strategiczne zarządzanie zasobami ludzkimi w administracji publicznej

tomasz rostkowski

WARSZAWA 2012

5Spis treści

Spis treści

Wykaz skrótów ........................................................................................ 9

Wprowadzenie ........................................................................................ 11

Rozdział 1. Organizacja administracji publicznej ........................................... 21

1.1. Fundamenty administracji publicznej ..................................... 211.1.1. Kluczowe idee administracji publicznej ......................... 241.1.2. Określone granice działania i zróżnicowane zadania

administracji publicznej ............................................. 341.1.3. Stabilność i wyłączność działania administracji publicznej ... 361.1.4. Stosunek pracowników administracji publicznej

do państwa ............................................................. 371.2. Teoria i praktyka organizacji administracji publicznej ................ 43

1.2.1. Tradycyjna administracja według M. Webera, jej krytyka i możliwość zmiany ................................................... 43

1.2.2. Zarządzanie publiczne i jego krytyka ............................ 501.3. Modele organizacji administracji publicznej ............................ 65

1.3.1. Zamknięty i otwarty model administracji publicznej ......... 661.3.2. Silne i słabe strony modelu otwartego i zamkniętego ........ 68

1.4. Hierarchia instytucji w administracji publicznej ........................ 721.4.1. Zależności pomiędzy organizacjami – zarządzanie

grupami organizacji .................................................. 741.4.2. Administracja publiczna jako grupa organizacji – urzędów ... 80

Rozdział 2. Specyfika strategicznego zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej ......................................................... 89

2.1. Strategia zarządzania zasobami ludzkimi administracji publicznej – próba zdefiniowania pojęcia ................................ 89

2.2. Kompetencje jako łącznik strategii organizacji i strategii zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej .......... 932.2.1. Relacja strategii organizacji i strategii zarządzania

zasobami ludzkimi w administracji publicznej ................. 932.2.2. Wieloznaczność pojęcia „kompetencje” ......................... 952.2.3. Kompetencje organizacji ............................................ 97

6 Spis treści

2.2.4. Kompetencje zawodowe pracowników ........................ 1002.2.5. Kompetencje organizacji a kompetencje zawodowe

pracowników administracji publicznej ......................... 1032.3. Modele i rodzaje strategii zarządzania zasobami ludzkimi ......... 109

2.3.1. Modele strategicznego zarządzania zasobami ludzkimi i możliwości ich wykorzystania w administracji publicznej 109

2.3.2. Klasyfikacja strategii zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej ........................................ 112

2.4. Elementy strategii zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej ................................................. 1142.4.1. Funkcje zarządzania zasobami ludzkimi

w administracji publicznej ........................................ 1142.4.2. Polityka zarządzania zasobami ludzkimi i etos

zawodowy pracowników administracji publicznej jako jej kluczowy element ............................................... 118

2.5. Kluczowi uczestnicy strategii zarządzania zasobami ludzkimi ..... 1242.5.1. Osoby kierujące organizacją – urzędem ....................... 1252.5.2. Pracownicy jednostki organizacyjnej właściwej

do spraw zarządzania zasobami ludzkimi ..................... 1262.5.3. Kadra kierownicza .................................................. 1292.5.4. Pracownicy administracji .......................................... 1302.5.5. Inne osoby istotne dla realizacji procesów zarządzania

zasobami ludzkimi .................................................. 1322.6. Standardy zarządzania zasobami ludzkimi w administracji

publicznej w Polsce .......................................................... 1332.6.1. Problem zdefiniowania standardów działania

w administracji publicznej ........................................ 1332.6.2. Standardy w ramach procesów zarządzania zasobami

ludzkimi ............................................................... 1362.6.3. Strategiczne zarządzanie zasobami ludzkimi w grupach

urzędów ............................................................... 1372.7. Sprawność administracji publicznej i efektywność

zarządzania zasobami ludzkimi ........................................... 1432.7.1. Problem określenia miernika sprawności działania

administracji publicznej ........................................... 1432.7.2. Wartości jako kryterium pomiaru sprawności

administracji publicznej ........................................... 1482.7.3. Zrównoważona karta wyników w pomiarze

sprawności administracji publicznej ............................ 1512.7.4. Pomiar efektywności procesów i benchmarking

w administracji publicznej ........................................ 157

Rozdział 3. Zarządzanie zasobami ludzkimi w administracji publicznej w Polsce– zarys sytuacji obecnej ........................................................... 164

3.1. Charakterystyka przeprowadzonych badań ........................... 1643.2. Strategiczne zarządzanie państwem ..................................... 170

7Spis treści

3.3. Prawne uwarunkowania zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej w Polsce ..................................... 1733.3.1. Prawne uwarunkowania pozyskiwania pracowników

w administracji publicznej ........................................ 1753.3.2. Regulacje dotyczące stanowisk pracy i wynagrodzeń

pracowników administracji publicznej ......................... 1763.3.3. Prawa regulujące oceny okresowe pracowników i wycenę

wartości pracy ........................................................ 1783.3.4. Regulacja prawna strategicznego zarządzania zasobami

ludzkimi ............................................................... 1793.3.5. Model organizacji administracji publicznej w Polsce

w świetle obowiązującego prawa ................................ 1793.4. Strategie zarządzania zasobami ludzkimi urzędów

w administracji publicznej w Polsce na przykładzie korpusu służby cywilnej ................................................................ 1833.4.1. Programy zarządzania zasobami ludzkimi .................... 1853.4.2. Analiza dokumentacji regulującej zarządzanie

zasobami ludzkimi w administracji publicznej ............... 1973.5. Potrzeby w zakresie narzędzi i procesów zarządzania

zasobami ludzkimi na przykładzie administracji sądowej .......... 2013.5.1. Pozyskiwanie pracowników ...................................... 2023.5.2. Elastyczne formy zatrudnienia i outsourcing ................. 2023.5.3. Oceny okresowe pracowników i planowanie ich rozwoju 2033.5.4. Przesunięcia pracowników wewnątrz sądów

i pomiędzy nimi ..................................................... 2043.6. Praca w administracji publicznej a praca w sektorze

przedsiębiorstw ............................................................... 2113.6.1. Wymagania wobec pracowników ............................... 2123.6.2. Oferta administracji publicznej jako pracodawcy ........... 222

Zakończenie ......................................................................................... 231

Literatura ............................................................................................. 237

Akty prawne ......................................................................................... 247

Inne źródła ........................................................................................... 249

9Wykaz skrótów

Wykaz skrótów

IJPSM – International Journal of Public Sector ManagementJPART – Journal of Public Administration Research and TheoryKESC – zarządzenie Nr 114 Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 paź-

dziernika 2002 r. w sprawie ustanowienia Kodeksu Etyki Służby Cywilnej (M.P. Nr 46, poz. 683)

Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2  kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)

KPRM – Kancelarii Prezesa Rady MinistrówKSC – korpus służby cywilneju.p.s.p. – ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów

i prokuratury (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 109, poz. 639 z późn. zm.)

u.s.c. – ustawa z  dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 z późn. zm.)

u.z.p.p.r. – ustawa z  dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadze-nia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.)

ZKL – zarządzanie kapitałem ludzkimZZL – zarządzanie zasobami ludzkimi

11Wprowadzenie

Wprowadzenie

Znaczenie państwa dla życia obywateli nieustannie rośnie. Tworzone są nowe prawa, coraz ściślej regulujące funkcjonowanie obywateli i tworzonych przez nich organizacji. Jak pisał P. Drucker: „w XX wieku w pierwszej czwórce najdynamiczniej rozwijających się branż znalazły się następujące sektory: centralna administracja, opieka zdrowotna, edukacja i rozrywka. (…) Spo-śród wymienionych czterech dynamicznych sektorów XX wieku admini-stracja ma przypuszczalnie największy wpływ na dystrybucję rozporządzal-nych dochodów obywateli. (…) naczelną funkcją ekonomiczną administracji centralnej w kraju rozwiniętym jest redystrybucja od 30 do 50% dochodu narodowego całego kraju”1. Wskazuje to na znaczenie, jakie ma poprawa efektywności i unowocześnianie sposobu funkcjonowania administracji pub-licznej dla obywateli, przedsiębiorstw i innych organizacji.

Działania administracji publicznej są wysoce pracochłonne. Jakkolwiek istotnych usprawnień w jej działaniach można oczekiwać dzięki wprowadza-niu nowoczesnych technologii, podstawowym zasobem administracji pub-licznej pozostaną zasoby ludzkie.

Efektem przejmowania odpowiedzialności przez państwo za coraz szer-szy zakres usług dla obywateli jest wzrost stopnia złożoności administracji publicznej. Rozszerzający się zakres działania państwa skutkuje zarówno wzrostem zatrudnienia w już istniejących organizacjach, jak i powstawaniem zupełnie nowych organizacji. Konsekwencjami tych faktów są stale zwiększa-jące się problemy z zarządzaniem zasobami ludzkimi w organizacjach admi-nistracji publicznej oraz trudności z koordynacją działań różnych organizacji będących częścią administracji publicznej.

Wobec spodziewanego dalszego wzrostu lub, co najmniej, utrzymania znaczenia administracji publicznej można powiedzieć, że albo będzie się w niej w dalszym ciągu zwiększać zatrudnienie, albo konieczne będzie podję-cie skutecznych działań na rzecz lepszego wykorzystania zasobów, które już pozostają w  jej dyspozycji. Niewywiązywanie się z  przyjętych zobowiązań

1 P. Drucker, Zarządzanie w XXI wieku – wyzwania, dodatek do Rzeczpospolitej, 16 września 2010, s. 63–64.

12 Wprowadzenie

lub, wobec rosnących oczekiwań obywateli, nawet brak widocznej poprawy w zakresie jakości i liczby świadczonych przez administrację publiczną usług może stanowić zagrożenie dla istnienia państwa. Zwiększanie zatrudnienia w rezultacie wzrostu liczby zadań, czyli rozwiązanie dotychczas najczęściej wykorzystywane w  praktyce, nie przynosi pożądanych rezultatów. Jak się wydaje, jedynym skutecznym rozwiązaniem jest próba wprowadzania obli-czonych na długi okres mechanizmów pozwalających na zwiększanie efek-tywności wykorzystania już posiadanych zasobów, tj.  m.in. strategicznego zarządzania zasobami ludzkimi.

Administracja publiczna we wszystkich, jak się wydaje, krajach uznawa-nych za nowoczesne jest konfrontowana z nowymi problemami, których rozwiązanie wymaga rozstrzygnięcia wielu dylematów. O  skuteczności konkretnych rozwiązań w dużej mierze decyduje sposób działania przyjęty historycznie w poszczególnych krajach i dlatego niniejsza praca koncentru-je się w znacznym stopniu na specyficznych problemach polskiej admini-stracji publicznej. Inspiracji do wprowadzania strategicznego zarządzania zasobami ludzkimi dostarcza w Polsce otoczenie administracji publicznej. Ostatnie 20 lat to w  sektorze przedsiębiorstw okres radykalnych zmian, w  efekcie których praktyki zarządzania zasobami ludzkimi stosowane w największych przedsiębiorstwach w Polsce nie ustępują podobnym roz-wiązaniom wykorzystywanym przez organizacje działające w  krajach za-chodnich. Zdecydowanie można zatem mówić o spektakularnym sukcesie sektora przedsiębiorstw w zakresie implementacji nowoczesnych narzędzi zarządzania, m.in. zarządzania zasobami ludzkimi. W tym czasie w admini-stracji publicznej w Polsce prowadzone były liczne reformy i także te orga-nizacje podlegały nieustannym zmianom. Jednak zmiany te nie przyniosły tak pozytywnych rezultatów, a przepaść pomiędzy praktyką sektora przed-siębiorstw i  praktyką administracji publicznej stale się pogłębia. Różnice te są dostrzegane przez obywateli, ale także pracowników administracji publicznej.

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej i możliwość obserwacji prak-tyki administracji publicznej innych krajów członkowskich także sprzyja postawom promodernizacyjnym. Jednocześnie obserwacje te wskazują na brak uniwersalnych rozwiązań. Wspólna przestrzeń administracyjna Unii Europejskiej nie powstała z racji ogromnych różnic pomiędzy stosowanymi rozwiązaniami w  poszczególnych krajach. Można oczekiwać stopniowego ujednolicania lub raczej upodabniania się do siebie stosowanych rozwiązań, jednak nie można liczyć na łatwy transfer doświadczeń innych krajów do polskich realiów. Dostrzegalnym faktem jest z jednej strony możliwość bar-dziej efektywnego funkcjonowania administracji publicznej poprzez odwoła-nie się do przykładów innych krajów, ale z drugiej strony stosowane tam me-tody nie mogą być łatwo adaptowane do warunków polskich. Wykorzystanie

13Wprowadzenie

doświadczeń administracji publicznej innych krajów, ale przede wszystkim doświadczenia sektora przedsiębiorstw w Polsce w zakresie wykorzystania teorii zarządzania i transferu praktyk z innych krajów może być sposobem na rozwiązanie problemów administracji publicznej w Polsce. Konieczne jest jednak podkreślenie, że wykorzystanie tego rodzaju doświadczeń oznacza ra-czej „zaczerpnięcie inspiracji dla stworzenia własnych rozwiązań” niż „łatwe wprowadzenie sprawdzonych w  praktyce rozwiązań”, gdyż administracja publiczna w Polsce znacznie różni się zarówno od swoich odpowiedników w  innych krajach, jak i  od organizacji komercyjnych. Właściwe wykorzy-stanie tych inspiracji wymaga uwzględnienia istoty administracji publicznej, jej specyficznych celów działania, modelu organizacji oraz stanu obecnego w postaci stosowanych rozwiązań.

Oddziaływanie administracji publicznej na życie obywateli jest tak po-wszechne, że często trudno jest uświadomić sobie w pełni, że administracja publiczna w dzisiejszym kształcie jest zjawiskiem stosunkowo nowym. Jak pi-sał w 1926 r. S. Twardo: „Przed stu laty papier urzędowy był dla przeciętne-go obywatela zjawiskiem zupełnie wyjątkowym, można mu było poświęcać bardzo wiele czasu, a technika z jej pergaminami, pieczęciami, dziennikiem podawczym i  innymi akcesoriami – była zupełnie możliwa”2. Także admi-nistracja publiczna funkcjonująca 100 lat temu ma niewiele wspólnego z jej dzisiejszym kształtem. Nawet jeśli „papier urzędowy” w okresie międzywo-jennym przestał być dla przeciętnego obywatela „czymś wyjątkowym”, to obecnie wyjątkowa jest raczej sytuacja, która „papieru urzędowego” nie wy-maga. Zakres działania administracji publicznej znacząco się rozszerzył, ale sposób realizacji działań „przetrwał wieki bez większych zmian w systemie kancelaryjnym (…), który stał się mimowolnym, lecz zupełnym zaprzecze-niem zdrowego rozsądku”3. Pomimo upływu lat aktualne są zarówno cele, jakie należy postawić administracji publicznej, jak i propozycje rozwiązania problemów4.

Problemami administracji publicznej zajmują się głównie prawnicy, ale także eksperci reprezentujący inne dziedziny nauki. W Polsce stosunkowo rzadko w badania nad administracją publiczną angażują się specjaliści z za-kresu zarządzania. Uznając za P. Druckerem, że „zarządzanie nie jest zarządza-niem w biznesie, tak jak medycyna nie jest położnictwem”5, należy wskazać, że szerokie wykorzystanie dorobku teorii i praktyki zarządzania do rozwią-zywania problemów administracji publicznej nie tylko jest możliwe, ale jest wręcz koniecznością. Nie oznacza to, że stosowane w  zarządzaniu przed-

2 S. Twardo, przedmowa do H. Haussmann, Reforma biurowości, jako część reformy admini-stracji, Warszawa 1926, s. 6.

3 Tamże.4 Tamże, s. 16.5 P. Drucker, Zarządzanie…, s. 17.

14 Wprowadzenie

siębiorstwami narzędzia można łatwo wykorzystać w administracji publicz-nej. Po pierwsze, nie wszystkie koncepcje zarządzania tworzone na potrzeby przedsiębiorstw przystają do potrzeb i specyfiki administracji publicznej. Po drugie, nawet jeśli konkretne rozwiązania praktykowane w  organizacjach komercyjnych mogą być wykorzystane do skutecznego rozwiązania proble-mów administracji publicznej, to muszą być modyfikowane i dostosowywane do istniejących potrzeb. Konieczne jest uwzględnienie zasadniczych różnic w celach działania tych organizacji i podstawowych założeniach, z uwzględ-nieniem których zostały utworzone.

Przedmiotem niniejszego opracowania są kluczowe dylematy ujawniają-ce się przy próbie wprowadzenia długookresowej, strategicznej perspektywy do praktyki zarządzania pracownikami w administracji publicznej w Polsce. Wstępna faza wdrażania zarządzania strategicznego w administracji publicz-nej powoduje w chwili obecnej konieczność rozstrzygania najbardziej pod-stawowych problemów.

W polskich publikacjach najczęściej wykorzystywanym określeniem ze-społu działań z zakresu zarządzania pracownikami jest tłumaczenie angiel-skiego zwrotu human resources management, czyli zarządzanie zasobami ludzkimi6. Obok tego określenia funkcjonują także bliskoznaczne terminy: zarządzanie kadrami7, zarządzanie kapitałem ludzkim czy gospodarowanie zasobami pracy8. Określenie „zasoby ludzkie” zastąpiło wcześniej wykorzy-stywane określenia, takie jak: kadry, personel, potencjał pracy, siła robocza. Było to wyrazem zmiany podejścia do pracowników i postulatem traktowa-nia ich podmiotowo9. W dalszym ciągu, zdaniem wielu autorów, podmioto-we podejście do pracowników nie jest jednak uwypuklone w wystarczającym stopniu, gdyż określenie „zasoby” może być odnoszone tak do pracowników, jak do innych zasobów. Między innymi dlatego coraz większą popularność zyskuje określenie „kapitał ludzki”. W nowoczesnej organizacji o  sukcesie świadczy nie tyle liczba pracowników, ile potencjał tkwiący w każdym pra-cowniku – jego kapitale10. Relacja określeń „kapitał ludzki” i „zasoby ludz-kie” nie jest w  pełni jasna. Można powiedzieć, że ludzie nie są zasobem, ale dysponują zasobem, czyli zespołem pewnych cech. Kapitał ludzki może być definiowany jako zestaw możliwości, zdolności, wiedzy, umiejętności, motywacji, który jest zasobem – źródłem przyszłej satysfakcji czy też przy-

6 R. Walkowiak, Zarządzanie zasobami ludzkimi. Kompetencje, nowe trendy, efektywność, Toruń 2007, s. 11.

7 Por. Zarządzanie kadrami, red. T. Listwan, Warszawa 2006.8 Por. A. Sajkiewicz, Zasoby ludzkie w  zmiennym otoczeniu (w:) Zasoby ludzkie w firmie.

Organizacja, kierowanie, ekonomika. Podręcznik, red. A. Sajkiewicz, Warszawa 2000, s. 18.9 H. Król Podstawy koncepcji zarządzania zasobami ludzkimi (w:) Zarządzanie zasobami

ludzkimi. Tworzenie kapitału kudzkiego organizacji, red.  H. Król, A. Ludwiczyński, Warszawa 2006, s. 53.

10 R. Walkowiak, Zarządzanie…, s. 11–12.

15Wprowadzenie

szłych produktów lub usług11. Można powiedzieć, że zarządzanie kapitałem ludzkim (ZKL) i zarządzanie zasobami ludzkimi (ZZL) to określenia blisko-znaczne, przy czym pierwsze z nich silniej podkreśla zainteresowanie przede wszystkim tymi cechami pracowników, które są źródłem przyszłych sukce-sów. Określenie „kapitał ludzki” ma w naukach ekonomicznych stosunkowo długą, bo blisko 50-letnią historię12, jednak w obszarze zarządzania pojawiło się stosunkowo niedawno. Zarządzanie kapitałem ludzkim może być trak-towane jako kolejny krok w  ewolucji teorii, rozszerzający dotychczasowy dorobek i instrumentarium ZZL, ale niektórzy autorzy definiują ZKL jako koncepcję uzupełniającą, której istotą jest pozyskiwanie, analiza i  raporto-wanie danych, które kształtują strategiczne, tworzące wartość dodaną, in-westycyjne i operacyjne decyzje z zakresu zarządzania ludźmi na poziomie ogólnoorganizacyjnym i  na poziomie operacyjnym w  pracy kierowników liniowych13. W niniejszym opracowaniu określenia „zarządzanie kapitałem ludzkimi” i „zarządzanie zasobami ludzkimi” będą traktowane jako tożsame i zawierające obok innych funkcji także problematykę gromadzenia i wyko-rzystania informacji na temat istotnych zawodowo cech pracowników orga-nizacji. Określenie „zarządzanie zasobami ludzkimi” ma z punktu widzenia celów niniejszej pracy tę praktyczną przewagę nad określeniem „zarządzanie kapitałem ludzkim”, że zostało uwzględnione w prawie regulującym funk-cjonowanie niektórych grup pracowników administracji publicznej w Polsce. Podobnie w obowiązującym prawie można odnaleźć termin: „strategia za-rządzania zasobami ludzkimi”, a określenia „strategia zarządzania kapitałem ludzkim” nie stosowano.

Na potrzeby niniejszego opracowania przyjęto następującą definicję za-rządzania zasobami ludzkimi:

Zarządzanie zasobami ludzkimi jest logicznie uporządkowanym zbiorem działań uwzględniającym potrzeby i  potencjał rozwojowy poszczególnych osób, podejmowanych w celu zapewnienia organizacji odpowiedniego pod względem jakościowym i ilościowym kapitału ludzkiego.

Skuteczność działań w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi jest uwa-runkowana przez wiele elementów wynikających z  otoczenia organizacji, jej specyfiki i historii. Wśród elementów otoczenia można wymienić rynek pracy czy zakres dostępnych usług świadczonych przez inne organizacje, ma-jących wpływ na możliwość kształtowania kapitału ludzkiego organizacji. Specyfika organizacji to przede wszystkim cele, dla których została powoła-

11 M. Rybak, Zarządzanie kapitałem ludzkim a  kluczowe kompetencje (w:) Kapitał ludzki a konkurencyjność przedsiębiorstw, red. M. Rybak, Warszawa 2003, s. 39.

12 Uznając rok 1962 za datę „narodzin” teorii kapitału ludzkiego za: S.R. Domański, Kapitał ludzki i wzrost gospodarczy, Warszawa 1993, s. 29.

13 A. Baron, M. Armstrong, Zarządzanie kapitałem ludzkim. Uzyskiwanie wartości dodanej dzięki ludziom, Kraków−Warszawa 2008, s. 33.

16 Wprowadzenie

na, ich źródła oraz możliwość pomiaru osiągnięcia oczekiwanych rezultatów, branża, w której działa organizacja, jej wielkość, zasięg terytorialny, sposób organizacji i  kultura pracy. Dotychczasowe osiągnięcia organizacji, kapitał ludzki pozostający do jej dyspozycji, zastosowane rozwiązania systemowe i stosowane praktyki mogą być w różnym stopniu zgodne z rzeczywistymi obecnymi i przyszłymi potrzebami organizacji, co stanowi jedną z podstaw konstruowania długookresowych celów w obszarze ZZL.

W  niniejszej pracy przedmiotem zainteresowania będzie administracja publiczna jako całość. Oznacza to, że część uwarunkowań strategicznego ZZL, jak np. sytuacja w konkretnym segmencie rynku pracy, może mieć róż-ne znaczenie dla poszczególnych organizacji w ramach administracji publicz-nej. Tego rodzaju czynniki z punktu widzenia administracji publicznej jako całości można nazwać „zróżnicowanymi”, tj. można oczekiwać, że poszcze-gólne organizacje składające się na administrację publiczną spotykać będą różne szanse i  zagrożenia. Takich uwarunkowań nie można pominąć przy konstruowaniu strategii ZZL dla poszczególnych organizacji będących częś-cią administracji publicznej, jednak z punktu widzenia celów niniejszej pracy należy je określić jako mniej ważne.

Część czynników należy uznać za nadrzędne wobec innych. Dotyczy to przede wszystkim źródeł celów administracji publicznej w postaci najistot-niejszych dla istnienia demokratycznego państwa prawa i jego administracji idei, które nie w pełni poddają się wyjaśnieniu na polu nauk ekonomicznych, w tym nauk o zarządzaniu. W zarządzaniu zasobami ludzkimi należy je trak-tować w dużej mierze jako dane. Dlatego ważnym zadaniem jest, z  jednej strony − określenie trwałości tych fundamentów funkcjonowania admini-stracji publicznej, a z drugiej strony − uwzględnienie przy konstruowaniu propozycji rozwiązań z zakresu ZZL konieczności ich umacniania.

Ostatnia grupa uwarunkowań stosunkowo łatwo może być analizowana z wykorzystaniem dorobku teorii zarządzania oraz badana dzięki zastosowa-niu instrumentarium badawczego typowego dla nauk o zarządzaniu. Uwa-runkowania te to przede wszystkich: organizacja administracji publicznej, pomiar realizacji celów oraz problemy specyficzne dla zarządzania zasoba-mi ludzkimi, w tym przede wszystkim problem integracji działań w zakresie długookresowego ZZL oraz integracji ZZL z działaniami z innych zakresów i celami organizacji.

Wiele spośród teoretycznych, skutecznie wykorzystywanych w praktyce sektora przedsiębiorstw rozwiązań z  zakresu ZZL nie powinno być stoso-wanych w administracji publicznej, a możliwość zastosowania pozostałych rozwiązań zależy od decyzji podjętych poza obszarem zarządzania zasobami ludzkimi oraz liczby różnic pomiędzy ukształtowanymi praktykami a stanem pożądanym. Jednocześnie przy ocenie skuteczności poszczególnych rozwią-zań konieczne jest uwzględnienie kryteriów niestosowanych w  innych niż

17Wprowadzenie

administracja publiczna organizacjach lub mających dla nich drugorzędne znaczenie.

Głównym celem teoretycznym jest identyfikacja najistotniejszych dyle-matów, których rozstrzygnięcie ma kluczowe znaczenie dla wprowadzenia strategicznego zarządzania zasobami ludzkimi, oraz wskazanie konsekwencji przyjęcia poszczególnych propozycji teoretycznych do rozwiązywania real-nych problemów administracji publicznej w Polsce.

Głównym celem badawczym jest określenie stanu obecnego i najważniej-szych problemów zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej w Polsce.

Tak sformułowane cele pozwoliły na koncentrację na następujących problemach: 1. Czym jest administracja publiczna? Co stanowi o  jej specyfice? Co jest

podstawą ideową działania administracji publicznej w Polsce i na ile sta-bilne są podstawy jej działania?

2. Jakie są ograniczenia tradycyjnej administracji i zarządzania publicznego? Jakie są konsekwencje sposobu organizacji administracji publicznej dla zarządzania zasobami ludzkimi?

3. Które koncepcje z dorobku teorii zarządzania i strategicznego zarządza-nia zasobami ludzkimi mogą być szeroko wykorzystywane w administra-cji publicznej w Polsce? W jaki sposób można je dostosowywać do po-trzeb administracji publicznej?

4. Jaki jest stan obecny zarządzania zasobami ludzkimi w administracji pub-licznej w Polsce? Jakie cechy oferty administracji publicznej jako praco-dawcy pozwalają na skuteczne przyciągnięcie i utrzymanie pracowników?Cele badawcze wymusiły zastosowanie komplementarnych strategii ba-

dawczych14. Strategia empiryczna, dzięki m.in. zastosowaniu wywiadów bezpośrednich, analizy dokumentów organizacyjnych, badań kwestionariu-szowych i obserwacji, pozwoliła na zgromadzenie informacji na temat sta-nu obecnego zarządzania zasobami ludzkimi i prób tworzenia strategii ZZL w administracji publicznej w Polsce. Dla przedstawienia propozycji rozwią-zania problemów praktycznych konieczne było zastosowanie strategii kon-ceptualnej.

W niniejszym opracowaniu została podjęta próba weryfikacji prawdzi-wości następujących twierdzeń: 1) fundamenty ideowe państwa demokratycznego zapewniają administracji

publicznej stabilne działanie; 2) zastosowanie mieszanego modelu organizacji administracji publicznej

pozwala na wykorzystanie silnych stron modelu biurokratycznego i za-rządzania publicznego;

14 L. Krzyżanowski, Podstawy nauk o organizacji i zarządzaniu, Warszawa 1992, s. 250.

18 Wprowadzenie

3) rozwiązanie kluczowych problemów strategicznego zarządzania zaso-bami ludzkimi w  administracji publicznej nie wymaga opracowywania całkowicie nowych koncepcji teoretycznych, ale adaptacji rozwiązań sto-sowanych w sektorze przedsiębiorstw;

4) w Polsce przyjęto mieszany model organizacji administracji publicznej, który ewoluuje w kierunku modelu zarządzania publicznego;

5) obecnie stosowane rozwiązania w  zakresie ZZL utrudniają przygoto-wanie i wdrożenie strategii zarządzania zasobami ludzkimi, obejmującej grupę organizacji (urzędów) lub wydzieloną grupę pracowników admini-stracji publicznej (korpus).Realizacja celów niniejszej pracy wymaga omówienia konsekwencji roz-

strzygnięcia kluczowych dla administracji publicznej dylematów. Już samo istnienie administracji publicznej w dzisiejszym kształcie jest efektem tego rodzaju rozstrzygnięcia. Wszelkie działania człowieka mogą być koordyno-wane przy pomocy mechanizmów w pełni dobrowolnych (rynkowych) lub politycznych – narzucających obywatelom konkretne rozwiązania i ograni-czenia. Wielkość i  znaczenie administracji publicznej to skutek rozstrzyg-nięcia tego dylematu na korzyść mechanizmów politycznych w bardzo wie-lu obszarach. Przy rozstrzyganiu problemu zasad organizacji administracji publicznej także mamy do czynienia z wyborem pomiędzy tradycyjną biu-rokracją i zarządzaniem publicznym, tj. koncepcją kierowania administracją inspirowaną doświadczeniami sektora przedsiębiorstw. Kolejnym dylematem zasygnalizowanym w niniejszej pracy jest konieczność wyboru modelu za-rządzania grupami organizacji wewnątrz administracji publicznej. Stosowa-nie rozwiązań uniwersalnych w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi lub szczegółowe ich dostosowywanie do potrzeb konkretnych organizacji i  ich specyfiki to także istotny dylemat teoretyczny wymagający rozstrzygnięcia. Dylematem jest także decyzja o wzajemnej relacji strategii organizacji i stra-tegii ZZL w  administracji publicznej. Na gruncie teorii wybór pomiędzy koncentrowaniem uwagi na kwalifikacjach lub kompetencjach pracowników wydaje się być rozstrzygnięty. Dlatego w pracy omówiono wyłącznie tę dru-gą koncepcję. Kłopotliwych wyborów dostarcza także samo opracowywanie i wdrażanie strategii. Szczegółowy lub ogólny podział ZZL na funkcje i po-lityki, podobnie jak podział zadań pomiędzy poszczególnych kluczowych uczestników procesów ZZL, to ważne dla praktyki dylematy. Ostatnie wska-zane w niniejszej pracy dylematy dotyczą problemów włączania do strategii ZZL standardów działania i sposobu ich definiowania.

Rolą niniejszej publikacji jest zaproponowanie nie tyle jednego dla całej administracji publicznej zestawu rozstrzygnięć, ile wskazanie na bazie analizy teorii i przeprowadzonych badań kryteriów i konsekwencji podejmowanych decyzji. Rozstrzygnięcie wskazanych powyżej dylematów na gruncie teorii może skutkować wprowadzaniem zmian, które dotyczyć będą setek tysięcy

193.6. Praca w administracji publicznej a praca w sektorze przedsiębiorstw 211

pracowników, ich wynagrodzeń, możliwości rozwoju i  innych kluczowych dla życia zawodowego zagadnień. Ewentualne wprowadzenie zaleceń teore-tycznych do praktyki także wiąże się z rozstrzygnięciem dylematu: z jednej strony potrzeby zachowania stabilności działania administracji publicznej, a  z  drugiej strony potrzeby wprowadzania szybkich i  względnie trwałych zmian mających na celu poprawę jej efektywności. Niniejsza praca zosta-ła przygotowana w  przekonaniu, że szersze wykorzystanie dorobku teorii zarządzania pozwala na rozwiązanie wielu problemów praktycznych admi-nistracji publicznej, jednak nie umożliwia w pełni satysfakcjonującego roz-wiązania problemów będących konsekwencją przyjęcia dominującej obecnie interpretacji fundamentalnych dla istnienia państwa idei.

Praca składa się z trzech rozdziałów. Rozdział pierwszy definiuje admini-strację publiczną jako organizację, wskazując jej zasadnicze cechy. Scharak-teryzowano w nim podstawowe dla funkcjonowania demokratycznego pań-stwa prawa idee: demokrację i prawa człowieka, tj. źródło rozstrzygnięcia dylematu dotyczącego wielkości i zakresu wpływu administracji publicznej na życie obywateli. Podjęto próbę oceny ich trwałości jako fundamentu ad-ministracji publicznej i, jednocześnie, podstawowego źródła wymagań wobec jej pracowników. Idee te, postrzegane najczęściej jako w dużej mierze nieza-leżne od mechanizmów ekonomicznych, są naturalnymi ograniczeniami dla stosowania dorobku ekonomii i  zarządzania w rozwiązywaniu problemów administracji publicznej. W tej części opracowania omówiono także problem granic działania administracji publicznej w postaci obowiązującego prawa, różnorodności podejmowanych przez nią działań i konieczności zapewnie-nia stabilności jej działania. Rozdział ten zawiera także prezentację założeń teoretycznych funkcjonowania administracji publicznej – tradycyjnej admi-nistracji i zarządzania publicznego oraz ich krytykę. Omówiono w nim tak-że modele organizacji administracji publicznej. W rezultacie prowadzonych analiz zaproponowano wykorzystanie dorobku teorii i  praktyki działania grup przedsiębiorstw do rozwiązania problemów organizacji administracji publicznej.

Rozdział drugi koncentruje uwagę na specyfice strategicznego zarządzania zasobami ludzkimi. Na podstawie analizy literatury przedmiotu zaproponowa-no definicję strategii ZZL. Omówiono możliwość wykorzystania teorii zarzą-dzania kompetencjami do rozwiązania problemu integracji strategii organizacji i  strategii ZZL. W  tej części omówiono dylematy związane ze stosowaniem poszczególnych modeli i elementów strategii ZZL z punktu widzenia potrzeb administracji publicznej, rolę kluczowych uczestników procesów ZZL, a także dylematy standaryzacji procesów i pomiaru sprawności działań w ramach ZZL.

Ostatnia część opracowania poświęcona jest omówieniu wyników ze-stawu badań przeprowadzonych przez autora w celu identyfikacji obecne-go stanu zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej w Pol-

20 Zarządzanie zas

sce. Badania obejmowały: analizy obowiązującego prawa oraz istniejących strategii ZZL, badania ankietowe i jakościowe służące identyfikacji potrzeb i problemów w bieżącym zarządzaniu zasobami ludzkimi w organizacjach bę-dących częścią administracji publicznej w Polsce. Podsumowaniem rozdziału trzeciego jest zestawienie specyficznych wymagań administracji publicznej jako pracodawcy wobec pracowników oraz atutów oferty zatrudnienia, któ-re pozwalają jej na pozyskiwanie i utrzymanie pracowników. Rolą tego ro-działu jest wskazanie dylematów wynikających z dotychczasowych praktyk i obecnej sytuacji administracji publicznej w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi.

W  pracy celowo nie omówiono niektórych podstawowych zagadnień, gdyż uznano, że jest ona adresowana do osób posiadających wiedzę z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi. Pominięto także szczegółowe wyniki prowa-dzonych badań, opracowania eksperckie i propozycje konkretnych rozwią-zań przygotowanych przez autora w trakcie prac nad niniejszą książką. Tego rodzaju materiały w formie podręczników – skryptów zostały zamieszczone na stworzonej przez autora na potrzeby uzupełnienia niniejszej książki stro-nie internetowej www.gurkl.pl (Główny Urząd do spraw Rozwoju Kapitału Ludzkiego – Projekt Edukacyjny). Zamieszczone tam materiały mogą być traktowane jako załączniki do niniejszej książki.

211.1. Fundamenty administracji publicznejRozdział 1

Organizacja administracji publicznej

1.1. Fundamenty administracji publicznejPrecyzyjne zdefiniowanie administracji publicznej jest zadaniem stosunko-wo trudnym. Najczęściej problemami administracji zajmują się prawnicy i, jak wskazuje J.S. Langrod, pojęcie administracji jest najmniej sprecyzowa-nym pojęciem w nauce prawa. Zdaniem tego Autora w innych dziedzinach nauk społecznych brak jasności terminu administracji publicznej jest jesz-cze większy1. Z punktu widzenia złożoności administracja publiczna może być definiowana jako organizacja2, która składa się z różnorodnych jedno-stek organizacyjnych skupionych wokół organów, tj. wewnętrznych jedno-stek organizacyjnych poszczególnych podmiotów prawa, które wyposażone są w  uprawnienia wyrażania woli tych podmiotów na podstawie obowią-zującego prawa3. Poszczególne części administracji „współprzyczyniają się do jej powodzenia”4. Można także wskazać, że administracja to „system podmiotów”5, lub koncentrować uwagę na „organach”6. W  innym ujęciu można postrzegać administrację publiczną jako system złożony ze zorganizo-wanych ludzi7. Na tej podstawie widać, że administracja może być postrzega-na zarówno jako jedna organizacja posiadająca swoje jednostki organizacyj-

1 Zob. W. Mikułowski, Nauka administracji, zarządzanie publiczne i paradygmat zarządzania publicznego (w:) Z teorii i praktyki zarządzania publicznego, red. B. Kożuch, T. Markowski, Bia-łystok 2005, s. 48.

2 J. Lang, Pojęcie administracji (w:) Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 1997, s. 15.

3 A. Wiktorowska, M. Wierzbowski, Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa admini-stracyjnego (w:) Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, s. 107−108.

4 W. Kieżun, Struktury i kierunki zarządzania państwem (w:) Dobre państwo, red. W. Kieżun, W.J. Kubin, Warszawa 2004, s. 37.

5 J.S. Langrod, cyt. za: W. Mikułowski, Nauka administracji, zarządzanie publiczne i para-dygmat zarządzania publicznego (w:) Z teorii i praktyki zarządzania…, s. 48.

6 A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, Wrocław 2002, cyt. za: W. Mikułow-ski Nauka administracji, zarządzanie publiczne i paradygmat zarządzania publicznego (w:) Z teorii i praktyki zarządzania…, s. 48.

7 Prawo administracyjne, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2007, s. 29, za: S. Wrzosek, Sy-stem: administracja publiczna. Systemowe determinanty nauki administracji, Lublin 2008, s. 18.

22 Rozdział 1. Organizacja administracji publicznej

ne, jak i jako mniej lub bardziej zintegrowany system jednostek (organizacji lub osób).

Wielu autorów, opracowując definicje administracji publicznej, określa ją przez pryzmat funkcji czy podejmowanych działalności i w ten sposób identy-fikuje administrację publiczną jako byt realizujący pewną działalność. Działal-ność ta może być określana jako „wykonywanie ustaw”8. Można także wska-zywać kluczowe cechy działalności (np. „planowana i stała”9) lub charakter działalności (np.  „organizatorska”10 czy „organizatorska i  kierownicza”11). Precyzyjne określenie obszaru działania administracji publicznej jest niezwy-kle trudne. W różnych krajach administracja publiczna jest odpowiedzialna za realizację odmiennych zakresów działań, a precyzyjne określenie, gdzie kończy się domena „rządu i administracji”, a zaczyna domena „społeczeń-stwa”, wydaje się być problemem, którego nie można rozwiązać poprzez opracowanie „lepszej” definicji12.

Próbując określić podstawy działania administracji publicznej, opierając się na analizie definicji, można powiedzieć, że administracja publiczna może prowadzić działalność dzięki temu, że jest wyposażona w „kompetencje13 określone w ustawach”, „działa na podstawie ustaw” lub „w zakresie, w ja-kim przemawia za tym interes publiczny” (a prawo określa jedynie „ramy i granice działania”), czy wreszcie podstawy do działania mogą dostarczać „potrzeby obywateli wynikające ze współżycia ludzi w społeczeństwie”.

Kolejnym możliwym do zastosowania kryterium analizy jest adresat dzia-łań administracji publicznej. B. Wasiutyński uważa, że administracja działa dla „zaspokojenia potrzeb państwa lub innego związku prawa publicznego”14. Inni autorzy wskazują, iż odbiorcą usług są „obywatele” (jako jednostki oraz grupy) lub że administracja działa zarówno wobec „podmiotów organizacji państwowej”, jak i „społeczeństwa”.

Powyższa krótka analiza wskazuje wiele rozbieżności w definiowaniu ad-ministracji publicznej. Dążąc do możliwie dokładnego określenia, czym jest

8 Tamże.9 J.S. Langrod, cyt. za: W. Mikułowski, Nauka administracji, zarządzanie publiczne i para-

dygmat zarządzania publicznego (w:) Z teorii i praktyki zarządzania…, s. 48.10 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999, s. 79.11 W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 19, cyt. za:

W. Mikułowski, Nauka administracji, zarządzanie publiczne i paradygmat zarządzania publiczne-go (w:) Z teorii i praktyki zarządzania…, s. 48.

12 S. van de Walle, Comparing the performance of national public sectors: conceptual prob-lems, International Journal of Productivity nad Performance Management 2008, vol. 57, nr 4.

13 Określenie „kompetencje” ma różne znaczenia, w  tym miejscu należy je utożsamiać z „uprawnieniami”. W zarządzaniu określenia „kompetencje” używa się w szerszym znaczeniu. Relacja pomiędzy kompetencjami – uprawnieniami, kompetencjami – cechami pracowników, kompetencjami – cechami organizacji zostanie szczegółowo omówiona w dalszej części pracy.

14 B. Wasiutyński, Prawo administracyjne, Warszawa 1936, s. 3–4, cyt. za: I. Lipowicz, Istota administracji (w:) Prawo administracyjne, red. Z. Niewiadomski, s. 21.

231.1. Fundamenty administracji publicznej

administracja publiczna, można za S. Wrzoskiem wymienić jej cechy charak-terystyczne, którymi są: 1) odwoływanie się do autorytetu państwa15:

– działa w interesie publicznym („dobro wspólne”), – działa na rachunek państwa lub podmiotu, któremu państwo przeka-

zało część swojej władzy, – może odwoływać się do przymusu państwowego, – działa bezosobowo (decyzje podejmuje organ administracji, a nie osoba);

2) ściśle ograniczone granice i określone metody działania: – działa na podstawie prawa i w granicach przez nie określonych;

3) stabilność i wyłączność działania: – działa w sposób ciągły i stabilny, – opiera się na zawodowym personelu, – działa jak monopolista (ma wyłączność na realizację powierzonych jej

zadań)16.Podstawą funkcjonowania administracji publicznej jest zatem założenie

istnienia wspólnego interesu publicznego oraz konieczność istnienia pań-stwa, które działa dla „dobra wspólnego”. Nie występuje ona we własnym imieniu, lecz jest narzędziem w rękach państwa, któremu przekazano część władzy. Pracownicy administracji publicznej nie posiadają władzy jako osoby, dysponują władzą, która została im przekazana przez państwo. W związku z tym nie mogą podejmować osobistych decyzji, lecz jedynie decyzje w imie-niu państwa. Oznacza to, że decyzje podejmuje „organ” państwa, a nie osoba pełniąca określone obowiązki.

Na podstawie powyższych ustaleń na potrzeby niniejszej pracy przyjęto następującą definicję:

Administracja publiczna jest organizacją złożoną z  ludzi zorganizowa-nych wokół powiązanych ze sobą organów, utworzoną i  wyposażoną na mocy prawa w uprawnienia, obowiązki i ograniczenia do działania, prowa-dzącą stałą działalność przejętą przez państwo jako służącą interesowi pub-licznemu.

Przyjęcie powyższej definicji oznacza, że administracja publiczna może być traktowana jako jedna organizacja, złożona z  innych organizacji, a  w  konsekwencji z  ludzi wyposażonych w  niezbędne narzędzia i  działa-jących na podstawie i  w  ramach określonych przez obowiązujące prawo. Różne podmioty tworzące administrację publiczną mogą być ze sobą powią-zane zarówno hierarchicznie, jak i poziomo. Oznacza to, że w administra-cji publicznej występują podmioty nadrzędne i podrzędne oraz podmioty

15 W tym miejscu należy wyraźnie rozdzielić autorytet osobisty (przynależny konkretnej oso-bie) od autorytetu instytucji. Por. L. Balcerowicz, Uwagi o autorytecie (w:) O autorytecie. W po-szukiwaniu punktu odniesienia, red. J. Jagiełło, Kraków 2008, s. 53.

16 S. Wrzosek, System: administracja publiczna…, s. 18−19.