เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

36

บทท 4

การบรหารการพฒนาทเนนการพฒนาการบรหาร

การจดเตรยมสภาพแวดลอม โครงสราง กระบวนการ และพฤตกรรมการบรหารของหนวยราชการและขาราชการใหเออตอการพฒนาประเทศหรอการพฒนาการบรหาร เปน องคประกอบหลกประการแรกของการบรหารการพฒนา (องคประกอบหลกประการหลงคอการบรหารเพอการพฒนา) เพราะ การพฒนาการบรหารเปนการเพมสมรรถนะทางการบรหารใหเพยงพอทจะรองรบภารกจของการบรหารการพฒนาไดอยางไรกด การพฒนาการบรหารแทบจะเปนไปไมไดเลย หากไมมการเสรมแรงกระบวนการทางการเมองแบบมตวตน นนกคอกลมผลประโยชนทางการเมองจะเปนผคอยกระตนใหมการพฒนาการบรหาร 4.1 ความหมายการพฒนาการบรหาร

การพฒนาการบรหารนน มผ เรยกชอเปนภาษาองกฤษหลายชอดวยกน เชน administrative development or development of administration, administrative modernization, administrative reform, reorganization, organization development, administrative improvement, organization improvement และ revitalization เปนตน อยางไรกด ค าเรยกชอการพฒนาการบรหารทเปนภาษาองกฤษขางตนนนมความหมายทใกลเคยงกน จะแตกตางกนบางกเฉพาะประเดนปลกยอยเทานน ดงรายละเอยดขางลางน 4.1.1 การพฒนาการบรหาร (administrative development or development of administration) หมายถง การเพมพนสมรรถนะหรอความสามารถของระบบบรหารเพอรองรบปญหาตางๆ ทเกดจากความเปลยนแปลงของสงคม เพอใหบรรลเปาหมายปลายทางในการสรางความกาวหนาทางการเมอง เศรษฐกจและสงคม นอกจากน การพฒนาการบรหาร ยงรวมไปถงการเปลยนจากการเลนพรรคเลนพวกเปนระบบคณธรรมในการสรรหา การปนบ าเหนจความดความชอบและการลงโทษทางวนย

4.1.2 ความเปนสมยใหมทางการบรหาร (administrative modernization) หมายถง การสรางเสรมสรมรรถนะทางการบรหารในอนทจะน าเอาความรความเชยวชาญทางการบรหารความรบผดชอบ และหลกเหตผลมาผสมผสานกบเจตจ านงของประชาชน (popular will) ในอนทจะด าเนนการใหไดมาซงความเสมอภาคและยตธรรมในสงคม

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

37

4.1.3 การปฏรปการบรหาร (administrative reform) หมายถงการประยกตแนวคดใหมๆ หรอการผสมผสานแนวคดใหมๆ เพอปรบปรงระบบบรหารใหเออตอเปาหมายของการพฒนาประเทศ นนกคอ การปฏรปการบรหารหมายถงการโนมนาวจตใจของผ ทเกยวของเพอเปลยนแปลงโครงสรางและผลงานทางการบรหารในอนทจะลดการตอตานความเปลยนแปลง

4.1.4 การจดองคการเสยใหม (reorganization) หมายถง การเปลยนแปลงจดมงหมาย ภารกจ กรรมวธ หนาทการงาน และความสมพนธตาง ๆ ภายในองคการอยางจงใจเพอกอใหเกดความเปลยนแปลงในบทบาท ความสมพนธ และพฤตกรรมของบคคลในองคการ 4.1.5 การพฒนาองคการ (organization development) หมายถงกระบวนการวเคราะหและแกไขปญหาองคการโดยมงทจะใหองคการมความเปลยนแปลงตามทไดวางแผนไวลวงหนา โดยใชความรจากผ เชยวชาญจากภายนอกหรอภายในหนวยงานเอง ส าหรบขนตอนของการพฒนาองคการนน รวมถง ขนคนหาสาเหตของปญหา การวางแผนการด าเนนงานซงหมายถงขนเตรยมและจดท ากลยทธเพอการเปลยนแปลงโครงสราง และพฤตกรรมการปฏบตการใหเปนไปตามกลยทธทวางไว และการประเมนผล 4.1.6 การปรบปรงฝายบรหาร (administrative improvement) หมายถงการปรบปรงผ บรหารในสวนทกบความมเหตผล ความสามารถในการเปนผ น า ความคดเหนทเปนระบบ การเสรมสรางทกษะในการคด ความสามารถในการตดตอสมพนธกบบคคลอน และการกระตนความคดสรางสรรค 4.1.7 การปรบปรงองคการ (organization improvement) หมายถง กระบวนการทจะจดโครางสรางและภารกจของระบบราชการเสยใหม เพอใหสามารถปฏบตงานไดอยางประหยด มประสทธผล และสามารถสนองตอบความตองการของลกคาไดมากกวาเดม 4.1.8 การพฒนาตนเองเสยใหม (Revitalization) หรอ “การท าใหองคการมความกระปรกระเปราอกครง” หมายถง กระบวนการของการรเรมและการเผชญหนากบความเปลยนแปลงทจ าเปนในอนทจะท าใหองคการยงคงมชวตอยตอไปได สามารถปรบตวใหเขากบสภาพใหมๆ สามารถแกปญหา เรยนรจากประสบการณและเคลอนไปสภาวะขององคการมากขน อยางไรกด เปนทนาสงเกตวา การพฒนาตนเองเสยใหมนเปนการพฒนา หรอปฏรปตนเองโดยปราศจากความชวยเหลอ หรอแทรกแซงจากภายนอก ดงนนการพฒนาตนเองเสยใหมจงเปนทรจกกนในนามของ self reform หรอ self renewal สรป การพฒนาการบรหาร หมายถง การจดเตรยม เปลยนแปลงปรบปรงหรอปฏรปโครงสราง กระบวนการ (รวมถงเทคโนโลย) และพฤตกรรมการบรหารเพอใหมความสามารถทจะรองรบนโยบาย แผน แผนงาน โครงการและกจกรรมส าหรบการบรหารการพฒนา

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

38

4.2 เนอหาของการพฒนาการบรหาร การพฒนาการบรหารครอบคลมถงสงตอไปน คอ สภาพแวดลอม (รวมทงบรรยากาศการบรหาร

และคณภาพชวตในการท างาน) โครงสราง กระบวนการและพฤตกรรมการบรหารทเออตอการพฒนา แตเนองจาก ผ เขยนไดกลาวถงสภาพแวดลอมมาแลวในบทท 3 ฉะนนจงไมขอน ามากลาวซ า ณ ทน และจะพจารณาเฉพาะการพฒนาการบรหารในสวนทเกยวกบโครงสราง กระบวนการ และพฤตกรรมทเออตอการพฒนาเทานน 4.2.1 การพฒนาโครงสรางทางการบรหาร โครงสรางทางการบรหารนบวามอทธพลเหนอพฤตกรรม การบรหารอยไมนอย จากการศกษาของ รอเบอรด เพรสตส (Robert Presthus) พบวา ขาราชการทเขามาอยภายใต “สถานการณระบบราชการ” (bureaucratic situtation) จ าเปนตองปรบตวใหเขากบสถานการณนนๆ ทงนเพราะวา สถานการณระบบราชการ(หรอสภาวะแวดลอมทงหมดขององคการระบบราชการทมอทธพลเหนอพฤตกรรมของขาราชการ) นน มแตความไมแนนอน จงท าใหขาราชการเกดความวาวนใจ ขาราชการทสามารถปรบตวใหเขากบสถานการณระบบราชการไดกมกมความกาวหนา ในขณะทมผ ทไมสามารถปรบตวได กจะพบแตความขมขนและลมเหลว หลกการของการจดโครงสรางทางการบรหารประกอบดวย การแบงแยกหนาทความรบผดชอบและมอบใหแตละบคคลกระท า กบการสอดประสานหนาทความรบผดชอบทแบงแยกไปแลวนนใหมการประสานงานและความกลมกลน การแบงแยกหนาทความรบผดชอบและมอบใหแตละบคคลกระท ากเพอสะดวกแกการตดตามประเมนผลและการสงขอมลยอนกลบวาใครรบผดชอบอะไร และปฏบตงานไดดมากนอยเพยงใด สวนการสอดประสานหนาทความรบผดชอบทแบงแยกไปแลวนนใหมการประสานงานและความกลมกลนกเพอโนมนาวการปฏบตงานทงมวลใหเปนไปตามทศทางทจะบรรลวตถประสงคหรอเออตอการพฒนาประเทศ 4.2.2 การพฒนากระบวนการการบรหาร การพฒนากระบวนการการบรหารมงทจะขจดจดอดตนของการไหลของงาน การยนระยะเวลาเดนทางของงาน และการท างานใหงายเขาทงนเพอเพมสรรถนะขององคการทจะสนองตอบเปาหมายการพฒนาของประเทศ เชนเดยวกนกบการพฒนาโครงสรางทางการบรหาร อยางไรกด การพฒนากระบวนการการบรหารดงกลาวน มความสมพนธกบการพฒนาโครงสรางทางการบรหารและเทคโนโลยทองคการก าลงใชอยเปนอนมาก ทวาการพฒนากระบวนการการบรหารมความสมพนธกบการพฒนาโครงสรางทางการบรหารนน อธบายไดวา หากองคการตดสนใจเลอกใชรปแบบโครงสรางทางการบรหารรปแบบใด รปแบบหนง กระบวนการบรหารกจะเปลยนแปลงตามไปดวย ยกตวอยางเชน การสงขาวสารจากลกนองไปยงหวหนาตามโครงสรางทางการบรหารตามรปแบบ 1 จะกนเวลามากวารปแบบ 3 เปนตน สวนทวา การพฒนากระบวนการบรหารมความสมพนธกบเทคโนโลย กสามารถอธบายไดโดยนยเดยวกน กลาวคอ หากองคการตดสนใจใชเทคโนโลยระบบ

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

39

สายพาน (long-linked technology) กระบวนการการบรหารกตองด าเนนไปตามขนตอน 1-2-3 จะขามขนตอนไมได หากองคการตดสนใจใชเทคโนโลยทมงใหบคคลสองฝายมาพบปะเพอท าธรกจกน (nediating technolog) เชน เครองถอนเงนอตโนมต (ATM) กระบวนการการบรหารกอาจจะสนเขาหากแตละฝายไดด าเนนการตามกตกาทไดตกลงกนไวลวงหนา หรอถาหากองคการตดสนใจทจะใชเทคโนโลยทละเอยดครบครน (intensive technology) เชนเครองมอเครองใชของแพทยทจดรวมไวทเดยวกนในโรงพยาบาล กระบวนการบรหารกสามารถสนสดลง ณ จดเดยวเทานน 4.2.3 การพฒนาพฤตกรรมการบรการ ความจรงแลว พฤตกรรมพฒนาหรอไมพฒนาบคลากรนนเปนผลพวงทเกดจากปจจยหลายประการ ยกตวอยางเชน พฤตกรรมดงกลาวอาจจะเกดจากสภาพแวดลอม โครงสราง และกระบวนการดงไดกลาวมาแลว ทงนกเพราะวาบคลากรและพฤตกรรมของพวกเขานนเปรยบเสมอนจดเลก ๆ (miniature) ในวงกลมใหญทไดรบผลกระทบจากปจจยเหลานน นอกจากน พฤตกรรมพฒนา ไมพฒนาของบคลากรยงอาจจะเกดจากนโยบายขององคการ (เชน นโยบายการบรหารงานบคคล) และภมหลงทางสงคมเศรษฐกจของพวกเขาดวย ปญหาทตองพจารณากคอพฤตกรรมทเออตอการพฒนานนมอะไรบาง และเราจะพฒนาพฤตกรรมเหลานนไดมากนอยเพยงใดในอนทจะท าใหองคการและบคลากรสามารถปฏบตภารกจใหส าเรจลลวงตามนโยบายการบรหารการพฒนาตอไป จากการส ารวจดต ารบต าราทงในประเทศและนอกประเทศ พบวา พฤตกรรมทเออตอการพฒนานนไดแก พฤตกรรมทเออตอการปฏบตภารกจของการบรหารการพฒนาทเนนการวางแผนไวลวงหนาอยางมทศทาง เนนความทนการณ และเนนการประดษฐคดคน เปนตน หรอกลาวอกนยหนงวา บคลากรพฒนานนจะตองมพฤตกรรมทแตกตางไปจากบคลากรทปฏบตงานประจ า ยกตวอยางเชน ฝายกจการเศรษฐกจและสงคม องคการสหประชาชาต (Department of Economic and Social Affairs, United Nations) ไดชใหเหนวา ขาราชการพฒนาจะตองเปนนกวชาชพนยมทสนใจปจจยภายนอกองคการ และมงสวสดการของสาธารณชนมากกวาผลประโยชนของตนเอง มความคดสรางสรรคในการปรบปรงการบรหาร และมประสบการณในงานทตนรบผดชอบนานพอสมควรทจะแกปญหาเฉพาะหนาได วอลเตอร ซ. นล (Walter C. Neale) ใหเหตผลวา ผบรหารสมยใหมหรอนกบรหารการพฒนาควรจะมพฤตกรรมและบทบาทดงตอไปน (1) พฤตกรรมและบทบาทของนกการเมองทน าเอาขาวสารเกยวกบสงคมสมยใหม อตสาหกรรมเทคนค และวทยาศาสตร ไปบอกเลากบมวลชนในประเทศดอยพฒนา (2) พฤตกรรมและบทบาทของผประกอบการ เฉพาะอยางยงควรจะเปนนกประดษฐคดคน (3) พฤตกรรมและบทบาทของผบรหารธรกจทคอยดแลและอ านวยการโครงการพฒนาส าเรจไปดวยด และ (4) พฤตกรรมและบทบาทของผใชอ านาจและแบงปนผล ประโยชนแกผ ทเกยวของ

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

40

นอกจากนผลงานของลขต ธรเวคน (Likhit Dhiravegin) ราอล พ. เดอลซแมน และออโรรา เอ. คารบอนแนลล (Raul P. de Guzman and Aurora A. Carbonell) ศนยศกษานานาชาตเกยวกบการศกษาคานยมทางการเมอง (The International Studies of Values in Politics) และผลงานของผ เขยนเอง พบวา พฤตกรรมหรอคานยมเกยวกบการพฒนาประเทศหรอผ ทเขยนเรยกวาความมงมนในการพฒนา (development - orientedness) ไดแกพฤตกรรมทงสบดานตอไปนคอพฤตกรรมทเออตอความเปลยนแปลง การยอมใหผ อนเขามามสวนรวมในการตดสนใจ ความอดกลน ความเสมอภาค การพฒนาเศรษฐกจ ความหวงใยในชาต องคการความเสยสละ ความกลาเสยงตดสนใจ ความผกพนในงาน และการปฏบตงานในสมฤทธผล นนกคอ หากระดบของพฤตกรรมทงสบดานนสง กแสดงวาบคลากรจะมความมงมนในการพฒนาประเทศสงตามไปดวย ซงแนนอน การทระดบความมงมนในประเทศของบคลากรจะสงต ามากนอยเพยงใด ยอมขนอยกบสภาพแวดลอม โครงสราง กระบวนการ วธปฏบตทางการบรหารงานบคลและภมหลงทางสงคม เศรษฐกจของบคลากรเองดวย

4.3 แนวทางการพฒนาการบรหาร

แนวทางการพฒนาการบรหารแยกพจารณาไดเปนสองดานคอ ดานมหภาค และจลภาค 4.3.1 ดานมหภาค ส าหรบแนวทางการพฒนาการบรหารดานมหภาคนนยงมการถกเถยงกนวา การพฒนาการบรหารนนควรจะมความสมดลหรอไมสมดลกบระบบอนๆ เชน ระบบการเมอง และกลมผลประโยชนมากนอยเพยงใด ฝายหนงเชนเฟรด รกกซ (Fred Riggs) ราฟ ไบรบนต (Ralph Braibanti) และโจเซฟ ลาพาลอมบารา (Joseph Lapalombara) เหนวาในการพฒนาการบรหารนน ไมควรจะใหระบบราชากรมอ านาจมากเกนไป เพราะจะท าใหระบบและฝายอน เชน พรรคการเมอง ระบบเลอกตง ฝายนตบญญต และกลมผลประโยชนอนๆ ถกครอบง าโดยระบบราชการและออนแรงลง ฉะนนจงควรจะพฒนาพรรคการเมอง ระบบเลอกตงฝายนตบญญต และกลมผลประโยชนใหมพลงงานทดเทยมกบระบบราชการเพอคอยถวงอ านาจและตรวจสอบซงกนและกน ฝายนไดชอวา ฝายทฤษฏหนวยการปกครองการบรหารทสมดล (balanced polity) สวนอกผายหนง คอฝายทฤษฏหนวยการปกครองการบรหารทไมสมดล (unbalanced polity) อนมเฟอรเรล เฮดด (Fereel Heady) และจอหน เคนเนธ กลเบรธ (John Kenneth Galbraith) เปนแกนกลาง เชอวา การพฒนาการบรหารไมจ าเปนจะตองมลกษณะสมดลกบระบบหรอฝายอนๆ ถาระบบการบรหารของประเทศทก าลงพฒนาประเทศใดมความพรอมทจะรบความชวยเหลอจากสหรฐอเมรกา สหรฐอเมรกากควรจะใหความชวยเหลอทนท เพอทจะกระตนใหระบบราชการในประเทศนนๆ มสมรรถนะในการบรหาร ในอนทจะสงมอบสนคาและบรการใหแกประชาชนได อยางไรกด ในระยะหลงน แทนทนกวชาการจะมาถกเถยงกนกวาควรจะพฒนาเพอเพมอ านาจใหระบบการเมอง หรอระบบการบรหารมากนอยเพยงใด กดเหมอนวาทงสองฝาย

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

41

จะพบกนครงทางโดยมการประนประนอมวา ระบบการเมองและการบรการควรจะมเอกภาพ (untity) คอ เดนเคยงบาเคยงไหลกนโดยไมถอวางานใดเปนงานของระบบการเมอง และงานใดเปนงานของระบบบรหารเหมอนแตกอน (politics administration dichotomy) ตรงกนขามระบบราชการควรจะมประสทธภาพทางดานเทคนคและมความรบผดชอบทางการเมองไปพรอมๆ กนดวย หรอกลาวอกนยหนงไดวา การพฒนาการบรหาร แมวาจะท าใหระบบราชการมอ านาจมากขนกตาม แตระบบราชการกตองพรอมทจะใหฝายการเมองเขามาตรวจสอบผลการปฏบตงานของตนไดทกเมอ 4.3.2 ดานจลภาค แนวทางการพฒนาการบรหารอาจครอบคลมถงการพฒนาโครงสราง กระบวนการ และพฤตกรรมทางการบรหาร 4.3.2.1 แนวทางการพฒนาโครงสรางทางการบรหาร อาจท าไดหลายวธ ประการแรก เราอาจจะท าการวเคราะหวจยเพอดวาโครงสรางทางการบรหารในปจจบนเออหรอขดขวางการบรหารการพฒนามากนอยเพยงใด ยกตวอยางเชน จากการศกษาในอนเดยพบวา ลกษณะทางโครงสรางของระบบราชการ ไมวาจะเปนสายการบงคบบญชา การแบงงานกนท าและระบบกฎเกณฑ ลวนแตไมเออตอการบรหารการพฒนาทงสน จะเหนไดวาโครงสรางระบบราชการซงเปนแนวความคดของประเทศตะวนตกและใชไดผลในประเทศเหลานน แตเมอน ามาประยกตในประเทศทก าลงพฒนากลบไมไดผล หรอไดผลแตไมเตมท และยงประเทศทก าลงพฒนาเนนโครงสรางระบบราชการสมยใหมเปนกรอบในการพฒนามากเทาใด กยงท าใหรฐบาลและมวลชนในประเทศทก าลงพฒนายงแยกกนมากขนเพยงนน ผลทตามมากคอ ความแตกแยกการกอการรายและคตนยมดงเดมทเนนความรนแรงขน ประการทสอง หลงจากวเคราะหวจยแลว ถาพบวาโครงสรางทางการบรหารเดมยงไมเพยงพอตอการปฏบตภารกจของการบรหารการพฒนาได จ าเปนตองสรางหรอพฒนา “หนวยงานสรางชาต” เพอรบผดชอบงานใหมๆ เชน การพฒนาหนวยงานวางแผนการพฒนาอตสาหกรรม การดแลรฐวสาหกจ การยกระดบผลผลตทางการเกษตร การพฒนาทรพยากรธรรมชาต การปรบปรงโครงขายการขนสงและการสอสารและการปฏรประบบการศกษา ประการทสาม การพฒนาโครงสรางทางการบรหาร อาจจะท าไดโดยการจดองคการ แมททรกซ (Matirx organization) กลาวคอ เปนรปแบบหนงขององคการทประกอบดวยทมผ เชยวชาญเพอด าเนนการใหบรรลเปาหมายทเฉพาะเจาะจง ในขณะเดยวกนกไดรบการสนบสนนจากผบรหารทคอยท าหนาทเปนผประสานงานมากกวาผบงคบบญชา องคการแมททรกซดงกลาวน บางทกเรยกวาองคการโครงการพฒนา (Project organizations) ซงโครงการพฒนานอาจจะเปนโครงการพฒนาเอกเทศ เชน โครงการพฒนาหบเขาเทนเนสซ โครงการพฒนา ซงพยามยามดงเอาจดการตดสนใจใหไปอยในระดบทต าสดเทาทจะท าได

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

42

ประการทส การพฒนาโครงสรางทางการบรหาร อาจจะพจารณาในแงของขนาดขององคการวาขนาดไหนจงจะเหมาะสมกบภารกจทรบผดชอบอย นนกคอ จะตองไมใหญโตจนเกนไปจนยากแกการบรหาร หรอไมเลกจนเกนไปจนท าอะไรไมได ประการทหา การพฒนาโครงสรางทางการบรหารเพอรองรบการบรหารการพฒนาควรจะตองเนนการเปดโอกาสใหประชาชนไดเขามามสวนรวมในการตดสนใจ เฉพาะอยางยงปรชญาการบรหารการพฒนากคอ ประชาธปไตยแบบรากหญา (grass roots democracy) หรอประชาธปไตยแบบรากขาว (rice roots democracy) ซงตามความเหนของ เชอร อาร.อารนสไตน (Sherry R. Arabstein) นน การมสวนรวมทแทจรงของประชาชนกคอ จะตองมอ านาจควบคมการด าเนนงานและการจดการโครงสรางการพฒนาอยางเตมทดวยตนเอง ประการทหก การพฒนาโครงสรางทางการบรหารควรเนนการประสานงานในแนวนอนเกาๆ กบในแนวตง เนองจากการบรหารการพฒนาจ าเปนตองอาศยความรวมมอทงจากล สหสาขาวชา สหอาชพ และสหสถาบน ฉะนนการประสานงานโดยอ านาจบงคบบญชา อาจจะตองเสรมดวยการประสานงานโดยการบรหารเพอการพฒนา การแสวงหาความเหนพองตองกนระหวางฝายสายชวยอ านวยการและฝายสายงานหลก การประสานงานโดยการปลอยหรอขยกทรพยากรเอาไว การประสานงานโดยการเจรจาประนประนอม และการประสานจากเบองลางซงประชากรเปาหมายไดรบความชวยเหลอจากหลายๆ หนวยงาน ยกตวอยางเชน ในจาเมกานน มหนวยงานทใหความชวยเหลอแกชาวนาอยถง 43 หนวยงาน ประการทเจด การพฒนาโครงสรางทางการบรหารควรท าไปพรอมๆ กบการออกแบบงาน ซงการออกแบบงาน (work or job design) กคอการก าหนดรายการจ าเพาะเกยวกบเนอหาวธปฏบตงานและความสมพนธระหวางงานตางๆ เพอทจะสามารถสนองตอบตอความตองการทงทางดานองคการ เทคโนโลย สงคม และความตองการสวนตวของผปฏบตงานเอง และวตถประสงคของการออกแบบงาน กเพอใหบคคลมมลเหตจงใจในการท างานดวยความพงพอใจ และมผลงานทดอนจะเปนประโยชนตอการพฒนาประเทศ ประการทแปด การพฒนาโครงสรางทางการบรหาร ควรค านงหลงการบรหารงานบคคล และการแรงงานสมพนธ (PAIR PA = Personnel Administration, IR = Industrial Relations) ทงนเพราะในระหวางทมการน าเอาโครงการพฒนามาปฏบตนน หากมการหยดชะงก หรอการนดหยดงานยอมท าใหกระทบกระเทอนตอตารางเวลาการพฒนา และสนเปลองคาใชจายเปนอนมาก ประการสดทาย การพฒนาโครงสรางทางการบรหาร ควรยดแนวทางของ “องคการกลยทธ” (Strategic organization) นนกคอ การจดโครงสรางและภารกจขององคการทสามารถสนองความ

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

43

ตองการของประชาชน แตในขณะเดยวกนกอ านวยความสะดวกใหสมาชกขององคก ารมความเจรญเตบโตไปพรอมๆ กนดวย 4.3.2.2 แนวทางการพฒนากระบวนการการบรหาร แนวทางการพฒนากระบวนการการบรหาอาจพจารณาไดเปนหลายแนวทาง แนวทางทหนง กคอ ความพยายามทจะท าใหเสนทางเดนของงานสนเขาทงแนวตงและแนวนอน ทงนกเพอประหยดทรพยากรทางการบรหาร แนวทางทสอง กคอ การพยายามท างานใหงายเขา แนวทางทสาม กคอ การกระจายอ านาจออกไปยงหนวยตางๆ ทอยเบองลางเพอลดความแอดดของภารกจของงานทสวนกลาง (Deconcentration) และบางทกมอบอ านาจใหหนวยลางอยางเดดขาดไปเลย (devolution) อยางไรกด กอนทจะกระจายอ านาจไปยงเบองลางนนหนวยงานพฒนาจ าเปนจะตอง รวมอ านาจใหมากทสดเทาทจะมากไดเสยกอน มฉะนนจะกอใหเกดปญหาในการตดตามและประเมนผลงานในภายหลง 4.3.2.3 การพฒนาพฤตกรรมทางการบรหาร จากการศกษาในอนเดยวเกยวกบลกษณะทางพฤตกรรมของระบบราชการอนไดแก การไมค านงถงเรองสวนตว ความมเหตผลและการมงปฏบตตามกฎเกณฑ พบวาการไมค านงถงเรองสวนตวมสวนเออตอการปฏบตงานใหสมฤทธผล (การปฏบตงานใหสมฤทธผลเปนดรรชนหนงของความมงมนในการพฒนาประเทศหรอการบรหารการพฒนา) และความมเหตผล มสวนเออตอการเปลยนแปลง การปฏบตงานใหสมฤทธผล และการยอมใหประชาชนเขามามสวนรวมในการตดสนใจ (ความเปลยนแปลง การปฏบตงานใหสมฤทธผล และการยอมใหประชาชนเขามามสวนรวมในการตดสนใจเปนดรรชนของการบรหารการพฒนาเชนเดยวกน) แตการมงปฏบตตามกฎเกณฑกลบไมเออตอดรรชนของการบรหาร มใชสตรส าเรจทลอกเลยนกนไดอยางงายๆ ทงในแงกรอบแนวความคด ระเบยบวธวจยเละการตความขอมล ตรงกนขาม พฤตกรรมการพฒนา ไมพฒนา หรอทผ เขยนเรยกวา ความมงมนในการพฒนาประเทศนน อาจจะสบเนองมาจากสภาพแวดลอม นโยบายการบรหารโครงสรางทางการบรหาร และกระบวนการการบรหาร ตลอดจนภมหลงทางสงคมเศรษฐกจของผปฏบตงานเองกได 4.4 ขนตอนของการพฒนาทางดานบรหาร

ดวยเหตทระบบบรหารเปนระบบยอยของสงคม ผลผลตของระบบบรหาร ซงอาจเปนสนคาบรการ และระเบยบกฎเกณฑหรอกฎหมายกตาม ยอมใชเปนทรพยากรปอนระบบ (inputs) ของระบบสงคมได เชน การสรางถนนการรกษาความสงบเรยบรอย และการปองกนประเทศ ซงเปนผลผลตของระบบบรหาร อนเปนทรพยากรปองระบบของระบบสงคมไดอยางดเพอใหสงคมคงอย และมความเปนระเบยบเรยบรอย

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

44

การพจารณาถงระบบบรหารดงกลาวน มไดเนนถงกระบวนการหรอปจจยภายในของตวระบบเอง แตพจารณาถงความสมพนธระหวางระบบกบสงแวดลอม ดงนน เพอใหเกดความชดเจนยงขน การกลาวถงโครงสราง (structure) และหนาท (function) ยอมจะเปนประโยชนตอการทจะอธบายตอไป ศาสตราจารย Fred w. Riggs ไดอธบายความหมายของโครงสรางไววา เปนแบบแผนของพฤตกรรมซงไดกลายมาเปนลกษณะมาตรฐานของระบบสงคม เชน พฤตกรรมของขาราชการในองคการหนง ดงนน โครงสรางจงกจความไปถง ตวคน สงของ และการกระท าของคนในองคการ และคนทเปนลกคามาตดตอองคการนนดวย สวนความหมายของหนาทนน หมายถงผลทตามมาของโครงสราง โดยผลทตามมาดงกลาวนมสวนท าใหเกดการกระทบถงโครงสรางอน ๆ หรอระบบใหญดวย เชน หนาทของหนวยงาน (bureau) ทเกยวกบการศกษา ซงจะเปนผก าหนดอตราคาเลาเรยน ก าหนดหลกสตร ก าหนดหลกเกณฑการเรยนการสอน สงเหลานยอมมสวนกระทบไปถงรายไดรายจายของผปกครองนกเรยน รวยไดของโรงเรยน และของรฐบาล ตลอดจนมาตรฐานความรของผส าเรจการศกษาดวย ดงนน หนาทจงเปนแบบแผนของการขนตอกน (interdependence) ระหวางโครงสรางตงแตสองแหงขนไป และเปนความสมพนธระหวางตวแปรผนตาง ๆ ดวย การศกษาแบบเกาเกยวกบรฐบาล และการบรหารงานมกเปนเรองของโครงสราง แตการศกษาเฉพาะโครงสรางบางครงมองไมเหนภาพทแนชด เชนในสงคมโบราณทปกครองโดยพระมหากษตรย ยอมพจารณาไดวาตามโครงสรางแลวไมมฝายนตบญญตเหมอนการมรฐสภาของระบบการปกครองในขณะน เพระฉะนนจงเปนเหตใหมการศกษาถงหนาทอกดานหนงดวย ทงน เพอใหทราบถงความสมพนธ หรอการขนตอกนและกนของสถาบนตาง ๆ หรอกลาวอกนยหนง กคอ การศกษาถงการท างานของระบบนนวา มสวนกระทบตอหรอถกกระทบโดยสงแวดลอมอยางไรบาง สงแวดลอมในทนหมายถงสงแวดลอมทเปนระบบอน ๆ ดวย ดงนน Riggs จงไดพยายามแยกการศกษาระบบบรหารออกเปน 3 ตอนดวยกน คอ ระบบบรหารสมยโบราณ สมยเปลยนแปลง และสมยใหม โครงสรางของระบบบรหารในแตละสมยท าหนาทแตกตางกน โดยเฉพาะอยางยงขอบเขตการท าหนาทของระบบ กลาวคอ โครงสราง ทท าหนาทหลายอยาง เรยกวา functionally diffuse สวนโครงสรางทท าหนาทเฉพาะอยางเรยกวา functionally specific และเรยกโครงสรางแบบแรกเปนภาษาบรหาร fused model สวนโครงสรางแบบหลงเรยกวา diffracted model และอธบายตอไปโดยเปรยบเทยบตนแบบแรกเหมอนกบแสงไฟสขาว (White light) หรอ fused light ส าหรบตนแบบหลงเหมอนแสงไฟทมหลายส (spectrum) หรอdiffracted light เมอแยกลกษณะการท างานของโครงสรางไดเชนน และตงเปนตนแบบไดแลวRiggs กลาววา ตนแบบแรกพอจะเปรยบไดกบสงคมเกษตรกรรม (agraria society) หรอเรยกวา fused society ซงเปนสงคมทท างานหลายอยางหลายดาน สวนตนแบบหลงเปรยบไดกบสงคมอตสาหกรรม (industria society) หรอ

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

45

เรยกวา diffracted society ซงเปนสงคมทท างานเฉพาะอยางโดยมการแบงงานเปนสวนยอยลงไปตามความรเฉพาะดาน เชน ในทางวชาการมการแบงมนษยวทยา(anthropology) ออกเปนวชารฐศาสตร(political science) รฐประศาสนศาสตร(public administration) เศรษฐศาสตร(economics) บรหารธรกจ(business administration) การศกษา(education) สงคมวทยา(sociology)และเทววทยา(theology) หรอวชารฐประศาสนศาสตรออกไดเปน บรหารงานบคคล บรหารงานบคคล บรหารการคลง การประชาสมพนธ การวางแผน และรปแบบของการบรหาร เปนตน ระหวางตนแบบทงสองคอ fused model กบ diffracted model มความแตกตางกนอยมาก และการเปลยนแปลงมกจะเปลยนจากตนแบบแรกไปสตนแบบทสอง ถอวาเปนการเปลยนแปลงทพฒนาขน ในชวงชองการเปลยนแปลง ซงอาจใชเวลาเรวหรอชากได และจะมการเปลยนแปลงทจดของการแบงหนาทการงานกนท า เชน ครอบครวสมยโบราณ จะท าหนาทหลาย ๆ อยาง เปนตนวา การใหความรแกบตรหลานทางดานศาสนา การเมอง เศรษฐกจ และขนบธรรมเนยมประเพณ เปนตน เมอมการเปลยนไปสตนแบบทแบงงานกนท า สถาบนตาง ๆ จะมขนมามาย เชน มวด พรรคการเมอง ตลาด และมโรงเรยน ครอบครวในสงแวดลอมเชนนยอมมบทบาทและอทธพลนอยลง ในทางปฏบตยอมจะมปญหา การเปลยนแปลงดงกลาวจะไมเปนไปโดยเดดขาด เพราะยงมความตอเนองกนทางดานความเชอ ความเคยชน และการสบทอดความคดกนมาจงเปนผลใหเกดการเชอมโยงหรอความเกยวของกนขนระหวางสถาบนทท าหนาทตาง ๆ ทแบงไวโดยเฉพาะอยางยงในกระบวนการบรหาร เชน มความสมพนธกนระหวาง การเมองกบเศรษฐกจการเมองกบศาสนา การเมองกบไสยศาสตร การเกษตรหรอการแพทยกบโชคลาง การศกษากบการเมอง เปนตน ดงนน Riggs จงเรยกสถานการณทก าลงเปลยนแปลงเชนนวาprismatic model และเรยกสงคมทมลกษณะดงกลาวนวาเปน prismatic society หรอสงคมก าลงเปลยนแปลง (transitional ociety) ซงลกษณะของการเปลยนแปลงนเปนสงยากทจะวดไดอยางกวางขวางและครอบคลม ทงในทางปฏบตอาจจะไมเกดขนพรอมกนทงหมด สงคมหนงอาจประกอบดวยสวนทเปนเมอง และเปนชนบท อยางไทยประเทศไทยพนทสวนใหญมลกษณะเปนสงคมเกษตรกรรม และสวนนอยทมลกษณะเปนเมองหรออตสาหกรรม ถาน าเอาปรซม(prism) มาวางกนระหวางแสงไฟสขาวจะท าใหแสงนนเปลยนเปนสตาง ๆ มากมายหลายส กระบวนการเปลยนแปลงจาก fused model ไปส diffracted model กเชนเดยวกน คอ จะมชวงของการเปลยนแปลงทมความเกยวกนหรอมการปนเปของสวนทจะแยกออกจากกน โดยทยงไมยอมแยกออกจากกนโดยเดนชด หรอแยกออกจากกนแลวแตยงมความผกพนกนอยในทางปฏบต เหมองกบแสงไฟสขาวทผานปรซม เราจะยงไมสามารถมองเหนแสงสตาง ๆไดชดเจน ในชวงทปรซมก าลงท าหนาทเปลยนแปลงหรอจ าแนกแยกสตาง ๆ อย จงเรยกชวงนวาเปนชวงของการเปลยนแปลง

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

46

ในทางบรหาร หรอพจารณาในแงของหนาท ถาเปนสงคมอตสาหกรรม (diffracted society) จะมโครงสรางหรอสถาบนตาง ๆ เพอท าหนาทเฉพาะดาน เชนในสงคมทพฒนาแลว จะมการแบงหนาทงานตามความรเฉพาะดาน มการเรยนการสอนเนนในการใหความรเฉพาะดานมากสวนในสงคมเกษตรกรรมนนมกจะไมมโครงสรางโดยเฉพาะเจาะจงเพองานดานบรหาร แตการบรหารงานสามารถกระท าไปไดโดยโครงสรางทไมตองแบงเปนความรเฉพาะดาน เหมอนกบพระมหากษตรยในสมยกอนท าหนาทปกครองประเทศโดยท าหนาทหลายอยาง เปนตนวา เปนแมทพทหารในยามสงคราม เปนผปกครองในยามปกต ท าหนาททงทางศาล นตบญญต และบรหาร ส าหรบการบรหารงานในสงคมก าลงเปลยนแปลง หนาททางบรหารอาจกระท าโดยโครงสรางทก าหนดไวอยางถกตองกได หรออาจกระท าโดยโครงสรางอนทมไดก าหนดขนเพอการนกไดยงกวานน ดวยเหตทในสงคมหนงมทงสวนทเปนชนบทและเปนเมอง รวมทงความแตกตางอกหลายดาน อาจเปนไปไดโครงสรางทางบรหารบางอยางท าหนาทไดอยางถกตองและมประสทธผลแตในบางสวน รถประจ าทาง มน าประปา และไฟฟา เปนตน แตในชนบทไมม ยงกวานน อาจมหนาททแทจรง และหนาทแฝงของโครงสรางบางอยางได หนาทประการแรกจะมปรากฏอยในวตถประสงคของสถาบนอยางชดเจน สวนหนาทประการหลงนนไมมและไมยอมรบวามอยในสถาบนนนแตอาจเปนผลทตามมาของพฤตกรรม ดงนน อาจท าใหเกดการท าหนาทตามสถาบนก าหนดไวเพยงอยางเดยว หรออาจท าเฉพาะหนาทแฝงเพยงอยางเดยวกได ในสงคมก าลงพฒนาหรอก าลงเปลยนแปลง ซงไดรบอทธพลจากภายนอกมากมาย การเปลยนแปลงมกจะเปนไปตามความเจรญกาวหนาของตางประเทศหรอประเทศทพฒนาแลว โครงสรางสวนใหญของสงคมเหลานจะเปลยนไปตามอทธพลภายนอกดงกลาว คอมลกษณะเปนการแบงงานกนท าตามความรเฉพาะดานมากขน สถาบนการบรหารจะมมากมาย โดยแตละสถาบนจะท าหนาทเฉพาะอยางของตว และมโครงสรางในลกษณะนอยางเดนชด แตในทางบรหาร หรอการท าหนาทยงคงท ากนแบบเดม ฉะนน จงเปนเรองแบบเดยวกนกบทกลาวไวคอ มโครงสรางอยางเปนทางการคลายสงคมตะวนตก แตการท างานมลกษณะของหนาแฝง ในทางตรงกนขาม ถาจะมองในประวตศาสตรของสงคมตะวนตก อาจมหนาททางบรหารใหมๆ ทใชความรเฉพาะดานเกดขนจากการเปลยนแปลงการท างานของสถาบนเกา ๆ ซงยงมระเบยบกฎเกณฑและเปาหมายแบบดงเดมในรปของ fused model อย และเราอาจถอวาหนาททางบรหารใหม ๆ ดงกลาวนเปนหนาทแฝงอยางหนง แตครนตอมา มการยอมรบโดยมการเปลยนโครงสรางเขาไปสการใชความรเฉพาะดานมากขน หนาททางบรหารซงถอวาเปนหนาทแฝงนนกลบเปนตวท าใหเปลยนไปสแนวทางของการพฒนาได ดงนน prismatic model จงอาจนบไดวาเปนการเปลยนไปสแนวทางไดทงทางบวกและทางลบ

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

47

ฉะนนจงพอสรปไดวา สงคมทเปลยนแปลงตามลกษณะทางดานบรหารนมอยดวยกน 3 ขนตอนใหญ ๆ คอ จาก fused model หรอสงคมเกษตรกรรม ไปส prismatic model หรอสงคมทก าลงเปลยนแปลง (prismatic socjety) ไปส diffracted model หรอสงคมอตสาหกรรม ลกษณะสงคมพฒนาในอดมคต ไดกลาวถงแนวความคดในการพฒนา การพฒนาทางเศรษฐกจ สงคม การเมอง และการบรหาร ตลอดจนขนตอนของการพฒนาสงคมดานตาง ๆ มาแลววา แตละดานนนมความพฒนาเปนอยางไร และสภาพทควรจะเปนมลกษณะเชนใด ดงนน จงเปนสงไมยากนกหากผ เขยนจะน าเอาแนวความคดเกยวกบความพฒนาดานตาง ๆ ทกลาวมานนรวมกนเปนขอสรปถงสภาวการณของการพฒนาในอดมคต เหตทเรยกวาเปนอดมคตกเพราะวา สภาพของความพฒนาทนกวชาการทงหลายเสนอไวนนบางสวนยงไมเกดขน เปนแตเพยงขอคดความเหนทท านายไววาจะเกดขนในอนาคตเทานน สวนจะเปนจรงเชนนนหรอไม มากนอยเพยงใด จงตองคอยดกนตอไปส าหรบผ ทพอจะมชวตอยรอดจะคอยดได ดานเศรษฐกจ ภายในสงคมน เรองเศรษฐกจจะตองเปนเรองเศรษฐกจโดยใชหลกเศรษฐกจแกปญหาทางเศรษฐกจ ผประกอบการทงหลาย นอกจากจะมน าใจเปนพอคาอยางเดยวคอก าไรและขาดทนแลวยงหนไปสการผลตเพอการบรโภคมากยงขน มความสามารถในการผลตสง มเทคโนโลยทกาวหนาฐานะทางเศรษฐกจของสงคมมนคง มการกระจายรายได สงเสรมสนบสนนใหมนษยมความสขความสะดวก ใหท างานนอยลง ไมใหคนมปญหาเรองปจจยส เมอคนมความสขแลว รฐกสามารถแผขยายผลตเพอสงออก สรางความมนคงและขยายอทธพลออกไปนอกประเทศ และใชจายเงนไปทางดานอน ๆ เพอชอเสยง เปนตนวา ทางทหาร นโยบายตางประเทศ และการคนควาวจย ดานสงคม คนในสงคมมการเคารพซงกนและกนในฐานะทเปนมนษยเหมอนกน มอสรเสรมความเสมอภาค มสทธเทาเทยมกน รวมตลอดถงคนจะตองมรางกายแขงแรงปราศจากโรคราย และมอายยนนาน มการเปลยนแปลงสงแวดลอม และใชเครองยนตทสามารถอ านวยความสะดวกทกดานในการด ารงชวต ครอบครวจะมความมนคงและอยกนเปนชมชนเมองขนาดใหญ คนจะมความรสงมความคดและมเหตผล ดานการเมอง รฐบาลจะมความสามารถสง และมแนวโนมจะมความสมพนธกบผน าทางเศรษฐกจอยางใกลชด รฐบาลตองมความรบผดชอบและตอบสนองความตองการของประชาชน รฐบาลจะท ากจกรรมทางเศรษฐกจทส าคญ ๆ เสยเอง แทนทจะปลอยใหเอกชนผกขาด ระเบยบและกฎหมายตาง ๆ จะมออกมา

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

48

อยางมากมายเพอคมครองและรกษาผลประโยชนของประชาชน คนจะไดรบการกระจายดานทรพยากร บรการ คณคา โอกาส และสวสดการอยางทวถง ดานการบรหาร นอกจากระบบราชการจะตองปฏบตใหถกตองตามกฎหมาย ขาราชการแตละคนมสภาพเปนผ รบใชประชาชนแลว การบรหารงานจะมการแบงงานกนท าตามความร เฉพาะดานมากยงขนและในขณะเดยวกนจะมการใชเครองยนตในการบรหารงานใหมประสทธภาพยงขน ลกษณะของสงคมในอดมคตน อาจเปนความจรงขนมาไดหรอไม ยอมขนอยกบตวแปรผนหลายอยางหลายประการ นอกจากนแลว ผ เขยนยงรสกวา ลกษณะบางประการช ไปในแนวทางของการเปนสงคมแบบทนนยมอยมาก ถาเปนไปตามทนกวชาการจ านวนมากกลาวไวจรง ยอมมลกษณะทตางไปจากแนวความคดอกดานหนงซงไดยกมากลาวไว ในบทนเชนกน คอ Karl Marx เพราะเขาเชอวาขนสดทายอยทการเปนคอมมวนสต ส าหรบความเหนของผ เขยนเองในขณะนมความรสกวา ขนพฒนาสดทายสงคมนาจะเปนเหมอนดงทกลาวไวได เพราะถงแมประเทศในกลมคอมมวนสตทงหลาย เมอมความเจรญขนมาแลวยอมจะมลกษณะทเขาไปสการปลอยใหมสทธเสรภาพมากขน สวนความมงมาดปรารถนาของประเทศยากจนทงหลายนน แนนอนทสด ขนแรกจะตองตอสดนรนกบการแกปญหาทงหลายทก าลงเผชญอยอยางมากมาย ซงมลกษณะแตกตางกนอออกไปส าหรบความหวงนน Gross อธบายไววา ประเทศดอยพฒนามวตถประสงคหลายประการคอ

1. ตองการใหประเทศของตนเขาไปสการเปนรฐสวสดการ (Welfare State) ทม มาตรฐาน และคนทกคนในสงคมควรมความเสมอเหมอนกน ไมใหมความแตกตางมากนกในเรองความเปนอย สทธ และการด ารงชพ เปนตน

2. มรายไดประชาชาตรวม (GNP) เพมขนอยางนอย 5 เปอรเซนต มรายไดประชาชาต ตอหวของประชากรเพมอยางนอย 3 เปอรเซนต ตอป

3. ในดานการลงทนนน ตองการทงเงนทนและสงบรโภคดวย 4. ในดานความสามารถของการใชทรพยากรปอนระบบใหเปนประโยชนนน มความ

พยายามทใชทรพยากรใหยาวนานหรออยางประหยด 5. ในการหามาซงทรพยากรเพอใชนน เปนททราบกนดวาประเทศเหลานมขอบเขต

จ ากดมาก เพราะไมมอาณานคม หรอประเทศในอาณตทใชเปนแหลงแสวงหาวตถดบไดเหมอนอยางประเทศในยโรปตะวนตกเมอครงทก าลงพฒนาอย

6. ในดานของหลกศลธรรม จรรยา ความซอสตยสจรต และความเชอตรง ทงของคน

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

49

ในรฐบาล ระบบราชการ นกธรกจ และการศกษาอบรม มความตองการทจะยกระดบใหอยในมาตรฐานเหมอนกบประเทศพฒนาแลวทงหลาย เชนไมตองการใหมการฉอราษฎรบงหลวง หรอทจรตในวงรฐบาลและวงราชการ ไมตองการใหมคนบางกลมมสทธพเศษ เปนตน

7. ในดานของความกาวหนาทางวทยาศาสตรและเทคโนโลย ตางกใฝฝนทจะตามใหทนประเทศทพฒนาแลวทกประการ

ความมงหมายของประเทศดอยพฒนาดงกลาวมานเปนเพยงสวนหนงท Gross ไดอธบายไว และเปนอธบายเปรยบเทยบกบสภาพของประเทศตะวนตกสมยหนงในประวตศาสตรทประเทศเหลานนยงอยในสภาพทเรยกวาก าลงเปลยนแปลง ดงนน จงยงมความจ ากดอยในตววา วตถประสงคอนนจะตรงความจรงหรอไม การทจะใหไดขอมลในเรองนครบถวนกวาน ผ เขยนคดวาจะตองหามาจากวตถประสงคและเปาหมายของแผนพฒนาประเทศของประเทศก าลงพฒนาทงหลายซงผ เขยนไมอยในฐานะทจะหามาไดในขณะน จงขอเสนอวตถประสงคและเปาหมายของแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตของไทยฉบบท 4 พ.ศ. 2520 ถง 2524

วตถประสงคหลกและเปาหมายของแผนพฒนาฯ ของไทย

ไดกลาวถงสภาพของสงคมพฒนาขนสดทายตามแนวความคดของนกวชาการบางคน และวตถประสงคของประเทศก าลงพฒนามาแลว จงใครขอยกเอาวตถประสงคของการพฒนาประเทศไทยมาปดทายไวในบทน เพอใหผอานไดเหนภาพของประเทศไทยทมงไปส และลกษณะทเปนอยไดพอสมควร จากเอกสารของส านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตวาดวยแผนพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบทส พ.ศ. 2520 ถง 2524 สวนหนงทวาดวยวตถประสงค มสาระส าคญคอ

วตถประสงคหลกในการพฒนาเศรษฐกจและสงคมของชาต ม 4 ประการ ดงน 1.เพอเรงฟนฟเศรษฐกจของประเทศหลงจากทซบเซาลงหลงจากแผนพฒนาฯ ฉบบท 3

ใหสามารถขยายก าลงผลต การลงทน และเสรมสรางการท างานท าในชวงป พ .ศ. 2520 และ 2521 ในอตราและลกษณะทมนคงพอทจะเปนรากฐานเพอทจะแกปญหาตอไปไดในแผนพฒนาฯ ฉบบท 4 โดยมงรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจภายในประเทศ เพอมใหระดบราคาคาครองชพเคลอนไหวสงมากไปจนผดปกต และเกดภาวะเงนเฟอขน ขณะเดยวกนตองรกษาฐานะของเงนทนส ารองระหวางประเทศใหอยในระดบทมนคงเพยงพอทจะสนบสนนภาวการณเศรษฐกจและการลงทนใหมนคงดวย

2. เพอลดชองวางในฐานะทางเศรษฐกจและสงคมหมประชาชนใหนอยลง โดยเรงใหมการกระจายรายได และยกฐานะทางเศรษฐกจและสงคมของชาวนา ชาวไร ผ ใชแรงงาน ตลอดทงคน

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

50

ยากจนและกลมตาง ๆ ใหมนคบ มความเปนอยทดขน รวมถงการเรงกระจายความเจรญทางเศรษฐกจ และการขยายบรหารสงคมใหไปถงมอประชาชนในสวนภมภาคและทองถนชนบทอยางกวางขวางยงขน

3. เพอลดอตราเพมและปรบปรงคณภาพของประชากร ตลอดทงการเพมการจางงาภายในประเทศ โดยมงชดอตราการเพมของประชากรใหอยในระดบทเหมาะสม และไดดลยภาพกบทรพยากรและอตราการพฒนาของประเทศ ขณะเดยวกนกมงปรบปรงคณภาพของประชากรใหสงขนและสอดคลองกบความตองการก าลงคนในการพฒนา เพมประสทธภาพการผลตของประเทศในระยะยาว และการเสรมสรางการมงานท าทงในชนบทและในเขตเมองใหสามารถแกปญหาการวางงาน และรองรบก าลงแรงงานใหมทจะเขามาสระบบเศรษฐกจอยางทวถง

4. เพอเรงบรณะและปรบปรงการบรหารทรพยากรหลก ตลอดทงสงแวดลอมของชาต โดยเฉพาะกจสงสด และปองกนมใหเกดความเสอมโทรมจนเปนอนตรายตอสภาวะสงแวดลอมและการพฒนาประเทศในอนาคต ทงนรวมถงการน าเอาทรพยากรธรรมชาตดงกลาวมาพฒนาในลกษณะทจะกอใหเกดประโยชนแกประชาชนสวนในในชาต

จากวตถประสงคของการพฒนาประเทศตามแผนพฒนาฯ ฉบบท 8 ของไทยดงกลาว มาพอทจะชใหเหนถงอนาคตของสงคมไทยไดพอสมควรวาจะมการเปลยนแปลงอะไรบาง ไปในแนวใดแตคงยงมขอบเขตกวางขวางอยมาก เพราะเปนวตถประสงคหลกในระดบชาต การทจะท าใหทราบวาจะมการเปลยนแปลงอะไรบาง ในลกษณะหรออตราความเรวสงต าแคไหนนน ยอมตองดตอไปจากเปาหมาย ไหน ๆ กไดกลาวถงวตถประสงคแลว จงใครขอยกเอาเปาหมายมาเสรมใหชดเจนลงไปอกวามอะไรบาง

เปาหมายของแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมของชาต ม 6 ประการ ดงน 1. เปาหมายการผลต การผลตสวนรวมของประเทศ (GNP) ในแผนพฒนาฯ ฉบบท 4

ขยายตวโดยเฉลยเพมขนในอตรารอยละ 7 ตอป โดยจะตองพฒนาการผลตในสาขาตาง ๆ ดงน 1.1 เปาหมายการเกษตร ใหขยายตวโดยเฉลยในอตรารอยละ 5 ตอป เนองจากเนอทท าการ

เพาะปลกมจ ากด จงตองเนนหนงทางดานปองกนรกษาปาซงเปนตนน าล าธารใหคงไว โดยใหเนอทการเพราะปลกขยายไมควรเกน 500,000 ไรตอป หรอไมเกน 2.5 ลานไรในชวง 5 ป โดยเนนการปรบปรงโครงสรางการผลตภายในสาขาการเกษตร

1.2 เปาหมายการอตสาหกรรม ใหขยายตวอยางต าเฉลยรอยละ 9.6 ตอป - คออตสาหกรรมสงออกใหสอดคลองกบภาวะตลาดตางประเทศ เชน อตสาหกรรม

น าตาล สงทอ และปนซเมนต - อตสาหกรรมทใชวตถดบจากผลผลตทางเกษตรใหมมากขน เชน อตสาหกรรมเยอ

กระดาษ อตสาหกรรมอาหารกระปอง อตสาหกรรมผลตอาหารสตว และอตสาหกรรมทตองใชผลตผลทางการเกษตรเปนวตถดบ

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

51

-สงเสรมอตสาหกรรมขนานยอมทมลทางในการทดแทนการน าเขาสง แตตองใชวตถดบจากตางประเทศเปนสวนใหญ ใหเพมขนในอตราทสามารถสนองความตองการภายในประเทศ

1.3 เปาหมายดานเหมองแร ใหขยายตวในอตราถวเฉลยรอยละ 3.2 ตอป สวนใหญเปนการขยายตวของแรทไดขดแลวในขณะน เชน ดบก แบไรท วลแฟรม แมงกาสน พลวง สวนฟลออไรทไดก าหนดใหรกษาอตราคงตวตลอดชวงแผนพฒนาฯ เพราะความตองการของตลาดโลกลดลง เปาหมายดงกลาวนสามารถอนรกษแรธาตไมใหหมดสนโดยเรว ทงยงรกษาการจางงาน ดานนใหเพมขนไดตามปกต ส าหรบแรธาตใหม ๆ ทมการส ารวจพบแลว เชน แกสธรรมชาต น ามน เกลอหน จะไดวางแนวทางและมาตรการเพอเรงการผลตตอไป

2.เปาหมายการคาระหวางประเทศ ก าหนดโดยอาศยเปาหมายการผลต และดลการคาระหวางประเทศ

2.1 เปาหมายการสงออก ใหเพมโดยเฉลยอยางนอยไมต ากวารอยละ 13.7 ในราคาตลาดเปาหมายการเพมทางดานสนคาสงออกในอตรารอยละ 14 ตอป เปาหมายการเพมการสงออกดานบรการรอยละ 12.2 ตอป และมรายละเอยดเปนตวเลขของการสงออก

2.2 เปาหมายการน าเขา ประมาณวาอตราการน าเขาของสนคาจะเพมในอตราเฉลยรอยละ11.5 ตอป ในราคาตลาด โดยแยกเปนการเพมในแงปรมาณรอยละ 6.1 ตอป และการเพมของระดบราคาสนคาเขารอยละ 5 ตอปและในดานการเดนทางไปทองเทยวของคนในตางประเทศ จะมมาตรการเพอรกษาไวใหอยในขอบเขตทสมควร เพอประหยดเงนตราตางประเทศ

3.เปาหมายการลงทน ใหขยายตวสงขนในอตราเฉลยรอยละ 7.2 ตอป ในราคาคงทหรอ รอยละ 12.8 ตอป ในราคาตลาด หรอใหมเปาหมายมลคาการสะสมทนถาวรภายในประเทศตลอด 5 ป ของแผนพฒนาฯ เพมขนเปนจ านวน 564 พนลานบาท โดยใหสามารถรกษาสดสวนเฉลยของการเพมขนของทนตอผลผลตเพม

4.เปาหมายการรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจ 4.1 เปาหมายดลการช าระเงน ตลอดเวลาของแผนน ใหดลการช าระเงนของประเทศเพม

สงขน 5,842 ลานบาท หรอเฉลยรอยละ 4.7 ตอป ซงจะท าใหยอดเงนทนส ารองของประเทศในปสดทายของแผนพฒนา ฯ ประมาณไวมจ านวนเพยงพอทจะสงสนคาเขาไดประมาณ 3 เดอน ฐานะดลการช าระเงนดงไดก าหนดไวนจะมก าลงเพยงพอทจะค าจนเสถยรภาพทางเศรษฐกจระหวางประทศใหมนคง ทงนจะตองพยายามรกษาเปาหมายทางดานแผนการผลตทดแทนการน าเขา แผนเรงการสงออก

4.2 เปาหมายการขยายตวของปรมาณเงนในระบบเศรษฐกจ ในชวงของแผนพฒนาฯน ไดก าหนดใหปรมาณเงนในระบบเศรษฐกจขยายตวโดยเฉลยรอยละ 13 ตอป ทงนเพอปองกนมใหระดบราคาสนคาสงขนเกนกวารอยละ 6 โดยทการผลตของประเทศขยายตวไดรอยละ 7 ตอป

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

52

5. เปาหมายดานการคลง เพอรกษาระบบเศรษฐกจภายในประเทศ และเพอใหเศรษฐกจสามารถขยายตวใหบรรลเปาหมายไดในอตรารอยละ 7 ตอป ทงเพอสนบสนนวตถประสงคการกระจายรายไดของแผนพฒนาฯ ดวย จงก าหนดเปาหมายดงน

5.1 เปาหมายดานรายจาย ใหรายจายดานงบประมาณของรฐบาลเพมสงขนในอตราอยางนอยรอยละ 11.2 ตอป ทงนโดยมอตราเพมของระดบราคาทวไปรอยละ 6 ตอป

5.2 เปาหมายการขาดดลงบประมาณ เพอใหสามรถรกษาอตราการขยายตวของปรมาณเงนในชวงของแผนน ไมสงเกนรอยละ 13 ตอป จงจ าเปนทจะตองก าหนดเปาหมายใหอตราการขาดดลเงนในงบประมาณแตละปใหอยในระหวางจ านวน 11,800 ถง 14,700 ลานบาท หรออกนยหนง ใหการขยายตวของปรมาณเงนภาครฐบาลเปนไปในอตราเฉลยไมเกนรอยละ 19 ของยอดเงนงบประมาณรายจาย ยอดขาดดลดงกลาวนกจะไดรบการชดเชยจากการก ยมจากธนาคารแหงประเทศไทย และการใชเงนคงคลงถาจ าเปน จากเปาหมายดงกลาวจะมผลท าใหฐานะเงนคงคลงอยในระหวาง 7,000 ถง 10,000 ลานบาท ตลอดชวงของแผนพฒนา

5.3 เปาหมายดานรายได จะตองเกบรกษาไดเพมขนในอตราเฉลยอยางนอยรอยละ 15.1 ตอป

6.เปาหมายประชากรและการมงานท า 6.1 เปาหมายประชากร ใหอตราเพมของประชากรลดลงเหลออยางนอยไมเกนรอยละ 2.1

ในปสดทายของแผนพฒนาฯ และประมาณวา ป พ.ศ. 2524 จะมประชากรทงสน 48.2 ลานคน เปนชาย 24.2 ลานคน เปนหญง 24.0 ลานคน เปาหมายส าหรบผ รบบรการในการวางแผนครอบครวทงสนอยางนอยไมควรต ากวา 3 เดอน

6.2 เปาหมายการสรางงานเพม ก าหนดไวอยางนอย 2.2 ลานต าแหนงในชวงแผนน หรอเพมขนประมาณปละ 450,000 และผ มงานท าทงสน 20.39 ลานคน ในป พ.ศ. 2524 โดยจะมอตราการวางงานคงอยในระดบต ากวารอยละ 6 ของก าลงแรงงานทงหมดของประเทศ

6.3 เปาหมายการมงานท าในเมอง ใหอตราการเพมของปรมาณการมงานท าในเมองอตราไมเกนรอยละ 2 ตอป ในการนจะมงานในเมองเพมขนจาก 2.4 ลานคน ในป พ.ศ. 2519 เปน 3.01 ลานคนในป พ.ศ. 2524 โดยสวนใหญเพมในสาขาอตสาหกรรมพานชยกรรม และบรการ ตามล าดบ

6.4 เปาหมายการมงานท าในชนบท ใหมอตราเพมรอยละ 2 ตอป กลาวคอมงานท าในชนบทเพมจาก 15.8 ลานคนในป พ.ศ. 2519 เปน 17.4 ลานคนใน พ.ศ. 2524 สวนใหญเพมในสาขาการเกษตร สวนหนงอาศยนโยบายงบประมาณของรฐบาลเขาชวย และการสงเสรมอตสาหกรรมใหเกดขนในสวนภมภาค

นอกจากนจะเปนแนวทางของการพฒนาหลก หรอนโยบายการด าเนนงานตามแผน ซงจะ

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

53

ท าใหเขาใจลกซงขนวามรปรางการท างานอยางไร ทงนและทงนนวตถประสงคและเปาหมายดงกลาวมาน จะบรรลผลเพยงใดหรอไม ยอมขนอยกบโครงการตาง ๆ ทจะรองรบอกตอหนง นนกคอ โครงการทงหลายจะตองสอดคลองสนองตอบวตถประสงคและเปาหมายอยางมระบบและครบถวนในสวนทจ าเปนดวย เมอมโครงการครบถวนแลว งานจะส าเรจหรอไม ยงตองขนอยกบตวแปรผนอกหลายประการ เปนตนวา ความสามารถของผบรหารโครงการ ทรพยากรทตองใช นโยบายทางการเมอง และสงแวดลอม ของการด าเนนการตามแผน 4.5 ตวอยางการพฒนาการบรหาร

การพฒนาการบรหารระยะแรก ๆ มกเนนการเปลยนแปลงจากระบบบคคลนยม ( personalism ) ระบบคณธรรม ( merit system ) ซงเนนความเสมอภาคในโอกาส ความร ความสามารถ ความเปนกลางทางการเมอง และความมนคงในหนาทการงาน อยางไรกดในระยะหลงกลบพบวา ระบบคณธรรมทใชมาเปนเวลานานแลวนนอาจจะท าใหบคคลบางกลมเสยเปรยบมไดรบประโยชนจากระบบน จงเรมมการอภปรายกนถงความเสมอภาคทแทจรง ควบคไปกบประสทธภาพและประสทธผลของการบรหารงาน ดงจะเหนไดจากตวอยางของการพฒนาการบรหารขององกฤษ อเมรกา ฝรงเศส ออสเตรเลยและไทย ดงตอไปน

1. การพฒนาการบรหารขององกฤษ กอนป ค.ศ.1855 ระบบการบรหารงานขององกฤษ ยงคงใชระบบอปถมภกนอยอยางแพรหลาย เพราะถอวาเปนเอกสทธอนชอบธรรมของฝายขนนางและสมาชกรฐสภา ทจะบรรจคนของตนเขาไปในหนวยราชการ โดยไมเคยคดเลย วาระบบอปถมภเปนสงทชวรายแตประการใด แตเมอบรรจคนงานของตนทไมมความรความสามารถเขาไปรบราชการเปนจ านวนมาก ๆ เขา ท าใหคนลนงาน มการฉอราษฎรบงหลวงรฐบาลประสบปญหาทางดานการเงน ตลอดจนคนดมความรความสามารถไมประสงคจะเขามารบราชการ ท าใหระบบการบรหารงานในสมยนนไมมประสทธภาพเทาทควร ดวยเหตน จงไดมเสยงเรยกรองใหมการพฒนาการบรหารเสยใหม 2. การพฒนาการบรหารของสหรฐอเมรกา ในขณะทสหรฐอเมรกายงเปนอาณานคมของ องกฤษอยนน ระบบการบรหารกมลกษณะเชนเดยวกบประเทศเมองแมในยคตน ๆ และแมกระทงเมอไดรบเอกราชในปค.ศ. 1789 ระบบอปถมภกยงมผน ามาใชอยางแพรหลายเฉพาะอยางยงในระดบมลรฐและทองถน กลาวโดยสรป ววฒนาการของการบรหารของสหรฐอเมรกาอาจแบงออกเปน 3 ระยะดวยกน คอ

- ระยะระหวางป ค.ศ. 1789-1829 เปนระยะทมการใชระบบอปถมภอยางแพร หลาย อาชพการรบราชการถกผกขาดโดยบคลบางกลม แมประธานาธบดแตละทานจะมความรสกรบผดชอบชวดอยในใจกตาม แตกยอมจะหลกเลยงการบรรจบคคลดวยเหตผลทางการเมองไปไมพน เชน

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

54

การบรรจบคคลทมาจากชนชนกลางและมความเชอทางการเมองทคลาย ๆ กบตน การบรรจแตงตงแมจะค านงถงการกระจายทางดานภมศาสตร แตกมกจ ากดวงอยเฉพาะในแวดวงของผ ทได รบการศกษาซงมาจากครอบครวทคอนขางมอนจะกนเปนสวนมาก นอกจากนการถอดถอนบคคลออกจากราชการกมกจะเปนไปดวยเหตผลทางการเมอง เฉพาะอยางยงในสมยของประธานาธบด ธอมส เจฟเฟอรสน (Thomas -Jefferson) นนไดชอวาเปนผน าเอาระบบอปถมภมาใชอยางแพรหลาย

- ระหวางป ค.ศ. 1829-1883 ระยะนนบไดวาระบบอปถมถไดแพรหลายจน ถงจดสดยอด เฉพาะอยางยงในสมยของประธานาธบด แอนดรว แจคสน(Andrew Jackson) และอบราฮม ลนคอลน (Abraham Lincoln) แจคสนมความเหนวาการรบราชการมใชเปนสงทยงยากและเรนลบอะไร คนธรรมดาสามญกอาจจะปฏบตงานได ฉะนนพรรคการเมองทชนะการเลอกตงจงควรจะมสทธบรรจคนของตนเขาท างานและถอดถอนคนเดมทสงกดพรรคการเมองฝายตรงกนขามได นกวชาการเรยนระบบการบรหารในระยะนวา “to the victor belongs the sopils” (“ผชนะยอมมสทธเปนเจาของสงของและผคนทเปนเชลย”) สวนระบบอปถมภทแพรหลายในสมยของประธานาธบด ลนคอลนนน เนองมาจากลนคอลน ตองการบรรจคนเขารบราชการดวยเหตผลทางการเมอง เพราะตองการหาเสยงสนบสนนในการท าสงครามกลางเมองกบฝายใต

ตอมาเมอมการปฏบตอตสาหกรรมมากขน การบรหารงานมใชเปนสงทจะท าไดงาย ๆ ดงทแจคสนคดไวเสยแลว เพราะจะตองใชบคคลทมความรความสามารถมากขน ยงกวานนระบบการเลนพรรคเลนพวกท าใหมการฉอราษฎรบงหลวงกนอยางแพรหลาย ประชาชนเรมตระหนกถงผลเสยท เกดขนและพยายามคนหาหนทางทจะปฏรปพฒนาระบบการบรหารเสยใหม คณะผปฏรปประกอบดวยนกการเมอง นกกฎหมาย นกธรกจ นกหนงสอพมพ และนกการศกษา และยงเมอประธานาธบดเจมส อบราฮม การฟลด (James Abraham Garfield) ถกผมาของานท าท ารายถงกบเสยชวต ในป ค.ศ. 1881 ประชาชนยงเหนความชวรายของระบบอปถมภมากขน ถงกบมผ อปมาอปมยไววา “การเลนพรรคเลนพวกมความเลวรายเทากบการฆาตกรรม ” (spoils equal-ledmurder) ในทสดเมอถงวนท 16 มกราคม ค.ศ. 1883 กไดมการประกาศใชพระราชบญญตขาราชการพลเรอน หรอพระราชบญญตเพนเดลตน (The Pendleton Act) ขน พระราชบญญตฉบบนไดยดหลกการบรหารงานขององกฤษหลายประการ เชน หลกความรความสามารถ หลกความมนคงในหนาทการงาน และหลกความเปนกลางทางการเมอง แตสงหนงทสหรฐอเมรกามไดเลยนแบบมาจากองกฤษกคอ หลกการรบคนเขามาท างานตงแตอายยงนอยและในขนต า ๆ

- ระยะตงแตป ค.ศ. 1883 เปนตนมา ระยะนสหรฐอเมรกาพยายามเนนระบบ การบรหารทยดหลกคณธรรมมากขน อยางไรกด กยงมระบบอปถมภอยมากพอสมควรเฉพาะอยางยงในระดบมลรฐและทองถน ยงกวานน พระราชบญญตขาราชการพลเรอน กยงใหอ านาจแกประธานาธบดท

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

55

จะตรา “กฎกระทรวง” (executive order) ในอนทจะเปลยนต าแหนงขาราชการการเมองใหเปนขาราชการประจ าไดอกดวย กระบวนการเปลยนต าแหนงขาราชการทางการเมองใหเปนขาราชการประจ าเชนน เรยกวา “blanketing-in” และประธานาธบดจะใชอ านาจนในระยะกอนทตนจะพนต าแหนง เพราะเกรงวาประธานาธบดคนตอไป อาจจะกลนแกลงขาราชการซงเปนพรรคพวกของตนได แมวาการบรหารงานของสหรฐอเมรกาจะมลกษณะเปนระบบคณธรรมมากขนระยะนกตาม แตในสมยของประธานาธบด รชารด เอม. นกสน (Richard M.Nixon) กลบพบวา ไดมการน าเอาระบบอปถมภเขามาใชอยางแพรหลายอกครงหนง โดยนกสนไดปรบปรงโครงสรางระบบการบรหารดวยการตงหนวยงานขนมาใหม และมหวหนาทเปนขาราชการการเมองคอยควบคมขาราชการประจ า พยายามโยกยายขาราชการทมทศนคตในทางลบตอรฐบาล และไมยอมใชวงเงนทไดรบอนมตจากรฐสภา เปนตน และจากการกระท าดงนเอง ท าใหขาราชการตอตานประธานาธบด จนกระทงเกดการฟองรองประธานนาธบด จนกระทงเกดการฟองรองประธานาธบด ในคดวอเตอรเกดขน

3. การพฒนาการบรหารของฝรงเศส ระบบการบรหารของฝรงเศสไดรบอทธพลมาจาก แนวความตดของ แมกซ เวเบอร (Max Weber) ซงเนนความช านาญเฉพาะดานสายการบงคบบญชา การใชกฎเกณฑ ความรความสามารถและการไมค านงถงเรองสวนตว เปนตน เปนทนาสงเกตวา ในขณะทการเมองของประเทศประสบแตความเหลวแหลก ระส าระสาย (ฝรงเศสมการปกครองทมกษตรยอยใตกฎหมาย 3 ครง เปนอาณาจกร 2 ครง กงเผดจการหนงครง และเปนสาธารณรฐ 5 ครง) การบรหารกลบมความมนคงและตอเนองมากทสด ถงกบการมผกลาววา “The Republic Regime passes but the Administration remains”(สาธารณรฐหรอรฐบาลแตละสมยอาจจะเปลยนแปลงไป แตการบรหารยงคงอย”) ทงนอาจจะเนองมาจากสาเหตหลายประการ ประการแรก การบรหารของฝรงเศส ไมไดสรางขนมาเพออ านวยความสะดวกสบายของลกคาหรอขาราชการ หากแตสรางขนมาเพอใหเหนความเขมแขงและเกยรตศกดของรฐ ประการทสอง ขาราชการฝรงเศสจะยดการรบราชการเปนอาชพตลอดชวต การรบคนเขาท างานยดหลกความรความสามารถ ขาราชการฝรงเศสมสทธเปนสมาชกสหภาพกรรมการ มสทธทจะแสดงความคดเหนทางการเมองอยางเตมท แตมความเปนกลางทางการเมองมากทสดการเลอนชนเลอนต าแหนงถอหลกอาวโส และมกฎหมายทบญญตเกยวกบสทธและหนาทของขาราชการไวอยางแนนอน เชน พระราชบญญต ป ค.ศ. 1949 และป ค.ศ. 1952

เอกสารประกอบการเรยน วชา การบรหารการพฒนา อาจารยกรรณการ กาญจนวฏศร รบประศาสนศาสตร

56