Dwa modele polityki społecznej

Filip Maciągowski

Dwa modele polityki społecznej: europejski –

socjaldemokratyczny i amerykański – liberalny

Na przykładzie wybranych obszarów polityki społecznej

Stanów Zjednoczonych i Szwecji

Wprowadzenie i podstawy teoretyczne

Głównym celem niniejszego artykułu jest przedstawienie istotnych róż-nic między liberalnym a socjaldemokratycznym modelem polityki społecz-nej. Będą ukazane nie tylko w czysto teoretycznym ujęciu, ale przedewszystkim z punktu widzenia dobra obywateli. Jak powiedział Karl Popper:„Polityka społeczna jest hipotezą, która powinna być przetestowana przezrzeczywistość i skorygowana w świetle doświadczenia”. Dlatego ważniej-sza od koncepcji teoretycznych jest ich realizacja w społecznej rzeczywisto-ści państw, mająca istotny wpływ na życie każdego człowieka.

Za kluczową przyjąłem definicję polityki społecznej jako procesu prak-tycznego oddziaływania na społeczeństwo. Jej autor Ryszard Szarfenbergstwierdza, że: „polityka społeczna jest rodzajem polityki publicznej i wiążesię z instrumentalnym wykorzystaniem władzy w państwie do osiągnię-cia wszechstronnego dobrobytu wszystkich obywateli, z uwzględnieniemnierówności socjalno-ekonomicznych oraz nierówności władzy międzyróżnymi grupami obywateli”.1 Szarfenberg zauważa, że państwo, w ra-mach prowadzonej polityki społecznej, powinno realizować przede wszyst-kim szeroko rozumiane cele dotyczące pracy i zatrudnienia, zdrowia, zabez-pieczenia społecznego, oświaty i wychowania, mieszkalnictwa i kultury.

Politykę społeczną należy odróżniać od socjalnej, ma bowiem znacznieszerszy zakres znaczeniowy. Polityka socjalna uznawana jest za jeden z ele-

* Filip Maciągowski – Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego.1 R. Szarfenberg, Definicje, zakres i konteksty polityki społecznej w: Polityka społeczna.

Podręcznik akademicki, red. G. Firlit-Fesnak i M. Szylko-Skoczny, Warszawa 2009, s. 34.

69

mentów szeroko rozumianej polityki społecznej. Oznacza to, że politykaspołeczna obejmuje obszarem działania politykę socjalną oraz zagadnieniasterowania rozwojem społecznym, włącznie ze zmianami w strukturze spo-łecznej. Natomiast polityka socjalna związana jest z pomocą państwa dlajednostek nieuczestniczących w życiu społecznym i zawodowym z przyczynod siebie niezależnych, np. choroby, starości.

Podstawowymi wyznacznikami klasyfikacji modeli polityki społecznejsą kryteria jakościowe, które zastąpiły kryteria ilościowe. Do jakościowychdeterminantów modelowania możemy zaliczyć: uwarunkowania dostępudo świadczeń i usług, jakość i poziom świadczonych usług, selektywność –powszechność ochrony socjalnej, zakres i cele polityki rynku pracy (prawodo pracy – prawo do zasiłku), sposoby finansowania programów socjal-nych, rolę władz publicznych w zaspokajaniu podstawowych potrzeb oby-wateli.2

Analiza założeń teoretycznych liberalnego

i socjaldemokratycznego modelu polityki społecznej

Zwolennik liberalnej wizji polityki społecznej lord Bauer zadał sobie py-tanie: „Czy nie jest tak, że podczas gdy dorośli gospodarują dochodami,dzieci otrzymują kieszonkowe?”.3 Po czym dodał gorzką puentę: „Funkcjo-nowanie państwa opiekuńczego przyczynia się do redukowania statusudorosłych do statusu dzieci”..4 Zasadniczo można wyróżnić dwie szkoły my-ślenia w ramach modelu liberalnego: skrajnie liberalną i liberalną. Pierwszaz nich ulega dalszemu podziałowi na skrajnych liberałów praw naturalnych,którzy prezentują najbardziej radykalne poglądy, i skrajnych liberałów em-pirycznych.

Skrajni liberałowie praw naturalnych stoją na stanowisku, że państwopowinno mieć charakter minimalistyczny albo pełnić rolę nocnego stróża,który interweniuje jedynie w ostateczności. Może bowiem zapewniać tylkojedno dobro publiczne, mianowicie obronę jednostki i jej własności. Znanyprzedstawiciel tego nurtu Robert Nozick uważa, że państwo opiekuńcze toswego rodzaju klątwa. Dąży ono do osiągnięcia niemoralnego i nierealnegocelu – sprawiedliwości. W 1974 r. Nozick zaprezentował teorię sprawiedli-wości dystrybutywnej. Autor uważa, że dystrybucja jest sprawiedliwa

2 M. Księżopolski, Polityka społeczna w różnych krajach i modele polityki społecznejw: Polityka społeczna. Podręcznik akademicki, op.cit., s. 144.

3 N. Barr, The Economics of the Welfare State, Oxford-Stanford 2004, s. 60.4 Ibidem, s. 60.

70

Studia Europejskie, 2/2011

wtedy, kiedy każdy ma prawo do posiadania udziałów, które otrzymał w jejwyniku. Twierdzi, że rozbudowane państwo opiekuńcze nigdy nie osiągniecelu, jakim jest zwiększenie egalitaryzmu społeczeństwa. Więcej, mecha-nizm redystrybucji zagraża wolności obywateli, bo nie można utrzymać ża-dnego schematu redystrybucji „bez ciągłej interwencji w życie jednostek”.5

Odpowiedzią na teorię Nozicka mogą być poglądy wybitnego szwedz-kiego socjaldemokraty Gunnara Myrdala. Dopuszcza się on odważnej kry-tyki zaniedbań i wad trapiących wiele państw kapitalistycznych. Panaceummoże okazać się tu planowanie demokratyczne, jako pośrednie stadiummiędzy całkowitym brakiem ingerencji a planowaniem absolutnym pań-stwa socjalistycznego. Myrdal uważa też, iż siły rynkowe nigdy nie wyrów-nają różnic w poziomie życia poszczególnych grup społecznych i regional-nych. Do zadań państwa należy zatem zapewnienie ogólnonarodowegokompromisu między celami związków zawodowych, korporacji, organizacjikonsumenckich, agend rządowych a celami całego systemu społeczno-eko-nomicznego. Myrdal postuluje więc szeroki zakres ingerencji państwaw gospodarkę, również w państwach ubogich, które bez publicznego inter-wencjonizmu nigdy nie osiągną wysokiego poziomu rozwoju.

Niechętni teorii Myrdala są też skrajni liberałowie empiryczni – Ame-rykanin Milton Friedman i Austriak Friedrich August von Hayek. Krytykująsocjaldemokratyczny model polityki społecznej za to, że ma doprowadzić doosiągnięcia znacznych celów redystrybucyjnych. Rozbudowane państwoopiekuńcze działa przez przymus, tłumiąc wolność i indywidualizm. Ska-żone jest nieefektywnością, która przejawia się w marnowaniu zasobówi ich nieefektywnym zużywaniu. Skrajni liberałowie empiryczni nie mają za-strzeżeń do rezydualnego państwa opiekuńczego, którego cele są przecieżznacznie bardziej ograniczone. Może ono doprowadzić do złagodzenia ubó-stwa i zapewnić określony, niezbędny poziom dóbr publicznych. Pomocpaństwa ma mieć charakter jednostkowy, charytatywny i nie może prowa-dzić do redystrybucji dóbr między poszczególne grupy. Skrajni liberałowieempiryczni uważają, że najlepszym substytutem tej redystrybucji jest funk-cjonowanie wolnego rynku i nierówności dochodowych, które motywujądo pracowitości i zaradności.6 Opieka społeczna ma stanowić wyjątek, a nieregułę.7

Przeciwnego zdania są socjaldemokraci, według których państwo po-winno wspierać całe społeczeństwo w duchu solidaryzmu. Jako jedną z klu-czowych cech socjaldemokratycznego modelu polityki społecznej wskazuje

5 Ibidem, s. 100.6 F.A. Hayek, Konstytucja wolności, Warszawa 2006, s. 48.7 M. Friedman, Capitalism and Freedom, Chicago 1962, s. 178.

71

F. Maciągowski, Dwa modele polityki społecznej...

się właśnie skonsolidowane społeczeństwo obywatelskie. To ono, a nie po-szczególne jednostki, jest partnerem dialogu z władzą. Wyrazem zjednoczo-nego społeczeństwa obywatelskiego są choćby silne związki zawodowe.

Podstawę dialogu między państwem a obywatelami stanowi kontraktspołeczny. Składają się na niego cztery kluczowe zagadnienia: prawo dopracy, walka z ubóstwem, ochrona przed wyzyskiem socjalnym oraz pro-mowanie równych szans życiowych. Do idei kontraktu społecznego odwo-łuje się angielski historyk Asa Briggs, który wskazuje trzy kluczowe filarymodelu socjaldemokratycznego: gwarantowanie zarówno rodzinom, jaki jednostkom dochodów minimalnych, niezależnie od wartości posiadanychzasobów; zapewnianie im ochrony socjalnej w trudnych sytuacjach (sta-rość, bezrobocie, choroba itp.); zadbanie o to, aby każdy obywatel korzystałz usług socjalnych najwyższej jakości.

Wskazane mechanizmy rozmijają się z założeniami liberalnego modelupolityki społecznej. Pragnę wskazać tu ideę testów dochodowych (meanstests). Według jej założeń na pomoc państwa mogą liczyć tylko najuboż -si, pozbawieni jakiegokolwiek wsparcia obywatele. Wyobraźmy sobieMr Smitha, dobrze zarabiającego pracownika dużej firmy deweloperskiej.Kryzys finansowy powoduje, że popyt na nowe mieszkania gwałtowniespada, wskutek czego firma decyduje się na ograniczenie liczby etatów. Nie-stety pracę traci też Mr Smith. Nie znajduje nowego zajęcia i zwraca sięo przyznanie świadczeń w ramach polityki społecznej. Pada jednak ofiarąliberalnego systemu, tego samego, dzięki któremu przez lata jego firmamogła obracać nieruchomościami, ciesząc się z niskich podatków, licznychulg oraz zredukowanej biurokracji. Mr Smitha odwiedza urzędnik pań-stwowy, który przeprowadza wspomniany means test. – Ma pan pięknydom, drogi samochód. Proszę sprzedać nieruchomość i kupić coś mniej-szego, a samochód zamienić na tańszy i bardziej ekonomiczny model.Transakcje te pozwolą panu oszczędnie żyć przez kilkanaście miesięcy. Pro-szę się do nas zgłosić po upływie tego czasu, oczywiście jeżeli nadal nie znaj-dzie pan pracy – mówi przedstawiciel administracji.

Obecnej w modelu socjaldemokratycznym równości dostępu do dóbri usług przeczy charakterystyczne dla modelu liberalnego naznaczanie ludzijako udneserving poor. Harold L. Wilensky i Charles N. Lebeaux wskazali,jako jeden z elementów modelu ograniczonego państwa opiekuńczego (re-sidual model),8 odróżnienie osób zasługujących na pomoc, które z niezależ-

8 Model ograniczony państwa opiekuńczego (residual model) to odpowiednik modeluliberalnego z klasyfikacji Espinga-Andersena. Ponadto Wilensky i Lebeaux wyróżnili modelinstytucjonalny (instytutional model), w założeniach zbliżony do socjaldemokratycznegoz klasyfikacji Espinga-Andersena.

72


nych od siebie przyczyn nie mogą wejść na rynek pracy (kategoria deser-ving poor), od tych, którzy na pomoc nie zasługują, bo mogą pracować, alenie czynią tego z własnej woli (kategoria undeserving poor). Osoby nale-żące do tej grupy są traktowane jako ludzie drugiej kategorii. Wyrzucone namargines, mają nikłe szanse na awans społeczny.

Jedną z kluczowych cech socjaldemokratycznego modelu polityki społecznej jest też szeroki zakres świadczeń socjalnych. Norweski badaczpaństwa dobrobytu Stein Kuhnle wskazuje dziedziny, które powinny zostać objęte programami socjalnymi: „Dla mnie państwem dobrobytujest takie państwo, które gwarantuje każdej jednostce przyzwoity po-ziom życia, możliwość uzyskania odpowiedniego wykształcenia, pracę,mieszkanie, pomoc lekarską, opiekę i wsparcie w sytuacjach kryzyso-wych”.9

Zdecydowanymi przeciwnikami rozbudowanego państwa opiekuńczegosą Friedmann i Hayek. Ich zdaniem ciężar zapewniania większości świad-czeń socjalnych powinien spoczywać nie na państwie, lecz na sektorze pry-watnym, czyli charity. Zgodnie z zasadą subsydiarności, państwo może in-gerować tylko wtedy, gdy instytucje prywatne sobie nie radzą. Takierozwiązanie jest zdaniem Hayeka najkorzystniejsze z punktu widzenia wol-ności, bo znajduje się ona „w wielkim niebezpieczeństwie, gdy państwootrzymuje wyłączne prawo świadczenia pewnych usług (...)”.10 Hayekuważa, że poważny problem stanowi też zawiłość systemów opieki społecz-nej prowadząca do tego, że ci sami ludzie, którzy jako jednostki są rzekomoniezdolni do decydowania o własnym dochodzie, jako zbiorowość decydują,jak mają być wydatkowane indywidualne dochody. Oznacza to, że ludziemuszą oddawać część swojego dochodu państwu, które za nich decyduje,na co wydać pieniądze, a nie są to decyzje sprawiedliwe i najefektywniejszez ekonomicznego punktu widzenia. Hayek uważa bowiem, że w tryby biu-rokratycznej machiny państwa opiekuńczego wpisane jest marnotrawstwopieniędzy. W pewnych okolicznościach otrzymuje się wsparcie niezależnieod potrzeby i od tego, czy samemu się zabezpieczyło.

Rozbudowane programy świadczeń socjalnych krytykuje też MiltonFriedman w napisanej wraz z żoną Rose klasycznej książce pt. Wolny wybór. Autorzy w ciekawy sposób tłumaczą nieskuteczność programów polityki społecznej, posługując się czterema wariantami wydawania pie -niędzy.

9 S. Kuhnle, Perspectiv på velferdsstate, „Nordisc social Arbeit” nr 2/1992, s. 31.10 F.A. Hayek, op.cit., s. 285.

73


Tabela 1. Sposoby wydawania pieniędzy według Miltona

i Rose Friedman

WYDAJEMY PIENIÑDZE na kogo

czyje na siebie na kogoÊ innego

nasze własne 1 2

kogoÊ innego 3 4

Źródło: M. i R. Friedman, Wolny wybór, Panta, Sosnowiec 2006, s. 111.

Wariant 3. odpowiada sytuacji, kiedy cudze pieniądze wydajemy na sie-bie. Nie dbamy wtedy o to, żeby jak najmniej wydać, ale chcemy otrzymaćcoś, co jest warte zapłaconej kwoty. Wariant 4. dotyczy sytuacji, kiedy wy-dajemy nie swoje pieniądze na kogoś innego. Wtedy nasza skłonność za-równo do oszczędzania, jak i otrzymania możliwie największej równowar-tości poniesionych kosztów jest niewielka.11 Friedmanowie uważają, żeprogramy polityki społecznej są odzwierciedleniem 3. lub 4. wariantu.Oznacza to, że państwo zazwyczaj realizuje je, wydając pieniądze obywateli– w większości pochodzące z podatków – na nich samych. Rzesze biurokra-tów wydają nie swoje pieniądze nie na siebie samych (czyli 4. wariant). „Ito jest właśnie powód, dlaczego mamy olbrzymie marnotrawstwo tychwydatków i dlaczego są one nieskuteczne”.12

Istota zmian sprowadza się do zastąpienia wielu szczegółowych progra-mów jednym uniwersalnym programem uzupełnień dochodów w gotówce,czyli projektem negatywnego podatku dochodowego (negative incometax). W jego ramach zostaje ustalona stopa podatku i próg dochodów.Osoby, które przekroczą ustalony próg, płacą podatek zależny od wysokościdochodu, a ci, którym nie uda się osiągnąć ustalonego pułapu, otrzymująpomoc od państwa. Natomiast osoby, które przez dwa lata uzyskiwały do-chód równy wielkości progowej, nie płacą podatku ani nie otrzymują nic odpaństwa.13 Ideę tę zobrazuję na prostym przykładzie liczbowym. Załóżmy,że stopa podatku ustalona jest na poziomie 50%, a wartość progowa równakwocie 10 tys. dol.

Negatywny podatek dochodowy gwarantowałby więc pewne stałe mini-mum dla wszystkich potrzebujących, bez względu na przyczyny ich nieko-rzystnego położenia. Ponadto rozwiązanie to nie zniechęcałoby do podjęcia

11 M. i R. Friedmann, Wolny wybór, Panta, Sosnowiec 2006, s. 111.12 Ibidem, s. 112.13 Ibidem, s. 115.

74


pracy, jak ma to miejsce w przypadku stosowanych programów politykispołecznej. Pracujący w ostatecznym rozrachunku mieliby wyższy dochódniż bezrobotni. System ten ma liczne zalety, np. uniwersalność, proste za-sady funkcjonowania, a pomoc udzielana jest w najbardziej użytecznej for-mie, czyli gotówce. Te proste zasady oznaczają eliminację kosztownego apa-ratu administracyjnego i biurokracji w ramach programów świadczeńsocjalnych.

Tabela 2. Przykłady działania negatywnego podatku dochodowego

Osoba Dochód przed WielkoÊç negative Dochód po opodatkowaniem income tax* opodatkowaniu

A 25 000 dol. –7 500 dol. 17 500 dol.

B 15 000 dol. –2 500 dol. 12 500 dol.

C 10 000 dol. 0 10 000 dol.

D 8 000 dol. +1 000 dol. 9 000 dol.

* „-” oznacza, ˝e dana osoba musi zapłaciç paƒstwu wskazanà kwot´

„+” oznacza, ˝e dana osoba otrzymuje od paƒstwa wskazanà kwot´

Źródło: opracowanie własne.

Ważnym elementem modelu socjaldemokratycznego jest równy dostępdo rozbudowanego systemu służby zdrowia. Hayek sprzeciwia się takiejbezpłatnej opiece medycznej obejmującej wszystkich obywateli. Krytykujeplan Beveriga stanowiący podstawę działania służby zdrowia w WielkiejBrytanii, gdzie stosuje się liberalny model polityki społecznej. Austriak ganisystem brytyjski za dążenie do osiągnięcia pewnego średniego standarduusług medycznych, który w rzeczywistości zawsze będzie pozostawiał wieledo życzenia. Swoją argumentację buduje na odważnej tezie, mówiącej, żew interesie ogółu jest szybkie leczenie osób zdolnych do pracy z tymczaso-wych przypadłości, co może przebiegać kosztem nieproduktywnych ludzistarszych i śmiertelnie chorych. Nie powinno być tak, że osoby, które możnaszybko wyleczyć, muszą czekać na pomoc medyczną, bo „diagnostykai łóżka szpitalne zajęte są przez ludzi, którzy nic już nie zrobią dla zaspo-kajania potrzeb reszty”.14

14 Ibidem, s. 294.

75


Tabela 3. Zestawienie najważniejszych cech liberalnego

i socjaldemokratycznego modelu polityki społecznej

Model liberalny Model socjaldemokratyczny

skromne transfery wysokie transfery

niewielkie lub umiarkowane programy rozbudowane programy Êwiadczeƒ socjalnychÊwiadczeƒ socjalnych

minimalna pomoc społeczna przyznawana du˝a pomoc społeczna dla wszystkich tylko ubogim według kryteriów dochodowych obywateli(means test)

niskie podatki dochodowe wysokie podatki dochodowe

niewielki stopieƒ redystrybucji dochodu wysoki stopieƒ redystrybucji dochodu mi´dzy grupami społecznymi mi´dzy grupami społecznymi

nierówny dost´p do Êwiadczeƒ – osoby równy dost´p do Êwiadczeƒ o najwy˝szym nieubezpieczone i bezrobotni nie majà standardzie dla wszystkichprawa do wi´kszoÊci Êwiadczeƒ (undeserving poor)

paƒstwo pasywne w sferze społecznej, paƒstwo aktywne w sferze społecznej, bierze wi´ksza aktywnoÊç tylko we wspieraniu na siebie ci´˝ar prowadzenia polityki socjalnejprywatnych form opiekuƒczoÊci (charity)

rynek to podstawowy mechanizm mniejsze znaczenie rynku, du˝a rola paƒstwa zaspokajania potrzeb w zaspokajaniu potrzeb obywateli

niski poziom dekomodyfikacji15 Êwiadczeƒ wysoki poziom dekomodyfikacji Êwiadczeƒi usług i usług

du˝e uzale˝nienie sytuacji materialnej ludzi niewielkie albo Êrednie uzale˝nienie sytuacji od ich pozycji na rynku pracy materialnej ludzi od ich pozycji na rynku pracy

polityczno-klasowy dualizm mi´dzy równoÊç, brak podziałów klasowych odbiorcami Êwiadczeƒ socjalnych i wi´kszoÊcià, która z nich nie korzysta

Źródło: opracowanie własne.

15 Pojęcie dekomodyfikacji można tłumaczyć też jako odtowarowienie świadczeń i usług.Kryterium stopnia dekomodyfikacji pozwala określić, w jakim zakresie świadczenia politykispołecznej nabywane są poza mechanizmem rynkowym, czyli zapewniane przez państwo.Nie mogą więc być traktowane jako towar na wolnym rynku (stąd pojęcie odtowarowienia),nie podlegają bowiem jego regułom. Dekomodyfikacja oznacza zatem takie przekształceniedóbr i usług świadczonych w ramach uprawnień socjalnych, że tracą swoją wartość rynkową.Im wyższy stopień dekomodyfikacji, w tym większej mierze programy polityki społecznejrealizowane są przez państwo.

76


Zastosowanie liberalnego modelu polityki społecznej

w Stanach Zjednoczonych i socjaldemokratycznego

w Szwecji

Rys historycznyZnany amerykański biznesmen Warren Hellman powiedział: „Może

Ameryka sięgnęła zenitu już całkiem dawno, gdy wylądowaliśmy na Księ-życu? – wtedy wszystko wydawało się możliwe”.16 Lata 60. XX w. były cza-sem cudu gospodarczego, który sprawił, że USA epoki Presleya i Monroejuż zawsze będą się kojarzyć z krajem wielkich możliwości – społeczeń-stwem zamożnej klasy średniej. Jej największym zmartwieniem była pie-lęgnacja ogródków przy tysiącach ślicznych białych domków, przed którymilśniły w słońcu zadbane krążowniki szos z ogromnymi silnikami napędza-nymi tanią jak woda benzyną. A benzyny naoliwiona amerykańska gospo-darka potrzebowała wyjątkowo dużo, bo średnia stopa jej wzrostu w pierw-szej połowie lat 60. wynosiła aż 4,5%, co poskutkowało wzrostem PKBw ciągu zaledwie pięciu lat aż o ok. 30%. Odzwierciedleniem euforii spowo-dowanej boomem gospodarczym jest wydanie tygodnika „Time” z 1965 r.Na okładce triumfujący Keynes, a wewnątrz numeru wypowiedzi w stylu:„Nawet najbardziej optymistyczne prognozy na 1965 r. okazały się zbytniskie. Jeśli mamy problemy gospodarcze, są to problemy wysokiego po-ziomu zatrudnienia, wysokiego wzrostu i wysokiego pułapu nadziei”.17

I pomyśleć, że 40 lat później okładka tego samego tygodnika donosiłao wielkiej ekonomicznej zapaści, a tysiące pięknych białych domków z cza-sów prosperity trafiło do rąk banków, które przejęły je od niewypłacalnychcórek, synów i wnuków wspaniałego pokolenia lat 60.

Cud gospodarczy otworzył strumień milionów dolarów każdego rokuspływających do państwowej kasy. Rząd szybko jednak znalazł przeznacze-nie dla części cudownych dolarów. W czasie prezydentury Johna F. Kenne-dy’ego, a zwłaszcza jego następcy Lyndona Johnsona, bardzo mocno rozbu-dowano system świadczeń socjalnych, co zbliżyło USA do modelu państwaopiekuńczego.

Zapoczątkowanej w latach 60. tendencji wzrostu wydatków socjalnychmimo szczerych chęci nie udawało się okiełznać wielu kolejnym prezyden-tom. Przecież każda próba odebrania obywatelom przywilejów socjalnychmogła oznaczać napięcia i niepokoje społeczne oraz utratę elektoratu.Tempo wzrostu wydatków nie zostało zahamowane za czasów Nixona, prze-

16 A. Lubowski, Kontuzjowane mocarstwo. Siła i słabość Ameryki, Warszawa 2007,s. 329.

17 C. Murray, Bez korzeni. Polityka społeczna USA 1950–1980, Poznań 2001, s. 56.

77


ciwnie, ciągle rosło, oraz Reagana, kiedy wykształcił się swoisty paradoks,określany mianem teorii dwóch świętych Mikołajów.18 Okazali się nimi i re-publikanie, i demokraci, którzy, konkurując ze sobą, obniżali podatki, podżadnym pozorem nie dotykając świadczeń, co doprowadziło do ogromnegodeficytu budżetowego.19

Pierwszym przywódcą, któremu udało się zostawić Amerykę z nad-wyżką budżetową, był Bill Clinton. Ogromny plus na rachunku państwai rekordowo niskie bezrobocie – to USA, jakie odziedziczył prezydent Bush.Znaczne poprawienie stanu finansów publicznych Clinton zawdzięczałtemu, że jego dwie kadencje przypadły na okres wysokiego rozwoju gospo-darczego lat 90. Clinton okazał się wytrwałym reformatorem równieżw dziedzinie polityki społecznej. Najodważniejszą udaną reformą była lik-widacja programu AFDC, który w 1994 r. obejmował ok. 5% ludności USA(w 1950 tylko 1,5%) i pochłaniał 22 mld dol. rocznie (w pierwszym rokufunkcjonowania kosztował tylko 133 mln dol.). Clinton starał się odchodzićod rozbudowanych świadczeń społecznych na rzecz rozwiązań charaktery-stycznych dla modelu liberalnego – więcej rynku, mniej państwa, które ofe-ruje ograniczoną i czasową pomoc.

Kiedy Stany Zjednoczone stopniowo ograniczały aktywność państwaw dziedzinie polityki społecznej, Szwecja obrała przeciwny kierunek, oferu-jąc obywatelom coraz bardziej rozbudowane programy świadczeń. Pierwszekoncepcje państwa dobrobytu zrodziły się przecież w latach 30. XX w.Głównym powodem rozpięcia nad obywatelami parasola bezpieczeństwasocjalnego były poważne problemy społeczne, które podważyły skutecznośćfunkcjonujących rozwiązań z zakresu polityki społecznej. Przegrały onekonfrontację z kryzysem gospodarczym lat 30., który pozostawił po sobierosnące bezrobocie, ubóstwo oraz spotęgował kryzys demograficzny. Zmę-czone i zaniepokojone społeczeństwo szwedzkie postanowiło ukarać za pa-nującą sytuację rządzących konserwatystów i liberałów i dać szansę socjal-demokratom, którzy objęli władzę w 1932 r.20 Humanitarna filozofiasocjaldemokratów jawiła się jako skuteczne remedium na trudności nęka-jące ówczesną Szwecję. Partia uważała, że każdy ma naturalne prawo do do-brobytu socjalnego, niezależnie od sytuacji finansowej.21

Pierwsze dziesięciolecia rządów socjaldemokratów znacząco zmieniływięc obraz polityki społecznej Szwecji. Warto wymienić tu choćby emery-tury na bardzo wysokim poziomie (od 1948 r.), niezależny od dochodów za-

18 Ibidem, s. 90.19 A. Lubowski, op.cit., s. 51.20 U. Lundberg, K. Åmark, op.cit., s. 243.21 S.G. Kozłowski, Systemy ekonomiczne, Lublin 2004, s. 113.

78


siłek na dzieci (od 1946 r.) czy powszechną podstawową opiekę w sytua-cjach kryzysowych. Kolejne dekady umocniły pozycję państwa dobrobytuw społecznym pejzażu Szwecji i innych państw skandynawskich.

Nie obyło się bez problemów spowodowanych głównie światową recesjąpołowy lat 70. Niski rozwój gospodarczy zachwiał podstawami szwedzkiejgospodarki silniej niż większości państw OECD.22 Zaniepokojeni Szwedziwiną za to obarczyli głównie rządzącą socjaldemokrację, która przegraławybory parlamentarne w 1976 r. i na sześć lat musiała oddać władzę w ręcekoalicji pod przewodnictwem Partii Centrum (Centerpartiet).

Niemniej jednak po okresie politycznych i gospodarczych zawirowańchłodny skandynawski wiatr przemian obrał właściwy kierunek, dmąc w ża-gle okrętu zmierzającego ku krainie powszechnego dobrobytu. Już ok.1980 r. ubóstwo było w Szwecji zjawiskiem marginalnym, a kraj zaczął sięwyróżniać wyjątkowo wysokim stopniem egalitaryzmu społecznego.

Marki Skandynawii na arenie międzynarodowej nie zepsuł kryzys gos-podarczy pierwszej połowy lat 90., który przetoczył się przez północne ru-bieże Europy i pozostawił po sobie wysokie, sięgające 13% bezrobocie, niskiwzrost PKB i większy niż zwykle dług publiczny. Paradoksalnie można siępokusić nawet o stwierdzenie, że w długoterminowej perspektywie okazałsię dla Skandynawów korzystny. Jego apogeum przypadło na drugi w histo-rii czas rządów partii centroprawicowych i szczytowy okres neoliberalizmu.To właśnie wyjątkowo nietrafiona polityka gospodarcza ówczesnych władzbyła główną przyczyną kryzysu.23 Deregulacja rynków finansowych, prze-grzanie gospodarki, nieudana reforma systemu podatkowego okazały sięniezwykle kosztowne dla szwedzkiej gospodarki początku lat 90. Kryzysy teudowodniły, że wszelkie próby odchodzenia od państwa dobrobytu źle siękończą. Nie jest więc wyłącznie dziełem przypadku to, że okresy spowolnie-nia gospodarczego w Szwecji przypadły na rządy niesocjaldemokratycznychpartii, które próbowały zmieniać kurs proopiekuńczej polityki SAP.

Systemy służby zdrowia Stanów Zjednoczonych i Szwecji

w przededniu reform

Michael Moore w filmie Sicko, będącym ostrą krytyką amerykańskiegosystemu służby zdrowia, w jednej ze scen wysyła kilkoro biednych, schoro-wanych rodaków, których nie stać na wykupienie ubezpieczenia, na komu-

22 T. Kowalik, Systemy gospodarcze. Efekty i defekty reform i zmian ustrojowych,Warszawa 2005, s. 171.

23 Ibidem, s. 172.

79


nistyczną Kubę. Tam, w nowoczesnej klinice w Hawanie, mogą liczyć na po-moc medyczną, o której w USA mogliby tylko pomarzyć. W USA nie ma bo-wiem powszechnego systemu służby zdrowia dla wszystkich obywateli.Opieką medyczną objęci są ci, którzy wykupią prywatne ubezpieczenie me-dyczne. Najubożsi mogą liczyć jedynie na pomoc z rządowych programówMedicare i Medicaid, które jednak mają wiele ograniczeń, w związku z czymnie finansuje się z nich nieco bardziej kosztownego leczenia.

Medicare jest krajowym programem ubezpieczeń zdrowotnych dla osóbco najmniej 65-letnich. Również część obywateli, którzy nie osiągnęli jesz-cze tego wieku, może być uprawnionych do świadczeń z Medicare. Programfinansowany jest z części podatków od wynagrodzeń, opłacanych przez pra-cowników i pracodawców (w 2009 r. po 1,45% wszystkich zarobków).24 Do-datkowym źródłem środków są comiesięczne składki potrącane ze świad-czeń z tytułu ubezpieczeń społecznych.25

Medicaid jest natomiast programem stanowym, oferującym świadcze-nia medyczne osobom o niskich dochodach i niewielkich zasobach lub ta-kim, które nie posiadają żadnych zasobów. Przekazanie realizacji programuw gestię władz stanowych oznacza, że to one decydują, kto może korzystaćz programu na terenie danego stanu i jakie świadczenia są realizowane.

Założenia wymienionych programów w dużym stopniu nie przystająjednak do amerykańskiej rzeczywistości. Wydaje się zatem, że wymownai wręcz symboliczna sekwencja z filmu Moora jest niejako kwintesencją bo-lączek amerykańskiego systemu służby zdrowia. W USA leczy się drożej niżw najbogatszych krajach Europy, co nie oznacza, że lepiej. Aż 50 mln Ame-rykanów nie ma ubezpieczenia. Średnio na jednego pacjenta w StanachZjednoczonych wydaje się rocznie 6714 dol., czyli prawie dwa razy więcejniż w innych zamożnych krajach (w Niemczech – 3371 dol., w Kanadzie3678 dol., w Wielkiej Brytanii 2760 dol.). Wydatki nie przekładają się jed-nak na jakość usług medycznych. USA pozostają tu w tyle za wieloma kra-jami. Jest tam znacznie wyższa śmiertelność noworodków i dużo więcejzgonów, którym można było zapobiec. Co najmniej 100 tys. Amerykanówkażdego roku traci życie w wyniku infekcji nabytych w szpitalu, a aż półtoramiliona cierpi z powodu błędów lekarskich. Ponadto w USA brakuje inter-nistów pierwszego kontaktu, którzy stanowią tylko 30% wszystkich lekarzy.Są zmęczeni, przeciążeni liczbą pacjentów, a ci i tak na wizytę często czekajątygodniami.

Okazuje się jednak, że nawet osoby, które za ciężkie pieniądze wykupująubezpieczenia medyczne w prywatnych towarzystwach, też nie mogą spać

24 Uaktualnienie na rok 2009, „Social Security Administration” nr 1/ 2009, s. 1.25 Medicare, „Social Security Administration” nr 9/2007, s. 4.

80


spokojnie. Firmy ubezpieczeniowe ustalają długie listy chorób, kosztów le-czenia których ubezpieczenie nie pokrywa. Są w tych spisach także bardzopowszechne schorzenia, np. cukrzyca, choroby serca czy niektóre odmianyraka.

Jak przystało na modelowe państwo opiekuńcze, Szwecja gwarantujeswoim obywatelom równy dostęp do opieki zdrowotnej oraz jej wysoki po-ziom. Podstawowym szczeblem systemu ochrony zdrowia są przychodnierejonowe udzielające obywatelom świadczeń w razie choroby lub obrażeńniewymagających hospitalizacji. W przeciwieństwie do pozostałych państwregionu, w Szwecji to nie instytucja lekarza rodzinnego (domowego) zys-kała szczególnie na popularności. Do specjalisty można się zgłosić bez skie-rowania lekarza opieki podstawowej. Rozwiązanie to nie należy do najko-rzystniejszych, bo wielu pacjentów nadużywa dobrodziejstwa leczeniaspecjalistycznego oraz nadmiernie korzysta z usług pogotowia i porad szpi-talnych podczas ostrych dyżurów.26 W Szwecji nadal główną rolę w służbiezdrowia pełni sektor publiczny, w ramach którego zatrudnionych jest aż90% lekarzy.

Źródło problemów amerykańskiego systemu służby zdrowia stanowizbyt duża rola sektora prywatnego i brak powszechnego publicznego ubez-pieczenia medycznego. Powód bólu głowy szwedzkich pacjentów jest prze-ciwny. To zbyt duża rola sektora publicznego, co doprowadziło do przere-gulowania służby zdrowia, która więcej uwagi poświęca administrowaniuniż leczeniu. Amerykański prezydent Barack Obama zastanawia się, jakskutecznie wprowadzić powszechny system ubezpieczeń społecznych obej-mujący wszystkich obywateli. Szwedzki premier Federik Reinfeldt myśli,jak zwiększyć udział obywateli i sektora prywatnego w procesie leczenia.

Prezydent Obama chce swój cel osiągnąć za pomocą wprowadzenia obo-wiązku ubezpieczenia zdrowotnego. Ci, których nie będzie na nie stać,otrzymają od rządu specjalne dotacje i ulgi podatkowe. Wydaje się, że prze-forsowanie reformy jest arcytrudnym zadaniem. Przeciwne jakimkolwiekzmianom jest wpływowe lobby firm ubezpieczeniowych, które w przypadkuich przeprowadzenia straciłyby miliardy dolarów, oraz lekarze, którym dziśfederalny fundusz Medicare płaci aż 20% mniej niż prywatne towarzystwaubezpieczeniowe. A towarzystwa ubezpieczeniowe i lekarze hojnie sponso-rują polityków, którzy na razie skutecznie zatrzymali plan reformy w Kon-gresie. Reforma nie podoba się też znacznej części społeczeństwa.

Rząd Szwecji, zanim przystąpi do reform, powinien zdać sobie sprawę,że źródła problemów leżą bliżej, niż mogłoby się zdawać. Jednym z nich jest

26 Warunki życia i pracy w krajach Europejskiego Obszaru Gospodarczego – Szwecja,Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Departament Rynku Pracy, Warszawa 2010, s. 39.

81


nadmierna decentralizacja systemu opieki zdrowotnej. Po reformach lat90. XX w. opiera się on na odpowiedzialności władz lokalnych, czyli lan-dstingów (landstignet). Sposób organizacji służby zdrowia, w ramach któ-rego próbuje się w najdrobniejszych szczegółach kierować najdelikatniejsząz działalności, spowodował jedne z najdłuższych kolejek do lekarza w Eu-ropie. Powierzenie landstingom decydowania o wydatkach na służbę zdro-wia, która musi konkurować o środki przeznaczone także dla komunikacjiregionalnej i uniwersytetów ludowych, było otwarciem puszki Pandory.27

Wyrazistym przykładem owej rywalizacji jest głosowanie prezydium lan-dstingu, które decydowało o tym, czy sfinansować operację wszczepieniaimplantów słuchowych dwóm niesłyszącym nastolatkom czy zbudowaćcentrum wzornictwa w Åre. Zwyciężyło centrum stosunkiem głosów 12:1.

Ciosani z twardszego drewna – tak w latach 60. ubiegłego wieku mó-wiono w Szwecji o mieszkańcach Norrlandii, najbardziej na północ wysu-niętej części kraju.28 Położona z dala od miejskich spalin, zgiełku, smogukraina niezliczonych jezior i lasów jawiła się niczym leczniczy balsam dladuszy i ciała. Tymczasem zatłoczony Sztokholm niekorzystnie wpływał nakondycję mieszkańców, którzy najczęściej musieli korzystać z pomocy leka-rza. Nie byłoby nic osobliwego w tej statystyce, gdyby nie fakt, że 40 lat póź-niej okazało się, że najzdrowsi są mieszkańcy stolicy, a obywatele nieskazi-telnie czystej Norrlandii – wyjątkowo chorowici i cherlawi. Przyczyną tegodziwnego przetasowania jest paradoksalnie... państwo dobrobytu. Przere-gulowanie trybików wielkiej machiny państwa dobrobytu sprawiło, żeSzwedzi zapomnieli, że sensem służby zdrowia jest skuteczne leczenie ludzi,w regionalnych systemach służby zdrowia doprowadziło do ogromnej biu-rokracji. Ten swoisty przerost formy nad treścią osiągnął apogeum w położ-nym w środkowej części Szwecji regionie Jämtland (Jemtlandia). W bardzorzadko zaludnionej,29 graniczącej z Norwegią krainie brakuje lekarzy, „za tona jednego mieszkańca przypada dwa razy więcej »strategów« niż w in-nych miejscach Szwecji”.30 Zarządzaniem jednym szpitalem, 28 niewiel-kimi przychodniami i kilkoma innymi obiektami zajmuje się, bagatela, 360urzędników. Ta mająca bardzo mgliste pojęcie o rzeczywistości jemtlan-dzkiej służby zdrowia armia strategów w ramach wszechobecności opie-kuńczego państwa postanowiła odciążyć lekarzy i zapewnić im cieplarnianewarunki w na co dzień zimnej Jemtlandii. Pracownicy służby zdrowia, któ-rym narzucono zbiurokratyzowaną i odhumanizowaną hybrydę syste-

27 M. Zaremba, Polski hydraulik i inne opowieści ze Szwecji, Wołowiec 2008, s. 103.28 Ibidem, s. 77.29 Gęstość zaludnienia w regionie Jämtland wynosi zaledwie 2,6 osoby/km².30 M. Zaremba, op.cit., s. 89.

82


mową, sami przypłacili to zdrowiem. W całej służbie zdrowia Jemtlandiijest zatrudnionych ponad 150 asystentów i asystentek. Przeciętnie są nazwolnieniu dwa miesiące w roku! Okazuje się, że pozycję regionu w tej nie-chlubnej statystyce windują też pracownicy innych sektorów. I nie ma sięczemu dziwić, bo – jak uważa członek LO Bo Ohlström – „wysoka absencjajest biernym protestem przeciw złym warunkom pracy lub złym warun-kom społecznym w ogóle”.31 Tym bardziej że szwedzki system wyjątkowosprzyja wszelkim nadużyciom.

Początków syndromu „chorych Szwedów” można się doszukiwać w la-tach 70., kiedy społeczeństwo zrozumiało, że w Kraju Trzech Koron dosłow-nie opłaca się chorować. W 1974 r. tajemnicza niemoc przekroczyła ma-giczną granicę 100 mln dni chorobowych, a psycholog Lars Anderssonpisał, że „wysoka absencja jest dobra” i w związku z tym „musimy miećprawo odczuwać dyskomfort jako chorobę”.32 Na długą listę chorób będą-cych podstawą zwolnienia trafiły też wypalenie, wyczerpanie, chronicznezmęczenie, a nawet szwedzka specjalność, czyli nadwrażliwość na prąd.Szwedzcy pracownicy są na tyle lojalni wobec swoich pracodawców, żeuprzedzają ich o przyszłej niedyspozycji i zwolnieniu. W listopadzie 2002 r.policjanci z Bolänge zapowiedzieli, że w styczniu 2003 r. wszyscy będą cho-rzy i wykorzystają przysługujące im zwolnienie zdrowotne.33 Nie ma w tymnic nadzwyczajnego, bo w Szwecji „chory” znaczy przecież to samo co „nie-zadowolony”.

W krainie obłożnie chorych istnieje jednak miejsce, w którym pracow-nicy są wyjątkowo zdrowi, a tym samym ośmielają się zaniżać jemtlandzkirekord. To osławiony na cały region ośrodek opieki w Oviken. Cud w Ovikenzaobserwowano jednak całkiem niedawno, bo jeszcze kilka lat temu opie-kunki z ośrodka cierpiały na liczne choroby ze szwedzkiego zestawu naro-dowego. Cudu dokonała reforma, która zastąpiła zbiurokratyzowany, nie-dostosowany do realiów system landstingu nowym porządkiem – bardziejelastycznym i korzystnym zarówno dla pracodawców, jak i pracowników.Okazało się, że najlepszym lekarstwem na szwedzkie choroby jest zmniej-szenie wszechwładzy państwa dobrobytu, które chce wiedzieć i kontrolowaćwszystko, tym bardziej że państwo to samo strzela sobie gola, centralizującstandardy dobrobytu. Obietnice takich samych pensji, podatków czy cen jakw stołecznym Sztokholmie oznaczają, że samowystarczalna Jemtlandia jestczymś nierealnym. Do głosu trzeba dopuścić jednostki, które same wiedząco dla nich dobre. Reforma służby zdrowia oraz dyskusja nad przyszłym

31 Ibidem, s. 75.32 Ibidem, s. 76.33 Ibidem, s. 72.

83


kształtem skandynawskiego państwa dobrobytu mają doprowadzić właśniedo takich, zwiększających partycypację obywateli, rozwiązań.

Publiczne programy pomocy socjalnej

w Stanach Zjednoczonych i w Szwecji

Najważniejszą instytucją realizującą świadczenia polityki społecznejjest w USA Urząd Ubezpieczeń Społecznych (Social Security Administra-tion). W 2009 r. na jego utrzymanie pracowało aż 164 mln Amerykanów,którzy płacili podatki na ubezpieczenia społeczne, a 50 mln ich znaczniebiedniejszych rodaków zasilało grono beneficjentów programów świadczeńsocjalnych.34 Są wśród nich emeryci, niezdolni do pracy (a nie ci, którym poprostu nie chce się pracować), rodziny zmarłych pracowników, osoby bę-dące na utrzymaniu beneficjenta. Otrzymują aż 85% środków zgromadzo-nych na określonych funduszach powierniczych. Pozostałe 15% trafia doosób niepełnosprawnych oraz ich rodzin. Fundusze powiernicze finanso-wane są z podatków pracowników, pracodawców i osób pracujących nawłasny rachunek. Pierwsze dwie grupy przekazują w sumie na ubezpiecze-nia społeczne 6,2% swojego dochodu, co w porównaniu choćby z opłatamiw wielu krajach Europy Zachodniej nie jest wygórowaną kwotą.

Jednym z najważniejszych świadczeń socjalnych jest Uzupełniająca Za-pomoga Rządowa (Supplemental Security Income). W jej ramach realizo-wane są comiesięczne płatności dla osób w podeszłym wieku, niewidomych,niepełnosprawnych oraz tych, którzy mają niewielki dochód lub majątekalbo są ich całkowicie pozbawieni.35 Korzystający z SSI na ogół otrzymująteż kartki żywnościowe i ubezpieczenie zdrowotne Medicaid pokrywającerachunki za wizyty lekarskie i pobyt w szpitalu.

Każdy kto nie może się doczekać, by na własne oczy ujrzeć pliki czekówz publicznego programu Uzupełniającej Zapomogi Rządowej, musi na za-wsze zrezygnować z pomocy z rozbudowanego sektora prywatnej dobro-czynności (charity). USA, zgodnie z duchem liberalnego modelu politykispołecznej, nie dadzą przecież ani centa komuś, kto ma już środki do życia.A jeśli chce mieć więcej pieniędzy, niech nie śmie prosić państwa, tylko samwłasnymi rękoma na nie zapracuje.

34 Czym są świadczenia z ubezpieczeń społecznych, Social Security Administration, sty-czeń 2009, s. 4.

35 Płatności Supplemental Security Income SSI (Uzupełniającej Zapomogi Rządowej),„Social Security Administration” nr 1/2006, s. 1.

84


Innym ważnym programem pomocowym jest TANF (Temporary Assis-tance for Needy Families). Jak sama nazwa wskazuje, oferuje on tylko cza-sową pomoc. Jego beneficjentem można być łącznie maksymalnie przezpięć lat, a interwał wynosi dwa lata. Niektóre stany ograniczyły możliwośćotrzymywania świadczeń z tego programu do krótszego okresu. W pierw-szym roku funkcjonowania (1996) programem objętych było 10,3 mln oby-wateli, natomiast w ostatnim roku prezydentury Clintona (2001) – aż 5 mlnmniej. TANF jest skromniejszy i mniej korzystny niż jego poprzednik – pro-gram AFDC. Po pierwsze, władze federalne ograniczyły krąg beneficjentówpomocy jedynie do rodzin z dziećmi. Po drugie, w przypadku TANF stanyotrzymują z budżetu federalnego globalne dotacje i same decydują o zasa-dach udzielania pomocy.

Bolesnym przykładem słabej skuteczności większości rozwiązań ame-rykańskiej polityki społecznej jest sytuacja mieszkańców najuboższych ob-szarów kraju, tysięcy mil kwadratowych, na których czas się zatrzymał,a władzom brak pomysłów, jak pchnąć wskazówkę ku lepszej przyszłości.Czasy świetności pozostały tylko we wspomnieniach mieszkańców poprze-mysłowych miast północy – Detroit, Flint, Buel, Buffalo, Pittsburgha, sku-pionych wokół jezior Michigan i Erie. Tutaj w 1896 r. Henry Ford zbudo-wał pierwszy na świecie samochód. Tutaj miliony ludzi znalazły dostanieżycie, pracując w potężnych, bogatych fabrykach. Tutaj samochodowymagnat mógł sprzedać forda T we wszystkich kolorach, pod warunkiem, żebędzie to czarny. Jednak przez lata barwy wyblakły, ustępując miejscardzy, która szczelnie pokryła kilkaset tysięcy kilometrów kwadratowych,tworząc pas rdzy (Rust Belt36). Nad biednymi miastami północy kłębią sięgęste chmury, przez które nie mogą się przebić żadne promienie nadzieina lepsze. W sercach tysięcy ludzi nadzieja już dawno umarła, więc ma-sowo opuszczają pas rdzy. Populacja Youngstown w Ohio od 1960 r.zmniejszyła się aż o 60% i lokalnym władzom pozostaje chyba tylko zmie-nić nazwę na Oldstown. Niewiele lepiej jest w mieście stali – Pittsburghu,który stracił aż 48% ludności, oraz w Buffalo i Detroit, gdzie liczba miesz-kańców spadła o 47%.

W latach 1950–2005 z Detroit wywędrowała ponad połowa mieszkań-ców – z 2 mln zostało niespełna 900 tys. Setki pięknych białych domkówpopadło w ruinę, tworząc ponury krajobraz opustoszałych dzielnic. Jednatrzecia populacji żyje poniżej progu ubóstwa, 72% dzieci jest wychowywa-nych przez samotne matki, a bezrobocie sięga 40%. W Detroit cztery piąte

36 Pas rdzy (ang. Rust Belt) – określenie terenów w północno-wschodniej części StanówZjednoczonych, charakteryzujących się znacznym rozwojem przemysłu ciężkiego. Dziś bo-rykają się z poważnymi problemami społeczno-gospodarczymi.

85


ludności stanowią dziś Afroamerykanie,37 na dobrą sprawę nie ma komu-nikacji miejskiej. Przemysł motoryzacyjny, przez lata będący źródłem suk-cesu Detroit, nigdy nie lobbował na rzecz pociągów czy autobusów miej-skich. Zmuszeni do długich spacerów mieszkańcy nie mogą czuć siębezpiecznie, bo poziom przestępczości należy do najwyższych w kraju.

Ten fatalny stan rzeczy wymaga ogromnej i niezwykle skutecznej ma-chiny opieki społecznej. Na to potrzeba góry pieniędzy, a miejska kasaświeci pustkami, bo w ciągu ostatnich 50 lat Detroit straciło aż dwie trzeciedochodów z podatków. Tymczasem ani władze stanowe, ani federalne niespieszą się z pomocą. Same muszą się zmagać z kryzysem, a poza tym częstowychodzą z założenia, że miastom z pasa rdzy nic już nie pomoże. Więk-szość mieszkańców Detroit nie ma ubezpieczenia, a środki z programu Me-dicaid są ograniczone. Mniejsza ilość pieniędzy na opiekę socjalną i nasile-nie problemów społecznych sprawiają, że miasto stać tylko na realizacjędoraźnych programów dla najuboższych: wypłacanie zapomóg, organizo-wanie stołówek dla bezdomnych, oferowanie artykułów pierwszej potrzeby.Nijak ma się to do założeń liberalnej polityki społecznej, które mówią o cza-sowej jedynie pomocy i promowaniu rozwiązań mających umożliwić powrót do pracy. W Detroit nie ma jednak do czego wracać. Większość lud-ności jest bardzo słabo wykształcona, a zła sława miasta, jako niebezpiecz-nego, pełnego rasowych napięć, skutecznie odstrasza potencjalnych inwes-torów, którzy stworzyliby nowe miejsca pracy. Ponadto typowe dla modeluliberalnego naznaczanie ludzi jako undeserving poor jest czynnikiem socja-lizującym do biedy i zniechęcającym do wszelkich wysiłków. Detroit jestwięc dobitnym przykładem, że liberalna polityka społeczna sprawdza sięw warunkach stabilnego, solidnego wzrostu.

Dlatego w czasach globalnej recesji większość państw rozszerza parasolbezpieczeństwa socjalnego, by objąć nim wszystkich, którzy boleśnie do-świadczyli kryzysu. Kroki w tym celu podejmują nie tylko państwa modelusocjaldemokratycznego, np. Szwecja, ale nawet kraje modelu liberalnego,takie jak USA. W dziedzinie gospodarki przykładem owego kryzysowegozwrotu na lewo jest wart 787 mld dol. pakiet stymulacyjny Baracka Obamy,a w dziedzinie polityki społecznej – ambitna reforma służby zdrowia.

O ile problemem amerykańskiej polityki społecznej jest wąski zakrespomocy społecznej państwa, o tyle kłopoty opiekuńczej Szwecji wynikają zezbyt dużego zaangażowania władz w pomoc socjalną. Jako kolebka socjal-demokratycznego modelu polityki społecznej, Szwecja stara się promienio-wać swoistym rodzajem dobrobytu społecznego, którego kluczowym ele-

37 http://www.przekroj.pl/cywilizacja_spoleczenstwo_artykul,2295,2.html – dostęp10.09.2010.

86


mentem jest zabezpieczenie średniego (nie minimalnego!) poziomu życiadla całej populacji.38

Jednym z przykładów hojności państwa jest polityka mieszkaniowa.Szwecja zapewnia każdemu obywatelowi dach nad głową. Więcej, gwaran-tuje prawo do określonej przestrzeni życiowej przypadającej na jednąosobę. Państwo oferuje też liczne dodatki mieszkaniowe, na tyle wyso -kie, że np. emerytom wystarczają na pełne pokrycie czynszu za mieszka -nie o umiarkowanym standardzie, a osobom pracującym – znacznej jegoczęści.

Również zasiłki rodzinne w Szwecji zdają się hołdować wszechobecnejzasadzie równości, która urosła do rangi sztandaru narodowego. Głównymcelem zasiłków rodzinnych jest więc przeciwdziałanie nadmiernemu zróż-nicowaniu standardu życia poszczególnych rodzin wynikającemu z różnejliczby dzieci.

Szwedzki system opieki społecznej w imię równości ulega postępującejdehumanizacji. Wszystkich obowiązują odgórnie narzucone, ściśle uregu-lowane standardy zachowania. Przyczyną bezduszności państwa opiekuń-czego jest wręcz obsesyjne dążenie do równości, której nie da się w pełniurzeczywistnić. Zdaniem szwedzkich urzędników okazywanie uczuć w sto-sunku do pacjentów narusza ich... godność i zamienia pacjenta w petenta.A opieka państwa dobrobytu powinna być uprawnieniem przysługującymwszystkim na równi. „To właśnie odróżnia państwo opiekuńcze od poniża-jącej dobroczynności”.39 Swoisty proces oczyszczania państwa dobrobytuz osób nieprzystosowanych skandynawskie społeczeństwa rozpoczęły wielelat temu. Wszyscy trudni we współpracy pracownicy przenoszeni są na innestanowiska albo zwalniani z pracy. Wątpliwe, by ta przeregulowana ma-china eliminacji istot ludzkich zatrzymała się. Instytucje państwa dobro-bytu po latach rozbudowy stały się silne i pewne swoich racji.

Rola związków zawodowych i systemy zabezpieczeń

rynku pracy w Stanach Zjednoczonych i w Szwecji

Jedną z najcieńszych książek w gabinetach amerykańskich prawnikówjest niewątpliwie podręcznik prawa pracy. W Stanach Zjednoczonych nie li-tera prawa pisanego, lecz precedensy oraz sami pracodawcy wyznaczają re-guły funkcjonowania rynku pracy. Sytuacja amerykańskich pracowników

38 Y. Stryjan, Social Democracy, the Labour Market and the Third Sector: the SwedishCase, The Globalization & Governance Project, Hokkaido 2003, s. 3.

39 Ibidem, s. 128.

87


jest nieporównanie gorsza niż europejskich. Zarówno świat biznesu, jaki władze wyjątkowo nieprzychylnie odnoszą się do rozbudowanych uregu-lowań prawa pracy oraz działalności związków zawodowych. Uprawnieniapracownicze mają w USA znacznie węższy zakres niż w większości państwStarego Kontynentu. Przez wiele lat jedyną uznawaną metodą rozwiązywa-nia konfliktów ze światem pracy była przemoc. W historii amerykańskiegoruchu związkowego wyróżnić można trzy okresy: represji (do 1930 r.), po-pierania (1930–1947) oraz interwencji i ograniczeń (po 1947 r.).

W okresie represji, ze względna na brak ogólnonarodowego prawodaw-stwa dotyczącego pracy, wszelkie konflikty rozstrzygały sądy, które w więk-szości popierały klasę właścicieli kapitału i ziemi. Tym samym wykazywaływrogość w stosunku do samoorganizujących się pracowników. Początkowozwiązki zawodowe traktowano jak konspiracyjne organizacje przestępcze.Sądy interpretowały na ich niekorzyść ustawę Schermana, która w rzeczy-wistości skierowana była przeciw kartelom i praktykom monopolistycz-nym. Do ruchu związkowego skutecznie zniechęcali też pracodawcy. Na po-rządku dziennym było zwalnianie zwolenników związków zawodowychi publikowanie czarnych list z ich nazwiskami. Wszelkie strajki tłumiono zapomocą tzw. lockoutów. Zamykano zakład i zwalniano całą załogę, po czymrozpoczynano kolejną rekrutację. Nowo przyjęci zazwyczaj musieli podpi-sać tzw. umowę szubrawczą. Deklarowali, że nie należą do związku zawo-dowego i zobowiązują się nie wstępować do niego. W pierwszym okresie po-wstały też trzy zasady ruchu związkowego opracowane przez SamuelaGompersa, pierwszego przewodniczącego Amerykańskiej Federacji Pracy.Zakładają ograniczenie żądań do celów ekonomicznych (krótszy czas pracy,wyższe płace itp.), polityczną neutralność i przynależność związkową wyni-kającą z uprawianego zawodu.

Obecnie obowiązująca ustawa Tafta-Hartleya, uchwalona w 1947 r., teżogranicza prawa związków zawodowych. Limituje możliwość prowadzeniastrajków, bojkotów, pikiet i szeroko rozumianych akcji solidarnościowych.Ponadto pracodawcom wolno zastąpić strajkujących nowo zatrudnionymi,którzy nabywają regularne prawa pracownicze. Po zakończeniu strajku pra-codawca ma jedynie obowiązek umieszczenia strajkujących na liście poten-cjalnych kandydatów do zatrudnienia, ale nie musi ich ponownie przyjąć dopracy. Aż trzy czwarte amerykańskich korporacji zaprzęga dodatkowe siłydo walki z niesubordynowanymi pracownikami. Zatrudniają specjalnychkonsultantów, których zadaniem jest niedopuszczanie do utworzenia przezpracowników związku zawodowego.

Organizacja broniąca praw człowieka Human Rights Watch w 2004 r.przygotowała specjalny raport dotyczący przestrzegania praw pracowni-czych i związkowych – Unfair Advantage. Wolność zrzeszania się pracow-

88


ników w Stanach Zjednoczonych według międzynarodowych standardówpraw człowieka. Raport wskazuje, że pracodawca może latami odwlekaćutworzenie związku zawodowego. Jedyną karą, na jaką się naraża w przy-padku negatywnej decyzji sądu, jest obowiązek wywieszenia w zakładziepisma obligującego do niepowtarzania nielegalnych praktyk i wypłata wy-nagrodzenia pracownikowi zwolnionemu za nielegalne organizowaniezwiązku. Jednak zobowiązania pracodawców w razie przegranej są zazwy-czaj bardzo niskie.

Niezwykle silna pozycja pracodawcy określana jest mianem doktrynyact-will employment. Oznacza ona, że pracodawca może swobodnie decy-dować o zwolnieniu bądź zatrudnieniu pracownika. W USA zatrudnieniejest niczym akt łaski dobrodusznego pracodawcy. Do założeń doktryny na-leży też brak pisemnych umów o pracę, w efekcie ogromna większość za-trudnionych pracuje w oparciu o umowę ustną. Pojęcia takie jak okres wy-powiedzenia, rokowania zbiorowe są amerykańskim pracodawcom obce,mają również prawo natychmiast zwolnić pracownika bez podania powodu.Spośród krajów OECD tylko w USA można stracić pracę natychmiastowo.

Zwolnienie pracownika, dziecinnie proste w USA, w Szwecji bywa drogąprzez mękę. Pracodawcy może nie pomóc to, że rozwiązanie umowy o pracęzdaje się być jedynym słusznym rozwiązaniem. W obronie nękanego przezpracodawcę mogą stanąć bowiem związki zawodowe, które w Szwecji mająbardzo silną pozycję. Wymownym przykładem potęgi szwedzkich organiza-cji zrzeszających pracowników jest słynna blokada w Vaxholm. Wszystkozaczęło się od dwóch pozornie niegroźnych słów. – Go home! – ile sił w gar-dle wykrzykiwał 13 grudnia 2004 r. Lars Göran Bromander ze sztokholm-skiego oddziału Byggnads,40 pokazując łotewskim pracownikom firmy Laval, gdzie jest ich miejsce. Łotysze, którzy budowali szkołę w podsztok-holmskiej miejscowości Vaxholm, zostali zablokowani przez szwedzkiezwiązki zawodowe. Blokada ta szybko stała się ogólnonarodową walkąSzwedów o dobre warunki pracy dla Łotyszy. Przez 100 dni uczestniczyłow niej siedem związków zawodowych w, bagatela, 40 tys. miejsc pracy. Jejprzyczyną był konflikt między związkami zawodowymi a łotewską firmą,która śmiała sprzeciwić się zaproponowanym warunkom. Łotysze zarabialimniej niż miejscowi pracownicy i nie podpisali się pod szwedzkim układemzbiorowym regulującym płace dla sektora budowlanego. Związkowcyszwedzcy uznali, że Laval stosuje dumping socjalny i zaniża standardypracy. Zagrozili, że jeżeli firma nie zapłaci swoim łotewskim pracownikom145 koron szwedzkich za godzinę, czyli 20 koron powyżej średniej, związek

40 Jeden z największych i najbardziej wpływowych związków zawodowych w Szwecji,zrzeszający pracowników i działaczy branży budowlanej.

89


nie podpisze z nią umowy, stwierdzając, że Laval odrzuca szwedzki porzą-dek.41 Związek będzie więc zmuszony do postawienia blokady.

W rezultacie łotewska spółka zbankrutowała, a precedensowa sprawatrafiła do ETS w Luksemburgu. W grudniu 2007 r. ETS wydał opinię, żeblokada w Vaxholm była sprzeczna z prawem UE, ponieważ dyskrymino-wała przedsiębiorstwa spoza Szwecji. Sędziowie Trybunału Sprawiedliwo-ści stwierdzili też, iż sama szwedzka ustawa, dopuszczająca akcje związ-kowe mające na celu wymuszenie zastąpienia układu zbiorowegoz zagranicznym związkiem układem ze związkiem szwedzkim, jest dyskry-minująca, czyli niezgodna z unijnymi regulacjami.

Kluczowym elementem szwedzkiego systemu jest bowiem ogromnarola związków zawodowych. To nie parlament tylko związki w porozumie-niu z pracodawcami, najlepiej bez ingerencji państwa, decydują o wynagro-dzeniach (w tym płacach minimalnych), warunkach pracy, przepisachpracy, normach itp. Przez lata model ten był dla Skandynawów powodemdo dumy, bo dzięki niemu udało się uniknąć strajków i niepokojów społecz-nych. Wielu dopatruje się źródła skandynawskiego dobrobytu właśniew ogromnej roli związków zawodowych. W Szwecji istnieją trzy centralneorganizacje związkowe: Szwedzka Konfederacja Związków Zawodowych(LO), Centralna Organizacja Związków Zawodowych Urzędników (TCO),Szwedzka Centralna Organizacja Akademików (SACO).42 W sumie wymie-nione organizacje zrzeszają aż 87% pracowników, co stanowi najwyższywskaźnik uzwiązkowienia na świecie. Nie dziwi więc to, że każdy, kto nienależy do związku, traktowany jest jak wróg publiczny numer 1, który maczelność sprzeciwiać się szwedzkiemu porządkowi. „Bo w Szwecji obowią-zują szwedzkie zasady. Na przykład ta, że niepotrzebne są ustawy, bozwiązek zawodowy bezstronnie i bezinteresownie zadba o interesywszystkich pracowników”.43 Wydaje się jednak, że reguła ta nie do końcaprzystaje do szwedzkiej rzeczywistości. Z biegiem czasu związki zawodowepaństw skandynawskich rosły w siłę, a rządy z zadowoleniem przyglądałysię rozwojowi tej swoistej perły w skandynawskiej koronie. Niestety zaśle-pione władze z czasem straciły kontrolę nad organizacjami zawodowymi,które – tak jak potężne lobby przemysłu farmaceutycznego czy zbrojenio-wego w USA – mają ogromną siłę oddziaływania i ogromne pieniądze, copozwala im na samodzielnie dyktowanie warunków na rynku pracy.

42 Warunki życia i pracy w krajach Europejskiego Obszaru Gospodarczego – Szwecja,op.cit., s. 17.

41 M. Zaręba, Polski hydraulik i inne opowieści ze Szwecji, Wołowiec 2008, s. 21.43 M. Zaremba, op.cit., s. 48.

90


Wnioski

Palmę pierwszeństwa w zaawansowaniu programów polityki społecznejdzierżą Szwedzi. Stany Zjednoczone ograniczają pomoc socjalną i politykęspołeczną prowadzoną przez państwo do minimum. Ciężar realizacji tychzadań spoczywa tam głównie na instytucjach sektora prywatnego.

Nie ustają dyskusje na temat kryzysu polityki społecznej zarówno USA,jak i Szwecji. Obydwa kraje potrzebują reform i przewartościowania do-tychczasowych założeń. Władze Stanów Zjednoczonych nie bez trudu pró-bują zwiększyć socjalną aktywność państwa. Głównym problemem jestduże rozwarstwienie dochodowe obywateli i brak powszechnego ubezpie-czenia medycznego. Szwecja musi stawić czoła wzrastającej liczbie ludziw wieku emerytalnym, wydłużeniu czasu aktywności siły roboczej, zacho-waniu równości świadczeń socjalnych i wspieraniu asymilacji grup społecz-nych wysokiego ryzyka, czyli głównie imigrantów.44 Sen z powiek spędzapolitykom również zbyt rozrośnięty sektor publiczny zatrudniającyogromną część siły roboczej.

Trudna jest ocena, który z dwóch zaprezentowanych modeli politykispołecznej jest lepszy. Polityka społeczna rodzi się bowiem na fundamen-tach prawdziwego świata i jest silnie zakorzeniona w pejzażu kulturowym,społecznym i politycznym.

Zarówno USA, jak i Szwecja nadal nie są gotowe na radykalne reformypolityki społecznej. Mimo wszystko model liberalny w wydaniu amerykań-skim i socjaldemokratyczny w wersji szwedzkiej zachowują swoją tożsa-mość, która stanowi o ich wyjątkowości i odróżnia je od innych rozwiązańz dziedziny polityki społecznej.

Abstract

Two social policy models: Euro-social and US-liberal

Analysis based on chosen fields of social policy

in the USA and Sweden

The article analyses the differences between theoretical concepts ofsocial policy models: US-liberal and the Euro-social, according to theclassification of Gustav Esping-Andersen. The Liberal social policy model

91


44 Ibidem, s. 6–7.

assumes reduced state interference in social life. The Social model offersthe citizens a broad range of social security. Contradictory solutions withinboth models are presented on the social policy of the United States andSweden. Selected areas analysed include health care system, social aidprogrammes and provisions of the labour market. The fundamentalinstitutions of social policy in the United States are private market andfamily. By contrast, in Sweden it is the state that acts as most importantsocial policy institution and provides extensive care from cradle to grave.Anyway, both the United States and Sweden are withdrawing from theclassic models. In the first case it means increasing state involvement inthe conduct of social policy. The second one is associated with increasedprivate sector participation in providing social services and greaterparticipation of the citizens.

Dwa modele polityki społecznej

Documents

Transcript of Dwa modele polityki społecznej