dr hab. Jerzy Supernat Instytut Nauk Administracyjnych Uniwersytet Wrocławski

dr hab. Jerzy SupernatInstytut Nauk Administracyjnych

Uniwersytet Wrocławski

Nowepubliczne zarządzanie

2

Nowe publiczne zarządzaniem (New Public Manage-ment – NPM) pojawiło się najpierw w Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii* w latach osiemdziesiątych XX w., a od początku lat dziewięćdziesiątych zyskało swe miejsce w USA. W mniejszym lub większym zakresie jego recepcja ma dzisiaj miejsce praktycznie w każdym kraju europej-skim, także w Polsce.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

* Na temat NPM w Nowej Zelandii zob. Mariusz Swora, Państwo kontraktujące. Reforma sektora państwowego w No-wej Zelandii, „Ruch Prawniczy, Ekono-miczny i Socjologiczny”, 2005, z. 4.

3

W USA miało ono u swego podłoża powszechne społeczne odczucie, że tradycyjna biurokratycznie zorganizowana administracja publiczna jest bezużyteczna i bez przyszłości.

Skutek był taki, że społeczeństwo amerykańskie utraciło wiarę w administrację publiczną. W przekonaniu Amerykanów administracja federalna marnotrawiła blisko połowę gromadzonych podatków. Źle w ocenie publicznej wypadały również administracje stanowe i lokalne.


4

Józef Płoskonka, Zarządzanie przez rezultaty jako metoda wyko-nywania zadań w administracji publicznej, (w:) Administracja publi-czna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, red. Jacek Czaputo-wicz, Europejski Instytut Administracji Publicznej, Wydawnictwo Na-ukowe PWN, Warszawa 2008:

„Wiele osób jest niezadowolonych z jakości usług admi-nistracji i ma uzasadnione poczucie, że publiczne zasoby są marnotrawione (podkr. JS) Z kolei wielu urzędnikom przeszkadza świadomość, że ich praca jest źle oceniana przez współobywateli”.



http://www.slowoludu.com.pl/gazeta/codzienna/2002/III/29/10.pdf

5

Odpowiedzią były rozwiązania zaproponowane przez nowe publiczne zarządzanie, które składa-ją się na

model administracji publicznej o następujących 10. podstawowych założeniach.



6

Administracja publiczna powinna być zorientowa-na najpierw na osiąganie wyników, a dopiero później na wejścia i procesy działania.


1

Nacisk na wyniki płynie z przeświadczenia, że organizacje sektora publicznego przez zbyt długi czas nie zwracały uwagi na jakość świadczonych usług, interesując się przede wszystkim wejściami, tym bardziej, że polityczne debaty dotyczące administracji publicznej dotyczyły przede wszystkim (niewystarczających) zasobów.

W Y

N IK I

7

Kierownicy w administracji publicznej (proaktywni menedżerowie, a nie reaktywni urzędnicy) powinni zatem zwracać zdecydowanie większą uwagę na zadania, a ocena ich działania (i funkcjonowania organizacji publicznych) powinna wynikać z osiągniętych wyników i być dokonywana na podstawie wyraźnych i mierzalnych (ilościowych) standardów czy wskaźników wykonania.



8

W konkretnym przypadku sytuacja może wyglądać tak jak w Wielkiej Brytanii czy Nowej Zelandii, gdzie kierownicy agencji rządowych są zatrudniani na podstawie umowy, wynagradzani odpowiednio do osiągniętych wyników i... zwalniani, jeżeli wyniki nie są wystarczająco dobre.



9

Wyniki sprowadza się nie tylko do jakości świadczonych przez administrację publiczną usług (outputs), ale także do faktycznych zmian w życiu ludzi, jakie są następstwem działania administracji (outcomes). Różnicę pomiędzy outputs, tj. „produkcją” usług, i outcomes, czyli wpływem usług na jakość życia, eksponuje się zwłaszcza w Nowej Zelandii i w Wielkiej Brytanii, dając pierwszeństwo „produkcji” usług. Z kolei USA preferują drugie rozwiązanie.



10

Aby osiągnąć wyniki, administracja publiczna po-winna, tam gdzie dostarcza rzeczy i świadczy usługi, czynić lepszy użytek z mechanizmów rynkowej konkurencji. Tutaj w grę wchodzą trzy rozwiązania.



2

11

Po pierwsze, prywatyzacja czy outsourcing mogą umo-żliwić administracji publicznej kupowanie od prywatnych organizacji rzeczy i usług tańszych i o wyższej jakości niż te, za które wcześniej odpowiadała sama.

Termin outsourcing jest kontaminacją słów outside re-sources using, czyli korzystanie z zasobów zewnętrz-nych. Jego prawniczym odpowiednikiem jest termin con-tracting out.



12

Po drugie, organy i jednostki organizacyjne administracji publicznej mogą zostać przeorganizowane na wzór pry-watnych spółek, aby uzyskiwały przychód ze sprzedaży rzeczy i usług.



13

• wprowadzanie i żądanie opłat uważa się za sprawiedliwe, jako że za daną usługę płaci wtedy bezpośrednio jednost-ka, która z usługi korzysta • opłaty służą także zmniejszeniu wydatków publicznych, ponieważ to świadczeniobiorcy płacą za usługę, która w przeciwnym wypadku musiałaby być finansowana ze śro-dków publicznych



14

Po trzecie, zorganizowane w nowy sposób organy i jednostki organizacyjne administracji publicznej (różne agencje rządowe) mogą konkurować między sobą, a także z organizacjami prywatnymi i pozarządowymi.


15

Utworzenie agencji rządowych (executive agencies) świadczących poszczególne rodzaje usług publicznych, za które wcześniej odpo-wiadali bezpośrednio ministrowie i ich scen-tralizowany aparat, jest być może najbardziej charakterystyczną cechą reformy brytyjskiej administracji rządowej przeprowadzonej po wyborczym zwycięstwie Partii Konserwatywnej w 1987 roku, a zapowiedzianej w raporcie Improving Management in Government: the Next Steps. Stąd agencje rządowe były począ-tkowo nazywane Next Steps agencies. Do jed-nej z nich link poniżej. Obok inny.



http://www.statskontoret.se/upload/Publikationer/2001/200123.pdf

http://www.wiltonpark.co.uk/about/index.aspx

16

Rozwiązania drugie i trzecie wiążą się na ogół z tzw. dez-agregacją sektora publicznego i utworzeniem mniejszych jednostek organizacyjnych, co sprawia, że łatwiej jest określić ich zadania, a miejsce niewidocznych biurokratów zajmują widzialni czy znani menedżerowie, którym łatwiej jest przypisać odpowiedzialność.



17

Bardziej rynkowa administracja publiczna powinna być zorientowana na konsumentów. Innymi słowy, organy i – przede wszystkim – agencje rządowe powinny postrzegać osoby i organizacje, z którymi wchodzą w kontakt, jako swoich klientów czy konsumentów, których potrzeby należy znać i zaspokajać.



3

18


Logika reagowania na potrzeby konsumentów jest oczywista w przypadku agencji rządowych konkurujących z organizacjami prywatnymi. Nawet jednak i wówczas, gdy dobra i usługi oferuje administracja publiczna, korzystając z monopolu lub nie pobierając żadnych opłat, traktowanie zainteresowanych jak konsumentów może poprawić efektywność i etykę administrowania. Najogólniej rzecz ujmując, chodzi o to, aby funkcjonowanie administracji publicznej charakteryzowało takie korzystanie z jej zasobów, które jest cenione przez konsumentów.

Putting customers first.

19

Należy podkreślić, że postrzeganie przez nowe publiczne zarządzanie jednostki jako konsumenta prowadzi do wyra-źnego rozróżnienia pomiędzy konsumentem i oby-watelem.



Al Gore: Obywatel może uczestniczyć w de-mokratycznych procesach decyzyjnych; kon-sument otrzymuje świadczenia od konkre-tnych służb. Wszyscy Amerykanie są obywa-telami. Większość jest konsumentami (roz-maitych usług publicznych – JS).

20

Rozróżnienie pomiędzy konsumentem i obywatelem uwa-żane jest za cenne, ponieważ poprawia sytuację jednostki.



Al Gore: W demokracji liczą się zarówno obywatele, jak i konsumenci. Jednak w trakcie oddawania głosów obywatele rza-dko mają okazję wpłynąć na działanie in-stytucji publicznych, które bezpośrednio kształtują jakość ich życia: szkół, szpitali, ośrodków doradztwa rolniczego, ośrodków pomocy społecznej.

http://upload.wikimedia.org/wikipedia/pl/8/8b/Algore.jpg

21

Z wizją urynkowionej administracji publicznej wiąże się przekonanie, że administracja powinna – w języku Davida Osborne’a i Teda Gaeblera – „sterować, a nie wiosłować” (steer, not row).


4

Administracja publiczna powinna zagwarantować, że pewne dobra i usługi są oferowane, ale niekoniecznie musi sama je oferować. Tak więc organy administracyjne mogą realizować swoje funkcje, korzystając z „osób” trzecich: przede wszystkim organizacji prywatnych i organizacji pozarządowych.

22

Nota bene negocjacje z tymi organizacjami, zawieranie z nimi umów, dotowanie oraz monitorowanie jakości świa-dczonych usług powoduje, że granice pomiędzy niektó-rymi organami administracyjnymi i ich otoczeniem stają się mniej wyraźne.



Na sieciowy i współzależny, a nie hierarchiczny układ świadczenia usług publicznych przez administrację publiczną, organizacje prywatne i organizacje pozarządowe wskazuje w warstwie leksykalnej wzrastająca popularność terminu governance, który we wskazanym kontekście jest przeciwstawiany terminowi government i definiowany jako „rządzenie bez udziału rządu”.

23

Administracja publiczna powinna być poddana deregulacji. W przekonaniu zwolenników nowego publicznego zarzą-dzania tradycyjne, scentralizowane biurokratyczne rozwią-zania w zakresie zatrudniania personelu i kierowania nim, gospodarki finansowej, audytu, zakupów i alokacji zaso-bów, podróży służbowych itd. są niewłaściwe w admini-stracji publicznej zorientowanej na wyniki.



5

24

Determinowani konkurencją, oczekiwaniami konsumen-tów oraz odpowiedzialnością za wyniki kierownicy w ad-ministracji publicznej (public managers / agency mana-gers) mają z założenia uczynić najlepszy użytek ze swoich pracowników i budżetów, powinni zatem dysponować większą swobodą w korzystaniu z nich.



25

Ideałem jest samodzielne zarządzanie w granicach budżetu (manage to budget), czyli możność korzystania z posiadanych zasobów zgodnie z własnym przekonaniem o najlepszych sposobach działania. Przynajmniej tak długo, jak długo osiągane są wyniki.

Nota bene może to rodzić dążenie do maksymalizacji budżetu, porównywalne z dążeniem do maksymalizacji zysku w biznesie.


26

W ślad za deregulacją pracownikom w admini-stracji publicznej należy stworzyć warunki do przejawiania inicjatywy i podejmowania decyzji, aby lepiej służyli konsumentom i osią-gali lepsze wyniki (empowering employees to get results).



6

Em-power-ment

27

Empowerment ma być nie tylko możliwy, ale wysoce pożądany, ponieważ dzisiejsi pracownicy sektora publicznego są lepiej wykształceni, a dzięki komputeryzacji dysponują o wiele większą ilością informacji, i to informacji tego rodzaju, jakie wcześniej były w większości w posiadaniu kierowników, którzy przy ich pomocy mówili pracownikom, co ci powinni zrobić. Nadto empowerment, w przeciwieństwie do hierarchii, sprzyja pracy zespołowej.


28

Stąd za istotny składnik nowego publicznego zarządzania uznaje się koncepcję uwolnienia kierownictwa (liberation management), która wyrasta z przekonania, że kierownicy w administracji publicznej są wysoko wykwalifikowanymi i zaangażowanymi ludźmi, którzy wiedzą, jak się zarządza. Zatem aby poprawić działanie i osiągnięcia administracji publicznej, kierownicy muszą zostać uwolnieni z okowów biurokracji: politycy i prawodawca powinni pozwolić kierownikom zarządzać (let managers manage).



29

Oczekiwanie, że administracja publiczna zwróci większą uwagę na sposób, w jaki czyni użytek ze swoich ludzkich, rzeczowych i finansowych zaso-bów. Nowe publiczne zarządzanie kładzie bardzo duży nacisk na zmniejszenie kosztów świadcze-nia usług publicznych, a jednocześnie na zwię-kszenie ich jakości. Jednym słowem chodzi o osiągnięcie więcej mniejszym nakładem (doing more with less).



7

30

Kierownicy w administracji publicznej powinni obok tradycyjnych dziesięciu ról kierowniczych (opisanych przez Henry’ego Mintzberga) realizo-wać dodatkowo pięć ról niezbędnych w służbie publicznej (public service roles / roles unique to the public manager).



8

31

Należą do nich następujące: popularyzator spraw

lokalnych – w tej roli kierownik odpowiada za zakomunikowanie społeczności lokalnej istotnych aspektów i uwarunkowań jej funkcjonowania

architekt konsensusu – w tej roli kierownik odpowiada za wysłuchanie zróżnicowanych interesów w otoczeniu organu administracyjnego i zapewnienie, że wszystkie one znalazły wyraz w relewantnym procesie decyzyjnym


32

interpretator wartości lokalnych – w tej roli kierownik dokonuje identyfikacji istotnych wartości w życiu społeczności lokalnej, pamiętając, że powinny one odzwierciedlać potrzeby całej społeczności, a nie ograniczonych interesów wybranych grup wzór etycznego postępowania – w tej roli kierownik powinien służyć jako przykład doskonałości w służbie publicznej


33

współwykonawca władzy lokalnej – w tej roli kierownik dzieli się swoją władzą z innymi, pamiętając, że tylko przez zbudowanie silnej sieci połączeń ze społecznością lokalną organizacja publiczna może odpowiedzieć na jej oczekiwania



34

Kulturę organizacyjną administracji publicznej powinna charakteryzować elastyczność, innowa-cyjność, rozwiązywanie problemów i przedsiębior-czość.


9

Chodzi o wprowadzenie do administracji publicznej rozwiązań właściwych adhokracji, będącej przeciwieństwem biurokracji. Adhokrację charakteryzuje przede wszystkim niski stopień sformalizowania oraz obecność niewielkich, elastycznych zespołów, tworzonych odpowiednio do potrzeb oraz funkcjonujących w poprzek czy ponad wewnętrznymi granicami organizacji.

35

Adhokracja jest elastyczna i łatwo się przekształca nie jest hierarchiczna, a dokładnie jest mniej i

inaczej hierarchiczna niż biurokracja (hierarchia prawdopo-dobnie nie zniknie nigdy)

jest oparta na uczestnictwie (kierownicy są świadomi, że nie mają monopolu na najlepsze pomysły i rozwią-zania, w związku z czym adhokracji właściwe jest dąże-nie do wykorzystania wiedzy i pomysłowości wszystkich pracowników)



36

jest twórcza i przedsiębiorcza wykorzystuje powiązania sieciowe daje pierwszeństwo celom

całościowym przed wąsko określonymi celami fun-kcjonalnymi

w szerokim zakresie wykorzystuje tech-nologie informatyczne



37

Administracja publiczna powinna być z zasady apolityczna. Dychotomię pomiędzy administracją i polityką wprowadziło już oczywiście tradycyjne publiczne zarządzanie („stare” publiczne zarządzanie – old public management). Apoli-tyczność administracji publicznej nowe publiczne zarzą-dzanie widzi, a przynajmniej stara się widzieć, w szerszej perspektywie. Konstruowane czy proponowane przez nowe publiczne zarządzanie mechanizmy rynkowe nie mają być substytutem publicznego uczestnictwa w polityce.



10

38

Deregulacja, empowerment i orientacja na wyniki nie ma-ją w demokratycznym społeczeństwie przesłonić odpowie-dzialności administracji publicznej za osiągnięcie polity-cznych celów przyjętych w wyborach powszechnych i realizowanych przez pochodzących z politycznych nomi-nacji ministrów. Daje się jednak wyraźnie zauważyć przesunięcie od tradycyjnej konstytucyjnej odpowiedzial-ności, ponoszonej przez „sterującą” część administracji publicznej przed obywatelami, do nowej menedżerskiej odpowiedzialności, ponoszonej przez „wiosłującą” część administracji publicznej przed konsumentami.



39

Anetta Jaxa Dębicka, Sprawne państwo. Współczesne koncepcje i instrumenty zarządzania publicznego a administracja publiczna, Wolters Kluwer, Warszawa 2008.

Więcej na temat nowego publicznego zarządzania zob. między innymi:

40

Myśl końcowa


The difference between management and administration (which is what the bureaucrats used to do exclusively) is the difference between choice and rigidity.

Robert Heller

dr hab. Jerzy Supernat Instytut Nauk Administracyjnych Uniwersytet Wrocławski

Documents

Transcript of dr hab. Jerzy Supernat Instytut Nauk Administracyjnych Uniwersytet Wrocławski