Wydatki na rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich w … PRACA PODYPLOMOWA...3 Streszczenie Praca...

Uniwersytet Rzeszowski

Wydział Ekonomii

STUDIA PODYPLOMOWE

„Mechanizmy funkcjonowania strefy euro”

VI edycja, rok akademicki 2014/15

Katarzyna Żak-Niemiec

Wydatki na rozwój rolnictwa i obszarów

wiejskich w budżecie Unii Europejskiej –

uzasadnienie, zmiany w strukturze wydatków

budżetowych i modyfikacje celów.

Praca dyplomowa

wykonana pod kierunkiem

dr hab. Ryszard Kata, prof. URZ

Przyjmuję pracę

………………………………

Data i podpis promotora

RZESZÓW 2015

Studia realizowane z Narodowym Bankiem Polskim w ramach programu edukacji ekonomicznej

2

Oświadczenie autora pracy

Świadom odpowiedzialności prawnej oświadczam, że niniejsza praca dyplomowa została

napisana przeze mnie samodzielnie i nie zawiera treści uzyskanych w sposób niezgodny

z obowiązującymi przepisami.

Oświadczam również, że przedstawiona praca nie była wcześniej publikowana, jest w pełni

autorska i powstała dla celów uzyskania świadectwa ukończenia studiów podyplomowych

„Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” i nie była także przedmiotem procedur

związanych z uzyskaniem tytułu zawodowego w wyższej uczelni.

Data Podpis autora pracy

3

Streszczenie Praca dotyczy Wspólnej Polityki Rolnej jej celów, zasad jak i również ewolucji reform.

Przedstawia kształtowanie się wydatków na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich

w poszczególnych latach. Kształtowanie się wydatków w nowej perspektywie finansowej na

lata 2014-2020, oraz zmiany w funkcjonowaniu poszczególnych instrumentów.

Słowa kluczowe:

Wspólna Polityka Rolna, rozwój obszarów wiejskich, płatności bezpośrednie, wydatki na rolnictwo,

perspektywa finansowana lata 2014 – 2020, reformy, cele WPR,

TYTUŁ Expenditure on development of agriculture and rural areas in the budget of the European

Union - the rationale, changes in the structure of budgetary spending and

modifications goals.

4

SPIS TREŚCI

WSTĘP……………………………………………………………………………………5

ROZDZIAŁ I. ZNACZENIE ROLNICTWA I WSPÓLNEJ POLITYKI ROLNEJ W

BUDŻECIE UNII EUROPEJSKIEJ…………………...…………………………………6

1.1. Początki Wspólnej Polityki Rolnej………………..………………………………....6

1.2. Istota, zasady i cele Wspólnej Polityki Rolnej……………………………………....6

1.3. Modyfikacje zasad i celów Wspólnej Polityki Rolnej po 2013 roku…………….…..8

ROZDZIAŁ II. KSZTAŁTOWANIE SIĘ WYDATKÓW NA ROLNICTWO I

ROZWÓJ OBSZARÓW WIEJSKICH…………………..………………………………9

2.1. Kierunki rozwoju Wspólnej Polityki Rolnej……………………….........…………..9

2.2. Zmiany w sposobie finansowania Wspólnej Polityki Rolnej……………………....11

2.3. Wydatki na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich do 2000 roku………….……..12

2.4. Wydatki na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich w latach 2000 – 2013………..13

ROZDZIAŁ III. WSPARCIE ROLNICTWA W PERPEKTYWIE 2014 – 2020………18

3.1. Płatności bezpośrednie - Filar I……………………………………………...……...19

3.2. Rozwój obszarów wiejskich - Filar II……………………………………………....23

ZAKOŃCZENIE………………………………………………………………………...28

BIBLIOGRAFIA ..............................................................................................................29

SPIS TABEL…………………………………………………………………………….30

SPIS WYKRESÓW……………………………………………………………………..31

SPIS RYSUNKÓW……………………………………………………………………...32

5

WSTĘP

Wspólna Polityka Rolna jest najstarszą i najbardziej kompleksową polityką

wspólnotową UE i jednym z filarów integracji europejskiej. W dużej mierze determinuje

funkcjonowanie sektora rolnego i sytuację obszarów wiejskich państw członkowskich

Wspólnoty.

Wspólna Polityka Rolna (WPR) jest kluczowym obszarem współpracy w ramach

Wspólnoty Europejskiej od pierwszych dni jej powstania. Z uwagi na zmieniające się

uwarunkowania zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne, WPR podlegała na przestrzeni

ostatnich kilkudziesięciu lat istotnym zmianom. Te najważniejsze z nich to reforma

MacSharry’ego z 1992 r., Agenda 2000 uzgodniona w 1999 r. oraz reforma WPR uzgodniona

w Luksemburgu w czerwcu 2003 r.

Celem pracy jest przedstawienie wydatków wraz z ich strukturą na rolnictwo i rozwój

obszarów wiejskich w Unii Europejskiej od początku istnienia Wspólnej Polityki Rolnej.

Ponadto praca prezentuje zmieniające się w czasie cele, zasady i reformy.

Wydatki na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich należą do jednych z największych

wydatków w budżecie Unii Europejskiej.

Praca została napisana w oparciu o literaturę poświęconą zagadnieniem rolnictwa jak

i Wspólnej Polityki Rolnej. Wykorzystano opracowanie z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju

Wsi „Projekt Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020”. Dane do pracy

zostały zaczerpnięte z opracowania „Nowoczesna polityka rozwoju rolnictwa i obszarów

wiejskich” i ze strony internetowej Parlamentu Europejskiego.

W miarę upływu czasu zmieniało się podejście do wydatków budżetu UE. Wydatki

z budżetu wspólnotowego miały być przeznaczone na dofinansowanie różnych dziedzin

polityki narodowej i zarazem wytyczać kierunki polityki ponadnarodowej.

Badania dowodzą, iż do dziedzin, w stosunku do których można wypracować wspólne

stanowisko co do wydatkowania środków z budżetu UE, należą: ochrona środowiska,

infrastruktura transportowa, badania i rozwój naukowy oraz szkolnictwo wyższe. Natomiast

polityka rolna, na którą złożone są największe środki z budżetu, stanowi źródło konfliktu

między państwami z rozwiniętym sektorem rolnym i tymi, w których rolnictwo odgrywa

niewielką rolę. Według pierwszej grupy państw rolnictwo stanowi dziedzinę wspieraną przez

budżet wspólnotowy niemal od początku jego istnienia w celu eliminacji problemów, jakie

towarzyszyły temu sektorowi po drugiej wojnie światowej. Z kolei przeciwnicy koncepcji

dalszego finansowania rolnictwa na szczeblu wspólnotowym uważają, że lepsze zarządzanie

wydatkami na rolnictwo na poziomie krajowym wynika z różnic w strukturze agrarnej i w

celach polityki rolnej między członkami Unii. Pomimo powszechnie krytykowanego

wspierania polityki rolnej ze środków wspólnotowych trzeba pamiętać, że zasady stworzone

na jej potrzeby (zasada współodpowiedzialności za kwestie wspólnotowe i zasada

solidarności) stały się motorem rozwoju Wspólnoty Europejskiej, a obecnie Unii

Europejskiej.

6

ROZDZIAŁ 1

ZNACZENIE ROLNICTWA I WSPOLNEJ POLITYKI ROLNEJ

W BUDŻECIE UNII EUROPEJSKIEJ

1.1. Początki Wspólnej Polityki Rolnej

Pierwsze plany utworzenia wspólnego rynku rolnego pojawiły się w Europie

Zachodniej już na początku lat pięćdziesiątych XX w. Kraje europejskie i ich społeczeństwa

dotknięte skutkami działań wojennych borykały się z problemami braku żywności z powodu

szkód, jakie wojna wyrządziła w rolnictwie. Dlatego wtedy za podstawowy cel przyjęto

zagwarantowanie odpowiednich dostaw żywności i uniezależnienie się od importu produktów

pochodzenia rolniczego. Sprawa integracji rolnictwa i utworzenia wspólnej polityki rolnej

powróciła ponownie w okresie bezpośrednich przygotowań do podpisania traktatów

rzymskich. Przedstawiciele sześciu państw założycielskich EWG uznali, że osiągnięcie

bezpieczeństwa żywnościowego w skali europejskiej wymaga zastosowania szczególnego

podejścia. Jako najważniejsze argumenty przedstawiono m.in.: sezonowość produkcji rolnej i

wynikającą z niej stosunkowo dużą zmienność cen żywności, długie cykle produkcyjne

uwarunkowane czynnikami niezależnymi od człowieka, dłuższy okres zwrotu nakładów

poniesionych na inwestycje w porównaniu z innymi sektorami gospodarki oraz wolniejszy

obrót kapitałem, konieczność zachowania dziedzictwa kulturowego europejskiej wsi, ochronę

środowiska naturalnego i utrzymanie krajobrazu obszarów wiejskich, a także dużą liczbę osób

utrzymujących się z rolnictwa na przełomie lat pięćdziesiątych i sześćdziesiątych i niższy

poziom dochodu ludności zatrudnionej w rolnictwie w stosunku do innych sektorów1.

Ostatecznie porozumienie określające reguły funkcjonowania wspólnej polityki rolnej

przyjęto 14 stycznia 1962 r. Zgodnie z postanowieniami tego porozumienia wspólny rynek

rolny oznaczał zniesienie wszelkich ograniczeń we wzajemnym handlu produktami

pochodzenia rolniczego2.

1.2. Istota, zasady i cele Wspólnej Polityki Rolnej

Wspólna polityka rolna i jej praktyczna realizacja opiera się na trzech zasadach.

Pierwsza zasada wspólnego rynku zapewnia swobodny przepływ produktów rolnych

w ramach Unii, bez ograniczeń celnych i innych narodowych środków i ochrony rynku.

Wewnętrzny handel produktami rolnymi oparty jest na jednolitym systemie instytucjonalnym,

w szczególności na jednolitych cenach interwencyjnych i zasadach konkurencji, w stosunkach

handlowych z krajami trzecimi stosowana jest wspólna taryfa celna. Zasada preferowania

UE przyznaje produktom wytworzonym na terenie UE pierwszeństwo zbytu na jej rynku.

Rynek wewnętrzy jest przy tym chroniony przed tańszymi produktami importowanymi z

państw trzecich. Kolejna zasada solidarności finansowej zobowiązuje wszystkie kraje

1 Idczak P., 2012: Wspólna polityka rolna, [w:] Kompendium wiedzy o Unii Europejskiej, red. E. Małuszyńska,

B. Gruchman, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, s.196 -197. 2 Tamże: s. 198.

7

członkowskie UE do solidarnego uczestnictwa w finansowaniu wspólnej polityki rolnej,

niezależnie od znaczenia rolnictwa w ich gospodarkach i wymiernych korzyści, jakie

uzyskuje z tej polityki3.

Cele wspólnej polityki w rolnictwie zostały ustanowione w traktacie rzymskim i nie

zmieniono ich w żadnym z później podpisywanych traktatów. Zgodnie z art. 39 TFUE

polityka ta ma na celu:

zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny

rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji,

zwłaszcza siły roboczej;

zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej,

zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących

w rolnictwie;

stabilizację rynków;

zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw;

zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów4.

Perspektywa rychłego rozszerzenia Unii Europejskiej na nowe państwa członkowskie

z Europy Środkowo – wschodniej stała się podstawą zmian celów WPR wprowadzonych

przez Agendę 2000. Decyzje podjęte w Berlinie w marcu 1999 r. ustalają, nie znosząc celów

zapisanych w Traktacie Rzymskim, nowe cele WPR, które powinny być realizowane we

współczesnych uwarunkowaniach wewnętrznych i międzynarodowych. W zestawie tych

celów zwrócono uwagę na wzmocnienie konkurencyjności wewnętrznej i międzynarodowej

rolnictwa europejskiego, bezpieczeństwo żywnościowe, jakość żywności, potrzebę kreacji

nowych pozarolniczych źródeł dochodu dla rolników, działania agrośrodowiskowe

sprzyjające zrównoważonemu rozwojowi obszarów wiejskich, dobrostan zwierząt oraz

konieczność administracyjnego uproszczenia mechanizmów wspólnej polityki rolnej.

Ustanowienie nowego zestawu celów przyświecało potrzebom dalszego ilościowego

ograniczania wzrostu produkcji rolniczej, podnoszeniu ogólnych wymagań jakościowych

wobec produkcji a zwłaszcza wprowadzeniu skutecznych zabezpieczeń sprzed pojawiającymi

się zagrożeniami zdrowotnymi z tytułu rozpowszechniania się epidemii BSE i innych chorób

zwierząt. Ważną rolę odgrywały także wzmacniająca się presja środowiskowa oraz ciągle

aktualna sprawa podtrzymywania dochodów rolniczych. Ustalenie nowego zestawu celów dla

WPR wiązało się z przyjęciem na lata 2000-2006 nowych ram budżetowych, w których

zamrożono poziom wydatków na rolnictwo na poziomie 4% całych wydatków budżetowych

UE. Agenda 2000 wzmacniała, już wcześniej zarysowany, trend zainteresowania się

wielofunkcyjnością rolnictwa i rozwijania instrumentów mających wpływ nie tylko na

rolnictwo ale także na działalność pozarolniczą prowadzoną zarówno w obrębie gospodarstw

rolnych jak i poza nimi na obszarach wiejskich. W tym duchu wprowadzono również istotne

zmiany w polityce strukturalnej ograniczając z sześciu do trzech liczbę celów strukturalnych

i z 7 do 4 liczbę programów w ramach inicjatywy wspólnotowej. Łącznie z pewnym

uproszczeniem procedur realizacyjnych umożliwiło to bardziej elastyczne wykorzystanie

środków z funduszy strukturalnych.

3 Tamże: s. 196. 4 Tamże: s. 196

8

1.3.Modyfikacje zasad i cele Wspólnej Polityki Rolnej po 2013

Przyszła WPR powinna opierać się na następujących zasadach:

zasadnicza cecha ekonomicznej roli rolników – zaopatrzenie w podstawowe produkty

spożywcze – i ich szersza rola w osiąganiu celów terytorialnych, środowiskowych

i społecznych – wyróżniają ich spośród pozostałych sektorów gospodarki;

przyszła WPR powinna uznać fakt, iż rolnicy są przedsiębiorcami i chcieliby

pozyskiwać jak największą część swoich dochodów z rynku. Jednakże, trzeba

również jasno powiedzieć, iż rolnicy świadczą usługi; niektóre z nich nie są obecnie

wystarczająco wynagradzane przez rynek, a inne nigdy nie będą;

rolnictwo powinno odgrywać dużą rolę w umacnianiu Unii Europejskiej – WPR musi

pozostać wspólną polityką, opartą na wspólnych zasadach, gwarantującą uczciwą

konkurencję na jednolitym unijnym rynku, przy jednoczesnym uwzględnieniu

różnorodności europejskiego rolnictwa;

solidarność finansowa jest niezbędna, aby wzmocnić spójność i integrację

gospodarczą oraz społeczną w Unii Europejskiej 27 państw oraz aby zapewnić lepszą

równowagę pomiędzy obszarami wiejskimi i miejskimi5.

Cele nowej WPR:

zaoferowanie stabilnych ram dla rozwoju produkcji rolnej, poprzez wzrost

produktywności i konkurencyjności, oraz prawidłowe funkcjonowanie rynku, aby

zagwarantować utrzymanie strategicznej niezależności zaopatrzenia Unii

Europejskiej we wszystkich najważniejszych sektorach; aby zagwarantować

konsumentom pewne, stabilne i bezpieczne zaopatrzenie w produkty żywnościowe

oraz pozwolić Unii Europejskiej sprostać wzrastającemu światowemu popytowi na

żywność;

utrzymać dużą różnorodność wysokiej jakości produkcji żywności na obszarach

wiejskich Unii Europejskiej i czuwać, aby konsumenci byli dobrze poinformowani

o artykułach spożywczych, które kupują;

zagwarantować, aby cała produkcja respektowała ochronę środowiska (powietrze,

gleba, woda), dobrostan zwierząt, bioróżnorodność oraz tworzenie atrakcyjnych

obszarów wiejskich;

zoptymalizować udział rolnictwa UE w możliwościach gospodarczych i tworzeniu

miejsc pracy na obszarach wiejskich w Unii Europejskiej;

zachęcać do zagospodarowywania terenu, które przyczynia się do ochrony

bioróżnorodności, naturalnych źródeł i siedlisk, biorąc pod uwagę specyficzne

warunki regionalne;

zapewnić udział europejskiego rolnictwa w redukcji emisji (CO2,) oraz

w zmniejszeniu zależności Unii Europejskiej od importowanej energii dzięki

produkcji odnawialnych źródeł używanych do celów pozażywnościowych;

zapewnić godny poziom życia producentom rolnym oraz długoterminowe

perspektywy rozwoju, które przyciągną przyszłe pokolenia młodych rolników, kobiet

i mężczyzn, do wykonywania tego zawodu6

5 Copa cogeca, „Przyszłość WPR po 2013 roku” Bruxelles, PR(10) 3360, s.6. 6Tamże: s.7.

9

ROZDZIAŁ 2

KSZTAŁTOWANIE SIĘ WYDATKÓW NA ROLNICTWO I ROZWÓJ

OBSZARÓW WIEJSKICH

2.1. Kierunki rozwoju Wspólnej Polityki Rolnej

Rozwój WPR ma naturalne uzasadnienie w zmieniającej się nieustannie sytuacji

gospodarczej i oczekiwaniach ludności wewnątrz UE i poza nią. WPR jest polityką

dynamiczną, dostosowuje się także do zmieniających się potrzeb rolników i konsumentów,

i ograniczeń Światowej Organizacji Handlu. Reaguje także na krytyczne opinie płynące

z wewnątrz Unii. Polityka ta odnosi się do szeregu problemów, nie tylko produkcyjnych ale

i z zakresu obszarów wiejskich a w ostatnim okresie także odnosi się do problemów ochrony

środowiska oraz do zmieniających się warunków klimatycznych. Daleko wykracza poza

politykę sektorową, co świadczy o tym, że jest to nowoczesna polityka rozwoju rolnictwa

i obszarów wiejskich. Poniżej przedstawione są kierunki zmian WPR oraz jej nowe obszary.

Wspólna Polityka Rolna różni się w tej chwili znacznie od tej, którą znaliśmy przed akcesją.

Zmiany dokonujące się ewolucyjnie w ostatniej dekadzie poprawiły jej efektywność.

Wycofywanych lub modyfikowanych jest wiele instrumentów dających fałszywe sygnały

i powodujących zakłócenia na rynku, a także zniekształcających handel na rynku światowym.

Konsumenci europejscy zmienili swoje oczekiwania co do rolnictwa i żywności. Nie jest już

dla nich najważniejszym priorytetem wystarczająca ilość wyprodukowanej żywności.

Bardziej istotne stają się kwestie zachowania przez rolnictwo środowiska naturalnego,

wysoka jakość produkowanej żywności czy bezpieczeństwo żywnościowe.

Wprowadzone w ostatnich latach nowe instrumenty wspierają rolnictwo bardziej

efektywnie i przy niższych kosztach. Jednocześnie zmienia się zakres działania WPR.

Poszerza się sfera polityki wobec obszarów wiejskich, na znaczeniu zyskują takie zagadnienia

jak ochrona środowiska i dobrostan zwierząt.

Rolnictwo europejskie, które w swojej obecnej formie podtrzymuje również tradycyjne

funkcje społeczne i środowiskowe jest zmuszone wytrzymać konkurencję na rynku

światowym. Sprzyjać temu ma wysoka jakość produkcji rolnej i przetwórstwa, zachęcająca

konsumenta europejskiego do lojalności, a konsumenta światowego do wyboru europejskiej

żywności dla jej wysokiej jakości i niepowtarzalnego smaku.

Od 1992 r., czyli od reformy MacSharry’ego, polityka rolna UE zmienia się w kierunku

mniejszej ochrony rynku oraz redukcji zakłóceń w handlu i na rynkach rolnych. Można się

spodziewać, że dalsze reformy w przyszłości będą również kontynuowały ten kierunek zmian.

Dzieje się to jednak bez obniżenia poziomu wsparcia sektora, co zostało osiągnięte dzięki

wprowadzeniu szeregu nowych instrumentów przede wszystkim płatności bezpośrednich.

WPR staje się bardziej ukierunkowana na potrzeby rynku, poprzez oddzielenie wsparcia dla

rolników od kierunków produkcji rolnej, tzw. decoupling. Rolnicy uzyskują płatności

bezpośrednie coraz słabiej powiązane z kierunkiem produkcji rolnej. Dzięki temu podejmują

decyzje produkcyjne w większym stopniu kierując się sytuacją rynkową a nie wysokością

dopłaty do produktu. Zwiększa to ich rynkowe nastawienie i konkurencyjność. Obniżane są

stopniowo ceny rolne, które zbliżają się do cen światowych. Prowadzi to do poprawy

10

konkurencyjności europejskich produktów rolnych na rynkach państw trzecich, w sytuacji

stopniowo zmniejszającej się protekcji i redukcji subwencji eksportowych. UE rozwija

politykę jakości – która ułatwi konkurencję unijnych produktów na rynku światowym,

gwarantowaną, wysoką jakością i europejską renomą.

Wykres nr 1

Ewolucja poziomu i struktury budżetu rolnego UE

Źródło: Bajek P., Chmielewska- Gill W., Giejbowicz E., Jaworowska A., Poślednik A., Wołek T., 2007,WPR

Nowoczesna polityka rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich, Warszawa, wydawnictwo FAPA, s. 74.

Wykres nr 2

Udział wydatków na rolnictwo i obszary wiejskie w DNB w UE



11

Stopniowe ograniczanie instrumentów handlowych i interwencji rynkowej łączy się

z równoczesnym wzrostem istotności polityki wobec obszarów wiejskich, tzw. drugiego filara

WPR. Polityka Unii Europejskiej wobec obszarów wiejskich łączy cele ekonomiczne,

społeczne, środowiskowe i przekształca je w spójny zbiór instrumentów, spośród których

państwa członkowskie mogą wybierać odpowiednie dla siebie działania, ze stosunkowo dużą

swobodą. Tak wysoko rozwinięta polityka wobec obszarów wiejskich nie powstała w

żadnych innych krajach na świecie poza UE i państwa członkowskie pokładają w niej wielkie

nadzieje na przyszłość.

Stopniowo zmienia się organizacja rynków rolnych, ograniczane i modyfikowane są

instrumenty interwencji rynkowej, zmieniają się zasady handlu z państwami trzecimi.

Uproszczone zostało prawodawstwo z zakresu obszarów wiejskich i rynków rolnych.

Pozostałe obszary regulacji również będą podlegać uproszczeniu.

2.2. Zmiany w sposobie finansowania Wspólnej Polityki Rolnej

Wspólną politykę rolną państwa członkowskie finansują zbiorowo za pośrednictwem

budżetu unijnego. Do 2007 roku wydatki te przekazywane były przez Europejski Fundusz

Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), złożony z dwóch sekcji: gwarancji i orientacji7.

Sekcja gwarancji finansowała świadczenia bezpośrednie, wydatki na organizację

rynku rolnego, pewne działania z zakresu rozwoju obszarów wiejskich, towarzyszące

ochronie rynku, wydatki weterynaryjne oraz działania informacyjne8.

Do sekcji orientacji należały natomiast inne wydatki na rozwój wsi. Kiedy powstawała

wspólna polityka rolna, zakładano, że sekcja gwarancji będzie dwu- lub trzykrotnie większa

od sekcji orientacji, w praktyce jednak takich proporcji nigdy nie udało się uzyskać. Na sekcję

orientacji przypadało stale niespełna 10 % ogółu wydatków z EFOGR, całą resztę zaś

pochłaniała sekcja gwarancji, śrubowana początkowo przez wysokie ceny gwarantowane,

a potem raczej przez świadczenia bezpośrednie9.

Przedstawiony poniżej schemat prezentuje wprowadzone w okresie programowania na

lata 2007–2013 zmiany w sposobie finansowania oraz zaklasyfikowania w budżecie UE

wydatków na rolnictwo i obszary wiejskie (rys nr 1). Od 2007 r. Wspólna Polityka Rolna jest

finansowana za pomocą dwóch oddzielnych europejskich funduszy rolniczych: Europejskiego

Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), służącego finansowaniu instrumentów rynkowych

i pozostałych działań na rzecz rolnictwa i Europejskiego Funduszu Rolniczego na rzecz

Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), wspierającego programy rozwoju wsi. EFRROW

zastąpił dotychczas funkcjonujący II filar Sekcji Gwarancji oraz Sekcję Orientacji przejmując

ich zadania i środki. Oba fundusze stanowią część budżetu ogólnego Wspólnoty Europejskiej

i zostały włączone do działu „Zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona” (do końca

2006 r. wydatki na WPR stanowiły odrębną pozycję w budżecie – wydatki na rolnictwo).

Usunięcie z budżetu ogólnego UE pozycji „wydatki na rolnictwo” jest wyrazem

zmniejszającego się znaczenia sektora rolnego jako dominującego we Wspólnej Polityce

7 Nugent Neill, 2012: Unia Europejska. Władza i polityka. Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego,

Kraków, s. 463. 8 Tamże, s. 463. 9 Tamże, s. 463.

12

Rolnej na korzyść szerszego podejścia obejmującego rozwój obszarów wiejskich,

rybołówstwo oraz ochronę środowiska.

Rys nr 1

Zmiany w sposobie finansowania wspólnej polityki rolnej

Źródło: Oleszko-Kurzyna B., 2010: Rozwój obszarów wiejskich jako priorytet wspólnej polityki rolnej Unii

Europejskiej, Annales Universitatis Mariae Curie – Skłodowska, Lublin, s.114.

Oba fundusze stanowią część budżetu ogólnego Wspólnoty Europejskiej i zostały

włączone do działu „Zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona” (do końca 2006 r.

wydatki na WPR stanowiły odrębną pozycję w budżecie – wydatki na rolnictwo). Usunięcie

z budżetu ogólnego UE pozycji „wydatki na rolnictwo” jest wyrazem zmniejszającego się

znaczenia sektora rolnego jako dominującego we Wspólnej Polityce Rolnej na korzyść

szerszego podejścia obejmującego rozwój obszarów wiejskich, rybołówstwo oraz ochronę

środowiska.

2.3. Wydatki na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich do 2000 roku

Wspólna Polityka Rolna jest jedną z najważniejszych polityk wspólnotowych. Jej

budżet stanowi dużą część wydatków UE. Jednak ta sytuacja się zmienia, jako że wydatki na

WPR są w ostatnich latach ograniczane w ramach przyjętych limitów. Nie jest to fakt szeroko

znany i nadal często pojawia się krytyka bardzo drogiej polityki rolnej UE. W czasie

pierwszych lat istnienia, WPR pochłaniała nawet do dwóch trzecich budżetu Wspólnoty.

Wysokie wydatki na tę politykę w latach osiemdziesiątych i na początku lat

dziewięćdziesiątych wynikały z konieczności finansowania wysokich nadwyżek produkcji. W

13

późniejszych latach wzrost budżetu finansował reformę WPR, w tym przede wszystkim

wprowadzenie płatności bezpośrednich. Równocześnie rozwinęły się, inne niż rolnictwo,

polityki wspólnotowe UE a WPR objęto limitem wydatków. Jej udział w wydatkach

budżetowych zaczął się obniżać10.

Tabela nr 1

Wielkość i struktura wydatków budżetu Wspólnot Europejskich (UE) w latach 1958 - 2000

(średnie roczne z danego okresu)

okres Ogółem

mld

euro

Rolnictwo Fundusze

struktur.

Badania

naukowe

Działania

zewnętrzne

Administracja Pozostałe

%

1958 - 60 0,1 - - - - 27,5 72,5

1961 - 65 0,2 1,7 4,8 - - 19,0 74,5

1966 - 70 1,7 60,7 5,3 1,8 0,1 6,8 25,3

1971 - 75 4,3 72,8 5,3 2,1 2,9 5,7 11,2

1976 - 80 12,1 70,5 9,6 1,9 2,8 5,3 9,9

1981 - 85 24,4 62,6 16,2 3,5 3,7 4,7 9,3

1986 - 90 40,5 60,2 17,4 3,0 2,5 4,7 12,2

1991 - 95 62,5 52,9 28,0 3,4 4,4 5,2 6,1

1996 - 00 82,1 48,5 33,0 3,6 4,9 5,1 4,9

Źródło: Polarczyk K., „System budżetowy Unii Europejskiej” 2008, s.16.

Wprowadzenie wspólnej polityki rolnej spowodowało od 1967 znaczny wzrost

wydatków na rolnictwo. Wydatki te od 1968 r. przekraczały 50% budżetu, a w 1970 r.

stanowiły nawet 87 % wszystkich wydatków Wspólnot. Od 1992 r. udział wydatków na

rolnictwo zmniejszył się – wynosi nieco poniżej poziomu 50 % - głównie w związku ze

wzrostem funduszy strukturalnych, których wydatki w 1999 r. osiągnęły najwyższy poziom,

36% wydatków budżetu UE.

2.4. Wydatki na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich w latach 2000 – 2013

W okresie programowania budżetu UE w latach 2000 – 2006 nominalnie środki

finansowe wzrastały, zarówno w ramach Sekcji Gwarancji jak i Sekcji Orientacji (tabela nr

2). Z kolei udział procentowy Sekcji Gwarancji w budżecie ogólnym UE wzrastał nieznacznie

do 2003 r. (46,38%), a w okresie 2004 – 2006 zmniejszył się do ok. 42,6% (wykres nr 3).

W rozpatrywanym okresie wydatki UE przeznaczone na rozwój obszarów wiejskich

były stopniowo zwiększane w odniesieniu do budżetu rolnego. Jak wynika z wykresu nr 3 i 4

udział procentowy w budżecie ogólnym środków finansowych II filaru oraz Sekcji Orientacji

przeznaczonych na rozwój obszarów wiejskich wzrósł łącznie z 5,31% do prawie 9%. Jednak

10 Bajek P., Chmielewska- Gill W., Giejbowicz E., Jaworowska A., Poślednik A., Wołek T., 2007,WPR


14

o wzrastającej roli obszarów wiejskich w polityce UE najmocniej świadczą zmiany dokonane

w rozdysponowaniu środków pomiędzy oba filary Sekcji Gwarancji.

Tabela nr 2

Wydatki na rolnictwo w UE w latach 2000 – 2006 według podziału na rodzaj wsparcia

Wyszczególnienie 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

w mln euro (w cenach bieżących)

Budżet ogólny UE 93 792 97 189 100 672 102 145 115 434 119 419 123 515

Sekcja Gwarancji 41 738 44 530 46 587 47 387 49 305 51 439 52 618

I filar 37 352 40 035 41 992 42 680 42 769 44 598 44 847

II filar 4 386 4 495 4 595 4 698 6 841 6 841 7 771

Sekcja Orientacji 588 1 359 1 550 2 254 2 962 3 097 3 333

Źródło: Oleszko-Kurzyna B., 2010: Rozwój obszarów wiejskich jako priorytet wspólnej polityki rolnej Unii

Europejskiej, Annales Universitatis Mariae Curie – Skłodowska, Lublin, s.114.

Wykres nr 3

Udział procentowy w budżecie ogólnym UE

Źródło: opracowanie własne na podstawie Bajek P., Chmielewska- Gill W., Giejbowicz E., Jaworowska A.,

Poślednik A., Wołek T., 2007,WPR Nowoczesna polityka rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich, Warszawa,

wydawnictwo FAPA, s. 74.

Należy zauważyć, że zmiany w alokacji środków pomiędzy oboma filarami oraz

wyraźne zwiększenie w ujęciu nominalnym środków finansowych na politykę obszarów

wiejskich (lata 2000 – 2006) były efektem dążeń UE do stopniowego przeorientowania

polityki rolnej w kierunku szerszego niż tylko sektorowe podejście – polityki rozwoju wsi.

Biorąc jednak pod uwagę fakt rozszerzania w 2004 r. UE o grupę 10 nowych państw realne

środki do wykorzystania przez kraje UE -25 znacznie się zmniejszyły.

15

Wykres nr 4





Tabela nr 3

Wydatki na rolnictwo w UE w latach 2007 – 2013 według podziału na rodzaj wsparcia

Wyszczególnienie 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

w mln euro (w cenach bieżących)

Budżet ogólny UE 128 091 13 1487 135 321 138 464 142 445 147 075 151 886

Zarządzanie zasobami

naturalnymi i ich

ochrona

58 102 58 759 59 170 59 608 60 488 60 913 61 338

Wydatki związane

z rynkiem i płatności

bezpośrednie

45 759 46 217 46 679 47 146 47 617 48 093 48 574

Rozwój obszarów

wiejskich, Rybołóstwo

i gospodarka morska,

inne działania

i programy

12 343 12 542 12 491 12 462 12 871 12 820 12 764



Środki na rozwój obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013 wynoszą średnio ok. 12,6

mld EUR rocznie (tabela nr 3). Udział procentowy działu „Zarządzanie zasobami naturalnymi

i ich ochrona „ w budżecie ogólnym UE stopniowo zmniejsza się z 45,36% w 2007 r. do

40,38% w 2013 r. Podobna malejąca tendencja występuje w przypadku wydatków

związanych z rynkiem i płatnościami bezpośrednimi (spadek z 35,72% na 31,98%) oraz

rozwojem obszarów wiejskich (spadek z 9,64% na 8,4%). Udział wydatków na rozwój

obszarów wiejskich (bez modulacji) w wydatkach na rolnictwo ogółem wzrósł w 2007 r. o ok.

9,5% w porównaniu z rokiem 2000 (łącznie środki przeznaczone na II filar i Sekcję Orientacji

16

stanowiły ok. 11,75% całego EAGGF). Uwzględniając kwoty wynikające z modulacji (od

2006 r.) wzrost udziału procentowego wydatków na rozwój obszarów wiejskich w wydatkach

na rolnictwo ogółem wyniósł ponad 11,6% w 2007 r. w porównaniu z rokiem 2000.

Wykres nr 5





Wykres nr 6

Udział procentowy wydatków na działania interwencyjne i rozwój obszarów wiejskich na

rolnictwo ogółem z uwzględnieniem kwot wynikających z modulacji (od 2000 r.) w latach

2000 - 2012



17

Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich dysponuje

nominalnie większymi środkami finansowymi w porównaniu z II filarem Sekcji Gwarancji

i Sekcją Orientacji funkcjonującymi w okresie programowania budżetu na lata 2000–2006.

Należy pamiętać jednak, że w okresie 2007–2013 środki na rozwój obszarów wiejskich są

dzielone pomiędzy 27 krajów członkowskich, co oznacza de facto zmniejszenie realnego

wsparcia w przeliczeniu na jeden kraj członkowski w porównaniu z UE-15. Pomimo to,

deklaracje UE wyrażające dążenie do przeorientowania polityki rolnej na politykę rozwoju

obszarów wiejskich znalazły pewne odzwierciedlenie w wielkości środków finansowych

przeznaczanych na politykę wsi. Wykres nr obrazuje wyraźną tendencję do zwiększania

budżetu na ten cel w latach 2000–2006 oraz zahamowanie tego procesu w okresie 2007–

2013. W latach 2007 – 2013 wydatki na działania interwencyjne i rozwój obszarów wiejskich

utrzymują się niemal w stałej relacji.

18

ROZDZIAŁ 3

WSPARCIE ROLNICTWA W PERSPEKTYWIE 2014 – 2020

Podstawy prawne regulujące nową WPR zostały zaakceptowane przez ministrów

rolnictwa UE 16 grudnia 2013 roku, co zakończyło proces legislacyjny Wspólnej Polityki

Rolnej do 2020 roku w zakresie płatności bezpośrednich, rozwoju obszarów wiejskich,

wspólnej organizacji rynków rolnych oraz finansowania, monitorowania i kontroli WPR.

Tabela nr 4

Wspólna Polityka Rolna w ramach finansowych na lata 2014-2020 (UE – 28)

Środki na zobowiązania (w

mln EUR po stałych cenach

z 2011)

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

A.ŁĄCZNIE środki na

pokrycie zobowiązań

wieloletnich (UE-28)

134 318

(100%)

135 328

(100%)

136 050

(100%)

137 100

(100%)

137 866

(100%)

139 078

(100%)

140 242

(100%)

wyrażone w procentach

DNB (UE-28) 1,03% 1,02% 1,00% 1,00% 0,99% 0,98% 0,98%

z czego: Dział 2 –

Zarządzanie zasobami

naturalnymi i ich ochrona (

w tym rolnictwo)

55 883

(41,6%) 55 060 54 261 53 448 52 466 51 503

50 558

(36,0%)

B. WPR – rynki i pomoc

bezpośrednia (EFRG)

41 585

(30,9%) 40 989 40 421 39 837 39 079 38 335

37 605

(26,8%)

z czego: płatności

bezpośrednie (UE - 28)

39 681

(29,5%) 39 112 38 570 38 013 37 289 36 579

35 883

(25,5%)

C. WPR –rozwój obszarów

wiejskich (EFRROW)

12 865

(9,6%) 12 613 12 366 12 124 11 887 11 654

11 426

(8,1%)

D. WPR ŁĄCZNIE (B+C) 54 450

(40,5%) 53 602 52 787 51 961 50 966 49 989

49 031

(34,9%)

Środki wyrażone w

procentach DNB (UE – 28) 0,41% 0,40% 0,38% 0,38% 0,36% 0,35% 0,34%

Źródło: Rozporządzenie Rady (UE, Euratom) nr 1311/2013 z dnia 2 grudnia 2013 r. (Dz. U. L 347 z 20.12.2013

r., s. 884) oparte na porozumieniu politycznym osiągniętym w czerwcu 2013 r. przez Parlament, Radę i Komisję

(głosowanie Parlamentu w dniu 20 listopada 2013 r. – rezolucja P7_TA(2013)455).

W nowym pakiecie WPR na lata 2014–2020 zachowano podział na dwa filary,

zwiększając jednak powiązania między nimi, co daje bardziej całościowe i zintegrowane

podejście do wsparcia w tej dziedzinie polityki. Wprowadzono zwłaszcza nową strukturę

płatności bezpośrednich, która jest lepiej ukierunkowana, sprawiedliwsza i bardziej

ekologiczna.

http://www.europarl.europa.eu/RegistreWeb/search/simple.htm?reference=P7_TA(2013)0455

19

3.1. Płatności bezpośrednie - FILAR I

Jeżeli chodzi o mechanizmy wsparcia bezpośredniego, następuje przejście od pełnego

oddzielenia płatności od produkcji (full decoupling) do ukierunkowania płatności (targeting).

System oddzielania pomocy dla rolnictwa od produkcji i zapewniania ogólnego wsparcia

dochodów, który zaczął obowiązywać w 2003 r., zostanie zastąpiony systemem, w którym

każdy element powiązany jest z określonymi celami lub funkcjami: wielkości pomocy

przyznawanej w okresach odniesienia nie będą już miały znaczenia, z wyjątkiem określonych

przypadków w niektórych państwach członkowskich. Jednolite płatności na gospodarstwo

zostały zastąpione systemem wielofunkcyjnych płatności, składającym się z następujących

siedmiu elementów:

płatność podstawowa na hektar, której poziom powinien zostać ujednolicony zgodnie

z krajowymi lub regionalnymi kryteriami ekonomicznymi lub administracyjnymi

i ma podlegać procesowi konwergencji;

składowa „zielona”, w postaci dodatkowego wsparcia przeznaczonego na

skompensowanie kosztów dóbr publicznych dla środowiska, których rynek nie

wynagradza;

płatność dodatkowa przyznawana młodym rolnikom przez pięć lat;

płatność redystrybucyjna, pozwalająca zwiększyć wsparcie na pierwsze hektary

gospodarstwa;

dodatkowe wsparcie dochodów na obszarach o szczególnych ograniczeniach

naturalnych;

wsparcie powiązane z produkcją na rzecz określonych obszarów lub rodzajów

gospodarki rolnej, przyznawane ze względów gospodarczych lub społecznych;

fakultatywny uproszczony system dla małych gospodarstw w formie płatności

nieprzekraczających kwoty 1 250 EUR.

Stosowanie trzech pierwszych składowych jest dla państw członkowskich

obowiązkowe, a czterech ostatnich – fakultatywne. Państwa członkowskie mają przeznaczać

30% krajowej puli płatności bezpośrednich na płatności związane z „zieloną” składową.

Pozostałe 70% będzie przeznaczone na „płatności podstawowe”, po odliczeniu wszelkich

kwot przeznaczonych na obowiązkowe krajowe rezerwy ustawowe (obowiązkowe do

wysokości 3% puli krajowej), a także na płatności dodatkowe z tytułu płatności

redystrybucyjnych (do 30%), na rzecz młodych rolników (obowiązkowe, do 2%), drobnych

producentów rolnych (do 10%), obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (do

5%), lub w postaci płatności powiązanych z produkcją (do 15%). Nowe dopłaty do hektara są

przeznaczone wyłącznie dla rolników czynnych zawodowo (na podstawie „negatywnego

wykazu”, który ma być opracowany przez każde państwo członkowskie). Dopłaty te będą

ponadto podlegały procesowi częściowego ujednolicenia między państwami członkowskimi

do 2019 r., co nie wyklucza całkowicie zróżnicowania na całym terytorium UE

(odzwierciedlającego różnice w pulach krajowych i kwalifikujących się obszarach

przydzielonych każdemu państwu w 2015 r.

System płatności podstawowej. Państwa członkowskie przeznaczą 70% krajowej puli

płatności bezpośrednich na nowy system płatności podstawowej po odliczeniu wszelkich

kwot przeznaczonych na dopłaty uzupełniające dla młodych rolników oraz na inne środki,

20

takie jak: dopłaty uzupełniające dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania,

system dopłat dla małych gospodarstw, płatność redystrybucyjna i płatności powiązane

z produkcją. Dla państw, które należały do Unii, kiedy liczyła ona 12 członków, termin

wygaśnięcia systemu jednolitej płatności obszarowej – w formie ryczałtu, a więc prostszej –

został przedłużony do 2020 r. W odniesieniu do „konwergencji wewnętrznej” państwa

członkowskie, które w 2013 r. stosowały system pomocy odnoszący się do wartości pomocy

w przeszłości muszą przejść na bardziej jednorodny system płatności na hektar. Państwa te

mają do wyboru różne opcje: mogą przyjąć podejście krajowe lub podejście regionalne

(w oparciu o kryteria administracyjne lub agronomiczne), poprzez osiągnięcie poziomu

regionalnego lub krajowego do 2019 r. lub dbając o to, aby te gospodarstwa rolne, które

otrzymują mniej niż 90 % średniej regionalnej lub krajowej, dostawały stopniowo coraz

większą pomoc, pod warunkiem że do 2019 r. każdy rolnik otrzyma minimalną płatność

odpowiadającą 60 % średniej krajowej lub regionalnej. Kwoty wypłacane rolnikom

otrzymującym stawkę powyżej średniej regionalnej lub krajowej zostaną skorygowane

proporcjonalnie, przy czym państwa członkowskie będą mogły ograniczyć ewentualne

„straty” wsparcia do 30%. Państwa członkowskie mają również prawo przyznać płatności

redystrybucyjne za pierwsze hektary, czyli mogą przeznaczyć do 30% puli na płatności dla

rolników za pierwsze 30 ha lub za obszar odpowiadający wielkości średniego gospodarstwa,

jeżeli jest on większy niż 30 ha. Kolejną możliwością jest zastosowanie maksymalnej

płatności na hektar. Państwa członkowskie stosujące system płatności redystrybucyjnej mogą

zostać zwolnione z obowiązku stosowania systemu stopniowego zmniejszania płatności

podstawowych od kwoty 150 000 EUR.

System dla młodych rolników. Aby wspierać wymianę pokoleń, płatność podstawowa

przyznawana młodym rolnikom w wieku poniżej 40 lat, rolnikom rozpoczynającym

działalność lub gospodarstwom założonym w ostatnich pięciu latach, powinna być

w pierwszych pięciu latach od rozpoczęcia działalności zwiększona o 25% w stosunku do

wartości należności. Na ten cel należy przeznaczyć do 2% puli krajowej. System jest

obowiązkowy dla państw członkowskich. Działanie to uzupełnia inne środki dostępne dla

młodych rolników w programach rozwoju obszarów wiejskich.

„Zazielenianie”. Oprócz systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej

płatności obszarowej każde gospodarstwo otrzyma dodatkową dopłatę do hektara za

stosowanie określonych praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska. Państwa

członkowskie muszą obowiązkowo przeznaczyć 30% puli krajowej na tę „zieloną” płatność.

Trzy podstawowe przewidziane środki to:

dywersyfikacja upraw: rolnik musi prowadzić co najmniej dwie różne uprawy, jeśli

obszar gruntów ornych przekracza 10 ha, i co najmniej 3 uprawy, jeśli obszar ten

przekracza 30 ha; główna uprawa może zajmować maksymalnie 75% gruntów

ornych, a dwie główne uprawy maksymalnie 95% gruntów ornych;

utrzymywanie trwałych użytków zielonych;

utrzymywanie „obszaru proekologicznego” zajmującego co najmniej 5% gruntów

ornych gospodarstwa rolnego w przypadku gospodarstw obejmujących grunty orne

o powierzchni przekraczającej 15 ha (z wyłączeniem trwałych użytków zielonych

i upraw trwałych) – tj. miedz śródpolnych, żywopłotów, drzew, gruntów

21

ugorowanych, elementów krajobrazu, biotopów, stref buforowych, obszarów

zalesionych, upraw wiążących azot; odsetek ten może wzrosnąć do 7% po

przedstawieniu przez Komisję w 2017 r. sprawozdania i wniosku ustawodawczego.

Za nieprzestrzeganie obowiązku „zazieleniania” nakładane będą bardzo wysokie kary:

po okresie przejściowym rolnicy, którzy nadal nie będą się wywiązywali z tego obowiązku,

utracą nawet do 125% „zielonych” płatności. Aby nie traktować niekorzystnie tych, którzy

już teraz stawiają na ochronę środowiska i rozwój zrównoważony z punktu widzenia

środowiska, w rozporządzeniu przewidziano system „zielonej” równoważności, w którym

uznaje się, że już stosowane praktyki korzystne dla środowiska uznawane są za spełnienie

tych podstawowych wymogów. Przykładowo rolników prowadzących produkcję ekologiczną

nie obowiązują żadne dodatkowe wymogi, gdyż ich działalność przynosi wyraźne korzyści

ekologiczne. W przypadku innych rolników systemy rolno-środowiskowe mogą obejmować

środki uznawane za równoważne. Nowe rozporządzenie zawiera wykaz takich równoważnych

środków. Aby zapobiec „podwójnemu finansowaniu” tych środków, płatności w ramach

programów rozwoju obszarów wiejskich muszą uwzględniać podstawowe wymogi w zakresie

„zazieleniania”.

Płatności powiązane z produkcją. Aby zaradzić potencjalnie niekorzystnym skutkom

„wewnętrznej konwergencji” w szczególnie wrażliwych sektorach lub regionach, państwa

członkowskie mogą przewidzieć płatności powiązane z produkcją, tj. płatności związane

z określonymi produktami. Płatności te są ograniczone do 8% puli środków krajowej, jeżeli

dane państwo członkowskie wypłaca już płatności powiązane z produkcją, a nawet do 13%,

jeżeli płatności powiązane z produkcją nie przekraczają 5% puli krajowej. Komisja

Europejska może w danym przypadku zezwolić na zwiększenie tego odsetka. Ponadto istnieje

możliwość przeznaczenia 2% puli na płatności powiązane z produkcją w celu wsparcia

produkcji roślin wysokobiałkowych.

Obszary z ograniczeniami naturalnymi / obszary o niekorzystnych warunkach

gospodarowania. W ramach obu filarów państwa członkowskie (lub regiony) mogą przyznać

dla obszarów zaklasyfikowanych jako obszary z ograniczeniami naturalnymi dodatkową

płatność w wysokości do 5% puli środków krajowych. Rozwiązanie to jest opcjonalne i nie

wpływa na możliwości przewidziane dla filaru dotyczącego rozwoju obszarów wiejskich.

Rolnicy czynni zawodowo. W celu rozwiązania problemu tzw. kanapowych rolników

i zlikwidowania luk prawnych, które umożliwiały pewnej liczbie przedsiębiorstw

występowanie o płatności bezpośrednie, choć działalność rolnicza nie była podstawowym

przedmiotem ich działalności, w reformie zaostrzono przepisy dotyczące rolników aktywnych

zawodowo. Państwa członkowskie będą musiały przestrzegać nowego negatywnego wykazu

działalności, które należy wykluczyć z płatności bezpośrednich, chyba że dane podmioty

wykażą, że faktycznie prowadzą działalność rolniczą. Państwa członkowskie mogą poszerzyć

ten wykaz o dodatkowe rodzaje działalności.

Kwalifikujące się hektary. Rok 2015 jest określony jako nowy rok odniesienia dla

oświadczeń o kwalifikowalności gruntów, lecz aby ograniczyć spekulację wprowadzono

powiązanie z beneficjentami systemu płatności bezpośrednich w 2013 r. Państwa

członkowskie, które mogą się spodziewać dużego wzrostu liczby hektarów uznanych za

22

kwalifikowalne mogą ograniczyć liczbę uprawnień do płatności wydanych w 2015 r. do

135% lub 145% całkowitego obszaru uznanego za kwalifikowalny w 2009 r.

System dla małych gospodarstw. Nowa WPR zezwala państwom członkowskim na

utworzenie dla drobnych producentów rolnych uproszczonego systemu opartego na płatności

nieprzekraczającej 1250 EUR rocznie, bez względu na rozmiar gospodarstwa. Państwa

członkowskie mogą wybrać różne metody obliczania płatności rocznych, w tym opcję,

w ramach której rolnicy otrzymywaliby po prostu kwotę, którą otrzymywaliby normalnie.

Znacznie upraszcza to procedurę zarówno dla rolników, jak i organów administracji krajowej.

Korzystający z tego systemu będą poddani mniej rygorystycznym wymogom w zakresie

wzajemnej zgodności i zostaną zwolnieni z obowiązku „zazielenienia”. Łączny koszt systemu

dla drobnych producentów rolnych nie może przekroczyć 10% środków przeznaczonych dla

poszczególnych państw, chyba że państwo członkowskie postanowi zadbać o to, by małe

gospodarstwa otrzymywały należne środki niezależnie od systemu.

Zasada wzajemnej zgodności (cross-compliance). Przepisy dotyczące wzajemnej

zgodności zostały potwierdzone i uproszczone, przez co płatności bezpośrednie zależne są od

przestrzegania przez rolników:

norm warunków agronomicznych i środowiskowych określonych przez państwo

członkowskie w celu ograniczenia erozji gruntów, utrzymania struktury i bogactwa

materii organicznej gruntu oraz zapewnienia minimalnego poziomu konserwacji;

obowiązujących europejskich norm w zakresie zdrowia publicznego, zdrowia

zwierząt, środowiska i dobrostanu zwierząt. Jeżeli zasady wzajemnej zgodności nie

są przestrzegane przez rolnika, bezpośrednie płatności, o które rolnik może się

ubiegać, są częściowo zmniejszane, a nawet całkowicie wycofywane.

W rozporządzeniu potwierdzono, że do zasady wzajemnej zgodności włączone

zostaną przepisy ramowej dyrektywy wodnej oraz dyrektywy dotyczącej

zrównoważonego stosowania pestycydów, po wykazaniu, że dyrektywy te zostały

odpowiednio wdrożone we wszystkich państwach członkowskich, zaś obowiązki

wobec rolników zostały jasno określone.

Mechanizm dyscypliny budżetowej i finansowej. Mechanizm dyscypliny budżetowej

stosowany jest w celu utrzymania wydatków pierwszego filaru WPR poniżej rocznych

pułapów budżetowych ustalonych w wieloletnich ramach finansowych. Jeżeli prognozy

wskażą, że łączne zaplanowane wydatki zostaną przekroczone w ciągu danego roku

budżetowego, sformułowana zostanie propozycja dostosowania płatności bezpośrednich.

Ewentualne zmniejszenie kwoty nie będzie dotyczyło pierwszych 2000 EUR wypłaconych

każdemu rolnikowi. Ponadto płatności bezpośrednie przyznane uprzednio rolnikom będą

również mogły być zmniejszane każdego roku budżetowego, aby zasilić nową rezerwę na

kryzys rynków aż do osiągnięcia kwoty 400 mln EUR.

Zintegrowany system zarządzania i kontroli. Potwierdzono i umocniono

zintegrowany system zarządzania i kontroli. Zawiera on co najmniej następujące elementy:

skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, system identyfikacji

i rejestracji uprawnień do płatności jednolitych, zintegrowany system kontroli i podstawowy

system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc.

23

Wykres nr 7

Wydatki na rynki i pomoc bezpośrednią (EFRG) w latach 2014 - 2020

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych:

http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/pl/displayFtu.html?ftuId=FTU_5.2.10.html (06.05.2015)

3.2. Rozwój obszarów wiejskich - FILAR II

Głównym celem PROW 2014-2020, spośród trzech niżej wymienionych, będzie wzrost

konkurencyjności rolnictwa z uwzględnieniem celów środowiskowych:

poprawa konkurencyjności rolnictwa,

zrównoważone zarządzanie zasobami naturalnymi i działania w dziedzinie klimatu,

zrównoważony rozwój terytorialny obszarów wiejskich.11

PROW 2014 – 2020 będzie realizował wszystkie sześć priorytetów

wyznaczonych dla unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014 – 2020:

ułatwianie transferu wiedzy i innowacji w rolnictwie, leśnictwie i na obszarach

wiejskich (priorytet przekrojowy),

poprawa konkurencyjności wszystkich rodzajów gospodarki rolnej i zwiększenie

rentowności gospodarstw rolnych,

poprawa organizacji łańcucha żywnościowego i promowanie zarządzania ryzykiem

w rolnictwie,

odtwarzanie, chronienie i wzmacnianie ekosystemów zależnych od rolnictwa

i leśnictwa,

wspieranie efektywnego gospodarowania zasobami i przechodzenia na gospodarkę

niskoemisyjną i odporną na zmianę klimatu w sektorach: rolnym, spożywczym

i leśnym,

11 Sawicki M., „Projekt Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020”, Ministerstwo Rolnictwa

i Rozwoju Wsi, 2014, s.3.

http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/pl/displayFtu.html?ftuId=FTU_5.2.10.html

24

zwiększanie włączenia społecznego, ograniczanie ubóstwa i promowanie rozwoju

gospodarczego na obszarach wiejskich.12

W wieloletniej perspektywie finansowej na lata 2014-2020 Europejskiemu Funduszowi

Rolnemu na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) przydzielono łącznie

85 mld EUR. Ponadto państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o przeniesieniu

z pierwszego filaru do drugiego do 15 % przydzielonych płatności bezpośrednich oraz

środków pochodzących z ograniczania lub zmniejszania płatności bezpośrednich.13

Wykres nr 8

Wydatki na rozwój obszarów wiejskich (EFRROW) w latach 2014 - 2020

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych:

http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/pl/displayFtu.html?ftuId=FTU_5.2.10.html (06.05.2015)

Korzystanie z EFRROW przyczynia się do realizacji strategii „Europa 2020” poprzez

promowanie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich w całej UE, co uzupełnia

pozostałe instrumenty WPR, politykę spójności i wspólną politykę rybołówstwa. W związku

z tym państwa członkowskie są zobowiązane do podpisania umowy partnerskiej, której

postanowienia będą zgodne ze wspólnym strategicznym podejściem UE w odniesieniu do

każdego państwa członkowskiego, określającej sposób koordynacji poszczególnych polityk

oraz właściwego korzystania z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.

W nowym okresie programowania państwa członkowskie będą musiały wydać przynajmniej

30 % środków z funduszy rozwoju obszarów wiejskich, które otrzymają w ramach budżetu

UE, na określone działania związane z rolnictwem ekologicznym, obszarami

z ograniczeniami naturalnymi, gospodarowaniem gruntami i walką ze zmianą klimatu,

a przynajmniej 5 % środków przeznaczyć na realizację inicjatywy LEADER.

Aby osiągnąć cele wyznaczone we wszystkich sześciu obszarach priorytetowych,

państwa członkowskie określają program rozwoju obszarów wiejskich w oparciu

o następujące środki:

Transfer wiedzy i innowacji. Realizacja tego głównego celu (a w szczególności

powstanie planowanego europejskiego partnerstwa innowacyjnego na rzecz wydajności

12 Tamże, s.3. 13 http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/pl/displayFtu.html?ftuId=FTU_5.2.6.html (06.05.2015)

http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/pl/displayFtu.html?ftuId=FTU_5.2.10.html

25

i zrównoważonego rozwoju rolnictwa) ma nastąpić przy wykorzystaniu różnych środków

rozwoju obszarów wiejskich, takich jak „transfer wiedzy”, „współpraca” i „inwestowanie

w aktywa rzeczowe”. Europejskie partnerstwo innowacyjne ma promować efektywną

gospodarkę zasobami, produktywność zasobów oraz niskoemisyjny, przyjazny dla klimatu

odporny na zmianę klimatu rozwój rolnictwa i leśnictwa. Realizacja tych celów będzie

wymagać ściślejszej współpracy rolnictwa i nauki, aby przyspieszyć transfer technologii dla

rolników Program przewiduje podjęcie zintensyfikowanych działań w zakresie usług

doradztwa rolniczego (w tym działań mających na celu promowanie łagodzenia

i przystosowywania się do zmiany klimatu, podejmowanie wyzwań w zakresie środowiska

oraz sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu i organizacji szkoleń).

Inwestycje, modernizacja, restrukturyzacja rolnictwa, młodzi rolnicy i drobni

producenci rolni. Wśród środków dostępnych w zakresie restrukturyzacji rolnictwa,

inwestycji i modernizacji można wymienić m.in. wprowadzenie wyższych poziomów

dofinansowania w przypadku powiązania z europejskim partnerstwem innowacyjnym lub ze

wspólnymi projektami. Młodzi rolnicy mogą korzystać z szeregu dostępnych środków,

w tym z dotacji dla podmiotów rozpoczynających działalność gospodarczą (do 70 tys. EUR),

ogólnych inwestycji w aktywa rzeczowe, szkoleń i usług doradczych. Drobni producenci

rolni mogą skorzystać z pomocy na rozpoczęcie działalności gospodarczej (do 15 tys. EUR)

lub ze środków restrukturyzacyjnych.

Płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne, rolnictwo ekologiczne i Natura 2000.

Zbiór płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych ma na celu utrzymanie i promowanie

wprowadzenia koniecznych zmian w praktykach rolniczych, które mają pozytywny wpływ na

środowisko i klimat. Środki te mają zostać włączone do programów rozwoju obszarów

wiejskich, ze szczególnym uwzględnieniem wspólnych umów, odpowiednich szkoleń

należytego informowania i zwiększonej elastyczności, jeśli chodzi o rozszerzanie

pierwotnych wersji umów. Ponadto zostanie wprowadzony jeden osobny środek mający na

celu wspieranie praktyk rolnictwa ekologicznego.

Systemy jakości. Fundusze zostaną udostępnione w ramach wspierania udziału

rolników w systemach jakości, takich jak systemy chronionej nazwy pochodzenia (ChNP),

chronionego oznaczenia geograficznego (ChOG) i gwarantowanej tradycyjnej specjalności,

a także w systemach oznakowania ekologicznego, w tym systemach certyfikacji gospodarstw

uznawanych przez państwa członkowskie. W ramach tej pomocy jedno gospodarstwo może

otrzymać maksymalnie 3 000 EUR .

Zestaw narzędzi zarządzania ryzykiem. Zakres funduszy ubezpieczeniowych

i funduszy wspólnego inwestowania dotyczących strat w plonach i szkód pogodowych oraz

chorób zwierząt (obecnie dostępnych w ramach pierwszego filaru zgodnie z art. 68

rozporządzenia (WE) 73/2009) zostaje rozszerzony w taki sposób, by obejmowały one

również nowe narzędzie stabilizacji dochodów w formie składek pieniężnych do funduszy

wspólnego inwestowania, zapewniając rolnikom dostęp do odszkodowań z tytułu poważnego

spadku dochodów, umożliwiających wypłatę z funduszu wspólnego inwestowania (do

wysokości 70 % poniesionych strat) w przypadku spadku dochodów o 30 %.

Organizacje producentów. Zakładanie organizacji producentów zostanie objęte

osobnym wsparciem, udzielanym w oparciu o biznesplan i dostępnym jedynie dla podmiotów

26

z sektora MŚP, w celu dostosowania procesu produkcyjnego i produktów producentów do

wymogów rynkowych, wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, centralizacji sprzedaży

i dostawy do odbiorców hurtowych oraz ulepszania procesów organizacji i innowacji.

Tabela nr 5

Plan finansowy dla PROW 2014 – 2020 wg działań i poddziałań

Działanie / poddziałanie Budżet ogółem (euro)

Transfer wiedzy i działalność informacyjna 43 001,3

Usługi doradcze, usługi z zakresu zarządzania gospodarstwem i usługi z zakresu

zastępstw 65 002,5

Systemy jakości produktów rolnych i środków spożywczych 33 004,1

Modernizacja gospodarstw rolnych 2 816 064,4

Przetwórstwo i marketing produktów rolnych 693 070,4

Scalenia gruntów 138 994,7

Przywracanie potencjału produkcji rolnej i działania zapobiegawcze 414 981,9

Premia dla młodych rolników 584 997,7

Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej 413 939,9

Restrukturyzacja małych gospodarstw 749 980,6

Rozwój przedsiębiorczości - rozwój usług rolniczych 64 999,3

Płatności dla rolników przekazujących małe gospodarstwa 130 000,3

Targowiska - podstawowe usługi i odnowa miejscowości na obszarach wiejskich 74 966,6

Odnowa wsi - podstawowe usługi i odnowa miejscowości na obszarach wiejskich 1 000 000,0

Tworzenie grup i organizacji producentów 352 987,5

Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne 1 060 062,7

Rolnictwo ekologiczne 699 961,5

Usługi doradcze, usługi z zakresu zarządzania gospodarstwem lub innymi

szczególnymi ograniczeniami 2 329 998,6

Zalesianie i tworzenie terenów zalesionych 300 997,0

Współpraca 42 999,7

LEADER 734 999,9

Pomoc techniczna 208 283,3

Renty strukturalne - zobowiązania 560 000,0

RAZEM PROW 2014-2020 13 513 295,0

Źródło: Sawicki M., „Projekt Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020”, Ministerstwo

Rolnictwa i Rozwoju Wsi, 2014, s.26.

Leśnictwo, obszary górskie i obszary z ograniczeniami naturalnymi. Należy

usprawnić działania w zakresie leśnictwa oraz zapewnić efektywne wsparcie poprzez

dotacje i płatności roczne. W przypadku obszarów górskich i użytków rolnych znajdujących

się powyżej szerokości geograficznej 62º N kwoty wsparcia będą wynosić do 450 EUR/ha

(dotychczas obowiązywała kwota 250 EUR/ha). Nowe limity dotyczące obszarów

z ograniczeniami naturalnymi, ustalone w oparciu o osiem kryteriów biofizycznych, zaczną

obowiązywać najpóźniej w 2018 r. Mając na celu ochronę lub poprawę stanu środowiska

27

w wyznaczonych obszarach, państwa członkowskie zachowują prawo do określenia

maksymalnie 10 % powierzchni użytków rolnych jako obszarów z ograniczeniami

naturalnymi.

LEADER, podstawowe usługi, odnowa wsi i działalność pozarolnicza. Należy kłaść

większy nacisk na realizację inicjatywy LEADER, podnoszenie świadomości oraz innego

rodzaju wsparcie przygotowawcze na rzecz strategii promujących elastyczność w korzystaniu

z innych lokalnych funduszy, takich jak współpraca między obszarami wiejskimi a miastami.

Inicjatywa LEADER będzie określać wspólne podejście do strategii rozwoju lokalnego

kierowanego przez społeczność i finansowanego w ramach następujących europejskich

funduszy strukturalnych i inwestycyjnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego

(EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), Europejskiego Funduszu Morskiego

i Rybackiego (EFMR) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów

Wiejskich (EFRROW). Podstawowe usługi i odnowa wsi, np. inwestycje w infrastrukturę

szerokopasmową i odnawialne źródła energii, mogą wykraczać poza obecnie obowiązujący

wąski zakres działań związany jedynie z przenoszeniem działalności / przebudową

budynków. Fundusze można również wykorzystywać w działalności pozarolniczej związanej

ze społecznością wiejską.

W nowym okresie programowania państwa członkowskie i regiony będą miały również

możliwość opracowania tematycznych podprogramów dotyczących określonych kwestii,

takich jak młodzi rolnicy, małe gospodarstwa rolne, obszary górskie, kobiety żyjące na

obszarach wiejskich, łagodzenie zmian klimatu/ przystosowanie się do zmian klimatu,

różnorodność biologiczna i krótkie łańcuchy dostaw. W niektórych przypadkach w ramach

takich podprogramów będą też dostępne wyższe poziomy dofinansowania.

28

ZAKOŃCZENIE

Liczne reformy, jakim poddano wspólną politykę rolną, pokazują dążenie UE do

przeorientowania jej w politykę rozwoju obszarów wiejskich. Rozszerzanie zakresu działań

tej polityki wskazuje, że długotrwałym celem dla obszarów wiejskich jest zrównoważony

rozwój, który oznacza równocześnie działania w kilku kierunkach: wielofunkcyjności

rolnictwa i obszarów wiejskich, ograniczania bezrobocia, poprawy warunków życia ludności

wiejskiej oraz wzmocnienia funkcji gospodarczych i społecznych tych obszarów.

Wprowadzenie wspólnej polityki rolnej spowodowało od 1967 znaczny wzrost

wydatków na rolnictwo. Wydatki te od 1968 r. przekraczały 50% budżetu, a w 1970 r.

stanowiły nawet 87 % wszystkich wydatków Wspólnot. Od 1992 r. udział wydatków na

rolnictwo zmniejszył się – wynosi nieco poniżej poziomu 50 % - głównie w związku ze

wzrostem funduszy strukturalnych, których wydatki w 1999 r. osiągnęły najwyższy poziom,

36% wydatków budżetu UE. Dzięki zastosowaniu szeregu reform w realizacji WPR udział

wydatków na tą politykę UE – poza kategorią rozwoju obszarów wiejskich – zmniejszył się

do 32% w budżecie ogólnym (2013 r.).

Rozwój obszarów wiejskich to obecnie jeden z ważniejszych piorytetów wspólnej

polityki rolnej Unii Europejskiej. Polityka rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013

różni się zdecydowanie od poprzedniego okresu programowania 2000–2006. Utworzenie

EFRROW oraz jednego zestawu zasad finansowania i programowania w znacznym stopniu

uprościło politykę rozwoju obszarów wiejskich. Niepokojące jest, że w kategoriach realnych

budżet UE 2007–2013 przeznaczany na ten cel został poważnie ograniczony, chociaż

EFRROW dysponuje nominalnie większymi środkami finansowymi niż II filar Sekcji

Gwarancji i Sekcja Orientacji łącznie. Takie ograniczenie środków może stanowić utrudnienie

w realizacji głównych celów polityki obszarów wiejskich i nie do końca odzwierciedla

wyrażane przez UE dążenie do przeorientowania polityki rolnej na politykę rozwoju

obszarów wiejskich. W symbolicznym wymiarze taka zmiana dokonała się w nazewnictwie

kategorii budżetowych poprzez włączenie środków na rolnictwo i obszary wiejskie do działu

„Zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona”.

29

BIBLIOGRAFIA

Bajek P., Chmielewska- Gill W., Giejbowicz E., Jaworowska A., Poślednik A., Wołek T.,

2007,WPR Nowoczesna polityka rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich, Warszawa,

wydawnictwo FAPA

Copa cogeca, „Przyszłość WPR po 2013 roku” Bruxelles, PR(10) 3360.

Idczak P., 2012: Wspólna polityka rolna, [w:] Kompendium wiedzy o Unii Europejskiej, red.

E. Małuszyńska, B. Gruchman, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.

Nugent Neill, 2012: Unia Europejska. Władza i polityka. Wydawnictwo Uniwersytetu

Jagiellońskiego, Kraków.

Oleszko-Kurzyna B., 2010: Rozwój obszarów wiejskich jako priorytet wspólnej polityki rolnej

Unii Europejskiej, Annales Universitatis Mariae Curie – Skłodowska, Lublin.

Polarczyk K., „System budżetowy Unii Europejskiej” 2008.

Sawicki M., „Projekt Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020”,

Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, 2014.

30

SPIS TABEL

1. Wielkość i struktura wydatków budżetu Wspólnot Europejskich (UE) w latach 1958 -

2000 (średnie roczne z danego okresu)

2. Wydatki na rolnictwo w UE w latach 2000 – 2006 według podziału na rodzaj wsparcia

3. Wydatki na rolnictwo w UE w latach 2007 – 2013 według podziału na rodzaj wsparcia

4. Wspólna Polityka Rolna w ramach finansowych na lata 2014-2020 (UE – 28)

5. Plan finansowy dla PROW 2014 – 2020 wg działań i poddziałań

SPIS WYKRESÓW

1. Ewolucja poziomu i struktury budżetu rolnego UE

2. Udział wydatków na rolnictwo i obszary wiejskie w DNB w UE

3. Udział procentowy w budżecie ogólnym UE



6. Udział procentowy wydatków na działania interwencyjne i rozwój obszarów wiejskich na

rolnictwo ogółem z uwzględnieniem kwot wynikających z modulacji (od 2000 r.) w

latach 2000 – 2012

7. Wydatki na rynki i pomoc bezpośrednią (EFRG) w latach 2014 – 2020

8. Wydatki na rozwój obszarów wiejskich (EFRROW) w latach 2014 - 2020

SPIS RYSUNKÓW

1. Zmiany w sposobie finansowania wspólnej polityki rolnej

Wydatki na rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich w … PRACA PODYPLOMOWA...3 Streszczenie Praca...

Documents

Transcript of Wydatki na rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich w … PRACA PODYPLOMOWA...3 Streszczenie Praca...