Standardy demokracji przedstawicielskiej w unii ... · kanały przedstawicielskiej formy demokracji...

Rafał Riedel*

Standardy demokracji przedstawicielskiej w unii europejskiej

a equilibrium legitymizacyjne w czasach kryzysu

wprowadzenie

Przełom drugiej dekady XXI w. przyniósł w Europie co najmniejdwa istotne wydarzenia, które powinny skłonić nas do ponownegoprzemyślenia standardów demokratycznych w Unii Europejskiej.Pierwszym jest Traktat Lizboński, który wszedł ostatecznie w życie1 grudnia 2009 r., drugim zaś kryzys, którego kontekst rewiduje naszemyślenie o legitymacji podejmowanych decyzji w ponadnarodowym,wielopoziomowym systemie władzy (multi-level governance).

Traktat Lizboński porządkuje pewne rozwiązania znane z po -przednich norm prawa pierwotnego, wprowadza również nowe for-muły mające na celu udoskonalenie demokratycznej legitymacji UniiEuropejskiej. Jak każdy traktat reformujący, Traktat Lizboński prze-szedł całą procedurę ratyfikacyjną, zgodną ze współczesnymi standar-dami demokratycznej legitymacji przewidzianej dla wielostronnejumowy międzypaństwowej, i jako taki sam nie wzbudza kontrowersji

9

* Dr Rafał Riedel – Instytut Politologii Uniwersytetu Opolskiego.1 Na temat deficytu demokratycznego w Unii Europejskiej, kwestii ważnej dla pro-

wadzonych tu rozważań, czytaj bardziej szczegółowo w: K. Klaus, Pojęcie i źródła defi-cytu demokracji w Unii Europejskiej, „Studia Europejskie” nr 2/2004, oraz dwie praceR. Riedla: Deficyt demokratyczny w Unii Europejskiej. Defekt czy błogosławieństwo?,„Studia Europejskie” nr 4/2008 i, Demokracja w Unii Europejskiej – problem legity-mizacji władzy w warunkach globalizacji w: Unia Europejska w XXI wieku. Poli-tyczno-prawna wspólnota interesów, red. R. Riedel, Toruń 2010.

SE 2-2013 ok_Layout 1 13-12-06 17:44 Strona 9

co do swego ewentualnego deficytu demokratycznego.1 Kryzys z koleiuzmysłowił Europejczykom, że Unia Europejska „naprawdę istnieje”– tzn. organizacja, która funkcjonowała dotychczas nieco w cieniukrwistej polityki krajowej i rozwijała się zgodnie z zasadami permis-sive consensus, nagle okazała się być ważnym decydentem, wpływa-jącym na codzienne sprawy setek milionów Europejczyków (od wyso-kości rat kredytów hipotecznych po weryfikowanie poczynań rządóww zakresie polityki budżetowej). Oczywiście zawsze tak było, niemniejjednak w warstwie percepcyjnej potrzebny był wstrząs kryzysu, aby taprawda stała się klarowna dla przeciętnego obywatela UE, od Finlan-dii po Grecję, od Polski po Portugalię. Czy w związku z tym potrzebu-jemy w Unii Europejskiej nowej formuły legitymizacyjnej? Na topytanie – i wynikające z niego pytania szczegółowe – odpowiadaniniejsza analiza.

Standardy demokratyczne w ue a traktat lizboński

Traktat Lizboński kilkanaście razy odwołuje się do ustroju demo-kratycznego i zasad demokracji, począwszy od preambuły przez posta-nowienia szczegółowe aż po załączniki, takie jak Karta Praw Podsta-wowych.

Już na pierwszej stronie preambuły odnajdziemy odwołania dodemokracji: „(…) Inspirowani kulturowym, religijnym i humanis-tycznym dziedzictwem Europy, z którego wynikają powszechne war-tości, stanowiące nienaruszalne i niezbywalne prawa człowieka, jakrównież wolność, demokracja, równość oraz państwo prawne (…)Potwierdzając swe przywiązanie do zasad wolności, demokracji,poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz pań-stwa prawnego (…) Pragnąc umocnić demokratyczny charakteri skuteczność działania instytucji, tak aby były one w stanie lepiejspełniać, w jednolitych ramach instytucjonalnych, powierzone imzadania (…) postanowili ustanowić Unię Europejską”.2

Studia Europejskie, 2/2013

10

2 Niniejsze, jak również wszystkie dalsze cytowania traktatu pochodzą z wersjiskonsolidowanej Traktatu o Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE, C 83/01, 2010.


W równie uroczystym, co deklaratywnym charakterze w kolejnychfragmentach traktatu kontynuowana jest ta swoista laudacja na cześćdemokracji w Unii Europejskiej. Art. 2 stanowi, że: „(…) Unia opierasię na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności,demokracji”. Również w zakresie oddziaływania na swoje otoczeniezewnętrzne Unia odwołuje się do zasad demokracji w art. 21.1.: „Dzia-łania Unii na arenie międzynarodowej oparte są na zasadach, któreleżą u podstaw jej utworzenia, rozwoju i rozszerzenia oraz którezamierza wspierać na świecie: demokracji (…)”.

Jak już wspomniano, również załączniki do Traktatu Lizbońskiegoodwołują się do tej problematyki. Projekt decyzji Rady odnoszącej siędo wykonania art. 16 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 238 ust.2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w okresie między 1 lis-topada 2014 r. a 31 marca 2017 i od 1 kwietnia 2017 stanowi, że: „(…)Przypomina się, że praktyką Rady jest dokładanie wszelkich starańzmierzających do wzmacniania legitymacji demokratycznej aktówprzyjmowanych większością kwalifikowaną (…)”.

Z kolei Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej już w swojejpreambule przypomina, że „Narody Europy, tworząc między sobącoraz ściślejszy związek, są zdecydowane dzielić ze sobą pokojowąprzyszłość opartą na wspólnych wartościach. Świadoma swegoduchowo-religijnego i moralnego dziedzictwa, Unia jest zbudowanana niepodzielnych, powszechnych wartościach godności osoby ludz-kiej, wolności, równości i solidarności; opiera się na zasadach demo-kracji i państwa prawnego. Przez ustanowienie obywatelstwa Uniioraz stworzenie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedli-wości stawia jednostkę w centrum swych działań”.3

Jednak aby wyjść poza czysto celebracyjny sposób traktowaniademokracji, obecny w wielu konstytucjach, traktatach, konwencjach,warto pochylić się bardziej szczegółowo nad drugim rozdziałem Trak-tatu Lizbońskiego, uszczegóławiającym i doprecyzowującym, o co taknaprawdę chodzi w unijnej demokracji.

Art. 10 w wersji skonsolidowanej Traktatu o Unii Europejskiejmówi – obok innych punktów Tytułu II (postanowienia o zasadachdemokratycznych) – o fundamentach legitymacji demokratycznej UE.

R. Riedel, Standardy demokracji przedstawicielskiej w UE...

11

3 Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej, op.cit.


Jak w każdym tego typu tekście, część postanowień ma charakterdeklaratywny, część postulatywny. Jednak warto wczytać się w nieszczegółowo, ponieważ wskazują drogę, którą wybrali autorzy trak-tatu, zmierzającą do budowy struktur legitymizujących władzę napoziomie ponadnarodowym w Europie. Niektóre z nich pozostająw pozytywnej korelacji z częścią argumentów w niekończącej się dys-kusji na temat deficytu demokratycznego (w tym deficytu legitymiza-cyjnego), inne wskazują zupełnie odrębną ścieżkę dalszej demokraty-zacji wspólnoty, niż wynikałoby z dyskursu akademickiego znanegowiększości czytelników niniejszego tekstu.

Już pkt 1 art. 10 wskazuje, że „podstawą funkcjonowania Unii jestdemokracja przedstawicielska”. Dla wielu uważnych obserwatorówprocesu podejmowania decyzji w Brukseli, szczególnie tych bardziejkrytycznych, takie stwierdzenie może być dość szokujące. Szokującez co najmniej trzech powodów. Po pierwsze dlatego, że w debacie natemat deficytów demokratycznych Unii to właśnie legitymizacyjnekanały przedstawicielskiej formy demokracji krytykowane są za swojąsłabą jakość czy wręcz dysfunkcjonalność. Wystarczy tu wspomniećo argumencie na temat „drugorzędności” wyborów do ParlamentuEuropejskiego („second order elections”) lub zasadniczo słabej kon-troli parlamentarnej nad rządową polityką europejską (czy też bar-dziej precyzyjnie, w liczbie mnogiej: rządowymi politykami) na pozio-mie państw członkowskich Unii Europejskiej. Po drugie, praktykaprocesu podejmowania decyzji budzi zastrzeżenia również ze względuna brak transparentności (szczególnie w strukturach systemu decyzyj-nego Rady), zbyt duży udział grup interesów obecnych i aktywnychw Brukseli, w skali znanej chyba tylko z Waszyngtonu, i praktycznewyłączenie spod efektywnej kontroli obywateli europejskich. Wreszciepo trzecie, zwykłe zestawienie systemu unijnego z jakimkolwiekinnym systemem demokracji przedstawicielskiej, znanym z poziomupaństw narodowych (o różnych ustrojach – czy to prezydenckich, pół-prezydenckich, parlamentarno-gabinetowych, czy parlamentatno--komitetowych), nie pomaga w zrozumieniu istoty unijnej „demokra-cji przedstawicielskiej”.


12

4 A. Moravcsik, In Defence of the ‘Democratic Deficit’: Reassessing Legitimacy inthe European Union, „Journal of Common Market Studies” nr 4/2002.


Warto jednak w tym miejscu przypomnieć, że Unia Europejska niejest państwem4 i w konsekwencji standardy demokracji przedstawi-cielskiej znanej z państwa narodowego nie powinny być wobec niejstosowane.5 Jeśli odnieść „demokratyczność” Unii komparatywnie do„demokratyczności” innych organizacji międzynarodowych, okazujesię, że w gronie innych wtórnych podmiotów, uczestników stosunkówmiędzynarodowych, Unia byłaby swoistym czempionem, bijąc nagłowę większość.

Powyższy argument jest zasadny tym bardziej w kontekściebudżetu, jakim rozporządza wspólnota. Mimo że w liczbach bez-względnych może on robić wrażenie, to w relacji do unijnego produktukrajowego brutto już nie, stanowi bowiem zaledwie około 1% PKB (wperspektywie budżetowej 2007–2013: 1,05%) całej wspólnoty.

Ale Unia jest nie tylko organizacją międzynarodową, jest organiza-cją ponadnarodową, posiadającą autonomię prawną, sądową oraz czę-ściowo budżetową, i jako taka potrzebuje bardziej zaawansowanegokonstruktu legitymizacyjnego. Jego cechy Traktat Lizboński dalejuszczegóławia. Kolejny pkt (2) art. 10 doprecyzowuje sposoby repre-zentacji obywateli Unii Europejskiej. Po pierwsze, są bezpośrednioreprezentowani na poziomie Unii w Parlamencie Europejskim. Podrugie, państwa członkowskie są reprezentowane w Radzie Europej-skiej przez swoich szefów państw lub rządów, a w Radzie przez swojerządy, wreszcie, po trzecie, szefowie państw lub rządów i rządy odpo-wiadają demokratycznie przed parlamentami narodowymi albo przedswoimi obywatelami. (Tego rodzaju konstrukcja legitymizacyjnaprzedstawiona jest na schemacie 1.)


13

5 Natomiast dla władzy ponadnarodowej (tak jak to ma miejsce w przypadku UE),podejmującej decyzję w wąskim zakresie, z bardzo wąskim mandatem wynikają -cym z ratyfikowanego prawa międzynarodowego (doprecyzowanym tzw. mandatemtraktatowym – co warto zauważyć, legitymizowanym w procesie ratyfikacyjnym, zgodnym z demokratycznym porządkiem państw członkowskich UE), dysponującejbudżetem w wysokości ok. 1% PKB, ta forma legitymacji, którą dysponuje UE, możebyć już uznana za wystarczającą. UE będąc głównie systemem regulacyjnym (a nieredystrybucyjnym), zdaje się cieszyć znacznie bardziej zaawansowaną legitymacjądla swoich funkcji regulacyjnych niż inne instytucje regulacyjne na poziomie pań -stwowym.


Schemat 1. legitymizacja decyzji w unii europejskiej

Jeżeli więc chodzi o sposoby legitymizowania decyzji w ramachUnii Europejskiej, traktat tutaj nie pozostawia złudzeń, wskazując dwakanały legitymizacyjne: jeden, bezpośredni, poprzez Parlament Euro-pejski, a drugi, pośredni, poprzez (demokratycznie legitymizowaną)władzę wykonawczą państw członkowskich. Unijny system legitymiza-cyjny nie ma być zatem budowany w zastępstwie dotychczasowegosystemu legitymizacyjnego znanego z państw członkowskich, ale mabyć względem niego komplementarny. Ma korzystać z mechanizmów,które dostępne są w demokracjach państw członkowskich, według łań-cucha „obywatel – parlament – rząd”, jak również z własnych rozwią-zań w relacji obywatel – Parlament Europejski.


14

Parlament UEObywatele

Unii Europejskiej

Obywatele krajówczłonkowskich Unii

Europejskiej

Parlamenty krajowe legitymizujące rządy

państw członkowskichwspółdecydujące w ramach

systemu Rady

Źródło: opracowanie własne.


Idąc dalej tropem wyznaczonym przez zapisy traktatowe, dowiadu-jemy się z pkt 3 (art. 10), że każdy obywatel ma prawo uczestniczyćw życiu demokratycznym Unii. Decyzje są w niej podejmowane w spo-sób jak najbardziej otwarty i zbliżony do obywatela (w duchu zasadysubsydiarności). Co więcej, pkt 4 wskazuje partie polityczne na pozio-mie europejskim jako te podmioty, które przyczyniają się do kształto-wania europejskiej świadomości politycznej i wyrażania woli obywa-teli Unii.

Wcześniejszy art. 9 stanowi, że „We wszystkich swoich działa-niach Unia przestrzega zasady równości swoich obywateli,6 którzysą traktowani z jednakową uwagą przez jej instytucje, organy i jed-nostki organizacyjne”.

W podobnym duchu art. 11 podkreśla, że za pomocą odpowiednichśrodków instytucje umożliwiają obywatelom i stowarzyszeniomprzedstawicielskim wypowiadanie się i publiczną wymianę poglądówwe wszystkich dziedzinach działania Unii. Instytucje utrzymująotwarty, przejrzysty i regularny dialog ze stowarzyszeniami przedsta-wicielskimi i społeczeństwem obywatelskim. Komisja Europejska pro-wadzi szerokie konsultacje z zainteresowanymi stronami w celuzapewnienia spójności i przejrzystości działań Unii. Jako novum trak-tat oferuje obywatelom UE prawo inicjatywy obywatelskiej: obywateleUnii, w liczbie nie mniejszej niż milion, mający obywatelstwo znacznejliczby państw członkowskich, mogą podjąć inicjatywę zwrócenia się doKomisji Europejskiej7 o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, odpo-wiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których zdaniemobywateli stosowanie prawa pierwotnego wymaga aktu prawnegowykonawczego Unii.8


15

6 Obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo państwa członkow-skiego. Obywatelstwo UE ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajo-wego i nie zastępuje go.

7 Aczkolwiek wyłącznie w dziedzinach, w których Komisja jest do tego uprawniona.Organizatorzy takiej inicjatywy obywatelskiej – komitet obywatelski składający sięz przynajmniej siedmiu obywateli UE, którzy mieszkają w przynajmniej siedmiu róż-nych państwach członkowskich – mają rok na zebranie koniecznych deklaracji popar-cia. Liczbę ważnych deklaracji poparcia muszą poświadczyć właściwe organy w pań-stwach członkowskich. Następnie w ciągu trzech miesięcy Komisja przeanalizujeinicjatywę i podejmie decyzję w sprawie działań, jakie należy w związku z nią podjąć.

8 Procedury i warunki wymagane w celu przedstawienia takiej inicjatywy określonesą w art. 24 akapit pierwszy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.


Z kolei art. 12 rozwija postanowienia w zakresie legitymacjipoprzez parlamenty narodowe – stanowi, że parlamenty narodoweaktywnie przyczyniają się do prawidłowego funkcjonowania Unii:

a) otrzymując od instytucji Unii informacje oraz projekty aktówustawodawczych UE, zgodnie z Protokołem w sprawie roli par-lamentów narodowych w Unii Europejskiej,

b) czuwając nad poszanowaniem zasady pomocniczości, zgodniez procedurami przewidzianymi w Protokole w sprawie stoso-wania zasad pomocniczości i proporcjonalności,

c) uczestnicząc, w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwai sprawiedliwości, w mechanizmach oceniających wykonaniepolityk Unii w tej dziedzinie,9

d) uczestnicząc w procedurach zmiany traktatów, zgodnie z arty-kułem 48 niniejszego traktatu;

e) otrzymując informacje na temat wniosków o przystąpienie doUnii,10

f) uczestnicząc we współpracy międzyparlamentarnej międzyparlamentami narodowymi i Parlamentem Europejskim, zgod-nie z Protokołem w sprawie roli parlamentów narodowychw Unii Europejskiej.11

Łatwo zauważyć wyraźne próby dowartościowania parlamentównarodowych w politykach europejskich. Jest to swego rodzaju reakcjana pierwotne – klasyczne, sięgające korzeniami lat 70. XX w. –zastrzeżenia co do deficytu demokracji. Obejmowały one m.in. argu-ment, że wraz z rozwojem i umacnianiem się Wspólnot parlamentynarodowe tracą część swoich uprawnień, które jednocześnie nie sąprzekazywane na poziom europejski, pod kontrolę demokratycznychmechanizmów legitymizacyjnych, czyli do Parlamentu Europejskiego.Panuje zatem pewnego rodzaju próżnia demokracji bądź – mówiącbardziej precyzyjnie – deficyt parlamentarny, powodujący degradacjęroli legislatywy państw członkowskich, przy równoległym wzmacnia-niu egzekutywy na szczeblu europejskim: Rady Unii Europejskiej


16

9 Zgodnie z art. 70 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz włączając sięw polityczną kontrolę Europolu i ocenę działalności Eurojustu, zgodnie z art. 88 i 85tego traktatu.

10 Zgodnie z art. 49 niniejszego traktatu.11 Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej, op.cit.


i Komisji Europejskiej.12 Dlatego właśnie autorzy traktatu, mając nawzględzie lepsze wykorzystanie właśnie tego parlamentarnego kanałulegitymizacyjnego, którym dysponują państwa członkowskie, dowar-tościowuje parlamenty narodowe, w ramach swoich konstytucyjnychuprawnień kontrolnych monitorujące, ukierunkowujące i wreszciesankcjonujące politykę europejską swoich rządów. Traktat Lizboński– w duchu reguły subsydiarności – wprowadził system „wczesnegoostrzegania legislacyjnego”, zgodnie z którym parlamenty krajowemają osiem tygodni na zgłoszenie zastrzeżeń, gdyby okazało się, żedecyzje Unii Europejskiej nakładają się na ich kompetencje.

Niemniej jednak po lekturze art. 9–12 Traktatu Lizbońskiegoobraz systemu legitymizacyjnego Unii Europejskiej okazuje się bar-dziej skomplikowany niż dwukanałowy (poprzez Parlament Europej-ski i parlamenty/rządy krajowe) system omówiony powyżej. Przedsta-wiony wcześniej schemat legitymizacyjny należałoby rozbudowaći widzieć go jako bardziej skomplikowaną strukturę, zaprezentowanąna schemacie 2.

Jak wynika ze schematu 2., niewątpliwie w przypadku współczes-nej, postlizbońskiej Unii Europejskiej mamy do czynienia z całym sys-temem legitymizacyjnym, który korzysta z bogatego zestawu mecha-nizmów legitymizacyjnych. Jedne – oparte na uczestnictwie obywateli– wzbudzają poczucie podmiotowości, inne, bardziej technokratyczne– wynikają ze skuteczności administracyjnej, ekonomicznej i do pew-nego stopnia socjalnej. W systemie tym legitymacja pochodzi więcz uczestnictwa obywatelskiego (np. podczas wyborów do ParlamentuUE), a także ma charakter technokratyczny oraz społeczny, wyrażonyspołeczną aprobatą dla efektów jego funkcjonowania. Jednocześniew systemie tym „cyrkulują” poszczególne typy legitymacji, zarównooddolnie – z poziomu państw członkowskich, jak i odgórnie – z po -ziomu Unii.13 Państwa członkowskie legitymizują – w sposób demo-kratyczny – UE za pośrednictwem posiedzeń Rady Ministrów i RadyEuropejskiej, gdzie odbywa się znaczna część procesu decyzyjnego.


17

12 R. Dehousse, Constitutional reform in the European Community: Are therealternatives to the majoritarian avenue?, „West European Politics” nr 18(3)/1995,s. 118–136.

13 Za: M. den Boer, C. Hillenbrand, A. Noeltke, Legitimacy under Pressure: TheEuropean Web of Counter-Terrorism Netorks, „Journal of Common Market Studies”nr 1/2008, s. 101.



18

)

Schemat 2. System legitymizacyjny decyzji w unii europejskiej

Legitymizacja decyzji w Unii Europejskiej

Państwa członkowskie (w tymparlamenty państw członkowskich

realizujące swoją funkcję kontrolną)

Rządy państw członkowskichwspółdecydujące w ramach

systemu Rady

Parlament UE

Otwarty, przejrzysty i regularny dialogze stowarzyszeniami przedstawicielskimi

i społeczeństwem obywatelskim

Szerokie konsultacje z zainteresowanymistronami w celu zapewnienia spójności

i przejrzystości działań Unii

Inic

jaty

wa

obyw

atel

ska

Rad

a (l

eg. d

emok

raty

czn

a)

Tra

ktat

y i w

śla

d z

an

imi p

raw

o p

och

odn

e(l

eg. p

raw

na,

lega

lna)

Media, dyskurs publiczny,opinia społeczna, przyzwolenie

elit politycznych, presjazewnętrzna, kalkulacja korzyści

i kosztów członkostwa

Obywatele Unii Europejskiej – Obywatele krajów członkowskich Unii Europejskiej



Jednocześnie, w wyniku tego międzyrządowego procesu, jak równieżinnych elementów ponadnarodowego systemu podejmowania decyzji(z udziałem Komisji i Parlamentu, Europejskiego Trybunału Spra-wiedliwości) powstają akty prawne (i ich interpretacja oraz wykład-nia), które przesądzają z kolei o wspomnianej już wcześniej legityma-cji legalnej Unii.

legitymacja demokratyczna w integrującej się europie

W tym miejscu należy przypomnieć, że samo słowo „legitymacja”pochodzi z łaciny i oznacza „zgodność z prawem”. Najczęściej rozu-miana jest jako atrybut władzy politycznej, wyrażający uprawnienieośrodka władczego do podejmowania wiążących decyzji, przy równo-czesnej aprobacie wielkich grup społecznych.14 W szerszym rozumie-niu legitymacja może oznaczać pewien stan systemu politycznegoi jego składowych, charakteryzujący się obecnością faktycznegoi względnie trwałego poparcia społecznego.15

Legitymacja UE wynika również z demokratycznego charakterutworzących Unię elementów, czyli państw członkowskich, gdyż to onecały czas zachowują dominującą pozycję we wspólnotowym procesiepodejmowania decyzji (pośrednia – poprzez Radę – legitymacjademokratyczna wspólnoty). W konsekwencji, podobnie jak na pozio-mie państwowym, legitymacja Unii Europejskiej jest kombinacjąwielu rodzajów i typów uprawomocnienia.16 Mamy do czynieniaz całym systemem legitymizacyjnym, adekwatnym do wielopoziomo-wego i wielowymiarowego systemu unijnego.

Dlatego warto w tym miejscu przypomnieć również triangular -nąkoncepcję legitymacji Williama Wallece’a i Julie Smith, która pró-buje odzwierciedlić przeciwności między logiką międzyrządową, funkcjonalną administracją/biurokracją a demokracją ścierającymisię w unijnym systemie. W tym ujęciu legitymizacja EU bazuje na


19

14 Już XIX-wieczni badacze, przede wszystkim Max Weber, zajmowali się tym pro-blemem. Niemiecki uczony wskazał trzy główne rodzaje legitymizowania władzy poli-tycznej: legalność władzy, tradycję i charyzmę, ale ten katalog został później rozsze-rzony przez wielu teoretyków.

15 J. Nocoń, A. Laska, Teoria polityki. Wprowadzenie, Warszawa 2005, s. 205.16 Zapewne ze znaczącym wyjątkiem Weberowskiej władzy charyzmatycznej.


następujących wartościach: demokracji (ponieważ wymaga publicznejodpowiedzialności i ochrony praw jednostki), integracji (poszukujezinstytucjonalizowanych rozwiązań transnarodowego mechanizmupodejmowania decyzji) i autonomii państw członkowskich. Zgodniez tą logiką, poszczególne instytucje wspólnotowe odpowiedzialne są zainny wymiar tak rozumianej legitymacji: Rada jest strażniczką naro-dowej autonomii, Parlament Europejski – demokratycznych wartości,a Komisja – efektywnej (funkcjonalnie) integracji.17

Tak zrekonstruowany system legitymacji władzy w Unii Europej-skiej podlega oczywiście permanentnej dyskusji, istnieje szereg opinii– często sprzecznych – na temat jego demokratycznego uprawomoc-nienia. U podstaw tej debaty leży założenie, że Unia, będąc organizacjąponadnarodową (supra-national organisation), musi sprostać znacz-nie ostrzejszym kryteriom „demokratyczności” niż inne organizacjemiędzynarodowe. Jednocześnie nie można stosować wobec demokra-cji w skali UE tych samych wymogów, co w przypadku demokracjiw skali państwa. W konsekwencji stoimy w obliczu konieczności takiejinterpretacji dyskursu na temat legitymacji władzy, aby była ona adek-watna w kontekście wielopoziomowego systemu rządzenia (multi-levelgovernance), jakim jest Unia.

Demokracja w ue w kontekście kryzysu

Jednak kryzys zmienił optykę spojrzenia na problematykę legity-mizacji władzy w Unii Europejskiej. Co warte podkreślenia, nie tylezmienił sam system legitymizacyjny (ten wręcz stał się bardziejzaawansowany wskutek wejścia w życie Traktatu Lizbońskiego), cozmienił spojrzenie na niego. Analitycy życia politycznego w Europie,obserwując austerity measures narzucane państwom zadłużonym,poza jakimkolwiek mandatem demokratycznym, wygenerowanymw ramach krajowych systemów demokratycznych, a często wbrewniemu, formułują krytyczne sądy co do legitymacji tych działań. Takjak zostało zasygnalizowane we wstępie, również obywatele (główniepaństw zadłużonych, ale także krajów płacących rachunki za ratowa-


20

17 W. Wallece, J. Smith, Democracy or Technocracy. European Integration and theProblem of Popular Consent, „West European Politics” nr 3/1995, s. 140.


nie strefy euro) „odkryli” na nowo Unię Europejską. Nagle Europej-czycy uświadomili sobie, że Unia naprawdę istnieje, tzn. że mają„europejską władzę”. Wcześniej też mieli władzę na poziomie europej-skim, ale nie byli jej świadomi, nie odczuwali jej, nie sądzili, że jest takważna. Dlatego pytania o jej uprawomocnienie nie interesowały ich.Dziś należy stawiać je na nowo i udzielać zaktualizowanych odpowie-dzi. Europejczycy zostali skonfrontowani z faktem istnienia Europy,natomiast system legitymizacyjny pozostał stary – z czasów, kiedyUnia jawiła się jako coś odległego, w sumie nieważnego, w każdymrazie dobrze funkcjonującego, na tyle dobrze, żeby być z niej zadowo-lonym, tolerować ją i nie zawracać nią sobie głowy.

Nagle okazało się, że w kontekście kryzysu w strefie euro i obser-wowanej praktyki interwencji podmiotów zewnętrznych (KomisjiEuropejskiej, Europejskiego Banku Centralnego, ale również Między-narodowego Funduszu Walutowego, czyli struktury pozaunijnej)w polityki społeczno-gospodarcze państw zadłużonych należałoby roz-winąć listę dotychczas stosowanych mechanizmów europeizacyjnych(complience, competition, communication) o dodatkowe instru-menty, które dotychczas nie miały precedensu, a które wpisują sięw ogólny schemat procesów europeizacyjnych, tj. ścisły monitoring fi -nansów publicznych, subordynowanie finansów publicznych (i w kon -sekwencji wpływ na zarówno stronę przychodową, jak i wydatkowązadłużonego podmiotu) czy też polityka warunkowości (wypłata kolej-nych transzy pomocy w zamian za kolejne etapy reform).

Deficyt demokratyczny w EU, który dotychczas dyskutowany byłw odniesieniu do innego poziomu systemu politycznego – głównieinstytucji (bądź ich braku czy niedoskonałości) na poziomie ponadna-rodowym – nagle został dostrzeżony również na poziomie państwanarodowego. Warto zauważyć, że cięcia budżetowe, podwyżki podat-ków, restrukturyzacja zatrudnienia w greckim sektorze publicznym itd.– wszystkie te i inne reformy przeprowadzono nie w ramach greckiegosystemu demokracji parlamentarnej. Co więcej, we wcześniejszychkampaniach wyborczych w Grecji pojawiały się takie propozycje, alewybory wygrywały inne partie. W języku teorii demokracji to znaczy, żete propozycje programowe nie uzyskały mandatu demokratycznego,nie zostały legitymizowane. Legitymizowane natomiast zostały inne,prowadzące do poziomu zadłużenia ocierającego się o ryzyko ban-kructwa.


21


Aktualnie wszystkie te reformy dokonywane są pod presją ban-kructwa, na warunkach określonych przez wierzycieli zewnętrznych.Widoczny opór zadłużonych skłania do zastanowienia się nie tylko naddemokratyczną prawomocnością wprowadzonych zmian, ale przedewszystkim nad takim elementem procesu legitymizacyjnego, jak com-pliance: podporządkowanie się, przystosowanie, adaptacja. Jest onszczególnie istotny w czasach kryzysowych, kiedy implementowanedecyzje nie tylko nie cieszą się poparciem szerokich mas społecznych,ale budzą ich sprzeciw, czasami przejawiający się w gwałtownych for-mach. W takich właśnie momentach jedynie twarde mechanizmy wła-dzy okazują się skuteczne w zapewnianiu podporządkowywania siędecyzjom rządzących. Zagrożenie sankcją (prawną, ograniczenia wol-ności bądź inną karą), która – nawet jeśli tylko potencjalna, ale jednakrealnie możliwa – wymusza na rządzonych podporządkowanie, przy-stosowanie się i adaptację (compliance). Oczywiście, nie tylko środkio charakterze negatywnym legitymizują władzę i wpływają na zacho-wanie się obywateli zgodnie z wolą rządzących. Należy tutaj równieżwspomnieć o takich środkach, jak obietnica wyborcza (ona równieżjest źródłem mandatu rządzenia udzielonego rządzonym) i spodzie-wana korzyść.

Podporządkowanie się rządzących rządzonym może więc byćmotywowane różnorodnymi czynnikami, o charakterze:

– pozytywnym (atrakcyjna perspektywa, obietnica, spodziewananagroda),

– negatywnym (sankcja, kara, negatywna konsekwencja regulo-wana przez rządzących),

– neutralnym (poczucie prawomocności danej decyzji polityczneji gotowość do podporządkowania się jej, bez względu na pozy-tywną bądź negatywną jej ocenę – po prostu ze względu nademokratyczną, legalistyczną postawę).

Rzecz jasna w konkretnych przypadkach będziemy mieli do czynie-nia z kombinacją zidentyfikowanych czynników. Obywatel, a takżekażdy inny adresat prawa i władzy, może być rozumiany jako racjo-nalna jednostka kalkulująca w konkretnej sytuacji, w danych warun-kach korzyści i koszty swojego zachowania i działań. Jako taki będziepodporządkowywał się dyrektywom władzy o tyle, o ile rachunek, owakalkulacja determinantów (pozytywnych, negatywnych i neutralnych)będzie bilansowała się dodatnio.


22


Może więc to być zachowanie zgodne z polityką rządzących moty-wowane obawą przed sankcją prawną, czyli determinowane negatyw-nie. Może to być również zachowanie motywowane w sposób pozy-tywny – perspektywą spodziewanej nagrody, i w ten sposób zgodnez dyrektywami rządzących. Może to być także zachowanie zgodnez intencjami i decyzjami rządzących motywowane wewnętrzną dyspo-zycją – bez względu na stosunek do danej intencji lub decyzji władzy.

Oczywiście kolejnym ważnym elementem tego równania, którynależy uwzględnić, są koszty podporządkowania się, a mówiąc bar-dziej precyzyjnie, bilans korzyści i kosztów. Co jednak, jeśli owa kal-kulacja determinantów motywujących podporządkowanie rządzonychnie będzie bilansowała się dodatnio, jeśli ten rachunek będzie miałsumę ujemną? Wtedy mamy scenariusz grecki. Przy czym należyzaznaczyć, że w przypadku Grecji mamy do czynienia z negatywnymbilansem zarówno przed, jak i po kryzysie, zarówno w odniesieniu dowładzy państwowej, jak i ponadpaństwowej.

Schemat 3. Equilibrium legitymizacyjne


Generalnie możemy się spodziewać, że rządzeni nie podporządkująsię woli rządzących, o ile czynniki, które miałyby ich do tego skłaniać(pozytywne, negatywne, neutralne) nie będą dość silne, żeby zrówno-ważyć koszty podporządkowania się. Dla przykładu: jeśli prawdopo-dobieństwo i siła sankcji z tytułu niepłacenia podatków będą niskie,a spodziewane korzyści (w postaci zaoszczędzonych z tytułu nieopła-conego podatku środków) wysokie, wtedy – o ile decydujące nie okażą


23

Czynniki warunkujące: pozytywne, negatywneneutralne

Bilans korzyści i kosztów

Podporządkowanie się lub brak

podporządkowania się


się np. prodemokratyczne przekonania lub legalistyczne nastawienie– należy się spodziewać, że adresat władzy nie podporządkuje się.

Zatem w pewnym sensie sztuka rządzenia sprowadza się do utrzy-mywania względnej równowagi w systemie opisanym w schemacie 3,balansowania, które pozwala uniknąć zbyt opresyjnej władzy z jednejstrony, a z drugiej zbyt tolerancyjnego stosunku władzy do rządzo-nych, które – w pewnych warunkach – może ograniczać sterowność(governmentability) systemu władzy. Zrównoważony system władzybędzie utrzymywał equilibrium między różnymi rodzajami czynników,uprawdopodabniającymi stałe i względnie stabilne podporządkowy-wanie się rządzonych rządzącym.

W warunkach demokratycznych właściwie trudne do wyobrażeniabyłoby utrzymywanie na dłuższą metę wysokiego poziomu legitymacjiwładzy przez kombinację czynników sprowadzającą się wyłącznie dokomponentów negatywnych – takich jak restrykcje, kary, opresje. (Sąto raczej instrumenty władzy typowe dla państwa totalitarnego alboinaczej – jedynie w warunkach totalitarnej formuły rządzenia rządzącysą w stanie utrzymać stabilny poziom podporządkowywania się rzą-dzonych za pomocą środków tylko negatywnych.) Krótkowzrocznąstrategią okazałyby się zapewne próby budowania legitymacji władzybazujące wyłącznie na czynnikach pozytywnych lub na wierze w kon-struktywne wobec władzy nastawienie rządzonych. Skonfrontowanieich z kosztami związanymi z wprowadzaniem w życie decyzji rządzą-cych szybko ujawniłoby słabości takiej konstrukcji legitymacyjnej.

W praktyce mamy więc do czynienia z kombinacyjnym charakte-rem czynników budujących legitymację, uprawdopodabniającychzachowania i działania rządzonych zgodne z linią władzy. Kiedy tarównowaga zostaje zachwiana, zazwyczaj następują przesilenia poli-tyczne bądź inne sytuacje krytyczne. Przyjmują one różnorodneformy, w zależności od swych źródeł, uczestników, kontekstu – najczę-ściej będą jednakowoż prowadziły do zakwestionowania aktualnejkonstelacji władzy (i kombinacji jej czynników legitymizujących).Będą też poszukiwały nowego impulsu legitymizacyjnego (np.w postaci nowych wyborów, przejęcia sterów przez władzę bardziejopresyjną – odwołującą się do mechanizmów legitymizacyjnych,bazujących na czynnikach negatywnych, bądź władzę budującą swojąnarrację legitymizacyjną na czynnikach o dominującym charakterzepozytywnym), który być może przywróci równowagę w systemie.


24


Schemat 4. cykl budowy i dekonstrukcji equilibrium

legitymizacyjnego


Możemy zatem mówić o pewnym cyklu: od ustalenia equilibriumlegitymizacyjnego, uprawdopodabniającego podporządkowanie sięrządzonych rządzącym, sprowadzającego się do wypracowania kombi-nacji czynników (pozytywnych, negatywnych i neutralnych), przezewolucję tych czynników, następnie ich erozję, aż wreszcie ich zakwes-tionowanie – przesilenie/sytuację kryzysową i ponowne doprecyzowa-nie equilibrium.

W warunkach demokratycznych najczęstszy stan to oczywiściestan uznawania legitymacji władzy i podporządkowania się jej, przeja-wiający się w przestrzeganiu prawa, płaceniu podatków, kontestowa-niu władzy w ramach standardów liberalnego dyskursu politycznego.Cyrkulacja w powyżej naszkicowanym cyklu odbywa się zatem w dro-dze mechanizmów wyborczych, deliberacji i rządów prawa.

Wracając jednak do centralnego pytania badawczego niniejszejanalizy, należy odnieść się do problemu legitymacji władzy w warun-kach kryzysu. Kryzys gospodarczy wiąże się z koniecznością podej -mowania decyzji niecieszących się uznaniem, poparciem i oczekiwa-niem ze strony rządzących. Wręcz przeciwnie, w kryzysowych czasach


25

Ustalenia equilibriumlegitymizacyjnego

Zakwestionowanie czynnikówlegitymizacyjnych –

przesilenie/sytuacja kryzysowa

Ewolucja i (ewentualnie) erozjaczynników składających się

na legitymację

Zakwestionowanie czynnikówskładających się na legitymację


najczęściej konieczne jest podnoszenie podatków, cięcia wydatków,decyzje związane z zadłużeniem. Wtedy właśnie zrównoważone equi-librium legitymizacyjne pozostaje kluczowe i uprawdopodabnia sku-teczne, bezkolizyjne wprowadzenie niezbędnych reform. Zapotrzebo-wanie na legitymację wzrasta więc wraz ze stopniem surowościreform: im większe koszty ich wprowadzenia ponoszą obywatele, tymsilniejsze muszą być czynniki wspierające uprawomocnienie reform.Tym istotniejszy będzie też wydawał się interakcyjny charakter relacjimiędzy różnymi wymiarami i poziomami legitymizacji.18 Legitymacjamusi więc być widziana jako koncepcja względna, uzależniona od sze-regu czynników.

Już w latach 60. XX w. David Easton19 sygnalizował, że hierar-chiczny układ struktury legitymizacyjnej zależy również od cech cha-rakterystycznych:

– samej władzy,– systemu politycznego,– wspólnoty, której dotyczy.Wszystkie te elementy jednocześnie podlegają ciągłym zmianom,

co powoduje ciągłą zmianę systemu legitymacyjnego. Konkretna poli-tyka/decyzja może być mniej albo bardziej legitymizowana.

Prowadząc rozważania na temat legitymizacji władzy w warunkachkryzysu wewnątrz państwowych systemów politycznych, w relacji mię-dzy poziomem narodowym a ponadnarodowym, nie sposób niezauważyć jednej konkretnej różnicy między państwami unitarnymia federacyjnymi. Legitymacja władzy w systemach unitarnych to bez-pośrednia relacja między obywatelem a rządem na poziomie central-nym. Wprawdzie zazwyczaj głosujemy na posłów i senatorów, a niebezpośrednio na rząd i premiera (wyjątkiem systemy prezydenckiei półprezydenckie, w których prezydent rzeczywiście, a nie jedyniesymbolicznie, stoi na czele państwa, przede wszystkim na czele władzywykonawczej), jednak większość parlamentarna, stojąca za rządem,utożsamiana jest z nim w stopniu, w którym dla wyborców i mediówstanowią jedność, konkretną opcję polityczną trzymającą władzę


26

18 F. Scharpf, Legitimacy Intermediation in the Multilevel European Polity and ItsCollapse in the Euro Crisis, MPIfG, „Discussion Paper” nr 12/2012, s. 3.

19 Por.: D. Easton, A Systems Analysis of Political Life, New York 1965.


(a rząd to po prostu jej wykonawcze ramię, podczas gdy parlament tojej ramię ustawodawcze).

Poza tym istnieje jeszcze poziom pośredniczący, w postaci samo-rządu terytorialnego na szczeblu regionalnym i lokalnym. Jednak samfakt istnienia organów administracyjnych nie przesądza jeszczeo federacyjnym charakterze danego systemu. Przesądza o nim nato-miast proporcja władzy zlokalizowanej na poziomie centralnymi regionalnym czy związana z nią proporcja w alokacji budżetu (jakaczęść redystrybuowana jest na poziomie centralnym, a jaka na pozio-mie landu, regionu, województwa).

Właściwie takie instytucje jak Europejski Bank Centralny (klu-czowa instytucja w czasach kryzysowych) czy Europejski TrybunałSprawiedliwości pozostają poza zasięgiem mechanizmów legitymiza-cyjnych z poziomu państwa narodowego.20 Tryb ich powoływania,kontrola funkcjonowania, aż po ich (mało prawdopodobne) ewen-tualne odwołanie, odbywa się w ramach mechanizmów tak odległychod obywatela, że bez zbytniej przesady można stwierdzić, iż są onewyłączone z bieżącej polityki i tym samym spod „parasola” demokra-tycznej legitymacji. Nie jest to w żadnym wypadku krytyka takiegostanu rzeczy. Zarówno bank centralny, jak i sądownictwo powinnypozostać niezależne – tak stanowi norma liberalnej demokracji. Pro-blem polega na tym, że w wielu krytycznych sytuacjach właśnie te dwieinstytucje odgrywają kluczową rolę w procesie integracji europejskiejw ogóle, jak również w wielu konkretnych politykach i decyzjach.Wiele wyroków i orzeczeń ETS, o charakterze źródeł prawa we wspól-notowym systemie prawnym, ma charakter polityczny, jednak pozajakąkolwiek skuteczną kontrolą demokratyczną. Wydaje się, że bankcentralny (ECB) oraz sąd najwyższy (ETS) na poziomie ponadnarodo-wym w Europie cechują się zdecydowanie dalej idącą niezależnościąod bieżącej polityki niż ich odpowiedniki w państwach narodowych.


27

20 Silna pozycja instytucjonalna takich organów jak Europejski Bank Centralny czyEuropejski Trybunał Sprawiedliwości jest wynikiem rozwiązań traktatowych, które byłyratyfikowane w ramach demokratycznych procedur, zgodnych z ustrojem poszczegól-nych państw członkowskich. Wiązała się również z intensywną debatą publiczną, przy-najmniej w części krajów członkowskich, która dodatkowo legitymizowała te decyzje.Oczywiście kraje przystępujące do wspólnoty chronologicznie później akceptowałydane rozwiązania instytucjonalne klubu, do którego wstępowały, przez mechanizmratyfikacji traktatów akcesyjnych.


Koncentracja na legitymacji typu out-put oznacza założenie, żejeśli oceniamy dany system po efektach jego funkcjonowania, toakceptujemy fakt, że pewne instytucje będą wyłączone z bieżącej poli-tyki, konkurencji partii, mechanizmów większościowych itd. I nietraktujemy tego jako deficyt, ale wręcz przeciwnie – jako ważny ele-ment konstrukcyjny, zaprojektowany intencjonalnie w takim właśniekształcie i w takiej, a nie innej, relacji do demokracji, jej instytucjii mechanizmów. Uprawomocnienie władzy w Unii Europejskiej bie -rze się zatem z innych niż typowo demokratyczne standardy legitymi-zacyjne, raczej ze wspomnianej wcześniej zasady funkcjonalności(skuteczne zarządzanie polityką pieniężną wymaga „odklejenia” jejod bieżącej polityki większościowej), jak również ze zwykłej zasady poszanowania rządów prawa – akceptacji prawniczej racjonalnościi uznania jej wyższości nad klasycznymi rozwiązaniami demokra -tycznymi.

wnioski

Przechodząc do podsumowania niniejszej analizy, należy zauwa-żyć, że biorąc pod uwagę legitymację decyzji podejmowanych w wielo-poziomowym systemie władzy Unii Europejskiej w latach kryzyso-wych, w sensie instytucjonalnym nic wielkiego się nie stało. TraktatLizboński (wszedł w życie w 2009 r., jednak jego zapisy zostały wyne-gocjowane jeszcze w czasach przedkryzysowych) niewiele tu zmienił– patrz: pierwsza część analizy. Za to kryzys ujawnił pewne wady konstrukcyjne. Pokazał, że Unia Europejska jest ważna, za to jej kon-strukcja nie jest optymalna, że jej instytucje nie są wystarczającowyposażone w instrumenty walki z zagrożeniami, które płyną z nie-przestrzegania wcześniej wynegocjowanych, uzgodnionych i ratyfiko-wanych ustaleń. Wreszcie, na nowo pojawiły się pytania o zakresi jakość mechanizmów legitymizujących decyzje w ramach Unii Euro-pejskiej. Kryzys zadłużeniowy w strefie euro pokazał, że wspólnawaluta pociąga za sobą znacznie większą współzależność państwczłonkowskich i ich gospodarek niż dotychczas sądzono. Błędy w poli-tyce ekonomicznej poszczególnych państw wywierają wpływ na sytua-cję finansową i gospodarczą pozostałych krajów. Wymusza to głębsząintegrację w ramach strefy euro. Jej przejawem jest powstawanie


28


nowych instytucji, takich jak pakt fiskalny, Jednolity Europejski Nad-zór Bankowy, Europejski Mechanizm Stabilizacyjny z elementamitransferów fiskalnych w ramach strefy euro. W planach są kolejnezmiany: wspólne obligacje i wspólny budżet dla strefy euro. Mówi sięteż o utworzeniu w dalszej perspektywie unii ekonomicznej i politycz-nej. W praktyce stoimy wobec wielu dylematów związanych z reformątego systemu, które – w pewnym uproszczeniu – mogą być sprowa-dzone do pytania o sposób przezwyciężenia obecnej sytuacji kryzyso-wej.21 Czy drogą wyjścia jest „krok do przodu”, czy „krok wstecz”? Czynależy pogłębić unię walutową o unię fiskalną i podążać w stronę uniipolitycznej (cokolwiek to znaczy), dalej poszukując dla niej nowychmechanizmów legitymizacyjnych? Czy też należy raczej wycofać sięz unii walutowej, nie myśleć o pogłębianiu integracji gospodarczeji ograniczyć Unię Europejską do koncepcji „przyjaźni rynkowej”? Jużdziś widać, że na te pytania poszczególne państwa członkowskie udzie-lają różnych odpowiedzi. Na przykład Wielka Brytania zdecydowaniejest zwolennikiem wizji UE ograniczonej do Jednolitego Rynku i „czte-rech swobód”, podczas gdy Niemcy gotowe są do kroku w stronę euro-pejskich struktur federacyjnych, ale nie na greckich warunkach, a więcz precyzyjnie określonym zestawem reguł takiej (quasi)federacji.

Czy zatem – wracając do pytania postawionego we wstępie – po -trzebujemy w Unii Europejskiej nowej formuły legitymizacyjnej?Wydaje się, że nie. Jeśli zastanowimy się nad przyczynami kryzysu,to dojdziemy do wniosku, że miały swoje źródło głównie wewnątrz państw nadmiernie zadłużonych i w ramach mechanizmów demokra-tycznych państw członkowskich. Były wynikiem szeregu decyzji poli-tycznych, które z perspektywy czasu oceniamy jako błędne, aczkolwiekz perspektywy legitymacji nie możemy mieć wobec nich zastrzeżeń.Unia Europejska nie jest źródłem problemów Grecji, jest metodą ichrozwiązania. I jako taka, w ramach swojego systemu legitymizacyj-nego, podlega kontroli demokratycznej. To inna kontrola demokra-tyczna niż ta, którą znamy z poziomu państwa narodowego, ale musibyć inna, bo Unia Europejska nie jest państwem. Co więcej, mecha-nizmy legitymizacyjne znane z poziomu państwa narodowego niezawsze okazują się skuteczne i, jako takie, nie mogą służyć bezwarun-kowej (i bezrefleksyjnej) aplikacji na poziomie ponadnarodowym.


29

20 Szerzej patrz: A.Z. Nowak, Koniec strefy euro?, „Studia Europejskie” nr 1/2012.


System legitymacji decyzji w wielopoziomowej strukturze władzyokazał się skuteczny i wystarczający w przypadku takich państw jak Fin-landia oraz okazał się niewystarczający w przypadku takich państw jakGrecja. Problem polega na tym, że w przypadku takich państw jak Gre-cja nawet konstrukcja legitymizacyjna równie silna jak system parla-mentarno-gabinetowy okazuje się niewystarczająca. Niewystarczająca,aby podejmowane decyzje były jednocześnie demokratycznie legitymi-zowane i przynajmniej w minimalnym stopniu racjonalne i niepopulis-tyczne, tzn. nie wpędzały w spiralę zadłużenia całych pokoleń obywateli.

Zmiany na przełomie pierwszej i drugiej dekady XXI w. przyniósłprzede wszystkim Traktat Lizboński, który wprowadził kilka innowacjiinstytucjonalnych w zakresie demokratycznego uprawomocnienia.Tym samym otworzył nowe możliwości, które być może będą, być możenie (pokaże praktyka) skutecznie wykorzystywane na rzecz lepszejdemokratycznej kontroli procesu decyzyjnego w Unii Europejskiej.

Tymczasem drugi czynnik – kryzys w strefie euro, zmienił jedynieoptykę widzenia unijnych mechanizmów legitymizacyjnych. Działaniapodejmowane wobec państw dłużników, to działania reaktywne,będące bezpośrednim skutkiem nieprzestrzegania przez nie wcześniejwynegocjowanych, uzgodnionych i ratyfikowanych zobowiązań. Towcześniejsze tolerowanie nadmiernych deficytów, nadmiernego zadłu-żenia, nieodpowiedzialnej polityki kredytowej wymknęło się poza man-dat legitymacyjny wyznaczony przez prawo pierwotne i wtórne.

Abstract

Standards of representative Democracy in the european unionand the legitimacy Equilibrium During the crisis

The two important events that shape our thinking about the democraticstandards within the European Union and its member states at the break of thefirst and second decade of the XXI century are: the ratification of the LisbonTreaty as well as the economic crisis in some members of the euro-zone.

This analysis examines the major claims of the Treaty on democracy, itsmechanisms and legitimacy. Subsequently, it contextualises them in the exist-


30


ing literature on democratic deficit and the legitimacy questions in the multi-level governance system of the EU. The author builds a scheme which reflectsthe channels of legitimacy in the decision-making process which the EU isentertaining. This system is then confronted with the problem of the currenteconomic crisis. The ‘rescue policies’ intervention of the EU is criticised bymany for violating the vox populi in the indebted countries. Therefore, thispaper reflects upon the tension between democratically justified but econom-ically irresponsible decisions on the one side, and the austerity measuresimposed as a consequence of the previous decisions imposed from the outsideand therefore seen as ‘undemocratic’. The author concludes that the presentlegitimacy equilibrium is sufficient to democratically justify the austeritymeasures imposed on the reform-resistant economies.


31


Standardy demokracji przedstawicielskiej w unii ... · kanały przedstawicielskiej formy demokracji...

Documents

Transcript of Standardy demokracji przedstawicielskiej w unii ... · kanały przedstawicielskiej formy demokracji...