jako instytucja demokracji bezpośredniej w państwach ... · Współczesne państwa demokratyczne,...

KANCELARIA SENATU

BIURO ANALIZ I DOKUMENTACJI

OT – 643

Marzec 2016

Referendumjako instytucja demokracji bezpośredniej

w państwach europejskich

BIURO ANALIZ I DOKUMENTACJIZespół Analiz i Opracowań Tematycznych

OPRACOWANIATEMATYCZNE

Kancelaria SenatuMarzec 2016

Referendum jako instytucja demokracji bezpośredniej


OT-643

Biuro Analiz i DokumentacjiDyrektor – Agata Karwowska-Sokołowska – tel. 22 694 94 32, fax 22 694 94 28,

e-mail: [email protected] – Ewa Nawrocka – tel. 22 694 90 53,

e-mail: [email protected] – Romuald Łanczkowski – tel. 22 694 95 32

e-mail: [email protected]ół Analiz i Opracowań Tematycznych tel. 22 694 92 04, fax 22 694 94 28

Opracowanie graficzno-techniczne, druk i oprawaBiuro Informatyki, Dział Edycji i Poligrafii

© Copyright by Kancelaria Senatu, Warszawa 2016

33

Andrzej KrasnowolskiGłówny specjalista w Biurze Analiz i Dokumentacji

Referendum jako instytucja demokracji bezpośredniej w państwach europejskich

Współczesne państwa demokratyczne, przyjmując zasadę zwierzchnictwa narodu jako zbiorowego suwerena, realizują powszechnie model demokracji przedstawicielskiej, w któ-rym zbiorowe zwierzchnictwo realizowane jest pośrednio, poprzez wyłonionych w demokra-tycznych wyborach przedstawicieli.

Jednak demokracja reprezentacyjna (przedstawicielska czy też pośrednia) ma swoje ogra-niczenia i coraz częściej w Europie następuje powrót ku pewnym rozwiązaniom klasycznej bezpośredniej demokracji, w której umożliwia się ogółowi obywateli wyrażać opinie lub po-dejmować decyzje państwowe w akcie głosowania.

Obie formy demokracji, przedstawicielska i bezpośrednia, we współczesnej demokracji nie są metodami sprawowania rządów wobec siebie alternatywnymi, lecz komplementarnymi.

I. Formy demokracji bezpośredniej

Termin „demokracja” pochodzi z antycznej Grecji i słowa utworzonego z połączenia dwóch greckich słów demos – czyli lud, i kratos siła, władza, rządy. Rządy demokratyczne w pań-stwach-miastach starożytnej Grecji opierały się na podejmowaniu decyzji przez zgromadzenie ludowe wszystkich dorosłych wolnych mężczyzn. Oczywiście, był to pewien model idealny, praktyka bywała odmienna (rządy tyranów), jednak bezsprzecznym jest, że upadek demokra-cji starożytnej Grecji oznaczał całkowite odejście od formuły demokracji bezpośredniej. Na-stąpiły wieki, gdy władza sprawowana była przez jednostki powołujące się na boskie pocho-dzenie bądź sankcjonujące swą władzę namaszczeniem przez przywódców religijnych – lub opierające swą władzę wyłącznie na sile militarnej.

Przypomnijmy jeszcze, jakie są podstawowe zasady, na których opiera się władza demokra-tyczna. Są to, wg. Marcela Prelota:

1. zasada wolności, rozumiana jako prawo obywateli do swobodnego wyrażania opinii do-tyczących spraw państwa;

2. zasada równości, polegająca na tym, że wszystkie opinie mają taką samą wagę;3. zasada większości, odnosząca się do mechanizmu stanowienia praw i podejmowania de-

cyzji politycznych, polegająca na tym, że po swobodnej wymianie poglądów przyjmie się stanowisko, za którym opowiada się większość1.

Dla potrzeb niniejszego opracowania nie jest celowym przedstawianie etapów rozwoju de-mokracji nowożytnej, ograniczę się do przedstawienia współczesnych form realizacji demo-kracji bezpośredniej.

Tak jak zostało to zaznaczone powyżej, we wszystkich współczesnych demokracjach rządy sprawowane są pośrednio, poprzez wybranych w wyborach powszechnych przedstawicieli, są

1 Marcel Prélot, profesor francuski, specjalista prawa konstytucyjnego, współpracownik gen. Ch. De Gaulle’a, autor m.in. Histoire des idées politiques, Paris 1970. Cyt. za: Marcin Rachwał w: Demokracja bezpośrednia w pro-cesie kształtowania społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2010, s. 17–18.

4

Biuro Analiz i Dokumentacji, Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych

natomiast sytuacje, w których podjęcie decyzji powierzane jest ogółowi upoważnionych oby-wateli, nie zaś pozostawiane przedstawicielom czy urzędnikom.

Wyróżniane są trzy podstawowe formy demokracji bezpośredniej, problemem jest to, że nie we wszystkich krajach europejskich, w których one występują, pod tą samą nazwą kryją się te same instytucje prawne.

1. Referendum

Idea i praktyka nowoczesnego referendum zrodziły się w średniowiecznej Szwajcarii, a na-stępnie, podbudowane ideami republikańskimi, kształtowały w dobie Oświecenia i Rewolucji Francuskiej.

Według definicji Eugeniusza Zielińskiego, klasycznej w literaturze polskiej, referendum jest to sposób bezpośredniego decydowania przez wyborców, w drodze głosowania, o różnych sprawach życia państwowego lub określonego terytorium, będących przedmiotem głosowania i ze skutecznością wskazaną w akcie stanowiącym podstawę głosowania2.

Odmienną definicję przedstawił współcześnie Leszek Garlicki, według którego referendum (głosowanie ludowe) jest formą demokracji bezpośredniej, polegającą na wypowiadaniu się wyborców na tematy będące przedmiotem głosowania, a dotyczące spraw całego państwa lub jego określonej części. Istotą referendum jest nadanie mu formy głosowania, które przebiega w oparciu o podstawowe zasady prawa wyborczego (powszechność, równość, bezpośredniość i tajność) oraz sformułowanie alternatywy („tak” lub „nie”) bądź opcji, której wyborca daje preferencje w głosowaniu3.

Pod koniec XVIII wieku referendum pojawiło się jako metoda wypowiedzi ogółu obywateli na temat konstytucji, ustaw czy ważnych elementów życia państwowego. W Szwajcarii, gdzie jest ono najpowszechniej stosowane, w latach 1848 -2015 referendum na szczeblu federalnym było przeprowadzane 584 razy.

2. Plebiscyt

Samo pojęcie wywodzi się ze starożytnego Rzymu, w którym plebiscitum oznaczało w ła-cinie „wola ludu”.

Współcześnie pojęcie to nie jest jednoznaczne i odnosi się do różnych form demokracji bezpośredniej. W niektórych państwach pojęcie plebiscyt jest tożsame z pojęciem referen-dum, natomiast w innych – zachowane zostaje zróżnicowanie, gdzie referendum odnosi się do podejmowania w głosowaniu rozstrzygnięć odnośnie konkretnych problemów, natomiast plebiscyt jest aktem wyrażania zaufania bądź powierzenia pewnych kompetencji konkretnej osobie (plebiscyt personalny).

Istnieje jednak trzecie rozumienie pojęcia plebiscyt. Genetycznie starsze, bo wywodzące się bezpośrednio z okresu Rewolucji Francuskiej, są plebiscyty związane z wyrażeniem woli ludności określonego terytorium odnośnie przyłączenia się do jednego z istniejących państw bądź utworzeniem na danym obszarze nowego państwa. Głosowanie w takim plebiscycie pole-ga więc na wyrażeniu poprzez głosowanie woli ludności odnośnie jej tożsamości państwowej.

2 Eugeniusz Zieliński, Referendum w świecie współczesnym, Zakład Narodowy im. Ossolińskich, Wrocław--Warszawa-Kraków, 1968, s. 7–8.

3 Leszek Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Wolters Kluwer, wyd. 10, Warszawa 2006 r., s. 179, szerzej ss.179–188.

5


3. Inicjatywa ludowa

Inicjatywa ludowa jest definiowana jako „uprawnienie określonej przez prawo grupy człon-ków zbiorowego podmiotu (narodu, obywateli, ludu) do przedłożenia właściwemu organowi państwa projektu ustawy (konstytucji) lub do złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum czy też podjęcia przez organ państwa innych działań”4. W szerokim rozumieniu tego pojęcia mieści się w nim prawo do inicjatywy ustawodawczej oraz do weta ludowego.

Inicjatywa ludowa wywodzi się ze Szwajcarii, gdzie po raz pierwszy została przyjęta na poziomie narodowym w 1848 roku. Następnym etapem było przyjęcie instytucji inicjatywy obywatelskiej w konstytucji Niemiec weimarskich w 1919 r. Od kilkudziesięciu lat funkcjo-nuje ona w niektórych państwach europejskich: oprócz Szwajcarii także w Austrii, Hiszpanii i we Włoszech, a część nowych demokratycznych państw postsocjalistycznych również ją implantowało (Litwa, Macedonia, Rumunia, Słowenia). Również w Polsce, na podstawie art. 118 ust. 2 Konstytucji, grupa co najmniej 100 tys. obywateli ma prawo wystąpić z inicjatywą ustawodawczą. Szczegółowy tryb postępowania reguluje ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli.

W Unii Europejskiej Traktat z Lizbony wprowadził instytucję Europejskiej Inicjatywy Oby-watelskiej, co pozwala na składanie masowych petycji do Komisji Europejskiej. Ma to na celu zwiększenie demokracji w Unii Europejskiej, a przepisy weszły w życie od 1 kwietnia 2012. Organizatorami akcji petycyjnej muszą być mieszkańcy co najmniej siedmiu krajów Unii. Jej szczegóły reguluje Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 211/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie inicjatywy obywatelskiej (Dz. Urz. UE L 65 z 11.03.2011). Europejska Inicjatywa Obywatelska to dodatkowe narzędzie do istniejącego już prawa petycji do Parlamentu Europejskiego, a także prawo apelowania do rzecznika, jak zostało zapisane w Traktacie z Maastricht (1993).

4. Inne formy demokracji przedstawicielskiej

Współcześnie, do innych form demokracji bezpośredniej zaliczają się: zgromadzenie ludo-we, weto ludowe, konsultacje ludowe, odwołanie i budżet partycypacyjny.

Zgromadzenia ludowe mogą odbywać się wyłącznie w niewielkich społecznościach, gdzie możliwe jest równoczesne zgromadzenie wszystkich pełnoprawnych obywateli. We wszystkich społecznościach pierwotnych była to podstawowa formuła podejmowania de-cyzji. W nowożytności formułę tę od XIII wieku organizowano w Szwajcarii, współcześnie można odnaleźć tę formułę głównie w Stanach Zjednoczonych i w krajach anglosaskich, choć i w Polsce jest ona stosowana na poziomie sołectw oraz w niektórych samorządach osiedlowych miejskich. Ogólne zebrania mieszkańców mają władzę uchwałodawczą.

Weto ludowe to instytucja wywodząca się również ze Szwajcarii, gdzie została zastoso-wana po raz pierwszy w 1831 r. Weto polega na wyrażeniu sprzeciwu obywateli wobec przy-jętej ustawy. Wyrażenie weta odbywa się na drodze referendum i stwarza możliwość uchy-lenia przyjętego już aktu prawnego. Weto znacznie wzmacnia uprawnienia obywateli do współdecydowania o stanie państwa i jest niejako przeciwieństwem inicjatywy ludowej.

Konsultacje ludowe, przeprowadzane na każdym poziomie jednostek administracyjnych państwa, umożliwiają przedstawienie opinii obywateli o konkretnych problemach, nie mają jednak charakteru rozstrzygającego bądź wiążącego, a jedynie konsultacyjny.

4 Sabina Grabowska, Instytucja ogólnokrajowej inicjatywy ludowej w wybranych państwach europejskich, Wy-daw. Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2005, s. 19

6


Odwołanie to nadanie obywatelom prawa zgłoszenia wniosku o odwołanie osoby piastu-jącej stanowisko z wyboru i rozstrzygnięcia go na drodze referendum. W Polsce dotyczy to wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

Ostatnią z form demokracji bezpośredniej jest samorządowy budżet partycypacyjny, który pierwszy raz został zrealizowany w Porto Alegre w Brazylii w 1990 roku. Od tamtego czasu rozwiązanie to wdrożyło wiele państw europejskich i państw Ameryki Łacińskiej. Zasadza się on na nadaniu obywatelom prawa do podjęcia decyzji w sprawie części budżetu wspólnoty, co odbywa się w kilku etapach: po zgłoszeniu inicjatyw odbywa się głosowanie w sprawie prio-rytetów, a podjęte decyzje są wiążące dla wspólnoty samorządowej.

II. Kontrowersje wokół referendum

Jak zostało to już zaznaczone powyżej, nie można mówić o jednoznaczności instytucji re-ferendum, gdyż występuje ono w różnych postaciach. Wstępnie dla naszych rozważań warto ponownie zacytować prof. Lecha Garlickiego: Odpowiednio rozróżnia się więc różne rodzaje referendów:

1) w oparciu o kryterium zasięgu terytorialnego – referendum ogólnokrajowe i referendum lokalne,

2) w oparciu o kryterium obowiązku jego przeprowadzenia – referendum obligatoryjne, kiedy podjęcie określonego aktu lub decyzji musi zostać dokonane lub potwierdzone w refe-rendum (taki obligatoryjny charakter miało np. przeprowadzenie referendum dla przyjęcia obecnej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), oraz referendum fakultatywne, przeprowa-dzane w wypadkach, które podmioty zarządzające referendum uznają to za potrzebne,

3) w oparciu o kryterium skutków prawnych – referendum wiążące, gdy akt lub decyzja w nim podjęta nabiera bezpośredniej skuteczności prawnej, i referendum konsultatywne, gdy wynik referendum stanowi jedynie wskazówkę dla ostatecznego podjęcia decyzji lub ustano-wienia aktu przez upoważniony organ państwa,

4) w oparciu o kryterium momentu przeprowadzenia – referendum uprzednie, którego wy-nik ma być dopiero przesłanką, wiążącą lub tylko sugerującą, przy podejmowaniu określonej decyzji lub ustanawianiu aktu, i referendum następcze, które zatwierdza akt lub decyzję już podjętą przez upoważniony organ państwowy.

Szczególnym rodzajem referendum jest referendum ustawodawcze, polegające na uchwa-leniu tą drogą ustawy (takiej możliwości nie znają polskie przepisy konstytucyjne). Znacznie częściej występuje referendum konstytucyjne o fakultatywnym lub obligatoryjnym charakterze (zob. art. 235 ust. 6 konstytucji z 1997 roku)5 .

Wśród teoretyków prawa można mówić o ambiwalentnym podejściu do instytucji referen-dum, niezależnie od skali jej uznania w prawie europejskim. Sama instytucja referendum bywa kwestionowana jako sprzeczna z zasadami demokracji przedstawicielskiej6. Wątpli-wości tej grupy prawników tak zostały scharakteryzowane: jako forma bezpośredniej wypowiedzi narodu-suwerena może mieć ono istotne znaczenie demokratyczne, ale nie moż-na też zapominać o tym, że oddanie rozstrzygnięcia w ręce wyborców często oznacza ode-branie prawa decyzji parlamentowi. Z tego punktu widzenia referendum zawiera pewien

5 L. Garlicki, op. cit., s. 180.6 Szerokie omówienie kontrowersji wokół instytucji referendum zamieszcza M. Rachwałd, op. cit., s. 88-92.

7


potencjał antyparlamentarny, zwłaszcza gdy zarządzenie referendum może następować bez udziału parlamentu7.

Dodatkowym aspektem instytucji referendum, podnoszonym przez jego krytyków, jest możliwość rozgrywania rywalizacji między konkurencyjnymi organami państwa. Instytucję referendum wykorzystywał pięciokrotnie we Francji prezydent Charles de Gaulle w rozgryw-ce z parlamentem, chcąc osłabić jego pozycję. W podobnym celu współcześnie odwołują się do referendum prezydenci Białorusi i Rosji.

Zgodnie z opinią przeciwników referendów, społeczeństwo ze swej natury jest dość konser-watywne i hamuje innowacje i zmiany8. Ponadto przeciwnicy referendum podnoszą, iż decyzja podejmowana w referendum łatwo przekształca się w plebiscyt wokół polityków czy ugrupo-wań politycznych. Decyzja społeczeństwa, podjęta w referendum, może nie pozostawać więc w ścisłym związku z tematem referendum, ale może stanowić wyraz poparcia lub negacji inicjatorów referendum.

Przeciwnicy referendów podnoszą również problem wkładu pracy i kosztów jego przepro-wadzenia.

Zgodnie z podejściem innych przedstawicieli doktryny i zgodnie z powszechniejszym spo-łecznie poglądem, instytucja referendum ma wielkie znaczenie dla funkcjonowania społeczeń-stwa obywatelskiego na każdym poziomie, od najmniejszej terytorialnej wspólnoty po całe państwo. Dzięki niej obywatele ze swej inicjatywy lub na wniosek organów państwa uzyskują prawo podejmowania decyzji samodzielnie, a nie poprzez swych przedstawicieli wybranych uprzednio w wyborach powszechnych.

Zwolennicy referendum jako najbardziej demokratycznej formy rządzenia przedstawiają poniższe argumenty, przemawiające za szerokim stosowaniem tej instytucji9:

1. elity polityczne nieskore są do debaty i decyzji w sprawach ryzykownych politycznie – referenda dają możliwość debaty i podejmowania takich decyzji;

2. decyzje bliższe są społeczeństwu, niż gdyby podjęły je elity polityczne;3. decyzje podjęte tą drogą mają charakter publiczny – w odróżnieniu od kuluarowych prze-

targów i umów między politykami;4. wola społeczeństwa jest precyzyjnie wyjaśniona, bez „filtrów” partii politycznych;5. referenda angażują obywateli, zapobiegają apatii i alienacji;6. społeczeństwo nie zważa na doraźny interes elit politycznych;7. udział w referendach przekształca się w inne (bardziej trwałe) formy partycypacji poli-

tycznej. Ważąc racje obu stron sporu należałoby się przychylić do zdania tych, którzy uważa-

ją, iż utyskiwania nad ograniczaniem demokracji przedstawicielskiej i konserwatyzmem przeciętnego obywatela w sposób oczywisty ustępują racjom zwolenników referendów oraz że upodmiotowienie społeczeństwa jest znacznie większą wartością, niż ogranicza-nie jego prawa aktywności politycznej do uczestnictwa w wyborach raz na kilka lat. Na tym stanowisku stanęli również autorzy polskiej Konstytucji oraz prawa samorządowe-go.

7 L. Garlicki, op. cit., s. 180. 8 Opinia Ralfa Dahrendorfa cytowana za Jackiem Kurczewskim, Granice wolności, „Wprost”, 1998, nr 10, s. 78,

cyt. za M. Rachwałd, op. cit. s.90. 9 M. Dębicki, Referendum: iluzja czy realność bezpośredniej demokracji, „Rzeczpospolita” z 6.12.1995 r., s. 16,

cyt. za M. Rachwałd, op. cit. s.91–92.

8


III. Szwajcaria – demokracja bezpośrednia w praktyce

Szwajcarska praktyka demokracji bezpośredniej nie jest porównywalna z jakimkolwiek in-nym państwem na świecie, możnaby powiedzieć, że pod tym względem Szwajcaria stanowi całkowicie oddzielną kategorię.

Warto zacytować opinię zamieszczoną na portalu internetowym przedstawiającym euro-pejską kulturę prawną: to niewielkie kantonalne państwo stawiane jest za wzór systemu reali-zującego antyczne założenia demokracji. Szwajcaria rzeczywiście jest ewenementem na skalę światową, jeśli chodzi o stopień rozwoju form bezpośredniego udziału obywateli w sprawo-waniu rządów, co widać szczególnie dobrze na przykładzie funkcjonowania instytucji referen-dum. Dość powiedzieć, że mimo prężnego rozwoju mechanizmów demokracji bezpośredniej nie tylko w Europie, ale i poza nią, ponad połowa wszystkich przeprowadzanych na świecie głosowań ludowych odbywa się właśnie w Szwajcarii10.

O tej specyfice Szwajcarii zadecydowały przede wszystkim historia, tradycja, uwarunko-wania społeczne i geopolityczne. Średniowieczne tradycje demokracji bezpośredniej nie zo-stały tam zarzucone, lecz uległy rozwinięciu wraz z tworzeniem nowoczesnego państwa. Już Konstytucja Szwajcarii z 1848 roku wprowadziła do porządku prawnego instytucję referen-dum obligatoryjnego. Obecna konstytucja z dnia 18 kwietnia 1999 roku w drugim rozdziale Tytułu 4 (Naród i kantony) reguluje problematykę inicjatywy ludowej i referendum.

Referenda przeprowadzane są na trzech poziomach: federalnym, kantonalnym i gminnym. Są też trzy typy referendum.Pierwsze to referendum obligatoryjne, wymagane przez konstytucję. Dotyczy ono wpro-

wadzania zmian w konstytucji, akcesji Szwajcarii do wspólnoty międzynarodowej lub organi-zacji bezpieczeństwa zbiorowego oraz uchwalenia ustawy uznanej przez parlament za pilną. Ustawa taka musi obowiązywać przez czas dłuższy niż rok, a także „nie mieć podstaw konsty-tucyjnych”. Ustawa taka poszerza ustaloną w konstytucji materię ustawową, nie pozostając w sprzeczności z Konstytucją. Referendum takie jest wiążące, jeżeli za rozwiązaniem opowie się tzw. podwójna większość: większość głosujących oraz większość kantonów.

Referendum fakultatywne to drugi typ referendum. Zainicjowane może być przez przynaj-mniej 50 tys. uprawnionych lub 8 kantonów (z 26). Referenda takie dotyczą przeważnie ustaw federalnych oraz umów międzynarodowych. Również Zgromadzenie Narodowe ma prawo przedstawić narodowi pytanie dotyczące konkretnych typów umów międzynarodowych.

Trzeci typ referendum polega na akceptacji w głosowaniu ogólnopaństwowym projektu ustawy zgłoszonej jako inicjatywa ludowa.

Pierwsze referendum w Szwajcarii przeprowadzono 6 czerwca 1848 r. Wzięło w nim udział blisko 200.000 osób. Od tego czasu do początku 2015 roku referendum krajowe w Szwajcarii przeprowadzono 584 razy. Obecnie referenda przeważnie odbywają się cztery razy w roku, ustalonymi terminami są 3 marca, 9 czerwca, 22 września oraz 24 listopada.

W końcu XX wieku frekwencja w referendach ustabilizowała się na poziomie około 45%. Ciekawe są wyniki badań Wolfa Lindera odnośnie funkcjonowania demokracji szwajcarskiej11. Według niego tylko około 30% społeczeństwa zawsze bierze udział w referendach, świadome jest praw i obowiązków obywatelskich. Około 20%, które nie jest zadowolone z funkcjono-wania państwa lub kierunku jego polityki, nie głosuje nigdy. Natomiast pozostałe 50% idzie

10 https://europeanlegalculture.wordpress.com/2015/01/20/jak-w-szwajcarskim-zegarku-czyli-o-funkcjonowaniu-instytucji-referendum-w-szwajcarii/

11 Wolf Linder, Blaski i cienie demokracji bezpośredniej, w. Demokracja bezpośrednia: szwajcarska demokracja modelem dla XXI wieku?, Praca zbiorowa, W. Linder i inni, Wydawnictwo Naukowe Semper, Warszawa 2011, s. 167.

9


do urn w zależności od tego, czy kwestia przedstawiona narodowi w pytaniu referendalnym dotyczy ich interesów, czy nie. Dlatego frekwencja w referendach ogólnokrajowych wahała się w latach 1990-2009 od 35% do 55%.

IV. Referenda w krajach europejskich

Instytucja ta, istniejąca w polskim prawie konstytucyjnym i samorządowym, nie jest instytu-cją powszechną w Europie i nie wszędzie jest stosowana w podobnym wymiarze12. Jak zostało to już zaznaczone powyżej, w dobie nowożytnej referenda powstały i ukształtowały się w Szwaj-carii. Historycznie wymiar polityczny nadała referendum Rewolucja Francuska. W 1793 roku pod referendum oddano projekt nowej konstytucji, zwanej jakobińską – można powiedzieć, że większą rewolucją był tryb przyjęcia tej konstytucji, niż ona sama: była druga w Europie i trzecia na świecie. Od tego momentu wszystkie kolejne konstytucje francuskie były poddawane pod referendum i stało się normą europejską, że w Europie projekt konstytucji jest poddawany pod głosowanie ogólnopaństwowe. Niekoniecznie dotyczy to zmian konstytucji.

Niezależnie więc od genezy instytucji referendum, to Francja podczas rewolucji przesądzi-ła, że podstawową instytucją demokracji bezpośredniej, będącą bezpośrednią realizacją zasady zwierzchnictwa ludu, jest właśnie ta instytucja.

Po I wojnie światowej referenda zostały wprowadzone w konstytucjach Austrii, Niemiec, krajów bałtyckich, Irlandii, Lichtensteinu, Danii, Hiszpanii, Grecji, Wolnego Miasta Gdańsk i Portugalii13.

Po II wojnie światowej większość państw demokratycznych Europy Zachodniej wprowa-dziła do konstytucji referenda. Po upadku bloku państw socjalistycznych uczyniła to również większość nowych państw.

Jednak w skali europejskiej pozycja referendum w życiu politycznym w Szwajcarii jest wy-jątkowa i w skali światowej może być porównywalna wyłącznie z niektórymi stanami w Sta-nach Zjednoczonych: w całych Stanach nie istnieje bowiem instytucja referendum federalnego.

W krajach europejskich, kategoryzując pod kątem istnienia w konstytucji instytucji referen-dum krajowego i jej stosowania, można wyróżnić sześć grup państw14:

1. Państwami, w których instytucja referendum nie istnieje w konstytucji ani w praktyce, są Monako i Watykan.

2. Państwem, w którym referendum, istniejące w konstytucji, nigdy nie zostało przeprowa-dzone, jest Republika Federalna Niemiec. Możliwość przeprowadzenia referendum w Niem-czech ograniczona jest wyłącznie do zmiany granic krajów związkowych.

3. Państwa o małym doświadczeniu referendalnym, w których przeprowadzono 1–3 refe-renda:

• w Belgii konstytucja nie przewiduje przeprowadzania referendum krajowego, a jedyne, które się odbyło w 1950 roku, dotyczyło wyrażenia przez naród zgody na powrót Le-opolda III na tron;

• w Bośni i Hercegowinie w 1992 r. odbyło się referendum dotyczące ogłoszenia niepod-ległości;

12 Szerokie omówienie roli referendum narodowego i lokalnego w Polsce przedstawił Marcin Rachwał, praca cytowana powyżej, s. 60 i nast.

13 Ibidem, s. 69. 14 Systematyka przyjęta za: Magdalena Musiał-Karg, Referenda w państwach europejskich. Teoria, praktyka,

perspektywy, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2008, s. 416, po dokonaniu małej zmiany.

10


• w Czarnogórze w 2006 r. odbyło się referendum w sprawie wyjścia z federacji z Serbią. Za niepodległością głosowało 55,5% wyborców przy frekwencji 86,3%. W ten sposób liczba głosów za secesją spełniła podwyższone wymogi stawiane przez Unię Europej-ską, konieczne dla uznania pełnej niepodległości państwa. 3 czerwca 2006 r. parlament kraju proklamował niepodległość;

• w Czechach pierwsze referendum, dotyczące wstąpienia do Unii Europejskiej, odbyło się w 2003 r. Obecnie przewidywane jest referendum w sprawie wyjścia z Unii Europej-skiej: zwolennicy takiego kroku zebrali znacznie więcej podpisów, niż jest wymagane do ogłoszenia referendum;

• w Chorwacji w 1991 r. odbyło się referendum dotyczące ogłoszenia niepodległości, nato-miast w 2012 r. odbyło się referendum w sprawie akcesji do Unii Europejskiej;

• w Holandii konstytucja nie przewiduje przeprowadzania referendum, jednak w 2002 r. opra-cowano ustawę dopuszczającą przeprowadzanie referendum konsultacyjnego w spra-wach ustaw i porozumień międzynarodowych. W 2005 r. Holendrzy w referendum za-negowali ratyfikację Traktatu ustanawiającego „Konstytucje dla Europy”. Od 1 lipca 2015 r. obowiązuje w Holandii nowa ustawa, wedle której tamtejsza Państwowa Komi-sja Wyborcza (Kiesraad) zobowiązana jest do rozpisania referendum, jeśli domagający się głosowania obywatele zbiorą co najmniej 300.000 podpisów. W połowie 2016 r. ma odbyć się referendum w sprawie ratyfikowania przez Holandię umowy Stowarzyszenio-wej Unii Europejskiej z Ukrainą;

• w Serbii jedyne referendum, referendum konstytucyjne, odbyło się w 2006 r.;• w Wielkiej Brytanii nie ma konstytucji, przepisy dotyczące referendum krajowego

uchwalono przed pierwszym referendum w 1975, dotyczącym warunków członkostwa w EWG. W 2011 r. odbyło się w Wielkiej Brytanii drugie powszechne referendum, prze-prowadzone 5 maja 2011 w sprawie zmiany sposobu wyboru deputowanych do Izby Gmin. Dotyczyło zmiany sposobu głosowania z ordynacji większościowej z jedną turą głosowania, w której w jednomandatowych okręgach wyborczych elekcję uzyskuje kandydat z największą liczbą głosów (first past the post) na rzecz ordynacji większo-ściowej z tzw. głosem alternatywnym (alternative vote), również w jednomandatowych okręgach wyborczych. Większość (67,9%) biorących udział w referendum opowiedziała się przeciwko zmianom, tym samym zachowując dotychczasową ordynację wyborczą. W czerwcu 2016 r. przewidziane jest referendum w sprawie wyjścia Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej;

4. Czwartą grupę stanowią państwa odwołujące się do instytucji referendum okazjonalnie. Od dwóch do czterech razy referenda odbyły się w ciągu ponad stu lat w Austrii, na Cyprze, w Finlandii, Luksemburgu, na Malcie, w Portugalii i w Turcji. Do tej grupy z nowych państw demokratycznych, byłych państw socjalistycznych, zaliczają się Albania, Bułgaria, Macedo-nia, Mołdawia. Osobną podgrupę stanowi tu Białoruś i Rosja.

5. Piątą grupę stanowią państwa z kształtującą się praktyką referendalną, w których refe-renda były przeprowadzone co najmniej pięciokrotnie. W Europie Zachodniej do tych państw zalicza się Andora, Grecja, Hiszpania, Islandia, San Marino, Szwecja i Norwegia. W grupie państw postkomunistycznych zalicza się do nich Estonia, Litwa, Łotwa, Polska, Rumunia, Słowacja, Słowenia i Węgry.

6. Szóstą grupę stanowią państwa o dużym doświadczeniu referendalnym, w których rządzący stale odwołują się do werdyktu na drodze referendum. Należą do niej Dania (1915–2000: 15 referendów), Francja (1945–2005: 13 referendów), Irlandia (1937–2004: 21 referendów), Liechtenstein (1919–2005: 70 referendów), Włochy (1929–2005: 19 re-ferendów).

11


V. Uwagi końcowe.

W Europie drugiej połowy XX nastąpiło znaczące zwiększenie form demokracji bezpo-średniej i odwoływania się do decyzji społeczeństwa wyrażanej podczas głosowania w refe-rendum. Upadek państw obozu socjalistycznego nadał temu procesowi nowy impet. Należy podkreślić, iż wielką rolę w tym procesie odgrywają procesy integracji europejskiej: nie biorąc pod uwagę Szwajcarii, która, jak to zostało podkreślone powyżej, stanowi odrębną kategorię, znacząca procentowo liczba referendów (około 30%) związana była właśnie z procesem inte-gracji i tworzeniem Unii Europejskiej. Normą stało się potwierdzanie decyzji o wstąpieniu do Unii Europejskiej właśnie na drodze referendum. Na tej drodze musi odbywać się podejmo-wanie decyzji o rezygnacji z członkostwa w Unii. Również ratyfikacja traktatów europejskich odbywała się na drodze referendum.

Problemu rosnącej roli referendum nie można jednak ograniczać do jego roli w procesach europejskich. Referendum stanowi najpełniejszy przejaw suwerenności narodu, bowiem za jego pośrednictwem naród, a mówiąc precyzyjnie ta część narodu, która z racji osiągniętego wieku korzysta z praw politycznych, bezpośrednio w głosowaniu interweniuje w materie kon-stytucyjną, ustawową lub polityczną15. Nie zmienia to faktu, że sama instytucja referendum, mając swych zagorzałych zwolenników, ma również swych przeciwników.

Nie jest konieczna szczegółowa prezentacja argumentów obu stron, powyżej zostało to już dokonane w zarysie, wydaje się jednak, że podstawowym argumentem przemawiającym na korzyść referendów jest wpływ demokracji bezpośredniej na formowanie się społeczeństwa obywatelskiego, co jest celem deklaratywnie uznawanym przez wszystkich. W tej sytuacji ar-gumenty o wygrywaniu referendów przez populistów, o konserwatyzmie przeciętnego obywa-tela, o braku zdolności rozumienia trudnych spraw poddawanych pod referendum, wysuwane przez przeciwników referendów, są trudne do akceptacji. Zwłaszcza, że zwolennicy demo-kracji przedstawicielskiej jako jedynej formy jej funkcjonowania, nie uważają tych obywateli za niezdolnych do świadomego aktu głosowania na tych przedstawicieli w akcie wyborów powszechnych: przynajmniej takich opinii publicznie nie werbalizują.

Na koniec warto wskazać na pewne problemy dotyczące funkcjonowania referendum jako instytucji demokracji bezpośredniej w Polsce.

Ustawodawstwo polskie zapewnia obywatelom prawo inicjonowania referendum, ale nie zobowiązuje Sejmu do podjęcia decyzji o przeprowadzaniu takiego referendum. Wniosek o referendum złożony przez 500 tysięcy obywateli rozpoznaje Sejm i on podejmuje decyzję o ewentualnym jego przeprowadzeniu. Dotychczas Sejm, od wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o referendum, nigdy nie zaakceptował żadnego z wniosków. Bezowocność olbrzymich w skali społecznej wysiłków niezbędnych do wniesienia wniosku do Sejmu ma negatywne oddziaływanie na proces formowania się społeczeństwa obywatelskiego. Uświa-domienie sobie tego faktu powinno skłaniać do nowelizacji prawa w tym zakresie. Z drugiej strony, właściwie wszyscy rządzący obawiają się ryzyka oddania społeczeństwu uprawnie-nia do podejmowania tą droga decyzji. Rozwiązanie nie jest jednak oczywiste, gdyż gdyby wprowadzić obowiązek przeprowadzenia referendum w przypadku poparcia wniosku przez dostatecznie dużą liczbę obywateli i przyjęcie jego wyniku jako wiążącego, mogłoby dojść do wielu kolizji prawnych. Najprostszym przykładem mogłoby być referendum w sprawie wprowadzenia kary śmierci. Według badań karę tę popiera większość polskich obywateli: np. w marcu 2007 poparcie dla niej wynosiło 63%, dezaprobatę wyraziło 31% badanych. Natomiast

15 M. Bankowicz, Demokracja. Zasady, procedury, instytucje, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2006, s. 185, cyt. za M. Musiał-Karg, op. cit., ss. 318.

12


wprowadzenie wyniku takiego referendum w życie oznaczałoby wypowiedzenie konwencji europejskich i rezygnację z członkostwa w europejskich instytucjach.

Niezależnie od powyższych dylematów instytucja referendum krajowego wymaga nie tyl-ko przemyśleń, ale i nowych rozwiązań. Istotną zaporę we wszelkich krajowych referendach stanowi zapisany w Konstytucji wymóg 50% frekwencji. Wymóg ten czyni z instytucji refe-rendum krajowego fikcję prawną, a więc również fikcją jest konstytucyjne uprawnienie oby-wateli do wpływu na sprawowanie władzy. Próg 50% uczestnictwa w dziewięciu wyborach parlamentarnych od 1989 r. był przekroczony tylko trzykrotnie (1989, 2007, 2015), a średnia frekwencja wyniosła 49,6%. Oczywiście, w wyborach parlamentarnych nie obowiązuje jaki-kolwiek próg frekwencji, a w wyborach uzupełniających senatorowie wybierani są przez kilka procent upoważnionych wyborców.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w krajach Europy Zachodniej, krajach o ugruntowanej demokracji, frekwencja podczas referendów wynosi średnio 40 procent. W przedstawionym powyżej omówieniu zostały zamieszczone szczegółowe dane dotyczące Szwajcarii, która jest ewenementem pod względem wdrożenia instytucji referendum. Przypomnijmy, że podczas szwajcarskich referendów frekwencja wynosi od 35 do 55%, w zależności od społecznego zainteresowania problematyką danego referendum.

Sytuacja w Polsce skłoniła działaczy na rzecz społeczeństwa obywatelskiego do powołania Stowarzyszenia Demokracja Bezpośrednia, które tak formułuje swoje cele:

Naszym ostatecznym celem jest doprowadzenie do rzeczywistego i pełnego korzystania z narzędzi demokracji bezpośredniej w Rzeczpospolitej Polskiej. Obecnie w Polsce istnieją przepisy pozwalające na przeprowadzanie referendów. Niestety w większości przypadków jest to możliwość czysto teoretyczna i praktycznie nie do wykonania. Już na wstępie referendum nie może dotyczyć takich kluczowych kwestii jak „wydatki i dochody, w szczególności podatki oraz inne daniny publiczne”. Czas na zbieranie podpisów jest zdecydowanie za krótki. Listy z podpisami są kwestionowane z uwagi na brak mało istotnych danych adresowych (np. nume-ru mieszkania czy kodu pocztowego). Mimo zebrania odpowiedniej ilości podpisów, to Sejm nie ma obowiązku przeprowadzenia referendum (w przypadku referendum ogólnokrajowego). Jeśli nawet uda się zorganizować referendum, to w znaczącej większości zostaje ono uznane za nieważne ze względu na celowo wprowadzone progi frekwencyjne (dot. referendum lokalne-go; referendum ogólnokrajowe na wniosek obywateli w historii [...] RP nigdy się nie odbyło). Obywatelska inicjatywa ustawodawcza ma niewielką moc „zobowiązującą” ustawodawców. W Polsce nie przewidziano również instrumentu weta ludowego, a więc przyznania mieszkań-com możliwości wystąpienia z wnioskiem o uchylenie aktu prawa, który byłby rozstrzygany w referendum. Praktycznie nie są znane budżety partycypacyjne...16

Problemy stawiane przez działaczy Stowarzyszenia Demokracja Bezpośrednia współbrz-mią z praktyką państw o dużym doświadczeniu referendalnym w Europie Zachodniej i mogą stać się przedmiotem prac ustawodawczych w Polsce.

16 http://stowarzyszenie.demokracjabezposrednia.pl/onas z dnia 26.02.2016 r.

Spis treści

I. Formy demokracji bezpośredniej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31. Referendum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42. Plebiscyt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43. Inicjatywa ludowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54. Inne formy demokracji przedstawicielskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

II. Kontrowersje wokół referendum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6III. Szwajcaria – demokracja bezpośrednia w praktyce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8IV. Referenda w krajach europejskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 V. Uwagi końcowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

KANCELARIA SENATU

BIURO ANALIZ I DOKUMENTACJI

OT – 643

Marzec 2016

Referendumjako instytucja demokracji bezpośredniej


jako instytucja demokracji bezpośredniej w państwach ... · Współczesne państwa demokratyczne,...

Documents

Transcript of jako instytucja demokracji bezpośredniej w państwach ... · Współczesne państwa demokratyczne,...