dr hab. Jerzy Supernat Instytut Nauk Administracyjnych Uniwersytet Wrocławski

dr hab. Jerzy SupernatInstytut Nauk Administracyjnych

Uniwersytet Wrocławski

Teoria polityki biurokratycznej


dr hab. Jerzy Supernat

Biurokracja i biurokraci z zasady angażują się w działania polityczne. Teoria polityki biurokratycznej wy-chodzi zatem od akceptacji tego, co empirycznie już da-wno zostało zaobserwowane:

Administracja nie jest techniczną i wolną od wartości dzia-łalnością, dającą się oddzielić od polityki.

David Easton (ur. 1917): Polityka to autorytatywna alo-kacja wartości w społeczeństwie.


Dwight Waldo, The Adminis-trative State. A Study of the Political Theory of American Public Administration, New York 1948:

Administracja jest polityką.


Dwight Waldo (1913-2000):

I take as working hypothesis and motivating idea that what we shall be able to achieve in the enterprise we call civilization is going to depend on increased understanding of formal organizations and, through increased understanding, increasing mastery.


Rosemary O’Leary:

He (Dwight Waldo – JS) has become a god. It’s sort of like Elvis dying. The King is dead, and there’ll never be anyone else like him.



John Merriman Gaus (1894-1969)

Teoria administracji publi-cznej jest w naszych cza-sach także teorią polityki.



W porównaniu z teorią politycznej kontroli biuro-kracji teoria polityki biurokratycznej ma nieco bardziej złożone zadania:

• jej celem nie jest przeprowadzenie linii podziału pomię-dzy polityką i administracją ponieważ taka linia nie istnieje • nie należy do niej ustalenie tego, jak zapewnić odpowie-dzialność biurokracji wobec jej politycznych zwierzchni-ków, chociaż ta kwestia ma dla niej znaczenie

W centrum zainteresowania teorii polityki biurokratycznej

znajduje się kwestia władzy politycznej.



Paradygmat polityki biurokratycznej G.T. Allisona

Pierwszą poważną próbę zbudowania ogólnej teorii polityki biurokratycznej podjął Graham Tillett Allison (ur. 1940) w pracy Essence of Decision. Explaining the Cuban Missile Crisis, Boston 1971.

John F. Kennedy: The essence of ultimate decision remains impenetrable to the observer – often, indeed, to the decider himself.



Bezpośrednim przedmiotem zainteresowania G.T. Allisona było wyjaśnienie przesłanek decyzji rządów USA i ZSRR w czasie kryzysu kubańskiego. Autor postawił także pytanie ogólniejsze, dotykające istoty polityki biurokratycznej:

Dlaczego rządy robią to, co robią? Innymi słowy, jak jest tworzona polityka? Kto ją kształtuje i kto na nią wpływa?

Aby udzielić odpowiedzi na te pytania, G.T. Allison sfor-mułował trzy modele:

• racjonalnego aktora / model klasyczny (model I)• paradygmat procesu organizacyjnego (model II)• paradygmat polityki biurokratycznej (model III)



Model I

Decyzje rządowe można rozumieć widząc w nich produkt pojedynczego aktora, kierującego się swoim własnym interesem.

W przypadku pojawienia się problemu podmiot podejmujący decyzje: - identyfikuje możliwe rozwiązania problemu- ocenia ich konsekwencje - wybiera to, które maksymalizuje korzyści i minimalizuje koszty


Model II

W procesie podejmowania decyzji uczestniczy wiele pod-miotów, a proces ten jest wysoce ustrukturalizowany przez standardowe procedury operacyjne (standard ope-rating procedures).

Zgodnie z tym modelem podmiot podejmujący decyzje po-lega raczej na organizacyjnych procedurach (organizatio-nal routines) aniżeli na racjonalnych kalkulacjach korzyści i kosztów.



Model III

Decyzje rządowe są produktem przetargów i kompromisu pomiędzy różnymi organizacyjnymi elementami władzy wykonawczej. Model ten opiera się na czterech podstawowych założeniach:

1. Władza wykonawcza składa się z licznych organizacji i jednostek mają-cych różne cele i programy. Każda kwestia przyciąga uwagę i angażuje okre-ślony zestaw aktorów, którzy wnoszą do tej kwestii rozbieżne interesy i moty-wacje.

2. Nie istnieje żadna dominująca organizacja czy jednostka. Innymi słowy, żaden aktor władzy wykonawczej nie jest w stanie działać jednostronnie.

3. Decyzja końcowa jest wypadkową polityczną (political resultant). Innymi słowy, to, co rząd postanawia zrobić jest wynikiem przetargów i kompromisu, produktem procesu politycznego.

4. Istnieje różnica pomiędzy tworzeniem polityki i jej wykonywaniem. Po wy-borze określonego kierunku działania zadanie jego wykonania zostaje powie-rzone innym, którzy muszą podejmować decyzje dotyczące bardziej szczegó-łowych działań. Decyzje te są z kolei kształtowane przez procedury operacyj-ne i przez interesy wykonawców.



Znaczenie i dynamikę władzy w politycznym modelu III G.T. Allison przedstawił wyjątkowo zwięźle i obrazowo pisząc:

Men share power. Men differ about what must be done. This milieu necessitates that government decisions and actions result from a political process. In this process, sometimes one group committed to a course of action triumphs over other groups fighting for other alternative. Equally often, however, different groups pulling in different directions produce a result… – a mixture of conflicting preferences and unequal power of various individuals – distinct from what any person or group intended. In both cases, what moves the chess pieces is not simply the reasons that support a course of action, or the routins of organizations that enact an alternative, but the power and skill of proponents and opponents of the action in question.



Przyjęcie powyższych czterech założeń powoduje, że uwaga przedstawiciela nauki administracji natychmiast kieruje się na władzę w obrębie i między jednostkami organizacyjnymi władzy wykonawczej. W granicach tej władzy model G.T. Allisona obej-muje politykę i administrację, czyniąc między nimi tylko nie-wielką różnicę: W badaniu biurokracji:

Model III postrzega składniki władzy wykonawczej jako półau-tonomiczne organizacje, które nie działają zgodnie nad seriami pojedynczych kwestii strategicznych, lecz działają nad różno-rodnymi kwestiami odpowiednio do swoich własnych koncepcji krajowych, organizacyjnych i indywidualnych celów. Decyzje rządowe są w konsekwencji produktem polityki.



Założenia modelu III pozwalają wyjaśnić konkretną politykę przez poszukiwanie odpowiedzi na kilka podstawowych pytań:

1. Kto działa? Innymi słowy, jakie organy lub jednostki mają ważny interes w danej kwestii i czyje zachowanie może mieć istotny wpływ na decyzje i działania rządowe dotyczące tej kwestii?

2. Co determinuje stanowisko każdego gracza? Pytanie to pły-nie ze spostrzeżenia G.T. Allisona, że punkt widzenia zależy od punktu siędzenia (where you stand depends on where you sit). Różne organy i jednostki mają różną percepcję danej kwestii i płynące z ich celów, wartości i poczucia misji, rozbieżne preferencje odnośnie do tego, co powinno zostać zrobione.

3. Jak stanowiska graczy skupiają się, aby przynieść decyzje i działania rządowe? Po ustaleniu podmiotów zaangażowanych w daną kwestię oraz ich interesów i celów kwestią fundamentalną jest poznanie przetargów między zaangażowanymi aktorami, a więc spo-sobów, w jaki bronią i popierają swoje interesy. Innymi słowy, chodzi o poznanie relatywnego wpływu graczy.



Organizacyjne uwarunkowania polityki biurokra-tycznej

dlaczego biurokracja i biurokraci robią to, co robią?

Biurokracja realizuje ważną misję publiczną i podejmuje liczne decyzje i działania polityczne, a jednocześnie prawne wyznaczenie tych dzia-łań jest niejednoznaczne. Jeżeli ustawodawca i prawo tylko w części wyjaśnia co biurokracja robi i dlaczego to robi, to co wyjaśnia resztę?

jak formalne więzi w obrębie biurokracji, relacje biuro-kracji z innymi instytucjami oraz powierzone jej do realiza-cji programy i polityki determinują relatywny wpływ (wła-dzę) licznych aktorów politycznych?



Organizacyjne wyjaśnienie politycznego zachowa-nia biurokracji i biurokratów ma głębokie korzenie w literaturze socjologicznej i teorioorganizacyjnej. Zob. na przykład:

Robert K. Merton, Social Theory and Social Structure, New York 1949. Polskie wydanie: Teoria socjologiczna i struktura społeczna, Warszawa 2002.

William H. Whyte, The Organization Man, New York 1956.



Robert King Merton (1910-2003)Most institutions demand unqualified faith; but the institution of science makes skepticism a virtue.

We thus begin to see that the institutionalized pra-ctice of citations and references in the sphere of learning is not a trivial matter. While many a general reader - that is, the lay reader located outside the domain of science and scholarship - may regard the lowly footnote or the remote endnote or the biblio-graphic parenthesis as a dispensable nuisance, it can be argued that these are in truth central to the in-centive system and an underlying sense of distribu-tive justice that do much to energize the advance-ment of knowledge.



William Hollingsworth "Holly" Whyte (1917-1999)

If there's a lesson in streetwatching it is that people do like basics – and as environments go, a street that is open to the sky and filled with people and life is a splendid place to be.

We are not hapless beings caught in the grip of forces we can do little about, and wholesale damnations of our society only lend a further mystique to organization. Organization has been made by man; it can be changed by man.

W.H. Whyte w Nowym Jorku w 1984 r. w trakcie badania

przechodniów.



Współcześnie organizacyjne uwarunkowania polityki biurokratycznej znalazły najpełniejszy wyraz w pracach:

• James Q. Wilson, Bureaucracy. What Government Agencies Do and Why They Do It, New York 1989

• Harold Seidman, Politics, Position and Power. Thy Dy-namics of Federal Organizations, New York 1998



James Q. Wilson (ur. 1931)

In the long run, the public interest depends on private virtue.

I mean that the function of the police is to solve problems that have law-enforcement consequences in a way that is based on a ge-nuine partnership with the neighborhood in both the venting of the problem and the dis-cussion of the solution.



Harold Seidman (1911-2002)

Reorganization has become almost a religion in Washington. Reorganization is deemed synonymous with reform and reform with progress. For the true believer, reorganization can produce miracles.



James Q. Wilson:

Biurokraci dysponują uznaniem w procesach decyzyjnych, a sposób korzystania z tego uznania zależy od wielu czynników.

Działania biurokracji i biurokratów są celowe, tzn. motywowane przez cele, ale należy odrzucić pogląd, że cele są w całości czy w du-żej części zdeterminowane przez prawo. Jest bowiem tak, że cele są niejasne czy nawet sprzeczne.

W sytuacji niepełnego określenia celów działania biurokratów nie mogą polegać tylko na określaniu najlepszego sposobu osiągania celów na podstawie wiedzy i doświadczenia. Coś innego niż „produkt” politycznego końca dychotomii polityka-administracja musi kierować działaniami biurokracji i biurokratów. Co to jest? Co (oprócz polityki/-prawa) determinuje działania biurokracji i biurokratów?


James Q. Wilson

Determinanty działania biurokracji i biurokratów (inne niż poli-tyka/prawo):

• imperatywy sytuacyjne (bieżące wydarzenia na które należy zareagować)• oczekiwania współpracowników w miejscu pracy• oczekiwania kolegów – przedstawicieli tego samego zawodu z innych ośrodków • wartości zawodowe • ideologia • przekonania własne• potrzeby klienta



James Q. Wilson

Niejasność celów prowadzi także do ich zastępo-wania przez reguły, jako że trzymanie się ustalonych reguł i procedur zmniejsza ryzyko działania.

Większość dużych organizacji, także publicznych, ma własną szczególną osobowość, czyli sposoby myślenia o celach i najlepszych sposobach ich osiągania.

Sposoby te składają się na kulturę organizacyjną z której korzysta się w procesie socjalizacji nowych członków, aby nauczyć ich przyjętych w danej organizacji sposobów po-stępowania.



Harold Seidman

Dlaczego kwestia organizacji (i reorganizacji) jest stale przedmiotem publicznych dyskusji, a jednocześnie dla-czego wprowadzane zmiany organizacyjne rzadko kiedy prowadzą do osiągnięcia ich domniemanych celów?

Otóż jest tak dlatego, że organizacja administracji ma niewiele wspólnego ze skutecznością i

ekonomicznością. Organizacja administracji dotyczy władzy i polityki.



Harold Seidman:

Z perspektywy ortodoksyjnej nauki administracji wiele elemen-tów władzy wykonawczej jest zorganizowanych w sposób perwersyj-ny: nakładające się na siebie kompetencje, niejasne więzi organi-zacyjne, zadania i programy przypisane organom bez uwzględnienia ich specyfiki czy funkcjonalnych priorytetów, organy administracyjne zbudowane w oparciu o różnorodne plany organizacyjne i stosujące zadziwiająco różne procedury itd.

Z politycznego punktu widzenia przypadki takie są jak najbar-dziej sensowne, jako że są politycznie pożądane, a przynajmniej poli-tycznie akceptowane.

Organizacja czy reorganizacja administracji stała się trwałym elemen-tem polityki, uprawianym dla niej samej – celem politycznym bez ja-kiegokolwiek uzasadnienia w postaci jakiejś strategii administracyj-nej.



Biurokracja reprezentatywna

Teoria biurokracji reprezentatywnej skupia się na znalezieniu sposobu legitymizacji politycznej władzy biurokracji w kontekście wartości de-mokratycznych (reguły większości, praw mniejszości, równej repre-zentacji itd.).

Podstawowe założenie:

jeżeli biurokracja odzwierciedla różnorodność społeczności, której służy, z większym prawdopodobieństwem będzie wyrażała interesy wszystkich grup w procesie podejmowania decyzji politycznych

jeżeli biurokracja jest wrażliwa na różnorodność interesów i jeżeli te interesy znajdują wyraz w jej działaniach i decyzjach to może ona zo-stać uznana za instytucję reprezentatywną

jeżeli biurokracja jest instytucja reprezentatywną to jej polityczną rolę można pogodzić z wartościami demokratycznymi



Reprezentatywność w instytucjach Unii Europej-skiej

Specyfika wspólnotowa nakazuje stosowanie w sferze rekrutacji, awansówi oceny kryterium reprezentatywności urzędników na poziomie gwarantującym równość przedstawicielom poszczególnych państw członkowskich.

Na powyższy temat zob. szeroko: A. Dębicka, M. Dębicki, M. Dmochowski, Prawo urzędnicze Unii Europejskiej, Warszawa 2004.



Koncepcję legitymizowania wła-dzy biurokracji przez traktowanie biurokracji jako instytucji re-prezentatywnej zapoczątkował formalnie:

J. Donald Kingsley, Represen-tative Bureaucracy. An Interpre-tation of the British Civil Service, Yellow Springs 1944.



System łupów (spoils system)

Wprowadzony w USA w XIX w. zaowocował służbą cywil-ną zdominowaną przez zwolenników zwycięskiej partii.

• taka biurokracja może być postrzegana jako przedłuże-nie zwycięskiej partii i zatem preferencji wyrażonych przy urnie wyborczej • taki system przynosi problemy (niekompetencja, fawo-ryzowanie, korupcja), którym miała przeciwdziałać propo-nowana przez W. Wilsona i F.J. Goodnowa dychotomia polityka-administracja

Negatywne następstwa systemu łupów sprawiają, że współcześni zwolennicy biurokracji reprezentatywnej odrzucają ten system jako właściwy model biurokracji reprezentatywnej.


Tekst tutajAndrew Jackson (1767-1845):

Obowiązki wszystkichurzędników publicznych są tak oczywiste i proste, że ludzie inteligentni bez przeszkód kwalifikują się do ich wypełniania.


Michael DeWayne Brown, ur. 1954

2003-2005 Szef Federalnego Urzędu Zarządzania Kryzysowego (Federal Emergency Management Agency – FEMA).1989-2001 Komisarz… Międzynaro-dowego Stowarzyszenia Koni Arabskich (International Arabian Horse Association – IAHA)

Marek Ostrowski, 77 dni kulawego kaczora, „Polityka” 2008, nr 45 (2679): „Kabaretowy przykład niekompetencji wyszedł na jaw po huraganie Katrina”.

Michael Brown



W Stanach Zjednoczonych podstawy teorii biurokracji reprezentatywnej sformułowali:

David Levitan, The Responsibility of Administrative Of-ficials in Democratic Society, „Political Science Quartarly” 1946, nr 61

Norton Long, Bureaucracy and Constitutionalism, „Ame-rican Political Science Review” 1952, nr 46



Norton Long

• Czy organy publiczne reprezentują interesy i wartości społeczeństwa amerykańskiego? Pytanie to dotyczy pasywnej reprezentacji, czyli zakresu w jakim biurokracja odzwierciedla budowę społeczeństwa (z punktu widzenia rasy, narodowości i płci).

• Czy te interesy i wartości znajdują wyraz w działaniach politycznych biurokracji? Pytanie to dotyczy aktywnej reprezentacji, czyli relacji pomiędzy pasywną reprezentacją i efektami politycznymi.


Krwioobiegiem administracji jest władza (The lifeblood of administration is power). Jej osiągnięcie, utrzymanie, wzrost, rozproszenie i utrata są zagadnieniami, których i praktyk i teoretyk nie mogą pomijać.

Norton Long

Myśl końcowa


Taktyki zachowania politycznego w organizacjach formalnych (za Robert W. Allen et al., Organizational Politics: Tactics and Characteristics of Its Actors, „California Management Review” 1979, nr 77):

- blaming or attacking others

- manipulating information

- creating and maintaining a favorable image

- developing a base of support

- praising others or ingratiation

- developing strong allies and forming coalitions

- associating with influential persons

- creating obligations through reciprocity

dr hab. Jerzy Supernat Instytut Nauk Administracyjnych Uniwersytet Wrocławski

Documents

Transcript of dr hab. Jerzy Supernat Instytut Nauk Administracyjnych Uniwersytet Wrocławski