1

Uniwersytet Rzeszowski

Wydział Ekonomii

STUDIA PODYPLOMOWE

„Mechanizmy funkcjonowania strefy euro”

VI edycja, rok akademicki 2014/15

Marcin Szpyt

Nr albumu: 70589

Teoretyczne i rzeczywiste przyczyny deficytów

i długu publicznego w wybranych państwach

strefy euro

Praca dyplomowa

wykonana pod kierunkiem

dr hab. prof. UR Ryszard Kata

Przyjmuję pracę

………………………………

Data i podpis promotora

RZESZÓW 2015

Studia realizowane z Narodowym Bankiem Polskim w ramach programu edukacji ekonomicznej

2

Oświadczenie autora pracy

Świadom odpowiedzialności prawnej oświadczam, że niniejsza praca dyplomowa została

napisana przeze mnie samodzielnie i nie zawiera treści uzyskanych w sposób niezgodny z

obowiązującymi przepisami.

Oświadczam również, że przedstawiona praca nie była wcześniej publikowana, jest w pełni

autorska i powstała dla celów uzyskania świadectwa ukończenia studiów podyplomowych

„Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” i nie była także przedmiotem procedur

związanych z uzyskaniem tytułu zawodowego w wyższej uczelni.

Data Podpis autora pracy

3

Streszczenie

Kryzys gospodarczy w latach 2008-2010 pogłębił i uwidocznił systemowe problemy

strefy euro. Należy podkreślić, że kryzys jest jedynie katalizatorem, a nie główną przyczyną

problemów strefy euro. Celem pracy jest pokazanie, że podstawową przyczyną trudności są

braki instytucjonalne, a także nie rozwiązane problemy dotyczące legitymizacji politycznej

dla unii walutowej. Sam dług publiczny i deficyt budżetowy który nie jest zbytnio wysoki i

nie narasta w wysokim tempie nie jest niczym złym dla gospodarki a wręcz jest jej nawet

potrzebny. Inną konsekwencją opisywanych słabości systemu instytucjonalnego strefy euro

jest wzrastająca tendencja do różnicowania władzy politycznej między państwami

członkowskimi i dążenie do maksymalizacji interesów narodowych w obrębie istniejących

instytucji. Jednocześnie wśród decydentów europejskich nie ma wystarczającej woli

politycznej, aby wprowadzić niezbędne zmiany instytucjonalne poprawiające efektywność

funkcjonowania systemu euro. W przypadku przedłużających się problemów gospodarczych

w Europie może to poważnie zagrozić stabilności tego systemu. W Pierwszym rozdziale

pracy skupiono się na teoretycznym scharakteryzowaniu długu i deficytu i teorii dlaczego

dług cały czas rośnie. W drugim rozdziale przeanalizowano źródła kryzysu i jego

makroekonomiczne nierówności. Na sam koniec opisano za pomocą jakich instrumentów

parlament UE wyprowadził strefe euro z kryzysu i wprowadza zabezpieczenia sytemu euro.

The theoretical and actual causes of deficits and public debt in some euro area

countries

4

SPIS TREŚCI

Wstęp 5

Rozdział I Istota i teoretyczne aspekty deficytu i długu publicznego 7

1.1. Pojęcie deficytu i długu publicznego 7

1.2. Teoretyczne aspekty narastającego zadłużenia 9

Rozdział II Stan finansów publicznych w strefie euro i jego uwarunkowania 14

2.1. Kryzys finansowy i ekonomiczny jako źródła problemów strefy euro 14

2.2. Stan finansów publicznych strefy euro 16

2.3. Skutki kryzysu na przykładzie Grecji 21

Rozdział III Reformy instytucjonalne w aspekcie konsolidacji fiskalnej strefy euro 25

3.1. Propozycje nowych rozwiązań w zakresie polityki fiskalnej 25

3.2. Inne reformy post-kryzysowe 27

3.3. Podsumowanie 29

5

Wstęp

Celem pracy jest próba oceny problematyki istoty długu publicznego w aspekcie skali

i skutków dla gospodarki. Wyróżniono problemy teoretyczne i praktyczne długu publicznego

i deficytu budżetowego w kontekście załamania się finansów publicznych w Grecji, Portugali,

Hiszpanii, Włoszech, Irlandii na tle reszty państw strefy euro i unii europejskiej. Posługiwano

się metodą opisową i wykorzystano podstawowe dane statystyczne. Dane pochodzą z bazy

Eurostatu i Głównego Urzędu Statystycznego.

Obecny problem w strefie euro jest bardzo złożony. Na wstępie można postawić tezę

że obecny kryzys strefy euro a zwłaszcza kryzys grecki nie wziął się z samej problematyki

wprowadzenia euro w coraz większej liczbie państw tylko ze złej i niezdyscyplinowanej

polityki fiskalnej. Również w tezie zaznaczono że występowanie długu i deficytu

państwowego samo w sobie nie jest zjawiskiem negatywnym ponieważ służy to

pobudzaniom inwestycji w gospodarce danego kraju. W ostatnich latach w strefie euro więcej

podmiotów było zainteresowanych pożyczaniem pieniędzy niż ich oszczędzaniem. W efekcie

zwiększenie popytu na kredyty przy jednoczesnej mniejszej ich podaży w danym kraju

powodowało to zwiększenie się zapotrzebowanie na pozyskiwanie finansów zagranicznych.

Rozwój technologii oraz integracja sektora finansowego umożliwiły przepływ finansów z

krajów dysponujących ich nadwyżkami do krajów gdzie występuje deficyt. Bieżące potrzeby

podmiotów gospodarczych w tym wydatków rządowych były finansowane przez te

przepływy, lecz jak się okazało w średnim i długim czasie powodowały występowanie

nierównowag. Niekorzystne dla krajów pożyczających jest to że pozyskane środki były

oferowane na projekty które nie zwiększały konkurencyjności gospodarki (np. konsumpcja,

sektor budowlany) natomiast nie były te środki lokowane w badania i rozwój nowych

technologii co by podnosiło konkurencyjność danej gospodarki. Zmniejszanie się

konkurencyjności państw strefy euro nie sprzyja perspektywie spłaty pobranych pożyczek.

Powodem takiej sytuacji była nieodpowiednia strategia integracji, w szczególności

nieścisłości w zakresie reform strukturalnych. Reformy strukturalne mające na celu

zmniejszenia nierówności rynku produktów i rynku pracy oraz konsolidacja fiskalna były

uważane jak rozwiązania substytucyjne nie komplementarne. Głównym czynnikiem kryzysu

strefy euro były przemiany globalne na rynkach finansowych. Przy liberalizacji usług

finansowych często występuje rozwój innowacyjności.

Głównie Sekurytyzacja aktywów umożliwiła aby pożyczkobiorca biorący na siebie

ryzyko z nie spłaceniem kredytu co skutkowało wystąpieniem w bilansach instytucji

finansowych aktywów o niskiej jakości. Występowało przy tym większe finansowanie

aktywów przy pomocy zobowiązań krótkoterminowych np: kredytów międzybankowych.

Powodowało to spadek zaufania miedzy podmiotami sektora finansowego, i spadła

efektywność miedzy podmiotami pożyczkodawców a podmiotami pożyczkobiorców, co

spowolniło gospodarkę światową. Takie zjawisko wymaga dokapitalizowania banków

komercyjnych ze środków publicznych prowadząc jednocześnie do dalszej destabilizacji

fiskalnej w niektórych krajach strefy euro. Tak duża skała nierównowag fiskalnych

spowodowała spadek zaufania agencji ratingowych do uczestników rynków finansowych.

Kraje należące do strefy euro emitowały zadłużenia w walucie nad którą nie posiadały

wystarczającej kontroli. Na dwie grupy można podzielić działania które należy podjąć

6

podczas wystąpienia kryzysu: Reformy mające trwale zapobiegać przyczynom wystąpienia

danego kryzysu i na środki które neutralizują skutki występującego aktualnie kryzysu i

ograniczają jego zasięg.

7

ROZDZIAŁ I. ISTOTA I TEORETYCZNE ASPEKTY DEFICYTU I

DŁUGU PUBLICZNEGO

1.1. Pojęcie deficytu i długu publicznego

Dług publiczny jest to suma zaciągniętych zobowiązań finansowych przez rząd

zarówno wobec wierzycieli krajowych, jak i zagranicznych. Zobowiązania te możemy

podzielić na krótkie, średnio i długo okresowe. Krótkie obejmują okres do 1 roku, średnie do

nawet 15 lat, a długoterminowe powyżej 15 lat. Dług publiczny jest sumą wszystkich

deficytów jakie wystąpiły. Aby finansować deficyt rząd wypuszcza na rynek obligacje,

weksle, bony lub zaciąga pożyczki. Kredyty które skarb państwa lub instytucje władzy

terytorialnej obierają na inwestycje w sferze infrastruktury albo na zwiększenie produkcji

również należą do długu publicznego, dotacje, salda międzypaństwowych rozliczeń

majątkowych, odszkodowania za wywłaszczone mienia1. Zagraniczni pożyczkodawcy to

najczęściej instytucje komercyjne i państwowe instytucje. Jeżeli dług publiczny nie

przekroczy 60 % produktu krajowego brutto mówimy o sytuacji równowagi finansów

publicznych, koszty obsługi długu roczne nie powinny przekroczyć 10% rocznych wydatków

budżetu państwa2, dług zagraniczny powinien nie przekraczać 25% wpływów z eksportu.

Zbyt duży dług publiczny powoduje zwolnienie gospodarcze. Aby zmniejszyć dług rząd może

negocjować z wierzycielami w celu częściowego umorzenia, obniżenia oprocentowania,

wydłużenia okresu spłacania, ogłosić moratorium, lub repudiacji która oznacza całkowita

zaniechanie spłacania.

Oddziaływania długu publicznego na koniunkturę gospodarczą było i wciąż jest

gorącym tematem debaty wśród ekonomistów i polityków. Na trzy główne grupy można

podzielić rozważania prowadzone przez ekonomistów. Pierwszą grupę analiz stanowią prace

keynesistów, w których podkreśla się, że deficyt budżetowy oraz związany z nim dług

publiczny mają pozytywny wpływ na aktywność gospodarczą w kraju, w szczególności

poprzez działanie mnożnika wydatków budżetowych.

Przedstawiciele szkoły keynesowskiej dostarczają argumentów wskazujących na

występowanie tzw. efektu uzupełniania (crowd-in effect) wydatków prywatnych przez

wydatki państwowe na skutek deficytu budżetowego i długu publicznego wywołanego

ekspansywną polityką fiskalną. Twierdzą oni dalej, że zazwyczaj deficyt budżetowy i dług

publiczny prowadzą do wzrostu produkcji krajowej, co sprawia, że inwestorzy prywatni

bardziej optymistycznie postrzegając przyszłą sytuację gospodarczą zwiększając przy tym

swoje inwestycje. Przeciwne spojrzenie na kwestie deficytu budżetowego oraz długu

publicznego mają przedstawiciele szkoły neoklasycznej, którzy argumentują, że deficyt

budżetowy i dług publiczny mogą mieć szkodliwe skutki dla wzrostu gospodarczego.

Przedstawiciele szkoły neoklasycznej analizują wydatki konsumpcyjne gospodarstw

domowych w ciągu ich całego cyklu życia. Uważają oni, że państwo odnotowując deficyt

1 http://www.finanse.mf.gov.pl/dlug-publiczny/informacje-podstawowe dostęp 2015.05.10 2 Staśkiewicz W. 2011: (red.), Konstytucje państw Unii Europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa.

8

budżetowy przesuwa tym samym ciężar podatków na przyszłe pokolenia, przedstawiciele

szkoły neoklasycznej argumentują, że zwiększona konsumpcja oznacza spadek rozmiarów

oszczędności. Stopy procentowe muszą zatem wzrosnąć w celu przywrócenia równowagi na

rynku kapitałowym. Z kolei, wyższe stopy procentowe prowadzą do spadku rozmiarów

inwestycji prywatnych.

Natomiast, zwolennicy koncepcji równoważności ricardiańskiej są zdania, że deficyt

budżetowy i dług publiczny są neutralne dla wzrostu gospodarczego. Zgodnie z tą koncepcją

bieżący deficyt budżetowy, wynikający na przykład ze zmniejszenia podatków musi być

spłacony w przyszłości na przykład poprzez podwyższenie podatków, pozostawiając w ten

sposób stopy procentowe i inwestycje prywatne na niezmienionym poziomie. Te trzy

kontrastujące ze sobą podejścia do problematyki deficytu budżetowego i długu publicznego

przyczyniają się do podejmowania wielu dyskusji w kraju i za granicą na temat roli deficytu

budżetowego i długu publicznego w procesie wzrostu gospodarczego.

Deficyt budżetowy zazwyczaj jest definiowany jako różnica między ogólnymi

wydatkami państwa, włączając odsetki od długu publicznego oraz dochodami państwa.

Natomiast zgodnie z bardziej złożoną definicją, deficyt budżetowy to różnica między

wielkością długu publicznego na koniec danego roku i wielkością długu publicznego na

koniec roku poprzedniego. Te dwie definicje są równoważne, jeżeli dług publiczny zdefiniuje

się, jako wartość wyemitowanych obligacji. Pojawienie się deficytu budżetowego implikuje,

że dług publiczny wzrasta. Ale ponieważ PKB również wzrasta, stosunek długu publicznego

do PKB może ulec zmianie lub pozostać na stałym poziomie. Zatem, to czy stosunek długu

publicznego do PKB zmienia się czy też pozostaje na niezmienionym poziomie zależy od

tego, czy stopa wzrostu zadłużenia krajowego jest większa lub mniejsza niż stopa wzrostu

PKB. Systematycznie rosnący stosunek zadłużenia krajowego do PKB stanowi zagrożenie dla

kraju, że dług publiczny wejdzie na ścieżkę niezrównoważonego wzrostu, prowadzącą do

niewypłacalności kraju. Nawet, jeżeli stosunek długu publicznego do PKB nie wzrasta

gwałtownie to i tak wysoki stosunek zadłużenia do PKB ma poważne i niekorzystne

konsekwencje dla kraju, związane chociażby z rosnącym kosztem obsługi długu3.

3 Keho Y.:2010: Budget deficits and economic growth: causality evidence and policy implications for WAEMU

countries, “European Journal of Economics, Finance and Administrative Sciences”, Issue 18.

9

1.2. Teorie narastającego zadłużenia

Rządzące ugrupowanie które chce zdobyć poparcie polityczne w kolejnej kadencji

parlamentu, decyduje się bardzo często na finansowanie różnorodnych programów które

prowadza do zwiększenia wydatków i często związane są z podniesieniem podatków.

Opozycja wobec takich działań która nie chce narazić się wyborcom zaleca jeszcze

„korzystniejsze” rozwiązania i w związku z tym wydatki na dany cel/program rosną.

Przykładem może być każda kampania parlamentarna gdzie wszystkie partie rywalizują pod

względem która więcej obieca. Jak wynika z zestawienia powyższych przyczyn, dług

publiczny jest bezpośrednim bądź pośrednim efektem przyjęcia przez państwo koncepcji

finansowania wydatków długiem, a nie korzystania z innych alternatywnych możliwości, z

których najważniejszą jest podatek.

Prawo Adolpha Wagnera o stale rosnących potrzebach finansowych w aspekcie

wydatków publicznych mówi że, wydatki publiczne rosną w sposób ciągły, zjawisko to

występuje powszechnie. Sprowadza się to do obserwacji, że mechanizm rynkowy nie jest w

stanie sprostać potrzebom ludzkim, gdyż potrzeby publiczne rosną szybciej od potrzeb

indywidualnych. Przyczyny to m.in. wzrost liczby ludności i coraz bardziej skomplikowane

struktury państwowe. Do przyczyn tego wzrostu można zaliczyć, przyczyny socjologiczne,

historyczne, polityczne, ekonomiczne i społeczne.

Przyczyny socjologiczne – każda istota rozwija się lub ginie, zasadzie tej podlegają

wszystkie organizmy społeczne zwłaszcza państwo i podmioty publiczne, im są one bardziej

aktywne, tym silniejszą mają tendencję do poszerzania zakresu swej działalności, a tym

samym zwiększania wydatków, zwłaszcza, że te ostatnie są pewnym dowodem ich działania

Przyczyny historyczne – pożyczki zaciągnięte w przeszłości szczególnie w okresach

kryzysu lub działań wojennych, stają się one obciążeniem, które trzeba stopniowo spłacać,

uiszczając ponadto regularnie odsetki, dlatego stare państwa mają stale rosnący dług

publiczny, przyczyniający się do wzrostu wydatków; problem sukcesji długów – nowo

powstałe państwa przejmują zazwyczaj wraz z terytorium część długów państwa, do którego

te terytoria poprzednio należały; państwa powstałe po dekolonizacji musiały po uzyskaniu

niepodległości zadłużyć się w celu sfinansowania wydatków

Przyczyny polityczne – większy zakres działalności państwa, powszechny staje się

ideał państwa opiekuńczego oraz korzystanie z procedury wydatków publicznych z

darmowych usług publicznych i ponieważ państwo musi zapewnić finansowanie tych usług,

nastąpił wzrost wydatków; nowe techniki stosowane w polityce w połączeniu z nowymi

technikami podatkowymi, zniesienie wyborczego cenzusu majątkowego; wydatki zmieniły

swój charakter, zostały skierowane do coraz liczniejszych warstw społecznych oraz

przeznaczone na inwestycje i infrastrukturę publiczna, nowe techniki podatkowe a w

szczególności efekt podatków pośrednich – znieczulenie podatkowe oznacza że podatnicy

płacąc podatek nie zauważając go co prowadzi do tego, politycy śmiało zwiększają wydatki ,

które mogą przynieść korzyści polityczne

10

Przyczyny ekonomiczne i społeczne – postęp techniczny kosztuje coraz więcej,

wyższe koszty modernizacji, redystrybucja dochodu narodowego kanałami budżetowymi,

rosną inwestycje publiczne gdyż występuje chroniczna niezdolność do inwestycji prywatnych

Konsekwencją jaką niesie za sobą wzrost wydatków publicznych jest czynnikiem

wzmacniającym solidarność międzynarodową szczególnie w stosunku do małych i średnich

państw – w tym sensie, że koszty projektów atomowych, wojskowych itp. są dzielone na

uczestników projektu, których każde państwo z osobna nie byłoby w stanie udźwignąć.

Teoria A. Wagnera przyczyniła się do sformułowania koncepcji państwa dobrobytu (welfare

state), w którym za pomocą dochodu z rosnących podatków na szeroką skalę realizowano

wydatki socjalne, wraz z wydatkami na ubezpieczenia społeczne. Myśl Wagnera wpłynęła na

rozwój ubezpieczeń społecznych, stanowiąc jednocześnie podbudowę redystrybucji dochodu

narodowego i dając bodziec do powstania idei państwa opiekuńczego. Prawo to jest

przeciwstawne liberalnej myśli finansowej Adama Smitha4.

Problemy natury politycznej grupowanie się państw w organizacje, wspólnie

ponoszące określone wydatki np. Europejska Wspólnota Energii Atomowej, wspólne

prowadzenie polityki obronnej oraz produkowania części uzbrojenia – czynnik wzmacniający

solidarność międzynarodowych prawo Wagnera obnaża miałkość deklaracji polityków, które

dotyczą obniżania wydatków publicznych. Absolutną granicą wydatków publicznych jest

wielkość dochodu narodowego, w praktyce ten poziom jest nieosiągalny, gdyż wydatki

publicznych nie mogą pochłonąć całości dochodów prywatnych. Istnieje pewien optymalny

poziom opodatkowania, którego przekroczyć nie można, ten punkt osiąga się wtedy, gdy

korzyści społeczne z rosnących wydatków przeważają nad niekorzystnymi następstwami

społecznymi rosnącego opodatkowania, optimum to może się zmieniać w zależności od

koniunktury gospodarczej, w okresach ożywienia warto redukować wydatki publicznych,

oszczędzając środki lub spłacając dług publicznych, w okresach depresji wzrost sumy

wydatków publicznych może natomiast służyć do stymulacji gospodarki, optimum zmienia

się w zależności od stopnia etatyzacji społecznych i struktury gospodarczych kraju.

Teoria systematycznego deficytu mówi że niebezpieczny jedynie jest deficyt bilansu

płatniczego, prowadzący do utraty bogactwa, wypływającego z terytorium kraju za granicę.

Deficyt może być pożyteczny, gdyż dodatkowe wydatki zarówno bieżące, jaki i inwestycyjne,

które umożliwia, przynoszą w efekcie stworzenia w kraju dodatkowej siły nabywczej. Deficyt

staje się więc stymulatorem gospodarki, tym samym jest nie tylko dopuszczalny, a nawet

pożądany. Deficyt budżetowy miałby być środkiem prowadzącym do likwidacji bezrobocia,

przez co następuje wprowadzenie dodatkowej siły nabywczej do gospodarki. Po pierwsze

deficyt budżetowy wymusza pokrywanie nadmiernych wydatków z nadzwyczajnych źródeł.

Ten nadmiar wydatków musi więc być pokryty pożyczką lub zaliczkami ze skarbu państwa.

Ich konsekwencje gospodarcze mogą okazać się zgubne. Po drugi jeśli deficyt budżetowy jest

chroniczny i systematyczny, państwo traci kredyt zaufania, nie może już pożyczać tak jak

dawniej, chyba że na niekorzystnych dla siebie warunkach. Systematyczny deficyt skutkiem

4 Owsiak S. 2006: Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Warszawa

11

ponoszonych kosztów pożyczki i wzrostu długu publicznego zwiększa ogólne koszty

funkcjonowania kraju i stawia go po złej pozycji wobec międzynarodowej konkurencji. Poza

tym deficyt wywołując efekt inflacyjny i stwarzając ryzyko degradacji pieniądza jest

niebezpieczny dla gospodarki narodowej.

Teoria budżetu cyklicznego mówi że przede wszystkim można dopuścić deficyt na

pewien czas, jeżeli w latach następnych będzie on skompensowany nadwyżkami. Jest to

koncepcja budżetów cyklicznych. U podstawy teorii budżetu cyklicznego leży następująca

teza : należy realizować nadwyżki budżetowe w latach pomyślnych, aby móc sobie poradzić

w okresach recesji i pokrywać powstające wtedy niedobory nadwyżkami z lat ubiegłych.

Zaletą tej koncepcji jest umożliwienie regulacji cyklu ekonomicznego. Deficyt budżetowy w

latach recesji przyczynia się dzięki wstrzykiwaniu dodatkowej siły nabywczej do ożywienia

gospodarki. Teoria budżetów cyklicznych niesie za sobą wszelkie trudności. Wynikają one

przede wszystkim z nieregularności cyklów ekonomicznych. Nic nie przemawia za tym, aby

długość okresu rozkwitu miała być równia czasowi trwania recesji. Nikt nie może też

zapewnić, że suma nadwyżek zrealizowanych w dobrych latach pozwoli skompensować

deficyt lat recesji. Poważniejszym problemem jest jednak problem polityczny, jak obronić

nadwyżki uzyskane w dobrych latach przed licznymi na nie apetytami pojawiającymi się, gdy

tylko nadwyżki się ujawnią. Teoria budżetu cyklicznego nie podważa tak naprawdę zasady

równowagi, gdyż założeniem budżetu cyklicznego jest osiąganie równowagi między

wydatkami a dochodami nie w każdym roku budżetowy z osobna lecz w wieloletnim okresie

trwania cyklu ekonomicznego.

W teorii impasu pojawia się rzeczywiste naruszenie zasady równowagi, zezwala się na

deficyt w pewnych granicach i pod pewnymi warunkami. Impas pojawił się pod nazwą

przekroczenie salda skarbu państwa. Jest to różnica między przychodami z podatków i innych

podobnych źródeł, i wszystkimi płatnościami państwa, prowadzącymi do uzyskania

dochodów czyli wszystkimi płatnościami oprócz tych, które są zwrotem długu publicznego.

Określając impas jako nadwyżkę obciążeń wynikających z operacji ostatecznych i czasowych

przewidzianych w ustawie budżetowej nad oszacowanym przez ten sam dokument wpływami.

Rozgraniczenie i zachowanie terminu impas, polegającej na określeniu nadwyżki całości

obciążeń nad całością wpływów przewidzianą w ustawie budżetowej, natomiast wyraz

przekroczenie będzie służył do określania nadwyżki całości obciążeń faktycznie poniesionych

nad całością wpływów faktycznie otrzymanych. W okresach ożywienia gospodarczego

kreacja dodatkowego pieniądza, koniecznego do pokrycia wydatków, odpowiadających

impasowi jest kompensowana wzrostem produkcji. Można więc mieć do czynienie z

dystrybucją pewnej dodatkowej siły nabywczej droga operacji budżetowych bez jednoczesnej

inflacji i deprecjacji pieniądza, ponieważ wzrost produkcji dóbr równoważy tę masę

pieniądza. Po pierwsze trudno jest obliczyć wielkość impasu, która odpowiadałaby danej

koniunkturze gospodarczej. Odtąd ta właśnie wielkość 3 % PKB stanowiła stały punkt

odniesienia. Ustalono jako limit powyżej którego deficyt finansów publicznych uznaje się za

nadmierny. Po drugie impas jest niebezpieczny w warunkach inflacji, gdyż prowadzi do

ryzyka jej zwiększania przez powstanie dodatkowej siły nabywczej.

12

Adolph Wagner sformułował konieczność szerszej ingerencji państwa w mechanizm

rynkowy, natomiast teoretyczne podstawy interwencji państwa w sferze produkcji rozwinął

John Maynard Keynes. Wagner stwierdził iż wraz z rozwojem społecznym władze publiczne

zgłaszają popyt na coraz większe dochody wskutek rosnących wydatków. Potrzeby publiczne

rosną szybciej niż potrzeby indywidualne. Wzrost potrzeb zbiorowych

ma charakter ekstensywny, rezultat presji społeczeństwa na podejmowanie przez

państwo nowych funkcji i obowiązków wobec społeczeństwa oraz intensywny, rezultat

rozwoju cywilizacyjnego i poprzez to poszerzenie i realizowanie nowych zadań wobec

społeczeństwa w przyszłości. Jest to koncepcja państwa dobrobytu w którym realizowano

wydatki socjalne i ubezpieczenia społeczne.

Prawo wzrastających wydatków A.H. Hansen (teoria neokeynesowska) odrzucało

zasadę zrównoważonego budżetu, ponieważ nie może ona być celem samym w sobie,

powinna być traktowana jako jeden z elementów funkcjonowania ogólnego mechanizmu

gospodarki narodowej. Uważał że należy ograniczyć wahania amplitudy cyklu

koniunkturalnego poprzez zaciąganie w latach depresji długu publicznego na finansowanie

niezbędnych wydatków państwa co jest przejawem zdrowej polityki fiskalnej. Zalecenia

działań dla rządu:

-państwowe kredyty w bankach handlowych podczas recesji by dać

gospodarce impuls rozwojowy

-wydatki publiczne powinny być finansowane przez progresywny podatek

dochodowy w chwili przywrócenia równowagi w gospodarce i osiągnięcia stopnia

zatrudnienia

-wprowadzenie podatku pośredniego - od konsumpcji5.

Zadłużanie się państwa pozwala na prowadzenie elastycznej polityki wydatkowej.

Przy istnieniu rynku kredytowego państwo nie musi w każdym okresie bilansować swoich

wpływów z podatków i kreacji pieniądza z wydatkami. Możliwość emisji instrumentów długu

publicznego pozwala na większą elastyczność postępowania. Państwo może sterować emisją

długu w celu zmiany swoich dochodów w danym okresie bez konieczności jednoczesnej

zmiany wydatków. A więc zadłużając się w okresie szczególnie wysokich wydatków,

państwo może zmniejszyć potrzebę nienormalnie wysokich wpływów podatkowych lub

nienormalnie wysokiej kreacji pieniądza. Państwo może sterować rozkładem długu

publicznego w czasie. Ma to wpływ na rozkład w czasie krańcowej stopy podatkowej. Jej

obniżenie w pewnym okresie skutkuje pobudzeniem konsumpcji i inwestycji, a więc

wzrostem produktu krajowego. Jednak w okresach spłaty długu krańcowa stopa podatkowa

wzrasta i wówczas zachodzi proces odwrotny. Tak więc polityka ta wpływa jedynie na

rozkład w czasie aktywności realnej. Jeżeli państwo wykorzystuje politykę długu do

pobudzania bieżącej produkcji, to ubocznym efektem tego w przyszłości będzie zmniejszenie

wielkości produktu.

Z kolei Joseph Schumpeter w 1918 roku wskazał, że wady instytucjonalne

kapitalizmu powodują nieuchronną ewolucję do skrepowania systemu gospodarczego.

5 Glapiński A, 2004: „Kapitalizm, demokracja i kryzys państwa podatków”, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa

13

Rozrost sektora publicznego i rosnący ciężar podatków hamują dynamizm rozwojowy i

niszczą mechanizm rynkowy. Joseph Schumpeter wprowadził pojęcie państwa podatków,

które współistnieje z kapitalizmem, ale ma inną logikę funkcjonowania. Analiza państwa

podatków uczyniła z Schumpetera prekursora teorii publicznych i socjologii fiskalnej.

Schumpeter przewidział lawinowy wzrost biurokracji podatkowej. Uważał, że nieuchronnie

rosnące oczekiwania i żądania społeczne doprowadzą kapitalistyczne państwo podatków poza

granice możliwości fiskalnych i spowodują ogólny kryzys systemowy. Końcowe dekady XX

wieku potwierdziły teorię i prognozy Schumpetera6.

W doktrynie liberalnej Państwo występuje jako „strażak”. W sytuacjach krytycznych

doktryna neoliberalna wymusza na państwie działania ratunkowe. Jeżeli jednak w doktrynie

neoliberalnej zakłada się jak najniższe podatki, to możliwości działania państwa nawet w

sytuacjach stabilności systemu gospodarczego są ograniczone. Możliwości te są jeszcze

mniejsze w warunkach kryzysu. Pojawia się więc fundamentalna sprzeczność między

założeniami neoliberalnymi a obiektywnymi prawami funkcjonowania gospodarki

kapitalistycznej.

6 Swadźba S, Zagóra-Jonszta. U, 2011: Teorie Keynesa i Schumpetera- próba porównania i aktualność myśli,

Wydział Nauk Ekonomicznych i Zarządzania, Uniwersystet Szczeciński

14

ROZDZIAŁ II. STAN FINANSÓW PUBLICZNYCH W STREFIE EURO

I JEGO UWARUNKOWANIA

2.1. Kryzys finansowy i ekonomiczny jako źródła problemów strefy euro

Głównymi istotami kryzysu w gospodarce światowej była szeroka deregulacja, wraz z

polityką taniego pieniądza realizowana przez szefa FED, Alana Greenspana oraz promowanie

instrumentów inżynierii finansowej oderwane od możliwości wyceny ryzyka doprowadziły do

kryzysu w Stanach Zjednoczonych, który rozlał się na cały zglobalizowany świat. Przyczyną

takiego stanu rzeczy był bardzo mały nadzór ze strony rządu amerykańskiego na banki

komercyjne które zakłóciły prawidłową dystrybucję ryzyka oraz umożliwiły niekontrolowaną

spekulację, co w rezultacie doprowadziło do powstania bańki spekulacyjnej. Przyczyniły się

do tego asymetria informacji która nie była jasna dla wszystkich graczy na rynku. Kredyty

były kupowane i sprzedawane pod bardzo dużym ryzykiem, o którym społeczeństwo nie

zdawało sobie sprawy. Pojawienie się podmiotów stosujących agresywne strategie

inwestycyjne, oczekujących skokowych wzrostów cen instrumentów finansowych w krótkim

okresie. Do grona takich inwestorów można zaliczyć fundusze hedgingowe. Bańka

spekulacyjna na rynku nieruchomości w USA bardzo mocno dała się poznać w Europie.

Istota kryzysu strefy euro jest złożona i wielowątkowa, ponieważ wynika zarówno z

określonych przesłanek historycznych i współczesnych, jak i przyczyn polityczno-prawnych,

ekonomiczno-finansowych i innych. Wszystkie te przesłanki i przyczyny, niejako w

pojedynkę, nie mogłyby doprowadzić do tak istotnych, głębokich i strukturalnych problemów

strefy euro. Jednakże działając łącznie, często równolegle lub sekwencyjnie w łańcuchu

przyczynowo-skutkowym, stały się katalizatorem i „nośnikiem” obecnych problemów, które

powszechnie określa się jako „kryzys strefy euro”. Wspomniane przyczyny dosyć trudno jest

jednoznacznie sklasyfikować do grupy przyczyn ekonomicznych, politycznych i

instytucjonalnych, a tym bardziej analizować w oderwaniu od innych. Niemniej,

podsumowując tę część pracy można stwierdzić, iż do przyczyn kryzysu o charakterze

ekonomicznym należy zaliczyć:

pogłębianie się różnic strukturalnych między poszczególnymi gospodarkami (w

zakresie wydajności czynników wytwórczych i konkurencyjności gospodarczej);

zróżnicowany poziom inflacji i realnego efektywnego kursu walutowego w

poszczególnych krajach i powiększanie się, a nie zmniejszanie różnic w tym zakresie,

co powodowało, iż polityka monetarna prowadzona przez EBC pogłębiała trudności

gospodarcze w niektórych krajach i wywoływała szoki asymetryczne;

relatywnie niskie stopy procentowe i realny efektywny kurs walutowy sprzyjały

ekspansji gospodarczej finansowanej „na kredyt”. Powodowało to przegrzanie

koniunktury oraz powstawanie bąbli spekulacyjnych na rynku nieruchomości i rynku

instrumentów finansowych;

nadmierną spekulację na rynku nieruchomości i instrumentów finansowych (zwłaszcza

złożonych i „innowacyjnych”, a w rzeczywistości bardzo ryzykownych) ze strony

banków i innych instytucji finansowych Eurolandu, co w sytuacji globalnego kryzysu

finansowego spowodowało olbrzymie straty wielu ważnych systemowo instytucji

finansowych, które były ratowane przed bankructwem z funduszy publicznych;

15

nierównowagi makroekonomiczne wyrażające się w odmiennym wyniku bilansu handlu

zagranicznego, pogłębiane przez nierównowagę w zakresie przepływu kapitału.

Gospodarki krajów centralnych UGW o niskim poziomie inflacji i dodatnim saldzie w

handlu zagranicznym były eksporterami kapitału do krajów osiągających ujemne saldo

w handlu zagranicznym, ale mających wyższy poziom zwrotu z inwestycji;

utratę kontroli władz publicznych nad działaniem rynków finansowych;

występowanie zbyt silnych i wzajemnych powiązań między sektorem finansowym a

sektorem finansów publicznych co powodowało, iż problemy jednego sektora szybko

przenosiły się na drugi;

niesprawności mechanizmu rynkowego, które pogłębiały problemy instytucjonalne i

strukturalne strefy euro. W uniach monetarnych takich jak Stany Zjednoczone, to

właśnie ten czynnik w bardzo dużym stopniu koryguje efekty negatywnych zjawisk i

doprowadza do konwergencji gospodarek poszczególnych stanów. Natomiast w UGW

mechanizmy rynkowe nie zadziałały tak, jak się tego spodziewano (w państwach

członkowskich nie doszło do oczekiwanego wyrównania się cen i płac);

niewłaściwa (niedostosowana do fazy cyklu koniunkturalnego, nietrafna w aspekcie

przeciwdziałania szokom asymetrycznym) i nieodpowiedzialna polityka fiskalna.

Źródła i przebieg kryzysu pokazały słabości dotychczasowego modelu funkcjonowania

strefy euro. Wskazały one jednocześnie, że przetrwanie europejskiej unii walutowej i

możliwość czerpania korzyści ze wspólnego pieniądza będzie w znacznej mierze

zdeterminowana zdolnością do skutecznego zreformowania jej mechanizmów ekonomicznych

i instytucjonalnych7. Za jedną z podstawowych przyczyn kryzysu uważany jest brak

dostatecznej dyscypliny fiskalnej krajów członkowskich. Niezdolność do zapewnienia

antycyklicznej polityki fiskalnej wynikała przede wszystkim z nieskuteczności reguł

fiskalnych zdefiniowanych w Traktacie z Maastricht oraz mającym go uzupełniać w części

fiskalnej Pakcie Stabilności i Wzrostu. Niemniej niestabilna polityka fiskalna nie jest

podstawowym źródłem kryzysu, a w wielu przypadkach raczej jego konsekwencją. Przyczyny

problemów makroekonomicznych tkwiły w głębokich różnicach strukturalnych między

krajami tworzącymi unię walutową. Wbrew oczekiwaniom integracja rynków finansowych

oraz wspólna polityka pieniężna, prowadząc do niskich, często realnie ujemnych stóp

procentowych w krajach peryferyjnych, przyczyniły się do zjawiska boom and bust cycle i

pogłębienia istniejących różnic. W konsekwencji tych procesów od momentu powstania strefy

euro narosły znaczne nierównowagi wewnętrzne i zewnętrzne znajdujące odzwierciedlenie

m.in. w różnicach inflacyjnych, rozbieżnym kształtowaniu się jednostkowych kosztów pracy

oraz wskaźnikach deficytu obrotów bieżących i pozycji inwestycyjnej. W efekcie kryzysu

finansowego i nagłego odwrotu kapitału nagromadzone nierównowagi w sferze realnej

gospodarek krajów członkowskich w postaci nadmiernego zadłużenia prywatnego zostały w

obliczu ryzyka bankructw instytucji finansowych przetransferowane do sektora publicznego,

prowadząc do skokowego wzrostu długu publicznego. W reakcji na kryzys w UE podjęto od

7 Burawski D. 2005: Problemy realizacji Paktu Stabilności i Wzrostu, Wrocław, s.18.

16

2010 roku szereg działań mających z jednej strony ograniczyć jego skutki, z drugiej zaś

zmniejszyć ryzyko wystąpienia kryzysów w przyszłości.

2.2. Stan finansów publicznych strefy euro

Obecny kryzys zadłużeniowy krajów UGW jest pochodną kryzysu gospodarczego

mającego z perspektywy strefy euro, zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne czyli globalne

przyczyny. Jest on też spowodowany licznymi błędami w polityce fiskalnej krajów

członkowskich, w tym przede wszystkim w utrzymywanie się deficytu budżetowego.

Zapoczątkowany w 2007 roku światowy kryzys finansowy wywarł zróżnicowany

wpływ na sytuację gospodarczą poszczególnych państw nim dotkniętych. Do czasu

wystąpienia kryzysu finansowego oraz będącego jego konsekwencją kryzysu ekonomicznego,

wzrost gospodarczy w państwach członkowskich strefy euro w dużej mierze był wynikiem

rosnącego popytu generowanego przez niskie stopy procentowe i łatwy dostęp do taniego

pieniądza kredytowego. Z jednej strony to inflacyjne ożywienie zapewniało dynamiczne

tempo wzrostu, z drugiej uruchomiło bańki inwestycyjne na rynkach nieruchomości oraz

obligacji. Zjawiskom tym towarzyszył wzrost jednostkowych kosztów pracy, wyższa inflacja

oraz rosnące saldo na rachunku obrotów bieżących. Skutki kryzysu finansowego dotknęły

gospodarki krajów strefy euro już w 2008 roku, w którym można było zauważyć znaczący

spadek tempa wzrostu PKB w ujęciu realnym w stosunku do roku poprzedniego zarówno w

całej strefie (o 2,5 punkta procentowego), jak i w poszczególnych krajach członkowskich jak

wykazuje to tab1. W wielu z nich stopa zmian PKB zanotowała ujemne wartości

znamionujące recesję (Grecja, Estonia, Włochy, Irlandia). Kryzys gospodarczy z całą mocą

ujawnił się w roku 2009, kiedy we wszystkich krajach strefy euro zanotowano ujemną

dynamikę PKB.

17

Tabela 1. Realne tempo wzrostu PKB w krajach strefy euro (w %)

Kraj Rok Średnia

2007-2013 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

UE-27 3,1 0,5 -4,4 2,1 1,7 -0,4 0,0 0,4

Strefa euro

(17) 3 0,5 -4,5 2 1,6 -0,7 -0,5 0,2

Austria 3,6 1,5 -3,8 1,9 3,1 0,9 0,2 1,1

Belgia 3 1 -2,6 2,5 1,6 0,1 0,3 0,8

Cypr 4,9 3,6 -2 1,4 0,3 -2,4 -5,4 0,1

Estonia 7,9 -5,3 -14,7 2,5 8,3 4,7 1,6 0,7

Finlandia 5,2 0,7 -8,3 3 2,6 -1,5 -1,2 0,1

Francja 2,4 0,2 -2,9 2 2,1 0,3 0,3 0,6

Grecja 3,5 -0,4 -4,4 -5,4 -8,9 -6,6 -3,9 -3,7

Hiszpania 3,8 1,1 -3,6 0 -0,6 -2,1 -1,2 -0,4

Holandia 4,2 2,1 -3,3 1,1 1,7 -1,6 -0,7 0,5

Irlandia 4,9 -2,6 -6,4 -0,3 2,8 -0,3 0,2 -0,2

Luksemburg 6,5 0,5 -5,3 5,1 2,6 -0,2 2 1,6

Malta 4 3,3 -2,5 3,5 2,2 2,5 2,5 2,2

Niemcy 3,3 1,1 -5,6 4,1 3,6 0,4 0,1 1,0

Portugalia 2,5 0,2 -3 1,9 -1,8 -3,3 -1,4 -0,7

Słowacja 10,7 5,4 -5,3 4,8 2,7 1,6 1,4 3,0

Słowenia 6,9 3,3 -7,8 1,2 0,6 -2,6 -1 0,1

Włochy 1,5 -1 -5,5 1,7 0,6 -2,3 -1,9 -1,0

Źródło: Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat/web/national-accounts/date/main-tables , (dostęp: 18.03.2015).

Kolejną, globalną przyczyną kryzysu w strefie euro było zaburzenie równowagi

strukturalnej w gospodarce światowej, w której jedne kraje wykazywały stale dodatni bilans

płatniczy i powiększały rezerwy, zaś inne miały ujemny bilans, wskutek czego zadłużały się.

Szybki wzrost eksportu Chin spowodował zgromadzenie olbrzymich rezerw, w skład których

wchodzi m.in. nie tylko dług publiczny USA, ale również krajów europejskich w wysokości

630 miliardów dolarów, w tym obligacji rządu francuskiego, szacowanych na 200 miliardów

dolarów

Nierównowaga wystąpiła nie tylko na zewnątrz UE, lecz również wewnątrz Wspólnoty

gdzie wykształciły się dwie grupy krajów: z nadwyżką w handlu zagranicznym i dodatnim

saldem obrotów bieżących (m.in. Niemcy, Holandia, Luksemburg, Austria, Irlandia i Belgia) i

notujące deficyt w handlu zagranicznym oraz na rachunku obrotów bieżących (Grecja,

Portugalia, Hiszpania, Włochy, Francja).

Rozbieżna tendencja wzrostu produktywności i płac spowodowała obniżenie

konkurencyjności niektórych gospodarek. Na przykład, o ile w okresie ośmiu lat przed

kryzysem płace w strefie euro wzrosły przeciętnie o 14%, to w Niemczech tylko o 2%, zaś we

Francji o 17%, Włoszech o 23%, a w Hiszpanii aż o 26%. Brak dyscypliny płacowej był

szczególnie niebezpieczny w krajach tzw. Południa, gdzie wzrost płac nie był uzasadniony

wzrostem wydajności pracy8.

8 Marchewka-Bartkowiak, K. 2012: Nowe ponadnarodowe reguły budżetowe odpowiedzią na kryzys zadłużenia

publicznego w strefie euro. Studia Ekonomiczne PAN, 1: s.51–71.

18

Wykres 1. Saldo rachunku obrotów bieżących w % PKB, średnia z lat 2010–2012

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat (dostęp: 20.03.2015).

Wielomiliardowe kwoty wprowadzane do gospodarek w postaci tzw. pakietów

antykryzysowych nie przyniosły pożądanych skutków w postaci znaczącego pobudzenia

wzrostu czy generowania nowych miejsc pracy9. Według danych Eurostatu, na koniec 2013 r.

wskaźnik bezrobocia w strefie euro osiągnął najwyższy w historii poziom 12%.

Generalnie liczba bezrobotnych w strefie euro (17 krajów) na koniec 2013 roku sięgała

około 19 mln osób (w skali całej UE szacowana liczba osób pozostających bez pracy

wynosiła około 26,5 mln obywateli). Szczególnie dramatyczna i niebezpieczna dla rozwoju

społeczno-gospodarczego jest sytuacja osób młodych. W grupie osób, które nie ukończyły 25

lat – w 2013 r. bez pracy pozostawało około 5,8 mln osób (co odpowiadało 23,4% w całej

Unii Europejskiej i 24,1% w strefie euro). W przypadku Grecji i Hiszpanii stopa bezrobocia

wśród ludzi młodych przekroczyła 55% .Jak wskazują dane zaprezentowane na wykresie 4,

obok Grecji i Hiszpanii największy wzrost bezrobocia wśród ludzi młodych, w latach 2010–

2012, zanotowano w Estonii, na Cyprze oraz w Portugalii i Włoszech. Na drugim biegunie

pod tym względem były Niemcy, Finlandia, Belgia i Austria.

9 Szpunar, P. 2012: Rola polityki makroostrożnościowej w zapobieganiu kryzysom finansowym. Materiały i

Studia NBP, 278.

-7,5

-6,7

-6,5

-3,1

-2,3

-1,8

-1,7

-1,6

-0,5

-0,4

0,9

1,2

2,2

2,3

6,5

7

8,8

8 6 4 2 2 4 6 8 10

Grecja

Cypr

Portugalia

Hiszpania

Włochy

Francja

Słowacja

Malta

Finlandia

Belgia

Estonia

Słowenia

Austria

Irlandia

Niemcy

Luksemburg

Holandia

%

19

Wykres 2. Zmiana (p.p%). stopy bezrobocia młodzieży w latach 2010–2012

Źródło: obliczenia własne na podstawie danych Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat (dostęp: 18.03.2015).

Różnice strukturalne między poszczególnymi gospodarkami, stanowią poważną

trudność w prowadzeniu polityki monetarnej i przynoszą zróżnicowane skutki tej polityki, co

wywołuje trudności gospodarcze w części krajów członkowskich UGW (określane jako

wstrząsy asymetryczne). W opinii wielu ekonomistów, działania Europejskiego Banku

Centralnego (EBC) w latach 2008–2010 w nadmiernym stopniu były ukierunkowane na

przeciwdziałanie inflacji. Zbyt słabo polityka pieniężna uwzględniała potrzeby rozwoju

gospodarczego. Prowadziło to do długofalowego obniżenia tempa wzrostu gospodarczego w

strefie euro, wykazanego wcześniej wzrostu bezrobocia i obniżenia konkurencyjności

międzynarodowej eksportu Eurolandu jaka całości10.

Kryzys zadłużeniowy (czy szerzej kryzys fiskalny), obejmujący głównie państwa tzw.

grupy PIIGS (czyli Portugalia, Irlandia Włochy, Grecja, Hiszpania) będący zasadniczym

problemem strefy euro, jest w dużej mierze konsekwencją opisanych wyżej nierównowag

makroekonomicznych, które w istocie świadczą o niewystarczającej realnej konwergencji

między członkami unii walutowej. Według wielu badaczy, praźródłem tych problemów jest

to, że gospodarka strefy euro nie spełnia warunków niezbędnych do wprowadzenia wspólnej

waluty, zgodnie z założeniami teorii optymalnego obszaru walutowego (TOOW) R.A.

Mundella11.

10 Staśkiewicz W. (red.), Konstytucje państw Unii Europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2011. s.

353. 11 Gross, D. 2012: Macroeconomic Imbalances in the Euro Area: Symptom or cause of the crisis?, CEPS Policy

Brief, 266, Centre for European Policy Studies

-3,1

-2,5

-2,1

-1,3

-0,2

0,7

1,5

1,8

6,4

6,4

7

9,9

12,9

14

15,4

15,4

29,5

5 5 10 15 20 25 30

Niemcy

Finlandia

Belgia

Austria

Malta

Francja

Luksemburg

Holandia

Irlandia

Słowacja

Słowenia

Włochy

Portugalia

Cypr

Estonia

Hiszpania

Grecja

p.p

20

Negatywnym zjawiskiem, z którym również mieliśmy do czynienia od początku

powstania Unii Gospodarczej i Walutowej, był brak odpowiedniej dyscypliny i ostrożności ze

strony rynków kapitałowych. Ryzyko niewypłacalności zostało ustalone na tym samym

poziomie dla wszystkich państw strefy euro, a wpisana do art. 125 TfUE klauzula o

nieodpowiadaniu Unii za zobowiązania państw członkowskich (no bail out) nie okazała się

wystarczająco wiarygodna. Źródłem obecnego kryzysu w strefie euro (kryzysu zadłużenia)

jest nie tylko akumulacja długu w sektorze publicznym, ale także w sektorze prywatnym

(zarówno finansowym, jak i niefinansowym). W sytuacji kryzysu finansowego, wymusiła ona

interwencję rządów w celu ratowania części zadłużonego sektora prywatnego (zwłaszcza

banków), co z kolei przełożyło się na wzrost zadłużenia sektora publicznego.

Powiększanie się deficytów budżetowych w większości krajów UGW w latach 2008–

2013 było wynikiem negatywnego wpływu czynnika cyklicznego i działania automatycznych

stabilizatorów oraz licznych działań o charakterze dyskrecjonalnym, wspierających instytucje

finansowe i sferę realnej gospodarki.

Tabela 2. Deficyt sektora publicznego w krajach strefy euro w latach 2007–2013

(% PKB)

Kraj Rok Średnia

2007-2013 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

UE-27 -0,9 -2,4 -6,9 -6,4 -4,5 -4,2 -3,2 -4,1

Strefa euro

(17) -0,7 -2,1 -6,4 -6,1 -4,1 -3,6 -2,9 -3,7

Austria -1,3 -1,5 -5,3 -4,5 -2,6 -2,3 -1,5 -2,7

Belgia 0,0 -1,1 -5,5 -4,0 -3,9 -4,1 -2,9 -3,1

Cypr 3,2 0,9 -5,6 -4,8 -5,8 -5,8 -4,9 -3,3

Estonia 2,4 -2,9 -2,0 0,2 1,0 -0,3 -0,5 -0,3

Finlandia 5,1 4,2 -2,5 -2,6 -1,0 -2,1 -2,4 -0,2

Francja -2,5 -3,2 -7,2 -6,8 -5,1 -4,9 -4,1 -4,8

Grecja -6,7 -9,9 -15,2 -11,1 -10,1 -8,6 -12,2 -10,5

Hiszpania 2,0 -4,4 -11,0 -9,4 -9,4 -10,3 -6,8 -7,0

Holandia 0,2 0,2 -5,5 -5,0 -4,3 -4,0 -2,3 -3,0

Irlandia 0,2 -7,0 -13,9 -32,4 -12,6 -8,0 -5,7 -11,3

Luksemburg 4,2 3,3 -0,5 -0,6 0,3 0,1 0,6 1,1

Malta -2,3 -4,2 -3,3 -3,3 -2,6 -3,7 -2,7 -3,2

Niemcy 0,3 0,0 -3,0 -4,1 -0,9 0,1 0,1 -1,1

Portugalia -3,0 -3,8 -9,8 -11,2 -7,4 -5,5 -4,9 -6,5

Słowacja -1,9 -2,4 -7,9 -7,5 -4,1 -4,2 -2,6 -4,4

Słowenia -0,1 -1,8 -6,1 -5,7 -6,2 -3,7 -14,6 -5,5

Włochy -1,5 -2,7 -5,3 -4,2 -3,5 -3,0 -2,8 -3,3

Źródło: Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat/web/national-accounts/date/main-tables (dostęp:

18.03.2015).

Sytuację fiskalną wielu państw członkowskich UGW, tym samym także całej strefy

euro, należy ocenić jako wyjątkowo trudną. Szanse na istotne przyspieszenie rozwoju

gospodarczego i szybkie wyjście z recesji są mocno ograniczone, szczególnie w tych krajach,

gdzie dług publiczny przekroczył wartości 90% PKB. Co prawda ekonomia nie daje

21

jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, jaki poziom długu publicznego (a mówimy cały czas o

długu jawnym) wpływa negatywnie na wzrost i rozwój gospodarczy. Wielu badaczy skłania

się jednak do tezy (popartej badaniami empirycznymi), iż poziom ten oscyluje w pobliżu 90%

PKB. Ważne przy tym jest to, na co wydawane są pieniądze pozyskane w formie długu (czy

na inwestycje prorozwojowe, czy też na wydatki socjalne), istotna jest także struktura długu

(m.in. to, jaka część długu znajduje się w rękach zagranicznych donatorów kapitału).

Tabela 3. Dług publiczny w krajach strefy euro w latach 2007–2013 (% PKB)

Kraj

Rok Wzrost

2013-2007

(p.p.) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

UE-27 59 62,5 74,8 78,3 80,9 83,6 85,4 26,4

Strefa euro

(17) 66,3 70,1 79,9 83,8 85,9 89,1 91,1 24,8

Austria 64,8 68,5 79,7 82,4 82,1 81,7 81,2 16,4

Belgia 86,9 92,2 99,3 99,6 102,1 104 104,5 17,6

Cypr 53,7 44,7 53,5 56,5 66 79,5 102,2 48,5

Estonia 3,7 4,5 7,2 6,5 6,0 9,7 10,1 6,4

Finlandia 34 32,7 41,7 47,1 48,5 53,0 56,0 22,0

Francja 64,2 67,8 78,8 81,5 85 89,2 92,2 28,0

Grecja 103,1 109,3 126,8 146 171,3 156,9 174,9 71,8

Hiszpania 35,5 39,4 52,7 60,1 69,2 84,4 92,1 56,6

Holandia 42,7 54,8 56,5 59 61,3 66,5 68,6 25,9

Irlandia 24 42,6 62,2 87,4 111,1 121,7 123,3 99,3

Luksemburg 7,2 14,4 15,5 19,6 18,5 21,4 23,6 16,4

Malta 62,4 62,7 67,8 67,6 69,8 67,9 69,8 7,4

Niemcy 63,5 64,9 72,4 80,3 77,6 79 76,9 13,4

Portugalia 68,4 71,7 83,6 96,2 111,1 124,8 128 59,6

Słowacja 29,8 28,2 36,0 41,1 43,5 52,1 54,6 24,8

Słowenia 22,7 21,6 34,5 37,9 46,2 53,4 70,4 47,7

Włochy 99,7 102,3 112,5 115,3 116,4 122,2 127,9 28,2

Źródło: Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat/web/national-accounts/date/main-tables

2.3. Skutki kryzysu na przykładzie Grecji

Grecja przystąpiła do strefy euro w 2001 roku. Dziś wiadomo, że na podstawie

sfałszowanych statystyk długu.- Żeby wstąpić do euro kraj powinien mieć zdrowe finanse

publiczne, czyli nie wydawać więcej niż dostaje pieniędzy. Grecy tak nigdy nie robili. Od

czasu uzyskania niepodległości w połowie XIX wieku, kraj ponad połowę czasu spędził w

stanie bankructwa: albo nie spłacając swoich długów albo w ogóle je ignorując. W momencie,

kiedy Grecja wstąpiła do euro, inwestorzy zagraniczni przestali ją odróżniać od Niemiec. Tzn.

Grecja mogła pożyczać na rynkach międzynarodowych, tak samo tanio jak Niemcy. Rząd na

tym korzystał, wydawał jeszcze więcej, doprowadzając do zadłużenia kraju i sytuacji, kiedy

tych długów już nie mogą udźwignąć. A po wybuchu kryzysu światowego inwestorzy

22

przejrzeli na oczy i uświadomili sobie, że Grecja nigdy nie będzie w stanie spłacić swoich

długów. Przestraszyli się i podnieśli koszty oprocentowania, przez co Grecja znalazła się w

jeszcze większych kłopotach finansowych.

Rząd powinien być cały czas kontrolowany przez obywateli, ale nie jest. Zadłużanie się

rządów jest zjawiskiem powszechnym w globalizacji światowej jednak Grecja zadłużyła się

na tyle ze nie mogła udźwignąć tego zadłużenia. Grecji nikt nie bał się pożyczać. Inwestorzy

stwierdzili, że przecież w strefie euro żadne państwo nie może zbankrutować. Pożyczali jej

więc pieniądze na procent zaledwie o kilka setnych punktów wyższy niż Niemcom. Np: Kolej

grecka ma przychody rzędu 100 mln euro, podczas gdy wydaje na same płace 400 mln euro, a

pozostałe koszty to 300 mln. Można dojść do wniosku ze taniej by było gdyby wszyscy

pasażerowie jeździli taksówkami. To o wiele gorzej niż z PKP - Jeżeli Grecy tolerują takie

firmy, to trudno się dziwić, że kraj znajduje się w takiej sytuacji. Bardzo dużo też kosztują

wcześniejsze emerytury i przywileje socjalne. Chodzi o konkretne grupy interesów. Tu nie

należy mówić ogólnie o obywatelach, ale o pracownikach poczty greckiej, którzy mają duże

przywileje, o nauczycielach w Grecji, którzy są jednymi z najmniej pracujących w Europie, o

pracownikach kolei, o prawnikach, lekarzach.

Występuje w Grecji też duży problem rządu ze ściąganiem podatków. - Większość

prawników i lekarzy w Grecji formalnie zarabia jakieś minimum socjalne. Deklarują tak

niskie płace, żeby nie płacić podatków. Analizując sytuacje poszczególnych państw coraz

częściej zastanawiające jest, jaki wymiar miałby obecny kryzys finansowy, gdyby strefa euro

nie istniała. Włoski lir, grecka drahma, portugalskie escudo, irlandzki funt oraz hiszpańska

peseta na pewno straciłyby na wartości w stosunku do marki niemieckiej. Dzięki strefie euro

takie konsekwencje miały nieco łagodniejszy charakter, jednak nie oznacza to, że strefa euro

chroni państwa przed występowaniem recesji. Unia monetarna charakteryzuje się sztywnym

kursem walutowym, jak również małą możliwością wykorzystywania autonomicznych

środków polityki pieniężnej, dlatego konieczne jest zachowanie odpowiednich relacji konku-

rencyjnych między gospodarkami. gospodarki wybranych krajów objętych kryzysem zna-

cząco traciły swoją pozycję konkurencyjną w stosunku do Niemiec. W latach 2000-2009

jednostkowe koszty pracy w Grecji wzrosły o 23% w porównaniu do Niemiec12.Istnieje duża

luka konkurencyjności pomiędzy Niemcami a innymi krajami peryferyjnymi, jak Grecja,

Włochy oraz Hiszpania. Wraz z biegiem lat jednostkowe koszty pracy w Niemczech

zmniejszają się, natomiast w wymienionych wcześniej krajach wzrastają. Wykres 11 o

deficycie publicznym w Grecji ukazuje działania rządu greckiego i podejścia ówczesnych

rządzących do tematu wspólnej waluty.

Strefa euro jako całość od dawna cechowała się zrównoważonym bilansem obrotów

bieżących, ale w przypadku poszczególnych państw równowaga ta nie jest niestety

zachowana. W unii walutowej jedynie Niemcy oraz Holandia posiadają nadwyżki w obrotach

bieżących13, a Hiszpania, Portugalia oraz Grecja mają wysokie deficyty. W 2006 r. Holandia

miała nadwyżkę obrotów bieżących w wysokości 64 mld USD, natomiast Niemcy aż 190 mld

12 Stanek P. 2011, Zmiany regulacji rynku finansowego w Unii Europejskiej w konsekwencji światowego

kryzysu gospodarczego, w: Natura i różnorodność przebiegu światowego kryzysu gospodarczego, Difin,

Warszawa, s. 38-40. 13 Sporek T, 2010:, Globalny kryzys finansowy i sposoby jego przezwyciężenia w różnych regionach świata, w:

Finansowe determinanty wzrostu w gospodarce globalnej, red. J.L. Bednarczyk, CeDeWu, Warszawa , s. 12-15.

23

USD. W tym samym roku Hiszpania miała deficyt w wysokości 111 mld USD, Grecja 30 mld

USD, natomiast Portugalia 19,5 mld USD14. Grecja jest krajem, w którym mamy do czynienia

z dużą liczbą absurdalnych przepisów, korupcji czy też branżowych przywilejów. Ostatnio

było np. aż 130 zamkniętych zawodów, istniało wiele trudności uniemożliwiających

rozpoczęcie pracy w określonych zawodach. Konieczne było spełnienie licznych warunków

oraz zdobycie odpowiedniej licencji. Problem ten dotyczył takich profesji, jak inżynier,

farmaceuta, taksówkarz czy kioskarz15. Według licznych danych uwolnienie tych zawodów

spowodowałoby zwiększenie greckiego PKB o około 10%. W 2011 r. podjęto decyzję o

zmniejszaniu ograniczeń w dostępie do określonych zawodów. Wywołało to jednak dosyć

dużą falę protestów. Protestowali przede wszystkim przedstawiciele wyżej wymienionych

zawodów, którzy dzięki występującym ograniczeniom korzystali z uprzywilejowanej pozycji

rynkowej. W lipcu 2011 r. wprowadzono ustawę, która zmniejszała występujące na rynku

pracy ograniczenia16.

Wykres 3. Stopa bezrobocia w Grecji w (p.p %)

Źródło: H. Kozieł, Dzieje greckiej eurokatastrofy, „Rzeczpospolita” 2012, nr 40

Wykres 4..Dlug publiczny Grecji w punktach procentowych

Źródło: H. Kozieł, Dzieje greckiej eurokatastrofy, „Rzeczpospolita” 2012, nr 40

Innym problemem występującym w Grecji jest dosyć wysoki stopień korupcji. Jak

wynika z wielu statystyk, każdy Grek zapłacił w 2010 r. około 1492 euro łapówek. Było to aż

14 Sporek T, 2010, Wpływ kryzysu finansowego na globalizację gospodarki światowej. Diagnoza i

konsekwencje dla Polski, Akademia Ekonomiczna, Katowice, s. 203-228. 15 Kozieł H, 2011, Skorumpowane i nieefektywne państwo, „Rzeczpospolita”, nr 40, s. B8. 16 Sporek T, 2010:, Wpływ kryzysu finansowego na globalizację gospodarki światowej. Diagnoza i

konsekwencje dla Polski, Akademia Ekonomiczna, Katowice 2010, s. 203-228.

0

5

10

15

20

2009 2010 2011 2012

0

50

100

150

200

250

2009 2010 2011 2012

24

9% więcej niż w 2009 r17. Obawiając się rozszerzenia kryzysu na inne kraje należące do unii

walutowej, Międzynarodowy Fundusz Walutowy i instytucje Unii Europejskiej sporządziły

projekt działań, które miałaby zrealizować Grecja, aby otrzymać pomoc od UE oraz MFW.

Zaprezentowano także system reform, których zadaniem miałoby być zwiększenie

pozycji konkurencyjnej gospodarki greckiej, jak również zrównoważanie finansów.

Udzielenie jakiejkolwiek pomocy ze strony UE dla któregoś z państw członkowskich jest

określone w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Główną zasadą tworzenia unii

walutowej był brak konieczności spłaty swoich wzajemnych długów przez kraje

członkowskie. Zmiana przepisów traktatowych czy też wprowadzenie nowych, aby udzielić

pomocy finansowej Grecji nie były w ogóle rozpatrywane, ponieważ wymagałoby to dosyć

długiego procesu legislacyjnego. Jedynym sposobem umożliwiającym utworzenie funduszu

stabilizującego dla tego kraju było przyjęcie, że zła kondycja finansów publicznych jest

spowodowana nadzwyczajną sytuacją na która państwo nie miało wpływu.

Przyczyną bardzo poważnego kryzysu greckich finansów, określanych

jako bankructwo Grecji, była próba dostosowania "wschodniego" modelu państwa

patologicznie socjalnego i społeczeństwa o mentalności antypaństwowej, przenikniętego

korupcją i nepotyzmem do "zachodnich" wzorców. Dodatkowymi czynnikami sprzyjającymi

powstaniu kryzysu są niekorzystne warunki naturalne Grecji i słaby udział rolnictwa oraz

przemysłu w wytwarzaniu PKB, sprawiające, że Grecja jest po prostu krajem ubogim. Nie

bez winy są też banki, które udzielały kredytów wiedząc, że nie ma szans na ich spłatę, a

także rządy (np. niemiecki), które zachęcały je do pożyczania Grecji, sugerując, że jakoś

ubezpieczą te transakcje. Nie jest tajemnicą, że sztucznie napędzany poprzez nadmierne

kredyty wzrost gospodarczy wcześniej czy później zakończy się kryzysem. Natomiast kryzys

światowy który po 2008 roku w różnym stopniu dotknął niemal wszystkie kraje na świecie

nie był tak naprawdę przyczyną, a jedynie czynnikiem przyśpieszającym i ujawniającym

załamanie finansów Grecji.

17 Kozieł H, Skorumpowane i nieefektywne państwo, op. cit., s. B8.

25

ROZDZIAŁ III. REFORMY INSTYTUCJONALNE W ASPEKCIE

KONSOLIDACJI FISKALNEJ STREFY EURO

3.1 Propozycje nowych rozwiązań w zakresie polityki fiskalnej

Efektem prac legislacyjnych zmierzających do wyeliminowania dotychczasowych

słabości funkcjonowania strefy euro jest tzw. sześciopak, który wszedł do porządku prawnego

UE w grudniu 2011 roku. Zestaw sześciu nowych regulacji prawnych ma za zadanie

zreformować PSW18, zapewnić koordynację i kontrolę polityk budżetowych i strukturalnych

państw UE oraz umożliwić wykrywanie i korygowanie nierównowag makroekonomicznych.

Nowe zasady zarządzania gospodarczego zakładają synergię celów oraz efektów reform

strukturalnych i polityki budżetowej19. Dzięki Semestrowi Europejskiemu, który został

włączony do sześciopaku, mimo że zaczął działać już od początku 2011 roku, a sześciopak od

13 grudnia 2011 roku, kontrola obu polityk będzie prowadzona ex ante czyli przed

wdrożeniem w miejsce dotychczasowego systemu ex post po wdrożeniu. Jako innowacyjne

określane jest połączenie w ramach Europejskiego Semestru koordynacji reform

strukturalnych i polityki budżetowej. Sześciopak wraz z tzw. Semestrem Europejskim ma

pozwolić kontrolować i koordynować trzy aspekty polityki gospodarczej:

• reformy strukturalne (zdefiniowane w ramach Ogólnych Wytycznych Gospodarczych

i zatrudnienia oraz Strategii Europa 2020),

• politykę fiskalną według założeń zrewidowanego PSW,

• kontrolę zaburzeń równowagi makroekonomicznej

Głównym zamierzeniem nowej metody koordynacji polityki fiskalnej i gospodarczej

jest możliwość uzgadniania projektów budżetów państw narodowych oraz polityk

strukturalnych w fazie ich projektowania w pierwszej połowie każdego roku kalendarzowego.

Zwiększa to szanse wykrycia możliwych nierównowag i korygowania polityki gospodarczej

jeszcze przed podjęciem ostatecznych decyzji budżetowych w okresie pierwszych sześciu

miesięcy każdego roku. Semestr Europejski rozpoczyna się w styczniu od prezentacji przez

Komisję Europejską tzw. Rocznej Analizy Wzrostu Gospodarczego, której celem jest

zidentyfikowanie głównych wyzwań ekonomicznych dla UE i strefy euro w zakresie reform

gospodarczych i konsolidacji budżetowej. Priorytety te są poddawane dyskusji i zatwierdzane

na corocznym marcowym posiedzeniu Rady Europejskiej.

Wyznaczane są też strategiczne wytyczne dla krajów członkowskich, które powinny

być uwzględnione w Programach Stabilności i Programach Konwergencji przedstawianych w

kwietniu. Jednocześnie kraje powinny dokonać oceny zgodności wymienionych programów

ze Strategią Europa 2020. Komisja przedstawia zalecenia do tych programów, które są

zatwierdzane na czerwcowym posiedzeniu Rady Europejskiej i przyjmowane przez Radę w

lipcu. Państwa członkowskie mają obowiązek uwzględnienia zaleceń przy opracowywaniu

swoich budżetów, które zwykle są dyskutowane w parlamentach krajowych w drugim

18 Goczek Ł., 2012: Wyrosnąć z długów – polityka podażowa i regulacje w Unii Europej-skiej [w:] Ekonomia i

polityka w kryzysie. Kierunki zmian w teoriach, red. M. Guzek, Uczelnia Łazarskiego, Instytut Studiów

Politycznych PAN, Warszawa 19 Marchewka-Bartkowiak, K. 2012: Nowe ponadnarodowe reguły budżetowe odpowiedzią na kryzys

zadłużenia publicznego w strefie euro. Studia Ekonomiczne PAN, 1: 51–71.

26

półroczu. Tym samym cykl Semestru Europejskiego ma się kończyć w lipcu, zanim państwa

członkowskie ostatecznie ustalą budżety na przyszły rok. Po Semestrze Europejskim

rozpoczyna się semestr krajowy, kiedy poszczególne kraje będą realizować postulaty

wynikające z zaleceń instytucji europejskich.

Pierwszy „pełny” Europejski Semestr rozpoczął się w 2011 roku. Wstępne

doświadczenia wskazują na pewne problemy związane z brakiem spójności krajowych

dokumentów z celami Strategii Europa 2020 czy też małą legitymizację Semestru na

poziomie krajowym (mały udział parlamentów krajowych). Pogłębiona ocena Semestru

dokonana na zamówienie Parlamentu Europejskiego i przedstawiona we wrześniu 2012 roku

precyzuje dalsze oceny i postulaty w zakresie zwiększenia efektywności tego instrumentu.

Przede wszystkim wskazuje się, że zdefiniowane rekomendacje wynikające z Semestru

niedostatecznie klarownie kwantyfikują siłę powiązań między krajami, w szczególności w

strefie euro20. Ponadto rekomendacjom brakuje wyraźnego zdefiniowania priorytetów w

zakresie pożądanych działań na poziomie krajów i sektorów. Dlatego też wśród działań

mogących zwiększyć efektywność Semestru autorzy wymieniają większą koncentrację na

krajach o dużym wpływie na inne gospodarki oraz zwrócenie większej uwagi na te obszary

funkcjonowania gospodarek i wymiary polityk, które mogą mieć silne efekty zewnętrzne.

Ocena wskazuje jednocześnie na relatywnie wysoki poziom adaptacji krajów do wymogów

raportowania związanego z realizacją Semestru. Ponadto, oceny postulują działania na rzecz

większej legitymizacji procesu przez zwiększenie roli Parlamentu Europejskiego w zakresie

dialogu ekonomicznego. Jednocześnie wskazuje się na konieczność zwiększenia roli

krajowych parlamentów w dyskutowaniu takich dokumentów jak Narodowe Programy

Reform czy Programy Stabilności i Konwergencji przed ich przesłaniem do KE.

Niezależnie od wymienionych słabości instrument Semestru stanowi potencjalnie

ważny element poprawy dialogu w zakresie wspólnego diagnozowania problemów i wyzwań

ekonomicznych oraz uzgadniania instrumentów ich realizacji. Najważniejszym atutem

proponowanych rozwiązań jest to, że podejmują próbę koordynacji i kontroli polityki

fiskalnej oraz strukturalnej krajów członkowskich na etapie ich projektowania. Ze względu na

złożoność procesu mającego zintegrować zarządzanie wieloma wymiarami polityki

makroekonomicznej znacznie zróżnicowanych pod względem ekonomicznym i

instytucjonalnym krajów UE trudno jednak oczekiwać nadzwyczaj pozytywnych rezultatów

w relatywnie krótkim okresie funkcjonowania tego instrumentu.

Sześciopak został uzupełniony projektami dwóch rozporządzeń (dwupak) dodatkowo

zwiększających kompetencje KE w zakresie polityki budżetowej. Parlament Europejski

zaproponował poddanie tych nadzwyczajnych uprawnień kontroli demokratycznej oraz

utworzenie europejskiego funduszu amortyzacji zadłużenia, do którego trafiałaby część

zadłużenia krajów strefy euro powyżej 60 proc. PKB. Zadłużenie to, które obecnie szacuje się

na 2,3 biliona euro, byłoby następnie spłacane przez 25 lat przy niższym oprocentowaniu.

Ostateczna wersja dwupaku jest obecnie przedmiotem dyskusji.

Pakt fiskalny czyli traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii

Gospodarczej i Walutowej. Został podpisany przez 25 państw UE (z wyjątkiem Wielkiej

20 Szpunar P. 2012: Rola polityki makroostrożnościowej w zapobieganiu kryzysom finansowym. Materiały i

Studia NBP, 278.

27

Brytanii i Republiki Czeskiej) 2 marca 2012 r. i ma status umowy międzyrządowej pomiędzy

wszystkimi państwami UE. Wymaga ratyfikacji przez poszczególne kraje. Wejdzie w życie

gdy co najmniej 12 państw strefy euro dokona jego ratyfikacji. Zakłada on nałożenie bardziej

rygorystycznych reguł polityki fiskalnej na kraje należące do strefy euro. Zapisane w

Traktacie zobowiązanie ma być egzekwowane poprzez możliwość zaskarżenia kraju, który

nie wprowadził odpowiednich przepisów do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Polega to m.in. na respektowaniu zasady zrównoważonego budżetu (równowaga w cyklu

koniunkturalnym), systematycznej redukcji długu publicznego, obowiązku wpisania do aktów

prawnych krajowych o wysokiej randze (konstytucja, ustawa) numerycznych reguł

fiskalnych, wprowadzeniu automatycznego mechanizmu korygującego (uruchamianie sankcji

za brak dyscypliny fiskalnej). Większość zapisów Paktu (wymogi, reguły fiskalne) jest już

ujęta we wcześniejszych regulacjach (np. PSW) jednakże Pakt zmusza państwa członkowskie,

aby zasady te przyjmowały jako własne (w konstytucji lub ustawie o finansach publicznych).

3.2. Inne reformy post-kryzysowe

W wyniku zmian przyjętych w listopadzie 2011 r. wprowadzono dodatkowe kryterium

oceny postępu krajów UE w kierunku swoich MTO: analizę ścieżki wzrostu wydatków

publicznych (wprowadzone regułę wydatkową). Zgodnie z nowym kryterium oceny roczna

stopa wzrostu wydatków publicznych nie powinna przekroczyć średniookresowego tempa

wzrostu potencjalnego PKB.

W państwach, które nie osiągnęły swoich MTO, wzrost wydatków netto powinien

być niższy od średniookresowego tempa wzrostu potencjalnego PKB. Wg szacunków KE

wzrost wydatków powinien się mieścić w przedziale od 0,9 do 1,4 pp. PKB, w zależności od

sytuacji w danym kraju. Konieczność przeznaczania ponadprzeciętnych dochodów na

redukcję długu21. Zwiększone powinny zostać sankcje finansowe. Wiąże się to z zasadą

odwróconego głosowania (większy automatyzm sankcji). Możliwe będzie także powiązanie

sankcji ze wstrzymaniem lub cofnięciem wypłat z budżetu UE dla państw objętych procedurą

nadmiernego deficytu. Dopełnieniem tych zasadniczych zmian jest harmonizacja narodowych

ram fiskalnych z obowiązującymi europejskimi standardami. Chodzi tu przede wszystkim o

ujednolicenie zagadnień z zakresu rachunkowości, statystyki oraz procedur prognostycznych.

Wprowadza się konieczność wieloletniego planowania fiskalnego oraz reguły wydatkowe na

wszystkich szczeblach administracji. KE zwraca także uwagę na konieczność zwiększenia

przejrzystości jeśli chodzi fundusze pozabudżetowe. Drugim zasadniczym elementem

sześciopaku jest procedura Nadmiernych Nierównowag Makroekonomicznych (Excessive

Imbalance Procedure).

Procedura ta ma na celu zapobieżenie, wykrywanie oraz korektę nierównowag

makroekonomicznych i odchyleń od pożądanego poziomu konkurencyjności

W obszarze prewencyjnym obejmuje dwa etapy:

21 Staniłko J. F. 2010 Czy strefa euro przetrwa swój pierwszy kryzys, [w:] Platon na Wall Street.

Konserwatywne refleksje o kryzysie ekonomicznym, J. Kloczkowska, J. Price (red.), Warszawa.

28

Coroczna ocena zestawu wskaźników (przez Komisję Europejską) i ich porównanie z

progami bezpieczeństwa , której celem jest identyfikacja krajów o szczególnym

poziomie ryzyka;

Szczegółowa analiza ekonomiczna tych krajów za pomocą szerokiego zestawu

wskaźników, metod i dokumentów. Może ona zawierać konkluzję o:

nieistnieniu nierównowag, umiarkowanych nierównowagach nadmiernych

nierównowagach

W tym ostatnim przypadku uruchamiane są działania o charakterze korekcyjnym.

Rada na wniosek Komisji zyskuje uprawnienie do przedstawienia odpowiednich

rekomendacji. Rekomendacje mogą dotyczyć polityki fiskalnej, płacowej, strukturalnej,

makro-ostrożnościowej oraz precyzować czas przeznaczony na podjęcie działań

naprawczych. Natomiast państwo objęte procedurą zostaje zobligowane do dostarczenia KE

planu naprawczego, a KE i Rada UE akceptują go lub uznają za niewystarczający. Państwa

są zobowiązane do aktualizacji tych planów co 6 miesięcy i wdrażania ich postanowień w

terminie. Wobec państw strefy euro przewidziano sankcje finansowe.

Za wielokrotne ignorowanie rekomendacji Rady lub niesporządzenie planu

naprawczego przewidziano grzywnę w wysokości 0,1% PKB opłacaną na zasadzie rocznej, aż

do momentu, w którym Rada stwierdzi podjęcie wskazanych działań.

Innym narzędziem koordynacji polityki fiskalnej jest Europejski Mechanizm

Stabilności (ESM) – jeden z głównych mechanizmów strategii przywracania stabilności

finansowej gospodarek strefy euro. Został powołany traktatem podpisanym przez 17 państw

tworzących unię walutową w ramach UE w reakcji na wydarzenia związane z tzw. kryzysem

zadłużeniowym. Działalność ESM zainaugurowano podczas pierwszego posiedzenia Zarządu

8 października 2012 roku.

Cel ESM może być realizowany dzięki funduszom pozyskanym z emisji papierów

dłużnych średnio- i długoterminowych o terminie zapadalności do 30 lat. Instrumenty te są

zabezpieczone kapitałem w wysokości 80 mld euro, do którego wpłacenia do końca 2014

roku zobowiązane są nieodwołalnie państwa strefy euro, zgodnie z kluczem subskrypcji

dołączonym do traktatu powołującego ESM. W ostatecznym kształcie ESM będzie

dysponował kapitałem 700 mld euro (z tego 620 mld to kapitał na żądanie), co pozwoli

określić go mianem największej międzynarodowej instytucji finansowej w skali świata22.

Pomoc oferowana w ramach ESM ma głównie charakter pożyczek, których udzielenie

jest uwarunkowane wprowadzeniem przez dany kraj rygorystycznego planu reform fiskalnych

i ogólnogospodarczych. Inne formy wsparcia to otwarcie linii kredytowej, zakup obligacji

danego kraju na pierwotnym lub wtórnym rynku finansowym, a także możliwość partycypacji

22 Trzcińska A., 2013 Europejski Mechanizm Stabilności jako stabilizator w planowanej unii finansowej,

Departament Zagraniczny NBP,

29

w procesie dokapitalizowania zagrożonych instytucji finansowych. Zatem gospodarki

przeżywające trudności finansowe mają otrzymywać przede wszystkim zastrzyk płynności,

która jest niezbędna do przeprowadzenia koniecznych reform.

Pierwszym krokiem w procedurze otrzymania wsparcia finansowego w ramach

programu ESM jest wystąpienie z wnioskiem do Przewodniczącego Zarządu ESM. Następnie

Przewodniczący Zarządu powierza Komisji Europejskiej we współpracy z EBC ocenę

zagrożenia dla stabilności finansowej całej strefy euro, a także określenie, czy dług publiczny

występującego o pomoc państwa jest zrównoważony. O ile jest to uzasadnione i możliwe

w ocenach tych partycypuje również MFW. Na podstawie tej oceny Zarząd ESM upoważnia

Komisję wraz z EBC oraz MFW do zawarcia porozumienia z danym krajem, w którym

doprecyzowane zostają warunki udzielenia pomocy. Równocześnie Dyrektor Zarządzający

ESM przygotowuje propozycję umowy, która musi zostać zaakceptowana przez Zarząd ESM.

Po zatwierdzeniu umowy finansowej, Komisja Europejska, również we współpracy z EBC –

a w uzasadnionych przypadkach z MFW – monitoruje, czy warunki zawartego porozumienia

są odpowiednio wdrażane w kraju otrzymującym pomoc. Do tej pory z pomocy w ramach

ESM skorzystały Hiszpania i Cypr. ESM w połowie 2013 roku zastąpił dwa inne mechanizmy

wsparcia finansowego, powołane tymczasowo w pierwszej fazie kryzysu: Europejski

Mechanizm Stabilizacji Finansowej oraz Europejski Instrument Stabilności Finansowej.

3.3. Podsumowanie

Obok problemów wynikających z jawnego długu publicznego, istotnym zagrożeniem

dla wszystkich krajów strefy euro (czy szerzej UE) jest dług ukryty, związany z systemem

zabezpieczenia społecznego, a wynikający z negatywnych tendencji demograficznych.

Dotyczy on przyszłych zobowiązań państw UE związanych ze świadczeniami emerytalnymi i

ochroną zdrowia. Finansowanie tych wydatków bez wzrostu „klina podatkowego”

obciążającego koszty pracy, będzie wymagało generowania dodatniego wyniku budżetowego.

Biorąc pod uwagę malejącą konkurencyjność gospodarki UE, w tym strefy euro (a zwłaszcza

niektórych państw członkowskich), dalsze obciążanie kosztów pracy jest rozwiązaniem

niewłaściwym i nierealnym. Pozostaje zatem konieczność ograniczania wydatków, w tym

tych związanych z długiem publicznym. W obecnej sytuacji radykalna redukcja długu

publicznego wydaje się natomiast zadaniem bardzo trudnym, nie tylko dla najbardziej

zadłużonych państw.

Pierwszym z błędów popełnionych przez architektów europejskiej unii monetarnej była

nadmierna wiara w samoczynną konwergencję gospodarek państw członkowskich za sprawą

wprowadzenia wspólnej waluty. Planowanym efektem tego rozwiązania było wzmocnienie

powiązań handlowych i finansowych między państwami strefy euro, dzięki czemu ich

systemy gospodarcze miały się do siebie upodobnić i tym samym podlegać wyłącznie

30

wspólnym dla wszystkich załamaniom gospodarczym. Przy takich założeniach przekazanie

kompetencji z zakresu polityki monetarnej Europejskiemu Bankowi Centralnemu, który

zarządza wszystkim z centrum systemu, jawiło się jako posunięcie w pełni uzasadnione. Jak

wykazano wcześniej, przewidywania te nie sprawdziły się. Różnice w poziomie wzrostu

gospodarczego pomiędzy poszczególnymi państwami strefy euro pozostały znaczące, a w

niektórych przypadkach nawet powiększyły się. Ponadto, poszczególne kraje nie przestały

ulegać indywidualnym (asymetrycznym) wstrząsom gospodarczym, które nic nie straciły na

swojej regularności i sile. Część państw (zwłaszcza należące do nieformalnej grupy PIIGS) w

coraz większym stopniu opiera swój wzrost gospodarczy na dopływie zewnętrznych funduszy

i wydatkach konsumpcyjnych, a w coraz mniejszym stopniu na rozwoju gospodarki

(produkcji krajowej) i eksporcie. Powoduje to, że są silniej zależne od decyzji zewnętrznych

inwestorów, w tym również spekulacyjnych. Ponadto, konsekwencją napływu zewnętrznego

kapitału jest w omawianej grupie państw powiększające się zadłużenie zagraniczne

Podejmowane przez rządy państw dotkniętych kryzysem finansowym i gospodarczym

działania nie przyniosły oczekiwanych efektów. Polityka oszczędności i cięcia wydatków

towarzyszące programom oddłużeniowym stały w sprzeczności z celem, jakim była znacząca

poprawa koniunktury na rynkach krajowych i opóźniają moment wyjścia z kryzysu. W

związku z niezadowalającymi efektami dotychczasowych działań naprawczych i perspektywą

rozpadu strefy euro coraz większego znaczenia nabiera potrzeba wypracowania nowych ram

prawnych i instytucjonalnych, które zagwarantowałyby trwałość struktury, jaką jest wspólny

obszar walutowy. W warunkach rosnącego znaczenia gospodarek wschodzących, malejącej

liczebności obywateli UE oraz jej słabnącej siły ekonomicznej istnienie unii walutowej ma

fundamentalne znaczenie dla utrzymania międzynarodowej pozycji oraz politycznych

wpływów UE. Do istotnych celów polityki gospodarczej państw strefy euro należeć powinno

podjęcie działań wspierających wzrost gospodarczy, podjęcie niezbędnych reform

strukturalnych, przywrócenie równowagi fiskalnej oraz uniezależnienie się od kapitału

pożyczkowego.

31

Bibliografia:

Burawski D. 2005: Problemy realizacji Paktu Stabilności i Wzrostu, Wrocław.

Glapiński A, 2004: „Kapitalizm, demokracja i kryzys państwa podatków”, Szkoła Główna Handlowa

w Warszawie, Warszawa

Goczek Ł., 2012, Wyrosnąć z długów – polityka podażowa i regulacje w Unii Europejskiej

Ekonomia i polityka w kryzysie. Kierunki zmian w teoriach, red. M. Guzek, Uczelnia

Łazarskiego, Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa

Gross, D. 2012: Macroeconomic Imbalances in the Euro Area: Symptom or cause of the crisis?, CEPS

Policy Brief, 266, Centre for European Policy Studies

Keho Y.:2010: Budget deficits and economic growth: causality evidence and policy implications for

WAU countries, “European Journal of Economics, Finance and Administrative Sciences’ s.18.

Kozieł H. 2011: Skorumpowane i nieefektywne państwo, s. B8

Kozieł H, 2011, Skorumpowane i nieefektywne państwo, „Rzeczpospolita”, nr 40, s. B8

Marchewka-Bartkowiak, K. 2012:. Nowe ponadnarodowe reguły budżetowe odpowiedzią na kryzys

zadłużenia publicznego w strefie euro. Studia Ekonomiczne PAN, s.1: 51–71.

Owsiak S. 2006: Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Warszawa

Szpunar, P. 2012: Rola polityki makroostrożnościowej w zapobieganiu kryzysom finansowym.

Materiały i Studia NBP, s.278

Stanek P. 2011, Zmiany regulacji rynku finansowego w Unii Europejskiej w konsekwencji

światowego kryzysu gospodarczego, Natura i różnorodność przebiegu światowego kryzysu

gospodarczego, Difin, Warszawa, s. 38-40.

Sporek T, 2010: ‘Globalny kryzys finansowy i sposoby jego przezwyciężenia w różnych regionach

świata, w: Finansowe determinanty wzrostu w gospodarce globalnej’ red. J.L. Bednarczyk,

CeDeWu, Warszawa , s. 12-15.

Sporek T, 2010, Wpływ kryzysu finansowego na globalizację gospodarki światowej. Diagnoza i

konsekwencje dla Polski, Akademia Ekonomiczna, Katowice, s. 203-228.

Staniłko J. F. 2010: Czy strefa euro przetrwa swój pierwszy kryzys, Platon na Wall Street.

Konserwatywne refleksje o kryzysie ekonomicznym, J. Kloczkowska, J. Price (red.), Warszawa

Swadźba S, Zagóra-Jonszta. U, 2011:” Teorie Keynesa i Schumpetera- próba porównania i aktualność

myśli” , Wydział nauk ekonomicznych i zarządzania, Uniwersystet Szczeciński

Staśkiewicz W. 2011: Konstytucje państw Unii Europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe,

Warszawa.

Tchorek, G. 2010: Teoretyczne podstawy integracji walutowej. W: Mechanizmy funkcjonowania

strefy euro. Warszawa: NBP: s. 41–66.

32

Trzcińska A., 2013 Europejski Mechanizm Stabilności jako stabilizator w planowanej unii finansowej,

Departament Zagraniczny NBP

Źródła internetowe:

http://www.finanse.mf.gov.pl/dlug-publiczny/informacje-podstawowe dostęp 2015.05.10

http://ec.europa.eu/news/economy/111027_pl.htm (dostęp 15.04.2015)

Spis tabel:

Tabela 1. Realne tempo wzrostu PKB w krajach strefy euro (w %)

Tabela 2. Deficyt sektora publicznego w krajach strefy euro w latach 2007–2013

(% PKB)

Tabela 3. Dług publiczny w krajach strefy euro w latach 2007–2013 (% PKB)

Spis wykresów:

Wykres 1. Saldo rachunku obrotów bieżących w % PKB, średnia z lat 2010–2012

Wykres 2. Zmiana stopy bezrobocia w młodzieży w latach 2010–2012

Wykres 3. Stopa bezrobocia w Grecji

Wykres 4. Dług publiczny Grecji w punktach procentowych