Rocznik Samorządowy...Media, thanks to the mass-scale influence and highly persuasive capabilities,...

Rocznik Samorządowy

2017 tom 6

1


2017 tom 6

3


The yearbook of local government and self-regulation

Jahrbuch für Selbstverwaltung

Produkcja: Ośrodek Badań nad Samorządem

ISSN: 2300-2662

Wydawca:

Fundacja Obywatelskiego Rozwoju-Ryki

ul. Stuart 6, 08-500 Ryki

http://www.forr.org.pl

KRS: 354/725 | REGON: 060627896 | NIP: 506-009-95-36

nr konta: 32124024251111001034014076

Rocznik Samorządowy jest recenzowanym czasopismem naukowym wydawanym przez

Fundację Obywatelskiego Rozwoju-Ryki i prowadzonym przez sieć badawczą Ośrodka

Badań nad Samorządem. Artykuły do publikacji przyjmuje redaktor naczelny. Czasopi-

smo ukazuje się w wersji elektronicznej dostępnej online. Wersją pierwotną czasopisma

jest wersja elektroniczna.

Szczegóły na stronie: http://roczniksamorzadowy.jimdo.com/

Publikacja dostępna na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa - Użycie nieko-

mercyjne - Bez utworów zależnych 4.0 Międzynarodowe (CC BY-NC-ND 4.0). Wolno

kopiować i rozpowszechniać utwór w dowolnym medium i formacie. Należy odpowied-

nio oznaczyć autorstwo utworu, podać odnośnik do licencji i wskazać zmiany, jeśli takie

zostały dokonane. Można tego dokonać w dowolny rozsądny sposób, o ile nie sugeruje

się udzielenia przez licencjodawcę aprobaty dla siebie lub swojego sposobu wykorzysta-

nia licencjonowanego utworu. Nie należy wykorzystywać utworu do celów komercyj-

nych. Remiksując, przetwarzając lub tworząc na podstawie utworu, nie wolno rozpo-

wszechniać zmodyfikowanych treści. Nie wolno korzystać ze środków prawnych lub

technologicznych, które ograniczają innych w korzystaniu z utworu na warunkach okre-

ślonych w licencji. Więcej informacji na: http://creativecommons.org/licenses/by-nc-

nd/4.0/deed.pl

4

Rada Naukowa

Czesław Bieńkowski (Białoruś) Adam Winiarz (Polska)

Bohdan Butkiewicz (Polska) Andrzej Wrzyszcz (Polska)

Dominik Sypniewski (Polska)

Recenzenci

Joanna Felczak (Radom) Ewelina Mitręga (Lublin)

Sebastian Kwiecień (Lublin) Anna Ostrowska (Lublin)

Mariusz Maciejewski (Warszawa) Małgorzata Szreniawska (Lublin)

Mariusz Wieczorek (Radom)

Redaktorzy tematyczni

Zbigniew Adamowicz (nauki o polityce, polityka lokalna)

Barbara Bonisławska (administracja bezpieczeństwem)

Sławomir Chomocnik (samorząd zawodowy)

Antoni Chuchla (administracja publiczna, prawo administracyjne, samorząd terytorialny)

Anna Dąbrowska (prawo konstytucyjne, prawo międzynarodowe publiczne)

Tomasz Dąbrowski (prawo cywilne i spółdzielcze)

Piotr Janus (samorząd gospodarczy)

Martyna Jurzyk (oświata i media)

Krzysztof Księski (organizacje pozarządowe)

Piotr Szreniawski (nauka o administracji)

Paweł Marek Woroniecki (prawo finansowe i gospodarcze)

Redaktor językowy Agnieszka Litwińczuk

Redaktor statystyczny Katarzyna Hejnowicz

Redaktor naczelny Karol Dąbrowski

Zastępcy redaktora naczelnego Łukasz Bolesta

Hubert Mielnik

Współpraca redakcyjna Agnieszka Adamska

Artur Potocki

5

Spis treści

Artykuły

8 Mateusz Bartoszewicz, Rynek płatnych dzienników lokalnych i regionalnych

we Wrocławiu – próba charakterystyki

26 Krzysztof Bojarski, Organizacje społeczne i pozarządowe w systemie bezpieczeństwa

wewnętrznego państwa

44 Konrad Buczma, Sławomir Chomoncik, Prawo do ochrony danych osobowych

w pracach Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego

w latach 1993-1997

62 Kamil Burski, Jaryna Smertyha-Burska, Nowe reguły zawierania umów koncesji

na roboty budowlane lub usługi przez jednostki samorządu terytorialnego

w świetle ustawy z dnia 21 października 2016 r.

74 Tomasz Dąbrowski, Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej

94 Jakub Grygutis, Zadania samorządu województwa związane z zaspokajaniem

roszczeń pracowniczych z tytułu niewypłacalności pracodawcy

112 Paweł Jakubowski, Odznaki honorowe nadawane zasłużonym dla gospodarki

narodowej

130 Agata Lizak, Prawne aspekty nadawania i zmiany nazw ulic i placów

148 Hubert Mielnik, Przestępstwo nadużycia i bezczynności władzy w prawie karnym

II Rzeczypospolitej

162 Marek Mierzwa, Samorząd terytorialny w Szwecji

182 Regina Pacanowska, Koncepcja samorządu w działalności i publicystyce Maurycego

Zdzisława Jaroszyńskiego (1890–1974)

204 Artur Potocki, Biblioteka publiczna jako zakład administracyjny

218 Michał Wdowiak, Kilka uwag o służebności „budynkowej”

Materiały praktyczne

238 Małgorzata Pracka, Wzór decyzji o ustanowienie trwałego zarządu na rzecz jednostki

organizacyjnej z komentarzem

Przekłady

254 Wyrok Włoskiego Najwyższego Sądu Kasacyjnego z dnia 1 kwietnia 2015 r.

poświęcony problematyce spółdzielni socjalnej

6

Spis treści

Sprawozdania

268 Anna Dąbrowska, Sprawozdanie z ogólnopolskiej konferencji naukowej Nieru-

chomości – aktualne problemy prawne, Radom, 10 czerwca 2016 r.

Eseje i referaty

274 Karol Dąbrowski, Aktualne kierunki, potrzeby i perspektywy badań historyczno-

prawnych nad okupacją hitlerowską w Generalnym Gubernatorstwie 1939–1945

7

Mateusz Bartoszewicz, Rynek płatnych dzienników lokalnych i regionalnych we Wrocławiu – próba

charakterystyki, „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN 2300-2662, s. 8-24.

Mateusz Bartoszewicz – Instytut Politologii, Wydział Nauk Społecznych,

Uniwersytet Wrocławski

Rynek płatnych dzienników lokalnych i regionalnych we Wrocławiu

– próba charakterystyki

Local and Regional Paid Daily Newspapers Market in Wroclaw

– Attempt of Characterization

Abstrakt

Media, dzięki swojej masowości i wysoce perswazyjnemu potencjałowi, stanowią

podstawowe narzędzie socjotechniczne XXI wieku. W tym kontekście autor zdecydował

się poddać analizie tę część świata medialnego, która jest najbliżej obywateli pod

względem bliskości lokalnej i regionalnej. Tematyka artykułu ogniskuje się więc wokół

rynku płatnych dzienników lokalnych i regionalnych we Wrocławiu. Głównym celem

artykułu jest weryfikacja następującej hipotezy badawczej: „wrocławski rynek lokalnych

i regionalnych dzienników płatnych charakteryzuje się wysoką konkurencyjnością

rozmaitych tytułów i wydawców”. Praca ma charakter opisowo-analityczny i stanowi

propozycję szerszej refleksji nad strukturą właścicielską polskiej prasy lokalnej..

Słowa kluczowe: koncentracja kapitału, media, pluralizm, Wrocław.

Abstract

Media, thanks to the mass-scale influence and highly persuasive capabilities,

provide the essential instrument of social engineering in XXI century. The author

decided to analyze the specific „part of media world”, which is the closest to citizens in

local and regional aspect. The topic of the article focuses on local and regional paid

daily newspapers market in Wroclaw. The main goal of this paper is to verify the

hypothesis, that „local and regional paid daily newspapers market in Wroclaw is highly

competitive with lots of different titles and publishers”. The paper has descriptive-

analytical frame and constitutes a proposal for a wider reflection on the Polish local

pressownership..

Keywords: concentration of capital, media, pluralism, Wroclaw

8

1. Wprowadzenie

Jedną z podstawowych kategorii politologicznych jest kategoria interesu, do

którego realizacji, przy minimalizacji kosztów i maksymalizacji zysków, dążą racjonalne

jednostki lub grupy społeczne. Realizując rozmaite interesy, podmioty zmuszone są do

korzystania z dostępnej im w ramach demokracji liberalnej gamy narzędzi, sił i środków.

Jedno z takich narzędzi stanowią media, które – zdaniem autora – można określić

mianem podstawowego narzędzia socjotechnicznego XXI wieku1. Oddziałują na

społeczeństwo zazwyczaj w sposób masowy i wysoce perswazyjny. Zarówno w warstwie

słownej, ale także przy wykorzystaniu siły perswazyjnej i manipulacyjnej obrazów lub

utworów audio-wizualnych2.

Tym, co charakteryzuje właściwie wszystkie media: globalne, regionalne czy

lokalne, jest przekazywanie odbiorcom wiedzy wysoce selektywnej, ustrukturalizowanej

z ustalonymi hierarchizacjami tematów. Co więcej, zazwyczaj przedstawiane są gotowe

interpretacje prezentowanych wydarzeń. Media mogą zatem wpływać na wiedzę

i kreować poglądy jednostek oraz grup społecznych3. W kontekście tak zarysowanej siły

potencjalnych oddziaływań socjotechnicznych poprzez media, zdecydowałem się poddać

analizie tę część świata medialnego, która jest najbliżej obywateli pod względem

bliskości lokalnej i regionalnej. Tematyka artykułu ogniskuje się dlatego wokół rynku

płatnych dzienników lokalnych we Wrocławiu4.

W podejściu normatywnym media powinny odzwierciedlać możliwie znaczny

poziom pluralizmu światopoglądowego, reprezentując punkty widzenia rozmaitych

lokalnych i regionalnych „grup interesu”5. Związane jest to z poziomem pluralizmu,

.1 Pojęcie socjotechniki rozumiem w sposób zbieżny z definicją Mirosława Karwata: Socjotechnika(rozumienie nr #1) – „względnie konsekwentny sposób praktycznego oddziaływania społecznego –wywierania wpływu na duże zbiorowości i na zachowania społeczne jednostek, sterowania układamii przekształceniami społecznymi”. M. Karwat, Podstawy socjotechniki dla politologów, polityków i nietylko, Warszawa 2014, s. 17.2 T. Tokarz, Obraz jako narzędzie propagandy politycznej, [w:] Przestrzenie wizualne i akustyczneczłowieka. Antropologia wizualna jako przedmiot i metoda badań, red. W. Krzemińska, Wrocław 2007,s. 335.3 M. Adamik-Szysiak, Wstęp, [w:] Media i polityka. Relacje i współzależności, red. Adamik-Szysiak,Lublin 2014, s. 7.4 Właściwie należałoby dzienniki te określić mianem lokalno-regionalnych, ponieważ poruszanaw nich tematyka nie zawęża się do miasta Wrocław, niejednokrotnie dotycząc tematów z całegoDolnego Śląska.5 Definicja operacyjna autora: „grupa interesu” – grupa społeczna, której członkowie mająświadomość wspólnych interesów lub celów i działają w sposób zorganizowany na rzecz ichrealizacji. Przykłady tak rozumianych grup interesu: grupa lokalnych przedsiębiorców spon-sorujących lokalną stację radiową, społeczność osiedlowa wydająca miejscową gazetę, grupalokatorska sprzeciwiająca się otwarciu trzeciego w promieniu 100 m sklepu monopolowego.

9

który warunkowany jest – po pierwsze – liczbą występowania na rynku

konkurencyjnych tytułów medialnych, oraz – po drugie – poziomem niezależności

finansowo-organizacyjnej poszczególnych redakcji medialnych.

Oś artykułu stanowi dążenie do weryfikacji następującej hipotezy badawczej:

„wrocławski rynek lokalnych i regionalnych dzienników płatnych charakteryzuje się

wysoką konkurencyjnością rozmaitych tytułów i wydawców”. Hipoteza została

sformułowana w taki sposób, ponieważ pluralizm na rynku medialnym stanowi jedną

z fundamentalnych cech demokracji. Ponadto, wielość punktów widzenia

i dywersyfikacja źródeł informacji znacznie utrudnia skuteczną realizację szkodliwych

zabiegów socjotechnicznych6.

Praca ma charakter opisowo-analityczny i stanowi propozycję szerszej refleksji

nad strukturą właścicielską polskiej prasy lokalnej. Autor postawił następujące pytania

badawcze:

1) Jakie płatne dzienniki lokalne i regionalne dostępne są powszechnie (tzn. bez

trudu) we Wrocławiu?

2) Jaki nakład oraz poziom sprzedaży mają dostępne powszechnie, płatne dzienniki

lokalne i regionalne?

3) Jak kształtuje się struktura właścicielska redakcji dominujących dzienników

lokalnych i regionalnych we Wrocławiu?

4) Jakie cechy charakterystyczne można przypisać wrocławskiemu rynkowi

płatnych dzienników lokalnych i regionalnych?

2. „Target” – potencjalni odbiorcy treści medialnych we Wrocławiu

Przed przystąpieniem do analizy rynku dzienników, należało przytoczyć

podstawowe informacje demograficzne o potencjalnych odbiorcach treści medialnych na

gruncie lokalnym. Autor przyjął, że „modelowym, potencjalnym czytelnikiem” dziennika

informacyjnego jest mieszkaniec Wrocławia w wieku powyżej 18 lat.

Wrocław jest czwartym co do wielkości miastem w Polsce7. Ma ponad 634

tysięcy stałych mieszkańców8. Dzieci i młodzież w wieku przedprodukcyjnym stanowią

blisko 15% liczby jego stałych mieszkańców, co daje liczbę ok. 95,5 tys. Na podstawie

.6 Jeden z czynników ograniczających skuteczność zabiegów socjotechnicznych: „obecność w oto-czeniu systemów sterowanych wielu nietożsamych i sprzecznych oddziaływań socjotechnicznych,prowadzonych przez rywalizujące ze sobą ośrodki decyzyjne”. Leksykon Politologii, red.A. Antoszewski, R. Herbut, Wrocław 2004, s. 412.7 http://stat.gov.pl/statystyka-regionalna/rankingi-statystyczne/miasta-najwieksze-pod-wzgledem- liczbyludnosci/ [dostęp 24.11.2016].8 Stan ludności Wrocławia w 2014 r., http://stat.gov.pl/vademecum/vademecum_dolnoslaskie/portrety_miast/miasto_Wroclaw.pdf [dostęp 24.11.2016].

10

powyższych informacji można dokonać próby oszacowania rynku potencjalnych

odbiorców treści medialnych w mieście. Po redukcji liczby stałych mieszkańców

o ludność przedprodukcyjną (tj. o 95,5 tys.), pozostaje ponad 541 tys. potencjalnych

odbiorców rozmaitych treści medialnych, których istotną część stanowią dzienniki

płatne9.

Należy nadmienić, że dzienniki płatne w większości przypadków mają swoje

„odpowiedniki” lub też „rozszerzenia” w postaci internetowych portali informacyjnych.

Korzystają z nich m.in. studenci, których liczba podczas roku akademickiego we

Wrocławiu wynosi ok. 122 tysięcy10.

3. Tytuły dzienników wrocławskich znalezione w wyszukiwarce „Google”

Przy wyszukiwaniu tytułów dzienników lokalnych we Wrocławiu zastosowano

następujące kryterium: „łatwość znalezienia tytułu dziennika poprzez popularną

wyszukiwarkę internetową google.pl”. W tym celu do wyszukiwarki wpisane zostały

następujące frazy kluczowe: „dziennik Wrocław”, „dziennik regionalny Wrocław”,

„dziennik lokalny Wrocław”, „gazeta Wrocław”, „prasa Wrocław”, „informacje Wrocław”.

Zagregowane wyniki poszukiwań zawarte zostały w poniższej tabeli 1. Liczbę

trafień poddawanych analizie, dla każdej szukanej frazy, ograniczono do ośmiu wyś-

wietlanych na pierwszej stronie wyników Google. Dane zaprezentowane w kolumnie

trzeciej, dotyczącej „powiązania z redakcją drukowanego, wrocławskiego dziennika lo-

kalnego”, zostały sprowadzone do prostej dychotomii: prawda (1) – fałsz (0). Jeżeli po-

wiązanie określonego trafienia z redakcją wrocławskiego płatnego dziennika było możli-

we, w tabeli zaznaczono „1”; jeżeli nie – „0”. Badanie przeprowadzono 22 listopada 2016 roku.

9 Obliczenia własne na podstawie: http://stat.gov.pl/vademecum/vademecum_dolnoslaskie/portrety_miast/miasto_Wroclaw.pdf [dostęp 24.11.2016].10 Ibidem.

11

Tab. 1. Wyniki poszukiwań tytułów dzienników lokalnych we Wrocławiu

Szukana

fraza

kluczowa

Wynik poszukiwań (tytuł trafienia, link)

Powiązanie

z redakcją

drukowanego,

wrocławskiego

dziennika

lokalnego (0/1)

„dziennik

Wrocław”

1. „Gazeta Wrocławska”, www.gazetawroclawska.pl 1

2. Wrocławska edukacja, https://www.edu.wroclaw.pl 0

3. „Wrocław.Wyborcza.pl - Najnowsze informacje”,

wroclaw.wyborcza.pl1

4. „dziennik elektroniczny | Liceum Ogólnokształcące

nr XV im. mjr. Piotra Wysockiego we Wrocławiu”,

www.loxv.wroclaw.pl

0

5. „Dziennik UONET+”, https://uonetplus.

vulcan.net.pl/warszawamokotow/0

6. „Dziennik elektroniczny -Szkoła Podstawowa nr

84”, sp84.wroclaw.pl/dziennik-elektroniczny0

7. „Wrocław - informacje na tematy "Wrocław" -

Tagi - znajdź ... - Dziennik.pl”,

www.dziennik.pl/tagi/wroclaw

0

8. „E-dziennik - Szkoła Podstawowa nr 50”,

sp50.wroclaw.pl/index.php/dla-rodzica/354-e-

dziennik

0

„dziennik

regionalny

Wrocław”

1. „Dziennik regionów - TVP3 - Telewizja Polska

S.A. - TVP.pl”, https://tvp3.tvp.pl/

12188733/dziennik-regionow

0

2. „Programy - TVP3 - Telewizja Polska SA -

TVP.pl”, https://tvp3.tvp.pl/ 12046787/programy0

3. „TVP3 Wrocław - Telewizja Polska S.A.”,

https://wroclaw.tvp.pl/0


5. „Dziennik - 71News.pl”,

71news.pl/programy/dziennik-1

0

12

6. „Wrocław - Informacje i wiadomości z Wrocławia

- Fakt.pl”, www.fakt.pl0

7. „Wroclaw – new tourist hotspot in Poland |

Dziennik regionalny i wiele ...”,

https://dziennik.ostroda.pl/wroclaw-new-tourist-

hotspot-in-poland/

0

8. „Gazeta Wrocławska — Polska Press Sp. z o.o.”,

polskapress.pl/pl/portfolio/

prasa/dzienniki/polska-gazeta-wroclawska

1

„dziennik

lokalny

Wrocław”

1. „Gazeta Wrocławska”,

www.gazetawroclawska.pl1

2. „Dziennik lokalny Wrocław - Mapa Polski

Zumi.pl”, www.zumi.pl/

dziennik+lokalny+Wrocław,namapie.html

0

3. „Wydarzenia Wrocław - NaszeMiasto.pl”,

wroclaw.naszemiasto.pl/wydarzenia/1

4. „Media lokalne - Wrocław | Reporterzy.info -

media i dziennikarstwo”, www.reporte

rzy.info/12,media_lokalne_wroclaw.html

0

5. „Wrocław - Informacje i wiadomości z Wrocławia

- Fakt.pl”, www.fakt.pl0

6. „Wrocław.Wyborcza.pl - Najnowsze

informacje”, wroclaw.wyborcza.pl1

7. „Wrocław - informacje na tematy "Wrocław" -

Tagi - znajdź ... - Dziennik.pl”,

www.dziennik.pl/tagi/wroclaw

0

8. „TVP3 Wrocław - Telewizja Polska S.A.”,

https://wroclaw.tvp.pl/0

„gazeta

Wrocław”

1. „Gazeta wyd. wrocławskie - Wyceń i zamów:

online, mail, faks”, www.nadajwgazecie.pl

[przyp. red. Gazeta Wyborcza]

1


3. „Mecz Lech Poznań – Śląsk Wrocław ONLINE.

Gdzie oglądać w telewizji? TRANSMISJA NA

ŻYWO”, [przyp. red. Dziennik Bałtycki]

1

4. „Siódme double-double Marcina Gortata, ale

dziewiąta porażka Washington Wizards”,

1

13

[przyp. red. Gazeta Krakowska]

5. "Lewy" po hicie Bundesligi: Nie zasłużyliśmy na

porażkę. Piszczek: Wracamy do gry!, [przyp.

red. Polska The Times]

1

6. „Aktualności - Gazetawroclawska.pl - Gazeta

Wrocławska”,

www.gazetawroclawska.pl/aktualnosci

1

7. „Wiadomości - Gazetawroclawska.pl - Gazeta

Wrocławska”,

www.gazetawroclawska.pl/wiadomosci

1

8. „Wrocław.Wyborcza.pl - Najnowsze informacje

- Gazeta Wyborcza”, wroclaw.wyborcza.pl1

„prasa

Wrocław”

1. „Kategoria: Prasa we Wrocławiu – Wikipedia, wolna

encyklopedia”,

https://pl.wikipedia.org/wiki/Kategoria:Prasa_we

_Wrocławiu

0

2. „prasa wrocław breslau -

Gazetawroclawska.pl”,

www.gazetawroclawska.pl/tag/prasa-wroclaw-

breslau

1

3. Sprzedaż mieszkań Wrocław, (link do informacji

google)0

4. „Polskapresse Sp. z o.o. Prasa Wrocławska.

Oddział”, (link do informacji google)1

5. „Słowo Wrocławian”, (link do informacji Google) 0

6. „Spółdzielnia Mieszkaniowa Śródmieście-Prasa:

Sprzedaż mieszkań ...”, smsp.wroc.pl0

7. „KONTAKT | Sprzedaż mieszkań Wrocław -

Spółdzielnia Mieszkaniowa ...”,

smsp.wroc.pl/kontakt.html

0

8. „Oddział we Wrocławiu — Polska Press Sp. z o.o.”,

polskapress.pl/pl/o-polskapress/nasze-

oddzialy/oddzial-prasa-wroclawska

1

„informacje

Wrocław”

1. „Wiadomości Wrocław - najnowsze wiadomości z

kraju w TVN24”, www.tvn24.pl/wroclaw,44

0

14

2. „Wrocław - Informacje i wiadomości z Wrocławia -

Fakt.pl”, www.fakt.pl0


4. „Wiadomości | www.wroclaw.pl – Wrocław”,

www.wroclaw.pl/wiadomosci0

5. „Wrocław - Wiadomości z Wrocławia - najnowsze

informacje”, wroclaw.onet.pl0

6. „Wydarzenia Wrocław - NaszeMiasto.pl”,

wroclaw.naszemiasto.pl/wydarzenia/?

przekierowanie_mm=1

1

7. „Wrocław.Wyborcza.pl - Najnowsze informacje”,

wroclaw.wyborcza.pl1

8. „Wiadomości z Wrocławia – Wrocław”,

wroclaw.wyborcza.pl/wroclaw/0,35771.html1

Z powyższego zestawienia wyeliminowano trafienia niezwiązane

z przedmiotową tematyką medialną, w szczególności takie jak:

odwołania do szkolnych „dzienników elektronicznych”;

inne konotacje edukacyjne;

konotacje z ofertami handlowymi.

Eliminacji poddane zostały także trafienia powiązane z mediami w szerokim

kontekście, aczkolwiek niezwiązane z wrocławskim rynkiem płatnych dzienników

drukowanych, takie jak:

„dzienniki telewizyjne”;

„dzienniki prasy drukowanej” działające na skalę ogólnopolską (Fakt,

Dziennik.pl) lub działające w innych miastach;

informacyjne i publicystyczne portale internetowe.

Pozostałą część zagregowanych wyników poszukiwań zaklasyfikowano

w następujący sposób:

Bezpośrednie linki do portalu internetowego Polskiej Gazety Wrocławskiej

(8 odwołań);

15

Linki do portalu: wroclaw.wyborcza.pl, będącego „rozwinięciem” dodatku:

Wrocław Wyborcza, umieszczanego w ogólnopolskim papierowym wydaniu

gazety (6 odwołań);

Linki i odwołania do wydawcy Polskiej Gazety Wrocławskiej – Grupy Polska Press

Sp. z o.o. lub też do innych periodyków wydawanych przez tego wydawcę

(8 odwołań).

Najlepiej wyeksponowane w wynikach wyszukiwania okazały się następujące

wrocławskie dzienniki: Polska Gazeta Wrocławska (dalej: Gazeta Wrocławska) oraz Wrocław

Wyborcza (dodatek lokalny do ogólnopolskiego wydania dziennika). Ponadto w trakcie

poszukiwań pojawiły się liczne konotacje wyszukiwanych fraz z wydawcą Gazety

Wrocławskiej – Grupą Polska Press Sp. z o.o. oraz innymi tytułami prasowymi przez tę

grupę wydawanymi. Na tym etapie analiz nasuwają się pytania pomocnicze: Dlaczego

przedmiotowe dzienniki mają tak dobre pozycjonowanie w Internecie? Czy taki stan

może być związany z brakiem wyraźnej konkurencji na rynku wrocławskich dzienników?

4. Dostępność Gazety Wrocławskiej w kioskach i Internecie

Średni (dzienny) nakład jednorazowy dziennika Gazety Wrocławskiej w 2015 r.

wynosił 23 408 egzemplarzy11, natomiast (dzienne) rozpowszechnianie płatne razem12 –

16 428 egzemplarzy. W porównaniu do innych tytułów prasy lokalnej w Polsce, np.

w stosunku do Polskiej Gazety Krakowskiej (średni nakład jednorazowy w 2015: 23 683;

rozpowszechnianie płatne razem: 16 857)13, zasięg Gazety Wrocławskiej nie odbiega od

średniej dla tego typu dużych miast. Gazeta Wrocławska jest powszechnie dostępna we

wrocławskich kioskach „RUCHu” i innych salonikach prasowych. Kupno e-wydania lub

też prenumeraty jest możliwe (w szczególności) w ramach oficjalnego portalu Gazety

Wrocławskiej14 lub też na portalu: „Prasa24” prowadzonym przez wydawcę – Polska Press

Sp. z o.o.15

11 Komunikat zarządu Związku Kontroli i Dystrybucji Prasy o wysokości nakładów i dystrybucji tytułówkontrolowanych przez ZKDP w 2015 roku, Uchwała nr 27/2016 Zarządu ZKDP z dnia 6 października2016 roku, http://zkdp.pl/images/Komunikat2015.pdf [dostęp 24.11.2016].12 „Do rozpowszechniania płatnego razem zalicza się sprzedaż ogółem (będącą sumą sprzedażyegzemplarzowej i prenumeraty, w tym e-wydań) oraz inne płatne formy rozpowszechniania.”Zob. § 9 ust. 1 Regulaminu kontroli nakładu i dystrybucji prasy zarejestrowanej w Związku KontroliDystrybucji Prasy (tekst jednolity obowiązujący od 1 stycznia 2005 r.),https://www.zkdp.pl/attachments/article/69/Zal_do%20uchwaly.pdf [dostęp: 24.11.2016].13 Komunikat zarządu Związku Kontroli i Dystrybucji Prasy o wysokości nakładów i dystrybucji tytułówkontrolowanych przez ZKDP w 2015 roku, op. cit.14 http://www.gazetawroclawska.pl/ [dostęp 24.11.2016].15 http://www.prasa24.pl/ [dostęp 24.11.2016].

16

Dla uzupełnienia warto przytoczyć dane późniejszych kontroli nakładów Gazety

Wrocławskiej16. Średni nakład jednorazowy w kwietniu 2016 r. wyniósł 21 870 egz.,

a rozpowszechnianie płatne razem – 15 136 egz. Trochę niższy nakład i sprzedaż została

odnotowana przez Związek Kontroli Dystrybucji Prasy (dalej: ZKDP) w sierpniu 2016,

kolejno: średni nakład jednorazowy – 19 547 egz. oraz rozpowszechnianie płatne razem

– 13 197 egz. Najprawdopodobniej spadek nakładu w sierpniu wynikał z trwającego

okresu wakacyjnego, charakteryzującego się spadkiem czytelnictwa dzienników

z powodu wyjazdów wypoczynkowych Wrocławian.

5. Dostępność dodatku wrocławskiego Gazety Wyborczej w kioskach i Internecie

W przypadku nakładu i rozpowszechniania dodatku wrocławskiego Gazety

Wyborczej napotkano swoisty problem metodologiczny. Mianowicie w zestawieniach nie

występuje rozróżnienie nakładów Gazety Wyborczej na poszczególne miasta. W związku

z powyższym, poniżej przytoczone zostały średnie dane dla ogólnopolskiego wydania.

Średni nakład jednorazowy Gazety Wyborczej w 2015 r. wynosił 244 811 egz., natomiast

rozpowszechnianie płatne razem – 177 697 egz.17 Gazeta Wyborcza, podobnie do Gazety

Wrocławskiej, jest powszechnie dostępna we wrocławskich kioskach „RUCHu” i innych

salonikach prasowych. Kupno e-wydania lub też prenumeraty jest możliwe

(w szczególności) poprzez oficjalny portal Gazety Wyborczej w wydaniu wrocławskim oraz

ogólnopolskim18.

Dla uzupełnienia warto przytoczyć dane późniejszych kontroli nakładu Gazety

Wyborczej19. Średni nakład jednorazowy w kwietniu 2016 wyniósł 243 392 egz., podczas

gdy rozpowszechnianie płatne razem – 170 555 egz. Podobnie do sytuacji Gazety

Wrocławskiej, w miesiącu sierpniu nakład i rozpowszechnienie Gazety Wyborczej były

również niższe, odpowiednio: średni nakład jednorazowy – 218 612 egz. oraz

rozpowszechnianie płatne razem – 151 077 egz. Było to najprawdopodobniej

spowodowane okresem wakacyjnym i naturalnym w tym okresie spadkiem natężenia

czytelnictwa dzienników informacyjnych.

16 Dane za kwiecień i sierpień 2016: http://www.teleskop.org.pl/zkdp/index.jsp?p=publicDataNoReg[dostęp 24.11.2016].17 Komunikat zarządu Związku Kontroli i Dystrybucji Prasy o wysokości nakładów i dystrybucji tytułówkontrolowanych przez ZKDP w 2015 roku, op. cit.18 Zob. http://wroclaw.wyborcza.pl/wroclaw/0,0.html lub http://wyborcza.pl/0,0.html [dostęp 24.11.2016].19 Dane za kwiecień i sierpień 2016 – http://www.teleskop.org.pl/zkdp/index.jsp?p=publicDataNoReg [dostęp 24.11.2016].

17

6. Rynek dwóch redakcji

W wyniku obserwacji uczestniczącej oraz analizy rynku wrocławskich

dzienników20 postawiono tezę, że „wrocławski rynek płatnych dzienników lokalnych

ogranicza się do dwóch tytułów: Gazety Wrocławskiej i lokalnego dodatku do Gazety

Wyborczej”. Innymi słowy, analiza zestawień publikowanych przez ZKDP pozwala

wnioskować, że we Wrocławiu nie ma konkurencji dla wymienionych wyżej płatnych

dzienników. Przyjmując nawet, że dziennikarze przedmiotowych redakcji wykonują

swoją pracę z należytą starannością i rzetelnie, to brak realnej konkurencji w ramach

tego segmentu rynku stanowi jednak zagrożenie dla lokalnego i regionalnego

pluralizmu. Wrocławianie poszukujący codziennych informacji lokalnych w powszechnie

dostępnej gazecie drukowanej mają wybór: lokalny dodatek do dziennika Gazety Wyborczej

lub znacznie bardziej rozwinięta objętościowo i tematycznie – Gazeta Wrocławska21.

Teza przedstawiona na początku podrozdziału implikuje istotne pod względem

badawczym zagadnienie, o którym była mowa we wstępie, i które należałoby

w kolejnym podrozdziale rozwinąć – jak kształtuje się struktura właścicielska redakcji

przedmiotowych dzienników płatnych we Wrocławiu?

7. Struktura właścicielska Gazety Wrocławskiej

Wydawcą Gazety Wrocławskiej jest Polska Press Sp. z o.o., mająca swoją siedzibę

w Warszawie. Spółka ma oddziały w 16 miastach Polski, m.in. w: Sosnowcu, Wrocławiu,

Poznaniu, Łodzi, Krakowie, Białymstoku, Rzeszowie. W dokumentach Krajowego

Rejestru Sądowego22 widnieje informacja, że łączna wysokość kapitału zakładowego

spółki wynosi 42 000 000,00 zł, z czego 100% udziałów, tj. 12 000 udziałów o łącznej

wartości 42 000 000,00 zł jest w posiadaniu wspólnika: HKM Beteiligungs-GmbH –

austriackiej spółki z siedzibą w Tyrolu23.

20 Autor artykułu m.in.: 1) zapoznał się z ofertą handlową wybranych Kiosków RUCHu orazsaloników prasowych we Wrocławiu; 2) zweryfikował tytuły wrocławskich dzienników w DzialeNowych Druków Ciągłych Zakładu Narodowego im. Ossolińskich 3) Dokonał analizy danychstatystycznych publikowanych przez Związek Kontroli i Dystrybucji Prasy.21 Objętość lokalnego dodatku do dziennika Gazety Wyborczej wynosi 8-20 stron, podczas gdy objętośćdziennika Gazety Wrocławskiej mieści się w przedziale 24-40 stron. Należy odnotować również, żew piątki każda z redakcji wydaje własny, szerszy tematycznie i objętościowo „Magazyn”, a w przy-padku piątkowej Gazety Wrocławskiej do „Magazynu” dodawany jest cotygodniowy dodatek: „Wie-czór Wrocławia” o objętości ok. 15 stron.22 Informacje nt. Polska Press Sp. z o.o. pobrane z centralnej informacji Krajowego Rejestru Sądowego,https://ems.ms.gov.pl/krs/wyszukiwaniepodmiotu?t:lb=t, ostatnia aktualizacja: 25 października2016 r. [dostęp 22.11.2016].23 http://www.hkmb.at/ [dostęp 24.11.2016].

18

W zarządzie spółki zasiadają: Stanek Dorota Jolanta (prezes zarządu), Fąfara

Paweł (członek zarządu), Świąder Dariusz Krzysztof (wiceprezes zarządu) oraz

Chudzikiewicz Magdalena (członek zarządu). W skład rady nadzorczej spółki wchodzą:

Diekmann Axel Karl, Diekmann Alexander Rudolf oraz Tucci Diekmann Simone Anne.

W całym okresie swojej działalności spółka Polska Press Sp. z o.o. wielokrotnie

przejmowała inne spółki mediów lokalnych w Polsce. Był to m.in. koncern: „Media

Regionalne” Sp. z o.o. – do 2013 r. główny rywal Polska Press Sp. z o.o., który był

wydawcą kilkunastu tytułów regionalnych dzienników, m.in.: m.in. „Dziennika

Wschodniego” i „Gazety Pomorskiej”24. Ponadto, Polska Press Sp. z o.o. przejęła: „Kuriera

Lubelskiego” Sp. z o.o.25 oraz „Express Media” Sp. z o.o.26 W wyniku korzystnych decyzji

fuzyjnych i opłacalnych przejęć, spółka Polska Press Sp. z o.o. aktualnie pełni rolę lidera

mediów regionalnych i lokalnych w Polsce. Sukces ekonomiczno-medialny spółki

dobitnie akcentuje informacja widniejąca na jej oficjalnej stronie internetowej27:

PRASA

„Z tytułami prasowymi jesteśmy obecni w 15 województwach Polski (pomorskim,

zachodniopomorskim, wielkopolskim, kujawsko-pomorskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim,

mazowieckim, podlaskim, lubelskim, dolnośląskim, opolskim, śląskim, świętokrzyskim,

podkarpackim), gdzie wydajemy 20 dzienników regionalnych: Dziennik Bałtycki, Dziennik Łódzki,

Dziennik Zachodni, Gazetę Krakowską, Gazetę Wrocławską, Głos Wielkopolski, Kurier Lubelski, Polskę

Metropolię Warszawską, Express Ilustrowany, Dziennik Polski, Gazetę Lubuską, Gazetę Pomorską,

Kurier Poranny, Gazetę Współczesną, Nową Trybunę Opolską, Echo Dnia, Gazetę codzienną Nowiny,

Głos Dziennik Pomorza, Express Bydgoski i Nowości Toruńskie a także ponad 150 tygodników

lokalnych oraz bezpłatną gazetę miejską Nasze Miasto. Nasze tytuły czyta codziennie 6,3 mln

czytelników *.”

„*źródło: PBC, 2015-6 2016, wskaźnik OTS 1+, Grupa celowa: wszystkie przypadki, Wielkość

(ważona): 30 136 052 (n=20 048), 4 emisje w każdym tytule, dzienniki (w każdy dzień od

poniedziałku do soboty); tytuły Polska Press Grupy: Pakiet Wider Sieciowy (18), Pakiet Wider TV (2)

Express Bydgoski, Naszemiasto.pl, Nowości – Dziennik Toruński, TV Pilot, Tygodnik Ostrołęcki”28

24 Polskapresse kupuje Media Regionalne. Jest zgoda UOKiK, wirtualnemedia.pl, 27.10.2013,http://www.wirtualnemedia.pl/artykul/polskapresse-kupuje-media-regionalne-jest-zgoda-uokik,[dostęp 02.12.2016].25 Opis Kuriera Lubelskiego, http://polskapress.pl/pl/portfolio/prasa/dzienniki/polska-kurier-lubelski, [dostęp 24.11.2016].26 Fuzja Polska Press Sp. z o.o. i Express Media Sp. z o.o., Biuro Prasowe Polska Press Sp. z o.o., 03.10.2016,http://polskapress.pl/pl/biuro-prasowe/komunikaty-prasowe/fuzja-polska-press-sp-z-o-o-i-express-media-sp-z-o-o [dostęp 24.11.2016].27 http://polskapress.pl/pl/o-polskapress/o-firmie [dostęp 24.11.2016].28 http://polskapress.pl/pl/o-polskapress/o-firmie [dostęp 24.11.2016].

19

Koncentrując się na zakresie czasowym 2015–2016, zrezygnowano

z precyzyjnego opisu poszczególnych decyzji rozwojowych Polska Press Sp. z o.o. Analizę

taką podjęła bowiem Lucyna Szot w pracy: „Dziennikarze mediów lokalnych w Polsce.

Między profesjonalizmem a koniecznością przetrwania” (Wrocław 2013)29. Aczkolwiek

w ramach podsumowania dotychczasowych analiz, warto przytoczyć krótki cytat

z powyższej publikacji, który – zdaniem autora – trafnie obrazuje dotychczasowe

rozważania. Wspomniana badaczka odnosiła się m.in. do działalności grupy Polska Press

Sp. z o.o.:

„Prywatyzacja prasy regionalnej ostatecznie zakończyła się przejęciem większości tytułów

przez duże koncerny zagraniczne, a następnie ich likwidacją. W ten sposób gazety stają się

częściami większych grup medialnych, których interesy znacznie się różnią od tradycyjnych

właścicieli, dla których rola wydawcy była ważniejsza od roli przedsiębiorcy, i którzy bardziej

niż zyskiem kierowali się chęcią służenia lokalnej społeczności (…) Konwergencja

poszczególnych branż prowadzi do powstania wielkich koncernów medialnych, których rozwój

świadczy zarówno o zmianach w strukturze własności mediów, jak i zmniejszeniu liczby firm

sprawujących kontrolę nad rynkiem mediów”30.

8. Struktura właścicielska Gazety Wyborczej

Wydawcą Gazety Wyborczej jest Agora S.A., z siedzibą w Warszawie. Spółka ma

oddziały w 19 miastach Polski, m.in. w: Białymstoku, Częstochowie, Gdańsku, Poznaniu,

Katowicach, Wrocławiu, Zielonej Górze. W dokumentach Krajowego Rejestru Sądowego

widnieje informacja, że łączna wysokość kapitału spółki wynosi 47 665 426,00 zł31.

Dotychczas we wszystkich emisjach akcji Agora S.A. wyemitowała 47 665 426 akcji,

a dzisiejsza wartość nominalna jednej akcji spółki wynosi 1,00 zł.

W Zarządzie spółki zasiadają: Kossakowski Grzegorz Arkadiusz (członek

zarządu), Musiał Robert Marek (członek zarządu), Hojka Bartosz Wojciech (prezes

zarządu), Jagiełło Tomasz Grzegorz (członek zarządu). W skład rady nadzorczej spółki

wchodzą: Sielicki Tomasz, Szlęzak Andrzej Stanisław, Formela Dariusz Marek,

Rapaczyński Wanda, Kryńska Godlewska Anna Maria, Dobosz Andrzej.

Sytuacja medialna Gazety Wyborczej i Agory S.A. jest odmienna, niż Gazety

Wrocławskiej i Polska Press Sp. z o.o. Rozpowszechnianie płatne razem Gazety Wyborczej na

przestrzeni ostatniej dekady spadło o ponad połowę: z ponad 448 tys. egzemplarzy

29 L. Szot, Dziennikarze mediów lokalnych w Polsce. Między profesjonalizmem a koniecznością przetrwa-nia, Wrocław 2013, s. 112-121.30 Ibidem, s. 121.31 Informacje nt. Agora S.A. pobrane z centralnej informacji Krajowego Rejestru Sądowego,https://ems.ms.gov.pl/krs/wyszukiwaniepodmiotu?t:lb=t, ostatnia aktualizacja: 10 sierpnia 2016 r.[dostęp 22.11.2016].

20

w roku 200732 do 177 tys. egz. w sierpniu 201633. W konsekwencji powyższego,

znaczenie tytułu w zyskach Agory S.A. znacznie zmalało34. W przeciwieństwie do Polska

Press Sp. z o.o., aktualnie Agora S.A. czerpie przychody głównie z działalności reklamowej,

kin sieci Helios oraz radia TOK FM35, podczas gdy Polska Press Sp. z o.o. to grupa

kontrolująca przede wszystkim media lokalne i regionalne, i z tej działalności czerpiąca

główne swoje zyski.

9. Charakterystyka wrocławskiego rynku dzienników – synteza

Szeroko rozumiane media, ze względu na swój znaczny potencjał perswazyjno-

manipulacyjny, stanowią podstawowe narzędzie socjotechniczne XXI w. Mogą być

wykorzystywane przez rozmaite grupy interesu m.in. do przedstawiania własnych

interpretacji zjawisk społeczno-politycznych i promocji istotnych dla grup wartości.

Kluczową sprawą w tym kontekście jest dążenie do pluralizmu, który przyczynia się do

występowania w otoczeniu ludzi wielu nietożsamych, wręcz pozostających ze sobą

w pewnej sprzeczności, oddziaływań socjotechnicznych. Tego typu „rywalizacja narracji”

znacznie utrudnia narzucanie jednej wizji świata i jednej interpretacji zjawisk przez

dominującą grupę lub grupy interesu.

Z badań przeprowadzonych na potrzeby artykułu wynika, że przeciętny

użytkownik Internetu, szukając tytułów wrocławskich dzienników poprzez popularną

wyszukiwarkę internetową „google.pl”, najłatwiej i najszybciej dotrze do: Gazety

Wrocławskiej i dodatku wrocławskiego Gazety Wyborczej. Ponadto, w trakcie poszukiwań,

bez trudu można znaleźć liczne konotacje wyszukiwanych fraz z wydawcą Gazety

Wrocławskiej – Grupą Polska Press Sp. z o.o. oraz innymi tytułami prasowymi przez tę

grupę wydawanymi.

Hipoteza postawiona we wstępie: „wrocławski rynek lokalnych i regionalnych

dzienników płatnych charakteryzuje się wysoką konkurencyjnością rozmaitych tytułów

i wydawców” została sfalsyfikowana. W wyniku obserwacji uczestniczącej oraz analizy

32 Komunikat zarządu Związku Kontroli i Dystrybucji Prasy o wysokości nakładów i dystrybucji tytułówkontrolowanych przez ZKDP w 2007 roku, Uchwała nr 71/2008 Zarządu ZKDP z dnia 20 listopada2008 roku, http://zkdp.pl/images/Komunikat2007.pdf [dostęp 24.11.2016].33 Komunikat zarządu Związku Kontroli i Dystrybucji Prasy o wysokości nakładów i dystrybucji tytułówkontrolowanych przez ZKDP w 2015 roku, op. cit.34 J. Frączyk, Wyniki Agory. Już nie "Gazeta Wyborcza", koncern połowę zysków czerpie z filmów, popcornu i książek, WPMoney.pl, 22.02.2016, http://www.money.pl/gielda/spolka -dnia/artykul/wyniki-agory-juz-nie-gazeta-wyborcza-,79,0,2023503.html [dostęp 24.11.2016].35 http://www.tokfm.pl/Tokfm/0,0.html [dostęp 01.12.2016].

21

rynku wrocławskich dzienników, autor postawił tezę przeciwną: „wrocławski rynek płatnych

dzienników lokalnych ogranicza się do dwóch tytułów: Gazety Wrocławskiej i lokalnego

dodatku do Gazety Wyborczej”. Po przeprowadzeniu analizy zestawień ZKDP oraz po

zapoznaniu się z ofertą prasową dzienników płatnych można stwierdzić, że we

Wrocławiu nie ma konkurencji dla wymienionych wyżej dzienników w ramach

przedmiotowego segmentu rynku. Pomimo nieprzeprowadzenia empirycznej analizy

zawartości powyższych tytułów zasadne wydaje się spostrzeżenie, iż na wrocławskim‒

rynku płatnych dzienników lokalnych i regionalnych występuje pozorny pluralizm

medialny. W rzeczywistości dostępny jest jeden pełny (pod względem objętościowym),

płatny dziennik (ok. 24-40 stron) oraz dodatek do płatnego dziennika ogólnopolskiego,

którego objętość przez większość dni tygodnia wynosi ok. 8-10 stron, jedynie

w wydaniu piątkowym zbliżając się do 20 stron.

Wydawcą pełnego objętościowo dziennika – Gazety Wrocławskiej – jest Polska

Press Sp. z o.o., której 100 procent udziałów należy do austriackiej spółki – HKM

Beteiligungs-GmbH36. W wyniku wielu korzystnych decyzji fuzyjnych i opłacalnych

przejęć, spółka Polska Press Sp. z o.o. osiągnęła dominującą pozycję w segmencie mediów

regionalnych i lokalnych w Polsce. Tymczasem Gazeta Wyborcza, mająca w swoim

portfolio wrocławski dodatek lokalny, należy do Agora S.A. Rozpowszechnianie płatne

razem Gazety Wyborczej na przestrzeni ostatniej dekady spadło o ponad połowę (z ponad

440 tys. w 2007 r. do 170 tys. w 2016 r.37). W konsekwencji powyższego znaczenie

tytułu w zyskach Agory S.A. znacznie zmalało.

Już sam fakt istnienia zaledwie dwóch wrocławskich dzienników płatnych

pozwala wnioskować o pozornym pluralizmie w tym segmencie rynku. Taki stan rzeczy

powoduje utrudnienia w dywersyfikacji źródeł informacji o wydarzeniach lokalnych

i regionalnych. Należy również zaznaczyć, że zakres tematyczny Gazety Wrocławskiej jest

znacznie szerszy, aniżeli możliwości wrocławskiej redakcji Gazety Wyborczej, która ma do

dyspozycji średnio około 8-10 stron lokalnego dodatku do GW38. Należy ponadto

podkreślić, że dominujący dziennik regionalny/lokalny w ponad 600-tysięcznym mieście

kontrolowany jest przez spółkę należącą w 100% do kapitału zagranicznego.

36 Informacje nt. Polska Press Sp. z o.o. pobrane z centralnej informacji Krajowego RejestruSądowego, ostatnia aktualizacja: data dokonania wpisu 25.10.2016, https://ems.ms.gov.pl/krs/wyszukiwaniepodmiotu?t:lb=t, [dostęp 22.11.2016].37 Por.: Komunikat zarządu Związku Kontroli i Dystrybucji Prasy o wysokości nakładów i dystrybucjitytułów kontrolowanych przez ZKDP w 2007 roku oraz: Komunikat zarządu Związku Kontroli i DystrybucjiPrasy o wysokości nakładów i dystrybucji tytułów kontrolowanych przez ZKDP w 2015 roku, op. cit.38 Należy zaznaczyć, że zestawione liczby stron w przypadkach obydwu analizowanych redakcjizawierają, poza treścią informacyjną, również kolumny ogłoszeniowe, nekrologi i reklamy, stano-wiące nawet do 20-40% wszystkich dostępnych kolumn prasowych.

22

Konkludując, koncentracja kapitału na polskim rynku prasowym po 1989 roku

stanowi zagadnienie na tyle złożone, iż jego wyczerpująca analiza znacznie przekracza

zakres artykułu naukowego. Zaobserwowane w ostatnim kwartale 2016 r. zjawisko

pozornego pluralizmu prasowego we Wrocławiu, ale również w szerszym kontekście

Polski, wymaga również dalszych analiz.

Mgr Mateusz Bartoszewicz: autor jest doktorantem w Instytucie Politologii Uniwersytetu

Wrocławskiego. Tytuł licencjata bezpieczeństwa narodowego oraz tytuł magistra bezpieczeństwa

międzynarodowego uzyskał na Uniwersytecie Wrocławskim. Jego praca magisterska dotyczyła

analizy zjawiska korupcji w Polsce. Zainteresowania badawcze: komunikowanie polityczne,

współczesna propaganda i socjotechnika, korupcja i klientelizm, przestępczość zorganizowana,

służby specjalne. E-mail: [email protected].

Adamik-Szysiak M., Wstęp, [w:] Media i polityka. Relacje i współzależności, red. M. Adamik-Szysiak,

Lublin 2014.

Karwat M., Podstawy socjotechniki dla politologów, polityków i nie tylko, Warszawa 2014.

Leksykon Politologii, red. A. Antoszewski, R. Herbut, Wrocław 2004.

Szot L., Dziennikarze mediów lokalnych w Polsce. Między profesjonalizmem a koniecznością przetrwania,

Wrocław 2013.

Tokarz T., Obraz jako narzędzie propagandy politycznej, [w:] Przestrzenie wizualne i akustyczne

człowieka. Antropologia wizualna jako przedmiot i metoda badań, red. W. Krzemińska, Wrocław 2007.

http://polskapress.pl/pl/biuro-prasowe/komunikaty-prasowe/fuzja-polska-press-sp-z-o-o-i-

express-media-sp-z-o-o

http://polskapress.pl/pl/o-polskapress/o-firmie

http://polskapress.pl/pl/portfolio/prasa/dzienniki/polska-kurier-lubelski

http://stat.gov.pl/statystyka-regionalna/rankingi-statystyczne/miasta-najwieksze-pod-

wzgledem- liczbyludnosci/

http://stat.gov.pl/vademecum/vademecum_dolnoslaskie/portrety_miast/miasto_Wroclaw.pdf

http://wroclaw.wyborcza.pl/wroclaw/0,0.html

http://www.gazetawroclawska.pl/.

http://www.hkmb.at/

http://www.money.pl/gielda/spolka-dnia/artykul/wyniki-agory-juz-nie-gazeta-

wyborcza-,79,0,2023503.html

http://www.prasa24.pl/

http://www.teleskop.org.pl/zkdp/index.jsp?p=publicDataNoReg

http://www.tokfm.pl/Tokfm/0,0.html

http://www.wirtualnemedia.pl/artykul/polskapresse-kupuje-media-regionalne-jest-zgoda-uokik

http://wyborcza.pl/0,0.html

23

http://zkdp.pl/images/Komunikat2007.pdf

http://zkdp.pl/images/Komunikat2015.pdf

https://ems.ms.gov.pl/krs/wyszukiwaniepodmiotu?t:lb=t

https://www.zkdp.pl/attachments/article/69/Zal_do%20uchwaly.pdf

arkuszy wydawniczych 0,9

__________________________________________

24

Krzysztof Bojarski, Organizacje społeczne i pozarządowe w systemie bezpieczeństwa wewnętrznego

państwa, „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN 2300-2662, s. 26-42.

Krzysztof Bojarski, Wyższa Szkoła Bezpieczeństwa i Ochrony im. Marszałka Józefa Pił-

sudskiego z siedzibą w Warszawie

Organizacje społeczne i pozarządowe w systemie bezpieczeństwa wewnętrznego

państwa

Community and Non-Governmental Organizations in the State Internal SecuritySystem

Abstrakt

System bezpieczeństwa tworzą przede wszystkim podmioty publiczne. Jednakże

swoje miejsce w tym systemie mają także organizacje społeczne i pozarządowe. Nie bez

znaczenia jest fakt, iż podmioty te angażując aktywność społeczną ludzi, przyczyniają

się w wielu przypadkach do istotnego zwiększenia bezpieczeństwa wewnętrznego

państwa. Dotyczy to zarówno dziedzin tak oczywistych jak ratownictwo czy bezpieczeń-

stwo ekologiczne, ale także dziedzin związanych ze stałym, bieżącym wzmacnianiem

bezpieczeństwa społecznego. W wielu przypadkach, bez udziału organizacji społecznych

i pozarządowych, państwo nie byłoby w stanie zapewnić właściwego poziomu tego

bezpieczeństwa. Dlatego też, mówiąc o systemie bezpieczeństwa wewnętrznego trzeba

pamiętać o istotnym wkładzie jaki wnoszą w ten system właśnie organizacje społeczne

i pozarządowe.

Słowa kluczowe: organizacje społeczne i pozarządowe, system bezpieczeństwa

wewnętrznego

AbstractSecurity system is obviously composed of public entities. However, community

and non-governmental organizations are parts of this system too. The fact that, in

many cases, public entities contribute to the considerable increase in the state internal

security is not without significance. This relates to branches such as life saving or

biosecurity, as well as to the branches connected with current and constant

reinforcement of social security. In many cases the state would not be able to assure

26

the appropriate level of social security wihout the involvement of community and non-

governmental organizations. Therefore, while talking about internal security system one

should remember about the vital contribution of the mentioned organizations to this

system.

Keywords: community and non-governmental organizations, internal security system

1. Wprowadzenie

Aktywność społeczna, zarówno ta w wymiarze szerszym i zinstytucjonalizowa-

nym, jak i ta w wymiarze jednostkowym i niesformalizowanym, jest wyrazem budzącego

się ducha obywatelskiego, ducha społecznego. Inicjatywa i działalność poszczególnych

osób czy organizacji społecznych posiada bowiem charakter oddolny, wynikający

z potrzeb i odczuć samych zainteresowanych. Nie jest to dziś tzw. „czyn społeczny”

narzucony przez władzę i realizowany z wynikającego stąd obowiązku. Działalność

społeczna to dziś forma samorealizacji wielu ludzi, bardzo często mająca przede

wszystkim na uwadze wsparcie i pomoc innym, potrzebującym tej pomocy ludziom. To

również realizowanie wielu przedsięwzięć ukierunkowanych na promocję i propagowanie

określonych postaw czy też standardów zachowania na przykład w zakresie ochrony

środowiska albo bezpieczeństwa dzieci i młodzieży. Zakres tej działalności jest dziś tak

duży, iż trudno wyobrazić sobie brak takiej formy partycypacji społeczeństwa w życiu

wspólnoty państwowej. Państwo bowiem nie jest w stanie i w istocie rzeczy nie byłoby

też wskazane, by zaspokajało wszystkie potrzeby obywateli. Jest bowiem wiele

płaszczyzn życia społecznego i indywidualnego gdzie to właśnie sami obywatele wiedzą

lepiej jak należy je zagospodarować, jak należy realizować określone działania i zadania.

Jest to zresztą zgodne z podstawową zasadą konstytucyjną, według której obecny

porządek prawny oparty jest o pomocniczość rozumianą jako wspieranie uprawnień

obywateli i ich wspólnot. W konsekwencji to obywatele w pierwszej kolejności powinni

wychodzić z inicjatywą realizacji określonych zadań im najbliższych, a państwo powinno

wkraczać dopiero wówczas gdy obywatele nie są w stanie radzić sobie sami z tymi

zadaniami i gdy jego interwencja będzie w konkretnych przypadkach oznaczała wyższą

skuteczność i efektywność zaspakajania potrzeb ludzkich. W związku z tym państwo

powinno wspierać i promować tę aktywność społeczną, która przyczynia się do realizacji

szeroko rozumianego dobra wspólnego i to zarówno w skali ogólnospołecznej jak

i indywidualnej. Nie można bowiem odbierać ludziom ich podstawowego prawa,

a zarazem obowiązku do samorealizacji i samodzielnego dbania o ich byt, pomyślność

27

i bezpieczeństwo. W tym też znaczeniu należy postrzegać rolę i sens działania

organizacji społecznych i pozarządowych w społeczeństwie zorganizowanym w państwo.

2. System bezpieczeństwa wewnętrznego

Nie ulega wątpliwości, iż bezpieczeństwo wewnętrzne jest domeną państwa. To

na państwie i organizacji państwowej spoczywa podstawowy obowiązek zapewnienia

tego bezpieczeństwa. To państwo bowiem posiada odpowiednie siły i środki by taki stan

bezpieczeństwa zapewnić. Mówiąc o systemie bezpieczeństwa wewnętrznego mamy

więc na myśli przede wszystkim system tworzony przez takie organy i podmioty jak:

Prezydent RP, organy administracji rządowej, jednostki samorządu terytorialnego,

organizacje i instytucje pozarządowe, podmioty prywatne. Można zatem powiedzieć, że

system ten tworzą organy w znaczeniu funkcjonalnym. Trzeba mieć jednocześnie

świadomość, iż zaliczenie niektórych podmiotów do systemu bezpieczeństwa

wewnętrznego jest w dużej mierze uzależnione właśnie od sposobu rozumienia zakresu

przedmiotowego bezpieczeństwa wewnętrznego: im szersze rozumienie tego pojęcia

tym szerszy skład systemu. Skład systemu bezpieczeństwa wewnętrznego związany jest

zatem mocno ze zróżnicowanym charakterem potencjalnych zdarzeń zakłócających

bezpieczeństwo. Zróżnicowany bowiem może być mechanizm ich powstawania, na

przykład działania celowe lub zdarzenia losowe. Poza tym naruszenia bezpieczeństwa

wewnętrznego mogą przybierać różne formy na przykład: przestępstwa przeciwko

porządkowi publicznemu, osobom i mieniu, pożary, powodzie, epidemie, katastrofy

budowlane, wypadki komunikacyjne. Warto raz jeszcze jednak podkreślić, iż Konstytucja

jednoznacznie wskazuje, że to państwo strzeże bezpieczeństwa obywateli1, więc

zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego należy do zadań państwa i jego

organów. Jest to tym bardziej istotne, że wysoki poziom bezpieczeństwa jest jednym

z podstawowych oczekiwań społecznych, jednakże na poziom ten, składa się działalność

nie tylko podmiotów państwowych2, ale rola podmiotów np. społecznych

i pozarządowych jest w tym zakresie jedynie uzupełniająca i pomocnicza3. Chodzi bo-

1 Art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483,z późn. zm.2 K. Sienkiewicz-Małyjurek, Współpraca na rzecz bezpieczeństwa i porządku publicznego z pozycjisamorządów gminnych, „Przedsiębiorczość i Zarządzanie” 2010, t. 11, z. 12, s. 49.3 S. Pieprzny, Administracja bezpieczeństwa i porządku publicznego, Rzeszów 2008, s. 73;G. Rydlewski, Kształt systemu instytucjonalnego bezpieczeństwa wewnętrznego w Polsce, [w:] Bez-pieczeństwo wewnętrzne państwa wybrane zagadnienia, red. S. Sulowski, M. Brzeziński, Warszawa2009, s. 134 i n.; E. Ura, Administracja bezpieczeństwa wewnętrznego, [w:] Bezpieczeństwo wewnętrznepaństwa, red. E. Ura, S. Pieprzny, Rzeszów 2015, s. 153.

28

wiem o to, by zachować jasność i jednoznaczność odpowiedzialności poszczególnych

podmiotów systemu bezpieczeństwa wewnętrznego, w którym to systemie ta

odpowiedzialność za to bezpieczeństwo spoczywa co do zasady na państwie.

Reasumując zatem te krótkie rozważania na temat sytemu bezpieczeństwa

wewnętrznego trzeba po pierwsze wskazać, iż pojęcie bezpieczeństwa wewnętrznego

i jego istnienie wyznaczone jest granicami państwa, co oznacza, że obejmuje ono

w istocie rzeczy wszystkie kategorie bezpieczeństwa określone porządkiem prawnym. Po

drugie bezpośrednie związanie bezpieczeństwa wewnętrznego z działaniami

i zjawiskami mającymi miejsce na terytorium państwa skutkuje poddaniem całości

przedsięwzięć ochronnych prawu wewnętrznemu państwa, jego zasadom i poglądom. Po

trzecie bezpieczeństwo wewnętrzne państwa jest budowane i chronione w oparciu

o prawo funkcjonujące w strukturze pionowej co powoduje, iż w przypadku wystąpienia

niebezpieczeństwa, wszyscy którzy są nim dotknięci często domagają się od razu

interwencji organów najwyższych w przekonaniu o ich skuteczności, gdy tym czasem

w rzeczywistości to właśnie organy lokalne mają szansę na szybszą i skuteczną reakcję4.

Również organizacje pozarządowe, które stanowią bez wątpienia istotną część życia

społecznego państwa, wyrażając demokratyczne prawa społeczeństwa obywatelskiego,

mogą w tym kontekście realizować ważne cele społeczne5. Takie bowiem właśnie

struktury mogą skutecznie i efektywnie uzupełniać działania organów publicznych

w identyfikowaniu i zaspokajaniu wielu potrzeb społecznych w zakresie szeroko

rozumianego bezpieczeństwa wewnętrznego państwa. W tym też znaczeniu ujawnia się

szczególna, choć niewątpliwe pomocnicza, rola organizacji społecznych

i pozarządowych.

3. Prawne formy działalności organizacji społecznych i pozarządowych

We współczesnych realiach człowiek stanął przed wyzwaniem tworzenia

bezpieczeństwa we możliwie wielu jego wymiarach i płaszczyznach z wykorzystaniem

w tych działaniach wszystkich podmiotów jakimi dysponują współczesne państwa

i społeczeństwa, w tym także podmiotów społecznych6. Aktywność społeczna, jej

pomyślny rozwój wymaga rzecz jasna właściwych i sprzyjających uwarunkowań praw-

4 J. Boć, O bezpieczeństwie wewnętrznym, [w:] Bezpieczeństwo wewnętrzne w działaniach terenowejadministracji publicznej, red. A. Chajbowicz, T. Kocowski, Wrocław 2009, s. 24-26.5 J. Trocha, Działalność organizacji pozarządowych na rzecz systemu zarządzania kryzysowego Rzeczy-pospolitej Polskiej, „Zeszyty Naukowe Wydziału Zarządzania i Dowodzenia Akademii Obrony Naro-dowej” 2014, nr 4 (12), s. 109.6 A. Skrabacz, Bezpieczeństwo społeczne, podstawy teoretyczne i praktyczne, Warszawa 2012, s. 12.

29

nych. W tym zakresie podstawowe znaczenie ma Konstytucja RP, która zawiera

wspomnianą już zasadę pomocniczości, i stanowi dalej, że: „każdemu zapewnia się

wolność zrzeszania”, „Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania

związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń,

ruchów obywatelskich innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji”, a jednocześnie

„zakazane są zrzeszenia, których cel lub działalność są sprzeczne z Konstytucją lub

ustawą” (art. 12; art. 58 ust. 1 i 2). Jeśli zaś chodzi o akty prawne rangi ustawowej to

w tym wypadku podstawowe znaczenie ma ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r.

o fundacjach7, ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach8 i przede

wszystkim ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego

i wolontariacie9. Czym są więc organizacje społeczne? Można powiedzieć są zrzesze-

niami obywateli, powstałymi w celu realizacji podstawowych praw obywateli do zrze-

szania się i wyrażania swojego zdania i opinii. Są także wyrazem szeroko rozumianej

zasady pluralizmu politycznego, bez względu na to, czy są one sformalizowane czy też nie.

Preambuła Prawa o stowarzyszeniach stanowi wprost, że prawo to stanowi się

w celu stworzenia warunków do pełnej realizacji gwarantowanej przepisami Konstytucji

wolności zrzeszania się. Stowarzyszenia są więc dobrowolnymi, samorządnymi

i trwałymi zrzeszeniami o celach niezarobkowych. Samodzielnie określają swoje cele,

programy działania i struktury organizacyjne, a także uchwalają wewnętrzne akty

dotyczące ich działalności. Podkreślić wypada, iż choć stowarzyszenie opiera swoją

działalność na pracy społecznej swoich członków, to jednak do prowadzenia swoich

spraw może zatrudniać również pracowników, którymi mogą być także jego członkowie.

Prawo tworzenia stowarzyszeń przysługuje obywatelom polskim mającym pełną

zdolność do czynności prawnych i niepozbawionych praw publicznych w liczbie co

najmniej siedmiu osób (formą uproszczoną jest stowarzyszenie zwykłe, które nie

posiada osobowości prawnej i które może być założone przez co najmniej trzy osoby).

Nadzór nad działalnością stowarzyszeń należy do: 1) wojewody właściwego ze względu

na siedzibę stowarzyszenia – w zakresie nadzoru nad działalnością stowarzyszeń

jednostek samorządu terytorialnego; 2) starosty właściwego ze względu na siedzibę

stowarzyszenia – w zakresie nadzoru nad innymi niż wymienione ww. stowarzysze-

niami. Poza tym w kontekście naszych rozważań trzeba także zauważyć, iż osoby prag-

7 Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach, Dz.U. z 2016 r. poz. 40, dalej: u.f.8 Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach, Dz.U. z 2017 r. poz. 210, dalej:u.P.s.9 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz.U.z 2016 r. poz. 1817, z późn. zm., dalej: u.dz.p.p.w.

30

http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20160000040





nące założyć stowarzyszenie prowadzące działalność bezpośrednio związaną z obron-

nością albo bezpieczeństwem państwa lub ochroną porządku publicznego są obowiązane

uzgodnić zakres tej działalności, odpowiednio, z Ministrem Obrony Narodowej lub

ministrem właściwym do spraw wewnętrznych albo organami przez nich określonymi.

Ponadto działalność stowarzyszeń na terenach i w obiektach znajdujących się w zarzą-

dzie lub użytkowaniu organów wojskowych albo resortu spraw wewnętrznych wymaga

zezwolenia, odpowiednio, Ministra Obrony Narodowej lub ministra właściwego do spraw

wewnętrznych albo organów przez nich określonych (art. 2 ust. 1-3, art. 3 ust. 1, art. 8

ust. 5, art. 9, art. 40 ust. 1 i 2, art. 44 ust. 2, art. 45, u.P.s.). Stowarzyszenia zatem

pełnią bardo ważną rolę w zakresie możliwości samorealizacji się obywateli, możliwości

realizacji ich ducha społecznego, podstawowych praw do zrzeszania się, a przez to

wypełniają lukę jaka tworzy się między państwem, a „samotnym” nierzadko w swoich

sprawach obywatelem.

Podobną rolę pełnią fundacje, które mogą być ustanowione dla realizacji

zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub

gospodarczo użytecznych, w szczególności takich, jak: ochrona zdrowia, rozwój gospo-

darki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona

środowiska oraz opieka nad zabytkami. Fundacje mogą ustanawiać osoby fizyczne

niezależnie od ich obywatelstwa i miejsca zamieszkania bądź osoby prawne mające

siedziby w Polsce lub za granicą z tym, że siedziba fundacji powinna znajdować się na

terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Fundator ustala statut fundacji, określający jej

nazwę, siedzibę i majątek, cele, zasady, formy i zakres działalności fundacji, skład

i organizację zarządu, sposób powoływania oraz obowiązki i uprawnienia tego organu

i jego członków. Statut może zawierać również inne postanowienia, w szczególności

dotyczące prowadzenia przez fundację działalności gospodarczej, dopuszczalności

i warunków jej połączenia z inną fundacją, zmiany celu lub statutu, a także przewidywać

tworzenie obok zarządu innych organów fundacji (art. 1; art. 2 ust. 1 i 2; art. 5 ust. 1,

u.f.). Można więc powiedzieć, że istotą fundacji jest realizowanie celu określonego przez

fundatora, a pożytecznego dla innych. Niejako z definicji fundacja jest ustanawiana dla

dobra innych i to dobro ma realizować i pomnażać.

Istotną i szczególną rolę wśród aktów prawnych regulujących działalność

organizacji społecznych i pozarządowych pełni ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r.

o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Jest ona pierwszym i jedynym aktem

prawnym, który w założeniach jej twórców ma kompleksowo regulować funkcjonowanie

31

podmiotów pozarządowych10. Zgodnie z tą ustawą działalnością pożytku publicznego

jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe

w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Natomiast organizacjami

pozarządowymi są: niebędące jednostkami sektora finansów publicznych w rozumieniu

ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 11 lub przedsiębiorstwami,

instytutami badawczymi, bankami i spółkami prawa handlowego będącymi

państwowymi lub samorządowymi osobami prawnymi, niedziałające w celu osiągnięcia

zysku - osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej,

którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia,

(z wyjątkiem partii politycznych, związków zawodowych i organizacji pracodawców,

samorządów zawodowych, fundacji utworzonych przez partie polityczne). Poza tym

działalność ta może być prowadzona także przez na przykład: 1) osoby prawne i jed-

nostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła

Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów

i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich

cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego; 2) stowarzy-

szenia jednostek samorządu terytorialnego; 3) spółdzielnie socjalne. Jednocześnie na

podkreślenie zasługuje fakt, iż bardzo szeroko ustawodawca określił sferę zdań

publicznych w ramach której może być prowadzona działalność społecznie użyteczna.

Sfera ta zatem obejmuje zadania w zakresie na przykład: pomocy społecznej, w tym

pomocy rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywania szans tych

rodzin i osób; wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej; udzielania nieodpłatnej

pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa; działalności na

rzecz integracji i reintegracji zawodowej i społecznej osób zagrożonych wykluczeniem

społecznym; działalności charytatywnej; podtrzymywania i upowszechniania tradycji

narodowej, pielęgnowania polskości oraz rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej

i kulturowej; działalności na rzecz mniejszości narodowych i etnicznych oraz języka

regionalnego; działalności wspomagającej rozwój wspólnot i społeczności lokalnych;

nauki, szkolnictwa wyższego, edukacji, oświaty i wychowania; działalności na rzecz

dzieci i młodzieży, w tym wypoczynku dzieci i młodzieży; kultury, sztuki, ochrony dóbr

kultury i dziedzictwa narodowego; wspierania i upowszechniania kultury fizycznej;

ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego; turystyki i krajo-

10 J. Schmidt, Rozwój organizacji pozarządowych, teoria i praktyka, Warszawa 2012, s. 18.11 Dz.U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.

32

znawstwa; porządku i bezpieczeństwa publicznego; obronności państwa, działalności Sił

Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; upowszechniania i ochrony wolności i praw

człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demo-

kracji; udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego; ratownictwa i ochrony

ludności; pomocy ofiarom katastrof, klęsk żywiołowych, konfliktów zbrojnych i wojen

w kraju i za granicą (art. 3 ust. 1-4; art. 4 ust. 1, u.dz.p.p.w.).

Ustawodawca także zdecydowanie podkreślił, że działalność pożytku

publicznego co do zasady nie jest działalnością gospodarczą i może być prowadzona

jako działalność nieodpłatna i odpłatna. Z tym, że przychód z działalności odpłatnej

pożytku publicznego może służyć wyłącznie prowadzeniu działalności pożytku

publicznego (art. 6; art. 9 ust. 2, u.dz.p.p.w.). Poza tym trzeba także zauważyć, iż

podjęcie odpłatnej działalności pożytku publicznego nie wymaga żadnej formalnej

rejestracji. Jednak organizacja podejmująca odpłatną działalność pożytku publicznego

ma obowiązek rachunkowego wyodrębnienia działalności odpłatnej i działalności

nieodpłatnej12.

Trzeba także zauważyć, że organy administracji publicznej mogą powierzać (po

przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert) realizację zadań publicznych organizacjom

pozarządowym. W razie natomiast wystąpienia klęski żywiołowej, katastrofy naturalnej

lub awarii technicznej w kraju lub poza jego granicami organ administracji publicznej,

w celu zapobieżenia ich skutkom może zlecać organizacjom pozarządowym realizację

zadania publicznego z pominięciem otwartego konkursu ofert. Ponadto, jeśli jest to

niezbędne ze względu na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na ważny

interes społeczny lub publiczny Prezes Rady Ministrów, może zlecać organizacjom

pozarządowym realizację zadań publicznych z pominięciem otwartego konkursu ofert.

Podobnie także minister właściwy do spraw wewnętrznych, w przypadkach dotyczących

zadań z zakresu ochrony ludności i ratownictwa może zlecać uprawnionym w tym

zakresie podmiotom realizację zadań publicznych z pominięciem otwartego konkursu

ofert. Jeśli zaś chodzi o nadzór to nad działalnością pożytku publicznego organizacji

pożytku publicznego to, co do zasady w zakresie prawidłowości korzystania z uprawnień

przysługującym tym organizacjom, nadzór sprawuje minister właściwy do spraw zabez-

pieczenia społecznego (art. 11 ust. 1 i 2; art. 11a–11c; art. 28 ust. 1; art. 29 ust. 3, u.dz.p.p.w.).

12 J. Blicharz, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, Warszawa 2012,s. 80.

33

Ten krótki przegląd jedynie podstawowych i zasadniczych aktów prawnych

dotyczących działalności organizacji pozarządowych wskazuje przede wszystkim na

różnorodność możliwości uczestnictwa tych organizacji w realizowaniu szeregu działań

z zakresu zadań o charakterze publicznym. Chęć podejmowania i realizowania takich

działań po stronie organizacji społecznych jest duża, rolą państwa jest jedynie

umożliwienie i wspieranie takich inicjatyw. W sferze bezpieczeństwa wewnętrznego

istnieje ogromne pole możliwości realizowania działań związanych choćby z na przykład:

bezpieczeństwem społecznym, ekologicznym, edukacją dla bezpieczeństwa, czy też

wprost działań związanych z bezpieczeństwem i porządkiem publicznym.

Dlatego w tym miejscu po przedstawieniu podstawowych form prawnych

działalności organizacji pozarządowych, za Aleksandrą Skrabacz, warto także podkreślić,

iż realizacja zdań na rzecz bezpieczeństwa wynikać może z wielu różnych aktów

prawnych, które są podstawą do prowadzenia działalności przedmiotowej w różnych

obszarach bezpieczeństwa. Do najważniejszych należy na przykład zaliczyć działalność

prowadzoną przez organizacje pozarządowe: w dziedzinie ochrony środowiska, w celu

podjęcia lub zaniechania działań umożliwiających zachowanie lub przywrócenie

równowagi przyrodniczej, na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo

ochrony środowiska13; w dziedzinie klęski żywiołowej, w celu zapobieżenia skutkom

klęski żywiołowej lub ich usunięcia, na podstawie ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r.

o stanie klęski żywiołowej14; w dziedzinie pomocy społecznej, w celu realizacji zadań

z zakresu pomocy społecznej w szczególności w odniesieniu do przeciwdziałania

wykluczeniu społecznemu i wyrównaniu szans osób niepełnosprawnych na podstawie

ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej15; w dziedzinie ratownictwa

medycznego, w celu niesienia pomocy osobom znajdującym się w stanie nagłego

zagrożenia zdrowotnego, na podstawie ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym

Ratownictwie Medycznym16; w dziedzinie ochrony przeciwpożarowej, w celu ochrony

życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym

miejscowym zagrożeniem, na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie

przeciwpożarowej17. Organizacje społeczne i pozarządowe realizując swoje cele

statutowe często jednocześnie wpisują się niejako automatycznie w system

bezpieczeństwa wewnętrznego, stanowiąc swoistą wartość dodaną tego systemu18.13 Dz.U. z 2017 r. poz 519, z późn. zm.14 Dz.U. z 2014 r. poz. 333, z późn. zm.15 Dz.U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm.16 Dz.U. z 2016 r. poz. 1868, z późn. zm.17 Dz.U. z 2017 r. poz. 736, z późn. zm.18 A. Skrabacz, Organizacje pozarządowe w bezpieczeństwie narodowym Polski, Warszawa 2006, s. 132 i 133.

34

4. Wybrane obszary aktywności organizacji społecznych i pozarządowych w sferze

bezpieczeństwa wewnętrznego

Zapewnienie bezpieczeństwa państwa, w tym bezpieczeństwa wewnętrznego,

jest przedmiotem działalności wielu instytucji, które zaspokajają podstawową potrzebę

jaką jest właśnie potrzeba bezpieczeństwa19. Wśród nich odnalazły swoje miejsce także

organizacje społeczne i pozarządowe. Wiele organizacji pozarządowych realizuje

zadania, które bardziej lub mniej bezpośrednio związane są z szeroko rozumianym

bezpieczeństwem wewnętrznym. Warto zatem choć w ograniczonym i mocno

wycinkowym zakresie przedstawić niektóre z nich i obszary ich aktywności. Szczególne

miejsce wśród tych organizacji pełnią organizacje ratownicze.

Jak wiadomo państwo nie jest wstanie zapewnić bezpieczeństwa obywatelom

we wszystkich dziedzinach życia. Społeczne organizacje ratownicze zajęły się dlatego

tymi dziedzinami ratowniczymi, w których państwo nie podejmuje lub nie chce

podejmować swojej działalności. Organizacje pozarządowe organizują oraz prowadzą

działania ratownicze bądź we własnym zakresie, albo też współpracując z jednostkami

państwowymi. Działający w ramach tych organizacji ratownicy są wyszkoleni

i przygotowani do udzielenia pomocy potrzebującym20. Przykładowo ratownictwo

górskie mogą wykonywać Górskie Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe, Tatrzańskie

Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe oraz inne podmioty, jeżeli uzyskały zgodę ministra

właściwego do spraw wewnętrznych. Podmioty uprawnione do wykonywania

ratownictwa górskiego: organizują, kierują, koordynują i bezpośrednio prowadzą

działania ratownicze w ramach ratownictwa górskiego; organizują i prowadzą szkolenia

ratowników górskich i narciarskich oraz psów ratowniczych, w tym psów lawinowych,

wraz z ich przewodnikami; nadają uprawnienia ratownicze i instruktorskie w zakresie

ratownictwa górskiego, ratownictwa narciarskiego, ratownictwa z użyciem psów oraz

ratownictwa podwodnego w akwenach górskich i jaskiniach; prowadzą dokumentację

działań ratowniczych; prowadzą działalność profilaktyczną i edukacyjną dotyczącą

bezpieczeństwa w górach i na zorganizowanych terenach narciarskich.

Poza tym podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa górskiego mogą

w szczególności na przykład: 1) prowadzić ewakuację osób z kolei linowych

przeznaczonych do transportu osób; 2) zabezpieczać w zakresie ratownictwa górskiego

i narciarskiego imprezy sportowe oraz imprezy turystyczne na wniosek organizatora19 M. Lisicki, Diagnoza i prognoza rozwiązań systemowych w zakresie organizacji i zarządzaniabezpieczeństwem obywateli, [w:] Zarządzanie bezpieczeństwem – wyzwania XXI wieku, red. M. Lisicki,Warszawa 2008, s. 273 i 276.20 A. Skrabacz, Ratownictwo w III RP. Ogólna charakterystyka, Warszawa 2004, s. 13 i 67.

35

imprezy; 3) wydawać, na wniosek organu jednostki samorządu terytorialnego, dyrektora

parku narodowego lub krajobrazowego, albo zarządzającego zorganizowanym terenem

narciarskim, osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej

osobowości prawnej prowadzącej działalność w zakresie sportu, rekreacji lub turystyki

opinie dotyczące warunków bezpieczeństwa osób uprawiających sport, rekreację lub

turystykę w górach lub na zorganizowanych terenach narciarskich; 4) organizować,

kierować, koordynować i bezpośrednio prowadzić działania ratownicze na zorganizowa-

nych terenach narciarskich na podstawie umowy z zarządzającym zorganizowanym

terenem narciarskim; 5) organizować i prowadzić szkolenia wysokościowe z ewakuacji

osób z unieruchomionych kolei linowych przeznaczonych do transportu osób, w szcze-

gólności dla pracowników zorganizowanych terenów narciarskich, na których te urzą-

dzenia się znajdują; 6) brać udział w działaniach ratowniczych poza obszarem gór ze

szczególnym uwzględnieniem klęsk żywiołowych i katastrof na wezwanie właściwych

służb i sztabów kryzysowych; 7) organizować i prowadzić szkolenia dla osób uprawiają-

cych sport, rekreację lub turystykę w górach i na zorganizowanych terenach narciarskich

ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień bezpieczeństwa. Poza tym podmioty wyko-

nujące ratownictwo górskie współdziałają przy jego wykonywaniu na przykład z organa-

mi administracji rządowej i samorządowej czy też z jednostkami współpracującymi

z systemem Państwowego Ratownictwa Medycznego21. Oczywiście organizacji pozarzą-

dowych zajmujących się ratownictwem jest więcej, dość wspomnieć choćby Ochotnicze

Straże Pożarne czy też Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe jak również Ligę Obro-

ny Kraju, a ich działalność jest nie do przecenienia, tym niemniej nie możemy ograni-

czyć się jedynie do ratownictwa przedstawiając udział organizacji społecznych i pozarzą-

dowych w systemie bezpieczeństwa wewnętrznego bowiem tych obszarów na których

działają te organizacje jest wiele.

W codziennym życiu ważną rolę organizacje pozarządowe mają do spełnienia

szczególnie w obszarze bezpieczeństwa wewnętrznego związanym z bezpieczeństwem

społecznym. Zagrożenia społeczne wymagają szybkiego i skutecznego przeciwdziałania

zwłaszcza w zakresie profilaktyki, a nie tylko doraźnego niwelowania skutków.

Generalnie państwo nie jest w stanie reagować na wszystkie patologie społeczne,

dlatego włączenie organizacji pozarządowych do działania na rzecz bezpieczeństwa

społecznego jest konieczne. Warto zatem wspomnieć o takich organizacjach, które są

aktywne w tym zakresie, a są to na przykład takie organizacje jak: Caritas, Polski Czer-21 Art. 5 ust. 1, art. 7 ust 1 i 2, art. 8 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwiei ratownictwie w górach i na zorganizowanych terenach narciarskich, Dz.U. z 2011 r. Nr 208, poz.1241, z późn. zm.

36

wony Krzyż, Polska Akcja Humanitarna czy też Towarzystwo Pomocy im. Brata Alberta,

Tak na przykład Polski Czerwony Krzyż jest organizacją społeczną działającą na zasadzie

dobrowolności. Według statutu celem Polskiego Czerwonego Krzyża jest zapobieganie

cierpieniom ludzkim i ich łagodzenie we wszelkich okolicznościach i w każdym czasie,

przy zachowaniu bezstronności oraz bez jakiejkolwiek dyskryminacji, a zwłaszcza z po-

wodu narodowości, przynależności do grupy etnicznej, pochodzenia społecznego, rasy,

płci, religii, języka lub poglądów politycznych. Dla osiągnięcia tego celu Polski Czerwony

Krzyż w szczególności: wspomaga w czasie konfliktu zbrojnego wojskową i cywilną

służbę zdrowia, oraz prowadzi działalność humanitarną na rzecz ofiar konfliktów

zbrojnych; prowadzi działania na rzecz rozwoju krwiodawstwa i krwiolecznictwa oraz

pozyskiwania honorowych dawców krwi; niesie pomoc ofiarom i poszkodowanym

w klęskach żywiołowych i katastrofach w kraju, a także za granicą, oraz przygotowuje

społeczeństwo do właściwych zachowań w przypadku ich wystąpienia; działa na rzecz

ratownictwa i ochrony ludności, prowadzi szkolenia w tym zakresie oraz szkolenia

z pierwszej pomocy; prowadzi działalność charytatywną, realizuje zadania z pomocy

społecznej, w tym usługi opiekuńcze, prowadzi placówki interwencji kryzysowej oraz

działa na rzecz osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej; prowadzi

działalność na rzecz osób niepełnosprawnych; prowadzi działalność w dziedzinie

ochrony i promocji zdrowia, przeciwdziałania uzależnieniom, patologiom społecznym

oraz prowadzi działania w zakresie porządku i bezpieczeństwa publicznego z uwzględ-

nieniem pomocy i działań na rzecz osób poszkodowanych w wypadkach komunikacyj-

nych i upowszechniania zasad bezpiecznych zachowań; upowszechnia tradycje narodowe

oraz działa na rzecz mniejszości narodowych i etnicznych, prowadzi działania na rzecz

integracji europejskiej oraz rozwijania kontaktów i współpracy między społeczeństwami;

prowadzi działania na rzecz ochrony środowiska, dóbr kultury i dziedzictwa narodowego;

działa na rzecz odtwarzania więzi rodzinnych zerwanych w wyniku konfliktów zbrojnych,

klęsk żywiołowych i migracji; prowadzi działalność wychowawczą i wypoczynkową na

rzecz dzieci i młodzieży, wspiera i upowszechnia kulturę fizyczną, sport, turystykę,

krajoznawstwo i rekreację; organizuje i prowadzi placówki edukacyjno-oświatowe, opie-

kuńcze i socjalne, wypoczynkowe, rehabilitacyjne, lecznicze oraz inne — dla dzieci,

młodzieży i dorosłych; rozwija działalność wśród dzieci i młodzieży, uwzględniając przy

tym realizację wszystkich zadań statutowych; prowadzi szkolenia w zakresie aktywizacji

zawodowej osób podlegających wykluczeniu społecznemu; pozyskuje, szkoli i organizuje

personel i wolontariat niezbędny do realizacji jego zadań; prowadzi działalność i współ-

37

pracuje z organizacjami pozarządowymi w kraju i za granicą, wspomagając rozwój

społeczności lokalnych22.

Oczywiście przedstawienie wybranych zadań Polskiego Czerwonego Krzyża ma

na celu jedynie zasygnalizowanie obszarów działalności społecznej w których podejmują

swoją aktywność organizacje pozarządowe w ramach szeroko rozumianego

bezpieczeństwa społecznego, w rzeczywistości bowiem ich zakres działania jest szerszy.

Także w zakresie bezpieczeństwa ekologicznego organizacje pozarządowe pełnią

istotną rolę. Pozarządowych organizacji proekologicznych jest wiele, formułują one

w swoich statuach różne cele, które mają wpłynąć na większe bezpieczeństwo

ekologiczne poprzez głównie ochronę istniejących zasobów przyrodniczych. Wśród tych

organizacji można na przykład wspomnieć o Lidze Ochrony Przyrody, Klubie Gaja czy też

Polskim Klubie Ekologicznym. W statucie najstarszej wymienionej tu organizacji czyli

Ligi Ochrony Przyrody możemy przeczytać, że jest Stowarzyszeniem utworzonym

w 1928 roku, którego celem jest: kształtowanie właściwych postaw człowieka, a szcze-

gólnie młodzieży i dzieci przez ukazywanie bogactwa, piękna i znaczenia przyrody,

budzenie jej umiłowania i poszanowania, szerzenie zrozumienia celów ochrony przyrody

i środowiska oraz problemów i zagrożeń. Ponadto celem tej organizacji jest dbałość

o zapewnienie człowiekowi warunków życia w środowisku bezpiecznym dla jego

zdrowia, a także zabieganie o zachowanie, zrównoważone użytkowanie oraz odnawianie

zasobów, tworów i składników przyrody będących dziedzictwem i bogactwem

narodowym. Liga Ochrony Przyrody zabiega o ochronę i odnawianie zasobów środowiska

przyrodniczego dla współczesnych i przyszłych pokoleń, w szczególności przez:

1) zachowanie różnorodności biologicznej; 2) zachowanie dziedzictwa geologicznego

i paleontologicznego; 3) stwarzanie warunków do zachowania ciągłości występowania

gatunków roślin, grzybów i zwierząt wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub

przywracanie do właściwego stanu ochrony; 4) ochronę walorów krajobrazowych, zieleni

w miastach i wsiach oraz zadrzewień23. Generalnie można powiedzieć, iż do organizacji

ekologicznych zaliczamy te, których cele lub cel związany jest z szeroko rozumianą

ochroną środowiska naturalnego, a tym samym kształtowaniem i zwiększaniem

bezpieczeństwa ekologicznego państwa.

W końcu warto także wspomnieć o organizacjach pozarządowych, które

w swoich celach i działaniach wprost odwołują się do kwestii bezpieczeństwa wewnętrz-22 Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 1964 r. o Polskim Czerwonym Krzyżu, Dz.U. z 1964 r. Nr41, poz. 276, oraz § 8 i § 9 Statutu Polskiego Czerwonego Krzyża, rozporządzenie Rady Ministrówz dnia 20 września 2011 r. w sprawie zatwierdzenia statutu Polskiego Czerwonego Krzyża, Dz.U.z 2011 r., Nr 217, poz. 1284.

38

nego rozumianego jako bezpieczeństwo i porządek publiczny, a także jako działalność

proobronna. Skupiają się one na wychowaniu patriotycznym, szkoleniu rezerw osobo-

wych mających być odpowiedzią na ewentualne zagrożenia militarne, a także na dzia-

łalności na rzecz obrony cywilnej. W tej sferze podejmowanych jest wiele oddolnych

inicjatyw społecznych i działa wiele różnych organizacji. Wśród tych znaczniejszych

wymienić można Polski Związek Strzelecki, Związek Strzelecki „Strzelec” czy też

Towarzystwo Wiedzy Obronnej. Tak na przykład w statucie Związku Strzeleckiego

„Strzelec” czytamy, iż między innymi celem Związku jest na przykład: wychowanie mło-

dzieży w duchu patriotycznym w oparciu o hasła „Bóg – Honor - Ojczyzna” oraz

„Równość – Wolność – Niepodległość”; przekazywanie wiedzy historycznej, pielęgno-

wanie polskości oraz rozwój świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej; kształ-

towanie postaw patriotycznych wśród młodzieży; uczenie szacunku dla tradycji niepod-

ległościowej; praca nad rozwojem charakteru młodzieży; propagowanie atrakcyjnych

form spędzania wolnego czasu; wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej wśród

młodzieży; wdrażanie do uczestnictwa w życiu kulturalnym i społecznym Ojczyzny;

ochrona i promocja zdrowego trybu życia; zapobieganie narkomanii i alkoholizmowi24.

W przypadku wyżej zaprezentowanych celów można zatem wnioskować, iż organizacja

ta skupia się na budowaniu tożsamości narodowej na gruncie pamięci historycznej,

wzmacnianiu i promowaniu pozytywnych wzorców wśród obywateli w tym przede

wszystkim wśród młodzieży.

Znaczenie organizacji pozarządowych ściśle związanych z bezpieczeństwem

i porządkiem publicznym, i działalnością proobronną jest istotne, co znajduje swoje

potwierdzenie w oficjalnych dokumentach państwowych. Według Biura Bezpieczeństwa

Narodowego kształtowanie bezpieczeństwa państwa jest też bowiem w znacznym

stopniu udziałem samego społeczeństwa i organizacji pozarządowych. Wynika to przede

wszystkim z tego, że odpowiedni poziom strategicznej obronności kraju może być

istotnym czynnikiem odstraszania. Ważną rolę w tym zakresie mogą i powinny pełnić

właśnie organizacje pozarządowe o charakterze proobronnym, które w momencie

kryzysu lub wojny stanowiłyby istotne uzupełnienie i wsparcie zarówno dla pozamilitar-

nych, jak i militarnych struktur państwa25. W tym kontekście można zatem stwierdzić,

23 § 1 i § 10 Statutu Ligi Ochrony Przyrody, Warszawa 2012, http://www.lop.org.pl [dostęp: 02.06.2016].24 § 7 Statutu Związku Strzeleckiego „Strzelec”, http://www.zsstrzelec.com.pl [dostęp: 03.06.2016].25 Rekomendacje BBN ws. roli organizacji pozarządowych we wzmacnianiu strategicznej odporności kraju ,4 lutego 2015, [w:] Wybrane dokumenty oraz opracowania wydane przez Biuro BezpieczeństwaNarodowego w latach 2010–2015, Warszawa 2015, s. 25, www.bbn.gov.pl [dostęp: 13.06.2016 r.].

39

http://www.zsstrzelec.com.pl/o-nas1/statut-stowarzyszenia

że działalność organizacji pozarządowych w sferze bezpieczeństwa i porządku publ-

icznego i w sferze proobronnej nie jest tylko pożytecznym hobby, ale może i powinna

być istotnym składnikiem zwiększenia bezpieczeństwa państwa.

5. Zakończenie

Podsumowując zasygnalizowaną tu problematykę udziału organizacji

społecznych i pozarządowych w systemie bezpieczeństwa wewnętrznego można bez

wątpienia stwierdzić, iż jest on duży i zróżnicowany. Obszary aktywności tych

organizacji w sferze bezpieczeństwa nie ograniczają się jedynie do tych najbardziej

oczywistych, jak ratownictwo czy bezpieczeństwo ekologiczne, ale rozciągają się na

wiele różnych sfer życia społecznego. Niezmiernie ważnym zakresem działania tych

organizacji jest bezpieczeństwo społeczne gdzie na co dzień, bez udziału mediów, wiele

organizacji pozarządowych zmaga się ze wsparciem osób, a często też całych grup

społecznych w ich trudnych bardzo problemach, starając się przywrócić utracone przez

nich poczucie bezpieczeństwa. Organizacje pozarządowe realizując swoje cele statutowe

w szeroko rozumianym zakresie bezpieczeństwa są trwałym elementem całego sytemu

bezpieczeństwa wewnętrznego. Bez ich udziału państwo nie byłoby w stanie realizować

skutecznie wielu zadań w tej sferze (przykładem niech będzie choćby udział organizacji

pozarządowych w niesieniu pomocy osobom poszkodowanym w czasie powodzi), a tym

samym to poziom bezpieczeństwa byłby wyraźnie uszczuplony.

Choć prawdą jest, że podstawowy ciężar odpowiedzialności za bezpieczeństwo

wewnętrzne spoczywa na administracji przede wszystkim rządowej, to jednocześnie

ważnym ogniwem sytemu bezpieczeństwa wewnętrznego są także organizacje

społeczne i pozarządowe, bowiem „gdzie państwo nie może tam społeczeństwo musi”26.

W taki sposób kształtuje się właśnie rola i miejsce organizacji społecznych

i pozarządowych w tym systemie – rola wspierania, uzupełniania, a gdy jest taka

konieczność zastępowania struktur państwowych.

Dr Krzysztof Bojarski: autor jest pracownikiem naukowo-dydaktycznym w Wyższej

Szkole Bezpieczeństwa i Ochrony im. Marszałka Józefa Piłsudskiego z siedzibą

w Warszawie. Przedmiot zainteresowań naukowych autora obejmuje zagadnienia zwią-

zane z szeroko rozumianym bezpieczeństwem, samorządem, prawem administracyjnym

oraz nauką o państwie i prawie. E-mail: [email protected]..

26 A. Skrabacz, Organizacje..., s. 147.

40

Rekomendacje BBN ws. roli organizacji pozarządowych we wzmacnianiu strategicznej odporności kraju,

4 lutego 2015, [w:] Wybrane dokumenty oraz opracowania wydane przez Biuro Bezpieczeństwa

Narodowego w latach 2010–2015, Warszawa 2015.

Statutu Ligi Ochrony Przyrody, Warszawa 2012.

Statutu Związku Strzeleckiego „Strzelec”.

Blicharz J., Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, Warszawa 2012.

Boć J., O bezpieczeństwie wewnętrznym [w:] Bezpieczeństwo wewnętrzne w działaniach terenowej

administracji publicznej, red. S. Sulowski, M. Brzeziński, Wrocław 2009.

Lisicki M., Diagnoza i prognoza rozwiązań systemowych w zakresie organizacji i zarządzania

bezpieczeństwem obywateli, [w:] Zarządzanie bezpieczeństwem – wyzwania XXI wieku,

red. M. Lisicki, Warszawa 2008.

Pieprzny S, Administracja bezpieczeństwa i porządku publicznego, Rzeszów 2008.

Rydlewski G., Kształt systemu instytucjonalnego bezpieczeństwa wewnętrznego w Polsce

[w:] Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa wybrane zagadnienia, red. S. Sulowski, M. Brzeziński,

Warszawa 2009.

Schmidt J., Rozwój organizacji pozarządowych, teoria i praktyka, Warszawa 2012.

Sienkiewicz-Małyjurek K., Współpraca na rzecz bezpieczeństwa i porządku publicznego z pozycji

samorządów gminnych, „Przedsiębiorczość i Zarządzanie” 2010, t. 11, z. 12.

Skrabacz A., Bezpieczeństwo społeczne, podstawy teoretyczne i praktyczne, Warszawa 2012.

Skrabacz A., Organizacje pozarządowe w bezpieczeństwie narodowym Polski, Warszawa 2006.

Skrabacz A., Ratownictwo w III RP. Ogólna charakterystyka, Warszawa 2004.

Trocha J., Działalność organizacji pozarządowych na rzecz systemu zarządzania kryzysowego

Rzeczypospolitej Polskiej, „Zeszyty Naukowe Wydziału Zarządzania i Dowodzenia Akademii

Obrony Narodowej” 2014, nr 4 (12).

Ura E., Administracja bezpieczeństwa wewnętrznego [w:] Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa,

red. E. Ura, S. Pieprzny, Rzeszów 2015.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.

Ustawa z dnia 16 listopada 1964 r. o Polskim Czerwonym Krzyżu, Dz.U. Nr 41, poz. 276.

Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach, Dz.U. z 2016 r. poz. 40.

Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach, Dz.U. z 2017 r. poz. 210.

Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, Dz.U. z 2017 r. poz. 736, z późn. zm.

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, Dz.U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm.

Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, Dz.U. z 2014 r. poz. 333, z późn. zm.

Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie,

Dz.U. z2016 r. poz. 1817, z późn. zm.

Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz.U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm.

Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym, Dz.U. z 2016 r.

poz. 1868, z późn. zm.

41




Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.

Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie i ratownictwie w górach i na zorganizowanych

terenach narciarskich, Dz.U. Nr 208, poz. 1241, z późn. zm.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 września 2011 r. w sprawie zatwierdzenia statutu

Polskiego Czerwonego Krzyża, Dz.U. Nr 217, poz. 1284.


__________________________________________

42

Konrad Buczma, Sławomir Chomoncik, Prawo do ochrony danych osobowych w pracach Komisji

Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w latach 1993–1997, „Rocznik

Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN 2300-2662, s. 44-60.

Konrad Buczma – Wydział Agrobioinżynierii Uniwersytetu Przyrodniczego w Lublinie

Sławomir Chomoncik – Wydział Bezpieczeństwa Narodowego Akademii Sztuki Wojennej

Prawo do ochrony danych osobowych w pracach Komisji Konstytucyjnej

Zgromadzenia Narodowego w latach 1993-1997

Right of Personal Data Protection in Works of the Constitutional Commission

of National Assembly in 1993-1997 Years

Abstrakt

Przedkładany artykuł dotyczy kształtowania się uregulowania prawa do ochrony

danych osobowych w obecnej Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia

1997 roku. Autorzy przedstawiają projekty przyszłej polskiej ustawy zasadniczej będące

przedmiotem prac w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego pod kątem

analizy uwarunkowań, które doprowadziły do obecnego kształtu art. 51 Konstytucji RP

będącego wynikiem dyskusji prac we wspomnianej Komisji a normującym na płaszczyź-

nie konstytucyjnej prawo do ochrony danych osobowych. Autorzy udowadniają, iż za-

gadnienie te w kontekście prac nad całością polskiej konstytucji było problematyką

marginalną nie wywołującą większych sporów i kontrowersji w Komisji Konstytucyjnej

Zgromadzenia Narodowego.

Słowa kluczowe: Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego, Konstytucja RP,

prawo do ochrony danych osobowych, prawo do prywatności

Abstract

This article concerns forming of settling the right to personal data protection in

present Constitution of the Republic of Poland dating back to 02.04.1997. The authors

present projects of future constitution that are the subject of work of National

Assembly Constitutional Committee. The authors depict the analysis of conditioning

that led to the present form of art 51 of the Constitution of the Republic of Poland

which is the outcome of discussions in the already mentioned committee as well as

44

a normalizing standard on the constitutional level that gives the right to personal data

protection. The writers prove that this issue in the context of work on the whole polish

constitution was a marginal aspect and it did not arise greater disputes and

controversies in National Assembly Constitutional Committee.

Keywords: Constitution of the Republic of Poland, National Assembly Constitutional

Committee, right to personal data protection, right to privacy

1. Wprowadzenie

Problematyka związana z ochroną danych osobowych od czasu przemian

ustrojowych w Polsce była przedmiotem wielu analiz i prób normatywnego

ujednolicenia, których to interpretacja często powodowała odmienne stanowiska

doktryny, praktyki prawniczej, co miało również wpływ na sam proces legislacyjny

obejmujący tą materię1.

Na podstawie artykułów 1, 2 i 2a ustawy konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1992

roku o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej2,

Konstytucja RP z 1997 roku została uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe

a następnie przyjęta w drodze referendum konstytucyjnego. Prawo inicjatywy

ustawodawczej w zakresie przedstawiania projektów przyszłej konstytucji przysługiwało:

1) Komisji Konstytucyjnej;

2) grupie 56 członków Zgromadzenia Narodowego;

3) Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej;

4) grupie obywateli w liczbie co najmniej 500 000 osób posiadających czynne

prawo wyborcze do Sejmu (po nowelizacji ustawy w 1994 roku).

Na podstawie tych przepisów do Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia

Narodowego złożono siedem projektów. Pierwszym z nich był projekt Senatu I kadencji

wniesiony 24 marca 1993 roku – podpisani pod projektem posłowie i senatorowie

upoważnili do reprezentowania siebie senator Alicję Grześkowiak. Kolejny z projektów,

opracowany przez Konfederację Polski Niepodległej, został złożony do Komisji

Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w dniu 30 kwietnia 1993 roku i podpisany

1 Zob. szerzej: R. Chruściak, Przygotowanie i uchwalenie konstytucji RP. Wybór przepisów prawnych,Warszawa 1996; id., Projekty Konstytucji 1993–1997, cz. 1 i 2, Warszawa 1997; id., PrzygotowanieKonstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. – przebieg prac parlamentarnych,Warszawa 1997; A. Drozd, Pojęcie danych osobowych – uwagi wstępne, [w:] Ochrona danychosobowych w Polsce z perspektywy dziesięciolecia, red. P. Fajgielski, Lublin 2008.2 Dz.U. Nr 67, poz. 336 oraz Dz.U. z 1994 r., Nr 61, poz. 251.

45

przez 58 członków Zgromadzenia Narodowego, którzy do reprezentowania siebie

upoważnili posła Leszka Moczulskiego. Tego samego dnia złożony został także projekt

Polskiego Stronnictwa Ludowego poparty przez posłów i senatorów Klubu

Parlamentarnego Polskiego Stronnictwa Ludowego a także kół poselskich Unii Pracy,

Mniejszości Niemieckiej, Partii Rencistów i Emerytów „Nadzieja” oraz posłów

niezrzeszonych, którzy do reprezentowania siebie upoważnili posłów: Aleksandra

Łuczaka i Jarosława Szymańskiego. Następnie 6 maja 1994 roku zgłoszony został projekt

prezydencki Lecha Wałęsy, który upoważnił do reprezentowania siebie zastępcę szefa

Kancelarii Prezydenta Lecha Falandysza. Jako piąty, w dniu 9 maja 1994 roku,

przedłożony został projekt konstytucji Unii Demokratycznej, poparty podpisami 60

członków Zgromadzenia Narodowego, którzy do reprezentowania siebie upoważnili

posła Jerzego Ciemieniewskiego. Również 9 maja 1994 roku swój projekt konstytucji

zgłosił Sojusz Lewicy Demokratycznej. Został on wniesiony przez grupę 68 członków

Zgromadzenia Narodowego, którzy upoważnili do reprezentowania siebie posła Jerzego

Jaskiernię. Jako ostatni do Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego wpłynął

projekt obywatelski. Został on zgłoszony w dniu 8 września 1994 roku i poparty liczbą

959 270 podpisów obywateli posiadających czynne prawo wyborcze do Sejmu.

Zgłoszenia projektu dokonał ówczesny przewodniczący NSZZ „Solidarność” Marian

Krzaklewski, będący jednocześnie pełnomocnikiem podpisanych.

2. Prawo do ochrony danych osobowych w projektach Konstytucji RP - projekty

stanowiące przedmiot prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego

w latach 1993–1997

Projekty przyszłej Konstytucji, które stały się przedmiotem obrad w Komisji

Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego można podzielić na dwie grupy tj. na

projekty odnoszące się do ochrony danych osobowych i te, które tego typu regulacji nie

przewidywały. Do pierwszej grupy należą projekty: Polskiego Stronnictwa Ludowego,

prezydencki Lecha Wałęsy, Sojuszu Lewicy Demokratycznej oraz projekt obywatelski.

Pierwszy z nich, projekt PSL, został złożony do Komisji Konstytucyjnej

30 kwietnia 1993 roku3. Prawo do ochrony danych osobowych uregulowane zostało

w artykule 30 analizowanego projektu. Ustępy 1, 2 i 3 wspomnianego artykułu odnosiły

się do poszanowania rozwoju osobowości, ochrony życia prywatnego i rodzinnego,

gwarantują tajemnicę korespondencji, przesyłanych informacji, regulują możliwość

3 Druk Zgromadzenia Narodowego (dalej jako: ZN) nr 4.

46

ustawowego ograniczania tych praw ze względu na bezpieczeństwo państwa, zdrowie,

ochronę demokratycznego ładu społecznego4. Z punktu widzenia ochrony danych

osobowych najważniejsze znaczenie miał ustęp 3 artykułu 30, który gwarantował

obywatelowi prawo dostępu do zebranych o nim informacji i ich sprostowania

w brzmieniu: „Obywatel ma prawo dostępu do informacji zebranych o jego osobie przez

urzędy i instytucje i do żądania sprostowania danych nieprawdziwych lub nieścisłych.

Prawo to może ulec ograniczeniu w drodze ustawy ze względu na toczące się

postępowanie karne”.

Projekt prezydencki, wniesiony przez Prezydenta RP Lecha Wałęsę, został

złożony do Komisji Konstytucyjnej 6 maja 1994 roku5. Odniesienia do zagwarantowania

prawnej ochrony prywatności oraz ochrony danych osobowych umieszczone zostały

w załączonej do projektu Karcie Praw i Wolności. Obok ogólnej deklaracji poszanowania

i ochrony życia prywatnego, rodzinnego, dobrego imienia oraz tajemnicy korespondencji

i komunikowania się (art. 13), znalazło się w nim odniesienie do ochrony danych

osobowych. Artykuł 10 Karty Praw i Wolności zatytułowany „Prawo do informacji”

zakazywał gromadzenia informacji o obywatelach innych niż jest to niezbędne

i konieczne w demokratycznym społeczeństwie. Przyznawał prawo dostępu do

dotyczących obywateli dokumentów urzędowych i kartotek wraz z możliwością ich

sprostowywania i żądania usunięcia informacji zbędnych lub zebranych niezgodnie

z prawem. Projekt Karty Praw i Wolności zakładał połączenie w jednym artykule 10:

prawa dostępu do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych. Prawo

ochrony danych osobowych miało przysługiwać tylko obywatelom polskim. Istotnym

novum w stosunku do innych przedłożonych projektów ustawy zasadniczej było

przyznanie prawa żądania usunięcia danych nieprawdziwych lub zebranych niezgodnie

z przepisami.

Do grupy projektów podejmujących zagadnienie ochrony danych należy zaliczyć

projekt konstytucji opracowany przez Sojusz Lewicy Demokratycznej, wniesiony do

Komisji Konstytucyjnej 9 maja 1994 roku6. Zapewniano w nim nienaruszalność

mieszkania, tajemnicę korespondencji, oraz co ważne, wszelkich danych przesyłanych

różnymi środkami informacji. Określono również możliwość ograniczenia w formie

4 Art. 30: „1. Każdy ma prawo do swobodnego rozwoju swej osobowości oraz do ochrony życiaosobistego i rodzinnego. 2. Mieszkanie, tajemnica korespondencji oraz informacji przesyłanychinnymi środkami są nienaruszalne. Ograniczenia tych wolności, ze względu na bezpieczeństwopaństwa, ściganie sprawców przestępstw, ochronę demokratycznego ładu społecznego i zdrowiepubliczne określa ustawa”.5 Druk ZN nr 1.6 Druk ZN nr 2.

47

ustawowej praw obywatelskich ze względu na bezpieczeństwo państwa, porządek

publiczny, moralność, zdrowie, ściganie sprawców przestępstw (art. 40). Bezpośrednio

do ochrony danych osobowych odnosił się artykuł 39 projektu, który gwarantował

każdemu prawo do rozwoju osobowości. Zakazywał zmuszania do składania oświadczeń

związanych z przekonaniami wyznaniowymi. Gwarantował każdemu prawo do

prywatności życia osobistego i rodzinnego jednocześnie zastrzegając, iż zakres

gromadzenia danych o osobach przez organy państwowe powinna określić ustawa.

Projekt przyznawał obywatelowi możliwość dostępu do informacji zebranych o nim

przez urzędy i instytucje oraz dawał prawo sprostowania danych nieścisłych lub

nieprawdziwych. Mogło one zostać ograniczone ze względu na toczące się postępowanie

karne. Prawo do ochrony danych osobowych, w omówionym artykule 39, zostało ściśle

powiązane z prawem do prywatności oraz swobodnego rozwoju osobowości. Brak

odwołania do słowa „obywatel” świadczy o przyznaniu tego prawa wszystkim osobom

znajdującym się na terytorium Polski. Należy również dodać, iż artykuł 27 projektu

konstytucji nakazywał interpretację praw i wolności człowieka zgodnie z prawem

międzynarodowym. Dawało to nadzieje na wykształcenie się polskich reguł

przetwarzania informacji w oparciu o międzynarodowe standardy.

W projekcie obywatelskim zgłoszonym do Komisji Konstytucyjnej w dniu

8 września 1994 roku7, ochrona danych osobowych została ujęta w artykule 11.

Zapewniano w nim każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci

i dobrego imienia. Gwarantowano prawo dostępu do informacji zebranych o osobie

przez urzędy i instytucje wraz z możliwością żądania sprostowania danych nieścisłych

lub nieprawdziwych. Prawo to mogło ulec ograniczeniu w drodze ustawy ze względu na

toczące się postępowanie karne lub ważny interes państwa. Ważnym było podkreślenie,

iż ograniczenie tego prawa mogło być możliwe jedynie w przypadkach przewidzianych

w ustawie. Projekt, w artykule 12, gwarantował również prawo do tajemnicy

korespondencji i przekazywania informacji wskazując na możliwość ich ograniczania

w formie ustawowej.

7 Druk ZN nr 7.

48

Do drugiej grupy projektów Konstytucji – skupiających się wyłącznie na prawie

do prywatności należy zaliczyć projekty: Komisji Konstytucyjnej Senatu I kadencji8,

Konfederacji Polski Niepodległej9, Unii Demokratycznej10.

3. Prace nad regulacją prawa do ochrony danych osobowych w Komisji

Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego

Problematyka ochrony danych osobowych nie była przedmiotem większego

zainteresowania Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Według Joanny

Braciak wynikało to z chęci uzyskania kompromisu politycznego, co spowodowało

zwrócenie większej uwagi na te propozycje normatywne, które budziły najwięcej

kontrowersji11. Ochrona danych osobowych pojawiła się trzykrotnie w pracach

Podkomisji Praw i Obowiązków Obywateli w dniach 23 listopada, 2 i 8 grudnia 1994

roku oraz dwukrotnie w pracach Podkomisji Redakcyjnej Zagadnień, Ogólnych

i Przepisów Wprowadzających Konstytucję w dniach 11 i 20 stycznia 1995 roku.

Propozycja wykorzystania ukształtowanych międzynarodowych standardów

przetwarzania danych pojawiała się wielokrotnie w wypowiedziach członków Podkomisji

Praw i Obowiązków Obywateli Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego12.

Dlatego też należy jedynie odnotować dyskusję nad redakcyjnym ujęciem prawa do

ochrony danych osobowych w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, która

odbyła się w dniach 8–9 marca 1995 roku oraz 18 września 1996 roku, co zdaniem

Ryszarda Chruściaka oznaczało zakończenie prac nad rozdziałem II Konstytucji RP 13.

Stało się tak dzięki szybko osiągniętemu porozumieniu.

8 Złożony do Komisji Konstytucyjnej 24 marca 1993 roku, Druk ZN nr 3. Jedynie w art. 24 projektgwarantował sformułowane ogólnie prawo do prywatności, życia rodzinnego i tajemnicykorespondencji. Określono także możliwość ograniczenia tego prawa ze względu na bezpieczeństwopaństwa, zapobieganie katastrofom, klęskom żywiołowym, ochronie zdrowia i moralności.9 Wniesiony do Komisji Konstytucyjnej 30 kwietnia 1993 roku. Druk ZN nr 5. Normował wyłącznieprawo do poszanowania prywatności życia osobistego i rodzinnego oraz tajemnicy korespondencji(art. 21), uznając je za tzw. prawa kardynalne.10 Przedłożony 9 maja 1994 roku. Druk ZN nr 6. Znajdujemy w nim również nieliczne odwołania dozagwarantowania poszanowania prywatności jednostki, jej życia osobistego i rodzinnego.Ograniczenie tych praw mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych ustawą (art. 21).11 Zob. J. Braciak, Prawo do prywatności, Warszawa 2004, s. 153.12 Podkomisja Praw i Obowiązków Obywateli została powołana na mocy art. 4 Uchwały KomisjiKonstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego z dnia 18 stycznia 1994 roku – Regulamin KomisjiKonstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego (Monitor Polski Nr 8, poz. 62 oraz Nr 56, poz. 468). Dojej zadań, na podstawie pkt 6 Uchwały Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego z dnia 18maja 1994 roku w sprawie zakresu pracy stałych podkomisji Komisji Konstytucyjnej ZgromadzeniaNarodowego, należały sprawy obywatelstwa polskiego, wolności, praw i obowiązków człowiekai obywatela, ich zakresu i gwarancji prawnych przysługujących jednostce, zakresu i procedur ichbezpośredniego stosowania, wolności i praw w warunkach nadzwyczajnych stanów w państwie.13 R. Chruściak, Przygotowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej..., s. 99.

49

Na posiedzeniu Podkomisji Praw i Obowiązków Obywateli 23 listopada 1994

roku Leszek Wiśniewski – ekspert Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego –

stwierdził, iż należy w Konstytucji określić granice zbierania danych o obywatelach,

szczególnie przez instytucje państwowe i samorządowe. Zwrócił on także uwagę na

konieczność zagwarantowania obywatelowi prawa dostępu do jego danych, żądania ich

sprostowania oraz usunięcia danych zbędnych lub zebranych niezgodnie z prawem.

Swoje stanowisko uzasadniał dużym zagrożeniem wykorzystywania danych osobowych

w dobie komputeryzacji, możliwości rejestracji rozmów telefonicznych oraz pobierania

informacji o obywatelach z ich kart kredytowych. Zwrócił uwagę na rosnącą rejestrację

codziennego życia obywatela także przez urzędy wskazując na gromadzenie danych

przez urzędy podatkowe, urzędy pracy14.

Pierwsza propozycja unormowania prawa do ochrony danych osobowych

autorstwa L. Wiśniewskiego została przedstawiona na posiedzeniu Podkomisji Praw

i Obowiązków Obywateli 2 grudnia 1994 roku. Przedstawił on dwie wersje stosownej

regulacji. Pierwsza wersja zawierała następującą regulację:

„1. Każdy ma prawo do ochrony swego życia prywatnego, rodzinnego, czci i mienia.

2. Obywatel ma prawo dostępu do informacji zebranych o jego osobie przez urzędy

i instytucje oraz do żądania sprostowania danych nieprawdziwych lub nieścisłych. Prawo to

może ulec ograniczeniu w drodze ustawy ze względu na toczące się postępowanie karne lub

ważny interes państwa.

3. Mieszkanie, tajemnica korespondencji i informacji przekazywanych wszelkimi środkami są

nienaruszalne. Ograniczenie tych wolności ze względu na bezpieczeństwo państwa lub

ściganie sprawców przestępstw określa ustawa. Naruszenie mieszkania może nastąpić w

stanie wyższej konieczności – w celu zapobieżenia skutkom katastrof lub klęsk

żywiołowych.”15

Druga propozycja różniła się od pierwszej jedynie formą zredagowania

projektowanego przepisu Konstytucji RP w brzmieniu: „Nie wolno gromadzić innych

informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym społeczeństwie ludzi

wolnych. Zasady i tryb gromadzenia informacji określa ustawa. Ustawa określi, po jakim

czasie zebrane informacje mogą być likwidowane oraz jakie informacje mogą być

zbierane tylko za pisemną zgodą obywatela i podlegają zniszczeniu na każde jego

żądanie. Zebranych informacji nie wolno wykorzystywać w innym celu niż zostały

zebrane, nie wolno ich przekazywać lub sprzedawać. Każdy ma prawo dostępu do

dotyczących go dokumentów urzędowych i kartotek, prawo do sprostowania oraz żąda-

14 Zob. „Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego. Biuletyn” 1995, t. 10, s. 95.15 Ibidem, s. 166.

50

nia usunięcia informacji zbędnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą.

Ograniczenie tych praw może określić ustawa”16. Obie zaproponowane wersje stały się

podstawą dalszych prac w Podkomisji Praw i Obowiązków Obywateli.

Dyskusja rozpoczęta nad propozycjami złożonymi przez L. Wiśniewskiego

została skierowana przez posłankę Barbarę Labudę zasiadającą w Podkomisji Praw

i Obowiązków Obywateli w stronę rozumienia prywatności jako prawa do decydowania

o swoim życiu. Posłanka B. Labuda rozumiała je jako wolność decyzji o urodzeniu

dziecka, zawierania związku małżeńskiego proponując uzupełnienie propozycji

zgłoszonych przez L. Wiśniewskiego. Stanowisko to nie zostało podzielone przez

przedstawiciela Prezydenta RP Władysława Kuleszę, który uważał, że dwa warianty

przedłożone przez L. Wiśniewskiego gwarantują ochronę szeroko rozumianej

prywatności. Podkomisja jednogłośnie przyjęła propozycję L. Wiśniewskiego w nieco

zmodyfikowanym dwuwariantowym brzmieniu. Wariant I: „Ust. 1. Każdy ma prawo do

ochrony swojego życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia.” Wariant II

„Ust. 1. Każdy ma prawo do ochrony swojego życia prywatnego, rodzinnego, czci,

dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym. Ust. 2. Wolność

i tajemnica komunikowania się są nienaruszalne. Ich ograniczenie może nastąpić

z przyczyn i na warunkach określonych ustawą. Ust. 3. Mieszkanie każdego jest

nietykalne. Przeszukanie może nastąpić jedynie w przypadkach i w sposób określony

ustawą. Ust. 4. Zakres i sposób gromadzenia, przetwarzania i wykorzystywania danych

o obywatelach oraz zasady dostępu do tych danych określa ustawa”17.

Na posiedzeniu Podkomisji Praw i Obowiązków Obywateli w dniu 8 grudnia

1994 roku posłanka Irena Lipowicz, nie mogąc uczestniczyć we wcześniejszych

posiedzeniach, zaprezentowała własną koncepcję uregulowania prawa do ochrony

danych osobowych. Była ona w porównaniu do przyjętego przez Podkomisję Praw

i Obowiązków Obywateli projektu L. Wiśniewskiego bardziej rozbudowana i brzmiała:

„1. Nie wolno pozyskiwać, gromadzić, przetwarzać i udostępniać innych informacji

o obywatelach innych niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Zasady i tryb

pozyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i udostępniania informacji określa ustawa.

2. Każdy ma prawo do zachowania w tajemnicy dotyczących go informacji osobowych.

Pozyskiwanie, gromadzenie, przetwarzanie i udostępnianie takich danych przez organy

państwowe następuje wyłącznie a) na podstawie ustawy, ze względu na zasługujący na

ochronę interes publiczny, interes osoby, której dane dotyczą lub interes osób trzecich;

16 Ibidem, s. 167.17 Ibidem, s. 168-169.

51

b) na podstawie pisemnej, wyraźnej i swobodnie udzielonej zgody osoby zainteresowanej

w granicach tego upoważnienia. 2. Zakres i tryb pozyskiwania, gromadzenia, przetwarzania

i wykorzystywania danych przez inne podmioty określa ustawa. 3. Każdy ma prawo do

informacji o podstawie prawnej i zakresie gromadzonych o nim danych, o obowiązkowym

albo dobrowolnym udzielaniu informacji osobowych oraz treści danych. Wyjątki ze względu

na ważny interes publiczny lub osób trzecich określi ustawa. 4. Każdy ma prawo do zatarcia

swoich danych osobowych, jeśli są one: pozyskiwane lub przechowane niezgodnie

z prawem; niezgodnie ze stanem faktycznym lub prawnym. Numer ewidencyjny obywatela

w powszechnym systemie ewidencji ludności określa wyłącznie płeć, datę urodzenia i numer

porządkowy. Zabronione jest wykorzystywanie numeru ewidencyjnego do celów innych niż

potrzeby ewidencji ludności oraz trwałe łączenie numeru ewidencyjnego z jakimkolwiek

innym ciągiem cyfr lub znaków lub wykorzystywanie numeru ewidencyjnego jako elementu

każdego innego numeru porządkowego. Zabronione jest nadawanie poszczególnym

elementom numeru porządkowego każdego systemu ewidencyjnego ukrytych znaczeń,

w szczególności takich, których ujawnienie mogłoby naruszać dobra osobiste obywatela.”18

Pojawienie się w propozycji I. Lipowicz kwestii uregulowania numeru PESEL,

który zawiera w sobie częściowe dane o obywatelach było istotnym novum, dotąd

niespotykanym w pracach Podkomisji. Wnioskodawczyni zwróciła uwagę, iż numer

ewidencyjny nie zawierał wielu danych o obywatelach. Stwierdziła jednak, iż tego

rodzaju numer niesie ze sobą możliwość kodowania wielu rodzajów informacji takich jak

np. pochodzenie społeczne, wyznanie, poglądy polityczne, karalność. Według niej

postępująca integracja administracji w systemach informatycznym może doprowadzić

do stworzenia tzw. „konta informacyjnego” o obywatelu, co prowadzi do wielu

zagrożeń. Autorka tej koncepcji podkreśliła jednoznacznie, iż jest to nie tylko postulat

środowiska naukowego ale także przedstawicieli biznesu, informatyki i specjalistów od

ochrony danych. Większość członków Podkomisji podzieliła zdanie I. Lipowicz.

Członkowie Podkomisji uznali, że zaproponowana regulacja wychodzi naprzeciw

obecnemu zapotrzebowaniu i uwzględnia skutki rozwoju ówczesnej techniki. Zwrócono

jednocześnie uwagę19, iż zaproponowana formuła jest zbyt rozległa w swej treści i należy

dążyć do jak najbardziej abstrakcyjnego ujęcia ochrony danych osobowych, odsyłając

w znacznym stopniu do ustawy20.

18 Zob. „Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego. Biuletyn” 1995, t. 11, s. 58.19 Tak argumentowali: poseł Tadeusz Iwiński (Sojusz Lewicy Demokratycznej) oraz StanisławGebethner – przedstawiciel Rady Ministrów.20 Poseł T. Iwiński zarzucił posłance I. Lipowicz, iż „zaproponowana formuła jest przegadana. Niemoże być w konstytucji trzech przepisów poświęconych numerowi ewidencyjnemu. Koniecznebędzie skomprymowanie przedłożonych przepisów i odesłanie w większym zakresie do ustawy.”S. Gebethner podkreślił ponadto, iż „konieczne jest ujęcie ogólne i abstrakcyjne”, Zob. „Komisja

52

Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego. Biuletyn” 1995, t. 11, s. 59.Przewodniczący Podkomisji poseł Jerzy Gwiżdż zaproponował, aby tak szeroko

potraktowaną ochronę danych traktować bardziej jako ideę, która podlegać będzie

dalszym pracom redakcyjnym. I. Lipowicz usprawiedliwiała rozbudowaną propozycję

ochrony danych koniecznością jasnego określenia w nowej Konstytucji RP jakie

informacje należy chronić. Położyła nacisk na konieczność zaakcentowania istnienia tzw.

„danych wrażliwych”, którym należy się jasno sformułowana ochrona w Konstytucji.

Zwróciła jednocześnie uwagę, iż jak dotąd Polska nie wprowadziła europejskich

standardów ochrony danych, co spowodowało objęcie Rzeczypospolitej Polskiej zakazem

eksportu danych z Unii Europejskiej. Jej zdaniem był to skutek braku konstytucyjnej

regulacji21.

Według posłanki I. Lipowicz podstawą tworzenia przyszłego artykułu

odnoszącego się do ochrony danych osobowych powinno stanowić uzyskanie zgody

osoby zainteresowanej. W Konstytucji RP powinno być zagwarantowane także prawo

jednostki do wglądu, sprostowywania i usuwania danych nieprawdziwych lub zebranych

niezgodnie z prawem. Taka norma konstytucyjna zabezpieczyłaby społeczeństwo, które

„nie jest przygotowane do tego typu sytuacji i stosunkowo chętnie udziela wielu

informacji o sobie”22. Stanowisko I. Lipowicz poparli Władysław Kulesza (przedstawiciel

Prezydenta RP) oraz L. Wiśniewski (autor pierwszej propozycji objęcia ochroną prawną

danych osobowych). Władysław Kulesza uznał innowacyjną możliwość objęcia ochroną

numeru ewidencyjnego za „zagadnienie kapitalnej wagi”23. Członkowie podkomisji

zauważyli również, iż obecnie każdy może założyć zbiór danych osobowych oraz

„handlować” bankami informacji.

Przedstawiciel obywatelskiego projektu konstytucji – Michał Drozdek -

popierając stanowisko I. Lipowicz zwrócił uwagę na konieczność zaakcentowania

obywatelskiego prawa dostępu do zebranych danych. Miał on zwłaszcza na myśli

przepisy ówczesnego obywatelskiego projektu Konstytucji, którego artykuł 164

zobowiązywał do udostępnienia zainteresowanym obywatelom archiwów Służby

Bezpieczeństwa24.

Przedstawiciel Rady Ministrów, prof. S. Gebethner, postawił pytanie co do

szczegółowego charakteru unormowania ochrony danych osobowych w Konstytucji. Jego

zdaniem kwestia ochrony danych jest przykładem dynamicznego rozwoju świata.

I. Lipowicz odpowiadając na postawione pytanie zauważyła, iż przyjęcie generalnego

21 Ibidem, s. 58.22 Ibidem.23 Ibidem, s. 60.

53

przepisu gwarantującego ochronę przetwarzania informacji nada mu rangę

konstytucyjną. Szczegółowe rozwiązania powinny być umiejscowione w ustawie, która

będzie mogła być stosunkowo łatwo zmieniana w zależności od potrzeby.

Ekspert Komisji, profesor Wiktor Osiatyński, po wysłuchaniu argumentacji

I. Lipowicz, zauważył konieczność podziału materii prawa do ochrony informacji między

konstytucję a ustawę. Jego zdaniem sprowadzenie ochrony danych osobowych na

poziom zwykłej ustawy spowodowałoby jej brak i powstanie wielu zagrożeń, o których

była mowa w dyskusji. Zgodził się w istocie z członkami Podkomisji Praw i Obowiązków

Obywateli, iż zagadnienie, mimo iż trafnie ujęte przez I. Lipowicz, wymagało prac

redakcyjno-technicznych. Zaproponował możliwość objęcia ochroną numeru PESEL

w przepisie nowej Konstytucji RP o następującym brzmieniu: „Ustawa będzie chronić

obywateli przed naruszeniem ich prywatności w numerach ewidencyjnych i systemach

gromadzenia danych”25. Zdaniem W. Osiatyńskiego sformułowania zaproponowane

przez I. Lipowicz zmuszałyby obywatela do określonych działań w celu zapewnienia

ochrony danych gromadzonych w rejestrach publicznych. Jednocześnie zakładał on

umieszczenie w przepisach przejściowych regulacji nakładającej na Sejm obowiązek

uchwalenia odpowiedniej ustawy chroniącej numery identyfikacyjne w terminie

18 miesięcy.

W pracach Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego nad pierwszym

projektem Konstytucji w ujęciu dwuwariantowym prawo do ochrony danych osobowych,

na wniosek I. Lipowicz, zostało dołączone do artykułu 34 gwarantującego prawo do

prywatności, jako realizację zobowiązań międzynarodowych Rzeczypospolitej. Doszło

w ten sposób do powstania bardzo rozbudowanego artykułu, który w swojej treści

obejmował prawo do prywatności (trzy warianty w punktach 1 – 3) i ochronę danych

osobowych (punkty 4 – 12), do którego członkowie Podkomisji Redakcyjnej Zagadnień,

Ogólnych i Przepisów Wprowadzających Konstytucję26 na obradach w dniu 11 stycznia

1995 roku nie wnieśli uwag. Brzmiał on:

24 Artykuł 164 projektu obywatelskiego Konstytucji RP stanowił, że „W terminie sześciu miesięcy odwejścia w życie Konstytucji Minister Spraw Wewnętrznych przekaże do Komisji Badania ZbrodniPrzeciwko Narodowi Polskiemu – Instytutowi Pamięci Narodowej archiwa organów bezpieczeństwaz lat 1944–1989 celem udostępnienia zainteresowanym. Tryb i zakres udostępnienia tychmateriałów osobom, których one dotyczą oraz publicznym instytucjom i urzędom określi ustawawydana w ciągu sześciu miesięcy od wejścia w życie Konstytucji”.25 „Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego. Biuletyn” 1995, t. 11, s. 61.26 Podkomisja Redakcyjna, Zagadnień Ogólnych i Przepisów Wprowadzających Konstytucję na mocypkt 1 Uchwały Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego z dnia 18 maja 1994 rokuw sprawie zakresu pracy stałych podkomisji Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowegozostała powołana w celu opracowania projektu systematyki konstytucji, wstępu do konstytucji,ujednolicenia terminologii i nazewnictwa, redakcji projektu konstytucji w formie tekstu jednolitego,przepisów o zmianie konstytucji oraz przepisów wprowadzających konstytucję w życie.

54

„4. Nie wolno pozyskiwać, gromadzić, przetwarzać i udostępniać innych informacji

o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Zasady i tryb pozyskiwania,

gromadzenia, przetwarzania i udostępniania informacji określa ustawa. 5 Każdy ma prawo do

zachowania w tajemnicy dotyczących go informacji osobowych. 6. Pozyskiwanie, gromadzenie,

przetwarzanie i udostępnianie danych, o których mowa w ust. 2 przez organy państwowe następuje

wyłącznie: a) na podstawie ustawy, ze względu na zasługujący na ochronę interes publiczny oraz

interes osoby, której dane dotyczą lub interes osób trzecich; b) na podstawie pisemnej, wyraźnej

i swobodnie udzielonej zgody osoby zainteresowanej w granicach tego upoważnienia. 7. Zakres

i tryb pozyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i wykorzystywania danych przez inne podmioty

określa ustawa. 8 Każdy ma prawo do informacji o podstawie prawnej i zakresie gromadzonych

o nim danych, o obowiązkowym lub dobrowolnym udzielaniu informacji osobowych oraz treści

danych. Wyjątki ze względu na ważny interes publiczny lub osób trzecich określa ustawa. 9. Każdy

ma prawo do zatarcia swoich danych osobowych, jeżeli są one: 1) pozyskiwane lub przechowywane

niezgodnie z prawem, 2) niezgodnie ze stanem faktycznym lub prawnym. 10. Numer ewidencyjny

obywatela w powszechnym systemie ewidencji ludności określa wyłącznie płeć, datę urodzenia

i numer porządkowy. 11. Zabronione jest wykorzystywanie numeru ewidencyjnego do celów innych

niż potrzeby ewidencji ludności oraz trwałe łączenie numeru ewidencyjnego z jakimkolwiek ciągiem

liczb lub znaków, lub wykorzystywanie numeru ewidencyjnego jako elementu każdego innego

numeru porządkowego. 12. Zabronione jest nadawanie poszczególnym elementom numeru

porządkowego każdego systemu ewidencyjnego ukrytych znaczeń, w szczególności takich, których

ujawnienie mogłoby naruszać dobra osobiste obywatela”27.

Następnie na wniosek S. Gebethnera i L. Wiśniewskiego doszło, na posiedzeniu

Podkomisji Redakcyjnej, Zagadnień Ogólnych i Przepisów Wprowadzających Konstytucję

w dniu 20 stycznia 1995 roku, do przeniesienia regulacji dotyczącej prawa do ochrony

danych osobowych do odrębnego artykułu. Wspomnieni S. Gebethner i L. Wiśniewski

proponując korektę artykułu 34 zarzucali mu zbyt rozbudowaną treść o charakterze

bardziej administracyjnym niż konstytucyjnym. Na skutek ich wniosku prawo do

ochrony danych osobowych zawarto w nowym artykule 35 w brzmieniu:

„1. Każdy ma prawo do zachowania w tajemnicy informacji dotyczących jego osoby.

Wyjątki od tej zasady w stosunku do osób kandydujących lub sprawujących funkcje publiczne

określa ustawa. 2. Nie wolno pozyskiwać, gromadzić, przetwarzać i udostępniać informacji

o obywatelach innych niż niezbędne w ustroju demokratycznego państwa prawa. 3. Pozyskiwanie,

gromadzenie, przetwarzanie i udostępnianie informacji, o których mowa w ust. 1, przez organy

państwowe następuje wyłącznie na podstawie ustawy lub na podstawie pisemnie wyrażonej

i swobodnie udzielonej zgody osoby zainteresowanej i w granicach tego upoważnienia. 4. Każdy ma

prawo dostępu do zgromadzonych przez organy państwowe informacji dotyczących jego osoby oraz

do wskazania mu podstawy prawnej dla gromadzenia tych informacji. Informacje pozyskiwane lub

27 „Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego. Biuletyn” 1995, t. 11, s. 214-215.

55

przechowywane niezgodnie z prawem bądź zawierające dane niezgodne ze stanem faktycznym lub

prawnym ulegają zatarciu. 5. Numer ewidencyjny obywatela, nadawany zgodnie z ustawą

o powszechnym systemie ewidencji ludności, może określać wyłącznie płeć, datę urodzenia i numer

porządkowy. Zabronione jest nadawanie poszczególnym elementom numeru porządkowego

znaczeń ukrytych, dotyczących informacji, których ujawnienie mogłoby naruszać dobra osobiste

obywatela”28.

Tak opracowany artykuł 35 projektu Konstytucji RP stał się przedmiotem prac

na posiedzeniu Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w dniach 8–9 marca

1995 roku. Jedynym problemem wynikłym podczas dyskusji było zauważone przez posła

Unii Wolności Jana Rokitę zagadnienie dostępu do danych osób ze świata przestępczego.

Poseł J. Rokita pytał „czy oznacza to, że także bieżące archiwa operacyjne policji

w sprawach gangów, zorganizowanej przestępczości mają być otwarte natychmiast dla

przestępców? Czy zgodnie z tym artykułem przestępcy maja również prawo do poznania

tych wszystkich informacji?29”. W wynikłej dyskusji za uproszczeniem treści artykułu 35

opowiedzieli się senator Piotr Andrzejewski z NSZZ Solidarność, ekspert Komisji

Konstytucyjnej W. Osiatyński, posłowie J. Rokita i Jerzy Zdrada z Unii Wolności.

Natomiast przedstawiciel Prezydenta RP - Andrzej Rzepiński, Piotr Winczorek – ekspert

Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego oraz poseł Jerzy Ciemieniewski z Unii

Wolności zwrócili uwagę, iż w Konstytucji RP artykuły chroniące dane osobowe oraz

zapewniające prawo do pozyskiwania informacji o działalności władzy publiczne

powinny być w tekście umiejscowione jak najbliżej siebie30.

W wyniku przeprowadzonego w dniu 9 marca 1995 roku głosowania w Komisji

Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego doszło do redakcyjnego ograniczenia treści

artykułu, który otrzymał brzmienie:

„1. Każdy ma prawo do zachowania w tajemnicy informacji dotyczących jego osoby. Nie

wolno pozyskiwać i gromadzić innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym

państwie prawnym. Zasady i tryb gromadzenia informacji określa ustawa. 2. Każdy ma prawo

dostępu do dotyczących go dokumentów urzędowych i kartotek, prawo do sprostowania oraz

żądania usunięcia informacji zbędnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. Ograniczenie

tych praw może określić ustawa”31.

W trakcie prac nad konstytucjonalizacją prawa do ochrony danych osobowych

w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w dniu 18 września 1996 roku

pojawiło się pytanie, o to czy ograniczenie przetwarzania danych dotyczyć ma wyłącznie

28 Ibidem, s. 378.29 „Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego. Biuletyn” 1995, t. 15, s. 83.30 Ibidem, s. 86-87.31 Ibidem, s. 100.

56

władz publicznych. W odpowiedzi na pytanie, postawione przez posła Unii Wolności

Tadeusza Mazowieckiego, poseł Sojuszu Lewicy Demokratycznej Marek Borowski

stwierdził, iż w przypadku sektora prywatnego decyzja należałaby do niezawisłego sądu.

Odpowiedzi na powstały problem udzielił ekspert Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia

Narodowego profesor Marian Grzybowski stwierdzając, iż przepis dotyczący ochrony

danych osobowych powinien być odległy od określenia władzy publicznej, dając jak

największe pole do interpretacji, czy dotyczy on potencjalnie władzy publicznej jak

i sektora prywatnego32.

Ostatecznie w przygotowanym projekcie regulacja dotycząca ochrony danych

osobowych zawarta została w brzmieniu:

„1. Nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania

informacji dotyczących jego osoby. 2. Władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić

i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie

prawnym. 3. Każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów

danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. 4. Każdy ma prawo do żądania

sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób

sprzeczny z ustawą. 5. Zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa”33.

4. Uwagi końcowe

Pojawienie się dyskusji nad prawem ochrony danych osobowych na forum

Zgromadzenia Narodowego było w kontekście całości prac nad nową Konstytucją RP

zagadnieniem marginalnym, ale – jak się współcześnie okazuje – nad wyraz istotnym.

Należy dlatego docenić wkład osób zaangażowanych ówcześnie w przygotowanie

finalnego tekstu ustawy zasadniczej, gdyż bez ich udziału stan ochrony prywatności

obywateli mógłby pozostawać na innym (być może niższym) poziomie.

Nawiązując do prac nad prawem do ochrony danych osobowych w Komisji

Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego należy zauważyć, iż większość zgłoszonych

projektów Konstytucji proponowało wyodrębnienie prawa do ochrony danych osobowych

w formie osobnego przepisu. Śledząc przebieg prac w Podkomisji Praw i Obowiązków

Obywateli daje się zauważyć zgodność jej członków, co do konieczności podniesienia

tego prawa do rangi normy konstytucyjnej. Znaczny wpływ miało tutaj zaangażowanie

I. Lipowicz oraz L. Wiśniewskiego – eksperta Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia

Narodowego, profesora Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk. Spośród

projektów przedłożonych Komisji Konstytucyjnej wybrano te propozycje, które

32 „Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego. Biuletyn” 1996, t. 39, s. 58.33 Ibidem, s. 58.

57

bezpośrednio odnosiły się do ochrony przetwarzania informacji a także nawiązywały do

wypracowanych już międzynarodowych standardów.

I. Lipowicz opowiadała się za szerokim ujęciem prawa do ochrony danych

osobowych w Konstytucji, chcąc zamieścić w jednym artykule wszystkie jego aspekty.

Pozostali członkowie Podkomisji Praw i Obowiązków Obywateli opowiadali się za

bardziej ogólnymi sformułowaniami, odsyłając w szczegółowych regulacjach do mającej

powstać specjalistycznej ustawy, który to postulat wydaje się obecnie koncepcją słuszną,

wzorowaną na rozwiązaniach funkcjonujących w Europie Zachodniej.

Członkowie Podkomisji Praw i Obowiązków Obywateli byli zgodni co do treści,

jaką powinien zawierać przyszły artykuł Konstytucji RP gwarantujący ochronę

przetwarzania informacji. Przyjęcie założenia, iż wypracowane międzynarodowe

standardy tworzą wzorzec, na którym powinny się opierać merytoryczne prace

spowodowało krótką i szybką pracę, nie powodując sporów w Komisji Konstytucyjnej

Zgromadzenia Narodowego, co do zasadności umieszczenia ochrony danych

w przygotowywanej Konstytucji RP. Należy także pamiętać o istniejącym już dorobku

orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego w tym zakresie.

Warta podkreślenia jest także innowacyjna propozycja objęcia ochroną numeru

PESEL. Koncepcja ta ukazuje szerokie oraz perspektywiczne spojrzenie członków

Podkomisji Praw i Obowiązków Obywateli na ówcześnie rozwijający się postęp

informatyczny i idące wraz z nim zagrożenia dla obywateli. Wyodrębnienie prawa do

ochrony danych osobowych od prawa do prywatności w odrębną normę konstytucyjną

dało zadość spełnieniu zobowiązaniom międzynarodowym Polski, na co zwracała

w dyskusji uwagę I. Lipowicz.

Postawione przez W. Osiatyńskiego – eksperta Komisji Konstytucyjnej

Zgromadzenia Narodowego, pytanie co do kręgu podmiotów zobowiązanych normą

konstytucyjną wciąż jest aktualne. Jest to jedyne zagadnienie dzielące byłych członków

Podkomisji. Według I. Lipowicz „(…) nie ma w ust. 1 art. 51 podziału na sektor publiczny

i prywatny. Oznacza to, że również żądanie sprostowania informacji ze strony

elektrowni czy telekomunikacji jako monopolisty wymaga – jeżeli ma się stać

obowiązkiem informacyjnym – podstawy ustawowej. Udzielenie informacji o sobie

może być częścią umowy, musi jednak pozostawać w jej granicach i dawać swobodę

wyboru (…)”34. W. Osiatyński, obowiązek stwierdzenia, czy dany podmiot był

zobowiązany do zagwarantowania właściwej wynikającej z Konstytucji staranności

przetwarzania danych, proponował zaś pozostawić decyzji sądu. 34 I. Lipowicz, Konstytucyjne prawo do informacji a wolność informacji, [w:] Wolność informacji i jejgranice, red. G. Szpor, Katowice 1997, s. 14.

58

Podsumowując prace nad prawem do ochrony danych osobowych

w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego należy sformułować następujące

wnioski, które miały wpływ na obecną treść artykułu 51 Konstytucji. Po pierwsze prawo

do ochrony danych osobowych było zagadnieniem marginalnym w kontekście prac nad

całością przepisów Konstytucji RP. Po drugie w pracach Komisji Konstytucyjnej

Zgromadzenia Narodowego postulowano konieczność konstytucjonalizacji prawa do

ochrony danych osobowych i wyodrębnienie (oderwanie) go od prawa do prywatności

nawiązując do istniejących już międzynarodowych standardów. Po trzecie jedynym

zagadnieniem budzącym kontrowersje w pracach Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia

Narodowego był spór o głębokość konstytucyjnej regulacji – podział materii między

Konstytucję a ustawę.

Dr Konrad Buczma: dr n. prawnych, wykładowca w Katedrze Ekonomii i Agrobiznesu Uniwersytetu

Przyrodniczego w Lublinie. E-mail: [email protected].

Dr Sławomir Chomoncik: dr n. prawnych, adiunkt w Instytucie Prawa i Administracji Wydziału

Bezpieczeństwa Narodowego Akademii Sztuki Wojennej w Warszawie; radca prawny. E-mail:

[email protected].

Druki Zgromadzenia Narodowego: nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7.

„Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego. Biuletyn” 1995, t. 10; t. 11; t. 15; 1996, t. 39.

Braciak J., Prawo do prywatności, Warszawa 2004.

Chruściak R., Projekty Konstytucji 1993–1997, cz. 1 i 2, Warszawa 1997.

Chruściak R., Przygotowanie i uchwalenie konstytucji RP. Wybór przepisów prawnych, Warszawa 1996.

Chruściak R., Przygotowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. – przebieg

prac parlamentarnych, Warszawa 1997.

Drozd A., Pojęcie danych osobowych – uwagi wstępne, [w:] Ochrona danych osobowych w Polsce

z perspektywy dziesięciolecia, red. P. Fajgielski, Lublin 2008.

Lipowicz I., Konstytucyjne prawo do informacji a wolność informacji, [w:] Wolność informacji i jej granice,

red. G. Szpor, Katowice 1997.

Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. Nr 67, poz. 336.

Ustawa konstytucyjna z dnia 22 kwietnia 1994 r. o zmianie ustawy konstytucyjnej o trybie

przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. z 1994 r., Nr 61, poz. 251.

Uchwała Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego z dnia 18 stycznia 1994 r. - Regulamin

Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, Monitor Polski Nr 8, poz. 62.

59

Uchwała Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego z dnia 11 października 1994 r.

zmieniająca uchwałę - Regulamin Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, Monitor

Polski Nr 56, poz. 468.

arkuszy wydawniczych 1

__________________________________________

60

Kamil Burski, Jaryna Smertyha-Burska, Nowe reguły zawierania umów koncesji na roboty budowlane

lub usługi przez jednostki samorządu terytorialnego w świetle ustawy z dnia 21 października 2016 r.,

„Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN 2300-2662, s. 62-73.

Kamil Burski, Jaryna Smertyha-Burska, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet

Jagielloński

Nowe reguły zawierania umów koncesji na roboty budowlane lub usługi przez

jednostki samorządu terytorialnego w świetle ustawy z dnia 21 października

2016r.

New Rules of Concluding of Concession Agreements for Construction Works or

Services by Local Government Units under the Act of 21 October 2016

Abstrakt

Artykuł przedstawia główne problemy wynikające z uchwalenia nowej ustawy

z 21 października 2016 r., która reguluje zasady zawierania umów koncesji na roboty

budowlane lub usługi, jednej z form działania administracji publicznej. Ustawa ta

implementowała do prawa polskiego przepisy dyrektywy 2014/23/UE w sprawie

udzielania koncesji.

Słowa kluczowe: koncesja, jednostki samorządu terytorialnego, roboty budowlane,

umowa administracyjna

Abstract

The article presents the main problems arising from the enactment of the new

law of 21 October 2016, which regulates the conclusion of concession agreements for

construction works or services, one of the forms of public administration activities. This

Act transposed into polish law the provisions of Directive 2014/23/EU on the award of

concession.

Keywords: administrative agreement, concession, construction works, local

government

62

Zaspokajanie przez jednostki samorządu terytorialnego zbiorowych potrzeb

wspólnoty samorządowej w warunkach ograniczonych środków finansowych, rosnącego

zadłużenia, realizacji koniecznych zadań inwestycyjnych, potrzeby podnoszenia jakości

dostarczanych usług, determinuje konieczność poszukiwania alternatywnych form

wykonywania zadań publicznych. Odpowiedzią na te zapotrzebowania jest model

partnerstwa publiczno-prywatnego oraz model koncesyjny, pozwalające realizować

zadanie publiczne bez bezpośredniego angażowania środków publicznych.

Model koncesyjny uregulowany został ustawą z dnia 9 stycznia 2009 r.

o koncesji na roboty budowlane lub usługi1. Ustawa ta określając zasady i tryb

zawierania umowy o koncesję na roboty budowlane lub usługi oraz środki ochrony

prawnej odstąpiła od tradycyjnego rozumienia pojęcia koncesji jako kategorii aktu

administracyjnego i wprowadziła umowę koncesji na roboty budowlane lub usługi.

Umowy takie zawierają organy władzy publicznej (w tym organy administracji

rządowej), jednostki samorządu terytorialnego i ich związki oraz inne wymienione

w ustawie podmioty publiczne z zainteresowanymi podmiotami (osobami fizycznymi

lub prawnymi), które składają wniosek o zawarcie umowy koncesji. W porównaniu

z umową o partnerstwie publiczno-prywatnym umowa ta jest znacznie bardziej zbliżona

do klasycznej formy umowy administracyjnej. Dzieje się tak zwłaszcza dlatego, że

umowa ta została poddana kontroli sądu administracyjnego2. W piśmiennictwie

wskazuje się, że umowa zmierzajaca do urzeczywistnienia interesu publicznego będzie

stanowiła czastkę prawnych form oddziaływania samej administracji na otaczajaca

rzeczywistosc. Wydaje się więc, że umowy takie jak koncesje na roboty budowlane czy

też umowy partnerskie, będac czastka szeroko rozumianego systemu administracji,

nabywaja cech publicznoprawnych instrumentów oddziaływania administracji3.

W przypadku umów administracyjnoprawnych, przedmiot umowy jest na ogół tak silnie

związany z administracją, iż umowy te nie mogłyby funkcjonować poza nią. Organ

administracji powierza podmiotom prywatnym zadanie publiczne do wykonania, zaś

podmioty te przyjmują obowiązek wykonania usług publicznych4. Jak słusznie zauważyła

Joanna Lemańska umowa taka (administracja) musi gwarantować, by podmiot

wykonujący zadania wykonywał je na rzecz powszechnego odbiorcy, zapewnione

świadczenia były trwałe i ciągłe, a każdorazowe ich przerywanie wymagało

1 Tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 113, zwana dalej u.k.r.b.u.2 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 438.3 A. Panasiuk, Umowa publicznoprawna (próba definicji), „Państwo i Prawo” 2008, z. 2, s. 19.4 System prawa administracyjnego, t. 5: Prawne formy działania administracji, red. R. Hauser,Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 267.

63

zgody administracji5. Umowa administracyjna, w której strona zobowiązuje się do

świadczenia na rzecz organu administracji publicznej, może zostać zawarta, o ile

świadczenie to służyć będzie ustalonemu przez strony celowi takiej umowy,

mieszczącemu się w granicach zadań publicznych realizowanych przez ten organ na

podstawie przepisów prawa. Świadczenie musi pozostawać w rzeczowym,

uwzględniającym całokształt okoliczności zawierania umowy, związku z zachowaniami,

do jakich zobowiązuje się organ6. Bez względu na to, czy uznamy umowę koncesji na

roboty budowlane lub usługi za umowę publicznoprawną czy umowę cywilnoprawną,

należeć będzie ona do katalogu podstawowych form działania administracji publicznej.

Konstytucja RP oraz samorządowe ustawy ustrojowe jednoznacznie przesądzają, że

jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje osobowość prawna, co uznać należy

za niezbędne, aby mogły one wykonywać zadania publiczne. Z uwagi na osobowość

prawną są więc one władne do zawierania umów cywilnoprawnych, których

zakwalifikowanie do prawnych form działania administracji publicznej nie budzi

wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego.

Na konieczność podejmowania działalności konsensualnej przez jednostki

samorządu terytorialnego i jej egzemplifikacji w postaci umów partnerstwa publiczno-

prywatnego czy umów koncesji niewątpliwie wpływ ma konieczność dbałości

o efektywność i skuteczność działania organów administracji publicznej. W odniesieniu

do organów administracji zasada efektywnosci i skutecznosci działania oznacza, mówiac

ogólnie, realizację zadan i osiagnięcie zamierzonych rezultatów przy najmniejszym

wkładzie pracy. Efektywne sa na pewno te działania, które w pełni zaspokajaja

oczekiwania społeczne. Realizacja tej zasady zależy od wielu czynników: politycznych,

gospodarczych, organizacyjno-technicznych, a także od czynników prawnych. Każde

więc rozstrzygnięcie administracji jest rezultatem wyboru, w którym odgrywaja role

różne elementy. Wiele z tych elementów leży poza sfera wpływu wybierajacego, a tylko

niektóre z nich sa od niego uzależnione. Wsród czynników prawnych wpływajacych na

zasadę efektywnosci i skutecznosci działania można wymienic przejrzystosc budowy

norm prawnych, a także stosowane przez administrację prawne formy i metody

działania7. Oprócz celu efektywności i skuteczności działania istotne znaczenie ma

również wspomniana na wstępie niniejszego opracowania kwestia ograniczonych

środków budżetowych. Zwraca się również szczególna uwagę na możliwosci wykorzys-5 J. Lemańska, Umowa administracyjna a umowa cywilna, [w:] Instytucje współczesnego prawaadministracyjnego - księga jubileuszowa prof. dr hab. Józefa Filipka , red. I. Skrzydło-Niżnik, Kraków2001, s. 424 i n.6 Prawo administracyjne, red. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Warszawa 2016, s. 208-209.7 E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2015, s. 103.

64

tania potencjału podmiotów prywatnych przy realizacji zadan własciwych dla sektora

publicznego. Stad m.in. zrodziła się idea przygotowania odpowiedniej regulacji prawnej

w postaci dyrektywy regulujacej kwestie udzielania koncesji na roboty budowlane lub

usługi8. Wydaje się również, że uzasadnienia dla harmonizacji prawa w obszarze udzie-

lania koncesji na roboty budowlane lub usługi należy upatrywać również z punktu

widzenia oddziaływania tejże regulacji na wspólny rynek europejski.

Celem uchwalenia Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE

z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji9 było także wprowadzenie

pewnych uproszczeń do umów koncesji, sprzyjanie współdziałania publicznego

i prywatnego sektorów w inwestycjach w infrastrukturę i usługi, a także ułatwienia

dotyczące realizacji projektów w formie partnerstwa publiczno-prywatnego. Działania

Komisji Europejskiej w celu zharmonizowania przepisów państw członkowskich UE

w kwestii udzielania koncesji spotkały się z aprobatą w polskim piśmiennictwie. Jak

słusznie zauważył Andrzej Panasiuk, pozostawienie obszaru koncesji w dyrektywach

regulujacych klasyczne zamówienia publiczne, ze względu na różnice systemowe oraz

funkcjonalne, jakie występuja pomiędzy klasycznym zamówieniem publicznym

a koncesja, nie ułatwiłoby rozwoju tej prawnej formy realizacji zadan publicznych przez

podmioty sektora publicznego10. W związku z tym, iż skala zmian, które determinuje

obowiązek implementacji nowej dyrektywy koncesyjnej była na tyle duża w stosunku do

obecnych polskich przepisów regulujących udzielanie koncesji na roboty budowlane

i usługi, to, aby nie nowelizować obowiązującej ustawy, zdecydowano się na

opracowanie nowej ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, która

zastępuje ustawę z dnia 9 stycznia 2009 roku. Uchwalono ją 21 października 2016 r.

i weszła w życie 14 grudnia11. W dużym skrócie, zmiany dotyczą wprowadzenia nowej

definicji umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi, doprecyzowania kwestii

przeniesienia na koncesjonariusza ryzyka ekonomicznego, co pozwala precyzyjnie

odróżnić umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi od umów o zamówienia

publiczne, ustalenia progu szacunkowej wartości umów w 30 000 euro. Oprócz tego nie

będzie już obowiązywała zasada jawności w postępowaniach koncesyjnych. Czas, na jaki

można zawierać umowy koncesji został ograniczony, zakres dopuszczalnych zmian,

rozwiązania oraz unieważnienia zawartej umowy koncesji został rozszerzony. Innymi

ważnymi zmianami są wyposażenie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w kompe-8 A. Panasiuk, Zasadnicze kierunki zmian regulacji prawnej koncesji na roboty budowlane lub usługiw świetle nowej dyrektywy 2014/23/UE, „Samorząd Terytorialny” 2015, nr 7-8, s. 62.9 Dz.U.UE.L.2014.94.1.10 A. Panasiuk, Zasadnicze kierunki zmian…., s. 55.11 Dz.U. z 2016 r. poz. 1920, zwana dalej u.u.k.r.b.u.

65

tencję organu właściwego w sprawach umów koncesji na roboty budowlane lub usługi,

a jeżeli chodzi o środki ochrony prawnej, to wykonawcy, którzy ubiegają się o koncesję,

mają możliwość wniesienia odwołań do Krajowej Izby Odwoławczej, a skargi, które były

wnoszone i rozpatrywane w trybie sądowoadministracyjnym, będzie rozpoznawał sąd

okręgowy w postępowaniu skargowym.

Pierwsza ustawą wprowadzającą do polskiego porządku prawnego instytucję

koncesji na roboty budowlane lub usługi były przepisy ustawy Prawo zamówień

publicznych12. Przepisy prawa zamówień publicznych tylko w takim zakresie mogą być

zaliczane do prawa publicznego, w jakim przedmiotem zamówień publicznych czynią

one świadczenia wykonawców o charakterze publicznych oraz gdy w związku z tym

obowiązki wykonawców kreujące te świadczenia wykonawców również mają charakter

publiczny13. Wprowadzenie ustawy, która regulowała tę instytucję w sposób odmienny

od przepisów p.z.p. był w 2009 roku aprobowany w piśmiennictwie. Ówcześnie koncesje

na roboty budowlane i usługi nie znajdywały szerokiego zastosowania. Uregulowania

zawarte w p.z.p., ze względu na formalizm wyboru koncesjonariusza (analogiczny jak

w pozostałym zakresie stosowania prawa zamówień publicznych), zniechęcało m.in.

jednostki sektora finansów publicznych do posługiwania się tym sposobem realizacji

zadań. Ustawa z 2009 roku wprowadzała odmienny od p.z.p. sposób wyboru

koncesjonariusza oraz rozszerzyła zakres przedmiotowy koncesji14. O ile sam pomysł

uregulowania odrębną ustawą, z uwagi na oczywiste odmienności i różnice pomiędzy

zamówieniami publicznymi i koncesjami, należy aprobować, tak w naszym przekonaniu

była to ustawa, która wymagała nowelizacji i to nie tylko z uwagi na obowiązki

implementacyjne, do czego odniesiemy się niżej.

Ustawa z 21 października 2016 r. nie wprowadza istotnych zmian, jeżeli chodzi

o charakterystykę umowy koncesyjnej. Definicja z art. 3 ust. 1 u.u.k.r.b.u., która

wyznacza charakter umowy o koncesję – jako umowy powierzania przez zamawiającego

koncesjonariuszowi wykonania robót budowlanych lub świadczenia usług i zarządzania

tymi usługami za wynagrodzeniem nie różni się od od art. 1 ust. 2 u.k.r.b.u. Zauważalną

zmianą jest jednak odejście od definicji „koncesjodawcy” i zastąpienie jej definicją

„zamawiającego”.

Wydaje się, że ta zmiana nie była konieczna, albowiem jeśli zamiarem

ustawodawcy było zrównanie terminologii z przepisami p.z.p., wówczas również

12 Tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2164, z późn. zm., zwana dalej p.z.p.13 M. Szydło, Prawna koncepcja zamówienia publicznego, Warszawa 2014, s. 249.14 W. Gonet, Ustawa o koncesji na roboty budowlane i usługi. Nowe możliwości realizacji zadań JST ,„Finanse Komunalne” 2009, nr 11, s. 47.

66

definicja „koncesjonariusza” powinna zostać zastąpiona definicją „wykonawcy”.

W naszym przekonaniu, semantycznie określenie „koncesjodawca” jest właściwsze,

albowiem podkreśla, że jest to podmiot, będący organem administracji udzielającym

koncesję. Ustawodawca ponadto zrezygnował ze zdefiniowania katalogu

koncesjodawców i zastosował normę odsyłającą do przepisów p.z.p. Jakkolwiek

negatywnie oceniamy trend ustawodawcy związany z nadużywaniem norm odsyłających

w prawie, tak uważamy, że w tym przypadku nie było potrzeby zdefiniowania odrębnych

katalogów podmiotów zamawiających albowiem katalog z u.k.r.b.u. i p.z.p. był właściwie

zbieżny. Rozwiązania dotyczące ryzyka ekonomicznego również nie uległy zasadniczym

zmianom. Ryzyko ekonomiczne związane z eksploatacją obiektu budowlanego lub

wykonywaniem usług ponosi wyłącznie koncesjonariusz. Pojęcie ryzyka przy realizacji

koncesji w polskiej ustawie jest pojęciem szerszym, jeżeli chodzi o zakres przedmiotu

koncesji, z tego względu, że obejmuje również potencjalne ryzyka, które moga wystapic

na etapie wytwarzania aktywa, na podstawie którego będzie wykonywana koncesja

(swiadczona usługa publiczna). Przepisy dyrektywy 2014/23/UE nie odnosza się do tego

etapu, wskazujac jedynie w art. 5 pkt 1, że udzielenie koncesji wiaże się

z przeniesieniem na koncesjonariusza ryzyka operacyjnego zwiazanego z eksploatacja

obiektów lub wykonywaniem usług. Możliwosc okreslenia zakresu ryzyka operacyjnego

przyjętego w dyrektywie do ryzyka zwiazanego z popytem lub podaża, albo do obu tych

obszarów ryzyk, spowoduje częstsze definiowanie przez sektor publiczny ryzyk

w obszarze podaży oraz popytu. Zle rozłożone ryzyko może byc bariera w faktycznym

wykonaniu projektu, może jednoczesnie doprowadzic do strat finansowych wynikajacych

z konsekwencji nienależytego przygotowania stron do wykonywania nałożonych

zobowiazan. Może ponadto przyczynic się do tego, że spodziewany efekt finansowy nie

zostanie osiagnięty15. Ustawodawca jednoznacznie przesądził, że ryzyko ekonomiczne

obejmuje również ryzyko związane z popytem lub podażą. Koncesjonariusz nie będzie

miał gwarancji odzyskania poniesionych nakładów inwestycyjnych lub kosztów

zwiazanych z eksploatacja obiektu budowlanego lub swiadczeniem usług będacych

przedmiotem umowy koncesji oraz jest narażony na wahania rynku, a w szczególnosci

jego szacowane potencjalne straty zwiazane z wykonywaniem umowy koncesji nie moga

byc jedynie nominalne lub nieistotne. Jakkolwiek takie uregulowanie tej kwestii może

stanowić barierę w podejmowaniu przez podmioty prywatne decyzji o zaangażowaniu

się w realizację projektu w ramach modelu koncesyjnego, taka regulacja prawna była

w naszym przekonaniu niezbędna. Ustawodawca w ten sposób nie pozostawił wątpli-15 A. Panasiuk, Zasadnicze kierunki zmian…., s. 58.

67

wości, podkreślając zasadnicze różnice pomiędzy umową zamówienia publicznego

a umową koncesji.

Istotną zmianą w procedurze udzielania umowy koncesji na roboty budowlane

lub usługi jest wprowadzenie progu stosowania przepisów ustawy. Mianowicie zgodnie

z art. 4 u.u.k.r.b.u. przepisy ustawy stosuje się do umów koncesji, których wartość

szacunkowa jest równa lub przekracza równowartość 30 000 euro. Przy czym wyjaśnić

należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.u.k.r.b.u. szacunkowa wartoscia umowy koncesji jest

całkowity przychód koncesjonariusza uzyskany w okresie obowiazywania umowy, bez

podatku od towarów i usług, oszacowany przez zamawiajacego z zachowaniem należytej

starannosci, z tytułu wynagrodzenia za wykonanie robót budowlanych lub swiadczenie

usług i zarzadzanie tymi usługami, będacych przedmiotem koncesji, powiększony

o wartosc dostaw i usług towarzyszacych takim robotom lub usługom. W naszym

przekonaniu, przepis ten zasługuje na aprobatę, a jego brak był istotną wadą

poprzedniej ustawy. Nie posługiwała się ona pojęciem progu, stąd też każda umowa

koncesji, bez względu na jej wartość, musiała być zawierana zgodnie z przepisami

ustawy. Wydaje się, że w przypadku przedsięwzięć o wartości poniżej tej kwoty,

prowadzenie postępowania koncesyjnego byłoby nieuzasadnioną uciążliwością.

Rozwiązanie to jest również spójne z progiem określonym przepisami p.z.p. Jakkolwiek

w piśmiennictwie zwraca się uwagę na racjonalność zwalniania kwotowo oznaczonych

zamówień spod reżimu p.z.p. w ujęciu systemowym. Jak zauważył Zbigniew Czarnik,

lepszym rozwiązaniem jest wprowadzenie mądrych uproszczeń w procedurze przy

niższych kwotach zamówień niż wyjmowanie ich spod działania ustawy. Działanie takie,

wprowadzając różną miarę w gospodarowaniu środkami publicznymi, ma zawsze wymiar

„demoralizujący". Zasady w tym zakresie nie powinny wynikać z wielkości

zainwestowanych środków, ale z przeświadczenia, że są to środki publiczne, którymi

należy się posługiwać z należytą gospodarnością16. W naszym przekonaniu,

wprowadzenie progu wyłączającego jest uzasadnione, albowiem sposób należytego

gospodarowania środkami publicznymi jest chroniony również odrębnymi regulacjami;

należy wziąć również pod uwagę wewnętrzne regulacje podmiotów publicznych, które

niejednokrotnie zobowiązują do stosowania procedur, które nazwalibyśmy quasi-

przetargowymi, zawierającymi mechanizmy ograniczające dowolność zamówień.

Poszukując lepszego rozwiązania od kwotowo oznaczonego wyłączenia spod reżimu

prawnego, racjonalniejszym w naszym przekonaniu unormowaniem byłoby wprowadze-

16 S. Babiarz, Z. Czarnik, P. Janda, P. Pełczyński, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, LEX/el,2013.

68

nie fakultatywności zawierania umowy koncesji w trybie u.u.k.r.b.u. w przypadku umów

o wartości równej lub nieprzekraczającej 30 000 euro aniżeli obligatoryjne wyłączanie

ze stosowania reżimu ustawowego w przypadku takich umów. Warte zwrócenia uwagi

jest również umożliwienie wyboru koncesjonariusza w trybie z tzw. wolnej ręki, co rów-

nież było uniemożliwione na gruncie ustawy z 2009 roku. Zamawiający będzie mógł za-

prosić do udziału w postępowaniu o zawarciu umowy o koncesji za pomocą zaproszenia

skierowanego do wybranego przez siebie wykonawcy lub wykonawców, jednakże wyłą-

cznie w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 20 ust. 1 u.u.k.r.b.u.

Wśród nich można wyróżnić m.in. tzw. zamówienia in-house, możliwość wykonania

robót lub świadczenia jedynie przez jednego koncesjonariusza, stworzenie lub nabycie

dzieła sztuki lub wykonania artystycznego, nie złożenie żadnej oferty albo odrzucenie

wszystkich w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji. Także i rozwiązanie jest właści-

wie spójne z rozwiązaniami określonymi przepisami p.z.p. I podobnie jak w przypadku

rozwiązań z p.z.p., przepisy te są nieostre i mogą budzić spore wątpliwości interpreta-

cyjne i praktyczne, jeżeli chodzi o wybór trybu dokonywania zamówień, przy czym na-

leży oczywiście zastrzec, że tryb z tzw. wolnej ręki jest trybem fakultatywnym dokony-

wania zamówień.

Art. 23 u.k.r.b.u. wyraźnie zakazywał zmian postanowien zawartej umowy

w stosunku do tresci oferty, na podstawie której zawarto umowę koncesji, chyba że

koniecznosc wprowadzenia takich zmian wynika z okolicznosci, których nie można było

przewidziec w dniu zawarcia umowy, zastrzegajac sankcję nieważnosci dla zmiany

umowy dokonanej z naruszeniem tego przepisu. Nowa ustawa w art. 46 utrzymuje ten

zakaz, jednakże wprowadza jasny i klarowny katalog zamknięty przesłanek, w przypad-

ku których zmiana umowy jest możliwa. Jedną z nich jest przewidzenie zmian w ogło-

szeniu o koncesji lub innym dokumencie koncesji w postaci jednoznacznych

postanowień umownych; w szczególności mogą dotyczyć możliwości zmiany wysokości

wynagrodzenia koncesjonariusza; należy określić charakter oraz warunki wprowadzenia

tych zmian. Można też wprowadzić zmiany polegające na zamawianiu od dotychczaso-

wego koncesjonariusza dodatkowych usług lub robót budowlanych nieobjętych umową,

jeżeli są niezbędne. Jest niezbędne spełnienie dwóch warunków: zmiana koncesjonariu-

sza nie może być dokonana z powodów ekonomicznych albo technicznych oraz spowo-

dowałaby zwiększenie kosztów dla zamawiającego. Inną przesłanką jest konieczność

zmian ze względu na okoliczności, których zamawiający nie mógł przewidzieć nawet

zachowując należytą staranność. Możliwa jest też zmiana umowy w przypadku

zastąpienia dotychczasowego koncesjonariusza przez nowego, jeżeli zostało to

69

przewidziane w ogłoszeniu lub innym dokumencie koncesji, a także w wyniku połącze-

nia, podziału, przekształcenia, upadłości, restrukturyzacji lub nabycia dotychczasowego

koncesjonariusza lub jego przedsiębiorstwa. W tym drugim przypadku nowy koncesjo-

nariusz powinien spełniać kryteria kwalifikacji, a wszystko pod warunkiem że nie pocią-

ga to za sobą innych istotnych zmian umowy koncesji i nie ma na celu uniknięcia stoso-

wania przepisów ustawy. Zmiana koncesjonariusza może też nastąpić w wyniku przeję-

cia przez zamawiającego zobowiązania koncesjonariusza względem jego podwykonaw-

ców. Jest możliwa też zmiana postanowień umowy, jeżeli jej wartość jest mniejsza niż

kwota określona w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw gospodarki i jedno-

cześnie mniejsza niż 10% wartości umowy koncesji określonej pierwotnie. W przypadku

wprowadzania kilku kolejnych zmian, wartość jest szacowana łącznie. Kryterium

wartości zmiany nie ma znaczenia, jeżeli nie są one istotne. Te zmiany również

zasługują na aprobatę. Art. 23 u.k.r.b.u. był rozwiązaniem zdecydowanie nietrafnym.

Biorąc pod uwagę, że koncesja na roboty budowlane lub usługi z natury jest umową

długoterminową, powinny istnieć takie rozwiązania ustawowe, które pozwolą

modyfikować przepisy umowy adekwatnie do zmieniającej się sytuacji. Konstrukcja

przepisu art. 23 u.k.r.b.u. była w naszym przekonaniu niejednoznaczna i narażała strony

umowy koncesji na potencjalne spory co do ważności zmian umownych.

Jeżeli chodzi o czas trwania umowy, to art. 24 u.k.r.b.u. uzależniał to od

przewidywanego okresu zwrotu nakładów koncesjonariusza, ograniczając ten czas do 30

lat w przypadku koncesji na roboty budowlane, a w przypadku koncesji na usługi – do

15 lat. Jeżeli okres ten miał być dłuższy, można było zawrzeć umowę na czas dłuższy.

Jednakże skutkiem zawarcia umowy na czas dłuższy z naruszeniem tych zasad było

uznanie, że została zawarta na odpowiednio 30 lub 15 lat. Nowa ustawa modyfikuje tę

kwestię o tyle, że moment odzyskania nakładów inwestycyjnych staje się górną granicą

w przypadku umów zawartych na okres dłuższy niż 5 lat, brak natomiast sztywnych

reguł dotyczących oznaczonego czasu trwania umowy. Wydaje się, że jest to rozwiązanie

słuszne, albowiem z góry wyklucza możliwość zawarcia długoterminowej umowy bez

uwzględnienia okresu odzyskania nakładów inwestycyjnych.

Środki ochrony prawnej dotyczące umowy koncesji też zaznały zmian w wyniku

uchwalenia nowej ustawy. Krajowa Izba Odwoławcza zostaje wyposażona w kompetencję

do rozpoznania odwołań, a na wyrok lub postanowienie kończące postępowanie

w sprawie przysługuje skarga do sądu okręgowego. Tym samym zrezygnowano

z modelu kontroli umowy koncesji przez sąd administracyjny. Sądy administracyjne

w Polsce powołane zostały do kontroli działań administracji publicznej. Polskie sądy

70

administracyjne co do zasady nie posiadają kompetencji do orzekania merytorycznego,

a ich orzeczenia mają charakter kasatoryjny. Przede wszystkim merytoryczne orzekanie

sądu (orzekanie reformacyjne) mogłoby dać możliwość realizacji pełnego prawa do sądu.

To zawężenie ma charakter naturalny i oczywisty – wynika z przyjętej koncepcji tego

sądownictwa. Wprowadzenie sądownictwa merytorycznego wymagałoby przebudowy

prawa administracyjnego i co istotniejsze wymagałoby wyposażenia sądów

administracyjnych w odpowiednie instrumenty dowodowe17. W piśmiennictwie od dawna

podnoszono, że właściwym rozwiązaniem byłoby poddanie umów o partnerstwie

publiczno-prywatnym kognicji sądu okręgowego właściwego do rozstrzygania sporów

o charakterze cywilnoprawnym. Sprawy tego rodzaju nie są natomiast domeną sądów

administracyjnych i zaangażowanie ich w orzecznictwo dotyczące postepowań umów

koncesji oraz partnerstwa publiczno-prywatnego w trybie koncesji nie jest

rozwiązaniem trafnym. Najprawdopodobniej wynika ono z błędnego zrozumienia istoty

koncesji na roboty budowlane lub usługi utożsamiającego ją z koncesją będącą decyzją

administracyjną w zakresie reglamentowania działalności gospodarczej18. Umowę

koncesji na roboty budowlane lub usługi, z uwagi na poddanie jej kontroli sądu

administracyjnego, charakteryzuje się jako umowę zbliżoną do klasycznej umowy

administracyjnej. Choć w uzasadnieniu do projektu ustawy, ostatecznie uchwalonej

w dniu 21 października 2016 r. wskazano, że wybór sądowoadministracyjnej ścieżki

kontroli nie uwzględniał cywilnoprawnego charakteru tej umowy. Podstawowe zarzuty,

jakie można byłoby sformułować do rozwiązań ustawowych z 2009 r. to:

- zbyt krótki 10-dniowy termin na wniesienie skargi;

- wniesienie skargi na czynność wyboru oferty najkorzystniejszej co do zasady

wstrzymywało prawo do zawarcia umowy z oferentem, którego oferta została uznana

za najkorzystniejszą, do czasu ogłoszenia orzeczenia w sprawie; na wniosek

koncesjodawcy, wojewódzki sąd administracyjny mógł zdecydować na posiedzeniu

niejawnym, w drodze postanowienia (na które nie przysługiwało zażalenie),

o wyrażeniu zgody na zawarcie umowy, jeżeli negatywne konsekwencje wstrzymania

zawarcia umowy dla interesu publicznego mogłyby przewyższyć wynikające z tego

korzyści dla ochrony wszystkich interesów, co do których zachodzi

prawdopodobieństwo doznania uszczerbku w wyniku czynności podjętych przez

koncesjodawcę w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji;

17 J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 256.18 Partnerstwo publiczno-prywatne. 100 pytań, wyjaśnień, interpretacji, red. R. Cieślak, Warszawa 2014,s. 226.

71

- wojewódzki sąd administracyjny mógł nie orzec unieważnienia umowy w przypadku

stwierdzenia, że utrzymanie umowy w mocy leży w ważnym interesie publicznym lub

umowa została już w całości wykonana.

Z uwagi na odpowiednie stosowanie przepisów p.z.p. do uprawnień Krajowej

Izby Odwoławczej, należy przyznać, że właściwie te zarzuty podniesione wyżej można

byłoby podnieść ponownie, albowiem poza zmianą właściwości organu kontroli te

zagadnienia zostały uregulowano w sposób tożsamy, choć pozytywnie należy ocenić

wyróżnienie dłuższych terminów na złożenie odwołania – chociażby 3-miesięcznego

w przypadku niezamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia o zawar-

ciu umowy koncesji albo gdy zamieszczone ogłoszenie nie zawierało uzasadnienia.

Biorąc pod uwagę specyfikę umowę koncesji na roboty budowlane lub usług, licznych

norm odsyłających do przepisów p.z.p., wydaje się, że przekazanie tych uprawnień

Krajowej Izbie Odwoławczej nie jest złym rozwiązaniem, z uwagi na doświadczenie

i kwalifikację do orzekania w tym obszarze tematycznym.

Konkludując rozważania należy przyznać, że zmiany w zawieraniu umów na

roboty budowlane lub usługi w naszym przekonaniu pozytywnie wpłyną na zwiększeniu

konkurencyjności i eliminację ograniczeń w równym dostępie do rynku, co legło u pod-

staw uchwalenia unijnej dyrektywy harmonizującej przepisy dotyczące zawierania

koncesji w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Konieczność implementacji

dyrektywy była idealnym momentem do przeanalizowania przez

ustawodawcę rozwiązań przyjętych w dotychczasowej ustawie z 2009 roku. Wydaje się,

że ustawa z października 2016 r. odpowiada na zapotrzebowanie w zakresie

wyeliminowania dotychczasowych barier i wad procedury zawierania koncesji. Należy

mieć nadzieję, że nowe rozwiązania ustawowe wpłyną również na zwiększenie

popularności tejże formy działania administracji publicznej. Pomiędzy 1 stycznia 2009 r.

a dniem 15 grudnia 2016 r. w Biuletynie Zamówień Publicznych ukazało się 119 ogłoszeń

o koncesji na usługi, z czego 86 ogłoszeń, gdzie zamawiającym (koncesjodawcą) jest

administracja samorządowa. Natomiast w tym samym okresie w Dzienniku Urzędowym

Unii Europejskiej opublikowano 99 ogłoszeń o koncesji na roboty budowlane, z czego 78

ogłoszeń, gdzie zamawiającym (koncesjodawcą) była administracja samorządowa.

72

Mgr Kamil Burski: doktorant w Katedrze Prawa Administracyjnego Uniwersytetu

Jagiellońskiego w Krakowie, absolwent wyższych studiów prawniczych na Wydziale

Prawa i Administracji tego Uniwersytetu.

Jaryna Smertyha-Burska: studentka V roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji

Uniwersytetu Jagiellońskiego, absolwentka licencjackich studiów z filologii polskiej na

Lwowskim Uniwersytecie Narodowym im. Iwana Franki we Lwowie.

Babiarz S., Czarnik Z., Janda P., Pełczyński P., Prawo zamówień publicznych. Komentarz, LEX/el, 2013.

Gonet W., Ustawa o koncesji na roboty budowlane i usługi. Nowe możliwości realizacji zadań JST, „Finanse

Komunalne” 2009, nr 11.

Lemańska J., Umowa administracyjna a umowa cywilna, w: Instytucje współczesnego prawa administra-

cyjnego - księga jubileuszowa prof. dr hab. Józefa Filipka, red. I. Skrzydło-Niżnik, Kraków 2001.

Panasiuk A., Umowa publicznoprawna (próba definicji), „Państwo i Prawo” 2008, z. 2.

Panasiuk A., Zasadnicze kierunki zmian regulacji prawnej koncesji na roboty budowlane lub usługi

w świetle nowej dyrektywy 2014/23/UE, „Samorząd Terytorialny” 2015, nr 7-8.

Partnerstwo publiczno-prywatne. 100 pytań, wyjaśnień, interpretacji, red. R. Cieślak, Warszawa 2014.

Prawo administracyjne, red. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Warszawa 2016.

System prawa administracyjnego, t. 5: Prawne formy działania administracji, red. R. Hauser,

Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013.

Szydło M., Prawna koncepcja zamówienia publicznego, Warszawa 2014.

Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa 2015.

Zimmermann J., Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013.

Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2016.

Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r.,


Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi,

tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 113.

Ustawa z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi,

Dz.U. z 2016 r. poz. 1920.

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie

udzielania koncesji, Dz.U.UE.L.2014.94.1.

liczba arkuszy 0,7

__________________________________________

73

Tomasz Dąbrowski, Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej, „Rocznik Samorządowy”

2017, t. 6, ISSN 2300-2662, s. 74-92.

Tomasz Dąbrowski, Wydział Nauk Ekonomicznych i Prawnych UT-H w Radomiu

Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej

Concurrence of Judicial and Administrative Enforcement

Abstrakt

Celem artykułu jest przedstawienie uregulowań prawnych dotyczących zbiegu

egzekucji sądowej i administracyjnej. Od dnia 8 września 2016 r. nastąpiła bowiem

zasadnicza modyfikacja prawna dotycząca zbiegu egzekucji. Należy też zestawić

wypowiedzi przedstawicieli doktryny odnoszące się do wprowadzonych zmian prawnych

tytułowego zagadnienia.

Pierwsza część tekstu zatytułowana – „Istota zbiegu egzekucji sądowej

i administracyjnej” zawiera omówienie instytucji egzekucji sądowej, instytucji egzekucji

administracyjnej, a także wyjaśnienie w jakich sytuacjach dochodzi do zbiegu egzekucji.

Kolejna część opracowania prezentuje przesłanki rozstrzygnięcia zbiegu egzekucji

sądowej i administracyjnej. Część trzecia artykułu dotyczy czynności organów

egzekucyjnych w sytuacji stwierdzenia wystąpienia zbiegu egzekucji. Publikacja zawiera

także zakończenie, które jest syntezą wniosków zawartych w tekście.

Słowa kluczowe: egzekucja administracyjna, egzekucja sądowa, rozstrzygnięcie zbiegu

egzekucji, zbieg egzekucji

Abstract

The aim of this article is to present the legal regulations on the concurrence of

judicial and administrative execution. The author of the text informs in the introduction

that from the 8th September 2016, a major legal modification concerning the

concurrence of enforcement entered into force. Next he presents statements of legal

scholars concerning the introduced legal amendments of the title issue.

The first part of the text entitled – „The essence of the concurrence of judicial

and administrative enforcement” contains a discussion of the institution of judicial

enforcement, institution of administrative execution, as well as explanation in what

74

situations a concurrence of enforcement takes place. Next section of the document

presents conditions for the settlement of the concurrence of judicial and administrative

enforcement. The third part of the article concerns the procedures of the enforcement

authorities in case of stating a concurrence of enforcement. The publication contains

also a closure, in form of a summary of the conclusions contained in the text.

Keywords: administrative enforcement, concurrence of enforcement, judicial

enforcement, settlement of the concurrence of enforcement

1. Wprowadzenie

Na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny,

ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw1 - znowelizowana

została ustawa Kodeks cywilny2, ale przede wszystkim nowelizacja ta wprowadziła 135

zmian w ustawie Kodeks postępowania cywilnego3. Odnosząc się do nowelizacji Kodeksu

postępowania cywilnego, należy zaznaczyć, że zmiany są wielowątkowe. Nowe

rozwiązania normatywne związane są z kilkoma instytucjami. W tym w szczególności

chodzi tu o postępowanie egzekucyjne. Zasadniczą modyfikacją objęte zostały także

przepisy poświęcone rozstrzygnięciu zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej.

Fundamentalnie zostały przebudowane art. 773, art. 7732, art. 774 oraz art. 775, a także

został uchylony przepis art. 7733. Nowelizacja „lipcowa” objęła również przepisy ustawy

z dnia 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poświęcone

zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej4. Ustrojodawca nadał nowe brzmienie art.

62, 63, 64 § 5-7, art. 64c § 4 i 9. Wprowadzone zostały dodatkowe przepisy – art.

62a-62f, art. 63a, art. 64 § 1a, art. 64c § 11a, art. 64e § 4c i 4d. Nowe przepisy zaczęły

obowiązywać zgodnie z art. 23 ustawy nowelizującej od dnia 8 września 2016 roku.

Ustawodawca uzasadniając wprowadzenie analizowanych zmian podkreślił, że

przepisy obowiązujące do dnia 8 września 2016 r., dotyczące rozstrzygania o zbiegu

egzekucji sądowej i administracyjnej były nadmiernie rozbudowane i rodziły wątpliwości

interpretacyjne. Wśród tych wątpliwości interpretacyjnych ustawodawca zauważył:

sytuację dotyczącą kwestii który sąd miał wydać dalszy tytuł wykonawczy, gdy pochodził

on od innego sądu niż ten, który rozstrzygał o zbiegu egzekucji. Regulacja dotycząca

wystawienia dalszego tytułu wykonawczego obejmującego pozasądowy tytuł egzekucyj-1 Dz.U. z 2015 r., poz. 1311. Dalej cytowana jako ustawa nowelizująca.2 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny, tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 459.3 Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r., Kodeks postępowania cywilnego, tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r.,poz. 1822, z późn. zm. Dalej cytowana jako k.p.c.4 Tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 599, z późn. zm. Dalej cytowana jako pos.eg.adm.

75

ny wymagała angażowania wierzyciela, co wydłużało postępowanie, a też nie było jasne,

czy sąd powinien wzywać go do dokonania tej czynności. Konieczność każdorazowego

rozstrzygania o zbiegu przez sąd lub referendarza sądowego i dalszych czynności z tym

związanych znacznie opóźniały postępowania egzekucyjne i stanowiły istotne obciążenie

dla sądów. Dodatkowym mankamentem obowiązującego rozwiązania było to, że

w chwili powstania zbiegu zachodziła konieczność wstrzymania czynności egzekucyj-

nych przez obydwa organy egzekucyjne5.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że nie ulega wątpliwości, iż stan prawny

przed nowelizacją prowadził do zwiększonej liczby postępowań zbiegowych, a także

wiązał się z zaangażowaniem stron odnośnie dodatkowych czynności związanych z ko-

niecznością wystawiania dalszych tytułów wykonawczych, jak również z problemami

związanymi z koniecznością rozliczenia kosztów postępowań prowadzonych przez różne

organy egzekucyjne6. Jak podnosi Piotr Rączka zmiany w zakresie dotyczącym zbiegu

egzekucji mają wręcz charakter rewolucyjny i wpisują się w działania legislacyjne służące

racjonalizacji systemu prawnego7. Odnosząc się do powyższej kwestii Andrzej Antkiewicz

podkreśla, że nowe uregulowanie rozstrzygnięcia zbiegu egzekucji sądowej i administra-

cyjnej usprawni rozstrzygnięcie zbiegu, jak również przyczyni się do odciążenia obo-

wiązków sędziów wydziałów cywilnych i przyspieszenia sądowego, a także administra-

cyjnego postępowania egzekucyjnego8.

Przedmiotem opracowania jest więc analiza ram prawnych, dotyczących zbiegu

egzekucji sądowej i administracyjnej. Tytułowa problematyka jest na wskroś nowa, gdyż,

jak już wspomniano powyżej, nastąpiła gruntowana zmiana przepisów dotyczących

zbiegu egzekucji. Brzmienie nowych regulacji prawnych zaczęło obowiązywać od dnia

8 września 2016 r. Główna oś artykułu dotyczyć będzie problemu rozstrzygnięcia

powstałego zbiegu egzekucji sądowej i egzekucji administracyjnej, a także obowiązków

organów egzekucyjnych powstałych na skutek wynikłej sytuacji.

5 Uzasadnienie projektu o zmianie ustawy – Kodeks cywilny, ustawy Kodeks postępowaniacywilnego oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 2678, Sejmu VII kadencji, s. 30 i 31http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/druk.xsp?nr=2678.6 J. Olszanowski, Zbieg egzekucji w sądowym i administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, Warszawa2016, s. 179.7 P. Rączka, Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej – ocena racjonalności proponowanej nowelizacji ,[w:] Racjonalny ustawodawca. Racjonalna administracja. Pamięci Profesora Eugeniusza Smoktunowicza,red. D. R. Kijowski, A. Miruć, A. Budnik, Białystok 2016, s. 318.8 A. Antkiewicz, Zmiany w postępowaniu egzekucyjnym w rządowym projekcie nowelizacji Kodeksupostępowania cywilnego zawartym w druku nr 2678 Sejmu VII kadencji, „Przegląd Prawa Egzekucyjne-go” 2015, nr 5, s. 43.

76

2. Istota zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej

Jedną z podstawowych zasad polskiego systemu prawnego jest zasada rozdziału

kompetencji między egzekucję sądową i administracyjną9. Przepisy prawa powinny więc

precyzyjnie określać w jaki sposób mają być egzekwowane określone obowiązki. Organy

egzekucyjne, zarówno w zakresie egzekucji administracyjnej, jak również sądowej są

w związku z powyższą zasadą obowiązane z urzędu badać swą właściwość do

prowadzenia danego postępowania10.

Egzekucja administracyjna i egzekucja sądowa są trybami odrębnymi i odmien-

nymi. Różni je organ państwowy prowadzący postępowanie, rodzaj orzeczeń podlegają-

cych wykonaniu, odmienność sposobów przeprowadzania egzekucji, jak również przed-

miot realizowanych obowiązków11. Dualizm postępowań egzekucyjnych wynika zarówno

z charakteru obowiązków podlegających egzekucji, jak i uprawnień przysługujących pro-

wadzącym je organom12.

Sądowe postępowanie egzekucyjne w swojej istocie służy przymusowemu

wykonywaniu obowiązków wynikających z orzeczeń sądowych, a także innych aktów,

z których te obowiązki wynikają13. Problematyka ta unormowana jest zarówno w k.p.c.,

jak również w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji14. Komornik sądowy jest

organem właściwym w sytuacji, gdy nie przewidziano kompetencji sądu rejonowego15.

Postępowanie egzekucyjne w administracji służy w zasadzie przeprowadzeniu

egzekucji administracyjnej, czyli zastosowaniu przez administracyjny organ egzekucyjny

określonych środków przymusu w celu wykonania obowiązków o charakterze

publicznoprawnym16. Rodzaje obowiązków egzekwowanych w trybie powyższego aktu

prawnego wymienione zostały w art. 2 pos.eg.adm, zaś w art. 3 pos.eg.adm wskazano

9 Na temat pojęcia egzekucji administracyjnej zob. P. Dobosz, Pojęcie egzekucji administracyjnej,[w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa2004, s. 21 i nast. 10 T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2013, s. 255.11 J. Misztal-Konecka, Administracyjne tytuły wykonawcze w sądowym postępowaniu egzekucyjnym,„Państwo i Prawo” 2015, nr 3, s. 57.12 J. Olszanowski, W. Piątek, Rozstrzygnięcie zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej. Wybrane za-gadnienia praktyczne, [w:] Przegląd dyscyplin badawczych pokrewnych nauce prawa i postępowania ad-ministracyjnego, red. S. Wrzosek, M. Domagała, J. Izdebski, T. Stanisławski, Lublin 2010, s. 344-345.13 Jak trafnie dostrzega J. Jankowski, niedopuszczalność egzekucji sądowej zachodzi w dwóchprzypadkach: gdy wykonywanie tytułu wykonawczego nie należy do sądowych organówegzekucyjnych ze względu na podstawę egzekucji albo nastąpiło przekazanie wykonania tytułu doinnego trybu. J. Jankowski, Dopuszczalność drogi egzekucji sądowej, „Przegląd Prawa Egzekucyjnego”2015, nr 2, s. 11.14 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r., o komornikach sądowych i egzekucji, tekst jednolity: Dz.U. 2016r., poz. 1138, z późn. zm.15 K. Miśtal, Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej, „Studia Prawnicze” 2013, t. 13, nr 2, s. 175.16 M. Krakowiak, Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej po nowelizacji kodeksu postępowaniacywilnego z 10.07.2015 r., „Przegląd Sądowy” 2016, nr 1, s. 88-89.

77

kategorie orzeczeń organów państwa, które mogą być podstawą zastosowania

przepisów egzekucji administracyjnej, chyba że taki obowiązek o charakterze

publicznoprawnym wynika wprost z przepisów prawa i nie wymaga konkretyzacji 17.

Administracyjni organami egzekucyjnymi są organy administracji publicznej

wyszczególnione w art. 19 i 20 pos.eg.adm18.

Wielokrotnie w literaturze przedmiotu podkreślano, iż zbieg egzekucji sądowej

i administracyjnej należności pieniężnych występuje w sytuacji, gdy do tej samej rzeczy

lub prawa majątkowego została skierowana zarówno egzekucja sądowa jak również

administracyjna19.

Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej następuje w przypadku, gdy ta sama

rzecz albo prawo majątkowe zostaje zajęte w sądowym i administracyjnym

postępowaniu egzekucyjnym. W konkretnym przypadku zajęcia te mogą być

dokonywane w dwóch lub więcej postępowaniach egzekucyjnych, przy czym

obligatoryjnie jedno musi być postępowaniem sądowym albo postępowaniem

administracyjnym. Najczęściej postępowania te prowadzone są przeciwko temu samemu

dłużnikowi, natomiast nie jest wykluczony zbieg egzekucji przeciwko różnym

dłużnikom20. Pogląd ten potwierdza Marcin Wasalik. Według tego autora przez zbieg

egzekucji należy rozumieć stan, w którym egzekucja sądowa i administracyjna zostały

skierowane do tej samej rzeczy lub prawa majątkowego, bez względu na to, czy obie te

egzekucje toczą się przeciwko temu samemu dłużnikowi, przy dodatkowym

zastrzeżeniu, że pogląd ten dotyczy wyłącznie egzekucji prowadzonych w celu

wykonywania świadczeń pieniężnych21.

W związku z tym zagadnieniem warto przypomnieć uchwałę SN z dnia 25

czerwca 1997 r., w której podkreśla się, że do zbiegu egzekucji sądowej i egzekucji

administracyjnej dochodzi, jeżeli do tego samego prawa lub rzeczy skierowana jest

egzekucja sądowa i administracyjna i przeciwko temu samemu dłużnikowi22. Z kolei

17 M. Romańska, Zbieg egzekucji oraz egzekucji i zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniuegzekucyjnym, [w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwano-wicz, Warszawa 2004, s. 289.18 P. Gregorczyk, Powództwo o zwolnienie od egzekucji administracyjnej [w:] Aktualne problemy postę-powania egzekucyjnego w administracji, red. A. Skoczylas, J. Stankowski, Wrocław 2013, s. 131.19 Zob. przykładowo: R. Kowalkowski, Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej, [w:] EncyklopediaEgzekucji Sądowej, red. Z. Knypl, R. Kowalkowski, H. Langa-Bieszki, Z. Merchel, Z. Szczurek, J. Tre-der, Sopot 2002, s. 767; M. Marciniak, Ograniczenia egzekucji sądowej, „Acta Universitatis Lodzie-nsis” 1986, nr 26, s. 56.20 A. Uliasz, Komentarz do art. 773 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Informatyzacja postępowaniacywilnego. Komentarz, red. J. Gołaczyński, D. Szostek, Warszawa 2016 s. 406.21 M. Walasik, Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej prowadzonych przeciwko różnym dłużnikom,„Polski Proces Cywilny” 2012, nr 2, s. 325.22 III CZP 29/97, OSNC 1997, nr 11, poz. 164.

78

w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 WSA we Wrocławiu uznał, że „zbieg egzekucji nie

oznacza zbiegu prowadzonych postępowań egzekucyjnych administracyjnych czy

sądowych, w ramach których komornik sądowy czy organ egzekucyjny zastosował

środek egzekucyjny, tj. egzekucję do tej samej rzeczy albo prawa i tej samej osoby

(dłużnika i zobowiązanego). Zbieg egzekucji to sytuacja odnosząca się do konkretnego,

tego samego podmiotu oraz przedmiotu, rzeczy lub prawa, do którego skierowano

egzekucję w trybie sądowym i administracyjnym”23.

Jak trafnie dostrzega Piotr Przybysz, funkcją przepisów o zbiegu egzekucji nie

jest wyłącznie określenie zasad i trybu wskazania organu egzekucyjnego właściwego

do prowadzenia połączonej egzekucji, ale również wskazanie, który organ egzekucyjny

i na podstawie jakich przepisów po przeprowadzeniu egzekucji dokona planu podziału

wyegzekwowanych należności24.

3. Rozstrzygnięcie zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej

Rozstrzygnięcie problematyki zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej

wynika expressis verbis z treści przypisów art. 773 § 1 k.p.c. i art. 62 u.p.e.a. W świetle

tych artykułów w przypadku zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej do tej samej

rzeczy albo prawa majątkowego egzekucję prowadzić będzie łącznie ten sądowy lub

administracyjny organ egzekucyjny, który jako pierwszy dokonał zajęcia, a w razie

niemożliwości ustalenia tego pierwszeństwa – organ egzekucyjny, który dokonał zajęcia

na poczet należności w wyższej kwocie. Słusznie w doktrynie zauważa się, że w stwier-

dzeniu, iż doszło do zbiegu egzekucji obu organom egzekucyjnym mają pomóc

pracodawcy (organy rentowe) i banki, wynika to z art. 8821 i 891 k.p.c., a także strony

i uczestnicy postępowania, których ustawodawca zobligował do zawiadomienia komor-

nika o zbiegu egzekucji w art. 773 § 4 k.p.c.25.

Należy zaznaczyć, iż zgodnie z dawną regulacją ustawową (już nieobowiązującą)

art. 773 § 1 k.p.c. traktował, że w przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej

co do tej samej rzeczy lub prawa majątkowego, administracyjny organ egzekucyjny i ko-

mornik wstrzymują czynności egzekucyjne na wniosek wierzyciela, dłużnika lub z urzędu

przekazują akta egzekucji administracyjnej i sądowej sądowi rejonowemu, w którego

okręgu wszczęto egzekucję, w celu rozstrzygnięcia, który organ egzekucyjny – sądowy

czy administracyjny – ma dalej prowadzić w trybie właściwym dla danego organu łącz-

23 I SA/Wr 1047/09, Legalis nr 214571.24 P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2015, s. 284.25 M. Romańska, O. Leśniak, Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne. Komentarz, Warszawa 2016,s. 732.

79

nie egzekucje tej samej rzeczy lub prawa majątkowego, do którego nastąpił zbieg

egzekucji. Sąd następnie wydawał postanowienie w terminie 14 dni, biorąc pod uwagę

stan każdego z postępowań egzekucyjnych, a w przypadku jeśli są one w tym samym

stopniu zaawansowane, ustalał wysokość należności i kolejność ich zaspakajania.

Powyższe postanowienie wydać mógł również referendarz sądowy.

Z analizy przedstawionego stanu prawnego sprzed nowelizacji wysnuć można

podobny wniosek, jak w uzasadnieniu projektu o zmianie ustawy – Kodeks cywilny,

ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw, a mianowicie że

przepisy dotyczące rozstrzygania o zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej były

nadmiernie rozbudowane i rodziły wątpliwości interpretacyjne.

Słusznie zauważa Marcin Uliasz, że z treści art. 773 k.p.c. wynikają trzy rodzaje

przesłanek (kryteriów) decydujących o rozstrzygnięciu zbiegu egzekucji sądowej

i administracyjnej. Zasadniczą rolę odgrywa w tym wypadku pierwszeństwo zajęcia.

Kolejna przesłanka dotyczy wysokości należności egzekwowanych przez organ sadowy

i administracyjny. Do trzeciej grupy należą zaś okoliczności wskazane w przepisach

k.p.c., które rozstrzygają kwestię zbiegu bez względu na dwie pierwsze przesłanki26.

Pierwsza przesłanka została stypizowana w § 1 art. 773 k.p.c. Kluczową rolę

odgrywa pierwszeństwo dokonania zajęcia. W razie zbiegu egzekucji sądowej i adminis-

tracyjnej, dalszą egzekucję prowadzi łącznie organ, który jako pierwszy dokonał zajęcia.

Druga przesłanka, która rozstrzyga zbieg egzekucji to wysokość należności, na

poczet których dokonano zajęcia. Należy pamiętać, iż w razie braku możliwości ustale-

nia pierwszej przesłanki – egzekucję łączną prowadzić będzie organ, który dokonał za-

jęcia na poczet należności w wyższej kwocie.

Normy kształtujące trzecią grupę przesłanek rozstrzygających zbieg egzekucji

sądowej i administracyjnej zostały uregulowane w art. 773 § 2 i 6 k.p.c. Przepisy te

stanowią szczególne kryterium rozwiązania zbiegu egzekucji w stosunku do kryteriów

wynikających z art. 773 § 1 k.p.c. W przypadku ich wystąpienia przepis art. 773 § 1 k.p.c.

nie ma zastosowania.

Stosownie do § 2 art. 773 k.p.c. w przypadku zbiegu egzekucji sądowej z egze-

kucją administracyjną prowadzoną na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego

państwa członkowskiego Unii Europejskiej albo zagranicznego tytułu wykonawczego

określonego w ustawie z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu

podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych egzekucję skierowaną do tej

26 A. Uliasz, Komentarz do art. 773..., s. 407.

80

samej rzeczy lub prawa majątkowego, do którego nastąpił zbieg, przejmuje

administracyjny organ egzekucyjny27.

Z analizy art. 3 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 1-6 u.w.z. wynika, że jednolitym

tytułem wykonawczym jest dokument wystawiony przez organ egzekucyjny, albo

państwo członkowskie Unii Europejskiej, dołączony do wniosku o odzyskanie należności

pieniężnych. Takich jak:

1) podatki i należności celne, pobierane przez Polskę, państwo członkowskie, lub w ich

imieniu przez ich jednostki podziału terytorialnego administracyjnego, w tym organy

lokalne, lub w imieniu tych jednostek lub organów, jak również w imieniu Unii

Europejskiej;

2) refundacji, inwestycji i innych środków stanowiących część całkowitego lub

częściowego systemu finansowania Europejskiego Funduszu Rolnego (EFRG) oraz

Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW),

w tym kwot należnych w związku z tymi działaniami;

3) opłat i innych należności pieniężnych przewidzianych w ramach wspólnej organizacji

rynku Unii Europejskiej dla sektora cukru;

4) kar, grzywien, opłat i dopłat administracyjnych związanych z należności pieniężnych

o których mowa w pkt 1-3, nałożonych przez organy właściwe do pobierania podatków

i należności celnych lub właściwe do prowadzenia postępowań administracyjnych

dotyczących podatków i należności celnych lub potwierdzonych przez organy

administracyjne lub sądowe na wniosek organów właściwych w sprawie podatków i na-

leżności celnych;

5) opłat za zaświadczenia i podobne do zaświadczeń dokumenty wydane w pos-

tępowaniach administracyjnych w sprawie należności pieniężnych, wynikających z pkt 1;

6) odsetek i kosztów związanych z należnościami pieniężnymi, o których mowa

w ww. pkt. 1-5 w związku z którymi możliwe jest zwrócenie się o wzajemną pomoc.

Jak się zauważa w doktrynie wyżej wymienione należności podlegają ściągnięciu

w Polsce na drodze egzekucji administracyjnej, zgodnie z normą zawartą w art. 2 § 1 pkt

8 u.p.e.a.28

Zagraniczny tytuł wykonawczy sporządza centralne biuro łącznikowe na wniosek

o odzyskanie należności pieniężnych, które pochodzą od państwa członkowskiego lub

państwa trzeciego. Powyższe statuuje art. 101 u.w.z. W tym przypadku chodzi o należ-27 Dz.U. z 2013 r., poz. 1289, z późn. zm. Dalej cytowana jako u.w.z.28 S. Cieślak, Komentarz do art. 773 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Kodeks postępowaniacywilnego. Komentarz, t. 2, red. J. Jankowski, Warszawa 2015, s. 216. Zob. także wyrok WSAw Warszawie z dnia 17 grudnia 2015 r., III SA/Wa 898/15, LEX nr 1992539.

81

ności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie ratyfikowanych

umów międzynarodowych, których Polska jest stroną29. Do realizacji zadań centralnego

biura łącznikowego zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 6 listopada

2013 r. w sprawie wyznaczenia centralnego biura łącznikowego została wyznaczona Izba

Skarbowa w Poznaniu30.

Następne szczególne kryterium rozwiązania zbiegu egzekucji zostało wyrażone

expressis verbis w § 6 art. 773 k.p.c. Z przepisu tego wynika, że w razie wystąpienia

kolejnego zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej do tej samej rzeczy lub prawa

majątkowego egzekucję prowadzoną przez administracyjny organ egzekucyjny

przejmuje sądowy organ egzekucyjny, który prowadzi łącznie egzekucję w wyniku

pierwszego zbiegu egzekucji.

Analogiczne regulacje prawne poświęcone przesłankom rozstrzygnięcia zbiegu

egzekucji sądowej i administracyjnej znajdują się w przepisach art. 62 § 1-3 i art. 62 e

pos.eg.adm. Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej nie wstrzymuje czynności

egzekucyjnych. Stanowi o tym art. 773 § 3 i art. 62a pos.eg.adm. Według A. Uliasza

zakaz wstrzymania czynności egzekucyjnych oznacza, że w przypadku zbiegu komornik

prowadzi dalsze czynności, które mają skutkować wyegzekwowaniem należności w ra-

mach prowadzonej egzekucji z rzeczy lub prawa, co do którego nastąpił zbieg31.

Rozwiązanie takie skutkować będzie przyspieszeniem postępowania egzekucyjnego, co

może też się przełożyć w sytuacji wystąpienia powyższego przypadku na jeszcze większą

skuteczność egzekucji.

4. Czynności organów egzekucyjnych w przypadku wystąpienia zbiegu egzekucji

sądowej i administracyjnej

4.1. Czynności egzekucyjnego organu administracyjnego w razie przejęcia egzekucji

przez sądowy organ egzekucyjny.

Jeśli w przypadku zbiegu egzekucji sądowej i egzekucji administracyjnej i doko-

naniu przez organy egzekucyjne oceny przesłanek warunkujących, właściwym organem

egzekucyjnym stanie się organ sądowy (komornik sądowy), czynności związane z prze-

kazaniem sprawy będą spoczywać na administracyjnym organie egzekucyjnym32.29 S. Cieślak, Komentarz do art. 773…, s. 217.30 Dz.U. z 2013 r., poz. 1296.31 A. Uliasz, Komentarz do art. 773..., s. 410. 32 J. Olszanowski, Komentarz do art. 62b ustawy postępowanie egzekucyjne w administracji, [w:] Postę-powanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hausner, A. Skoczylas, Warszawa 2016, s. 314.

82

Administracyjny organ egzekucyjny zobowiązany będzie wówczas do

sporządzenia i przekazania sądowemu organowi egzekucyjnemu odpisu tytułu

wykonawczego z oznaczeniem celu, któremu ma służyć, odpisu dokumentu zajęcia oraz

odpisów innych dokumentów niezbędnych do prawidłowego przeprowadzenia egzekucji.

Należało by się zastanowić czy nie trafniej by było, aby administracyjny organ

egzekucyjny przekazywał oryginały powyższych dokumentów. Jak wskazał SN w posta-

nowieniu z dnia 12 czerwca 1996 r., tytułem wykonawczym w rozumieniu art. 776 i 797

k.p.c. jest wyłącznie oryginał tytułu wykonawczego33.

Administracyjny organ egzekucyjny zwraca również niewykorzystaną zaliczkę

wierzycielowi, a także przekazuje sądowemu organowi egzekucyjnemu kwoty uzyskane

wskutek zajęcia rzeczy albo prawa majątkowego, do których nastąpił zbieg egzekucji

administracyjnej i sądowej, w przypadku, gdy kwoty te nie zostały wypłacone

wierzycielowi przed przekazaniem sądowemu organowi egzekucyjnemu odpisów.

Administracyjny organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązującego lub dłużnika zajętej

wierzytelności o przekazaniu egzekucji sądowemu organowi egzekucyjnemu i o umorze-

niu opłaty za czynność egzekucyjną, dokonaną w egzekucji, w której wystąpił zbieg.

Należy zauważyć, że organ administracyjny opatruje odpis tytułu wykonawczego

adnotacją o wysokości należnych kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu

egzekucyjnym, w którym powstał zbieg, oraz o zakresie, w jakim należność została

zaspokojona. Powyższe czynności wynikają z redakcji art. 62b pos.eg.adm. Przepis art.

62c pos.eg.adm formułuje zasadę, że na administracyjnym organie egzekucyjnym

spoczywa obowiązek zawiadomienia wierzyciela, zobowiązanego i dłużnika zajętej

wierzytelności o przekazaniu egzekucji sądowemu organowi egzekucyjnemu.

W momencie uzyskania odpisu tytułu wykonawczego, dokumentu zajęcia, jak

również pozostałych dokumentów, które są niezbędne do prowadzenia egzekucji,

egzekucyjny organ sądowy prowadzi łącznie obie egzekucje w trybie egzekucji sądowej.

Kwestię tę reguluje art. 773 § 5 k.p.c.

Należy zauważyć, że w § 1 art. 774 cytowanego aktu prawnego przewidziane

zostało, że sądowy organ egzekucyjny, który przejął prowadzenie łącznej egzekucji

postanowi również o kosztach powstałych w egzekucji, której dotyczy zbieg34. W wyda-

nym przez siebie postanowieniu o kosztach postępowania egzekucyjnego na mocy art.

770 k.p.c. sądowy organ egzekucyjny (komornik) musi orzec nie tylko o kosztach

czynności dokonanych przez siebie, ale także o kosztach czynności powstałych w admi-33 III CZP 61/96, OSNC 1996, nr 10, poz. 132.34 K. Kamińska-Krawczyk, Koszty postępowania egzekucyjnego przy zbiegu egzekucji sądowej i admi-nistracyjnej, „Przegląd Prawa Egzekucyjnego” 2010, nr 6, s. 41.

83

nistracyjnym postępowaniu egzekucyjnym przed wystąpieniem zbiegu egzekucji35.

Należy zaznaczyć, że prawomocne postanowienie komornika w przedmiocie kosztów

egzekucji podlega wykonaniu bez potrzeby zaopatrzenia go w klauzulę wykonalności.

Analizując powołaną powyżej regulację prawną, WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wy-

roku z dnia 10 października 2013 r., stwierdził, że zgodnie z treścią art. 774 k.p.c.

komornik, który przyjął egzekucję, orzeka o kosztach postępowania powstałych przed

przejęciem w myśl przepisów tego postępowania, w którego trybie zostały dokonane

czynności powodujące te koszty. Jeżeli w tym przypadku komornik przejął prowadzenie

łącznej egzekucji, orzeka on na podstawie art. 774 k.p.c. o kosztach poprzednio

prowadzonego administracyjnego postępowania egzekucyjnego, stosując w tym zakresie

przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i obowiązujące w tym

zakresie zasady dotyczące kosztów postępowania organowi egzekucyjnemu, a zatem

przepisy art. 64c pos.eg.adm36. Trzeba również zauważyć, że strona w sądowym

postępowaniu egzekucyjnym może zostać zwolniona z kosztów sądowych. Zwolnienie to

może wynikać w postępowaniu egzekucyjnym z art. 771 k.p.c., jak i z orzeczenia

wydanego przez sąd37. Poruszoną kwestią zajął się SA w Katowicach w wyroku z dnia

8 czerwca 2016 r. Zdaniem sądu, ratio legis art. 771 k.p.c. to zapewnienie podmiotowi

niedysponującemu koniecznymi środkami majątkowymi lub ustawowo zwolnionemu od

ponoszenia kosztów sądowych, dostępu do postępowania wykonawczego, niezależnie od

tego, czy egzekucja prowadzona jest przez sąd czy przez komornika. Zwolnienie odnosi

się wówczas do kosztów egzekucyjnych (opłat egzekucyjnych i wydatków)38. Z kolei

w świetle art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach

cywilnych, zwolnienia od kosztów sądowych może się domagać osoba fizyczna, gdy złoży

oświadczenie, z którego wynikać będzie, że nie jest w stanie ich ponieść bez uszczerbku

koniecznego dla siebie i swojej rodziny39. Zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów

sądowych jest instytucją o charakterze wyjątkowym. O braku możliwości uiszczenia35 M. Romańska, O. Leśniak, Postępowanie zabezpieczające..., s. 199. Kwestia opłat komorniczychunormowana została w art. 43-60 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowychi egzekucji, tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 1138 ze zm. Jak słusznie zauważa w postanowieniuSA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2013 r. I ACz 958/13, Legalis nr 742959, przepis art. 770 k.p.c.przyznaje komornikowi kompetencje do rozstrzygania o kosztach takiego postępowania, któregoprowadzenie do niego należy.36 I SA/Go 413/13, LEX nr 1386525. Z kolei w postanowieniu z dnia 18 marca 2004 r., III CZP, 6/05,LEX nr 520121, Sąd Najwyższy stwierdził, że komornik, który przejął prowadzenie łącznej egzekucjisądowej i administracyjnej orzekając o opłatach należnych od dłużnika administracyjnego stosujeprzepisy art. 64c pos.eg.adm.37 P. Cierkoński, Zwolnienie od kosztów sądowych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym ,„Przegląd Prawa Egzekucyjnego” 2011, nr 8-9, s. 48.38 I ACa 67/16, LEX nr 2076761.39 Tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 623, z późn. zm.

84

kosztów sądowych w częściach lub całości, uzasadniającym zwolnienie, można mówić

jedynie wówczas gdy uczestnik (strona) nie ma realnego wpływu na swoją sytuację

materialną i rzeczywiście nie może ponieść tych kosztów bez uszczerbku utrzymania

koniecznego dla siebie i swojej rodziny – tak słusznie wyjaśnił SN w postanowieniu

z dnia 16 marca 2016 roku40.

Natomiast z przepisu 103 tego aktu prawnego wynika możliwość zwolnienia

od ponoszenia kosztów sądowych osób prawnych i jednostek organizacyjnych

niebędących osobami prawnymi, jeżeli wskażą oni, że nie dysponują dostatecznymi

finansami do ich uiszczenia.

Na marginesie poruszyć trzeba jeszcze inna kwestię, mianowicie że na koszty

prowadzenia egzekucji przez administracyjny organ składają się zarówno opłaty jak

i wydatki. Opłaty ponoszone są za czynności egzekucyjne, natomiast wydatki związane

są z postępowaniem egzekucyjnym. Na wydatki egzekucyjne będą składać się kwoty,

które wydatkował administracyjny organ egzekucyjny ze swoich środków w związku

z podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi41.

Warto też zauważyć, że koszty te nie obejmują opłat egzekucyjnych

przewidzianych w pos.eg.adm, ale tylko w takim zakresie, w jakim opłaty te uległy

umorzeniu wskutek zbiegu egzekucji42. Z regulacji art. 64e § 4c pos.eg.adm wynika, że

organ egzekucyjny umarza z urzędu niewyegzekwowane koszty z tytułu opłat, które są

przewidziane w art. 64 § 1 pkt 2-6 pos.eg.adm, naliczone w egzekucji, w której doszło

do zbiegu egzekucji i przejęcia prowadzenia łącznej egzekucji przez sądowy organ

egzekucyjny43. W praktyce informacja na temat wysokości należnych kosztów

egzekucyjnych powstałych w ramach egzekucji administracyjnej jest zamieszczana przez

organ administracyjny na odpisie administracyjnego tytułu wykonawczego, który jest

przesyłany sądowemu organowi egzekucyjnemu (art. 62b § 2 pos.eg.adm)44.

Ponadto art. 774 § 2 k.p.c. nakłada na sądowy organ egzekucyjny, który przejął

prowadzenie łącznie obu egzekucji (administracyjnej i sądowej) obowiązek informowa-

40 IV CZ 102/15, LEX nr 2008711.41 A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9:Prawo procesowe w administracyjne, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, Warszawa 2014,s. 354.42 A. Uliasz, Komentarz do art. 773…, s. 418.43 W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, Dz.U. z 2016 r., poz.599 uznał, że art. 64 § 1 pkt 4 pos.eg.adm w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokościopłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej, jest niezgodny z przepisem art. 2 KonstytucjiRzeczypospolitej Polskiej w kwestii zasady zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.44 K. Flaga-Gieruszyńska, Komentarz do art. 774 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Kodekspostępowania cywilnego. Komentarz, red. A. Zieliński, Warszawa 2016, s. 1374.

85

nia administracyjnego organu egzekucyjnego na jego żądanie o przebiegu egzekucji45.

W oparciu o art. 63a § 1 pos.eg.adm administracyjny organ egzekucyjny doręczy żądanie

udzielania informacji komornikowi z użyciem środka komunikacji elektronicznej.

Natomiast stosownie do art. 7592 k.p.c. komornik doręcza informację administracyjne-

mu organowi egzekucyjnemu wyłącznie za pośrednictwem systemu teleinformatycznego

albo przy użyciu środków komunikacji elektronicznej.

Ukończenie postępowania egzekucyjnego w innym sposób niż przez umorzenie

komornik sądowy stwierdza postanowieniem rozstrzygając o kosztach. Regulacja taka

wynika z art. 816 § 3 k.p.c.46

4.2. Przejęcie prowadzenia egzekucji przez administracyjny organ egzekucyjny

W sytuacji wystąpienia zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej, jeżeli dalsze

łączne prowadzenie egzekucji co do danej rzeczy lub prawa majątkowego będzie

powierzone egzekucyjnemu organowi administracyjnemu, organ ten, prowadząc łącznie

zarówno egzekucję sądową, jak i administracyjną, jako jedną stosować będzie regulacje

prawne wynikające z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji47.

Czynności związane z przekazaniem sprawy spoczywają na sądowym organie

egzekucyjnym (komorniku). Organ ten zawiadamia strony, uczestników postępowania

i administracyjny organ egzekucyjny o zachodzącej podstawie przekazania prowadzenie

sądowego postępowania egzekucyjnego organowi administracyjnemu. Obowiązek ten

wynika bezpośrednio z § 1 art. 7732 k.p.c. Należy pamiętać, że powyższe zawiadomienie

jest czynnością procesową.

Komornik powinien wykonać te czynności niezwłocznie po uzyskaniu informacji

pozwalających na stwierdzenie wystąpienia zbiegu egzekucji. Jak się trafnie wskazuje

w piśmiennictwie obok obowiązków informacyjnych, pojawia się zobowiązanie45 Szerzej na ten temat zob. J. Jankowski, Kodeks postępowania cywilnego. Cześć II. Postępowaniezabezpieczające i egzekucyjne (2), „Monitor Prawniczy” 2012, nr 4, s. 175-176. Autor zauważa, żeprzepis art. 816 § 3 k.p.c. jest nieczytelny, gdyż powstaje problem treści sentencji postanowienia,które ma wydać komornik gdy ukończy postępowanie egzekucyjne.46 Jak podnosi O. Marcewicz, wprowadzenie tej regulacji z dniem 8 września 2016 r. byłospowodowane tym, „że administracyjny organ egzekucyjny, który skierował egzekucję do tegosamego składnika majątku dłużnika, do którego skierowana została egzekucja sądowa, mógłrównież w celu wyegzekwowania należności stwierdzonej w administracyjnym tytule wykonawczymskierować egzekucję do innego jeszcze składnika majątku, w stosunku do którego egzekucjasądowa nie jest prowadzona. Jeżeli zbieg egzekucji administracyjnej z egzekucją sądową nastąpiłtylko w stosunku do jednego lub niektórych ze składników majątku dłużnika, administracyjnyorgan egzekucyjny, aby prawidłowo prowadzić egzekucję administracyjną, musi mieć wiedzę natemat przebiegu egzekucji skierowanej do składnika majątkowego objętego zbiegiem egzekucji”.O. Marcewicz, Komentarz do art. 774 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Kodeks postępowaniacywilnego. Komentarz, red. A. Jakubecki, Warszawa 2015, s. 1051.47 L. Klat-Wertelecka, Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009, s. 204.

86

komornika do: 1) sporządzenia i przesłania odpisu tytułu wykonawczego z oznaczeniem

celu, któremu ma służyć, wysokości dotychczasowych kosztów powstałych w egzekucji

oraz zakresu, w jakim roszczenie wierzyciela zostało zaspokojone; 2) odpisu dokumentu

zajęcia oraz odpisów innych dokumentów niezbędnych do prawidłowego prowadzenia

egzekucji; 3) informacji dotyczącej (danych osobowych) wierzyciela i numeru rachunku

bankowego, na który mają być przekazywane wyegzekwowane należności pieniężne;

4) rozliczenia uzyskanych od wierzyciela zaliczek i przekazania wyegzekwowanych,

a niewypłaconych kwot, uzyskanych z przedmiotu zbiegu egzekucji. Komornik nie

wydaje postanowienia o przekazaniu egzekucji do łącznego prowadzenia postępowanie

egzekucyjnego organowi administracyjnemu48.

Sądowy organ egzekucyjny przekazuje powyższe informacje administracyjnemu

organowi egzekucyjnemu, który przyjął prowadzenie łącznej egzekucji za pośrednictwem

systemu teleinformatycznego, albo środków komunikacji elektronicznej w sposób

uregulowany w art. 63a § 2 pos.eg.adm.

Czynność komornika sądowego polegająca na zawiadomieniu (lub zaniechaniu

zawiadomienia) podlega zaskarżeniu skargą na czynności komornicze. Takie rozwiązanie

umożliwia kontrolę sądową nad prawidłowością dalszych czynności egzekucyjnych oraz

gwarantuje, że strony postępowania oraz administracyjny organ egzekucyjny zostaną

poinformowane o przejęciu egzekucji sądowej przez egzekucyjny organ administracyjny

do łącznego prowadzenia49. Skargę na czynności komornicze lub ich zaniechanie składa

się do sądu rejonowego. Do rozpoznania skargi właściwy jest sąd rejonowy przy którym

działa komornik. Natomiast w sytuacji, jeżeli do prowadzenia egzekucji wybrany został

komornik poza właściwością ogólną, skargę rozpoznaje sąd, który byłby właściwy

według ogólnych zasad. Sąd rejonowy, który rozpoznaje skargę na czynności

komornicze, działa jako sąd pierwszej instancji. Tak trafnie wypowiedział się SN

w postanowieniu z dnia 21 maja 2010 roku50. Krąg podmiotów legitymujących się

możliwością wniesienia skargi został uregulowany w art. 767 § 2 k.p.c. Jak podnosi Jan

Olszanowski, na mocy ustawy nowelizacyjnej k.p.c. z dnia 10 lipca 2015 r. doszło do

rozszerzenia kompetencji referendarzy sądowych w sądowym postępowaniu

egzekucyjnym. Stosownie do treści art. 759 § 11 k.p.c. czynności zastrzeżone dla sądu

będą mogły być wykonywane przez referendarza sądowego, z wyłączeniem niektórych

48 K. Flaga-Gieruszyńska, Komentarz do art. 7732…, s. 1373.49 H. Pietrzykowski, Komentarz do art. 7732 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Kodeks postępowaniacywilnego. Komentarz, t. 5: Postępowanie egzekucyjne, red. T. Ereciński, Warszawa 2016, s. 140.50 III CZP 28/10, OSNC 2011, nr 1, poz. 10.

87

czynności. Katalog włączeń ustawodawca uregulował w powyższym przepisie51. Z re-

dakcji tego artykułu można wysunąć oczywisty wniosek, że wniesiona skarga na czyn-

ności komornicze w przedmiocie opisanym powyżej będzie mogła być rozpoznawana

przez referendarza sądowego.

Natomiast z art. 64 § 1a pos.eg.adm wynika, że w przypadku przejęcia

prowadzenia egzekucji, w wyniku wystąpienia zbiegu egzekucji do tej samej rzeczy albo

prawa majątkowego, administracyjny organ egzekucyjny pobiera opłatę za prowadzenie

egzekucji w wysokości o której mowa w art. 64 § 1 pkt 2-6 pos.eg.adm. W podstawie

obliczenia opłaty uwzględnia się należności pieniężne wskazane przez sądowy organ

egzekucyjny w odpisie tytułu wykonawczego, w tym odsetki z tytułu niezapłacenia

należności w terminie. Administracyjny organ egzekucyjny, który przejął prowadzenie

łącznej egzekucji zawiadamia o wysokości opłaty zobowiązanego i dłużnika.

Jak wynika expressis verbis z art. 62f § 1 pos.eg.adm administracyjny organ

egzekucyjny prowadzący łącznie egzekucję, kończy w formie postanowienia egzekucję

sądową z rzeczy lub prawa majątkowego, przejętą od sądowego organu egzekucyjnego,

gdy jej dalsze prowadzenie jest niemożliwe, niecelowe, lub jeżeli nie uzyska się kwoty

wyższej od kosztów tej egzekucji. W postanowieniu organ egzekucyjny uchyla również

czynności egzekucyjne podjęte w ramach tej egzekucji. Postanowienie to doręcza się

zarówno wierzycielowi, zobowiązanemu i dłużnikowi zajętej wierzytelności oraz

sądowemu organowi egzekucyjnemu, od którego przyjęto prowadzenie egzekucji.

Powszechnie przyjmuje się, że skutek procesowy umorzenia egzekucji sądowej w trybie

art. 62f § 1 pos.eg.adm jest tożsamy z umorzeniem postępowania, gdyż w obu

przypadkach dochodzi do przerwania postępowania egzekucyjnego52. Przesłanki

umorzenia administracyjnego postępowania egzekucyjnego zostały unormowane w art.

59 pos.eg.adm. Egzekucyjny organ administracyjny zobowiązany jest do umorzenia

postępowania egzekucyjnego w razie zaistnienia jednej z podstaw, o których jest mowa

w art. 59 pos.eg.adm. Każda z tych podstaw stanowi przeszkodę, uniemożliwiającą

dalszą kontynuację tego postępowania53. Paragraf 2 art. 62f pos.eg.adm statuuje, że na

powyższe postanowienie służy zażalenie wierzycielowi niebędącemu organem

egzekucyjnym, a także zobowiązanemu.51 J. Olszanowski, Zbieg egzekucji..., s. 202.52 Tak przykładowo: M. Krakowiak, Zbieg egzekucji sądowej…, s. 102. Przyczyny umorzeniapostępowania egzekucyjnego objął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., III SA/Po263/16, LEX nr 2110425. Sąd uznał, że umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyn o któ-rych jest mowa w art. 59 pos.eg.adm, powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych,jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.53 Całościowo problem zakończenia postępowania egzekucyjnego omówił W. Piątek, Zakończeniepostępowania egzekucyjnego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2016, nr 1, s. 141-153.

88

5. Zakończenie

W konkluzji poczynionych rozważań należy stwierdzić, że sądowe postępowanie

egzekucyjne i postępowanie egzekucyjne w administracji to dwa odrębne, ale

równorzędne postępowania, których istotą jest zapewnienie ochrony publicznoprawnej

osobom uprawnionym w zakresie przymusowej realizacji przysługujących im od innych

podmiotów świadczeń, i przy czym w sądowym postępowaniu egzekucyjnym chodzi

zwykle o przymusowe wykonanie orzeczeń i innych aktów, stanowiących tytuły

egzekucyjne, wydane w zakresie szeroko rozumianych spraw cywilnych, natomiast

egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków o charakterze publicznoprawnym,

których źródłem są zazwyczaj decyzje administracyjne54.

W doktrynie można spotkać pogląd, iż dopuszczenie przez prawodawcę do

równoczesnego funkcjonowania egzekucji administracyjnej i sądowej wywołuje

w praktyce szereg problemów. Ustawodawca nie jest w stanie temu zapobiec nawet

dokonując najbardziej precyzyjnych sposobów rozdziału kompetencji pomiędzy

administracyjnymi i sądowymi organami egzekucyjnymi55. Należy stwierdzić, że

racjonalny ustawodawca tworząc przepisy prawne powinien starać się przewidzieć

problemy występujące w praktyce i je wyeliminować lub zniwelować w przepisach

uchwalanego aktu prawnego. Ustawa nowelizująca z dnia 10 lipca 2015 r. dokonała

gruntownej zmiany w sposobach rozstrzygania zbiegu egzekucji sądowej i administra-

cyjnej. W obecnym stanie prawnym eliminowanie zbiegu egzekucji nastąpi de iure, a nie

jak do dnia 8 września 2016 r. na mocy rozstrzygnięcia sądu, który organ egzekucyjny

(sądowy czy administracyjny) będzie prowadził dalszą łączną egzekucję. Aktualnie

wystąpienie zbiegu nie wstrzymuje czynności egzekucyjnych. Autor tekstu uważa, że

wprowadzone zmiany uprościły procedurę likwidacji zbiegu egzekucji, co przełoży się na

przyspieszenie procedury egzekucyjnej. Wprowadzoną zmianę należy ocenić pozytywnie

i mieć nadzieję, że w praktyce przełoży się ona na usprawnienie procesu zbiegu egzekucji.

Kończąc powyższe rozważania należy pamiętać, że argumentum certum stanowi,

iż fundamentalnym celem prawa egzekucyjnego jest niedopuszczenie prowadzenia

egzekucji z tego samego składnika majątkowego dłużnika przez kilka organów

egzekucyjnych.

54 W. Grześkiewicz, Komentarz do art. 62 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,[w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. D. R. Kijowski, Warszawa2015, s. 595-596.55 J. Świeczkowski, Zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej w orzecznictwie sądowym (zagadnieniawybrane), „Przegląd Prawa Egzekucyjnego” 2010, nr 1, s. 55.

89

Dr Tomasz Dąbrowski: adiunkt w Katedrze Prawa, Zakładzie Prawa Prywatnego na Wydziale Nauk

Ekonomicznych i Prawnych Uniwersytetu Humanistyczno-Technologicznego im. K. Pułaskiego

w Radomiu, radca prawny. E-mail: [email protected].

Antkiewicz A., Zmiany w postępowaniu egzekucyjnym w rządowym projekcie nowelizacji Kodeksu pos-

tępowania cywilnego zawartym w druku nr 2678 Sejmu VII kadencji, „Przegląd Prawa Egzekucyjnego”

2015, nr 5.

Cierkoński P., Zwolnienie od kosztów sądowych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym,

„Przegląd Prawa Egzekucyjnego” 2011, nr 8-9.

Cieślak S., Komentarz do art. 773 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Kodeks postępowania cywilnego.

Komentarz, t. 2, red. J. Jankowski, Warszawa 2015.

Dobosz P., Pojęcie egzekucji administracyjnej, [w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk,

S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004.

Flaga-Gieruszyńska K., Komentarz do art. 774 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Kodeks

postępowania cywilnego. Komentarz, red. A. Zieliński, Warszawa 2016.

Gregorczyk P., Powództwo o zwolnienie od egzekucji administracyjnej [w:] Aktualne problemy

postępowania egzekucyjnego w administracji, red. A. Skoczylas, J. Stankowski, Wrocław 2013.

Grześkiewicz W., Komentarz do art. 62 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, [w:] Usta-

wa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015.

Jankowski J., Kodeks postępowania cywilnego. Cześć II. Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne (2),

„Monitor Prawniczy” 2012, nr 4.

Jankowski J., Dopuszczalność drogi egzekucji sądowej, „Przegląd Prawa Egzekucyjnego” 2015, nr 2.

Jędrzejewski T., Masternak M., Rączka P., Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2013.

Kamińska-Krawczyk K., Koszty postępowania egzekucyjnego przy zbiegu egzekucji sądowej i administra-

cyjnej, „Przegląd Prawa Egzekucyjnego” 2010, nr 6.

Klat-Wertelecka L., Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009.

Kowalkowski R., Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej, [w:] Encyklopedia Egzekucji Sądowej,

red. Z. Knypl, R. Kowalkowski, H. Langa-Bieszki, Z. Merchel, Z. Szczurek, J. Treder, Sopot 2002.

Krakowiak M., Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej po nowelizacji kodeksu postępowania cywilne-

go z 10.07.2015 r., „Przegląd Sądowy” 2016, nr 1.

Marcewicz O., Komentarz do art. 774 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Kodeks postępowania cy-

wilnego. Komentarz, Warszawa 2015.

Marciniak M., Ograniczenia egzekucji sądowej, „Acta Universitatis Lodziensis” 1986, nr 26.

Misztal-Konecka J., Administracyjne tytuły wykonawcze w sądowym postępowaniu egzekucyjnym,

„Państwo i Prawo” 2015, nr 3, s. 57.

Miśtal K., Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej, „Studia Prawnicze” 2013, t. 13, nr 2.

Olszanowski J., Zbieg egzekucji w sądowym i administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, Warszawa 2016.

Olszanowski J., Komentarz do art. 62b ustawy postępowanie egzekucyjne w administracji, [w:] Postępo-

wanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hausner, A. Skoczylas, Warszawa 2016.

Olszanowski J., Piątek W., Rozstrzygnięcie zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej. Wybrane zagad-

90

nienia praktyczne, [w:] Przegląd dyscyplin badawczych pokrewnych nauce prawa i postępowania admi-

nistracyjnego, red. S. Wrzosek, M. Domagała, J. Izdebski, T. Stanisławski, Lublin 2010.

Piątek W., Zakończenie postępowania egzekucyjnego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”

2016, nr 1.

Pietrzykowski H., Komentarz do art. 7732 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Kodeks postępowania

cywilnego. Komentarz. t. 5: Postępowanie egzekucyjne, red. T. Ereciński, Warszawa 2016.

Przybysz P, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2015.

Rączka P., Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej – ocena racjonalności proponowanej nowelizacji,

[w:] Racjonalny ustawodawca. Racjonalna administracja. Pamięci Profesora Eugeniusza Smoktunowicza,

red. D. R. Kijowski, A. Miruć, A. Budnik, Białystok 2016.

Romańska M., Zbieg egzekucji oraz egzekucji i zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu

egzekucyjnym. System egzekucji administracyjnej, pod red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwano-

wicz, Warszawa 2004.

Romańska M., Leśniak O., Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne. Komentarz, Warszawa 2016.

Skoczylas A., Postępowanie egzekucyjne w administracji, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9:

Prawo procesowe w administracyjne, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, Warszawa 2014.

Świeczkowski J., Zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej w orzecznictwie sądowym (zagadnienia

wybrane), „Przegląd Prawa Egzekucyjnego” 2010, nr 1.

Uliasz A., Komentarz do art. 773 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Informatyzacja postępowania

cywilnego. Komentarz, red. J. Gołaczyński, D. Szostek, Warszawa 2016.

Walasik M., Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej prowadzonych przeciwko różnym dłużnikom ,

„Polski Proces Cywilny” 2012, nr 2.

Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny, tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 459.

Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r., Kodeks postępowania cywilnego, tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r.,


Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tekst jednolity:

Dz.U. z dnia 28 kwietnia 2016 r., poz. 599, z późn. zm.

Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r., o komornikach sądowych i egzekucji, tekst jednolity: Dz.U. z 2016

r., poz. 1138, z późn. zm.

Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, tekst jednolity:

Dz.U. z dnia 5 maja 2016 r., poz. 623, z późn. zm.

Ustawa z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności

celnych i innych należności pieniężnych, Dz.U. z 2013 r., poz. 1289, z późn. zm.

Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny, ustawy – Kodeks postępowania

cywilnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2015 r., poz. 1311.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, Dz.U. z 2016 r., poz. 599.

Uchwała SN z dnia 25 czerwca 1997 r., III CZP 29/97, OSNC 1997, nr 11, poz. 164.

Postanowienie SN z dnia 12 czerwca 1996 r., III CZP 61/96, OSNC 1996, nr 10, poz. 132.

91

Postanowienie SN z dnia 18 marca 2004 r., III CZP, 6/05, LEX nr 520121.

Postanowienie SN z dnia 21 maja 2010 r., III CZP 28/10, OSNC 2011, nr 1, poz. 10.

Postanowienie SN z dnia 16 marca 2016 r., IV CZ 102/15, LEX nr 2008711.

Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2009 r., I SA/Wr 1047/09, Legalis nr 214571.

Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 października 2013 r., I SA/Go 413/13, LEX nr 1386525.

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2015 r., III SA/Wa 898/15, LEX nr 1992539.

Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r., III SA/Po 263/16, LEX nr 2110425.

Wyrok SA w Katowicach z dnia 18 czerwca 2016 r., I ACa 67/16, LEX nr 2076761.

Postanowienie SA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2013 r., I ACz 958/13, Legalis nr 742959.


__________________________________________

92

Jakub Grygutis, Zadania samorządu województwa związane z zaspokajaniem roszczeń pracowniczych

z tytułu niewypłacalności pracodawcy, „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN 2300-2662, s. 94-110.

Jakub Grygutis, Wydział Prawa i Administracji UJ

Zadania samorządu województwa związane z zaspokajaniem roszczeń

pracowniczych z tytułu niewypłacalności pracodawcy

Tasks of Voivodeships Unit Conneted with Employee Protection in the

Event of an Insolvent Employer

Abstrakt

Artykuł przedstawia rolę samorządu województwa w procesie zaspokajania

roszczeń prawnopracowniczych w przypadku niewypłacalności pracodawcy. Zadania

związane z tym problemem stanowią zadanie zlecone samorządu województwa.

Opracowanie zawiera analizę kompetencji marszałka województwa wynikających

z ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy.

Słowa kluczowe: Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, niewypłacalność

pracodawcy, minister pracy, samorząd województwa

Abstract

This article presents the role of a voivodship’s self-government in procedure of

fulfilling employees obligations in case of insolvency of an employer. Tasks connected

with this issue constitute tasks delegated by the government to self-government of

a voivodship. In other part this article analyze competences of a voivodship’s Marshal

and eventual basis of his liability in view of the Act on insolvency of employers.

Keywords: insolvent employer, Ministry of Labour, voivodeship

1. Wprowadzenie

Stworzenie systemu ochrony roszczeń pracowniczych przed niewypłacalnością

pracodawcy stanowi obowiązek państw członkowskich Unii Europejskiej, w tym Polski

wynikający z Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/94/WE z dnia 22

października 2008 r. w sprawie ochrony pracowników na wypadek niewypłacalności

94

pracodawcy1. Akt prawa wspólnotowego wychodził naprzeciw potrzebom ochrony praw

pracowniczych w gospodarce rynkowej, w której prowadzenie działalności gospodarczej

prawie zawsze jest obarczone ryzykiem niepowodzenia, mogącego prowadzić do

niewypłacalności przedsiębiorcy. Taka sytuacja może wywoływać ryzyko pokrzywdzenia

wierzycieli, wśród których są pracownicy, a dla nich wynagrodzenia za pracę stanowią

często jedyne źródła utrzymania. Stąd prawodawca europejski słusznie uznał, że

świadczenia pracownicze, które w większości spełniają min. cel alimentacyjny powinny

być gwarantowane przez państwa członkowskie do prawnie określonej wysokości. Istota

tej gwarancji polega na obowiązku wypłacenia świadczenia pracowniczego ze środków

publicznych, które nie może zostać zaspokojone przez niewypłacalnego pracodawcę.

Dlatego też państwa członkowskie powinny stworzyć system redystrybucji środków

finansowych na wypadek niewypłacalności przedsiębiorcy.

Dyrektywa jest aktem harmonizacji prawa wspólnotowego, a więc nie

ujednolicała go, tylko ustanawiała standard, który każde państwo członkowskie powinno

spełnić, przyjmując odpowiednie instrumenty prawne oraz tworząc praktykę

zapewniającą skuteczne urzeczywistnienie postanowień dyrektywy, z uwzględnieniem

specyfiki systemu prawnego danego państwa członkowskiego2. Dyrektywa nie określa,

które konkretnie podmioty, czy znajdujące się w sferze administracji rządowej czy też

samorządowej, powinny realizować zadania związane z wypłatą świadczeń

pracowniczych na wypadek niewypłacalności pracodawcy. Państwa członkowskie mają

swobodę wyboru zarówno w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie zada-

nia, jak również co do formy prawnej działania administracji służącej jego wykonaniu.

Przepisy o ochronie świadczeń pracowniczych na wypadek niewypłacalności

pracodawcy zostały ustanowione jeszcze przed wstąpieniem Polski do Unii Europejskiej,

na mocy ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczen pracowniczych w razie

niewypłacalnosci pracodawcy3. Ustawa ta następnie została zastąpiona ustawą z dnia 13

lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy4

– implementowała ona omawianą dyrektywę.

1 Dz.Urz. UE L 283/36. Dyrektywa ta była wielokrotnie zmieniana. Pierwsza wersja Dyrektywy(80/987/EWG) została uchwalona 20 października 1980 roku.2 A. Zawidzka-Łojek, Zasady prawa materialnego Unii Europejskiej, [w:] A. Zawidzka-Łojek,R. Grzeszczak Prawo materialne Unii Europejskiej, swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału,podstawy prawa konkurencji), Warszawa 2013, s. 6.3 Dz.U. 1994 r. Nr 1, poz. 1, z pózn. zm.4 Dz.U. z 2016 r. poz. 1256.

95

2. Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych

Celem wykonania obowiązków wynikających z aktów prawa pochodnego UE,

w panstwie polskim został powołany Fundusz Gwarantowanych Swiadczen

Pracowniczych. Stanowi on panstwowy fundusz celowy w rozumieniu ustawy z dnia 27

sierpnia 2009 r. o finansach publicznych5. Na podstawie art. 29 wspomnianej ustawy,

fundusz celowy stanowi wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje minister

wskazany w ustawie tworzącej fundusz albo inny organ wskazany w tej ustawie i nie

posiada on osobowości prawnej.

Celem Funduszu jest zaspakajanie roszczeń pracowniczych w razie niemożności

ich zaspokojenia przez pracodawcę z powodu jego niewypłacalności6. Podstawowymi

zródłami finansowania wypłat swiadczen ze srodków Funduszu sa składki wpłacane

przez pracodawców. Wysokosc składki na FGSP okresla ustawa budżetowa (aktualnie

0,10% podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, które są

pobierane przez zakład ubezpieczeń społecznych). Środki te podlegają redystrybucji

w wyniku dokonywania wypłat na rzecz podmiotów uprawnionych. Z uwagi na

gromadzenie środków na rachunku bankowym stanowią one środki publiczne

w rozumieniu art. 5 ustawy o finansach publicznych. Natomiast świadczenia wypłacane

z Funduszu mają charakter publicznoprawny sui generis, ich wypłata jest uzależniona od

konkretnych zdarzeń wskazanych w ustawie, jak na przykład: ogłoszenie upadłości przez

pracodawcę albo faktyczna jego niewypłacalność. Nie są to świadczenia uzależnione od

uprzedniego opłacenia składek na Fundusz przez danego pracodawcę. Stąd Fundusz

przypomina Bankowy Fundusz Gwarancyjny.

3. Zadania samorządu województwa w zakresie zaspokajania roszczeń z Funduszu

Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Implementując dyrektywę polski ustawodawca przyznał kompetencje w zakresie

zaspokajania roszczeń z tytułu niewypłacalności pracodawcy ministrowi do spraw pracy,

który jest dysponentem Funduszu z możliwością udzielenia pełnomocnictw, w zakresie

wykonywania zadań Funduszu, marszałkom województwa. W niniejszym opracowaniu

regulacja ta zostanie oceniona z perspektywy systemowej, uwzględniającej miejsce

5 Dz.U. Nr 157, poz. 1241, z pózn. zm. 6 Inne zadanie Funduszu zostało przewidziane w przepisach ustawy z dnia 16 września 2011 r.o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi. Jest nim udzielaniedoraźnej nieoprocentowanej pożyczki pracodawcom którzy na skutek powodzi przejściowozaprzestali prowadzenia działalności gospodarczej lub istotnie ograniczyli jej prowadzenie, Dz.U.z 2016 r. poz. 825.

96

poszczególnych organów w systemie administracji publicznej oraz prawnych form ich

działania.

Podział zadań wewnątrz administracji publicznej opiera się o zasadę

subsydiarności i decentralizacji władzy publicznej. Celem wyjaśnienia istoty tej zasady

konieczne jest przywołanie art. 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

Zgodnie z tym przepisem „generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny

ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli.

Powierzając zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności”7.

Pomocniczość zakłada więc decentralizację i przeniesienie zadań na szczebel lokalny,

których wykonywanie przez wspólnoty samorządowe będzie efektywniejsze niż gdyby

zajmowała się tym administracja centralna8.

Zadania publiczne to zadania z zakresu wykonywania administracji, a dotyczące

realizacji zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych lub regionalnych (w przeciwień-

stwie do zadań gospodarczych o charakterze dochodowym9). Zadania samorządu

terytorialnego można podzielić na własne i zlecone – podział ten dotyczy zadań

samorządu powiatu i samorządu województwa. Zadania własne polegają na

zaspokajaniu zbiorowych potrzeb danej wspólnoty samorzadowej. Mieszkancy danej

gminy, powiatu i województwa maja wspólne, zbiorowe potrzeby, zwiazane z zapewnie-

niem odpowiednich warunków do życia, takich jak mieszkanie, zaopatrzenie w media,

dojazd do pracy, edukacja, rekreacja, kultura itp. Zadania zlecone natomiast nie polegają

na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorzadowej – sa to zadania

ogólnopanstwowe wykonywane w terenie. Organy jednostek samorzadu terytorialnego

wykonuja zadania własne we własnym imieniu i na własna odpowiedzialnosc, z wyko-

rzystaniem własnych srodków finansowych. Wykonywanie zadan zleconych nie

następuje w imieniu województwa samorządowego, a w konsekwencji nie jest związane

z działaniem we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Wyrazem tego jest

wyłączenie odpowiedzialności cywilnoprawnej na podstawie przepisów o odpowiedzial-

ności za szkody spowodowane przy wykonywaniu władzy publicznej. Orzecznictwo

sądowe zajęło stanowisko, iż „za szkody spowodowane przez funkcjonariuszy organów

gminy przy wykonaniu zadań z zakresu administracji rządowej ustawowo zleconych

7 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa, 2016, s. 269.8 Postanowienie TK z 30 listopada 1999 r., TS 104/99, Legalis.9 M. Giełda, Samorząd terytorialny w świetle Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i orzecznictwa TrybunałuKonstytucyjnego, [w:] Studia nad samorządem terytorialnym, red. A. Błaś, Wrocław 2002, s. 56.

97

gminom odpowiada Skarb Państwa na podstawie art. 417 § 1 KC”10. Należy zaznaczyć, że

zlecenie zadania samorządowi musi wiazac się z równoczesnym przekazaniem srodków

finansowych na jego wykonanie. Najczęsciej przyjmuje to postac dotacji celowych

z budżetu panstwa.

Zasadą jest domniemanie charakteru prawnego zadań samorządu terytorialnego

jako własnych, natomiast wyjątek to zlecenie zadań należących do sfery administracji

rządowej. Zgodnie, z art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa 11 zadania takie

mogą być przekazane na podstawie przepisu ustawy. Zadania takie na mocy art. 14 ust.

2 wykonywane są przez zarząd województwa. Jest to domniemanie kompetencji na

rzecz zarządu województwa. Możliwe jest jednak na mocy przepisu ustawy odstąpienie

od tej zasady i przekazanie takich zadań innemu podmiotowi stanowiącemu organ

samorządu województwa na przykład marszałkowi województwa.

Zakres zadań samorządu województwa został uregulowany w art. 14 ust. 1.

ustawy o samorządzie województwa. Przepis ten ustanowił otwarty katalog zadań

przynależnych administracji samorządu województwa, o czym przesądza zwrot

„w szczególności”. Zgodnie z tym przepisem, samorząd województwa wykonuje zadania

o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie: edukacji

publicznej, w tym szkolnictwa wyższego; promocji i ochrony zdrowia; kultury oraz

ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; pomocy społecznej; wśród zadań została

także wymieniona ochrony roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności

pracodawcy. Ratio legis powierzenia zadań na rzecz danego szczebla samorządu

terytorialnego jest uzasadniana ich zasięgiem terytorialnym spraw, który co do zasady

wykracza poza wspólnotę lokalną, jak również efektywnością, którą można osiągnąć

wykonaniu na danym szczeblu samorządu terytorialnego.

Zadania związane z ochroną roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności

pracodawcy mają regionalny charakter, z uwagi na możliwość zamieszkiwania

pracowników danego zakładu pracy, w różnych powiatach i gminach, przez co mimo

położenia zakładu pracy w jednym miejscu geograficznym, zasięg jego oddziaływania w

sferze zatrudnienia dotykać może mieszkańców wielu wspólnot lokalnych, dlatego

przekazanie takiego zadania na poziom regionalnym, celem zwiększenia efektywności

jego wykonania jest właściwe z perspektywy prakseologicznej.

Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przewidział ogólną

normę zadaniową określającą, które sfery działalności władzy publicznej zostały przeka-10 Uchwała SN z 29 listopada 1995 r., III CZP 163/95, Legalis.11 Dz.U. z 2016 r. poz. 486, z późn. zm.

98

zane do wykonania jednostce samorządu terytorialnego, jaką jest samorząd wojewódzki.

Celem określenia szczególnych kompetencji, czyli do wykonania danego zadania,

konieczne jest ustanowienie normy kompetencyjnej wynikającej z przepisu ustawy. Na

koniec, należy zaznaczyć, że zadania, które zostały wymienione w katalogu przepisu art.

14 ust. 1 są zadaniami, które należą zarówno do zadań własnych, jak i do zleconych.

3. Kompetencja w zakresie wykonywania zadania polegającego na zaspokajaniu

roszczeń z tytułu niewypłacalności pracodawcy.

Zadania związane z ochroną roszczeń pracowniczych, zgodnie z art. 31 ust. 1

ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych, realizują minister właściwy do spraw pracy

oraz marszałkowie województwa przy pomocy wojewódzkich urzędów pracy. Na mocy

powyższego przepisu kompetencje te ulokowano w sferze administracji rządowej, jak

również zostały przekazane w zakresie określonym przez ustawę marszałkom

województwa, którzy wykonują swoje kompetencje przy pomocy wojewódzkich urzędów

pracy. Rozwiązania te są wobec siebie komplementarne, co służy właściwemu ustaleniu

kręgu uprawnionych osób z uwagi na silne oddziaływanie danego pracodawcy i jego

zakładu pracy na stosunki społeczne w danej wspólnocie regionalnej.

Z tego przepisu można stwierdzić, że zachodzi kooperacja wewnątrz-

administracyjna oparta o przepisy ustawy. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej

jako podmiot odpowiedzialny za Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych

wykonuje zadania za pośrednictwem marszałków województw oraz wojewódzkich

urzędów pracy.

Wybór wojewódzkich urzędów pracy jako podmiotu, który współdziała

z marszałkiem województwa w zakresie wykonywania zadań jest ściśle związany z po-

zycją prawną, jaką posiadają te urzędy. Z jednej strony wykonują zadania resortu

centralnego (Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej), a z drugiej usytuowane

są w strukturach samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa zadaniem samorządu

województwa jest prowadzenie wojewódzkich urzędów pracy. Wojewódzkie urzędy

pracy, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku

pracy12, wykonują zadania związane z rynkiem pracy i są jednostkami organizacyjnymi

samorządu województwa. Zgodnie z art. 8 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia,

marszałek województwa może, w formie pisemnej, upoważnić dyrektora wojewódzkiego

urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania w jego12 Dz.U. z 2016 r. poz. 645, z późn. zm.

99

imieniu spraw, w tym wydawania decyzji i postanowień w trybie przepisów

o postępowaniu administracyjnym. Jest to powiązanie kompetencyjne. W kontekście tej

kompetencji obecnie we wszystkich wojewódzkich urzędach pracy działają wyodrębnione

komórki organizacyjne w postaci Wydziałów Funduszu Gwarantowanych Świadczeń

Pracowniczych, których pracownicy są upoważnieni do reprezentowania marszałka

województwa w zakresie jego kompetencji związanych z Funduszem.

W przypadku wojewódzkich urzędów pracy występujące powiązanie osobowe

i kompetencyjne z marszałkiem województwa. Z uwagi na dysponowanie przez

marszałka województwa takim aparatem administracyjnym, którego urzędnicy – jak

można założyć – znają specyfikę regionalnego rynku pracy, zadania samorządu

wojewódzkiego mogą być sprawnie wykonywane. Powierzenie kompetencji w zakresie

dochodzenie roszczeń z tytułu niewypłacalności pracodawcy jest zasadne ponieważ to

właśnie marszałek województwa jest zwierzchnikiem jednostki organizacyjnej, która jest

w stanie pełnić bieżącą obsługę spraw związanych z dochodzeniem tych roszczeń. Taką

strukturą nie dysponuje wojewoda, który jest organem administracji rządowej, a woje-

wódzkie urzędy pracy zostały umieszczone w ramach administracji samorządowej, stąd

mimo że dysponentem Funduszu jest podmiot znajdujący się w ramach struktury

administracji rządowej, zadania te zostały zlecone do wykonania przez administrację

samorządu województwa.

4. Zadania marszałka województwa w zakresie roszczeń pracowniczych

Sprawy zakresie roszczeń pracowniczych z tytułu niewypłacalności pracodawcy

zostały określone w ustawie, ale tryb wykonania niektórych zadań został doprecyzowany

w innych ustawach, jak na przykład, prawo upadłościowe i restrukturyzacyjne.

Zadania marszałka województwa można podzielić na zadania w sferze

wewnętrznej działalności administracji do takich zadań należy w szczególności:

sporządzanie corocznych wkładów do planów finansowych. Plany te mają być

informacją, a także prognozą o przyszłych potrzebach zaspokojenia roszczeń

pracodawców przeznaczoną dla ministra właściwego do spraw pracy. Charakter prawny

takiej czynności stanowi czynność materialno-techniczną i nie jest powiązane z zew-

nętrzną sferą działania administracji.

Inną sferą działalności marszałka województwa jest prowadzenie działalności

w sferze zewnętrznej administracji publicznej. Do tej kompetencji w tej sferze należy:

wypłacanie środków z Funduszu na rzecz uprawnionych podmiotów oraz dochodzenie

roszczeń regresowych od pracodawców.

100

Zgodnie z art. 12a ustawy, do zadań marszałka województwa należy obowiązek

wypłaty świadczeń, który aktualizuje się w dwóch przypadkach. Po pierwsze, kiedy

zaspokojeniu ze srodków Funduszu maja podlegac swiadczenia z okresów

poprzedzajacych dzien wystapienia niewypłacalnosci pracodawcy. Wówczas pracodawca,

likwidator, syndyk lub inna osoba sprawująca zarząd nad majątkiem niewypłacalnego

pracodawcy składa wykaz zbiorczy roszczen pracowniczych. Wykaz taki sporzadza się

w ciagu jednego miesiaca od dnia wystapienia niewypłacalnosci pracodawcy. Ponadto

podmioty, o których mowa wyżej, są zobowiązane do złożenia wykazu uzupełniającego,

jeżeli zaspokojeniu ze srodków Funduszu podlegaja swiadczenia z okresów

następujacych po dniu wystapienia niewypłacalnosci pracodawcy. Wykaz taki sporzadza

się niezwłocznie, po ustaniu stosunku pracy osób uprawnionych. Po drugie, zgodnie

z art. 12a, w razie niezaspokojenia roszczeń pracowniczych z powodu braku środków

finansowych, jak również faktycznego zaprzestania działalności przez pracodawcę,

trwającego dłużej niż 2 miesiące. W takim przypadku podmiot reprezentujący Fundusz

wypłaca, na wniosek pracownika, zaliczkę na poczet niezaspokojonych przez pracodawcę

roszczeń pracowniczych, w kwocie niezaspokojonych roszczeń, nie wyższej jednak niż

wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę.

5. Kompetencje i rola podmiotu administracji publicznej w zakresie realizacji zadań

Funduszu

Obowiązek wypłaty świadczeń jest realizowany przez dysponenta funduszu, za

pośrednictwem marszałka województwa na podstawie udzielonego pełnomocnictwa.

Należy podkreślić, że jest to kompetencja organu administracji publicznej, czyli zdolność

organu administracyjnego do skonkretyzowanego aktualizowania, w drodze

odpowiedniej powinności, potencjalnego obowiązku działania sformułowanego przez

prawo13. Jak podkreślił Jan Zimmermann kompetencja, to zarówno prawo, jak i obowią-

zek do określonego działania14. Stąd wypłata świadczeń z FGŚP jest zarówno prawem, jak

i obowiązkiem dysponenta funduszu oraz działających w jego imieniu marszałków

województw.

Rolą podmiotu zdolnego do wypłacania środków na zaspokojenie roszczeń

prawnopracowniczych jest właściwa kontrola żądań pracowników. W tym celu marszałek

województwa ma prawo do uzyskania niezbędnych informacji, w szczególności w zakre-

sie: składania deklaracji i opłacenia należnych podatków w urzędzie skarbowym, wyre-13 T. Woś, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2013, s. 31.14 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 110.

101

jestrowania pracowników lub płatnika z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ustaleń

dokonanych przez Państwową Inspekcję Pracy w ramach przeprowadzonych u praco-

dawcy kontroli i inspekcji, komornika w trakcie prowadzonych przeciwko pracodawcy

postępowań egzekucyjnych. Dodatkowo, marszałek województwa ma prawo żądania od

pracodawcy dokumentów potwierdzających faktyczne zaprzestanie działalności, w tym

także wglądu do dokumentacji w miejscu działalności pracodawcy. Zgodnie z tymi

przepisami marszałek województwa ma prawo, a to oznacza, że nie każde żądanie

wypłaty musi być kontrolowane. Uprawnienia kontrolne są więc konieczne w zakresie

prawidłowości dysponowania środkami publicznymi.

6. Charakter prawny wypłaty oraz odmowy wypłaty ze świadczeń finansowanych

ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych

Jedną z kluczowych kwestii w niniejszych rozważaniach jest określenie

charakteru prawnego wypłaty środków FGŚP, od jego określenia zależy ustalenie

wskazanie formy działania administracji publicznej. Wypłata oraz odmowa wypłaty

może zostać uznana: albo za czynności cywilnoprawne albo akt administracyjny sui

generis. Konieczne jest wiec rozważenie argumentów przemawiających za jednym, jak

i za drugim stanowiskiem.

Za twierdzeniem, że jest to czynność cywilnoprawna skłaniają następujące

argumenty. Po pierwsze, brak przewidzianej formy decyzji administracyjnej albo

postanowienia, która byłaby wprost wymagana przepisem prawa.

Po drugie, żądanie wypłaty na gruncie przepisów prawa cywilnego może

stanowić roszczenie w rozumieniu przepisów prawa prywatnego, którego dłużnikiem

może być zarówno podmiot znajdujący się w sferze publicznej, jak i prywatnej. Istnienie

zobowiązania może być upatrywane w relacji, gdzie dłużnik-pracownik może żądać

zapłaty od wierzyciela – dysponenta Funduszu. Na dodatek, nawiązując do wyżej

wspomnianych kompetencji dysponenta Funduszu i marszałka województwa w zakresie

dochodzenia roszczeń opartych o art. 23 ust. 1 ustawy, dochodzi do wstąpienia w prawa

zaspokojonego wierzyciela, w następstwie wypłaty świadczenia pracownikowi. Następuje

więc wejście w prawa zaspokojonego, jakim jest pracownik, a to oznacza, że fundusz

staje wierzycielem względem pracodawcy. Bycie uprawnionym z tytułu wierzytelności

jest zaś pojęciem prawa cywilnego, roszczenia te są ponadto pokłosiem uprzedniej

wypłaty świadczeń. Poza tym dla ochrony prawnej takiego żądania przewidziana jest

taka sama ochrona jak dla roszczeń z zakresu prawa pracy względem pracodawcy (art.

23 ust. 2). Dał temu wyraz Sąd Apelacyjny w Gdańsku stwierdzając, że zakres ochrony

102

prawnej roszczeń FGŚP o zwrot wypłaconych świadczeń z ochroną prawną przewidzianą

przez ustawodawcę dla należności za pracę dowodzi tego, że ochrona roszczeń Funduszu

nie może być dalej idąca15.

Po trzecie, istnienie możliwości wytoczenia powództwa przeciwko dysponentowi

Funduszu do sądu powszechnego również zbliża żądanie wypłaty charakterem do

czynności cywilnoprawnej (art. 20 ust. 2). Sąd powszechny jest sądem właściwym

rzeczowo do rozpatrywania spraw cywilnych, zaś wojewódzkie sądy administracyjne

i Naczelny Sąd Administracyjny są właściwe do rozpatrywania spraw sądowo-

administracyjnych, które służą min. kontroli aktów administracyjnych.

Po czwarte, w postępowaniu egzekucyjnym, art. 23 ust. 2 ustawy zapewnia

Funduszowi uprzywilejowaną pozycję w zakresie zaspokojenia wierzycieli.

Wszystkie powyższe przesłanki przemawiają za cywilnoprawnym charakterem

tej formy działania administracji. Istnieje jednak możliwość obalenia tych argumentów,

gdyż występują silne kontrargumenty przemawiające za tym, że są to akty

administracyjne sui generis.

Po pierwsze, podmiotem zobowiązanym do zapłaty jest podmiot znajdujący się

w sferze administracji publicznej.

Po drugie, świadczenie jest wypłacane ze środków publicznych, znajdujących się

na rachunku bankowym jakim jest wyodrębniony fundusz celowy. Jest to więc przykład

typowej redystrybucji dóbr.

Po trzecie, konstrukcja prawna przypomina w swej istocie akt administracyjny.

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy, w przypadku odmowy wypłaty świadczenia

w całości lub w części zgłoszonego przez pracownika, marszałek powiadamia na piśmie

osobę zainteresowaną podając powody odmowy. Przepis ten jednoznacznie przesądził

o braku zdolności marszałka do wydawania decyzji administracyjnych w tym zakresie.

Jego obowiązkiem jest tylko zawiadomienie wnioskodawcy i dlatego mówi się, że jest to

akt administracyjny sui generis. Braki zawiadomienia, np. w zakresie uzasadnienia nie są

w świetle ustawy obarczone sankcją prawną. Przepis ten przypomina treść art. 107 §4

Kodeksu postępowania administracyjnego, który pozwala na odstąpienie od uzasadnie-

nia decyzji administracyjnej, gdy uwzględnia ona żądanie strony w całości, a tak jest

w przypadku wypłaty świadczenia z Funduszu. Ustawodawca nie postawił wymogu za-

wiadomienia w przypadku wypłaty, zaś w przypadku braku wypłaty, takie zawiadomie-

15 Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2013 r., III APz 52/13, LEX1403658.

103

nie jest już konieczne. Stąd ustawodawca przyjął uproszczony model podejmowania

rozstrzygnięcia przez organ w zakresie prawa podmiotowego.

Konieczne jest też zwrócenie uwagi, na normę odsyłającą do przepisów

o postępowaniu administracyjnym, w art. 18 ustawy. Ustawodawca przesądził, że

w postępowaniu o wypłatę świadczeń pracowniczych stosuje się odpowiednio przepisy

Kodeksu postępowania administracyjnego – co najważniejsze – z wyjątkiem przepisów

dotyczących wydawania decyzji i postanowień. Przepisy te mają zastosowanie w szcze-

gólności do terminów wypłaty świadczeń, a także zasad postępowania administracyjn-

ego, zwłaszcza zasady zaufania obywateli do organów państwowych oraz informowania

stron, co ma znaczenie przy formułowania zawiadomienia o powodach odmowy.

Większość przepisów KPA nie będzie zatem miało zastosowania. Należy wykluczyć, ze

względu na stosowanie odpowiednio przepisów Kodeksu, przepisy o: wznowieniu

postępowania czy stwierdzaniu nieważności decyzji oraz innych trybów nadzwyczajnego

wzruszenia decyzji administracyjnej.

Po czwarte, samo prawo do zapłaty z perspektywy pracownika może zostać

potraktowane nie jako roszczenie, ale publiczne prawo podmiotowe16. Zarówno

marszałek województwa znajduje się w sferze władzy publicznej, jak i rozstrzyga o pra-

wie indywidualnym. W ten dodatkowy sposób realizowany jest cel publiczny, jakim jest

zapewnienie wolności od niedostatku pracownikom, którzy w wyniku niewypłacalności

pracodawcy utracili środki do życia, a tym samym jest realizowany cel socjalny. Organ

administracyjny jest bowiem zobowiązany do zapłaty, gdy istnieje roszczenie prawno-

pracownicze. Podobnie został uregulowany problem świadczeń z funduszu alimentacyj-

nego. W przepisach ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym

do alimentów17, ustalenie prawa do świadczeń, stanowiącą podstawę do wypłaty świad-

czenia rodzinnego następuje w drodze decyzji organu administracji. Dla wypłaty świad-

czeń z FGŚP – jak wspomniano – nie przewidziano formy decyzji administracyjnej. Jed-

nakże z uwagi na podobieństwo systemowe, gdzie cel świadczeń zarówno wypłacanych

z FGŚP, jak i Funduszu alimentacyjnego jest podobny należy opowiedzieć się za stano-

wiskiem, że jest to akt administracyjny sui generis.

Po piąte, w przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie regulują tylko

i wyłącznie postępowania sądowego w sprawach cywilnych, ale także w sprawach

z innych gałęzi prawa. Konstrukcja wypłaty świadczeń z FGŚP przypomina model zas-

16 A. Wróbel, Prawo podmiotowe publiczne, [w:] System prawa administracyjnego, red. R. Hauser,Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 1: Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2015, s. 349.17 Dz.U. z 2017 r. poz. 489.

104

karżenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do sądu powszechnego na podstawie

przepisów KPC. Nie oznacza to, że sądy cywilne nie kontrolują działalności administracji

publicznej. Czynią to, ale w ograniczonym zakresie.

W przypadku analizy charakteru roszczenia procesowego o zapłatę od FGŚP

należy uznać, że stanowi ono roszczenie cywilnoprawne sensu largo ma gruncie prawa

procesowego; również dochodzenie tych roszczeń mieści się na płaszczyźnie

prawnoprocesowej w sferze pojęcia „sprawa cywilna”, o którym mowa w art. 1 kpc18. Są

to sprawy cywilne sensu largo, bowiem stosunek pomiędzy Funduszem a osobą

uprawnioną nie jest typowym, stosunkiem cywilnoprawnym.

Przekazanie zdolności do orzekania w tego rodzaju sprawach sądom

powszechnym było podyktowane sposobem orzekania przez te sądy. Sądy te są właściwe

do orzekania w sprawach o zapłatę, sądy administracyjne badają zaś natomiast

legalność aktów administracyjnoprawnych i orzekają w innych sprawach wskazanych

w ustawie. Nie mogą natomiast w orzeczeniach zasądzać spełnienia roszczenia

cywilnego, jak robią to sądy powszechne. Sądy administracyjne nie orzekają ponadto, co

do zasady reformatywnie, tylko kasatoryjnie.

Zaletą takiego systemu jest znaczne uproszczenie i przyspieszenie dochodzenia

roszczeń zwłaszcza, że istnieje możliwość wytoczenia powództwa przeciwko

dysponentowi Funduszu do sądu powszechnego, który w przeciwieństwie do sądu

administracyjnego orzeka reformatywnie.

Powyższa analiza biorąca pod uwagę: podmiot wypłacający, pochodzenie

środków na wypłatę, charakter prawny uprawnienia ocenianego od strony osoby

uprawnionej, podobieństwa systemowe oraz podstawy zaskarżenia takiego aktu

przemawia za tym, że jednak jest to akt administracyjny sui generis.

7. Dochodzenie roszczeń na podstawie art. 23 Ustawy

Pozostałe kompetencje marszałka województwa wiążą się z prawem

dochodzenia roszczeń od niewypłacalnego pracodawcy. Ustawodawca stworzył

konstrukcję prawną polegającą na utworzeniu instytucji dysponenta funduszu tj.

ministra własciwego do spraw pracy. Dysponent funduszu posiada zdolność sądową,

zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy, przez co może pozywać i być pozywanym, więc posiada

legitymację procesową do wytoczenia powództwa przeciwko pracodawcy o zapłatę

wypłaconych świadczeń pracowniczych19. Dodatkowo prowadzi on sprawy i występuje

18 W. Broniewicz, A. Marciniak, I. Kunicki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2014, s. 33-34.

105

w obrocie prawnym pod nazwa Funduszu. Fundusz ten może byc przy tym

reprezentowany albo przez własciwego ministra osobiscie, albo przez działajacy w jego

imieniu inny organ będacy pełnomocnikiem dysponenta funduszu w zakresie udzielo-

nego mu pełnomocnictwa na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy20. Podmiotem któremu

może zostać udzielone pełnomocnictwo jest właśnie marszałek województwa.

Wytoczenie powództwa stanowi kompetencję dysponenta, co oznacza, że

marszałek wykonujący tę kompetencje jest zobowiązany do wytoczenia takiego

powództwa; w innym przypadku poniesie odpowiedzialność na podstawie przepisów

o dyscyplinie finansów publicznych.

Treścią obowiązku, w ramach kompetencji marszałka województwa jest

dochodzenie roszczeń regresowych od pracodawcy, który stał się niewypłacalny,

a świadczenia zostały wypłacone na podstawie przepisów ustawy, ze środków Funduszu.

W takim przypadku, zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy, przekazanie środków Funduszu na

wypłatę świadczeń, a także wypłata świadczeń ze środków Funduszu, powoduje z mocy

prawa przejście na Fundusz roszczeń pracownika wobec pracodawcy. Co do oceny

charakteru prawnego tego roszczenia istnieją trzy koncepcje.

Istniejąca zasada automatyzmu, prowadzi do wniosku, że jest to instytucja

wstąpienia w prawa niezaspokojonego wierzyciela na mocy przepisu ustawy (cessio

legis), o której mowa w art. 518 § 1 KC, zgodnie z którego treścią osoba trzecia,

spłacająca wierzyciela, nabywa spłaconą wierzytelność do wysokości dokonanej zapłaty:

1) jeżeli płaci cudzy dług, za który jest odpowiedzialna osobiście albo pewnymi

przedmiotami majątkowymi; 2) jeżeli przysługuje jej prawo, przed którym spłacona

wierzytelność ma pierwszeństwo zaspokojenia; 3) jeżeli działa za zgodą dłużnika w celu

wstąpienia w prawa wierzyciela; zgoda dłużnika powinna być pod nieważnością

wyrażona na piśmie; 4) jeżeli to przewidują przepisy szczególne. W tym przypadku jest

to właśnie pkt. 4) bowiem art. 23 ust. 1 jest przepisem szczególnym, który uzasadnia

przyjęcie takiego stanowiska. Stanowisko to zostało potwierdzone w wyroku Sądu

Apelacyjnego w Katowicach z dnia 9 czerwca 2009 roku21. Sąd uznał, że przepisy

o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy wprowadzają

konstrukcję długu formalnie własnego, ale materialnie cudzego, bowiem Fundusz

dokonuje wypłaty świadczeń pracownikom w razie niewypłacalności pracodawcy, z mocy

19 Por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 9 czerwca 2009 r., V ACa 188/09, Legalis.20 Por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 30 września 2015 r., sygn. CSK 772/14.21 Zob. cytowany uprzednio wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn.V ACa 188/09.

106

ustawy wstępując w prawa wierzycieli, jakimi wobec niewypłacalnego pracodawcy są

jego pracownicy. Przyjęcie takiego poglądu oznacza stosowanie art. 513 § 1 KC.

Dłużnikowi przysługują przeciwko nabywcy wierzytelności wszelkie zarzuty, które miał

przeciwko zbywcy w chwili powzięcia wiadomości o cesji. Sąd zwrócił też uwagę, że

terminy przedawnienia tej wierzytelności są określone Kodeksem pracy.

Należy zaznaczyć, że przejęcie wierzytelności następuje do wysokości wypłaco-

nych świadczeń, pozostała część niezaspokojonych świadczeń nadal stanowi wierzytel-

ność przysługującą pracownikom. Taki pogląd został zaprezentowany przez Joannę

Misztal-Konecką i Janusza Koneckiego22. W orzecznictwie utrwaliło się, że istniejące

uprzednio wierzytelności przechodzą na Fundusz z mocy prawa. „Nie dochodzi więc do

zmiany istniejącej wcześniej wierzytelności, lecz zastąpienia dotychczasowego

wierzyciela”23.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 lutego 2002 r. stwierdził natomiast, że

Funduszowi przysługuje ustawowe roszczenie regresowe. Koncepcja ta spotkała się

z krytyką doktryny. Grzegorz Jędrejek, formułując postulaty de lege ferenda, stwierdził,

że, „Funduszowi przysługuje roszczenie o zwrot wypłaconych świadczeń wobec praco-

dawcy albo masy upadłości”. Wskazał również, że między stronami, którym przysługuje

roszczenie regresowe, powinien istnieć stosunek prawny, a w tym wypadku stosunek

między funduszem a niewypłacalnym pracodawcą nie istniał nigdy24.

Odmienne stanowisko, zostało zaprezentowane przez Małgorzatę Gersdorf,

zdaniem której przepis art. 23 ust. 1 ustawy powoduje nabycie wierzytelności w drodze

cesji wierzytelności, o której mowa w przepisach art. 509 do 517 KC. Stanowisko to

należy ocenić negatywnie, bowiem instytucja cesji ma charakter konsensualny, a nie

imperatywny. W przypadku art. 23 ust. 1 ustawy, prawodawca rozstrzygnął o przejściu

wierzytelności z mocy prawa, a nie na mocy umowy stron, a co za tym idzie przesądził

o wyłączeniu swobody wyboru odnośnie do przejęcia długu25.

Konieczne jest podkreślenie, że kompetencja w zakresie dochodzenia roszczeń,

określonych w art. 23 ust. 1 Ustawy, ma zastosowanie zarówno samego pracodawcy, ale

także od członków zarządu spółki sp. z o.o. . Wyrazem tego stanowiska jest teza

orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 10 grudnia 2009 roku: „Przyjęta w art. 299 ksh

22 J. Misztal-Konecka, J. Konecki, Kilka uwag o Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczychw postępowaniu upadłościowym, „Monitor Prawniczy” 2003, nr 7, s. 330 n.23 Uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 września 2006 r., III CZP 66/2006.24 G. Jędrejek, Uwzględnienie roszczeń Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w podzialesumy uzyskanej z egzekucji, „Roczniki Nauk Prawnych KUL” 2009, t. 19, nr 1, s. 22.25 M. Gersdorf, Niewypłacalność pracodawcy w prawie pracy, Warszawa 2002, s. 88.

107

odpowiedzialność cywilna członka zarządu, niezależnie od eksponowania prawnego jej

charakteru, służyć może także ochronie wierzytelności subrogacyjnej Funduszu

Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wobec członka zarządu, powstałej właśnie

w wyniku dokonania przez Fundusz wypłat świadczeń pracowniczych (gdy Fundusz nie

mógłby zaspokoić tej wierzytelności z racji bezskuteczności egzekucji wobec spółki -

pracodawcy, art. 299 § 1 KSH). Nie można zatem przyjmować, że wspomnianą

subrogacją objęta jest także wierzytelność Funduszu wynikająca z art. 299 KSH, skoro

de lege lata przyjęto możliwość wstąpienia w prawa zaspokojonych pracowników

w związku z wypłaceniem przez Fundusz jedynie świadczeń pracowniczych”26. Pogląd

ten w pełni oddaje istotę przejęcia długu, która powoduje nie tylko wstąpienie

w wierzytelność względem danej konkretnej osoby, ale także pozwala na skorzystanie

z przepisów o odpowiedzialności wszystkich innych podmiotów, którzy są współodpo-

wiedzialni swoim majątkiem za dany dług.

Należy zaznaczyć, że dysponent Funduszu dysponuje zdolnością prawną do

rozłożenia na raty, określenia preferencyjnych zasad spłaty należności a nawet może

umorzyć te należności. Następuje to w przypadkach wskazanych w ustawie.

Przykładowo umorzenie należności jest dopuszczalne tylko wtedy, kiedy zachodzi

uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym dysponent nie uzyska

kwoty wyższej niż suma kosztów postępowania. W takich sytuacjach marszałek

województwa, może podjąć wyżej opisane formy czynności zmniejszające lub znoszące

całkowicie obowiązek zapłaty, po uprzednio uzyskanej zgodzie dysponenta Funduszu

poprzedzonej złożeniem wniosku, co wynika z art. 23 ust. 9 Ustawy. Kompetencje te

pokazują, że marszałek nie ma pełnej samodzielności w zakresie decydowania o losie

należności względem pracodawcy. Zadaniem marszałka jest dbałość o stan równowagi

finansów publicznych podobnie, jak samego dysponenta Funduszu, który jest

„ostatecznym decydentem”, stąd jego uprawnienia są warunkowe i są ograniczone

przepisem o obowiązku uzyskania uprzedniej zgody dysponenta. Należy zaznaczyć, że

rozstrzygnięcie marszałka województwa oraz dysponenta Funduszu w wyżej wskazanym

zakresie nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Takie stanowisko zostało

wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 29 lipca 2016 r., w którym sąd ten stwierdził że po pierwsze sprawy

z tego zakresu nie mieszczą się w kognicji sądów administracyjnych, określonej w art. 3

§2 kpa, a po drugie nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej, zaś fundusz 26 Postanowienie Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 10 grudnia 2009 r., III CZP 109/09,Legalis.

108

celowy nie może zostać uznany za organ administracji publicznej27. Stąd sąd wskazał, że

sądem właściwym do badania powyższych spraw jest sąd powszechny.

Ze względu na redakcję powyższego przepisu należy wykluczyć dopuszczalność

udzielenie ogólnego upoważnienia marszałkowi województwa do dokonywania wyżej

opisanych czynności prawnych w imieniu dysponenta funduszu, każda czynność wyma-

ga konkretnej zgody. W tym przypadku jest to kontrola prewencyjna dysponenta fundu-

szu nad wykonywaniem kompetencji w zakresie dochodzenia roszczeń pracowniczych.

8. Podsumowanie

Zadania samorządowego województwa w postaci zaspokajania roszczeń

pracowniczych ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz

dochodzenia roszczeń regresowych z tytułu zaspokojenia uprzednio roszczeń

pracowniczych ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych zostało

przekazane do wykonania marszałkom województwa przy pomocy wojewódzkich

urzędów pracy. Było to właściwym rozstrzygnięciem legislacyjnym problemu

wyznaczenia podmiotu właściwego do wykonywania zadań państwa, określonych w Dy-

rektywie 2008/94/WE. Jest to uzasadnione ponadlokalnym zasięgiem zatrudnienia

przez wielu pracodawców, a ponadto wyspecjalizowanym aparatem administracyjnym

jakim dysponuje samorząd województwa w postaci wojewódzkich urzędów pracy.

Za słuszne rozwiązanie należy też uznać przyjętą prawną formę działania

administracji, jaką jest akt administracyjny sui generis. Taki mechanizm znacznie

przyspiesza postępowanie w zakresie dochodzenia roszczeń przez uprawnionych, gdyż

prowadzi do niestosowania wielu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,

w szczególności w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, co znacznie ułatwia

procedurę zapłaty, więc jest to działanie korzystne dla osób uprawnionych do wypłaty.

Ponadto w zakresie sądowej ochrony roszczeń właściwe też jest ustanowienie

trybu dochodzenie tych roszczeń w postępowaniu cywilnym, a nie sądowoadministra-

cyjnym. Ma to zasadnicze znaczenie w kontekście braku możliwości orzekania

reformatywnego przez sądy administracyjne, w przeciwieństwie do sądów powszech-

nych, które posiadają zdolność do zasądzenie żądanego roszczenia. Z perspektywy

pracownika, realizuje to ochronną funkcję prawa pracy.

27 Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2016 r.,IV SA/Wa 1871/16, LEX 2161700.

109

Broniewicz W., Marciniak A., Kunicki I., Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2014.

Wróbel A., Prawo podmiotowe publiczne, [w:] System prawa administracyjnego, red. R. Hauser,

Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 1: Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2015.

Gersdorf M., Niewypłacalność pracodawcy w prawie pracy, Warszawa 2002.

Giełda M., Samorząd terytorialny w świetle Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i orzecznictwa Trybunału

Konstytucyjnego, [w:] Studia nad samorządem terytorialnym, red. A. Błaś, Wrocław 2002.

Jędrejek G., Uwzględnienie roszczeń Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w podziale

sumy uzyskanej z egzekucji, „Roczniki Nauk Prawnych KUL” 2009, t. 19, nr 1.

Misztal-Konecka J., Konecki J., Kilka uwag o Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych

w postępowaniu upadłościowym, „Monitor Prawniczy” 2003, nr 7.

Woś T., Postępowanie administracyjne, Warszawa 2013.

Zawidzka- Łojek A., Grzeszczak R., Prawo materialne Unii Europejskiej, swobodny przepływ towarów,

osób, usług i kapitału, podstawy prawa konkurencji), Warszawa 2013.

Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2012.

Postanowienie TK z 30 listopada 1999 r., TS 104/99, Legalis.

Uchwała SN z 29 listopada 1995 r., III CZP 163/95, Legalis.

Wyrok SN z dnia 14 września 2006 r., III CZP 66/2006.

Postanowienie SN - Izba Cywilna z dnia 10 grudnia 2009 r., III CZP 109/09, Legalis.

Wyrok SN z dnia 30 września 2015 r., I CSK 772/14.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 9 czerwca 2009 r., V ACa 188/09, Legalis.

Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2013 r., III APz 52/13, LEX 1403658.

Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2016 r.,

IV SA/Wa 1871/16, LEX 2161700.


__________________________________________

110

Paweł Jakubowski, Odznaki honorowe nadawane zasłużonym dla gospodarki

narodowej, „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN 2300-2662, s. 112-128.

Paweł Jakubowski, Wydział Prawa i Administracji UMCS

Odznaki honorowe nadawane zasłużonym dla gospodarki narodowej

The Ministerial Badges for Meritorious to National Economy

Abstrakt

Praca na rzecz gospodarki narodowej w każdym przypadku stanowi samoistną

wartość, gdyż to dzięki wkładowi czasu, energii i wiedzy mieszkańców zwiększa się

dobrobyt państwa. Oprócz wynagrodzenia finansowego, wieloletnia praca oraz wybitne

zasługi mogą spotykać się ze szczególnym przejawem wdzięczności pod postacią odznak

honorowych. W niniejszym artykule przedstawione zostały wyróżnienia ustanowione

przez Radę Ministrów w Polsce za zasługi położone w poszczególnych sektorach

gospodarki. Ze względu na elitarny charakter orderów i odznaczeń, odznaki resortowe

stanowią najpopularniejszy, symboliczny sposób na nagrodzenie wysiłków obywateli

związanych z wykonywaniem określonej pracy zawodowej.

Słowa kluczowe: odznaki honorowe, odznaki resortowe, ordery i odznaczenia

Abstract

Working for the national economy in each case is a value in itself, because

thanks to the contribution of time, energy and knowledge of inhabitants the welfare of

the state increases. Apart from the financial compensation, long-term work and

outstanding service can meet with a special manifestation of gratitude in the form of

badges of honor. This article presents the awards established by the Polish Council of

Ministers for his merits in the various sectors of the economy. Because of the exclusive

nature of the orders and decorations, ministerial badges represent the most popular,

symbolic way to reward the efforts of the citizens related to specific occupation.

Keywords: badges of honor, medals and distinctions, ministerial badges

112

1. Wprowadzenie

Według obowiązującego obecnie prawa, w Polsce funkcjonuje trójstopniowy

system znaków zaszczytnych składający się z orderów, odznaczeń oraz odznak. Wynika

to głównie z interpretacji przepisów dwóch ustaw – o orderach i odznaczeniach1 oraz

o odznakach i mundurach2. Ordery i odznaczenia nadawane są przez Prezydenta RP za

zasługi cywilne i wojskowe położone w czasie pokoju lub wojny. Odznaki z kolei mają

niższą rangę i nadawane mogą być przez właściwego ministra, organ samorządu

terytorialnego lub organizacji społecznej. Same odznaki dzielą się, w zależności od celu

i podmiotu ustanawiającego, na honorowe (nadawane za zasługi w „działalności

państwowej lub społecznej stanowiącej istotny wkład w rozwój całego kraju, w rozwój

określonej dziedziny gospodarki lub administracji państwowej, w rozwój określonego

województwa albo w rozwój określonej organizacji gospodarczej”), organizacyjne

(„stanowiące oznaczenie organizacji społecznej lub spółdzielczej albo innej jednostki

organizacyjnej”) i okolicznościowe („upamiętniające rocznice, wystawy, zgromadzenia

lub inne wydarzenia”). Odznaki honorowe będące wyróżnieniem za wkład położony

w rozwój określonej dziedziny gospodarki tworzone są w drodze rozporządzenia Rady

Ministrów, a wzór odznaki oraz sposób jej noszenia wymaga zgody Prezydenta RP3.

Odznaki tego rodzaju często nazywane są resortowymi, gdyż zazwyczaj osobą nadającą

jest właściwy minister, sprawujący nadzór nad obszarem gospodarki, a obsługą wnios-

ków i ewidencją zajmuje się odpowiednie ministerstwo.

Niniejszy artykuł podejmuje kwestie odznak nadawanym za zasługi na rzecz

gospodarki narodowej, kierując się klasycznym podziałem na trzy sektory gospodarki

(rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo; przemysł i budownictwo; usługi) oraz dodając

kategorię poza branżowych odznak, niedających się zakwalifikować do trzech

pozostałych. W tekście przedstawiono 23 odznaki honorowe, które pracownicy lub inne

osoby zasłużone mogą otrzymać w ramach pracy na rzecz gospodarki narodowej.

W pracy nie uwzględniono odznak resortowych nadawanym służbom mundurowym,

administracji państwowej, ochronie zdrowia, kulturze, sportowi czy oświacie, gdyż część

z nich zostało już opisanych w innych publikacjach4. Brak pozycji naukowych dotyczą-

1 Ustawa z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 475).2 Ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 38).3 Art. 4 ust. 2 i art. 6 ust. 1 tamże.4 Zob. P. Jakubowski, Odznaczenia w administracji skarbowej w Polsce, „Monitor Prawa Celnego i Po-datkowego” 2016, nr 5 (251); S. Gajewski, A. Jakubowski, Ustawa o organizowaniu i prowadzeniudziałalności kulturalnej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 16-19; R. Tabaszewski, Prawo i politykaodznaczeniowa Rzeczypospolitej Polskiej za wybitne zasługi dla ochrony zdrowia, [w:] Ordery i odznacze-nia w III RP. Wybrane zagadnienia prawno-ustrojowe, red. P. Jakubowski, R. Tabaszewski, Lublin 2014.

113

cych znaków zaszczytnych w zakresie typowo gospodarczym stanowił pewną lukę, która

ten artykuł stara się wypełnić.

2. Sektor I – Rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo

Odznaka honorowa „Za Zasługi dla Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej”

została ustanowiona w 1985 roku jako nagroda dla osób szczególnie zasłużonych dla

ochrony środowiska i gospodarki wodnej5. Początkowo dwustopniowa, od 2003 roku jest

przyznawana w jednym stopniu tylko jeden raz tej samej osobie (obywatelowi

polskiemu, jak również cudzoziemcowi). Odznakę nadaje minister właściwy do spraw

środowiska z własnej inicjatywy lub na wniosek: 1) ministra lub kierownika urzędu

centralnego; 2) organu administracji rządowej w województwie lub organu samorządu

terytorialnego; 3) organu statutowego organizacji zawodowej lub społecznej, działającej

w zakresie ochrony środowiska lub gospodarki wodnej; 4) kierownika jednostki

organizacyjnej podległe lub nadzorowanej przez ministra właściwego do spraw

środowiska6. Wręczenie odznaki odbywa się w sposób uroczysty, najczęściej z okazji

Światowego Dnia Ochrony Środowiska (5 czerwca), świąt państwowych lub innych

uroczystości.

Odznaka honorowa „Zasłużony dla Rolnictwa” została ustanowiona w 1996 roku

jako odznaczenie dla osób fizycznych, w tym cudzoziemcom za osiągnięcia w dziedzinie

rolnictwa i gospodarki żywnościowej oraz w służbie weterynaryjnej7. W wyniku zmiany

rozporządzenia w 2001 roku przyznanie odznaki związane jest z osiągnięciami w dzie-

dzinie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych. Odznakę nadaje minister właściwy do

spraw rolnictwa z własnej inicjatywy lub na wniosek: 1) ministra lub kierownika urzędu

centralnego; 2) wojewody; 3) organu jednostki samorządu terytorialnego; 4) kierownika

jednostki organizacyjnej nadzorowanej lub podległej ministrowi właściwemu do spraw

rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych; 5) organu izby rolniczej; 6) organu statutowego

krajowej społeczno-zawodowej organizacji rolników8.

5 Uchwała nr 85 Rady Ministrów z dnia 28 maja 1985 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej„Za Zasługi dla Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej” (M.P. z 1985 r. Nr 15, poz. 113).6 §3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2003 r. w sprawie ustanowieniaodznaki honorowej „Za Zasługi dla Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej”, ustalenia jej wzoru,zasad i trybu nadawania oraz sposobu noszenia (Dz.U. Nr 191, poz. 1869).7 §2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Zasłużony dla Rolnictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a takżenoszenia (Dz.U. z 1997 r. Nr 3, poz. 17).8 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Zasłużony dla Rolnictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a takżesposobu noszenia (Dz.U. Nr 78, poz. 833).

114

Odznaka honorowa „Zasłużony dla Leśnictwa” została ustanowiona jako nagro-

da za zasługi dla „osób fizycznych wyróżniających się znaczącymi osiągnięciami zawo-

dowymi i naukowymi w zakresie leśnictwa oraz dla instytucji, podmiotów gospodar-

czych i organizacji za osiągnięcia związanymi z upowszechnianiem i popularyzacją leś-

nictwa lub pracujących na rzecz leśnictwa”. Odznaka może być nadawana cudzoziem-

com oraz instytucjom i organizacjom zagranicznym w przypadku wykazania się zasługa-

mi dla polskiego leśnictwa. Odznakę nadaje Minister Środowiska z własnej inicjatywy lub

na wniosek: ministra lub kierownika urzędu centralnego, terenowego organu adminis-

tracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego, Dyrektora Generalnego Lasów

Państwowych, właściwego organu organizacji zawodowej lub społecznej działającej na

rzecz leśnictwa, właściwego organu jednostki organizacyjnej związanej z leśnictwem

i nadzorowanej przez Ministra Środowiska. Odznaka nadawana jest uroczyście

najczęściej podczas „Dnia Leśnika i Drzewiarza” (5 kwietnia) lub innych uroczystości9.

Odznaka honorowa „Zasłużony Pracownik Morza” jest zaszczytnym

wyróżnieniem nadawanym pracownikom gospodarki morskiej i administracji morskiej

oraz innym osobom, którzy przyczynili się do osiągnięć i rozwoju gospodarki morskiej.

Odznakę nadaje minister właściwy do spraw gospodarki morskiej z własnej inicjatywy

lub na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej nadzorowanej lub bezpośrednio

podległej ministrowi właściwemu do spraw gospodarki morskiej, a także ministra,

kierownika urzędu centralnego, wojewody lub marszałka województwa.

3. Sektor II – Przemysł i budownictwo

Odznaka „Zasłużony dla budownictwa” powstała w 1985 roku i funkcjonowała

pod nazwą „Zasłużony dla Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych”.

Nadawana była pracownikom – osobom fizycznym oraz społecznością zbiorowym

w uznaniu ich wieloletniej, aktywnej pracy zawodowej oraz zasług dla rozwoju

budownictwa i przemysłu materiałów budowlanych w zakresie m.in. przedterminowego

wykonania zadań produkcyjnych, obniżania kosztów produkcji i podnoszenia ich

jakości10. W wyniku zmian gospodarczych odznaka przyznawana była wyłącznie osobom

związanym z rozwojem budownictwa i architektury, pomijając zakres produkcji materia-

9 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1997 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Zasłużony dla Leśnictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a takżenoszenia (Dz.U. Nr 156, poz. 1019).10 Uchwała nr 84 Rady Ministrów z dnia 28 maja 1985 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Zasłużony dla Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych” (M.P. z 1985 r.Nr 13, poz. 98).

115

łów budowlanych. Odznakę w obecnym kształcie nadaje minister właściwy do spraw

budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz

mieszkalnictwa z własnej inicjatywy lub na wniosek: „1) kierownika jednostki

organizacyjnej nadzorowanej lub bezpośrednio podległej ministrowi właściwemu ds. bu-

downictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnic-

twa; 2) ministra, kierownika urzędu centralnego, wojewody lub marszałka województwa”11.

Odznaka honorowa „Zasłużony dla Górnictwa RP” ustanowiona została w 2001

roku, kontynuując tradycję nagradzania górników jeszcze w czasach PRL12. Odznaka

nadawana jest pracownikom: kopalń i innych jednostek zajmujących się problematyką

górniczą; organów administracji państwowej nadzorujących górnictwo lub działających

w dziedzinie górnictwa; innych jednostek organizacyjnych, zawodowych i społecznych

współpracujących z górnictwem. Odznakę nadaje się w uznaniu zasług w rozwoju

górnictwa, w zwłaszcza w zakresie wprowadzania nowych rozwiązań technicznych, prac

badawczych, we wdrażaniu najnowszych osiągnięć techniki światowej i produkcji

urządzeń górniczych. Od 2001 roku odznaka jest przyznawana tylko w jednym stopniu

(początkowo była trzystopniowa), także innym osobom zasłużonym dla górnictwa

w tym obywatelom państw obcych, zasłużonych dla umacniania współpracy

międzynarodowej w tej dziedzinie. Odznakę nadaje minister właściwy do spraw

gospodarki z własnej inicjatywy lub na wniosek ministra lub kierownika urzędu central-

nego, kierowników jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez

ministra właściwego ds. gospodarki, terenowego organu administracji rządowej lub

organu jednostki samorządu terytorialnego, organów statutowych krajowych organizacji

zawodowych i społecznych działających na rzecz górnictwa w odniesieniu do pracowni-

ków i działaczy tej organizacji13. Odznaka wręczana jest z okazji „Dnia Górnika”, a wrę-

czenie w innym terminie może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Z przemysłem górniczym związana jest także Odznaka Honorowa Zasłużonego

dla Bezpieczeństwa w Górnictwie przyznawana pracownikom zakładów górniczych,

podmiotów wykonujących w zakresie swojej działalności zawodowej czynności

powierzone im w ruchu zakładu górniczego, podmiotów zawodowo trudniących się ra-

11 §3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Za zasługi dla budownictwa”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania, a takżenoszenia (Dz.U. Nr 54, poz. 471, z późn. zm.).12 Uchwała nr 86 Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1984 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Zasłużony dla górnictwa PRL” (M.P. z 1984 r. Nr 17, poz. 122).13 §3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 2001 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Zasłużony dla Górnictwa RP”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania orazsposobu noszenia (Dz.U. Nr 141, poz. 1587).

116

townictwem górniczym oraz innych jednostek ratownictwa górniczego, jednostek

naukowych, organizacji zawodowych i społecznych oraz innych jednostek organizacyj-

nych działających w dziedzinie górnictwa, jak również organów nadzoru górniczego oraz

innych organów administracji państwowej nadzorujących działalność górniczą lub

działających w dziedzinie górnictwa. Odznaka przyznawana jest w uznaniu szczególnych

zasług dla bezpieczeństwa w górnictwie, głównie w zakresie działań mających na celu

poprawę stanu tego bezpieczeństwa, zwłaszcza w zakresie projektowania, wprowadzania

i popularyzowania nowych rozwiązań technicznych oraz prac badawczych dotyczących

tych rozwiązań. Odznakę nadaje Prezes Wyższego Urzędu Górniczego z własnej

inicjatywy albo na wniosek: „1) ministra lub kierownika urzędu centralnego; 2) tereno-

wego organu administracji rządowej lub organu jednostki samorządu terytorialnego; 3)

ogólnokrajowego związku zawodowego; 4) ogólnokrajowego zrzeszenia związków

zawodowych lub ogólnokrajowej organizacji międzyzwiązkowej; 5) ogólnokrajowej fede-

racji lub konfederacji pracodawców; 6) przedsiębiorcy, podmiotu zawodowo trudniącego

się ratownictwem górniczym lub innej jednostki ratownictwa górniczego; 7) jednostki

naukowej, której statutową działalnością jest działalność na rzecz bezpieczeństwa

w górnictwie; 8) stowarzyszenia, fundacji lub innej organizacji pozarządowej, której

statutowym zadaniem jest działalność na rzecz bezpieczeństwa w górnictwie”14.

Rozwijająca się branża przemysłu naftowego i gazownictwa doczekała się

w 2011 roku ustanowienia odznaki nadawanej pracownikom przemysłu naftowego i ga-

zowniczego, członkom organizacji zawodowych i społecznych oraz innym osobom

fizycznym, w tym cudzoziemcom, oraz organizacjom lub instytucjom mającym siedzibę

na terytorium RP lub za granicą, w uznaniu ich zasług dla rozwoju przemysłu naftowego

i gazowniczego, zwłaszcza w zakresie prowadzonych prac badawczych oraz we wdraża-

niu najnowszych osiągnięć techniki. Jednostopniowa odznaka może być nadana tej

samej osobie, organizacji lub instytucji tylko raz. Podmiotem nadającym odznakę jest

minister właściwy do spraw gospodarki, który nadaje odznakę z własnej inicjatywy lub

na wniosek: „1) ministra lub kierownika urzędu centralnego; 2) kierownika jednostki

organizacyjnej podległej lub nadzorowanej przez ministra właściwego do spraw gospo-

darki; 3) terenowego organu administracji rządowej albo organu samorządu terytorial-

nego; 4) organu statutowego organizacji zawodowej lub społecznej działającej na rzecz

14 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2013 r. w sprawie ustanowieniaOdznaki Honorowej Zasłużonego dla Bezpieczeństwa w Górnictwie, ustalenia jej wzoru, zasadi trybu nadawania oraz sposobu noszenia (Dz.U. z 2013 r. poz. 1275).

117

na rzecz przemysłu naftowego i gazowniczego — w odniesieniu do pracowników i dzia-

łaczy tej organizacji”15.

4. Sektor III - Usługi

Z branżą energetyczną związana jest odznaka „Za zasługi dla Energetyki”, która

zastąpiła przyznawaną od 1976 do 2001 roku odznakę „Zasłużony dla Energetyki”

(z przerwą od 1996 do 1998 roku). Odznaka nadawana jest pracownikom energetyki,

członkom organizacji zawodowych i społecznych oraz innym osobom fizycznym, w tym

cudzoziemcom, za szczególne osiągnięcia w zakresie nowych rozwiązań technicznych,

prac badawczych, wdrażaniu najnowszych osiągnięć techniki światowej i produkcji

urządzeń energetycznych. Odznakę nadaje minister właściwy do spraw gospodarki (do

1996 r. Minister Energetyki i Energii Atomowej) z własnej inicjatywy lub na wniosek:

„1) ministra lub kierownika urzędu centralnego; 2) kierowników jednostek organizacyj-

nych podporządkowanych lub nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw gos-

podarki; 3) terenowego organu administracji rządowej bądź organu samorządu

terytorialnego; 4) organów statutowych krajowych organizacji zawodowych i społecz-

nych działających na rzecz energetyki — w odniesieniu do pracowników i działaczy tych

organizacji”17. Początkowo trzystopniowa, od 1998 r. odznaka posiada jeden stopień

i może być przyznana tylko jeden raz.

Pracownikom służb łączności, dawnego resortu łączności oraz osobom

działających na rzecz łączności przyznawana była od 1996 roku Odznaka Honorowa

„Zasłużony dla Łączności”, jako wyraz uznania za wieloletnią, sumienną i nienaganna

pracę, a także wdrażanie nowych rozwiązań w dziedzinie łączności18. Mimo zmian

strukturalnych – formalnej likwidacji Ministerstwa Łączności i przejęcia jego

kompetencji przez Ministerstwo Infrastruktury, a następnie Ministerstwo Administracji

15 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Zasłużony dla Przemysłu Naftowego i Gazowniczego”, ustalenia jej wzoru oraz zasadi trybu jej nadawania i noszenia (Dz.U. Nr 252, poz. 1512).16 Uchwała nr 178 Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1976 r. w sprawie ustanowienia odznaki„Zasłużony dla Energetyki” (M.P. z 1976 r. Nr 35, poz. 153); uchwała nr 48 Rady Ministrów z dnia10 kwietnia 1996 r. w sprawie uznania niektórych uchwał Rady Ministrów i jej organów zanieobowiązujące (M.P. z 1996 r. Nr 29, poz. 301); rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego1998 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej „Zasłużony dla Energetyki”, ustalenia jej wzoruoraz zasad i trybu nadawania i noszenia (Dz.U. Nr 29, poz. 157).17 §3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2001 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Za zasługi dla Energetyki” (Dz.U. Nr 141, poz. 1588).18 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 września 2001 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Zasłużony dla Łączności”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz sposobunoszenia (Dz.U. Nr 105, poz. 1145).

118

i Cyfryzacji – odznaka przyznawana jest przez ministra właściwego ds. łączności z jego

własnej inicjatywy lub na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej podległej

ministrowi ds. łączności lub na wniosek ministra, kierownika urzędu centralnego,

wojewody lub marszałka województwa19.

W zakresie transportu występują trzy odznaki honorowe: „Zasłużony dla

transportu Rzeczypospolitej Polskiej”, „Zasłużony dla drogownictwa”, „Zasłużony dla

Kolejnictwa”. Odznaki nadawane są pracownikom transportu (drogownictwa,

kolejnictwa), którzy szczególnie przyczynili się do osiągnięć i rozwoju tej dziedziny

gospodarki narodowej. We wszystkich trzech przypadkach odznakę nadaje minister

transportu z własnej inicjatywy lub na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej

nadzorowanej lub bezpośrednio podległej ministrowi właściwemu ds. transportu, jak

również na wniosek innego ministra, kierownika urzędu centralnego, wojewody lub

marszałka województwa20.

Odznaka „Za zasługi dla bankowości Rzeczypospolitej Polskiej” przyznawana

jest pracownikom banków, którzy szczególnie przyczynili się do osiągnięć i rozwoju

bankowości. Odznakę można przyznać obywatelom innych państw za zasługi w rozwoju

i umacnianiu współpracy międzynarodowej w dziedzinie bankowości oraz innym osobom

za zasługi związane z bankowością. Odznakę nadaję Prezes Narodowego Banku

Polskiego z własnej inicjatywy lub na wniosek dyrektora jednostki organizacyjnej NBP

lub dyrektora departamentu właściwego w sprawach kadr NBP, przewodniczącego

Komisji Nadzoru Finansowego, prezesa zarządu banku, izby gospodarczej zrzeszającej

banki21.

Odznaka honorowa „Za Zasługi dla Turystyki” ustanowiona została w 1998 roku

jako nagroda za wkład w rozwój turystyki i gospodarki turystycznej. Początkowo znak

19 §3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2001 r. w sprawie ustanowieniaodznaki honorowej „Zasłużony dla Łączności”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania orazsposobu noszenia. (Dz.U. Nr 105, poz. 1145, z późn. zm.).20 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 2000 r. w sprawie ustanowieniaodznaki honorowej „Zasłużony dla transportu Rzeczypospolitej Polskiej”, ustalenia jej wzoru orazzasad i trybu nadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 102, poz. 1096); §2-3 rozporządzenia RadyMinistrów z dnia 22 listopada 2000 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej „Zasłużony dladrogownictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 102,poz. 1093); §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 2000 r. w sprawieustanowienia odznaki honorowej „Zasłużony dla Kolejnictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasadi trybu nadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 102, poz. 1094).21 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2003 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Za zasługi dla bankowości Rzeczypospolitej Polskiej”, ustalenia jej wzoru oraz zasadi trybu nadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 32 poz. 260, z późn. zm.).

119

ten nadawany był przez Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki22, a od 2002 roku

przez ministra właściwego ds. turystyki. Minister może przyznać odznakę z własnej

inicjatywy lub na wniosek: „ministra lub kierownika urzędu centralnego; kierownika

jednostki podległej lub nadzorowanej przez ministra właściwego ds. turystyki;

wojewody, marszałka województwa; kierownika placówki zagranicznej RP podległej

ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych; organu statutowemu krajowej

organizacji społecznej i stowarzyszenia działającego na rzecz turystyki – w odniesieniu

do pracowników i działaczy tych organizacji. Odznakę może otrzymać zarówno obywatel

RP, cudzoziemiec, jak i organizacja lub inna instytucja w kraju lub za granicą w uznaniu

zasług dla rozwoju polskiej turystyki i umacnianiu współpracy międzynarodowej w tej

dziedzinie”23.

5. Odznaki pozabranżowe

Najważniejszą odznaką honorową, nie zakwalifikowaną do żadnej branży

gospodarki stanowi Odznaka Honorowa za Zasługi dla Rozwoju Gospodarki

Rzeczypospolitej Polskiej. Odznaka została ustanowiona w 2014 roku ze względu na

potrzebę dostrzeżenia i nagrodzenia zasług we wszystkich pozostałych obszarach

gospodarki, m.in. w sferze innowacji, promocji polskiego przemysłu, wdrażania nowych

technologii, prowadzenia działalności badawczo-rozwojowej, wprowadzenia nowych,

efektywnych metod zarządzania24. Odznaka może być zatem przyznana w „uznaniu

zasług poniesionych na rzecz rozwoju gospodarki Rzeczypospolitej Polskiej poprzez

osiągnięcia w pracy zawodowej, działalności badawczo-rozwojowej, organizatorskiej lub

promocyjnej, stanowiące konkretny wkład w rozwój danej dziedziny gospodarki objętej

działem administracji rządowej – gospodarka, w tym w uzyskaniu korzystnych efektów

ekonomicznych we wdrażaniu nowych innowacyjnych technologii lub metod zarządzania

decydujących o wzroście gospodarczym”. Odznakę honorową może otrzymać osoba

fizyczna (także ta nieposiadająca obywatelstwa polskiego), osoba prawna oraz jednostka

organizacyjna niebędąca osobą prawną a posiadającą zdolność prawną, również ta z sie-

dzibą poza granicami RP. Wyżej wymienioną odznakę nadaje minister do spraw

gospodarki z własnej inicjatywy lub na wniosek: „1) ministra lub kierownika urzędu

22 §3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1998 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Za zasługi dla turystyki”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz sposobunoszenia (Dz.U. Nr 20, poz. 90).23 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Za Zasługi dla Turystyki”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz sposobunoszenia (Dz.U. Nr 148, poz. 1232).24 https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//3/237016/237023/237024/dokument127609.pdf [dostęp:06.05.2017]

120

centralnego; 2) kierownika jednostki organizacyjnej podległej lub nadzorowanej przez

ministra właściwego do spraw gospodarki; 3) terenowego organu administracji rządowej

lub organu samorządu terytorialnego; 4) organu statutowego organizacji: zawodowej,

społecznej, samorządowej, spółdzielczej, związkowej lub pracodawców, działających na

rzecz rozwoju gospodarki Rzeczypospolitej Polskiej – w odniesieniu do pracowników

i działaczy tej organizacji”25. Odznaka może zostać przyznana tylko jeden raz.

Odznaka honorowa „Zasłużony dla statystki” została ustanowiona już w 1985

roku jako wyróżnienie „za zasługi dla statystki – wieloletniej i nienagannej pracy w jed-

nostkach organizacyjnych statystki państwowej o charakterze społecznych korespon-

dentów statystycznych; osiągnięć w pracach statystycznych jednostek gospodarki uspo-

łecznionej; osiągnięć w popularyzacji i wdrażaniu do praktyki rozwiązań

metodologicznych i systemów informatycznych statystyki; działalności naukowej i dy-

daktycznej w dziedzinie statystyki”26. Odznaka w pierwotnej wersji była jednostopniowa,

niemniej w latach 1989–2003 nadawana była w dwóch stopniach – złotym i srebr-

nym27. Odznaka może być nadana osobom fizycznym, w tym cudzoziemcom,

jednostkom organizacyjnym, instytucjom i organizacjom. Odznakę nadaje Prezes

Głównego Urzędu Statystycznego z własnej inicjatywy lub na wniosek ministra lub

kierownika urzędu centralnego; wojewody; organu jednostki samorządu terytorialnego;

Zarządu Głównego Polskiego Towarzystwa Statystycznego. Odznakę wręcza uroczyście

Prezes GUS lub w jego imieniu inna upoważniona osoba28.

Odznaka Honorowa za Zasługi dla Ochrony Pracy jest nadawana obywatelom

RP, obcokrajowcom, organizacjom i instytucjom za ich szczególne osiągnięcia w dzie-

dzinie ochrony pracy, zgodnie z rozporządzeniem z 2004 roku. W poprzednio

obowiązującej uchwale Rady Państwa z 1988 r. zamieszczono wyliczenie przykładowych

zasług uprawniających do otrzymania odznaki m.in.: osiągnięcia naukowo-badawcze,

działalność propagującą ochronę pracy w środkach masowego przekazu, osiągnięcia

w kierowaniu organizacjami i zespołami ludzkimi wyróżniający się wieloletnią

bezwypadkowością, obecnie zrezygnowano z tego katalogu29. Odznakę nadaje Główny25 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie ustanowienia OdznakiHonorowej za Zasługi dla Rozwoju Gospodarki Rzeczypospolitej Polskiej, ustalenia jej wzoru orazzasad i trybu jej nadawania i noszenia (Dz.U. z 2014 r. poz. 1708).26 Uchwała nr 8 Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1985 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej„Za zasługi dla statystyki PRL” (M.P. z 1985 r. Nr 2, poz. 13).27 Uchwała nr 77 Rady Ministrów z dnia 17 maja 1989 r. zmieniająca uchwałę w sprawieustanowienia odznaki honorowej „Za zasługi dla statystyki PRL” (M.P. z 1989 r. Nr 16, poz. 115).28 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Za zasługi dla statystyki RP”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania, a takżenoszenia (Dz.U. Nr 143, poz. 1388).29 Uchwała Rady Państwa z dnia 22 stycznia 1988 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej„Za zasługi dla ochrony pracy” (M.P. z 1988 r. Nr 9, poz. 73).

121

Inspektor Pracy z własnej inicjatywy lub na wniosek: „ministra lub kierownika urzędu

centralnego; terenowego organu administracji rządowej lub organu samorządu

terytorialnego; ogólnokrajowego związku zawodowego; ogólnokrajowego zrzeszenia

(federacji) związków zawodowych lub ogólnokrajowej organizacji międzyzwiązkowej

(federacji); ogólnokrajowej federacji lub konfederacji pracodawców; organizacji

pozarządowej, którą statutową działalnością jest ochrona pracy; okręgowego inspektora

pracy”30. Odznakę można otrzymać tylko raz.

Odznaka honorowa „Zasłużony dla Systemu Badań i Certyfikacji” stanowi

wyróżnienie nadawane przede wszystkim pracownikom Polskiego Centrum Badań i Cer-

tyfikacji oraz innych jednostek w uznaniu za: „wieloletnią, wyróżniającą się pracę w jed-

nostkach akredytujących, certyfikujących i badawczych; osiągnięć w dziedzinie promo-

wania jakości polskich wyrobów i usług; osiągnięć w popularyzacji i wdrażaniu do prak-

tyki nowych rozwiązań jakościowych, usprawnień w dziedzinie organizacji krajowego

systemu badań i certyfikacji; działalności naukowo-dydaktycznej w dziedzinie

akredytacji, badan i certyfikacji oraz w dziedzinie rozwijania współpracy z odpowiednimi

instytucjami zagranicznymi”. Odznakę nadaje Dyrektor Polskiego Centrum Badań i Cer-

tyfikacji z własnej inicjatywy lub na wniosek: „ministra (kierownika urzędu centralnego),

wojewody, Przewodniczącego Rady do Spraw Badań i Certyfikacji, prezesa zarządu

klubów działających przy Polskim Centrum Badań i Certyfikacji, kierownika Biura Kadr”.

Wniosek o nadanie odznaki powinien zostać złożony na 3 miesiące przed planowanym

terminem wręczenia odznaki, natomiast sama uroczystość odbywa się w Święto

Niepodległości 11 listopada lub innych uroczystości31.

Odznaka Honorowa „Za Zasługi dla Wynalazczości” jest wyróżnieniem

nadawanym: „1) twórcom projektów wynalazczych wyróżniającym się znaczącymi

osiągnięciami w zakresie dokonywania projektów wynalazczych, które przyczyniły się do

rozwoju nauki i techniki oraz wpłynęły na poprawę efektywności działalności

gospodarczej; 2) osobom fizycznym wyróżniającym się współdziałaniem przy

opracowywaniu i wdrażaniu projektów wynalazczych, zwłaszcza dotyczących rozwiązań

w zakresie nowej techniki, osobom przyczyniającym się do popularyzacji twórczości

technicznej, jak również do uzyskiwania i egzekwowania praw własności przemysłowej;

30 §3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2004 r. w sprawie ustanowieniaOdznaki Honorowej za Zasługi dla Ochrony Pracy, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraznoszenia (Dz.U. Nr 239, poz. 2403).31 §2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 października 1997 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Zasłużony dla Systemu Badań i Certyfikacji”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybunadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 131, poz. 874).

122

3) osobom fizycznym posiadającym szczególne zasługi w popieraniu wynalazczości,

które aktywną działalnością zawodową i społeczną przyczyniły się do poprawy stanu

organizacji i ekonomiki wynalazczości w przedsiębiorstwach; 4) jednostkom

organizacyjnym, które osiągnęły szczególne wyniki w zakresie wprowadzania nowej

techniki i zapewniania skutecznej ochrony prawnej stosowanych rozwiązań przez

uzyskiwanie ochrony patentowej oraz innych praw własności przemysłowej, a także

w zakresie obrotu prawami wyłącznymi; 5) instytucjom, organizacjom i stowarzysze-

niom wyróżniającym się osiągnięciami na rzecz rozwoju i popularyzacji wynalazczości”.

Odznakę nadaje Prezes Rady Ministrów na wniosek: „ministra, kierownika urzędu

centralnego, wojewody lub marszałka województwa, zgłoszony z własnej inicjatywy tych

podmiotów albo z inicjatywy podmiotu, który uzyskał akceptację organu organizacji

samorządu zawodowego lub gospodarczego bądź organizacji społecznej stopnia

krajowego lub wojewódzkiego, do której zakresu działania należą sprawy popierania

wynalazczości”. Wnioski o nadanie odznaki składa się za pośrednictwem Urzędu

Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej, nie później niż na dwa miesiące przed

planowanym terminem jej wręczenia32.

Odznaka „Zasłużony dla polskiej geologii” powstała w 1997 roku jako

szczególne wyróżnienie w dziedzinie geologii i może być nadawana osobom

wyróżniającym się znaczącymi osiągnięciami naukowymi i zawodowymi w dziedzinie

geologii, jak również przyczyniającymi się do ich rozpowszechniania wdrażania i stoso-

wania oraz osobom posiadającym szczególne zasługi w rozwoju nauk i technik

geologicznych, geofizycznych i wiertniczych33. Odznaka może zostać nadana także

osobom niemającym obywatelstwa polskiego, szczególnie zasłużonych dla rozwoju

polskiej geologii. Odznakę zaszczytną nadaje minister właściwy do spraw środowiska

z inicjatywy własnej lub na wniosek: „1) ministra lub kierownika urzędu centralnego;

2) Prezesa Polskiej Akademii Nauk; 3) organu administracji rządowej w województwie

lub organu samorządu terytorialnego; 4) organu statutowej organizacji zawodowej lub

społecznej działającej w zakresie geologii; 5) kierownika jednostki organizacyjnej

działającej w zakresie geologii, podległej lub nadzorowanej przez ministra właściwego do

32 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 2003 r. w sprawie odznaki honorowej „Za Zasługi dla Wynalazczości”, jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz sposobu noszenia (Dz.U. Nr 112, poz. 1062).33 §2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 1997 r. w sprawie ustanowieniaodznaki honorowej „Zasłużony dla polskiej geologii”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybunadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 48, poz. 315).34 §3 ust.1 i §5 ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2001 r. w sprawie ustano-wienia odznaki honorowej „Zasłużony dla polskiej geologii”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybunadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 82, poz. 891).

123

spraw środowiska; 6) przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie geologii”.

Wręczenie odznaki odbywa się uroczyście w szczególności z okazji Dnia Górnika lub

innych świąt państwowych i uroczystości34.

Odznaka honorowa „Za Zasługi dla Geodezji i Kartografii” powstała w 1999 roku

jako nagroda dla osób wyróżniające się aktywnością i rzetelnością przy wykonywaniu

zadań w dziedzinie geodezji i kartografii, przyczyniając się do rozwoju tej dziedziny35.

Odznakę nadaje minister właściwy do spraw administracji publicznej z własnej

inicjatywy (od 1999 do 2002 r. odznakę nadawał minister właściwy do spraw

architektury i budownictwa, natomiast od 2002 r. do 2009 r. minister właściwy do

spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej) lub na wniosek

kierownika jednostki organizacyjnej nadzorowanej lub bezpośrednio podległej

ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej; ministra, kierownika urzędu

centralnego, wojewody lub marszałka województwa36.

Odznaka Honorowa Primus in Agendo („Pierwszy w Działaniu”) została

ustanowiona w 2015 roku i stanowi wyróżnienie dla osób fizycznych, organizacji i insty-

tucji za szczególne działania i zasługi na rzecz rynku pracy, polityki społecznej lub

rodziny. Odznakę nadaje minister właściwy do spraw pracy, zabezpieczenia społecznego

i rodziny własnej inicjatywy lub na wniosek: „1) ministra lub kierownika urzędu

centralnego; 2) posła lub senatora; 3) kierownika jednostki organizacyjnej podległej lub

nadzorowanej przez ministra właściwego do spraw pracy, zabezpieczenia społecznego

i rodziny; 4) terenowego organu administracji rządowej lub organu samorządu

terytorialnego”37.

6. Podsumowanie

Odznaki resortowe stanowią jedną z wielu możliwości nagradzania osób,

których praca przyczyniła się dla dobra gospodarki narodowej. Odznaki honorowe mimo,

iż mają niższą rangę niż ordery i odznaczenia, mogą nieść ze sobą szczególną wartość.

Wraz z odznakami organizacyjnymi stanowią one bowiem nagrody o charakterze zawo-

dowym, nadawane za zasługi na rzecz konkretnego sektora-branży. Niemniej wydaje

35 §3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 października 1999 r. w sprawie ustanowieniaodznaki honorowej „Za zasługi dla geodezji i kartografii”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybunadawania oraz sposobu noszenia (Dz.U. Nr 97, poz. 1134).36 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Za Zasługi dla Geodezji i Kartografii”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania,a także noszenia. (Dz.U. Nr 54, poz. 472, z późn. zm.).37 §1-2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2015 r. w sprawie ustanowienia OdznakiHonorowej Primus in Agendo, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz noszenia (Dz.U.z 2015 r. poz. 1020).

124

się, że poprawy wymaga kwestia promocji odznak ze strony resortów, organizacji zawo-

dowych i społecznych, co przyczyni się do poprawy rozpoznawalności znaków zaszczytnych.

Istotne zagadnienie stanowi ochrona danych osobowych występująca w przy-

gotowywanym wniosku o przyznanie odznaki, który zawiera takie informacje jak imię

i nazwisko, data i miejsce urodzenia, zajmowane stanowisko, uzasadnienie nadania

odznaki oraz proponowany termin jej wręczenia, choć niekiedy wymagany jest numer

PESEL/REGON, adres zamieszkania/siedziby organizacji. Zgodnie z orzeczeniem sądu

administracyjnego, informacje gromadzone przez ministerstwo we wnioskach stanowią

informację publiczną i podlegają udostępnieniu. W przypadku wniosków zawierających

dane funkcjonariuszy publicznych, newralgiczne informacje powinny zostać zakryte,

natomiast zwiększona ochrona będzie przysługiwała osobom niepełniących funkcji

publicznych38.

Dr Paweł Jakubowski: absolwent politologii na UMCS oraz prawa na KUL. Absolwent studiów

doktoranckich Wydziału Politologii Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, doktor nauk

społecznych w zakresie nauk o polityce. Autor publikacji naukowych w tym współautor komentarza

do ustawy o orderach i odznaczeniach. E-mail: [email protected].

Ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz.U. z 2016 r. poz. 38).

Ustawa z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz.U. z 2015 r. poz. 475).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie ustanowienia odznaki

honorowej „Zasłużony dla Rolnictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a także

noszenia (Dz.U. z 1997 r. Nr 3, poz. 17).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 1997 r. w sprawie ustanowienia odznaki

honorowej „Zasłużony dla polskiej geologii”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania,

a także noszenia (Dz.U. Nr 48, poz. 315).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 października 1997 r. w sprawie ustanowienia odznaki

honorowej „Zasłużony dla Systemu Badań i Certyfikacji”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu

nadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 131, poz. 874).

38 „Chronione mogą być bowiem jedynie tego typu dane prywatne funkcjonariuszy publicznych, jakmiejsce zamieszkania czy numer PESEL, nr telefonu prywatnego, oczywiście o ile pojawią się wewniosku” (…) Jeśli jednak nawet wśród osób odznaczonych byłyby takie osoby [niebędącefunkcjonariuszami publicznymi – P.J.], to organ może dokonać anonimizacji danych chronionych.W ocenie Sądu istotnym jest też, że odznaki są finansowane ze środków publicznych. W tychokolicznościach wnioski o nadanie odznaczenia stanowią informację publiczną i powinny podlegaćudostępnieniu w terminie ustawowym zgodnie z wniesionym wnioskiem. Odmowa ichudostępnienia stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż niewystąpiły w tym przypadku przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej, o którychmowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji” – Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez dnia 17 kwietnia 2014 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 1018/13, CBOSA.

125

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1997 r. w sprawie ustanowienia odznaki

honorowej „Zasłużony dla Leśnictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a także

noszenia (Dz.U. Nr 156, poz. 1019).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie ustanowienia odznaki

honorowej „Zasłużony dla Energetyki”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania i noszenia

(Dz.U. Nr 29, poz. 157).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1998 r. w sprawie ustanowienia odznaki

honorowej „Za zasługi dla turystyki”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz sposobu



honorowej „Za zasługi dla geodezji i kartografii”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz

sposobu noszenia (Dz.U. Nr 97, poz. 1134).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 2000 r. w sprawie ustanowienia odznaki

honorowej „Zasłużony dla transportu Rzeczypospolitej Polskiej”, ustalenia jej wzoru oraz zasad

i trybu nadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 102, poz. 1096).


honorowej „Zasłużony dla drogownictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania,



honorowej „Zasłużony dla Kolejnictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a także


Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej

„Zasłużony dla Rolnictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a także sposobu


Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2001 r. w sprawie ustanowienia odznaki

honorowej „Zasłużony dla polskiej geologii”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania,


Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 września 2001 r. w sprawie ustanowienia odznaki

honorowej „Zasłużony dla Łączności”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz sposobu

noszenia. (Dz.U. Nr 105 poz. 1145, z późn. zm.).


honorowej „Za zasługi dla Energetyki” (Dz.U. Nr 141, poz. 1588).


honorowej „Zasłużony dla Górnictwa RP”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz

sposobu noszenia (Dz.U. Nr 141, poz. 1587).


honorowej „Za Zasługi dla Geodezji i Kartografii”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania,

a także noszenia. (Dz.U. z 2002 r. Nr 54, poz. 472, z późn. zm.).

126


honorowej „Za zasługi dla budownictwa”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania, a także

noszenia (Dz.U. Nr 54, poz. 471, z późn. zm.).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie ustanowienia odznaki

honorowej „Za Zasługi dla Turystyki”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz sposobu


Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2003 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej

„Za zasługi dla bankowości Rzeczypospolitej Polskiej”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu

nadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 32 poz. 260, z późn. zm.).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 maja 2003 r. w sprawie odznaki honorowej „Za Zasługi

dla Wynalazczości”, jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz sposobu noszenia (Dz.U. Nr 112, poz. 1062).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej

„Za zasługi dla statystyki RP”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania, a także noszenia

(Dz.U. Nr 143, poz. 1388).


honorowej „Za Zasługi dla Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej”, ustalenia jej wzoru, zasad

i trybu nadawania oraz sposobu noszenia (Dz.U. Nr 191, poz. 1869).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 października 2004 r. w sprawie ustanowienia Odznaki

Honorowej za Zasługi dla Ochrony Pracy, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz



honorowej „Zasłużony dla Przemysłu Naftowego i Gazowniczego”, ustalenia jej wzoru oraz zasad

i trybu jej nadawania i noszenia (Dz.U. Nr 252, poz. 1512).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 października 2013 r. w sprawie ustanowienia Odznaki

Honorowej Zasłużonego dla Bezpieczeństwa w Górnictwie, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu

nadawania oraz sposobu noszenia (Dz.U. z 2013 r. poz. 1275).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie ustanowienia Odznaki

Honorowej za Zasługi dla Rozwoju Gospodarki Rzeczypospolitej Polskiej, ustalenia jej wzoru oraz

zasad i trybu jej nadawania i noszenia (Dz.U. z 2014 r. poz. 1708).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2015 r. w sprawie ustanowienia Odznaki Honorowej

Primus in Agendo, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz noszenia (Dz.U. z 2015 r. poz. 1020).

Uchwała nr 86 Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1984 r. w sprawie ustanowienia odznaki

honorowej „Zasłużony dla górnictwa PRL” (Monitor Polski Nr 17, poz. 122).

Uchwała nr 84 Rady Ministrów z dnia 28 maja 1985 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej

„Zasłużony dla Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych” (Monitor Polski Nr 13, poz. 98).

Uchwała nr 85 Rady Ministrów z dnia 28 maja 1985 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej

„Za Zasługi dla Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej” (Monitor Polski Nr 15, poz. 113).

Uchwała Rady Państwa z dnia 22 stycznia 1988 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej „Za

zasługi dla ochrony pracy” (Monitor Polski Nr 9, poz. 73).

127

Uchwała nr 178 Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1976 r. w sprawie ustanowienia odznaki

„Zasłużony dla Energetyki” (Monitor Polski Nr 35, poz. 153)

Uchwała nr 8 Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1985 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej

„Za zasługi dla statystyki PRL” (Monitor Polski Nr 2, poz. 13).

Uchwała nr 77 Rady Ministrów z dnia 17 maja 1989 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustanowienia

odznaki honorowej „Za zasługi dla statystyki PRL” (Monitor Polski Nr 16, poz. 115).

Uchwała nr 48 Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 1996 r. w sprawie uznania niektórych uchwał

Rady Ministrów i jej organów za nieobowiązujące (Monitor Polski Nr 29, poz. 301).

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 roku,

sygn. akt VIII SA/Wa 1018/13, CBOSA.

https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//3/237016/237023/237024/dokument127609.pdf

liczba arkuszy 1,2

__________________________________________

128

Agata Lizak, Prawne aspekty nadawania i zmiany nazw ulic i placów, „Rocznik Samorządowy” 2017,

t. 6, ISSN 2300-2662, s. 130-146.

Agata Lizak, WSPiA – Rzeszowska Szkoła Wyższa

Prawne aspekty nadawania i zmiany nazw ulic i placów

Legal Aspects of Giving and Changing Streets’ and Squares’ Names

Abstrakt

W artykule omówiono kilka prawnych zagadnień związanych z nadawaniem

i zmianą nazw ulic i placów. Przeanalizowano zakres kompetencji organów

samorządowych w tej materii, przedstawiono też procedurę nadawania bądź zmiany

nazwy ulicy bądź placu. Skupiono się m.in. na kwestii udziału lokalnej społeczności

w podejmowaniu decyzji w tej sprawie (w tym na problematyce uzyskiwania zgody

mieszkańców czy też zasadności przeprowadzania konsultacji społecznych), kryteriach

doboru nazwy, charakterze prawnym uchwały. Analizę oparto na obowiązujących

przepisach prawnych, a także dorobku judykatury i doktryny; wsparto ją ponadto

konkretnymi przykładami. Omówiono także prawne podstawy aktualnego obecnie

zjawiska, jakim jest tzw. dekomunizacja ulic – w tym zakresie przedstawiono procedurę

zmiany niezgodnych z prawem nazw ulic i placów. Kilka uwag poświęcono również

kwestii nazw dwujęzycznych, za pośrednictwem których realizowane są językowe prawa

mniejszości narodowych. Analiza pozwoliła na ocenę obowiązującego stanu prawnego,

który – choć co do zasady poprawnie reguluje kwestię będącą przedmiotem artykułu –

nie jest pozbawiony pewnych luk.

Słowa kluczowe: dekomunizacja, nazwa placu, nazwa ulicy

Abstract

In the article some problems connected with giving a names to streets and

squares and changing of these names were discussed. The range of competences of

local government organs in this matter was analysed, also the procedure of giving or

changing a name was shown. The text concerns about, inter alia, the question of

participation of local society in arriving at decision in this theme (including such

problems as gaining an inhabitants’ acceptance or necessity of leading consultation),

130

name selection criteria, legal status of ordinances. The analysis was based on legal acts

that are in force now, but also on the attainment of jurisdiction and legal science; it was

additionally supported by specific examples. Legal grounds of very up-to-date

occurrence, the so called decommunization of streets, were shown too – in this matter

the procedure of changing illegal names was presented. Some attention was also paid to

a question of bilingual names, by hand of which linguistic rights of minorities are

implemented. Comprehensive analysis let evaluate law in force, which – although, in

principle, correctly regulates issues that are the article object – is not entirely free of

lacunas.

Keywords: decommunization, square name, street name

1. Wstęp

Spośród licznych kwestii istotnych dla lokalnych społeczności wyróżnić należy

problematykę nazw ulic i placów. Pełnią one funkcję nie tylko ewidencyjną czy

porządkującą przestrzeń publiczną, ale także integrującą mieszkańców danej

miejscowości. Nie można ponadto pominąć funkcji edukacyjnej czy prestiżowej,

związanych z upamiętnieniem konkretnych osób czy zdarzeń. Nierzadko jednak z nada-

waniem czy też zmianą nazw wiążą się niemałe spory i kontrowersje. Z drugiej zaś

strony – często z inicjatywą w tym zakresie wychodzą sami mieszkańcy, co z kolei

stanowi istotny przejaw ich partycypacji w życiu społecznym.

Przedmiotem niniejszego artykułu jest analiza problematyki nazw ulic i placów

z perspektywy prawnej. Uregulowana ustawowo została bowiem procedura nadawania

i zmiany nazw ulic i placów, zaś dodatkowo – w niektórych gminach – prawnie

określono zasady kształtowania nazewnictwa. Szczególnie aktualnym wyzwaniem jest

z kolei tzw. dekomunizacja ulic, związana z wejściem w życie ustawy z dnia 1 kwietnia

2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez

nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (dalej: u.z.p.k.)1. Omawiane

zagadnienie jest istotne również z punktu widzenia praw mniejszości narodowych,

w kontekście prawnej możliwości ustalania nazw dwujęzycznych. Jak zatem widać,

zagadnienie nazw ulic i placów tylko pozornie może wydawać się mało

skomplikowanym, a jego analiza wymaga poruszenia wielu wątków.

1 Dz.U. z 2016 r. poz. 744.

131

2. Procedura nadawania i zmiany nazw ulic i placów

Tradycyjnie nadawanie i zmiana nazw ulic i placów leży w zakresie kompetencji

organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego najniższego szczebla. Tak

stanowił jeszcze art. 43 ust. 1 lit. p) ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie

ustroju samorządu terytorialnego2, tak też stanowi obecnie obowiązujący art. 18 ust. 2

pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) 3, w myśl

którego podejmowanie uchwał w sprawie nazw ulic i placów będących drogami

publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych należy do wyłącznej właściwości rady gminy.

Kompetencję tą kwalifikuje się w doktrynie jako lokalno-porządkową4, choć według

niektórych wymyka się ona klasycznym kategoriom podziału i pozostaje w związku

z tym specyficzna5. Warto dodać, że art. 18 ust. 2 pkt 13 nie powinno się interpretować

rozszerzająco – przykładowo nie można z niego wywodzić uprawnienia do wydawania

jakichkolwiek aktów ujednolicających pisownię istniejących już nazw ulic6.

Dominuje pogląd, że nadawanie nazw ulicom i placom nie jest jedynie

uprawnieniem, ale i obowiązkiem gmin7. Wydaje się jednak, że stanowiska tego nie

można rozumieć zbyt sztywno. To, czy rada gminy zdecyduje się na realizację

omawianej kompetencji należy analizować in concreto, w zależności od potrzeb lokalnej

społeczności. Z punktu widzenia celowości trudno bowiem mówić o obligatoryjnym

nadawaniu nazw ulic czy placów w niewielkich gminach wiejskich. Wniosek taki wynika

zresztą a contrario z orzecznictwa – przykładowo według wyroku NSA z dnia 20 lipca

2005 r.8 ulice muszą mieć nazwy w gminach, które uzyskały status miasta; zasadne

wydaje się ponadto rozszerzenie tego obowiązku na gminy miejsko-wiejskie.

Jednocześnie nie istnieje żaden przepis prawny, który uprawniałby określony podmiot do

żądania zmiany nazwy ulicy i jednocześnie rodziłby po stronie gminy obowiązek

przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania zakończonego stosowną uchwałą, co

z kolei skutkuje tym, że odrzuceniu podlega skarga na bezczynność w takiej sprawie9.

2 Dz.U. Nr 35, poz. 294, z późn. zm.3 T.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.4 Za: M. Augustyniak, Organizacja i funkcjonowanie rady gminy, Warszawa 2012.5 P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa2007, s. 214.6 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 października 2014 r.,NPII.4131.1.373.2014.7 T. Moll [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2016, s. 418.Por. także wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 633/11.8 Wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., OSK 1806/04.9 Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 maja 2014 r., II SAB/Rz 42/15.

132

Co do zasady, nazwy nadaje się drogom już istniejącym10, choć nie jest wyklu-

czone nadanie nazwy drodze jeszcze przed jej wybudowaniem, jeżeli teren, którego

dotyczy uchwała objęty jest miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego,

w których jest przeznaczony na drogę publiczną11. Nie można z kolei nadać nazwy

pasowi gruntu niewydzielonemu liniami granicznymi12.

Ustawodawca w art. 18 u.s.g. sygnalizuje zróżnicowanie procedury nadawania

i zmiany nazw ulic i placów będących drogami publicznymi i nadawania nazw drogom

wewnętrznym. Według definicji legalnej zawartej w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (dalej: u.d.p.)13, droga publiczna to taka, z której może korzystać

każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej

ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 8 ust. 1 u.d.p. zawiera z kolei definicję

negatywną drogi wewnętrznej – jest nią droga niezaliczona do żadnej z kategorii dróg

publicznych i niezlokalizowana w pasie drogowym tych dróg (we wcześniejszej wersji

przepis ten zawierał dodatkowo egzemplifikację dróg wewnętrznych, do których

należały przede wszystkim drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów

rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place

przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe).

Relewantny z punktu widzenia omawianej tematyki jest jednak przede wszystkim art. 8

ust. 1a u.d.p., według którego podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania

nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na

których jest ona zlokalizowana. Ratio legis tego przepisu wprowadzonego ustawą z dnia

28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o drogach

publicznych14 stanowiła chęć umożliwienia radom gminy nadawania nazw drogom

wewnętrznym, gdyż do tej pory nie było ku temu żadnych podstaw prawnych

(w orzecznictwie wprost wyrażano pogląd, że rada gminy jest właściwa do nadania

nazwy tylko ulicy będącej drogą publiczną15). Konieczność uzyskiwania zgody właścicieli

tłumaczy się tym, że nadanie nazwy ulicy stanowi ingerencję w konstytucyjnie

chronioną własność prywatną. Jako że ustawa stanowi wprost o konieczności uzyskania

zgody pisemnej, uzyskanie od właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowana jest

10 Wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 633/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 listopada2006 r., II SA/Ke 1069/05.11 Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2014 r., II SA/Po 73/14.12 Wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1742/11.13 T.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.14 Dz.U. Nr 172, poz. 1441.15 Wyrok NSA w Katowicach z dnia 27 października 1997 r., II SA/Ka 777/97.

133

droga wewnętrzna, zgoda ustna na nadanie nazwy drodze nie wywołuje skutków

prawnych16.

Warto jednak zaznaczyć, że rozwiązanie to nie było całkowicie wolne od

kontrowersji. Jeszcze w toku procesu legislacyjnego zwracano bowiem słuszną uwagę na

to, że wymóg uzyskiwania zgody wszystkich mieszkańców może wiązać się z problema-

mi natury praktycznej w sytuacji, gdy właścicieli terenów jest nawet kilkuset, co może

wystąpić w przypadkach współwłasności. W związku z tym proponowano, by poprzestać

na informowaniu mieszkańców o zamiarze nadania lub zmiany nazwy, a ich brak reakcji

interpretować jako milczącą zgodę – wówczas podjęcie decyzji tamować by mógł

jedynie wyraźny sprzeciw, a nie, jak ma to miejsce obecnie, brak zgody nawet jednego

z zainteresowanych17. Ostatecznie jednak na takie rozwiązanie nie zdecydowano się,

argumentując to wątpliwościami konstytucyjnymi18.

Nie zmienia to faktu, że de lege lata podejmowano próby obejścia art. 8 ust. 1a

u.d.s. Można tu wspomnieć o stanie faktycznym, jaki był podstawą wydania wyroku

przez WSA w Gdańsku 1 października 2015 roku19. Według rady gminy, uzyskanie zgody

od kilkudziesięciu współwłaścicieli nieruchomości napotykało niemożliwe do przezwy-

ciężenia przeszkody, wobec czego za wystarczającą uznano zgodę części współwłaścicieli

oraz pozytywną opinią rady sołeckiej, uprawdopodabniające w ocenie organu brak

naruszenia interesu pozostałych współwłaścicieli. Pod względem prawnym, powoływano

się tu na treść art. 209 Kodeksu cywilnego20, według którego każdy ze współwłaścicieli

może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do

zachowania wspólnego prawa. Podkreślano także brak wyraźnego sprzeciwu ze strony

tych, którzy pisemnej zgody nie wyrazili. Argumentacja ta jednak nie przekonała sądu,

który prymat dał literalnemu brzmieniu art. 8 ust. 1a u.d.s., wyraźnie ustanawiającego

wymóg uzyskania zgody wszystkich właścicieli. Co więcej, sąd uznał uchybienie rady

gminy za istotne, a zatem stanowiące wystarczającą przesłankę do stwierdzenia

nieważności uchwały21.

16 Tak też rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 lutego 2010 r., KN.Pi.-3.0911-20/10.17 Biuletyn nr 4333/IV Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (nr 224) z dnia11 marca 2005 r.18 Ibidem.19 Wyrok WSA w Gdańsku z 1 października 2015 r., III SA/Gd 640/15.20 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 459 z późn. zm.21 Stanowisko to właściwie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie. Por. m.in. Wyrok WSAw Olsztynie z dnia 24 lutego 2009 r., II SA/Ol 18/2009, Rozstrzygnięcie Nadzorcze WojewodyPodkarpackiego z dnia 21 lipca 2015 r., P-II.4131.2.87.2015.

134

W kontekście powyższych rozważań warto spróbować odpowiedzieć na pytanie,

czy zgoda mieszkańców w przypadku dróg wewnętrznych jest jedyną możliwością

wpływu mieszkańców na decyzję rady gminy w tej sprawie. Po pierwsze, trzeba zazna-

czyć, że uchwały w sprawie nadawania nazw ulicom czy placom często są efektem nie

tyle inicjatywy samego organu, co wniosków mieszkańców czy też organów jednostek

pomocniczych gminy. Często zresztą w gminach uchwalane są szczególne zasady postę-

powania w sprawie nadawania lub zmiany nazw, określające krąg uprawnionych do

występowania z inicjatywą. Poza samymi radnymi lub ich klubami, określonymi komi-

sjami rady gminy czy innymi organami wykonawczymi, prawo do złożenia wniosku w tej

materii przyznaje się zwykle grupie mieszkańców. Przykładowo: w Słupsku jest to grupa

co najmniej 5 pełnoletnich osób zameldowanych w mieście, przy czym do wniosku

należy dołączyć podpisy co najmniej 50 pełnoletnich osób zameldowanych w Słupsku22,

w Warszawie uprawniona jest z kolei grupa 15 osób fizycznych zameldowanych w War-

szawie, która jednak musi do wniosku dołączyć pisemne poparcie co najmniej 200 osób

fizycznych zameldowanych w Warszawie23, w Lubartowie – co najmniej 100 osób

pełnoletnich zamieszkujących miasto24. Widać, że poszczególne gminy stosują tu bardzo

różne kryteria. Niekiedy wysokie wymogi pozwalają z kolei wysnuć wniosek, że do

wystąpienia z inicjatywą nie zawsze wystarczy zgodny wniosek mieszkańców posesji

znajdujących się przy danej ulicy – tak zapewne jest w przypadku ulic mniejszych, przy

których nie zamieszkuje wymagana liczba osób. Może to utrudniać im skuteczne

wystąpienie z wnioskiem, niemniej jednak gdyby wymogi liczbowe były niskie, stwa-

rzałoby to ryzyko zgłaszania wielu często zupełnie nieuzasadnionych wniosków25. Dodać

należy, że prawo do wystąpienia z wnioskiem zwykle przysługuje również osobom

prawnym mającym siedzibę w danej miejscowości. Zdarza się, że i tu wprowadzany jest

jednak wymóg uzyskania pisemnego poparcia określonej liczby osób fizycznych26.

22 Art. 2 załącznika nr 2 do uchwały Nr XV/158/15 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 30 września 2015r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom, drogom wewnętrznymi innym obiektom miejskim w Słupsku.23 Art. 3 lit. c załącznika nr 2 do uchwały nr XCIII/2730/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawyz dnia 21 października 2010 r. w sprawie zmiany uchwały nr L/1524/2009 Rady m.st. Warszawyz dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placomi innym terenowym obiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym w m.st. Warszawie.24 Art. 3 lit. e załącznika nr 2 do uchwały nr XLIX/272/ 14 Rady Miasta Lubartów z dnia 25 lipca2014 r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym terenowymobiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym na terenie Gminy Miasta Lubartów.25 Por. http://warszawa.wyborcza.pl/warszawa/1,34889,8372059,Nowy_limit_na__bzdurne__nazwy_ulic.html [dostęp: 01.12.2016].26 Por. art. 2 ust. 4 załącznika nr 2 do uchwały Nr XV/158/15 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 30września 2015 r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom, drogomwewnętrznym i innym obiektom miejskim w Słupsku.

135

Istotna jest ponadto kwestia konsultacji, które, w myśl art. 5a u.s.g.,

przeprowadza się w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach

ważnych dla gminy. W doktrynie zauważa się, że ani z punktu widzenia prawa

międzynarodowego, ani też krajowego nie ma obowiązku przeprowadzania konsultacji

w sprawie nadania nazw ulic i placów, choć postępowanie takie miałoby swoje uzasad-

nienie prakseologiczne i polityczne, jako element służący podjęciu właściwego rozstrzy-

gnięcia i legitymizujący decyzję organu27. Niekiedy za podstawę do przeprowadzenia

konsultacji uważa się co prawda art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialne-

go28, niemniej jednak zawarta w tym przepisie norma na pewno nie jest źródłem,

z którego można wywieść jakikolwiek obowiązek, jeśli chodzi o omawianą

problematykę. De lege lata zatem gmina ma całkowitą swobodę decyzji, jeśli chodzi

o przeprowadzenie konsultacji w tej sprawie. Tezę tę potwierdza także judykatura, choć

zaleca się skorzystanie z tej procedury w przypadku, gdy ze zmianą wiążą się duże dla

mieszkańców koszty29.

Jeśli w gminie zapadnie decyzja o przeprowadzeniu konsultacji, warto

zastanowić się, jakie podmioty powinny uczestniczyć w tej procedurze. Należy bowiem

zauważyć, że nie ma tu pełnej tożsamości z podmiotami uprawnionymi chociażby do

wyrażania zgody na nadanie nazwy drodze wewnętrznej. Po pierwsze, trzeba zaznaczyć,

że w myśl art. 5a u.s.g., konsultacje przeprowadza się z mieszkańcami gminy. Wobec

literalnej wykładni tego przepisu, nie ma podstawy prawnej do wprowadzania tu jakich-

kolwiek ograniczeń ze względu chociażby na wiek, prawa wyborcze, zameldowanie, itp.30

Ze względów funkcjonalnych nie budzi jednak wątpliwości możliwość przeprowadzenia

konsultacji o charakterze lokalnym, a zatem jedynie z tymi mieszkańcami gminy,

których dotyczy rozpatrywana kwestia31. Tak właśnie powinno się prowadzić konsultacje

w sprawie nadania lub zmiany nazwy ulicy czy placu, a ich uczestnikami powinni być

przede wszystkim ci, dla których uchwała jest źródłem powstania obowiązków o chara-

kterze ewidencyjno-rejestracyjnym oraz właściciele nieruchomości, przez które przebie-

ga droga wewnętrzna (wydaje się jednak, że nie można a priori wykluczyć, by w konsul-

tacjach uczestniczyli wszyscy mieszkańcy miejscowości, w jakiej nadana lub zmieniona27 J. Parchomiuk, Uchwały rady gminy w sprawach nazw ulic i placów, „Samorząd Terytorialny” 2013,nr 4, s. 22-37.28 Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607. Por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., II OSK 631/12.29 Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 sierpnia 2009 r., II SA/Ol 176/09.30 M. Ofiarska, Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami– analiza rozwiązańprzyjmowanych w uchwałach rad gmin [w:] Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym, red.B. Dolnicki, Warszawa 2014, s. 265-267.31 Ibidem, s. 268.

136

ma być nazwa – byłoby to uzasadnione w przypadku głównych, najbardziej

reprezentatywnych ulic czy placów). Warto podkreślić, że podobnie kształtuje się zresztą

zakres podmiotów posiadających legitymację czynną do zaskarżenia uchwały w przed-

miocie nadania nazwy ulicy czy placu – w tym wypadku jednak doktryna stoi na

stanowisku, że uprawnienia do wniesienia skargi nie można wywodzić wyłącznie z samej

przynależności do wspólnoty samorządowej32. Nie oznacza to jednak, że w przypadku,

gdy dana uchwała nie dotyczy bezpośrednio nazwy ulicy, przy której mieszka dany

podmiot, automatycznie nie ma on interesu prawnego w jej zaskarżeniu – zdarza się

bowiem, że zmiany dokonane w zakresie ulicy sąsiedniej wpływają na zmianę adresu

(numeracji) w przypadku nieruchomości położonych na innej ulicy33.

Ciekawym rozwiązaniem jest powołanie w niektórych gminach specjalnej

komisji opiniodawczej ds. nazewnictwa ulic. Organ taki funkcjonuje chociażby w Pozna-

niu34. W jej skład wchodzą przedstawiciele Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego,

Wydziału Kultury i Sztuki Urzędu Miasta, Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, Zarządu

Dróg Miejskich. Co istotne, skład ten może być uzupełniony o ekspertów z dziedzin:

historii, filologii, geografii, językoznawstwa czy onomastyki. Powołanie tego typu

specjalistycznej komisji jest z pewnością jednym ze sposobów na uniknięcie chaosu

w nazewnictwie. Dodatkowo, na uwagę zasługuje warszawskie rozwiązanie przewidujące

możliwość zasięgania opinii Rady Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa w przypadku

wniosków dotyczących upamiętnienia miejsc wydarzeń historycznych, a także wybitnych

postaci związanych z dziejami walk i męczeństwa35.

Kontrowersyjną kwestią jest sam charakter prawny uchwał w sprawie nadania

bądź zmiany nazw ulic i placów. Wątpliwości wynikają zwłaszcza z wykładni systemowej,

odwołującej się do treści art. 40 ust. 2 u.s.g., stanowiącego enumeratywny katalog

spraw, w jakich wydawane są akty prawa miejscowego. Brak ujęcia w nim nadawania

i zmiany nazw ulic i placów składnia niektórych przedstawicieli doktryny do wniosku, że

uchwały podejmowane na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13) u.s.g. nie stanowią aktów

prawa miejscowego36. Dominować się zdaje jednak stanowisko przeciwne, oparte na

32 J. Parchomiuk, op.cit.33 Wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 maja 2015 r., III SA/Kr 243/15.34 Zarządzenie nr 458/2009/ Prezydenta Miasta Poznania z dnia 6 lipca 2009 r. w sprawiepowołania Komisji Opiniodawczej ds. Nazewnictwa Ulic w Poznaniu.35 Art. 8a załącznika nr 2 do uchwały nr XCIII/2730/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia21 października 2010 r. w sprawie zmiany uchwały nr L/1524/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 26lutego 2009 r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innymterenowym obiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym w m.st. Warszawie.36 W. Taras, Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego, „Samorząd terytorialny” 1991,nr 7-8, s. 10.

137

argumentacji, że uchwały te zawierają normy generalne i abstrakcyjne, a sama nazwa

spełnia funkcje publicznoprawne37; rozwiązanie przewidziane zaś w art. 40 ust. 2 u.s.g.

należy uważać za lukę konstrukcyjną38. Trzeba zaznaczyć, że rozważania w tym zakresie

nie są jedynie teoretyczne; mają bowiem wpływ chociażby na kwestię obowiązku

ogłaszania uchwał.

Jeśli zaś chodzi o sam wybór nazwy ulicy lub placu, rada gminy dysponuje dużą

dowolnością39. Zdarza się jednak, że reguły dotyczące kształtowania nazewnictwa są

ujęte w odrębnych uchwałach. Co prawda zauważyć należy, że istnieje pewien spór co do

uprawnienia do podejmowania uchwał określających wytyczne nadawania nazw ulicom

i placom na terenie gminy – według niektórych stanowisk jest to bowiem działanie

pozbawione podstawy prawnej, jako że w żadnym stopniu nie wynika z art. 18 ust. 2 pkt

13 u.s.g.40 – niemniej jednak uchwały takie nierzadko obowiązują w gminach, a ich treść

warta jest przeanalizowania pod kątem doboru nazw.

Zwykle postuluje się, aby przy doborze nazw kierować się zachowaniem

zgodności z tradycją i dziejami miejscowości oraz polskimi regułami nazewniczymi,

utrzymywać nazwy utrwalone w tradycji miejscowości, uwzględniać cechy

charakterystyczne dla danego obiektu lub rejonu, wykorzystywać nazwy pochodzące od

nazw własnych, pospolitych lub pamiątkowych z zachowaniem pomiędzy nimi

niezbędnej równowagi, z tym że w miarę możliwości należy unikać dominacji nazw

o charakterze pamiątkowym41. Nazwy powinny być formułowane zgodnie z zasadami

języka polskiego, choć – w przypadku Warszawy – dopuszcza się odstępstwa po

uzyskaniu opinii Rady Języka Polskiego. Nazwy nie mogą być ośmieszające ani

poniżające, ani też trudne w codziennym użyciu, tj. wielowyrazowe, niejasne, stanowiące

wyrażenia obce. Niekiedy pojawiają się wręcz ograniczenia liczbowe co do długości

nazwy – np. w Słupsku obowiązuje limit 30 znaków wraz ze spacjami42. Często pojawia

się także zakaz nadawania nazw pochodzących od nazwisk osób wcześniej niż po

37 M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, „ZeszytyNaukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2006, nr 6, s. 19.38 Wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 633/11. Zob. też: A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż,J. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, s. 257.39 T. Moll, op.cit., s. 418.40 Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 3 kwietnia 2015 r., NK-I.4131.37.2015.AKop.41 Zob. np. art. 2 załącznika nr 1 do uchwały Nr XLlX/272/l4 Rady Miasta Lubartów z dnia 25 lipca2014 r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym terenowymobiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym na terenie Gminy Miasta Lubartów.42 Art. 6 załącznika nr 1 do uchwały Nr XV/158/15 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 30 września 2015r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom, drogom wewnętrznymi innym obiektom miejskim w Słupsku.

138

upływie 5 lat od dnia śmierci upamiętnianej osoby. Zakaz ten jednak nie ma charakteru

bezwzględnego i może być uchylony na wniosek uprawnionego podmiotu (najczęściej

organu wykonawczego gminy lub rady gminy)43. Oczywiste jest to, że nazwy nie

powinny się powtarzać. Nierzadko zastrzega się, że zmiana istniejącej nazwy na nową

może nastąpić wyłącznie w wyjątkowych, uzasadnionych przypadkach44.

3. Problematyka kosztów związanych z nadaniem lub zmianą nazwy ulicy bądź placu

Zazwyczaj kwestią budzącą najwięcej emocji wśród mieszkańców

sprzeciwiających się nadaniu lub zmianie nazwy ulicy jest problem kosztów, jakie należy

w związku z tym ponieść. Należą do nich koszty wymiany dokumentów czy tabliczek na

ogrodzeniach i budynkach, ale w przypadku podmiotów gospodarczych często także

wymiany pieczęci, logo, uaktualnienia danych w rejestrach, sporządzenia nowych

materiałów reklamowych. Obowiązek ponoszenia kosztów w tym zakresie przez

mieszkańców potwierdza liczne orzecznictwo, które jednocześnie w takich przypadkach

uznaje za zasadne przeprowadzenie konsultacji poprzedzających podjęcie kontrower-

syjnej decyzji45.

W prawie przewidziane są jednak rozwiązania mające na celu ograniczenie

dolegliwości finansowych, z jakimi wiąże się zmiana nazwy ulicy bądź placu. Przytoczyć

trzeba przede wszystkim art. 79a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu

drogowym46, według którego w przypadku, gdy zmiana stanu faktycznego w zakresie

adresu właściciela lub posiadacza pojazdu, wymagająca wydania nowego dowodu

rejestracyjnego pojazdu, spowodowana została zmianami administracyjnymi, rada

powiatu może, w drodze uchwały, zmniejszyć opłatę lub zwolnić od jej uiszczenia osoby

obowiązane do ubiegania się o wydanie tego dokumentu. Praktyka dowodzi, że przy-

wileje takie nie są zwykle stosowane w przypadku, gdy inicjatywa zmiany nazwy

pochodzi od samych mieszkańców47. Należy dodać, że nie jest przypadkowe, iż brak

w systemie prawa podobnych ulg lub zwolnień w stosunku do dowodów osobistych

43 Art. 6 załącznika nr 1 do uchwały Nr XLlX/272/l4 Rady Miasta Lubartów z dnia 25 lipca 2014 r.w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym terenowym obiektompublicznym oraz drogom wewnętrznym na terenie Gminy Miasta Lubartów.44 Art. 8 załącznika nr 1 do uchwały nr XCIII/2730/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia21 października 2010 r. w sprawie zmiany uchwały nr L/1524/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 26lutego 2009 r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innymterenowym obiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym w m.st. Warszawie.45 Wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2015 r., II OSK 1565/13.46 T.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 128, z późn. zm.47 Por. http://www.tcz.pl/index.php?p=1,47,0,wiadomosci&item=a76fbe854a2a0065&title=Maja-nazwy-ulic-teraz-za-to-zaplaca [dostęp: 01.12.2016].

139

czy paszportów; według obowiązującego prawa nie zawierają one bowiem danych takich

jak adres właściciela.

Zdarza się także, że w samej uchwale zmieniającej nazwę pojawiają się przepisy

w założeniu stanowiące złagodzenie konsekwencji związanych ze zmianą nazwy.

Przykładem może być następujące postanowienie ustanawiające niejako okres

przejściowy: „Przez okres od dnia wejścia w życie uchwały do dnia wymiany

dokumentów przez osoby zameldowane i mające siedzibę przy przedmiotowej ulicy,

dotychczasowa nazwa może być stosowana na równych prawach z nową”48. Według

judykatury narusza ono jednak zasady prawidłowej legislacji poprzez brak konkretnego

oznaczenia terminu, w jakim można stosować starą nazwę. Nie koresponduje to

ponadto z wprowadzonym niekiedy ustawowo obowiązkiem wymiany danego

dokumentu w oznaczonym terminie49. De facto więc wprowadzanie ułatwień w drodze

uchwały może być bardzo trudne.

4. Problematyka tzw. dekomunizacji

Kwestia zmiany nazw ulic i placów stała się jednym z najpoważniejszych

wyzwań, przed jakimi aktualnie stoją gminy. Jest tak za sprawą wejścia w życie u.z.p.k.,

według której nazwy ulic i placów nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub

dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego

ustroju propagować (art. 1 u.z.p.k.), przy czym expressis verbis uznano, że za propagujące

komunizm uznaje się również nazwy związane z systemem władzy w Polsce w latach

1944-1989 (art. 1 ust. 2 u.z.p.k.). W czasie procesu legislacyjnego pojawiały się

propozycję, by stworzyć taksatywny wykaz nazw o których mowa w art. 1 u.z.p.k.,

jednak propozycję tę odrzucono50. Wydaje się to słuszne, gdyż trudno byłoby z poziomu

ministra właściwego do spraw wewnętrznych wyczerpująco ustalić nazwy ulic czy placów

podlegające zmianie czy też zakazane do nadawania w przyszłości.

Uzasadnienia u.z.p.k. należy szukać przede wszystkim we względach natury

aksjologicznej. Podkreślić należy, że wprowadzone przez u.z.p.k. rozwiązanie

koresponduje z innymi przepisami prawa polskiego, m.in. z art. 13 Konstytucji RP czy

art. 256 Kodeksu karnego, dowodzących dezaprobaty ustawodawcy dla systemów

48 § 2 uchwały Nr XLIX/455/09 Rady Miejskiej w Sochaczewie w sprawie zmiany nazwy ulicy.49 Wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., II OSK 631/12.50 Dodatkowe sprawozdanie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji SamorząduTerytorialnego i Polityki Regionalnej o senackim projekcie ustawy o zakazie propagowaniakomunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeńużyteczności publicznej, druk 351-A.

140

totalitarnych51. O potrzebie uchwalenia takiej regulacji świadczy też to, że już w po-

przednich latach podejmowano takie próby52.

W przypadku, gdyby wbrew zakazowi nadana została nazwa niezgodna z art. 1

u.z.p.k., ustawa nakłada na wojewodów obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały

nadającej nazwę niezgodną z art. 1 u.z.p.k. Warunkiem sine qua non jest jednak

uprzednie uzyskanie opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni

przeciwko Narodowi Polskiemu tę niezgodność potwierdzającej, fakultatywne jest z kolei

uzyskanie opinii Rady Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa. Wydaje się, że zasadne

byłoby przyznanie IPN oraz ROPWiM nie tylko następczych kompetencji

opiniodawczych, ale także prawa do występowania z inicjatywą w sprawie zmiany nazwy

ulicy bądź placu – może się bowiem tak zdarzyć, że z braku dostatecznej wiedzy

przedstawicieli władzy dekomunizacja ominie pewne ulice, którym patronują mniej

znani działacze lub też które noszą nazwy prima facie niekojarzące się z ustrojem

totalitarnym (np. liczne ulice Obrońców Pokoju czy Wyzwolenia)53. Wydaje się, jednak,

że instytucje te i bez takiego ustawowego upoważnienia w razie potrzeby będą

interweniować; już tworzone są bowiem nieformalne listy nazw ulic, w przypadku

których konieczna jest zmiana54. W terminie trzech miesięcy od rozstrzygnięcia

wojewody powinna być nadana nowa nazwa. Jeśli nie uczyni tego rada gminy w ramach

swojej właściwości, nazwę nadać powinien wojewoda w formie zarządzenia zastępczego;

do czasu nadania nowej nazwy stosuje się nazwę dotychczasową. W art. 6 u.z.p.k.,

mającym charakter przepisu dostosowującego, przewidziano 12-miesięczny termin

(początkowo planowano termin dwuletni, a padały nawet propozycje terminu

pięcioletniego55) na dokonanie zmian przewidzianych w ustawie w stosunku do ulic

i placów, które noszą niezgodne z ustawą nazwy w momencie jej wejścia w życie.

W przypadku braku stosownych uchwał, zarządzenie zastępcze winien wydać wojewoda

w terminie 3 miesięcy od upływu terminu 12-miesięcznego – dopiero na wojewodzie

ciąży też obowiązek zasięgnięcia opinii IPN, ewentualnie RPOWiM. Istotne z punktu

51 Por. uzasadnienie projektu ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju tota-litarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, druk sejmowy nr 302.52 Por. senacki projekt ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnegoprzez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, druk nr 1651.53 W przypadku tego typu nazw zdarza się jednak, że zamiast zmiany formułowane jest jedynienowe uzasadnienie jej nadanie. Por. http://plus.gazetawroclawska.pl/wiadomosci/a/dekomunizacyjna-zmiana-na-taka-sama-nazwe-ulic,12217313 [dostęp: 10.07.2017 r.]54 http://ipn.gov.pl/pl/aktualnosci/polityka-historyczna/zmiany-nazw-ulic-1/33303,Zmiany-nazw-ulic.html [dostęp: 01.12.2016]; http://rzeszow.wyborcza.pl/rzeszow/1,34975,20687080,ipn-te-nazwy-ulic-trzeba-zmienic-w-rzeszowie-dwie-lista.html [dostęp: 01.12.2016].55 Biuletyn nr 441/VIII Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych /nr 23/, Komisja SamorząduTerytorialnego i Polityki Regionalnej /nr 23/ z dnia 16 marca 2016 r.

141

widzenia mieszkańców jest to, że na podstawie art. 5 u.z.p.k. pisma oraz postępowania

sądowe i administracyjne w sprawach dotyczących ujawnienia w księgach wieczystych

oraz uwzględnienia w rejestrach, ewidencjach i dokumentach urzędowych zmiany nazwy

dokonanej na podstawie ustawy są wolne od opłat, a zmiana nazwy dokonana na

podstawie ustawy nie ma wpływu na ważność dokumentów zawierających nazwę

dotychczasową. Postulowano przy tym na etapie procesu legislacyjnego, by doprecyzo-

wać obowiązek respektowania również przez sektor prywatny (banki, firmy ubezpiecze-

niowe, formy telekomunikacyjne) dokumentów zawierających dotychczasowe nazwy

ulic56. W świetle literalnej interpretacji przepisu wydaje się to jednak oczywistą intencją

ustawodawcy, a wprowadzone postanowienie należy ocenić pozytywnie.

5. Nazwy ulic a prawa mniejszości narodowych

Z omawianą problematyką wiąże się także kwestia dwujęzycznych nazw ulic,

wprowadzanych na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniej-

szościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (dalej: u.m.n.)57. Nazwy

takie można wprowadzać jedynie na obszarze gmin wpisanych do prowadzonego przez

ministra właściwego do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicz-

nych Rejestru gmin, na których obszarze używane są nazwy w języku mniejszości.

W myśl art. 12 ust. 3 u.m.n. nie można dodawać nazw nawiązujących do nazw z okresu

1933–1945, nadanych przez władze Trzeciej Rzeszy Niemieckiej lub Związku

Socjalistycznych Republik Radzieckich (w świetle wejścia w życie u.z.p.k. przepis ten

uznać można za superfluum). Dodatkowe nazwy wprowadzać można na terenie całej

gminy lub w poszczególnych miejscowościach, a umieszczane winny być po nazwie

w języku polskim; nie mogą zaś być stosowane samodzielnie. W przypadku nadawania

nazw dodatkowych stosuje się przepisy u.s.g. (w odróżnieniu od nadawania nazw

dodatkowych miejscowościom i obiektom fizjograficznym, które odbywa się na szczeblu

centralnym).

Relewantne są ponadto postanowienia rozporządzenia Ministra infrastruktury

z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie umieszczania na znakach i tablicach dodatkowych

nazw w językach mniejszości narodowych i etnicznych oraz w języku regionalnym58.

Stanowi ono, że wielkość liter, jakimi ma być zapisana dodatkowa nazwa powinna być

o jedną czwartą mniejsza od wielkości, za pomocą której zapisano nazwę w języku56 Zob. opinia Związku Powiatów Polskich do poselskiego projektu ustawy o zakazie propagowaniakomunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeńużyteczności publicznej.57 T.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 823.58 Dz.U. Nr 157, poz. 1320.

142

http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20150000573&min=1


polskim. Krój liter ma być taki sam, a nazwa dodatkowa umieszczona w ten sposób, by

środki nazwy w języku polskim i nazwy dodatkowej znajdowały się w jednej osi. Ważne

jest też to, że dodatkowe nazwy mają być zapisane za pomocą alfabetu właściwego dla

języka danej mniejszości.

Warto podkreślić, że rozwiązanie przewidziane w u.m.n. umożliwia realizację

zalecenia, jakie wynika z art. 11 ust. 3 Konwencji ramowej o ochronie mniejszości

narodowych, sporządzonej w Strasburgu dnia 1 lutego 1995 r.59, według którego to

przepisu w rejonach tradycyjnie zamieszkałych przez znaczącą ilość osób należących do

mniejszości narodowej Strony będą starać się umieszczać również w języku mniejszości

nazwy ulic, o ile istnieje tam wystarczające zapotrzebowanie na takie oznakowania60,

a także z postanowieniami Europejskiej Karty języków regionalnych lub mniejszościo-

wych, sporządzona w Strasburgu dnia 5 listopada 1992 r.61, według której Strony zobo-

wiązują się, w takiej mierze, w jakiej jest to racjonalnie możliwe, używania lub

przyjmowania, o ile będzie to konieczne, łącznie z nazwą w języku (językach) oficjalnym

tradycyjnych i poprawnych form nazw miejscowych w językach regionalnych lub mniej-

szościowych (art. 10 ust. 2 lit. g). Stosowanie dwujęzycznych nazw stanowi zatem

konkretyzację praw językowych mniejszości narodowych, może być również postrzegane

jako adaptacja zasady niedyskryminacji ze względu na język62. Trzeba jednak zaznaczyć,

że w praktyce rozwiązanie to jest niezwykle rzadko stosowane; główną barierą jest

konieczność poniesienia kosztów wymiany, które obciążają budżet gminy63.

6. Podsumowanie

Kwestia nadawania oraz zmiany nazw ulic i placów bynajmniej nie ma znaczenia

jedynie symbolicznego. Procedura uzyskiwania zgody właścicieli, decydowanie o potrze-

bie przeprowadzenia konsultacji społecznych, problem samego doboru nazwy czy cha-

rakteru prawnego uchwały to zagadnienia, których prawne ukształtowanie ma doniosłe

znaczenie praktyczne. Nie mniej istotne są konsekwencje podjęcia uchwały w sprawie

nadania nazwy ulicy bądź placu, widoczne przede wszystkim na płaszczyźnie finanso-

59 Dz.U. z 2002 r. Nr 22, poz. 209.60 Konwencja zastrzega jednak, że musi być to zgodne z obowiązującym prawem, stąd regulacjazawarta w u.m.n. jest niezbędna. Zob. G. Janusz, Prawa językowe mniejszości narodowych w Polsce[w:] Prawa mniejszości narodowych, red. T. Gardocka i J. Sobczak, Toruń 2010, s. 188.61 Dz.U. z 2009 r. Nr 137, poz. 1121.62 E. Kuzborska, Prawa językowe mniejszości narodowych na Litwie – sytuacja faktyczna mniejszościpolskiej (w kontekście międzynarodowych standardów ochrony praw mniejszości narodowych), „PrzeglądPrawa Konstytucyjnego” 2014, nr 3 (19), s. 55. 63 S. Łodziński, Etniczne „flagowania” rzeczywistości. Problemy wprowadzania dodatkowych nazwmiejscowości w językach mniejszości narodowych w Polsce, „Pogranicze. Studia społeczne” 2016, t. 28,cz. 1, s. 242.

143

http://isap.sejm.gov.pl/Download?id=WDU20020220209&type=2





wej. Analiza stanu prawnego w tym zakresie prowadzi do wniosku, że omawiane

zagadnienie zostało wszechstronnie uregulowane w różnych aktach prawnych. Co

prawda interpretacja niektórych przepisów wciąż powoduje wątpliwości, stopniowo są

one jednak wyjaśniane przez judykaturę i doktrynę. De lege ferenda potrzebne jest

uzupełnienie kilku prawnych luk, w których mowa w treści artykułu, niemniej jednak

regulację prawną w zakresie nadawania i zmiany nazw ulic i placów należy ocenić co do

zasady pozytywnie.

Agata Lizak: Autorka jest studentką IV roku prawa w WSPiA – Rzeszowskiej Szkole Wyższej.

Uczestniczy w studenckim ruchu naukowym, interesując się prawem ochrony dziedzictwa

kulturowego, prawem uzdrowiskowym, jak również zagadnieniami z zakresu prawa karnego oraz

administracyjnego.

Biuletyn nr 4333/IV Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (nr 224) z dnia

11 marca 2005 r.

Biuletyn nr 441/VIII Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych /nr 23/, Komisja Samorządu

Terytorialnego i Polityki Regionalnej /nr 23/ z dnia 16 marca 2016 r.

Dodatkowe sprawozdanie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Samorządu

Terytorialnego i Polityki Regionalnej o senackim projekcie ustawy o zakazie propagowania

komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń

użyteczności publicznej, druk 351-A.

Opinia Związku Powiatów Polskich do poselskiego projektu ustawy o zakazie propagowania

komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń

użyteczności publicznej.

Senacki projekt ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez

nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, druk nr 1651.

Uzasadnienie projektu ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego

przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, druk sejmowy nr 302.

Augustyniak M., Organizacja i funkcjonowanie rady gminy, Warszawa 2012.

Janusz G., Prawa językowe mniejszości narodowych w Polsce [w:] Prawa mniejszości narodowych,

red. T. Gardocka i J. Sobczak, Toruń 2010.

Kuzborska E., Prawa językowe mniejszości narodowych na Litwie – sytuacja faktyczna mniejszości

polskiej (w kontekście międzynarodowych standardów ochrony praw mniejszości narodowych), „Przegląd

Prawa Konstytucyjnego” 2014, nr 3 (19).

Łodziński S., Etniczne „flagowania” rzeczywistości. Problemy wprowadzania dodatkowych nazw miejsco-

wości w językach mniejszości narodowych w Polsce, „Pogranicze. Studia społeczne” 2016, t. 28, cz. 1.

144

Ofiarska M., Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami– analiza rozwiązań

przyjmowanych w uchwałach rad gmin [w:] Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym,

red. B. Dolnicki, Warszawa 2014.

Parchomiuk J. , Uchwały rady gminy w sprawach nazw ulic i placów, „Samorząd Terytorialny” 2013, nr 4.

Stahl M., Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty

Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2006, nr 6.

Taras W., Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego, „Samorząd terytorialny” 1991, nr 7-8.

Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2016.

Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2007.

Europejska Karta języków regionalnych lub mniejszościowych, sporządzona w Strasburgu

dnia 5 listopada 1992 r., Dz.U. z 2009 r. Nr 137, poz. 1121.

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.,

Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607.

Konwencja Ramowa o ochronie mniejszości narodowych, sporządzona w Strasburgu dnia 1 lutego

1995 r., Dz.U. z 2002 r. Nr 22, poz. 209.

Ustawa z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego,

Dz.U. Nr 35, poz. 294, z późn. zm.

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.

Ustawa z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku

regionalnym, Dz.U. z 2017 r. poz. 823.

Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju

totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, Dz.U. z 2016 r.

poz. 744.

Rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie umieszczania na

znakach i tablicach dodatkowych nazw w językach mniejszości narodowych i etnicznych oraz w ję-

zyku regionalnym, Dz.U. Nr 157, poz. 1320.

Uchwała Nr XLIX/455/09 Rady Miejskiej w Sochaczewie z dnia 24 listopada 2009 r. w sprawie

zmiany nazwy ulicy.

Uchwała nr XCIII/2730/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 października 2010 r.

w sprawie zmiany uchwały nr L/1524/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 26 lutego 2009 r.

w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym terenowym obiektom

publicznym oraz drogom wewnętrznym w m.st. Warszawie.

Uchwała nr XLIX/272/ 14 Rady Miasta Lubartów z dnia 25 lipca 2014 r. w sprawie zasad

stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym terenowym obiektom publicznym oraz

drogom wewnętrznym na terenie Gminy Miasta Lubartów.

145








Uchwała nr XV/158/15 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 30 września 2015 r. w sprawie zasad stoso-

wanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom, drogom wewnętrznym i innym obiektom miejskim

w Słupsku.

Zarządzenie nr 458/2009/ Prezydenta Miasta Poznania z dnia 6 lipca 2009 r. w sprawie

powołania Komisji Opiniodawczej ds. Nazewnictwa Ulic w Poznaniu.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 lipca 2015 r., P-II.4131.2.87.2015

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 października 2014 r., NPII.4131.1.373.2014

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 lutego 2010 r., KN.Pi.-3.0911-20/10.

Wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., OSK 1806/04.

Wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 633/11.

Wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1742/11.,

Wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., II OSK 631/12.

Wyrok NSA w Katowicach z dnia 27 października 1997 r., II SA/Ka 777/97.

Wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2015 r., II OSK 1565/13.

Wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 listopada 2006 r., II SA/Ke 1069/05

Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 lutego 2009 r., II SA/Ol 18/2009.

Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 sierpnia 2009 r., II SA/Ol 176/09.

Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2014 r., II SA/Po 73/14.

Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 maja 2014 r., II SAB/Rz 42/15.

Wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 maja 2015 r., III SA/Kr 243/15.

Wyrok WSA w Gdańsku z 1 października 2015 r., III SA/Gd 640/15.

http://ipn.gov.pl/pl/aktualnosci/polityka-historyczna/zmiany-nazw-ulic-1/33303,Zmiany-nazw-

ulic.html

http://plus.gazetawroclawska.pl/wiadomosci/a/dekomunizacyjna-zmiana-na-taka-sama-nazwe-

ulic,12217313

http://rzeszow.wyborcza.pl/rzeszow/1,34975,20687080,ipn-te-nazwy-ulic-trzeba-zmienic-w-

rzeszowie-dwie-lista.html

http://warszawa.wyborcza.pl/warszawa/1,34889,8372059,Nowy_limit_na__bzdurne__nazwy_ul

ic.html

http://www.tcz.pl/index.php?p=1,47,0,wiadomosci&item=a76fbe854a2a0065&title=Maja-nazwy-

ulic-teraz-za-to-zaplaca


__________________________________________

146

Hubert Mielnik, Przestępstwo nadużycia i bezczynności władzy w prawie karnym II Rzeczypospolitej,

„Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN 2300-2662, s. 148-160.

Hubert Mielnik, Wydział Prawa i Administracji UMCS

Przestępstwo nadużycia i bezczynności władzy w prawie karnym

II Rzeczypospolitej1

Crime of Abuse of Power and Inaction in Criminal Law of the Second Polish

Republic

Abstrakt

Niniejszy artykuł przedstawia problematykę przestępstwa nadużycia i bezczyn-

ności władzy w prawie karnym II Rzeczypospolitej. Było to jedno z przestępstw urzędni-

czych, specyficznego rodzaju przestępstw, wyróżnionych w sposób podmiotowy, przez

osobę potencjalnego sprawcy – urzędnika. Przedmiotem ochrony tych przestępstw był

interes państwa, który mógł zostać zagrożony w specyficzny sposób, niejako od

wewnątrz, przez samych funkcjonariuszy państwa. Artykuł, opisujący jedno z najważ-

niejszych przestępstw urzędniczych, składa się z części odpowiadających schematowi

budowy przestępstwa, tzn. scharakteryzowano: stronę podmiotową, przedmiotową, typy

zmodyfikowane i zagrożenie karą. Autor wykorzystuje przede wszystkim metodę histo-

ryczną w prawoznawstwie, dokonując wykładni nieobowiązujących przepisów prawa oraz

metodę komparatystyczną porównując rozwiązania zawarte w kodeksach karnych obo-

wiązujących w II Rzeczypospolitej. Podstawowymi źródłami, z których korzystano, były

akty prawne odnoszące się do przedmiotu pracy, a mianowicie: Ustawa karna austriacka

z 1852 r., Kodeks karny niemiecki z 1871 r., Kodeks karny rosyjski z 1903 r. i polski

Kodeks karny z 1932 roku. Literatura przedmiotu natomiast w przeważającej większości

oparta została na pracach publikowanych w omawianym okresie. Autor starał się przed-

stawić jak najszersze spektrum poglądów, korzystając w szczególności z opracowań ko-

mentarzowych oraz artykułów naukowych publikowanych w czasopismach naukowych.

Słowa kluczowe: przestępstwa urzędnicze, kodeks karny z 1932 roku, odpowiedzialność

urzędników, przestępstwo nadużycia i bezczynności władzy

1 Artykuł oparto na pracy magisterskiej pt. „Przestępstwa urzędnicze w prawie karnym II Rzeczy-pospolitej”, napisanej pod kierunkiem dr. hab. Grzegorza Smyka prof. UMCS, w Katedrze HistoriiPaństwa i Prawa Wydziału Prawa i Administracji UMCS.

148

Abstract

This article presents the problem of the crime of abuse and inaction of power in

criminal law of the Second Polish Republic. This was one of the civil servants crimes,

specific types of crimes, singled out in a polish criminal law by a potential offender - an

official. The article, describing one of the most important offenses, consists of parts

corresponding to the scheme of crime construction. The author primarily uses the

historical method in jurisprudence by interpreting the non-binding provisions of law

and the comparative method by comparing the solutions contained in the penal codes

of the Second Polish Republic. The main sources used were legal acts related to the

subject of the paper, namely: the austrian penal code of 1852, the German penal code of

1871, the Russian penal code of 1903 and the Polish penal code of 1932. Literature was

predominantly based on works published during the period – Second Polish Republic.

The author tried to present the widest range of views, using in particular commentary

papers and scientific articles published in scientific journals.

Keywords: civil servants crimes, crime of abuse of power and inaction, officials

responsibility, polish penal code of 1932

1. Wprowadzenie

Prawo karne II Rzeczypospolitej ma duży wpływ na obecnie funkcjonujący

system prawny. W szczególności Kodeks karny z 1932 r. (pierwszy w pełni polski kodeks

prawa karnego) zapoczątkował silną, nadal żywą, tradycję. Świadczy o tym stałe

czerpanie przez współczesnych przedstawicieli nauki prawa karnego z dorobku

wypracowanego przez prawników II Rzeczypospolitej, zarówno przedstawicieli doktryny,

jak i praktyki, czyli sądownictwa2. Dlatego ważne jest, również ze względów

praktycznych, nie tylko historycznych, analizowanie rozwiązań prawnokarnych z okresu

II Rzeczypospolitej.

Artykuł ten stanowi próbę przedstawienia jednego z najważniejszych przes-

tępstw urzędniczych – nadużycia i bezczynności władzy w prawie karnym II Rzeczypos-

politej. O znaczeniu tego przestępstwa decyduje przede wszystkim fakt, że pozostałe

przestępstwa urzędnicze były z nim ściśle związane, ponieważ wiązały się z działaniem

przekraczającym uprawnienia urzędnika.

2 M. Rakowski, Międzywojenne piśmiennictwo i orzecznictwo we współczesnych podręcznikach prawakarnego oraz komentarzach do kodeksu karnego, „Studia z Dziejów Państwa i Prawa Polskiego” 2014,t. 17, s. 288.

149

Przestępstwa urzędnicze były specyficzną grupą przestępstw. Cechą je

wyróżniającą był bowiem ściśle określony podmiot – urzędnik, i to on determinował

wiele rozwiązań prawnokarnych i legislacyjnych. Specyficzny, ustawowo uregulowany

podmiot warunkował ich indywidualny charakter. Prowadziło to, zwłaszcza w odniesie-

niu do przepisów poszczególnych części ogólnych, do wielu trudności natury praktycz-

nej, które były żywo dyskutowane przez przedstawicieli doktryny. Co równie ważne,

istota tych przestępstw zasadzała się na konkluzji, że tylko urzędnicy, jako członkowie

aparatu państwowego, mogli zagrozić funkcjonowaniu państwa w specyficzny sposób –

od wewnątrz. Świadczy to o istotności tych przestępstw dla prawidłowego i właściwego

działania państwa.

Autor korzystał przede wszystkim z metody historycznej, dokonując wykładni

i analizy nieobowiązujących przepisów prawnych. Ze względu na liczbę i różne daty

wejścia w życie aktów prawnych przydatna była także metoda komparatystyczna. Dzięki

niej Autor mógł porównać i ocenić, w jaki sposób niektóre rozwiązania prawne ustaw

dzielnicowych wpłynęły na pierwszy polski kodeks karny z 1932 roku.

Podstawowymi źródłami, z których korzystano, były akty prawne odnoszące się

do przedmiotu opracowania, a mianowicie: ustawa karna austriacka z 1852 r.3, Kodeks

karny niemiecki z 1871 r.4, Kodeks karny rosyjski z 1903 r.5 i polski Kodeks karny z 1932

roku6. Autor korzystał z oficjalnych tłumaczeń na język polski kodeksów dzielnicowych.

Dodatkowo, w celu przedstawienia prac Sekcji Prawa Karnego Komisji Kodyfikacyjnej

i różnych koncepcji, nad którymi pracowali twórcy kodeksu z 1932 roku, wykorzystano

oficjalnie publikowane protokoły. Literatura przedmiotu natomiast w przeważającej

większości oparta została na pracach publikowanych w omawianym okresie. Autor starał

się przedstawić jak najszersze spektrum poglądów, korzystając w szczególności

z opracowań komentarzowych oraz artykułów naukowych publikowanych w czasopis-

mach naukowych.

Artykuł składa się z części odpowiadających schematowi budowy przestępstwa,

tzn. scharakteryzowano: stronę podmiotową, przedmiotową, typy zmodyfikowane i za-

grożenie karą.

3 J.W. Willaume, Ustawa karna austriacka z 1852 r. z uwzględnieniem wszelkich zmieniających się ustawaustriackich i polskich, Lwów 1929.4 Ustawy byłej dzielnicy pruskiej, t. 1, Kodeks karny Rzeszy Niemieckiej z 1871 r., Poznań 1920 (da-lej: Kodeks karny niemiecki z 1871 r.).5 Kodeks karny rosyjski z 1903 r. (przekład z języka rosyjskiego) z uwzględnieniem zmian i uzupeł-nień obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1 maja 1921 r., Warszawa 1922 (dalej:Kodeks karny rosyjski, kodeks Tagancewa).6 Kodeks karny z 1932 r. (Dz.U. Nr 60 poz. 571), (dalej: Kodeks karny z 1932 roku).

150

2. Strona przedmiotowa przestępstwa nadużycia i bezczynności władzy

Istota stosunku służbowego urzędnika oparta była na przekazanych mu

uprawnieniach i obowiązkach, określonych przez ustawy lub wydane na ich podstawie

rozporządzenia wykonawcze7. Postępowanie urzędnika musiało więc zasadzać się w gra-

nicach wyznaczonych przez te uprawnienia i związanych z nimi obowiązkach. Przekro-

czenie tych granic stanowiło podstawę poniesienia odpowiedzialności, jako nadużycie

władzy8. Nadużycie to mogło nastąpić nie tylko w sytuacji przekroczenia uprawnień, ale

również wtedy, gdy urzędnik dokonał czynności, do której miał odpowiednie uprawnie-

nia, ale nie było odpowiednich podstaw faktycznych i prawnych do jej dokonania. Obie

sytuacje były jednakowo karane i uznawane za nadużycie władzy9.

W ustawie austriackiej strona przedmiotowa tego przestępstwa określona była

jako nadużycie powierzonej urzędnikowi władzy, w jakikolwiek sposób, w celu wyrzą-

dzenia komuś (państwu, samorządowi, osobie) szkody10. Co ważne, działanie urzędnika

musiało wystąpić w zakresie przekazanej mu władzy11. Dodatkowo ustawa ta w oddziel-

nym przepisie wymieniała szczególne przypadki nadużyć, zaliczając do nich sytuacje,

gdy: sędzia, prokurator lub inny zwierzchniczy urzędnik, czy każdy inny, na którego

nałożone były obowiązki urzędnika, dał się odwieść od spełnienia obowiązków urzędo-

wych, przewidzianych przez prawo (chodziło więc o bezczynność); urzędnik (w tym

notariusz), który w sprawach urzędowych poświadczał nieprawdę; urzędnik w niebez-

pieczny sposób wyjawił powierzoną mu tajemnicę urzędową lub zniszczył albo przekazał

innej osobie powierzony jego nadzorowi dokument urzędowy; adwokat albo inny pro-

fesjonalny pełnomocnik pomagał stronie przeciwnej na szkodę strony, którą repre-

zentuje12. Było to więc jedynie wprowadzenie nowych kazuistycznych stanów faktycz-

nych, które dookreślały hipotezę nadużycia władzy, jednocześnie - co oczywiste – nie

wyczerpywały wszystkich możliwych okoliczności13. Uznać można je nawet za oddzielne7 W. Makowski, Prawo karne: o przestępstwach w szczególności, wykład porównawczy prawa karnegoaustriackiego, niemieckiego i rosyjskiego, obowiązującego w Polsce, Warszawa 1924, s. 87.8 Urzędnik w takiej sytuacji mógł ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną lub karną, w zależnościod szkody i zamiaru.9 W. Makowski, Kodeks karny obowiązujący tymczasowo w Rzeczypospolitej Polskiej na ziemiachb. zaboru rosyjskiego z dodaniem: przepisów przechodnich i ustaw, zmieniających i uzupełniającychpostanowienia karne kodeksu, odpowiednich przepisów Kodeksu Karnego Niemieckiego i Ustawy KarnejAustrjackiej, obowiązujących w pozostałych dzielnicach Rzeczypospolitej oraz Komentarza i orzeczeń SąduNajwyższego, t. 3, Warszawa 1922, s. 453.10 J.W. Willaume, op. cit., s. 40, § 101.11 E. Krzymuski, Wykład prawa karnego ze stanowiska nauki i prawa austryackiego, t. 2, Kraków 1902,s. 418.12 Ibidem, s. 40, § 102.13 Po wejściu w życie ustawy karnej ustawodawca kilkukrotnie uszczegóławiał znamiona tegoprzestępstwa, poszerzając katalog osób, które działając w złym zamiarze, byłyby zdolne popełnićprzestępstwo nadużycia władzy. Wśród tych podmiotów znaleźli się m.in. kancelista sądowyi inspektor przemysłowy. Por. E. Krzymuski, op. cit., s. 418.

151

oddzielne przestępstwa, ponieważ pokrywały się one w większości z przestępstwami

urzędniczymi, które w kodeksach innych państw normowane były jako oddzielne czyny.

Nie można ich jednak potraktować jako typów uprzywilejowanych lub kwalifikowanych,

ponieważ ustawa austriacka nie przewidywała w stosunku do nich żadnych odmienności

w zakresie kary. Najistotniejszym znamieniem przestępstwa nadużycia władzy na grun-

cie tej ustawy było wyrządzenie szkody. Wystarczył bowiem sam zamiar jej wyrządzenia.

Przestępstwo to miało charakter formalny; nie był więc, dla jego zaistnienia, potrzebny

skutek w postaci szkody. Nie było przy tym też istotne, czy szkoda ta dotyczyła mienia,

praw czy osoby, gdyż nie dotyczyła prawa publicznego, lecz oparta była na prywatno-

prawnych interesach państwa, samorządu, osób fizycznych lub prawnych14.

Na innej koncepcji oparte były regulacje kodeksu niemieckiego, zgodnie z któ-

rym uważano za bezprawne „zniewolenie” kogokolwiek do działania, do znoszenia lub

zaniechania, w wyniku nadużycia władzy urzędniczej lub groźby jej nadużycia15. Naduży-

cie władzy było tylko środkiem do bezprawnego działania w postaci zmuszenia osoby do

działania, znoszenia lub zaniechania czegokolwiek. Przestępstwo to było dokonane nie

tylko wtedy, gdy władzy faktycznie nadużyto, lecz również w sytuacji grożenia jej nadu-

życiem. Blisko temu przestępstwu (na gruncie Kodeksu karnego niemieckiego) do kwa-

lifikowanej formy „zmuszenia”, ponieważ urzędnik wykorzystywał swoje stanowisko do

celów przestępnego „zmuszenia”16. Naruszeniem cudzego interesu, a także wyjściem

poza naruszenie służbowe i odpowiedzialność dyscyplinarną, było więc zmuszenie innej

osoby do określonego zachowania.

W kodeksie rosyjskim przez nadużycie władzy rozumiano zaś dokonanie przez

urzędnika czynności służbowej, do której nie był upoważniony lub takiej, do której był

upoważniony, ale nie zachodziły określone przez prawo podstawy jej dokonania; przy

czym nie zawsze musiał wystąpić skutek w postaci szkody lub niebezpieczeństwa jej

zaistnienia, aby takie działanie zostało uznane za przestępstwo. Penalizowane było

także dokonanie przez urzędnika czynności bez pozwolenia właściwej władzy, jeżeli

ustawa wymagała takiego pozwolenia17. W orzecznictwie podkreślano, że nie było

nadużyciem władzy dokonanie przez urzędnika czynu w ramach pełnionej służby, niele-

żącego w kompetencji żadnej władzy państwowej, niemającego więc charakteru czyn-

ności służbowej18. Oddzielnie kodeks Tagancewa normował sytuację, gdy urzędnik za-14 W. Makowski, Prawo karne. O przestępstwach..., s. 91.15 Kodeks karny niemiecki, s. 136, § 339.16 W. Makowski, Prawo karne. O przestępstwach..., s. 92.17 Kodeks karny rosyjski, s. 227, art. 636 ust. 1.18 A. Mogilnicki, E.S. Rappaport, Ustawy karne tymczasowo obowiązujące w okręgach sądów apelacyj-nych w Warszawie, Lublinie i Wilnie. T. 1, Kodeks karny z ustawami dodatkowemi wydanemi do dnia1 września 1927, tezami z orzeczeń Sądu Najwyższego i skorowidzem, Warszawa 1928, s. 571.

152

niedbał czynności, które wynikały z przepisów prawa lub polecenia służbowego albo były

niezbędne do podjęcia ze względu na okoliczności faktyczne. Co istotne, okoliczności te

miały za zadanie nie dopuszczenie do powstania szkody materialnej dla funkcjonowania

państwa lub dla interesu publicznego czy prywatnego19. W modelu rosyjskim istotnym

warunkiem uznania nadużycia władzy za przestępstwo karne, jeżeli działanie miało

charakter nieumyślny, było wyrządzenie szkody. W myśl przepisów Kodeksu karnego

rosyjskiego szkoda wyrządzona przez działanie lub zaniedbanie urzędnika mogła

dotyczyć interesów materialnych lub niematerialnych. Do podmiotów, którym szkoda ta

mogła zostać wyrządzona, zaliczano państwo (przy czym chodziło nie tylko o aspekty

jego funkcjonowania, ale i interesy skarbowe), samorząd oraz osoby indywidualne, przez

co rozumieć należy zarówno osoby fizyczne, jak i prawne. Brak było kodeksowej definicji

szkody – określono jedynie, że miała ona mieć charakter znaczny, przy czym decyzję,

czy szkoda jest znaczna, pozostawiono gestii sądu, ponieważ uzależniano to od

okoliczności konkretnego przypadku20.

Twórcy Kodeksu karnego z 1932 r. w konstruowaniu przepisów dotyczących

przestępstw urzędniczych oparli się na poglądzie (ówcześnie dominującym w literaturze

przedmiotu) głoszącym, że przestępstwa urzędnicze należy kodyfikować jak najbardziej

syntetycznie i nie należy niepotrzebnie ich mnożyć21. Referat o przestępstwach

urzędniczych w czasie prac Komisji Kodyfikacyjnej przedstawił Przewodniczący Sekcji

Prawa Karnego Juliusz Makarewicz. Po zaprezentowaniu sposobu regulacji przestępstwa

nadużycia władzy w kodeksach karnych innych państw22 i dyskusji o propozycjach

przedstawionych przez referenta, Sekcja podjęła uchwały o: wprowadzeniu stanu

faktycznego umyślnego nadużycia władzy, niewprowadzaniu niedbałego nadużycia

władzy, przyjęciu określenia działania lub zaniechania w celu wyrządzenia szkody

społeczeństwu lub jednostce oraz wprowadzeniu typu kwalifikowanego, jeżeli urzędnik

chciał sobie lub innej osobie przysporzyć korzyść23.

Ostatecznie kodeks Makarewicza odszedł nieznacznie od początkowych założeń,

wprowadzając typ podstawowy przestępstwa nadużycia władzy w brzmieniu: „urzędnik,19 Kodeks karny rosyjski, s. 229, art. 639 ust. 1; W. Makowski, Prawo karne. O przestępstwach...,s. 88–89.20 A. Mogilnicki, E.S. Rappaport, op. cit., s. 570 i n.; W. Makowski, Prawo karne. O przestępstwach...,s. 90; Idem, Kodeks karny..., t. 3, s. 454.21 Komisja Kodyfikacyjna Rzeczypospolitej Polskiej. Sekcja Prawa Karnego, t. 2, s. 76; J. Makarewicz,Przestępstwa urzędnicze, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1924, nr 39, s. 834.22 Na uwagę zasługuje szeroki zakres badań komparatystycznych prowadzonych przez członkówSekcji Prawa Karnego; analizowano przepisy m.in. takich kodeksów, jak meksykański, portugalskiczy nawet zagranicznych kodeksów, które były dopiero w fazie projektu.23 Komisja Kodyfikacyjna Rzeczypospolitej Polskiej. Sekcja Prawa Karnego, t. 2, s. 76-79.

153

który przekraczając swą władzę, lub nie dopełniając obowiązku, działa na szkodę

interesu publicznego lub prywatnego”24. Działanie przestępne polegać mogło więc na

przekroczeniu władzy, tzn. uprawnień przekazanych urzędnikowi w ramach jego służby,

lub na niedopełnieniu obowiązków wynikających z jej zakresu. Także w orzecznictwie

podkreślano, że nadużycie władzy interpretować należy z punktu widzenia przepisów

prawa przedmiotowego, określających zakres władzy lub obowiązku w stosunku do osób

trzecich25. Istotnym elementem było działanie na szkodę interesu publicznego lub

prywatnego, przy czym obojętne było, czy szkoda faktycznie nastąpiła26. Wystarczyła

sama możliwość jej zaistnienia, wynikająca z naruszenia obowiązków lub przekroczenia

władzy przez urzędnika27. Przekroczenie władzy, jak to już było wspomniane i podobnie

jak na gruncie poprzednich kodeksów, mogło przybrać dwie formy: dokonania czynności,

która wykraczała poza prawnie przekazane urzędnikowi uprawnienia, albo była dokona-

na w granicach przekazanych uprawnień, ale bez koniecznych do jej dokonania podstaw.

Niedopełnienie obowiązków służbowych polegało na zaniedbaniu takich czynności, które

wynikały z przepisów ustawy, lub były wywołane przez okoliczności faktyczne. Zanied-

bana czynność musiała więc leżeć w obowiązkach urzędnika oraz powodować szkodę

w interesie publicznym lub prywatnym28. Jeżeli działanie urzędnika znalazło swój wyraz

zarówno w przekroczeniu władzy, jak i w niedopełnieniu obowiązków, nie dochodziło do

zbiegu przepisów, lecz czyn miał charakter jednego przestępstwa29.

Na gruncie orzecznictwa interes (publiczny lub prywatny), na szkodę którego

działać miał urzędnik, interpretowano jako istniejące albo przyszłe dobro materialne lub

niematerialne związane z interesami jednostki albo organizacją życia zbiorowego i pra-

widłowością jego funkcjonowania. Publiczny charakter oznaczać miał interes zbiorowy

organizacji społecznej, państwa lub samorządu albo życia społecznego, prywatny nato-

miast – interes poszczególnych jednostek30.

24 Kodeks karny z 1932 r., art. 286 § 1.25 S. Śliwiński, Kilka uwag na marginesie art. 286 i 291 k.k., „Gazeta Sądowa Warszawska” 1934, nr 36,s. 522.26 J. Salewicz, Nadużycia urzędnicze, „Głos Sądownictwa” 1937, s. 126.27 P. Adamowski, Przestępstwa urzędnicze (nadużycie władzy), „Czasopismo Sędziowskie” 1938, nr 1,s. 32.28 W. Makowski, Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 1937, s. 860–861; J. Makarewicz, Kodeks karnyz komentarzem, Lwów 1938, s. 490 i n.29 Wyrok SN z 23 maja 1935 roku, zb. nr 23/36; J. Makarewicz, Kodeks karny..., s. 490.30 Wyrok SN z 31 maja 1933 roku, zb. nr 285/33; W. Makowski, Kodeks karny. Komentarz..., s. 863.

154

3. Typy zmodyfikowane przestępstwa nadużycia i bezczynności władzy

Na początku wskazać należy na klasyczne kwalifikowane typy przestępstwa

nadużycia władzy, które wprowadzone były przez Kodeks karny rosyjski i Kodeks karny

z 1932 roku. Kodeks Tagancewa w ramach jednego artykułu, wraz z typem podstawo-

wym, regulował także dwa typy kwalifikowane. W pierwszym przypadku kodeks surowiej

penalizował umyślne nadużycie władzy, które spowodowało lub zagrażało znaczną

szkodą dla funkcjonowania państwa lub dla interesu państwowego, samorządowego czy

prywatnego. Tak samo traktowana była sytuacja, gdy urzędnik dopuścił się, przez

nadużycie władzy, zamachu na inną osobę lub groźby karalnej, lub nadużył władzy

w celu uzyskania zysku31. Biorąc pod uwagę, że ten stan faktyczny był praktycznie toż-

samy z regulacjami typu podstawowego pozostałych kodeksów, ponieważ dopiero w tym

wypadku położono nacisk na skutek działania w postaci szkody, uznać należałoby go

również za typ podstawowy. Z kolei w drugiej sytuacji chodziło o nadużycie władzy

dokonane w celu zysku, które spowodowało znaczną szkodę dla funkcjonowania pań-

stwa lub dla interesu państwowego, samorządowego czy prywatnego32. Kodeks Makare-

wicza natomiast przewidywał surowsze kary w sytuacji, gdy sprawca działał w celu osią-

gnięcia korzyści majątkowej lub osobistej dla siebie, lub innej osoby33. Sytuację, gdy

sprawca działał w celu osiągnięcia korzyści, zysku, uznać można za klasyczny typ kwali-

fikowany przestępstwa nadużycia władzy, kiedy ustawodawca surowiej karał urzędników

za określoną pobudkę. Ustawa karna austriacka, jako jedyny z omawianych aktów praw-

nych, nie zawierała zaś żadnych dodatkowych typów przestępstwa nadużycia władzy.

Istota typów zmodyfikowanych nadużycia władzy polegała na dodaniu

dodatkowego przedmiotu przestępstwa jako części składowej stanu faktycznego34.

Dodatkowy przedmiot przestępstwa mógł dotyczyć konkretnych interesów

indywidualnych lub bardziej szczegółowo określać interes publiczny35.

Pierwsza grupa przepisów modyfikujących typ podstawowy łączyła się

z bezprawnym pozbawieniem wolności. Kodeks karny niemiecki za umyślne, bezprawne

pozbawienie wolności dokonane przez urzędnika przewidywał zwiększoną karę w sto-

sunku do powszechnego przestępstwa pozbawienia wolności36. Twórcy kodeksu

rosyjskiego stali na stanowisku, że za przestępstwo uznać należy wyłącznie takie bez-

31 Kodeks karny rosyjski, s. 228, art. 636 ust. 1.32 Ibidem, s. 228, art. 636 ust. 2.33 Kodeks karny z 1932 r., art. 286 § 2.34 W. Makowski, Prawo karne. O przestępstwach..., s. 92.35 Ibidem, s. 92.36 Kodeks karny niemiecki, s. 137, § 341.

155

prawne pozbawienie wolności, które jest skutkiem niedbalstwa lub nieznajomości przez

urzędnika obowiązków służbowych. Umyślne pozbawienie wolności, w wyniku nadużycia

uprawnień, traktowane było jak powszechne przestępstwo pozbawienia wolności i ule-

gało kwalifikacji prawnej zgodnie z zasadami dotyczącymi zbiegu przepisów37. Podobne

rozwiązanie przyjęto na gruncie Kodeksu karnego z 1932 roku. Uprzywilejowany typ

przestępstwa nadużycia władzy zachodził, gdy urzędnik przez niedbalstwo w urzędowa-

niu pozbawił człowieka wolności38. W przypadku umyślnego pozbawienia człowieka wol-

ności urzędnik odpowiadał na podstawie kwalifikacji ogólnej, przy czym groziło mu

zwiększenie wymiaru kary o połowę ponad ustawową granicę, jeżeli do czynu doszło

w związku z urzędowaniem39. Kodeks Makarewicza nie przewidywał więcej dodatkowych

stanów faktycznych związanych z nadużyciem władzy.

Druga grupa przepisów wiązała się z naruszeniem nietykalności mieszkania lub

osoby. Kodeks niemiecki wprowadzał w tym przedmiocie dwa uprzywilejowane typy:

pierwszy związany był z uszkodzeniem ciała wyrządzonym przez urzędnika w związku

z wykonywaniem czynności służbowych40; drugi z naruszeniem, w tych samych warun-

kach, miru domowego41. Podobnie kwestie te normowane były w kodeksie rosyjskim,

który wprowadzał dwa stany faktyczne. W pierwszym karano za dokonanie bezprawnej

rewizji lub oględzin, przy czym przepis ten był dość rozbudowany, wprowadzał bowiem

także kwalifikowany typ tego przestępstwa, jeżeli związane ono było z naruszeniem

nietykalności cielesnej osoby lub groźbą karalną42. Druga sytuacja związana była

z dokonaniem oględzin kobiety bez jej zgody i bez należytego upoważnienia do tej

czynności, z naruszeniem uczucia wstydu43. W tym wypadku widać dobrze, jak kazuis-

tyczne stany, których hipoteza tak naprawdę zawierała się w innych przepisach, wpro-

wadzał kodeks Tagancewa.

Zmodyfikowane typy, odnoszące się do bezczynności władzy, wprowadzono

jedynie w Kodeksie karnym rosyjskim. Były to jednak kazuistyczne rozwinięcia podsta-

wowego stanu faktycznego przestępstwa bezczynności władzy44. Kodeks wprowadzał

37 Kodeks karny rosyjski, s. 236, art. 649; A. Mogilnicki, E.S. Rappaport, op. cit., s. 587;W. Makowski, Prawo karne. O przestępstwach..., s. 93.38 Kodeks karny z 1932 r., art. 288; W. Makowski, Kodeks karny. Komentarz..., s. 860; J. Makarewicz,Kodeks karny..., s. 493.39 Kodeks karny z 1932 r., art. 291.40 Kodeks karny niemiecki, s. 137, § 340.41 Ibidem, s. 137, § 341; W. Makowski, Prawo karne. O przestępstwach..., s. 93.42 Kodeks karny rosyjski, s. 236, art. 649.43 Ibidem, s. 236, art. 649; A. Mogilnicki, E.S. Rappaport, op. cit., s. 587.44 Idem, Prawo karne. O przestępstwach..., s. 93.

156

bowiem przepisy odnoszące się do zaniedbań: ogłoszenia ustawy45, ogłoszenia

rozporządzenia46, wykonania zlecenia przełożonego47, czy powiadomienia zwierzchności

o otrzymaniu papieru urzędowego48. Dodatkowo wyróżnić można katalog zaniedbań

urzędniczych w zakresie przepisów ochrony zdrowia i dobrobytu publicznego49.

Kodeks rosyjski określał także dodatkowe stany faktyczne nadużycia władzy,

których nie można przyporządkować do żadnej z powyżej omówionych kategorii. Były

to: umyślne przeszkadzanie innemu urzędnikowi w wykonywaniu czynności służbo-

wych50, użycie niewłaściwych materiałów lub niezachowanie przepisów przy robotach

budowlanych51, niestawienie się urzędnika kolejowego do mobilizacji52.

4. Strona podmiotowa przestępstwa nadużycia i bezczynności władzy

Subiektywną granicą odróżniającą przestępstwa urzędnicze od występków

dyscyplinarnych był zły zamiar, czyli wina umyślna. Przestępstwo nadużycia władzy

popełnione mogło być w zamiarze bezpośrednim lub ewentualnym. Sprawca powinien

był wiedzieć, jakie przysługują mu uprawnienia i obowiązki służbowe. Mając taką

wiedzę, jeżeli podejmował działania, które wprost nadużywały jego władzy, lub celem

osiągnięcia innego skutku, godził się na jej nadużycie i popełniał przestępstwo. Co do

zasady, pobudka działania sprawcy była bez znaczenia, jeżeli jednak działał on w celu

osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej dla siebie lub innej osoby, było to, na

gruncie Kodeksu karnego z 1932 r. i kodeksu rosyjskiego, podstawową do surowszej

kwalifikacji prawnej53. Ustawa karna austriacka podkreślała, że celem działania urzędni-

ka musiało być wyrządzenie jakiejkolwiek szkody, podobnie kwestię tę regulował kodeks

Makarewicza, natomiast kodeks niemiecki stanowił, że działanie to prowadzić miało do

bezprawnego zmuszenia. Na gruncie kodeksu rosyjskiego nadużycie władzy, jeżeli doko-

nane było umyślnie, nie musiało prowadzić do niebezpieczeństwa wystąpienia szkody.

W myśl ustawy karnej austriackiej i Kodeksu karnego niemieckiego

przestępstwo nadużycia władzy zachodziło wyłącznie wtedy, gdy sprawcy przypisać45 Kodeks karny rosyjski, s. 230, art. 640.46 Ibidem, art. 641.47 Ibidem, s. 231, art. 642 ust. 1.48 Ibidem, art. 642 ust 2.49 Ibidem, s. 235–236, art. 646–648; W. Makowski, Prawo karne. O przestępstwach..., s. 94.50 Kodeks karny rosyjski, s. 229, art. 638.51 Ibidem, s. 242, art. 663.52 Ibidem, s. 249–250, art. 687; W. Makowski, Prawo karne. O przestępstwach..., s. 94.53 E. Krzymuski, op. cit., s. 419; W. Makowski, Kodeks karny obowiązujący tymczasowo..., s. 454; Idem,Prawo karne. O przestępstwach..., s. 89; J. Makarewicz, Kodeks karny..., s. 490; W. Makowski, Kodekskarny. Komentarz..., s. 861.

157

można było winę umyślną. Odmienna koncepcja przyjęta została w kodeksie rosyjskim

i kodeksie Makarewicza. Sprawca nadużywał władzy nieumyślnie, czyli nie wiedział,

chociaż mógł lub powinien był wiedzieć, że swoim działaniem wykracza poza zakres

posiadanych uprawnień, albo że nie wypełnia swojego obowiązku lub działa bez odpo-

wiednich podstaw faktycznych i prawnych54. W myśl kodeksu rosyjskiego działanie nieu-

myślne przez niedbalstwo musiało prowadzić do szkodliwego skutku i dopiero wtedy

czyn urzędnika nabierał cech przestępstwa55.

Przestępstwo nadużycia władzy mogło więc, z punktu widzenia strony

podmiotowej, przybrać następujące formy:

1) działania umyślnego, prowadzącego do wyrządzenia szkody albo

niebezpieczeństwa jej wystąpienia (zmuszenia na gruncie kodeksu niemieckiego)

– kwalifikowane jako przestępstwo przez wszystkie kodeksy;

2) działania umyślnego, nieprowadzącego do wyrządzenia szkody albo niebezpie-

czeństwa jej wystąpienia (zmuszenia na gruncie kodeksu niemieckiego) – kwa-

lifikowane jako przestępstwo przez kodeks rosyjski;

3) działania nieumyślnego, prowadzącego do wyrządzenia szkody albo niebezpie-

czeństwa jej wystąpienia (zmuszenia na gruncie kodeksu niemieckiego) – kwa-

lifikowane jako przestępstwo przez Kodeks karny z 1932 r. i Kodeks karny

rosyjski jako przestępstwo;

5) działania nieumyślnego, nieprowadzącego do wyrządzenia szkody albo niebez-

pieczeństwa jej wystąpienia (zmuszenia na gruncie kodeksu niemieckiego) –

wykraczające poza regulacje kodeksowe, mające więc charakter odpowiedzial-

ności dyscyplinarnej.

5. Zagrożenie karą przestępstwa nadużycia i bezczynności władzy

Ze względu na dużą liczbę typów zmodyfikowanych w kodeksie rosyjskim,

analizie w niniejszym podrozdziale poddane zostaną wyłącznie regulacje typu podsta-

wowego oraz typu kwalifikowanego, który zawarte są także w kodeksie z 1932 roku.

54 W. Makowski, Kodeks karny obowiązujący tymczasowo..., s. 455; J. Makarewicz, Kodeks karny...,s. 492; W. Makowski, Kodeks karny. Komentarz..., s. 862.55 A. Mogilnicki, E.S. Rappaport, op. cit., s. 571.

158

Tabela 1. Zagrożenie karą za przestępstwo nadużycia i bezczynności władzy

Rodzaj

typu

Ustawa karna

austriacka

z 1852 r.

Kodeks karny

niemiecki

z 1871 r.

Kodeks karny

rosyjski z 1903 r.

Kodeks karny

z 1932 r.

Typ

podsta-

wowy

Ciężkie więzienie

od roku do pięciu

lat. Możliwe

przedłużenie do

dziesięciu lat w

zależności od

stopnia winy i

wywołanej

działaniem szkody.

Kara więzienia (od

jednego dnia do

pięciu lat).

Kara aresztu

(art. 636 ust. 1).

Kara więzienia od

jednego roku do

sześciu lat (art. 636

ust. 2).

Kara więzienia do

pięciu lat

(art. 286 § 1). Jeżeli

sprawca działał

nieumyślnie, kara

aresztu do sześciu

miesięcy

(art. 286 § 3).

Typ

kwalifiko-

wany

Brak typu

kwalifikowanego.

Brak typu

kwalifikowanego –

kodeks wprowadzał

typy

uprzywilejowane.

Kara więzienia

od trzech

do sześciu lat

( art. 636 ust. 2).

Kara więzienia do

dziesięciu lat

(art. 286 § 2).

Źródło: opracowanie własne.

v

Za typ podstawowy przestępstwa nadużycia i bezczynności władzy we

wszystkich kodeksach była przewidziana kara pozbawienia wolności – więzienia. Oprócz

kodeksu rosyjskiego, w którym górna granica wynosiła sześć lat, w pozostałych kodek-

sach było to lat pięć. Dolna granica kary więzienia wahała się od jednego dnia do jedne-

go roku. Jeżeli sprawca działał nieumyślnie, co możliwe było wyłącznie na gruncie

kodeksu rosyjskiego i Kodeksu karnego z 1932 roku, groziła mu kara aresztu. W przy-

padku typów kwalifikowanych ustawowe zagrożenie karą zwiększało się do dziesięciu lat

w przypadku Kodeksu karnego z 1932 roku, a w przypadku kodeksu rosyjskiego

podwyższona została dolna granica z jednego roku do trzech lat. Oddzielnym przypad-

kiem była ustawa karna austriacka, w której co prawda nie przewidywano typu kwalifi-

kowanego, ale w której przewidziano możliwość zwiększenia kary do lat dziesięciu,

uzależniając taką zmianę od stopnia winy sprawcy i wysokości szkody wywołanej jego

działaniem. Ogólnie wskazać należy, że zachowana została pewna tendencja w karaniu

i kara grożąca za przestępstwo nadużycia i bezczynności władzy była podobna we

wszystkich omawianych aktach prawnych.

159

Mgr Hubert Mielnik: asystent w Katedrze Historii Państwa i Prawa na Wydziale Prawa

i Administracji UMCS. E-mail: [email protected].

Adamowski P., Przestępstwa urzędnicze (nadużycie władzy), „Czasopismo Sędziowskie” 1938, nr 1.

Krzymuski E., Wykład prawa karnego ze stanowiska nauki i prawa austryackiego, t. 2, Kraków 1902.

Makarewicz J., Kodeks karny z komentarzem, Lwów 1938.

Makarewicz J., Przestępstwa urzędnicze, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1924, nr 39.

Makowski W., Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 1937.

Makowski W., Kodeks karny obowiązujący tymczasowo w Rzeczypospolitej Polskiej na ziemiach b. zaboru

rosyjskiego z dodaniem: przepisów przechodnich i ustaw, zmieniających i uzupełniających postanowienia

karne kodeksu, odpowiednich przepisów Kodeksu Karnego Niemieckiego i Ustawy Karnej Austrjackiej,

obowiązujących w pozostałych dzielnicach Rzeczypospolitej oraz Komentarza i orzeczeń Sądu Najwyższego,

t. 3, Warszawa 1922.

Makowski W., Prawo karne: o przestępstwach w szczególności, wykład porównawczy prawa karnego

austriackiego, niemieckiego i rosyjskiego, obowiązującego w Polsce, Warszawa 1924.

Mogilnicki A., Rappaport E.S., Ustawy karne tymczasowo obowiązujące w okręgach sądów apelacyjnych

w Warszawie, Lublinie i Wilnie. T. 1, Kodeks karny z ustawami dodatkowemi wydanemi do dnia 1 września

1927, tezami z orzeczeń Sądu Najwyższego i skorowidzem, Warszawa 1928.

Rakowski M., Międzywojenne piśmiennictwo i orzecznictwo we współczesnych podręcznikach prawa kar-

nego oraz komentarzach do kodeksu karnego, „Studia z Dziejów Państwa i Prawa Polskiego” 2014, t. 17.

Salewicz J., Nadużycia urzędnicze, „Głos Sądownictwa” 1937.

Śliwiński S., Kilka uwag na marginesie art. 286 i 291 k.k., „Gazeta Sądowa Warszawska” 1934, nr 36.

Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 lipca 1932 r. - Kodeks karny,

Dz.U. RP Nr 60, poz. 471.

Kodeks karny rosyjski z 1903 r. (przekład z rosyjskiego) z uwzględnieniem zmian i uzupełnień

obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1 maja 1921 roku.

Ustawy byłej dzielnicy pruskiej, t. 1: Kodeks karny Rzeszy Niemieckiej z 1871 r., Poznań 1920.

Willaume J.W., Ustawa karna austriacka z 1852 r. Z uwzględnieniem wszelkich zmieniających się ustaw

austriackich i polskich, Lwów 1929.

Wyrok SN z 31 maja 1933 roku, zb. nr 285/33.

Wyrok SN z 23 maja 1935 roku, zb. nr 23/36.


__________________________________________

160

Marek Mierzwa, Samorząd terytorialny w Szwecji, „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN 2300-

2662, s. 162-180.

Marek Mierzwa, Wydział Prawa i Administracji UMCS

Samorząd terytorialny w Szwecji

The Local Government in Sweden

Abstrakt

Celem poniższego tekstu jest przedstawienie szwedzkiego modelu samorządu

lokalnego, z uwzględnieniem historii tej instytucji, jej struktury, organów, funkcji oraz

roli jaką odgrywa w zdecentralizowanym systemie administracji publicznej. Podstawą

opracowania będzie analiza dostępnej literatury oraz przepisów regulujących ustrój

samorządu terytorialnego Szwecji.

Słowa kluczowe: samorząd lokalny w Szwecji, Szwecja

Abstract

The purpose of this article is to present the Swedish model of local government,

including: history of this institution, structure, authorities, function and the meaning in

Swedish decentralized system of public administration. This will be based on the

analysis available literature and the rules governing the system of local government of

Sweden.

Keywords: county council, local government, municipalities

1. Wprowadzenie

Samorząd terytorialny stanowi nieodłączny element współczesnych państw

demokratycznych. Funkcjonuje dzięki decentralizacji administracji publicznej, a jego

podstawową funkcją jest zapewnienie mieszkańcom udziału w sprawowaniu władzy

w państwie. Ponadto umożliwia skuteczną realizację zadań publicznych, gwarantuje

prawa i swobody obywatelskie, zapobiega wszechwładztwu państwa i stanowi istotny

czynnik w procesie budowania oraz funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego1.

1 A. Lipska-Sondecka, Samorząd Terytorialny Republiki Federalnej Niemiec, Szwecji i Hiszpanii, Koszalin2005, s. 5.

162

Państwo powierzając zadania jednostkom samorządu terytorialnego, pozostawia sobie

jednocześnie prawo czuwania nad tym, aby realizacja tych zadań mieściła się

w granicach prawa2.

Wśród różnych modeli samorządu terytorialnego na uwagę zasługuje samorząd

lokalny w Szwecji. Państwo to położone jest w Europie północnej, we wschodniej części

Półwyspu Skandynawskiego nad Morzem Bałtyckim. Większość jego powierzchni

pokrywają wyżyny i góry. W północnej części, znajdującej się w sferze podbiegunowej,

panują niekorzystne warunki klimatyczne, przez co jest ona słabo zaludniona3. Czynniki

naturalne odegrały istotną rolę w procesie integracji miejscowej ludności, tworzeniu

solidaryzmu oraz prawa do współdecydowania w sprawach istotnych dla lokalnej

społeczności. Urzeczywistnianiu tych zasad sprzyjają rozwiązania ustrojowe, zwłaszcza

z zakresu samorządności lokalnej.

Administrację publiczną w Szwecji cechuje głęboka decentralizacja, czego

instytucjonalnym wyrazem jest posiadający szerokie kompetencje samorząd lokalny.

Został on oparty na długoletniej tradycji i wpisuje się w system wartości tamtejszych

mieszkańców. Dostosowanie instytucji samorządowych – zdaniem autora – do specyfiki

tego państwa jest podstawą skutecznego funkcjonowania szwedzkiego modelu

samorządu terytorialnego i pozwala na jego dalszy rozwój.

2. Podstawowe informacje o ustroju politycznym Szwecji

Szwecja jest dziedziczną monarchią konstytucyjną. Podstawowe zasady

ustrojowe zostały sformułowane w Akcie o wolności prasy z 1766 r., Akcie o sukcesji tronu

z 1810 r., Akcie o formie rządu z 1974 r. oraz Podstawowym prawie swobody wypowiedzi

z 1991 roku. Akty te łącznie stanowią szwedzką konstytucję4.

W Szwecji obowiązuje parlamentarno-gabinetowy system rządów. Głową

państwa jest król, który pełni głównie funkcję reprezentacyjne. Ponadto jest

zwierzchnikiem Kościoła ewangelicko-luterańskiego. Władzę ustawodawczą sprawuje

Riksdag – jednoizbowy parlament, liczący 349 posłów wybieranych na czteroletnią

kadencję. Na czele władzy wykonawczej stoi rząd składający się z ministrów i premiera.

Osobę na stanowisko premiera proponuje talman, a jego nominacja jest zatwierdzana

2 S. Flejterski, M. Zioło, Centralizacja i decentralizacja zadań publicznych w świetle wybranych rozwiązańeuropejskich. Próba oceny, „Studia Regionalne i Lokalne” 2008, nr 3 (33), s. 80-81.3 Wielka Encyklopedia Geografii, t. 1: Europa, Oxford Educational, 2005, s. 16-17.4 M. Popławski, Samorząd terytorialny w Królestwie Szwecji, Toruń 2007, s. 19-20.

163

przez głosowanie całej izby5. Ministrowie pełnią funkcje kierowników resortów

i odpowiadają za przygotowywanie aktów prawnych. Obok nich działają rozbudowane

urzędy centralne z apolitycznymi i wyspecjalizowanymi pracownikami. Występuje więc

dualizm administracji rządowej. Rząd ponosi odpowiedzialność polityczną przed

parlamentem oraz odpowiedzialność konstytucyjną. W ramach pełnienia funkcji

kontrolnej Riksdag powołuje m. in.: czterech ombudsmanów, którzy nadzorują

działalność administracji i sądów, a także rewizorów kontrolujących sprawy finansowe

państwa. Natomiast Komisja Konstytucyjna Riksdagu sprawdza, czy rząd realizuje

zasadę praworządności i kieruje się w swojej polityce interesem Królestwa6.

3. Rys historyczny

Mieszkańcy Szwecji, ze względu na warunki geograficzne i klimatyczne, byli

niejako zmuszeni do opierania się na sprawnej organizacji silnych i niezależnych

wspólnot lokalnych, przy jednoczesnym ograniczaniu uprawnień władzy centralnej.

Przyjmuje się, że już w ostatnich wiekach p.n.e. na obszarze południowej i środkowej

Szwecji rozwijało się osadnictwo połączone z zakładaniem trwałych, zwartych osiedli7.

Na początku naszej ery, z bezklasowej społeczności rolniczej, zaczęła

wyodrębniać się warstwa możnych. Od V w. na terenie Szwecji funkcjonowały niewielkie,

autonomiczne i samowystarczalne osady zarządzane przez lokalnych przywódców.

W wyniku rozwoju osad wiejskich i zacieśniania między nimi współpracy, z czasem

wykształciły się z nich większe społeczności. Wsie łączyły się w większe skupiska, te zaś

w obszary plemienne. Okres wojenno-kupieckich wypraw Wikingów między IX a XI

wiekiem skutkował rozwojem miast handlowych, a tym samym samorządów miejskich8.

Od XI do XIII w. trwał proces jednoczenia kraju. Ważną rolę odegrała w nim dynastia

Folków, zasiadająca na tronie od 1250 roku. Data ta jest uznawana za moment

zjednoczenia Szwecji.

Mimo prób centralizacji władzy, Szwecja jeszcze przez wiele lat składała się

z dzielnic (land, później landskap), posiadających znaczną samodzielność i niezależność

od władzy zwierzchniej. Podział ten miał charakter historyczny i wynikał z procesu

kształtowania się państwa. W każdej dzielnicy funkcjonowały odrębne instytucje i obo-

5 Talman to przedstawiciel jednoizbowego Riksdagu, odpowiednik Marszałka Sejmu RP i MarszałkaSenatu RP.6 A.Lipska-Sondecka, op. cit, s. 55.7 A. Kersten, Historia Szwecji, Warszawa 1973, s. 29; D. Kościewicz, Kulturowe uwarunkowaniapaństwa dobrobytu – wybrane zagadnienia, „Społeczeństwo i Ekonomia” 2014, nr 1 (1), s. 78.8 A. Kersten, op. cit., s. 40-41.

164

wiązywało wewnętrzne prawo. Władza lokalna była sprawowana poprzez tzw. tingi –

wiece z udziałem wszystkich wolnych ludzi. Na takich zgromadzeniach przede

wszystkim rozstrzygano miejscowe spory i wymierzano sprawiedliwość. Wiece

zwoływano także dla okręgów (części składowe dzielnic), na których zbierali się

mężczyźni – zwierzchnicy rodzin wchodzących w skład miejscowej społeczności. Każdy

okręg z tingiem i przywódcą na czele przypominał miniaturowe państewko, luźno

związane z innymi okręgami, dzielnicą i królestwem9. Prawo do decydowania

w istotnych dla danej społeczności sprawach, zgodnie z postanowieniami Landlagu

z połowy XIV w., przysługiwało również chłopom10. Posiadali oni, na tle innych państw

europejskich, wyjątkowo dobrą pozycję, co po części wynikało z chłopskiego charakteru

społeczeństwa szwedzkiego oraz braku struktur charakterystycznych dla klasycznego

feudalizmu11.

Napływający do Szwecji od XIV wieku, w związku z wymianą handlową, element

niemiecki wywarł istotny wpływ na organizację władz miejskich. W miastach

wprowadzano regulacje oparte na prawie magdeburskim. Władze miejskie tworzyła rada

miejska i ława sądownicza. Zgodnie z regułami prawnymi z połowy XIV w., w miastach

zamieszkiwanych przez ludność niemiecką połowę składu rady mieli stanowić Niemcy.

W 1319 r., wraz z elekcją Magnusa Erikssona na króla, uchwalono kartę

wolności, nazywaną często pierwszą konstytucją Szwecji. Ustalono w niej m. in.:

elekcyjność tronu, zakaz rozdawania królewszczyzn oraz nakładania podatków bez

zgody przedstawicieli stanów. Wejście w życie tych postanowień ugruntowało silną

pozycję możnowładztwa, które skutecznie zapobiegało trwałemu wzmocnieniu władzy

królewskiej12.

Istotną rolę w procesie jednoczenia Szwecji, a także dla rozwoju samorządu

lokalnego odegrało chrześcijaństwo. Chrystianizacja tego kraju rozpoczęła się

najprawdopodobniej na początku IX wieku. W 1008 r. ochrzczony został pierwszy

szwedzki król - Olaf Skatkonung. Choć walka z pogaństwem trwała aż do XII w. Kościół

w Szwecji od początku dysponował realną siłą oraz niezależnością od władzy świeckiej,

gwarantowaną licznymi przywilejami, immunitetami oraz nadaniami ziemskimi. Kościół

posiadał uprawnienia do nakładania podatków lokalnych, prowadził ewidencję ludności.

Granice diecezji przez wiele lat pokrywały się z granicami gmin. Współdziałanie organi-

9 A. Kersten, op. cit., s. 49-50 oraz A. Lipska-Sondecka, op. cit., s. 55.10 Landlag z poł. XIV w. to zbiór prawa krajowego, który potwierdził część postanowień kartywolności z 1319 r. Ponadto zawierał wiele zasad obowiązującego prawa dzielnicowego. Wprowadziłrównież sporo nowych zasad opartych na prawie rzymskim i kanonicznym.11 D. Kościewicz, op. cit., s. 75-76.12 A. Kersten, op. cit., s. 73-74.

165

zacji kościelnej z władzą centralną było istotne dla obu stron, zwłaszcza że prerogatywy

królewskie były znacząco ograniczone – początkowo nie posiał on nawet prawa do

ściągania podatków13.

Na początku XVI w. Szwecja wkroczyła na drogę dynamicznego rozwoju.

Rządzący w latach 1521–1560 Gustaw Waza scentralizował władzę, zreformował podatki

i uzależnił Kościół od państwa. W okresie jego rządów miała miejsce reformacja,

w wyniku której popularność zyskał luteranizm. Radykalne reformy Gustawa

kontynuowane przez jego synów przyniosły rozkwit gospodarczy i wzmocniły pozycję

Szwecji, co pozwoliło jej na skuteczną walkę o dominium Maris Baltici i uzyskanie rangi

mocarstwa w XVII wieku. W wyniku reform wzmacniających rządy królewskie zmalała

rola władzy lokalnej14.

W procesie kształtowania się samorządu terytorialnego istotne były również

reformy Karola XI. W latach 80-tych XVII w. przeprowadził on Wielką Redukcję. Jej

efektem była parcelacja ok. 80% majątków szlacheckich. Położyła ona kres dążeniom

szlachty do przekształcenia wolnych chłopów płacących tylko podatki w feudalnie

zależnych poddanych. Co więcej, umożliwiła im nabycie na własność posiadanego

gospodarstwa. Poprawa pozycji chłopów skutkowała rozwojem wiejskich samorządów

lokalnych15.

Po pokoju w Nystad w 1721 r. władza królewska znów została osłabiona. Pokój

ten zakończył III wojnę północną, w której zwycięstwo odniosła armia rosyjska. Na mocy

jego postanowień, Szwecja utraciła Ingrię, Karelie, Estonię i Inflanty oraz została

zobowiązana do wypłaty reparacji wojennych Rosji. Wydarzenie to uznaje się za kres

mocarstwowych aspiracji Szwecji. Zapoczątkowany w tym czasie okres wielkich zmian

zakończył się wraz z powstaniem przeciwko Gustawowi III oraz utratą Finlandii i Wysp

Alandzkich w 1809 roku. Datę tę można uznać za kres wojowniczości i ekspansji, które

dominowały w polityce Szwecji od czasów Wikingów. Od tej pory Szwecja wkroczyła na

drogę pokoju. Polityka neutralności jest konsekwentnie realizowana do czasów

współczesnych.

W XIX w. utrwaliły się w Szwecji stosunki kapitalistyczne, nastąpił wzrost

znaczenia burżuazji i liberalizmu mieszczańskiego. Przeprowadzono wiele reform

wewnętrznych, również w sferze samorządu terytorialnego. W wyniku zmian przepro-

13 Znaczenie Kościoła znacznie zmalało od 1 stycznia 2000 r. wraz z wejściem w życie ustaw: Akto społecznościach religijnych oraz Akt o Kościele Szwedzkim. Ograniczyły one uprawnienia Kościoła doprzeprowadzania pochówków oraz opieki nad dobrami dziedzictwa narodowego.14 A. Kersten, op. cit., s. 140-158.15 Ibidem, s. 225-227.

166

wadzonych w 1807 i 1843 r. samorządy lokalne wsi uzyskały w miarę jednolitą postać,

natomiast formy samorządów miejskich zostały uregulowane przez odrębne dla każdego

miasta akty wewnętrzne16. Momentem przełomowym w historii szwedzkiego samorządu

terytorialnego był rok 1862. W tym czasie weszło w życie zarządzenie o samorządach

lokalnych. Na jego mocy w granicach parafii utworzono okręgi gminne. Powstał także

samorząd na szczeblu okręgu. Efektem reformy było utworzenie 2498 gmin oraz 25

okręgów.

Intensywny rozwój gospodarczy Szwecji w XX wieku sprawił, że niewielkie i jed-

nocześnie bardzo liczne gminy nie były w stanie sprostać nowym, coraz bardziej

złożonym zadaniom. Z tego względu w II poł. XX wieku przeprowadzono kilka reform

scalających. W wyniku reformy z 1952 r. liczbę gmin zredukowano do 1037, natomiast

po reformie z lat 1962–1974 zostało ich 27817.

4. Współczesna struktura i podstawa prawna samorządu terytorialnego

Pozostałe reformy nie były aż tak spektakularne i obecnie Szwecja jest

podzielona na 21 okręgów (po szwedzku län jest odpowiednikiem polskiego

województwa) oraz 290 gmin (szwedzkie kommun)18. Jednostki samorządu

terytorialnego są bardzo zróżnicowane pod względem powierzchni i liczby ludności.

Samorząd terytorialny w Szwecji funkcjonuje na mocy Aktu o Formie Rządu

z 1974 roku. Zgodnie z rozdz. I art. 7 państwo dzieli się na jednostki samorządu

terytorialnego szczebla lokalnego (primärkommuner) i regionalnego (landstings-

kommuner). W Konstytucji zagwarantowane jest także prawo do podejmowania decyzji

w gminach i w okręgach przez wybieralne organy oraz prawo do pobierania podatków

na realizację zadań własnych19.

Najistotniejszym dokumentem ustalającym szczegółowe zasady i zakres

funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego jest Ustawa o samorządzie lokalnym

z 13 czerwca 1991 roku. Reguluje ona m.in.: podział na gminy i okręgi oraz

przynależność do nich, uprawnienia, organizację i działalność poszczególnych organów

samorządu lokalnego, wybór przedstawicieli, powoływanie zespołów i komisji, procedury

16 A. Lipska-Sondecka, op. cit., s. 57.17 M. Popławski, op. cit., s. 34.18 W polskiej literaturze różnie tłumaczona jest nazwa wyższego szczebla samorządu terytorialnegow Szwecji. Można spotkać się z określeniami takimi jak: województwo, okręg wojewódzki, okręgterytorialny, okręg, powiat, region. Autor w celu ujednolicenia nazewnictwa posługuje się nazwąokręg zgodnie z: Konstytucja Królestwa Szwecji, przeł. K. Dembiński, M. Grzybowski, Warszawa2000.19 Akt o formie rządu, rdz. 1, art. 7. http://rkrattsbaser.gov.se/sfst?bet=1974:152 (22.05.2017).

167

współdecydowania, administrację finansową, kontrolę oraz orzecznictwo o legalności

powziętych decyzji20.

Wszystkie okręgi i gminy są zorganizowane na tych samych zasadach prawnych.

Jednak w dwóch z nich – Gotland i Sztokholm, występują pewne różnice. Gotland składa

się tylko z jednej gminy, obejmującej całe terytorium okręgu. Rada tej gminy wypełnia

więc wszystkie zadania jakie są przypisane organom samorządowym wyższego

szczebla21. Organy okręgu Sztokholm, zgodnie z rdz. 2, art. 6 Ustawy o samorządzie

lokalnym, mogą przejmować odpowiedzialność za niektóre zadania gmin, jeżeli

współpraca nie może odbyć się w inny sposób22. Jest to spowodowane tym, że w skład

okręgu wchodzi stolica Szwecji – Sztokholm. Rada okręgu Sztokholm najczęściej

przejmuje zadania, które są zbyt rozległe i kosztowne do zarządzania dla

poszczególnych gmin oraz dotyczące rozwoju handlu i przemysłu w skali regionu23.

5. Rada gminy i rada okręgu

Prawo do podejmowania decyzji w gminach i w okręgach przysługuje

wybieralnym zgromadzeniom jakim są rady. W skład rady wchodzą stali członkowie i ich

zastępcy, wybierani przez społeczności lokalne w odbywających się co 4 lata wyborach

powszechnych. Wybory samorządowe organizowane są równocześnie z wyborami

parlamentarnymi. Czynne prawo wyborcze przysługuje osobom zarejestrowanym jako

mieszkańcy gminy lub okręgu, które są jednocześnie obywatelami Szwecji, innych

państw Unii Europejskiej, Islandii albo Norwegii oraz najpóźniej w dniu wyborów

ukończyli 18 lat i nie są pozbawieni swoich praw24. Podstawą do nabycia statusu członka

gminy przez jej mieszkańca jest posiadanie nieruchomości lub odprowadzanie podatku

dochodowego w danej gminie. Członkiem okręgu zostaje członek gminy znajdującej się

w obszarze tego okręgu25. Mandat może wygasnąć przed upływem kadencji na skutek:

utraty praw wyborczych, orzeczenia o nieważności wyborów do rady, bądź ujawnienia

pomyłki w trakcie powtórnego liczenia głosów, która miałaby wpływ na podział

mandatów. Dopuszczalne jest również zrzeczenie się mandatu, a także odebranie go

20 Local government in Sweden – organisation, activities and finance, the Ministry of Finance 2005, s. 7.21 Gotland, http://www.lansstyrelsen.se/gotland/en/Pages/default.aspx (10.06.2016 r.).22 The Swedish Local Government Act, rdz. 2, art. 6. http://rkrattsbaser.gov.se/sfst?bet=1992:308Zadania te dotyczą z reguły obszarów takich jak: transport publiczny, zaopatrzenie w wodę i gaz,czy planowania przestrzennego.23 Stockholm County Council, http://www.sll.se/om-landstinget/Information-in-English1/About-Stockholm-County-Council/ (05.06.2016 r.).24 The Swedish Local Government Act, rdz. 4, art. 2.25 M. Popławski, op. cit., s. 37.

168

przez radę w określonych Ustawą warunkach26. Zastępcy radnych również są wybierani

w wyborach bezpośrednich. Ich liczba nie może przekroczyć połowy składu rady gminy.

Zastępcy, pełniąc obowiązki radnego, korzystają ze wszystkich jego uprawnień27.

Czteroletnia kadencja rady rozpoczyna się 1 listopada w danym roku

wyborczym. Rada w zależności od wielkości gminy liczy od 31 do 101 radnych (zawsze

nieparzysta liczba). Wybiera spośród siebie przewodniczącego i co najmniej jednego

zastępcę. Jego zadaniem jest zwoływanie sesji, przewodniczenie obradom oraz

utrzymanie należytego porządku podczas spotkań28.

Rada jest odpowiedzialna za opracowanie regulaminu obrad, uchwalanie

budżetu gminy, wyznaczanie kierunków rozwoju. Posiada uprawnienia do nakładania

podatków oraz prawo powoływania i obsadzania innych organów samorządowych29. Do

kompetencji rady należy również wydawanie zarządzeń porządkowych, opinii,

zatwierdzanie planu finansowania bieżących zadań i spodziewanych inwestycji, ustalanie

obsady etatowej danej jednostki samorządu lokalnego, a także określanie

wynagrodzenia i ogólnych warunków pracy urzędników samorządowych30.

6. Komitet wykonawczy i komitety specjalne

Głównym organem zarządzająco-wykonawczym w gminie i w okręgu jest

komitet wykonawczy. Jest on obligatoryjnie powoływany przez radę, spośród członków

zwycięskiej partii politycznej.

Upartyjnienie organów samorządowych w Szwecji, w przeciwieństwie do państw

postkomunistycznych, jest postrzegane jaki zjawisko pozytywne. Agnieszka Lipska-

Sondecka stwierdziła, że: „Bardzo istotnym mechanizmem umożliwiających skuteczne

wykonywanie funkcji egzekutywy w modelu szwedzkim jest kreowanie jego składu

spośród członków partii politycznej, która w wyborach uzyskała największe poparcie. Wg

R.A.W. Rhodesa, taka zasada jest przeniesieniem aktywności politycznej mieszkańców

gmin szwedzkich, jak również bardzo sprawnie działającego systemu politycznego (…).

Upartyjnienie struktur uchwałodawczych i wykonawczych w rzeczywistości szwedzkiej

nie jest czymś niewłaściwym, ani też swoistą patologią, to prawidłowość w funkcjono-

waniu społeczności lokalnej. Wskazuje to na ogromny dystans, jaki dzieli państwa

26 Ibidem, s. 38.27 A. Lipska-Sondecka, op. cit., s. 64.28 The Swedish Local Government Act, rdz. 5, art. 1 oraz art. 5-7.29 Ibidem, rdz. 3, art. 9.30 A. Lipska-Sondecka, op. cit., s. 64.

169

Europy Środkowowschodniej od krajów skandynawskich w zakresie budowy podstaw

społeczeństwa obywatelskiego (…)”31.

Komitet wykonawczy odgrywa istotną rolę, odpowiadając m. in.: za

przygotowywanie projektu budżetu, planów ekonomicznych, planów zagospodarowania

przestrzennego, sprawowanie nadzoru nad administracją. W zakres jego obowiązków

wchodzą także: długoterminowe planowanie, sprawy ekonomiczne oraz współpraca

z radą i innymi organami samorządowymi w celu skoordynowania działalności danej

jednostki terytorialnej32.

Oprócz komitetu wykonawczego rada może powołać również inne rodzaje

komitetów, które różnią się ze względu na pełnione funkcje i zasięg działalności. Istnieją

komitety: działające na terenie całej gminy lub okręgu, wykonujące swe funkcje jedynie

na określonym obszarze, realizujące zadania w ramach podmiotów infrastruktury,

podległe innym komitetom, oraz wspólne dla różnych jednostek samorządowych33.

Ilość członków poszczególnych komitetów i ich wybór należy do rady. Kontrolą

zajmuje się komitet wykonawczy. Rady decydują samodzielnie jakie komitety są dla nich

niezbędne i za co powinny być odpowiedzialne. Wiele gmin łączy działalność

poszczególnych komitetów w celu realizacji zadań złożonych, bądź dzieli zadania

z jednej dziedziny pomiędzy kilka komitetów34.

7. Zadania gminy

Konstytucja Szwecji nie określa dokładnego podziału kompetencji między

organy państwowe i jednostki samorządu lokalnego. Za ustalanie zakresu obowiązków

na poszczególnych szczeblach administracji odpowiada parlament. Czyni to przede

wszystkim w formie ustaw. Natomiast o wykonywaniu zadań dodatkowych decydują

władze i mieszkańcy danej jednostki samorządowej35.

Zadania, jakie mają być realizowane na szczeblu gminy określają ustawy

regulujące różne dziedziny życia. Najistotniejsze z nich zawarte są w: Ustawie o świad-

czeniach socjalnych z 2001 r. (Socialtjänstlag)36, Ustawie o usługach medycznych z 1982 r.

(Hälso- och sjukvårdslag), Ustawie o ochronie zdrowia i środowiska z 1998 r. (Förordning

31 A. Lipska-Sondecka, op. cit., s. 65.32 Ibidem, s. 64-65.33 M. Popławski, op. cit., s. 46; The Swedish Local Government Act, rdz. 6 art.5.34 Local Government in Sweden, http://www.lysator.liu.se/nordic/mirror2/SI/security/ localgov.html (05.07.2016).35 Local government in Sweden – organisation…, s. 11.36 „Svensk författningssamling” 2001:453.

170

om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd)37, Prawie szkolnym z 2010 roku (Skollag)38.

Szczegółowo precyzują je wskazane w ustawach instytucje państwowe.

Jak wyżej wspomniano na działalność gmin składają się zadania obowiązkowe

oraz zadania fakultatywne. Zadania obowiązkowe gminy dotyczą: edukacji, opieki

społecznej, planowania zagospodarowania przestrzeni, ochrony środowiska, służb

ratowniczych. Zadania fakultatywne również mogą być związane z wymienionymi

wcześniej obszarami. Dodatkowo gminy podejmują aktywność w zakresie: kultury,

rekreacji i wypoczynku, dostarczania energii, utrzymania ulic, usług o charakterze

technicznym39.

Gminy ponoszą odpowiedzialność za system edukacji, z wyjątkiem szkolnictwa

wyższego. Prowadzą przedszkola, dziewięcioletnie szkoły podstawowe w których

odbywa się trójstopniowa edukacja dzieci w wieku od 7 do 16 lat, szkoły

ponadpodstawowe oraz szkolnictwo specjalne w zakres którego wchodzą m.in.: szkoły

dla osób niepełnosprawnych, dorosłych czy imigrantów. Zadania gmin z zakresu

narodowego systemu edukacji dzieci i młodzieży oraz narodowego systemu edukacji

dorosłych precyzuje wspomniana Ustawa szkolna40.

W ramach świadczenia usług socjalnych gminy zapewniają mieszkańcom usługi

określone w Ustawie o świadczeniach socjalnych. Należą do nich: opieka nad dziećmi,

starszymi, niepełnosprawnymi, a także specjalne świadczenia rodzinne. Gminy

dostarczają mieszkania i całodobową opiekę dla osób starszych oraz dla osób

niepełnosprawnych. Wspierają finansowo osoby w trudnej sytuacji materialnej. Warto

podkreślić, że w obszarze opieki socjalnej gminy posiadają dużą swobodę – mogą

projektować programy zgodnie z lokalnymi potrzebami i celami określonymi

w ustawie41.

Gminy zajmują się również planowaniem zagospodarowania terenu. W związku

z tym odpowiadają za budownictwo mieszkaniowe, szkoły, umiejscowienie zakładów

przemysłowych, projektowanie ulic, czy utrzymanie zieleni miejskiej42.

Część zadań zlokalizowanych na szczeblu gminy dotyczy ochrony środowiska

i zdrowia jej mieszkańców, z czym wiąże się eliminowanie warunków szkodliwych dla

człowieka oraz zapobieganie chorobom. Jest to ważny obszar działalności, do którego

37 „Svensk författningssamling” 1998:899.38 „Svensk författningssamling” 2010:800.39 M. Kardas, C. Kucharska, op. cit., s. 104.40 Local Government in Sweden…, s. 11; M. Popławski, op. cit., s. 85.41 Ibidem.42 Ibidem.

171

Szwedzi przywiązują dużą wagę. Dbałość o stan środowiska w Szwecji stoi na bardzo

wysokim poziomie, o czym świadczy chociażby 90-procentowy wskaźnik recyklingu

odpadów.

Zadania związane z ochroną środowiska realizowane są z reguły poprzez

działalność specjalnej komisji, która bada m.in.: jakość wody pitnej, poziom

zanieczyszczenia środowiska, warunki higieniczne w sklepach, restauracjach, miejscach

użyteczności publicznej. Przedsiębiorstwa gminne odbierają odpady komunalne,

prowadzą oczyszczalnie ścieków i dbają o czystość ulic43.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Public Finance System Overview: Swedish Local and Regional

Governments, RatingsDirect on the Global Credit Portal, Standard&Poor, 2011.

Na gminie spoczywa ciężar ochrony przeciwpożarowej, obrony cywilnej oraz planowania

awaryjnego na jej terytorium. Utrzymują służby ratownicze wchodzące w skład obrony

cywilnej, podlegające bezpośrednio straży pożarnej44.

43 Local government in Sweden, http://www.lysator.liu.se/nordic/mirror2/SI/security/localgov.html,(20.06.2016); M. Popławski, op. cit., s. 92-93.44 Ibidem.

172

8. Zadania okręgu

Zadania okręgów również można podzielić na obligatoryjne i fakultatywne.

Obowiązkiem samorządu regionalnego jest przede wszystkim zapewnienie opieki

medycznej i dentystycznej. W zależności od potrzeb i własnego uznania mogą również

wykonywać zadania z zakresu oświaty, kultury i turystyki. Część zadań okręgi realizują

wspólnie z gminami, o czym będzie mowa w dalszej części45.

Rady okręgu sprawują nadzór nad działalnością zdecydowanej większości

szpitali w Szwecji. Wyjątkiem są jedynie placówki prywatne oraz trzy gminy - Göteborg,

Malmö i Gotlandia, które są odpowiedzialne za prowadzenie własnych systemów opieki

medycznej46.

Opieka medyczna w Szwecji oraz umożliwiający jego funkcjonowanie system

ubezpieczeń społecznych są określane jako jedne z najlepszych na świecie. Każdy

rezydent posiada w Szwecji dostęp do świadczeń zdrowotnych na równi z obywatelami.

Pacjent nie może oczekiwać na usługi medyczne dłużej niż 90 dni. Bezpłatna opieka

medyczna przysługuje dzieciom i młodzieży do lat 20, natomiast starsi muszą dopłacać

do świadczonych im usług. Są jednak górne granice, zgodnie z którymi pacjent w ciągu

roku nie może dopłacić więcej niż 900 SEK, co stanowi 1 - 2 stawki dzienne

przeciętnego wynagrodzenia47. Rady okręgów prowadzą różne programy szkoleniowe

w zakresie pielęgniarstwa i innych zawodów medycznych (z wyjątkiem lekarzy), zarów-

no na poziomie ponadpodstawowym, jak i w ramach systemu szkolnictwa wyższego.

Współpracując z administracją państwową okręgi zapewniają wsparcie dla

małych i średnich przedsiębiorstw, które otrzymują dofinansowania z regionalnych

funduszy rozwojowych48. Wiele okręgów wdraża w życie różne projekty związane

z propagowaniem kultury w regionie, wspiera działalność teatralną, muzyczną. Organy

samorządowe często współorganizują festiwale, występy artystów i inne wydarzenia

o charakterze kulturalnym. Dzięki ich inicjatywom odrestaurowywane są również

obiekty dziedzictwa narodowego.

Niektóre zadania powierzone jednostkom samorządu terytorialnego wymagają

od nich współpracy. Najistotniejsze związane są z lokalnym i regionalnym transportem

publicznym, który często spoczywa na przedsiębiorstwach gminnych.

45 Local government in Sweden..., s. 11.46 Ibidem.47 Health care in Sweden, https://sweden.se/society/health-care-in-sweden/ (30.06.2016).48 Local government in Sweden..., s. 11.

173

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Public Finance System Overview: Swedish Local and Regional

Governments, RatingsDirect on the Global Credit Portal, Standard&Poor, 2011.

9. Finanse jednostek samorządu terytorialnego

Mnogość zadań stawianych jednostkom samorządu terytorialnego, wynikająca

z decentralizacji administracji publicznej w Szwecji, wiąże się z nakładami pieniężnymi,

niezbędnymi do ich realizacji. Samorządy, pełniące istotną rolę w szwedzkim modelu

państwa opiekuńczego, pochłaniają blisko 38 procent wydatków w sektorze publicznym

i skupiają 28 procent wszystkich zatrudnionych. Najważniejsze zadania gmin,

zlokalizowane w obszarze edukacji i usług socjalnych, pochłaniają blisko 60 procent

wszystkich nakładów. W przypadku okręgów, zadania związane z opieką zdrowotną

stanowią około 75 procent wydatków49.

Instytucja samorządu terytorialnego, na skutek reform scalających, zaczęła

rozwijać się gwałtownie i zyskiwać na znaczeniu w latach 60. i 70. XX w. Mimo że w la-

tach 80. proces ten nieco zwolnił, zrodziła się potrzeba przeprowadzenia reform syste-

mu finansowego na szczeblu samorządowym. Najważniejsze zmiany dotyczące finanso-

wania samorządów z budżetu państwa zostały wprowadzone w 1993 i 1996 roku.49 R. Nallathiga, The System of Local Government Finance: A Study of Select Countries, NIFM “Journal ofPublic Financial Management” Vol. 4, No. 2.

174

W wyniku pierwszej reformy, większość specjalnych dotacji państwowych

zastąpiono dotacjami ogólnymi. Odwrócono proporcje tak, że dotacje ogólne stanowią

obecnie około 2/3 wszystkich subwencji państwowych. Przyjęto obowiązującą do dziś

zasadę, zgodnie z którą skutki finansowe decyzji w których państwo zleca określone

działania jednostkom samorządu terytorialnego muszą być pokryte z budżetu państwa.

Taki obowiązek nie występuje w przypadku realizacji zadań dobrowolnie podjętych przez

ograny samorządowe oraz decyzji wpływających tylko pośrednio na sytuację samorządu.

Po wprowadzeniu reformy państwo zmniejszyło dotacje dla jednostek samorządowych

i dziś oscylują one w granicy 15 procent wszystkich wpływów. Celem dotacji jest

wyrównywanie różnic wynikających z wpływów podatkowych i wydatków w poszczegól-

nych gminach. Zmiany te okazały się niewystarczające, dlatego przystąpiono do prac

nad nowymi rozwiązaniami50.

Efektem intensywnych prac była reforma z 1996 r. wprowadzająca system

wyrównawczy. Został on gruntownie zreformowany ustawami, które weszły w życie

z dniem 1 stycznia 2005 roku. Jego głównym zadaniem jest wyrównywanie dochodów

i kosztów w przeliczeniu na jednego mieszkańca, przy czym istnieją odrębne systemy

wyrównawcze dla gmin i dla okręgów.

System opiera się na trzech głównych elementach. Pierwszy to dotacje

państwowe związane z liczbą ludności w danej jednostce samorządowej. Dwa kolejne

noszą nazwę Robin Hood Tax51 i opierają się na zasadzie „zabrać bogatym, dać

biednym”. W praktyce funkcjonuje to w ten sposób, że jednostki samorządowe

posiadające dochód w przeliczeniu na 1 mieszkańca powyżej średniej wspierają

finansowo te, których dochód jest mniejszy niż średnia krajowa. Odwrotna sytuacja ma

miejsce w przypadku wyrównywania kosztów ponoszonych przez gminy. System

wyrównawczy został zmodernizowany ustawami, które weszły w życie z dniem

1 stycznia 2005 r. Tym samym ukształtowany został obecny system finansowania

samorządów terytorialnych w Szwecji52.

W ramach wyrównywania dochodów jednostki samorządu terytorialnego

z potencjałem poniżej poziomu ustalonego przez państwo otrzymują dotację wyrów-

nawczą od państwa53. Natomiast gminy i okręgi, które tę średnią przekraczają uiszczają

50 Local government in Sweden…, s. 14; R.Nallathiga, op. cit.51 Nasuwa się w tym miejscu porównanie do polskiego „janosikowego”.52 Local government in Sweden…, s. 16.53 Takie rozwiązanie wynika z mocno zakorzenionej w szwedzkiej mentalności zasady jantelagen,zgodnie z którą wszyscy są równi, a ponadto nie należy manifestować w żaden sposób swojejwyższości na jakiekolwiek płaszczyźnie.

175

dodatkowe opłaty na rzecz państwa. Rozliczeniami wyrównawczymi zajmuje się

Szwedzka Agencja Podatkowa.

Wyrównanie kosztów związane jest z nakładami jakie ponoszą jednostki

terytorialne na realizację zadań obligatoryjnych. Zwiększone wydatki te mogą być

związane np.: z niekorzystną strukturą wiekową, warunkami otoczenia, transportem

publicznym, czy imigrantami. Katalog tych przyczyn jest ściśle określony i opiera się na

jasnych kryteriach. Podobnie jak w przypadku wyrównywania dochodów, gminy i okręgi

znajdujące się w niekorzystnej sytuacji otrzymują dotacje od państwa, natomiast

pozostałe gminy uiszczają dodatkowe opłaty54.

Dochody jednostek samorządowych w Szwecji55

Źródło dochodu Gminy Okręgi

Wpływy z podatków 68 % 74 %

Granty rządowe 11 % 6 %

Opłaty i prowizje 7 % 3 %

Specjalne dotacje rządowe 5 % 3 %

Czynsze i dzierżawy 3 % -

Sprzedaż usług i umowy 1 % -

Dotacja na badania farmaceutyczne - 10 %

Inne wpływy 5 % 5 %

Źródło: opracowanie własne na podstawie Olga Miroshnyk, Institute of local self – government in

Sweden, National Security & Defence, 2009 (1), http://www.razumkov.org.ua/eng/files/category_

journal/NSD105_eng_8.pdf, (07.08.2016 r.).

Wpływy finansowe do gmin pochodzą z różnych źródeł. Najważniejszym są po-

datki, które stanowią blisko 70 procent wszystkich wpływów. Mniej istotne są granty

rządowe, różnego rodzaju opłaty, wpływy z tytułu sprzedaży usług, czynszów

i dzierżaw56.

54 M. Popławski, op. cit., s. 61-73; Local government in Sweden…, s. 16.55 Dane przedstawione w tabeli przedstawiają wpływy finansowe jednostek samorządowych z 2006r., jednak przez ostatnie lata proporcje między wpływami nie ulegają większym zmianom.56 M. Popławski, op. cit., s. 58-59.

176

http://www.razumkov.org.ua/eng/files/category_

Szwedzki system podatkowy jest bardzo rozbudowany, co jest bezpośrednim

następstwem polityki realizującej koncepcję welfare state. Szeroki zakres usług

socjalnych i medycznych, darmowa edukacja, świadczenia pieniężne dla potrzebujących

wymagają ogromnych nakładów finansowych, dlatego podatki w Szwecji należą do

najwyższych na świecie. Obecnie można jednak zaobserwować tendencję spadkową,

biorąc pod uwagę stosunek podatków do PKB Szwecji. W 2003 r. stanowiły one 45,6

procent PKB, natomiast w 2013 r. 42,8 procent co dało Szwecji szóste miejsce w Europie

(najwyższe podatki w Danii – 48 procent PKB)57.

Największe wpływy samorządom lokalnym zapewnia podatek od osób

fizycznych. Jest to podatek gminny, którego wysokość zależy od decyzji władz

lokalnych. Dzieli się na trzy rodzaje: z tytułu zatrudnienia, z tytułu prowadzenia

działalności gospodarczej oraz z tytułu posiadanego kapitału. Tylko ten ostatni rodzaj

podatku dochodowego jest podatkiem państwowym58.

Cechą systemu finansowego na szczeblu lokalnym w Szwecji jest również

wymóg zbilansowanego budżetu. Jego zasady zostały określone w ustawie o

samorządzie terytorialnym. Projekt budżetu przygotowuje komitet wykonawczy.

Następnie rada przyjmuje projekt oraz stawki podatkowe na kolejny rok kalendarzowy.

Zgodnie z ustawą, powinna to zrobić najpóźniej do końca listopada, a w szczególnych

przypadkach do końca grudnia. Plan budżetowy powinien być sporządzony tak, żeby

wydatki były mniejsze niż dochody59.

Jak już wyżej wspomniano, samorządy terytorialne posiadają prawo do pobiera-

nia lokalnych podatków w celu realizacji powierzonych im zadań. Wynika ono bezpo-

średnio z art. 4 rdz. 14 Aktu o formie rządu. Jednak ze względów ekonomicznych w latach

1991–1993, zakazano podwyższania podatków lokalnych, natomiast w 1994 r. wprowa-

dzono specjalne dotacje dla jednostek samorządowych, które utrzymywały je na niez-

miennym poziomie. Sytuacja zaczęła wracać do normy pod koniec lat 90. XX wieku60.

Oprócz podatków i dotacji państwowych władze lokalne uzyskują wpływy

finansowe pobierając opłaty za niektóre usługi. Mogą one obejmować dodatkową opiekę

nad dziećmi, starszymi, usługi medyczne itp. Mniej istotne są przychody z tytułu

odsetek, czy sprzedaży akcji spółek będących własnością władz lokalnych61.

57 Taxation trends in the European Union, Data for the EU Member States, Iceland and Norway, 2015edition, Eurostat, s. 121-124.58 M. Popławski, op. cit., 60.59 The Swedish Local government act, rdz. 8.60 Local government in Sweden..., s. 15.

177

10. Audyt i kontrola działalności samorządu

Audyt to niezależna działalność doradcza oraz weryfikująca, która ma na celu

usprawnienie operacyjne danej organizacji, pomoc w osiągnięciu jej celów oraz

udoskonalanie zarządzania ryzykiem i organizacją. W przypadku samorządów lokalnych

najczęściej mówimy o audycie finansowym, zajmującym się badaniem sprawozdania

finansowego przedstawiającym sytuację gospodarczą danej jednostki terytorialnej.

Szwecja w porównaniu do innych krajów europejskich posiada jednak dość

specyficzny system audytu na szczeblu samorządowym. Obejmuje on również kontrolę

polityczną oraz kontrolę stanowisk kierowniczych. Działalnością rewizyjną zajmują się

politycy, którzy wraz z zastępcami są wybierani przez rady na początku kadencji.

W każdej gminie i okręgu musi działać co najmniej trzech audytorów wraz z zastępcami.

Audytorzy są niezależni od władz rządowych i uważani za lokalny instrument ochrony

interesów obywateli62.

Funkcje audytora z reguły pełnią osoby, które nie są wyspecjalizowane w tej

dziedzinie. Dlatego korzystają oni z fachowych ekspertyz przygotowywanych przez

specjalistów z różnych dziedzin. W tej kwestii ustawa o samorządzie terytorialnym nie

stawia żadnych wymagań, pozostawiając władzom lokalnym organizacyjną swobodę

w tym zakresie.

Do zadań audytorów należy kontrola działalności komitetów, przedsiębiorstw

gminnych, oraz federacji lokalnych, o których mowa w art. 17 i 18 rdz. 3 Ustawy

o samorządzie lokalnym. Kontroli nie podlega jednak rada. Działalność audytorów polega

na badaniu działań przeprowadzanych przez wskazane organy pod względem prawno-

proceduralnym i finansowym. Jeżeli wykazane w trakcie inspekcji nieprawidłowości

nasuną podejrzenie popełnienia przestępstwa, czy zlekceważenia zalecenia sądu

administracyjnego, audytor jest zobowiązany przedstawić odpowiedni raport radzie.

Ponadto audytorzy corocznie sporządzają sprawozdanie z całej swojej działalności,

zawierając w nim wyniki kontroli oraz nasuwające się w związku z nią spostrzeżenia

i wnioski63.

Jednostki samorządowe realizują łącznie blisko 70 procent wszystkich zadań

publicznych, stąd też niezbędna jest kontrola prawna, ekonomiczna i polityczna tych

jednostek przez państwo. Nadzór państwa nad władzami lokalnymi jest sprawowany za

61 Ibidem, s. 17.62 Sveriges Kommuner och Landstig, 2014 1 (5), http://skl.se/download/18.59311cdd145ac7ef71cd2666/1400766421399/Audit_and_accountability_local_government_Sweden_2014_SALAR.pdf,(10.07.2016).63 M. Popławski, op. cit., s. 50-53; The Swedish Local Government Act, rdz. 9.

178

pośrednictwem agencji rządowych takich jak np.: Krajowa Rada Zdrowia i Opieki

Społecznej, Narodowa Agencja Edukacji, a na szczeblu okręgu również przez urzędy

wojewódzkie.

Kontrola państwowa pełni dwojaką rolę – z jednej strony nadzoruje, czy

działania władz lokalnych są zgodne z przepisami prawa, a z drugiej wskazuje

niedociągnięcia wraz z możliwościami ich usunięcia. W ramach kontroli nie można

unieważnić poszczególnych decyzji, jednak istnieje możliwość wstąpienia na drogę

sądową celem ich weryfikacji, bądź nałożenia kary finansowej64.

Działalność władz samorządu lokalnego mogą również kontrolować mieszkańcy

danej jednostki terytorialnej. Każdy z nich ma prawo do informacji na temat działań

swoich przedstawicieli. Jeżeli zostaną wykryte dane nieprawidłowości, mieszkańcy mogą

wystosować wniosek do odpowiednich organów lub samodzielnie wstąpić na drogę

sądową. Sąd może uchylić wadliwą decyzję, choć nie może zastąpić jej wydając

orzeczenie merytoryczne.

Osoba bezpośrednio dotknięta skutkiem decyzji związanej z wykonywaniem

zadań z zakresu administracji publicznej na szczeblu samorządowym może złożyć

skargę administracyjną. Dotyczy to takich spraw jak: pomoc społeczna, usługi

medyczne, czy wydanie pozwolenia na budowę65.

11. Konkluzje dotyczące szwedzkiego modelu samorządu terytorialnego

Szwecja to 9 milionowe państwo, które przede wszystkim dzięki wprowadzeniu

w latach 30. XX w. polityki realizującej koncepcję welfare state zyskało sporą

popularność. Dla wielu model szwedzki jest swego rodzaju trzecią drogą, kompromisem

między nieograniczonym wolnorynkowym kapitalizmem, a bezpieczeństwem socjalnym

stagnacyjnych komunistycznych dyktatur. Krytycy modelu szwedzkiego już od dawna

przewidują jego upadek i doszukują się przejawów dezaktualizacji. Mimo tego Szwecja

nadal powszechnie kojarzy się z rozwojem, wysokim poziomem życia, rozbudowaną

opieką socjalną i medyczną66.

Jedną z przyczyn dobrej kondycji modelu „państwa opiekuńczego” w Szwecji jest

właśnie silna decentralizacja i rozbudowane struktury samorządu lokalnego. Jak już

wyżej wspomniano, blisko 70 procent zadań z zakresu administracji publicznej jest

realizowanych w gminach i okręgach. Takie rozwiązanie współgra z wrodzonym

u Szwedów poczuciem solidarności i zaangażowaniu w życie lokalnej społeczności. Mimo

64 Local government in Sweden...., s. 13.65 Ibidem.66 Szwecja. Przewodnik nieturystyczny, Warszawa 2010, s. 9.

179

interwencjonizmu państwowego, który jest nieodłącznym elementem prowadzonej przez

Szwecję polityki, z powodzeniem można uznać, że jej mieszkańcy tworzą społeczeństwo

obywatelskie, nie ustępując w tym względzie innym państwom kapitalistycznym67.

Sprawna działalność organów samorządowych sprawia, że państwo powierza im

coraz więcej zadań do realizacji, czuwając jednocześnie nad ich należytym wykonaniem.

Umożliwia to system finansowania, gruntownie zreformowany w latach 90. XX wieku.

Dziś subwencje państwowe dla samorządu nie przekraczają 15 procent ich środków

finansowych. Zdecydowana większość to wpływy własne, co daje władzom lokalnym

niezależność i umacnia ich pozycję.

Szwedzi stworzyli system terytorialnej władzy samorządowej, który jest

pozytywnie postrzegany przez mieszkańców innych państw. Ramy instytucjonalne dla

samorządu lokalnego w Szwecji zostały uznane przez agencję ratingową Standard

& Poor’s za jedne z najbardziej sprzyjających na świecie i zostały uhonorowane

najwyższym indeksem - AAA68.

Wydaje się, że proces decentralizacji i wzmacniania samorządu terytorialnego

będzie trwał nadal. Przykład Szwecji pokazuje, że nie zawsze warto podążać za świato-

wymi trendami, chociażby popularnym w II poł. XX w. neoliberalizmem. Każdy kraj jest

wyjątkowy i niepowtarzalny, dlatego mając na uwadze skuteczność wprowadzanych

zmian trzeba brać pod uwagę jego specyfikę. Właśnie takie podejście, nie zaś

kopiowanie gotowych rozwiązań, jest podstawą do osiągnięcia sukcesu na miarę Szwecji.

Marek Mierzwa: student II roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji w Lublinie. W roku

akademickim 2015/2016 r. wygrał lokalny konkursu z prawa rzymskiego oraz uczelniany konkurs z

historii doktryn politycznych i prawnych. Reprezentował UMCS na ogólnopolskiej Olimpiadzie

Historyczno-Prawnej im. Prof. M. Szczanieckiego, zajmując I miejsce. Pełni funkcję

Przewodniczącego Sekcji Prawa Cywilnego Studenckiego Koła Naukowego Prawników UMCS. Jest

stypendystą Rektora UMCS.

67 Ibidem, s. 78-90.68 Public Finance System Overview: Swedish Local and Regional Governments, RatingsDirect on theGlobal Credit Portal, Standard&Poor, s. 2.

180

Socialtjänstlag, „Svensk författningssamling” 2001:453.

Förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, „Svensk författningssamling” 1998:899.

Skollag, „Svensk författningssamling” 2010:800.

Local government in Sweden – organisation, activities and finance, the Ministry of Finance, Stockholm

2005.

Public Finance System Overview: Swedish Local and Regional Governments, RatingsDirect on the Global

Credit, RatingsDirect on the Global Credit Portal, Standard&Poor.

Sveriges Kommuner och Landstig, 2014 1(1).

Taxation trends in the European Union, Data for the EU Member States, Iceland and Norway, Eurostat, 2015

edition, Eurostat.

Kardas M., Kucharska C., Analiza porównawcza modeli samorządu terytorialnego Niemiec, Wielkiej

Brytanii i Szwecji, „Colloquium Wydziału Nauk Humanistycznych i Społecznych Akademii Marynarki

Wojennej” 2011 nr 1 (1).

Kersten A., Historia Szwecji, Wrocław 1973,

Kościewicz D., Kulturowe uwarunkowania państwa dobrobytu – wybrane zagadnienia, „Społeczeństwo

i Ekonomia” 2014, nr 1 (1).

Lipska-Sondecka A., Samorząd Terytorialny Republiki Federalnej Niemiec, Szwecji i Hiszpanii,

Koszalin 2005.

Popławski M., Samorząd terytorialny w Królestwie Szwecji, Toruń 2007.

Wielka Encyklopedia Geografii, t. 1: Europa, Oxford Educational, 2005.

Nallathiga R., The System of Local Government Finance: A Study of Select Countries, NIFM “Journal

of Public Financial Management” Vol. 4, No. 2.

Szwecja. Przewodnik nieturystyczny, Warszawa 2010.

http://www.government.se/legal-documents/2004/09/ds-200431/.

http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/szwecja-a1.html.

http://www.lysator.liu.se/nordic/mirror2/SI/security/ localgov.html.

http://www.sll.se/om-landstinget/Information-in-English1/About-Stockholm-County-Council/.

https://sweden.se/society/health-care-in-sweden/.

http://rkrattsbaser.gov.se/sfst?bet=1992:308.

http://rkrattsbaser.gov.se/sfst?bet=1974:152.


__________________________________________

181

Regina Pacanowska, Koncepcja samorządu w działalności i publicystyce Maurycego Zdzisława

Jaroszyńskiego (1890–1974), „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN: 2300-2662, s. 182-202.

Koncepcja samorządu w działalności i publicystyce Maurycego

Zdzisława Jaroszyńskiego (1890–1974)

Local Government Theory in Activities and Works of Maurycy Zdzislaw Jaroszynski

(1890–1974)

Abstrakt

Artykuł przedstawia biografię zawodową Maurycego Zdzisława Jaroszyńskiego.

Ukazanie losów zawodowych prof. Jaroszyńskiego stanowi przyczynek do prezentacji

jego koncepcji samorządu, która powstawała nie tylko na gruncie publikowanych prac

naukowych, ale także w ramach prowadzonej przez niego działalności samorządowej.

M. Jaroszyński ukończył Uniwersytet Lwowski w 1912 roku, był także uczestnikiem

I wojny światowej. Po jej zakończeniu zaangażował się w działalność samorządową w II

Rzeczypospolitej, pełniąc między innymi funkcję starosty w Rawie Mazowieckiej

i Mławie. Obok praktyki we władzach samorządowych aktywnie brał udział w dyskusjach

prowadzonych nad modelem samorządu w II RP oraz uczestniczył w działaniach

podejmowanych na rzecz tworzenia organizacji, która reprezentowałaby interesy

związków powiatowych na forum ogólnopolskim. Od 1925 r. prowadził wykłady

z ustroju samorządu terytorialnego w Wolnej Wszechnicy Polskiej, po uzyskaniu tytułu

profesora nadzwyczajnego także w Szkole Głównej Handlowej. Jednocześnie w tym

okresie stale publikował artykuły w czasopismach naukowych poświęconych

problematyce samorządowej. Po zakończeniu II wojny światowej objął kierownictwo

Katedry Prawa Administracyjnego (początkowo Katedry Nauki Administracji i Prawa

Administracyjne) na Uniwersytecie Warszawskim. Przez cały okres działalności

zawodowej pełnił także inne ważne funkcje w organizacjach państwowych i uczelnian-

ych, m.in w Komisji dla Usprawnienia Administracji Publicznej, Związku Rewizyjnego

Samorządu Terytorialnego, czy Polskiej Akademii Nauk. M. Jaroszyński był zwolenni-

kiem państwowej szkoły samorządu, stał na stanowisku, że samorząd jest jak najściślej

połączony z państwem, wykonując zadania administracji publicznej. Jego zdaniem sa-

morząd jest organem państwa, służącym realizacji państwowych zadań, które są nie-

ograniczone pod względem swego zakresu, całkowicie państwu podporządkowanym, a róż-

182

niącym się pod względem prawnym tylko od innych organów państwowych,

realizujących podobne zadania, przymiotem niezależności.

Słowa kluczowe: Maurycy Zdzisław Jaroszyński, samorząd

Abstract

This paper presents the biography of Maurice Zdzisław Jaroszyński. The main

aim of the paper is to present the prof. Jaroszyński concept of self-government, which

was created not only in the scientific field, but also within the scope of his self-

government activity. Maurycy Jaroszyński graduated from Lviv University in 1912 and

was also a participant in the First World War. After the war he became involved in self-

government activity in the Second Polish Republic, serving, among other things, as

a starost in Rawa Mazowiecka and in Mława. Apart from practice in local government

authorities, he actively participated in discussions on the model of self-government in

the Second Republic of Poland and took active part in activities aimed at establishing an

organization that would represent the interests of the poviat unions in the nationwide

forum. From 1925 he lectured at the Free Polish University, also after receiving the title

of Associate Professor at the Warsaw School of Economics. At the same time he

published articles in scientific journals devoted to self-government at that time. After

the end of World War II, he assumed the Head of the Department of Administrative Law

(originally the Department of Administrative Science and Administrative Law) at the

University of Warsaw. Throughout his career he also held other important functions in

state and university organizations, including the Commission for the Improvement of

Public Administration, the Territorial Self-Government Union or the Polish Academy of

Sciences. Maurycy Jaroszyński was a supporter of the state self-government school and

in his opinion the self-government, as a part of the public administration, is very

strongly connected with the state. According to Jaroszyński, the self-government is the

body of the state, serving the state's tasks, which are unlimited in scope, completely

subordinate to the state, and differing in legal terms from other state organs carrying

out similar tasks, only by the nature of independence.

Keywords: local government, Maurycy Zdzislaw Jaroszynski

Samorząd terytorialny, niezależnie od różnic w poglądach na jego miejsce

w strukturach administracji państwowej, zgłaszanych przez zwolenników różnych opcji

183

politycznych, w minionym stuleciu postrzegany był przez publicystów i polityków jako

szkoła demokracji i wychowania obywatelskiego, jako nośnik postępu i nowych

rozwiązań cywilizacyjnych. Rolę i znaczenie władz samorządowych szczególnie mocno

podkreślano w polskiej publicystyce okresu zaborów i początkach XX wieku 1. Wśród

działaczy samorządowych II Rzeczypospolitej zarówno znajomością zagadnień prawnych,

niepospolitym piórem publicysty, jak też doświadczeniem i aktywnością w pracy

samorządowej wyróżniał się prawnik i administratywista Maurycy Zdzisław Jaroszyński.

Przerwana w 1939 r. ciągłość działania władz samorządowych i późniejsza

likwidacja samorządu w 1950 r. spowodowała, że doświadczenia samorządowe okresu II

Rzeczypospolitej w dużej mierze uległy zapomnieniu. Międzywojenne rozwiązania

ustrojowe i dorobek polskiej myśli samorządowej tego okresu nie stanowiły w praktyce

istotnej płaszczyzny odwoławczej w działaniach podejmowanych nad przywróceniem

samorządu w Polsce czy pracach nad ustawą o samorządzie terytorialnym. Instytucje

samorządowe nie znajdowały się w centrum uwagi ani działaczy opozycji ani tym

bardziej polityków z kręgów PZPR. W tym okresie brakowało osób z doświadczeniem w

działalności samorządowej. Autor reformy samorządowej Jerzy Regulski w swoich

publikacjach podkreślał wielokrotnie, jak trudno było budować samorząd w sytuacji,

kiedy „pokolenie działaczy samorządowych dawno już przeminęło”2. Do okresu

międzywojennego nawiązywano jednak w niemal każdej samorządowej publikacji. To

były wszak jedyne polskie wzorce, jedyny okres, gdzie funkcjonowały władze

samorządowe i do tradycji międzywojennych można było nawiązywać czy się

odwoływać, zamierzając kształtować tożsamość lokalnych społeczności3.

Maurycy Jaroszyński4 urodził się 2 maja 1890 r. w Piasecznej w powiecie

sandomierskim. Ojciec, Wacław był oficjalistą w zarządzie dóbr Moszyńskich-Potockich,

matką Maria z Hoeschlów. W 1908 r., po ukończeniu gimnazjum w Tarnowie rozpoczął

studia na wydziale prawa i nauk politycznych Uniwersytetu Lwowskiego – uczelni, na

której wykładali m.in. Oswald Balzer i Władysław Abraham, znani w Europie przedstawi-1 Zob. S. Wójcik, Samorząd terytorialny w Polsce w XX wieku. Myśl samorządowa – historia i współczes-ność, Lublin 1999.2 J. Regulski, Samorządna Polska, Warszawa 2005, s. 13.3 C. Burek, Status prawny wójta w samorządzie gminy wiejskiej II RP, „Samorząd Terytorialny” 2008, nr3; M. Grzybowska, Samorząd miejski w II Rzeczypospolitej, „Samorząd Terytorialny” 2006, nr 6;M. Klimek, Samorząd miast II Rzeczypospolitej. Publiczna debata i rozwiązania ustrojowe, Lublin 2006;R. Pacanowska, Samorząd powiatowy w Wielkopolsce 1919–1939, Poznań 2006; M. Podkowski,Samorząd gminny w Wielkopolsce 1919–1939, Wrocław 2007; R. Szwed, Samorząd terytorialnyw Drugiej Rzeczypospolitej (1918–1939). Zarys problematyki, [w:] id., Samorządowa Rzeczpospolita1918–1939. Wybór rozpraw i artykułów, Częstochowa 2000.4 Chciałabym podziękować prof. Adamowi Jaroszyńskiemu – synowi Maurycego Jaroszyńskiego zaokazaną pomoc, udostępnione materiały oraz cenne uwagi i wskazówki udzielane w trakcie pisaniatekstu.

184

ciele szkoły prawno-historycznej oraz specjaliści prawa, jak Stanisław Gąbiński,

długoletni radny lwowski. W okresie studenckim, włączając się w nurt organizacji

niepodległościowych, był członkiem Zarzewia oraz paramilitarnych Drużyn Strzeleckich.

Pracując zawodowo w Związku Kółek Rolniczych we Lwowie nawiązał kontakt z ruchem

ludowym i należał do tzw. grupy Bolesława Wysłoucha i Jana Dąbskiego – „Niezależnych

Ludowców”. Po ukończeniu w 1912 r. studiów prawniczych przez dwa lata pracował jako

aplikant sądowy, potem adwokacki w administracji lwowskiego wymiaru sprawiedliwoś-

ci. Tytuł doktora nauk prawnych otrzymał w 1914 roku. Nie zdołał jednak podjąć pracy

naukowej czy badawczej, należał bowiem do tego pokolenia, które niemal prosto

z uczelni czy szkoły trafiło na front. W 1915 roku został zmobilizowany i wcielony do 55

pułku piechoty armii austriackiej; uczestniczył m.in. w tzw. kampanii włoskiej. Ciężko

ranny w 1916 roku do regularnego wojska nie wrócił, należał do półinwalidzkich formacji

wojskowych, gdzie dosłużył się stopnia podporucznika. Aresztowany przez nacjonalistów

ukraińskich przebywał w obozie jenieckim w Kołomyi (tzw. Kosaczów).

Wraz z zakończeniem działań wojennych włączył się w proces budowy struktur

administracyjnych odrodzonego państwa polskiego. Jako absolwent wydziału prawa

rozpoczął w 1919 r. pracę w administracji powiatowej na terenie dawnego Królestwa

Polskiego, gdzie dotkliwie odczuwano brak wykwalifikowanej kadry urzędniczej5. Przez

kilka miesięcy pracował w Starostwie Powiatowym w Mińsku Mazowieckim, by jeszcze

w tym samym roku objąć kluczowe dla administracji terenowej II Rzeczypospolitej

stanowisko starosty powiatowego, początkowo w Rawie Mazowieckiej (1919–1921),

później w Mławie (1921–1925). Ponieważ urząd ten obejmowali w początkach II Rzeczy-

pospolitej szczególnie często przedstawiciele lokalnej elity intelektualnej, przygotowany

do pracy w administracji absolwent prawa stanowił pozytywny wyjątek6. Starosta

opowiadał w tym czasie za spokój i bezpieczeństwo na terenie powiatu, przewodniczył

również pracom organów samorządowych tego szczebla - sejmiku i wydziału powiato-

wego. Połączenie w ramach jednego stanowiska tak dużych uprawnień nie zyskało

aprobaty M. Jaroszyńskiego. „Że starosta jest z urzędu przewodniczącym wydziału, jest

rzeczą słuszną, (...) i dziś jest to konstytucyjną koniecznością – pisał w 1923 roku.

Natomiast oddanie staroście z urzędu przewodnictwa także i w sejmiku nie wydaje mi

się słuszne i celowe. Przeciwnie, sądzę, że w ten sposób bez potrzeby wzmacnia się5 J. Mierzwa, Starostowie Polski międzywojennej: portret zbiorowy, Kraków 2012.6 Id., Starosta powiatowy jako przywódca elit lokalnych II Rzeczypospolitej, [w:] Regionalne elity politycz-ne II i III RP, red. M. Dajnowicz, Białystok, 2012. s. 87.

185

przewagę administracji państwowej w samorządzie i z wielką szkodą dla samorządu

podnosi się znaczenie czynnika biurokratycznego”7.

Pełniąc obowiązki starosty i przewodniczącego wydziału powiatowego aktywnie

uczestniczył w ogólnopolskiej dyskusji na rzecz ujednolicenia rozwiązań ustrojowych

w samorządzie8. Problematyce tej poświęcone były pierwsze ogłoszone drukiem prace:

„Stosunek samorządu gminnego do powiatowego” oraz opublikowane w 1923 r. w serii

„Biblioteka Komunalna Wendego” obszerne studium ukazujące zróżnicowanie ustrojowe

samorządów w poszczególnych zaborach - „Samorząd Terytorialny. Stan obecny.

Wnioski do reformy”. W pracy tej, jak pisali w artykule wspomnieniowym jego uczniowie

Wacław Brzeziński i Jerzy Starościak zawarł „swoje credo odnośnie do roli samorządu

w okresie odbudowy państwa”, opierając je na przekonaniu, że „samorząd jest szkołą

zarządzania w państwie demokratycznym”9. Odwołując się do okresu zaborów

podkreślał: „I dzisiaj ta rola wychowawcza samorządu nie jest bez znaczenia. I dzisiaj

oczekujemy od instytucyj samorządowych wychowania mas, które z natury samorządu

do udziału w nim są powołane, i wyrobienia działaczów, których nam brakuje we

wszystkich dziedzinach państwowego życia. Jednakowoż dzisiaj (...) na plan pierwszy

występuje moment inny: samorząd jako podstawowa forma organizacji wewnętrznego

życia państwowego i jedno z najważniejszych ogniw w mechanizmie wewnętrznego

zarządu państwem”10.

W toku trwającej w 1923 r. w kraju dyskusji nad rozwiązaniami w zakresie

finansów samorządowych M. Jaroszyński, podobnie jak zdecydowana większość

działaczy samorządowych, nie szczędził słów krytyki pod kątem rządowych projektów.

W drukowanych na łamach tygodnika „Samorząd” artykułach zwracał m.in. uwagę na

błędy popełniane w trakcie przygotowywania projektów ustaw samorządowych, w tym

brak odpowiednich kwalifikacji i elementarnej niejednokrotnie znajomości zagadnień

samorządowych wśród odpowiedzialnych za realizację rządowej polityki wysokich

urzędników państwowych administracji centralnej. Ta sytuacja powodowała w praktyce

wiele błędów i niedociągnięć widocznych w przygotowywanych aktach prawnych,

rządowych rozporządzeniach wykonawczych czy okólnikach ministerstwa spraw wew-7 M. Jaroszyński, Samorząd terytorialny. Stan obecny. Wnioski do reformy, Warszawa 1923, s. 32.8 Zob. Samorząd w polskiej myśli politycznej XX wieku, red. G. Radomski, Toruń 2006; J. Mierzwa,Działalność wojewódzkich i powiatowych struktur bezpieczeństwa, [w:] Praca i społeczeństwo DrugiejRzeczypospolitej, red. W. Mędrzecki, C. Leszczyńska, seria: „Metamorfozy społeczne”, t. 9,Warszawa 2014.9 J. Starościak, Maurycy Jaroszyński 1890-1974, „Państwo i Prawo” 1974, nr 5, s. 113.10 M. Jaroszyński, Samorząd terytorialny. Stan obecny..., s. 5.

186

wewnętrznych i ministerstwa finansów11. Za podstawową ich przyczynę uznawał to, że

„rodzą się one w ciszy biur ministerialnych, w oderwaniu od życia, bez współudziału

ludzi praktyki, a nawet teoretyków, zawodowo z pracą kodyfikacyjną obeznanych”.

W związku z tym postulował m.in., aby wszystkie projekty ustaw samorządowych były

opiniowane przez związki i zrzeszenia samorządowe12. Proponowane przez rząd zmiany

w systemie finansów komunalnych, szczególnie wydzielenie pod względem finansowym

małych miast z powiatowych związków komunalnych, uznał za błędne. Podkreślał, że

ustawa spowoduje “niesłuszne uprzywilejowanie” miast, które będą mogły na własne

potrzeby wykorzystać wszystkie źródła dochodowe z obszaru miejskiego, ze szkodą dla

powiatów. Zwracał równocześnie uwagę, że na terenie miast znajduje się szereg

urządzeń służących zarówno ludności miejskiej jak i wiejskiej, a finansowanych z budże-

tów związków powiatowych (szpitale, zakłady opieki, szkoły średnie). „Związki powiato-

we budują także i utrzymują drogi, które umożliwiają dojazd mieszkańcom wsi do miast,

a tym samym służą rozwojowi gospodarki miejskiej – argumentował. Zwolnienie

ludności miejskiej od świadczeń finansowych na rzecz budżetu powiatowego, który

finansuje urządzenia służące tej ludności, uznał „za pozbawione wszelkiego uzasadnie-

nia i w zupełności chybione”13. Po wejściu w życie postanowień negowanej przez środo-

wiska samorządowe uchwalonej w okresie szalejącej inflacji ustawy z 1923 r., oceniając

stan finansów gminnych odnotował: „Ustawa o finansach komunalnych zawiodła więc

[…] w ogóle w stosunku do całej Rzeczypospolitej. Zamiast zawarowania możliwości

prawidłowego rozwoju stała się ona zawadą, tamującą wszelki postęp gospodarki gmin-

nej, jakiego domaga się życie”14.

Szczegółowej analizie finansów samorządowych na obszarach dawnych zaborów

poświęcone były również kolejne wydane drukiem publikacje: „Oszczędność w organi-

zacji administracji powiatowych związków komunalnych”15 oraz „Znaczenie opłat drogo-

wych w dochodach powiatowych związków komunalnych”, wydrukowane łącznie

z opracowaniem – „Gospodarka gmin wiejskich w Polsce na tle stanu finansów gmin-

11 Zob. R. Pacanowska, Państwo wobec samorządów. Od zmiany w systemie finansów komunalnych doustawy scaleniowej z 1933 roku, [w:] Państwo i społeczeństwo Drugiej Rzeczypospolitej, red. J. Żarnowski,seria „Metamorfozy społeczne”, t. 8, Warszawa 2014, s. 85-109.12 M. Jaroszyński, O metodach tworzenia ustaw o samorządzie, „Samorząd” 1923, nr 10, s. 150.13 Id., Uwagi o rządowym projekcie o tymczasowym uregulowaniu finansów komunalnych ,„Samorząd” 1923, nr 17, s. 255.14 Id., Gospodarka gmin wiejskich w Polsce na tle stanu finansów gminnych. Znaczenie opłat drogo-wych w dochodach powiatowych związków komunalnych, Warszawa 1926, s. 112.15 Id., Oszczędność w organizacji administracji powiatowych związków komunalnych. Przekazaniesamorządowi terytorialnemu agend administracji urzędów państwowych, [w:] W. Gajewski, Samo-rząd powiatowy w Rzeczypospolitej z punktu widzenia polityki oszczędnościowej, Warszawa 1924.

187

nych”. W tej ostatniej pracy podkreślał znaczenie gminy wiejskiej, jako „zasadniczej

i najważniejszej komórki w organizmie państwowym”. „Ona ogarnia najprostsze wpraw-

dzie, lecz zarazem najkardynalniejsze przejawy życia zbiorowego – uzasadniał –

zaspokaja najprostsze, lecz najkardynalniejsze potrzeby publiczne, jest podstawą, na

której wspiera się działalność związków komunalnych wyższego rzędu i samego pańs-

twa. Gmina jest podstawą wszelkiej administracji publicznej w Polsce. (...) Bo zważmy

tylko: w pieczy gminy znajduje się szkolnictwo powszechne, drogi, przez przeciętnego

mieszkańca wsi najczęściej używane, opieka społeczna, uzdrowienie warunków codzien-

nego życia itd. Gmina ma tedy w swym ręku najważniejsze środki rozwoju materialnej

i duchowej kultury narodu”16.

Zainteresowany problemami funkcjonowania samorządu, w tym instytucjonal-

nej współpracy samorządów, M. Jaroszyński uczestniczył w działaniach podejmowanych

na rzecz tworzenia organizacji, która reprezentowałaby interesy związków powiatowych

na forum ogólnopolskim. Kiedy władze centralne w 1919 r. odmówiły rejestracji stowa-

rzyszenia Związek Sejmików Powiatowych, tak oceniał posunięcie sfer rządowych:

„Wobec zrzeszeń powiatów i miast sfery rządowe zachowywały się nieufnie albo wręcz

nieprzyjaźnie. Psychologicznie daje się to wytłumaczyć obawą, aby instytucje te nie stały

się «rządem» wywierającym wpływ decydujący na pracę zrzeszonych związków

komunalnych, czyniąc przez to konkurencję oficjalnym czynnikom, którym to obowią-

zujące prawo wpływ taki na samorząd przyznało”17. W 1923 r. po utworzeniu Biura Zjaz-

dów Samorządu Ziemskiego, organizacji zrzeszającej samorządy powiatowe, został

wiceprezesem Rady Zjazdów, a dwa lata później po ustąpieniu Włodzimierza Wakara

objął na rok stanowisko dyrektora Biura18. W 1925 r. został wybrany do Rady Nadzorczej

Zrzeszenia Samorządów Powiatowych. Był jednym z inicjatorów przekształcenia Biura

Zjazdów w ogólnopolską organizację – Związek Powiatów Rzeczypospolitej, a w 1932 r.

został wybrany kolejnym, po Józefie Beku prezesem tej organizacji; funkcję tę sprawo-

wał do 1938 roku19.

W trakcie organizowanych raz do roku ogólnopolskich zjazdów samorządowych

wygłaszał mowy wstępne, pogadanki i referaty, obejmujące różnorodne aspekty

funkcjonowania samorządu terytorialnego (problem nadzoru nad samorządem, zadania

16 M. Jaroszyński, Gospodarka gmin wiejskich w Polsce..., s. 1.17 Ibdiem, s. 137-138.18 R. Pacanowska, Z dziejów nauki prawa administracyjnego i nauki o samorządzie terytorialnym: Włodzi-mierz Wakar (1885–1933), „Samorząd Terytorialny” 2004, nr 4, s. 72-78.19 Ead., Związek Powiatów Rzeczypospolitej Polskiej w okresie międzywojennym, „SamorządTerytorialny” 2004, nr 4, s. 5-12; R. Szwed, Centralne związki samorządowe w Polsce (1917-2003),Częstochowa 2003, s. 44.

188

samorządu w zakresie szkolnictwa powszechnego czy rolnictwa). W referacie prezento-

wanym na zjeździe w Warszawie w 1925 r. zgromadzonym przedstawicielom środowisk

samorządowych tak objaśniał swoją wizję samorządu: „Istota samorządu polega na

wypełnianiu zadań administracji publicznej przez samych zainteresowanych obywateli.

W tym celu ustawy organizują obywateli w formę przymusowych związków zwanych

samorządowymi. O ile ogół zadań, jakie ma wypełniać związek samorządowy dotyczy

określonego terytorium i ogółu mieszkańców na tym terytorium osiadłych, wtedy mamy

do czynienia z samorządem terytorialnym”20.

Zdobywając autorytet w środowiskach naukowych jako praktyk i znawca proble-

matyki samorządowej w 1925 r. rozpoczął wykłady z ustroju samorządu terytorialnego

w jednej z dwu działających wówczas w Warszawie prywatnych uczelni - Wolnej

Wszechnicy Polskiej, gdzie jeszcze w tym samym roku uzyskał stopień docenta. Postę-

powy charakter uczelni, w której rektorem był w tym czasie Ludwik Krzywicki, powodo-

wał, że zatrudniano w niej obok teoretyków również wybitnych praktyków. Zagadnienia

samorządowe na tej uczelni wykładali m.in.: działacz społeczny i samorządowy Józef

Bek, Kazimierz Windakiewicz, Konstanty Krzeczkowski i Adam Kuhn21. Podobnie jak

wielu wykładowców Wszechnicy zatrudnionych w innych szkołach wyższych w Warsza-

wie M. Jaroszyński, po uzyskaniu tytułu profesora nadzwyczajnego, od 1930 r. prowadził

również wykłady z prawa administracyjnego i samorządowego w Wyższej Szkole

Handlowej (od 1933 – Szkole Głównej Handlowej). W obu instytucjach pracował do

wybuchu wojny. Zaangażowany w kształcenie nie tylko kadr przyszłych samorządowców,

ale i kształtowanie opinii środowisk samorządowych w 1925 r. objął funkcję redaktora

naczelnego tygodnika „Samorząd”, które z przerwą na okres pracy w administracji

centralnej sprawował do 1934 roku. Cztery lata później w 1929 r. zainicjował wydawanie

i został redaktorem naczelnym ukazującego się do końca okresu międzywojennego

kwartalnika teoretycznego „Samorząd Terytorialny”.

Po przewrocie majowym obóz rządowy, wysuwając postulaty pracy dla państwa,

zabiegał o poparcie w środowiskach inteligenckich. Próba zaangażowania do pracy

administracyjnej uznanych autorytetów naukowych, jak też przygotowywany przez

sanację pakiet ustaw dotyczący ujednolicenia ustroju samorządu terytorialnego był

zapewne jednym z powodów, dla których jesienią 1926 r. M. Jaroszyński został

powołany na stanowisko dyrektora departamentu organizacyjnego w Ministerstwie

Spraw Wewnętrznych, a w końcu tego roku został mianowany podsekretarzem odpo-20 M. Jaroszyński, Nadzór nad samorządem. Pamiętnik zjazdu przedstawicieli sejmików powiatowychw Warszawie w dniu 2 lutego 1925 roku, Warszawa 1925, s.22.21 A. Ivánka, Wspomnienia skarbowca, Warszawa 1967, s. 579.

189

wiedzialnym za sprawy samorządowe w tym samym resorcie. Jako wiceminister

przewodniczył m.in. obradom powołanej w 1927 r. Państwowej Rady Samorządowej oraz

opiniował propozycje zmian w ustawodawstwie samorządowym. Projekty ustaw

samorządowych, po burzliwej ogólnopolskiej dyskusji i poprawkach wniesionych po

trzech kolejnych czytaniach w sejmie, nie zostały ostatecznie uchwalone. Z początkiem

1929 r., po bezpośredniej interwencji Józef Piłsudskiego M. Jaroszyński został zwolniony

z pracy w Ministerstwie i jako urzędnik państwowy został przeniesiony w stan

spoczynku. Równocześnie z rezygnacją z ministerialnej posady zrzekł się poselskiego

mandatu, uzyskanego w marcu 1928 r. z listy BBWR, w okręgu wyborczym nr 8

(Ciechanów). Była to raczej formalna rezygnacja, bowiem pełniąc obowiązki wiceminis-

tra M. Jaroszyński mandatu w praktyce nie sprawował. Do przedstawicieli środowiska

naukowego, którzy również otrzymali mandaty poselskie z list BBWR, obok M. Jaro-

szyńskiego należeli: profesorowie Adam Krzyżanowski, Wacław Makowski, Witold Sta-

niewicz (również minister reform rolnych) oraz Kazimierz Bartel22.

W działaniach podejmowanych przez rządy sanacyjne administracja

samorządowa stanowiła przedmiot szczególnego zainteresowania. Lokalne ośrodki wła-

dzy, zwłaszcza w okresie wyborów, stały się areną bezpośredniej rywalizacji strony

rządowej i przedstawicieli opozycji, zlokalizowanej w wielu organach czy instytucjach

samorządowych. W dążeniach do poszerzenia wpływów obozu pomajowego w społe-

czeństwie wykorzystywano dostępne środki, zarówno o charakterze formalno-prawnym,

jak i nieformalne naciski23. Jednym z najistotniejszych rysów polityki państwa wobec

samorządów w okresie rządów pomajowych było dążenie do podporządkowania samo-

rządów administracji centralnej. Prowadziło to stopniowo do ograniczania uprawnień

samorządu i zwiększania kontroli i nadzoru ze strony administracji państwowej.

W ukazujących się w tym czasie na łamach prasy samorządowej publikacjach

i artykułach opowiadał się za koncepcją samorządu wypracowaną przez tzw. państwową

szkołę samorządu, do której zaliczano również Tadeusza Bigo (Uniwersytet Lwowski)

i Jerzego Panejkę (Uniwersytet Stefana Batorego w Wilnie). „Powiązanie samorządu

z państwem jest jak najściślejsze. Według panującej teorii, na której gruncie stanęło

również obowiązujące prawo ustrojowe w Polsce, samorząd jest po prostu częścią

państwowej całości. Według tej samej teorii i obowiązującego prawa samorząd jest rów-

22 Z. Gaca-Dąbrowska et alt., Historia nauki polskiej, t. 5: 1918–1951, Kraków 1992, s. 149.23 Z. Jaku, Przenikanie państwa do samorządu terytorialnego w okresie międzywojennym i po wyzwoleniu,„Kronika Wielkopolski” 1990. nr 3.

190

nocześnie prawie niezależny od rządu, jako jednego z organów państwowych.

Oczywiście niezależny - względnie. Zakres swobodnej decyzji organów samorządowych

jest bowiem wszędzie ograniczony z reguły właśnie na rzecz rządu. Albowiem rząd kie-

ruje tą dziedziną życia państwowego, w której działa administracja publiczna”24. Samo-

rząd wykonywał więc – zdaniem M. Jaroszyńskiego – zadania administracji państwowej,

co więcej „jest organem państwa, służącym realizacji państwowych zadań, które są nie-

ograniczone pod względem swego zakresu, całkowicie państwu podporządkowanym,

a różniącym się pod względem prawnym tem tylko od innych organów państwowych,

realizujących podobne zadania, że go wyposażono w przymiot niezależności”25.

Jako zwolennik państwowej szkoły samorządu krytykował jednak przeciwsta-

wianie państwa i samorządu. „Któż z nas nie spotkał się z nadużywaniem pięknego na

pozór powiedzenia: «naprzód państwo, potem samorząd»? Tak jakby samorząd miał

być czymś odrębnym od Państwa! Albo z mniej już pięknem powiedzeniem tego rodzaju,

jak: „naprzód budżet Państwa, potem budżety samorządów”. Tak jakby każda

najdrobniejsza czynność każdego urzędu państwowego była dla Państwa ważniejsza

i pilniejsza, aniżeli najpoważniejsza praca samorządu. (...) Jeżeli tedy ktokolwiek

chciałby nas podzielić «samorządowców» i «państwowców» zależnie od tego, czy

ktoś pracuje w formach samorządu czy też w innych instytucjach formalnie

państwowych (ściślej mówiąc rządowych) i próbowałby przeciwstawić jednych drugim,

to przeciwko takiemu podziałowi musimy jak najgoręcej się zastrzec, jako powierzchow-

nemu, fałszywemu i wysoce krzywdzącemu tych, którzy pracują w samorządzie”. W dal-

szej części objaśniał pojęcie działacza samorządowego. „Samorządowcami w tem właści-

wem znaczeniu nazwiemy tych wszystkich, którzy dążą do utrwalenia i rozbudowy

samorządu w obrębie organizacji państwowej, do nadania Państwu takiego ustroju,

w którym przez samorząd realizuje się ważne a może nawet najważniejsze zadania

państwowe”26.

Oceniając z perspektywy końca lat trzydziestych głoszone wcześniej zapatrywa-

nia na istotę samorządu pisał: „Pogląd na państwową naturę samorządu skrystalizował

się już dawno w teorii. Niejednokrotnie miałem sposobność deklarować się jako

zdecydowany jej wyznawca Dokonujące się w naszych czasach przemiany zdają się go

coraz wyraźniej potwierdzać. (...) Wszechwładza państwa współczesnego jest faktem.

Poza państwem niema miejsca na samorząd, bo poza państwem nie ma zadań publicz-24 M. Jaroszyński, Wybory samorządowe, „Samorząd” 1937, nr 51, s. 799.25 Echa liberalizmu samorządowego, „Samorząd” 1932, nr 13, s. 353-354.26 M. Jaroszyński, Samorząd i samorządowy, „Samorząd” 1933, nr 2, s. 18.

191

znych. Natomiast w państwie samem, w obrębie jego organizacji, jest dla samorządu

miejsce i to bardzo poczesne. Toteż samorząd musiał się stać i stał się rzeczywiście

organem państwa (oczywiście nie rządu)”27.

W końcu lat dwudziestych, jeszcze w trakcie pracy w Ministerstwie Spraw

Wewnętrznych, M. Jaroszyński powołany został na przewodniczącego, działającej przy

Prezesie Rady Ministrów w latach 1928–1933, Komisji dla Usprawnienia Administracji

Publicznej. Prace komisji, której zdaniem było „przygotowanie planu racjonalizacji

administracji publicznej” zakrojone były bardzo szeroko. Wśród projektów, przygotowy-

wanych we współpracy z licznym gronem wybitnych specjalistów – ok. stu teoretyków

administracji i praktyków – znalazły się propozycje zmian w organizacji administracji

centralnej, rządowej administracji terenowej, systemie kontroli administracyjnej,

przebudowa ustroju Warszawy, zmiany w rachunkowości oraz prawie budżetowym28.

W trakcie prac Komisji jedną ze szczególnie kontrowersyjnych kwestii, obok

projektów nowego podziału administracyjnego, stała się problematyka ustroju gminy

wiejskiej w Polsce. Jako pozostałość po okresie zaborów na terenie Galicji i dwóch woje-

wództw zachodnich (b. zabór pruski) funkcjonowały w tym okresie małe gminy wiejskie,

obejmujące zwykle jedną wieś, tzw. gminy jednostkowe, z kolei na terenie dawnego

Królestwa Polskiego działały duże gminy zbiorowe oraz jednostkowe gromady. Ogólno-

polską dyskusję na rzecz reorganizacji gminy wiejskiej w Polsce i upowszechnienia

gminy zbiorowej rozpoczął referat wygłoszony przez M. Jaroszyńskiego na krajowym

zjeździe przedstawicieli sejmików powiatowych w grudniu 1930 r. – „Zasadniczy typ

gminy wiejskiej w Polsce”29. Autor postulował w nim wprowadzenie na obszarze całego

państwa jednolitej gminy zbiorowej – tzw. gminy okręgowej, która przejęłaby funkcje

administracji rządowej przy równoczesnym pozostawieniu tzw. małej gminy miejscowej

(gromady). Konieczność zmian w organizacji i funkcjach wypełnianych przez gminy

wiejskie propagował również na łamach czasopism samorządowych. „Wprowadzenie

silnej gminy zbiorowej w całej Rzeczypospolitej uważam za pilną konieczność, wynikają-

cą z całego naszego ustroju państwowego i administracyjnego – postulował (...). Pra-

wodawca w swojej twórczości organizacyjnej liczyć się musi z istniejącym w danej chwili

układem stosunków społecznych, jeśli nie chce zadawać gwałtu życiu. Konieczność zas-

pokajania pewnych potrzeb poza granicami jednej wsi stwarza naturalną więź społeczną,

obejmującą większą liczbę miejscowości, związanych wspólnością potrzeby – i to jest

27 Id., Rozważania ideologiczne i programowe, „Samorząd” 1937, nr 20, s. 298.28 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999, s. 65-67.29 Zasadniczy typ gminy wiejskiej w Polsce, Warszawa 1930.

192

naturalna podstawa, na której oprzeć się powinna gmina zbiorowa. Z drugiej jednak

strony znaczna suma potrzeb wynika jedynie z sąsiedzkiego współżycia w jednej

miejscowości geograficznej, co stwarza również więź społeczną, domagającą się odpo-

wiedniego uwzględnienia w organizacji prawnej. Czyli: gmina zbiorowa, instytucja

nieodzowna dziś zdaniem mojem w całej Polsce, istnieć powinna obok ściśle miejscowej,

bo w zasadzie jedną tylko miejscowość obejmującej jednostki prawa publicznego, którą

najchętniej, bo najprościej, nazwałbym również gminą, odróżniając jedną jednostkę od

drugiej odpowiednim przymiotnikiem”30.

Koncepcja gminy zbiorowej, przejęta przez obóz sanacyjny w ogólnych zarysach,

weszła w skład rządowego projektu tzw. „małej ustawy samorządowej”. Wprowadzone

na obszarze całego państwa ustawą scaleniową z 1933 r. gminy zbiorowej oraz

jednostkowej gromady, której istnienia nie przewidywała zresztą konstytucja marcowa,

odbiegało jednak znacznie od rozwiązań proponowanych przez M. Jaroszyńskiego.

O wielkości gminy zbiorowej nie decydowały, jak postulował, pełnione przez nią funkcje,

zaś samorządność jednostkowej gromady, zwłaszcza na terenie województw zachodnich

i południowych, ograniczono do karykaturalnych rozmiarów. „Do kociołka ustawodaw-

czego, w którym warzono reformę gminną, dorzucono zgoła nieszlachetnych ingredien-

cji… – nie bez ironii komentował kilka lat później sam Jaroszyński. I to z rozmaitych

stron, jako że różni byli kucharze, którzy przy okazji własną chcieli upiec pieczeń. (...)

Do tego wszystkiego dołączył się jeszcze jeden charakterystyczny moment z tak dobrze

w Polsce znanego gatunku «terroryzmu nierozumu». Oto wielki Marszałek powiedział,

że w Polsce potrzeba gminy zbiorowej. I miał rację ponad wszelką wątpliwość. Ale

gorliwi pomniejszyciele wielkości zrozumieli, że gmina okręgowa, to nie gmina zbiorowa

i że gmina zbiorowa – to przeciwieństwo gminy ściśle miejscowej w jakiejkolwiek

postaci. A tak zrozumiawszy (oczywiście fałszywie) do walki przeciw żywotnej groma-

dzie wprowadzili autorytet Marszałka”31.

W kolejnych wystąpieniach M. Jaroszyński opowiadał się więc za przywróceniem

uprawnień samorządowych gromady, „trudno sobie bowiem – jego zdaniem – wyobra-

zić jakąkolwiek planową akcję, zmierzającą do podniesienia kultury i dobrobytu wsi, bez

samorządu poszczególnych miejscowości wiejskich. (...) Na jakiej jednostce organizacyj-

nej mają się oprzeć tego rodzaju urządzenia i akcje, jak studnie publiczne, kąpieliska,

przedszkola, bruki we wsi i chodniki, domy ludowe i wszelkiego rodzaju ogniska akcji

kulturalnej, zorganizowane korzystanie z książki, choćby ona przychodziła na wieś z po-30 M. Jaroszyński, Jeszcze o reformie gminy wiejskiej, „Samorząd” 1931, nr 10, s. 10.31 Id., Sprawa gromady, „Samorząd” 1937, nr 10, s. 145-146.

193

wiatu lub gminy, półotwarta opieka społeczna itd. itd.? (...) każde z tych wymienionych

przykładowo poczynań jest problemem typowo lokalnym, który skutecznie może być

rozwiązany tylko w granicach każdej miejscowości z osobna. Jest to więc przyrodzony

zakres działania jednostki organizacyjnej, obejmującej z reguły jedną wieś, czyli gromady”32.

Zwracał również uwagę na - wynikający z ustawy z 1933 roku – niedookreślony

zakres obowiązków i uprawnienia sołtysa. „Obarcza się go tysiącznemi drobiazgami,

nieraz posługami najniższego rzędu, nie bacząc na jego godność obywatelską i urzędową

– argumentował. Groźba kary aresztu, a nierzadko stale nad sołtysem wisząca i efek-

tywnie stosowana była batem, który go do ślepego posłuszeństwa zniewalał. (...) Doszło

do tego, że sołtysowi rozkazuje każdy: nie tylko wójt, ale i posterunkowy policji

państwowej i sekretarz gminny i jego pomocnik i każdy zajęty w urzędzie gminnym

praktykant, może nieraz nawet i woźny. Z pierwszego we wsi obywatela uczyniono

pachołka urzędu gminnego (...) przez spychanie wielkiej ilości zarówno ważnych jak

i najdrobniejszych spraw na sołtysów bez żadnego wyboru i umiaru i zawsze pod groźbą

kary – cierpi jakość załatwienia spraw, z drugiej zaś strony obniża się do zera autorytet

sołtysa. W rezultacie ogół obywateli zamiast ubiegać się o ten urząd, jako o zaszczytne

wyróżnienie i dowód szczególnego zaufania miejscowej ludności, począł go traktować

jak ciężką pańszczyznę, jak jakieś świadczenie gorsze i cięższe niż np. powinność stróży

nocnej albo podwody”33.

Wśród szeroko dyskutowanych w kręgach samorządowych kwestii w tym okresie

znalazły się również, wydane w odrębnym, dziesiątym tomie wyników prac Komisji

autorstwa Jaroszyńskiego, problemy personalne administracji publicznej, m.in. udział

czynnika zawodowego i obywatelskiego w administracji. Pracownicy samorządowi

w okresie międzywojennym stanowili bardzo zróżnicowaną grupę zawodową. W jej skład

wchodzili bowiem zarówno wyżsi urzędnicy, reprezentujący władze samorządowe na

poszczególnych szczeblach, a więc starosta krajowy, burmistrz, wójt i sołtys; dalej

urzędnicy komunalni średniego szczebla, jak sekretarz, skarbnik czy kancelista oraz

największa grupa pracowników niższego szczebla, w tym pionu technicznego czy

sanitarnego. Pracownicy administracji samorządowej różnili się tak posiadanym doś-

wiadczeniem, wykształceniem czy predyspozycjami do pracy w instytucjach publicznych.

Różnice w funkcjonowaniu poszczególnych urzędów czy jednostek samorządowych

wynikały z odmiennych uwarunkowań kulturowych i doświadczeń wyniesionych z okresu

zaborów; były też konsekwencją polityki prowadzonej przez państwa zaborcze wobec32 Ibidem, s. 147.33 M. Jaroszyński, Pierwszy obywatel wsi – czy pachołek gminny?, „Samorząd 1933, nr 48, s. 722.

194

Polaków i braku odpowiednio wykształconych kadr34. W administracji samorządowej na

terenie całego kraju spotkać można było takich urzędników, którzy „w konflikcie

z prawem dowiadywali się o granicach swoich uprawnień”, a na łamach gazet lokalnych

– jak podkreślał Grzegorz Radomski – często pojawiały się głosy krytyki przeciwko gru-

pie „uniwersalnych omnibusów”, którzy decyzje podejmowali z „jednakową pewnością

i zarozumiałością”, czy to w sprawach dotyczących wodociągów, buraków, oświaty czy

szpitali „wszystko wiedzieli, a niczego się nie uczyli”35.

Uznając za „naturalną i zdrową tendencję do upowszechniania się zawodowych

zarządów komunalnych” M. Jaroszyński pisał w 1931 r.: „Bezpośrednim wykonawcą za-

dań samorządu staje się coraz częściej coraz powszechniej nie ktoś z pośród członków

związku, kwalifikowany do tego jedynie zaufaniem wyborców, pozatem zaś będący

w sprawach administracji publicznej – jak to się popularnie mówi – laikiem, lecz osoba

odpowiednio do tego zawodowo przygotowana i poświęcająca się administracji komu-

nalnej wyłącznie albo przynajmniej głównie. Chodzi tu zarówno o tak zwanych urzędni-

ków komunalnych, którą to instytucję wszyscy doskonale znany, jak i o zawodowych

kierowników egzekutywy komunalnej (zawodowych burmistrzów, wójtów)”. Głos ten

należy uznać za wyraz potrzeby czasu.

Równocześnie podkreślał znaczenie i rolę czynnika obywatelskiego w samorzą-

dzie. „Samorządowość w wewnętrznej organizacji związków komunalnych, inaczej mó-

wiąc idea, aby zainteresowani obywatele wywierali jaknajwydatnieszy i bezpośredni

wpływ na administrację dotykających ich sfery życia spraw publicznych, znaleźć powinna

swój możliwie pełny wyraz w odpowiedniej strukturze i kompetencjach reprezentacyj

komunalnych, czyli organów stanowiących”36. „Zdarza się mianowicie niestety, ze

samorząd w praktyce sprowadza się do sui generis «samorządności» prezydentów,

burmistrzów, starostów czy wójtów, a więc zawodowców, urzędników de facto czy także

de iure, że natomiast reprezentacje miejscowego społeczeństwa, mianowicie rady, nie

dochodzą faktycznie do przysługującego im prawnie głosu z powodu czy to swej

bierności czy też pewnej nieśmiałości. W tych wypadkach, chociażby wymienieni

szefowie egzekutywy administrowali najlepiej, samorząd staje się niepotrzebną fikcją”37.

34 R. Pacanowska, Pracownicy samorządowi z terenów Polski Zachodniej: kwalifikacje, postawy,wizerunek w społeczeństwie [w:] Praca i społeczeństwo Drugiej Rzeczypospolitej, op. cit., s. 191-209.35 Samorząd terytorialny w myśli politycznej, op. cit., s. 340.36 M. Jaroszyński, Zawodowość w administracji komunalnej, „Samorząd” 1931, nr 35, s. 574.37 Id., Do społeczeństwa – przez samorząd, „Samorząd” 1935, nr 50, s. 770.

195

Kryzys gospodarczy, wzrastające zadłużenie związków samorządowych i zała-

manie finansów publicznych państwa, wpłynęło na decyzję o utworzeniu w 1932 r. pod

przewodnictwem M. Jaroszyńskiego Komisji Uzdrowienia Gospodarki Komunalnej, gdzie

opracowano m.in. projekty aktów prawnych, na mocy których dokonano obniżki

oprocentowania niektórych długoterminowych wierzytelności, również samorządo-

wych38. W artykułach prasowych „szybką i energiczną akcję oszczędnościową w gospo-

darce samorządowej” M. Jaroszyński uznał za „konieczność chwili”. „Oszczędności nale-

ży, zdaniem mojem – pisał na łamach „Samorządu” - szukać różnemi drogami, zależnie

od stosunków w poszczególnych związkach komunalnych, które bynajmniej nie są

jednolite. Znaleźć je można, a raczej znaleźć się je, zdaniem mojem, musi, bądź przez

a) obniżenie uposażeń wszystkich lub niektórych pracowników (obniżenie stopni

służbowych, skasowanie lub zniesienie niektórych dodatków itp.), b) zmniejszenie liczby

pracowników bądź przez c) obniżenie wydatków rzeczowych, albo wreszcie – wszystki-

mi temi środkami łącznie”39. Proponował również powołanie tzw. wewnętrznych komisji

oszczędnościowych, w skład których wchodziliby obywatele, wybrani spoza grona rad,

sejmików i kolegiów wykonawczych. „Powołanie świeżego elementu obywatelskiego do

komisji oszczędnościowych – pisał - stworzy pożądane ujście dla krytycznych nastrojów

społecznych i umożliwi przekształcenie krytyki negatywnej w pozytywną, twórczą, a tem

samem umocni samorząd w opinii społeczeństwa”40. Praca w komisji nie była rzeczą

łatwą. Niechęć do posunięć sfer rządowych była powszechna, w kręgach samorządowych

o przygotowywanej reformie unifikacji podstaw ustrojowych samorządu na początku lat

trzydziestych krążył złośliwy dowcip: „Rząd już dokonał reformy samorządowej. Polegała

ona na skreśleniu w tym wyrazie litery „o”; zamiast „samorząd” mamy teraz „sam rząd”41.

W 1934 r., wykorzystując swe bogate doświadczenie i rezygnując z funkcji

redaktora naczelnego „Samorządu” M. Jaroszyński wszedł, jako wiceprzewodniczący,

w skład powołanej Centralnej Komisji Oszczędnościowo-Oddłużeniowej i został preze-

sem kontrolującego gospodarkę samorządową Związku Rewizyjnego Samorządu Tery-

torialnego. W wyniku prac Komisji Oszczędnościowej do 1937 r., poza umorzeniem gmi-

nom wiejskim i samorządom powiatowym pożyczek na budowę szkół powszechnych

(ok. 9 mln zł) indywidualną akcją oszczędnościową objęto 51 dużych miast (na ogólną38 Były to dwa rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej – w sprawie obniżenia kosztów admi-nistracji komunalnej oraz o dochodzeniu roszczeń pieniężnych i egzekucji należności opartych natytułach prywatnoprawnych. A.W. Zawadzki, Finanse samorządu terytorialnego w latach 1918–1939,Warszawa 1971, s. 209-210.39 M. Jaroszyński, W sprawie obniżenie kosztów administracji samorządowej, „Samorząd” 1932, nr 18, s. 295.40 Id., Czynnik obywatelski w akcji samorządowej, „Samorząd” 1932, nr 22, s. 353-354.41 A. Ivánka, Wspomnienia..., s. 215.

196

liczbę 53), 410 (na 450) miast niewydzielonych, 165 związków powiatowych (na 239

działających), 1 związek wojewódzki oraz 301 gmin wiejskich (na 3 138). Po analizie da-

nych komisji wojewódzkich stwierdzono również, że stan zaspokajania potrzeb lokal-

nych jest niezadowalający, ale poza szczególnymi wypadkami „…legenda o rozrzutnej

gospodarce nie ma podstaw oraz że gospodarka samorządowa grzeszy raczej ubóstwem”42.

Zaangażowany w akcję oddłużeniową dla samorządu w drugiej połowie lat trzy-

dziestych M. Jaroszyński skierował swoje zainteresowania w stronę problemów wsi i rol-

nictwa. Po utworzeniu w Warszawie w 1936 r., podlegającego ministrowi rolnictwa i re-

form rolnych, Państwowego Instytutu Kultury Wsi, wszedł w skład jego zarządu, obok

dyrektora Józefa Chałasińskiego i prof. Jana Stanisława Bystronia43, a w 1938 r. objął

stanowisko podsekretarza stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Refom Rolnych. Po kilku

miesiącach, korzystając z propozycji ówczesnego ministra skarbu Eugeniusza Kwiatkow-

skiego, objął funkcję prezesa Banku Rolnego. W związku z przejściem do pracy minis-

terialnej, w lutym 1938 r., oficjalnie zrezygnował ze stanowiska prezesa Związku

Powiatów. Jeszcze w tym samym roku, w podziękowaniu „za długą i ofiarną pracę na

polu samorządowym” Rada Związku Powiatów ustanowiła stypendium im. prezesa

dr M. Jaroszyńskiego dla studentów zagadnień samorządowych44.

Przez cały okres międzywojenny w licznych artykułach drukowanych w prasie

samorządowej, jak: „Gmina”, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej”, „Samorząd

Terytorialny” czy „Samorząd”, zabierał głos w sprawach aktualnych dla gospodarki

samorządowej. Na łamach tego ostatniego tygodnika niejednokrotnie polemizował

z oponentami swoich tez, którzy nie dość dokładnie znali kontrowersyjne zagadnienie.

„Dziwnie niektórzy pojmują etykę publicystyczną. Okazuje się, że można sprawy zupeł-

nie nie znać, nie czytać, co się o niej pisało, o informacje co do faktów nie pytać – i pi-

sać, pisać, pisać. Tak jakby główną kwalifikacją publicysty była umiejętność pisania”45.

Wśród zainteresowań naukowych M. Jaroszyńskiego znalazły się również

badania nad rozwiązaniami ustrojowymi samorządu w państwach europejskich. Na

łamach kwartalnika teoretycznego „Samorząd Terytorialny” systematycznie publikował

materiały poświęcone powyższej problematyce, w licznych artykułach analizował ustrój

samorządu w państwach europejskich, zwłaszcza spostrzeżenia dotyczące reformy samo-

rządowej z 1933 ro. w państwie pruskim: „Reformy w dziedzinie samorządu terytorial-42 Cyt. za: A.W. Zawadzki, Finanse samorządu terytorialnego..., s. 221-222.43 Historia nauki polskiej, t. 5, op. cit., s. 220-221.44 R. Szwed, Centralne związki..., s. 114.45 M. Jaroszyński, Dookoła sprawy podatku obywatelskiego, „Samorząd” 1932, nr 30, s. 471.

197

nego w państwie pruskim”46, Samorząd terytorialny po wielkiej reformie finansowej

Rzeszy Niemieckiej”47,”Polityka oszczędnościowa Rzeszy Niemieckiej a samorząd tery-

torialny”48, „Pruskie przepisy o przedsiębiorstwach komunalnych”49. Tematyce tej poś-

więcona była wydana oddzielnie drukiem rozprawa „Przemiany samorządu pruskiego

(Warszawa 1934).

We wrześniu 1939 r., jako urzędnik administracji państwowej, wraz z rodziną

został ewakuowany do Rumunii, skąd jesienią tego samego roku przedostał się do

Francji. W Paryżu pracował początkowo w powołanym przez władze emigracyjne Biurze

Studiów Ekonomicznych, a po zajęciu miasta przez wojska niemieckie na południu

Francji (Perigueux, Grenoble) w oddziale PCK, przekształconym na Towarzystwo Opieki

nad Polakami we Francji. Po dwóch latach przedostał się do Londynu, gdzie uzyskał

zatrudnienie w biurze prac administracyjnych, późniejszym kierowanym przez Karola

Popiela Ministerstwie Odbudowy Administracji Publicznej. W 1944 r. rozpoczął wykłady

na polskim wydziale prawa Uniwersytetu w Oxfordzie, obok 17 polskich profesorów,

m. in. Stanisława Grabskiego, Wacława Komarnickiego, Adama Pragiera i Edwarda

Szturm de Sztrema50.

W 1945 r., wykorzystując przedwojenne kontakty, zwłaszcza z ówczesnym

członkiem prezydium KRN, Stanisławem Szwalbe i chcąc rozwijać działalność dydak-

tyczną i naukową, M. Jaroszyński, jak wielu uczonych polskich, w tym S. Grabski, Oskar

Lange, Jan Hulewicz, Wojciech Świętosławski czy Rafał Taubenschlag, powrócił z emi-

gracji do kraju51. W Warszawie został powołany na stanowisko dyrektora Biura Organi-

zacji i Spraw Osobowych przy Prezydium Rady Ministrów, a w styczniu 1948 r. na sta-

nowisko zastępcy Szefa Kancelarii Prezydenta RP. W 1946 r., wraz ze wznowieniem

zajęć na Uniwersytecie Warszawskim, objął stanowisko profesora i kierownika początko-

wo Katedry Nauki Administracji i Prawa Administracyjnego, później Katedry Prawa

Administracyjnego na tejże uczelni. Pracując nieprzerwanie do 1960 r., jak pisali ucznio-

wie w artykule wspomnieniowym „stworzył tam świetnie zorganizowany ośrodek nauki

i dydaktyki i przygotował nową kadrę pracowników”. Do grona jego uczniów należeli

m.in. Wacław Brzeziński, Wacław Dawidowicz, Ryszard Malinowski, Zygmunt Rybicki,

Jerzy Służewski i Jerzy Starościak52.

46 „Samorząd Terytorialny” 1929, z. 4.47 „Samorząd Terytorialny” 1930, z. 3-4.48 „Samorząd Terytorialny” 1931, z. 1-2.49 „Samorząd Miejski” 1934, z. 12.50 Historia nauki polskiej, t. 5, op. cit., s. 397.51 Ibidem, s. 398.52 S. Bródka, Uczeni polscy XIX i XX wieku, Warszawa 1995, s. 103.

198

W pierwszych latach po zakończeniu w II wojny światowej M. Jaroszyński

zajmował się warunkami funkcjonowania samorządu i administracji terenowej w nowej

rzeczywistości. Do publikacji o tej problematyce należą m.in. „Samorząd w ustroju

kapitalistycznym”53, „Samorząd w demokracji ludowej”54 czy „Samorząd w gospodarce

planowej”55. W tej ostatniej pracy wyjaśniał wpływ planowania centralnego na ustrój

administracyjny oraz przedstawił zagadnienie organizacji administracji wobec central-

nego planowania. W tym czasie ukazywały się również w prasie przedruki jego przed-

wojennych artykułów, jak „Samorząd i samorządowcy”56 czy „Sprawy gminy”57.

Po wprowadzeniu ustawą z 1950 r. o jednolitym systemie organów administracji

państwowej – rad narodowych i ostatecznej likwidacji form samorządności rozpoczął

badania nad administracją terenową Polski Ludowej. Podjęte w końcu lat pięćdziesiątych

studia nad systemem rad narodowych przyczynić się miały do ich znaczącej

przebudowy. W 1961 r. opublikował pracę, ukazującą węzłowe problemy rad narodowych

-„Zagadnienia rad narodowych. Studium prawno-polityczne”. W okresie powojennym

zainicjował również badania nad polskim prawem administracyjnym, organizacją

administracji i systemem kontroli administracji. Był redaktorem i autorem znacznej

części podręcznika „Polskie prawo administracyjne”. Do grona współpracowników pro-

fesora przy redakcji podręcznika w części ogólnej należeli W. Brzeziński i Marian Zim-

merman; w części szczegółowej m.in. J. Starościak.

Równolegle z pracą naukowo-badawczą M. Jaroszyński aktywnie uczestniczył

w próbach rozwiązania problemów nauki i szkolnictwa wyższego w Polsce Ludowej.

Został powołany m.in. na zastępcę przewodniczącego Rady Szkół Wyższych (1946-47),

gdzie opracował założenia przebudowy struktury szkolnictwa wyższego, odrzucając

autonomię szkół akademickich. Proponował, aby miejsce autonomii poszczególnych

uczelni, uznawaną przez niego za „szkodliwy przeżytek”, zajęła autonomia nauki jako

całości. „W miejsce rozproszonych pierwszych często sekciarskich kapliczek potrzebny

jest jeden wielki kościół służący nauce”58. W 1948 roku został członkiem Rady Głównej

ds. nauki i szkolnictwa wyższego, a przejściowo również sekretarzem generalnym

i przewodniczącym Komisji Statutowej, gdzie przygotował projekt zrównania szkół

akademickich ze szkołami wyższymi zawodowymi, wprowadzenie dwustopniowości

studiów i nowego nazewnictwa stopni naukowych.

53 „Wieś” 1947, nr 2.54 „Wieś” 1948, nr 2.55 „Gospodarka Planowa 1947, nr 4.56 „Rada Narodowa” 1945, nr 21.57 „Gmina” 1946, nr 1.58 Cyt. za: Historia nauki, t. 5, op. cit., s. 438.

199

Powołany na członka Polskiej Akademii Nauk został zastępcą Sekretarza

Naukowego Pan (1957-1965) i członkiem Prezydium PAN w latach (196-1968). Kiero-

wał bieżącymi pracami Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej dla Pracowników Nauki oraz

był przewodniczącym Rady Naukowej Instytutu Nauk Prawnych PAN. Jako prawno-

organizacyjny doradca tej naukowej instytucji – jak podkreślano w artykułach wspom-

nieniowych - cieszył się wielkim autorytetem59. Był długoletnim członkiem komitetu

redakcyjnego „Państwa i Prawa”, „Rada Narodowej”, przewodniczącym Komitetu

Redakcyjnego „Problemów Rad Narodowych” i „Studiów Prawniczych” – wydawnictw

Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk. Do pracy redakcyjnej skłaniały go

„zarówno żywość reakcji na sprawy bieżącej organizacji badań naukowych i adminis-

tracji, jak i chęć dotarcia z tą tematyką do szerszych kręgów czytelniczych, chęć stwo-

rzenia należytego klimatu wokół spraw, które uważał za ważne – wspominali uczniowie.

Logika zaś wypowiedzi i żywość języka zapewniły Mu licznych czytelników”60.

W związku z pełnionymi obowiązkami drugą dziedziną zainteresowań w okresie

powojennym stały się problemy szkolnictwa wyższego, w szczególności zaś prawo szkół

wyższych, instytucji naukowych i pracowników nauki. W wydanej w 1947 r. pracy

„Uposażenie pracowników naukowych” uzasadniał prawne stanowisko reformy uposażeń

pracowników nauki według płac w przedsiębiorstwach państwowych, a nie według płac

urzędników oraz zróżnicowania uposażeń nie tylko wedle stanowisk, ale i w stosunku do

liczby lat pracy i wydajności mierzonej liczbą publikacji. Opowiadał się za koniecznością

periodycznego zwoływania kongresów nauki polskiej jako ekspozycji aktualnych potrzeb

nauki (tak w tekście „Autonomia szkoły czy autonomia nauki”). W okresie późniejszym

ukazywały się wydawnictwa o charakterze zbioru przepisów z tej dziedziny, opatrywane

gruntownym komentarzem. Podsumowaniem było praca „Prawo pracowników naukowych”.

Działalność w praktyce administracyjnej i osiągnięcia badawcze stały się

podstawą przyznania szeregu wyróżnień. W okresie międzywojennym dwukrotnie:

Krzyżem Kawalerskim (1923) i krzyżem Komandorskim z Gwiazdą (1927). W czasach

Polski Ludowej odznaczony Krzyżem Komandorskim z Gwiazdą Orderu Odrodzenia

Polski (1959), Orderem Sztandaru Pracy I Klasy (1964) oraz trzykrotnie Złotym Krzyżem

Zasługi.

Dwukrotnie żonaty – w 1914 roku z Janiną z Zakrzewskich, w 1935 z Marią

z Grandowskich – był ojcem sześciorga dzieci. Zmarł w Warszawie 19 marca 1974 roku.

59 W. Brzeziński, J. Starościak, Maurycy Jaroszyński 1890–1974, „Państwo i Prawo” 1974, nr 5 , s. 114.60 Ibidem, s. 115.

200

Żył i pracował – jak trafnie ocenili jego uczniowie – „w okresach bogatych w zdarzenia,

zwrotnych w dziejach krajów i ludzi, ciekawych, ale jednakże trudnych dla działacza

i prawnika”61.

Ważniejsze prace M.Z. Jaroszyńskiego

• Stosunek samorządu gminnego do powiatowego, Warszawa 1921.

• Samorząd terytorialny w Polsce. Stan obecny. Wnioski do reformy, Warszawa 1923.

• Oszczędność w organizacji administracji powiatowych związków komunalnych. Przekazanie

samorządowi terytorialnemu agend administracji urzędów państwowych, [w:] W. Gajewski,

Samorząd powiatowy w Rzeczypospolitej z punktu widzenia polityki oszczędnościowej,

Warszawa 1924.

• Samorząd gminy wiejskiej, Warszawa 1925.

• Gospodarka gmin wiejskich w Polsce na tle stanu finansów gminnych. Znaczenie opłat

drogowych w dochodach powiatowych związków komunalnych, Warszawa 1926.

• Samorząd terytorialny jako czynnik gospodarczy, [w:] Na froncie gospodarczym. W dziesiątą

rocznicę odzyskania niepodległości 1918–1928, Warszawa 1929.

• Naprawa ustroju państwa a samorząd. Opinie i uwagi na temat zmiany ustroju samorządu

terytorialnego, Warszawa 1932.

• Problemy personalne w administracji publicznej, Warszawa 1933.

• Autonomia szkoły czy autonomia nauki, Warszawa 1946.

• Samorząd w gospodarce planowej, Warszawa 1949.

• Nowe aspekty zagadnienia kontroli administracyjnej, Warszawa 1950.

• Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956 (z M. Zimmermanem

i W. Brzezińskim).

• Polskie prawo administracyjne. Część szczegółowa, Warszawa 1957.

• Zagadnienia rad narodowych. Studium prawno-polityczne, Warszawa 1961.

• Prawo pracowników naukowych, Warszawa 1967, wyd. II 1972.

Dr Regina Pacanowska: Instytut Historii UAM, Pracownia Historii Wizualnej, E-mail:

[email protected].

Bródka S., Uczeni polscy XIX i XX wieku, Warszawa 1995.

Burek C., Status prawny wójta w samorządzie gminy wiejskiej II RP, „Samorząd Terytorialny” 2008, nr 3.

Brzeziński W. ,Starościak J., Maurycy Jaroszyński 1890–1974, „Państwo i Prawo” 1974, nr 5.

Gaca-Dąbrowska Z. et alt., Historia nauki polskiej, t. 5: 1918–1951, Kraków 1992.

Grzybowska M. , Samorząd miejski w II Rzeczypospolitej, „Samorząd Terytorialny” 2006, nr 6.

Ivánka A., Wspomnienia skarbowca, Warszawa 1967.

61 Ibidem, s. 113.

201

Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999.

Jaku Z., Przenikanie państwa do samorządu terytorialnego w okresie międzywojennym i po wyzwoleniu,

„Kronika Wielkopolski” 1990, nr 3.

Klimek M., Samorząd miast II Rzeczypospolitej. Publiczna debata i rozwiązania ustrojowe, Lublin 2006.

Mierzwa J., Działalność wojewódzkich i powiatowych struktur bezpieczeństwa, [w:] Praca i

społeczeństwo Drugiej Rzeczypospolitej, red. W. Mędrzecki, C. Leszczyńska, seria:

„Metamorfozy społeczne” t. 9, Warszawa 2014.

Mierzwa J., Starosta powiatowy jako przywódca elit lokalnych II Rzeczypospolitej, [w:] Regionalne elity

polityczne II i III RP, red. M. Dajnowicz, Białystok, 2012

Mierzwa J., Starostowie Polski międzywojennej: portret zbiorowy, Kraków 2012.

Pacanowska R. , Państwo wobec samorządów. Od zmiany w systemie finansów komunalnych do ustawy

scaleniowej z 1933 roku, [w:] Państwo i społeczeństwo Drugiej Rzeczypospolitej, red. J. Żarnowski,

seria: „Metamorfozy społeczne”, t. 8, Warszawa 2014.

Pacanowska R., Pracownicy samorządowi z terenów Polski Zachodniej: kwalifikacje, postawy, wizerunek

w społeczeństwie, [w:] Praca i społeczeństwo Drugiej Rzeczypospolitej, red. W. Mędrzecki,

C. Leszczyńska, seria Metamorfozy społeczne, t. 9,Warszawa 2014.

Pacanowska R., Samorząd powiatowy w Wielkopolsce 1919–1939, Poznań 2006.

Pacanowska R., Z dziejów nauki prawa administracyjnego i nauki o samorządzie terytorialnym.

Włodzimierz Wakar (1885-1933), „Samorząd Terytorialny” 2004, nr 4.

Pacanowska R., Związek Powiatów Rzeczypospolitej Polskiej w okresie międzywojennym, „Samorząd

Terytorialny” 2004, nr 4.

Podkowski M., Samorząd gminny w Wielkopolsce 1919-1939, Wrocław 2007.

Regulski J., Samorządna Polska, Warszawa 2005.

Rybicki Z., Maurycy Jaroszyński (1890–1974), „Nauka Polska” 1974, nr 5.

Samorząd w polskiej myśli politycznej XX wieku, red. G. Radomski, Toruń 2006.

Starościak J., Maurycy Jaroszyński 1890-1974, „Państwo i Prawo” 1974, nr 5.

Szwed R., Centralne związki samorządowe w Polsce (1917-2003), Częstochowa 2003.

Szwed R., Samorządowa Rzeczpospolita 1918–1939, Częstochowa 2000.

Wójcik S., Samorząd terytorialny w Polsce w XX wieku. Myśl samorządowa – historia i współczesność,

Lublin 1999.

Zawadzki A.W., Finanse samorządu terytorialnego w latach 1918–1939, Warszawa 1971.

arkuszy wydawniczych: 1,3

__________________________________________

202

Artur Potocki, Biblioteka publiczna jako zakład administracyjny, „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6,

ISSN: 2300-2662, s. 204-217.

Artur Potocki, Wydział Prawa i Administracji UMCS

Biblioteka publiczna jako zakład administracyjny

Public Library as an Administrative Facility

Abstrakt

Niniejszy artykuł dotyczy ważnego problemu praktycznego, jakim jest

określenie: czy biblioteki publiczne faktycznie są zakładami administracyjnymi, a tym

samym dojście do konkluzji, że ich celem jest wypełnianie zadań publicznych, a nie

prowadzenie działalności gospodarczej. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie

najczęściej uznaje się taki pogląd za właściwy, jednakże praktyka działalności bibliotek

publicznych pokazuje, że nie jest to kwestia dostatecznie jasna i klarowna. Autor

analizuje poszczególne elementy bibliotek publicznych w stosunku do podstawowych

cech, jakie powinien posiadać zakład administracyjny, próbując odpowiedzieć na

pytanie: czy zasadne jest stwierdzenie, czy biblioteki publiczne faktycznie nimi są.

Słowa kluczowe: biblioteka publiczna, działalność kulturalna, zakład administracyjny,

zakład publiczny

Abstract

This article is about an important practice problem, which is to determine

whether public libraries are in fact public facilities, and thus their goal is the fulfillment

of public tasks, rather than running a business. Both case law and doctrine usually is

considered such a view be appropriate, however, practice activities of public libraries

shows that it is not a question of a sufficiently and clear. The author analyzes the

different elements of the public libraries in relation to the basic features that you

should plant administration, trying to answer the question whether it is appropriate to

determine whether public libraries actually are.

Keywords: administrative facility, cultural activities, public facility, public library

204

1. Wprowadzenie

Powszechny dostęp do zasobów bibliotecznych w Polsce nie byłby możliwy bez

bibliotek publicznych, które są także jednymi z najczęściej występujących instytucji kul-

tury, również na obszarach peryferyjnych. Sądy administracyjne i administracja niejed-

nokrotnie wskazywały na zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez biblioteki

publiczne1, a tym samym podważały ich nastawienie na samodzielność finansową

i osiąganie zysku. Jednakże dość częste poruszanie przez sądownictwo i organy roz-

strzygające tego zagadnienia wskazuje, że niniejsza kwestia nie została dotąd dosta-

tecznie opisana.

Tezą pracy jest stwierdzenie, że biblioteki publiczne są zakładami administra-

cyjnymi, a tym samym nie są podmiotami nastawionymi na osiąganie zysków, lecz na

wykonywanie zadań publicznych. Celem badawczym opracowania jest objaśnienie posz-

czególnych elementów składowych bibliotek publicznych w odniesieniu do doktrynal-

nych części zakładów administracyjnych.

Struktura pracy obejmuje osiem części. Pierwsza z nich zawiera uwagi wstępne

pracy, druga charakterystykę ogólną bibliotek publicznych, w trzeciej opisano uwarun-

kowania funkcjonowania bibliotek publicznych jako zakładów administracyjnych, czwar-

ta natomiast dotyczy usług świadczonych przez biblioteki publiczne. Piąta część zawiera

w sobie rozważania na temat zasobów rzeczowych, szósta zaś traktuje o zasobach

ludzkich. Siódma część dotyczy kwestii wewnętrznego prawa zakładowego, natomiast

ostatnia, ósma część stanowi uwagi końcowe.

Biblioteki w ujęciu prawnym nie są zbyt częstym obiektem rozważań z strony

doktryny. Świadczyć o tym może stosunkowo niewielka ilość komentarzy i monografii,

które traktują o bibliotekach w sposób kompleksowy. Znacznie częściej biblioteki nato-

miast bywają przedmiotem opracowań w czasopiśmiennictwie. Zakłady administracyjne

natomiast były i są tematem podejmowanym zarówno w opracowaniach monograficz-

nych, podręcznikowych, jak również w czasopismach.

2. Charakterystyka bibliotek publicznych

Funkcjonowanie bibliotek oraz ich status prawny reguluje ustawa z dnia 27 czer-

wca 1997 r. o bibliotekach2. Jednocześnie kwestie nienormowane przez u.b. określa

1 Zob. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 114/08, LEXnr 507846 oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 kwietnia 2014 r.,sygn. akt LEX-S.4131.4.2014.HL (Dz.Urz. Woj. Mazow. 2014 poz. 3831).2 Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 642, z późn. zm., zwana dalej u.b.

205

ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej3, która stanowi swojego

rodzaju lex generalis polskiego prawa kultury4 i pełni funkcję uzupełniającą dla regulacji

szczególnych. Wcześniej materię tę regulowała ustawa o bibliotekach z dnia 9 kwietnia

1968 r.5, a w okresie bezpośrednio po II wojnie światowej, dekret z dnia 17 kwietnia

1946 r. o bibliotekach i opiece nad zbiorami bibliotecznymi6. Warto także wspomnieć,

że w żadnym obecnie obowiązującym akcie normatywnym nie został zdefiniowany

termin „biblioteka”. Ustawodawca wskazuje wyłącznie cechy, jakie biblioteka powinna

posiadać7. Są nimi zapewniony przez organizatora lokal, wyposażenie, zaplecze

pracowników oraz materiały biblioteczne.

Biblioteki są jedną z form organizacyjnych prowadzenia działalności kulturalnej

przez organy władzy publicznej8, tzn. mogą być prowadzone, nadzorowane i finanso-

wane przez aparat władzy rządowej, jak również administrację samorządową. Biblioteki

publiczne sensu largo to wszystkie instytucje będące ogólnodostępnymi dla obywateli,

które zajmują się wykonywaniem zadań ustawowo określonych9. Natomiast bibliotekami

publicznymi sensu stricto są Biblioteka Narodowa i biblioteki prowadzone przez jednostki

samorządu terytorialnego, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 u.b.

Głównymi celami bibliotek jest, gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie

i ochrona materiałów bibliotecznych, jak również udostępnianie swoich zbiorów oraz

prowadzenie działalności informacyjnej10. W literaturze przedmiotu pojawiają się także

inne poglądy na zagadnienie zadań bibliotek, pośród których wymienia się funkcję

dokumentacyjną, intelektualną, edukacyjną, informacyjną, estetyczną, rozrywkową

i substytutywną11.

3 Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej(t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 862), zwana dalej u.o.p.d.k.4 M. Karcz-Kaczmarek, Prowadzenie działalności kulturalnej, [w:] Prawo administracyjne materialne,red. Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, M. Stahl, Warszawa 2014, s. 419.5 Dz.U. Nr 12, poz. 63, z późn. zm.6 Dz.U. Nr 26, poz. 163.7 B. Jewuła, S. Stanisławska-Kloc, Prawo autorskie a działalność bibliotek (licencja dla bibliotek z art. 28ust. pr. aut. i pr. pokr.), „Prace Z Prawa Własności Intelektualnej” 2008, z. 102, s. 119.8 Zob. art. 2 u.o.p.d.k. Organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej jest bezwzględniezadaniem publicznym, którego wykonywanie jest obligatoryjne, niezależnie od kondycji finansowejjednostki samorządu terytorialnego.9 Podobnie B. Jewuła, S. Stanisławska-Kloc, op. cit., s. 120. Pogląd ten potwierdza także tezawyroku NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, LEX nr 533194.10 Zob. art. 4 ust. 1 u.b.11 J. Wojciechowski, Bibliotekarstwo: kontynuacje i zmiany, Kraków 2001, s. 12.

206

3. Uwarunkowanie funkcjonowania biblioteki publicznej jako zakładu

administracyjnego

Samo pojęcie zakładu publicznego zaczęło kształtować się w okresie

międzywojennym i dotyczyło jednostek organizacyjnych tworzonych przez państwo i in-

ne podmioty prawa publicznego. Obecnie, pod wpływem reaktywacji samorządów

terytorialnych, zakłady publiczne mogą być prowadzone zarówno przez jednostki

samorządu terytorialnego, jak również przez państwo. Nie reguluje tego jeden akt

prawny, a wyłącznie doktryna i liczne ustawy uchwalane po zmianie ustroju 12. W litera-

turze, biblioteki były niejednokrotnie wymieniane jako przykłady zakładów administra-

cyjnych realizujących zadania z zakresu upowszechniania kultury13, będące instytucjami

otwartymi14, dającymi możliwość korzystania z swoich zasobów obywatelom 15. Bez

wątpienia można zatem stwierdzić, że zakłady te są podmiotami realizującymi funkcję

administracji świadczącej16. Próbę zdefiniowana zakładu publicznego podjęto w projekcie

ustawy – Przepisy prawa administracyjnego, opracowanego przez zespół powołany

przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Zgodnie z tą definicją, zakładem publicznym jest

„jednostka organizacyjna stanowiąca zespół osób, rzeczy i praw majątkowych,

utworzona na podstawie ustawy, wyodrębniona z aparatu administracji państwa lub

jednostki samorządu terytorialnego, wykonująca samodzielnie, ale pod nadzorem właś-

ciwego organu administracji publicznej, zadania publiczne z zastosowaniem form właś-

ciwych władzy publicznej, uprawnioną do podejmowania działań władczych wobec osób

będących jej użytkownikami albo znajdujących się na jej terenie z innych powodów”17.

Cechy jakie powinien posiadać zakład administracyjny zostały wskazane przez

R. Michalską-Badziak18, można je odnaleźć w regulacjach dotyczących bibliotek.

Wyodrębnienie organizacyjne bibliotek publicznych przejawia się w normie dającej

możliwość funkcjonowania jako odrębne jednostki organizacyjne w formie instytucji

12 Zob. H. Spasowska-Czarny, Administracyjnoprawny status zakładów publicznych, Lublin 2015,s. 66-68.13 E. Elżanowski, Zakład państwowy w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 184-188.14 E. Ochednowski, Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969,s. 123-124.15 B. Dolnicki, Rola zakładów w zaspokajaniu potrzeb socjalno-bytowych obywateli, [w:] Regulacjaprawna administracji świadczącej, red. K. Podgórski, Katowice 1985, s. 53.16 Podobnie L. Bielecki, Koncepcja rzeczy publicznej w prawie polskim. Zagadnienia administracyjno-prawne, Kielce 2013, s. 212-214.17 Art. 5 ust. 1 pkt 10 projektu ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego (19 marca 2008r.).18 R. Michalska-Badziak, Podmioty administrujące. Zakład publiczny (administracyjny), [w:] Prawo ad-ministracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2002, s. 192.

207

kultury. Oznacza to, że powinny one posiadać osobowość prawną19. Dopuszczalne jest

jednak prowadzenie bibliotek publicznych w ramach innej instytucji kultury, bez

wyodrębnienia organizacyjnego dającego bibliotece taką osobowość. Możliwość ta

pojawiła się dopiero 1 stycznia 2012 r., na podstawie zmian między innymi w rozdziale

piątym u.b.20. Tym samym biblioteka publiczna może być samodzielnym zakładem

administracyjnym lub częścią składową innego zakładu.

Organami zarządzającymi zakładem w przypadku bibliotek publicznych są

dyrektorzy, którzy stanowią organy jednoosobowe. Zatrudniają ich organizatorzy

bibliotek, czyli w przypadku Biblioteki Narodowej – minister właściwy ds. kultury i och-

rony dziedzictwa narodowego, natomiast w przypadku bibliotek samorządowych – or-

gany wykonawcze w imieniu jednostek samorządu terytorialnego. Regulacje dotyczące

tej materii zawarte są w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kultural-

nej21. Pośród cech wspólnych zakładu wyróżnić można ponadto wyposażenie go w ma-

terialne środki działania, świadczenie usług o szczególnym znaczeniu społecznym,

swoisty stosunek prawny łączący organy zakładu i jego użytkowników, jak również

reguły jednostek budżetowych.

4. Usługi świadczone przez biblioteki publiczne

Usługi świadczone przez biblioteki publiczne mają charakter zarówno materialny

jak i niematerialny. Zostały one określone w ogólności jako organizowanie i zapewnianie

dostępu do zasobów dorobku nauki, kultury polskiej i światowej (art. 3 ust. 1 u.b.),

jednak przepis ten ma charakter deklaratoryjny. Powyższa norma nie wprowadza

rozróżnienia na biblioteki publiczne, niepubliczne, naukowe czy inne rodzaje bibliotek

jakie zostały określone w ustawie (lege non distinguente)22. Usługi wykonywane przez

biblioteki można także zaliczyć do domeny zadań publicznych (państwowej i samorzą-

dowej) w sferze kulturalno-społecznej23.

Niematerialne usługi świadczone przez biblioteki publiczne stanowią podstawę

ich funkcjonowania i dostępne są powszechnie oraz bezpłatnie. Sama powszechność

dostępności bibliotek wynika z konstytucyjnej gwarancji wolności korzystania z dóbr

19 Wyrok SA w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Gd 479/02, OwSS 2004/1/21/21;podobnie J. Ciechorski, Ustawa o bibliotekach. Komentarz, Warszawa 2012, s. 93-94.20 Ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalnościkulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 207, poz. 1230).21 Reguluje to przede wszystkim art. 15-17 u.o.p.d.k. Szerzej na ten temat: R. Golat, Obsadzaniestanowisk kierowniczych w instytucjach kultury, „Służba Pracownicza” 2004, nr 11, s. 25-28.22 Por. J. Ciechorski, Ustawa o bibliotekach..., s. 14-15.23 Zob. M. Elżanowski, op. cit., s. 67.

208

kultury określonej w art. 73 ustawy zasadniczej24. Dostęp do tych usług jest taki sam dla

wszystkich, niezależnie od posiadanego obywatelstwa, narodowości i wyznania25. Zasada

ta może zostać ograniczona wyłącznie aktem rangi ustawowej. Niemożliwe jest zatem

wprowadzenie obostrzeń do korzystania z zasobów bibliotek podustawowymi aktami

prawnymi, aktami prawa miejscowego i prawem wewnętrznym26. Zgodzić można się

zatem z stwierdzeniem L. Bieleckiego, że dostęp do zbiorów bibliotecznych ma charak-

ter ściśle powszechny27.

Pośród podstawowych zadań biblioteki ustawodawca wymienił: gromadzenie,

opracowywanie, przechowywanie i ochronę materiałów bibliotecznych, jak również

obsługę użytkowników, przede wszystkim udostępnianie zbiorów oraz prowadzenie

działalności informacyjnej, zwłaszcza informowanie o zbiorach własnych, innych biblio-

tek, muzeów i ośrodków informacji naukowej, a także współdziałanie z archiwami w tym

zakresie28. Wykonywanie tych zadań przez biblioteki jest obowiązkowe i musi być wyko-

nywane przez wszystkie podmioty, które reguluje ustawa o bibliotekach, jednak obok

tego mogą być wykonywane zadania fakultatywne29. Ponadto na wojewódzkie biblioteki

publiczne został nałożony obowiązek udostępnia materiałów bibliotecznych dotyczących

wiedzy o regionie, a także dokumentujących jego dorobek kulturalny, naukowy i gospo-

darczy. Oprócz tego obowiązane są one także świadczyć usługi wobec innych bibliotek

w regionie, wśród których należy wymienić organizowanie obiegu wypożyczeń biblio-

tecznych, opracowywanie i publikowanie bibliografii regionalnych oraz prowadzenie ba-

dań mających na celu podniesienie wydajności i atrakcyjności bibliotek w regionie,

w tym także udzielanie pomocy instrukcyjno-metodycznej i szkoleniowej, jak również

sprawowanie nadzoru merytorycznego nad innymi bibliotekami samorządowymi

w regionie30.

24 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, z późn.zm.).25 Zob. W. Burek, Rola bibliotek w upowszechnianiu materiałów i informacji przeznaczonych dlamigrantów zarobkowych i przymusowych oraz diaspory w Polsce – analiza prawna, „Przegląd PrawaPublicznego” 2015 nr 2, s. 43-45.26 J. Ciechorski, Ustawa o bibliotekach..., s. 15-16.27 Por. L. Bielecki, op.cit., s. 226-227.28 Art. 4 ust. 1 u.b.29 Ibidem, s. 17-18, R. Golat, Trzy zakresy działalności bibliotek – aspekt prawny, „Bibliotekarz” 2009nr 4, s. 31. Podobny pogląd funkcjonuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, patrz: wyrokNSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1698/13, LEX nr 1559451. Odmienne zdanienatomiast reprezentują rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów lubuskiego z dnia 2 kwietnia2009 r., sygn. akt NK.II.AKOP.0911-5-5/09 (Dz.Urz. Woj. Lubus. 2009 nr 87 poz. 1150) orazdolnośląskiego z dnia 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt NK-N17.4131.247.2012.RJ1 (Dz.Urz. Woj. Dolno.2012 poz. 3016), twierdząc że katalog ten ma charakter zamknięty, a biblioteki mogą wykonywaćwyłącznie te czynności.30 Art. 20 ust. 1 u.b.

209

Dodatkowe niematerialne usługi świadczone przez biblioteki to przede wszys-

tkim prowadzenie działalności bibliograficznej, dokumentacyjnej, naukowo-badawczej,

edukacyjnej, popularyzatorskiej i instrukcyjno-metodycznej, co zostało wskazane w art.

4 ust. 2 u.b. Katalog ten ma charakter otwarty i wskazuje jedynie na możliwe kierunki

dodatkowej działalności zakładów. Omawiana fakultatywna działalność powinna być

także bezpłatna i mieć charakter powszechny, podobnie jak obligatoryjne zadania bib-

liotek publicznych. Istotna z tego punktu widzenia jest lista odpłatnych świadczeń bib-

liotek zawarta w art. 14 u.b., która wprowadza możliwe opłaty w przypadku usług wska-

zanych w tym katalogu zamkniętym31, jednakże ich wysokość nie może przekraczać

kosztów wykonania, zgodnie z art. 14 ust. 3 u.b. W związku z powyższym jednoznacznie

wskazany został zakaz prowadzenia przez biblioteki publiczne jakiejkolwiek działalności

w celu osiągnięcia zysku.

Pośród materialnych usług świadczonych przez biblioteki publiczne można

wskazać wyłącznie działalność reprograficzną, która jest także działalnością fakultatyw-

ną bibliotek, a opłata pobierana z tytułu jej wykonania ma charakter ekwiwalencyjny32.

Wykonując działalność reprodukcyjną, biblioteki muszą mieć na względzie także

przepisy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych33, jednakże jak zostało

przyjęte, na podstawie art. 28 u.p.a.p.p, biblioteki świadczą tego rodzaju działalność

dość powszechnie34. Niejednokrotnie świadczeniem usług reprograficznych na terenie

bibliotek zajmują się zewnętrzne podmioty wykonując działalność gospodarczą,

jednakże w ich przypadku nie mają zastosowania przepisy ustawy o bibliotekach, w tym

także obostrzenie dotyczące wysokości opłat za wykonanie usługi.

Trzeba zgodzić się ze stwierdzeniem, że biblioteki publiczne świadcząc swoje

usługi i wykonując zadania publiczne nie są nastawione na zysk. Zamiast tego, podobnie

jak w przypadku innych zakładów administracyjnych, można zaobserwować tzw. motyw

racjonalnego gospodarowania35. Wpływy z tytułu świadczonych usług pokrywać mają

wyłącznie koszty jej wykonania, a nie zaspokajanie innych potrzeb zakładu, takich jak

wynagrodzenie pracowników, zakup wyposażenia czy materiałów bibliotecznych.31 W administracji słusznie przyjmuje się, że katalog zwarty w art. 14 ust. 2 u.b. jest kompletnymi skończonym wyliczeniem wszystkich sytuacji w jakich biblioteka może pobierać opłaty. Por.rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. aktNK.II.0911-3509/09 (Dz.Urz. Woj. Dolno. 2009 nr 207 poz. 3785).32 Podobnie J. Ciechorski, Ustawa o bibliotekach..., s. 73.33 Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. Dz.U. z2017 r. poz. 880), zwana dalej u.p.a.p.p.34 Szerzej na ten temat A. Niewęgłowski, O kopiowaniu książek przez biblioteki, „Ius Novum” 2015nr 1, s. 141-148 oraz id., Gromadzenie i udostępnianie niematerialnego dziedzictwa kulturalnego przezbiblioteki, [w:] A. Niewęgłowski, M. Poźniak-Niedzielska, A. Przyborowska-Klimczak, Ochronaniematerialnego dziedzictwa kulturalnego, Warszawa 2015, s. 143-147.35 Zob. H. Spasowska-Czarny, op. cit., s. 140.

210

5. Materiały biblioteczne – zasoby rzeczowe bibliotek publicznych

Odwrotnie niż w przypadku określenia biblioteki, ustawodawca spróbował

wskazać czym są materiały biblioteczne. W tym przypadku zastosowany został niedom-

knięty katalog najpowszechniej występujących zbiorów, celowo zostawiając możliwości

poszerzenia działalności bibliotek o nowości rynku bibliotecznego, za którymi nie jest

w stanie nadążyć ustawodawstwo36. Zgodnie z art. 5 u.b., przez materiały biblioteczne

należy rozumieć w szczególności dokumenty zawierające utrwalony wyraz myśli ludz-

kiej, które są przeznaczone do rozpowszechniania, niezależnie od nośnika fizycznego

i sposobu zapisu treści. Oprócz tego materiałami bibliotecznymi są również dokumenty

graficzne, tj. piśmiennicze, kartograficzne, ikonograficzne i muzyczne, dokumenty

dźwiękowe, wizualne, audiowizualne i elektroniczne. W zasadzie można stwierdzić, że

najważniejsza jest nie treść i zawartość merytoryczna, lecz forma zapisu danego utworu

i jego rodzaj oraz możliwość dalszego rozpowszechniania37.

Omawiane zbiory wchodzą w skład majątku bibliotek, będących podmiotami

publicznymi i wykonującymi zadania publiczne. Są one przeznaczone do dyspozycji

ogółu, to znaczy że każdy ma prawo skorzystać z nich zgodnie z przeznaczeniem bez

występowania do kogokolwiek o wydanie zezwolenia38. W zestawieniu z przytoczoną

wcześniej powszechną dostępnością do bibliotek można zauważyć korelację między sa-

mą instytucją biblioteki, a jej zbiorami. Te dwa elementy zawsze muszą się ze sobą łą-

czyć, co można nawet zauważyć w art. 3 ust. 1 u.b.

Część lub całość zbiorów bibliotecznych, które cechują się wyjątkową wartością

i znaczeniem dla dziedzictwa narodowego, wchodzi w skład narodowego zasobu biblio-

tecznego, podlegając tym samym specjalnej ochronie administracyjnoprawnej39. Jest to

regulacja, która ma za zadanie chronić szczególnie ważne i istotne z punktu widzenia

podtrzymania tożsamości narodowej zbiory bibliotek, niezależnie w zasadzie od ich ro-

dzaju, tzn. zarówno publicznych, jak również naukowych, Biblioteki Narodowej i innych.

36 Jak wskazuje J. Ciechorski, definicja przedstawiona w art. 5 u.b. nie jest definicją sensu stricto, alewskazówką interpretacyjną. Ma miejsce taka sytuacja, ponieważ nie zostało spełnione podstawowezadanie definicji legalnej polegające na precyzyjnym odgraniczeniu desygnatów omawianegopojęcia od innego. Por. J. Ciechorski, Ustawa o bibliotekach..., s. 21.37 Por. A. Niewęgłowski, Gromadzenie i udostępnianie…, s. 124.38 Zob. D. Kijowski, Rzeczy i urządzenia publiczne, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 7: Prawoadministracyjne materialne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 424.39 Szerzej o Narodowym Zasobie Archiwalnym: R. Piejko, Narodowy Zasób Biblioteczny – doświadcze-nia dziesięciu lat, „Biblioteka” 2008, nr 12 (21), s. 117-127 oraz L. Biliński, Narodowy Zasób Biblio-teczny - od koncepcji do realizacji, „Bibliotekarz” 1999, nr 4, s. 12-15.

211

W skład zbiorów bibliotek wchodzić mogą także kopie egzemplarzy utworów,

które zostały uprzednio opublikowane. W tym przypadku sporządzenie takiego egzem-

plarza może zostać dokonane zarówno przez pracowników biblioteki, jak również przez

podmiot zewnętrzny (np. przedsiębiorstwo zajmującą się usługami kserograficznymi).

Zabieg taki może być zastosowany w celu uzupełnienia zbiorów o materiały którymi jak

dotąd nie dysponowała dana biblioteka, chociażby egzemplarze od dawna niewydawane,

ale wartościowe. Oprócz tego dopuszczalne jest także stworzenie odbitki egzemplarza

w celu zachowania jego stanu, który ulega pogorszeniu w wyniku użytkowania. W tym

ostatnim przypadku, egzemplarz stworzony może być wypożyczany tylko zamiast pier-

wotnego, tak żeby nie powiększać ilości egzemplarzy w obiegu40.

6. Bibliotekarze – zasoby ludzkie bibliotek publicznych

Funkcjonowanie bibliotek samorządowych oraz Biblioteki Narodowej nie byłoby

możliwe bez kadry wykwalifikowanych pracowników bibliotek. W świetle przepisów art.

29 u.b., które zostały zmienione ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r.41, wyłącznie pracow-

nicy bibliotek zatrudnieni na stanowiskach bibliotekarskich tworzą grupę zawodową

bibliotekarzy. Jednakże zgodnie z zmianami wprowadzonymi przez przytoczoną ustawę,

zniesiona została możliwość przystąpienia do tej grupy zawodowej i zdobywania kolej-

nych stanowisk bibliotekarskich przez regulowane centralnie zasady z uwagi na usunię-

cie delegacji ustawowej dla ministra42 oraz części dotyczącej stanowisk bibliotekarskich

w przepisach u.b. Tym samym postępująca deregulacja dotknęła również zawód biblio-

tekarza, który w zasadzie przestał być zawodem ściśle regulowanym. Same biblioteki

prowadząc nabory i awansując jak dotąd zatrudnionych bibliotekarzy decydują o ich

zaszeregowaniu oraz stanowisku bibliotecznym. Tego rodzaju rozwiązanie daje z jednej

strony większą autonomię bibliotekom i ich kierownictwu w zakresie dopasowania swo-

jej kadry do warunków zakładowych i lokalnych, z drugiej natomiast zmniejsza obiek-

tywność przy zatrudnianiu i awansowaniu w obrębie grupy zawodowej bibliotekarzy.

40 Wyrok SA w Łodzi z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt I ACa 318/13, LEX nr 1356573; M. Karcz-Kaczmarek, Muzea i biblioteki, [w:] Prawo administracyjne materialne, red. Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, M. Stahl, Warszawa 2014, s. 440.41 Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów(Dz.U. z 2013 r. poz. 829).42 Chodzi o delegację dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego,który w drodze rozporządzenia stwierdzał jakie są wymagania kwalifikacyjne uprawniające dozajmowania określonych stanowisk w bibliotekach oraz tryb stwierdzania tych kwalifikacji.

212

Należy pamiętać także, że działalność bibliotek publicznych nie jest prowadzona

wyłącznie w oparciu o pracę bibliotekarzy, ale także różnego rodzaju specjalistów

i techników. Dotyczy to w szczególności bibliotek wojewódzkich i Biblioteki Narodowej,

które mają znacznie poszerzony zakres zadań w stosunku do innych bibliotek publicz-

nych. Ograniczenie przez ustawodawcę kręgu zawodowego bibliotekarzy do wyłącznie

pracowników bibliotek zatrudnionych na stanowiskach bibliotekarskich z jednej strony

jest słuszne i racjonalne, jednocześnie marginalizuje pozostałych pracowników, którzy

także wykonują pracę na rzecz zakładu jakim jest biblioteka publiczna.

Poziom fachowości jaki reprezentują pracownicy bibliotek publicznych ma

przełożenie na jakość obsługi, przede wszystkim społeczności lokalnych, a tym samym

postrzeganie organizatora zakładu przez społeczeństwo. Wskazane w art. 29 ust. 2 u.b.

jedyne wymaganie względem wszelkich pracowników bibliotek, jakim jest posiadanie

wykształcenia średniego, jest zdecydowanie zbyt lakonicznym potraktowaniem kwestii

kwalifikacji zawodowej pracowników. Postawienie przez ustawodawcę jednej, niezbyt

wygórowanej, poprzeczki dla wszystkich można potraktować jako przekazanie wszelkich

uprawnień w tym zakresie kierownictwu bibliotek, które może wymagać od swoich pra-

cowników znacznie więcej umiejętności i wiedzy. Jednocześnie niezbyt zrozumiałe jest

dlaczego osoby z zaplecza administracyjno-gospodarczego, wykonujący podstawowe

czynności takie jak transport, sprzątanie czy konserwacja sprzętu, mając kompetencje

niezbędne do tego, żeby wykonywać dane czynności należycie, powinny posiadać wyk-

ształcenie średnie tylko z racji pracy w zakładzie administracyjnym jakim jest biblioteka.

7. Wewnętrzne prawo zakładowe bibliotek publicznych

Dla właściwego, sprawnego i płynnego wykonywania zadań publicznych przez

każdy w zasadzie zakład administracyjny niezbędne jest wprowadzenie wewnątrz-

zakładowych przepisów. W przypadku samodzielnych bibliotek publicznych, tj. takich,

które nie są połączone z inną instytucją kultury, będą to przede wszystkim: akt o jej

utworzeniu, statut i regulamin. Pierwsze dwa nadawane są przez organizatora biblioteki,

czyli w przypadku Biblioteki Narodowej przez ministra właściwego do spraw kultury,

natomiast dla bibliotek samorządowych przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Regulamin natomiast nadaje dyrektor tejże biblioteki. Dla bibliotek, które wchodzą

w skład innej instytucji kultury winien być nadany odrębny regulamin, który dotyczyć

ma wyłącznie funkcjonowania tej części składowej większej instytucji.

Z uwagi na swoją specyficzną właściwość, źródła prawa zakładowego, które są

stanowione przez zakład, mają ograniczony zasięg obowiązywania. Adresatami

213

niniejszych norm są przede wszystkim użytkownicy bibliotek, ich pracownicy

(niezależnie od tego, czy nalezą do grupy zawodowej bibliotekarzy, czy nie), oraz osoby

znajdujące się na jej terenie43.

Spotkać można różne spojrzenia na akty wewnątrzzakładowe bibliotek

samorządowych. Niektóre decyzje administracji wskazują, że zarówno akt utworzenia

biblioteki, jak również jej statut nie są aktami prawa miejscowego44. Z uwagi przede

wszystkim na ich konkretność bliżej omawianym do decyzji administracyjnych, które

wydawane są w danej, konkretnej sprawie przez uprawniony organ. Jednakże zarówno

upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym45, o samorządzie

powiatowym46, a także art. 18 ustawy o samorządzie województwa47 oraz tezy podno-

szone w piśmiennictwie48 wskazują na to, że nadane przez organizatora akty wewnątrz-

zakładowe są aktami prawa miejscowego. Można napotkać także taką tezę, że w przy-

padku bibliotek, odmiennie niż dla innych instytucji kultury, kwestie dotyczące organi-

zacji wewnętrznej biblioteki nie stanowią materii regulaminowej, lecz materię statutową

i powinny być uregulowane w statucie nadanym przez organizatora49.

Można zatem stwierdzić, że dostęp do usług świadczonych przez biblioteki

publiczne, w danej konkretnej jednostce, odbywa się na podstawie przepisów

wewnątrzzakładowych. Regulują one ściśle zasady świadczenia tejże, pod warunkiem

oczywiście nienaruszania przepisów wyższej rangi, w szczególności ustawy o bibliote-

kach i o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Mogą one oczywiście sta-

nowić one zakazy i nakazy względem użytkowników, ale powinny one być wprowadzone

racjonalnie i odpowiadać zasadzie proporcjonalności.

8. Podsumowanie

Niniejsze rozważania wskazują na prawdziwość tezy, że biblioteki publiczne to

zakłady administracyjne, a tym samym ich głównym zadaniem jest realizowanie zadań

43 Zob. H. Spasowska-Czarny, op. cit., s. 240.44 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 lipca 2009 r., sygn. akt WN.I-7.0911-265/09, (Dz.Urz. Woj. Wielk. 2009 nr 151, poz. 2579).45 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, z późn.zm.).46 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 814,z późn. zm.).47 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 486,z późn. zm.).48 Zob. J. Ciechorski, Statut biblioteki aktem prawa miejscowego, „Bibliotekarz” 2011 nr 4; id., Ustawao bibliotekach..., s. 43-46.49 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 września 2010 r., sygn.akt PN.0911-193/10, (Dz.Urz. Woj. Warm. 2010 nr 150 poz. 1967).

214

publicznych. Rola bibliotek w zakresie realizacji specyficznych zadań wskazanych

w ustawie o bibliotekach jest w zasadzie unikalna, a realizowanie jej chociażby częścio-

wo w oparciu o zasady rynkowe byłoby znacznym ograniczeniem dostępu do dziedzic-

twa kulturowego. Nie można bowiem ograniczać dostępu do materiałów bibliotecznych

i świadczyć tych szczególnych usług odpłatnie. Tego rodzaju działanie naraziłoby naj-

biedniejszych na marginalizację w zakresie dostępu do kultury, materiałów bibliotecz-

nych i informacji w czasie, kiedy z roku na rok maleje liczba osób korzystających

z usługi bibliotek.

Istotne z punktu widzenia określania zadań i organizacji bibliotek publicznych

jest włączenie do ich grona także Biblioteki Narodowej, która wykonuje swoje specyficz-

ne zadania i jest zależna od władzy centralnej. Wartościową zmianą, która mogłaby

nieco ujednolicić orzecznictwo dotyczące bibliotek publicznych może być wykreślenie

Biblioteki Narodowej z rozdziału 5 u.b., ponieważ de facto jej status określa rozdział 4

przytoczonej ustawy. W konsekwencji, przepisy dotyczące bibliotek publicznych odno-

siłby się wtedy wyłącznie do bibliotek samorządowych. Należy pamiętać, że spośród

wszystkich bibliotek zarejestrowanych na terenie Polski, aż 82% stanowią biblioteki

publiczne50, jest to zatem największa i najpowszechniej występująca grupa bibliotek.

Kwestią, która prędzej czy później powinna zostać uregulowana, jest wprowa-

dzenie jednoznacznego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej i zarobkowej

przez biblioteki publiczne. Co prawda jak dotąd istnieją obostrzenia w zakresie pobiera-

nia opłat przez bibliotekę, jednak jak pokazuje praktyka, prowadzenie działalności za-

robkowej przez biblioteki publiczne nie zawsze może opierać się o pozyskiwanie wpły-

wów z tytułu wykonywanych przez nią usług wskazanych w artykule 14 u.b. Coraz więk-

sze marginalizowanie potrzeb kulturalnych, głównie przez władze najuboższych jednos-

tek samorządu terytorialnego, zachęca do poszukiwania alternatywnych metod finanso-

wania, a najlepiej samofinansowania bibliotek publicznych, które samorządy są zobligo-

wane prowadzić. Skoncentrowanie działań kierownictwa zakładu na działalności zarob-

kowej może bowiem obniżyć jakość wykonywanych przez nią usług, a nawet go ograniczyć.

Artur Potocki: student Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w

Lublinie na kierunku administracja. Interesuje się prawem administracyjnym, z szczególnym

uwzględnieniem prawa kultury i prowadzeniem działalności kulturalnej przez samorząd

terytorialny.

50 Kultura w 2014 r., GUS 2015, s. 71-73. Na terenie kraju w 2014 funkcjonowało 9812 bibliotek wtym 8094 biblioteki publiczne, wliczając w to także Bibliotekę Narodową.

215

Kultura w 2014 r., GUS 2015

Bielecki L., Koncepcja rzeczy publicznej w prawie polskim. Zagadnienia administracyjnoprawne, Kielce

2013.

Biliński L., Narodowy Zasób Biblioteczny - od koncepcji do realizacji, „Bibliotekarz” 1999, nr 4.

Burek W., Rola bibliotek w upowszechnianiu materiałów i informacji przeznaczonych dla migrantów

zarobkowych i przymusowych oraz diaspory, w Polsce - analiza prawna, „Przegląd Prawa Publicznego”

2015 nr 2.

Ciechorski J., Statut biblioteki aktem prawa miejscowego, „Bibliotekarz” 2011 nr 4.

Ciechorski J., Ustawa o bibliotekach. Komentarz, Warszawa 2012.

Dolnicki B., Rola zakładów w zaspokajaniu potrzeb socjalno-bytowych obywateli, [w:] Regulacja prawna

administracji świadczącej, red. Podgórski K., Katowice 1985.

Elżanowski E., Zakład państwowy w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 1970.

Golat R., Obsadzanie stanowisk kierowniczych w instytucjach kultury, „Służba Pracownicza” 2004, nr 11.

Golat R., Trzy zakresy działalności bibliotek – aspekt prawny, „Bibliotekarz” 2009 nr 4.

Jewuła B., Prawo autorskie a działalność bibliotek (licencja dla bibliotek z art. 28 ust. pr. aut. i pr. pokr.),

„Prace Z Prawa Własności Intelektualnej” 2008, nr 2.

Karcz-Kaczmarek M., Muzea i biblioteki, [w:] Prawo administracyjne materialne, red. Z. Duniewska,

B. Jaworska-Dębska, M. Stahl, Warszawa 2014.

Kijowski D., Rzeczy i urządzenia publiczne, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 7: Prawo adminis-

tracyjne materialne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012.

Michalska-Badziak R., Podmioty administrujące. Zakład publiczny (administracyjny), [w:] Prawo admi-

nistracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2002.

Niewęgłowski A., Gromadzenie i udostępnianie niematerialnego dziedzictwa kulturalnego przez biblioteki,

[w:] A. Niewęgłowski, M. Poźniak-Niedzielska, A. Przyborowska-Klimczak, Ochrona niematerialnego

dziedzictwa kulturalnego, Warszawa 2015.

Niewęgłowski A., O kopiowaniu książek przez biblioteki, „Ius Novum” 2015 nr 1.

Ochednowski E., Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969.

Piejko R., Narodowy Zasób Biblioteczny - doświadczenia dziesięciu lat, „Biblioteka” 2008, nr 12 (21).

Sobielga J., Znaczenie bibliotek akademickich dla rozwoju regionów, „Samorząd Terytorialny” 2012, nr 9.

Spasowska-Czarny H., Administracyjnoprawny status zakładów publicznych, Lublin 2014.

Wojciechowski J., Bibliotekarstwo: kontynuacje i zmiany, Kraków 2001.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.).

Dekret z dnia 17 kwietnia 1946 r. o bibliotekach i opiece nad zbiorami bibliotecznymi (Dz.U. Nr 26,

poz. 163).

Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o bibliotekach (Dz.U. Nr 12, poz. 63, z późn. zm.).

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446).

Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.

Dz.U. z 2017 r. poz. 862).

216

Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017

r. poz. 880, z późn. zm.).

Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 642, z późn. zm.).

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 814).

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 486).

Ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności

kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 207, poz. 1230).

Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów

(Dz.U. z 2013 r. poz. 829).

Wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, LEX nr 533194.

Wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1698/13, LEX nr 1559451.

Wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008 r, sygn. akt III SA/Wr 114/08, LEX nr 507846.

Wyrok SA w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Gd 479/02, OwSS 2004/1/21/21.

Wyrok SA w Łodzi z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt I ACa 318/13, LEX nr 1356573.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt

NK.II.AKOP.0911-5-5/09 (Dz.Urz. Woj. Lubus. 2009 nr 87 poz. 1150).

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 lipca 2009 r., sygn. akt WN.I-

7.0911-265/09 (Dz.Urz. Woj. Wielk. 2009 nr 151, poz. 2579).

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt

NK.II.0911-3509/09 (Dz.Urz. Woj. Dolno. 2009 nr 207 poz. 3785).

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt

PN.0911-193/10 (Dz.Urz. Woj. Warmi 2010 nr 150 poz. 1967).

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt NK-

N17.4131.247.2012.RJ1 (Dz.Urz. Woj. Dolno. 2012 poz. 3016).

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt LEX-

S.4131.4.2014.HL (Dz.U. Woj. Mazow. 2014 poz. 3831).


__________________________________________

217

Michał Wdowiak, Kilka uwag o służebności „budynkowej”, „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN:

2300-2662, s. 218-237.

Michał Wdowiak, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Gdański

Kilka uwag o służebności „budynkowej”

Some Notes on the Building Servitude

Abstrakt

Przekroczenie granicy sąsiedniego gruntu przy wznoszeniu budynku lub innego

urządzenia wywołuje zmiany w sferze praw podmiotowych. Problematyka ta była już

przedmiotem rozważań w nauce prawa, to jednak zmiana stosunków własnościowych

związanych ze zbywaniem nieruchomości komunalnych skłania do podjęcia dalszych

rozważań. Znaczenie tej problematyki wciąż będzie wzrastać także z innych względów.

Na terenach śródmiejskich bardzo często występują podziemne korytarze i piwnice,

pozostałości murów i fortyfikacji obronnych, które są odsłaniane przy pracach ziemnych

inwestycji prowadzonych przez firmy deweloperskie. Stąd inwestorzy powinni bardzo

dokładnie zbadać grunty sąsiednie wokół prowadzonej inwestycji. W przypadku

przekroczenia granicy gruntu sąsiedniego, jeżeli w sąsiedztwie prowadzonej inwestycji

odkryty zostanie fragment zabytkowej zabudowy, dalsze prowadzenie inwestycji będzie

uzależnione od stanowiska służb konserwatorskich.

Słowa kluczowe: służebność budynkowa

Abstract

Crossing of border of the adjacent land by erection of the building or other de-

vice calls the changes in the sphere of subjective rights. This issue was already discus-

sed in the science of law, however, the change of ownership relations associated with

disposing of municipal real estate tends to take further discussion. The importance of

this issue still will grow also for other reasons. Inner-city areas very often there are un-

derground passages and caves, the remains of the walls and fortifications, which are

exposed by excavation work carried out by the developer's investment. Hence, investors

should carefully examine the land surrounding around their investments. In the case of

crossing the border of the adjacent land, if in the vicinity of the investment will be the

218

historic piece of outdoor, continuation of investments will depend on the position of

restoration services.

Key words: border, investment

1. Wprowadzenie

Przekroczenie granicy sąsiedniego gruntu przy wznoszeniu budynku lub innego

urządzenia wywołuje zmiany w sferze praw podmiotowych1. Choć ta problematyka była

przedmiotem rozważań w nauce prawa2, to jednak zmiana stosunków własnościowych

związanych ze zbywaniem nieruchomości komunalnych skłania do podjęcia dalszych

rozważań3.

Dokonując wykładni historycznej art. 151 k.c.4 należy sięgnąć do art. 32 p.r.5

Obydwa przepisy dotyczą podobnych stosunków prawnych, lecz mają nieco odmienną

treść. Zdaniem Jana Wasilkowskiego art. 32 p.r. miał łagodzić skutki przekroczenia

granicy nieruchomości sąsiedniej przy budowie. Często występowały przypadki, gdy z

powodu słabego oznaczenia granic w osiedlach, zwłaszcza mniejszych6, a przytaczając

przykład Stefana Breyera – bez zamierzonego celu lub rażącego niedbalstwa wzniesiono

na gruncie sąsiada część budowli, np. ścianę lub narożnik7. Wówczas, według poglądu

tego ostatniego autora – ustawodawca w art. 32 p.r. przyznał ochronę i uznał społeczną

1 W nauce prawa są wyrażane rozbieżne poglądy w przedmiocie charakteru prawnego częścibudynku lub urządzenia wzniesionych poprzez przekroczenie przy budowie granicy nieruchomościsąsiedniej. Szerzej: W. Górecki, Sytuacja prawna budynku wzniesionego częściowo na sąsiednim gruncie,„Monitor Prawniczy” 2010, nr 5, s. 268-277; B. Janiszewska, Stosunki własnościowe w wypadkuprzekroczenia granicy nieruchomości przy wznoszeniu budynku (art. 151 k.c.), „Przegląd Sądowy” 2007,nr 6, s. 53-68.2 R. Czarnecki, Niektóre zagadnienia prawa sąsiedzkiego, „Nowe Prawo” 1969, nr 6, s. 906-915;W. Górecki, Skutki przekroczenia granicy sąsiedniego gruntu przy wznoszeniu budynku lub innegourządzenia (relacje między art. 151 a 231 k.c.), „Kwartalnik Prawa Prywatnego” 2011, nr 2, s. 392-433;B. Janiszewska, Powstanie roszczeń uzupełniających w sytuacji przekroczenia w trakcie budowy granicynieruchomości sąsiedniej (art. 151), „Rejent” 1997, nr 5, s. 82-98; W. Kocon, Przekroczenie granicysąsiedniego gruntu przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia, „Nowe Prawo” 1970, nr 7-8,s. 1065-1079; I. Szymczak, Przekroczenie granicy nieruchomości przy wznoszeniu budynku - analizaprawnoporównawcza ze szczególnym uwzględnieniem zasad wynagrodzenia właściciela gruntu zajętego,„Rejent” 2014, nr 11, s. 96-128.3 Lokale mieszkalne położone w budynkach mieszkalnych będących własnością gmin były zbywanena rzecz ich najemców wraz z gruntem położonym pod budynkiem – po tzw. „obrysie” bez gruntuotaczającego budynek.4 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., zwanadalej Kodeks cywilny lub k.c.5 Dekret z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe, Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm., zwany dalej p.r.6 J. Wasilkowski, Prawo rzeczowe. Część I, Warszawa 1956, s. 109.7 S. Breyer, Wykład prawa rzeczowego, Warszawa 1952, s. 45-46.

219

wyższość interesów budującego nad interesem właściciela gruntu sąsiedniego8.

W stosunkach prawnych powstałych pod rządami kodeksu cywilnego taka asymetria

ochrony interesów stron już nie występuje. Beata Kuczek zwróciła uwagę, że celem

przepisu art. 151 k.c. jest zachowanie równowagi pomiędzy interesem podmiotu

naruszającego własność w szczególnych warunkach a interesem właściciela

nieruchomości sąsiedniej. Za interesy objęte ochroną ustawodawca uznał trwałość już

wzniesionego budynku lub urządzenia oraz zapewnienie ekwiwalentu właścicielowi

nieruchomości sąsiedniej poprzez żądanie wykupu części nieruchomości lub obciążenie

jej odpłatnie służebnością9. Moim zdaniem, choć art. 151 k.c. ma równoważyć interesy

stron, to należy szczegółowo określić zakres należnej ochrony interesów właściciela

nieruchomości sąsiedniej, ze względu na bezwzględny charakter prawa własności.

Ponieważ dokonano naruszenia prawa własności nieruchomości sąsiedniej, jej właściciel

po zaistnieniu przesłanek określonych w art. 151 k.c. nie może żądać przywrócenia stanu

poprzedniego. Jeżeli właściciel nieruchomości sąsiedniej zażąda wykupienia zajętej

części gruntu, także z tą częścią, która w skutek budowy utraciła dla niego znaczenie

gospodarcze, wówczas należy przyjąć stawkę rynkową za podstawę ustalenia ceny

nieruchomości. Dotyczy to także sytuacji jeżeli właściciel nieruchomości sąsiedniej

zażąda ustanowienia odpłatnej służebności.

Powstaje pytanie: jaki zakres stanów faktycznych może obejmować

zastosowanie art. 151 k.c.? Według Stefana Grzybowskiego zakresem tego przepisu są

objęte przypadki ze stosunków sąsiedzkich, gdy przy wznoszeniu budynku na własnym

gruncie nastąpiło niewielkie przekroczenie granicy gruntu sąsiedniego, niekiedy wskutek

jej niejasnego przebiegu10. Powyższy ogólny pogląd należy uzupełnić o stanowiska

prezentujące przypadki szczególne. Zdaniem Teresy Filipiak art. 151 k.c. może dotyczyć

sytuacji, gdy cześć budynku lub innego urządzenia może się znajdować względem

gruntu sąsiedniego: pod powierzchnią – np. piwnice, na powierzchni – np. ściany

budynku, nad powierzchnią – np. balkon11. Jest to pogląd słuszny, gdyż nawiązuje do

normatywnego określenia granic prawa własności (art. 143 k.c.). Z kolei Jerzy Ignatowicz

stwierdził, iż art. 151 k.c. będzie miał także zastosowanie, gdy nie przekroczono granicy

8 Ibidem, s. 56.9 Według autorki art. 151 k.c. chroni stan faktyczny wytworzony przez wznoszącego budowlę, nawetwbrew interesom właściciela nieruchomości sąsiedniej. B. Kuczek, Glosa do uchwały SN z 29 grudnia1987 r., III CZP 79/87, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1991, nr 3, poz. 71, s. 134. Ponadto zob. wyrokSN z 24 września 2010 r., IV CSK 76/10.10 S. Grzybowski, Prawo cywilne. Zarys prawa rzeczowego, Warszawa 1989, s. 103.11 T.A. Filipiak, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 2: Własność i inne prawa rzeczowe, red. A. Kidyba,Warszawa 2012, s. 41.

220

gruntu sąsiedniego przy wznoszeniu budynku, lecz niektóre części składowe tego budynku

zostały w sposób trwały związane z murem budynku sąsiedniego, np. utworzono

„gniazda” dla belek stropowych, czy też sąsiedni mur wykorzystano do wzniesienia

przewodów kominowych12. Nawiązując do myśli wspomnianego autora należy dodać, że

ponadto art. 151 k.c. może obejmować przypadki, gdy o ścianę istniejącego budynku

oparto kanał ze stali kwasoodpornej odprowadzający spaliny z dwufunkcyjnego pieca

gazowego lub częściowo przekroczono gruntu sąsiedni przy: przeprowadzeniu urządzeń

służących do przesyłania wody, energii lub paliw do sąsiednich budynków.

Powyżej przedstawiono przykłady stanów faktycznych, do których art. 151 k.c.

będzie miał zastosowanie. Naturalnie nasuwa się pytanie: do jakich stanów faktycznych

art. 151 k.c. nie będzie miał zastosowania? Odpowiedź można znaleźć w nauce prawa

i orzecznictwie. Po pierwsze będą to stany faktyczne, które ex definitione nie są objęte

zakresem art. 151 k.c. SN orzekł bowiem, że art. 151 k.c. nie będzie miał zastosowania,

gdy właściciele nieruchomości sąsiadujących wznieśli wspólnie na nich budynek13. Innym

przykładem jest sytuacja przedstawiona przez S. Grzybowskiego, gdy budynek został

wzniesiony przez osobę trzecią, której działaniu właściciele nie mogli się przeciwstawić14.

Rozwinięcie ostatniego przykładu można znaleźć w stanowisku B. Kuczek, która słusznie

zwróciła uwagę, że art. 151 k.c. nie będzie miał zastosowania do sytuacji, gdy jest

zerwana więź pomiędzy właścicielem nieruchomości wyjściowej a posiadaczem

zależnym lub dzierżycielem prowadzącymi budowę, ponieważ przekroczyli swoje

uprawnienia. Podobnie będzie w sytuacji, gdy nieruchomość jest we władaniu osoby nie

posiadającej legitymacji, np. nieformalnego nabywcy15. Po drugie zakresem art. 151 k.c.

nie będą objęte stany faktyczne, które są regulowane przez inne przepisy kodeksu

cywilnego. J. Ignatowicz wskazał, że będzie to sytuacja, gdy granica gruntu nie została

przekroczona, lecz jest używana w celu dostępu do nieruchomości władnącej16, zatem

może to być przypadek związany z potrzebą ustanowienia drogi koniecznej (art. 145

k.c.). W tym przypadku przeprowadzenie drogi koniecznej powinno uwzględniać interes

społeczno-gospodarczy obu stron. Rozwój stosunków społeczno-gospodarczych skłania

do podjęcia refleksji nad z poglądem J. Ignatowicza, iż art. 151 k.c. nie będzie miał

zastosowania w przypadku, gdy przy wzniesieniu budynku przekroczono granicę,

12 J. Ignatowicz, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972, s. 406.13 Postanowienie SN z 28 lutego 2006 r., III CZP 3/06.14 S. Grzybowski, op. cit., s. 57.15 B. Kuczek, op. cit., s. 134.16 J. Ignatowicz, op. cit., s. 406.

221

lecz budynek nie został trwale związany z gruntem sąsiednim17. Choć wydaje się że

właściciel nieruchomości sąsiedniej w takim przypadku nie będzie miał roszczenia

o wykup zajętego terenu wraz z częścią która utraciła dla niego znaczenie gospodarcze,

to należy rozważyć w indywidualnym przypadku dopuszczalność ustanowienia

odpowiedniej służebności gruntowej. Ze spraw rozstrzyganych w orzecznictwie można

wskazać przykład, gdy przy powstaniu wspólnoty mieszkaniowej, po podziale gruntu,

poza „obrysem” budynku wspólnoty mieszkaniowej pozostały jego niektóre elementy

składowe, jak na przykład schody18. Art. 151 k.c. nie będzie miał zastosowania do takiego

stanu faktycznego. Moim zdaniem schody są funkcjonalnie i gospodarczo powiązane

z budynkiem wspólnoty mieszkaniowej, lecz położone poza działką położoną pod

budynkiem wspólnoty mieszkaniowej (po obrysie budynku), zatem są częścią składową

tego budynku. Są one wykorzystywane przez wszystkich mieszkańców budynku, którzy

są współposiadaczami służebności gruntowej (art. 352 k.c.), a obowiązek utrzymania

schodów we właściwym stanie technicznym, napraw i remontów obciąża właścicieli

wyodrębnionych lokali.

2. Strona podmiotowa i przedmiotowa (art. 151 zd. 1 ab initio)

W orzecznictwie SN zwrócono uwagę, że na podstawie art. 151 k.c. legitymacja

czynna przysługuje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej19, użytkownikowi

wieczystemu, uprawnionemu z tytułu ograniczonych praw rzeczowych21. Według

J. Ignatowicza na podstawie art. 151 k.c. legitymację bierną posiadają: właściciel

nieruchomości wyjściowej oraz osoby władające gruntem na podstawie prawa

pochodzącego od właściciela - użytkownik wieczysty, użytkownik, uprawniony z tytułu

służebności gruntowej lub osobistej, w tym mieszkania22, a według tezy wyrażonej przez

WSA w Gdańsku – nawet dzierżawca23. Rozwijając przedstawioną interpretację uważam,

iż można przyjąć - legitymację bierną na podstawie art. 151 k.c. będzie posiadał

najemca, biorący w użyczenie albo inna osoba, która wywodzi legitymację swych działań

wprost z uprawnień właściciela.

17 Ibidem.18 Wyrok SA w Katowicach z 10 października 2012 r., I ACa 633/12.19 Uchwała SN z 29 grudnia 1987 r., III CZP 79/87.20 Uchwała SN z 29 maja 1974 r., III CZP 21/74.21 Wyrok SN z 26 listopada 2004 r., I CK 293/04.22 J. Ignatowicz, op. cit., s. 407.23 Wyrok WSA w Gdańsku z 18 listopada 2010 r., II SA/Gd 420/10.

222

W kodeksie cywilnym nie określono definicji pojęcia „budynku”. W orzecznictwie

SN24 pomocniczo wykorzystuje się pojęcie „budynku” określone w art. 3 ust. 2 prawa

budowlanego25 - jest to jest obiekt budowlany, w sposób trwały związany

z nieruchomością, będący częścią składową nieruchomości gruntowej (art. 48 k.c.) albo

odrębnym od niej przedmiotem własności (art. 235 § 1 k.c.), wydzielony przestrzennie

przy pomocy przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty oraz dach. Z kolei

Romulad Sztyk zwrócił uwagę, że pojęcie „zabudowy” zostało zdefiniowane art. 62 ust.

3 ustawy o gospodarce nieruchomościami26, lecz także zostało utworzone na użytek

tejże ustawy27.

Jak wspomniałem, w literaturze cywilistycznej brak jest jednolitości poglądów,

co do charakteru prawnego części budynku lub urządzenia przekraczającej granicę

nieruchomości sąsiedniej28. W orzecznictwie SN przeważa pogląd, że art. 151 k.c.

wprowadza wyjątek od zasady superficies solo cedit, właścicielem „odrębności” jest

inwestor (właściciel nieruchomości wyjściowej lub inny uprawniony podmiot)29, jest ona

elementem składowym budynku „zasadniczego”. S. Breyer wyraził odmienne

stanowisko, iż do czasu ustanowienia służebności gruntowej, określone części budynku

są częściami składowymi nieruchomości, z którą są trwale związane30. Przyjmuję, że

słuszne jest pierwsze stanowisko, ponieważ „zasadnicza” część budynku oraz

„przekroczenie” powinny być ze sobą funkcjonalnie i gospodarczo powiązane. Uznając

ciągłą aktualność dyskursu naukowego, wskazuję jednak że na tej podstawie trudno

rozstrzygnąć problem własności części budynku lub urządzenia wzniesionego na

nieruchomości sąsiedniej po przekroczeniu jej granicy. Zasada superficies solo cedit jest

powszechnie uznawana w codziennym stosowaniu prawa. Część środowiska

pracowników samorządowych uważa się, że właścicielem „przekroczenia” w takiej

sytuacji jest właściciel nieruchomości sąsiedniej. Inna część środowiska pracowników

samorządowych uważa, że właścicielem „przekroczenia” w takiej sytuacji jest podmiot24 Szerzej: uchwała SN z 26 kwietnia 2007 r., III CZP 27/07.25 Art. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 zezm. Szerzej na temat ochrony praw właścicieli sąsiadujących nieruchomości uregulowanej prze-pisami prawa budowlanego zob. W. Szwajdler, Zniesienie pozwolenia na budowę a sytuacja prawnawłaścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, „Palestra” 2009, nr 11-12, s. 75-83.27 R. Sztyk, Prawo pierwokupu w myśl ustawy o gospodarce nieruchomościami, „Rejent” 1997, nr 5, s. 56.26 Według art. 62 ust. 3 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz.U.z 2016 r., poz. 2147 ze zm. jako rozpoczęcie zabudowy uznaje się wzniesienie fundamentów,natomiast za zakończenie zabudowy uznaje się wzniesienie budynku w stanie surowymzamkniętym.28 Szerzej: W. Górecki, Sytuacja…, s. 268-277; B. Janiszewska, Stosunki…, s. 53-68.29 Postanowienie SN z 9 lutego 2007 r., III CZP 159/06. 30 S. Breyer, op. cit., s. 46; Uchwała SN z 26 kwietnia 2007 r., III CZP 27/07.

223

posiadający tytuł prawny do nieruchomości wyjściowej31. Opierając się na takim

doświadczeniu, uważam że ta problematyka powinna być rozstrzygnięta tylko w drodze

interwencji ustawodawcy expressis verbis regulującej to zagadnienie.

W jaki sposób zaś rozumieć pojęcie „urządzenia” na płaszczyźnie prawa

prywatnego? Może to być element budynku jak i samoistny „nakład” nie związany

z budynkiem. W tym miejscu można wykorzystać pogląd Stanisława Rudnickiego

i Grzegorza Rudnickiego, iż urządzenie powinno być połączone z nieruchomością

wyjściową zarówno fizycznie, jak i w określonym celu gospodarczym32. Urządzenia

należy podzielić na dwie grupy: całkowicie wyłączające władanie zajętą częścią

nieruchomości sąsiedniej oraz stopniowo ingerujące we własność nieruchomości

sąsiedniej. Do pierwszej grupy można zaliczyć: ławę fundamentową, piwnicę, studzienkę

doświetlająca piwnicę, opaskę, docieplenie budynku, mur, ścianę, słup, komin, klatkę

schodową, budynek gospodarczy, garaż, szklarnię, taras i schody (w zależności od

konstrukcji i położenia), studnię, ogrodzenie (które nie może być przestawione),

podziemne i naziemne urządzenia dostarczające paliwa, energię, wodę lub podobne

urządzenia (np. osadnik wraz z rurą kanalizacyjną), altanę (w tym na gromadzenie

odpadów stałych). Do drugiej grupy można zaliczyć: filary, słupy, podparcia wraz

z pokryciem zadaszenia, okap dachu, rynnę odprowadzająca wodę, balkon, wykusz, okna

otwierane na zewnątrz – zachodzące na nieruchomość sąsiednią.

Moim zdaniem w zależności od stopnia wykończenia, funkcji oraz stopnia

ingerencji budynku, urządzenia lub innej zabudowy we własność nieruchomości

sąsiedniej odmienne będą uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej lub

uprawnionego do władania gruntem, o czym dalej.

3. Przesłanki (art. 151 zd. 1 in fine)

SN w jednej ze spraw orzekł, że właściciel nieruchomości sąsiedniej przed

zgłoszeniem roszczeń wynikających z art. 151 k.c. powinien ustalić czy wznoszący

budynek lub urządzenie przekroczył granicę gruntu z winy umyślnej. Jednocześnie on

sam powinien bezzwłocznie sprzeciwić się naruszeniu, które naraża go na

niewspółmiernie wielką szkodę33. Ponieważ ustawodawca nie definiuje pojęć:

przekroczenie granicy, wina umyślną i sprzeciw bez nieuzasadnionej zwłoki należy ich

treść zinterpretować w oparciu o poglądy wyrażone na płaszczyznach pomocniczych.

31 Autor jest pracownikiem samorządowym.32 S. Rudnicki, G. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawarzeczowe, Warszawa 2008, s. 104. Zob. także uwagi na temat budynku i urządzenia: W. Kocon,Przekroczenie…, s. 1066-1067.33 Postanowienie SN z 9 lutego 2007 r., III CZP 159/06.

224

W celu wyjaśnienia pojęcia „przekroczenie granicy” należy zestawić ze sobą

poglądy wyrażone w doktrynie i orzecznictwie. Według B. Kuczek zwrot „przekroczenie

granicy gruntu sąsiedniego” należy rozumieć, iż budowa jest prowadzona na gruncie

wyjściowym, ale zajęto również niewielki fragment gruntu sąsiedniego. Każde inne

wkroczenie na grunt sąsiedni, które nie jest nieznaczne należy uznać za przypadek

objęty art. 231 k.c.34 W tym miejscu nasuwa się pytanie: jak oznaczać granice

nieruchomości? Na to pytanie można odpowiedź wykorzystując wypowiedź J. Winiarza,

iż granice przestrzenne nieruchomości należy oznaczać na podstawie art. 143 k.c.35, ale

także innych przepisów ustawowych oraz przepisów prawa lokalnego. Jeżeli oznaczenie

granic nieruchomości jest trudne należy - według stanowiska WSA w Kielcach -

wykorzystać mapy ze starostwa powiatowego lub wszcząć postępowanie o wznowienie

granic36. Przekroczenie granicy może nastąpić przy rozmaitych zdarzeniach: S. Rudnicki

i G. Rudnicki wskazali na zdarzenie wznoszenia nowego budynku37, Wacław Kocon

wskazał na zdarzenie rozbudowę istniejącego budynku - pod, na i nad powierzchnią

nieruchomości sąsiedniej38, a orzecznictwie SN wskazano na zdarzenie powiązania

w sposób trwały niektórych elementów budynku lub innego urządzenia z nieruchomoś-

cią sąsiednią39. Powyższe stanowiska należy uzupełnić o uwagę, iż każdy przypadek

przekroczenia gruntu sąsiedniego trzeba oceniać indywidualnie. Mianowicie, powierzch-

nię zabudowy budynku wznoszonego na nieruchomości wyjściowej można zestawić

z powierzchnią zabudowy zajętą przez budynek na gruncie sąsiednim. Następnie po wy-

konaniu obliczeń oraz uwzględnieniu szczegółowych okoliczności stanu faktycznego

będzie można dokonać subsumpcji art. 151 k.c. lub art. 231 k.c. .

Pojęcie „winy umyślnej” także należy interpretować w oparciu o stanowiska wy-

rażone w piśmiennictwie i judykaturze. Warto zwrócić uwagę, iż redakcja art. 32 p.r. wy-

korzystywała pojęcia „bez złego zamiaru” oraz „rażącego niedbalstwa” wznoszącego

budynek40. Redakcja art. 151 k.c. posługuje się pojęciem „bez winy umyślnej”, co zda-

niem Jana Winiarza należy rozumieć jako nieznajomość rzeczywistego biegu granic i brak

zamiaru jej przekroczenia41. Jak słusznie S. Rudnicki i G. Rudnicki zwrócili uwagę w prze-

34 W. Górecki, Skutki..., s. 391-433; B. Kuczek, op. cit., s. 133.35 J. Winiarz, [w:] Kodeks cywilny z komentarzem, t. 1, red. J. Winiarz, Warszawa 1989, s. 147.36 Wyrok WSA w Kielcach z 24 maja 2011 r., II SA/Ke 197/11.37 S. Rudnicki, G. Rudnicki, op. cit., s. 101.38 W. Kocon, Przekroczenie…, s. 1068.39 Wyrok SN z 20 października 1954 r., I CR 1850/54.40 Szerzej na temat porównania redakcji art. 32 prawa rzeczowego i art. 151 k.c. zob. W. Kocon,Przekroczenie…, s. 1069-1070. 41 J. Winiarz, op. cit., s. 147.

225

pisach Kodeksu cywilnego nie ma domniemania, iż wina była nieumyślna, dlatego

dowód w tym zakresie obciąża właściciela nieruchomości wyjściowej42. Przytaczając

pogląd J. Ignatowicza wina umyślna musi mieć znamiona bezprawności działania oraz

umyślności działania43. Według orzecznictwa SN wina umyślna najczęściej występuje

jako lekkomyślność, zły zamiar lub rażące niedbalstwo44, co w przypadku stosowania

art. 151 k.c. będzie miało miejsce jeżeli właściciel gruntu wyjściowego przed

rozpoczęciem budowy nie zapozna się z księgą wieczystą, czy też nie dokona

wznowienia granic w przypadku ich zatarcia45. Inne obowiązki mogą obciążać właścicieli

nieruchomości położonych w miastach zburzonych podczas II wojny światowej lub

nieruchomości zabytkowych. W tym pierwszym przypadku mogą pojawić się sytuacje,

gdy nieruchomości nie odbudowano w ich pierwotnym miejscu, lecz w pewnym

przesunięciu do siatki granic i może się okazać iż budynek jest położony w części na

innej działce. W drugim przypadku właściciele nowych nieruchomości wznoszonych przy

nieruchomościach zabytkowych powinni sprawdzić, czy pod ich piwnicami nie znajdują

się podziemne korytarze nieruchomości zabytkowych. W przypadku niekorzystnej

zmiany warunków geotechnicznych, w tym zmiany stosunków wodnych ich

nieruchomości są narażone na utratę oparcia z powodu słabych warunków nośności

gruntu i mogą ulec zawaleniu46. Powyższe wyliczenie ma charakter przykładowy, a kata-

log obowiązków właścicieli nieruchomości przystępujących do budowy ma charakter otwarty.

S. Breyer wskazał, że przy stosowaniu art. 32 p.r. wyrażenie „sprzeciwu w

odpowiednim czasie” oznaczało chwilę, kiedy budowa nie była jeszcze zaawansowana47.

W jaki sposób zatem interpretować pojęcie sprzeciwu ujęte w redakcji art. 151 k.c.?

Należy zwrócić uwagę: kto jest podmiotem uprawnionym oraz na formę i okoliczności

uprawniające do złożenia sprzeciwu? Zdaniem S. Rudnickiego i G. Rudnickiego sprzeciw

może być wyrażony przez właściciela lub innego uprawnionego48. W orzecznictwie SN

można odnaleźć tezę, że sprzeciw może być złożony w dowolnej formie49 a jego skutki -

według opinii Zbigniewa Koźmy i Mirosława Ożoga - powinny być interpretowane wed-

42 S. Rudnicki, G. Rudnicki, op. cit., s. 100.43 J. Ignatowicz, op. cit., s. 407.44 Wyrok SN z 24 września 2010 r., IV CSK 76/10.45 Wyrok SN z 26 listopada 2004 r., I CK 293/04.46 Takie zdarzenia mają często miejsce z powodu awarii instalacji wodociągowej, która jest ułożonapod ziemią a do wykrycia miejsca przecieku należy użyć specjalistycznych kamer nasłuchowych.47 S. Breyer, op. cit., s. 46.48 S. Rudnicki, G. Rudnicki, op. cit., s. 101. Szerzej: W. Kocon, Przekroczenie…, s. 1070-1072.49 Wyrok SN z 26 listopada 2004 r., I CK 293/04.

226

ług przepisów ogólnych odnoszących się do wykładni oświadczeń woli (art. 65 k.c.)50.

Problem może sprawiać określenie czasu wystąpienia okoliczności, których zaistnienie

uprawnia do wyrażenia sprzeciwu. W orzecznictwie SN wyrażono tezę, że pojęcie „bez

nieuzasadnionej zwłoki” nie można interpretować przez wskazanie miary czasu, lecz

należy określać stosownie do okoliczności51. Według J. Ignatowicza niewątpliwie jest to

chwila, w której właściciel nieruchomości sąsiedniej „powinien był się dowiedzieć

o przekroczeniu granicy”52. Z kolei E. Skowrońska-Bocian interpretację pojęcia „bez

nieuzasadnionej zwłoki” oparła o kryterium wiedzy, ma ona miejsce wtedy, gdy

właściciel nieruchomości sąsiedniej mając wiedzę o przekroczeniu granicy zwleka ze

złożeniem sprzeciwu lub nie interesuje się nieruchomością53. Moim zdaniem

najsłuszniejszy pogląd wyraził J. Winiarz, iż pojęcie „bez nieuzasadnionej zwłoki” można

interpretować jako chwila powstania zagrożenia przekroczenia granicy54. Dlatego nie

podzielam poglądu Wojciecha Szwajdlera, iż sprzeciw może być wyrażony później, lecz

zwłoka musi być uzasadniona55. Otóż, nikt nie może zwolnić właściciela – nawet on sam

– z wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości. Pojęcie „bez nieuzasadnionej

zwłoki” interpretuję w ten sposób, iż właściciel powinien niezwłocznie przeciwdziałać

ingerencji w jego prawo własności już od momentu powstania zagrożenia, niż nieco

popadać w uzasadnioną zwłokę.

Jak interpretować pojęcie „niewspółmiernie wielkiej szkody”? S. Breyer przyto-

czył pewien przykład związany z redakcją art. 32 p.r., która obejmowała zapis: „gdyby

narażało to wznoszącego na stratę znacznie większą od wyrządzonej szkody”. Jeżeli

wzniesiono drewniany dom, który mógł być rozebrany i przesunięty, to właściciel nieru-

chomości sąsiedniej mógł żądać przywrócenia stanu poprzedniego, ponieważ strata

wznoszącego była niewielka56. Natomiast redakcja art. 151 k.c. wykorzystuje pojęcie

„niewspółmiernie wielkiej szkody”, które T. Filipiak zinterpretowała przez porównanie, iż

uszczerbek budującego polegający na tym, iż przywróci stan poprzedni jest mniejszy,

a uszczerbek właściciela nieruchomości sąsiedniej jest znacznie większy57. W tym miej-

scu powstaje pytanie, kogo obciąża dowód wykazania szkody – właściciela nierucho-

mości wyjściowej czy sąsiedniej? Za właściwe uznaję stanowisko wyrażone w orzeczeniu

50 Z. Koźma, M. Ożóg, Kodeks cywilny z orzecznictwem, t. 1, Sopot 1997, s. 223.51 Wyrok SN z 21 czerwca 1972 r., III CRN 98/72.52 J. Ignatowicz, op. cit., s. 407.53 E. Skowrońska-Bocian, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz do art. 1-44910, t. 1, red. K. Pietrzykowski,Warszawa 2011, s. 584.54 J. Winiarz, op. cit., s. 148.55 W. Szwajdler, op. cit., s. 85.56 S. Breyer, op. cit., s. 46.57 T.A. Filipiak, op. cit., s. 42.

227

NSA, iż ciężar dowodu powstania szkody spoczywa na właścicielu nieruchomości

sąsiedniej i polega na wskazaniu: nieuprawnionego zachowania budującego oraz

rozmiaru trudnych do odwrócenia skutków jego zachowania58.

Określone w art. 151 k.c. przesłanki: „bez nieuzasadnionej zwłoki” oraz

„niewspółmiernie wielkiej szkody” pozostają względem siebie w relacji rozłącznej, a nie

kumulatywnej, każda z nich jest samoistna.

4. Roszczenia uprawnionego (art. 151 zd. 2 k.c.)

Jak wspomniano roszczenie właściciela nieruchomości sąsiedniej o przywrócenie

stanu poprzedniego, jest co do zasady wyłączone, jeżeli przekroczono granicę bez winy

umyślnej. SN przyjął, iż w art. 222 k.c. wyrażono ogólną zasadę – właścicielowi w przy-

padku bezprawnego naruszenia własności przysługuje roszczenie negatoryjne i windy-

kacyjne, natomiast art. 151 k.c. jest przepisem szczególnym, przewidującym wyjątek od

wspomnianej zasady59. W kolejnej sprawie SN orzekł, że jeżeli jednak przekroczenie

granicy nastąpiło z winy umyślnej lub bez winy umyślnej, lecz właściciel gruntu

sąsiedniego bezzwłocznie się temu sprzeciwił lub grozi mu niewspółmiernie wielka

szkoda, przysługują mu wszystkie środki ochrony własności rzeczy (art. 222 k.c.)60. Co

należy jednak wyróżnić, SN rozstrzygnął, iż wystąpienie winy umyślnej wyłącza badanie

sprzeciwu właściciela oraz rozmiaru jego szkody61. W takiej sytuacji zdaniem Edwarda

Gniewka art. 151 k.c. nie będzie miał zastosowania, a właściciel nieruchomości

wyjściowej ma obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego (art. 222 § 2 k.c.)62.

Przywołując pogląd J. Ignatowicza przywrócenie stanu poprzedniego może polegać na

zburzeniu lub przesunięciu części budynku63. Powyższe stanowiska trzeba jednak

uzupełnić o uwagę, że żądanie przywrócenia stanu poprzedniego może być ograniczone,

gdy przeprowadzenie prac budowlanych zagrażałoby sąsiednim nieruchomościom

obsunięciem lub zapadnięciem ziemi, a w efekcie naruszeniem statyki innych

budynków.

Według art. 32 p.r. właściciel nieruchomości sąsiedniej w przypadku

niemożliwości przywrócenia stanu poprzedniego mógł żądać, według swego wyboru -

58 Postanowienie NSA z 15 maja 2013 r., II OSK 1049/13.59 Wyrok SN z 24 września 2010 r., IV CSK 76/10.60 Uchwała SN z 29 grudnia 1987 r., III CZP 79/87; postanowienie SN z 9 lutego 2007 r., III CZP159/06; Szerzej: S. Rudnicki, G. Rudnicki, op. cit., s. 103-105.61 Wyrok SN z 21 czerwca 1972 r., III CRN 98/72.62 E. Gniewek, [w:] red. E. Gniewek, P. Machnikowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2013,s. 315. Szerzej na ten temat dopuszczalności lub niedopuszczalności zgłoszenia roszczeniawindykacyjnego i negatoryjnego zob. B. Janiszewska, Powstanie…, s. 82-98.63 J. Ignatowicz, op. cit., s. 407.

228

nabycia zajętej części jego nieruchomości albo odszkodowania w zamian za

ustanowienie odpowiedniej służebności. Na podstawie art. 151 zd. 2 k.c. właściciel

nieruchomości sąsiedniej może zgłosić takie same roszczenia, nie przysługują one na tej

podstawie właścicielowi gruntu wyjściowego. W. Kocon przedstawił w nauce prawa

przeciwną koncepcję, według której w przypadku bierności właściciela nieruchomości

sąsiedniej dopuścił możliwość przejścia uprawnienia wyboru roszczenia z art. 151 zd. 2

k.c. na właściciela nieruchomości wyjściowej na podstawie art. 365 k.c.64. B. Kuczek

wspomnianą koncepcję poddała krytyce i wskazała, że nawet w stosunkach

obligacyjnych art. 365 k.c. nie stosuje się do konkurencyjnych roszczeń, w związku

z tym stosowanie tego przepisu do roszczeń o charakterze rzeczowym nie wydaje się

dopuszczalne65. Osobiście opowiadam się za tym drugim poglądem z uwagi na

bezwzględny charakter prawa własności. Przy wyborze roszczenia należy uwzględnić

funkcję budynku lub urządzenia oraz zakres ingerencji we własność gruntu sąsiedniego.

Najważniejszym roszczeniem właściciela nieruchomości sąsiedniej określonym

w art. 151 zd. 2 k.c. jest żądanie wykupienia gruntu. Jak słusznie zwrócił uwagę

J. Ignatowicz, odnosi się to do zajętej części gruntu przez właściciela gruntu

wyjściowego oraz tej części, która utraciła znaczenie gospodarcze dla właściciela

nieruchomości sąsiedniej, za wynagrodzeniem przyjętym w stosunkach danego rodzaju

(art. 536 § 2 k.c.)66. W przypadku, gdy budynek lub urządzenie całkowicie uniemożliwia

władanie nieruchomością sąsiednią, np. grunt jest zajęty przez ławę fundamentową,

„kondygnację” budynku – piwnicę, parter itd., należy wykonać wykup zajętej części

nieruchomości. Powstaje pytanie, czy takie samo uprawnienie może przysługiwać

użytkownikowi wieczystemu? Problem ten został rozstrzygnięty w orzecznictwie SN, iż

użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej ma roszczenie do użytkownika

wieczystego nieruchomości wyjściowej o nabycie przysługującego mu prawa do zajętej

części gruntu oraz tej, która utraciła znaczenie gospodarcze67. Wobec jednoznacznej

redakcji art. 151 zd. 2 k.c. należy przyjąć, iż żaden inny niż powyżej wskazany podmiot

nie może zgłosić żądania przeniesienia własności gruntu. To roszczenie może

powodować powstanie sporu, w jakim zakresie część nieruchomości zajęta przez

budynek lub urządzenie oraz pozostała część nieruchomości sąsiedniej utraciła dla jej

właściciela znaczenie gospodarcze? Najsłuszniejszy pogląd w tym względzie wyraziła

Elżbieta Skowrońska-Bocian, iż zakres utraty znaczenia gospodarczego należy oceniać64 W. Kocon, Przekroczenie…, s. 1072.65 B. Kuczek, op. cit., s. 134.66 J. Ignatowicz, op. cit., s. 408.67 Uchwała SN z 29 maja 1974 r., III CZP 21/74.

229

według kryteriów obiektywnych68. SN w jednym z orzeczeń zaznaczył, iż przeniesienie

własności może nastąpić w drodze umowy, a przypadku odmowy właściciela

nieruchomości wyjściowej w drodze postępowania sądowego69. Jak zaznaczyłem cena

wykupu gruntu powinna zawsze być oparta na wartości rynkowej nieruchomości, w tym

miejscu rozszerzę swój pogląd - ustalona według kryterium tzw. „nieruchomości

podobnej”70.

Drugim roszczeniem określonym w art. 151 zd. 2 k.c. jest żądanie ustanowienia

odpowiedniej służebności gruntowej za wynagrodzeniem71. T. Filipiak wyraziła słuszny

pogląd, że wynagrodzenie powinno być ustalone przy uwzględnieniu wszystkich

okoliczności sprawy, w tym: korzyści, które osiągnął budujący z przekroczeniem granic,

uszczerbek oraz uciążliwości, które ponosi właściciel gruntu sąsiedniego72. Powyższy

pogląd należy uzupełnić o uwagę, iż wynagrodzenie powinno uwzględniać także stopień

ingerencji budynku lub urządzenia we własność nieruchomości sąsiedniej. Osobne

wynagrodzenie może przysługiwać uprawnionemu z tytułu odszkodowania za

zmniejszenie wartości nieruchomości z tytułu obciążenia nieruchomości odpowiednią

służebnością gruntową.

Powstanie, wykonywanie i zgaśnięcie służebności „budynkowej”73 podlega

ogólnym przepisom o służebnościach gruntowych (art. 285-295 k.c.). Służebność

„budynkowa” może być ustanowiona z jednej strony – jak zauważył J. Ignatowicz na

podstawie umowy74 z drugiej strony – na podstawie orzeczenia sądowego75. SN w

sprawie dotyczącej podziału nieruchomości orzekł, że jeżeli podziału budynku nie będzie

można przeprowadzić według podziału działki, gdy jeden z nowopowstałych budynków

mógłby częściowo się znajdować na nieruchomości sąsiedniej, wówczas sąd musiałby tą

nieruchomość obciążyć służebnością „budynkową” na rzecz właściciela drugiej

nieruchomości (art. 212 § 1 w zw. z art. 151 k.c.)76. Choć powyższa teza została wyrażona

na tle nieobowiązującego dziś aktu prawnego77, pozostaje ona aktualna do dziś poprzez

możliwość stosowania art. 212 § 1 k.c. Jak wspomniano w praktyce zarządzania nieru-

68 E. Skowrońska Bocian, op. cit., s. 583.69 Postanowienie SN z 26 czerwca 2002 r., III CKN 590/00.70 Pojęcie „nieruchomości podobnej” będzie przedmiotem odrębnych opracowań autora.71 Zob. I. Szymczak, op. cit., s. 111-128.72 T.A. Filipiak, op. cit., s. 43.73 Pojęcie służebności „budynkowej” nie jest zdefiniowane w kodeksie cywilnym, zostało sformuło-wane w orzecznictwie SN i nauce prawa, o czym dalej.74 J. Ignatowicz, op. cit., s. 409.75 Uchwała SN z 29 maja 1974 r., III CZP 21/74.76 Postanowienie SN z 8 września 1975, III CRN 207/75, J. Panowicz-Lipska, Z. Radwański, Przeglądorzecznictwa, ”Nowe Prawo” 1979, nr 2, s. 68.77 Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego w mias-tach i osiedlach Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.

230

chomościami dochodziło do wyodrębnienia działki gruntu pod budynkiem wspólnoty

mieszkaniowej po obrysie jego bryły. Jeżeli podział dotyczył nieruchomości budynkowej

i nieruchomości gruntowej, sąsiednia nieruchomość gruntowa będzie obciążona odpo-

wiednią służebnością gruntową, np. będzie to oparcie dla schodów do budynku wspól-

noty mieszkaniowej, wjazd do garażu, podparcie podcienia. Natomiast jeżeli podział

dotyczy dwóch lub więcej fizycznie połączonych nieruchomości budynkowych lub grun-

towych wówczas odpowiednia służebność gruntowa może dotyczyć wewnętrznej klatki

schodowej, lokali mieszkalnych czy strychu. Najbardziej złożonym zagadnieniem na tym

tle będzie określenie zakresu odpowiedniej służebności gruntowej dla załamanych

przewodów kominowych, które mogą występować w nieruchomościach budynkowych.

Wobec jednoznacznej redakcji art. 151 k.c. powstaje pytanie: jakie roszczenia

przysługują użytkownikowi wieczystemu nieruchomości sąsiedniej w zakresie ustano-

wienia odpowiedniej służebności gruntowej? Zdaniem Jana Piątowskiego, gdy budujący

jest właścicielem nieruchomości wyjściowej, natomiast uprawniony do gruntu sąsiednie-

go jest użytkownikiem wieczystym, wówczas ten drugi może żądać tylko ustanowienia

służebności za wynagrodzeniem78. Inny przypadek był przedmiotem postępowania przed

SN, który orzekł - jeżeli użytkownik wieczysty wznosząc budynek, bez winy umyślnej,

przekroczył granicę gruntu sąsiedniego, objętego użytkowaniem wieczystym, a upraw-

niony bez nieuzasadnionej zwłoki nie sprzeciwił się temu, ten drugi może zażądać

ustanowienia za wynagrodzeniem odpowiedniej służebności na przysługującym mu

prawie lub je zbyć, na rzecz podmiotu dokonującego naruszenia79. Tą tezę słusznie

uzupełnił W. Kocon o uwagę, iż służebność „budynkowa” powinna być ustanowiona, na

rzecz użytkownika wieczystego nieruchomości wyjściowej, a nie na rzecz właściciela

nieruchomości80.

Do treści służebności „budynkowej” ustanowionej na podstawie art. 151 k.c.

będzie miał zastosowanie art. 285 k.c., według którego uprawniony z tytułu służebności

gruntowej może korzystać z nieruchomości obciążonej w oznaczonym zakresie, co nie

powinno prowadzić do całkowitego ograniczenia własności nieruchomości obciążonej.

SN w jednym z orzeczeń scharakteryzował służebność „budynkową” w sposób następu-

78 J. Piątowski, [w:] System prawa cywilnego, t. 2: Własność i inne prawa rzeczowe, red. J. Ignatowicz,Wrocław 1977, s. 144.79 Rozpoznanie sprawy o zasądzenie stosownego wynagrodzenia za ustanowienie na podstawie art.151 k.c. służebności gruntowej następuje w procesie. Uchwała SN 29 maja 1974 r., III CZP 21/74.80 Na marginesie, nie można się zgodzić w poglądem tegoż autora, że prawo użytkowaniawieczystego można traktować jako „nieruchomość”. Jest to błąd logiczny. Prawo użytkowaniawieczystego jest tylko prawem rzeczowym, którym można obciążyć nieruchomość, jako rzecz.W. Kocon, Glosa do uchwały SN z 29 maja 1974 r., III CZP 21/74, „Nowe Prawo” 1976, nr 5, s. 800.

231

jący: treść służebności „budynkowej” zawiera cechy służebności czynnej – właściciel

gruntu sąsiedniego jest obowiązany do znoszenia korzystania z tej części gruntu przez

budującego (pati) oraz służebności biernej – właściciel gruntu sąsiedniego nie może

wykonywać bezpośrednio swoich uprawnień właścicielskich do zajętej części gruntu (non

facere). Pati i non facere jest tu szczególnie intensywne81. Co to oznacza w praktyce?

Odpowiedź na to pytanie jest uzależniona od budynku lub urządzenia oraz stopnia ich

ingerencji w prawo własności nieruchomości sąsiedniej. Możemy mieć do czynienia

z trzema przypadkami. W pierwszym przypadku - budynek lub urządzenie całkowicie

wyłącza korzystanie z zajętej części nieruchomości sąsiedniej wraz z jej inną częścią,

która utraciła dla właściciela znaczenie gospodarcze. W drugim przypadku - budynek

lub urządzenie całkowicie wyłączają korzystanie tylko z zajętej części nieruchomości

sąsiedniej. W trzecim przypadku - budynek lub urządzenie częściowo wpływają na

korzystanie z nieruchomości sąsiedniej. Tak jest, gdy urządzenie częściowo wkracza we

własność nieruchomości sąsiedniej, np. okap dachu jest przewieszony przez granicę

działki, należy ustanowić służebność gruntową82.

5. Zasiedzenie nieruchomości lub służebności gruntowej (art. 151 k.c. w zw. z art.

172 k.c. i art. 292 k.c.)

Według J. Winiarza roszczenia z art. 151 zd. 2 k.c. nie ulegają przedawnieniu,

lecz wygasają z chwilą zasiedzenia zajętej części nieruchomości (art. 172 k.c.) lub

odpowiedniej służebności gruntowej (art. 292 k.c.)83. Jeżeli właściciel gruntu, którego

granice przekroczono, nie dochodzi żadnych roszczeń określonych w art. 151 k.c., dojdzie

do „ustabilizowania” powstałego tak stanu faktycznego. W stosunkach prawnych należy

badać, czy mamy do czynienia z posiadaniem prawa, czy też posiadaniem rzeczy, w tym

nieruchomości. Inne będą skutki posiadania w zakresie zasiedzenia, w pierwszym

przypadku dojdzie do zasiedzenia prawa (służebności), w drugim przypadku, dojdzie do

zasiedzenia własności rzeczy (nieruchomości). Rozstrzygnięcie sprawy zależy od

odpowiedzi na pytanie: czy właściciel nieruchomości wyjściowej może w zależności od

rodzaju budynku lub urządzenia zasiedzieć własność gruntu sąsiedniego zajętego przez

„przekroczenie” (art. 172 k.c.) lub służebność „budynkową”, jako rodzaj służebności

gruntowej (art. 292 k.c.)? Ponadto powstaje pytanie: kiedy właściciel nieruchomości

wyjściowej zasiedzi własność nieruchomości sąsiedniej a kiedy służebność budynkową

części zajętej przez budynek lub urządzenie.

81 J. Ignatowicz, op. cit., s. 409.82 Wyrok WSA w Gdańsku z 28 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 781/09.83 J. Winiarz, op. cit., s. 148; Podobnie B. Kuczek, op. cit., s. 134.

232

Kamil Zaradkiewicz zwrócił uwagę, że o możliwości posiadania prawa decyduje

dopuszczalność powstania prawa podmiotowego o treści, którego istnienie jest możliwe

na podstawie obowiązujących przepisów84. Kto zatem może być posiadaczem

służebności? Zdaniem Katarzyny Dadańskiej posiadaczem służebności jest osoba, która

faktycznie korzysta z nieruchomości cudzej, w zakresie odpowiadającym treści

służebności, do takiego posiadania stosuje się odpowiednio przepisy o posiadaniu rzeczy

(art. 352 k.c.). Posiadanie w zakresie odpowiedniej służebności gruntowej winno być

wykonywane dla siebie (cum animo rem sibi habendi), przy wykorzystaniu trwałego

i widocznego urządzenia, być stałe i nieprzerwane, nie może opierać się na stosunkach

grzecznościowych85. Właściciel nieruchomości wyjściowej lub inny podmiot uprawniony

może więc w niektórych przypadkach stać się posiadaczem samoistnym służebności

(art. 352 k.c.), w dobrej lub złej wierze, w zależności od okoliczności.

Posiadacz samoistny nabędzie własność nieruchomości po dwudziestu latach

nieprzerwanego posiadania w dobrej wierze lub po trzydziestu latach, w przypadku złej

wiary (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Zdaniem J. Winiarza dobra wiara posiadacza samoistnego

polega na usprawiedliwionym przekonaniu, w określonych okolicznościach, że przysłu-

guje mu takie prawo do władania rzeczą, jakie faktycznie wykonuje, a bez swojej winy

nie wie o wadliwości swojego tytułu. Ponadto wspomniany autor zwrócił uwagę na

bardzo ważną rzecz. Posiadanie nieruchomości na podstawie umowy niesporządzonej

w formie aktu notarialnego, w zakresie jej zasiedzenia będzie oceniane, jako posiadanie

w złej wierze. Istotne jest posiadanie dobrej wiary w chwili rozpoczęcia posiadania, a jej

późniejsza utrata nie ma wpływu na termin zasiedzenia (mala fides superveniens non

nocet). Chwila objęcia nieruchomości w posiadanie rozstrzyga o dobrej lub złej wierze

posiadacza samoistnego. Nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie nie powo-

duje wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych86.

Przesłankami do nabycia służebności przez zasiedzenie są: posiadanie, istnienie

trwałego i widocznego urządzenia, upływ czasu (art. 292 k.c.). Przepisy o zasiedzeniu

własności nieruchomości stosuje się odpowiednio do zasiedzenia służebności, w szcze-

gólności dotyczy to, czy posiadacz jest w dobrej lub złej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.), o bie-

gu przedawnienia roszczeń (art. 175 k.c.), doliczenia posiadania poprzednika (art. 176 k.c.).

84 K. Zaradkiewicz, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz do art. 1-44910, t. 1, red. K. Pietrzykowski,Warszawa 2011, s. 1045.85 K. Dadańska, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 2: Własność i inne prawa rzeczowe, red. A. Kidyba,Warszawa 2012, s. 305.86 J. Winiarz, op. cit., s. 167-168.

233

Jeżeli chodzi o posiadanie musi ono być długotrwałe, faktyczne, nie opierające

się na umowie lub na dobrosąsiedzkich stosunkach – jako korzystanie z trwałego i wi-

docznego urządzenia na cudzej nieruchomości zakresie służebności czynnej, wówczas

prowadzi to do zasiedzenia służebności z mocy prawa (art. 292 w zw. z 352 k.c.).

W orzecznictwie SN wyrażono tezę, można zasiedzieć służebność „okna” otwieranego na

zewnątrz nad nieruchomością sąsiednią, jest to przykład służebności czynnej87. Według

K. Dadańskiej posiadanie przez właściciela nieruchomości wyjściowej służebności

„budynkowej” wówczas doprowadzi do jej zasiedzenia, gdy ma miejsce korzystanie

z trwałego i widocznego urządzenia położonego na nieruchomości sąsiedniej w takim

zakresie i w taki sposób, jakby to czyniła osoba uprawniona z tytułu służebności88.

W nauce prawa i orzecznictwie rozważany był problem związany z rodzajem

budynku lub urządzenia, z którego korzystanie może doprowadzić do zasiedzenia

służebności gruntowej. Pojęcie „trwałe i widoczne urządzenie” nie zostało zdefiniowane

w kodeksie cywilnym. J. Winiarz wyraził pogląd, iż jest to sztuczna konstrukcja

wykonana przez człowieka. Nie będzie to wytwór przyrody, chociażby współdziałał przy

tym człowiek. Urządzenie musi gospodarczo umożliwiać lub ułatwiać korzystanie z

cudzej nieruchomości w zakresie treści danej służebności89. Pewne wątpliwości mogą

pojawić się w odniesieniu do podziemnych urządzeń doprowadzających do budynku

energię, paliwa lub wodę, które choć są urządzeniami trwałymi, to nie są „widoczne”

z powodu położenia ich pod ziemią. W orzecznictwie SN przyjęto, że bieg terminu zasie-

dzenia służebności gruntowej następuje od dnia, w którym posiadacz służebności przys-

tąpił do użytkowania trwałego i widocznego urządzenia90.

Odpowiadając na ostatnie pytanie uważam, że w pierwszym przypadku - gdy

budynek lub urządzenie całkowicie wyłącza korzystanie z zajętej części nieruchomości

sąsiedniej wraz z jej inną częścią, która utraciła dla właściciela znaczenie gospodarcze -

dojdzie do zasiedzenia nieruchomości oraz służebności „budynkowej” w odpowiednim

zakresie. W drugim przypadku - gdy budynek lub urządzenie całkowicie wyłączają ko-

rzystanie tylko z zajętej części nieruchomości sąsiedniej - dojdzie do zasiedzenia włas-

ności zajętej części nieruchomości. W trzecim przypadku - gdy budynek lub urządzenie

częściowo wpływają na korzystanie z nieruchomości sąsiedniej - dojdzie do zasiedzenia

służebności „budynkowej” w odpowiednim zakresie. Należy jednak dodać, iż w bardziej

złożonym stanie faktycznym odpowiedź może być uzależniona od uwzględnienia innych

kryteriów podmiotowych oraz cech gospodarczych budynków lub urządzeń. 87 Uchwała SN z 12 lutego 1980 r., III CZP 83/79.88 K. Dadańska, op. cit., s. 305.89 J. Winiarz, op. cit., s. 243-244.90 Uchwała SN z 21 kwietnia 1967 r., III CZP 12/67.

234

Postanowienie sądu w sprawie o zasiedzenie własności nieruchomości lub

służebności ma charakter deklaratoryjny. Służebność powstała pod rządami art. 151

gaśnie wskutek zniszczenia lub rozebrania budynku albo urządzenia.

6. Zakończenie

Niniejszy artykuł nie wyczerpuje problematyki przekroczenia granicy gruntu

sąsiedniego przy wznoszeniu budynku lub urządzenia. Jej prawna doniosłość będzie

wciąż wzrastała z uwagi na rozwój inwestycji w ramach partnerstwa publiczno-

prawnego na śródmiejskich terenach z zabytkową zabudową w sąsiedztwie91. Na tych

terenach bardzo często występują podziemne korytarze i piwnice, pozostałości murów

i fortyfikacji obronnych które są odsłaniane przy pracach ziemnych wspomnianych

inwestycji. Stąd inwestorzy powinni bardzo dokładnie zbadać grunty sąsiednie wokół

prowadzonej inwestycji. W przypadku przekroczenia granicy gruntu sąsiedniego, jeżeli

w sąsiedztwie prowadzonej inwestycji odkryty zostanie fragment zabytkowej zabudowy,

dalsze prowadzenie inwestycji będzie uzależnione od stanowiska służb konserwatorskich.

Mgr Michał Wdowiak: pracownik samorządowy, doktorant w Katedrze Prawa Cywilnego, WPiA

Uniwersytet Gdański, autor publikacji z zakresu prawa cywilnego, referat na konferencjach

ogólnopolskich i międzynarodowych, prowadził szkolenia z zakresu prawa rzeczowego dla

zarządców nieruchomości, pośredników nieruchomości i rzeczoznawców majątkowych,

przygotowuje rozprawę doktorską na temat odpowiedzialności cywilnej biegłego sądowego. E-mail:

[email protected].

Breyer, S., Wykład prawa rzeczowego, Warszawa 1952.

Czarnecki, R., Niektóre zagadnienia prawa sąsiedzkiego, „Nowe Prawo” 1969, nr 6.

Dadańska, K., [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 2: Własność i inne prawa rzeczowe, red. A. Kidyba,

Warszawa 2012.

Filipiak, T.A., [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 2: Własność i inne prawa rzeczowe, red. A. Kidyba,

Warszawa 2012.

Gniewek, E., [w:] red. E. Gniewek, P. Machnikowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2013.

Górecki, W., Skutki przekroczenia granicy sąsiedniego gruntu przy wznoszeniu budynku lub innego

urządzenia (relacje między art. 151 a 231 k.c.), „Kwartalnik Prawa Prywatnego” 2011, nr 2.

Górecki, W., Sytuacja prawna budynku wzniesionego częściowo na sąsiednim gruncie, „Monitor

Prawniczy” 2010, nr 5.91 W Gdańsku konsorcjum prywatnych firm budowlanych wraz Gminą Gdańsk działając w ramachpartnerstwa publiczno-prywatnego w latach 2017–2023 wybuduje kompleks handlowo-mieszkaniowy na Wyspie Spichrzów.

235

Grzybowski, S., Prawo cywilne. Zarys prawa rzeczowego, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1989.

Ignatowicz, J., [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, Warszawa 1972.

Janiszewska, B., Stosunki własnościowe w wypadku przekroczenia granicy nieruchomości przy wznoszeniu

budynku (art. 151 k.c.), „Przegląd Sądowy” 2007, nr 6.

Janiszewska, B., Powstanie roszczeń uzupełniających w sytuacji przekroczenia w trakcie budowy granicy

nieruchomości sąsiedniej (art. 151), „Rejent” 1997, nr 5.

Kocon, W., Przekroczenie granicy sąsiedniego gruntu przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia,

„Nowe Prawo” 1970, nr 7-8.

Kocon, W., Glosa do uchwały SN z 29 maja 1974 r., III CZP 21/74, „Nowe Prawo” 1976, nr 5.

Koźma, Z., Ożóg, M., Kodeks cywilny z orzecznictwem, t. 1, Sopot 1997.

Kuczek, B., Glosa do uchwały SN z 29 grudnia 1987 r., III CZP 79/87, „Orzecznictwo Sądów Polskich”

1991, nr 3, poz. 71.

Panowicz-Lipska, J., Radwański, Z., Przegląd orzecznictwa, „Nowe Prawo” 1979, nr 2.

Piątowski, J., [w:] System prawa cywilnego, t. 2, Własność i inne prawa rzeczowe, red. J. Ignatowicz,

Wrocław 1977.

Rudnicki, S., Rudnicki, G., Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa

rzeczowe, Warszawa 2008.

Skowrońska-Bocian, E., [w:] Kodeks cywilny. Komentarz do art. 1-44910, t. 1, red. K. Pietrzykowski,

Warszawa 2011.

Sztyk, R., Prawo pierwokupu w myśl ustawy o gospodarce nieruchomościami, „Rejent” 1997, nr 5.

Szwajdler, W., Zniesienie pozwolenia na budowę a sytuacja prawna właścicieli nieruchomości sąsiadują-

cych z terenem inwestycji, „Palestra” 2009, nr 11-12.

Szymczak, I., Przekroczenie granicy nieruchomości przy wznoszeniu budynku - analiza prawno-

porównawcza ze szczególnym uwzględnieniem zasad wynagrodzenia właściciela gruntu zajętego, „Rejent”

2014, nr 11.

Wasilkowski, J., Prawo rzeczowe. Część I, Warszawa 1956.

Winiarz, J., [w:] Kodeks cywilny z komentarzem, t. 1, red. J. Winiarz, Warszawa 1989.

Zaradkiewicz, K., [w:] Kodeks cywilny. Komentarz do art. 1-44910, t. 1, red. K. Pietrzykowski, Warszawa

2011.

Dekret z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe, Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.

Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.

Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego w miastach

i osiedlach Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze

zm.

Postanowienie SN z 8 września 1975, III CRN 207/75.

Postanowienie SN z 26 czerwca 2002 r., III CKN 590/00.

236

Postanowienie SN z 28 lutego 2006 r., III CZP 3/06.

Postanowienie SN z 9 lutego 2007 r., III CZP 159/06.

Postanowienie NSA z 15 maja 2013 r., II OSK 1049/13.

Uchwała SN z 21 kwietnia 1967 r., III CZP 12/67.

Uchwała SN z 29 maja 1974 r., III CZP 21/74.

Uchwała SN z 12 lutego 1980 r., III CZP 83/79.

Uchwała SN z 29 grudnia 1987 r., III CZP 79/87.

Uchwała SN z 26 kwietnia 2007 r., III CZP 27/07.

Wyrok SA w Katowicach z 10 października 2012 r., I ACa 633/12.

Wyrok SN z 20 października 1954 r., I CR 1850/54.

Wyrok SN z 21 czerwca 1972 r., III CRN 98/72.

Wyrok SN z 26 listopada 2004 r., I CK 293/04.

Wyrok SN z 24 września 2010 r., IV CSK 76/10.

Wyrok WSA w Gdańsku z 28 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 781/09.

Wyrok WSA w Gdańsku z 18 listopada 2010 r., II SA/Gd 420/10.

Wyrok WSA w Kielcach z 24 maja 2011 r., II SA/Ke 197/11.


__________________________________________

237

Małgorzata Pracka, Wzór decyzji o ustanowienie trwałego zarządu na rzecz jednostki organizacyjnej

z komentarzem, „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN: 2300-2662, s. 238-252.

Wzór decyzji o ustanowienie trwałego zarządu na rzecz jednostki

organizacyjnej

…………… dnia …… września 2016 r.

Nr sprawy:………………………………….

D E C Y Z J A

Na podstawie art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt. 9 i 9 b1, art. 43, art. 44, art.

45, art. 82, art. 83 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r.

poz. 23 ze zm.) na wniosek Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej

z siedzibą w ………………. z dnia 30.05.2016 r.

o r z e k a m:

1. Oddać w trwały zarząd na czas nieoznaczony Komendzie Wojewódzkiej Państwowej

Straży Pożarnej z siedzibą w ………………….nieruchomość położoną w ……………. przy

ul. Wąskiej 1, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków miasta ………….. jako działka

nr 117/1 (obręb VI, arkusz 32) o pow. 3,9951 ha, zapisaną w KW Nr

……………………………….jako własność Skarbu Państwa, zabudowaną:

- budynkiem technicznym, jednokondygnacyjnym o pow. użytkowej 1627 m2,

- budynkiem biurowo-administracyjnym, dwukondygnacyjnym oraz budynkiem

łącznika, jednokondygnacyjnym o łącznej pow. użytkowej 926m2,

- budynkiem gospodarczym, jednokondygnacyjnym o pow. użytkowej 33 m2,

- budynkiem ochrony , jednokondygnacyjnym o pow. użytkowej 36 m2.

2. Nieruchomość opisana w pkt. 1 niniejszej decyzji położona jest na terenie objętym

miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Centrum - Śródmieście

uchwalonym uchwałą Nr 834/2006 Rady Miejskiej w …………….. z dnia 10.11.2006 r.

(Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 218, poz. 8216) oznaczonym symbolem: UT.OK.ZT –

238

strefa kształtowania i koncentracji obiektów usług technicznych, obiektów

produkcyjnych, obiektów obsługi komunikacji i zieleni.

3. Oddanie w trwały zarząd opisanej w pkt. 1 niniejszej decyzji nieruchomości następuje

odpłatnie z przeznaczeniem na cele statutowe Komendy Wojewódzkiej Państwowej

Straży Pożarnej z siedzibą w …………………… związane z organizowaniem

i prowadzeniem Centrum Powiadamiania Ratunkowego w ……………….

4. Cena nieruchomości zabudowanej będącej przedmiotem przekazania w trwały zarząd

wynikająca z jej wartości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie

szacunkowym z dnia 10.08.2016 r. wynosi 10.400.000 zł (słownie złotych: dziesięć

milionów czterysta tysięcy złotych) w tym:

- oszacowana wartość rynkowa gruntu wraz z zagospodarowaniem - 5.300.000 zł,

- oszacowana wartość rynkowa budynków o łącznej pow. użytkowej 2.622 m2 –

5.100.000 zł.

5. Ustala się stawkę procentową opłaty rocznej za trwały zarząd w wysokości 0,1 %

ceny nieruchomości oraz wysokość opłaty rocznej za trwały zarząd przedmiotową

nieruchomością na kwotę 10.400 zł ( słownie złotych: dziesięć tysięcy czterysta).

6. Opłaty roczne z tytułu trwałego zarządu winny być uiszczane w terminie do dnia 31

marca każdego roku kalendarzowego bez dodatkowego powiadamiania na konto Urzędu

Miejskiego w ………………., PEKAO S.A. nr konta ……………………………………… lub

w kasie Urzędu Miejskiego w …………………..

7. Opłatę roczną w pierwszym roku po ustanowieniu trwałego zarządu tj. w 2016 r.

w wysokości 1.733,33 zł (słownie złotych: jeden tysiąc siedemset trzydzieści trzy 33/100)

należy wnieść w ciągu 30 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

8. Nie uiszczenie opłaty rocznej w ustalonym terminie spowoduje jej naliczenie w nowej

wysokości z uwzględnieniem należnych odsetek zgodnie z przepisami Kodeksu

cywilnego.

9. Wysokość opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości może być

aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie

zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się według dotychczasowej stawki

procentowej od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty.

10. Trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na

skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu (art. 46 ustawy z dnia 21

sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).

11. Objęcie przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd następuje na podstawie

protokołu zdawczo-odbiorczego.

239

U Z A S A D N I E N I E

Komenda Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z siedzibą w …………..

wnioskiem z dnia 30.05.2016 wystąpiła o ustanowienie, na czas nieoznaczony prawa

trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości zabudowanej położonej w …………….

przy ul. Wąskiej 1, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta ………….. jako

działka nr 117/1 (obręb VI, arkusz 32) o pow. 3,9951 ha, zapisanej w KW Nr

………………………………, stanowiącej własność Skarbu Państwa, na realizację zadań

ustawowych wynikających z ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży

Pożarnej (t.j. Dz.U. 2016 r. poz. 603 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22

listopada 2013 r. o systemie powiadamiania ratunkowego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1635

z późn. zm.). Wnioskodawca wskazał, że na podstawie porozumienia zawartego w dniu

6 lipca 2015 r. pomiędzy Wojewodą ………………….. a Komendą Wojewódzką

Państwowej Straży Pożarnej z siedzibą w ………………… organizowanie i prowadzenie

Centrum Powiadamiania Ratunkowego powierzono Komendzie Wojewódzkiej

Państwowej Straży Pożarnej z siedzibą w …………….. Mając na uwadze powyższe oraz

fakt, iż przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład zasobu nieruchomości Skarbu

Państwa, zasadne i celowe jest oddanie jej odpłatnie w trybie art. 45 ustawy z 21

sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na czas nieoznaczony w trwały zarząd

na rzecz ww. państwowej jednostki organizacyjnej.

Zgodnie z art. 82 cyt. wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami za

nieruchomość oddaną w trwały zarząd pobiera się opłaty roczne. Zgodnie z art. 83 ust.

1 ww. ustawy opłaty z tytułu trwałego zarządu ustala się wg stawki procentowej od ceny

nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3.

Wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości zabudowanej została ustalona

przez rzeczoznawcę majątkowego Panią Janinę Kobylarczyk w operacie szacunkowym

sporządzonym na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego

w przedmiocie oddania nieruchomości w trwały zarząd na kwotę 10.400.000 zł, w tym:

- oszacowana wartość rynkowa gruntu wraz z zagospodarowaniem - 5.300.000 zł,

- oszacowana wartość rynkowa budynków o łącznej pow. użytkowej – 2.622 m2 -

5.100.000 zł.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 i 2 pkt. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami

opłaty z tytułu trwałego zarządu ustala się wg stawki procentowej od ceny

nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 Wysokość stawek procentowych opłat

rocznych uzależniona jest od celu, na jaki nieruchomość została oddana, a zatem

240

w rozpoznawanej sprawie, opłata roczna za nieruchomości oddane w trwały zarząd na

cele ochrony przeciwpożarowej wynosi 0,1% ceny.

Mając powyższe na uwadze, ustala się 0,1% stawkę opłaty rocznej oraz opłatę

roczną z tytułu trwałego zarządu wynoszącą 0,1% nieruchomości zabudowanej na kwotę

10.400 zł (słownie złotych: dziesięć tysięcy czterysta złotych).

Ww. opłata roczna z tytułu trwałego zarządu winna być uiszczona w terminie do

dnia 31 marca każdego roku kalendarzowego bez dodatkowego powiadomienia na konto

Urzędu Miejskiego w ……………………., PEKAO S.A. nr konta………………………… lub

w kasie Urzędu Miejskiego w ……………………….W pierwszym roku po ustanowieniu

trwałego zarządu tj. w 2016, opłatę roczną uiszcza się w ciągu 30 dni od dnia, w którym

decyzja o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd stanie się ostateczna.

Opłatę za 2016 r. ustalono, stosownie do art. 82 ust. 2 cyt. ustawy,

proporcjonalnie w stosunku do pozostałego do wykorzystania w danym roku okresu

trwałego zarządu, tj. w wysokości 1733, 33 zł (słownie złotych: jeden tysiąc siedemset

trzydzieści trzy 33/100).

Nie uiszczenie opłaty rocznej w ustalonym terminie spowoduje jej naliczenie

w nowej wysokości z uwzględnieniem należnych odsetek zgodnie z przepisami Kodeksu

cywilnego.

Wysokość opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości może być

aktualizowana nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie

zmianie.

Prezydent Miasta ………………….. działający w imieniu i na rzecz Skarbu

Państwa może orzec o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu w przypadku zaistnienia

sytuacji wymienionych szczegółowo w art. 46 ust. 1-2 cyt. ustawy.

Strona postępowania została poinformowana o możliwości zapoznania się

z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 10

k.p.a.

Decyzja niniejsza stanowi podstawę do dokonania wpisu w księgach

wieczystych. Objęcie przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd następuje na

podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji niniejszej decyzji.

P O U C Z E N I E

Od niniejszej decyzji przysługuje stronom odwołanie do Wojewody

241

……………………. za pośrednictwem Prezydenta Miasta …………….., w terminie 14 dni

od daty doręczenia decyzji (art. 127 § 1 i 2 i art. 129 § 1 i 2 kpa).

………………………………………………………………………………………….

Podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji

Otrzymują:

1. Komenda Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej

ul. Wycecha 6 00-950 …………………..

2. aa (3 egz.)

Do wiadomości:

1. Wydział Księgowości Urzędu Miejskiego w ……………………

2. Wydział Budżetu i Podatków Urzędu Miejskiego w ………………….

3. Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego w ………………

Nie podlega opłacie skarbowej na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 16

listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1827, ze zm.)

Iwona Wróblewska, inspektor w Wydziale Zarządu Nieruchomościami Urzędu Miejskiego

w ………………….

*

Komentarz do wzoru decyzji o ustanowienie trwałego zarządu na rzecz jednostki

organizacyjnej

1. Wprowadzenie

Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa

i jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku

o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), zwana dalej ugn.

Jedną z form obrotu nieruchomościami publicznymi jest ustanowienie trwałego zarządu.

Ustawa definiuje tę instytucję jako prawną formę władania nieruchomością przez

jednostkę organizacyjną. Zgodnie z ogólną wytyczną zawartą w art. 18 ugn,

nieruchomości mogą być jednostkom organizacyjnym oddawane m.in. w trwały zarząd.

Kontynuacją tej myśli jest art. 43 ust.5 ugn, w którym mowa jest o tym, że

242

nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego

Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej,

a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania

wieczystego jednostki samorządu terytorialnego – odpowiedniej samorządowej

jednostce organizacyjnej. Wymieniony przepis stanowi wyraz konieczności ścisłego

związku pomiędzy własnością nieruchomości a przynależnością organizacyjną jednostki,

na rzecz której ma być ustanowiony trwały zarząd.

Na gruncie powołanej na wstępie ustawy o gospodarce nieruchomościami treść

prawa trwałego zarządu „pozwala uznać, że zarządcy przysługuje upoważnienie do

korzystania z rzeczy, uprawnienia związane z ochroną tego prawa oraz w ograniczonym

zakresie przysługują mu uprawnienia do rozporządzania nieruchomością objętą tym

prawem”1. Trwały zarząd jako prawna forma władania „jest administracyjnoprawnym

prawem podmiotowym (zespołem uprawnień), jakie uzyskuje jednostka organizacyjna

administracji państwowej w drodze charakterystycznej dla działania administracji

(decyzja administracyjna) względem nieruchomości – przedmiotu państwowej własności

w znaczeniu ekonomicznym (w znaczeniu prawnym jest to własność Skarbu Państwa lub

jednostki samorządu terytorialnego) i w celu realizacji zadań publicznych”2.

2. Przesłanki ustanowienia trwałego zarządu

1) ścisły związek pomiędzy własnością nieruchomości a przynależnością

organizacyjną jednostki, na rzecz której ma być ustanowiony trwały zarząd

(nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania

wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce

organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot

użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego – odpowiedniej

samorządowej jednostce organizacyjnej).

2) trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ

w drodze decyzji administracyjnej (zgodnie z art. 4 pkt. 9 ugn przez właściwy organ

należy rozumieć starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej,

w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ

wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości

stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa.

1 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt I SA 1471/03, LEX nr 204744.2 W. Sobejko, Charakter prawny instytucji trwałego zarządu oraz instytucji gospodarowania w ustawieo gospodarce nieruchomościami, „Kwartalnik Prawa Prywatnego” 2000, nr 1, s. 83.

243

Warto również dodać, że trwały zarząd może powstać także z mocy ustawy,

o czym stanowi art. 199 ugn, jednak podstawowym źródłem trwałego zarządu jest

decyzja administracyjna wydana przez właściwy organ. Sama decyzja o oddaniu

nieruchomości w trwały zarząd jest decyzją administracyjną wydaną w trybie

określonym przez kodeks postępowania administracyjnego i jest podejmowana

w granicach uznania administracyjnego3.

3) z wnioskiem o ustanowienie trwałego zarządu występuje jednostka

organizacyjna.

4) trwały zarząd ustanawia się na czas nieoznaczony lub oznaczony.

5) jednostki organizacyjne w stosunkach cywilnoprawnych i procesowych

działają za Skarb Państwa jako stationes fisci, a za gminę jako stationes communes.

W określonym zakresie wykonują one niektóre uprawnienia wypływające z własności

przysługującej Skarbowi Państwa lub gminie, m.in. uprawnienia do korzystania

z nieruchomości i pobierania pożytków.

6) nieruchomości, o których mowa w art. 60a ust. 1 ugn, oddane w trwały

zarząd Rządowemu Centrum Legislacji, Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa,

ministerstwom, urzędom centralnym i urzędom wojewódzkim lub części tych

nieruchomości mogą być oddawane w najem, dzierżawę lub użyczenie za zgodą ministra

właściwego do spraw Skarbu Państwa.

7) wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą ustalić, odpowiednio

w drodze zarządzenia lub uchwały, szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości

przez jednostki organizacyjne.

Te szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości, to np. zakaz oddawania

nieruchomości będącej przedmiotem trwałego zarządu w najem lub dzierżawę bądź

nakaz określonego działania w stosunku do oddanej nieruchomości, np. wykonanie na

nieruchomości określonych prac adaptacyjnych mających podwyższyć jej wartość

użytkową.

3. Zakres korzystania przez jednostkę organizacyjną z nieruchomości oddanej

w trwały zarząd

1) prawo do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności

należącej do zakresu jej działania;

3 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1343/05, LEX nr 257157.

244

2) prawo do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub

remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa

budowlanego, za zgodą organu nadzorującego;

3) prawo do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo

użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd,

z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli

umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli

umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony,

jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd. Zgoda

jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony

zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość;

4) prawo do wypowiedzenia, za zgodą organu nadzorującego, każdej umowy

najmu, dzierżawy i użyczenia nieruchomości lub jej części, obciążających nieruchomość

objętą trwałym zarządem, z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia.

Analiza problematyki prawnej „zarządu” funkcjonującego przed wprowadzeniem

pojęcia trwałego zarządu i jego zdefiniowania ustawą o gospodarce nieruchomościami

nasuwa wniosek, że istniała gorąca potrzeba uregulowania istoty trwałego zarządu,

który de facto jest pewną kontynuacją „zarządu” istniejącego w poprzednim stanie

prawnym, z tą jednak różnicą, że doprecyzowano jego założenia i uściślono pozycję

prawną w sposób jednoznaczny. O tym, że kontynuacja została zachowana świadczy art.

199 ust.2 ugn, w którym stwierdza się, że zarząd nieruchomości stanowiących własność

Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany po dniu wejścia w życie niniejszej

ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształca się z tym dniem w trwały zarząd

tych nieruchomości.

4. Treść decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu

Decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu powinna zawierać:

1) nazwę i siedzibę jednostki organizacyjnej, na rzecz której jest ustanawiany trwały

zarząd;

2) oznaczenie nieruchomości według księgi wieczystej oraz według katastru

nieruchomości;

3) powierzchnię oraz opis nieruchomości;

4) przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania;

5) cel, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd;

6) termin zagospodarowania nieruchomości;

245

7) cenę nieruchomości i opłatę z tytułu trwałego zarządu;

8) możliwość aktualizacji opłaty z tytułu trwałego zarządu;

9) czas, na który trwały zarząd został ustanowiony.

Wydanie decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu nie oznacza jeszcze, że

wskazana w niej jednostka organizacyjna może korzystać z nieruchomości, do tego

bowiem konieczny jest jeszcze protokół zdawczo-odbiorczy, na podstawie którego

następuje objęcie nieruchomości w trwały zarząd.

Sprawowanie trwałego zarządu przez państwowe (komunalne) jednostki

organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej wiąże się z przyznaniem im pewnych

kompetencji co do podejmowania czynności prawnych w odniesieniu do danej

nieruchomości. Do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w ustawie należy

bowiem stosować odpowiednie przepisy Kodeksu Cywilnego o użytkowaniu4. Odnosząc

trwały zarząd do odpowiednich przepisów Kodeksu Cywilnego należy dodać, że do

obowiązków trwałego zarządcy należy:

- wykonywanie swojego prawa zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki (art.

256 KC);

- ponoszenie w stosunkach wzajemnych między zarządcą a właścicielem ciężarów, które

zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki powinny być pokrywane z pożytków

rzeczy (art. 258 KC);

- dokonywanie napraw i innych nakładów związanych ze zwykłym korzystaniem

z rzeczy; a o potrzebie innych napraw i nakładów powinien niezwłocznie zawiadomić

właściciela i zezwolić mu na dokonanie potrzebnych robót (art. 260 § 1 KC);

- obowiązek zwrócenia właścicielowi nakładów poczynionych przez niego na rzecz

obciążoną trwałym zarządem, według przepisów o prowadzeniu cudzych spraw bez

zlecenia (art. 259 KC);

- zawiadomienie właściciela o tym, że osoba trzecia dochodzi przeciwko trwałemu

zarządcy roszczeń dotyczących własności rzeczy (art. 261 KC);

- obowiązek zwrócenia rzeczy właścicielowi w takim stanie, w jakim powinna się

znajdować stosownie do przepisów o wykonywaniu użytkowania (art. 262 KC).

Dodać jeszcze należy, że z uwagi na to, że trwały zarząd może przysługiwać

jedynie publicznym jednostkom organizacyjnym, to ewentualne zastosowanie do niego

przepisów Kodeksu Cywilnego o użytkowaniu jest ograniczone do uregulowań zawartych

w rozdziałach „Przepisy ogólne” oraz „Użytkowanie przez rolnicze spółdzielnie produk-

4 A. Oleszko, Postępowanie o wpis w księdze wieczystej trwałego zarządu nieruchomością, „Rejent”1998, nr 11, s. 23.

246

cyjne”. Pamiętać jednak należy, iż w pierwszej kolejności do trwałego zarządu należy

stosować przepisy ugn, a dopiero w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosować

odpowiednio przepisy Kodeksu Cywilnego o użytkowaniu.

Trwały zarząd jako prawna forma władania nieruchomościami publicznymi jest

instytucją odpłatną. Decyzja o przekazaniu nieruchomości w trwały zarząd określa także

wysokość opłaty z tego tytułu oraz możliwość jej aktualizacji w trakcie trwania zarządu.

Opłaty roczne uiszcza się przez cały okres trwałego zarządu, w terminie do 31 marca

każdego roku, z góry za dany rok. Powyższy termin może być na wniosek jednostki

organizacyjnej, złożony nie później niż 14 dni przed upływem terminu uiszczenia opłaty

rocznej, zmieniony przez organ administracji publicznej oddający w zarząd

nieruchomość, jednak dokonane zmiany nie mogą przekraczać danego roku

kalendarzowego. Opłaty z tytułu trwałego zarządu ustalane są według stawki

procentowej liczonej na podstawie ceny nieruchomości, która nie może być niższa niż

wartość nieruchomości.

W zależności od celu, na jaki nieruchomość oddano w trwały zarząd, wysokość

stawki procentowej opłaty rocznej wynosi:

1) za nieruchomości oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym

ochrony przeciwpożarowej – 0,1% ceny;

2) za nieruchomości oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury

technicznej i innych celów publicznych, działalność charytatywną, opiekuńczą,

kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą,

sportową lub turystyczną, a także na siedziby organów władzy i administracji

państwowej nie wymienionych w art. 60 ust. 1 ugn oraz art. 60a ust.1 ugn– 0,3% ceny;

3) za pozostałe nieruchomości – 1% ceny.

Nie pobiera się opłat rocznych za nieruchomości oddane w trwały zarząd pod

drogi publiczne, parki, zieleńce, ogrody botaniczne oraz ogrody zoologiczne. Ponadto

dodać należy, że jeżeli nieruchomość oddana w trwały zarząd jest wykorzystywana na

więcej niż jeden cel, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się dla tego celu, który

w decyzji o oddaniu w trwały zarząd określony został jako podstawowy. Natomiast,

jeżeli po oddaniu nieruchomości w trwały zarząd nastąpi trwała zmiana sposobu

korzystania z nieruchomości, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się, w drodze

decyzji, stosownie do zmienionego sposobu korzystania.

Analizując tę problematykę warto przytoczyć stanowisko NSA, zgodnie z którym

przepisy ugn nie dają podstaw do wydawania przez organy administracji decyzji

administracyjnej w przedmiocie zwrotu całości bądź części opłaty rocznej uiszczonej

247

z tytułu trwałego zarządu nieruchomością, o jakim mowa w art. 43 ust.1 ugn.

Podniesiono, że jeżeli na mocy poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. oddano w zarząd nieruchomość stanowiącą

własność Skarbu Państwa na siedzibę organu administracji państwowej, na zasadach i w

trybie tam określonym, ustalając stawkę opłaty rocznej w wysokości 3% (art. 40 ust.3

tej ustawy), a następnie, w wyniku wejścia w życie ustawy o gospodarce

nieruchomościami, stawka ta uległa obniżeniu do 0,3% ceny, to od dnia 1 stycznia 1998

r. (dzień wejścia w życie ugn) opłata ta powinna wynosić 0,3 % ceny, a nie jak ustalił

organ administracji państwowej od 1 stycznia 1999 r., odmawiając tym samym zwrotu

nadpłaconej opłaty rocznej za 1998 rok W uzasadnieniu NSA przytoczył art. 199 ust. 2

ugn, wedle którego zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz

własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie ugn przez jednostki organizacyjne,

przekształca się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości. Skoro ugn weszła

w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., a zatem z tym dniem jednostka organizacyjna jest

uprawniona do rozporządzania nieruchomością w trybie i na zasadach określonych dla

trwałego zarządu. Treść art. 199 ust.2 ugn nie pozostawia wątpliwości, że

przekształcenie to nastąpiło z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania w tym

zakresie odrębnej decyzji administracyjnej.

W przepisach przejściowych uregulowano ponadto inne ważne zagadnienie,

dotyczące wysokości opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością Skarbu Państwa

(trwałego zarządu) w związku z wprowadzoną przepisem art. 83 ust. 2 pkt 2 ugn

znaczną obniżką wysokości stawek procentowych opłat rocznych, które dla

nieruchomości oddanych na siedziby organów władzy i administracji publicznej wynoszą

0,3% ceny. W art. 222 ust. 1 ugn postanowiono, że art. 83 stosuje się odpowiednio do

nieruchomości oddanych w zarząd przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy,

a zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują, w drodze decyzji,

właściwe organy. Mimo więc wydania ostatecznej decyzji administracyjnej, w której

ustalono 3% opłatę roczną, art. 222 ust.1 ugn, w rozumieniu art. 163 kpa, jest przepisem

szczególnym, gdyż dopuszcza ingerencję organu administracji w ostateczną decyzję

administracyjną w części określającej wysokość stawki procentowej opłaty rocznej

należnej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością. Konsekwencją zmiany wysokości tej

stawki będzie zmiana wysokości opłaty rocznej, ustalona w ostatecznej decyzji

administracyjnej5.

5 Wyrok NSA w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 335/00, ONSA 2004/1/22.

248

Ustawodawca wskazał w ustawie dwa przypadki wygaśnięcia trwałego zarządu -

z mocy prawa i na skutek wydania decyzji o jego wygaśnięciu. Z mocy prawa

wygaśnięcie trwałego zarządu następuje po upływie okresu, na który trwały zarząd

ustanowiono i na skutek likwidacji jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd.

W przypadku wygaśnięcia trwałego zarządu w związku z upływem okresu, na który go

ustanowiono, nie ma potrzeby stwierdzania tego faktu odrębną decyzją. W odniesieniu

natomiast do wygaśnięcia trwałego zarządu w przypadku likwidowanej jednostki

organizacyjnej, to jeżeli likwidacja ta następuje w wyniku przekształceń organizacyjnych,

wtedy, zgodnie z art. 49 ust. 2 ugn, właściwy organ orzeka o wygaśnięciu trwałego

zarządu przysługującego tej jednostce albo o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku

do likwidowanej jednostki z równoczesnym ustanowieniem trwałego zarządu na rzecz

jednostek organizacyjnych utworzonych w wyniku tych przekształceń lub na rzecz

jednostek przejmujących zadania jednostki likwidowanej.

Trwały zarząd wygasa także w przypadku wydania przez organ, który jest

właścicielem nieruchomości, decyzji o jego wygaśnięciu. Decyzja taka, zgodnie z art. 46

ust. 2 ugn wydawana jest z urzędu „w razie stwierdzenia, że:

1) nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu

trwałego zarządu;

2) jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu

nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała

zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3;

3) nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym

w decyzji, o której mowa w art. 45;

4) sposób korzystania z nieruchomości pogarsza stan środowiska w stopniu

zagrażającym życiu, zdrowiu lub mieniu;

5) przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym uległo zmianie, która nie pozwala

na dalsze wykorzystywanie nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób,

a jednostka organizacyjna nie ma możliwości zmiany sposobu wykorzystywania

nieruchomości;

6) nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego

zarządu.

W przypadku powzięcia przez organ wiadomości o zaistnieniu wymienionych

wyżej przesłanek, od jego uznania zależy dalszy byt prawny trwałego zarządu. W tej

sytuacji warto by się zastanowić nad skalą naruszeń, które predysponują organ do

wydania z urzędu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu. Jeżeli organ zdecyduje się na

249

powzięcie kroków zmierzających do wygaśnięcia trwałego zarządu, należałoby

dysponować dowodami przemawiającymi na niekorzyść jednostki organizacyjnej, a tym

samym wypełniającymi dyspozycję z art. 46 ust. 2 ugn. Warto bowiem mieć na

względzie fakt, że procedura administracyjna, w trybie której wygaśnięcie trwałego

zarządu ma nastąpić, przewiduje środki odwoławcze. Dowody, na których opiera się taką

decyzję nie mogą budzić wątpliwości.

Wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów

najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia,

jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta,

wydzierżawiona lub użyczona przez zarządcę.

Wygaśnięcie trwałego zarządu do części lub całej nieruchomości nastąpić także

może na wniosek jednostki sprawującej ten zarząd, jeżeli stała się ona zbędna. Złożenie

takiego wniosku winno być poprzedzone uzyskaniem zgody organu nadzorującego taką

jednostkę. Właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek

tej jednostki, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości w ciągu 18

miesięcy od dnia złożenia wniosku. Do terminu tego nie ma zatem zastosowania przepis

art. 35 kpa. Przepisy prawne w tym względzie mają charakter fakultatywny, gdyż od

zachowania się jednostki organizacyjnej zależy dalszy byt prawny trwałego zarządu.

Nawet jeśli nieruchomość jest zbędna dla realizacji celów jednostki organizacyjnej to nie

ma ona obowiązku jej zwrotu. Ustawodawca pozostawia tę kwestię do decyzji tej

jednostki. Jeżeli zdecyduje się na oddanie nieruchomości, wtedy warunkiem koniecznym

jest zgoda organu nadrzędnego jednostki.

Po nowelizacji ugn z dnia 28 listopada 2003 r. dodano przepis art. 49a, który

nakazuje stosować przepisy dotyczące trwałego zarządu także do sytuacji, w których

przedmiotem trwałego zarządu jest udział we współwłasności lub użytkowaniu

wieczystym nieruchomości jednej lub kilku jednostek organizacyjnych, a także w sytuacji

oddania w trwały zarząd całej nieruchomości kilku jednostkom organizacyjnym

w częściach ułamkowych, z określeniem sposobu korzystania z tej nieruchomości przez

poszczególne jednostki organizacyjne. „Współzarządu nie mogą wykonywać na

nieruchomości Skarbu Państwa jednostki państwowe oraz komunalne. Podobnie rzecz

przedstawia się co do gruntu będącego własnością gminy”6. Jak słusznie zauważył SN

brak jest przeszkód prawnych do ujawnienia w księdze wieczystej nieruchomości współ-

6 A. Oleszko, Glosa do Postanowienia SN z dnia 26 września 1996 r., sygn. akt III CZP 92/96,„Państwo i Prawo” 1998, z. 11, s. 109.

250

zarządu kilku państwowych jednostek organizacyjnych, ustanowionego na udziale we

współwłasności tej nieruchomości, przysługującej Skarbowi Państwa7.

5. Podsumowanie

Przedstawiona forma gospodarowania nieruchomościami publicznymi jest

stricte administracyjną postacią rozporządzania mieniem publicznym. Odnosi się jedynie

do państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nie mających osobowości

prawnej, których utworzenie i funkcjonowanie wiąże się z działalnością konkretnego

organu administracji publicznej, który w celu właściwego wykonywania przez niego

zadań publicznych, tworzy odpowiednie jednostki realizujące określone zadania

o charakterze użyteczności publicznej. Aby mogły one skutecznie działać muszą

funkcjonować w oparciu o prawną formę władania nieruchomościami, która umożliwi im

skuteczne wypełnianie zadań, do których zostały powołane, a z drugiej strony musi to

być forma, która nie będzie stwarzać ryzyka dla podmiotu publicznego związanego

z utratą prawa własności do danej nieruchomości. Zawarty w ustawie o gospodarce

nieruchomościami trwały zarząd, w mojej ocenie, jest rozwiązaniem realizującym

zarówno podstawowe przesłanie, jakim jest umożliwienie jednostkom organizacyjnym

nie posiadającym osobowości prawnej, prowadzenia działalności, dla której zostały

powołane, a z drugiej strony pozwala zachować kontrolę nad przekazanym majątkiem

organowi administracji publicznej. Jednocześnie stanowi przykład publicznoprawnego

ograniczenia w rozporządzaniu i korzystaniu z nieruchomości skarbowych

i samorządowych, gdyż opisana ustawowa procedura postępowania z tymi

nieruchomościami w tym konkretnym przypadku, narzuca ściśle określony tryb

postępowania podmiotu publicznego.

Dr Małgorzata Pracka: Wydział Nauk Ekonomicznych i Prawnych, Uniwersytet Technologiczno-

Humanistyczny im. Kazimierza Pułaskiego w Radomiu. E-mail: [email protected].

7 Postanowienie SN z dnia 26 września 1996 r., sygn. akt III CZP 92/96, OSNC 1997/1/11.

251

Postanowienie SN z dnia 26 września 1996 r., sygn. akt III CZP 92/96, OSNC 1997/1/11.

Wyrok NSA w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 335/00, ONSA 2004/1/22.

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt I SA 1471/03, LEX nr 204744.

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1343/05, LEX nr 257157.

Oleszko A., Glosa do Postanowienia SN z dnia 26 września 1996 r., sygn. akt III CZP 92/96,

„Państwo i Prawo” 1998, z. 11.

Oleszko A., Postępowanie o wpis w księdze wieczystej trwałego zarządu nieruchomością, „Rejent” 1998,

nr 11.

Sobejko W., Charakter prawny instytucji trwałego zarządu oraz instytucji gospodarowania w ustawie

o gospodarce nieruchomościami, „Kwartalnik Prawa Prywatnego” 2000, nr 1.


__________________________________________

252

Tomasz Dąbrowski, Wyrok Włoskiego Najwyższego Sądu Kasacyjnego z dnia 1 kwietnia 2015 r.

poświęcony problematyce spółdzielni socjalnej, „Rocznik Samorządowy” 2017,

t. 6, ISSN 2300-2662, s. 254-266.

Tomasz Dąbrowski, Wydział Nauk Ekonomicznych i Prawnych UT-H w Radomiu

Wprowadzenie

Przedmiotem opracowania jest przedstawienie tłumaczenia wyroku włoskiego

Najwyższego Sądu Kasacyjnego (la Corte Suprema di Cassazione), który jest poświęcony

problematyce spółdzielni socjalnej. Należy podkreślić, iż sąd ten stoi na szczycie

„piramidy” sądownictwa powszechnego w tym państwie. Swoją właściwością obejmuje

terytorium Włoch. Normy art. 65 ustawy nr 12, z dnia 30 stycznia 1941 r. o ustroju sądów

(ordinamento giudiziario)1 kształtują jego kompetencje i funkcje. Swoją siedzibę ma

w Rzymie.

Należy podkreślić, iż włoski Najwyższy Sąd Kasacyjny w roku 2015 wydał 97

wyroków dotyczących spółdzielni socjalnych. Natomiast do dnia 20 grudnia 2016 roku

sąd ten tytułową instytucję objął aż w 98 swoich judykatach2. Z powyższych danych

płynie jeden fundamentalny wniosek, iż włoskie sądownictwo ma ugruntowaną linię

orzeczniczą poświęconą spółdzielnią socjalnym. Powyższy fakt stał się przyczynkiem

szerszego spojrzenia na linię orzeczniczą tego państwa, a dotyczącą spółdzielni

socjalnych.

Civile Sent. Sez. L Num. 13706 Anno 2015

Presidente: COLETTI DE CESARE GABRIELLA

Relatore: GHINOY PAOLA

Data pubblicazione: 03/07/2015

SENTENZA

sul ricorso 21120-2010 proposto da:

I.N.P.S. - ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE C.F. 80078750587, in

persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA,

1 Gazzetta Ufficiale del 4 febbraio 1941, n. 28.2 Dane uzyskane z oficjalnej strony internetowej włoskiego Najwyższego Sądu Kasacyjnegohttp://www.italgiure.giustizia.it [dostęp: dnia 20 grudnia 2016 r.].

254

VIA CESARE BECCARIA 29, presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato

e difeso dagli avvocati ANTONINO SGROI, LUIGI CALIULO, LELIO MARITATO, giusta

delega in atti; - ricorrente -

contro

COOPERATIVA SOCIALE DOLCE S.C. A R.L. C.F. 03772490375, in persona del legale

rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA COLA

DI RIENZO 69, presso lo studio dell’avvocato PAOLO BOER, che la rappresenta e difende

unitamente all’avvocato PAOLO NALD, giusta delega in atti; - controricorrente -

avverso la sentenza n. 226/2010 della CORTE D’APPELLO di BOLOGNA, depositata

il 10/05/2010 r.g.n. 255/2005;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 01/04/2015 dal

Consigliere Dott. PAOLA GHINOY;

udito l’Avvocato MARITATO LELIO;

udito l’Avvocato BOER PAOLO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. UMBERTO

DE AUGUSTINIS, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La Corte d’appello di Bologna, con la sentenza n. 226 del 2010, andando di

contrario avviso rispetto al Tribunale della stessa sede, dichiarava che la Cooperativa

Sociale società Dolce s.c.a.r.l. aveva diritto a versare i contributi INPS per il periodo

1 gennaio 1996 - 31 gennaio 2000 per i soci addetti agli appalti ATC, IACP e TRAM,

svolgenti attività di vendita di biglietti di trasporto, permessi per la sosta, lettura dei

contatori dell’acqua, biglietteria, sui salari convenzionali previsti dai D.M. 1 agosto 1991

e 7 giugno 1991 per i soci di cooperative operanti nella provincia di Bologna nell’area

socio-assistenziale; dichiarava, di conseguenza, non dovuta all’INPS la maggiore somma

di € 190.452,78, richiesta con il verbale ispettivo del 2 febbraio 2001, calcolata sulle

differenze tra i contributi calcolati sulle retribuzioni effettive corrisposte e quelli

determinati sulla base dei detti salari convenzionali.

Il Collegio, a sostegno di tale decisione, riteneva, richiamando i principi

affermati da questa Corte nella sentenza del 11 maggio 2004, n. 8916, che la

255

Cooperativa sociale Società Dolce s.c.a.r.l., in quanto cooperativa sociale, iscritta nel

registro prefettizio alla sezione 8 tipo a) cooperative sociali e all’Albo regionale delle

Cooperative sociali di cui alla L. R. Emilia n. 7, avesse diritto all’ applicazione di tutti

i benefici previsti dalla normativa in materia, senza alcuna possibilità di distinzione in

base alla pretesa autonomia dell’attività in concreto svolta, a termini di statuto, rispetto

a quelle socio-sanitarie-assistenziali.

Per la cassazione della sentenza l’Inps ha proposto ricorso, affidato ad un solo

articolato motivo, cui ha resistito con controricorso la Cooperativa sociale Dolce

s.c.a.r.l., che ha depositato anche memoria ex art. 378 c.p.c.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. L’Inps deduce violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 4 della legge 8 novembre

1991, n. 381, dell’art. 49 della L. n. 88 del 1989, nonché vizio di motivazione. Sostiene

che la Cooperativa sociale Società Dolce, che non annovera fra i suoi soci-lavoratori

persone svantaggiate, sarebbe tenuta a versare, per i soci che abbiano svolto attività

diverse da quella di gestione di servizi sociosanitari ed educativi di cui alla lettera

a) primo comma dell’art. 1 della L. n. 381 del 1991, ma attività diverse ai sensi della

lettera b) dell’articolo citato, la contribuzione sulle retribuzioni di fatto corrisposte, così

come l’istituto aveva richiesto con il verbale di accertamento del 2 febbraio 2001, e non

la retribuzione commisurata ai salari medi convenzionali individuati dalla decretazione

ministeriale invocata dalla stessa.

2. Il ricorso è fondato.

Occorre premettere che la categoria delle cooperative sociali è stata introdotta

e disciplinata dalla L. 8 novembre 1991, n. 381. La funzione di queste cooperative, così

come indicato nell’art. 1 della stessa legge, è di perseguire l’interesse generale della

comunità alla promozione umana ed all’integrazione sociale dei cittadini, il cui sviluppo

e sostegno rappresentano un compito che coinvolge l’intera comunità nazionale (come

affermato da Corte Cost. nella sentenza n. 202 del 1992), attraverso le seguenti attività:

a) la gestione di servizi socio - sanitari ed educativi;

b) lo svolgimento di attività diverse - agricole, industriali, commerciali o di

servizi - finalizzate all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate.

Mentre la gestione di servizi socio-sanitari è da sola idonea a qualificare come

cooperativa sociale la società cooperativa che li gestisca, nelle cooperative sociali di tipo

256

b), ai sensi del successivo art. 4 comma 2, le persone svantaggiate debbono costituire

almeno il 30% dei lavoratori e, compatibilmente con il loro stato soggettivo, essere

socie della cooperativa stessa.

3. Quanto al regime contributivo, nelle cooperative sociali finalizzate all’inserimento

lavorativo delle persone svantaggiate (tipo b)), il trattamento previdenziale per i soci

che non rivestono la qualifica di svantaggiato è quello del socio lavoratore ordinario di

cooperativa che svolga analoghe attività, mentre le retribuzioni corrisposte agli altri

soggetti svantaggiati, rivestano essi la qualifica di soci o quella di lavoratori dipendenti

non soci, era esentata totalmente da prelievo contributivo, ai sensi dell’art. 4 comma 3

della L. 381 del 1991 nel testo originario; successivamente alla modifica introdotta dall’

art. l della L. n. 193 del 2000, sussiste l’esonero totale per i soggetti svantaggiati diversi

da quelli individuati dal comma 3 bis, per i quali ultimi l’esonero è solo parziale.

Per i soci delle cooperative che svolgono le anzidette attività di tipo a), invece,

sono stati individuati nel tempo con decreti ministeriali, come previsto dall’art. 35 del

TU delle norme sugli assegni familiari approvato con il D.P.R. 30 maggio 1955, n. 797,

i salari convenzionali ed i periodi di occupazione media mensile di riferimento

(dapprima su base provinciale e poi con il D.M. Lavoro 22 settembre 2000 con finalità

di armonizzazione ed omogeneizzazione sul territorio nazionale), mentre solo con la

L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 787, è stato previsto un sistema di graduale

e progressivo aumento.

4. Occorre poi rilevare che la qualifica di cooperativa sociale si ottiene attraverso degli

adempimenti formali che implicano una serie di controlli. Le cooperative sociali, per

potersi definire tali, debbono infatti essere iscritte nell’apposito registro prefettizio,

come previsto dall’art. 13 del D.L.C.P.S. n. 1577/1947, modificato dall’art. 6 della legge

17 febbraio 1971, n. 127, e dall’art. 6, comma 1, lettere c) e d), della L. 381 del 1991,

nella sezione corrispondente alla natura merceologica dell’attività svolta, previa

valutazione in merito al possesso dei requisiti necessari. Con il D.M. 23.6.2004 è stato

istituito l’Albo nazionale delle società cooperative, previsto dal D. lgs. 17 gennaio 2003

n. 6; si prevede che con l’entrata in funzione di tale Albo cessino la loro attività in

materia i Registri Prefettizi e lo Schedario Generale della Cooperazione tenuto dal

Ministero del Lavoro. Le stesse cooperative debbono essere poi iscritte negli appositi

albi istituiti a livello regionale, previsti dall’art. 9 della L. 381 del 1991; quale requisito

indefettibile per l’iscrizione viene richiesto innanzitutto il rispetto della disciplina di cui

257

alla legge n. 381/1991 e la cancellazione dall’albo risulta automatica qualora, a seguito

di ispezione, la cooperativa sia stata cancellata dalla sezione del registro prefettizio

relativa alle cooperative sociali. Con l’iscrizione, le cooperative sociali ricevono

automaticamente la qualifica di O.n.l.u.s. (Organizzazioni non lucrative di utilità sociale)

di cui all’art. 10 del D.Igs. n. 460 del 4 dicembre 1997, come previsto dal relativo

comma 8.

5. Per l’ individuazione del regime contributivo applicabile alla cooperativa sociale, in

difetto di diversa previsione ed in virtù della disposizione del comma 2 dell’art. 1 della

L. n. 381 del 1991, secondo la quale “Si applicano alle cooperative sociali, in quanto

compatibili con la presente legge, le norme relative al settore in cui le cooperative

stesse operano”, operano i criteri stabiliti in via generale dall’art. 49 della L. n. 88 del

1989. L’inquadramento della cooperativa sociale nell’una o nell’altra tipologia prevista

dall’art. 1 della L. 381 del 1991 deriva quindi dall’attività effettivamente svolta, ed

il regime contributivo differenziato è coerente con le differenti caratteristiche e finalità

che essa assume in concreto. Parallelamente, all’attività effettivamente svolta viene

correlata l’attribuzione dei relativi benefici contributivi; diversamente opinando,

si determinerebbe un effetto distorsivo della concorrenza ed un ingiustificato

trattamento preferenziale, al di fuori della politica del controllo degli aiuti di Stato, che

è parte integrante della politica di concorrenza comunitaria (articolo 107, paragrafo 1,

TFUE, ex art. 87 TCE).

6. Ne deriva che, se non è inibito alle cooperative sociali svolgere attività ulteriori

e diverse rispetto a quelle che rientrano nella tipologia formalmente attribuita nel

Registro prefettizio, poi Albo nazionale delle società cooperative, senza che venga meno

tale qualità a fini amministrativi, ciò comunque determina l’applicazione all’ulteriore

diversa attività del regime contributivo ad essa relativo.

7. La necessaria correlazione dei benefici contributivi con la fattispecie legislativa che

li prevede, è già stata affermata da questa Corte nella sentenza n. 9259 del 2005, che

ha affermato che ai fini dell’applicabilità del trattamento contributivo agevolato per

i soci lavoratori di cooperative di lavoro previsto dal D.P.R. 30 aprile 1970 n. 602 e dal

D.M. 29 novembre 1984, occorre che sussista il requisito dell’effettivo svolgimento da

parte dei soci lavoratori di attività lavorativa corrispondente a quella svolta dalla

società, determinandosi altrimenti l’applicazione non giustificata di un regime di favore.

258

8. La soluzione adottata non è poi in contrasto con i principi applicati da questa Corte

nella sentenza n. 8916 del 2004, che, in un caso di cooperativa sociale di servizio (di cui

alla lettera a) del comma 1, legge n. 381 del 1991, cit.), ha affermato che la gestione di

servizi socio-sanitari è da sola idonea a qualificare come «sociale» la società

cooperativa che li gestisca, restando irrilevante, ai fini della determinazione degli

obblighi contributivi previdenziali, la qualità personale dei destinatari del servizio o la

erogazione di esso a titolo gratuito o a pagamento. In tale sentenza, infatti, la Corte ha

valorizzato proprio la coerenza dell’attività socio-sanitaria svolta con la tipologia

prevista dalla disposizione dell’art. 1 lettera a); la pronuncia, erroneamente richiamata

dalla Corte territoriale a sostegno del decisum, non ha quindi riguardato la diversa

ipotesi - che ricorre nel caso qui in esame - di svolgimento di attività diversa da quella

per la quale si chiede l’applicazione del regime contributivo.

9. La Corte territoriale, nella sentenza gravata, ha erroneamente valorizzato l’iscrizione

della Coop. Sociale Società Dolce s.c.a.r.l. nel registro prefettizio alla sezione 8 tipo a)

delle cooperative sociali e all’Albo regionale delle Cooperative sociali di cui alla L. R.

Emilia n. 7, per farne derivare l’applicazione del regime contributivo previsto per tale

tipologia di attività (di tipo a) ) a qualunque attività svolta dalla cooperativa, senza

esaminare se l’attività effettivamente svolta fosse o meno ad essa estranea, onde farne

derivare il relativo regime contributivo.

10. Segue la cassazione della sentenza impugnata, con rinvio alla Corte d’appello

di Bologna, in diversa composizione, che dovrà fare applicazione del seguente principio

di diritto: „L’imponibile medio giornaliero ed il periodo di occupazione media mensile

convenzionale a fini contributivi previsti dai decreti del Ministro del lavoro e della

previdenza sociale per i lavoratori soci delle cooperative sociali previste dall’art. 1,

lett. a), della legge 381/1991, trovano applicazione esclusivamente con riferimento ai

soci lavoratori svolgenti le corrispondenti attività”. Il Giudice del rinvio dovrà

provvedere anche sulle spese del giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso. Cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le

spese, alla Corte d’appello di Bologna in diversa composizione.

259

WYROK WŁOSKIEGO NAJWYŻSZEGO SĄDU KASACYJNEGO

z dnia 1 kwietnia 2015 r.

(Przekład z języka włoskiego)

Najwyższy Sąd Kasacyjny (Wydział 5 Cywilny, Nr 1370, rok 2015)

1 kwietnia 2015 r.

Sędzia Przewodniczący: COLETTI DE CESARE GABRIELLA

Sędzia Sprawozdawca: GHINOY PAOLA

Data publikacji wyroku: 3 lipca 2015 r.

w sprawie skargi 21120-2010 złożonej przez:

„I.N.P.S. - ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE” [włoski – Zakład

Ubezpieczeń Społecznych; dalej INPS - przyp. tł.], „C.F.” [Codice fiscale” – włoski

nr identyfikacji podatkowej i administracyjnej - przyp. tł.] 80078750587, który to

wyznaczył adres do doręczeń w RZYMIE na ulicy VIA CESARE BECCARIA 29, przy

Centralnej Adwokaturze INPS, w osobie pełnomocnika pro tempore, reprezentowany

i broniony przez adwokatów ANTONINO SGROI, LUIGI CALIULO, LELIO MARITATO na

mocy pełnomocnictwa w aktach - strona skarżąca

przeciwko

„COOPERATIVA SOCIALE DOLCE S.C. A R.L. [Spółdzielnia Socjalna Dolce Spółka

Spółdzielcza z o.o. - przyp. tł.]), „C.F.” 03772490375, w osobie pełnomocnika pro

tempore, która wyznaczyła adres do doręczeń w RZYMIE przy PIAZZA COLA DI RIENZO

69, w siedzibie kancelarii adwokata PAOLO BOER, który ją reprezentuje i broni wraz

z adwokatem PAOLO NALD na mocy pełnomocnictwa w aktach - strona przeciwna

od wyroku nr 226/2010 wydanego przez „CORTE D’APPELLO di BOLOGNA” [dalej jako -

Sąd Apelacyjny w Bolonii], złożonego w dniu 10 maja 2010 r., rejestr główny

nr 255/2005.

Po wysłuchaniu sprawozdania z przedmiotowej sprawy dokonanego na rozprawie jawnej

dnia 1 kwietnia 2015 r. przez Sędziego Sądu Kasacyjnego mgr PAOLI GHINOY;

260

po wysłuchaniu Adwokata MARITATO LELIO;

po wysłuchaniu Adwokata BOER PAOLA;

po wysłuchaniu Prokuratury, w osobie Zastępcy Prokuratora Generalnego mgr UMBERTO

DE AUGUSTINIS, który wnioskował o odrzucenie skargi.

PRZEBIEG PROCESU

Sąd Apelacyjny w Bolonii, w wyroku nr 226 z 2010 r., będąc przeciwnego zdania

niż Sąd I instancji mający tę samą siedzibę, stwierdził, że „Cooperativa Sociale società

Dolce s.c.a.r.l.” była uprawniona do opłacania składek INPS za okres od 1 stycznia 1996

r. do 31 stycznia 2000 r. członków odpowiedzialnych za zamówienia [przedsiębiorstw

sektora komunikacyjnego i socjalnego - przyp. tł.] „ATC”, „IACP” i „TRAM”, które

wykonywały działalność polegającą na sprzedaży biletów komunikacyjnych, zezwoleń na

parkowanie, odczycie wodomierzy, obsłudze kas biletowych, jak również odprowadzały

od wynagrodzeń umownych składki przewidziane przez Rozporządzenia Ministerialne

z dnia 1 sierpnia 1991 r. i 7 czerwca 1991 r. w przypadku członków spółdzielni

działających w prowincji m. Bolonia w sektorze opieki społecznej; uznał zatem za

nienależną INPS wyższą kwotę euro 190 452,78, wymaganą w protokole z kontroli

z dnia 2 lutego 2001 r., obliczoną w oparciu o różnice między składkami wyliczonymi na

podstawie wynagrodzeń faktycznie wypłacanych i składkami określonymi wedle

ww. wynagrodzeń umownych.

Skład orzekający, w uzasadnieniu ww. postanowienia, uznał, odwołując się do

zasad potwierdzonych przez tutejszy Sąd w wyroku nr 8916 z dnia 11 maja 2004 r.,

że „Cooperativa sociale Società Dolce s.c.a.r.l.”, jako spółdzielnia socjalna, wpisana do

rejestru prefekturalnego do działu nr 8 „typ A spółdzielnie socjalne” oraz do Rejestru

regionalnego Spółdzielni socjalnych, o którym mowa w Ustawie Regionu Emilia-

Romagna nr 7, była uprawniona do stosowania wszystkich ulg przewidzianych

w przepisach prawnych, w tym zakresie, bez względu na wykonywanie w praktyce

domniemanej niezależnej działalności - zgodnej ze statutem - innej niż socjalno-

zdrowotno-opiekuńcza.

W celu uchylenia wyroku INPS złożył skargę, opartą na jednym tylko

sformułowanym zarzucie, której to sprzeciwiła się „Cooperativa sociale Dolce s.c.a.r.l.”,

wnosząc odwołanie oraz składając pismo procesowe zgodnie z art. 378 [włoskiego -

przyp. tł.] Kodeksu Postępowania Cywilnego.

261

UZASADNIENIE WYROKU

1. INPS podnosi zarzut naruszenia i błędnego zastosowania art. 1 i 4 [włoskiej - przyp.

tł.] Ustawy nr 381 z dnia 8 listopada 1991 r., art. 49 Ustawy nr 88 z 1989 r., a także

wadliwości uzasadnienia.

Twierdzi, że „Cooperativa sociale Società Dolce”, która nie zalicza w poczet

swoich członków-pracowników osób w niekorzystnej sytuacji na rynku pracy na mocy

tejże ustawy byłaby zobowiązana do opłacania składek w przypadku członków

zajmujących się wykonywaniem działalności innej niż polegająca na zarządzaniu

usługami socjalno-zdrowotnymi i edukacyjnymi, o której mowa w przepisie ust. 1 art. 1

lit. a ustawy nr 381 z 1991 roku. Z art. 1 ust. 1 lit. b ustawy nr 381 z 1991 r. wynika, że

spółdzielnia socjalna może prowadzić działalność różnego rodzaju – rolniczą,

przemysłową, handlową lub usługową – mające na celu integrację zawodową osób

w niekorzystnej sytuacji na rynku pracy. Twierdzi, że „Cooperativa sociale Società

Dolce”, byłaby zobowiązana do opłacania składek od wynagrodzeń faktycznie wypłaca-

nych, zgodnie z wymogiem INPS zawartym w protokole z kontroli z dnia 2 lutego 2001 r.,

a nie wynagrodzenia dostosowanego do średnich umownych wynagrodzeń określonych

w rozporządzeniach ministerialnych, na które powołuje się ww. spółdzielnia.

2. Skarga jest zasadna.

Należy na wstępie zaznaczyć, że kategoria spółdzielni socjalnych została

wprowadzona i uregulowana prawnie przez Ustawę nr 381 z dnia 8 listopada 1991 r.

Funkcją tychże spółdzielni, zgodnie z art. 1 ww. Ustawy, jest działanie w ogólnym

interesie społeczności na rzecz rozwoju ludzkiego i integracji społecznej obywateli,

których rozwój i wsparcie są zadaniem angażującym całą społeczność krajową [jak

stwierdził włoski] Trybunał Konstytucyjny w wyroku nr 202 z 1992 r., poprzez

następujące działania:

a) zarządzanie usługami socjalno-zdrowotnymi i edukacyjnymi;

b) prowadzanie różnego rodzaju działalności - rolniczej, przemysłowej,

handlowej lub usługowej - mającej na celu integrację zawodową osób pozostających

w niekorzystnej sytuacji [na rynku pracy - przyp. tł.].

Podczas, gdy zarządzanie usługami socjalno-zdrowotnymi jest samo w sobie

wystarczające do zakwalifikowania spółki spółdzielczej, która nimi zarządza, jako

spółdzielni socjalnej, w przypadku spółdzielni socjalnych typu B, zgodnie z kolejnym art.

4 ust. 2, osoby znajdujące się w niekorzystnej sytuacji muszą stanowić przynajmniej

262

30% liczby pracowników spółdzielni i, uwzględniając ich stan subiektywny, być jej

członkami.

3. Co do systemu składek, w spółdzielniach socjalnych mających na celu integrację

zawodową osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji (typ B), składki na

ubezpieczenie społeczne członków niezakwalifikowanych jako osoby w niekorzystnej

sytuacji, odpowiadają składkom zwykłego członka-pracownika spółdzielni,

wykonującego podobną działalność, podczas gdy wynagrodzenia wypłacane innym

osobom w niekorzystnej sytuacji, zakwalifikowanym jako członkowie czy też pracownicy

zatrudnieni, niebędący członkami, były całkowicie zwolnione z opłacania składek,

zgodnie z art. 4 ust. 3 Ustawy nr 381 z 1991 r. w pierwotnym brzmieniu; po zmianie

wprowadzonej artykułem 1 Ustawy nr 193 z 2000 r., istnieje całkowite zwolnienie

pozostających osób w niekorzystnej sytuacji innych niż określone w ust. 3 bis,

w przypadku których zwolnienie jest tylko częściowe.

Natomiast, w przypadku członków spółdzielni wykonujących ww. działalności

typu A zostały z czasem ustalone w drodze rozporządzeń ministerialnych, zgodnie z art.

35 tekstu jednolitego przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych, zatwierdzonego

Dekretem Prezydenta Republiki Włoskiej nr 797 z 30 maja 1955 r., umowne

wynagrodzenia i referencyjne okresy średniego miesięcznego zatrudnienia początkowo

na poziomie prowincji, a następnie w drodze Rozporządzenia Ministra Pracy z dnia 22

września 2000 r., w celu ujednolicenia, na terytorium całego kraju, podczas, gdy dopiero

w art. 1 ust. 787 Ustawy nr 296 z dnia 27 grudnia 2006 r., został ustanowiony system

stopniowego i progresywnego wzrostu wynagrodzeń.

4. Należy następnie podkreślić, że zakwalifikowanie do kategorii spółdzielni socjalnych

uzyskuje się poprzez dopełnienie formalności, z którymi wiąże się szereg kontroli.

Spółdzielnie socjalne, aby można je było tak zdefiniować, muszą być w rzeczy samej

wpisane do odpowiedniego rejestru prefekturalnego, zgodnie z art. 13 Rozporządzenia

wykonawczego z mocą ustawy Tymczasowego Prezydenta nr 1577/1947 r., zmienionego

artykułem 6 Ustawy nr 127 z dnia 17 lutego 1971 r. oraz artykułem 6 ust. 1 lit. c) i d)

Ustawy nr 381 z 1991 r., do działu dotyczącego charakteru prowadzonej przez nie

działalności, po uprzedniej ocenie spełnienia koniecznych wymogów. W drodze

Rozporządzenia Ministerialnego z dnia 23.06.2004 r. został ustanowiony Krajowy

Rejestr Spółek Spółdzielczych, przewidziany przez Rozporządzenie wykonawcze z mocą

ustawy nr 6 z dnia 17 stycznia 2003 r.; przewiduje się, że wraz z wdrożeniem

263

ww. Rejestru przestaną być stosowane w tym zakresie Rejestry Prefekturalne i Ogólny

Rejestr Spółdzielni prowadzony przez włoskie Ministerstwo Pracy. Spółdzielnie socjalne

muszą być ponadto wpisane do odpowiednich rejestrów ustanowionych na poziomie

regionalnym, zgodnie z art. 9 Ustawy nr 381 z 1991 r.; warunkiem niezmiennym

wymaganym do wpisania spółdzielni do tego typu rejestru jest przede wszystkim

przestrzeganie regulacji prawnej zawartej w Ustawie nr 381/1991, a wykreślenie z tego

rejestru następuje automatycznie, jeżeli, w wyniku kontroli, spółdzielnia została

wykreślona z działu rejestru prefekturalnego dotyczącego spółdzielni socjalnych.

W momencie dokonania wpisu, spółdzielnie socjalne zostają automatycznie

zakwalifikowane jako OPP (organizacje pożytku publicznego), o których mowa w art. 10

Rozporządzenia wykonawczego z mocą ustawy nr 460 z dnia 4 grudnia 1997 r., zgodnie

z ust. 8 tego rozporządzenia.

5. W celu ustalenia systemu składek mającego zastosowanie do spółdzielni socjalnej,

w obliczu braku innego przepisu oraz na mocy przepisu ust. 2 art. 1 Ustawy nr 381

z 1991 r., zgodnie z którym „Do spółdzielni socjalnych stosuje się, w zakresie zgodnym

z niniejszą ustawą, przepisy dotyczące sektora, w ramach którego prowadzą one swoją

działalność”, obowiązują kryteria określone, w ogólnym zakresie, w art. 49 Ustawy nr 88

z 1989 r. Zaklasyfikowanie spółdzielni socjalnej do jednego lub drugiego typu

przewidzianego w art. 1 [włoskiej - przyp. tł.] Ustawy nr 381 z 1991 r. wynika zatem

z działalności faktycznie wykonywanej, a zróżnicowany system składek jest spójny

z różną charakterystyką i celami obieranymi przez nią w praktyce. Równocześnie

przyznanie odnośnych ulg składkowych jest uzależnione od działalności faktycznie

wykonywanej; w przeciwnym razie, skutkowałoby to zakłóceniem konkurencji

i nieuzasadnionym preferencyjnym traktowaniem, niezgodnym z polityką kontroli

pomocy przyznawanej przez Państwo, która to polityka stanowi integralną część

wspólnotowej polityki konkurencji (art. 107 ust. 1 TFUE, dawny art. 87 TWE).

6. Z powyższego wynika, że o ile nie zabrania się spółdzielniom socjalnym wykonywania

dodatkowych i odmiennych działalności od tych, które zawierają się w typie formalnie

przypisanym w Rejestrze prefekturalnym, a następnie w Krajowym Rejestrze Spółek

Spółdzielczych, przy czym nie powoduje to utraty przez nie ww. charakteru dla celów

administracyjnych, fakt ten jest podstawą, w każdym razie, do stosowania w przypadku

dodatkowej odmiennej działalności, odnoszącego się do niej systemu składek.

264

7. Niezbędna współzależność ulg składkowych i okoliczności prawnej, która je

przewiduje, została już wykazana w wyroku nr 9259 z 2005 r. przez tutejszy Sąd, który

stwierdził, że aby było możliwe stosowanie składek preferencyjnych w stosunku do

członków-pracowników spółdzielni pracy, przewidzianych w Dekrecie Prezydenta

Republiki Włoskiej nr 602 z dnia 30 kwietnia 1970 r. oraz w Rozporządzeniu

Ministerialnym z dnia 29 listopada 1984 r., konieczne jest spełnienie wymogu

faktycznego wykonywania przez członków-pracowników pracy odpowiadającej

działalności prowadzonej przez spółkę spółdzielczą, w przeciwnym razie skutkowałoby

to nieuzasadnionym stosowaniem systemu preferencyjnego.

8. Przyjęte rozstrzygnięcie nie jest sprzeczne z zasadami zastosowanymi przez tutejszy

Sąd w wyroku nr 8916 z 2004 r., który, w przypadku spółdzielni socjalnej świadczącej

usługi o których mowa pod lit. a) ust. 1 cyt. Ustawy nr 381 z 1991 r., stwierdził, że

zarządzanie usługami socjalno-zdrowotnymi jest samo w sobie wystarczające do

zakwalifikowania spółki spółdzielczej, która nimi zarządza jako spółdzielni „socjalnej”,

a cechy osobiste usługobiorców czy świadczenie usług nieodpłatnie czy odpłatnie

pozostają bez znaczenia dla celów ustalenia zobowiązań opłacania składek na

ubezpieczenie społeczne. W ww. wyroku, istotnie, Sąd podkreślił właśnie spójność

działalności socjalno-zdrowotnej prowadzonej zgodnie z typem określonym w przepisie

art. 1 lit. a); orzeczenie, błędnie przywołane przez Sąd terytorialny w uzasadnieniu

postanowienia, nie dotyczyło zatem odmiennego przypadku - który występuje w

przedmiotowej sprawie - prowadzenia działalności innej niż ta, w odniesieniu do której

wnosi się o stosowanie systemu składek.

9. Sąd terytorialny, w zaskarżonym wyroku, błędnie podkreślił wpis „Coop. Sociale

Società Dolce s.c.a.r.l.” do rejestru prefekturalnego do działu nr 8 „typ A spółdzielnie

socjalne” oraz do Rejestru regionalnego Spółdzielni socjalnych, o którym mowa

w Ustawie Regionu Emilia-Romagna nr 7, aby wywnioskować z niego zastosowanie

systemu składek ustanowionego dla tego typu działalności (typu A) do jakiejkolwiek

działalności prowadzonej przez spółdzielnię, nie zbadawszy, czy działalność faktycznie

prowadzona była czy nie była z nią związana, celem wywnioskowania z tego odnośnego

systemu składek.

10. Następuje uchylenie zaskarżonego orzeczenia, z jednoczesnym odesłaniem sprawy

do Sądu Apelacyjnego w Bolonii, w innym składzie, który to będzie zobowiązany

265

zastosować następującą zasadę prawa: „Średnia dzienna podstawa opodatkowania oraz

okres umownego średniego miesięcznego zatrudnienia do celów opłacania składek,

ustanowione w rozporządzeniach Ministra Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

w przypadku pracowników-członków spółdzielni socjalnych przewidzianych w art. 1 lit.

a) Ustawy nr 381/1991, znajdują zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do członków-

pracowników wykonujących zgodną z ww. przepisem działalność”. Sąd, do którego

zostaje odesłana sprawa, będzie zobowiązany wydać postanowienie również w sprawie

kosztów postępowania.

ZWAŻYWSZY NA POWYŻSZE

Sąd uwzględnia skargę. Uchyla zaskarżone orzeczenie i odsyła sprawę, również

w kwestii kosztów, do Sądu Apelacyjnego w Bolonii w innym składzie.

Dr Tomasz Dąbrowski: adiunkt w Katedrze Prawa, Zakładzie Prawa Prywatnego na Wydziale Nauk

Ekonomicznych i Prawnych Uniwersytetu Humanistyczno-Technologicznego im. K. Pułaskiego

w Radomiu, radca prawny. E-mail: [email protected].


__________________________________________

266

Anna Dąbrowska, Sprawozdanie z ogólnopolskiej konferencji naukowej „Nieruchomości – aktualne

problemy prawne”, Radom, 10 czerwca 2016 r., „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN 2300-2662,

s. 268-272.

Anna Dąbrowska, Wydział Nauk Ekonomicznych i Prawnych UT-H w Radomiu

Sprawozdanie z ogólnopolskiej konferencji naukowej „Nieruchomości – aktualne

problemy prawne”, Radom, 10 czerwca 2016 r.

Konferencja pt. Nieruchomości – aktualne problemy prawne, została

zorganizowana w dniu 10 czerwca 2016 r. przez Zakład Prawa Publicznego (kierowany

przez dr hab. Joannę Smarż, prof. UTH) Katedry Prawa Uniwersytetu Technologiczno-

Humanistycznego im. Kazimierza Pułaskiego w Radomiu (której kierownikiem jest

dr hab. Helena Kisilowska, prof. UTH). W obradach wzięli udział pracownicy naukowi,

doktoranci, z różnych ośrodków akademickich, jak również praktycy.

Konferencję otworzył Dziekan Wydziału Nauk Ekonomicznych i Prawnych

dr hab. Jan Bednarczyk, prof. UTH, który przywitał wszystkich uczestników. Na wstępie

zwrócił uwagę na fakt, iż prawo jest dziedziną interdyscyplinarną analogicznie jak nazwa

– Wydział Nauk Ekonomicznych i Prawnych UTH. Przechodząc do tematyki konferencji

zauważył, że z ekonomicznego punktu widzenia, nieruchomości są elementem majątku

trwałego, tworzą „kręgosłup” całej gospodarki. Są elementem własności osób

fizycznych, który przekłada się na majątek i bogactwo ogółu. Zdaniem Dziekana, istotą

jest podbudowa prawna nieruchomości. Swoje wystąpienie zakończył życzeniami

owocnych obrad, skierowanymi do uczestników konferencji.

Następnie uczestników konferencji powitała Kierownik Katedry Prawa

H. Kisilowska, zwracając uwagę, iż nieruchomości są elementem łączącym wszystkich,

są swego rodzaju dobrem wspólnym. Zwróciła uwagę na rolę informatyki i działań

technicznych w odniesieniu do nieruchomości. Wskazała, że Radom jest odpowiednim

miejscem do dyskusji, które za swój przedmiot mają nieruchomości. Zaakcentowała

również konieczność debaty nad nieruchomościami w związku z aktualnymi problemami

w zakresie gospodarowania nimi.

Po oficjalnym otwarciu przystąpiono do realizacji programu. Moderatorem sesji

plenarnej była J. Smarż. Jako pierwszy głos zabrał dr hab. Sławomir Fundowicz (prof.

KUL oraz UTH Radom), prezentując referat zatytułowany Administracyjno-prawne

268

uwarunkowania budowy i utrzymania obiektów sportowych. Prelegent na wstępie zwrócił

uwagę na brak regulacji obiektu sportowego w aktach prawnych, jednocześnie wskazał

na istnienie definicji obiektu budowlanego. Podczas swojego wystąpienia podkreślił fakt,

iż zakres przedmiotowy pojęcia obiekt sportowy jest rozległy, przedstawił również m.in.

polską klasyfikację obiektów sportowych i omówił je wskazując przykłady.

Kolejny odczyt, pt. Decyzja o warunkach zabudowy – aktualne problemy

i perspektywa na przyszłość, wygłosił mgr Krzysztof Kaszuba (Instytut Rozwoju Miast

Oddział w Warszawie). W ramach swojego wystąpienia przedstawił wybrane problemy

dotyczące wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jak również dokonał oceny

zasadności usunięcia decyzji o warunkach zabudowy z systemu prawnego. Ponadto

przybliżył zasady funkcjonowania alternatywnego systemu gospodarowania

przestrzennego na obszarach nieobjętych planami miejscowymi, na przykładzie projektu

kodeksu urbanistyczno-budowlanego przygotowanego przez Komisję Kodyfikacyjną

Prawa Budowlanego.

Dr Dominik Sypniewski (Politechnika Warszawska), przedmiotem swojego

referatu uczynił Eksternalizację kosztów sporządzania miejscowych planów

zagospodarowania przestrzennego przez samorządy gminne. Jako tezę wskazał konieczność

ustawowego uregulowania zasad współpracy gminy i inwestora w zakresie

przygotowywania dokumentacji aktów planowania przestrzennego. Prelegent

zaprezentował możliwe formy eksternalizacji kosztów sporządzania planów

miejscowych, przeanalizował dopuszczalność takich praktyk na gruncie obowiązujących

przepisów, jak również orzecznictwa sądów administracyjnych, oraz wskazał kierunki

proponowanych rozwiązań.

Kolejna uczestniczka, dr Małgorzata Pracka (UTH Radom), wygłosiła odczyt

dotyczący Obowiązków organu administracji publicznej w zakresie korzystania

z nieruchomości wywłaszczonej. Rozpoczynając, wskazała, iż regulacje prawne odnoszące

się do nieruchomości wywłaszczonych w sposób niezwykle restrykcyjny regulują sposób

korzystania z takich nieruchomości przez organy administracji publicznej. Na

zakończenie prelegentka wysunęła postulaty de lege ferenda, m.in. propozycję dotyczącą

ograniczenia katalogu ustaw i przepisów prawnych wskazanych w art. 216 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, z późn.

zm.), poprzez skreślenie z tego wykazu przynajmniej najdawniejszych i z tego względu

najbardziej problematycznych ustaw. Niewątpliwie konieczne byłoby wprowadzenie

okresu przejściowego w celu umożliwienia byłym właścicielom złożenia stosownego

wniosku o zwrot.

269

Jako kolejna głos zabrała dr Iwona Warchoł (UTH Radom), odnosząc się w swoim

wystąpieniu do ochrony praw podmiotowych w instytucji wywłaszczenia. Poruszyła trzy

zagadnienia merytoryczne: koncepcję publicznych praw podmiotowych, instytucję

wywłaszczenia, jak również gwarancję praw podmiotowych w zakresie norm

proceduralnych.

Przewodnictwo kolejnego panelu objął S. Fundowicz. Jako pierwsza, w tej części

konferencji swój referat zaprezentowała dr Anna Dąbrowska (UTH Radom),

przedmiotem swojego referatu czyniąc Prawo do nietykalności mieszkania w świetle

orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Tytułowe zagadnienie

prelegentka przedstawiła jako aspekt ogólnego prawa do prywatności, uregulowanego

mocą art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia

4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284, z późn. zm.). Rozpoczynając

wskazała normatywne ujęcie prawa do nietykalności mieszkania w Konwencji. Następnie

przedstawiła pojęcie „mieszkania” w interpretacji orzecznictwa strasburskiego.

Wskazując stanowisko Trybunału dotyczące ingerencji w prawo do nietykalności

mieszkania, zwróciła uwagę na tak istotne kwestie jak eksmisja, czy przeszukanie,

przywołując w ich kontekście wypowiedzi Trybunału.

Mgr Paweł Niewęgłowski (KUL) wygłosił referat pt. Wycena nieruchomości –

wybrane problemy. Mówca rozpoczynając zwrócił uwagę, iż wycena nieruchomości rodzi

liczne problemy zarówno dla sprzedających, jak i odbiorców. Odniósł się do standardów

wartości stosowanych w wycenie nieruchomości, jak również kompetencji zawodowych

osób zajmujących się wyceną.

Mgr Magdalena Machocka, (KUL) przedstawiła referat zatytułowany Przekazanie

nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego w nieodpłatne użytkowanie. W odniesieniu

do tytułowej materii wskazała, iż w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego

możliwość nieodpłatnego obciążania ograniczonymi prawami rzeczowymi (do których

należy użytkowanie) jest ograniczone podmiotowo do dwóch sytuacji: po pierwsze na

rzecz Skarbu Państwa, a po drugie na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.

Spółdzielcze prawa do lokalu – zarys problematyki to tytuł odczytu dra Tomasza

Dąbrowskiego (Europejska Uczelnia w Warszawie). Referent przedstawił na wstępie cel

ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz.

1222, z późn. zm.). Następnie wyjaśnił pojęcia: „lokal”, „lokal mieszkalny”, „mieszkanie”,

„spółdzielnia”. Wspomniał w swoim wystąpieniu o fakcie, iż po raz pierwszy instytucja

spółdzielczego prawa do lokalu pojawiła się w ustawie z dnia 17 lutego 1961 roku.

W dalszej kolejności przeanalizował umowy o ustanowienie tytułowego prawa, a także

270

zaprezentował treść i charakter prawny lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego. Na

zakończenie omówił przyczyny i skutki wygaśnięcia spółdzielczego lokatorskiego prawa

do lokalu mieszkalnego.

Referat pt. Systemy teleinformatyczne w obrocie nieruchomościami wygłosił dr Rafał

Godlewski (Kancelaria Radcy Prawnego Rafała Godlewskiego). Przedmiotem wystąpienia

autor uczynił analizę aktualnego zastosowania systemów teleinformatycznych w obrocie

nieruchomościami w Polsce, a także wskazanie, jakie istotne nowe rozwiązania prawne

zostały wprowadzone do polskiego systemu prawa w celu wykorzystywania tych

systemów. W dalszej części wypowiedzi wskazał skutki ich wprowadzenia, zarówno

pozytywne jak i negatywne, oraz związane z tym nowe zagadnienia prawne. Na

zakończenie, analizując zakresy zastosowania systemów teleinformatycznych w obrocie

nieruchomościami w wybranych krajach Unii Europejskiej przedstawił możliwe drogi

rozwoju wykorzystania systemów w tym obrocie w Polsce i związane z nimi nowe

zagadnienia prawne wymagające rozważanie i rozwiązania.

Dr Mirosława Pytlewska-Smółka (Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa),

zaprezentowała referat pt. Elektroniczne postepowanie wieczystoksięgowe, a obrót

nieruchomościami. W swoim wystąpieniu prelegentka odniosła się do roli ksiąg

wieczystych w obrocie nieruchomościami, zwłaszcza w zakresie EPW – Elektronicznego

Postępowania Wieczystoksięgowego, które zaczęło funkcjonować od 1 lipca 2016 r.

Podkreśliła m.in., iż celem noweli jest poprawa bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Mgr Anna Małkowska (Politechnika Warszawska) zapoznała słuchaczy

z tematyką dotyczącą Nieruchomości zabytkowych w procesie rewitalizacji. Poddała analizie

ramy prawne procesu rewitalizacji w kontekście ochrony zabytków nieruchomych.

Dokonała w nim charakterystyki instrumentów prawnych, których wykorzystanie

w procesie rewitalizacji może przyczynić się do zachowania dziedzictwa kulturowego.

Kolejna głos zabrała mgr Joanna Kaźmierczak (Uniwersytet Łódzki), która

przedstawiła problematykę dotyczącą Roszczenia odszkodowawczego właściciela lub

użytkownika wieczystego w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego. Rozpoczynając odwołała się do ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778,

z późn. zm.), która przewiduje roszczenie o wypłatę odszkodowania za poniesioną

szkodę lub roszczenie o wykupienie nieruchomości lub jej części, jeśli właściciel lub

użytkownik wieczysty zostałby pozbawiony możności korzystania z niej

w dotychczasowy sposób na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego. Referat stanowił, zdaniem autorki, próbę zwięzłego

271

przedstawienia zasadniczych problemów pojawiających się przy okazji analizowanego

roszczenia.

Każdej z części konferencji towarzyszyła ożywiona dyskusja jej uczestników, co

potwierdziło zainteresowanie prezentowanymi tematami. Zamykając konferencję

H. Kisilowska skierowała podziękowania do swoich współpracowników, którzy byli

zaangażowani w organizację i przygotowanie konferencji, jak i do wszystkich referentów

i uczestników wydarzenia naukowego. Zwróciła także uwagę na duże znaczenie

problematyki obrad.

Dr Anna Dąbrowska: adiunkt w Katedrze Prawa na Wydziale Nauk Ekonomicznych

i Prawnych Uniwersytetu Technologiczno-Humanistyczny im. Kazimierza Pułaskiego

w Radomiu, radca prawny.


__________________________________________

272

Karol Dąbrowski, Aktualne kierunki, potrzeby i perspektywy badań historycznoprawnych nad okupacją

hitlerowską w Generalnym Gubernatorstwie 1939–1945, „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN

2300-2662, s. 274-278.

Karol Dąbrowski, Wydział Prawa i Administracji UMCS

Aktualne kierunki, potrzeby i perspektywy badań historycznoprawnych nad

okupacją hitlerowską w Generalnym Gubernatorstwie 1939–1945

Badania historycznoprawne ukierunkowane są – do czego nie ma wątpliwości –

na poznanie prawa w przeszłości. Ich zaletą jest obejmowanie swoim zainteresowaniem

„prawa w praktyce” (law in action), dzięki znajomości źródeł archiwalnych. Jeśli ich

brakuje, historyk prawa musi ograniczać się w dużej mierze do źródeł normatywnych,

które jednak przedstawiają raczej sferę powinności (Sollen), a nie bytu (Sein). Innymi

słowy: tego, jak powinno było być, a nie tego, jak było. W przypadku okupacji

hitlerowskiej w Generalnym Gubernatorstwie lat 1939–1945 aktualne kierunki badań

historycznoprawnych skierowane są w szczególności na badania: sądownictwa

niemieckiego, sądownictwa nie-niemieckiego, administracji i gospodarki. Potrzeby

w tym zakresie są wyraźne, gdyż – co najważniejsze – w literaturze brak jest

monograficznych opracowań, ugruntowanych źródłowo, dotyczących poszczególnych

organów administracyjnych oraz instytucji administrujących, np. urzędów gubernatorów

dystryktów, starostw powiatowych ziemskich i grodzkich, związków gminnych,

administracji miejskiej, administracji specjalnej, banków, spółdzielni, przedsiębiorstw,

majątków ziemskich. Brakuje syntezy historii administracji Generalnego

Gubernatorstwa. Nie ma badań porównawczych, zestawiających Generalne

Gubernatorstwo i jego ustrój z innymi terytoriami okupowanymi przez III Rzeszę, choćby

Protektoratem Czech i Moraw. Warto badać wpływ rozwiązań upowszechnionych

w Rzeszy na instytucje Generalnego Gubernatorstwa oraz wskazywać podobieństwa

między obszarami wcielonymi do Rzeszy (Kraj Warty, Śląsk, rejencja ciechanowska)

a Gubernatorstwem; idąc dalej: Okręgiem Białostockim, komisariatami Rzeszy na

wschodzie. Wydawałoby się, że tak oczywiste kwestie, jak status

prawnomiędzynarodowy Gubernatorstwa stale pozostaje wdzięcznym polem

badawczym. Ciągle aktualna jest teza znanej niemieckiej badaczki Diemut Majer

o kolonialnym charakterze Gubernatorstwa, ale nie ma opracowań, w których by przy-

274

równano np. działania wilhelmińskich zarządów kolonialnych do praktyki Niemców

w okresie II wojny światowej.

Perspektywy badawcze są zaś znaczące, gdyż polskie archiwalia są obfite i w

większości w ogóle nie wykorzystywane naukowo. Do nich dochodzą, nierzadko

zapominane, źródła drukowane, jak np. biuletyny przymusowego powiernictwa.

Ogromne zasoby zachowały się w archiwach niemieckich. Materiały z lat II wojny

światowej posiadają też archiwa ukraińskie, np. odnośnie okupacyjnej administracji

skarbowej. Ułatwieniem jest digitalizacja inwentarzy archiwalnych, w czym przoduje

polska Naczelna Dyrekcja Archiwów Państwowych. Polska baza SEZAM oraz serwis

„szukajwarchiwach.pl” są wiodące, gdyż portale archiwów niemieckich, w tym Archiwum

Federalnego, mają niską funkcjonalność i nieintuicyjną nawigację, przez którą internauta

gubi umiejscowienie jednostek i serii w zespołach oraz – co chyba podstawowe –

wykazy zespołów danego archiwum. Zaletą jest precyzyjne ustalenie treści teczek, ale

i tak daleko portalom niemieckim do polskiego „szukajwarchiwach.pl”, w którym

możemy bez problemu nawigować między jednostkami i zespołami. Archiwiści

ukraińscy są na etapie zamieszczania przewodników po zespołach w formacie *.pdf, co

okazuję się metodą prostą i tanią, a przynoszącą wiele pożytku. Śledzić warto inicjatywy

niemiecko-rosyjskiej współpracy naukowej, czego dowodem jest portal „Russisch-

deutsches Projekt zur Digitalisierung deutscher Dokumente in den Archiven der

Russischen Föderation” (http://www.germandocsinrussia.org/).

Największą przeszkodą, chyba najbardziej widoczną niestety w Polsce, jest

rozproszenie zespołów archiwalnych i ich części między różnymi jednostkami

naukowymi, co jest sprzeczne z zasadami archiwalnymi pertynencji terytorialnej,

proweniencji i poszanowania zespołu archiwalnego. Najgorzej pod tym względem

przedstawia się zasób Instytutu Pamięci Narodowej. Należy mieć nadzieję, że nadejdzie

moment, kiedy archiwalia okupacyjne zostaną przejęte z IPN, przeniesione do archiwów

państwowych i włączone do macierzystych zespołów. Korzystanie w praktyce z akt

przechowywanych w IPN jest zresztą wielce kłopotliwe z powodu biurokratycznych

przeszkód. Wzorowo wręcz funkcjonują archiwa państwowe, jednak trudności rodzi

rozdział akt między Archiwum Akt Nowych oraz Archiwum Państwowym w Warszawie.

Drobiazgowy podział na serie „ratuje” tak naprawdę osoby przeglądające zespół

„Niemieckie władze okupacyjne 1939-1945 – zbiór akt”. Dostrzega się różne

rozmieszczenie akt między archiwami państwowymi w Warszawie i Siedlcach oraz

między Kielcami a Radomiem.

275

Zbiory okupacyjne znajdziemy też w Archiwum UJ, Archiwum PAN, Bibliotece

Narodowej, Centralnym Archiwum Wojskowym, Żydowskim Instytucie Historycznym

oraz muzeach takich jak na Majdanku. Prawdziwymi „skarbami” mogą pochwalić się

małe archiwa w Łowiczu i Zamościu, gdzie znalazły się akta rzemiosła i kupiectwa.

Interesujące są sprawozdania banków, związków rewizyjnych spółdzielni, protokoły

z lustracji grup kupieckich, korespondencja przedsiębiorstw. Na własnych badaczy

czekają księgi rachunkowe, które – co nietypowe – są nadreprezentowane w stosunku

do innych źródeł. Obszerna i interesująca jest też seria akt budżetowych Głównego

Wydziału Finansów.

W pierwszej kolejności należałoby przygotować przewodnik po archiwaliach

okupacyjnych obejmujący swym zasięgiem całą Polskę, na wzór opracowanego już

wydania: Generalne Gubernatorstwo 1939–1945. Dokumenty archiwalne z okresu okupacji

w zasobie Archiwum Państwowego w Lublinie, który jednocześnie poszerzyłby zbiór

opracowany przez historyków gospodarki Szkoły Głównej Handlowej. Pożytecznym byłby

nawet prosty wykaz urzędów okupacyjnych, które pojawiają się na kartach „Dziennika

Rozporządzeń Generalnego Gubernatorstwa”.

Źródła oczywiście nie dadzą pełnego obrazu ustroju, sądownictwa czy

administracji Gubernatorstwa. Najsłabiej zachowały się dane organizacyjne, nie da się

w zadowalającym zakresie odtworzyć struktury personalnej. Za to można prześledzić

orzecznictwo sądów i działalność organów administracyjnych, ponieważ przetrwały akta

spraw (i to w setkach teczek) oraz dokumenty z codziennej pracy hitlerowskiej

biurokracji. Ukazują one nierzadko absurdy okupacyjnego aparatu, który często musiał

zmagać się „z samym sobą”. Dobrym przykładem są radomskie akta NSDAP. Badania

nad orzecznictwem są prowadzone nie tylko w Lublinie, ale też w Krakowie i Poznaniu.

Akta personalne – również dotyczące dystryktu Galicja – pozwalają choćby

w ograniczonym zakresie na stworzenie socjologicznego profilu niemieckiego urzędnika.

Akta wymagają rzecz jasna znajomości języka niemieckiego, ale ówcześni

użytkownicy „Nazi-Deutsch” – szczególnie co widać po lekturze pompatycznych

wywodów Hasa Franka – operowali niewyszukanym słownictwem. Mimo iż bywamy

pierwszymi badaczami, którzy po nie sięgają, to jednostki archiwalne znajdują się

w dobrym stanie. Archiwiści, co ważne, udostępniają nawet takie zespoły, co do których

posiadają jedynie spisy zdawczo-odbiorcze. Owszem, nadal istnieją zespoły

nieuporządkowane, jak np. oddziałów Banku Emisyjnego. Ciekawym wyzwaniem są akta

gmin żydowskich sporządzone w języku hebrajskim, np. księga rozwodów sądu rabinac-

276

kiego w Lublinie. Swój udział mogą też mieć historycy ukraińscy tym bardziej, że część

akt sądowych z południowego wschodu Polski dotyczy ludności ukraińskiej.

Problemem jest dostęp do aktualnej literatury zagranicznej. Bynajmniej

anglosaskiej, gdyż ta razi pobieżnością, bezkrytycyzmem w „niewolniczym” korzystaniu

z jednego źródła, które „akurat” zafascynuje danego autora, „rozdmuchiwaniem”

jednostkowych wydarzeń przy nadawaniu im nadmiernego znaczenia z gubieniem przy

tej okazji tła, myleniem podstawowych niekiedy faktów, popularnonaukowym językiem.

Chodzi o historiografię niemiecką, która mimo bliskości terytorialnej nie przebija się do

polskiej agendy bibliograficznej. Dotyczy to nawet wydawnictw Niemieckiego Instytutu

Historycznego. Kolokwialnie rzecz ujmując: nie jest widoczna na pierwszych stronach

Google. Częściowo winę za ten stan rzeczy ponoszą sami Niemcy, którzy wskutek innej

niż polska, silnie skomercjalizowanej i zoligopolizowanej polityki wydawniczej,

ograniczyli dostęp do czasopism naukowych. Są naturalnie wyjątki, jak fenomenalnie

prowadzone Universitätsverlag Göttingen.

Ze zrozumiałych względów badania historycznoprawne oddają pola

zainteresowaniom judaistycznym. Zdecydowanie mniejszą natomiast, niż w PRL, budzi

uwagę ruch partyzancki i martyrologia narodu polskiego. Ciężar gatunkowy przeniósł się

na „żołnierzy wyklętych”. Interesujące są za to studia nad propagandą hitlerowską,

prowadzone przez badaczy z Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej. Ciągle brakuje

przekładów pamiętników osób, które w czasie wojny, pełniły funkcje urzędnicze na

terenie Polski. Dzięki temu – być może – udałoby się uzyskać „ich” obraz okupacji, a

tym samym „nasz” byłby pełniejszy. Tak bowiem zakreślony cel poznawczy – używając

języka Narodowego Centrum Nauki – składa się na badania podstawowe z zakresu

historii prawa nad okupacją hitlerowską w Generalnym Gubernatorstwie.

*

Prezentowany artykuł stanowi tekst referatu zaprezentowanego 11 kwietnia 2016 r. w trakcie

Lubelskich Spotkań Młodych Prawników „Aktualne kierunki badań w zakresie nauk prawnych”.

Autor pragnie podziękować organizatorom za zaproszenie i możliwość czynnego uczestnictwa.

Dr Karol Dąbrowski: adiunkt w Katedrze Historii Państwa i Prawa WPiA UMCS. E-mail:

[email protected].

Bibliografia historii gospodarczej Polski podczas II wojny światowej, oprac. M.P. Deszczyński,

A. Podolska-Meducka, Warszawa 2006.

Czapliński M., The German Colonial Civil Service: Image and Reality, „Africana Bulletin” 1987, nr 34.

Generalne Gubernatorstwo 1939–1945. Dokumenty archiwalne z okresu okupacji w zasobie Archiwum

277

Państwowego w Lublinie, oprac. R. Borowiec et alt., Ryki 2015.

Gapys J., Działalność charytatywna duchowieństwa diecezjalnego w Generalnym Gubernatorstwie 1939–

1945, Kielce 2012.

Kołtunowski P., Strategia propagandy hitlerowskiej w Generalnym Gubernatorstwie na podstawie

„Krakauer Zeitung” (1939–1945). Studium historyczno-filologiczne, Lublin 1990.

Majer D., „Narodowo obcy” w Trzeciej Rzeszy. Przyczynek do narodowo-socjalistycznego ustawodawstwa

i praktyki prawniczej w administracji i wymiarze sprawiedliwości ze szczególnym uwzględnieniem ziem

wcielonych do Rzeszy i Generalnego Gubernatorstwa, przeł. T. Skoczny, Warszawa 1989.

Niemirowski W., Für Führer, Volk und Reich: Schriftsteller und Literaturpolitik im nationalsozialistischen

Deutschland, Lublin 2015.

Turzyński M., Rachunkowość czasu II wojny światowej w okupowanej Polsce: przypadek Generalnego

Gubernatorstwa, „Zeszyty Teoretyczne Rachunkowości” 2014, t. 80 (136).

Wrzyszcz A., Okupacyjne sądownictwo niemieckie w Generalnym Gubernatorstwie 1939–1945:

organizacja i funkcjonowanie, Lublin 2008.

Wrzyszcz A., Organizacja niemieckiego resortu sprawiedliwości w Generalnym Gubernatorstwie w latach

1939–1945, „Annales UMCS, sectio G” 2013, vol. 60, nr 1.

Wrzyszcz A., Sądownictwo SS i policji w Generalnym Gubernatorstwie (stan badań), „Studia Iuridica

Lublinensia” 2013, vol. 19.

Zarzycki Z., Rozwód w świetle akt Sądu Okręgowego w Krakowie w latach 1918–1945. Studium

historyczno-prawne, Kraków 2010.


__________________________________________

278

format B5

margines: 1,5 / 2,0

kolor: Pomarańczowy9, Szary8, Wykres1, Zielony5

czcionka: Merriweather Sans

program: LibreOffice

281

Rocznik Samorządowy...Media, thanks to the mass-scale influence and highly persuasive capabilities,...

Documents

Transcript of Rocznik Samorządowy...Media, thanks to the mass-scale influence and highly persuasive capabilities,...