Rocznik Samorządowy
2017 tom 6
1
2
Rocznik Samorządowy
2017 tom 6
3
Rocznik Samorządowy
The yearbook of local government and self-regulation
Jahrbuch für Selbstverwaltung
Produkcja: Ośrodek Badań nad Samorządem
ISSN: 2300-2662
Wydawca:
Fundacja Obywatelskiego Rozwoju-Ryki
ul. Stuart 6, 08-500 Ryki
http://www.forr.org.pl
KRS: 354/725 | REGON: 060627896 | NIP: 506-009-95-36
nr konta: 32124024251111001034014076
Rocznik Samorządowy jest recenzowanym czasopismem naukowym wydawanym przez
Fundację Obywatelskiego Rozwoju-Ryki i prowadzonym przez sieć badawczą Ośrodka
Badań nad Samorządem. Artykuły do publikacji przyjmuje redaktor naczelny. Czasopi-
smo ukazuje się w wersji elektronicznej dostępnej online. Wersją pierwotną czasopisma
jest wersja elektroniczna.
Szczegóły na stronie: http://roczniksamorzadowy.jimdo.com/
Publikacja dostępna na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa - Użycie nieko-
mercyjne - Bez utworów zależnych 4.0 Międzynarodowe (CC BY-NC-ND 4.0). Wolno
kopiować i rozpowszechniać utwór w dowolnym medium i formacie. Należy odpowied-
nio oznaczyć autorstwo utworu, podać odnośnik do licencji i wskazać zmiany, jeśli takie
zostały dokonane. Można tego dokonać w dowolny rozsądny sposób, o ile nie sugeruje
się udzielenia przez licencjodawcę aprobaty dla siebie lub swojego sposobu wykorzysta-
nia licencjonowanego utworu. Nie należy wykorzystywać utworu do celów komercyj-
nych. Remiksując, przetwarzając lub tworząc na podstawie utworu, nie wolno rozpo-
wszechniać zmodyfikowanych treści. Nie wolno korzystać ze środków prawnych lub
technologicznych, które ograniczają innych w korzystaniu z utworu na warunkach okre-
ślonych w licencji. Więcej informacji na: http://creativecommons.org/licenses/by-nc-
nd/4.0/deed.pl
4
Rada Naukowa
Czesław Bieńkowski (Białoruś) Adam Winiarz (Polska)
Bohdan Butkiewicz (Polska) Andrzej Wrzyszcz (Polska)
Dominik Sypniewski (Polska)
Recenzenci
Joanna Felczak (Radom) Ewelina Mitręga (Lublin)
Sebastian Kwiecień (Lublin) Anna Ostrowska (Lublin)
Mariusz Maciejewski (Warszawa) Małgorzata Szreniawska (Lublin)
Mariusz Wieczorek (Radom)
Redaktorzy tematyczni
Zbigniew Adamowicz (nauki o polityce, polityka lokalna)
Barbara Bonisławska (administracja bezpieczeństwem)
Sławomir Chomocnik (samorząd zawodowy)
Antoni Chuchla (administracja publiczna, prawo administracyjne, samorząd terytorialny)
Anna Dąbrowska (prawo konstytucyjne, prawo międzynarodowe publiczne)
Tomasz Dąbrowski (prawo cywilne i spółdzielcze)
Piotr Janus (samorząd gospodarczy)
Martyna Jurzyk (oświata i media)
Krzysztof Księski (organizacje pozarządowe)
Piotr Szreniawski (nauka o administracji)
Paweł Marek Woroniecki (prawo finansowe i gospodarcze)
Redaktor językowy Agnieszka Litwińczuk
Redaktor statystyczny Katarzyna Hejnowicz
Redaktor naczelny Karol Dąbrowski
Zastępcy redaktora naczelnego Łukasz Bolesta
Hubert Mielnik
Współpraca redakcyjna Agnieszka Adamska
Artur Potocki
5
Spis treści
Artykuły
8 Mateusz Bartoszewicz, Rynek płatnych dzienników lokalnych i regionalnych
we Wrocławiu – próba charakterystyki
26 Krzysztof Bojarski, Organizacje społeczne i pozarządowe w systemie bezpieczeństwa
wewnętrznego państwa
44 Konrad Buczma, Sławomir Chomoncik, Prawo do ochrony danych osobowych
w pracach Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego
w latach 1993-1997
62 Kamil Burski, Jaryna Smertyha-Burska, Nowe reguły zawierania umów koncesji
na roboty budowlane lub usługi przez jednostki samorządu terytorialnego
w świetle ustawy z dnia 21 października 2016 r.
74 Tomasz Dąbrowski, Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej
94 Jakub Grygutis, Zadania samorządu województwa związane z zaspokajaniem
roszczeń pracowniczych z tytułu niewypłacalności pracodawcy
112 Paweł Jakubowski, Odznaki honorowe nadawane zasłużonym dla gospodarki
narodowej
130 Agata Lizak, Prawne aspekty nadawania i zmiany nazw ulic i placów
148 Hubert Mielnik, Przestępstwo nadużycia i bezczynności władzy w prawie karnym
II Rzeczypospolitej
162 Marek Mierzwa, Samorząd terytorialny w Szwecji
182 Regina Pacanowska, Koncepcja samorządu w działalności i publicystyce Maurycego
Zdzisława Jaroszyńskiego (1890–1974)
204 Artur Potocki, Biblioteka publiczna jako zakład administracyjny
218 Michał Wdowiak, Kilka uwag o służebności „budynkowej”
Materiały praktyczne
238 Małgorzata Pracka, Wzór decyzji o ustanowienie trwałego zarządu na rzecz jednostki
organizacyjnej z komentarzem
Przekłady
254 Wyrok Włoskiego Najwyższego Sądu Kasacyjnego z dnia 1 kwietnia 2015 r.
poświęcony problematyce spółdzielni socjalnej
6
Spis treści
Sprawozdania
268 Anna Dąbrowska, Sprawozdanie z ogólnopolskiej konferencji naukowej Nieru-
chomości – aktualne problemy prawne, Radom, 10 czerwca 2016 r.
Eseje i referaty
274 Karol Dąbrowski, Aktualne kierunki, potrzeby i perspektywy badań historyczno-
prawnych nad okupacją hitlerowską w Generalnym Gubernatorstwie 1939–1945
7
Mateusz Bartoszewicz, Rynek płatnych dzienników lokalnych i regionalnych we Wrocławiu – próba
charakterystyki, „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN 2300-2662, s. 8-24.
Mateusz Bartoszewicz – Instytut Politologii, Wydział Nauk Społecznych,
Uniwersytet Wrocławski
Rynek płatnych dzienników lokalnych i regionalnych we Wrocławiu
– próba charakterystyki
Local and Regional Paid Daily Newspapers Market in Wroclaw
– Attempt of Characterization
Abstrakt
Media, dzięki swojej masowości i wysoce perswazyjnemu potencjałowi, stanowią
podstawowe narzędzie socjotechniczne XXI wieku. W tym kontekście autor zdecydował
się poddać analizie tę część świata medialnego, która jest najbliżej obywateli pod
względem bliskości lokalnej i regionalnej. Tematyka artykułu ogniskuje się więc wokół
rynku płatnych dzienników lokalnych i regionalnych we Wrocławiu. Głównym celem
artykułu jest weryfikacja następującej hipotezy badawczej: „wrocławski rynek lokalnych
i regionalnych dzienników płatnych charakteryzuje się wysoką konkurencyjnością
rozmaitych tytułów i wydawców”. Praca ma charakter opisowo-analityczny i stanowi
propozycję szerszej refleksji nad strukturą właścicielską polskiej prasy lokalnej..
Słowa kluczowe: koncentracja kapitału, media, pluralizm, Wrocław.
Abstract
Media, thanks to the mass-scale influence and highly persuasive capabilities,
provide the essential instrument of social engineering in XXI century. The author
decided to analyze the specific „part of media world”, which is the closest to citizens in
local and regional aspect. The topic of the article focuses on local and regional paid
daily newspapers market in Wroclaw. The main goal of this paper is to verify the
hypothesis, that „local and regional paid daily newspapers market in Wroclaw is highly
competitive with lots of different titles and publishers”. The paper has descriptive-
analytical frame and constitutes a proposal for a wider reflection on the Polish local
pressownership..
Keywords: concentration of capital, media, pluralism, Wroclaw
8
1. Wprowadzenie
Jedną z podstawowych kategorii politologicznych jest kategoria interesu, do
którego realizacji, przy minimalizacji kosztów i maksymalizacji zysków, dążą racjonalne
jednostki lub grupy społeczne. Realizując rozmaite interesy, podmioty zmuszone są do
korzystania z dostępnej im w ramach demokracji liberalnej gamy narzędzi, sił i środków.
Jedno z takich narzędzi stanowią media, które – zdaniem autora – można określić
mianem podstawowego narzędzia socjotechnicznego XXI wieku1. Oddziałują na
społeczeństwo zazwyczaj w sposób masowy i wysoce perswazyjny. Zarówno w warstwie
słownej, ale także przy wykorzystaniu siły perswazyjnej i manipulacyjnej obrazów lub
utworów audio-wizualnych2.
Tym, co charakteryzuje właściwie wszystkie media: globalne, regionalne czy
lokalne, jest przekazywanie odbiorcom wiedzy wysoce selektywnej, ustrukturalizowanej
z ustalonymi hierarchizacjami tematów. Co więcej, zazwyczaj przedstawiane są gotowe
interpretacje prezentowanych wydarzeń. Media mogą zatem wpływać na wiedzę
i kreować poglądy jednostek oraz grup społecznych3. W kontekście tak zarysowanej siły
potencjalnych oddziaływań socjotechnicznych poprzez media, zdecydowałem się poddać
analizie tę część świata medialnego, która jest najbliżej obywateli pod względem
bliskości lokalnej i regionalnej. Tematyka artykułu ogniskuje się dlatego wokół rynku
płatnych dzienników lokalnych we Wrocławiu4.
W podejściu normatywnym media powinny odzwierciedlać możliwie znaczny
poziom pluralizmu światopoglądowego, reprezentując punkty widzenia rozmaitych
lokalnych i regionalnych „grup interesu”5. Związane jest to z poziomem pluralizmu,
.1 Pojęcie socjotechniki rozumiem w sposób zbieżny z definicją Mirosława Karwata: Socjotechnika(rozumienie nr #1) – „względnie konsekwentny sposób praktycznego oddziaływania społecznego –wywierania wpływu na duże zbiorowości i na zachowania społeczne jednostek, sterowania układamii przekształceniami społecznymi”. M. Karwat, Podstawy socjotechniki dla politologów, polityków i nietylko, Warszawa 2014, s. 17.2 T. Tokarz, Obraz jako narzędzie propagandy politycznej, [w:] Przestrzenie wizualne i akustyczneczłowieka. Antropologia wizualna jako przedmiot i metoda badań, red. W. Krzemińska, Wrocław 2007,s. 335.3 M. Adamik-Szysiak, Wstęp, [w:] Media i polityka. Relacje i współzależności, red. Adamik-Szysiak,Lublin 2014, s. 7.4 Właściwie należałoby dzienniki te określić mianem lokalno-regionalnych, ponieważ poruszanaw nich tematyka nie zawęża się do miasta Wrocław, niejednokrotnie dotycząc tematów z całegoDolnego Śląska.5 Definicja operacyjna autora: „grupa interesu” – grupa społeczna, której członkowie mająświadomość wspólnych interesów lub celów i działają w sposób zorganizowany na rzecz ichrealizacji. Przykłady tak rozumianych grup interesu: grupa lokalnych przedsiębiorców spon-sorujących lokalną stację radiową, społeczność osiedlowa wydająca miejscową gazetę, grupalokatorska sprzeciwiająca się otwarciu trzeciego w promieniu 100 m sklepu monopolowego.
9
który warunkowany jest – po pierwsze – liczbą występowania na rynku
konkurencyjnych tytułów medialnych, oraz – po drugie – poziomem niezależności
finansowo-organizacyjnej poszczególnych redakcji medialnych.
Oś artykułu stanowi dążenie do weryfikacji następującej hipotezy badawczej:
„wrocławski rynek lokalnych i regionalnych dzienników płatnych charakteryzuje się
wysoką konkurencyjnością rozmaitych tytułów i wydawców”. Hipoteza została
sformułowana w taki sposób, ponieważ pluralizm na rynku medialnym stanowi jedną
z fundamentalnych cech demokracji. Ponadto, wielość punktów widzenia
i dywersyfikacja źródeł informacji znacznie utrudnia skuteczną realizację szkodliwych
zabiegów socjotechnicznych6.
Praca ma charakter opisowo-analityczny i stanowi propozycję szerszej refleksji
nad strukturą właścicielską polskiej prasy lokalnej. Autor postawił następujące pytania
badawcze:
1) Jakie płatne dzienniki lokalne i regionalne dostępne są powszechnie (tzn. bez
trudu) we Wrocławiu?
2) Jaki nakład oraz poziom sprzedaży mają dostępne powszechnie, płatne dzienniki
lokalne i regionalne?
3) Jak kształtuje się struktura właścicielska redakcji dominujących dzienników
lokalnych i regionalnych we Wrocławiu?
4) Jakie cechy charakterystyczne można przypisać wrocławskiemu rynkowi
płatnych dzienników lokalnych i regionalnych?
2. „Target” – potencjalni odbiorcy treści medialnych we Wrocławiu
Przed przystąpieniem do analizy rynku dzienników, należało przytoczyć
podstawowe informacje demograficzne o potencjalnych odbiorcach treści medialnych na
gruncie lokalnym. Autor przyjął, że „modelowym, potencjalnym czytelnikiem” dziennika
informacyjnego jest mieszkaniec Wrocławia w wieku powyżej 18 lat.
Wrocław jest czwartym co do wielkości miastem w Polsce7. Ma ponad 634
tysięcy stałych mieszkańców8. Dzieci i młodzież w wieku przedprodukcyjnym stanowią
blisko 15% liczby jego stałych mieszkańców, co daje liczbę ok. 95,5 tys. Na podstawie
.6 Jeden z czynników ograniczających skuteczność zabiegów socjotechnicznych: „obecność w oto-czeniu systemów sterowanych wielu nietożsamych i sprzecznych oddziaływań socjotechnicznych,prowadzonych przez rywalizujące ze sobą ośrodki decyzyjne”. Leksykon Politologii, red.A. Antoszewski, R. Herbut, Wrocław 2004, s. 412.7 http://stat.gov.pl/statystyka-regionalna/rankingi-statystyczne/miasta-najwieksze-pod-wzgledem- liczbyludnosci/ [dostęp 24.11.2016].8 Stan ludności Wrocławia w 2014 r., http://stat.gov.pl/vademecum/vademecum_dolnoslaskie/portrety_miast/miasto_Wroclaw.pdf [dostęp 24.11.2016].
10
powyższych informacji można dokonać próby oszacowania rynku potencjalnych
odbiorców treści medialnych w mieście. Po redukcji liczby stałych mieszkańców
o ludność przedprodukcyjną (tj. o 95,5 tys.), pozostaje ponad 541 tys. potencjalnych
odbiorców rozmaitych treści medialnych, których istotną część stanowią dzienniki
płatne9.
Należy nadmienić, że dzienniki płatne w większości przypadków mają swoje
„odpowiedniki” lub też „rozszerzenia” w postaci internetowych portali informacyjnych.
Korzystają z nich m.in. studenci, których liczba podczas roku akademickiego we
Wrocławiu wynosi ok. 122 tysięcy10.
3. Tytuły dzienników wrocławskich znalezione w wyszukiwarce „Google”
Przy wyszukiwaniu tytułów dzienników lokalnych we Wrocławiu zastosowano
następujące kryterium: „łatwość znalezienia tytułu dziennika poprzez popularną
wyszukiwarkę internetową google.pl”. W tym celu do wyszukiwarki wpisane zostały
następujące frazy kluczowe: „dziennik Wrocław”, „dziennik regionalny Wrocław”,
„dziennik lokalny Wrocław”, „gazeta Wrocław”, „prasa Wrocław”, „informacje Wrocław”.
Zagregowane wyniki poszukiwań zawarte zostały w poniższej tabeli 1. Liczbę
trafień poddawanych analizie, dla każdej szukanej frazy, ograniczono do ośmiu wyś-
wietlanych na pierwszej stronie wyników Google. Dane zaprezentowane w kolumnie
trzeciej, dotyczącej „powiązania z redakcją drukowanego, wrocławskiego dziennika lo-
kalnego”, zostały sprowadzone do prostej dychotomii: prawda (1) – fałsz (0). Jeżeli po-
wiązanie określonego trafienia z redakcją wrocławskiego płatnego dziennika było możli-
we, w tabeli zaznaczono „1”; jeżeli nie – „0”. Badanie przeprowadzono 22 listopada 2016 roku.
9 Obliczenia własne na podstawie: http://stat.gov.pl/vademecum/vademecum_dolnoslaskie/portrety_miast/miasto_Wroclaw.pdf [dostęp 24.11.2016].10 Ibidem.
11
Tab. 1. Wyniki poszukiwań tytułów dzienników lokalnych we Wrocławiu
Szukana
fraza
kluczowa
Wynik poszukiwań (tytuł trafienia, link)
Powiązanie
z redakcją
drukowanego,
wrocławskiego
dziennika
lokalnego (0/1)
„dziennik
Wrocław”
1. „Gazeta Wrocławska”, www.gazetawroclawska.pl 1
2. Wrocławska edukacja, https://www.edu.wroclaw.pl 0
3. „Wrocław.Wyborcza.pl - Najnowsze informacje”,
wroclaw.wyborcza.pl1
4. „dziennik elektroniczny | Liceum Ogólnokształcące
nr XV im. mjr. Piotra Wysockiego we Wrocławiu”,
www.loxv.wroclaw.pl
0
5. „Dziennik UONET+”, https://uonetplus.
vulcan.net.pl/warszawamokotow/0
6. „Dziennik elektroniczny -Szkoła Podstawowa nr
84”, sp84.wroclaw.pl/dziennik-elektroniczny0
7. „Wrocław - informacje na tematy "Wrocław" -
Tagi - znajdź ... - Dziennik.pl”,
www.dziennik.pl/tagi/wroclaw
0
8. „E-dziennik - Szkoła Podstawowa nr 50”,
sp50.wroclaw.pl/index.php/dla-rodzica/354-e-
dziennik
0
„dziennik
regionalny
Wrocław”
1. „Dziennik regionów - TVP3 - Telewizja Polska
S.A. - TVP.pl”, https://tvp3.tvp.pl/
12188733/dziennik-regionow
0
2. „Programy - TVP3 - Telewizja Polska SA -
TVP.pl”, https://tvp3.tvp.pl/ 12046787/programy0
3. „TVP3 Wrocław - Telewizja Polska S.A.”,
https://wroclaw.tvp.pl/0
4. „Gazeta Wrocławska”, www.gazetawroclawska.pl 1
5. „Dziennik - 71News.pl”,
71news.pl/programy/dziennik-1
0
12
6. „Wrocław - Informacje i wiadomości z Wrocławia
- Fakt.pl”, www.fakt.pl0
7. „Wroclaw – new tourist hotspot in Poland |
Dziennik regionalny i wiele ...”,
https://dziennik.ostroda.pl/wroclaw-new-tourist-
hotspot-in-poland/
0
8. „Gazeta Wrocławska — Polska Press Sp. z o.o.”,
polskapress.pl/pl/portfolio/
prasa/dzienniki/polska-gazeta-wroclawska
1
„dziennik
lokalny
Wrocław”
1. „Gazeta Wrocławska”,
www.gazetawroclawska.pl1
2. „Dziennik lokalny Wrocław - Mapa Polski
Zumi.pl”, www.zumi.pl/
dziennik+lokalny+Wrocław,namapie.html
0
3. „Wydarzenia Wrocław - NaszeMiasto.pl”,
wroclaw.naszemiasto.pl/wydarzenia/1
4. „Media lokalne - Wrocław | Reporterzy.info -
media i dziennikarstwo”, www.reporte
rzy.info/12,media_lokalne_wroclaw.html
0
5. „Wrocław - Informacje i wiadomości z Wrocławia
- Fakt.pl”, www.fakt.pl0
6. „Wrocław.Wyborcza.pl - Najnowsze
informacje”, wroclaw.wyborcza.pl1
7. „Wrocław - informacje na tematy "Wrocław" -
Tagi - znajdź ... - Dziennik.pl”,
www.dziennik.pl/tagi/wroclaw
0
8. „TVP3 Wrocław - Telewizja Polska S.A.”,
https://wroclaw.tvp.pl/0
„gazeta
Wrocław”
1. „Gazeta wyd. wrocławskie - Wyceń i zamów:
online, mail, faks”, www.nadajwgazecie.pl
[przyp. red. Gazeta Wyborcza]
1
2. „Gazeta Wrocławska”, www.gazetawroclawska.pl 1
3. „Mecz Lech Poznań – Śląsk Wrocław ONLINE.
Gdzie oglądać w telewizji? TRANSMISJA NA
ŻYWO”, [przyp. red. Dziennik Bałtycki]
1
4. „Siódme double-double Marcina Gortata, ale
dziewiąta porażka Washington Wizards”,
1
13
[przyp. red. Gazeta Krakowska]
5. "Lewy" po hicie Bundesligi: Nie zasłużyliśmy na
porażkę. Piszczek: Wracamy do gry!, [przyp.
red. Polska The Times]
1
6. „Aktualności - Gazetawroclawska.pl - Gazeta
Wrocławska”,
www.gazetawroclawska.pl/aktualnosci
1
7. „Wiadomości - Gazetawroclawska.pl - Gazeta
Wrocławska”,
www.gazetawroclawska.pl/wiadomosci
1
8. „Wrocław.Wyborcza.pl - Najnowsze informacje
- Gazeta Wyborcza”, wroclaw.wyborcza.pl1
„prasa
Wrocław”
1. „Kategoria: Prasa we Wrocławiu – Wikipedia, wolna
encyklopedia”,
https://pl.wikipedia.org/wiki/Kategoria:Prasa_we
_Wrocławiu
0
2. „prasa wrocław breslau -
Gazetawroclawska.pl”,
www.gazetawroclawska.pl/tag/prasa-wroclaw-
breslau
1
3. Sprzedaż mieszkań Wrocław, (link do informacji
google)0
4. „Polskapresse Sp. z o.o. Prasa Wrocławska.
Oddział”, (link do informacji google)1
5. „Słowo Wrocławian”, (link do informacji Google) 0
6. „Spółdzielnia Mieszkaniowa Śródmieście-Prasa:
Sprzedaż mieszkań ...”, smsp.wroc.pl0
7. „KONTAKT | Sprzedaż mieszkań Wrocław -
Spółdzielnia Mieszkaniowa ...”,
smsp.wroc.pl/kontakt.html
0
8. „Oddział we Wrocławiu — Polska Press Sp. z o.o.”,
polskapress.pl/pl/o-polskapress/nasze-
oddzialy/oddzial-prasa-wroclawska
1
„informacje
Wrocław”
1. „Wiadomości Wrocław - najnowsze wiadomości z
kraju w TVN24”, www.tvn24.pl/wroclaw,44
0
14
2. „Wrocław - Informacje i wiadomości z Wrocławia -
Fakt.pl”, www.fakt.pl0
3. „Gazeta Wrocławska”, www.gazetawroclawska.pl 1
4. „Wiadomości | www.wroclaw.pl – Wrocław”,
www.wroclaw.pl/wiadomosci0
5. „Wrocław - Wiadomości z Wrocławia - najnowsze
informacje”, wroclaw.onet.pl0
6. „Wydarzenia Wrocław - NaszeMiasto.pl”,
wroclaw.naszemiasto.pl/wydarzenia/?
przekierowanie_mm=1
1
7. „Wrocław.Wyborcza.pl - Najnowsze informacje”,
wroclaw.wyborcza.pl1
8. „Wiadomości z Wrocławia – Wrocław”,
wroclaw.wyborcza.pl/wroclaw/0,35771.html1
Z powyższego zestawienia wyeliminowano trafienia niezwiązane
z przedmiotową tematyką medialną, w szczególności takie jak:
odwołania do szkolnych „dzienników elektronicznych”;
inne konotacje edukacyjne;
konotacje z ofertami handlowymi.
Eliminacji poddane zostały także trafienia powiązane z mediami w szerokim
kontekście, aczkolwiek niezwiązane z wrocławskim rynkiem płatnych dzienników
drukowanych, takie jak:
„dzienniki telewizyjne”;
„dzienniki prasy drukowanej” działające na skalę ogólnopolską (Fakt,
Dziennik.pl) lub działające w innych miastach;
informacyjne i publicystyczne portale internetowe.
Pozostałą część zagregowanych wyników poszukiwań zaklasyfikowano
w następujący sposób:
Bezpośrednie linki do portalu internetowego Polskiej Gazety Wrocławskiej
(8 odwołań);
15
Linki do portalu: wroclaw.wyborcza.pl, będącego „rozwinięciem” dodatku:
Wrocław Wyborcza, umieszczanego w ogólnopolskim papierowym wydaniu
gazety (6 odwołań);
Linki i odwołania do wydawcy Polskiej Gazety Wrocławskiej – Grupy Polska Press
Sp. z o.o. lub też do innych periodyków wydawanych przez tego wydawcę
(8 odwołań).
Najlepiej wyeksponowane w wynikach wyszukiwania okazały się następujące
wrocławskie dzienniki: Polska Gazeta Wrocławska (dalej: Gazeta Wrocławska) oraz Wrocław
Wyborcza (dodatek lokalny do ogólnopolskiego wydania dziennika). Ponadto w trakcie
poszukiwań pojawiły się liczne konotacje wyszukiwanych fraz z wydawcą Gazety
Wrocławskiej – Grupą Polska Press Sp. z o.o. oraz innymi tytułami prasowymi przez tę
grupę wydawanymi. Na tym etapie analiz nasuwają się pytania pomocnicze: Dlaczego
przedmiotowe dzienniki mają tak dobre pozycjonowanie w Internecie? Czy taki stan
może być związany z brakiem wyraźnej konkurencji na rynku wrocławskich dzienników?
4. Dostępność Gazety Wrocławskiej w kioskach i Internecie
Średni (dzienny) nakład jednorazowy dziennika Gazety Wrocławskiej w 2015 r.
wynosił 23 408 egzemplarzy11, natomiast (dzienne) rozpowszechnianie płatne razem12 –
16 428 egzemplarzy. W porównaniu do innych tytułów prasy lokalnej w Polsce, np.
w stosunku do Polskiej Gazety Krakowskiej (średni nakład jednorazowy w 2015: 23 683;
rozpowszechnianie płatne razem: 16 857)13, zasięg Gazety Wrocławskiej nie odbiega od
średniej dla tego typu dużych miast. Gazeta Wrocławska jest powszechnie dostępna we
wrocławskich kioskach „RUCHu” i innych salonikach prasowych. Kupno e-wydania lub
też prenumeraty jest możliwe (w szczególności) w ramach oficjalnego portalu Gazety
Wrocławskiej14 lub też na portalu: „Prasa24” prowadzonym przez wydawcę – Polska Press
Sp. z o.o.15
11 Komunikat zarządu Związku Kontroli i Dystrybucji Prasy o wysokości nakładów i dystrybucji tytułówkontrolowanych przez ZKDP w 2015 roku, Uchwała nr 27/2016 Zarządu ZKDP z dnia 6 października2016 roku, http://zkdp.pl/images/Komunikat2015.pdf [dostęp 24.11.2016].12 „Do rozpowszechniania płatnego razem zalicza się sprzedaż ogółem (będącą sumą sprzedażyegzemplarzowej i prenumeraty, w tym e-wydań) oraz inne płatne formy rozpowszechniania.”Zob. § 9 ust. 1 Regulaminu kontroli nakładu i dystrybucji prasy zarejestrowanej w Związku KontroliDystrybucji Prasy (tekst jednolity obowiązujący od 1 stycznia 2005 r.),https://www.zkdp.pl/attachments/article/69/Zal_do%20uchwaly.pdf [dostęp: 24.11.2016].13 Komunikat zarządu Związku Kontroli i Dystrybucji Prasy o wysokości nakładów i dystrybucji tytułówkontrolowanych przez ZKDP w 2015 roku, op. cit.14 http://www.gazetawroclawska.pl/ [dostęp 24.11.2016].15 http://www.prasa24.pl/ [dostęp 24.11.2016].
16
Dla uzupełnienia warto przytoczyć dane późniejszych kontroli nakładów Gazety
Wrocławskiej16. Średni nakład jednorazowy w kwietniu 2016 r. wyniósł 21 870 egz.,
a rozpowszechnianie płatne razem – 15 136 egz. Trochę niższy nakład i sprzedaż została
odnotowana przez Związek Kontroli Dystrybucji Prasy (dalej: ZKDP) w sierpniu 2016,
kolejno: średni nakład jednorazowy – 19 547 egz. oraz rozpowszechnianie płatne razem
– 13 197 egz. Najprawdopodobniej spadek nakładu w sierpniu wynikał z trwającego
okresu wakacyjnego, charakteryzującego się spadkiem czytelnictwa dzienników
z powodu wyjazdów wypoczynkowych Wrocławian.
5. Dostępność dodatku wrocławskiego Gazety Wyborczej w kioskach i Internecie
W przypadku nakładu i rozpowszechniania dodatku wrocławskiego Gazety
Wyborczej napotkano swoisty problem metodologiczny. Mianowicie w zestawieniach nie
występuje rozróżnienie nakładów Gazety Wyborczej na poszczególne miasta. W związku
z powyższym, poniżej przytoczone zostały średnie dane dla ogólnopolskiego wydania.
Średni nakład jednorazowy Gazety Wyborczej w 2015 r. wynosił 244 811 egz., natomiast
rozpowszechnianie płatne razem – 177 697 egz.17 Gazeta Wyborcza, podobnie do Gazety
Wrocławskiej, jest powszechnie dostępna we wrocławskich kioskach „RUCHu” i innych
salonikach prasowych. Kupno e-wydania lub też prenumeraty jest możliwe
(w szczególności) poprzez oficjalny portal Gazety Wyborczej w wydaniu wrocławskim oraz
ogólnopolskim18.
Dla uzupełnienia warto przytoczyć dane późniejszych kontroli nakładu Gazety
Wyborczej19. Średni nakład jednorazowy w kwietniu 2016 wyniósł 243 392 egz., podczas
gdy rozpowszechnianie płatne razem – 170 555 egz. Podobnie do sytuacji Gazety
Wrocławskiej, w miesiącu sierpniu nakład i rozpowszechnienie Gazety Wyborczej były
również niższe, odpowiednio: średni nakład jednorazowy – 218 612 egz. oraz
rozpowszechnianie płatne razem – 151 077 egz. Było to najprawdopodobniej
spowodowane okresem wakacyjnym i naturalnym w tym okresie spadkiem natężenia
czytelnictwa dzienników informacyjnych.
16 Dane za kwiecień i sierpień 2016: http://www.teleskop.org.pl/zkdp/index.jsp?p=publicDataNoReg[dostęp 24.11.2016].17 Komunikat zarządu Związku Kontroli i Dystrybucji Prasy o wysokości nakładów i dystrybucji tytułówkontrolowanych przez ZKDP w 2015 roku, op. cit.18 Zob. http://wroclaw.wyborcza.pl/wroclaw/0,0.html lub http://wyborcza.pl/0,0.html [dostęp 24.11.2016].19 Dane za kwiecień i sierpień 2016 – http://www.teleskop.org.pl/zkdp/index.jsp?p=publicDataNoReg [dostęp 24.11.2016].
17
6. Rynek dwóch redakcji
W wyniku obserwacji uczestniczącej oraz analizy rynku wrocławskich
dzienników20 postawiono tezę, że „wrocławski rynek płatnych dzienników lokalnych
ogranicza się do dwóch tytułów: Gazety Wrocławskiej i lokalnego dodatku do Gazety
Wyborczej”. Innymi słowy, analiza zestawień publikowanych przez ZKDP pozwala
wnioskować, że we Wrocławiu nie ma konkurencji dla wymienionych wyżej płatnych
dzienników. Przyjmując nawet, że dziennikarze przedmiotowych redakcji wykonują
swoją pracę z należytą starannością i rzetelnie, to brak realnej konkurencji w ramach
tego segmentu rynku stanowi jednak zagrożenie dla lokalnego i regionalnego
pluralizmu. Wrocławianie poszukujący codziennych informacji lokalnych w powszechnie
dostępnej gazecie drukowanej mają wybór: lokalny dodatek do dziennika Gazety Wyborczej
lub znacznie bardziej rozwinięta objętościowo i tematycznie – Gazeta Wrocławska21.
Teza przedstawiona na początku podrozdziału implikuje istotne pod względem
badawczym zagadnienie, o którym była mowa we wstępie, i które należałoby
w kolejnym podrozdziale rozwinąć – jak kształtuje się struktura właścicielska redakcji
przedmiotowych dzienników płatnych we Wrocławiu?
7. Struktura właścicielska Gazety Wrocławskiej
Wydawcą Gazety Wrocławskiej jest Polska Press Sp. z o.o., mająca swoją siedzibę
w Warszawie. Spółka ma oddziały w 16 miastach Polski, m.in. w: Sosnowcu, Wrocławiu,
Poznaniu, Łodzi, Krakowie, Białymstoku, Rzeszowie. W dokumentach Krajowego
Rejestru Sądowego22 widnieje informacja, że łączna wysokość kapitału zakładowego
spółki wynosi 42 000 000,00 zł, z czego 100% udziałów, tj. 12 000 udziałów o łącznej
wartości 42 000 000,00 zł jest w posiadaniu wspólnika: HKM Beteiligungs-GmbH –
austriackiej spółki z siedzibą w Tyrolu23.
20 Autor artykułu m.in.: 1) zapoznał się z ofertą handlową wybranych Kiosków RUCHu orazsaloników prasowych we Wrocławiu; 2) zweryfikował tytuły wrocławskich dzienników w DzialeNowych Druków Ciągłych Zakładu Narodowego im. Ossolińskich 3) Dokonał analizy danychstatystycznych publikowanych przez Związek Kontroli i Dystrybucji Prasy.21 Objętość lokalnego dodatku do dziennika Gazety Wyborczej wynosi 8-20 stron, podczas gdy objętośćdziennika Gazety Wrocławskiej mieści się w przedziale 24-40 stron. Należy odnotować również, żew piątki każda z redakcji wydaje własny, szerszy tematycznie i objętościowo „Magazyn”, a w przy-padku piątkowej Gazety Wrocławskiej do „Magazynu” dodawany jest cotygodniowy dodatek: „Wie-czór Wrocławia” o objętości ok. 15 stron.22 Informacje nt. Polska Press Sp. z o.o. pobrane z centralnej informacji Krajowego Rejestru Sądowego,https://ems.ms.gov.pl/krs/wyszukiwaniepodmiotu?t:lb=t, ostatnia aktualizacja: 25 października2016 r. [dostęp 22.11.2016].23 http://www.hkmb.at/ [dostęp 24.11.2016].
18
W zarządzie spółki zasiadają: Stanek Dorota Jolanta (prezes zarządu), Fąfara
Paweł (członek zarządu), Świąder Dariusz Krzysztof (wiceprezes zarządu) oraz
Chudzikiewicz Magdalena (członek zarządu). W skład rady nadzorczej spółki wchodzą:
Diekmann Axel Karl, Diekmann Alexander Rudolf oraz Tucci Diekmann Simone Anne.
W całym okresie swojej działalności spółka Polska Press Sp. z o.o. wielokrotnie
przejmowała inne spółki mediów lokalnych w Polsce. Był to m.in. koncern: „Media
Regionalne” Sp. z o.o. – do 2013 r. główny rywal Polska Press Sp. z o.o., który był
wydawcą kilkunastu tytułów regionalnych dzienników, m.in.: m.in. „Dziennika
Wschodniego” i „Gazety Pomorskiej”24. Ponadto, Polska Press Sp. z o.o. przejęła: „Kuriera
Lubelskiego” Sp. z o.o.25 oraz „Express Media” Sp. z o.o.26 W wyniku korzystnych decyzji
fuzyjnych i opłacalnych przejęć, spółka Polska Press Sp. z o.o. aktualnie pełni rolę lidera
mediów regionalnych i lokalnych w Polsce. Sukces ekonomiczno-medialny spółki
dobitnie akcentuje informacja widniejąca na jej oficjalnej stronie internetowej27:
PRASA
„Z tytułami prasowymi jesteśmy obecni w 15 województwach Polski (pomorskim,
zachodniopomorskim, wielkopolskim, kujawsko-pomorskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim,
mazowieckim, podlaskim, lubelskim, dolnośląskim, opolskim, śląskim, świętokrzyskim,
podkarpackim), gdzie wydajemy 20 dzienników regionalnych: Dziennik Bałtycki, Dziennik Łódzki,
Dziennik Zachodni, Gazetę Krakowską, Gazetę Wrocławską, Głos Wielkopolski, Kurier Lubelski, Polskę
Metropolię Warszawską, Express Ilustrowany, Dziennik Polski, Gazetę Lubuską, Gazetę Pomorską,
Kurier Poranny, Gazetę Współczesną, Nową Trybunę Opolską, Echo Dnia, Gazetę codzienną Nowiny,
Głos Dziennik Pomorza, Express Bydgoski i Nowości Toruńskie a także ponad 150 tygodników
lokalnych oraz bezpłatną gazetę miejską Nasze Miasto. Nasze tytuły czyta codziennie 6,3 mln
czytelników *.”
„*źródło: PBC, 2015-6 2016, wskaźnik OTS 1+, Grupa celowa: wszystkie przypadki, Wielkość
(ważona): 30 136 052 (n=20 048), 4 emisje w każdym tytule, dzienniki (w każdy dzień od
poniedziałku do soboty); tytuły Polska Press Grupy: Pakiet Wider Sieciowy (18), Pakiet Wider TV (2)
Express Bydgoski, Naszemiasto.pl, Nowości – Dziennik Toruński, TV Pilot, Tygodnik Ostrołęcki”28
24 Polskapresse kupuje Media Regionalne. Jest zgoda UOKiK, wirtualnemedia.pl, 27.10.2013,http://www.wirtualnemedia.pl/artykul/polskapresse-kupuje-media-regionalne-jest-zgoda-uokik,[dostęp 02.12.2016].25 Opis Kuriera Lubelskiego, http://polskapress.pl/pl/portfolio/prasa/dzienniki/polska-kurier-lubelski, [dostęp 24.11.2016].26 Fuzja Polska Press Sp. z o.o. i Express Media Sp. z o.o., Biuro Prasowe Polska Press Sp. z o.o., 03.10.2016,http://polskapress.pl/pl/biuro-prasowe/komunikaty-prasowe/fuzja-polska-press-sp-z-o-o-i-express-media-sp-z-o-o [dostęp 24.11.2016].27 http://polskapress.pl/pl/o-polskapress/o-firmie [dostęp 24.11.2016].28 http://polskapress.pl/pl/o-polskapress/o-firmie [dostęp 24.11.2016].
19
Koncentrując się na zakresie czasowym 2015–2016, zrezygnowano
z precyzyjnego opisu poszczególnych decyzji rozwojowych Polska Press Sp. z o.o. Analizę
taką podjęła bowiem Lucyna Szot w pracy: „Dziennikarze mediów lokalnych w Polsce.
Między profesjonalizmem a koniecznością przetrwania” (Wrocław 2013)29. Aczkolwiek
w ramach podsumowania dotychczasowych analiz, warto przytoczyć krótki cytat
z powyższej publikacji, który – zdaniem autora – trafnie obrazuje dotychczasowe
rozważania. Wspomniana badaczka odnosiła się m.in. do działalności grupy Polska Press
Sp. z o.o.:
„Prywatyzacja prasy regionalnej ostatecznie zakończyła się przejęciem większości tytułów
przez duże koncerny zagraniczne, a następnie ich likwidacją. W ten sposób gazety stają się
częściami większych grup medialnych, których interesy znacznie się różnią od tradycyjnych
właścicieli, dla których rola wydawcy była ważniejsza od roli przedsiębiorcy, i którzy bardziej
niż zyskiem kierowali się chęcią służenia lokalnej społeczności (…) Konwergencja
poszczególnych branż prowadzi do powstania wielkich koncernów medialnych, których rozwój
świadczy zarówno o zmianach w strukturze własności mediów, jak i zmniejszeniu liczby firm
sprawujących kontrolę nad rynkiem mediów”30.
8. Struktura właścicielska Gazety Wyborczej
Wydawcą Gazety Wyborczej jest Agora S.A., z siedzibą w Warszawie. Spółka ma
oddziały w 19 miastach Polski, m.in. w: Białymstoku, Częstochowie, Gdańsku, Poznaniu,
Katowicach, Wrocławiu, Zielonej Górze. W dokumentach Krajowego Rejestru Sądowego
widnieje informacja, że łączna wysokość kapitału spółki wynosi 47 665 426,00 zł31.
Dotychczas we wszystkich emisjach akcji Agora S.A. wyemitowała 47 665 426 akcji,
a dzisiejsza wartość nominalna jednej akcji spółki wynosi 1,00 zł.
W Zarządzie spółki zasiadają: Kossakowski Grzegorz Arkadiusz (członek
zarządu), Musiał Robert Marek (członek zarządu), Hojka Bartosz Wojciech (prezes
zarządu), Jagiełło Tomasz Grzegorz (członek zarządu). W skład rady nadzorczej spółki
wchodzą: Sielicki Tomasz, Szlęzak Andrzej Stanisław, Formela Dariusz Marek,
Rapaczyński Wanda, Kryńska Godlewska Anna Maria, Dobosz Andrzej.
Sytuacja medialna Gazety Wyborczej i Agory S.A. jest odmienna, niż Gazety
Wrocławskiej i Polska Press Sp. z o.o. Rozpowszechnianie płatne razem Gazety Wyborczej na
przestrzeni ostatniej dekady spadło o ponad połowę: z ponad 448 tys. egzemplarzy
29 L. Szot, Dziennikarze mediów lokalnych w Polsce. Między profesjonalizmem a koniecznością przetrwa-nia, Wrocław 2013, s. 112-121.30 Ibidem, s. 121.31 Informacje nt. Agora S.A. pobrane z centralnej informacji Krajowego Rejestru Sądowego,https://ems.ms.gov.pl/krs/wyszukiwaniepodmiotu?t:lb=t, ostatnia aktualizacja: 10 sierpnia 2016 r.[dostęp 22.11.2016].
20
w roku 200732 do 177 tys. egz. w sierpniu 201633. W konsekwencji powyższego,
znaczenie tytułu w zyskach Agory S.A. znacznie zmalało34. W przeciwieństwie do Polska
Press Sp. z o.o., aktualnie Agora S.A. czerpie przychody głównie z działalności reklamowej,
kin sieci Helios oraz radia TOK FM35, podczas gdy Polska Press Sp. z o.o. to grupa
kontrolująca przede wszystkim media lokalne i regionalne, i z tej działalności czerpiąca
główne swoje zyski.
9. Charakterystyka wrocławskiego rynku dzienników – synteza
Szeroko rozumiane media, ze względu na swój znaczny potencjał perswazyjno-
manipulacyjny, stanowią podstawowe narzędzie socjotechniczne XXI w. Mogą być
wykorzystywane przez rozmaite grupy interesu m.in. do przedstawiania własnych
interpretacji zjawisk społeczno-politycznych i promocji istotnych dla grup wartości.
Kluczową sprawą w tym kontekście jest dążenie do pluralizmu, który przyczynia się do
występowania w otoczeniu ludzi wielu nietożsamych, wręcz pozostających ze sobą
w pewnej sprzeczności, oddziaływań socjotechnicznych. Tego typu „rywalizacja narracji”
znacznie utrudnia narzucanie jednej wizji świata i jednej interpretacji zjawisk przez
dominującą grupę lub grupy interesu.
Z badań przeprowadzonych na potrzeby artykułu wynika, że przeciętny
użytkownik Internetu, szukając tytułów wrocławskich dzienników poprzez popularną
wyszukiwarkę internetową „google.pl”, najłatwiej i najszybciej dotrze do: Gazety
Wrocławskiej i dodatku wrocławskiego Gazety Wyborczej. Ponadto, w trakcie poszukiwań,
bez trudu można znaleźć liczne konotacje wyszukiwanych fraz z wydawcą Gazety
Wrocławskiej – Grupą Polska Press Sp. z o.o. oraz innymi tytułami prasowymi przez tę
grupę wydawanymi.
Hipoteza postawiona we wstępie: „wrocławski rynek lokalnych i regionalnych
dzienników płatnych charakteryzuje się wysoką konkurencyjnością rozmaitych tytułów
i wydawców” została sfalsyfikowana. W wyniku obserwacji uczestniczącej oraz analizy
32 Komunikat zarządu Związku Kontroli i Dystrybucji Prasy o wysokości nakładów i dystrybucji tytułówkontrolowanych przez ZKDP w 2007 roku, Uchwała nr 71/2008 Zarządu ZKDP z dnia 20 listopada2008 roku, http://zkdp.pl/images/Komunikat2007.pdf [dostęp 24.11.2016].33 Komunikat zarządu Związku Kontroli i Dystrybucji Prasy o wysokości nakładów i dystrybucji tytułówkontrolowanych przez ZKDP w 2015 roku, op. cit.34 J. Frączyk, Wyniki Agory. Już nie "Gazeta Wyborcza", koncern połowę zysków czerpie z filmów, popcornu i książek, WPMoney.pl, 22.02.2016, http://www.money.pl/gielda/spolka -dnia/artykul/wyniki-agory-juz-nie-gazeta-wyborcza-,79,0,2023503.html [dostęp 24.11.2016].35 http://www.tokfm.pl/Tokfm/0,0.html [dostęp 01.12.2016].
21
rynku wrocławskich dzienników, autor postawił tezę przeciwną: „wrocławski rynek płatnych
dzienników lokalnych ogranicza się do dwóch tytułów: Gazety Wrocławskiej i lokalnego
dodatku do Gazety Wyborczej”. Po przeprowadzeniu analizy zestawień ZKDP oraz po
zapoznaniu się z ofertą prasową dzienników płatnych można stwierdzić, że we
Wrocławiu nie ma konkurencji dla wymienionych wyżej dzienników w ramach
przedmiotowego segmentu rynku. Pomimo nieprzeprowadzenia empirycznej analizy
zawartości powyższych tytułów zasadne wydaje się spostrzeżenie, iż na wrocławskim‒
rynku płatnych dzienników lokalnych i regionalnych występuje pozorny pluralizm
medialny. W rzeczywistości dostępny jest jeden pełny (pod względem objętościowym),
płatny dziennik (ok. 24-40 stron) oraz dodatek do płatnego dziennika ogólnopolskiego,
którego objętość przez większość dni tygodnia wynosi ok. 8-10 stron, jedynie
w wydaniu piątkowym zbliżając się do 20 stron.
Wydawcą pełnego objętościowo dziennika – Gazety Wrocławskiej – jest Polska
Press Sp. z o.o., której 100 procent udziałów należy do austriackiej spółki – HKM
Beteiligungs-GmbH36. W wyniku wielu korzystnych decyzji fuzyjnych i opłacalnych
przejęć, spółka Polska Press Sp. z o.o. osiągnęła dominującą pozycję w segmencie mediów
regionalnych i lokalnych w Polsce. Tymczasem Gazeta Wyborcza, mająca w swoim
portfolio wrocławski dodatek lokalny, należy do Agora S.A. Rozpowszechnianie płatne
razem Gazety Wyborczej na przestrzeni ostatniej dekady spadło o ponad połowę (z ponad
440 tys. w 2007 r. do 170 tys. w 2016 r.37). W konsekwencji powyższego znaczenie
tytułu w zyskach Agory S.A. znacznie zmalało.
Już sam fakt istnienia zaledwie dwóch wrocławskich dzienników płatnych
pozwala wnioskować o pozornym pluralizmie w tym segmencie rynku. Taki stan rzeczy
powoduje utrudnienia w dywersyfikacji źródeł informacji o wydarzeniach lokalnych
i regionalnych. Należy również zaznaczyć, że zakres tematyczny Gazety Wrocławskiej jest
znacznie szerszy, aniżeli możliwości wrocławskiej redakcji Gazety Wyborczej, która ma do
dyspozycji średnio około 8-10 stron lokalnego dodatku do GW38. Należy ponadto
podkreślić, że dominujący dziennik regionalny/lokalny w ponad 600-tysięcznym mieście
kontrolowany jest przez spółkę należącą w 100% do kapitału zagranicznego.
36 Informacje nt. Polska Press Sp. z o.o. pobrane z centralnej informacji Krajowego RejestruSądowego, ostatnia aktualizacja: data dokonania wpisu 25.10.2016, https://ems.ms.gov.pl/krs/wyszukiwaniepodmiotu?t:lb=t, [dostęp 22.11.2016].37 Por.: Komunikat zarządu Związku Kontroli i Dystrybucji Prasy o wysokości nakładów i dystrybucjitytułów kontrolowanych przez ZKDP w 2007 roku oraz: Komunikat zarządu Związku Kontroli i DystrybucjiPrasy o wysokości nakładów i dystrybucji tytułów kontrolowanych przez ZKDP w 2015 roku, op. cit.38 Należy zaznaczyć, że zestawione liczby stron w przypadkach obydwu analizowanych redakcjizawierają, poza treścią informacyjną, również kolumny ogłoszeniowe, nekrologi i reklamy, stano-wiące nawet do 20-40% wszystkich dostępnych kolumn prasowych.
22
Konkludując, koncentracja kapitału na polskim rynku prasowym po 1989 roku
stanowi zagadnienie na tyle złożone, iż jego wyczerpująca analiza znacznie przekracza
zakres artykułu naukowego. Zaobserwowane w ostatnim kwartale 2016 r. zjawisko
pozornego pluralizmu prasowego we Wrocławiu, ale również w szerszym kontekście
Polski, wymaga również dalszych analiz.
Mgr Mateusz Bartoszewicz: autor jest doktorantem w Instytucie Politologii Uniwersytetu
Wrocławskiego. Tytuł licencjata bezpieczeństwa narodowego oraz tytuł magistra bezpieczeństwa
międzynarodowego uzyskał na Uniwersytecie Wrocławskim. Jego praca magisterska dotyczyła
analizy zjawiska korupcji w Polsce. Zainteresowania badawcze: komunikowanie polityczne,
współczesna propaganda i socjotechnika, korupcja i klientelizm, przestępczość zorganizowana,
służby specjalne. E-mail: [email protected].
Adamik-Szysiak M., Wstęp, [w:] Media i polityka. Relacje i współzależności, red. M. Adamik-Szysiak,
Lublin 2014.
Karwat M., Podstawy socjotechniki dla politologów, polityków i nie tylko, Warszawa 2014.
Leksykon Politologii, red. A. Antoszewski, R. Herbut, Wrocław 2004.
Szot L., Dziennikarze mediów lokalnych w Polsce. Między profesjonalizmem a koniecznością przetrwania,
Wrocław 2013.
Tokarz T., Obraz jako narzędzie propagandy politycznej, [w:] Przestrzenie wizualne i akustyczne
człowieka. Antropologia wizualna jako przedmiot i metoda badań, red. W. Krzemińska, Wrocław 2007.
http://polskapress.pl/pl/biuro-prasowe/komunikaty-prasowe/fuzja-polska-press-sp-z-o-o-i-
express-media-sp-z-o-o
http://polskapress.pl/pl/o-polskapress/o-firmie
http://polskapress.pl/pl/portfolio/prasa/dzienniki/polska-kurier-lubelski
http://stat.gov.pl/statystyka-regionalna/rankingi-statystyczne/miasta-najwieksze-pod-
wzgledem- liczbyludnosci/
http://stat.gov.pl/vademecum/vademecum_dolnoslaskie/portrety_miast/miasto_Wroclaw.pdf
http://wroclaw.wyborcza.pl/wroclaw/0,0.html
http://www.gazetawroclawska.pl/.
http://www.hkmb.at/
http://www.money.pl/gielda/spolka-dnia/artykul/wyniki-agory-juz-nie-gazeta-
wyborcza-,79,0,2023503.html
http://www.prasa24.pl/
http://www.teleskop.org.pl/zkdp/index.jsp?p=publicDataNoReg
http://www.tokfm.pl/Tokfm/0,0.html
http://www.wirtualnemedia.pl/artykul/polskapresse-kupuje-media-regionalne-jest-zgoda-uokik
http://wyborcza.pl/0,0.html
23
http://zkdp.pl/images/Komunikat2007.pdf
http://zkdp.pl/images/Komunikat2015.pdf
https://ems.ms.gov.pl/krs/wyszukiwaniepodmiotu?t:lb=t
https://www.zkdp.pl/attachments/article/69/Zal_do%20uchwaly.pdf
arkuszy wydawniczych 0,9
__________________________________________
24
25
Krzysztof Bojarski, Organizacje społeczne i pozarządowe w systemie bezpieczeństwa wewnętrznego
państwa, „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN 2300-2662, s. 26-42.
Krzysztof Bojarski, Wyższa Szkoła Bezpieczeństwa i Ochrony im. Marszałka Józefa Pił-
sudskiego z siedzibą w Warszawie
Organizacje społeczne i pozarządowe w systemie bezpieczeństwa wewnętrznego
państwa
Community and Non-Governmental Organizations in the State Internal SecuritySystem
Abstrakt
System bezpieczeństwa tworzą przede wszystkim podmioty publiczne. Jednakże
swoje miejsce w tym systemie mają także organizacje społeczne i pozarządowe. Nie bez
znaczenia jest fakt, iż podmioty te angażując aktywność społeczną ludzi, przyczyniają
się w wielu przypadkach do istotnego zwiększenia bezpieczeństwa wewnętrznego
państwa. Dotyczy to zarówno dziedzin tak oczywistych jak ratownictwo czy bezpieczeń-
stwo ekologiczne, ale także dziedzin związanych ze stałym, bieżącym wzmacnianiem
bezpieczeństwa społecznego. W wielu przypadkach, bez udziału organizacji społecznych
i pozarządowych, państwo nie byłoby w stanie zapewnić właściwego poziomu tego
bezpieczeństwa. Dlatego też, mówiąc o systemie bezpieczeństwa wewnętrznego trzeba
pamiętać o istotnym wkładzie jaki wnoszą w ten system właśnie organizacje społeczne
i pozarządowe.
Słowa kluczowe: organizacje społeczne i pozarządowe, system bezpieczeństwa
wewnętrznego
AbstractSecurity system is obviously composed of public entities. However, community
and non-governmental organizations are parts of this system too. The fact that, in
many cases, public entities contribute to the considerable increase in the state internal
security is not without significance. This relates to branches such as life saving or
biosecurity, as well as to the branches connected with current and constant
reinforcement of social security. In many cases the state would not be able to assure
26
the appropriate level of social security wihout the involvement of community and non-
governmental organizations. Therefore, while talking about internal security system one
should remember about the vital contribution of the mentioned organizations to this
system.
Keywords: community and non-governmental organizations, internal security system
1. Wprowadzenie
Aktywność społeczna, zarówno ta w wymiarze szerszym i zinstytucjonalizowa-
nym, jak i ta w wymiarze jednostkowym i niesformalizowanym, jest wyrazem budzącego
się ducha obywatelskiego, ducha społecznego. Inicjatywa i działalność poszczególnych
osób czy organizacji społecznych posiada bowiem charakter oddolny, wynikający
z potrzeb i odczuć samych zainteresowanych. Nie jest to dziś tzw. „czyn społeczny”
narzucony przez władzę i realizowany z wynikającego stąd obowiązku. Działalność
społeczna to dziś forma samorealizacji wielu ludzi, bardzo często mająca przede
wszystkim na uwadze wsparcie i pomoc innym, potrzebującym tej pomocy ludziom. To
również realizowanie wielu przedsięwzięć ukierunkowanych na promocję i propagowanie
określonych postaw czy też standardów zachowania na przykład w zakresie ochrony
środowiska albo bezpieczeństwa dzieci i młodzieży. Zakres tej działalności jest dziś tak
duży, iż trudno wyobrazić sobie brak takiej formy partycypacji społeczeństwa w życiu
wspólnoty państwowej. Państwo bowiem nie jest w stanie i w istocie rzeczy nie byłoby
też wskazane, by zaspokajało wszystkie potrzeby obywateli. Jest bowiem wiele
płaszczyzn życia społecznego i indywidualnego gdzie to właśnie sami obywatele wiedzą
lepiej jak należy je zagospodarować, jak należy realizować określone działania i zadania.
Jest to zresztą zgodne z podstawową zasadą konstytucyjną, według której obecny
porządek prawny oparty jest o pomocniczość rozumianą jako wspieranie uprawnień
obywateli i ich wspólnot. W konsekwencji to obywatele w pierwszej kolejności powinni
wychodzić z inicjatywą realizacji określonych zadań im najbliższych, a państwo powinno
wkraczać dopiero wówczas gdy obywatele nie są w stanie radzić sobie sami z tymi
zadaniami i gdy jego interwencja będzie w konkretnych przypadkach oznaczała wyższą
skuteczność i efektywność zaspakajania potrzeb ludzkich. W związku z tym państwo
powinno wspierać i promować tę aktywność społeczną, która przyczynia się do realizacji
szeroko rozumianego dobra wspólnego i to zarówno w skali ogólnospołecznej jak
i indywidualnej. Nie można bowiem odbierać ludziom ich podstawowego prawa,
a zarazem obowiązku do samorealizacji i samodzielnego dbania o ich byt, pomyślność
27
i bezpieczeństwo. W tym też znaczeniu należy postrzegać rolę i sens działania
organizacji społecznych i pozarządowych w społeczeństwie zorganizowanym w państwo.
2. System bezpieczeństwa wewnętrznego
Nie ulega wątpliwości, iż bezpieczeństwo wewnętrzne jest domeną państwa. To
na państwie i organizacji państwowej spoczywa podstawowy obowiązek zapewnienia
tego bezpieczeństwa. To państwo bowiem posiada odpowiednie siły i środki by taki stan
bezpieczeństwa zapewnić. Mówiąc o systemie bezpieczeństwa wewnętrznego mamy
więc na myśli przede wszystkim system tworzony przez takie organy i podmioty jak:
Prezydent RP, organy administracji rządowej, jednostki samorządu terytorialnego,
organizacje i instytucje pozarządowe, podmioty prywatne. Można zatem powiedzieć, że
system ten tworzą organy w znaczeniu funkcjonalnym. Trzeba mieć jednocześnie
świadomość, iż zaliczenie niektórych podmiotów do systemu bezpieczeństwa
wewnętrznego jest w dużej mierze uzależnione właśnie od sposobu rozumienia zakresu
przedmiotowego bezpieczeństwa wewnętrznego: im szersze rozumienie tego pojęcia
tym szerszy skład systemu. Skład systemu bezpieczeństwa wewnętrznego związany jest
zatem mocno ze zróżnicowanym charakterem potencjalnych zdarzeń zakłócających
bezpieczeństwo. Zróżnicowany bowiem może być mechanizm ich powstawania, na
przykład działania celowe lub zdarzenia losowe. Poza tym naruszenia bezpieczeństwa
wewnętrznego mogą przybierać różne formy na przykład: przestępstwa przeciwko
porządkowi publicznemu, osobom i mieniu, pożary, powodzie, epidemie, katastrofy
budowlane, wypadki komunikacyjne. Warto raz jeszcze jednak podkreślić, iż Konstytucja
jednoznacznie wskazuje, że to państwo strzeże bezpieczeństwa obywateli1, więc
zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego należy do zadań państwa i jego
organów. Jest to tym bardziej istotne, że wysoki poziom bezpieczeństwa jest jednym
z podstawowych oczekiwań społecznych, jednakże na poziom ten, składa się działalność
nie tylko podmiotów państwowych2, ale rola podmiotów np. społecznych
i pozarządowych jest w tym zakresie jedynie uzupełniająca i pomocnicza3. Chodzi bo-
1 Art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483,z późn. zm.2 K. Sienkiewicz-Małyjurek, Współpraca na rzecz bezpieczeństwa i porządku publicznego z pozycjisamorządów gminnych, „Przedsiębiorczość i Zarządzanie” 2010, t. 11, z. 12, s. 49.3 S. Pieprzny, Administracja bezpieczeństwa i porządku publicznego, Rzeszów 2008, s. 73;G. Rydlewski, Kształt systemu instytucjonalnego bezpieczeństwa wewnętrznego w Polsce, [w:] Bez-pieczeństwo wewnętrzne państwa wybrane zagadnienia, red. S. Sulowski, M. Brzeziński, Warszawa2009, s. 134 i n.; E. Ura, Administracja bezpieczeństwa wewnętrznego, [w:] Bezpieczeństwo wewnętrznepaństwa, red. E. Ura, S. Pieprzny, Rzeszów 2015, s. 153.
28
wiem o to, by zachować jasność i jednoznaczność odpowiedzialności poszczególnych
podmiotów systemu bezpieczeństwa wewnętrznego, w którym to systemie ta
odpowiedzialność za to bezpieczeństwo spoczywa co do zasady na państwie.
Reasumując zatem te krótkie rozważania na temat sytemu bezpieczeństwa
wewnętrznego trzeba po pierwsze wskazać, iż pojęcie bezpieczeństwa wewnętrznego
i jego istnienie wyznaczone jest granicami państwa, co oznacza, że obejmuje ono
w istocie rzeczy wszystkie kategorie bezpieczeństwa określone porządkiem prawnym. Po
drugie bezpośrednie związanie bezpieczeństwa wewnętrznego z działaniami
i zjawiskami mającymi miejsce na terytorium państwa skutkuje poddaniem całości
przedsięwzięć ochronnych prawu wewnętrznemu państwa, jego zasadom i poglądom. Po
trzecie bezpieczeństwo wewnętrzne państwa jest budowane i chronione w oparciu
o prawo funkcjonujące w strukturze pionowej co powoduje, iż w przypadku wystąpienia
niebezpieczeństwa, wszyscy którzy są nim dotknięci często domagają się od razu
interwencji organów najwyższych w przekonaniu o ich skuteczności, gdy tym czasem
w rzeczywistości to właśnie organy lokalne mają szansę na szybszą i skuteczną reakcję4.
Również organizacje pozarządowe, które stanowią bez wątpienia istotną część życia
społecznego państwa, wyrażając demokratyczne prawa społeczeństwa obywatelskiego,
mogą w tym kontekście realizować ważne cele społeczne5. Takie bowiem właśnie
struktury mogą skutecznie i efektywnie uzupełniać działania organów publicznych
w identyfikowaniu i zaspokajaniu wielu potrzeb społecznych w zakresie szeroko
rozumianego bezpieczeństwa wewnętrznego państwa. W tym też znaczeniu ujawnia się
szczególna, choć niewątpliwe pomocnicza, rola organizacji społecznych
i pozarządowych.
3. Prawne formy działalności organizacji społecznych i pozarządowych
We współczesnych realiach człowiek stanął przed wyzwaniem tworzenia
bezpieczeństwa we możliwie wielu jego wymiarach i płaszczyznach z wykorzystaniem
w tych działaniach wszystkich podmiotów jakimi dysponują współczesne państwa
i społeczeństwa, w tym także podmiotów społecznych6. Aktywność społeczna, jej
pomyślny rozwój wymaga rzecz jasna właściwych i sprzyjających uwarunkowań praw-
4 J. Boć, O bezpieczeństwie wewnętrznym, [w:] Bezpieczeństwo wewnętrzne w działaniach terenowejadministracji publicznej, red. A. Chajbowicz, T. Kocowski, Wrocław 2009, s. 24-26.5 J. Trocha, Działalność organizacji pozarządowych na rzecz systemu zarządzania kryzysowego Rzeczy-pospolitej Polskiej, „Zeszyty Naukowe Wydziału Zarządzania i Dowodzenia Akademii Obrony Naro-dowej” 2014, nr 4 (12), s. 109.6 A. Skrabacz, Bezpieczeństwo społeczne, podstawy teoretyczne i praktyczne, Warszawa 2012, s. 12.
29
nych. W tym zakresie podstawowe znaczenie ma Konstytucja RP, która zawiera
wspomnianą już zasadę pomocniczości, i stanowi dalej, że: „każdemu zapewnia się
wolność zrzeszania”, „Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania
związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń,
ruchów obywatelskich innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji”, a jednocześnie
„zakazane są zrzeszenia, których cel lub działalność są sprzeczne z Konstytucją lub
ustawą” (art. 12; art. 58 ust. 1 i 2). Jeśli zaś chodzi o akty prawne rangi ustawowej to
w tym wypadku podstawowe znaczenie ma ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r.
o fundacjach7, ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach8 i przede
wszystkim ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego
i wolontariacie9. Czym są więc organizacje społeczne? Można powiedzieć są zrzesze-
niami obywateli, powstałymi w celu realizacji podstawowych praw obywateli do zrze-
szania się i wyrażania swojego zdania i opinii. Są także wyrazem szeroko rozumianej
zasady pluralizmu politycznego, bez względu na to, czy są one sformalizowane czy też nie.
Preambuła Prawa o stowarzyszeniach stanowi wprost, że prawo to stanowi się
w celu stworzenia warunków do pełnej realizacji gwarantowanej przepisami Konstytucji
wolności zrzeszania się. Stowarzyszenia są więc dobrowolnymi, samorządnymi
i trwałymi zrzeszeniami o celach niezarobkowych. Samodzielnie określają swoje cele,
programy działania i struktury organizacyjne, a także uchwalają wewnętrzne akty
dotyczące ich działalności. Podkreślić wypada, iż choć stowarzyszenie opiera swoją
działalność na pracy społecznej swoich członków, to jednak do prowadzenia swoich
spraw może zatrudniać również pracowników, którymi mogą być także jego członkowie.
Prawo tworzenia stowarzyszeń przysługuje obywatelom polskim mającym pełną
zdolność do czynności prawnych i niepozbawionych praw publicznych w liczbie co
najmniej siedmiu osób (formą uproszczoną jest stowarzyszenie zwykłe, które nie
posiada osobowości prawnej i które może być założone przez co najmniej trzy osoby).
Nadzór nad działalnością stowarzyszeń należy do: 1) wojewody właściwego ze względu
na siedzibę stowarzyszenia – w zakresie nadzoru nad działalnością stowarzyszeń
jednostek samorządu terytorialnego; 2) starosty właściwego ze względu na siedzibę
stowarzyszenia – w zakresie nadzoru nad innymi niż wymienione ww. stowarzysze-
niami. Poza tym w kontekście naszych rozważań trzeba także zauważyć, iż osoby prag-
7 Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach, Dz.U. z 2016 r. poz. 40, dalej: u.f.8 Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach, Dz.U. z 2017 r. poz. 210, dalej:u.P.s.9 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz.U.z 2016 r. poz. 1817, z późn. zm., dalej: u.dz.p.p.w.
30
nące założyć stowarzyszenie prowadzące działalność bezpośrednio związaną z obron-
nością albo bezpieczeństwem państwa lub ochroną porządku publicznego są obowiązane
uzgodnić zakres tej działalności, odpowiednio, z Ministrem Obrony Narodowej lub
ministrem właściwym do spraw wewnętrznych albo organami przez nich określonymi.
Ponadto działalność stowarzyszeń na terenach i w obiektach znajdujących się w zarzą-
dzie lub użytkowaniu organów wojskowych albo resortu spraw wewnętrznych wymaga
zezwolenia, odpowiednio, Ministra Obrony Narodowej lub ministra właściwego do spraw
wewnętrznych albo organów przez nich określonych (art. 2 ust. 1-3, art. 3 ust. 1, art. 8
ust. 5, art. 9, art. 40 ust. 1 i 2, art. 44 ust. 2, art. 45, u.P.s.). Stowarzyszenia zatem
pełnią bardo ważną rolę w zakresie możliwości samorealizacji się obywateli, możliwości
realizacji ich ducha społecznego, podstawowych praw do zrzeszania się, a przez to
wypełniają lukę jaka tworzy się między państwem, a „samotnym” nierzadko w swoich
sprawach obywatelem.
Podobną rolę pełnią fundacje, które mogą być ustanowione dla realizacji
zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub
gospodarczo użytecznych, w szczególności takich, jak: ochrona zdrowia, rozwój gospo-
darki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona
środowiska oraz opieka nad zabytkami. Fundacje mogą ustanawiać osoby fizyczne
niezależnie od ich obywatelstwa i miejsca zamieszkania bądź osoby prawne mające
siedziby w Polsce lub za granicą z tym, że siedziba fundacji powinna znajdować się na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Fundator ustala statut fundacji, określający jej
nazwę, siedzibę i majątek, cele, zasady, formy i zakres działalności fundacji, skład
i organizację zarządu, sposób powoływania oraz obowiązki i uprawnienia tego organu
i jego członków. Statut może zawierać również inne postanowienia, w szczególności
dotyczące prowadzenia przez fundację działalności gospodarczej, dopuszczalności
i warunków jej połączenia z inną fundacją, zmiany celu lub statutu, a także przewidywać
tworzenie obok zarządu innych organów fundacji (art. 1; art. 2 ust. 1 i 2; art. 5 ust. 1,
u.f.). Można więc powiedzieć, że istotą fundacji jest realizowanie celu określonego przez
fundatora, a pożytecznego dla innych. Niejako z definicji fundacja jest ustanawiana dla
dobra innych i to dobro ma realizować i pomnażać.
Istotną i szczególną rolę wśród aktów prawnych regulujących działalność
organizacji społecznych i pozarządowych pełni ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r.
o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Jest ona pierwszym i jedynym aktem
prawnym, który w założeniach jej twórców ma kompleksowo regulować funkcjonowanie
31
podmiotów pozarządowych10. Zgodnie z tą ustawą działalnością pożytku publicznego
jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe
w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Natomiast organizacjami
pozarządowymi są: niebędące jednostkami sektora finansów publicznych w rozumieniu
ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 11 lub przedsiębiorstwami,
instytutami badawczymi, bankami i spółkami prawa handlowego będącymi
państwowymi lub samorządowymi osobami prawnymi, niedziałające w celu osiągnięcia
zysku - osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej,
którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia,
(z wyjątkiem partii politycznych, związków zawodowych i organizacji pracodawców,
samorządów zawodowych, fundacji utworzonych przez partie polityczne). Poza tym
działalność ta może być prowadzona także przez na przykład: 1) osoby prawne i jed-
nostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła
Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów
i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich
cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego; 2) stowarzy-
szenia jednostek samorządu terytorialnego; 3) spółdzielnie socjalne. Jednocześnie na
podkreślenie zasługuje fakt, iż bardzo szeroko ustawodawca określił sferę zdań
publicznych w ramach której może być prowadzona działalność społecznie użyteczna.
Sfera ta zatem obejmuje zadania w zakresie na przykład: pomocy społecznej, w tym
pomocy rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywania szans tych
rodzin i osób; wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej; udzielania nieodpłatnej
pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa; działalności na
rzecz integracji i reintegracji zawodowej i społecznej osób zagrożonych wykluczeniem
społecznym; działalności charytatywnej; podtrzymywania i upowszechniania tradycji
narodowej, pielęgnowania polskości oraz rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej
i kulturowej; działalności na rzecz mniejszości narodowych i etnicznych oraz języka
regionalnego; działalności wspomagającej rozwój wspólnot i społeczności lokalnych;
nauki, szkolnictwa wyższego, edukacji, oświaty i wychowania; działalności na rzecz
dzieci i młodzieży, w tym wypoczynku dzieci i młodzieży; kultury, sztuki, ochrony dóbr
kultury i dziedzictwa narodowego; wspierania i upowszechniania kultury fizycznej;
ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego; turystyki i krajo-
10 J. Schmidt, Rozwój organizacji pozarządowych, teoria i praktyka, Warszawa 2012, s. 18.11 Dz.U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.
32
znawstwa; porządku i bezpieczeństwa publicznego; obronności państwa, działalności Sił
Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; upowszechniania i ochrony wolności i praw
człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demo-
kracji; udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego; ratownictwa i ochrony
ludności; pomocy ofiarom katastrof, klęsk żywiołowych, konfliktów zbrojnych i wojen
w kraju i za granicą (art. 3 ust. 1-4; art. 4 ust. 1, u.dz.p.p.w.).
Ustawodawca także zdecydowanie podkreślił, że działalność pożytku
publicznego co do zasady nie jest działalnością gospodarczą i może być prowadzona
jako działalność nieodpłatna i odpłatna. Z tym, że przychód z działalności odpłatnej
pożytku publicznego może służyć wyłącznie prowadzeniu działalności pożytku
publicznego (art. 6; art. 9 ust. 2, u.dz.p.p.w.). Poza tym trzeba także zauważyć, iż
podjęcie odpłatnej działalności pożytku publicznego nie wymaga żadnej formalnej
rejestracji. Jednak organizacja podejmująca odpłatną działalność pożytku publicznego
ma obowiązek rachunkowego wyodrębnienia działalności odpłatnej i działalności
nieodpłatnej12.
Trzeba także zauważyć, że organy administracji publicznej mogą powierzać (po
przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert) realizację zadań publicznych organizacjom
pozarządowym. W razie natomiast wystąpienia klęski żywiołowej, katastrofy naturalnej
lub awarii technicznej w kraju lub poza jego granicami organ administracji publicznej,
w celu zapobieżenia ich skutkom może zlecać organizacjom pozarządowym realizację
zadania publicznego z pominięciem otwartego konkursu ofert. Ponadto, jeśli jest to
niezbędne ze względu na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na ważny
interes społeczny lub publiczny Prezes Rady Ministrów, może zlecać organizacjom
pozarządowym realizację zadań publicznych z pominięciem otwartego konkursu ofert.
Podobnie także minister właściwy do spraw wewnętrznych, w przypadkach dotyczących
zadań z zakresu ochrony ludności i ratownictwa może zlecać uprawnionym w tym
zakresie podmiotom realizację zadań publicznych z pominięciem otwartego konkursu
ofert. Jeśli zaś chodzi o nadzór to nad działalnością pożytku publicznego organizacji
pożytku publicznego to, co do zasady w zakresie prawidłowości korzystania z uprawnień
przysługującym tym organizacjom, nadzór sprawuje minister właściwy do spraw zabez-
pieczenia społecznego (art. 11 ust. 1 i 2; art. 11a–11c; art. 28 ust. 1; art. 29 ust. 3, u.dz.p.p.w.).
12 J. Blicharz, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, Warszawa 2012,s. 80.
33
Ten krótki przegląd jedynie podstawowych i zasadniczych aktów prawnych
dotyczących działalności organizacji pozarządowych wskazuje przede wszystkim na
różnorodność możliwości uczestnictwa tych organizacji w realizowaniu szeregu działań
z zakresu zadań o charakterze publicznym. Chęć podejmowania i realizowania takich
działań po stronie organizacji społecznych jest duża, rolą państwa jest jedynie
umożliwienie i wspieranie takich inicjatyw. W sferze bezpieczeństwa wewnętrznego
istnieje ogromne pole możliwości realizowania działań związanych choćby z na przykład:
bezpieczeństwem społecznym, ekologicznym, edukacją dla bezpieczeństwa, czy też
wprost działań związanych z bezpieczeństwem i porządkiem publicznym.
Dlatego w tym miejscu po przedstawieniu podstawowych form prawnych
działalności organizacji pozarządowych, za Aleksandrą Skrabacz, warto także podkreślić,
iż realizacja zdań na rzecz bezpieczeństwa wynikać może z wielu różnych aktów
prawnych, które są podstawą do prowadzenia działalności przedmiotowej w różnych
obszarach bezpieczeństwa. Do najważniejszych należy na przykład zaliczyć działalność
prowadzoną przez organizacje pozarządowe: w dziedzinie ochrony środowiska, w celu
podjęcia lub zaniechania działań umożliwiających zachowanie lub przywrócenie
równowagi przyrodniczej, na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo
ochrony środowiska13; w dziedzinie klęski żywiołowej, w celu zapobieżenia skutkom
klęski żywiołowej lub ich usunięcia, na podstawie ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r.
o stanie klęski żywiołowej14; w dziedzinie pomocy społecznej, w celu realizacji zadań
z zakresu pomocy społecznej w szczególności w odniesieniu do przeciwdziałania
wykluczeniu społecznemu i wyrównaniu szans osób niepełnosprawnych na podstawie
ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej15; w dziedzinie ratownictwa
medycznego, w celu niesienia pomocy osobom znajdującym się w stanie nagłego
zagrożenia zdrowotnego, na podstawie ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym
Ratownictwie Medycznym16; w dziedzinie ochrony przeciwpożarowej, w celu ochrony
życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym
miejscowym zagrożeniem, na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie
przeciwpożarowej17. Organizacje społeczne i pozarządowe realizując swoje cele
statutowe często jednocześnie wpisują się niejako automatycznie w system
bezpieczeństwa wewnętrznego, stanowiąc swoistą wartość dodaną tego systemu18.13 Dz.U. z 2017 r. poz 519, z późn. zm.14 Dz.U. z 2014 r. poz. 333, z późn. zm.15 Dz.U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm.16 Dz.U. z 2016 r. poz. 1868, z późn. zm.17 Dz.U. z 2017 r. poz. 736, z późn. zm.18 A. Skrabacz, Organizacje pozarządowe w bezpieczeństwie narodowym Polski, Warszawa 2006, s. 132 i 133.
34
4. Wybrane obszary aktywności organizacji społecznych i pozarządowych w sferze
bezpieczeństwa wewnętrznego
Zapewnienie bezpieczeństwa państwa, w tym bezpieczeństwa wewnętrznego,
jest przedmiotem działalności wielu instytucji, które zaspokajają podstawową potrzebę
jaką jest właśnie potrzeba bezpieczeństwa19. Wśród nich odnalazły swoje miejsce także
organizacje społeczne i pozarządowe. Wiele organizacji pozarządowych realizuje
zadania, które bardziej lub mniej bezpośrednio związane są z szeroko rozumianym
bezpieczeństwem wewnętrznym. Warto zatem choć w ograniczonym i mocno
wycinkowym zakresie przedstawić niektóre z nich i obszary ich aktywności. Szczególne
miejsce wśród tych organizacji pełnią organizacje ratownicze.
Jak wiadomo państwo nie jest wstanie zapewnić bezpieczeństwa obywatelom
we wszystkich dziedzinach życia. Społeczne organizacje ratownicze zajęły się dlatego
tymi dziedzinami ratowniczymi, w których państwo nie podejmuje lub nie chce
podejmować swojej działalności. Organizacje pozarządowe organizują oraz prowadzą
działania ratownicze bądź we własnym zakresie, albo też współpracując z jednostkami
państwowymi. Działający w ramach tych organizacji ratownicy są wyszkoleni
i przygotowani do udzielenia pomocy potrzebującym20. Przykładowo ratownictwo
górskie mogą wykonywać Górskie Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe, Tatrzańskie
Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe oraz inne podmioty, jeżeli uzyskały zgodę ministra
właściwego do spraw wewnętrznych. Podmioty uprawnione do wykonywania
ratownictwa górskiego: organizują, kierują, koordynują i bezpośrednio prowadzą
działania ratownicze w ramach ratownictwa górskiego; organizują i prowadzą szkolenia
ratowników górskich i narciarskich oraz psów ratowniczych, w tym psów lawinowych,
wraz z ich przewodnikami; nadają uprawnienia ratownicze i instruktorskie w zakresie
ratownictwa górskiego, ratownictwa narciarskiego, ratownictwa z użyciem psów oraz
ratownictwa podwodnego w akwenach górskich i jaskiniach; prowadzą dokumentację
działań ratowniczych; prowadzą działalność profilaktyczną i edukacyjną dotyczącą
bezpieczeństwa w górach i na zorganizowanych terenach narciarskich.
Poza tym podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa górskiego mogą
w szczególności na przykład: 1) prowadzić ewakuację osób z kolei linowych
przeznaczonych do transportu osób; 2) zabezpieczać w zakresie ratownictwa górskiego
i narciarskiego imprezy sportowe oraz imprezy turystyczne na wniosek organizatora19 M. Lisicki, Diagnoza i prognoza rozwiązań systemowych w zakresie organizacji i zarządzaniabezpieczeństwem obywateli, [w:] Zarządzanie bezpieczeństwem – wyzwania XXI wieku, red. M. Lisicki,Warszawa 2008, s. 273 i 276.20 A. Skrabacz, Ratownictwo w III RP. Ogólna charakterystyka, Warszawa 2004, s. 13 i 67.
35
imprezy; 3) wydawać, na wniosek organu jednostki samorządu terytorialnego, dyrektora
parku narodowego lub krajobrazowego, albo zarządzającego zorganizowanym terenem
narciarskim, osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej
osobowości prawnej prowadzącej działalność w zakresie sportu, rekreacji lub turystyki
opinie dotyczące warunków bezpieczeństwa osób uprawiających sport, rekreację lub
turystykę w górach lub na zorganizowanych terenach narciarskich; 4) organizować,
kierować, koordynować i bezpośrednio prowadzić działania ratownicze na zorganizowa-
nych terenach narciarskich na podstawie umowy z zarządzającym zorganizowanym
terenem narciarskim; 5) organizować i prowadzić szkolenia wysokościowe z ewakuacji
osób z unieruchomionych kolei linowych przeznaczonych do transportu osób, w szcze-
gólności dla pracowników zorganizowanych terenów narciarskich, na których te urzą-
dzenia się znajdują; 6) brać udział w działaniach ratowniczych poza obszarem gór ze
szczególnym uwzględnieniem klęsk żywiołowych i katastrof na wezwanie właściwych
służb i sztabów kryzysowych; 7) organizować i prowadzić szkolenia dla osób uprawiają-
cych sport, rekreację lub turystykę w górach i na zorganizowanych terenach narciarskich
ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień bezpieczeństwa. Poza tym podmioty wyko-
nujące ratownictwo górskie współdziałają przy jego wykonywaniu na przykład z organa-
mi administracji rządowej i samorządowej czy też z jednostkami współpracującymi
z systemem Państwowego Ratownictwa Medycznego21. Oczywiście organizacji pozarzą-
dowych zajmujących się ratownictwem jest więcej, dość wspomnieć choćby Ochotnicze
Straże Pożarne czy też Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe jak również Ligę Obro-
ny Kraju, a ich działalność jest nie do przecenienia, tym niemniej nie możemy ograni-
czyć się jedynie do ratownictwa przedstawiając udział organizacji społecznych i pozarzą-
dowych w systemie bezpieczeństwa wewnętrznego bowiem tych obszarów na których
działają te organizacje jest wiele.
W codziennym życiu ważną rolę organizacje pozarządowe mają do spełnienia
szczególnie w obszarze bezpieczeństwa wewnętrznego związanym z bezpieczeństwem
społecznym. Zagrożenia społeczne wymagają szybkiego i skutecznego przeciwdziałania
zwłaszcza w zakresie profilaktyki, a nie tylko doraźnego niwelowania skutków.
Generalnie państwo nie jest w stanie reagować na wszystkie patologie społeczne,
dlatego włączenie organizacji pozarządowych do działania na rzecz bezpieczeństwa
społecznego jest konieczne. Warto zatem wspomnieć o takich organizacjach, które są
aktywne w tym zakresie, a są to na przykład takie organizacje jak: Caritas, Polski Czer-21 Art. 5 ust. 1, art. 7 ust 1 i 2, art. 8 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwiei ratownictwie w górach i na zorganizowanych terenach narciarskich, Dz.U. z 2011 r. Nr 208, poz.1241, z późn. zm.
36
wony Krzyż, Polska Akcja Humanitarna czy też Towarzystwo Pomocy im. Brata Alberta,
Tak na przykład Polski Czerwony Krzyż jest organizacją społeczną działającą na zasadzie
dobrowolności. Według statutu celem Polskiego Czerwonego Krzyża jest zapobieganie
cierpieniom ludzkim i ich łagodzenie we wszelkich okolicznościach i w każdym czasie,
przy zachowaniu bezstronności oraz bez jakiejkolwiek dyskryminacji, a zwłaszcza z po-
wodu narodowości, przynależności do grupy etnicznej, pochodzenia społecznego, rasy,
płci, religii, języka lub poglądów politycznych. Dla osiągnięcia tego celu Polski Czerwony
Krzyż w szczególności: wspomaga w czasie konfliktu zbrojnego wojskową i cywilną
służbę zdrowia, oraz prowadzi działalność humanitarną na rzecz ofiar konfliktów
zbrojnych; prowadzi działania na rzecz rozwoju krwiodawstwa i krwiolecznictwa oraz
pozyskiwania honorowych dawców krwi; niesie pomoc ofiarom i poszkodowanym
w klęskach żywiołowych i katastrofach w kraju, a także za granicą, oraz przygotowuje
społeczeństwo do właściwych zachowań w przypadku ich wystąpienia; działa na rzecz
ratownictwa i ochrony ludności, prowadzi szkolenia w tym zakresie oraz szkolenia
z pierwszej pomocy; prowadzi działalność charytatywną, realizuje zadania z pomocy
społecznej, w tym usługi opiekuńcze, prowadzi placówki interwencji kryzysowej oraz
działa na rzecz osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej; prowadzi
działalność na rzecz osób niepełnosprawnych; prowadzi działalność w dziedzinie
ochrony i promocji zdrowia, przeciwdziałania uzależnieniom, patologiom społecznym
oraz prowadzi działania w zakresie porządku i bezpieczeństwa publicznego z uwzględ-
nieniem pomocy i działań na rzecz osób poszkodowanych w wypadkach komunikacyj-
nych i upowszechniania zasad bezpiecznych zachowań; upowszechnia tradycje narodowe
oraz działa na rzecz mniejszości narodowych i etnicznych, prowadzi działania na rzecz
integracji europejskiej oraz rozwijania kontaktów i współpracy między społeczeństwami;
prowadzi działania na rzecz ochrony środowiska, dóbr kultury i dziedzictwa narodowego;
działa na rzecz odtwarzania więzi rodzinnych zerwanych w wyniku konfliktów zbrojnych,
klęsk żywiołowych i migracji; prowadzi działalność wychowawczą i wypoczynkową na
rzecz dzieci i młodzieży, wspiera i upowszechnia kulturę fizyczną, sport, turystykę,
krajoznawstwo i rekreację; organizuje i prowadzi placówki edukacyjno-oświatowe, opie-
kuńcze i socjalne, wypoczynkowe, rehabilitacyjne, lecznicze oraz inne — dla dzieci,
młodzieży i dorosłych; rozwija działalność wśród dzieci i młodzieży, uwzględniając przy
tym realizację wszystkich zadań statutowych; prowadzi szkolenia w zakresie aktywizacji
zawodowej osób podlegających wykluczeniu społecznemu; pozyskuje, szkoli i organizuje
personel i wolontariat niezbędny do realizacji jego zadań; prowadzi działalność i współ-
37
pracuje z organizacjami pozarządowymi w kraju i za granicą, wspomagając rozwój
społeczności lokalnych22.
Oczywiście przedstawienie wybranych zadań Polskiego Czerwonego Krzyża ma
na celu jedynie zasygnalizowanie obszarów działalności społecznej w których podejmują
swoją aktywność organizacje pozarządowe w ramach szeroko rozumianego
bezpieczeństwa społecznego, w rzeczywistości bowiem ich zakres działania jest szerszy.
Także w zakresie bezpieczeństwa ekologicznego organizacje pozarządowe pełnią
istotną rolę. Pozarządowych organizacji proekologicznych jest wiele, formułują one
w swoich statuach różne cele, które mają wpłynąć na większe bezpieczeństwo
ekologiczne poprzez głównie ochronę istniejących zasobów przyrodniczych. Wśród tych
organizacji można na przykład wspomnieć o Lidze Ochrony Przyrody, Klubie Gaja czy też
Polskim Klubie Ekologicznym. W statucie najstarszej wymienionej tu organizacji czyli
Ligi Ochrony Przyrody możemy przeczytać, że jest Stowarzyszeniem utworzonym
w 1928 roku, którego celem jest: kształtowanie właściwych postaw człowieka, a szcze-
gólnie młodzieży i dzieci przez ukazywanie bogactwa, piękna i znaczenia przyrody,
budzenie jej umiłowania i poszanowania, szerzenie zrozumienia celów ochrony przyrody
i środowiska oraz problemów i zagrożeń. Ponadto celem tej organizacji jest dbałość
o zapewnienie człowiekowi warunków życia w środowisku bezpiecznym dla jego
zdrowia, a także zabieganie o zachowanie, zrównoważone użytkowanie oraz odnawianie
zasobów, tworów i składników przyrody będących dziedzictwem i bogactwem
narodowym. Liga Ochrony Przyrody zabiega o ochronę i odnawianie zasobów środowiska
przyrodniczego dla współczesnych i przyszłych pokoleń, w szczególności przez:
1) zachowanie różnorodności biologicznej; 2) zachowanie dziedzictwa geologicznego
i paleontologicznego; 3) stwarzanie warunków do zachowania ciągłości występowania
gatunków roślin, grzybów i zwierząt wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub
przywracanie do właściwego stanu ochrony; 4) ochronę walorów krajobrazowych, zieleni
w miastach i wsiach oraz zadrzewień23. Generalnie można powiedzieć, iż do organizacji
ekologicznych zaliczamy te, których cele lub cel związany jest z szeroko rozumianą
ochroną środowiska naturalnego, a tym samym kształtowaniem i zwiększaniem
bezpieczeństwa ekologicznego państwa.
W końcu warto także wspomnieć o organizacjach pozarządowych, które
w swoich celach i działaniach wprost odwołują się do kwestii bezpieczeństwa wewnętrz-22 Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 1964 r. o Polskim Czerwonym Krzyżu, Dz.U. z 1964 r. Nr41, poz. 276, oraz § 8 i § 9 Statutu Polskiego Czerwonego Krzyża, rozporządzenie Rady Ministrówz dnia 20 września 2011 r. w sprawie zatwierdzenia statutu Polskiego Czerwonego Krzyża, Dz.U.z 2011 r., Nr 217, poz. 1284.
38
nego rozumianego jako bezpieczeństwo i porządek publiczny, a także jako działalność
proobronna. Skupiają się one na wychowaniu patriotycznym, szkoleniu rezerw osobo-
wych mających być odpowiedzią na ewentualne zagrożenia militarne, a także na dzia-
łalności na rzecz obrony cywilnej. W tej sferze podejmowanych jest wiele oddolnych
inicjatyw społecznych i działa wiele różnych organizacji. Wśród tych znaczniejszych
wymienić można Polski Związek Strzelecki, Związek Strzelecki „Strzelec” czy też
Towarzystwo Wiedzy Obronnej. Tak na przykład w statucie Związku Strzeleckiego
„Strzelec” czytamy, iż między innymi celem Związku jest na przykład: wychowanie mło-
dzieży w duchu patriotycznym w oparciu o hasła „Bóg – Honor - Ojczyzna” oraz
„Równość – Wolność – Niepodległość”; przekazywanie wiedzy historycznej, pielęgno-
wanie polskości oraz rozwój świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej; kształ-
towanie postaw patriotycznych wśród młodzieży; uczenie szacunku dla tradycji niepod-
ległościowej; praca nad rozwojem charakteru młodzieży; propagowanie atrakcyjnych
form spędzania wolnego czasu; wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej wśród
młodzieży; wdrażanie do uczestnictwa w życiu kulturalnym i społecznym Ojczyzny;
ochrona i promocja zdrowego trybu życia; zapobieganie narkomanii i alkoholizmowi24.
W przypadku wyżej zaprezentowanych celów można zatem wnioskować, iż organizacja
ta skupia się na budowaniu tożsamości narodowej na gruncie pamięci historycznej,
wzmacnianiu i promowaniu pozytywnych wzorców wśród obywateli w tym przede
wszystkim wśród młodzieży.
Znaczenie organizacji pozarządowych ściśle związanych z bezpieczeństwem
i porządkiem publicznym, i działalnością proobronną jest istotne, co znajduje swoje
potwierdzenie w oficjalnych dokumentach państwowych. Według Biura Bezpieczeństwa
Narodowego kształtowanie bezpieczeństwa państwa jest też bowiem w znacznym
stopniu udziałem samego społeczeństwa i organizacji pozarządowych. Wynika to przede
wszystkim z tego, że odpowiedni poziom strategicznej obronności kraju może być
istotnym czynnikiem odstraszania. Ważną rolę w tym zakresie mogą i powinny pełnić
właśnie organizacje pozarządowe o charakterze proobronnym, które w momencie
kryzysu lub wojny stanowiłyby istotne uzupełnienie i wsparcie zarówno dla pozamilitar-
nych, jak i militarnych struktur państwa25. W tym kontekście można zatem stwierdzić,
23 § 1 i § 10 Statutu Ligi Ochrony Przyrody, Warszawa 2012, http://www.lop.org.pl [dostęp: 02.06.2016].24 § 7 Statutu Związku Strzeleckiego „Strzelec”, http://www.zsstrzelec.com.pl [dostęp: 03.06.2016].25 Rekomendacje BBN ws. roli organizacji pozarządowych we wzmacnianiu strategicznej odporności kraju ,4 lutego 2015, [w:] Wybrane dokumenty oraz opracowania wydane przez Biuro BezpieczeństwaNarodowego w latach 2010–2015, Warszawa 2015, s. 25, www.bbn.gov.pl [dostęp: 13.06.2016 r.].
39
że działalność organizacji pozarządowych w sferze bezpieczeństwa i porządku publ-
icznego i w sferze proobronnej nie jest tylko pożytecznym hobby, ale może i powinna
być istotnym składnikiem zwiększenia bezpieczeństwa państwa.
5. Zakończenie
Podsumowując zasygnalizowaną tu problematykę udziału organizacji
społecznych i pozarządowych w systemie bezpieczeństwa wewnętrznego można bez
wątpienia stwierdzić, iż jest on duży i zróżnicowany. Obszary aktywności tych
organizacji w sferze bezpieczeństwa nie ograniczają się jedynie do tych najbardziej
oczywistych, jak ratownictwo czy bezpieczeństwo ekologiczne, ale rozciągają się na
wiele różnych sfer życia społecznego. Niezmiernie ważnym zakresem działania tych
organizacji jest bezpieczeństwo społeczne gdzie na co dzień, bez udziału mediów, wiele
organizacji pozarządowych zmaga się ze wsparciem osób, a często też całych grup
społecznych w ich trudnych bardzo problemach, starając się przywrócić utracone przez
nich poczucie bezpieczeństwa. Organizacje pozarządowe realizując swoje cele statutowe
w szeroko rozumianym zakresie bezpieczeństwa są trwałym elementem całego sytemu
bezpieczeństwa wewnętrznego. Bez ich udziału państwo nie byłoby w stanie realizować
skutecznie wielu zadań w tej sferze (przykładem niech będzie choćby udział organizacji
pozarządowych w niesieniu pomocy osobom poszkodowanym w czasie powodzi), a tym
samym to poziom bezpieczeństwa byłby wyraźnie uszczuplony.
Choć prawdą jest, że podstawowy ciężar odpowiedzialności za bezpieczeństwo
wewnętrzne spoczywa na administracji przede wszystkim rządowej, to jednocześnie
ważnym ogniwem sytemu bezpieczeństwa wewnętrznego są także organizacje
społeczne i pozarządowe, bowiem „gdzie państwo nie może tam społeczeństwo musi”26.
W taki sposób kształtuje się właśnie rola i miejsce organizacji społecznych
i pozarządowych w tym systemie – rola wspierania, uzupełniania, a gdy jest taka
konieczność zastępowania struktur państwowych.
Dr Krzysztof Bojarski: autor jest pracownikiem naukowo-dydaktycznym w Wyższej
Szkole Bezpieczeństwa i Ochrony im. Marszałka Józefa Piłsudskiego z siedzibą
w Warszawie. Przedmiot zainteresowań naukowych autora obejmuje zagadnienia zwią-
zane z szeroko rozumianym bezpieczeństwem, samorządem, prawem administracyjnym
oraz nauką o państwie i prawie. E-mail: [email protected]..
26 A. Skrabacz, Organizacje..., s. 147.
40
Rekomendacje BBN ws. roli organizacji pozarządowych we wzmacnianiu strategicznej odporności kraju,
4 lutego 2015, [w:] Wybrane dokumenty oraz opracowania wydane przez Biuro Bezpieczeństwa
Narodowego w latach 2010–2015, Warszawa 2015.
Statutu Ligi Ochrony Przyrody, Warszawa 2012.
Statutu Związku Strzeleckiego „Strzelec”.
Blicharz J., Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, Warszawa 2012.
Boć J., O bezpieczeństwie wewnętrznym [w:] Bezpieczeństwo wewnętrzne w działaniach terenowej
administracji publicznej, red. S. Sulowski, M. Brzeziński, Wrocław 2009.
Lisicki M., Diagnoza i prognoza rozwiązań systemowych w zakresie organizacji i zarządzania
bezpieczeństwem obywateli, [w:] Zarządzanie bezpieczeństwem – wyzwania XXI wieku,
red. M. Lisicki, Warszawa 2008.
Pieprzny S, Administracja bezpieczeństwa i porządku publicznego, Rzeszów 2008.
Rydlewski G., Kształt systemu instytucjonalnego bezpieczeństwa wewnętrznego w Polsce
[w:] Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa wybrane zagadnienia, red. S. Sulowski, M. Brzeziński,
Warszawa 2009.
Schmidt J., Rozwój organizacji pozarządowych, teoria i praktyka, Warszawa 2012.
Sienkiewicz-Małyjurek K., Współpraca na rzecz bezpieczeństwa i porządku publicznego z pozycji
samorządów gminnych, „Przedsiębiorczość i Zarządzanie” 2010, t. 11, z. 12.
Skrabacz A., Bezpieczeństwo społeczne, podstawy teoretyczne i praktyczne, Warszawa 2012.
Skrabacz A., Organizacje pozarządowe w bezpieczeństwie narodowym Polski, Warszawa 2006.
Skrabacz A., Ratownictwo w III RP. Ogólna charakterystyka, Warszawa 2004.
Trocha J., Działalność organizacji pozarządowych na rzecz systemu zarządzania kryzysowego
Rzeczypospolitej Polskiej, „Zeszyty Naukowe Wydziału Zarządzania i Dowodzenia Akademii
Obrony Narodowej” 2014, nr 4 (12).
Ura E., Administracja bezpieczeństwa wewnętrznego [w:] Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa,
red. E. Ura, S. Pieprzny, Rzeszów 2015.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.
Ustawa z dnia 16 listopada 1964 r. o Polskim Czerwonym Krzyżu, Dz.U. Nr 41, poz. 276.
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach, Dz.U. z 2016 r. poz. 40.
Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach, Dz.U. z 2017 r. poz. 210.
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, Dz.U. z 2017 r. poz. 736, z późn. zm.
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, Dz.U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm.
Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, Dz.U. z 2014 r. poz. 333, z późn. zm.
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie,
Dz.U. z2016 r. poz. 1817, z późn. zm.
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz.U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm.
Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym, Dz.U. z 2016 r.
poz. 1868, z późn. zm.
41
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.
Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie i ratownictwie w górach i na zorganizowanych
terenach narciarskich, Dz.U. Nr 208, poz. 1241, z późn. zm.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 września 2011 r. w sprawie zatwierdzenia statutu
Polskiego Czerwonego Krzyża, Dz.U. Nr 217, poz. 1284.
arkuszy wydawniczych 1,1
__________________________________________
42
43
Konrad Buczma, Sławomir Chomoncik, Prawo do ochrony danych osobowych w pracach Komisji
Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w latach 1993–1997, „Rocznik
Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN 2300-2662, s. 44-60.
Konrad Buczma – Wydział Agrobioinżynierii Uniwersytetu Przyrodniczego w Lublinie
Sławomir Chomoncik – Wydział Bezpieczeństwa Narodowego Akademii Sztuki Wojennej
Prawo do ochrony danych osobowych w pracach Komisji Konstytucyjnej
Zgromadzenia Narodowego w latach 1993-1997
Right of Personal Data Protection in Works of the Constitutional Commission
of National Assembly in 1993-1997 Years
Abstrakt
Przedkładany artykuł dotyczy kształtowania się uregulowania prawa do ochrony
danych osobowych w obecnej Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia
1997 roku. Autorzy przedstawiają projekty przyszłej polskiej ustawy zasadniczej będące
przedmiotem prac w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego pod kątem
analizy uwarunkowań, które doprowadziły do obecnego kształtu art. 51 Konstytucji RP
będącego wynikiem dyskusji prac we wspomnianej Komisji a normującym na płaszczyź-
nie konstytucyjnej prawo do ochrony danych osobowych. Autorzy udowadniają, iż za-
gadnienie te w kontekście prac nad całością polskiej konstytucji było problematyką
marginalną nie wywołującą większych sporów i kontrowersji w Komisji Konstytucyjnej
Zgromadzenia Narodowego.
Słowa kluczowe: Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego, Konstytucja RP,
prawo do ochrony danych osobowych, prawo do prywatności
Abstract
This article concerns forming of settling the right to personal data protection in
present Constitution of the Republic of Poland dating back to 02.04.1997. The authors
present projects of future constitution that are the subject of work of National
Assembly Constitutional Committee. The authors depict the analysis of conditioning
that led to the present form of art 51 of the Constitution of the Republic of Poland
which is the outcome of discussions in the already mentioned committee as well as
44
a normalizing standard on the constitutional level that gives the right to personal data
protection. The writers prove that this issue in the context of work on the whole polish
constitution was a marginal aspect and it did not arise greater disputes and
controversies in National Assembly Constitutional Committee.
Keywords: Constitution of the Republic of Poland, National Assembly Constitutional
Committee, right to personal data protection, right to privacy
1. Wprowadzenie
Problematyka związana z ochroną danych osobowych od czasu przemian
ustrojowych w Polsce była przedmiotem wielu analiz i prób normatywnego
ujednolicenia, których to interpretacja często powodowała odmienne stanowiska
doktryny, praktyki prawniczej, co miało również wpływ na sam proces legislacyjny
obejmujący tą materię1.
Na podstawie artykułów 1, 2 i 2a ustawy konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1992
roku o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej2,
Konstytucja RP z 1997 roku została uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe
a następnie przyjęta w drodze referendum konstytucyjnego. Prawo inicjatywy
ustawodawczej w zakresie przedstawiania projektów przyszłej konstytucji przysługiwało:
1) Komisji Konstytucyjnej;
2) grupie 56 członków Zgromadzenia Narodowego;
3) Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej;
4) grupie obywateli w liczbie co najmniej 500 000 osób posiadających czynne
prawo wyborcze do Sejmu (po nowelizacji ustawy w 1994 roku).
Na podstawie tych przepisów do Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia
Narodowego złożono siedem projektów. Pierwszym z nich był projekt Senatu I kadencji
wniesiony 24 marca 1993 roku – podpisani pod projektem posłowie i senatorowie
upoważnili do reprezentowania siebie senator Alicję Grześkowiak. Kolejny z projektów,
opracowany przez Konfederację Polski Niepodległej, został złożony do Komisji
Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w dniu 30 kwietnia 1993 roku i podpisany
1 Zob. szerzej: R. Chruściak, Przygotowanie i uchwalenie konstytucji RP. Wybór przepisów prawnych,Warszawa 1996; id., Projekty Konstytucji 1993–1997, cz. 1 i 2, Warszawa 1997; id., PrzygotowanieKonstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. – przebieg prac parlamentarnych,Warszawa 1997; A. Drozd, Pojęcie danych osobowych – uwagi wstępne, [w:] Ochrona danychosobowych w Polsce z perspektywy dziesięciolecia, red. P. Fajgielski, Lublin 2008.2 Dz.U. Nr 67, poz. 336 oraz Dz.U. z 1994 r., Nr 61, poz. 251.
45
przez 58 członków Zgromadzenia Narodowego, którzy do reprezentowania siebie
upoważnili posła Leszka Moczulskiego. Tego samego dnia złożony został także projekt
Polskiego Stronnictwa Ludowego poparty przez posłów i senatorów Klubu
Parlamentarnego Polskiego Stronnictwa Ludowego a także kół poselskich Unii Pracy,
Mniejszości Niemieckiej, Partii Rencistów i Emerytów „Nadzieja” oraz posłów
niezrzeszonych, którzy do reprezentowania siebie upoważnili posłów: Aleksandra
Łuczaka i Jarosława Szymańskiego. Następnie 6 maja 1994 roku zgłoszony został projekt
prezydencki Lecha Wałęsy, który upoważnił do reprezentowania siebie zastępcę szefa
Kancelarii Prezydenta Lecha Falandysza. Jako piąty, w dniu 9 maja 1994 roku,
przedłożony został projekt konstytucji Unii Demokratycznej, poparty podpisami 60
członków Zgromadzenia Narodowego, którzy do reprezentowania siebie upoważnili
posła Jerzego Ciemieniewskiego. Również 9 maja 1994 roku swój projekt konstytucji
zgłosił Sojusz Lewicy Demokratycznej. Został on wniesiony przez grupę 68 członków
Zgromadzenia Narodowego, którzy upoważnili do reprezentowania siebie posła Jerzego
Jaskiernię. Jako ostatni do Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego wpłynął
projekt obywatelski. Został on zgłoszony w dniu 8 września 1994 roku i poparty liczbą
959 270 podpisów obywateli posiadających czynne prawo wyborcze do Sejmu.
Zgłoszenia projektu dokonał ówczesny przewodniczący NSZZ „Solidarność” Marian
Krzaklewski, będący jednocześnie pełnomocnikiem podpisanych.
2. Prawo do ochrony danych osobowych w projektach Konstytucji RP - projekty
stanowiące przedmiot prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego
w latach 1993–1997
Projekty przyszłej Konstytucji, które stały się przedmiotem obrad w Komisji
Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego można podzielić na dwie grupy tj. na
projekty odnoszące się do ochrony danych osobowych i te, które tego typu regulacji nie
przewidywały. Do pierwszej grupy należą projekty: Polskiego Stronnictwa Ludowego,
prezydencki Lecha Wałęsy, Sojuszu Lewicy Demokratycznej oraz projekt obywatelski.
Pierwszy z nich, projekt PSL, został złożony do Komisji Konstytucyjnej
30 kwietnia 1993 roku3. Prawo do ochrony danych osobowych uregulowane zostało
w artykule 30 analizowanego projektu. Ustępy 1, 2 i 3 wspomnianego artykułu odnosiły
się do poszanowania rozwoju osobowości, ochrony życia prywatnego i rodzinnego,
gwarantują tajemnicę korespondencji, przesyłanych informacji, regulują możliwość
3 Druk Zgromadzenia Narodowego (dalej jako: ZN) nr 4.
46
ustawowego ograniczania tych praw ze względu na bezpieczeństwo państwa, zdrowie,
ochronę demokratycznego ładu społecznego4. Z punktu widzenia ochrony danych
osobowych najważniejsze znaczenie miał ustęp 3 artykułu 30, który gwarantował
obywatelowi prawo dostępu do zebranych o nim informacji i ich sprostowania
w brzmieniu: „Obywatel ma prawo dostępu do informacji zebranych o jego osobie przez
urzędy i instytucje i do żądania sprostowania danych nieprawdziwych lub nieścisłych.
Prawo to może ulec ograniczeniu w drodze ustawy ze względu na toczące się
postępowanie karne”.
Projekt prezydencki, wniesiony przez Prezydenta RP Lecha Wałęsę, został
złożony do Komisji Konstytucyjnej 6 maja 1994 roku5. Odniesienia do zagwarantowania
prawnej ochrony prywatności oraz ochrony danych osobowych umieszczone zostały
w załączonej do projektu Karcie Praw i Wolności. Obok ogólnej deklaracji poszanowania
i ochrony życia prywatnego, rodzinnego, dobrego imienia oraz tajemnicy korespondencji
i komunikowania się (art. 13), znalazło się w nim odniesienie do ochrony danych
osobowych. Artykuł 10 Karty Praw i Wolności zatytułowany „Prawo do informacji”
zakazywał gromadzenia informacji o obywatelach innych niż jest to niezbędne
i konieczne w demokratycznym społeczeństwie. Przyznawał prawo dostępu do
dotyczących obywateli dokumentów urzędowych i kartotek wraz z możliwością ich
sprostowywania i żądania usunięcia informacji zbędnych lub zebranych niezgodnie
z prawem. Projekt Karty Praw i Wolności zakładał połączenie w jednym artykule 10:
prawa dostępu do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych. Prawo
ochrony danych osobowych miało przysługiwać tylko obywatelom polskim. Istotnym
novum w stosunku do innych przedłożonych projektów ustawy zasadniczej było
przyznanie prawa żądania usunięcia danych nieprawdziwych lub zebranych niezgodnie
z przepisami.
Do grupy projektów podejmujących zagadnienie ochrony danych należy zaliczyć
projekt konstytucji opracowany przez Sojusz Lewicy Demokratycznej, wniesiony do
Komisji Konstytucyjnej 9 maja 1994 roku6. Zapewniano w nim nienaruszalność
mieszkania, tajemnicę korespondencji, oraz co ważne, wszelkich danych przesyłanych
różnymi środkami informacji. Określono również możliwość ograniczenia w formie
4 Art. 30: „1. Każdy ma prawo do swobodnego rozwoju swej osobowości oraz do ochrony życiaosobistego i rodzinnego. 2. Mieszkanie, tajemnica korespondencji oraz informacji przesyłanychinnymi środkami są nienaruszalne. Ograniczenia tych wolności, ze względu na bezpieczeństwopaństwa, ściganie sprawców przestępstw, ochronę demokratycznego ładu społecznego i zdrowiepubliczne określa ustawa”.5 Druk ZN nr 1.6 Druk ZN nr 2.
47
ustawowej praw obywatelskich ze względu na bezpieczeństwo państwa, porządek
publiczny, moralność, zdrowie, ściganie sprawców przestępstw (art. 40). Bezpośrednio
do ochrony danych osobowych odnosił się artykuł 39 projektu, który gwarantował
każdemu prawo do rozwoju osobowości. Zakazywał zmuszania do składania oświadczeń
związanych z przekonaniami wyznaniowymi. Gwarantował każdemu prawo do
prywatności życia osobistego i rodzinnego jednocześnie zastrzegając, iż zakres
gromadzenia danych o osobach przez organy państwowe powinna określić ustawa.
Projekt przyznawał obywatelowi możliwość dostępu do informacji zebranych o nim
przez urzędy i instytucje oraz dawał prawo sprostowania danych nieścisłych lub
nieprawdziwych. Mogło one zostać ograniczone ze względu na toczące się postępowanie
karne. Prawo do ochrony danych osobowych, w omówionym artykule 39, zostało ściśle
powiązane z prawem do prywatności oraz swobodnego rozwoju osobowości. Brak
odwołania do słowa „obywatel” świadczy o przyznaniu tego prawa wszystkim osobom
znajdującym się na terytorium Polski. Należy również dodać, iż artykuł 27 projektu
konstytucji nakazywał interpretację praw i wolności człowieka zgodnie z prawem
międzynarodowym. Dawało to nadzieje na wykształcenie się polskich reguł
przetwarzania informacji w oparciu o międzynarodowe standardy.
W projekcie obywatelskim zgłoszonym do Komisji Konstytucyjnej w dniu
8 września 1994 roku7, ochrona danych osobowych została ujęta w artykule 11.
Zapewniano w nim każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci
i dobrego imienia. Gwarantowano prawo dostępu do informacji zebranych o osobie
przez urzędy i instytucje wraz z możliwością żądania sprostowania danych nieścisłych
lub nieprawdziwych. Prawo to mogło ulec ograniczeniu w drodze ustawy ze względu na
toczące się postępowanie karne lub ważny interes państwa. Ważnym było podkreślenie,
iż ograniczenie tego prawa mogło być możliwe jedynie w przypadkach przewidzianych
w ustawie. Projekt, w artykule 12, gwarantował również prawo do tajemnicy
korespondencji i przekazywania informacji wskazując na możliwość ich ograniczania
w formie ustawowej.
7 Druk ZN nr 7.
48
Do drugiej grupy projektów Konstytucji – skupiających się wyłącznie na prawie
do prywatności należy zaliczyć projekty: Komisji Konstytucyjnej Senatu I kadencji8,
Konfederacji Polski Niepodległej9, Unii Demokratycznej10.
3. Prace nad regulacją prawa do ochrony danych osobowych w Komisji
Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego
Problematyka ochrony danych osobowych nie była przedmiotem większego
zainteresowania Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Według Joanny
Braciak wynikało to z chęci uzyskania kompromisu politycznego, co spowodowało
zwrócenie większej uwagi na te propozycje normatywne, które budziły najwięcej
kontrowersji11. Ochrona danych osobowych pojawiła się trzykrotnie w pracach
Podkomisji Praw i Obowiązków Obywateli w dniach 23 listopada, 2 i 8 grudnia 1994
roku oraz dwukrotnie w pracach Podkomisji Redakcyjnej Zagadnień, Ogólnych
i Przepisów Wprowadzających Konstytucję w dniach 11 i 20 stycznia 1995 roku.
Propozycja wykorzystania ukształtowanych międzynarodowych standardów
przetwarzania danych pojawiała się wielokrotnie w wypowiedziach członków Podkomisji
Praw i Obowiązków Obywateli Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego12.
Dlatego też należy jedynie odnotować dyskusję nad redakcyjnym ujęciem prawa do
ochrony danych osobowych w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, która
odbyła się w dniach 8–9 marca 1995 roku oraz 18 września 1996 roku, co zdaniem
Ryszarda Chruściaka oznaczało zakończenie prac nad rozdziałem II Konstytucji RP 13.
Stało się tak dzięki szybko osiągniętemu porozumieniu.
8 Złożony do Komisji Konstytucyjnej 24 marca 1993 roku, Druk ZN nr 3. Jedynie w art. 24 projektgwarantował sformułowane ogólnie prawo do prywatności, życia rodzinnego i tajemnicykorespondencji. Określono także możliwość ograniczenia tego prawa ze względu na bezpieczeństwopaństwa, zapobieganie katastrofom, klęskom żywiołowym, ochronie zdrowia i moralności.9 Wniesiony do Komisji Konstytucyjnej 30 kwietnia 1993 roku. Druk ZN nr 5. Normował wyłącznieprawo do poszanowania prywatności życia osobistego i rodzinnego oraz tajemnicy korespondencji(art. 21), uznając je za tzw. prawa kardynalne.10 Przedłożony 9 maja 1994 roku. Druk ZN nr 6. Znajdujemy w nim również nieliczne odwołania dozagwarantowania poszanowania prywatności jednostki, jej życia osobistego i rodzinnego.Ograniczenie tych praw mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych ustawą (art. 21).11 Zob. J. Braciak, Prawo do prywatności, Warszawa 2004, s. 153.12 Podkomisja Praw i Obowiązków Obywateli została powołana na mocy art. 4 Uchwały KomisjiKonstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego z dnia 18 stycznia 1994 roku – Regulamin KomisjiKonstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego (Monitor Polski Nr 8, poz. 62 oraz Nr 56, poz. 468). Dojej zadań, na podstawie pkt 6 Uchwały Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego z dnia 18maja 1994 roku w sprawie zakresu pracy stałych podkomisji Komisji Konstytucyjnej ZgromadzeniaNarodowego, należały sprawy obywatelstwa polskiego, wolności, praw i obowiązków człowiekai obywatela, ich zakresu i gwarancji prawnych przysługujących jednostce, zakresu i procedur ichbezpośredniego stosowania, wolności i praw w warunkach nadzwyczajnych stanów w państwie.13 R. Chruściak, Przygotowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej..., s. 99.
49
Na posiedzeniu Podkomisji Praw i Obowiązków Obywateli 23 listopada 1994
roku Leszek Wiśniewski – ekspert Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego –
stwierdził, iż należy w Konstytucji określić granice zbierania danych o obywatelach,
szczególnie przez instytucje państwowe i samorządowe. Zwrócił on także uwagę na
konieczność zagwarantowania obywatelowi prawa dostępu do jego danych, żądania ich
sprostowania oraz usunięcia danych zbędnych lub zebranych niezgodnie z prawem.
Swoje stanowisko uzasadniał dużym zagrożeniem wykorzystywania danych osobowych
w dobie komputeryzacji, możliwości rejestracji rozmów telefonicznych oraz pobierania
informacji o obywatelach z ich kart kredytowych. Zwrócił uwagę na rosnącą rejestrację
codziennego życia obywatela także przez urzędy wskazując na gromadzenie danych
przez urzędy podatkowe, urzędy pracy14.
Pierwsza propozycja unormowania prawa do ochrony danych osobowych
autorstwa L. Wiśniewskiego została przedstawiona na posiedzeniu Podkomisji Praw
i Obowiązków Obywateli 2 grudnia 1994 roku. Przedstawił on dwie wersje stosownej
regulacji. Pierwsza wersja zawierała następującą regulację:
„1. Każdy ma prawo do ochrony swego życia prywatnego, rodzinnego, czci i mienia.
2. Obywatel ma prawo dostępu do informacji zebranych o jego osobie przez urzędy
i instytucje oraz do żądania sprostowania danych nieprawdziwych lub nieścisłych. Prawo to
może ulec ograniczeniu w drodze ustawy ze względu na toczące się postępowanie karne lub
ważny interes państwa.
3. Mieszkanie, tajemnica korespondencji i informacji przekazywanych wszelkimi środkami są
nienaruszalne. Ograniczenie tych wolności ze względu na bezpieczeństwo państwa lub
ściganie sprawców przestępstw określa ustawa. Naruszenie mieszkania może nastąpić w
stanie wyższej konieczności – w celu zapobieżenia skutkom katastrof lub klęsk
żywiołowych.”15
Druga propozycja różniła się od pierwszej jedynie formą zredagowania
projektowanego przepisu Konstytucji RP w brzmieniu: „Nie wolno gromadzić innych
informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym społeczeństwie ludzi
wolnych. Zasady i tryb gromadzenia informacji określa ustawa. Ustawa określi, po jakim
czasie zebrane informacje mogą być likwidowane oraz jakie informacje mogą być
zbierane tylko za pisemną zgodą obywatela i podlegają zniszczeniu na każde jego
żądanie. Zebranych informacji nie wolno wykorzystywać w innym celu niż zostały
zebrane, nie wolno ich przekazywać lub sprzedawać. Każdy ma prawo dostępu do
dotyczących go dokumentów urzędowych i kartotek, prawo do sprostowania oraz żąda-
14 Zob. „Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego. Biuletyn” 1995, t. 10, s. 95.15 Ibidem, s. 166.
50
nia usunięcia informacji zbędnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą.
Ograniczenie tych praw może określić ustawa”16. Obie zaproponowane wersje stały się
podstawą dalszych prac w Podkomisji Praw i Obowiązków Obywateli.
Dyskusja rozpoczęta nad propozycjami złożonymi przez L. Wiśniewskiego
została skierowana przez posłankę Barbarę Labudę zasiadającą w Podkomisji Praw
i Obowiązków Obywateli w stronę rozumienia prywatności jako prawa do decydowania
o swoim życiu. Posłanka B. Labuda rozumiała je jako wolność decyzji o urodzeniu
dziecka, zawierania związku małżeńskiego proponując uzupełnienie propozycji
zgłoszonych przez L. Wiśniewskiego. Stanowisko to nie zostało podzielone przez
przedstawiciela Prezydenta RP Władysława Kuleszę, który uważał, że dwa warianty
przedłożone przez L. Wiśniewskiego gwarantują ochronę szeroko rozumianej
prywatności. Podkomisja jednogłośnie przyjęła propozycję L. Wiśniewskiego w nieco
zmodyfikowanym dwuwariantowym brzmieniu. Wariant I: „Ust. 1. Każdy ma prawo do
ochrony swojego życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia.” Wariant II
„Ust. 1. Każdy ma prawo do ochrony swojego życia prywatnego, rodzinnego, czci,
dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym. Ust. 2. Wolność
i tajemnica komunikowania się są nienaruszalne. Ich ograniczenie może nastąpić
z przyczyn i na warunkach określonych ustawą. Ust. 3. Mieszkanie każdego jest
nietykalne. Przeszukanie może nastąpić jedynie w przypadkach i w sposób określony
ustawą. Ust. 4. Zakres i sposób gromadzenia, przetwarzania i wykorzystywania danych
o obywatelach oraz zasady dostępu do tych danych określa ustawa”17.
Na posiedzeniu Podkomisji Praw i Obowiązków Obywateli w dniu 8 grudnia
1994 roku posłanka Irena Lipowicz, nie mogąc uczestniczyć we wcześniejszych
posiedzeniach, zaprezentowała własną koncepcję uregulowania prawa do ochrony
danych osobowych. Była ona w porównaniu do przyjętego przez Podkomisję Praw
i Obowiązków Obywateli projektu L. Wiśniewskiego bardziej rozbudowana i brzmiała:
„1. Nie wolno pozyskiwać, gromadzić, przetwarzać i udostępniać innych informacji
o obywatelach innych niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Zasady i tryb
pozyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i udostępniania informacji określa ustawa.
2. Każdy ma prawo do zachowania w tajemnicy dotyczących go informacji osobowych.
Pozyskiwanie, gromadzenie, przetwarzanie i udostępnianie takich danych przez organy
państwowe następuje wyłącznie a) na podstawie ustawy, ze względu na zasługujący na
ochronę interes publiczny, interes osoby, której dane dotyczą lub interes osób trzecich;
16 Ibidem, s. 167.17 Ibidem, s. 168-169.
51
b) na podstawie pisemnej, wyraźnej i swobodnie udzielonej zgody osoby zainteresowanej
w granicach tego upoważnienia. 2. Zakres i tryb pozyskiwania, gromadzenia, przetwarzania
i wykorzystywania danych przez inne podmioty określa ustawa. 3. Każdy ma prawo do
informacji o podstawie prawnej i zakresie gromadzonych o nim danych, o obowiązkowym
albo dobrowolnym udzielaniu informacji osobowych oraz treści danych. Wyjątki ze względu
na ważny interes publiczny lub osób trzecich określi ustawa. 4. Każdy ma prawo do zatarcia
swoich danych osobowych, jeśli są one: pozyskiwane lub przechowane niezgodnie
z prawem; niezgodnie ze stanem faktycznym lub prawnym. Numer ewidencyjny obywatela
w powszechnym systemie ewidencji ludności określa wyłącznie płeć, datę urodzenia i numer
porządkowy. Zabronione jest wykorzystywanie numeru ewidencyjnego do celów innych niż
potrzeby ewidencji ludności oraz trwałe łączenie numeru ewidencyjnego z jakimkolwiek
innym ciągiem cyfr lub znaków lub wykorzystywanie numeru ewidencyjnego jako elementu
każdego innego numeru porządkowego. Zabronione jest nadawanie poszczególnym
elementom numeru porządkowego każdego systemu ewidencyjnego ukrytych znaczeń,
w szczególności takich, których ujawnienie mogłoby naruszać dobra osobiste obywatela.”18
Pojawienie się w propozycji I. Lipowicz kwestii uregulowania numeru PESEL,
który zawiera w sobie częściowe dane o obywatelach było istotnym novum, dotąd
niespotykanym w pracach Podkomisji. Wnioskodawczyni zwróciła uwagę, iż numer
ewidencyjny nie zawierał wielu danych o obywatelach. Stwierdziła jednak, iż tego
rodzaju numer niesie ze sobą możliwość kodowania wielu rodzajów informacji takich jak
np. pochodzenie społeczne, wyznanie, poglądy polityczne, karalność. Według niej
postępująca integracja administracji w systemach informatycznym może doprowadzić
do stworzenia tzw. „konta informacyjnego” o obywatelu, co prowadzi do wielu
zagrożeń. Autorka tej koncepcji podkreśliła jednoznacznie, iż jest to nie tylko postulat
środowiska naukowego ale także przedstawicieli biznesu, informatyki i specjalistów od
ochrony danych. Większość członków Podkomisji podzieliła zdanie I. Lipowicz.
Członkowie Podkomisji uznali, że zaproponowana regulacja wychodzi naprzeciw
obecnemu zapotrzebowaniu i uwzględnia skutki rozwoju ówczesnej techniki. Zwrócono
jednocześnie uwagę19, iż zaproponowana formuła jest zbyt rozległa w swej treści i należy
dążyć do jak najbardziej abstrakcyjnego ujęcia ochrony danych osobowych, odsyłając
w znacznym stopniu do ustawy20.
18 Zob. „Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego. Biuletyn” 1995, t. 11, s. 58.19 Tak argumentowali: poseł Tadeusz Iwiński (Sojusz Lewicy Demokratycznej) oraz StanisławGebethner – przedstawiciel Rady Ministrów.20 Poseł T. Iwiński zarzucił posłance I. Lipowicz, iż „zaproponowana formuła jest przegadana. Niemoże być w konstytucji trzech przepisów poświęconych numerowi ewidencyjnemu. Koniecznebędzie skomprymowanie przedłożonych przepisów i odesłanie w większym zakresie do ustawy.”S. Gebethner podkreślił ponadto, iż „konieczne jest ujęcie ogólne i abstrakcyjne”, Zob. „Komisja
52
Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego. Biuletyn” 1995, t. 11, s. 59.Przewodniczący Podkomisji poseł Jerzy Gwiżdż zaproponował, aby tak szeroko
potraktowaną ochronę danych traktować bardziej jako ideę, która podlegać będzie
dalszym pracom redakcyjnym. I. Lipowicz usprawiedliwiała rozbudowaną propozycję
ochrony danych koniecznością jasnego określenia w nowej Konstytucji RP jakie
informacje należy chronić. Położyła nacisk na konieczność zaakcentowania istnienia tzw.
„danych wrażliwych”, którym należy się jasno sformułowana ochrona w Konstytucji.
Zwróciła jednocześnie uwagę, iż jak dotąd Polska nie wprowadziła europejskich
standardów ochrony danych, co spowodowało objęcie Rzeczypospolitej Polskiej zakazem
eksportu danych z Unii Europejskiej. Jej zdaniem był to skutek braku konstytucyjnej
regulacji21.
Według posłanki I. Lipowicz podstawą tworzenia przyszłego artykułu
odnoszącego się do ochrony danych osobowych powinno stanowić uzyskanie zgody
osoby zainteresowanej. W Konstytucji RP powinno być zagwarantowane także prawo
jednostki do wglądu, sprostowywania i usuwania danych nieprawdziwych lub zebranych
niezgodnie z prawem. Taka norma konstytucyjna zabezpieczyłaby społeczeństwo, które
„nie jest przygotowane do tego typu sytuacji i stosunkowo chętnie udziela wielu
informacji o sobie”22. Stanowisko I. Lipowicz poparli Władysław Kulesza (przedstawiciel
Prezydenta RP) oraz L. Wiśniewski (autor pierwszej propozycji objęcia ochroną prawną
danych osobowych). Władysław Kulesza uznał innowacyjną możliwość objęcia ochroną
numeru ewidencyjnego za „zagadnienie kapitalnej wagi”23. Członkowie podkomisji
zauważyli również, iż obecnie każdy może założyć zbiór danych osobowych oraz
„handlować” bankami informacji.
Przedstawiciel obywatelskiego projektu konstytucji – Michał Drozdek -
popierając stanowisko I. Lipowicz zwrócił uwagę na konieczność zaakcentowania
obywatelskiego prawa dostępu do zebranych danych. Miał on zwłaszcza na myśli
przepisy ówczesnego obywatelskiego projektu Konstytucji, którego artykuł 164
zobowiązywał do udostępnienia zainteresowanym obywatelom archiwów Służby
Bezpieczeństwa24.
Przedstawiciel Rady Ministrów, prof. S. Gebethner, postawił pytanie co do
szczegółowego charakteru unormowania ochrony danych osobowych w Konstytucji. Jego
zdaniem kwestia ochrony danych jest przykładem dynamicznego rozwoju świata.
I. Lipowicz odpowiadając na postawione pytanie zauważyła, iż przyjęcie generalnego
21 Ibidem, s. 58.22 Ibidem.23 Ibidem, s. 60.
53
przepisu gwarantującego ochronę przetwarzania informacji nada mu rangę
konstytucyjną. Szczegółowe rozwiązania powinny być umiejscowione w ustawie, która
będzie mogła być stosunkowo łatwo zmieniana w zależności od potrzeby.
Ekspert Komisji, profesor Wiktor Osiatyński, po wysłuchaniu argumentacji
I. Lipowicz, zauważył konieczność podziału materii prawa do ochrony informacji między
konstytucję a ustawę. Jego zdaniem sprowadzenie ochrony danych osobowych na
poziom zwykłej ustawy spowodowałoby jej brak i powstanie wielu zagrożeń, o których
była mowa w dyskusji. Zgodził się w istocie z członkami Podkomisji Praw i Obowiązków
Obywateli, iż zagadnienie, mimo iż trafnie ujęte przez I. Lipowicz, wymagało prac
redakcyjno-technicznych. Zaproponował możliwość objęcia ochroną numeru PESEL
w przepisie nowej Konstytucji RP o następującym brzmieniu: „Ustawa będzie chronić
obywateli przed naruszeniem ich prywatności w numerach ewidencyjnych i systemach
gromadzenia danych”25. Zdaniem W. Osiatyńskiego sformułowania zaproponowane
przez I. Lipowicz zmuszałyby obywatela do określonych działań w celu zapewnienia
ochrony danych gromadzonych w rejestrach publicznych. Jednocześnie zakładał on
umieszczenie w przepisach przejściowych regulacji nakładającej na Sejm obowiązek
uchwalenia odpowiedniej ustawy chroniącej numery identyfikacyjne w terminie
18 miesięcy.
W pracach Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego nad pierwszym
projektem Konstytucji w ujęciu dwuwariantowym prawo do ochrony danych osobowych,
na wniosek I. Lipowicz, zostało dołączone do artykułu 34 gwarantującego prawo do
prywatności, jako realizację zobowiązań międzynarodowych Rzeczypospolitej. Doszło
w ten sposób do powstania bardzo rozbudowanego artykułu, który w swojej treści
obejmował prawo do prywatności (trzy warianty w punktach 1 – 3) i ochronę danych
osobowych (punkty 4 – 12), do którego członkowie Podkomisji Redakcyjnej Zagadnień,
Ogólnych i Przepisów Wprowadzających Konstytucję26 na obradach w dniu 11 stycznia
1995 roku nie wnieśli uwag. Brzmiał on:
24 Artykuł 164 projektu obywatelskiego Konstytucji RP stanowił, że „W terminie sześciu miesięcy odwejścia w życie Konstytucji Minister Spraw Wewnętrznych przekaże do Komisji Badania ZbrodniPrzeciwko Narodowi Polskiemu – Instytutowi Pamięci Narodowej archiwa organów bezpieczeństwaz lat 1944–1989 celem udostępnienia zainteresowanym. Tryb i zakres udostępnienia tychmateriałów osobom, których one dotyczą oraz publicznym instytucjom i urzędom określi ustawawydana w ciągu sześciu miesięcy od wejścia w życie Konstytucji”.25 „Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego. Biuletyn” 1995, t. 11, s. 61.26 Podkomisja Redakcyjna, Zagadnień Ogólnych i Przepisów Wprowadzających Konstytucję na mocypkt 1 Uchwały Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego z dnia 18 maja 1994 rokuw sprawie zakresu pracy stałych podkomisji Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowegozostała powołana w celu opracowania projektu systematyki konstytucji, wstępu do konstytucji,ujednolicenia terminologii i nazewnictwa, redakcji projektu konstytucji w formie tekstu jednolitego,przepisów o zmianie konstytucji oraz przepisów wprowadzających konstytucję w życie.
54
„4. Nie wolno pozyskiwać, gromadzić, przetwarzać i udostępniać innych informacji
o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Zasady i tryb pozyskiwania,
gromadzenia, przetwarzania i udostępniania informacji określa ustawa. 5 Każdy ma prawo do
zachowania w tajemnicy dotyczących go informacji osobowych. 6. Pozyskiwanie, gromadzenie,
przetwarzanie i udostępnianie danych, o których mowa w ust. 2 przez organy państwowe następuje
wyłącznie: a) na podstawie ustawy, ze względu na zasługujący na ochronę interes publiczny oraz
interes osoby, której dane dotyczą lub interes osób trzecich; b) na podstawie pisemnej, wyraźnej
i swobodnie udzielonej zgody osoby zainteresowanej w granicach tego upoważnienia. 7. Zakres
i tryb pozyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i wykorzystywania danych przez inne podmioty
określa ustawa. 8 Każdy ma prawo do informacji o podstawie prawnej i zakresie gromadzonych
o nim danych, o obowiązkowym lub dobrowolnym udzielaniu informacji osobowych oraz treści
danych. Wyjątki ze względu na ważny interes publiczny lub osób trzecich określa ustawa. 9. Każdy
ma prawo do zatarcia swoich danych osobowych, jeżeli są one: 1) pozyskiwane lub przechowywane
niezgodnie z prawem, 2) niezgodnie ze stanem faktycznym lub prawnym. 10. Numer ewidencyjny
obywatela w powszechnym systemie ewidencji ludności określa wyłącznie płeć, datę urodzenia
i numer porządkowy. 11. Zabronione jest wykorzystywanie numeru ewidencyjnego do celów innych
niż potrzeby ewidencji ludności oraz trwałe łączenie numeru ewidencyjnego z jakimkolwiek ciągiem
liczb lub znaków, lub wykorzystywanie numeru ewidencyjnego jako elementu każdego innego
numeru porządkowego. 12. Zabronione jest nadawanie poszczególnym elementom numeru
porządkowego każdego systemu ewidencyjnego ukrytych znaczeń, w szczególności takich, których
ujawnienie mogłoby naruszać dobra osobiste obywatela”27.
Następnie na wniosek S. Gebethnera i L. Wiśniewskiego doszło, na posiedzeniu
Podkomisji Redakcyjnej, Zagadnień Ogólnych i Przepisów Wprowadzających Konstytucję
w dniu 20 stycznia 1995 roku, do przeniesienia regulacji dotyczącej prawa do ochrony
danych osobowych do odrębnego artykułu. Wspomnieni S. Gebethner i L. Wiśniewski
proponując korektę artykułu 34 zarzucali mu zbyt rozbudowaną treść o charakterze
bardziej administracyjnym niż konstytucyjnym. Na skutek ich wniosku prawo do
ochrony danych osobowych zawarto w nowym artykule 35 w brzmieniu:
„1. Każdy ma prawo do zachowania w tajemnicy informacji dotyczących jego osoby.
Wyjątki od tej zasady w stosunku do osób kandydujących lub sprawujących funkcje publiczne
określa ustawa. 2. Nie wolno pozyskiwać, gromadzić, przetwarzać i udostępniać informacji
o obywatelach innych niż niezbędne w ustroju demokratycznego państwa prawa. 3. Pozyskiwanie,
gromadzenie, przetwarzanie i udostępnianie informacji, o których mowa w ust. 1, przez organy
państwowe następuje wyłącznie na podstawie ustawy lub na podstawie pisemnie wyrażonej
i swobodnie udzielonej zgody osoby zainteresowanej i w granicach tego upoważnienia. 4. Każdy ma
prawo dostępu do zgromadzonych przez organy państwowe informacji dotyczących jego osoby oraz
do wskazania mu podstawy prawnej dla gromadzenia tych informacji. Informacje pozyskiwane lub
27 „Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego. Biuletyn” 1995, t. 11, s. 214-215.
55
przechowywane niezgodnie z prawem bądź zawierające dane niezgodne ze stanem faktycznym lub
prawnym ulegają zatarciu. 5. Numer ewidencyjny obywatela, nadawany zgodnie z ustawą
o powszechnym systemie ewidencji ludności, może określać wyłącznie płeć, datę urodzenia i numer
porządkowy. Zabronione jest nadawanie poszczególnym elementom numeru porządkowego
znaczeń ukrytych, dotyczących informacji, których ujawnienie mogłoby naruszać dobra osobiste
obywatela”28.
Tak opracowany artykuł 35 projektu Konstytucji RP stał się przedmiotem prac
na posiedzeniu Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w dniach 8–9 marca
1995 roku. Jedynym problemem wynikłym podczas dyskusji było zauważone przez posła
Unii Wolności Jana Rokitę zagadnienie dostępu do danych osób ze świata przestępczego.
Poseł J. Rokita pytał „czy oznacza to, że także bieżące archiwa operacyjne policji
w sprawach gangów, zorganizowanej przestępczości mają być otwarte natychmiast dla
przestępców? Czy zgodnie z tym artykułem przestępcy maja również prawo do poznania
tych wszystkich informacji?29”. W wynikłej dyskusji za uproszczeniem treści artykułu 35
opowiedzieli się senator Piotr Andrzejewski z NSZZ Solidarność, ekspert Komisji
Konstytucyjnej W. Osiatyński, posłowie J. Rokita i Jerzy Zdrada z Unii Wolności.
Natomiast przedstawiciel Prezydenta RP - Andrzej Rzepiński, Piotr Winczorek – ekspert
Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego oraz poseł Jerzy Ciemieniewski z Unii
Wolności zwrócili uwagę, iż w Konstytucji RP artykuły chroniące dane osobowe oraz
zapewniające prawo do pozyskiwania informacji o działalności władzy publiczne
powinny być w tekście umiejscowione jak najbliżej siebie30.
W wyniku przeprowadzonego w dniu 9 marca 1995 roku głosowania w Komisji
Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego doszło do redakcyjnego ograniczenia treści
artykułu, który otrzymał brzmienie:
„1. Każdy ma prawo do zachowania w tajemnicy informacji dotyczących jego osoby. Nie
wolno pozyskiwać i gromadzić innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym
państwie prawnym. Zasady i tryb gromadzenia informacji określa ustawa. 2. Każdy ma prawo
dostępu do dotyczących go dokumentów urzędowych i kartotek, prawo do sprostowania oraz
żądania usunięcia informacji zbędnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. Ograniczenie
tych praw może określić ustawa”31.
W trakcie prac nad konstytucjonalizacją prawa do ochrony danych osobowych
w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w dniu 18 września 1996 roku
pojawiło się pytanie, o to czy ograniczenie przetwarzania danych dotyczyć ma wyłącznie
28 Ibidem, s. 378.29 „Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego. Biuletyn” 1995, t. 15, s. 83.30 Ibidem, s. 86-87.31 Ibidem, s. 100.
56
władz publicznych. W odpowiedzi na pytanie, postawione przez posła Unii Wolności
Tadeusza Mazowieckiego, poseł Sojuszu Lewicy Demokratycznej Marek Borowski
stwierdził, iż w przypadku sektora prywatnego decyzja należałaby do niezawisłego sądu.
Odpowiedzi na powstały problem udzielił ekspert Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia
Narodowego profesor Marian Grzybowski stwierdzając, iż przepis dotyczący ochrony
danych osobowych powinien być odległy od określenia władzy publicznej, dając jak
największe pole do interpretacji, czy dotyczy on potencjalnie władzy publicznej jak
i sektora prywatnego32.
Ostatecznie w przygotowanym projekcie regulacja dotycząca ochrony danych
osobowych zawarta została w brzmieniu:
„1. Nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania
informacji dotyczących jego osoby. 2. Władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić
i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie
prawnym. 3. Każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów
danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. 4. Każdy ma prawo do żądania
sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób
sprzeczny z ustawą. 5. Zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa”33.
4. Uwagi końcowe
Pojawienie się dyskusji nad prawem ochrony danych osobowych na forum
Zgromadzenia Narodowego było w kontekście całości prac nad nową Konstytucją RP
zagadnieniem marginalnym, ale – jak się współcześnie okazuje – nad wyraz istotnym.
Należy dlatego docenić wkład osób zaangażowanych ówcześnie w przygotowanie
finalnego tekstu ustawy zasadniczej, gdyż bez ich udziału stan ochrony prywatności
obywateli mógłby pozostawać na innym (być może niższym) poziomie.
Nawiązując do prac nad prawem do ochrony danych osobowych w Komisji
Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego należy zauważyć, iż większość zgłoszonych
projektów Konstytucji proponowało wyodrębnienie prawa do ochrony danych osobowych
w formie osobnego przepisu. Śledząc przebieg prac w Podkomisji Praw i Obowiązków
Obywateli daje się zauważyć zgodność jej członków, co do konieczności podniesienia
tego prawa do rangi normy konstytucyjnej. Znaczny wpływ miało tutaj zaangażowanie
I. Lipowicz oraz L. Wiśniewskiego – eksperta Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia
Narodowego, profesora Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk. Spośród
projektów przedłożonych Komisji Konstytucyjnej wybrano te propozycje, które
32 „Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego. Biuletyn” 1996, t. 39, s. 58.33 Ibidem, s. 58.
57
bezpośrednio odnosiły się do ochrony przetwarzania informacji a także nawiązywały do
wypracowanych już międzynarodowych standardów.
I. Lipowicz opowiadała się za szerokim ujęciem prawa do ochrony danych
osobowych w Konstytucji, chcąc zamieścić w jednym artykule wszystkie jego aspekty.
Pozostali członkowie Podkomisji Praw i Obowiązków Obywateli opowiadali się za
bardziej ogólnymi sformułowaniami, odsyłając w szczegółowych regulacjach do mającej
powstać specjalistycznej ustawy, który to postulat wydaje się obecnie koncepcją słuszną,
wzorowaną na rozwiązaniach funkcjonujących w Europie Zachodniej.
Członkowie Podkomisji Praw i Obowiązków Obywateli byli zgodni co do treści,
jaką powinien zawierać przyszły artykuł Konstytucji RP gwarantujący ochronę
przetwarzania informacji. Przyjęcie założenia, iż wypracowane międzynarodowe
standardy tworzą wzorzec, na którym powinny się opierać merytoryczne prace
spowodowało krótką i szybką pracę, nie powodując sporów w Komisji Konstytucyjnej
Zgromadzenia Narodowego, co do zasadności umieszczenia ochrony danych
w przygotowywanej Konstytucji RP. Należy także pamiętać o istniejącym już dorobku
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego w tym zakresie.
Warta podkreślenia jest także innowacyjna propozycja objęcia ochroną numeru
PESEL. Koncepcja ta ukazuje szerokie oraz perspektywiczne spojrzenie członków
Podkomisji Praw i Obowiązków Obywateli na ówcześnie rozwijający się postęp
informatyczny i idące wraz z nim zagrożenia dla obywateli. Wyodrębnienie prawa do
ochrony danych osobowych od prawa do prywatności w odrębną normę konstytucyjną
dało zadość spełnieniu zobowiązaniom międzynarodowym Polski, na co zwracała
w dyskusji uwagę I. Lipowicz.
Postawione przez W. Osiatyńskiego – eksperta Komisji Konstytucyjnej
Zgromadzenia Narodowego, pytanie co do kręgu podmiotów zobowiązanych normą
konstytucyjną wciąż jest aktualne. Jest to jedyne zagadnienie dzielące byłych członków
Podkomisji. Według I. Lipowicz „(…) nie ma w ust. 1 art. 51 podziału na sektor publiczny
i prywatny. Oznacza to, że również żądanie sprostowania informacji ze strony
elektrowni czy telekomunikacji jako monopolisty wymaga – jeżeli ma się stać
obowiązkiem informacyjnym – podstawy ustawowej. Udzielenie informacji o sobie
może być częścią umowy, musi jednak pozostawać w jej granicach i dawać swobodę
wyboru (…)”34. W. Osiatyński, obowiązek stwierdzenia, czy dany podmiot był
zobowiązany do zagwarantowania właściwej wynikającej z Konstytucji staranności
przetwarzania danych, proponował zaś pozostawić decyzji sądu. 34 I. Lipowicz, Konstytucyjne prawo do informacji a wolność informacji, [w:] Wolność informacji i jejgranice, red. G. Szpor, Katowice 1997, s. 14.
58
Podsumowując prace nad prawem do ochrony danych osobowych
w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego należy sformułować następujące
wnioski, które miały wpływ na obecną treść artykułu 51 Konstytucji. Po pierwsze prawo
do ochrony danych osobowych było zagadnieniem marginalnym w kontekście prac nad
całością przepisów Konstytucji RP. Po drugie w pracach Komisji Konstytucyjnej
Zgromadzenia Narodowego postulowano konieczność konstytucjonalizacji prawa do
ochrony danych osobowych i wyodrębnienie (oderwanie) go od prawa do prywatności
nawiązując do istniejących już międzynarodowych standardów. Po trzecie jedynym
zagadnieniem budzącym kontrowersje w pracach Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia
Narodowego był spór o głębokość konstytucyjnej regulacji – podział materii między
Konstytucję a ustawę.
Dr Konrad Buczma: dr n. prawnych, wykładowca w Katedrze Ekonomii i Agrobiznesu Uniwersytetu
Przyrodniczego w Lublinie. E-mail: [email protected].
Dr Sławomir Chomoncik: dr n. prawnych, adiunkt w Instytucie Prawa i Administracji Wydziału
Bezpieczeństwa Narodowego Akademii Sztuki Wojennej w Warszawie; radca prawny. E-mail:
Druki Zgromadzenia Narodowego: nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7.
„Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego. Biuletyn” 1995, t. 10; t. 11; t. 15; 1996, t. 39.
Braciak J., Prawo do prywatności, Warszawa 2004.
Chruściak R., Projekty Konstytucji 1993–1997, cz. 1 i 2, Warszawa 1997.
Chruściak R., Przygotowanie i uchwalenie konstytucji RP. Wybór przepisów prawnych, Warszawa 1996.
Chruściak R., Przygotowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. – przebieg
prac parlamentarnych, Warszawa 1997.
Drozd A., Pojęcie danych osobowych – uwagi wstępne, [w:] Ochrona danych osobowych w Polsce
z perspektywy dziesięciolecia, red. P. Fajgielski, Lublin 2008.
Lipowicz I., Konstytucyjne prawo do informacji a wolność informacji, [w:] Wolność informacji i jej granice,
red. G. Szpor, Katowice 1997.
Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. Nr 67, poz. 336.
Ustawa konstytucyjna z dnia 22 kwietnia 1994 r. o zmianie ustawy konstytucyjnej o trybie
przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. z 1994 r., Nr 61, poz. 251.
Uchwała Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego z dnia 18 stycznia 1994 r. - Regulamin
Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, Monitor Polski Nr 8, poz. 62.
59
Uchwała Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego z dnia 11 października 1994 r.
zmieniająca uchwałę - Regulamin Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, Monitor
Polski Nr 56, poz. 468.
arkuszy wydawniczych 1
__________________________________________
60
61
Kamil Burski, Jaryna Smertyha-Burska, Nowe reguły zawierania umów koncesji na roboty budowlane
lub usługi przez jednostki samorządu terytorialnego w świetle ustawy z dnia 21 października 2016 r.,
„Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN 2300-2662, s. 62-73.
Kamil Burski, Jaryna Smertyha-Burska, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet
Jagielloński
Nowe reguły zawierania umów koncesji na roboty budowlane lub usługi przez
jednostki samorządu terytorialnego w świetle ustawy z dnia 21 października
2016r.
New Rules of Concluding of Concession Agreements for Construction Works or
Services by Local Government Units under the Act of 21 October 2016
Abstrakt
Artykuł przedstawia główne problemy wynikające z uchwalenia nowej ustawy
z 21 października 2016 r., która reguluje zasady zawierania umów koncesji na roboty
budowlane lub usługi, jednej z form działania administracji publicznej. Ustawa ta
implementowała do prawa polskiego przepisy dyrektywy 2014/23/UE w sprawie
udzielania koncesji.
Słowa kluczowe: koncesja, jednostki samorządu terytorialnego, roboty budowlane,
umowa administracyjna
Abstract
The article presents the main problems arising from the enactment of the new
law of 21 October 2016, which regulates the conclusion of concession agreements for
construction works or services, one of the forms of public administration activities. This
Act transposed into polish law the provisions of Directive 2014/23/EU on the award of
concession.
Keywords: administrative agreement, concession, construction works, local
government
62
Zaspokajanie przez jednostki samorządu terytorialnego zbiorowych potrzeb
wspólnoty samorządowej w warunkach ograniczonych środków finansowych, rosnącego
zadłużenia, realizacji koniecznych zadań inwestycyjnych, potrzeby podnoszenia jakości
dostarczanych usług, determinuje konieczność poszukiwania alternatywnych form
wykonywania zadań publicznych. Odpowiedzią na te zapotrzebowania jest model
partnerstwa publiczno-prywatnego oraz model koncesyjny, pozwalające realizować
zadanie publiczne bez bezpośredniego angażowania środków publicznych.
Model koncesyjny uregulowany został ustawą z dnia 9 stycznia 2009 r.
o koncesji na roboty budowlane lub usługi1. Ustawa ta określając zasady i tryb
zawierania umowy o koncesję na roboty budowlane lub usługi oraz środki ochrony
prawnej odstąpiła od tradycyjnego rozumienia pojęcia koncesji jako kategorii aktu
administracyjnego i wprowadziła umowę koncesji na roboty budowlane lub usługi.
Umowy takie zawierają organy władzy publicznej (w tym organy administracji
rządowej), jednostki samorządu terytorialnego i ich związki oraz inne wymienione
w ustawie podmioty publiczne z zainteresowanymi podmiotami (osobami fizycznymi
lub prawnymi), które składają wniosek o zawarcie umowy koncesji. W porównaniu
z umową o partnerstwie publiczno-prywatnym umowa ta jest znacznie bardziej zbliżona
do klasycznej formy umowy administracyjnej. Dzieje się tak zwłaszcza dlatego, że
umowa ta została poddana kontroli sądu administracyjnego2. W piśmiennictwie
wskazuje się, że umowa zmierzajaca do urzeczywistnienia interesu publicznego będzie
stanowiła czastkę prawnych form oddziaływania samej administracji na otaczajaca
rzeczywistosc. Wydaje się więc, że umowy takie jak koncesje na roboty budowlane czy
też umowy partnerskie, będac czastka szeroko rozumianego systemu administracji,
nabywaja cech publicznoprawnych instrumentów oddziaływania administracji3.
W przypadku umów administracyjnoprawnych, przedmiot umowy jest na ogół tak silnie
związany z administracją, iż umowy te nie mogłyby funkcjonować poza nią. Organ
administracji powierza podmiotom prywatnym zadanie publiczne do wykonania, zaś
podmioty te przyjmują obowiązek wykonania usług publicznych4. Jak słusznie zauważyła
Joanna Lemańska umowa taka (administracja) musi gwarantować, by podmiot
wykonujący zadania wykonywał je na rzecz powszechnego odbiorcy, zapewnione
świadczenia były trwałe i ciągłe, a każdorazowe ich przerywanie wymagało
1 Tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 113, zwana dalej u.k.r.b.u.2 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 438.3 A. Panasiuk, Umowa publicznoprawna (próba definicji), „Państwo i Prawo” 2008, z. 2, s. 19.4 System prawa administracyjnego, t. 5: Prawne formy działania administracji, red. R. Hauser,Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 267.
63
zgody administracji5. Umowa administracyjna, w której strona zobowiązuje się do
świadczenia na rzecz organu administracji publicznej, może zostać zawarta, o ile
świadczenie to służyć będzie ustalonemu przez strony celowi takiej umowy,
mieszczącemu się w granicach zadań publicznych realizowanych przez ten organ na
podstawie przepisów prawa. Świadczenie musi pozostawać w rzeczowym,
uwzględniającym całokształt okoliczności zawierania umowy, związku z zachowaniami,
do jakich zobowiązuje się organ6. Bez względu na to, czy uznamy umowę koncesji na
roboty budowlane lub usługi za umowę publicznoprawną czy umowę cywilnoprawną,
należeć będzie ona do katalogu podstawowych form działania administracji publicznej.
Konstytucja RP oraz samorządowe ustawy ustrojowe jednoznacznie przesądzają, że
jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje osobowość prawna, co uznać należy
za niezbędne, aby mogły one wykonywać zadania publiczne. Z uwagi na osobowość
prawną są więc one władne do zawierania umów cywilnoprawnych, których
zakwalifikowanie do prawnych form działania administracji publicznej nie budzi
wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego.
Na konieczność podejmowania działalności konsensualnej przez jednostki
samorządu terytorialnego i jej egzemplifikacji w postaci umów partnerstwa publiczno-
prywatnego czy umów koncesji niewątpliwie wpływ ma konieczność dbałości
o efektywność i skuteczność działania organów administracji publicznej. W odniesieniu
do organów administracji zasada efektywnosci i skutecznosci działania oznacza, mówiac
ogólnie, realizację zadan i osiagnięcie zamierzonych rezultatów przy najmniejszym
wkładzie pracy. Efektywne sa na pewno te działania, które w pełni zaspokajaja
oczekiwania społeczne. Realizacja tej zasady zależy od wielu czynników: politycznych,
gospodarczych, organizacyjno-technicznych, a także od czynników prawnych. Każde
więc rozstrzygnięcie administracji jest rezultatem wyboru, w którym odgrywaja role
różne elementy. Wiele z tych elementów leży poza sfera wpływu wybierajacego, a tylko
niektóre z nich sa od niego uzależnione. Wsród czynników prawnych wpływajacych na
zasadę efektywnosci i skutecznosci działania można wymienic przejrzystosc budowy
norm prawnych, a także stosowane przez administrację prawne formy i metody
działania7. Oprócz celu efektywności i skuteczności działania istotne znaczenie ma
również wspomniana na wstępie niniejszego opracowania kwestia ograniczonych
środków budżetowych. Zwraca się również szczególna uwagę na możliwosci wykorzys-5 J. Lemańska, Umowa administracyjna a umowa cywilna, [w:] Instytucje współczesnego prawaadministracyjnego - księga jubileuszowa prof. dr hab. Józefa Filipka , red. I. Skrzydło-Niżnik, Kraków2001, s. 424 i n.6 Prawo administracyjne, red. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Warszawa 2016, s. 208-209.7 E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2015, s. 103.
64
tania potencjału podmiotów prywatnych przy realizacji zadan własciwych dla sektora
publicznego. Stad m.in. zrodziła się idea przygotowania odpowiedniej regulacji prawnej
w postaci dyrektywy regulujacej kwestie udzielania koncesji na roboty budowlane lub
usługi8. Wydaje się również, że uzasadnienia dla harmonizacji prawa w obszarze udzie-
lania koncesji na roboty budowlane lub usługi należy upatrywać również z punktu
widzenia oddziaływania tejże regulacji na wspólny rynek europejski.
Celem uchwalenia Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE
z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji9 było także wprowadzenie
pewnych uproszczeń do umów koncesji, sprzyjanie współdziałania publicznego
i prywatnego sektorów w inwestycjach w infrastrukturę i usługi, a także ułatwienia
dotyczące realizacji projektów w formie partnerstwa publiczno-prywatnego. Działania
Komisji Europejskiej w celu zharmonizowania przepisów państw członkowskich UE
w kwestii udzielania koncesji spotkały się z aprobatą w polskim piśmiennictwie. Jak
słusznie zauważył Andrzej Panasiuk, pozostawienie obszaru koncesji w dyrektywach
regulujacych klasyczne zamówienia publiczne, ze względu na różnice systemowe oraz
funkcjonalne, jakie występuja pomiędzy klasycznym zamówieniem publicznym
a koncesja, nie ułatwiłoby rozwoju tej prawnej formy realizacji zadan publicznych przez
podmioty sektora publicznego10. W związku z tym, iż skala zmian, które determinuje
obowiązek implementacji nowej dyrektywy koncesyjnej była na tyle duża w stosunku do
obecnych polskich przepisów regulujących udzielanie koncesji na roboty budowlane
i usługi, to, aby nie nowelizować obowiązującej ustawy, zdecydowano się na
opracowanie nowej ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, która
zastępuje ustawę z dnia 9 stycznia 2009 roku. Uchwalono ją 21 października 2016 r.
i weszła w życie 14 grudnia11. W dużym skrócie, zmiany dotyczą wprowadzenia nowej
definicji umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi, doprecyzowania kwestii
przeniesienia na koncesjonariusza ryzyka ekonomicznego, co pozwala precyzyjnie
odróżnić umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi od umów o zamówienia
publiczne, ustalenia progu szacunkowej wartości umów w 30 000 euro. Oprócz tego nie
będzie już obowiązywała zasada jawności w postępowaniach koncesyjnych. Czas, na jaki
można zawierać umowy koncesji został ograniczony, zakres dopuszczalnych zmian,
rozwiązania oraz unieważnienia zawartej umowy koncesji został rozszerzony. Innymi
ważnymi zmianami są wyposażenie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w kompe-8 A. Panasiuk, Zasadnicze kierunki zmian regulacji prawnej koncesji na roboty budowlane lub usługiw świetle nowej dyrektywy 2014/23/UE, „Samorząd Terytorialny” 2015, nr 7-8, s. 62.9 Dz.U.UE.L.2014.94.1.10 A. Panasiuk, Zasadnicze kierunki zmian…., s. 55.11 Dz.U. z 2016 r. poz. 1920, zwana dalej u.u.k.r.b.u.
65
tencję organu właściwego w sprawach umów koncesji na roboty budowlane lub usługi,
a jeżeli chodzi o środki ochrony prawnej, to wykonawcy, którzy ubiegają się o koncesję,
mają możliwość wniesienia odwołań do Krajowej Izby Odwoławczej, a skargi, które były
wnoszone i rozpatrywane w trybie sądowoadministracyjnym, będzie rozpoznawał sąd
okręgowy w postępowaniu skargowym.
Pierwsza ustawą wprowadzającą do polskiego porządku prawnego instytucję
koncesji na roboty budowlane lub usługi były przepisy ustawy Prawo zamówień
publicznych12. Przepisy prawa zamówień publicznych tylko w takim zakresie mogą być
zaliczane do prawa publicznego, w jakim przedmiotem zamówień publicznych czynią
one świadczenia wykonawców o charakterze publicznych oraz gdy w związku z tym
obowiązki wykonawców kreujące te świadczenia wykonawców również mają charakter
publiczny13. Wprowadzenie ustawy, która regulowała tę instytucję w sposób odmienny
od przepisów p.z.p. był w 2009 roku aprobowany w piśmiennictwie. Ówcześnie koncesje
na roboty budowlane i usługi nie znajdywały szerokiego zastosowania. Uregulowania
zawarte w p.z.p., ze względu na formalizm wyboru koncesjonariusza (analogiczny jak
w pozostałym zakresie stosowania prawa zamówień publicznych), zniechęcało m.in.
jednostki sektora finansów publicznych do posługiwania się tym sposobem realizacji
zadań. Ustawa z 2009 roku wprowadzała odmienny od p.z.p. sposób wyboru
koncesjonariusza oraz rozszerzyła zakres przedmiotowy koncesji14. O ile sam pomysł
uregulowania odrębną ustawą, z uwagi na oczywiste odmienności i różnice pomiędzy
zamówieniami publicznymi i koncesjami, należy aprobować, tak w naszym przekonaniu
była to ustawa, która wymagała nowelizacji i to nie tylko z uwagi na obowiązki
implementacyjne, do czego odniesiemy się niżej.
Ustawa z 21 października 2016 r. nie wprowadza istotnych zmian, jeżeli chodzi
o charakterystykę umowy koncesyjnej. Definicja z art. 3 ust. 1 u.u.k.r.b.u., która
wyznacza charakter umowy o koncesję – jako umowy powierzania przez zamawiającego
koncesjonariuszowi wykonania robót budowlanych lub świadczenia usług i zarządzania
tymi usługami za wynagrodzeniem nie różni się od od art. 1 ust. 2 u.k.r.b.u. Zauważalną
zmianą jest jednak odejście od definicji „koncesjodawcy” i zastąpienie jej definicją
„zamawiającego”.
Wydaje się, że ta zmiana nie była konieczna, albowiem jeśli zamiarem
ustawodawcy było zrównanie terminologii z przepisami p.z.p., wówczas również
12 Tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2164, z późn. zm., zwana dalej p.z.p.13 M. Szydło, Prawna koncepcja zamówienia publicznego, Warszawa 2014, s. 249.14 W. Gonet, Ustawa o koncesji na roboty budowlane i usługi. Nowe możliwości realizacji zadań JST ,„Finanse Komunalne” 2009, nr 11, s. 47.
66
definicja „koncesjonariusza” powinna zostać zastąpiona definicją „wykonawcy”.
W naszym przekonaniu, semantycznie określenie „koncesjodawca” jest właściwsze,
albowiem podkreśla, że jest to podmiot, będący organem administracji udzielającym
koncesję. Ustawodawca ponadto zrezygnował ze zdefiniowania katalogu
koncesjodawców i zastosował normę odsyłającą do przepisów p.z.p. Jakkolwiek
negatywnie oceniamy trend ustawodawcy związany z nadużywaniem norm odsyłających
w prawie, tak uważamy, że w tym przypadku nie było potrzeby zdefiniowania odrębnych
katalogów podmiotów zamawiających albowiem katalog z u.k.r.b.u. i p.z.p. był właściwie
zbieżny. Rozwiązania dotyczące ryzyka ekonomicznego również nie uległy zasadniczym
zmianom. Ryzyko ekonomiczne związane z eksploatacją obiektu budowlanego lub
wykonywaniem usług ponosi wyłącznie koncesjonariusz. Pojęcie ryzyka przy realizacji
koncesji w polskiej ustawie jest pojęciem szerszym, jeżeli chodzi o zakres przedmiotu
koncesji, z tego względu, że obejmuje również potencjalne ryzyka, które moga wystapic
na etapie wytwarzania aktywa, na podstawie którego będzie wykonywana koncesja
(swiadczona usługa publiczna). Przepisy dyrektywy 2014/23/UE nie odnosza się do tego
etapu, wskazujac jedynie w art. 5 pkt 1, że udzielenie koncesji wiaże się
z przeniesieniem na koncesjonariusza ryzyka operacyjnego zwiazanego z eksploatacja
obiektów lub wykonywaniem usług. Możliwosc okreslenia zakresu ryzyka operacyjnego
przyjętego w dyrektywie do ryzyka zwiazanego z popytem lub podaża, albo do obu tych
obszarów ryzyk, spowoduje częstsze definiowanie przez sektor publiczny ryzyk
w obszarze podaży oraz popytu. Zle rozłożone ryzyko może byc bariera w faktycznym
wykonaniu projektu, może jednoczesnie doprowadzic do strat finansowych wynikajacych
z konsekwencji nienależytego przygotowania stron do wykonywania nałożonych
zobowiazan. Może ponadto przyczynic się do tego, że spodziewany efekt finansowy nie
zostanie osiagnięty15. Ustawodawca jednoznacznie przesądził, że ryzyko ekonomiczne
obejmuje również ryzyko związane z popytem lub podażą. Koncesjonariusz nie będzie
miał gwarancji odzyskania poniesionych nakładów inwestycyjnych lub kosztów
zwiazanych z eksploatacja obiektu budowlanego lub swiadczeniem usług będacych
przedmiotem umowy koncesji oraz jest narażony na wahania rynku, a w szczególnosci
jego szacowane potencjalne straty zwiazane z wykonywaniem umowy koncesji nie moga
byc jedynie nominalne lub nieistotne. Jakkolwiek takie uregulowanie tej kwestii może
stanowić barierę w podejmowaniu przez podmioty prywatne decyzji o zaangażowaniu
się w realizację projektu w ramach modelu koncesyjnego, taka regulacja prawna była
w naszym przekonaniu niezbędna. Ustawodawca w ten sposób nie pozostawił wątpli-15 A. Panasiuk, Zasadnicze kierunki zmian…., s. 58.
67
wości, podkreślając zasadnicze różnice pomiędzy umową zamówienia publicznego
a umową koncesji.
Istotną zmianą w procedurze udzielania umowy koncesji na roboty budowlane
lub usługi jest wprowadzenie progu stosowania przepisów ustawy. Mianowicie zgodnie
z art. 4 u.u.k.r.b.u. przepisy ustawy stosuje się do umów koncesji, których wartość
szacunkowa jest równa lub przekracza równowartość 30 000 euro. Przy czym wyjaśnić
należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.u.k.r.b.u. szacunkowa wartoscia umowy koncesji jest
całkowity przychód koncesjonariusza uzyskany w okresie obowiazywania umowy, bez
podatku od towarów i usług, oszacowany przez zamawiajacego z zachowaniem należytej
starannosci, z tytułu wynagrodzenia za wykonanie robót budowlanych lub swiadczenie
usług i zarzadzanie tymi usługami, będacych przedmiotem koncesji, powiększony
o wartosc dostaw i usług towarzyszacych takim robotom lub usługom. W naszym
przekonaniu, przepis ten zasługuje na aprobatę, a jego brak był istotną wadą
poprzedniej ustawy. Nie posługiwała się ona pojęciem progu, stąd też każda umowa
koncesji, bez względu na jej wartość, musiała być zawierana zgodnie z przepisami
ustawy. Wydaje się, że w przypadku przedsięwzięć o wartości poniżej tej kwoty,
prowadzenie postępowania koncesyjnego byłoby nieuzasadnioną uciążliwością.
Rozwiązanie to jest również spójne z progiem określonym przepisami p.z.p. Jakkolwiek
w piśmiennictwie zwraca się uwagę na racjonalność zwalniania kwotowo oznaczonych
zamówień spod reżimu p.z.p. w ujęciu systemowym. Jak zauważył Zbigniew Czarnik,
lepszym rozwiązaniem jest wprowadzenie mądrych uproszczeń w procedurze przy
niższych kwotach zamówień niż wyjmowanie ich spod działania ustawy. Działanie takie,
wprowadzając różną miarę w gospodarowaniu środkami publicznymi, ma zawsze wymiar
„demoralizujący". Zasady w tym zakresie nie powinny wynikać z wielkości
zainwestowanych środków, ale z przeświadczenia, że są to środki publiczne, którymi
należy się posługiwać z należytą gospodarnością16. W naszym przekonaniu,
wprowadzenie progu wyłączającego jest uzasadnione, albowiem sposób należytego
gospodarowania środkami publicznymi jest chroniony również odrębnymi regulacjami;
należy wziąć również pod uwagę wewnętrzne regulacje podmiotów publicznych, które
niejednokrotnie zobowiązują do stosowania procedur, które nazwalibyśmy quasi-
przetargowymi, zawierającymi mechanizmy ograniczające dowolność zamówień.
Poszukując lepszego rozwiązania od kwotowo oznaczonego wyłączenia spod reżimu
prawnego, racjonalniejszym w naszym przekonaniu unormowaniem byłoby wprowadze-
16 S. Babiarz, Z. Czarnik, P. Janda, P. Pełczyński, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, LEX/el,2013.
68
nie fakultatywności zawierania umowy koncesji w trybie u.u.k.r.b.u. w przypadku umów
o wartości równej lub nieprzekraczającej 30 000 euro aniżeli obligatoryjne wyłączanie
ze stosowania reżimu ustawowego w przypadku takich umów. Warte zwrócenia uwagi
jest również umożliwienie wyboru koncesjonariusza w trybie z tzw. wolnej ręki, co rów-
nież było uniemożliwione na gruncie ustawy z 2009 roku. Zamawiający będzie mógł za-
prosić do udziału w postępowaniu o zawarciu umowy o koncesji za pomocą zaproszenia
skierowanego do wybranego przez siebie wykonawcy lub wykonawców, jednakże wyłą-
cznie w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 20 ust. 1 u.u.k.r.b.u.
Wśród nich można wyróżnić m.in. tzw. zamówienia in-house, możliwość wykonania
robót lub świadczenia jedynie przez jednego koncesjonariusza, stworzenie lub nabycie
dzieła sztuki lub wykonania artystycznego, nie złożenie żadnej oferty albo odrzucenie
wszystkich w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji. Także i rozwiązanie jest właści-
wie spójne z rozwiązaniami określonymi przepisami p.z.p. I podobnie jak w przypadku
rozwiązań z p.z.p., przepisy te są nieostre i mogą budzić spore wątpliwości interpreta-
cyjne i praktyczne, jeżeli chodzi o wybór trybu dokonywania zamówień, przy czym na-
leży oczywiście zastrzec, że tryb z tzw. wolnej ręki jest trybem fakultatywnym dokony-
wania zamówień.
Art. 23 u.k.r.b.u. wyraźnie zakazywał zmian postanowien zawartej umowy
w stosunku do tresci oferty, na podstawie której zawarto umowę koncesji, chyba że
koniecznosc wprowadzenia takich zmian wynika z okolicznosci, których nie można było
przewidziec w dniu zawarcia umowy, zastrzegajac sankcję nieważnosci dla zmiany
umowy dokonanej z naruszeniem tego przepisu. Nowa ustawa w art. 46 utrzymuje ten
zakaz, jednakże wprowadza jasny i klarowny katalog zamknięty przesłanek, w przypad-
ku których zmiana umowy jest możliwa. Jedną z nich jest przewidzenie zmian w ogło-
szeniu o koncesji lub innym dokumencie koncesji w postaci jednoznacznych
postanowień umownych; w szczególności mogą dotyczyć możliwości zmiany wysokości
wynagrodzenia koncesjonariusza; należy określić charakter oraz warunki wprowadzenia
tych zmian. Można też wprowadzić zmiany polegające na zamawianiu od dotychczaso-
wego koncesjonariusza dodatkowych usług lub robót budowlanych nieobjętych umową,
jeżeli są niezbędne. Jest niezbędne spełnienie dwóch warunków: zmiana koncesjonariu-
sza nie może być dokonana z powodów ekonomicznych albo technicznych oraz spowo-
dowałaby zwiększenie kosztów dla zamawiającego. Inną przesłanką jest konieczność
zmian ze względu na okoliczności, których zamawiający nie mógł przewidzieć nawet
zachowując należytą staranność. Możliwa jest też zmiana umowy w przypadku
zastąpienia dotychczasowego koncesjonariusza przez nowego, jeżeli zostało to
69
przewidziane w ogłoszeniu lub innym dokumencie koncesji, a także w wyniku połącze-
nia, podziału, przekształcenia, upadłości, restrukturyzacji lub nabycia dotychczasowego
koncesjonariusza lub jego przedsiębiorstwa. W tym drugim przypadku nowy koncesjo-
nariusz powinien spełniać kryteria kwalifikacji, a wszystko pod warunkiem że nie pocią-
ga to za sobą innych istotnych zmian umowy koncesji i nie ma na celu uniknięcia stoso-
wania przepisów ustawy. Zmiana koncesjonariusza może też nastąpić w wyniku przeję-
cia przez zamawiającego zobowiązania koncesjonariusza względem jego podwykonaw-
ców. Jest możliwa też zmiana postanowień umowy, jeżeli jej wartość jest mniejsza niż
kwota określona w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw gospodarki i jedno-
cześnie mniejsza niż 10% wartości umowy koncesji określonej pierwotnie. W przypadku
wprowadzania kilku kolejnych zmian, wartość jest szacowana łącznie. Kryterium
wartości zmiany nie ma znaczenia, jeżeli nie są one istotne. Te zmiany również
zasługują na aprobatę. Art. 23 u.k.r.b.u. był rozwiązaniem zdecydowanie nietrafnym.
Biorąc pod uwagę, że koncesja na roboty budowlane lub usługi z natury jest umową
długoterminową, powinny istnieć takie rozwiązania ustawowe, które pozwolą
modyfikować przepisy umowy adekwatnie do zmieniającej się sytuacji. Konstrukcja
przepisu art. 23 u.k.r.b.u. była w naszym przekonaniu niejednoznaczna i narażała strony
umowy koncesji na potencjalne spory co do ważności zmian umownych.
Jeżeli chodzi o czas trwania umowy, to art. 24 u.k.r.b.u. uzależniał to od
przewidywanego okresu zwrotu nakładów koncesjonariusza, ograniczając ten czas do 30
lat w przypadku koncesji na roboty budowlane, a w przypadku koncesji na usługi – do
15 lat. Jeżeli okres ten miał być dłuższy, można było zawrzeć umowę na czas dłuższy.
Jednakże skutkiem zawarcia umowy na czas dłuższy z naruszeniem tych zasad było
uznanie, że została zawarta na odpowiednio 30 lub 15 lat. Nowa ustawa modyfikuje tę
kwestię o tyle, że moment odzyskania nakładów inwestycyjnych staje się górną granicą
w przypadku umów zawartych na okres dłuższy niż 5 lat, brak natomiast sztywnych
reguł dotyczących oznaczonego czasu trwania umowy. Wydaje się, że jest to rozwiązanie
słuszne, albowiem z góry wyklucza możliwość zawarcia długoterminowej umowy bez
uwzględnienia okresu odzyskania nakładów inwestycyjnych.
Środki ochrony prawnej dotyczące umowy koncesji też zaznały zmian w wyniku
uchwalenia nowej ustawy. Krajowa Izba Odwoławcza zostaje wyposażona w kompetencję
do rozpoznania odwołań, a na wyrok lub postanowienie kończące postępowanie
w sprawie przysługuje skarga do sądu okręgowego. Tym samym zrezygnowano
z modelu kontroli umowy koncesji przez sąd administracyjny. Sądy administracyjne
w Polsce powołane zostały do kontroli działań administracji publicznej. Polskie sądy
70
administracyjne co do zasady nie posiadają kompetencji do orzekania merytorycznego,
a ich orzeczenia mają charakter kasatoryjny. Przede wszystkim merytoryczne orzekanie
sądu (orzekanie reformacyjne) mogłoby dać możliwość realizacji pełnego prawa do sądu.
To zawężenie ma charakter naturalny i oczywisty – wynika z przyjętej koncepcji tego
sądownictwa. Wprowadzenie sądownictwa merytorycznego wymagałoby przebudowy
prawa administracyjnego i co istotniejsze wymagałoby wyposażenia sądów
administracyjnych w odpowiednie instrumenty dowodowe17. W piśmiennictwie od dawna
podnoszono, że właściwym rozwiązaniem byłoby poddanie umów o partnerstwie
publiczno-prywatnym kognicji sądu okręgowego właściwego do rozstrzygania sporów
o charakterze cywilnoprawnym. Sprawy tego rodzaju nie są natomiast domeną sądów
administracyjnych i zaangażowanie ich w orzecznictwo dotyczące postepowań umów
koncesji oraz partnerstwa publiczno-prywatnego w trybie koncesji nie jest
rozwiązaniem trafnym. Najprawdopodobniej wynika ono z błędnego zrozumienia istoty
koncesji na roboty budowlane lub usługi utożsamiającego ją z koncesją będącą decyzją
administracyjną w zakresie reglamentowania działalności gospodarczej18. Umowę
koncesji na roboty budowlane lub usługi, z uwagi na poddanie jej kontroli sądu
administracyjnego, charakteryzuje się jako umowę zbliżoną do klasycznej umowy
administracyjnej. Choć w uzasadnieniu do projektu ustawy, ostatecznie uchwalonej
w dniu 21 października 2016 r. wskazano, że wybór sądowoadministracyjnej ścieżki
kontroli nie uwzględniał cywilnoprawnego charakteru tej umowy. Podstawowe zarzuty,
jakie można byłoby sformułować do rozwiązań ustawowych z 2009 r. to:
- zbyt krótki 10-dniowy termin na wniesienie skargi;
- wniesienie skargi na czynność wyboru oferty najkorzystniejszej co do zasady
wstrzymywało prawo do zawarcia umowy z oferentem, którego oferta została uznana
za najkorzystniejszą, do czasu ogłoszenia orzeczenia w sprawie; na wniosek
koncesjodawcy, wojewódzki sąd administracyjny mógł zdecydować na posiedzeniu
niejawnym, w drodze postanowienia (na które nie przysługiwało zażalenie),
o wyrażeniu zgody na zawarcie umowy, jeżeli negatywne konsekwencje wstrzymania
zawarcia umowy dla interesu publicznego mogłyby przewyższyć wynikające z tego
korzyści dla ochrony wszystkich interesów, co do których zachodzi
prawdopodobieństwo doznania uszczerbku w wyniku czynności podjętych przez
koncesjodawcę w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji;
17 J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 256.18 Partnerstwo publiczno-prywatne. 100 pytań, wyjaśnień, interpretacji, red. R. Cieślak, Warszawa 2014,s. 226.
71
- wojewódzki sąd administracyjny mógł nie orzec unieważnienia umowy w przypadku
stwierdzenia, że utrzymanie umowy w mocy leży w ważnym interesie publicznym lub
umowa została już w całości wykonana.
Z uwagi na odpowiednie stosowanie przepisów p.z.p. do uprawnień Krajowej
Izby Odwoławczej, należy przyznać, że właściwie te zarzuty podniesione wyżej można
byłoby podnieść ponownie, albowiem poza zmianą właściwości organu kontroli te
zagadnienia zostały uregulowano w sposób tożsamy, choć pozytywnie należy ocenić
wyróżnienie dłuższych terminów na złożenie odwołania – chociażby 3-miesięcznego
w przypadku niezamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia o zawar-
ciu umowy koncesji albo gdy zamieszczone ogłoszenie nie zawierało uzasadnienia.
Biorąc pod uwagę specyfikę umowę koncesji na roboty budowlane lub usług, licznych
norm odsyłających do przepisów p.z.p., wydaje się, że przekazanie tych uprawnień
Krajowej Izbie Odwoławczej nie jest złym rozwiązaniem, z uwagi na doświadczenie
i kwalifikację do orzekania w tym obszarze tematycznym.
Konkludując rozważania należy przyznać, że zmiany w zawieraniu umów na
roboty budowlane lub usługi w naszym przekonaniu pozytywnie wpłyną na zwiększeniu
konkurencyjności i eliminację ograniczeń w równym dostępie do rynku, co legło u pod-
staw uchwalenia unijnej dyrektywy harmonizującej przepisy dotyczące zawierania
koncesji w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Konieczność implementacji
dyrektywy była idealnym momentem do przeanalizowania przez
ustawodawcę rozwiązań przyjętych w dotychczasowej ustawie z 2009 roku. Wydaje się,
że ustawa z października 2016 r. odpowiada na zapotrzebowanie w zakresie
wyeliminowania dotychczasowych barier i wad procedury zawierania koncesji. Należy
mieć nadzieję, że nowe rozwiązania ustawowe wpłyną również na zwiększenie
popularności tejże formy działania administracji publicznej. Pomiędzy 1 stycznia 2009 r.
a dniem 15 grudnia 2016 r. w Biuletynie Zamówień Publicznych ukazało się 119 ogłoszeń
o koncesji na usługi, z czego 86 ogłoszeń, gdzie zamawiającym (koncesjodawcą) jest
administracja samorządowa. Natomiast w tym samym okresie w Dzienniku Urzędowym
Unii Europejskiej opublikowano 99 ogłoszeń o koncesji na roboty budowlane, z czego 78
ogłoszeń, gdzie zamawiającym (koncesjodawcą) była administracja samorządowa.
72
Mgr Kamil Burski: doktorant w Katedrze Prawa Administracyjnego Uniwersytetu
Jagiellońskiego w Krakowie, absolwent wyższych studiów prawniczych na Wydziale
Prawa i Administracji tego Uniwersytetu.
Jaryna Smertyha-Burska: studentka V roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji
Uniwersytetu Jagiellońskiego, absolwentka licencjackich studiów z filologii polskiej na
Lwowskim Uniwersytecie Narodowym im. Iwana Franki we Lwowie.
Babiarz S., Czarnik Z., Janda P., Pełczyński P., Prawo zamówień publicznych. Komentarz, LEX/el, 2013.
Gonet W., Ustawa o koncesji na roboty budowlane i usługi. Nowe możliwości realizacji zadań JST, „Finanse
Komunalne” 2009, nr 11.
Lemańska J., Umowa administracyjna a umowa cywilna, w: Instytucje współczesnego prawa administra-
cyjnego - księga jubileuszowa prof. dr hab. Józefa Filipka, red. I. Skrzydło-Niżnik, Kraków 2001.
Panasiuk A., Umowa publicznoprawna (próba definicji), „Państwo i Prawo” 2008, z. 2.
Panasiuk A., Zasadnicze kierunki zmian regulacji prawnej koncesji na roboty budowlane lub usługi
w świetle nowej dyrektywy 2014/23/UE, „Samorząd Terytorialny” 2015, nr 7-8.
Partnerstwo publiczno-prywatne. 100 pytań, wyjaśnień, interpretacji, red. R. Cieślak, Warszawa 2014.
Prawo administracyjne, red. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Warszawa 2016.
System prawa administracyjnego, t. 5: Prawne formy działania administracji, red. R. Hauser,
Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013.
Szydło M., Prawna koncepcja zamówienia publicznego, Warszawa 2014.
Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa 2015.
Zimmermann J., Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013.
Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2016.
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r.,
poz. 2164, z późn. zm.
Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi,
tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 113.
Ustawa z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi,
Dz.U. z 2016 r. poz. 1920.
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie
udzielania koncesji, Dz.U.UE.L.2014.94.1.
liczba arkuszy 0,7
__________________________________________
73
Tomasz Dąbrowski, Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej, „Rocznik Samorządowy”
2017, t. 6, ISSN 2300-2662, s. 74-92.
Tomasz Dąbrowski, Wydział Nauk Ekonomicznych i Prawnych UT-H w Radomiu
Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej
Concurrence of Judicial and Administrative Enforcement
Abstrakt
Celem artykułu jest przedstawienie uregulowań prawnych dotyczących zbiegu
egzekucji sądowej i administracyjnej. Od dnia 8 września 2016 r. nastąpiła bowiem
zasadnicza modyfikacja prawna dotycząca zbiegu egzekucji. Należy też zestawić
wypowiedzi przedstawicieli doktryny odnoszące się do wprowadzonych zmian prawnych
tytułowego zagadnienia.
Pierwsza część tekstu zatytułowana – „Istota zbiegu egzekucji sądowej
i administracyjnej” zawiera omówienie instytucji egzekucji sądowej, instytucji egzekucji
administracyjnej, a także wyjaśnienie w jakich sytuacjach dochodzi do zbiegu egzekucji.
Kolejna część opracowania prezentuje przesłanki rozstrzygnięcia zbiegu egzekucji
sądowej i administracyjnej. Część trzecia artykułu dotyczy czynności organów
egzekucyjnych w sytuacji stwierdzenia wystąpienia zbiegu egzekucji. Publikacja zawiera
także zakończenie, które jest syntezą wniosków zawartych w tekście.
Słowa kluczowe: egzekucja administracyjna, egzekucja sądowa, rozstrzygnięcie zbiegu
egzekucji, zbieg egzekucji
Abstract
The aim of this article is to present the legal regulations on the concurrence of
judicial and administrative execution. The author of the text informs in the introduction
that from the 8th September 2016, a major legal modification concerning the
concurrence of enforcement entered into force. Next he presents statements of legal
scholars concerning the introduced legal amendments of the title issue.
The first part of the text entitled – „The essence of the concurrence of judicial
and administrative enforcement” contains a discussion of the institution of judicial
enforcement, institution of administrative execution, as well as explanation in what
74
situations a concurrence of enforcement takes place. Next section of the document
presents conditions for the settlement of the concurrence of judicial and administrative
enforcement. The third part of the article concerns the procedures of the enforcement
authorities in case of stating a concurrence of enforcement. The publication contains
also a closure, in form of a summary of the conclusions contained in the text.
Keywords: administrative enforcement, concurrence of enforcement, judicial
enforcement, settlement of the concurrence of enforcement
1. Wprowadzenie
Na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny,
ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw1 - znowelizowana
została ustawa Kodeks cywilny2, ale przede wszystkim nowelizacja ta wprowadziła 135
zmian w ustawie Kodeks postępowania cywilnego3. Odnosząc się do nowelizacji Kodeksu
postępowania cywilnego, należy zaznaczyć, że zmiany są wielowątkowe. Nowe
rozwiązania normatywne związane są z kilkoma instytucjami. W tym w szczególności
chodzi tu o postępowanie egzekucyjne. Zasadniczą modyfikacją objęte zostały także
przepisy poświęcone rozstrzygnięciu zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej.
Fundamentalnie zostały przebudowane art. 773, art. 7732, art. 774 oraz art. 775, a także
został uchylony przepis art. 7733. Nowelizacja „lipcowa” objęła również przepisy ustawy
z dnia 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poświęcone
zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej4. Ustrojodawca nadał nowe brzmienie art.
62, 63, 64 § 5-7, art. 64c § 4 i 9. Wprowadzone zostały dodatkowe przepisy – art.
62a-62f, art. 63a, art. 64 § 1a, art. 64c § 11a, art. 64e § 4c i 4d. Nowe przepisy zaczęły
obowiązywać zgodnie z art. 23 ustawy nowelizującej od dnia 8 września 2016 roku.
Ustawodawca uzasadniając wprowadzenie analizowanych zmian podkreślił, że
przepisy obowiązujące do dnia 8 września 2016 r., dotyczące rozstrzygania o zbiegu
egzekucji sądowej i administracyjnej były nadmiernie rozbudowane i rodziły wątpliwości
interpretacyjne. Wśród tych wątpliwości interpretacyjnych ustawodawca zauważył:
sytuację dotyczącą kwestii który sąd miał wydać dalszy tytuł wykonawczy, gdy pochodził
on od innego sądu niż ten, który rozstrzygał o zbiegu egzekucji. Regulacja dotycząca
wystawienia dalszego tytułu wykonawczego obejmującego pozasądowy tytuł egzekucyj-1 Dz.U. z 2015 r., poz. 1311. Dalej cytowana jako ustawa nowelizująca.2 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny, tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 459.3 Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r., Kodeks postępowania cywilnego, tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r.,poz. 1822, z późn. zm. Dalej cytowana jako k.p.c.4 Tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 599, z późn. zm. Dalej cytowana jako pos.eg.adm.
75
ny wymagała angażowania wierzyciela, co wydłużało postępowanie, a też nie było jasne,
czy sąd powinien wzywać go do dokonania tej czynności. Konieczność każdorazowego
rozstrzygania o zbiegu przez sąd lub referendarza sądowego i dalszych czynności z tym
związanych znacznie opóźniały postępowania egzekucyjne i stanowiły istotne obciążenie
dla sądów. Dodatkowym mankamentem obowiązującego rozwiązania było to, że
w chwili powstania zbiegu zachodziła konieczność wstrzymania czynności egzekucyj-
nych przez obydwa organy egzekucyjne5.
W literaturze przedmiotu podkreśla się, że nie ulega wątpliwości, iż stan prawny
przed nowelizacją prowadził do zwiększonej liczby postępowań zbiegowych, a także
wiązał się z zaangażowaniem stron odnośnie dodatkowych czynności związanych z ko-
niecznością wystawiania dalszych tytułów wykonawczych, jak również z problemami
związanymi z koniecznością rozliczenia kosztów postępowań prowadzonych przez różne
organy egzekucyjne6. Jak podnosi Piotr Rączka zmiany w zakresie dotyczącym zbiegu
egzekucji mają wręcz charakter rewolucyjny i wpisują się w działania legislacyjne służące
racjonalizacji systemu prawnego7. Odnosząc się do powyższej kwestii Andrzej Antkiewicz
podkreśla, że nowe uregulowanie rozstrzygnięcia zbiegu egzekucji sądowej i administra-
cyjnej usprawni rozstrzygnięcie zbiegu, jak również przyczyni się do odciążenia obo-
wiązków sędziów wydziałów cywilnych i przyspieszenia sądowego, a także administra-
cyjnego postępowania egzekucyjnego8.
Przedmiotem opracowania jest więc analiza ram prawnych, dotyczących zbiegu
egzekucji sądowej i administracyjnej. Tytułowa problematyka jest na wskroś nowa, gdyż,
jak już wspomniano powyżej, nastąpiła gruntowana zmiana przepisów dotyczących
zbiegu egzekucji. Brzmienie nowych regulacji prawnych zaczęło obowiązywać od dnia
8 września 2016 r. Główna oś artykułu dotyczyć będzie problemu rozstrzygnięcia
powstałego zbiegu egzekucji sądowej i egzekucji administracyjnej, a także obowiązków
organów egzekucyjnych powstałych na skutek wynikłej sytuacji.
5 Uzasadnienie projektu o zmianie ustawy – Kodeks cywilny, ustawy Kodeks postępowaniacywilnego oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 2678, Sejmu VII kadencji, s. 30 i 31http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/druk.xsp?nr=2678.6 J. Olszanowski, Zbieg egzekucji w sądowym i administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, Warszawa2016, s. 179.7 P. Rączka, Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej – ocena racjonalności proponowanej nowelizacji ,[w:] Racjonalny ustawodawca. Racjonalna administracja. Pamięci Profesora Eugeniusza Smoktunowicza,red. D. R. Kijowski, A. Miruć, A. Budnik, Białystok 2016, s. 318.8 A. Antkiewicz, Zmiany w postępowaniu egzekucyjnym w rządowym projekcie nowelizacji Kodeksupostępowania cywilnego zawartym w druku nr 2678 Sejmu VII kadencji, „Przegląd Prawa Egzekucyjne-go” 2015, nr 5, s. 43.
76
2. Istota zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej
Jedną z podstawowych zasad polskiego systemu prawnego jest zasada rozdziału
kompetencji między egzekucję sądową i administracyjną9. Przepisy prawa powinny więc
precyzyjnie określać w jaki sposób mają być egzekwowane określone obowiązki. Organy
egzekucyjne, zarówno w zakresie egzekucji administracyjnej, jak również sądowej są
w związku z powyższą zasadą obowiązane z urzędu badać swą właściwość do
prowadzenia danego postępowania10.
Egzekucja administracyjna i egzekucja sądowa są trybami odrębnymi i odmien-
nymi. Różni je organ państwowy prowadzący postępowanie, rodzaj orzeczeń podlegają-
cych wykonaniu, odmienność sposobów przeprowadzania egzekucji, jak również przed-
miot realizowanych obowiązków11. Dualizm postępowań egzekucyjnych wynika zarówno
z charakteru obowiązków podlegających egzekucji, jak i uprawnień przysługujących pro-
wadzącym je organom12.
Sądowe postępowanie egzekucyjne w swojej istocie służy przymusowemu
wykonywaniu obowiązków wynikających z orzeczeń sądowych, a także innych aktów,
z których te obowiązki wynikają13. Problematyka ta unormowana jest zarówno w k.p.c.,
jak również w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji14. Komornik sądowy jest
organem właściwym w sytuacji, gdy nie przewidziano kompetencji sądu rejonowego15.
Postępowanie egzekucyjne w administracji służy w zasadzie przeprowadzeniu
egzekucji administracyjnej, czyli zastosowaniu przez administracyjny organ egzekucyjny
określonych środków przymusu w celu wykonania obowiązków o charakterze
publicznoprawnym16. Rodzaje obowiązków egzekwowanych w trybie powyższego aktu
prawnego wymienione zostały w art. 2 pos.eg.adm, zaś w art. 3 pos.eg.adm wskazano
9 Na temat pojęcia egzekucji administracyjnej zob. P. Dobosz, Pojęcie egzekucji administracyjnej,[w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa2004, s. 21 i nast. 10 T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2013, s. 255.11 J. Misztal-Konecka, Administracyjne tytuły wykonawcze w sądowym postępowaniu egzekucyjnym,„Państwo i Prawo” 2015, nr 3, s. 57.12 J. Olszanowski, W. Piątek, Rozstrzygnięcie zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej. Wybrane za-gadnienia praktyczne, [w:] Przegląd dyscyplin badawczych pokrewnych nauce prawa i postępowania ad-ministracyjnego, red. S. Wrzosek, M. Domagała, J. Izdebski, T. Stanisławski, Lublin 2010, s. 344-345.13 Jak trafnie dostrzega J. Jankowski, niedopuszczalność egzekucji sądowej zachodzi w dwóchprzypadkach: gdy wykonywanie tytułu wykonawczego nie należy do sądowych organówegzekucyjnych ze względu na podstawę egzekucji albo nastąpiło przekazanie wykonania tytułu doinnego trybu. J. Jankowski, Dopuszczalność drogi egzekucji sądowej, „Przegląd Prawa Egzekucyjnego”2015, nr 2, s. 11.14 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r., o komornikach sądowych i egzekucji, tekst jednolity: Dz.U. 2016r., poz. 1138, z późn. zm.15 K. Miśtal, Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej, „Studia Prawnicze” 2013, t. 13, nr 2, s. 175.16 M. Krakowiak, Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej po nowelizacji kodeksu postępowaniacywilnego z 10.07.2015 r., „Przegląd Sądowy” 2016, nr 1, s. 88-89.
77
kategorie orzeczeń organów państwa, które mogą być podstawą zastosowania
przepisów egzekucji administracyjnej, chyba że taki obowiązek o charakterze
publicznoprawnym wynika wprost z przepisów prawa i nie wymaga konkretyzacji 17.
Administracyjni organami egzekucyjnymi są organy administracji publicznej
wyszczególnione w art. 19 i 20 pos.eg.adm18.
Wielokrotnie w literaturze przedmiotu podkreślano, iż zbieg egzekucji sądowej
i administracyjnej należności pieniężnych występuje w sytuacji, gdy do tej samej rzeczy
lub prawa majątkowego została skierowana zarówno egzekucja sądowa jak również
administracyjna19.
Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej następuje w przypadku, gdy ta sama
rzecz albo prawo majątkowe zostaje zajęte w sądowym i administracyjnym
postępowaniu egzekucyjnym. W konkretnym przypadku zajęcia te mogą być
dokonywane w dwóch lub więcej postępowaniach egzekucyjnych, przy czym
obligatoryjnie jedno musi być postępowaniem sądowym albo postępowaniem
administracyjnym. Najczęściej postępowania te prowadzone są przeciwko temu samemu
dłużnikowi, natomiast nie jest wykluczony zbieg egzekucji przeciwko różnym
dłużnikom20. Pogląd ten potwierdza Marcin Wasalik. Według tego autora przez zbieg
egzekucji należy rozumieć stan, w którym egzekucja sądowa i administracyjna zostały
skierowane do tej samej rzeczy lub prawa majątkowego, bez względu na to, czy obie te
egzekucje toczą się przeciwko temu samemu dłużnikowi, przy dodatkowym
zastrzeżeniu, że pogląd ten dotyczy wyłącznie egzekucji prowadzonych w celu
wykonywania świadczeń pieniężnych21.
W związku z tym zagadnieniem warto przypomnieć uchwałę SN z dnia 25
czerwca 1997 r., w której podkreśla się, że do zbiegu egzekucji sądowej i egzekucji
administracyjnej dochodzi, jeżeli do tego samego prawa lub rzeczy skierowana jest
egzekucja sądowa i administracyjna i przeciwko temu samemu dłużnikowi22. Z kolei
17 M. Romańska, Zbieg egzekucji oraz egzekucji i zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniuegzekucyjnym, [w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwano-wicz, Warszawa 2004, s. 289.18 P. Gregorczyk, Powództwo o zwolnienie od egzekucji administracyjnej [w:] Aktualne problemy postę-powania egzekucyjnego w administracji, red. A. Skoczylas, J. Stankowski, Wrocław 2013, s. 131.19 Zob. przykładowo: R. Kowalkowski, Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej, [w:] EncyklopediaEgzekucji Sądowej, red. Z. Knypl, R. Kowalkowski, H. Langa-Bieszki, Z. Merchel, Z. Szczurek, J. Tre-der, Sopot 2002, s. 767; M. Marciniak, Ograniczenia egzekucji sądowej, „Acta Universitatis Lodzie-nsis” 1986, nr 26, s. 56.20 A. Uliasz, Komentarz do art. 773 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Informatyzacja postępowaniacywilnego. Komentarz, red. J. Gołaczyński, D. Szostek, Warszawa 2016 s. 406.21 M. Walasik, Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej prowadzonych przeciwko różnym dłużnikom,„Polski Proces Cywilny” 2012, nr 2, s. 325.22 III CZP 29/97, OSNC 1997, nr 11, poz. 164.
78
w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 WSA we Wrocławiu uznał, że „zbieg egzekucji nie
oznacza zbiegu prowadzonych postępowań egzekucyjnych administracyjnych czy
sądowych, w ramach których komornik sądowy czy organ egzekucyjny zastosował
środek egzekucyjny, tj. egzekucję do tej samej rzeczy albo prawa i tej samej osoby
(dłużnika i zobowiązanego). Zbieg egzekucji to sytuacja odnosząca się do konkretnego,
tego samego podmiotu oraz przedmiotu, rzeczy lub prawa, do którego skierowano
egzekucję w trybie sądowym i administracyjnym”23.
Jak trafnie dostrzega Piotr Przybysz, funkcją przepisów o zbiegu egzekucji nie
jest wyłącznie określenie zasad i trybu wskazania organu egzekucyjnego właściwego
do prowadzenia połączonej egzekucji, ale również wskazanie, który organ egzekucyjny
i na podstawie jakich przepisów po przeprowadzeniu egzekucji dokona planu podziału
wyegzekwowanych należności24.
3. Rozstrzygnięcie zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej
Rozstrzygnięcie problematyki zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej
wynika expressis verbis z treści przypisów art. 773 § 1 k.p.c. i art. 62 u.p.e.a. W świetle
tych artykułów w przypadku zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej do tej samej
rzeczy albo prawa majątkowego egzekucję prowadzić będzie łącznie ten sądowy lub
administracyjny organ egzekucyjny, który jako pierwszy dokonał zajęcia, a w razie
niemożliwości ustalenia tego pierwszeństwa – organ egzekucyjny, który dokonał zajęcia
na poczet należności w wyższej kwocie. Słusznie w doktrynie zauważa się, że w stwier-
dzeniu, iż doszło do zbiegu egzekucji obu organom egzekucyjnym mają pomóc
pracodawcy (organy rentowe) i banki, wynika to z art. 8821 i 891 k.p.c., a także strony
i uczestnicy postępowania, których ustawodawca zobligował do zawiadomienia komor-
nika o zbiegu egzekucji w art. 773 § 4 k.p.c.25.
Należy zaznaczyć, iż zgodnie z dawną regulacją ustawową (już nieobowiązującą)
art. 773 § 1 k.p.c. traktował, że w przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej
co do tej samej rzeczy lub prawa majątkowego, administracyjny organ egzekucyjny i ko-
mornik wstrzymują czynności egzekucyjne na wniosek wierzyciela, dłużnika lub z urzędu
przekazują akta egzekucji administracyjnej i sądowej sądowi rejonowemu, w którego
okręgu wszczęto egzekucję, w celu rozstrzygnięcia, który organ egzekucyjny – sądowy
czy administracyjny – ma dalej prowadzić w trybie właściwym dla danego organu łącz-
23 I SA/Wr 1047/09, Legalis nr 214571.24 P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2015, s. 284.25 M. Romańska, O. Leśniak, Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne. Komentarz, Warszawa 2016,s. 732.
79
nie egzekucje tej samej rzeczy lub prawa majątkowego, do którego nastąpił zbieg
egzekucji. Sąd następnie wydawał postanowienie w terminie 14 dni, biorąc pod uwagę
stan każdego z postępowań egzekucyjnych, a w przypadku jeśli są one w tym samym
stopniu zaawansowane, ustalał wysokość należności i kolejność ich zaspakajania.
Powyższe postanowienie wydać mógł również referendarz sądowy.
Z analizy przedstawionego stanu prawnego sprzed nowelizacji wysnuć można
podobny wniosek, jak w uzasadnieniu projektu o zmianie ustawy – Kodeks cywilny,
ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw, a mianowicie że
przepisy dotyczące rozstrzygania o zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej były
nadmiernie rozbudowane i rodziły wątpliwości interpretacyjne.
Słusznie zauważa Marcin Uliasz, że z treści art. 773 k.p.c. wynikają trzy rodzaje
przesłanek (kryteriów) decydujących o rozstrzygnięciu zbiegu egzekucji sądowej
i administracyjnej. Zasadniczą rolę odgrywa w tym wypadku pierwszeństwo zajęcia.
Kolejna przesłanka dotyczy wysokości należności egzekwowanych przez organ sadowy
i administracyjny. Do trzeciej grupy należą zaś okoliczności wskazane w przepisach
k.p.c., które rozstrzygają kwestię zbiegu bez względu na dwie pierwsze przesłanki26.
Pierwsza przesłanka została stypizowana w § 1 art. 773 k.p.c. Kluczową rolę
odgrywa pierwszeństwo dokonania zajęcia. W razie zbiegu egzekucji sądowej i adminis-
tracyjnej, dalszą egzekucję prowadzi łącznie organ, który jako pierwszy dokonał zajęcia.
Druga przesłanka, która rozstrzyga zbieg egzekucji to wysokość należności, na
poczet których dokonano zajęcia. Należy pamiętać, iż w razie braku możliwości ustale-
nia pierwszej przesłanki – egzekucję łączną prowadzić będzie organ, który dokonał za-
jęcia na poczet należności w wyższej kwocie.
Normy kształtujące trzecią grupę przesłanek rozstrzygających zbieg egzekucji
sądowej i administracyjnej zostały uregulowane w art. 773 § 2 i 6 k.p.c. Przepisy te
stanowią szczególne kryterium rozwiązania zbiegu egzekucji w stosunku do kryteriów
wynikających z art. 773 § 1 k.p.c. W przypadku ich wystąpienia przepis art. 773 § 1 k.p.c.
nie ma zastosowania.
Stosownie do § 2 art. 773 k.p.c. w przypadku zbiegu egzekucji sądowej z egze-
kucją administracyjną prowadzoną na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego
państwa członkowskiego Unii Europejskiej albo zagranicznego tytułu wykonawczego
określonego w ustawie z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu
podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych egzekucję skierowaną do tej
26 A. Uliasz, Komentarz do art. 773..., s. 407.
80
samej rzeczy lub prawa majątkowego, do którego nastąpił zbieg, przejmuje
administracyjny organ egzekucyjny27.
Z analizy art. 3 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 1-6 u.w.z. wynika, że jednolitym
tytułem wykonawczym jest dokument wystawiony przez organ egzekucyjny, albo
państwo członkowskie Unii Europejskiej, dołączony do wniosku o odzyskanie należności
pieniężnych. Takich jak:
1) podatki i należności celne, pobierane przez Polskę, państwo członkowskie, lub w ich
imieniu przez ich jednostki podziału terytorialnego administracyjnego, w tym organy
lokalne, lub w imieniu tych jednostek lub organów, jak również w imieniu Unii
Europejskiej;
2) refundacji, inwestycji i innych środków stanowiących część całkowitego lub
częściowego systemu finansowania Europejskiego Funduszu Rolnego (EFRG) oraz
Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW),
w tym kwot należnych w związku z tymi działaniami;
3) opłat i innych należności pieniężnych przewidzianych w ramach wspólnej organizacji
rynku Unii Europejskiej dla sektora cukru;
4) kar, grzywien, opłat i dopłat administracyjnych związanych z należności pieniężnych
o których mowa w pkt 1-3, nałożonych przez organy właściwe do pobierania podatków
i należności celnych lub właściwe do prowadzenia postępowań administracyjnych
dotyczących podatków i należności celnych lub potwierdzonych przez organy
administracyjne lub sądowe na wniosek organów właściwych w sprawie podatków i na-
leżności celnych;
5) opłat za zaświadczenia i podobne do zaświadczeń dokumenty wydane w pos-
tępowaniach administracyjnych w sprawie należności pieniężnych, wynikających z pkt 1;
6) odsetek i kosztów związanych z należnościami pieniężnymi, o których mowa
w ww. pkt. 1-5 w związku z którymi możliwe jest zwrócenie się o wzajemną pomoc.
Jak się zauważa w doktrynie wyżej wymienione należności podlegają ściągnięciu
w Polsce na drodze egzekucji administracyjnej, zgodnie z normą zawartą w art. 2 § 1 pkt
8 u.p.e.a.28
Zagraniczny tytuł wykonawczy sporządza centralne biuro łącznikowe na wniosek
o odzyskanie należności pieniężnych, które pochodzą od państwa członkowskiego lub
państwa trzeciego. Powyższe statuuje art. 101 u.w.z. W tym przypadku chodzi o należ-27 Dz.U. z 2013 r., poz. 1289, z późn. zm. Dalej cytowana jako u.w.z.28 S. Cieślak, Komentarz do art. 773 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Kodeks postępowaniacywilnego. Komentarz, t. 2, red. J. Jankowski, Warszawa 2015, s. 216. Zob. także wyrok WSAw Warszawie z dnia 17 grudnia 2015 r., III SA/Wa 898/15, LEX nr 1992539.
81
ności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie ratyfikowanych
umów międzynarodowych, których Polska jest stroną29. Do realizacji zadań centralnego
biura łącznikowego zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 6 listopada
2013 r. w sprawie wyznaczenia centralnego biura łącznikowego została wyznaczona Izba
Skarbowa w Poznaniu30.
Następne szczególne kryterium rozwiązania zbiegu egzekucji zostało wyrażone
expressis verbis w § 6 art. 773 k.p.c. Z przepisu tego wynika, że w razie wystąpienia
kolejnego zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej do tej samej rzeczy lub prawa
majątkowego egzekucję prowadzoną przez administracyjny organ egzekucyjny
przejmuje sądowy organ egzekucyjny, który prowadzi łącznie egzekucję w wyniku
pierwszego zbiegu egzekucji.
Analogiczne regulacje prawne poświęcone przesłankom rozstrzygnięcia zbiegu
egzekucji sądowej i administracyjnej znajdują się w przepisach art. 62 § 1-3 i art. 62 e
pos.eg.adm. Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej nie wstrzymuje czynności
egzekucyjnych. Stanowi o tym art. 773 § 3 i art. 62a pos.eg.adm. Według A. Uliasza
zakaz wstrzymania czynności egzekucyjnych oznacza, że w przypadku zbiegu komornik
prowadzi dalsze czynności, które mają skutkować wyegzekwowaniem należności w ra-
mach prowadzonej egzekucji z rzeczy lub prawa, co do którego nastąpił zbieg31.
Rozwiązanie takie skutkować będzie przyspieszeniem postępowania egzekucyjnego, co
może też się przełożyć w sytuacji wystąpienia powyższego przypadku na jeszcze większą
skuteczność egzekucji.
4. Czynności organów egzekucyjnych w przypadku wystąpienia zbiegu egzekucji
sądowej i administracyjnej
4.1. Czynności egzekucyjnego organu administracyjnego w razie przejęcia egzekucji
przez sądowy organ egzekucyjny.
Jeśli w przypadku zbiegu egzekucji sądowej i egzekucji administracyjnej i doko-
naniu przez organy egzekucyjne oceny przesłanek warunkujących, właściwym organem
egzekucyjnym stanie się organ sądowy (komornik sądowy), czynności związane z prze-
kazaniem sprawy będą spoczywać na administracyjnym organie egzekucyjnym32.29 S. Cieślak, Komentarz do art. 773…, s. 217.30 Dz.U. z 2013 r., poz. 1296.31 A. Uliasz, Komentarz do art. 773..., s. 410. 32 J. Olszanowski, Komentarz do art. 62b ustawy postępowanie egzekucyjne w administracji, [w:] Postę-powanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hausner, A. Skoczylas, Warszawa 2016, s. 314.
82
Administracyjny organ egzekucyjny zobowiązany będzie wówczas do
sporządzenia i przekazania sądowemu organowi egzekucyjnemu odpisu tytułu
wykonawczego z oznaczeniem celu, któremu ma służyć, odpisu dokumentu zajęcia oraz
odpisów innych dokumentów niezbędnych do prawidłowego przeprowadzenia egzekucji.
Należało by się zastanowić czy nie trafniej by było, aby administracyjny organ
egzekucyjny przekazywał oryginały powyższych dokumentów. Jak wskazał SN w posta-
nowieniu z dnia 12 czerwca 1996 r., tytułem wykonawczym w rozumieniu art. 776 i 797
k.p.c. jest wyłącznie oryginał tytułu wykonawczego33.
Administracyjny organ egzekucyjny zwraca również niewykorzystaną zaliczkę
wierzycielowi, a także przekazuje sądowemu organowi egzekucyjnemu kwoty uzyskane
wskutek zajęcia rzeczy albo prawa majątkowego, do których nastąpił zbieg egzekucji
administracyjnej i sądowej, w przypadku, gdy kwoty te nie zostały wypłacone
wierzycielowi przed przekazaniem sądowemu organowi egzekucyjnemu odpisów.
Administracyjny organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązującego lub dłużnika zajętej
wierzytelności o przekazaniu egzekucji sądowemu organowi egzekucyjnemu i o umorze-
niu opłaty za czynność egzekucyjną, dokonaną w egzekucji, w której wystąpił zbieg.
Należy zauważyć, że organ administracyjny opatruje odpis tytułu wykonawczego
adnotacją o wysokości należnych kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu
egzekucyjnym, w którym powstał zbieg, oraz o zakresie, w jakim należność została
zaspokojona. Powyższe czynności wynikają z redakcji art. 62b pos.eg.adm. Przepis art.
62c pos.eg.adm formułuje zasadę, że na administracyjnym organie egzekucyjnym
spoczywa obowiązek zawiadomienia wierzyciela, zobowiązanego i dłużnika zajętej
wierzytelności o przekazaniu egzekucji sądowemu organowi egzekucyjnemu.
W momencie uzyskania odpisu tytułu wykonawczego, dokumentu zajęcia, jak
również pozostałych dokumentów, które są niezbędne do prowadzenia egzekucji,
egzekucyjny organ sądowy prowadzi łącznie obie egzekucje w trybie egzekucji sądowej.
Kwestię tę reguluje art. 773 § 5 k.p.c.
Należy zauważyć, że w § 1 art. 774 cytowanego aktu prawnego przewidziane
zostało, że sądowy organ egzekucyjny, który przejął prowadzenie łącznej egzekucji
postanowi również o kosztach powstałych w egzekucji, której dotyczy zbieg34. W wyda-
nym przez siebie postanowieniu o kosztach postępowania egzekucyjnego na mocy art.
770 k.p.c. sądowy organ egzekucyjny (komornik) musi orzec nie tylko o kosztach
czynności dokonanych przez siebie, ale także o kosztach czynności powstałych w admi-33 III CZP 61/96, OSNC 1996, nr 10, poz. 132.34 K. Kamińska-Krawczyk, Koszty postępowania egzekucyjnego przy zbiegu egzekucji sądowej i admi-nistracyjnej, „Przegląd Prawa Egzekucyjnego” 2010, nr 6, s. 41.
83
nistracyjnym postępowaniu egzekucyjnym przed wystąpieniem zbiegu egzekucji35.
Należy zaznaczyć, że prawomocne postanowienie komornika w przedmiocie kosztów
egzekucji podlega wykonaniu bez potrzeby zaopatrzenia go w klauzulę wykonalności.
Analizując powołaną powyżej regulację prawną, WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wy-
roku z dnia 10 października 2013 r., stwierdził, że zgodnie z treścią art. 774 k.p.c.
komornik, który przyjął egzekucję, orzeka o kosztach postępowania powstałych przed
przejęciem w myśl przepisów tego postępowania, w którego trybie zostały dokonane
czynności powodujące te koszty. Jeżeli w tym przypadku komornik przejął prowadzenie
łącznej egzekucji, orzeka on na podstawie art. 774 k.p.c. o kosztach poprzednio
prowadzonego administracyjnego postępowania egzekucyjnego, stosując w tym zakresie
przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i obowiązujące w tym
zakresie zasady dotyczące kosztów postępowania organowi egzekucyjnemu, a zatem
przepisy art. 64c pos.eg.adm36. Trzeba również zauważyć, że strona w sądowym
postępowaniu egzekucyjnym może zostać zwolniona z kosztów sądowych. Zwolnienie to
może wynikać w postępowaniu egzekucyjnym z art. 771 k.p.c., jak i z orzeczenia
wydanego przez sąd37. Poruszoną kwestią zajął się SA w Katowicach w wyroku z dnia
8 czerwca 2016 r. Zdaniem sądu, ratio legis art. 771 k.p.c. to zapewnienie podmiotowi
niedysponującemu koniecznymi środkami majątkowymi lub ustawowo zwolnionemu od
ponoszenia kosztów sądowych, dostępu do postępowania wykonawczego, niezależnie od
tego, czy egzekucja prowadzona jest przez sąd czy przez komornika. Zwolnienie odnosi
się wówczas do kosztów egzekucyjnych (opłat egzekucyjnych i wydatków)38. Z kolei
w świetle art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach
cywilnych, zwolnienia od kosztów sądowych może się domagać osoba fizyczna, gdy złoży
oświadczenie, z którego wynikać będzie, że nie jest w stanie ich ponieść bez uszczerbku
koniecznego dla siebie i swojej rodziny39. Zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów
sądowych jest instytucją o charakterze wyjątkowym. O braku możliwości uiszczenia35 M. Romańska, O. Leśniak, Postępowanie zabezpieczające..., s. 199. Kwestia opłat komorniczychunormowana została w art. 43-60 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowychi egzekucji, tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 1138 ze zm. Jak słusznie zauważa w postanowieniuSA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2013 r. I ACz 958/13, Legalis nr 742959, przepis art. 770 k.p.c.przyznaje komornikowi kompetencje do rozstrzygania o kosztach takiego postępowania, któregoprowadzenie do niego należy.36 I SA/Go 413/13, LEX nr 1386525. Z kolei w postanowieniu z dnia 18 marca 2004 r., III CZP, 6/05,LEX nr 520121, Sąd Najwyższy stwierdził, że komornik, który przejął prowadzenie łącznej egzekucjisądowej i administracyjnej orzekając o opłatach należnych od dłużnika administracyjnego stosujeprzepisy art. 64c pos.eg.adm.37 P. Cierkoński, Zwolnienie od kosztów sądowych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym ,„Przegląd Prawa Egzekucyjnego” 2011, nr 8-9, s. 48.38 I ACa 67/16, LEX nr 2076761.39 Tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 623, z późn. zm.
84
kosztów sądowych w częściach lub całości, uzasadniającym zwolnienie, można mówić
jedynie wówczas gdy uczestnik (strona) nie ma realnego wpływu na swoją sytuację
materialną i rzeczywiście nie może ponieść tych kosztów bez uszczerbku utrzymania
koniecznego dla siebie i swojej rodziny – tak słusznie wyjaśnił SN w postanowieniu
z dnia 16 marca 2016 roku40.
Natomiast z przepisu 103 tego aktu prawnego wynika możliwość zwolnienia
od ponoszenia kosztów sądowych osób prawnych i jednostek organizacyjnych
niebędących osobami prawnymi, jeżeli wskażą oni, że nie dysponują dostatecznymi
finansami do ich uiszczenia.
Na marginesie poruszyć trzeba jeszcze inna kwestię, mianowicie że na koszty
prowadzenia egzekucji przez administracyjny organ składają się zarówno opłaty jak
i wydatki. Opłaty ponoszone są za czynności egzekucyjne, natomiast wydatki związane
są z postępowaniem egzekucyjnym. Na wydatki egzekucyjne będą składać się kwoty,
które wydatkował administracyjny organ egzekucyjny ze swoich środków w związku
z podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi41.
Warto też zauważyć, że koszty te nie obejmują opłat egzekucyjnych
przewidzianych w pos.eg.adm, ale tylko w takim zakresie, w jakim opłaty te uległy
umorzeniu wskutek zbiegu egzekucji42. Z regulacji art. 64e § 4c pos.eg.adm wynika, że
organ egzekucyjny umarza z urzędu niewyegzekwowane koszty z tytułu opłat, które są
przewidziane w art. 64 § 1 pkt 2-6 pos.eg.adm, naliczone w egzekucji, w której doszło
do zbiegu egzekucji i przejęcia prowadzenia łącznej egzekucji przez sądowy organ
egzekucyjny43. W praktyce informacja na temat wysokości należnych kosztów
egzekucyjnych powstałych w ramach egzekucji administracyjnej jest zamieszczana przez
organ administracyjny na odpisie administracyjnego tytułu wykonawczego, który jest
przesyłany sądowemu organowi egzekucyjnemu (art. 62b § 2 pos.eg.adm)44.
Ponadto art. 774 § 2 k.p.c. nakłada na sądowy organ egzekucyjny, który przejął
prowadzenie łącznie obu egzekucji (administracyjnej i sądowej) obowiązek informowa-
40 IV CZ 102/15, LEX nr 2008711.41 A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9:Prawo procesowe w administracyjne, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, Warszawa 2014,s. 354.42 A. Uliasz, Komentarz do art. 773…, s. 418.43 W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, Dz.U. z 2016 r., poz.599 uznał, że art. 64 § 1 pkt 4 pos.eg.adm w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokościopłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej, jest niezgodny z przepisem art. 2 KonstytucjiRzeczypospolitej Polskiej w kwestii zasady zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.44 K. Flaga-Gieruszyńska, Komentarz do art. 774 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Kodekspostępowania cywilnego. Komentarz, red. A. Zieliński, Warszawa 2016, s. 1374.
85
nia administracyjnego organu egzekucyjnego na jego żądanie o przebiegu egzekucji45.
W oparciu o art. 63a § 1 pos.eg.adm administracyjny organ egzekucyjny doręczy żądanie
udzielania informacji komornikowi z użyciem środka komunikacji elektronicznej.
Natomiast stosownie do art. 7592 k.p.c. komornik doręcza informację administracyjne-
mu organowi egzekucyjnemu wyłącznie za pośrednictwem systemu teleinformatycznego
albo przy użyciu środków komunikacji elektronicznej.
Ukończenie postępowania egzekucyjnego w innym sposób niż przez umorzenie
komornik sądowy stwierdza postanowieniem rozstrzygając o kosztach. Regulacja taka
wynika z art. 816 § 3 k.p.c.46
4.2. Przejęcie prowadzenia egzekucji przez administracyjny organ egzekucyjny
W sytuacji wystąpienia zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej, jeżeli dalsze
łączne prowadzenie egzekucji co do danej rzeczy lub prawa majątkowego będzie
powierzone egzekucyjnemu organowi administracyjnemu, organ ten, prowadząc łącznie
zarówno egzekucję sądową, jak i administracyjną, jako jedną stosować będzie regulacje
prawne wynikające z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji47.
Czynności związane z przekazaniem sprawy spoczywają na sądowym organie
egzekucyjnym (komorniku). Organ ten zawiadamia strony, uczestników postępowania
i administracyjny organ egzekucyjny o zachodzącej podstawie przekazania prowadzenie
sądowego postępowania egzekucyjnego organowi administracyjnemu. Obowiązek ten
wynika bezpośrednio z § 1 art. 7732 k.p.c. Należy pamiętać, że powyższe zawiadomienie
jest czynnością procesową.
Komornik powinien wykonać te czynności niezwłocznie po uzyskaniu informacji
pozwalających na stwierdzenie wystąpienia zbiegu egzekucji. Jak się trafnie wskazuje
w piśmiennictwie obok obowiązków informacyjnych, pojawia się zobowiązanie45 Szerzej na ten temat zob. J. Jankowski, Kodeks postępowania cywilnego. Cześć II. Postępowaniezabezpieczające i egzekucyjne (2), „Monitor Prawniczy” 2012, nr 4, s. 175-176. Autor zauważa, żeprzepis art. 816 § 3 k.p.c. jest nieczytelny, gdyż powstaje problem treści sentencji postanowienia,które ma wydać komornik gdy ukończy postępowanie egzekucyjne.46 Jak podnosi O. Marcewicz, wprowadzenie tej regulacji z dniem 8 września 2016 r. byłospowodowane tym, „że administracyjny organ egzekucyjny, który skierował egzekucję do tegosamego składnika majątku dłużnika, do którego skierowana została egzekucja sądowa, mógłrównież w celu wyegzekwowania należności stwierdzonej w administracyjnym tytule wykonawczymskierować egzekucję do innego jeszcze składnika majątku, w stosunku do którego egzekucjasądowa nie jest prowadzona. Jeżeli zbieg egzekucji administracyjnej z egzekucją sądową nastąpiłtylko w stosunku do jednego lub niektórych ze składników majątku dłużnika, administracyjnyorgan egzekucyjny, aby prawidłowo prowadzić egzekucję administracyjną, musi mieć wiedzę natemat przebiegu egzekucji skierowanej do składnika majątkowego objętego zbiegiem egzekucji”.O. Marcewicz, Komentarz do art. 774 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Kodeks postępowaniacywilnego. Komentarz, red. A. Jakubecki, Warszawa 2015, s. 1051.47 L. Klat-Wertelecka, Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009, s. 204.
86
komornika do: 1) sporządzenia i przesłania odpisu tytułu wykonawczego z oznaczeniem
celu, któremu ma służyć, wysokości dotychczasowych kosztów powstałych w egzekucji
oraz zakresu, w jakim roszczenie wierzyciela zostało zaspokojone; 2) odpisu dokumentu
zajęcia oraz odpisów innych dokumentów niezbędnych do prawidłowego prowadzenia
egzekucji; 3) informacji dotyczącej (danych osobowych) wierzyciela i numeru rachunku
bankowego, na który mają być przekazywane wyegzekwowane należności pieniężne;
4) rozliczenia uzyskanych od wierzyciela zaliczek i przekazania wyegzekwowanych,
a niewypłaconych kwot, uzyskanych z przedmiotu zbiegu egzekucji. Komornik nie
wydaje postanowienia o przekazaniu egzekucji do łącznego prowadzenia postępowanie
egzekucyjnego organowi administracyjnemu48.
Sądowy organ egzekucyjny przekazuje powyższe informacje administracyjnemu
organowi egzekucyjnemu, który przyjął prowadzenie łącznej egzekucji za pośrednictwem
systemu teleinformatycznego, albo środków komunikacji elektronicznej w sposób
uregulowany w art. 63a § 2 pos.eg.adm.
Czynność komornika sądowego polegająca na zawiadomieniu (lub zaniechaniu
zawiadomienia) podlega zaskarżeniu skargą na czynności komornicze. Takie rozwiązanie
umożliwia kontrolę sądową nad prawidłowością dalszych czynności egzekucyjnych oraz
gwarantuje, że strony postępowania oraz administracyjny organ egzekucyjny zostaną
poinformowane o przejęciu egzekucji sądowej przez egzekucyjny organ administracyjny
do łącznego prowadzenia49. Skargę na czynności komornicze lub ich zaniechanie składa
się do sądu rejonowego. Do rozpoznania skargi właściwy jest sąd rejonowy przy którym
działa komornik. Natomiast w sytuacji, jeżeli do prowadzenia egzekucji wybrany został
komornik poza właściwością ogólną, skargę rozpoznaje sąd, który byłby właściwy
według ogólnych zasad. Sąd rejonowy, który rozpoznaje skargę na czynności
komornicze, działa jako sąd pierwszej instancji. Tak trafnie wypowiedział się SN
w postanowieniu z dnia 21 maja 2010 roku50. Krąg podmiotów legitymujących się
możliwością wniesienia skargi został uregulowany w art. 767 § 2 k.p.c. Jak podnosi Jan
Olszanowski, na mocy ustawy nowelizacyjnej k.p.c. z dnia 10 lipca 2015 r. doszło do
rozszerzenia kompetencji referendarzy sądowych w sądowym postępowaniu
egzekucyjnym. Stosownie do treści art. 759 § 11 k.p.c. czynności zastrzeżone dla sądu
będą mogły być wykonywane przez referendarza sądowego, z wyłączeniem niektórych
48 K. Flaga-Gieruszyńska, Komentarz do art. 7732…, s. 1373.49 H. Pietrzykowski, Komentarz do art. 7732 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Kodeks postępowaniacywilnego. Komentarz, t. 5: Postępowanie egzekucyjne, red. T. Ereciński, Warszawa 2016, s. 140.50 III CZP 28/10, OSNC 2011, nr 1, poz. 10.
87
czynności. Katalog włączeń ustawodawca uregulował w powyższym przepisie51. Z re-
dakcji tego artykułu można wysunąć oczywisty wniosek, że wniesiona skarga na czyn-
ności komornicze w przedmiocie opisanym powyżej będzie mogła być rozpoznawana
przez referendarza sądowego.
Natomiast z art. 64 § 1a pos.eg.adm wynika, że w przypadku przejęcia
prowadzenia egzekucji, w wyniku wystąpienia zbiegu egzekucji do tej samej rzeczy albo
prawa majątkowego, administracyjny organ egzekucyjny pobiera opłatę za prowadzenie
egzekucji w wysokości o której mowa w art. 64 § 1 pkt 2-6 pos.eg.adm. W podstawie
obliczenia opłaty uwzględnia się należności pieniężne wskazane przez sądowy organ
egzekucyjny w odpisie tytułu wykonawczego, w tym odsetki z tytułu niezapłacenia
należności w terminie. Administracyjny organ egzekucyjny, który przejął prowadzenie
łącznej egzekucji zawiadamia o wysokości opłaty zobowiązanego i dłużnika.
Jak wynika expressis verbis z art. 62f § 1 pos.eg.adm administracyjny organ
egzekucyjny prowadzący łącznie egzekucję, kończy w formie postanowienia egzekucję
sądową z rzeczy lub prawa majątkowego, przejętą od sądowego organu egzekucyjnego,
gdy jej dalsze prowadzenie jest niemożliwe, niecelowe, lub jeżeli nie uzyska się kwoty
wyższej od kosztów tej egzekucji. W postanowieniu organ egzekucyjny uchyla również
czynności egzekucyjne podjęte w ramach tej egzekucji. Postanowienie to doręcza się
zarówno wierzycielowi, zobowiązanemu i dłużnikowi zajętej wierzytelności oraz
sądowemu organowi egzekucyjnemu, od którego przyjęto prowadzenie egzekucji.
Powszechnie przyjmuje się, że skutek procesowy umorzenia egzekucji sądowej w trybie
art. 62f § 1 pos.eg.adm jest tożsamy z umorzeniem postępowania, gdyż w obu
przypadkach dochodzi do przerwania postępowania egzekucyjnego52. Przesłanki
umorzenia administracyjnego postępowania egzekucyjnego zostały unormowane w art.
59 pos.eg.adm. Egzekucyjny organ administracyjny zobowiązany jest do umorzenia
postępowania egzekucyjnego w razie zaistnienia jednej z podstaw, o których jest mowa
w art. 59 pos.eg.adm. Każda z tych podstaw stanowi przeszkodę, uniemożliwiającą
dalszą kontynuację tego postępowania53. Paragraf 2 art. 62f pos.eg.adm statuuje, że na
powyższe postanowienie służy zażalenie wierzycielowi niebędącemu organem
egzekucyjnym, a także zobowiązanemu.51 J. Olszanowski, Zbieg egzekucji..., s. 202.52 Tak przykładowo: M. Krakowiak, Zbieg egzekucji sądowej…, s. 102. Przyczyny umorzeniapostępowania egzekucyjnego objął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., III SA/Po263/16, LEX nr 2110425. Sąd uznał, że umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyn o któ-rych jest mowa w art. 59 pos.eg.adm, powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych,jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.53 Całościowo problem zakończenia postępowania egzekucyjnego omówił W. Piątek, Zakończeniepostępowania egzekucyjnego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2016, nr 1, s. 141-153.
88
5. Zakończenie
W konkluzji poczynionych rozważań należy stwierdzić, że sądowe postępowanie
egzekucyjne i postępowanie egzekucyjne w administracji to dwa odrębne, ale
równorzędne postępowania, których istotą jest zapewnienie ochrony publicznoprawnej
osobom uprawnionym w zakresie przymusowej realizacji przysługujących im od innych
podmiotów świadczeń, i przy czym w sądowym postępowaniu egzekucyjnym chodzi
zwykle o przymusowe wykonanie orzeczeń i innych aktów, stanowiących tytuły
egzekucyjne, wydane w zakresie szeroko rozumianych spraw cywilnych, natomiast
egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków o charakterze publicznoprawnym,
których źródłem są zazwyczaj decyzje administracyjne54.
W doktrynie można spotkać pogląd, iż dopuszczenie przez prawodawcę do
równoczesnego funkcjonowania egzekucji administracyjnej i sądowej wywołuje
w praktyce szereg problemów. Ustawodawca nie jest w stanie temu zapobiec nawet
dokonując najbardziej precyzyjnych sposobów rozdziału kompetencji pomiędzy
administracyjnymi i sądowymi organami egzekucyjnymi55. Należy stwierdzić, że
racjonalny ustawodawca tworząc przepisy prawne powinien starać się przewidzieć
problemy występujące w praktyce i je wyeliminować lub zniwelować w przepisach
uchwalanego aktu prawnego. Ustawa nowelizująca z dnia 10 lipca 2015 r. dokonała
gruntownej zmiany w sposobach rozstrzygania zbiegu egzekucji sądowej i administra-
cyjnej. W obecnym stanie prawnym eliminowanie zbiegu egzekucji nastąpi de iure, a nie
jak do dnia 8 września 2016 r. na mocy rozstrzygnięcia sądu, który organ egzekucyjny
(sądowy czy administracyjny) będzie prowadził dalszą łączną egzekucję. Aktualnie
wystąpienie zbiegu nie wstrzymuje czynności egzekucyjnych. Autor tekstu uważa, że
wprowadzone zmiany uprościły procedurę likwidacji zbiegu egzekucji, co przełoży się na
przyspieszenie procedury egzekucyjnej. Wprowadzoną zmianę należy ocenić pozytywnie
i mieć nadzieję, że w praktyce przełoży się ona na usprawnienie procesu zbiegu egzekucji.
Kończąc powyższe rozważania należy pamiętać, że argumentum certum stanowi,
iż fundamentalnym celem prawa egzekucyjnego jest niedopuszczenie prowadzenia
egzekucji z tego samego składnika majątkowego dłużnika przez kilka organów
egzekucyjnych.
54 W. Grześkiewicz, Komentarz do art. 62 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,[w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. D. R. Kijowski, Warszawa2015, s. 595-596.55 J. Świeczkowski, Zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej w orzecznictwie sądowym (zagadnieniawybrane), „Przegląd Prawa Egzekucyjnego” 2010, nr 1, s. 55.
89
Dr Tomasz Dąbrowski: adiunkt w Katedrze Prawa, Zakładzie Prawa Prywatnego na Wydziale Nauk
Ekonomicznych i Prawnych Uniwersytetu Humanistyczno-Technologicznego im. K. Pułaskiego
w Radomiu, radca prawny. E-mail: [email protected].
Antkiewicz A., Zmiany w postępowaniu egzekucyjnym w rządowym projekcie nowelizacji Kodeksu pos-
tępowania cywilnego zawartym w druku nr 2678 Sejmu VII kadencji, „Przegląd Prawa Egzekucyjnego”
2015, nr 5.
Cierkoński P., Zwolnienie od kosztów sądowych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym,
„Przegląd Prawa Egzekucyjnego” 2011, nr 8-9.
Cieślak S., Komentarz do art. 773 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Kodeks postępowania cywilnego.
Komentarz, t. 2, red. J. Jankowski, Warszawa 2015.
Dobosz P., Pojęcie egzekucji administracyjnej, [w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk,
S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004.
Flaga-Gieruszyńska K., Komentarz do art. 774 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Kodeks
postępowania cywilnego. Komentarz, red. A. Zieliński, Warszawa 2016.
Gregorczyk P., Powództwo o zwolnienie od egzekucji administracyjnej [w:] Aktualne problemy
postępowania egzekucyjnego w administracji, red. A. Skoczylas, J. Stankowski, Wrocław 2013.
Grześkiewicz W., Komentarz do art. 62 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, [w:] Usta-
wa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015.
Jankowski J., Kodeks postępowania cywilnego. Cześć II. Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne (2),
„Monitor Prawniczy” 2012, nr 4.
Jankowski J., Dopuszczalność drogi egzekucji sądowej, „Przegląd Prawa Egzekucyjnego” 2015, nr 2.
Jędrzejewski T., Masternak M., Rączka P., Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2013.
Kamińska-Krawczyk K., Koszty postępowania egzekucyjnego przy zbiegu egzekucji sądowej i administra-
cyjnej, „Przegląd Prawa Egzekucyjnego” 2010, nr 6.
Klat-Wertelecka L., Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009.
Kowalkowski R., Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej, [w:] Encyklopedia Egzekucji Sądowej,
red. Z. Knypl, R. Kowalkowski, H. Langa-Bieszki, Z. Merchel, Z. Szczurek, J. Treder, Sopot 2002.
Krakowiak M., Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej po nowelizacji kodeksu postępowania cywilne-
go z 10.07.2015 r., „Przegląd Sądowy” 2016, nr 1.
Marcewicz O., Komentarz do art. 774 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Kodeks postępowania cy-
wilnego. Komentarz, Warszawa 2015.
Marciniak M., Ograniczenia egzekucji sądowej, „Acta Universitatis Lodziensis” 1986, nr 26.
Misztal-Konecka J., Administracyjne tytuły wykonawcze w sądowym postępowaniu egzekucyjnym,
„Państwo i Prawo” 2015, nr 3, s. 57.
Miśtal K., Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej, „Studia Prawnicze” 2013, t. 13, nr 2.
Olszanowski J., Zbieg egzekucji w sądowym i administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, Warszawa 2016.
Olszanowski J., Komentarz do art. 62b ustawy postępowanie egzekucyjne w administracji, [w:] Postępo-
wanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hausner, A. Skoczylas, Warszawa 2016.
Olszanowski J., Piątek W., Rozstrzygnięcie zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej. Wybrane zagad-
90
nienia praktyczne, [w:] Przegląd dyscyplin badawczych pokrewnych nauce prawa i postępowania admi-
nistracyjnego, red. S. Wrzosek, M. Domagała, J. Izdebski, T. Stanisławski, Lublin 2010.
Piątek W., Zakończenie postępowania egzekucyjnego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”
2016, nr 1.
Pietrzykowski H., Komentarz do art. 7732 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Kodeks postępowania
cywilnego. Komentarz. t. 5: Postępowanie egzekucyjne, red. T. Ereciński, Warszawa 2016.
Przybysz P, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2015.
Rączka P., Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej – ocena racjonalności proponowanej nowelizacji,
[w:] Racjonalny ustawodawca. Racjonalna administracja. Pamięci Profesora Eugeniusza Smoktunowicza,
red. D. R. Kijowski, A. Miruć, A. Budnik, Białystok 2016.
Romańska M., Zbieg egzekucji oraz egzekucji i zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu
egzekucyjnym. System egzekucji administracyjnej, pod red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwano-
wicz, Warszawa 2004.
Romańska M., Leśniak O., Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne. Komentarz, Warszawa 2016.
Skoczylas A., Postępowanie egzekucyjne w administracji, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9:
Prawo procesowe w administracyjne, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, Warszawa 2014.
Świeczkowski J., Zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej w orzecznictwie sądowym (zagadnienia
wybrane), „Przegląd Prawa Egzekucyjnego” 2010, nr 1.
Uliasz A., Komentarz do art. 773 Kodeksu postępowania cywilnego, [w:] Informatyzacja postępowania
cywilnego. Komentarz, red. J. Gołaczyński, D. Szostek, Warszawa 2016.
Walasik M., Zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej prowadzonych przeciwko różnym dłużnikom ,
„Polski Proces Cywilny” 2012, nr 2.
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny, tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 459.
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r., Kodeks postępowania cywilnego, tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r.,
poz. 1822, z późn. zm.
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tekst jednolity:
Dz.U. z dnia 28 kwietnia 2016 r., poz. 599, z późn. zm.
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r., o komornikach sądowych i egzekucji, tekst jednolity: Dz.U. z 2016
r., poz. 1138, z późn. zm.
Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, tekst jednolity:
Dz.U. z dnia 5 maja 2016 r., poz. 623, z późn. zm.
Ustawa z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności
celnych i innych należności pieniężnych, Dz.U. z 2013 r., poz. 1289, z późn. zm.
Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny, ustawy – Kodeks postępowania
cywilnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2015 r., poz. 1311.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, Dz.U. z 2016 r., poz. 599.
Uchwała SN z dnia 25 czerwca 1997 r., III CZP 29/97, OSNC 1997, nr 11, poz. 164.
Postanowienie SN z dnia 12 czerwca 1996 r., III CZP 61/96, OSNC 1996, nr 10, poz. 132.
91
Postanowienie SN z dnia 18 marca 2004 r., III CZP, 6/05, LEX nr 520121.
Postanowienie SN z dnia 21 maja 2010 r., III CZP 28/10, OSNC 2011, nr 1, poz. 10.
Postanowienie SN z dnia 16 marca 2016 r., IV CZ 102/15, LEX nr 2008711.
Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2009 r., I SA/Wr 1047/09, Legalis nr 214571.
Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 października 2013 r., I SA/Go 413/13, LEX nr 1386525.
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2015 r., III SA/Wa 898/15, LEX nr 1992539.
Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r., III SA/Po 263/16, LEX nr 2110425.
Wyrok SA w Katowicach z dnia 18 czerwca 2016 r., I ACa 67/16, LEX nr 2076761.
Postanowienie SA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2013 r., I ACz 958/13, Legalis nr 742959.
arkuszy wydawniczych 1,3
__________________________________________
92
93
Jakub Grygutis, Zadania samorządu województwa związane z zaspokajaniem roszczeń pracowniczych
z tytułu niewypłacalności pracodawcy, „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN 2300-2662, s. 94-110.
Jakub Grygutis, Wydział Prawa i Administracji UJ
Zadania samorządu województwa związane z zaspokajaniem roszczeń
pracowniczych z tytułu niewypłacalności pracodawcy
Tasks of Voivodeships Unit Conneted with Employee Protection in the
Event of an Insolvent Employer
Abstrakt
Artykuł przedstawia rolę samorządu województwa w procesie zaspokajania
roszczeń prawnopracowniczych w przypadku niewypłacalności pracodawcy. Zadania
związane z tym problemem stanowią zadanie zlecone samorządu województwa.
Opracowanie zawiera analizę kompetencji marszałka województwa wynikających
z ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy.
Słowa kluczowe: Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, niewypłacalność
pracodawcy, minister pracy, samorząd województwa
Abstract
This article presents the role of a voivodship’s self-government in procedure of
fulfilling employees obligations in case of insolvency of an employer. Tasks connected
with this issue constitute tasks delegated by the government to self-government of
a voivodship. In other part this article analyze competences of a voivodship’s Marshal
and eventual basis of his liability in view of the Act on insolvency of employers.
Keywords: insolvent employer, Ministry of Labour, voivodeship
1. Wprowadzenie
Stworzenie systemu ochrony roszczeń pracowniczych przed niewypłacalnością
pracodawcy stanowi obowiązek państw członkowskich Unii Europejskiej, w tym Polski
wynikający z Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/94/WE z dnia 22
października 2008 r. w sprawie ochrony pracowników na wypadek niewypłacalności
94
pracodawcy1. Akt prawa wspólnotowego wychodził naprzeciw potrzebom ochrony praw
pracowniczych w gospodarce rynkowej, w której prowadzenie działalności gospodarczej
prawie zawsze jest obarczone ryzykiem niepowodzenia, mogącego prowadzić do
niewypłacalności przedsiębiorcy. Taka sytuacja może wywoływać ryzyko pokrzywdzenia
wierzycieli, wśród których są pracownicy, a dla nich wynagrodzenia za pracę stanowią
często jedyne źródła utrzymania. Stąd prawodawca europejski słusznie uznał, że
świadczenia pracownicze, które w większości spełniają min. cel alimentacyjny powinny
być gwarantowane przez państwa członkowskie do prawnie określonej wysokości. Istota
tej gwarancji polega na obowiązku wypłacenia świadczenia pracowniczego ze środków
publicznych, które nie może zostać zaspokojone przez niewypłacalnego pracodawcę.
Dlatego też państwa członkowskie powinny stworzyć system redystrybucji środków
finansowych na wypadek niewypłacalności przedsiębiorcy.
Dyrektywa jest aktem harmonizacji prawa wspólnotowego, a więc nie
ujednolicała go, tylko ustanawiała standard, który każde państwo członkowskie powinno
spełnić, przyjmując odpowiednie instrumenty prawne oraz tworząc praktykę
zapewniającą skuteczne urzeczywistnienie postanowień dyrektywy, z uwzględnieniem
specyfiki systemu prawnego danego państwa członkowskiego2. Dyrektywa nie określa,
które konkretnie podmioty, czy znajdujące się w sferze administracji rządowej czy też
samorządowej, powinny realizować zadania związane z wypłatą świadczeń
pracowniczych na wypadek niewypłacalności pracodawcy. Państwa członkowskie mają
swobodę wyboru zarówno w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie zada-
nia, jak również co do formy prawnej działania administracji służącej jego wykonaniu.
Przepisy o ochronie świadczeń pracowniczych na wypadek niewypłacalności
pracodawcy zostały ustanowione jeszcze przed wstąpieniem Polski do Unii Europejskiej,
na mocy ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczen pracowniczych w razie
niewypłacalnosci pracodawcy3. Ustawa ta następnie została zastąpiona ustawą z dnia 13
lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy4
– implementowała ona omawianą dyrektywę.
1 Dz.Urz. UE L 283/36. Dyrektywa ta była wielokrotnie zmieniana. Pierwsza wersja Dyrektywy(80/987/EWG) została uchwalona 20 października 1980 roku.2 A. Zawidzka-Łojek, Zasady prawa materialnego Unii Europejskiej, [w:] A. Zawidzka-Łojek,R. Grzeszczak Prawo materialne Unii Europejskiej, swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału,podstawy prawa konkurencji), Warszawa 2013, s. 6.3 Dz.U. 1994 r. Nr 1, poz. 1, z pózn. zm.4 Dz.U. z 2016 r. poz. 1256.
95
2. Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych
Celem wykonania obowiązków wynikających z aktów prawa pochodnego UE,
w panstwie polskim został powołany Fundusz Gwarantowanych Swiadczen
Pracowniczych. Stanowi on panstwowy fundusz celowy w rozumieniu ustawy z dnia 27
sierpnia 2009 r. o finansach publicznych5. Na podstawie art. 29 wspomnianej ustawy,
fundusz celowy stanowi wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje minister
wskazany w ustawie tworzącej fundusz albo inny organ wskazany w tej ustawie i nie
posiada on osobowości prawnej.
Celem Funduszu jest zaspakajanie roszczeń pracowniczych w razie niemożności
ich zaspokojenia przez pracodawcę z powodu jego niewypłacalności6. Podstawowymi
zródłami finansowania wypłat swiadczen ze srodków Funduszu sa składki wpłacane
przez pracodawców. Wysokosc składki na FGSP okresla ustawa budżetowa (aktualnie
0,10% podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, które są
pobierane przez zakład ubezpieczeń społecznych). Środki te podlegają redystrybucji
w wyniku dokonywania wypłat na rzecz podmiotów uprawnionych. Z uwagi na
gromadzenie środków na rachunku bankowym stanowią one środki publiczne
w rozumieniu art. 5 ustawy o finansach publicznych. Natomiast świadczenia wypłacane
z Funduszu mają charakter publicznoprawny sui generis, ich wypłata jest uzależniona od
konkretnych zdarzeń wskazanych w ustawie, jak na przykład: ogłoszenie upadłości przez
pracodawcę albo faktyczna jego niewypłacalność. Nie są to świadczenia uzależnione od
uprzedniego opłacenia składek na Fundusz przez danego pracodawcę. Stąd Fundusz
przypomina Bankowy Fundusz Gwarancyjny.
3. Zadania samorządu województwa w zakresie zaspokajania roszczeń z Funduszu
Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Implementując dyrektywę polski ustawodawca przyznał kompetencje w zakresie
zaspokajania roszczeń z tytułu niewypłacalności pracodawcy ministrowi do spraw pracy,
który jest dysponentem Funduszu z możliwością udzielenia pełnomocnictw, w zakresie
wykonywania zadań Funduszu, marszałkom województwa. W niniejszym opracowaniu
regulacja ta zostanie oceniona z perspektywy systemowej, uwzględniającej miejsce
5 Dz.U. Nr 157, poz. 1241, z pózn. zm. 6 Inne zadanie Funduszu zostało przewidziane w przepisach ustawy z dnia 16 września 2011 r.o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi. Jest nim udzielaniedoraźnej nieoprocentowanej pożyczki pracodawcom którzy na skutek powodzi przejściowozaprzestali prowadzenia działalności gospodarczej lub istotnie ograniczyli jej prowadzenie, Dz.U.z 2016 r. poz. 825.
96
poszczególnych organów w systemie administracji publicznej oraz prawnych form ich
działania.
Podział zadań wewnątrz administracji publicznej opiera się o zasadę
subsydiarności i decentralizacji władzy publicznej. Celem wyjaśnienia istoty tej zasady
konieczne jest przywołanie art. 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.
Zgodnie z tym przepisem „generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny
ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli.
Powierzając zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności”7.
Pomocniczość zakłada więc decentralizację i przeniesienie zadań na szczebel lokalny,
których wykonywanie przez wspólnoty samorządowe będzie efektywniejsze niż gdyby
zajmowała się tym administracja centralna8.
Zadania publiczne to zadania z zakresu wykonywania administracji, a dotyczące
realizacji zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych lub regionalnych (w przeciwień-
stwie do zadań gospodarczych o charakterze dochodowym9). Zadania samorządu
terytorialnego można podzielić na własne i zlecone – podział ten dotyczy zadań
samorządu powiatu i samorządu województwa. Zadania własne polegają na
zaspokajaniu zbiorowych potrzeb danej wspólnoty samorzadowej. Mieszkancy danej
gminy, powiatu i województwa maja wspólne, zbiorowe potrzeby, zwiazane z zapewnie-
niem odpowiednich warunków do życia, takich jak mieszkanie, zaopatrzenie w media,
dojazd do pracy, edukacja, rekreacja, kultura itp. Zadania zlecone natomiast nie polegają
na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorzadowej – sa to zadania
ogólnopanstwowe wykonywane w terenie. Organy jednostek samorzadu terytorialnego
wykonuja zadania własne we własnym imieniu i na własna odpowiedzialnosc, z wyko-
rzystaniem własnych srodków finansowych. Wykonywanie zadan zleconych nie
następuje w imieniu województwa samorządowego, a w konsekwencji nie jest związane
z działaniem we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Wyrazem tego jest
wyłączenie odpowiedzialności cywilnoprawnej na podstawie przepisów o odpowiedzial-
ności za szkody spowodowane przy wykonywaniu władzy publicznej. Orzecznictwo
sądowe zajęło stanowisko, iż „za szkody spowodowane przez funkcjonariuszy organów
gminy przy wykonaniu zadań z zakresu administracji rządowej ustawowo zleconych
7 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa, 2016, s. 269.8 Postanowienie TK z 30 listopada 1999 r., TS 104/99, Legalis.9 M. Giełda, Samorząd terytorialny w świetle Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i orzecznictwa TrybunałuKonstytucyjnego, [w:] Studia nad samorządem terytorialnym, red. A. Błaś, Wrocław 2002, s. 56.
97
gminom odpowiada Skarb Państwa na podstawie art. 417 § 1 KC”10. Należy zaznaczyć, że
zlecenie zadania samorządowi musi wiazac się z równoczesnym przekazaniem srodków
finansowych na jego wykonanie. Najczęsciej przyjmuje to postac dotacji celowych
z budżetu panstwa.
Zasadą jest domniemanie charakteru prawnego zadań samorządu terytorialnego
jako własnych, natomiast wyjątek to zlecenie zadań należących do sfery administracji
rządowej. Zgodnie, z art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa 11 zadania takie
mogą być przekazane na podstawie przepisu ustawy. Zadania takie na mocy art. 14 ust.
2 wykonywane są przez zarząd województwa. Jest to domniemanie kompetencji na
rzecz zarządu województwa. Możliwe jest jednak na mocy przepisu ustawy odstąpienie
od tej zasady i przekazanie takich zadań innemu podmiotowi stanowiącemu organ
samorządu województwa na przykład marszałkowi województwa.
Zakres zadań samorządu województwa został uregulowany w art. 14 ust. 1.
ustawy o samorządzie województwa. Przepis ten ustanowił otwarty katalog zadań
przynależnych administracji samorządu województwa, o czym przesądza zwrot
„w szczególności”. Zgodnie z tym przepisem, samorząd województwa wykonuje zadania
o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie: edukacji
publicznej, w tym szkolnictwa wyższego; promocji i ochrony zdrowia; kultury oraz
ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; pomocy społecznej; wśród zadań została
także wymieniona ochrony roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności
pracodawcy. Ratio legis powierzenia zadań na rzecz danego szczebla samorządu
terytorialnego jest uzasadniana ich zasięgiem terytorialnym spraw, który co do zasady
wykracza poza wspólnotę lokalną, jak również efektywnością, którą można osiągnąć
wykonaniu na danym szczeblu samorządu terytorialnego.
Zadania związane z ochroną roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności
pracodawcy mają regionalny charakter, z uwagi na możliwość zamieszkiwania
pracowników danego zakładu pracy, w różnych powiatach i gminach, przez co mimo
położenia zakładu pracy w jednym miejscu geograficznym, zasięg jego oddziaływania w
sferze zatrudnienia dotykać może mieszkańców wielu wspólnot lokalnych, dlatego
przekazanie takiego zadania na poziom regionalnym, celem zwiększenia efektywności
jego wykonania jest właściwe z perspektywy prakseologicznej.
Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przewidział ogólną
normę zadaniową określającą, które sfery działalności władzy publicznej zostały przeka-10 Uchwała SN z 29 listopada 1995 r., III CZP 163/95, Legalis.11 Dz.U. z 2016 r. poz. 486, z późn. zm.
98
zane do wykonania jednostce samorządu terytorialnego, jaką jest samorząd wojewódzki.
Celem określenia szczególnych kompetencji, czyli do wykonania danego zadania,
konieczne jest ustanowienie normy kompetencyjnej wynikającej z przepisu ustawy. Na
koniec, należy zaznaczyć, że zadania, które zostały wymienione w katalogu przepisu art.
14 ust. 1 są zadaniami, które należą zarówno do zadań własnych, jak i do zleconych.
3. Kompetencja w zakresie wykonywania zadania polegającego na zaspokajaniu
roszczeń z tytułu niewypłacalności pracodawcy.
Zadania związane z ochroną roszczeń pracowniczych, zgodnie z art. 31 ust. 1
ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych, realizują minister właściwy do spraw pracy
oraz marszałkowie województwa przy pomocy wojewódzkich urzędów pracy. Na mocy
powyższego przepisu kompetencje te ulokowano w sferze administracji rządowej, jak
również zostały przekazane w zakresie określonym przez ustawę marszałkom
województwa, którzy wykonują swoje kompetencje przy pomocy wojewódzkich urzędów
pracy. Rozwiązania te są wobec siebie komplementarne, co służy właściwemu ustaleniu
kręgu uprawnionych osób z uwagi na silne oddziaływanie danego pracodawcy i jego
zakładu pracy na stosunki społeczne w danej wspólnocie regionalnej.
Z tego przepisu można stwierdzić, że zachodzi kooperacja wewnątrz-
administracyjna oparta o przepisy ustawy. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej
jako podmiot odpowiedzialny za Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych
wykonuje zadania za pośrednictwem marszałków województw oraz wojewódzkich
urzędów pracy.
Wybór wojewódzkich urzędów pracy jako podmiotu, który współdziała
z marszałkiem województwa w zakresie wykonywania zadań jest ściśle związany z po-
zycją prawną, jaką posiadają te urzędy. Z jednej strony wykonują zadania resortu
centralnego (Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej), a z drugiej usytuowane
są w strukturach samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa zadaniem samorządu
województwa jest prowadzenie wojewódzkich urzędów pracy. Wojewódzkie urzędy
pracy, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku
pracy12, wykonują zadania związane z rynkiem pracy i są jednostkami organizacyjnymi
samorządu województwa. Zgodnie z art. 8 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia,
marszałek województwa może, w formie pisemnej, upoważnić dyrektora wojewódzkiego
urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania w jego12 Dz.U. z 2016 r. poz. 645, z późn. zm.
99
imieniu spraw, w tym wydawania decyzji i postanowień w trybie przepisów
o postępowaniu administracyjnym. Jest to powiązanie kompetencyjne. W kontekście tej
kompetencji obecnie we wszystkich wojewódzkich urzędach pracy działają wyodrębnione
komórki organizacyjne w postaci Wydziałów Funduszu Gwarantowanych Świadczeń
Pracowniczych, których pracownicy są upoważnieni do reprezentowania marszałka
województwa w zakresie jego kompetencji związanych z Funduszem.
W przypadku wojewódzkich urzędów pracy występujące powiązanie osobowe
i kompetencyjne z marszałkiem województwa. Z uwagi na dysponowanie przez
marszałka województwa takim aparatem administracyjnym, którego urzędnicy – jak
można założyć – znają specyfikę regionalnego rynku pracy, zadania samorządu
wojewódzkiego mogą być sprawnie wykonywane. Powierzenie kompetencji w zakresie
dochodzenie roszczeń z tytułu niewypłacalności pracodawcy jest zasadne ponieważ to
właśnie marszałek województwa jest zwierzchnikiem jednostki organizacyjnej, która jest
w stanie pełnić bieżącą obsługę spraw związanych z dochodzeniem tych roszczeń. Taką
strukturą nie dysponuje wojewoda, który jest organem administracji rządowej, a woje-
wódzkie urzędy pracy zostały umieszczone w ramach administracji samorządowej, stąd
mimo że dysponentem Funduszu jest podmiot znajdujący się w ramach struktury
administracji rządowej, zadania te zostały zlecone do wykonania przez administrację
samorządu województwa.
4. Zadania marszałka województwa w zakresie roszczeń pracowniczych
Sprawy zakresie roszczeń pracowniczych z tytułu niewypłacalności pracodawcy
zostały określone w ustawie, ale tryb wykonania niektórych zadań został doprecyzowany
w innych ustawach, jak na przykład, prawo upadłościowe i restrukturyzacyjne.
Zadania marszałka województwa można podzielić na zadania w sferze
wewnętrznej działalności administracji do takich zadań należy w szczególności:
sporządzanie corocznych wkładów do planów finansowych. Plany te mają być
informacją, a także prognozą o przyszłych potrzebach zaspokojenia roszczeń
pracodawców przeznaczoną dla ministra właściwego do spraw pracy. Charakter prawny
takiej czynności stanowi czynność materialno-techniczną i nie jest powiązane z zew-
nętrzną sferą działania administracji.
Inną sferą działalności marszałka województwa jest prowadzenie działalności
w sferze zewnętrznej administracji publicznej. Do tej kompetencji w tej sferze należy:
wypłacanie środków z Funduszu na rzecz uprawnionych podmiotów oraz dochodzenie
roszczeń regresowych od pracodawców.
100
Zgodnie z art. 12a ustawy, do zadań marszałka województwa należy obowiązek
wypłaty świadczeń, który aktualizuje się w dwóch przypadkach. Po pierwsze, kiedy
zaspokojeniu ze srodków Funduszu maja podlegac swiadczenia z okresów
poprzedzajacych dzien wystapienia niewypłacalnosci pracodawcy. Wówczas pracodawca,
likwidator, syndyk lub inna osoba sprawująca zarząd nad majątkiem niewypłacalnego
pracodawcy składa wykaz zbiorczy roszczen pracowniczych. Wykaz taki sporzadza się
w ciagu jednego miesiaca od dnia wystapienia niewypłacalnosci pracodawcy. Ponadto
podmioty, o których mowa wyżej, są zobowiązane do złożenia wykazu uzupełniającego,
jeżeli zaspokojeniu ze srodków Funduszu podlegaja swiadczenia z okresów
następujacych po dniu wystapienia niewypłacalnosci pracodawcy. Wykaz taki sporzadza
się niezwłocznie, po ustaniu stosunku pracy osób uprawnionych. Po drugie, zgodnie
z art. 12a, w razie niezaspokojenia roszczeń pracowniczych z powodu braku środków
finansowych, jak również faktycznego zaprzestania działalności przez pracodawcę,
trwającego dłużej niż 2 miesiące. W takim przypadku podmiot reprezentujący Fundusz
wypłaca, na wniosek pracownika, zaliczkę na poczet niezaspokojonych przez pracodawcę
roszczeń pracowniczych, w kwocie niezaspokojonych roszczeń, nie wyższej jednak niż
wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę.
5. Kompetencje i rola podmiotu administracji publicznej w zakresie realizacji zadań
Funduszu
Obowiązek wypłaty świadczeń jest realizowany przez dysponenta funduszu, za
pośrednictwem marszałka województwa na podstawie udzielonego pełnomocnictwa.
Należy podkreślić, że jest to kompetencja organu administracji publicznej, czyli zdolność
organu administracyjnego do skonkretyzowanego aktualizowania, w drodze
odpowiedniej powinności, potencjalnego obowiązku działania sformułowanego przez
prawo13. Jak podkreślił Jan Zimmermann kompetencja, to zarówno prawo, jak i obowią-
zek do określonego działania14. Stąd wypłata świadczeń z FGŚP jest zarówno prawem, jak
i obowiązkiem dysponenta funduszu oraz działających w jego imieniu marszałków
województw.
Rolą podmiotu zdolnego do wypłacania środków na zaspokojenie roszczeń
prawnopracowniczych jest właściwa kontrola żądań pracowników. W tym celu marszałek
województwa ma prawo do uzyskania niezbędnych informacji, w szczególności w zakre-
sie: składania deklaracji i opłacenia należnych podatków w urzędzie skarbowym, wyre-13 T. Woś, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2013, s. 31.14 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 110.
101
jestrowania pracowników lub płatnika z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ustaleń
dokonanych przez Państwową Inspekcję Pracy w ramach przeprowadzonych u praco-
dawcy kontroli i inspekcji, komornika w trakcie prowadzonych przeciwko pracodawcy
postępowań egzekucyjnych. Dodatkowo, marszałek województwa ma prawo żądania od
pracodawcy dokumentów potwierdzających faktyczne zaprzestanie działalności, w tym
także wglądu do dokumentacji w miejscu działalności pracodawcy. Zgodnie z tymi
przepisami marszałek województwa ma prawo, a to oznacza, że nie każde żądanie
wypłaty musi być kontrolowane. Uprawnienia kontrolne są więc konieczne w zakresie
prawidłowości dysponowania środkami publicznymi.
6. Charakter prawny wypłaty oraz odmowy wypłaty ze świadczeń finansowanych
ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych
Jedną z kluczowych kwestii w niniejszych rozważaniach jest określenie
charakteru prawnego wypłaty środków FGŚP, od jego określenia zależy ustalenie
wskazanie formy działania administracji publicznej. Wypłata oraz odmowa wypłaty
może zostać uznana: albo za czynności cywilnoprawne albo akt administracyjny sui
generis. Konieczne jest wiec rozważenie argumentów przemawiających za jednym, jak
i za drugim stanowiskiem.
Za twierdzeniem, że jest to czynność cywilnoprawna skłaniają następujące
argumenty. Po pierwsze, brak przewidzianej formy decyzji administracyjnej albo
postanowienia, która byłaby wprost wymagana przepisem prawa.
Po drugie, żądanie wypłaty na gruncie przepisów prawa cywilnego może
stanowić roszczenie w rozumieniu przepisów prawa prywatnego, którego dłużnikiem
może być zarówno podmiot znajdujący się w sferze publicznej, jak i prywatnej. Istnienie
zobowiązania może być upatrywane w relacji, gdzie dłużnik-pracownik może żądać
zapłaty od wierzyciela – dysponenta Funduszu. Na dodatek, nawiązując do wyżej
wspomnianych kompetencji dysponenta Funduszu i marszałka województwa w zakresie
dochodzenia roszczeń opartych o art. 23 ust. 1 ustawy, dochodzi do wstąpienia w prawa
zaspokojonego wierzyciela, w następstwie wypłaty świadczenia pracownikowi. Następuje
więc wejście w prawa zaspokojonego, jakim jest pracownik, a to oznacza, że fundusz
staje wierzycielem względem pracodawcy. Bycie uprawnionym z tytułu wierzytelności
jest zaś pojęciem prawa cywilnego, roszczenia te są ponadto pokłosiem uprzedniej
wypłaty świadczeń. Poza tym dla ochrony prawnej takiego żądania przewidziana jest
taka sama ochrona jak dla roszczeń z zakresu prawa pracy względem pracodawcy (art.
23 ust. 2). Dał temu wyraz Sąd Apelacyjny w Gdańsku stwierdzając, że zakres ochrony
102
prawnej roszczeń FGŚP o zwrot wypłaconych świadczeń z ochroną prawną przewidzianą
przez ustawodawcę dla należności za pracę dowodzi tego, że ochrona roszczeń Funduszu
nie może być dalej idąca15.
Po trzecie, istnienie możliwości wytoczenia powództwa przeciwko dysponentowi
Funduszu do sądu powszechnego również zbliża żądanie wypłaty charakterem do
czynności cywilnoprawnej (art. 20 ust. 2). Sąd powszechny jest sądem właściwym
rzeczowo do rozpatrywania spraw cywilnych, zaś wojewódzkie sądy administracyjne
i Naczelny Sąd Administracyjny są właściwe do rozpatrywania spraw sądowo-
administracyjnych, które służą min. kontroli aktów administracyjnych.
Po czwarte, w postępowaniu egzekucyjnym, art. 23 ust. 2 ustawy zapewnia
Funduszowi uprzywilejowaną pozycję w zakresie zaspokojenia wierzycieli.
Wszystkie powyższe przesłanki przemawiają za cywilnoprawnym charakterem
tej formy działania administracji. Istnieje jednak możliwość obalenia tych argumentów,
gdyż występują silne kontrargumenty przemawiające za tym, że są to akty
administracyjne sui generis.
Po pierwsze, podmiotem zobowiązanym do zapłaty jest podmiot znajdujący się
w sferze administracji publicznej.
Po drugie, świadczenie jest wypłacane ze środków publicznych, znajdujących się
na rachunku bankowym jakim jest wyodrębniony fundusz celowy. Jest to więc przykład
typowej redystrybucji dóbr.
Po trzecie, konstrukcja prawna przypomina w swej istocie akt administracyjny.
Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy, w przypadku odmowy wypłaty świadczenia
w całości lub w części zgłoszonego przez pracownika, marszałek powiadamia na piśmie
osobę zainteresowaną podając powody odmowy. Przepis ten jednoznacznie przesądził
o braku zdolności marszałka do wydawania decyzji administracyjnych w tym zakresie.
Jego obowiązkiem jest tylko zawiadomienie wnioskodawcy i dlatego mówi się, że jest to
akt administracyjny sui generis. Braki zawiadomienia, np. w zakresie uzasadnienia nie są
w świetle ustawy obarczone sankcją prawną. Przepis ten przypomina treść art. 107 §4
Kodeksu postępowania administracyjnego, który pozwala na odstąpienie od uzasadnie-
nia decyzji administracyjnej, gdy uwzględnia ona żądanie strony w całości, a tak jest
w przypadku wypłaty świadczenia z Funduszu. Ustawodawca nie postawił wymogu za-
wiadomienia w przypadku wypłaty, zaś w przypadku braku wypłaty, takie zawiadomie-
15 Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2013 r., III APz 52/13, LEX1403658.
103
nie jest już konieczne. Stąd ustawodawca przyjął uproszczony model podejmowania
rozstrzygnięcia przez organ w zakresie prawa podmiotowego.
Konieczne jest też zwrócenie uwagi, na normę odsyłającą do przepisów
o postępowaniu administracyjnym, w art. 18 ustawy. Ustawodawca przesądził, że
w postępowaniu o wypłatę świadczeń pracowniczych stosuje się odpowiednio przepisy
Kodeksu postępowania administracyjnego – co najważniejsze – z wyjątkiem przepisów
dotyczących wydawania decyzji i postanowień. Przepisy te mają zastosowanie w szcze-
gólności do terminów wypłaty świadczeń, a także zasad postępowania administracyjn-
ego, zwłaszcza zasady zaufania obywateli do organów państwowych oraz informowania
stron, co ma znaczenie przy formułowania zawiadomienia o powodach odmowy.
Większość przepisów KPA nie będzie zatem miało zastosowania. Należy wykluczyć, ze
względu na stosowanie odpowiednio przepisów Kodeksu, przepisy o: wznowieniu
postępowania czy stwierdzaniu nieważności decyzji oraz innych trybów nadzwyczajnego
wzruszenia decyzji administracyjnej.
Po czwarte, samo prawo do zapłaty z perspektywy pracownika może zostać
potraktowane nie jako roszczenie, ale publiczne prawo podmiotowe16. Zarówno
marszałek województwa znajduje się w sferze władzy publicznej, jak i rozstrzyga o pra-
wie indywidualnym. W ten dodatkowy sposób realizowany jest cel publiczny, jakim jest
zapewnienie wolności od niedostatku pracownikom, którzy w wyniku niewypłacalności
pracodawcy utracili środki do życia, a tym samym jest realizowany cel socjalny. Organ
administracyjny jest bowiem zobowiązany do zapłaty, gdy istnieje roszczenie prawno-
pracownicze. Podobnie został uregulowany problem świadczeń z funduszu alimentacyj-
nego. W przepisach ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym
do alimentów17, ustalenie prawa do świadczeń, stanowiącą podstawę do wypłaty świad-
czenia rodzinnego następuje w drodze decyzji organu administracji. Dla wypłaty świad-
czeń z FGŚP – jak wspomniano – nie przewidziano formy decyzji administracyjnej. Jed-
nakże z uwagi na podobieństwo systemowe, gdzie cel świadczeń zarówno wypłacanych
z FGŚP, jak i Funduszu alimentacyjnego jest podobny należy opowiedzieć się za stano-
wiskiem, że jest to akt administracyjny sui generis.
Po piąte, w przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie regulują tylko
i wyłącznie postępowania sądowego w sprawach cywilnych, ale także w sprawach
z innych gałęzi prawa. Konstrukcja wypłaty świadczeń z FGŚP przypomina model zas-
16 A. Wróbel, Prawo podmiotowe publiczne, [w:] System prawa administracyjnego, red. R. Hauser,Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 1: Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2015, s. 349.17 Dz.U. z 2017 r. poz. 489.
104
karżenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do sądu powszechnego na podstawie
przepisów KPC. Nie oznacza to, że sądy cywilne nie kontrolują działalności administracji
publicznej. Czynią to, ale w ograniczonym zakresie.
W przypadku analizy charakteru roszczenia procesowego o zapłatę od FGŚP
należy uznać, że stanowi ono roszczenie cywilnoprawne sensu largo ma gruncie prawa
procesowego; również dochodzenie tych roszczeń mieści się na płaszczyźnie
prawnoprocesowej w sferze pojęcia „sprawa cywilna”, o którym mowa w art. 1 kpc18. Są
to sprawy cywilne sensu largo, bowiem stosunek pomiędzy Funduszem a osobą
uprawnioną nie jest typowym, stosunkiem cywilnoprawnym.
Przekazanie zdolności do orzekania w tego rodzaju sprawach sądom
powszechnym było podyktowane sposobem orzekania przez te sądy. Sądy te są właściwe
do orzekania w sprawach o zapłatę, sądy administracyjne badają zaś natomiast
legalność aktów administracyjnoprawnych i orzekają w innych sprawach wskazanych
w ustawie. Nie mogą natomiast w orzeczeniach zasądzać spełnienia roszczenia
cywilnego, jak robią to sądy powszechne. Sądy administracyjne nie orzekają ponadto, co
do zasady reformatywnie, tylko kasatoryjnie.
Zaletą takiego systemu jest znaczne uproszczenie i przyspieszenie dochodzenia
roszczeń zwłaszcza, że istnieje możliwość wytoczenia powództwa przeciwko
dysponentowi Funduszu do sądu powszechnego, który w przeciwieństwie do sądu
administracyjnego orzeka reformatywnie.
Powyższa analiza biorąca pod uwagę: podmiot wypłacający, pochodzenie
środków na wypłatę, charakter prawny uprawnienia ocenianego od strony osoby
uprawnionej, podobieństwa systemowe oraz podstawy zaskarżenia takiego aktu
przemawia za tym, że jednak jest to akt administracyjny sui generis.
7. Dochodzenie roszczeń na podstawie art. 23 Ustawy
Pozostałe kompetencje marszałka województwa wiążą się z prawem
dochodzenia roszczeń od niewypłacalnego pracodawcy. Ustawodawca stworzył
konstrukcję prawną polegającą na utworzeniu instytucji dysponenta funduszu tj.
ministra własciwego do spraw pracy. Dysponent funduszu posiada zdolność sądową,
zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy, przez co może pozywać i być pozywanym, więc posiada
legitymację procesową do wytoczenia powództwa przeciwko pracodawcy o zapłatę
wypłaconych świadczeń pracowniczych19. Dodatkowo prowadzi on sprawy i występuje
18 W. Broniewicz, A. Marciniak, I. Kunicki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2014, s. 33-34.
105
w obrocie prawnym pod nazwa Funduszu. Fundusz ten może byc przy tym
reprezentowany albo przez własciwego ministra osobiscie, albo przez działajacy w jego
imieniu inny organ będacy pełnomocnikiem dysponenta funduszu w zakresie udzielo-
nego mu pełnomocnictwa na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy20. Podmiotem któremu
może zostać udzielone pełnomocnictwo jest właśnie marszałek województwa.
Wytoczenie powództwa stanowi kompetencję dysponenta, co oznacza, że
marszałek wykonujący tę kompetencje jest zobowiązany do wytoczenia takiego
powództwa; w innym przypadku poniesie odpowiedzialność na podstawie przepisów
o dyscyplinie finansów publicznych.
Treścią obowiązku, w ramach kompetencji marszałka województwa jest
dochodzenie roszczeń regresowych od pracodawcy, który stał się niewypłacalny,
a świadczenia zostały wypłacone na podstawie przepisów ustawy, ze środków Funduszu.
W takim przypadku, zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy, przekazanie środków Funduszu na
wypłatę świadczeń, a także wypłata świadczeń ze środków Funduszu, powoduje z mocy
prawa przejście na Fundusz roszczeń pracownika wobec pracodawcy. Co do oceny
charakteru prawnego tego roszczenia istnieją trzy koncepcje.
Istniejąca zasada automatyzmu, prowadzi do wniosku, że jest to instytucja
wstąpienia w prawa niezaspokojonego wierzyciela na mocy przepisu ustawy (cessio
legis), o której mowa w art. 518 § 1 KC, zgodnie z którego treścią osoba trzecia,
spłacająca wierzyciela, nabywa spłaconą wierzytelność do wysokości dokonanej zapłaty:
1) jeżeli płaci cudzy dług, za który jest odpowiedzialna osobiście albo pewnymi
przedmiotami majątkowymi; 2) jeżeli przysługuje jej prawo, przed którym spłacona
wierzytelność ma pierwszeństwo zaspokojenia; 3) jeżeli działa za zgodą dłużnika w celu
wstąpienia w prawa wierzyciela; zgoda dłużnika powinna być pod nieważnością
wyrażona na piśmie; 4) jeżeli to przewidują przepisy szczególne. W tym przypadku jest
to właśnie pkt. 4) bowiem art. 23 ust. 1 jest przepisem szczególnym, który uzasadnia
przyjęcie takiego stanowiska. Stanowisko to zostało potwierdzone w wyroku Sądu
Apelacyjnego w Katowicach z dnia 9 czerwca 2009 roku21. Sąd uznał, że przepisy
o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy wprowadzają
konstrukcję długu formalnie własnego, ale materialnie cudzego, bowiem Fundusz
dokonuje wypłaty świadczeń pracownikom w razie niewypłacalności pracodawcy, z mocy
19 Por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 9 czerwca 2009 r., V ACa 188/09, Legalis.20 Por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 30 września 2015 r., sygn. CSK 772/14.21 Zob. cytowany uprzednio wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn.V ACa 188/09.
106
ustawy wstępując w prawa wierzycieli, jakimi wobec niewypłacalnego pracodawcy są
jego pracownicy. Przyjęcie takiego poglądu oznacza stosowanie art. 513 § 1 KC.
Dłużnikowi przysługują przeciwko nabywcy wierzytelności wszelkie zarzuty, które miał
przeciwko zbywcy w chwili powzięcia wiadomości o cesji. Sąd zwrócił też uwagę, że
terminy przedawnienia tej wierzytelności są określone Kodeksem pracy.
Należy zaznaczyć, że przejęcie wierzytelności następuje do wysokości wypłaco-
nych świadczeń, pozostała część niezaspokojonych świadczeń nadal stanowi wierzytel-
ność przysługującą pracownikom. Taki pogląd został zaprezentowany przez Joannę
Misztal-Konecką i Janusza Koneckiego22. W orzecznictwie utrwaliło się, że istniejące
uprzednio wierzytelności przechodzą na Fundusz z mocy prawa. „Nie dochodzi więc do
zmiany istniejącej wcześniej wierzytelności, lecz zastąpienia dotychczasowego
wierzyciela”23.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 lutego 2002 r. stwierdził natomiast, że
Funduszowi przysługuje ustawowe roszczenie regresowe. Koncepcja ta spotkała się
z krytyką doktryny. Grzegorz Jędrejek, formułując postulaty de lege ferenda, stwierdził,
że, „Funduszowi przysługuje roszczenie o zwrot wypłaconych świadczeń wobec praco-
dawcy albo masy upadłości”. Wskazał również, że między stronami, którym przysługuje
roszczenie regresowe, powinien istnieć stosunek prawny, a w tym wypadku stosunek
między funduszem a niewypłacalnym pracodawcą nie istniał nigdy24.
Odmienne stanowisko, zostało zaprezentowane przez Małgorzatę Gersdorf,
zdaniem której przepis art. 23 ust. 1 ustawy powoduje nabycie wierzytelności w drodze
cesji wierzytelności, o której mowa w przepisach art. 509 do 517 KC. Stanowisko to
należy ocenić negatywnie, bowiem instytucja cesji ma charakter konsensualny, a nie
imperatywny. W przypadku art. 23 ust. 1 ustawy, prawodawca rozstrzygnął o przejściu
wierzytelności z mocy prawa, a nie na mocy umowy stron, a co za tym idzie przesądził
o wyłączeniu swobody wyboru odnośnie do przejęcia długu25.
Konieczne jest podkreślenie, że kompetencja w zakresie dochodzenia roszczeń,
określonych w art. 23 ust. 1 Ustawy, ma zastosowanie zarówno samego pracodawcy, ale
także od członków zarządu spółki sp. z o.o. . Wyrazem tego stanowiska jest teza
orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 10 grudnia 2009 roku: „Przyjęta w art. 299 ksh
22 J. Misztal-Konecka, J. Konecki, Kilka uwag o Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczychw postępowaniu upadłościowym, „Monitor Prawniczy” 2003, nr 7, s. 330 n.23 Uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 września 2006 r., III CZP 66/2006.24 G. Jędrejek, Uwzględnienie roszczeń Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w podzialesumy uzyskanej z egzekucji, „Roczniki Nauk Prawnych KUL” 2009, t. 19, nr 1, s. 22.25 M. Gersdorf, Niewypłacalność pracodawcy w prawie pracy, Warszawa 2002, s. 88.
107
odpowiedzialność cywilna członka zarządu, niezależnie od eksponowania prawnego jej
charakteru, służyć może także ochronie wierzytelności subrogacyjnej Funduszu
Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wobec członka zarządu, powstałej właśnie
w wyniku dokonania przez Fundusz wypłat świadczeń pracowniczych (gdy Fundusz nie
mógłby zaspokoić tej wierzytelności z racji bezskuteczności egzekucji wobec spółki -
pracodawcy, art. 299 § 1 KSH). Nie można zatem przyjmować, że wspomnianą
subrogacją objęta jest także wierzytelność Funduszu wynikająca z art. 299 KSH, skoro
de lege lata przyjęto możliwość wstąpienia w prawa zaspokojonych pracowników
w związku z wypłaceniem przez Fundusz jedynie świadczeń pracowniczych”26. Pogląd
ten w pełni oddaje istotę przejęcia długu, która powoduje nie tylko wstąpienie
w wierzytelność względem danej konkretnej osoby, ale także pozwala na skorzystanie
z przepisów o odpowiedzialności wszystkich innych podmiotów, którzy są współodpo-
wiedzialni swoim majątkiem za dany dług.
Należy zaznaczyć, że dysponent Funduszu dysponuje zdolnością prawną do
rozłożenia na raty, określenia preferencyjnych zasad spłaty należności a nawet może
umorzyć te należności. Następuje to w przypadkach wskazanych w ustawie.
Przykładowo umorzenie należności jest dopuszczalne tylko wtedy, kiedy zachodzi
uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym dysponent nie uzyska
kwoty wyższej niż suma kosztów postępowania. W takich sytuacjach marszałek
województwa, może podjąć wyżej opisane formy czynności zmniejszające lub znoszące
całkowicie obowiązek zapłaty, po uprzednio uzyskanej zgodzie dysponenta Funduszu
poprzedzonej złożeniem wniosku, co wynika z art. 23 ust. 9 Ustawy. Kompetencje te
pokazują, że marszałek nie ma pełnej samodzielności w zakresie decydowania o losie
należności względem pracodawcy. Zadaniem marszałka jest dbałość o stan równowagi
finansów publicznych podobnie, jak samego dysponenta Funduszu, który jest
„ostatecznym decydentem”, stąd jego uprawnienia są warunkowe i są ograniczone
przepisem o obowiązku uzyskania uprzedniej zgody dysponenta. Należy zaznaczyć, że
rozstrzygnięcie marszałka województwa oraz dysponenta Funduszu w wyżej wskazanym
zakresie nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Takie stanowisko zostało
wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 29 lipca 2016 r., w którym sąd ten stwierdził że po pierwsze sprawy
z tego zakresu nie mieszczą się w kognicji sądów administracyjnych, określonej w art. 3
§2 kpa, a po drugie nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej, zaś fundusz 26 Postanowienie Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 10 grudnia 2009 r., III CZP 109/09,Legalis.
108
celowy nie może zostać uznany za organ administracji publicznej27. Stąd sąd wskazał, że
sądem właściwym do badania powyższych spraw jest sąd powszechny.
Ze względu na redakcję powyższego przepisu należy wykluczyć dopuszczalność
udzielenie ogólnego upoważnienia marszałkowi województwa do dokonywania wyżej
opisanych czynności prawnych w imieniu dysponenta funduszu, każda czynność wyma-
ga konkretnej zgody. W tym przypadku jest to kontrola prewencyjna dysponenta fundu-
szu nad wykonywaniem kompetencji w zakresie dochodzenia roszczeń pracowniczych.
8. Podsumowanie
Zadania samorządowego województwa w postaci zaspokajania roszczeń
pracowniczych ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz
dochodzenia roszczeń regresowych z tytułu zaspokojenia uprzednio roszczeń
pracowniczych ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych zostało
przekazane do wykonania marszałkom województwa przy pomocy wojewódzkich
urzędów pracy. Było to właściwym rozstrzygnięciem legislacyjnym problemu
wyznaczenia podmiotu właściwego do wykonywania zadań państwa, określonych w Dy-
rektywie 2008/94/WE. Jest to uzasadnione ponadlokalnym zasięgiem zatrudnienia
przez wielu pracodawców, a ponadto wyspecjalizowanym aparatem administracyjnym
jakim dysponuje samorząd województwa w postaci wojewódzkich urzędów pracy.
Za słuszne rozwiązanie należy też uznać przyjętą prawną formę działania
administracji, jaką jest akt administracyjny sui generis. Taki mechanizm znacznie
przyspiesza postępowanie w zakresie dochodzenia roszczeń przez uprawnionych, gdyż
prowadzi do niestosowania wielu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,
w szczególności w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, co znacznie ułatwia
procedurę zapłaty, więc jest to działanie korzystne dla osób uprawnionych do wypłaty.
Ponadto w zakresie sądowej ochrony roszczeń właściwe też jest ustanowienie
trybu dochodzenie tych roszczeń w postępowaniu cywilnym, a nie sądowoadministra-
cyjnym. Ma to zasadnicze znaczenie w kontekście braku możliwości orzekania
reformatywnego przez sądy administracyjne, w przeciwieństwie do sądów powszech-
nych, które posiadają zdolność do zasądzenie żądanego roszczenia. Z perspektywy
pracownika, realizuje to ochronną funkcję prawa pracy.
27 Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2016 r.,IV SA/Wa 1871/16, LEX 2161700.
109
Broniewicz W., Marciniak A., Kunicki I., Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2014.
Wróbel A., Prawo podmiotowe publiczne, [w:] System prawa administracyjnego, red. R. Hauser,
Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 1: Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2015.
Gersdorf M., Niewypłacalność pracodawcy w prawie pracy, Warszawa 2002.
Giełda M., Samorząd terytorialny w świetle Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego, [w:] Studia nad samorządem terytorialnym, red. A. Błaś, Wrocław 2002.
Jędrejek G., Uwzględnienie roszczeń Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w podziale
sumy uzyskanej z egzekucji, „Roczniki Nauk Prawnych KUL” 2009, t. 19, nr 1.
Misztal-Konecka J., Konecki J., Kilka uwag o Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych
w postępowaniu upadłościowym, „Monitor Prawniczy” 2003, nr 7.
Woś T., Postępowanie administracyjne, Warszawa 2013.
Zawidzka- Łojek A., Grzeszczak R., Prawo materialne Unii Europejskiej, swobodny przepływ towarów,
osób, usług i kapitału, podstawy prawa konkurencji), Warszawa 2013.
Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2012.
Postanowienie TK z 30 listopada 1999 r., TS 104/99, Legalis.
Uchwała SN z 29 listopada 1995 r., III CZP 163/95, Legalis.
Wyrok SN z dnia 14 września 2006 r., III CZP 66/2006.
Postanowienie SN - Izba Cywilna z dnia 10 grudnia 2009 r., III CZP 109/09, Legalis.
Wyrok SN z dnia 30 września 2015 r., I CSK 772/14.
Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 9 czerwca 2009 r., V ACa 188/09, Legalis.
Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2013 r., III APz 52/13, LEX 1403658.
Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2016 r.,
IV SA/Wa 1871/16, LEX 2161700.
arkuszy wydawniczych 1,1
__________________________________________
110
111
Paweł Jakubowski, Odznaki honorowe nadawane zasłużonym dla gospodarki
narodowej, „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN 2300-2662, s. 112-128.
Paweł Jakubowski, Wydział Prawa i Administracji UMCS
Odznaki honorowe nadawane zasłużonym dla gospodarki narodowej
The Ministerial Badges for Meritorious to National Economy
Abstrakt
Praca na rzecz gospodarki narodowej w każdym przypadku stanowi samoistną
wartość, gdyż to dzięki wkładowi czasu, energii i wiedzy mieszkańców zwiększa się
dobrobyt państwa. Oprócz wynagrodzenia finansowego, wieloletnia praca oraz wybitne
zasługi mogą spotykać się ze szczególnym przejawem wdzięczności pod postacią odznak
honorowych. W niniejszym artykule przedstawione zostały wyróżnienia ustanowione
przez Radę Ministrów w Polsce za zasługi położone w poszczególnych sektorach
gospodarki. Ze względu na elitarny charakter orderów i odznaczeń, odznaki resortowe
stanowią najpopularniejszy, symboliczny sposób na nagrodzenie wysiłków obywateli
związanych z wykonywaniem określonej pracy zawodowej.
Słowa kluczowe: odznaki honorowe, odznaki resortowe, ordery i odznaczenia
Abstract
Working for the national economy in each case is a value in itself, because
thanks to the contribution of time, energy and knowledge of inhabitants the welfare of
the state increases. Apart from the financial compensation, long-term work and
outstanding service can meet with a special manifestation of gratitude in the form of
badges of honor. This article presents the awards established by the Polish Council of
Ministers for his merits in the various sectors of the economy. Because of the exclusive
nature of the orders and decorations, ministerial badges represent the most popular,
symbolic way to reward the efforts of the citizens related to specific occupation.
Keywords: badges of honor, medals and distinctions, ministerial badges
112
1. Wprowadzenie
Według obowiązującego obecnie prawa, w Polsce funkcjonuje trójstopniowy
system znaków zaszczytnych składający się z orderów, odznaczeń oraz odznak. Wynika
to głównie z interpretacji przepisów dwóch ustaw – o orderach i odznaczeniach1 oraz
o odznakach i mundurach2. Ordery i odznaczenia nadawane są przez Prezydenta RP za
zasługi cywilne i wojskowe położone w czasie pokoju lub wojny. Odznaki z kolei mają
niższą rangę i nadawane mogą być przez właściwego ministra, organ samorządu
terytorialnego lub organizacji społecznej. Same odznaki dzielą się, w zależności od celu
i podmiotu ustanawiającego, na honorowe (nadawane za zasługi w „działalności
państwowej lub społecznej stanowiącej istotny wkład w rozwój całego kraju, w rozwój
określonej dziedziny gospodarki lub administracji państwowej, w rozwój określonego
województwa albo w rozwój określonej organizacji gospodarczej”), organizacyjne
(„stanowiące oznaczenie organizacji społecznej lub spółdzielczej albo innej jednostki
organizacyjnej”) i okolicznościowe („upamiętniające rocznice, wystawy, zgromadzenia
lub inne wydarzenia”). Odznaki honorowe będące wyróżnieniem za wkład położony
w rozwój określonej dziedziny gospodarki tworzone są w drodze rozporządzenia Rady
Ministrów, a wzór odznaki oraz sposób jej noszenia wymaga zgody Prezydenta RP3.
Odznaki tego rodzaju często nazywane są resortowymi, gdyż zazwyczaj osobą nadającą
jest właściwy minister, sprawujący nadzór nad obszarem gospodarki, a obsługą wnios-
ków i ewidencją zajmuje się odpowiednie ministerstwo.
Niniejszy artykuł podejmuje kwestie odznak nadawanym za zasługi na rzecz
gospodarki narodowej, kierując się klasycznym podziałem na trzy sektory gospodarki
(rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo; przemysł i budownictwo; usługi) oraz dodając
kategorię poza branżowych odznak, niedających się zakwalifikować do trzech
pozostałych. W tekście przedstawiono 23 odznaki honorowe, które pracownicy lub inne
osoby zasłużone mogą otrzymać w ramach pracy na rzecz gospodarki narodowej.
W pracy nie uwzględniono odznak resortowych nadawanym służbom mundurowym,
administracji państwowej, ochronie zdrowia, kulturze, sportowi czy oświacie, gdyż część
z nich zostało już opisanych w innych publikacjach4. Brak pozycji naukowych dotyczą-
1 Ustawa z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 475).2 Ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 38).3 Art. 4 ust. 2 i art. 6 ust. 1 tamże.4 Zob. P. Jakubowski, Odznaczenia w administracji skarbowej w Polsce, „Monitor Prawa Celnego i Po-datkowego” 2016, nr 5 (251); S. Gajewski, A. Jakubowski, Ustawa o organizowaniu i prowadzeniudziałalności kulturalnej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 16-19; R. Tabaszewski, Prawo i politykaodznaczeniowa Rzeczypospolitej Polskiej za wybitne zasługi dla ochrony zdrowia, [w:] Ordery i odznacze-nia w III RP. Wybrane zagadnienia prawno-ustrojowe, red. P. Jakubowski, R. Tabaszewski, Lublin 2014.
113
cych znaków zaszczytnych w zakresie typowo gospodarczym stanowił pewną lukę, która
ten artykuł stara się wypełnić.
2. Sektor I – Rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo
Odznaka honorowa „Za Zasługi dla Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej”
została ustanowiona w 1985 roku jako nagroda dla osób szczególnie zasłużonych dla
ochrony środowiska i gospodarki wodnej5. Początkowo dwustopniowa, od 2003 roku jest
przyznawana w jednym stopniu tylko jeden raz tej samej osobie (obywatelowi
polskiemu, jak również cudzoziemcowi). Odznakę nadaje minister właściwy do spraw
środowiska z własnej inicjatywy lub na wniosek: 1) ministra lub kierownika urzędu
centralnego; 2) organu administracji rządowej w województwie lub organu samorządu
terytorialnego; 3) organu statutowego organizacji zawodowej lub społecznej, działającej
w zakresie ochrony środowiska lub gospodarki wodnej; 4) kierownika jednostki
organizacyjnej podległe lub nadzorowanej przez ministra właściwego do spraw
środowiska6. Wręczenie odznaki odbywa się w sposób uroczysty, najczęściej z okazji
Światowego Dnia Ochrony Środowiska (5 czerwca), świąt państwowych lub innych
uroczystości.
Odznaka honorowa „Zasłużony dla Rolnictwa” została ustanowiona w 1996 roku
jako odznaczenie dla osób fizycznych, w tym cudzoziemcom za osiągnięcia w dziedzinie
rolnictwa i gospodarki żywnościowej oraz w służbie weterynaryjnej7. W wyniku zmiany
rozporządzenia w 2001 roku przyznanie odznaki związane jest z osiągnięciami w dzie-
dzinie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych. Odznakę nadaje minister właściwy do
spraw rolnictwa z własnej inicjatywy lub na wniosek: 1) ministra lub kierownika urzędu
centralnego; 2) wojewody; 3) organu jednostki samorządu terytorialnego; 4) kierownika
jednostki organizacyjnej nadzorowanej lub podległej ministrowi właściwemu do spraw
rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych; 5) organu izby rolniczej; 6) organu statutowego
krajowej społeczno-zawodowej organizacji rolników8.
5 Uchwała nr 85 Rady Ministrów z dnia 28 maja 1985 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej„Za Zasługi dla Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej” (M.P. z 1985 r. Nr 15, poz. 113).6 §3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2003 r. w sprawie ustanowieniaodznaki honorowej „Za Zasługi dla Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej”, ustalenia jej wzoru,zasad i trybu nadawania oraz sposobu noszenia (Dz.U. Nr 191, poz. 1869).7 §2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Zasłużony dla Rolnictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a takżenoszenia (Dz.U. z 1997 r. Nr 3, poz. 17).8 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Zasłużony dla Rolnictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a takżesposobu noszenia (Dz.U. Nr 78, poz. 833).
114
Odznaka honorowa „Zasłużony dla Leśnictwa” została ustanowiona jako nagro-
da za zasługi dla „osób fizycznych wyróżniających się znaczącymi osiągnięciami zawo-
dowymi i naukowymi w zakresie leśnictwa oraz dla instytucji, podmiotów gospodar-
czych i organizacji za osiągnięcia związanymi z upowszechnianiem i popularyzacją leś-
nictwa lub pracujących na rzecz leśnictwa”. Odznaka może być nadawana cudzoziem-
com oraz instytucjom i organizacjom zagranicznym w przypadku wykazania się zasługa-
mi dla polskiego leśnictwa. Odznakę nadaje Minister Środowiska z własnej inicjatywy lub
na wniosek: ministra lub kierownika urzędu centralnego, terenowego organu adminis-
tracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego, Dyrektora Generalnego Lasów
Państwowych, właściwego organu organizacji zawodowej lub społecznej działającej na
rzecz leśnictwa, właściwego organu jednostki organizacyjnej związanej z leśnictwem
i nadzorowanej przez Ministra Środowiska. Odznaka nadawana jest uroczyście
najczęściej podczas „Dnia Leśnika i Drzewiarza” (5 kwietnia) lub innych uroczystości9.
Odznaka honorowa „Zasłużony Pracownik Morza” jest zaszczytnym
wyróżnieniem nadawanym pracownikom gospodarki morskiej i administracji morskiej
oraz innym osobom, którzy przyczynili się do osiągnięć i rozwoju gospodarki morskiej.
Odznakę nadaje minister właściwy do spraw gospodarki morskiej z własnej inicjatywy
lub na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej nadzorowanej lub bezpośrednio
podległej ministrowi właściwemu do spraw gospodarki morskiej, a także ministra,
kierownika urzędu centralnego, wojewody lub marszałka województwa.
3. Sektor II – Przemysł i budownictwo
Odznaka „Zasłużony dla budownictwa” powstała w 1985 roku i funkcjonowała
pod nazwą „Zasłużony dla Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych”.
Nadawana była pracownikom – osobom fizycznym oraz społecznością zbiorowym
w uznaniu ich wieloletniej, aktywnej pracy zawodowej oraz zasług dla rozwoju
budownictwa i przemysłu materiałów budowlanych w zakresie m.in. przedterminowego
wykonania zadań produkcyjnych, obniżania kosztów produkcji i podnoszenia ich
jakości10. W wyniku zmian gospodarczych odznaka przyznawana była wyłącznie osobom
związanym z rozwojem budownictwa i architektury, pomijając zakres produkcji materia-
9 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1997 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Zasłużony dla Leśnictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a takżenoszenia (Dz.U. Nr 156, poz. 1019).10 Uchwała nr 84 Rady Ministrów z dnia 28 maja 1985 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Zasłużony dla Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych” (M.P. z 1985 r.Nr 13, poz. 98).
115
łów budowlanych. Odznakę w obecnym kształcie nadaje minister właściwy do spraw
budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz
mieszkalnictwa z własnej inicjatywy lub na wniosek: „1) kierownika jednostki
organizacyjnej nadzorowanej lub bezpośrednio podległej ministrowi właściwemu ds. bu-
downictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnic-
twa; 2) ministra, kierownika urzędu centralnego, wojewody lub marszałka województwa”11.
Odznaka honorowa „Zasłużony dla Górnictwa RP” ustanowiona została w 2001
roku, kontynuując tradycję nagradzania górników jeszcze w czasach PRL12. Odznaka
nadawana jest pracownikom: kopalń i innych jednostek zajmujących się problematyką
górniczą; organów administracji państwowej nadzorujących górnictwo lub działających
w dziedzinie górnictwa; innych jednostek organizacyjnych, zawodowych i społecznych
współpracujących z górnictwem. Odznakę nadaje się w uznaniu zasług w rozwoju
górnictwa, w zwłaszcza w zakresie wprowadzania nowych rozwiązań technicznych, prac
badawczych, we wdrażaniu najnowszych osiągnięć techniki światowej i produkcji
urządzeń górniczych. Od 2001 roku odznaka jest przyznawana tylko w jednym stopniu
(początkowo była trzystopniowa), także innym osobom zasłużonym dla górnictwa
w tym obywatelom państw obcych, zasłużonych dla umacniania współpracy
międzynarodowej w tej dziedzinie. Odznakę nadaje minister właściwy do spraw
gospodarki z własnej inicjatywy lub na wniosek ministra lub kierownika urzędu central-
nego, kierowników jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez
ministra właściwego ds. gospodarki, terenowego organu administracji rządowej lub
organu jednostki samorządu terytorialnego, organów statutowych krajowych organizacji
zawodowych i społecznych działających na rzecz górnictwa w odniesieniu do pracowni-
ków i działaczy tej organizacji13. Odznaka wręczana jest z okazji „Dnia Górnika”, a wrę-
czenie w innym terminie może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
Z przemysłem górniczym związana jest także Odznaka Honorowa Zasłużonego
dla Bezpieczeństwa w Górnictwie przyznawana pracownikom zakładów górniczych,
podmiotów wykonujących w zakresie swojej działalności zawodowej czynności
powierzone im w ruchu zakładu górniczego, podmiotów zawodowo trudniących się ra-
11 §3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Za zasługi dla budownictwa”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania, a takżenoszenia (Dz.U. Nr 54, poz. 471, z późn. zm.).12 Uchwała nr 86 Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1984 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Zasłużony dla górnictwa PRL” (M.P. z 1984 r. Nr 17, poz. 122).13 §3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 2001 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Zasłużony dla Górnictwa RP”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania orazsposobu noszenia (Dz.U. Nr 141, poz. 1587).
116
townictwem górniczym oraz innych jednostek ratownictwa górniczego, jednostek
naukowych, organizacji zawodowych i społecznych oraz innych jednostek organizacyj-
nych działających w dziedzinie górnictwa, jak również organów nadzoru górniczego oraz
innych organów administracji państwowej nadzorujących działalność górniczą lub
działających w dziedzinie górnictwa. Odznaka przyznawana jest w uznaniu szczególnych
zasług dla bezpieczeństwa w górnictwie, głównie w zakresie działań mających na celu
poprawę stanu tego bezpieczeństwa, zwłaszcza w zakresie projektowania, wprowadzania
i popularyzowania nowych rozwiązań technicznych oraz prac badawczych dotyczących
tych rozwiązań. Odznakę nadaje Prezes Wyższego Urzędu Górniczego z własnej
inicjatywy albo na wniosek: „1) ministra lub kierownika urzędu centralnego; 2) tereno-
wego organu administracji rządowej lub organu jednostki samorządu terytorialnego; 3)
ogólnokrajowego związku zawodowego; 4) ogólnokrajowego zrzeszenia związków
zawodowych lub ogólnokrajowej organizacji międzyzwiązkowej; 5) ogólnokrajowej fede-
racji lub konfederacji pracodawców; 6) przedsiębiorcy, podmiotu zawodowo trudniącego
się ratownictwem górniczym lub innej jednostki ratownictwa górniczego; 7) jednostki
naukowej, której statutową działalnością jest działalność na rzecz bezpieczeństwa
w górnictwie; 8) stowarzyszenia, fundacji lub innej organizacji pozarządowej, której
statutowym zadaniem jest działalność na rzecz bezpieczeństwa w górnictwie”14.
Rozwijająca się branża przemysłu naftowego i gazownictwa doczekała się
w 2011 roku ustanowienia odznaki nadawanej pracownikom przemysłu naftowego i ga-
zowniczego, członkom organizacji zawodowych i społecznych oraz innym osobom
fizycznym, w tym cudzoziemcom, oraz organizacjom lub instytucjom mającym siedzibę
na terytorium RP lub za granicą, w uznaniu ich zasług dla rozwoju przemysłu naftowego
i gazowniczego, zwłaszcza w zakresie prowadzonych prac badawczych oraz we wdraża-
niu najnowszych osiągnięć techniki. Jednostopniowa odznaka może być nadana tej
samej osobie, organizacji lub instytucji tylko raz. Podmiotem nadającym odznakę jest
minister właściwy do spraw gospodarki, który nadaje odznakę z własnej inicjatywy lub
na wniosek: „1) ministra lub kierownika urzędu centralnego; 2) kierownika jednostki
organizacyjnej podległej lub nadzorowanej przez ministra właściwego do spraw gospo-
darki; 3) terenowego organu administracji rządowej albo organu samorządu terytorial-
nego; 4) organu statutowego organizacji zawodowej lub społecznej działającej na rzecz
14 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2013 r. w sprawie ustanowieniaOdznaki Honorowej Zasłużonego dla Bezpieczeństwa w Górnictwie, ustalenia jej wzoru, zasadi trybu nadawania oraz sposobu noszenia (Dz.U. z 2013 r. poz. 1275).
117
na rzecz przemysłu naftowego i gazowniczego — w odniesieniu do pracowników i dzia-
łaczy tej organizacji”15.
4. Sektor III - Usługi
Z branżą energetyczną związana jest odznaka „Za zasługi dla Energetyki”, która
zastąpiła przyznawaną od 1976 do 2001 roku odznakę „Zasłużony dla Energetyki”
(z przerwą od 1996 do 1998 roku). Odznaka nadawana jest pracownikom energetyki,
członkom organizacji zawodowych i społecznych oraz innym osobom fizycznym, w tym
cudzoziemcom, za szczególne osiągnięcia w zakresie nowych rozwiązań technicznych,
prac badawczych, wdrażaniu najnowszych osiągnięć techniki światowej i produkcji
urządzeń energetycznych. Odznakę nadaje minister właściwy do spraw gospodarki (do
1996 r. Minister Energetyki i Energii Atomowej) z własnej inicjatywy lub na wniosek:
„1) ministra lub kierownika urzędu centralnego; 2) kierowników jednostek organizacyj-
nych podporządkowanych lub nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw gos-
podarki; 3) terenowego organu administracji rządowej bądź organu samorządu
terytorialnego; 4) organów statutowych krajowych organizacji zawodowych i społecz-
nych działających na rzecz energetyki — w odniesieniu do pracowników i działaczy tych
organizacji”17. Początkowo trzystopniowa, od 1998 r. odznaka posiada jeden stopień
i może być przyznana tylko jeden raz.
Pracownikom służb łączności, dawnego resortu łączności oraz osobom
działających na rzecz łączności przyznawana była od 1996 roku Odznaka Honorowa
„Zasłużony dla Łączności”, jako wyraz uznania za wieloletnią, sumienną i nienaganna
pracę, a także wdrażanie nowych rozwiązań w dziedzinie łączności18. Mimo zmian
strukturalnych – formalnej likwidacji Ministerstwa Łączności i przejęcia jego
kompetencji przez Ministerstwo Infrastruktury, a następnie Ministerstwo Administracji
15 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Zasłużony dla Przemysłu Naftowego i Gazowniczego”, ustalenia jej wzoru oraz zasadi trybu jej nadawania i noszenia (Dz.U. Nr 252, poz. 1512).16 Uchwała nr 178 Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1976 r. w sprawie ustanowienia odznaki„Zasłużony dla Energetyki” (M.P. z 1976 r. Nr 35, poz. 153); uchwała nr 48 Rady Ministrów z dnia10 kwietnia 1996 r. w sprawie uznania niektórych uchwał Rady Ministrów i jej organów zanieobowiązujące (M.P. z 1996 r. Nr 29, poz. 301); rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego1998 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej „Zasłużony dla Energetyki”, ustalenia jej wzoruoraz zasad i trybu nadawania i noszenia (Dz.U. Nr 29, poz. 157).17 §3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2001 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Za zasługi dla Energetyki” (Dz.U. Nr 141, poz. 1588).18 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 września 2001 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Zasłużony dla Łączności”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz sposobunoszenia (Dz.U. Nr 105, poz. 1145).
118
i Cyfryzacji – odznaka przyznawana jest przez ministra właściwego ds. łączności z jego
własnej inicjatywy lub na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej podległej
ministrowi ds. łączności lub na wniosek ministra, kierownika urzędu centralnego,
wojewody lub marszałka województwa19.
W zakresie transportu występują trzy odznaki honorowe: „Zasłużony dla
transportu Rzeczypospolitej Polskiej”, „Zasłużony dla drogownictwa”, „Zasłużony dla
Kolejnictwa”. Odznaki nadawane są pracownikom transportu (drogownictwa,
kolejnictwa), którzy szczególnie przyczynili się do osiągnięć i rozwoju tej dziedziny
gospodarki narodowej. We wszystkich trzech przypadkach odznakę nadaje minister
transportu z własnej inicjatywy lub na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej
nadzorowanej lub bezpośrednio podległej ministrowi właściwemu ds. transportu, jak
również na wniosek innego ministra, kierownika urzędu centralnego, wojewody lub
marszałka województwa20.
Odznaka „Za zasługi dla bankowości Rzeczypospolitej Polskiej” przyznawana
jest pracownikom banków, którzy szczególnie przyczynili się do osiągnięć i rozwoju
bankowości. Odznakę można przyznać obywatelom innych państw za zasługi w rozwoju
i umacnianiu współpracy międzynarodowej w dziedzinie bankowości oraz innym osobom
za zasługi związane z bankowością. Odznakę nadaję Prezes Narodowego Banku
Polskiego z własnej inicjatywy lub na wniosek dyrektora jednostki organizacyjnej NBP
lub dyrektora departamentu właściwego w sprawach kadr NBP, przewodniczącego
Komisji Nadzoru Finansowego, prezesa zarządu banku, izby gospodarczej zrzeszającej
banki21.
Odznaka honorowa „Za Zasługi dla Turystyki” ustanowiona została w 1998 roku
jako nagroda za wkład w rozwój turystyki i gospodarki turystycznej. Początkowo znak
19 §3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2001 r. w sprawie ustanowieniaodznaki honorowej „Zasłużony dla Łączności”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania orazsposobu noszenia. (Dz.U. Nr 105, poz. 1145, z późn. zm.).20 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 2000 r. w sprawie ustanowieniaodznaki honorowej „Zasłużony dla transportu Rzeczypospolitej Polskiej”, ustalenia jej wzoru orazzasad i trybu nadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 102, poz. 1096); §2-3 rozporządzenia RadyMinistrów z dnia 22 listopada 2000 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej „Zasłużony dladrogownictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 102,poz. 1093); §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 2000 r. w sprawieustanowienia odznaki honorowej „Zasłużony dla Kolejnictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasadi trybu nadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 102, poz. 1094).21 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2003 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Za zasługi dla bankowości Rzeczypospolitej Polskiej”, ustalenia jej wzoru oraz zasadi trybu nadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 32 poz. 260, z późn. zm.).
119
ten nadawany był przez Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki22, a od 2002 roku
przez ministra właściwego ds. turystyki. Minister może przyznać odznakę z własnej
inicjatywy lub na wniosek: „ministra lub kierownika urzędu centralnego; kierownika
jednostki podległej lub nadzorowanej przez ministra właściwego ds. turystyki;
wojewody, marszałka województwa; kierownika placówki zagranicznej RP podległej
ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych; organu statutowemu krajowej
organizacji społecznej i stowarzyszenia działającego na rzecz turystyki – w odniesieniu
do pracowników i działaczy tych organizacji. Odznakę może otrzymać zarówno obywatel
RP, cudzoziemiec, jak i organizacja lub inna instytucja w kraju lub za granicą w uznaniu
zasług dla rozwoju polskiej turystyki i umacnianiu współpracy międzynarodowej w tej
dziedzinie”23.
5. Odznaki pozabranżowe
Najważniejszą odznaką honorową, nie zakwalifikowaną do żadnej branży
gospodarki stanowi Odznaka Honorowa za Zasługi dla Rozwoju Gospodarki
Rzeczypospolitej Polskiej. Odznaka została ustanowiona w 2014 roku ze względu na
potrzebę dostrzeżenia i nagrodzenia zasług we wszystkich pozostałych obszarach
gospodarki, m.in. w sferze innowacji, promocji polskiego przemysłu, wdrażania nowych
technologii, prowadzenia działalności badawczo-rozwojowej, wprowadzenia nowych,
efektywnych metod zarządzania24. Odznaka może być zatem przyznana w „uznaniu
zasług poniesionych na rzecz rozwoju gospodarki Rzeczypospolitej Polskiej poprzez
osiągnięcia w pracy zawodowej, działalności badawczo-rozwojowej, organizatorskiej lub
promocyjnej, stanowiące konkretny wkład w rozwój danej dziedziny gospodarki objętej
działem administracji rządowej – gospodarka, w tym w uzyskaniu korzystnych efektów
ekonomicznych we wdrażaniu nowych innowacyjnych technologii lub metod zarządzania
decydujących o wzroście gospodarczym”. Odznakę honorową może otrzymać osoba
fizyczna (także ta nieposiadająca obywatelstwa polskiego), osoba prawna oraz jednostka
organizacyjna niebędąca osobą prawną a posiadającą zdolność prawną, również ta z sie-
dzibą poza granicami RP. Wyżej wymienioną odznakę nadaje minister do spraw
gospodarki z własnej inicjatywy lub na wniosek: „1) ministra lub kierownika urzędu
22 §3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1998 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Za zasługi dla turystyki”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz sposobunoszenia (Dz.U. Nr 20, poz. 90).23 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Za Zasługi dla Turystyki”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz sposobunoszenia (Dz.U. Nr 148, poz. 1232).24 https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//3/237016/237023/237024/dokument127609.pdf [dostęp:06.05.2017]
120
centralnego; 2) kierownika jednostki organizacyjnej podległej lub nadzorowanej przez
ministra właściwego do spraw gospodarki; 3) terenowego organu administracji rządowej
lub organu samorządu terytorialnego; 4) organu statutowego organizacji: zawodowej,
społecznej, samorządowej, spółdzielczej, związkowej lub pracodawców, działających na
rzecz rozwoju gospodarki Rzeczypospolitej Polskiej – w odniesieniu do pracowników
i działaczy tej organizacji”25. Odznaka może zostać przyznana tylko jeden raz.
Odznaka honorowa „Zasłużony dla statystki” została ustanowiona już w 1985
roku jako wyróżnienie „za zasługi dla statystki – wieloletniej i nienagannej pracy w jed-
nostkach organizacyjnych statystki państwowej o charakterze społecznych korespon-
dentów statystycznych; osiągnięć w pracach statystycznych jednostek gospodarki uspo-
łecznionej; osiągnięć w popularyzacji i wdrażaniu do praktyki rozwiązań
metodologicznych i systemów informatycznych statystyki; działalności naukowej i dy-
daktycznej w dziedzinie statystyki”26. Odznaka w pierwotnej wersji była jednostopniowa,
niemniej w latach 1989–2003 nadawana była w dwóch stopniach – złotym i srebr-
nym27. Odznaka może być nadana osobom fizycznym, w tym cudzoziemcom,
jednostkom organizacyjnym, instytucjom i organizacjom. Odznakę nadaje Prezes
Głównego Urzędu Statystycznego z własnej inicjatywy lub na wniosek ministra lub
kierownika urzędu centralnego; wojewody; organu jednostki samorządu terytorialnego;
Zarządu Głównego Polskiego Towarzystwa Statystycznego. Odznakę wręcza uroczyście
Prezes GUS lub w jego imieniu inna upoważniona osoba28.
Odznaka Honorowa za Zasługi dla Ochrony Pracy jest nadawana obywatelom
RP, obcokrajowcom, organizacjom i instytucjom za ich szczególne osiągnięcia w dzie-
dzinie ochrony pracy, zgodnie z rozporządzeniem z 2004 roku. W poprzednio
obowiązującej uchwale Rady Państwa z 1988 r. zamieszczono wyliczenie przykładowych
zasług uprawniających do otrzymania odznaki m.in.: osiągnięcia naukowo-badawcze,
działalność propagującą ochronę pracy w środkach masowego przekazu, osiągnięcia
w kierowaniu organizacjami i zespołami ludzkimi wyróżniający się wieloletnią
bezwypadkowością, obecnie zrezygnowano z tego katalogu29. Odznakę nadaje Główny25 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie ustanowienia OdznakiHonorowej za Zasługi dla Rozwoju Gospodarki Rzeczypospolitej Polskiej, ustalenia jej wzoru orazzasad i trybu jej nadawania i noszenia (Dz.U. z 2014 r. poz. 1708).26 Uchwała nr 8 Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1985 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej„Za zasługi dla statystyki PRL” (M.P. z 1985 r. Nr 2, poz. 13).27 Uchwała nr 77 Rady Ministrów z dnia 17 maja 1989 r. zmieniająca uchwałę w sprawieustanowienia odznaki honorowej „Za zasługi dla statystyki PRL” (M.P. z 1989 r. Nr 16, poz. 115).28 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Za zasługi dla statystyki RP”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania, a takżenoszenia (Dz.U. Nr 143, poz. 1388).29 Uchwała Rady Państwa z dnia 22 stycznia 1988 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej„Za zasługi dla ochrony pracy” (M.P. z 1988 r. Nr 9, poz. 73).
121
Inspektor Pracy z własnej inicjatywy lub na wniosek: „ministra lub kierownika urzędu
centralnego; terenowego organu administracji rządowej lub organu samorządu
terytorialnego; ogólnokrajowego związku zawodowego; ogólnokrajowego zrzeszenia
(federacji) związków zawodowych lub ogólnokrajowej organizacji międzyzwiązkowej
(federacji); ogólnokrajowej federacji lub konfederacji pracodawców; organizacji
pozarządowej, którą statutową działalnością jest ochrona pracy; okręgowego inspektora
pracy”30. Odznakę można otrzymać tylko raz.
Odznaka honorowa „Zasłużony dla Systemu Badań i Certyfikacji” stanowi
wyróżnienie nadawane przede wszystkim pracownikom Polskiego Centrum Badań i Cer-
tyfikacji oraz innych jednostek w uznaniu za: „wieloletnią, wyróżniającą się pracę w jed-
nostkach akredytujących, certyfikujących i badawczych; osiągnięć w dziedzinie promo-
wania jakości polskich wyrobów i usług; osiągnięć w popularyzacji i wdrażaniu do prak-
tyki nowych rozwiązań jakościowych, usprawnień w dziedzinie organizacji krajowego
systemu badań i certyfikacji; działalności naukowo-dydaktycznej w dziedzinie
akredytacji, badan i certyfikacji oraz w dziedzinie rozwijania współpracy z odpowiednimi
instytucjami zagranicznymi”. Odznakę nadaje Dyrektor Polskiego Centrum Badań i Cer-
tyfikacji z własnej inicjatywy lub na wniosek: „ministra (kierownika urzędu centralnego),
wojewody, Przewodniczącego Rady do Spraw Badań i Certyfikacji, prezesa zarządu
klubów działających przy Polskim Centrum Badań i Certyfikacji, kierownika Biura Kadr”.
Wniosek o nadanie odznaki powinien zostać złożony na 3 miesiące przed planowanym
terminem wręczenia odznaki, natomiast sama uroczystość odbywa się w Święto
Niepodległości 11 listopada lub innych uroczystości31.
Odznaka Honorowa „Za Zasługi dla Wynalazczości” jest wyróżnieniem
nadawanym: „1) twórcom projektów wynalazczych wyróżniającym się znaczącymi
osiągnięciami w zakresie dokonywania projektów wynalazczych, które przyczyniły się do
rozwoju nauki i techniki oraz wpłynęły na poprawę efektywności działalności
gospodarczej; 2) osobom fizycznym wyróżniającym się współdziałaniem przy
opracowywaniu i wdrażaniu projektów wynalazczych, zwłaszcza dotyczących rozwiązań
w zakresie nowej techniki, osobom przyczyniającym się do popularyzacji twórczości
technicznej, jak również do uzyskiwania i egzekwowania praw własności przemysłowej;
30 §3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2004 r. w sprawie ustanowieniaOdznaki Honorowej za Zasługi dla Ochrony Pracy, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraznoszenia (Dz.U. Nr 239, poz. 2403).31 §2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 października 1997 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Zasłużony dla Systemu Badań i Certyfikacji”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybunadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 131, poz. 874).
122
3) osobom fizycznym posiadającym szczególne zasługi w popieraniu wynalazczości,
które aktywną działalnością zawodową i społeczną przyczyniły się do poprawy stanu
organizacji i ekonomiki wynalazczości w przedsiębiorstwach; 4) jednostkom
organizacyjnym, które osiągnęły szczególne wyniki w zakresie wprowadzania nowej
techniki i zapewniania skutecznej ochrony prawnej stosowanych rozwiązań przez
uzyskiwanie ochrony patentowej oraz innych praw własności przemysłowej, a także
w zakresie obrotu prawami wyłącznymi; 5) instytucjom, organizacjom i stowarzysze-
niom wyróżniającym się osiągnięciami na rzecz rozwoju i popularyzacji wynalazczości”.
Odznakę nadaje Prezes Rady Ministrów na wniosek: „ministra, kierownika urzędu
centralnego, wojewody lub marszałka województwa, zgłoszony z własnej inicjatywy tych
podmiotów albo z inicjatywy podmiotu, który uzyskał akceptację organu organizacji
samorządu zawodowego lub gospodarczego bądź organizacji społecznej stopnia
krajowego lub wojewódzkiego, do której zakresu działania należą sprawy popierania
wynalazczości”. Wnioski o nadanie odznaki składa się za pośrednictwem Urzędu
Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej, nie później niż na dwa miesiące przed
planowanym terminem jej wręczenia32.
Odznaka „Zasłużony dla polskiej geologii” powstała w 1997 roku jako
szczególne wyróżnienie w dziedzinie geologii i może być nadawana osobom
wyróżniającym się znaczącymi osiągnięciami naukowymi i zawodowymi w dziedzinie
geologii, jak również przyczyniającymi się do ich rozpowszechniania wdrażania i stoso-
wania oraz osobom posiadającym szczególne zasługi w rozwoju nauk i technik
geologicznych, geofizycznych i wiertniczych33. Odznaka może zostać nadana także
osobom niemającym obywatelstwa polskiego, szczególnie zasłużonych dla rozwoju
polskiej geologii. Odznakę zaszczytną nadaje minister właściwy do spraw środowiska
z inicjatywy własnej lub na wniosek: „1) ministra lub kierownika urzędu centralnego;
2) Prezesa Polskiej Akademii Nauk; 3) organu administracji rządowej w województwie
lub organu samorządu terytorialnego; 4) organu statutowej organizacji zawodowej lub
społecznej działającej w zakresie geologii; 5) kierownika jednostki organizacyjnej
działającej w zakresie geologii, podległej lub nadzorowanej przez ministra właściwego do
32 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 2003 r. w sprawie odznaki honorowej „Za Zasługi dla Wynalazczości”, jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz sposobu noszenia (Dz.U. Nr 112, poz. 1062).33 §2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 1997 r. w sprawie ustanowieniaodznaki honorowej „Zasłużony dla polskiej geologii”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybunadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 48, poz. 315).34 §3 ust.1 i §5 ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2001 r. w sprawie ustano-wienia odznaki honorowej „Zasłużony dla polskiej geologii”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybunadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 82, poz. 891).
123
spraw środowiska; 6) przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie geologii”.
Wręczenie odznaki odbywa się uroczyście w szczególności z okazji Dnia Górnika lub
innych świąt państwowych i uroczystości34.
Odznaka honorowa „Za Zasługi dla Geodezji i Kartografii” powstała w 1999 roku
jako nagroda dla osób wyróżniające się aktywnością i rzetelnością przy wykonywaniu
zadań w dziedzinie geodezji i kartografii, przyczyniając się do rozwoju tej dziedziny35.
Odznakę nadaje minister właściwy do spraw administracji publicznej z własnej
inicjatywy (od 1999 do 2002 r. odznakę nadawał minister właściwy do spraw
architektury i budownictwa, natomiast od 2002 r. do 2009 r. minister właściwy do
spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej) lub na wniosek
kierownika jednostki organizacyjnej nadzorowanej lub bezpośrednio podległej
ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej; ministra, kierownika urzędu
centralnego, wojewody lub marszałka województwa36.
Odznaka Honorowa Primus in Agendo („Pierwszy w Działaniu”) została
ustanowiona w 2015 roku i stanowi wyróżnienie dla osób fizycznych, organizacji i insty-
tucji za szczególne działania i zasługi na rzecz rynku pracy, polityki społecznej lub
rodziny. Odznakę nadaje minister właściwy do spraw pracy, zabezpieczenia społecznego
i rodziny własnej inicjatywy lub na wniosek: „1) ministra lub kierownika urzędu
centralnego; 2) posła lub senatora; 3) kierownika jednostki organizacyjnej podległej lub
nadzorowanej przez ministra właściwego do spraw pracy, zabezpieczenia społecznego
i rodziny; 4) terenowego organu administracji rządowej lub organu samorządu
terytorialnego”37.
6. Podsumowanie
Odznaki resortowe stanowią jedną z wielu możliwości nagradzania osób,
których praca przyczyniła się dla dobra gospodarki narodowej. Odznaki honorowe mimo,
iż mają niższą rangę niż ordery i odznaczenia, mogą nieść ze sobą szczególną wartość.
Wraz z odznakami organizacyjnymi stanowią one bowiem nagrody o charakterze zawo-
dowym, nadawane za zasługi na rzecz konkretnego sektora-branży. Niemniej wydaje
35 §3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 października 1999 r. w sprawie ustanowieniaodznaki honorowej „Za zasługi dla geodezji i kartografii”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybunadawania oraz sposobu noszenia (Dz.U. Nr 97, poz. 1134).36 §2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawie ustanowienia odznakihonorowej „Za Zasługi dla Geodezji i Kartografii”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania,a także noszenia. (Dz.U. Nr 54, poz. 472, z późn. zm.).37 §1-2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2015 r. w sprawie ustanowienia OdznakiHonorowej Primus in Agendo, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz noszenia (Dz.U.z 2015 r. poz. 1020).
124
się, że poprawy wymaga kwestia promocji odznak ze strony resortów, organizacji zawo-
dowych i społecznych, co przyczyni się do poprawy rozpoznawalności znaków zaszczytnych.
Istotne zagadnienie stanowi ochrona danych osobowych występująca w przy-
gotowywanym wniosku o przyznanie odznaki, który zawiera takie informacje jak imię
i nazwisko, data i miejsce urodzenia, zajmowane stanowisko, uzasadnienie nadania
odznaki oraz proponowany termin jej wręczenia, choć niekiedy wymagany jest numer
PESEL/REGON, adres zamieszkania/siedziby organizacji. Zgodnie z orzeczeniem sądu
administracyjnego, informacje gromadzone przez ministerstwo we wnioskach stanowią
informację publiczną i podlegają udostępnieniu. W przypadku wniosków zawierających
dane funkcjonariuszy publicznych, newralgiczne informacje powinny zostać zakryte,
natomiast zwiększona ochrona będzie przysługiwała osobom niepełniących funkcji
publicznych38.
Dr Paweł Jakubowski: absolwent politologii na UMCS oraz prawa na KUL. Absolwent studiów
doktoranckich Wydziału Politologii Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, doktor nauk
społecznych w zakresie nauk o polityce. Autor publikacji naukowych w tym współautor komentarza
do ustawy o orderach i odznaczeniach. E-mail: [email protected].
Ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz.U. z 2016 r. poz. 38).
Ustawa z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz.U. z 2015 r. poz. 475).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Zasłużony dla Rolnictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a także
noszenia (Dz.U. z 1997 r. Nr 3, poz. 17).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 1997 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Zasłużony dla polskiej geologii”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania,
a także noszenia (Dz.U. Nr 48, poz. 315).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 października 1997 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Zasłużony dla Systemu Badań i Certyfikacji”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu
nadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 131, poz. 874).
38 „Chronione mogą być bowiem jedynie tego typu dane prywatne funkcjonariuszy publicznych, jakmiejsce zamieszkania czy numer PESEL, nr telefonu prywatnego, oczywiście o ile pojawią się wewniosku” (…) Jeśli jednak nawet wśród osób odznaczonych byłyby takie osoby [niebędącefunkcjonariuszami publicznymi – P.J.], to organ może dokonać anonimizacji danych chronionych.W ocenie Sądu istotnym jest też, że odznaki są finansowane ze środków publicznych. W tychokolicznościach wnioski o nadanie odznaczenia stanowią informację publiczną i powinny podlegaćudostępnieniu w terminie ustawowym zgodnie z wniesionym wnioskiem. Odmowa ichudostępnienia stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż niewystąpiły w tym przypadku przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej, o którychmowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji” – Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez dnia 17 kwietnia 2014 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 1018/13, CBOSA.
125
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1997 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Zasłużony dla Leśnictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a także
noszenia (Dz.U. Nr 156, poz. 1019).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Zasłużony dla Energetyki”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania i noszenia
(Dz.U. Nr 29, poz. 157).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1998 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Za zasługi dla turystyki”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz sposobu
noszenia (Dz.U. Nr 20, poz. 90).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 października 1999 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Za zasługi dla geodezji i kartografii”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz
sposobu noszenia (Dz.U. Nr 97, poz. 1134).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 2000 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Zasłużony dla transportu Rzeczypospolitej Polskiej”, ustalenia jej wzoru oraz zasad
i trybu nadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 102, poz. 1096).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 2000 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Zasłużony dla drogownictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania,
a także noszenia (Dz.U. Nr 102, poz. 1093).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 2000 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Zasłużony dla Kolejnictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a także
noszenia (Dz.U. Nr 102, poz. 1094).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej
„Zasłużony dla Rolnictwa”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania, a także sposobu
noszenia (Dz.U. Nr 78, poz. 833).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2001 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Zasłużony dla polskiej geologii”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu nadawania,
a także noszenia (Dz.U. Nr 82, poz. 891).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 września 2001 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Zasłużony dla Łączności”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz sposobu
noszenia. (Dz.U. Nr 105 poz. 1145, z późn. zm.).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2001 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Za zasługi dla Energetyki” (Dz.U. Nr 141, poz. 1588).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 2001 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Zasłużony dla Górnictwa RP”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz
sposobu noszenia (Dz.U. Nr 141, poz. 1587).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Za Zasługi dla Geodezji i Kartografii”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania,
a także noszenia. (Dz.U. z 2002 r. Nr 54, poz. 472, z późn. zm.).
126
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Za zasługi dla budownictwa”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania, a także
noszenia (Dz.U. Nr 54, poz. 471, z późn. zm.).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Za Zasługi dla Turystyki”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz sposobu
noszenia (Dz.U. Nr 148, poz. 1232).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2003 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej
„Za zasługi dla bankowości Rzeczypospolitej Polskiej”, ustalenia jej wzoru oraz zasad i trybu
nadawania, a także noszenia (Dz.U. Nr 32 poz. 260, z późn. zm.).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 maja 2003 r. w sprawie odznaki honorowej „Za Zasługi
dla Wynalazczości”, jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz sposobu noszenia (Dz.U. Nr 112, poz. 1062).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej
„Za zasługi dla statystyki RP”, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania, a także noszenia
(Dz.U. Nr 143, poz. 1388).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 października 2003 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Za Zasługi dla Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej”, ustalenia jej wzoru, zasad
i trybu nadawania oraz sposobu noszenia (Dz.U. Nr 191, poz. 1869).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 października 2004 r. w sprawie ustanowienia Odznaki
Honorowej za Zasługi dla Ochrony Pracy, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz
noszenia (Dz.U. Nr 239, poz. 2403).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Zasłużony dla Przemysłu Naftowego i Gazowniczego”, ustalenia jej wzoru oraz zasad
i trybu jej nadawania i noszenia (Dz.U. Nr 252, poz. 1512).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 października 2013 r. w sprawie ustanowienia Odznaki
Honorowej Zasłużonego dla Bezpieczeństwa w Górnictwie, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu
nadawania oraz sposobu noszenia (Dz.U. z 2013 r. poz. 1275).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie ustanowienia Odznaki
Honorowej za Zasługi dla Rozwoju Gospodarki Rzeczypospolitej Polskiej, ustalenia jej wzoru oraz
zasad i trybu jej nadawania i noszenia (Dz.U. z 2014 r. poz. 1708).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2015 r. w sprawie ustanowienia Odznaki Honorowej
Primus in Agendo, ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oraz noszenia (Dz.U. z 2015 r. poz. 1020).
Uchwała nr 86 Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1984 r. w sprawie ustanowienia odznaki
honorowej „Zasłużony dla górnictwa PRL” (Monitor Polski Nr 17, poz. 122).
Uchwała nr 84 Rady Ministrów z dnia 28 maja 1985 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej
„Zasłużony dla Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych” (Monitor Polski Nr 13, poz. 98).
Uchwała nr 85 Rady Ministrów z dnia 28 maja 1985 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej
„Za Zasługi dla Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej” (Monitor Polski Nr 15, poz. 113).
Uchwała Rady Państwa z dnia 22 stycznia 1988 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej „Za
zasługi dla ochrony pracy” (Monitor Polski Nr 9, poz. 73).
127
Uchwała nr 178 Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1976 r. w sprawie ustanowienia odznaki
„Zasłużony dla Energetyki” (Monitor Polski Nr 35, poz. 153)
Uchwała nr 8 Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1985 r. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej
„Za zasługi dla statystyki PRL” (Monitor Polski Nr 2, poz. 13).
Uchwała nr 77 Rady Ministrów z dnia 17 maja 1989 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustanowienia
odznaki honorowej „Za zasługi dla statystyki PRL” (Monitor Polski Nr 16, poz. 115).
Uchwała nr 48 Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 1996 r. w sprawie uznania niektórych uchwał
Rady Ministrów i jej organów za nieobowiązujące (Monitor Polski Nr 29, poz. 301).
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 roku,
sygn. akt VIII SA/Wa 1018/13, CBOSA.
https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//3/237016/237023/237024/dokument127609.pdf
liczba arkuszy 1,2
__________________________________________
128
129
Agata Lizak, Prawne aspekty nadawania i zmiany nazw ulic i placów, „Rocznik Samorządowy” 2017,
t. 6, ISSN 2300-2662, s. 130-146.
Agata Lizak, WSPiA – Rzeszowska Szkoła Wyższa
Prawne aspekty nadawania i zmiany nazw ulic i placów
Legal Aspects of Giving and Changing Streets’ and Squares’ Names
Abstrakt
W artykule omówiono kilka prawnych zagadnień związanych z nadawaniem
i zmianą nazw ulic i placów. Przeanalizowano zakres kompetencji organów
samorządowych w tej materii, przedstawiono też procedurę nadawania bądź zmiany
nazwy ulicy bądź placu. Skupiono się m.in. na kwestii udziału lokalnej społeczności
w podejmowaniu decyzji w tej sprawie (w tym na problematyce uzyskiwania zgody
mieszkańców czy też zasadności przeprowadzania konsultacji społecznych), kryteriach
doboru nazwy, charakterze prawnym uchwały. Analizę oparto na obowiązujących
przepisach prawnych, a także dorobku judykatury i doktryny; wsparto ją ponadto
konkretnymi przykładami. Omówiono także prawne podstawy aktualnego obecnie
zjawiska, jakim jest tzw. dekomunizacja ulic – w tym zakresie przedstawiono procedurę
zmiany niezgodnych z prawem nazw ulic i placów. Kilka uwag poświęcono również
kwestii nazw dwujęzycznych, za pośrednictwem których realizowane są językowe prawa
mniejszości narodowych. Analiza pozwoliła na ocenę obowiązującego stanu prawnego,
który – choć co do zasady poprawnie reguluje kwestię będącą przedmiotem artykułu –
nie jest pozbawiony pewnych luk.
Słowa kluczowe: dekomunizacja, nazwa placu, nazwa ulicy
Abstract
In the article some problems connected with giving a names to streets and
squares and changing of these names were discussed. The range of competences of
local government organs in this matter was analysed, also the procedure of giving or
changing a name was shown. The text concerns about, inter alia, the question of
participation of local society in arriving at decision in this theme (including such
problems as gaining an inhabitants’ acceptance or necessity of leading consultation),
130
name selection criteria, legal status of ordinances. The analysis was based on legal acts
that are in force now, but also on the attainment of jurisdiction and legal science; it was
additionally supported by specific examples. Legal grounds of very up-to-date
occurrence, the so called decommunization of streets, were shown too – in this matter
the procedure of changing illegal names was presented. Some attention was also paid to
a question of bilingual names, by hand of which linguistic rights of minorities are
implemented. Comprehensive analysis let evaluate law in force, which – although, in
principle, correctly regulates issues that are the article object – is not entirely free of
lacunas.
Keywords: decommunization, square name, street name
1. Wstęp
Spośród licznych kwestii istotnych dla lokalnych społeczności wyróżnić należy
problematykę nazw ulic i placów. Pełnią one funkcję nie tylko ewidencyjną czy
porządkującą przestrzeń publiczną, ale także integrującą mieszkańców danej
miejscowości. Nie można ponadto pominąć funkcji edukacyjnej czy prestiżowej,
związanych z upamiętnieniem konkretnych osób czy zdarzeń. Nierzadko jednak z nada-
waniem czy też zmianą nazw wiążą się niemałe spory i kontrowersje. Z drugiej zaś
strony – często z inicjatywą w tym zakresie wychodzą sami mieszkańcy, co z kolei
stanowi istotny przejaw ich partycypacji w życiu społecznym.
Przedmiotem niniejszego artykułu jest analiza problematyki nazw ulic i placów
z perspektywy prawnej. Uregulowana ustawowo została bowiem procedura nadawania
i zmiany nazw ulic i placów, zaś dodatkowo – w niektórych gminach – prawnie
określono zasady kształtowania nazewnictwa. Szczególnie aktualnym wyzwaniem jest
z kolei tzw. dekomunizacja ulic, związana z wejściem w życie ustawy z dnia 1 kwietnia
2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez
nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (dalej: u.z.p.k.)1. Omawiane
zagadnienie jest istotne również z punktu widzenia praw mniejszości narodowych,
w kontekście prawnej możliwości ustalania nazw dwujęzycznych. Jak zatem widać,
zagadnienie nazw ulic i placów tylko pozornie może wydawać się mało
skomplikowanym, a jego analiza wymaga poruszenia wielu wątków.
1 Dz.U. z 2016 r. poz. 744.
131
2. Procedura nadawania i zmiany nazw ulic i placów
Tradycyjnie nadawanie i zmiana nazw ulic i placów leży w zakresie kompetencji
organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego najniższego szczebla. Tak
stanowił jeszcze art. 43 ust. 1 lit. p) ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie
ustroju samorządu terytorialnego2, tak też stanowi obecnie obowiązujący art. 18 ust. 2
pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) 3, w myśl
którego podejmowanie uchwał w sprawie nazw ulic i placów będących drogami
publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych należy do wyłącznej właściwości rady gminy.
Kompetencję tą kwalifikuje się w doktrynie jako lokalno-porządkową4, choć według
niektórych wymyka się ona klasycznym kategoriom podziału i pozostaje w związku
z tym specyficzna5. Warto dodać, że art. 18 ust. 2 pkt 13 nie powinno się interpretować
rozszerzająco – przykładowo nie można z niego wywodzić uprawnienia do wydawania
jakichkolwiek aktów ujednolicających pisownię istniejących już nazw ulic6.
Dominuje pogląd, że nadawanie nazw ulicom i placom nie jest jedynie
uprawnieniem, ale i obowiązkiem gmin7. Wydaje się jednak, że stanowiska tego nie
można rozumieć zbyt sztywno. To, czy rada gminy zdecyduje się na realizację
omawianej kompetencji należy analizować in concreto, w zależności od potrzeb lokalnej
społeczności. Z punktu widzenia celowości trudno bowiem mówić o obligatoryjnym
nadawaniu nazw ulic czy placów w niewielkich gminach wiejskich. Wniosek taki wynika
zresztą a contrario z orzecznictwa – przykładowo według wyroku NSA z dnia 20 lipca
2005 r.8 ulice muszą mieć nazwy w gminach, które uzyskały status miasta; zasadne
wydaje się ponadto rozszerzenie tego obowiązku na gminy miejsko-wiejskie.
Jednocześnie nie istnieje żaden przepis prawny, który uprawniałby określony podmiot do
żądania zmiany nazwy ulicy i jednocześnie rodziłby po stronie gminy obowiązek
przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania zakończonego stosowną uchwałą, co
z kolei skutkuje tym, że odrzuceniu podlega skarga na bezczynność w takiej sprawie9.
2 Dz.U. Nr 35, poz. 294, z późn. zm.3 T.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.4 Za: M. Augustyniak, Organizacja i funkcjonowanie rady gminy, Warszawa 2012.5 P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa2007, s. 214.6 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 października 2014 r.,NPII.4131.1.373.2014.7 T. Moll [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2016, s. 418.Por. także wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 633/11.8 Wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., OSK 1806/04.9 Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 maja 2014 r., II SAB/Rz 42/15.
132
Co do zasady, nazwy nadaje się drogom już istniejącym10, choć nie jest wyklu-
czone nadanie nazwy drodze jeszcze przed jej wybudowaniem, jeżeli teren, którego
dotyczy uchwała objęty jest miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego,
w których jest przeznaczony na drogę publiczną11. Nie można z kolei nadać nazwy
pasowi gruntu niewydzielonemu liniami granicznymi12.
Ustawodawca w art. 18 u.s.g. sygnalizuje zróżnicowanie procedury nadawania
i zmiany nazw ulic i placów będących drogami publicznymi i nadawania nazw drogom
wewnętrznym. Według definicji legalnej zawartej w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych (dalej: u.d.p.)13, droga publiczna to taka, z której może korzystać
każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej
ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 8 ust. 1 u.d.p. zawiera z kolei definicję
negatywną drogi wewnętrznej – jest nią droga niezaliczona do żadnej z kategorii dróg
publicznych i niezlokalizowana w pasie drogowym tych dróg (we wcześniejszej wersji
przepis ten zawierał dodatkowo egzemplifikację dróg wewnętrznych, do których
należały przede wszystkim drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów
rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place
przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe).
Relewantny z punktu widzenia omawianej tematyki jest jednak przede wszystkim art. 8
ust. 1a u.d.p., według którego podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania
nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na
których jest ona zlokalizowana. Ratio legis tego przepisu wprowadzonego ustawą z dnia
28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o drogach
publicznych14 stanowiła chęć umożliwienia radom gminy nadawania nazw drogom
wewnętrznym, gdyż do tej pory nie było ku temu żadnych podstaw prawnych
(w orzecznictwie wprost wyrażano pogląd, że rada gminy jest właściwa do nadania
nazwy tylko ulicy będącej drogą publiczną15). Konieczność uzyskiwania zgody właścicieli
tłumaczy się tym, że nadanie nazwy ulicy stanowi ingerencję w konstytucyjnie
chronioną własność prywatną. Jako że ustawa stanowi wprost o konieczności uzyskania
zgody pisemnej, uzyskanie od właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowana jest
10 Wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 633/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 listopada2006 r., II SA/Ke 1069/05.11 Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2014 r., II SA/Po 73/14.12 Wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1742/11.13 T.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.14 Dz.U. Nr 172, poz. 1441.15 Wyrok NSA w Katowicach z dnia 27 października 1997 r., II SA/Ka 777/97.
133
droga wewnętrzna, zgoda ustna na nadanie nazwy drodze nie wywołuje skutków
prawnych16.
Warto jednak zaznaczyć, że rozwiązanie to nie było całkowicie wolne od
kontrowersji. Jeszcze w toku procesu legislacyjnego zwracano bowiem słuszną uwagę na
to, że wymóg uzyskiwania zgody wszystkich mieszkańców może wiązać się z problema-
mi natury praktycznej w sytuacji, gdy właścicieli terenów jest nawet kilkuset, co może
wystąpić w przypadkach współwłasności. W związku z tym proponowano, by poprzestać
na informowaniu mieszkańców o zamiarze nadania lub zmiany nazwy, a ich brak reakcji
interpretować jako milczącą zgodę – wówczas podjęcie decyzji tamować by mógł
jedynie wyraźny sprzeciw, a nie, jak ma to miejsce obecnie, brak zgody nawet jednego
z zainteresowanych17. Ostatecznie jednak na takie rozwiązanie nie zdecydowano się,
argumentując to wątpliwościami konstytucyjnymi18.
Nie zmienia to faktu, że de lege lata podejmowano próby obejścia art. 8 ust. 1a
u.d.s. Można tu wspomnieć o stanie faktycznym, jaki był podstawą wydania wyroku
przez WSA w Gdańsku 1 października 2015 roku19. Według rady gminy, uzyskanie zgody
od kilkudziesięciu współwłaścicieli nieruchomości napotykało niemożliwe do przezwy-
ciężenia przeszkody, wobec czego za wystarczającą uznano zgodę części współwłaścicieli
oraz pozytywną opinią rady sołeckiej, uprawdopodabniające w ocenie organu brak
naruszenia interesu pozostałych współwłaścicieli. Pod względem prawnym, powoływano
się tu na treść art. 209 Kodeksu cywilnego20, według którego każdy ze współwłaścicieli
może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do
zachowania wspólnego prawa. Podkreślano także brak wyraźnego sprzeciwu ze strony
tych, którzy pisemnej zgody nie wyrazili. Argumentacja ta jednak nie przekonała sądu,
który prymat dał literalnemu brzmieniu art. 8 ust. 1a u.d.s., wyraźnie ustanawiającego
wymóg uzyskania zgody wszystkich właścicieli. Co więcej, sąd uznał uchybienie rady
gminy za istotne, a zatem stanowiące wystarczającą przesłankę do stwierdzenia
nieważności uchwały21.
16 Tak też rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 lutego 2010 r., KN.Pi.-3.0911-20/10.17 Biuletyn nr 4333/IV Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (nr 224) z dnia11 marca 2005 r.18 Ibidem.19 Wyrok WSA w Gdańsku z 1 października 2015 r., III SA/Gd 640/15.20 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 459 z późn. zm.21 Stanowisko to właściwie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie. Por. m.in. Wyrok WSAw Olsztynie z dnia 24 lutego 2009 r., II SA/Ol 18/2009, Rozstrzygnięcie Nadzorcze WojewodyPodkarpackiego z dnia 21 lipca 2015 r., P-II.4131.2.87.2015.
134
W kontekście powyższych rozważań warto spróbować odpowiedzieć na pytanie,
czy zgoda mieszkańców w przypadku dróg wewnętrznych jest jedyną możliwością
wpływu mieszkańców na decyzję rady gminy w tej sprawie. Po pierwsze, trzeba zazna-
czyć, że uchwały w sprawie nadawania nazw ulicom czy placom często są efektem nie
tyle inicjatywy samego organu, co wniosków mieszkańców czy też organów jednostek
pomocniczych gminy. Często zresztą w gminach uchwalane są szczególne zasady postę-
powania w sprawie nadawania lub zmiany nazw, określające krąg uprawnionych do
występowania z inicjatywą. Poza samymi radnymi lub ich klubami, określonymi komi-
sjami rady gminy czy innymi organami wykonawczymi, prawo do złożenia wniosku w tej
materii przyznaje się zwykle grupie mieszkańców. Przykładowo: w Słupsku jest to grupa
co najmniej 5 pełnoletnich osób zameldowanych w mieście, przy czym do wniosku
należy dołączyć podpisy co najmniej 50 pełnoletnich osób zameldowanych w Słupsku22,
w Warszawie uprawniona jest z kolei grupa 15 osób fizycznych zameldowanych w War-
szawie, która jednak musi do wniosku dołączyć pisemne poparcie co najmniej 200 osób
fizycznych zameldowanych w Warszawie23, w Lubartowie – co najmniej 100 osób
pełnoletnich zamieszkujących miasto24. Widać, że poszczególne gminy stosują tu bardzo
różne kryteria. Niekiedy wysokie wymogi pozwalają z kolei wysnuć wniosek, że do
wystąpienia z inicjatywą nie zawsze wystarczy zgodny wniosek mieszkańców posesji
znajdujących się przy danej ulicy – tak zapewne jest w przypadku ulic mniejszych, przy
których nie zamieszkuje wymagana liczba osób. Może to utrudniać im skuteczne
wystąpienie z wnioskiem, niemniej jednak gdyby wymogi liczbowe były niskie, stwa-
rzałoby to ryzyko zgłaszania wielu często zupełnie nieuzasadnionych wniosków25. Dodać
należy, że prawo do wystąpienia z wnioskiem zwykle przysługuje również osobom
prawnym mającym siedzibę w danej miejscowości. Zdarza się, że i tu wprowadzany jest
jednak wymóg uzyskania pisemnego poparcia określonej liczby osób fizycznych26.
22 Art. 2 załącznika nr 2 do uchwały Nr XV/158/15 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 30 września 2015r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom, drogom wewnętrznymi innym obiektom miejskim w Słupsku.23 Art. 3 lit. c załącznika nr 2 do uchwały nr XCIII/2730/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawyz dnia 21 października 2010 r. w sprawie zmiany uchwały nr L/1524/2009 Rady m.st. Warszawyz dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placomi innym terenowym obiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym w m.st. Warszawie.24 Art. 3 lit. e załącznika nr 2 do uchwały nr XLIX/272/ 14 Rady Miasta Lubartów z dnia 25 lipca2014 r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym terenowymobiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym na terenie Gminy Miasta Lubartów.25 Por. http://warszawa.wyborcza.pl/warszawa/1,34889,8372059,Nowy_limit_na__bzdurne__nazwy_ulic.html [dostęp: 01.12.2016].26 Por. art. 2 ust. 4 załącznika nr 2 do uchwały Nr XV/158/15 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 30września 2015 r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom, drogomwewnętrznym i innym obiektom miejskim w Słupsku.
135
Istotna jest ponadto kwestia konsultacji, które, w myśl art. 5a u.s.g.,
przeprowadza się w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach
ważnych dla gminy. W doktrynie zauważa się, że ani z punktu widzenia prawa
międzynarodowego, ani też krajowego nie ma obowiązku przeprowadzania konsultacji
w sprawie nadania nazw ulic i placów, choć postępowanie takie miałoby swoje uzasad-
nienie prakseologiczne i polityczne, jako element służący podjęciu właściwego rozstrzy-
gnięcia i legitymizujący decyzję organu27. Niekiedy za podstawę do przeprowadzenia
konsultacji uważa się co prawda art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialne-
go28, niemniej jednak zawarta w tym przepisie norma na pewno nie jest źródłem,
z którego można wywieść jakikolwiek obowiązek, jeśli chodzi o omawianą
problematykę. De lege lata zatem gmina ma całkowitą swobodę decyzji, jeśli chodzi
o przeprowadzenie konsultacji w tej sprawie. Tezę tę potwierdza także judykatura, choć
zaleca się skorzystanie z tej procedury w przypadku, gdy ze zmianą wiążą się duże dla
mieszkańców koszty29.
Jeśli w gminie zapadnie decyzja o przeprowadzeniu konsultacji, warto
zastanowić się, jakie podmioty powinny uczestniczyć w tej procedurze. Należy bowiem
zauważyć, że nie ma tu pełnej tożsamości z podmiotami uprawnionymi chociażby do
wyrażania zgody na nadanie nazwy drodze wewnętrznej. Po pierwsze, trzeba zaznaczyć,
że w myśl art. 5a u.s.g., konsultacje przeprowadza się z mieszkańcami gminy. Wobec
literalnej wykładni tego przepisu, nie ma podstawy prawnej do wprowadzania tu jakich-
kolwiek ograniczeń ze względu chociażby na wiek, prawa wyborcze, zameldowanie, itp.30
Ze względów funkcjonalnych nie budzi jednak wątpliwości możliwość przeprowadzenia
konsultacji o charakterze lokalnym, a zatem jedynie z tymi mieszkańcami gminy,
których dotyczy rozpatrywana kwestia31. Tak właśnie powinno się prowadzić konsultacje
w sprawie nadania lub zmiany nazwy ulicy czy placu, a ich uczestnikami powinni być
przede wszystkim ci, dla których uchwała jest źródłem powstania obowiązków o chara-
kterze ewidencyjno-rejestracyjnym oraz właściciele nieruchomości, przez które przebie-
ga droga wewnętrzna (wydaje się jednak, że nie można a priori wykluczyć, by w konsul-
tacjach uczestniczyli wszyscy mieszkańcy miejscowości, w jakiej nadana lub zmieniona27 J. Parchomiuk, Uchwały rady gminy w sprawach nazw ulic i placów, „Samorząd Terytorialny” 2013,nr 4, s. 22-37.28 Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607. Por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., II OSK 631/12.29 Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 sierpnia 2009 r., II SA/Ol 176/09.30 M. Ofiarska, Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami– analiza rozwiązańprzyjmowanych w uchwałach rad gmin [w:] Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym, red.B. Dolnicki, Warszawa 2014, s. 265-267.31 Ibidem, s. 268.
136
ma być nazwa – byłoby to uzasadnione w przypadku głównych, najbardziej
reprezentatywnych ulic czy placów). Warto podkreślić, że podobnie kształtuje się zresztą
zakres podmiotów posiadających legitymację czynną do zaskarżenia uchwały w przed-
miocie nadania nazwy ulicy czy placu – w tym wypadku jednak doktryna stoi na
stanowisku, że uprawnienia do wniesienia skargi nie można wywodzić wyłącznie z samej
przynależności do wspólnoty samorządowej32. Nie oznacza to jednak, że w przypadku,
gdy dana uchwała nie dotyczy bezpośrednio nazwy ulicy, przy której mieszka dany
podmiot, automatycznie nie ma on interesu prawnego w jej zaskarżeniu – zdarza się
bowiem, że zmiany dokonane w zakresie ulicy sąsiedniej wpływają na zmianę adresu
(numeracji) w przypadku nieruchomości położonych na innej ulicy33.
Ciekawym rozwiązaniem jest powołanie w niektórych gminach specjalnej
komisji opiniodawczej ds. nazewnictwa ulic. Organ taki funkcjonuje chociażby w Pozna-
niu34. W jej skład wchodzą przedstawiciele Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego,
Wydziału Kultury i Sztuki Urzędu Miasta, Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, Zarządu
Dróg Miejskich. Co istotne, skład ten może być uzupełniony o ekspertów z dziedzin:
historii, filologii, geografii, językoznawstwa czy onomastyki. Powołanie tego typu
specjalistycznej komisji jest z pewnością jednym ze sposobów na uniknięcie chaosu
w nazewnictwie. Dodatkowo, na uwagę zasługuje warszawskie rozwiązanie przewidujące
możliwość zasięgania opinii Rady Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa w przypadku
wniosków dotyczących upamiętnienia miejsc wydarzeń historycznych, a także wybitnych
postaci związanych z dziejami walk i męczeństwa35.
Kontrowersyjną kwestią jest sam charakter prawny uchwał w sprawie nadania
bądź zmiany nazw ulic i placów. Wątpliwości wynikają zwłaszcza z wykładni systemowej,
odwołującej się do treści art. 40 ust. 2 u.s.g., stanowiącego enumeratywny katalog
spraw, w jakich wydawane są akty prawa miejscowego. Brak ujęcia w nim nadawania
i zmiany nazw ulic i placów składnia niektórych przedstawicieli doktryny do wniosku, że
uchwały podejmowane na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13) u.s.g. nie stanowią aktów
prawa miejscowego36. Dominować się zdaje jednak stanowisko przeciwne, oparte na
32 J. Parchomiuk, op.cit.33 Wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 maja 2015 r., III SA/Kr 243/15.34 Zarządzenie nr 458/2009/ Prezydenta Miasta Poznania z dnia 6 lipca 2009 r. w sprawiepowołania Komisji Opiniodawczej ds. Nazewnictwa Ulic w Poznaniu.35 Art. 8a załącznika nr 2 do uchwały nr XCIII/2730/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia21 października 2010 r. w sprawie zmiany uchwały nr L/1524/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 26lutego 2009 r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innymterenowym obiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym w m.st. Warszawie.36 W. Taras, Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego, „Samorząd terytorialny” 1991,nr 7-8, s. 10.
137
argumentacji, że uchwały te zawierają normy generalne i abstrakcyjne, a sama nazwa
spełnia funkcje publicznoprawne37; rozwiązanie przewidziane zaś w art. 40 ust. 2 u.s.g.
należy uważać za lukę konstrukcyjną38. Trzeba zaznaczyć, że rozważania w tym zakresie
nie są jedynie teoretyczne; mają bowiem wpływ chociażby na kwestię obowiązku
ogłaszania uchwał.
Jeśli zaś chodzi o sam wybór nazwy ulicy lub placu, rada gminy dysponuje dużą
dowolnością39. Zdarza się jednak, że reguły dotyczące kształtowania nazewnictwa są
ujęte w odrębnych uchwałach. Co prawda zauważyć należy, że istnieje pewien spór co do
uprawnienia do podejmowania uchwał określających wytyczne nadawania nazw ulicom
i placom na terenie gminy – według niektórych stanowisk jest to bowiem działanie
pozbawione podstawy prawnej, jako że w żadnym stopniu nie wynika z art. 18 ust. 2 pkt
13 u.s.g.40 – niemniej jednak uchwały takie nierzadko obowiązują w gminach, a ich treść
warta jest przeanalizowania pod kątem doboru nazw.
Zwykle postuluje się, aby przy doborze nazw kierować się zachowaniem
zgodności z tradycją i dziejami miejscowości oraz polskimi regułami nazewniczymi,
utrzymywać nazwy utrwalone w tradycji miejscowości, uwzględniać cechy
charakterystyczne dla danego obiektu lub rejonu, wykorzystywać nazwy pochodzące od
nazw własnych, pospolitych lub pamiątkowych z zachowaniem pomiędzy nimi
niezbędnej równowagi, z tym że w miarę możliwości należy unikać dominacji nazw
o charakterze pamiątkowym41. Nazwy powinny być formułowane zgodnie z zasadami
języka polskiego, choć – w przypadku Warszawy – dopuszcza się odstępstwa po
uzyskaniu opinii Rady Języka Polskiego. Nazwy nie mogą być ośmieszające ani
poniżające, ani też trudne w codziennym użyciu, tj. wielowyrazowe, niejasne, stanowiące
wyrażenia obce. Niekiedy pojawiają się wręcz ograniczenia liczbowe co do długości
nazwy – np. w Słupsku obowiązuje limit 30 znaków wraz ze spacjami42. Często pojawia
się także zakaz nadawania nazw pochodzących od nazwisk osób wcześniej niż po
37 M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, „ZeszytyNaukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2006, nr 6, s. 19.38 Wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 633/11. Zob. też: A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż,J. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, s. 257.39 T. Moll, op.cit., s. 418.40 Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 3 kwietnia 2015 r., NK-I.4131.37.2015.AKop.41 Zob. np. art. 2 załącznika nr 1 do uchwały Nr XLlX/272/l4 Rady Miasta Lubartów z dnia 25 lipca2014 r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym terenowymobiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym na terenie Gminy Miasta Lubartów.42 Art. 6 załącznika nr 1 do uchwały Nr XV/158/15 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 30 września 2015r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom, drogom wewnętrznymi innym obiektom miejskim w Słupsku.
138
upływie 5 lat od dnia śmierci upamiętnianej osoby. Zakaz ten jednak nie ma charakteru
bezwzględnego i może być uchylony na wniosek uprawnionego podmiotu (najczęściej
organu wykonawczego gminy lub rady gminy)43. Oczywiste jest to, że nazwy nie
powinny się powtarzać. Nierzadko zastrzega się, że zmiana istniejącej nazwy na nową
może nastąpić wyłącznie w wyjątkowych, uzasadnionych przypadkach44.
3. Problematyka kosztów związanych z nadaniem lub zmianą nazwy ulicy bądź placu
Zazwyczaj kwestią budzącą najwięcej emocji wśród mieszkańców
sprzeciwiających się nadaniu lub zmianie nazwy ulicy jest problem kosztów, jakie należy
w związku z tym ponieść. Należą do nich koszty wymiany dokumentów czy tabliczek na
ogrodzeniach i budynkach, ale w przypadku podmiotów gospodarczych często także
wymiany pieczęci, logo, uaktualnienia danych w rejestrach, sporządzenia nowych
materiałów reklamowych. Obowiązek ponoszenia kosztów w tym zakresie przez
mieszkańców potwierdza liczne orzecznictwo, które jednocześnie w takich przypadkach
uznaje za zasadne przeprowadzenie konsultacji poprzedzających podjęcie kontrower-
syjnej decyzji45.
W prawie przewidziane są jednak rozwiązania mające na celu ograniczenie
dolegliwości finansowych, z jakimi wiąże się zmiana nazwy ulicy bądź placu. Przytoczyć
trzeba przede wszystkim art. 79a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu
drogowym46, według którego w przypadku, gdy zmiana stanu faktycznego w zakresie
adresu właściciela lub posiadacza pojazdu, wymagająca wydania nowego dowodu
rejestracyjnego pojazdu, spowodowana została zmianami administracyjnymi, rada
powiatu może, w drodze uchwały, zmniejszyć opłatę lub zwolnić od jej uiszczenia osoby
obowiązane do ubiegania się o wydanie tego dokumentu. Praktyka dowodzi, że przy-
wileje takie nie są zwykle stosowane w przypadku, gdy inicjatywa zmiany nazwy
pochodzi od samych mieszkańców47. Należy dodać, że nie jest przypadkowe, iż brak
w systemie prawa podobnych ulg lub zwolnień w stosunku do dowodów osobistych
43 Art. 6 załącznika nr 1 do uchwały Nr XLlX/272/l4 Rady Miasta Lubartów z dnia 25 lipca 2014 r.w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym terenowym obiektompublicznym oraz drogom wewnętrznym na terenie Gminy Miasta Lubartów.44 Art. 8 załącznika nr 1 do uchwały nr XCIII/2730/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia21 października 2010 r. w sprawie zmiany uchwały nr L/1524/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 26lutego 2009 r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innymterenowym obiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym w m.st. Warszawie.45 Wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2015 r., II OSK 1565/13.46 T.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 128, z późn. zm.47 Por. http://www.tcz.pl/index.php?p=1,47,0,wiadomosci&item=a76fbe854a2a0065&title=Maja-nazwy-ulic-teraz-za-to-zaplaca [dostęp: 01.12.2016].
139
czy paszportów; według obowiązującego prawa nie zawierają one bowiem danych takich
jak adres właściciela.
Zdarza się także, że w samej uchwale zmieniającej nazwę pojawiają się przepisy
w założeniu stanowiące złagodzenie konsekwencji związanych ze zmianą nazwy.
Przykładem może być następujące postanowienie ustanawiające niejako okres
przejściowy: „Przez okres od dnia wejścia w życie uchwały do dnia wymiany
dokumentów przez osoby zameldowane i mające siedzibę przy przedmiotowej ulicy,
dotychczasowa nazwa może być stosowana na równych prawach z nową”48. Według
judykatury narusza ono jednak zasady prawidłowej legislacji poprzez brak konkretnego
oznaczenia terminu, w jakim można stosować starą nazwę. Nie koresponduje to
ponadto z wprowadzonym niekiedy ustawowo obowiązkiem wymiany danego
dokumentu w oznaczonym terminie49. De facto więc wprowadzanie ułatwień w drodze
uchwały może być bardzo trudne.
4. Problematyka tzw. dekomunizacji
Kwestia zmiany nazw ulic i placów stała się jednym z najpoważniejszych
wyzwań, przed jakimi aktualnie stoją gminy. Jest tak za sprawą wejścia w życie u.z.p.k.,
według której nazwy ulic i placów nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub
dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego
ustroju propagować (art. 1 u.z.p.k.), przy czym expressis verbis uznano, że za propagujące
komunizm uznaje się również nazwy związane z systemem władzy w Polsce w latach
1944-1989 (art. 1 ust. 2 u.z.p.k.). W czasie procesu legislacyjnego pojawiały się
propozycję, by stworzyć taksatywny wykaz nazw o których mowa w art. 1 u.z.p.k.,
jednak propozycję tę odrzucono50. Wydaje się to słuszne, gdyż trudno byłoby z poziomu
ministra właściwego do spraw wewnętrznych wyczerpująco ustalić nazwy ulic czy placów
podlegające zmianie czy też zakazane do nadawania w przyszłości.
Uzasadnienia u.z.p.k. należy szukać przede wszystkim we względach natury
aksjologicznej. Podkreślić należy, że wprowadzone przez u.z.p.k. rozwiązanie
koresponduje z innymi przepisami prawa polskiego, m.in. z art. 13 Konstytucji RP czy
art. 256 Kodeksu karnego, dowodzących dezaprobaty ustawodawcy dla systemów
48 § 2 uchwały Nr XLIX/455/09 Rady Miejskiej w Sochaczewie w sprawie zmiany nazwy ulicy.49 Wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., II OSK 631/12.50 Dodatkowe sprawozdanie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji SamorząduTerytorialnego i Polityki Regionalnej o senackim projekcie ustawy o zakazie propagowaniakomunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeńużyteczności publicznej, druk 351-A.
140
totalitarnych51. O potrzebie uchwalenia takiej regulacji świadczy też to, że już w po-
przednich latach podejmowano takie próby52.
W przypadku, gdyby wbrew zakazowi nadana została nazwa niezgodna z art. 1
u.z.p.k., ustawa nakłada na wojewodów obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały
nadającej nazwę niezgodną z art. 1 u.z.p.k. Warunkiem sine qua non jest jednak
uprzednie uzyskanie opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni
przeciwko Narodowi Polskiemu tę niezgodność potwierdzającej, fakultatywne jest z kolei
uzyskanie opinii Rady Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa. Wydaje się, że zasadne
byłoby przyznanie IPN oraz ROPWiM nie tylko następczych kompetencji
opiniodawczych, ale także prawa do występowania z inicjatywą w sprawie zmiany nazwy
ulicy bądź placu – może się bowiem tak zdarzyć, że z braku dostatecznej wiedzy
przedstawicieli władzy dekomunizacja ominie pewne ulice, którym patronują mniej
znani działacze lub też które noszą nazwy prima facie niekojarzące się z ustrojem
totalitarnym (np. liczne ulice Obrońców Pokoju czy Wyzwolenia)53. Wydaje się, jednak,
że instytucje te i bez takiego ustawowego upoważnienia w razie potrzeby będą
interweniować; już tworzone są bowiem nieformalne listy nazw ulic, w przypadku
których konieczna jest zmiana54. W terminie trzech miesięcy od rozstrzygnięcia
wojewody powinna być nadana nowa nazwa. Jeśli nie uczyni tego rada gminy w ramach
swojej właściwości, nazwę nadać powinien wojewoda w formie zarządzenia zastępczego;
do czasu nadania nowej nazwy stosuje się nazwę dotychczasową. W art. 6 u.z.p.k.,
mającym charakter przepisu dostosowującego, przewidziano 12-miesięczny termin
(początkowo planowano termin dwuletni, a padały nawet propozycje terminu
pięcioletniego55) na dokonanie zmian przewidzianych w ustawie w stosunku do ulic
i placów, które noszą niezgodne z ustawą nazwy w momencie jej wejścia w życie.
W przypadku braku stosownych uchwał, zarządzenie zastępcze winien wydać wojewoda
w terminie 3 miesięcy od upływu terminu 12-miesięcznego – dopiero na wojewodzie
ciąży też obowiązek zasięgnięcia opinii IPN, ewentualnie RPOWiM. Istotne z punktu
51 Por. uzasadnienie projektu ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju tota-litarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, druk sejmowy nr 302.52 Por. senacki projekt ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnegoprzez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, druk nr 1651.53 W przypadku tego typu nazw zdarza się jednak, że zamiast zmiany formułowane jest jedynienowe uzasadnienie jej nadanie. Por. http://plus.gazetawroclawska.pl/wiadomosci/a/dekomunizacyjna-zmiana-na-taka-sama-nazwe-ulic,12217313 [dostęp: 10.07.2017 r.]54 http://ipn.gov.pl/pl/aktualnosci/polityka-historyczna/zmiany-nazw-ulic-1/33303,Zmiany-nazw-ulic.html [dostęp: 01.12.2016]; http://rzeszow.wyborcza.pl/rzeszow/1,34975,20687080,ipn-te-nazwy-ulic-trzeba-zmienic-w-rzeszowie-dwie-lista.html [dostęp: 01.12.2016].55 Biuletyn nr 441/VIII Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych /nr 23/, Komisja SamorząduTerytorialnego i Polityki Regionalnej /nr 23/ z dnia 16 marca 2016 r.
141
widzenia mieszkańców jest to, że na podstawie art. 5 u.z.p.k. pisma oraz postępowania
sądowe i administracyjne w sprawach dotyczących ujawnienia w księgach wieczystych
oraz uwzględnienia w rejestrach, ewidencjach i dokumentach urzędowych zmiany nazwy
dokonanej na podstawie ustawy są wolne od opłat, a zmiana nazwy dokonana na
podstawie ustawy nie ma wpływu na ważność dokumentów zawierających nazwę
dotychczasową. Postulowano przy tym na etapie procesu legislacyjnego, by doprecyzo-
wać obowiązek respektowania również przez sektor prywatny (banki, firmy ubezpiecze-
niowe, formy telekomunikacyjne) dokumentów zawierających dotychczasowe nazwy
ulic56. W świetle literalnej interpretacji przepisu wydaje się to jednak oczywistą intencją
ustawodawcy, a wprowadzone postanowienie należy ocenić pozytywnie.
5. Nazwy ulic a prawa mniejszości narodowych
Z omawianą problematyką wiąże się także kwestia dwujęzycznych nazw ulic,
wprowadzanych na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniej-
szościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (dalej: u.m.n.)57. Nazwy
takie można wprowadzać jedynie na obszarze gmin wpisanych do prowadzonego przez
ministra właściwego do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicz-
nych Rejestru gmin, na których obszarze używane są nazwy w języku mniejszości.
W myśl art. 12 ust. 3 u.m.n. nie można dodawać nazw nawiązujących do nazw z okresu
1933–1945, nadanych przez władze Trzeciej Rzeszy Niemieckiej lub Związku
Socjalistycznych Republik Radzieckich (w świetle wejścia w życie u.z.p.k. przepis ten
uznać można za superfluum). Dodatkowe nazwy wprowadzać można na terenie całej
gminy lub w poszczególnych miejscowościach, a umieszczane winny być po nazwie
w języku polskim; nie mogą zaś być stosowane samodzielnie. W przypadku nadawania
nazw dodatkowych stosuje się przepisy u.s.g. (w odróżnieniu od nadawania nazw
dodatkowych miejscowościom i obiektom fizjograficznym, które odbywa się na szczeblu
centralnym).
Relewantne są ponadto postanowienia rozporządzenia Ministra infrastruktury
z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie umieszczania na znakach i tablicach dodatkowych
nazw w językach mniejszości narodowych i etnicznych oraz w języku regionalnym58.
Stanowi ono, że wielkość liter, jakimi ma być zapisana dodatkowa nazwa powinna być
o jedną czwartą mniejsza od wielkości, za pomocą której zapisano nazwę w języku56 Zob. opinia Związku Powiatów Polskich do poselskiego projektu ustawy o zakazie propagowaniakomunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeńużyteczności publicznej.57 T.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 823.58 Dz.U. Nr 157, poz. 1320.
142
polskim. Krój liter ma być taki sam, a nazwa dodatkowa umieszczona w ten sposób, by
środki nazwy w języku polskim i nazwy dodatkowej znajdowały się w jednej osi. Ważne
jest też to, że dodatkowe nazwy mają być zapisane za pomocą alfabetu właściwego dla
języka danej mniejszości.
Warto podkreślić, że rozwiązanie przewidziane w u.m.n. umożliwia realizację
zalecenia, jakie wynika z art. 11 ust. 3 Konwencji ramowej o ochronie mniejszości
narodowych, sporządzonej w Strasburgu dnia 1 lutego 1995 r.59, według którego to
przepisu w rejonach tradycyjnie zamieszkałych przez znaczącą ilość osób należących do
mniejszości narodowej Strony będą starać się umieszczać również w języku mniejszości
nazwy ulic, o ile istnieje tam wystarczające zapotrzebowanie na takie oznakowania60,
a także z postanowieniami Europejskiej Karty języków regionalnych lub mniejszościo-
wych, sporządzona w Strasburgu dnia 5 listopada 1992 r.61, według której Strony zobo-
wiązują się, w takiej mierze, w jakiej jest to racjonalnie możliwe, używania lub
przyjmowania, o ile będzie to konieczne, łącznie z nazwą w języku (językach) oficjalnym
tradycyjnych i poprawnych form nazw miejscowych w językach regionalnych lub mniej-
szościowych (art. 10 ust. 2 lit. g). Stosowanie dwujęzycznych nazw stanowi zatem
konkretyzację praw językowych mniejszości narodowych, może być również postrzegane
jako adaptacja zasady niedyskryminacji ze względu na język62. Trzeba jednak zaznaczyć,
że w praktyce rozwiązanie to jest niezwykle rzadko stosowane; główną barierą jest
konieczność poniesienia kosztów wymiany, które obciążają budżet gminy63.
6. Podsumowanie
Kwestia nadawania oraz zmiany nazw ulic i placów bynajmniej nie ma znaczenia
jedynie symbolicznego. Procedura uzyskiwania zgody właścicieli, decydowanie o potrze-
bie przeprowadzenia konsultacji społecznych, problem samego doboru nazwy czy cha-
rakteru prawnego uchwały to zagadnienia, których prawne ukształtowanie ma doniosłe
znaczenie praktyczne. Nie mniej istotne są konsekwencje podjęcia uchwały w sprawie
nadania nazwy ulicy bądź placu, widoczne przede wszystkim na płaszczyźnie finanso-
59 Dz.U. z 2002 r. Nr 22, poz. 209.60 Konwencja zastrzega jednak, że musi być to zgodne z obowiązującym prawem, stąd regulacjazawarta w u.m.n. jest niezbędna. Zob. G. Janusz, Prawa językowe mniejszości narodowych w Polsce[w:] Prawa mniejszości narodowych, red. T. Gardocka i J. Sobczak, Toruń 2010, s. 188.61 Dz.U. z 2009 r. Nr 137, poz. 1121.62 E. Kuzborska, Prawa językowe mniejszości narodowych na Litwie – sytuacja faktyczna mniejszościpolskiej (w kontekście międzynarodowych standardów ochrony praw mniejszości narodowych), „PrzeglądPrawa Konstytucyjnego” 2014, nr 3 (19), s. 55. 63 S. Łodziński, Etniczne „flagowania” rzeczywistości. Problemy wprowadzania dodatkowych nazwmiejscowości w językach mniejszości narodowych w Polsce, „Pogranicze. Studia społeczne” 2016, t. 28,cz. 1, s. 242.
143
wej. Analiza stanu prawnego w tym zakresie prowadzi do wniosku, że omawiane
zagadnienie zostało wszechstronnie uregulowane w różnych aktach prawnych. Co
prawda interpretacja niektórych przepisów wciąż powoduje wątpliwości, stopniowo są
one jednak wyjaśniane przez judykaturę i doktrynę. De lege ferenda potrzebne jest
uzupełnienie kilku prawnych luk, w których mowa w treści artykułu, niemniej jednak
regulację prawną w zakresie nadawania i zmiany nazw ulic i placów należy ocenić co do
zasady pozytywnie.
Agata Lizak: Autorka jest studentką IV roku prawa w WSPiA – Rzeszowskiej Szkole Wyższej.
Uczestniczy w studenckim ruchu naukowym, interesując się prawem ochrony dziedzictwa
kulturowego, prawem uzdrowiskowym, jak również zagadnieniami z zakresu prawa karnego oraz
administracyjnego.
Biuletyn nr 4333/IV Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (nr 224) z dnia
11 marca 2005 r.
Biuletyn nr 441/VIII Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych /nr 23/, Komisja Samorządu
Terytorialnego i Polityki Regionalnej /nr 23/ z dnia 16 marca 2016 r.
Dodatkowe sprawozdanie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Samorządu
Terytorialnego i Polityki Regionalnej o senackim projekcie ustawy o zakazie propagowania
komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń
użyteczności publicznej, druk 351-A.
Opinia Związku Powiatów Polskich do poselskiego projektu ustawy o zakazie propagowania
komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń
użyteczności publicznej.
Senacki projekt ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez
nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, druk nr 1651.
Uzasadnienie projektu ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego
przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, druk sejmowy nr 302.
Augustyniak M., Organizacja i funkcjonowanie rady gminy, Warszawa 2012.
Janusz G., Prawa językowe mniejszości narodowych w Polsce [w:] Prawa mniejszości narodowych,
red. T. Gardocka i J. Sobczak, Toruń 2010.
Kuzborska E., Prawa językowe mniejszości narodowych na Litwie – sytuacja faktyczna mniejszości
polskiej (w kontekście międzynarodowych standardów ochrony praw mniejszości narodowych), „Przegląd
Prawa Konstytucyjnego” 2014, nr 3 (19).
Łodziński S., Etniczne „flagowania” rzeczywistości. Problemy wprowadzania dodatkowych nazw miejsco-
wości w językach mniejszości narodowych w Polsce, „Pogranicze. Studia społeczne” 2016, t. 28, cz. 1.
144
Ofiarska M., Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami– analiza rozwiązań
przyjmowanych w uchwałach rad gmin [w:] Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym,
red. B. Dolnicki, Warszawa 2014.
Parchomiuk J. , Uchwały rady gminy w sprawach nazw ulic i placów, „Samorząd Terytorialny” 2013, nr 4.
Stahl M., Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty
Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2006, nr 6.
Taras W., Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego, „Samorząd terytorialny” 1991, nr 7-8.
Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2016.
Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2007.
Europejska Karta języków regionalnych lub mniejszościowych, sporządzona w Strasburgu
dnia 5 listopada 1992 r., Dz.U. z 2009 r. Nr 137, poz. 1121.
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.,
Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607.
Konwencja Ramowa o ochronie mniejszości narodowych, sporządzona w Strasburgu dnia 1 lutego
1995 r., Dz.U. z 2002 r. Nr 22, poz. 209.
Ustawa z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego,
Dz.U. Nr 35, poz. 294, z późn. zm.
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.
Ustawa z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku
regionalnym, Dz.U. z 2017 r. poz. 823.
Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju
totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, Dz.U. z 2016 r.
poz. 744.
Rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie umieszczania na
znakach i tablicach dodatkowych nazw w językach mniejszości narodowych i etnicznych oraz w ję-
zyku regionalnym, Dz.U. Nr 157, poz. 1320.
Uchwała Nr XLIX/455/09 Rady Miejskiej w Sochaczewie z dnia 24 listopada 2009 r. w sprawie
zmiany nazwy ulicy.
Uchwała nr XCIII/2730/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 października 2010 r.
w sprawie zmiany uchwały nr L/1524/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 26 lutego 2009 r.
w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym terenowym obiektom
publicznym oraz drogom wewnętrznym w m.st. Warszawie.
Uchwała nr XLIX/272/ 14 Rady Miasta Lubartów z dnia 25 lipca 2014 r. w sprawie zasad
stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym terenowym obiektom publicznym oraz
drogom wewnętrznym na terenie Gminy Miasta Lubartów.
145
Uchwała nr XV/158/15 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 30 września 2015 r. w sprawie zasad stoso-
wanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom, drogom wewnętrznym i innym obiektom miejskim
w Słupsku.
Zarządzenie nr 458/2009/ Prezydenta Miasta Poznania z dnia 6 lipca 2009 r. w sprawie
powołania Komisji Opiniodawczej ds. Nazewnictwa Ulic w Poznaniu.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 lipca 2015 r., P-II.4131.2.87.2015
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 października 2014 r., NPII.4131.1.373.2014
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 lutego 2010 r., KN.Pi.-3.0911-20/10.
Wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., OSK 1806/04.
Wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 633/11.
Wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1742/11.,
Wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., II OSK 631/12.
Wyrok NSA w Katowicach z dnia 27 października 1997 r., II SA/Ka 777/97.
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2015 r., II OSK 1565/13.
Wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 listopada 2006 r., II SA/Ke 1069/05
Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 lutego 2009 r., II SA/Ol 18/2009.
Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 sierpnia 2009 r., II SA/Ol 176/09.
Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2014 r., II SA/Po 73/14.
Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 maja 2014 r., II SAB/Rz 42/15.
Wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 maja 2015 r., III SA/Kr 243/15.
Wyrok WSA w Gdańsku z 1 października 2015 r., III SA/Gd 640/15.
http://ipn.gov.pl/pl/aktualnosci/polityka-historyczna/zmiany-nazw-ulic-1/33303,Zmiany-nazw-
ulic.html
http://plus.gazetawroclawska.pl/wiadomosci/a/dekomunizacyjna-zmiana-na-taka-sama-nazwe-
ulic,12217313
http://rzeszow.wyborcza.pl/rzeszow/1,34975,20687080,ipn-te-nazwy-ulic-trzeba-zmienic-w-
rzeszowie-dwie-lista.html
http://warszawa.wyborcza.pl/warszawa/1,34889,8372059,Nowy_limit_na__bzdurne__nazwy_ul
ic.html
http://www.tcz.pl/index.php?p=1,47,0,wiadomosci&item=a76fbe854a2a0065&title=Maja-nazwy-
ulic-teraz-za-to-zaplaca
arkuszy wydawniczych 1,1
__________________________________________
146
147
Hubert Mielnik, Przestępstwo nadużycia i bezczynności władzy w prawie karnym II Rzeczypospolitej,
„Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN 2300-2662, s. 148-160.
Hubert Mielnik, Wydział Prawa i Administracji UMCS
Przestępstwo nadużycia i bezczynności władzy w prawie karnym
II Rzeczypospolitej1
Crime of Abuse of Power and Inaction in Criminal Law of the Second Polish
Republic
Abstrakt
Niniejszy artykuł przedstawia problematykę przestępstwa nadużycia i bezczyn-
ności władzy w prawie karnym II Rzeczypospolitej. Było to jedno z przestępstw urzędni-
czych, specyficznego rodzaju przestępstw, wyróżnionych w sposób podmiotowy, przez
osobę potencjalnego sprawcy – urzędnika. Przedmiotem ochrony tych przestępstw był
interes państwa, który mógł zostać zagrożony w specyficzny sposób, niejako od
wewnątrz, przez samych funkcjonariuszy państwa. Artykuł, opisujący jedno z najważ-
niejszych przestępstw urzędniczych, składa się z części odpowiadających schematowi
budowy przestępstwa, tzn. scharakteryzowano: stronę podmiotową, przedmiotową, typy
zmodyfikowane i zagrożenie karą. Autor wykorzystuje przede wszystkim metodę histo-
ryczną w prawoznawstwie, dokonując wykładni nieobowiązujących przepisów prawa oraz
metodę komparatystyczną porównując rozwiązania zawarte w kodeksach karnych obo-
wiązujących w II Rzeczypospolitej. Podstawowymi źródłami, z których korzystano, były
akty prawne odnoszące się do przedmiotu pracy, a mianowicie: Ustawa karna austriacka
z 1852 r., Kodeks karny niemiecki z 1871 r., Kodeks karny rosyjski z 1903 r. i polski
Kodeks karny z 1932 roku. Literatura przedmiotu natomiast w przeważającej większości
oparta została na pracach publikowanych w omawianym okresie. Autor starał się przed-
stawić jak najszersze spektrum poglądów, korzystając w szczególności z opracowań ko-
mentarzowych oraz artykułów naukowych publikowanych w czasopismach naukowych.
Słowa kluczowe: przestępstwa urzędnicze, kodeks karny z 1932 roku, odpowiedzialność
urzędników, przestępstwo nadużycia i bezczynności władzy
1 Artykuł oparto na pracy magisterskiej pt. „Przestępstwa urzędnicze w prawie karnym II Rzeczy-pospolitej”, napisanej pod kierunkiem dr. hab. Grzegorza Smyka prof. UMCS, w Katedrze HistoriiPaństwa i Prawa Wydziału Prawa i Administracji UMCS.
148
Abstract
This article presents the problem of the crime of abuse and inaction of power in
criminal law of the Second Polish Republic. This was one of the civil servants crimes,
specific types of crimes, singled out in a polish criminal law by a potential offender - an
official. The article, describing one of the most important offenses, consists of parts
corresponding to the scheme of crime construction. The author primarily uses the
historical method in jurisprudence by interpreting the non-binding provisions of law
and the comparative method by comparing the solutions contained in the penal codes
of the Second Polish Republic. The main sources used were legal acts related to the
subject of the paper, namely: the austrian penal code of 1852, the German penal code of
1871, the Russian penal code of 1903 and the Polish penal code of 1932. Literature was
predominantly based on works published during the period – Second Polish Republic.
The author tried to present the widest range of views, using in particular commentary
papers and scientific articles published in scientific journals.
Keywords: civil servants crimes, crime of abuse of power and inaction, officials
responsibility, polish penal code of 1932
1. Wprowadzenie
Prawo karne II Rzeczypospolitej ma duży wpływ na obecnie funkcjonujący
system prawny. W szczególności Kodeks karny z 1932 r. (pierwszy w pełni polski kodeks
prawa karnego) zapoczątkował silną, nadal żywą, tradycję. Świadczy o tym stałe
czerpanie przez współczesnych przedstawicieli nauki prawa karnego z dorobku
wypracowanego przez prawników II Rzeczypospolitej, zarówno przedstawicieli doktryny,
jak i praktyki, czyli sądownictwa2. Dlatego ważne jest, również ze względów
praktycznych, nie tylko historycznych, analizowanie rozwiązań prawnokarnych z okresu
II Rzeczypospolitej.
Artykuł ten stanowi próbę przedstawienia jednego z najważniejszych przes-
tępstw urzędniczych – nadużycia i bezczynności władzy w prawie karnym II Rzeczypos-
politej. O znaczeniu tego przestępstwa decyduje przede wszystkim fakt, że pozostałe
przestępstwa urzędnicze były z nim ściśle związane, ponieważ wiązały się z działaniem
przekraczającym uprawnienia urzędnika.
2 M. Rakowski, Międzywojenne piśmiennictwo i orzecznictwo we współczesnych podręcznikach prawakarnego oraz komentarzach do kodeksu karnego, „Studia z Dziejów Państwa i Prawa Polskiego” 2014,t. 17, s. 288.
149
Przestępstwa urzędnicze były specyficzną grupą przestępstw. Cechą je
wyróżniającą był bowiem ściśle określony podmiot – urzędnik, i to on determinował
wiele rozwiązań prawnokarnych i legislacyjnych. Specyficzny, ustawowo uregulowany
podmiot warunkował ich indywidualny charakter. Prowadziło to, zwłaszcza w odniesie-
niu do przepisów poszczególnych części ogólnych, do wielu trudności natury praktycz-
nej, które były żywo dyskutowane przez przedstawicieli doktryny. Co równie ważne,
istota tych przestępstw zasadzała się na konkluzji, że tylko urzędnicy, jako członkowie
aparatu państwowego, mogli zagrozić funkcjonowaniu państwa w specyficzny sposób –
od wewnątrz. Świadczy to o istotności tych przestępstw dla prawidłowego i właściwego
działania państwa.
Autor korzystał przede wszystkim z metody historycznej, dokonując wykładni
i analizy nieobowiązujących przepisów prawnych. Ze względu na liczbę i różne daty
wejścia w życie aktów prawnych przydatna była także metoda komparatystyczna. Dzięki
niej Autor mógł porównać i ocenić, w jaki sposób niektóre rozwiązania prawne ustaw
dzielnicowych wpłynęły na pierwszy polski kodeks karny z 1932 roku.
Podstawowymi źródłami, z których korzystano, były akty prawne odnoszące się
do przedmiotu opracowania, a mianowicie: ustawa karna austriacka z 1852 r.3, Kodeks
karny niemiecki z 1871 r.4, Kodeks karny rosyjski z 1903 r.5 i polski Kodeks karny z 1932
roku6. Autor korzystał z oficjalnych tłumaczeń na język polski kodeksów dzielnicowych.
Dodatkowo, w celu przedstawienia prac Sekcji Prawa Karnego Komisji Kodyfikacyjnej
i różnych koncepcji, nad którymi pracowali twórcy kodeksu z 1932 roku, wykorzystano
oficjalnie publikowane protokoły. Literatura przedmiotu natomiast w przeważającej
większości oparta została na pracach publikowanych w omawianym okresie. Autor starał
się przedstawić jak najszersze spektrum poglądów, korzystając w szczególności
z opracowań komentarzowych oraz artykułów naukowych publikowanych w czasopis-
mach naukowych.
Artykuł składa się z części odpowiadających schematowi budowy przestępstwa,
tzn. scharakteryzowano: stronę podmiotową, przedmiotową, typy zmodyfikowane i za-
grożenie karą.
3 J.W. Willaume, Ustawa karna austriacka z 1852 r. z uwzględnieniem wszelkich zmieniających się ustawaustriackich i polskich, Lwów 1929.4 Ustawy byłej dzielnicy pruskiej, t. 1, Kodeks karny Rzeszy Niemieckiej z 1871 r., Poznań 1920 (da-lej: Kodeks karny niemiecki z 1871 r.).5 Kodeks karny rosyjski z 1903 r. (przekład z języka rosyjskiego) z uwzględnieniem zmian i uzupeł-nień obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1 maja 1921 r., Warszawa 1922 (dalej:Kodeks karny rosyjski, kodeks Tagancewa).6 Kodeks karny z 1932 r. (Dz.U. Nr 60 poz. 571), (dalej: Kodeks karny z 1932 roku).
150
2. Strona przedmiotowa przestępstwa nadużycia i bezczynności władzy
Istota stosunku służbowego urzędnika oparta była na przekazanych mu
uprawnieniach i obowiązkach, określonych przez ustawy lub wydane na ich podstawie
rozporządzenia wykonawcze7. Postępowanie urzędnika musiało więc zasadzać się w gra-
nicach wyznaczonych przez te uprawnienia i związanych z nimi obowiązkach. Przekro-
czenie tych granic stanowiło podstawę poniesienia odpowiedzialności, jako nadużycie
władzy8. Nadużycie to mogło nastąpić nie tylko w sytuacji przekroczenia uprawnień, ale
również wtedy, gdy urzędnik dokonał czynności, do której miał odpowiednie uprawnie-
nia, ale nie było odpowiednich podstaw faktycznych i prawnych do jej dokonania. Obie
sytuacje były jednakowo karane i uznawane za nadużycie władzy9.
W ustawie austriackiej strona przedmiotowa tego przestępstwa określona była
jako nadużycie powierzonej urzędnikowi władzy, w jakikolwiek sposób, w celu wyrzą-
dzenia komuś (państwu, samorządowi, osobie) szkody10. Co ważne, działanie urzędnika
musiało wystąpić w zakresie przekazanej mu władzy11. Dodatkowo ustawa ta w oddziel-
nym przepisie wymieniała szczególne przypadki nadużyć, zaliczając do nich sytuacje,
gdy: sędzia, prokurator lub inny zwierzchniczy urzędnik, czy każdy inny, na którego
nałożone były obowiązki urzędnika, dał się odwieść od spełnienia obowiązków urzędo-
wych, przewidzianych przez prawo (chodziło więc o bezczynność); urzędnik (w tym
notariusz), który w sprawach urzędowych poświadczał nieprawdę; urzędnik w niebez-
pieczny sposób wyjawił powierzoną mu tajemnicę urzędową lub zniszczył albo przekazał
innej osobie powierzony jego nadzorowi dokument urzędowy; adwokat albo inny pro-
fesjonalny pełnomocnik pomagał stronie przeciwnej na szkodę strony, którą repre-
zentuje12. Było to więc jedynie wprowadzenie nowych kazuistycznych stanów faktycz-
nych, które dookreślały hipotezę nadużycia władzy, jednocześnie - co oczywiste – nie
wyczerpywały wszystkich możliwych okoliczności13. Uznać można je nawet za oddzielne7 W. Makowski, Prawo karne: o przestępstwach w szczególności, wykład porównawczy prawa karnegoaustriackiego, niemieckiego i rosyjskiego, obowiązującego w Polsce, Warszawa 1924, s. 87.8 Urzędnik w takiej sytuacji mógł ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną lub karną, w zależnościod szkody i zamiaru.9 W. Makowski, Kodeks karny obowiązujący tymczasowo w Rzeczypospolitej Polskiej na ziemiachb. zaboru rosyjskiego z dodaniem: przepisów przechodnich i ustaw, zmieniających i uzupełniającychpostanowienia karne kodeksu, odpowiednich przepisów Kodeksu Karnego Niemieckiego i Ustawy KarnejAustrjackiej, obowiązujących w pozostałych dzielnicach Rzeczypospolitej oraz Komentarza i orzeczeń SąduNajwyższego, t. 3, Warszawa 1922, s. 453.10 J.W. Willaume, op. cit., s. 40, § 101.11 E. Krzymuski, Wykład prawa karnego ze stanowiska nauki i prawa austryackiego, t. 2, Kraków 1902,s. 418.12 Ibidem, s. 40, § 102.13 Po wejściu w życie ustawy karnej ustawodawca kilkukrotnie uszczegóławiał znamiona tegoprzestępstwa, poszerzając katalog osób, które działając w złym zamiarze, byłyby zdolne popełnićprzestępstwo nadużycia władzy. Wśród tych podmiotów znaleźli się m.in. kancelista sądowyi inspektor przemysłowy. Por. E. Krzymuski, op. cit., s. 418.
151
oddzielne przestępstwa, ponieważ pokrywały się one w większości z przestępstwami
urzędniczymi, które w kodeksach innych państw normowane były jako oddzielne czyny.
Nie można ich jednak potraktować jako typów uprzywilejowanych lub kwalifikowanych,
ponieważ ustawa austriacka nie przewidywała w stosunku do nich żadnych odmienności
w zakresie kary. Najistotniejszym znamieniem przestępstwa nadużycia władzy na grun-
cie tej ustawy było wyrządzenie szkody. Wystarczył bowiem sam zamiar jej wyrządzenia.
Przestępstwo to miało charakter formalny; nie był więc, dla jego zaistnienia, potrzebny
skutek w postaci szkody. Nie było przy tym też istotne, czy szkoda ta dotyczyła mienia,
praw czy osoby, gdyż nie dotyczyła prawa publicznego, lecz oparta była na prywatno-
prawnych interesach państwa, samorządu, osób fizycznych lub prawnych14.
Na innej koncepcji oparte były regulacje kodeksu niemieckiego, zgodnie z któ-
rym uważano za bezprawne „zniewolenie” kogokolwiek do działania, do znoszenia lub
zaniechania, w wyniku nadużycia władzy urzędniczej lub groźby jej nadużycia15. Naduży-
cie władzy było tylko środkiem do bezprawnego działania w postaci zmuszenia osoby do
działania, znoszenia lub zaniechania czegokolwiek. Przestępstwo to było dokonane nie
tylko wtedy, gdy władzy faktycznie nadużyto, lecz również w sytuacji grożenia jej nadu-
życiem. Blisko temu przestępstwu (na gruncie Kodeksu karnego niemieckiego) do kwa-
lifikowanej formy „zmuszenia”, ponieważ urzędnik wykorzystywał swoje stanowisko do
celów przestępnego „zmuszenia”16. Naruszeniem cudzego interesu, a także wyjściem
poza naruszenie służbowe i odpowiedzialność dyscyplinarną, było więc zmuszenie innej
osoby do określonego zachowania.
W kodeksie rosyjskim przez nadużycie władzy rozumiano zaś dokonanie przez
urzędnika czynności służbowej, do której nie był upoważniony lub takiej, do której był
upoważniony, ale nie zachodziły określone przez prawo podstawy jej dokonania; przy
czym nie zawsze musiał wystąpić skutek w postaci szkody lub niebezpieczeństwa jej
zaistnienia, aby takie działanie zostało uznane za przestępstwo. Penalizowane było
także dokonanie przez urzędnika czynności bez pozwolenia właściwej władzy, jeżeli
ustawa wymagała takiego pozwolenia17. W orzecznictwie podkreślano, że nie było
nadużyciem władzy dokonanie przez urzędnika czynu w ramach pełnionej służby, niele-
żącego w kompetencji żadnej władzy państwowej, niemającego więc charakteru czyn-
ności służbowej18. Oddzielnie kodeks Tagancewa normował sytuację, gdy urzędnik za-14 W. Makowski, Prawo karne. O przestępstwach..., s. 91.15 Kodeks karny niemiecki, s. 136, § 339.16 W. Makowski, Prawo karne. O przestępstwach..., s. 92.17 Kodeks karny rosyjski, s. 227, art. 636 ust. 1.18 A. Mogilnicki, E.S. Rappaport, Ustawy karne tymczasowo obowiązujące w okręgach sądów apelacyj-nych w Warszawie, Lublinie i Wilnie. T. 1, Kodeks karny z ustawami dodatkowemi wydanemi do dnia1 września 1927, tezami z orzeczeń Sądu Najwyższego i skorowidzem, Warszawa 1928, s. 571.
152
niedbał czynności, które wynikały z przepisów prawa lub polecenia służbowego albo były
niezbędne do podjęcia ze względu na okoliczności faktyczne. Co istotne, okoliczności te
miały za zadanie nie dopuszczenie do powstania szkody materialnej dla funkcjonowania
państwa lub dla interesu publicznego czy prywatnego19. W modelu rosyjskim istotnym
warunkiem uznania nadużycia władzy za przestępstwo karne, jeżeli działanie miało
charakter nieumyślny, było wyrządzenie szkody. W myśl przepisów Kodeksu karnego
rosyjskiego szkoda wyrządzona przez działanie lub zaniedbanie urzędnika mogła
dotyczyć interesów materialnych lub niematerialnych. Do podmiotów, którym szkoda ta
mogła zostać wyrządzona, zaliczano państwo (przy czym chodziło nie tylko o aspekty
jego funkcjonowania, ale i interesy skarbowe), samorząd oraz osoby indywidualne, przez
co rozumieć należy zarówno osoby fizyczne, jak i prawne. Brak było kodeksowej definicji
szkody – określono jedynie, że miała ona mieć charakter znaczny, przy czym decyzję,
czy szkoda jest znaczna, pozostawiono gestii sądu, ponieważ uzależniano to od
okoliczności konkretnego przypadku20.
Twórcy Kodeksu karnego z 1932 r. w konstruowaniu przepisów dotyczących
przestępstw urzędniczych oparli się na poglądzie (ówcześnie dominującym w literaturze
przedmiotu) głoszącym, że przestępstwa urzędnicze należy kodyfikować jak najbardziej
syntetycznie i nie należy niepotrzebnie ich mnożyć21. Referat o przestępstwach
urzędniczych w czasie prac Komisji Kodyfikacyjnej przedstawił Przewodniczący Sekcji
Prawa Karnego Juliusz Makarewicz. Po zaprezentowaniu sposobu regulacji przestępstwa
nadużycia władzy w kodeksach karnych innych państw22 i dyskusji o propozycjach
przedstawionych przez referenta, Sekcja podjęła uchwały o: wprowadzeniu stanu
faktycznego umyślnego nadużycia władzy, niewprowadzaniu niedbałego nadużycia
władzy, przyjęciu określenia działania lub zaniechania w celu wyrządzenia szkody
społeczeństwu lub jednostce oraz wprowadzeniu typu kwalifikowanego, jeżeli urzędnik
chciał sobie lub innej osobie przysporzyć korzyść23.
Ostatecznie kodeks Makarewicza odszedł nieznacznie od początkowych założeń,
wprowadzając typ podstawowy przestępstwa nadużycia władzy w brzmieniu: „urzędnik,19 Kodeks karny rosyjski, s. 229, art. 639 ust. 1; W. Makowski, Prawo karne. O przestępstwach...,s. 88–89.20 A. Mogilnicki, E.S. Rappaport, op. cit., s. 570 i n.; W. Makowski, Prawo karne. O przestępstwach...,s. 90; Idem, Kodeks karny..., t. 3, s. 454.21 Komisja Kodyfikacyjna Rzeczypospolitej Polskiej. Sekcja Prawa Karnego, t. 2, s. 76; J. Makarewicz,Przestępstwa urzędnicze, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1924, nr 39, s. 834.22 Na uwagę zasługuje szeroki zakres badań komparatystycznych prowadzonych przez członkówSekcji Prawa Karnego; analizowano przepisy m.in. takich kodeksów, jak meksykański, portugalskiczy nawet zagranicznych kodeksów, które były dopiero w fazie projektu.23 Komisja Kodyfikacyjna Rzeczypospolitej Polskiej. Sekcja Prawa Karnego, t. 2, s. 76-79.
153
który przekraczając swą władzę, lub nie dopełniając obowiązku, działa na szkodę
interesu publicznego lub prywatnego”24. Działanie przestępne polegać mogło więc na
przekroczeniu władzy, tzn. uprawnień przekazanych urzędnikowi w ramach jego służby,
lub na niedopełnieniu obowiązków wynikających z jej zakresu. Także w orzecznictwie
podkreślano, że nadużycie władzy interpretować należy z punktu widzenia przepisów
prawa przedmiotowego, określających zakres władzy lub obowiązku w stosunku do osób
trzecich25. Istotnym elementem było działanie na szkodę interesu publicznego lub
prywatnego, przy czym obojętne było, czy szkoda faktycznie nastąpiła26. Wystarczyła
sama możliwość jej zaistnienia, wynikająca z naruszenia obowiązków lub przekroczenia
władzy przez urzędnika27. Przekroczenie władzy, jak to już było wspomniane i podobnie
jak na gruncie poprzednich kodeksów, mogło przybrać dwie formy: dokonania czynności,
która wykraczała poza prawnie przekazane urzędnikowi uprawnienia, albo była dokona-
na w granicach przekazanych uprawnień, ale bez koniecznych do jej dokonania podstaw.
Niedopełnienie obowiązków służbowych polegało na zaniedbaniu takich czynności, które
wynikały z przepisów ustawy, lub były wywołane przez okoliczności faktyczne. Zanied-
bana czynność musiała więc leżeć w obowiązkach urzędnika oraz powodować szkodę
w interesie publicznym lub prywatnym28. Jeżeli działanie urzędnika znalazło swój wyraz
zarówno w przekroczeniu władzy, jak i w niedopełnieniu obowiązków, nie dochodziło do
zbiegu przepisów, lecz czyn miał charakter jednego przestępstwa29.
Na gruncie orzecznictwa interes (publiczny lub prywatny), na szkodę którego
działać miał urzędnik, interpretowano jako istniejące albo przyszłe dobro materialne lub
niematerialne związane z interesami jednostki albo organizacją życia zbiorowego i pra-
widłowością jego funkcjonowania. Publiczny charakter oznaczać miał interes zbiorowy
organizacji społecznej, państwa lub samorządu albo życia społecznego, prywatny nato-
miast – interes poszczególnych jednostek30.
24 Kodeks karny z 1932 r., art. 286 § 1.25 S. Śliwiński, Kilka uwag na marginesie art. 286 i 291 k.k., „Gazeta Sądowa Warszawska” 1934, nr 36,s. 522.26 J. Salewicz, Nadużycia urzędnicze, „Głos Sądownictwa” 1937, s. 126.27 P. Adamowski, Przestępstwa urzędnicze (nadużycie władzy), „Czasopismo Sędziowskie” 1938, nr 1,s. 32.28 W. Makowski, Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 1937, s. 860–861; J. Makarewicz, Kodeks karnyz komentarzem, Lwów 1938, s. 490 i n.29 Wyrok SN z 23 maja 1935 roku, zb. nr 23/36; J. Makarewicz, Kodeks karny..., s. 490.30 Wyrok SN z 31 maja 1933 roku, zb. nr 285/33; W. Makowski, Kodeks karny. Komentarz..., s. 863.
154
3. Typy zmodyfikowane przestępstwa nadużycia i bezczynności władzy
Na początku wskazać należy na klasyczne kwalifikowane typy przestępstwa
nadużycia władzy, które wprowadzone były przez Kodeks karny rosyjski i Kodeks karny
z 1932 roku. Kodeks Tagancewa w ramach jednego artykułu, wraz z typem podstawo-
wym, regulował także dwa typy kwalifikowane. W pierwszym przypadku kodeks surowiej
penalizował umyślne nadużycie władzy, które spowodowało lub zagrażało znaczną
szkodą dla funkcjonowania państwa lub dla interesu państwowego, samorządowego czy
prywatnego. Tak samo traktowana była sytuacja, gdy urzędnik dopuścił się, przez
nadużycie władzy, zamachu na inną osobę lub groźby karalnej, lub nadużył władzy
w celu uzyskania zysku31. Biorąc pod uwagę, że ten stan faktyczny był praktycznie toż-
samy z regulacjami typu podstawowego pozostałych kodeksów, ponieważ dopiero w tym
wypadku położono nacisk na skutek działania w postaci szkody, uznać należałoby go
również za typ podstawowy. Z kolei w drugiej sytuacji chodziło o nadużycie władzy
dokonane w celu zysku, które spowodowało znaczną szkodę dla funkcjonowania pań-
stwa lub dla interesu państwowego, samorządowego czy prywatnego32. Kodeks Makare-
wicza natomiast przewidywał surowsze kary w sytuacji, gdy sprawca działał w celu osią-
gnięcia korzyści majątkowej lub osobistej dla siebie, lub innej osoby33. Sytuację, gdy
sprawca działał w celu osiągnięcia korzyści, zysku, uznać można za klasyczny typ kwali-
fikowany przestępstwa nadużycia władzy, kiedy ustawodawca surowiej karał urzędników
za określoną pobudkę. Ustawa karna austriacka, jako jedyny z omawianych aktów praw-
nych, nie zawierała zaś żadnych dodatkowych typów przestępstwa nadużycia władzy.
Istota typów zmodyfikowanych nadużycia władzy polegała na dodaniu
dodatkowego przedmiotu przestępstwa jako części składowej stanu faktycznego34.
Dodatkowy przedmiot przestępstwa mógł dotyczyć konkretnych interesów
indywidualnych lub bardziej szczegółowo określać interes publiczny35.
Pierwsza grupa przepisów modyfikujących typ podstawowy łączyła się
z bezprawnym pozbawieniem wolności. Kodeks karny niemiecki za umyślne, bezprawne
pozbawienie wolności dokonane przez urzędnika przewidywał zwiększoną karę w sto-
sunku do powszechnego przestępstwa pozbawienia wolności36. Twórcy kodeksu
rosyjskiego stali na stanowisku, że za przestępstwo uznać należy wyłącznie takie bez-
31 Kodeks karny rosyjski, s. 228, art. 636 ust. 1.32 Ibidem, s. 228, art. 636 ust. 2.33 Kodeks karny z 1932 r., art. 286 § 2.34 W. Makowski, Prawo karne. O przestępstwach..., s. 92.35 Ibidem, s. 92.36 Kodeks karny niemiecki, s. 137, § 341.
155
prawne pozbawienie wolności, które jest skutkiem niedbalstwa lub nieznajomości przez
urzędnika obowiązków służbowych. Umyślne pozbawienie wolności, w wyniku nadużycia
uprawnień, traktowane było jak powszechne przestępstwo pozbawienia wolności i ule-
gało kwalifikacji prawnej zgodnie z zasadami dotyczącymi zbiegu przepisów37. Podobne
rozwiązanie przyjęto na gruncie Kodeksu karnego z 1932 roku. Uprzywilejowany typ
przestępstwa nadużycia władzy zachodził, gdy urzędnik przez niedbalstwo w urzędowa-
niu pozbawił człowieka wolności38. W przypadku umyślnego pozbawienia człowieka wol-
ności urzędnik odpowiadał na podstawie kwalifikacji ogólnej, przy czym groziło mu
zwiększenie wymiaru kary o połowę ponad ustawową granicę, jeżeli do czynu doszło
w związku z urzędowaniem39. Kodeks Makarewicza nie przewidywał więcej dodatkowych
stanów faktycznych związanych z nadużyciem władzy.
Druga grupa przepisów wiązała się z naruszeniem nietykalności mieszkania lub
osoby. Kodeks niemiecki wprowadzał w tym przedmiocie dwa uprzywilejowane typy:
pierwszy związany był z uszkodzeniem ciała wyrządzonym przez urzędnika w związku
z wykonywaniem czynności służbowych40; drugi z naruszeniem, w tych samych warun-
kach, miru domowego41. Podobnie kwestie te normowane były w kodeksie rosyjskim,
który wprowadzał dwa stany faktyczne. W pierwszym karano za dokonanie bezprawnej
rewizji lub oględzin, przy czym przepis ten był dość rozbudowany, wprowadzał bowiem
także kwalifikowany typ tego przestępstwa, jeżeli związane ono było z naruszeniem
nietykalności cielesnej osoby lub groźbą karalną42. Druga sytuacja związana była
z dokonaniem oględzin kobiety bez jej zgody i bez należytego upoważnienia do tej
czynności, z naruszeniem uczucia wstydu43. W tym wypadku widać dobrze, jak kazuis-
tyczne stany, których hipoteza tak naprawdę zawierała się w innych przepisach, wpro-
wadzał kodeks Tagancewa.
Zmodyfikowane typy, odnoszące się do bezczynności władzy, wprowadzono
jedynie w Kodeksie karnym rosyjskim. Były to jednak kazuistyczne rozwinięcia podsta-
wowego stanu faktycznego przestępstwa bezczynności władzy44. Kodeks wprowadzał
37 Kodeks karny rosyjski, s. 236, art. 649; A. Mogilnicki, E.S. Rappaport, op. cit., s. 587;W. Makowski, Prawo karne. O przestępstwach..., s. 93.38 Kodeks karny z 1932 r., art. 288; W. Makowski, Kodeks karny. Komentarz..., s. 860; J. Makarewicz,Kodeks karny..., s. 493.39 Kodeks karny z 1932 r., art. 291.40 Kodeks karny niemiecki, s. 137, § 340.41 Ibidem, s. 137, § 341; W. Makowski, Prawo karne. O przestępstwach..., s. 93.42 Kodeks karny rosyjski, s. 236, art. 649.43 Ibidem, s. 236, art. 649; A. Mogilnicki, E.S. Rappaport, op. cit., s. 587.44 Idem, Prawo karne. O przestępstwach..., s. 93.
156
bowiem przepisy odnoszące się do zaniedbań: ogłoszenia ustawy45, ogłoszenia
rozporządzenia46, wykonania zlecenia przełożonego47, czy powiadomienia zwierzchności
o otrzymaniu papieru urzędowego48. Dodatkowo wyróżnić można katalog zaniedbań
urzędniczych w zakresie przepisów ochrony zdrowia i dobrobytu publicznego49.
Kodeks rosyjski określał także dodatkowe stany faktyczne nadużycia władzy,
których nie można przyporządkować do żadnej z powyżej omówionych kategorii. Były
to: umyślne przeszkadzanie innemu urzędnikowi w wykonywaniu czynności służbo-
wych50, użycie niewłaściwych materiałów lub niezachowanie przepisów przy robotach
budowlanych51, niestawienie się urzędnika kolejowego do mobilizacji52.
4. Strona podmiotowa przestępstwa nadużycia i bezczynności władzy
Subiektywną granicą odróżniającą przestępstwa urzędnicze od występków
dyscyplinarnych był zły zamiar, czyli wina umyślna. Przestępstwo nadużycia władzy
popełnione mogło być w zamiarze bezpośrednim lub ewentualnym. Sprawca powinien
był wiedzieć, jakie przysługują mu uprawnienia i obowiązki służbowe. Mając taką
wiedzę, jeżeli podejmował działania, które wprost nadużywały jego władzy, lub celem
osiągnięcia innego skutku, godził się na jej nadużycie i popełniał przestępstwo. Co do
zasady, pobudka działania sprawcy była bez znaczenia, jeżeli jednak działał on w celu
osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej dla siebie lub innej osoby, było to, na
gruncie Kodeksu karnego z 1932 r. i kodeksu rosyjskiego, podstawową do surowszej
kwalifikacji prawnej53. Ustawa karna austriacka podkreślała, że celem działania urzędni-
ka musiało być wyrządzenie jakiejkolwiek szkody, podobnie kwestię tę regulował kodeks
Makarewicza, natomiast kodeks niemiecki stanowił, że działanie to prowadzić miało do
bezprawnego zmuszenia. Na gruncie kodeksu rosyjskiego nadużycie władzy, jeżeli doko-
nane było umyślnie, nie musiało prowadzić do niebezpieczeństwa wystąpienia szkody.
W myśl ustawy karnej austriackiej i Kodeksu karnego niemieckiego
przestępstwo nadużycia władzy zachodziło wyłącznie wtedy, gdy sprawcy przypisać45 Kodeks karny rosyjski, s. 230, art. 640.46 Ibidem, art. 641.47 Ibidem, s. 231, art. 642 ust. 1.48 Ibidem, art. 642 ust 2.49 Ibidem, s. 235–236, art. 646–648; W. Makowski, Prawo karne. O przestępstwach..., s. 94.50 Kodeks karny rosyjski, s. 229, art. 638.51 Ibidem, s. 242, art. 663.52 Ibidem, s. 249–250, art. 687; W. Makowski, Prawo karne. O przestępstwach..., s. 94.53 E. Krzymuski, op. cit., s. 419; W. Makowski, Kodeks karny obowiązujący tymczasowo..., s. 454; Idem,Prawo karne. O przestępstwach..., s. 89; J. Makarewicz, Kodeks karny..., s. 490; W. Makowski, Kodekskarny. Komentarz..., s. 861.
157
można było winę umyślną. Odmienna koncepcja przyjęta została w kodeksie rosyjskim
i kodeksie Makarewicza. Sprawca nadużywał władzy nieumyślnie, czyli nie wiedział,
chociaż mógł lub powinien był wiedzieć, że swoim działaniem wykracza poza zakres
posiadanych uprawnień, albo że nie wypełnia swojego obowiązku lub działa bez odpo-
wiednich podstaw faktycznych i prawnych54. W myśl kodeksu rosyjskiego działanie nieu-
myślne przez niedbalstwo musiało prowadzić do szkodliwego skutku i dopiero wtedy
czyn urzędnika nabierał cech przestępstwa55.
Przestępstwo nadużycia władzy mogło więc, z punktu widzenia strony
podmiotowej, przybrać następujące formy:
1) działania umyślnego, prowadzącego do wyrządzenia szkody albo
niebezpieczeństwa jej wystąpienia (zmuszenia na gruncie kodeksu niemieckiego)
– kwalifikowane jako przestępstwo przez wszystkie kodeksy;
2) działania umyślnego, nieprowadzącego do wyrządzenia szkody albo niebezpie-
czeństwa jej wystąpienia (zmuszenia na gruncie kodeksu niemieckiego) – kwa-
lifikowane jako przestępstwo przez kodeks rosyjski;
3) działania nieumyślnego, prowadzącego do wyrządzenia szkody albo niebezpie-
czeństwa jej wystąpienia (zmuszenia na gruncie kodeksu niemieckiego) – kwa-
lifikowane jako przestępstwo przez Kodeks karny z 1932 r. i Kodeks karny
rosyjski jako przestępstwo;
5) działania nieumyślnego, nieprowadzącego do wyrządzenia szkody albo niebez-
pieczeństwa jej wystąpienia (zmuszenia na gruncie kodeksu niemieckiego) –
wykraczające poza regulacje kodeksowe, mające więc charakter odpowiedzial-
ności dyscyplinarnej.
5. Zagrożenie karą przestępstwa nadużycia i bezczynności władzy
Ze względu na dużą liczbę typów zmodyfikowanych w kodeksie rosyjskim,
analizie w niniejszym podrozdziale poddane zostaną wyłącznie regulacje typu podsta-
wowego oraz typu kwalifikowanego, który zawarte są także w kodeksie z 1932 roku.
54 W. Makowski, Kodeks karny obowiązujący tymczasowo..., s. 455; J. Makarewicz, Kodeks karny...,s. 492; W. Makowski, Kodeks karny. Komentarz..., s. 862.55 A. Mogilnicki, E.S. Rappaport, op. cit., s. 571.
158
Tabela 1. Zagrożenie karą za przestępstwo nadużycia i bezczynności władzy
Rodzaj
typu
Ustawa karna
austriacka
z 1852 r.
Kodeks karny
niemiecki
z 1871 r.
Kodeks karny
rosyjski z 1903 r.
Kodeks karny
z 1932 r.
Typ
podsta-
wowy
Ciężkie więzienie
od roku do pięciu
lat. Możliwe
przedłużenie do
dziesięciu lat w
zależności od
stopnia winy i
wywołanej
działaniem szkody.
Kara więzienia (od
jednego dnia do
pięciu lat).
Kara aresztu
(art. 636 ust. 1).
Kara więzienia od
jednego roku do
sześciu lat (art. 636
ust. 2).
Kara więzienia do
pięciu lat
(art. 286 § 1). Jeżeli
sprawca działał
nieumyślnie, kara
aresztu do sześciu
miesięcy
(art. 286 § 3).
Typ
kwalifiko-
wany
Brak typu
kwalifikowanego.
Brak typu
kwalifikowanego –
kodeks wprowadzał
typy
uprzywilejowane.
Kara więzienia
od trzech
do sześciu lat
( art. 636 ust. 2).
Kara więzienia do
dziesięciu lat
(art. 286 § 2).
Źródło: opracowanie własne.
v
Za typ podstawowy przestępstwa nadużycia i bezczynności władzy we
wszystkich kodeksach była przewidziana kara pozbawienia wolności – więzienia. Oprócz
kodeksu rosyjskiego, w którym górna granica wynosiła sześć lat, w pozostałych kodek-
sach było to lat pięć. Dolna granica kary więzienia wahała się od jednego dnia do jedne-
go roku. Jeżeli sprawca działał nieumyślnie, co możliwe było wyłącznie na gruncie
kodeksu rosyjskiego i Kodeksu karnego z 1932 roku, groziła mu kara aresztu. W przy-
padku typów kwalifikowanych ustawowe zagrożenie karą zwiększało się do dziesięciu lat
w przypadku Kodeksu karnego z 1932 roku, a w przypadku kodeksu rosyjskiego
podwyższona została dolna granica z jednego roku do trzech lat. Oddzielnym przypad-
kiem była ustawa karna austriacka, w której co prawda nie przewidywano typu kwalifi-
kowanego, ale w której przewidziano możliwość zwiększenia kary do lat dziesięciu,
uzależniając taką zmianę od stopnia winy sprawcy i wysokości szkody wywołanej jego
działaniem. Ogólnie wskazać należy, że zachowana została pewna tendencja w karaniu
i kara grożąca za przestępstwo nadużycia i bezczynności władzy była podobna we
wszystkich omawianych aktach prawnych.
159
Mgr Hubert Mielnik: asystent w Katedrze Historii Państwa i Prawa na Wydziale Prawa
i Administracji UMCS. E-mail: [email protected].
Adamowski P., Przestępstwa urzędnicze (nadużycie władzy), „Czasopismo Sędziowskie” 1938, nr 1.
Krzymuski E., Wykład prawa karnego ze stanowiska nauki i prawa austryackiego, t. 2, Kraków 1902.
Makarewicz J., Kodeks karny z komentarzem, Lwów 1938.
Makarewicz J., Przestępstwa urzędnicze, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1924, nr 39.
Makowski W., Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 1937.
Makowski W., Kodeks karny obowiązujący tymczasowo w Rzeczypospolitej Polskiej na ziemiach b. zaboru
rosyjskiego z dodaniem: przepisów przechodnich i ustaw, zmieniających i uzupełniających postanowienia
karne kodeksu, odpowiednich przepisów Kodeksu Karnego Niemieckiego i Ustawy Karnej Austrjackiej,
obowiązujących w pozostałych dzielnicach Rzeczypospolitej oraz Komentarza i orzeczeń Sądu Najwyższego,
t. 3, Warszawa 1922.
Makowski W., Prawo karne: o przestępstwach w szczególności, wykład porównawczy prawa karnego
austriackiego, niemieckiego i rosyjskiego, obowiązującego w Polsce, Warszawa 1924.
Mogilnicki A., Rappaport E.S., Ustawy karne tymczasowo obowiązujące w okręgach sądów apelacyjnych
w Warszawie, Lublinie i Wilnie. T. 1, Kodeks karny z ustawami dodatkowemi wydanemi do dnia 1 września
1927, tezami z orzeczeń Sądu Najwyższego i skorowidzem, Warszawa 1928.
Rakowski M., Międzywojenne piśmiennictwo i orzecznictwo we współczesnych podręcznikach prawa kar-
nego oraz komentarzach do kodeksu karnego, „Studia z Dziejów Państwa i Prawa Polskiego” 2014, t. 17.
Salewicz J., Nadużycia urzędnicze, „Głos Sądownictwa” 1937.
Śliwiński S., Kilka uwag na marginesie art. 286 i 291 k.k., „Gazeta Sądowa Warszawska” 1934, nr 36.
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 lipca 1932 r. - Kodeks karny,
Dz.U. RP Nr 60, poz. 471.
Kodeks karny rosyjski z 1903 r. (przekład z rosyjskiego) z uwzględnieniem zmian i uzupełnień
obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1 maja 1921 roku.
Ustawy byłej dzielnicy pruskiej, t. 1: Kodeks karny Rzeszy Niemieckiej z 1871 r., Poznań 1920.
Willaume J.W., Ustawa karna austriacka z 1852 r. Z uwzględnieniem wszelkich zmieniających się ustaw
austriackich i polskich, Lwów 1929.
Wyrok SN z 31 maja 1933 roku, zb. nr 285/33.
Wyrok SN z 23 maja 1935 roku, zb. nr 23/36.
arkuszy wydawniczych 0,7
__________________________________________
160
161
Marek Mierzwa, Samorząd terytorialny w Szwecji, „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN 2300-
2662, s. 162-180.
Marek Mierzwa, Wydział Prawa i Administracji UMCS
Samorząd terytorialny w Szwecji
The Local Government in Sweden
Abstrakt
Celem poniższego tekstu jest przedstawienie szwedzkiego modelu samorządu
lokalnego, z uwzględnieniem historii tej instytucji, jej struktury, organów, funkcji oraz
roli jaką odgrywa w zdecentralizowanym systemie administracji publicznej. Podstawą
opracowania będzie analiza dostępnej literatury oraz przepisów regulujących ustrój
samorządu terytorialnego Szwecji.
Słowa kluczowe: samorząd lokalny w Szwecji, Szwecja
Abstract
The purpose of this article is to present the Swedish model of local government,
including: history of this institution, structure, authorities, function and the meaning in
Swedish decentralized system of public administration. This will be based on the
analysis available literature and the rules governing the system of local government of
Sweden.
Keywords: county council, local government, municipalities
1. Wprowadzenie
Samorząd terytorialny stanowi nieodłączny element współczesnych państw
demokratycznych. Funkcjonuje dzięki decentralizacji administracji publicznej, a jego
podstawową funkcją jest zapewnienie mieszkańcom udziału w sprawowaniu władzy
w państwie. Ponadto umożliwia skuteczną realizację zadań publicznych, gwarantuje
prawa i swobody obywatelskie, zapobiega wszechwładztwu państwa i stanowi istotny
czynnik w procesie budowania oraz funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego1.
1 A. Lipska-Sondecka, Samorząd Terytorialny Republiki Federalnej Niemiec, Szwecji i Hiszpanii, Koszalin2005, s. 5.
162
Państwo powierzając zadania jednostkom samorządu terytorialnego, pozostawia sobie
jednocześnie prawo czuwania nad tym, aby realizacja tych zadań mieściła się
w granicach prawa2.
Wśród różnych modeli samorządu terytorialnego na uwagę zasługuje samorząd
lokalny w Szwecji. Państwo to położone jest w Europie północnej, we wschodniej części
Półwyspu Skandynawskiego nad Morzem Bałtyckim. Większość jego powierzchni
pokrywają wyżyny i góry. W północnej części, znajdującej się w sferze podbiegunowej,
panują niekorzystne warunki klimatyczne, przez co jest ona słabo zaludniona3. Czynniki
naturalne odegrały istotną rolę w procesie integracji miejscowej ludności, tworzeniu
solidaryzmu oraz prawa do współdecydowania w sprawach istotnych dla lokalnej
społeczności. Urzeczywistnianiu tych zasad sprzyjają rozwiązania ustrojowe, zwłaszcza
z zakresu samorządności lokalnej.
Administrację publiczną w Szwecji cechuje głęboka decentralizacja, czego
instytucjonalnym wyrazem jest posiadający szerokie kompetencje samorząd lokalny.
Został on oparty na długoletniej tradycji i wpisuje się w system wartości tamtejszych
mieszkańców. Dostosowanie instytucji samorządowych – zdaniem autora – do specyfiki
tego państwa jest podstawą skutecznego funkcjonowania szwedzkiego modelu
samorządu terytorialnego i pozwala na jego dalszy rozwój.
2. Podstawowe informacje o ustroju politycznym Szwecji
Szwecja jest dziedziczną monarchią konstytucyjną. Podstawowe zasady
ustrojowe zostały sformułowane w Akcie o wolności prasy z 1766 r., Akcie o sukcesji tronu
z 1810 r., Akcie o formie rządu z 1974 r. oraz Podstawowym prawie swobody wypowiedzi
z 1991 roku. Akty te łącznie stanowią szwedzką konstytucję4.
W Szwecji obowiązuje parlamentarno-gabinetowy system rządów. Głową
państwa jest król, który pełni głównie funkcję reprezentacyjne. Ponadto jest
zwierzchnikiem Kościoła ewangelicko-luterańskiego. Władzę ustawodawczą sprawuje
Riksdag – jednoizbowy parlament, liczący 349 posłów wybieranych na czteroletnią
kadencję. Na czele władzy wykonawczej stoi rząd składający się z ministrów i premiera.
Osobę na stanowisko premiera proponuje talman, a jego nominacja jest zatwierdzana
2 S. Flejterski, M. Zioło, Centralizacja i decentralizacja zadań publicznych w świetle wybranych rozwiązańeuropejskich. Próba oceny, „Studia Regionalne i Lokalne” 2008, nr 3 (33), s. 80-81.3 Wielka Encyklopedia Geografii, t. 1: Europa, Oxford Educational, 2005, s. 16-17.4 M. Popławski, Samorząd terytorialny w Królestwie Szwecji, Toruń 2007, s. 19-20.
163
przez głosowanie całej izby5. Ministrowie pełnią funkcje kierowników resortów
i odpowiadają za przygotowywanie aktów prawnych. Obok nich działają rozbudowane
urzędy centralne z apolitycznymi i wyspecjalizowanymi pracownikami. Występuje więc
dualizm administracji rządowej. Rząd ponosi odpowiedzialność polityczną przed
parlamentem oraz odpowiedzialność konstytucyjną. W ramach pełnienia funkcji
kontrolnej Riksdag powołuje m. in.: czterech ombudsmanów, którzy nadzorują
działalność administracji i sądów, a także rewizorów kontrolujących sprawy finansowe
państwa. Natomiast Komisja Konstytucyjna Riksdagu sprawdza, czy rząd realizuje
zasadę praworządności i kieruje się w swojej polityce interesem Królestwa6.
3. Rys historyczny
Mieszkańcy Szwecji, ze względu na warunki geograficzne i klimatyczne, byli
niejako zmuszeni do opierania się na sprawnej organizacji silnych i niezależnych
wspólnot lokalnych, przy jednoczesnym ograniczaniu uprawnień władzy centralnej.
Przyjmuje się, że już w ostatnich wiekach p.n.e. na obszarze południowej i środkowej
Szwecji rozwijało się osadnictwo połączone z zakładaniem trwałych, zwartych osiedli7.
Na początku naszej ery, z bezklasowej społeczności rolniczej, zaczęła
wyodrębniać się warstwa możnych. Od V w. na terenie Szwecji funkcjonowały niewielkie,
autonomiczne i samowystarczalne osady zarządzane przez lokalnych przywódców.
W wyniku rozwoju osad wiejskich i zacieśniania między nimi współpracy, z czasem
wykształciły się z nich większe społeczności. Wsie łączyły się w większe skupiska, te zaś
w obszary plemienne. Okres wojenno-kupieckich wypraw Wikingów między IX a XI
wiekiem skutkował rozwojem miast handlowych, a tym samym samorządów miejskich8.
Od XI do XIII w. trwał proces jednoczenia kraju. Ważną rolę odegrała w nim dynastia
Folków, zasiadająca na tronie od 1250 roku. Data ta jest uznawana za moment
zjednoczenia Szwecji.
Mimo prób centralizacji władzy, Szwecja jeszcze przez wiele lat składała się
z dzielnic (land, później landskap), posiadających znaczną samodzielność i niezależność
od władzy zwierzchniej. Podział ten miał charakter historyczny i wynikał z procesu
kształtowania się państwa. W każdej dzielnicy funkcjonowały odrębne instytucje i obo-
5 Talman to przedstawiciel jednoizbowego Riksdagu, odpowiednik Marszałka Sejmu RP i MarszałkaSenatu RP.6 A.Lipska-Sondecka, op. cit, s. 55.7 A. Kersten, Historia Szwecji, Warszawa 1973, s. 29; D. Kościewicz, Kulturowe uwarunkowaniapaństwa dobrobytu – wybrane zagadnienia, „Społeczeństwo i Ekonomia” 2014, nr 1 (1), s. 78.8 A. Kersten, op. cit., s. 40-41.
164
wiązywało wewnętrzne prawo. Władza lokalna była sprawowana poprzez tzw. tingi –
wiece z udziałem wszystkich wolnych ludzi. Na takich zgromadzeniach przede
wszystkim rozstrzygano miejscowe spory i wymierzano sprawiedliwość. Wiece
zwoływano także dla okręgów (części składowe dzielnic), na których zbierali się
mężczyźni – zwierzchnicy rodzin wchodzących w skład miejscowej społeczności. Każdy
okręg z tingiem i przywódcą na czele przypominał miniaturowe państewko, luźno
związane z innymi okręgami, dzielnicą i królestwem9. Prawo do decydowania
w istotnych dla danej społeczności sprawach, zgodnie z postanowieniami Landlagu
z połowy XIV w., przysługiwało również chłopom10. Posiadali oni, na tle innych państw
europejskich, wyjątkowo dobrą pozycję, co po części wynikało z chłopskiego charakteru
społeczeństwa szwedzkiego oraz braku struktur charakterystycznych dla klasycznego
feudalizmu11.
Napływający do Szwecji od XIV wieku, w związku z wymianą handlową, element
niemiecki wywarł istotny wpływ na organizację władz miejskich. W miastach
wprowadzano regulacje oparte na prawie magdeburskim. Władze miejskie tworzyła rada
miejska i ława sądownicza. Zgodnie z regułami prawnymi z połowy XIV w., w miastach
zamieszkiwanych przez ludność niemiecką połowę składu rady mieli stanowić Niemcy.
W 1319 r., wraz z elekcją Magnusa Erikssona na króla, uchwalono kartę
wolności, nazywaną często pierwszą konstytucją Szwecji. Ustalono w niej m. in.:
elekcyjność tronu, zakaz rozdawania królewszczyzn oraz nakładania podatków bez
zgody przedstawicieli stanów. Wejście w życie tych postanowień ugruntowało silną
pozycję możnowładztwa, które skutecznie zapobiegało trwałemu wzmocnieniu władzy
królewskiej12.
Istotną rolę w procesie jednoczenia Szwecji, a także dla rozwoju samorządu
lokalnego odegrało chrześcijaństwo. Chrystianizacja tego kraju rozpoczęła się
najprawdopodobniej na początku IX wieku. W 1008 r. ochrzczony został pierwszy
szwedzki król - Olaf Skatkonung. Choć walka z pogaństwem trwała aż do XII w. Kościół
w Szwecji od początku dysponował realną siłą oraz niezależnością od władzy świeckiej,
gwarantowaną licznymi przywilejami, immunitetami oraz nadaniami ziemskimi. Kościół
posiadał uprawnienia do nakładania podatków lokalnych, prowadził ewidencję ludności.
Granice diecezji przez wiele lat pokrywały się z granicami gmin. Współdziałanie organi-
9 A. Kersten, op. cit., s. 49-50 oraz A. Lipska-Sondecka, op. cit., s. 55.10 Landlag z poł. XIV w. to zbiór prawa krajowego, który potwierdził część postanowień kartywolności z 1319 r. Ponadto zawierał wiele zasad obowiązującego prawa dzielnicowego. Wprowadziłrównież sporo nowych zasad opartych na prawie rzymskim i kanonicznym.11 D. Kościewicz, op. cit., s. 75-76.12 A. Kersten, op. cit., s. 73-74.
165
zacji kościelnej z władzą centralną było istotne dla obu stron, zwłaszcza że prerogatywy
królewskie były znacząco ograniczone – początkowo nie posiał on nawet prawa do
ściągania podatków13.
Na początku XVI w. Szwecja wkroczyła na drogę dynamicznego rozwoju.
Rządzący w latach 1521–1560 Gustaw Waza scentralizował władzę, zreformował podatki
i uzależnił Kościół od państwa. W okresie jego rządów miała miejsce reformacja,
w wyniku której popularność zyskał luteranizm. Radykalne reformy Gustawa
kontynuowane przez jego synów przyniosły rozkwit gospodarczy i wzmocniły pozycję
Szwecji, co pozwoliło jej na skuteczną walkę o dominium Maris Baltici i uzyskanie rangi
mocarstwa w XVII wieku. W wyniku reform wzmacniających rządy królewskie zmalała
rola władzy lokalnej14.
W procesie kształtowania się samorządu terytorialnego istotne były również
reformy Karola XI. W latach 80-tych XVII w. przeprowadził on Wielką Redukcję. Jej
efektem była parcelacja ok. 80% majątków szlacheckich. Położyła ona kres dążeniom
szlachty do przekształcenia wolnych chłopów płacących tylko podatki w feudalnie
zależnych poddanych. Co więcej, umożliwiła im nabycie na własność posiadanego
gospodarstwa. Poprawa pozycji chłopów skutkowała rozwojem wiejskich samorządów
lokalnych15.
Po pokoju w Nystad w 1721 r. władza królewska znów została osłabiona. Pokój
ten zakończył III wojnę północną, w której zwycięstwo odniosła armia rosyjska. Na mocy
jego postanowień, Szwecja utraciła Ingrię, Karelie, Estonię i Inflanty oraz została
zobowiązana do wypłaty reparacji wojennych Rosji. Wydarzenie to uznaje się za kres
mocarstwowych aspiracji Szwecji. Zapoczątkowany w tym czasie okres wielkich zmian
zakończył się wraz z powstaniem przeciwko Gustawowi III oraz utratą Finlandii i Wysp
Alandzkich w 1809 roku. Datę tę można uznać za kres wojowniczości i ekspansji, które
dominowały w polityce Szwecji od czasów Wikingów. Od tej pory Szwecja wkroczyła na
drogę pokoju. Polityka neutralności jest konsekwentnie realizowana do czasów
współczesnych.
W XIX w. utrwaliły się w Szwecji stosunki kapitalistyczne, nastąpił wzrost
znaczenia burżuazji i liberalizmu mieszczańskiego. Przeprowadzono wiele reform
wewnętrznych, również w sferze samorządu terytorialnego. W wyniku zmian przepro-
13 Znaczenie Kościoła znacznie zmalało od 1 stycznia 2000 r. wraz z wejściem w życie ustaw: Akto społecznościach religijnych oraz Akt o Kościele Szwedzkim. Ograniczyły one uprawnienia Kościoła doprzeprowadzania pochówków oraz opieki nad dobrami dziedzictwa narodowego.14 A. Kersten, op. cit., s. 140-158.15 Ibidem, s. 225-227.
166
wadzonych w 1807 i 1843 r. samorządy lokalne wsi uzyskały w miarę jednolitą postać,
natomiast formy samorządów miejskich zostały uregulowane przez odrębne dla każdego
miasta akty wewnętrzne16. Momentem przełomowym w historii szwedzkiego samorządu
terytorialnego był rok 1862. W tym czasie weszło w życie zarządzenie o samorządach
lokalnych. Na jego mocy w granicach parafii utworzono okręgi gminne. Powstał także
samorząd na szczeblu okręgu. Efektem reformy było utworzenie 2498 gmin oraz 25
okręgów.
Intensywny rozwój gospodarczy Szwecji w XX wieku sprawił, że niewielkie i jed-
nocześnie bardzo liczne gminy nie były w stanie sprostać nowym, coraz bardziej
złożonym zadaniom. Z tego względu w II poł. XX wieku przeprowadzono kilka reform
scalających. W wyniku reformy z 1952 r. liczbę gmin zredukowano do 1037, natomiast
po reformie z lat 1962–1974 zostało ich 27817.
4. Współczesna struktura i podstawa prawna samorządu terytorialnego
Pozostałe reformy nie były aż tak spektakularne i obecnie Szwecja jest
podzielona na 21 okręgów (po szwedzku län jest odpowiednikiem polskiego
województwa) oraz 290 gmin (szwedzkie kommun)18. Jednostki samorządu
terytorialnego są bardzo zróżnicowane pod względem powierzchni i liczby ludności.
Samorząd terytorialny w Szwecji funkcjonuje na mocy Aktu o Formie Rządu
z 1974 roku. Zgodnie z rozdz. I art. 7 państwo dzieli się na jednostki samorządu
terytorialnego szczebla lokalnego (primärkommuner) i regionalnego (landstings-
kommuner). W Konstytucji zagwarantowane jest także prawo do podejmowania decyzji
w gminach i w okręgach przez wybieralne organy oraz prawo do pobierania podatków
na realizację zadań własnych19.
Najistotniejszym dokumentem ustalającym szczegółowe zasady i zakres
funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego jest Ustawa o samorządzie lokalnym
z 13 czerwca 1991 roku. Reguluje ona m.in.: podział na gminy i okręgi oraz
przynależność do nich, uprawnienia, organizację i działalność poszczególnych organów
samorządu lokalnego, wybór przedstawicieli, powoływanie zespołów i komisji, procedury
16 A. Lipska-Sondecka, op. cit., s. 57.17 M. Popławski, op. cit., s. 34.18 W polskiej literaturze różnie tłumaczona jest nazwa wyższego szczebla samorządu terytorialnegow Szwecji. Można spotkać się z określeniami takimi jak: województwo, okręg wojewódzki, okręgterytorialny, okręg, powiat, region. Autor w celu ujednolicenia nazewnictwa posługuje się nazwąokręg zgodnie z: Konstytucja Królestwa Szwecji, przeł. K. Dembiński, M. Grzybowski, Warszawa2000.19 Akt o formie rządu, rdz. 1, art. 7. http://rkrattsbaser.gov.se/sfst?bet=1974:152 (22.05.2017).
167
współdecydowania, administrację finansową, kontrolę oraz orzecznictwo o legalności
powziętych decyzji20.
Wszystkie okręgi i gminy są zorganizowane na tych samych zasadach prawnych.
Jednak w dwóch z nich – Gotland i Sztokholm, występują pewne różnice. Gotland składa
się tylko z jednej gminy, obejmującej całe terytorium okręgu. Rada tej gminy wypełnia
więc wszystkie zadania jakie są przypisane organom samorządowym wyższego
szczebla21. Organy okręgu Sztokholm, zgodnie z rdz. 2, art. 6 Ustawy o samorządzie
lokalnym, mogą przejmować odpowiedzialność za niektóre zadania gmin, jeżeli
współpraca nie może odbyć się w inny sposób22. Jest to spowodowane tym, że w skład
okręgu wchodzi stolica Szwecji – Sztokholm. Rada okręgu Sztokholm najczęściej
przejmuje zadania, które są zbyt rozległe i kosztowne do zarządzania dla
poszczególnych gmin oraz dotyczące rozwoju handlu i przemysłu w skali regionu23.
5. Rada gminy i rada okręgu
Prawo do podejmowania decyzji w gminach i w okręgach przysługuje
wybieralnym zgromadzeniom jakim są rady. W skład rady wchodzą stali członkowie i ich
zastępcy, wybierani przez społeczności lokalne w odbywających się co 4 lata wyborach
powszechnych. Wybory samorządowe organizowane są równocześnie z wyborami
parlamentarnymi. Czynne prawo wyborcze przysługuje osobom zarejestrowanym jako
mieszkańcy gminy lub okręgu, które są jednocześnie obywatelami Szwecji, innych
państw Unii Europejskiej, Islandii albo Norwegii oraz najpóźniej w dniu wyborów
ukończyli 18 lat i nie są pozbawieni swoich praw24. Podstawą do nabycia statusu członka
gminy przez jej mieszkańca jest posiadanie nieruchomości lub odprowadzanie podatku
dochodowego w danej gminie. Członkiem okręgu zostaje członek gminy znajdującej się
w obszarze tego okręgu25. Mandat może wygasnąć przed upływem kadencji na skutek:
utraty praw wyborczych, orzeczenia o nieważności wyborów do rady, bądź ujawnienia
pomyłki w trakcie powtórnego liczenia głosów, która miałaby wpływ na podział
mandatów. Dopuszczalne jest również zrzeczenie się mandatu, a także odebranie go
20 Local government in Sweden – organisation, activities and finance, the Ministry of Finance 2005, s. 7.21 Gotland, http://www.lansstyrelsen.se/gotland/en/Pages/default.aspx (10.06.2016 r.).22 The Swedish Local Government Act, rdz. 2, art. 6. http://rkrattsbaser.gov.se/sfst?bet=1992:308Zadania te dotyczą z reguły obszarów takich jak: transport publiczny, zaopatrzenie w wodę i gaz,czy planowania przestrzennego.23 Stockholm County Council, http://www.sll.se/om-landstinget/Information-in-English1/About-Stockholm-County-Council/ (05.06.2016 r.).24 The Swedish Local Government Act, rdz. 4, art. 2.25 M. Popławski, op. cit., s. 37.
168
przez radę w określonych Ustawą warunkach26. Zastępcy radnych również są wybierani
w wyborach bezpośrednich. Ich liczba nie może przekroczyć połowy składu rady gminy.
Zastępcy, pełniąc obowiązki radnego, korzystają ze wszystkich jego uprawnień27.
Czteroletnia kadencja rady rozpoczyna się 1 listopada w danym roku
wyborczym. Rada w zależności od wielkości gminy liczy od 31 do 101 radnych (zawsze
nieparzysta liczba). Wybiera spośród siebie przewodniczącego i co najmniej jednego
zastępcę. Jego zadaniem jest zwoływanie sesji, przewodniczenie obradom oraz
utrzymanie należytego porządku podczas spotkań28.
Rada jest odpowiedzialna za opracowanie regulaminu obrad, uchwalanie
budżetu gminy, wyznaczanie kierunków rozwoju. Posiada uprawnienia do nakładania
podatków oraz prawo powoływania i obsadzania innych organów samorządowych29. Do
kompetencji rady należy również wydawanie zarządzeń porządkowych, opinii,
zatwierdzanie planu finansowania bieżących zadań i spodziewanych inwestycji, ustalanie
obsady etatowej danej jednostki samorządu lokalnego, a także określanie
wynagrodzenia i ogólnych warunków pracy urzędników samorządowych30.
6. Komitet wykonawczy i komitety specjalne
Głównym organem zarządzająco-wykonawczym w gminie i w okręgu jest
komitet wykonawczy. Jest on obligatoryjnie powoływany przez radę, spośród członków
zwycięskiej partii politycznej.
Upartyjnienie organów samorządowych w Szwecji, w przeciwieństwie do państw
postkomunistycznych, jest postrzegane jaki zjawisko pozytywne. Agnieszka Lipska-
Sondecka stwierdziła, że: „Bardzo istotnym mechanizmem umożliwiających skuteczne
wykonywanie funkcji egzekutywy w modelu szwedzkim jest kreowanie jego składu
spośród członków partii politycznej, która w wyborach uzyskała największe poparcie. Wg
R.A.W. Rhodesa, taka zasada jest przeniesieniem aktywności politycznej mieszkańców
gmin szwedzkich, jak również bardzo sprawnie działającego systemu politycznego (…).
Upartyjnienie struktur uchwałodawczych i wykonawczych w rzeczywistości szwedzkiej
nie jest czymś niewłaściwym, ani też swoistą patologią, to prawidłowość w funkcjono-
waniu społeczności lokalnej. Wskazuje to na ogromny dystans, jaki dzieli państwa
26 Ibidem, s. 38.27 A. Lipska-Sondecka, op. cit., s. 64.28 The Swedish Local Government Act, rdz. 5, art. 1 oraz art. 5-7.29 Ibidem, rdz. 3, art. 9.30 A. Lipska-Sondecka, op. cit., s. 64.
169
Europy Środkowowschodniej od krajów skandynawskich w zakresie budowy podstaw
społeczeństwa obywatelskiego (…)”31.
Komitet wykonawczy odgrywa istotną rolę, odpowiadając m. in.: za
przygotowywanie projektu budżetu, planów ekonomicznych, planów zagospodarowania
przestrzennego, sprawowanie nadzoru nad administracją. W zakres jego obowiązków
wchodzą także: długoterminowe planowanie, sprawy ekonomiczne oraz współpraca
z radą i innymi organami samorządowymi w celu skoordynowania działalności danej
jednostki terytorialnej32.
Oprócz komitetu wykonawczego rada może powołać również inne rodzaje
komitetów, które różnią się ze względu na pełnione funkcje i zasięg działalności. Istnieją
komitety: działające na terenie całej gminy lub okręgu, wykonujące swe funkcje jedynie
na określonym obszarze, realizujące zadania w ramach podmiotów infrastruktury,
podległe innym komitetom, oraz wspólne dla różnych jednostek samorządowych33.
Ilość członków poszczególnych komitetów i ich wybór należy do rady. Kontrolą
zajmuje się komitet wykonawczy. Rady decydują samodzielnie jakie komitety są dla nich
niezbędne i za co powinny być odpowiedzialne. Wiele gmin łączy działalność
poszczególnych komitetów w celu realizacji zadań złożonych, bądź dzieli zadania
z jednej dziedziny pomiędzy kilka komitetów34.
7. Zadania gminy
Konstytucja Szwecji nie określa dokładnego podziału kompetencji między
organy państwowe i jednostki samorządu lokalnego. Za ustalanie zakresu obowiązków
na poszczególnych szczeblach administracji odpowiada parlament. Czyni to przede
wszystkim w formie ustaw. Natomiast o wykonywaniu zadań dodatkowych decydują
władze i mieszkańcy danej jednostki samorządowej35.
Zadania, jakie mają być realizowane na szczeblu gminy określają ustawy
regulujące różne dziedziny życia. Najistotniejsze z nich zawarte są w: Ustawie o świad-
czeniach socjalnych z 2001 r. (Socialtjänstlag)36, Ustawie o usługach medycznych z 1982 r.
(Hälso- och sjukvårdslag), Ustawie o ochronie zdrowia i środowiska z 1998 r. (Förordning
31 A. Lipska-Sondecka, op. cit., s. 65.32 Ibidem, s. 64-65.33 M. Popławski, op. cit., s. 46; The Swedish Local Government Act, rdz. 6 art.5.34 Local Government in Sweden, http://www.lysator.liu.se/nordic/mirror2/SI/security/ localgov.html (05.07.2016).35 Local government in Sweden – organisation…, s. 11.36 „Svensk författningssamling” 2001:453.
170
om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd)37, Prawie szkolnym z 2010 roku (Skollag)38.
Szczegółowo precyzują je wskazane w ustawach instytucje państwowe.
Jak wyżej wspomniano na działalność gmin składają się zadania obowiązkowe
oraz zadania fakultatywne. Zadania obowiązkowe gminy dotyczą: edukacji, opieki
społecznej, planowania zagospodarowania przestrzeni, ochrony środowiska, służb
ratowniczych. Zadania fakultatywne również mogą być związane z wymienionymi
wcześniej obszarami. Dodatkowo gminy podejmują aktywność w zakresie: kultury,
rekreacji i wypoczynku, dostarczania energii, utrzymania ulic, usług o charakterze
technicznym39.
Gminy ponoszą odpowiedzialność za system edukacji, z wyjątkiem szkolnictwa
wyższego. Prowadzą przedszkola, dziewięcioletnie szkoły podstawowe w których
odbywa się trójstopniowa edukacja dzieci w wieku od 7 do 16 lat, szkoły
ponadpodstawowe oraz szkolnictwo specjalne w zakres którego wchodzą m.in.: szkoły
dla osób niepełnosprawnych, dorosłych czy imigrantów. Zadania gmin z zakresu
narodowego systemu edukacji dzieci i młodzieży oraz narodowego systemu edukacji
dorosłych precyzuje wspomniana Ustawa szkolna40.
W ramach świadczenia usług socjalnych gminy zapewniają mieszkańcom usługi
określone w Ustawie o świadczeniach socjalnych. Należą do nich: opieka nad dziećmi,
starszymi, niepełnosprawnymi, a także specjalne świadczenia rodzinne. Gminy
dostarczają mieszkania i całodobową opiekę dla osób starszych oraz dla osób
niepełnosprawnych. Wspierają finansowo osoby w trudnej sytuacji materialnej. Warto
podkreślić, że w obszarze opieki socjalnej gminy posiadają dużą swobodę – mogą
projektować programy zgodnie z lokalnymi potrzebami i celami określonymi
w ustawie41.
Gminy zajmują się również planowaniem zagospodarowania terenu. W związku
z tym odpowiadają za budownictwo mieszkaniowe, szkoły, umiejscowienie zakładów
przemysłowych, projektowanie ulic, czy utrzymanie zieleni miejskiej42.
Część zadań zlokalizowanych na szczeblu gminy dotyczy ochrony środowiska
i zdrowia jej mieszkańców, z czym wiąże się eliminowanie warunków szkodliwych dla
człowieka oraz zapobieganie chorobom. Jest to ważny obszar działalności, do którego
37 „Svensk författningssamling” 1998:899.38 „Svensk författningssamling” 2010:800.39 M. Kardas, C. Kucharska, op. cit., s. 104.40 Local Government in Sweden…, s. 11; M. Popławski, op. cit., s. 85.41 Ibidem.42 Ibidem.
171
Szwedzi przywiązują dużą wagę. Dbałość o stan środowiska w Szwecji stoi na bardzo
wysokim poziomie, o czym świadczy chociażby 90-procentowy wskaźnik recyklingu
odpadów.
Zadania związane z ochroną środowiska realizowane są z reguły poprzez
działalność specjalnej komisji, która bada m.in.: jakość wody pitnej, poziom
zanieczyszczenia środowiska, warunki higieniczne w sklepach, restauracjach, miejscach
użyteczności publicznej. Przedsiębiorstwa gminne odbierają odpady komunalne,
prowadzą oczyszczalnie ścieków i dbają o czystość ulic43.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Public Finance System Overview: Swedish Local and Regional
Governments, RatingsDirect on the Global Credit Portal, Standard&Poor, 2011.
Na gminie spoczywa ciężar ochrony przeciwpożarowej, obrony cywilnej oraz planowania
awaryjnego na jej terytorium. Utrzymują służby ratownicze wchodzące w skład obrony
cywilnej, podlegające bezpośrednio straży pożarnej44.
43 Local government in Sweden, http://www.lysator.liu.se/nordic/mirror2/SI/security/localgov.html,(20.06.2016); M. Popławski, op. cit., s. 92-93.44 Ibidem.
172
8. Zadania okręgu
Zadania okręgów również można podzielić na obligatoryjne i fakultatywne.
Obowiązkiem samorządu regionalnego jest przede wszystkim zapewnienie opieki
medycznej i dentystycznej. W zależności od potrzeb i własnego uznania mogą również
wykonywać zadania z zakresu oświaty, kultury i turystyki. Część zadań okręgi realizują
wspólnie z gminami, o czym będzie mowa w dalszej części45.
Rady okręgu sprawują nadzór nad działalnością zdecydowanej większości
szpitali w Szwecji. Wyjątkiem są jedynie placówki prywatne oraz trzy gminy - Göteborg,
Malmö i Gotlandia, które są odpowiedzialne za prowadzenie własnych systemów opieki
medycznej46.
Opieka medyczna w Szwecji oraz umożliwiający jego funkcjonowanie system
ubezpieczeń społecznych są określane jako jedne z najlepszych na świecie. Każdy
rezydent posiada w Szwecji dostęp do świadczeń zdrowotnych na równi z obywatelami.
Pacjent nie może oczekiwać na usługi medyczne dłużej niż 90 dni. Bezpłatna opieka
medyczna przysługuje dzieciom i młodzieży do lat 20, natomiast starsi muszą dopłacać
do świadczonych im usług. Są jednak górne granice, zgodnie z którymi pacjent w ciągu
roku nie może dopłacić więcej niż 900 SEK, co stanowi 1 - 2 stawki dzienne
przeciętnego wynagrodzenia47. Rady okręgów prowadzą różne programy szkoleniowe
w zakresie pielęgniarstwa i innych zawodów medycznych (z wyjątkiem lekarzy), zarów-
no na poziomie ponadpodstawowym, jak i w ramach systemu szkolnictwa wyższego.
Współpracując z administracją państwową okręgi zapewniają wsparcie dla
małych i średnich przedsiębiorstw, które otrzymują dofinansowania z regionalnych
funduszy rozwojowych48. Wiele okręgów wdraża w życie różne projekty związane
z propagowaniem kultury w regionie, wspiera działalność teatralną, muzyczną. Organy
samorządowe często współorganizują festiwale, występy artystów i inne wydarzenia
o charakterze kulturalnym. Dzięki ich inicjatywom odrestaurowywane są również
obiekty dziedzictwa narodowego.
Niektóre zadania powierzone jednostkom samorządu terytorialnego wymagają
od nich współpracy. Najistotniejsze związane są z lokalnym i regionalnym transportem
publicznym, który często spoczywa na przedsiębiorstwach gminnych.
45 Local government in Sweden..., s. 11.46 Ibidem.47 Health care in Sweden, https://sweden.se/society/health-care-in-sweden/ (30.06.2016).48 Local government in Sweden..., s. 11.
173
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Public Finance System Overview: Swedish Local and Regional
Governments, RatingsDirect on the Global Credit Portal, Standard&Poor, 2011.
9. Finanse jednostek samorządu terytorialnego
Mnogość zadań stawianych jednostkom samorządu terytorialnego, wynikająca
z decentralizacji administracji publicznej w Szwecji, wiąże się z nakładami pieniężnymi,
niezbędnymi do ich realizacji. Samorządy, pełniące istotną rolę w szwedzkim modelu
państwa opiekuńczego, pochłaniają blisko 38 procent wydatków w sektorze publicznym
i skupiają 28 procent wszystkich zatrudnionych. Najważniejsze zadania gmin,
zlokalizowane w obszarze edukacji i usług socjalnych, pochłaniają blisko 60 procent
wszystkich nakładów. W przypadku okręgów, zadania związane z opieką zdrowotną
stanowią około 75 procent wydatków49.
Instytucja samorządu terytorialnego, na skutek reform scalających, zaczęła
rozwijać się gwałtownie i zyskiwać na znaczeniu w latach 60. i 70. XX w. Mimo że w la-
tach 80. proces ten nieco zwolnił, zrodziła się potrzeba przeprowadzenia reform syste-
mu finansowego na szczeblu samorządowym. Najważniejsze zmiany dotyczące finanso-
wania samorządów z budżetu państwa zostały wprowadzone w 1993 i 1996 roku.49 R. Nallathiga, The System of Local Government Finance: A Study of Select Countries, NIFM “Journal ofPublic Financial Management” Vol. 4, No. 2.
174
W wyniku pierwszej reformy, większość specjalnych dotacji państwowych
zastąpiono dotacjami ogólnymi. Odwrócono proporcje tak, że dotacje ogólne stanowią
obecnie około 2/3 wszystkich subwencji państwowych. Przyjęto obowiązującą do dziś
zasadę, zgodnie z którą skutki finansowe decyzji w których państwo zleca określone
działania jednostkom samorządu terytorialnego muszą być pokryte z budżetu państwa.
Taki obowiązek nie występuje w przypadku realizacji zadań dobrowolnie podjętych przez
ograny samorządowe oraz decyzji wpływających tylko pośrednio na sytuację samorządu.
Po wprowadzeniu reformy państwo zmniejszyło dotacje dla jednostek samorządowych
i dziś oscylują one w granicy 15 procent wszystkich wpływów. Celem dotacji jest
wyrównywanie różnic wynikających z wpływów podatkowych i wydatków w poszczegól-
nych gminach. Zmiany te okazały się niewystarczające, dlatego przystąpiono do prac
nad nowymi rozwiązaniami50.
Efektem intensywnych prac była reforma z 1996 r. wprowadzająca system
wyrównawczy. Został on gruntownie zreformowany ustawami, które weszły w życie
z dniem 1 stycznia 2005 roku. Jego głównym zadaniem jest wyrównywanie dochodów
i kosztów w przeliczeniu na jednego mieszkańca, przy czym istnieją odrębne systemy
wyrównawcze dla gmin i dla okręgów.
System opiera się na trzech głównych elementach. Pierwszy to dotacje
państwowe związane z liczbą ludności w danej jednostce samorządowej. Dwa kolejne
noszą nazwę Robin Hood Tax51 i opierają się na zasadzie „zabrać bogatym, dać
biednym”. W praktyce funkcjonuje to w ten sposób, że jednostki samorządowe
posiadające dochód w przeliczeniu na 1 mieszkańca powyżej średniej wspierają
finansowo te, których dochód jest mniejszy niż średnia krajowa. Odwrotna sytuacja ma
miejsce w przypadku wyrównywania kosztów ponoszonych przez gminy. System
wyrównawczy został zmodernizowany ustawami, które weszły w życie z dniem
1 stycznia 2005 r. Tym samym ukształtowany został obecny system finansowania
samorządów terytorialnych w Szwecji52.
W ramach wyrównywania dochodów jednostki samorządu terytorialnego
z potencjałem poniżej poziomu ustalonego przez państwo otrzymują dotację wyrów-
nawczą od państwa53. Natomiast gminy i okręgi, które tę średnią przekraczają uiszczają
50 Local government in Sweden…, s. 14; R.Nallathiga, op. cit.51 Nasuwa się w tym miejscu porównanie do polskiego „janosikowego”.52 Local government in Sweden…, s. 16.53 Takie rozwiązanie wynika z mocno zakorzenionej w szwedzkiej mentalności zasady jantelagen,zgodnie z którą wszyscy są równi, a ponadto nie należy manifestować w żaden sposób swojejwyższości na jakiekolwiek płaszczyźnie.
175
dodatkowe opłaty na rzecz państwa. Rozliczeniami wyrównawczymi zajmuje się
Szwedzka Agencja Podatkowa.
Wyrównanie kosztów związane jest z nakładami jakie ponoszą jednostki
terytorialne na realizację zadań obligatoryjnych. Zwiększone wydatki te mogą być
związane np.: z niekorzystną strukturą wiekową, warunkami otoczenia, transportem
publicznym, czy imigrantami. Katalog tych przyczyn jest ściśle określony i opiera się na
jasnych kryteriach. Podobnie jak w przypadku wyrównywania dochodów, gminy i okręgi
znajdujące się w niekorzystnej sytuacji otrzymują dotacje od państwa, natomiast
pozostałe gminy uiszczają dodatkowe opłaty54.
Dochody jednostek samorządowych w Szwecji55
Źródło dochodu Gminy Okręgi
Wpływy z podatków 68 % 74 %
Granty rządowe 11 % 6 %
Opłaty i prowizje 7 % 3 %
Specjalne dotacje rządowe 5 % 3 %
Czynsze i dzierżawy 3 % -
Sprzedaż usług i umowy 1 % -
Dotacja na badania farmaceutyczne - 10 %
Inne wpływy 5 % 5 %
Źródło: opracowanie własne na podstawie Olga Miroshnyk, Institute of local self – government in
Sweden, National Security & Defence, 2009 (1), http://www.razumkov.org.ua/eng/files/category_
journal/NSD105_eng_8.pdf, (07.08.2016 r.).
Wpływy finansowe do gmin pochodzą z różnych źródeł. Najważniejszym są po-
datki, które stanowią blisko 70 procent wszystkich wpływów. Mniej istotne są granty
rządowe, różnego rodzaju opłaty, wpływy z tytułu sprzedaży usług, czynszów
i dzierżaw56.
54 M. Popławski, op. cit., s. 61-73; Local government in Sweden…, s. 16.55 Dane przedstawione w tabeli przedstawiają wpływy finansowe jednostek samorządowych z 2006r., jednak przez ostatnie lata proporcje między wpływami nie ulegają większym zmianom.56 M. Popławski, op. cit., s. 58-59.
176
Szwedzki system podatkowy jest bardzo rozbudowany, co jest bezpośrednim
następstwem polityki realizującej koncepcję welfare state. Szeroki zakres usług
socjalnych i medycznych, darmowa edukacja, świadczenia pieniężne dla potrzebujących
wymagają ogromnych nakładów finansowych, dlatego podatki w Szwecji należą do
najwyższych na świecie. Obecnie można jednak zaobserwować tendencję spadkową,
biorąc pod uwagę stosunek podatków do PKB Szwecji. W 2003 r. stanowiły one 45,6
procent PKB, natomiast w 2013 r. 42,8 procent co dało Szwecji szóste miejsce w Europie
(najwyższe podatki w Danii – 48 procent PKB)57.
Największe wpływy samorządom lokalnym zapewnia podatek od osób
fizycznych. Jest to podatek gminny, którego wysokość zależy od decyzji władz
lokalnych. Dzieli się na trzy rodzaje: z tytułu zatrudnienia, z tytułu prowadzenia
działalności gospodarczej oraz z tytułu posiadanego kapitału. Tylko ten ostatni rodzaj
podatku dochodowego jest podatkiem państwowym58.
Cechą systemu finansowego na szczeblu lokalnym w Szwecji jest również
wymóg zbilansowanego budżetu. Jego zasady zostały określone w ustawie o
samorządzie terytorialnym. Projekt budżetu przygotowuje komitet wykonawczy.
Następnie rada przyjmuje projekt oraz stawki podatkowe na kolejny rok kalendarzowy.
Zgodnie z ustawą, powinna to zrobić najpóźniej do końca listopada, a w szczególnych
przypadkach do końca grudnia. Plan budżetowy powinien być sporządzony tak, żeby
wydatki były mniejsze niż dochody59.
Jak już wyżej wspomniano, samorządy terytorialne posiadają prawo do pobiera-
nia lokalnych podatków w celu realizacji powierzonych im zadań. Wynika ono bezpo-
średnio z art. 4 rdz. 14 Aktu o formie rządu. Jednak ze względów ekonomicznych w latach
1991–1993, zakazano podwyższania podatków lokalnych, natomiast w 1994 r. wprowa-
dzono specjalne dotacje dla jednostek samorządowych, które utrzymywały je na niez-
miennym poziomie. Sytuacja zaczęła wracać do normy pod koniec lat 90. XX wieku60.
Oprócz podatków i dotacji państwowych władze lokalne uzyskują wpływy
finansowe pobierając opłaty za niektóre usługi. Mogą one obejmować dodatkową opiekę
nad dziećmi, starszymi, usługi medyczne itp. Mniej istotne są przychody z tytułu
odsetek, czy sprzedaży akcji spółek będących własnością władz lokalnych61.
57 Taxation trends in the European Union, Data for the EU Member States, Iceland and Norway, 2015edition, Eurostat, s. 121-124.58 M. Popławski, op. cit., 60.59 The Swedish Local government act, rdz. 8.60 Local government in Sweden..., s. 15.
177
10. Audyt i kontrola działalności samorządu
Audyt to niezależna działalność doradcza oraz weryfikująca, która ma na celu
usprawnienie operacyjne danej organizacji, pomoc w osiągnięciu jej celów oraz
udoskonalanie zarządzania ryzykiem i organizacją. W przypadku samorządów lokalnych
najczęściej mówimy o audycie finansowym, zajmującym się badaniem sprawozdania
finansowego przedstawiającym sytuację gospodarczą danej jednostki terytorialnej.
Szwecja w porównaniu do innych krajów europejskich posiada jednak dość
specyficzny system audytu na szczeblu samorządowym. Obejmuje on również kontrolę
polityczną oraz kontrolę stanowisk kierowniczych. Działalnością rewizyjną zajmują się
politycy, którzy wraz z zastępcami są wybierani przez rady na początku kadencji.
W każdej gminie i okręgu musi działać co najmniej trzech audytorów wraz z zastępcami.
Audytorzy są niezależni od władz rządowych i uważani za lokalny instrument ochrony
interesów obywateli62.
Funkcje audytora z reguły pełnią osoby, które nie są wyspecjalizowane w tej
dziedzinie. Dlatego korzystają oni z fachowych ekspertyz przygotowywanych przez
specjalistów z różnych dziedzin. W tej kwestii ustawa o samorządzie terytorialnym nie
stawia żadnych wymagań, pozostawiając władzom lokalnym organizacyjną swobodę
w tym zakresie.
Do zadań audytorów należy kontrola działalności komitetów, przedsiębiorstw
gminnych, oraz federacji lokalnych, o których mowa w art. 17 i 18 rdz. 3 Ustawy
o samorządzie lokalnym. Kontroli nie podlega jednak rada. Działalność audytorów polega
na badaniu działań przeprowadzanych przez wskazane organy pod względem prawno-
proceduralnym i finansowym. Jeżeli wykazane w trakcie inspekcji nieprawidłowości
nasuną podejrzenie popełnienia przestępstwa, czy zlekceważenia zalecenia sądu
administracyjnego, audytor jest zobowiązany przedstawić odpowiedni raport radzie.
Ponadto audytorzy corocznie sporządzają sprawozdanie z całej swojej działalności,
zawierając w nim wyniki kontroli oraz nasuwające się w związku z nią spostrzeżenia
i wnioski63.
Jednostki samorządowe realizują łącznie blisko 70 procent wszystkich zadań
publicznych, stąd też niezbędna jest kontrola prawna, ekonomiczna i polityczna tych
jednostek przez państwo. Nadzór państwa nad władzami lokalnymi jest sprawowany za
61 Ibidem, s. 17.62 Sveriges Kommuner och Landstig, 2014 1 (5), http://skl.se/download/18.59311cdd145ac7ef71cd2666/1400766421399/Audit_and_accountability_local_government_Sweden_2014_SALAR.pdf,(10.07.2016).63 M. Popławski, op. cit., s. 50-53; The Swedish Local Government Act, rdz. 9.
178
pośrednictwem agencji rządowych takich jak np.: Krajowa Rada Zdrowia i Opieki
Społecznej, Narodowa Agencja Edukacji, a na szczeblu okręgu również przez urzędy
wojewódzkie.
Kontrola państwowa pełni dwojaką rolę – z jednej strony nadzoruje, czy
działania władz lokalnych są zgodne z przepisami prawa, a z drugiej wskazuje
niedociągnięcia wraz z możliwościami ich usunięcia. W ramach kontroli nie można
unieważnić poszczególnych decyzji, jednak istnieje możliwość wstąpienia na drogę
sądową celem ich weryfikacji, bądź nałożenia kary finansowej64.
Działalność władz samorządu lokalnego mogą również kontrolować mieszkańcy
danej jednostki terytorialnej. Każdy z nich ma prawo do informacji na temat działań
swoich przedstawicieli. Jeżeli zostaną wykryte dane nieprawidłowości, mieszkańcy mogą
wystosować wniosek do odpowiednich organów lub samodzielnie wstąpić na drogę
sądową. Sąd może uchylić wadliwą decyzję, choć nie może zastąpić jej wydając
orzeczenie merytoryczne.
Osoba bezpośrednio dotknięta skutkiem decyzji związanej z wykonywaniem
zadań z zakresu administracji publicznej na szczeblu samorządowym może złożyć
skargę administracyjną. Dotyczy to takich spraw jak: pomoc społeczna, usługi
medyczne, czy wydanie pozwolenia na budowę65.
11. Konkluzje dotyczące szwedzkiego modelu samorządu terytorialnego
Szwecja to 9 milionowe państwo, które przede wszystkim dzięki wprowadzeniu
w latach 30. XX w. polityki realizującej koncepcję welfare state zyskało sporą
popularność. Dla wielu model szwedzki jest swego rodzaju trzecią drogą, kompromisem
między nieograniczonym wolnorynkowym kapitalizmem, a bezpieczeństwem socjalnym
stagnacyjnych komunistycznych dyktatur. Krytycy modelu szwedzkiego już od dawna
przewidują jego upadek i doszukują się przejawów dezaktualizacji. Mimo tego Szwecja
nadal powszechnie kojarzy się z rozwojem, wysokim poziomem życia, rozbudowaną
opieką socjalną i medyczną66.
Jedną z przyczyn dobrej kondycji modelu „państwa opiekuńczego” w Szwecji jest
właśnie silna decentralizacja i rozbudowane struktury samorządu lokalnego. Jak już
wyżej wspomniano, blisko 70 procent zadań z zakresu administracji publicznej jest
realizowanych w gminach i okręgach. Takie rozwiązanie współgra z wrodzonym
u Szwedów poczuciem solidarności i zaangażowaniu w życie lokalnej społeczności. Mimo
64 Local government in Sweden...., s. 13.65 Ibidem.66 Szwecja. Przewodnik nieturystyczny, Warszawa 2010, s. 9.
179
interwencjonizmu państwowego, który jest nieodłącznym elementem prowadzonej przez
Szwecję polityki, z powodzeniem można uznać, że jej mieszkańcy tworzą społeczeństwo
obywatelskie, nie ustępując w tym względzie innym państwom kapitalistycznym67.
Sprawna działalność organów samorządowych sprawia, że państwo powierza im
coraz więcej zadań do realizacji, czuwając jednocześnie nad ich należytym wykonaniem.
Umożliwia to system finansowania, gruntownie zreformowany w latach 90. XX wieku.
Dziś subwencje państwowe dla samorządu nie przekraczają 15 procent ich środków
finansowych. Zdecydowana większość to wpływy własne, co daje władzom lokalnym
niezależność i umacnia ich pozycję.
Szwedzi stworzyli system terytorialnej władzy samorządowej, który jest
pozytywnie postrzegany przez mieszkańców innych państw. Ramy instytucjonalne dla
samorządu lokalnego w Szwecji zostały uznane przez agencję ratingową Standard
& Poor’s za jedne z najbardziej sprzyjających na świecie i zostały uhonorowane
najwyższym indeksem - AAA68.
Wydaje się, że proces decentralizacji i wzmacniania samorządu terytorialnego
będzie trwał nadal. Przykład Szwecji pokazuje, że nie zawsze warto podążać za świato-
wymi trendami, chociażby popularnym w II poł. XX w. neoliberalizmem. Każdy kraj jest
wyjątkowy i niepowtarzalny, dlatego mając na uwadze skuteczność wprowadzanych
zmian trzeba brać pod uwagę jego specyfikę. Właśnie takie podejście, nie zaś
kopiowanie gotowych rozwiązań, jest podstawą do osiągnięcia sukcesu na miarę Szwecji.
Marek Mierzwa: student II roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji w Lublinie. W roku
akademickim 2015/2016 r. wygrał lokalny konkursu z prawa rzymskiego oraz uczelniany konkurs z
historii doktryn politycznych i prawnych. Reprezentował UMCS na ogólnopolskiej Olimpiadzie
Historyczno-Prawnej im. Prof. M. Szczanieckiego, zajmując I miejsce. Pełni funkcję
Przewodniczącego Sekcji Prawa Cywilnego Studenckiego Koła Naukowego Prawników UMCS. Jest
stypendystą Rektora UMCS.
67 Ibidem, s. 78-90.68 Public Finance System Overview: Swedish Local and Regional Governments, RatingsDirect on theGlobal Credit Portal, Standard&Poor, s. 2.
180
Socialtjänstlag, „Svensk författningssamling” 2001:453.
Förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, „Svensk författningssamling” 1998:899.
Skollag, „Svensk författningssamling” 2010:800.
Local government in Sweden – organisation, activities and finance, the Ministry of Finance, Stockholm
2005.
Public Finance System Overview: Swedish Local and Regional Governments, RatingsDirect on the Global
Credit, RatingsDirect on the Global Credit Portal, Standard&Poor.
Sveriges Kommuner och Landstig, 2014 1(1).
Taxation trends in the European Union, Data for the EU Member States, Iceland and Norway, Eurostat, 2015
edition, Eurostat.
Kardas M., Kucharska C., Analiza porównawcza modeli samorządu terytorialnego Niemiec, Wielkiej
Brytanii i Szwecji, „Colloquium Wydziału Nauk Humanistycznych i Społecznych Akademii Marynarki
Wojennej” 2011 nr 1 (1).
Kersten A., Historia Szwecji, Wrocław 1973,
Kościewicz D., Kulturowe uwarunkowania państwa dobrobytu – wybrane zagadnienia, „Społeczeństwo
i Ekonomia” 2014, nr 1 (1).
Lipska-Sondecka A., Samorząd Terytorialny Republiki Federalnej Niemiec, Szwecji i Hiszpanii,
Koszalin 2005.
Popławski M., Samorząd terytorialny w Królestwie Szwecji, Toruń 2007.
Wielka Encyklopedia Geografii, t. 1: Europa, Oxford Educational, 2005.
Nallathiga R., The System of Local Government Finance: A Study of Select Countries, NIFM “Journal
of Public Financial Management” Vol. 4, No. 2.
Szwecja. Przewodnik nieturystyczny, Warszawa 2010.
http://www.government.se/legal-documents/2004/09/ds-200431/.
http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/szwecja-a1.html.
http://www.lysator.liu.se/nordic/mirror2/SI/security/ localgov.html.
http://www.sll.se/om-landstinget/Information-in-English1/About-Stockholm-County-Council/.
https://sweden.se/society/health-care-in-sweden/.
http://rkrattsbaser.gov.se/sfst?bet=1992:308.
http://rkrattsbaser.gov.se/sfst?bet=1974:152.
arkuszy wydawniczych 1,1
__________________________________________
181
Regina Pacanowska, Koncepcja samorządu w działalności i publicystyce Maurycego Zdzisława
Jaroszyńskiego (1890–1974), „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN: 2300-2662, s. 182-202.
Koncepcja samorządu w działalności i publicystyce Maurycego
Zdzisława Jaroszyńskiego (1890–1974)
Local Government Theory in Activities and Works of Maurycy Zdzislaw Jaroszynski
(1890–1974)
Abstrakt
Artykuł przedstawia biografię zawodową Maurycego Zdzisława Jaroszyńskiego.
Ukazanie losów zawodowych prof. Jaroszyńskiego stanowi przyczynek do prezentacji
jego koncepcji samorządu, która powstawała nie tylko na gruncie publikowanych prac
naukowych, ale także w ramach prowadzonej przez niego działalności samorządowej.
M. Jaroszyński ukończył Uniwersytet Lwowski w 1912 roku, był także uczestnikiem
I wojny światowej. Po jej zakończeniu zaangażował się w działalność samorządową w II
Rzeczypospolitej, pełniąc między innymi funkcję starosty w Rawie Mazowieckiej
i Mławie. Obok praktyki we władzach samorządowych aktywnie brał udział w dyskusjach
prowadzonych nad modelem samorządu w II RP oraz uczestniczył w działaniach
podejmowanych na rzecz tworzenia organizacji, która reprezentowałaby interesy
związków powiatowych na forum ogólnopolskim. Od 1925 r. prowadził wykłady
z ustroju samorządu terytorialnego w Wolnej Wszechnicy Polskiej, po uzyskaniu tytułu
profesora nadzwyczajnego także w Szkole Głównej Handlowej. Jednocześnie w tym
okresie stale publikował artykuły w czasopismach naukowych poświęconych
problematyce samorządowej. Po zakończeniu II wojny światowej objął kierownictwo
Katedry Prawa Administracyjnego (początkowo Katedry Nauki Administracji i Prawa
Administracyjne) na Uniwersytecie Warszawskim. Przez cały okres działalności
zawodowej pełnił także inne ważne funkcje w organizacjach państwowych i uczelnian-
ych, m.in w Komisji dla Usprawnienia Administracji Publicznej, Związku Rewizyjnego
Samorządu Terytorialnego, czy Polskiej Akademii Nauk. M. Jaroszyński był zwolenni-
kiem państwowej szkoły samorządu, stał na stanowisku, że samorząd jest jak najściślej
połączony z państwem, wykonując zadania administracji publicznej. Jego zdaniem sa-
morząd jest organem państwa, służącym realizacji państwowych zadań, które są nie-
ograniczone pod względem swego zakresu, całkowicie państwu podporządkowanym, a róż-
182
niącym się pod względem prawnym tylko od innych organów państwowych,
realizujących podobne zadania, przymiotem niezależności.
Słowa kluczowe: Maurycy Zdzisław Jaroszyński, samorząd
Abstract
This paper presents the biography of Maurice Zdzisław Jaroszyński. The main
aim of the paper is to present the prof. Jaroszyński concept of self-government, which
was created not only in the scientific field, but also within the scope of his self-
government activity. Maurycy Jaroszyński graduated from Lviv University in 1912 and
was also a participant in the First World War. After the war he became involved in self-
government activity in the Second Polish Republic, serving, among other things, as
a starost in Rawa Mazowiecka and in Mława. Apart from practice in local government
authorities, he actively participated in discussions on the model of self-government in
the Second Republic of Poland and took active part in activities aimed at establishing an
organization that would represent the interests of the poviat unions in the nationwide
forum. From 1925 he lectured at the Free Polish University, also after receiving the title
of Associate Professor at the Warsaw School of Economics. At the same time he
published articles in scientific journals devoted to self-government at that time. After
the end of World War II, he assumed the Head of the Department of Administrative Law
(originally the Department of Administrative Science and Administrative Law) at the
University of Warsaw. Throughout his career he also held other important functions in
state and university organizations, including the Commission for the Improvement of
Public Administration, the Territorial Self-Government Union or the Polish Academy of
Sciences. Maurycy Jaroszyński was a supporter of the state self-government school and
in his opinion the self-government, as a part of the public administration, is very
strongly connected with the state. According to Jaroszyński, the self-government is the
body of the state, serving the state's tasks, which are unlimited in scope, completely
subordinate to the state, and differing in legal terms from other state organs carrying
out similar tasks, only by the nature of independence.
Keywords: local government, Maurycy Zdzislaw Jaroszynski
Samorząd terytorialny, niezależnie od różnic w poglądach na jego miejsce
w strukturach administracji państwowej, zgłaszanych przez zwolenników różnych opcji
183
politycznych, w minionym stuleciu postrzegany był przez publicystów i polityków jako
szkoła demokracji i wychowania obywatelskiego, jako nośnik postępu i nowych
rozwiązań cywilizacyjnych. Rolę i znaczenie władz samorządowych szczególnie mocno
podkreślano w polskiej publicystyce okresu zaborów i początkach XX wieku 1. Wśród
działaczy samorządowych II Rzeczypospolitej zarówno znajomością zagadnień prawnych,
niepospolitym piórem publicysty, jak też doświadczeniem i aktywnością w pracy
samorządowej wyróżniał się prawnik i administratywista Maurycy Zdzisław Jaroszyński.
Przerwana w 1939 r. ciągłość działania władz samorządowych i późniejsza
likwidacja samorządu w 1950 r. spowodowała, że doświadczenia samorządowe okresu II
Rzeczypospolitej w dużej mierze uległy zapomnieniu. Międzywojenne rozwiązania
ustrojowe i dorobek polskiej myśli samorządowej tego okresu nie stanowiły w praktyce
istotnej płaszczyzny odwoławczej w działaniach podejmowanych nad przywróceniem
samorządu w Polsce czy pracach nad ustawą o samorządzie terytorialnym. Instytucje
samorządowe nie znajdowały się w centrum uwagi ani działaczy opozycji ani tym
bardziej polityków z kręgów PZPR. W tym okresie brakowało osób z doświadczeniem w
działalności samorządowej. Autor reformy samorządowej Jerzy Regulski w swoich
publikacjach podkreślał wielokrotnie, jak trudno było budować samorząd w sytuacji,
kiedy „pokolenie działaczy samorządowych dawno już przeminęło”2. Do okresu
międzywojennego nawiązywano jednak w niemal każdej samorządowej publikacji. To
były wszak jedyne polskie wzorce, jedyny okres, gdzie funkcjonowały władze
samorządowe i do tradycji międzywojennych można było nawiązywać czy się
odwoływać, zamierzając kształtować tożsamość lokalnych społeczności3.
Maurycy Jaroszyński4 urodził się 2 maja 1890 r. w Piasecznej w powiecie
sandomierskim. Ojciec, Wacław był oficjalistą w zarządzie dóbr Moszyńskich-Potockich,
matką Maria z Hoeschlów. W 1908 r., po ukończeniu gimnazjum w Tarnowie rozpoczął
studia na wydziale prawa i nauk politycznych Uniwersytetu Lwowskiego – uczelni, na
której wykładali m.in. Oswald Balzer i Władysław Abraham, znani w Europie przedstawi-1 Zob. S. Wójcik, Samorząd terytorialny w Polsce w XX wieku. Myśl samorządowa – historia i współczes-ność, Lublin 1999.2 J. Regulski, Samorządna Polska, Warszawa 2005, s. 13.3 C. Burek, Status prawny wójta w samorządzie gminy wiejskiej II RP, „Samorząd Terytorialny” 2008, nr3; M. Grzybowska, Samorząd miejski w II Rzeczypospolitej, „Samorząd Terytorialny” 2006, nr 6;M. Klimek, Samorząd miast II Rzeczypospolitej. Publiczna debata i rozwiązania ustrojowe, Lublin 2006;R. Pacanowska, Samorząd powiatowy w Wielkopolsce 1919–1939, Poznań 2006; M. Podkowski,Samorząd gminny w Wielkopolsce 1919–1939, Wrocław 2007; R. Szwed, Samorząd terytorialnyw Drugiej Rzeczypospolitej (1918–1939). Zarys problematyki, [w:] id., Samorządowa Rzeczpospolita1918–1939. Wybór rozpraw i artykułów, Częstochowa 2000.4 Chciałabym podziękować prof. Adamowi Jaroszyńskiemu – synowi Maurycego Jaroszyńskiego zaokazaną pomoc, udostępnione materiały oraz cenne uwagi i wskazówki udzielane w trakcie pisaniatekstu.
184
ciele szkoły prawno-historycznej oraz specjaliści prawa, jak Stanisław Gąbiński,
długoletni radny lwowski. W okresie studenckim, włączając się w nurt organizacji
niepodległościowych, był członkiem Zarzewia oraz paramilitarnych Drużyn Strzeleckich.
Pracując zawodowo w Związku Kółek Rolniczych we Lwowie nawiązał kontakt z ruchem
ludowym i należał do tzw. grupy Bolesława Wysłoucha i Jana Dąbskiego – „Niezależnych
Ludowców”. Po ukończeniu w 1912 r. studiów prawniczych przez dwa lata pracował jako
aplikant sądowy, potem adwokacki w administracji lwowskiego wymiaru sprawiedliwoś-
ci. Tytuł doktora nauk prawnych otrzymał w 1914 roku. Nie zdołał jednak podjąć pracy
naukowej czy badawczej, należał bowiem do tego pokolenia, które niemal prosto
z uczelni czy szkoły trafiło na front. W 1915 roku został zmobilizowany i wcielony do 55
pułku piechoty armii austriackiej; uczestniczył m.in. w tzw. kampanii włoskiej. Ciężko
ranny w 1916 roku do regularnego wojska nie wrócił, należał do półinwalidzkich formacji
wojskowych, gdzie dosłużył się stopnia podporucznika. Aresztowany przez nacjonalistów
ukraińskich przebywał w obozie jenieckim w Kołomyi (tzw. Kosaczów).
Wraz z zakończeniem działań wojennych włączył się w proces budowy struktur
administracyjnych odrodzonego państwa polskiego. Jako absolwent wydziału prawa
rozpoczął w 1919 r. pracę w administracji powiatowej na terenie dawnego Królestwa
Polskiego, gdzie dotkliwie odczuwano brak wykwalifikowanej kadry urzędniczej5. Przez
kilka miesięcy pracował w Starostwie Powiatowym w Mińsku Mazowieckim, by jeszcze
w tym samym roku objąć kluczowe dla administracji terenowej II Rzeczypospolitej
stanowisko starosty powiatowego, początkowo w Rawie Mazowieckiej (1919–1921),
później w Mławie (1921–1925). Ponieważ urząd ten obejmowali w początkach II Rzeczy-
pospolitej szczególnie często przedstawiciele lokalnej elity intelektualnej, przygotowany
do pracy w administracji absolwent prawa stanowił pozytywny wyjątek6. Starosta
opowiadał w tym czasie za spokój i bezpieczeństwo na terenie powiatu, przewodniczył
również pracom organów samorządowych tego szczebla - sejmiku i wydziału powiato-
wego. Połączenie w ramach jednego stanowiska tak dużych uprawnień nie zyskało
aprobaty M. Jaroszyńskiego. „Że starosta jest z urzędu przewodniczącym wydziału, jest
rzeczą słuszną, (...) i dziś jest to konstytucyjną koniecznością – pisał w 1923 roku.
Natomiast oddanie staroście z urzędu przewodnictwa także i w sejmiku nie wydaje mi
się słuszne i celowe. Przeciwnie, sądzę, że w ten sposób bez potrzeby wzmacnia się5 J. Mierzwa, Starostowie Polski międzywojennej: portret zbiorowy, Kraków 2012.6 Id., Starosta powiatowy jako przywódca elit lokalnych II Rzeczypospolitej, [w:] Regionalne elity politycz-ne II i III RP, red. M. Dajnowicz, Białystok, 2012. s. 87.
185
przewagę administracji państwowej w samorządzie i z wielką szkodą dla samorządu
podnosi się znaczenie czynnika biurokratycznego”7.
Pełniąc obowiązki starosty i przewodniczącego wydziału powiatowego aktywnie
uczestniczył w ogólnopolskiej dyskusji na rzecz ujednolicenia rozwiązań ustrojowych
w samorządzie8. Problematyce tej poświęcone były pierwsze ogłoszone drukiem prace:
„Stosunek samorządu gminnego do powiatowego” oraz opublikowane w 1923 r. w serii
„Biblioteka Komunalna Wendego” obszerne studium ukazujące zróżnicowanie ustrojowe
samorządów w poszczególnych zaborach - „Samorząd Terytorialny. Stan obecny.
Wnioski do reformy”. W pracy tej, jak pisali w artykule wspomnieniowym jego uczniowie
Wacław Brzeziński i Jerzy Starościak zawarł „swoje credo odnośnie do roli samorządu
w okresie odbudowy państwa”, opierając je na przekonaniu, że „samorząd jest szkołą
zarządzania w państwie demokratycznym”9. Odwołując się do okresu zaborów
podkreślał: „I dzisiaj ta rola wychowawcza samorządu nie jest bez znaczenia. I dzisiaj
oczekujemy od instytucyj samorządowych wychowania mas, które z natury samorządu
do udziału w nim są powołane, i wyrobienia działaczów, których nam brakuje we
wszystkich dziedzinach państwowego życia. Jednakowoż dzisiaj (...) na plan pierwszy
występuje moment inny: samorząd jako podstawowa forma organizacji wewnętrznego
życia państwowego i jedno z najważniejszych ogniw w mechanizmie wewnętrznego
zarządu państwem”10.
W toku trwającej w 1923 r. w kraju dyskusji nad rozwiązaniami w zakresie
finansów samorządowych M. Jaroszyński, podobnie jak zdecydowana większość
działaczy samorządowych, nie szczędził słów krytyki pod kątem rządowych projektów.
W drukowanych na łamach tygodnika „Samorząd” artykułach zwracał m.in. uwagę na
błędy popełniane w trakcie przygotowywania projektów ustaw samorządowych, w tym
brak odpowiednich kwalifikacji i elementarnej niejednokrotnie znajomości zagadnień
samorządowych wśród odpowiedzialnych za realizację rządowej polityki wysokich
urzędników państwowych administracji centralnej. Ta sytuacja powodowała w praktyce
wiele błędów i niedociągnięć widocznych w przygotowywanych aktach prawnych,
rządowych rozporządzeniach wykonawczych czy okólnikach ministerstwa spraw wew-7 M. Jaroszyński, Samorząd terytorialny. Stan obecny. Wnioski do reformy, Warszawa 1923, s. 32.8 Zob. Samorząd w polskiej myśli politycznej XX wieku, red. G. Radomski, Toruń 2006; J. Mierzwa,Działalność wojewódzkich i powiatowych struktur bezpieczeństwa, [w:] Praca i społeczeństwo DrugiejRzeczypospolitej, red. W. Mędrzecki, C. Leszczyńska, seria: „Metamorfozy społeczne”, t. 9,Warszawa 2014.9 J. Starościak, Maurycy Jaroszyński 1890-1974, „Państwo i Prawo” 1974, nr 5, s. 113.10 M. Jaroszyński, Samorząd terytorialny. Stan obecny..., s. 5.
186
wewnętrznych i ministerstwa finansów11. Za podstawową ich przyczynę uznawał to, że
„rodzą się one w ciszy biur ministerialnych, w oderwaniu od życia, bez współudziału
ludzi praktyki, a nawet teoretyków, zawodowo z pracą kodyfikacyjną obeznanych”.
W związku z tym postulował m.in., aby wszystkie projekty ustaw samorządowych były
opiniowane przez związki i zrzeszenia samorządowe12. Proponowane przez rząd zmiany
w systemie finansów komunalnych, szczególnie wydzielenie pod względem finansowym
małych miast z powiatowych związków komunalnych, uznał za błędne. Podkreślał, że
ustawa spowoduje “niesłuszne uprzywilejowanie” miast, które będą mogły na własne
potrzeby wykorzystać wszystkie źródła dochodowe z obszaru miejskiego, ze szkodą dla
powiatów. Zwracał równocześnie uwagę, że na terenie miast znajduje się szereg
urządzeń służących zarówno ludności miejskiej jak i wiejskiej, a finansowanych z budże-
tów związków powiatowych (szpitale, zakłady opieki, szkoły średnie). „Związki powiato-
we budują także i utrzymują drogi, które umożliwiają dojazd mieszkańcom wsi do miast,
a tym samym służą rozwojowi gospodarki miejskiej – argumentował. Zwolnienie
ludności miejskiej od świadczeń finansowych na rzecz budżetu powiatowego, który
finansuje urządzenia służące tej ludności, uznał „za pozbawione wszelkiego uzasadnie-
nia i w zupełności chybione”13. Po wejściu w życie postanowień negowanej przez środo-
wiska samorządowe uchwalonej w okresie szalejącej inflacji ustawy z 1923 r., oceniając
stan finansów gminnych odnotował: „Ustawa o finansach komunalnych zawiodła więc
[…] w ogóle w stosunku do całej Rzeczypospolitej. Zamiast zawarowania możliwości
prawidłowego rozwoju stała się ona zawadą, tamującą wszelki postęp gospodarki gmin-
nej, jakiego domaga się życie”14.
Szczegółowej analizie finansów samorządowych na obszarach dawnych zaborów
poświęcone były również kolejne wydane drukiem publikacje: „Oszczędność w organi-
zacji administracji powiatowych związków komunalnych”15 oraz „Znaczenie opłat drogo-
wych w dochodach powiatowych związków komunalnych”, wydrukowane łącznie
z opracowaniem – „Gospodarka gmin wiejskich w Polsce na tle stanu finansów gmin-
11 Zob. R. Pacanowska, Państwo wobec samorządów. Od zmiany w systemie finansów komunalnych doustawy scaleniowej z 1933 roku, [w:] Państwo i społeczeństwo Drugiej Rzeczypospolitej, red. J. Żarnowski,seria „Metamorfozy społeczne”, t. 8, Warszawa 2014, s. 85-109.12 M. Jaroszyński, O metodach tworzenia ustaw o samorządzie, „Samorząd” 1923, nr 10, s. 150.13 Id., Uwagi o rządowym projekcie o tymczasowym uregulowaniu finansów komunalnych ,„Samorząd” 1923, nr 17, s. 255.14 Id., Gospodarka gmin wiejskich w Polsce na tle stanu finansów gminnych. Znaczenie opłat drogo-wych w dochodach powiatowych związków komunalnych, Warszawa 1926, s. 112.15 Id., Oszczędność w organizacji administracji powiatowych związków komunalnych. Przekazaniesamorządowi terytorialnemu agend administracji urzędów państwowych, [w:] W. Gajewski, Samo-rząd powiatowy w Rzeczypospolitej z punktu widzenia polityki oszczędnościowej, Warszawa 1924.
187
nych”. W tej ostatniej pracy podkreślał znaczenie gminy wiejskiej, jako „zasadniczej
i najważniejszej komórki w organizmie państwowym”. „Ona ogarnia najprostsze wpraw-
dzie, lecz zarazem najkardynalniejsze przejawy życia zbiorowego – uzasadniał –
zaspokaja najprostsze, lecz najkardynalniejsze potrzeby publiczne, jest podstawą, na
której wspiera się działalność związków komunalnych wyższego rzędu i samego pańs-
twa. Gmina jest podstawą wszelkiej administracji publicznej w Polsce. (...) Bo zważmy
tylko: w pieczy gminy znajduje się szkolnictwo powszechne, drogi, przez przeciętnego
mieszkańca wsi najczęściej używane, opieka społeczna, uzdrowienie warunków codzien-
nego życia itd. Gmina ma tedy w swym ręku najważniejsze środki rozwoju materialnej
i duchowej kultury narodu”16.
Zainteresowany problemami funkcjonowania samorządu, w tym instytucjonal-
nej współpracy samorządów, M. Jaroszyński uczestniczył w działaniach podejmowanych
na rzecz tworzenia organizacji, która reprezentowałaby interesy związków powiatowych
na forum ogólnopolskim. Kiedy władze centralne w 1919 r. odmówiły rejestracji stowa-
rzyszenia Związek Sejmików Powiatowych, tak oceniał posunięcie sfer rządowych:
„Wobec zrzeszeń powiatów i miast sfery rządowe zachowywały się nieufnie albo wręcz
nieprzyjaźnie. Psychologicznie daje się to wytłumaczyć obawą, aby instytucje te nie stały
się «rządem» wywierającym wpływ decydujący na pracę zrzeszonych związków
komunalnych, czyniąc przez to konkurencję oficjalnym czynnikom, którym to obowią-
zujące prawo wpływ taki na samorząd przyznało”17. W 1923 r. po utworzeniu Biura Zjaz-
dów Samorządu Ziemskiego, organizacji zrzeszającej samorządy powiatowe, został
wiceprezesem Rady Zjazdów, a dwa lata później po ustąpieniu Włodzimierza Wakara
objął na rok stanowisko dyrektora Biura18. W 1925 r. został wybrany do Rady Nadzorczej
Zrzeszenia Samorządów Powiatowych. Był jednym z inicjatorów przekształcenia Biura
Zjazdów w ogólnopolską organizację – Związek Powiatów Rzeczypospolitej, a w 1932 r.
został wybrany kolejnym, po Józefie Beku prezesem tej organizacji; funkcję tę sprawo-
wał do 1938 roku19.
W trakcie organizowanych raz do roku ogólnopolskich zjazdów samorządowych
wygłaszał mowy wstępne, pogadanki i referaty, obejmujące różnorodne aspekty
funkcjonowania samorządu terytorialnego (problem nadzoru nad samorządem, zadania
16 M. Jaroszyński, Gospodarka gmin wiejskich w Polsce..., s. 1.17 Ibdiem, s. 137-138.18 R. Pacanowska, Z dziejów nauki prawa administracyjnego i nauki o samorządzie terytorialnym: Włodzi-mierz Wakar (1885–1933), „Samorząd Terytorialny” 2004, nr 4, s. 72-78.19 Ead., Związek Powiatów Rzeczypospolitej Polskiej w okresie międzywojennym, „SamorządTerytorialny” 2004, nr 4, s. 5-12; R. Szwed, Centralne związki samorządowe w Polsce (1917-2003),Częstochowa 2003, s. 44.
188
samorządu w zakresie szkolnictwa powszechnego czy rolnictwa). W referacie prezento-
wanym na zjeździe w Warszawie w 1925 r. zgromadzonym przedstawicielom środowisk
samorządowych tak objaśniał swoją wizję samorządu: „Istota samorządu polega na
wypełnianiu zadań administracji publicznej przez samych zainteresowanych obywateli.
W tym celu ustawy organizują obywateli w formę przymusowych związków zwanych
samorządowymi. O ile ogół zadań, jakie ma wypełniać związek samorządowy dotyczy
określonego terytorium i ogółu mieszkańców na tym terytorium osiadłych, wtedy mamy
do czynienia z samorządem terytorialnym”20.
Zdobywając autorytet w środowiskach naukowych jako praktyk i znawca proble-
matyki samorządowej w 1925 r. rozpoczął wykłady z ustroju samorządu terytorialnego
w jednej z dwu działających wówczas w Warszawie prywatnych uczelni - Wolnej
Wszechnicy Polskiej, gdzie jeszcze w tym samym roku uzyskał stopień docenta. Postę-
powy charakter uczelni, w której rektorem był w tym czasie Ludwik Krzywicki, powodo-
wał, że zatrudniano w niej obok teoretyków również wybitnych praktyków. Zagadnienia
samorządowe na tej uczelni wykładali m.in.: działacz społeczny i samorządowy Józef
Bek, Kazimierz Windakiewicz, Konstanty Krzeczkowski i Adam Kuhn21. Podobnie jak
wielu wykładowców Wszechnicy zatrudnionych w innych szkołach wyższych w Warsza-
wie M. Jaroszyński, po uzyskaniu tytułu profesora nadzwyczajnego, od 1930 r. prowadził
również wykłady z prawa administracyjnego i samorządowego w Wyższej Szkole
Handlowej (od 1933 – Szkole Głównej Handlowej). W obu instytucjach pracował do
wybuchu wojny. Zaangażowany w kształcenie nie tylko kadr przyszłych samorządowców,
ale i kształtowanie opinii środowisk samorządowych w 1925 r. objął funkcję redaktora
naczelnego tygodnika „Samorząd”, które z przerwą na okres pracy w administracji
centralnej sprawował do 1934 roku. Cztery lata później w 1929 r. zainicjował wydawanie
i został redaktorem naczelnym ukazującego się do końca okresu międzywojennego
kwartalnika teoretycznego „Samorząd Terytorialny”.
Po przewrocie majowym obóz rządowy, wysuwając postulaty pracy dla państwa,
zabiegał o poparcie w środowiskach inteligenckich. Próba zaangażowania do pracy
administracyjnej uznanych autorytetów naukowych, jak też przygotowywany przez
sanację pakiet ustaw dotyczący ujednolicenia ustroju samorządu terytorialnego był
zapewne jednym z powodów, dla których jesienią 1926 r. M. Jaroszyński został
powołany na stanowisko dyrektora departamentu organizacyjnego w Ministerstwie
Spraw Wewnętrznych, a w końcu tego roku został mianowany podsekretarzem odpo-20 M. Jaroszyński, Nadzór nad samorządem. Pamiętnik zjazdu przedstawicieli sejmików powiatowychw Warszawie w dniu 2 lutego 1925 roku, Warszawa 1925, s.22.21 A. Ivánka, Wspomnienia skarbowca, Warszawa 1967, s. 579.
189
wiedzialnym za sprawy samorządowe w tym samym resorcie. Jako wiceminister
przewodniczył m.in. obradom powołanej w 1927 r. Państwowej Rady Samorządowej oraz
opiniował propozycje zmian w ustawodawstwie samorządowym. Projekty ustaw
samorządowych, po burzliwej ogólnopolskiej dyskusji i poprawkach wniesionych po
trzech kolejnych czytaniach w sejmie, nie zostały ostatecznie uchwalone. Z początkiem
1929 r., po bezpośredniej interwencji Józef Piłsudskiego M. Jaroszyński został zwolniony
z pracy w Ministerstwie i jako urzędnik państwowy został przeniesiony w stan
spoczynku. Równocześnie z rezygnacją z ministerialnej posady zrzekł się poselskiego
mandatu, uzyskanego w marcu 1928 r. z listy BBWR, w okręgu wyborczym nr 8
(Ciechanów). Była to raczej formalna rezygnacja, bowiem pełniąc obowiązki wiceminis-
tra M. Jaroszyński mandatu w praktyce nie sprawował. Do przedstawicieli środowiska
naukowego, którzy również otrzymali mandaty poselskie z list BBWR, obok M. Jaro-
szyńskiego należeli: profesorowie Adam Krzyżanowski, Wacław Makowski, Witold Sta-
niewicz (również minister reform rolnych) oraz Kazimierz Bartel22.
W działaniach podejmowanych przez rządy sanacyjne administracja
samorządowa stanowiła przedmiot szczególnego zainteresowania. Lokalne ośrodki wła-
dzy, zwłaszcza w okresie wyborów, stały się areną bezpośredniej rywalizacji strony
rządowej i przedstawicieli opozycji, zlokalizowanej w wielu organach czy instytucjach
samorządowych. W dążeniach do poszerzenia wpływów obozu pomajowego w społe-
czeństwie wykorzystywano dostępne środki, zarówno o charakterze formalno-prawnym,
jak i nieformalne naciski23. Jednym z najistotniejszych rysów polityki państwa wobec
samorządów w okresie rządów pomajowych było dążenie do podporządkowania samo-
rządów administracji centralnej. Prowadziło to stopniowo do ograniczania uprawnień
samorządu i zwiększania kontroli i nadzoru ze strony administracji państwowej.
W ukazujących się w tym czasie na łamach prasy samorządowej publikacjach
i artykułach opowiadał się za koncepcją samorządu wypracowaną przez tzw. państwową
szkołę samorządu, do której zaliczano również Tadeusza Bigo (Uniwersytet Lwowski)
i Jerzego Panejkę (Uniwersytet Stefana Batorego w Wilnie). „Powiązanie samorządu
z państwem jest jak najściślejsze. Według panującej teorii, na której gruncie stanęło
również obowiązujące prawo ustrojowe w Polsce, samorząd jest po prostu częścią
państwowej całości. Według tej samej teorii i obowiązującego prawa samorząd jest rów-
22 Z. Gaca-Dąbrowska et alt., Historia nauki polskiej, t. 5: 1918–1951, Kraków 1992, s. 149.23 Z. Jaku, Przenikanie państwa do samorządu terytorialnego w okresie międzywojennym i po wyzwoleniu,„Kronika Wielkopolski” 1990. nr 3.
190
nocześnie prawie niezależny od rządu, jako jednego z organów państwowych.
Oczywiście niezależny - względnie. Zakres swobodnej decyzji organów samorządowych
jest bowiem wszędzie ograniczony z reguły właśnie na rzecz rządu. Albowiem rząd kie-
ruje tą dziedziną życia państwowego, w której działa administracja publiczna”24. Samo-
rząd wykonywał więc – zdaniem M. Jaroszyńskiego – zadania administracji państwowej,
co więcej „jest organem państwa, służącym realizacji państwowych zadań, które są nie-
ograniczone pod względem swego zakresu, całkowicie państwu podporządkowanym,
a różniącym się pod względem prawnym tem tylko od innych organów państwowych,
realizujących podobne zadania, że go wyposażono w przymiot niezależności”25.
Jako zwolennik państwowej szkoły samorządu krytykował jednak przeciwsta-
wianie państwa i samorządu. „Któż z nas nie spotkał się z nadużywaniem pięknego na
pozór powiedzenia: «naprzód państwo, potem samorząd»? Tak jakby samorząd miał
być czymś odrębnym od Państwa! Albo z mniej już pięknem powiedzeniem tego rodzaju,
jak: „naprzód budżet Państwa, potem budżety samorządów”. Tak jakby każda
najdrobniejsza czynność każdego urzędu państwowego była dla Państwa ważniejsza
i pilniejsza, aniżeli najpoważniejsza praca samorządu. (...) Jeżeli tedy ktokolwiek
chciałby nas podzielić «samorządowców» i «państwowców» zależnie od tego, czy
ktoś pracuje w formach samorządu czy też w innych instytucjach formalnie
państwowych (ściślej mówiąc rządowych) i próbowałby przeciwstawić jednych drugim,
to przeciwko takiemu podziałowi musimy jak najgoręcej się zastrzec, jako powierzchow-
nemu, fałszywemu i wysoce krzywdzącemu tych, którzy pracują w samorządzie”. W dal-
szej części objaśniał pojęcie działacza samorządowego. „Samorządowcami w tem właści-
wem znaczeniu nazwiemy tych wszystkich, którzy dążą do utrwalenia i rozbudowy
samorządu w obrębie organizacji państwowej, do nadania Państwu takiego ustroju,
w którym przez samorząd realizuje się ważne a może nawet najważniejsze zadania
państwowe”26.
Oceniając z perspektywy końca lat trzydziestych głoszone wcześniej zapatrywa-
nia na istotę samorządu pisał: „Pogląd na państwową naturę samorządu skrystalizował
się już dawno w teorii. Niejednokrotnie miałem sposobność deklarować się jako
zdecydowany jej wyznawca Dokonujące się w naszych czasach przemiany zdają się go
coraz wyraźniej potwierdzać. (...) Wszechwładza państwa współczesnego jest faktem.
Poza państwem niema miejsca na samorząd, bo poza państwem nie ma zadań publicz-24 M. Jaroszyński, Wybory samorządowe, „Samorząd” 1937, nr 51, s. 799.25 Echa liberalizmu samorządowego, „Samorząd” 1932, nr 13, s. 353-354.26 M. Jaroszyński, Samorząd i samorządowy, „Samorząd” 1933, nr 2, s. 18.
191
znych. Natomiast w państwie samem, w obrębie jego organizacji, jest dla samorządu
miejsce i to bardzo poczesne. Toteż samorząd musiał się stać i stał się rzeczywiście
organem państwa (oczywiście nie rządu)”27.
W końcu lat dwudziestych, jeszcze w trakcie pracy w Ministerstwie Spraw
Wewnętrznych, M. Jaroszyński powołany został na przewodniczącego, działającej przy
Prezesie Rady Ministrów w latach 1928–1933, Komisji dla Usprawnienia Administracji
Publicznej. Prace komisji, której zdaniem było „przygotowanie planu racjonalizacji
administracji publicznej” zakrojone były bardzo szeroko. Wśród projektów, przygotowy-
wanych we współpracy z licznym gronem wybitnych specjalistów – ok. stu teoretyków
administracji i praktyków – znalazły się propozycje zmian w organizacji administracji
centralnej, rządowej administracji terenowej, systemie kontroli administracyjnej,
przebudowa ustroju Warszawy, zmiany w rachunkowości oraz prawie budżetowym28.
W trakcie prac Komisji jedną ze szczególnie kontrowersyjnych kwestii, obok
projektów nowego podziału administracyjnego, stała się problematyka ustroju gminy
wiejskiej w Polsce. Jako pozostałość po okresie zaborów na terenie Galicji i dwóch woje-
wództw zachodnich (b. zabór pruski) funkcjonowały w tym okresie małe gminy wiejskie,
obejmujące zwykle jedną wieś, tzw. gminy jednostkowe, z kolei na terenie dawnego
Królestwa Polskiego działały duże gminy zbiorowe oraz jednostkowe gromady. Ogólno-
polską dyskusję na rzecz reorganizacji gminy wiejskiej w Polsce i upowszechnienia
gminy zbiorowej rozpoczął referat wygłoszony przez M. Jaroszyńskiego na krajowym
zjeździe przedstawicieli sejmików powiatowych w grudniu 1930 r. – „Zasadniczy typ
gminy wiejskiej w Polsce”29. Autor postulował w nim wprowadzenie na obszarze całego
państwa jednolitej gminy zbiorowej – tzw. gminy okręgowej, która przejęłaby funkcje
administracji rządowej przy równoczesnym pozostawieniu tzw. małej gminy miejscowej
(gromady). Konieczność zmian w organizacji i funkcjach wypełnianych przez gminy
wiejskie propagował również na łamach czasopism samorządowych. „Wprowadzenie
silnej gminy zbiorowej w całej Rzeczypospolitej uważam za pilną konieczność, wynikają-
cą z całego naszego ustroju państwowego i administracyjnego – postulował (...). Pra-
wodawca w swojej twórczości organizacyjnej liczyć się musi z istniejącym w danej chwili
układem stosunków społecznych, jeśli nie chce zadawać gwałtu życiu. Konieczność zas-
pokajania pewnych potrzeb poza granicami jednej wsi stwarza naturalną więź społeczną,
obejmującą większą liczbę miejscowości, związanych wspólnością potrzeby – i to jest
27 Id., Rozważania ideologiczne i programowe, „Samorząd” 1937, nr 20, s. 298.28 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999, s. 65-67.29 Zasadniczy typ gminy wiejskiej w Polsce, Warszawa 1930.
192
naturalna podstawa, na której oprzeć się powinna gmina zbiorowa. Z drugiej jednak
strony znaczna suma potrzeb wynika jedynie z sąsiedzkiego współżycia w jednej
miejscowości geograficznej, co stwarza również więź społeczną, domagającą się odpo-
wiedniego uwzględnienia w organizacji prawnej. Czyli: gmina zbiorowa, instytucja
nieodzowna dziś zdaniem mojem w całej Polsce, istnieć powinna obok ściśle miejscowej,
bo w zasadzie jedną tylko miejscowość obejmującej jednostki prawa publicznego, którą
najchętniej, bo najprościej, nazwałbym również gminą, odróżniając jedną jednostkę od
drugiej odpowiednim przymiotnikiem”30.
Koncepcja gminy zbiorowej, przejęta przez obóz sanacyjny w ogólnych zarysach,
weszła w skład rządowego projektu tzw. „małej ustawy samorządowej”. Wprowadzone
na obszarze całego państwa ustawą scaleniową z 1933 r. gminy zbiorowej oraz
jednostkowej gromady, której istnienia nie przewidywała zresztą konstytucja marcowa,
odbiegało jednak znacznie od rozwiązań proponowanych przez M. Jaroszyńskiego.
O wielkości gminy zbiorowej nie decydowały, jak postulował, pełnione przez nią funkcje,
zaś samorządność jednostkowej gromady, zwłaszcza na terenie województw zachodnich
i południowych, ograniczono do karykaturalnych rozmiarów. „Do kociołka ustawodaw-
czego, w którym warzono reformę gminną, dorzucono zgoła nieszlachetnych ingredien-
cji… – nie bez ironii komentował kilka lat później sam Jaroszyński. I to z rozmaitych
stron, jako że różni byli kucharze, którzy przy okazji własną chcieli upiec pieczeń. (...)
Do tego wszystkiego dołączył się jeszcze jeden charakterystyczny moment z tak dobrze
w Polsce znanego gatunku «terroryzmu nierozumu». Oto wielki Marszałek powiedział,
że w Polsce potrzeba gminy zbiorowej. I miał rację ponad wszelką wątpliwość. Ale
gorliwi pomniejszyciele wielkości zrozumieli, że gmina okręgowa, to nie gmina zbiorowa
i że gmina zbiorowa – to przeciwieństwo gminy ściśle miejscowej w jakiejkolwiek
postaci. A tak zrozumiawszy (oczywiście fałszywie) do walki przeciw żywotnej groma-
dzie wprowadzili autorytet Marszałka”31.
W kolejnych wystąpieniach M. Jaroszyński opowiadał się więc za przywróceniem
uprawnień samorządowych gromady, „trudno sobie bowiem – jego zdaniem – wyobra-
zić jakąkolwiek planową akcję, zmierzającą do podniesienia kultury i dobrobytu wsi, bez
samorządu poszczególnych miejscowości wiejskich. (...) Na jakiej jednostce organizacyj-
nej mają się oprzeć tego rodzaju urządzenia i akcje, jak studnie publiczne, kąpieliska,
przedszkola, bruki we wsi i chodniki, domy ludowe i wszelkiego rodzaju ogniska akcji
kulturalnej, zorganizowane korzystanie z książki, choćby ona przychodziła na wieś z po-30 M. Jaroszyński, Jeszcze o reformie gminy wiejskiej, „Samorząd” 1931, nr 10, s. 10.31 Id., Sprawa gromady, „Samorząd” 1937, nr 10, s. 145-146.
193
wiatu lub gminy, półotwarta opieka społeczna itd. itd.? (...) każde z tych wymienionych
przykładowo poczynań jest problemem typowo lokalnym, który skutecznie może być
rozwiązany tylko w granicach każdej miejscowości z osobna. Jest to więc przyrodzony
zakres działania jednostki organizacyjnej, obejmującej z reguły jedną wieś, czyli gromady”32.
Zwracał również uwagę na - wynikający z ustawy z 1933 roku – niedookreślony
zakres obowiązków i uprawnienia sołtysa. „Obarcza się go tysiącznemi drobiazgami,
nieraz posługami najniższego rzędu, nie bacząc na jego godność obywatelską i urzędową
– argumentował. Groźba kary aresztu, a nierzadko stale nad sołtysem wisząca i efek-
tywnie stosowana była batem, który go do ślepego posłuszeństwa zniewalał. (...) Doszło
do tego, że sołtysowi rozkazuje każdy: nie tylko wójt, ale i posterunkowy policji
państwowej i sekretarz gminny i jego pomocnik i każdy zajęty w urzędzie gminnym
praktykant, może nieraz nawet i woźny. Z pierwszego we wsi obywatela uczyniono
pachołka urzędu gminnego (...) przez spychanie wielkiej ilości zarówno ważnych jak
i najdrobniejszych spraw na sołtysów bez żadnego wyboru i umiaru i zawsze pod groźbą
kary – cierpi jakość załatwienia spraw, z drugiej zaś strony obniża się do zera autorytet
sołtysa. W rezultacie ogół obywateli zamiast ubiegać się o ten urząd, jako o zaszczytne
wyróżnienie i dowód szczególnego zaufania miejscowej ludności, począł go traktować
jak ciężką pańszczyznę, jak jakieś świadczenie gorsze i cięższe niż np. powinność stróży
nocnej albo podwody”33.
Wśród szeroko dyskutowanych w kręgach samorządowych kwestii w tym okresie
znalazły się również, wydane w odrębnym, dziesiątym tomie wyników prac Komisji
autorstwa Jaroszyńskiego, problemy personalne administracji publicznej, m.in. udział
czynnika zawodowego i obywatelskiego w administracji. Pracownicy samorządowi
w okresie międzywojennym stanowili bardzo zróżnicowaną grupę zawodową. W jej skład
wchodzili bowiem zarówno wyżsi urzędnicy, reprezentujący władze samorządowe na
poszczególnych szczeblach, a więc starosta krajowy, burmistrz, wójt i sołtys; dalej
urzędnicy komunalni średniego szczebla, jak sekretarz, skarbnik czy kancelista oraz
największa grupa pracowników niższego szczebla, w tym pionu technicznego czy
sanitarnego. Pracownicy administracji samorządowej różnili się tak posiadanym doś-
wiadczeniem, wykształceniem czy predyspozycjami do pracy w instytucjach publicznych.
Różnice w funkcjonowaniu poszczególnych urzędów czy jednostek samorządowych
wynikały z odmiennych uwarunkowań kulturowych i doświadczeń wyniesionych z okresu
zaborów; były też konsekwencją polityki prowadzonej przez państwa zaborcze wobec32 Ibidem, s. 147.33 M. Jaroszyński, Pierwszy obywatel wsi – czy pachołek gminny?, „Samorząd 1933, nr 48, s. 722.
194
Polaków i braku odpowiednio wykształconych kadr34. W administracji samorządowej na
terenie całego kraju spotkać można było takich urzędników, którzy „w konflikcie
z prawem dowiadywali się o granicach swoich uprawnień”, a na łamach gazet lokalnych
– jak podkreślał Grzegorz Radomski – często pojawiały się głosy krytyki przeciwko gru-
pie „uniwersalnych omnibusów”, którzy decyzje podejmowali z „jednakową pewnością
i zarozumiałością”, czy to w sprawach dotyczących wodociągów, buraków, oświaty czy
szpitali „wszystko wiedzieli, a niczego się nie uczyli”35.
Uznając za „naturalną i zdrową tendencję do upowszechniania się zawodowych
zarządów komunalnych” M. Jaroszyński pisał w 1931 r.: „Bezpośrednim wykonawcą za-
dań samorządu staje się coraz częściej coraz powszechniej nie ktoś z pośród członków
związku, kwalifikowany do tego jedynie zaufaniem wyborców, pozatem zaś będący
w sprawach administracji publicznej – jak to się popularnie mówi – laikiem, lecz osoba
odpowiednio do tego zawodowo przygotowana i poświęcająca się administracji komu-
nalnej wyłącznie albo przynajmniej głównie. Chodzi tu zarówno o tak zwanych urzędni-
ków komunalnych, którą to instytucję wszyscy doskonale znany, jak i o zawodowych
kierowników egzekutywy komunalnej (zawodowych burmistrzów, wójtów)”. Głos ten
należy uznać za wyraz potrzeby czasu.
Równocześnie podkreślał znaczenie i rolę czynnika obywatelskiego w samorzą-
dzie. „Samorządowość w wewnętrznej organizacji związków komunalnych, inaczej mó-
wiąc idea, aby zainteresowani obywatele wywierali jaknajwydatnieszy i bezpośredni
wpływ na administrację dotykających ich sfery życia spraw publicznych, znaleźć powinna
swój możliwie pełny wyraz w odpowiedniej strukturze i kompetencjach reprezentacyj
komunalnych, czyli organów stanowiących”36. „Zdarza się mianowicie niestety, ze
samorząd w praktyce sprowadza się do sui generis «samorządności» prezydentów,
burmistrzów, starostów czy wójtów, a więc zawodowców, urzędników de facto czy także
de iure, że natomiast reprezentacje miejscowego społeczeństwa, mianowicie rady, nie
dochodzą faktycznie do przysługującego im prawnie głosu z powodu czy to swej
bierności czy też pewnej nieśmiałości. W tych wypadkach, chociażby wymienieni
szefowie egzekutywy administrowali najlepiej, samorząd staje się niepotrzebną fikcją”37.
34 R. Pacanowska, Pracownicy samorządowi z terenów Polski Zachodniej: kwalifikacje, postawy,wizerunek w społeczeństwie [w:] Praca i społeczeństwo Drugiej Rzeczypospolitej, op. cit., s. 191-209.35 Samorząd terytorialny w myśli politycznej, op. cit., s. 340.36 M. Jaroszyński, Zawodowość w administracji komunalnej, „Samorząd” 1931, nr 35, s. 574.37 Id., Do społeczeństwa – przez samorząd, „Samorząd” 1935, nr 50, s. 770.
195
Kryzys gospodarczy, wzrastające zadłużenie związków samorządowych i zała-
manie finansów publicznych państwa, wpłynęło na decyzję o utworzeniu w 1932 r. pod
przewodnictwem M. Jaroszyńskiego Komisji Uzdrowienia Gospodarki Komunalnej, gdzie
opracowano m.in. projekty aktów prawnych, na mocy których dokonano obniżki
oprocentowania niektórych długoterminowych wierzytelności, również samorządo-
wych38. W artykułach prasowych „szybką i energiczną akcję oszczędnościową w gospo-
darce samorządowej” M. Jaroszyński uznał za „konieczność chwili”. „Oszczędności nale-
ży, zdaniem mojem – pisał na łamach „Samorządu” - szukać różnemi drogami, zależnie
od stosunków w poszczególnych związkach komunalnych, które bynajmniej nie są
jednolite. Znaleźć je można, a raczej znaleźć się je, zdaniem mojem, musi, bądź przez
a) obniżenie uposażeń wszystkich lub niektórych pracowników (obniżenie stopni
służbowych, skasowanie lub zniesienie niektórych dodatków itp.), b) zmniejszenie liczby
pracowników bądź przez c) obniżenie wydatków rzeczowych, albo wreszcie – wszystki-
mi temi środkami łącznie”39. Proponował również powołanie tzw. wewnętrznych komisji
oszczędnościowych, w skład których wchodziliby obywatele, wybrani spoza grona rad,
sejmików i kolegiów wykonawczych. „Powołanie świeżego elementu obywatelskiego do
komisji oszczędnościowych – pisał - stworzy pożądane ujście dla krytycznych nastrojów
społecznych i umożliwi przekształcenie krytyki negatywnej w pozytywną, twórczą, a tem
samem umocni samorząd w opinii społeczeństwa”40. Praca w komisji nie była rzeczą
łatwą. Niechęć do posunięć sfer rządowych była powszechna, w kręgach samorządowych
o przygotowywanej reformie unifikacji podstaw ustrojowych samorządu na początku lat
trzydziestych krążył złośliwy dowcip: „Rząd już dokonał reformy samorządowej. Polegała
ona na skreśleniu w tym wyrazie litery „o”; zamiast „samorząd” mamy teraz „sam rząd”41.
W 1934 r., wykorzystując swe bogate doświadczenie i rezygnując z funkcji
redaktora naczelnego „Samorządu” M. Jaroszyński wszedł, jako wiceprzewodniczący,
w skład powołanej Centralnej Komisji Oszczędnościowo-Oddłużeniowej i został preze-
sem kontrolującego gospodarkę samorządową Związku Rewizyjnego Samorządu Tery-
torialnego. W wyniku prac Komisji Oszczędnościowej do 1937 r., poza umorzeniem gmi-
nom wiejskim i samorządom powiatowym pożyczek na budowę szkół powszechnych
(ok. 9 mln zł) indywidualną akcją oszczędnościową objęto 51 dużych miast (na ogólną38 Były to dwa rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej – w sprawie obniżenia kosztów admi-nistracji komunalnej oraz o dochodzeniu roszczeń pieniężnych i egzekucji należności opartych natytułach prywatnoprawnych. A.W. Zawadzki, Finanse samorządu terytorialnego w latach 1918–1939,Warszawa 1971, s. 209-210.39 M. Jaroszyński, W sprawie obniżenie kosztów administracji samorządowej, „Samorząd” 1932, nr 18, s. 295.40 Id., Czynnik obywatelski w akcji samorządowej, „Samorząd” 1932, nr 22, s. 353-354.41 A. Ivánka, Wspomnienia..., s. 215.
196
liczbę 53), 410 (na 450) miast niewydzielonych, 165 związków powiatowych (na 239
działających), 1 związek wojewódzki oraz 301 gmin wiejskich (na 3 138). Po analizie da-
nych komisji wojewódzkich stwierdzono również, że stan zaspokajania potrzeb lokal-
nych jest niezadowalający, ale poza szczególnymi wypadkami „…legenda o rozrzutnej
gospodarce nie ma podstaw oraz że gospodarka samorządowa grzeszy raczej ubóstwem”42.
Zaangażowany w akcję oddłużeniową dla samorządu w drugiej połowie lat trzy-
dziestych M. Jaroszyński skierował swoje zainteresowania w stronę problemów wsi i rol-
nictwa. Po utworzeniu w Warszawie w 1936 r., podlegającego ministrowi rolnictwa i re-
form rolnych, Państwowego Instytutu Kultury Wsi, wszedł w skład jego zarządu, obok
dyrektora Józefa Chałasińskiego i prof. Jana Stanisława Bystronia43, a w 1938 r. objął
stanowisko podsekretarza stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Refom Rolnych. Po kilku
miesiącach, korzystając z propozycji ówczesnego ministra skarbu Eugeniusza Kwiatkow-
skiego, objął funkcję prezesa Banku Rolnego. W związku z przejściem do pracy minis-
terialnej, w lutym 1938 r., oficjalnie zrezygnował ze stanowiska prezesa Związku
Powiatów. Jeszcze w tym samym roku, w podziękowaniu „za długą i ofiarną pracę na
polu samorządowym” Rada Związku Powiatów ustanowiła stypendium im. prezesa
dr M. Jaroszyńskiego dla studentów zagadnień samorządowych44.
Przez cały okres międzywojenny w licznych artykułach drukowanych w prasie
samorządowej, jak: „Gmina”, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej”, „Samorząd
Terytorialny” czy „Samorząd”, zabierał głos w sprawach aktualnych dla gospodarki
samorządowej. Na łamach tego ostatniego tygodnika niejednokrotnie polemizował
z oponentami swoich tez, którzy nie dość dokładnie znali kontrowersyjne zagadnienie.
„Dziwnie niektórzy pojmują etykę publicystyczną. Okazuje się, że można sprawy zupeł-
nie nie znać, nie czytać, co się o niej pisało, o informacje co do faktów nie pytać – i pi-
sać, pisać, pisać. Tak jakby główną kwalifikacją publicysty była umiejętność pisania”45.
Wśród zainteresowań naukowych M. Jaroszyńskiego znalazły się również
badania nad rozwiązaniami ustrojowymi samorządu w państwach europejskich. Na
łamach kwartalnika teoretycznego „Samorząd Terytorialny” systematycznie publikował
materiały poświęcone powyższej problematyce, w licznych artykułach analizował ustrój
samorządu w państwach europejskich, zwłaszcza spostrzeżenia dotyczące reformy samo-
rządowej z 1933 ro. w państwie pruskim: „Reformy w dziedzinie samorządu terytorial-42 Cyt. za: A.W. Zawadzki, Finanse samorządu terytorialnego..., s. 221-222.43 Historia nauki polskiej, t. 5, op. cit., s. 220-221.44 R. Szwed, Centralne związki..., s. 114.45 M. Jaroszyński, Dookoła sprawy podatku obywatelskiego, „Samorząd” 1932, nr 30, s. 471.
197
nego w państwie pruskim”46, Samorząd terytorialny po wielkiej reformie finansowej
Rzeszy Niemieckiej”47,”Polityka oszczędnościowa Rzeszy Niemieckiej a samorząd tery-
torialny”48, „Pruskie przepisy o przedsiębiorstwach komunalnych”49. Tematyce tej poś-
więcona była wydana oddzielnie drukiem rozprawa „Przemiany samorządu pruskiego
(Warszawa 1934).
We wrześniu 1939 r., jako urzędnik administracji państwowej, wraz z rodziną
został ewakuowany do Rumunii, skąd jesienią tego samego roku przedostał się do
Francji. W Paryżu pracował początkowo w powołanym przez władze emigracyjne Biurze
Studiów Ekonomicznych, a po zajęciu miasta przez wojska niemieckie na południu
Francji (Perigueux, Grenoble) w oddziale PCK, przekształconym na Towarzystwo Opieki
nad Polakami we Francji. Po dwóch latach przedostał się do Londynu, gdzie uzyskał
zatrudnienie w biurze prac administracyjnych, późniejszym kierowanym przez Karola
Popiela Ministerstwie Odbudowy Administracji Publicznej. W 1944 r. rozpoczął wykłady
na polskim wydziale prawa Uniwersytetu w Oxfordzie, obok 17 polskich profesorów,
m. in. Stanisława Grabskiego, Wacława Komarnickiego, Adama Pragiera i Edwarda
Szturm de Sztrema50.
W 1945 r., wykorzystując przedwojenne kontakty, zwłaszcza z ówczesnym
członkiem prezydium KRN, Stanisławem Szwalbe i chcąc rozwijać działalność dydak-
tyczną i naukową, M. Jaroszyński, jak wielu uczonych polskich, w tym S. Grabski, Oskar
Lange, Jan Hulewicz, Wojciech Świętosławski czy Rafał Taubenschlag, powrócił z emi-
gracji do kraju51. W Warszawie został powołany na stanowisko dyrektora Biura Organi-
zacji i Spraw Osobowych przy Prezydium Rady Ministrów, a w styczniu 1948 r. na sta-
nowisko zastępcy Szefa Kancelarii Prezydenta RP. W 1946 r., wraz ze wznowieniem
zajęć na Uniwersytecie Warszawskim, objął stanowisko profesora i kierownika początko-
wo Katedry Nauki Administracji i Prawa Administracyjnego, później Katedry Prawa
Administracyjnego na tejże uczelni. Pracując nieprzerwanie do 1960 r., jak pisali ucznio-
wie w artykule wspomnieniowym „stworzył tam świetnie zorganizowany ośrodek nauki
i dydaktyki i przygotował nową kadrę pracowników”. Do grona jego uczniów należeli
m.in. Wacław Brzeziński, Wacław Dawidowicz, Ryszard Malinowski, Zygmunt Rybicki,
Jerzy Służewski i Jerzy Starościak52.
46 „Samorząd Terytorialny” 1929, z. 4.47 „Samorząd Terytorialny” 1930, z. 3-4.48 „Samorząd Terytorialny” 1931, z. 1-2.49 „Samorząd Miejski” 1934, z. 12.50 Historia nauki polskiej, t. 5, op. cit., s. 397.51 Ibidem, s. 398.52 S. Bródka, Uczeni polscy XIX i XX wieku, Warszawa 1995, s. 103.
198
W pierwszych latach po zakończeniu w II wojny światowej M. Jaroszyński
zajmował się warunkami funkcjonowania samorządu i administracji terenowej w nowej
rzeczywistości. Do publikacji o tej problematyce należą m.in. „Samorząd w ustroju
kapitalistycznym”53, „Samorząd w demokracji ludowej”54 czy „Samorząd w gospodarce
planowej”55. W tej ostatniej pracy wyjaśniał wpływ planowania centralnego na ustrój
administracyjny oraz przedstawił zagadnienie organizacji administracji wobec central-
nego planowania. W tym czasie ukazywały się również w prasie przedruki jego przed-
wojennych artykułów, jak „Samorząd i samorządowcy”56 czy „Sprawy gminy”57.
Po wprowadzeniu ustawą z 1950 r. o jednolitym systemie organów administracji
państwowej – rad narodowych i ostatecznej likwidacji form samorządności rozpoczął
badania nad administracją terenową Polski Ludowej. Podjęte w końcu lat pięćdziesiątych
studia nad systemem rad narodowych przyczynić się miały do ich znaczącej
przebudowy. W 1961 r. opublikował pracę, ukazującą węzłowe problemy rad narodowych
-„Zagadnienia rad narodowych. Studium prawno-polityczne”. W okresie powojennym
zainicjował również badania nad polskim prawem administracyjnym, organizacją
administracji i systemem kontroli administracji. Był redaktorem i autorem znacznej
części podręcznika „Polskie prawo administracyjne”. Do grona współpracowników pro-
fesora przy redakcji podręcznika w części ogólnej należeli W. Brzeziński i Marian Zim-
merman; w części szczegółowej m.in. J. Starościak.
Równolegle z pracą naukowo-badawczą M. Jaroszyński aktywnie uczestniczył
w próbach rozwiązania problemów nauki i szkolnictwa wyższego w Polsce Ludowej.
Został powołany m.in. na zastępcę przewodniczącego Rady Szkół Wyższych (1946-47),
gdzie opracował założenia przebudowy struktury szkolnictwa wyższego, odrzucając
autonomię szkół akademickich. Proponował, aby miejsce autonomii poszczególnych
uczelni, uznawaną przez niego za „szkodliwy przeżytek”, zajęła autonomia nauki jako
całości. „W miejsce rozproszonych pierwszych często sekciarskich kapliczek potrzebny
jest jeden wielki kościół służący nauce”58. W 1948 roku został członkiem Rady Głównej
ds. nauki i szkolnictwa wyższego, a przejściowo również sekretarzem generalnym
i przewodniczącym Komisji Statutowej, gdzie przygotował projekt zrównania szkół
akademickich ze szkołami wyższymi zawodowymi, wprowadzenie dwustopniowości
studiów i nowego nazewnictwa stopni naukowych.
53 „Wieś” 1947, nr 2.54 „Wieś” 1948, nr 2.55 „Gospodarka Planowa 1947, nr 4.56 „Rada Narodowa” 1945, nr 21.57 „Gmina” 1946, nr 1.58 Cyt. za: Historia nauki, t. 5, op. cit., s. 438.
199
Powołany na członka Polskiej Akademii Nauk został zastępcą Sekretarza
Naukowego Pan (1957-1965) i członkiem Prezydium PAN w latach (196-1968). Kiero-
wał bieżącymi pracami Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej dla Pracowników Nauki oraz
był przewodniczącym Rady Naukowej Instytutu Nauk Prawnych PAN. Jako prawno-
organizacyjny doradca tej naukowej instytucji – jak podkreślano w artykułach wspom-
nieniowych - cieszył się wielkim autorytetem59. Był długoletnim członkiem komitetu
redakcyjnego „Państwa i Prawa”, „Rada Narodowej”, przewodniczącym Komitetu
Redakcyjnego „Problemów Rad Narodowych” i „Studiów Prawniczych” – wydawnictw
Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk. Do pracy redakcyjnej skłaniały go
„zarówno żywość reakcji na sprawy bieżącej organizacji badań naukowych i adminis-
tracji, jak i chęć dotarcia z tą tematyką do szerszych kręgów czytelniczych, chęć stwo-
rzenia należytego klimatu wokół spraw, które uważał za ważne – wspominali uczniowie.
Logika zaś wypowiedzi i żywość języka zapewniły Mu licznych czytelników”60.
W związku z pełnionymi obowiązkami drugą dziedziną zainteresowań w okresie
powojennym stały się problemy szkolnictwa wyższego, w szczególności zaś prawo szkół
wyższych, instytucji naukowych i pracowników nauki. W wydanej w 1947 r. pracy
„Uposażenie pracowników naukowych” uzasadniał prawne stanowisko reformy uposażeń
pracowników nauki według płac w przedsiębiorstwach państwowych, a nie według płac
urzędników oraz zróżnicowania uposażeń nie tylko wedle stanowisk, ale i w stosunku do
liczby lat pracy i wydajności mierzonej liczbą publikacji. Opowiadał się za koniecznością
periodycznego zwoływania kongresów nauki polskiej jako ekspozycji aktualnych potrzeb
nauki (tak w tekście „Autonomia szkoły czy autonomia nauki”). W okresie późniejszym
ukazywały się wydawnictwa o charakterze zbioru przepisów z tej dziedziny, opatrywane
gruntownym komentarzem. Podsumowaniem było praca „Prawo pracowników naukowych”.
Działalność w praktyce administracyjnej i osiągnięcia badawcze stały się
podstawą przyznania szeregu wyróżnień. W okresie międzywojennym dwukrotnie:
Krzyżem Kawalerskim (1923) i krzyżem Komandorskim z Gwiazdą (1927). W czasach
Polski Ludowej odznaczony Krzyżem Komandorskim z Gwiazdą Orderu Odrodzenia
Polski (1959), Orderem Sztandaru Pracy I Klasy (1964) oraz trzykrotnie Złotym Krzyżem
Zasługi.
Dwukrotnie żonaty – w 1914 roku z Janiną z Zakrzewskich, w 1935 z Marią
z Grandowskich – był ojcem sześciorga dzieci. Zmarł w Warszawie 19 marca 1974 roku.
59 W. Brzeziński, J. Starościak, Maurycy Jaroszyński 1890–1974, „Państwo i Prawo” 1974, nr 5 , s. 114.60 Ibidem, s. 115.
200
Żył i pracował – jak trafnie ocenili jego uczniowie – „w okresach bogatych w zdarzenia,
zwrotnych w dziejach krajów i ludzi, ciekawych, ale jednakże trudnych dla działacza
i prawnika”61.
Ważniejsze prace M.Z. Jaroszyńskiego
• Stosunek samorządu gminnego do powiatowego, Warszawa 1921.
• Samorząd terytorialny w Polsce. Stan obecny. Wnioski do reformy, Warszawa 1923.
• Oszczędność w organizacji administracji powiatowych związków komunalnych. Przekazanie
samorządowi terytorialnemu agend administracji urzędów państwowych, [w:] W. Gajewski,
Samorząd powiatowy w Rzeczypospolitej z punktu widzenia polityki oszczędnościowej,
Warszawa 1924.
• Samorząd gminy wiejskiej, Warszawa 1925.
• Gospodarka gmin wiejskich w Polsce na tle stanu finansów gminnych. Znaczenie opłat
drogowych w dochodach powiatowych związków komunalnych, Warszawa 1926.
• Samorząd terytorialny jako czynnik gospodarczy, [w:] Na froncie gospodarczym. W dziesiątą
rocznicę odzyskania niepodległości 1918–1928, Warszawa 1929.
• Naprawa ustroju państwa a samorząd. Opinie i uwagi na temat zmiany ustroju samorządu
terytorialnego, Warszawa 1932.
• Problemy personalne w administracji publicznej, Warszawa 1933.
• Autonomia szkoły czy autonomia nauki, Warszawa 1946.
• Samorząd w gospodarce planowej, Warszawa 1949.
• Nowe aspekty zagadnienia kontroli administracyjnej, Warszawa 1950.
• Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956 (z M. Zimmermanem
i W. Brzezińskim).
• Polskie prawo administracyjne. Część szczegółowa, Warszawa 1957.
• Zagadnienia rad narodowych. Studium prawno-polityczne, Warszawa 1961.
• Prawo pracowników naukowych, Warszawa 1967, wyd. II 1972.
Dr Regina Pacanowska: Instytut Historii UAM, Pracownia Historii Wizualnej, E-mail:
Bródka S., Uczeni polscy XIX i XX wieku, Warszawa 1995.
Burek C., Status prawny wójta w samorządzie gminy wiejskiej II RP, „Samorząd Terytorialny” 2008, nr 3.
Brzeziński W. ,Starościak J., Maurycy Jaroszyński 1890–1974, „Państwo i Prawo” 1974, nr 5.
Gaca-Dąbrowska Z. et alt., Historia nauki polskiej, t. 5: 1918–1951, Kraków 1992.
Grzybowska M. , Samorząd miejski w II Rzeczypospolitej, „Samorząd Terytorialny” 2006, nr 6.
Ivánka A., Wspomnienia skarbowca, Warszawa 1967.
61 Ibidem, s. 113.
201
Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999.
Jaku Z., Przenikanie państwa do samorządu terytorialnego w okresie międzywojennym i po wyzwoleniu,
„Kronika Wielkopolski” 1990, nr 3.
Klimek M., Samorząd miast II Rzeczypospolitej. Publiczna debata i rozwiązania ustrojowe, Lublin 2006.
Mierzwa J., Działalność wojewódzkich i powiatowych struktur bezpieczeństwa, [w:] Praca i
społeczeństwo Drugiej Rzeczypospolitej, red. W. Mędrzecki, C. Leszczyńska, seria:
„Metamorfozy społeczne” t. 9, Warszawa 2014.
Mierzwa J., Starosta powiatowy jako przywódca elit lokalnych II Rzeczypospolitej, [w:] Regionalne elity
polityczne II i III RP, red. M. Dajnowicz, Białystok, 2012
Mierzwa J., Starostowie Polski międzywojennej: portret zbiorowy, Kraków 2012.
Pacanowska R. , Państwo wobec samorządów. Od zmiany w systemie finansów komunalnych do ustawy
scaleniowej z 1933 roku, [w:] Państwo i społeczeństwo Drugiej Rzeczypospolitej, red. J. Żarnowski,
seria: „Metamorfozy społeczne”, t. 8, Warszawa 2014.
Pacanowska R., Pracownicy samorządowi z terenów Polski Zachodniej: kwalifikacje, postawy, wizerunek
w społeczeństwie, [w:] Praca i społeczeństwo Drugiej Rzeczypospolitej, red. W. Mędrzecki,
C. Leszczyńska, seria Metamorfozy społeczne, t. 9,Warszawa 2014.
Pacanowska R., Samorząd powiatowy w Wielkopolsce 1919–1939, Poznań 2006.
Pacanowska R., Z dziejów nauki prawa administracyjnego i nauki o samorządzie terytorialnym.
Włodzimierz Wakar (1885-1933), „Samorząd Terytorialny” 2004, nr 4.
Pacanowska R., Związek Powiatów Rzeczypospolitej Polskiej w okresie międzywojennym, „Samorząd
Terytorialny” 2004, nr 4.
Podkowski M., Samorząd gminny w Wielkopolsce 1919-1939, Wrocław 2007.
Regulski J., Samorządna Polska, Warszawa 2005.
Rybicki Z., Maurycy Jaroszyński (1890–1974), „Nauka Polska” 1974, nr 5.
Samorząd w polskiej myśli politycznej XX wieku, red. G. Radomski, Toruń 2006.
Starościak J., Maurycy Jaroszyński 1890-1974, „Państwo i Prawo” 1974, nr 5.
Szwed R., Centralne związki samorządowe w Polsce (1917-2003), Częstochowa 2003.
Szwed R., Samorządowa Rzeczpospolita 1918–1939, Częstochowa 2000.
Wójcik S., Samorząd terytorialny w Polsce w XX wieku. Myśl samorządowa – historia i współczesność,
Lublin 1999.
Zawadzki A.W., Finanse samorządu terytorialnego w latach 1918–1939, Warszawa 1971.
arkuszy wydawniczych: 1,3
__________________________________________
202
203
Artur Potocki, Biblioteka publiczna jako zakład administracyjny, „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6,
ISSN: 2300-2662, s. 204-217.
Artur Potocki, Wydział Prawa i Administracji UMCS
Biblioteka publiczna jako zakład administracyjny
Public Library as an Administrative Facility
Abstrakt
Niniejszy artykuł dotyczy ważnego problemu praktycznego, jakim jest
określenie: czy biblioteki publiczne faktycznie są zakładami administracyjnymi, a tym
samym dojście do konkluzji, że ich celem jest wypełnianie zadań publicznych, a nie
prowadzenie działalności gospodarczej. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie
najczęściej uznaje się taki pogląd za właściwy, jednakże praktyka działalności bibliotek
publicznych pokazuje, że nie jest to kwestia dostatecznie jasna i klarowna. Autor
analizuje poszczególne elementy bibliotek publicznych w stosunku do podstawowych
cech, jakie powinien posiadać zakład administracyjny, próbując odpowiedzieć na
pytanie: czy zasadne jest stwierdzenie, czy biblioteki publiczne faktycznie nimi są.
Słowa kluczowe: biblioteka publiczna, działalność kulturalna, zakład administracyjny,
zakład publiczny
Abstract
This article is about an important practice problem, which is to determine
whether public libraries are in fact public facilities, and thus their goal is the fulfillment
of public tasks, rather than running a business. Both case law and doctrine usually is
considered such a view be appropriate, however, practice activities of public libraries
shows that it is not a question of a sufficiently and clear. The author analyzes the
different elements of the public libraries in relation to the basic features that you
should plant administration, trying to answer the question whether it is appropriate to
determine whether public libraries actually are.
Keywords: administrative facility, cultural activities, public facility, public library
204
1. Wprowadzenie
Powszechny dostęp do zasobów bibliotecznych w Polsce nie byłby możliwy bez
bibliotek publicznych, które są także jednymi z najczęściej występujących instytucji kul-
tury, również na obszarach peryferyjnych. Sądy administracyjne i administracja niejed-
nokrotnie wskazywały na zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez biblioteki
publiczne1, a tym samym podważały ich nastawienie na samodzielność finansową
i osiąganie zysku. Jednakże dość częste poruszanie przez sądownictwo i organy roz-
strzygające tego zagadnienia wskazuje, że niniejsza kwestia nie została dotąd dosta-
tecznie opisana.
Tezą pracy jest stwierdzenie, że biblioteki publiczne są zakładami administra-
cyjnymi, a tym samym nie są podmiotami nastawionymi na osiąganie zysków, lecz na
wykonywanie zadań publicznych. Celem badawczym opracowania jest objaśnienie posz-
czególnych elementów składowych bibliotek publicznych w odniesieniu do doktrynal-
nych części zakładów administracyjnych.
Struktura pracy obejmuje osiem części. Pierwsza z nich zawiera uwagi wstępne
pracy, druga charakterystykę ogólną bibliotek publicznych, w trzeciej opisano uwarun-
kowania funkcjonowania bibliotek publicznych jako zakładów administracyjnych, czwar-
ta natomiast dotyczy usług świadczonych przez biblioteki publiczne. Piąta część zawiera
w sobie rozważania na temat zasobów rzeczowych, szósta zaś traktuje o zasobach
ludzkich. Siódma część dotyczy kwestii wewnętrznego prawa zakładowego, natomiast
ostatnia, ósma część stanowi uwagi końcowe.
Biblioteki w ujęciu prawnym nie są zbyt częstym obiektem rozważań z strony
doktryny. Świadczyć o tym może stosunkowo niewielka ilość komentarzy i monografii,
które traktują o bibliotekach w sposób kompleksowy. Znacznie częściej biblioteki nato-
miast bywają przedmiotem opracowań w czasopiśmiennictwie. Zakłady administracyjne
natomiast były i są tematem podejmowanym zarówno w opracowaniach monograficz-
nych, podręcznikowych, jak również w czasopismach.
2. Charakterystyka bibliotek publicznych
Funkcjonowanie bibliotek oraz ich status prawny reguluje ustawa z dnia 27 czer-
wca 1997 r. o bibliotekach2. Jednocześnie kwestie nienormowane przez u.b. określa
1 Zob. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 114/08, LEXnr 507846 oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 kwietnia 2014 r.,sygn. akt LEX-S.4131.4.2014.HL (Dz.Urz. Woj. Mazow. 2014 poz. 3831).2 Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 642, z późn. zm., zwana dalej u.b.
205
ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej3, która stanowi swojego
rodzaju lex generalis polskiego prawa kultury4 i pełni funkcję uzupełniającą dla regulacji
szczególnych. Wcześniej materię tę regulowała ustawa o bibliotekach z dnia 9 kwietnia
1968 r.5, a w okresie bezpośrednio po II wojnie światowej, dekret z dnia 17 kwietnia
1946 r. o bibliotekach i opiece nad zbiorami bibliotecznymi6. Warto także wspomnieć,
że w żadnym obecnie obowiązującym akcie normatywnym nie został zdefiniowany
termin „biblioteka”. Ustawodawca wskazuje wyłącznie cechy, jakie biblioteka powinna
posiadać7. Są nimi zapewniony przez organizatora lokal, wyposażenie, zaplecze
pracowników oraz materiały biblioteczne.
Biblioteki są jedną z form organizacyjnych prowadzenia działalności kulturalnej
przez organy władzy publicznej8, tzn. mogą być prowadzone, nadzorowane i finanso-
wane przez aparat władzy rządowej, jak również administrację samorządową. Biblioteki
publiczne sensu largo to wszystkie instytucje będące ogólnodostępnymi dla obywateli,
które zajmują się wykonywaniem zadań ustawowo określonych9. Natomiast bibliotekami
publicznymi sensu stricto są Biblioteka Narodowa i biblioteki prowadzone przez jednostki
samorządu terytorialnego, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 u.b.
Głównymi celami bibliotek jest, gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie
i ochrona materiałów bibliotecznych, jak również udostępnianie swoich zbiorów oraz
prowadzenie działalności informacyjnej10. W literaturze przedmiotu pojawiają się także
inne poglądy na zagadnienie zadań bibliotek, pośród których wymienia się funkcję
dokumentacyjną, intelektualną, edukacyjną, informacyjną, estetyczną, rozrywkową
i substytutywną11.
3 Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej(t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 862), zwana dalej u.o.p.d.k.4 M. Karcz-Kaczmarek, Prowadzenie działalności kulturalnej, [w:] Prawo administracyjne materialne,red. Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, M. Stahl, Warszawa 2014, s. 419.5 Dz.U. Nr 12, poz. 63, z późn. zm.6 Dz.U. Nr 26, poz. 163.7 B. Jewuła, S. Stanisławska-Kloc, Prawo autorskie a działalność bibliotek (licencja dla bibliotek z art. 28ust. pr. aut. i pr. pokr.), „Prace Z Prawa Własności Intelektualnej” 2008, z. 102, s. 119.8 Zob. art. 2 u.o.p.d.k. Organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej jest bezwzględniezadaniem publicznym, którego wykonywanie jest obligatoryjne, niezależnie od kondycji finansowejjednostki samorządu terytorialnego.9 Podobnie B. Jewuła, S. Stanisławska-Kloc, op. cit., s. 120. Pogląd ten potwierdza także tezawyroku NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, LEX nr 533194.10 Zob. art. 4 ust. 1 u.b.11 J. Wojciechowski, Bibliotekarstwo: kontynuacje i zmiany, Kraków 2001, s. 12.
206
3. Uwarunkowanie funkcjonowania biblioteki publicznej jako zakładu
administracyjnego
Samo pojęcie zakładu publicznego zaczęło kształtować się w okresie
międzywojennym i dotyczyło jednostek organizacyjnych tworzonych przez państwo i in-
ne podmioty prawa publicznego. Obecnie, pod wpływem reaktywacji samorządów
terytorialnych, zakłady publiczne mogą być prowadzone zarówno przez jednostki
samorządu terytorialnego, jak również przez państwo. Nie reguluje tego jeden akt
prawny, a wyłącznie doktryna i liczne ustawy uchwalane po zmianie ustroju 12. W litera-
turze, biblioteki były niejednokrotnie wymieniane jako przykłady zakładów administra-
cyjnych realizujących zadania z zakresu upowszechniania kultury13, będące instytucjami
otwartymi14, dającymi możliwość korzystania z swoich zasobów obywatelom 15. Bez
wątpienia można zatem stwierdzić, że zakłady te są podmiotami realizującymi funkcję
administracji świadczącej16. Próbę zdefiniowana zakładu publicznego podjęto w projekcie
ustawy – Przepisy prawa administracyjnego, opracowanego przez zespół powołany
przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Zgodnie z tą definicją, zakładem publicznym jest
„jednostka organizacyjna stanowiąca zespół osób, rzeczy i praw majątkowych,
utworzona na podstawie ustawy, wyodrębniona z aparatu administracji państwa lub
jednostki samorządu terytorialnego, wykonująca samodzielnie, ale pod nadzorem właś-
ciwego organu administracji publicznej, zadania publiczne z zastosowaniem form właś-
ciwych władzy publicznej, uprawnioną do podejmowania działań władczych wobec osób
będących jej użytkownikami albo znajdujących się na jej terenie z innych powodów”17.
Cechy jakie powinien posiadać zakład administracyjny zostały wskazane przez
R. Michalską-Badziak18, można je odnaleźć w regulacjach dotyczących bibliotek.
Wyodrębnienie organizacyjne bibliotek publicznych przejawia się w normie dającej
możliwość funkcjonowania jako odrębne jednostki organizacyjne w formie instytucji
12 Zob. H. Spasowska-Czarny, Administracyjnoprawny status zakładów publicznych, Lublin 2015,s. 66-68.13 E. Elżanowski, Zakład państwowy w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 184-188.14 E. Ochednowski, Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969,s. 123-124.15 B. Dolnicki, Rola zakładów w zaspokajaniu potrzeb socjalno-bytowych obywateli, [w:] Regulacjaprawna administracji świadczącej, red. K. Podgórski, Katowice 1985, s. 53.16 Podobnie L. Bielecki, Koncepcja rzeczy publicznej w prawie polskim. Zagadnienia administracyjno-prawne, Kielce 2013, s. 212-214.17 Art. 5 ust. 1 pkt 10 projektu ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego (19 marca 2008r.).18 R. Michalska-Badziak, Podmioty administrujące. Zakład publiczny (administracyjny), [w:] Prawo ad-ministracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2002, s. 192.
207
kultury. Oznacza to, że powinny one posiadać osobowość prawną19. Dopuszczalne jest
jednak prowadzenie bibliotek publicznych w ramach innej instytucji kultury, bez
wyodrębnienia organizacyjnego dającego bibliotece taką osobowość. Możliwość ta
pojawiła się dopiero 1 stycznia 2012 r., na podstawie zmian między innymi w rozdziale
piątym u.b.20. Tym samym biblioteka publiczna może być samodzielnym zakładem
administracyjnym lub częścią składową innego zakładu.
Organami zarządzającymi zakładem w przypadku bibliotek publicznych są
dyrektorzy, którzy stanowią organy jednoosobowe. Zatrudniają ich organizatorzy
bibliotek, czyli w przypadku Biblioteki Narodowej – minister właściwy ds. kultury i och-
rony dziedzictwa narodowego, natomiast w przypadku bibliotek samorządowych – or-
gany wykonawcze w imieniu jednostek samorządu terytorialnego. Regulacje dotyczące
tej materii zawarte są w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kultural-
nej21. Pośród cech wspólnych zakładu wyróżnić można ponadto wyposażenie go w ma-
terialne środki działania, świadczenie usług o szczególnym znaczeniu społecznym,
swoisty stosunek prawny łączący organy zakładu i jego użytkowników, jak również
reguły jednostek budżetowych.
4. Usługi świadczone przez biblioteki publiczne
Usługi świadczone przez biblioteki publiczne mają charakter zarówno materialny
jak i niematerialny. Zostały one określone w ogólności jako organizowanie i zapewnianie
dostępu do zasobów dorobku nauki, kultury polskiej i światowej (art. 3 ust. 1 u.b.),
jednak przepis ten ma charakter deklaratoryjny. Powyższa norma nie wprowadza
rozróżnienia na biblioteki publiczne, niepubliczne, naukowe czy inne rodzaje bibliotek
jakie zostały określone w ustawie (lege non distinguente)22. Usługi wykonywane przez
biblioteki można także zaliczyć do domeny zadań publicznych (państwowej i samorzą-
dowej) w sferze kulturalno-społecznej23.
Niematerialne usługi świadczone przez biblioteki publiczne stanowią podstawę
ich funkcjonowania i dostępne są powszechnie oraz bezpłatnie. Sama powszechność
dostępności bibliotek wynika z konstytucyjnej gwarancji wolności korzystania z dóbr
19 Wyrok SA w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Gd 479/02, OwSS 2004/1/21/21;podobnie J. Ciechorski, Ustawa o bibliotekach. Komentarz, Warszawa 2012, s. 93-94.20 Ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalnościkulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 207, poz. 1230).21 Reguluje to przede wszystkim art. 15-17 u.o.p.d.k. Szerzej na ten temat: R. Golat, Obsadzaniestanowisk kierowniczych w instytucjach kultury, „Służba Pracownicza” 2004, nr 11, s. 25-28.22 Por. J. Ciechorski, Ustawa o bibliotekach..., s. 14-15.23 Zob. M. Elżanowski, op. cit., s. 67.
208
kultury określonej w art. 73 ustawy zasadniczej24. Dostęp do tych usług jest taki sam dla
wszystkich, niezależnie od posiadanego obywatelstwa, narodowości i wyznania25. Zasada
ta może zostać ograniczona wyłącznie aktem rangi ustawowej. Niemożliwe jest zatem
wprowadzenie obostrzeń do korzystania z zasobów bibliotek podustawowymi aktami
prawnymi, aktami prawa miejscowego i prawem wewnętrznym26. Zgodzić można się
zatem z stwierdzeniem L. Bieleckiego, że dostęp do zbiorów bibliotecznych ma charak-
ter ściśle powszechny27.
Pośród podstawowych zadań biblioteki ustawodawca wymienił: gromadzenie,
opracowywanie, przechowywanie i ochronę materiałów bibliotecznych, jak również
obsługę użytkowników, przede wszystkim udostępnianie zbiorów oraz prowadzenie
działalności informacyjnej, zwłaszcza informowanie o zbiorach własnych, innych biblio-
tek, muzeów i ośrodków informacji naukowej, a także współdziałanie z archiwami w tym
zakresie28. Wykonywanie tych zadań przez biblioteki jest obowiązkowe i musi być wyko-
nywane przez wszystkie podmioty, które reguluje ustawa o bibliotekach, jednak obok
tego mogą być wykonywane zadania fakultatywne29. Ponadto na wojewódzkie biblioteki
publiczne został nałożony obowiązek udostępnia materiałów bibliotecznych dotyczących
wiedzy o regionie, a także dokumentujących jego dorobek kulturalny, naukowy i gospo-
darczy. Oprócz tego obowiązane są one także świadczyć usługi wobec innych bibliotek
w regionie, wśród których należy wymienić organizowanie obiegu wypożyczeń biblio-
tecznych, opracowywanie i publikowanie bibliografii regionalnych oraz prowadzenie ba-
dań mających na celu podniesienie wydajności i atrakcyjności bibliotek w regionie,
w tym także udzielanie pomocy instrukcyjno-metodycznej i szkoleniowej, jak również
sprawowanie nadzoru merytorycznego nad innymi bibliotekami samorządowymi
w regionie30.
24 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, z późn.zm.).25 Zob. W. Burek, Rola bibliotek w upowszechnianiu materiałów i informacji przeznaczonych dlamigrantów zarobkowych i przymusowych oraz diaspory w Polsce – analiza prawna, „Przegląd PrawaPublicznego” 2015 nr 2, s. 43-45.26 J. Ciechorski, Ustawa o bibliotekach..., s. 15-16.27 Por. L. Bielecki, op.cit., s. 226-227.28 Art. 4 ust. 1 u.b.29 Ibidem, s. 17-18, R. Golat, Trzy zakresy działalności bibliotek – aspekt prawny, „Bibliotekarz” 2009nr 4, s. 31. Podobny pogląd funkcjonuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, patrz: wyrokNSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1698/13, LEX nr 1559451. Odmienne zdanienatomiast reprezentują rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów lubuskiego z dnia 2 kwietnia2009 r., sygn. akt NK.II.AKOP.0911-5-5/09 (Dz.Urz. Woj. Lubus. 2009 nr 87 poz. 1150) orazdolnośląskiego z dnia 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt NK-N17.4131.247.2012.RJ1 (Dz.Urz. Woj. Dolno.2012 poz. 3016), twierdząc że katalog ten ma charakter zamknięty, a biblioteki mogą wykonywaćwyłącznie te czynności.30 Art. 20 ust. 1 u.b.
209
Dodatkowe niematerialne usługi świadczone przez biblioteki to przede wszys-
tkim prowadzenie działalności bibliograficznej, dokumentacyjnej, naukowo-badawczej,
edukacyjnej, popularyzatorskiej i instrukcyjno-metodycznej, co zostało wskazane w art.
4 ust. 2 u.b. Katalog ten ma charakter otwarty i wskazuje jedynie na możliwe kierunki
dodatkowej działalności zakładów. Omawiana fakultatywna działalność powinna być
także bezpłatna i mieć charakter powszechny, podobnie jak obligatoryjne zadania bib-
liotek publicznych. Istotna z tego punktu widzenia jest lista odpłatnych świadczeń bib-
liotek zawarta w art. 14 u.b., która wprowadza możliwe opłaty w przypadku usług wska-
zanych w tym katalogu zamkniętym31, jednakże ich wysokość nie może przekraczać
kosztów wykonania, zgodnie z art. 14 ust. 3 u.b. W związku z powyższym jednoznacznie
wskazany został zakaz prowadzenia przez biblioteki publiczne jakiejkolwiek działalności
w celu osiągnięcia zysku.
Pośród materialnych usług świadczonych przez biblioteki publiczne można
wskazać wyłącznie działalność reprograficzną, która jest także działalnością fakultatyw-
ną bibliotek, a opłata pobierana z tytułu jej wykonania ma charakter ekwiwalencyjny32.
Wykonując działalność reprodukcyjną, biblioteki muszą mieć na względzie także
przepisy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych33, jednakże jak zostało
przyjęte, na podstawie art. 28 u.p.a.p.p, biblioteki świadczą tego rodzaju działalność
dość powszechnie34. Niejednokrotnie świadczeniem usług reprograficznych na terenie
bibliotek zajmują się zewnętrzne podmioty wykonując działalność gospodarczą,
jednakże w ich przypadku nie mają zastosowania przepisy ustawy o bibliotekach, w tym
także obostrzenie dotyczące wysokości opłat za wykonanie usługi.
Trzeba zgodzić się ze stwierdzeniem, że biblioteki publiczne świadcząc swoje
usługi i wykonując zadania publiczne nie są nastawione na zysk. Zamiast tego, podobnie
jak w przypadku innych zakładów administracyjnych, można zaobserwować tzw. motyw
racjonalnego gospodarowania35. Wpływy z tytułu świadczonych usług pokrywać mają
wyłącznie koszty jej wykonania, a nie zaspokajanie innych potrzeb zakładu, takich jak
wynagrodzenie pracowników, zakup wyposażenia czy materiałów bibliotecznych.31 W administracji słusznie przyjmuje się, że katalog zwarty w art. 14 ust. 2 u.b. jest kompletnymi skończonym wyliczeniem wszystkich sytuacji w jakich biblioteka może pobierać opłaty. Por.rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. aktNK.II.0911-3509/09 (Dz.Urz. Woj. Dolno. 2009 nr 207 poz. 3785).32 Podobnie J. Ciechorski, Ustawa o bibliotekach..., s. 73.33 Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. Dz.U. z2017 r. poz. 880), zwana dalej u.p.a.p.p.34 Szerzej na ten temat A. Niewęgłowski, O kopiowaniu książek przez biblioteki, „Ius Novum” 2015nr 1, s. 141-148 oraz id., Gromadzenie i udostępnianie niematerialnego dziedzictwa kulturalnego przezbiblioteki, [w:] A. Niewęgłowski, M. Poźniak-Niedzielska, A. Przyborowska-Klimczak, Ochronaniematerialnego dziedzictwa kulturalnego, Warszawa 2015, s. 143-147.35 Zob. H. Spasowska-Czarny, op. cit., s. 140.
210
5. Materiały biblioteczne – zasoby rzeczowe bibliotek publicznych
Odwrotnie niż w przypadku określenia biblioteki, ustawodawca spróbował
wskazać czym są materiały biblioteczne. W tym przypadku zastosowany został niedom-
knięty katalog najpowszechniej występujących zbiorów, celowo zostawiając możliwości
poszerzenia działalności bibliotek o nowości rynku bibliotecznego, za którymi nie jest
w stanie nadążyć ustawodawstwo36. Zgodnie z art. 5 u.b., przez materiały biblioteczne
należy rozumieć w szczególności dokumenty zawierające utrwalony wyraz myśli ludz-
kiej, które są przeznaczone do rozpowszechniania, niezależnie od nośnika fizycznego
i sposobu zapisu treści. Oprócz tego materiałami bibliotecznymi są również dokumenty
graficzne, tj. piśmiennicze, kartograficzne, ikonograficzne i muzyczne, dokumenty
dźwiękowe, wizualne, audiowizualne i elektroniczne. W zasadzie można stwierdzić, że
najważniejsza jest nie treść i zawartość merytoryczna, lecz forma zapisu danego utworu
i jego rodzaj oraz możliwość dalszego rozpowszechniania37.
Omawiane zbiory wchodzą w skład majątku bibliotek, będących podmiotami
publicznymi i wykonującymi zadania publiczne. Są one przeznaczone do dyspozycji
ogółu, to znaczy że każdy ma prawo skorzystać z nich zgodnie z przeznaczeniem bez
występowania do kogokolwiek o wydanie zezwolenia38. W zestawieniu z przytoczoną
wcześniej powszechną dostępnością do bibliotek można zauważyć korelację między sa-
mą instytucją biblioteki, a jej zbiorami. Te dwa elementy zawsze muszą się ze sobą łą-
czyć, co można nawet zauważyć w art. 3 ust. 1 u.b.
Część lub całość zbiorów bibliotecznych, które cechują się wyjątkową wartością
i znaczeniem dla dziedzictwa narodowego, wchodzi w skład narodowego zasobu biblio-
tecznego, podlegając tym samym specjalnej ochronie administracyjnoprawnej39. Jest to
regulacja, która ma za zadanie chronić szczególnie ważne i istotne z punktu widzenia
podtrzymania tożsamości narodowej zbiory bibliotek, niezależnie w zasadzie od ich ro-
dzaju, tzn. zarówno publicznych, jak również naukowych, Biblioteki Narodowej i innych.
36 Jak wskazuje J. Ciechorski, definicja przedstawiona w art. 5 u.b. nie jest definicją sensu stricto, alewskazówką interpretacyjną. Ma miejsce taka sytuacja, ponieważ nie zostało spełnione podstawowezadanie definicji legalnej polegające na precyzyjnym odgraniczeniu desygnatów omawianegopojęcia od innego. Por. J. Ciechorski, Ustawa o bibliotekach..., s. 21.37 Por. A. Niewęgłowski, Gromadzenie i udostępnianie…, s. 124.38 Zob. D. Kijowski, Rzeczy i urządzenia publiczne, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 7: Prawoadministracyjne materialne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 424.39 Szerzej o Narodowym Zasobie Archiwalnym: R. Piejko, Narodowy Zasób Biblioteczny – doświadcze-nia dziesięciu lat, „Biblioteka” 2008, nr 12 (21), s. 117-127 oraz L. Biliński, Narodowy Zasób Biblio-teczny - od koncepcji do realizacji, „Bibliotekarz” 1999, nr 4, s. 12-15.
211
W skład zbiorów bibliotek wchodzić mogą także kopie egzemplarzy utworów,
które zostały uprzednio opublikowane. W tym przypadku sporządzenie takiego egzem-
plarza może zostać dokonane zarówno przez pracowników biblioteki, jak również przez
podmiot zewnętrzny (np. przedsiębiorstwo zajmującą się usługami kserograficznymi).
Zabieg taki może być zastosowany w celu uzupełnienia zbiorów o materiały którymi jak
dotąd nie dysponowała dana biblioteka, chociażby egzemplarze od dawna niewydawane,
ale wartościowe. Oprócz tego dopuszczalne jest także stworzenie odbitki egzemplarza
w celu zachowania jego stanu, który ulega pogorszeniu w wyniku użytkowania. W tym
ostatnim przypadku, egzemplarz stworzony może być wypożyczany tylko zamiast pier-
wotnego, tak żeby nie powiększać ilości egzemplarzy w obiegu40.
6. Bibliotekarze – zasoby ludzkie bibliotek publicznych
Funkcjonowanie bibliotek samorządowych oraz Biblioteki Narodowej nie byłoby
możliwe bez kadry wykwalifikowanych pracowników bibliotek. W świetle przepisów art.
29 u.b., które zostały zmienione ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r.41, wyłącznie pracow-
nicy bibliotek zatrudnieni na stanowiskach bibliotekarskich tworzą grupę zawodową
bibliotekarzy. Jednakże zgodnie z zmianami wprowadzonymi przez przytoczoną ustawę,
zniesiona została możliwość przystąpienia do tej grupy zawodowej i zdobywania kolej-
nych stanowisk bibliotekarskich przez regulowane centralnie zasady z uwagi na usunię-
cie delegacji ustawowej dla ministra42 oraz części dotyczącej stanowisk bibliotekarskich
w przepisach u.b. Tym samym postępująca deregulacja dotknęła również zawód biblio-
tekarza, który w zasadzie przestał być zawodem ściśle regulowanym. Same biblioteki
prowadząc nabory i awansując jak dotąd zatrudnionych bibliotekarzy decydują o ich
zaszeregowaniu oraz stanowisku bibliotecznym. Tego rodzaju rozwiązanie daje z jednej
strony większą autonomię bibliotekom i ich kierownictwu w zakresie dopasowania swo-
jej kadry do warunków zakładowych i lokalnych, z drugiej natomiast zmniejsza obiek-
tywność przy zatrudnianiu i awansowaniu w obrębie grupy zawodowej bibliotekarzy.
40 Wyrok SA w Łodzi z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt I ACa 318/13, LEX nr 1356573; M. Karcz-Kaczmarek, Muzea i biblioteki, [w:] Prawo administracyjne materialne, red. Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, M. Stahl, Warszawa 2014, s. 440.41 Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów(Dz.U. z 2013 r. poz. 829).42 Chodzi o delegację dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego,który w drodze rozporządzenia stwierdzał jakie są wymagania kwalifikacyjne uprawniające dozajmowania określonych stanowisk w bibliotekach oraz tryb stwierdzania tych kwalifikacji.
212
Należy pamiętać także, że działalność bibliotek publicznych nie jest prowadzona
wyłącznie w oparciu o pracę bibliotekarzy, ale także różnego rodzaju specjalistów
i techników. Dotyczy to w szczególności bibliotek wojewódzkich i Biblioteki Narodowej,
które mają znacznie poszerzony zakres zadań w stosunku do innych bibliotek publicz-
nych. Ograniczenie przez ustawodawcę kręgu zawodowego bibliotekarzy do wyłącznie
pracowników bibliotek zatrudnionych na stanowiskach bibliotekarskich z jednej strony
jest słuszne i racjonalne, jednocześnie marginalizuje pozostałych pracowników, którzy
także wykonują pracę na rzecz zakładu jakim jest biblioteka publiczna.
Poziom fachowości jaki reprezentują pracownicy bibliotek publicznych ma
przełożenie na jakość obsługi, przede wszystkim społeczności lokalnych, a tym samym
postrzeganie organizatora zakładu przez społeczeństwo. Wskazane w art. 29 ust. 2 u.b.
jedyne wymaganie względem wszelkich pracowników bibliotek, jakim jest posiadanie
wykształcenia średniego, jest zdecydowanie zbyt lakonicznym potraktowaniem kwestii
kwalifikacji zawodowej pracowników. Postawienie przez ustawodawcę jednej, niezbyt
wygórowanej, poprzeczki dla wszystkich można potraktować jako przekazanie wszelkich
uprawnień w tym zakresie kierownictwu bibliotek, które może wymagać od swoich pra-
cowników znacznie więcej umiejętności i wiedzy. Jednocześnie niezbyt zrozumiałe jest
dlaczego osoby z zaplecza administracyjno-gospodarczego, wykonujący podstawowe
czynności takie jak transport, sprzątanie czy konserwacja sprzętu, mając kompetencje
niezbędne do tego, żeby wykonywać dane czynności należycie, powinny posiadać wyk-
ształcenie średnie tylko z racji pracy w zakładzie administracyjnym jakim jest biblioteka.
7. Wewnętrzne prawo zakładowe bibliotek publicznych
Dla właściwego, sprawnego i płynnego wykonywania zadań publicznych przez
każdy w zasadzie zakład administracyjny niezbędne jest wprowadzenie wewnątrz-
zakładowych przepisów. W przypadku samodzielnych bibliotek publicznych, tj. takich,
które nie są połączone z inną instytucją kultury, będą to przede wszystkim: akt o jej
utworzeniu, statut i regulamin. Pierwsze dwa nadawane są przez organizatora biblioteki,
czyli w przypadku Biblioteki Narodowej przez ministra właściwego do spraw kultury,
natomiast dla bibliotek samorządowych przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Regulamin natomiast nadaje dyrektor tejże biblioteki. Dla bibliotek, które wchodzą
w skład innej instytucji kultury winien być nadany odrębny regulamin, który dotyczyć
ma wyłącznie funkcjonowania tej części składowej większej instytucji.
Z uwagi na swoją specyficzną właściwość, źródła prawa zakładowego, które są
stanowione przez zakład, mają ograniczony zasięg obowiązywania. Adresatami
213
niniejszych norm są przede wszystkim użytkownicy bibliotek, ich pracownicy
(niezależnie od tego, czy nalezą do grupy zawodowej bibliotekarzy, czy nie), oraz osoby
znajdujące się na jej terenie43.
Spotkać można różne spojrzenia na akty wewnątrzzakładowe bibliotek
samorządowych. Niektóre decyzje administracji wskazują, że zarówno akt utworzenia
biblioteki, jak również jej statut nie są aktami prawa miejscowego44. Z uwagi przede
wszystkim na ich konkretność bliżej omawianym do decyzji administracyjnych, które
wydawane są w danej, konkretnej sprawie przez uprawniony organ. Jednakże zarówno
upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym45, o samorządzie
powiatowym46, a także art. 18 ustawy o samorządzie województwa47 oraz tezy podno-
szone w piśmiennictwie48 wskazują na to, że nadane przez organizatora akty wewnątrz-
zakładowe są aktami prawa miejscowego. Można napotkać także taką tezę, że w przy-
padku bibliotek, odmiennie niż dla innych instytucji kultury, kwestie dotyczące organi-
zacji wewnętrznej biblioteki nie stanowią materii regulaminowej, lecz materię statutową
i powinny być uregulowane w statucie nadanym przez organizatora49.
Można zatem stwierdzić, że dostęp do usług świadczonych przez biblioteki
publiczne, w danej konkretnej jednostce, odbywa się na podstawie przepisów
wewnątrzzakładowych. Regulują one ściśle zasady świadczenia tejże, pod warunkiem
oczywiście nienaruszania przepisów wyższej rangi, w szczególności ustawy o bibliote-
kach i o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Mogą one oczywiście sta-
nowić one zakazy i nakazy względem użytkowników, ale powinny one być wprowadzone
racjonalnie i odpowiadać zasadzie proporcjonalności.
8. Podsumowanie
Niniejsze rozważania wskazują na prawdziwość tezy, że biblioteki publiczne to
zakłady administracyjne, a tym samym ich głównym zadaniem jest realizowanie zadań
43 Zob. H. Spasowska-Czarny, op. cit., s. 240.44 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 lipca 2009 r., sygn. akt WN.I-7.0911-265/09, (Dz.Urz. Woj. Wielk. 2009 nr 151, poz. 2579).45 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, z późn.zm.).46 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 814,z późn. zm.).47 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 486,z późn. zm.).48 Zob. J. Ciechorski, Statut biblioteki aktem prawa miejscowego, „Bibliotekarz” 2011 nr 4; id., Ustawao bibliotekach..., s. 43-46.49 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 września 2010 r., sygn.akt PN.0911-193/10, (Dz.Urz. Woj. Warm. 2010 nr 150 poz. 1967).
214
publicznych. Rola bibliotek w zakresie realizacji specyficznych zadań wskazanych
w ustawie o bibliotekach jest w zasadzie unikalna, a realizowanie jej chociażby częścio-
wo w oparciu o zasady rynkowe byłoby znacznym ograniczeniem dostępu do dziedzic-
twa kulturowego. Nie można bowiem ograniczać dostępu do materiałów bibliotecznych
i świadczyć tych szczególnych usług odpłatnie. Tego rodzaju działanie naraziłoby naj-
biedniejszych na marginalizację w zakresie dostępu do kultury, materiałów bibliotecz-
nych i informacji w czasie, kiedy z roku na rok maleje liczba osób korzystających
z usługi bibliotek.
Istotne z punktu widzenia określania zadań i organizacji bibliotek publicznych
jest włączenie do ich grona także Biblioteki Narodowej, która wykonuje swoje specyficz-
ne zadania i jest zależna od władzy centralnej. Wartościową zmianą, która mogłaby
nieco ujednolicić orzecznictwo dotyczące bibliotek publicznych może być wykreślenie
Biblioteki Narodowej z rozdziału 5 u.b., ponieważ de facto jej status określa rozdział 4
przytoczonej ustawy. W konsekwencji, przepisy dotyczące bibliotek publicznych odno-
siłby się wtedy wyłącznie do bibliotek samorządowych. Należy pamiętać, że spośród
wszystkich bibliotek zarejestrowanych na terenie Polski, aż 82% stanowią biblioteki
publiczne50, jest to zatem największa i najpowszechniej występująca grupa bibliotek.
Kwestią, która prędzej czy później powinna zostać uregulowana, jest wprowa-
dzenie jednoznacznego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej i zarobkowej
przez biblioteki publiczne. Co prawda jak dotąd istnieją obostrzenia w zakresie pobiera-
nia opłat przez bibliotekę, jednak jak pokazuje praktyka, prowadzenie działalności za-
robkowej przez biblioteki publiczne nie zawsze może opierać się o pozyskiwanie wpły-
wów z tytułu wykonywanych przez nią usług wskazanych w artykule 14 u.b. Coraz więk-
sze marginalizowanie potrzeb kulturalnych, głównie przez władze najuboższych jednos-
tek samorządu terytorialnego, zachęca do poszukiwania alternatywnych metod finanso-
wania, a najlepiej samofinansowania bibliotek publicznych, które samorządy są zobligo-
wane prowadzić. Skoncentrowanie działań kierownictwa zakładu na działalności zarob-
kowej może bowiem obniżyć jakość wykonywanych przez nią usług, a nawet go ograniczyć.
Artur Potocki: student Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w
Lublinie na kierunku administracja. Interesuje się prawem administracyjnym, z szczególnym
uwzględnieniem prawa kultury i prowadzeniem działalności kulturalnej przez samorząd
terytorialny.
50 Kultura w 2014 r., GUS 2015, s. 71-73. Na terenie kraju w 2014 funkcjonowało 9812 bibliotek wtym 8094 biblioteki publiczne, wliczając w to także Bibliotekę Narodową.
215
Kultura w 2014 r., GUS 2015
Bielecki L., Koncepcja rzeczy publicznej w prawie polskim. Zagadnienia administracyjnoprawne, Kielce
2013.
Biliński L., Narodowy Zasób Biblioteczny - od koncepcji do realizacji, „Bibliotekarz” 1999, nr 4.
Burek W., Rola bibliotek w upowszechnianiu materiałów i informacji przeznaczonych dla migrantów
zarobkowych i przymusowych oraz diaspory, w Polsce - analiza prawna, „Przegląd Prawa Publicznego”
2015 nr 2.
Ciechorski J., Statut biblioteki aktem prawa miejscowego, „Bibliotekarz” 2011 nr 4.
Ciechorski J., Ustawa o bibliotekach. Komentarz, Warszawa 2012.
Dolnicki B., Rola zakładów w zaspokajaniu potrzeb socjalno-bytowych obywateli, [w:] Regulacja prawna
administracji świadczącej, red. Podgórski K., Katowice 1985.
Elżanowski E., Zakład państwowy w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 1970.
Golat R., Obsadzanie stanowisk kierowniczych w instytucjach kultury, „Służba Pracownicza” 2004, nr 11.
Golat R., Trzy zakresy działalności bibliotek – aspekt prawny, „Bibliotekarz” 2009 nr 4.
Jewuła B., Prawo autorskie a działalność bibliotek (licencja dla bibliotek z art. 28 ust. pr. aut. i pr. pokr.),
„Prace Z Prawa Własności Intelektualnej” 2008, nr 2.
Karcz-Kaczmarek M., Muzea i biblioteki, [w:] Prawo administracyjne materialne, red. Z. Duniewska,
B. Jaworska-Dębska, M. Stahl, Warszawa 2014.
Kijowski D., Rzeczy i urządzenia publiczne, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 7: Prawo adminis-
tracyjne materialne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012.
Michalska-Badziak R., Podmioty administrujące. Zakład publiczny (administracyjny), [w:] Prawo admi-
nistracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2002.
Niewęgłowski A., Gromadzenie i udostępnianie niematerialnego dziedzictwa kulturalnego przez biblioteki,
[w:] A. Niewęgłowski, M. Poźniak-Niedzielska, A. Przyborowska-Klimczak, Ochrona niematerialnego
dziedzictwa kulturalnego, Warszawa 2015.
Niewęgłowski A., O kopiowaniu książek przez biblioteki, „Ius Novum” 2015 nr 1.
Ochednowski E., Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969.
Piejko R., Narodowy Zasób Biblioteczny - doświadczenia dziesięciu lat, „Biblioteka” 2008, nr 12 (21).
Sobielga J., Znaczenie bibliotek akademickich dla rozwoju regionów, „Samorząd Terytorialny” 2012, nr 9.
Spasowska-Czarny H., Administracyjnoprawny status zakładów publicznych, Lublin 2014.
Wojciechowski J., Bibliotekarstwo: kontynuacje i zmiany, Kraków 2001.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.).
Dekret z dnia 17 kwietnia 1946 r. o bibliotekach i opiece nad zbiorami bibliotecznymi (Dz.U. Nr 26,
poz. 163).
Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o bibliotekach (Dz.U. Nr 12, poz. 63, z późn. zm.).
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446).
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.
Dz.U. z 2017 r. poz. 862).
216
Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017
r. poz. 880, z późn. zm.).
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 642, z późn. zm.).
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 814).
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 486).
Ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności
kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 207, poz. 1230).
Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów
(Dz.U. z 2013 r. poz. 829).
Wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, LEX nr 533194.
Wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1698/13, LEX nr 1559451.
Wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008 r, sygn. akt III SA/Wr 114/08, LEX nr 507846.
Wyrok SA w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Gd 479/02, OwSS 2004/1/21/21.
Wyrok SA w Łodzi z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt I ACa 318/13, LEX nr 1356573.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt
NK.II.AKOP.0911-5-5/09 (Dz.Urz. Woj. Lubus. 2009 nr 87 poz. 1150).
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 lipca 2009 r., sygn. akt WN.I-
7.0911-265/09 (Dz.Urz. Woj. Wielk. 2009 nr 151, poz. 2579).
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt
NK.II.0911-3509/09 (Dz.Urz. Woj. Dolno. 2009 nr 207 poz. 3785).
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt
PN.0911-193/10 (Dz.Urz. Woj. Warmi 2010 nr 150 poz. 1967).
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt NK-
N17.4131.247.2012.RJ1 (Dz.Urz. Woj. Dolno. 2012 poz. 3016).
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt LEX-
S.4131.4.2014.HL (Dz.U. Woj. Mazow. 2014 poz. 3831).
arkuszy wydawniczych 0,9
__________________________________________
217
Michał Wdowiak, Kilka uwag o służebności „budynkowej”, „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN:
2300-2662, s. 218-237.
Michał Wdowiak, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Gdański
Kilka uwag o służebności „budynkowej”
Some Notes on the Building Servitude
Abstrakt
Przekroczenie granicy sąsiedniego gruntu przy wznoszeniu budynku lub innego
urządzenia wywołuje zmiany w sferze praw podmiotowych. Problematyka ta była już
przedmiotem rozważań w nauce prawa, to jednak zmiana stosunków własnościowych
związanych ze zbywaniem nieruchomości komunalnych skłania do podjęcia dalszych
rozważań. Znaczenie tej problematyki wciąż będzie wzrastać także z innych względów.
Na terenach śródmiejskich bardzo często występują podziemne korytarze i piwnice,
pozostałości murów i fortyfikacji obronnych, które są odsłaniane przy pracach ziemnych
inwestycji prowadzonych przez firmy deweloperskie. Stąd inwestorzy powinni bardzo
dokładnie zbadać grunty sąsiednie wokół prowadzonej inwestycji. W przypadku
przekroczenia granicy gruntu sąsiedniego, jeżeli w sąsiedztwie prowadzonej inwestycji
odkryty zostanie fragment zabytkowej zabudowy, dalsze prowadzenie inwestycji będzie
uzależnione od stanowiska służb konserwatorskich.
Słowa kluczowe: służebność budynkowa
Abstract
Crossing of border of the adjacent land by erection of the building or other de-
vice calls the changes in the sphere of subjective rights. This issue was already discus-
sed in the science of law, however, the change of ownership relations associated with
disposing of municipal real estate tends to take further discussion. The importance of
this issue still will grow also for other reasons. Inner-city areas very often there are un-
derground passages and caves, the remains of the walls and fortifications, which are
exposed by excavation work carried out by the developer's investment. Hence, investors
should carefully examine the land surrounding around their investments. In the case of
crossing the border of the adjacent land, if in the vicinity of the investment will be the
218
historic piece of outdoor, continuation of investments will depend on the position of
restoration services.
Key words: border, investment
1. Wprowadzenie
Przekroczenie granicy sąsiedniego gruntu przy wznoszeniu budynku lub innego
urządzenia wywołuje zmiany w sferze praw podmiotowych1. Choć ta problematyka była
przedmiotem rozważań w nauce prawa2, to jednak zmiana stosunków własnościowych
związanych ze zbywaniem nieruchomości komunalnych skłania do podjęcia dalszych
rozważań3.
Dokonując wykładni historycznej art. 151 k.c.4 należy sięgnąć do art. 32 p.r.5
Obydwa przepisy dotyczą podobnych stosunków prawnych, lecz mają nieco odmienną
treść. Zdaniem Jana Wasilkowskiego art. 32 p.r. miał łagodzić skutki przekroczenia
granicy nieruchomości sąsiedniej przy budowie. Często występowały przypadki, gdy z
powodu słabego oznaczenia granic w osiedlach, zwłaszcza mniejszych6, a przytaczając
przykład Stefana Breyera – bez zamierzonego celu lub rażącego niedbalstwa wzniesiono
na gruncie sąsiada część budowli, np. ścianę lub narożnik7. Wówczas, według poglądu
tego ostatniego autora – ustawodawca w art. 32 p.r. przyznał ochronę i uznał społeczną
1 W nauce prawa są wyrażane rozbieżne poglądy w przedmiocie charakteru prawnego częścibudynku lub urządzenia wzniesionych poprzez przekroczenie przy budowie granicy nieruchomościsąsiedniej. Szerzej: W. Górecki, Sytuacja prawna budynku wzniesionego częściowo na sąsiednim gruncie,„Monitor Prawniczy” 2010, nr 5, s. 268-277; B. Janiszewska, Stosunki własnościowe w wypadkuprzekroczenia granicy nieruchomości przy wznoszeniu budynku (art. 151 k.c.), „Przegląd Sądowy” 2007,nr 6, s. 53-68.2 R. Czarnecki, Niektóre zagadnienia prawa sąsiedzkiego, „Nowe Prawo” 1969, nr 6, s. 906-915;W. Górecki, Skutki przekroczenia granicy sąsiedniego gruntu przy wznoszeniu budynku lub innegourządzenia (relacje między art. 151 a 231 k.c.), „Kwartalnik Prawa Prywatnego” 2011, nr 2, s. 392-433;B. Janiszewska, Powstanie roszczeń uzupełniających w sytuacji przekroczenia w trakcie budowy granicynieruchomości sąsiedniej (art. 151), „Rejent” 1997, nr 5, s. 82-98; W. Kocon, Przekroczenie granicysąsiedniego gruntu przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia, „Nowe Prawo” 1970, nr 7-8,s. 1065-1079; I. Szymczak, Przekroczenie granicy nieruchomości przy wznoszeniu budynku - analizaprawnoporównawcza ze szczególnym uwzględnieniem zasad wynagrodzenia właściciela gruntu zajętego,„Rejent” 2014, nr 11, s. 96-128.3 Lokale mieszkalne położone w budynkach mieszkalnych będących własnością gmin były zbywanena rzecz ich najemców wraz z gruntem położonym pod budynkiem – po tzw. „obrysie” bez gruntuotaczającego budynek.4 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., zwanadalej Kodeks cywilny lub k.c.5 Dekret z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe, Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm., zwany dalej p.r.6 J. Wasilkowski, Prawo rzeczowe. Część I, Warszawa 1956, s. 109.7 S. Breyer, Wykład prawa rzeczowego, Warszawa 1952, s. 45-46.
219
wyższość interesów budującego nad interesem właściciela gruntu sąsiedniego8.
W stosunkach prawnych powstałych pod rządami kodeksu cywilnego taka asymetria
ochrony interesów stron już nie występuje. Beata Kuczek zwróciła uwagę, że celem
przepisu art. 151 k.c. jest zachowanie równowagi pomiędzy interesem podmiotu
naruszającego własność w szczególnych warunkach a interesem właściciela
nieruchomości sąsiedniej. Za interesy objęte ochroną ustawodawca uznał trwałość już
wzniesionego budynku lub urządzenia oraz zapewnienie ekwiwalentu właścicielowi
nieruchomości sąsiedniej poprzez żądanie wykupu części nieruchomości lub obciążenie
jej odpłatnie służebnością9. Moim zdaniem, choć art. 151 k.c. ma równoważyć interesy
stron, to należy szczegółowo określić zakres należnej ochrony interesów właściciela
nieruchomości sąsiedniej, ze względu na bezwzględny charakter prawa własności.
Ponieważ dokonano naruszenia prawa własności nieruchomości sąsiedniej, jej właściciel
po zaistnieniu przesłanek określonych w art. 151 k.c. nie może żądać przywrócenia stanu
poprzedniego. Jeżeli właściciel nieruchomości sąsiedniej zażąda wykupienia zajętej
części gruntu, także z tą częścią, która w skutek budowy utraciła dla niego znaczenie
gospodarcze, wówczas należy przyjąć stawkę rynkową za podstawę ustalenia ceny
nieruchomości. Dotyczy to także sytuacji jeżeli właściciel nieruchomości sąsiedniej
zażąda ustanowienia odpłatnej służebności.
Powstaje pytanie: jaki zakres stanów faktycznych może obejmować
zastosowanie art. 151 k.c.? Według Stefana Grzybowskiego zakresem tego przepisu są
objęte przypadki ze stosunków sąsiedzkich, gdy przy wznoszeniu budynku na własnym
gruncie nastąpiło niewielkie przekroczenie granicy gruntu sąsiedniego, niekiedy wskutek
jej niejasnego przebiegu10. Powyższy ogólny pogląd należy uzupełnić o stanowiska
prezentujące przypadki szczególne. Zdaniem Teresy Filipiak art. 151 k.c. może dotyczyć
sytuacji, gdy cześć budynku lub innego urządzenia może się znajdować względem
gruntu sąsiedniego: pod powierzchnią – np. piwnice, na powierzchni – np. ściany
budynku, nad powierzchnią – np. balkon11. Jest to pogląd słuszny, gdyż nawiązuje do
normatywnego określenia granic prawa własności (art. 143 k.c.). Z kolei Jerzy Ignatowicz
stwierdził, iż art. 151 k.c. będzie miał także zastosowanie, gdy nie przekroczono granicy
8 Ibidem, s. 56.9 Według autorki art. 151 k.c. chroni stan faktyczny wytworzony przez wznoszącego budowlę, nawetwbrew interesom właściciela nieruchomości sąsiedniej. B. Kuczek, Glosa do uchwały SN z 29 grudnia1987 r., III CZP 79/87, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1991, nr 3, poz. 71, s. 134. Ponadto zob. wyrokSN z 24 września 2010 r., IV CSK 76/10.10 S. Grzybowski, Prawo cywilne. Zarys prawa rzeczowego, Warszawa 1989, s. 103.11 T.A. Filipiak, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 2: Własność i inne prawa rzeczowe, red. A. Kidyba,Warszawa 2012, s. 41.
220
gruntu sąsiedniego przy wznoszeniu budynku, lecz niektóre części składowe tego budynku
zostały w sposób trwały związane z murem budynku sąsiedniego, np. utworzono
„gniazda” dla belek stropowych, czy też sąsiedni mur wykorzystano do wzniesienia
przewodów kominowych12. Nawiązując do myśli wspomnianego autora należy dodać, że
ponadto art. 151 k.c. może obejmować przypadki, gdy o ścianę istniejącego budynku
oparto kanał ze stali kwasoodpornej odprowadzający spaliny z dwufunkcyjnego pieca
gazowego lub częściowo przekroczono gruntu sąsiedni przy: przeprowadzeniu urządzeń
służących do przesyłania wody, energii lub paliw do sąsiednich budynków.
Powyżej przedstawiono przykłady stanów faktycznych, do których art. 151 k.c.
będzie miał zastosowanie. Naturalnie nasuwa się pytanie: do jakich stanów faktycznych
art. 151 k.c. nie będzie miał zastosowania? Odpowiedź można znaleźć w nauce prawa
i orzecznictwie. Po pierwsze będą to stany faktyczne, które ex definitione nie są objęte
zakresem art. 151 k.c. SN orzekł bowiem, że art. 151 k.c. nie będzie miał zastosowania,
gdy właściciele nieruchomości sąsiadujących wznieśli wspólnie na nich budynek13. Innym
przykładem jest sytuacja przedstawiona przez S. Grzybowskiego, gdy budynek został
wzniesiony przez osobę trzecią, której działaniu właściciele nie mogli się przeciwstawić14.
Rozwinięcie ostatniego przykładu można znaleźć w stanowisku B. Kuczek, która słusznie
zwróciła uwagę, że art. 151 k.c. nie będzie miał zastosowania do sytuacji, gdy jest
zerwana więź pomiędzy właścicielem nieruchomości wyjściowej a posiadaczem
zależnym lub dzierżycielem prowadzącymi budowę, ponieważ przekroczyli swoje
uprawnienia. Podobnie będzie w sytuacji, gdy nieruchomość jest we władaniu osoby nie
posiadającej legitymacji, np. nieformalnego nabywcy15. Po drugie zakresem art. 151 k.c.
nie będą objęte stany faktyczne, które są regulowane przez inne przepisy kodeksu
cywilnego. J. Ignatowicz wskazał, że będzie to sytuacja, gdy granica gruntu nie została
przekroczona, lecz jest używana w celu dostępu do nieruchomości władnącej16, zatem
może to być przypadek związany z potrzebą ustanowienia drogi koniecznej (art. 145
k.c.). W tym przypadku przeprowadzenie drogi koniecznej powinno uwzględniać interes
społeczno-gospodarczy obu stron. Rozwój stosunków społeczno-gospodarczych skłania
do podjęcia refleksji nad z poglądem J. Ignatowicza, iż art. 151 k.c. nie będzie miał
zastosowania w przypadku, gdy przy wzniesieniu budynku przekroczono granicę,
12 J. Ignatowicz, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972, s. 406.13 Postanowienie SN z 28 lutego 2006 r., III CZP 3/06.14 S. Grzybowski, op. cit., s. 57.15 B. Kuczek, op. cit., s. 134.16 J. Ignatowicz, op. cit., s. 406.
221
lecz budynek nie został trwale związany z gruntem sąsiednim17. Choć wydaje się że
właściciel nieruchomości sąsiedniej w takim przypadku nie będzie miał roszczenia
o wykup zajętego terenu wraz z częścią która utraciła dla niego znaczenie gospodarcze,
to należy rozważyć w indywidualnym przypadku dopuszczalność ustanowienia
odpowiedniej służebności gruntowej. Ze spraw rozstrzyganych w orzecznictwie można
wskazać przykład, gdy przy powstaniu wspólnoty mieszkaniowej, po podziale gruntu,
poza „obrysem” budynku wspólnoty mieszkaniowej pozostały jego niektóre elementy
składowe, jak na przykład schody18. Art. 151 k.c. nie będzie miał zastosowania do takiego
stanu faktycznego. Moim zdaniem schody są funkcjonalnie i gospodarczo powiązane
z budynkiem wspólnoty mieszkaniowej, lecz położone poza działką położoną pod
budynkiem wspólnoty mieszkaniowej (po obrysie budynku), zatem są częścią składową
tego budynku. Są one wykorzystywane przez wszystkich mieszkańców budynku, którzy
są współposiadaczami służebności gruntowej (art. 352 k.c.), a obowiązek utrzymania
schodów we właściwym stanie technicznym, napraw i remontów obciąża właścicieli
wyodrębnionych lokali.
2. Strona podmiotowa i przedmiotowa (art. 151 zd. 1 ab initio)
W orzecznictwie SN zwrócono uwagę, że na podstawie art. 151 k.c. legitymacja
czynna przysługuje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej19, użytkownikowi
wieczystemu, uprawnionemu z tytułu ograniczonych praw rzeczowych21. Według
J. Ignatowicza na podstawie art. 151 k.c. legitymację bierną posiadają: właściciel
nieruchomości wyjściowej oraz osoby władające gruntem na podstawie prawa
pochodzącego od właściciela - użytkownik wieczysty, użytkownik, uprawniony z tytułu
służebności gruntowej lub osobistej, w tym mieszkania22, a według tezy wyrażonej przez
WSA w Gdańsku – nawet dzierżawca23. Rozwijając przedstawioną interpretację uważam,
iż można przyjąć - legitymację bierną na podstawie art. 151 k.c. będzie posiadał
najemca, biorący w użyczenie albo inna osoba, która wywodzi legitymację swych działań
wprost z uprawnień właściciela.
17 Ibidem.18 Wyrok SA w Katowicach z 10 października 2012 r., I ACa 633/12.19 Uchwała SN z 29 grudnia 1987 r., III CZP 79/87.20 Uchwała SN z 29 maja 1974 r., III CZP 21/74.21 Wyrok SN z 26 listopada 2004 r., I CK 293/04.22 J. Ignatowicz, op. cit., s. 407.23 Wyrok WSA w Gdańsku z 18 listopada 2010 r., II SA/Gd 420/10.
222
W kodeksie cywilnym nie określono definicji pojęcia „budynku”. W orzecznictwie
SN24 pomocniczo wykorzystuje się pojęcie „budynku” określone w art. 3 ust. 2 prawa
budowlanego25 - jest to jest obiekt budowlany, w sposób trwały związany
z nieruchomością, będący częścią składową nieruchomości gruntowej (art. 48 k.c.) albo
odrębnym od niej przedmiotem własności (art. 235 § 1 k.c.), wydzielony przestrzennie
przy pomocy przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty oraz dach. Z kolei
Romulad Sztyk zwrócił uwagę, że pojęcie „zabudowy” zostało zdefiniowane art. 62 ust.
3 ustawy o gospodarce nieruchomościami26, lecz także zostało utworzone na użytek
tejże ustawy27.
Jak wspomniałem, w literaturze cywilistycznej brak jest jednolitości poglądów,
co do charakteru prawnego części budynku lub urządzenia przekraczającej granicę
nieruchomości sąsiedniej28. W orzecznictwie SN przeważa pogląd, że art. 151 k.c.
wprowadza wyjątek od zasady superficies solo cedit, właścicielem „odrębności” jest
inwestor (właściciel nieruchomości wyjściowej lub inny uprawniony podmiot)29, jest ona
elementem składowym budynku „zasadniczego”. S. Breyer wyraził odmienne
stanowisko, iż do czasu ustanowienia służebności gruntowej, określone części budynku
są częściami składowymi nieruchomości, z którą są trwale związane30. Przyjmuję, że
słuszne jest pierwsze stanowisko, ponieważ „zasadnicza” część budynku oraz
„przekroczenie” powinny być ze sobą funkcjonalnie i gospodarczo powiązane. Uznając
ciągłą aktualność dyskursu naukowego, wskazuję jednak że na tej podstawie trudno
rozstrzygnąć problem własności części budynku lub urządzenia wzniesionego na
nieruchomości sąsiedniej po przekroczeniu jej granicy. Zasada superficies solo cedit jest
powszechnie uznawana w codziennym stosowaniu prawa. Część środowiska
pracowników samorządowych uważa się, że właścicielem „przekroczenia” w takiej
sytuacji jest właściciel nieruchomości sąsiedniej. Inna część środowiska pracowników
samorządowych uważa, że właścicielem „przekroczenia” w takiej sytuacji jest podmiot24 Szerzej: uchwała SN z 26 kwietnia 2007 r., III CZP 27/07.25 Art. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 zezm. Szerzej na temat ochrony praw właścicieli sąsiadujących nieruchomości uregulowanej prze-pisami prawa budowlanego zob. W. Szwajdler, Zniesienie pozwolenia na budowę a sytuacja prawnawłaścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, „Palestra” 2009, nr 11-12, s. 75-83.27 R. Sztyk, Prawo pierwokupu w myśl ustawy o gospodarce nieruchomościami, „Rejent” 1997, nr 5, s. 56.26 Według art. 62 ust. 3 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz.U.z 2016 r., poz. 2147 ze zm. jako rozpoczęcie zabudowy uznaje się wzniesienie fundamentów,natomiast za zakończenie zabudowy uznaje się wzniesienie budynku w stanie surowymzamkniętym.28 Szerzej: W. Górecki, Sytuacja…, s. 268-277; B. Janiszewska, Stosunki…, s. 53-68.29 Postanowienie SN z 9 lutego 2007 r., III CZP 159/06. 30 S. Breyer, op. cit., s. 46; Uchwała SN z 26 kwietnia 2007 r., III CZP 27/07.
223
posiadający tytuł prawny do nieruchomości wyjściowej31. Opierając się na takim
doświadczeniu, uważam że ta problematyka powinna być rozstrzygnięta tylko w drodze
interwencji ustawodawcy expressis verbis regulującej to zagadnienie.
W jaki sposób zaś rozumieć pojęcie „urządzenia” na płaszczyźnie prawa
prywatnego? Może to być element budynku jak i samoistny „nakład” nie związany
z budynkiem. W tym miejscu można wykorzystać pogląd Stanisława Rudnickiego
i Grzegorza Rudnickiego, iż urządzenie powinno być połączone z nieruchomością
wyjściową zarówno fizycznie, jak i w określonym celu gospodarczym32. Urządzenia
należy podzielić na dwie grupy: całkowicie wyłączające władanie zajętą częścią
nieruchomości sąsiedniej oraz stopniowo ingerujące we własność nieruchomości
sąsiedniej. Do pierwszej grupy można zaliczyć: ławę fundamentową, piwnicę, studzienkę
doświetlająca piwnicę, opaskę, docieplenie budynku, mur, ścianę, słup, komin, klatkę
schodową, budynek gospodarczy, garaż, szklarnię, taras i schody (w zależności od
konstrukcji i położenia), studnię, ogrodzenie (które nie może być przestawione),
podziemne i naziemne urządzenia dostarczające paliwa, energię, wodę lub podobne
urządzenia (np. osadnik wraz z rurą kanalizacyjną), altanę (w tym na gromadzenie
odpadów stałych). Do drugiej grupy można zaliczyć: filary, słupy, podparcia wraz
z pokryciem zadaszenia, okap dachu, rynnę odprowadzająca wodę, balkon, wykusz, okna
otwierane na zewnątrz – zachodzące na nieruchomość sąsiednią.
Moim zdaniem w zależności od stopnia wykończenia, funkcji oraz stopnia
ingerencji budynku, urządzenia lub innej zabudowy we własność nieruchomości
sąsiedniej odmienne będą uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej lub
uprawnionego do władania gruntem, o czym dalej.
3. Przesłanki (art. 151 zd. 1 in fine)
SN w jednej ze spraw orzekł, że właściciel nieruchomości sąsiedniej przed
zgłoszeniem roszczeń wynikających z art. 151 k.c. powinien ustalić czy wznoszący
budynek lub urządzenie przekroczył granicę gruntu z winy umyślnej. Jednocześnie on
sam powinien bezzwłocznie sprzeciwić się naruszeniu, które naraża go na
niewspółmiernie wielką szkodę33. Ponieważ ustawodawca nie definiuje pojęć:
przekroczenie granicy, wina umyślną i sprzeciw bez nieuzasadnionej zwłoki należy ich
treść zinterpretować w oparciu o poglądy wyrażone na płaszczyznach pomocniczych.
31 Autor jest pracownikiem samorządowym.32 S. Rudnicki, G. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawarzeczowe, Warszawa 2008, s. 104. Zob. także uwagi na temat budynku i urządzenia: W. Kocon,Przekroczenie…, s. 1066-1067.33 Postanowienie SN z 9 lutego 2007 r., III CZP 159/06.
224
W celu wyjaśnienia pojęcia „przekroczenie granicy” należy zestawić ze sobą
poglądy wyrażone w doktrynie i orzecznictwie. Według B. Kuczek zwrot „przekroczenie
granicy gruntu sąsiedniego” należy rozumieć, iż budowa jest prowadzona na gruncie
wyjściowym, ale zajęto również niewielki fragment gruntu sąsiedniego. Każde inne
wkroczenie na grunt sąsiedni, które nie jest nieznaczne należy uznać za przypadek
objęty art. 231 k.c.34 W tym miejscu nasuwa się pytanie: jak oznaczać granice
nieruchomości? Na to pytanie można odpowiedź wykorzystując wypowiedź J. Winiarza,
iż granice przestrzenne nieruchomości należy oznaczać na podstawie art. 143 k.c.35, ale
także innych przepisów ustawowych oraz przepisów prawa lokalnego. Jeżeli oznaczenie
granic nieruchomości jest trudne należy - według stanowiska WSA w Kielcach -
wykorzystać mapy ze starostwa powiatowego lub wszcząć postępowanie o wznowienie
granic36. Przekroczenie granicy może nastąpić przy rozmaitych zdarzeniach: S. Rudnicki
i G. Rudnicki wskazali na zdarzenie wznoszenia nowego budynku37, Wacław Kocon
wskazał na zdarzenie rozbudowę istniejącego budynku - pod, na i nad powierzchnią
nieruchomości sąsiedniej38, a orzecznictwie SN wskazano na zdarzenie powiązania
w sposób trwały niektórych elementów budynku lub innego urządzenia z nieruchomoś-
cią sąsiednią39. Powyższe stanowiska należy uzupełnić o uwagę, iż każdy przypadek
przekroczenia gruntu sąsiedniego trzeba oceniać indywidualnie. Mianowicie, powierzch-
nię zabudowy budynku wznoszonego na nieruchomości wyjściowej można zestawić
z powierzchnią zabudowy zajętą przez budynek na gruncie sąsiednim. Następnie po wy-
konaniu obliczeń oraz uwzględnieniu szczegółowych okoliczności stanu faktycznego
będzie można dokonać subsumpcji art. 151 k.c. lub art. 231 k.c. .
Pojęcie „winy umyślnej” także należy interpretować w oparciu o stanowiska wy-
rażone w piśmiennictwie i judykaturze. Warto zwrócić uwagę, iż redakcja art. 32 p.r. wy-
korzystywała pojęcia „bez złego zamiaru” oraz „rażącego niedbalstwa” wznoszącego
budynek40. Redakcja art. 151 k.c. posługuje się pojęciem „bez winy umyślnej”, co zda-
niem Jana Winiarza należy rozumieć jako nieznajomość rzeczywistego biegu granic i brak
zamiaru jej przekroczenia41. Jak słusznie S. Rudnicki i G. Rudnicki zwrócili uwagę w prze-
34 W. Górecki, Skutki..., s. 391-433; B. Kuczek, op. cit., s. 133.35 J. Winiarz, [w:] Kodeks cywilny z komentarzem, t. 1, red. J. Winiarz, Warszawa 1989, s. 147.36 Wyrok WSA w Kielcach z 24 maja 2011 r., II SA/Ke 197/11.37 S. Rudnicki, G. Rudnicki, op. cit., s. 101.38 W. Kocon, Przekroczenie…, s. 1068.39 Wyrok SN z 20 października 1954 r., I CR 1850/54.40 Szerzej na temat porównania redakcji art. 32 prawa rzeczowego i art. 151 k.c. zob. W. Kocon,Przekroczenie…, s. 1069-1070. 41 J. Winiarz, op. cit., s. 147.
225
pisach Kodeksu cywilnego nie ma domniemania, iż wina była nieumyślna, dlatego
dowód w tym zakresie obciąża właściciela nieruchomości wyjściowej42. Przytaczając
pogląd J. Ignatowicza wina umyślna musi mieć znamiona bezprawności działania oraz
umyślności działania43. Według orzecznictwa SN wina umyślna najczęściej występuje
jako lekkomyślność, zły zamiar lub rażące niedbalstwo44, co w przypadku stosowania
art. 151 k.c. będzie miało miejsce jeżeli właściciel gruntu wyjściowego przed
rozpoczęciem budowy nie zapozna się z księgą wieczystą, czy też nie dokona
wznowienia granic w przypadku ich zatarcia45. Inne obowiązki mogą obciążać właścicieli
nieruchomości położonych w miastach zburzonych podczas II wojny światowej lub
nieruchomości zabytkowych. W tym pierwszym przypadku mogą pojawić się sytuacje,
gdy nieruchomości nie odbudowano w ich pierwotnym miejscu, lecz w pewnym
przesunięciu do siatki granic i może się okazać iż budynek jest położony w części na
innej działce. W drugim przypadku właściciele nowych nieruchomości wznoszonych przy
nieruchomościach zabytkowych powinni sprawdzić, czy pod ich piwnicami nie znajdują
się podziemne korytarze nieruchomości zabytkowych. W przypadku niekorzystnej
zmiany warunków geotechnicznych, w tym zmiany stosunków wodnych ich
nieruchomości są narażone na utratę oparcia z powodu słabych warunków nośności
gruntu i mogą ulec zawaleniu46. Powyższe wyliczenie ma charakter przykładowy, a kata-
log obowiązków właścicieli nieruchomości przystępujących do budowy ma charakter otwarty.
S. Breyer wskazał, że przy stosowaniu art. 32 p.r. wyrażenie „sprzeciwu w
odpowiednim czasie” oznaczało chwilę, kiedy budowa nie była jeszcze zaawansowana47.
W jaki sposób zatem interpretować pojęcie sprzeciwu ujęte w redakcji art. 151 k.c.?
Należy zwrócić uwagę: kto jest podmiotem uprawnionym oraz na formę i okoliczności
uprawniające do złożenia sprzeciwu? Zdaniem S. Rudnickiego i G. Rudnickiego sprzeciw
może być wyrażony przez właściciela lub innego uprawnionego48. W orzecznictwie SN
można odnaleźć tezę, że sprzeciw może być złożony w dowolnej formie49 a jego skutki -
według opinii Zbigniewa Koźmy i Mirosława Ożoga - powinny być interpretowane wed-
42 S. Rudnicki, G. Rudnicki, op. cit., s. 100.43 J. Ignatowicz, op. cit., s. 407.44 Wyrok SN z 24 września 2010 r., IV CSK 76/10.45 Wyrok SN z 26 listopada 2004 r., I CK 293/04.46 Takie zdarzenia mają często miejsce z powodu awarii instalacji wodociągowej, która jest ułożonapod ziemią a do wykrycia miejsca przecieku należy użyć specjalistycznych kamer nasłuchowych.47 S. Breyer, op. cit., s. 46.48 S. Rudnicki, G. Rudnicki, op. cit., s. 101. Szerzej: W. Kocon, Przekroczenie…, s. 1070-1072.49 Wyrok SN z 26 listopada 2004 r., I CK 293/04.
226
ług przepisów ogólnych odnoszących się do wykładni oświadczeń woli (art. 65 k.c.)50.
Problem może sprawiać określenie czasu wystąpienia okoliczności, których zaistnienie
uprawnia do wyrażenia sprzeciwu. W orzecznictwie SN wyrażono tezę, że pojęcie „bez
nieuzasadnionej zwłoki” nie można interpretować przez wskazanie miary czasu, lecz
należy określać stosownie do okoliczności51. Według J. Ignatowicza niewątpliwie jest to
chwila, w której właściciel nieruchomości sąsiedniej „powinien był się dowiedzieć
o przekroczeniu granicy”52. Z kolei E. Skowrońska-Bocian interpretację pojęcia „bez
nieuzasadnionej zwłoki” oparła o kryterium wiedzy, ma ona miejsce wtedy, gdy
właściciel nieruchomości sąsiedniej mając wiedzę o przekroczeniu granicy zwleka ze
złożeniem sprzeciwu lub nie interesuje się nieruchomością53. Moim zdaniem
najsłuszniejszy pogląd wyraził J. Winiarz, iż pojęcie „bez nieuzasadnionej zwłoki” można
interpretować jako chwila powstania zagrożenia przekroczenia granicy54. Dlatego nie
podzielam poglądu Wojciecha Szwajdlera, iż sprzeciw może być wyrażony później, lecz
zwłoka musi być uzasadniona55. Otóż, nikt nie może zwolnić właściciela – nawet on sam
– z wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości. Pojęcie „bez nieuzasadnionej
zwłoki” interpretuję w ten sposób, iż właściciel powinien niezwłocznie przeciwdziałać
ingerencji w jego prawo własności już od momentu powstania zagrożenia, niż nieco
popadać w uzasadnioną zwłokę.
Jak interpretować pojęcie „niewspółmiernie wielkiej szkody”? S. Breyer przyto-
czył pewien przykład związany z redakcją art. 32 p.r., która obejmowała zapis: „gdyby
narażało to wznoszącego na stratę znacznie większą od wyrządzonej szkody”. Jeżeli
wzniesiono drewniany dom, który mógł być rozebrany i przesunięty, to właściciel nieru-
chomości sąsiedniej mógł żądać przywrócenia stanu poprzedniego, ponieważ strata
wznoszącego była niewielka56. Natomiast redakcja art. 151 k.c. wykorzystuje pojęcie
„niewspółmiernie wielkiej szkody”, które T. Filipiak zinterpretowała przez porównanie, iż
uszczerbek budującego polegający na tym, iż przywróci stan poprzedni jest mniejszy,
a uszczerbek właściciela nieruchomości sąsiedniej jest znacznie większy57. W tym miej-
scu powstaje pytanie, kogo obciąża dowód wykazania szkody – właściciela nierucho-
mości wyjściowej czy sąsiedniej? Za właściwe uznaję stanowisko wyrażone w orzeczeniu
50 Z. Koźma, M. Ożóg, Kodeks cywilny z orzecznictwem, t. 1, Sopot 1997, s. 223.51 Wyrok SN z 21 czerwca 1972 r., III CRN 98/72.52 J. Ignatowicz, op. cit., s. 407.53 E. Skowrońska-Bocian, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz do art. 1-44910, t. 1, red. K. Pietrzykowski,Warszawa 2011, s. 584.54 J. Winiarz, op. cit., s. 148.55 W. Szwajdler, op. cit., s. 85.56 S. Breyer, op. cit., s. 46.57 T.A. Filipiak, op. cit., s. 42.
227
NSA, iż ciężar dowodu powstania szkody spoczywa na właścicielu nieruchomości
sąsiedniej i polega na wskazaniu: nieuprawnionego zachowania budującego oraz
rozmiaru trudnych do odwrócenia skutków jego zachowania58.
Określone w art. 151 k.c. przesłanki: „bez nieuzasadnionej zwłoki” oraz
„niewspółmiernie wielkiej szkody” pozostają względem siebie w relacji rozłącznej, a nie
kumulatywnej, każda z nich jest samoistna.
4. Roszczenia uprawnionego (art. 151 zd. 2 k.c.)
Jak wspomniano roszczenie właściciela nieruchomości sąsiedniej o przywrócenie
stanu poprzedniego, jest co do zasady wyłączone, jeżeli przekroczono granicę bez winy
umyślnej. SN przyjął, iż w art. 222 k.c. wyrażono ogólną zasadę – właścicielowi w przy-
padku bezprawnego naruszenia własności przysługuje roszczenie negatoryjne i windy-
kacyjne, natomiast art. 151 k.c. jest przepisem szczególnym, przewidującym wyjątek od
wspomnianej zasady59. W kolejnej sprawie SN orzekł, że jeżeli jednak przekroczenie
granicy nastąpiło z winy umyślnej lub bez winy umyślnej, lecz właściciel gruntu
sąsiedniego bezzwłocznie się temu sprzeciwił lub grozi mu niewspółmiernie wielka
szkoda, przysługują mu wszystkie środki ochrony własności rzeczy (art. 222 k.c.)60. Co
należy jednak wyróżnić, SN rozstrzygnął, iż wystąpienie winy umyślnej wyłącza badanie
sprzeciwu właściciela oraz rozmiaru jego szkody61. W takiej sytuacji zdaniem Edwarda
Gniewka art. 151 k.c. nie będzie miał zastosowania, a właściciel nieruchomości
wyjściowej ma obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego (art. 222 § 2 k.c.)62.
Przywołując pogląd J. Ignatowicza przywrócenie stanu poprzedniego może polegać na
zburzeniu lub przesunięciu części budynku63. Powyższe stanowiska trzeba jednak
uzupełnić o uwagę, że żądanie przywrócenia stanu poprzedniego może być ograniczone,
gdy przeprowadzenie prac budowlanych zagrażałoby sąsiednim nieruchomościom
obsunięciem lub zapadnięciem ziemi, a w efekcie naruszeniem statyki innych
budynków.
Według art. 32 p.r. właściciel nieruchomości sąsiedniej w przypadku
niemożliwości przywrócenia stanu poprzedniego mógł żądać, według swego wyboru -
58 Postanowienie NSA z 15 maja 2013 r., II OSK 1049/13.59 Wyrok SN z 24 września 2010 r., IV CSK 76/10.60 Uchwała SN z 29 grudnia 1987 r., III CZP 79/87; postanowienie SN z 9 lutego 2007 r., III CZP159/06; Szerzej: S. Rudnicki, G. Rudnicki, op. cit., s. 103-105.61 Wyrok SN z 21 czerwca 1972 r., III CRN 98/72.62 E. Gniewek, [w:] red. E. Gniewek, P. Machnikowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2013,s. 315. Szerzej na ten temat dopuszczalności lub niedopuszczalności zgłoszenia roszczeniawindykacyjnego i negatoryjnego zob. B. Janiszewska, Powstanie…, s. 82-98.63 J. Ignatowicz, op. cit., s. 407.
228
nabycia zajętej części jego nieruchomości albo odszkodowania w zamian za
ustanowienie odpowiedniej służebności. Na podstawie art. 151 zd. 2 k.c. właściciel
nieruchomości sąsiedniej może zgłosić takie same roszczenia, nie przysługują one na tej
podstawie właścicielowi gruntu wyjściowego. W. Kocon przedstawił w nauce prawa
przeciwną koncepcję, według której w przypadku bierności właściciela nieruchomości
sąsiedniej dopuścił możliwość przejścia uprawnienia wyboru roszczenia z art. 151 zd. 2
k.c. na właściciela nieruchomości wyjściowej na podstawie art. 365 k.c.64. B. Kuczek
wspomnianą koncepcję poddała krytyce i wskazała, że nawet w stosunkach
obligacyjnych art. 365 k.c. nie stosuje się do konkurencyjnych roszczeń, w związku
z tym stosowanie tego przepisu do roszczeń o charakterze rzeczowym nie wydaje się
dopuszczalne65. Osobiście opowiadam się za tym drugim poglądem z uwagi na
bezwzględny charakter prawa własności. Przy wyborze roszczenia należy uwzględnić
funkcję budynku lub urządzenia oraz zakres ingerencji we własność gruntu sąsiedniego.
Najważniejszym roszczeniem właściciela nieruchomości sąsiedniej określonym
w art. 151 zd. 2 k.c. jest żądanie wykupienia gruntu. Jak słusznie zwrócił uwagę
J. Ignatowicz, odnosi się to do zajętej części gruntu przez właściciela gruntu
wyjściowego oraz tej części, która utraciła znaczenie gospodarcze dla właściciela
nieruchomości sąsiedniej, za wynagrodzeniem przyjętym w stosunkach danego rodzaju
(art. 536 § 2 k.c.)66. W przypadku, gdy budynek lub urządzenie całkowicie uniemożliwia
władanie nieruchomością sąsiednią, np. grunt jest zajęty przez ławę fundamentową,
„kondygnację” budynku – piwnicę, parter itd., należy wykonać wykup zajętej części
nieruchomości. Powstaje pytanie, czy takie samo uprawnienie może przysługiwać
użytkownikowi wieczystemu? Problem ten został rozstrzygnięty w orzecznictwie SN, iż
użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej ma roszczenie do użytkownika
wieczystego nieruchomości wyjściowej o nabycie przysługującego mu prawa do zajętej
części gruntu oraz tej, która utraciła znaczenie gospodarcze67. Wobec jednoznacznej
redakcji art. 151 zd. 2 k.c. należy przyjąć, iż żaden inny niż powyżej wskazany podmiot
nie może zgłosić żądania przeniesienia własności gruntu. To roszczenie może
powodować powstanie sporu, w jakim zakresie część nieruchomości zajęta przez
budynek lub urządzenie oraz pozostała część nieruchomości sąsiedniej utraciła dla jej
właściciela znaczenie gospodarcze? Najsłuszniejszy pogląd w tym względzie wyraziła
Elżbieta Skowrońska-Bocian, iż zakres utraty znaczenia gospodarczego należy oceniać64 W. Kocon, Przekroczenie…, s. 1072.65 B. Kuczek, op. cit., s. 134.66 J. Ignatowicz, op. cit., s. 408.67 Uchwała SN z 29 maja 1974 r., III CZP 21/74.
229
według kryteriów obiektywnych68. SN w jednym z orzeczeń zaznaczył, iż przeniesienie
własności może nastąpić w drodze umowy, a przypadku odmowy właściciela
nieruchomości wyjściowej w drodze postępowania sądowego69. Jak zaznaczyłem cena
wykupu gruntu powinna zawsze być oparta na wartości rynkowej nieruchomości, w tym
miejscu rozszerzę swój pogląd - ustalona według kryterium tzw. „nieruchomości
podobnej”70.
Drugim roszczeniem określonym w art. 151 zd. 2 k.c. jest żądanie ustanowienia
odpowiedniej służebności gruntowej za wynagrodzeniem71. T. Filipiak wyraziła słuszny
pogląd, że wynagrodzenie powinno być ustalone przy uwzględnieniu wszystkich
okoliczności sprawy, w tym: korzyści, które osiągnął budujący z przekroczeniem granic,
uszczerbek oraz uciążliwości, które ponosi właściciel gruntu sąsiedniego72. Powyższy
pogląd należy uzupełnić o uwagę, iż wynagrodzenie powinno uwzględniać także stopień
ingerencji budynku lub urządzenia we własność nieruchomości sąsiedniej. Osobne
wynagrodzenie może przysługiwać uprawnionemu z tytułu odszkodowania za
zmniejszenie wartości nieruchomości z tytułu obciążenia nieruchomości odpowiednią
służebnością gruntową.
Powstanie, wykonywanie i zgaśnięcie służebności „budynkowej”73 podlega
ogólnym przepisom o służebnościach gruntowych (art. 285-295 k.c.). Służebność
„budynkowa” może być ustanowiona z jednej strony – jak zauważył J. Ignatowicz na
podstawie umowy74 z drugiej strony – na podstawie orzeczenia sądowego75. SN w
sprawie dotyczącej podziału nieruchomości orzekł, że jeżeli podziału budynku nie będzie
można przeprowadzić według podziału działki, gdy jeden z nowopowstałych budynków
mógłby częściowo się znajdować na nieruchomości sąsiedniej, wówczas sąd musiałby tą
nieruchomość obciążyć służebnością „budynkową” na rzecz właściciela drugiej
nieruchomości (art. 212 § 1 w zw. z art. 151 k.c.)76. Choć powyższa teza została wyrażona
na tle nieobowiązującego dziś aktu prawnego77, pozostaje ona aktualna do dziś poprzez
możliwość stosowania art. 212 § 1 k.c. Jak wspomniano w praktyce zarządzania nieru-
68 E. Skowrońska Bocian, op. cit., s. 583.69 Postanowienie SN z 26 czerwca 2002 r., III CKN 590/00.70 Pojęcie „nieruchomości podobnej” będzie przedmiotem odrębnych opracowań autora.71 Zob. I. Szymczak, op. cit., s. 111-128.72 T.A. Filipiak, op. cit., s. 43.73 Pojęcie służebności „budynkowej” nie jest zdefiniowane w kodeksie cywilnym, zostało sformuło-wane w orzecznictwie SN i nauce prawa, o czym dalej.74 J. Ignatowicz, op. cit., s. 409.75 Uchwała SN z 29 maja 1974 r., III CZP 21/74.76 Postanowienie SN z 8 września 1975, III CRN 207/75, J. Panowicz-Lipska, Z. Radwański, Przeglądorzecznictwa, ”Nowe Prawo” 1979, nr 2, s. 68.77 Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego w mias-tach i osiedlach Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.
230
chomościami dochodziło do wyodrębnienia działki gruntu pod budynkiem wspólnoty
mieszkaniowej po obrysie jego bryły. Jeżeli podział dotyczył nieruchomości budynkowej
i nieruchomości gruntowej, sąsiednia nieruchomość gruntowa będzie obciążona odpo-
wiednią służebnością gruntową, np. będzie to oparcie dla schodów do budynku wspól-
noty mieszkaniowej, wjazd do garażu, podparcie podcienia. Natomiast jeżeli podział
dotyczy dwóch lub więcej fizycznie połączonych nieruchomości budynkowych lub grun-
towych wówczas odpowiednia służebność gruntowa może dotyczyć wewnętrznej klatki
schodowej, lokali mieszkalnych czy strychu. Najbardziej złożonym zagadnieniem na tym
tle będzie określenie zakresu odpowiedniej służebności gruntowej dla załamanych
przewodów kominowych, które mogą występować w nieruchomościach budynkowych.
Wobec jednoznacznej redakcji art. 151 k.c. powstaje pytanie: jakie roszczenia
przysługują użytkownikowi wieczystemu nieruchomości sąsiedniej w zakresie ustano-
wienia odpowiedniej służebności gruntowej? Zdaniem Jana Piątowskiego, gdy budujący
jest właścicielem nieruchomości wyjściowej, natomiast uprawniony do gruntu sąsiednie-
go jest użytkownikiem wieczystym, wówczas ten drugi może żądać tylko ustanowienia
służebności za wynagrodzeniem78. Inny przypadek był przedmiotem postępowania przed
SN, który orzekł - jeżeli użytkownik wieczysty wznosząc budynek, bez winy umyślnej,
przekroczył granicę gruntu sąsiedniego, objętego użytkowaniem wieczystym, a upraw-
niony bez nieuzasadnionej zwłoki nie sprzeciwił się temu, ten drugi może zażądać
ustanowienia za wynagrodzeniem odpowiedniej służebności na przysługującym mu
prawie lub je zbyć, na rzecz podmiotu dokonującego naruszenia79. Tą tezę słusznie
uzupełnił W. Kocon o uwagę, iż służebność „budynkowa” powinna być ustanowiona, na
rzecz użytkownika wieczystego nieruchomości wyjściowej, a nie na rzecz właściciela
nieruchomości80.
Do treści służebności „budynkowej” ustanowionej na podstawie art. 151 k.c.
będzie miał zastosowanie art. 285 k.c., według którego uprawniony z tytułu służebności
gruntowej może korzystać z nieruchomości obciążonej w oznaczonym zakresie, co nie
powinno prowadzić do całkowitego ograniczenia własności nieruchomości obciążonej.
SN w jednym z orzeczeń scharakteryzował służebność „budynkową” w sposób następu-
78 J. Piątowski, [w:] System prawa cywilnego, t. 2: Własność i inne prawa rzeczowe, red. J. Ignatowicz,Wrocław 1977, s. 144.79 Rozpoznanie sprawy o zasądzenie stosownego wynagrodzenia za ustanowienie na podstawie art.151 k.c. służebności gruntowej następuje w procesie. Uchwała SN 29 maja 1974 r., III CZP 21/74.80 Na marginesie, nie można się zgodzić w poglądem tegoż autora, że prawo użytkowaniawieczystego można traktować jako „nieruchomość”. Jest to błąd logiczny. Prawo użytkowaniawieczystego jest tylko prawem rzeczowym, którym można obciążyć nieruchomość, jako rzecz.W. Kocon, Glosa do uchwały SN z 29 maja 1974 r., III CZP 21/74, „Nowe Prawo” 1976, nr 5, s. 800.
231
jący: treść służebności „budynkowej” zawiera cechy służebności czynnej – właściciel
gruntu sąsiedniego jest obowiązany do znoszenia korzystania z tej części gruntu przez
budującego (pati) oraz służebności biernej – właściciel gruntu sąsiedniego nie może
wykonywać bezpośrednio swoich uprawnień właścicielskich do zajętej części gruntu (non
facere). Pati i non facere jest tu szczególnie intensywne81. Co to oznacza w praktyce?
Odpowiedź na to pytanie jest uzależniona od budynku lub urządzenia oraz stopnia ich
ingerencji w prawo własności nieruchomości sąsiedniej. Możemy mieć do czynienia
z trzema przypadkami. W pierwszym przypadku - budynek lub urządzenie całkowicie
wyłącza korzystanie z zajętej części nieruchomości sąsiedniej wraz z jej inną częścią,
która utraciła dla właściciela znaczenie gospodarcze. W drugim przypadku - budynek
lub urządzenie całkowicie wyłączają korzystanie tylko z zajętej części nieruchomości
sąsiedniej. W trzecim przypadku - budynek lub urządzenie częściowo wpływają na
korzystanie z nieruchomości sąsiedniej. Tak jest, gdy urządzenie częściowo wkracza we
własność nieruchomości sąsiedniej, np. okap dachu jest przewieszony przez granicę
działki, należy ustanowić służebność gruntową82.
5. Zasiedzenie nieruchomości lub służebności gruntowej (art. 151 k.c. w zw. z art.
172 k.c. i art. 292 k.c.)
Według J. Winiarza roszczenia z art. 151 zd. 2 k.c. nie ulegają przedawnieniu,
lecz wygasają z chwilą zasiedzenia zajętej części nieruchomości (art. 172 k.c.) lub
odpowiedniej służebności gruntowej (art. 292 k.c.)83. Jeżeli właściciel gruntu, którego
granice przekroczono, nie dochodzi żadnych roszczeń określonych w art. 151 k.c., dojdzie
do „ustabilizowania” powstałego tak stanu faktycznego. W stosunkach prawnych należy
badać, czy mamy do czynienia z posiadaniem prawa, czy też posiadaniem rzeczy, w tym
nieruchomości. Inne będą skutki posiadania w zakresie zasiedzenia, w pierwszym
przypadku dojdzie do zasiedzenia prawa (służebności), w drugim przypadku, dojdzie do
zasiedzenia własności rzeczy (nieruchomości). Rozstrzygnięcie sprawy zależy od
odpowiedzi na pytanie: czy właściciel nieruchomości wyjściowej może w zależności od
rodzaju budynku lub urządzenia zasiedzieć własność gruntu sąsiedniego zajętego przez
„przekroczenie” (art. 172 k.c.) lub służebność „budynkową”, jako rodzaj służebności
gruntowej (art. 292 k.c.)? Ponadto powstaje pytanie: kiedy właściciel nieruchomości
wyjściowej zasiedzi własność nieruchomości sąsiedniej a kiedy służebność budynkową
części zajętej przez budynek lub urządzenie.
81 J. Ignatowicz, op. cit., s. 409.82 Wyrok WSA w Gdańsku z 28 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 781/09.83 J. Winiarz, op. cit., s. 148; Podobnie B. Kuczek, op. cit., s. 134.
232
Kamil Zaradkiewicz zwrócił uwagę, że o możliwości posiadania prawa decyduje
dopuszczalność powstania prawa podmiotowego o treści, którego istnienie jest możliwe
na podstawie obowiązujących przepisów84. Kto zatem może być posiadaczem
służebności? Zdaniem Katarzyny Dadańskiej posiadaczem służebności jest osoba, która
faktycznie korzysta z nieruchomości cudzej, w zakresie odpowiadającym treści
służebności, do takiego posiadania stosuje się odpowiednio przepisy o posiadaniu rzeczy
(art. 352 k.c.). Posiadanie w zakresie odpowiedniej służebności gruntowej winno być
wykonywane dla siebie (cum animo rem sibi habendi), przy wykorzystaniu trwałego
i widocznego urządzenia, być stałe i nieprzerwane, nie może opierać się na stosunkach
grzecznościowych85. Właściciel nieruchomości wyjściowej lub inny podmiot uprawniony
może więc w niektórych przypadkach stać się posiadaczem samoistnym służebności
(art. 352 k.c.), w dobrej lub złej wierze, w zależności od okoliczności.
Posiadacz samoistny nabędzie własność nieruchomości po dwudziestu latach
nieprzerwanego posiadania w dobrej wierze lub po trzydziestu latach, w przypadku złej
wiary (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Zdaniem J. Winiarza dobra wiara posiadacza samoistnego
polega na usprawiedliwionym przekonaniu, w określonych okolicznościach, że przysłu-
guje mu takie prawo do władania rzeczą, jakie faktycznie wykonuje, a bez swojej winy
nie wie o wadliwości swojego tytułu. Ponadto wspomniany autor zwrócił uwagę na
bardzo ważną rzecz. Posiadanie nieruchomości na podstawie umowy niesporządzonej
w formie aktu notarialnego, w zakresie jej zasiedzenia będzie oceniane, jako posiadanie
w złej wierze. Istotne jest posiadanie dobrej wiary w chwili rozpoczęcia posiadania, a jej
późniejsza utrata nie ma wpływu na termin zasiedzenia (mala fides superveniens non
nocet). Chwila objęcia nieruchomości w posiadanie rozstrzyga o dobrej lub złej wierze
posiadacza samoistnego. Nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie nie powo-
duje wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych86.
Przesłankami do nabycia służebności przez zasiedzenie są: posiadanie, istnienie
trwałego i widocznego urządzenia, upływ czasu (art. 292 k.c.). Przepisy o zasiedzeniu
własności nieruchomości stosuje się odpowiednio do zasiedzenia służebności, w szcze-
gólności dotyczy to, czy posiadacz jest w dobrej lub złej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.), o bie-
gu przedawnienia roszczeń (art. 175 k.c.), doliczenia posiadania poprzednika (art. 176 k.c.).
84 K. Zaradkiewicz, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz do art. 1-44910, t. 1, red. K. Pietrzykowski,Warszawa 2011, s. 1045.85 K. Dadańska, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 2: Własność i inne prawa rzeczowe, red. A. Kidyba,Warszawa 2012, s. 305.86 J. Winiarz, op. cit., s. 167-168.
233
Jeżeli chodzi o posiadanie musi ono być długotrwałe, faktyczne, nie opierające
się na umowie lub na dobrosąsiedzkich stosunkach – jako korzystanie z trwałego i wi-
docznego urządzenia na cudzej nieruchomości zakresie służebności czynnej, wówczas
prowadzi to do zasiedzenia służebności z mocy prawa (art. 292 w zw. z 352 k.c.).
W orzecznictwie SN wyrażono tezę, można zasiedzieć służebność „okna” otwieranego na
zewnątrz nad nieruchomością sąsiednią, jest to przykład służebności czynnej87. Według
K. Dadańskiej posiadanie przez właściciela nieruchomości wyjściowej służebności
„budynkowej” wówczas doprowadzi do jej zasiedzenia, gdy ma miejsce korzystanie
z trwałego i widocznego urządzenia położonego na nieruchomości sąsiedniej w takim
zakresie i w taki sposób, jakby to czyniła osoba uprawniona z tytułu służebności88.
W nauce prawa i orzecznictwie rozważany był problem związany z rodzajem
budynku lub urządzenia, z którego korzystanie może doprowadzić do zasiedzenia
służebności gruntowej. Pojęcie „trwałe i widoczne urządzenie” nie zostało zdefiniowane
w kodeksie cywilnym. J. Winiarz wyraził pogląd, iż jest to sztuczna konstrukcja
wykonana przez człowieka. Nie będzie to wytwór przyrody, chociażby współdziałał przy
tym człowiek. Urządzenie musi gospodarczo umożliwiać lub ułatwiać korzystanie z
cudzej nieruchomości w zakresie treści danej służebności89. Pewne wątpliwości mogą
pojawić się w odniesieniu do podziemnych urządzeń doprowadzających do budynku
energię, paliwa lub wodę, które choć są urządzeniami trwałymi, to nie są „widoczne”
z powodu położenia ich pod ziemią. W orzecznictwie SN przyjęto, że bieg terminu zasie-
dzenia służebności gruntowej następuje od dnia, w którym posiadacz służebności przys-
tąpił do użytkowania trwałego i widocznego urządzenia90.
Odpowiadając na ostatnie pytanie uważam, że w pierwszym przypadku - gdy
budynek lub urządzenie całkowicie wyłącza korzystanie z zajętej części nieruchomości
sąsiedniej wraz z jej inną częścią, która utraciła dla właściciela znaczenie gospodarcze -
dojdzie do zasiedzenia nieruchomości oraz służebności „budynkowej” w odpowiednim
zakresie. W drugim przypadku - gdy budynek lub urządzenie całkowicie wyłączają ko-
rzystanie tylko z zajętej części nieruchomości sąsiedniej - dojdzie do zasiedzenia włas-
ności zajętej części nieruchomości. W trzecim przypadku - gdy budynek lub urządzenie
częściowo wpływają na korzystanie z nieruchomości sąsiedniej - dojdzie do zasiedzenia
służebności „budynkowej” w odpowiednim zakresie. Należy jednak dodać, iż w bardziej
złożonym stanie faktycznym odpowiedź może być uzależniona od uwzględnienia innych
kryteriów podmiotowych oraz cech gospodarczych budynków lub urządzeń. 87 Uchwała SN z 12 lutego 1980 r., III CZP 83/79.88 K. Dadańska, op. cit., s. 305.89 J. Winiarz, op. cit., s. 243-244.90 Uchwała SN z 21 kwietnia 1967 r., III CZP 12/67.
234
Postanowienie sądu w sprawie o zasiedzenie własności nieruchomości lub
służebności ma charakter deklaratoryjny. Służebność powstała pod rządami art. 151
gaśnie wskutek zniszczenia lub rozebrania budynku albo urządzenia.
6. Zakończenie
Niniejszy artykuł nie wyczerpuje problematyki przekroczenia granicy gruntu
sąsiedniego przy wznoszeniu budynku lub urządzenia. Jej prawna doniosłość będzie
wciąż wzrastała z uwagi na rozwój inwestycji w ramach partnerstwa publiczno-
prawnego na śródmiejskich terenach z zabytkową zabudową w sąsiedztwie91. Na tych
terenach bardzo często występują podziemne korytarze i piwnice, pozostałości murów
i fortyfikacji obronnych które są odsłaniane przy pracach ziemnych wspomnianych
inwestycji. Stąd inwestorzy powinni bardzo dokładnie zbadać grunty sąsiednie wokół
prowadzonej inwestycji. W przypadku przekroczenia granicy gruntu sąsiedniego, jeżeli
w sąsiedztwie prowadzonej inwestycji odkryty zostanie fragment zabytkowej zabudowy,
dalsze prowadzenie inwestycji będzie uzależnione od stanowiska służb konserwatorskich.
Mgr Michał Wdowiak: pracownik samorządowy, doktorant w Katedrze Prawa Cywilnego, WPiA
Uniwersytet Gdański, autor publikacji z zakresu prawa cywilnego, referat na konferencjach
ogólnopolskich i międzynarodowych, prowadził szkolenia z zakresu prawa rzeczowego dla
zarządców nieruchomości, pośredników nieruchomości i rzeczoznawców majątkowych,
przygotowuje rozprawę doktorską na temat odpowiedzialności cywilnej biegłego sądowego. E-mail:
Breyer, S., Wykład prawa rzeczowego, Warszawa 1952.
Czarnecki, R., Niektóre zagadnienia prawa sąsiedzkiego, „Nowe Prawo” 1969, nr 6.
Dadańska, K., [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 2: Własność i inne prawa rzeczowe, red. A. Kidyba,
Warszawa 2012.
Filipiak, T.A., [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 2: Własność i inne prawa rzeczowe, red. A. Kidyba,
Warszawa 2012.
Gniewek, E., [w:] red. E. Gniewek, P. Machnikowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2013.
Górecki, W., Skutki przekroczenia granicy sąsiedniego gruntu przy wznoszeniu budynku lub innego
urządzenia (relacje między art. 151 a 231 k.c.), „Kwartalnik Prawa Prywatnego” 2011, nr 2.
Górecki, W., Sytuacja prawna budynku wzniesionego częściowo na sąsiednim gruncie, „Monitor
Prawniczy” 2010, nr 5.91 W Gdańsku konsorcjum prywatnych firm budowlanych wraz Gminą Gdańsk działając w ramachpartnerstwa publiczno-prywatnego w latach 2017–2023 wybuduje kompleks handlowo-mieszkaniowy na Wyspie Spichrzów.
235
Grzybowski, S., Prawo cywilne. Zarys prawa rzeczowego, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1989.
Ignatowicz, J., [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, Warszawa 1972.
Janiszewska, B., Stosunki własnościowe w wypadku przekroczenia granicy nieruchomości przy wznoszeniu
budynku (art. 151 k.c.), „Przegląd Sądowy” 2007, nr 6.
Janiszewska, B., Powstanie roszczeń uzupełniających w sytuacji przekroczenia w trakcie budowy granicy
nieruchomości sąsiedniej (art. 151), „Rejent” 1997, nr 5.
Kocon, W., Przekroczenie granicy sąsiedniego gruntu przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia,
„Nowe Prawo” 1970, nr 7-8.
Kocon, W., Glosa do uchwały SN z 29 maja 1974 r., III CZP 21/74, „Nowe Prawo” 1976, nr 5.
Koźma, Z., Ożóg, M., Kodeks cywilny z orzecznictwem, t. 1, Sopot 1997.
Kuczek, B., Glosa do uchwały SN z 29 grudnia 1987 r., III CZP 79/87, „Orzecznictwo Sądów Polskich”
1991, nr 3, poz. 71.
Panowicz-Lipska, J., Radwański, Z., Przegląd orzecznictwa, „Nowe Prawo” 1979, nr 2.
Piątowski, J., [w:] System prawa cywilnego, t. 2, Własność i inne prawa rzeczowe, red. J. Ignatowicz,
Wrocław 1977.
Rudnicki, S., Rudnicki, G., Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa
rzeczowe, Warszawa 2008.
Skowrońska-Bocian, E., [w:] Kodeks cywilny. Komentarz do art. 1-44910, t. 1, red. K. Pietrzykowski,
Warszawa 2011.
Sztyk, R., Prawo pierwokupu w myśl ustawy o gospodarce nieruchomościami, „Rejent” 1997, nr 5.
Szwajdler, W., Zniesienie pozwolenia na budowę a sytuacja prawna właścicieli nieruchomości sąsiadują-
cych z terenem inwestycji, „Palestra” 2009, nr 11-12.
Szymczak, I., Przekroczenie granicy nieruchomości przy wznoszeniu budynku - analiza prawno-
porównawcza ze szczególnym uwzględnieniem zasad wynagrodzenia właściciela gruntu zajętego, „Rejent”
2014, nr 11.
Wasilkowski, J., Prawo rzeczowe. Część I, Warszawa 1956.
Winiarz, J., [w:] Kodeks cywilny z komentarzem, t. 1, red. J. Winiarz, Warszawa 1989.
Zaradkiewicz, K., [w:] Kodeks cywilny. Komentarz do art. 1-44910, t. 1, red. K. Pietrzykowski, Warszawa
2011.
Dekret z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe, Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.
Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego w miastach
i osiedlach Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze
zm.
Postanowienie SN z 8 września 1975, III CRN 207/75.
Postanowienie SN z 26 czerwca 2002 r., III CKN 590/00.
236
Postanowienie SN z 28 lutego 2006 r., III CZP 3/06.
Postanowienie SN z 9 lutego 2007 r., III CZP 159/06.
Postanowienie NSA z 15 maja 2013 r., II OSK 1049/13.
Uchwała SN z 21 kwietnia 1967 r., III CZP 12/67.
Uchwała SN z 29 maja 1974 r., III CZP 21/74.
Uchwała SN z 12 lutego 1980 r., III CZP 83/79.
Uchwała SN z 29 grudnia 1987 r., III CZP 79/87.
Uchwała SN z 26 kwietnia 2007 r., III CZP 27/07.
Wyrok SA w Katowicach z 10 października 2012 r., I ACa 633/12.
Wyrok SN z 20 października 1954 r., I CR 1850/54.
Wyrok SN z 21 czerwca 1972 r., III CRN 98/72.
Wyrok SN z 26 listopada 2004 r., I CK 293/04.
Wyrok SN z 24 września 2010 r., IV CSK 76/10.
Wyrok WSA w Gdańsku z 28 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 781/09.
Wyrok WSA w Gdańsku z 18 listopada 2010 r., II SA/Gd 420/10.
Wyrok WSA w Kielcach z 24 maja 2011 r., II SA/Ke 197/11.
arkuszy wydawniczych 1,3
__________________________________________
237
Małgorzata Pracka, Wzór decyzji o ustanowienie trwałego zarządu na rzecz jednostki organizacyjnej
z komentarzem, „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN: 2300-2662, s. 238-252.
Wzór decyzji o ustanowienie trwałego zarządu na rzecz jednostki
organizacyjnej
…………… dnia …… września 2016 r.
Nr sprawy:………………………………….
D E C Y Z J A
Na podstawie art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt. 9 i 9 b1, art. 43, art. 44, art.
45, art. 82, art. 83 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r.
poz. 23 ze zm.) na wniosek Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej
z siedzibą w ………………. z dnia 30.05.2016 r.
o r z e k a m:
1. Oddać w trwały zarząd na czas nieoznaczony Komendzie Wojewódzkiej Państwowej
Straży Pożarnej z siedzibą w ………………….nieruchomość położoną w ……………. przy
ul. Wąskiej 1, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków miasta ………….. jako działka
nr 117/1 (obręb VI, arkusz 32) o pow. 3,9951 ha, zapisaną w KW Nr
……………………………….jako własność Skarbu Państwa, zabudowaną:
- budynkiem technicznym, jednokondygnacyjnym o pow. użytkowej 1627 m2,
- budynkiem biurowo-administracyjnym, dwukondygnacyjnym oraz budynkiem
łącznika, jednokondygnacyjnym o łącznej pow. użytkowej 926m2,
- budynkiem gospodarczym, jednokondygnacyjnym o pow. użytkowej 33 m2,
- budynkiem ochrony , jednokondygnacyjnym o pow. użytkowej 36 m2.
2. Nieruchomość opisana w pkt. 1 niniejszej decyzji położona jest na terenie objętym
miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Centrum - Śródmieście
uchwalonym uchwałą Nr 834/2006 Rady Miejskiej w …………….. z dnia 10.11.2006 r.
(Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 218, poz. 8216) oznaczonym symbolem: UT.OK.ZT –
238
strefa kształtowania i koncentracji obiektów usług technicznych, obiektów
produkcyjnych, obiektów obsługi komunikacji i zieleni.
3. Oddanie w trwały zarząd opisanej w pkt. 1 niniejszej decyzji nieruchomości następuje
odpłatnie z przeznaczeniem na cele statutowe Komendy Wojewódzkiej Państwowej
Straży Pożarnej z siedzibą w …………………… związane z organizowaniem
i prowadzeniem Centrum Powiadamiania Ratunkowego w ……………….
4. Cena nieruchomości zabudowanej będącej przedmiotem przekazania w trwały zarząd
wynikająca z jej wartości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie
szacunkowym z dnia 10.08.2016 r. wynosi 10.400.000 zł (słownie złotych: dziesięć
milionów czterysta tysięcy złotych) w tym:
- oszacowana wartość rynkowa gruntu wraz z zagospodarowaniem - 5.300.000 zł,
- oszacowana wartość rynkowa budynków o łącznej pow. użytkowej 2.622 m2 –
5.100.000 zł.
5. Ustala się stawkę procentową opłaty rocznej za trwały zarząd w wysokości 0,1 %
ceny nieruchomości oraz wysokość opłaty rocznej za trwały zarząd przedmiotową
nieruchomością na kwotę 10.400 zł ( słownie złotych: dziesięć tysięcy czterysta).
6. Opłaty roczne z tytułu trwałego zarządu winny być uiszczane w terminie do dnia 31
marca każdego roku kalendarzowego bez dodatkowego powiadamiania na konto Urzędu
Miejskiego w ………………., PEKAO S.A. nr konta ……………………………………… lub
w kasie Urzędu Miejskiego w …………………..
7. Opłatę roczną w pierwszym roku po ustanowieniu trwałego zarządu tj. w 2016 r.
w wysokości 1.733,33 zł (słownie złotych: jeden tysiąc siedemset trzydzieści trzy 33/100)
należy wnieść w ciągu 30 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
8. Nie uiszczenie opłaty rocznej w ustalonym terminie spowoduje jej naliczenie w nowej
wysokości z uwzględnieniem należnych odsetek zgodnie z przepisami Kodeksu
cywilnego.
9. Wysokość opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości może być
aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie
zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się według dotychczasowej stawki
procentowej od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty.
10. Trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na
skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu (art. 46 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).
11. Objęcie przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd następuje na podstawie
protokołu zdawczo-odbiorczego.
239
U Z A S A D N I E N I E
Komenda Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z siedzibą w …………..
wnioskiem z dnia 30.05.2016 wystąpiła o ustanowienie, na czas nieoznaczony prawa
trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości zabudowanej położonej w …………….
przy ul. Wąskiej 1, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta ………….. jako
działka nr 117/1 (obręb VI, arkusz 32) o pow. 3,9951 ha, zapisanej w KW Nr
………………………………, stanowiącej własność Skarbu Państwa, na realizację zadań
ustawowych wynikających z ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży
Pożarnej (t.j. Dz.U. 2016 r. poz. 603 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22
listopada 2013 r. o systemie powiadamiania ratunkowego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1635
z późn. zm.). Wnioskodawca wskazał, że na podstawie porozumienia zawartego w dniu
6 lipca 2015 r. pomiędzy Wojewodą ………………….. a Komendą Wojewódzką
Państwowej Straży Pożarnej z siedzibą w ………………… organizowanie i prowadzenie
Centrum Powiadamiania Ratunkowego powierzono Komendzie Wojewódzkiej
Państwowej Straży Pożarnej z siedzibą w …………….. Mając na uwadze powyższe oraz
fakt, iż przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład zasobu nieruchomości Skarbu
Państwa, zasadne i celowe jest oddanie jej odpłatnie w trybie art. 45 ustawy z 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na czas nieoznaczony w trwały zarząd
na rzecz ww. państwowej jednostki organizacyjnej.
Zgodnie z art. 82 cyt. wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami za
nieruchomość oddaną w trwały zarząd pobiera się opłaty roczne. Zgodnie z art. 83 ust.
1 ww. ustawy opłaty z tytułu trwałego zarządu ustala się wg stawki procentowej od ceny
nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3.
Wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości zabudowanej została ustalona
przez rzeczoznawcę majątkowego Panią Janinę Kobylarczyk w operacie szacunkowym
sporządzonym na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego
w przedmiocie oddania nieruchomości w trwały zarząd na kwotę 10.400.000 zł, w tym:
- oszacowana wartość rynkowa gruntu wraz z zagospodarowaniem - 5.300.000 zł,
- oszacowana wartość rynkowa budynków o łącznej pow. użytkowej – 2.622 m2 -
5.100.000 zł.
Zgodnie z art. 83 ust. 1 i 2 pkt. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami
opłaty z tytułu trwałego zarządu ustala się wg stawki procentowej od ceny
nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 Wysokość stawek procentowych opłat
rocznych uzależniona jest od celu, na jaki nieruchomość została oddana, a zatem
240
w rozpoznawanej sprawie, opłata roczna za nieruchomości oddane w trwały zarząd na
cele ochrony przeciwpożarowej wynosi 0,1% ceny.
Mając powyższe na uwadze, ustala się 0,1% stawkę opłaty rocznej oraz opłatę
roczną z tytułu trwałego zarządu wynoszącą 0,1% nieruchomości zabudowanej na kwotę
10.400 zł (słownie złotych: dziesięć tysięcy czterysta złotych).
Ww. opłata roczna z tytułu trwałego zarządu winna być uiszczona w terminie do
dnia 31 marca każdego roku kalendarzowego bez dodatkowego powiadomienia na konto
Urzędu Miejskiego w ……………………., PEKAO S.A. nr konta………………………… lub
w kasie Urzędu Miejskiego w ……………………….W pierwszym roku po ustanowieniu
trwałego zarządu tj. w 2016, opłatę roczną uiszcza się w ciągu 30 dni od dnia, w którym
decyzja o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd stanie się ostateczna.
Opłatę za 2016 r. ustalono, stosownie do art. 82 ust. 2 cyt. ustawy,
proporcjonalnie w stosunku do pozostałego do wykorzystania w danym roku okresu
trwałego zarządu, tj. w wysokości 1733, 33 zł (słownie złotych: jeden tysiąc siedemset
trzydzieści trzy 33/100).
Nie uiszczenie opłaty rocznej w ustalonym terminie spowoduje jej naliczenie
w nowej wysokości z uwzględnieniem należnych odsetek zgodnie z przepisami Kodeksu
cywilnego.
Wysokość opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości może być
aktualizowana nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie
zmianie.
Prezydent Miasta ………………….. działający w imieniu i na rzecz Skarbu
Państwa może orzec o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu w przypadku zaistnienia
sytuacji wymienionych szczegółowo w art. 46 ust. 1-2 cyt. ustawy.
Strona postępowania została poinformowana o możliwości zapoznania się
z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 10
k.p.a.
Decyzja niniejsza stanowi podstawę do dokonania wpisu w księgach
wieczystych. Objęcie przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd następuje na
podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji niniejszej decyzji.
P O U C Z E N I E
Od niniejszej decyzji przysługuje stronom odwołanie do Wojewody
241
……………………. za pośrednictwem Prezydenta Miasta …………….., w terminie 14 dni
od daty doręczenia decyzji (art. 127 § 1 i 2 i art. 129 § 1 i 2 kpa).
………………………………………………………………………………………….
Podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji
Otrzymują:
1. Komenda Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej
ul. Wycecha 6 00-950 …………………..
2. aa (3 egz.)
Do wiadomości:
1. Wydział Księgowości Urzędu Miejskiego w ……………………
2. Wydział Budżetu i Podatków Urzędu Miejskiego w ………………….
3. Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego w ………………
Nie podlega opłacie skarbowej na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 16
listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1827, ze zm.)
Iwona Wróblewska, inspektor w Wydziale Zarządu Nieruchomościami Urzędu Miejskiego
w ………………….
*
Komentarz do wzoru decyzji o ustanowienie trwałego zarządu na rzecz jednostki
organizacyjnej
1. Wprowadzenie
Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa
i jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku
o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), zwana dalej ugn.
Jedną z form obrotu nieruchomościami publicznymi jest ustanowienie trwałego zarządu.
Ustawa definiuje tę instytucję jako prawną formę władania nieruchomością przez
jednostkę organizacyjną. Zgodnie z ogólną wytyczną zawartą w art. 18 ugn,
nieruchomości mogą być jednostkom organizacyjnym oddawane m.in. w trwały zarząd.
Kontynuacją tej myśli jest art. 43 ust.5 ugn, w którym mowa jest o tym, że
242
nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego
Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej,
a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania
wieczystego jednostki samorządu terytorialnego – odpowiedniej samorządowej
jednostce organizacyjnej. Wymieniony przepis stanowi wyraz konieczności ścisłego
związku pomiędzy własnością nieruchomości a przynależnością organizacyjną jednostki,
na rzecz której ma być ustanowiony trwały zarząd.
Na gruncie powołanej na wstępie ustawy o gospodarce nieruchomościami treść
prawa trwałego zarządu „pozwala uznać, że zarządcy przysługuje upoważnienie do
korzystania z rzeczy, uprawnienia związane z ochroną tego prawa oraz w ograniczonym
zakresie przysługują mu uprawnienia do rozporządzania nieruchomością objętą tym
prawem”1. Trwały zarząd jako prawna forma władania „jest administracyjnoprawnym
prawem podmiotowym (zespołem uprawnień), jakie uzyskuje jednostka organizacyjna
administracji państwowej w drodze charakterystycznej dla działania administracji
(decyzja administracyjna) względem nieruchomości – przedmiotu państwowej własności
w znaczeniu ekonomicznym (w znaczeniu prawnym jest to własność Skarbu Państwa lub
jednostki samorządu terytorialnego) i w celu realizacji zadań publicznych”2.
2. Przesłanki ustanowienia trwałego zarządu
1) ścisły związek pomiędzy własnością nieruchomości a przynależnością
organizacyjną jednostki, na rzecz której ma być ustanowiony trwały zarząd
(nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania
wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce
organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot
użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego – odpowiedniej
samorządowej jednostce organizacyjnej).
2) trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ
w drodze decyzji administracyjnej (zgodnie z art. 4 pkt. 9 ugn przez właściwy organ
należy rozumieć starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej,
w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ
wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości
stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa.
1 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt I SA 1471/03, LEX nr 204744.2 W. Sobejko, Charakter prawny instytucji trwałego zarządu oraz instytucji gospodarowania w ustawieo gospodarce nieruchomościami, „Kwartalnik Prawa Prywatnego” 2000, nr 1, s. 83.
243
Warto również dodać, że trwały zarząd może powstać także z mocy ustawy,
o czym stanowi art. 199 ugn, jednak podstawowym źródłem trwałego zarządu jest
decyzja administracyjna wydana przez właściwy organ. Sama decyzja o oddaniu
nieruchomości w trwały zarząd jest decyzją administracyjną wydaną w trybie
określonym przez kodeks postępowania administracyjnego i jest podejmowana
w granicach uznania administracyjnego3.
3) z wnioskiem o ustanowienie trwałego zarządu występuje jednostka
organizacyjna.
4) trwały zarząd ustanawia się na czas nieoznaczony lub oznaczony.
5) jednostki organizacyjne w stosunkach cywilnoprawnych i procesowych
działają za Skarb Państwa jako stationes fisci, a za gminę jako stationes communes.
W określonym zakresie wykonują one niektóre uprawnienia wypływające z własności
przysługującej Skarbowi Państwa lub gminie, m.in. uprawnienia do korzystania
z nieruchomości i pobierania pożytków.
6) nieruchomości, o których mowa w art. 60a ust. 1 ugn, oddane w trwały
zarząd Rządowemu Centrum Legislacji, Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa,
ministerstwom, urzędom centralnym i urzędom wojewódzkim lub części tych
nieruchomości mogą być oddawane w najem, dzierżawę lub użyczenie za zgodą ministra
właściwego do spraw Skarbu Państwa.
7) wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą ustalić, odpowiednio
w drodze zarządzenia lub uchwały, szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości
przez jednostki organizacyjne.
Te szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości, to np. zakaz oddawania
nieruchomości będącej przedmiotem trwałego zarządu w najem lub dzierżawę bądź
nakaz określonego działania w stosunku do oddanej nieruchomości, np. wykonanie na
nieruchomości określonych prac adaptacyjnych mających podwyższyć jej wartość
użytkową.
3. Zakres korzystania przez jednostkę organizacyjną z nieruchomości oddanej
w trwały zarząd
1) prawo do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności
należącej do zakresu jej działania;
3 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1343/05, LEX nr 257157.
244
2) prawo do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub
remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa
budowlanego, za zgodą organu nadzorującego;
3) prawo do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo
użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd,
z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli
umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli
umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony,
jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd. Zgoda
jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony
zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość;
4) prawo do wypowiedzenia, za zgodą organu nadzorującego, każdej umowy
najmu, dzierżawy i użyczenia nieruchomości lub jej części, obciążających nieruchomość
objętą trwałym zarządem, z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia.
Analiza problematyki prawnej „zarządu” funkcjonującego przed wprowadzeniem
pojęcia trwałego zarządu i jego zdefiniowania ustawą o gospodarce nieruchomościami
nasuwa wniosek, że istniała gorąca potrzeba uregulowania istoty trwałego zarządu,
który de facto jest pewną kontynuacją „zarządu” istniejącego w poprzednim stanie
prawnym, z tą jednak różnicą, że doprecyzowano jego założenia i uściślono pozycję
prawną w sposób jednoznaczny. O tym, że kontynuacja została zachowana świadczy art.
199 ust.2 ugn, w którym stwierdza się, że zarząd nieruchomości stanowiących własność
Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany po dniu wejścia w życie niniejszej
ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształca się z tym dniem w trwały zarząd
tych nieruchomości.
4. Treść decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu
Decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu powinna zawierać:
1) nazwę i siedzibę jednostki organizacyjnej, na rzecz której jest ustanawiany trwały
zarząd;
2) oznaczenie nieruchomości według księgi wieczystej oraz według katastru
nieruchomości;
3) powierzchnię oraz opis nieruchomości;
4) przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania;
5) cel, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd;
6) termin zagospodarowania nieruchomości;
245
7) cenę nieruchomości i opłatę z tytułu trwałego zarządu;
8) możliwość aktualizacji opłaty z tytułu trwałego zarządu;
9) czas, na który trwały zarząd został ustanowiony.
Wydanie decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu nie oznacza jeszcze, że
wskazana w niej jednostka organizacyjna może korzystać z nieruchomości, do tego
bowiem konieczny jest jeszcze protokół zdawczo-odbiorczy, na podstawie którego
następuje objęcie nieruchomości w trwały zarząd.
Sprawowanie trwałego zarządu przez państwowe (komunalne) jednostki
organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej wiąże się z przyznaniem im pewnych
kompetencji co do podejmowania czynności prawnych w odniesieniu do danej
nieruchomości. Do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w ustawie należy
bowiem stosować odpowiednie przepisy Kodeksu Cywilnego o użytkowaniu4. Odnosząc
trwały zarząd do odpowiednich przepisów Kodeksu Cywilnego należy dodać, że do
obowiązków trwałego zarządcy należy:
- wykonywanie swojego prawa zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki (art.
256 KC);
- ponoszenie w stosunkach wzajemnych między zarządcą a właścicielem ciężarów, które
zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki powinny być pokrywane z pożytków
rzeczy (art. 258 KC);
- dokonywanie napraw i innych nakładów związanych ze zwykłym korzystaniem
z rzeczy; a o potrzebie innych napraw i nakładów powinien niezwłocznie zawiadomić
właściciela i zezwolić mu na dokonanie potrzebnych robót (art. 260 § 1 KC);
- obowiązek zwrócenia właścicielowi nakładów poczynionych przez niego na rzecz
obciążoną trwałym zarządem, według przepisów o prowadzeniu cudzych spraw bez
zlecenia (art. 259 KC);
- zawiadomienie właściciela o tym, że osoba trzecia dochodzi przeciwko trwałemu
zarządcy roszczeń dotyczących własności rzeczy (art. 261 KC);
- obowiązek zwrócenia rzeczy właścicielowi w takim stanie, w jakim powinna się
znajdować stosownie do przepisów o wykonywaniu użytkowania (art. 262 KC).
Dodać jeszcze należy, że z uwagi na to, że trwały zarząd może przysługiwać
jedynie publicznym jednostkom organizacyjnym, to ewentualne zastosowanie do niego
przepisów Kodeksu Cywilnego o użytkowaniu jest ograniczone do uregulowań zawartych
w rozdziałach „Przepisy ogólne” oraz „Użytkowanie przez rolnicze spółdzielnie produk-
4 A. Oleszko, Postępowanie o wpis w księdze wieczystej trwałego zarządu nieruchomością, „Rejent”1998, nr 11, s. 23.
246
cyjne”. Pamiętać jednak należy, iż w pierwszej kolejności do trwałego zarządu należy
stosować przepisy ugn, a dopiero w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosować
odpowiednio przepisy Kodeksu Cywilnego o użytkowaniu.
Trwały zarząd jako prawna forma władania nieruchomościami publicznymi jest
instytucją odpłatną. Decyzja o przekazaniu nieruchomości w trwały zarząd określa także
wysokość opłaty z tego tytułu oraz możliwość jej aktualizacji w trakcie trwania zarządu.
Opłaty roczne uiszcza się przez cały okres trwałego zarządu, w terminie do 31 marca
każdego roku, z góry za dany rok. Powyższy termin może być na wniosek jednostki
organizacyjnej, złożony nie później niż 14 dni przed upływem terminu uiszczenia opłaty
rocznej, zmieniony przez organ administracji publicznej oddający w zarząd
nieruchomość, jednak dokonane zmiany nie mogą przekraczać danego roku
kalendarzowego. Opłaty z tytułu trwałego zarządu ustalane są według stawki
procentowej liczonej na podstawie ceny nieruchomości, która nie może być niższa niż
wartość nieruchomości.
W zależności od celu, na jaki nieruchomość oddano w trwały zarząd, wysokość
stawki procentowej opłaty rocznej wynosi:
1) za nieruchomości oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym
ochrony przeciwpożarowej – 0,1% ceny;
2) za nieruchomości oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury
technicznej i innych celów publicznych, działalność charytatywną, opiekuńczą,
kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą,
sportową lub turystyczną, a także na siedziby organów władzy i administracji
państwowej nie wymienionych w art. 60 ust. 1 ugn oraz art. 60a ust.1 ugn– 0,3% ceny;
3) za pozostałe nieruchomości – 1% ceny.
Nie pobiera się opłat rocznych za nieruchomości oddane w trwały zarząd pod
drogi publiczne, parki, zieleńce, ogrody botaniczne oraz ogrody zoologiczne. Ponadto
dodać należy, że jeżeli nieruchomość oddana w trwały zarząd jest wykorzystywana na
więcej niż jeden cel, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się dla tego celu, który
w decyzji o oddaniu w trwały zarząd określony został jako podstawowy. Natomiast,
jeżeli po oddaniu nieruchomości w trwały zarząd nastąpi trwała zmiana sposobu
korzystania z nieruchomości, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się, w drodze
decyzji, stosownie do zmienionego sposobu korzystania.
Analizując tę problematykę warto przytoczyć stanowisko NSA, zgodnie z którym
przepisy ugn nie dają podstaw do wydawania przez organy administracji decyzji
administracyjnej w przedmiocie zwrotu całości bądź części opłaty rocznej uiszczonej
247
z tytułu trwałego zarządu nieruchomością, o jakim mowa w art. 43 ust.1 ugn.
Podniesiono, że jeżeli na mocy poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. oddano w zarząd nieruchomość stanowiącą
własność Skarbu Państwa na siedzibę organu administracji państwowej, na zasadach i w
trybie tam określonym, ustalając stawkę opłaty rocznej w wysokości 3% (art. 40 ust.3
tej ustawy), a następnie, w wyniku wejścia w życie ustawy o gospodarce
nieruchomościami, stawka ta uległa obniżeniu do 0,3% ceny, to od dnia 1 stycznia 1998
r. (dzień wejścia w życie ugn) opłata ta powinna wynosić 0,3 % ceny, a nie jak ustalił
organ administracji państwowej od 1 stycznia 1999 r., odmawiając tym samym zwrotu
nadpłaconej opłaty rocznej za 1998 rok W uzasadnieniu NSA przytoczył art. 199 ust. 2
ugn, wedle którego zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz
własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie ugn przez jednostki organizacyjne,
przekształca się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości. Skoro ugn weszła
w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., a zatem z tym dniem jednostka organizacyjna jest
uprawniona do rozporządzania nieruchomością w trybie i na zasadach określonych dla
trwałego zarządu. Treść art. 199 ust.2 ugn nie pozostawia wątpliwości, że
przekształcenie to nastąpiło z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania w tym
zakresie odrębnej decyzji administracyjnej.
W przepisach przejściowych uregulowano ponadto inne ważne zagadnienie,
dotyczące wysokości opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością Skarbu Państwa
(trwałego zarządu) w związku z wprowadzoną przepisem art. 83 ust. 2 pkt 2 ugn
znaczną obniżką wysokości stawek procentowych opłat rocznych, które dla
nieruchomości oddanych na siedziby organów władzy i administracji publicznej wynoszą
0,3% ceny. W art. 222 ust. 1 ugn postanowiono, że art. 83 stosuje się odpowiednio do
nieruchomości oddanych w zarząd przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy,
a zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują, w drodze decyzji,
właściwe organy. Mimo więc wydania ostatecznej decyzji administracyjnej, w której
ustalono 3% opłatę roczną, art. 222 ust.1 ugn, w rozumieniu art. 163 kpa, jest przepisem
szczególnym, gdyż dopuszcza ingerencję organu administracji w ostateczną decyzję
administracyjną w części określającej wysokość stawki procentowej opłaty rocznej
należnej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością. Konsekwencją zmiany wysokości tej
stawki będzie zmiana wysokości opłaty rocznej, ustalona w ostatecznej decyzji
administracyjnej5.
5 Wyrok NSA w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 335/00, ONSA 2004/1/22.
248
Ustawodawca wskazał w ustawie dwa przypadki wygaśnięcia trwałego zarządu -
z mocy prawa i na skutek wydania decyzji o jego wygaśnięciu. Z mocy prawa
wygaśnięcie trwałego zarządu następuje po upływie okresu, na który trwały zarząd
ustanowiono i na skutek likwidacji jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd.
W przypadku wygaśnięcia trwałego zarządu w związku z upływem okresu, na który go
ustanowiono, nie ma potrzeby stwierdzania tego faktu odrębną decyzją. W odniesieniu
natomiast do wygaśnięcia trwałego zarządu w przypadku likwidowanej jednostki
organizacyjnej, to jeżeli likwidacja ta następuje w wyniku przekształceń organizacyjnych,
wtedy, zgodnie z art. 49 ust. 2 ugn, właściwy organ orzeka o wygaśnięciu trwałego
zarządu przysługującego tej jednostce albo o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku
do likwidowanej jednostki z równoczesnym ustanowieniem trwałego zarządu na rzecz
jednostek organizacyjnych utworzonych w wyniku tych przekształceń lub na rzecz
jednostek przejmujących zadania jednostki likwidowanej.
Trwały zarząd wygasa także w przypadku wydania przez organ, który jest
właścicielem nieruchomości, decyzji o jego wygaśnięciu. Decyzja taka, zgodnie z art. 46
ust. 2 ugn wydawana jest z urzędu „w razie stwierdzenia, że:
1) nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu
trwałego zarządu;
2) jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu
nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała
zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3;
3) nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym
w decyzji, o której mowa w art. 45;
4) sposób korzystania z nieruchomości pogarsza stan środowiska w stopniu
zagrażającym życiu, zdrowiu lub mieniu;
5) przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym uległo zmianie, która nie pozwala
na dalsze wykorzystywanie nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób,
a jednostka organizacyjna nie ma możliwości zmiany sposobu wykorzystywania
nieruchomości;
6) nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego
zarządu.
W przypadku powzięcia przez organ wiadomości o zaistnieniu wymienionych
wyżej przesłanek, od jego uznania zależy dalszy byt prawny trwałego zarządu. W tej
sytuacji warto by się zastanowić nad skalą naruszeń, które predysponują organ do
wydania z urzędu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu. Jeżeli organ zdecyduje się na
249
powzięcie kroków zmierzających do wygaśnięcia trwałego zarządu, należałoby
dysponować dowodami przemawiającymi na niekorzyść jednostki organizacyjnej, a tym
samym wypełniającymi dyspozycję z art. 46 ust. 2 ugn. Warto bowiem mieć na
względzie fakt, że procedura administracyjna, w trybie której wygaśnięcie trwałego
zarządu ma nastąpić, przewiduje środki odwoławcze. Dowody, na których opiera się taką
decyzję nie mogą budzić wątpliwości.
Wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów
najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia,
jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta,
wydzierżawiona lub użyczona przez zarządcę.
Wygaśnięcie trwałego zarządu do części lub całej nieruchomości nastąpić także
może na wniosek jednostki sprawującej ten zarząd, jeżeli stała się ona zbędna. Złożenie
takiego wniosku winno być poprzedzone uzyskaniem zgody organu nadzorującego taką
jednostkę. Właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek
tej jednostki, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości w ciągu 18
miesięcy od dnia złożenia wniosku. Do terminu tego nie ma zatem zastosowania przepis
art. 35 kpa. Przepisy prawne w tym względzie mają charakter fakultatywny, gdyż od
zachowania się jednostki organizacyjnej zależy dalszy byt prawny trwałego zarządu.
Nawet jeśli nieruchomość jest zbędna dla realizacji celów jednostki organizacyjnej to nie
ma ona obowiązku jej zwrotu. Ustawodawca pozostawia tę kwestię do decyzji tej
jednostki. Jeżeli zdecyduje się na oddanie nieruchomości, wtedy warunkiem koniecznym
jest zgoda organu nadrzędnego jednostki.
Po nowelizacji ugn z dnia 28 listopada 2003 r. dodano przepis art. 49a, który
nakazuje stosować przepisy dotyczące trwałego zarządu także do sytuacji, w których
przedmiotem trwałego zarządu jest udział we współwłasności lub użytkowaniu
wieczystym nieruchomości jednej lub kilku jednostek organizacyjnych, a także w sytuacji
oddania w trwały zarząd całej nieruchomości kilku jednostkom organizacyjnym
w częściach ułamkowych, z określeniem sposobu korzystania z tej nieruchomości przez
poszczególne jednostki organizacyjne. „Współzarządu nie mogą wykonywać na
nieruchomości Skarbu Państwa jednostki państwowe oraz komunalne. Podobnie rzecz
przedstawia się co do gruntu będącego własnością gminy”6. Jak słusznie zauważył SN
brak jest przeszkód prawnych do ujawnienia w księdze wieczystej nieruchomości współ-
6 A. Oleszko, Glosa do Postanowienia SN z dnia 26 września 1996 r., sygn. akt III CZP 92/96,„Państwo i Prawo” 1998, z. 11, s. 109.
250
zarządu kilku państwowych jednostek organizacyjnych, ustanowionego na udziale we
współwłasności tej nieruchomości, przysługującej Skarbowi Państwa7.
5. Podsumowanie
Przedstawiona forma gospodarowania nieruchomościami publicznymi jest
stricte administracyjną postacią rozporządzania mieniem publicznym. Odnosi się jedynie
do państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nie mających osobowości
prawnej, których utworzenie i funkcjonowanie wiąże się z działalnością konkretnego
organu administracji publicznej, który w celu właściwego wykonywania przez niego
zadań publicznych, tworzy odpowiednie jednostki realizujące określone zadania
o charakterze użyteczności publicznej. Aby mogły one skutecznie działać muszą
funkcjonować w oparciu o prawną formę władania nieruchomościami, która umożliwi im
skuteczne wypełnianie zadań, do których zostały powołane, a z drugiej strony musi to
być forma, która nie będzie stwarzać ryzyka dla podmiotu publicznego związanego
z utratą prawa własności do danej nieruchomości. Zawarty w ustawie o gospodarce
nieruchomościami trwały zarząd, w mojej ocenie, jest rozwiązaniem realizującym
zarówno podstawowe przesłanie, jakim jest umożliwienie jednostkom organizacyjnym
nie posiadającym osobowości prawnej, prowadzenia działalności, dla której zostały
powołane, a z drugiej strony pozwala zachować kontrolę nad przekazanym majątkiem
organowi administracji publicznej. Jednocześnie stanowi przykład publicznoprawnego
ograniczenia w rozporządzaniu i korzystaniu z nieruchomości skarbowych
i samorządowych, gdyż opisana ustawowa procedura postępowania z tymi
nieruchomościami w tym konkretnym przypadku, narzuca ściśle określony tryb
postępowania podmiotu publicznego.
Dr Małgorzata Pracka: Wydział Nauk Ekonomicznych i Prawnych, Uniwersytet Technologiczno-
Humanistyczny im. Kazimierza Pułaskiego w Radomiu. E-mail: [email protected].
7 Postanowienie SN z dnia 26 września 1996 r., sygn. akt III CZP 92/96, OSNC 1997/1/11.
251
Postanowienie SN z dnia 26 września 1996 r., sygn. akt III CZP 92/96, OSNC 1997/1/11.
Wyrok NSA w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 335/00, ONSA 2004/1/22.
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt I SA 1471/03, LEX nr 204744.
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1343/05, LEX nr 257157.
Oleszko A., Glosa do Postanowienia SN z dnia 26 września 1996 r., sygn. akt III CZP 92/96,
„Państwo i Prawo” 1998, z. 11.
Oleszko A., Postępowanie o wpis w księdze wieczystej trwałego zarządu nieruchomością, „Rejent” 1998,
nr 11.
Sobejko W., Charakter prawny instytucji trwałego zarządu oraz instytucji gospodarowania w ustawie
o gospodarce nieruchomościami, „Kwartalnik Prawa Prywatnego” 2000, nr 1.
arkuszy wydawniczych 0,8
__________________________________________
252
253
Tomasz Dąbrowski, Wyrok Włoskiego Najwyższego Sądu Kasacyjnego z dnia 1 kwietnia 2015 r.
poświęcony problematyce spółdzielni socjalnej, „Rocznik Samorządowy” 2017,
t. 6, ISSN 2300-2662, s. 254-266.
Tomasz Dąbrowski, Wydział Nauk Ekonomicznych i Prawnych UT-H w Radomiu
Wprowadzenie
Przedmiotem opracowania jest przedstawienie tłumaczenia wyroku włoskiego
Najwyższego Sądu Kasacyjnego (la Corte Suprema di Cassazione), który jest poświęcony
problematyce spółdzielni socjalnej. Należy podkreślić, iż sąd ten stoi na szczycie
„piramidy” sądownictwa powszechnego w tym państwie. Swoją właściwością obejmuje
terytorium Włoch. Normy art. 65 ustawy nr 12, z dnia 30 stycznia 1941 r. o ustroju sądów
(ordinamento giudiziario)1 kształtują jego kompetencje i funkcje. Swoją siedzibę ma
w Rzymie.
Należy podkreślić, iż włoski Najwyższy Sąd Kasacyjny w roku 2015 wydał 97
wyroków dotyczących spółdzielni socjalnych. Natomiast do dnia 20 grudnia 2016 roku
sąd ten tytułową instytucję objął aż w 98 swoich judykatach2. Z powyższych danych
płynie jeden fundamentalny wniosek, iż włoskie sądownictwo ma ugruntowaną linię
orzeczniczą poświęconą spółdzielnią socjalnym. Powyższy fakt stał się przyczynkiem
szerszego spojrzenia na linię orzeczniczą tego państwa, a dotyczącą spółdzielni
socjalnych.
Civile Sent. Sez. L Num. 13706 Anno 2015
Presidente: COLETTI DE CESARE GABRIELLA
Relatore: GHINOY PAOLA
Data pubblicazione: 03/07/2015
SENTENZA
sul ricorso 21120-2010 proposto da:
I.N.P.S. - ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE C.F. 80078750587, in
persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA,
1 Gazzetta Ufficiale del 4 febbraio 1941, n. 28.2 Dane uzyskane z oficjalnej strony internetowej włoskiego Najwyższego Sądu Kasacyjnegohttp://www.italgiure.giustizia.it [dostęp: dnia 20 grudnia 2016 r.].
254
VIA CESARE BECCARIA 29, presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato
e difeso dagli avvocati ANTONINO SGROI, LUIGI CALIULO, LELIO MARITATO, giusta
delega in atti; - ricorrente -
contro
COOPERATIVA SOCIALE DOLCE S.C. A R.L. C.F. 03772490375, in persona del legale
rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA COLA
DI RIENZO 69, presso lo studio dell’avvocato PAOLO BOER, che la rappresenta e difende
unitamente all’avvocato PAOLO NALD, giusta delega in atti; - controricorrente -
avverso la sentenza n. 226/2010 della CORTE D’APPELLO di BOLOGNA, depositata
il 10/05/2010 r.g.n. 255/2005;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 01/04/2015 dal
Consigliere Dott. PAOLA GHINOY;
udito l’Avvocato MARITATO LELIO;
udito l’Avvocato BOER PAOLO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. UMBERTO
DE AUGUSTINIS, che ha concluso per il rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
La Corte d’appello di Bologna, con la sentenza n. 226 del 2010, andando di
contrario avviso rispetto al Tribunale della stessa sede, dichiarava che la Cooperativa
Sociale società Dolce s.c.a.r.l. aveva diritto a versare i contributi INPS per il periodo
1 gennaio 1996 - 31 gennaio 2000 per i soci addetti agli appalti ATC, IACP e TRAM,
svolgenti attività di vendita di biglietti di trasporto, permessi per la sosta, lettura dei
contatori dell’acqua, biglietteria, sui salari convenzionali previsti dai D.M. 1 agosto 1991
e 7 giugno 1991 per i soci di cooperative operanti nella provincia di Bologna nell’area
socio-assistenziale; dichiarava, di conseguenza, non dovuta all’INPS la maggiore somma
di € 190.452,78, richiesta con il verbale ispettivo del 2 febbraio 2001, calcolata sulle
differenze tra i contributi calcolati sulle retribuzioni effettive corrisposte e quelli
determinati sulla base dei detti salari convenzionali.
Il Collegio, a sostegno di tale decisione, riteneva, richiamando i principi
affermati da questa Corte nella sentenza del 11 maggio 2004, n. 8916, che la
255
Cooperativa sociale Società Dolce s.c.a.r.l., in quanto cooperativa sociale, iscritta nel
registro prefettizio alla sezione 8 tipo a) cooperative sociali e all’Albo regionale delle
Cooperative sociali di cui alla L. R. Emilia n. 7, avesse diritto all’ applicazione di tutti
i benefici previsti dalla normativa in materia, senza alcuna possibilità di distinzione in
base alla pretesa autonomia dell’attività in concreto svolta, a termini di statuto, rispetto
a quelle socio-sanitarie-assistenziali.
Per la cassazione della sentenza l’Inps ha proposto ricorso, affidato ad un solo
articolato motivo, cui ha resistito con controricorso la Cooperativa sociale Dolce
s.c.a.r.l., che ha depositato anche memoria ex art. 378 c.p.c.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. L’Inps deduce violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 4 della legge 8 novembre
1991, n. 381, dell’art. 49 della L. n. 88 del 1989, nonché vizio di motivazione. Sostiene
che la Cooperativa sociale Società Dolce, che non annovera fra i suoi soci-lavoratori
persone svantaggiate, sarebbe tenuta a versare, per i soci che abbiano svolto attività
diverse da quella di gestione di servizi sociosanitari ed educativi di cui alla lettera
a) primo comma dell’art. 1 della L. n. 381 del 1991, ma attività diverse ai sensi della
lettera b) dell’articolo citato, la contribuzione sulle retribuzioni di fatto corrisposte, così
come l’istituto aveva richiesto con il verbale di accertamento del 2 febbraio 2001, e non
la retribuzione commisurata ai salari medi convenzionali individuati dalla decretazione
ministeriale invocata dalla stessa.
2. Il ricorso è fondato.
Occorre premettere che la categoria delle cooperative sociali è stata introdotta
e disciplinata dalla L. 8 novembre 1991, n. 381. La funzione di queste cooperative, così
come indicato nell’art. 1 della stessa legge, è di perseguire l’interesse generale della
comunità alla promozione umana ed all’integrazione sociale dei cittadini, il cui sviluppo
e sostegno rappresentano un compito che coinvolge l’intera comunità nazionale (come
affermato da Corte Cost. nella sentenza n. 202 del 1992), attraverso le seguenti attività:
a) la gestione di servizi socio - sanitari ed educativi;
b) lo svolgimento di attività diverse - agricole, industriali, commerciali o di
servizi - finalizzate all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate.
Mentre la gestione di servizi socio-sanitari è da sola idonea a qualificare come
cooperativa sociale la società cooperativa che li gestisca, nelle cooperative sociali di tipo
256
b), ai sensi del successivo art. 4 comma 2, le persone svantaggiate debbono costituire
almeno il 30% dei lavoratori e, compatibilmente con il loro stato soggettivo, essere
socie della cooperativa stessa.
3. Quanto al regime contributivo, nelle cooperative sociali finalizzate all’inserimento
lavorativo delle persone svantaggiate (tipo b)), il trattamento previdenziale per i soci
che non rivestono la qualifica di svantaggiato è quello del socio lavoratore ordinario di
cooperativa che svolga analoghe attività, mentre le retribuzioni corrisposte agli altri
soggetti svantaggiati, rivestano essi la qualifica di soci o quella di lavoratori dipendenti
non soci, era esentata totalmente da prelievo contributivo, ai sensi dell’art. 4 comma 3
della L. 381 del 1991 nel testo originario; successivamente alla modifica introdotta dall’
art. l della L. n. 193 del 2000, sussiste l’esonero totale per i soggetti svantaggiati diversi
da quelli individuati dal comma 3 bis, per i quali ultimi l’esonero è solo parziale.
Per i soci delle cooperative che svolgono le anzidette attività di tipo a), invece,
sono stati individuati nel tempo con decreti ministeriali, come previsto dall’art. 35 del
TU delle norme sugli assegni familiari approvato con il D.P.R. 30 maggio 1955, n. 797,
i salari convenzionali ed i periodi di occupazione media mensile di riferimento
(dapprima su base provinciale e poi con il D.M. Lavoro 22 settembre 2000 con finalità
di armonizzazione ed omogeneizzazione sul territorio nazionale), mentre solo con la
L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 787, è stato previsto un sistema di graduale
e progressivo aumento.
4. Occorre poi rilevare che la qualifica di cooperativa sociale si ottiene attraverso degli
adempimenti formali che implicano una serie di controlli. Le cooperative sociali, per
potersi definire tali, debbono infatti essere iscritte nell’apposito registro prefettizio,
come previsto dall’art. 13 del D.L.C.P.S. n. 1577/1947, modificato dall’art. 6 della legge
17 febbraio 1971, n. 127, e dall’art. 6, comma 1, lettere c) e d), della L. 381 del 1991,
nella sezione corrispondente alla natura merceologica dell’attività svolta, previa
valutazione in merito al possesso dei requisiti necessari. Con il D.M. 23.6.2004 è stato
istituito l’Albo nazionale delle società cooperative, previsto dal D. lgs. 17 gennaio 2003
n. 6; si prevede che con l’entrata in funzione di tale Albo cessino la loro attività in
materia i Registri Prefettizi e lo Schedario Generale della Cooperazione tenuto dal
Ministero del Lavoro. Le stesse cooperative debbono essere poi iscritte negli appositi
albi istituiti a livello regionale, previsti dall’art. 9 della L. 381 del 1991; quale requisito
indefettibile per l’iscrizione viene richiesto innanzitutto il rispetto della disciplina di cui
257
alla legge n. 381/1991 e la cancellazione dall’albo risulta automatica qualora, a seguito
di ispezione, la cooperativa sia stata cancellata dalla sezione del registro prefettizio
relativa alle cooperative sociali. Con l’iscrizione, le cooperative sociali ricevono
automaticamente la qualifica di O.n.l.u.s. (Organizzazioni non lucrative di utilità sociale)
di cui all’art. 10 del D.Igs. n. 460 del 4 dicembre 1997, come previsto dal relativo
comma 8.
5. Per l’ individuazione del regime contributivo applicabile alla cooperativa sociale, in
difetto di diversa previsione ed in virtù della disposizione del comma 2 dell’art. 1 della
L. n. 381 del 1991, secondo la quale “Si applicano alle cooperative sociali, in quanto
compatibili con la presente legge, le norme relative al settore in cui le cooperative
stesse operano”, operano i criteri stabiliti in via generale dall’art. 49 della L. n. 88 del
1989. L’inquadramento della cooperativa sociale nell’una o nell’altra tipologia prevista
dall’art. 1 della L. 381 del 1991 deriva quindi dall’attività effettivamente svolta, ed
il regime contributivo differenziato è coerente con le differenti caratteristiche e finalità
che essa assume in concreto. Parallelamente, all’attività effettivamente svolta viene
correlata l’attribuzione dei relativi benefici contributivi; diversamente opinando,
si determinerebbe un effetto distorsivo della concorrenza ed un ingiustificato
trattamento preferenziale, al di fuori della politica del controllo degli aiuti di Stato, che
è parte integrante della politica di concorrenza comunitaria (articolo 107, paragrafo 1,
TFUE, ex art. 87 TCE).
6. Ne deriva che, se non è inibito alle cooperative sociali svolgere attività ulteriori
e diverse rispetto a quelle che rientrano nella tipologia formalmente attribuita nel
Registro prefettizio, poi Albo nazionale delle società cooperative, senza che venga meno
tale qualità a fini amministrativi, ciò comunque determina l’applicazione all’ulteriore
diversa attività del regime contributivo ad essa relativo.
7. La necessaria correlazione dei benefici contributivi con la fattispecie legislativa che
li prevede, è già stata affermata da questa Corte nella sentenza n. 9259 del 2005, che
ha affermato che ai fini dell’applicabilità del trattamento contributivo agevolato per
i soci lavoratori di cooperative di lavoro previsto dal D.P.R. 30 aprile 1970 n. 602 e dal
D.M. 29 novembre 1984, occorre che sussista il requisito dell’effettivo svolgimento da
parte dei soci lavoratori di attività lavorativa corrispondente a quella svolta dalla
società, determinandosi altrimenti l’applicazione non giustificata di un regime di favore.
258
8. La soluzione adottata non è poi in contrasto con i principi applicati da questa Corte
nella sentenza n. 8916 del 2004, che, in un caso di cooperativa sociale di servizio (di cui
alla lettera a) del comma 1, legge n. 381 del 1991, cit.), ha affermato che la gestione di
servizi socio-sanitari è da sola idonea a qualificare come «sociale» la società
cooperativa che li gestisca, restando irrilevante, ai fini della determinazione degli
obblighi contributivi previdenziali, la qualità personale dei destinatari del servizio o la
erogazione di esso a titolo gratuito o a pagamento. In tale sentenza, infatti, la Corte ha
valorizzato proprio la coerenza dell’attività socio-sanitaria svolta con la tipologia
prevista dalla disposizione dell’art. 1 lettera a); la pronuncia, erroneamente richiamata
dalla Corte territoriale a sostegno del decisum, non ha quindi riguardato la diversa
ipotesi - che ricorre nel caso qui in esame - di svolgimento di attività diversa da quella
per la quale si chiede l’applicazione del regime contributivo.
9. La Corte territoriale, nella sentenza gravata, ha erroneamente valorizzato l’iscrizione
della Coop. Sociale Società Dolce s.c.a.r.l. nel registro prefettizio alla sezione 8 tipo a)
delle cooperative sociali e all’Albo regionale delle Cooperative sociali di cui alla L. R.
Emilia n. 7, per farne derivare l’applicazione del regime contributivo previsto per tale
tipologia di attività (di tipo a) ) a qualunque attività svolta dalla cooperativa, senza
esaminare se l’attività effettivamente svolta fosse o meno ad essa estranea, onde farne
derivare il relativo regime contributivo.
10. Segue la cassazione della sentenza impugnata, con rinvio alla Corte d’appello
di Bologna, in diversa composizione, che dovrà fare applicazione del seguente principio
di diritto: „L’imponibile medio giornaliero ed il periodo di occupazione media mensile
convenzionale a fini contributivi previsti dai decreti del Ministro del lavoro e della
previdenza sociale per i lavoratori soci delle cooperative sociali previste dall’art. 1,
lett. a), della legge 381/1991, trovano applicazione esclusivamente con riferimento ai
soci lavoratori svolgenti le corrispondenti attività”. Il Giudice del rinvio dovrà
provvedere anche sulle spese del giudizio.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso. Cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le
spese, alla Corte d’appello di Bologna in diversa composizione.
259
WYROK WŁOSKIEGO NAJWYŻSZEGO SĄDU KASACYJNEGO
z dnia 1 kwietnia 2015 r.
(Przekład z języka włoskiego)
Najwyższy Sąd Kasacyjny (Wydział 5 Cywilny, Nr 1370, rok 2015)
1 kwietnia 2015 r.
Sędzia Przewodniczący: COLETTI DE CESARE GABRIELLA
Sędzia Sprawozdawca: GHINOY PAOLA
Data publikacji wyroku: 3 lipca 2015 r.
w sprawie skargi 21120-2010 złożonej przez:
„I.N.P.S. - ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE” [włoski – Zakład
Ubezpieczeń Społecznych; dalej INPS - przyp. tł.], „C.F.” [Codice fiscale” – włoski
nr identyfikacji podatkowej i administracyjnej - przyp. tł.] 80078750587, który to
wyznaczył adres do doręczeń w RZYMIE na ulicy VIA CESARE BECCARIA 29, przy
Centralnej Adwokaturze INPS, w osobie pełnomocnika pro tempore, reprezentowany
i broniony przez adwokatów ANTONINO SGROI, LUIGI CALIULO, LELIO MARITATO na
mocy pełnomocnictwa w aktach - strona skarżąca
przeciwko
„COOPERATIVA SOCIALE DOLCE S.C. A R.L. [Spółdzielnia Socjalna Dolce Spółka
Spółdzielcza z o.o. - przyp. tł.]), „C.F.” 03772490375, w osobie pełnomocnika pro
tempore, która wyznaczyła adres do doręczeń w RZYMIE przy PIAZZA COLA DI RIENZO
69, w siedzibie kancelarii adwokata PAOLO BOER, który ją reprezentuje i broni wraz
z adwokatem PAOLO NALD na mocy pełnomocnictwa w aktach - strona przeciwna
od wyroku nr 226/2010 wydanego przez „CORTE D’APPELLO di BOLOGNA” [dalej jako -
Sąd Apelacyjny w Bolonii], złożonego w dniu 10 maja 2010 r., rejestr główny
nr 255/2005.
Po wysłuchaniu sprawozdania z przedmiotowej sprawy dokonanego na rozprawie jawnej
dnia 1 kwietnia 2015 r. przez Sędziego Sądu Kasacyjnego mgr PAOLI GHINOY;
260
po wysłuchaniu Adwokata MARITATO LELIO;
po wysłuchaniu Adwokata BOER PAOLA;
po wysłuchaniu Prokuratury, w osobie Zastępcy Prokuratora Generalnego mgr UMBERTO
DE AUGUSTINIS, który wnioskował o odrzucenie skargi.
PRZEBIEG PROCESU
Sąd Apelacyjny w Bolonii, w wyroku nr 226 z 2010 r., będąc przeciwnego zdania
niż Sąd I instancji mający tę samą siedzibę, stwierdził, że „Cooperativa Sociale società
Dolce s.c.a.r.l.” była uprawniona do opłacania składek INPS za okres od 1 stycznia 1996
r. do 31 stycznia 2000 r. członków odpowiedzialnych za zamówienia [przedsiębiorstw
sektora komunikacyjnego i socjalnego - przyp. tł.] „ATC”, „IACP” i „TRAM”, które
wykonywały działalność polegającą na sprzedaży biletów komunikacyjnych, zezwoleń na
parkowanie, odczycie wodomierzy, obsłudze kas biletowych, jak również odprowadzały
od wynagrodzeń umownych składki przewidziane przez Rozporządzenia Ministerialne
z dnia 1 sierpnia 1991 r. i 7 czerwca 1991 r. w przypadku członków spółdzielni
działających w prowincji m. Bolonia w sektorze opieki społecznej; uznał zatem za
nienależną INPS wyższą kwotę euro 190 452,78, wymaganą w protokole z kontroli
z dnia 2 lutego 2001 r., obliczoną w oparciu o różnice między składkami wyliczonymi na
podstawie wynagrodzeń faktycznie wypłacanych i składkami określonymi wedle
ww. wynagrodzeń umownych.
Skład orzekający, w uzasadnieniu ww. postanowienia, uznał, odwołując się do
zasad potwierdzonych przez tutejszy Sąd w wyroku nr 8916 z dnia 11 maja 2004 r.,
że „Cooperativa sociale Società Dolce s.c.a.r.l.”, jako spółdzielnia socjalna, wpisana do
rejestru prefekturalnego do działu nr 8 „typ A spółdzielnie socjalne” oraz do Rejestru
regionalnego Spółdzielni socjalnych, o którym mowa w Ustawie Regionu Emilia-
Romagna nr 7, była uprawniona do stosowania wszystkich ulg przewidzianych
w przepisach prawnych, w tym zakresie, bez względu na wykonywanie w praktyce
domniemanej niezależnej działalności - zgodnej ze statutem - innej niż socjalno-
zdrowotno-opiekuńcza.
W celu uchylenia wyroku INPS złożył skargę, opartą na jednym tylko
sformułowanym zarzucie, której to sprzeciwiła się „Cooperativa sociale Dolce s.c.a.r.l.”,
wnosząc odwołanie oraz składając pismo procesowe zgodnie z art. 378 [włoskiego -
przyp. tł.] Kodeksu Postępowania Cywilnego.
261
UZASADNIENIE WYROKU
1. INPS podnosi zarzut naruszenia i błędnego zastosowania art. 1 i 4 [włoskiej - przyp.
tł.] Ustawy nr 381 z dnia 8 listopada 1991 r., art. 49 Ustawy nr 88 z 1989 r., a także
wadliwości uzasadnienia.
Twierdzi, że „Cooperativa sociale Società Dolce”, która nie zalicza w poczet
swoich członków-pracowników osób w niekorzystnej sytuacji na rynku pracy na mocy
tejże ustawy byłaby zobowiązana do opłacania składek w przypadku członków
zajmujących się wykonywaniem działalności innej niż polegająca na zarządzaniu
usługami socjalno-zdrowotnymi i edukacyjnymi, o której mowa w przepisie ust. 1 art. 1
lit. a ustawy nr 381 z 1991 roku. Z art. 1 ust. 1 lit. b ustawy nr 381 z 1991 r. wynika, że
spółdzielnia socjalna może prowadzić działalność różnego rodzaju – rolniczą,
przemysłową, handlową lub usługową – mające na celu integrację zawodową osób
w niekorzystnej sytuacji na rynku pracy. Twierdzi, że „Cooperativa sociale Società
Dolce”, byłaby zobowiązana do opłacania składek od wynagrodzeń faktycznie wypłaca-
nych, zgodnie z wymogiem INPS zawartym w protokole z kontroli z dnia 2 lutego 2001 r.,
a nie wynagrodzenia dostosowanego do średnich umownych wynagrodzeń określonych
w rozporządzeniach ministerialnych, na które powołuje się ww. spółdzielnia.
2. Skarga jest zasadna.
Należy na wstępie zaznaczyć, że kategoria spółdzielni socjalnych została
wprowadzona i uregulowana prawnie przez Ustawę nr 381 z dnia 8 listopada 1991 r.
Funkcją tychże spółdzielni, zgodnie z art. 1 ww. Ustawy, jest działanie w ogólnym
interesie społeczności na rzecz rozwoju ludzkiego i integracji społecznej obywateli,
których rozwój i wsparcie są zadaniem angażującym całą społeczność krajową [jak
stwierdził włoski] Trybunał Konstytucyjny w wyroku nr 202 z 1992 r., poprzez
następujące działania:
a) zarządzanie usługami socjalno-zdrowotnymi i edukacyjnymi;
b) prowadzanie różnego rodzaju działalności - rolniczej, przemysłowej,
handlowej lub usługowej - mającej na celu integrację zawodową osób pozostających
w niekorzystnej sytuacji [na rynku pracy - przyp. tł.].
Podczas, gdy zarządzanie usługami socjalno-zdrowotnymi jest samo w sobie
wystarczające do zakwalifikowania spółki spółdzielczej, która nimi zarządza, jako
spółdzielni socjalnej, w przypadku spółdzielni socjalnych typu B, zgodnie z kolejnym art.
4 ust. 2, osoby znajdujące się w niekorzystnej sytuacji muszą stanowić przynajmniej
262
30% liczby pracowników spółdzielni i, uwzględniając ich stan subiektywny, być jej
członkami.
3. Co do systemu składek, w spółdzielniach socjalnych mających na celu integrację
zawodową osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji (typ B), składki na
ubezpieczenie społeczne członków niezakwalifikowanych jako osoby w niekorzystnej
sytuacji, odpowiadają składkom zwykłego członka-pracownika spółdzielni,
wykonującego podobną działalność, podczas gdy wynagrodzenia wypłacane innym
osobom w niekorzystnej sytuacji, zakwalifikowanym jako członkowie czy też pracownicy
zatrudnieni, niebędący członkami, były całkowicie zwolnione z opłacania składek,
zgodnie z art. 4 ust. 3 Ustawy nr 381 z 1991 r. w pierwotnym brzmieniu; po zmianie
wprowadzonej artykułem 1 Ustawy nr 193 z 2000 r., istnieje całkowite zwolnienie
pozostających osób w niekorzystnej sytuacji innych niż określone w ust. 3 bis,
w przypadku których zwolnienie jest tylko częściowe.
Natomiast, w przypadku członków spółdzielni wykonujących ww. działalności
typu A zostały z czasem ustalone w drodze rozporządzeń ministerialnych, zgodnie z art.
35 tekstu jednolitego przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych, zatwierdzonego
Dekretem Prezydenta Republiki Włoskiej nr 797 z 30 maja 1955 r., umowne
wynagrodzenia i referencyjne okresy średniego miesięcznego zatrudnienia początkowo
na poziomie prowincji, a następnie w drodze Rozporządzenia Ministra Pracy z dnia 22
września 2000 r., w celu ujednolicenia, na terytorium całego kraju, podczas, gdy dopiero
w art. 1 ust. 787 Ustawy nr 296 z dnia 27 grudnia 2006 r., został ustanowiony system
stopniowego i progresywnego wzrostu wynagrodzeń.
4. Należy następnie podkreślić, że zakwalifikowanie do kategorii spółdzielni socjalnych
uzyskuje się poprzez dopełnienie formalności, z którymi wiąże się szereg kontroli.
Spółdzielnie socjalne, aby można je było tak zdefiniować, muszą być w rzeczy samej
wpisane do odpowiedniego rejestru prefekturalnego, zgodnie z art. 13 Rozporządzenia
wykonawczego z mocą ustawy Tymczasowego Prezydenta nr 1577/1947 r., zmienionego
artykułem 6 Ustawy nr 127 z dnia 17 lutego 1971 r. oraz artykułem 6 ust. 1 lit. c) i d)
Ustawy nr 381 z 1991 r., do działu dotyczącego charakteru prowadzonej przez nie
działalności, po uprzedniej ocenie spełnienia koniecznych wymogów. W drodze
Rozporządzenia Ministerialnego z dnia 23.06.2004 r. został ustanowiony Krajowy
Rejestr Spółek Spółdzielczych, przewidziany przez Rozporządzenie wykonawcze z mocą
ustawy nr 6 z dnia 17 stycznia 2003 r.; przewiduje się, że wraz z wdrożeniem
263
ww. Rejestru przestaną być stosowane w tym zakresie Rejestry Prefekturalne i Ogólny
Rejestr Spółdzielni prowadzony przez włoskie Ministerstwo Pracy. Spółdzielnie socjalne
muszą być ponadto wpisane do odpowiednich rejestrów ustanowionych na poziomie
regionalnym, zgodnie z art. 9 Ustawy nr 381 z 1991 r.; warunkiem niezmiennym
wymaganym do wpisania spółdzielni do tego typu rejestru jest przede wszystkim
przestrzeganie regulacji prawnej zawartej w Ustawie nr 381/1991, a wykreślenie z tego
rejestru następuje automatycznie, jeżeli, w wyniku kontroli, spółdzielnia została
wykreślona z działu rejestru prefekturalnego dotyczącego spółdzielni socjalnych.
W momencie dokonania wpisu, spółdzielnie socjalne zostają automatycznie
zakwalifikowane jako OPP (organizacje pożytku publicznego), o których mowa w art. 10
Rozporządzenia wykonawczego z mocą ustawy nr 460 z dnia 4 grudnia 1997 r., zgodnie
z ust. 8 tego rozporządzenia.
5. W celu ustalenia systemu składek mającego zastosowanie do spółdzielni socjalnej,
w obliczu braku innego przepisu oraz na mocy przepisu ust. 2 art. 1 Ustawy nr 381
z 1991 r., zgodnie z którym „Do spółdzielni socjalnych stosuje się, w zakresie zgodnym
z niniejszą ustawą, przepisy dotyczące sektora, w ramach którego prowadzą one swoją
działalność”, obowiązują kryteria określone, w ogólnym zakresie, w art. 49 Ustawy nr 88
z 1989 r. Zaklasyfikowanie spółdzielni socjalnej do jednego lub drugiego typu
przewidzianego w art. 1 [włoskiej - przyp. tł.] Ustawy nr 381 z 1991 r. wynika zatem
z działalności faktycznie wykonywanej, a zróżnicowany system składek jest spójny
z różną charakterystyką i celami obieranymi przez nią w praktyce. Równocześnie
przyznanie odnośnych ulg składkowych jest uzależnione od działalności faktycznie
wykonywanej; w przeciwnym razie, skutkowałoby to zakłóceniem konkurencji
i nieuzasadnionym preferencyjnym traktowaniem, niezgodnym z polityką kontroli
pomocy przyznawanej przez Państwo, która to polityka stanowi integralną część
wspólnotowej polityki konkurencji (art. 107 ust. 1 TFUE, dawny art. 87 TWE).
6. Z powyższego wynika, że o ile nie zabrania się spółdzielniom socjalnym wykonywania
dodatkowych i odmiennych działalności od tych, które zawierają się w typie formalnie
przypisanym w Rejestrze prefekturalnym, a następnie w Krajowym Rejestrze Spółek
Spółdzielczych, przy czym nie powoduje to utraty przez nie ww. charakteru dla celów
administracyjnych, fakt ten jest podstawą, w każdym razie, do stosowania w przypadku
dodatkowej odmiennej działalności, odnoszącego się do niej systemu składek.
264
7. Niezbędna współzależność ulg składkowych i okoliczności prawnej, która je
przewiduje, została już wykazana w wyroku nr 9259 z 2005 r. przez tutejszy Sąd, który
stwierdził, że aby było możliwe stosowanie składek preferencyjnych w stosunku do
członków-pracowników spółdzielni pracy, przewidzianych w Dekrecie Prezydenta
Republiki Włoskiej nr 602 z dnia 30 kwietnia 1970 r. oraz w Rozporządzeniu
Ministerialnym z dnia 29 listopada 1984 r., konieczne jest spełnienie wymogu
faktycznego wykonywania przez członków-pracowników pracy odpowiadającej
działalności prowadzonej przez spółkę spółdzielczą, w przeciwnym razie skutkowałoby
to nieuzasadnionym stosowaniem systemu preferencyjnego.
8. Przyjęte rozstrzygnięcie nie jest sprzeczne z zasadami zastosowanymi przez tutejszy
Sąd w wyroku nr 8916 z 2004 r., który, w przypadku spółdzielni socjalnej świadczącej
usługi o których mowa pod lit. a) ust. 1 cyt. Ustawy nr 381 z 1991 r., stwierdził, że
zarządzanie usługami socjalno-zdrowotnymi jest samo w sobie wystarczające do
zakwalifikowania spółki spółdzielczej, która nimi zarządza jako spółdzielni „socjalnej”,
a cechy osobiste usługobiorców czy świadczenie usług nieodpłatnie czy odpłatnie
pozostają bez znaczenia dla celów ustalenia zobowiązań opłacania składek na
ubezpieczenie społeczne. W ww. wyroku, istotnie, Sąd podkreślił właśnie spójność
działalności socjalno-zdrowotnej prowadzonej zgodnie z typem określonym w przepisie
art. 1 lit. a); orzeczenie, błędnie przywołane przez Sąd terytorialny w uzasadnieniu
postanowienia, nie dotyczyło zatem odmiennego przypadku - który występuje w
przedmiotowej sprawie - prowadzenia działalności innej niż ta, w odniesieniu do której
wnosi się o stosowanie systemu składek.
9. Sąd terytorialny, w zaskarżonym wyroku, błędnie podkreślił wpis „Coop. Sociale
Società Dolce s.c.a.r.l.” do rejestru prefekturalnego do działu nr 8 „typ A spółdzielnie
socjalne” oraz do Rejestru regionalnego Spółdzielni socjalnych, o którym mowa
w Ustawie Regionu Emilia-Romagna nr 7, aby wywnioskować z niego zastosowanie
systemu składek ustanowionego dla tego typu działalności (typu A) do jakiejkolwiek
działalności prowadzonej przez spółdzielnię, nie zbadawszy, czy działalność faktycznie
prowadzona była czy nie była z nią związana, celem wywnioskowania z tego odnośnego
systemu składek.
10. Następuje uchylenie zaskarżonego orzeczenia, z jednoczesnym odesłaniem sprawy
do Sądu Apelacyjnego w Bolonii, w innym składzie, który to będzie zobowiązany
265
zastosować następującą zasadę prawa: „Średnia dzienna podstawa opodatkowania oraz
okres umownego średniego miesięcznego zatrudnienia do celów opłacania składek,
ustanowione w rozporządzeniach Ministra Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
w przypadku pracowników-członków spółdzielni socjalnych przewidzianych w art. 1 lit.
a) Ustawy nr 381/1991, znajdują zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do członków-
pracowników wykonujących zgodną z ww. przepisem działalność”. Sąd, do którego
zostaje odesłana sprawa, będzie zobowiązany wydać postanowienie również w sprawie
kosztów postępowania.
ZWAŻYWSZY NA POWYŻSZE
Sąd uwzględnia skargę. Uchyla zaskarżone orzeczenie i odsyła sprawę, również
w kwestii kosztów, do Sądu Apelacyjnego w Bolonii w innym składzie.
Dr Tomasz Dąbrowski: adiunkt w Katedrze Prawa, Zakładzie Prawa Prywatnego na Wydziale Nauk
Ekonomicznych i Prawnych Uniwersytetu Humanistyczno-Technologicznego im. K. Pułaskiego
w Radomiu, radca prawny. E-mail: [email protected].
arkuszy wydawniczych 0,7
__________________________________________
266
267
Anna Dąbrowska, Sprawozdanie z ogólnopolskiej konferencji naukowej „Nieruchomości – aktualne
problemy prawne”, Radom, 10 czerwca 2016 r., „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN 2300-2662,
s. 268-272.
Anna Dąbrowska, Wydział Nauk Ekonomicznych i Prawnych UT-H w Radomiu
Sprawozdanie z ogólnopolskiej konferencji naukowej „Nieruchomości – aktualne
problemy prawne”, Radom, 10 czerwca 2016 r.
Konferencja pt. Nieruchomości – aktualne problemy prawne, została
zorganizowana w dniu 10 czerwca 2016 r. przez Zakład Prawa Publicznego (kierowany
przez dr hab. Joannę Smarż, prof. UTH) Katedry Prawa Uniwersytetu Technologiczno-
Humanistycznego im. Kazimierza Pułaskiego w Radomiu (której kierownikiem jest
dr hab. Helena Kisilowska, prof. UTH). W obradach wzięli udział pracownicy naukowi,
doktoranci, z różnych ośrodków akademickich, jak również praktycy.
Konferencję otworzył Dziekan Wydziału Nauk Ekonomicznych i Prawnych
dr hab. Jan Bednarczyk, prof. UTH, który przywitał wszystkich uczestników. Na wstępie
zwrócił uwagę na fakt, iż prawo jest dziedziną interdyscyplinarną analogicznie jak nazwa
– Wydział Nauk Ekonomicznych i Prawnych UTH. Przechodząc do tematyki konferencji
zauważył, że z ekonomicznego punktu widzenia, nieruchomości są elementem majątku
trwałego, tworzą „kręgosłup” całej gospodarki. Są elementem własności osób
fizycznych, który przekłada się na majątek i bogactwo ogółu. Zdaniem Dziekana, istotą
jest podbudowa prawna nieruchomości. Swoje wystąpienie zakończył życzeniami
owocnych obrad, skierowanymi do uczestników konferencji.
Następnie uczestników konferencji powitała Kierownik Katedry Prawa
H. Kisilowska, zwracając uwagę, iż nieruchomości są elementem łączącym wszystkich,
są swego rodzaju dobrem wspólnym. Zwróciła uwagę na rolę informatyki i działań
technicznych w odniesieniu do nieruchomości. Wskazała, że Radom jest odpowiednim
miejscem do dyskusji, które za swój przedmiot mają nieruchomości. Zaakcentowała
również konieczność debaty nad nieruchomościami w związku z aktualnymi problemami
w zakresie gospodarowania nimi.
Po oficjalnym otwarciu przystąpiono do realizacji programu. Moderatorem sesji
plenarnej była J. Smarż. Jako pierwszy głos zabrał dr hab. Sławomir Fundowicz (prof.
KUL oraz UTH Radom), prezentując referat zatytułowany Administracyjno-prawne
268
uwarunkowania budowy i utrzymania obiektów sportowych. Prelegent na wstępie zwrócił
uwagę na brak regulacji obiektu sportowego w aktach prawnych, jednocześnie wskazał
na istnienie definicji obiektu budowlanego. Podczas swojego wystąpienia podkreślił fakt,
iż zakres przedmiotowy pojęcia obiekt sportowy jest rozległy, przedstawił również m.in.
polską klasyfikację obiektów sportowych i omówił je wskazując przykłady.
Kolejny odczyt, pt. Decyzja o warunkach zabudowy – aktualne problemy
i perspektywa na przyszłość, wygłosił mgr Krzysztof Kaszuba (Instytut Rozwoju Miast
Oddział w Warszawie). W ramach swojego wystąpienia przedstawił wybrane problemy
dotyczące wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jak również dokonał oceny
zasadności usunięcia decyzji o warunkach zabudowy z systemu prawnego. Ponadto
przybliżył zasady funkcjonowania alternatywnego systemu gospodarowania
przestrzennego na obszarach nieobjętych planami miejscowymi, na przykładzie projektu
kodeksu urbanistyczno-budowlanego przygotowanego przez Komisję Kodyfikacyjną
Prawa Budowlanego.
Dr Dominik Sypniewski (Politechnika Warszawska), przedmiotem swojego
referatu uczynił Eksternalizację kosztów sporządzania miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego przez samorządy gminne. Jako tezę wskazał konieczność
ustawowego uregulowania zasad współpracy gminy i inwestora w zakresie
przygotowywania dokumentacji aktów planowania przestrzennego. Prelegent
zaprezentował możliwe formy eksternalizacji kosztów sporządzania planów
miejscowych, przeanalizował dopuszczalność takich praktyk na gruncie obowiązujących
przepisów, jak również orzecznictwa sądów administracyjnych, oraz wskazał kierunki
proponowanych rozwiązań.
Kolejna uczestniczka, dr Małgorzata Pracka (UTH Radom), wygłosiła odczyt
dotyczący Obowiązków organu administracji publicznej w zakresie korzystania
z nieruchomości wywłaszczonej. Rozpoczynając, wskazała, iż regulacje prawne odnoszące
się do nieruchomości wywłaszczonych w sposób niezwykle restrykcyjny regulują sposób
korzystania z takich nieruchomości przez organy administracji publicznej. Na
zakończenie prelegentka wysunęła postulaty de lege ferenda, m.in. propozycję dotyczącą
ograniczenia katalogu ustaw i przepisów prawnych wskazanych w art. 216 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, z późn.
zm.), poprzez skreślenie z tego wykazu przynajmniej najdawniejszych i z tego względu
najbardziej problematycznych ustaw. Niewątpliwie konieczne byłoby wprowadzenie
okresu przejściowego w celu umożliwienia byłym właścicielom złożenia stosownego
wniosku o zwrot.
269
Jako kolejna głos zabrała dr Iwona Warchoł (UTH Radom), odnosząc się w swoim
wystąpieniu do ochrony praw podmiotowych w instytucji wywłaszczenia. Poruszyła trzy
zagadnienia merytoryczne: koncepcję publicznych praw podmiotowych, instytucję
wywłaszczenia, jak również gwarancję praw podmiotowych w zakresie norm
proceduralnych.
Przewodnictwo kolejnego panelu objął S. Fundowicz. Jako pierwsza, w tej części
konferencji swój referat zaprezentowała dr Anna Dąbrowska (UTH Radom),
przedmiotem swojego referatu czyniąc Prawo do nietykalności mieszkania w świetle
orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Tytułowe zagadnienie
prelegentka przedstawiła jako aspekt ogólnego prawa do prywatności, uregulowanego
mocą art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia
4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284, z późn. zm.). Rozpoczynając
wskazała normatywne ujęcie prawa do nietykalności mieszkania w Konwencji. Następnie
przedstawiła pojęcie „mieszkania” w interpretacji orzecznictwa strasburskiego.
Wskazując stanowisko Trybunału dotyczące ingerencji w prawo do nietykalności
mieszkania, zwróciła uwagę na tak istotne kwestie jak eksmisja, czy przeszukanie,
przywołując w ich kontekście wypowiedzi Trybunału.
Mgr Paweł Niewęgłowski (KUL) wygłosił referat pt. Wycena nieruchomości –
wybrane problemy. Mówca rozpoczynając zwrócił uwagę, iż wycena nieruchomości rodzi
liczne problemy zarówno dla sprzedających, jak i odbiorców. Odniósł się do standardów
wartości stosowanych w wycenie nieruchomości, jak również kompetencji zawodowych
osób zajmujących się wyceną.
Mgr Magdalena Machocka, (KUL) przedstawiła referat zatytułowany Przekazanie
nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego w nieodpłatne użytkowanie. W odniesieniu
do tytułowej materii wskazała, iż w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego
możliwość nieodpłatnego obciążania ograniczonymi prawami rzeczowymi (do których
należy użytkowanie) jest ograniczone podmiotowo do dwóch sytuacji: po pierwsze na
rzecz Skarbu Państwa, a po drugie na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.
Spółdzielcze prawa do lokalu – zarys problematyki to tytuł odczytu dra Tomasza
Dąbrowskiego (Europejska Uczelnia w Warszawie). Referent przedstawił na wstępie cel
ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz.
1222, z późn. zm.). Następnie wyjaśnił pojęcia: „lokal”, „lokal mieszkalny”, „mieszkanie”,
„spółdzielnia”. Wspomniał w swoim wystąpieniu o fakcie, iż po raz pierwszy instytucja
spółdzielczego prawa do lokalu pojawiła się w ustawie z dnia 17 lutego 1961 roku.
W dalszej kolejności przeanalizował umowy o ustanowienie tytułowego prawa, a także
270
zaprezentował treść i charakter prawny lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego. Na
zakończenie omówił przyczyny i skutki wygaśnięcia spółdzielczego lokatorskiego prawa
do lokalu mieszkalnego.
Referat pt. Systemy teleinformatyczne w obrocie nieruchomościami wygłosił dr Rafał
Godlewski (Kancelaria Radcy Prawnego Rafała Godlewskiego). Przedmiotem wystąpienia
autor uczynił analizę aktualnego zastosowania systemów teleinformatycznych w obrocie
nieruchomościami w Polsce, a także wskazanie, jakie istotne nowe rozwiązania prawne
zostały wprowadzone do polskiego systemu prawa w celu wykorzystywania tych
systemów. W dalszej części wypowiedzi wskazał skutki ich wprowadzenia, zarówno
pozytywne jak i negatywne, oraz związane z tym nowe zagadnienia prawne. Na
zakończenie, analizując zakresy zastosowania systemów teleinformatycznych w obrocie
nieruchomościami w wybranych krajach Unii Europejskiej przedstawił możliwe drogi
rozwoju wykorzystania systemów w tym obrocie w Polsce i związane z nimi nowe
zagadnienia prawne wymagające rozważanie i rozwiązania.
Dr Mirosława Pytlewska-Smółka (Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa),
zaprezentowała referat pt. Elektroniczne postepowanie wieczystoksięgowe, a obrót
nieruchomościami. W swoim wystąpieniu prelegentka odniosła się do roli ksiąg
wieczystych w obrocie nieruchomościami, zwłaszcza w zakresie EPW – Elektronicznego
Postępowania Wieczystoksięgowego, które zaczęło funkcjonować od 1 lipca 2016 r.
Podkreśliła m.in., iż celem noweli jest poprawa bezpieczeństwa obrotu prawnego.
Mgr Anna Małkowska (Politechnika Warszawska) zapoznała słuchaczy
z tematyką dotyczącą Nieruchomości zabytkowych w procesie rewitalizacji. Poddała analizie
ramy prawne procesu rewitalizacji w kontekście ochrony zabytków nieruchomych.
Dokonała w nim charakterystyki instrumentów prawnych, których wykorzystanie
w procesie rewitalizacji może przyczynić się do zachowania dziedzictwa kulturowego.
Kolejna głos zabrała mgr Joanna Kaźmierczak (Uniwersytet Łódzki), która
przedstawiła problematykę dotyczącą Roszczenia odszkodowawczego właściciela lub
użytkownika wieczystego w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego. Rozpoczynając odwołała się do ustawy z dnia 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778,
z późn. zm.), która przewiduje roszczenie o wypłatę odszkodowania za poniesioną
szkodę lub roszczenie o wykupienie nieruchomości lub jej części, jeśli właściciel lub
użytkownik wieczysty zostałby pozbawiony możności korzystania z niej
w dotychczasowy sposób na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego. Referat stanowił, zdaniem autorki, próbę zwięzłego
271
przedstawienia zasadniczych problemów pojawiających się przy okazji analizowanego
roszczenia.
Każdej z części konferencji towarzyszyła ożywiona dyskusja jej uczestników, co
potwierdziło zainteresowanie prezentowanymi tematami. Zamykając konferencję
H. Kisilowska skierowała podziękowania do swoich współpracowników, którzy byli
zaangażowani w organizację i przygotowanie konferencji, jak i do wszystkich referentów
i uczestników wydarzenia naukowego. Zwróciła także uwagę na duże znaczenie
problematyki obrad.
Dr Anna Dąbrowska: adiunkt w Katedrze Prawa na Wydziale Nauk Ekonomicznych
i Prawnych Uniwersytetu Technologiczno-Humanistyczny im. Kazimierza Pułaskiego
w Radomiu, radca prawny.
arkuszy wydawniczych 0,25
__________________________________________
272
273
Karol Dąbrowski, Aktualne kierunki, potrzeby i perspektywy badań historycznoprawnych nad okupacją
hitlerowską w Generalnym Gubernatorstwie 1939–1945, „Rocznik Samorządowy” 2017, t. 6, ISSN
2300-2662, s. 274-278.
Karol Dąbrowski, Wydział Prawa i Administracji UMCS
Aktualne kierunki, potrzeby i perspektywy badań historycznoprawnych nad
okupacją hitlerowską w Generalnym Gubernatorstwie 1939–1945
Badania historycznoprawne ukierunkowane są – do czego nie ma wątpliwości –
na poznanie prawa w przeszłości. Ich zaletą jest obejmowanie swoim zainteresowaniem
„prawa w praktyce” (law in action), dzięki znajomości źródeł archiwalnych. Jeśli ich
brakuje, historyk prawa musi ograniczać się w dużej mierze do źródeł normatywnych,
które jednak przedstawiają raczej sferę powinności (Sollen), a nie bytu (Sein). Innymi
słowy: tego, jak powinno było być, a nie tego, jak było. W przypadku okupacji
hitlerowskiej w Generalnym Gubernatorstwie lat 1939–1945 aktualne kierunki badań
historycznoprawnych skierowane są w szczególności na badania: sądownictwa
niemieckiego, sądownictwa nie-niemieckiego, administracji i gospodarki. Potrzeby
w tym zakresie są wyraźne, gdyż – co najważniejsze – w literaturze brak jest
monograficznych opracowań, ugruntowanych źródłowo, dotyczących poszczególnych
organów administracyjnych oraz instytucji administrujących, np. urzędów gubernatorów
dystryktów, starostw powiatowych ziemskich i grodzkich, związków gminnych,
administracji miejskiej, administracji specjalnej, banków, spółdzielni, przedsiębiorstw,
majątków ziemskich. Brakuje syntezy historii administracji Generalnego
Gubernatorstwa. Nie ma badań porównawczych, zestawiających Generalne
Gubernatorstwo i jego ustrój z innymi terytoriami okupowanymi przez III Rzeszę, choćby
Protektoratem Czech i Moraw. Warto badać wpływ rozwiązań upowszechnionych
w Rzeszy na instytucje Generalnego Gubernatorstwa oraz wskazywać podobieństwa
między obszarami wcielonymi do Rzeszy (Kraj Warty, Śląsk, rejencja ciechanowska)
a Gubernatorstwem; idąc dalej: Okręgiem Białostockim, komisariatami Rzeszy na
wschodzie. Wydawałoby się, że tak oczywiste kwestie, jak status
prawnomiędzynarodowy Gubernatorstwa stale pozostaje wdzięcznym polem
badawczym. Ciągle aktualna jest teza znanej niemieckiej badaczki Diemut Majer
o kolonialnym charakterze Gubernatorstwa, ale nie ma opracowań, w których by przy-
274
równano np. działania wilhelmińskich zarządów kolonialnych do praktyki Niemców
w okresie II wojny światowej.
Perspektywy badawcze są zaś znaczące, gdyż polskie archiwalia są obfite i w
większości w ogóle nie wykorzystywane naukowo. Do nich dochodzą, nierzadko
zapominane, źródła drukowane, jak np. biuletyny przymusowego powiernictwa.
Ogromne zasoby zachowały się w archiwach niemieckich. Materiały z lat II wojny
światowej posiadają też archiwa ukraińskie, np. odnośnie okupacyjnej administracji
skarbowej. Ułatwieniem jest digitalizacja inwentarzy archiwalnych, w czym przoduje
polska Naczelna Dyrekcja Archiwów Państwowych. Polska baza SEZAM oraz serwis
„szukajwarchiwach.pl” są wiodące, gdyż portale archiwów niemieckich, w tym Archiwum
Federalnego, mają niską funkcjonalność i nieintuicyjną nawigację, przez którą internauta
gubi umiejscowienie jednostek i serii w zespołach oraz – co chyba podstawowe –
wykazy zespołów danego archiwum. Zaletą jest precyzyjne ustalenie treści teczek, ale
i tak daleko portalom niemieckim do polskiego „szukajwarchiwach.pl”, w którym
możemy bez problemu nawigować między jednostkami i zespołami. Archiwiści
ukraińscy są na etapie zamieszczania przewodników po zespołach w formacie *.pdf, co
okazuję się metodą prostą i tanią, a przynoszącą wiele pożytku. Śledzić warto inicjatywy
niemiecko-rosyjskiej współpracy naukowej, czego dowodem jest portal „Russisch-
deutsches Projekt zur Digitalisierung deutscher Dokumente in den Archiven der
Russischen Föderation” (http://www.germandocsinrussia.org/).
Największą przeszkodą, chyba najbardziej widoczną niestety w Polsce, jest
rozproszenie zespołów archiwalnych i ich części między różnymi jednostkami
naukowymi, co jest sprzeczne z zasadami archiwalnymi pertynencji terytorialnej,
proweniencji i poszanowania zespołu archiwalnego. Najgorzej pod tym względem
przedstawia się zasób Instytutu Pamięci Narodowej. Należy mieć nadzieję, że nadejdzie
moment, kiedy archiwalia okupacyjne zostaną przejęte z IPN, przeniesione do archiwów
państwowych i włączone do macierzystych zespołów. Korzystanie w praktyce z akt
przechowywanych w IPN jest zresztą wielce kłopotliwe z powodu biurokratycznych
przeszkód. Wzorowo wręcz funkcjonują archiwa państwowe, jednak trudności rodzi
rozdział akt między Archiwum Akt Nowych oraz Archiwum Państwowym w Warszawie.
Drobiazgowy podział na serie „ratuje” tak naprawdę osoby przeglądające zespół
„Niemieckie władze okupacyjne 1939-1945 – zbiór akt”. Dostrzega się różne
rozmieszczenie akt między archiwami państwowymi w Warszawie i Siedlcach oraz
między Kielcami a Radomiem.
275
Zbiory okupacyjne znajdziemy też w Archiwum UJ, Archiwum PAN, Bibliotece
Narodowej, Centralnym Archiwum Wojskowym, Żydowskim Instytucie Historycznym
oraz muzeach takich jak na Majdanku. Prawdziwymi „skarbami” mogą pochwalić się
małe archiwa w Łowiczu i Zamościu, gdzie znalazły się akta rzemiosła i kupiectwa.
Interesujące są sprawozdania banków, związków rewizyjnych spółdzielni, protokoły
z lustracji grup kupieckich, korespondencja przedsiębiorstw. Na własnych badaczy
czekają księgi rachunkowe, które – co nietypowe – są nadreprezentowane w stosunku
do innych źródeł. Obszerna i interesująca jest też seria akt budżetowych Głównego
Wydziału Finansów.
W pierwszej kolejności należałoby przygotować przewodnik po archiwaliach
okupacyjnych obejmujący swym zasięgiem całą Polskę, na wzór opracowanego już
wydania: Generalne Gubernatorstwo 1939–1945. Dokumenty archiwalne z okresu okupacji
w zasobie Archiwum Państwowego w Lublinie, który jednocześnie poszerzyłby zbiór
opracowany przez historyków gospodarki Szkoły Głównej Handlowej. Pożytecznym byłby
nawet prosty wykaz urzędów okupacyjnych, które pojawiają się na kartach „Dziennika
Rozporządzeń Generalnego Gubernatorstwa”.
Źródła oczywiście nie dadzą pełnego obrazu ustroju, sądownictwa czy
administracji Gubernatorstwa. Najsłabiej zachowały się dane organizacyjne, nie da się
w zadowalającym zakresie odtworzyć struktury personalnej. Za to można prześledzić
orzecznictwo sądów i działalność organów administracyjnych, ponieważ przetrwały akta
spraw (i to w setkach teczek) oraz dokumenty z codziennej pracy hitlerowskiej
biurokracji. Ukazują one nierzadko absurdy okupacyjnego aparatu, który często musiał
zmagać się „z samym sobą”. Dobrym przykładem są radomskie akta NSDAP. Badania
nad orzecznictwem są prowadzone nie tylko w Lublinie, ale też w Krakowie i Poznaniu.
Akta personalne – również dotyczące dystryktu Galicja – pozwalają choćby
w ograniczonym zakresie na stworzenie socjologicznego profilu niemieckiego urzędnika.
Akta wymagają rzecz jasna znajomości języka niemieckiego, ale ówcześni
użytkownicy „Nazi-Deutsch” – szczególnie co widać po lekturze pompatycznych
wywodów Hasa Franka – operowali niewyszukanym słownictwem. Mimo iż bywamy
pierwszymi badaczami, którzy po nie sięgają, to jednostki archiwalne znajdują się
w dobrym stanie. Archiwiści, co ważne, udostępniają nawet takie zespoły, co do których
posiadają jedynie spisy zdawczo-odbiorcze. Owszem, nadal istnieją zespoły
nieuporządkowane, jak np. oddziałów Banku Emisyjnego. Ciekawym wyzwaniem są akta
gmin żydowskich sporządzone w języku hebrajskim, np. księga rozwodów sądu rabinac-
276
kiego w Lublinie. Swój udział mogą też mieć historycy ukraińscy tym bardziej, że część
akt sądowych z południowego wschodu Polski dotyczy ludności ukraińskiej.
Problemem jest dostęp do aktualnej literatury zagranicznej. Bynajmniej
anglosaskiej, gdyż ta razi pobieżnością, bezkrytycyzmem w „niewolniczym” korzystaniu
z jednego źródła, które „akurat” zafascynuje danego autora, „rozdmuchiwaniem”
jednostkowych wydarzeń przy nadawaniu im nadmiernego znaczenia z gubieniem przy
tej okazji tła, myleniem podstawowych niekiedy faktów, popularnonaukowym językiem.
Chodzi o historiografię niemiecką, która mimo bliskości terytorialnej nie przebija się do
polskiej agendy bibliograficznej. Dotyczy to nawet wydawnictw Niemieckiego Instytutu
Historycznego. Kolokwialnie rzecz ujmując: nie jest widoczna na pierwszych stronach
Google. Częściowo winę za ten stan rzeczy ponoszą sami Niemcy, którzy wskutek innej
niż polska, silnie skomercjalizowanej i zoligopolizowanej polityki wydawniczej,
ograniczyli dostęp do czasopism naukowych. Są naturalnie wyjątki, jak fenomenalnie
prowadzone Universitätsverlag Göttingen.
Ze zrozumiałych względów badania historycznoprawne oddają pola
zainteresowaniom judaistycznym. Zdecydowanie mniejszą natomiast, niż w PRL, budzi
uwagę ruch partyzancki i martyrologia narodu polskiego. Ciężar gatunkowy przeniósł się
na „żołnierzy wyklętych”. Interesujące są za to studia nad propagandą hitlerowską,
prowadzone przez badaczy z Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej. Ciągle brakuje
przekładów pamiętników osób, które w czasie wojny, pełniły funkcje urzędnicze na
terenie Polski. Dzięki temu – być może – udałoby się uzyskać „ich” obraz okupacji, a
tym samym „nasz” byłby pełniejszy. Tak bowiem zakreślony cel poznawczy – używając
języka Narodowego Centrum Nauki – składa się na badania podstawowe z zakresu
historii prawa nad okupacją hitlerowską w Generalnym Gubernatorstwie.
*
Prezentowany artykuł stanowi tekst referatu zaprezentowanego 11 kwietnia 2016 r. w trakcie
Lubelskich Spotkań Młodych Prawników „Aktualne kierunki badań w zakresie nauk prawnych”.
Autor pragnie podziękować organizatorom za zaproszenie i możliwość czynnego uczestnictwa.
Dr Karol Dąbrowski: adiunkt w Katedrze Historii Państwa i Prawa WPiA UMCS. E-mail:
Bibliografia historii gospodarczej Polski podczas II wojny światowej, oprac. M.P. Deszczyński,
A. Podolska-Meducka, Warszawa 2006.
Czapliński M., The German Colonial Civil Service: Image and Reality, „Africana Bulletin” 1987, nr 34.
Generalne Gubernatorstwo 1939–1945. Dokumenty archiwalne z okresu okupacji w zasobie Archiwum
277
Państwowego w Lublinie, oprac. R. Borowiec et alt., Ryki 2015.
Gapys J., Działalność charytatywna duchowieństwa diecezjalnego w Generalnym Gubernatorstwie 1939–
1945, Kielce 2012.
Kołtunowski P., Strategia propagandy hitlerowskiej w Generalnym Gubernatorstwie na podstawie
„Krakauer Zeitung” (1939–1945). Studium historyczno-filologiczne, Lublin 1990.
Majer D., „Narodowo obcy” w Trzeciej Rzeszy. Przyczynek do narodowo-socjalistycznego ustawodawstwa
i praktyki prawniczej w administracji i wymiarze sprawiedliwości ze szczególnym uwzględnieniem ziem
wcielonych do Rzeszy i Generalnego Gubernatorstwa, przeł. T. Skoczny, Warszawa 1989.
Niemirowski W., Für Führer, Volk und Reich: Schriftsteller und Literaturpolitik im nationalsozialistischen
Deutschland, Lublin 2015.
Turzyński M., Rachunkowość czasu II wojny światowej w okupowanej Polsce: przypadek Generalnego
Gubernatorstwa, „Zeszyty Teoretyczne Rachunkowości” 2014, t. 80 (136).
Wrzyszcz A., Okupacyjne sądownictwo niemieckie w Generalnym Gubernatorstwie 1939–1945:
organizacja i funkcjonowanie, Lublin 2008.
Wrzyszcz A., Organizacja niemieckiego resortu sprawiedliwości w Generalnym Gubernatorstwie w latach
1939–1945, „Annales UMCS, sectio G” 2013, vol. 60, nr 1.
Wrzyszcz A., Sądownictwo SS i policji w Generalnym Gubernatorstwie (stan badań), „Studia Iuridica
Lublinensia” 2013, vol. 19.
Zarzycki Z., Rozwód w świetle akt Sądu Okręgowego w Krakowie w latach 1918–1945. Studium
historyczno-prawne, Kraków 2010.
arkuszy wydawniczych 0,25
__________________________________________
278
279
280
format B5
margines: 1,5 / 2,0
kolor: Pomarańczowy9, Szary8, Wykres1, Zielony5
czcionka: Merriweather Sans
program: LibreOffice
281
282
Top Related