Regiony wyludniające się: nowy paradygmat demograficzny i terytorialny

Dyrekcja Generalna ds. Polityki Wewnętrznej Unii

Departament tematyczny B: Polityka Spójności i Polityka Strukturalna

ROZWÓJ REGIONALNY

Regiony wyludniające się: nowy paradygmat demograficzny i terytorialny

STUDIUM IP/B/REGI/IC/2007-044 11/07/2008 PE 408.928 PL

Niniejsze studium zostało opracowane na zlecenie Komisji Rozwoju Regionalnego Parlamentu Europejskiego Dokument ten jest dostępny w następujących językach:

- Oryginał: FR. - Tłumaczenia: EN, DE

Streszczenie zostało opublikowane w następujących językach: BG, CS, DA, DE, EL, EN, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, SV.

Autorzy: UMS RIATE, (Université Paris Diderot, rola przewodnia)1, Géographie-cités (CNRS Paris-A) 2, LIG (Université Joseph Fourier) 3, IGEAT (Université Libre de Bruxelles) 4, Université d’Umeå5, Wydział Nauk Społecznych – Université de Naples „L’Orientale”, Université de Naples 6, CUGUAT – TIGRIS (UniversitéAlexandru Ioan Cuza) 7

Urzędnik prowadzący: Ivana Katsarova Departament tematyczny B:

Polityka Spójności i Polityka Strukturalna Parlament Europejski Rue Wiertz 60 B-1047 Brussels E-mail:ipoldepb@europarl.europa.eu Rękopis ukończono w czerwcu 2008 r. Niniejsze studium jest dostępne w Internecie pod adresem: www.europarl.europa.eu/activities/expert/eStudies.do?language=FR Bruksela, Parlament Europejski, 2008 r. Wyrażone tu opinie pochodzą od autora i niekoniecznie odzwierciedlają oficjalne stanowisko Parlamentu Europejskiego. Powielanie i tłumaczenie jest dopuszczalne, z wyjątkiem wykorzystania do celów komercyjnych, pod warunkiem podania źródła, wcześniejszego powiadomienia wydawcy i dostarczenia mu egzemplarza.

1 Claude Grasland, Ronan Ysebaert, Bernard Corminboeuf, Nicolas Gaubert, Nicolas Lambert, Isabelle Salmon 2 Myriam Baron, Sophie Baudet-Michel, Estelle Ducom, Dominique Rivière, Camille Schmoll, Christine Zanin 3 Jérome Gensel, Jean-Marc Vincent, Christine Plumejeaud 4 Gilles Van Hamme 5 Einar Holm, Magnus Strömgren 6 Pasquale Coppola, Alessia Salaris, 7 Octavian Groza, Ionel Muntele, George Turcanasu i Oana Stoleriu

Regiony wyludniające się: nowy paradygmat demograficzny i terytorialny

Dyrekcja Generalna ds. Polityki Wewnętrznej Unii

Departament tematyczny B: Polityka Spójności i Polityka Strukturalna

ROZWÓJ REGIONALNY

Regiony wyludniające się: nowy paradygmat demograficzny i terytorialny

STUDIUM

Treść:

Unia Europejska wraz z Rosją i Japonią stanowi obecnie część świata, w której w najbliższych latach przewiduje się najniższy przyrost demograficzny. Zachodzące zmiany mają wpływ nie tylko na politykę zagraniczną, ale też na rozwój regionalny i lokalny. Współczesne zjawiska demograficzne dotyczą zatem całości polityki spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Pojawieniu się spadku demograficznego obejmującego całe regiony towarzyszą problemy dysproporcji w rozwoju regionów, stanowiące tradycyjnie sedno polityki spójności Unii Europejskiej. W opinii autorów powinno to doprowadzić do przeglądu tej polityki we wszystkich jej wymiarach: ekonomicznym, społecznym, środowiskowym oraz przede wszystkim terytorialnym. Odpowiedzią na problem spadku demograficznego mogłoby być zatem wprowadzenie zarządzania wielowymiarowego, obejmującego jednocześnie poziomy interwencji ponadregionalne (Unia Europejska, państwa), subregionalne (społeczności lokalne, aglomeracje) i transregionalne (obszary transgraniczne, wewnętrzne obszary peryferyjne).

IP/B/REGI/IC/2007-044 11/07/2008 PE 408.928 PL

Studium to jest poświęcone pamięci Profesora Pasquale Coppoli.

Regiony wyludniające się: nowy paradygmat demograficzny i terytorialny

Streszczenie Względnie przewidywalny w bliskiej perspektywie charakter krajowych i, w mniejszym stopniu, regionalnych i lokalnych zmian demograficznych wiąże się ze szczególną odpowiedzialnością decydentów politycznych. O ile można, w pewnym stopniu, wybaczyć decydentom politycznym brak przezorności w przypadku zewnętrznych zjawisk ekonomicznych (jak np. kryzys „subprimes”, wzrost cen energii) czy też problemów związanych ze środowiskiem naturalnym (powodzie, nawałnice, trzęsienia ziemi...), o wiele trudniej jest wybaczyć brak zdolności przewidywania gdy chodzi o zjawiska demograficzne, których przebieg w perspektywie 20 czy 30 lat umiemy dość dobrze określić.

Unia Europejska wraz z Rosją i Japonią stanowi obecnie część świata, w której w najbliższych latach przewiduje się najniższy przyrost demograficzny. Wobec braku nowych rozszerzeń liczba ludności Unii powinna ustabilizować się na poziomie ok. 500 mln mieszkańców. Mimo to wiele krajów Unii powinno przygotować się na spadek demograficzny, w szczególności Niemcy, Włochy i ogół nowych państw członkowskich, za wyjątkiem Cypru i Malty. W krajach położonych na wschód i na południe od Morza Śródziemnego utrzyma się natomiast w tym okresie silny przyrost demograficzny i liczba ludności Turcji w 2015 r. przekroczy liczbę ludności Niemiec (82 mln mieszkańców), podczas gdy ok. 2035 r. liczba ludności Maroka przewyższy liczbę ludności Hiszpanii (44 mln mieszkańców). Te globalne zmiany są dobrze znane i wywołują wiele dylematów politycznych i geopolitycznych dotyczących kontynuowania rozszerzenia Unii Europejskiej oraz otwarcia bądź zamknięcia granic dla imigrantów.

Na zmiany te nakładają się także o wiele bardziej niebezpieczne zmiany regionalne i lokalne w zakresie spadku demograficznego i starzenia się. Prawie we wszystkich krajach Unii Europejskiej można znaleźć regiony, w których liczba ludności zaczęła spadać na przestrzeni ostatnich dwudziestu lat (1980-2000). W ciągu najbliższych dziesięcioleci zjawisko to jedynie się nasili. Współczesne przemiany demograficzne dotyczą zatem nie tylko polityki zagranicznej, ale całej wewnętrznej polityki spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej.

„Regiony kurczące się” (Shrinking Regions): definicje i charakterystyka Czy można spróbować przewidzieć dynamikę regionalnych zmian demograficznych w ciągu najbliższych 25 lat? Czy istnieje regularny związek między starzeniem się i spadkiem demograficznym? Czy spadek demograficzny jest związany z migracjami, czy raczej z różnicą między liczbą urodzeń i zgonów? • Pojawienie się koncepcji „regionu kurczącego się” (Shrinking Region) jest niedawne

(początek lat 2000), nawet jeśli odpowiada ona wcześniejszym realiom. Główna nowość polega na rozciągnięciu zakresu zjawiska spadku liczby ludności na całe regiony, w tym miasta („kurczące się miasta”, Shrinking Cities).

• Sama definicja tej koncepcji pozostaje przedmiotem sporów. Mimo że zjawisko spadku liczby ludności wiąże się z innymi zjawiskami, takimi jak starzenie się, bardziej użyteczne jest ograniczenie się do najprostszej definicji, jaką jest zmniejszenie się liczby mieszkańców danego regionu na przestrzeni jednego pokolenia. Takie stanowisko przyjęto zatem w niniejszym raporcie.

• Poziom NUTS2 został zachowany, ale definicja regionów o malejącej liczbie ludności byłaby inna, gdyby zastosowano inny podział na regiony.

III

• Typologia „regionów kurczących się” zawiera cztery typy, w ramach których spadek liczby ludności w latach 2005-2030 jest prawie pewny, prawdopodobny, mało prawdopodobny i zupełnie nieprawdopodobny.

Ryc. 1 Typologia „regionów kurczących się” (2005-2030)

• „Regiony kurczące się” występują najliczniej w krajach dawnego bloku wschodniego

i krajach śródziemnomorskich. Jednak prawie we wszystkich krajach Unii Europejskiej występuje przynajmniej jeden region, w obrębie którego spadek demograficzny w ciągu najbliższych 25 lat jest prawdopodobny lub bardzo prawdopodobny, i zjawisko to przejawia terytorialną tendencję wzrostową.

IV

Regiony wyludniające się: nowy paradygmat demograficzny i terytorialny

• W skali regionów (NUTS2) nie występuje żaden związek między gęstością zaludnienia a przyszłym wzrostem demograficznym. Zjawisko wyludniania się dotyka zarówno starych regionów przemysłowych o dużej gęstości zaludnienia, jak i peryferyjnych regionów wiejskich.

• Starzenie się ludności zależy nie tylko od średniej wieku mieszkańców, ale też od średniej długości życia w dobrym zdrowiu. Autorzy raportu proponują nowy syntetyczny wskaźnik starzenia się, który obejmuje oba te parametry (Ryc. 3) i umożliwia podkreślenie ścisłego związku między spadkiem demograficznym a starzeniem się regionów.

• Spadek demograficzny nie zawsze jest związany z wyższą liczbą zgonów w stosunku do urodzeń. W coraz większym stopniu zależy on także od migracji w kierunku obszarów metropolitalnych, w szczególności młodych ludzi aktywnych zawodowo i poszukujących zatrudnienia. Utrata aktywnych zawodowo młodych ludzi zaostrza zjawisko starzenia się i spadku liczby urodzeń w „regionach kurczących się”, tworząc błędne koło.

• Mobilność emerytów w przeciwnym kierunku nie kompensuje tych strat, a „regiony kurczące się” są zazwyczaj mało atrakcyjne dla emerytów z zamożniejszych warstw społeczeństwa, którzy mogliby wesprzeć lokalną gospodarkę poprzez przekazy świadczeń emerytalnych.

Czy spadek liczby ludności następuje nieuchronnie w regionach, które mają największe trudności gospodarcze i społeczne? • W latach 1995-2005 „regiony kurczące się” charakteryzowały gorsze warunki gospodarcze

w porównaniu z innymi regionami: niższy PKB na głowę, wyższy wskaźnik bezrobocia. Większość tych regionów stanowiły obszary peryferyjne, stosunkowo ubogie, które w większości korzystały z polityki spójności. Należy jednak zauważyć silne zróżnicowanie regionów wyludniających się (regiony rolnicze, przemysłowe, a czasem metropolitalne).

• Uwzględnienie świadczeń międzyregionalnych (dochodów, pomocy publicznej, dochodów z turystyki itp.) znacząco zmniejsza różnice dochodów między poszczególnymi typami demograficznymi.

• „Regiony kurczące się” to regiony biedniejsze od innych, ale ich współczynniki wzrostu gospodarczego w latach 1995-2005 nie były istotnie niższe niż współczynniki innych regionów, ponieważ większość z nich należała do nowych państw członkowskich, w których nadrabianie zaległości gospodarczych szło w parze ze spadkiem demograficznym.

Jakie nowe informacje wynikają z analizy zmian demograficznych na poziomie lokalnym, gmin i miast? W szczególności, w jaki sposób następuje redystrybucja usług publicznych w kontekście spadku demograficznego i przestrzennej koncentracji zaludnienia? • Niezależnie od tego, czy region przeżywa wzrost, fazę stabilizacji czy spadek

demograficzny, zjawiska zaniechania działalności gospodarczej dotyczą głównie obszarów wiejskich, słabo zaludnionych i odizolowanych. Duże miasta natomiast często wykazują pewną dynamikę. Podobnie jest z gminami położonymi w pobliżu dużych miast, co ma związek z postępującą eksurbanizacją.

• Niedawne zjawisko wyludniania się regionów występuje często na obszarach już przeżywających trudności i charakteryzujących się spadkiem zdolności kreatywnych i innowacyjnych oraz zdolności reagowania na zmiany. Zjawisko wyludniania się regionów ogranicza szanse na pojawienie się nowych atrakcyjnych obszarów gospodarczych

V

• Starzenie się w połączeniu ze spadkiem liczby ludności ma konsekwencje dla środowiska, a także lokalnego rynku zatrudnienia. Procesy te przyspieszają rozkład struktury niektórych usług i pogłębiają nierówny dostęp do nich. Pociągają za sobą pojawienie się nowych potrzeb, w szczególności w przypadku osób starszych.

Ryc. 2 Zmiany liczby ludności w latach 1980-2000

VI

Regiony wyludniające się: nowy paradygmat demograficzny i terytorialny

Jeżeli chodzi o zarządzanie „regionami kurczącymi się”, w jaki sposób wygląda ono na szczeblu europejskim, krajowym, regionalnym i lokalnym? Czy pojawiły się jakieś szczególne rozwiązania? • Interwencje na szczeblu krajowym, stanowiącym główne ramy odniesienia, zapewniają

redystrybucję bogactwa między regionami oraz między miastami i obszarami wiejskimi – mechanizm ten leży częściowo u podstaw tego, co nazywamy „korzyścią dla małych regionów”. Ogólny kontekst restrukturyzacji państwa opiekuńczego przyznaje pierwszeństwo w dziedzinie inwestycji europejskim władzom lokalnym i regionalnym. Szczególnie regiony odgrywają rolę szczebla planowania. W szczególnym przypadku „regionów kurczących się” wiąże się to z nowymi możliwościami (promowanie regionu jako miejsca do życia) dla władz regionalnych, ale i z nowymi problemami finansowymi w kontekście rosnących różnic w zasobach.

• Zmiany te znajdują odbicie w sektorze zdrowia. Gdy chodzi o przekształcenie karty zdrowia czy karty szpitalnej we Francji czy Włoszech, odpowiedzią na problemy utrzymania służb publicznych na obszarach wyludniających się jest łączenie na poziomie krajowym i regionalnym środków dotyczących osób i opartych na połączeniu zachęt i środków przymusu, na wzajemnym uzupełnianiu się sektora publicznego i prywatnego, a także na współpracy transgranicznej na szczeblu regionalnym i międzynarodowym.

• W związku ze zmianą struktury zarządzania terytoriami uwydatniły się dwa rodzaje problemów: problemy związane z niedoborem zasobów publicznych, które dotyczą obecnie głównie krajów Europy Środkowo-Wschodniej, oraz problemy związane z kryzysem solidarności międzyregionalnej, które dotykają obecnie głównie krajów związkowych i takich, w których występuje podział na regiony, ale mogą w przyszłości rozszerzyć się na inne kraje europejskie.

• W tych złożonych i często pełnych napięć warunkach sprawowania władzy w Europie okazuje się, że polityka spójności Unii Europejskiej, dzięki swoim możliwościom nadawania impulsu politykom krajowym i regionalnym, stanowi zasadniczy czynnik stabilizujący. Sama ta polityka podlegała jednak rozmaitym zmianom kierunków, co ma wpływ na jej zdolność wywoływania „efektu dźwigni”.

„Regiony kurczące się” a spójność terytorialna Pojawieniu się spadku demograficznego obejmującego całe regiony towarzyszą problemy dysproporcji w rozwoju regionów, stanowiące tradycyjnie sedno polityki spójności Unii Europejskiej. Powinno to doprowadzić do przeglądu tej polityki we wszystkich jej wymiarach: ekonomicznym, społecznym, środowiskowym oraz przede wszystkim terytorialnym. Uwzględnienie wymiaru terytorialnego, zarówno regionalnego, jak i lokalnego zmian demograficznych wprowadza radykalną zmianę w sposobie myślenia, ponieważ pociąga za sobą nowe pytania i pozwala sformułować nowe odpowiedzi w odniesieniu do badań makroekonomicznych prowadzonych na szczeblu państw. Jeżeli zielona księga Komisji Europejskiej z marca 2005 r. oznacza przełom w myśleniu na szczeblu europejskim, to nie tyle za sprawą swoich wniosków pisemnych – dość oczywistych – co z powodu faktu, że po raz pierwszy formułuje w załączniku prognozy dotyczące regionalnych zmian demograficznych w latach 2005-2030. Komisja Europejska otworzyła tym samym, świadomie bądź nie, zupełnie nowe pole debaty politycznej, ponieważ oddziaływanie lokalne i regionalne zmian

VII

demograficznych ma zupełnie inny charakter niż oddziaływanie, jakie można było zaobserwować dotąd w skali państw. Zagadnienie usług publicznych nie może odtąd być postrzegane jako zwykły element dostosowania budżetu, ale staje się prawdziwym problemem politycznym i społecznym, ponieważ normalna gra rynkowa doprowadziłaby do zaniedbania całych połaci terytorium wspólnotowego. Podobnie kwestia oddziaływania zmian demograficznych na środowisko nie może być dłużej pomijana, ponieważ okazuje się, że proces pustynnienia obszarów o niskiej gęstości zaludnienia może pociągnąć za sobą zwiększone ryzyko erozji, pożarów itp. Rozwiązania wymagają wreszcie zagadnienia wyrównania społecznego i terytorialnego, gdy bierze się pod uwagę to, jak poważne – na szczeblu lokalnym i regionalnym – są konsekwencje wyludnienia. Spadek liczby ludności i starzenie się tworzą złożony system interakcji, w którym krzyżują się aspekty ekonomiczne, społeczne, polityczne i środowiskowe, w taki sposób, że rozwiązanie problemu przy zastosowaniu podejścia sektorowego nie jest możliwe. Daremne byłyby np. próby tworzenia biegunów zatrudnienia czy konkurencyjności na obszarach o malejącej liczbie ludności, jeśli nie towarzyszyłaby im polityka utrzymania i reorganizacji służby zdrowia, edukacji, transportu. Daremne byłoby także prowadzenie aktywnej polityki przyciągania migrantów krajowych i zagranicznych do obszarów wyludniających się (np. poprzez wprowadzenie usług dla osób starszych) bez uwzględnienia problemów integracji ekonomicznej i społecznej nowoprzybyłych na tych obszarach. Koncepcja spójności terytorialnej stanowi z tej perspektywy najwłaściwsze ramy dla refleksji nad zintegrowanym podejściem do kwestii demograficznych, ponieważ obejmuje wymiar terytorialny zjawisk i proponuje strategiczną wizję rozwoju regionalnego, uwzględniającą połączone skutki każdej z prowadzonych polityk sektorowych. Nawet jeśli istotność poziomu NUTS2 jest sprawą dyskusyjną, to właśnie szczebel regionalny powinien odegrać główną rolę w opracowaniu polityki zrównoważonego rozwoju demograficznego, z zastrzeżeniem, że powinien przy tym współpracować, a nie konkurować ze szczeblem krajowym. Od chwili gdy przystąpiono do koniecznego wyrównywania różnic między obszarami bogatymi i ubogimi na szczeblu krajowym i europejskim, to właśnie na szczeblu regionalnym, pośrednim między krajowym a lokalnym, można najskuteczniej zidentyfikować problemy starzenia się ludności i zaplanować reorganizację przestrzenną zaludnienia. Nie oznacza to, że pozostałe szczeble terytorialne nie powinny przyczynić się, przez konkretne działania, do znalezienia kompleksowego rozwiązania politycznego problemu zmian demograficznych. Szczeble europejski i krajowy odgrywają ważniejszą niż kiedykolwiek rolę w utrzymaniu globalnego wyrównania, zmniejszając różnice między grupami społecznymi, obszarami czy pokoleniami, ale to regiony są zasadniczym miejscem wdrażania terytorialnych rozwiązań operacyjnych, w szczególności w dziedzinie dostępu do usług opieki i usług medycznych dla mieszkańców „regionów kurczących się”.

VIII

Regiony wyludniające się: nowy paradygmat demograficzny i terytorialny

„Regiony kurczące się” a zarządzanie wielowymiarowe Odpowiedzią na problem spadku liczby ludności w regionach może być wprowadzenie zarządzania wielowymiarowego, obejmującego jednocześnie poziomy interwencji ponadregionalne (Unia Europejska, państwa), subregionalne (społeczności lokalne, aglomeracje) i transregionalne (obszary transgraniczne, wewnętrzne obszary peryferyjne). Na szczeblu Unii Europejskiej priorytetem powinno być opracowanie prostych i niezawodnych wskaźników statystycznych, umożliwiających jednocześnie śledzenie i przewidywanie zmian demograficznych. Nie można bowiem wprowadzić żadnej polityki wspólnotowej, jeśli nie są dostępne wskaźniki umożliwiające ocenę ex-ante i ex-post skutków takiej polityki. Zaproponowana przez nas w tym studium typologia „regionów kurczących się” stanowi pod tym względem prosty i niezawodny wskaźnik, który może być łatwo aktualizowany przez Eurostat na podstawie regionalnych prognoz demograficznych. Wskaźnik zrównoważonego rozwoju demograficznego, definiowany jako stosunek średniego wieku mieszkańców do średniej długości życia w dobrym zdrowiu, jest także innowacyjny, ponieważ nie opiera się na podziale na z góry określone grupy wiekowe (0-19, 20-64, 65 i +), które nakładają na ludzi określone role („młodzi”, „aktywni zawodowo”, „starzy”).

Ryc. 3: Wskaźnik zrównoważonego rozwoju demograficznego regionów europejskich

(Stan w 2005 r., przewidywania na 2030 r.)

Wskaźnik ten wyraża pozostały potencjał życia (procent lat przeżytych w stosunku do pozostałych lat życia), który nie przesądza o tym, do jakich celów ekonomicznych czy społecznych zostanie on wykorzystany przez społeczeństwo. Region o wysokiej średniej wieku może mieć dobry wskaźnik zrównoważonego rozwoju demograficznego, jeśli jego mieszkańcy mają szansę żyć długo i w dobrym zdrowiu. Taki region dysponuje wieloma rozwiązaniami,

IX

mającymi na celu jak najlepsze wykorzystanie tego potencjału. I odwrotnie, region o niskiej średniej wieku może mieć zły wskaźnik zrównoważonego rozwoju demograficznego, jeśli średnia długość życia w dobrym zdrowiu jego mieszkańców jest niska i mają oni ograniczone perspektywy po zakończeniu okresu aktywności zawodowej. W przeciwieństwie do klasycznych wskaźników obciążenia demograficznego, które koncentrują się tylko na okresie aktywności zawodowej i ustawowym wieku emerytalnym, wskaźnik zrównoważonego rozwoju demograficznego traktuje długowieczność i jakość udogodnień socjalnych jako czynnik pozytywny, a nie jako problem. Kwestia ewentualnego wykorzystania innowacyjnych wskaźników demograficznych w przeglądzie polityki regionalnej pozostaje oczywiście otwarta. Na szczeblu krajowym głównym problemem jest kwestia świadczeń społecznych i gospodarczych przekazywanych jednocześnie między osobami i miejscami, wskutek zarówno działań państwowych, jak i działania podmiotów gospodarczych. Nasze studium wykazało, że „regiony kurczące się” są ogólnie uboższe niż średnia krajowa w poszczególnych państwach, jednak różnice te są znacznie mniejsze, jeśli wziąć pod uwagę świadczenia pośrednie, związane ze świadczeniami emerytalnymi, subwencjami państwowymi na udogodnienia socjalne, transferami dokonywanymi przez turystów itp. Nie należy oczywiście przeceniać wpływu tych niewidocznych przekazów, które nie przynoszą korzyści wszystkim regionom w tym samym stopniu, ale należy je uwzględniać w celu bardziej sprawiedliwego zmniejszania różnic. Sprawiedliwe rozliczenia międzyregionalne powinny brać pod uwagę fakt, że niektóre regiony peryferyjne zapewniają kształcenie młodych ludzi, których siła robocza jest następnie wykorzystywana przez odległe regiony metropolitalne, i odwrotnie, że niektóre regiony metropolitalne przekazują dużą część wyprodukowanej wartości dodanej regionom specjalizującym się w turystyce i przyjmowaniu zamożnych emerytów. Powstaje pytanie, czy krajowe mechanizmy zmniejszania różnic utrzymają się w przyszłości, czy też zwycięży egoizm najbogatszych i najbardziej dynamicznych regionów. Na szczeblu regionalnym głównym problemem jest reorganizacja usług i udogodnień socjalnych w kontekście zmniejszania się liczby ludności i jej jakościowych zmian. Dla przykładu, zmniejszenie się liczby młodych osób pociąga za sobą konieczność ograniczenia systemu kształcenia (zmniejszenia liczby klas), ale pozostawia wiele możliwości wyboru sposobu przeprowadzenia tego ograniczenia, zarówno w czasie, jak i w przestrzeni. Łączenie szkół może służyć poprawie systemu szkolnictwa, ale może też prowadzić do pogłębienia kryzysu demograficznego na odizolowanych obszarach o niskiej gęstości zaludnienia. Podobnie zwiększenie popytu na opiekę dla osób starszych może stanowić możliwość rozwoju gospodarczego regionu i przestrzennej reorganizacji usług opieki, ale może też prowadzić do pogorszenia jakości usług i polaryzacji społeczno-przestrzennej między obszarami o wysokiej i niskiej jakości udogodnień socjalnych. O ile doświadczenie pokazuje, że możliwe są różne rozwiązania instytucjonalne (dekoncentracja, decentralizacja, federalizm), to jest wskazane, aby region stanowił jednostkę polityczną o silnej legitymizacji (wybory, budżet), jeśli ma podejmować decyzje o tak poważnych konsekwencjach dla życia codziennego obywateli jak przekształcanie udogodnień socjalnych związane ze zmniejszaniem się liczby ludności. W kontekście ograniczania liczby udogodnień konflikty są nieuniknione, a więc proces podejmowania decyzji powinien opierać się na szczegółowych konsultacjach z mieszkańcami i samorządami lokalnymi. Należy szczególnie wziąć pod uwagę rozdźwięki między miastem a wsią czy dużymi i małymi miastami, których pojawienie się jest w takich okolicznościach nieuchronne. Mobilność usług może być użytecznym rozwiązaniem, mającym na celu dotarcie do odizolowanych obszarów i uniknięcie rozproszenia nie w pełni wykorzystywanych udogodnień. Powstaje pytanie, czy regionalne polityki przestrzennej reorganizacji

X

Regiony wyludniające się: nowy paradygmat demograficzny i terytorialny

XI

zaludnienia i udogodnień socjalnych będą się kierować w większym stopniu kryterium skuteczności ekonomicznej, czy też chęcią obrony sprawiedliwości społecznej i trwałego rozwoju. Na szczeblu lokalnym główna trudność polega na uświadomieniu sobie przez daną gminę czy miasto niemożności samodzielnego rozwiązania problemu starzenia się i spadku liczby mieszkańców. Na obszarach wiejskich o malejącej liczbie ludności każda gmina będzie usiłowała bronić SWOJEJ szkoły czy SWOICH lokalnych sklepów, co niesie ze sobą ryzyko współzawodnictwa z sąsiednimi gminami i w rezultacie całkowitego zamknięcia bądź nadmiernego inwestowania środków publicznych w utrzymywanie nierentownych przedsięwzięć. Na obszarach miejskich ten sam rodzaj konkurencji może się pojawić między ośrodkami miejskimi o malejącej liczbie ludności a peryferiami w fazie wzrostu, prowadząc do marnotrawstwa środków i poszukiwania lokalnych rozwiązań dla problemów wyższego szczebla. Skuteczniejszym podejściem do kwestii organizacji lokalnej danego obszaru w sytuacji zmian demograficznych może być, oprócz podporządkowania się decyzjom zapadającym na szczeblu regionalnym czy krajowym, tworzenie struktur międzygminnych (wspólnot gmin, wspólnot aglomeracji) lub też odwoływanie się do szczebli pośrednich (np. krain geograficznych). Powstaje pytanie, jakie formy dialogu z władzami wyższych szczebli można znaleźć, aby władze lokalne mogły uczestniczyć w dotyczących ich przemianach. Trzeba dodać, że podejście wielowymiarowe do zarządzania „regionami kurczącymi się” nie powinno ograniczać się do wymiaru „pionowego”, ale powinno zawierać także wymiar horyzontalny, aby uniknąć zaburzenia ciągłości na granicach jednostek politycznych i administracyjnych. Na poziomie transgranicznym, pojmowanym szeroko jako poziom międzykontynentalny (zewnętrzne granice UE), międzynarodowy (wewnętrzne granice UE), międzyregionalny (granice administracyjne) i międzygminny, istnieje wiele możliwości współpracy w dziedzinie zmian demograficznych, które są wykorzystywane w niewielkim stopniu lub wcale z powodu przeszkód natury politycznej, prawnej czy administracyjnej. Nie brakuje przypadków „regionów kurczących się” sąsiadujących z regionami w fazie wzrostu, z których pierwsze organizują kosztowną rozbiórkę pustych domów, które stały się bezużyteczne, podczas gdy drugie budują nowe domy, ponosząc ogromne koszty ekonomiczne i środowiskowe. Nie wszystkie przypadki dopełniania się sąsiadujących regionów są źródłem równie karykaturalnych sytuacji, ale z pewnością istnieją niezbadane pokłady inicjatyw na obszarach styku politycznego. Powstaje pytanie, czy strach przed spadkiem liczby ludności i starzeniem się wystarczy do przełamania podziałów i niechęci wobec „obcego” w skali międzykontynentalnej (np. partnerstwo Północ-Południe w Regionie Śródziemnomorskim), międzynarodowej (np. transgraniczna opieka szpitalna) i w skali międzygminnej (np. uruchomienie wspólnych publicznych usług opieki i kształcenia).