OT. 11580 / BANCO MUNDIAL-Perú en el umbral de una nueva era Volumen 2 / Lomo OK: 4,3 cm-papel couche Bond - 716 pp /medida: 37.8 cm. x 25.5 cm. TIRA Edith

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OT. 11580 / BANCO MUNDIAL-Perú en el umbral de una nueva era Volumen 2 / Lomo OK: 4,3 cm-papel couche Bond - 716 pp /medida: 37.8 cm. x 25.5 cm. RETIRA Edith

Perú en el umbral de una nueva era I

© 2012, Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial1818 H Street N.W.Teléfono: (202)473 1000Página web: www.worldbank.orgEn español: www.bancomundial.orgCorreo electrónico: feedback@worldbank.org

Derechos reservadosEste volumen es producto del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicación no necesariamente reflejan la opinión de los directores ejecutivos del Banco Mundial o de los gobiernos que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicación.

Las fronteras, los colores, denominaciones y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del grupo del Banco Mundial, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras.

Derechos y permisosEl Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial fomenta la difusión de su trabajo y permite reproducir partes de este libro siempre y cuando se cite la fuente.

Para la edición en español© Banco Mundial, Oficina Lima, PerúÁlvarez Calderón 185, piso 7, San IsidroTeléfono: (511) 615 0660Página web: www.bancomundial.org.pePrimera edición: enero 2012Tiraje: 1 500 ejemplares

Concepto y diseño de carátulaIdeo Comunicadores

Diseño y diagramación interiorEdiciones Nova Print S.A.C

Impresión y encuadernaciónTarea Asociación Gráfica Educativa.Pasaje Maria Auxiliadora 156, Breña

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú 2012-04162ISBN: 978-9972-2739-8-8

Perú en el umbral de una nueva eraLecciones y desafíos para consolidar el crecimiento económico y un desarrollo más incluyente

Notas de políticaVolumen II

Susan G. Goldmark,C. Felipe Jaramillo, Carlos Silva-Jáureguieditores

Con

teni

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Contenido V

Prefacio ............................................................................................................. xvii

Reconocimientos .......................................................................................... xviii

Acrónimos y siglas ..................................................................................... xx

Introducción ..................................................................................................... xxxi

Parte ICrecimiento y competitividad (1-8)

Capítulo 1.La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza .............................................................................................................. 3 I. Introducción .................................................................................................... 3 II. Contexto .......................................................................................................... 5 III. Desafíos .......................................................................................................... 10 IV. Opciones de política ....................................................................................... 14 V. Conclusiones ................................................................................................... 17 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 18

Capítulo 2.Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica ........................................................... 19 I. Introducción .................................................................................................... 19 II. Implementación de las reglas fiscales ............................................................. 24 III. Alternativas ..................................................................................................... 34 IV. Ejercicio de simulación .................................................................................. 36 V. Recomendaciones ........................................................................................... 37 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 39

Capítulo 3.Sugerencias para la mejora de la política tributaria .................................................... 40 I. Introducción .................................................................................................... 40 II. Coyuntura y temas tributarios recientes ......................................................... 45 III. Recomendaciones ........................................................................................... 63 IV. Conclusiones ................................................................................................... 65 V. Bibliografía ..................................................................................................... 66

Capítulo 4.Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero .............................................. 67 I. Introducción .................................................................................................... 67 II. Contexto ......................................................................................................... 71 III. Desafíos .......................................................................................................... 73 IV. Recomendaciones de políticas ........................................................................ 74 V. Bibliografía ..................................................................................................... 83 Anexo ................................................................................................................... 84

VI Perú en el umbral de una nueva era

Capítulo 5.Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo ............................................................................................... 90 I. Situación actual del mercado ............................................................................. 90 II. Cambios recientes en las normas ..................................................................... 101 III. Reforma del mercado de capitales .................................................................. 102 IV. Bibliografía ..................................................................................................... 106

Capítulo 6.Diagnóstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios Generales para la Provisión de Servicios de Remesas Internacionales ...................... 107 I. Introducción ...................................................................................................... 108 II. Contexto ........................................................................................................... 109 III. Desafíos .......................................................................................................... 111 IV. Opciones de política ....................................................................................... 112 V. Conclusiones .................................................................................................... 117

Capítulo 7.La agenda pendiente en política de comercio exterior ................................................ 118 I. Introducción ...................................................................................................... 118 II. Contexto ........................................................................................................... 119 III. Desafíos .......................................................................................................... 130 IV. Opciones de política ....................................................................................... 132 V. Conclusiones .................................................................................................... 134 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 134

Capítulo 8.Innovación y conocimiento ......................................................................................... 136 I. Contexto ............................................................................................................ 136 II. Innovación y transferencia de conocimiento ................................................... 138 III. Soluciones para promover la innovación y la transferencia de conocimiento 144 IV. Sistemas de calidad ......................................................................................... 152 V. Soluciones para sistemas de calidad ................................................................ 154 VI. Integrar a las PyME en la cadena productiva y de exportación y aumentar su productividad .................................................................................................. 156 VII. Soluciones para integrar a las PyME en la cadena productiva y de exportación .............................................................................................. 157 VIII. Bibliografía .................................................................................................. 158

Equidad e inclusión

Capítulo 9.Más allá del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral ........... 161 I. Introducción .................................................................................................... 161 II. Contexto .......................................................................................................... 162

Contenido VII

III. Desafíos .......................................................................................................... 168 IV. Opciones de Políticas ...................................................................................... 172 V. Conclusiones ................................................................................................... 176 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 177

Capítulo 10.Hacia una economía más formal ¿Qué nos enseñan los micro y pequeñosempresarios peruanos? ................................................................................................ 178 I. Introducción .................................................................................................... 179 II. Contexto .......................................................................................................... 179 III. Desafío ............................................................................................................ 183 IV. Opciones de política ....................................................................................... 190 V. Conclusión ...................................................................................................... 191 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 192

Capítulo 11.Una década de reducción de la pobreza y de ampliación de oportunidades ............... 193 I. Introducción .................................................................................................... 193 II. Entendiendo las tendencias ............................................................................. 196 III. Los retos del futuro ......................................................................................... 202 IV. Reforma de las políticas públicas ................................................................... 205 V. Conclusiones ................................................................................................... 209 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 210

Capítulo 12.La administración de justicia en el Perú ..................................................................... 211 I. Introducción .................................................................................................... 212 II. Contexto .......................................................................................................... 214 III. Desafíos .......................................................................................................... 216 IV. Propuestas de políticas para el sector justicia ................................................. 223 V. Conclusiones ................................................................................................... 225 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 226 Anexo .................................................................................................................. 228

Capítulo 13.Más allá de la formalización: del catastro registral a la gestión territorial ................. 230 I. Introducción .................................................................................................... 230 II. Contexto: proliferación de iniciativas sobre catastro e información territorial ..................................................................................... 232 III. Desafíos: integración de las diversas iniciativas sobre catastro e información territorial en un sistema coherente .............................................. 237 IV. Opciones de política: transformación gradual del sistema catastral en un sistema de gestión territorial ...................................................................... 239 V. Conclusiones ................................................................................................... 248 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 250 Anexo ................................................................................................................... 251

VIII Perú en el umbral de una nueva era

Capítulo 14.El proceso de descentralización .................................................................................. 255 I. Introducción ...................................................................................................... 255 II. Contexto ........................................................................................................... 256 III. Desafíos .......................................................................................................... 260 IV. Opciones de política y conclusiones ............................................................... 266 V. Bibliografía ...................................................................................................... 267

Parte II

Gobernabilidad, transparencia y rendición de cuentas

Capítulo 15. Inversión pública ......................................................................................................... 269 I. Introducción .................................................................................................... 269 II. Contexto .......................................................................................................... 271 III. Desafíos ........................................................................................................... 273 IV. Opciones de política ....................................................................................... 280 V. Conclusiones ................................................................................................... 283 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 283

Capítulo 16. Gestión por resultados ................................................................................................. 285 I. Introducción .................................................................................................... 285 II. Contexto .......................................................................................................... 286 III. Desafíos .......................................................................................................... 290 IV. Opciones de política ....................................................................................... 294 V. Conclusiones ................................................................................................... 296 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 297

Capítulo 17.Políticas salariales y de gestión de recursos humanos ................................................ 298 I. Introducción .................................................................................................... 298 II. Contexto .......................................................................................................... 299 III. Desafíos .......................................................................................................... 300 IV. Opciones de política ....................................................................................... 304 V. Conclusión ...................................................................................................... 309 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 309 VII.Anexos ........................................................................................................... 310

Capítulo 18. Gestión de las finanzas públicas ................................................................................. 314 I. Introducción .................................................................................................... 314 II. Contexto .......................................................................................................... 315 III. Desafíos .......................................................................................................... 317

Perú en el umbral de una nueva era IX

IV. Alternativas de política y conclusiones .......................................................... 319 V. Conclusiones ................................................................................................... 320 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 320

Capítulo 19. Adquisiciones .............................................................................................................. 322 I. Introducción .................................................................................................... 322 II. Contexto .......................................................................................................... 323 III. Opciones de política ....................................................................................... 332 IV. Conclusión ...................................................................................................... 334 V. Bibliografía ..................................................................................................... 334

Capítulo 20.Voz y participación en el proceso de descentralización .............................................. 336 I. Introducción .................................................................................................... 336 II. Contexto .......................................................................................................... 337 III. Principales desafíos que enfrentan los canales de voz en el Perú .................. 343 IV. Principales conclusiones ................................................................................. 351 V. Opciones de política ....................................................................................... 352 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 354

Parte III

Desarrollo humano

Capítulo 21.Estándares y rendición de cuentas para resultados en los sectores sociales ............... 357 I. Introducción ...................................................................................................... 360 II. Antecedentes .................................................................................................... 360 III. Desafíos .......................................................................................................... 362 IV. Opciones de política ....................................................................................... 377 V. Conclusión ....................................................................................................... 380 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 381

Capítulo 22.Avanzando hacia la educación que queremos para todos los niños y niñas del Perú ........................................................................................................... 382 I. Introducción ...................................................................................................... 382 II. Avances y desafíos para el logro de los objetivos educativos ......................... 383 III. Recomendaciones de política educativa nacional .......................................... 394 IV. Conclusiones ................................................................................................... 405 Bibliografía ........................................................................................................... 406 Anexos ................................................................................................................. 411

X Perú en el umbral de una nueva era

Capítulo 23.Hacia una educación superior para la competitividad ................................................ 414 I. Introducción ...................................................................................................... 414 II. Diagnóstico ...................................................................................................... 417 III. Recomendaciones ........................................................................................... 428 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 432

Capítulo 24.Hacia un Perú más saludable: desafíos y oportunidades del sistema de salud ........... 434 I. Introducción ...................................................................................................... 436 II. Contexto: ¿mejoró en este período la salud de los peruanos? ......................... 437 III. Desafios .......................................................................................................... 445 IV. Conclusiones ................................................................................................... 452 V. Recomendaciones ............................................................................................ 460 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 464

Capítulo 25.Hacia una red de protección social más efectiva y coherente en el Perú .................... 466 I. Introducción ...................................................................................................... 467 II. Contexto ........................................................................................................... 469 III. Retos .............................................................................................................. 476 IV. Conclusiones ................................................................................................... 483 V. Bibliografía ...................................................................................................... 486

Parte IVInfraestructura

Capítulo 26.Banda ancha: plataforma para el crecimiento inclusivo ............................................. 489 I. Introducción ...................................................................................................... 489 II. Contexto: la oportunidad que brinda la banda ancha y la situación en el Perú .................................................................................. 490 III. Retos para una mayor adopción de banda ancha ............................................ 498 IV. Opciones de política ....................................................................................... 502 V. Conclusiones .................................................................................................... 504 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 505

Capítulo 27.El desarrollo hidroeléctrico ......................................................................................... 507 I. Introducción ...................................................................................................... 507 II. Contexto ........................................................................................................... 508 III. Desafíos para el desarrollo de proyectos hidroeléctricos ............................... 509 IV. Opciones de política para apoyar el desarrollo hidroeléctrico ....................... 511 V. Conclusiones ................................................................................................... 516 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 517

Perú en el umbral de una nueva era XI

Capítulo 28.Riego ........................................................................................................................ 519 I. Introducción ...................................................................................................... 519 II. La situación del riego en el Perú .................................................................... 520 III. Gestión del riego ............................................................................................. 521 IV. Marco institucional ......................................................................................... 522 V. Opciones de política ....................................................................................... 524 VI. Conclusión ...................................................................................................... 527 VII. Bibliografía ................................................................................................... 528

Capítulo 29.Una visión integral del transporte multimodal ............................................................ 529 I. Introducción ...................................................................................................... 529 II. Contexto ........................................................................................................... 531 III. Desafíos .......................................................................................................... 536 IV. Opciones de políticas ...................................................................................... 539 V. Conclusiones .................................................................................................... 542 VI. Bibliografía .................................................................................................... 543

Capítulo 30.El sector de agua y saneamiento ................................................................................. 545 I. Introducción y contexto .................................................................................... 545 II. Desafíos ........................................................................................................... 547 III. Enfoques estratégicos ..................................................................................... 552 IV. Conclusiones ................................................................................................... 553 V. Bibliografía ...................................................................................................... 554

Capítulo 31.Transporte urbano ....................................................................................................... 555 I. Introducción ...................................................................................................... 555 II. Contexto ........................................................................................................... 556 III. Aspectos institucionales ................................................................................. 564 IV. Retos .............................................................................................................. 565 V. Opciones de política ......................................................................................... 566 VI. El papel del gobierno central ......................................................................... 569 VII. Conclusiones ................................................................................................. 573 VIII. Bibliografía .................................................................................................. 574 IX. Anexos ............................................................................................................ 576

Capítulo 32.Descentralización del sector público agrario .............................................................. 579 I. Introducción ...................................................................................................... 579 II. Contexto ........................................................................................................... 580 III. Desafíos de la descentralización en el sector público agrario ........................ 582 IV. Opciones de política ....................................................................................... 588 V. Conclusiones .................................................................................................... 592 VI. Bibliografía .................................................................................................... 593 Anexos .................................................................................................................. 595

XII Perú en el umbral de una nueva era

Capítulo 33.Gestión del riesgo de desastres ................................................................................... 597 I. Introducción: perfil de riesgo del país ............................................................... 597 II. Conclusiones .................................................................................................... 609 III. Bibliografía ..................................................................................................... 610

Recursos naturales

Capítulo 34.El sector del gas natural .............................................................................................. 613 I. Introducción .................................................................................................... 613 II. Desafíos .......................................................................................................... 617 III. Opciones de política ....................................................................................... 619 IV. Conclusiones ................................................................................................... 620 V. Bibliografía ..................................................................................................... 623

Capítulo 35.Sostenibilidad ambiental para el crecimiento económico y el bienestar social ..................................................................................................... 625 I. Introducción ...................................................................................................... 625 II. Contexto ........................................................................................................... 626 III. Desafíos .......................................................................................................... 630 IV. Opciones de políticas ...................................................................................... 637 V. Conclusiones .................................................................................................... 642 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 642 Anexo .................................................................................................................. 644

Capítulo 36.Recursos hídricos ........................................................................................................ 645 I. Introducción ...................................................................................................... 646 II. Situación de los recursos hídricos ................................................................... 646 III. Gestión de los recursos hídricos ..................................................................... 649 IV. Marco legal e institucional ............................................................................. 649 V. Desafíos de la GRH ......................................................................................... 651 VI. Opciones de política ....................................................................................... 651 VII. Conclusiones ................................................................................................. 654 VIII. Bibliografía .................................................................................................. 655

Capítulo 37.Hacia una minería más sostenible ............................................................................... 656 I. Introducción ...................................................................................................... 656 II. Contexto ........................................................................................................... 658 III. Desafíos, opciones políticas y recomendaciones ........................................... 666 IV. Conclusiones ................................................................................................... 671 V. Bibliografía ...................................................................................................... 672

Perú en el umbral de una nueva era XIII

Lista de gráficos

Capítulo 1.Gráfico 1 Crecimiento del PBI per cápita 1960-2000 .......................................... 6Gráfico 2 Inversión privada 1980-2010 ............................................................... 8Gráfico 3 PBI real per cápita 1960-2010 .............................................................. 8Gráfico 4 Índice del PBI per cápita 1980-2009 .................................................... 9Gráfico 5 Crecimiento del PBI per cápita real en el Perú menos crecimiento promedio en la OCDE (1960-2009) ..................................................... 10Gráfico 6 Escenarios de crecimiento del PBI per cápita 2010-50 ........................ 14

Capítulo 2.Gráfico 1 Volatilidad y crecimiento en el Perú..................................................... 23Gráfico 2 Resultado económico del SPNF ........................................................... 25Gráfico 3 Deuda bruta del SPNF .......................................................................... 25Gráfico 4 Política fiscal en los últimos años ........................................................ 34Gráfico 5 Política fiscal 2005-2010 ...................................................................... 34Gráfico 6 Incremento de los precios de los minerales .......................................... 38

Capítulo 3.Gráfico 1 Ingresos totales Gobierno Central ........................................................ 41Gráfico 2 Ingresos tributarios Gobierno Central .................................................. 41Gráfico 3 Presión tributaria vs. precios minerales ................................................ 42Gráfico 4 Ingresos totales Gobierno Central ........................................................ 42Gráfico 5 Ingresos tributarios Gobierno Central .................................................. 43Gráfico 6 Evolución de los ingresos tributarios del Gobierno Central y precios de los minerales: (1979-2010) ............................................................. 43Gráfico 7 Tasa del impuesto a la renta empresarial ............................................. 44Gráfico 8 Tasa del Impuesto al Valor Agregado / Impuesto General a las Ventas 44Gráfico 9 Ingresos tributarios 2000-2005-2010 ................................................... 45Gráfico 10 Tasa IVA (%) y productividad por países ............................................. 48Gráfico 11 IGV y sistemas de pago adelantado ..................................................... 49Gráfico 12 ISC combustibles.................................................................................. 54Gráfico 13 Estructura de precios de la gasolina regular ......................................... 56Gráfico 14 Estructura de precios del diesel ............................................................ 56Gráfico 15 Tasa arancelaria (%) ............................................................................. 60

Capítulo 4.Gráfico 1 Desarrollo del sistema financiero poscrisis .......................................... 68

Capítulo 5.Gráfico 1 Curva de referencia de bonos del Tesoro Público ................................ 91Gráfico 2 Plazo de vencimiento máximo de bonos soberanos en moneda local en América Latina ................................................................................ 92Gráfico 3 Coeficiente fondo de pensiones/PBI y número de afiliados ................. 93Gráfico 4 Composición de la cartera de los fondos de pensiones ........................ 93

XIV Perú en el umbral de una nueva era

Gráfico 5 Emisiones corporativas y crédito del sistema financiero ..................... 94Gráfico 6 Saldo de emisiones del sector privado, 2009-2010 .............................. 94Gráfico 7 Negociación de acciones en mercados domésticos, 2009-2010 ........... 95Gráfico 8 Concentración en el mercado de acciones ............................................ 96

Capítulo 7.Gráfico 1 Coeficiente de apertura en bienes y servicios 1990-2008 .................... 120Gráfico 2 Exportaciones de bienes y servicios, 1990-2009 ................................. 121Gráfico 3 Composición de las exportaciones totales ............................................ 122Gráfico 4 Índices de precio y volumen de exportaciones de bienes, 1993-2010 . 122Gráfico 5 Exportaciones no tradicionales, 1990-2010 ......................................... 123Gráfico 6 Exportaciones de servicios, 2010 ......................................................... 124Gráfico 7 Países y bloques de exportaciones de bienes, 1990 y 2010 ................. 124Gráfico 8 Arancel nominal y efectivo, 1980-2011 ............................................... 126Gráfico 9 Estructura arancelaria, 2011 ................................................................. 126Gráfico 10 Tiempos de despacho de importaciones en canal rojo sin incidencia 2000-2010............................................................................................. 129

Capítulo 8.Gráfico 1 Gasto en I&D como porcentaje del PBI-2008 ..................................... 142Gráfico 2 I&D proyectado y observado sobre la base del PBI per cápita ............ 142Gráfico 3 Investigadores en I&D por millón de personas-2008 ........................... 143Gráfico 4 Certificaciones ISO 9001:2000 por cada mil millones de dólares estadounidenses de valor sagregado, 2006 ........................................... 153

Capítulo 9.Gráfico 1 Crecimiento del PBI y crecimiento del empleo urbano ....................... 164Gráfico 2 Productividad laboral y empleo por sector ........................................... 168Gráfico 3 Informalidad y crecimiento económico ................................................ 169Gráfico 4 Requisitos de empleo proyectados para mantener una tasa de desempleo sin cambios ......................................................................... 170Gráfico 5 Productividad laboral e ingreso real 1997-2009 .................................. 171Gráfico 6 Distribuciones Kernel para trabajadores asalariados privados Lima Metropolitana .............................................................................. 173

Capítulo 10.Gráfico 1 Informalidad en el Perú y en otros países de América Latina y el Caribe ............................................................................................... 180Gráfico 2 Informalidad y crecimiento económico en el Perú ............................... 182Gráfico 3 Evolución del número y porcentaje de contribuyentes según régimen tributario ................................................................................. 187

Capítulo 11.Gráfico 1 Tasa de crecimiento anual del PBI entre el 2000 y el 2010 ................. 194Gráfico 2 Evolución de la pobreza moderada y extrema ..................................... 194Gráfico 3 Evolución de la desigualdad ................................................................. 195

Perú en el umbral de una nueva era XV

Gráfico 4 Índice de Oportunidades Humanas en el Perú ..................................... 196Gráfico 5 Curvas de incidencia del crecimiento ................................................... 197Gráfico 6 Crecimiento anual del PBI por sector entre el 2000 y el 2009 ............. 198Gráfico 7 Crecimiento anual del PBI por componente entre el 2000 y el 2009 ... 199Gráfico 8 Evolución del gasto social en el Perú entre 1998 y el 2008 ................. 200Gráfico 9 Crecimiento anual del IOH y el programa Juntos en el Perú ............... 201Gráfico 10 Cambios en el IOH en materia de acceso a electricidad, 2004-2009 ... 202Gráfico 11 Crecimiento del consumo per cápita .................................................... 203Gráfico 12 El crecimiento no es suficiente. La elasticidad pobreza-crecimiento por regiones entre el 2004 y el 2009 .................................................... 204Gráfico 13 Focalización de programas sociales. Índice de concentración, 2009 ... 206

Capítulo 12.Gráfico 1 Población penitenciaria sin condena .................................................... 219Gráfico 2 Percepción de la corrupción en entidades del Estado, mayo 2010 ....... 222

Capítulo 14.Gráfico 1 Gasto público per cápita y pobreza en todos los departamentos .......... 263Gráfico 2 Inversión pública de los tres niveles de gobierno ................................ 265

Capítulo 15. Gráfico 1 Inversión bruta fija pública y privada, 2000-2009 ............................... 271Gráfico 2. Distribución del presupuesto público de inversión entre los tres niveles de gobierno, 2005-2009 ........................................................... 272Gráfico 3 Proyectos declarados viables por sector, 2004-2010 ........................... 275Gráfico 4 Inequidades en el gasto subnacional en inversión (per cápita), 2009 .. 278Gráfico 5 Evolución del presupuesto y la ejecución de inversiones, 2005-2010 . 279Gráfico 6 Proyectos aprobados, rechazados y observados, 2001-2008 ................ 280Gráfico 7 Estrategias para el fortalecimiento de la inversión pública .................. 281Gráfico 8 Capacidades desiguales en un contexto descentralizado ...................... 282

Capítulo 16. Gráfico 1 Redistribución presupuestaria en el Programa de Nutrición ................ 289Gráfico 2 Plan gradual de implementación de programas estratégicos ................ 296

Capítulo 17.Gráfico 1 Transición hacia un nuevo arreglo de recursos humanos ..................... 308

Capítulo 19. Gráfico 1 Estándares de duración de los procesos ............................................... 324Gráfico 2 Relación entre los planes anuales de contrataciones y los contratos adjudicados durante 2006-2008 ........................................................... 325Gráfico 3 Número de versiones de los planes anuales de contrataciones (PAC), 2009 .......................................................................................... 326Gráfico 4 Evolución de las exoneraciones 2006-2009 ......................................... 327Gráfico 5 Baja participación de postores en las licitaciones ................................ 328Gráfico 6 Evolución de procesos de licitación desiertos por modalidad .............. 329

XVI Perú en el umbral de una nueva era

Capítulo 20.Gráfico 1 Nivel de cumplimiento, información de portales de gobiernos regionales y gobiernos provinciales, 2do. semestre 2010 .................... 340Gráfico 3 Voz y eficacia de la acción pública ....................................................... 342Gráfico 4 Comparación entre las variables eficacia del gobierno y voz y rendición de cuentas .......................................................................... 342Gráfico 5 Número de mesas de concertación locales activas, 2007-2010 ........... 347Gráfico 6 Número de conflictos sociales por el manejo de recursos en los gobiernos locales por regiones, 2004 y 2008 ............................. 348Gráfico 7 Relación entre priorización del PP y necesidades de acceso a infraestructura básica (agua, electricidad y saneamiento), 2007 .......... 350Gráfico 8 Relación entre ejecución de proyectos del PP y necesidades en el acceso a infraestructura básica (agua, electricidad y saneamiento), 2007............................................................................ 350Gráfico 9 Estructura de gasto ejecutado, grupo de tratamiento y grupo de comparación .................................................................................... 351

Capítulo 21.Gráfico 1 El triángulo de rendición de cuentas .................................................... 362

Capítulo 22.Gráfico 1 Pirámide de objetivos estratégicos ....................................................... 384Gráfico 2 Logros de aprendizaje: indicadores de avance y porcentaje pendiente .. 385Gráfico 3 Oportunidades educativas según lengua materna y discapacidad: indicadores de avance y porcentaje pendiente ..................................... 387Gráfico 4 Gasto público por alumno y contexto educativo, por provincia .......... 392Gráfico 5 Desempeño del sector público en educación y contexto educativo por provincia según nivel de gasto por alumno .................................... 392Gráfico 6 Organización de programas estratégicos prioritarios por nivel educativo ..................................................................................... 397

Capítulo 23.Gráfico 1 Acceso a educación terciaria (CINDA 2007) ....................................... 416Gráfico 2 Inversiones en educación superior ....................................................... 418Gráfico 3 Distribución por ingresos de los matriculados en educación superior . 420Gráfico 4 Tasa de graduación (1994-2003) .......................................................... 426Gráfico 5 Tasa de graduación (1994-2003) .......................................................... 428

Capítulo 24.Gráfico 1 Evolución de la mortalidad infantil en América Latina y el Perú ........ 437Gráfico 2 Evolución de la mortalidad materna en el Perú .................................... 438Gráfico 3 Cambio en la mortalidad infantil en el Perú por quintil de riqueza (1996-2009) ........................................................................ 439Gráfico 4 Partos en el Perú según establecimiento de salud y quintil de riqueza (2009) .................................................................................. 439Gráfico 5 Partos institucionales según el idioma con el que aprendió a hablar ...... 440

Perú en el umbral de una nueva era XVII

Gráfico 6 Población que no cuenta con ningún seguro de salud, según el idioma con el que aprendió a hablar ...................................... 441Gráfico 7 La carga de muerte y enfermedad (AVISA) en el Perú ........................ 443Gráfico 8 Prevalencia de consumo de alcohol y tabaco en el Perú ...................... 444Gráfico 9 Forma en que la población desarrolla su trabajo u ocupación (2006) .... 444Gráfico 10 Nivel de descentralización en regiones del Perú .................................. 450Gráfico 11 Nivel de ejercicio por área funcional, según el grado de desempeño ..... 450Gráfico 12 Evolución del gasto en salud como proporción del PBI (1995-2008) .... 451Gráfico 13 Gasto en salud comparado con el promedio en Latinoamérica (2007) ... 452Gráfico 14 Médicos por 10 000 habitantes............................................................. 454Gráfico 15 Brecha de recursos humanos en el sector salud, 2009 ......................... 455Gráfico 16 Indicadores institucionales en el Perú (en 3D) ..................................... 457Gráfico 17 Indicadores nutricionales en el Perú (en 3D) ....................................... 457Gráfico 18 Población que buscó atención en salud ................................................ 459Gráfico 19 Población que buscó atención en salud ................................................ 459

Capítulo 25.Gráfico 1 Juntos es el programa mejor focalizado hacia los pobres en el Perú ... 475Gráfico 2 Perú: Gasto en protección social como % del PBI, con comparadores regionales y globales, al año más reciente ............. 476Gráfico 3 Impacto de programas de transferencias condicionadas sobre brechas de pobreza (%) ............................................................... 479Gráfico 4 Participación en Juntos y mejor utilización de servicios de salud (niños menores de 5 años) .................................................................... 479

Capítulo 26.Gráfico 1 Impacto de las tecnologías de información y comunicación (TIC) en la tasa de crecimiento económico .................................................... 491Gráfico 2 Brecha de acceso a banda ancha: el Perú en comparación con Latinoamérica ................................................................................ 492Gráfico 3 Penetración de banda ancha por departamento .................................... 492Gráfico 4 Cadena de producción de servicios de banda ancha ............................ 493Gráfico 5 Tendido de fibra óptica a nivel nacional ............................................... 495Gráfico 6 Patrón de consumo y opciones de política ........................................... 497

Capítulo 29.Gráfico 1 Evolución de la demanda de transporte ................................................ 531Gráfico 2 Inversión Público y Privada en Transporte en porcentaje del PBI ....... 534Gráfico 3 Ejecución del gasto público en caminos en porcentaje del PBI ........... 535Grafico 4 Evolución de las inversiones privadas en transporte ............................ 535

Capítulo 31.Gráfico 1 Accidentes fatales por cada 10 000 vehículos en ciudades latinoamericanas (2007) ....................................................................... 557Gráfico 2 Automóviles por kilómetro de vía urbana y por 1000 habitantes para ciudades latinoamericanas (2007) ................................................ 558

XVIII Perú en el umbral de una nueva era

Gráfico 3 Evolución de la flota de transporte público para Trujillo (1990-2001) 562Gráfico 4 Carros nuevos en Lima y el Perú, evolución y proyección .................. 563Gráfico 5 Flota de vehículos y emisiones por día por vehículo para transporte privado y público en ciudades latinoamericanas (2007) ...................... 564

Capítulo 32.Gráfico 1 Función agropecuaria por fuentes de financiamiento (2009) ............... 585Gráfico 2 Porcentaje de variación entre el costo de proyectos declarados viables y los costos en el expediente técnico, en la etapa de adjudicación y en el presupuesto vigente en Cajamarca y Junín ............................... 587Gráfico 3 Implementación de las inversiones del gobierno de Cajamarca (2007-2010) (S/.) .................................................................................. 589

Capítulo 34.Gráfico 1 Evolución de la matriz energética del Perú .......................................... 614Gráfico 2 Comparación de precios del gas natural ............................................... 615Gráfico 3 Proyección de demanda del gas natural de Camisea en millones de pies cúbicos por día ......................................................................... 623

Capítulo 35.Gráfico 1 Ahorro bruto, ahorro neto y ahorro neto ajustado en el Perú ............... 632

Capítulo 37.Gráfico 1 Participación de las regalías mineras y el impuesto a la renta (IR) minero en los tributos recaudados en le última década en el Perú ....... 657Gráfico 2 Evolución de la participación del sector extractivo en el PBI .............. 658Gráfico 3 Evolución de la participación del sector extractivo en las exportaciones ........................................................................................ 659Gráfico 4 Evolución del valor de las exportaciones de los productos mineros más importantes en los últimos 20 años ............................................... 659Gráfico 5 Transferencias canon minero per cápita a varios departamentos (millones S/.) ........................................................................................ 663Gráfico 6 Transferencias regalías mineras per cápita a varios departamentos (millones S/.) ........................................................................................ 663Gráfico 7 Evolución de los conflictos socioambientales en el Perú 2006-2010 (porcentaje de conflictos socioambientales entre todos los conflictos identificados por la Defensoría del Pueblo) ......................................... 665

Lista de cuadros

Capítulo 1.Cuadro 1 Crecimiento del PBI per cápita en perspectiva comparada .................. 11Cuadro 2 Efecto de la capitalización sobre el PBI per cápita 1960-2010 ............ 12

Capítulo 2.Cuadro 1 Reglas fiscales que deben cumplir los gobiernos regionales y locales 22Cuadro 2 Condiciones económicas ...................................................................... 26

Perú en el umbral de una nueva era XIX

Cuadro 3 Saldo de la deuda pública ..................................................................... 27Cuadro 4 Reglas macrofiscales de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal ............................................................................. 29Cuadro 5 Cumplimiento de las reglas fiscales por los gobiernos locales ............ 31

Capítulo 3.Cuadro 1 Tasa IVA (%) y Productividad por países ............................................. 47Cuadro 2 Tasas de evasión (o incumplimiento) en el IVA ................................... 50Cuadro 3 Causas de la informalidad en el Perú .................................................. 50Cuadro 4 Impuesto a la renta tercera categoría .................................................... 51Cuadro 5 Impuesto a la renta personas naturales ................................................. 52Cuadro 6 Estructura del Impuesto a la Renta de personas naturales 2009 .......... 53Cuadro 7 Impuesto selectivo al consumo ............................................................ 54Cuadro 8 ISC Combustibles ................................................................................. 55Cuadro 9 Impuesto selectivo al consumo ............................................................ 57Cuadro 10 Perú: Tasas de carga tributaria sobre utilidad ....................................... 58Cuadro 11 Estructura arancelaria (2011) ............................................................... 60Cuadro 12 Gastos tributarios por sectores beneficiarios ........................................ 61

Capítulo 5.Cuadro 1 Tenencia de bonos soberanos de tasa fija según plazo de vencimiento al 31 de diciembre del 2010 ................................................................. 92Cuadro 2 Problemática del mercado de capitales peruano .................................. 96Cuadro 3 Matriz de reformas en el mercado de capitales .................................... 103

Capítulo 6.Cuadro 1 Envío de U$200 al Perú desde varios países ........................................ 110

Capítulo 7.Cuadro 1 Tratados de libre comercio ................................................................... 127

Capítulo 8.Cuadro 1 Instituciones que componen el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología del Perú ........................................................................... 140Cuadro 2 Recomendaciones para un Sistema de Calidad Integrado .................... 155

Capítulo 9.Cuadro 1 Indicadores claves sobre el mercado laboral en el Perú ....................... 165

Capítulo 10.Cuadro 1 Las diferentes dimensiones de la informalidad en las MyPE ............... 184Cuadro 2 Resumen de los costos y los beneficios de la formalización según los conductores de MyPE........................................................... 186Cuadro 3 El uso de los diferentes regímenes tributarios por las MyPE ............... 188Cuadro 4 Comparación entre los salarios que perciben los trabajadores de MyPE y la remune- ración mínima vital, según estimados de los conductores de la MyPE ............................................................ 189

XX Perú en el umbral de una nueva era

Capítulo 11.Cuadro 1 Descomposición de los cambios en la pobreza por sector laboral ....... 198Cuadro 2 Movilidad del bienestar: entrar a y salir de la pobreza moderada entre el 2004 y el 2009 ......................................................................... 204Cuadro 3 Gasto público en sectores sociales, 2000-2007 .................................... 205

Capítulo 12.Cuadro 1 Presupuesto institucional modificado 2005-2010 ................................ 213Cuadro 2 Personal jurisdiccional 2005-2010 ....................................................... 213Cuadro 3 Dependencias judiciales 2005-2010 ..................................................... 213Cuadro 4 Procesos y agentes del Sistema de Administración de Justicia ............ 216Cuadro 5 Calendario de implementación del nuevo Código Procesal Penal ....... 217Cuadro 6 Principales indicadores de desempeño en el Portal de Transparencia del Poder Judicial ................................................................................. 222Cuadro 7 Tiempo promedio bajo el nuevo Código Procesal Penal ..................... 224

Capítulo 14.Cuadro 1 Marco normativo de la descentralización desde el 2002 ...................... 258Cuadro 2 Gasto público por nivel de gobierno, 2004-2010 ................................. 259

Capítulo 16. Cuadro 1 Principales instrumentos del Presupuesto por Resultados ................... 287Cuadro 2 Plan gradual de implementación de programas estratégicos ................ 288Cuadro 3 Número de indicadores del Presupuesto por Resultados (programas estratégicos) ...................................................................... 293

Capítulo 17.Cuadro 1 Pago básico como porcentaje del pago total en la administración pública de una selección de países de la OCDE ................................... 301

Capítulo 19. Cuadro 1 Comparación de las propuestas económicas de postores que participaron en procesos que se rigen por ambos regímenes, 2007-2008............................................................................................. 331

Capítulo 20.Cuadro 1 Principales canales subnacionales de voz ............................................ 338

Capítulo 21.Cuadro 1 Programas estratégicos de presupuestos por resultados ....................... 365

Capítulo 23.Cuadro 1 Datos institucionales sobre la educación superior en el Perú, 2003 ..... 417Cuadro 2 Situación laboral un año después de haber terminado la educación superior ................................................................................................. 423

Perú en el umbral de una nueva era XXI

Capítulo 24.Cuadro 1 Ritmo de progreso en la tasa de mortalidad en menores de 5 años por períodos .......................................................................... 438

Capítulo 25.Cuadro 1 Perú: Evolución de la pobreza (2004-2009) ......................................... 468Cuadro 2 Perú: Coeficiente de Gini del ingreso y proporción de ingreso del quintil más pobre (1987-2009) ....................................................... 468Cuadro 3 Tendencias recientes en desnutrición crónica infantil en el Perú ......... 469Cuadro 4 Gasto de la RPS (2007-2009) ............................................................... 471Cuadro 5 Tendencia temporal en gasto en protección social (% PBI) ................. 477Cuadro 6 Beneficios entregados por los programas de protección social ............ 478Cuadro 7 Simulaciones sobre expansión del programa Gratitud (miles de Nuevos Soles) ....................................................................... 481

Capítulo 26.Cuadro 1 Brecha de servicios de banda ancha por centro poblado a nivel nacional (2009) ............................................................................ 496Cuadro 2 Costo de atender las localidades sin servicio de banda ancha .............. 503

Capítulo 28.Cuadro 1 Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa ................. 523

Capítulo 29.Cuadro 1 Distribución de la red de caminos por tipo y condición ....................... 532Cuadro 2 Longitud y densidad de caminos .......................................................... 532Cuadro 3 Percepción sobre la calidad de los servicios de infraestructura ........... 533Cuadro 4 Percepción sobre la eficiencia de los servicios logísticos en América Latina y el Caribe .................................................................. 537Cuadro 5 Algunas recomendaciones en materia de PPPs .................................... 542

Capítulo 30.Cuadro 1 Acceso a servicios de infraestructura en el Perú y países vecinos ....... 546Cuadro 2 Modelos de intervención y de financiamiento de los programas de agua.................................................................................................. 551

Capítulo 31.Cuadro 1 Distribución de la flota de transporte público por tipo de vehículo para Lima, Arequipa, Trujillo y Chiclayo ............................................ 562Cuadro 2 Concentración de contaminantes en Lima y límites máximos permitidos ............................................................................. 564Cuadro 3 Comparación de mecanismos de apoyo nacional a proyectos de transporte urbano ............................................................................. 572

Capítulo 32.Cuadro 1 Asignación y ejecución presupuestal 2009 de los tres niveles de gobierno por genérica de gasto para función agropecuaria .................. 586

XXII Perú en el umbral de una nueva era

Capítulo 35.Cuadro 1 La importancia de reducir el azufre en los combustibles ..................... 640

Capítulo 37.Cuadro 1 Tributos del sector minero al nivel nacional ........................................ 660Cuadro 2 Redistribución del impuesto a la renta al nivel subnacional por el Canon Minero ............................................................................ 662Cuadro 3 Redistribución las regalías mineras al nivel subnacional ..................... 662

Lista de recuadros

Capítulo 2.Recuadro 1 Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) ..................... 20

Capítulo 12.Recuadro 1 Percepciones de la Justicia de Paz ........................................................ 220

Capítulo 15. Recuadro 1 Recursos no ejecutados en los gobiernos subnacionales ...................... 279

Capítulo 17.Recuadro 1 Diferentes modelos institucionales para la gestión de recursos humanos ................................................................................. 306Recuadro 2 Experiencia internacional en reformas de recursos humanos y lecciones para el Perú ........................................................ 308

Capítulo 20.Recuadro 1 Costos de la participación en el Presupuesto Participativo .................. 346

Capítulo 23.Recuadro 1 El financiamiento basado en el desempeño en América Latina ..................................................................................... 419Recuadro 2 Asistencia financiera a estudiantes en Colombia, México y Chile ...... 421Recuadro 3 Aseguramiento de la calidad en América Latina .................................. 422Recuadro 4 Recopilación de información sobre los resultados del mercado laboral de graduados de educación superior ........................................ 424Recuadro 5 El sistema de transferencia de créditos académicos de la Comunidad Europea y el Proceso de Bolonia ...................................... 427

Capítulo 25.Recuadro 1 ¿Cuál es el impacto potencial de los programas alimentarios en la lucha contra la pobreza y la desnutrición? ................................... 472Recuadro 2 Hitos del proceso de reforma del programa Juntos .............................. 475

Capítulo 26.Recuadro 1 Experiencia internacional ..................................................................... 501

Perú en el umbral de una nueva era XXIII

Capítulo 31.Recuadro 1 El Metropolitano de Lima .................................................................... 570

Capítulo 32.Recuadro 1 Experiencia del gobierno regional de Pasco con las direcciones regionales .......................................................................... 582

Mapas

Capítulo 10.Mapa 1 Mapa de la informalidad por departamento ......................................... 181

Capítulo 33.Mapa 1 Peligro sísmico en el Perú .................................................................... 598Mapa 2 Mapa preliminar de peligro volcánico en el sur del Perú ..................... 599Mapa 3 Peligro potencial de inundación en el Perú .......................................... 601

XXIV Perú en el umbral de una nueva era

Prefacio XXV

Prefacio

El Perú se ha desarrollado notablemente en los últimos años gracias a una combinación de buenas políticas macroeconómicas y un entorno internacional favorable de altos precios para los productos mineros. Los avances se evidencian tanto en las estadísticas como en mejoras concretas en algunos aspectos de la calidad de vida de los peruanos. El auge económico registrado desde principios de la década del 2000, que tuvo mayor ímpetu en los últimos años, fue interrumpido por la grave crisis financiera internacional. Esta se reflejó en una desaceleración marcada de la actividad económica desde fines del 2008 hasta el segundo semestre del 2009, cuando se dio inicio a una recuperación vertigi-nosa. Hacia el 2010, la economía peruana ya había reconquistado las elevadas tasas de cre-cimiento alcanzadas antes de la crisis global. Este comportamiento contrasta con el de las crisis de las décadas de 1970, 1980 y 1990, de muy prolongados impactos negativos sobre la economía peruana. Todo parece indicar que el Perú vulnerable y de políticas inestables de épocas pasadas ha quedado atrás y ha nacido un nuevo Perú más sólido, más próspero y de notorio dinamismo. No obstante lo logrado, este nuevo Perú todavía enfrenta serios desafíos en lo que respecta a la reducción de la pobreza, la desigualdad y la sostenibilidad ambiental. Perú en el umbral de una nueva era: lecciones y desafíos para consolidar el creci-miento económico y un desarrollo más incluyente constituye una nueva entrega de notas de política preparadas por funcionarios del Banco Mundial y consultores externos. En esta oportunidad, las notas han sido agrupadas en dos volúmenes: un volumen I compuesto de cuatro capítulos que examinan los avances y desafíos del Perú en cuatro grandes áreas clave para el desarrollo económico y social, y este volumen II que incluye 37 notas breves de política que abordan en profundidad diagnósticos sectoriales y reformas de políticas en una amplia gama de temas. Estas notas son el resultado de un aprendizaje construido en un intenso diálogo entre las autoridades peruanas y los equipos técnicos del Banco Mundial durante los pasados cinco años, enriquecido con lecciones de la experiencia internacional. Al igual que con las notas de política preparadas en el año 2006, esperamos que sean de interés para el lector peruano y extranjero, y que contribuyan a una discusión abierta y pro-ductiva entre los diversos sectores que conforman la sociedad peruana. El Perú se encuentra en el umbral de una nueva era marchando a gran velocidad, y tiene la oportunidad histórica de consolidar el crecimiento y lograr que sus frutos beneficien a todos los peruanos. Está en manos del nuevo gobierno y la sociedad peruana en general el aprovechar esta oportunidad para que el Perú avance a paso ligero con estabilidad, inclusión y desarrollo para todos.

Susan G. GoldmarkDirectora del Banco Mundial para Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela, Región de América Latina y el Caribe

C. Felipe JaramilloDirector del Banco Mundial para Centro AméricaEx Director del Banco Mundial para la Región Andina

XXVI Perú en el umbral de una nueva era

Reconocimientos

El reporte Perú en el umbral de una nueva era: lecciones y desafíos para consolidar el crecimiento económico y un desarrollo más incluyente es el resultado del trabajo en equipo de un gran número de funcionarios del Banco Mundial y especialistas externos en el Perú y otros países, bajo la dirección de Carlos Silva-Jáuregui y la guía de Carlos Felipe Jaramillo. Los volúmenes I y II han contado con múltiples contribuciones valiosas. Queremos agradecer en primer lugar a los autores principales de los cuatro capítulos que compo-nen el volumen I: Omar Arias, Daniel Alberto Benítez, Óscar Calvo-González, Ousmane Dione, Jonas Frank, Javier Illescas, Diana Alexandra Ortiz Sosa, Fernando Rojas, Carlos Silva-Jáuregui y Emmy Yokoyama. En segundo lugar, a los autores de las notas breves de política que forman este volumen II, que enriquecen y complementan los capítulos del volumen I: Arturo Ardila, Cinthya Arguedas, Corina Arteche, Mark Austin, Daniel Barco, Bruno Barletti, Juan Car-los Belausteguigoitia, Daniel A. Benítez, Lisa Bhansali, Susan V. Bogach, Óscar Calvo-González, Caroline Charpentier, Lara Chinarro, Michael F. Crawford, Guillermo Ferrei-ros, Jonas Frank, José L. Guasch, Gustavo Gutiérrez, Jane C. Hwang, Jorge Ibérico, Javier Illescas, Óscar Ishizawa, Lizmara Kirchner, Mirco Kreibich, Inés Kudó, Marie Laure Lajaunie, Fernando Lavadenz, Rubén Lema, Alejandra Leytón, Lourdes C. Linares, Leo Lucchetti, Alessandra Marini, Iris Marmanillo, Andrés Medina, Lars Christian Moller, Eduardo Moreno, Arturo Muente Kunigami, Glenn Pearce-Oroz, Elizaveta Perova, Fer-nando Pizarro, Miguel Prialé, Fernando Ramírez Cortés, Rekha Reddy, David Reins-tein, William Reuben, José Carlos Rodríguez, Julie Ruel Bergeron, Elisa Seguín, Carlos Silva-Jáuregui, Kristian Thorn, Raúl Tolmos, Joaquín Toro, Mayen Ugarte, Renos Vakis, David F. Varela, Miguel Vargas-Ramírez, David Vera Tudela, Jean-Jacques Verdeaux, Ian Walker y Melissa Zumaeta Aurazo. Agradecemos también la colaboración del Banco Central de Reserva del Perú en la preparación de algunas de las notas de política económica del volumen II. La participa-ción de sus funcionarios fue esencial en la elaboración de estas. Igualmente, damos las gracias a Ulrich Lacher, José Humberto López y Jaime Saave-dra, quienes comentaron las notas de política y enriquecieron su contenido; y a Verónica Zavala Lombardi y José L. Guasch por sus comentarios y aportes en los capítulos dos y cuatro, respectivamente, del volumen I. Agradecemos asimismo a los funcionarios del Banco Mundial y otras instituciones que con sus contribuciones, opiniones, comentarios, sugerencias y críticas han mejorado esta entrega. Entre ellos destacan los siguientes: Javier Aguilar, Craig B. Andrews, Fede-rico Arnillas Gómez, María Dolores Arribas Baños, Óscar Avalle, Eduardo Ballón, Livia Benavides, José Luis Bonifaz, Myriam Caro Cátedra, Juan Francisco Castro, Juan M.

Reconocimientos XXVII

Cayo, Lorenzo Chang, Louise J. Cord, Enrique Crousillat, Santiago Cueto, Juan Car-los Dextre, Augusta Dianderas, Juan José Díaz, Alexis Dueñas, Javier Escobal, Enrique Fanta Ivanovic, Patricia Fernández-Dávila, Pedro Ferradas, Elsa Galarza, César Gamboa, Carlos García, Carlos Giesecke, María González de Asís, Félix Grández, Eva M. Gutié-rrez, Todd M. Johnson, Michel Kerf, Alejandra Leytón, Javier Luque, Iris Marmanillo, Eleodoro O. Mayorga Alba, Celia Mejía, Eduardo Morón, Sergi Pérez Serrano, María Remy, Eddie Rosazza, Fernando Ruiz Mier, Carlos Salazar, Roger Salhuana, Rodrigo Serrano-Berthet, César Tapia, Juan Tapia, Cornelia M. Tesliuc, Alfonso Tolmos, Raúl Torres, Samuel Torres, Carolina Trivelli, Milton Von Hesse, Henry Zaira y Jorge Zúñiga. De igual manera, agradecemos los aportes y sugerencias del grupo gerencial de la región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial, en particular de Elizabeth Otu-bea Adu, Augusto de la Torre, Laura Frigenti, Marcelo Giugale, Keith E. Hansen, y Laura Tuck; y de los gerentes regionales Philippe C. Benoit, Rodrigo Chaves, Guang Z. Chen, Lily L. Chu, Louise J. Cord, Maninder S. Gill, Joana Godinho, Karin E. Kemper, Enzo de Laurentiis, Chingboon Lee, Aurelio Menéndez, Helena Ribe, Denis Robitaille, Ethel Sennhauser y Verónica Zavala Lombardi. También expresamos nuestra gratitud al equipo de comunicaciones de la oficina del Banco Mundial en el Perú, conformado por Sandra Arzubiaga y Sofía Nalda, responsa-bles de la edición de este volumen, así como el valioso apoyo de Myriam Caro Cátedra, Ana Karina Rozas, Sergi Pérez Serrano y Emmy Yokoyama para mejorar esta edición, y la apreciable colaboración de la oficina del Banco Mundial en Washington D. C., espe-cialmente de José Francisco Irías y Rosalía Rushton, quienes acompañaron la producción de este libro en sus diferentes etapas. Reconocemos asimismo el gran apoyo del equipo de la oficina del Banco Mundial en el Perú, en particular de Sara Burga, Milagro Mayurí, Mara La Rosa, Lucía Silva Aranguri y Carol Yagui, sin cuya ayuda este libro no hubiese sido producido en el tiempo requerido; así como de Sofie Van Renterghem por las traducciones de algunos capítulos del volumen I y varias notas breves del volumen II; a Rosario Rey de Castro y Fortunata Barrios, quienes editaron este volumen; y la oficina del Banco Mundial en Bolivia, que ayudó coordinando las traducciones. Finalmente, manifestamos nuestro reconocimiento especial a los funcionarios del Gobierno del Perú que han interactuado con el Banco Mundial durante todos estos años y aportado su valioso tiempo, información y conocimientos, sin los cuales estas notas no hubiesen podido ser escritas. Resulta imposible nombrarlos a todos, pero les estamos enormemente agradecidos por su ayuda y su amistad.

Banco Mundial

XXVIII Perú en el umbral de una nueva era

Acrónimosy siglas3D Tres DimensionesAAA Actividades Analíticas y de Asesoría del Banco MundialAFP Administradora de Fondos de PensionesA/H1N1 Virus de Influenza A, Subtipo H1N1ALC América Latina y el CaribeALEGRA Asistencia Legal GratuitaAMAG Academia de la MagistraturaANA Autoridad Nacional del AguaANGR Asociación Nacional de Gobiernos RegionalesANP Administración Nacional de PuertosANP Área Natural ProtegidaAPAFA Asociación de Padres de FamiliaAPC Acuerdo de Promoción ComercialAPP Asociación Público-PrivadaAPQ Accordo di Programma QuadroAPS Agua potable y saneamientoASBANC Asociación de Bancos del PerúATDR Administrador Técnico del Distrito de RiegoAUS Aseguramiento Universal en SaludAVD Años Perdidos por DiscapacidadAVISA Años de Vida SaludableAVP Años Perdidos por Muerte PrematuraBCG Vacuna de Bacillus Calmette-GuérinBCRP Banco Central de Reserva del PerúBDC Base de Datos CatastralesBHC Bono Hipotecario CubiertoBID Banco Interamericano de DesarrolloBIS Bank for International Settlements / Banco de Pagos InternacionalesBT British TelecomBVL Bolsa de Valores de LimaCAD Ciudadanos al DíaCAF Corporación Andina de FomentoCAM Comisión Ambiental MunicipalCAP Cuadro para Asignación de Personal CAPRA Central American Probabilistic Risk AssessmentCAR Comisión Ambiental RegionalCAR Convenio de Administración de ResultadosCAS Contrato Administrativo de ServiciosCAT Coordinación de Asistencia TécnicaCATT Customs Assessment Trade Toolkit

Acrónimos y siglas XXIX

CCE Cámara de Compensación ElectrónicaCCI Cámara de Comercio InternacionalCCIDEP Comité Coordinador de la Infraestructura de Datos Espaciales del PerúCCR Consejo de Coordinación RegionalCDL Comités de Desarrollo LocalCDR Comité de Desarrollo RegionalCEDLAS Centro de Estudios Distributivos Laborales y SocialesCEJA Centro de Estudios de Justicia de las AméricasCELADE Centro Latinoamericano de DemografíaCEMLA Centro de Estudios Monetarios LatinoamericanosCENAN Centro Nacional de Alimentación y NutriciónCEPEJ Comisión Europea para la Eficacia de la JusticiaCEPLAN Centro Nacional de Planeamiento EstratégicoCEPLAR Centro de Planeamiento Estratégico RegionalCFAA Country Financial Accountability AssessmentCGR Contraloría General de la RepúblicaCIAS Comisión Interministerial de Asuntos SocialesCIAT Centro Interamericano de Administraciones TributariasCIDE-PUCP Centro de Innovación y Desarrollo de la Pontificia Universidad Católica del

PerúCISMID Centro Peruano Japonés de Investigaciones Sísmicas y Mitigación de

DesastresCITE Centro de Innovación TecnológicaCLAS Comité Local de Administración de SaludCMAC Caja Municipal de Ahorro y CréditoCME Carga de Muerte y EnfermedadCMRRD Comisión Multisectorial de Reducción de Riesgos en el DesarrolloCNC Consejo Nacional de CatastroCNM Consejo Nacional de la MagistraturaCNR Centro Nacional de RegistrosCNSV Comisión Nacional de Seguridad VialCNUDMI Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil InternacionalCOE Condiciones Obstétricas EsencialesCOFIDE Corporación Financiera de DesarrolloCOFOPRI Comisión de Formalización de la Propiedad Informal, hoy Organismo de

Formalización de la Propiedad InformalCONACYT Consejo Nacional de Ciencia y TecnologíaCONAM Consejo Nacional del AmbienteCONASEV Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores del PerúCONCYTEC Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación TecnológicaCONEACES Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de

Educación Superior no UniversitariaCONEAU Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación UniversitariaCONEI Consejo Educativo InstitucionalCONID Consejo Consultivo Nacional de Investigación y Desarrollo para la Ciencia,

Tecnología e Innovación TecnológicaCONIDA Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo AeroespacialCONSUCODE Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del EstadoCOPANT Comisión Panamericana de Normas Técnicas

XXX Perú en el umbral de una nueva era

COSAC Corredor Segregado de Alta CapacidadCOSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la CooperaciónCPER Contrats de Plan Etat-RégionCPP Código Procesal PenalCPSS Committee on Payment and Settlement Systems / Comité de Sistemas de

Pago y Liquidación CRAC Caja Rural de Ahorro y CréditoCRECER Estrategia Nacional de NutriciónCRED Programa de Crecimiento y DesarrolloCREMA Contrato de Rehabilitación y MantenimientoCST Comparador del Sector PúblicoCTI Ciencia, Tecnología e InnovaciónCTS Compensación por tiempo de ServiciosCUC Código Único CatastralCUI Código Único de IdentificaciónDGAES Dirección General de Asuntos Económicos y SocialesDGIH Dirección General de Infraestructura HidráulicaDGPM Dirección General de Programación Multianual del Sector PúblicoDGPP Dirección General de Presupuesto PúblicoDGTT Dirección General de Transporte TerrestreDHN Dirección de Hidrografía y Navegación de la Marina de Guerra del PerúDIGESA Dirección General de Salud AmbientalDIRESA Dirección Regional de SaludDNCP Dirección Nacional de Contabilidad PúblicaDNI Documento Nacional de IdentidadDNPP Dirección Nacional de Presupuesto PúblicoDNS Dirección Nacional de SaneamientoDOT Directly Observed Therapy / Protocolo de Tratamiento SupervisadoDPI Derechos de Propiedad IntelectualDRA Dirección Regional AgrariaEAE Evaluación Ambiental EstratégicaEAT Equipo de Asistencia TécnicaEBI Educación Intercultural BilingüeECA Estándar de Calidad AmbientalEDEP Evaluación de Diseño y Ejecución de Intervenciones PúblicasEDPYME Entidad de Desarrollo de la Pequeña y MicroempresaEFTA European Free Trade Association / Asociación Europea de Libre ComercioEI Evaluación de ImpactoEIA Evaluación de Impacto AmbientalEIU Economist Intelligence UnitEMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa AgropecuáriaENAA Engineering Advancement Association of JapanENAHO Encuesta Nacional de HogaresENAPU Empresa Nacional de PuertosENDES Encuesta Demográfica y de Salud FamiliarEPS Empresa Prestadora de Servicios de SaneamientoEsSalud Seguro Social del PerúETE Entidad de Tratamiento EmpresarialETF Empresa de Transferencia de Fondos

Acrónimos y siglas XXXI

FEF Fondo de Estabilización FiscalFEM Foro Económico MundialFGD Fondo de Garantía de DepósitosFIDE Fondo Intergubernamental para la DescentralizaciónFIDECOM Fondo de Investigación y Desarrollo para la CompetitividadFIDIC Fédération Internationale Des Ingénieurs-ConseilsFINCyT Financiamiento para la Innovación, la Ciencia y la Tecnología / Programa

de Ciencia y TecnologíaFISSAL Fondo Intangible Solidario de SaludFITEL Fondo de Inversión en TelecomunicacionesFMI Fondo Monetario InternacionalFOMIN Fondo Multilateral de InversionesFONAFE Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del EstadoFONAVI Fondo Nacional de ViviendaFONCODES Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social, antes Fondo Nacional de

Cooperación para el DesarrolloFONCOMUN Fondo de Compensación MunicipalFONCOR Fondo de Compensación RegionalFONDECYT Fondo Nacional de Desarrollo de la Ciencia, Tecnología e Innovación

TecnológicaFONIPREL Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y LocalFORSUR Fondo de Reconstrucción del SurFOSE Fondo de Compensación Social EléctricaFR Factores de RiesgoFSAP Financial Sector Assessment Program / Programa de Evaluación del Sector

FinancieroGAP Good Agricultural Practices / Buenas Prácticas AgrícolasGLP Gas Licuado de PetróleoGMP Good Manufacturing Practices / Buenas Prácticas ManufacturerasGoP Gobierno del PerúHFA Hyogo Framework for Action / Marco de Acción de Hyogo IAAC InterAmerican Accreditation Cooperation / Cooperación Interamericana de

AcreditaciónIDEP Infraestructura de Datos Espaciales del PerúIDF Institutional Development FundIDH Índice de Desarrollo HumanoIDL Instituto de Defensa LegalIDM Indicadores del Desarrollo MundialIEA International Energy Agency / Agencia Internacional de EnergíaIES Impuesto Extraordinario de SolidaridadIFC International Finance CorporationIFI Institución Financiera InternacionalIGAC Instituto Geográfico Agustín CodazziIGN Instituto Geográfico Nacional IGP Instituto Geofísico del PerúIGV Impuesto General a las VentasIIAP Instituto de Investigaciones de la Amazonía PeruanaIIRSA Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional SuramericanaILD Instituto Libertad y Democracia

XXXII Perú en el umbral de una nueva era

IMARPE Instituto del Mar del PerúINABIF Programa Integral Nacional para el Bienestar FamiliarINACC Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero INB Ingreso Nacional BrutoINCAGRO Innovación y Competitividad para el Agro PeruanoINDECI Instituto Nacional de Defensa CivilINDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la

Propiedad IntelectualINEI Instituto Nacional de Estadística e InformáticaINGEMMET Instituto Geológico Minero y MetalúrgicoINIA Instituto Nacional de Innovación AgrariaINPE Instituto Nacional PenitenciarioINRENA Instituto Nacional de Recursos NaturalesINS Instituto Nacional de SaludINTERCyT Red Internacional de Ciencia y TecnologíaIOH Índice de Oportunidades HumanasIPC Índice de Precios al ConsumidorIPE Instituto Peruano de EconomíaIPEA Instituto de Pesquisa Económica AplicadaIPEBA Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad

de la Educación BásicaIPEN Instituto Peruano de Energía NuclearIPPN Instituto Peruano de Productos NaturalesIR Impuesto a la RentaIRAP International Road Assessment Programme / Programa Internacional de

Valoración de CarreterasIRCN Inscripción Registral con Competencia NacionalISC Impuesto Selectivo al ConsumoISO International Organization for StandarizationITAN Impuesto Temporal a los Activos NetosITF Impuesto a las Transacciones FinancierasITP Instituto Tecnológico PesqueroIVA Impuesto al Valor AgregadoIVP Instituto Vial ProvincialI&D Investigación y DesarrolloJASS Junta Administradora de Servicios de SaneamientoJICA Agencia Japonesa para la Cooperación InternacionalJU Junta de UsuariosLBTR Liquidación Bruta en Tiempo RealLCE Ley de Contrataciones del EstadoLMP Límite Máximo PermisibleLPI Logistics Performance Index / Índice de Desempeño LogísticoLPIS Listado Priorizado de Intervenciones SanitariasLRTF Ley de Responsabilidad y Transparencia FiscalMCLCP Mesa de Concertación para la Lucha Contra la PobrezaMDM/ODM Metas de Desarrollo del Milenio / Objetivos de Desarrollo del MilenioMEF Ministerio de Economía y FinanzasMEM Ministerio de Energía y MinasMI Mortalidad Infantil

Acrónimos y siglas XXXIII

MILA Mercado Integrado LatinoamericanoMIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo SocialMINAG Ministerio de AgriculturaMINAM Ministerio del AmbienteMINCETUR Ministerio de Comercio Exterior y TurismoMINEDU Ministerio de EducaciónMININTER Ministerio del InteriorMINJUS Ministerio de JusticiaMINSA Ministerio de SaludMIPRE Ministerio de la PresidenciaMM5 Mortalidad de Menores de 5 años/de la NiñezMML Municipalidad Metropolitana de LimaMMM Marco Macroeconómico MultianualMOF Manual de Organización y FuncionesMONIN Monitoreo Nacional de Indicadores NutricionalesMP Ministerio PúblicoMP Monitoreo ParticipativoMPyME Micro, Pequeña y Mediana EmpresaMTC Ministerio de Transportes y ComunicacionesMTO Money Transfer OperatorMVCS Ministerio de Vivienda, Construcción y SaneamientoM&E Monitoreo y EvaluaciónMyPE Micro y Pequeña EmpresaNAFIN Nacional FinancieraNV Nacido VivoOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoOCMA Oficina de Control de la MagistraturaODEL Oficina de Desarrollo Económico LocalODICMA Oficina Distrital de Control de la MagistraturaOEFA Oficina de Evaluación y Fiscalización AmbientalOIT Organización Internacional del TrabajoOMS Organización Mundial de la SaludONG Organización no GubernamentalONGEI Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e InformáticaOPD Organismo Público DescentralizadoOPI Oficina de Programación de InversionesOR Organización de RegantesOREC Oficina de Registro del Estado CivilOSCE Organismo Supervisor de las Contrataciones del EstadoOSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y MineríaOSINFOR Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna SilvestreOSIPTEL Organismo Supervisor de Inversión Privada en TelecomunicacionesOSITRAN Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de

Uso PúblicoOTT Oficina de Transferencia TecnológicaPAC Plan Anual de ContratacionesPACFO Programa de Alimentación Complementaria para Grupos en Mayor RiesgoPAMA Programa de Adecuación y Manejo AmbientalPAN Programa Articulado Nutricional

XXXIV Perú en el umbral de una nueva era

PANFAR Programa de Alimentación y Nutrición de la Familia en Alto RiesgoPANTBC Programa de Alimentación y Nutrición para el Paciente Ambulatorio con

Tuberculosis y FamiliaPAP Presupuesto Analítico de PersonalPARSALUD Programa de Apoyo a la Reforma del Sector SaludPART Program Assessment Rating ToolPBI Producto Bruto InternoPC Personal Computer / Computadora PersonalPCDPI Proyecto de Consolidación de Derechos de Propiedad InmueblePCM Presidencia del Consejo de MinistrosPDC Plan de Desarrollo ConcertadoPDPU Proyecto de Derechos de Propiedad UrbanaPE Programa EstratégicoPEAS Plan Esencial de Aseguramiento en SaludPEFA Public Expenditure and Financial AccountabilityPELA Programa Estratégico de Logros de AprendizajePERCAN Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del PerúPERSA Plan Estratégico Regional del Sector AgrarioPES Pequeña Empresa de SaneamientoPETT Programa Especial de Titulación de TierrasPEU Prueba Estandarizada UniversalPGT Programa de Gestión TerritorialPI Parto InstitucionalPI Programa de IncentivosPI Propiedad IntelectualPIA Presupuesto Institucional de AperturaPIEP Plan de Infraestructura Económica ProvincialPIM Plan de Incentivos MunicipalesPIM Presupuesto Inicial ModificadoPIM Presupuesto Institucional ModificadoPIMUS Plan Integral de Movilidad Urbana SustentablePIN Programa Integral de NutriciónPISA Programme for International Student Assessment / Programa para la

Evaluación Internacional de AlumnosPJ Poder JudicialPLANAA Plan Nacional de Acción AmbientalPMIP Plan Multianual de Inversión PúblicaPMM Programa de Modernización MunicipalPMO Plan Maestro OptimizadoPMP Programa de Mantenimiento PreventivoPMRI Programa de Medidas de Rápido ImpactoPNCVFS Programa Nacional contra la Violencia Familiar y SexualPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPP Presupuesto ParticipativoPPA Paridad del Poder AdquisitivoPPA Power Purchase Agreement / Acuerdos de Compra de EnergíaPPIAF Public-Private Infrastructure Advisory Facility / Fondo de Asesoría para

Infraestructura Público-Privadappm Partes por millón

Acrónimos y siglas XXXV

PPP Participación Pública Privada / Public Private Partnership – Asociación Público-Privada

PpR Presupuesto por ResultadosPRAES Programa de Apoyo a la Reforma de SaludPRICO Principales ContribuyentesPROAPA Proyecto de Apoyo a la Planificación AgrariaPROCOES Programa de Cooperación EspañolaPRODUCE Ministerio de la ProducciónProInversión Agencia de Promoción de la Inversión PrivadaPROMPYME Centro de Promoción de la Pequeña y Micro EmpresaPRONAA Programa Nacional de Asistencia AlimentariaPRONAMA Programa Nacional de Movilización para la AlfabetizaciónPRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de

SuelosPRONASAR Programa Nacional de Agua y Saneamiento Básico RuralPRONELIS Programa Nacional de Educación Legal para la Inclusión SocialPROSAAMER Programa de Servicios de Apoyo para Acceder a los Mercados RuralesPROTRAM Programa Federal de Apoyo al Transporte MasivoPSI Proyecto Subsectorial de IrrigaciónPTF Productividad Total de los FactoresPUCP Pontificia Universidad Católica del PerúPVL Programa Vaso de LechePyME Pequeñas y Medianas EmpresasREACT Resultados y Rendición de CuentasRECURSO Rendición de Cuentas para la Reforma SocialREDD Reducción de Emisiones de la Deforestación y Degradación de BosquesRed-ID Red de Investigación, Desarrollo e InnovaciónRENAT Registro Nacional de Antecedentes de TránsitoRENIEC Registro Nacional de Identificación y Estado CivilREPIP Registro de Especialistas en Proyectos de Inversión PúblicaRER Régimen Especial del Impuesto a la RentaRLCE Reglamento de la Ley de Contrataciones del EstadoRNP Registro Nacional de ProveedoresROF Reglamento de Organización y FuncionesRP Registro de PrediosRPS Red de Protección SocialRPU Registro Predial UrbanoRSP Remittance Service Provider / Proveedor de Servicio de RemesasRUB Registro Único de BeneficiariosRUC Registro Único de ContribuyentesRUS Régimen Único SimplificadoSA Sociedad AnónimaSAC Sociedad Anónima CerradaSAFI Sociedad Administradora de Fondos de InversiónSAJ Sistema de Administración de JusticiaSBN Superintendencia Nacional de Bienes EstatalesSBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFPSEACE Sistema Electrónico de Contrataciones del EstadoSEDAPAL Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima

XXXVI Perú en el umbral de una nueva era

SEDLAC Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean / Base de Datos Socio-económicos para América Latina y el Caribe

SEG Seguro Escolar GratuitoSEIA Sistema Nacional de Evaluación de Impacto AmbientalSENAMHI Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del PerúSENASA Servicio Nacional de Sanidad AgrariaSEPR Sección Especial de Predios UrbanosSERNANP Servicio Nacional de Áreas Naturales ProtegidasSERUMS Servicio Rural y Urbano Marginal de SaludSIAF Sistema Integrado de Administración FinancieraSIAF-SP Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector PúblicoSIC Sistema de Información CatastralSIEN Sistema de Información del Estado NutricionalSIG Sistema de Información GeográficaSIG Sistema de Información GerencialSIGA Sistema Integrado de Gestión AdministrativaSINACYT Sistema Nacional de Ciencia y TecnologíaSINADECI Sistema Nacional de Defensa CivilSINAGERD Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de DesastresSINAMOS Sistema Nacional de Movilización SocialSINANPE Sistema Nacional de Áreas Naturales ProtegidasSINEACE Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad

EducativaSINPAD Sistema Nacional de Información para la Prevención y Atención de

DesastresSIP-PpR Sistema de Gestión de Insumos y Productos – Presupuesto por ResultadosSIREDECI Sistema Regional de Defensa CivilSIS Seguro Integral de SaludSISFOH Sistema de Focalización de HogaresSISOL Sistema Metropolitano de la SolidaridadSITP Sistema Integrado de Transporte PúblicoSMI Seguro Materno InfantilSMV Superintendencia del Mercado de ValoresSNCP Sistema Nacional Integrado de Información Catastral PredialSNIP Sistema Nacional de Inversión PúblicaSNP Servicios No PersonalesSOSEM Sistema Operativo de Seguimiento y MonitoreoSPA Sector Público AgrarioSPNF Sector Público No FinancieroSPOT Sistema de Pago de Obligaciones TributariasSRL Sociedad de Responsabilidad LimitadaSUNARP Superintendencia Nacional de los Registros PúblicosSUNASA Superintendencia Nacional de Aseguramiento en SaludSUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de SaneamientoSUNAT Superintendencia Nacional de Administración TributariaSUTRAN Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y MercancíasTAP Technical Assistance Program / Proyecto de Asistencia TécnicaTBC TuberculosisTC Tribunal Constitucional

Acrónimos y siglas XXXVII

TCE Transferencia Condicionada en EfectivoTcf Trillion cubic feet / Trillones de pies cúbicosTIC Tecnologías de la Información y la ComunicaciónTUPA Texto Único de Procedimientos AdministrativosUE Unidad EjecutoraUF Unidad FormuladoraUGEL Unidad de Gestión Educativa LocalUIT Unidad Impositiva TributariaUMC Unidad de Medición de la Calidad EducativaUNI Universidad Nacional de IngenieríaUNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la InfanciaUNSGAB United Nations Secretary General Advisory BoardUSAID United States Agency for International Development / Agencia de los

Estados Unidos de América para el Desarrollo InternacionalVAC Valor Adquisitivo ConstanteVIH/SIDA Virus de Inmunodeficiencia Humana/ Síndrome de Inmuno Deficiencia

AdquiridoVUCE Ventanilla Única de Comercio ExteriorWDI World Development Indicators / Indicadores del Desarrollo MundialWDR World Development Report / Informe sobre el Desarrollo MundialZEE Zonificación Ecológica Económica

XXXVIII Perú en el umbral de una nueva era

Introducción

Hace unos años, el Banco Mundial decidió preparar notas de políticas para ser discu-tidas con los distintos grupos contendientes y, en su momento, con los ganadores de las elecciones presidenciales en América Latina y el Caribe, así como con la sociedad en general. Así ha ocurrido en Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Perú y República Dominicana, entre otros países. Las notas han resultado de probada utilidad, a la vez que han enriquecido el diálogo sobre políticas entre distintos miembros de la sociedad en cada país. También han servido para el diagnóstico general de los desafíos y opor-tunidades de desarrollo en esos países. En octubre del 2006 el Perú vio la primera edición de las notas —bajo el título Perú. La oportunidad de un país diferente. Próspero, equitativo y gobernable—, las cuales fueron entregadas al equipo del presidente Alan García y sirvieron para ampliar y profundizar la discusión sobre políticas de desarrollo de los últimos años. Un lustro más tarde, el Banco Mundial entrega un nuevo paquete de notas de políticas para el Perú. Durante los últimos cinco años, el Perú ha logrado grandes avances en su desa-rrollo, con tasas de crecimiento altas, baja inflación, estabilidad macroeconómica, gran acumulación de reservas internacionales, reducción de la deuda externa, obten-ción del grado de inversión, superávits fiscales, reducción de la pobreza, avances importantes en indicadores sociales y de desarrollo, por mencionar algunos de los logros obtenidos. Esta etapa de auge económico solo fue frenada temporalmente por la crisis económica global que afectó al Perú al igual que a prácticamente todas las economías del mundo. Sin embargo, la recuperación del Perú ha sido sobresaliente y la economía creció en el 2010 a tasas tan altas como las obtenidas antes de la desace-leración global. A pesar de estos logros, quedan muchos desafíos por delante, sobre todo la necesidad de que los grandes avances sean compartidos de manera más equitativa con todos los miembros de la sociedad. En otras palabras: que el desarrollo sea más incluyente. El libro producido en el 2006 contenía 36 notas breves de políticas en temas puntuales. Esta vez, las notas se presentan en dos volúmenes: un primer volumen enfocado en identificar e integrar las grandes áreas de reforma a futuro, y el presente segundo volumen, más tradicional, con notas de política más breves en torno a un gran número de temas concretos. Bajo el título Perú en el umbral de una nueva era: lecciones y desafíos para consolidar el crecimiento económico y un desarrollo más incluyente, el primer volumen presenta en cuatro capítulos más extensos un análisis

Perú en el umbral de una nueva era XXXIX

económico sobre la evolución del país en los últimos cincuenta años e identifica los grandes desafíos que el equipo del Banco Mundial visualiza para el Perú en materia de desarrollo hacia el futuro, con miras a lograr un crecimiento alto, sostenido e incluyente. El volumen II está compuesto de 37 notas breves de política que abarcan múlti-ples temas, organizadas en los cuatro grandes rubros que formaron la columna verte-bral de los capítulos que integran el volumen I:

Parte ICrecimiento y competitividad (capítulos 1-8)Equidad e inclusión (capítulos 9-14) Parte IIGobernabilidad, transparencia y rendición de cuentas (capítulos 15-20) Parte IIIDesarrollo humano (capítulos 21-25) Parte IVInfraestructura (capítulos 26-33)Recursos naturales (capítulos 34-37)

Esta introducción no va a profundizar en el contenido de los cuatro capítulos que forman el volumen I (para ello véase la síntesis del volumen I) o de las 37 notas que componen el volumen II, sino solo busca abrir el apetito del lector y que este se sumerja de lleno tanto en las páginas que desarrollan los grandes desafíos como en aquellas que tratan los temas específicos. Como en el pasado reciente, pragmatismo y priorización van a ser herramientas fundamentales para la administración del presidente Ollanta Humala que tomó las riendas del Perú a mediados del 2011. La gran diferencia hoy es que el Perú está en el umbral de una nueva era, marchando a gran velocidad, alcanzando metas que parecían imposibles hace apenas unos cuantos años, mostrando que sí se puede. El Perú tiene la oportunidad histórica de consolidar su crecimiento económico y lograr que los frutos de este crecimiento beneficien a todos los peruanos. El futuro del país se ve alentador si todos seguimos empujando hacia adelante.

XL Perú en el umbral de una nueva era

El Perú todavía debe enfrentar muchos desafíos en su camino hacia un mayor desarrollo y bienestar de todos. Algunos desafíos son de carácter interno, otros serán externos. Está en manos de todos los peruanos alcanzar las metas que se propongan y superar los desafíos que se enfrenten. Como dice el clamor popular, y el Perú lo ha demostrado recientemente, sí se puede.

Carlos silva-Jáuregui

Líder Sectorial PREM y Economista en Jefe del Banco Mundial para Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 1

Parte IIGobernabilidad, transparencia y rendición de cuentas

Parte ICrecimiento y competitividadEquidad e inclusión

2 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Crecimiento y competitividad

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 3

1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo

y la reducción de la pobreza

Javier Illescas y Carlos Silva-Jáuregui

Resumen

En las dos décadas pasadas el Perú ha hecho un gran esfuerzo para ordenar el manejo de su economía, introduciendo a inicios de los años noventa una política macroeconómica consistente y consolidando una economía de mercado, más abierta a la competencia internacional. Sin embargo, pese a que el crecimiento del producto bruto interno (PBI) per cápita en los últimos años ha sido relativamente alto, no basta persistir en estas políticas para reducir los niveles de pobreza y desigualdad de oportunidades económicas y sociales existentes. La estabilidad macroeconómica es solo una condición necesaria, aunque no suficiente, para el desarrollo del Perú. En la medida en que sean llevadas a cabo reformas significativas en diversas áreas, no solo se podrán acortar los plazos de convergencia del PBI per cápita del Perú hacia los niveles de las economías más desa-rrolladas, sino que la economía estará más protegida frente a los efectos negativos de los choques externos. Con esto, el Perú podrá seguir avanzando y haciendo más incluyente su desarrollo. A fin de ilustrar la importancia de estos argumentos, esta nota de política ensaya ejercicios que calculan a qué nivel de PBI per cápita se hubiera llegado si desde 1960 el Perú hubiera tenido una tasa de crecimiento del PBI alta y sostenida, a la vez que calcula qué magnitud de PBI per cápita se alcanzaría si desde ahora el PBI creciera en forma sostenida a las tasas observadas de los últimos años hasta el 2050. La conclusión básica de tales ejercicios es que si las reformas aplicadas producen altas tasas de creci-miento del PBI per cápita en forma sostenida y por períodos largos de tiempo, entonces los resultados en materia de reducción de pobreza, bienestar y desarrollo compartido pueden ser muy significativos. Mejorar la eficiencia del Estado, aumentar la infraes-tructura física y desarrollar el capital humano son elementos claves para avanzar en la agenda de reformas que el país requiere.

I. Introducción

Lima se encuentra a 10 247 kilómetros de París, una distancia que actualmente puede ser cubierta en unas cuantas horas de vuelo. Sin embargo, el Perú está mucho más lejos de Francia de lo que un mapa puede indicar. Si medimos la “distancia” entre el Perú y Fran-cia en términos monetarios usando dólares estadounidenses del año 2000, notaremos que

4 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

entre el ingreso real promedio per cápita del Perú de US$2921 en el 2008 y el francés de US$23 567, la distancia era de US$20 646. En otras palabras, en el 2008 un peruano pro-medio tenía un ingreso equivalente al 12,4% del ingreso de un francés promedio. Esto es, el ingreso de un francés promedio es ocho veces el de un peruano promedio. Se trata de un diferencial enorme dadas las características de ambos países. Por este resultado, Francia es clasificada como un país desarrollado (o industrial) de alto ingreso, mientras que el Perú es catalogado como un país de ingreso medio alto y aún en desarrollo. Aunque geo-gráficamente el Perú no podrá acercarse mucho a Francia, eventualmente sí puede hacerlo en términos del crecimiento de su ingreso per cápita y, por ende, de su nivel de desarrollo. El crecimiento económico sostenido es vital para lograr el progreso y reducir la pobreza. Un crecimiento sostenido durante muchos años tiene un impacto exponencial debido a los efectos multiplicativos de la “capitalización” de las tasas de dicho creci-miento. Para ilustrar esto y ver cómo impactan pequeñas diferencias en la tasa de creci-miento en el largo plazo, tomemos el ejemplo de Estados Unidos.1 Entre 1870 y 1990 el ingreso per cápita de Estados Unidos se multiplicó por un factor de ocho veces, pasando de US$2244 a US$18 258 (medido en dólares de 1985), hecho que posicionó al país entre los primeros lugares del mundo en términos de ingreso per cápita. Tal crecimiento se alcanzó gracias a que Estados Unidos pudo mantener durante 120 años una tasa de creci-miento anual del PBI per cápita de alrededor de 1,75%. Esta tasa de crecimiento no parece ser muy alta, sin embargo, el número es engañoso. Si Estados Unidos hubiese crecido en el mismo lapso a una tasa menor en solo un punto porcentual, su ingreso per cápita en 1990 hubiese sido equivalente a US$5519, solo 2,5 veces el ingreso de 1870 y aproxima-damente el 30% del ingreso obtenido en 1990. Este nivel de ingreso correspondería al que tenía México en 1990 (en términos per cápita). En vez de ser uno de los países más ricos del mundo, Estados Unidos hubiese sido una economía emergente de mediano ingreso. El ejemplo muestra cómo pequeñas diferencias en las tasas de crecimiento tienen enormes consecuencias cuando hablamos del largo plazo. Entre 1960 y 1980 el ingreso per cápita del Perú creció lentamente, pero de 1981 a 2005 estuvo estancado. En 1981, un peruano promedio tenía un ingreso per cápita de US$2358 (medido en dólares estadounidenses del 2000). Las crisis de la década de 1980 hicieron caer ese ingreso a los niveles obtenidos en la década de 1960. La recuperación empezó a llegar en los noventa, pero no fue sino hasta 2005 que se logró un ingreso per cápita de US$2350; es decir, se volvió a los niveles de principios de los años ochenta. Es posible afirmar que el Perú perdió veinticinco años de avance en su desarrollo (medido en términos de ingreso per cápita). ¿Dónde estaría el Perú si no se hubiesen perdido esos veinticinco años en los que el ingreso per cápita no creció? ¿Qué nivel de ingreso hubiese alcanzado? ¿Cuál hubiese sido su nivel de desarrollo hoy? ¿Qué posición ocuparía el Perú en la escala mundial? Al respecto, esta nota de política tiene varios propósitos: (i) contrastar el crecimiento económico observado en un horizonte de largo plazo con el que se hubiera dado de haber la economía crecido a una tasa uniforme más alta a la ocurrida —manteniendo todo lo demás constante—, y los efectos de capitalización sobre el ingreso real promedio per cápita respecto al de otros países; (ii) de manera prospectiva, hacer un ejercicio similar desde ahora (2008 por no usar un año “atípico” como el 2009, vinculado a la crisis

1 Véase al respecto Barro y Sala-i-Martin 2003.

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 5

financiera internacional) hacia un horizonte futuro también de largo plazo, por ejemplo al 2050, para ver cuál sería el ingreso real per cápita potencial del Perú de crecer a tasas altas, para compararlo con los actuales niveles de ingreso real promedio per cápita de otros países y también calcular cuánto tiempo le tomaría al Perú converger de manera absoluta con países como Francia u otros países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE); y (iii) establece opciones de política necesarias para mantener altas tasas de crecimiento y generar una más rápida convergencia. La última sección presenta algunas conclusiones.

II. Contexto

Como ya indicamos, pequeñas diferencias en las tasas de crecimiento tienen enormes consecuencias en el largo plazo. Los países crecen a distintas tasas y convergen o diver-gen dependiendo de sus tasas relativas de crecimiento económico. En la literatura sobre crecimiento económico hay dos acepciones del término convergencia. Uno es el de con-vergencia absoluta, asociada a la tendencia de los países pobres a crecer más deprisa que los ricos (efecto catch-up); y otro es el de la convergencia condicional, que es cuando una economía crece más deprisa en la medida en que se encuentre más lejos de su tasa natural de crecimiento de largo plazo (steady-state), manteniendo constante todo lo demás, es decir, niveles iniciales de capital humano, las medidas de política económica, la propen-sión al ahorro y la tasa de fecundidad, entre otros. Hay una gran divergencia entre las tasas de crecimiento económico de los distintos países del mundo. Durante 1960-2000 la tasa promedio de crecimiento del PBI per cápita mundial fue de 1,9%, mientras en el mismo período el promedio del Perú fue de 0,6%, es decir menos de un tercio del promedio mundial. En comparación, Francia creció en ese período al 2,7%, es decir casi cinco veces más rápido que el Perú. China y Corea del Sur crecieron en dicho período a tasas superiores al 6%, es decir diez veces más que el Perú. Pocos países crecen a tasas altas y menos aún a tasas altas sostenidas por un largo tiempo. Solo trece países en el mundo han logrado mantener tasas de crecimiento altas (mayores al 7%) por un plazo prolongado (veinticinco años).2 Algunos otros no tienen mucha capacidad de crecer y la mayoría se concentra alrededor de una media que no es muy elevada (véase el gráfico 1 con el histograma de tasas de crecimiento). En el largo plazo, estos comportamientos crean países ricos y pobres. Aunque las fluctuaciones de corto plazo, como la crisis mundial de 2008-09, preocupan a una gran parte de los econo-mistas, académicos, prensa y políticos, son las diferencias de largo plazo acumuladas las que tienen mayor impacto en los niveles de vida de la población. Estas ideas pueden ser vinculadas a la observación de las recientes tasas de creci-miento del PBI per cápita del Perú. En promedio, el PBI per cápita ha crecido a una tasa de 5,6% entre 2005 y 2009, frente a 3,8% en la década de los noventa, y decayó 2,0% en la de 1980. En particular, la tasa de crecimiento de los últimos años reflejaría que, partiendo el Perú de un ingreso real promedio per cápita relativamente bajo, las reformas

2 Véase el Informe de la Comisión para el Crecimiento y el Desarrollo y el capítulo 1 del volumen I de las Notas de Política: Perú en el umbral de una nueva era.

6 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

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Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 7

económicas realizadas en los últimos veinte años han gestado un horizonte de crecimiento potencial de largo plazo más alto al que se tenía en los ochenta, cuando la vulnerabilidad macroeconómica le impedía crecer. Aunque las perspectivas de crecimiento de la economía peruana son hoy muy favo-rables, lo hecho hasta ahora en política económica o reformas no es suficiente para soste-ner tasas de crecimiento tales que permitan reducir más rápidamente la pobreza y mejorar en general los niveles de vida de la población, sobre todo tratándose de una sociedad de oportunidades económicas y sociales muy desiguales, propensa a conflictos y en un terri-torio con una integración física insuficiente. En general, la teoría neoclásica y la nueva teoría de crecimiento económico endógeno incluyen como determinantes de la tasa de crecimiento de largo plazo las políticas guber-namentales con relación al manejo macroeconómico; la seguridad ciudadana y jurídica; el acervo de infraestructura y de capital humano; la provisión de protección de los derechos de propiedad, clima de negocios, la profundidad de los mercados financieros y la integración a la economía mundial, entre otros. Asimismo, estas políticas interactúan con las decisiones del sector privado (por ejemplo, tasas de ahorro, oferta de mano de obra o tasa de fertilidad) y con elementos exógenos, como son las fluctuaciones de los términos de intercambio, de impacto importante para una economía pequeña y abierta como la peruana. En el caso del Perú, las reformas económicas llevadas adelante en las últimas dos décadas en ámbitos como los mencionados, unidas a la eliminación del terrorismo, a reglas de juego más estables, a los favorables términos de intercambio y al crecimiento económico mundial, han contribuido al registro de tasas relativamente altas y continuas de crecimiento en los últimos años,3 lo que ha permitido generar empleo, reducir los niveles de pobreza y mejorar el bienestar de la población en general. Incluso, la consolidación de las reformas ha dado un nuevo molde al comportamiento y expectativas del sector privado, lo que se aprecia hoy en una inversión privada que, con excepción del 2009, ha tendido a robustecerse desde el 2002 (véase el gráfico 2). Sin embargo, la historia del Perú no ha sido siempre así. Para todo fin práctico, el lapso de los años sesenta a los noventa fue de un cuarto de siglo perdido. No fue sino hasta el 2005 que se recuperó el nivel de ingreso real per cápita obtenido en 1981 (véase el gráfico 3).4 Los ciclos de crisis de esos años estancaron al Perú y lo dejaron atrás, mien-tras otros países en desarrollo tomaban el camino que el Perú pudo y debió elegir. Al res-pecto, Loayza (2008) señala que “El deterioro del crecimiento económico sufrido en los años setenta y exacerbado en los ochenta está explicado por un empeoramiento notable de la productividad, que obviamente no se relaciona con la involución tecnológica sino más bien con el mal uso y desperdicio de los recursos productivos” (p. 14).5

3 Excepto el 2009 en que la tasa de crecimiento real de la economía fue solo de 0,9% debido a la crisis global, hecho que implicó una tasa per cápita negativa para ese año.

4 Se puede también sostener que hacia principios de los noventa el ingreso per cápita del Perú había caído a niveles inferiores al obtenido en 1960. Más específicamente, en 1960 el ingreso per cápita de un peruano era de US$1 647 (valores constantes del 2000). Para 1992, es decir 32 años más tarde, ese ingreso había caído a US$1 622 (valores constantes del 2000). Esos años se perdieron para siempre.

5 Loayza (2008) resume las políticas inconsistentes aplicadas entre 1960 y 1990, describe estadísticamente el rezago del crecimiento peruano respecto de otros países y mide las principales fuentes del crecimiento de 1990 en adelante.

8 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Gráfico 2Inversión privada 1980-2010(Porcentaje del PBI)

* EstimadoFuente: Reporte de inflación del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), diciembre 2010.Elaboración propia.

19,9

22,5 22,1

14,7

1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010*

12,914,0

16,916,3

15,514,8

18,2

21,5 21,5

17,7

16,4

15,1 15,515,0

19,019,4

18,2

14,114,6

12,9 12,913,7

13,1

16,4

12,4

19,4

12,3

Porc

enta

je d

el P

BI

24

22

20

18

16

14

12

10

Gráfico 3PBI real per cápita 1960-2010*(Dólares estadounidenses del 2000)

* EstimadoFuente: Reporte de inflación del BCRP, diciembre 2010, e INEI.Elaboración propia.

3500

3000

2500

2000

1500

10001960

2010 = US$31371981 = US$2358

2005 = US$2350

1970 1980 1990 2000

Estos fueron años vinculados a políticas macroeconómicas inconsistentes, el incum-plimiento de contratos (como el incumplimiento del pago de la deuda externa), una redu-cida exposición de la economía a la competencia internacional y distorsiones en muchos mercados, expresadas en la gran intervención del Estado en la economía, los controles de

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 9

Gráfico 4Índice del PBI per cápita 1980-2009(Base PBI per cápita de Estados Unidos 1985=100)

Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.

180

160

140

120

100

80

60

40

20

01980

Euro AreaAmérica Latina y el Caribe (solo en desarrollo)Miembros de la OECDEstados Unidos

Unión EuropeaAmérica del NorteMundoPerú

1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008

precios, el tipo de cambio, las tasas de interés, así como los precios de servicios públicos, alimentos y combustibles, principalmente. Este cuarto de siglo perdido implicó la caída en el nivel de ingreso per cápita de la población a lo largo de los ochenta, y una recuperación en la primera mitad de los noventa pero se estanca en su segunda mitad. La caída en los ochenta bajó el ingreso per cápita hasta los niveles de los años sesenta, es decir un retroceso de tres décadas. Hacia mediados de los noventa empieza la recuperación, y como muestra el gráfico 3, una recu-peración muy acelerada y constante a partir de la década del 2000. Durante los veinti-cinco años desperdiciados desde inicios de los sesenta a mediados de los noventa, el Perú “perdió” la batalla con otros países de Latinoamérica y con el mundo en lo que respecta al crecimiento del ingreso per cápita, y por ende, de su desarrollo económico y social. El gráfico 4 muestra la relación del índice del PBI per cápita del Perú, y de los promedios regionales, con respecto al índice del PBI per cápita de Estados Unidos. Como se aprecia en el gráfico, no solo la senda de los índices de todos los grupos regionales es inferior a la de Estados Unidos, sino que la del Perú está por debajo de todas las otras en todos los años y estancada con relación a las sendas ascendentes de Estados Unidos, de los países de la OCDE y de la de los europeos de la zona del euro. Incluso es inferior a la senda del per cápita del promedio de los países de Latinoamérica y el Caribe.

Esto hizo que por muchos años el Perú, en vez de converger en términos de ingreso per cápita, divergiera con respecto a países más avanzados, y pusiera en riesgo su desa-rrollo (véase el gráfico 5).

10 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Gráfico 5Crecimiento del PBI per cápita real en el Perú menos crecimiento promedio en la OCDE (1960-2009)Puntos porcentuales. Valores positivos indican convergencia

Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.

1960 1970

Divergencia

Convergencia

1980 1990 2000

15

10

5

0

-5

-10

-15

-20

El Perú ha sido uno de los países latinoamericanos que más ha crecido en el último decenio, pero no ha alcanzado el ritmo habitual de regiones líderes como Asia Oriental o Meridional o Europa Central. Desde el 2000 el producto per cápita en el Perú ha crecido más rápidamente que la mayoría de países latinoamericanos, promediando un 3,8% (y un 5,6% de 2005 a 2009). Como se muestra en el cuadro 1, en la década pasada solo Panamá superó al Perú en crecimiento dentro de la región latinoamericana. En la última década, la economía peruana se sitúa en el puesto número 55 de 200 países en el ranking de crecimiento económico per cápita mundial. Este desempeño contrasta con el de décadas anteriores, por ejemplo el de la década de los ochenta, en la que el Perú se situó en el puesto número 144 de 167 países. La mejora del desempeño en materia de crecimiento ya se empezó a dar en los noventa, cuando por primera vez desde que existen datos compa-rables el Perú creció por encima de la tasa de crecimiento de la economía mundial. Si bien la mejoría en el desempeño ha sido sustancial, también hay que notar que el crecimiento per cápita del Perú aún está lejos del observado en algunas de las economías emergentes más dinámicas como China o India, que, dado su tamaño, empujan el crecimiento pro-medio en regiones como Asia Oriental y el Pacífico (8,9%), o de Asia Meridional (6,1%), ambas por encima del registrado en el Perú en los últimos años.

III. DesafíosEl Perú sería hoy un país muy diferente si no se hubiese perdido ese cuarto de siglo en el cual el ingreso per cápita no creció. Como sabemos, el Perú creció solo al 0,6%

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 11

Cuadro 1Crecimiento del PBI per cápita en perspectiva comparada

1960-69 1970-79 1980-89 1990-99 2000-09 2005-09

PerúRanking(en el mundo)

2,364

(de 114países)

1,1100

(de 132países)

-2,0144

(de 167países)

1,498

(de 195países)

3,855

(de 200países)

5,624

(de 194países)

Ranking(en América Latina y el Caribe)

12(de 25

países)

22(de 29

países)

24(de 31

países)

20(de 33

países)

2(de 33

países)

5(de 30

países)MundoAmérica Latina y el CaribeAsia Oriental y el PacíficoEuropa y Asia CentralOriente Medio y Norte de ÁfricaAsia MeridionalÁfrica Subsahariana

3,42,51,6

n.a.4,43,72,1

2,13,25,0n.a.3,50,61,3

1,3-0,36,0n.a.-0,73,2

-0,7

1,21,36,8

-2,62,03,3

-0,7

2,02,28,04,92,45,02,0

1,12,68,93,83,06,12,5

Otro países de América Latina y el Caribe con crecimiento superior al Perú en 2005-2009ArgentinaRepública DominicanaPanamáUruguay

2,61,55,00,2

1,35,42,02,3

-2,11,5

-1,30,1

3,23,13,52,6

2,63,64,02,6

5,85,96,45,7

Otros paísesBrasilChileChinaIndia

3,02,00,94,2

5,90,95,30,6

0,82,78,23,4

0,14,78,83,7

2,12,69,65,5

2,62,3

10,86,8

Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.

anual entre 1960-2000, pero su crecimiento fue tan fuerte en la última década que, si se considera el período 1960-2009, dobló dicha tasa al 1,2%. Si el Perú hubiese crecido durante los últimos cincuenta años a una tasa más alta, ¿cual sería hoy su nivel de ingreso per cápita? El cuadro 2 nos muestra las bondades de la capitalización de las tasas de crecimiento altas sostenidas por un largo tiempo, y lo que hubiese sido el ingreso per cápita del Perú a distintas tasas de crecimiento. Se contrastan tanto la tasa realizada como la observada en los últimos años, indicándose además cuánto mayor sería el ingreso per cápita de los peruanos (en porcentaje), qué nivel dentro del ranking mundial hubiese alcanzado el Perú y se comparan los resultados con los ingresos per cápita de otros países del mundo.6 Como puede apreciarse, el impacto de la capitalización de las tasas de crecimiento económico en un período largo es muy significativo. Incluso a tasas un poco más altas de las logradas, por ejemplo al 2%, el Perú hubiese alcanzado un nivel de ingreso per cápita parecido al de Brasil. A tasas similares a las de la última década, es decir al 3,8%, el Perú hubiese tenido un ingreso per cápita de US$10 630 (dólares del 2000), casi 250% superior al actual, y avanzado cuarenta escalones en el ranking mundial. Finalmente, una tasa de crecimiento económico equivalente a la lograda entre 2005-09, es decir de 5,6%,

6 Usamos una tasa máxima del 7% pues el Perú ha logrado crecer a una tasa mayor en tres de los últimos cuatro años. Solo en el 2009 no lo consiguió debido a la crisis global.

12 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

mantenida por los últimos cincuenta años, hubiese colocado al Perú en el lugar 17 del ranking mundial, con un ingreso per cápita de aproximadamente US$25 111 (dólares del 2000) y alrededor del nivel de Canadá. Este ejercicio, aunque solo ilustrativo, pretende mostrar las bondades de un crecimiento alto sostenido y sus efectos de largo plazo. Con estos niveles de ingreso, la pobreza y desigualdad del Perú podrían ser mucho más bajas y su nivel de educación y desarrollo de infraestructura mucho mejores. Por cierto, Fran-cia estaba en el lugar 21 del mundo con un ingreso per cápita de US$22 280 (dólares del 2000) y el Perú hubiese convergido a su nivel de ingreso creciendo a una tasa inferior a la de los últimos cinco años. Nótese, por ejemplo, que si hacemos este ejercicio sobre un período más corto, como el lapso 1982-2010, es decir desde el año en que el ingreso per cápita del Perú empezó a caer significativamente (véase el gráfico 3), el Perú tendría un ingreso per cápita cercano a Brasil (creciendo al 2%), próximo a Costa Rica o Venezuela (creciendo al 3%) o superior al de Chile o México (creciendo al 3,8%). La lección fundamental que dejan estos ejercicios es que, independientemente de que la tasa de crecimiento efectiva pueda verse afectada por factores externos —p. ej. fluctuaciones de los términos de intercambio en los mercados de materias primas o de flujo de capitales—, la evidencia empírica muestra que, a partir de la introducción en 1990 de una política macroeconómica consistente y disciplinada y con una economía más abierta y mercados más libres, se dieron las condiciones para crecer a tasas relati-vamente altas y sostenidas, lo que ha venido asociado a aumentos de la productividad y reducción de la pobreza. Y los resultados, aunque importantes, pudieron ser mejores. Sin embargo, el espacio para seguir haciendo reformas que contribuyan a reforzar los efectos de convergencia absoluta (crecer a tasas mayores que países más ricos) y de convergencia condicionada (crecer a tasas altas con relación a la tasa de largo plazo) es vasto, particu-larmente en lo que se refiere a reformas de tipo microeconómico. Mirando hacia el futuro, el Perú necesita mantener las tasas de crecimiento de los últimos años por un período largo para poder cerrar la brecha de ingreso con países de América Latina y el Caribe (ALC) y otras naciones más desarrolladas. No obstante, aun-

Cuadro 2Efecto de la capitalización sobre el PBI per cápita 1960-2010

Tasa de crecimiento del PBI per cápita

PBI per cápita en 2010 (millones

US$ del 2000)

Porcentaje mayor al ingreso realizado

en 2010

Ranking mundial al 2009

Alrededor del PBI per cápita (2009)

de este país

1,2 3137 - 69 Perú2 4433 41 58 Brasil 3 7220 130 39 República Checa

3,8* 10 630 239 29 Lituania4 11 704 273 28 Portugal5 18 886 502 23 Italia

5,6** 25 111 700 17 Canadá6 30 336 867 9 Dinamarca7 48 513 1446 2 Noruega

* Crecimiento promedio del Perú en el período 2000-09.** Crecimiento promedio del Perú en el período 2005-09.Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.Elaboración propia.

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 13

que como meta ello constituye un gran desafío, el reto operativo es llevar a cabo las refor-mas necesarias en un contexto de problemas críticos de consenso y coordinación dentro del Estado peruano. Por tratarse de una economía pequeña y abierta, vulnerable a even-tuales choques externos que afectan negativamente su crecimiento, se requiere no solo mantener una política macroeconómica consistente, profundizar la integración comercial al mundo y promover la competencia en su mercado, sino también aplicar políticas com-plementarias que capitalicen la economía en infraestructura, capital humano y financiero, competencia e institucionalidad, campos en los cuales se presentan los mayores proble-mas de consenso y coordinación (la sección IV de esta nota se ocupa de estos temas). Por ahora, el foco está en cómo se vería el PBI per cápita del Perú en un horizonte de largo plazo a futuro, como el 2050, si se mantuvieran tasas tan altas como las expe-rimentadas en los últimos años. Considerando como punto de partida el 2009,7 ¿a cuál posición podría llegar el Perú si pudiera mantener una tasa alta de crecimiento hasta el 2050? ¿Cuál sería su PBI per cápita? ¿A nivel de qué países de ALC u otras regiones estaría? Estas preguntas son interesantes porque aunque el pasado no se puede cambiar, y el Perú tiene un ingreso per cápita de US$3137 (dólares del 2000) en 2010 en vez de los números calculados en el cuadro 2, el futuro no está escrito sino en las manos de todos los peruanos. Estos últimos años demostraron que sí se puede crecer a tasas altas por algún tiempo sostenido y lograr buenos resultados. El Perú está en el umbral de una nueva era y tiene la capacidad de escribir un futuro mejor en el cual el país crezca a tasas altas y sos-tenidas y todos los peruanos se beneficien. ¿Cuál sería el impacto de crecer a tasas altas y sostenidas por los próximos cuarenta años? Sin duda, un país diferente, más rico, más desarrollado, más equitativo, y más incluyente. ¿Por qué decimos esto último? Porque a pesar de no haberse logrado cerrar por completo las brechas en los últimos años, se ha avanzado considerablemente en la lucha contra la pobreza y algo, aunque sea poco, en la lucha contra la desigualdad. Los años de auge de la segunda mitad de la década pasada mostraron que sí es posible avanzar, aunque se necesita hacer más para mejorar los resul-tados en materia de indicadores sociales y que las bondades del crecimiento alto lleguen a todos los peruanos.8 El gráfico 6 muestra solo algunas rutas de crecimiento para el Perú y las compara con Brasil y Chile para ilustrar dinámicamente posibles rutas de crecimiento basadas en las tasas logradas por los distintos países en los últimos años. Nótese la diferencia que hace para el Perú crecer a una tasa del 3,8% contra una del 5,6%. Lo que todos estos ejercicios quieren poner de relieve es que alcanzar los niveles de ingreso per cápita alto, como en los países desarrollados, referente sobre el cual comparar los niveles de bienestar en general, requeriría de tasas relativamente elevadas y un lapso prolongado. De ahí la importancia de no solo mantener las políticas públicas que ya han contribuido al crecimiento económico, sino de introducir otras que permitan sostenerlo a ritmo alto. De lo contrario, lo ganado en la reducción de la pobreza y otros indicadores de

7 No se tomó el año 2010 como punto de partida por falta de información sobre el PBI per cápita de otros países con los cuales hacer comparaciones.

8 Para mayor información, véase en este mismo volumen las notas de política Una década de reducción de pobreza y de ampliación de oportunidades, y Avanzando hacia la educación que queremos para todos los niños y niñas del Perú, así como la nota de política del Volumen I, Desarrollo de habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo.

14 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

desarrollo no solo podría revertirse sino que se correría el riesgo de retornar a los tiempos que generaron el cuarto de siglo perdido.

IV. Opciones de política

Como ha sido señalado, el crecimiento económico está asociado a un variado conjunto de condiciones y políticas. Aun cuando en lo fundamental la política macroeconómica ha mantenido consistencia en los últimos veinte años, el grado de apertura de la economía ha ido en aumento y prima la competencia en los mercados, la agenda pendiente en los otros temas es aún amplia. Al respecto, sin pretender ni poder ser exhaustiva, esta nota propone algunas líneas de políticas públicas que aportarían mucho al mantenimiento de tasas de crecimiento elevadas y, a la vez, a la protección contra el riesgo de la parte negativa de las fluctuaciones de los términos de intercambio. Sobre esto último, es importante destacar que diversificar su oferta, aun dentro de parámetros posiblemente estáticos de su ventaja comparativa, como pueden ser la pro-ducción a gran escala y diversa de productos derivados de materias primas o de servicios como los de turismo cultural, le sirve al país como instrumento para aliviar los choques externos negativos sobre su economía. Sin embargo, plasmar esta visión dentro del Estado requiere de un consenso lo suficientemente claro para que esta quede institucionalizada. Entre las políticas públicas que podrían considerarse más relevantes para ayudar al Perú a mantener altas tasas de crecimiento por un período largo de tiempo, están las siguientes:9

9 Véase en este volumen las notas de política específicas que profundizan en estos temas, así como en

Gráfico 6Escenarios de crecimiento del PBI per cápita 2010-2050(Dólares del 2000)

Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.Elaboración propia.

30 000

25 000

20 000

15 000

10 000

5 000

0

Perú 3,8 Brasil 2,1 Chile 2,6 Perú 5,6

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

2032

2034

2036

2038

2040

2042

2044

2046

2048

2050

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 15

• Reforma del Estado con el objetivo de hacerlo más eficiente. Es más fácil decir esto que hacerlo, pues los fracasos institucionales en lograr consensos y coordina-ción dentro del Estado para generar prospectiva y priorización de objetivos, así como establecer vehículos adecuados en materia de políticas, procedimientos y comporta-mientos para el logro de objetivos, siguen constituyendo un problema. Esta reforma pasa por ámbitos tan diversos y complejos como la modificación del servicio civil (reglas de meritocracia y remuneraciones), el ajuste del tamaño y rol del Estado, una interacción más institucional entre el gobierno central y los gobiernos subnaciona-les, entre otros.

• Mayor y mejor oferta de infraestructura y fortalecimiento del marco institu-cional de inversión pública y privada. Como la expansión de la infraestructura física en cantidad y calidad suficiente (p. ej. redes de transporte en todos sus modos, de energía, telecomunicaciones, agua y desagüe) es un aspecto crítico para el creci-miento económico, resulta importante que las bases institucionales de su provisión pública y privada sean las adecuadas.

En cuanto a la inversión pública, a fin de garantizar la eficiencia y oportunidad de las obras públicas, se requiere un refuerzo institucional significativo en capacida-des, remuneraciones y articulación de las unidades relevantes que intervienen en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Sin tal refuerzo, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y las Oficinas de Programación de Inversiones (OPI), Unidades Formuladoras (UF) y Unidades Ejecutoras (UE) de los ministerios de líneas, gobiernos regionales y gobiernos locales componentes del SNIP difícilmente podrán realizar un trabajo prospectivo que priorice proyectos bajo una óptica ade-cuada y una estrategia eficiente de desarrollo regional. Además, la inversión pública en infraestructura no debe poner en riesgo la salud fiscal del país.

En el ámbito privado, el esfuerzo debe centrarse más en mejorar las bases meto-dológicas, normativas e institucionales del sistema de concesiones de proyectos públicos o bajo iniciativas privadas (p. ej. metodología del comparador público-privado, estandarización o transparencia de procesos y contratos), de manera de limitar los comportamientos oportunistas o corruptos que acarrean el desperdicio de recursos escasos. Una tarea adicional en este campo es el fortalecimiento de la capacidad supervisora y la autonomía institucional de las reguladoras.

• Mejoramiento del capital humano mediante el fortalecimiento de los niveles de educación pública. Aunque se trata de un tema complejo que es preciso abordar desde diversos ángulos, más institucionales que remunerativos, las externalidades positivas de este esfuerzo son inmensas. El nivel de educación escolar en el Perú es muy bajo (el país quedó penúltimo en la última evaluación PISA), hecho que genera un cuello de botella importante para poder participar de una oferta laboral diversa, de mayor valor agregado y relativamente más sofisticada, que genere bienes y servi-cios para el mercado interno o de exportación. El alto crecimiento del año 2010 ya enfrenta importantes limitaciones de mano de obra calificada en las áreas de mayor crecimiento como construcción, manufactura y servicios.

algunos otros de importancia para el Perú.

16 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

• Profundización de la apertura comercial. La contribución esperada de la aper-tura comercial sobre el crecimiento económico no es la aceleración de la tasa de crecimiento sino la elevación a manera de “salto” de la senda de este. Los mayores avances en materia de liberalización de bienes y servicios tuvieron lugar a inicios de los años noventa y las reducciones arancelarias recientes sitúan las tasas de importación de bienes en 13%, 6% y 0%, concentrando esta última el 74% de la importación, dentro de los cuales está el 100% de los bienes de capital. Sin embargo, hay que continuar reduciendo aranceles unilateralmente y tender hacia una mayor uniformidad, de manera de seguir elevando la senda de crecimiento, promover una mayor competencia, una asignación más eficiente de recursos y mayor bienestar a la población. Se requiere también reformar el esquema de resti-tución de derechos arancelarios (drawback) para que cumpla su función en forma eficiente, con equidad y a menor costo.

• Fortalecimiento de la seguridad ciudadana y la seguridad jurídica. La atrac-ción de inversión privada y el respeto al Estado de derecho son objetivos de Estado importantes con relación al impulso del crecimiento económico. Consecuentemente, el fortalecimiento de la seguridad jurídica y ciudadana requiere un tratamiento prio-ritario, sea dentro de una reforma del Estado amplia o focalizada.

• Promoción de una mayor flexibilidad laboral. Una manera de estimular la pro-ducción y el empleo es contar con un mercado laboral flexible. Aunque el balance de la relación entre dicha flexibilidad y la protección laboral es a menudo delicado, es reconocido que en el Perú los costos laborales no salariales son relativamente altos: costos por tiempo de vacaciones, asignaciones, gratificaciones, pagos por compen-sación por tiempo de servicios y costos de despido. En particular, el sobrecosto no salarial actual para la microempresa es de 13,2% sobre la remuneración mínima vital, de 41% para la pequeña y de 72% para la mediana y gran empresa. Frente a tal dispersión de sobrecostos, la tarea es hallar consensos que permitan una mayor flexi-bilidad, a la vez que protejan los beneficios laborales que los trabajadores demandan (p. ej. seguridad social en salud y pensiones).

• Profundización de los mercados financieros. Se estima que el mercado de capi-tales peruano es pequeño y poco líquido. Como señala la nota de política sobre la situación actual del mercado de capitales peruano, las cuestiones internas más relevantes vinculadas a su relativamente reducido tamaño son: (i) los aspectos orga-nizacionales de las empresas peruanas, (ii) el alto costo relativo de las emisiones, (iii) una curva de referencia incompleta, (iv) la reducida participación de los ins-trumentos hipotecarios, y (v) la escasa competencia en el sistema privado de fon-dos de pensiones. Al respecto, las principales opciones de política serían introducir claridad y simplicidad en los procedimientos para incorporar un activo al mercado; hacer más claras y predecibles las regulaciones e intensa la supervisión; introducir una mayor competencia en el mercado de pensiones y flexibilizar los requisitos para la inversión de activos.

• Institucionalización de políticas coordinadas para afrontar el cambio climático. El tratamiento de este tema es aún muy incipiente en el Perú a nivel del Estado y la sociedad, al igual que la base institucional estatal en la cual se mueve (el Ministerio del Ambiente es nuevo y pequeño y el Ministerio de Economía y Finanzas no lo ve como apremiante). De ahí la relevancia de dar forma a un marco institucional que lo

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 17

trate adecuadamente. Considerando que el Perú es uno de los países en primera línea que podría sufrir las consecuencias del cambio climático (p. ej. por los deshielos y escasez futura de agua en las cuencas de la sierra y la costa), no hacerlo impondría altos costos para un crecimiento sostenible futuro.

V. Conclusiones

El Perú ha hecho un gran esfuerzo en las últimas dos décadas para ordenar el manejo de su economía, introduciendo a inicios de los noventa una política macroeconómica prudente y consistente, y consolidando una economía de mercado más abierta a la com-petencia internacional. Sin embargo, pese a que el crecimiento del PBI per cápita en los últimos años ha sido relativamente elevado, no basta con persistir en estas políticas o profundizarlas para seguir reduciendo los niveles de pobreza y desigualdad de oportuni-dades económicas y sociales existentes. El alto crecimiento económico, como el experi-mentado en los años recientes, es la mejor herramienta para disminuir significativamente la pobreza e impulsar el desarrollo. Mantener las políticas de estabilidad macroeconómica es condición necesaria mas no suficiente para seguir creciendo a tasas altas en forma sostenida. Ahora se necesita avanzar la agenda de reformas microeconómicas que impulsarán al Perú hacia adelante y que permitirán un desarrollo más incluyente. En vista de la propensión a conflictos sociales asociados a necesidades insatisfechas, en particular en determinadas regiones del país, se consideran fundamentales este último tipo de reformas. En la medida en que sean llevadas a cabo reformas significativas en áreas tales como las instituciones del Estado para hacerlo más eficiente y que gane credibilidad ante el electorado; la provisión de infraestructura física a los niveles que el país requiere y demanda, y el mejoramiento del capital humano para impulsar la productividad, el país podrá encontrar la senda del cre-cimiento alto sostenible. Otras áreas de reforma como una mayor profundización finan-ciera, una mayor seguridad ciudadana y jurídica, y una mayor flexibilidad laboral, son también importantes para asuntos que el país necesita atender. La agenda de reforma del Estado y el incremento del capital físico y humano del país no solo permitirán acortar los plazos de convergencia del PBI per cápita del Perú hacia los niveles de las economías más desarrolladas, sino que la economía estará más protegida frente a los efectos negativos de los choques externos y podrá gozar de las condiciones necesarias para permitir el desarrollo más rápido, más amplio y más compartido que todos los peruanos quieren. El Perú “perdió” un cuarto de siglo en el cual su desarrollo no avanzó a las tasas deseadas y como hubiese podido y hubiese debido ser. Esto no debe repetirse. Los logros de los últimos años son muy importantes, pero también lo son los desafíos aún existentes en materia de desarrollo. El Perú está en el umbral de una nueva era y las bases están sen-tadas para crecer y lograr un progreso compartido. Está en manos de todos los peruanos seguir la senda que lleve al Perú hacia el futuro que todos queremos.

18 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

VI. Bibliografía

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Ledesma, Alan (2010) Crecimiento potencial y productividades de factores. Moneda, n.º 145. Lima: Banco Central de Reserva del Perú.

Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 19

Resumen

Esta nota de política económica revisa la experiencia peruana con respecto a la imple-mentación de reglas fiscales a nivel nacional y subnacional. En el ámbito nacional la regla fiscal ha contribuido a la consolidación de las finanzas públicas, pero no ha evitado el manejo procíclico de la política fiscal. A nivel subnacional, las reglas no han sido efec-tivas debido al alto incumplimiento y limitaciones en la información necesaria para el seguimiento oportuno del desempeño financiero de los gobiernos subnacionales. Ante este diagnóstico, se propone modificar la norma y establecer reglas contracíclicas que estabi-licen el crecimiento del gasto público nacional, así como el establecimiento de sanciones efectivas por el incumplimiento de la normativa en el nivel subnacional.

I. Introducción

En diciembre de 1999 se promulgó la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, Ley 27245, posteriormente denominada Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF), norma que estableció por primera vez en la historia fiscal del Perú el principio de que las finanzas públicas deben administrarse en forma disciplinada, conteniendo la acumulación de deuda pública mediante límites numéricos para el déficit fiscal (1% del producto bruto interno - PBI) y para el crecimiento del gasto público. La norma también dispuso que el manejo fiscal sea de pleno conocimiento de los ciudadanos, es decir transparente, y que posea una perspectiva de mediano plazo. Para ello creó el Marco Macroeconómico Multianual (MMM), documento en el que el gobierno anuncia su política fiscal y sus previsiones macroeconómicas para los siguien-tes tres años, proyecciones que se utilizan en la elaboración del Presupuesto Anual de la República. Además, se creó el Fondo de Estabilización Fiscal como un mecanismo de autoseguro en el que se acumulan recursos para períodos de emergencia, cuando el acceso del Estado al mercado de capitales suele ser limitado, con el fin de evitar ajustes fiscales contractivos en el evento de una recesión. Finalmente, para promover la coordinación entre el manejo fiscal y el monetario y aumentar la credibilidad de los anuncios de política gubernamental, la norma estableció

2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica

Guillermo Ferreyros y Eduardo Moreno

20 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

que la aprobación del MMM requiere de la opinión técnica previa del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), la que debe incluir un análisis de la consistencia de la política fiscal propuesta en el MMM con las previsiones del BCRP respecto de la balanza de pagos y con su política monetaria. Asimismo, el BCRP evalúa el cumplimiento ex post de las reglas fiscales. De esta forma, la Ley buscaba favorecer la consolidación fiscal, hacer previsible el comportamiento económico del gobierno y mejorar la coordinación de las políticas eco-nómicas, medidas que mitigarían la incertidumbre macroeconómica y promoverían un mejor clima para la planificación de la inversión privada y el crecimiento. Posteriormente, en el año 2003, ante el inicio del proceso de descentralización, se introdujeron límites numéricos para el crecimiento del gasto y déficit primario de los gobiernos regionales y locales, normas que junto a lo dispuesto en la Ley de Descentrali-zación Fiscal constituyen las reglas fiscales aplicables a los gobiernos subnacionales. El recuadro 1 detalla el contenido actual de la LRTF.

Reglas macrofiscales• El déficit del Sector Público No Financiero (SPNF) no será mayor a 1% del PBI.• El crecimiento real del gasto de consumo (remuneraciones, bienes y servicios y pensio-

nes) del gobierno nacional no superará el 4%, medido con la meta de inflación del BCRP.• La deuda total del sector público consolidado no aumentará más que el déficit de dicho

sector, corregido por diferencias atribuibles a variaciones en las cotizaciones entre mone-das, emisión de nuevos bonos de reconocimiento, variaciones en los depósitos del sector público consolidado y la deuda asumida por el sector público consolidado.

• En años de elecciones generales, el gasto no financiero del gobierno general entre enero y julio no será mayor al 60% del presupuestado para el año. El déficit fiscal del sector público consolidado del primer semestre del año será menor o igual al 40% del déficit previsto para ese año.

Reglas para gobiernos subnacionales• Los planes de desarrollo regional deben ser consistentes con el MMM.• El endeudamiento externo solo puede contratarse con aval del Estado y, de ocurrir, solo

para proyectos de infraestructura, sujeto a los límites de la Ley de Endeudamiento y los requisitos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).

• La relación deuda/ingresos corrientes no deberá superar el 100%. La relación servicio de la deuda / ingresos corrientes deberá ser menor a 25% para los gobiernos regionales (30% para los locales).*

• El promedio de los resultados primarios de los últimos tres años debe ser positivo.• El incumplimiento de las reglas fiscales implica la reducción del acceso a recursos del

Fondo de Compensación Regional (FONCOR), el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDE) y el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN).

Reglas de Excepción• En casos de emergencia nacional o crisis internacional el Congreso, a solicitud del Eje-

cutivo, puede suspender la aplicación de las reglas hasta por tres años. En la solicitud

Recuadro 1Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF)

* Límite introducido por la Ley Orgánica de Municipalidades

Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 21

de dispensa el gobierno debe detallar los límites al déficit y al crecimiento del gasto que pretende aplicar y las medidas a tomar para reducir el déficit en por lo menos 0,5% del PBI cada año hasta llegar al límite de la ley.

• Si hay evidencia de reducción en el PBI real no resulta aplicable el límite de 1% del PBI al déficit fiscal. Esta excepción solo puede durar un máximo de tres años siempre que el PBI real no retorne al valor anterior al del PBI real que motivó la dispensa. En ningún caso el déficit puede superar el 2,5% del PBI, y debe reducirse en 0,5% del PBI cada año hasta retornar al límite de la Ley.

• Existe emergencia cuando el PBI cae durante tres trimestres consecutivos o se produce un aumento en la tasa de interés internacional que incremente el servicio de la deuda en más de 0,4% del PBI.

Fondo de Estabilización Fiscal (FEF)Recursos• Se acumula en el FEF el superávit presupuestal de libre disponibilidad del Tesoro Público.• 10% de los ingresos líquidos de cada venta de activos por privatización.• 10% de los ingresos líquidos por pago inicial por concesiones del Estado.

Usos• Si el saldo del FEF supera el 4% del PBI, el exceso se destinará a reducir la deuda

pública.• Si se prevé una reducción de ingresos en más de 0,3% del PBI, la reducción en exceso

de 0,3% del PBI podrá ser compensada con el uso de recursos FEF hasta por 40% de su saldo.

• Se puede usar el FEF en situaciones de emergencia contempladas en las Reglas de Excepción.

Marco Macroeconómico Multianual (MMM)Contenido• El MMM debe contener una declaración de principios de política fiscal con el detalle de

las operaciones del gobierno general y el déficit del SPNF, los lineamientos de la política tributaria y las medidas que sustentan las proyecciones.

• Metas cuantitativas de política fiscal consistentes con los límites de la LRTF.• Previsiones macroeconómicas (PBI, inflación, tipo de cambio, balanza comercial) y

fiscales (ingresos y gastos del gobierno general, proyectos de inversión, saldo de deuda pública y proyección del servicio) y análisis de la sostenibilidad fiscal a mediano y largo plazo.

• Compromisos ciertos y contingentes relacionados con las asociaciones público privadas y las concesiones.

Medidas de corrección durante la ejecución anual• Aprobado el presupuesto anual, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) deberá

trimestralizar los ingresos y gastos de las entidades bajo la LRTF.• Si los ingresos acumulados en cualquier trimestre resultan inferiores a la trimestralización

en más de 1,5%, los gastos de los trimestres restantes se ajustarán hacia abajo en la reducción ocurrida o se tomarán medidas compensatorias de ingresos. Estas medidas no son aplicables si el crecimiento del PBI de los últimos cuatro trimestres es menor a 2% y si ello es consistente con las reglas macrofiscales de la LRTF.

Fuente: Elaboración propia

22 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

El cuadro 1 complementa el contenido de las reglas de nivel subnacional y consolida las reglas aplicables a los gobiernos regionales y locales:1

Debe señalarse que, debido al Plan de Estímulo Económico aplicado el año 2009 para mitigar el impacto de la crisis económica internacional, en el 2009 y el 2010 se modificaron temporalmente las reglas numéricas de la LRTF tanto a nivel nacional como subnacional. El límite para el déficit fiscal es de 2% del PBI y el límite para el crecimiento del gasto de consumo del gobierno central es de 10% el 2009 y de 8% el 2010. El cuadro 1 muestra los cambios a las reglas subnacionales.

1 En el Perú, las reglas aplicables a los gobiernos subnacionales se encuentran en la Ley de Responsabilidad Fiscal, en la Ley de Descentralización Fiscal y en la Ley Orgánica de Municipalidades.

Cuadro 1Reglas fiscales que deben cumplir los gobiernos regionales y locales

REGLAS DE RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA FISCAL Regla General Vigente 2009-2010

R1.Razón saldo total de deuda respecto a los ingresos corrientes netos.

no mayor que 100% no mayor que 120%

R2.Razón servicio total de deuda respecto a los ingresos corrientes netos.

Regiones: no mayor que 25% Regiones: no mayor que 30%

Municipios: no mayor que 30%1 Municipios: no mayor que 35%

R3. Promedio de resultado primario en los últimos 3 años. no negativo mayor que cero

REGLAS DE LA LEY DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Regla General Vigente 2009-2010

R4. Saldo de deuda de corto plazo

no mayor que 1/12 de los ingresos corrientes netos

Regiones: no mayor que 25% de los ingresos corrientes netosMunicipios: no mayor que 30% de los ingresos corrientes netos

R5.Razón saldo total de deuda sin garantía del Gobierno Nacional respecto a los ingresos corrientes netos.

no mayor que 45% Suspendida

R6.Razon servicio total de deuda sin garantía del Gobierno Nacional respecto a los ingresos corrientes netos.

no mayor que 25% Suspendida

R7. Límite al crecimiento del gasto.

crecimiento real del gasto no financiero no mayor que 3%.

crecimiento real del gasto de consumo no mayor que 4%.

R8. Regla Final del Mandato.

Prohíbe gasto corriente que implique compromiso de pago para la siguiente administración.2

Prohíbe gasto corriente que implique compromiso de pago para la siguiente administración.2

R9.Regla de excepción para gastos en atención de desastres naturales.

No se aplica la regla R7. No se aplica la regla R7.

1/ Regla de la Ley Orgánica de Municipalidades.2/ Excepto pensiones.Fuente: Elaboración propia.

Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 23

Así, el diseño global (nacional y subnacional) de la regla fiscal peruana se encuentra determinado por el objetivo de contener el endeudamiento público (nacional y subnacional). En la experiencia internacional esta es una de las motivaciones principales para adoptar medidas de esta naturaleza. Este hincapié en la sostenibilidad fiscal incorporado en la LRTF se explica no solo por la historia financiera del Estado, sino también porque un manejo fiscal prudente, que minimice la probabilidad de que el fisco tenga que realizar ajustes sustanciales en tasas impositivas o gasto público para honrar sus compromisos de pago, se traduce en una menor volatilidad macroeconómica, la cual, como se aprecia en el gráfico 1, está asociada a tasas de crecimiento más altas.

Gráfico 1Volatilidad y crecimiento en el Perú1950-2009

Fuente: BCRP

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Desviación estándar de la tasa de crecimiento

Una menor deuda pública reduce la probabilidad de que el fisco se vea obligado a realizar ajustes severos para cumplir con sus pagos en un entorno macroeconómico adverso. Esto reduce la vulnerabilidad de la economía a choques exógenos con efectos negativos sobre las cuentas fiscales, como caídas en los términos de intercambio o aumentos en la tasa de interés. La LRTF se orienta a que el fisco contribuya a mantener una tasa alta de creci-miento mediante la reducción de la incertidumbre y la volatilidad macroeconómica. Una mayor tasa de crecimiento económico sostenible en el tiempo es una condición necesaria para que el país pueda resolver múltiples problemas asociados a la desigual distribución del ingreso y de oportunidades.2

2 De acuerdo con trabajos como los de Acemoglu y otros (2003), la combinación de alta volatilidad y bajo crecimiento es endógena a la calidad de las instituciones presentes en el país. En este sentido, un mejor

24 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Sin embargo, la regla fiscal peruana contiene también como objetivo de mediano plazo el manejo contracíclico de la política fiscal. Ello se evidencia en el “Principio General” de la LRTF, que indica que el “Estado debe asegurar el equilibrio o superávit fiscal en el mediano plazo, acumulando superávit fiscales en los períodos favorables y permitiendo únicamente déficit fiscales moderados y no recurrentes en períodos de menor crecimiento”.De esta forma, puede argumentarse que los objetivos macroeconómicos de la LRTF son que la conducta del Estado sea financieramente responsable y a la vez mitigar, en lugar de amplificar, las fluctuaciones por las que atraviesa la economía. Por ello, la presente nota revisa la experiencia del Perú con la regla fiscal y el espacio que esta norma ha dado a los componentes de consolidación y disciplina, así como al de respuesta al ciclo económico, para la formulación de la política fiscal de los últimos diez años. Encontraremos que los resultados primarios obtenidos por el sector público bajo esta norma han sido importantes para dar cuenta de la continua reducción de la razón entre deuda pública y PBI; pero, al mismo tiempo, que la posición cíclica de la política fiscal ha sido típicamente expansiva en períodos de auge y contractiva en períodos de menor crecimiento, es decir, que la LRTF no ha eliminado el carácter procíclico de la política fiscal del Perú. Ello se debería al uso de dispensas al cumplimiento de la regla que limita el crecimiento del gasto público entre 2001 y 2005 y la modificación de esta regla a partir de 2006.

II. Implementación de las reglas fiscales

Como resultado de choques adversos externos (crisis asiática de 1997, crisis de la deuda rusa de 1998, crisis de la deuda brasileña de 1999) y domésticos (fenómeno El Niño de 1998, la economía entró en un período de menor crecimiento en el cual el déficit fiscal aumentó considerablemente, pasando del equilibrio en 1997 a un déficit de 3,2% del PBI en 1999, brecha que se financió fundamentalmente con los recursos provenientes de pri-vatizaciones de años anteriores que no habían sido gastados. Cabe señalar que el deterioro fiscal se debió no solo al menor dinamismo de la econo-mía sino también a medidas expansivas de gasto público y a la concesión de exoneraciones tributarias regionales y sectoriales. La coyuntura de crisis de fines de los años noventa evidenció la vulnerabilidad de la política fiscal y la necesidad de institucionalizar el manejo prudente de la hacienda pública de modo que, en tiempos normales, se construya el espacio fiscal necesario para implementar medidas contracíclicas cuando lo requiera la situación. Era además prioritario introducir mecanismos creíbles de anuncio de retorno a posiciones fiscales sostenibles luego de episodios temporales de aumento en el déficit fiscal. Fue en esta coyuntura que se aprobó la LRTF en diciembre de 1999. La evolución de las finanzas públicas desde el año 2000 muestra una continua reducción en el déficit fiscal, solo interrumpida por el reciente episodio de crisis inter-nacional que generó respuestas contracíclicas en las políticas fiscales a nivel global.

diseño del marco institucional de la política fiscal es una mejora en las instituciones que puede contribuir a una mejor combinación de crecimiento y volatilidad.

Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 25

Asimismo, desde el 2003 la deuda bruta del SPNF se ha reducido como porcentaje del PBI (gráficos 2 y 3).

Gráfico 2Resultado económico del SPNF1999-2010(Porcentaje del PBI)

Elaboración propia.

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1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Gráfico 3Deuda bruta del SPNF1999-2010(Porcentaje del PBI)

Elaboración propia.

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1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Durante el período de implementación de las reglas fiscales pueden distinguirse dos subperíodos de acuerdo con el desempeño de la economía: un subperíodo de estancamiento económico 2000-02 en que el crecimiento fue bajo (promedio de 2,7% anual) y la consolidación fiscal incipiente puesto que cerrar el déficit en esas

26 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

circunstancias habría sido procíclico; y un subperíodo de crecimiento alto 2003-08 (crecimiento promedio de 7%) en el que se revirtió el déficit en superávit fiscal y se redujo la deuda pública. Tales episodios están marcados en el ámbito doméstico por la salida de la crisis polí-tica que vivió el Perú desde el año 2000. Esta crisis interna prolongó el impacto adverso sobre el crecimiento de las crisis internacionales de los años noventa. En cuanto a la coyuntura económica internacional, en 2001-02 el dinamismo del crecimiento económico mundial cayó debido al impacto del fin de la burbuja de precios de acciones de alta tecnología. A partir de este hecho empezaron a mejorar las condiciones financieras (tasas de interés internacional bajas) y comerciales (términos de intercambio más altos) ligadas al mayor crecimiento mundial en 2003-08, lo que favoreció la mejora en las cuentas del gobierno (cuadro 2).

Cuadro 2Condiciones económicas

2000-2002 2003-2008

Crecimiento económico (promedio)

Perú 2,7% 7,0%

Mundo 3,3% 4,4%

Tasas de interés

Libor 3 meses (promedio) 4,0% 3,1%

Términos de intercambio

Var % promedio 0,5% 5,1%

Fuente: BCRP, FMI

En este contexto, a fin de identificar los factores detrás de la conducta fiscal se ha realizado un ejercicio de descomposición de la variación de la deuda pública en los factores automáticos asociados al crecimiento y el costo financiero de deuda del gobierno y a los factores de política pública como el manejo del resultado primario del SPNF (cuadro 3).3

Entre 1999 y 2010 la deuda bruta del SPNF se redujo en 23,6 puntos porcentuales, pasando de 47,1% a 23,5% del PBI. De esta variación, 15,1 puntos porcentuales se expli-can por el déficit primario del SPNF y el resto se debe a factores automáticos asociados al crecimiento del producto, la apreciación del tipo de cambio y las variaciones de la tasa de interés de la deuda pública. Se observa que entre el 2000 y el 2003 la deuda pública aumentó debido a la gene-ración de déficit primarios y por el impacto de la tasa de interés sobre la deuda pública. A partir del 2003 y hasta el 2008 el fisco generó superávit primarios, los que, sumados a la dinámica automática de la deuda, dan cuenta de la reducción del ratio de endeudamiento público.

3 Se usó la descomposición propuesta en Fondo Monetario Internacional 2002 y 2003.

Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 27

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28 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Así, alrededor del 64% de la mejora en la posición de la deuda pública es producto de la evolución del déficit primario del SPNF. Sin embargo, en la medida en que el propio déficit primario del gobierno es afectado por el entorno económico, para identificar mejor el impacto del manejo de la política fiscal sobre la caída de la deuda pública se ha procedido a estimar el componente estructural del déficit primario. El déficit primario estructural representa el resultado que obtendría el sector público si la actividad económica se encuentra en el nivel “potencial” o de tendencia” y los precios de los principales productos mineros de exportación están en sus promedios de largo plazo. Es una variable no observable cuya construcción requiere estimar la elasticidad de la recaudación fiscal respecto al producto y los precios de los productos de exportación.4

Esta estimación muestra que una parte importante del aporte del déficit primario a la caída del saldo de la deuda se debe al componente estructural: de los 15,1 puntos porcentuales asociados al déficit primario, 8,9 se deben al componente estructural, que se encuentra ligado a las decisiones de las autoridades en materia fiscal. Así, en casi todos los años de la muestra la conducta del fisco estuvo orientada a la consolidación fiscal mediante la generación de superávits estructurales. Tal conducta refleja ciertamente la existencia de un compromiso gubernamental con la estabilidad fiscal5, e indica el impacto de las reglas fiscales en el proceso presupuestario, las que han apoyado el manejo prudente de la hacienda pública a pesar de que el récord de cumplimiento de las reglas numéricas no ha sido perfecto y que las propias reglas han sufrido cambios a lo largo del tiempo.

Cumplimiento de la regla

El registro de la aplicación de la LRTF entre el 2000 y el 2010 indica que la regla no ha sido cumplida en su integridad pues se ha hecho uso frecuente de dispensas aprobadas por el Congreso al cumplimiento de las metas del déficit y también del crecimiento del gasto público. El cuadro 4 muestra los límites numéricos de la LRTF correspondientes a cada ejerci-cio, así como su ejecución para el SPNF. Obsérvese que la senda para la reducción gradual del déficit prevista en la LRTF resultó demasiado optimista (la Ley original planteaba reducir el déficit a 1% del PBI a partir del 2002) por las condiciones iniciales en las cuales entró en vigencia, caracterizadas por un alto déficit fiscal y un bajo crecimiento económico. De esta manera, se obtuvieron déficit fiscales consistentes con las metas de la Ley solo a partir del ejercicio 2003. En lo que respecta a la meta de crecimiento del gasto público, se observa que esta fue básicamente cumplida en 2000-01, período de bajo crecimiento, mientras que en períodos de mayor crecimiento y mejores precios internacionales no lo fue, haciéndose uso de dispensas aprobadas por el Congreso. Asimismo, debe indicarse que el agregado de gasto sobre el cual se aplica la regla se ha venido reduciendo: en la norma original

4 La metodología se describe en Banco Central de Reserva del Perú 2008.5 La sostenibilidad fiscal y la reducción del peso de la deuda es una de las 31 políticas de Estado aprobadas

por el Acuerdo Nacional firmado por todas las fuerzas políticas del país en julio de 2002.

Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 29

Cuadro 4Perú: Reglas macrofiscales de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (En porcentajes)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

I. REGLAS

Reglas generales

• Déficit sector público (Porcentaje del PBI) 2,0 1,5 1,0 2,0 1,5 1,0 1,0 1,0 1,0 2,0 2,0

• % real gasto no financiero gobierno general

2,0 2,0 2,0 3,0 3,0 3,0

• % real gasto corriente no financiero gobierno central

3,0

• % real gasto de consumo del gobierno central

3,0 4,0 10,0 8,0

II. EJECUCIÓN

Reglas generales

• Déficit sector público (Porcentaje del PBI) 3,3 2,5 2,2 1,7 1,0 0,3 -2,1 -3,1 -2,3 1,6 0,5

• % real indicador de gasto público 1,2 -4,3 2,3 3,0 2,2 8,7 8,8 0,2 2,1 10,4 6,3

Fuente: BCRP.

aplicaba sobre el gasto no financiero del gobierno general; a partir del ejercicio 2006 la regla se aplica sobre componentes del gasto no financiero del gobierno central (en el 2006 era el gasto corriente no financiero y desde el 2007 el gasto de consumo de ese nivel de gobierno). La razón de estos cambios ha sido liberar recursos para aumentar la inversión pública y cerrar la brecha de infraestructura. Asimismo, quitar al gobierno nacional la responsabili-dad de realizar ajustes en sus propios gastos si la conducta de los gobiernos subnacionales implica un incumplimiento de la regla de gasto (aunque esta responsabilidad se mantiene respecto a la regla de déficit). Cabe señalar que la meta numérica para el crecimiento del gasto no financiero ha aumentado de 2% en 2000-02 a 3% a partir del 2003 y virtualmente se ha eliminado a partir del 2006, ya que el límite aplica solo a un subconjunto del gasto del gobierno general. En principio, esto permite que el gasto público aumente a tasas reales cercanas al crecimiento de largo plazo del PBI, aunque tiene como contrapartida una menor res-puesta contracíclica de la regla si es que el gobierno incrementa el gasto en línea con el PBI observado.

30 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

La información relativa al cumplimiento de la regla a nivel subnacional es limitada.6 Según los datos publicados en la Cuenta General de la República, durante el 2006 y el 2009, en promedio, el 95% de los gobiernos locales han cumplido con los límites para el saldo y el servicio de la deuda. Ello reflejaría el aumento de los recursos determinados (canon, sobrecanon, regalías, FONCOMUN, etc.) que percibe la mayoría de los municipios, lo que ocasiona una muy baja necesidad de endeudamiento. Sin embargo, en el caso de la deuda de corto plazo se observa una disminución tem-poral del grado de cumplimiento: pasó de 55% en el 2006 a 38% en el 2008, y en el 2009 se recuperó un cumplimiento de 68% de municipios. Ello probablemente se debió a las facilidades de crédito de corto plazo que obtienen los gobiernos locales con garantía de ingresos futuros de recursos determinados. Respecto de la regla de resultado primario, el cumplimiento en el nivel local mostró una tendencia decreciente: pasó de 67% en el 2006 a 26% de municipios en el 2009. Asi-mismo, en la regla de límite de gasto el grado de cumplimiento se redujo de un 35% en el 2007 a un promedio de 25% en los años 2008 y 2009 (cuadro 5). Debe señalarse que la LRTF establece que el incumplimiento de las reglas fiscales en los gobiernos regionales y locales genera el recorte de las transferencias por concepto de Fondo de Compensación Regional (FONCOR), Fondo Intergubernamental para la Des-centralización (FIDE) o Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN). Asimismo, la LRTF dispone que cuando la ejecución presupuestal de los gobiernos regionales com-prometa el cumplimiento del MMM y las reglas macrofiscales establecidas en la LRTF, el Presidente de la República adoptará, mediante decreto de urgencia, medidas fiscales orientadas a estabilizar las finanzas públicas de estas entidades.7 Sin embargo, a pesar de los altos niveles de incumplimiento, ningún gobierno local ha sufrido las sanciones establecidas en la Ley. Esta situación se ve favorecida por la continua suspensión —desde el año 2005 hasta el 31 de diciembre del 2010— de las medidas de transparencia para los gobiernos subna-cionales señaladas en la Ley de Descentralización Fiscal. Estas normas obligan a dichas entidades a presentar informes de gestión fiscal al MEF,8 donde se evaluará la situación financiera y se plantearán —si fuese necesario— las medidas correctivas a fin de que en un plazo máximo de dos años todos y cada uno de los gobiernos regionales y locales satisfagan las exigencias de la Ley de Descentralización Fiscal. En resumen, el cumplimiento de la norma ha sido parcial en los niveles nacional y subnacional, siendo mayor el grado de incumplimiento entre los gobiernos subnacionales. Este factor es importante para explicar que la existencia de la regla fiscal no ha podido eliminar el sesgo procíclico de la política fiscal peruana.

6 Llempén, Morón y Seminario (2010) documentan los serios problemas de registro de deuda pública a nivel municipal (principalmente de deuda con otras entidades públicas así como de deudas contingentes). Asimismo, reportan que los funcionarios desconocer las reglas subnacionales que están obligados a cum-plir. Por ello, los datos reportados deben interpretarse con cautela.

7 El MEF es el responsable de la evaluación de las reglas fiscales, cuyos informes deben ser publicados en su portal web.

8 Su elaboración se debe detallar en manuales explicativos emitidos por el MEF.

Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 31

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32 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Política fiscal y ciclo económico

Además del criterio de prudencia fiscal, la regla incorporada en la LRTF contiene también un elemento parcialmente contracíclico generado por la combinación de los límites al crecimiento real del gasto no financiero y al déficit fiscal. Si la regla hubiese fijado límites solo al déficit fiscal, (sin límites al crecimiento del gasto público) hubiera permitido que los gastos sigan a los ingresos fiscales a lo largo de las fluctuaciones cíclicas de la economía: en períodos de mayor crecimiento, el gasto se expandirá en lo necesario para obtener el déficit meta, mientras que en períodos de menor crecimiento o recesión, el gasto se contraerá para que el déficit no aumente por encima del límite de la regla. Entonces, cuando el producto crezca más rápido aumentará el gasto del gobierno y este se reducirá cuando la actividad económica aumente más lentamente (o se reduzca), lo que es un manejo procíclico del gasto del gobierno. Si, adicionalmente, el fisco se ve inducido a aumentar las tasas de impuestos en períodos de bajo crecimiento (debido, por ejemplo, a que estos suelen venir acompañados de dificultades para obtener financiamiento o porque no le es factible reducir el gasto), entonces el manejo de los ingresos fiscales también sería procíclico. En la LRTF, la regla fiscal contenía inicialmente un límite al déficit fiscal (1% del PBI) y también al crecimiento del gasto no financiero. Así, cuando los ingresos fiscales aumentan durante la parte expansiva del ciclo económico, los gastos no podrán crecer en la misma proporción, lo que forzaría al fisco a ahorrar parte de los ingresos fiscales extraordinarios en la forma de un menor déficit fiscal (o un superávit fiscal). Por otro lado, si el fisco pierde ingresos por un menor crecimiento del PBI, la regla operaría de la misma manera a una regla que sólo fija límites al déficit fiscal. No obstante, si la economía entrara en recesión (caída del PBI real), se podría invocar la cláusula de escape de la Ley, según la cual los límites no serían aplicables y el fisco podría aumentar el déficit (hasta 2,5% del PBI) y el gasto público, con el único compromiso de anunciar una senda de retorno a los límites de la ley en un plazo de hasta tres años. Esto significa que la regla original de la LRTF eliminaba parcialmente el sesgo al manejo procíclico del gasto del gobierno, en particular en períodos de auge, en los que el fisco puede verse inducido a aumentar partidas permanentes de gasto público que pueden ser difíciles de recortar en períodos de menor crecimiento. No obstante, en períodos de bajo crecimiento, la LRTF podría inducir a bajar el gasto ya que no podrían aplicarse las reglas de excepción. La magnitud para el límite al crecimiento del gasto público se explica en parte por la coyuntura en la que se estableció la regla fiscal. Hacia 1999, el déficit fiscal alcanzaba el 3,2% y la deuda pública era del 47,1% del PBI. La economía estaba creciendo a una tasa de 0,9% y el crecimiento promedio del período 1995-99 era de 3,6%. Por otro lado, el gasto del gobierno general aumentó en términos reales en 6,8% durante 1999,9 con un crecimiento promedio de 5,7% para 1995-99. En esas condiciones, el límite inicial de 2% real era consistente con la evolución reciente del producto y con el objetivo de reducir el déficit fiscal y la deuda pública. En el 2003, en un entorno de mayor crecimiento y dispo-nibilidad de recursos fiscales, el límite se incrementó a 3%.

9 Variación medida con el Índice de Precios al Consumidor (IPC).

Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 33

Claramente, mantener en forma permanente un límite tan bajo para el crecimiento del gasto público implicaría una reducción paulatina del tamaño relativo del gobierno general ya que la economía crece como tendencia a una tasa superior. Ello explica en parte el incum-plimiento de esta meta sobre todo en períodos de mayor crecimiento. En la medida en que se pida dispensa del cumplimiento de la regla de crecimiento del gasto no financiero del gobierno general, como ha sucedido en los últimos años, la regla fiscal adquiere un carácter procíclico pues solo se basa en el cumplimiento de la meta de déficit fiscal. La exclusión a partir del 2006 de los gastos de capital así como los gastos de los gobier-nos subnacionales del límite al gasto público, reduce el elemento contracíclico contenido en la LRTF y hace que la inversión pública absorba la volatilidad de los ingresos fiscales, lo que puede resultar en un comportamiento procíclico del gasto público y deteriorar la calidad de la inversión, puesto que la selección y ejecución de proyectos se verán afectados por las fluctuaciones temporales en la disponibilidad de recursos fiscales. Además, concentrar los límites de la regla fiscal únicamente en el gasto corriente puede tener efectos adversos en la capacidad del Estado para brindar servicios: existen deficiencias en la provisión de servicios de calidad en educación, salud, justicia y seguri-dad cuya superación podría tener una rentabilidad social comparable a la construcción de infraestructura, con lo cual la situación actual podría generar sesgos hacia una asignación ineficiente del gasto público. Los datos muestran que el manejo fiscal procíclico se ha mantenido durante el período de aplicación de la LRTF. Para evaluar la posición de la política fiscal respecto del ciclo existen distintos crite-rios. El más común es el que se basa en la adopción de políticas contractivas o expansivas según la fase del ciclo en que se encuentre la economía, y la forma en que estas políticas afectan el resultado estructural. Así, la política fiscal se define como contractiva (expansiva) cuando el resultado estructural aumenta (se contrae). La fase del ciclo se puede definir de acuerdo con la evolución de la brecha producto (diferencia entre el producto corriente y el de tendencia). Así, la brecha producto es creciente (decreciente) en la fase expansiva (contractiva) del ciclo o en períodos de aceleración (desaceleración) económica. Por tanto, aumentos del resultado estructural en períodos de aceleración económica y reducciones del resultado estructural en períodos de desaceleración económica refieren una política fiscal contracíclica. De forma opuesta, aumentos del resultado estructural en períodos de desaceleración económica o reducciones del resultado estructural en períodos de expansión económica refieren a una política fiscal procíclica. Según este criterio, durante los últimos años la política fiscal ha adoptado en la práctica distintas posiciones, mostrando principalmente un comportamiento procíclico, aunque con episodios contracíclicos en el 2006 y el 2009 (gráfico 4). Sin embargo, esta forma de medir la posición de la política fiscal ha sido criticada por Kaminsky y otros (2004) porque se basa en resultados fiscales agregados (resultado estructural) y no en instrumentos completamente exógenos (gastos y tasas de impuestos). Estos autores proponen como alternativa medir la naturaleza cíclica de la política fiscal en términos del gasto público. Es decir, la política fiscal será procíclica (anticíclica) si el gasto aumenta en períodos expansivos (recesivos) y se reduce en períodos recesivos (expansivos). Siguiendo este criterio se puede ver también el predominio de una política fiscal procíclica en los últimos años, excepto en el 2006 y el 2009.

34 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

De esta forma, a pesar de que las reglas fiscales y la normatividad que las acompaña fueron diseñadas con el fin de establecer una posición fiscal contracíclica, estas no han garantizado su cumplimiento. En este contexto surge la necesidad de replantear la regla fiscal peruana, estableciendo nuevos mecanismos que garanticen que el fisco no amplifique el ciclo económico.

III. Alternativas

Si bien la existencia de reglas fiscales ha sido útil para asegurar la prudencia fiscal e impedir la acumulación de deuda, no ha evitado el sesgo procíclico de la política fiscal y presenta

Gráfico 4Política fiscal en los últimos años(Porcentaje del PBI potencial)

Fuente: BCRP.

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Fuente: BCRP.

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2005 2006 2007 2008 2009 2010

Brecha Gasto no financiero

Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 35

niveles altos de incumplimiento a nivel subnacional que generan un riesgo macroeconó-mico. Por eso, es necesario introducir cambios que estabilicen el gasto público total y que incentiven el cumplimiento subnacional mediante sanciones efectivas. Una alternativa del establecimiento de reglas fiscales es el uso de un indicador como el resultado estructural. Chile y Suiza son ejemplos de países en los que la elaboración de regla fiscal se ha basado en el concepto de resultado estructural. En términos operativos, la regla en estos países toma la forma de un límite al gasto público que se fija en función del nivel de ingresos consistente con el crecimiento tendencial de la economía y de los precios internacionales, y de una meta para el resultado económico estructural (en el caso de Suiza la meta es cero, mientras que Chile estableció inicialmente una meta de superávit estructural de 1% del PBI, la cual ha sido ajustada a cero en el contexto de la crisis internacional). Esto es, el gasto programado para cada año es equivalente a los ingresos estructurales previstos para dicho año menos la meta para el resultado estructural. La principal ventaja de una regla fiscal basada en el resultado estructural es que puede ayudar a reducir la volatilidad macroeconómica ya que implica que los gastos del gobierno aumentarán a una tasa estable en el tiempo, consistente con el crecimiento del PBI potencial o de tendencia. Asimismo, permite un uso contracíclico de la política fiscal, puesto que el déficit observado aumentará en períodos de menor crecimiento y se reducirá en períodos de auge. Sin embargo, la implementación de una regla estructural presenta dificultades por-que se basa en variables no observables como el PBI potencial y el nivel permanente de precios de exportación. Además, se requiere contar con una estimación de la elasticidad de los ingresos fiscales respecto del PBI y respecto de los precios de exportación, sin los cuales no es posible realizar el ajuste de los ingresos del gobierno. Como el objetivo no es evitar que el fisco amplifique los ciclos económicos, sino que por el contrario los mitigue, es posible pensar en una regla que determine el nivel de gasto público consistente con un déficit meta a mediano plazo y con una respuesta estabilizadora frente al ciclo económico. Además de modificar la regla para hacerla contracíclica, cabría introducir en la ley sanciones para los encargados de cumplirla, de modo que sea costoso su imcumplimiento, sobre todo en el nivel subnacional que no se halla sujeto al escrutinio del público en la misma medida que el gobierno nacional. Estas sanciones pueden incluir la suspensión o remoción de los funcionarios responsables o, en el caso de los gobiernos subnacionales, la reducción efectiva de las transferencias del gobierno nacional mientras dure el incum-plimiento. También podría simplificarse el conjunto de normas de nivel subnacional. La exis-tencia simultánea de reglas de resultado primario, crecimiento del gasto y de indicadores de endeudamiento puede ser redundante y dificultar el cumplimiento a los alcaldes y presidentes regionales. Podría tenerse solo una regla de déficit y de crecimiento del gasto, de igual naturaleza que la regla aplicada al sector público. Lo deseable sería consolidar en una norma todas las reglas aplicables a los gobier-nos subnacionales. Como se mencionó anteriormente, hoy existen reglas en la LRTF, en la Ley de Descentralización Fiscal y en la Ley Orgánica de Municipalidades. La consolidación de las reglas fiscales en una norma de amplia difusión favorecería su cumplimiento.

36 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Para modelar la regla fiscal,10 se ha especificado la siguiente función para el gasto no financiero del SPNF consistente con un objetivo de déficit fiscal estructural nulo:

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cionario.Tt

2 – Tt2 = Ingresos provenientes del sector primario (minero) en el período t y en el estado

estacionario.

Esta regla indica que cuando la recaudación proveniente de los sectores primario (minería) y no primario es igual a su valor de largo plazo (estado estacionario), el gasto no financiero del gobierno es equivalente a la diferencia entre los ingresos fiscales y los intereses sobre la deuda pública, es decir, que el déficit fiscal meta es cero.11

Los parámetros d1 y d2 son los que definen la naturaleza de la regla de política fiscal, ya que indican cómo debe reaccionar el gobierno cuando los ingresos fiscales difieren de su valor de largo plazo:• Regla convencional: Si d1 = d2 = 0, el superávit primario será siempre equivalente a

los intereses de la deuda, por lo que el déficit fiscal será siempre cero. En este caso se tiene una regla de déficit convencional que implica una posición fiscal procíclica ya que el gasto público se ajusta siguiendo la evolución de los ingresos (y los intereses de la deuda).

• Regla estructural: Si d1 = d2 = 1, la regla de política fiscal será una regla de déficit estructural que implicaría una posición fiscal neutral, en el sentido de que deja la tarea de la estabilización a los estabilizadores automáticos. En este caso, el superávit primario sigue a los ingresos y el gasto del gobierno se estabiliza.

• Regla contracíclica: Si d1 > 1; d2 >1, la regla de política fiscal tendrá un componente contracíclico adicional.

IV. Ejercicio de simulación

A continuación se presentan los resultados de un ejercicio de simulación de los impactos macroeconómicos de reglas fiscales alternativas. Se compara, en el contexto de un modelo neokeynesiano con rigideces de precios, la respuesta de la economía a distintos choques

10 La fuente de esta formulación es Fondo Monetario Internacional 2009.11 Se usa una meta de déficit cero porque es el nivel consistente con el principio general de la LRTF men-

cionado anteriormente.

Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 37

bajo reglas fiscales alternativas: una regla de déficit convencional, una regla de déficit estructural y una regla contracíclica. En términos generales, una regla de déficit fiscal convencional permite establecer una trayectoria predecible sobre el progreso de la deuda soberana y de las finanzas públicas, reduciéndose así gran parte de la incertidumbre sobre su evolución futura. Sin embargo, una regla de este tipo no aísla los efectos que diversos choques pueden tener sobre el desempeño de la economía, pues únicamente se enfoca en asegurar la sostenibilidad de las cuentas fiscales. Por el contrario, una regla de déficit estructural no solo asegura dicha sostenibilidad sino que también permite aislar, al menos parcialmente, algunos de los efectos que diversos choques puedan tener en la economía.

Principales resultados

A efectos de analizar cómo operan las distintas reglas, se presentan las funciones de impulso respuesta del PBI y del tipo de cambio real ante choques de una desviación estándar en los precios de los metales de exportación. Un incremento en el precio de las exportaciones mineras aumenta el ingreso dis-ponible de las familias y del gobierno. Si todo este mayor ingreso se destina a financiar un mayor nivel de consumo, se expandiría la demanda agregada presionando al alza de precios, lo que motivaría una elevación en la tasa de interés. En un entorno de rigidez de precios, la subida en la tasa de interés doméstica implicaría una apreciación real del tipo de cambio, con lo que se incrementarían las importaciones y disminuirían las exportaciones no mineras. Por el contrario, si el gobierno mantuviera una regla de déficit estructural o contracíclica, retiraría parte del estímulo sobre la demanda agre-gada, reduciendo así sus efectos sobre el tipo de cambio real, las importaciones y las exportaciones no mineras. En el gráfico 6 se observa que con una regla estructural o contracíclica el impacto del choque sobre el PBI y la apreciación cambiaria es menor respecto de lo que ocurre con una regla de déficit convencional. Así, el diseño de la regla es relevante para aislar a la economía de choques exógenos que aumenten la volatilidad macroeconómica. De este ejercicio se puede inferir que una regla estructural o contracíclica tiene un mejor desempeño para estabilizar las variables económicas que una regla de superávit primario convencional.

V. Recomendaciones

Como muestra el ejercicio de simulación, es deseable eliminar el sesgo procíclico de la política fiscal. Para ello se puede introducir una regla estructural al estilo de Chile o Suiza o, en su defecto, modificar la regla actual para que el límite al gasto público se aplique sobre el total del gasto no financiero del gobierno general con topes cercanos al crecimiento tendencial de la economía, para lo cual se puede recurrir a promedios móviles. Asimismo, una regla contracíclica que permita una mayor respuesta del fisco ante los choques que sufre la economía es más efectiva para estabilizarla.

38 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Gráfico 6Incremento de los precios de los minerales1/

(En puntos porcentuales del estado estacionario)

1/ El choque consiste en un aumento en el precio del mineral exportado de un desvío estándar.d1=d2=0 representa al modelo con una regla convencional.d1=d2=1 corresponde al modelo con regla estructural (neutral).d1=d2=2 indica el modelo con una regla contracíclica.Fuente: BCRP.

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Asegurar un manejo neutral o contracíclico de la política fiscal es importante para reducir la volatilidad macroeconómica. Ello aumentaría el bienestar de la población y evitaría inconsistencias entre la política monetaria y fiscal, sobre todo en períodos de alto crecimiento con importantes flujos de capital a la región. Una política fiscal contracíclica ayudaría a evitar apreciaciones sustanciales del tipo de cambio real, lo que favorecería la inversión en los sectores transables y el crecimiento de largo plazo. Es necesario que la regla fiscal siga asegurando la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo. Para ello se requiere reducir sustancialmente los niveles de incumplimiento en el nivel subnacional. Mantener el control de la deuda subnacional es muy importante para asegurar la solvencia a mediano plazo. Además, evitar expansiones del gasto subnacional es también necesario dada la cantidad de recursos que estos niveles de gobierno administran. Los aumentos no esperados del gasto subnacional pueden dificultar el cumplimiento de la meta

Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 39

de déficit agregado y generar inconsistencias entre las posiciones de la política fiscal y monetaria, lo que tendría costos en términos de bienestar y también podría complicar la administración macroeconómica del país. Por eso, es necesario mejorar el seguimiento de la ejecución subnacional e implementar sanciones efectivas al incumplimiento de las reglas.

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40 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Resumen

El nivel de ingresos del fisco ha sido históricamente bajo y dependiente de la evolución de los precios internacionales. Ello constituye una importante vulnerabilidad fiscal pues reduce la capacidad del Estado de brindar bienes y servicios e infraestructura a los ciu-dadanos y de aplicar políticas contracíclicas. Adicionalmente, la estructura tributaria actual muestra una alta concentración de la recaudación en el Impuesto a la Renta y el Impuesto General a las Ventas. Ambos impuestos tienen ya tasas relativamente altas, exoneraciones tributarias y tienen un alto grado de evasión. Por ello, se requiere tomar medidas que incentiven el cumplimiento tributario y dotar de una mayor capacidad fisca-lizadora a la administración tributaria.

I. Introducción

Las reformas de inicios de los años noventa simplificaron el Sistema Tributario peruano basándolo en cuatro impuestos principales: Impuesto a la Renta (IR), Impuesto Gene-ral a las Ventas (IGV), Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y aranceles. Antes de la reforma el universo tributario alcanzaba 68 impuestos, muchos de ellos con destino específico. Junto con la reducción del número de impuestos se aplicó un criterio de unidad de caja de modo que toda la recaudación pasó a formar parte de los recursos del Tesoro Público y su asignación se daba a través del gasto del gobierno, tarea que se centralizó en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Asimismo se fortaleció la Superintendencia Nacional de Administración Tributa-ria (SUNAT) dotándola de autonomía administrativa, personal calificado y atribuciones para fiscalizar y administrar el sistema tributario. Como resultado de estas reformas los ingresos del gobierno aumentaron sustancialmente, lo que permitió consolidar las cuentas fiscales y aumentar el gasto del gobierno. Sin embargo, en comparación a países con nivel de desarrollo similar la recaudación del gobierno peruano es todavía limitada. Los gráficos 1 y 2 muestran que el Perú recauda menos que el promedio de países de América Latina tanto a nivel de impuestos como de ingresos totales del Gobierno Central. La escasez de ingresos del fisco es una fuente permanente de vulnerabilidad ya

3. Sugerencias para la mejora de la política tributaria

Ruben Lema

Nota 3. Propuestas de política tributaria 41

que reduce la capacidad del Estado de brindar bienes y servicios e infraestructura a los ciudadanos y de aplicar políticas contracíclicas puesto que también limita su capacidad de endeudamiento. Asimismo, la recaudación fiscal en el Perú es dependiente de la evolución de las cotizaciones internacionales de los productos mineros. El siguiente gráfico muestra la asociación entre precios internacionales mineros y recaudación fiscal.

Gráfico 1Ingresos totales Gobierno Central(Prom. 2000-2009)

Gráfico 2Ingresos tributarios Gobierno Central(Prom. 2000-2009)

30

25

20

15

10

5

0

Vene

zuel

a

Boliv

ia

Chi

le

Bras

il

Uru

guay

Ecua

dor

Para

guay

Pana

má

Arge

ntin

a

Perú

Méx

ico

Col

ombi

a

24,3 23,7 23,020,6

13,516,8

19,1

15,315,9

22,118,8 18,0

17,4

Promedio

% PBI

% PBI

Bras

il

Boliv

ia

Chi

le

Uru

guay

Arge

ntin

a

Perú

Vene

zuel

a

Para

guay

Col

ombi

a

Ecua

dor

Pana

má

Méx

ico

25

20

15

10

5

0

22,1

18,6 18,1 17,815,3

13,6 13,312,6 12,0 10,9

9,5 9,4

14,4

Promedio

Fuente: CEPAL. Elaboración propia.

Fuente: CEPAL. Elaboración propia.

42 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

La dependencia de los ingresos del gobierno de las cotizaciones internacionales añade volatilidad a los ingresos del Estado. Esta es una característica que comparte el Perú con otros países vecinos exportadores de commodities.

Gráfico 3Presión tributaria vs. precios minerales

Gráfico 4Ingresos totales Gobierno CentralCoeficiente de variación (2000-2009)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

16,0

15,0

14,0

13,0

12,0

11,0

10,0

120

100

80

60

40

20

0

12,3 12,3 12,1

12,9 13,1

13,6

15,6 15,7

13,7

14,8

Índice Precio Minerales (2008 = 100)

15,2

Ingresos Tributarios (% PBI)

Ecua

dor

Boliv

ia

Vene

zuel

a

Arge

ntin

a

Col

ombi

a

Chi

le

Pana

má

Perú

Méx

ico

Bras

il

Para

guay

Uru

guay

0,20

0,15

0,10

0,05

0,00

0,05

0,09

0,12

0,06

0,03

0,130,14

0,11

0,160,16

0,10 0,10

Promedio

0,06

Fuente: BCRP. Elaboración propia.

Fuente: CEPAL. Elaboración propia.

Nota 3. Propuestas de política tributaria 43

Así la volatilidad de ingresos fiscales1 del Perú es inferior a la de los países de la región con una base exportadora menos diversificada, pero superior a la de países con base productiva más desarrollada como México y Brasil. Ciertamente, estas características del sistema fiscal peruano no son nuevas. Desde una perspectiva de más largo plazo, se observa que la recaudación tributaria es baja y volátil, dependiente de los minerales. Así, la recaudación en el período 1970-2009 osciló entre 18,2% del PBI (1980) y 8,1% del PBI (1989), con un promedio de 13,3 por ciento del PBI para todo el período y de 13,6% para la presente década.

1 Medida como por el coeficiente de variación de la razón ingresos a PBI.

Gráfico 5Ingresos tributarios Gobierno CentralCoeficiente de variación (2000-2009)

Gráfico 6Evolución de los ingresos tributarios del Gobierno Central y precios de los minerales: (1979-2010)

Boliv

ia

Vene

zuel

a

Arge

ntin

a

Ecua

dor

Col

ombi

a

Pana

má

Perú

Méx

ico

Para

guay

Chi

le

Bras

il

Uru

guay

0,25

0,20

0,15

0,10

0,05

0,00

0,15 0,140,12 0,11 0,10 0,10

0,08 0,08 0,07 0,060,04

0,11Promedio

0,23

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

20181614121086420

1501301109070503010-10-30-50

% d

el P

BI

índi

ce re

al

13,7

18,2

15,0

8,1

14,214,8

13,712,1

15,7

Índice real de precios minerosPresión Tributaria Recaudación promedio

Fuente: CEPAL. Elaboración propia.

Fuente: BCRP. Elaboración propia.

44 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Gráfico 7Tasa del impuesto a la renta empresarial

Gráfico 8Tasa del Impuesto al Valor Agregado / Impuesto General a las Ventas

Además, estos problemas recurrentes de escasa y volátil recaudación ocurren con un sistema tributario que tiene tasas impositivas relativamente altas para la región. En los siguientes gráficos se muestra la tasa del IR empresarial y del IVA (IGV para el Perú) para una muestra de países que indica que el Perú tiene tasas superiores al promedio.

Arge

ntin

a

Bras

il

Vene

zuel

a

Col

ombi

a

Perú

Méx

ico

Pana

má

Boliv

ia

Ecua

dor

Uru

guay

Chi

le

Para

guay

40

35

30

25

20

15

10

5

0

34 34 33

2828

35

%

3025 25 25

17

10

27%Tasa promedio

Uru

guay

Arge

ntin

a

Chi

le

Perú

Col

ombi

a

Méx

ico

Boliv

ia

Ecua

dor

Vene

zuel

a

Para

guay

Pana

má

25

20

15

10

5

0

22

%

2119

151618

14,9

12 1210

5

15%Promedio

Esto muestra que en la base del problema de la escasez de recursos fiscales se encuen-tra una economía con un sector informal amplio que favorece el bajo cumplimiento de las obligaciones tributarias y un sistema tributario que considera un conjunto muy grande de exoneraciones.

Fuente: CIAT. Elaboración propia.

Fuente: CIAT. Elaboración propia.

Nota 3. Propuestas de política tributaria 45

Por ello, resulta importante la búsqueda de fuentes de ingresos más estables, lo que implica la necesidad de ampliar la base tributaria a través de mejorar el cumplimiento de sectores con mayor grado de evasión. En efecto, sectores como el comercio, construc-ción, hoteles y restaurantes, y servicios a empresas concentrarían más de la mitad de la evasión.2 Es importante elevar la percepción de riesgo de detectar y penalizar la evasión. Esta nota de política se organiza de la siguiente forma: en la siguiente sección se pre-senta un análisis de la evolución reciente de la recaudación de los principales impuestos que conforman el sistema tributario peruano para identificar vulnerabilidades específicas. Ello permite plantear medidas de política que se presentan en la tercera sección. El docu-mento finaliza con algunos comentarios que se ofrecen como conclusión.

II. Coyuntura y temas tributarios recientes

En la presente década se ha mantenido la estructura básica del sistema tributario, basada en cuatro tipos de impuestos. Sin embargo, se han realizado algunas modificaciones que han cam-biado el peso relativo entre los distintos impuestos, además de crearse nuevos y eliminar otros. Como se puede observar en los gráficos siguientes, impuestos como los aranceles y selectivos han perdido importancia frente al IR e IGV. Así, en el 2010, estos impues-tos representaron el 8% del total recaudado (deducidas las devoluciones de impuestos), cuando en el 2005 representaron el 19%. Estos cambios han mejorado la eficiencia del Sistema Tributario pues estos dos impuestos estaban entre los gravámenes que imponían las mayores distorsiones en la economía.

2 Peñaranda (2001)

Gráfico 9

IGV42%

Ingresos Tributarios Gobierno Central: 2000 Ingresos Tributarios Gobierno Central: 2005

Ingresos Tributarios Gobierno Central: 2010

ISC15%

Aranceles12%

IES5%

Resto4%Impuesto a la

renta22%

IGV45%

ISC7%Aranceles

1% ITAN3%

Resto3%

ITF1%

Impuesto a larenta39%

IGV42%

ISC11%

Aranceles7%

ITF2%Resto

3%

Impuesto a larenta31%

ITAN3%

IES0%

Fuente: BCRP, SUNAT. Elaboración propia.

46 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

En el caso de los aranceles, con el fin de dotar de mayor eficiencia y competitividad a la economía el gobierno redujo las tasas apliacables a diversas partidas (en diciembre del 2000 el arancel promedio era 13,5 y en el 2010 fue 3,4%).3 Los acuerdos de libre comer-cio firmados en esta década han reducido aún más el arancel efectivo representando en el 2010 una tasa efectiva sólo de 2,3% de las importaciones. El ISC a los combustibles se redujo en promedio en 40% entre el 2003 y 2010 con el fin de mitigar el impacto domés-tico del aumento en el precio internacional del crudo. El 2003 se eliminó el Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES) que era un impuesto ineficiente pues gravaba la contratación de mano de obra. Sin embargo, el 2004 se introdujo el Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF) con una tasa de 0,15%, que también resulta un impuesto altamente distorsionante. Este impuesto se ha ido reduciendo y desde abril del 2011 tiene una tasa de 0,005%. La ventaja que tiene, aparte de ser de fácil recaudación, es la de brindar información sobre operaciones no declaradas, función para la cual no requiere tener una tasa alta. Para compensar la pérdida de recaudación por el IES, a mediados del 2003 se elevó la tasa del IGV de 18 a 19 por ciento, tasa que estuvo vigente hasta inicios de 2011, en que se regresó a la tasa de 18 por ciento. Adicionalmente, se crearon sistemas de pago anticipado del IGV (percepciones, detracciones y retenciones) con la finalidad de asegurar el pago del impuesto en contribuyentes de difícil fiscalización. Respecto al IR, en el 2004 se elevó la tasa a personas jurídicas de 27 a 30 por ciento4 y se mantuvo el impuesto sobre los dividendos (4,1 por ciento), con lo cual en la práctica el impuesto pasó de 30 a 33 sobre la renta distribuida (aun sin considerar la participación de los trabajadores).

Impuesto General a las Ventas (IGV) Como se mencionó en la introducción, la tasa del IGV de 18 por ciento es relativamente alta comparada con el promedio de una muestra de 17 países latinoamericanos (14,5 por ciento), siendo menor solo a las aplicadas en Argentina y Uruguay y Chile. Además, la capacidad recaudatoria del impuesto (recaudación por punto porcentual de tasa) es bas-tante baja, superando sólo a la observada en México y República Dominicana. Si comparamos el resultado del IGV del 2009, cuando la tasa era 19 por ciento, con un país con una tasa similar como Chile, se encuentra que recaudamos 8 puntos porcen-tuales del producto menos por cada punto, es decir con una productividad igual a la de Chile, la recaudación por IGV neta de devoluciones pasaría de 6,2 a 7,8 por ciento del PBI. (ver cuadro 1)

3 La reducción arancelaria se realizó en varias modificaciones realizadas principalmente en el último lustro, estableciendo un arancel de 0 por ciento a los bienes de capital y un importante grupo de bienes interme-dios. Asimismo, se redujo la dispersión arancelaria, pasando de ocho tasas existentes en el 2001 a tres en el 2011 (0, 6 y 11 por ciento).

4 En el 2002 se redujo la tasa del IR a personas jurídicas de 30 a 27 por ciento y se introdujo un gravamen sobre los dividendos de 4,1 por ciento, con lo cual la tasa efectiva sobre las utilidades distribuidas se mantenía en 30 por ciento.

Nota 3. Propuestas de política tributaria 47

Cuadro 1Tasa IVA (%) y Productividad por países

País Tasa IVA (%) Productividad 1/

Paraguay 10 0,61 Ecuador 12 0,48 Nicaragua 15 0,47 Panamá 5 0,45 El Salvador 13 0,45 Honduras 12 0,44 Bolivia 14,9 0,43 Uruguay 22 0,42 Guatemala 12 0,41 Chile 19 0,41 Costa Rica 13 0,38 Argentina 21 0,37 Colombia 16 0,33 Perú 19 0,33 Rep. Dominicana 16 0,26 México 15 0,23 Venezuela 12 n.d.

Fuente: CIAT. Elaboración propia.1/ Definición: Recaudación (neta de devoluciones) que se obtiene por cada punto del IVA, medido en términos del PBI. Elaborado con información corresponde al ejercicio 2009.

Esta baja productividad puede ser explicada tanto por un aún alto grado de evasión, como por el elevado nivel de las exoneraciones que tiene este impuesto (cuyo costo se estima en 1,41 por ciento del PBI). De acuerdo a SUNAT,5 se ha realizado mejoras en el cumplimiento del impuesto, de modo que la evasión del IGV ha venido reduciéndose en los últimos años (habría bajado de 51 a 38 por ciento de la recaudación teórica del IGV). Un factor preponderante en este comportamiento fue la introducción de sistemas de pago anticipado del IGV (detraccio-nes, percepciones y retenciones). Desde su creación, estos regímenes han ampliado su cobertura inicial. Así, el Régi-men de Detracciones6 se inició con una cobertura de tres productos (julio del 2002), mientras que en la actualidad abarca 34 grupos de bienes y servicios de diversa índole.7 Mediante este régimen el comprador o usuario de un bien o servicio afecto al sistema detrae un porcentaje (definido por la SUNAT) del importe a pagar por estas operacio-

5 Fuente: Estimación del incumplimiento en el IGV durante el año 2009 – SUNAT, presentado al Congreso de la República.

6 También se le denomina “Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias” - SPOT.7 Bajo este régimen se encuentran productos como el azúcar, arroz, alcohol etílico, algodón, recursos hi-

drobiológicos, maíz amarillo duro, caña de azúcar, madera, arena y piedra de construcción, desperdicios y desechos metálicos, animales vivos, carnes y despojos comestibles, abonos, cueros, pieles, aceite y harina de pescado, embarcaciones pesqueras y leche entera cruda. Asimismo, servicios como la intermediación laboral, arrendamiento de bienes muebles, servicios de transporte de bienes y personas, comisión mer-cantil, fabricación de bienes por encargo, mantenimiento y reparación de bienes muebles, movimiento de carga, y otros servicios empresariales. Desde finales del 2010 se incorporaron los contratos de construc-ción, el oro y minerales no auríferos, páprika y espárragos.

48 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Gráfico 10Participación de sistemas de pago anticipado en recaudacion vs. indice de incumplimiento del IGV

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

0

42%36%

44%

38%

51%

6%

Participación de Sistemas de Pago Anticipado en recaudac. IGVÍndice de incumpliento del IGV (% Recaudación Potencialexcluy. Gastos Tributarios)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2008 2010

14%19%

25%27%

29% 29%32% 32%

47%

54% 52% 50% 49%

43%

nes, para luego depositarlo en el Banco de la Nación en una cuenta corriente a nombre del vendedor o quien presta el servicio, el cual utilizará dichos fondos para efectuar el pago de sus obligaciones tributarias. Los montos depositados en las cuentas que no se agoten durante cuatro meses,8 luego que hubieran sido destinados al pago de tributos, serán considerados de libre disponibilidad para el titular. El Régimen de Percepciones se creó para las ventas de combustibles, pero luego se amplió a las importaciones y a las ventas internas de diversos insumos industriales. Este régimen obliga a los contribuyentes designados por la SUNAT como “Agente de Percepción” a cobrar a sus clientes un porcentaje adicional al precio de venta como un adelanto del IGV, el cual podrá ser utilizado por el cliente contra su obligación futura por este impuesto. El monto percibido será entregado a la SUNAT. En cuanto al Régimen de Retenciones, inicialmente se estableció un grupo de 1202 agentes de retención, número que se elevó a 2032 agentes en la actualidad. Bajo este régi-men los sujetos designados por la SUNAT como “Agentes de Retención” deberán retener un porcentaje del monto de las compras que realicen a sus proveedores, para su posterior entrega al Fisco. Los proveedores podrán utilizar dicho monto retenido contra el pago del IGV que les corresponda. En el 2010, las percepciones, retenciones y detracciones representaron el 32 por ciento de la recaudación total del IGV. Es decir, cerca de un tercio de la recaudación de este impuesto estuvo asociado a retenciones en la fuente (sea el comprador o el vendedor, según sea el caso), restándole importancia a las declaraciones por cuenta propia que los contribuyentes deben realizar por sus ventas.

8 Si el solicitante tienen la calidad de “buen contribuyente” o la calidad de agentes de retención del Régimen de Retenciones del IGV, dicho plazo se acorta a 2 meses.

Fuente: SUNAT. Elaboración propia.

Nota 3. Propuestas de política tributaria 49

Gráfico 11IGV y sistemas de pago adelantado2000-2010

Si bien estos sistemas aseguran la recaudación, pueden generar costos a los con-tribuyentes debido a demoras en la devolución en el caso de que la retención exceda la obligación del contribuyente, al costo financiero por el pago anticipado o por multas, debido a lo complicado de su aplicación. Asimismo, es necesario un diseño cuidadoso de los mismos para que un mismo agente no esté afecto a varios regímenes. Si se compara el nivel de incumplimiento del IGV con otras experiencias de siete países latinoamericanos, se observa que es el más elevado de la muestra. Más aún, países como México y Chile tienen niveles de evasión menores al 20 por ciento. Uno de los principales factores que afectan el cumplimiento tributario es el alto grado de informalidad de la economía peruana, el cual ha sido calculado en diversos estudios. En un estudio de Peñaranda (2001), se evidencia la relación entre la informalidad y la evasión tributaria. Considera que existen factores económicos, jurídicos, socio cultura-les y políticos que causan la informalidad. Respecto a las principales causas de la evasión se considera el alto porcentaje de informalidad, la complejidad del sistema tributario, la poca probabilidad de ser fiscali-zado y/o el bajo costo de ser sancionado así como la falta de cultura tributaria (permisibi-lidad a la evasión tributaria). Cabe indicar que la evasión incluye también operaciones de contribuyentes forma-les que bajo diferentes modalidades9 realizan transacciones que no son declaradas o son subdeclaradas. Estas acciones impactan directamente en una menor recaudación por IGV, e indirectamente en el IR empresarial, al reducir los ingresos o inflar los gastos.

9 Por ejemplo: no registro de operaciones, doble facturación, subvaluación de ventas, no registro de mano de obra, aumento indebido de gastos y/o crédito fiscal.

10,09,08,07,06,05,04,03,02,01,00,0

6,5

IGV Neto Detracciones Percepciones Retenciones

6,2 6,3 6,6 6,8 7,0 7,1 7,5

8,5 8,2

6,5 6,2 6,0 5,7 5,5 5,3 5,2 5,36,1

5,3 5,6

7,7

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2008 2010

(% PBI)

Fuente: SUNAT. Elaboración propia.

50 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Cuadro 2Tasas de evasión (o incumplimiento) en el IVA

País 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente

Colombia 29,2 25,0 24,3 22,4 Evasión del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en Colombia: 2000 – 2008. Versión 2. Actualización con la nueva base de Cuentas Nacionales Año 2000. DIAN, Ángela Cruz Lasso, Septiembre 2009

Chile 12,0 9,0 8,0 12,0 18,0 Evasión en el IVA. Serie 2003-2009. SII, Mayo 2010Argentina 23,3 21,2 19,8 Estimación del Incumplimiento en el IVA, AFIP, Junio 2008Perú 46,9 42,6 41,6 34,9 44,1 Memoria Anual SUNATUruguay 29,0 27,5 24,2 20,6 Medición de la evasión: el caso uruguayo, DGI, Abril 2010

México 25,5 17,8 19,8 17,8

Evasión Global de Impuestos: Impuesto Sobre la Renta, Impuesto al Valor Agregado e Impuesto Especial sobre Producción y Servicio no Petrolero, Centro de Estudios Estratégicos del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Enero 2010

Guatemala 36,2 33,1 25,8 Medición del incumplimiento del IVA., Años 2001-2007. SAT

Elaboración: CIAT

Cuadro 3Causas de la informalidad en el Perú

Sustitución de mano de obra por capital

Factores económicosAltos costos de formalidadMayores utilidades por menores costosCrédito escaso para pequeñas empresas

Factores jurídicosDesconocimiento del marco legalBeneficios tributarios preferenciales

Factores socioculturales

Escasa educaciónMigración del campo a la ciudadMenores precios favorecen demandaPoca cultura tributariaSector formal estimula sector informal

Factores políticosFalta de reciprocidad desde el EstadoAdministración tributaria poco eficientePoca coordinación entre instituciones de control

Fuente: SUNAT. Elaboración propia.

Impuesto a la Renta (IR)

El IR grava a las personas jurídicas con el 30 por ciento de sus utilidades. Las personas naturales están gravadas por sus rentas del trabajo con tasas marginales escalonadas (15, 21 y 30 por ciento) y un tramo inafecto de 7 Unidades Impositivas Tributarias (UIT); y por sus rentas del capital con una tasa efectiva de 5 por ciento (cuando estas rentas provengan de ganancias de capital, existe un tramo inafecto de 5 UIT). La recaudación por este impuesto se ha incrementado sustancialmente, debido bási-camente al impuesto a la renta de personas jurídicas (tercera categoría) cuyo desempeño ha estado fuertemente influenciado por la evolución de los precios de nuestras princi-

Nota 3. Propuestas de política tributaria 51

Cuadro 4Impuesto a la renta tercera categoría(porcentaje del PBI)

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Agropecuario y Pesca 0,03 0,02 0,02 0,02 0,02 0,05 0,04 0,04 0,04 0,06 0,03 0,02 0,04Minería e Hidrocarburos 0,19 0,10 0,20 0,23 0,17 0,38 0,57 0,99 2,23 2,88 2,09 0,93 1,54Manufactura 0,32 0,25 0,27 0,28 0,37 0,39 0,37 0,42 0,53 0,52 0,60 0,52 0,53Servicios 0,80 0,58 0,49 0,70 0,67 0,99 0,90 0,89 1,06 1,06 1,20 1,20 1,24Comercio 0,33 0,27 0,28 0,27 0,30 0,32 0,32 0,36 0,40 0,48 0,60 0,55 0,52Construcción 0,08 0,08 0,07 0,07 0,06 0,10 0,07 0,06 0,08 0,10 0,11 0,14 0,16

Total 1,75 1,29 1,32 1,55 1,58 2,23 2,26 2,76 4,33 5,09 4,63 3,38 4,03

Fuente: SUNAT. Elaboración propia.

pales exportaciones (cobre, oro, zinc, petróleo crudo, entre otros). Así, la recaudación por empresas mineras y petroleras pasó de 0,17 por ciento del PBI en el 2002 a 2,88 por ciento en el 2007. En el año 2009 se redujo a 0,93 por ciento, como consecuencia de la caída de los precios internacionales observada en dicho período y en el 2010 se ha incre-mentado nuevamente a 1,54 por ciento del PBI.

Un punto que se desprende del cuadro anterior, es el poco aporte de sectores como el agropecuario y pesca. En cambio, sectores como manufactura, servicios y comercio, han mostrado un mejor desempeño asociado a la actividad económica. La construcción fue el único sector que en el 2009 incrementó su aportación a la recaudación del IR. Otro aspecto a tomar en cuenta es la alta concentración de la recaudación del IR de tercera categoría en pocos contribuyentes. Así, en el 2010, un pequeño grupo de 249 empresas concentraron el 34 por ciento de la recaudación, mientras que el resto de Prin-cipales Contribuyentes (PRICOS) que representan más de 14 mil empresas, aportaron el 53 por ciento, en tanto que los medianos y pequeños contribuyentes (que comprende aproximadamente 490 mil contribuyentes), solo aportó el 14 por ciento de la recaudación. Esta elevada concentración de la recaudación en muy pocas empresas es un indicador de riesgo. Cabe indicar que dicha concentración no ha variado significativamente en los últimos años (por ejemplo en el 2000, 254 empresas concentraban el 38 por ciento de la recaudación) a pesar de las medidas de ampliación de la base gravable que la SUNAT ha ejecutado, esto puede evidenciar la dificultad que se ha tenido para ampliar la base tributaria, a través de la incorporación de nuevos contribuyentes que operan en el sector informal o mediante fiscalización que reduzca la subvaluación de utilidades de los media-nos y pequeños contribuyentes. A ello, hay que añadir que la existencia de sistemas simplificados como el Régimen Único Simplificado (RUS) o el Régimen Especial de Renta (RER) que permiten a los contribuyentes evitar las obligaciones y fiscalización del régimen general para acceder a esquemas de pago presuntivo y sin mayor fiscalización. En los últimos años, estos regí-menes se han vuelto más laxos y han ampliado su cobertura. En el RUS se pagan cuotas mensuales. La cuota mínima del RUS es de S/. 20 mensuales. Si uno observa la evolución de los contribuyentes afectos al RUC, se

52 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

observa que al introducir los criterios objetivos (Ago. 2004) se depuró este régimen, pero posteriormente fue nuevamente incrementándose, debido a que se fue relajando la fiscalización sobre los criterios objetivos a tal punto que para enero de 2007, se eliminaron. Bajo el régimen del RER, los contribuyentes con ingresos anuales menores a S/. 525 mil (S/. 43 750 mensuales) mantienen la obligación del IGV igual a la del régimen general, pero pagan por IR el 1,5 por ciento de los ingresos mensuales. La ventaja de este régimen es que se les permite emitir facturas. Respecto a la recaudación por personas naturales, ésta ha mostrado un sostenido cre-cimiento, pasando de 1,1 por ciento en el 2001 a 1,5 por ciento en el 2010. Sin embargo, la tasa efectiva promedio es de sólo 5 por ciento10, para los contribuyentes de quinta categoría (trabajadores dependientes). Asimismo, la recaudación de cuarta categoría (tra-bajadores independientes) es la décima parte de la de quinta categoría, a pesar de que la participación laboral de este sector (3,5 millones) supera a la del trabajo dependiente (3 millones).

Bajo un análisis de tributación comparada, se observa que la tasa del impuesto a personas jurídicas en Perú (30 por ciento) es mayor que la tasa promedio de un grupo de 12 países latinoamericanos (27 por ciento). Además hay que considerar que existe una tasa de 4,1 por ciento adicional sobre los dividendos y la participación de los tra-bajadores en las utilidades de la empresa, con tasas de 5, 8 y 10 por ciento11, según el sector de la empresa. Con lo cual la carga tributaria total sobre la renta que distribuye la empresa podría alcanzar a 40 por ciento, tasa por encima de la máxima sobre la renta personal.

10 Calculada como la recaudación de quinta categoría reportada por SUNAT para el 2009 respecto al dato de Remuneraciones de las Cuentas Nacionales para el mismo año.

11 Aun cuando dicho concepto constituye un costo laboral, debido a su variabilidad (depende de la utilidad tributaria), sólo parcialmente podría reducir el costo salarial que enfrente la empresa, pues dicho concepto podría ser considerado por los trabajadores como un ingreso excepcional y no incluirlo en su expectativa salarial.

Cuadro 5Impuesto a la renta personas naturales(porcentaje del PBI)

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Primera categoría 0,09 0,09 0,09 0,08 0,08 0,08 0,07 0,07 0,07 0,06 0,07 0,04 0,04Segunda categoría 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,05 0,06 0,10 0,17 0,18 0,19 0,17 0,20Cuarta categoria 0,14 0,13 0,13 0,15 0,15 0,16 0,15 0,15 0,15 0,12 0,12 0,12 0,12Quinta categoría 0,87 0,89 0,88 0,87 0,89 0,93 0,89 0,91 0,92 0,97 1,07 1,13 1,09Regularización 0,04 0,04 0,04 0,03 0,02 0,04 0,05 0,05 0,05 0,05 0,06 0,07 0,05

Total 1,15 1,16 1,14 1,14 1,15 1,25 1,22 1,27 1,35 1,38 1,50 1,53 1,50

Fuente: Peñaranda (2001)

Nota 3. Propuestas de política tributaria 53

El impuesto a la renta personal en Perú también difiere de la media de la muestra: los tres tramos vigentes en el país son inferiores a la media muestral (6 tramos) y la tasa marginal mínima es mayor (15 por ciento en Perú contra 9 por ciento en la muestra). Asimismo, la tasa marginal máxima en la mayoría de países suele ser similar a la que aplican a las personas jurídicas, salvo casos como Chile (la tasa máxima es de 40 por ciento, superior a la tasa empresarial de 17 por ciento), Ecuador (la máxima es de 35 por ciento y la empresarial de 25 por ciento) y Brasil (tasa máxima de 27,5 por ciento y tasa empresarial de 34 por ciento).

Cuadro 6Estructura del Impuesto a la Renta de personas naturales 2009

Tasa Min. Tasa Max. N° tramosMínimo no imponible

(US$)

Límite inferior de la tasa

máxima (US$)

Argentina 9% 35% 7 2 695 30 534Bolivia 13% 1 n.d. n.a.Brasil 7.5% 27.5% 5 8 621 25 536Chile 5% 40% 8 10 648 130 429Colombia 19% 33% 4 11 954 52 721Ecuador 5% 35% 9 8 570 57 600Paraguay 8% 10% 2 n.d. 31 600Perú 15% 30% 3 8 252 69 431Uruguay 10% 25% 6 7 236 119 652Venezuela 6% 34% 8 n.d. 76 923México 2% 28% 8 441 30 811Panamá 7% 27% 6 9 000 30 581Promedio 9% 30% 6 7 491 59 620

Fuente: CIAT y KPMG. Elaboración propia.

Respecto al ingreso personal exonerado (mínimo no imponible), la dispersión es mayor y debe responder a consideraciones de progresividad deseada en cada país. Así, México inicia su escala con un nivel muy bajo de renta anual (US$ 441) con una tasa reducida (1,92 por ciento) y en el otro extremo se encuentra Colombia con un mínimo no imponible alto (US$ 11 954) y una tasa mínima alta (19 por ciento). Asimismo, hay paí-ses que afectan con sus tasas más altas a niveles relativamente bajos de renta neta, como Brasil o México, y otros como Chile y Uruguay que sus tasas máxima afectas a rentas mayores.

Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)

La recaudación por ISC se ha reducido a partir del 2004, como consecuencia de la reduc-ción del ISC a los combustibles, que pasó de recaudar 1,5 por ciento del PBI en el 2003 a 0,6 por ciento en el 2010.

54 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Esta reducción del selectivo a los combustibles se debió a la necesidad de contra-rrestar el aumento de precios del petróleo en el mercado internacional. Así, en julio del 2005 se eliminó el gravamen sobre el Gas Licuado de Petróleo (que representa más del 20 por ciento de la demanda de combustibles); el gravamen sobre las gasolinas se redujo sustancialmente hasta junio del 2008, en que se elevó nuevamente el ISC, lo que mejoró la recaudación del 2009 y 2010. Cabe indicar que en junio de 2011 se redujo el gravamen a las gasolinas y residuales. En diciembre del 2007, mediante D.S. 211-2007-EF se estableció un cronograma para adecuar el ISC al criterio de proporcionalidad en función del grado de nocividad del combustible (Ley 28694) en un período comprendido entre el 2008 y el 2016. El Índice

Cuadro 7Impuesto selectivo al consumo(porcentaje del PBI)

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

ISC Combustibles 1,19 1,20 1,15 1,23 1,50 1,54 1,34 1,00 0,79 0,72 0,39 0,59 0,55Resto 0,87 0,78 0,70 0,66 0,59 0,58 0,54 0,56 0,54 0,56 0,54 0,49 0,52Interno 0,70 0,66 0,60 0,58 0,54 0,53 0,49 0,49 0,45 0,45 0,45 0,42 0,43Gaseosas y Agua mineral

0,11 0,08 0,08 0,11 0,10 0,10 0,09 0,08 0,08 0,07 0,08 0,08 0,08

Cervezas 0,52 0,49 0,44 0,39 0,37 0,37 0,35 0,36 0,34 0,35 0,36 0,33 0,33Cigarrillos 0,04 0,06 0,06 0,05 0,05 0,04 0,03 0,02 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00Otros 0,04 0,03 0,03 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,03 0,02 0,02 0,02Importación 0,16 0,11 0,10 0,08 0,05 0,05 0,05 0,07 0,10 0,11 0,09 0,07 0,09

Total 2,06 1,98 1,85 1,88 2,10 2,12 1,88 1,55 1,34 1,28 0,93 1,08 1,07

Fuente: SUNAT. Elaboración propia.

Gráfico 12ISC combustibles(S/. x galón)

5,04,54,03,53,02,52,01,51,00,50,0

ene/03 ene/04

G84 Diesel GLP (S/. x KG) G97

ene/05 ene/06 ene/07 ene/08 ene/09 ene/10 ene/11

Fuente: Elaboración propia.

Nota 3. Propuestas de política tributaria 55

de Nocividad fue determinado por la Comisión Nacional del Ambiente (CONAM). El cronograma se muestra en el cuadro siguiente:

Cuadro 8ISC Combustibles(S/. x Galón)

Junio2008

Octubre2008 2009 Vigente

2011Cronograma Propuesto D.S. 211-2007-EF

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Hulla (S/. x TM) - - - - 70 80 90 100 110 120Gasolinas84 oct. 0,40 0,40 1,36 1,17 1,46 1,33 1,19 1,06 0,93 0,8090 oct. 0,66 0,66 1,78 1,57 1,84 1,63 1,42 1,22 1,01 0,8095 oct. 2,07 2,07 2,07 1,83 2,13 1,86 1,60 1,33 1,07 0,8097 oct. 2,30 2,30 2,30 2,00 2,27 1,98 1,68 1,39 1,09 0,80Kerosene 0,78 1,42 1,94 1,93 1,93 1,92 1,92 1,91 1,91 1,90Turbo - - - - - - 2,10Diesel 2 0,39 1,04 1,44 1,47 1,62 1,70 1,77 1,85 1,92 2,00Residual 6 - 0,52 0,52 0,39 0,52 1,03 1,55 2,07 2,58 3,10Otros Residuales - 0,52 0,52 0,38 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00GLP - - - - 0,08 0,17 0,25 0,33 0,42 0,50

Gasohol

84 oct. - - - 1,07

90 oct. - - - 1,46

95 oct. - - - 1,69

97 oct. - - - 1,87

Diesel B2 - S50 - - - 1,24

Fuente: Elaboración propia.

Este cronograma implica una reducción y homogenización del impuesto sobre las gasolinas y la inclusión, a partir del 2011, del GLP y el carbón (hulla), que a la fecha no están gravados, así como a partir del 2016 se gravará el Turbo A1. De este modo, de seguirse el cronograma el único combustible no gravado por el ISC será el gas natural. El cronograma se estableció para un universo de productos que han cambiado y cuyo índice de nocividad es diferente por lo que se requeriría la actualización de dichos índices por parte del Ministerio del Ambiente y por ende una nueva estructura del ISC. Así, en posteriores regulaciones se dispuso la introducción progresiva de biocom-bustibles en reemplazo del combustible original. Por ejemplo, desde el 2009, sólo se puede comercializar diesel B2 (una mezcla de 2 por ciento de biodiesel y 98 por ciento del diesel 2) y desde el 2011, el grado de biodiesel se elevó a 5 por ciento. Asimismo, para diversas zonas del norte y centro del país se dispuso la comercialización de gasohol (mezcla de 7,8 por ciento de alcohol carburante con 92,2 por ciento de gasolina), el cual será obligatorio para el resto del país a partir de diciembre de 2011. Adicionalmente, se

56 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

reguló el nivel de azufre en el diesel, estableciéndose a partir del 2010, el nivel máximo de azufre en el diesel en 50 ppm.12

12 Ppm.: partes por millón. Cabe indicar que esta medida se ha hecho efectiva sólo para Lima y el Callao, quedando pendiente su implementación para el resto del país. Desde el 2006, se restringió el nivel de azufre en las importaciones de diesel a niveles inferiores a 2500 ppm y en el caso de las ventas internas a 5000 ppm.

Gráfico 13Estructura de precios de la gasolina regular

Gráfico 14Estructura de precios del diesel

7,00

6,00

5,00

4,00

3,00

2,00

1,00

0,00

Uru

guay

Chi

le

Col

ombi

a

Perú

Arge

ntin

a

EE.U

U

Boliv

ia

Ecua

dor

Vene

zuel

a

4,55

2,90

(US$

por

gal

ón)

1,53

4,07

2,78

0,07

5,89

4,04

2,14

Distribución y Comercialización Impuestos Precio de Refinería

6,00

5,00

4,00

3,00

2,00

1,00

0,00

Uru

guay

Perú

Chi

le

Col

ombi

a

Arge

ntin

a

EE.U

U

Boliv

ia

Ecua

dor

Vene

zuel

a

(US$

por

gal

ón) 3,85

3,02

1,08

3,68

2,99

0,05

5,71

3,39

2,13

Distribución y Comercialización Impuestos Precio de Refinería

Fuente: CEPAL. Elaboración propia.

Fuente: CEPAL. Elaboración propia.

Nota 3. Propuestas de política tributaria 57

Cuadro 9Impuesto selectivo al consumo

Gravamen ad valoremProducto Tasa

Vehículos automotores:Nuevos a diesel 10%Usados 30%Bebidas gaseosas 17%Bebidas alcoholicas 20%Cigarros, cigarritos y tabacos 50%Juegos de azar y apuestasLoterías, bingos, rifas y sorteos 10%Eventos hípicos 2%

Gravamen ad valorem según precio de venta al públicoProducto Tasa

Cerveza 27.8%

Gravamen EspecíficoProducto Monto

Cigarrillos S/. 0,07 por unidadPisco S/. 1,5 por litro

Fuente: Elaboración propia.

Por otro lado los niveles impositivos vigentes son superiores a los de nuestros socios comerciales y de algunos países de la región. Ello afecta la competitividad de nuestros productos pues eleva los costos de producción. El siguiente cuadro muestra los compo-nentes del precio de la gasolina y el diesel. Respecto al resto de bienes sujetos al impuesto selectivo, como los tabacos, alcoho-les, bebidas y automóviles, se ha observado un comportamiento estable en su recauda-ción, aún cuando se redujeron algunas tasas como las aplicables a vehículos automotores nuevos a gasolina, que pasó de 10 a 0 por ciento. El ISC a los cigarrillos se modificó a inicios del 2010 cambiando el gravamen de ad valorem a específico. Con ello, se cumple de manera más eficiente con el objetivo de gravar una externalidad negativa pues el gravamen es indiferente del precio del producto. En cuanto al ISC a las bebidas alcohólicas, en particular la cerveza que es el que más recauda, se debiera cambiar el impuesto de ad valorem a específico para afectar de manera pareja por el grado de nocividad.

Regalías Mineras

El tratamiento tributario del sector minero debe tomar en cuenta características espe-cíficas del sector, que lo diferencian del resto de actividades económicas, debido a su natu-raleza extractiva de un recurso no renovable, a la generación de rentas en su explotación y a su impacto ambiental. La renta económica, entendida como la diferencia entre el precio

58 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

de mercado de los minerales y el costo de oportunidad de emprender la explotación de los mismos, representa un excedente, que no es requerido por el inversionista para motivar la exploración y explotación del recurso, y que por lo tanto puede ser sujeta a una tributación adicional sin afectar la asignación de recursos. Ante el auge de la cotización internacional de los minerales, la renta económica ha aumentado significativamente. Por ello, a partir del 2005 se aplicó una regalía a la explo-tación minera sobre el valor del mineral concentrado o su equivalente, cuya tasa marginal depende del valor de la producción minera de acuerdo a la siguiente tabla:

Valor de Producción (Millones US$) Tasa

0 - 60 1%

60 - 120 2%

Más de 120 3%

Se encuentran exoneradas de dicha regalía las empresas que califican como pequeña minería o minería artesanal. Además es deducible para fines del impuesto a la renta. Cabe indicar que el ámbito de aplicación de la regalía minera ha sido restringido debido a la existencia de contratos de estabilidad. Con ello, un grupo importante de las principales empresas mineras no pagan regalías mineras hasta que culminen sus conve-nios de estabilidad. Los convenios suscritos a partir del 2005, ya incluyen las regalías mineras dentro del esquema estabilizado. En la medida en que la regalía es sobre las ventas, se vincula la tasa de la regalía no sólo a las fluctuaciones de los precios internacionales sino también al volumen de producción, es decir al tamaño de operación de la empresa, lo que puede desincentivar la inversión en el sector: en el esquema vigente la gran empresa siempre pagará la tasa más alta incluso cuando las cotizaciones internacionales se reduzcan y generen pérdi-das. Asimismo, en la medida en que la regalía se calcula sobre el valor de producción, resulta siendo regresivo respecto a las utilidades de la empresa. Tal como se muestra en el cuadro siguiente, en un ejercicio con diferentes ratios de utilidad respecto a ventas, se encuentra que la carga tributaria para el caso de las regalías disminuye a medida que la rentabilidad es mayor.

Cuadro 10Perú: Tasas de carga tributaria sobre utilidad

Utilidad sobre ventas

10% 20% 30% 40% 50% 60%

Carga Tributaria Minería 54,9% 46,6% 43,8% 42,4% 41,6% 41,0%Regalías (escala 1%-2%-3%) 27,0% 43,5% 9,0% 6,8% 5,4% 4,5%Impuesto a la Renta (30%) 20,1% 23,9% 25,1% 25,7% 26,1% 26,4%Participación en las utilidades (8%) 5,8% 6,9% 7,3% 7,5% 7,6% 7,6%Impuesto a los dividendos (4,1%) 1,9% 2,3% 2,4% 2,5% 2,5% 2,5%

Fuente:Elaboración propia.

Nota 3. Propuestas de política tributaria 59

En tal sentido, para que el Estado pueda capturar una mayor fracción de la renta minera, dado el elevado nivel de precios internacionales, y se asegure un patrón soste-nible de inversión minera de largo plazo, se debe modificar el esquema de regalía de modo que esté vinculado a la evolución de los precios, evitando con ello, desalentar la inversión. Así, podría modificarse la regalía minera para que esté en función al nivel de la utilidad operativa, de modo que recoja la evolución de los precios de los minerales así como de los costos de producción, estableciendo una escala progresiva que permita capturar la mayor renta minera en períodos de incrementos en los precios internaciona-les de los minerales y no constituya una sobrecarga en períodos de caída de los precios internacionales. Un esquema similar existe en Chile, denominado Impuesto Específico a la Actividad Minera, por el cual las ventas anuales menores a 50 mil TM de cobre fino (aproximadamente US$ 390 millones para el 2011), se gravan con tasas marginales en función del volumen de las ventas anuales dentro de un rango entre 0 y 5 por ciento, mientras que para niveles de venta mayores, se aplican tasas marginales entre 8 y 34,5 por ciento en función al margen operacional (como porcentaje de los ingresos). A mayor margen operacional mayor tasa marginal. Así, para este tramo, las tasas medias oscilan entre 5 y 14 por ciento. Cabe mencionar que debido la existencia de convenios de estabilidad administra-tiva, que aísla a la empresa de cambios legislativos posteriores al momento de firmar el convenio, el Estado debería otorgar los contratos de estabilidad considerando este nuevo esquema de regalías. Asimismo, hay que evitar estabilizar tratamientos preferen-ciales que afecten la capacidad recaudadora del Estado, tal como sucedió en el pasado, con el beneficio de la exoneración del impuesto sobre la reinversión de utilidades que estuvo vigente hasta setiembre del 2000 y por el cual importantes empresas mineras pueden hacer uso de este beneficio hasta la culminación de su convenio. Estos con-venios están vigentes 15 años, pero estabilizan el sistema tributario (incluyendo los beneficios existentes) a la fecha de aprobación del Estudio de Factibilidad mientras que el período de 15 años se cuentan a partir de que se acredite la inversión realizada, con ello, en la práctica se extiende el período de estabilización tributaria por un lapso de tiempo mayor pues se incluye el período de inversión.

Aranceles

La política comercial seguida en la última década ha tenido como criterio principal dotar de mayor eficiencia y competitividad a la economía, por lo que el Fisco siguió una política de reducción progresiva de los aranceles. Así, en diciembre de 2006 se dispuso eliminar los aranceles a un conjunto de 2894 partidas de bienes de capital e insumos industriales. Posteriormente, en octubre de 2007 se dispuso otra modifica-ción arancelaria importante, al eliminar el Derecho Arancelario Adicional de 5 por ciento, creado por D.S. 035-97-EF e incluir 365 partidas arancelarias más al arancel de 0%. Finalmente, se redujo la dispersión arancelaria a dos tasas, las que se fueron reduciendo paulatinamente hasta alcanzar los niveles vigentes de 6 y 11 por ciento. Anteriormente, las tasas eran de 10, 12 y 25 por ciento más la sobretasa adicional de 5 por ciento a 68 partidas arancelarias.

60 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Cuadro 11Estructura arancelaria (2011)

Arancel (%) Partidas Valor CIF(US $ Mill.)

0 4106 22 2506 2482 663111 792 1046

Total 7380 29 927

Nota: Sobre la base de la clasificación vigente del Arancel de Aduanas 2007 (7380 partidas) a abril 2011. Valor CIF de importación del año 2010. Fuente: BCRP. Elaboración propia.

Gastos Tributarios

Según estimados de la SUNAT mostrados en el Marco Macroeconómico Multianual 2012-2014 de mayo de 2011 (MMM), los gastos tributarios representan el 1,94 por ciento del producto. De este monto, el 77 por ciento corresponde a beneficios que eliminan el pago del impuesto (exoneraciones e inafectaciones), el 20 por ciento a beneficios que reducen el pago del impuesto (créditos, deducciones, devoluciones y tasas diferenciadas), el 3 por ciento restante corresponde a diferimientos en el pago del impuesto. El impuesto más afectado por estos beneficios tributarios es el IGV, que representa el 69 por ciento del total de gastos tributarios. Es decir, de eliminarse todos los benefi-cios por este impuesto, teóricamente se podría elevar la recaudación del IGV en 1,41 por ciento del PBI. Le sigue el IR, que representa el 19 por ciento de los gastos tributarios, equivalente a 0,39 por ciento del PBI. A fines de 1998 se promulgó la Ley de Promoción de la Inversión en la Amazonía, básicamente exonerando del IGV e ISC, y otorgando menores tasas por impuesto a la renta. Las zonas beneficiarias fueron diversas. Comprendía los departamentos de Loreto,

Gráfico 15Tasa arancelaria (%) (2005-2010)

nov/

05fe

b/06

may

/06

ago/

06no

v/06

feb/

07m

ay/0

7ag

o/07

nov/

07fe

b/08

may

/08

ago/

08no

v/08

feb/

09m

ay/0

9ag

o/09

nov/

09fe

b/10

may

/10

ago/

10no

v/10

feb/

11m

ay/1

1

12

10

8

6

4

2

0

Arancel Promedio

10,0

8,2

3,4 3,2

1,9

5,75,0

8,0

3,9

1,82,0

7,2

5,5

4,0

Arancel Efectivo

Fuente: BCRP. Elaboración propia.

Nota 3. Propuestas de política tributaria 61

Madre de Dios, Ucayali, Amazonas y San Martín, así como zonas específicas (provincias o distritos) de otros departamentos (Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huánuco, Junín, Pasco, Puno, Huancavelica, La Libertad y Piura). En cuanto a los beneficiarios, se encuentra que los sectores más beneficiados son el agropecuario (0,46 por ciento del PBI), educación (0,22 por ciento del PBI), la interme-diación financiera (0,18 por ciento del PBI) y la minería e hidrocarburos (0,18 por ciento del PBI). Respecto a esto último, el principal beneficio que recibe la minería corresponde a la reinversión de utilidades, un beneficio eliminado en setiembre del 2000 (Ley 27343) que ha supervivido para las empresas con convenios de estabilidad tributaria, contratos que tienen una temporalidad de 10 a 15 años. En cuanto al sector hidrocarburos, los prin-cipales beneficios que goza son la exoneración de impuestos a la venta de combustibles en la Amazonía y por actividades vinculadas a la exploración. Por su parte, los beneficios imputados al sector financiero comprenden fundamen-talmente la inafectación del IGV a los servicios de crédito, así como la exoneración de dicho impuesto a las pólizas de seguro de vida. Al respecto, hay que considerar que exis-ten dificultades prácticas que impiden incorporar los servicios financieros en un sistema estándar en el que las firmas pagan IVA según la diferencia entre el impuesto que grava a sus ventas y el impuesto que paga por sus insumos. Por ello, es que generalmente a nivel internacional se exonera del IVA a estos servicios. Por otro lado, el uso del crédito no reviste las características usuales de un insumo como en el caso de los bienes.

Cuadro 12Gastos Tributarios por sectores beneficiarios

% PBI Participac. %

Aplicación General 0.81% 40%Agropecuario 0.46% 23%Educación 0.22% 11%Intermediación Financiera 0.18% 9%Minería e hidrocarburo 0.18% 9%Manufactura 0.06% 3%Transporte 0.05% 2%Comercio 0.02% 1%Construcción 0.01% 0%Resto 0.04% 2%

2.04% 100%

Fuente: Sunat.

Administración Tributaria

La SUNAT fue creada en 1988, como una entidad con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía económica, administrativa, funcional, técnica y financiera, encargada inicialmente de los tributos internos, más a partir del 2002 con la absorción de Adua-nas, se encarga adicionalmente de administrar y controlar el comercio exterior, así como recaudar los impuestos asociados a estas operaciones. Sin embargo, requiere autorización del MEF para la aprobación de su presupuesto, la política salarial y la aprobación de proyectos de inversión.

62 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

A nivel internacional, la tendencia en los últimos 20 años respecto a los modelos organizativos de administraciones tributarias, ha sido hacia dotarlas de mayor autonomía, independencia y dedicadas exclusivamente a la administración de ingresos (impuestos y aduanas), separada de las estructuras formales internas del Ministerio de Economía y con una amplia gama de poderes autónomos que refleja el desarrollo más amplio en la administración del sector público. Hay cerca de 40 autoridades fiscales bajo este esquema en todo el mundo agrupados principalmente en África y América Latina.13

Este modelo se basa en criterios de eficacia y eficiencia: • Como un organismo con un único objetivo, puede centrar sus esfuerzos en una sola

tarea, • Como una organización autónoma, puede manejar sus asuntos con un sentido empre-

sarial, libre de interferencia política en las operaciones del día a día, y • Estando fuera de la competencia de la legislación laboral pública, puede ejecutar su

propia estrategia de recursos humanos: reclutamiento, retención (o despido) y moti-vación del personal.

En esta línea de acción, es importante el grado de autonomía que posea la adminis-tración tributaria. Cuanto mayor sea con respecto a las normas y reglamentaciones de la administración pública, mayor flexibilidad tendrá para realizar los cambios organizativos y de procedimiento necesarios para modernizar la administración tributaria, así como tener más posibilidades de responder con rapidez a las necesidades del gobierno para generar más ingresos. En muchos países, la experiencia ha demostrado que introducir cambios drásticos en la administración tributaria es más fácil cuando la organización es relativamente autónoma. Por el contrario, los países cuyas administraciones tributarias dependen totalmente de otras agencias gubernamentales para su aprobación, autoriza-ción y personal han encontrado más difícil (y por lo tanto más lento) introducir cambios importantes en la administración tributaria. De otro lado, debemos mencionar que en el Perú la cultura tributaria es muy laxa. Eso se observa en la Sexta Encuesta Nacional sobre Percepciones de la Corrupción en el Perú,14 en que el 82 por ciento de la población no considera inadecuado comprar sin pedir factura. Asimismo, el 79 por ciento considera adecuado evadir impuestos si se sabe que no van a ser descubiertos. Otro actor importante en el sistema tributario es el Tribunal Fiscal, órgano resolutivo del MEF que depende administrativamente del Ministro, con autonomía en el ejercicio de sus funciones específicas, cuya misión es resolver oportunamente las controversias tribu-tarias que surjan entre la administración y los contribuyentes, interpretando y aplicando la ley, fijando criterios jurisprudenciales uniformes y proponiendo normas que contribuyan con el desarrollo del Sistema Tributario. Sin embargo, dado el tamaño de esta institución no se logra satisfacer la demanda de los contribuyentes. Así, a julio de 2010, había un stock de 30 mil expedientes sin resolver, que representaba una deuda apelada de alrededor de S/. 16 000 millones. Parte de este incremento se debe a que el Congreso de la Repú-blica trasladó al Tribunal Fiscal la competencia de las municipalidades provinciales para resolver en primera instancia las controversias tributarias de los municipios distritales.

13 Crandall, William. “Revenue Administration: Autonomy in Tax Administration and the Revenue Autho-rity Model. FMI, junio 2010.

14 IPSOS – APOYO, julio 2010.

Nota 3. Propuestas de política tributaria 63

Cabe indicar que el MEF ha venido tomando medidas para resolver este problema, ampliando el número de salas y dotando de facultades al Tribunal Fiscal que le permita agilizar su accionar. Ello ha permitido disminuir el número de expedientes sin resolver, reduciéndose a setiembre de 2010 a 28 842 expedientes. Sin embargo, el Tribunal Fiscal recibe en promedio 1200 reclamos mensuales, siendo su capacidad de procesamiento de aproximadamente 1800 reclamos mensuales (medido como expedientes sesionados). Por lo cual, bajo el esquema actual se requeriría más de tres años para eliminar el stock de expedientes sin resolver. En tal sentido, se debería seguir incrementando el número de salas para acelerar la resolución de las contingencias tributarias, y desincentivar el reclamo tributario. De otro lado, no se viene utilizando plenamente la capacidad de fiscalizar mediante renta presunta prevista en el Código Tributario.

III. Recomendaciones

En términos generales, la estructura tributaria peruana es adecuada, aunque con tasas relativamente elevadas, que en el corto plazo no deberían reducirse por su importante impacto que podrían tener en la recaudación. Por ende, la política tributaria debería estar orientada a mejorar la recaudación sin crear más impuestos o elevar las tasas de los ya existentes –con excepción de las regalías del sector minero-, enfocándose en reducir las exoneraciones y en la lucha contra la evasión. En este último punto, en la medida que la SUNAT es la encargada de administrar, fiscalizar y recaudar los tributos, se debe procurar mejorar su desempeño, dotándole de mayor discrecionalidad presupuestal que le permita reorientar sus gastos hacia activida-des de fiscalización sin necesidad de aprobaciones presupuestales del MEF. Asimismo, se debe fortalecer la autonomía de la SUNAT de modo que le permita evitar injerencias políticas que afecten su accionar y minen su reputación.

IGV

En el caso del IGV, el margen para aumentar la recaudación a partir de los sistemas de pago anticipado es limitado. Por ello, una mejora en la recaudación pasa necesariamente por campañas de combate directo a la evasión, promoviendo el cumplimiento. Ello requiere dotar de herramientas a la SUNAT para que fortalezca su acción fiscalizadora mediante:

• Promover el uso de comprobantes de pago.• Usar más intensivamente cruces de información de compras y ventas.• Fortalecer la sanción de clausura, para aumentar la percepción de riesgo y el

costo por el incumplimiento tributario.• Cruzar información con otras entidades públicas.• Combatir la subvaluación en aduanas.• Prohibir por ley la aprobación de nuevos esquemas de fraccionamiento o condo-

nación de impuestos. Asimismo, la reducción de exoneraciones del IGV permitiría una mayor recaudación y facilitaría la fiscalización al reducir canales de evasión.

64 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

IR

En el caso del impuesto a la renta se deben evitar los mecanismos de evasión mediante:• Utilizar con mayor intensidad mecanismos de presunción de renta.• Reducir las deducciones del impuesto a la renta (por ejemplo los gastos de repre-

sentación, gastos en vehículos, gastos sustentados con boletas de venta o tickets).• Prohibir la emisión de facturas en supermercados de venta minorista y

restaurantes.• Compatibilizar el impuesto a la renta por ganancias de capital con aquel que se

aplica en Chile o Colombia para permitir un mejor funcionamiento del mercado. En relación a la renta variable, Colombia no grava las operaciones que no supe-ren el 10 por ciento del total de acciones en circulación de una compañía. Por otro lado, en Chile están exceptuadas del impuesto las negociaciones de acciones con presencia bursátil mayor al 25 por ciento.

Asimismo, en el caso del impuesto a la renta del trabajo de personas naturales, se propone: Reducir el tramo inafecto a 5 UIT y permitir una deducción adicional hasta por 2 UIT sustentada con comprobantes de pago, de modo que no se afecte la situación actual y se induzca a los contribuyentes a reclamar comprobantes de pago lo que mejoraría la recaudación por IGV y renta de personas jurídicas.

ISC

En cuanto al ISC, se requiere hacer algunas modificaciones de tal modo que se grave en función de las externalidades negativas que genera para la sociedad el consumo de ciertos bienes, por lo que se requiere:• Actualizar los índices de nocividad de los combustibles incluyendo los nuevos pro-

ductos que se comercializan en el país (biodiesel y gasohol), y reestimar el gravamen sobre los combustibles acorde con dichos índices.

• Modificar el gravamen a las bebidas alcohólicas de ad valorem a específico.

Regalías mineras

La evolución de las cotizaciones internacionales en los últimos años está generando ingresos extraordinarios que el sistema actual de regalías no grava correctamente. Por ello, se requiere: Modificar el esquema actual de regalía minera. La regalía se pagaría sobre la utilidad operativa sujeto a una tasa de la regalía progresiva en función al margen operativo.

ITF

A pesar de tener una tasa baja, este impuesto genera sobrecosto al sector real que le resta competitividad. Por ello, se requiere: Permitir la acreditación del pago del ITF contra el IR.

Nota 3. Propuestas de política tributaria 65

RUS

• Uso de mayores criterios para la categorización de los contribuyentes afectos al RUS, reincorporando el uso de criterios objetivos tales como consumo telefónico y de energía eléctrica, precio unitario de venta, número máximo de trabajadores, entre otros. Así establecer límites más restrictivos para permitir el acceso a este régimen simplificado, reduciendo el tope de ingresos así como reintroduciendo el límite del área de la unidad de explotación.

Gastos Tributarios

• Establecer una Ley Marco de Exoneraciones Tributarias con rango constitucional de modo que permita controlar y evitar la proliferación de exenciones.

IV. Conclusiones El esquema tributario peruano se basa en cuatro impuesto principales, pero en términos de recaudación se concentra en dos impuestos: el Impuesto a la Renta (IR) y el IGV (Impuesto General a las Ventas). El Impuesto a la Renta ha mostrado una fuerte depen-dencia de los términos de intercambio. Por su parte, el IGV ha logrado mejorar su recau-dación a costa de implementar sistemas de pago anticipado, que implican costos de cum-plimiento para el contribuyente. Asimismo, ambos impuestos son de difícil fiscalización, pues se basan en declaraciones del contribuyente, además están afectados por elevados niveles de incumplimiento tributario, lo cual está asociado a la alta informalidad de la economía. Por ello, existe una fuerte concentración de los impuestos en pocos contribu-yentes, lo cual a su vez no permite reducir las tasas impositivas vigentes. El nivel de ingresos tributarios es relativamente bajo, por lo que una mejor provisión de servicios públicos, así como un aumento de la inversión pública en infraestructura, necesaria para cerrar la brecha existente, requerirá de elevar la presión tributaria basán-dose en esquemas de ampliación de la base tributaria en sectores menos influenciados por factores externos y que mantengan altos grados de evasión. Con ello, no sólo se incrementarán los ingresos, sino que tendrán mayor predictibilidad, reduciendo así la volatilidad y el riesgo que ello implica sobre las cuentas fiscales. Para ello, se debe ampliar el grado de autonomía de la SUNAT, evitando que su accionar dependa de normas y reglamentaciones de la administración pública, con lo cual tendrá mayor flexibilidad para realizar los cambios organizativos y de procedimiento necesarios para combatir la evasión, así como tener más posibilidades de responder con rapidez a las necesidades del gobierno para generar mayores ingresos.

66 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

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Silvani, García-Escribano, Varsano, Conde y Fenochietto. (2005). “Sugerencias sobre Política y Administración Tributaria”, FMI.

Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 67

4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero1

Eva Gutiérrez y Rekha Reddy

Resumen

El sistema financiero del Perú está subdesarrollado en relación con el tamaño de su eco-nomía, y una cantidad sustancial de la población sigue sin tener acceso a los servicios financieros. El predominio de grandes y complejos conglomerados financieros no solo incrementa las vulnerabilidades sistémicas, sino que al mismo tiempo podría ser un obstá-culo para la competencia en vista de que los diferenciales de tasas de crédito se encuentran entre los más altos de la región. Los mercados de capitales todavía son poco profundos y hay un exceso de demanda de activos debido al lento crecimiento de nuevos emisores e instrumentos en comparación con la gran expansión experimentada por los inversionistas institucionales. A fin de evitar que estos factores se conviertan en un cuello de botella para el desarrollo económico sostenido y para asignar los recursos eficientemente, es necesario implementar políticas que apoyen un desarrollo sólido del sector financiero. En el contexto actual, en que los mercados emergentes con bases sólidas y perspectivas económicas posi-tivas como es el caso del Perú se benefician en gran medida de enormes entradas de capi-tales, el desarrollo sólido del sistema financiero es un reto particularmente significativo. Las entradas de capital generan una serie de desafíos importantes para los responsables de elaborar políticas en vista de su potencial de generar desequilibrios internos, pérdida de competitividad, burbujas en el precio de los activos —en especial en vista de la limitada oferta— y mayores vulnerabilidades. De cara al futuro, es esencial asegurar la continuidad de un desarrollo sólido del sector financiero fortaleciendo su supervisión y las prácticas de gestión de los bancos, desarrollando los mercados de capital, y promoviendo la inclusión financiera y la competencia en la provisión de servicios financieros.

I. Introducción

El desempeño económico del Perú en la última década ha sido sobresaliente, tanto de acuerdo con estándares internos como internacionales. Luego de la aguda desaceleración

1 Este capítulo es una adaptación de la Actualización del Programa de Evaluación del Sector Financiero (FSAP por sus siglas en inglés) del Perú, realizada por un equipo del Banco Mundial y el FMI en coope-ración con las autoridades peruanas en octubre-noviembre del 2010.

68 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

económica en el año 2009, la economía peruana está creciendo fuertemente, en parte gra-cias a la mejora de las condiciones mundiales, la reanudación de los influjos de capital, la confianza mejorada de los consumidores y el sector empresarial, y un repunte del crédito al sector privado (gráfico 1a). Los fuertes ingresos de capital reflejan una recuperación interna (gráfico 1b), condiciones externas benignas y un mayor apetito por activos perua-nos. En respuesta a las significativas entradas de capital, el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) ha intervenido fuertemente en el mercado de divisas y tomado medidas macroprudenciales desde una perspectiva proactiva, pero en el futuro se requerirá una mayor flexibilidad cambiaria.

a. El crédito al sector privado se ha recuperado sustancialmente, aunque no en su totalidad…

Empresas Microfinancieras Consumidor Hipotecas

FX Intervención, US$ millones Tasa de cambio efectiva realCuenta financiera y capital (US$ millón)

100

80

60

40

20

0

-20

-40

8000

6000

4000

2000

0

-2000

-4000

-6000

115

110

105

100

95

90

85

Gráfico 1Desarrollo del sistema financiero poscrisis(% respecto al año anterior)

Fuentes: BCRP y estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI).

b. …y los grandes influjos de capital han propiciado una fuerte intervención en el mercado cambiario y una apreciación gradual.

Al mismo tiempo, el sector financiero peruano permanece subdesarrollado en com-paración con el tamaño de la economía. El sector financiero del Perú consta de institu-ciones no bancarias y bancarias reguladas (véase la lista en el anexo 1). En cuanto a las instituciones no bancarias, el grupo más grande son las cooperativas de crédito rurales y

Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 69

municipales, que son supervisadas por la asociación de cooperativas. El desarrollo finan-ciero varía entre los subsectores, pero en general el Perú queda rezagado frente a otras economías regionales emergentes (anexo 2). El crédito bancario al sector privado, que representa alrededor del 25% del producto bruto interno (PBI), también está bastante por debajo de los niveles de otros países con un ingreso similar. La crisis bancaria y la hiperinflación de fines de los años noventa tuvieron un impacto significativo en el desa-rrollo financiero. El crédito al sector privado se empezó a recuperar en el 2004 y se ha necesitado una década para llegar al nivel de antes de la crisis. El mercado de los seguros es pequeño, con una penetración del 1,4% (las primas brutas como porcentaje del PBI) y una densidad (gastos per cápita) de unos US$ 60. Los mercados de capitales del Perú siguen siendo superficiales y se caracterizan por una demanda excesiva de los inversionistas institucionales. El crecimiento económico, la estabilidad macroeconómica, la reforma de las pensiones y los influjos de capital han fomentado el desarrollo del mercado de capital. No obstante, los mercados siguen siendo reducidos en lo que respecta a las actividades de la oferta pública inicial y liquidez. El rápido crecimiento de los inversores institucionales, sobre todo las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), que ahora tienen un activo que representa el 20% del PBI, no ha ido de la mano de nuevas actividades de emisión (tanto de emisores nuevos como de instrumentos nuevos), lo que genera un exceso de demanda de activos. En gran parte, la falta de oferta (emisores y emisiones) se debe a limitaciones estructurales, incluyendo la concentración en unos pocos sectores dominados por empresas grandes y la prevalencia de empresas familiares, pequeñas e informales. Esta falta de oportunidades de inversión obliga a las AFP a invertir en depósitos bancarios, hecho que produce volatilidad en las fuentes de financiamiento a corto plazo de los bancos. El resultado es que algunos bancos cuentan excesivamente con las AFP para fines de financiamiento, ya que representan más del 10% de su pasivo total. Los conglomerados financieros complejos y grandes dominan el sistema financiero altamente concentrado. Dos de ellos tienen la mayoría de sus activos en el Perú, pero son controlados por holdings domiciliados en el exterior. Ambos conglomerados tienen un monto de US$ 32 000 millones en activos (alrededor del 25% del PBI). El segundo y tercer banco en tamaño son controlados por grupos extranjeros y también son parte de los conglomerados que incluyen AFP y otros intermediarios financieros. El sector bancario está muy concentrado, con un jugador dominante que tiene un tercio del activo bancario total.2 Los tres bancos comerciales más grandes tienen más del 70% del activo del sector. El sistema de pensiones privado también está muy concentrado, con solo cuatro AFP, de las cuales las dos mayores abarcan el 62% del sector. Hay relativamente pocos interme-diarios en el mercado de capitales y la actividad está concentrada en los afiliados a los bancos. De las veinticuatro empresas de valores, que sobre todo trabajan en actividades de corretaje tradicionales, las seis más grandes concentran aproximadamente el 83% de todas las transacciones realizadas en la bolsa (Bolsa de Valores de Lima, BVL), el 55% de las cuales es realizada por corredores afiliados a bancos. Hay seis administradores de fondos mutuos y cuatro de ellos son de propiedad de bancos que controlan los principales

2 La participación en el mercado del banco más grande es excepcionalmente alta si se compara con niveles regionales, donde los bancos más grandes no tienen más de (alrededor de) un 20% del activo bancario total.

70 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

canales de distribución en el país y, por lo tanto, la gran mayoría de los fondos bajo admi-nistración.3 Hay una variedad de instituciones que otorgan crédito a las microempresas. Dos tipos de asociaciones de ahorro y crédito (Cajas Municipales de Ahorro y Crédito, CMAC, y Cajas Rurales de Ahorro y Crédito, CRAC), las instituciones microfinancieras (Entidades de Desarrollo de la Pequeña y Microempresa, EDPYME), las cooperativas de crédito y las empresas financieras juegan un papel importante en el financiamiento de las micro, pequeñas y medianas empresas (MPyME). Estas instituciones ofrecen una gama de pro-ductos crediticios, incluyendo capital de trabajo, de inversión, préstamos hipotecarios y préstamos para consumo. Al mismo tiempo, comercializan productos de microseguros a través de acuerdos con compañías aseguradoras. En la actualidad, un préstamo otorgado puede ser considerado como microcrédito si es que la deuda total del prestatario en el sis-tema no es mayor a S/. 20 000 (más o menos US$ 7000). Este límite en el endeudamiento general ha sido introducido hace poco para mitigar riesgos excesivos. Las asociaciones de ahorro y crédito solo captan depósitos a plazo mientras que las EDPYME no captan nin-gún tipo de depósitos. Las asociaciones de ahorro y crédito concentran aproximadamente el 10% de los depósitos totales, y todos los proveedores de microfinanzas representan más o menos el 14% de los préstamos totales. En general, la infraestructura financiera del Perú es moderna y eficiente. El sistema de Liquidación Bruta en Tiempo Real (LBTR) y la Cámara de Compensación Electrónica (CCE, que maneja cheques y transferencias electrónicas) son sistemas de pago sistémi-camente importantes. El Depósito Central de Valores CAVALI, para bonos del gobierno y capitales privados, es el sistema de liquidación de valores del país. Además, el BCRP tiene un registro para sus valores. En noviembre del 2009, el Perú promulgó una ley sobre sistemas de pago modernos que mejora la protección legal para la liquidación de efectivo y valores así como garantías. Los sistemas peruanos de información crediticia apoyan efectivamente las decisiones crediticias. Solo las cooperativas de crédito no informan al registro de crédito administrado por la Superintendencia de Banca y Seguros y AFP (SBS). Cada mes se envía información a las instituciones reguladas y las cinco centrales de riesgo privadas. Se han logrado avances importantes en la regulación bancaria con la adopción de Basilea II. La alta calidad de los supervisores, los sofisticados sistemas de supervisión remota y los indicadores de alerta temprana empleados para la supervisión del riesgo también han contribuido a estas mejoras. Hay un elevado grado de cumplimiento de los Principios Básicos de Basilea para una Supervisión Bancaria Efectiva y se considera que todos estos se cumplen o se cumplen en gran medida. En años recientes también ha mejo-rado significativamente la supervisión de la SBS sobre las instituciones microfinancieras luego de que se asignaron más recursos para esta tarea, permitiendo inspecciones in situ más frecuentes. La regulación de valores también se realiza en gran medida de acuerdo con las normas internacionales, a pesar de que la falta de independencia presupuestaria

3 El valor del activo neto bajo administración alcanzaba los US$ 5000 millones en agosto de 2010 por medio de cincuenta fondos diferentes aprobados por la Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores del Perú (CONASEV). Hay dieciséis sociedades administradoras de fondos de inversión (SAFI), la mayoría de las cuales son independientes. Sin embargo, el activo bajo administración en fondos públi-cos sigue siendo bajo, con un monto de US$ 356 millones a agosto de 2010.

Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 71

de la instancia reguladora de valores (CONASEV) perjudica la eficacia de la supervisión. Los marcos de regulación y supervisión de las administradoras privadas de pensiones son de alta calidad, pero en el ámbito de la gestión del riesgo de inversión, la SBS realiza de facto las labores fiduciarias propias de las juntas directivas de las AFP. En cuanto a la supervisión del sistema de pagos, el sistema de LBTR está completa o ampliamente de acuerdo con los Principios Básicos del Comité de Sistemas de Pago y Liquidación para Sistemas de Pago Sistémicamente Importantes, excepto en el principio relacionado con la confiabilidad operativa y la continuidad de las operaciones. Se están considerando refor-mas en el sector de seguros, en el cual el Perú sigue un tipo de regulación de Solvencia I para compañías de seguros que no se basa en el riesgo. En este momento, las autoridades están revisando las reglas sobre solvencia para incluir componentes del acuerdo basado en riesgo de Solvencia II.

II. Contexto

La rentabilidad y la capitalización de los bancos comerciales se han mostrado en buena medida resistentes a los últimos choques mundiales (anexo 3 y anexo 4). Desde fines del 2009, varios bancos grandes han emitido deuda subordinada, y más recientemente, los ban-cos más pequeños también han incrementado sus bases de capital ya que entró en vigencia un requisito de capital mínimo más alto y en previsión de la expansión de sus actividades crediticias.4 Como resultado, el requisito de capital mínimo total a lo largo del sistema se incrementó del 11,9% en el 2005 al 13,9% a septiembre del 2010. También ha mejorado la calidad del capital como consecuencia de disposiciones regulatorias más estrictas. En general, parece que los bancos peruanos están en una buena posición para cumplir con los requisitos de capital más altos establecidos por Basilea III. Con la recesión económica del 2009, los préstamos en mora y los préstamos de más alto riesgo crecieron ligeramente a 1,6 y 2,7% hasta fines de ese año, mientras que los castigos se duplicaron a 1,6% de los présta-mos totales (anexo 4).5 Este deterioro era mucho menos serio que en recesiones anteriores debido a la fortaleza financiera de los prestatarios, a regulaciones adecuadas y una mejor gestión del riesgo. Además, los préstamos en mora están bien aprovisionados como resul-tado de la introducción de las provisiones cíclicas en el 2008. Las pruebas de estrés del sector bancario indican que los bancos seguirían siendo solventes en caso de una recesión económica de gran envergadura y una importante depreciación del tipo de cambio, o en caso de un incremento temporal en el riesgo de mercado de acuerdo con lo que se ha visto durante la crisis financiera internacional. En general, los principales riesgos de los bancos están relacionados con la dolarización y la concentración de los depósitos y los créditos. Los préstamos en moneda extranjera

4 El capital mínimo requerido se fijó en 9,5%, e incluía un requisito adicional para el riesgo operativo y otro para el riesgo de mercado (tasa de interés). A julio del 2010 el requisito de capital mínimo alcanzaba 9,8%, y será aumentado a 10% en julio del 2011. Además, la SBS alienta a los bancos a ir por encima de un requisito de capital mínimo “en la sombra” del 11%.

5 Los préstamos en mora son préstamos vencidos (es decir, quince días de mora para créditos comerciales, treinta días para crédito a PyME y noventa días para préstamos al consumo o hipotecarios), más los préstamos en procesos de cobro judicial. Los préstamos de más alto riesgo son aquellos en mora más los préstamos refinanciados y reestructurados.

72 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

han bajado de un 70% de los préstamos totales en el 2005 a un 52% en el 2010, en parte debido al reforzamiento de las regulaciones bancarias y la supervisión de estos riesgos. No obstante, cerca de un 20% de los préstamos totales están expuestos al riesgo de crédito inducido por el tipo de cambio. Desde julio del 2010, la SBS exige que los bancos asuman los riesgos de crédito cambiarios con un requisito de capital adicional. La dolarización de los depósitos bajó de un 67% de los depósitos totales en el 2005 a un 49% en el 2010, pero los pasivos a corto plazo más volátiles (sobre todo los préstamos en moneda extran-jera) han crecido rápidamente en el 2009 para aprovechar las operaciones de acarreo (carry trade). Es significativa la concentración de la cartera crediticia para los bancos especializados en crédito corporativo y también es relativamente alta la concentración de los depósitos. La concentración es más aguda en los pequeños bancos extranjeros y los bancos especializados en crédito al consumo. Tanto el sistema privado de pensiones como el sector de los seguros son rentables. El sistema privado de pensiones se ha recuperado velozmente de la recesión ocurrida en el 2009. A pesar de la caída general de un 30% en los valores de los fondos ese año, a julio del 2010 los fondos conservadores, equilibrados y agresivos tenían en promedio una tasa de retorno neta de 4,9, 8,6 y 12,6%, respectivamente. En los últimos cuatro años, las AFP han seguido siendo muy rentables por las altas comisiones (el retorno sobre el capi-tal alcanzaba un promedio del 45% en el período de 2001-09).6 Todas las compañías de seguros operan con bajas tasas de pérdidas y altas tasas de gastos y logran ganancias de suscripción en casi todas sus líneas de operación. En los años 2004-09, el mercado tuvo un retorno sobre capital promedio ponderado de un 16,3%. Las compañías de seguros parecen ser solventes, con esquemas de reaseguro adecuados, una cobertura de reservas técnicas, y amortiguadores de liquidez y solvencia.7 Los indicadores financieros de los proveedores microfinancieros han empeorado considerablemente debido a la desaceleración económica y la creciente competencia en el sector, a pesar de que las instituciones siguen con niveles adecuados de capitalización y de provisiones. Las carteras microfinancieras son muy sensibles al ciclo económico. Como reflejo de la desaceleración económica en el 2009, los préstamos de más alto riesgo en este momento representan un 7,9% de las carteras crediticias de las CMAC (los pro-veedores microfinancieros más grandes), mientras que en el 2008 representaban el 5,1%. También se ha visto un impacto en los indicadores de rentabilidad, con una disminución de más de un tercio en ese mismo período. Sin embargo, las tasas de suficiencia de capital siguen siendo elevadas (16,5%) y las provisiones cubren el 100% de todos los préstamos de riesgo más alto. A pesar de que el sector de las CMAC en general es sólido, podría ser que la posición financiera de algunas instituciones más pequeñas se debilite sustancial-mente, no solo por las condiciones económicas sino también por la presión de la compe-tencia ahora que los bancos están entrando a este segmento.

6 En los años 1999-2010, las comisiones sobre los activos han bajado del 6,2% al 1,2%. No obstante, esto solo se debe a la tendencia convexa de la base del activo. En esos mismos años, los costos administrativos alcanzaban un promedio de S/.150 por año por aportante, el costo de venta un promedio de S/.120, pero las AFP cobraban en promedio S/.430 por año por aportante. Los costos administrativos han sido constantes en el tiempo, lo que refleja el hecho de que los costos de los servicios de las AFP son en gran medida fijos.

7 En promedio, el capital disponible es un 25% en exceso del capital requerido y todas las empresas cum-plen con los requisitos regulatorios relativos a la cobertura de provisiones técnicas. En promedio, el activo líquido es superior al pasivo líquido a pesar de que esta relación ha ido bajando en el tiempo.

Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 73

III. DesafíosEl sistema financiero del Perú sigue subdesarrollado en relación con el tamaño de la economía. El sistema debe seguir creciendo de una manera sana para que no se convierta en un cuello de botella para el desarrollo económico sostenido y para asegurar la asigna-ción eficiente de los recursos. Las entradas de capital que se prevé continuarán podrían apoyar el desarrollo del sector financiero, pero al mismo tiempo podrían generar auges crediticios, burbujas en el precio de los activos y una mayor vulnerabilidad, incluyendo eventuales cambios en la dirección de los flujos de capital que pueden desestabilizar el sistema financiero, que sigue muy dolarizado. El fortalecimiento de la supervisión y las prácticas de gestión corporativa de los bancos, al igual que el desarrollo del mercado de capitales para incrementar los canales de intermediación más allá de los bancos, ampliar la oferta de activos para reducir las posibilidades de burbujas y diversificar los riesgos, deben ser parte de una estrategia integrada para asegurar un desarrollo sólido del sector financiero. Por último, la red de seguridad del sistema financiero debe ser revisada para enfrentar efectivamente los posibles problemas de prohibición con miras a minimizar las disrupciones en el sector financiero así como los costos fiscales. A pesar de las mejoras en años recientes, una parte importante de la población sigue sin tener un acceso adecuado a los servicios financieros. La cobertura de las instituciones financieras ha crecido considerablemente, con una duplicación de la cantidad de cajeros automáticos y una cuadruplicación del número de agencias. Estos desarrollos reflejan que la SBS aligeró los requisitos para abrir agencias y el ingreso de jugadores nuevos al sector bancario. Sin embargo, la red bancaria continúa siendo reducida en comparación con otros países de la región (anexo 5). La mayor parte de las actividades crediticias y de captación de depósitos permanece concentrada en Lima (el 79% de las operaciones crediticias tota-les y el 71% de los depósitos totales) a pesar de que solo el 31% de la población total se encuentra allí, mientras que en otros departamentos la provisión de servicios financieros es insuficiente respecto de su población. El número de cuentas de depósito ha crecido en años recientes, pero solo el 42% de los adultos peruanos tienen cuentas de depósito en una institución financiera regulada. Desde fines del 2005 hasta junio del 2010, alrededor de 750 000 microempresas tuvieron acceso a crédito por primera vez después de que la SBS simplificó considerablemente los requisitos documentales para acceder a un microcrédito. Ello no obstante, solo alrededor de un 40% de las microempresas tienen acceso al sistema financiero. El acceso creciente a los servicios financieros es clave, no solo para asegurar un crecimiento con equidad, sino también para evitar un apalancamiento excesivo de los prestatarios existentes en un entorno de fuerte crecimiento crediticio. Los diferenciales de tasas de crédito, o spreads se mantienen entre los más altos del mundo e impiden un mayor acceso a los servicios financieros. De acuerdo con la clasifica-ción de la competitividad del Foro Económico Mundial, el Perú ocupa el lugar número 134 de 150 países en lo que se refiere a los spreads del tipo de interés. Los spreads promedios en general han permanecido en un nivel constante en la última década (anexo 3) y hay varia-ciones sustanciales en los spreads entre los segmentos. Las tasas de interés para préstamos al consumo y para negocios pequeños varían de 30% a 40%, frente a un promedio de 7% para préstamos comerciales. A pesar de que las tasas más elevadas para los dos primeros segmentos son un reflejo de riesgos y costos operativos más altos, parece que compensan por demás los costos más altos en vista de que los bancos han entrado decididamente a estos

74 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

segmentos donde es más elevado el retorno.8 Los bancos peruanos han mejorado su efi-ciencia con el transcurso del tiempo, al bajar sus costos indirectos y al mejorar sus razones de costo-ingreso. Sin embargo, la explicación de la rentabilidad más alta frente a sus pares regionales son los spreads por intermediación, excepcionalmente elevados. La estructura del sector financiero podría ser un obstáculo para la competencia, con-tribuyendo a los costos elevados de los productos financieros. Las regulaciones sobre la entrada y la salida en el sector bancario están en línea con las prácticas regionales. Los requisitos de capital pagado para los proveedores microfinancieros son bastante bajos (más o menos US$ 376 000), y en años recientes hay bancos especializados en crédito al consumo que han entrado al mercado.9 No obstante, la concentración en el sector podría complicar aún más el ingreso de bancos comerciales extranjeros grandes. La entrada típi-camente ocurre a través de la adquisición de un banco mediano, pero faltan oportunidades de adquisiciones de este tipo en el Perú, y el crecimiento orgánico es un proceso largo y caro. Además, la presencia de un banco dominante grande con una amplia red podría impedir la competencia porque los costos de establecer una red paralela son muy altos. La concentración también podría afectar la provisión de servicios de pago al por menor, lo que implica que los usuarios pagan tarifas relativamente altas y que faltan opciones en materia de instrumentos de pago. La presencia de conglomerados financieros grandes y complejos también incrementa los riesgos sistémicos. Junto a los indicadores sobre ren-tabilidad, las medidas directas de la competencia muestran que los bancos peruanos por lo general no operan en un entorno muy competitivo. El Índice de Lerner (una medida de la diferencia entre el precio y los costos marginales) muestra que los bancos en el Perú tienen más poder en el mercado que los otros bancos en la región. Algunos estudios esti-man que el Índice de Lerner en la región alcanza 0,23 para 2002-08, comparado con más o menos 0,35 en el Perú.10

IV. Recomendaciones de políticas

Fortalecer la regulación y la supervisión del sector financiero

La incorporación de una perspectiva macroprudencial es particularmente relevante para el Perú en esta fase nueva de abundante financiamiento externo, a fin de evitar una exu-berancia que podría poner en riesgo el sano desarrollo del sector financiero. Las autori-dades han sido muy proactivas en la incorporación de elementos macroprudenciales en el marco de la política monetaria y la supervisión bancaria. Las medidas macroprudenciales podrían contribuir a mitigar también el ciclo económico, pero son principalmente efecti-vas para fortalecer el sector financiero en fases de desaceleración. La supervisión macro-prudencial debería cubrir todo el espectro financiero, con el monitoreo de los balances corporativos y familiares, al igual que los desarrollos en el mercado inmobiliario y de la

8 La participación de los préstamos al por menor en las carteras bancarias ha aumentado de 20,8% en el 2001 a 37,5% en el 2009, a costa de la participación de los préstamos comerciales.

9 Por el contrario, los requisitos de capital pagado para las empresas financieras son mucho más altos, alrededor de US$ 4,2 millones.

10 Véase Anzoategui, Martínez Pería y Rocha 2010.

Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 75

vivienda. Una estructura institucional formalizada facilitaría el monitoreo más efectivo de los riesgos sistémicos, el diseño de mejores políticas macroprudenciales en respuesta a vulnerabilidades financieras que se van presentando, y fomentaría el análisis y la coor-dinación entre instituciones. Las prácticas de supervisión del sector bancario deben seguir progresando para balancear mejor el monitoreo de la solvencia y del perfil de riesgo de las instituciones con la aplicación forzosa del cumplimiento regulatorio. Es necesario continuar fortaleciendo las prácticas de supervisión para equilibrar criterios cualitativos con normas basadas en reglas durante el proceso de supervisión, sobre todo para los bancos más grandes. Esto es esencial en vista de que los problemas en el sector bancario se generan durante los períodos de auge, cuando surge la tendencia a relajar las normas de originación del cré-dito y los procedimientos de gestión de riesgo. Se requiere fortalecer la protección legal de los supervisores y las reglas para la concesión de licencias con la adopción de criterios adicionales para la aprobación de solicitantes. El régimen para la supervisión consolidada de los conglomerados financieros, aunque robusto y debidamente implementado, también podría ser fortalecido permitiendo que la SBS regule y supervise las sociedades de hol-ding o que utilice sus atribuciones relativas a la concesión de licencias para este fin. Las reglas sobre capital mínimo de los bancos promulgadas en el 2009 requieren un mayor desarrollo, incluyendo la publicación del proceso de revisión y supervisión de la SBS y la emisión de normas sobre la disciplina de mercado para los Pilares 2 y 3. Asimismo, además de las deducciones de capital aplicables, se recomiendan mayores deducciones, incluidas las derivadas de un alcance más amplio para el monitoreo de transacciones intra-grupales. Por último, se deben mejorar las normas sobre la gestión del riesgo de crédito y las reglas de clasificación de préstamos, adoptando, por ejemplo, una prueba explícita de pagos de interés efectivos en reestructuraciones de préstamos y ampliar la definición de refinanciamiento a fin de cubrir todas las demás modificaciones de plazos. La SBS también debería tomar medidas para evitar una mayor concentración en la banca que pueda propiciar riesgos sistémicos adicionales. Esas medidas incluyen el requisito de que los bancos más grandes tengan capital adicional, y la prohibición de fusiones y adquisiciones adicionales entre los bancos grandes para no seguir exacerbando los problemas asociados con instituciones “demasiado grandes para quebrar”. Asimismo, el Fondo de Garantía de Depósitos (FGD) podría cobrar comisiones más altas para los seguros de depósitos con la finalidad de tener en cuenta los factores externos negativos relacionados con los bancos “demasiado grandes para quebrar”. Para mejorar la supervisión de los mercados de capital, es fundamental fortalecer la independencia operativa y presupuestaria de CONASEV. El personal de CONASEV debe-ría gozar del mismo nivel de protección legal que los altos funcionarios de la SBS. Al mismo tiempo, habría que mejorar el régimen de gobierno de CONASEV con una junta directiva separada de la gerencia que se centre en definir el rumbo estratégico de la institu-ción. Las designaciones de los miembros de la junta deberían ser más transparentes, intro-duciendo, por ejemplo, el requisito de ratificación por el Congreso. Asimismo, es posible explorar mecanismos adicionales para la rendición de cuentas al público y al mercado. También resulta crítico fortalecer la aplicación de medidas administrativas en vista de que alrededor del 50% de los casos iniciados por los departamentos de línea de CONASEV son desestimados por el tribunal administrativo que revisa los procedimientos de aplicación forzosa, y una cantidad similar de decisiones del tribunal son anuladas

76 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

por la junta directiva de CONASEV. Además, CONASEV aún no ha litigado con éxito casos complejos. El problema parece ser múltiple, incluyendo cuestiones de capacidad, una estructura inefectiva, procedimientos rígidos y limitaciones de los poderes de investigación de CONASEV. A fin de fortalecer su capacidad para hacer cumplir las regulaciones, CONASEV debe: (i) crear una división de cumplimiento separada y revisar el tribunal administrativo de acuerdo con las trayectorias de otros órganos jurisdiccionales en países industrializados; (ii) disminuir la carga de la prueba requerida para juzgar casos administrativos y desarrollar procedimientos sumarios para infracciones menores; y (iii) enmendar la ley para que CONASEV tenga atribuciones en materia de acceso a información crítica (p. ej. registros telefónicos y de internet), así como para trabajar con reguladores extranjeros y para divulgar acciones para exigir cumplimiento en un marco más amplio. La SBS ha adoptado reglas de inversión muy detalladas con el propósito de lograr una diversificación de carteras que, sin embargo, siguen concentradas e ineficientes. Ade-más, la SBS preaprueba la inversión para las AFP y participa en la definición del vector de precios para la valoración de activos. En el futuro, se debería ir reduciendo la preautoriza-ción de emisores e instrumentos por la SBS con miras a fomentar la competencia e incre-mentar la diferenciación de la cartera entre las empresas, y al mismo tiempo implementar un marco robusto de supervisión basada en riesgo. Elevar el límite de inversión de las AFP en activos en moneda extranjera hasta el 50% promovería una mayor diversificación y eficiencia en la gestión de carteras. Parece ser el momento adecuado para adoptar esta medida, ya que la inversión de los activos de los fondos de pensiones en el exterior no inducirá volatilidad cambiaria pues se compensará con fuertes influjos de capital.11

El incremento en el límite de inversión en divisas también permitiría la eliminación, en el tiempo, del parámetro endógeno de retorno mínimo y el proceso de calificación de las inversiones de la SBS. El actual parámetro endógeno de retorno mínimo no es adecuado (ya que promueve la volatilidad en el mercado local por el comportamiento imitador), no se puede observar plenamente (porque no se divulga por completo), no es replicable (porque en parte es desconocido) y no es necesariamente invertible (por la falta de papel en el mercado local). Las autoridades deberían considerar adoptar un parámetro exógeno adecuado y no ambiguo que también sea posible de observar, de invertir y de ser replicado por todas las AFP. En vista del problema evidente de economía política aso-ciado con la selección de parámetros de desempeño, y las diferentes preferencias en mate-ria de horizontes de tiempo de los gerentes de las AFP frente a los aportantes o la SBS, podría ser necesario establecer un comité de expertos para este propósito. Los parámetros exógenos permitirían el uso del valor en riesgo relativo y pruebas de estrés asociados para monitorear el riesgo de mercado a corto plazo. La adopción de esta métrica además facilitaría a las juntas de las AFP descargar más efectivamente sus deberes fiduciarios en el ámbito de las inversiones. Por ende, permitiría a la SBS abandonar la calificación anterior o ex ante de emisores y emisiones aceptables para inversiones de AFP y reduci-ría las necesidades de que esté involucrada en la definición del vector de precios para la

11 Sin embargo, incrementaría la participación de las AFP en el mercado a plazo local y poco profundo de divisas (para fines de cobertura), lo cual complicaría la política cambiaria del BCRP y expondría a los aportantes a un riesgo cambiario más alto. Sin embargo, las ventajas de incrementar el límite de inversio-nes en divisas más que compensan las desventajas señaladas.

Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 77

valoración de activos. Finalmente, sería recomendable revisar las reglas sobre inversiones y las opciones de inversión por defecto para promover una mayor sincronización con el mercado y un mayor allanamiento de los riesgos de anualización.

Promover prácticas sólidas para la gestión corporativa de los bancos

La promoción de buenas prácticas de gestión corporativa es esencial para asegurar el establecimiento e implementación de políticas adecuadas de control de riesgos a fin de evitar problemas bancarios en tiempos de gran exuberancia. La SBS ha logrado mejorar la cultura de gestión corporativa en los bancos; recientemente introdujo requisitos para establecer comités de auditoría y de riesgo con participación de directores independien-tes. Además, se ha desarrollado un módulo de supervisión de la gestión corporativa que ha sido integrado en los procesos de supervisión, con calificaciones de la gestión corpo-rativa que alimentan la matriz de supervisión general de la SBS. El desarrollo de un código y regulaciones de gestión corporativa reforzaría la obje-tividad de las juntas directivas de los bancos, la comprensión de sus deberes fiduciarios, y promovería el proceso de auditoría y la transparencia en la gestión corporativa. Esto debería incluir el fortalecimiento del procedimiento de composición y designación de los miembros de la junta, la calidad y el tipo de comités a nivel de la directiva, al mismo tiempo de reforzar la independencia de las funciones de control interno. La regulación puede captar varios aspectos de la gestión corporativa, pero los que requieren atención inmediata son: (i) una mejor definición del ‘director independiente’ con cualificaciones en banca, sin ningún tipo de asociación con el banco y/o el grupo en calidad alguna (ejecutiva y no ejecutiva) y sin relación de cliente con el grupo o el banco; (ii) para las instituciones con importancia sistémica y para todas aquellas que lo consideren oportuno, el número de directores independientes debería ser aumentado a tres; (iii) el papel del comité de auditoría se tiene que realzar al requerir la participación de por lo menos tres integrantes y al asignar funciones específicas adicionales como, por ejemplo, la evalua-ción de las estructuras de pago para los altos ejecutivos, la aprobación de transacciones con partes vinculadas y el monitoreo de servicios suministrados por las empresas de audi-toría externas. Además, se debe formalizar la planificación de la sucesión de miembros de la junta directiva, sobre todo para los ejecutivos de mayor nivel, lo que ha de ser comuni-cado a la SBS para que pueda monitorearlo. Los procesos de supervisión de las prácticas de gestión todavía están arraigados en enfoques de cumplimiento. El módulo/manual/guía de supervisión sobre gestión corpo-rativa debe ir más allá de estos enfoques. La incorporación de evaluaciones cualitativas, sobre la base de entrevistas con personal clave, de la eficacia de los entes de control, de la confiabilidad de los controles internos y de la segregación de funciones, podría mejorar la calidad de los análisis y captar más efectivamente los matices de la gestión corporativa relacionados con la tensión productiva necesaria entre la junta directiva y la alta gerencia. Se observan debilidades en los arreglos relativos a auditorías internas y externas, sobre todo para las instituciones financieras públicas. Una ley recientemente introducida (Ley 29555 del 2010) transforma los departamentos de auditoría interna de las institu-ciones financieras públicas peruanas en dependencias de la Contraloría General de la República (CGR). A pesar de que la intención de esta medida es fortalecer el control

78 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

institucional de la asignación de los recursos públicos, también quita a las instituciones financieras públicas una herramienta esencial para evaluar y mejorar la eficacia de sus procesos de gestión, control y gestión de riesgo. La CGR también administra la contra-tación de auditores externos por medio de licitaciones. El mercado y las empresas de auditoría informan que las licitaciones para estos contratos son una carrera hacia el fondo, porque se selecciona a las empresas más baratas, no siempre a las más idóneas.

Fortalecer sistemas de red de seguridad

Los arreglos de la de red de seguridad para el sistema bancario están bien desarrollados, pero se requiere una ley que establezca un régimen especial de soluciones para situaciones sistémicas. Las fortalezas claves de la red de seguridad incluyen una alta liquidez sisté-mica, así como un régimen adecuado de soluciones para crisis no sistémicas. Sin embargo, el régimen de soluciones para crisis sistémicas y el diseño y la cobertura del FGD tienen que ser mejorados. El nuevo régimen de soluciones para crisis sistémicas requeriría: (i) la definición de factores que generen intervenciones y modalidades de intervención; (ii) la definición de la agencia de resolución y sus atribuciones y la provisión de herramientas de resolución adecuadas para casos sistémicos; (iii) la reducción del valor del capital de los accionistas; y (iv) una indicación clara en el sentido de que la responsabilidad final por las pérdidas resultantes de crisis sistémicas es del Ministerio de Economías y Finanzas (MEF). Finalmente, al FGD le faltan recursos y las autoridades deberían o bien bajar el nivel de los depósitos garantizados o bien incrementar las primas, o ambas cosas.

Desarrollar los mercados de capitales12

En el corto plazo, el gobierno debería centrar sus esfuerzos en medidas que ayuden a desarrollar los mercados de renta fija. Son críticas las acciones en cuatro frentes. En pri-mer lugar, en el lado de la oferta los reguladores deberían introducir un mejor régimen de oferta privada para facilitar el acceso a emisores para quienes el canal de la oferta pública es demasiado pesado y caro. Al mismo tiempo, CONASEV debería explorar si es factible reducir los costos regulatorios para el régimen de oferta pública, por ejemplo, eliminando uno de los requisitos de calificación. En segundo lugar, en el lado de la demanda, la SBS debería enfocar su supervisión en un control del profesionalismo de los gerentes de fondos y alejarse de un proceso de aprobación producto por producto. En tercer lugar, se debería elaborar una licencia separada para la distribución de fondos mutuos y autorizar canales de distribución alternativos fuera de los bancos, como internet, asesores en inver-siones y corredores de seguros. En cuarto lugar, a fin de mejorar la formación de precios se deberían hacer esfuerzos para completar la curva del rendimiento en vencimientos de corto y de mediano plazo y para sustituir gradualmente los valores del BCRP por instru-mentos del gobierno.

12 Este apartado es conciso en vista de que hay una nota de política elaborada por el BCRP sobre el tema. Aquí se resume las principales recomendaciones del FSAP al respecto.

Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 79

A mediano plazo, el gobierno debería emprender reformas estructurales para apoyar el desarrollo de los mercados de capitales y la profundización continua de los mercados de renta fija. Es clave tomar acciones en tres frentes. En primer lugar, para incrementar el número de empresas que buscan financiamiento de capital, las autoridades podrían: (i) apoyar el desarrollo de una industria local de capital de riesgo; (ii) patrocinar el registro en bolsa de las participaciones en el capital de empresas de propiedad estatal (BVL); y (iii) implementar un programa de alfabetización financiera, además de políticas para alen-tar a las empresas a ser más formales. En segundo lugar, se deben eliminar las actuales distorsiones inducidas por impuestos. En tercer lugar, es esencial trabajar con el sector privado hacia una mayor integración del mercado de capital entre el Perú, Colombia y Chile, caracterizada por requisitos de registro en bolsa y ofertas públicas uniformes, una sola plataforma de transacciones y participación remota. Ese nivel de integración reque-rirá mucho trabajo de preparación y es crítico que el gobierno y las autoridades regulato-rias estén plenamente comprometidos con este esfuerzo. A pesar de que la infraestructura del mercado y en especial los sistemas de liqui-dación de valores en el Perú son modernos y eficientes, algunas áreas necesitan ser for-talecidas. La nueva ley sobre sistemas de pago ha eliminado una serie de deficiencias importantes. Sin embargo, el reconocimiento de la finalidad de los esquemas de neteo y la protección contra la insolvencia se deben garantizar plenamente al minimizar el riesgo de anulación. Además, todas las transacciones con valores del sector público deberían ser liquidadas en mecanismos de entrega contra pago . Los arreglos de contingencia deberían incluir centros de procesamiento y de respaldo fuera de Lima para sistemas de pago y sistemas de liquidación de valores de importancia sistémica.

Mejorar el acceso a financiación

La aprobación del proyecto de ley sobre dinero electrónico es prioritaria. La ley consi-dera la creación de empresas emisoras de dinero electrónico (supervisadas por la SBS) que podrán abrir cuentas de depósito electrónicas y transferir fondos de y a esas cuentas por medio de una red de telefonía móvil. De ser aprobada, la ley podría ampliar en gran medida la provisión de servicios financieros pues el 94,8% de la población peruana está cubierta por redes de telefonía móvil. La promulgación de la ley sobre dinero electrónico fomentaría la eficiencia de los pagos al por menor, al crear una alternativa para pagos de bajo valor y reducir la necesidad de enviar efectivo a lugares remotos. La legislación reciente que exige una constancia de un seguro de salud para obtener un microcrédito podría impedir el acceso a financiamiento y debería ser reconsiderada. Hasta hace poco, los expedientes para esos préstamos solo tenían que incluir una fotoco-pia del documento nacional de identidad del prestatario, a pesar de que esos préstamos están sujetos a provisiones más altas por ser más riesgosos. No obstante, ahora los micro-prestatarios tendrán que suministrar una constancia de un seguro de salud para poder tener acceso a un préstamo, lo cual incrementa el costo general de los préstamos e impide el acceso a financiamiento. Deficiencias significativas en la ejecución del crédito garantizado dificultan el acceso a crédito e incrementan los costos de los préstamos. Contrariamente a las buenas prácticas, el crédito garantizado solo otorga el tercer lugar a un acreedor garantizado en

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el Perú en la graduación crediticia (después de las demandas de pago de trabajadores y autoridades tributarias). Asimismo, tomando en cuenta que la prioridad de las demandas de los trabajadores no está sujeta a un monto límite, es poco probable la recuperación del crédito garantizado, sobre todo en procedimientos de liquidación por insolvencia.13 La recuperación de créditos garantizados con bienes muebles está sujeta a dificultades prácti-cas, como la remoción o el deterioro de la garantía o dificultades para lograr la reposesión de esta. El uso de fideicomisos permite evitar estos problemas, pero los costos legales hacen que esta no sea una opción asequible para las PyME. La ejecución de hipotecas es engorrosa y toma tiempo. En lo que respecta a transacciones financieras, las principales deficiencias legales tienen que ver con la protección de acuerdos de recompra como trans-ferencias verdaderas de propiedad y la aclaración del régimen aplicable sobre el crédito garantizado sobre valores desmaterializados. Como resultado de estas deficiencias, que se deberían solucionar de inmediato, el crédito garantizado no es tan ampliamente usado en el Perú como en otros países en la región. Las reformas de registros de propiedad fortalecerían el régimen de los intereses de garantía en activo mueble. Se está discutiendo una reforma legal para solucionar los pro-blemas que hicieron que la Ley de Garantía Mobiliaria del 2006 no tuviera un impacto más positivo en el crédito garantizado. En particular, la reforma tiene el propósito de reducir la intervención legal del registro en la creación de intereses de garantía y de incre-mentar la flexibilidad de esos intereses de garantía. Para mejorar el sistema del crédito garantizado, la reforma del régimen de aplicación forzosa para hipotecas debe ser una prioridad, mediante una simplificación importante del proceso judicial o la creación de un mecanismo extrajudicial. El régimen de insolvencia y derechos de acreedores en el Perú podría ser mejo-rado con reformas adicionales. Se necesitan cambios en el sistema de insolvencia para incrementar las tasas de recuperación de los acreedores en caso de insolvencia. Los procedimientos de insolvencia deberían poder usarse como un medio para preservar el valor o reconstruir la propiedad del deudor. En caso de apelación, las decisiones del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), la agencia administrativa encargada de procedimientos de insolvencia, deberían ser revisadas por los tribunales comerciales. Los jueces comer-ciales están en mejor posición para entender los puntos adjudicados en un proceso de insolvencia y para suministrar una protección adecuada a todas las partes en un proceso de este tipo, al reemplazar el control formal de los jueces administrativos. El Poder Judicial debe ser reforzado y el programa para la creación de cortes comerciales ampliado hacia todas las áreas del país. Finalmente, el sistema de los administradores de insolvencia debe ser reforzado mediante: (i) la creación de un sistema de acceso que asegure la preparación técnica de los administradores; (ii) la inclusión de una lista estricta de incompatibilidades a fin de asegurar la inexistencia de conflictos de intere-ses; y (iii) la creación de un régimen de control de los acreedores o de INDECOPI que no solo señale sanciones sino también la responsabilidad civil de los administradores y sus directores o accionistas.

13 En la mayoría de los sistemas con prioridades a favor de los trabajadores, las demandas prioritarias son sujetas a montos límites sobre la base de referencias a cierto período (p. ej. seis meses de salario).

Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 81

Se podrían considerar medidas adicionales para responder al desafío de asegurar la consolidación organizada en el sector de las microfinanzas. Los tres bancos más grandes han entrado al segmento mediante la adquisición de instituciones especializadas en los dos últimos años. Esta evolución —que ha mejorado la competencia— probablemente acelerará la consolidación en el sector y podría ser una amenaza para las instituciones pequeñas en el mediano plazo. Las CMAC, que son instituciones públicas controladas por los municipios, serían especialmente vulnerables en vista de que las consideraciones políticas podrían impedir fusiones o su transformación en bancos comerciales. A pesar de que la ley sobre CMAC permite la participación de capital privado, no autoriza que los inversores privados estén en sus juntas directivas. Una enmienda legal para reformar la estructura de gestión corporativa de las CMAC ayudaría a abrir la puerta al capital pri-vado. Los requerimientos crecientes de capital pagado para proveedores de microfinanzas también podrían acelerar el proceso de consolidación de una forma ordenada. A fin de evitar una concentración exacerbada en el segmento, se debería promover un cambio en el modelo empresarial de las instituciones más pequeñas hacia un enfoque de ‘originar y distribuir’. Bajo este enfoque, las instituciones podrían seguir aprovechando su presencia y pericia en lugares remotos y, al mismo tiempo, vender parte de sus carteras a otras instituciones. Se podría explorar la promoción de la distribución de esas carteras a través de los mercados de capitales, incluso mediante el apoyo de garantías públicas. Asi-mismo, para reducir los costos operativos para proveedores de microfinanzas pequeños, podría eliminarse el requisito legal de dos calificaciones externas para estas instituciones, sobre todo teniendo en cuenta que todas las instituciones son supervisadas por la SBS.

Promover la competencia en los servicios financieros

Para solucionar la competencia desigual en la provisión de los servicios financieros entre los mercados y segmentos, se requiere un enfoque focalizado. La falta de competencia parece afectar sobre todo al segmento de las PyME. Las grandes corporaciones pueden obtener fondos de otros países y recurrir a los mercados de capital; por tanto, las tasas de interés son bastante competitivas para este segmento ‘de primera’. Los segmentos de los préstamos al consumo y microfinancieros son atendidos por una variedad de insti-tuciones, incluyendo instituciones de nichos, y en años recientes han entrado jugadores nuevos. A pesar de que las tasas de interés siguen siendo bastante elevadas, han bajado en respuesta a la creciente competencia. Por el contrario, la variedad de fondos de financia-miento es más restringida para las PyME; es muy limitado su acceso a mercados de capi-tal y hay menos instituciones que cubren este segmento. Los préstamos a PyME tienden a ser una línea de operaciones de los bancos grandes y diversificados, y para ingresar a este segmento se necesitan grandes inversiones en costos fijos. Un mayor desarrollo del mercado de capital mejoraría la competencia para las empresas medianas, mientras que una reforma de la infraestructura financiera legal podría mejorar el acceso a financiamiento más barato para todas las PyME. Al facilitar el acceso a los mercados de capital para empresas medianas, se fomentaría la competencia en pro-ductos crediticios para estas empresas. En este sentido, podrían ser efectivas algunas medidas como la eliminación de distorsiones tributarias para titularizaciones, la promo-ción de alternativas para colocaciones privadas y el fomento del desarrollo de capital de

82 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

riesgo. Para las empresas pequeñas, las reformas orientadas a facilitar la ejecución de garantías para permitir a las empresas obtener crédito garantizado más barato ayudarían a reducir los márgenes de la intermediación. Se podrían fortalecer algunos otros temas en el marco de los derechos de acreedores y la insolvencia a fin de reducir los márgenes de la intermediación. Sobre todo se incluirían los siguientes aspectos: (i) depositar los estados financieros anuales en el registro de empresas para desarrollar una cultura de transparen-cia financiera y suministrar información a los acreedores sobre los estados financieros de los prestatarios; (ii) adoptar cambios en el sistema de la insolvencia, asignando la respon-sabilidad por revisar apelaciones de las decisiones de INDECOPI a las cortes comercia-les; y (iii) establecer cortes comerciales en todas las regiones. Hay mucho campo para reducir las comisiones cobradas a quienes cotizan al sis-tema de pensiones, manteniendo márgenes de ganancia normales para las AFP, a través de la disminución de los incentivos para invertir en costos de mercadeo. En los años 1999-2010, los costos de venta alcanzaron un promedio de 45% de los costos operati-vos o 73 puntos base del activo bajo administración. Los costos de venta no benefician a los cotizantes en lo que se refiere a comisiones más bajas porque los consumidores son altamente inelásticos a los precios. Además, es un costo socialmente ineficiente porque reduce la contestabilidad del mercado. En vista de que las comisiones se cobran como un porcentaje del salario, se incentiva a las AFP a invertir en su personal de ventas para atraer a trabajadores de ingreso alto (que implican un ingreso más elevado paralas AFP). A fin de conseguir una reducción significativa de las comisiones se requiere una reevaluación profunda de la estructura del sistema de pensiones. El nuevo Gobierno ya ha creado una comisión para elaborar una propuesta de reforma. Algunas de las ideas que se están evaluando apuntan a un cambio en la estructura del sistema separando las funciones de administración de cuentas, que tienen grandes economías de escala, de las funciones de administración de portafolios de activos, , donde hay espacio para generar más competencia.. La experiencia de Suecia demuestra que la forma más eficiente de evitar los costos de mercadeo a través de crear “cuentas ciegas,” de manera tal que el administrador de cuentas individuales es el único agente que tiene la identidad de los contribuyentes. De esta manera se pone un límite a excesivos costos de mercadeo porque los administradores de cuenta no son capaces de identificar a sus contribuyen-tes. Una vez resueltos los problemas que generan los altos costos de administración, es posible pensar en un cambio en la estructura de comisiones, de manera que esté más ligada a la estructura de activos. Otras alternativas que están siendo evaluadas incluyen la introducción de subastas entre las AFP para operadores nuevos y la asignación automática de cotizantes indeci-sos a las AFP de más bajo costo también contribuirían a una reducción de las comisio-nes. La competencia en el mercado puede ser fomentada introduciendo subastas para operadores nuevos y la asignación automática de cotizantes indecisos a las AFP de más bajo costo. La oportunidad para que los operadores existentes y los nuevos pujen por su participación en el mercado alentaría a las AFP (existentes y nuevas) a bajar sus comisiones, lo que compensaría la baja elasticidad de precios de los cotizantes. Estos instrumentos se han usado con relativo éxito en otros países latinoamericanos, en Europa del Este y en Nueva Zelandia y han generado una reducción gradual de la renta de las AFP en beneficio de los cotizantes. Combinar la baja de los costos de mercadeo,

Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 83

subastas para operadores nuevos y la asignación automática de cotizantes garantizaría una mayor participación en el mercado de las AFP de bajo costo y fomentaría una reducción general de las comisiones. En otros países también se han considerado otras medidas como limitar los cambios de los cotizantes en el tiempo. Además en algunos países, México por ejemplo, se revisó la estructura de comisiones para introducir un componente fijo. La idea es que esta estructura mitigaría los incentivos para invertir en mercadeo, porque con una comisión fija todos los cotizantes generan una renta uni-forme para las AFP. Ya que las comisiones fijas no se redistribuyen a favor de los tra-bajadores de ingreso bajo, se introdujo la llamada cuota social mexicana —un subsidio gubernamental directo para los cotizantes de bajos ingresos. Una vez resueltos los problemas de organización industrial, se debe avanzar en asegurar que los fondos de pensiones operan bajo una estructura de incentivos que los lleva a maximizar las pensiones de los individuos en el largo plazo. La actual estructura competitiva de la industria pone excesivo énfasis en el corto plazo y no garantiza que se logre un portafolio óptimo de largo plazo. Será necesario, por lo tanto avanzar en la creación de portafolios benchmarks que sirvan para crear un mercado competitivo con claros objetivos de largo plazo. El diseño del sistema de pensiones debe asegurar que las opciones de default son las que mejor posicionan a individuos incapaces de poder hacer una elección de portafolio por si mismos.

V. Bibliografía

Anzoategui, Diego, María Soledad Martínez Pería y Roberto Rocha (2010). “Bank Com-petition in the Middle East and North Africa Region”. Policy Research Working Paper 5363. Washington, D. C.: Banco Mundial.

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6-09

Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 85

Fuente: Banco Mundial, FinStats. El grupo de pares está conformado por Brasil, México, Colombia, Chile y Uruguay. El parámetro medio esperado depende de características específicas por país que pueden afectar el desarrollo financiero, como el PBI per cápita. Dependiendo del indicador del sector financiero, se usó un rango de 31-160 países para el análisis de regresión. El crédito al sector privado solo incluye el crédito de las instituciones financieras nacionales.

Anexo 2Desarrollo del sector financiero en el Perú

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Activos de Aseguradoras/ PBI (%)

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Activos de Fondos de Pensiones/ PBI (%)

0,02,04,06,08,0

10,012,014,016,018,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Deuda Privada de Valores Domestica Pendientes/ PBI (%)

0,05,0

10,015,020,025,030,035,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Deuda Pública Domestica Pendiente/ PBI (%)

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Capitalización Búrsatil/ PBI (%)

0,05,0

10,015,020,025,030,035,040,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Monto negociado en el Mercado de Valores (%)

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Bancos de Crédito del Sector Privado/ PBI (%)

Valor Observado Media RegionalMedia Esperada Media de la Competencia

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Depósitos de Bancos Domesticos/ PBI (%)

Valor Observado Media RegionalMedia Esperada Media de la Competencia

Valor Observado Media RegionalMedia Esperada Media de la Competencia

Valor Observado Media RegionalMedia Esperada Media de la Competencia

Valor Observado Media RegionalMedia Esperada Media de la Competencia

Valor Observado Media RegionalMedia Esperada Media de la Competencia

Valor Observado Media RegionalMedia Esperada Media de la Competencia

Valor Observado Media RegionalMedia Esperada Media de la Competencia