ARGENTINA Finanzas Provinciales: Temas sobre Federal ismo Fiscal

Departamento I Oficina Regional de America Latina y el Caribe

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ATN BID CAM CFI EAP FIEL FNDE FONAVI GGP GO JCFE MCBA NBI PIB

Equivalentes Monetarios Unidad Monetaria: Peso

EU$l = ARG$l

Ejercicio Econ6mico 1 de enero a131 de diciembre

SIGLAS Y ABREMATURAS

Aportes Tesoro Nacional Banco Interamericano de Desarrollo Corporaci6n de Asistencia Municipal Coparticipaci6n Federal de Impuestos Estrategia de Asistencia de Pafs Fundacidn de Investigaci6n Econ6mica Latinoamericana Fondo Nacional de Desarrollo Elktrico Fondo Nacional de la Vivienda Gesti6n de Gastos PlSblicos Bono de Ingresos Generales Junta de Control Financier0 de Emergencia Municipalidad de Buenos Aires Necesidades Bhicas Insat is fechas Producto Interno Bruto

ARGENTINA

ESTUDIO DE LAS FINANZAS PROVINCIALES

Temas Seleccionados sobre Federalism0 Fiscal

Prefacio

Este informe se basa sobre las conclusiones de la misi6n que visit6 la Argentina entre el 29 de enero y el 6 de febrero de 1996. La misi6n comprendi6 a Maria Freire (gerente de tareas y autora principal), LAIPS; David Rosenblatt, LAlCO; Richard Bird, Universidad de Toronto; David Grossman, Universidad de Columbia; y Benjamin Darche, Universidad de California. Mario Salinardi (consultor) contribuy6 con tres monografias de provincias.

La misi6n agradece a las autoridades de la Repliblica Argentina por su colaboraci6n, en especial a 10s sefiores Juan Antonio Zapata, Juan Vega, Tereza Iturre (Ministerio del Interior), Jorge Baldrich, Ricardo Sosa, Carlos Ferndndez y Juan Sanguinetti (Ministerio de Economia) y 10s ministros de Economia y el personal correspondiente de las provincias de Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe. TambiCn reconocemos la colaboraci6n de nuestros colegas de FIEL y de la Universidad de la Plata que suministraron ideas estimulantes y renovados puntos de vista. La Misi6n Residente del Banco Mundial brind6 apoyo logistico.

Este informe se produjo bajo la supervisi6n de Gobind Nankani, Director, Paul Meo, Jefe de Divisi6n, Modernizacidn del Sector Pliblico y Desarrollo del Sector Privado, y Danny Leipziger, Economists Principal, Departamento I, Regi6n de America Latina y el Caribe. Los colegas revisores de esta tareas fueron James Hicks y Vincent Gouarne. El borrador final de este inforrne se analiz6 con el Gobierno en junio de 1996.

ARGENTINA: ESTUDIO DE LAS FINANZAS PROVINCIALES

Volumen I: Informe Principal

Prefacio Resumen Ejecutivo

2 . Desempeiio Fiscal de las Provincias Argentinas. 1990-1995 ....................................................................... La Organizaci6n del Estado 4

............................................... Desempefio Fiscal de las Provincias Argentinas 5 Variaciones entre las Provincias .................................................................. 9

............................................... Programa de Polttica y Reforrnas Estructurales 13

................................ 3 . La Reestructurau6n del Federalism0 Fiscal en la Argentina 24 Introduccidn ......................................................................................... 24 Gravhenes Provinciales ......................................................................... 25 El Caso de la Argentina .......................................................................... -27

...................... Coparticipacidn de Ingresos y Transferencias Intergubernamentales 31 ....................................................................................... Conclusiones 44

............................. 4 . Hacia un Nuevo Marco de Incentives de Disciplina Financiera 46 Introducci6n ........................................................................................ -46 Herramientas de Administraci6n Financiera ................................................... 46

....................................... Reforzamiento de la Administraci6n Fiscal Provincial 47 Mecanismos EstAndar de Control ................................................................ 49 Mecanismos de Control de Emergencia Financiera ........................................... 49 Acceso a la Financiacion a Largo Plazo para la Inversion de Capital ................................. 50

-- ......................................... 5 . Capacidad Financiers Provincial Evaluaci6n Comparativa 53 .................................................................................................................. Marco Analitico 53

Resultados: Marcador ......................................................................................................... 55 ............................ Modelo de Sirnulacion para Proyectar el Desempeiio Fiscal Provincial 58

Sistema de Information de la Deuda Provincial ................................................................. 61

Anexos: Apendce Estadistico Mapa

Cuadros con Texto:

2.1 Argentina: Asignacion Federal de Responsabilidades . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. ... . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . .4 2.2 Gastos por Sector y Nivel de Gobiemo, 1980-94 . . . . . . . . .. . . . . . .. . .. . ... . . . . . . . . . . .. .. . . . .. . . . . . . .. . . . .5 2.3 Provincias Argentinas: Desempeiio Fiscal .. . . . . . ... . . . . . . . . . . . . . . .. . .. .. . . . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .6 2.4 Crecirniento Anual y Composicion de Gastos . .......................... .. ............... .... . .. .. ........ 7 2.5 Contribution de las Cinco Provincias Avanzadas al Desequilibrio Fisc al... . . . . . . . . . . . . . . . .9 2.6 Provincias Argentinas: Indicadores Seleccionados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10 2.7 Ajuste en Gastos Comentes y de Capital, 1995 ......................................................... 12 2.8 Provincias Argentinas - Simulaciones de Ajuste .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . .. . .. . ... . . . . . . . . . . . . ... .16 2.9 Finanzas Provinciales de la Argentina - Programa de Ajuste.. . . . . . .. . . . . . .. . .. .. . . . . . . .. . . . . .18

3.1 Recaudaciones Impositivas por Nivel de Gobiemo y Tipo de Impuesto, 1994 ..... . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . .. .. . . . . . . . . . . ... ... . . .. . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . .. ... . . .. . .. . . . . . ... 28

3.2 Niveles del Sector Publico y Desequilibrio Vertical .. . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . ..... ... . .. . . .. . . .. . . . . . . . ..3 2 3.3 Argentina: Transferencias a las Provincias, 1995 . . . . . .. . . . . .. . .. . . . .. . . . .. . ... .. .. .. . .. . . .. . . . . . . . . . . .3 7 3.4 Transferencias Per-CApita e Igualacion Total, 1995 . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . .. .. ... . . . . . . . . . . . . .40 3.5 Distribution Secundaria - fipotesis de Simulacion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43

5.1 Indicadores para la Evaluacion de Capacidad Financiera .... .. . . . . .. . . . . . ... . . .. ... .... . .. . . . . . . . .54 5.2 Indcadores de Capacidad Financiera, 1995 . . . . . . . . . . . .. .... . . . .. . .. .. . . . . . . . . . .... .. . ..... . ... . . , . . . . . . .56 5.3 Marcadores Finales de Indicadores de Capacidad Financiera ..... ...................... ..... .. . .57 5.4 Carnbio en la Colocacion de Provincias, 199 1 y 1995 . . . .. .. .. .. . . . . . . . . . . . . .. .. . . ... . . . . . . . . .. . . . . .58 5.5 Matriz de Solvencia - Marcadores de Indlcadores y Colocacion Final.. . .. . . . . . . . . . . . . . . .6 1

ApCndice Estadistico

Cuadro 1 : Cuentas Publicas Provinciales, 1991 -96 (en millones de pesos) Cuadro 2: Cuentas Publicas Provinciales, 1991 -95, en precios constantes de 1995 Cuadro 3: Necesidades Financieras Brutas, 199 1-95 Cuadro 4: Necesidades Financiers Netas, 1991-95 Cuadro 5: Saldo Comente en Terminos del % de 10s Ingresos Comentes, 1991-95 Cuadro 6: Saldo Operativo, 1991 -95 Cuadro 7: ATN en Terminos del % de 10s Ingresos Totales, 1991 -95 Cuadro 8: Deficit Provincial Primario, 1991 -95 Cuadro 9: S e ~ c i o de la Deuda en Terminos del % de Ingresos Comentes, 199 1-95 Cuadro 10: Personal Miis Servicio de la Deuda en Terminos del % de 10s Ingresos Comentes Cuadro 1 1 : Estructura de 10s Gastos Comentes en Terrninos del % de 10s Ingresos Comentes,

1991 -95 Cuadro 12: Gastos de Personal en Terminos del % de 10s Ingresos Netos, 1991 -95 Cuadro 13 : Empleo Provincial, Gastos de Personal y Salarios Promedio, 1991 -95 Cuadro 14: Indcadores Provinciales Seleccionados

Apindice Estadistico (Cont.)

Cuadro 15: Ingresos Provinciales, 1995 Cuadro 16: Deuda Provincial - Estimados, 1995 Cuadro 17: Provincias Argentinas - Simulaciones de Ajuste Cuadro 18: Sirnulacion de Distribution Secundaria de Acuerdo con la Formula de Tributacion

e Igualacion Cuadro 1 9: Igualacion Total en las Provincias Argentinas, 1 995 Cuadro 20: Indicadores de Capacidad Financiera, 1995 Cuadro 21 : Indicadores de Capacidad Financiera, 1995 - Cantidad de Desviaciones Esthdar del

Promedio Cuadro 22: Marcadores Finales de 10s Indicadores de Capacidad Financiera Cuadro 23: Colocaci6n Final de las Provincias de Acuerdo con Indicadores de Solvencia

Volumen I1 - Anexos Tkcnicos

1. Reestructuracion del Federalismo Fiscal en la Argentina 2. Una Recomda del Sistema de Federalismo Fiscal de la Argentina 3. Reforzar el Marco Institutional 4. Capacidad Financiera - Evaluacion Comparativa

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Resumen Ejecutivo

1. Las finanzas provinciales en la Argentina se encuentran seriamente cornprometidas. El pais ha atravesado por cambios politicos y economicos fundamentales y el sisterna establecido durante la decada del80, que h e un periodo de elevada milacion, ya no se ajusta a las circunstancias de hoy en dia. Un sintoma de este desajuste es el surgimiento del deficit fiscal en la rnayoria de las provincias. El deficit provincial total -que habia mejorado luego del programa de estabilidad, dsminuyendo del 1,4% del PIB en 1990 al0,2% en 1992- se ha deteriorado desde ese entonces, aumentando al 1,2% del PIB en 1995. Han aumentado 10s prestamos contraidos y la deuda pendente, se han acumulado atrasos en 10s pagos y las provincias se encuentran dernorando el pago de gastos esenciales. La situacion es causa de inquietud entre las autoridades argentinas dado que afecta al esfuerzo fiscal general del pais y crea serias tensiones politicas en un pais federal.

2. El sector publico de la Argentina esta altamente descentralizado. Los gobiemos provinciales son responsables del45% de 10s gastos del sector publico, una proporcion que es rnhs elevada que la de muchos paises de America Latina. En 1994, las provincias argentinas financiaron el 97% de 10s gastos de educacion bbica, el 92% de 10s de salud y el 84% de 10s de bienestar social. En cuanto a 10s ingresos, las provincias recaudan solamente el 18% de 10s ingresos del sector publico. Los ingresos de fuente propia cubren el 37% de 10s gastos provinciales. La brecha entre 10s ingresos y 10s egresos la cubren las transferencias y la coparticipacion de ingresos.

3. Las raices de 10s problemas de las provincias datan de hace por lo rnenos 20 afios cuando las altas tasas de intlacion junto con la dependencia de 10s ingresos recaudados a nivel central y la carencia de dsciplina condujeron a un deficit fiscal continuo. Con el Plan de Convertibilidad, la situacion de 10s ingresos rnejoro sensiblernente. Entre 1990 y 1995,los ingresos provinciales crecieron un 3 7% en terminos reales, y las fuentes propias encabezaron la lista de 10s ingresos con un crecimiento del 54% durante el misrno periodo. Sin embargo, 10s gastos tambien se ajustaron rhpidamente -debido en parte a la descentralizacion adicional de 10s s e ~ c i o s sociales- lo que elevo el deficit total a niveles anteriores. Los gastos de personal se ampliaron un 37% en terminos reales, principalmente en virtud de 10s aurnentos reales de salaries. Las cajas de jubilaciones provinciales *on una financiacion insuficiente y con generosos beneficios- contribuyeron a un quinto de 10s deficit provinciales.

4. A finales de 1995, la situacion se hzo insostenible. Con la caida de la actividad economics, product0 de la llegada a la Argentina del "efecto Tequila" (el PIB cay6 un 4,4% en 1995), 10s ingresos provinciales cayeron un 6% en tenninos reales y, pese a ciertos cortes en 10s gastos, 10s deficit fiscales persistieron. De las veinticuatro provincias, solamente cuatro generaron economias para financiar inversiones. Los pocos gastos de capital que se realizaron se financiaron en parte con transferencias de fondos de destination especifica (43%), y en parte provenientes de prestamos. En muchas instancias, las transferencias del Gobiemo Nacional heron hipotecadas para pagar 10s vencimientos del servicio de la deuda. Los atrasos se acumularon y varias provincias recunieron a ernitir bonos propios como forma de pago.

5. A finales de 1995, se estirnaba que la deuda de las provincias ascendia a $14.900 millones, de 10s cuales $1.100 millones eran deuda multilateral; entre $1.200 millones y $1.500 millones eran deuda flotante. S e g h 10s Wtimos informes, el s e ~ c i o de la deuda es relativamente bajo (el 1 1% de 10s ingresos corrientes en prornedio) pero esto refleja la gran proporcion de deuda no contratada y la

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refinanciacion casi automatica de deudas al vencimiento. La evidencia parcial y las monografias muestran que la deuda a corto plazo constituye m b del50% de la deuda hanciera y que las tasas de interes en 1995 estuvieron por encima del 18% anual.

6. Si bien la deuda provincial per cipita era de $430 en 1995, lo que es elevado en comparacion con $400 en promedio en 10s estados de 10s Estados Unidos, hay grandes diferencias entre las provincias. La deuda per cipita oscila de $2.200 en La Rioja (casi el doble de 10s ingresos provinciales totales) a $50 en San Luis. En la actualidad, casi no hay limites en el endeudamiento provincial y la solvencia de las provincias no tiene ningh papel en el establecimiento de 10s terminos de endeudamiento. Las provincias pueden utilizar sus transferencias incondicionales (fondos de coparticipacion) como garantia para 10s prestamos comerciales y de inversion. El Banco de la Nacion, de propiedad del Estado, ejecuta las garantias asignando 10s fondos de coparticipacion para el pago del servicio de la deuda al vencimiento. Ello hace que 10s prestamos a las provincias Sean un negocio atractivo para 10s bancos nacionales, aunque muchas provincias han comprometido en exceso dichos fondos y se han encontrado en serias dificultades hancieras.

7. El Gobiemo Nacional ha asistido a las provincias mis comprometidas en forma individual por medo de subsidios discrecionales no reembolsables. Los m b importantes son 10s Aportes del Tesoro Nacional (ATN) que han aurnentado de $68 millones en 1990 a $600 millones en 1995. ' Esta situacion no es deseable. Los ATN son altamente discrecionales, tienden a tener un sesgo politico y minan 10s esfuerzos para mejorar la eficiencia y la responsabilidad de la admhstracion provincial.

Diferencias en el Desempeiio de las Provincias y Necesidades de Ajuste

8. Las provincias de la Argentina varian en gran forma de acuerdo con el tamaiio, el potencial economico y el desempeiio fiscal. En terminos generals, cinco provincias (clasificadas tradxionalmente como las m b avanzadas -la Provincia de Buenos Aires, la Municipalidad de Buenos Aires, Cordoba, Mendoza y Santa Fe) representan el 70% del PIB del pds, el 60% del endeudamiento total de las provincias y por consiguiente desempeiian un papel clave en la situacion fiscal provincial total. Dos de estas cinco provincias estaban al dia en 1995 -la Provincia de Buenos Ares y la Municipalidad de Buenos Aires. Santa Fe, Mendoza y Cordoba estaban enfrentando deficit comentes que en conjunto representaban el 20% de 10s deficit actuales de todas las provincias de

. EU$1.400 millones en 1995.

9. Con el objeto de hacer un andisis, el informe clasifica a las provincias de acuerdo con indicadores fiscales recientes -el saldo fiscal total y actual, las relaciones del servicio de la deuda y 10s ingresos comentes y 10s ingresos corrientes y el conjunto de la deuda Las provincias se clasifican entonces en (i) moderadamente equilibradas (desequilibradas) -si el saldo fiscal actual es menor (mayor) a1 10% de 10s ingresos comentes; (ii) excesivamente endeudadas si el servicio de la deudalingresos corrientes es mayor al 15% y el conjunto de la deuddigresos es mayor al60%. Dentro de estos parhetros, las provincias pueden clasificarse de la siguiente manera:

El primer grupo comprende siete provincias cuya situacion fiscal es estable o puede ser estable con un pequeiio ajuste fiscal. Este grupo comprende San Luis, La Pampa

I Esto comprende las Transferencias asignadas por el Ministerio del Interior y el Ministerio de Economia.

R e m e n Ejecutivo iii

(tradlcionalmente provincias bien adrtun~stradas), la Ciudad de Buenos Aires, la Provincia de Buenos Ares (todas con superavit en la cuenta comente), y Santa Fe, Salta y Neuquen. Las dtimas tres provincias tenian deficit del 5 al 9% en la cuenta comente. La estructura de 10s gastos de Salta y Neuqukn muestra una medida desproporcionadamente elevada de gastos de personal que indican la necesidad de reducir este renglon en un 30% y 20%, respectivamente.

El segundo grupo -provincias con senos problemas fiscales- incluye Santa Cruz, San Juan y Tierra del Fuego. En 1995, sus deficit comentes alcanzaron el 21%, el 37% y el 53% de sus ingresos comentes, respectivamente. Para aliviar este problema, estas provincias precisarian reducir 10s gastos comentes en un 27% en el caso de San Juan y en un 3 5% en el caso de Tierra del Fuego.

El tercer grupo comprende dos provincias -Mendoza y Cordoba- con coeficientes de deuda muy por encima de 10s lirnites y con problemas en el servicio de la deuda. A principios de 1996, Cordoba vio retenido el 33% de su coparticipacion para el pago del servicio de la deuda, y Mendoza alrededor del40%. La relacion de la deuda con 10s ingresos es alta --del93% en Mendoza y del80% en Cordoba En todos 10s casos, el servicio de la deuda y 10s gastos de personal absorben mis del80% de sus ingresos.

El cuarto grupo comprende once provincias tanto con deficit fiscal como con dificultades de deuda. El Cuadro 2.6 en el informe principal indlca la situation de estas provincias que contribuyen al 10% del PIB del pais per0 con una tercera parte de la deuda provincial. Los peores casos comprenden La Rioja, Rio Negro, Jujuy, Formosa (a pesar de un amplio programa de reforma), Corrientes y Msiones. El total de la deuda es m b grande que 10s ingresos anuales y el deficit comente es de m b del20%. En la mayoria de estas provincias, seria necesaria una reduccion en gastos de personal de entre el 25 y el 40% para recuperar la disciplina fiscal. Un ejercicio de simulation indica que La Rioja necesitaria reducir 10s gastos comentes en un 50% y 10s gastos de personal en un 73%. Catamarca y Rio Negro necesitarian cortar 10s gastos de personal en alrededor del 40%; Chaco y Formosa en m b del25%.

10. Los que registraron un "mejor desempeiio" contaban con una estructura similar de gastos en 10s ultimos cinco aiios: 10s gastos de personal en promedio representaban menos del60% de 10s ingresos netos (ingresos comentes menos transferencias a 10s municipios); el servicio de la deuda era bajo y la proporcion de deuda pendiente sobre ingresos no excedia del40%. La Ciudad de Buenos Aires constituyo la excepcion.

1 1. Entre las causas de la crisis fiscal de las provincias, 10s factores institucionales jugaron un papel principal: (i) la carencia de dlsciplina presupuestaria como legado de 10s aiios de hiperinflacion; (ii) transferencias de servicio obligatorias; (iii) una sene de reglas inadecuadas con respecto a la contabilidad, a 10s ~nformes y la transparencia; (iv) atraso en el ajuste institutional proveniente de las practicas irresponsables de preparacion de presupuestos de 10s aiios de hiperinflacion. Ademhs, el aumento rhpido e inesperado en 10s ingresos provinciales con el Plan de Convertibilidad a principios de la decada del90 llevaron a aurnentos imprudentes de 10s gastos que no pudieron sustentarse cuando se acabi, la bonanza.

iv Resumen Ejecutivo

12. Los incentivos del Gobiemo Nacional ademis pueden haber sido favorables al gasto excesivo provincial. Durante 10s aiios de mflacion, la financiacion del Gobiemo Nacional h e pr5cticamente automatics, y la regla h e sacar a las provincias del apuro. Luego del Plan de Convertibilidad, la situation giro hacia una mayor disciplina. Sin embargo, el aumento de las transferencias discrecionales del Gobiemo Nacional junto con el uso ilimitado de las transferencias como garantia para 10s prestamos comerciales y la financiacion del deficit coniente han tenido una Influencia nefasta en la disciplina fiscal de las provincias.

Ajuste Estructural Provincial

13. El Gobiemo Nacional promovio reformas estructurales en las provincias cuando se pus0 en practica el Plan de Convertibilidad por medio de dos convenios de politica de amplio alcance (10s Pactos Federales Fiscales de 1992 y 1993). Las provincias acordaron (i) mejorar la movilizacion de recursos propios, (ii) reformar la estructura de 10s impuestos provinciales y elirninar una sene de impuestos que drstorsionan, modernizar la admitllstracion publica provincial, privatizar las empresas publicas (incluidos 10s bancos provinciales), (iii) desregular la economia provincial, (iv) privatizar las empresas publicas, y (v) transferir el fondo de pensiones de 10s empleados publicos provinciales al fondo de pension racionalizado nacional. A cambio, se les aseguro a 10s gobiemos provinciales un monto minimo de coparticipacion de 10s ingresos, lo que protege a 10s ingresos provinciales de posibles caidas en ingresos propios vinculados con las reformas economicas.

14. Se han logrado progresos en muchas de estas ieas, mis que nada en la privatizacion de 10s bancos provinciales y en la desregulacion de muchas actividades economicas provinciales. El progreso en lograr el ajuste fiscal ha sido muy lento. En 1995, habian varias provincias reduciendo substancialmente 10s gastos en bienes y servicios y a principios de 1996, se estaban planeando serios recortes de personal. Un problema importante que queda pendiente es el volurnen de la deuda pendiente y la falta de capacidad de muchos gobiemos provinciales de hacer el servicio de sus obligaciones de deuda. Sin embargo, muchas provincias han realizado el esherzo que se requiere y muchas han aceptado transferir al Gobiemo Nacional sus fondos de pension a pesar de las dificultades politicas que tuvieron que enfrentar. Los fondos de pension provinciales contribuyeron a alrededor de un tercio del deficit provincial actual y se espera que la transferencia en curso contribuira a mejorar las cuentas fiscales en una forma sustentable.

15. Lograr cuentas fiscales sustentables es ahora una prioridad del Gobiemo Nacional. A1 sacar ventaja de 10s problemas fiscales actuales que experimentan las provincias, el Gobiemo Nacional esta preparado para negociar con ciertas provincias programas de ajuste de reestructuracion de deuda con ajuste fiscal. Estos programas comprenderian la refinanciacion de La deuda existente con instrumentos del Gobiemo Nacional de manera de extender el plazo y reducir la tasa de inter& actual. Los gobiemos provinciales convendrian con la implernentacion de 10s programas de ajuste fiscal a ser puestos en practica en un plazo miximo de cuatro aiios, con objetivos fiscales claros orientados hacia un equilibrio fiscal sustentable. Los detalles de la financiacion de este paquete e s th siendo elaborados por el Gobiemo de la Republics Argentina.

16. Resulta urgente el ajuste fiscal provincial. En la mayoria de las provincias, el ajuste tiene que provenir de la reduccion de 10s gastos debido a la limitacion del potencial de aumento de ingresos. El nivel del ajuste varia de una provincia a la otra. Sin embargo, para tener exito, las reformas provinciales tienen que incluir una reforma en la estructura de incentivos tanto al nivel provincial -la

Resumen Ejecutivo v

adopcion de programas de reforrna para garantizar una situation hanciera autosustentable en el mediano plazo; la racionalizacion de 10s gastos, especialmente el empleo del sector publico- y al nivel central, para eliminar el riesgo moral de hacer que el Gobierno Nacional garantice la deuda provincial, ampliar 10s poderes impositivos provinciales y mejore el disefio del sistema de transferencias intergubernamentales.

Programas de Reformas Provinciales

17. La reforma provincial debe contener 10s siguientes elementos:

Objetivosjiscales, una estrategia y un cronograrna para alcanzarlos. Los objetivos deben comprender como minimo un equilibria en la cuenta comente, un techo en la relacion deuddingresos; y una relacion sustentable de ingresos comentes/servicio de la deuda. Las hipotesis financieras a mediano y largo plazo establecerian limites en el monto global del gasto y servirian para cuantificar la necesidad de reducir gastos.

Los analisis de 10s gastos publicos (especialmente en 10s sectores sociales que representa la mayor parte de 10s gastos) se llevarian a cabo para priorizar 10s programas de gastos y evitar cortes en 10s renglones esenciales.

La privatization de empresas y de servicios publicos es una forma de generar ingresos para la reduccion de la deuda y de lograr ganancias en la eficiencia de la admmistracion. Gran parte de 10s fondos provenientes de ventas anteriores han financiado gastos comentes, antes que retirar la deuda pendiente.

Las provincias deben mejorar la ejiciencia de 10s gastos mejorando la productividad de la dotacion de personal --especialmente en 10s sectores sociales- y la calidad de sus herrarnientas de administracion, incluyendo el proceso de presupuesto y planificacion.

Las provincias deben revisar la asignacion de responsabilidades e ingresos con sus municipalidades para evitar superposiciones y desajustes.

Las provincias deben preparar sistemas de adrninistracion de gastos publicos (SAG). Estos SAG deben incluir: (i) oficinas de presupuesto con la capacidad de hacer pronosticos de ingresos esperados y gastos anticipados; (ii) clasificaciones presupuestarias para permitir el control de si el h e r o gastado realmente se aplica a 10s renglones y funciones presupuestados; (iii) sistemas contables para controlar y monitorear 10s movirnientos de fondos y para brindar mformacion necesaria sobre el estado de gastos y de ingresos; (iv) controles sobre otros comprornisos incluso cuando estos no contribuyen al gasto de fondos adicionales en el aiio actual; y (v) sistemas de auditoria obligatorios.

vi Resumen Ejecutivo

Control del Endeudamiento Provincial

18. El Gobierno Nacional de la Argentina tiene escasos medios de interferir con el endeudamiento provincial except0 en el caso de 10s prestamos extranjeros que necesitan aprobacion del Congreso. En el caso de 10s prestamos nacionales en 10s que se wan transferencias intergubemamentales como garantia, 10s prestamos se registran con el Ministerio de Economia y con el Banco de la Nacion. Este idtimo tiene la autoridad para deducir cualquier pago de deuda sobre prestamos garantizados de la principal transferencia intergubernamental. El Ministerio de Economia necesita autorizar todos 10s prestamos provinciales que wan fondos de coparticipacion como garantia, pero este requisito ha sido mayormente formal dado que la mayoria de estos prestamos han sido autorizados.

19. Se precisarian las siguientes medidas:

Para mejorar la responsabilidad, se les debe pedir a las provincias que presenten informes auditados periodicos y que realicen de tanto en tanto anitlisis de gastos y de desempeiio. El desembolso de 10s subsidios se supehtaria a la presentacion de estos informes y auditorias.

El uso actual de 10s ingresos de coparticipacion como garantia de prestamos comerciales debe cambiarse para eliminar el riesgo moral de un Gobiemo Nacional que apoya a las provincias con garantias implicitas de su deuda y para estimular, en el largo plazo, el desmollo de un mercado privado para financiar 10s proyectos de inversiones de las provincias.

El sistema existente de registrar el reclamo de m acreedor sobre 10s ingresos de coparticipacion con el Banco de la Nacion podria reemplazarse con un documento juridic0 que estableceria m "Fideicomisario" aparte con responsabilidad fiduciaria ante 10s acreedores. El concept0 de Fideicomisario reemplazaria la garantia de coparticipacion con un documento jurihco que sirve para hacer cumplir m a sene de reglas financieras y la disciplina fiscal sobre la provincia si desea tomar fondos en prestamo.

El Gobiemo Nacional debe indicar clararnente de que ya no le va a brindar una salida a las provincias que se busquen solas las dificultades. Dada la imposibilidad de declarar en bancarrota a las provincias, reducir este riesgo moral requerira el establecimiento de sistemas de control y revision creibles para resolver el problema de la deuda.

Las provincias deben contar con legislacion aprobada para controlar sus propios niveles de deuda y para obligar a la admimstracion provincial a respetar la disciplina fiscal. Los ejemplos de esto dtimo incluirian limitaciones a 10s prestamos con propositos hstintos de 10s de inversion, tasas minimas de rentabilidad para la inversion iinanciada con 10s prbtamos, o incluso limites en las relaciones de deudahgresos.

Estructura de Incentivos

20. Los incentivos de la reforma pueden provenir desde dentro de las provincias, principalmente del electorado que haga responsable a 10s politicos de su administracion de 10s recursos. En la

Resumen Ejecutivo vii

Argentina, actualmente estos incentivos son debiles en general. Debido a la gran dependencia de las transferencias fiscales, 10s costos politicos de 10s gastos provinciales son relativamente bajos -10s fimcionarios provinciales gastan 10s fondos de 10s impuestos nacionales y tienen escasos incentivos de confrontar a 10s contribuyentes provincianos con 10s costos de sus preferencias. Este proceso cambiara con el transcurso del tiempo, pero en general va a demandar un proceso largo y en la Argentina de hoy en dia se precisan reformas m h inrnediatas.

21. Los incentivos para esta reforma inmediata deben venir de fbera de las provincias, esencialmente del Gobiemo Nacional. Algunas beas clave deben encararse como prioridad:

Coparticipacion: una de las caractensticas positivas del sistema actual es que las transferencias son claras y predecibles. Un problema importante es que son muy grandes en relacion con 10s recursos de ingresos propios de las provincias y desahentan la responsabilidad en la adrmnistracion de recursos y gastos. Deben hacerse esfberzos para aumentar 10s poderes impositivos al nivel provincial y para devolver algunas de las atribuciones impositivas a las provincias como forma de aurnentar el vinculo entre 10s que se benefician de 10s servicios publicos y de 10s que pagan por ellos.

Transferencias Discrecionales: 10s adelantos del tesoro nacional y otras transferencias dscrecionales tienen que estar sujetas a serias lirnitaciones presupuestarias o suprirnirse. Ello surninistrara un incentivo eficiente para movilizar 10s recursos provinciales para gastos adcionales que se deseen.

Los Subsidios Condicionados y de Contrapartida: deben utilizarse para surninistrar incentivos adicionales para que las provincias movilicen recursos (directa o indirectarnente por medio de reducir gastos que son de menor prioridad y que no tienen derecho al subsidio de contrapartida).

Multas: en el caso de que 10s incentivos no Sean efectivos, y las provincias sigan registrando deficit o en el caso de que no se logre un desempefio minimo, una altemativa seria que el Gobiemo Nacional distribuyera cupones hrectarnente a 10s beneficiarios rnks que suministrar esta financiacion a traves de la coparticipacion de impuestos

Eliminar el riesgo moral de hacer que el Gobierno Nacional tenga que participar en el mecanismo de garantia. Ello podria hacerse de varias maneras:

Eliminar el papel del Banco de la Nacion como intermediario y ejecutor de las garantias provinciales

Reforzar el papel del hhs te r io de Economia que velaria por el cwnplirniento de reglas estrictas para aprobar el endeudamiento provincial

Sujetar a todo el endeudarniento provincial a la dlsciplina del mercado. Ello podria hacerse mediante: (i) prohbirque las provincias tomen prestarnos de 10s bancos oficiales; (ii) establecer como necesaria una calificacion de credito aceptable antes que ninguna provincia pueda tomar fondos en prestarno; (iii) se requeriria seguro de deuda para 10s

prestamos que contraigan las provincias si la calificacion de credito esta por debajo de la pauta de inversion de credito; (iv) hacer que el Banco Central imponga estrictos limites de ratios tecnicos a 10s bancos que presten a las provincias y que requieran diferentes memdas de acuerdo con sus calificaciones2

Evitar que se constituyan prendas en exceso para la financiacion del deficit actual, por medio de limites de deuda, del proposito de 10s prestarnos contraidos y limites en el porcentaje de las transferencias que puedan utiharse como prenda.

Reestructuraci6n del Federalism0 Fiscal

22. El sistema de federalism0 fiscal en la Argentina ha evolucionado con el transcurso del tiempo. Es precis0 cambiar algunas de sus caracteristicas para garantizar que 10s incentivos Sean correctos para una administration provincial eficiente y responsable. Es necesario adoptar dos medidas importantes: aumentar 10s poderes de las provincias de establecer impuestos y reformar el actual sistema de transferencias intergubemamentales.

Impuestos Provinciales

23. Las provincias argentinas necesitan tener mayores atribuciones impositivas que les permitan pagar por un porcentaje m b grande de 10s s e ~ c i o s que suministran. El sistema actual presenta algunos inconvenientes. Las provincias cuentan esencialmente con tres impuestos: el impuesto a 10s automotores, el impuesto inrnobiliario y el impuesto a ventas; ninguno de ellos cuenta con la capacidad de genera a corto plazo 10s ingresos que precisan las provincias para financiar rhpidamente 10s s e ~ c i o s crecientes.

El impuesto a1 automotor que produce anualmente mil rnillones de dolares estadounidenses (el 10% de 10s ingresos mbutarios) es complejo es complejo e ineficiente; es mayor proporcionalmente para 10s autos nuevos y rnb eficientes y no establece el precio de 10s factores extemos. Por ejemplo, podria implementarse un sistema de Iicencias anuales sobre la base de la edad del vehiculo, del peso del eje y de 10s antecedentes del conductor en cuanto a accidentes y violaciones a las leyes de t rh i to . Para propositos de la distribucion, podria instituirse un impuesto a1 consumo a nivel nacional al momento de la venta inicial y distribuirse a las provincias sobre la base del lugar de origen de la transaccion.

El impuesto inmobiliano representa el 17% de 10s ingresos impositivos provinciales. Varias provincias han iniciado programas para mejorar la tasacion y la recaudacion y para reforzar el pago real con resultados claros positives. Deben considerarse dos reformas. Primero, el Pacto Fiscal impone algunos limites mbcimos sobre las tasas impositivas que gravan a la propiedad residencial. Estos limites deben elirninarse debido a que carecen de justificacion economica. En la propiedad comercial, podria hacerse cumplir una tasa

2 Por ejemplo, si el Gobierno Central requiere que 10s bancos ponderen su exposicion provincial a1 ciento por ciento de su valor a1 calcular sus coeficientes BIS, esto enviaria una seiial de falta de garantia central y mejoraria 10s incentivos del sisterna bancario para evitar prkstarnos riesgosos a las provincias rnb expuestas.

impositiva minima para evitar la excesiva cornpetencia impositiva; la tasa mixima la podria determinar el mercado. En segundo lugar, deben hacerse mayores esfuerzos para garantizar una recaudacion impositiva efectiva.

El impuesto a 10s ingresos brutos (EU$6 mil millones anuales, el 56% de 10s ingresos provinciales) era un impuesto en cascada, pero actualmente se esta transformando en un impuesto a las ventas al consumidor. Se supone que la reforrna se logre durante 1996. Desde un punto de vista impositivo de 10s ingresos, la reforma probablemente hard que dtsminuyan 10s ingresos por impuestos. La asistencia del Gobiemo Nacional a las provincias apunta a evitar grandes perdidas en 10s ingresos recaudados.

Ingresos adicionales: Existen tres fuentes potenciales de nuevos ingresos para las provincias. La primera es un impuesto a 10s combustibles (EU$2.000 millones a1 aiio). Los impuestos a 10s combustibles son impuestos fkiles de recaudar desde el punto de vista de las provincias. Estos gravhenes es th aumentando mucho y podrian financiar las crecientes responsabilidades provinciales. Actualmente, el Gobiemo Nacional recauda estos impuestos. Este impuesto podria descentralizarse integramente, practicando el ajuste correspondente en el fondo de coparticipacion. En segundo lugar, podria autorizarse a las provincias a imponer un recargo sobre el impuesto nacional a la renta, cuya tasa podria defitur la provincia y aplicarla y recaudarla el Gobiemo Nacional. Esta solucion ha sido adoptada en todos 10s paises desarrollados. En tercer lugar, debe autorizarse a las provincias a gravar con impuestos a1 consumo de alcohol y tabaco, lo que podria adrninistrarse como un impuesto al combustible.

Otra reforma a largo plazo consideraria la devolution parcial del impuesto a la renta personal a las provincias, lo que se equilibraria con un corte correspondiente en las transferencias. Sin embargo, debido a que la capacidad de administracion impositiva a nivel provincial generalmente es debil, una forma altemativa seria permitir que las provincias graven las rentas personales utilizando 10s sistemas de imposicion y recaudacion del Gobiemo Nacional. Ello le devolveria a las provincias la propiedad de una base de ingresos importante, aumentan'a la responsabilidad de dichas transferencias y por consiguiente las reduciria.

Sistema de Transferencias Intergubernamentales

24. En la Argentina, tal como en todas las federaciones, 1 s transferencias son instrumentos fiscales importantes no solo para rellenar la brecha fiscal -la diferencia entre 10s ingresos y 10s gastos- sino tambien para encarar temas de equidad tales como 10s requerimientos normales de servicios y la capacidad fiscal variable; y para brindarles incentives a las provincias para que sigan las politicas del Gobiemo Nacional. En la Argentina, el sistema es vital para la financiacion de 10s gobiemos provinciales, pero necesita reformas.

25. El sistema de transferencis intergubemamentales incluye 15 transferencias. Dos son incondicionales --orientadas a rellenar la brecha fiscal - las restantes son condicionales y e s th destinadas a objetivos especificos. La transferencia m 8 importante se basa en la Ley de Coparticipacion, o ingreso compartido, que representa las dos terceras partes de todas las

x Resumen Ejecutivo

transferencias. Desde 1988, se ha establecido que la transferencia (distribucion primaria) sea del 57% de 10s impuestos recaudados centralmente (al valor agregado, a 10s combustibles, y a la renta personal y empresarial) y se comparten con todas las provincias en porcentajes fijos. La transferencia real de fondos tiene lugar diariamente y es automatica

26. El sistema actual tiene varios defectos. En primer lugar, la dlstribucion principal de 10s fondos de coparticipacion ha evolucionado en direccion de un sistema complejo e impenetrable. Desde 1992, el Gobiemo Nacional ha asignado porciones de diversos impuestos y 10s destina a sectores especificos -education, salud, seguridad social, etc. A carnbio, se les garantiza a las provincias un piso de $740 millones por mes. El sisterna no es claro, esth propenso a grandes ciclos y les impide a las provincias tener la capacidad de presupuestar su fuente principal de ingresos en una forma predecible.

27. En segundo lugar, el uso de porcentajes fijos para compartir 10s fondos con todas las provincias ya no se justifica y debe reemplazarse con una formula sensible y clara. En tercer lugar, la mayoria de 10s otros subsidios (para estimular el desarrollo rural, la electricidad, la vivienda urbana, etc.), son dificiles de supervisar y rara vez se audltan. El sistema podria reformarse siguiendo las siguientes pautas:

La totalidad de 10s fondos de subsidios podrian agruparse. Los subsidlos discrecionales (p.ej., 10s ATN) deben elirninarse. El monto total se ajustaria en forma anual en funcion del promedio carnbiante del PIB nominal a tres (o cinco) aiios o al crecirniento general de 10s ingresos. Ello evitaria las oscilaciones bruscas en 10s ingresos provinciales y permitiria que el Gobiemo Nacional siguiera politicas fiscales mhs independlentes. Se podria visualizar un mecanismo de estabilizacion al nivel central para garantizar que cuando 10s ingresos impositivos nacionales decaigan, 10s gobiemos provinciales esten protegidos parcialmente.

En cuanto a la distribucion secundaria, 10s cambios en 10s porcentajes y la adopcion de un sistema de formula clara debe basarse en la definition de 10s propositos del sistema. Si el objetivo del sistema es el de garantizar que todos 10s ciudadanos tengan acceso al mismo conjunto bhsico de servicios sociales sin tener en cuenta donde viven, nuestra propuesta seria dividir las transferencias totales en dos programas. El primer0 tendria como objeto garantir este conjunto bhsico de servicios. Se calcularia en terminos de costos de educacion por estudiante y costos de salud per cipita y asignaria a las provincias de acuerdo con su poblacion en edad escolar y poblacion total. El segundo tramo se compartiria entre las provincias en h c i o n de su poblacion, de su esfuerzo impositivo o de la formula de igualacion esthdar. El desembolso de 10s tramos estaria condicionado a la presentacion de 10s ~nformes de auditoria y de desempeiio.

La transicion al nuevo sistema tomara tiempo, probablemente m b de cinco aiios. Las provincias recibirian por lo menos el monto que percibieron en 1996. Los aurnentos marginales en el conjunto del subsidio se dlstribuirian de acuerdo con algunas clhsulas de exencion por derechos adquiridos.

28. Se necesita preparar el terreno bbico para planificar esta transicion. Es precis0 recopilar information esencial acerca de algunas variables sociales y economicas al nivel provincial. Ello comprende mformacion sobre empleo, PIB, actividad industrial y costo de la prestacion de servicios -

Resumen Ejecutivo xi

que no existen bbicarnente fuera de Buenos Aires- junto con estudios acerca del potencial y del esfuerzo impositivos. Las universidades y centros de investigation de la Argentina cuentan con la plena capacidad para llevar a cab0 estos estudios. A nivel institutional y politico, el cambio propuesto en la ley de coparticipacion podria encararse con un ente intergubernarnental -tal como la Comision Federal de Irnpuestos- que podria considerar 10s detalles tecnicos y decidr entre las opciones que podrian aplicarse a nivel nacional.

Nota de Conclusion

29. Las provincias argentinas enfrentan una seria crisis fiscal que surge en parte del legado de la tupendacion y de la carencia resdtante de dsc ipha fiscal. La adrrrrmstracion de 10s gastos publicos es debil al nivel provincial y el contraer prestamos sin restricciones utilizando las transferencias como garantia ha contribuido al aurnento de 10s deficit y a la dependencia excesiva en 10s prestamos. Para encarar esta situacion, debe dhsele prioridad a establecer un marco de incentivos que velaria por el cumplimiento de una mayor disciplina fiscal al nivel provincial, incluyendo la reduccion de 10s gastos, la concesih de m b poderes impositivos a las provincias, un nuevo mecanismo de coparticipacion de ingresos, establecer la obligatoriedad de la audtoria y preparacion de mformes, la revision del uso de las transferencias como garantia para obtener prestarnos y reducir el riesgo moral de hacer que el Gobiemo Nacional garantice en forma directa o indrecta las deudas provinciales. Los programas especificos de reformas variarh de acuerdo con las circunstancias vastarnente diferentes de cada una de las provincias.

30. A1 nivel nacional, hay tres reformas de politicas que merecen prioridad y urgencia:

Eliminar el riesgo moral en el sistema de coparticipacion de ingresos adoptando cualquiera de las opciones consignadas en el pha fo 19. La consideracion a la que se somete actualmente el sistema de coparticipacion brinda la oportunidad de una revision y reforma arnplias del sistema de garantia.

Aumentar las atribuciones impositivas a las provincias para cerrar la brecha entre las responsabilidades y 10s ingresos y reducir la dependencia de las transferencias. Ello aumentaria la responsabilidad forzando a las provincias a aurnentar 10s impuestos para hanciar m b gastos y en consecuencia enfrentar 10s costos de sus decisiones de gastos. Ademb, m b fbentes de ingresos propios hatian mhs factible y deseable la privatizacion de 10s mercados de capitales y reduciria el riesgo moral asociado con el uso de transferencias para garantia.

Mejorar 10s criterios de dstribucion secundarios, utilizando una formula clara que tendria en cuenta la capacidad impositiva, el esfuerzo impositivo y alguna medida de eficiencia y de desempeiio en terminos de la calidad y de 10s costos relatives de 10s s e ~ c i o s prestados.

Cap. 1: Introduccion 1

ARGENTINA: ESTUDIO DE LAS FINANZAS PROVINCIALES

1 . 1 En la ultima decada, el federalismo fiscal se ha convertido en un campo importante en las finanzas publicas. La creacion de una Union Europea, la ineficiencia reconocida de 10s grandes gobiernos centralizados para encarar la estabilizacion y el alivio de la pobreza y el desafio de crear de la nada convenios fiscales para 10s grandes paises como Chma y la ex-Union Sovietica han aparejado un renovado interes en este campo.

1.2 Se ha colocado el enfasis mayormente en la responsabilidad por 10s gastos y la asignacion de 10s impuestos y se le ha dado menos atencion a 10s problemas de administration y de estabilizacion. Sin embargo, la descentralizacion implica que 10s gobiernos a nivel provincial o local se tornen responsables por 10s recursos financieros de mayor volumen y a menudo es incierto si cuentan con la capacidad de manejar estos flujos. A menudo, 10s sistemas de admirustracion de 10s gastos publicos son limitados. La Argentina se enfrenta al reto del federalismo fiscal tanto con esta debilidad como con un legado de hipennflacion y una resultante carencia de dsciplina fiscal.

1.3 Los trabajos publicados sobre descentralizacion y estabilizacion a menudo extraen conclusiones de la experiencia en 10s Estados Unidos en donde 10s gobiernos estatales tienen que equilibrar sus presupuestos todos 10s aiios y por consiguiente su politica es m k a menudo prociclica: ante una recesion aurnentan 10s impuestos y recortan 10s gastos, y en la bonanza recortan 10s impuestos y aumentan 10s gastos. Los temas pertinentes a la Argentina son diferentes. La necesidad macroeconomica bbica no es la de contrarrestar ciclos sino hacer que se produzca y se mantenga el ajuste fiscal. El tema es la relacion entre la descentralizacion y lo estructural m b que el ciclo de 10s deficit fiscales.

1.4 Los gobiernos provinciales de la Argentina contibuyeron a 10s desequilibrios fiscales consolidados de la decada de 10s 80, e hlcieron dificil llevar a cab0 la estabilizacion y el ajuste en 10s idtimos aiios. Los gobiernos provinciales siempre han gastado mucho m k que sus ingresos ordinaries (incluyendo las transferencias), amentando por consiguiente su deuda y forzando al Gobierno Nacional a acudr en su socorro. Si bien esta situacion puede explicarse en virtud de la carencia de incentivos adecuados tanto a1 nivel nacional como provincial, la estabilizacion macroeconomica y el uso eficiente de 10s recursos publicos requieren un cambio integral en dicha estructura de incentivos.

1.5 Los requerimientos de un sistema descentralizado eficiente comprenden un contrato claro e integral entre el Gobierno Nacional y 10s gobiernos provinciales que (a) detalle las obligaciones de ambos; (b) asigne recursos razonables a 10s gobiernos provinciales --o la capacidad de recaudar dchos ingresos- para cumplir con estas responsabilidades; y (c) explicitamente se les inforrnara que no obtendrh recursos adicionales del Gobierno Nacional m b alla de 10s que se les asignano de antemano. Esta situacion es similar a la que predornina en 10s Estados Unidos: el gasto a nivel estatal (provincial) solamente puede amentar cuando aumentan 10s impuestos controlados por el Estado (Provincia). Esta limitation herza a 10s gobiernos estatales (provinciales) a comportarse de una manera responsable en un sentido macroeconornico y en forma eficiente en lo relativo a las asignaciones.

2 Cav. 1: Introduccih

1.6 Sin embargo, en la Argentina: (a) no hay tales contratos, aunque 10s Pactos Fiscales (que se negociaron en 1992 y en 1993) son un punto de manque; (b) 10s incentivos para 10s responsables de la adopcion de politicas en las provincias puede haberlos inducido a gastar demasiado o a imponer o gravar menos impuestos; (c) pocas provincias han adoptado presupuestos anuales; y (d) no existen sistemas de administration de gastos publicos. Dentro de este contexto, 10s gobiemos provinciales de la Argentina pueden creer que saldrh ganando si aumentan sus gastos y cobran esos costos de financiamiento al pais entero.

1.7 El financiamiento de 10s gastos provinciales es un tema aparte. Las provincias argentinas dependen de las transferencias intergubemamentales para alrededor del60% de sus recursos. La mitad de esas transferencias adoptan la forma de un sistema de coparticipacion de ingresos por medio del cud el 57% de 10s ingresos de 10s impuestos mhs importantes (valor agregado, ganancias, energia y patrimonio) se apartan y se distribuyen entre 10s gobiemos provinciales con arreglo a una formula especial. En 1993, el Gobiemo Nacional recaudo el 8 1 % de 10s ingresos impositivos; una vez realizadas las transferencias, su parte h e del54%. En esta situacion, parte del esfuerm fiscal a nivel nacional puede verse disrninuido si las provincias no comparten 10s objetivos del ajuste. En 1991, el Plan de Convertibilidad aparejo reformas administrativas e impositivas de envergadura que condujeron a una mejora en el saldo fiscal consolidado que aumento de un deficit del2,3 % del PIB en 1990 a un superiivit del 1,2% en 1993. La relacion de impuestos al PIB aumento del 13,5% al 17% en el mismo periodo. Sin embargo, parte de este esherzo se esfumo pues m k de la mitad de este impuesto adicional fue compartido con las provincias que, en su mayoria, gastaron eso y m k .

1.8 El desempeiio fiscal provincial ha sido por ende, deficiente. Y en 10s idtimos tiempos no ha mejorado. Durante la decada de 10s 80,los deficit provinciales arrojaron un promedio del20% de 10s ingresos corrientes, financiados con prestamos, transferencias del Gobiemo Nacional e inflacion. Con la adopcion del Plan de Convertibilidad en 199 1,los ingresos aumentaron en forma notable y 10s deficit provincialesl cayeron al0,2% del PIB en 1992. Sin embargo, 10s gastos se ajustaron ripidamente y el deficit ha awnentado desde ese entonces del0,8% del PIE3 en 1993 al 1,2% en 1995. Las provincias recunieron a 10s prestamos (principalmente de sus propios bancos) para cubrir la brecha financiera. En 1995, sin embargo, debido al impact0 de la crisis mexicana, 10s bancos provinciales de la Argentina tuvieron que enfientar reducciones en 10s depositos y necesitaron una asistencia solida para evitar la bancarrota Como resultado, se es th privatizando ahora muchos bancos provinciales y algunas provincias recurrieron a emitir bonos y a vender activos para su propio financiamiento. Muchas tomaron fondos en prestamo utilizando sus fondos de coparticipacion federal de impuestos (CFI) como garantia. Para finales de aiio, muchas provincias no habian recibido el equivalente de varios meses de la coparticipacion (retenidos para pagar el servicio de la deuda) y se acumularon atrasos en el pago de salaries.

1.9 Con meglo al Plan de Convertibilidad y dos Pactos Federales, en 1992 y 1993, las provincias acordaron mejorar su propia movilizacion de recursos, reformar la estructura de 10s impuestos provinciales y eliminar una sene de impuestos distorsionarios, modernizar la admimstracion publica provincial, privatizar las empresas publicas (incluyendo 10s bancos provinciales), desregular la economia provincial y transferir las cajas de jubilaciones de 10s empleados publicos provinciales al

1 El deficit total se define como la necesidad de financiamiento, es decir, 10s recursos totales menos 10s gastos totales (con la exclusion de la amortization de la deuda).

sistema nacional. Se ha logrado avanzar en muchas de estas heas, especialmente en la privatization y la desregulacion de la economia provincial.

1.10 El avance en lograr el ajuste fiscal ha sido lento. En 1995, muchas provincias redujeron substancialmente 10s gastos en bienes y servicios y a principios de 1996, se planeaban serios cortes de personal. Un problema sin resolver de importancia es el volumen de la deuda pendiente y la falta de capacidad de muchos gobiemos provinciales de atender el s e ~ c i o de sus obligaciones de deuda. Sin embargo, muchas provincias han realizado el esfuerzo que se requiere y muchas han aceptado transferir sus cajas de jubilaciones al Gobiemo Nacional, pese a las dificultades politicas que han tenido que enfientar. Las cajas de jubilaciones provinciales contribuyeron a una tercera parte del deficit provincial actual y se espera que las transferencias en curso contribuirin a mejorar las cuentas fiscales en una forma sustentable.

1.1 1 El ajuste fiscal provincial es actualmente una prioridad tanto para el Gobiemo Nacional como para 10s gobiemos provinciales. En la mayoria de las provincias, el ajuste tiene que provenir de las reducciones en 10s gastos dado lo lirnitado del potencial de aurnento de 10s ingresos. El volumen del ajuste cambia de una provincia a La otra. Sin embargo, para que tengan exito las reformas provinciales tienen que incluir una reforma en la estructura de incentivos tanto a nivel provincial -adoption de programas de reforma para garantizar una situacion financiera autosustentable en el mediano p l m , la racionalizacion de 10s gastos, especialmente en el empleo del sector p u b l i c e y a1 nivel nacional, eliminar el riesgo moral de hacer que el Gobiemo Nacional garantice la deuda provincial, arnpliar 10s poderes de las provincias para recaudar impuestos y mejorar el disefio del sistema intergubemamental de transferencias.

1.12 Objetivo y Enfoque. Este estudio tiene cuatro objetivos especificos: (i) reseiiar el desempefio fiscal de las provincias argentinas desde 1991 y poner de relieve el programa de reformas que son necesarias para recobrar la dsciplina fiscal; (ii) contribuir a la proxima revision de 10s acuerdos de coparticipacion de ingresos y de 10s impuestos provinciales; (iii) identificar reformas institucionales para mejorar la capacidad del Gobiemo Nacional de mejorar 10s incentivos fiscales y la responsabilidad de 10s gobiemos provinciales; y (iv) identificar criterios de desempefio para asistir a clasificar a las provincias de acuerdo con su capacidad financiera

1.13 El resto del informe se organiza de la siguiente manera: el Capitulo 2 describe el sistema federal de la Argentina, el desempeiio fiscal a nivel provincial, 10s patrones de ajuste y el programa de politica El Capitulo 3 identifica la necesidad de reformar el Federalism0 Fiscal en la Argentina y establece las lineas generales bkicas para un sistema futuro. El Capitulo 4 revisa la situacion de la administracion en la politica financiera de las provincias y extrae algunas lecciones de 10s salvatajes financieros recientes de algunas ciudades en 10s Estados Unidos. El Capitulo 5 describe una metodologia para clasificar a las ciudades de acuerdo con indicadores fiscales y economicos conientes y presenta 10s resultados para 1995. Se presenta tarnbien un modelo de simulacion para describir como podria proyectarse la capacidad financiera de las provincias utilizando hlpotesis simples. Debido a la carencia de mformaciQ acerca del perfil de la deuda de varias provincias, 10s resultados del modelo tienen que utilizarse hnicamente con propositos de ilustracion. El Apendce Tecnico incluye cuatro anexos con trabajo analitico de respaldo del informe principal.

4 Cav. 2: Desemueiio Fiscal

2. DESEMPERO FISCAL DE LAS PROVINCIAS ARGENTINAS

A. La Organizaci6n del Estado

2.01. El sector publico de la Argentina comprende tres niveles de Gobiemo: el Gobiemo nacional, 23 provincias (y la Municipalidad de Buenos Aires que tiene rango de provincia), y 1.100 municipalidades. Los gobiemos provinciales son el nucleo de la organizacion politica del pais. Las provincias heron entidades soberanas hasta 1853, cuando se adopt6 la constitution federal. En ese momento, las provincias delegaron al Gobiemo Nacional poderes sumarnente amplios incluyendo el de recaudar 10s impuestos, per0 retuvieron una autonomia fiscal y politica de importancia Las provincias tienen sus propias constituciones y tienen sus poderes ejecutivo y legislative. Los gobemadores y 10s legisladores de las provincias se eligen en forma directa para mandatos de cuatro aiios. Las municipalidades dependen totalmente de las provincias, que son las que deterrninan su organizacion y ficultades tributarias.

2.02. Los gastos consolidados del sector publico de Argentina representaron el 27% del PIB en 1994. El Gobiemo Nacional contribuyo con un 55%; y las provincias y las municipalidades con el 45% restante. Esto hace que la Argentina sea un pais muy descentralizado. La proporcion promedio de 10s gobiemos subnacionales en America Latina esd por debajo del30%.

2.03 Responsabilidades de Gastos: De acuerdo con la Constitution Nacional, las provincias argentinas retienen toda la autoridad que no se otorga en forma explicita al Gobiemo Nacional. La Nacion tiene responsabilidad exclusiva en lo concerniente a las relaciones exteriores, ernision de moneda, la fijacion de 10s tipos de cambio, reglamentacion del triifico, comercio intemacional e interprovincial; seguridad de fronteras, y la legislacion en asuntos civiles, comerciales, penales, laborales y previsionales. La responsabilidad de las previsiones restantes para el servicio publico se comparten entre el Gobiemo Nacional y las provincias o las municipalidades (Cuadro 2.1).

Cuadro 2.1: Argentina: Asignaci6n de Responsabilidades por Niveles de Gobierno

Educacion Superior Education Primaria Mercados, Cementerios Relaciones Exteriores Salud :Preventiva Educacion Secundaria Transporte e Comercio Desarrollo Econ6mic0,

Eliminacibn de Desechos

Calles locales; Desagiies regionales. Planificacion y control del uso de la tierra

Fuente: Gobierno de la Republica Argentina

Cap. 2: Desempeiio Fiscal 5

2.04. La parte del Gobiemo Nacional en 10s gastos del sector public0 se ha reducido como resultado de la descentralizacion efectiva de la educacion, salud publica y otros servicios sociales a las provincias. Entre 1986 y 1994, la porcion del Gobiemo Central en la financiacion de la educacion primaria se redujo del34% al0,4%; en saneamiento del32% al8%; en vivienda del 13,5% al6,5%; y en bienestar social del66% al 16%. En 1994,los gobiemos provinciales financiaron el 97% de la educacion primaria, el 92% del saneamiento y el 84% del bienestar social. La educacion absorbio una cuarta parte de sus recursos.

Cuadro 2.2: Argentina: Gastos por Sector y Nivel de Gobierno, 1986-1994

Educacion Bhica Educacion Superior

Bienestar Social Servicios Urbanos

Fuente: J. Sanguinetti, 1995

2.05 La Constitucion asigna al Gobierno Nacional la responsabilidad de financiar la seguridad social, aunque la Municipalidad de Buenos Aires (MCBA) y las provincias pueden mantener sus propios sistemas jubilatorios. La asignacion de 10s s e ~ c i o s de la salud no se preve en la Constitucion, per0 la prktica y la ley de descentralizacion en 1991 descentraliza el suministro de atencion primaria en las provincias y municipalidades. En cuanto al medlo ambiente, la Constitucion establece en su Articulo 41 que las leyes y las normas de proteccion del medio ambiente Sean responsabilidad del Gobiemo Nacional. En cuanto al Poder Justicial, la Constitucion es ambigua.

2.06 En 1994, las provincias ejecutaron el 46% de 10s gastos publicos totales y recaudaron el 18% de 10s ingresos. Los ingresos de fuente propia cubrieron el 35% de 10s gastos provinciales. La brecha f ie cubierta por (i) el sistema de coparticipacion federal de impuestos (CFI), con lo cud el 57% de 10s impuestos recaudados a nivel nacional (valor agregado o IVA, ganancias, e combustibles) se asignaron a las provincias; (ii) transferencias de la Nacion (aportes),en su mayoria son "condicionados", e s th destinados especificamente a diversos propositos --caminos males, vivienda social, educacion, propositos sociales, etc.; (iii) transferencias discrecionales para financiar deficit fiscales (Apories del Tesoro Nacional); (iv) prestamos; y (v) postergacion del pago de salarios y pago a proveedores.

B. Desempeiio Fiscal de las Provincias Argentinas

2.07. El desempeiio fiscal de las provincias argentinas ha sido tradcionalmente deficiente. Los deficit fiscales totales han arrojado un promedio del20% de 10s gastos totales durante la decada de

6 Cav. 2: Desemveiio Fiscal

10s 80 con algunas raras excepciones, como en 1984 y 1985 cuando las economias comentes financiaron mhs del50% de 10s gastos de capital. Las tasas de inflacion de alrededor del 1.000 % sirvieron para facilitar la admhstracion de este desequilibrio fiscal.

2.08 El Plan de Convertibilidad de 1991 carnbio la situacion en forma considerable. La primera repercusion del plan h e un aumento sin precedentes en 10s ingresos provinciales, tanto ingresos directos como transferencias. Entre 1990 y 1992,los ingresos provinciales totales aumentaron del 7% al9,5% del PIB como resultado del "efecto Tanzi", una mejor recaudacion de impuestos y crecimiento economico. Las fientes de ingresos propias aurnentaron el doble que las transferencias nacionales (54% contra el. 25%) lo que indca el impact0 que tienen una mejor recaudacion y una caida subita de la inflacion en 10s ingresos recaudados en el lugar. Sin embargo, 10s gastos totales se ajustaron riqidamente. El deficit provincial total (definido como la necesidad neta de financiamiento) mejoro del 1,4% del PIB en 1990 al0,2% del PIB en 1992 per0 se ha deteriorado desde entonces, llegando a un 1,2% del PIB en 1995. Los saldos de la cuenta comente que heron positivas en 1992 por primera vez en mucho tiempo, se encuentran nuevamente a niveles negativos.

Cuadro 2.3: Provincias Argentinas: Desempeiio Fiscal

Recursos Comentes Recursos Prov.

ciones Corrientes

0.3 0.3 0.2 0.4 0.4 0.

-2,s 0,2 0,4 1,l 6 7,4 4,

Fuente: Gobierno de la Republics Argentina, Estirnados de la Mision

2.09 Recursos Provinciales: Los ingresos directos provinciales provienen esencialmente de tres impuestos -inrnobiliario, ingresos brutos y automotores (ver Capitulo 3). Con la adopcion del Plan de Convertibilidad, 10s ingresos impositivos de las provincias aumentaron en forma

Cap. 2: Desemveiio Fiscal 7

substantial; el crecimiento en 1991 y en 1992 estuvo muy por encima del crecimiento del PIB pero se desacelero en 1993 y 1994 en virtud de la reforma impositiva impuesta por el Gobiemo Nacional diseiiada para eliminar distorsiones economicas. La reforma m b importante h e la supresion parcial del impuesto a 10s sellos, 10s pasos iniciales para reemplazar el impuesto en cascada a 10s ingresos brutos por un impuesto a las ventas finales y la eliminacion de 10s impuestos a la nomina salarial y a las operaciones financieras. Los ingresos provinciales cayeron un 6% en 1995 en virtud de la desaceleracion de la actividad economics del pais --el PIB cay6 un 4,4% en terminos reales.

2.10 Gastos: Entre 1990 y 1992,los gastos corrientes aumentaron, a un ritmo menor que el de 10s recursos provinciales (del7,2% al8,8% del PIB nacional) lo que condujo a un superavit pequeiio en la cuenta comente en 1992. Desde 1993,los ingresos provinciales crecieron al ritmo del crecimiento del PIB pero 10s gastos 10s alcanzaron ripidamente impulsando el saldo de la balanza comente a niveles negativos desde 1993. Los gastos de capital han sido financiados por transferencias condicionadas (que cubren alrededor de la mitad de estos gastos) y por la financiacion del deficit.

2.11 Entre 1991 y 1995,los componentes de gastos provinciales m b importantes como son transferencias conhcionadas, personal, bienes y servicios aumentaron alrededor de un 3 9% en terminos reales (Cuadro 2.4). El s e ~ c i o de la deuda aumento un 130%. La estructura de 10s gastos practicamente permanecio sin cambios entre 1990 y 1995. Las transferencias a las empress publicas cayeron un 58% como consecuencia del programa de privatizacion. Las transferencias a las escuelas privadas (10s subsidios a 10s maestros privados) se duplicaron debido a que 10s gobiernos provinciales tuvieron que depender de esas escuelas en mayor medida para cumplir con las responsabilidades de la educacion descentralizada.

Cuadro 2.4: Aumento Anual y Composici6n de 10s Gastos Actuales

- a Municipalidades - a Empresas mblicas . - Seguridad Social - Docentes Pnvados

Erogaciones de Capital Memorandum

Nhnero de Empleados (000) Salario Promedio (000 pesos) 13,7 14,7 15,3

1 / En precios constantes de 1995 Fuente: Ministerio de Economia, Estimados de la Mision

8 Can 2: Desempeiio Fiscal

2.12 Solamente parte del crecimiento de 10s gastos de personal se debio a la transferencia del personal de salud y de educacion a las nominas salariales de las provincias como parte de una estrategia nacional de descentralizacion. Otro elemento de importancia h e un aurnento substancial de 10s salarios promedo; 10s salarios reales de la planta de la administracion central de las provincias aumentaron un 39% entre 1991 y 1994 (Apendrce Estadistico, Cuadro 13). La cantidad de empleados solamente aurnento un 1%. Las excepciones al aumento de la adrmnistracion heron las provincias de La Rioja (que aumento su planta de personal en un 14%); Tierra del Fuego (27%); Santa Cruz (12%) y Conientes (8%).

2.13 Sistemas Provinciales de Seguridad Social. La generosidad de las politicas de jubilacion han hecho que 10s sistemas previsionales provinciales hayan tenido que hacer fiente a deficit crecientes, cubiertos anualmente por 10s gobiernos provinciales. En total, estas transferencias han representado un 43% de 10s gastos conientes provinciales y alrededor del30% del deficit fiscal provincial. En varias provincias, 10s deficit de las Cajas provinciales tienen una porcion muy grande del deficit total: En Santa Cruz representa el 43%; en Jujuy el 23%, en Conientes, el 18%; en La Rioja el 29%, en Misiones el 23%; en Buenos Ares el 59%; en Mendoza el 22%, y en Santa Fe el 73%. (Ver Cuadro 12, Anexo Estadistico.)

2.14 Con arreglo al "Pacto Fiscal" de 1993, el Gobierno Nacional convino en financiar las cajas de jubilaciones de cualquier provincia que aprobara una ley autorizando la transferencia A largo plazo, esta medda traeria disciplina fiscal al sistema de jubilaciones, seguridad a 10s jubilados, y equilibrm'a 10s beneficios entre 10s sistemas publico y privado, mejorando por consiguiente la movilidad laboral entre estos sectores. Esta transferencia ha ocurrido en una forrna lenta, dado que se percibio que tenia costos politicos dado que 10s trabajadores provinciales verian reducidos sus beneficios con el transcurso del tiempo. Sin embargo, las dificultades fiscales que enfrentaron en 1995 sirvio a las provincias para cambiar su posicion y varias han convenido en transferir sus cajas de jubilaciones. En mayo de 1996, la Municipalidad de Buenos Aires y las provincias de Catamarca y Santiago del Estero, La Rioja, Mendoza, Salta y San Juan habian transferido sus cajas de jubilaciones. Se espera que Jujuy, San Luis, Tucumh y Rio Negro hagan lo propio durante la segunda mitad de este aiio. El Gobierno estima que dieciseis provincias transferirb sus cajas de jubilaciones al sistema nacional en 10s proximos dos aiios. La transferencia le costara al Gobierno Nacional alrededor de EU$5 mil millones durante 7 a 8 aiios.

2.15. Financiamiento del DCficit. Los deficit sucesivos han requerido el aurnento de la financiacion de la deuda. La naturaleza y la composicion de la deuda provincial se conoce solamente en forma parcial. De acuerdo con la mforrnacion del Gobierno, la deuda total a finales de 1995 era de EU$14.900 millones, de 10s cuales mhs de EU$1 mil millones se le debian al Banco Mundial y al Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Alrededor de EU$2 mil millones era deuda no financiera, incluyendo deuda flotante -atrasos con 10s proveedores, en el pago de salarios y la emision de bonos. El servicio de la deuda notificado es pequeiio (alrededor del 1 1% de 10s ingresos totales) pero esto refleja la gran proporcion de la deuda no financiera. En algunas provincias, el servicio de la deuda se esta convirtiendo en un problema de importancia. En 1995, la proporcion del servicio de la deuda con 10s ingresos comentes era del73% en Rio Negro, del22% en La Rioja, y del 18% en Formosa y Santiago del Estero. Los tenninos promedio de la deuda de las provincias en las cuales se recogio inforrnacion mhs completa indica que las tasas de interes superaban el 18% anual y 10s vencimientos cortos de 90 &as a un aiio.

C ~ D . 2: Desem~eiio Fiscal 9

2.16 Entre las causas de la crisis fiscal provincial, los factores institucionales desempeiiiuon un papel de importancia: (i) la ciuencia de discipha presupuestaria heredada de los aiim de hiperinflacion; (ii) las transferencias de servicio obligatorias; (iii) las reglas inadecuadas por respecto a contabfidad, notification y transpaencia; (iv) el atraso del ajuste institucional de las prkticas irresponsables que predorninaban en los aiios de hiperinflacion. Ademis, el aumento rhpido e inesperado de 10s ingresos provinciales con la adopcion del Plan de Convertibilidad a inicios de la d&xida de 10s 90, condujo a aumentos imprudentes de 10s gastos que no pudieron mantenerse cuando se terminC, la bonanza La estructura de incentives tanto a nivel nacional como al nivel provincial condujo a una disciplina fiscal laxa El Gobiemo Nacional utilizi, una politica "tolerante" para financiar 10s deficit provinciales y salvar a las provincias con problemas, se les permitio utilizat las transferencias intergubemamentales para que sirvieran de giuantia en sus prktarnos.

C. Variaciones entre las Provincias

2.17 Los deficit provinciales crecientes y persistentes inquietan a las autoridades argentinas. Las crisis fiscales provinciales pueden amenazar la estabilidad macroeconomica y crear tensiones politicas dentro de la federacion. La seriedad de la crisis varia de una provincia a otra El cuadro general oculta la intensidad de estos problemas individuales, dado que las grandes provincias representan m k de la mitad de 10s ingresos y de 10s deficit. Las cuatro provincias "avanzadas" - Buenos Aires, Cordoba, Mendoza y Santa Fe-- junto con la Municipalidad de Buenos Ares (MCBA) representan el 69% de la poblacion del pais y el 57% de 10s gastos de 10s gobiemos provinciales. En 1995, tres de las cinco grandes provincias: Cordoba, Mendoza, y Santa Fe tuvieron un deficit total de EU$248 millones o sea, alrededor del 18% del deficit total de $1.400 millones.

Cuadro 2.5: Contribuci6n de las Cinco Provincias m L Grandes a 10s Desequilibrios Fiscales

-104 -1.651 -381 -2.822 -281 -2.180

Cantidad de Provincias con:

Fuente: Gob. de Argentina, Mision. Apkndice Estadistico, Cuadros 3,4 y 5 . Saldo Comente= Recursos Conientes - Gastos Corrientes Cuenta Recursos-Operatives Comentes + Transf. noncondicionada-Gastos Conientes - Servicio de la Deuda Saldo Total=Necesidad de Financiamiento Recursos Totales-Erogaciones Totales

2.18 En 10s dtimos tres afios, se ha registrado un deterioro notable en la situation de las provincias m k pequeiias. En 1992, la rnitad de las provincias tenian saldos operativos positivos; vale decir, generaban algim superavit para financiar la inversion. En 1995, la cantidad habia caido a cuatro provincias. Solamente las que tradicionalmente heron "prudentes"-La Pampa, San

10 C ~ D . 2: Desemueiio Fiscal

Luis- la gran Municipalidad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires obtuvieron a l g h saldo corriente para financiar en parte 10s gastos de capital. En las otras provincias, 10s gastos de capital se financiaron con transferencias condicionadas y prestamos.

2.19 El deficit provincial total, medido como necesidades financieras netas, tambien esth aurnentando. En 1992, cinco provincias cerraron el afio con superavit; en 1995, solamente una La deuda provincial naturalmente aurnenta. El programa de privatization ambicioso y bien manejado ha producido algunos resultados en dinero efectivo. Pero este dinero h e rhpidamente absorbido por la interminable necesidad de financiar gastos recurrentes que aurnentan.

Cuadro 2.6: Provincias Argentinas: Indicadores Seleccionados, 1995

847 954 595 220

7,3 1.503 671 17,5 38,9 913 629 15,6 21,8

18,3 1.750 255 824 549 766 770

30,7 1.01 1 528 -21,7 1.125 5,9 1.464 1.284

21,7 1.272 587 37,9 36,O 12,6 1.651 32,s 1.660

-100,7 2.186 4,l 2.398 2.202 738 666

31,s 2.474 126 23,6 1.371 1.049

862 429 14,8 1.256 434 16,6 1.386

-20,7 2.880 18,4 4.237 428

Sant. del Estero 900 453 -53,l 2.403 4,s 3.813 248

Fuente: Ministerio del Interior, estirnados de la Mision Notas: Correlacion entre el Saldo Comentellngresos e Ingresos Proplos en thnhos del % de Ingresos = 0,523

Correlacion entre el Saldo Corrientellngresos y Empleo Priblico = -0,567

2.20 Las Provincias Petroleras. Cantidad de gobiernos provinciales recibieron regalias del gas y del petroleo. Estas provincias son las siguientes: Chubut (EU$60 millones, o el 14% de sus

ingresos), Mendoza (EU$47 millones, o el 5%), Neuquen (EU$237 millones, o el 37%), Rio Negro (EU$39 millones, o el 7%), Santa Cnu. (EU$83 millones; o el 18%), y Tierra del Fuego (EU$32 millones; o el 10%). Estas provincias tarnbien recibieron ingresos extraordinarios en 1993 de la privatizacion de YPF. Algunas de ellas utilizaron gran parte de estos ingresos para financiar gastos comentes adcionales aunque Mendoza utilizo una gran porcion de 10s suyos para capitalizar un fondo y hanciar proyectos de desarrollo. Sin embargo, durante la crisis de 1995, el fondo de desarrollo se u t i l i para pagar 10s gastos recurrentes.

Evolution Reciente

2.21 El a50 1995 fue un aiio particularmente dificil. Los ingresos totales de las provincias cayeron un 6% en terminos reales -10s ingresos directos cayeron un 7%; las transferencias nacionales un 4.3%- debido a una cornbinacion de la caida del PTB y de la reforma irnpositiva en marcha. Los ingresos de la Coparticipacion Federal (CFI) permanecieron estables. El fondo coparticipable en realidad ha caido -1uego de que las asignaciones pre-coparticipacion se destinaron a propositos especificos- pero corno el Pacto Fiscal 11 garantiza un piso minirno mensual de EU$740 millones, la dferencia se cubrio con transferencias especiales.

2.22 Los gastos provinciales no se ajustaron lo suficiente y el deficit total crecio de EU$2.700 millones en 1994 a EU$3.100 millones en 1995. Las necesidades brutas de financiamiento (incluyendo 10s gastos de amortization) alcanzaron 10s EU$5 mil millones del 1,8% del PIB. Los nuevos prestamos financiaron EU$3.200 millones de dicho deficit. La venta de activos y otros ingresos cubrieron la brecha. La deuda pendente puede haber aumentado alrededor de EU$1.300 millones alcanzando alrededor de EU$15 mil millones al final del afio.

2.23. La crisis se hizo especialrnente intensa al final del aiio. En algunos casos las provincias estaban utilizando hasta el 40% de sus ingresos de coparticipacion para el servicio de la deuda. Debido a que dichos ingresos se transfenan automaticamente a 10s acreedores antes de llegar a las provincias, muchas no pudieron pagar 10s gastos operativos. Debido al "efecto Tequila", la privatizacion de 10s bancos provinciales y el deterioro de la situacion fiscal de muchas provincias, 10s bancos privados estaban reticentes a prestarles dinero a las provincias. El resultado inmediato de esta crisis crediticia h e la ampliacion de la deuda flotante, es decir, m k demoras en 10s pagos a 10s vendedores, a 10s contratistas, a otros proveedores y en algunos casos serios, el pago de salarios con papeles provincialess o bonos.

2.24 La crisis no toco a un par de provincias fiscalmente prudentes (La Pampa y San Luis) o provincias bien admimstradas con dlidas bases economicas e irnpositivas (provincia de Buenos Ares y la Municipalidad de Buenos Ares). Sus superavit comentes acurnulados (EU$243 rnillones) sirvieron para cornpensar el deficit acumulado de las veinte jurisdcciones restantes ($1.600 millones).

2.25 Algunas provincias hicieron gran esfuerzo para adaptarse y cortaron 10s gastos. Santiago del Estero y Mendoza visiblemente redoblaron sus esfuerzos para reducir 10s gastos y su deficit en la cuenta corriente mejoro del 16% y el 8% de sus ingresos comentes en 1994, respectivarnente, al 1 % en 1995. La cuenta comente de Cordoba cay0 del9% de 10s ingresos en 1994 al6% en 1995 pero las necesidades de hanciacion permanecieron al 20% de 10s ingresos totales tal corno en 1994. Catamarca y San Juan todavia tienen niveles de deficit comente rnuy altos (20% y 37% de

l.2 Cap. 2: Desemveiio Fiscal

10s ingresos comentes) pero en comparacion con 1994, estas cifias es th por lo menos 10 puntos m k abajo. Mendoza, San Juan, Santiago del Estero, Catarnarca, Jujuy y la Ciudad de Buenos Aires redujeron 10s gastos totales en m k del 10% en terminos reales. Algunas redujeron la nomina salarial -Santiago del Estero redujo 10s gastos de personal en un 15%; San Luis en un 1 1 %.

2.26 Algunas provincias se deterioraron en forma considerable. Las que tuvieron peor desempeiio heron La Rioja, Rio Negro y Tierra del Fuego (10s deficit conientes se duplicaron el aiio pasado) seguidas por Tucumsin y Formosa Entre Rios, Tierra del Fuego, Tucumsin, Santa Cruz y Misiones ocuparon 10s idtimos lugares en el deficit total que se duplico en exceso en relacion con 1994. Nueve provincias aumentaron 10s gastos totales -Entre Rios (en virtud de 10s gastos de capital), Chaco, Tierra del Fuego (aumento 10s salarios en un 1 I%), Misiones, Tucumsin, Chubut, La Rioja (aumento la nomina salarial en un 15%), Santa Cnrz (10s salarios en un 24%) y Neuquen, en virtud de un aumento en 10s gastos de capital (Cuadro 2.7).

2.27 Las provincias que antes tuvieron buenos desempeiios, tales como Santa Cruz han incurrido en aumentos de deficit y de deuda. Santa Fe cerro 1995 con un deficit presupuestario de alrededor del 1 1% de 10s ingresos totales. Parece que factores politicos han impulsado a 10s gastos por encima de la tendencia normal, un proceso que el gobierno actual esta procurando corregir.

Cuadro 2.7: Ajuste en 10s Gastos Corrientes y de Capital, 1995 (Carnbios Porcentuales entre 1994 y 1995, en precios constantes)

Cap. 2: Desempeiio Fiscal 13

2.28 Las reducciones m h drhticas en el gasto total tal como se indca en el Cuadro 2.7 se deron en Mendoza, San Juan y Santiago del Estero (-1 5%), seguidas por Catamarca, Jujuy, Buenos Aires y Cordoba. San Luis redujo 10s gastos comentes y 10s salarios del personal en forma considerable y aumento 10s gastos de capital. Hubieron alrededor de diez casos de una continuacion de la adrmnistracion laxa - p.ej., Neuquen, Santa Cruz, La Rioja, Chubut. Tucumh, Tierra del Fuego y Chaco aumentaron 10s gastos totales en m h del 5% en terrninos reales incluyendo 10s gastos de personal. Santa Cruz tuvo un buen desempeiio hasta 1993, se deterioro en forrna considerable en 1994 y 1995. Su deuda es muy baja y la provincia cuenta con buenas posibilidades de recuperarse de 10s desequilibrios recientes.

2.29. En la mayoria de las provincias argentinas, el ajuste de 1995 se hizo mayorrnente al nivel de bienes y servicios. Mendoza redujo este tipo de gastos en un 30%, la Municipalidad de Buenos Ares en un 40%. Corrientes, Msiones, Entre Rios redujeron el mismo renglon en m b de un 20%. Los gastos de personal se redujeron en San Juan (8%), San Luis (1 1%) y Santiago del Estero (1 5%). Varias provincias aumentaron su nomina salarial --Cham, Santa Cruz, La Roja y Tierra del Fuego.

2.30 A principios de aiio resultaba claro que se hacian necesarios miis cambios y que 10s gastos de personal tenian que reducirse. Varias provincias aprobaron leyes de emergencia permitiendo cortes de salarios, reducciones de personal y elirninacion de beneficios sociales. Santa Fe y Mendoza tienen ahora leyes que permiten que 10s gastos de personal se reduzcan en un 5%; Jujuy esta anulando contratos de trabajo; Chaco y Salta esthn poniendo limites en 10s salarios por encima de un cierto nivel.

2.3 1. Estas medidas e s th dirigidas hacia un corto plazo y no resulta claro si alguna de estas provincias podra lograr un equilibrio fiscal sustentable en un mediano plazo en ausencia de reformas estructurales de envergadura Muchas provincias han iniciado reformas estructurales al nivel de privatization, desregulacion y reforma impositiva dentro del marco de dos Pactos Fiscales negociados entre el Gobiemo Nacional y 10s gobiernos provinciales. Sin embargo, estas reformas no han tenido ningh efecto de importancia en la situacion fiscal. La prioridad actual de politica de las provincias argentinas debe ser ahora equilibrar las cuentas fiscales.

D. Programa de Politica y Reformas Estructurales

2.32 Desde el inicio del Plan de Convertibilidad en 1991, el Gobiemo Nacional lanzo un esfuerzo concertado para promover reformas estructurales en las provincias que fuesen compatibles y reforzaran el programa de estabilizacion a nivel nacional. Dichas reformas se negociaron con arreglo a dos convenios, el Primer Pacto Fiscal (1 992), y el Pacto Federal para el Empleo, la Produccion y el Crecimiento (1 993). Las provincias que se adhirieron a 10s Pactos convinieron en mejorar la movilizacion de recursos, reformar la estructura de 10s impuestos provinciales y elirninar una sene de impuestos que distorsionaban, modernizar la admmstracion publica provincial, privatizar las empress publicas (incluyendo 10s bancos provinciales), e iniciar una vasta desregulacion de las economias provinciales.

2.33 Las provincias tarnbien aacordaron que el Gobiemo Nacional asignara y destinara es~ecificamente parte de 10s ingresos compartidos para fianciar sectores especificos tales como educacion, prevision social y construcciones urbanas. A carnbio de ello, se les garantizaria alas

14 Cap. 2: Desemveiio Fiscal

provincias un piso minimo de ingresos compartidos independlentemente de c u b bajo cayera la recaudacion nacional.

2.34 Se han logrado avances en muchas de estas Leas, especialmente en la privatization de 10s bancos provinciales y de algunas empresas de servicios publicos asi como en la desregulacion de las actividades economicas de las provincias. En el Cuadro 2.9 aparece una breve reseiia de las principales reformas logradas por las provincias.

2.35 El avance en lograr el ajuste fiscal ha sido mhs lento que en las otras Leas. Una de las razones es que la mayoria de las provincias no sintio la presion de ajustar y de cortar gastos al nivel en que estos podrian financiarse. Por el otro lado, las provincias pueden no haber tenido la posibilidad de distinguir entre el aumento permanente y el predecible de 10s ingresos de fhente propia de 10s aumentos de ingresos extraordinarios y hicos que se produjeron con ocasion de la adopcion del Plan de Convertibilidad (alrededor de EU$1.500 millones) debido al efecto Tanzi, como resultado de la negociacion de deuda comh con el Gobiemo Nacional (alrededor de EU$3 mil millones en 1993). Por el otro lado, la estructura de incentives conducia a la carencia de disciplina financiera, especialmente debido a la carencia de lirnites o de condiciones en 10s prestamos a las provincias.

2.36 Lograr un equilibrio sustentable en la cuenta comente debe ser una prioridad de 10s gobiemos provinciales. Esto requerira el exarnen de la estructura del gasto, el papel de 10s prestamos y de la deuda en la situacion fiscal de cada provincia. El volumen del ajuste y 10s instrumentos para lograrlo dependerb de la situacion especifica de cada provincia

2.37 Con propositos de ilustracion, las necesidades de ajuste que se le r e q u e ~ a a cada provincia ha sido estimado suponiendo que (i) todas las provincias desearh lograr un saldo de la cuenta comente positivo; (ii) el servicio de la deuda permanecera bajo control -no aumentara por encima del 15% de 10s ingresos comentes y el conjunto de la deuda seguira siendo menor que el 60% de 10s ingresos comentes; (iii) la estructura del gasto provincial se equilibraria para evitar cortes excesivos en rubros aparte del de personal y garantizar una prestacion adecuada de 10s servicios publicos. El Cuadro 12 en el Apendice Estadistico indica en detalle 10s valores que serian compatibles con una estructura equilibrada de ingresos y gastos en las 24 provincias asi como el esfherzo que seria necesario al nivel de cada provincia.

2.38 La segunda condition, es decir, que el servicio de la deuda tiene que permanecer bajo control, requiere que el s e ~ c i o de la deuda permanezca debajo de un cierto porcentaje de 10s ingresos corrientes y que el conjunto de la deuda no aumente mhs rhpidamente que 10s ingresos totales. Con propositos de ilustracion, hemos supuesto tasas de interes del 15% anual, una deuda con vencirniento a 5 ai5os (en promedio) en la I-hpotesis A y a 10 aiios en la Hipotesis B . ~ Puede lograrse la disminuci6n del conjunto de la deuda pendiente medlante un retiro gradual de la deuda o medlante una negociacion con 10s acreedores y 10s proveedores privados, especialmente de 10s atrasos y de la deuda no financiera.

2 Los cdculos aritmtticos simples indican que en estas condiciones el promedio conjunto de deudatingresos seria cuando mucho del40%; en vencimientos a 10 airos, la relacibn es de alrededor del 60%.

Cap. 2: Desemueiio Fiscal fi

2.3 9 El Cuadro 2.8 resume las principales conclusiones y clasifica a las provincias en cuatro categorias, con arreglo a 10s indicadores y a 10s valores calculados en 1995. Se clasifica entonces a las provincias en (i) moderadamente equilibradas (desequilibradas) -si el saldo fiscal comente es menor (mayor) al 10% de 10s ingresos corrientes; (ii) demasiado endeudadas si las relaciones de deuda (servicio de la deuddingresos corrientes y conjunto de la deuddingresos) es mayor que el 15% y el 60%, re~~ectivamente.~ Dentro de estas lineas, se puede clasificar a las provincias de la siguiente manera.

a El primer gmpo comprende siete provincias cuya situacion fiscal es estable o podria ser estable con un pequeiio ajuste fiscal. Este gmpo comprende San Luis, La Pampa (tra&cionalmente bien a h s t r a d a s ) , la Ciudad de Buenos Aires, la provincia de Buenos Aires (todas con superavit en la cuenta comente), Santa Fe, Salta y Santiago del Estero. La dtima registrC, deficit de alrededor del 5 al6% en la cuenta corriente. Su estructura de 10s gastos indlca una proportion desproporcionadamente elevada de gastos de personal indicando la necesidad de reducir este renglon en un 27% en Santiago del Estero, un 14% en Santa Fe y un 30% en Salta

El segundo grupo tiene serios problemas fiscales. Comprende Santa Cruz -tradicionalmente una provincia bien administrada que en 10s dtimos dos aiios registro elevados deficit corrientes- y San Juan y Tierra del Fuego. En 1995, el deficit corriente de Tierra del Fuego llego al53% de sus ingresos corrientes. Para aliviar este problems, estas provincias necesitarian reducir 10s gastos corrientes en un 27% en el caso de San Juan y en un 65% en el caso de Tierra del Fuego.

El tercer grupo comprende provincias con relaciones de deuda muy por encima de 10s limites -Mendoza y Cordoba- y con problemas en realizar el servicio de la deuda Cordoba tenia retenido el 33% de su coparticipacion para pagar el servicio de la deuda; Mendoza alrededor de140%. Las relaciones de deuda/ingresos son elevadas --del93% en Mendoza y del80% en Cordoba. En todos 10s casos, el servicio de la deuda y 10s gastos de personal absorbieron m h del 80% de sus ingresos.

El cuarto gmpo comprende doce provincias con dificultades tanto fiscales como con el servicio de la deuda En conjunto, este grupo contt-ibuye a1 10% del PIB nacional pero a un tercio de la deuda provincial. Los peores casos comprenden La Rioja, Rio Negro, Formosa (a pesar de un amplio programa de reformas) y Comentes. El conjunto de la deuda es m b grande que 10s ingresos anuales y el deficit comente esth por encima del20%. En la mayoria de estas provincias seria necesario una reduccion en 10s desembolsos de personal de entre el 25% y el 40% para restaurar la disciplina fiscal. Un ejercicio de simulacion inQca que La hoja necesitaria reducir 10s gastos corrientes en un 50%; 10s gastos de personal en un 60%. Rio Negro necesitaria reducir 10s desembolsos de personal en un 40%; Chaco, Catamarca y Jujuy en m h de un 30%.

3 Esto corresponde con un estado constante en el cual el plazo promedio de la deuda es a 10 ailos y la tasa de inter& es de alrededor del 15%.

15 Cap. 2: Desemveiio Fiscal

Cuadro 2.8: Provincias Argentinas - Simulaciones de Ajuste

11 Para obtener una cuenta comente equilibrada 21 Para reducir 10s gastos de personal a un m h h o del 60% de 10s ingresos netos (recursos corrientes - gastos comentes) 31 Compatible con el conjunto de la deuda < I= 40% de 10s ingresos comentes, equivalente a un "steady state" con un plazo promedio de 5 ailos y una tasa de interes del 15% 41 Compatible con un conjunto de la deuda </= 60% de 10s ingresos, equivalente a un "steady state" con un plazo promedio de 10 aiios y una tasa de interes del 15 % Fuentes: Estimados de la Msion sobre la base de inforrnacion del Gobierno

2.40. Las provincias que registran un mejor desempeiio comparten una estructura similar de gastos en 10s liltimos cinco aiios: 10s gastos de personal registraron un promedio de menos del60% de 10s ingresos netos (ingresos comentes menos transferencias a las municipalidades); el servicio de la deuda era bajo y la relacion de deuda pendiente con ingresos no excedia el 40%. La Ciudad de Buenos Aires constituia la excepcion.

Cap. 2: Desemueiio Fiscal 17

2.41 En vista de las actuales dificultades provinciales, el Gobierno Nacional esta considerando varias alternativas, incluyendo la reestructuracion de la deuda, para las provincias m b endeudadas y mis pobres. Una altemativa seria refinanciar la deuda provincial a corto plazo (que se refinancia a intervalos muy fiecuentes) con deuda a largo plazo, quizb de cinco a siete d o s .

2.42 Para que el programa tenga exito las condiciones esenciales comprenden las siguientes: Primero, la reestructuracion de la deuda solamente estaria a disposition de las provincias que esten anuentes a reformar y a ser evaluadas con un programa bien definido de ajuste fiscal. Las provincias deben establecer sus objetivos fiscales y la estrategia para lograrlos, elaborar proyecciones a mediano plazo para suministrar un marco analitico para estos objetivos fiscales y para establecer 10s gastos totales. Las revisiones de gastos publicos deben realizarse para identificar programas prioritarios que necesitan preservarse de 10s recortes de gastos. Segundo, para las provincias recalcitrantes o para las que no puedan reestructurarse a si mismas, se estableceria una Junta de Control Financier0 -con representantes de las provincias y del Gobiemo Nacional- para asegurarse que el presupuesto vaya gradualmente hacia un equilibria y que se realicen 10s cortes necesarios en 10s gastos. Tercero, debe cambiar la estructura de incentives a nivel national, vale decir eliminar el riesgo moral de hacer que el Gobiemo Nacional participe al utilizar el ingreso de coparticipacion como garantia para 10s prestamos comerciales.

2.43 Esto podria lograrse mediante (a) eliminar el papel del Banco de la Nacion como intermediario y ejecutor de las garantias provinciales; (b) reforzar el papel del Ministerio de Economia en aprobar 10s prestamos provinciales; (c) evitar el comprometer excesivamente 10s fondos de coparticipacion para la financiacion del deficit comente, mehante techos de deuda, propositos de 10s prestamos, limites en el porcentaje de las transferencias que pueden ser utilizadas de garantia; y d) someter todos 10s prestamos de las provincias a la disciplina del mercado por medio de (i) prohbirle a las provincias que tomen prestamos en la banca oficial; (ii) establecer como requisito una calificacion de credit0 seria antes de que ninguna provincia pueda tomar fondos en prestamo; (iii) se requeriria seguro de deuda para 10s prestamos provinciales en caso de que la calificacion de credto este por debajo de la calificacion necesaria; (iv) el Banco Central podria imponer estrictos coeficientes tecnicos en 10s bancos que les presten alas provincias requiriendo diferentes previsiones de acuerdo con la calificacion de credlto de cada provincia.

Cuadro 2.9: FINANZAS PROVLNCULES DE LA ARGENTINA - PROGRAMA DE AJUSTE

Situacien Fiscal del Sector Privado

EUS2.600 millones. El acreedor

ingresos corrientes. Roporci6n de deuda dentro de 10s limites per0 time diicultades con el smicio de la deuda: se retiene el 2 1 % dc las transferencias para pagar el servicio dc la deuda Deuda total: EUSI 80 millones; S1 4 millones en bonos

electricidad, per0 la provincia privatizada y algunas es reticente en hacerlo. Hay

que reducir el personal. Hay energia tambih han que reducir el conjunto de la

funcionamiento. deuda en un 28%.

redujo en un 5% 10s gastos corrientes. En 1996, se supone que se r e d u c h 10s

de 4.600 puestos en 1995. Los gastos de personal se redujeron un 10% en 1995

resolva sus problemas sola. Se necesilan m b ca ies en gastos y en gastos de personal.

Cuadro 2.9: FINANZAS PROVINCIALES DE LA ARGENTINA - PROGRAMA DE AJUSTE

A ser transferidos en 1997

Situaci6n Fiscal del Sector Privado

Chubut

Entre Rios

Formosa

16

12

24

-

$650M de 10s cuales el 75% es flotante. Atrasos en las Cajas de Jubilaciones. Emitio bonos provinciales. Aprobi, ley para ernitir bonos en el mercado interno

Deficit caTiente=22% ingresos; 99% de 10s ingresos para pagar servicio de la deuda y personal. Deuda=$101 millones, 77% es flotante. El servicio de la deuda supera 10s limits.

El dCficit actual (I 1%) esti al doble &I nivel del aiio pasado. Deuda=$700 millones,

principalmente flotante; se retiene el 7% de la coparticipacion. Servicio de la Deuda, 23% de 10s ingresos. Desequilibrios fiscales cronicos. Empeorb el deficit comente. Actualmente se ubica al 22% de 10s ingresos corGentes. Deuda:$365 Milloq 67% para 10s bancos 1649 en adelantos impositivos; se retiene el 70% de la coparticipaci6n Proporciones de deuda son muy altas: deuda 1 14% de ingresos.

voluntario al salario sobre mAs de $800; programa de retiro voluntario. Redujo 2.854 puestos

La ley de ernergencia de 1996 puso un limite alas pensions por encima de $660; se autorizaron cortes del 5% en las dietas legislativas

Plan para reducir 10s gados de personal en un 8% y reducir 10s salarios sobre $400.

ImpuMo de solidaridad al 13% para salarios sobre > $700. Reforma de educaci6n con nuevo sistema de licencias y suplencia docente

El agua y la energia se han privatizado

Nose han privatizado 10s bancos. El agua y la energla e s t h en manos de empresas municipales.

Se han privatizado el Banco y la electricidad Los seguros y otras EP pennanecen en manos de la provincia.

Privatiz6 el agua, la energia y 10s bancos.

contribuyentes m k importantes. Progreso substancial

Ninguna

Rogreso substancial

Progrew subsbncial

No

I 1

18

10

18

28

1918

39/55

cualquier reforma, se necesitan rnedih urgentes.

Muy lenta en el ajuste. Se podria usar a YPF para pagar alguna deuda pero 10s fondos se han utilizado para pagar gastos recurrentes.

Reformas con meglo a PREP

La provincia avanzo en todos 10s ffentes de la reforma per0 sigue siendo muy vulnerable y no puede alcanzar un equilibrio fiscal sostenible. Se necesitarian corks m i v o s para recstructuriu las cuentas fiscales de la provincia.

Cuadro 2.9: FINANZAS PROVINCIALES DE LA ARGENTINA - PROGRAMA DE AJUSTE

Situation Fiscal

32% de 10s ingresos. tuvieron Cxito $40 El agua todavia atd en el segundo provincial esth practicando Deuda tolal=$324 millones, $90 bonos millonarios manos de la provincia. semestre ajustes con Decretoskyes. Bote. Las proporciones de deuda no ernitidos para pagar a de 1996 Ajuste en la privatizacion son muy altas pero el 2 1% de la 10s proveedores per0 sin ajuste fiscal en vista. coparticipacion se retiene para pagar el s d c i o de la deuda. Probabilidad de problemas sociales.

La Pampa 1 Saldos positives consecutivos. Rivatizo el casino; no Cumplimiento total No Es un bum cjemplo de time una f m a de agua con el Pacto Fiscal y administration priblica en o energia. las reformas Argentina La mayona de 10s

impositivas gastos de inversiones se fmancian de las economias propias. Los fondos obtenidos del Gobierno Nacional para regularizar la deuda se usaron para capitalizar el banco y para fmanciar 10s gastos de capital

Deficit comente cr6nico; se duplic6 Ninguno Se vendib la empresa Cumplimiento total Transferido 50 73/70 Aportes = 5 v e m el promedio del 50% a1 100% de 10s ingresos de servicios publicos de con el Pacto Fiscal y la primera national. commtes. Deuda: $542 millones agua al Gobierno la reforma impositiva mitad de Carga impositiva mucho (1 10% de los ingresos); todos a Central. Se 1996 menor al promedio. corto plazo, 48% flotante; $1 00 M privatizaron 8 bancos Los fondos de la privatizacih de adelantos impositivos. Servicio privados se han utilizado para financiar de la deuda = 37% ingresos 10s gastos cnrientes. comentes

Cuadro 2.9: FINANZAS PROVINCIALES DE LA ARGENTINA - PROGRAMA DE AJUSTE

2 A ser uansferida en 1997.

Situacidn Fiscal

dificit del I % de 10s ingresos. presupuestaria. El Congreso F u ~ t e s ajustes a los gastos. reduci gastos de ha sido aprobada por la impositivas apr& el programa de ajuste Elevado conjunto de la deuda; personal en un 8% en legislatura con reforma de cajas de $1.000 M. Coparticipaci6n del 1996. jubilaciones. La provincia 41% retenida para pagar servicios todavia time a l d n YPF. de la deuda Algunos problemas en

l thinos de ingesos y ajustes Misiones 14 Deficit cri,nicos desde 1993. En Se adoptaron varias Privatize el Banco. Cumplirniento parcial 2 11 26/44 La provincia intcnta reduci

1995 h e el 12% de lor ingresos medidas para reducir Cuenta con ley para costos y mejorar sus ingresos

Neuquh

NoNegro

Saha

7

23

8

corrientes. El conjunto de la deuda es alto, el servicio de la deuda esth dentro de 10s limites pero se retiene el 22% de la coparticipaci6n para pagar el scrvicio de la deuda..

Desequilibrio fiscal moderado - 5% de 10s ingresos corrientes. Lns gastos corrienies aumentaron en 1995. El servicio de la deuda es del 15% de los ingresos, la deuda ha aumentado a un 40% de 10s ingresos. La deuda es de EUS329 millones. Dkficit corriente muy alto (43% de ingresos) debido a elevados gastos de personal. y servicio de la deuda. En conjunto absorben el 130% de 10s ingresos netos. La deuda se encucntra cncirna de 10s limites y se retiene el 76% de la coparticipacidn . Desequilibrio fiscal moderado Proporciones de deuda cerca &I limite 17% coparticipacion retenida. Deuda $406 millones

10s gastos de n6mina incluyendo el irnpuesto voluntario.

Corles en gastos y obras publicas. Limite en sueldos a 10s politicos. Carnbio en sistema de licencias

Se emitieron bonos y titulos provinciales (CEDERN) para pagar sueldos y proveedores. No hay otras reformas

Corles en gastos de personal, impuestos a salarios sobre $700

privatizar el agua y la energia pero la legislatura time que aprobar 10s tkminos. Ln mismo con las empresas de papel. Privatize aerolineas. Lns bancos, el agua y la electricidad estAn en manm del Gobierno Provincial.

Se ha privatizado el Banco. Las EP de mergia e&n m vias de privatizaci6n. El agua, las aerolineas, 10s fmocamles, el seguro todavia emin en manos de la provincia. ~ - ~ ~ ~ ~ - - - - El Banco se privatiz6. El agua esli lejos de ser privatizada.

exit0 parcial en cumplir con las reformas impositivas

Progreso sustancial

Exito parcial

No

En la segunda mitad de 1996

Transferida en 1996

5

30

I

8

221 -

42/52

30/4

impositivos. Se n e m h reformas estructurales.

Se usaron bonos recibidos del Gobierno para frnanciar inversiones en empresas publicas provinciales. Bajas proporciones de deuda

Desequilibrios serios, 10s fondos de privatizaci6n f ianciarh gastos comentes. Rio Negro tuvo reLenido el fondo de coparticipaci6n por 4 meses. No se han adoptado medidas

Situation ddificil. La provincia hace a l d n esfueno pero tomari tiempo.

Cuadro 2.9: FINANZAS PROVINCIALES DE LA ARGENTINA - PROGRAMA DE AJUSTE

Situation Fiscal

Sanla Fe J

El deficit coniente alcanza el 2 1 % de los ingresos comentes. Las proporciones de deuda esth lejos de 10s limites pero el crecimiento de gastos de personal es es preocupaste. La deuda ($77 millones) es en su mayoria deuda a largo plazo. Deficit coniente moderado. Deuda dentro de 10s limites. Deuda: $1 87 M, 59% de la cual es flotante. Anticipos impositivos de 20 millones. La provincia time problemas con el banco provincial

Rograma de emergencia autorizo reducci6n de salarios

emptsa de servicios publicos (agua, gas y electricidad) esta en camino de ser privatizada.

Deparlamento de Agua privatizado

Parcial 6 131-

Provincia con debil administraci6n.

La situaci6n time que mejorar. El banco provincial tuvo que aumentar su capital (debido a requerimientos de supervisi6n). La provincia present6 a1 Parlamento un plan para reducir 10s g&os en 100 M con Masis en G&S. La energia y el banco podrian privatizarse pero el Parlamento no e d de acuerdo.

Cap. 2: Desem~eiio Fiscal 23

2 4 Ca~.3: Reestructuracion del Federalism0 Fiscal

3. REESTRUCTURACION DEL FEDERALISM0 FISCAL EN LA ARGENTINA

A. Introducciin

3 .1 . Las relaciones fiscales intergubemamentales esth tensas en la Argentina. Las dificultades fiscales actuales y la necesidad de revisar la ley Coparticipacion Federal de Irnpuestos (tal como lo establece la Constitution) suministra una oportunidad singular de examinar 10s temas principales que afectan al sistema en su totalidad. Los pkafos siguientes revisan las cuestiones principales del federalism0 fiscal y analiza 10s temas claves de 10s impuestos provinciales y del sistema de transferencias en la Argentina. El Apendce Tecnico 1 contiene un recuento minucioso de 10s temas prkticos y tebricos.

3 . 2 Los Grandes Temas: Las finanzas intergubemamentales enfientan cuatro temas bbicos: (i) ~Quien hace que? --el tema de la asignacion de gastos; (ii) ~Quien establece que impuestos? --el tema de la asignacion de ingresos; (iii) ~Como cubrir el desequilibrio entre 10s ingresos y 10s gastos de 10s gobiemos subnacionales? --el desequilibrio vertical; y (iv) f in que medida deben resolverse las diferencias en necesidades y capacidades entre unidades del Gobiemo? - desequilibrio horizontal, o equidad.

3.3. Asignaciin de Gastos. La teoria brinda tres principios orientadores acerca de la descentralizacion fimcional: (i) 10s gobiemos provinciales son m b eficientes que el gobiemo nacional en la provision de bienes publicos provinciales; (ii) 10s beneficiarios de 10s bienes publicos provinciales deben pagar por el suministro de estos bienes; y (iii) el Gobiemo Nacional debe retener las siguientes responsabilidades: politicas fiscales y de estabilizacion; surninistro de s e ~ c i o s publicos nacionales; y distribution del ingreso por medio del sistema de transferencias e impuestos. La Argentina ha asignado responsabilidades importantes de gastos en el Lea de educacion (primaria y secundaria) salud, justicia (policia), y s e ~ c i o s urbanos a 10s gobiemos provinciales. La asignacion de estas fimciones concuerda con 10s amplios fimdamentos arriba consignados asi como con la prhctica intema~ional.~

3 .4 . Asignacidn de Ingresos. Las preguntas sobre asignacion de ingresos comprenden (i) ~Pueden asignarse 10s ingresos de tal manera que la provincia "mb rica" no deba recibir transferencias generales? (ii) LCuiI es un buen impuesto provincial? (iii) ~Condiciona la "competencia impositiva" la facultad provincial de establecer tasas impositivas o se requieren lirnites explicitos a dicha dis~recion?~ El tema de la asignacion de 10s ingresos o de la descentralizacion impositiva es un asunto complejo. Si bien la mayoria de 10s responsables de la adopcion de politicas en la Argentina estarian de acuerdo en que es necesario awnentar la autosuficiencia de las provincias en tenninos de sus ingresos de fuentes propias, la estructura impositiva actual no ofiece muchas soluciones inmediatas.

3 . 5 Desequilibrio Vertical. No interesa &mo se asignen 10s ingresos y 10s gastos, se da un problema de desequilibrio vertical en la medida en que las provincias tengan responsabilidades de

4 Algunas preguntas necesitan un mayor analisis -la asignacion entre las provincias y las municipalidades y las variaciones en la eficiencia del suministro del s e n i c i e pero no se las examinara en este informe.

Ver en el Apkndice TCcnico No I un analisis integral acerca de estos aspectos.

Cau.3: Reestructuracion del Federalismo Fiscal 25

gastos importantes, debido a que pocos impuestos son apropiados para su aplicacion a nivel provincial. Si bien se pueden descentralizar muchos servicios, las bases impositivas en las provincias no e s h distribuidas de una manera uniforme @.ej., en forma proportional a la poblacion). Esto genera un desequilibrio fiscal de una jurisdccion a la otra Para cubrir esta brecha, la practica normal es de transferir algunos de 10s ingresos de recaudacion nacional a 10s gobiemos provinciales. Las transferencias son las fuentes principales de ingresos provinciales en la Argentina, y representan el 60% de 10s ingresos totales de las provincias. Junto con una base impositiva a nivel provincial bien dseiiada, un nuevo sistema de transferencias es un elemento clave en el nuevo sistema de finanzas federales de la Argentina.

3.6. Equidad, o equilibrio horizontal, es un hrea controvertida, dado que encara la igualacion interpersonal e interregional. Procurar lograr metas de distribution interpersonales -por ejemplo, alivio de la pobreza- por medio de las transferencias interregionales, ha demostrado no ser efectivo. Si el Gobiemo Nacional desea garantizar una prestacih equitativa de 10s servicios esenciales a 10s ciudadanos de escasos recursos, puede preferir hacerlo por si rnismo. Cuando sea factible, las transferencias directas son preferibles a las transferencias indirectas a las localidades -incluso a las localidades pobres- que tengan la intencion de servir a los hogares de escasos recursos.

B. GravHmenes Provinciales

3.7 Principios: La clave de una estructura fiscal descentralizada, solida yace en la estructura de ingresos de 10s gobiemos provinciales. Si las provincias tienen la responsabilidad de la prestacion de importantes servicios publicos tales como salud y educacion, una politica sana sugiere que debieran recaudar 10s suficientes impuestos para hanciar esos gastos-siempre y cuando 10s beneficiaries del gasto soporten el costo de su hanciacion.. Si bien esto no es siempre posible, a menudo 10s gobiemos provinciales m b ricos pueden aproximarse a este objetivo.

3.8 . La teoria suministra tres normas de orientation acerca de la financiacion local: (i) el principio de la imposicion de 10s benejcios -10s impuestos al beneficio (tasas al usuario) deben utilizarse en la mixima medida posible para hanciar servicios publicos provinciales; (ii) el principio de equidad: bases impositivas que e s h dstribuidas en forma desigual entre las jurisdicciones, no son apropiadas para la descentralizacion debido a que promueven la dislocacion de poblacion y de actividades; y (iii) el principio de ejciencia: impuestos que inducen la base impositiva de las hreas de altos impuestos a las hreas de bajos impuestos (p.ej. el impuesto a la renta empresarial) no son buenos candidates para la descentralizacion dado que pueden conducir a la mala asignacion de 10s recursos.

3.9 La cornbinacion de estos principios conduce a algunas reglas bhicas. Primero, 10s cargos al usuario deben ser usados en la mbcima medida por 10s gobiernos provinciales. Segundo, 10s impuestos a la renta o a las ventas de propiedades pueden utilizarse como sustitutos para la imposicion de 10s beneficios en la medda en que el peso de la imposicion corresponde con 10s beneficios de s e ~ c i o s publicos locales. Tercero, 10s impuestos agregados o compartidos deben utilizarse para reducir al rninimo 10s costos de curnplirniento y administrativos -el m b usual es un recargo impositivo en la base del impuesto a la renta personal nacional que se asigna a las provincias.

3.10 Las caracten'sticas de un buen impuesto provincial comprenden: (i) la base impositiva debe estar relativamente inmovil para permitir que las autoridades locales tengan a l g h margen en

26 Cav.3: Reestructuracion del Federalism0 Fiscal

cuanto a las tasas variantes sin que pierdan su base impositiva y debe ser visible para garantizar la responsabilidad; (ii) el product0 impositivo debe ser adecuado para cumplir con las necesidades locales, crecer con el tiernpo (es decir, tiene que ampliarse con la misrna rapidez que 10s gastos), predecible con el tiernpo y estable; (iii) no debe ser posible exportar la carga impositiva a 10s no- residentes; y (iv) 10s contribuyentes lo deben percibir como que es razonablemente justo y debe ser facil de administrar. La seccion siguiente revisa la expenencia de otros paises antes de sugerir d m o rnejorar el sistema irnpositivo provincial en la Argentina.

3.11 Experiencia Internacional: La asignacion de impuestos varia de un pais al otro, reflejando a veces factores historicos. El Recuadro 3.1 rnuestra information de nueve paises de la OCDE. Los patrones vm'an rnucho. Los irnpuestos subnacionales representan, en promecho, el 41% de 10s ingresos subnacionales. La gama cubre: del35% en BBgca al71% en Alemania. Los ingresos no irnpositivos (cargos al usuario) registran un promedio del20%, oscilando del 11% en Dinamarca al33% en Suiza

I Recuadm 3.1: El P a t h de 10s Impuestos Locales en Paises Seleccionados de la OCDE, 1988

Rentas1 Ventas Inmobiliario Impuestos en % Ganancias de Ingresos -

Pmpios Austria 44,3 37.7 8.7 52.7 Dinamarca 93.6 0,1 6.3 49,6

Alemania 81,9 03 17.1 36.7 Ja@n 17,2 23,6 59.2 Nomega 90.2 0.5 6.5 Espaiia 36.4 50,5 10,9 75.3 Suecia 99.6 0.4 0.0 61.1 Suiza 87,O 0,o 12.2

5.9 19,8 74,2 40,O

Fuente: Owen y Panella, 1991

3.12 En cuanto a la estructura impositiva, el irnpuesto a las gananciashenta es la hente rnb importante de ingresos impositivos locales, en 10s paises en 10s cuales dichos impuestos locales representan m b del 10% de 10s impuestos totales. La experiencia internacional sugiere que en 10s paises desarrollados, si 10s gobiernos locales tienen que realizar grandes gastos y ser menos dependientes de las transferencias, el gobiemo subnacional tiene que ganar acceso al impuesto a la renta personal, probablernente en la forrna de recargos establecidos a nivel local sobre el impuesto nacional a la renta (0, si se desea un grado de progresividad diferente, tasas locales sobre la base del impuesto nacional).

Cap .3 : Reestructslracion del Federalism0 Fiscal 27

Gobiemo Nacional y estructura de alivio

3.13 El Caso de la Argentina: La mayoria de 10s impuestos en la Argentina (70%) 10s recauda el Gobiemo Nacional (Cuadro 3.1). Los impuestos de fuente propia representaron el 3 5% de 10s ingresos provinciales totales en 1995; 10s ingresos no impositivos el 7%; 10s subsidios y 10s ingresos compartidos, el 58%. En cuanto a la estructura impositiva, 10s impuestos intemos a1 consumo cuentan con la porcion mhs grande, el 76% -el impuesto a 10s ingresos brutos representa el 56% de la recaudacion; el del parque automotor el lo%, y el de sellos el 10%. Los inmobiliarios constituyen el 17% de 10s ingresos impositivos totales. Otros impuestos

6 La Provincia de Quebec tiene una base impositiva y una administracibn separadas

28 Cau.3: Reestructuracion del Federalism0 Fiscal

representaron el 7%. Los gobiemos municipales --con la exclusion del de la Ciudad de Buenos Aires- no son tan importantes en tenninos impositivos, y 10s pocos impuestos que recaudan son normalmente gravhenes complementaries sobre 10s impuestos provinciales a 10s ingresos brutos, a la propiedad inmueble y a 10s automotores.

3.14 Temas: La estructura de ingresos provincial (y municipal) en la Argentina no es adecuada para que inclusive las provincias m b ricas Sean autosuficientes. Los tres impuestos provinciales - automotores, inrnobiliario y a las ventas- son y serhn insuficientes para surninistrar 10s ingresos que las provincias necesitan para financiar sus responsabilidades. En conjunto, estos impuestos representaron $9.500 millones en 1994, o sea el 33% de 10s gastos provinciales. Los impuestos a 10s automotores y a la propiedad inmobiliaria pueden reforzarse en diseiio y en implementation, pero estos dos impuestos seriin pequeiios en relacion con 10s gastos y no son relativamente elbticos. El h i c o impuesto de importancia potencial es el impuesto a las ventas, que esta sufiiendo actualmente una reforma de importancia.7 Resulta claro que nuevos impuestos y la mejor recaudacion son esenciales en las provincias Argentinas para mejorar la correspondencia entre aquellos que se benefician del gasto public0 y aquellos que pagan.

Cuadro 3.1: Recaudaciones Impositivas, por Nivel de Gobierno y Tipo de Impuesto, 1994 (como porcentaje del total)

Consumo Comcrcio Intcmac. Otros

Fuente: Institute de Econornia y Finanzas, Universidad Nacional de Cbrdoba, Secretaria de Programacion Economics y SAREF

3.15. Impuestos a1 Automotor. Los gravhenes a 10s vehiculos automotores se justifican por tres razones: (i) suministra un ingreso importante -10s impuestos provinciales y municipales al automotor y a 10s combustibles (que ahora se gravan a nivel nacional) representaron el 5% de 10s ingresos impositivos totales en 1994; (ii) es progresivo dada la elasticidad del ingreso alto de la propiedad y del uso de vehiculos automotores, y (iii) es compatible con el principio del beneficio dado que hay m a vinculacion solida entre el uso de 10s automotores y 10s gastos en calles y carreteras.

3.16. El impuesto m b importante desde m a perspectiva de ingresos y la forma miis simple de gravhenes al automotor desde una perspectiva administrativa es un impuesto a 10s combustibles. Este impuesto podria gravarse al nivel provincial. Las diferentes provincias podrian gravar impuestos diferentes que podrian (como es el caso de muchos paises) imponerse al nivel mayorista

Sustituye al irnpuesto anterior sobre 10s ingresos brutos que ha resultado de lejos el impuesto mhs importante a nivel provincial pero que esti altamente concentrado --el 60% se recauda en la provincia y la Municipalidad de Buenos Aires; el 20% en las otras tres provincias "grandes" - Mendoza, Cbrdoba, y Santa Fe.

Cau.3: ReestructuraciQ del Federalism0 Fiscal 29

o de refineria, y el refinador o el mayorista semiria de agente de recaudacion de las provincias y remitiria 10s impuestos de acuerdo con 10s envios de combustible. Para aumentar 10s ingresos "propios" de las provincias (a expensas de 10s ingresos nacionales, aunque con una reduccion correlativa en las transferencias nacionales), la manera m b facil seria la descentralzzacion del impuesto a1 combustible.

3.17 Sin embargo, 10s impuestos al combustible no serian el mejor instrumento para "fijar el precio" al uso de 10s servicios o 10s factores externos surninistrados publicamente. Los camznos de peaje y una serie redseiiada de derechos de Iicencia y patente anuales para el automotor y el conductor sirven mejor esta funcion de "impuesto beneficio". Tales derechos podrian basarse en la edad y el tamaiio del motor del vehiculo (10s automoviles m b viejos y m b grandes generalmente contibuyen m b a la contaminacion), la ubicacion del vehiculo (10s automoviles en las ciudades agregan m b a la contarninacion y a la congestion), 10s antecedentes de 10s conductores (el 20% de 10s conductores son responsables del80% de 10s accidentes), y especialmente el peso del eje del vehiculo (10s vehiculos miis pesados causan m b daiio a 10s caminos en terminos exponenciales y requieren carninos que son m k costosos de construir). Podrian establecerse derechos de licencia anuales mejor dseiiados al nivel provincial con algunos parhetros nacionales como norma de orientacion.

3.18 Si se desea una redistribucion por medio del impuesto a 10s automotores, podria lograrse por medio de un impuesto nacional a1 consumo al momento de la venta inicial. En la Argentina, cada provincia grava una serie de impuestos que varian con el aiio y el modelo del vehiculo, procurando aparentemente gravar un impuesto "progresivo". El sistema es complejo y costoso desde el punto de vista admimstrativo; no esta relacionado con ningh objetivo de distribucion; castiga a 10s vehiculos m b nuevos (y m b eficientes); y no "fija 10s precios" de 10s servicios publicos o de 10s factores extemos en una forma coherente.

3.19. En resumen, si bien 10s gravhenes provinciales a 10s automotores es sensible, un sistema mejor que el actual seria una combinacion de (i) el sistema de impuestos a 10s automotores revisado e (ii) impuestos a 10s combustibles provinciales directos. Estos impuestos cuentan con la ventaja especial de ser la h i c a fuente provincial de ingresos que tiene una elasticidad de ingresos mas que unitaria y por consiguiente es m b probable que crezca para financiar 10s servicios que crecen ripidamente (educacion, salud) de 10s cuales son responsables las provincias.

3.20 Impuestos Inmobiliarios. En la Argentina, 10s impuestos inmobiliarios 10s recaudan las provincias m b que las municipalidades. A pesar de las grandes variaciones existe un potencial importante que explorar. Primero, las provincias deben tener la libertad de gravar con impuestos a las propiedades de acuerdo con sus deseos. El Pacto Fiscal (Decreto 1907/93) impone tasas impositivas miximas a la propiedad inmueble (1,2% en heas rurales, 1,35% en zonas suburbanas "y subrurales" y de un 1,5% sobre las propiedades urbanas) y ademb establece que la base zmpositiva no puede exceder en n i n g h caso el 80% del valor de mercado urbano o subwbano, o el valor solamente de la tierra en las propiedades rurales. Vale decir, las tasas mkimas que puede establecer cualquier provincia varian del0,96% al 1,2% del valor de mercado para las propiedades ~rbanas .~

Ademis, el Pacto "reunnienda" que 10s impuestos municipales adicionales sobre 10s inmuebles no ex& &I 0,4% sobre el 80% del valor, o sea el 0.32%.

30 Cav.3 : Reestructuracion del Federalismo Fiscal

3.2 1 Debe elirninarse esta caracteristica No hay fbndamentos economicos para tener un miurimo en las tasas de propiedad inmueble -aunque se puede argumentar que debiera haber un miurimo (para limitar la exportation de impuestos) asi como un minimo (para limitar la competencia de base impositiva, si se desea) con respecto a las propiedades comerciales e industriales.

3.22. En realidad, las tasas efectivas a la propiedad en la mayor parte del territorio nacional se encuentran por debajo de lchos limites, tal como lo confirman las monografias sobre Santa Fe, Mendoza, y Buenos Ares. En la Ciudad de Santa Fe, una encuesta de prototipo reciente ha110 que las dos terceras partes de 10s lotes que aparecen como "vacantes" en 10s registros impositivos en realidad tenian edificios en ellos y que de 10s lotes que aparecian con edificios, el 46% realmente contaba con un kea mayor (30% mb) en edificios que lo que se encontraba registrado. En total, el 56% de todas las propiedades estaban registradas como de menor valor que el real, y las mejoras eran por lo menos un 40% mayores que lo que estaba registrado. En Santo Tome -una municipalidad de Santa Fe- el 52% de las propiedades estaban registradas por un valor menor a1 real.

3.23 Estas cifras sugieren un potencial de por lo menos un aumento del30% a1 40% en la base impositiva como resultado de catastros fiscales actualizados. Se ha anticipado un aumento de la misma magnitud en Mendoza, en donde la base impositiva estaba cerca de 10s "valores de mercado." De manera similar, en el context0 de una amnistia impositiva en la Provincia de Buenos Aires en 1994,400.000 contribuyentes, incluyendo 170.000 cuyas tierras estaban deshabitadas de acuerdo con 10s registros impositivos, revelaron que m b de 30 rnillones de metros cuadrados de construction no habian sido declarad~s.~

3.24. Mejorar 10s impuestos provinciales a las propiedades inmuebles requerira una sene de medidas, un relevamiento actualizado, la mejor aplicacion de tecnicas de tasacion bien establecidas; mejores flujos de mformacion de 10s Registros de la Propiedad Inmueble, de las autoridades locales que emiten permisos, de las empress de servicios publicos, etc., una mejor recaudacion -- ninguna de las oficinas que se visitaron parecia saber lo que seria factible de las cuentas a cobrar -- y (lo m b importante) que se ejecute mejor la ley respecto de 10s que no pagan.

3.25 Impuesto a 10s Ingresos Brutos. La fbente principal de ingresos de las provincias ha sido un impuesto anticuado a 10s ingresos brutos, con diversas tasas a las dferentes actividades (represento el 56% de 10s impuestos provinciales en 1994). El Pacto Fiscal requiere que este impuesto carnbie a un impuesto a las ventas "rninoristas". Ya se han adoptado pasos en esta direccion otorgando exenciones a algunas actividades primarias y a algunas industriales, asi como suprimiendo gran parte de un impuesto todavia m b anticuado como era el impuesto a 10s sellos. A ha les de 1995, el impuesto a la produccion primaria habia sido eliminado completamente en 6 provincias y se habia reducido a tasas del 1% o menos en 20 de las 24 provincias, mientras el impuesto a las actividades industriales habia disminuido en terminos generales al 1,5%, en comparacion con las tasas generales del2,5% al comercio mayorista y del3,5-3,5% a 10s servicios

Provincia de Buenos Aires, Noticias de Econornia, setiernbreloctubre 1994.

Cap.3: Reestructuracion del Federalism0 Fiscal 3 1

y al comercio minorista lo Se supone que el cambio a un impuesto a las ventas "minoristas" estara concluido en todo el pais durante 1996. "

3.26 El cambio reduce la dstorsion economics del sistema impositivo pero el resultado puede significar una caida en 10s ingresos provinciales debido al aurnento de la evasion impositiva. El Gobiemo Nacional esti realizando un esfberzo integral para reducir a1 minimo el impacto del nuevo impuesto en las recaudaciones. La altemativa que se adopt6 es la de realizar la recaudacion en el pendtimo punto de venta lo que reduce el riesgo de la evasion fiscal. Si se implementa adecuadamente, el nuevo impuesto tendra una elasticidad cercana a la unidad - m b ejecutable que 10s otros impuestos provinciales. Para mantener y aumentar la "autosuficiencia" provincial y hanciar dichos s e ~ c i o s elbticos en teminos de ingreso tales como salud y educacion, se necesitan ingresos provinciales adicionales de fuentes propias.

3.27 Posibilidades de Ingresos Adicionales. Es deseable ampliar la base de ingresos de las provincias. Las provincias m b ricas podrian ser autosuficientes en gran medida si se las autoriza a imponer impuestos sobre el consurno final de p.ej. combustible de vehiculos automotores, licor, y ciganillos, y cuando la Argentina elabore un impuesto nacional a la renta, imponiendo sobrecargos (que s e r h adrninistrados por el Gobiemo Nacional) sobre la base impositiva de impuestos nacionales.

C. Coparticipaci6n de Ingresos y Transferencias Intergubernamentales

3.28 La mejoria de las finanzas intergubemamentales en la Argentina requiere la reforma del sistema de transferencias. Incluso con las bases arancelarias m b altas y con mayores esfuerzos impositivos, muchas provincias argentinas seguirh siendo dependientes de las transferencias federales.

3.29 Marco Analitico: Las transferencias intergubemamentales tienen cuatro objetivos principales: (a) suministrar un equilibrio entre 10s ingresos y las responsabilidades de gastos del gobiemo local (argument0 de la brecha fiscal); (b) igualar las diferencias en capacidades fiscales y/o necesidades de gastos (equidad interpersonal e inte jurisdccional); (c) garantizar niveles rninimos de provision de servicios esenciales; y (d) para inducir correcciones en la provision de bienes publicos que representen 10s efectos de desborde extemo.

3.30 Desequilibrio Fiscal. Tal como se mencionara antes, 10s gobiemos locales rara vez tienen acceso a suficientes fuentes de ingresos dadas sus responsabilidades de gastos. Esta "brecha fiscal" ocurre en virtud de que (i) pocos impuestos son adaptables para ser aplicados en las provincias; (ii) las bases impositivas provinciales a menudo no e s th distribuidas de manera uniforme lo que crea un desequilibrio fiscal entre las jurisdcciones. Para cerrar la brecha fiscal, el vehiculo apropiado serian las transferencias zncondicionales. El Gobiemo Nacional financia estas

10 Este no es un impuesto simple: establecer las tasas y las exencimes de las 24 provincias ocupa 20 paginas con leha rninirscula!

l 1 De hecho, la casi totalidad del "impuesto minorista" es, y seguirh siendo, recaudada en las ventas a-minoristas y no en ventas & 10s minoristas a 10s consurnidores finales, como en el caso de las ventas minoristas de 10s Estados Unidos y de Canadh.

3 2 Cap. 3 : Reestructuracion del Federalism0 Fiscal

transferencias con ingresos generales, la mayoria de 10s cuales provienen de bases impositivas que son inapropiadas al nivel provincial, p.ej., impuestos a la renta progresivos e impuestos rete~dos en la fuente.

3.3 1 Un papel importante de las transferencias en la Argentina es el de transferir h e r o de donde se recauda (el Gobierno Nacional) a donde se gasta (las provincias). Tal como aparece en el Cuadro 3.2, existe un desequilibrio importante entre 10s ingresos y 10s gastos al nivel regional y las transferencias sirven para cerrar la brecha. Una admmistracion fiscal sana requiere que las transferencias no deben simplemente cerrar cualquier "brecha" que suja como resultado de las medidas fiscales a nivel provincial per0 debe ser un complemento de 10s ingresos provinciales directos. Esto puede hacerse m b facilmente como parte del sistema de "igualacion" que se analiza a continuation.

Cuadro 3.2 Argentina: Niveles del Sector Publico y Desequilibrio Vertical (en porcentaje)

3 .32 Equidad Interjurisdiccional: Se relaciona con la necesidad de darles poder a 10s gobiernos provinciales m b "pobres" -mb pobres en terminos de capacidad fiscal- de responder a las transferencias centrales y suministrar un "conjunto minimo" de s e ~ c i o s publicos a 10s ciudadanos. En principio, todos 10s ciudadanos deben tener derecho a un cierto n h e r o bbico de s e ~ c i o s sin tener en cuenta donde viven y 10s gobiernos provinciales deben tener acceso a 10s recursos (directos y transferencias) necesarios para suministrar dichos servicios, luego de dejar margen para las diferencias en capacidad impositiva, esfuerzo impositivo y quizb dlferenciales en el costo de suministro de s e ~ c i o s . El sistema de transferencias de la Argentina cuenta con un fuerte componente distributive per0 resulta incierto si no mejora la equidad entre las provincias.

Antes de Ias transferencias: Nacional Provincial Despub de Transferencias Nacional Provincial

3.33 La igualacion entre 10s gobiernos provinciales se hace normalmente dstribuyendo fondos de acuerdo con una formula: (i) en el m b simple de 10s casos, se otorgan 10s subsidios en

12 Coeficiente del Desequilibrio Vertical tal como se define en (1 -~s+Tg+B+SR)/Pexp]xlOO, en donde Ts significa transferencias especificas, Tg transferencias generales, B, Prestamos contraidos, SR, ingresos compartidos y Pexp 10s gastos provinciales. Un valor cero significaria la dependencia completa de la financiacion del Gobiemo Nacional. Uno significaria independencia completa.

Coeticiente de Descquilibno Fiscal ~ertical" 33,O

1986

38,6

Ingmos

84.0 16.0

54,4 45,6

1994 Ingresos

82,4 17.6

58.9 41,l

Gutos

66,s 33.5

66,s 33.5

Ssldo

17.5 -17.5

-12.1 12,l

Gastos

54.2 45,s

54,2 45,8

S d o

28.2 -28.2

4,7 -2.7

Cav.3: Reestructuracion del Federalism0 Fiscal 33

proportion con la poblaci6n;'3 (ii) si 10s gobiernos desean aplicar m b enfasis en las inquietudes distributivas, la formula puede incluir dichas medldas de necesidad como el ingreso per cbita; (iii) si el gobiemo nacional desea alentar a 10s gobiernos provinciales a hanciar servicios provinciales de sus propios ingresos, podria incluirse en la formula alguna medda de esfierzo irnpositivo en forma implicita o explicita estableciendo "necesidades" sobre el supuesto caso que se Cree un esfuerzo impositivo medio; (iv) para igualar la capacidad de las jurisdicciones provinciales de suminisbar un cierto nivel de servicios (rnb que para igualar 10s gastos reales), se establece el nivel de subsidos de tal manera que la jurisdiccion ejerca un nivel de esfuerm impositivo "promedio" (de acuerdo con la medlcion por las tasas impositivas que aplica a las bases que tiene a su disposicion) tendra la capacidad de suministrar un paquete de gastos "prornedio" (luego de recibir sus subsidlos de igualacion); (v) la formula de subsidio tambien puede reflejar diferenciles en 10s costos y surninistro de s e ~ c i o , de manera que la jurisdiccion con un esfberzo promedio de impuesto podra costear una combinacion de s e ~ c i o s de calidad (miis que simplemente un nivel dado de gastos).

3.34 Este enfoque implica que 10s subsidios se determinan con una formula que tenga en cuenta las fientes de ingreso de las que dispone cada gobiemo provincial y tambien las necesidades y 10s costos dferenciales del suministro de servicios publicos provinciales. Dicho sistema se construye normalmente de la siguiente manera. l4 Considerernos un estado j, con poblacion Nj, y varios impuestos ti, utilizados por 10s gobiernos provinciales t. El subsidio de igualacion para el estado j seria la surna de este subsidio de igualacion "de necesidades" net0 combinado con el subsidio de igualacion de "capacidad irnpositiva'' neb como el que se calculo anteriormente.

en donde Eij es un subsidio diseiiado para corregir dlferencias en las capacidades de pago - Ei = Nj [6(Bi-Elij)], en el cud ti es la tasa impositiva promedio a nivel nacional sobre la base impositiva i y Bi es el promedio per chpita de la base impositiva para el impuesto i (o para a lgh otro volurnen modelo de la base impositiva i) y GIj es el subsidio para cornpensar diferencias de costos en el surninistro de s e ~ c i o s entre las jurisdicciones. Gij = Nj (C&, en el cud Ci es el promedio del costo per chpita de suministrar s e ~ c i o s y Cij es el costo per chpita estimado de surninistrar el servicio i en el estado j, dadas sus necesidades y su estructura de costos. Sumando Gj en la totalidad de 10s servicios arroja el subsidlo de igualacion net0 (positivo o negativo) que debera recibir el estado j.15

3.35 Por consiguiente, si el estado j fuera relativamente pobre en tenninos de la base impositiva i (Bi>Bij), recibiria un subsidlo de igualacion equivalente a la tasa de impuesto promedio 6 multiplicada por su base impositiva "deficiencia" relacionada con el promedio nacional. El subsidlo de igualacion total al estado j seria igual a la surna (por encima de i) de la Eij para cada una de las bases impositivas disponibles.

13 Dado que 10s ingresos federales normalrnente se recaudan de 10s impuestos que son proporcionales o progresivos respecto del ingreso, una distribution per dpita generalmente implica una redistribution importante.

l4 Vcr en Shah (1991) un anllisis rcciente dc 10s subsidios de igualacion basados en una formula.

Como mucho, se pagan 10s subsidios positives solarnente.

34 Cau.3: Reestructuracih del Federalismo Fiscal

3.36 Una ventaja principal de 10s subsidios de igualacion es que las formulas de asignacion no dependen de las decisiones sobre gastos marginales adoptadas a nivel provincial. Por consiguiente, 10s gobiernos provinciales no enfrentan incentives de gastar de m b en 10s servicios publicos a nivel provincial como seria el caso si el monto del subsidio dependera de 10s niveles de gastos provinciales. Una segunda ventaja es el incentivo surninistrado para gravar con impuestos por lo menos a las tasas nacionales promedio: si la tasa provincial es m 8 alta, la provincia no se ve penalizada y el subsidio permanece; si la tasa provincial es menor, no se compensa a la provincia El defect0 principal es que requiere una cantidad importante de datos y de information (tanto en necesidades como en costos de suministro de s e ~ c i o ) que tienden a ser escasos especialmente en 10s paises en desarrollo.

3.37 Niveles de Servicio Minimo: Los subsidios tambien se utilizan para garantizar que 10s gobiernos provinciales suministran niveles rninimos de 10s s e ~ c i o s publicos esenciales. Si el objetivo es garantizar el surninistro de un nivel determinado de bienes socials al costo rninimo al Gobierno Nacional, un subsidio de contraparte puede ser una herrarnienta efectiva. El Gobierno Nacional paga pme del costo de algunos gastos provinciales para garantizar que dichos servicios se surninistran. En la Argentina, hay varios subsidios condicionados en el sentido de que 10s fondos tienen destinos especificos.

3.38 Derivaciones de 10s Beneficios: Muchos bienes publicos surninistrados al nivel local generan beneficios para personas que viven hera de dicha jurisdiccion. Por ejemplo, escuelas o universidades con financiacion publica pueden subsidar la educacion de estudiantes, que en idtima instancia se desplazan a otras jurisdicciones y todos en el pais se benefician de una poblacion educada. En el caso de dichos factores externos, 10s gobiemos de las provincias proporcionarh menos servicios publicos dado que ignoran 10s beneficios que se les acurnulan a 10s no residentes. Para resolver el problema de la provision escasa, se les proporcionara a 10s gobiernos provinciales con subsidios de contraparte, en las que el Gobierno Nacional paga por rnitades cierta pme de 10s gastos provinciales por un servicio especifico.

El Sistema de Transferencias de la Argentina

3.39 Las transferencias de la Argentina alas provincias representaron en 1995 casi $1 5 mil dlones o alrededor del5% del PIB. El sistema es complejo. Comprende m 8 de 12 transferencias (dos transferencias incondicionales y el resto condicionales), la miis grande es la "Coparticipacion Federal de Impueszos ". Todas las transferencias e s t h financiadas por porciones de 10s impuestos nacionales y se distribuyen entre las provincias de acuerdo con una variedad de reglas.

3.40 La Coparticipacion Federal de Impuestos es el programa de transferencia m b importante de la Argentina. Es una transferencia inconhcional que representa el 65% del total de las transferencias. Las caracteristicas del sistema son las siguientes:

Todos 10s impuestos nacionales (valor agregado, impuesto a la renta, impuesto al combustible, impuesto a 10s patrimonies) con la excepcion del impuesto al comercio intemacional son parte del conjunto de ingresos compa.rtidos;

Ca~.3: Reestructuracion del Federalism0 Fiscal 3 5

El conjunto de impuestos compartidos -- la masa coparticipable -- se distribuye (distribucion primaria) en forma automatica (y diaria) en la proporcion del57,05% para las provincias y el 42,95% para el Gobiemo Nacional;

El monto que se comparte con las provincias no puede caer a menos del34% de la recaudacion de 10s recursos nacionales de la Admstracion Central.

La dstribucion entre las provincias (distribucion secundaria) se establece en proporciones fijas: 43,7% para las provincias avanzadas (Buenos Aires, Santa Fe, Mendoza, Cordoba y la ciudad de Buenos Aires); el 19,1% para las intermedas (Entre hos , Salta, Sajn Juan, Sari Luis, T.Fuego); el 27,3% para las provincias con Baja Densidad de poblacion (Chubut, La Pampa, Neuquen, Rio Negro, Santa Cruz, Tucuman); y el 9,9% para las provincias rezagadas. Las transferencias se hacen en forma automatica y diaria.

3.4 1 Desde 199 1, el sistema de la htribucion primha cambio varias veces, conforme la necesidad del Gobiemo Nacional de cortar el deficit total y asignar algunos fondos del conjunto "coparticipable".

En abril de 199 1, La Ley 23.906 destini, especificamente el 50% de 10s fondos del impuesto a los activos para 6nanciar 10s gastos de Educacih y Cultura; el 35% 10s retuvo el Gobiemo Nacional; y el 65% se dstribuyi, entre las provincias;

En agosto de 199 1, la Ley 23.996 establecio que (i) el 1 1 % del IVA iba a ser destinado especificamente a financiar la prevision social (90% a financiar el Sistema de Seguridad Social para la Nacion y 10% para las Cajas Provinciales); (ii) el impuesto a 10s combustibles debia ser compartido entre el Gobiemo Nacional, el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAM) y las provincias en la proporcion del34%, 42% y 24%, respectivamente - desde enero 1996, las percentages son 29%, 42%, y 29%, respectivamente; (iii) se creb un nuevo impuesto a 10s activos personales --el 90% del cual se destina a hanciar el sisterna de Seguridad Social nacional; el 1@/0 restante alas Cajas provinciales de prevision social.

En 1992, la Ley 24.049 transho a las provincias la responsabilidad de 10s s e ~ c i o s educativos que hasta entonces eran adrmnistradas en forma &recta por el gobiemo nacional. Desde ese entonces se han asignado $1,301 millones todos los fios del fondo de coparticipacion para financiar estos s e~c ios . l6

En abnl de 1992, la Ley 24.073 cambio la distribucion del impuesto a la renta: el 10% tiene ahora destino especifico a hanciar el Fondo de Financiamento de Programas Socides en el Conurbano Buenarense, el 2% para h c i a r el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional y el el 4% se distribuye entre todas las provincias excepto la de Buenos h e s , segh el indice de las necesidades bkicas insatisfechas (NBI). Mb tarde en el aiio, se asigno el 20% de este impuesto a financiar el Sistema de Seguridad Social.

16 La transferencia comprendio 1905 escuelas, 1 12. 000 docentes y 14.200 personal no docente, 19 establecirnientos de salud con 92.000 funcionarios y 22 institutes de minoridad y familia con 1.700 ernpleados (Durfin y Gornez Sabaini, 1995). El costo ascendi6 a $1.623 millones.

3 6 Cap.3: Reestructuracion del Federalismo Fiscal

En agosto de 1992, el Gobiemo Nacional b o a un acuerdo con los gobiemos provinciales (el Primer Pacto Fiscal). El pacto autorizi, al Gobiemo Nacional a retener el 15% de 10s impuestos cornparticipables --para financiar el sistema de seguridad social y otros gastos urgentes- y $43,8 millones mensuales para cubrir desniveles de 10s Tesoros Provinciales. A cambio de ello, se les garantizaba a las provincias un piso de $725 millones por mes.

En agosto de 1993, se firmo un segundo Pacto Fiscal. Este extiende el primer convenio, aumenta el piso provincial a $740 mdlones por mes y aumenta la asignacion para asistir a las provincias en difjcultades con M5,8 millones por mes.

El sistema es demasiado complejo.

3.42 Los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) son transferencias discrecionales e incondicionales que utiliza el Gobiemo Nacional para asistir con 10s deficit fiscales provinciales. Representan el 3% de las transferencias totales. En la actualidad, cuatro provincias reciben miis de la mitad de estos fondos -La Rioja (38%), Neuquen (lo%), Tierra del Fuego (9%) y Santa Cnu. (7?!0)-- Ver el Cuadro 7 del Apendice Estadistico.

3.43 Las transferencias condcionales representan el 30% del total. Las mhs importantes son las transferencias para fhnciar (i) 10s costos vinculados con los servicios educativos y de salud que se descentralizaron en 1991 ; (ii) el Fondo Nacional de la Vivienda, FONAVI , destinado a asistir a las provincias con las necesidades miis grandes de vivienda, (iii) 10s programas sociales en el Conourbano Buenarense; (iv) el FEDEI (Fondo para hanciar la infraestructura el4ctric.a en las mnas males). Ver el Cuadro 3.3.

Cap.3: Reestructuracion del Federalism0 Fiscal 37

Cuadro 3.3. Transferencias a las Provincias en la Argentina, 1995

- - -

Conditiod 4.152 30%

Transferencia de 1.318 8,7 Fondos compattidos F i i c i a r education Asignacion tempma servicios

FONAVI (Ley 24464) 798 5,.3 42% de impuesto a 10s Fianciar construction Funcidn del deficit en combustibles y adquisicion de wvienda social

vivienda social - -

Fondo de Education 49 0.3 32,.5% del impuesto a 10s Education k n t o 2 1 2 2 de 1991 en aciivos funcion de las escuelas, dt

10s estudiantes y de la densidad de poblacion

Prevision Social 172 1.3 1% impusto a la F i c i a r cajas de En hnci6n & la cantidad c r i q u ~ a y l,l./o del rVA jubdacion pmvinciaks beneficiaries mayo de 199 -

Rutas Pmvinciales 269 ],8 6O?/odel Financiar la 20% (poblecibn); 30?4 impuesto constn~ccidn de rutas igualmente, 30% en

provincial a 10s propomion inversa a la combustibles inhedmctura vial 30% d

consumo de gasoil.

Obm de 134 0.9 30% del impucsto Infraestnrctura provincial a 10s

I combustibles ,

Uo Elkctrico del

I

0.5 10% del impuesto Para Iinanciar la Discretional provincial a 10s ihmtmctura de combustibles electricidad

1 3.4 100/. dc~ impuesto a la Programas ~ociales renta

8.8

3.44 Distribuci6n Primaria: El sistema actual de distribucidnprimaria distorsiona la politica nacional impositiva -10s esherzos del Gobierno Nacional de aumentar 10s impuestos al nivel nacional puede verse disipado por la distribucion automatica a las provincias- es excesivamente complejo y oscuro e introduce una inestabilidad indeseable asi como un elemento impredecible en las finanzas provinciales. Los cambios sucesivos que se han introducido a1 sistema con 10s Pactos Fiscales -de confonnidad con las necesidades de estabilizacion del Gobierno Nacional- han hecho al sistema complejo,oscuro, ademis ineficaz. Desde 1993 el conjunto de ingresos coparticipables ha sido insuficiente para garantizar 10s EU$740 millones por mes y la clausula de garantia se ha hecho efectiva para financiar la dlferencia

38 Cao.3: Reestructuracih del Federalism0 Fiscal

3.45 La expenencia en otros paises sugiere algunas altemativas para determinar la dstribucion primaria.

En algunos casos es una proportion fija de 10s ingresos del Gobiemo Nacional. Las Fdipinas comparten el 20% de las recaudaciones nacionales con 10s gobiemos locales (sobre la base de la poblacion y del hea territorial). Colombia comparte el 25% (en pate en porciones iguales y en parte sobre la base de la poblacion). La distribution time en cuenta la poblacion y el tamaiio de la comunidad.

Algunos paises comparten unporcentajejfjo de ciertos impuestos nacionales ---p.ej., el impuesto a la renta o el impuesto al valor agregado entre 10s gobiemos provinciales. Austria comparte el 12% de 10s impuestos a la renta y al valor agregado; Japon comparte el 32% de 10s impuestos a la renta y a1 alcohol. Esta solucion es menos deseable que la prirnera, porque Ueva a 10s gobiemos nacionales con el tiempo a aumentar mis aquellos impuestos que no tienen que compartir.

Canadit utdiza un sistema alternaiivo. La transferencia federal m& grande a las provincias estaba inicialrnente fijada en terminos per &pita, pero se ha escalado en b c i o n de un promedio cambiante a tres d o s del crecimiento nominal del PIB.

En Alemania y en Dinamarca, los gobiemos locales rims transfieren directamente recmos a las localidades pobres sin af& directamente 10s ingresos centrales. Chile ha adoptado una variante de este sistema

3.46 Opciones: La altemativa mis efectiva seria la siguiente:

sustituiria 10s diversos (mas de 15) programas de transferencias por un mhximo de dos programas. Estos serian una transferencia en bloque a distribuirse entre las provincias de acuerdo con una fiirmula bien establecida y otro programa de "matchmg grants".

se unirian 10s fondos totales y se consideraria la rnasa coparticipable que necesitan las provincias para financiar y otorgar s e ~ c i o s publicos;

esta masa de fondos se ajustaria anualmente de conformidad con un promedio carnbiante del crecimiento nominal del PIB en los liltimos tres a cinco aiios o el crecimiento nominal de 10s impuestos totales.

3.47 El sistema contaria con dos ventqas principales. Le daria mhs libertad al Gobierno Nacional para dingir la politica impositiva y e s t a b W a el flujo de ingresos que se acumulan a las provincias. Las transferencias &arias se reemplazarihn por montos prefijados anuales o mensuales para pennitir una administration sana e prudente del presupuesto por parte de 10s gobiemos provinciales. La base del nuevo programa de coparticipacion podria ser el rnonto total de transferencias en 1996.

C a ~ . 3 : Reestructuracion del Federalism0 Fiscal 39

3.48 Distribuci6n Secundaria: El sistema actual de distribucion secundaria entre las provincias data de 1988. Distribuye el monto coparticipable entre las 23 provincias de acuerdo a porcentajes fijos. Estos porcentajes corresponden a las proporciones que cada provincia tenia en el gasto total en 1988. Actualmente, aquellas proporciones han perdido fundamento economico y dan como resultado un patron distributivo sin justificacion economica o social. La correlacion entre las transferencias per chpita y 10s indcadores economicos y sociales es prkticamente nula. Resulta necesario cambiar el sistema para brindar mayores incentivos a la adrninistracion financiers provincial y para garantizar que todas las provincias tengan la capacidad de brindar el mismo conjunto de s e ~ c i o s bhicos a sus contribuyentes. Este es un mensaje con el cud estkn de acuerdo 10s academicos y 10s responsables de la adopcion de politicas en la Argentina. La dreccion y 10s cambios que se adopten estan abiertos a un futuro consenso.

3.49 El Cuadro 3.4 presenta la dstribucion de las transferencias de 1995 entre las provincias en terminos per chpita -1% transferencias corresponden a todo el h e r o transferido alas provincias incluyendo la Coparticipacion Federal de Irnpuestos, el FONAVI, 10s Fondos de Educacion, etc.- y muestra como las transferencias afectan la distribucion de 10s ingresos totales entre las provincias. Puede agravar la dsparidad en disponibilidad per chpita de recursos. Por ejemplo,

(a) Los ingresos de fuente propia per &pita en el gmpo deprovinczas avanzadas es del 18% por encima del promedio nacional. Con las transferencias, 10s recursos promedio per chpita de ese grupo caen al 15% por debajo del promedio nacional.

(b) El grupo de baja densidad es el grupo que mhs se beneficia del sistema de transferencias. En este grupo, los ingresos directos promedio & por encima del promedio nacional (un 262% por encima). El gmpo h h t a las transferencias mhs altas per &pita (mhs del doble del promedio) y terrnina con recursos totales de mhs del doble del promedio nacional.

(c) En cuanto a los otros grupos: Tierra del Fuego es la provincia que mhs se beneficia, cuenta con el nivel mis alto de ingreso proprio per chpita, transferencias y recursos totales; Tucumim, Conientes y Misiones son las provincias que menos se benefician. Sus niveles de ingreso propios son muy bajos (del30?? al40% del promedio nacional) y las transferencias no compensan la diferencia, con el resultado que su dqonibilidad de recursos per &pita es menor que el promedio nacional.

3.50 Las idtimas dos columnas del Cuadro 3.4 ilustran las transferencias (per chpita y estructura, respectivamente) que igualarian el monto de 10s recursos per chpita en cada provincia. Suponiendo que el esfuerzo impositivo y la capacidad impositiva Sean las mismas en todas las provincias, estos valores indicarian una estructura posible si el objetivo fuera el de igualar la dsponibilidad de recursos per chpita en todas las jurisdicciones. Sin embargo, no se dispone de indces de esfuerzo impositivos en la Argentina actualmente y se requiere un mayor andisis antes de utilizar 10s valores arriba indicados con propositos politicos. El objetivo de la simulacion es el de ilustrar las distorsiones del sistema actual de transferencias y como un sistema con objetivos m b claros distribuiria 10s fondos de subsidos disponibles en una forma diferente. En las simulaciones mejoradas, se necesitaria tomar en cuenta la capacidad y el esfuerzo fiscal provinciales, las necesidades diferentes y 10s dferenciales de costo.

40 Cap. 3 : Reestructuracidn del Federalism0 Fiscal

Cuadro 3.4: Transferencias Per Chpita e Igualacion Total en las Provincias Argentinas, 1995

I

11 Corresponde al Scenario B del cuado 3.5 Fuente: Estimados de la Mision sobre la base de informaci6n del Gobiemo

3.51 Opciones: La mejora mhs importante en la distribucion secundaria seria cambiar 10s tenninos de la discusion politica de "quien obtiene cuhnto" a una discusion de 10s objetivos del sistema, vale decir, "que es lo que" el sistema de transferencia deberia producir. Un cuerpo tecnico respaldaria el proceso con representation -como la Cornision Federal de Irnpuestos compuesto por un pequeiio grupo de personal experto para respaldar su trabajo- para considerar e informar en forma periodica y publicarnente sobre este asunto.

Cap.3: Reestructuracih del Federalism0 Fiscal 4 1

La Expenencia International sugiere la necesidad de incluir tanto necesidad como capacidad en cualquier formula de distribucion. La Argentina misma two una formula de transferencia en conformidad con esos principios en la k p ~ ~ de la ley de coparticipaaon de 1973 que disbibuia el 65% de acuerdo con la poblacion, el 10% de acuerdo con la inversa de la densidad de poblacion y el 25% de acuerdo con un indice de la 'brecha de ~LWUTOUO" , sobre la base de medidas de la calidad de v~endas , de la cantidad de vehiculas por habitante, y del nivel de educacion. Austria. Fracciones predeterminadas toman en cuenta 10s requerimientos de ingreso de las diferentes

autoridades. Bdlgica Un pequeilo programa de subsidios -una tercera parte se asigna teniendo en cuenta la base

impositiva regional, una tercera parte en relacion con el hea tenitorid y una tercera parte con la poblacion. Cada region hace la redistribucion subsiguiente a sus propias municipalidades de acuerdo con criterios objetivos. Se dan subsidios especificos principalmente en el terreno de la educacion.

Dinamarca: Es uno de 10s paises m h descentralizados. Los subsidios generales son poderosos instrumentos de equiparacion, lo que comprende capacidad fiscal asi como necesidades de gastos. Estas son determinadas en parte por el andisis regresional, y se procura una relacion entre el esfuelzo impositivo (las tasas impositivas) y el servicio que se brinda.

Francia: Los subsidios constituyen hasta el 50% de 10s ingresos de 10s gobiemos provinciales. El programa de subsidios generales es el mAs importante. Alrededor del60% se distribuye sobre una base per dpita, el resto de acuerdo con la capacidad impositiva potencial. Las municipalidades m h pequeilas reciben una contribucion minima per capita.

Alemania: Los subsidios generales e& constituidos principalmente de convenios de coparticipacion de impuestos, que difieren entre 10s Estados. Los subsidios condicionales se vinculan pnncipalmente con 10s servicios tales como salud, caminos y escuelas.

Italia: La estructura de subsidios e d dominada por subsidios de prop6sitos generales y subsidios especificos orientados a fimciones normales de financiacion. Se distribuyen en forma anual de acuerdo con criterios objetivos @.ej ., poblacion, hrea territorial, desempleo, capacidad impositiva).

Holanda: Las dos terceras partes de 10s subsidios son condicionales. Los subsidios especificos se relacionan principalmente con la educacion, la policia y 10s servicios sociales. Los subsidios de propbito general se asignan de acuerdo con una cantidad de criterios objetivos.

Espada: Los gobiemos provinciales obtienen alrededor del 40% del ingreso de 10s subsidios del Gobiemo National, el 75% de 10s cuales son subsidios generales. Los subsidios se distribuyen sobre la base de 10s cnterios objetivos y de la capacidad fiscal. Las municipalidades, desde 1983, han tenid0 acceso a un sistema de coparticipacion de ingresos en el cual la poblaci6n sigue siendo el principal criterio de distribucion y que discrimina en favor de las municipalidades muy pequeilas y de las muy grandes. Los fondos se distribuyen sobre la base de la capacidad fiscal.

Suiza: Una gran proportion de las finanzas de 10s gobiemos estii conformada por 10s impuestos provinciales. Los subsidios modestos se dividen igualmente entre especificos y generales. Los sistemas son relativamente complicados y difieren de un canton a otro, pero 10s subsidos generales se vinculan mayormente con la capacidad fiscal y 10s subsidios especificos para ciertas inversiones.

Las medidas de Capacidad Fiscal son comentes en EspaiIa - e l 25% de las transferencias provinciales se asignan de acuerdo con las recaudaciones impositivas provinciales (y un 70% con respecto a la poblacion )- Dinamarca, Suecia, Cam& y Aushalia. Estos paise5 calculan en forma explicita las Werencias provinciales sobre el supuesto de que se aplica la tasa de impuesto provincial "national", creando por ende un incentive de gravar por lo menos impuestos promedio dado que no se castiga a aquellas localidades que gravan irnpuestos pmvinciales por encima del promedio, al propio tiempo que no se premia a ias que gravan impuestos por debajo del promedio.

3.52 El informe describe un sistema simple que podria s e ~ r 10s dos objetivos analizados en la Argentina:

42 Cap.3: Reestructuracion del Federalism0 Fiscal

para garantizar que todos 10s argentinos, no importa en que provincia hayan nacido, tengan el rnismo acceso a un conjunto "bilsico" de servicios de salud y de educacion;

para suministrar incentives a 10s gobiernos provinciales para explotar sus bases impositivas de al menos niveles nacionales promedio;

"eficiencia" en el suministro de servicio public0 podria lograrse asegurando responsabilidad de 10s politicos por la forma como gastan el dinero de sus contribuyentes.

3.53. Estos objetivos se lograrian drvidlendo la "masa coparticipable" en dos componentes y distribuyendo cada componente de acuerdo con factores objetivos.

El primer componente --capitation-- seria uno igual por "unidad" (p.ej. por estudiante en el caso de la educacion, poblacion en el caso de salud), ajustado, de ser necesario, por drferenciales de costo principales. En el caso de la educacion, se estableceria un monto minimo por estudiante estimando el costo promedio de 10s docentes al salario promedio national, m a proporcion dada de alumnos a maestro, y una asignacion para los costos no docentes. Las provincias podrian gastar mils que esto si lo desearan de otros recursos, per0 se espera que gasten por lo menos este monto asignado. 17

El remanente del fondo de coparticipacion se distribuiria de acuerdo con formulas standard de igualacibn. Podria dividirse por la poblacion y asignarse un monto igual per ciipita a cada provincia, lo que esencialmente mide las necesidades. El monto resultante per capita se ajustaria teniendo en cuenta 10s dlferenciales en la capacidad fiscal de cada provincia El sistema castigaria a las provincias con impuestos por debajo de lo normal; las provincias con impuestos por encima del promedio ganarian como resultado de su mayor esfuerzo fiscal. La implementation de este sistema requeriria muy buena information sobre las bases impositivas. Sin embargo, se podrian utilizar sustitutos.

Los carnbios se harian gradualmente, con clausulas para "inrnunidad por derechos adquiridos" para proteger a las provincias, de manera que la transicion de la distribucion a 10s niveles reales de 1996 a m a mils adecuada pueda hacerse con el tiempo, con la menor perturbation posible a 10s presupuestos provinciales.

3.54 Sirnulacion de Sistemas Alternatives: Se Uevo a cabo m a simulacion con el objeto de ilustrar el nivel de carnbios lo que se requerin'a en el caso de que se implementara un sistema alternative. El ejercicio supone que:

La dlstribucion primaria se establece como el volumen total de las transferencias (condicionales e incondicionales) tal como en 1996;

17 Se ha propuesto un sistema similar en S d f i i c a y en Colombia (Ver Apkndice Tdcniw).

Cau.3: Reestructuracion del Federalism0 Fiscal 43

El sistema presente de multiplicidad de transferencias se sustituye por dos transferencias: una de capitacion y una de igualacion;

El subsidio de capitacion permitiria a las provincias hanciar la educacion primaria y secundaria a todos 10s niiios de edad escolar y brindar servicios de salud bbicos. Se calcularon 10s costos educativos utilizando el costo educativo por estudiante para la educacion primaria y la secundaria. Los costos de salud promedio se utilizaron para el segundo componente;

El segundo programa de transferencias seria una transferencia distributiva que repartiria el saldo de las transferencias totales de acuerdo con una formula basada en la poblacion, el porcentaje de hogares con "necesidades bkicas insatisfechas" (el inhce NI), y la inversa del PIB provincial per ciqita. Se puede considerar a 10s primeros dos elementos como sustitutos de medidas de "necesidad"; y al PIB per ciqita como una medda aproximada bruta de la capacidad impositiva Las proporciones que se le dieron a la poblacion, a las NBI y a la inversa del PIB per cApita heron el 40%, el 40% y el 20% respectivamente. El Cuadro 3.5 comprende el resultado de la simulacion.

Cuadro 3.5: Distribucibn Secundaria - Hipotesis de Sirnulacion

Per Cipita Dishibuci6n dc Transferencias (*YO) PIB Pmv. Eshuctura ~ip6tcsis A Hip6tesis

Monto transferible 39%. Costo de salud per dpita = E125,2 Porcentaie para salud 30%

Complet. Igud

O

39,l 192 8,O 396 398 192 3,7 1,9 1,9 OJ 190 494 395 092 198 397 2 4 190 092 899 391 - 5.3

- . I / Estudiantes de preprimaria, primaria y secundaria Fuente: Gobiemo de la Rep~iblica Argentin4 Proyecto de Descentralizaci6n de la Educaci6n S A R Estimados de la Mision, ApCndice Estad Cuadro I8

44 Cap.3: Reestructuracion del Federalismo Fiscal

3.5 5 La Hipbtesis A supone que todos los niiios en edad escolar -4ucacion primaria y secundarirt e s h inscriptos realmente y uthmdo el promedio nacional de gastos de educacion por estudiante estirna el subsidio de capitacion minim0 que debe asignarse a cada provincia La simulacion se realizi, con infonnaciones para 1995. Las transferencias totales alcanzaron a un monto de $1 5.300 millones. Utilizando la metodologia antes descripta, el Cuadro 3.5 indica c h t o obtendria cada provincia en t e i n o s de la capitacion de educacion y de salud (columna f). Las proporciones resultantes a asignar a educacion y salud heron del39% y del30%, respectivarnente. La estructura de aquellos subsidios sigue naturalmente la distribucion de la poblacion en edad escolar y la poblacion de cada provincia El resto del dinero del fondo se -buy6 en h c i o n de las NBI, del PIB inverso y de la poblacion con 10s siguientes porcentajes, 40%, 20% y 40% (colurnna g). La distribucion final (columna e) se presenta en conjunto con la distnbucion real (colurnna d) y la estructura de "igualacion perfects de la hipbtesis B (colurnna h).

3.56. La Simulacion B es un programa purarnente cornpensatorio en el que se distribuyen las transferencias de manera de equiparar los recursos per &pita disponibles en cada provincia Como puede verse, ambas simulaciones implican revisions de importancia en la asignacion de las transferencias entre las provincias. El objetivo del ejercicio no es el de respaldar ningim resultado en particular sin0 el de ilustrar cbmo pueden presentarse y a n h e prestarnente los &versos factores en un marco cuantitativo simple y congruente. Es necesario hacer miis trabajo para elaborar mejores mediciones tanto de la necesidad como de la capacidad, para disefiar una determination de costos para 10s subsidios de capitacion, para determinar los porcentaJes pertinentes y en realidad para decidir si debe adoptarse este enfoque general de dividir la transferencia en componentes diferentes. Este ejercicio ilustra el t i p de trabajo que se necesita No seria posible que ejecutara este trabajo complejo. Serian necesarios mejores elementos estadisticos y un gran debate politico y tecnico.

3.57. Las respuestas precisas que pueden emerger con el tiempo de la amplia discusion de dichos factores que recien ha hamenzado en la Argentina se beneficiara de un marco congruente y coherente de andisis. Dicho marco podria establecerse siguiendo las lineas que se trazan aqui.

3.58. La tarea mis importante a encarar en forma inrnediata que es necesario clarificar con respecto a las finanzas intergubemarnentales de la Argentina es la formula de distribucion primaria para el sistema de coparticipacion de ingresos, particularmente la combinacion posible de todos 10s programas de transferencias en un agrupamiento mis homogeneo y el preestablecimiento de la distribucion primaria Ello seria beneficioso para las provincias dado que haria posible preparar presupuestos y monitorear el desempefio financier0 sin estar expuesto a 10s ciclos amplios del sistema actual. Tambien haria mis facil presupuestar a nivel nacional.

3.59 La segunda tarea es la de elaborar un sistema de dlstribucion secundaria Los puntos claves son 10s de hacer al sistema conducente tanto a una administration financiers mis sana y a1 logro de objetivos importantes de politica publica. En principio, tal como se ilustra en este donne , esto es factible. La practica requerira un trabajo tecnico considerable (p.ej. en elaborar medidas de necesidades y capacidad) pero tambien un cambio en la naturaleza del andisis de concentrarse hicamente en la coparticipacion regional a enfatizar 10s objetivos del sistema y como lograrlos con exito. Anteriormente, se ha trazado brevemente un sistema como ese.

Cap3 : Reestructuracion del Federalism0 Fiscal 45

3.60. En lo que respecta a 10s ingresos provinciales, parece haber campo para mejorar la admirustracion y la recaudacion impositiva de la mayoria de 10s impuestos provinciales. El informe recomienda otorgarle m b poderes impositivos a las provincias por medio de (i) la descentralizacion del impuesto a 10s combustibles; (ii) recargos a nivel provincial sobre el impuesto a la renta; (iii) la reforma del impuesto a 10s automotores; (iv) eliminar el limite a las tasas a la propiedad inmueble residencial; y (v) pennitir que las provincias graven impuestos al consurno sobre la venta (no la produccion) de unos pocos bienes de consumo importantes tales como combustibles, bebidas alcoholicas y tabaco.

46 Cav. 4: Marco Institutional

4. HACIA UN NUEVO MARC0 DE DISCIPLINA FINANCIERA

4.1 Para garantizar la disciplina financiera, 10s gobiernos provinciales precisan algunas herrarnientas claves. Las m k importantes son 10s sistemas confiables e integrados para la presupuestacion, contabilidad, audtoria y medicion del desempeiio. La planificacion estrategica, la administration del personal y la responsabilidad de 10s funcionarios electos y de 10s nombrados son complementos de importancia en las federaciones democraticas.

4.2 Con algunas excepciones, la mayoria de las provincias argentinas registran deficiencias en la adrmnistracion financiera: (i) 10s presupuestos se adoptan con retraso y no controlan realrnente el gasto publico tal wmo lo demuestran 10s deficit importantes y el no pago de 10s salarios y de las facturas; (ii) 10s sistemas contables son lentos, carecen de conexiones con controles internos vdidos y utilizan una combinacion de conceptos de efectivo y de acumulaciones; (iii) 10s sistemas de audtoria no producen informes financieros de fin de aiio con prontitud y son de un alcance puramente financier0 m k que administrative; (iv) las inversiones de capital de las provincias pocas veces son parte de m a estrategia integral de inversiones; y (v) las practicas de personal perrniten aumentos de salarios y de personal sin 10s recursos para financiarlos.

4.3 Los siguientes pirrrafos describen algunas de las caracteristicas m k importantes de 10s instrumentos financieros que deben utilizar 10s gobiernos provinciales, analiza la experiencia de la crisis financiera de Nueva York (a titulo de ilustracion de lo que puede hacerse para imponer alguna disciplina hanciera en las entidades provinciales) y describe algunos de 10s instrumentos que serian necesarios en el caso de que las provincias argentinas decidieran acudir al mercado para financiar sus programas de inversiones. El Apendice Tecnico 3 ofiece m k detalles acerca de estos puntos.

Las Herramientas BLicas de Administracibn Financiers

4.4 Presupuestacion: Los presupuestos provinciales deben dstinguir claramente 10s gastos recurrentes de 10s de capital y especificar 10s ingresos para justificarlos. El presupuesto recurrente debe incluir proyecciones a varios aiios de 10s gastos y 10s ingresos y comparaciones con el aiio anterior. El presupuesto de capital debe incluir un programa de inversiones multianual, especificar 10s proyectos por encima de un lirnite deterrninado y especificar la hente de financiacion. Los ingresos presupuestarios deben basarse sobre estimados realistas de todos 10s ingresos anticipados, incluir proyecciones de flujo de caja para anticipar prQtamos a corto plazo. Debe incluirse a 10s organismos "extrapresupuestarios" por 10s cuales el gobierno provincial correspondiente tenga responsabilidad fiscal.

4.5 Contabilidad: Deben establecerse 10s requisitos contables en la ley nacional o provincial. La Argentina cuenta con una buena ley financiera a nivel nacional y se es th realizando esherzos para que las provincias adopten dicha ley. Hasta ahora menos de diez provincias han aprobado m a ley compatible con la nacional. En 10s Estados Unidos, se ha aplicado el concept0 de las prkticas contables de aceptacion general (en ingles, GAAP) a 10s gobiernos estatales (provinciales), en

Cap. 4 Marco Institutional 47

parte por medio de medidas gubemamentales (principalmente la U.S. Government Accounting Office u Oficina de Contraloria del Gobiemos de 10s Estados Unidos) y miis recientemente por medio de una organizacion publico-privada denorninada GASB (en ingles, Government Accounting Standards Board o Junta de Normas Contables Gubemamentales).

4.6 Auditoria: En la Argentina, la responsabilidad de la realizacion de una auditoria radica con un organism0 publico de audtoria. En varios paises europeos y en 10s Estados Unidos, la responsabilidad de la auditoria de 10s resultados financieros a nivel gubemamental se asigna a una firma privada de contadores, y 10s resultados se ponen posteriormente a disposicion del publico.

4.7 Unas pocas provincias, como Buenos Aires, La Pampa, Santa Fe y Mendoza cuentan con buenos sistemas presupuestarios. La Provincia de Buenos Aires tiene un presupuesto que esth organizado profesionalmente, produce mformacion contable e informes de auditoria y aparentemente tiene la voluntad de adrmrustrarlo en forma efectiva y dentro de sus medos, tal como lo evidencia el hecho que ha mantenido un presupuesto practicamente equilibrado durante 6 0 s dificiles. Si bien Santa Fe parece carecer de 10s sistemas de adrninistracion hanciera del nivel de complejidad y de capacidad de 10s de Buenos Aires, resulta claro que se trata de un gobiemo dotado de una administracion competente.

Refonamiento de la Administracihn Provincial

4.8 Experiencia Pertinente: Hay una gran cantidad de trabajos especializados sobre las finanzas a nivel provincial y de 10s problemas que se enffentan (y se resuelven) con el respaldo del Gobiemo Nacional. Sin embargo, la mayor parte de la experiencia contemporhea no es directamente comparable a la situacion de las provincias argentinas, y eso es asi principalmente debido a que dichas provincias son entidades soberanas y no engendros del Gobiemo Nacional. Esta situacion es similar a la de las provincias canadlenses, 10s estados (provincias) de 10s Estados Unidos, o 10s estados (provincias) alemanes. Sin embargo, en esos paises no hay casos recientes de crisis fiscales acompaiiadas de intervencion del Gobiemo Nacional.

4.9 Una experiencia interesante que puede ser pertinente a la Argentina es la crisis fiscal a nivel municipal y de alcaldia en la Ciudad de Nueva York a mediados de la decada del70. Desde inicios de la decada del60, Nueva York habia experimentado un desequilibrio estructural entre 10s ingresos y 10s gastos. Todos 10s aiios, la ciudad tenia problemas ampliamente publicitados para hanciar el deficit e intentaba obtener miis asistencia ylo mis autoridad para gravar con impuestos del gobiemo del Estado de Nueva York. Durante la decada del60 y 10s inicios de la del70, la crisis se hanciaba a menudo con prestamos a corto o largo plazo, mis que haciendo que 10s gastos se equilibraran con 10s ingresos.

4.10 Dos factores hicieron posible postergar la crisis: (i) el sistema contable deficiente --se llevaba en efectivo y carecia de toda auditoria independrente- y (ii) la voluntad continua de 10s mercados de valores municipales de aceptar 10s prestamos de la ciudad, sobre la base de la confianza de 10s inversores en la Constitution del Estado de Nueva York que establece que todos 10s valores municipales es th respaldados por la "buena fe y el credrto" de la ciudad cuya base de propiedad podia gravarse para pagar 10s intereses y la amortization sobre valores de obligaciones generales (virtualmente 10s irnicos que vend6 la ciudad).

48 Cap. 4: Marco Institutional

4.1 1 Esta condcion devino en una crisis total a mediados de 1975 cuando el mercado de valores municipal --que estaba atravesando una crisis propia debido a la elevada inflation y a la recesion nacional que golpei, con especial dureza a Nueva York- se rehuso a seguir aceptando pagares de la ciudad. Sin la posibilidad de obtener prestamos para cubrir sus grandes necesidades de flujo de caja, la ciudad amenazi, con la quiebra. Estuvo cerca de dejar impagas algunas obligaciones y apelo a un Tribunal del Estado para paralizar 10s pagos; el tribunal rechazo el peddo, citando el hecho de que 10s pagares estaban respaldados por la promesa de pago de la ciudad, y la conrnino a hacer eso. Con la asistencia del Gobierno del Estado de Nueva York, la ciudad lo hzo.

4.12 La experiencia de Nueva York h e el banco de pruebas de varias practicas que se han convertido en parte de un repertono casi esthdar de medidas correctivas que se utilizaron en algunas crisis que sucedieron m k tarde en Philadelphia y en Washington, D.C., asi como en municipalidades m k pequeiias tales como la de Yonkers. Algunos de sus ingredientes son 10s siguientes:

Una Junta de Control Financier0 de Emergencia (en ingles, Emergency Financial Control Board) que estableciera el Estado (que tenia responsabilidad por la Ciudad). Se autorizi, a dicha Junta a aprobar o desaprobar el presupuesto anual de la ciudad y a ordenar medidas necesarias para asegurar el equilibrio presupuestario, incluyendo el recham de 10s convenios colectivos de trabajo y otros contratos, reducir el nivel del empleo municipal y cambiar otros aspectos de las hanzas municipales, reforzando sus sistemas de adrninistracion financiera. Tambien contrato a una firma privada de contadores para que produjera informes hancieros fidedignos.

Se establecio otro organism0 estatal (provincial), la Corporacidn de Asistencia Municipal (en ingles, Municipal Assistance Corporation, MAC), para asistir a la ciudad a cumplir con sus necesidades de flujo de caja y tambien para financiar sus requerimientos de inversiones de lnfraestructura mis urgentes contrayendo prestamos en representacion de la ciudad, haciendolo tanto a corto como a largo plazo. La MAC tenia acceso a la corriente de pagos de asistencia del Estado de Nueva York y tambien a cantidades importantes de ingresos de impuesto a la renta y a las ventas recaudados por el Estado como respaldo de 10s papeles que vendia en 10s mercados privados.

El gobierno del Estado de Nueva York cambio varias de las responsabilidades de la ciudad. Convino en pagar el costo integro aparte de la matricula de 10s colegios superiores de la Universidad de la Ciudad de Nueva York (en lugar del50%) y 10s costos integros de 10s salarios del sistema judicial del Estado de Nueva York en la Ciudad (siendo que anteriormente pagaba el 50%). El Departamento de Salud Mental asumio parte de las responsabilidades del Municipio.

El Gobierno Nacional tambien participo adelantando algunos prestamos a corto plazo en un momento critico. Tambien reforzo la presion del Estado para reformar la administracion financiera y 10s sistemas de information de la ciudad.

La Federal Securities and Exchange Commission (Comision Nacional de Valores e Intercarnbio) investigo las causas de la crisis de la ciudad y, en conjunto con instituciones de mercado de valores privadas, reforzaron 10s requerimientos para la publicacion de la

Cap. 4 Marco Institutional 49

mformacion hanciera y economics actual en toda venta de valores de MAC o, a continuacion de ello, por la ciudad misma Las principales empresas de calificacion de credito suspendieron sus calificaciones luego de que la crisis se hizo publica. Una decada despues de la crisis y luego que la informacion y el desempeiio hancieros de la ciudad mejoraran, las principales empresas de calificacion de credito le han devuelto su calificacion anterior a la ciudad.

4.13 En 1986, luego de tres aiios de crisis seria y de aiios de monitoreo por parte de la EFCB, la Ciudad de Nueva York pudo lograr un presupuesto equilibrado por tres aiios consecutivos, me&do de acuerdo con 10s principios contables mis estrictos. La Ciudad pudo volver a ganar acceso al mercado privado de papeles por si misma. Desde ese entonces la Ciudad ha seguido equilibrando su presupuesto d o tras aiio. La Junta de Control Financier0 -ya sin la palabra "Emergencia"- sigue funcionando per0 como un organism0 de monitoreo m k que de control.

Mecanismos de Control Fiscal Estaindar

4.14 Ademk de 10s mecanismos de intervention de emergencia descriptos anterionnente, la participacion de 10s Mecanismos de Mercado es una herrarnienta potente. Algunas de las mits comunes son las siguientes:

Cal$caciones de Cridito emitidas por firmas prestigiosas como forma de asesorar a 10s inversores de 10s riesgos que corren. En 10s paises de America Latina las finnas han calificado el credito del Gobierno Nacional per0 han participado en forma menos fiecuente con 10s gobiernos provinciales debido a la ausencia de participacion del mercado privado en esos valores. Para obtener una calificacion, un gobierno tiene que presentar mfonnacion hanciera integral a la firma calificadora; la finna entonces hace su andisis y establece la calificacion.

El control y la vigilancia del credito de las firmas calificadoras garantiza ya sea que la condicion hanciera no ha empeorado y si empeora, que el public0 en general este advertido.

Requisites de Infonnacion. Antes de que se vendan valores en 10s mercados privados, 10s emisores de esos valores tienen que presentar mformacion acerca de sus operaciones fiscales, condiciones sociales y economicas, etc. Esto achia como incentivo para las entidades que emiten valores para mejorar su condicion y sistemas hancieros.

Mecanismos de Control de Emergencia Fiscal

4.15 Las medidas de emergencia -que probablemente se requieran en algunas provincias argentinas- pueden incluir enfoques voluntarios e involuntarios.

a) Imposicion de una Organizacion Extema de Control con poder sdciente para obligar a la adopcion de un presupuesto equilibrado y la instalacion de una admmistracion financiera y sistemas de mformacion confiables.

5 0 Cap. 4: Marco lnstitucional

b) Mejoramiento de 10s Sistemas Administrativos. Cualesquiera Sean las medidas de emergencia que se adopten, es esencial utilizar la oportunidad para mejorar la presupuestacion, la contabilidad y otras prkticas de administracion financiera en 10s gobiernos provinciales afectados.

Enfoaues Involuntarios

a) Imposition de Multas a 10s Funcionarios Publicos. Muchos paises tienen disposiciones legales con arreglo a las cuales se puede multar o incluso enviar a la ckcel a 10s funcionarios publicos por medidas fiscales impropias.

b) Cambios Basicos en las Responsabilidades y Recursos. Dependiendo de la situacion de un pais, 10s gobiernos centrales pueden adoptar medidas legislativas para aliviar a un gobierno provincial con dlcultades fiscales, ya sea asumiendolas o reasignbdolas a otra jurisdiccion. A mediados de la decada de 10s 80, el Primer Ministro de Jamaica reasigno la mayoria de las funciones de servicio de Kingston, la ciudad capital, a 10s rninisterios nacionales y las empress paraestatales. En Gran Bretaiia, 10s gobiernos a nivel de alcaldia y municipalidad han sido reestructurados a menudo o suprimidos por decision del Parlamento. En Canadb, 10s gobiernos locales que se han convertido en insolventes desde el punto de vista fiscal han sido suprimidos y sus responsabilidades han sido transferidas a otras jurisdicciones mediante medidas adoptadas a nivel provincial.

c) Quiebra, es una medida de emergencia que se ha considerado a menudo per0 que ha sido escasamente utilizada en las dtimas decadas. El Gobierno Nacional de 10s Estados Unidos y muchos Estados (Provincias) de 10s Estados Unidos han adoptado medidas legislativas de quiebra que se aplican a las municipalidades, por lo menos en principio. Pero ni en 10s Estados Unidos ni en otros paises hay ejemplos del uso de las medidas de quiebra en entes soberanos tales como 10s Estados o las Provincias.

Acceso a la Financiacidn de Largo Plazo para las Inversiones de Capital

4.16 En el futuro, las provincias argentinas ganarb acceso a las fuentes privadas de financiacion a largo plazo para inversiones de capital. Como condicion para ello, las provincias tendrin que recobrarse de las actuales condiciones de crisis financieras y fo jar una actuation positiva de estabilidad financiera

4.17 Los gobiernos estatales y municipales en 10s Estados Unidos dependen en buena medida del mercado privado para la financiacion a largo plazo de sus inversiones materiales de capital. Este mercado se conoce en 10s Estados Unidos como el "mercado municipal de valores" y tambien lo usan 10s gobiernos estatales y una amplia gama de entidades paraestatales ("distritos especiales"). Se hspone de dos tipos principales de financiacion a largo plazo en el mercado de valores municipales: 10s bonos de ingresos y obligaciones generales.

4.18 Bonos de obligaciones generales (GO) heron la primera forma de valores municipales. Los respalda el compromiso del emisor de utilizar todos sus ingresos y poder impositivo para

Cau. 4 Marco Institutional 5 1

pagar el servicio de la deuda. Este compromiso se expresa en la Constitucion provincial y en 10s estatutos de la municipalidad y se describe como un compromiso de "plena fe y credito". En general la venta de bonos de obligaciones generales esth limitada por condiciones juridicas que limitan el monto de la deuda en obligaciones generales de cualquier entidad pendientes en cualquier momento, especifica 10s propositos (generalmente solo para compra de tierra, construction y compra de equipo importante), define 10s plazos minimos, y especifica la fuente de ingresos que tienen que utilizarse para el pago (normalmente el impuesto a la propiedad inrnueble). A menudo, 10s bonos de obligaciones generales requieren la aprobacion de la leg~slatura y un voto de 10s ciudadanos.

4.19 Los bonos de ingresos cuentan con el pago del servicio de la deuda respaldado por una corriente designada de ingresos, no 10s recursos generales de la jurisdiccion. No requieren la aprobacion de 10s votantes y generalmente no hay ningiin limite reglarnentario sobre el monto de 10s bonos de ingresos que una jurisdiccion puede tener pendientes. La disponibilidad potencial de 10s ingresos es la mayor limitacion para el uso de 10s bonos de ingresos, aunque ellos e s t h tambien a menudo limitados en cuanto a sus propositos y a la extension de 10s terrninos.

Opciones

4.20 Se e s t h realizando una cantidad de esfuerzos para reforzar la adrmnistracion financiera del sector publico en la Argentina tanto a nivel nacional como de las provincias. Las actuales dificultades financieras pueden brindar una oportunidad para que el Gobiemo Nacional impulse medidas adcionales en procura de la administracion financiera de las provincias. Algunas provincias e s t h motivadas y pueden mejorar por si mismas, como es el caso de Buenos Aires, Santa Fe y Mendoza. Incluso el nuevo gobiemo de Neuquen ha realizado un compromiso publico de curnplir con sus deudas y mejorar su admhstracion.

4.21 Para muchas otras, puede ser necesaria la asistencia nacional y reformas provinciales m b solidas, junto con una reestructuracion de la deuda. En el caso de provincias recalcitrantes sin el deseo ni la capacidad de equilibrar sus presupuestos podria establecerse una Junta de Revision Financiera, con una mayoria de miembros del sector privado y publico designados por el Gobiemo Nacional. Dicha Junta podria contar con la autoridad de ordenar reducciones en la dotacion de personal y/o 10s salarios y en otros gastos de la provincia hasta que se equilibre el presupuesto. La creacion de la Junta, y su hcionamiento por una decada al menos, podria ponerse como condition de la asuncion de las deudas provinciales de parte del Gobiemo Nacional y/o de mayor asistencia financiera.

4.22 Se le debe dar al Auditor General la autoridad de establecer normas contables y presupuestarias para todos 10s entes estatales de la Argentina que reciben m b que montos minimos de asistencia financiera del Gobiemo Nacional. Dichas normas deben incluir un requerimiento de que cada provincia haga una auditoria independiente de sus resultados financieros a final de silo.

4.23 Debe alentarse a las provincias mejor administradas a que obtengan calificaciones de crehto que les permita tener acceso al mercado privado para la venta de valores. Ello comprende:

52 Cap. 4: Marco Institutional

Administracidn: la calidad de 10s sistemas centrales de adrninistracion financiera de la provincia deben llevarse a niveles aceptables;

Calidad de Crkdito: las provincias tendrh que utilizar a lgh enfoque para mejorar su calidad de credit0 tal como (i) establecer sistemas fiduciarios que recibirim ingresos provinciales en cantidades suficientes para el servicio anual de la deuda; (ii) establecer fondos de reserva que le darh a 10s acreedores confianza en la disponibilidad futura de fondos; y (iii) obtener respaldo extemo ya sea de ma firma de seguros de bonos o de ma entidad gubernarnental que garantizara el reembolso en el caso de que la Provincia no cwnpla

Demostrar Capacidad Financiers: las provincias que quieran prestamos a largo plazo tendrim que demostrar que cuentan con capacidad financiera de hacer fiente a 10s pagos de su deuda.

Cap. 5 : Capacidad Financiers Provincial 5 3

5.1. La mayoria de las provincias argentinas enfrentan una situacion dficil con grandes deficit fiscales y una deuda que aumenta rhpidamente. El problema se hace m b complejo por la escasez de herramientas adrninistrativas para combatir todos estos problemas, incluso cuando hay voluntad politics. La infonnacion que existe acerca del volurnen y de 10s plazos de la deuda es insuticiente: no hay calificacion oficial ni privada de 10s gobiernos por debajo del nivel nacional, y la magnitud de 10s problemas financieros puede no conocerse integramente.

5.2 Suponiendo que las provincias argentinas gradualmente se someterhn cada vez m b a la dsciplina del mercado, el andisis de solvencia sera un instrumento importante para orientar tanto al Gobierno Nacional como a 10s locales. Este capitulo presenta una metodologia para elaborar criterios de solvencia para las provincias argentinas. Presenta 10s resultados utilizando mformacion de 1995, jerarquiza a las provincias de acuerdo con sus calificaciones y proyecta algunas de las cuentas fiscales a h sin considerar 10s ajustes fiscales que las provincias podrian implementar en el future." El modelo estb a la dsposici6n de las autoridades argentinas y podria utilizarse para probar reestructuraciones altemativas de la deuda, mejoras en el ingreso e hipotesis para control de gastos.

Marco Analitico

5.3 Los trabajos profesionales sobre milisis de credit0 publico definen la solvencia provincial como la capacidad y la voluntad de un gobierno provincial de realizar pagos puntuales de sus prestamos (capital e interes). Hemos extendido el concept0 a capacidad$nanciera o la capacidad de una provincia para cumplir con sus pagos regulares y generar un superavit para hanciar parte de sus gastos de capital.

5.4 Indicadores: El Cuadro 5.1 compara 10s inlcadores propuestos por 10s trabajos especializados con aquellos que se utilizan en este informe.

Los Indicadores Econdmicos comprenden: (a) PIB provincial per chpita -sobre la base de una encuesta de 1984; (b) Necesidades Bbicas Insatisfechas (NBI) --cada provincia calcula el indicador de necesidades bbicas insatisfechas sobre la base de encuestas sociales trimestrales; (c) la Tasa de Desempleo la calculan semestralmente las provincias; (d) el volumen del sector publico se rnide por medio de la relacion de 10s empleados publicos con la poblacion. Oscila entre 95 --a alrededor del 10% de la poblacion total- en La hoja a 22 en Buenos Aires. Las provincias pobres (p.ej., Santiago del Estero, Catarnarca, y Formosa) son las miis generosas en terrninos de brindar empleo publico.

Los Indicadores de la Deuda comprenden (a) el stock de la deuda, surninistrado por las autoridades argentinas y por las provincias rnismas. Comprende tanto deuda flotante como financiera, dondequiera que este dsponible; (b) servicio de la deuda en

l5 El Trabajo Ttcnico No. 4 presenta una descripci6n integral del modelo, de las hipbtesis y de las simulaciones.

54 Cap. 5: Capacidad Financiers Provincial

la deuda financiera No se incluyen posibles negociaciones con 10s proveedores (ajustar pagos o nuevos contratos en funcion de postergaciones de la deuda actual); y (c) porcentaje de fondos de Coparticipacion retenidos por el Banco de la Nacion para pagar la deuda financiera; 10s valores varian mensualmente y deben utilizarse solo como complemento de una informacion mh estable.

Cuadro 5.1: Indicadores de Evaluacibn de Capacidad Financiera

- Patrones de inversion

- Volumen del Sector Priblico - Estructura del producto

ectorial de producto del

Indicadores de la - deuda pendiente en relacion con la - deuda pendiente en % de ingresos poblacion y con el PIB

- relacion deuda pendiente con ingresos - relaci6n deuda pendiente con base - servicio de la deuda en % de ingresos

porcentaje de ingresos operativos para pagar servicio de la

- base impositiva diversa -menos porcentaje de ingresos operatives propensa a caer en un solo sector - relacion de ingresos provinciales

- autonomia de tams impositivas --el directos con ingresos totales - carga impositiva per &pita

Administration

- relacion politica armoniosa entre las - crecimiento de nbmina salarial - salarios provinciales - saldos presupuesto en 10s ultimos 3 aiios

Flexibilidad de 10s ingresos y 10s gastos: (a) la relacion de ingresos de fbente propia con 10s ingresos totales es un sustituto de la flexibilidad de ingresos. (b) la flexibilidad de gastos se rnide por la relacion de gastos de personal mk s e ~ c i o de la deuda (interes mb amortization) con 10s ingresos comentes.

Cap. 5 : Capacidad Financiers Provincial 55

Indicadores Fiscales: Se utilizaron tres indicadores para medir la solidez de la politica fiscal y el desempefio fiscal de las provincias en estudio: (i) el saldo actual en porcentaje de 10s ingresos corrientes; (ii) el saldo operativo en terminos del porcentaje de 10s ingresos corrientes. El saldo operativo es un indicador importante que se utiliza en este informe. Se define como 10s ingresos comentes menos 10s gastos corrientes de amortization y mide la capacidad de una provincia de generar un superavit para financiar en forma total o parcial 10s gastos de capital; y (iii) Necesidades Financieras (Brutas) en terminos del porcenkje de 10s ingresos totales. Mde la cantidad de gasto que la provincia ha permitido en exceso de sus recursos totales.

Disciplina Politica-Administrativa. Se utilizaron cinco indicadores: crecimiento de la nomina salarial en terminos reales, salarios promedio a finales de 1994, y cuhtos presupuestos equilibrados ha tenido la provincia en 10s atimos tres dos .

Resultados: Calificaci6n del Desempeiio Fiscal Provincial

5.5 El Cuadro 5.2 indica 10s principales inlcadores economicos y fiscales utilizados. Estos constituyen la base del andisis estadistico que sigue (ver Cuadros 20 al23 en el Apendce Estadistico). Los indlcadores provinciales se colocan en orden en terminos de su diferencia con el promedio nacional en terminos de las desviaciones esthdar. Estos indces se suman y se agrupan en cinco categorias de indicadores. El Cuadro 5.3 resume las calificaciones finales.

5.6 El Cuadro indica que las provincias mejor admitllstradas son La Pampa, San Luis, Santa Fe, la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires. Tradicionalmente, estas provincias han tenido presupuestos operativos equilibrados, buena adrmrustracion y deuda bajo control. La deuda de la Provincia de Buenos Aires puede ser una fuente de inquietud en el caso de una rnodificacion del tipo de cambio y las proyecciones finales indican que puede tener algunos problemas en el futuro debido a que la deuda crece ripidamente. Santa Fe tuvo algunos problemas vinculados con la financiacion de una campda presidential per0 el equipo economico actual es experimentado, ha preparado un programa fiscal sensato para 1996 y no se anticipan grandes problemas. En lo que respecta a 10s ingresos, la provincia esta haciendo un esfuerzo serio para mejorar la tasacion y la recaudacion del impuesto a la propiedad inmueble.

5.7. Mendoza y Comentes son dos provincias con problemas serios per0 con un gran potencial de recuperacion. Mendoza fue una provincia tradicionalmente bien a-strada. Sin embargo, durante 1991 -95 el gobiemo provincial aumenti, 10s salarios, amplio el empleo public0 y no pudo reestnicturarse cuando se produjo una erosion de la base impositiva como consecuencia de d o s malos para la agricultura. El nuevo gobiemo esta comprometido a reducir gastos, ha aprobado un programa de ajuste en la legislatura provincial y espera equilibrar sus cuentas en un plazo de dos a tres aiios, dependendo de si puede o no reestructurar su deuda

5.8. Comentes cuenta con una gran deuda pendente --que renegocio con el Gobierno Nacional en 1994- y el lugar que ocupa en la clasificacion es muy bajo. El gobierno provincial esta realizando esfuerzos considerables para hacer un ajuste, reducir 10s salarios y privatizar 10s s e ~ c i o s publicos. A finales de 1995, la provincia aprobi, una ley de emergencia para reducir 10s salarios en un 14%, reducir 10s gastos corrientes y aumentar la eficiencia del gasto en educacion.

Cuadro 5.2: Provincias Argentinas - Indicadores de Capacidad Financiera, 1995 1: Indicadorrs Eeonomlcnr

PIB NBI Tnsa Tnmano

per Capita k e m p Sector (pr.=100) (pr.=100) %, 1995 Publico

69 124 13 51

.l PiB provincial dc 1988, el uniw, ano en el cue

Indlcadom Deuds I Fleriblldad de h g m o s y -1.c

Deuda Per Senicio % I -to Ingrrsos C q a

I en % Caplta Dcuda Copart. Pem+Serv Provinc Impositiva I n p o s Deuda % Ingru Retenlda Deuda ./. Ingrrs per Capita

58 5 74 13 18 1 87 32 203

e dispuso dc 10s PIE provincialcs em todm lm jurisdiccioncs.

Como % de Ingmos Sddo Sddo Neewidad

Crec. Sdnrlo Sddo Nomins Prom. Politlvo

UCantidad dc cmpleados public03 pox 1.000 habitantes 31 Saldo Opcrativo = Ingresos Corricntm (cxcluido ATN) - Gastos Corriemtcs - AmortiLaoion 4RJeoesidades Brutes de Financiamento - Deficit Global + Amortization

Cav. 5 : Capacidad Financiers Provincial 5 7

Cuadro 5.3: Provincias Argentinas - Calificaciones Finales de Indicadores de Capacidad

Indicadores Indicad Ingresos y Indicadores Indicadores Total Total Economicos Deuda Gastos Fiscales de Politica 11 21

11 Todos 10s indicadores tiene el mismo peso. 21 Los Indicadores de la Deuda y 10s ~ i s i l e s tienen peso 2. Fuente: Estimados de la mision sobre la base de las estadisticas oficiales.

5.9 Las provincias restantes comparten las dificultades de no poder hacer el s e ~ c i o de sus obligaciones de deuda. Con la excepcion de Cordoba, estas provincias dependen mucho de las transferencias nacionales -10s ingresos propios representan solamente del4% al 17% del gasto total, tienen grandes norninas salariales y una gran proportion de sus ingresos se asigna al pago de personal y al servicio de la deuda (Anexo Estadistico, Cuadro 9). Se requiere un esherzo para cortar 10s gastos de personal y para renegociar la deuda Las provincias del tercer grupo tienen empresas publicas para privatizar y activos publicos para vender y obtener de esta forma fondos con 10s cuales podrian reducir la deuda total. Algunas de ellas han realizado un gran esherzo para ajustar, para ser m k precisos Catarnarca. El cuarto grupo esta en la peor situacion debido a la carencia de activos importantes para vender.

5.10 Dinamica: El Cuadro 5.4 compara la colocacion de las provincias en 1991 y en 1995. Es interesante destacar que las provincias que han mejorado m k son Salta, la Ciudad de Buenos Aires y Santa Cruz. Las provincias que empeoraron m b son Rio Negro, Comentes y Santiago del Estero. La Rioja sigue ocupando el idtimo lugar de la lista; La Pampa y San Luis e s th a la cabeza.

5 8 Cap. 5 : Cauacidad Financiers Provincial

Cuadro 5.4: Cambio en la Colocaci6n de las Provincias

Sant. del Estero 4

Modelo de Simulacibn para Proyectar el Desempeiio Fiscal Provincial

5.11 Hip6tesis. Se realizaron las siguientes hipotesis: (a) las variables fiscales y de deuda provinciales se proyectaron para el period0 1996-2000 sobre la base de tendencias pasadas corregidas con la tasa de crecimiento del PIB nacional proyectada; (b) se supuso que la deuda "vieja" (en diciembre de 1995) y la deuda no financiera, para la cud no habia informaci6n,16 tenia un vencimiento a cinco aiios y una tasa de interes del 12%. Si bien la calidad de la inforrnacion varia de una provincia a la otra, la calidad de la infonnacion acerca de la deuda no era lo suficientemente buena para justificar adoptar supuestos diferentes sobre las condiciones de la deuda por provincia. (c) Se supuso que la nueva deuda cubriria la brecha financiera proyectada en 10s mismos vencirnientos -vencimiento a 5 aiios y tasa de interes del 12%. (d) Las cuotas del capital y 10s pagos de interes comienzan el aiio posterior a la emision de la deuda (e) Los resultados corresponden a simples vrovecciones de tendencia sin aiuste. l7

5.12 Resultados. En el Cuadro 5.5 aparece la calificacion obtenida por cada indicador compuesto y la colocacion de las provincias de acuerdo con ello. El Anexo 4 presenta 10s valores de cada indicador en m b detalle. En terminos de Poblacion y Base Econornica, las provincias de baja densidad, tales como Tierra del Fuego, Santa Cruz, San Luis son las que e s h mejor colocadas. Cuentan con las tasas de crecimiento de poblacion m b altas, lo que refleja que su desarrollo de bases de recursos naturales atrae a 10s inmigrantes. Las provincias avanzadas -1as

16 A1 momento de la misibn, el Ministerio de Economia estaba recogiendo elementos sobre la deuda no financiera de las provincias. Las infonnaciones sobre la deuda contraida eran deficientes.

l 7 El valor del ejercicio esencialmente es metodolbgico. Tendrian que hacerse hip6tesis m h refinadas y con m h requerimientos en relacibn con el ajuste fiscal y con 10s terminos de financiacion.

Cap. 5 : Capacidad Financiers Provincial 59

de Buenos Aires y la de Santa Fe- cuentan con las tasas m h bajas de crecimiento de la poblacion y el crecimiento m k grande en el desempleo, lo que indica una demanda potencialmente alta de servicios sociales y desempleol alivio de la pobreza, lo que a su vez afecta (en terminos positivos) la tendencia a 10s gastos y (en terminos negativos) el potencial de ingresos de fuente propia.

5.13. Operaciones Financieras. Este indice es un compuesto de cuatro indicadores: el saldo operativo en terminos del porcentaje de 10s ingresos comentes, el saldo primario en tenninos de porcentaje del servicio de la deuda y la flexibilidad en 10s gastos. Solamente las provincias de San Luis, Santa Fe, y la MCBA- cuentan con un balance operativo positivo promedlo entre 199 1 y 2000. El deficit operativo medio en el aiio 2000 casi se triplica de $162 millones en 1996 a $443 millones, lo que indica un deterioro fiscal como resultado de la necesidad de sacar prestamos para pagar deuda pendiente y cubrir el deficit fiscal. La Rioja y Santa Cruz e s th entre las peores de la lista. En ambos casos, el problema surge de la gran deuda pendiente que requiere nuevos prestamos importantes que pennitan la amortizacion de toda la deuda en un plazo de cinco aiios.

5.14 El Indicador de Flexibilidad de 10s Gastos se compone de un indice de Privatizacion y Gastos de Personal. Formosa, que se clasifici, mal en las operaciones financieras y de deuda, ocupo uno de 10s primeros lugares en flexibilidad de 10s gastos debido a su vasto programa de privatization. Las tihimas provincias comprenden Tierra del Fuego, Chubut, Cordoba, y la MCBA. Cordoba y la MCBA no han privatizado ninguna empresa publica y tambien han aurnentado en terminos significativos 10s gastos de personal muy por encima del promedio. La MCBA puede compensar esta tendencia con controles en otros gastos y una buena base de ingresos. Por el otro lado, Cordoba no ha podido controlar 10s gastos totales lo que resulta en un Saldo Operativo deficiente y una situacion de la deuda en deterioro. Las Provincias de Tierra del Fuego y Chubut que tienen baja densidad de poblacion tambien deben preocuparse del crecimiento en gastos de personal, especialmente debido al alto crecimiento de la tasa de poblacion y el potencial de aumento de la demanda de servicios publicos.

5.15. El Indicador de la Deuda combina la deuda per chpita y "el servicio de la deudalsuperavit primario". Mendoza, San Luis, Tierra del Fuego y la MCBA tienen las marcas m b altas. La MCBA y Mendoza e s th en una buena posicion fiscal para preparar un programa prudente de prestamos para inversiones de capital para estimular el desarrollo economico. Tanto San Luis como Tierra del Fuego no tendrh ninguna deuda pendiente para el ai?o 2000 y tambien e s t h en una buena posicion para invertir con cautela. Las provincias intermedm parecen estar agrupadas en direction de marcas m b altas, lo que refleja un buen equilibria entre el monto de 10s servicios esenciales para la poblacion y las inversiones de capital que requieren prestamos. Las peores provincias son La koja, Catamarca, Formosa, Santa Cruz y Chubut. Estas provincias no cuentan con el crecimiento economico y la capacidad de generar ingresos para las operaciones y las inversiones y en ausencia del ajuste fiscal siguen tomando prbtamos para cubrir sus requerimientos.

5.16 En ausencia del ajuste fiscal, el modelo proyecta un aumento sustancial en el conjunto de deuda per capita, que alcanzo $1.250 pesos por persona al aiio, o tres veces el promedo de alrededor de $400 per chpita para 10s 50 Estados de 10s EUA. Hay grandes variaciones de casi $6.000 per cipita en La Rtoja a $0 en San Luis. Estos valores altos son el resultado de la gran carga de la deuda existente en 1995 que mientras se amortiza en 10s proximos cinco aiios requiere la emision de nueva deuda para la amortizacion. La situacion se estabiliza en Buenos Aires en el

60 Cap. 5: Ca~acidad Financiers Provincial

aiio 2000, pero el espiral de la carga de la deuda en Cordoba sigue hacia arriba mhs alla del aiio 2000.

5.17. El indicador de Administration Financiera se basa en la evaluation de la contabilidad, el presupuesto, 10s sistemas de auditoria y la adrninistracion de la deuda. Los sistemas de adrninistracion financiera de las provincias se ubicaron en tres categorias: Satisfactorios, Regulares a Buenos y Malos, recibiendo una marca de 3:2: 1 puntos, respectivamente.

5.18. El Cuadro 5.5 indica las marcas finales de la solvencia de las provincias. Se identifican cuatro grupos. El primer PIUDO comprende provincias de "calidad muy alta" con las tres primeras (la MCBA, San Luis, y la Provincia de Buenos Aires) que cuentan con saldos operativos positives, una deuda que va a estar significativamente amortizada en el aiio 2000 sin recurrir a una cantidad grande en prktamos, buena adrninistracion financiera, y una base economica solida.

5.19. Un segundo gruvo comprende cinco provincias -Sank Fe y Mendoza (Avanzadas), dos provincias intermedias (Entre Rios y Salta), y una subdesarrollada, Formosa. Estas provincias tienen deficit operativos moderados (con la excepcion de Tucurnhn), e indicadores de deuda mejores que el promedio (con la excepcion de Formosa). Las marcas de este grupo son menores que el promedio en Poblacion e Indicadores de Base Economics l8

5.20 El tercer grupo de provincias tiene una mezcla de problemas de credito y fiscales. Todas tienen saldos operativos en deterioro y altas relaciones de deuda per cipita, Catarnarca, Misiones y Cordoba. Se requerira un gran ajuste para que estas provincias alcancen una situation sustentable en 10s proximos cinco aiios.

5.21. El idtimo gruvo de provincias se encuentran en serias dificultades. Comprende a Rio Negro, Santa Cruz, La Rioja y Chubut. El gmpo tiene saldos operativos muy malos y una deuda elevada per cipita. Estas provincias seguirh enfrentando estos dos problemas de credito por 10s proximos aiios rnientras luchan por controlar su deuda Chubut es un ejemplo de una provincia que se encuentra en una posicion precaria de credito. Se caracteriza por una deuda elevada per cipita, un deficit operativo creciente (en ausencia del ajuste), y un control de gastos deficiente (sin privatizaciones y elevado crecimiento en gastos de personal). Estos problemas se compensan parcialmente con el crecimiento de la poblacion y el desarrollo economico potencial de Chubut. Pero esto idtimo es un potencial a largo plazo que puede servir para mejorar la condition financiera de la provincia solamente si puede encarar sus problemas fiscales inmediatos. Las medidas para encarar controles de gastos tambien son necesarias en Chubut, tal como la privatization de las empress provinciales.

lg Un &isis extenso de estas cifras se encuentra en el Anexo Tknico No. 4.

Cap. 5: Capacidad Financiers Provincial 6 I

Cuadro 5.5: Matriz de Solvencia - Marcas y Lugares, 2000 (Desviaciones Estijndar de la Medla)

rovincia Base Operaciones hdicadores Flexibilidad Administr. Marca Lugar Economica Financieras de de Financiers Total

Deude Gastos

Primer Grupo San Luis 1 3 3 1,61 1,80 0.82 1,72 12,s 1 1 MCBA 0.97 1.30 1,90 -2,4 1 1,72 8,OO 2 Buenos Aires -1,70 1,20 1,80 0,05 1,72 7,27 3 Neuquen 0,63 0,85 0,55 1,56 0,39 6,23 4 La Pampa -0,36 1,14 1,11 -0,88 1,72 6.12 5

m'] Fuente: Estimados de la rnision sobre la base de information del Gobierno.

Sistema de Informaci6n de la Deuda Provincial

5.22. El Gobiemo Nacional de la Republics Argentina esta considerando fonnas de ayudar a refonnar las provincias para refinanciar su deuda a corto plazo con deuda a largo plazo, quizis por un plazo de cinco a siete aiios. Este prograrna de refinanciacion suministraria la oportunidad de inducir una estricta disciplina fiscal y reformar 10s prestamos provinciales, especialmente el uso de ingresos de coparticipacion Federal de Irnpuestos.

62 Car>. 5: Cauacidad Financiers Provincial

5.23 Las politicas del Gobiemo Nacional para reformar 10s prestamos provinciales (y rastrear la deuda provincial) dependerhn de 10s objetivos del sistema de prestamos provinciales. Se podria suponer que el Gobiemo Nacional esta interesado en:

* crear un mercado de capitales local para 10s proyectos de inversion provinciales * evitar 10s deficit operativos financieros * eliminar el riesgo moral de respaldar provincias dispendiosas con garantias implicitas

de su deuda * hacer que el mercado haga cumplir la disciplina fiscal en las provincias, especialmente

en relacion con equilibrar sus presupuestos operativos.

5.24 En la actualidad, la situacion provincial en la Argentina es diferente de esta realidad. La mayoria de las instituciones financieras no le prestarian a las provincias sin el actual mecanismo de intercepcion de 10s ingresos de coparticipacion. A menos que pudieran recibir pagos del servicio de la deuda provenientes de 10s ingresos de coparticipacion separados antes de su dlstribucion a las provincias, seria mis probable que 10s bancos y otras instituciones no otorguen dichos prbtamos. En el futuro proximo seria necesario a l g h tipo de mecanismo de caucion. Con el tiempo, 10s acreedores pueden aceptar "la plena fe y credito" de "obligaciones generales" provinciales sin estas cauciones, per0 ello solamente puede ocurrir luego que hayan tenido lugar cambios institucionales y juridlcos de envergadura

5.25 Mecanismos Alternativos de Financiacihn Provincial. El objetivo de un mecanismo de financiacion para sustituir la caucion de coparticipacion es para eliminar la responsabilidad moral del Gobierno Nacional de la adrmnistracion de 10s asuntos fiscales provinciales y sustituir el sistema actual con una nueva estructura juridica. El nuevo mecanismo de financiacion retendria el concepto de la caucion de ingresos, per0 el sistema de registrar el reclamo del acreedor sobre 10s ingresos de coparticipacion con el Banco de la Nacion se reemplazaria con un documento juridico que estableceria un "Fideicomisario" separado con responsabilidad fiduciaria con 10s acreedores. Se requeririan las cauciones de ingresos hasta que las instituciones que administran las finanzas provinciales estuvieran m& desarrolladas y su ja un sistema juridico que haga cumplir con el pago de las obligaciones provinciales.

5.26 El concepto del Fideicomisario es similar al que se utiliza en 10s EUA para 10s "bonos de ingresos impositivos limitados". En muchos Estados, 10s bonos 10s emiten 10s gobiernos subnacionales que esthn asegurados por una hente de ingreso especifico, tal como un impuesto al consumo o a las ventas. El prestatario realiza un convenio con un Fideicomisario para garantizar el reembolso de la deuda con 10s impuestos lirnitados. Se redacta un documento juridco, el "Convenio Fiduciario para la Emision de Deuda" que contiene 10s terminos y las condciones del Convenio. Este documento contiene varias clhsulas, define 10s ingresos que se han comprometido para el servicio de la deuda @.ej., el impuesto a las ventas); especifica la distibucion prioritaria de 10s ingresos comprometidos del agente de recaudacion al Fideicomisario al gobierno subnacional; establece las cuentas diferentes a las cuales se depositan primero 10s ingresos (interes, capital, reserva del servicio de la deuda); crea normalmente una reserva del s e ~ c i o de la deuda que es una cuenta de reserva en caucion en caso de que existan ingresos corrientes insuficientes para financiar integramente las cuentas de capital e interb; establece 10s requerirnientos de information financiers (como 10s estados financieros de la municipalidad con audtoria extema); establece metas especificas de si la municipalidad puede emitir deuda adicional utilizando el ingreso impositivo lirnitado como garantia; establece 10s casos de incumplimiento, tales como la falta de

Cap. 5 : Capacidad Financiera Provincial 63

pago del interes y/o del capital y el incumplimiento de 10s requerimientos de notificacion; determina 10s gastos elegibles para 10s fondos de la deuda y una variedad de otros t e i n o s y condiciones.

5.27 La estnrctura de bonos de ingresos de impuestos limitados que se describe anteriormente desplaza las obligaciones de la administracion de la deuda del Banco de la Nacion a un Fideicomisario. Este cambio tendria repercusiones simbolicas. El Banco de la Nacion y el Banco Central ya no aprobarian 10s prestamos provinciales nacionales. Los acreedores dependerian del Fideicornisario para la administracion de 10s reembolsos. El Gobiemo Nacional no tomaria parte en la admhstracion de la deuda per0 podn'a establecer una entidad para monitorear las obligaciones provinciales. El concept0 del Fideicomisario reemplazan'a la intercepcion de la coparticipacion con un documento juridic0 que obligaria el cumplimiento de una sene de reglas financieras y disciplina fiscal en la provincia si esta desea sacar prestamos.

5.28. Sistema de Notificacihn de la Deuda. Actualmente, el Gobiemo Nacional regula 10s prestamos provinciales en forma indirecta por medio del Banco Central y del Ministerio de Economia. El Banco Central esth interesado principalmente en la supervision de las entidades financieras, no de las provincias. Su funcion es la de determinar la exposicion de 10s bancos al riesgo del credit0 provincial. Cada vez que una institution financiera tal como un banco comercial o de inversion le presta h e r o a una provincia, tiene que contar con la aprobacion del Banco Central. Los bancos notifican periodicamente sus prestamos provinciales al Banco Central. El Ministerio de Economia tiene la responsabilidad de recaudar la deuda no financiera de las instituciones provinciales. Tambien aprueba cualquier prestamo de las instituciones financieras (incluyendo ofertas publicas registradas en la bolsa) y recoge esta informacion de una manera mformal. No acttia como ente regulatorio de la deuda provincial.

5.29 Debe introducirse la creacion de un ente regulatorio fonnal para la deuda provincial, especialmente dentro de un programa de reestructuracion de la deuda provincial. Este ente podria actuar como una junta de control de emergencia haciendo cumplir criterios especificos de desempeiio tal como se refleja en el plan de reestructuracion. A1 cumplir la provincia con el programa y lograr resultados fiscales especificos, iria de una regulacion mis estricta a una regulacion bajo condiciones fiscales normales.

5.30. El proposito principal de la regulacion normal seria el de recoger informacion financiera actual acerca de la provincia, que comprenda la deuda pendiente y suministre esta informacion a 10s mercados de capital nacional y extranjero. El ente regulatorio tendria representantes de las provincias, ademis de 10s del Gobiemo Nacional, el liltimo con derechos de votacion sobre 10s representantes de 10s gobiemos provinciales.

5.3 1 Recomendaci6n Final. Una de las prioridades para la reforma en el sistema actual de finanzas provinciales es el de elirninar el riesgo moral de hacer que el Gobiemo Nacional participe del mecanismo de garantia. Esto podria lograrse de dlversas maneras:

a) Elirninar el papel del Banco de la Nacion como intermediario y ejecutor de garantias provinciales.

b) Sujetar todos 10s prestamos de las provincias a la dlsciplina del mercado. Ello podria hacerse por medlo de (i) prohibir que las provincias saquen prestamos de 10s bancos oficiales; (ii)

64 Cap. 5: Ca~acidad Financiers Provincial

establecer que se requiere una calificacion de credito seria antes de que cualquier provincia pueda sacar prestamos; (iii) seguro de deuda para 10s prestamos provinciales en caso de que la calificacion del credito este por debajo de la inversion; (iv) imponer coeficientes tecnicos estrictos a 10s bancos que les hagan prestamos a las provincias con el requerirniento de dferentes previsiones de acuerdo con sus calificaciones. En una situation extrema, 10s bancos sopesarian su exposicion provincial al100% de su valor al calcular sus coeficientes BIS. Ello enviaria una seiial de falta de garantia central y mejoraria 10s incentivos del sisterna bancario para evitar prkstarnos riesgosos alas provincias mhs expuestas.

c) Evitar el exceso de cornpromisos para la financiacion del deficit actual por medlo de limites de deuda, propositos de 10s prestamos y limites en el porcentaJe de las transferencias que pueden cornprometerse.

ApCndice Estadistico

Cuadro 1: Cuentas Publicas Provinciales, 1991-96 (en millones de Pesos, Precios Conientes)

1991 1992 1993 1994 1995

1. Recursos Corrientes 13,478 De Jurisdiction Provincial 5408 . Tributaries 4,768

. Ingresos Brutos 2,474

. Inrnobiliario 1,089

. Automotores 473

. Sellos 511

. Otros 94 . No Tributaries 730

De Jurisdiction Nacional 8,070 . Coparticipacion Federal 6,904 - Copmticipacion Neta 6822

- Afect. a Transf. Servicios 0

- Clausula de Garantia (Ley 243 10) 0

. Regalias 457

. Fondo de Desequilibrios 15 I

. Regimen Ley No 22916 y mod. 13

. Fondo Educative 0

. Fondo de Innovation Tecnologica 0

. Sistema de Seguridad Social 20

. Organ.de Vialidad (o Copart.Via1) 32

. Obras Infraest.(y Dto.2733 inc.c) 0

. Otros 210

2. Erogaciones Corrientes 14,057 . Personal 8,438 . Bs y Scios No Personales 1,705 . Intereses de la Deuda 266 . Transferencias 3,632 - a Municipios 1,805 - a Empresas Pcas. Pciales. 239 - a Org. Seguridad Social 66 1 - Docentes Privados 26 1 -0tras 667

3. Aportes 1,341 . No reintegrables 358 - A.T.N. 114 - F.E.D.E.I. 16 - F.D.R. 101 - Otros 126

. Reintegrable 984 - FO.NA.VI. 805 - Anticipo de Impuestos 236 - Otros 21

4. Saldo Corriente (1-2) -579

5 . Recursos de Capital 85

6. Erogaciones de Capital 2,189

7. Seldo Global (net financing) (4+5+3-6) -1341 8. Amortization 5 94

9. Necesidad de Financiamiento Bruto 1,935 Memo Items Saldo Corriente as "/o Lngresos Corrientes -4.3 Servicio de la Deuda 860 En % Recursos Comentes 6.4

Necessidad Financt Burto % Ingresos Corr 13.0 Net Financing Needs as % Total Recursos 9.0

Source: Ministry of Economy and Mission Estimates

66 A~endice Estadistico

Cuadro 2: Cuentas Publicas Provinciales, 1991-95, en Precios Constantes 1995

- - -

En illo on& de Pesos 1991 1992 1993 1994 1995

2. Erogaciones Corrientes 18,357 22,522 25,220 26,484 22.7 12.0 5.0 -3.7 38.9

Cambio Annual O/O

1992 1993 1994 1995 91-95

1. Recursos Corrientes 17,601 23,049 24,378 25,520 24,092 De Jurisdiction Provincial 7,062 9,645 10,879 11.734 10,913 . Tributaries 6,109 8,309 9,307 9,938 9,083

. Ingresos Brutos 3,231 4,699 5,176 5,544

. Inrnobiliario 1,422 1,319 1,499 1,714

. Automotores 618 753 855 989

. Sellos 668 897 1,022 1.001 192

. O ~ ~ O S 123 679 665 627 241 . No Tributaries 954 1,336 1,572 1,799 1,830

De Jurisdiction Nacional 10,538 13,405 13,499 13,785 13,179 . Coparticipacion Federal 9,017 11,337 10,853 10.915 10,401 - Coparticipacion Neta 8,909 11,203 8,685 9.200 8,334 - Afect. a Transf. Servicios 0 0 1,345 1,347 1,318 - Clausula de Garantia 0 0 692 238 752

. Regalias 597 606 573 568 640

. Fondo de Desequilibrios 197 14 I 0 0

. Regimen Ley No 229 16 y . 17 0 0 0 0

. Fondo Educativo 0 0 78 62 24

. Fondo de Innovacion Tecn. 0 0 0 0 0

. Sistema de Seguridad Social 26 47 82 82 71

. Organ.de Vialidad 42 135 149 162 136

. Obras Infraest.) 0 0 77 90 74

. Otros 274 506 647 688 679

. Personal

. Bs y Scios No Personales

. Intereses de la Deuda

. Transferencias - a Municipios - a Empresas Pcas. Pciales. - a Org. Seguridad Social - Docentes Privados - m a s

3. Aportes . No reintegrables - A.T.N. - F.E.D.E.I. - F.D.R. - m o s

. Reintegrable - FO.NA.VI. - Anticipo de Impuestos - Otros

4. Saldo Corriente (1-2) 5. Recursos de Capital 6. Erogaciones de Capital 7. Saldo Global (net financing ) 8. Amortization 9. Necesidad de Financiamiento

31.0 5.8 4.7 -5.6 36.9 36.6 12.8 7.9 -7.0 54.5 36.0 12.0 6.8 -8.6 48.7 45.4 10.1 7.1 -7.2 13.6 14.3 - 21.9 13.5 15.7 34.4 14.0 -2.1 -80.8 -71.3

451.7 -2.0 -5.7 -61.5 96.0 40.1 17.7 14.4 1.7 91.9 27.2 0.7 2.1 -4.4 25.1 25.7 4.3 0.6 -4.7 15.4 25.7 -22.5 5.9 -9.4 -6.5

0.0 0.1 -2.2 0.0 0.0 -65.5 215.4 1.5 -5.5 -0.8 12.5 7.1

-92.8 -92.9 -100.0 -100.0

82.1 75.8 0.7 -14.1 176.9 222.9 10.4 9.1 -16.1 226.5

16.3 -17.7 84.5 27.9 6.3 -1.3 147.7

Cuadro 3 : Necesidades de Financiamiento Brutas, 1991-1995

Necesidad Financiamiento En % Ingresos Totales (Millones de Pesos)

Provincias 1991 1992 1993 1994 1995 1991 1992 1993 1994 1995

Buenos Aires 561 -249 23 398 466 16 -4 0 5 6

Cordoba 198 188 519 449 664 18 1 1 27 21 33

MCB A 298 527 177 270 143 20 25 7 10 6

Mendoza -11 14 145 231 148 -2 2 15 21 14

Santa Fe 110 -92 -26 5 219 9 -5 - 1 0 11

Entre Rios 89 67 121 124 310 17 9 14 13 34

Salta 120 114 130 91 152 26 18 18 12 21

San Juan 42 -17 96 262 179 12 -4 18 48 34

San Luis -24 -41 -31 12 10 -9 -12 -8 3 2

T Fuego 6 7 23 32 72 4 3 9 10 24

Tucuman -4 55 16 117 287 - 1 8 2 14 37

Chubut 68 52 175 227 268 26 14 44 53 54

La Pampa -1 1 -22 28 34 3 -4 -6 7 8 1

La Neuquen 49 72 237 176 276 10 1 1 3 5 23 31

Rio Negro 39 59 523 181 344 11 12 96 30 62

Sta Cruz 71 -22 58 50 112 26 -6 13 11 22

Catamarca

Cbaco

Corrientes

Formosa

Jujuy

La Rioja

Misiones

Sntago de Est

Total 1935 954 3127 3791 4991 13 4 13 14 19

Memo Item Avanzadas 1156 388 839 1352 1640

% Total 60 41 27 36 33

I/ Necesidade de Financiamiento Bmto = Ineresos Totales - " Erogaciones Totales - Amortization Fuente: Gobierno Argentina, Estimados da le Mission

Cuadro 4: Necesidades de Financiamiento Netas, 1991-1995

Necesidades de Financiamiento Netas En '1. Ingresos Totales (Millones de Pesos)

Provincias 1991 1992 1993 1994 1995 1991 1992 1993 1994 1995

Buenos Aires 553 -293 -12 307 281 16 -5 0 4 4 Cordoba 174 131 435 415 397 16 8 23 20 20 MCBA 169 462 136 -14 -28 11 22 5 0 -1 Mendoza -28 -10 127 196 34 -5 -1 13 18 3 Santa Fe 10 -144 -29 2 215 1 -8 -1 0 11

Entre Rios 33 52 42 72 160 6 7 5 7 17 Salta 90 55 29 53 99 20 9 4 7 14 San Juan 41 -23 93 252 164 12 -5 17 46 31 San Luis -24 -41 -31 12 10 -9 -12 -8 3 2 T Fuego 1 6 17 25 66 1 3 6 8 22 Tucuman -15 34 -13 86 227 -3 5 -2 11 29

Chubut 34 36 138 187 203 13 10 34 44 41 La Pampa -13 -24 28 34 2 -5 -6 6 8 1 La Neuquen 24 30 192 133 247 5 5 29 17 28 Rio Negro 34 50 332 169 209 10 10 61 28 38 Sta Cruz 52 -54 1 46 95 19 -13 0 10 18

Catamarca Chaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Sntago de Est

Total 1341 426 2109 2654 3179 9 2 8 10 12

Memo Item Avanzadas 879 145 656 907 899 % of Total 65 34 31 34 28

Source: Mission estimates based on Official Data

Cuadro 5: Saldo Corriente en % of Ingresos Corrientes, 1991-1995

Saldo Corriente (Millones Pesos) % Recunos Corrientes Provincias 1991 1992 1993 1994 1995 1991 1992 1993 1994 1995

Buenos Aires -410 593 298 203 266 -12.1 10.1 4.5 2.7 3.6 Cordoba -90 2 -259 -193 -122 -8.5 0.1 -14.0 -9.5 -6.4 MCBA 11 -254 96 248 225 0.8 -12.1 3.6 9.0 8.8 Mendoza 62 60 -16 -83 -14 10.8 7.1 -1.7 -8.2 -1.4 Santa Fe 42 161 46 106 -112 3.5 9.2 2.4 5.1 -5.8

Entre Rios -18 -28 -21 -41 -90 -3.7 -3.9 -2.6 -4.5 -10.5 Salts -66 -53 -47 -34 -59 -15.6 -9.1 -7.3 -5.1 -9.0 San Juan -19 31 -76 -222 -170 -6.3 7.2 -15.7 46.9 -36.7 San Luis 58 65 66 46 63 27.7 21.8 19.7 13.0 18.7 T F I I ~ ~ O 4 0 -22 -8 -70 -1 12 41 .3 -12.0 -3.3 -31.4 -53.1 Tucuman 18 23 13 -39 -124 3.9 3.5 1.8 -5.2 -17.4

Chubut -24 -36 -89 -82 -86 -10.5 -11.0 -25.3 -22.8 -22.1 La Pampa 45 40 25 9 49 19.5 12.4 6.9 2.5 12.6 La Neuquen 25 36 -88 -18 -39 6.2 6.0 -14.6 -2.6 -5.1 Rio Negro -8 -11 -183 -109 -195 -2.7 -2.5 -37.7 -21.4 -42.0 Sta Cruz -24 43 33 -6 -87 -10.7 13.4 9.3 -1.6 -20.7

Catamarca Chaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Sntago de Est

Total -579 467 -794 -933 -1,407 -4.3 2.3 -3.5 -3.8 -5.8

No Provincias Saldo Positivo 11 12 7 5 4

Negativo' 13 12 17 19 20

Avanzadas -385 563 165 280 243 % Total 67 121 -21 -30 -17

Definition: Saldo Corriente = Ingresos Corrientes - Gastos Corrientes Fuente: Gobienro de Argentina

Cuadro 6: Saldo Operativo, 1991-95

En Millones Pesos En % Ingresos Pmvincias 1991 1992 1993 1994 1995 1991 1992 1993 1994 1995

Buenos Ares 4 1 8 549 263 112 81 Cordoba -114 -55 -343 -228 -389 MCBA -118 -319 54 -36 55 Mendoza 45 36 -34 -117 -128 Santa Fe -58 109 42 103 -116

Entre Rios -74 44 -100 -93 -239 Salta -95 -112 -148 -72 -1 11 San Juan -20 25 -79 -232 -185 San Luis 58 65 66 46 63 T Fuego 4 6 -23 -14 -76 -118 Tucuman 7 2 -16 -69 -184

Chubut -58 -51 -125 -122 -151 La Pampa 43 38 25 9 48 La Neuquen 0 -6 -134 -61 -68 Rio Negm -13 -20 -374 -121 -330 Sta Cruz -42 12 -24 -10 -104

Catamarca Chaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Sntago de Est

Total -1173 -61 -1812 -2071 -3220

Memo Item No Pmv con Saldo Operativo

>O 9 9 5 4 3 (0 15 15 19 20 21

Avaazadas -663 320 -18 -165 4 9 8 % Deficit 56 -522 1 8 15

Saldo Operativo = Saldo Corriente - Amortization Fuente: Ministerio de Economia

Cuadro 7: Aportes del Tesoro Nacional en % Total Ingresos, 1991-1995

ATN (millones de Pesos) En % de Ingresos Estmct. -

Yo Provincias 1991 1992 1993 1994 1995 1991 1992 1993 1994 1995 1995

Buenos Aires 7 24 4 11 4 0.2 0.4 0.1 0.1 0.1 0.7 Cordoba 1 5 8 9 12 0.1 0.3 0.4 0.4 0.6 1.9 MCBA 1 0 0 0 0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Mendoza 2 8 4 6 3 0.4 0.9 0.4 0.6 0.2 0.4 Santa Fe 3 3 15 11 26 0.2 0.2 0.7 0.5 1.2 4.3

Entre Rios 3 7 10 7 7 0.6 0.9 1.1 0.7 0.8 1.2 Salta 3 4 13 9 17 0.7 0.6 1.8 1.3 2.4 2.8 San Juan 3 3 4 3 14 0.9 0.6 0.7 0.5 2.7 2.4 San Luis 2 4 4 12 21 1.0 1.1 0.9 2.8 4.9 3.5 T Fuego 4 17 5 59 55 2.5 7.3 1.8 18.0 18.2 9.2 Tucuman 3 4 22 11 7 0.6 0.5 2.8 1.3 0.9 1.2

Chubut 1 5 7 9 31 0.3 1.4 1.6 2.0 6.2 5.1 La Pampa 2 7 8 21 10 0.6 1.9 1.9 4.8 2.2 1.7 La Neuquen 1 4 5 12 50 0.1 0.7 0.8 1.5 5.6 8.4 Rio Negro 1 7 5 20 15 0.4 1.4 0.9 3.4 2.8 2.6 Sta Cruz 3 8 22 42 39 1.2 1.9 5.2 8.8 7.6 6.6

Catamarca Chaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Stgo del Estero

Total 114 222 356 472 597 0.8 1.0 1.4 1.8 2.3 100.0

Source: Government Statistics

72 Apendice Estadistico

Cuadro 8: Deficit Provincial Primario, 1991-1995

En Millones de Pesos En % de Recursos Provincias 1991 1992 1993 1994 1995 1991 1992 1993 1994 1995

Buenos Aires -531 455 157 -156 -131 -15 8 2 -2 -2 Cordoba -128 -88 -349 -302 -275 -12 -5 -18 -14 -14 MCBA -121 411 -116 136 99 -8 -19 4 5 4 Mendoza 28 18 -125 -186 7 5 2 -13 -17 1 Santa Fe 28 145 31 1 -208 2 8 1 0 -10

Entre Rios -25 4 9 -37 4 8 -117 -5 -6 4 -5 -13 Salta -73 4 8 -22 4 8 -90 -16 -8 -3 -6 -13 San Juan -39 25 -87 -247 -150 -12 5 -16 4 6 -28 San Luis 24 41 31 -12 -10 9 12 8 -3 -2 T F U ~ O 0 -6 -17 -25 -66 0 -3 -6 -8 -22 Tucuman 33 -31 18 -81 -209 6 4 2 -10 -27

C h ~ b ~ t -32 -26 -118 -181 -178 -12 -7 -29 4 2 -36 La Pampa 13 24 -25 -34 0 5 7 -6 -8 0 La Neuquen -14 -24 -183 -107 -230 -3 4 -27 -14 -26 R ~ O Negro -34 -34 -270 -162 -174 -10 -7 4 9 -27 -31 Sta Cruz 4 5 55 0 4 5 -95 -17 14 0 -10 -18

Catamnrca Chaco Corrientes Formosa Juj uy La Rioja Misiones Stgo del Estero

Total -1075 -78 -1645 -2064 -2496 -7 0 -7 -8 -9

Memo Item No Prov con Defic. Primario

>O 7 8 5 3 2 (0 17 16 19 21 22

Avan~adas -724 120 4 0 3 -508 -508 % Deficit 67 -153 24 25 20

Eficit Pnmario = Total Deficit (Bruto) - Servicio de la Deuda Fuente:- Ministerio de I'Economin, Estimados de la Mision

Cuadro 9: Servicio de la Deuda, 1991-95

Millones de Pesos En O/O de Recursos Corrientes

Provincias I991 1992 1993 1994 1995 1991 1992 1993 1994 1995

Municipalidad

Buenos h e s

Catamarca

Chaco

Chubut

Cordoba

Corrientes

Entre Rios

Formosa

Jujuy

la Pampa

La Rioja

Mendoza

Misiones

Neuquen

R1o Negro

Salta

San Juan

San Luis

Santa Cruz

Santa Fe

Santiago Del Estero

TFuego

Tucuman

Total

74 Avendice Estadistico

Cuadro 10: Gastos de Personal y Servicio de la Deuda, 1991-95

Buenos Aires Mun 978 1432 1652 1928 1730 Buenos Aires Prov 2242 3103 3482 3835 3833 Catamarca 154 197 246 324 311 Chaco 271 424 485 520 586 Chubut 195 272 342 326 381 Cordoba 746 1061 1363 1427 1592 Conientes 227 421 454 550 483 Entre f ios 356 478 620 630 754 Formosa 289 306 426 556 629 Jujuy 309 256 370 348 391 Neuquen 289 402 514 529 520 la Pampa 104 158 193 208 206 La Rioja 189 230 283 301 353 Mendoza 322 494 569 684 809 Misiones 191 307 381 370 405 Rio Negro 229 333 645 457 595 Salta 374 506 572 528 570 San Juan 186 256 358 454 444 San Luis 113 178 195 233 214 Santa Cruz 176 205 268 235 313 Santa Fe 788 1009 1096 I125 1185 Santiago del Estero 197 300 434 501 471 TFuego 86 125 157 181 207 Tucurnan 287 375 474 522 592 Total 9,298 12,830 15,580 16,771 17,573

En % Recursos

1991 1992 1993 1994 1995

Cuadro 11: Estructura de Gastos Corrientes en % of Recursos Corrientes, 1991-95

Buenos Aires Total Personal Bs.y Scios Intereses Deuda Transferencias

Municipios Empresas Pub. Seguridad Social Docentes Privados Otros

Cordoba Total Personal Bs.y Scios Intereses Deuda Transferencias

Municipios Empresas Pub. Seguridad Social Docentes Privados Otros

MCBA Total Personal Bs.y Scios Intereses Deuda Transferencias

Municipios Empresas Pub. Segundad Social Docentes Privados Otros

Mendoza Total Personal Bs. y Scios Intereses Deuda Transferencias

Municipios Empresas Pub. Seguridad Social Docentes Pnvados Otros

Santa Fe Total Personal Bs.y Scios Intereses Deuda Transferencias

Municipios Empresas Pub. Segundad Social Docentes Privados Otros

Entre Rios 108 109 106 Total 64 63 63 Personal 13 12 9 Bs.y Scios 4 6 6 Intereses Deuda

28 29 28 Transferencias 17 16 16 Municipios 0 0 0 Empresas Pub. 0 3 3 Seguridad Social 4 7 7 Docentes Privados 6 3 2 Otros

Salta Total Personal Bs.y Scios Intereses Deuda Transferencias

Municipios Empresas Pub. Seguridad Social Docentes Privados Otros

San Juan Total Personal Bs.y Scios Intereses Deuda Transferencias

Municipios Empresas Pub. Seguridad Social Docentes Privados Otros

76 Auendice Estadistico

Cuadro 11: Estructura de Gastos Corrientes en % of Recursos Corrientes, 1991-95 (con t)

Catamarcs Total Personal Bs.y Scios Intereses Deuda Transferencias

Municipios Empresas Pub. Seguridad Social Docentes Privados Otros

Chaco Total Personal Bs.y Scios Intereses Deuda Transferencias

Municipios Empresas Pub. Seguridad Social Docentes Privados Otros

Corrientes Total Personal Bs.y Scios Intereses Deuda Transferencias

Municipios Empresas Pub. Segundad Social Docentes Privados Otros

Formosa Total Personal Bs.y Scios Intereses Deuda Transferencias

Municipios Empresas Pub. Seguridad Social Docentes Privados Otros

Jujuy Total Personal Bs.y Scios Intereses Deuda Transferencias

Municipios Empresas Pub. Seguridad Social Docentes Privados Otros

La Rioja 96 105 116 Total 64 75 80 Personal 13 8 9 Bs.y Scios 0 1 2 Intereses Deuda

20 22 24 Transferencias 12 12 15 Municipios 0 0 0 Empresas Pub. 2 2 3 Seguridad Social 0 0 0 Docentes Privados 5 7 5 Otros

Misioaes Total Personal Bs.y Scios Intereses Deuda Transferencias

Municipios Empresas Pub. Seguridad Social Docentes Privados Otros

Santiago Total Personal Bs.y Scios Intereses Deuda Transferencias

Municipios Empresas Pub. Seguridad Social Docentes Privados Otros

Cuadro 11: Estructura de Gastos Corrientes en % of Recursos Corrientes, 1991-95 (cont)

San Luis Total Personal Bs.y Scios Intereses Deuda Transferencias

Municipios Empresas Pub. Seguridad Social Docentes Privados Otros

TFuego Total Personal Bs. y Scios Intereses Deuda Transferencias

Municipios Empresas Pub. Seguridad Social Docentes Privados Otros

Tucuman Total Personal Bs.y Scios Intereses Deuda Transferencias

Municipios Empresas Pub. Seguridad Social Docentes Privados Otros

Chubut Total Personal Bs.y Scios Intereses Deuda Transferencias

Municipios Empresas Pub. Segundad Social Docentes Pnvados Otros

la Pampa 72 87 8 1 Total 54 65 64 Personal 7 5 5 Bs.y Scios 0 0 0 Intereses Deuda

11 17 13 Transferencias 6 7 7 Municipios 0 0 0 Empresas Pub. 1 1 3 Seguridad Social 1 1 2 Docentes Privados 3 5 4 Otros

La Neuquen 141 131 153 Total 81 79 95 Personal

5 12 16 Bs.y Scios 1 0 0 Intereses Deuda

54 4 1 43 Transferencias 39 34 24 Municipios

9 2 0 Empresas Pub. 0 0 0 Seguridad Social 0 0 1 Docentes Privados 6 4 6 Otros

Rio Negro 96 105 117 Total 55 65 72 Personal 7 2 9 Bs.y Scios 4 1 2 Intereses Deuda

31 32 34 Transferencias 16 15 16 Municipios 1 1 1 Empresas Pub.

51 13 7 Seguridad Social 1 1 1 Docentes Privados 1 6 4 Otros

Santa Cruz Total Salarios Bs.y Scios Intereses Deuda Transferencias

Municipios Ernpresas Pub. Seguridad Social Docentes Privados Otros

Cuadro 12: Gastos con Personal, Sewicio de la Deuda, Seguridad Social

1991 1992 1993 1994 1995

Buenos A h s Personal en % Ingresos Netos Servicio Deuda % Ingresos Netos Personnl (OptlmPI Nlvel) En % Nivel Actual

P Reduccion Necesaria DetSeg. SocU en 'YO Def. Total Deficit sin Seg Social Deficit en % Ingresos Despues de Transferir la Caja

Cbrdoba P m n a l en % Ingresos Netos Servicio Deuda % Ingresos Netos Penonnl (Optimal Nivel) En % Ni;el Actual Reduccion Necesaria Def.Seg. Soclnl en % Det Total Deficit sin Seg. Social Deficit en % Ingresos

[Despues de Transferir la Caja 30 1

Personal en O h Ingresos Nebs Servicio Deuda % Ingresos Netos Personnl ( O p t i d Nivel) En % Nivel Actual ~educn in Necesaria DetSeg. Soclal en ./o Def. Total Deficit sin Seg. Social Deficit en % Ingrsos Despues de T d e r i r la Caja

Mendom Personal en % lngresos Netos 63 63 71 77 74 Servicio Deuda % Ingresos Netos 3 4 3 5 1 8 Personal (Optimal Nhel) 530 En % Nivel ~c tua l 8 1 Reduccibn Necesaria 19 DetSeg. Soelnl en % Def. Total 22 Deficit sin Seg. Social 115 Deficit en % Ingresos 14 Despues de Transferir la Caja 11

Santa Fe Personal en %IngraosNet 62 62 64 61 70 ServicioDeuda%Ingresos 13 3 0 0 1 Personal ( O p W Nivel) - - #### En % Ni~el Actual 86 Reduccion Naesaria 14 Def.Sec. Soclnl en % Def. Total 73 Deficit sin Seg. Social 60 Deficit em % Ingresos 11 Despues de Transferir la Caja 3

en* mar Pmonal cn%IngresosNel 68 74 74 70 74 ServicioDeuda%Ingresos 15 3 12 10 25 Personal (Optimal Nlvel) 453 En O h Nivel Actual 81 Reduction Necesaria 19 Def.Seg. Soclnl en % Def. Total 15 Deficit sin Seg. Social 262 Deficit cn % Ingrtsos 34 Despues de Transfctir la Caja 29

SPlta Personal en%IngresosNet 89 85 80 81 85 Senicio Deuda % Ingresos Netos 13 19 7 10 Personal (Opttrml Nlvcl) 357 En O h Nivel Actual 70 Reduccion Necesaria 30 Def-Seg. Social en % Def. Total 12 Deficit sin Seg. Social 133 Deficit en % Ingnsos 21 Despues de Transferir la Caja 18

Snn J l w Personal en % IngresosNet 68 64 83 110 106 ServicioDeuda%Ingrcsos 1 2 2 4 7 Personal (Optlmml Nhel) 235 En % Nivel Actual 57 Reduccib Neoecaria 43 DetSeg. Sod.l en % Def. Total 27 Deficit sin Seg. Social 131 Deficit em % Ingresos 34 Despues de Transferir la Caja 25

Cuadm 12: Gastos con Personal, Servicio de la Deuda, Seguridad Social (cont)

san Luis Personal en % Ingrsos Netob 58 64 63 70 68 Servicio Deuda % Ingresos Netos 0 0 0 0 - Personal (Opttmnl Nlvel) 190 En % Nivel Actual 89 Reduccion Necesaria 1 1 Def.Seg. Social en ./o Def. Total 110 Deficit sin Seg. Social - Deficit en % l n p o s 2 Despues de Transferir la Caja -

La P m p Personal en%lngresosNet 50 55 60 67 59 Servicio Deuda % lngresos Netos 1 1 0 1 Personal (Optbnnl Nivel) 208 En % Nivel Actual 103 Reduction Necesaria - Def.Seg. Socinl en O/o Def. Total 330 Deficit sin Seg. Social - Deficit en % Ingrrsos 1 Despues de T d e r i r la Caja -

TFuego Personal en % Ingresos Netos Servicio Deuda % Ingresos Netos Personal (Optimal Nlvel) En % Nivel Actual Reduccion Necesaria Def.Seg. Social en % Def. Total Deficit sin Seg. Social Deficit en % lngresos

Tucumnn Personal en % l n p o s Netos 66 63 73 77 84 Servicio Deuda % lngresos Netos 7 4 6 6 1 3 Pemnal (Opthad Nlvel) 365 En % Nivel Actual 7 1 Reduccion Necesaria 29 Def.Seg. Socinl en O/o Def. Total 23 Deficit sin Seg. Social 222 Deficit em % lngresos 37 Despues de Transferir la Caja 29

Chubut P m n a l en % lngresos Net- 79 83 95 89 83 Servicio Deuda % lngresas Netos 9 19 14 26 Personal (Optimal Nlvel) 2 10 En % Nivel Actual 72 Reduccion Necesaria 28 Def.Seg. Soclnl en % Def. Total 5 Deficit sin Seg. Social 255 Deficit en % lngresos 54 Despues de Transferir la Caja 52

Neuquen Personal en % lngresos Net 71 Servicio Deuda % lngresos 10 Penonal (Opttmnl Nivel) En % Nivel Actual Reduccion Necesaria Def.Seg. Socinl en ./o Def. Total Deficit sin Seg. Social Deficit en % lngresos Despues de Transferir la Caja

Rlo Negro Pemonal en% lngresosNet 85 78 101 97 104 Servicio Deuda%lngresos 2 6 65 4 42 Personal (Optimal Nlvel) 245 En % Nivel Actual 58 Reduccion Necesaria 42 DeLSeg. Socinl en % Def. Total 10 Deficit sin Seg. Social 308 Deficit em % Ingresos 62 Despues de Transferir la Caja 56

Smta Cruz Personal en% lngi-esos Net 86 63 68 72 83 ServicioDeuda%lngresos I5 12 19 1 5 P e m n a l (Optimal Nlvel) 213 En % Nivel Actual 72 Reduccion Necesatia 28 Def-Seg. Sodnl en ./o Def. Total 43 Deficit sin Seg. Social 64 Deficit em % Ingresos 22 Despues de Transferir la Caja 12

Cuadro 12: Gastos con Personal, Servicio de la Deuda, Seguridad Social (cont)

C s e m n n n Personal en % Ingesos Netos 60 67 89 105 99 Servicio Deuda % Ingesos Netos 18 6 1 8 11 Personal (Optimal Nivel) 169 En % Nivel Actual 60 Reduction Necesaria 40 DetSeg. Soclal en % Def. Total Deficit sin Seg. Social 88 Deficit en % Ingresos 24 Despues de Transferir la Caja 24

Chaco Personal en % Ingesos Netos 73 83 91 88 93 Servicio Deuda % Ingresos Netos 1 2 5 10 14 Personal (Optimal Nivel) 329 En % Nivel Actual 65 Reduction Necesaria 35 Def.Seg. Social en % Det Total 7 Deficit sin Seg. Social 162 Deficit en % Ingresos 25 Despues de Transferir la Caja 23

Conentes Personal en % Ingresos Netos 74 92 88 83 84 Servicio Deuda % Ingresos Netos 1 9 I2 32 18 Personal (Optimal Nivel) 2 84 En % Nivel Actual 72 Reduction Necesaria 28 DeC.Seg. Social en % Def. Total I8 Deficit sin Seg Social 98 Deficit en % Ingresos 20 Despues de Transferir la Caja 16 -

Fonnoss Personal m Oh Ingresos Netos Servicio Deuda % Ingresos Netos Personal (Optimal Nivel) En % Nivel Actual Reduccion Necesaria DetSeg. Social en % Def. Total Deficit sin Seg Social Deficit en % lngresos

JUY~UY

Personal en%Ingresos Net 82 66 75 88 94 Servicio Deuda%Ingresos 39 4 25 5 13 Pemnal (Optimal Nivel) 218 En % Nivel Actual 64 Reduction Necffaria 36 DetSeg. Social en % Def. Total 23 Deficit sin Seg. Social 178 Deficit m % Ingresos 45 Despues de Transferir la Caja 3 5

La Riojs Pmonalen%InpsosNet 129 131 132 137 219 Servicio Deuda% Ingresos Netos 4 10 10 13 Personal (Optimal Nlvel) 9 1 En % Nivel Actual 27 Reduction Necesaria 73 DeLSeg. Social en % Def. Total 29 Deficit sin Seg. Social 5 1 Deficit en % Ingresos 13 Despues de T d e r i r la Caja 10

Mlslonn Personal en % Ingresos Net 70 Servicio Deuda % Ingresos 2 Pemonal (Optlmnl Nlvel) En % Nivel Actual Reduccion Necesaria DeLSeg. Social en % Det Total Deficit sin Seg. Social Deficit m % Ingrtsos Despues de Transferir la Caja

Santiago Personal en % IngresosNet 69 72 88 94 83 Smicio Deuda % Ingresos Netos 1 10 13 19 Personal (Optlmnl Nlvel) 278 En % Nivel Actual 73 Reduction Necesaria 27 Def.Seg. Social en % Def. Total Deficit sin Seg. Social 90 Deficit en % Ingresos 15 Despues de Transferir la Caja 15

Pmvlacisn

AMCBA B u e n ~ Alrer Catamarcs Cbaco Cbubut Cordoba Corrientn Enhr R ~ M Formou

JtlrlUY La Pampa La RloJa Mrndou Mlalones Nemqnen Rlo N q m salt. San Juan San Lulr Saata Fe Satago de E.1 St. Crur

F u c p Tucumn Total

11 Emplw dc 11 Fucntc. h t e

Cundro 13 : Empleo y Salarios de 10s Goviernos Provincinles

Gastos de Personal Preclos Corrlentn

1991 1992 1993 1994 1995

801 1316 1592 1523 1489 2212 2898 3302 3594 3498

118 181 245 301 280 266 414 460 468 509 159 246 285 280 291 676 %I 1193 1280 1203 224 385 399 399 396 292 460 537 554 562 270 284 309 328 354 210 240 279 330 342 101 156 190 207 203 188 224 263 281 333 305 462 549 639 654 186 298 356 355 362 254 354 460 461 474 223 308 392 438 425 327 440 464 485 508 183 249 349 438 415 113 178 195 233 214 650 956 1091 1119 1174 193 297 389 440 383 151 173 210 230 296 79 124 150 175 201

258 351 440 486 514 8438 11954 14098 15044 15078

Admjnishciono provincdcr rolamcntc. No include io dc Economia

Gastor de Personal Preclos Constanto de 1995

1991 1992 1993 1994 1995

1046 1,486 1.687 1,573 1,489 2889 3,273 3,499 3,712 3,498

154 204 259 311 280 347 468 488 484 509 208 278 302 289 291 883 1.085 1,264 1,322 1,203 292 435 423 412 396 381 520 569 573 562 353 321 327 339 354 274 271 295 341 342 132 176 201 214 203 245 253 279 290 333 399 521 581 661 654 243 337 377 367 362 331 400 488 476 474 291 348 416 453 425 426 497 492 501 508 239 281 370 452 415 148 202 207 240 214 849 1.079 1.157 1,156 1,174 252 336 412 454 383 197 195 223 238 2% 103 140 159 181 201 336 3% 466 502 514

11019 13,501 14,942 15,540 15,078

cmpruaa provincialcr y ohm unidado.

I Crwlmiemto Anual

91-94 91-89

50 -5 29 -6

102 -10 39 5 39 1 50 -9 41 -4

50 -2 -4 4 24 0 62 -5 I8 15 66 -1 51 -1 44 0 55 -6 17 1 89 -8 63 -11 36 2 80 -16 21 24 75 11 49 2 41 -3

C n u . 1994Salarla

9 1 - n

30 97 30 38 48 30 55

-11 31 55

4 65 55 47 51 23 76 48 37 77

8 38 44 39

*

Empleo (Mil) 1991 1992 1993 1994

283 286 288 279 22 23 23 23 36 37 38 38 19 18 19 19 80 80 83 81 39 41 41 42 43 42 40 42 31 31 32 33 30 29 28 29 14 14 15 IS 21 21 21 24 42 42 42 42 33 33 32 32 28 0 29 27 29 29 29 30 43 43 42 41 23 24 24 25 15 16 17 17 81 81 80 80 31 32 32 32 I5 14 17 17 5 5 5 7

41 42 42 43 1.004 984 1,017 1.017

I C m c . 91-94

-1 2 7 1 1 8

-3 8

-5 5

14 1

-3 -2 3

-5 7

10 -1 2

12 27

3 1

Cresc. Anual Salarios Realer 1991 1992 1993

10 11 12 13 7 9 11 14

10 13 13 13 11 15 16 15 11 14 15 16 8 10 10 10 9 12 14 14

11 10 10 10 9 9 11 12 9 12 14 14

12 12 13 12 10 13 14 16 7 10 12 12

1 2 - 17 17 10 12 14 15 10 12 12 12 10 12 15 18 10 13 12 14 11 13 14 14 8 11 13 14

13 14 13 14 20 27 31 27

8 9 11 12 11 14 15 15

Cuadro 14: Indicadores Provinciales Seleccionados

I Pmvinclms Popul.

Capital Federal (munio) 2,988 8.6 Bucnos A i m @rev) 13,334 38.6 Catamarca 288 0.8 Chaco 891 2.6 Chubul 397 1.1 Cordoba 2,915 8.4 Conicntu 853 2.5 Enbe Rim 1,063 3.1 Formosa 444 1.3 JujuyU 552 1.6 La Pampa Z 281 0.8 La Rioja Z 246 0.7 Mmdoza 1,501 4.3 Misioncs Z 878 2.5 N~us"=' 460 1.3 Rio Negro 557 1.6 Salta 952 2.8 San J M 551 1.6 San Luis 320 0.9

anta Cluz 180 0.5 Ssnb Fc 2,934 8.5 Smt. dcl Estcro 696 2.0 T ime del Fuego 97 0.3 Tuuman 1,210 3.5 Total 34,587 100.0

l h j c c t i o n para 1995 preparada+A216 por el 2'Bnsado en elementoa de 1988.

Fucnte: Gobirrno Argentino

Per Index

Urban CapH. Capuld

O/o NBI PIB 31 Tribubrla

totd (?dedia=lOO)

4 5 6 7

80 20 100

histerio del Interior, SAREP

Per Caplta

Ingmon

servicio

Deuda Flerlb. as */o Gusto8

Ins- 16 17

9.5 68 4.5 52 9.2 92

12.3 93 23.2 99 20.3 83 16.9 94

22.5 88 64.2 147 10.9 87 0.7 53 7.6 130

15.2 79 8.7 83 6.0 68

36.8 128 9.5 87 6.2 96 0.0 64 4.1 74 0.6 61

16.6 87 2.6 89

10.9 83 10.4 72

Index I n g m a

Desarol. Propria 1991 u %

Totml Ingr. 11 I2

-- 92 121 54 78 7 67 I5

125 18 135 49 86 14

105 31 62 6 75 22

135 32 88 4

117 42 71 16 ' 112 32

118 24 83 25 ~ ;:: I5

17 118 18 132 43 61 12

106 4 96 20

41

- Ponm( GDP O/o, 31

- 21.2 32.7 0.6 1.1 1.9 7.3 2.0 2.5 0.5 1.0 1.1 0.5 3.4 1.1 2.0 1.6 1.6 1.1 2.2 0.9 8.9 0.9 1.1 2.7

100.0 -

Stock Deuda 1995

Per @I pesos) Caplta %

Ingres. 13 14 15

2850 954 111 2930 220 38

193 671 52 560 629 80 101 255 21

1600 549 80 657 770 111 561 528 61 571 1,284 114 324 587 64

22 77 5 542 2,202 101

1000 666 93 519 591 91 58 126 7

584 1,049 105 408 429 57 239 434 45

17 53 4

77 428 15 187 64 5 315 453 52

24 248 1 C 607 502 78

14945 432 57

Cuadro 15: Ingresos Provinciales, 1995

11 Transf. Norm = Coparticipacion Federal + Regalias + Fondo Educativo + otras transferencias 21 Transf. Discr - Aportes (No Rcintcgrablcs y rcintcgrables)

Millones de Pesos Ingresos Transferendas

Provincins Totnl Corriente Proprio Tribuario Nonnll Aportes

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (1 )=(2)t (2)=(3)t(5)

Capital Federal (munic) 2,559 2,547 2,342 2,170 206 10 Buenos Aircs (prov) 7,647 7,370 4,138 3,468 3,232 225 Catamarca 368 337 27 22 3 10 30 Cham 703 632 106 98 526 70 Chubut 492 386 90 53 296 100 Cordoba 2,005 1,915 976 848 939 68 Comcntes 594 5 14 83 69 43 1 70 Entre Rios 9 16 857 28 1 24 1 576 54 Formosa 500 428 30 20 398 63

Jujuy 509 44 8 110 42 338 55 La Pampa 464 386 151 78 23 5 67 La Rioja 538 27 1 22 16 249 260 Mendoza 1.073 1,021 448 39 1 573 37 Misioncs 572 489 94 84 396 72 Neuqucn 89 1 766 28 1 127 485 121 Rio Negro 5 54 463 131 101 333 84 Salta 72 1 65 1 181 100 470 65 San Juan 528 463 78 58 385 65 San Luis 434 337 72 65 265 74 Santa CNZ 5 19 42 1 96 70 326 90 Santa Fc 2,050 1,934 88 1 730 1,052 97 Sant. dcl Estero 604 532 73 53 459 68 Tierra dcl Fucgo 233 113 10 44 145 92 Tucuman 777 7 12 157 132 555 58 Total 1995 26319 24092 10,913 9,080 13,179 1,995

YO Recursos Proprios en Total

92 54 7 15 18 49 14 31 6

22 32 4

42 16 32 24 25 15 17 18 43 12 4

20 41

Per Capita (Pesos) Ingresos Transferencins

Totnl Corriente Proprios Tribuario Nonn Aportes

856 853 784 726 69 3 573 553 310 260 242 17

1279 1172 94 77 1079 106 790 710 119 110 590 79

1239 973 227 133 746 253 688 657 335 29 1 322 23 696 603 97 8 1 505 82 86 1 806 264 226 542 5 1

1125 962 66 45 896 142 922 812 200 77 613 99

1651 1374 536 278 836 239 2186 1101 89 65 1012 1,056

715 680 299 260 382 25 652 557 107 95 45 1 82

1936 1664 610 276 1053 263 996 832 235 182 598 151 758 684 190 104 494 68 959 84 1 142 105 699 118

1355 1052 224 204 827 23 1 2880 2340 53 1 386 1809 502 699 659 300 249 359 33 867 764 105 77 659 98

2403 1162 107 457 1494 949 642 589 130 109 459 48 76 1 697 316 263 381 58

Cuadro 16: Deuda Provincial - Estimados, 1995 (In Million of Pesos)

Deuda International

Total IDB Fondo IBRD

11 Ficuciario 11

100.0 26.2 34.1 39.7

103.9 65.2 0.0 38.7

13.6 1.2 0.0 12.5

127.0 13.0 78.0 35.9

8.5 7.3 1.3

48.5 26.5 0.0 22.0

52.4 22.9 0.0 29.5

127.0 11.7 78.0 37.4

134.5 8.9 80.0 37.1

21.8 5.0 16.7 0.1

21.5 5.2 0.0 16.7

3.7 3.4 0.0 0.3

1 18.4 19.6 86.7 12.1

120.3 15.3 78.0 27.0

23.7 19.3 0.0 4.4

52.3 19.9 26.7 5.8

31.2 14.2 16.7 0.3

43.3 7.1 26.7 9.5

17.0 0.1 16.7 0.3

4.6 4.6

83.3 24.0 0.0 59.2

24.6 5.6 16.7 2.3

3.3 3.0 0.3

28.7 1.7 26.7 0.4

304.6 547.3 353.0

Provinces

MCBA

Buenos Aires

Catamarca

Chaco

Chubut

Cordoba

Comentes

Entre Rios

Formosa

Jujuy La Pampa

La Rioja

Mendoza

Misiones

Neuquen

Rio Negro

Salta

San juan San Luis

Santa Cruz

Santa Fe

Santiago del Estero(*)

Terra del Fuego

Deuda

M Pesos

Dec 95 O h

Total

2,850 19.1

2,930 19.6

193 1.3

560 3.7

101 0.7

1,600 10.7

657 4.4

561 3.8

571 3.8

324 2.2

22 0.1

542 3.6

1,000 6.7

520 3.5

58 0.4

584 3.9

408 2.7

239 1.6

17 0.1

77 0.5

187 1.3

315 2.1

24 0.2

Tucuman 607 4.1

Total

Cuadro 17: Provincias Argentinas: Simulaciones de Ajuste

Saldo Reduccion Reduction Limite Deuda Stock Reduction de la Corriente Necesaria de Castos (En Millones Pesos) Deuda Deuda

Provincias O/O Ingresos de Gastos con Personal Ha W Actual Ha W Corrientes Corrientes YO 1995 YO

1995 (?/a) 11 21 31 41 (M Pesos) 31 41

Buenos Aires 3.6 - 0.4 3,159 4,422 2,930 - Cordoba -6.4 6.0 19.3 82 1 1,149 1,600 -49 -28 MCBA 8.8 - - 1,092 1,528 2,850 -62 -46 Mendoza -1.4 1.4 - 438 613 1,000 -56 -39 Santa Fe -5.8 5.5 13.8 829 1,160 187 - -

Entre Rios -10.5 9.5 19.4 367 514 561 -35 -8 Salta -9.0 8.2 29.7 279 39 1 408 -32 -4 San Juan -36.7 26.9 43.3 198 278 239 -17 - San Luis 18.7 11.2 144 202 17 - - T Fuego -53.1 34.7 55.6 91 127 24 - - Tucuman -17.4 14.8 29.0 305 427 607 -50 -30

C h ~ b u t -22.1 18.1 27.8 166 2 32 101 0 - La Pampa 12.6 - 165 232 22 0 - La Neuquen -5.1 4.8 22.1 328 460 58 0 - Rio Negro 42.0 29.6 42.2 199 278 584 -66 -52 Sta C n u -20.7 17.1 27.9 181 253 77 0 - Catamarca Chaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Stgo del Est

Total -5.8 5.7 10,325 14,455 14,946 11 Para lo= una cuenta comente equilibrada 21 Para reducir 10s gastos de personaia urn mhximo de 60% de 10s ingresos netos 31 Compatible con un stock de deuda <= 40% de 10s ingresos comentes, equivalente a un estado constante con un plazo promedio de 5 anos y una tasa de interes del 15 41 Compatible con un stock de deuda 4 4 0 % de 10s ingresos, equivalente a un "steady state" y terminos promedios de la deuda de 10 anos y una tasa de interes de 15% Fuentes: Estimados de la Mision sobre la base de information del Gobiemo

Cuadro 18: Simulation de Distribucion Secundaria - Transferencias de Capitacion e de Igualacion

I Capital Federal (munic) Bucnos Aim @rev)

Catunarca Chaco Chubut Cordoba

Commtcs En& Rios Formosa

Jujuy La Pampa La Rioja Mmdoza Misiones

Neuqum Rio Negro Salta San Juan s m Luis Santa Cluz Sanla Fe

Sant. &I Estcro Ticrra &I Fwgo

Tuc- To W

Note: Assumptions -

Capitation Formula I Per Estudlantn Coslo oh Cmto Capltn Estmct Popul. % NBI Capltn llGDP IIGDP

Educrc. Sdud Ed+Hedth Sdud+ 000 11 av.=100 PIB O/O I ('000 Pcsos) ('000 Pesos) COO0 P a n ) Educrc. (Pews)

7,830,613 5,912,113 100.0 4,330,231 10,242,344 100.0 1 34,587 100.0 100 100.0 100.0 0.5 100.0

Total T r m f m 1995 = 51 5,174 MilIion.

- - Index

40,40,20

14 -

4.2 17.0

3.2 5.4 2.4 5.2

4.0 3.5 4.9 4.1 1.8 3.0 3.5 4.8 2.4 2.9 4.8 3.0 2.1 1.9 6.1

3.8 1.8 4.2

100.0 -

Igudacion Igudacion Total Estruct

Dlstrib (5)+(15) O/o

('OM) Pesos) ('OM) Pesos) I5 16 17

- Oh

or AII NBI

- 4.9

35.5

1.0 4.5 1.3 6.7

3.4 3.2 2.2 2.5 0.6 0.8 3.7

3.9 1.3 1.9 4.3

1.4 0.9

1 0.4 7.7 3.4 0.3 1 4.2

- Education Amage Cost = 775 pa shldmt (Primary, Secondary education)

Total Education cost = 5,912.1 13

Cuadro 19:Transferencias para Lograr Total Igalacion de Recursos Per Capita en las Provincias Argentinas: Simulacion, 1995

Fuente: Estimados Mision

Provincias

Capital Federal (munic) Buenos Aires (prov) Catamarca Chaco Chubut Cordoba Conientes Entre h o s Formosa

Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquen Rio Negro Sal ta

San Juan San Luis Santa Cnu. Santa Fe Sant. del Estero Tierra del Fuego Tucuman Total

Popul. %

000 11 1 2

2,988 8.6 13,334 38.6

288 0.8 89 1 2.6 397 1.1

2,915 8.4 853 2.5

1,063 3.1 444 1.3 5 52 1.6 281 0.8 246 0.7

1,501 4.3 878 2.5 460 1.3 557 1.6 952 2.8 551 1.6 320 0.9 180 0.5

2,934 8.5 696 2.0 97 0.3

1,210 3.5 34,587 100.0

Per Capita (Pesos) Recursos Proprios Transfers

Total Nacion 3 4 5

856 784 72

573 310 259

1,279 94 1,185

790 119 669

1,239 227 999

688 335 345

696 97 588

86 1 264 592

1,125 66 1,038

922 200 71 1

1,651 536 1,075

2,186 89 2,068 71 5 299 406

652 107 533

1,936 610 1,317

996 235 749

75 8 190 561

959 142 81 7

1,355 224 1,058

2,880 531 2,311

699 300 392

867 105 757

2,403 107 2,443

642 130 507 76 1 316 439

Per Capita (av=100) Recursos Proprios Transfers

Total Nacion 6 7 8

113 248 16

75 98 59

168 30 270

104 38 153

163 72 228

90 106 79

92 31 134

113 84 135

148 21 237

121 63 162

217 170 245

287 28 471

94 95 93

86 34 121

254 193 300

131 74 171

100 60 128

1 26 45 186

178 71 24 1

378 1 68 527

92 95 89

114 33 173

31 6 34 557 84 41 116

100 100 100

Igalacion Per Total %

Capita (Pesos)

-23 -677 -4.4

451 6,008 39.0

667 192 1.2

641 571 3.7

534 212 1.4

426 1,242 8.1

664 566 3.7

497 529 3.4

695 309 2.0

561 31 0 2.0

225 63 0.4

672 165 1.1

462 694 4.5 654 574 3.7

151 69 0.5

526 293 1.9

571 544 3.5

619 341 2.2

537 172 1.1

230 41 0.3

461 1,352 8.8

656 457 3.0

654 63 0.4

631 763 5.0 445 15,406 100.0

Cuadro 20: Provincias Argentinas - Indicadores de Capacidad Financiers, 1995

I I Indlcadom Economicas I Indlcadons Deuda I Provinclw ( PIE NBI Taw Tmaano 1 Dcuda Per Serviclo */o

I 1 per ~ a p l b Dcscmp Senor I en % Capita Deuda Copart I I @r.=100) @r.=100 *A. 1995 Publico 1 Ing-s Dcuda %In#m RetenIda

Capital Federal (munic) Buenos Aires h v )

Camarm Chaco Chubut Cordoba Comentes Entrc Rim Formosa

JGuy La Pampa La Rioja Mmdom Misiones Ncuqum Rio Nepo Sdta San Juan San Luis Santa CNZ Santa Fe Sant, dcl Eskm T i m del Fuego Tucumsn Total 1995 I 100 100 16 33 57 432 10 18

Stand Dev 59 45 4 I8 1 38 465 14 22 LPOI medio I 69 124 13 51 ( 58 574 13 18

11 Aprobo sobe el PiB provincial de 1988, el unico ano m el cud se disputo de los P B pmvinciala m todas las jurisdiccioncs. UCantidad dc cmpleados publicos por 1.000 habitantes 31 Saldo Operdt~vo = Ingrcsos Comentes (excluido ATN) - Gastos Corrimvs - Amotlilafion

Flcrlbildad dc Ingrnos y G a ~ Gasto Ingmos Carp

Pen.+Serv Provine Imposltin Dcu& % Ingm per Caplh

% Ingruos Totslcs 9 10 11

lndindom Flrnlcs Como */o de Ingmos

Smldo Saldo Necesld~ Corrlcntc Opentivo Flnanc

3/ 12 13 14

Apendce Estadistico 89

n x ~ x l ? q ; q q 3 ; ~ e % s q a a : g r z s : ; 8 " " = " y 7 ? 7 ~ ? m ~ + ? = ~ " m o ~ * , o p d

a 9

~ ~ s r a c s a n a x : : ~ ~ ~ c q s c . g a ~ ~ ~ ~ m n o q q - ? n - - - 7 0 q q - n - ? o o p - d " C C l n 8 8 8 s 8 8 8 Z 5 8 8 8 8 8 8 8 L $ p 8 8 g 8 " " O O O O O O O O ~ O O O O O O O " O - 0 0 0 0

o n - , c - - n - , - q q m q ~ , o m m n q ~ - - ~ q 9 ? 5 - 0 7 9 7 ? ? ? 0 C 0 0 ? 0 ? ? ? ? - ? 0 "

x $ ; ; , x z x ; ; ~ ; s ~ ~ x s ~ ~ " , " 4 " 4 " - " , X

n q ~ - a - . ~ ~ - ? - o o m n q m - - 1 - q n 9 q E r - a 7 7 9 ? " T ~ " 7 ' * + f i v O O T v 0

O O O - ~ O O ~ - Q O ~ - m m O C ~ C 4 n C n

~ ~ o o n o 9 0 - N 9 9 9 - - " 0 - 9 0 4 q o - d t q n q q - q q - c q n o - n r s - q c - 8

5 Z G S S $ ~ E G E ~ X ~ 8 ~ 5 " E " Z 0 " - m ' s 0 0 ? ~ ~ 9 ~ Q " ? 0 3 0 4 d ; q ; ~ ; ~ z ~ ; d

o - , w - C q ~ q o - C , ~ ~ " o ~ - ~ q o , O q m ~ ~ O , 2 0 0 q ~ y 0 ~ ~ ~ ' 0 ~ O Q 0 ' ~ ' - y O O y ? 0

~ ~ ~ i t a o ~ z e ~ : ; s = z ~ - - - - - - 0

6 6 i i + ~ i ~ + d q ? d + , ~ ~ S ~ s ~ ~ ~ 0 y ? - ; q ? v d

C n D C O m o O * P O ~ - P 4 0 - m m - - q - ! - -

" - ' " m g % R g g N ~ 7 9 y 0 ' " 7 7 " ? $ ; ~ ; ~ 9 - C y ? o q + - ? d

2

s ~ s q % x ~ ~ c $ n ~ s c a ~ ; n g s g q a x 8 - Q 7 7 9 ° ~ ? 7 ? ? 7 0 7 ? ? - 7 7 7 0 7 ? - ~

c - , B c o n m - m o " W - o ~ O C - c , q - , m q , % a l , , . o o n S t % C 2 8 q + o o - o o o n c q n o o q ~ d - q d ~ d d O d

P - Z 3 R S S C S O % S P q q R Z f P q $ g t R S

a $ ~ ~ $ ~ $ $ $ 5 2 $ $ ~ ~ ~ f i % S 3 @ 8 8 ~ @ E S 0 ? n ? ? Q ? 9 0 ? 0 d

g e x

5 t

4 3 ~ Z S Z 2 ~ ~ ~ ~ Z ~ S $ f ; 9 s ~ ~ ~ ~ : g ~ 8

Q ? ~ d 0 0 0 0 ~ 0 ~ ~ 0 ~ ~ - ~ ~ ~ ~ ~ 0 ~ 0 0

j " w - " m n O - O O w O o ~ ~ " -

h 2 a o - w ~ - m " c ~ m ~ c ~ ~ O ~ o o 8 ~ ~ ~ a S ~ s - ~ o o ~ 0 0 0 ' 0 y O 0 0 ? - q d ~ ? y d y O O g 2 z r e u n $

- 0 1 - - W - % ~ % ; = Z ~ & ~ ~ $ ~ S ~ ~ ~ S ~ ~ S O , ~ 3 s : , - ? y 0 y 0 - d - 0 7 - o o 7 - d ~ 7 ' 7 ? 7 d d

a s k r S S S % P S % o m m s r n t $ $ F 2 4 S q % Z I X 0 $ 9 8 ! m i ' f + + d + + q n o 7 " ? v 7 7 v d d ? + c I 7 d

O L E g i h - c n h

e o w ~ g O ~ " $ m " " " - 0 " - 0 " e - " " c m m q n w c - o - y - q m m q o l y o 7 8 f r i" ? - 7 7 ? , y ? . 7 7 , N n o P ? ? 7 N o + 7 0 0

4 0 s Y - - " m " m m m ~ . - m w ~ C c - - a m w ~ m r r g ~ - e - q - q q - ~ ~ y q q - - q o - ~ q q n m Z

- q o n o q - o n - q o q - o o - q o ~ ~ o o o o : g , " ' 5 - - n o - - r o ~ ~ " o o n m * m O ~ m " w m - " c m w C C m C C

m , " - q n n q m - q - q c q q q g - ? " 9 ? 9 ? y 7 Q y q y ~ q ' 3 0 ? y 7 - 7 d

i a u :

B 3

f k

=

- -

. q " s 5 q z j : ; . a m :sn a E m . I f f r : ' j tm

: c 4 d t l u a

t .O

: S Y z " 2

c 8 2 =

p s G - D 5

e 4 . f ; :: 0

3 $ s z k - f

i

- 51 =

= F Z ~ O u S ; g k

E l , . : g t p $ = ; C t ; g - l s r o g . 8 = e J G 8 $

4 s - a

r 4 5 1 : ;

90 Avendice Estadistico

Total 21

Cuadro 22: Marcadores Finales de 10s Indicadores de Capacidad Financiera Composite Scores measured as Number of Stamlards Deviation from

the Average

21 Indidores de la deuda y indidores &ales tienen peso 2. Fuente: Estimados de la Mision, Cuadros 20 y 2 1 del Apendice Estadistico

Provincias

Capital Federal (munic) Buenos Aires (prov) Catamarca Chaco Chubut Cordoba Corrientes Entre Rios Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Msiones Neuquen Rio Negro Salta San Juan San Luis Santa CIUZ Santa Fe Sant. del Estero Tierra del Fuego Tucuman Total 1995 11 Todos 10s indicadores tienen

Flexibilidad Indicadores Indicad. Gastos Fiscal Politics Total Economicas Deuda Ingresos Indicador Economics 11

4.95 -1.64 5.25 2.18 2.20 12.94 0.60 2.18 0.80 1.55 3.57 8.70

-3.40 -0.44 -3.73 -1.44 -2.07 -1 1.08 -2.95 -0.63 -3.15 -1.12 0.74 -7.1 1 4.69 1.22 -2.97 -3.86 -0.03 6.33 0.02 -2.26 -0.04 -0.87 -0.73 -3.89

-2.45 -3.49 -3.42 -0.46 1.48 -8.34 -0.60 -0.67 -1.49 -1.12 -0.01 -3.89 -2.80 -9.60 -6.38 4.25 3.20 -1 9.82 -2.69 -0.68 -2.78 4.06 1.55 -8.66 0.55 3.58 0.64 2.56 1.88 9.22

-3.82 4.22 -5.47 -6.97 1.75 -18.74 2.67 -2.85 -0.3 1 0.91 -1.22 -0.80

-0.73 -1.30 -2.70 -1.53 0.58 -5.69 -2.08 3.05 -0.1 1 -1.05 4.78 -0.97 -1.48 -7.20 -3.74 -5.51 4.60 -18.53 -3.48 0.17 0.13 4.39 1.73 -1.84 -2.09 1.01 -3.32 -3.68 -2.82 -10.91 0.81 3.75 -1.08 2.89 1.90 8.28 0.68 2.36 4.32 -1.50 -0.57 0.66

-0.96 3.55 1.02 0.38 2.79 6.78 -2.40 4.61 -3.26 0.87 0.35 -5.05 2.58 2.97 4.08 4. I7 4.93 -3.62

-3.32 -1.70 -2.51 -2.26 1.45 -8.34 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

el mismo pesot

Cuadro 23: Colocacion Final de las Provincias de Acuerdo con Indicadores de Solvencia

Provincias

21 Los indicadms de Deuda y indicadms Fiscalcs tienen peso 2

La Pampa San Luis Capital Federal (munic) Buenos Aires (prov) Santa Fe Santa Cmz Neuquen Salta Mendoza Sant. del Estero Tierra del Fuego Entre Rios Cordoba Misioncs Chaco Chubut Comentes Tucuman Catamarca

Jujuy San Juan La Rioja Rio Negro Formosa Total 1995

11 Toda laindicadores tienen

Scores Flcxibilid

Indicad Indic. Castos Fiscal Politic. Total Total Economicas Dcuda Ingresos Indicators Indicators 11 21

Ranking Flexibilid

Indicad. Indic. Castos Fiscal Politica Total Total Economicas Deuda Ingresos Indicators Indicators 11 21

0.55 3.58 0.64 2.56 1.88 9.22 15.37

0.81 3.75 - I .08 2.89 1.90 8.28 14.92

4.95 -1.64 5.25 2.18 2.20 12.94 13.5

0.60 2.18 0.80 1.55 3.57 8.70 12.43

-0.96 3.55 1.02 0.38 2.79 6.78 10.72

0.68 2.36 -0.32 -1.50 -0.57 0.66 1.53

-2.08 3.05 -0.1 I -1.05 -0.78 -0.97 1.03

-3.48 0.17 0.13 -0.39 1.73 -1.84 -2.06

2.67 -2.85 -0.3 1 0.9 1 -1.22 -0.80 -2.74

-2.40 -0.61 -3.26 0.87 0.35 -5.05 4.80

2.58 2.97 -0.08 -4.17 -4.93 -3.62 4.82

-0.60 -0.67 -1.49 -1.12 -0.01 -3.89 -5.68

0.02 -2.26 -0.04 -0.87 -0.73 -3.89 -7.02

-0.73 -1.30 -2.70 -1.53 0.58 -5.69 -8.53

-2.95 -0.63 -3.15 -1.12 0.74 -7.1 1 -8.87

-0.69 1.22 -2.97 -3.86 -0.03 -6.33 -8.97

-2.45 -3.49 -3.42 -0.46 1.48 -8.34 -12.29

-3.32 -1.70 -2.5 1 -2.26 1.45 -8.34 -12.30

-3.40 -0.44 -3.73 -1.44 -2.07 -1 1.08 -12.96

-2.69 -0.68 -2.78 -4.06 1.55 -8.66 -13.41

-2.09 1.01 -3.32 -3.68 -2.82 -10.91 -13.58

-3.82 4.22 -5.47 -6.97 1.75 -18.74 -29.93

-1.48 -7.20 -3.74 -5.5 1 -0.60 -18.53 -31.24

-2.80 -9.60 -6.38 -4.25 3.20 -19.82 -33.67

0 0 0 0 0 0 0 el mismo peso

-

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