PROJEKTY PPP W BUDOWNICTWIE - Aeebc manuals/CLOEMC-I-III manuals/M11 PL 28.1… · 3.4.1 Motywacja...

BIBLIOTEKA MENEDŻERÓW BUDOWNICTWA, Leonardo da Vinci: 2009-1-PL1-LEO05-05016

PROJEKTY PPP W BUDOWNICTWIE

José Cardoso Teixeira Arnab Mukherjee

Gavin Maxwell-Hart Saleem Akram Piotr R. Nowak Paweł O. Nowak

Ascot, Guimaraes 2011

„Publikacja powstała w wyniku projektu zrealizowanego przy wsparciu finansowym Komisji Europejskiej w ramach programu „Uczenie się przez całe życie”. Publikacja odzwierciedla jedynie stanowisko autora i Komisja Europejska ani Narodowa Agencja nie ponoszą odpowiedzialności za umieszczoną w niej zawartość merytoryczną oraz za sposób wykorzystania zawartych w niej informacji."


2

Podręczniki te zostały zrealizowane w ramach programu LdV projektu numer: 2009-1-PL1-LEO05-05016 pt. „Model certyfikacji i wzajemnego uznawania kwalifikacji menedżerów i inżynierów budowlanych w Unii Europejskiej – opracowanie bazy podręczników dla podyplomowych studiów uzupełniających.” Etap II. Promotorem projektu był Zakład Inżynierii Produkcji i Zarządzania w Budownictwie Wydziału Inżynierii Lądowej Politechniki Warszawskiej. Partnerami w projekcie byli: - Technische Universität Darmstadt (Niemcy) - Universidade do Minho (Portugalia) - Chartered Institute of Building (Wielka Brytania) - Association of European Building Surveyors and Construction Experts (Belgia) - Polish British Construction Partnership (Polska) W ramach tej części projektu opracowano następujące podręczniki: M8: Zarządzanie ryzykiem w budownictwie (130) M9: Zarządzanie procesami budowlanymi i lean construction (90) M10: Metody komputerowe w zarządzaniu projektami budowlanymi (80) M11: Projekty PPP w budownictwie (80) M12: Zarządzanie wartością i ryzykiem w przedsięwzięciach budowlanych (130) M13: Czynniki sukcesu przedsięwzięć budowlanych – studium przypadków (80) Zakres wiedzy w tych podręcznikach jest niezbędny w działalności inżynierów-menedżerów budowlanych zarządzających przedsięwzięciami w warunkach nowoczesnej gospodarki rynkowej. Podręczniki są zaakceptowane przez europejskie stowarzyszenie AEEBC, jako podstawa rozpoznawania kwalifikacji menedżerskiej. Nowoczesna wiedza z zakresu zarządzania w budownictwie zawarta w podręcznikach jest jednym z niezbędnych elementów uzyskania kart EurBE (European Building Expert), profesjonalnego certyfikatu dokumentującego poziom kwalifikacji menedżera budowlanego w UE. Podręczniki są przeznaczone dla menedżerów-inżynierów budowlanych, studentów studiów podyplomowych „Zarządzania w budownictwie“ oraz studentów studiów budowlanych. Studia podyplomowe są akredytowane, a absolwenci uzyskują certyfikaty rozpoznawane przez 17 organizacji krajowych, członków AEEBC. Tłumaczenia treści podręczników wykonywało biuro tłumaczeń Lingua Nova. Więcej informacji: www.leonardo.il.pw.edu.pl www.psmb.pl www.aeebc.org


3

SPIS TREŚCI

ROZDZIAŁ 1

WPROWADZENIE ........................................................................................ 5

ROZDZIAŁ 2

KONCEPCJA PPP ......................................................................................... 12

2.1 KONCEPCJA .................................................................................. 12

2.1.1 Partnerstwo .............................................................................. 15

2.2 PODZIAŁ ODPOWIEDZIALNOŚCI ............................................ 18

2.3 RAMY PRAWNE ........................................................................... 19

2.3.1 Wytyczne komisji europejskiej w zakresie ppp ...................... 19 2.3.2 Zagadnienia prawne w państwach członkowskich ue ............. 21

2.3.3 Zarządzanie PPP w państwach członkowskich ....................... 29

ROZDZIAŁ 3

ZALETY I WADY PROGRAMU PPP ......................................................... 32

3.1 KONTEKST OGÓLNY .................................................................. 32

3.2 Z PERSPEKTYWY SEKTORA PUBLICZNEGO ........................ 33 3.2.1 Zarządzanie budżetem ............................................................. 34 3.2.2 Lepszy podział ryzyka ............................................................. 34

3.2.3 Korzystanie z potencjału sektora prywatnego ......................... 36 3.2.4 Optymalizacja struktury i kosztów długofalowych ................. 37 3.2.5 Terminowość świadczenia usług ............................................. 39 3.2.6 Odpowiedzialność społeczna i ekonomiczna .......................... 40

3.2.7 Podsumowanie ......................................................................... 41

3.3 DLA INWESTORÓW I BANKÓW ............................................... 41 3.3.1 Zapewnienie przychodów ........................................................ 42

3.3.2 Zagwarantowanie zwrotu ........................................................ 42

3.3.3 Źródła finansowania projektu .................................................. 43 3.4 DLA WYKONAWCÓW ................................................................ 45

3.4.1 Motywacja do udziału w kontraktach ppp ............................... 46 3.4.2 Identyfikacja i zarządzanie ryzykiem ...................................... 48

3.5 DLA OPERATORÓW .................................................................... 49

ROZDZIAŁ 4

DYSTRYBUCJA I ZARZ ĄDZANIE RYZYKIEM W RAMACH PPP .... 51

4.1 CEL ................................................................................................. 51

4.2 STRATEGIA ZARZĄDZANIA RYZYKIEM W RAMACH PPP .................................................................................................. 52


4

ROZDZIAŁ 5

RYZYKA WŁA ŚCIWE DLA PPP ................................................................ 57 5.1.1 Ryzyka na różnych etapach ppp .............................................. 57 5.1.2 Przygotowanie i koncepcja ...................................................... 58

5.1.3 Przetarg i udzielenie zamówienia ............................................ 60 5.1.4 Projekt i budowa ...................................................................... 61

5.1.5 Obsługa i utrzymanie ............................................................... 63

5.2 ALOKACJA RYZYK W PROJEKTACH PPP .............................. 68 5.2.1 Redukcja ryzyka ...................................................................... 71

5.2.2 Przeniesienie ryzyka ................................................................ 72

5.2.3 Optymalna dystrybucja ryzyk.................................................. 73

ROZDZIAŁ 6

PROCEDURY PROJEKTOWE PPP ........................................................... 77

ROZDZIAŁ 7

STUDIUM PRZYPADKU .............................................................................. 90

7.1 WPROWADZENIE ........................................................................ 90

7.2 TOWARZYSTWO RENOWACJI MIASTA PORTO – PORTO VIVO, SRU ..................................................................................... 91

7.3 PROGRAM RENOWACJI MORRO DA SE ................................ 93 7.3.1 Porto a renowacja obszarów zurbanizowanych ....................... 93 7.3.2 Plan renowacji morro da se ..................................................... 95

7.3.3 Projekt osiedla dla studentów .................................................. 98

7.4 MODEL ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH....................................... 99

7.4.1 Przetarg i udzielenie zamówienia ............................................ 99 7.4.2 Model ekonomiczny ................................................................ 101

7.4.3 Obowiązki partnera publicznego ............................................. 101 7.4.4 Obowiązki partnera prywatnego .............................................. 101

7.5 STUDIUM PRZYPADKU PFI : SEVERN RIVER CROSSING, WIELKA BRYTANIA .............................................. 102

7.6 STUDIUM PRZYPADKU PFI: SZPITAL FORTH VALLEY, WIELKA BRYTANIA ................................................................... 105

7.7 STUDIUM PRZYPADKU PFI W WIELKIEJ BRYTANII: AUTOSTRADA PŁATNA M6 ...................................................... 107

BIBLIOGRAFIA ............................................................................................. 112


5

ROZDZIAŁ 1

WPROWADZENIE

Nastanie ery partnerstw publiczno-prywatnych (PPP) jest związane bezpośrednio ze zmianą roli państwa jako dostarczyciela usług publicznych. Po drugiej wojnie światowej, państwo odczuło potrzebę inwestowania w odbudowę zniszczonej infrastruktury i stabilizację rynku usług, aby ustabilizować swoją pozycję gospodarczą dzięki udziałowi dużych przedsiębiorstw sektora publicznego. Gdy zmniejszeniu uległy zasoby finansowe, państwo zaczęło wycofywać się z bezpośredniego udziału w życiu gospodarczym i społecznym, przyjmując raczej rolę pośrednika w ich rozwoju (Franco, 2007). W latach osiemdziesiątych XX wieku, w krajach OECD uruchomiono programy prywatyzacji, outsourcingu i koncesji, aby zmniejszyć bezpośrednie zaangażowanie państwa i przenieść odpowiedzialność za świadczenie usług na sektor prywatny. Prywatyzacja miała miejsce w ponad 100 krajach, przede wszystkim na obszarze byłego bloku komunistycznego w Europie Środkowej i Wschodniej (Akintoye i in. 2003); jej celem było przywrócenie mechanizmów rynkowych, utraconych w poprzednich latach. Podobnie, celem koncesjonowania usług publicznych było wzmocnienie mechanizmów rynkowych i ograniczenie roli sektora publicznego w gospodarce. W latach 90. pojawiła się teoria zarządzania publicznego, zgodnie z którą wielu problemów, wynikających z luk rynkowych i koordynacyjnych, nie da się rozwiązać dzięki działaniom samego sektora państwowego – wymagają one uczestnictwa podmiotów zarówno publicznych, jak i prywatnych. Jednocześnie, większość rządów zdała sobie sprawę, że budowa i obsługa nowoczesnej infrastruktury nie może już być finansowana wg tradycyjnego modelu, to jest, dzięki zasobom z podatków i różnorodnych opłat (akcyzy paliwowe, opłaty za autostrady). Z tego względu, znaczący rozwój PPP uznano w krajach UE i OECD za alternatywę dla klasycznych form prywatyzacji i koncesji publicznych (Reis i in., 2009). W gruncie rzeczy, rosnąca przepaść pomiędzy zdolnością do generowania zasobów a zapotrzebowaniem na nowe obiekty zmusiła rządy do poszukiwania nowych metod i źródeł finansowania. W tym kontekście, PPP uznano za rozwiązanie strukturalne, komplementarne w stosunku


6

do budżetu publicznego. Zarazem jednak to założenie okazało się jednym z najistotniejszych słabych punktów programu – radzące sobie gorzej gospodarki europejskie zaczęły bowiem łatać bieżące niedobory budżetowe, przekazując inwestycje publiczne podmiotom prywatnym w perspektywie krótkoterminowej, biorąc na siebie ogromne zobowiązania finansowe do pokrycia w przyszłości. Początkowo, PPP postrzegano jako sposób uruchomienia inwestycji publicznych bez negatywnych skutków dla długu publicznego, które byłyby widoczne na krótką metę (dzięki uzyskaniu lepszego stosunku wartości do ceny, wyeliminowaniu doraźnej potrzeby inwestowania kapitału, zrównoważeniu ryzyka i zwiększeniu wiarygodności), z czasem jednak stały się źródłem problemów, ponieważ w wielu przypadkach nie stały się samowystarczalne (Franco, 2007). W rezultacie, w chwili obecnej, rozważając możliwość realizacji danego projektu w ramach PPP należy przeanalizować jego specyfikę w kontekście spodziewanych korzyści. PPP trzeba postrzegać jako jedną z opcji przy realizacji projektów publicznych, a nie jako rozwiązanie, które umożliwi obejście problemu braku funduszy publicznych. PPP można zdefiniować jako porozumienie kontraktowe bazujące na zobowiązaniu wzajemnym, wiążącym organizacje publiczne i prywatne. Należy przede wszystkim podkreślić, że tworzenie partnerstw pomiędzy sektorem publicznym, a innymi podmiotami ma długą historię. Istotne przykłady można znaleźć w zapisach dotyczących odkryć portugalskich w XV i XVI wieku. Wśród inicjatyw tego rodzaju, realizowanych w późniejszym okresie, można wymienić koncesję na dystrybucję wody, przyznaną Perrierowi we Francji w roku 1782, i budowę Kanału Sueskiego w roku (Grimsey & Lewis, 2000). W tym ostatnim przypadku, mamy do czynienia z ciekawym przykładem umowy PPP obejmującej projekt, budowę i obsługę (DBO) kanału: w tym celu utworzono konkretną firmę, stanowiącą własność udziałowców francuskich i egipskich, finansowanie pochodziło z funduszy francuskich i egipskich, a kontrakt zawarto na okres 99 lat – po jego zakończeniu, infrastruktura miała przejść w posiadanie rządu egipskiego. W historii roi się od podobnych przykładów pożyczek, uzyskiwanych przez sektor publiczny od prywatnego, przede wszystkim na budowę infrastruktury i tworzenie usług. Na przykład, w drugiej połowie XIX wieku, wiele dróg i linii kolejowych w Europie i w USA sfinansowano dzięki funduszom firm prywatnych, działających na podstawie koncesji. Obecnie projekty PPP są coraz bardziej rozpowszechnione na świecie jako forma porozumienia pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym, którego celem jest finansowanie, projektowanie, obsługa i utrzymanie infrastruktury lub usług publicznych (w takim zakresie, w jaki pozwalają na to ramy prawne i administracyjne poszczególnych krajów). Ewolucja PPP w projektach


7

infrastrukturalnych doprowadziła także do zmian pod względem formy zawieranych kontraktów, w zależności od przyjętego przez strony stopnia ryzyka, wymaganej wiedzy partnerów negocjujących warunki kontraktu oraz ewentualnych wskazań dla podatników. Z geograficznego punktu widzenia, PPP rozprzestrzeniły się znacząco w Europie i innych krajach (Australia i Stany Zjednoczone), osiągając zaledwie niewielkie znaczenie na innych obszarach (Kanada, Japonia, RPA). Wielka Brytania to jeden z pierwszych krajów europejskich, które przystąpiły do realizacji projektów PPP. Już w roku 1986, rząd brytyjski zainicjował pierwszy projekt PPP w formie PFI1 (Inicjatywa Prywatnego Finansowania); od tego czasu, projekty PPP w różnych kształtach i formach objęły niemal wszystkie najważniejsze działy sektora publicznego. Dziś, rozwój projektów PPP jest postrzegany przez wielu jako programu prywatyzacji, wdrażanego w Wielkiej Brytanii w latach 80. i 90. Przed rokiem 1989 istniały ograniczenia w zakresie finansowania przez podmioty prywatne działań rządowych; w roku 1981 zostały one sformułowane w postaci tzw. „Zasad Ruriego”, według których projekt publiczny realizowany przez podmioty sektora prywatnego:

a) może być realizowany wyłącznie, jeśli zostanie uznany za bardziej opłacalny, niż porównywalne projekty finansowane przez sektor publiczny; oraz

b) powinien prowadzić do ograniczenia wydatków publicznych (jakkolwiek ministrowie mogli decydować o zastosowaniu wyjątków od tej zasady, która została następnie wycofana w roku 1989).

Gdy w roku 1992 rozpoczęto realizację projektów PPP, złagodzono także zakres obowiązywania pierwszej z w/w zasad. Od chwili wprowadzenia projektów PPP pod koniec lat 80. w Australii, Wielka Brytania stała się jednym z pionierów europejskich w dziedzinie ich wdrażania. Już w roku 19862, rząd brytyjski zainicjował swój pierwszy projekt tego rodzaju (w formie projektu PFI); od tego czasu, projekty PPP w różnych formach i postaciach objęły większość istotnych obszarów sektora publicznego.

1 PFI (Private Finance Initiative) to system, w ramach którego sektor publiczny określa poziom usług, a operator prywatny świadczy te usługi za opłatą. W ramach PFI, sektor publiczny jest w stanie finansować projekty przez okres obowiązywania kontraktu, trwający często 20 do 30 lat. 2 Patrz tabela 1.1.


8

W roku 1999, rząd brytyjski przedstawił dwa odrębne, ale uzupełniające się nawzajem opracowania dotyczące zamówień publicznych – jedno z nich przygotował Sir Peter Gershon, a drugie - Sir Malcolm Bates. Przedstawione w nich sprawozdania i wyniki stały się podstawą reformy polityki rządowej Wielkiej Brytanii w zakresie PPP. Sektory, w których działalność w formie PPP ogromnie się rozwinęła, to informatyka, opieka zdrowotna, obronność, edukacja, transport (drogowy – szynowy – powietrzny), ochrona środowiska włącznie z gospodarką odpadami, zarządzanie obiektami, mieszkalnictwo, zarządzanie kryzysowe, rekreacja, więziennictwo i utrzymanie ulic włącznie z oświetleniem. Rząd sformułował swoje cele – należały do nich osiągnięcie lepszej relacji wartości do ceny, wyeliminowanie konieczności finansowania inwestycji z góry, zrównoważenie ryzyk i zwiększenie niezawodności; wielu jednak postrzega rozwój projektów PPP jako naturalny skutek programu prywatyzacji, podjętego w Wielkiej Brytanii w latach 80. i 90. Do roku 2010, łączna wartość kapitałowa projektów FPI podpisanych w Wielkiej Brytanii wyniosła 68 miliardów funtów, a zobowiązania sektora publicznego na okres realizacji kontraktów objęły kolejne 215 miliardów. Po wdrożeniu w Wielkiej Brytanii pierwszej fali projektów PPP rozpoczęła się ich ekspansja w Europie3. Portugalia jest obecnie krajem o najwyższym odsetku projektów publicznych, realizowanych w ramach strategii PPP (TC, 2008). Poza Wielką Brytanią i Portugalią, różne państwa członkowskie UE zgromadziły bogate doświadczenie w realizacji PPP – w tym Irlandia, Niemcy, Grecja, Włochy, Czechy, Polska, Węgry, Hiszpania, Finlandia i Holandia, jakkolwiek poziom ich zaangażowania jest zróżnicowany (rysunek 1), podobnie, jak stopień złożoności realizowanych projektów (Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003).

3 Komisja Europejska, w ramach swojego mechanizmu grantów, zachęca do wdrażania projektów PPP w ramach rozwoju infrastruktury w Portugalii, Włoszech, Holandii, Grecji i Irlandii (Grimsey & Lewis, 2000).


9

Tabela 1.1. Rozwój projektów PPP w Wielkiej Brytanii : 1986 – 1998

(Liczby oznaczają zaangażowanie kapitału w latach podpisania kontraktów)

Rok Kwota (w £m) Istotne projekty

1986 150 Most Dartford

1990 330 Most autostradowy Second Severn Crossing

1992 324 Obwodnica północna Birmingham /Skye Bridge

1993 42 Królewskie Muzeum Uzbrojenia

1994 11 Rada Ochrony Zdrowia Lothian Forth /Northern

NHS Trust

1995 862 Pociągi Linii Północnej Metra Londyńskiego

1996 6064 Pociągi kursujące w Eurotunelu Channel Tunnel

Rail Link

1997 1500 Manchester Metrolink, projekty MoD

1998 2679 Szpitale NHS

Suma 11962


10

Rysunek 1.1. Mapa PPP (źródło : Komisja Europejska, 2005) W zależności od typu projektów, do których procedury PPP zostały wykorzystane, można powiedzieć, że jakkolwiek PPP początkowo realizowano głównie w sektorach gospodarki wodnej i w sektorze dróg przy pomocy mechanizmu koncesji (jednoznacznie kojarzonego ze zwrotem finansowym), rośnie przekonanie, że mogą one być wdrażane w celu zaspokajania potrzeb rozwoju infrastruktury i usług także w wielu innych sektorach. Wg zielonej księgi KE COM (200), w ostatnich dziesięcioleciach projekty PPP rozwijano w wielu obszarach sektora publicznego. Do tych, w których zaobserwowano niezwykle znaczący wzrost ich udziału, należą:

• Energia (wytwarzanie i dostarczanie energii, utrzymanie ulic, w tym oświetlenia)

• Transport (drogi płatne, lekki transport szynowy, mosty, tunele, lotniska)

• Woda (kanalizacja, oczyszczanie ścieków, wodociągi) • Telekomunikacja (telefonia) • Ochrona środowiska (gospodarka odpadami) • Infrastruktura socjalna (rekreacja, szpitale, więzienia, muzea, szkoły,

mieszkalnictwo socjalne)


11

Prawidłowe zrozumienie znaczenia PPP, cech odróżniających ten model od innych kontraktów oraz liczby podmiotów, biorących udział w jego realizacji, to czynniki kluczowe dla prawidłowego funkcjonowania projektu. Zostaną one omówione w dalszych rozdziałach podręcznika.


12

ROZDZIAŁ 2

KONCEPCJA PPP

2.1 KONCEPCJA

Koncepcja PPP ma charakter unikalny, w szczególności ze względu na szeroki zakres znaczenia, w jakim używane jest to pojęcie, obejmujące szereg rodzajów kontraktów w sektorze publicznym. Wiele instytucji twierdzi, że lepiej byłoby ograniczyć ich zakres w celu wprowadzenia rozróżnienia pomiędzy tradycyjnymi zamówieniami publicznymi a prywatyzacją. Definicje stosowane przez różne kraje i organizacji także wskazują na istnienie istotnych różnic w zależności od indywidualnych potrzeb i celów. Rysunek 2 przedstawia cztery różne definicje stosowane przez cztery uznane instytucje. Wg definicji, które przedstawia rysunek 2.1., można stwierdzić, że w ramach PPP, sektor prywatny i publiczny wspólnie realizują projekty, nastawione na realizację zarazem celów komercyjnych i społecznych. Jakkolwiek opracowanie uniwersalnej i kompletnej definicji PPP nastręcza trudności, Santos (2006) przedstawia trzy cechy, uznane za wspólne dla wszystkich PPP:

• Kontrakt długoterminowy (z reguły na 20 do 30 lat) pomiędzy sektorem prywatnym i publicznym na świadczenie usług publicznych, z odpowiednim podziałem ryzyk;

• Obciążenie ryzykiem podmiotu dysponującego większymi możliwościami, wiedzą i doświadczeniem oraz innowacyjnością;

• Udział sektora prywatnego wykracza poza finansowanie projektu (jakkolwiek jest on głównym inwestorem) – wnosi on w partnerstwo swój potencjał zarządczy, doświadczenie oraz innowacyjność z korzyścią dla projektu.


13

Rysunek 2.1. Definicje PPP Cechy te odróżniają PPP od tradycyjnego modelu zamówień publicznych. Partner prywatny nie otrzymuje wynagrodzenia za budowę obiektu, ale raczej za świadczenie usług w ramach inwestycji realizowanych w fazie budowy. Kluczową różnicą pomiędzy PPP i tradycyjnym modelem zamówień publicznych jest fakt, że ryzyko związane z posiadaniem i obsługą aktywów ponosi w dużej mierze sektor prywatny, a nie publiczny. Jeśli zatem publiczna instytucja zamawiająca jest w stanie ograniczyć całościowe koszty dzięki odpowiedniej alokacji i zarządzaniu ryzykiem, PPP może stanowić wartościową alternatywę dla bardziej tradycyjnych form zamówień lub świadczenia usług. Projekty realizowane w ramach PPP posiadają też następujące cechy:

• Finansowane z dużym udziałem kapitału pożyczonego; • Duża część kapitału zakładowego ulega odzyskaniu w trakcie realizacji

projektu; • Podział zysków na podstawie kontraktu.

PPP to model, który podmioty publiczne mogą realizować w celu zlecania usług sektorowi prywatnemu, który charakteryzuje się większą skutecznością niż modele tradycyjne, pod szeregiem względów. Dzieje się tak przede wszystkim dzięki odpowiedniej alokacji ryzyka pomiędzy instytucją zlecającą, a dostawcą,


14

co pozwala osiągnąć właściwą proporcję pomiędzy wynagrodzeniem, a usługami, a co za tym idzie, odpowiednią relację wartości do ceny. PPP nie zawsze jest jednak najlepszym rozwiązaniem z punktu widzenia sektora publicznego. Szereg porażek, poniesionych w przeszłości, skłonił sektor publiczny do większej ostrożności przed podjęciem decyzji o zaangażowaniu w kontrakt PPP. Większość rządów wymaga obecnie, aby przed przyjęciem programu PPP udowodniono jego wyższość nad tradycyjnym modelem zamówień publicznych w danej sytuacji. Często używanym narzędziem oceny jest Komparator Sektora Publicznego (PSC – Public Sector Comparator). Jest to szacunek całościowego kosztu realizacji projektu z uwzględnieniem ryzyka dla sektora publicznego, umożliwiającego osiągnięcie celów podanych w specyfikacji. Jego wartość oblicza się poprzez określenie kosztów realizacji danego projektu w całości przez sektor publiczny, przy założeniu, że sektor ten ponosi w całości związane z nim ryzyko. PSC służy do stwierdzenia, czy oferty prywatne umożliwi ą poprawę relacji wartości do ceny w porównaniu z najbardziej efektywną formą zamówienia publicznego: Jeśli koszt PSC jest wyższy, niż koszt oferty prywatnej, wskazuje to, że realizacja projektu PPP zapewni lepszą relację wartości do ceny. Jednakże instytucja publiczna musi wykazać, że projekt nie jest zbyt drogi – a zatem, że posiada ona wystarczające zasoby, aby zlecić i opłacić projekt w perspektywie długoterminowej: ponieważ klient zostaje zobowiązany na mocy kontraktu do uiszczania płatności w perspektywie długoterminowej, około 30 lat, jego wypłacalność jest kwestią kluczową. Należy zauważyć, że pojmowanie koncepcji PPP jest zróżnicowane pod względem pakietu atrybutów, które zostaną przekazane sektorowi prywatnemu na mocy kontraktu. W przypadku wyposażenia lub infrastruktury publicznej, kontrakt, który lepiej odzwierciedla ducha PPP obejmuje finansowanie, opracowanie koncepcji, budowę, obsługę/ użytkowanie oraz utrzymanie wyposażenia lub infrastruktury. Partnerstwa obejmujące ten zakres zadań są znane jako DFBO (projekt, budowa, finansowanie i obsługa). Projekt PPP może też przybrać formę DBO (projekt, budowa, obsługa), JV (przedsięwzięcie wspólne), outsourcingu i innych. Wreszcie, należy stwierdzić, że PPP nie jest koncepcją z definicji samowystarczalną, a co za tym idzie, nie zastępuje innego rodzaju koncesji, wymagających samowystarczalności – przeciwnie, należy przeanalizować ten model w porównaniu z alternatywnymi modelami udzielania koncesji i wdrażać go wyłącznie, gdy okaże się lepszy. Samowystarczalność jest zatem wstępnym założeniem dla utworzenia PPP, co wskazano w ustawodawstwie portugalskim


15

(artykuł VI 1 c rozporządzenia 86/2003): “… przedstawienie partnerstwom publicznym oczekiwania co do odpowiedniego wynagrodzenia w zamian za zainwestowane nakłady oraz poniesione ryzyko”.

2.1.1 PARTNERSTWO Najistotniejszym aspektem PPP jest partnerstwo, jednak jego zdefiniowanie nie jest sprawą łatwą. Partner to „jedna lub więcej osób związanych ze sobą umową w ramach wspólnego przedsięwzięcia”, co oznacza, że partnerstwo nie jest dyktowane potrzebą ani chęcią, ale – w wielu przypadkach – jego podstawą jest sama umowa (NASCIO, 2006). Istnieje jednak znaczący wyróżnik: podział ryzyka pomiędzy partnerów. W kontekście PPP, partnerstwo to stosunek handlowy pomiędzy dwoma partnerami (podmiotem publicznym i prywatnym), w ramach którego strony współdzielą ryzyka, wynagrodzenie i obowiązki w ramach realizacji umowy, która może przynieść zyski lub straty. Z drugiej strony, jest oczywiste, że PPP przybiera formę zależną od podejmowanych działań i zaangażowanych partnerów. Dlatego też PPP bazuje na etyce partnerów, ich możliwościach, motywacji i celach, jakości współpracy, oczekiwaniach, przejrzystości działania, wiedzy i umiejętności partnerów itd. Wszystkie te czynniki mają wpływ na skuteczność i efektywność działania w ramach partnerstwa oraz kształtują do pewnego stopnia jego charakter. W przeszłości, zarówno sektor publiczny, jak i prywatny wykazywały pewną niechęć do realizacji wspólnych projektów ze względu na ogromną różnicę interesów. Możliwość wystąpienia sprzecznych celów stron wskazuje, że struktury PPP mogą stać się niezwykle złożone. PPP może przybierać różne formy, zarówno oparte na współpracy (nie wiążącej prawnie), jak i umowach (wiążących prawnie) (NASCIO, 2006). Jednakże środowisko prawne i finansowe współpracy pomiędzy partnerami nie zostało jednoznacznie uregulowane, co jest dziś nader pilnie potrzebne. Oczywiście, partnerstwo może osiągnąć sukces wyłącznie, jeśli kierownictwo najwyższego szczebla organizacji prywatnych i publicznych zobowiąże się do współpracy; nadal jednak mogą wystąpić między nimi konflikty i nieporozumienia. Mogą one także się nasilić w przypadku zwiększenia zaangażowania zarówno ze strony publicznej (liczne agencje rządowe, duża liczba podmiotów uczestniczących), jak i prywatnej (na ogół w formie konsorcjum, do którego należą liczne grupy firm, np. instytucji finansowych,


16

developerów, konsultantów, firm ubezpieczeniowych itd.). Rysunek 2.2. przedstawia typową strukturę PPP dla projektu infrastrukturalnego.

Rysunek 2.2. Interesariusze w projekcie infrastrukturalnym, realizowanym wg modelu PPP Utworzenie nieformalnych mechanizmów, stwarzających możliwość dialogu pomiędzy stroną publiczną i prywatną, może stać się dobrym narzędziem rozwiązywania problemów (ONZ, 2009). Równie istotne jest opracowanie jednoznacznie zdefiniowanych kanałów odpowiedzialności dla podmiotów sektora publicznego, co pozwoli pokazać partnerom prywatnym, że państwo traktuje sektor prywatny sprawiedliwie4.

4 Międzynarodowy Fundusz Monetarny (IMF) stwierdza, że “rozpowszechniona korupcja w strukturach rządu byłaby poważną przeszkodą dla skutecznej realizacji PPP”.


17

Partnerstwo ma wpływ nie tylko na urzędników publicznych i partnerów sektora prywatnego, ale także na użytkowników usług, prasę, pracowników, związki zawodowe, różne grupy interesu oraz – oczywiście – podatników. Uczestnictwo użytkowników usług w procesie podejmowania decyzji może zwiększyć prawdopodobieństwo lepszego odzwierciedlenia potrzeb publicznych i korzyści ze świadczonych usług przez podejmowane działania. W rzeczy samej, to społeczeństwo musi odnieść korzyści5 z PPP. Jednakże, osiągnięcie tego celu może okazać się trudne. Krajowa Rada ds. PPP w USA twierdzi, że interesów publicznych bronią zapisy kontraktu, które zapewniają stałe monitorowanie i nadzorowanie usług i obiektów. Dzięki temu korzystają wszyscy – podmiot rządowy, sektor prywatny i interes publiczny. Problematyczne relacje PPP są na ogół wynikiem kłopotów niezwiązanych z aspektami technicznymi, które pojawiają się w środowisku funkcjonowania. Brak lidera, trudności w komunikacji, niedostatki planowania, niezdefiniowane procesy mogą stworzyć barierę dla dobrej współpracy. Konieczne jest zdefiniowanie celu każdej z grup, w szczególności, gdy w projekt są zaangażowani liczni partnerzy i nie ulega wątpliwości, że może pojawić się konflikt pomiędzy ich dążeniami. Tabela 2 przedstawia typowe podmioty uczestniczące w PPP i ich główne cele. Tabela 2.1.

Zaangażowane podmioty UCZESTNICY CELE

Partner publiczny Rozpoczęcie działalności/ udostępnienie usług

Partner prywatny Zwrot z inwestycji Instytucje finansowe Spłata kredytu

(Źródło: Associação dos Industriais da Construção Civil e Obras Públicas do Norte – AICCOPN, Portugalia)

5 Korzyści związane z następującymi aspektami: lepsza alokacja pieniędzy podatników; zyski dla sektora prywatnego, przeniesione na użytkownika końcowego dzięki zmniejszeniu opłat; wyższa jakość i lepsze zarządzanie projektem.


18

2.2 PODZIAŁ ODPOWIEDZIALNO ŚCI

Podział odpowiedzialności ma kluczowe znaczenie dla efektywności PPP. Ogólnie rzecz biorąc, zadania i ryzyka przydzielone poszczególnym partnerom stanowią ich obszar odpowiedzialności. Tym samym, w ramach modelu PPP, sektor publiczny i prywatny powinny uzgodnić między sobą ramy współpracy w celu podziału i alokacji zadań i ryzyk, dzięki czemu wynik partnerstwa będzie czymś więcej, niż tylko sumą wyników zadań zrealizowanych przez partnerów i zapewni realizację modelu „win-win” (wygrana – wygrana) (Campos, 2005). Jednakże cele poszczególnych partnerów nie są tożsame: Ogólnie rzecz biorąc, partner publiczny dąży do osiągnięcia korzyści ekonomicznej (dla firm wchodzących w skład konsorcjum), podczas, gdy cele sektora publicznego mają zasadniczo charakter społeczny i wywierają wpływ na liczne grupy interesu. W konkretnym wymiarze, jakkolwiek najlepszym sposobem realizacji celów sektora publicznego może okazać się partnerstwo podmiotów publicznych i prywatnych, to sektor publiczny ponosi odpowiedzialność w demokratycznym systemie za:

• Rozstrzyganie w przypadku konfliktu celów, • Definiowanie wybranych celów oraz zapewnienie ich realizacji wg

wymaganych standardów; oraz • Zabezpieczenie interesu publicznego.

W przypadku wdrożenia PPP w obszarze usług publicznych, jakkolwiek odpowiedzialność za wiele aspektów można przenieść na sektor prywatny, sektor publiczny pozostaje odpowiedzialny za:

• Decydowanie, jako zbiorowy nabywca usług publicznych, o wymaganym poziomie usług oraz o dostępnych w sektorze publicznym zasobach na ich pokrycie;

• Opracowanie i monitorowanie standardów bezpieczeństwa, jakości i wykonania tych usług oraz

• Narzucenie realizacji tych standardów, podjęcie działań w przypadku, gdy nie są one realizowane.

Podobnie, w przypadku firm państwowych, jakkolwiek PPP zbliża sektor prywatny do własności i zarządzania tymi firmami, sektor publiczny pozostaje odpowiedzialny za strzeżenie interesu publicznego. Oznacza to w szczególności ustanowienie niezależnych instytucji regulacyjnych, należących do sektora publicznego, które zapewniają zachowanie wysokich standardów bezpieczeństwa i zapobiegają nadużyciom ze strony monopolistów.


19

Aby zrealizować cele sektora publicznego, partner prywatny powinien wdrażać odpowiednią wiedzę techniczną i umiejętności zarządcze oraz gromadzić odpowiednie zasoby finansowe dal celów rozwoju obiektów i usług. W odniesieniu do obowiązków partnerów PPP, prawo portugalskie (artykuł V rozporządzenia 141/2006) stanowi, że partner prywatny musi realizować i zarządzać zleconymi działaniami pod kontrolą partnera publicznego, tak, aby zapewnić ochronę interesów publicznych podczas realizacji kontraktu. Efektywność zarządzania udziałowcami ma także znaczenie kluczowe dla opracowania, specyfikacji i wdrażania projektów. Co za tym idzie, organizacje partnerów powinny kłaść duży nacisk na tworzenie zdrowych i aktywnych relacji z interesariuszami podczas poszczególnych etapów realizacji projektu.

2.3 RAMY PRAWNE

2.3.1 WYTYCZNE KOMISJI EUROPEJSKIEJ W ZAKRESIE PPP

Nie istnieją specjalne ramy prawne lub ustawowe dla zamówień publicznych w formie PPP. Jednakże, w stosownych przypadkach, należy przestrzegać unijnych zasad zamówień publicznych, a w szczególności dyrektywy 2004/18 w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych, a także zasad ogólnych traktatu UE.

• Zielona Księga KE w sprawie PPP: 2004 W kwietniu 2004 r., Komisja Europejska wydała Zieloną Księgę zatytułowaną “W sprawie partnerstw publiczno-prywatnych i prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji”. Termin „partnerstwo publiczno-prywatne nie został zdefiniowany na poziomie wspólnotowym. Nie istnieje konkretny system regulujący zasady PPP w prawie wspólnotowym, dlatego też Zielona Księga analizuje PPP w odniesieniu do ustawodawstwa unijnego, dotyczącego zamówień publicznych i koncesji. Ogólnie rzecz biorąc, termin ten odnosi się do form współpracy pomiędzy władzami a światem biznesu, których celem jest zapewnienie finansowania, budowa, odnowienie, zarządzanie lub utrzymanie infrastruktury bądź świadczenie usług.


20

PPP, które kwalifikują się jako “zamówienia publiczne” zgodnie z dyrektywami koordynującymi przyznawanie tych zamówień, muszą być zgodne z ich szczegółowymi wymaganiami; PPP kwalifikujące się jako „koncesje na roboty” są objęte jedynie nielicznymi, rozproszonymi przepisami prawa; PPP należące do kategorii „koncesji na usługi” nie zostały ujęte w prawie wspólnotowym w ogóle. Tym niemniej, wszystkie kontrakty, na mocy których instytucja publiczna udziela zamówienia na prace należące do zakresu działalności gospodarczej stronie trzeciej (bez względu na to, czy zostały one objęte aktami wykonawczymi, czy też nie) podlegają przeanalizowaniu w świetle postanowień traktatu UE, w szczególności zaś zasady przejrzystości, równego traktowania, proporcjonalności i wzajemnego uznania. Celem Zielonej Księgi było prześledzenie, w jaki sposób prawo zamówień publicznych ma zastosowanie do różnorodnych form PPP, realizowanych w państwach członkowskich, aby ocenić, czy zachodzi potrzeba wyjaśnienia, uzupełnienia lub poprawienia istniejących ram prawnych na poziomie europejskim. Opisuje ona, w jaki sposób warunki i zasady wywodzące się z prawa wspólnotowego, dotyczącego zamówień publicznych, mają zastosowanie do wyboru prywatnego partnera oraz dalszej realizacji kontraktu, w kontekście różnych rodzajów PPP. Zielona Księga zadaje także szereg pytań, których celem jest stwierdzenie, w jaki sposób te warunki i zasady działają w praktyce, co pozwoli Komisji ocenić, czy są one wystarczająco jasne i odpowiadają wymogom i cechom PPP.

• Komunikat KE w sprawie PPP: 2005 Po zakończeniu debaty publicznej w sprawie Zielonej Księgi PPP, w listopadzie 2005 r. Komisja Europejska przyjęła Komunikat w sprawie PPP oraz prawa wspólnotowego, dotyczącego zamówień publicznych. Komunikat przedstawia możliwe strategie, których celem jest zapewnienie efektywnej konkurencyjności PPP bez ograniczenia elastyczności niezbędnej do realizacji innowacyjnych, nierzadko złożonych projektów.

• Wytyczne w sprawie instytucjonalizacji PPP: 2008 W lutym 2008 r., Komisja przyjęła komunikat interpretacyjny w sprawie zastosowania prawa wspólnotowego dotyczącego zamówień publicznych


21

i koncesji do zinstytucjonalizowanych partnerstw publiczno-prywatnych (IPPP). Komunikat wyjaśnia zasady KE, których należy przestrzegać przy doborze partnerów prywatnych dla potrzeb projektów PPP. W zależności od natury przedsięwzięcia (zamówienie publiczne lub koncesja) objętego IPPP, zastosowanie mają dyrektywy w sprawie zamówień publicznych lub postanowienia traktatu UE. Komunikat przedstawia stanowisko Komisji, zgodnie z którym wg prawa wspólnotowego, dla potrzeb utworzenia IPPP wystarczająca jest jedna procedura zamówień publicznych. Co za tym idzie, prawo wspólnotowe nie wymaga podwójnej procedury przetargowej – jednej w celu wyłonienia partnera prywatnego dla potrzeb IPPP i drugiej w celu udzielenia zamówienia publicznego podmiotowi publiczno-prywatnemu – w przypadku utworzenia IPPP. Komunikat stanowi także, że z zasady, IPPP nie może wykraczać poza ramy wstępnie określonego przeznaczenia i nie może pozyskiwać dalszych zamówień publicznych ani koncesji bez przeprowadzenia procedury zgodnej ze wspólnotowym prawem zamówień publicznych i koncesji. Jednakże uznaje się, że IPPP są z reguły tworzone w celu świadczenia usług długoterminowo, a co za tym idzie, muszą być w stanie przystosowywać się zmian, zachodzących w środowisku gospodarczym, prawnym lub technologicznym. Komunikat określa okoliczności, w jakich tego rodzaju zmiany muszą być brane pod uwagę.

2.3.2 ZAGADNIENIA PRAWNE W PA ŃSTWACH CZŁONKOWSKICH UE

Państwa członkowskie UE przyjęły określone przepisy prawne dla potrzeb projektów realizowanych w ramach PPP. Poniżej przedstawiono dwa studia przypadku: ustawodawstwo brytyjskie dotyczące programów PPP/PFI6 oraz portugalskie ramy prawne odnośnie PPP.

6 Należy rozróżnić pomiędzy PFI (Inicjatywa Finansowania Prywatnego, termin brytyjski)

oraz PPP, które są często mylone. PFI to jedna z form PPP, stosowana w Wielkiej Brytanii (Quick, 2006). PFI to bardziej precyzyjnie zdefiniowane i formalne partnerstwo długoterminowe, obejmujące zarówno aktywa kapitałowe, jak i usługi, które łącznie tworzą całość projektu.


22

Aspekty prawne – Wielka Brytania Zagadnienia ogólne Aspekty prawne związane z projektami PPP, można wyjaśnić najlepiej w odniesieniu do trzech różnych aspektów: (1) polityka rządowa do roku 1997 (2) polityka rządowa od roku 1997 (3) Wytyczne KE w sprawie PPP (sekcja 2.4.1) Należy jednak zwrócić uwagę, że oprócz wytycznych KE, w Wielkiej Brytanii nie istnieje żadna konkretna ustawa dotycząca projektów PPP w sektorze publicznym – poszczególne sektory rządzą się własnymi zasadami angażowania się w projekty PPP, przy wsparciu i udziale władz ustawodawczych, regulacyjnych i wykonawczych. Jakkolwiek pierwszy modelowy kontrakt PFI opublikowano w roku 1999, poszczególne sektory opracowały własne formy porozumień kontraktowych, dostosowane do swoich potrzeb wewnętrznych. W wielu sektorach istnieją nieformalne wytyczne, obejmujące modelową dokumentację oraz szereg porad, dotyczących procesów PPP. Niektóre z tych dokumentów przedstawiono w poniższej tabeli. Tabela 2.2. Modelowa dokumentacja dla projektów PPP/PFI7

Wytyczne dot. standaryzacji

Standaryzacja kontraktów PFI

(publikacje HMT) Zasady zmiany protokołu

Pakiet szablonów aktualizacji kontraktów

Wytyczne w sprawie oceny relacji wartości do ceny

Obrona Projekt umow MoD

Edukacja (dla projektów BSF)

Formularz kontraktowy PFI dla szkół

Mieszkalnictwo Formularz kontraktu dla mieszkalnictwa (HRA)

ICT (publikacja OGC)

Formularz kontraktu i wytyczne dla ICT

7 Źródło: Partnerships UK 2010


23

Gospodarka odpadami (Programy realizacji infrastruktury dla ospodarki odpadami)

Pakiet zamówień publicznych WIDP Wytyczne WIDP

Władze lokalne Wytyczne dla straży pożarnej, służb ratunkowych i policji Protokół zmian Wytyczne dla opieki socjalnej Pakiet zamówień publicznych i formularz kontraktu dla oświetlenia ulicznego. Wytyczne w zakresie usług wspólnych. Standaryzacja kontraktów PFI w zakresie gospodarki odpadami

Zespół zadaniowy Wytyczne dotyczące zarządzania kontraktami Po wejściu w życie ustawy o zamówieniach publicznych (2006 Nr 5), Rząd zaleca realizowanie zamówień publicznych w oparciu o PPP/PFI na podstawie procedury dialogu konkurencyjnego, podczas, gdy procedura negocjacji ma mieć zastosowanie wyłącznie w wyjątkowych przypadkach. Należy zauważyć, że procedura dialogu konkurencyjnego nie istnieje w ramach przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących usług komunalnych. Polityka rządowa do roku 1997 Koncepcja PFI wyłaniała się powoli – w latach 1993 i 1994 podpisano tylko trzy kontrakty na kwotę powyżej 5 mln funtów nakładów kapitałowych. W roku 1993 utworzono „Panel finansowania prywatnego”, a rząd brytyjski przyjął stanowisko, że możliwość zastosowania PFI należy analizować dla każdego projektu sektora publicznego („zasada uniwersalnej weryfikacji”). W roku 1996, rząd przeanalizował szereg zagadnień, w tym:

• Czy nakłady PFI stanowią nadwyżkę, czy też substytut w stosunku do nakładów rządowych;

• Czy sektor prywatny określa priorytety dla programów; • Czy istnieje dostateczna kontrola wskazań dla przyszłych nakładów

publicznych; • Czy, a jeśli tak, to w jaki sposób, można osiągnąć lepszą relację

wartości do ceny; • Czy uzasadnione jest rozpatrywanie wszystkich projektów pod kątem

PFI; • Specyfikacja wyników i przeniesienie ryzyk.

W rezultacie, rząd stwierdził, że implikacje w zakresie przyszłych nakładów


24

w ramach PFI mają być elementem sprawozdania finansowego i raportu z budżetowania; uznał, że należy oczekiwać lepszej relacji wartości do ceny dzięki ścisłemu powiązaniu usług z projektowaniem, lepszej alokacji ryzyk i odpowiedniej struktury zachęt; a także określił przypadki, w których realizacja PFI nie powinna mieć zastosowania. Na początku roku 1997, podczas sesji parlamentarnej, nowy rząd odrzucił stosowanie „zasady uniwersalnej weryfikacji” i zlecił Sir Malcolmowi Batesowi analizę systemu PFI. W wyniku przyjęcia rekomendacji z analizy, rząd zlikwidował Panel Finansowania Prywatnego i zastąpił go Grupą Zadaniową Ministerstwa Skarbu, złożoną z dwóch zespołów:

a) Zespołu ds. polityki, odpowiedzialnego za zasady, procedury i najlepsze praktyki w zakresie PFI i PPP, włącznie ze szkoleniem pracowników sektora publicznego w zakresie PFI; oraz

b) Zespołu ds. projektów, mającego weryfikować („zatwierdzać”) zasadność komercyjną wszystkich istotnych projektów przed uruchomieniem procesu zamówień publicznych (poprzez publikację powiadomienia w Dzienniku Urzędowym UE) oraz zajmować się ich monitorowaniem (jak również – o ile pozwolą na to zasoby i czas - monitorowaniem innych projektów), aby zapewnić efektywność ich realizacji. Ministerstwo Skarbu zdefiniowało następnie „projekty istotne” jako „projekty na dużą skalę, o wysokim profilu, w dużym stopniu powtarzalne lub przełomowe”, a grupa zadaniowa podjęła się monitorowania 80 takich projektów. Projekty realizowane przez władze lokalne są zatwierdzane i monitorowane przez Grupę ds. Nadzoru Projektów, która podlega pod Grupę Zadaniową, a w jej skład wchodzą także przedstawiciele Public Private Projects Panel Ltd ("4P"), jak również doradca władz lokalnych, powołany przez stowarzyszenia władz lokalnych w kwietniu 1996 r.

W wyniku raportu Batesa zalecono, aby poszczególne działy ponosiły nadal odpowiedzialność za własne projekty PFI, a wydziałowe Jednostki Finansowania Prywatnego (PFU) powinny wzmocnić swą pozycję dzięki uzyskaniu odpowiedniej specjalistycznej wiedzy. W rezultacie uznano, że istnienie Zespołu ds. Projektów może mieć charakter tymczasowy, a okres jego działalności ustanowiono na dwa lata (do drugiej połowy roku 1999). Polityka rządowa po roku 1997 Gdy ustalony wstępnie okres działania Grupy Zadaniowej dobiegał końca, w listopadzie 1998 roku rząd ogłosił, że Sir Malcolm Bates przygotuje drugi raport: został on sporządzony w marcu i opublikowany w lipcu 1999 r.


25

Wynikało z niego przede wszystkim, że scentralizowane wsparcie dla projektów jest nadal niezbędne, ale Zespół ds. Projektów należy zastąpić organizacją składającą się z przedstawicieli sektora publicznego i prywatnego, którą nazwano następnie Partnerships UK (PUK). Rola PUK została objaśniona bardziej szczegółowo w dalszej części dokumentu. Zadania ustawowe PUK określa ustawa o zasobach i rozliczeniach rządowych, która weszła w życie w roku 2000. Równolegle do drugiego raportu Batesa,. Rząd zlecił Sir Peterowi Gershonowi przeanalizowanie kwestii zamówień publicznych na szczeblu centralnym. Ten raport także został opublikowany w lipcu 1999 r.; znalazło się w nim zalecenie utworzenia Rządowego Biura Handlu (OGC) w ramach Ministerstwa Skarbu. Grupa Zadaniowa miała działać dalej w ramach OGC, ale przy założeniu „okrojonych kompetencji w zakresie projektów”. Krajowe Biuro Audytu (NAO) także zajęło się analizą pierwszych projektów PFI i przygotowało szereg analiz, które stały się podstawą dla dalszych prac Komitetu Rozliczeń Publicznych (PAC). Na podstawie tych opracowań, PAC sporządziło raport ogólny, w którym podsumowano przygotowane wcześniej rekomendacje. NAO także przygotowało raport, określający czynniki, jakie miały być brane pod uwagę podczas dalszych analiz projektów PFI; szczególny nacisk położono na obowiązek zapewnienia odpowiedniej relacji wartości do ceny (VfM) we wszystkich projektach PPP. W lipcu 1999 r., Grupa Zadaniowa ds. Skarbu powołała firmę Arthur Andersen jako doradcę, którego zadaniem miało być analizowanie relacji wartości do ceny w przypadku tych projektów PFI, dla których rozpoczęto świadczenie usług i realizowanie opłat za nie. Dodatkowo, Instytut Badania Polityki Rządowej powołał we wrześniu 1999 r. Komisję ds. Partnerstw Publiczno-Prywatnych – jej raport został opublikowany w roku 2001. W marcu 2001 r., rząd sformułował zasady swojej polityki w odniesieniu do PPP i PFI w dokumencie zatytułowanym Partnerstwa Publiczno-Prywatne: Strategia rządowa. W dokumencie tym zdefiniowano role i obszary odpowiedzialności sektora publicznego i prywatnego dla wszystkich działań w zakresie PPP.


26

Aspekty prawne – Portugalia Zagadnienia ogólne Ewolucja ram prawnych PPP w Portugalii polegała na stopniowym wprowadzaniu kolejnych dokumentów legislacyjnych zgodnie z potrzebami poszczególnych sektorów. Stojąc w obliczu luki prawnej na poziomie PPP, rząd przyjął szereg przepisów prawnych, dostosowanych do potrzeb poszczególnych projektów (lub grup projektów), inspirowanych modelem udzielania koncesji i tradycyjnych zamówień publicznych, jakkolwiek wprowadzono także procedury negocjacyjne z uwagi na umowny charakter i złożoność projektów tego rodzaju (T.C., 2008). Nie ulega wątpliwości, że bodźcem dla uruchomienia PPP w Portugalii było zaspokojenie różnorodnych potrzeb inwestycyjnych, w wyniku których rząd opracował szereg kazuistycznych aktów prawnych dla różnych sektorów, jako, że ramy prawne, które miałyby zastosowanie do wszystkich sektorów i typów partnerstwa nie istniały. Na przykład:

• Ramy prawne dla programu koncesji, w ramach którego udzielono zamówienia na budowę szeregu autostrad, płatnych lub funkcjonujących w systemie “shadow toll”8, opracowano w roku 1997: Rozporządzenie nr 9/97 (koncesje na autostrady płatne); rozporządzenie nr 267/97 (autostrady bezpłatne lub SCUT9).

• Dla sektora ochrony środowiska (wodociągi, kanalizacja, ścieki), pierwsze akty prawne dotyczące PPP pojawiły się w latach 1993/1994: Rozporządzenie nr 372/93 (otwierające dostęp dla sektora publicznego); Rozporządzenie nr 379/ 93 (zdefiniowanie ram prawnych); Rozporządzenie nr 147/2005 (regulacje prawne).

• Ramy prawne, które umożliwiły realizowanie projektów PPP w sektorze ochrony zdrowia, utworzono w roku 2002: Rozporządzenie nr 185/2002 (definiujące zasady i instrumenty tworzenia partnerstw w sektorze ochrony zdrowia). Dzięki niemu powstały pierwsze szpitale w ramach projektów PPP.

• Dla kolejowego transportu pasażerskiego, ramy prawne opublikowano w roku 1999.

8 Shadow toll - płatność dokonywana przez podmiot publiczny według ustalonych stawek za faktycznie wykonaną usługę na rzecz użytkowników (np. w przypadku autostrad – na podstawie pomiaru ruchu zrealizowanego za pomocą specjalnych urządzeń) (przypis tłumacza)); 9 SCUT oznacza “bez kosztów ponoszonych przez użytkownika (w języku portugalskim: “Sem Custos para o UTilizador”)


27

Tymczasem Państwowe Ramy Budżetowe, opublikowane w roku 2001 (ustawa nr 91/2001, opublikowana ponownie w ramach ustawy nr 48/2004) nałożyły restrykcje na nakłady wieloletnie, aby kontrolować długoterminowe ryzyko finansowe, związane dla państwa z realizacją PPP. Kolejnym obowiązkiem, wprowadzonym przez ustawodawstwo, stało się wykazanie odpowiedniej relacji wartości do ceny dla wszystkich projektów realizowanych w ramach PPP, to znaczy, ocena aspektów ekonomicznych, efektywności i skuteczności kontraktów opartych na partnerstwie publiczno-prywatnym w porównaniu z tradycyjnym modelem zamówień publicznych dla realizacji tych samych celów, bez uciekania się do finansowania i zarządzania prywatnego (zasada Komparatora Sektora Publicznego). Podstawowe wytyczne Co do wytycznych podstawowych, ustawodawstwo portugalskie w zakresie PPP jest spójne z dyrektywami i procedurami unijnymi. Dlatego też rozporządzenie nr 86/2003, mające zastosowanie do wszystkich sektorów gospodarki (uchylone i zmienione przez Rozporządzenie nr 141/2006) stanowi, że zasadniczym celem PPP jest zwiększenie efektywności alokacji zasobów publicznych oraz poprawa jakości usług dzięki skutecznym systemom kontroli, umożliwiającym stałą ocenę przez użytkowników oraz partnera publicznego. Co więcej, w odniesieniu do podziału ryzyka, stanowi ono, że alokacja ryzyk powinna bazować na ocenie zdolności do jego kontroli; kontrakt powinien wskazywać na efektywny transfer ryzyka do partnera prywatnego. Podmiot publiczny powinien zatem zasadniczo ponosić odpowiedzialność za nadzorowanie i monitorowanie realizacji projektu, podczas, gdy obsługa, zarządzanie i finansowanie powinny przypaść partnerowi prywatnemu. Ponadto, rozporządzenie definiuje zasady ogólne opracowywania koncepcji, przygotowania, złożenia i udzielenia zamówienia, obsługi, monitorowania, kontroli i nadzoru projektów realizowanych w ramach PPP oraz określa podstawowe cechy relacji po między podmiotem publicznym i prywatnym, jakie muszą być obecne, aby możliwa była realizacja projektu wg tego modelu. Cechy te obejmują:

α) Długoterminowy ciągły kontrakt (minimalny czas trwania – 3 lata) β) Zaspokojenie zbiorowych potrzeb przez partnera prywatnego χ) Podział ryzyk pomiędzy partnerem publicznym i prywatnym; δ) Całkowite lub częściowe finansowanie przez partnera prywatnego

(kontrakty PPP muszą być zawierane na poziomie ponad 10 mln euro nakładów publicznych i 25 mln euro łącznych nakładów inwestycyjnych)


28

ε) Partner prywatny powinien wziąć na siebie znaczącą część wszystkich ryzyk etapu operacyjnego.

Wg tego samego rozporządzenia nr 141/2006, PPP można podzielić na dwa rodzaje: umowne i instytucjonalne. PPP umowne to szereg rodzajów zrzeszeń lub współpracy pomiędzy sektorem publicznym i inwestycją prywatną. Kontrakty przyjmują postać: koncesji na roboty publiczne; koncesji na usługi publiczne; ciągłego świadczenia usług; oraz zarządzania i współpracy. Ten ostatni układ pojawia się, gdy kontrakt zostaje zawarty na obsługę istniejącego obiektu lub infrastruktury, nienależącej do partnera publicznego. PPP instytucjonalne obejmują wszystkie rodzaje przedsięwzięć wspólnych z udziałem interesariuszy państwowych i prywatnych. Oprócz głównych wytycznych, w Portugalii opublikowano szereg aktów dodatkowych, dotyczących poszczególnych sektorów (ochrona środowiska, ochrona zdrowia, transport); niektóre z nich weszły w życie po rozporządzeniu 141/2006. Kodeks zamówień publicznych Kontynuację rozwoju środowiska prawnego, u podstaw którego leży Rozporządzenie nr 141/2006 oraz przepisy dla poszczególnych sektorów, stanowią inne przepisy, których należy przestrzegać przy uruchamianiu projektów PPP – są to ustawa o finansach lokalnych oraz kodeks zamówień publicznych (Rozporządzenie nr 18/2008, zmienione Poprawką 18A/2008). W gruncie rzeczy, kontrakty PPP powinny być obsługiwane na podstawie prawa zamówień publicznych, ponieważ są finansowane częściowo z funduszy publicznych, a partner publiczny jest zarazem podmiotem zamawiającym. Przepisy prawne są wynikiem wdrożenia dyrektyw europejskich, określających zasady udzielania zamówień publicznych w sektorze wodociągów, energii, transportu i usług pocztowych, jak również zasady dotyczące zwykłych zamówień publicznych i zlecania robót, usług i dostaw. Kodeks zamówień publicznych określa pięć różnych rodzajów procedur zamówień publicznych, spośród których podmiot publiczny może wybierać w zależności od szacunkowej wartości kontraktu, jego rodzaju (roboty publiczne, koncesje itd.), charakteru podmiotu (rząd centralny, władze miejskie, spółka państwowa itd.) lub warunków szczególnych (kontrakty dotyczące obronności, wynik poprzednich procedur przetargowych, ochrona praw autorskich itd.): są to przetarg nieograniczony, ograniczony, poprzedzony publikacją ogłoszenia lub też nie, procedura negocjowana oraz dialog konkurencyjny.


29

Odnośnie realizacji projektów w ramach PPP, kodeks zamówień publicznych kładzie nacisk na obowiązek informowania, monitorowania, analizy zmian w kontrakcie oraz nadzorowania udziału w zyskach, jak również monitorowania i oceny działań partnera prywatnego. Oprócz tak ścisłej kontroli, PPP są też poddawane zewnętrznemu nadzorowi Krajowego Sądu Kontroli (NAC), który posiada szeroko zakrojone kompetencje (polityczne, jurysdykcyjne i techniczne) w zakresie nadzoru, monitorowania, kontroli i audytu wydatków publicznych w Portugalii.

2.3.3 ZARZĄDZANIE PPP W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH

Zarządzanie programami PPP w poszczególnych państwach członkowskich jest realizowane bardzo różnie. Poniżej przedstawiono dwa przykłady: Wielkiej Brytanii i Portugalii. Partnerships UK Partnerships UK (PUK) to nowe partnerstwo publiczno-prywatne, współpracujące zarówno z sektorem publicznym, jak i prywatnym w celu wyeliminowania kluczowych słabych punktów procesu PFI/PPP. Działając w ramach partnerstwa z sektorem publicznym, miało ono na celu umocnienie tego sektora jako klienta i zapewnienie jak najlepszych warunków działania dla sektora publicznego w ramach finansowanych prywatnie programów inwestycyjnych. W rezultacie, jego celem stało się umocnienie pozycji sektora publicznego jako “klienta inteligentnego”. Celem PUK jest poprawa relacji wartości do ceny poprzez działanie na rzecz sektora publicznego. W ramach konkretnych projektów, PUK współpracuje z zamawiającym podmiotem publicznym, analizując szczegółowo względy praktyczne w procesie podejmowania decyzji i dążąc do zawarcia transakcji. W ten sposób, dzięki udostępnieniu doświadczonego personelu i zasobów dla potrzeb projektów, pomaga poszczególnym instytucjom i innym organizacjom sektora publicznego w udzielaniu zamówień i zawieraniu transakcji w ramach PPP/PFI. PUK nie przybiera formy monopolu ani rynku gwarantowanego – jego celem jest zawarcie owocnej transakcji poprzez wybór najlepszej oferty. Rząd był przekonany, że korzyści z tego modelu odniosą zarówno sektor publiczny, jak i prywatny:


30

• Sektor publiczny, ponieważ jego działalność wzmocni napływ inwestycji infrastrukturalnych i poprawi relację wartości do ceny w transakcjach PPP/PFI;

• Sektor prywatny, ponieważ przyczyni się do zwiększenia napływu dobrych projektów, niosąc za sobą od dawna oczekiwaną redukcję kosztów, opóźnień i niepewności dla oferentów uczestniczących w przetargach na zamówienia PFI.

Do maja 2010 r., pod nadzorem Partnership UK uruchomiono ponad 920 projektów. W roku 2010, rząd brytyjski utworzył drugą jednostkę – Infrastructure UK (IUK), której rolą jest położenie nacisku strategicznego na realizację projektów w różnych sektorach. IUK składa się z zespołu ds. polityki fiskalnej PPP oraz Komórki Finansowania Infrastruktury oraz korzysta z potencjału PUK, wspierając realizację dużych projektów i programów. IUK pełni rolę doradczą wobec rządu w zakresie długofalowego zaspokajania potrzeb infrastrukturalnych oraz służy doświadczeniem handlowym w realizacji programów i projektów o dużej skali. Nadzoruje wszystkie kluczowe sieci infrastrukturalne oraz sektor publiczny i prywatny, identyfikując zagadnienia wspólne. Ponosi też odpowiedzialność za wyszukiwanie i przyciąganie nowych źródeł inwestycji infrastrukturalnych w sektorze prywatnym; wspiera skarb państwa w określaniu priorytetów w odniesieniu do tych inwestycji i przyczynia się do zwiększania potencjału rządu w tym zakresie. Parpublica, Portugalia Parpublica (utworzona na mocy Rozporządzenia nr 209/2000) to podmiot państwowy, odpowiedzialny za zarządzanie aktywami publicznymi. Działa on w imieniu ministerstwa finansów w odniesieniu do szeregu aspektów zarządzania spółkami państwowymi sektora publicznego oraz uruchamiania projektów w ramach PPP. Zawsze, gdy minister odpowiedzialny za dany obszar lub podmiot publiczny rozważa możliwość realizacji projektu PPP, pierwszym krokiem jest poinformowanie o tym Parbublica, aby uzyskać wsparcie techniczne dla ministerstwa finansów w odniesieniu do oceny projektu i procesu zamówień publicznych. Ponadto, przed uruchomieniem procedury przetargowej, decyzja o zaangażowaniu w projekt PPP (oraz zatwierdzenie związanych z tym nakładów) jest podejmowana wspólnie przez ministra finansów oraz ministra danego sektora.


31

Parpublica musi następnie utworzyć Komisje odpowiedzialne za realizację procesu: Komisję Nadzorującą, która zajmuje się aspektami technicznymi projektu, oraz Komisję Przetargową, zajmującą się kwestiami przetargowymi. Po udzieleniu zamówienia, głównym celem organizacji Parpublica jest monitorowanie i kontrola aspektów ekonomicznych i finansowych partnerstwa; ministerstwo ma obowiązek informowania jej o wszelkich możliwych zmianach. Generalne Inspekcje Finansowe (IGF) IGF (Generalna Inspekcja Finansowa) to podmiot publiczny, podległy ministerstwu finansów, utworzony na mocy Rozporządzenia nr 205/2006. Jest to jedna z najistotniejszych instytucji państwowych, zajmujących się kontrolą wewnętrzną (nakładów i przychodów) budżetu publicznego. IGF odgrywa fundamentalną rolę w kontrolowaniu PPP. Naczelny Sąd Rewizyjny (CA) W Portugalii, PPP podlegają także zewnętrznej kontroli Naczelnego Sądu Rewizyjnego zgodnie z interpretacją artykułu II ustawy nr 98/97, która legitymizuje jego szeroki zakres kompetencji (politycznych, jurysdykcyjnych i technicznych) w zakresie nadzoru, monitorowania, kontroli i audytu wydatków publicznych. Dlatego też, przy pomocy rekomendacji INTOSAI10, wykraczających poza zakres legitymizacji projektu, Naczelny Sąd Rewizyjny przeprowadza audyt nakładów związanych z projektem oraz przyszłych zobowiązań budżetowych państwa, ocenia przesłanki wyboru strategii PPP, efektywność wykorzystania pieniędzy publicznych (relacja wartości do ceny), porównuje generowane dochody z wynikiem tradycyjnej procedury zamówień publicznych, analizuje przejrzystość i prawidłowość procesu, efektywność i skuteczność świadczenia usług publicznych oraz środowisko projektu i aspekty zrównoważonego rozwoju. GASEPC (Biuro Monitorowania podległe sekretarzowi skarbu) GASEPC to biuro podległe ministerstwu finansów (sekretarzowi skarbu państwa), zajmujące się specjalistyczną kontrolą budżetu i wieloletnich nakładów finansowych w odniesieniu do spółek państwowych oraz spółek celowych PPP (SPV – Special Purpose Vehicle) w celu zwiększenia skuteczności, efektywności i równowagi finansowej spółek państwowych, jak również spełnienia wymogów finansowych przez projekty realizowane w ramach programu PPP.

10 INTOSAI to profesjonalna organizacja naczelnych instytucji rewizyjnych w krajach należących do ONZ lub w jego wyspecjalizowanych agendach.


32

ROZDZIAŁ 3

ZALETY I WADY PROGRAMU PPP

3.1 KONTEKST OGÓLNY

Doświadczenie międzynarodowe wskazuje, że zarówno władze publiczne, jak i sektor prywatny mogą osiągnąć korzyści11 dzięki realizacji projektów w ramach PPP. Partnerships UK (PUK) stwierdza, że PPP są dobre dla obu partnerów:

• Dla sektora publicznego, ponieważ jego działalność wzmocni napływ inwestycji infrastrukturalnych i poprawi relację wartości do ceny w transakcjach PPP/PFI;

• Dla sektora prywatnego, ponieważ przyczyni się do zwiększenia napływu dobrych projektów, niosąc za sobą od dawna oczekiwaną redukcję kosztów, opóźnień i niepewności dla oferentów uczestniczących w przetargach na zamówienia PFI.

Organizacje sektora prywatnego działają w zmieniającym się szybko środowisku. Jeżeli nie są w stanie generować zysków, nie są także w stanie przetrwać. Co za tym idzie, realia rynkowe sektora prywatnego wywierają ogromny wpływ na zarządzanie oraz na pracowników, kładąc nacisk na maksymalizację efektywności i wykorzystując w pełni pojawiające się możliwości biznesowe. Strategia PPP oferuje sektorowi prywatnemu możliwość poszukiwania najlepszych rozwiązań w zakresie usług na rzecz sektora publicznego oraz zapewnienia podatnikom najlepszej relacji wartości do ceny. W porównaniu z sektorem prywatnym, sektor publiczny jest gorzej przygotowany do radzenia sobie z nieskutecznymi i przestarzałymi praktykami oraz opracowywania kreatywnych strategii świadczenia usług publicznych i zarządzania aktywami publicznym. Ponadto, program PPP oferuje sektorowi prywatnemu szereg

11 Mimo potencjalnych korzyści płynących z PPP, należy zauważyć, że nie stanowią one uniwersalnego panaceum ani też jedynej metody świadczenia usług publicznych na bazie oceny relacji wartości do ceny. Należy zachęcać rządy do określania priorytetów i realistycznych celów, dzięki czemu usługi publiczne będą realizowane w sposób sprawiedliwy, bezpieczny, tani, zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju.


33

możliwości dywersyfikacji. Sektor publiczny nigdy nie będzie w stanie odtworzyć ich samodzielnie, ponieważ jest zmuszony realizować szereg celów politycznych i gorzej radzi sobie z ryzykami, co w pewnym stopniu jest spowodowane koniecznością chronienia pieniędzy podatników. Inwestycje infrastrukturalne lub świadczenie usług publicznych przynoszą pośrednio korzyści całemu społeczeństwu, ludziom i firmom: zwiększa dobrobyt tych pierwszych i zyski tych drugich, zwiększa zasięg inwestycji prywatnych, a także wartość podatków napływających do skarbu państwa. Z całą pewnością są to kwestie istotne dla licznych interesariuszy; zostaną one omówione dokładniej w kolejnych rozdziałach.

3.2 Z PERSPEKTYWY SEKTORA PUBLICZNEGO

PPP stanowią kluczowy element wyłaniającego się modelu skutecznego zarządzania. Rządy na całym świecie coraz bardziej skłaniają się ku sektorowi prywatnemu jako usługodawcy w dziedzinach, którymi dotąd zajmował się sektor publiczny. Zielona Księga w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych – COM (2004) 327 – przedstawia czynniki, które uzasadniają atrakcyjność PPP z punktu widzenia rządów:

1. W świetle ograniczeń budżetowych, przed którymi stoją państwa członkowskie, zaspokajają one potrzebę prywatnego finansowania dla sektora publicznego;

2. Chęć skorzystania w życiu publicznym z wiedzy i metod pracy sektora prywatnego;

3. Element bardziej ogólnej zmiany roli państwa w gospodarce – zamiast bezpośrednio działać, państwo przejmuje rolę organizacyjną, regulacyjną i kontrolną.

Korzyści płynące z PPP dla sektora publicznego są jasne: projekt może zyskać lepszą jakość, jeśli rząd skorzysta z pomocy sektora prywatnego we wczesnym stadium jego realizacji dla osiągnięcia danego celu. Opcja PPP zamiast tradycyjnych modeli zamówień publicznych ma szereg zalet, które łącznie przejawiają się jako lepsza relacja wartości do ceny usług publicznych (Marques & Silva, 2008).


34

3.2.1 ZARZĄDZANIE BUD ŻETEM Brak finansów rządowych na aktywa i usługi infrastrukturalne i/lub ograniczenia budżetowe stały się główną przyczyną, dla której zaczęto rozważać możliwość realizacji projektów PPP (Reis, Fortuna, & Mariano, 2009). W okresach spowolnienia wzrostu gospodarczego, przychody budżetowe są często niewystarczające, aby zaspokajać rosnące potrzeby, wymuszając bolesne cięcia lub wzrost podatków. W większości krajów, rządy traktują PPP jako atrakcyjny mechanizm pozabudżetowy, umożliwiający realizację usług infrastrukturalnych, i promują12 je w ramach swojej całościowej strategii. Z tej perspektywy, sektor publiczny przyjmuje rolę klienta usług publicznych, świadczonych przez sektor prywatny. Umożliwia to zwiększenie nakładów inwestycyjnych na infrastrukturę bez zwiększania zadłużenia (zastępowanie nakładów inwestycyjnych bieżącymi); dodatkowo, projekty stają się źródłem dochodów dla spółek prywatnych. Nakładając ograniczenia na inwestycje prywatne, PPP umożliwia zaplanowanie projektów bez konieczności oczekiwania na uwolnienie zasobów, które pozwolą uruchomić inne projekty i/lub pokryć inne wydatki. Brak dostępności finansów w sektorze publicznym nie musi być jednak główną przyczyną decyzji o realizacji projektu w ramach PPP, ponieważ finansowanie prywatne może też wygenerować dodatkowe koszty (zwykle koszt pożyczki jest wyższy w przypadku sektora prywatnego w porównaniu z sektorem publicznym) oraz koszty administracyjne (za zarządzanie umową PPP), które należy uwzględnić przy podejmowaniu decyzji. Ponadto, w większości przypadków, to sektor publiczny ponosi nadal większość ryzyk związanych z projektem, co może obniżyć skuteczność PPP w porównaniu z bezpośrednią inwestycją publiczną.

3.2.2 LEPSZY PODZIAŁ RYZYKA Odpowiednie przeniesienie ryzyka z sektora publicznego na prywatny to kluczowy warunek realizacji tanich usług wysokiej jakości na rzecz państwa i jego obywateli. Decydując się na PPP, rząd dąży do wykorzystania potencjału innowacyjnego i dyscypliny sektora prywatnego poprzez wprowadzenie inwestorów, gotowych zaryzykować swój kapitał. Cel ten osiąga się poprzez umożliwienie spółkom prywatnym przejęcie własności spółek państwowych lub też na podstawie umowy, przewidującej przeniesienie na sektor prywatny ryzyka

12 W tym celu, wiele krajów tworzy dla PPP odpowiednie środowisko prawne i regulacyjne, inicjując reformy poszczególnych sektorów, wprowadzając procedury administracyjne oraz strategie promowania PPP.


35

finansowego, związanego z realizacją danej usługi lub z określonym wynikiem współpracy. Jednakże realizacja projektu PPP nie musi oznaczać, że partner prywatny bierze na siebie całe ryzyko czy też najistotniejszą część ryzyk związanych z działalnością. Ponadto, głównym celem PPP jest przeniesienie ryzyk na tę ze stron, która będzie w stanie lepiej nim zarządzać przy jednoczesnej minimalizacji kosztów. Właściwy podział ryzyk pomiędzy partnerami jest realizowany indywidualnie dla każdego projektu, z uwzględnieniem ich potencjału w zakresie oceny, kontroli i zarządzania ryzykiem, a tym samym minimalizacji kosztów podejmowanego ryzyka. Im mniejsze ryzyko przechodzi na sektor prywatny, tym bardziej dany projekt przypomina inwestycję publiczną; im większa kwota, w tym większym stopniu cała operacja przypomina proces udzielenia koncesji (rysunek 3.1.).

Rysunek 3.1. Alokacja ryzyk w ramach PPP (źródło: KPMG International Cooperative)13 Podsumowując, można stwierdzić, że celem strategii PPP jest maksymalizacja transferu ryzyk z sektora publicznego do prywatnego przy jednoczesnej optymalizacji podziału ryzyka między partnerów. Ponadto, obciążenie ryzykiem sektora prywatnego, leżące u podstaw PPP, może zwiększyć niezawodność i przewidywalność w zakresie kosztów i jakości usług publicznych. Etap podziału

13 KPMG to globalna sieć profesjonalnych firm zajmujących się audytami, doradztwem podatkowym i gospodarczym.


36

ryzyk został opisany bardziej szczegółowo w jednym z dalszych rozdziałów podręcznika.

3.2.3 KORZYSTANIE Z POTENCJAŁU SEKTORA PRYWATNEGO

Usługi świadczone w ramach PPP mają szereg zalet, jeśli chodzi o jakość, efektywność i wartość w porównaniu z innymi strategiami (Reis, Fortuna, & Mariano, 2009). PPP to istotne narzędzie, umożliwiające wdrożenie skuteczności sektora prywatnego (nie tylko w zakresie zarządzania, ale także samego definiowania projektów) w publicznych projektach infrastrukturalnych oraz w zakresie usług publicznych, co jest związane z ich elastycznością. Ponadto, transfer wiedzy technologicznej, operacyjnej i zarządczej z sektora prywatnego zapewnia lepszą relację wartości do ceny w obszarze usług publicznych (NASCIO, 2006) (rysunek 3.2.).

Rysunek 3.2. Wykorzystanie umiejętności sektora prywatnego


37

Kolejnym zagadnieniem jest konkurencja, stymulująca innowacyjność w zarządzaniu publicznym, która może odegrać ważną rolę w realizacji strategii PPP. Czyniąc usługi publiczne przedmiotem konkurencyjnego przetargu, PPP zapewnia możliwość porównania jakości i kosztów tych usług wedle standardów rynkowych, a co za tym idzie, zwiększenia wydajności całej gospodarki. Konkurencja jest także bodźcem dla innowacyjności; najciekawszymi spośród projektów PPP są te, w przypadku których oferenci są w stanie zaproponować daleko idące innowacje. Kolejną istotną cechą infrastruktury lub usług świadczonych w ramach PPP jest ich jakość. Jeśli usługodawca działa na konkurencyjnym rynku, dyscyplina rynkowa wymusza maksymalizację jakości; jeżeli dyscyplina taka nie istnieje i nie można w sposób łatwy jej wprowadzić, standardy jakości można wymuszać drogą regulacji lub określenia odpowiednich wymogów w kontrakcie. W rzeczywistości, zdefiniowanie standardów jakości oraz ich odzwierciedlenie na poziomie usług to istotne elementy zapewniające wysoką jakość świadczonych usług oraz zaspokojenie wszystkich potrzeb, zidentyfikowanych przez podmiot publiczny. Jak twierdzi Rubens Alves14, określenie wymagań co do jakości oraz wprowadzenie do kontraktu postanowień dotyczących usług to kluczowe elementy kontraktów PPP, które “zapewniają świadczenie zamówionych usług na poziomie jakości niezbędnym, aby zaspokoić potrzeby publiczne”. Wykorzystanie w tym celu dyscypliny rynkowej sprawia, że PPP przyczynia się do poprawy relacji wartości do ceny, dzięki czemu państwo jest w stanie rozszerzyć zakres usług publicznych i podwyższyć ich standard, nie zwiększając zasobów. Co za tym idzie, jakość usług lub infrastruktury dostarczonej w ramach PPP jest na ogół wyższa w porównaniu ze strategiami tradycyjnymi. Konieczność generowania zwrotu z inwestycji przez spółki prywatne oznacza zarazem, że są one skłonne poszukiwać metod ulepszenia świadczonych usług i dostosowywania się do zmiennych wymogów i oczekiwań klientów; w przeciwnym razie klienci odejdą do innych usługodawców.

3.2.4 OPTYMALIZACJA STRUKTURY I KOSZTÓW DŁUGOFALOWYCH

Zagadnienie to jest bezpośrednio związane z kwestiami omówionymi powyżej. Innowacyjność sektora prywatnego i poszukiwanie nowych możliwości zysku zachęcają spółki prywatne do wypróbowywania nowych koncepcji, które mogą

14 Rubens Teixeira Alves to dyrektor KPMG na Brazylię.


38

zwiększyć efektywność; ta natomiast przekłada sie na lepszą jakość i znaczące obniżenie kosztów w porównaniu z tradycyjnym modelem inwestycji publicznych, realizowanych przez państwo. Ponadto, zachęty związane z innowacyjnością mogą przyczynić się do obniżenia prawdopodobieństwa przekroczenia limitu kosztów. NZSIF15 stwierdza, iż “doświadczenie australijskie wskazuje, że średnio, przekroczenie kosztów w przypadku projektów PPP wynosi 1% łącznego kosztu projektu w porównaniu z wartością 15% łącznego kosztu projektu w przypadku projektów realizowanych wg strategii innych niż PPP”.

Rysunek 3.3. Średni odsetek przekroczenia limitu kosztów w projektach PPP (na podstawie NZSIF) Kontrakty długoterminowe skłaniają władze do myślenia strategicznego o niezbędnych usługach, natomiast spółki prywatne skłaniają się ku analizie całościowych kosztów w okresie realizacji projektu (Skarb Państwa Wielkiej Brytanii, 2006). Należy przeanalizować całościowy koszt (nie tylko opracowania koncepcji i realizacji, ale także długoterminowego użytkowania i utrzymania) infrastruktury lub usługi. W ten sposób instytucja publiczna może skłonić przyszłych partnerów prywatnych do zapewnienia wysokiej jakości przy rozsądnym poziomie kosztów oraz sprawić, że PPP stanie się opcją generującą większą efektywność i zwrot z inwestycji.

15 Fundusz Infrastruktury Socjalnej Nowej Zelandii (NZSIF) to fundusz, umożliwiający inwestorom w Nowej Zelandii uczestnictwo w rozwijaniu aktywów infrastruktury społecznej na bazie PPP.


39

Na przykład w przypadku kontraktu DBFO ten sam usługodawca prywatny musi zbudować obiekt, a następnie obsługiwać go przez okres trwania kontraktu. Pozwala to wygenerować oszczędności przy jednoczesnym wysokim poziomie jakości, ponieważ koszt utrzymania wysokiej jakości usług jest uzależniony bezpośrednio od jakości obiektu (Camargo, 2004). Opłaca się to w szczególności przedsiębiorstwom; w ten sposób, spółka publiczna nie musi weryfikować procesu budowy, co często ma miejsce przy tradycyjnych zamówieniach publicznych. Przenosząc odpowiedzialność za świadczenie usług publicznych na sektor prywatny, podmiot publiczny może pełnić rolę regulacyjną, szczególnie w zakresie planowania i świadczenia usług (weryfikacja prawidłowego opracowania wskaźników jakości usług), zamiast skupiać się na nadzorowaniu budowy i zarządzaniu, jak ma to miejsce w przypadku modelu tradycyjnego.

3.2.5 TERMINOWO ŚĆ ŚWIADCZENIA USŁUG Inną istotną korzyścią z zastosowania strategii PPP jest szybsza realizacja projektów w porównaniu z tradycyjnymi zamówieniami publicznymi. Sektor prywatny dysponuje z reguły większymi umiejętnościami w zakresie działalności gospodarczej niż sektor publiczny, co odnosi się także do zarządzania złożonymi projektami inwestycyjnymi w kontekście ich harmonogramów i budżetów. Przeniesienie odpowiedzialności za koncepcję i budowę na sektor prywatny, w powiązaniu z udostępnieniem opłat za świadczone usługi, silnie motywuje spółki prywatne do jak najszybszej realizacji projektu, co umożliwi uruchomienie systemu opłat. Motywacja ta sprawia, że projekty są realizowane bez opóźnień, lub nawet z wyprzedzeniem, co wiąże się ze spełnieniem oczekiwań zamawiającego w kwestii najbardziej drażliwej politycznie – daty otwarcia. Zgodnie z danymi opublikowanymi przez NZSIF, bazującymi na średniej ważonej: „Realizacja 3% projektów PPP ulega zakończeniu przed czasem, w porównaniu z 24% opóźnień w przypadku projektów realizowanych przy pomocy strategii innych niż PPP”.


40

Rysunek 3.4. Średnia czasu realizacji projektów PPP (na podstawie NSZIG)

3.2.6 ODPOWIEDZIALNO ŚĆ SPOŁECZNA I EKONOMICZNA

Najistotniejszą cechą jest tu fakt, że nieodzowne inwestycje infrastrukturalne mogą być realizowane natychmiast, gdy jest to konieczne, i bez opóźnień, ponieważ ich celem jest zaspokojenie potrzeb publicznych, przyciągnięcie nowych inwestycji, utworzenie miejsc pracy i stymulacja wzrostu gospodarczego na poziomie lokalnym. Ponadto, interes publiczny powinien skorzystać na PPP dzięki lepszej alokacji pieniędzy podatników, tzn. dzięki zyskom sektora prywatnego, które podlegają przekazaniu użytkownikom końcowym dzięki obniżeniu opłat (ONZ, 2000). Ponieważ kontrakty długoterminowe są realizowane z udziałem licznych partnerów prywatnych i publicznych, realizacja projektów wg strategii PPP umożliwia utrzymanie miejsc pracy i stworzenie nowych. Wreszcie, jako, że PPP sprzyja działalności gospodarczej, państwo generuje zyski, które są następnie redystrybuowane wśród obywateli.


41

3.2.7 PODSUMOWANIE Podsumowując powyższe informacje na temat wpływu PPP na sektor publiczny, można stwierdzić, że:

• PPP umożliwiają sektorowi publicznemu wykorzystanie dyscypliny, zachęt, umiejętności i doświadczenia sektora prywatnego, zgromadzonego w trakcie jego działalności.

• PPP umożliwiają wyzwolenie pełnego potencjału ludzi, wiedzy i aktywów w sektorze publicznym

• PPP pozwalają zatem sektorowi publicznemu realizować budowę obiektów i świadczenie usług lepiej niż strategie tradycyjne, skupiając się na działaniach podstawowych: świadczeniu usług, narzucaniu standardów i ochronie interesu publicznego.

3.3 DLA INWESTORÓW I BANKÓW

Podmioty zaangażowane w finansowanie projektów w ramach PPP wykraczają poza zwykłe czynności z zakresu finansowania, działając przede wszystkim jako inwestorzy. Stopień ich ekspozycji jest stosunkowo wysoki, nawet, jeśli projekt zostanie uznany za stabilny przez zaangażowanych partnerów (publicznych i prywatnych) i umożliwiający wygenerowanie wystarczających funduszy, aby zapewnić zwrot zainwestowanego kapitału. Co za tym idzie, tylko podmioty o dobrej reputacji finansowej, poszukujące możliwości dywersyfikacji działań, o dobrej wizji strategicznej będą skłonne tworzyć konsorcja dla potrzeb tego rodzaju projektów, ponieważ zachodzi tu konieczność zapewnienia stabilności warunków finansowych przez cały okres realizacji kontraktu, co może okazać się dość trudne. Jednakże współpraca inwestorów prywatnych z sektorem publicznym w formie PPP także przynosi im pewne korzyści, w tym (ONZ, 2000):

• Zakładając, że utworzono odpowiednie ramy PPP, inwestorzy będą w stanie forsować inne swoje projekty;

• Jeśli usługodawca prywatny sprawdzi się, będzie on w stanie wygenerować dobry zwrot z inwestycji,


42

• Inwestorzy skorzystają na zaangażowaniu w projekt przez cały okres obowiązywania koncesji, co pozwoli im zwiększyć doświadczenie w zarządzaniu projektami długoterminowymi i wzmocnić swoją pozycję rynkową.

W świetle powyższego, przed utworzeniem konsorcjum PPP, inwestorzy prywatni rozważają na ogół szereg czynników i warunków, takich, jak stabilność gospodarcza i przejrzystość (Vallilo, 2008). Po pierwsze, dlatego, że mają świadomość, iż projekty tego rodzaju są atrakcyjne ze względu na swą stabilność i przejrzystość, stwarzane możliwości biznesowe, wielkość zaangażowanego kapitału, a także zapewniają odpowiedni zwrot z inwestycji i ryzyka. Po drugie, ponieważ inwestorzy przypisują wysoki priorytet projektom o wysokiej efektywności, które niosą za sobą potencjał rozwoju (wystarczający popyt, aby wygenerować dochody), realizowanym przy znaczącym zaangażowaniu sektora publicznego.

3.3.1 ZAPEWNIENIE PRZYCHODÓW Warunkiem koniecznym zaangażowania środków w projekt PPP jest finansowa wydolność projektu, która obejmuje ocenę całościowych kosztów oraz czasu niezbędnego dla uzyskania zwrotu z inwestycji. Po opracowaniu modelu finansowego projektu, można także przeanalizować implikacje alternatywnych modeli finansowych oraz skutki zmian w wartości innych parametrów przepływów pieniężnych. Oczywiście, istotne jest wykluczenie negatywnych odstępstw od opracowanego modelu biznesowego dla horyzontu czasowego, określonego w postanowieniach kontraktowych (wynoszącego na ogół do trzech dziesięcioleci; może on jednak być dłuższy).

3.3.2 ZAGWARANTOWANIE ZWROTU Relacja pomiędzy ryzykiem projektowym, a zwrotem z inwestycji to kluczowe zagadnienie z punktu widzenia inwestorów i banków, jakkolwiek może ona zmieniać się w różnych fazach projektu. Po pierwsze, partnerstwa o niskim poziomie zwrotu z inwestycji nie są atrakcyjne dla inwestorów prywatnych, ponieważ podejmowane ryzyko musi być zrównoważone oczekiwanym zwrotem. W przypadku projektów PPP, inwestorzy analizują stopę zwrotu dla inwestycji długoterminowych (na ogół w perspektywie 20 do 30 lat), gdy partnerem jest rząd lub inna instytucja publiczna (w dzisiejszych czasach, nawiązywanie


43

partnerskiej współpracy z instytucjami publicznymi wiąże się z ryzykiem, które należy starannie rozważyć). Ze względu na charakter przepływów pieniężnych, generowanych przez te projekty, podmioty prywatne są w stanie obsługiwać stosunkowo wysoki poziom zadłużenia. Najwyższy poziom ryzyka dla inwestora pojawia się w fazie budowy, gdy opóźnienia i przekroczenia budżetu mogą odbić się znacząco na przepływach pieniężnych w odniesieniu do operacji stosunkowo stabilnych i przewidywalnych. Może to mieć poważne skutki dla sukcesu finansowego projektu. W fazie budowy (może ona trwać dwa lub trzy lata), inwestorzy są wzywani do inwestowania kolejnych części przeznaczonego na projekt kapitału (początkowo poziom zadłużenia jest wysoki). W trakcie tej fazy, inwestorzy wymagają najwyższego zwrotu z inwestycji, aby zrównoważyć ryzyko, dlatego też koszt kapitału jest tu najwyższy. Po zakończeniu budowy i uruchomieniu przepływów pieniężnych związanych z użytkowaniem, ryzyko projektowe spada znacząco, a sponsorzy są w stanie zapewnić refinansowanie po niższych kosztach (UNESCAP, 2008). Na ogół, zwrot kapitału inwestycyjnego rozpoczyna się z chwilą ukończenia budowy aktywów i uznania ich za zdatne do użytku i trwa przez całą fazę użytkowania obiektu (opłaty koncesyjne ponoszone przez podmiot publiczny, dystrybucja zysków operacyjnych, okresowe zwroty z inwestycji itd.) w zależności od podziału ryzyk pomiędzy partnerem publicznym i prywatnym. Przychody są na ogół powiązane z inflacją i mogą bazować na „dostępności” (są dostępne do użytku zgodnie z uzgodnionymi w kontrakcie poziomami usług) lub „popycie” (płatności związane z użytkowaniem aktywów projektowych), w zależności od charakteru projektu.

3.3.3 ŹRÓDŁA FINANSOWANIA PROJEKTU Projekty mogą być finansowane przez szereg źródeł, co niesie za sobą istotne implikacje dla całościowych kosztów, przepływów pieniężnych, całościowych zobowiązań i uprawnień w zakresie dochodów i aktywów projektowych. Źródła te obejmują: kapitał, zadłużenie i granty rządowe. Kapitał odnosi się do kwot zainwestowanych przez sponsorów projektu (takich, jak rząd lub władze lokalne); kapitału dostarczonego przez partnera prywatnego, inwestorów zewnętrznych oraz dochodów generowanych wewnętrznie. Zadłużenie obejmuje kapitał pożyczony od banków i innych instytucji finansowych, a także do papierów wartościowych i obligacji, sprzedanych na rynku kapitałowym jako produkty (rysunek 3.5.). Pożyczki udzielone przez


44

krajowe i zagraniczne banki handlowe i inne instytucje finansowe stanowią na ogół zasadniczą część kapitału dłużnego w projektach infrastrukturalnych (UNESCAP, 2008).

Rysunek 3.5. Model finansowania projektu Zwykle, wybrany dla tego rodzaju projektów model finansowy to “project finance” ze względu na szereg przewag tego modelu w porównaniu z innymi strategiami: wysoka zdolność kredytowa, lepszy podział ryzyk pomiędzy partnerami, korzyści podatkowe itd. Strategia Project Finance jest na ogół realizowana przy pomocy spółki celowej (SPV – Special Purpose Vehicle), stanowiącej szczególnego rodzaju podmiot prawny, którego jedynym celem jest wygenerowanie przepływów pieniężnych dla potrzeb projektu i jego interesariuszy (Sousa, 2009). Tworzy się spółkę dla potrzeb kontraktu, w ramach której kapitał zakładowy (kapitał) oraz pieniądze pochodzące z pożyczki bankowej (kredyt uprzywilejowany) podlegają wykorzystaniu w celu sfinansowania zadań niezbędnych, aby uruchomić realizację usług (Observatorio Permanente da Justica Portuguesa, 2007).


45

3.4 DLA WYKONAWCÓW

Projekty realizowane wg schematu PPP stwarzają szanse dla wszystkich uczestników branży budowlanej, oferując szeroki zakres złożonych działań oraz istotne wyzwania techniczne i finansowe. Jakkolwiek kontrakty długoterminowe w rodzaju PPP z reguły generują wyższe ryzyko, zarazem zapewniają one wykonawcom ciągłość pracy i stwarzają liczne możliwości dywersyfikacji działań. Projekty te są na ogół bardzo duże, co sprawia, że wymagają długich terminów realizacji, co jest korzystne dla firm budowlanych. Ponadto, działania operacyjne oraz utrzymanie w ramach projektu obejmuje szereg działań, w które mogą zaangażować się wykonawcy, co pozwala im zdywersyfikować realizowaną działalność. Wykonawca PPP to podmiot odpowiedzialny za opracowanie i realizację projektu zgodnie z warunkami określonymi przez podmiot publiczny. Cel ten może zostać osiągnięty przez wykonawcę PPP bezpośrednio lub też pośrednio, przy pomocy stron trzecich. Wykonawcą może być istniejąca firma lub spółka celowa (SPV), w szczególności, gdy PPP podlega realizacji wg schematu “Project Finance”, opisanego powyżej. SPV to konsorcjum firm – interesariuszy (budowlane, banki, doradcy, wyspecjalizowani wykonawcy lub usługodawcy), starannie dobranych dla potrzeb realizacji projektu. Dlatego też, w tym przypadku, wykonawca musi starannie monitorować proces zarządzania budową, aby upewnić się, że interesy jednego z udziałowców nie biorą góry nad celem całości projektu (Conference Europeenne des Directeurs des Routes, 2009). Rysunek 9 przedstawia typową organizację SPV dla potrzeb projektu infrastrukturalnego.


46

Rysunek 3.6. Użytkownicy projektów PPP (Na podstawie Conference Europeenne des Directeurs des Routes, 2009)

3.4.1 MOTYWACJA DO UDZIAŁU W KONTRAKTACH PPP

Kontrakty PPP mogą okazać się dużym wyzwaniem dla sektora prywatnego, oferując zarazem liczne korzyści, omówione poniżej.

� Zwiększenie rynku działalności Strategia PPP umożliwia realizowanie inwestycji prywatnych w sektorach obsługiwanych tradycyjnie przez sektor publiczny (Mu, 2008). Co za tym idzie, dla wykonawców, PPP to najlepszy sposób zwiększenia poziomu inwestycji dzięki wykorzystaniu możliwości biznesowych w bieżących obszarach, co pozwala prywatnym firmom budowlanym uczestniczyć w projektach realizacji infrastruktury publicznej lub świadczyć usługi, które w modelach tradycyjnych były dla nich niedostępne. W ten sposób, firmy budowlane budują długotrwałe, solidne relacje z sektorem publicznym, który staje się ich uprzywilejowanym klientem.

� Generowanie zatrudnienia PPP są dźwigniami tworzenia miejsc pracy w sektorze prywatnym. Strategia PPP umożliwia realizację i obsługę dużych projektów infrastrukturalnych, wymagających zaangażowania długo- lub średnioterminowego wykonawców. Sprzyja to tworzeniu miejsc pracy,


47

które są niezbędne dla spełnienia wymogów projektu oraz ich utrzymanie przez okres realizacji projektu. Ma to zastosowanie do etapu budowy, odgrywa jednak równie istotną rolę w fazie obsługi, która może trwać nawet kilkadziesiąt lat.

� Współpraca (klienci i wykonawcy) Podstawową przewagą konkurencyjną dla firm budowlanych jest możliwość rozwoju interakcji z klientami. Jest to możliwe w ramach partnerstwa prywatno-publicznego; dalszy rozwój może postępować dzięki sieciom współpracy, nastawionym na transfer wiedzy (Reis, Fortuna, & Mariano, 2009). Co za tym idzie, sektor publiczny stwierdza, że obszary, w których brakuje inwestycji mogą skorzystać na doświadczeniu zgromadzonym podczas realizacji podobnych inwestycji w przeszłości i poszukuje umiejętności, wykwalifikowanej kadry i innowacyjności sektora prywatnego. Wykonawcy mogą więc nie tylko wpływać bezpośrednio na realizację projektu (na przykład, poszukując najlepszych rozwiązań konstrukcyjnych, wprowadzając innowacyjne produkty i technologie), ale także analizować nowe i potencjalne obszary wspólnych zainteresowań.

� Maksymalizacja inwestycji Nieodłącznym elementem PPP jest transfer części ryzyk do partnera prywatnego, co oznacza, że partner publiczny nie definiuje niezbędnych warunków (w odniesieniu do zasobów, procesów itd.) realizacji projektu, ale skupia się wyłącznie na zdefiniowaniu oczekiwanych wyników oraz poziomu jakości. Jest to podejście skoncentrowane na wyniku, a nie na poziomie zainwestowanych środków (Marques & Silva, 2008).

Wykonawca może ogromnie skorzystać na właściwym zaplanowaniu pracy (począwszy od analizy wstępnej, poprzez projekt wykonawczy po fazę budowlaną) i wykorzystaniu technologii minimalizującej koszty budowy oraz zwiększającej jakość projektu poprzez zredukowanie kwoty inwestycji początkowej, zwiększenie przychodów, poprawę wyników operacyjnych i korzyści dla struktury finansowej projektu, co zarazem przyczynia się do zwiększenia zadowolenia klienta (Camargo, 2004). Z drugiej strony, wykonawcy mogą opracowywać projekty o niskich kosztach i jakości robót (np. poprzez zastosowanie nieodpowiednich materiałów budowlanych). Okazuje się to jednak złym wyborem, ponieważ w przypadku projektów PPP, wykonawcy muszą następnie obsługiwać i utrzymywać wybudowany obiekt w okresie realizacji kontraktu, ponosząc przy tym ewentualne koszty związane z koniecznością świadczenia usług na poziomie określonym przez podmiot publiczny. Dlatego firmy, które uważają PPP jedynie za środek do zdobycia nowych kontraktów o wysokiej marży mogą stanąć w obliczu długofalowych problemów.


48

Należy podkreślić, że część zysków wykonawcy jest gwarantowana w większości modeli PPP. Na przykład, w ustawodawstwie portugalskim (Rozporządzenie nr 141/2006, artykuł 6, punkt c)), przyjęcie strategii PPP powinno oznaczać zabezpieczenie korzyści partnera publicznego (podlega ona potwierdzeniu przez Komparator Sektora Publicznego) oraz “przedstawiać dla partnerów prywatnych możliwość uzyskania stosownego wynagrodzenia z tytułu poniesionych inwestycji i ryzyk”. Ponadto, wg Stałego Obserwatora Wymiaru Sprawiedliwości Portugalii, przyjęcie projektu PPP może zapewnić długoterminowe dochody, ponieważ kontrakty PPP są na ogół realizowane przez okres 30 lat lub dłuższy (szczególnie w przypadku koncesji), a wiele z nich zapewnia marżę na poziomie 6%, 9% lub nawet 15%, w zależności od rodzaju projektu.

3.4.2 IDENTYFIKACJA I ZARZ ĄDZANIE RYZYKIEM Gdy wykonawcy rozważają zaangażowanie w projekt PPP, muszą przeanalizować nowe ryzyka i możliwości. Bez względu na rodzaj kontraktu PPP, istotne jest, aby wykonawcy dokonali oceny zarówno typowych ryzyk budowlanych, jak i ryzyk nietypowych (związanych np. z koniecznością długoterminowego utrzymania obiektu) oraz zadbali o ich złagodzenie. Dlatego wykonawcy powinni zidentyfikować przyjęte ryzyko i wiedzieć dokładnie, dla kogo pracują. Wraz z wzrostem skali i złożoności aktywów, właściciele infrastruktury w coraz większym stopniu dążą do nawiązania współpracy z zaufanymi partnerami, oferującymi całościowe rozwiązania. Jak już stwierdzono, PPP umożliwiają sektorowi publicznemu osiągnięcie zdefiniowanych celów pod kątem dostępności infrastruktury, zaplecza w postaci wiedzy i potencjału sektora prywatnego. Duże firmy budowlane i inżynieryjne dysponują najlepszym personelem, największym zasobem wiedzy i doświadczenia, co czyni je idealnym partnerem w kontekście przyjęcia ryzyk budowlanych i zarządzania nimi. Dlatego, oprócz zdolności do przyjęcia i zarządzania ryzykiem, firmy budowlane są również w stanie weryfikować analizy koncepcyjne i prowadzić badania uzupełniające, aby zoptymalizować całościowe wyniki projektu. Ogromnie istotne jest jednak zaangażowanie doświadczonych ubezpieczycieli, pośredników, doradców i banków, co przyczyni się do lepszego zdefiniowania potencjalnego ryzyka związanego z realizacją PPP.


49

3.5 DLA OPERATORÓW

Strategia PPP nakłada na wykonawcę odpowiedzialność za świadczenie usług. Operatorem może być wykonawca PPP lub strona trzecia, wybrana w tym celu. W przypadku realizacji projektu przez SPV, operatorem może być udziałowiec wykonawcy. W większości przypadków, obsługa projektu wymaga specjalistycznej wiedzy (rynkowej lub technicznej), dlatego też wysoce prawdopodobne jest powołanie niezależnej firmy (Conference Europeenne des Directeurs des Routes, 2009). W tym celu opracowuje się specjalny kontrakt pomiędzy podmiotem publicznym, a operatorem prywatnym, na mocy którego operator przyjmuje odpowiedzialność za pełen zakres usług, zgodny z celami infrastruktury lub obiektu, włącznie z zarządzaniem, obsługą, utrzymaniem i odbudową. Podmiot publiczny ponosi odpowiedzialność za zdefiniowanie standardów działania i dopilnowanie, aby zostały one spełnione przez operatora. Operatorzy sektora publicznego korzystają z możliwości inwestowania i zawierania kontraktów w celu maksymalizacji zysków. Na przykład, w sektorze budowy dróg, powierzenie obsługi aktywów firmom prywatnym (wykonawcom) umożliwia im czerpanie zysków z koncesji i otwiera przed firmami prywatnymi możliwość zwiększenia udziału w rynku, inwestowania i generowania zysków. Zasadniczo, koncesje na obsługę są udzielane na okres 20-30 lat, co z reguły jest wystarczające, aby operator odzyskał zainwestowany kapitał i osiągnął odpowiedni zwrot z inwestycji przez cały okres obowiązywania koncesji. Program PPP zakłada, że operatorzy uznają sektor publiczny za swego głównego partnera biznesowego. Podmioty publiczne oczekują, aby operatorzy prywatni działający w ramach PPP przyczynili się do maksymalizacji wartości i efektywności świadczonych usług lub obsługiwanej infrastruktury, co pozwoli na tworzenie bardziej konkurencyjnych, efektywnych, atrakcyjnych i opłacalnych obiektów, a co za tym idzie, zaspokojenie potrzeb użytkowników i zrealizowanie celów państwa. W ramach PPP, operator nie uzyskuje wynagrodzenia, jeśli usługi nie są świadczone na oczekiwanym poziomie jakości (rysunek 10). Pracę operatora reguluje i kontroluje podmiot publiczny lub jego przedstawiciele, a efektywność obsługi może być weryfikowana poprzez zestawienie z celami kontraktu PPP.


50

Rysunek 3.7. Płatności PPP w fazie operacyjnej (źródło: KPMG International Cooperative) Jedną z głównych korzyści społecznych kontraktu PPP jest tworzenie miejsc pracy, szczególnie w fazie obsługi kontraktu. Już dziś, PPP przyczyniają się do tworzenia dużej liczby miejsc pracy w szeregu krajów dzięki swemu ogromnemu potencjałowi dyfuzyjnemu. PPP są zatem kojarzone z możliwością zyskania zatrudnienia. Z perspektywy strategii win-win, PPP stwarza również możliwość wzmocnienia stopnia odpowiedzialności społecznej operatora (ASCENDI). Operatorzy muszą dokładać starań, aby zwiększyć wartość dodaną działalności i zarządzanej infrastruktury, która z chwilą zakończenia kontraktu stanie się własnością publiczną. Oznacza to, że ich celem jest osiągnięcie wartości przewyższającej wartość zainwestowanego kapitału: wygenerowana wartość zostaje przekazana kolejnym pokoleniom.


51

ROZDZIAŁ 4

DYSTRYBUCJA I ZARZ ĄDZANIE RYZYKIEM W RAMACH PPP

4.1 CEL

Wg Komisji Europejskiej, ryzyko to każdy czynnik, zdarzenie lub wpływ, który zagraża pozytywnemu ukończeniu projektu w zakresie czasu, kosztu i jakości (Mu, 2008). Wszystkie organizacje realizujące projekty stoją w obliczu ryzyka, związanego z niemożnością osiągnięcia zaplanowanych rezultatów. W rzeczywistości, wyeliminowanie wszystkich ryzyk jest niemożliwe nawet w przypadku niewielkich projektów (Santos, 2006). Przyczyną występowania ryzyk jest niepewność co do przyszłości, ale także niedokładne informacje co do istniejących warunków oraz niewydolność systemów, których zadaniem jest kontrola ryzyka. Co za tym idzie, wszystkie podmioty zaangażowane w projekt powinny analizować ryzyko jako zmienną, która jest zawsze obecna w ich działalności, i szukać rozwiązań prawidłowego zarządzania tą zmienną, o ile nie może ona zostać wyeliminowana. Identyfikacja, ocena, alokacja i kontrola ryzyka ma największe znaczenie dla sukcesu planowania i realizacji projektów PPP (Leidel & Alfen, 2009). Doświadczenie zdobyte podczas realizacji projektów pilotażowych w ramach PPP wskazuje, że wczesna identyfikacja i ocena czynników ryzyka ma pozytywne skutki, umożliwiając zespołowi projektowemu maksymalizację relacji wartości do ceny (Leidel & Alfen, 2009). Główną cechą modelu PPP jest dystrybucja odpowiedzialności, w tym ryzyk, pomiędzy podmiotami tworzącymi partnerstwo. W procesie tym należy zidentyfikować stronę, która jest najlepiej przygotowana do radzenia sobie z ryzykami oraz określić jednoznacznie, kto będzie nimi zarządzał. Niejednokrotnie oznacza to przeniesienie większości ryzyk z partnera publicznego na prywatnego przy zachowaniu uzasadnionego poziomu kosztów.


52

Oprócz etapów procesu zarządzania ryzykiem, w tym rozdziale przanalizowano także ryzyka w całym okresie realizacji projektu.

4.2 STRATEGIA ZARZ ĄDZANIA RYZYKIEM W RAMACH PPP

Zarządzanie ryzykiem to proces, który towarzyszy projektowi od samego początku poprzez fazę opracowania koncepcji, realizację, obsługę, aż po zakończenie projektu. Jest to zespół procesów, obejmujący identyfikację, ocenę, alokację, łagodzenie, monitorowanie i kontrolę (Partnerships Victoria, 2001) (rysunek 4.1.), a jego celem jest zwiększenie prawdopodobieństwa wystąpienia oraz wpływu zdarzeń pozytywnych i zredukowanie prawdopodobieństwa i skutków zdarzeń negatywnych w całym okresie realizacji projektu (Przewodnik PMBOK, Wydanie 4). Wytyczne przedstawione w dostępnej dokumentacji PPP dotyczą przede wszystkim warunków politycznych i prawnych, gospodarczych, społecznych oraz ich relacji i kładą nacisk na istotność wczesnej identyfikacji i zagrożeń zarządzania ryzykiem.


53

Rysunek 4.1. Proces zarządzania ryzykiem w ramach PPP (Leidel & Alfen, 2009) Identyfikacja i ocena ryzyk to jeden z najistotniejszych etapów kontraktu PPP. Proces ten obejmuje staranną analizę wszystkich źródeł ryzyka z perspektywy wszystkich stron zaangażowanych w jego realizację. Istnieje szereg narzędzi16 identyfikacji ryzyk; najpopularniejszym wśród nich jest lista kontrolna. Jednakże, ze względu na unikalny charakter i złożoność projektów realizowanych w ramach

16 Informacje o dostępnych narzędziach oceny ryzyka można znaleźć w dokumencie Final Draft International Standard IEC/FDIS – Risk Management: Risk assessment techniques.


54

PPP, najnowsze ryzyka nie znalazły się na listach kontrolnych, dlatego też niektórzy autorzy zalecają staranną analizę ryzyk przez osoby doświadczone17 w tym zakresie oraz w ramach sesji burzy mózgów (Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003). Nic więc dziwnego, że organizacje uczestniczące w PPP poszukują ekspertów w dziedzinie oceny ryzyk. Inną stosowaną obecnie metodą identyfikacji ryzyk jest opracowanie katalogu ryzyk, który umożliwi ich lepsze zrozumienie przez udziałowców SPV. Modele koncepcyjne alokacji i zarządzania ryzykiem odnoszą się do ryzyk poziomu makro, średniego i mikro, umożliwiając zarówno alokację ilościową, jak i jakościową.

• Ryzyka skali makro dotyczą poziomu całego kraju lub branży oraz ryzyk naturalnych (np. ekologicznych, politycznych, gospodarczych, społecznych, ekologicznych itd.)

• Ryzyka skali średniej związane są z wdrażaniem PPP na poziomie projektu (selekcja, finansowanie, projekt, budowa, kwestie techniczne, obsługa)

• Ryzyka skali mikro dotyczą relacji pomiędzy uczestnikami procesu (np. usługi publiczne, a zyski prywatne).

Ocena ryzyk obejmuje identyfikację zagrożeń, określenie prawdopodobieństwa ich wystąpienia oraz ocenę wpływu każdego z nich na projekt (na harmonogram, koszty, jakość, wydajność) dla danego prawdopodobieństwa wystąpienia. Jednakże wiele zagrożeń wymyka się kwantyfikacji prawdopodobieństwa ze względu na niedobór18 lub brak informacji (Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003). W praktyce, ryzyka znane są oceniane od razu, a te, które nie są znane, nie podlegają ocenie do chwili wystąpienia negatywnego zdarzenia (które może mieć katastrofalne skutki). Ze względu na ogromne zróżnicowanie ryzyk związanych z projektami PPP oraz napięte harmonogramy negocjacyjne, analizą obejmuje się tylko ryzyka podstawowe, tj. związane z najpoważniejszymi konsekwencjami lub charakteryzujące się najwyższym prawdopodobieństwem wystąpienia, bądź też łączące te cechy. Akintoye i in. (2003) są zdania, że z uwagi na konieczność efektywnego zarządzania czasem, należy analizować tylko ryzyka o najwyższym prawdopodobieństwie i skutkach, zarazem natomiast nie należy lekceważyć

17 Doświadczenie zgromadzone przy realizacji podobnych projektów z pewnością przyczynia się do lepszej identyfikacji ryzyk i umożliwia poszukiwanie najlepszych rozwiązań w zakresie zarządzania nimi. 18 Akintoye i in. (2003) wskazują na przykład brytyjski, gdzie większość projektów PFI nie została dotąd zakończona, a co za tym idzie, nie ma możliwości uzyskania niezbędnych danych dla całościowej analizy przyszłej efektywności kontraktów PFI.


55

ryzyk o mniejszym wpływie, strategia taka może jednak okazać się trudna w realizacji. W celu kontrolowania i minimalizowania ryzyk związanych z projektami realizowanymi w ramach PPP stosuje się różnorodne procedury i techniki, przedstawione pokrótce w tabeli 4.1.: Tabela 4.1.

Procedury i techniki minimalizacji ryzyka (Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003, str. 172)

Procedury/Techniki Opis/Korzyści

Wytyczne standaryzacji

Podstawowe standardy ryzyk (mające zastosowanie do wielu sektorów rynku) które mogą także przydać się do celów alokacji ryzyk w projekcie PPP

Wytyczne sektorowe Ocena, czy dany projekt ma szczególne cechy i wymaga dostosowania standardów ryzyka.

Projekty pilotażowe Projekt pilotażowy może pomóc w określeniu, czy nowy sektor podlega pod finansowanie prywatne oraz w ocenie jego szczególnych cech.

Sondowanie rynku Sondowanie rynku można wykorzystać w celu weryfikacji reakcji sektora prywatnego na nowe lub nietypowe ryzyka.

Analiza szczegółowa Wspieranie władz w identyfikacji cech szczególnych projektu, przeszkód i ryzyk (macierz ryzyka).

Inne techniki

Inne techniki (w tym elastyczne projektowanie, korzystanie z projektów standardowych, elastyczny okres trwania projektu) w celu kontrolowania i minimalizacji ryzyk projektowych.

Prawdopodobieństwo całkowitego wyeliminowania ryzyka dzięki procesom zarządzania jest niewielkie, można jednak ograniczyć jego wpływ do zadowalającego poziomu (Leidel & Alfen, 2009) dzięki wykorzystaniu narzędzi łagodzenia ryzyk i/lub przyjęciu określonych metod dystrybucji ryzyka pomiędzy interesariuszami (w odniesieniu do percepcji ryzyka, zgodnie z funkcją i doświadczeniem każdego z interesariuszy danego projektu). W każdym razie, uczestnicy kontraktu muszą dołożyć wszelkich starań, aby zminimalizować ryzyko (szczególnie jego najistotniejsze rodzaje), ponieważ w przypadku jego wystąpienia, konsekwencje mogą okazać się bardzo niekorzystne, a nawet katastrofalne. Co więcej, sytuacja taka poskutkuje również pogorszeniem wizerunku zaangażowanych w projekt organizacji, podważając ich wiarygodność i ewentualnie eliminując możliwość pozyskiwania kontraktów w przyszłości (Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003).


56

Zarządzanie ryzykiem to proces ciągły, dlatego też konieczne jest regularne weryfikowanie ewentualnych zmian, które mogą mieć wpływ na zidentyfikowane ryzyka. Jest to proces wdrażania planów reagowania (strategie łagodzenia ryzyk), śledzenia zidentyfikowanych ryzyk, identyfikacji nowych ryzyk i oceny efektywności procesu zarządzania ryzykiem w trakcie realizacji projektu. Proces ten zachodzi na każdym etapie zarządzania ryzykiem projektu. Wszystkie procedury i strategie zarządzania projektem, także na opisanych wyżej etapach, powinny zostać udokumentowane w postaci Planu Realizacji Projektu (PEP)19.

19 Plan Realizacji Projektu (PEP- Project Execution Plan) to dynamiczny dokument z dziedziny zarządzania, zawierający zapis strategii, organizacji, procedur kontroli oraz obszarów odpowiedzialności za projekt. Jest on regularnie aktualizowany w trakcie realizacji projektu i wykorzystywany przez strony jako środek komunikacji i narzędzie kontroli i pomiaru wyników.


57

ROZDZIAŁ 5

RYZYKA WŁA ŚCIWE DLA PPP

5.1.1 RYZYKA NA RÓ ŻNYCH ETAPACH PPP Wszystkie projekty, realizowane we wszystkich sektorach, wiążą się z ryzykiem. Występuje ono w licznych formach, nierzadko uzależnionych od cech samego projektu. W przypadku projektów PPP, większość charakterystycznych dla nich ryzyk wywodzi się ze złożoności strategii PPP. Jedną z podstawowych przyczyn jest tu obszerność dokumentacji dotyczącej finansowania, podatków, podwykonawstwa i szczegółów technicznych (Grimsey & Lewis, 2000). Dodatkowo, mamy tu do czynienia ze zwiększoną ekspozycją na ryzyko wszystkich zaangażowanych stron, które muszą stawić czoła licznym zagrożeniom już na etapie opracowania koncepcji, ponieważ niektóre z ryzyk mogą mieć wpływ na realizację celów projektu (Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003). Typowy projekt, realizowany wg schematu PPP, obejmuje szeroki zakres działań, realizowanych w poszczególnych fazach. Cały proces realizacji projektu jest złożonym, czasochłonnym i drogim przedsięwzięciem (Padiyar, Shankar, & Varma), dlatego też konieczne jest przyjęcie odpowiedniej strategii zarządzania ryzykiem. Wszyscy uczestnicy muszą analizować ryzyka w poszczególnych fazach projektu i rozważać przyjęcie odpowiednich strategii łagodzenia ryzyk i zarządzania nimi, obarczenia odpowiednich podmiotów odpowiedzialnością za monitorowanie i zarządzanie ryzykami itd. Oznacza to, że należy opracować cykl zarządzania ryzykiem, obejmujący wszystkie fazy realizacji projektu w ramach PPP. Jak już stwierdzono, podstawowym celem PPP jest realizacja infrastruktury i świadczenie usług publicznych przez sektor publiczny. Projekty tego rodzaju są szczególnie narażone na ryzyko ze względu na swą skalę i złożoność oraz wysoki poziom kosztów, ponoszonych na wstępnym etapie, wysoki poziom nieodwracalności (koszty, których nie da się odzyskać) oraz trwałość tworzonych aktywów (Checherita & Gifford, 2007). Złożoność projektu wynika z zaangażowania licznych interesariuszy o zróżnicowanych celach, podlegających licznym ograniczeniom, którzy borykają się z wieloma ryzykami w zakresie


58

strategii, regulacji, dokumentacji, finansowania, opodatkowania, kwestii technicznych, podwykonawstwa, komunikacji itd., już od fazy początkowej projektu. Należy przeanalizować projekt w perspektywie 25 lub 30 lat, co pozwoli na właściwą ocenę i alokację ryzyk (Leidel & Alfen, 2009).

Rysunek 5.1. Źródła ryzyk w PPP (Padiyar, Shankar, & Varma) Standardowa macierz ryzyka, opracowana przez irlandzki Departament Finansów, identyfikuje ryzyka w siedmiu obszarach: planowanie, projekt, budowa, obsługa, popyt, finanse i ustawodawstwo. Leidel & Alfen (2009) dzielą projekt realizowany w ramach PPP na następujące etapy: przygotowanie i koncepcja, przetarg i udzielenie zamówienia, budowa, obsługa i utrzymanie. Poniżej omówiono poszczególne etapy, analizując związane z nimi ryzyka.

5.1.2 PRZYGOTOWANIE I KONCEPCJA Zadania wstępne związane z procesem PPP mają na celu zgromadzenie przez decydentów wszystkich istotnych informacji (cele i strategie projektu, powołanie zespołu projektowego, identyfikacja interesariuszy i władz, sprawdzenie zezwoleń zewnętrznych i budżetów) niezbędnych dla realizacji projektu. Celem etapu wstępnego jest także opracowanie wstępnej listy oferentów.


59

Szereg ryzyk rodzajowych, związanych z procesem planowania, identyfikuje się na wczesnym etapie realizacji projektu. Obejmują one nie tylko pozwolenie na budowę (musi ono zostać ujęte w PEP), ale także szereg zagadnień związanych ze skutkami podejmowanych decyzji, przekroczeniem terminów i kosztów, konsultacjami publicznymi, zakupem ziemi, wpływem na środowisko, licencjami i zezwoleniami itd. W tej fazie, negocjacje mają charakter intensywny i złożone; uzyskanie pozwolenia na budowę może okazać się trudne, a finalizacja projektu może nastąpić dopiero w chwili rozpoczęcia prac (Davies, 2006). Analiza tych kwestii wykracza poza termin uruchomienia budowy. Z tej przyczyny, w większości przypadków, możliwość uruchomienia partnerstwa jest nadal dyskutowana na tym etapie. Pozwolenie na budowę musi zostać wydane przed pełnym uruchomieniem projektu. Ryzyka związane z pozwoleniem na budowę i kwestiami pokrewnymi ponosi z reguły sektor publiczny. W niektórych przypadkach, szczególnie w sektorze transportu, podmiot publiczny może wykorzystać swoje uprawnienia ustawowe, co eliminuje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym związane z nim ryzyko20. W tym celu, podmiot publiczny musi zidentyfikować w fazie studium wykonalności wszelkie pozwolenia, jakie mogą zostać wydane przed finalizacją projektu wykonawczego (np. pozwolenia na zmianę przeznaczenia oraz użytkowanie gruntu). Ryzyka związane z licencjami (włącznie z decyzjami środowiskowymi oraz pozwoleniami władz lokalnych) mogą znacząco zwiększyć całościowy koszt projektu (Monteiro, 2007), o ile nie zostaną przeanalizowane przed ogłoszeniem zaproszenia do przetargu. Gdy zamawiającym są władze lokalne, konieczne jest odpowiednie rozdzielenie funkcji władz lokalnych i podmiotu wydającego pozwolenia na budowę, aby uniknąć przyszłych problemów związanych z potencjalnym konfliktem interesów. Ryzyka społeczne także mogą okazać się istotne w kontekście uzyskania pozwolenia na budowę. Kwestia interesu publicznego jest podnoszona wielokrotnie podczas fazy poprzedzającej procedurę przetargową. W przypadku konieczności zakupu ziemi w celu realizacji projektu, jeśli negocjacje z właścicielami gruntów nie przyniosą spodziewanego efektu, władze mogą otrzymać upoważnienie do przymusowego wykupu ziemi w niektórych przypadkach. Jednakże proces ten może okazać się czasochłonny, a jego wynik

20 Proces planowania nie zawsze jest dostosowany do potrzeb PPP i może niekiedy przebiegać powoli, a jego wynik jest niepewny. Dlatego też sektor publiczny musi uwzględnić ten aspekt w macierzy ryzyka.


60

jest niepewny. Projekty realizowane w ramach PPP powinny uwzględniać stwierdzenie, czy ich realizacja zapewnia możliwość ochrony interesu publicznego21 (Partnerships Victoria, 2001). Jeśli konieczne są przesiedlenia i wypłata odszkodowań lub też w grę wchodzi konieczność ustanowienia służebności gruntu, wydanie pozwolenia na budowę może ulec opóźnieniu. Jakkolwiek to sektor publiczny ponosi z reguły ryzyko związane z zapewnieniem gruntu pod realizację projektu, w niektórych przypadkach ryzyko to może zostać przeniesione na sektor prywatny, na przykład, poprzez określenie odpowiedniego wymogu w warunkach przetargu. Gdy sektor prywatny ponosi ryzyko związane z pozwoleniem na budowę, instytucja publiczna musi zapewnić uzyskanie odpowiedniej relacji wartości do ceny. W kontekście przekroczeń, instytucje finansowe sektora prywatnego wymagają na ogół zgody na udział w kontrakcie. Ryzyka związane z oceną wpływu na środowisko oraz zakupem ziemi spoczywają z reguły na sektorze publicznym, podobnie, jak ryzyka związane z konsultacjami publicznymi i ochroną interesów poszczególnych grup (Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003).

5.1.3 PRZETARG I UDZIELENIE ZAMÓWIENIA Podstawowym celem tego etapu jest wybór preferowanego oferenta, który zapewni najwyższą wartość projektu realizowanego zgodnie z wyznaczonymi standardami, w ramach określonego budżetu i warunków kontraktu. Istotną kwestią na etapie przetargu jest prognoza popytu na usługę lub infrastrukturę objętą zamówieniem w trakcie cyklu życia projektu, ponieważ będzie to podstawowe źródło informacji dla oceny przyszłych dochodów oraz zwrotu z inwestycji dla koncesjonariusza. Dlatego też zakres, w jakim ryzyko popytu podlega rozdzieleniu pomiędzy sektor publiczny i prywatny, stanowi element równania, którego wynikiem jest relacja wartości do ceny. We wczesnych programach PFI, realizowanych w Wielkiej Brytanii, kwestia ta stanowiła poważny problem; ostatnio jednak sektor publiczny przejmuje w większym stopniu to ryzyko, odciążając sektor prywatny w zakresie analizy poziomu wykorzystania usług (na przykład wymaganej intensywności ruchu w przypadku autostrady). Odpowiedzialność za to ryzyko może jednak spaść na partnera prywatnego. Na przykład, kontrakty PPP zawierane z wyspecjalizowanymi 21 Ochrona praw społecznych (w tym praw ustawowych poprzez proces wydania pozwolenia na budowę oraz odwołania); ochrona praw publicznych (dostęp do obiektu, BHP, dostęp do informacji); oraz ochrona praw użytkowników (w tym prawa do prywatności, dostępu dla osób niepełnosprawnych, praw konsumenta).


61

firmami prywatnymi (np. Kontrakty dotyczące gospodarki odpadami), jakkolwiek klient publiczny przedstawia wstępne oszacowanie popytu, ostatecznie odpowiedzialność spada na kontrahenta prywatnego ze względu na specyfikę projektu. Tym niemniej, w przypadku projektów infrastruktury drogowej, ryzyka popytu nie można w całości przenieść na sektor prywatny, ponieważ czynniki determinujące popyt pozostają poza jego kontrolą.

5.1.4 PROJEKT I BUDOWA Po pierwsze, należy zwrócić uwagę na fakt, że opracowanie projektu (etap projektowania lub koncepcji) w przypadku kontraktu PPP należy do zakresu odpowiedzialności partnera prywatnego, w przeciwieństwie do tradycyjnego modelu zamówień publicznych, w którym wykonawca musi wdrożyć koncepcję projektową opracowaną uprzednio przez podmiot publiczny. Ryzyka projektowe należy niewątpliwie oceniać w trakcie fazy projektowania, zadanie to może jednak okazać się dużym wyzwaniem dla wykonawcy ze względu na brak szczegółowych specyfikacji, jak i fakt, że klient nalega na wdrażanie innowacyjnych rozwiązań (Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003). W tym kontekście, ryzyka projektowe obejmują przede wszystkim opóźnienia, braki w dokumentacji oraz niezdolność do spełnienia wymogów klienta (co przekłada się na wzrost kosztów inwestycji dla wykonawcy i częstsze konserwacje w fazie obsługi). Nawet w przypadku, gdy partner publiczny nie sprawuje kontroli nad fazą projektowania, skutki wadliwego projektu (opóźnienia, błędy projektowe, usterki lub niespełnienie wymogów klienta) z reguły należą do obszaru ryzyk ponoszonych przez partnera prywatnego (Franco, 2007). Jednakże, ryzyka związane z nieadekwatną lub nieprawidłową specyfikacją wstępną lub też zmianą wymogów po przeprowadzeniu przetargu/ udzieleniu zamówienia ponosi sektor publiczny. W niektórych przypadkach, podmiot publiczny nie jest w stanie podać dokładnych wymogów na etapie przetargu lub przyznania kontraktu. W takiej sytuacji, zaangażowane strony negocjują między sobą podział ryzyk. Ponadto, w przypadku, gdy infrastruktura jest projektowana z wykorzystaniem szybko rozwijających się technologii, pojawia się ryzyko jej starzenia się w okresie realizacji kontraktu lub po jego zakończeniu, jako, że kontrakty PPP mają na ogół zastosowanie do projektów długoterminowych (25 do 30 lat). Dlatego też projekt musi uwzględniać aspekt elastyczności przyszłego użytkowania infrastruktury, czyli wykazywać się “odpornością na starzenie”. Ryzyka budowlane obejmują istotne zdarzenia w rodzaju opóźnień w dostawie, nieprzestrzegania określonych norm, kosztów dodatkowych (np. dodatkowych


62

materiałów i prac), braków technicznych, oddania do eksploatacji, zewnętrznych skutków negatywnych (przerwy w budowie z powodu skarg na hałasy, sporów z mieszkańcami itd.), wadliwych materiałów, przerw w dostawie energii, sporów pracowniczych, zmian projektowych i zakłócenia robót przez inne elementy. Przekroczenie kosztów zdarza się nader często w fazie budowy; dzieje się tak z szeregu przyczyn, do których należą zmiany w projekcie (z powodu zmian w dokumentacji projektowej lub na żądanie klienta). W przypadku przekroczenia kosztów, finansowa wykonalność koncepcji może zostać zagrożona. Ryzyko budowlane ponosi niemal zawsze partner prywatny, co stanowi silną motywację dla terminowego zakończenia prac nad projektem budowlanym. Jednakże w przypadku, gdy wstępna specyfikacja jest nieprawidłowa lub niewłaściwa, lub też zachodzą w niej zmiany, należy przeanalizować związane z tym ryzyka budowlane i dokonać odpowiedniej ich alokacji z uwzględnieniem okresu realizacji projektu. W branży budowlanej, ryzyka budowlane są na ogół przenoszone w dół na podwykonawców. Jednakże w przypadku przeniesienia odpowiedzialności przez firmę projektową, konieczne może okazać się utworzenie dodatkowego mechanizmu podziału ryzyka pomiędzy podwykonawców. Może temu posłużyć dodatkowe porozumienie, zawarte przez podwykonawców. W przypadku projektów PFI, przybiera ono z reguły postać klauzuli „ekwiwalentu zabezpieczenia” w kontraktach na podwykonawstwo, której celem jest zrównoważenie roszczeń podwykonawców w stosunku do firmy projektowej ekwiwalentnymi roszczeniami firmy projektowej w stosunku do podmiotu sektora publicznego. Jednakże, w jednym z ostatnich przypadków, sąd stwierdził, że zgodnie z ustawodawstwem brytyjskim, nie można powstrzymać podwykonawcy usług budowlanych przed skierowaniem roszczenia bezpośrednio do sądu, a niektóre z zapisów dotyczących “ekwiwalentu zabezpieczenia”, o których mowa, pozostają nieskuteczne. Mimo prób złagodzenia potencjalnego konfliktu decyzji na poziomie podwykonawstwa i umowy na realizację projektu, istniejące ustawodawstwo zwiększa zagrożenie niekonsekwentnych decyzji, ponieważ kontrakty na budową i podwykonawstwo muszą uwzględniać możliwość skierowania roszczeń do sądu, podczas, gdy projekty PPP /PFI nie są objęte takim wymogiem.


63

5.1.5 OBSŁUGA I UTRZYMANIE W ramach projektu PPP, wykonawca bierze na siebie odpowiedzialność za szkody wynikłe z nieadekwatnej realizacji lub wadliwej obsługi infrastruktury. Dlatego też zarządzanie obiektem odgrywa ogromnie istotną rolę w programach PPP, wymaga zatem niezwykle starannego zaplanowania już od wczesnych etapów realizacji projektu, a zobowiązania kosztowe podlegają uważnemu rozważeniu dla całego cyklu życia budowanego obiektu. Ryzyka operacyjne są w bardzo dużym stopniu uzależnione od charakteru, zakresu i kontekstu kontraktu. Na przykład, ryzyka operacyjne związane z kontraktem DBF różnią się od tych, które mają zastosowanie do kontraktu wyłącznie na obsługę obiektu. Zasadniczo, ryzyka operacyjne pojawiają się, gdy świadczona usługa nie jest w pełni dostosowana do wymogów nałożonych w kontrakcie przez partnera publicznego. Ryzyka związane z utrzymaniem obejmują możliwość, że (i) koszt utrzymania obiektu w stanie wymaganym kontraktem przekroczy koszt prognozowany (ii) program utrzymania nie zostanie w pełni zrealizowany (Johannes, 2003). Co więcej, często zdarza się, że kontrakty PPP przewidują kary (np. potrącenie dochodów) w przypadku, gdy obiekt nie spełnia wymogów jakości. W fazie operacyjnej należy uwzględnić szereg ryzyk operacyjnych i związanych z utrzymaniem, na przykład, ryzyka związane z obsługą i utrzymaniem usług (np. zwiększone koszty związane z większą intensywnością użytkowania), ewentualnymi aktami wandalizmu, niedostatkami projektu oraz wpływem na środowisko. Najistotniejsze ryzyka dla tego etapu można jednak podzielić na grupy omówione szczegółowo poniżej – są to ryzyka popytu, ryzyka finansowe, ryzyka prawne i ryzyka rezydualne. Ryzyka popytu Jest to ryzyko, że popyt na aktywa będzie większy lub mniejszy, niż przewidziano/ oczekiwano. W przypadku, gdy ryzyko popytu jest istotne, z reguły wskazuje to jednoznacznie, komu należy przypisać aktywa w bilansie. Na przykład, popyt na łóżka szpitalne dla pacjentów może okazać się większy lub mniejszy, niż oczekiwano. Długość okresu kontraktowego może mieć wpływ na istotność ryzyka popytu, ponieważ formułowanie prognoz na dalsze okresy jest trudne. Z chwilą stwierdzenia, że ryzyko popytu ma istotną wartość, należy określić, komu zostanie ono przypisane.


64

Istotność ryzyka popytu jest związana z ustaleniami finansowymi, które wiążą się z prognozowaniem popytu. Popyt na usługi lub infrastrukturę poniżej oczekiwań, a tym samym brak możliwości pokrycia kosztów (brak przepływów pieniężnych) to najistotniejsze ryzyko w fazie obsługi, w szczególności w kontekście zwrotu zadłużenia z punktu widzenia inwestorów. Ryzyka związane ze zmianą popytu pozostają na ogół w obszarze odpowiedzialności sektora publicznego. Jeżeli generowanie dochodów jest bezpośrednio związane z obsługą i mechanizmem płatności wykonawcy, wszelkie niedobory w tym zakresie, spowodowane zmianą popytu, stanowią ryzyko operatora. Z drugiej strony, ryzyko spadku popytu związanego ze zmianą polityki rządowej, decyzjami politycznymi, zmianami społecznymi, gospodarczymi lub środowiskowymi ponosi z reguły sektor publiczny.

• Ryzyka finansowe Ryzyka finansowe można podzielić na dwie główne kategorie: zewnętrzne ryzyka zbytu i zewnętrzne ryzyka finansowania. Ryzyko zbytu to ryzyko, że oczekiwana wartość nadwyżki aktywów, wyszczególnionych jako dostępne w kontrakcie PPP w celu sfinansowania usług publicznych, jest niższa, niż oczekiwano. Poszczególne organizacje publiczne mogą łagodzić to ryzyko poprzez transfer aktywów, na przykład niewykorzystanych budynków szpitalnych czy działek, które stanowią faktyczną lub potencjalną nadwyżkę, na rzecz wykonawcy prywatnego w ramach kontraktu PPP. Zewnętrzne ryzyko finansowania to ryzyko, że wykonawca prywatny nie zgromadzi wystarczających funduszy na realizację projektu usług publicznych na rynku. Tak, jak w przypadku każdego innego kontraktu, zdolność wykonawcy do uzyskania finansowania w celu realizacji projektu PPP musi być określona przez sponsora przed podpisaniem umowy. Zewnętrzne ryzyka finansowania są też związane z ryzykiem stopy procentowej, które polega na ryzyku zmianie tej stopy od chwili ogłoszenia przetargu do momentu podpisania kontraktu. Niekorzystne zmiany stopy procentowej w tym okresie oznaczają dla inwestora prywatnego konieczność wniesienia wyższych opłat w celu obsługi swojego zadłużenia, co może obniżyć atrakcyjność projektu PPP. Jak już stwierdzono, w interesie sektora publicznego leży przeniesienie ryzyka finansowego na sektor prywatny w ramach PPP; jednakże istnieją pewne wyjątki od tej reguły, w przypadku których ryzyko finansowe


65

ponosi sektor publiczny. Dzieje się tak w przypadku niedoboru funduszy publicznych lub wypłacalności w okresie realizacji kontraktu (np. przez 25 lat). Ponadto, sektor publiczny ma także obowiązek prowadzenia rozliczeń pozabilansowych, co również wpływa na alokację ryzyk. Ryzyka dotyczące innych kryteriów finansowych, w przypadku wykorzystania finansów publicznych, ponosi z reguły sektor prywatny; należą do nich zmiany opodatkowania (o ile nie mamy do czynienia z dyskryminującym lub szczególnym ustawodawstwem), ubezpieczenia i warunków finansowych w rodzaju kapitału i obligacji.

Finansowanie projektów PPP: Projekty PPP mają na ogół strukturę umożliwiającą wykorzystanie finansów prywatnych jako źródła wstępnych nakładów kapitałowych, jakkolwiek sektor publiczny również może finansować projekty PPP. Typowe źródła finansowania prywatnego to:

o Kapitał – kapitał udziałowy i pożyczki podporządkowane są na ogół generowane przez podmioty finansujące lub wyspecjalizowanych inwestorów/ fundusze kapitałowe, na ogół do wartości 10% kosztów kontraktu. Próby zoptymalizowania struktury finansowej mogą zaowocować wykorzystaniem pożyczek pomostowych, aby opóźnić datę zainwestowania kapitału

o Finansowanie przez banki – pożyczki bankowe, stanowiące nierzadko około 90% wymaganych funduszy, niekiedy rozłożone pomiędzy poszczególnymi bankami i instytucjami finansowymi.

o Finanse z obligacji – wykorzystanie dłużnych papierów wartościowych jako alternatywa dla pożyczek bankowych. Dłużne papiery wartościowe są na ogół wprowadzane na rynek z powodzeniem z gwarancją ubezpieczyciela typu monoline. Dochody z obligacji są wykorzystywane jednorazowo, a nie pobierane w zależności od potrzeb. Model finansowy projektu musi umożliwiać inwestowanie tych dochodów w celu złagodzenia związanych z nimi kosztów „przeniesienia”, pozwalając zarazem na ich wykorzystanie w miarę realizacji robót zgodnie z harmonogramem.

o Leasing finansowy – środki gromadzone na bazie sprzedaży środków trwałych instytucji finansowej, która uruchamia leasing tych środków w zamian za opłatę. Forma ta ma zastosowanie dla określonego rodzaju środków trwałych w rodzaju taboru. Przepływy finansowe oraz kwestie opodatkowania w związku z leasingiem finansowym muszą zostać uwzględnione w modelu finansowania.

o Finanse przedsiębiorstwa – fundusze pochodzą ze środków własnych sponsora, co jest alternatywą dla modelu „project finance” – rzadko


66

stosowaną – struktura projektu i warunki dokumentacji projektowej mogą być zróżnicowane w przypadku przyjęcia tego modelu. Na przykład, wykorzystanie usług firmy projektowej oraz pakietu zabezpieczeń podmiotu finansującego (włącznie z umowami zawieranymi bezpośrednio z podmiotem zamawiającym i podwykonawcami) mogą zostać uznane za zbędne w przypadku wykorzystania struktury finansowania korporacyjnego.

W przypadku zastosowania modelu “project finance”, finansujący dążą na ogół do złagodzenia ryzyk związanych z przepływami pieniężnymi w projekcie poprzez przeniesienie ryzyk projektowych na podwykonawców przy zastosowaniu odpowiednich gwarancji/ zabezpieczeń. Stosuje się także rozwiązania hedgingowe, których celem jest zabezpieczenie przed wpływem elementów zmiennych w przepływach pieniężnych, w rodzaju stóp procentowych czy RPI (Retail Price Index). Dodatkowo, stosuje się także wykorzystanie rezerw lub finansowania warunkowego w celu złagodzenia ryzyk, związanych z przepływami pieniężnymi.

• Ryzyka prawne Alokacja ryzyk prawnych jest na ogół uzależniona od tego, czy dotyczą one ogólnej zmiany ustawodawstwa, czy też konkretnej zmiany prawnej. Zmiany prawa o charakterze ogólnym to ryzyko, przypisywane na ogół sektorowi prywatnemu, z pewnymi istotnymi wyjątkami. W przypadku ogólnej zmiany ustawodawstwa, która wchodzi w życie w okresie świadczenia usług i dotyczy nakładów kapitałowych, ryzyko jest często współdzielone, przy czym stopień narażenia wykonawcy sektora prywatnego na ryzyka kapitałowe spada, a jego górna granica jest określona. Podobnie, ryzyko wykonawcy związane ze zmianami podatku VAT także stanowi wyjątek; z reguły wykonawca jest w tym zakresie objęty ochroną. Z drugiej strony, sektor publiczny ponosi ryzyko zmian prawnych, które mogłyby mieć charakter dyskryminujący w stosunku do projektu PPP, wykonawcy projektu lub sektora PPP. Podobnie, zmiany prawne, odnoszące się konkretnie do branży budowlanej oraz obsługi obiektów w danym sektorze wiążą się z ryzykiem, które ponosi sektor publiczny pod warunkiem, że zmiany takiej nie dało się przewidzieć na etapie negocjowania warunków kontraktu.


67

• Ryzyka rezydualne W chwili zakończenia kontraktu PPP, aktywa podlegają przekazaniu instytucji rządowej. Ryzyko rezydualne to ryzyko, że faktyczna wartość rezydualna projektu okaże się inna, niż oczekiwano. Ryzyko to jest tym istotniejsze, im krótszy jest czas realizacji kontraktu PPP w odniesieniu do trwałości aktywa. W przypadku, gdy ryzyko to ma istotne znaczenie, to, kto je ponosi, zależy od ustaleń w zakresie zakończenia kontraktu. Na przykład, sektor publiczny ponosi ryzyko rezydualne, gdy:

o Dokonuje zakupu aktywa za kwotę ustaloną lub nominalną w chwili zakończenia kontraktu

o Obiekt podlega przekazaniu nowemu partnerowi z sektora prywatnego, wybranemu przez sektor publiczny, za kwotę ustaloną lub nominalną; lub

o Płatności w trakcie realizacji kontraktu PPP są wystarczające, aby sektor prywatny nie musiał polegać na niepewnej wartości rezydualnej jako źródle zwrotu z inwestycji.

Aby zminimalizować te ryzyka, podmiot publiczny powinien określić warunki związane z utrzymaniem i odnową aktywów oraz przeprowadzać okresowe inspekcje (Partnerships Victoria, 2001). Johannes, 2003, także wskazuje na metody łagodzenia ryzyk w postaci audytów przeprowadzanych pod koniec okresu realizacji projektu oraz zabezpieczenia, takie, jak gwarancja stanu końcowego czy też potrącenie z płatności jednostkowej. Z drugiej strony, sektor prywatny ponosi ryzyko rezydualne, gdy:

o Zatrzymuje aktywa po zakończeniu kontraktu; lub o Aktywa podlegają przekazaniu sektorowi publicznemu lub

innemu partnerowi prywatnemu po cenie rynkowej

Na każdym etapie realizacji projektu przyjmuje się określone strategie, których celem jest zredukowanie prawdopodobieństwa wystąpienia zdarzeń niepożądanych lub przypisanie ryzyk rezydualnych stronom, które w największym stopniu są w stanie nimi zarządzać (Padiyar, Shankar, & Varma).


68

5.2 ALOKACJA RYZYK W PROJEKTACH PPP

Cechą charakterystyczną wszystkich projektów realizowanych w ramach PPP jest silna potrzeba dystrybucji ryzyk pomiędzy zaangażowanymi stronami. Zasadą ogólną jest przenoszenie ryzyk na tych, którzy są najlepiej przygotowani do zarządzania nimi przy najniższym możliwym koszcie. Jednakże pytanie, kto faktycznie weźmie na siebie ryzyko związane z budową i utrzymaniem infrastruktury lub realizacją usług pozostaje często kwestią kluczową dla projektów PPP (Komisja Europejska, 2003). Ryzyka w procesie realizacji i dostawy są zróżnicowane, a ich niewłaściwa dystrybucja jest uważana za jedną z głównych przyczyn sporów. Dlatego też właściwa dystrybucja ryzyka ma znaczenie kluczowe dla możliwości wykorzystania zalet zaangażowania sektora prywatnego oraz jest czynnikiem napędowym wartości w strategii PPP. Zgodnie z ustawodawstwem portugalskim, podział ryzyk pomiędzy podmiotami publicznymi i prywatnymi musi być jasno określony w kontrakcie i zgodny z następującymi zasadami (art. 7 Rozporządzenia nr 144/2006):

a) Różne ryzyka związane z partnerstwem należy rozdzielić pomiędzy stronami stosownie do ich możliwości zarządzania tymi ryzykami;

b) Partnerstwo implikuje istotność i efektywność przenoszenia ryzyka na sektor prywatny;

c) Należy unikać ryzyk, których nie można uzasadnić w sposób adekwatny w odniesieniu do innych istniejących ryzyk;

d) Ryzyko braku stabilności finansowej partnerstwa ze względu na niedopełnienie lub jednostronne dopełnienie postanowień kontraktu przez partnera publicznego lub z innej istotnej przyczyny podlega przeniesieniu, w takim stopniu, w jakim jest to możliwe, na partnera prywatnego.

Zgodnie z założeniami PFI w Wielkiej Brytanii, ryzyka (w szczególności w obszarze projektowania, budowy/ odbudowy i obsługi) powinny być dzielone lub przeniesione na stronę, która jest w stanie w największym stopniu im sprostać. W praktyce, oznacza to na ogół przeniesienie znacznej części ryzyka na wykonawcę, który zobowiązuje się do realizacji projektu o określonej wartości i ponosi odpowiedzialność za pozyskiwanie finansowania przez cały okres trwania projektu.


69

Różne organizacje i jednostki mogą charakteryzować się zróżnicowaną tolerancją ryzyka. Każda ze stron zaangażowanych w realizację projektu może postrzegać charakter i źródło ryzyk z innej perspektywy (Leidel & Alfen, 2009, p. 1). W pewnych okolicznościach, strona może być gotowa raczej zrezygnować z projektu, niż przyjąć na siebie określone ryzyko. Istnieje kilka strategii alokacji ryzyka:

• Ryzyka przeniesione (przeniesienie ryzyka na wykonawcę) • Ryzyka zatrzymane (ryzyka ponoszone przez podmiot publiczny); • Ryzyka współdzielone (ryzyka współdzielone przez wykonawcę i sektor

publiczny)

Przeniesienie określonego ryzyka na stronę, która nie jest w stanie nim zarządzać, jest bardziej kosztowne i może generować dodatkowe ryzyka dla projektu. Proces negocjowania alokacji ryzyka przedstawia rysunek 5.2.


70

Rysunek 5.2. Proces alokacji ryzyk w strategii PPP/PFI (na podstawie Bing, Akintoye, P.J.Edwards, & C.Hardcastle, 2004)


71

W praktyce, w związku z alokacją ryzyk, partnerzy publiczni i prywatni uzgadniają, jakie czynniki ryzyka mają zastosowanie do kontraktu, zapisują je w odpowiednim dokumencie, a następnie definiują najistotniejsze ryzyka dla każdego z etapów projektu (na podstawie prawdopodobieństwa i wpływu) oraz ich konsekwencje finansowe. Na podstawie tych informacji, partner publiczny decyduje, które ryzyka jest gotów podjąć lub współdzielić, a które z nich powinny zostać przeniesione na partnera prywatnego, co skutkuje utworzeniem wstępnej struktury podziału ryzyka. Zadaniem partnera prywatnego jest przyjęcie propozycji partnera publicznego (określenie kosztów zarządzania oraz ścieżek odzyskiwania potencjalnych strat, związanych z nimi) lub negocjowanie zmiany podziału ryzyk lub nawet zaniechania całego procesu (Bing, Akintoye, P.J.Edwards, & C.Hardcastle, 2004). W ramach negocjacji rozważa się, czy partner publiczny powinien zaakceptować wysoki koszt ryzyka, dzielić ryzyko z partnerem prywatnym, czy też zatrzymać ryzyko w sektorze publicznym. Często zdarza się, że negocjacje dotyczące podziału ryzyka pomiędzy uczestnikami projektu (zarówno prywatnymi, jak i publicznymi) są prowadzone przez okres kilku miesięcy do chwili właściwego przeanalizowania ryzyk i przydzielenia ich stronom (Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003). Oczywiście, zrównoważona dystrybucja ryzyka jest warunkiem koniecznym dobrej, długoterminowej współpracy partnerów.

5.2.1 REDUKCJA RYZYKA Położenie nacisku na ryzyko w PPP/PFI daje dostawcom możliwość kreatywnego redukowania kosztów ryzyka. Na przykład, nabywca może ustanowić wobec usługodawcy wymóg, zgodnie z którym dźwig ma działać przez cały dzień roboczy, przez wszystkie dni tygodnia. Stwarza to wysokie ryzyko operacyjne dla wykonawców, którego koszt podlega przekazaniu w formie opłaty jednostkowej. Nabywcy mogą rozważyć inne możliwości zredukowania potencjalnego kosztu tego ryzyka operacyjnego wraz z wykonawcą. Wykonawca może udostępnić tymczasowo inne rozwiązanie w przypadku awarii dźwigu, co znacząco ograniczy istotność niezawodności dźwigu dla potrzeb modelu ryzyka oraz kosztów projektu. Niewiele jednak wskazuje na to, że nabywcy rzeczywiście poszukują tak kreatywnych rozwiązań redukowania ryzyka. Wytyczne rządowe wskazują, że nabywcy nie powinni przenosić ryzyk na operatora celem uzyskania określonego wyniku księgowego, jeśli powoduje to pogorszenie relacji wartości do ceny. W praktyce jednak nie zawsze ma się do czynienia z relacją liniową pomiędzy poziomami ryzyka przyjętego przez


72

wykonawcę, a ich ceną w ramach kontraktu. Na siłę tego powiązania wpływa prawdopodobnie kondycja rynku oraz rentowność całego kontraktu. Ponadto, duże firmy realizujące wykonawstwo z wykorzystaniem własnego kapitału nie muszą przekonywać instytucji finansujących, że ryzyka są uzasadnione. Jeśli wykonawcy rzeczywiście chcą się zaangażować w projekt, są na ogół przygotowani, aby wziąć na siebie określoną grupę ryzyk; klienci mogą być zaskoczeni pozornie niską ceną, przypisywaną niektórym ryzykom przez wykonawców, w porównaniu z ich własnymi oszacowaniami. W rezultacie, przeniesienie ryzyka z nabywcy na wykonawcę nie musi oznaczać wzrostu kosztów i pogorszenia relacji wartości do ceny. Ryzyka poddane kwantyfikacji i związane z nimi prawdopodobieństwa mogłyby mieć zastosowanie dla określenia, czy dane ryzyko przypisane wykonawcy powinno podlegać dalszym rozważaniom w trakcie negocjacji. Zwrócenie się do wykonawcy, aby określił, o ile może zredukować cenę swoich usług w przypadku przeniesienia ryzyka z powrotem na sektor publiczny, może przyczynić się do poprawy relacji wartości do ceny. Modele ryzyka są obecnie niedoceniane jako narzędzia analizy ryzyk i prawdopodobieństwa ich wystąpienia. Zamiast tego, korzysta się z nich jako „niezbędnych” generatorów wartości liczbowych, których celem jest wykazanie, czy strategia PPP/PFI przewyższa konwencjonalne alternatywy. Jakkolwiek doświadczeni negocjatorzy mogliby wykorzystywać modele ryzyka dla wykazania ogólnych trendów w prawdopodobnych zmianach cen, związanych z ryzykiem, nie należy zakładać, że można w ten sposób otrzymać „prawidłową” odpowiedź. Ze względu na naturę rynku oraz strategie przyjmowane przez poszczególne firmy, negocjowanie PPP w kontekście ryzyka rzadko bywa zadaniem prostym i przewidywalnym.

5.2.2 PRZENIESIENIE RYZYKA W przypadku PPP, relacja wartości do ceny jest realizowana poprzez przeniesienie ryzyka na sektor prywatny, który uważa się za lepiej przygotowany do obsługi ryzyk. Ryzyka podlegające przeniesieniu do sektora prywatnego obejmują np. ryzyka finansowe. Zasadniczo, warunkiem koniecznym w przypadku projektów PPP jest przeniesienie ryzyka finansowego na sektor prywatny, aby zapewnić właściwą relację wartości do ceny, ponieważ podmioty prywatne dysponują w tym zakresie przewagą nad publicznymi (na ogół


73

posiadają własnych analityków ryzyka), co pozwala ograniczyć ryzyko ponoszone przez sektor publiczny (Allen, 2001). Główną korzyścią z przeniesienia ryzyka finansowego na sektor prywatny jest fakt, iż uważa się, że ten ostatni ma przewagę nad sektorem publicznym w obsłudze ryzyka tego rodzaju. Większość solidnych firm sektora prywatnego zatrudnia analityków ryzyka, zajmujących się obszarem finansów. Kolejnym skutkiem przeniesienia ryzyka finansowego projektu na sektor prywatny jest ograniczenie ogólnej skali ryzyka związanego z projektami sektora publicznego, zatrzymanego w tym sektorze. Jednakże, ryzyko i wynagrodzenie to zjawiska współistniejące: im wyższe jest spodziewane ryzyko, przeniesione na sektor prywatny, tym większego zadośćuczynienia będzie wymagał wykonawca od sektora publicznego. Zważywszy, że niektóre ryzyka z trudem poddają się kwantyfikacji, nie jest łatwo ocenić, czy wykonawca prywatny pobiera właściwe z punktu widzenia obu stron wynagrodzenie za przyjęcie na siebie odpowiedzialności za dane ryzyko.

5.2.3 OPTYMALNA DYSTRYBUCJA RYZYK Z chwilą zidentyfikowania ryzyk związanych z danym projektem PPP, kolejnym zadaniem jest dokonanie podziału ryzyk pomiędzy sektor publiczny i prywatny. Stosując znaną zasadę, zgodnie z którą “ryzyko powinien ponosić ten, kto jest do tego lepiej przygotowany”, sektor publiczny nie może pozwolić sobie na przenoszenie ryzyka w sposób bezrefleksyjny. Ryzyko popytu oraz inne rodzaje ryzyka powinny stać się przedmiotem negocjacji uwzględniających relację wartości do ceny, przy zastosowaniu – w stosownych przypadkach – ofert zakładających alternatywne sposoby przeniesienia ryzyk zgodnie z minimalnymi wymogami i intencjami stron. Przeniesienie większości ryzyk na sektor prywatny zabezpiecza dla potrzeb sektora publicznego odpowiednią jakość infrastruktury, jednak im więcej ryzyk ulega przeniesieniu na sektor prywatny, tym wyższy staje się koszt takiego przeniesienia, ponieważ wynagrodzenie, jakiego żąda partner za przyjęcie za nie odpowiedzialności, jest w większości przypadków wyższe. System przenoszenia ryzyk jest zatem jedną z cech typowych dla modelu PPP, przy czym nacisk kładzie się na konieczność optymalizacji, a nie – maksymalizacji przeniesienia ryzyk (Monteiro, 2007). Im mniej ryzyk ulega przeniesieniu na sektor prywatny, w tym większym stopniu inwestycja nosi znamiona przedsięwzięcia publicznego. W sytuacji skrajnej, gdy ryzyko ponosi wyłącznie sektor publiczny, inwestycja, nawet, jeśli jest finansowana przez


74

podmioty prywatne, powinna być rozpatrywana jako publiczna, z udziałem “pożyczki” zaoferowanej przez partnera prywatnego.

• Podstawowe ryzyka, pozostające po stronie sektora publicznego, to (wg różnych źródeł22): o Ryzyko długoterminowego zapotrzebowania na usługi (ponieważ

kontrakty są nierzadko realizowane przez okres 25 lat lub nawet dłuższy, ryzyko, że zapotrzebowanie na daną usługę zniknie, powinno pozostać przy sektorze publicznym; nawet, jeśli usługa przestanie być potrzebna, wykonawca nie straci prawa do wynagrodzenia przez cały okres realizacji kontraktu).

o Wystąpienie siły wyższej (w takiej sytuacji mogą wystąpić dodatkowe koszty, które należy starannie przeanalizować).

o Ryzyko fiskalne (podatki należne od zysków wygenerowanych przez projekt).

o Długoterminowa zdolność władz publicznych do finansowania projektu.

o Pozwolenie na budowę (ocena wpływu na środowisko przed fazą przetargową; wstępna ocena kosztów zmian ze względów środowiskowych; licencje; zarządzanie konfliktami pomiędzy władzami itd.).

• Podstawowe ryzyka podlegające zatrzymaniu przez sektor prywatny to: o Projektowanie (koszt modyfikacji i przeprojektowania). o Rozwój projektu (zmiany wprowadzone przez partnera publicznego). o Budowa (dodatkowa praca i materiały lub dodatkowe koszty) o Ryzyko stosunków branżowych (jego bezpośrednim skutkiem może

być zwiększenie kosztów pracy, utrata przychodów lub dodatkowe nakłady na budowę lub usługi itd.).

o Ryzyka finansowe, włącznie ze zmianą stóp procentowych (bezpośrednim skutkiem tego ryzyka jest zwiększenie kosztów i/lub wystąpienie nieoczekiwanych kosztów refinansowania).

o Ryzyko popytu (bezpośrednim skutkiem jest spadek dochodów z powodu obniżenia przepływów).

o Ryzyko dostępności (kary za niedotrzymanie warunków, które mogą pochłonąć dochody udziałowców wykonawcy).

o Ryzyka związane z jakością usług (kary za niedotrzymanie standardów jakości).

22 Akintoye, Beck, & Hardcastle (2003); Franco (2007); Padiyar, Shankar, & Varma; Bing, Akintoye, P.J.Edwards, & C.Hardcastle (2004); Almeida; Ribeiro & Dantas; Pohle & Girmscheid, (2007); oraz Schmachtenberg & Schenk (2007).


75

o Ryzyka obsługi i utrzymania (kary proporcjonalne do zakresu niezgodności oraz wykrytych usterek infrastruktury w chwili zakończenia kontraktu).

Ryzyka związane ze świadczeniem usług publicznych powinny ulegać przeniesieniu na sektor prywatny wyłącznie wtedy, gdy sektor prywatny jest w stanie zarządzać tymi ryzykami, w zakresie, w jakim jest to możliwe. W sytuacjach, gdy sektor prywatny uznaje się za dobrze przygotowany do zarządzania danym ryzykiem, np. ryzykiem budowlanym, sektor publiczny powinien dążyć do przeniesienia na sektor prywatny całej odpowiedzialności. Gdy uznaje się, że sektor prywatny jest w stanie zarządzać ryzykiem projektowym w mniejszym stopniu, odpowiedzialność za nie powinna spoczywać na sektorze publicznym.

Rysunek 5.3. Ogólny model przenoszenia ryzyk w projektach realizowanych wg strategii PPP


76

W jaki sposób sektor prywatny zarządza ryzykami? Sektor prywatny może zarządzać ryzykami na różne sposoby, w szczególności poprzez (Schmachtenberg & Schenk, 2007)

• Szczegółową analizę poprzedzającą realizację; • Ubezpieczenie; • Waloryzację roszczeń finansowych; • Ograniczenie ekspozycji poprzez ustanowienie limitów; oraz • Przeniesienie ryzyk na podwykonawców lub ich ograniczenie dzięki

skorzystaniu z usług firmy projektowej.

� Macierz ryzyk Standaryzacja alokacji ryzyk nie jest możliwa – o najlepszym rozwiązaniu decydują indywidualne okoliczności. Można natomiast opracować szablon ilustrujący dystrybucję ryzyk w projekcie. Dobrym przykładem takiego szablonu jest macierz ryzyk. Macierz ryzyk (lub też lista kontrolna bądź tabela podziału ryzyk) to praktyczna metoda systematycznej analizy ryzyk (Heimonen, Immonen, Kauppinen, Nyman, & Junnonen). Prawidłowo opracowana i zastosowana, może stanowić użyteczne narzędzie, zarówno dla sektora publicznego, jak i prywatnego, ponieważ umożliwia identyfikację najistotniejszych ryzyk projektowych i przypisanie ich uczestnikom. W trakcie negocjacji w ramach PPP, macierz ryzyka można wykorzystać jako narzędzie weryfikacji, aby upewnić się, że wszystkie ryzyka zostały wzięte pod uwagę; po sporządzeniu kontraktu, może ona z kolei stać się podstawą dla scenariusza dystrybucji ryzyk. Nie wpływa to jednak na konieczność sporządzenia szczegółowego opisu ryzyk i ich dystrybucji pomiędzy partnerem prywatnym i publicznym lub też zasad współdzielenia (Partnerships Victoria, 2001, p. 23).


77

ROZDZIAŁ 6

PROCEDURY PROJEKTOWE PPP

Istnieje szereg rodzajów PPP, tworzonych w różnych celach, funkcjonujących w poszczególnych segmentach rynku i odzwierciedlających zróżnicowane zapotrzebowanie rządów na usługi infrastrukturalne. Jakkolwiek ich rodzaje są zróżnicowane, można wyróżnić dwie ogólne kategorie PPP: zinstytucjonalizowane, co odnosi się do wszelkiego rodzaju wspólnych przedsięwzięć pomiędzy partnerami prywatnymi i publicznymi; oraz kontraktowe. PPP bazujące na modelu koncesji Koncesje, które mają najdłuższą historię finansowania publiczno-prywatnego, są w większości związane z PPP. Wniesienie metod zarządzania, finansów prywatnych i wiedzy sektora prywatnego w obszar usług publiczny sprawiło, że koncesje stały się najbardziej rozwiniętą formą finansowania tego rodzaju. Są to porozumienia kontraktowe, na mocy których obiekt publiczny podlega przekazaniu sektorowi prywatnemu, który następnie obsługuje PPP przez określony czas. W wielu przypadkach proces ten obejmuje również zaprojektowanie i budowę obiektu. Zwykła terminologia tych kontraktów opisuje z grubsza realizowane przez nie funkcje. Kontrakty obejmujące największą liczbę funkcji to „Koncesje” oraz kontrakty typu „Projekt, budowa, finansowanie, obsługa”, jako, że zawierają się w nich wszystkie w/w składniki: finansowanie, zaprojektowanie, budowa, zarządzanie i utrzymanie. Niejednokrotnie są finansowane z opłat nakładanych na użytkowników (np. za dostarczanie wody pitnej, gazu i elektryczności, transport publiczny itd., co jednakże nie ma zastosowania do „PPP socjalnych” z dziedziny ochrony zdrowia, więziennictwa, sądownictwa, edukacji, dróg miejskich czy obronności) Modele PPP na bazie Inicjatywy Prywatnego Finansowania (PFI) Kolejny model funkcjonuje w oparciu o brytyjski system Inicjatywy Prywatnego Finansowania (PFI), opracowany w Wielkiej Brytanii w roku 1992. Został on obecnie przyjęty w niektórych częściach Kanady, we Francji, Holandii, Portugalii, Irlandii, Norwegii, Finlandii, Australii, Japonii, Malezji, Stanach


78

Zjednoczonych i Singapurze (między innymi) w ramach szerzej zakrojonego programu reform świadczenia usług publicznych. Od modelu koncesji odróżniają go struktury finansowania. W ramach projektów PFI, kontrakty na bazie funduszy prywatnych, dotyczące obsługi obiektów publicznych i robót publicznych obejmują te same elementy, jednak, ze względów praktycznych, są opłacane przez sektor publiczny, a nie przez prywatnych użytkowników (oświetlenie ulic i dróg, szpitale, szkoły, drogi funkcjonujące w systemie “shadow toll”, tzn. płatności uzależnionych od natężenia ruchu, uiszczane przez rząd zamiast opłat za użytkowanie autostrady). Element kapitałowy finansowania, umożliwiający podmiotowi publicznemu opłacenie usług sektora prywatnego, pochodzi od rządu centralnego i przybiera postać tak zwanych „kredytów” PFI. PFI nie jest jedynie odrębną formą pożyczki pieniężnej; kredyty są spłacane w okresie realizacji projektu PFI przez usługodawcę, który ponosi jednak ryzyko niespełnienia standardów świadczenia usług. Władze lokalne ustanawiają partnera, odpowiedzialnego za realizację programu i przekazują mu szczegółowe kompetencje, a w teorii także ryzyko, związane z projektem. Koszt pożyczki jest w rezultacie wyższy, niż w przypadku standardowej pożyczki rządowej (zarazem jednak niższy, jeśli zakładamy lepszą jakość zarządzania ryzykiem i efektywność świadczenia usług). W chwili obecnej, finansowanie nie zawsze jest rejestrowane w sektorze publicznym w formie pożyczki; formy rozliczenia mogą jednak również ulegać z czasem zmianie. Modele bazujące na kontraktach i przenoszeniu ryzyk Istnieje szereg modeli PPP, w ramach których dokonuje się różnorodnej dystrybucji ryzyk pomiędzy partnerami publicznymi i prywatnymi (patrz rys. 6.4). Można wśród nich wyszczególnić następujące rodzaje: Zakup-Budowa-Obsługa (BBO): przeniesienie aktywów publicznych na firmę prywatną lub quasi-prywatną, z reguły w ramach kontraktu na modernizację i obsługę aktywów przez określony czas. Kontrola publiczna jest sprawowana za pomocą kontraktu, zawartego z chwilą dokonania przeniesienia. Budowa-Własność-Obsługa (BOO): Sektor prywatny finansuje, buduje, nabywa i obsługuje obiekt lub usługi w sposób trwały. Ograniczenia publiczne są wyszczególnione w umowie, a następnie działalność nadzoruje urząd regulacyjny.


79

Budowa-Własność-Obsługa-Przekazanie (BOOT): Podmiot prywatny otrzymuje franszyzę na finansowanie, projektowanie, budowę i obsługę obiektu (oraz prawo do pobierania opłat od użytkowników) na określony czas, po czym własność obiektu powraca do sektora publicznego. Budowa-Obsługa-Przekazanie (BOT): Sektor prywatny projektuje, finansuje i buduje nowy obiekt na podstawie długoterminowej koncesji, a następnie obsługuje obiekt w trakcie okresu jej obowiązywania, po czym obiekt przechodzi z powrotem na własność sektora publicznego, o ile nie został mu przekazany w chwili ukończenia. Forma taka nie różni się niczym od BOOT i BLOT z wyjątkiem kwestii własności obiektu. Budowa-Leasing-Obsługa-Przekazanie (BLOT): Podmiot prywatny otrzymuje franszyzę na finansowanie, zaprojektowanie, budowę i obsługę obiektu objętego leasingiem (oraz pobierania opłat od użytkowników) przez okres trwania leasingu, na podstawie opłaty. Projekt-Budowa-Finansowanie-Obsługa (DBFO): Sektor prywatny projektuje, finansuje i buduje nowy obiekt w ramach długoterminowego leasingu, a następnie obsługuje ten obiekt przez okres leasingu. Z chwilą zakończenia okresu leasingu, partner prywatny przekazuje obiekt sektorowi publicznemu. Tylko finansowanie: Podmiot prywatny, z reguły firma świadcząca usługi finansowe, finansuje projekt bezpośrednio lub wykorzystuje różnorodne mechanizmy w rodzaju leasingu długoterminowego lub wypuszczenia obligacji. Kontrakt na obsługę i utrzymanie (O & M): W ramach kontraktu, operator prywatny obsługuje obiekt publiczny przez czas określony. Właścicielem obiektu pozostaje podmiot publiczny. (W opinii wielu, O&M nie należy do obszaru PPP, ale jest po prostu kontraktem na usługi). Projekt-Budowa (DB): Sektor prywatny projektuje i buduje infrastrukturę wg określonych wytycznych sektora publicznego, często za ustaloną z góry cenę, na zasadzie “pod klucz”, co oznacza przeniesienie ryzyka przekroczenia kosztów na sektor prywatny (W opinii wielu, DB nie należy do obszaru PPP, ale jest po prostu kontraktem na roboty publiczne.) Licencja na obsługę: Operator prywatny otrzymuje licencję lub prawo do obsługi obiektu publicznego, z reguły na określony czas. Ma to często zastosowanie do projektów informatycznych.


80

Dostępne możliwości realizacji usług publicznych obejmują szeroki zakres, od świadczeń bezpośrednich, realizowanych przez ministerstwo lub jednostkę rządową po prywatyzację, w ramach której rząd przenosi cały zakres obowiązków, ryzyk i wynagrodzeń na sektor prywatny. W tym obszarze, partnerstwa publiczno-prywatne można klasyfikować wg stopnia zaangażowania sektorów publicznego i prywatnego oraz dystrybucji ryzyk. W Wielkiej Brytanii, sektor publiczny nie podlega prawnemu obowiązkowi przyjęcia jednolitej procedury wdrażania PPP – wszystkie sektory uczestniczące w tej formie zamówień, na przykład sektor obronności, edukacji, mieszkalnictwa, ICT itd. wykreowały własne warunki udziału w projektach PPP ze wsparciem władz nadzorczych, ustawodawczych i wykonawczych. Jakkolwiek pierwszy kontrakt PFI zawarto w roku 1999, od tego czasu poszczególne sektory wypracowały własne formuły ustaleń kontraktowych i określiły obowiązujące dla nich wymogi23. Dla wielu sektorów opracowano wytyczne, modele dokumentacji i doradztwa w odniesieniu do procesów PPP. Ogólnie rzecz biorąc, procedury projektowe PPP obejmują 3 kluczowe fazy:

1. Faza poprzedzająca realizację, prowadząca do przyznania kontraktu 2. Faza realizacji, prowadząca do realizacji projektu 3. Faza operacyjna

Można zauważyć występowanie różnic proceduralnych pomiędzy projektami PPP zawieranymi na cały cykl życia projektu oraz tymi, które bazują na świadczeniu usług. Projekty PPP o zasięgu całościowym obejmują realizację projektu włącznie z projektowaniem, finansowaniem, budową i obsługą; PPP w oparciu o usługi dotyczą wyłącznie świadczenia usług w fazie operacyjnej oraz dostarczania produktów w okresie obowiązywania kontraktu (patrz rys. 6.1). 1.Faza poprzedzająca realizację Podczas fazy wstępnej, główne cele to:

1.1 Identyfikacja możliwości lub potrzeb jako podstawa planowania 1.2 Ocena możliwości lub potrzeb jako podstawa zatwierdzenia planu

23 Istnieje jednak wymóg przestrzegania wytycznych zawartych w publikacji Ministerstwa Skarbu Wielkiej Brytanii – Standaryzacja kontraktów PFI (SoPC – obecnie obowiązuje wersja 4 opublikowana w roku 2007) dla kontraktów PFI.


81

1.3 Proces przetargowy prowadzący do przyznania kontraktu

Orientacyjny czas trwania tej fazy przedstawia rys.6.2 1.1 Identyfikacja możliwości lub potrzeb jako podstawa planowania Celem tego etapu jest określenie obszarów możliwości lub potrzeb, w których sektor publiczny może osiągnąć korzyści dzięki właściwemu modelowi współpracy z sektorem prywatnym. Należy podkreślić, że decyzja w tym zakresie ma często podłoże polityczno-techniczne. Po określeniu obszaru należy przygotować studium biznesowe jako podstawę ewentualnej współpracy, uwzględniające kluczowe aspekty finansowe, techniczne i prawne. Studium pozwala także na ocenę priorytetowości możliwości i potrzeb. Studium biznesowe może obejmować następujące elementy:

• Cel • Zakres • Etapy kluczowe • Orientacyjny budżet • Orientacyjny program • Kluczowe ryzyka

1.2 Ocena możliwości lub potrzeb jako podstawa zatwierdzenia planu

Na tym etapie, celem procesu jest określenie, czy zastosowanie modelu PPP do realizacji projektu ma uzasadnienie w kontekście dostępnych rozwiązań alternatywnych. Realizacja tego celu obejmuje następujące elementy:

• Identyfikacja rozwiązań alternatywnych • Ocena dostępnych opcji pod kątem wykonalności (technicznej, prawnej,

operacyjnej, logistycznej), ekonomiki (analiza kosztów i korzyści) oraz ryzyk

• Wybór najlepszej opcji na podstawie wyniku oceny • Uzyskanie zatwierdzenia studium biznesowego przez odpowiednie

władze

Z chwilą zakończenia tego procesu, studium biznesowe PPP staje się swoistą “Bibli ą” dla projektu, zawierającą dość szczegółowy opis preferowanego


82

rozwiązania, kluczowych ryzyk i metod ich ograniczania oraz kryteria realizacji projektu. 1.3 Proces przetargowy, prowadzący do przyznania kontraktu Proces przetargowy PPP, prowadzący do przyznania kontraktu, bazuje na unijnym regulaminie udzielania zamówień publicznych z roku 2005 (L/N177/2005), który wszedł w życie z dniem 3 czerwca 2005 r. Podstawowe zasady, określone w tym dokumencie, to:

• Zakaz dyskryminacji podmiotów gospodarczych (oferentów) • Przejrzystość • Poufność informacji dostarczanych przez podmioty gospodarcze oraz • Całość zamówień publicznych realizowana w ramach kontraktu

publicznego Schemat realizacji procedury przedstawia rys. 6.3.

1.3.1 Przygotowanie do procesu przetargowego

Zamawiający musi podjąć szereg istotnych działań w ramach przygotowania do procesu przetargowego. Są to:

• Powołanie zespołu ds. zamówienia publicznego • Powołanie doradców (w stosownych przypadkach) • Określenie, czy należy przyjąć proces selekcji 2-, czy też 3-etapowy • Określenie szczegółowego harmonogramu • Przygotowanie specyfikacji wyników oraz analizę porównawczą relacji

wartości do ceny (komparator) • Opublikowanie ogłoszenia, memorandum informacyjnego i

kwestionariusza kwalifikacji wstępnej (PQQ - Pre-Qualification Questionnaire)

1.3.2 Kwalifikacja wstępna

Proces kwalifikacji wstępnej obejmuje następujące zagadnienia:

• Ocena wyrażonego zainteresowania stosownie do kryteriów kwalifikacji wstępnej. Kryteria kwalifikacji wstępnej obejmują z reguły test wiarygodności, kompetencje techniczne i możliwości finansowe. Kryteria te mają charakter ogólny i są niezależne od siebie nawzajem.

• Z chwilą zakończenia procesu oceny, oferentów informuje się o jego wynikach.


83

• Jeżeli liczba zakwalifikowanych oferentów przekracza 5, przeprowadza się kolejną rundę selekcji.

1.3.3 Utworzenie listy skróconej i przygotowanie zaproszenia

Na tym etapie procesu przetargowego, kluczowe elementy to:

• Oferenci z listy krótkiej mają skupić się na konkretnym projekcie i przekazać dalsze dokumenty, dotyczące proponowanego przez nich rozwiązania, określające ich zaangażowanie i sposób realizacji projektu. Z reguły nie chodzi tu o szczegółowy kosztorys, jakkolwiek na ogół podmiot publiczny żąda przedstawienia ogólnego zarysu kosztowego.

• Odpowiedzi oferentów ocenia się z uwzględnieniem przekazanych dokumentów. Z reguły, po zakończeniu tego procesu, lista oferentów zostaje zawężona do trzech podmiotów, które otrzymują zaproszenie do udziału w przetargu.

• Podmiot zamawiający w wielu przypadkach korzysta z możliwości aktualizacji analizy porównawczej kosztów przed wysłaniem zaproszeń.

1.3.4 Przetarg

Etap składa się z następujących elementów kluczowych:

• Po wydaniu zaproszenia, oferenci mają na ogół 12 do 18 tygodni na złożenie odpowiedzi.

• W trakcie trwania tego okresu mogą być organizowane zebrania, w szczególności w przypadkach, gdy określone kwestie, podane w zaproszeniu, wymagają objaśnień.

• Dialog konkurencyjny24 prowadzi się oddzielnie z poszczególnymi oferentami do chwili złożenia przez nich ofert.

• Z chwilą zakończenia fazy dialogu, oferenci mają możliwość weryfikacji i ponownego złożenia ofert jako „Ostatecznych i najlepszych” (BAFO – Best and Final Offer).

• Proces dialogu konkurencyjnego W przypadku dużych i złożonych projektów korzysta się często z procesu dialogu konkurencyjnego. Podmiot zamawiający powołuje komisję, która odpowiada za prowadzenie dialogu konkurencyjnego w imieniu tego podmiotu.

24 Podmiot zamawiający korzysta często z dialogu konkurencyjnego w ramach procedury ofertowej, szczególnie w przypadku dużych i złożonych projektów.


84

Istotą dialogu konkurencyjnego są następujące elementy: • Jest to proces dyskusji i weryfikacji prowadzący do uszczegółowienia

rozwiązań będących przedmiotem przetargu oraz wymogów; • Jest on realizowany pomiędzy poszczególnymi oferentami, a

upoważnionymi przedstawicielami Zamawiającego; • Informacje zebrane od oferentów mają charakter poufny i nie mogą być

przekazywane pozostałym oferentom; • Proces obejmuje szeroki zakres zagadnień, a nie skupia się wyłącznie na

cenie, cena pozostaje jednak kluczowym wskaźnikiem i komparatorem dla potrzeb analizy porównawczej zamawiającego;

• Po zakończeniu procedury dialogu konkurencyjnego, oferenci ponownie składają propozycję końcową, biorąc pod uwagę uszczegółowione rozwiązania, wyłonione na podstawie dialogu.

1.3.5 Ocena BAFO

Proces oceny BAFO jest realizowany zgodnie z kluczowymi zasadami zamówień publicznych, z zastosowaniem następujących etapów:

• BAFO są przedmiotem rankingu w celu wyłonienia oferty najkorzystniejszej ekonomicznie

• Ranking bazuje na testach dostępności cenowej i relacji wartości do ceny • Jeśli wybrana BAFO pomyślnie przejdzie testy, oferent, który ją złożył,

zostaje oznaczony jako „Oferent Preferowany” • Oferenci, których BAFO zostały odrzucone, zostają o tym powiadomieni

z podaniem przyczyny.

1.3.6 Oferent preferowany Na tym etapie proces konkursowy ulega zakończeniu, a strony podejmują działania ukierunkowane na podpisanie kontraktu poprzez uzgodnienie wszelkich pozostałych szczegółów. Etap ten nie powinien trwać dłużej, niż 12 do 18 tygodni, a podpisanie kontraktu (udzielenie zamówienia) powinno skutkować natychmiastowym uruchomieniem prac (Faza Realizacji). Na tym etapie nie prowadzi się już rozmów o aspektach handlowych.


85

1.4 Udzielenie zamówienia i rozpoczęcie fazy realizacji Po podpisaniu kontraktu, kluczowe elementy, które występują po uruchomieniu fazy realizacji to:

• Potwierdzenie studium biznesowego przez partnera prywatnego • Zakończenie negocjacji ustaleń finansowych, ubezpieczeniowych,

dotyczących ewentualnych sporów i ich rozstrzygania, gwarancji, mechanizmów płatności itd.

• Utworzenie i wdrożenie procedur monitorowania i oceny wyników • Przygotowanie i uzgodnienie szczegółowego planu realizacji projektu.

Po podpisaniu kontraktu i utworzeniu planu realizacji projektu rozpoczyna się faza realizacji. 2. Faza realizacji Faza realizacji projektu PPP jest zbliżona do tej fazy dla projektów budowlanych w tym sensie, że przechodzi przez etapy projektowania i budowy z towarzyszeniem dodatkowego elementu finansowania w przypadku skorzystania z opcji finansowania prywatnego. W tej fazie, projekt PPP jest wdrażany zgodnie z uzgodnionym i zatwierdzonym studium biznesowym. Kluczowe elementy tej fazy to:

• Wdrożenie planu realizacji projektu • Zapewnienie monitorowania i nadzoru przez sektor publiczny • Opracowanie planów awaryjnych na podstawie określonych ryzyk • W zależności od rodzaju projektu PPP (patrz rys.6.4), projekt, budowa i

realizacja projektu. Kluczowe wyniki i cele tego etapu koncentrują się na terminowym ukończeniu i oddaniu w pełni funkcjonalnego obiektu oraz usług, przy zapewnieniu zgodności z wymogami, realizacji mechanizmów płatności oraz kontroli całego procesu. W przypadku kontraktów PPP na usługi, ta faza nie ma zastosowania. 3. Faza operacyjna Na tym etapie, zarówno kontrakty PPP na usługi, jak i kontrakty całościowe koncentrują się na świadczeniu usług zgodnie z oczekiwaniami w ramach zatwierdzonego studium biznesowego dla projektu PPP.


86

Mechanizmy monitorowania i płatności na rzecz operatora prywatnego są uzależnione od rodzaju projektu PPP (patrz rys. 6.4.).

Rysunek 6.1. Projekty PPP całościowe i bazujące na usługach25

25 Girmscheid i in. 2007


87

Rysunek 6.2 Orientacyjny harmonogram procesu PPP: Do chwili udzielenia zamówienia


88

Rysunek 6.3. Proces udzielania zamówień w ramach PPP


89

Rysunek 6.4. Różne rodzaje projektów PPP26

26 Informacje na podstawie dokumentu “Guidelines for successful public private partnerships”, EC, 2003.


90

ROZDZIAŁ 7

STUDIA PRZYPADKU

7.1 PORTUGALIA - WPROWADZENIE

Niszczejące budynki, bezrobocie, degradacja społeczna i wykluczenie to istotne problemy, przed którymi stoją mieszkańcy wielu starówek miast portugalskich (HCC). Odnosi się to w szczególności do największych miast, które powinny wszak stanowić siłę napędową innowacyjności i rozwoju gospodarczego. W ostatnich latach, degradacja obszarów miejskich została zarejestrowana w obszarach silnie zaludnionych, gdzie jest ona wynikiem braku konserwacji oraz masowym opuszczaniem budynków mieszkalnych. Według danych Europejskiej Federacji Branży Budowlanej (FIEC - European Construction Industry Federation), Portugalia jest jednym z krajów o najniższych wskaźnikach inwestycji w obszarze modernizacji budownictwa mieszkaniowego. Nic więc dziwnego, że liczba mieszkańców największych miast portugalskich spadła w ostatnich latach, co dotknęło w szczególności obszary HCC. Jest to istotny problem z punktu widzenia zrównoważonego rozwoju społecznego i gospodarczego tych miast. W świetle powyższego, promowaniem projektów modernizacji i renowacji nieruchomości państwowych i prywatnych w obszarach HCC zajęli się kluczowi gracze społeczni i polityczni, jak również całe społeczeństwo. Oprócz podanych wyżej przyczyn, uznaje się, że projekty tego rodzaju stanowią element inwestycji strategicznych, które mają ogromne znaczenie dla ożywienia gospodarczego, ponieważ zwiększają atrakcyjność miast dla mieszkańców, jak i odwiedzających. Ma to kluczowe znaczenie dla odbudowy statusu HCC jako centrów kultury, wiedzy i innowacji. Dodatkowo, renowacja miast to kluczowy element strategiczny planowania przestrzennego i polityki mieszkalnictwa. Renowacja stwarza także możliwości gospodarcze dla branży budowlanej i innych obszarów, prowadząc do utworzenia miejsc pracy i dając perspektywy rozwoju, co jest korzystne zarówno dla miast, jak i dla całego kraju.


91

Towarzystwa Renowacji Miast (Sociedades de Reabilitacao Urbana – SRU, w języku portugalskim) to najnowsza strategia renowacji starówek miejskich w Portugalii, która szybko zaczęła odgrywać kluczową rolę w strategii ogólnokrajowej, uruchamiając działalność w poszczególnych miastach. Celem SRU jest modernizacja obszarów miejskich, sklasyfikowanych jako starówki historyczne, i promowanie działalności małych firm na tych obszarach jako pełniących funkcję dodatkową w stosunku do funkcji mieszkalnej, co pozwoli przyciągnąć nowych mieszkańców oraz inwestycje prywatne. SRU utworzono na mocy rozporządzenia nr 104/2004 Ze względu na zły stan gospodarki krajowej i osłabienie działalności w branży budowlanej w czasie ostatniej dekady27, połączone wysiłki podmiotów publicznych i prywatnych mają znaczenie kluczowe dla realizacji projektów ukierunkowanych na renowację zniszczonych budynków. W tym kontekście, PPP należy postrzegać jako doskonałe narzędzie renowacji obszarów miejskich dzięki możliwości połączenia różnorodnych form finansowania oraz modeli zarządzania.

7.2 TOWARZYSTWO RENOWACJI MIASTA PORTO – PORTO VIVO, SRU

Miasto Porto od dawna realizowało projekty renowacji urbanistycznej głównie w obszarze starówki. Władze miasta usiłowały przeciwdziałać degradacji i odpływowi ludności dzięki odnawianiu przestrzeni publicznej (ulice, place i tereny zielone) oraz budynków o znaczeniu kulturalnym i architekturalnym. Misję tę realizuje obecnie SRU Porto Vivo28, Towarzystwo Renowacji Miasta Porto – spółka publiczna, stanowiąca własność państwa, reprezentowanego przez Instytut Renowacji Obszarów Zurbanizowanych i Mieszkalnictwa (Instituto da Habitacao e da Reabilitacao Urbana – IHRU w jęz. portugalskim) oraz Urząd Miasta Porto. Obszar działalności Porto Vivo obejmuje tak zwany Zurbanizowany Obszar Kluczowy Renowacji i Modernizacji (Area Critica de Recuperacao e Reconversao Urbanistica – ACRRU, w jęz. portugalskim) w

27 Rozwój branży budowlanej w Portugalii osiągnął w roku 2001 wartość szczytową, która od tego czasu spada aż o 4% rocznie. 28 “Porto Vivo” to w języku portugalskim “Porto żyje”.


92

Porto. Jednakże z przyczyn operacyjnych, Porto Vivo wyznaczono mniejszy obszar interwencji, znany jako Obszar Interwencji Priorytetowych (Zona de Intervencao Prioritaria - ZIP, w jęz. portugalskim), na którym skoncentrują się działania modernizacyjne. Rolą Porto Vivo jest opracowanie strategii działania na tym obszarze oraz pełnienie roli mediatora pomiędzy właścicielami i najemcami budynków lub też wdrażanie programów renowacji, o ile negocjacje nie zakończą się pomyślnie, poprzez zastosowanie środków prawnych, udostępnionych na mocy w/w rozporządzenia. Szczegółowe kompetencje SRU Porto Vivo (jak i innych SRU) obejmują:

a) Wybór inwestorów na podstawie określonych z góry kryteriów (zdolność finansowa, odpowiedniość, jakość projektu, zdolności techniczne, czas trwania projektu itd.)

b) Zawieranie kontraktów z wybranymi podmiotami; c) Monitorowanie realizacji projektu pod względem jakości i czasu trwania; d) Opracowanie odpowiedniej strategii komunikacji e) Wdrożenie procedur w celu zredukowania czasu i kosztów

obowiązkowych działań prawnych, które inwestorzy muszą zrealizować; f) Proponowanie odpowiednich regulacji podatkowych.

Porto Vivo dysponuje szeregiem zachęt, do których należą korzyści podatkowe (obniżenie lub zwolnienie z niektórych podatków miejskich), wsparcie finansowe (w ramach projektu wspierania modernizacji budynków IHRU) oraz procedury bankowe (wsparcie w uzyskaniu dostępu do funduszy dla projektów renowacji budynków).


93

7.3 PROGRAM RENOWACJI MORRO DA SE

7.3.1 PORTO A RENOWACJA OBSZARÓW ZURBANIZOWANYCH

Porto to drugie co do wielkości miasto Portugalii, położone w północno-zachodniej części Półwyspu Iberyjskiego, na północy kraju. Miasto zajmuje obszar 42 Km2, a jego populacja wynosi nieco ponad 200 000 mieszkańców, jakkolwiek włącznie z otaczającym je obszarem tworzy Aglomerację Porto, zamieszkałą przez około 2 000 000 ludzi (wg spisu powszechnego z roku 2008). Porto jest znane na całym świecie dzięki śródziemnomorskiemu klimatowi, produkcji wina, wspaniałej rzece Douro i mostom łączącym jej brzegi, a także dzięki swej starówce, wpisanej na listę Światowego Dziedzictwa Kultury UNESCO. W roku 2001, miasto otrzymało tytuł Europejskiej Stolicy Kultury. Dzięki swym zaletom, Porto cieszy się odwiedzinami ponad miliona turystów rocznie (rys. 7.1.).

Avenida dos Aliados Ribeira


94

Rysunek 7.1. Zdjęcia Porto Porto jest jednak miastem o ogromnych potrzebach w zakresie renowacji. Degradacja budynków w ostatnich dziesięcioleciach jest szczególnie silnie odczuwalna w obszarze starówki; przyczyną tego stanu rzeczy jest dotychczasowy brak działań ukierunkowanych na modernizację przestrzeni publicznej, złe zarządzanie aktywami i niedostateczne działania w zakresie konserwacji. Renowacja przestrzeni publicznej została rozpoczęta zbyt późno i jak dotąd wpłynęła w niewielkim stopniu na warunki społeczne i gospodarcze tego obszaru. Budynki odnawiano w sposób przypadkowy ze względu na brak zasobów finansowych właścicieli i najemców. Spowodowało to odpływ dotychczasowych mieszkańców i zapobiegło napływowi nowych. Biorąc pod uwagę zaistniałą sytuację, jak również rozległość i złożoność struktury starówki Porto stwierdzono, że proces renowacji nie może spoczywać wyłącznie na barkach sektora prywatnego; wymaga starannego zaplanowania i promocji ze strony władz miasta. Plan odnowy powinien uwzględniać specyficzne cechy obszaru, warunki ekonomiczne i społeczne, sytuację właścicieli i najemców, charakter zabudowy (zaplecze, proces urbanizacji, konserwacja budynków), należy także ustalić priorytety procesu renowacji itd.

Ponte D. Luís I


95

7.3.2 PLAN RENOWACJI MORRO DA SE Morro da Se (w języku portugalskim oznacza to Wzgórze Katedralne) to niewielki obszar na starówce Porto w sąsiedztwie katedry, bardzo blisko centrum miasta, na lewym brzegu rzeki Douro.

Rysunek 7.2. Zdjęcia lotnicze Morro da Se Morro da Se to osiedle, składające się z wąskich i stromych uliczek, biegnących wśród niszczejących budynków, należące do obszaru sklasyfikowanego przez UNESCO (rysunek 7.2.). Mimo ogromnej wartości historycznej, obszar ten został dotknięty znaczącą degradacją społeczną i ekonomiczną w ostatnich dziesięcioleciach, głównie z powodu spadku populacji, ograniczeniu dochodów i działalności gospodarczej. Proces ten sprzyjał zasiedleniu budynków przez jednostki, które stały się obciążeniem zarówno dla sąsiadów, jak i

Lokalizacja Morro da Sé

Sé do Porto Morro da Se


96

odwiedzających, zniechęcając zarazem firmy zajmujące się handlem nieruchomościami do inwestowania na tym obszarze.


97

Rysunek 7.3. Zdjęcia z Morro da Se Mimo to, należy podkreślić, że obszar Morro da Se posiada także szereg atutów. Morro da Se zajmuje pozycję strategiczną w stosunku do szeregu obszarów handlowych, rekreacyjnych i kulturalnych, cieszących się w mieście ogromną popularnością, posiada dobry dostęp do infrastruktury komunikacyjnej, co przyczynia się do mobilizacji studentów i turystów. Dlatego też atrybuty te należy wziąć pod uwagę, planując działania w zakresie renowacji Morro da Se. Ponadto, mimo gęstej zabudowy, Morro da Se oferuje dużo wolnej przestrzeni w opuszczonych, zniszczonych budynkach. Może to umożliwi ć realizację nowych projektów, które przyczynią się do renowacji istniejących budynków o wartości zabytkowej, przyciągnąć nowych mieszkańców i firmy, zwiększając zarazem wartość urbanistyczną i kulturalną obszaru.


98

7.3.3 PROJEKT OSIEDLA DLA STUDENTÓW Zgodnie ze strategią renowacji Morro da Se, celem projektu osiedla dla studentów jest promowanie osiedlania się studentów wyższych uczelni, aby ożywić ten obszar i jego dynamikę społeczną, zwiększając zarazem potencjał działalności gospodarczej i turystyki w tym obszarze. Podstawowym założeniem jest wprowadzenie na ten obszar nowych, młodych mieszkańców, co przyczyni się do rozwoju działalności osiedlowej i gospodarczej. Atuty Morro da Se umożliwi ą promowanie aspektów ochrony środowiska poprzez wykorzystanie elementów starych budynków i materiałów do budowy nowych obiektów z poszanowaniem dla zasad ekologii, korzystanie z transportu publicznego oraz pojazdów ekologicznych. Mocną stroną projektu jest plan utworzenia obiektu mieszkalnego dla studentów w centrum miasta, w dobrym punkcie, o wyróżniającym się charakterze, powiązanego ściśle z lokalną historią i tradycją. Należy spodziewać się, że obiekt przyciągnie studentów i niewielkie firmy oraz odegra istotną rolę w życiu lokalnej populacji. Ze względu na lokalizację i bliskość centrum, obiekt może także przyciągnąć odwiedzającą ten obszar młodzież oraz artystów. Obszarem, w którym zaplanowano realizację nowego obiektu, jest zespół 22 przylegających do siebie starych budynków i podwórzy (rys. 22). Wszystkie budynki są w bardzo złym stanie technicznym i wymagają szybkiej renowacji. Oszacowano, że zapewnią one powierzchnię mieszkalną wystarczającą dla 150 osób. Zgodnie z założeniami, projekt będzie przeznaczony głównie dla studentów, badaczy, wykładowców odwiedzających miejscowe uczelnie, młodych specjalistów i innych osób związanych z życiem akademickim miasta, poszukujących w nim tymczasowego zakwaterowania. Obszar Osiedla Studenckiego charakteryzuje się szczególnymi warunkami, które nakładają pewne ograniczenia projektowe, określone w ramach Programu Wstępnych Wytycznych dla Projektu, opracowanego przez Porto Vivo, który stał się jednym z elementów dokumentacji procedury przetargowej.


99

Rysunek 7.4. Lokalizacja osiedla studenckiego w Morro da Se

7.4 MODEL ZAMÓWIE Ń PUBLICZNYCH

7.4.1 PRZETARG I UDZIELENIE ZAMÓWIENIA W świetle opisanych powyżej okoliczności, Porto Vivo zdecydowało o uruchomieniu programu PPP w celu realizacji osiedla studenckiego w Morro da Se. Ponieważ ze względu na obecny stan tego obszaru inwestorzy prywatni nie są nim zainteresowani, Porto Vivo zdecydowało o uruchomieniu projektu w kontekście Portugalskiego Programu Ramowego (Quadro de Referencia Estrategico Nacional – QREN, w jęz. portugalskim) w odniesieniu do wyboru wykonawcy, oraz w ramach Programu Renowacji Obszarów Zurbanizowanych (Programa para a Reabilitacao Urbana - PRU, w jęz. portugalskim) w odniesieniu do finansowania. Jeśli projekt zostanie pomyślnie zrealizowany, fundusze pozyskane dzięki QREN zostaną przekazane partnerowi prywatnemu, który zwróci partnerowi publicznemu połowę zgromadzonej kwoty.


100

Dodatkowo, ponieważ projekt mieści się w obszarze ZIP, partner prywatny może skorzystać z szeregu narzędzi mających zastosowanie do projektów renowacji obszarów urbanistycznych, takich, jak:

• Trwałe zwolnienie z podatków od nieruchomości oraz od transakcji dotyczących nieruchomości (w Portugalii, obciążenia te leżą w zakresie kompetencji władz miejskich, która może zadecydować o wprowadzeniu ulg; podatki te noszą nazwę Imposto Municpal sobre Imoveis – IMI i Imposto Municipal de Transaccoes, IMT, w jęz. portugalskim), ponieważ obszar znajduje się na liście Światowego Dziedzictwa Kultury

• Obniżenie podatku VAT za usługi budowlane do 5% • Obniżenie podatków lokalnych • Przyspieszenie i ułatwienie procesu pozyskania pozwolenia na budowę • Możliwość skorzystania z udogodnień dla projektów renowacji

centralnego obszaru Porto (SIM – Porto29). System ten umożliwia władzom miasta stosowanie wyjątków w zakresie uprawnień budowlanych w odniesieniu do innych obszarów miasta dla podmiotów inwestujących w ACRRU.

Zgodnie z portugalskim Kodeksem Zamówień Publicznych, pierwszym krokiem stało się uruchomienie przetargu nieograniczonego w celu wybrania partnera prywatnego do zawarcia kontraktu PPP na projekt, budowę i obsługę obiektu (DBO). Zamówienia udzielono wspólnemu konsorcjum NOVOPCA, Construtores Associados, SA (firma budowlana), SPRU – Sociedade Promotora de Residencias Universitarias), SA (operator) oraz NOVOPCA II – Investimentos Imobiliarios, SA (firma finansująca i inwestor), co przedstawia rys. 7.5. Rysunek 7.5. Partnerstwo w celu budowy osiedla studenckiego w Morro da Se

29 SIM – Porto to skrót od “Sistema de Informação Multicritério da Cidade do Porto” – Wielokryterialny System Informacyjny Miasta Porto (portugalski).

Zamawiający �

Konsorcjum � � �


101

7.4.2 MODEL EKONOMICZNY Zgodnie z postanowieniami kontraktu, wykonawca ponosi odpowiedzialność za projekt, budowę i obsługę obiektu na podstawie koncesji udzielonej przez partnera publicznego Porto Vivo na okres 50 lat. W ramach wynagrodzenia, konsorcjum prywatne będzie uiszczać opłatę w wysokości 12.5% wyniku operacyjnego przed opodatkowaniem. Kwota ta może ulec zmianie, jeśli uda się pozyskać finansowanie QREN, na warunkach określonych powyżej. Uzgodniono, że wstępny kapitał inwestycyjny będzie wynosił około 4,7 mln euro, a koszty utrzymania oceniono na kwotę 315 000 euro za każdy okres dziesięciu lat.

7.4.3 OBOWIĄZKI PARTNERA PUBLICZNEGO Obowiązkiem SRU Porto Vivo, jest przekazanie budynków ich partnerowi prywatnemu w celu wdrożenia projektu i budowy obiektu. Niektóre z budynków stanowiły własność Porto Vivo już przed uruchomieniem projektu (łącznie 2 561 m2), pozostałe jednak (łącznie 2.559 m2) pozostawały w rękach prywatnych i zostały poddane wywłaszczeniu dla potrzeb projektu30. Porto Vivo ponosi również odpowiedzialność za zarządzanie oraz zatwierdzenie projektu, przeprowadzenie procesu pozyskania pozwolenia na budowę od władz, monitorowanie budowy oraz pierwszych lat funkcjonowania obiektu. Porto Vivo ma też obowiązek rozwiązywać wszelkie problemy związane ze skutkami działalności budowlanej w przestrzeni publicznej i na sąsiednich działkach (tymczasowe zagospodarowanie przestrzeni publicznej, wpływ na prawa dostępu stron trzecich, zakłócenia ruchu itd.).

7.4.4 OBOWIĄZKI PARTNERA PRYWATNEGO Oprócz zaprojektowania, budowy i obsługi Osiedla Studenckiego, partner prywatny ma też obowiązek uzyskać wymagane prawem zezwolenia. Konsorcjum musi opracować projekt zgodnie z ustalonym harmonogramem i warunkami kontraktu zawartego z partnerem publicznym; w przeciwnym razie zostaną na nie nałożone kary, jak również istnieje możliwość rozwiązania kontraktu. Okres budowy ustalono na 18 miesięcy po uzyskaniu niezbędnych

30 Prawo takie przysługuje SRU na mocy w/w przepisów, obowiązujących w Portugalii (rozporządzenie nr 104/2004), a jego celem jest umożliwienie towarzystwom wdrażania strategii renowacji, zatwierdzonej przez władze, w określonych obszarach dotkniętych degradacją.


102

pozwoleń na budowę oraz 36 miesięcy od chwili podpisania kontraktu z Porto Vivo. Przed otwarciem Osiedla, wykonawca musi zainstalować w nim wszelkie wyposażenie oraz zatrudnić i przeszkolić personel odpowiedzialny za jego utrzymanie i obsługę.

7.5 STUDIUM PRZYPADKU PFI : SEVERN RIVER CROSSING, WIELKA

BRYTANIA

Nazwa projektu SEVERN RIVER CROSSING

Łączna wartość kapitału £331m

Okres realizacji kontraktu 30 lat

Faktyczna data zamknięcia finansowego

1 października 1990

Departament rządowy Departament Transportu

Organizacja zlecająca Agencja Autostrad

Region Południowy zachód

Projekt nadal realizowany? Tak

Rozliczenia bilansowe/pozabilansowe

Pozabilansowe


103

Rysunek 7.6. Most na rzece Severn

STRESZCZENIE

Rzeka Severn stanowi naturalną granicę pomiędzy Anglią i Walią na południowym zachodzie Wielkiej Brytanii. Jest ona barierą infrastrukturalną, dzielącą miasta Bath i Bristol w Anglii i Newport oraz Cardiff w południowej Walii. Pierwszy most, zbudowany wg standardu dla dróg dwujezdniowych, otwarto w roku 1966, zastępując nim istniejące połączenie promowe; budowano go równolegle do drogi głównej M4, łączącej Londyn i Cardiff. Jednakże na początku lat 80. most osiągnął maksymalną przepustowość, szczególnie w godzinach szczytu, i pojawiła się konieczność poszukiwania alternatywy dla rozładowania korków. W roku 1984, rząd przystąpił do analizowania problemu, a w roku 1986 ogłosił zamiar wybudowania drugiego mostu w English Stones, w odległości około 5 km od istniejącego obiektu. Po zakończeniu procesu przetargowego, Sekretarz Stanu ds. Transportu ogłosił wybór oferty złożonej przez John Laing Ltd (obecnie Laing O’Rourke) wraz z GTM-Entrepose na projekt, budowę i finansowanie drugiego mostu.


104

Konsorcjum miało także przejąć obowiązki w zakresie utrzymania i obsługi istniejącego mostu na rzece na okres 30 lat. Formalnie, umowa została podpisana pomiędzy rządem, a Severn River Crossing plc – spółką utworzoną przez Laing O’Rourke i GTM oraz Bank of America i Barclays de Zoete Wedd w październiku 1990 r. Przed rozpoczęciem prac, rząd musiał jednak uzyskać zgodę parlamentu na uruchomienie projektu budowy mostu i dróg dojazdowych, w formie ustawy o mostach na rzece Severn, która została przedstawiona w parlamencie w listopadzie 1990 r. Dokument został zatwierdzony sankcją królewską w roku 1992, umożliwiając przyznanie koncesji i uruchomienie budowy w kwietniu 1992 r. Nowy most został otwarty 5 lipca 1996 r. przez Jego Wysokość księcia Walii. Ustawa o mostach na rzece Severn z roku 1992 umożliwiła wykorzystanie opłat za przejazd, pobieranych przez Severn River Crossing plc, na pokrycie kosztów utrzymania i obsługi w okresie obowiązywania koncesji oraz kosztów zadłużenia i nakładów kapitałowych.

SZCZEGÓŁY TECHNICZNE PROJEKTU

Rysunek 7.7. Szczegóły techniczne projektu mostu Łączna długośc mostu

5,128m

Długość głównego przęsła 456m

Widoczność 37m

Długość wiaduktu po stronie Walii 2,077m

Długość wiaduktu po stronie Anglii 2,103m

Wysokość głównych pylonów 137m

Liczba przęseł po stronie Walii 24

Liczba przęseł po stronie Anglii 25

Maksymalna wysokość filarów 48m


105

Liczba fundamentów w kesonach 37

Łączna ilość zużytego betonu 320,000m3

Masa stali zbrojeniowej 30,000 ton

Łączna długość prętów stalowych 150,000m

Łączna liczba elementów betonowych 2,434

7.6 STUDIUM PRZYPADKU PFI: SZPITAL FORTH VALLEY, WIELKA BRYTANIA

Nazwa projektu SZPITAL FORTH VALLEY




1 maja 2007

Departament rządowy Rząd Szkocji

Organizacja zlecająca NHS Forth Valley

Region Szkocja



Pozabilansowe

STRESZCZENIE

Szpital Forth Valley Royal Hospital został sfinansowany w ramach inicjatywy PFI, znajduje się w nim 850 miejsc o powierzchni brutto 95,000m2, który zastąpił 5 szpitali lokalnych w Stirlingshire, w Szkocji. Nowy szpital ma także 16 sal operacyjnych, 4 000 pokoi i 25 oddziałów. Firma Forth Health Limited (spółka utworzona przez John Laing plc i Commonwealth Bank of Australia) otrzymała zamówienie w roku 2007.


106

Zespół realizacji projektu szpitala w Forth Valley utworzono na bazie partnerskiej współpracy pomiędzy NHS Forth Valley, Forth Health Ltd, Serco, Laing O’Rourke oraz zespołem projektowym Keppie, aby zapewnić terminowe zakończenie kolejnych trzech etapów realizacji projektu – fazy 1 do 10 maja 2010 r., fazy 2 do 16 sierpnia 2010 r. i fazy 3 do 18 kwietnia 2011 r. Nowy szpital składa się z szeregu bloków o zróżnicowanej wysokości, wybudowanych po obu stronach położonej ukośnie ulicy centralnej, która rozdziela przychodnię i oddziały szpitalne, obiekty FV i biura administracyjne. Jego główne element to zespół 2-3 piętrowe prostokątnych bloków po południowej stronie ulicy centralnej. Oddziały, biura i obiekty FV stanowią szereg 3-4 piętrowych bloków w kształcie litery L po północnej stronie ulicy; obiekty FV i jednostki pomocnicze zajmują częściowo partner budynku. Szpital stał się znany dzięki swej innowacyjnej strukturze, która umożliwiła oddzielenie części przeznaczonej dla pacjentów odwiedzających klinikę od tej, w której przebywają osoby hospitalizowane. Trzynaście robotów (pojazdów automatycznych) przemieszcza się tunelami łączącymi węzły FV (zarząd obiektu), transportując odpady, bieliznę pościelową, posiłki i leki do poszczególnych oddziałów (patrz rys. 7.8.). Roczna opłata, która została uruchomiona w roku rozliczeniowym 2011, zapewni Fourth Health Ltd środki na stałą obsługę i utrzymanie szpitala do roku 2041/42; podlega ona swobodnemu wykorzystaniu stosownie do potrzeb obiektu.


107

Rysunek 7.8. Szpital Forth Valley

7.7 STUDIUM PRZYPADKU PFI W WIELKIEJ BRYTANII: AUTOSTRADA

PŁATNA M6

Nazwa projektu AUTOSTRADA PŁATNA M6 (dawniej obwodnica północna Birmingham - Birmingham Northern Relief Road ‘BNRR’)




1 lutego 1992 r.


108

Departament rządowy Departament Transportu

Organizacja zlecająca Agencja Autostrad

Region West Midlands



Pozabilansowe

Rysunek 7.9. Położenie autostrady M6

STRESZCZENIE

Autostrada M6 to pierwsza płatna autostrada w Wielkiej Brytanii. Jest to sfinansowana ze środków prywatnych autostrada trzyjezdniowa o długości 44 km (27 mil), wytyczająca nowy szlak strategiczny na północny wschód od aglomeracji policentrycznej West Midlands (patrz mapa rys. 7.9.). W roku 1992, rząd Wielkiej Brytanii podpisał umowę na udzielenie koncesji z firmą Midlands Expressway Limited (MEL) w celu uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie zaprojektowania, wybudowania, sfinansowania i obsługi autostrady płatnej M6. Macquarie Infrastructure Group (MIG) jest wyłącznym udziałowcem MEL. Umowa na okres 53 lat weszła w życie dnia


109

26 stycznia 2001 roku; na jej podstawie, koncesjonariusz uzyskał wyłączne prawo do pobierania opłat za przejazd przez cały okres obowiązywania koncesji. Procedura związana z planowaną autostradą została jednakże uruchomiona już w roku 1980, a preferowany przebieg drogi ogłoszono w roku 1986. Po podpisaniu kontraktu, MEL zmieniła jej przebieg, a następnie przystąpiła do realizacji swojego planu, uruchamiając proces konsultacji społecznych i planowania, włącznie z przygotowaniem oceny wpływu na środowisko naturalne. Ostatecznie uzyskała akceptację rządu w roku 1997. Jednakże pojawiły się problemy prawne, będące wynikiem działań „Sojuszu przeciwko BNRR”, w wyniku których status projektu został ostatecznie wyjaśniony dopiero w roku 1999. Następnie MEL uruchomiła finansowanie, proces przetargowy oraz wynegocjowała kontrakt na budowę autostrady. Ostateczne zamknięcie finansowe nastąpiło dnia 29 września 2000 r. Wspólne przedsięwzięcie firm Carillion, Alfred McAlpine, Balfour Beatty i AMEC (CAMBBA) rozpoczęło realizację 40-miesięcznego kontraktu budowlanego w roku 2000, dzięki czemu terminowe otwarcie autostrady nastąpiło 9 grudnia 2003 r. Od czasu otwarcia, 29 kwietnia 2004 r. zarejestrowano przejazd 5 mln, a 12 sierpnia 2004 r. – 10 mln kierowców. Obecnie autostrada obsługuje 145 000 pojazdów dziennie. MEL zatrudnia ponad 140 pracowników odpowiedzialnych za utrzymanie autostrady oraz za jej bezpieczeństwo. MEL jest członkiem ASECAP. ASECAP to profesjonalna organizacja europejskich spółek autostrad płatnych, licząca około 121 członków, zarządzających 23 000 kilometrami autostrad płatnych w 16 krajach Europy.


110

Rysunek 7.10. Autostrada M6

REALIZACJA ZAŁO ŻEŃ PROJEKTU

Cel Realizacja

Utworzenie szlaku alternatywnego dla drogi M6

Po pięciu latach funkcjonowania, autostrada płatna M6 funkcjonuje jako droga alternatywna dla kierowców podróżujących trasą M6, zapewniająca skrócenie czasu podróży oraz większą niezawodność

Odciążenie M6 Czas podróży uległ skróceniu w porównaniu z okresem poprzedzającym otwarcie autostrady płatnej M6. Jakkolwiek od roku 2005 uległ on ponownie nieznacznemu wydłużeniu, nadal jest krótszy, niż przed otwarciem autostrady płatnej M6.

Zwiększenie niezawodności pod względem oczekiwanego czasu podróży

Od czasu otwarcia autostrady płatnej M6, osiągane wartości w zakresie rejestrowanego czasu podróży drogą M6 uległy pewnemu ujednoliceniu.

Zmniejszenie natężenia ruchu na drogach lokalnych

Ruch na trasie A38, A5 i A50 zmniejszył się w porównaniu z okresem poprzedzającym uruchomienie autostrady płatnej M6,


111

jakkolwiek natężenie ruchu na tych drogach znów zaczyna rosnąć.

Poprawa połączeń komunikacyjnych z miastami na północ i na wschód od West Midlands

Połączenia lokalne uległy znaczącej poprawie dzięki skróceniu czasu podróży i zwiększeniu jego wiarygodności.

Włączenie do korytarza autostrad o kluczowym znaczeniu dla kraju

Autostrada płatna M65 pozostaje atrakcyjną alternatywą dla kierowców zmierzających w kierunku wytyczonym przez drogę M6 w północnej części Birmingham Box, wchodzącej w skład Transeuropejskiej Sieci Drogowej. Przebiega tędy szlak transportu towarów pomiędzy celtycką Anglią, a kontynentalną Europą, jak również pomiędzy regionem West Midlands i pozostałymi regionami Wielkiej Brytanii.

Budowa bezpiecznej autostrady

Analiza wypadków rejestrowanych na autostradzie płatnej M6 wskazuje, że droga spełnia wysokie standardy bezpieczeństwa. W szczególności: W ciągu pierwszych pięciu lat, w części głównej autostrady płatnej M6 dochodziło średnio do 18 wypadków rocznie; oraz Wskaźnik wypadków na milion przejechanych kilometrów jest o ponad połowę niższy od średniej krajowej dla autostrad – wartość tej średniej odnosi się natomiast do biegnącej równolegle autostrady M6


112

BIBLIOGRAFIA

Akintoye, A.; Beck, M.; and Hardcastle, C. (2003): Public-Private Partnerships: Managing risks and opportunities. Wiley-Blackwell Publication.UK Allen, G. (2001): The Private Finance Initiative. Obtained in January 2011 from http://www.parliament. uk/documents/commons/lib/research/rp2003/rp03-079.pdf Bing, L.; Akintoye, A.; Edwards, P.J.; & C. Hardcastle, (2004): Allocation of risk in PPP/PFI construction projects in the UK. Obtained in February 2011 from http://www.sciencedirect.com/ Camargo, J. M. (2004): PPP, eficiência e risco. Obtained in December 2010 from http://www.azevedosette.com.br/ppp/artigos/eficiencia_risco.html Campos, P. G. (2005): Comparador Público-Privado no Sector das Águas em Portugal. Obtained in December 2010 from http://www.repository.utl.pt/ Checherita, C., & Gifford, J. (2007): Risk Sharing in Public-Private Partnerships: General Considerations and an Evaluation of the U.S. Practice in Road Transportation. Obtained in February 2011 from http://www.trforum.org/forum/downloads/2007_1B_PartFin_paper.pdf COM (2004). Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. COM(2004)327, Brussels Conférence Européenne des Directeurs des Routes (2009) : Public private partnerships (PPP). Obtained in December 2010 from http://www.cedr.fr/home/fileadmin/user_upload/Publications/2009/e_ Public_private_partnerships_(PPP).pdf Davies, J. (2006): Risk transfer in Private Finance Initiative (PFIs) - An economic analysis. Obtained in January 2011 from http://www.bis.gov.uk/files/file26074.pdf European Commission (2003): Guidelines for successful public-private partnerships. Obtained in November 2010 from http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/ppp_en.pdf


113

European Commission (2004): On Public Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions, European Commission, Brussels European Commission, 2008: Initiative on Public Private Partnerships and Community Law on Public Procurement and Concession. European Commission. Franco, V. G. (2007): Parcerias Público - Privadas no Brasil: Em busca da eficiência por meio da alocação de riscos. Obtained in November 2010 from http://www.bnb.gov.br/projwebren/exec /artigoRenPDF.aspx?cd_artigo_ren=1069 Grimsey, D., and Lewis, M. K. (2000): Evaluating the risks of public private partnerships for infrastructure projects. Obtained in December 2010 from http://www.usp.br/procam/govagua/Documentos/Biblioteca/ water%20management/WM_GRIMSEY_Evaluating.pdf Heimonen, I.; Immonen, I.; Kauppinen, T.; Nyman, M.; and Junnonen, J.M. ( - ): Risk management for planning and use of buiding service systems. Obtained in January 2011 from http://www.brita-in-pubs.eu/toolbox/Risk%20analysis_files/Risk%20management%20Examples.pdf HM Treasury, (2000): Public Private Partnerships the Government’s Approach, London, HMSO HM Treasury (2006): Value for Money Assessment Guidance. Norwich. Obtained in December 2010 from http://www.hm-treasury.gov.uk/d/vfm_assessmentguidance061006opt.pdf House of Commons, (2000): The Parliamentary Treasury Committee Fourth Report. Prepared March 2000 (Accessed in May 2010). House of Commons, (2001): The Private Finance Initiative – Research Paper 01/117. Parliamentary Report (accessed May 2010) Johannes (2003): Standardised PPP Provisions: Risk Matrix. Obtained in January 2011 from http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/riskmatrix.pdf Leidel, K.; and Alfen, H. W. (2009): Life cycle oriented risk management for PPP-projects in public real estate. Obtained in December 2010 from http://www.uni-weimar.de/cms/fileadmin/bauing/baubwl /Oeffentlich_zugaengliche__Dokumente/Forschung/RIMA/080904_RIMA_Handout_engl.pdf


114

Marques, R. C.; and Silva, D. (2008): As Parcerias Público- Privadas em Portugal. Lições e Recomendações. Obtained in October de 2010, from http://www.scielo.oces.mctes.pt/ pdf/tek/n10/n 10a03.pdf Monteiro, R. S. (2007): PPP and Fiscal Risks: Experiences from Portugal. Obtained in January de 2011 from http://www.imf.org/external/np/seminars/eng/2007/ppp/pdf/rsm_p.pdf Mott MacDonald, (2002): Review of Large Public Procurement in the UK, HM Treasury Mu, R. (2008): Public-Private Partnership and the Management of Expressways in China: An Agency Theory Approach. Obtained in November 2010 from: http://www.fondzebra.ru/doc/Westknow/NL/ .../PPP_ in_China_-_De_Jong.pdf NAO, (2005): Improving Public Services through Better Construction, National Audit Office, London NAO, (2008): Allocation and management of risk in Ministry of Defence PFI projects. National Audit Office, London NASCIO. (2006): Keys to collaboration: Building effective Public-Private Partnerships. Obtained in November 2010 from http://icma.org/en/icma/knowledge_ network/documents/kn /Document/302220 /Keys_to_Collaboration_Building_Effective_PublicPrivate_Partnerships Observatório Permanente da Justiça Portuguesa (2007): Parcerias Público-Privadas e Justiça - Uma análise comparada de diferentes experiências. Obtained in December 2010, from http://opj.ces.uc.pt/ pdf/rel_parcerias_publico_privadas_justica.pdf Padiyar, V.; Shankar, T., and Varma, A. ( - ): Risk Management in PPP . Partnerships Victoria (2001). Risk llocation and Contractual Issues. Obtained in November 2010 from http://www.partnerships.vic.gov.au/CA25708500035EB6/0/9AFD5F0EA938027FCA2570C000A8570Open Document Reis, A. M.; Fortuna, J. A.; and Mariano, L. M. (2009): A nova Gestão Pública e a Externalização das Funções do Estado: As Parcerias Público Privadas na Região Centro. Diploma de Especialização em Gestão Pública; Instituto Nacional de Administração Pública-INA, Coimbra.


115

Santos, T. A. (2006): A transferência de risco em PPP. Obtained in October 2010, from http://www.repository.utl.pt Schmachtenberg, D., and Schenk, S. (2007): The International Comparative Legal Guide to: PFI / PPP Projects 2007. Obtained in November 2010, from http://www.iclg.co.uk/khadmin/Publications/pdf/1021.pdf Sousa, S. P. (2009): O uso das parcerias público-privadas em Portugal para a construção de infraestruturas de distribuição de água e saneamento básico, rodoviárias e de saúde. Obtained in February 2011 from http://www.repositorio.iscte.pt TC. (2008): Linhas de orientação (guidelines) e procedimentos para o desenvolvimento de auditorias externas a PPP. Obtained in January 2011 from http://www.tcontas.pt/pt/actos/manual/LinhasOrienta PPP .pdf UNESCAP (2009): A Guidebook on Public-Private Partnerships in Infrastructure. Obtained in December de 2010 from http://www.unescap.org/ttdw/PubsDetail.asp?IDNO=212 UNESCAP (2008): Public-Private Partnerships in Infrastructure Development: A Primer. Obtained in December 2010 from http://www.unescap.org/ttdw/ppp/trainingmaterials/PPP_Primer.pdf United Nations (2000): Guidelines on Private Public Partnerships for Infrastructure Development. Obtained in October 2010, from http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/en-guide2.pdf Vallilo, S. (2008): PPP - Parceria Público Privada: O Modelo Europeu. Obtained in January de 2010, from Espirito Santo Investment: http://www.google.pt/url?sa=t&source=web&cd=1&ved =0CBcQFjAA&url= http%3A%2F2Fwww.seplag.rs.gov.br%2Fdownload.asp%3FnomeArq%3DWorkshop_Soraia_Vallilo.pdf&rct=j&q=factores%20de%20atrac%C3%A7%C3%A3o%20de%20investidores%20%20deal%20flow&ei=YjiCTbbmKszVsgbdsIi Bibliografia nie cytowana w tekście EUROSTAT (2004): Treatment of public-private partnerships. Partnerships British Columbia (2006): An Introduction to Risk Management in a Public Private PArtnership.


116

Project Management Institute (2008): A Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK® Guide) — Fourth Edition. U.S. Department of Transportation (2006): Risk assessment and allocation for highway construction management . Obtained in 13 January de 2011, from http://international.fhwa.dot.gov/riskassess /index .cfm Partnership UK – www.partnershipsuk.org.uk PPP Forum – www.pppforum.com

PROJEKTY PPP W BUDOWNICTWIE - Aeebc manuals/CLOEMC-I-III manuals/M11 PL 28.1… · 3.4.1 Motywacja...

Documents

Transcript of PROJEKTY PPP W BUDOWNICTWIE - Aeebc manuals/CLOEMC-I-III manuals/M11 PL 28.1… · 3.4.1 Motywacja...