PPP业务研究探讨系列 - PwC · 2017-01-29 · PPP研讨专刊 PPP大幕初开...
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www.pwccn.com 2014年12月 第一期 PPP业务研究探讨系列 PPP 简介
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2014年12月第一期
PPP业务研究探讨系列 PPP简介
2 PPP研讨专刊
PPP研讨专刊
PPP大幕初开
PPP全称是Public-Private-Partnership, 即“政府和社会资本合作模式”。如今，PPP已成为社会各界广为关注的热点话题之一。本文作为普华永道PPP业务研究探讨系列的第一期，从PPP 的界定及运作方式、历史沿革、法律政策环境以及机遇与挑战等方面作出较为全面的介绍。
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PPP概览
何为PPP?
PPP是指在基础设施及公共服务领域，政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系，旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率。我国PPP模式中的“Public”指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构；而“Private”，指的是社会资本，即已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台及其他控股国有企业。
运作架构
PPP通过让社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施和公共服务的大部分责任，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和
质量监管，以保证公共利益最大化。PPP旨在通过契约方式在政府和社会资本之间建立一个平等合作的长期伙伴关系，双方能够利益共享、风险分担，实现物有所值。政府能够通过PPP分担投资风险，降低融资难度，并协调不同利益主体的不同目标，降低公共服务项目的全生命周期成本。而社会资本通过PPP承担自身资本风险，并向公众长期提供层次分明的服务，可以充分发挥自身的专业技能和管理效率，并获得长期稳定的利润回报。
市场主体社会投资人 资
本市场
银行等金融机构
项目公司
标的项目
政府、政府职能部门或政府授权的其他合格机构
股权投资
银行贷款、发放债券、信托、贷款、基金等
直接投资或管理运营
PPP模式BOT、TOT、ROT、BOO、委托运营、管理合同、股权合资等
典型的PPP运作架构
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运作方式
按照公共责任和项目风险向社会资本转移的程度，PPP分为不同的运作方式¹ 参见下图），主要包括：委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）。这些方式可以单独应用，也可以组合应用。目前国际上各国仍在根据各自国情探讨创新的应用方式，例如，建设-移交-租赁（BTL）、建设-移交-运营（BTO）等。
涉及的行业
适宜采用PPP模式的项目，一般具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。根据财政部2014年9月发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号，以下简称“76号文”），PPP需要重点关注的城市基础设施和公共服务领域，主要包括：城市供暖、气、热，电力；通信；污水、垃圾处理，自来水供应；轨道交通、机场、铁路、收费公路、港口；保障型安居工程，医疗和养老服务设施等。
¹ 运作方式举例摘自2014年11月财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》(财金[2014]113号)。
注：根据《政府与社会资本合作模式操作指南（试行）》的附录编
高
低
社会资本风险承担程度
完全公有化
委托运营（O&M）
管理合同（MC）
转让—运营 — 移交（TOT）
建设— 运营 — 移交（BOT）
改建—运营 — 移交（ROT）
建设—拥有 — 运营（BOO）
完全私有化
高社会资本参与程度
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操作流程
根据《政府与社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号），PPP项目操作流程 如下；
PPP项目操作流程图资料来源: 政府与社会资本合作模式操作指南（试行）
项目识别 项目发起 项目筛选 物有所值评价 财政承受能力论证
项目准备 管理架构组件 实施方案编制 实施方案审核
谈判与合同签署项目采购 资格预审 采购文件编制 相应文件评审
中期评估项目执行 项目公司设立 融资管理 绩效监测与支付
绩效评价项目移交 移交准备 性能测试 资产交割
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另外，世行也分别对2001/2005年间与2006/2013年间各国PPI（Private Participation in Infrastructure，社会资本投资基础设施）总额占GDP的比重进行比较，如下图所示：
历史沿革
PPP并非是21世纪的新鲜事物，它最早可以追溯至几百年前在欧洲授予公路养路人“特许经营权”的运作方式，而其中较为典型的BOT模式自20世纪80年代开始在多个国家及国际组织中得以广泛应用并不断创新。世界银行在20世纪90年代正式提出PPP这一概念。如今，PPP模式在发达国家已经从最初用于基础设施项目的建设与运营延伸至几乎所有政府提供的公共服务领域。
21世纪以来，联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织把PPP的理念和经验在全球大力推广，很多发展中国家，如印度、中国、巴西和一些非洲国家纷纷开始实践。根据世行统计（PPIAF/PPI）1990-2012年，社会资本在发展中国家共投资5783个基础设施项目，项目总投资金额20263.92亿美元。PPP应用范围从道路、轨道交通、燃气、供水、污水处理、垃圾收集等传统行业扩展到监狱、学校、医院，甚至国防和航天领域。下表列示出于1990至2012年间，世行统计的在主要新兴市场中社会资本对基础设施投资额的比较。
PPP前世今生
1990-2012年发展中国家私人投资基础设施排名（项目投资额）
数据来源: 世界银行及公私基础设施咨询机构, PPI项目数据库
国别 投资额(10亿美元）
1 巴西 401.97
2 印度 306.33
3 俄国 127.10
4 中国 119.33
1990-2012年发展中国家私人投资基础设施排名（项目投资额）
数据来源: 世界银行及公私基础设施咨询机构, PPI项目数据库
国别 2001/2005 2006/2013
印度 0.5%~1.0% 2.0%~2.5%
巴西 1.5%~2.0% 1.5%~2.0%
土耳其 0.5%~1.0% 1.0%~1.5%
俄罗斯 0.5%~1.0% 0.5%~1.0%
中国 0.0%~0.5% 0.0%~0.5%
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国内现状
20世纪80年代以来，随着我国经济建设发展和城市化进程的加快，基础设施建设资金需求增大，单纯依靠财政已不能解决资金缺口。纯粹的政府投资、运营模式经实践证明缺乏积极性与约束性，普遍导致建设运营的低效率。在这样的背景下， PPP模式在我国得到逐步推广，并产生了BOT、TOT、股权转让等多种形式。
在过去几十年间，PPP模式在中国几经沉浮。根据世界银行的统计数据，1990-2013年期间，我国的PPP项目共计1152个，总投资1277.2亿美元，涉及能源、通信、交通、水供给和污水治理等行业。从项目数量上看，我国的PPP项目集中在污水处理领域，1990-2013年，我国在这个领域的PPP项目为372个；从投资额度上看，我国的PPP项目主要在电力领域，总价值为426亿美元；从各行业已有的具体案例来看,既有成功的案例,也有失败的案例：成功案例有上海大场水厂、温州东庄垃圾处理厂、河北新奥燃气、十堰公交总体民营化、北京地铁等；失败案例有沈阳第八水厂等。未来随着基础设施市场化改革的不断深入,公私合作制将逐渐扩展到其他相关行业。
法律政策环境
随着十八届三中全会提出 “允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，国务院、财政部、发改委相继于2014年发布多项促进PPP推广的政府性文件：
• 5月21日，国家发改委于公布《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》，80个项目清单面世。
• 8月31日，全国人大常委审议通过新修订的预算法, 要求建立跨年度预算平衡机制、实行中长期财政规划管理，为长实施周期的PPP项目铺平了道路。
• 9月21日，国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），提出要“推广使用政府与社会资本合作模式，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目”。
• 9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），强调“充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义，以拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)发展的制度体系。”
• 9月26日，国务院发布《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）。
• 10月23日，财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预[2014]351号），要求地方政府认真筛选融资平台公司存量项目，对适宜PPP模式的项目，要大力推广PPP模式。
• 10月24日，国务院常务会议要求要加大创新融资方式，积极推广PPP模式，使社会投资和政府投资相辅相成。
• 11月26日，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号），提出建立健全PPP 模式，在资源环境、基础设施等领域积极推广政府和社会资本合作的PPP模式。
与此同时，《基础设施和公用事业特许经营法》已由发改委牵头起草，并于本年内进行了多轮意见征询及修订，预计于2015年报经国务院审批后经全国人大立法。
2014年5月，财政部成立政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，并于11月正式成立PPP中心；2 014年11月29日，多次征求意见的《政府与社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）业已发布；财政部还将陆续发布包含《PPP项目合同指南》、《PPP项目会计核算案例》在内的配套文件。
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当前推广PPP的短期动力体现在缓解地方债务偿债压力¹ ，减轻财政负担，盘活社会存量资本，激发民间投资活力方面；PPP同时也是加强城镇化建设、基础设施建设，促进经济结构调整和转型升级，转变政府职能、深化财税体制改革，适应中国经济新常态的重要举措。正如76号文指出，推广运用PPP模式的重要意义在于促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求；加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革；深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。
在当前PPP快速推进的热潮下，包括地方政府、私人企业、金融以及咨询机构在内的社会各界都跃跃欲试，期待一展身手。但是，在现阶段，我们也不应忽视存在包括法律、政策等在内的PPP制度框架的顶层设计尚待完善；地方政府缺乏实际操作的经验和技能；熟悉PPP模式的专业人才匮乏等问题或不足。我们将在后续期刊中分期对PPP推广和应用过程中的机遇和挑战进行深入 探讨。
PPP机遇与挑战
2 根据审计署2013年12月30日公布的《全国政府性债务审计结果》，截至2013 年6 月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206,988.65亿元，负有担保责任的债务29,256.49 亿元，可能承担一定救助责任的债务66,504.56亿元。
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