4. Zakres i rola analiz przedrealizacyjnych w przedsięwzięciu PPP

PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE: od pomysłu do wyboru partnera prywatnego36

4. Zakres i rola analiz przedrealizacyjnych w przedsięwzięciu PPP

Stwierdzenie zasadno ci zastosowania PPP w konkretnym wypadku jest kluczowe dla prawid owego zaplanowania

i wdro enia projektu. W szczególno ci analizy pozwalaj na spójne ustanowienie kryteriów wyboru najlepszej

oferty na etapie wyboru partnera prywatnego i pomagaj w prowadzeniu negocjacji umowy o PPP. Niemo liwe jest

intuicyjne stwierdzenie, czy przedsi wzi cie PPP jest zasadne, ani jak ostatecznie form powinno przyj . Konieczne

jest przeprowadzenie szczegó owych analiz przedrealizacyjnych, które powinny odpowiedzie na pytanie: dlaczego

w konkretnym przedsi wzi ciu zakwalifikowanym wst pnie jako mo liwe do wdro enia w formule PPP podmiot publiczny

anga uje si we wspó prac , a nie wykonuje danego zadania samodzielnie. Ponadto analizy powinny pozwoli na wybór

najlepszej z punktu widzenia interesu publicznego formu y PPP, najpe niej wpisuj cej si w za o enia podmiotu publicznego,

które leg y u podstaw decyzji o ewentualnej wspó pracy z partnerem prywatnym.

Nie bez znaczenia jest równie fakt, e analiza zasadno ci przeprowadzenia przedsi wzi cia, jego ram technicznych,

finansowych, ekonomicznych i prawnych sprzyja gospodarno ci dzia ania strony prywatnej i pozwala na zminimalizowanie

ryzyka politycznego i kontrolnego realizacji danego projektu.

Zakres analizy konkretnego przedsi wzi cia b dzie si ró ni zale nie od formy wk adu podmiotu publicznego i metody

wynagrodzenia strony prywatnej. Zakres analiz podyktowany b dzie równie skal przedsi wzi cia. W tych sytuacjach,

w których w przedsi wzi ciu planowana jest p atno z bud etu podmiotu publicznego zachodzi szczególna konieczno

zbadania, jakiego rodzaju ryzyka wyst puj w umowie o PPP i jak ich podzia wp ynie na wieloletnie plany finansowe

wdra aj cych je podmiotów publicznych, w tym na limity zad u enia. Stosownie do wyników analizy formu owane b d

zapisy umowy o PPP, kryteria wyboru partnera, a ostatecznie kryteria oceny efektywno ci zachowa partnera prywatnego

w trakcie realizacji kontraktu i na etapie zako czenia.

U podstaw realizacji ka dego przedsi wzi cia w PPP le y konieczno zapewnienia przez podmiot publiczny ci cych

na nim ustawowo zada wi cych si ze znacznymi nak adami inwestycyjnymi obu stron wspó pracy. Przy takim podej ciu

mo e si zdarzy , e wyniki analizy przedrealizacyjnej wskazywa b d na brak mo liwo ci lub nieop acalno nawi zania

wspó pracy w formule PPP. Analizy mog wskaza równie na konieczno zmiany pewnych elementów pierwotnego

planu, aby by on mo liwy do realizacji z powodów prawnych, ekonomicznych czy technicznych. Nie bez znaczenia

b dzie równie diagnoza co do szans na pozyskanie finansowania dla przedsi wzi cia ze róde komercyjnych (instytucje

finansowe), jak i preferencyjnych (np. rodki UE) oraz jego wp yw na bud et podmiotu publicznego.

W praktyce konieczne jest przeanalizowanie ka dego przedsi wzi cia pod k tem prawnym, ekonomicznym,

szczególnie podzia u ryzyk i technicznym. Zakres doradztwa obejmuje w zakresie ekonomicznym szczególny dla PPP

obszar identyfikacji i podzia u ryzyk wyst puj cych w projekcie, co uzasadnia mo e wyszczególnienie osobnego rodzaju

analiz – analizy ryzyka. Ponadto przeanalizowane powinny by uwarunkowania zwi zane z finansowaniem projektu

przez bud et publiczny i konsekwencji, jakie zwi zane s z tym faktem dla limitów zobowi za bud etowych podmiotu

publicznego. Niekiedy analiza powinna uwzgl dnia w tym zakresie potencjalne finansowanie przedsi wzi cia przez dotacje

zewn trzne oraz instytucje komercyjne.

Ustalaj c szczegó owy zakres analiz, warto pami ta , e cz sto ostateczne zasady prawnofinansowe przedsi wzi cia

ustalone zostan dopiero w toku negocjacji z potencjalnymi partnerami. Konstrukcja dialogu konkurencyjnego, negocjacji

z og oszeniem, jak równie negocjacji z ustawy koncesyjnej pozwalaj na wypracowanie optymalnego modelu i zasad

wspó pracy w ramach PPP a do momentu wyboru wykonawcy. Jednak e zasadnicze analizy przedsi wzi cia wskazuj ce,

czy PPP w ogóle jest korzystnym wariantem, musz zosta wykonane ju na pierwszym etapie wdra ania przedsi wzi cia

PPP. Jednym z za o e analizy przedrealizacyjnej powinno by dokonanie oceny nie jednego, a kilku rozwi za dotycz cych

zrealizowania przedsi wzi cia. W praktyce przyjmuje si , i ka de z przedsi wzi mo e zosta zrealizowane w okre lonej

liczbie wariantów i modeli. „Wariant” odnosi si przede wszystkim do przedmiotu przedsi wzi cia, tj. do mo liwych

www.mg.gov.pl 37ETAP I - PRZYGOTOWANIE ZAŁOŻEŃ PRZEDSIĘWZIĘCIA

do zastosowania rozwi za technicznych do czy zakresu przedsi wzi cia. Wprowadzenie do analizy przedrealizacyjnej

kilku ró nych wariantów przedsi wzi cia i ich porównanie (w odniesieniu do wyników pozosta ych analiz) pozwala

na dokonanie wyboru najkorzystniejszego i najbardziej realnego do zrealizowania zakresu przedsi wzi cia. Natomiast

„model przedsi wzi cia” odnosi si g ównie do formy organizacyjno-prawnej realizacji danego projektu PPP. Porównywa

mo na np. model zak adaj cy wdro enie przedsi wzi cia poprzez zawi zanie przez partnerów spó ki PPP, jak i wariant

wspó pracy jedynie w oparciu o umow o PPP. Porównanie takie pozwala wskaza , czy zak adana forma wspó pracy

pomi dzy partnerami jest form optymaln i najw a ciwsz , czy te wskazane jest dokonanie stosownych zmian

w analizowanej strukturze. Poni ej przedstawiamy najwa niejsze zagadnienia procesu analizy przedsi wzi cia PPP, jaka

powinna by przeprowadzona przed etapem rozpocz cia procedury wyboru partnera prywatnego do przedsi wzi cia,

które uzyska o pozytywn rekomendacj co do potencjalnej realizacji z sektorem prywatnym.

4.1. Analiza prawna

Zakres analizy prawnej

Analiza prawna obejmuje zagadnienie zwi zane przede wszystkim z legalno ci wszelkich aspektów realizacji

analizowanego przedsi wzi cia. Celem analizy prawnej jest zbadanie prawnej dopuszczalno ci przedsi wzi cia

oraz wskazanie istotnych dla jego realizacji zagadnie prawnych. Analiza w zale no ci od zakresu przedsi wzi cia mo e

obejmowa :

• opis kolejnych etapów przedsi wzi cia, w tym czynno ci przygotowawczych, które powinny zosta podj te przez podmiot publiczny wraz ze szczegó owym harmonogramem i schematem dzia a niezb dnych do realizacji przedsi wzi cia;

• identyfikacj i opis dokumentacji, która powinna zosta opracowana w zwi zku z realizacj przedsi wzi cia. Opis ten mo e by opatrzony wskazaniem zakresu szczegó owego przedmiotu potencjalnych us ug doradztwa prawnego i finansowego, rekomendowanych przy realizacji przedsi wzi cia;

• okre lenie decyzji administracyjnych, uzgodnie i opinii wymaganych na realizacj przedsi wzi cia oraz innych istotnych zagadnie zwi zanych z procesem budowlanym i eksploatacyjnym przedsi wzi cia;

• pierwszy precyzyjny opis procedury wyboru partnera prywatnego wraz z procedur odwo awcz ;

• wskazanie wzajemnych relacji pomi dzy PartPublPrywU, KoncRobBudU oraz PrZamPubl;

• analiz uwarunkowa prawnych zwi zanych z wynagrodzeniem partnera prywatnego;

• analiz kwestii dotycz cych wk adu w asnego, szczególnie zagadnienia gospodarowania maj tkiem publicznym przez partnera prywatnego w okresie realizacji przedsi wzi cia wraz z rekomendacjami dotycz cymi zabezpieczenia interesów podmiotu publicznego;

• zasady dysponowania sk adnikami maj tkowymi zaanga owanymi i wytworzonymi w ramach przedsi wzi cia, w szczególno ci po zako czeniu wspó pracy;

• analiz wp ywu przedsi wzi cia na d ug publiczny w aspekcie prawnym stosownie do wyników analiz ekonomicznych.

Ponadto w ramach analizy prawnej (której nie nale y uto samia z ca ym doradztwem prawnym przy realizacji

przedsi wzi cia, w tym szczególnie obs ug post powania przetargowego) warto dokona analizy uwarunkowa

instytucjonalno-organizacyjnych realizacji przedsi wzi cia. Wskazane jest równie okre lenie konsekwencji podatkowych

realizacji projektu, jak i ewentualnych elementów pomocy publicznej zwi zanych ze wzajemnymi wiadczeniami stron.

Analiza prawna powinna zapewnia podmiotowi publicznemu informacje niezb dne do wdro enia w ramach wspó pracy

PPP rozwi za organizacyjnych skutecznie wspomagaj cych realizacj przedsi wzi cia na ka dym z jego etapów,

tj. na etapie wyboru partnera, inwestycyjnym (projekt i roboty budowlane) i etapie eksploatacyjnym. Analiza organizacyjna

w ramach analizy prawnej obejmuje przyj te w ramach przedsi wzi cia modele dzia alno ci biznesowej (szczególnie przy

PPP koncesyjnym) oraz metody zarz dzania us ugami u yteczno ci publicznej, które s przedmiotem PPP. W omawianym

zakresie analiza prawna analizuje status i kompetencje poszczególnych uczestników realizacji przedsi wzi cia w formule PPP

wewn trz struktury obs uguj cej podmiot publiczny (np. w odniesieniu do struktury urz du zaanga owanego w projektu).

Ponadto analiza organizacyjna i instytucjonalna powinna uwzgl dnia , e poza partnerem prywatnym i podmiotem


publicznym w realizacj przedsi wzi cia b d zaanga owane równie inne podmioty, takie jak: doradcy zewn trzni (doradcy

prawni, doradcy finansowi, doradcy techniczni), podmioty finansuj ce, np. banki, ubezpieczyciele czy w ko cu wykonawcy

robót i us ug, a niekiedy instytucje zarz dzaj ce zewn trznymi rodkami pomocowymi (np. urz d marsza kowski). Analiza

prawna wskazuje na powi zania pomi dzy wszystkimi uczestnikami procesu wdra ania przedsi wzi cia i mo e zawiera

rekomendowane do wdro enia rozwi zania z zakresu realizacji przedsi wzi cia. Analiza prawna w cz ci organizacyjnej

powinna pomóc w odpowiedzi na pytania: jacy s uczestnicy przedsi wzi cia oraz jakie cz ich zale no ci formalnoprawne

oraz czy zasadne jest utworzenie nowych struktur, np. spó ki celowej na realizacj przedsi wzi cia przez podmiot publiczny

lub przez przysz e strony wspó pracy. Informacje uzyskane w toku analizy organizacyjnej s dla podmiotu publicznego

podstaw do podejmowania kluczowych decyzji umo liwiaj cych wdro enie przedsi wzi cia. Na tym etapie mo liwe

jest wst pne zdefiniowanie zada pomi dzy podmiotem publicznym a partnerem prywatnym, co b dzie przedmiotem

dalszych analiz oraz negocjacji.

4.2. Wybór metody wynagrodzenia strony prywatnej w kontekście analiz przedrealizacyjnych

W wyniku przeprowadzenia analiz przedrealizacyjnych i w nast pstwie konsultacji rynkowych podmiot publiczny

zdecydowany realizowa przedsi wzi cie, b dzie musia podj kluczow z formalnoprawnego punktu widzenia decyzj

co wyboru jednej z metod realizacji przedsi wzi cia: metod koncesyjn , opart na ryzyku popytu po stronie partnera

prywatnego lub metod op aty za dost pno , opart na ryzyku dost pno ci po stronie partnera prywatnego. Wybór

w a ciwej metody realizacji przedsi wzi cia PPP b dzie bezpo redni pochodn wspólnie akceptowalnego przez podmiot

publiczny i potencjalnych wykonawców modelu wynagrodzenia partnera prywatnego. Przypomnie nale y, e, stosownie

do art. 7 ust. 2 PartPublPrywU, wynagrodzenie partnera prywatnego zale y przede wszystkim od rzeczywistego wykorzystania

lub faktycznej dost pno ci przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego.

4.2.1. Metoda koncesyjna

Metoda koncesyjna to takie u o enie relacji kontraktowych w ramach PPP, kiedy wynagrodzenie partnera prywatnego

zale e b dzie od rzeczywistego wykorzystania przedmiotu PPP. W metodzie koncesyjnej wynagrodzeniem partnera

prywatnego w ca o ci, co do zasady, najcz ciej b d op aty wnoszone przez u ytkowników przedmiotu partnerstwa, czyli

klientów danej us ugi (pasa erów komunikacji miejskiej, u ytkowników wodoci gu i kanalizacji, kibiców sportowych itp.).

Czasem b d to równie wiadczenia niematerialne, np. nak ady pracy pensjonariuszy zak adu karnego. Uzyskiwanie ca o ci

wynagrodzenia z przedmiotu partnerstwa mo liwe b dzie tylko w przypadku przedsi wzi , co do zasady, rentownych

i samofinansuj cych si . Uzyskiwanie wynagrodzenia z po ytków z przedmiotu partnerstwa podatne jest na wiele czynników

ryzyka. Odzyskanie poniesionych nak adów i wypracowanie zysku zale ne b dzie od popytu na wiadczone w ramach

przedsi wzi cia us ugi. Wahania popytu wp ywa b d raz na zmniejszenie stopy zwrotu z inwestycji, raz na jej zwi kszenie.

Przez czas trwania umowy partner prywatny nabywa b dzie wszelkie po ytki z wniesionych do przedsi wzi cia sk adników

maj tkowych b d jako posiadacz zale ny wzniesionej i zarz dzanej lub tylko zarz dzanej infrastruktury, b d jako w a ciciel.

Metoda koncesyjna obejmowa b dzie równie te sytuacje, kiedy wyst powa b d cz ciowe dop aty podmiotu

publicznego. Taka konstrukcja umowy pozwala cz ciowo uniezale ni rentowno przedsi wzi cia z punktu widzenia

partnera prywatnego od czynników ryzyka popytu. Podmiot publiczny gwarantuje w ten sposób minimaln stop zwrotu

przedsi wzi cia. Poziom p atno ci oraz podstawa jej zap aty powinny zosta wyra nie okre lone w umowie. Wysoko

powinna by wszak e ni sza ni wk ad w asny partnera prywatnego w przedsi wzi cie. Skutkiem tego mo liwo odzyskania

pozosta ej cz ci nak adów oraz wypracowania dochodu partnera prywatnego zale na b dzie od wielu ró nych ryzyk,

w tym w szczególno ci od ryzyka popytu, ale równie ryzyka dost pno ci.


4.2.2. Metoda z opłatą za dostępność

Metoda z op at za dost pno to takie u o enie relacji kontraktowych w ramach PPP, kiedy wynagrodzenie partnera

prywatnego zale e b dzie od faktycznej dost pno ci przedmiotu PPP. Op ata za dost pno b dzie wynagrodzeniem

partnera prywatnego wyp acanym bezpo rednio przez podmiot publiczny w formie pieni nej. Op ata za dost pno

wyp acana b dzie przez ca y okres trwania umowy w ustalonych przez strony cyklach rozliczeniowych. Op ata za dost pno

w wysoko ci nominalnie wskazanej w umowie o PPP wyp acana b dzie partnerowi tylko wówczas, gdy w danym okresie

rozliczeniowym partner prywatny zapewni pe n dost pno przedmiotu PPP. U yte przez ustawodawc poj cie zale y

w odniesieniu do wynagrodzenia partnera prywatnego dotyczy b dzie nie tylko faktycznej wra liwo ci przedsi wzi cia

na ryzyka zwi zane z dost pno ci , ale równie mo liwo ci warunkowania wielko ci wynagrodzenia przez podmiot publiczny

rzeczywistym stopniem gotowo ci przedmiotu umowy do wiadczenia us ugi. Brak sprawno ci przedmiotu umowy, istotne

wady lub okresowe wy czenia z u ytku wynik e z winy partnera lub mieszcz ce si w zakresie przej tego przez niego

ryzyka, postawi mog w w tpliwo dalsz zasadno uzyskiwania przez partnera wynagrodzenia w dotychczasowej

wysoko ci (wobec faktycznego braku ekwiwalencji wiadcze ). W skrajnym przypadku, je eli swoje zobowi zanie partner

prywatny wykonuje nienale ycie lub go nie wykonuje, jego wynagrodzenie (lub spó ki mieszanej) mo e ulec obni eniu.

Dopuszczalny zakres obni enia wynagrodzenia partnera prywatnego wraz ze wskazaniem potencjalnych sytuacji, w których

b dzie to mo liwe, powinna przewidywa umowa (art. 7 ust. 3 PartPublPrywU).

Zapadalna w danym okresie rozliczeniowym (na ogó miesi cznym) kwota op aty za dost pno podlega mo e

potr ceniom w zakresie cz ciowego lub ca kowitego niewykonania obowi zków partnera prywatnego na etapie

eksploatacyjnym lub ich nienale ytego wykonania, tj. przede wszystkim nieprzestrzegania przyj tego w umowie standardu

eksploatacyjnego. Potr cenia wynagrodzenia partnera prywatnego mog w takiej sytuacji przyj posta kar pieni nych.

Kary s zwykle liczone jako okre lony procent miesi cznego wynagrodzenia. Nale y pami ta , e wysoko kar umownych,

obci aj cych partnera prywatnego, ma istotne znaczenie z punktu widzenia alokacji ryzyka. Z tego wzgl du powinny mie

one znacz cy wp yw na przychody/zysk partnera i nie mog mie wymiaru jedynie czysto symbolicznego. W przypadku,

gdy sk adnik maj tkowy nie b dzie dost pny przez istotny okres, oczekuje si , e p atno ci uiszczane przez sektor publiczny

za ten okres zostan obni one do zera. Konsekwentnie, je li partner jest w stanie wiadczy us ugi na warunkach okre lonych

w kontrakcie po ni szych kosztach ni przewidziano, powinien mie prawo do zatrzymania wi kszo ci lub ca o ci przysz ego

zysku.

Op ata za dost pno obejmowa b dzie zwykle nast puj ce elementy sk adowe:

• wynagrodzenie za zaprojektowanie i budow przedmiotu PPP;

• koszty finansowania zaprojektowania i budowy przedmiotu PPP;

• wynagrodzenie za zarz dzanie lub utrzymanie sk adników maj tkowych, wykorzystywanych do realizacji przedsi wzi cia lub z nim zwi zanych.

Wynagrodzenie partnera prywatnego pochodzi mo e równie w wi kszo ci z op aty za dost pno oraz cz ciowo

z po ytków z przedmiotu partnerstwa. Op ata za dost pno w takiej sytuacji b dzie mia a poziom wy szy od wk adu

w asnego partnera prywatnego. Konsekwencj wyboru jednej z powy szych metod b dzie konieczno zastosowania

w a ciwej procedury do wyboru partnera prywatnego: tj. procedury uregulowanej w KoncRobBudU lub w PrZamPubl.

4.3. Analiza ryzyk

4.3.1. Zakres analizy ryzyk

W uproszczeniu, przygotowanie projektu w PPP to udokumentowana „dyskusja”, która, poza okre leniem formy

prawno-organizacyjnej przedsi wzi cia, stosowanych technologii, op acalno ci projektu i metody realizacji, odnosi

si do podzia u ryzyka pomi dzy strony przedsi wzi cia. Podzia ryzyka pomi dzy partnerów PPP b dzie mia istotny

wp yw na cen realizacji projektu, mo liwo pozyskania finansowania d u nego i wp yw na wspó czynniki zad u enia.


Kluczowym za o eniem podzia u ryzyka jest taka ich

alokacja pomi dzy podmiot publiczny i podmiot prywatny,

aby ka dy mia przypisane to ryzyko, którym jest w stanie

lepiej zarz dzi . Nazywamy to optymalnym podzia em ryzyka.

Ka da ze stron poniesie skutki finansowe zmaterializowania

si tego ryzyka, które jest danej stronie przypisane. Przyjmuje

si , e projekt PPP jest realizowany w sposób najbardziej

efektywny, a zatem jego czny koszt w ca ym cyklu ycia

projektu jest najmniejszy, je eli podzia ryzyka jest optymalny.

Podzia owi ryzyka towarzyszy b dzie oszacowanie

prawdopodobie stwa ka dego ze zidentyfikowanych zdarze

oraz konsekwencji finansowych realizacji takiego zdarzenia.

W trakcie dialogu konkurencyjnego, partner prywatny

b dzie forsowa oczekiwany przez siebie podzia ryzyka,

b dzie te dysponowa w asnymi szacunkami dotycz cymi

prawdopodobie stwa materializacji ryzyk. Istotnym elementem

procesu negocjacji b dzie ustalenie podzia u ryzyka (matryca

ryzyka) w sposób akceptowalny dla podmiotu publicznego,

prywatnego i dla potencjalnych instytucji finansuj cych. W ten sposób ka de potencjalne zdarzenie zwi zane z realizacj

projektu b dzie mia o swój wymierny koszt finansowy, przypisany konkretnej ze stron.

Przyk ad 1.

Rozwa my opó nienie wydania decyzji administracyjnej o X dni i przyjmijmy, e spowoduje to wzrost kosztów

projektu o 100.000,- PLN. Zdarzenie takie mo e mie miejsce w wyniku: (1) winy partnera prywatnego (np. b dy

w dokumentacji) lub (2) winy podmiotu publicznego (np. opiesza o w podj ciu decyzji). Ekspercko oszacowano

prawdopodobie stwo ka dego z tych zdarze na 0,05. Licz c zatem w najprostszy sposób, oznacza to, e koszt takiego

ryzyka wynosi 100,000x0,05 = 5.000,- PLN i taka warto b dzie wliczona do ogólnej oceny kosztu projektu. Stanie si

tak jednak tylko wtedy, gdy ka da ze stron przejmie ryzyka, którymi mo e zarz dza , gdy w oparciu o to w a nie za o enie

przyj to prawdopodobie stwo zdarzenia na 0,05.

Je eli podmiot publiczny b dzie oczekiwa przej cia ryzyka opisanego w punkcie (2) przez partnera prywatnego, wtedy

parter prywatny, nie maj c wp ywu na dzia ania podmiotu publicznego (brak mo liwo ci ograniczania ryzyka), przyjmie

w wycenie wy sze i zapewne skrajne prawdopodobie stwo takiego zdarzenia, czyli 1. Oznacza to, e zwi kszy on wycen

projektu o kwot 1x100,000=100,000,- PLN. Zatem w ko cowym rozliczeniu podmiot publiczny zap aci o 95.000 PLN

wi cej, ni gdyby sam odpowiada za ryzyko, którym jest w stanie zarz dza . Je eli podmiot publiczny przejmie ryzyko (1),

oznacza to, e odpowiada za ryzyko, na które nie ma wp ywu. Dla wyceny przysz ych zobowi za podmiotu publicznego

wobec projektu PPP przyjmiemy skrajne prawdopodobie stwo takiego zdarzenia, co oznacza, e koszt przedsi wzi cia

b dzie dla podmiotu publicznego wy szy o 95.000 PLN. Obie powy ej opisane sytuacje s rezultatem nieoptymalnego

podzia u ryzyka.

4.3.2. Analiza ryzyk – podział ryzyka

Proces zarz dzania ryzykiem polega na: identyfikacji ryzyka, ocenie prawdopodobie stwa ryzyka i istotno ci jego

materializacji, alokacji ryzyka, ograniczeniu i bie cej kontroli.

Transakcje realizowane w formule PPP, a wi c w wi kszo ci dotycz ce realizacji przedsi wzi infrastrukturalnych, s

wyeksponowane na kilka kategorii ryzyka, które mo emy zidentyfikowa w oparciu o przyk adow list opisan poni ej.

W a ciwa identyfikacja, alokacja i oszacowanie skutków ryzyka projektu wymaga do wiadczenia projektowego w zarz dzaniu

Rysunek 1. Efektywno projektu a podzia ryzyka.

ród o: Opracowanie w asne Crido Taxand


ryzykiem. Dla ka dego projektu podzia ryzyka b dzie przedmiotem analizy doradcy finansowego we wspó pracy z doradc

prawnym i technicznym. Nale y przy tym mie na uwadze, i wykonanie analizy ryzyka mo e mie dwie przyczyny.

Pierwsz b dzie konieczno oceny, podzia u i zarz dzenia ryzykiem projektu. Drug , wynikaj c bezpo rednio z art. 18a

ust. 2 PartPublPrywU, b dzie konieczno ustalenia, jak proponowany podzia ryzyka wp ywa na klasyfikacj zobowi za

wynikaj cych z takiego podzia u ryzyka. Optymalny podzia ryzyka i roz o enie, w wyniku którego zobowi zania z umowy

o PPP nie wp ywaj na poziom d ugu publicznego i deficyt sektora finansów publicznych, nie musz by to same.

Przyk ad 2.

Podmiot publiczny zdecydowa si na budow domów komunalnych w PPP. Partner prywatny przyjmuje ryzyko

budowy. Przy za o eniu cen najmu akceptowalnych dla potencjalnych u ytkowników, roczne przychody z tytu u najmu

maj pokry ponad 70% wst pnie oszacowanej op aty za dost pno . Uwzgl dniaj c uproszczenia wynikaj ce z przyk adu,

mo na rozwa y dwa podzia y ryzyka przez mechanizm p atno ci.

Partner prywatny otrzymuje czynsz najmu od najemców (70%), a 30% w formie op aty za dost pno od podmiotu

publicznego. Rezultatem takiego podzia u ryzyka b dzie brak wp ywu na poziom d ugu publicznego, nie b dzie to jednak

optymalny podzia ryzyka. Partner prywatny nie ma wp ywu na to, czy i kto wynajmie lokal komunalny i czy b dzie

w stanie ponosi op aty. Ponosi ryzyko, którym nie jest w stanie zarz dza . Strony dochodz zatem do wniosku, i to

podmiot publiczny we mie ryzyko p atno ci i wysoko ci czynszu najmu, partner prywatny za ryzyko dost pno ci. Ustalony

jest nowy podzia ryzyka transferowany przez mechanizm p atno ci. Partner prywatny otrzymuje op at za dost pno

w wysoko ci 100%, a podmiot publiczny przychody z czynszu najmu, szacowane na 70%. Taki podzia ryzyk jest bardziej

zasadny z punktu widzenia optymalizacji podzia u ryzyka. Niemniej jednak podmiot publiczny czerpie korzy ci z aktywów

w wysoko ci ponad 50%, co mo e oznacza , i mamy do czynienia z sytuacj , gdy ekonomiczna w asno aktywa zostanie

przypisana podmiotowi publicznemu, co z kolei spowoduje wp yw zobowi za z tytu u umowy PPP na poziom zad u enia.

W poni szych tabelach wskazane zosta y przyk adowe kategorie ryzyka i komentarz dotycz cy alokacji.

4.3.2.1. Ryzyko terenu budowy

Ryzyko terenu budowy oznacza, i :

• teren ten nie b dzie dost pny;

• nie b dzie mo na rozpocz na nim prac w ustalonym czasie i w przewidziany sposób;

• wyst pi nieprzewidziane zobowi zania zwi zane z terenem, w wyniku których projekt nie przyniesie zak adanych wyników finansowych. Ryzyko to mo emy podzieli na okre lone grupy ryzyka.

Tabela 4. Kategorie ryzyka terenu budowy.

Ryzyko zwi zane z zakupem terenu budowy

Np. niewyja nione kwestie w asno ciowe, konieczno wykupienia du ych

terenów przy projektach drogowych w trakcie realizacji przedsi wzi cia.

Zazwyczaj po stronie podmiotu

publicznego.

Ryzyko warunków gruntowych

Np. nieoczekiwane warunki geologiczne powoduj ce wzrost kosztów.

W wi kszo ci partner prywatny, o ile ma

mo liwo weryfikacji stanu gruntu.

Ryzyko uwarunkowa ekologicznych

Np. zastane zanieczyszczenie gruntu powoduje wzrost wydatków

w zwi zku z konieczno ci ich usuni cia.

W wi kszo ci partner prywatny, o ile ma

mo liwo weryfikacji stanu gruntu.


Ryzyko uwarunkowa ekologicznych, zewn trznych

Np. zanieczyszczenia niezwi zane z gruntem, pochodz ce spoza terenu

realizacji projektu.

Podzia ryzyka w zale no ci od przyczyny

materializacji ryzyka.

Ryzyko otrzymania pozwole

Np. brak pozwolenia w wyniku przeci gaj cej si procedury administracyjnej,

na któr partner prywatny nie ma wp ywu, brak pozwolenia w wyniku

b dnie z o onej dokumentacji przez partnera prywatnego.



Ryzyko dost pu do terenu budowy

Mo liwo dotarcia do terenu budowy przez wykonawców b d

podwykonawców.

Np. to ograniczenie mo e wynika z braku b d b dnej decyzji

administracyjnej.



Ryzyko archeologiczne

W wi kszo ci podmiot publiczny,

cz ciowo partner prywatny, o ile ma

mo liwo przeprowadzenia bada

wst pnych.

Niepokoje spo eczne W wi kszo ci podmiot publiczny.

ród o: Opracowanie w asne Crido Taxand.

4.3.2.2. Ryzyko projektowania, budowy i odbioru

Oznacza, i podczas prac zwi zanych z projektowaniem, budow , odbiorem nast pi y zdarzenia, w wyniku których

nast pi wzrost kosztów b d opó nienie wytworzenia rodków trwa ych. Ryzyka tego etapu mog by podzielone bardziej

szczegó owo, niemniej jednak poni szy podzia odzwierciedla kluczowe ryzyka dla tego etapu procesu.

Tabela 5. Kategorie ryzyka projektowania, budowy i odbioru.

Ryzyko projektowania

Np. opó nienia i wzrost kosztów projektu w zwi zku z b dnymi

za o eniami, b dami w projektowaniu, zmianami wymuszonymi przez

podmiot publiczny b d stron trzeci .

Ryzyko ponosi partner prywatny.

Wyj tkiem s zmiany wprowadzone

w zwi zku z oczekiwaniami strony

publicznej.

Ryzyko budowy

Np. opó nienia i wzrost kosztów projektu w zwi zku z wydarzeniami

w trakcie okresu budowy. Ww. ryzyko mo e by zwi zane z: podzia em

i zarzadzaniem kontraktami z podwykonawcami (brak zdolno ci kredytowej,

kompetencji, zaanga owanie w inne projekty podwykonawców),

wypadkami w trakcie budowy, brakiem zasobów ludzkich b d materia ów,

warunkami meteorologicznymi.


Wyj tkiem s zdefiniowane w umowie

sytuacje zwi zane z dzia aniem podmiotu

publicznego b d si y wy szej.

Ryzyko odbioru

Np. wzrost kosztów i opó nienia zwi zane z technologi i jej zastosowaniem,

ryzyko zarz dzania podwykonawcami. Niepewno , i testy odbioru

technicznego i operacyjnego wyka niezgodno elementów powsta ej

infrastruktury z dokumentacj projektow b d brak zgodno ci produktu

ko cowego (jeden z produktów ko cowych b dzie mia parametry gorsze

od planowanych).




4.3.2.3. Ryzyko operacyjne

Oznacza ryzyko zdarze w okresie realizacji us ug opisanych w umowie o PPP, w wyniku których partner prywatny

nie b dzie móg wiadczy us ugi w formie i zakresie zakontraktowanym w ww. umowie.

Tabela 6. Kategorie ryzyka operacyjnego.

Ryzyko zasobów

Np. brak zasobów, ograniczenie dost pno ci, wzrost ich kosztów, spadek

ich jako ci.

Ryzyko powinien ponosi partner

prywatny poza sytuacjami, w których

podmiot publiczny kontroluje dost pno

zasobów.

Ryzyko wzrostu kosztów eksploatacji infrastruktury

Partner prywatny, o ile ma to miejsce

w zwi zku z jako ci wykonania

infrastruktury.

Ryzyko zwi zane z dzia aniami podwykonawcy Partner prywatny.

Ryzyko zmian technologicznych

Np. w wyniku zmian technologii us uga b d forma jej wiadczenia staj si

nieadekwatne. Infrastruktura wymaga nowych inwestycji.

Partner prywatny, o ile zmiana nie jest

wymuszona przez podmiot publiczny.

Ryzyko zwi zane ze zmian zakresu us ugi i/lub jej dost pno ciPodmiot publiczny, o ile zmiana zakresu

us ugi jest przez niego inicjowana.

Ryzyko uwarunkowa ekologicznych, zewn trznych

Np. wydarzenia ekologiczne poza miejscem wiadczenia us ug, maj ce na

nie wp yw.

Podzia ryzyka w zale no ci od przyczyny.

Ryzyko zmian wymogów dotycz cych ochrony rodowiska Podmiot publiczny.


4.3.2.4. Ryzyko rynkowe

Oznacza ryzyko, i cena us ugi b d popyt na us ug b d inne ni planowano w projekcjach finansowych.

Tabela 7. Kategorie ryzyka rynkowego.

Ryzyko pogorszenia warunków gospodarczych

Ryzyko przenoszone jest przez mechanizm

p atno ci na podmiot publiczny, je eli

projekt jest realizowany w op acie

za dost pno .

W przeciwnym razie pozostaje

przy partnerze prywatnym.

Ryzyko dzia a konkurencyjnych

Konkurencyjna cena b d konkurencyjna us uga.



projekt jest realizowany w op acie

za dost pno .

W przeciwnym razie pozostaje

przy partnerze prywatnym.

Ryzyko zmiany stóp procentowych

Partner prywatny, poza ryzykiem

w okresie przed podpisaniem umowy

o PPP w zwi zku ze zdarzeniami, na które

wp yw ma parter publiczny.


Ryzyko zmiany kursów walut

Partner prywatny, poza ryzykiem

w okresie przed podpisaniem umowy

o PPP w zwi zku ze zdarzeniami, na które

wp yw ma parter publiczny.

Ryzyko inflacji

Ryzyko obni enia warto ci otrzymywanych rodków.

Ryzyko mo e by dzielone przez strony

przez indeksacj wynagrodzenia.

Ryzyko demograficzne

Ryzyko zwi zane ze starzeniem si populacji b d migracjami ludno ci.



p atno ma form op aty za dost pno .


4.3.2.5. Ryzyko właścicieli

Ryzyko w a cicieli oznacza, i :

• spó ka celowa partnera prywatnego realizuj cego projekt PPP nie b dzie w stanie wywi za si ze zobowi za wobec

podmiotu publicznego, a podmiot publiczny nie b dzie w stanie wyegzekwowa tych zobowi za od spó ki celowej

ani od jej w a cicieli;

• w a ciciele nie mog by dalej zaanga owani w projekt PPP z przyczyn dotycz cych reputacji, bezpiecze stwa, tzw.

„prania brudnych pieni dzy”.

Tabela 8. Kategorie ryzyka w a cicieli.

Ryzyko finansowe w a cicieli

Ryzyko zwi zane z sytuacj finansow w a cicieli. Ryzyko zwi zane ze zbyt

ma ym zaanga owaniem w a cicieli w projekt (przedsi wzi cia „nie op aca”

si ratowa , gdy trzeba by zaanga owa zbyt du e rodki).

Ryzyko to ponosi podmiot publiczny.

Ryzyko reputacji w a cicieli

W a ciciele okazuj si by niepo danymi inwestorami z powodu

zmiany sytuacji politycznej, ich kraju pochodzenia, wydarze rzutuj cych

na reputacj w a ciciela. Podmiot publiczny chce ograniczy ich wp yw

na projekt PPP.


Ryzyko zmiany w a ciciela

Przej cie w grupie w a ciciela mo e doprowadzi do sytuacji, i nowi

w a ciciele b d mieli mniejsze mo liwo ci wspierania projektu w sytuacjach

tego wymagaj cych lub zwi zane b dzie z nimi ryzyko reputacji.



4.3.2.6. Ryzyko fi nansowe

Oznacza ryzyko zwi zane:

• z brakiem finansowania,

• ze zmian struktury projektu, co wp ynie na dezaktualizacj ofert finansowania,

• ze zbyt du ym poziomem ryzyka po stronie partnera prywatnego.


Tabela 9. Kategorie ryzyka finansowego.

Ryzyko dost pno ci finansowania

Ryzyko zwi zane z dost pno ci finansowania w formie d ugu, kapita u b d

dotacji. Ryzyko dotacji ze wzgl du na specyfik omawiamy w nast pnym

punkcie.

Brak wi cej oferty finansowania z o onej wraz z ofert partnera

prywatnego mo e doprowadzi do braku finansowania (g ównie d u nego)

i opó nienia b d niezrealizowania projektu.

Ocena wymaga wobec formy ofert finansowania wymaga du ego

do wiadczenia i oceny bie cej sytuacji na rynku bankowym. Nadmiar

rygoryzmu zwi ksza pewno finansowania, ale ogranicza konkurencj

w przypadku, gdy finansowanie w formule PPP oferuje niewiele instytucji

finansowych.

Powinien ponosi je partner prywatny.

Wymaga w a ciwego prowadzenia

procesu PPP przez podmiot publiczny

i jego doradców. W przeciwnym razie

ryzyko to mo e obci y podmiot

publiczny.

W przypadku ograniczonej dost pno ci

finansowania d u nego, podmiot publiczny

mo e przej cz tego ryzyka.

Ryzyko braku p ynno ci podmiotu publicznego

Ryzyko, i podmiot publiczny nie b dzie dysponowa rodkami na pokrycie

swoich zobowi za wobec partnera prywatnego.

Ryzyko to generowane jest przez podmiot

publiczny, lecz ponosi je partner prywatny.

Partner prywatny mo e je ogranicza

w umowie o PPP, daj c ustanowienia

zabezpiecze wykonania zobowi za

umownych podmiotu publicznego.

Ryzyko zmiany struktury projektu

Zmiana za o e projektu (np. elementów podzia u ryzyka, mechanizmu

p atno ci) po otrzymaniu oferty finansowania mo e doprowadzi do

sytuacji, w której warunki finansowania staj si nieaktualne i nast puje

konieczno ponownych negocjacji oferty finansowania

Jest to element ryzyka przygotowania

projektu. Ryzyko ponosz obie strony.

Nadmiar ryzyka po stronie partnera prywatnego

Projekt jest prawid owo realizowany, je eli partner prywatny czerpie

z niego korzy ci i jest w stanie zarz dza ryzykiem. Obci enie partnera

prywatnego zbyt du ym poziomem ryzyka i zaj cie zdarze obci onych

tym ryzykiem spowoduje, i b dzie on poszukiwa metod porzucenia

projektu. Chroni przed tym dobre zapisy umowne, cho nie zabezpieczaj

one przed brakiem zasadno ci ekonomicznej projektu dla partnera

prywatnego, która pr dzej czy pó niej zako czy si znalezieniem sposobu

na zaprzestanie realizacji projektu, co b dzie równie wi za si z kosztem

dla podmiotu publicznego i/lub odbiorców ko cowych.

Podmiot publiczny. Ryzyko to mo na

ogranicza przez przygotowanie procesu

wyboru partnerów prywatnych, który

eliminuje oferty o nadmiernym poziomie

ryzyka dla partnera prywatnego. Oznaczaj

one zazwyczaj brak rozpoznania projektu

przez partnera prywatnego, wewn trzn

presj na realizacj nowych projektów

w wyniku utraty innych zlece , prowadz c

do nieracjonalnych zachowa .

Ryzyko podatkowe

Ryzyko podatkowe to ryzyko wzrostu obci e podatkowych b d ryzyko

braku akceptacji struktur podatkowych uznanych przez organy podatkowe

za zbyt agresywne.

Funkcjonuj c w sektorze publicznym,

partner prywatny ponosi ryzyko zmian

podatkowych. Podmiot publiczny przejmie

ryzyko, je eli ma wp yw na dany podatek

(np. podatek od nieruchomo ci).

Sk onno partnerów prywatnych do

rzej cia ryzyka podatkowego jest bardzo

niska i uzale niona od stabilno ci systemu

podatkowego. Partner prywatny nie b dzie

zainteresowany przej ciem ryzyka zmiany

stawki VAT. W projektach koncesyjnych

ryzyko wzrostu VAT przenoszone jest

zazwyczaj na u ytkowników ko cowych,

w projektach w op acie za dost pno na

podmiot publiczny.

Partner prywatny powinien przej ryzyko

struktur podatkowych.



4.3.2.7. Ryzyko dotacji

Oznacza ryzyko zwi zane z:

• niedostarczeniem dotacji,

• opó nieniem we wp yni ciu danej kwoty,

• wp yni ciem kwoty mniejszej ni planowano,

• konieczno ci zwrotu dotacji.

Pozyskanie dotacji zmniejsza obci enia podmiotu publicznego b d u ytkowników ko cowych. Nie jest ona jednak

traktowana jako pewne ród o finansowania przez instytucje finansowe, które b d oczekiwa zapewnienia awaryjnego

ród a finansowania na wypadek ryzyka zwi zanego z mo liwo ci utraty dotacji. Finansuj cy b d zatem oczekiwali, by

projekt by w stanie obs u y d ug równie bez dotacji.

Tabela 10. Kategorie ryzyka dotacji.

Ryzyko utraty dotacji z winy podmiotu publicznego Podmiot publiczny.

Ryzyko utraty dotacji z winy partnera prywatnego

– w projektach bankowalnych równie bez dotacji

Wyja nienie: dotacja obni y koszty podmiotu publicznego b d

u ytkowników ko cowych. Nie jest jednak niezb dna do realizacji projektu.

Ryzyka z ni zwi zane s wprowadzone do projektu na yczenia podmiotu

publicznego, dlatego partner prywatny nie b dzie chcia ponie pe nych

kosztów tego ryzyka.

Partner prywatny do pewnej ograniczonej

kwoty maj cej charakter motywuj cy, a nie

rekompensuj cy utrat dotacji przez

podmiot publiczny. W wi kszo ci podmiot

publiczny lub u ytkownicy ko cowi.

Ryzyko utraty dotacji z winy partnera prywatnego

– w projektach niebankowalnych bez dotacji

Wyja nienie: w projektach, w których dotacja to istotny element

finansowania banki finansuj ce oczekuj zabezpieczenia zwrotu dotacji.

Partner prywatny nie b dzie chcia przej ryzyka utraty dotacji, którego

skutki s nieproporcjonalnie du e do zysków z inwestycji, przy dotacjach

w wysoko ci np. 80% warto ci inwestycji.

Teoretycznie ryzyko to powinien przej

partner prywatny, w praktyce ryzyko

to dzie podzielone.


4.3.2.8. Ryzyko relacji i otoczenia biznesowego

Oznacza ryzyko uwzgl dniaj ce, i zmiana nast pi w bezpo rednim otoczeniu biznesowym (niezwi zana ze zmianami

rynkowymi), negatywnie wp ywaj ca na mo liwo realizacji przedsi wzi cia.

Tabela 11. Kategorie ryzyka relacji i otoczenia biznesowego.

Ryzyko relacji mi dzy wykonawcami projektu

Np. ryzyko zwi zane z brakiem do wiadczenia partnera prywatnego,

podwykonawców we wzajemnej wspó pracy.

Partner prywatny.

Ryzyko braku dost pu infrastruktury wspieraj cej

Ryzyko braku dost pu do infrastruktury, od której uzale nione jest

przedsi wzi cie PPP.

Podmiot publiczny – je eli dotyczy

infrastruktury podmiotu publicznego.


Ryzyko infrastruktury konkurencyjnej 1

Ryzyko zmiany cenowych warunków u ytkowania infrastruktury b d cej

w otoczeniu biznesowym projektu. Np. obni enie cen parkowania

na terenie przylegaj cym do parkingu wybudowanego w koncesji (zmiana

polityki parkingowej).

Podmiot publiczny.

Ryzyko infrastruktury konkurencyjnej 2

Ryzyko rozbudowy dodatkowej infrastruktury b d cej w otoczeniu

biznesowym projektu. Np. rozbudowa parkingu bezp atnego, znajduj cego

si przy pa stwowym szpitalu na terenie przylegaj cym do parkingu

wybudowanego w oparciu o koncesj .

Podmiot publiczny.


4.3.2.9. Ryzyko legislacyjne i polityczne

Ryzyko to zwi zane jest z tym, i podmiot publiczny, celowo b d nie, wykorzysta posiadane umocowanie prawne

i podejmie dzia ania b d zmieni przepisy tak, i b dzie to mia o negatywny wp yw na funkcjonowanie przedsi wzi cia.

Tabela 12. Kategorie ryzyka legislacyjnego i politycznego.

Ryzyko terminowego wydania zgód i decyzjiRyzyko alokowane w zale no ci od sytuacji

i przyczyn opó nienia.

Ryzyko zmiany przepisów prawa

Ryzyko, i zmiany doprowadz do konieczno ci realizacji dodatkowych

inwestycji. Skutkuje to wzrostem zapotrzebowania na finansowanie.

Niektóre zmiany, zw aszcza w krótkim terminie mo na racjonalnie

przewidzie i odpowiednio uwzgl dni w ofercie finansowania i ofercie

partnera prywatnego.

Ryzyko dzielone w zale no ci od sytuacji9.

Ryzyko regulatora

Ceny niektórych us ug i towarów mog by ustalane b d ograniczane

urz dowo. Niektóre us ugi mog by kontraktowane.

Partner prywatny we mie to ryzyko, o ile

dzia ania regulatora b d przewidywalne.

Partner prywatny niech tnie zaakceptuje

ryzyka urz dowego kontraktowania

projektu (np. ryzyko przed u enia

kontraktu NFZ).


4.3.2.10. Ryzyko siły wyższej

Oznacza ryzyko wydarze b d cych poza kontrol stron, które mog doprowadzi do naruszenia umowy o PPP.

9 W kontek cie ryzyka legislacyjnego i politycznego, i mo liwo ci zarz dzania nim, nale y zwróci uwag na to, i JST jest nieco innym partnerem publicznym ni

organ administracji pa stwowej, który ma wi ksze mo liwo ci wp ywania na omawiane ryzyko. Zasadniczo partner prywatny nie otrzymuje specjalnej ochrony prawnej

przed zmianami w prawie w zwi zku z realizacj projektu w PPP z partnerem publicznym. Je eli zmiany prawa dotycz ca ego otoczenia biznesowego, ponosi on takie

samo ryzyko jak przy dzia alno ci komercyjnej niezwi zanej z PPP. To samo dotyczy zmian podatkowych. Podmiot publiczny powinien przej ryzyko zmian legislacyjnych

i politycznych, je eli dzia ania te dotycz wy cznie realizowanego projektu. Nale y tu jednak zwróci uwag , e kwestia alokacji ryzyka politycznego jest w du ej

mierze uzale niona od postrzegania stabilno ci i wiarygodno ci partnera publicznego i otoczenia biznesowego. Samorz dowy podmiot publiczny b dzie cz sto musia

zaakceptowa du cz ryzyka politycznego, traktowanego przez obie strony jako element si y wy szej.


Zakres dzia ania si y wy szej (force majeure) obejmuje zazwyczaj katastrofy naturalne i dzia ania ludzkie (zamieszki,

wojn , dzia ania terrorystyczne). W zale no ci od sytuacji strony uszczegó awiaj definicje si y wy szej o zdarzenia, które

w danej sytuacji s poza ich kontrol . Ryzyko si y wy szej jest dzielone mi dzy strony.

4.3.2.11. Ryzyko związane z posiadaniem aktywów

Oznacza ryzyko zdarzenia polegaj cego na utracie warto ci aktywów.

Tabela 13. Kategorie ryzyka zwi zanego z posiadaniem aktywów.

Ryzyko utraty warto ci aktywów w trakcie trwania umowy o PPP zwi zane

z zarz dzaniem, utrzymaniem i odnawianiem aktywów.Partner prywatny.

Ryzyko utraty warto ci aktywów w trakcie trwania umowy o PPP zwi zane

z krótsz ni oczekiwana ywotno ci aktywów.G ównie partner prywatny.

Ryzyko utraty warto ci w trakcie trwania umowy o PPP zwi zane

z dzia aniem si y wy szej.Zob.: Ryzyko si y wy szej.

Ryzyko utraty warto ci na zako czenie umowy PPP – ryzyko warto ci

rezydualnej.

Aktywa na chwil przekazania podmiotowi publicznemu maj warto

mniejsz ni planowano.

Ryzyko mo e by dzielone.


4.3.3. Ocena ryzyka

Ocena ryzyka polega na oszacowaniu:

• prawdopodobie stwa materializacji ryzyka,

• finansowych konsekwencji takiego zdarzenia.

Prawdopodobie stwo i konsekwencje danego ryzyka s uzale nione od jego alokacji, co wida na uproszczonym

przyk adzie nr 1.

Istnieje kilka metod dokonania tak rozumianej oceny ryzyka. Pracoch onno i dok adno ka dej z nich uzale niona

jest od tego, czy oceniamy poszczególne kategorie ryzyka (np. ryzyko budowlane), czy te poszczególne podkategorie

(np. ryzyko zwi zane z podwykonawcami, ryzyko meteorologiczne).

Najprostsz w zastosowaniu jest metoda ekspercka. Poszczególnym kategoriom ryzyka przypisuje si

prawdopodobie stwo ich zaj cia i skutki finansowe. Dane pozyskuje si w oparciu o do wiadczenia z innych projektów

i dostosowuje do uwarunkowa realizowanego projektu.

Przyk ad 3.: Ryzyko wzrostu kosztów budowy

Warto bie ca kosztów budowy zaplanowanej na 3 lata wynosi 100 mln PLN. W oparciu o do wiadczenia

z podobnymi projektami realizowanymi metod standardow mamy nast puj ce dane, na podstawie których szacujemy

czny koszt ryzyka wzrostu kosztów budowy na 18,75 mln PLN.


Tabela 14. czny koszt ryzyka.

Scenariusz (A)Prawdopodobie stwo

(B)

Konsekwencje

finansowe

w mln PLN

(C=Ax100)

Koszt projektu

w mln PLN

(D=100 + C)

Koszt ryzyka

w mln PLN

(E=BxC)

Koszt mniejszy

o 5%0,05 -5 95 -0,25

Koszty bez zmian 0,15 0 100 0

Koszt wi kszy

o 10%0,20 10 110 2

Koszt wi kszy

o 25%0,40 25 125 10

Koszt wi kszy

o 35%0,20 35 135 7

czny koszt ryzyka: 18,75


Stosowane s równie bardziej zaawansowane metody statystyczne szacowania kosztu ryzyka. Dok adno tych

metod jest m.in. uzale niona od dost pno ci historycznych danych umo liwiaj cych przyj cie odpowiedniego rozk adu

prawdopodobie stwa zdarze projektowych i ich konsekwencji. Jedn z przyj tych metod analizy jest metoda Monte

Carlo. Polega ona na oszacowaniu rozk adu prawdopodobie stwa w oparciu o dost pne dane dla ka dego z analizowanych

ryzyk, a w rezultacie na oszacowaniu kosztu ryzyka.

4.3.4. Ograniczanie ryzyka

Realizuj c z o one projekty infrastrukturalne, podmiot publiczny powinien ogranicza zidentyfikowane ryzyko. Polega

to b dzie na wykorzystaniu dost pnych instrumentów oraz na dzia aniach, które doprowadz do zmniejszenia szans

na wyst pienie danego ryzyka lub zmniejsz konsekwencje jego wyst pienia.

Podmiot publiczny ma wiele mo liwo ci ograniczania ryzyka, z których cz jest zbie na z metodami stosowanymi

przez partnerów prywatnych, np.:

• przyk ady dzia a ograniczaj cych ryzyko;

• przeniesienia ryzyka na stron trzeci , uczestnicz c w realizacji projektu;

• instrumenty zabezpieczenia ubezpieczeniowego i finansowego;

• wykonanie bada i analiz, które przygotuj na wyst pienie ryzyka;

• wprowadzenie regulacji i zasad wymuszaj cych dzia ania (w tym stron trzecich) prowadz ce do ograniczenia wyst powania ryzyka;

• opracowanie planów awaryjnych i standardów post powania na wypadek wyst pienia ryzyka;

• zatrudnienie wykwalifikowanych doradców finansowych, technicznych i prawnych w celu uzupe nienia w asnych kompetencji do zarz dzania ryzykiem.

Podzia ryzyka dokonany w fazie analiz przedrealizacyjnych ma na celu okre lenie oczekiwa podmiotu publicznego

i dobre przygotowanie do dialogu konkurencyjnego z partnerami prywatnymi. Ryzyka zostan oszacowane przez doradc

technicznego i finansowego. Doradca finansowy uwzgl dni podane warto ci w modelu finansowym.


4.4. Analiza ekonomiczna

4.4.1. Analiza value for money – porównanie wariantu tradycyjnego z PPP

Komparator sektora publicznego (PSC, ang. public sector comparator) to szacunkowy koszt realizacji przedsi wzi cia

z uwzgl dnieniem ca ego cyklu ycia i ryzyka projektu w sytuacji, gdyby by on zrealizowany przez podmiot publiczny

metod tradycyjn . PSC jest to zatem warto bie ca kosztów realizacji projektu (ang. net present cost) i ryzyka zwi zanego

z projektem.

Obliczenie PSC wymaga:

• oszacowania stopy dyskonta;

• obliczenia warto ci bie cej po rednich i bezpo rednich kosztów realizacji przedsi wzi cia i pomniejszenia ich o wp ywy od stron trzecich;

• alokacji ryzyka;

• oszacowania finansowych konsekwencji ryzyka, które pozostaje po stronie podmiotu publicznego, a nast pnie obliczenia warto ci bie cej;

• oszacowania finansowych konsekwencji ryzyka, które nie obci a podmiotu publicznego (ryzyka transferowanego), a nast pnie obliczenia jego warto ci bie cej. W ten sposób obliczamy koszt ryzyka, który poniós by podmiot publiczny, gdyby zosta o ono po jego stronie.

Celem stosowania PSC jest ilo ciowe uzasadnienie celowo ci realizowania przedsi wzi cia metod PPP. W oparciu

o oferty partnera prywatnego PSC daje mo liwo porównania korzy ci p yn cych z poszczególnych ofert i porównania

ich z metod tradycyjn . Ró nica pomi dzy PSC podmiotu publicznego i oblicze warto ci PSC dokonanych w oparciu

o ofert partnera prywatnego okre lana jest jako „value for money” (VFM), które oferuje partner prywatny. VFM to „miara”

korzy ci wynikaj cych z realizacji projektu metod PPP.

Policzenie PSC wymaga budowy modelu finansowego, który uwzgl dnia za o enia realizacji przedsi wzi cia oraz

przep ywy finansowe zwi zane z jego wykorzystaniem i utrzymaniem. Budowanie modeli finansowych, szacowanie

przysz ych kosztów i przychodów, przewidywanie kosztów utrzymania i napraw jest powszechn praktyk przy realizacji

projektów inwestycyjnych.

Porównuj c metod tradycyjn i PPP na etapie analiz przedrealizacyjnych podmiot publiczny nie dysponuje jeszcze

ofertami partnerów prywatnych. Dokonuje wi c szacowania danych zwi zanych z realizacj projektu metod tradycyjn

i PPP. Dokonuje oblicze w oparciu o identyczn stop dyskonta i model finansowy, który jest finansowym opisem

przedsi wzi cia. Szacuj c ró nice pomi dzy obiema metodami wprowadza do modelu charakterystyczne dla nich dane

wej ciowe.

W modelu finansowym, opisuj cym realizacj projektu metod tradycyjn znajd si :

• warto ci bie ce po rednich i bezpo rednich kosztów realizacji przedsi wzi cia i pomniejszenia ich o wp ywy od stron trzecich, czyli przep ywy finansowe uwzgl dniaj ce m.in.: koszty projektowania i budowy;

• potencjalnie ró nice w koszcie budowy metod tradycyjn ;

• cz ste dla metody tradycyjnej, niedoszacowanie fazy eksploatacji, przeszacowanie warto ci aktywów, ni sze koszty finansowania;

• oszacowania finansowych konsekwencji ryzyka uwzgl dniaj ce, i w metodzie tradycyjnej ryzyko przekroczenia kosztów i opó nie jest zani ane.

W modelu finansowym, opisuj cym realizacj projektu metod PPP, znajd si analogicznie:

• warto ci bie ce po rednich i bezpo rednich kosztów realizacji przedsi wzi cia i pomniejszenia ich o wp ywy od stron trzecich, czyli przep ywy finansowe uwzgl dniaj ce m.in.: koszty projektowania i budowy;


• potencjalne ró nice w koszcie budowy i projektowania (koszty mog by wy sze ze wzgl du na u ycie trwalszych materia ów, jednak z uwagi na ukierunkowanie na rezultat ko cowy i mo liwo innowacji mog zosta obni one);

• potencjalnie ni sze koszty eksploatacyjne i odtworzeniowe;

• wy sze koszty finansowania;

• przychody od stron trzecich – czyli np. przychody z najmu pomieszcze komercyjnych;

• oszacowania finansowych konsekwencji ryzyka uwzgl dniaj ce korzy ci wynikaj ce z alokacji ryzyka po stronie partnera prywatnego.

W oparciu o powy sze dane wprowadzone do modelu finansowego policzona zostaje warto bie ca przyp ywów

z uwzgl dnieniem kosztu ryzyka dla obydwu metod. Je eli na tym etapie PSC dla metody PPP b dzie ni sze ni dla metody

tradycyjnej, to podmiot publiczny ma podstawy, aby podj decyzj o realizacji projektu w PPP. W miar realizacji projektu,

w przypadku pozyskiwania nowych dok adniejszych danych, b d zmiany struktury, przeprowadzana b dzie aktualizacja

oblicze PSC.

Nale y przy tym pami ta , e powy sza metoda szacowania korzy ci ma swoje ograniczenia, tote jej stosowanie

wymaga praktyki, gdy :

• za o enia kosztowe i przychodowe, podzia ryzyka mog zmieni si w trakcie dialogu/negocjacji z potencjalnymi partnerami prywatnymi;

• mo e nast pi niepe na dost pno do danych o kosztach realizacji i opó nieniach innych podobnych przedsi wzi ;

• wymaga konieczno ci korzystania z danych funkcjonuj cych w innych krajach (np. Wielkiej Brytanii) – milcz co przyjmujemy, e podmioty publiczne realizuj tam projekty w podobny sposób jak w Polsce;

• wymaga wyznaczenia stopy dyskonta.

Analiz opart o PSC mo na w razie w tpliwo ci uzupe ni analiz wra liwo ci projektu na poszczególne zmienne,

co daje informacje, jaki jest próg rentowno ci przedsi wzi cia ze wzgl du na zmienne, które podmiot publiczny uwa a

za istotne (przychody, koszty, opó nienia). Mo na te j uzupe ni o analiz scenariuszy, w których buduje si zmiany

kilku zmiennych i analizuje ich wp yw na rentowno przedsi wzi cia. Wybór zmiennych do scenariuszy dokonywany jest

w oparciu o wyniki analizy wra liwo ci i do wiadczenie z realizacji innych projektów.

Uzupe nieniem analizy ilo ciowej jest ocena jako ciowa. Wskazujemy kilka, kilkana cie kryteriów jako ciowych jako

cele, które maj by osi gni te w wyniku realizacji przedsi wzi cia. Dobrze jest przy tym pos ugiwa si wcze niejszymi

analizami dotycz cymi potrzeby publicznej i zwi zanej z ni us ugi. Cele te maj przypisane wagi w zale no ci od ich

istotno ci dla podmiotu publicznego. Wykonuj c t analiz , unika si uwzgl dniania celów ekonomicznych i spo ecznych

w PSC, co jest rachunkowo z o one.

W rezultacie powy szych dzia a podmiot publiczny podejmuje decyzj , dla której opracowane jest, uzasadnienie

i która ma zapewni , e wydawanie pieni dzy publicznych b dzie najbardziej efektywne.

Pó niejsze porównanie ofert z o onych przez partnerów prywatnych i weryfikacja ich VFM, powinna by dokonana

w oparciu o wypracowany w trakcie analiz przedrealizacyjnych model finansowy, zmodyfikowany w trakcie dialogu

konkurencyjnego. VFM otrzymanych ofert b dzie oszacowana w taki sam sposób jak liczono PSC w trakcie analiz, o których

mowa w niniejszym rozdziale. Porównanie ofert mo e by uzupe nione o porównanie z góry okre lonych kryteriów

jako ciowych na zasadach opisanych wcze niej.

4.4.2. Mechanizm płatności

Mechanizm p atno ci jest kluczowym elementem ka dego projektu PPP i powinien by finansowym odzwierciedleniem

transferu ryzyka pomi dzy stronami. Jego konstrukcja powinna uwzgl dnia sposób, w jaki podmiot publiczny chce zach ci

partnera prywatnego do dostarczenia us ugi okre lonej w umowie o PPP, gwarantuj cej odpowiedni poziom VFM.


Jednocze nie mechanizm p atno ci b dzie uwzgl dnia warto przychodów partnera prywatnego na poziomie, który

umo liwia obs ug d ugu, kosztów realizacji przedsi wzi cia, kosztów jego utrzymania i ustalon stop zwrotu dla partnera

prywatnego, przy zapewnieniu dost pno ci us ugi.

Rozró niamy trzy podstawowe mechanizmy p atno ci:

• op ata za dost pno – wynagrodzenie uzale nione od dost pno ci us ugi;

• op ata od u ytkowników ko cowych – wynagrodzenie uzale nione od dost pno ci us ugi i popytu na ni ;

• op ata za faktyczne wykorzystanie us ugi – wynagrodzenie uzale nione od dost pno ci us ugi i popytu na ni , przy czym wykorzystanie infrastruktury nie jest odp atne dla u ytkowników ko cowych, op at ponosi podmiot publiczny;

• metody mieszane – wynagrodzenie sk ada si z cz ci w formie op aty za dost pno wyp acanej przez podmiot publiczny oraz z cz ci w formie op at od u ytkowników ko cowych.

Projekty oparte o op at za dost pno wymagaj dostosowania mechanizmu p atno ci, tak aby cho cz ciowo

odzwierciedla on mechanizmy rynkowe. Podstawowe zasady konstrukcji takiego mechanizmu p atno ci powinny

uwzgl dnia to, i :

• p atno ma miejsce dopiero od momentu, gdy infrastruktura w oparciu, o któr wiadczona b dzie us uga, zostanie odebrana przez podmiot publiczny;

• wysoko p atno ci jest uzale niona od poziomu dost pno ci us ugi, mechanizm p atno ci powinien zatem uwzgl dnia obni enia p atno ci w przypadku ograniczenia dost pno ci;

• poziom obni e wynagrodzenia powinien by motywuj cy, a nie rujnuj cy dla partnera prywatnego. B dzie on dostosowany do jako ci dostarczanej us ugi, która b dzie mierzona przez wska niki takie jak: terminowo , czas reakcji, czas naprawy, procent dost pno ci miejsc, czas oczekiwania;

• konieczne jest ograniczanie tendencji partnerów prywatnych do dzielenia p atno ci (p atno ci dokonuje si – o ile jest to uzasadnione – za ca us ug );

• finansowanie pozyskane jest przez partnera prywatnego.

Wtedy, gdy jest zastosowany mechanizm p atno ci od u ytkowników ko cowych (np. autostrada p atna, parking

p atny) i przychody partnera prywatnego bezpo rednio uzale niane s od popytu na us ug , mechanizm p atno ci b dzie

dzia a w oparciu o mechanizmy rynkowe. Partnerzy prywatni b d oczekiwa modyfikacji otoczenia rynkowego np. przez

ograniczenie innych po cze drogowych poza autostrad p atn czy te wprowadzenie polityki parkingowej.

Ponadto mechanizm p atno ci w formie op aty za faktyczne wykorzystanie us ugi równie oznacza bezpo rednie

uzale nienie od popytu na us ug , z t ró nic , e partner prywatny nie ponosi ryzyka ceny, gdy u ytkownicy ko cowi nie

s p atnikami. Op at ponosi podmiot publiczny w wysoko ci, która uzale niona jest od wykorzystania przez uczestników

ko cowych.

Mechanizm p atno ci b dzie zatem uwzgl dnia podstawow zasad PPP – wynagradzania za rezultat.

4.5. Analiza techniczna

4.5.1. Cel i znaczenie analizy technicznej

Analiza techniczna powinna by nieod cznym i koniecznym elementem planowania zamierzenia inwestycyjnego.

W szczególno ci kluczowe jest jednoznaczne i precyzyjne okre lenie parametrów technicznych przedsi wzi cia tam, gdzie

na etapie przygotowania inwestycji brak jest konieczno ci opracowania dokumentacji technicznej. W tej sytuacji celem

analizy technicznej powinna by prezentacja informacji istotnych dla podj cia decyzji o realizacji projektu w formule PPP.


Odpowiednio przeprowadzona analiza techniczna na wczesnym etapie pozwoli na unikni cie szeregu problemów

natury technicznej, zarówno w trakcie opracowywania dokumentacji przetargowej, negocjacji zapisów umowy,

jak i pó niejszej realizacji inwestycji. Umo liwi równie szczegó owe okre lenie ryzyk technicznych w kontek cie udzielenia

odpowiedzi na pytanie o mo liwo i op acalno nawi zania wspó pracy w formule PPP.

Specyficzn cech tak rozumianej analizy technicznej jest skupienie si na aspektach funkcjonalnych infrastruktury

maj cej s u y realizacji zada publicznych, st d te na etapie przygotowania inwestycji opracowanie dokumentacji

technicznej jest bezcelowe.

W formule PPP ostateczne okre lenie rozwi za technicznych odbywa si we wspó pracy z partnerem prywatnym,

natomiast szczegó owa dokumentacja techniczna jest wykonywana przez partnera prywatnego na podstawie umowy

zawartej z podmiotem publicznym. Tak wi c w wyniku przeprowadzonej analizy technicznej powinno powsta opracowanie

stanowi ce podstaw ustalenia kosztów i zakresu planowanych prac projektowych oraz budowlanych, a ak e przygotowania

oferty (np. program funkcjonalno-u ytkowy).

Na etapie przygotowania realizacji przedsi wzi cia analiza mo e obejmowa szeroki zakres dzia a . Poni ej

przedstawiamy najwa niejsze z nich, które znajd zastosowanie w wi kszo ci przedsi wzi .

4.5.2. Zakres analizy technicznej

4.5.2.1. Badanie stanu zagospodarowania terenu

Zazwyczaj g ównym wk adem podmiotu publicznego jest nieruchomo , na której realizowany b dzie projekt.

Kluczowym zagadnieniem oceny jest wi c stan techniczny tej nieruchomo ci i budynków oraz weryfikacja zdolno ci

podmiotu publicznego do rozporz dzania t nieruchomo ci na potrzeby inwestycji. Elementem oceny s ka dorazowo

kwestie zwi zane z dojazdem do dzia ki i dost pno ci mediów oraz kwestie zwi zane z oddzia ywaniem na rodowisko.

Dodatkowo nale y wykona badania geologiczne i hydrogeologiczne oraz ewentualnie przeprowadzi waloryzacj

przyrodnicz .

4.5.2.2. Ocena oddziaływania na środowisko

Kwestie oddzia ywania przedsi wzi cia na rodowisko s niezwykle istotne dla prawid owego zaplanowania

harmonogramu realizacji prac. Je li przedsi wzi cie klasyfikuje si do tych oddzia uj cych znacz co na rodowisko i jego

realizacja wymaga uzyskania decyzji o rodowiskowych uwarunkowaniach, takie ustalenie nale y uzyska przed innymi

decyzjami (np.: decyzj o pozwoleniu na budow , decyzj o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzj o pozwoleniu

na zmian sposobu u ytkowania obiektu budowlanego, decyzj o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu).

Uzyskanie decyzji o rodowiskowych uwarunkowaniach winno le e po stronie partnera publicznego. Do partnera

prywatnego mo e nale e jej aktualizacja na etapie bezpo rednio poprzedzaj cym uzyskanie pozwolenia na budow .

Na tym etapie nale y równie przeanalizowa , czy planowane przedsi wzi cie mo e negatywnie oddzia ywa

na obszary Natura 2000 (sie obszarów chronionych na mocy dyrektywy siedliskowej i dyrektywy ptasiej). Dotyczy

to równie przypadków, które nie podlegaj wymogowi procedury Oceny Oddzia ywania na rodowisko (OO ).

Kwalifikacji dokonuje organ, który wydaje decyzj zezwalaj c na realizacj przedsi wzi cia. W wyniku analizy mo e si

okaza , e wymagane b d dodatkowe badania i analizy, które mog wp yn na harmonogram planowanej inwestycji.

Zakres analiz rodowiskowych i obowi zuj ce procedury s w przypadku przedsi wzi PPP analogiczne do inwestycji

„standardowych”.


4.5.2.3. Badanie i pozyskanie dostępu nieruchomości do drogi publicznej

Pozyskanie dost pu do drogi publicznej jest typowym zadaniem podmiotu publicznego, uregulowanie dost pu

do niej powinno poprzedza wybór partnera prywatnego. Zgodnie z wymogami procesu inwestycyjnego nieruchomo

przeznaczona pod zabudow musi posiada dost p do drogi publicznej lub ewentualnie mo e zosta ustanowiona

s u ebno na nieruchomo ciach s siednich na rzecz strony publicznej.

W przypadku inwestycji „wra liwych”, jak np. spalarnia odpadów komunalnych istnieje powa ne ryzyko protestów

spo ecznych okolicznych mieszka ców czy organizacji pozarz dowych. Równie z tego wzgl du kwestie pozyskania dost pu

do drogi publicznej powinien wzi na siebie podmiot publiczny.

4.5.2.4. Analiza dostępności mediów

Ustalaj c lokalizacj inwestycji, nale y mie na uwadze dost pno do mediów tj. energii elektrycznej, wody, kanalizacji

sanitarnej i deszczowej, gazu, centralnego ogrzewania. Dzia ania na etapie pocz tkowym nale y poprzedzi analiz ,

czy mo liwa jest dystrybucja energii elektrycznej, gazu, wody, kanalizacji, centralnego ogrzewania i innych niezb dnych

mediów. Dost pno do mediów mo e wi za si z wysokimi op atami i nak adami inwestycyjnymi, dlatego ze wzgl du

na rodzaj inwestycji i okre lenie kosztów inwestycyjnych istnieje konieczno zapoznania si z powy szymi warunkami.

Ze wzgl du na fakt, e przewa nie media te s we w adaniu podmiotów publicznych lub dostarczane s z powodu

potrzeb istniej cych miast i terenów wiejskich, wskazanym by oby, aby warunki dost pno ci do mediów, jak i op aty

zwi zane z dost pno ci do uzyskania tych warunków obci a y podmiot publiczny (który informacje w tym zakresie mo e

uzyskiwa atwiej i równie korzysta z obni ek cenowych za uzyskanie potrzebnych danych).

W powy szym kontek cie nale y bra pod uwag równie konieczno budowy sieci przesy owych – energetycznych

czy ciep owniczych, jak równie sieci wodoci gowych, kanalizacyjnych i gazowych. W zwi zku z tym, e budowa taka,

zgodnie z przepisami prawa, obci a zak ady dostarczaj ce media (pr d, C.O., gaz, woda, kanalizacja), nale y ze wzgl du

na powodzenie inwestycji ustali wst pnie przewidywany przez operatora termin ich wykonania. Tego typu informacje

zawsze atwiej uzyska podmiotowi publicznemu ni prywatnemu. Nie bez znaczenia dla inwestycji b dzie ponadto

ustalenie jako ci cieków odprowadzanych do kanalizacji, co mo e spowodowa konieczno budowy instalacji zwi zanych

z ich oczyszczaniem. Cz sto te , je eli chodzi o inwestycje przemys owe, istnieje konieczno dost pu do wody surowej

ze wzgl du na koszty wody uzdatnionej, co nale y uzgodni wst pnie z w a ciwym dla danej lokalizacji Regionalnym

Zarz dem Gospodarki Wodnej.

4.5.3. Wybór rozwiązania technicznego i technologicznego

Na etapie przygotowywania danego przedsi wzi cia eksperci dokonuj identyfikacji najbardziej korzystnego pod

wzgl dem uwarunkowa technicznych wariantu jego realizacji. W wyniku przeprowadzonej analizy zostaje opracowana

lub zmodyfikowana uprzednio opracowana dokumentacja, taka jak: program funkcjonalno-u ytkowy, analizy wykonalno ci

przedsi wzi cia lub projekt budowlany.

Istotnym elementem na etapie prowadzonych analiz technicznych jest okre lenie szczegó owych wymaga oraz ryzyk

w odniesieniu do planowanych rozwi za technicznych w tym odnosz cych si m.in. do kwestii rodowiskowych

oraz efektywnego wykorzystania energii, a tak e w kontek cie wysoko ci op at ponoszonych przez przysz ych odbiorców

i u ytkowników zrealizowanej infrastruktury. Stosownie do skali komplikacji przedsi wzi cia i decyzji podmiotu publicznego,

uzasadnione mo e okaza si uczestnictwo doradcy technicznego w procedurze dialogu technicznego, omówionej w pkt

2.1.5. niniejszego opracowania.


4.5.4. Rola analizy technicznej w procesie przygotowania projektu ppp, a tworzenie dokumentacji służącej wyborowi partnera prywatnego i negocjacji zapisów umowy o PPP

4.5.4.1. Opracowanie programu funkcjonalno-użytkowego (PFU)

Opracowanie projektu budowlanego i wykonawczego jest zwykle przedsi wzi ciem kosztownym, a jednocze nie

zaw aj cym proponowane technologie do rozwi za znanych jednemu projektantowi. Dla projektów realizowanych

w formule PPP korzystniejszym sposobem technicznego opisu przedmiotu zamówienia jest program funkcjonalno-u ytkowy.

PFU s u y do ustalenia planowanych kosztów prac projektowych i robót budowlanych, opisu przedmiotu zamówienia

i przygotowania oferty – szczególnie w zakresie obliczenia ceny oferty oraz wykonania prac projektowych. Opracowanie PFU

jest konieczne w sytuacji, gdy przedmiotem zamówienia publicznego jest zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych,

co stanowi typow sytuacj w ramach przedsi wzi PPP. Szczegó owy plan PFU zosta opisany w Rozporz dzeniu Ministra

Infrastruktury z dnia 2 wrze nia 2004 r. w sprawie szczegó owego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji

technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-u ytkowego (Dz. U. 2004 nr 202 poz.

2072).

PFU dla przedsi wzi PPP nie ma adnych specyficznych uwarunkowa . W celu prawid owego opracowania Programu

strona publiczna powinna sprecyzowa swoje indywidualne wymogi dotycz ce funkcji i walorów u ytkowych obiektu.

4.5.4.2. Ustalenie szacunkowej wartości zamówienia

Ustalenie szacunkowej warto ci zamówienia w przypadku przedsi wzi PPP odbywa si analogicznie,

jak w „standardowych” inwestycjach publicznych, w oparciu o kosztorys inwestorski lub planowane koszty prac projektowych

i budowlanych.

Strona publiczna, która udziela cznego zamówienia na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w ramach

PFU ma obowi zek okre lenia warto ci zamówienia publicznego w oparciu o planowane koszty prac projektowych

oraz planowane koszty robót budowlanych. Planowane koszty robót budowlanych oblicza si metod wska nikow .

W przypadku braku danych mo na dokona wyceny na podstawie danych z powszechnie stosowanych katalogów

i cenników wydawanych przez o rodki cenowe budownictwa, a tak e w oparciu o analiz porównawcz funkcjonuj cych

na rynku zamówie rzeczywistych kosztów zwi zanych z realizacj robót budowlanych. Koszty prac projektowych oblicza

si wska nikowo od planowanych kosztów robót budowlanych.

Nale y podkre li , e wyliczone wska nikowo koszty prac projektowych nie obejmuj , w szczególno ci, opracowania

mapy dla celów projektowych, przygotowania dokumentacji geologiczno-in ynierskiej (bada gruntowo-wodnych),

opracowania analiz rodowiskowych, inwentaryzacji obiektów oraz inwentaryzacji i waloryzacji zieleni.

Bior c pod uwag , fakt i opis przedmiotu zamówienia, w ramach przygotowywania przedsi wzi w formule PPP,

powstaje najcz ciej w wyniku przeprowadzonego dialogu/negocjacji, szacunkowa warto zamówienia na wst pnym

etapie analiz przedrealizacyjnych mo e by ustalona jedynie orientacyjnie, natomiast bardziej precyzyjne szacunki kosztów

planowanych robót i us ug b d ustalane na etapie szczegó owego opisu planowanych prac.

4.5.4.3. Opis przedmiotu zamówienia – kwestie techniczne

Na etapie opisu przedmiotu zamówienia nale y uwzgl dni wyniki analiz z okresu planowania przedsi wzi cia m.in.:

dost pno ci terenu i mediów, bada geologicznych i hydrogeologicznych, rodowiskowych warunków realizacji inwestycji

oraz koncepcji architektonicznej. Nale y mie na uwadze fakt, e przedsi wzi cia realizowane w formule PPP s zazwyczaj


zamierzeniami o znacznej warto ci finansowej, co warunkuje konieczno wyj tkowo precyzyjnego przygotowania opisu

przedmiotu zamówienia.

Dokonywany przez podmiot publiczny (zamawiaj cego) opis przedmiotu zamówienia wp ywa na przebieg post powania

o udzielenie zamówienia oraz stanowi o istotnych postanowieniach pó niejszej umowy. St d te na podmiocie publicznym

spoczywa obowi zek jasnego i precyzyjnego okre lenia przedmiotu zamówienia, a co za tym idzie wykorzystania do jego

opisania standardowych okre le technicznych, które s zwykle u ywane w danej dziedzinie, zrozumia ych dla wszystkich

osób trudni cych si dzia alno ci w danej bran y. Zamawiaj cy ma prawo opisa swoje potrzeby w taki sposób, aby

przedmiot zamówienia spe nia jego wymagania i zaspokaja potrzeby, pod warunkiem, e dokonany opis nie narusza

uczciwej konkurencji ani równego traktowania wykonawców. Zamawiaj cy ma obowi zek opisania przedmiotu zamówienia

w sposób jednoznaczny i wyczerpuj cy za pomoc dostatecznie dok adnych i zrozumia ych okre le , uwzgl dnienia

wszystkich wymaga i okoliczno ci mog cych mie wp yw na sporz dzenie oferty.

Wymagania dotycz ce dokonania prawid owego opisu przedmiotu zamówienia zosta y okre lone

w art. 29-31 PrZamPubl, natomiast w przypadku procedury koncesyjnej sposób dokonywania opisu przedmiotu koncesji

zosta okre lony w art. 7 oraz 8 KoncRobBudU.

4.5.4.4. Opracowanie standardu eksploatacyjnego

Istotnym elementem w ramach prac na etapie analiz przedrealizacyjnych jest okre lenie technicznego standardu

eksploatacyjnego planowanej infrastruktury. Ma to szczególne znaczenie w zakresie rozlicze z partnerem prywatnym,

w sytuacji gdy wyp ata wynagrodzenia dla niego jest uzale niona od udost pnienia przez niego infrastruktury w standardzie

okre lonym w trakcie negocjacji. Naruszenie ww. standardu w takiej sytuacji jest podstaw do obni enia wynagrodzenia

lub naliczenia kar umownych, natomiast utrzymuj ce si w dalszym ci gu nieprawid owo ci w zakresie dotrzymania ustalonych

standardów mog sta si podstaw do rozwi zania umowy przez podmiot publiczny. Wa ne jest okre lenie standardów

eksploatacyjnych, w taki sposób, aby zaistnia e okoliczno ci prowadz ce do obni enia wynagrodzenia lub wypowiedzenia

umowy by y weryfikowalne i bezsporne, tak aby uda o si unikn ewentualnych sporów s dowych.

4.5.4.5. Procedura wyboru partnera prywatnego i negocjacje treści umowy o PPP dotyczące aspektu technicznego

Ze wzgl du na wag poczynionych ustale na etapie analitycznym nieodzowny mo e okaza si udzia osób

wchodz cych w sk ad zespo u dokonuj cego analiz technicznych w post powaniu na wybór partnera prywatnego

a do momentu podpisania umowy i zamkni cia finansowego przedsi wzi cia, w tym w trakcie:

• oceny wniosków o dopuszczenie do udzia u w post powaniu;

• odpowiedzi na pytania partnerów prywatnych dotycz ce aspektów operacyjnych, technicznych i technologicznych;

• dialogu konkurencyjnego z partnerami prywatnymi;

• opiniowania proponowanych przez partnerów prywatnych rozwi za technicznych i technologicznych;

• opracowania kryteriów technicznych oceny ofert;

• wyboru najkorzystniejszej oferty.

Nale y wspomnie , e w trakcie dialogu konkurencyjnego/negocjacji w sk ad zespo u negocjuj cego wybór partnera

prywatnego wchodz równie eksperci techniczni. Istotne jest wi c zapewnienie jego odpowiednika po stronie publicznej.


4.5.5. Aspekty techniczne na etapie realizacji umowy – prowadzenie nadzoru nad inwestycją

i asysta techniczna podmiotu publicznego

W trakcie realizacji inwestycji czynno ci zwi zane z nadzorem nad jej prawid ow realizacj mog by wykonywane

w formie nadzoru inwestorskiego, in yniera kontraktu lub ogólnej asysty technicznej, poniewa w przedsi wzi ciach typu

PPP funkcj inwestora bardzo cz sto pe ni partner prywatny. W zakresie jego obowi zków le y prowadzenie w sposób

prawid owy i zgodny z prawem inwestycji, i ustanowienie w tym celu nadzoru inwestorskiego lub in yniera kontraktu.

Funkcje doradztwa technicznego dla podmiotu publicznego pe ni mo e natomiast zewn trzna asysta techniczna. Taka

organizacja procesu inwestycyjnego przeciwdzia a funkcjonowaniu w jednym czasie i miejscu podmiotów o zbli onych

lub to samych zakresach kompetencji.

Zakres asysty technicznej s u y weryfikacji prac budowlanych prowadzonych przez partnera prywatnego, b d cego

jednocze nie inwestorem i wykonawc , lub generalnego wykonawc w zakresie ochrony interesów podmiotu publicznego,

b d cego w a cicielem inwestycji. Asyst techniczn podmiot publiczny prowadzi b dzie przy podejmowaniu g ównych

decyzji i czynno ci w procesie budowlanym, zwi zanych przede wszystkim z akceptacj projektu budowlanego,

dokonywaniem odbiorów cz ciowych i odbioru ko cowego lub oddaniem obiektu budowlanego do u ytkowania.

Kompetencje asysty technicznej podmiotu publicznego nie powinny dublowa si z kompetencjami nadzoru inwestorskiego

ani z kompetencjami innych uczestników procesu budowlanego.

4.5.6. Przygotowanie do zwrotu przedmiotu przedsięwzięcia

Analiza przedsi wzi cia PPP powinna obejmowa równie perspektyw rozwi zania umowy i rozliczenia wzajemnych

zobowi za , w szczególno ci okre lenie standardu technicznego przedmiotu przedsi wzi cia w momencie jego zwrotu

podmiotowi publicznemu. W celu unikni cia nieprawid owo ci w zakresie stanu technicznego sk adników maj tkowych

w momencie ich zwrotu kluczowe b dzie zdefiniowanie w umowie ich standardu ko cowego, dokonywanie systematycznych

kontroli ich stanu przez niezale nego eksperta technicznego oraz ko cowa kontrola stanu i jako ci sk adników maj tkowych

poprzedzaj ca ich odbiór od partnera prywatnego.

Analiza techniczna powinna mo liwie szczegó owo okre la sposób wykorzystania sk adników maj tkowych zgodnie

z celem przedsi wzi cia oraz wskazywa ewentualnie niedopuszczalne sposoby ich wykorzystywania. Sposób u ytkowania

sk adników maj tkowych powinien by silnie powi zany z zasadami zachowania standardu eksploatacyjnego.

Standard ko cowy powinien by zestawieniem wszelkich kluczowych urz dze sk adaj cych si na przedmiot

przedsi wzi cia z okre leniem ich pierwotnego stanu, w momencie dostarczenia oraz ze wskazaniem dopuszczalnego

stopnia zu ycia w momencie wydania sk adników maj tkowych podmiotowi publicznemu. Stopie zu ycia mo e by

powi zany z okresami amortyzacji poszczególnych urz dze . Je eli niektóre urz dzenia zu ywaj si przed wyga ni ciem

umowy, standard ko cowy powinien wymaga dostarczenia sk adników zamiennych.

Analiza techniczna powinna obejmowa równie zagadnienia zwi zane z ewentualnym przywróceniem nieruchomo ci

do stanu pierwotnego przez usuni cie naniesie , niwelacj terenu lub jego rekultywacj .

4.5.7. Podsumowanie etapu analizy technicznej

PPP jest jedn z form realizacji inwestycji i dostarczania us ug u yteczno ci publicznej, dlatego te szczególnie istotnym

jest przeanalizowanie wszystkich aspektów i okoliczno ci, w tym technicznych, realizacji tego typu zamierze inwestycyjnych.

Rola doradcy technicznego na etapie przygotowania projektów PPP i wyboru partnera prywatnego nie sprowadza

si jedynie do przeprowadzenia analiz technicznych uwarunkowa realizacji przedsi wzi i opracowania specyfikacji

technicznej w ramach przetargu, ale obejmuje równie uczestnictwo w negocjacjach umowy z partnerem prywatnym.


Analizy techniczne s ponadto ci le zwi zane z doradztwem ekonomicznym, finansowym i prawnym w trakcie procedury

wyboru partnera prywatnego.

Zaprezentowany zakres doradztwa technicznego stanowi przyk ad tego typu dzia a i ka dorazowo powinien zosta

dostosowany do specyfiki przedsi wzi cia oraz potrzeb podmiotu publicznego, jednak e zaproponowane rozwi zania

znajduj odzwierciedlenie w krajowej i zagranicznej praktyce zwi zanej z projektami PPP.

Bior c pod uwag powy sze, analizy techniczne powinny towarzyszy ka demu przedsi wzi ciu przygotowywanemu

i realizowanemu w formule PPP.

Jak przygotowa gmin do realizacji projektu PPP w zakresie wymiany ród a ciep a?

Podejmuj c decyzj o modernizacji ród a ciep a, gmina powinna rozpatrze kilka aspektów tego zagadnienia.

1. Zakres przedsi wzi cia mo e znacznie wzrasta w lad za analiz , jakie elementy systemu warto wymieni . Niekiedy jeden nowy element b dzie wymaga zmodernizowania kolejnych tak, e w konsekwencji konieczne b dzie zmodernizowanie ca ego systemu.

2. Nale y bardzo dok adnie zbilansowa zapotrzebowanie na energi ciepln . O efektywno ci ekonomicznej i eksploatacyjnej przedsi wzi cia decyduje m.in. to, czy ród o ciep a pracuje na potrzeby ogrzewania i ciep ej wody u ytkowej, czy tylko ogrzewania. Nale y d y do optymalizacji wykorzystania wytwarzanej energii.

3. Bilansuj c potrzeby energetyczne, nale y wzi pod uwag nie tylko stan obecny oraz kilka najbli szych lat. Nie nale y uwzgl dnia dotychczasowej mocy róde ciep a, poniewa na skutek termomodernizacji zapotrzebowanie na ciep o znacznie si zmniejsza. Z drugiej jednak strony b dem jest nieuwzgl dnienie potencjalnych, nowych odbiorców (kot ownia mo e by za ma a w stosunku do potrzeb). Wa nym elementem jest stosowanie kaskady kot ów zamiast jednego du ego urz dzenia. Jest to szczególnie wa ne przy letnim zaopatrzeniu w ciep wod u ytkow .

4. Wybór paliwa w kot owni ma wp yw nie tylko na kwestie ekologiczne, ale tak e na ród a finansowania inwestycji. Ekologiczne rozwi zania mog liczy na dotacje, jednak nale y zastanowi si nad dost pno ci i cenami opa u tradycyjnego, jak i ekologicznego „zielonego”, preferowanego przez instytucje finansuj ce.

5. Nale y bra pod uwag uwarunkowania zewn trzne przedsi wzi cia – np. b dem mo e si okaza zbytnia dywersyfikacja róde energii. Odnawialne ród a energii mog generowa znaczne ilo ci energii w okresach, kiedy zapotrzebowanie jest najmniejsze, a tradycyjne ród o ciep a i tak musi pracowa . W tym kontek cie pewnym rozwi zaniem energetycznym dla gmin jest budowa lub korzystanie z obcych róde energii, jakimi s biogazownie. S one wyposa one w agregaty kogeneracyjne i zapewniaj sta y dop yw relatywnie taniej energii cieplnej i elektrycznej. Istnieje tak e mo liwo wykorzystania biogazu do celów bytowych.

ród o: Opracowanie Wies aw Olasek.


Tabela 15. Jak strona publiczna powinna przygotowa si do realizacji projektu w formule PPP (na przyk adzie

termomodernizacji)?

Lp. Dobra praktyka Bezpo rednia korzy Dodatkowa korzy

1. Okre li potrzeby

inwestycyjne (zakres

projektu – obiekty,

prognozy u ytkowników

oparte o trendy

demograficzne).

Pozwala unikn nieoptymalnej

alokacji rodków publicznych. Nale y

przewidzie zapotrzebowanie

na dost pno obiektów, tak aby

ich funkcje nie musia y ulec zmianie

w trakcie umowy o PPP (minimum

10 lat). Wybiera si obiekty, które

s u ytkowane i generuj najwi ksze

koszty zu ycia energii w wariancie

bazowym, pierwsze stwo maj te, które

wykorzystuj jeszcze konwencjonalne

no niki energii.

Szansa, e w wi kszym stopniu projekt

b dzie si zwraca z wygenerowanych

oszcz dno ci. Funkcje obiektów s

cz sto wyznacznikiem parametrów

jako ciowych dost pno ci

(np. temperatura w pomieszczeniach),

wi c ich zmiana w trakcie umowy

mo e rodzi potrzeb ponownego

przeliczenia mo liwych do uzyskania

gwarantowanych oszcz dno ci, które

zale od tych parametrów (o ile

zmiana taka zosta a przewidziana

w umowie, dlatego trzeba wiedzie ,

czy funkcja obiektów mo e ulec zmianie

w trakcie umowy).

2. Zleci wykonanie

audytów energetycznych

wraz z inwentaryzacj

obiektów do ww. celów

oraz wyliczenie efektem

ekologicznym (CO2, B-a-P,

SO2, CO, NOX).

Pozwala okre li bazowy katalog

usprawnie daj cy okre lon redukcj

zapotrzebowania obiektów na energi

ko cow EK oraz efekt ekologiczny.

Strona publiczna musi wiedzie , od

czego „wychodzi” i nie mo e by

zdana tylko na propozycje Partnera.

Audyt pozwala oszacowa wydatki

kwalifikowalne (w cz ci dot. robót

budowlanych), jest niezb dny do

utworzenia Opisu Potrzeb i Wymaga ,

który stanowi za cznik do og oszenia

o zamówieniu. Je li Strona Publiczna

ma projekty budowlane, z których

wynika szerszy zakres prac, to Audyt

pozwala wyselekcjonowa wydatki

niekwalifikowalne, które docelowo

w ca o ci sfinansuje Partner Prywatny.

Audyt jest ponadto niezb dny

w przypadku aplikowania

o rodki pomocowe (decyduje

o kwalifikowalno ci wydatków).

W przypadku Jednostek Samorz du

Terytorialnego (JST) i obiektów,

w których nie jest prowadzona

dzia alno gospodarcza, nie ma

pomocy publicznej i post powanie

na wybór Partnera w wi kszo ci

przypadków (oprócz EOG 2009-2014

PL04) mo na przeprowadzi przed

z o eniem wniosku o dofinansowanie,

ale trzeba post powa zgodnie

z zasadami kwalifikowalno ci.

3. Dokona inwentaryzacji

zu ycia poszczególnych

no ników energii we

wszystkich obiektach

za okres 3 lat

i towarzysz cych im

kosztów zu ycia energii

z podzia em na sta e

i zmienne.

Wa ne narz dzie w pó niejszych

negocjacjach oraz przy okre laniu

efektywno ci ekonomicznej projektu.

To od rzeczywistych warto ci zu ycia

Partner Prywatny b dzie bowiem

rozliczany z tytu u gwarantowanych

oszcz dno ci. Dzi ki temu nast puje

weryfikacja propozycji Partnera

Prywatnego pod k tem ich zasadno ci.

Zakres projektu nie mo e by bowiem

zwi kszany bez odniesienia do poziomu

mo liwych do uzyskania oszcz dno ci,

które wynikaj z rachunków.

Pozwoli unikn przeinwestowania,

co zapewni kontrol kosztów

zapewnienia finansowania przez

Partnera i tym samym op at

za dost pno . Partnerowi mo e

zale e na mo liwie szerokim zakresie

us ugi, który zwi ksza jego stop

zwrotu, co nie le y z kolei w interesie

publicznym. Warto zaanga owa

audytora w trakcie negocjacji, aby móg

weryfikowa propozycje partnerów

dotycz ce dodatkowych usprawnie

pod k tem efektywno ci energetycznej.


Lp. Dobra praktyka Bezpo rednia korzy Dodatkowa korzy

4. Wy oni doradc PPP do

etapu przedrealizacyjnego.

G ównym zadaniem

doradcy b dzie

okre li , jakie s

dost pne alternatywne

scenariusze finansowania

przedsi wzi cia, w tym

z uwzgl dnieniem

zewn trznych

instrumentów

finansowych

(preferencyjne po yczki,

kredyty, dotacje)

i rekomendacja

najkorzystniejszego

z punktu widzenia

prognozy d ugu JST oraz

sumy zdyskontowanych

przep ywów netto

projektu (NPV).

Pozwoli zweryfikowa , czy formu a

PPP jest korzystniejsza ni

tradycyjna w danym przypadku

(bior c pod uwag ca y cykl ycia

projektu), z uwzgl dnieniem

bazowej alokacji ryzyk. Okre la

szczegó owy harmonogram dla ca ego

przedsi wzi cia, weryfikuje katalog

usprawnie pod k tem mo liwo ci

aplikowania o rodki pomocowe.

Dokonuje analizy rynku (bada

potencjalne zainteresowanie rynku

projektem i podejmuje dzia ania

zwi kszaj ce zainteresowanie).

Dokonuje oszacowania warto ci

zamówienia zgodnie z ustaw PZP,

uwzgl dniaj c rodzaj zamówienia

(mieszane) oraz ewentualne

zamówienia uzupe niaj ce. Doradca

po zako czeniu prac przygotowawczych

winien przeprowadzi ukierunkowane

szkolenie zespo u, o którym mowa

w pkt 5.

Dzi ki analizom

przedrealizacyjnym, a zw aszcza

po dokonaniu analizy ryzyk, projekt

PPP ma szans mie neutralny wp yw

na d ug Strony Publicznej, co jest jedn

z przes anek si gania po PPP przez JST.

Ewentualne pozyskanie dofinansowania

przed wszcz ciem procedury mo e

by atutem projektu z punktu widzenia

potencjalnych Partnerów. Zmniejszaj

si tak e koszty finansowania i op ata

za dost pno .

Wa nym elementem jest to,

e do wiadczony doradca jest w stanie

przewidzie ryzyka które s typowe

tylko i wy cznie dla PPP (np. mog ce

si pojawi w trakcie post powania)

i zaplanowa dzia ania zaradcze, dzi ki

czemu post powanie o wy onienie

Partnera zako czy si podpisaniem

umowy.

5. Powo a zespó osób,

które b d zaanga owane

w projekt PPP

z przypisanym zakresem

ról i odpowiedzialno ci

oraz regulamin pracy

zespo u.

Bardzo dobrze wp ywa na: przep yw

informacji, optymalne wykorzystanie

czasu na poszczególne etapy

post powania, usprawnienie procesu

podejmowania decyzji przez Kierownika

Strony Publicznej, minimalizacj ryzyka

pope nienia b du proceduralnego

oraz zaanga owanie pracowników.

Doradcy uzupe niaj kompetencje

zespo u Zamawiaj cego, dzi ki czemu

nast puje transfer wiedzy, co jest wa ne

z punktu widzenia mo liwo ci realizacji

kolejnych projektów PPP przez JST.

Transparentno post powania pozwala

zapewni odpowiedni cie k audytu

dla organów kontroluj cych (czego

brak stanowi od niedawna przes ank

do korekty dofinansowania UE).

ród o: Opracowanie Agnieszka Kwiatkowska-Murzyn.

4. Zakres i rola analiz przedrealizacyjnych w przedsięwzięciu PPP

Documents

Transcript of 4. Zakres i rola analiz przedrealizacyjnych w przedsięwzięciu PPP