PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE W ......3.2. Uwarunkowania prawne PPP w prawie unijnym 22 3.3....

PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE

W MIESZKALNICTWIE

ŚCIEŻKA DOJŚCIA PODMIOTU PUBLICZNEGO DO REALIZACJI PROJEKTU PPP

PORADNIK

Autorzy: dr Irena HerbstBartosz Mysiorskiadw. Tomasz Korczyński

Współpraca: Tomasz Jagusztyn-KrynickiKrzysztof Pawłoski

Spis treściWprowadzenie 3

1. Budownictwo mieszkaniowe jako przedmiot przedsięwzięć realizowanych w formule PPP 4

2. Przykłady projektów mieszkaniowych realizowanych w formule PPP w Polsce i na świecie 13

2.1. Uwagi ogólne 13

2.2. Przykłady zagraniczne 15

2.3. Przykłady polskie 19

3. Prawne uwarunkowania funkcjonowania partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce 22

3.1. Uwagi ogólne 22

3.2. Uwarunkowania prawne PPP w prawie unijnym 22

3.3. Krajowe regulacje prawne w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego 24

3.4. Realizacje przedsięwzięć w formule PPP z powołaniem spółki celowej 30

3.5. Regulacje dotyczące PPP na poziomie krajowych rozporządzeń 31

3.6. Ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi 31

3.7. Budownictwo mieszkaniowe a PPP bądź koncesja na roboty budowlane lub usługi 35

3.8. Przygotowywana nowelizacja ustawy o PPP 36

4. Ścieżka dojścia podmiotu publicznego do realizacji projektu PPP 37

4.1. Identyfikacja przez sektor publiczny potrzeb i możliwości realizacji przedsięwzięcia w formule PPP w szeroko rozumianym sektorze mieszkaniowym 37

4.2. Wybór doradcy 39

4.3. Przeprowadzenie analiz w celu wybrania najlepszej możliwej formy realizacji projektu 42

4.4 Wybór partnera prywatnego 45

4.5. Zamknięcie części finansowej projektu 48

4.6. Realizacja projektu – przygotowanie i realizacja inwestycji 48

4.7. Realizacja projektu – eksploatacja 49

4.8. Zakończenie realizacji przedsięwzięcia 49

Słowniczek oraz spis skrótów 51

Spis ilustracji 54

Spis schematów 54

Powoływane orzecznictwo 54

Literatura 55

Autorzy 57

Wprowadzenie

Partnerstwo publiczno-prywatne (dalej jako PPP) jest pozytywną odpowiedzią społeczeństw na wyzwania cywilizacyjne, przed którymi stają wszystkie demokratyczne kraje gospodarki rynkowej – i bogate, i biedne: W jaki sposób, przy silnym ograniczeniu wielkości funduszy publicznych, zaspokoić rosnące oczekiwania społeczne w zakresie wolumenu i standardu świadczenia usług publicznych?

PPP to narzędzie efektywnego dostarczania usług publicznych w wielu krajach na całym świecie i może być z powodzeniem stosowane również w Polsce, gdzie potrzeby – w zakresie nie tylko mieszkalnictwa, ale również m.in. w sektorze ochrony zdrowia, edukacji czy bezpieczeństwa – są znaczne.

Szybkie, stale narastające od kilku dekad, tempo wzrostu oczekiwań społecznych, zestawione z możliwo-ściami ich finansowania ze środków publicznych, powodowało (i nadal powoduje) narastanie sytuacji kry-zysowych – tak w wymiarze społecznym, politycznym, jak i w konsekwencji – gospodarczym. Próby rozwią-zania problemu metodą odchodzenia władzy publicznej od odpowiedzialności za poziom i standard świadczonych usług (prywatyzacja danego rodzaju usług), okazały się nie do końca udane. Możliwości w tym zakresie są silnie ograniczone względami społecznymi, politycznymi czy wreszcie ekonomicznymi.

PPP zakłada odstąpienie od zasady finansowania świadczenia usług publicznych wyłącznie środkami publicznymi poprzez zastąpienie ich kapitałem prywatnym. W PPP, w oparciu o umowę cywilnoprawną, partner prywatny przejmuje na siebie – co do zasady – obowiązek finansowania przedsięwzięcia oraz od-powiedzialność za większość działań gospodarczych związanych z realizacją projektu. Po stronie partnera publicznego pozostaje w szczególności odpowiedzialność za poziom i jakość świadczenia usługi.

W warunkach kryzysu PPP pozwala nie tylko na uniknięcie konieczności cięcia nakładów inwestycyjnych na rzecz świadczenia usług publicznych. Często, dzięki wykorzystaniu kapitału prywatnego, PPP umożliwia do-stęp do usług publicznych. W wymiarze makroekonomicznym oznacza to zastosowanie strategii stymulacji wzrostu popytu (pobudzenia wzrostu gospodarczego opartego na wzroście konsumpcji wewnętrznej), jako istotnego instrumentu przeciwdziałania recesji – uruchamiane inwestycje publiczne tworzą nowe miejsca pracy i tym samym zwiększają wielkość konsumpcji wewnętrznej. Można nawet zaryzykować stwierdzenie, że PPP dobrze godzi sprzeczność doktryny keynesowskiej i neoliberalnej – wzrost inwestycji publicznych nie prowadzi automatycznie do wzrostu wydatków publicznych, ale jest w dużej mierze finansowany ze środków prywatnych.

W sferze mieszkalnictwa PPP oznacza możliwość poprawy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych spo-łeczności lokalnych, co stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego.

W Polsce ok. 60% gospodarstw domowych (rodzin) nie stać na zakup mieszkania. Jak formułuje to Program Polityki Rodzinnej Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego: „Sprawą priorytetową jest wdrożenie, wspie-ranego ze środków publicznych, programu rozwoju mieszkań na wynajem o umiarkowanych, regulowanych czynszach (społecznych mieszkań czynszowych: realizowanych zarówno przez władze publiczne, w tym w formule partnerstwa publiczno-prywatnego, jak i przez prywatnych inwestorów)”.

Celem tego poradnika jest przedstawienie zasad i wskazanie praktycznych możliwości przygotowania projektu realizacji inwestycji mieszkań na wynajem w formule partnerstwa publiczno-prywatnego.

3

1. Budownictwo mieszkaniowe jako przedmiot przedsięwzięć realizowanych w formule PPP

Partnerstwo publiczno-prywatne jest formą realizacji usług publicznych, polegającą na podziale praw i obowiązków między partnerami: publicznym i prywatnym. Prywatyzujemy działalność gospodarczą zwią-zaną ze świadczeniem usług publicznych, ale odpowiedzialność za poziom dostępności do tych usług, narzucona przepisami prawa, pozostaje nadal domeną władzy publicznej.

Obowiązki władzy publicznej w dostępie do mieszkania mogą być rozumiane wąsko – jako odnoszące się do przepisów prawa wprost wskazującego na odpowiedzialność władzy publicznej za poziom zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz standardy zamieszkania – lub szerzej – jako odnoszące się do przepisów o innych rodzajach odpowiedzialności (np. bezpieczeństwo publiczne, rozwój społeczny, demograficzny, gospodarczy, kulturowy itp.), której wypełnienie wymaga interwencji publicznej.

W Polsce mamy do czynienia – zarówno w regulacjach prawnych (art. 75 Konstytucji RP, art. 7 ustawy o sa-morządzie gminnym1), jak i w działaniach praktycznych – z obydwoma rodzajami odpowiedzialności doty-czącej dostępu do mieszkania: nałożonej wprost przepisami ustawowymi na jednostki samorządu teryto-rialnego oraz przyjętej przez władze szczebla centralnego/lokalnego, najczęściej w postaci rządowych programów/polityk mieszkaniowych czy remontowych (termomodernizacyjnych). Podobnie ma się sprawa w innych krajach europejskich.

Zasadniczo funkcjonują dwa modele zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ludności: dochodzenia do wła-sności mieszkania (zakupu) lub też dochodzenia do „dachu nad głową” (wynajmu). W obu z nich możliwy jest interwencjonizm państwa, czyli przejęcie na siebie obowiązku ułatwienia dostępu do własności i (lub) wynajmu mieszkania. W krajach uboższych, charakteryzujących się na dodatek dużym poziomem niedobo-ru mieszkań, interwencje dotyczą przede wszystkim zwiększenia zasobu mieszkań czynszowych i stanowie-nia stawek czynszu na poziomie pozwalającym dużym grupom ludności na ich wynajem; w krajach zamoż-niejszych – utrzymania dostępności wynajmu dla określonych grup, ale także poprawy warunków ich zakupu (dla grup zamożniejszych).

Niedobór mieszkań w Polsce jest nadal bardzo wysoki (na 1000 mieszkańców przypada 351,5 mieszkań2, a w Unii Europejskiej – średnio 466). Plasuje to nas na przedostatnim miejscu wśród krajów Unii – za Maltą

1 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.).

2 Strzeszyński J., Polski rynek mieszkaniowy. Analiza porównawcza największych miast, Instytut Analiz Monitor Rynku Nieruchomości, 2011, s. 2.

4

i przed ostatnią w tym rankingu Słowenią. Zajmujemy też jedno z ostatnich miejsc w Europie pod względem liczby nowych mieszkań na 1000 mieszkańców realizowanych w skali roku. Mimo zauważalnego w kilku ostatnich latach wzrostu liczby oddawanych do użytku mieszkań, poziom niedoboru mieszkań nie uległ zmianie – nadal jego wielkość szacuje się na ok. 1,5 mln.

Polska jest krajem niezamożnym (PKB na jednego mieszkańca jest o ok. 40% niższy od średniego poziomu krajów Unii Europejskiej3), ale struktura własnościowa mieszkań w Polsce – 20% mieszkań na wynajem i 80% własność prywatna – tego nie odzwierciedla. W większości krajów europejskich i zamożniejszych krajów świata, liczba już istniejących i tych nowo budowanych (w stosunku do populacji) mieszkań na wy-najem jest znacząco wyższa niż u nas. Tak właśnie jest w Szwajcarii (ponad 65% mieszkań przeznaczonych jest na wynajem), Holandii (50%), Francji (50%), Finlandii (50%), Szwecji (50%), Danii (55%), Niemczech (po-nad 60%), Wielkiej Brytanii (40%), USA (ponad 40%) czy Japonii (65%)4. W Holandii, Danii, Szwecji, Francji czy Wielkiej Brytanii znaczącą rolę odgrywa publiczny sektor mieszkań na wynajem, ale we wszystkich wymie-nionych wyżej krajach regulacja czynszów obejmuje także część mieszkań odnajmowanych przez prywat-nych właścicieli (w Niemczech większość mieszkań na wynajem stanowi własność prywatną).

Poziom niedoboru mieszkań i jego struktura własnościowa oraz wielkość wsparcia ze środków publicznych niezbędna do uruchomienia, adekwatnego do potrzeb, procesu ich budowy, to podstawowe przesłanki każdej polityki mieszkaniowej – zarówno szczebla lokalnego, jak i krajowego. Jedną z najważniejszych kon-statacji takiej polityki jest właśnie wybór preferowanej struktury własnościowej budowanych mieszkań oraz poziomu interwencji władzy publicznej, decydującego o poziomie przyszłych czynszów (mieszkania na wynajem) czy dostępności do kredytów na zakup mieszkania. Dodatkowo uwzględnić należy cele i uwa-runkowania równolegle realizowanych polityk społecznych tak, by przesądzenia polityki mieszkaniowej korzystnie wpływały na skuteczność i efektywność ich realizacji. W kraju o niskim poziomie zamożności, wysokim poziomie bezrobocia i wysokim niedoborze mieszkań, priorytet dla wspierania dostępu do mieszkań czynszowych sprzyja realizacji polityki rodzinnej i prenatalnej, zwiększeniu mobilności ludności i wzmacnia procesy dostosowawcze na rynku pracy (dostępność do „dachu nad głową”, uniknięcie przy-wiązania do mieszkania z kredytem mieszkaniowym). Jest to szczególnie istotne dla ludzi młodych.

W rozwiniętych gospodarkach rynkowych znacznie większy niż w Polsce udział mieszkań na wynajem jest silnie stymulowany polityką mieszkaniową, wspierającą budowę takich mieszkań w oparciu o środki pu-bliczne. To właśnie w tych krajach, pod naporem rosnących deficytów finansów publicznych, zaczęto dla tego celu wykorzystywać prywatne źródła finansowania. Prywatni inwestorzy właśnie w PPP znaleźli nowe możliwości wykorzystania potencjałów wykonawczych i lokowania funduszy w przedsięwzięcia, które za-pewniają bezpieczne inwestowanie w nieruchomości, przy ryzyku niższym od tego, jakie towarzyszy typo-wym przedsięwzięciom komercyjnym.

3 W 2011 r. osiągnęliśmy poziom 65% średniej Unii Europejskiej na mieszkańca, na co w pewnej mierze wpłynęło ogólne zahamowa-nie wzrostu w Unii. Dobra kondycja gospodarcza Polski w czasie kryzysu przyspieszyła proces wyrównywania poziomu gospodar-czego (tzw. catching-up). Poziom PKB Unii Europejskiej był w 2011 r. niższy w porównaniu z 2007 r. o 0,6%. W analogicznym okresie Polska osiągnęła średni wzrost PKB na poziomie 3,7%. Skumulowany wzrost Polski wyniósł 15,7%, co było najlepszym wynikiem w Unii. Por. polskawue.gov.pl/files/polska_w_ue/czlonkostwo_polski_w_ue/Historia/2012_8_lat_Polski_w_UE.pdf, s. 1 i 5.

4 Andrews, D., A. Caldera Sanchez and Å. Johansson, “Housing Markets and Structural Policies in OECD Countries”, OECD Economics Department Working Papers, No. 836, OECD Publishing, Paris 2011.

5

polskawue.gov.pl/files/polska_w_ue/czlonkostwo_polski_w_ue/Historia/2012_8_lat_Polski_w_UE.pdf

Formuła PPP dobrze godzi interesy obu partnerów

Do rozwiązania problemów mieszkaniowych Polaków potrzebne są olbrzymie środki zarówno do budowy nowych, brakujących mieszkań, jak i na potrzeby zarządzania (w tym zwłaszcza remontów i modernizacji) istniejącymi zasobami. I w tym zakresie formuła partnerstwa publiczno-prywatnego może być bardzo uży-teczna.

Według ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym5 (dalej jako ustawa o PPP), przedmiotem PPP jest wspólna realizacja (przez podmiot publiczny i partnera prywatnego) przedsięwzięcia – zadania publiczne-go6, w tym przypadku projektu mieszkaniowego, oparta na ustalonym umową o PPP podziale zadań i ryzyk, za ustalonym wynagrodzeniem. PPP powinno być realizowane, gdy przynosi to korzyści dla interesu pu-blicznego przeważające w stosunku do korzyści wynikających z innych możliwych sposobów realizacji.

Istotna w tej definicji jest wspólnota działań sektora publicznego i prywatnego – tworzona, by obaj partne-rzy wspólnego działania mogli dobrze realizować cele, dla których istnieją. Partner publiczny jest zobowią-zany przepisami prawa do świadczenia usług publicznych. Celem partnera prywatnego jest, co do zasady, prowadzenie działalności gospodarczej i osiąganie z tego tytułu zysku. W tej wieloletniej współpracy pod-miotu publicznego z partnerem prywatnym, podmiot publiczny wykorzystuje kapitał, doświadczenie i umie-jętności partnera prywatnego, a ten z kolei pozyskuje stabilnego, pewnego partnera, zapewniającego mu stałe, regularne przychody z tytułu prowadzonego przedsięwzięcia PPP.

Do podstawowych korzyści stosowania PPP zalicza się przede wszystkim to, iż7: strona publiczna uzyskuje dostęp do prywatnego kapitału, co w warunkach ogromnych potrzeb w sferze

usług publicznych oraz ograniczonych zasobów finansowych władzy publicznej umożliwia zwiększenie nakładów na rozwój infrastruktury pozwalającej na świadczenie usług publicznych, możliwe staje się odroczenie wydatków publicznych i rozłożenie ich na czas funkcjonowania projektu;

płatności (wynagrodzenie) na rzecz partnera prywatnego zostają uruchomione dopiero z chwilą rozpo-częcia świadczenia usług, przy dobrym ustrukturyzowaniu przedsięwzięcia, PPP ma szansę być tańsze, a na pewno korzystniejsze

niż tradycyjna forma realizacji inwestycji; mimo wyższej ceny pozyskania kapitału przez podmiot prywat-ny, PPP pozwala osiągnąć oszczędności 15–17-procentowe8 w porównaniu z tradycyjnym modelem reali-zacji inwestycji; jest to możliwe dzięki lepszemu zarządzaniu projektem przez partnera prywatnego i sto-sowaniu przez niego kryterium efektywności ekonomicznej, liczonego dla całego okresu życia projektu, a nie odrębnie dla poszczególnych jego faz działania,

5 Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 696).

6 Zgodnie z obowiązującą ustawą o PPP, przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym a partnerem prywatnym (art. 1 ust. 2 ustawy o PPP). Ustawo-dawca zrezygnował z zawartego we wcześniej obowiązującej ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym sformułowania, w myśl którego partnerstwo stanowi współpracę służącą wykonywaniu zadania publicznego. Jak wynika z uzasad-nienia do projektu ustawy o PPP, ustawodawca uznał, że pojęcie zadania publicznego, jako niezdefiniowanego w żadnym akcie prawnym, musiałoby zostać poddane dodatkowej interpretacji, co mogłoby stanowić niepotrzebne trudności w stosowaniu ustawy. Tym samym, wraz z wejściem w życie ustawy o PPP, partnerstwo publiczno-prywatne może dotyczyć realizacji przedsięwzięć, któ-rych celem nie jest wykonywanie wyłącznie zadań publicznych. Niemniej jednak w praktyce większość przedsięwzięć realizowanych w formule partnerstwa publiczno-prywatnego dotyczy właśnie wykonywania zadań publicznych. Przede wszystkim wynika to z cha-rakteru prawnego podmiotów, które ustawa o PPP rozumie pod pojęciem podmiotu publicznego.

7 Raport o partnerstwie publiczno-prywatnym w Polsce, red. J. Hausner, Warszawa 2013, www.centrum-ppp.pl/templates/download/rap_PPP_ostateczna_wersja.pdf [dostęp: 7 stycznia 2014 r.].

8 Arthur Andersen and Co., Enterprise LSE, Value for Money Drivers in the Private Finance Initiative, Arthur Andersen Enterprise LSE 2000, s. 31.

6

www.nik.gov.pl/plik/id,4883,vp,6353.pdf


projekty PPP są realizowane szybciej i sprawniej niż w metodzie tradycyjnej, w której jedynie 30% inwestycji zostaje ukończonych zgodnie z ustanowionym harmonogramem, a 27% zgodnie z zaplanowanym budże-tem9; w PPP około 70% inwestycji realizowanych jest zgodnie z założonym harmonogramem i budżetem10, jakość usług dostarczanych przez partnera prywatnego jest wyższa, co wynika ze zwiększonego dostępu

podmiotów prywatnych do innowacyjnej wiedzy, efektów skali i doświadczeń zdobytych we wcześniejszej działalności operacyjnej o podobnym profilu, następuje podział ryzyk między podmiot publiczny i partnera prywatnego – każda ze stron odpowiada za

ryzyka, z którymi radzi sobie lepiej (taniej, wydajniej, szybciej), odpowiedni podział ryzyk może pozwolić podmiotowi publicznemu na niewliczanie zobowiązań finan-

sowych, zaciąganych w ramach zawartej umowy o PPP, do długu publicznego11, całkowite koszty realizacji projektu definiowane są przed podjęciem decyzji inwestycyjnej, co pozwala

określić potrzeby budżetu publicznego także w przyszłości.

Obok korzyści, stosowanie PPP niesie i pewne trudności związane z jego implementacją. Zalicza się do nich w szczególności: możliwy wyższy koszt kapitału pozyskiwanego przez partnera prywatnego na rynku, wysoki poziom trudności przygotowania projektów (czasochłonność) i związane z tym wyższe koszty przy-

gotowania, utratę możliwości bezpośredniego zarządzania projektem przez sektor publiczny w całym okresie życia

projektu PPP, długoterminowy charakter umowy i ryzyka z tym związane, w tym ryzyka polityczne i ekonomiczne (np.

zwrot nakładów odroczony w czasie), brak możliwości uniknięcia poniesienia kosztów funkcjonowania projektu (inwestycji), eksploatacji, za-

rządzania.

Korzyści z tytułu zastąpienia tradycyjnej metody świadczenia usług publicznych formułą PPP są oczywiste i nie wymagają dodatkowego komentarza. Przydatne może jednak być szersze omówienie zagrożeń czy też uwarunkowań, które mają istotny wpływ na zrozumienie istoty przedsięwzięcia realizowanego w formule PPP.

I tak: wyższy koszt kapitału pozyskiwanego przez stronę prywatną, w porównaniu z kapitałem pozyskiwanym

przez stronę publiczną, wynika z większej wiarygodności wywiązania się ze zobowiązania finansowego, jaka jest przypisywana władzy publicznej. Najlepsze warunki uzyskuje władza szczebla centralnego – są one ściśle związane z oceną wiarygodności państwa jako takiego. Rating miast zazwyczaj nie jest wyższy (oczywiście może być niższy) niż rating kraju, chociaż bywają wyjątki in plus. A jednak wyższy koszt pozy-skania kapitału nie oznacza automatycznie, że koszt całego projektu będzie wyższy. Wspomniane powyżej

9 HM Treasury, PFI: Meeting the Investment. Challenge, July 2003, s. 37. webarchive.nationalarchives.gov.uk/20130129110402/http:/www.hm-treasury.gov.uk/media/F/7/PFI_604a.pdf [dostęp: 7 stycznia 2014 r.].

10 Według brytyjskiego Krajowego Urzędu Kontroli (National Audit Office), dokonana ewaluacja projektów PFI/PPP w październiku 2009 r. pokazała, iż w 65% projekty PFI/PPP prowadzone są zgodnie z zakładanym budżetem oraz w 69% zgodnie z harmonogra-mem, co przewyższa wskaźniki dla projektów realizowanych w formule tradycyjnej. Ponadto aż w 91% przypadków projekty PFI/PPP uzyskały pozytywną (dobrą lub bardzo dobrą) ocenę jakości projektowania oraz jakości budowlanej (Komunikat Komisji do Parla-mentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów – Wspieranie inwestycji publiczno-prywatnych krokiem w kierunku naprawy gospodarki i długoterminowej zmiany strukturalnej: zwiększanie znaczenia partnerstw publiczno-prywatnych z dnia 19 listopada 2009 r. COM(2009) 615 końcowy, s. 4).

11 Zgodnie z decyzją Eurostatu nr 18/2004, jeśli partner prywatny ponosi ryzyko związane z budową oraz jedno z dwóch – albo ryzyko dostępności, albo popytu – wówczas przedsięwzięcie nie będzie skutkowało powiększeniem długu i deficytu publicznego.

7

webarchive.nationalarchives.gov.uk/20130129110402/http:/www.hm-treasury.gov.uk/media/F/7/PFI_604a.pdf

webarchive.nationalarchives.gov.uk/20130129110402/http:/www.hm-treasury.gov.uk/media/F/7/PFI_604a.pdf

korzyści stosowania PPP, takie jak dążenie do maksymalizowania dochodów przez cały okres życia pro-jektu, a nie tylko w jego poszczególnych fazach (inwestycja, eksploatacja, zarządzanie), czy oddanie dzia-łalności gospodarczej w ręce profesjonalistów (zamiast zazwyczaj słabo opłacanych pracowników sfery budżetowej), mogą przynieść tak znaczne oszczędności, że z nadwyżką pokryją wyższą cenę pieniądza pozyskanego na rynku na samą inwestycję, duży stopień trudności i wysokie koszty przygotowania projektów PPP są konsekwencją stopnia skompli-

kowania umowy o PPP, w której trzeba precyzyjnie opisać prawa i obowiązki obu stron i przewidzieć moż-liwe zmiany, które mogą wystąpić w długim okresie (trwającym 20–30 lat, a nawet dłużej). Pamiętać trze-ba także, że przedmiotem projektów PPP są usługi publiczne, realizowane w dziedzinach szczególnie społecznie wrażliwych, co do których trudno uzyskać zgodę na ich prywatyzację. Decydując się na prze-kazanie funkcji związanych z działalnością gospodarczą w gestię kapitału prywatnego, trzeba umieć poka-zać beneficjentom (bezpośrednim odbiorcom) tych usług, że rachunek ekonomiczny (analiza porównaw-cza) wskazuje na PPP jako korzystniejszą formę działania. Przeprowadzenie rzetelnych analiz prawnych, technicznych i pełnej analizy ekonomiczno-finansowej (obejmującej koszty funkcjonowania projektu, nie tylko dla okresu inwestycji, lecz także eksploatacji i zarządzania) powinno być dobrą praktyką w każdym przypadku realizacji projektów publicznych, a nie jedynie PPP. W przedsięwzięciach PPP przeprowadzenie analiz należy do kanonu dobrych praktyk, nawet jeśli prawo nie narzuca takiego obowiązku12, utrata możliwości bezpośredniego zarządzania projektem przez władzę publiczną, zważywszy na jej niskie

umiejętności w tym przedmiocie (a także na realny brak odpowiedzialności, w tym finansowej), nie wydaje się znaczącym mankamentem. Władza publiczna dysponuje mechanizmem płatności, polegającym na przekazywaniu wynagrodzenia partnerowi prywatnemu w całości, tylko gdy usługi świadczone są na po-ziomie i w standardzie określonym w umowie. W przeciwieństwie do pracowników sfery publicznej, prywat-ny zarządca, inwestujący własny kapitał, jest silnie motywowany do skutecznego i efektywnego działania. Pamiętać należy również, iż podmiot publiczny ma zapewnione prawo do bieżącej kontroli realizacji przed-sięwzięcia przez partnera prywatnego. Zasady i szczegółowy tryb przeprowadzania kontroli określa umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym (art. 8 ustawy o PPP), długoterminowy charakter umowy i ryzyka z tym związane, w tym ryzyko polityczne, jest oczywistym za-

grożeniem, ale przecież występuje ono w przypadku każdego (nie tylko zresztą długookresowego) projek-tu, także realizowanego według formuły tradycyjnej. W przypadku umowy ze stroną prywatną, dodatkowe mogą być jedynie koszty odszkodowania, wynikające z ryzyk, które w umowie przypisano władzy publicz-nej (np. polityczne, legislacyjne). Ryzyko jest znane, opisane i wycenione. Z tego punktu widzenia koniecz-ność uświadomienia sobie i nazwania zagrożeń jest zaletą PPP, a nie jego wadą, istotą PPP nie jest uniknięcie poniesienia wydatków na wytwarzanie i świadczenie usług publicznych.

Byłoby to możliwe tylko na drodze sprywatyzowania takiego przedsięwzięcia. Partnerstwo publiczno-pry-watne daje przede wszystkim możliwość pozyskania potrzebnych środków na projekt oraz odroczenia ich spłaty – rozłożenia jej na wiele lat, co określa umowa o PPP, rzeczywiste koszty (wysokość spłaty) strony publicznej są uwarunkowane stopniem komercjalizacji usługi

publicznej, która jest przedmiotem umowy o PPP.

Najprostszym zastosowaniem formuły PPP w lokalnych programach mieszkaniowych jest budowa do-mów czynszowych udostępnionych gminie do zasiedlenia, ale zarządzanych dalej przez operatora (przy-kładem takiego rozwiązania w Europie jest Warrington w Wielkiej Brytanii, a w Polsce Murowana Goślina koło Poznania). Dobrym przykładem jest szereg brytyjskich projektów realizowanych na potrzeby mieszka-niowe wojska, w których stroną publiczną jest Ministerstwo Obrony.

12 Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym nie czyni obowiązkowym przeprowadzania analiz przedre-alizacyjnych dla przedsięwzięć typu PPP, co nie oznacza, że ich przeprowadzenie nie powinno mieć miejsca. Są one stanowczo zalecane w raporcie NIK, sporządzonym po kontroli przedsięwzięć PPP w 2012 r. Zob. NIK, Raport z kontroli 43 przedsięwzięć part-nerstwa publiczno-prywatnego, Warszawa 2013, www.nik.gov.pl/plik/id,4883,vp,6340.pdf [dostęp: 7 stycznia 2014 r.].

8


Bardziej skomplikowanym rozwiązaniem jest budowa domów czynszowych, powiązana z przejęciem przez prywatnego inwestora równocześnie innych zasobów komunalnych do rewitalizacji, rozbudowy i zarzą-dzania (przykładem jest Fatima Mansion13 w Irlandii czy Regent Park w Toronto14). W wielu przypadkach umowa rewitalizacyjna przewiduje, że w zamian za wyremontowanie (odtworzenie) istniejących zasobów komunalnych i wybudowanie np. dodatkowych mieszkań na wynajem lub obiektów służących lokalnej spo-łeczności, partner prywatny może na terenie należącym do strony publicznej wybudować określoną liczbę mieszkań na sprzedaż lub też inne obiekty o charakterze komercyjnym.

Połączenie w jednym projekcie PPP budowy mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach z przedsię-wzięciem rewitalizacyjnym staje się coraz częściej stosowaną praktyką. Umożliwia to nie tylko pozyskanie kapitału prywatnego na oba te cele, ale i realizowanie kompleksowych programów społecznych, gospodar-czy rozwój miast, likwidację degradacji przestrzeni miejskiej, poprawę jakości życia jego mieszkańców. Opracowywany obecnie Narodowy Plan Rewitalizacji15 wprost wskazuje na PPP jako zalecany (także w do-kumentach unijnych) instrument pożądanych działań. Zgodnie z deklaracjami rządowymi, w perspektywie finansowej 2014–2020 przewidziano na przedsięwzięcia rewitalizacyjne ok. 25 mld zł16.

Ustawa o PPP nie narzuca określonego podziału zadań i ryzyk pomiędzy stronami umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Tak więc od stron umowy o PPP w istotnej mierze17 zależy model realizacji przedsięwzię-cia. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i praktyce najczęściej opisywanymi i stosowanymi modelami PPP są:

Zaprojektuj – Wybuduj – Utrzymaj (DBM: Design – Build – Maintain) W ramach tego modelu partner prywatny zobowiązany jest do zaprojektowania i wybudowania składnika

infrastruktury, a następnie, po oddaniu do użytkowania, odpowiada za utrzymanie obiektu.

Zaprojektuj – Wybuduj – Eksploatuj – Utrzymaj – Przekaż (DBOMT: Design – Build – Operate – Maintain – Transfer) Model ten łączy w sobie zaprojektowanie i wybudowanie określonego składnika infrastruktury oraz jego

późniejszą eksploatację i utrzymanie18 przez partnera prywatnego, a następnie przekazanie stronie pu-blicznej składników infrastruktury po zakończeniu okresu trwania umowy o PPP.

13 Projekt był doskonałą egzemplifikacją polityki ówczesnego rządu w kwestii przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu poprzez połączenie różnych rodzajów mieszkań w obszarach o wysokiej koncentracji mieszkań komunalnych.

14 Celem projektu jest przebudowanie okolicy, aby zapewnić mieszkania społeczne dla mieszkańców o zróżnicowanych dochodach, jednocześnie tworząc miejsce na rozwój miejscowych lokali komercyjnych. Więcej w punkcie 2.2. Przykłady zagraniczne.

15 Założenia Narodowego Planu Rewitalizacji przygotowało Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju. Narodowy Plan Rewitalizacji ma promować ideę „powrotu do miast” – zwartych w zabudowie, ograniczających emisyjność, charakteryzujących się dbałością o zie-loną infrastrukturę i jednocześnie przyjaznych mieszkańcom. Horyzont czasowy dokumentu to 2022 rok.

https://www.mir.gov.pl/media/4438/NarodowyPlanRewitalizacji_Zalozenia_062014.pdf

16 www.ekonomia.rp.pl/artykul/1118097.html.

17 Należy pamiętać, iż obowiązkowym elementem każdego przedsięwzięcia realizowanego w formule PPP, zgodnie z art. 2 ustawy o PPP, jest zarządzanie lub utrzymanie składnika majątkowego, który jest wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia publiczno-prywatnego.

18 Główna różnica między operate (eksploatacja) a maintain (utrzymanie) sprowadza się do faktu, że w przypadku operate partner prywatny bierze na siebie pełne spektrum usług związanych z dostarczaniem usług publicznych, zaś w przypadku maintain jest to tylko wybrana sfera odpowiedzialności.

Przykład: operate w projekcie szpitalnym oznacza, że partner prywatny dostarcza pełny zakres usług (medycznych oraz niemedycz-nych), zaś maintain oznacza sytuację, w której partner prywatny dostarcza jedynie wybrane usługi (np. niemedyczne).

9

https://www.mir.gov.pl/media/4438/NarodowyPlanRewitalizacji_Zalozenia_062014.pdf

Wybuduj – Władaj – Eksploatuj – Przekaż (BOOT: Build – Own – Operate – Transfer) W tym przypadku partner prywatny jest właścicielem budowanego składnika infrastruktury, którym zarzą-

dza i czerpie z niego korzyści, co zapewnia zwrot poniesionych nakładów. Przychody pochodzą bezpo-średnio od końcowych użytkowników infrastruktury, którzy – w zamian za korzystanie z niej – uiszczają opłaty na rzecz partnera prywatnego. Po osiągnięciu przez partnera prywatnego odpowiedniego (zapisa-nego w umowie o PPP) zysku, infrastruktura przekazywana zostaje nieodpłatnie stronie publicznej.

Zaprojektuj – Wybuduj – Sfinansuj – Eksploatuj (DBFO: Design – Build – Finance – Operate) Model ten zakłada, iż partner prywatny zaprojektuje i wybuduje składnik infrastruktury publicznej i do-

datkowo będzie zobowiązany do jego sfinansowania. Po wybudowaniu składnika infrastruktury partner prywatny będzie odpowiedzialny za jego eksploatację. Jego wynagrodzenie pochodzić będzie, w zależności od rodzaju składnika infrastruktury, z opłat pobieranych od użytkowników końcowych bądź też z opłaty za dostępność wypłacanej przez podmiot publiczny.

Modelowo rzecz ujmując, w projektach PPP realizujących mieszkania o funkcji komunalnej – na wynajem o umiarkowanych czynszach: partner prywatny to inwestor działający w porozumieniu (konsorcjum, spółka celowa) z operatorem,

który odpowiada za finansowanie budowy i eksploatacji oraz zarządzanie mieszkaniami, które są wynaj-mowane osobom wskazanym przez władzę publiczną lub spełniającym kryteria dochodowe, stawki czynszów określa podmiot publiczny (np. gmina), model płatności, a więc sposób wynagradzania partnera prywatnego, opiera się przede wszystkim na

wypłacie subsydiów do czynszów płaconych przez lokatorów.

Jest wiele form i wariantów projektów PPP w mieszkalnictwie na wynajem. Występować mogą: różne warianty władania gruntem – grunt może pozostać własnością podmiotu publicznego (np. gminy),

ale może to być także grunt partnera prywatnego; może również zostać oddany mu w dzierżawę lub użyt-kowanie, różne formy i terminy przejęcia przez podmiot publiczny (np. gminę) mieszkań wybudowanych przez

partnera prywatnego – po wybudowaniu, mieszkania mogą być przekazane do aktywów i gestii podmiotu publicznego, ale też mogą stanowić, przez okres obowiązywania umowy, własność partnera prywatnego. W każdym przypadku powinien on ponosić koszty ich eksploatacji oraz nimi zarządzać, różne warianty ustalania, pobierania i rozliczania czynszu z najemcami i z partnerem prywatnym – pod-

miot publiczny (np. gmina) może pobierać czynsze i przekazywać partnerowi prywatnemu pełne wyna-grodzenie (powiększone o dopłatę z budżetu gminy) lub to partner prywatny jest odpowiedzialny za po-bór czynszów, a gmina wypłaca mu jedynie różnicę między stawką czynszu regulowanego a czynszem rynkowym. Kwestie związane z poziomem czynszu stanowią istotny element uregulowań w umowie o PPP.

10

Schemat 1. Przykładowy mieszkaniowy model PPP

Bank

Partnerprywatny

• projektowanie• budowanie• finansowanie• eksploatowanie

umowakredytu

wynajem mieszkań

płatność czynszu

umowa PPP

subsydia do czynszówLokatorzy

(Beneficjenci)Podmiot

publiczny

Mieszkania o funkcji komunalnej na wynajem o umiarkowanych czynszach

ustalaniewysokości

czynszu

wskazywanie lokatorównp. tych spełniających kryterium dochodowe

Bank

Koncesjonariusz

Komercyjniklienci

Powierzchnie komercyjne(mieszkania, biura,

lokale, garaże, inne)

• projektowanie• budowanie

• finansowanie• eksploatowanie


umowakredytu

wynajem mieszkań

wynajemsprzedaż

kwoty sprzedaży,czynsz

płatność czynszu

umowa koncesyjna

dzierżawa/aport gruntuLokatorzy

(Beneficjenci)Koncesjodawca

Postępowanie w sprawieo dopuszczenie do udziału w dialogu

Zamawiający przedstawia opis

potrzeb i wymagań

DIALOGw przedmiocie

rozwiązań

WYBÓRWYKONAWCY

SporządzenieSIWZ

Zaproszenie do składania ofert

Wybór rozwiązanianajbardziej odpowiadającego

potrzebom zamawiającego


ustalaniewysokości

czynszu


Aspekty prawne

Aspekty techniczne

Aspekty finansowe,

ekonomicznePPP

Aspektyprawne

Aspektytechniczne

PPP

Aspektyfinansowe,ekonomiczne

Ogółem Z udziałemdoradcy

Bez udziałudoradcy

70%

12%

18%

12%

24%

3%10%

64% 87%

Unieważnione

Procedury w toku

Podpisane umowy

Zamawiający przedstawia

opis potrzeb i wymagań

DIALOG w przedmiocie rozwiązań

Sporządzenie SIWZ

WYBÓR WYKONAWCY

postępowanie w sprawie o dopuszczeniedo udziału w dialogu

Wybór rozwiązania najbardziej

odpowiadającego potrzebom

zamawiającego


Źródło: opracowanie własne, Centrum PPP, 2014

W mieszkaniowym modelu PPP partner prywatny odpowiada za projektowanie, budowę i finansowanie przed-sięwzięcia (częsty udział pieniądza dłużnego pochodzącego z banku) oraz jego późniejszą eksploatację.

Wybudowane mieszkania o funkcji komunalnej są wynajmowane – w zamian za płacony partnerowi pry-watnemu czynsz – tym osobom, które wskaże władza publiczna lub/i tym, które spełniają kryteria docho-dowe. Stawki czynszów (umiarkowane) określa podmiot publiczny.

Model płatności, czyli sposób wynagradzania partnera prywatnego, opiera się przede wszystkim na wypłacie subsydiów do czynszów płaconych przez lokatorów przez podmiot publiczny partnerowi prywatnemu.

11

Schemat 2. Przykładowy mieszkaniowy model koncesyjny

Bank

Partnerprywatny


umowakredytu

wynajem mieszkań

płatność czynszu

umowa PPP



publiczny


ustalaniewysokości

czynszu


Bank

Koncesjonariusz

Komercyjniklienci






umowakredytu

wynajem mieszkań

wynajemsprzedaż


płatność czynszu

umowa koncesyjna





potrzeb i wymagań

DIALOGw przedmiocie

rozwiązań

WYBÓRWYKONAWCY

SporządzenieSIWZ





ustalaniewysokości

czynszu


Aspekty prawne

Aspekty techniczne

Aspekty finansowe,

ekonomicznePPP

Aspektyprawne

Aspektytechniczne

PPP



Bez udziałudoradcy

70%

12%

18%

12%

24%

3%10%

64% 87%

Unieważnione

Procedury w toku

Podpisane umowy




Sporządzenie SIWZ

WYBÓR WYKONAWCY




zamawiającego



W mieszkaniowym modelu koncesyjnym, koncesjodawca podpisuje z koncesjonariuszem umowę, na mocy której koncesjonariusz odpowiada za projektowanie, budowę i finansowanie przedsięwzięcia (częsty udział pieniądza dłużnego) oraz jego późniejszą eksploatację.

Mimo czynszu niższego niż rynkowy (czynsz regulowany), w mieszkaniach o funkcji komunalnej nie wystę-puje dopłata koncesjodawcy do pobieranych przez niego czynszów. Koncesjonariusz ma jednak możliwość pobierania pożytków z przedmiotu koncesji – sprzedając lub wynajmując komercyjne powierzchnie (lokale usługowe, mieszkania, garaże, inne), które wybudował.

Wybór formuły PPP przy realizacji mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach powinien być uwa-runkowany faktem, że formuła ta jest bardziej korzystna dla podmiotu publicznego niż tradycyjna formuła realizacji przedsięwzięcia. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, iż realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie mieszkań czynszowych przy zastosowaniu formuły PPP nie jest automatycznie ani tańsza, ani ła-twiejsza. Przy odpowiednim ustrukturyzowaniu może mieć jednak wiele zalet – obok dostarczania, w wa-runkach deficytu budżetów publicznych, środków finansowych na realizację przedsięwzięcia, najważniejszą jest możliwość wykorzystania umiejętności i doświadczenia partnera prywatnego do realizacji obowiązków spoczywających na podmiotach publicznych. Pozwala to na zwiększenie efektywności przedsięwzięcia (w całym okresie jego życia – czyli także kosztów eksploatacji), mimo iż koszty pozyskania przez partnera prywatnego środków na sfinansowanie samej inwestycji mogą być wyższe. Sprawna realizacja przedsię-wzięcia PPP zależy przede wszystkim od dobrego przygotowania projektu, opartego na właściwym zro-zumieniu wzajemnych korzyści i potrzeb podmiotu publicznego i partnera prywatnego.

12

2. Przykłady projektów mieszkaniowych realizowanych w formule PPP w Polsce i na świecie

2.1. Uwagi ogólne

Stosowanie przez poszczególne kraje formuły PPP do tworzenia zasobów społecznego budownictwa mieszkaniowego jest istotnie uwarunkowane poziomem zamożności oraz potrzeb i prowadzoną polityką mieszkaniową. Jeśli rząd znacząco wspiera (a tak jest w wielu krajach Unii Europejskiej) budownictwo na wynajem o regulowanych czynszach (w oparciu o specjalne systemy działań dla tego celu stworzonych – instytucji, subsydiów czy niskooprocentowanych kredytów), to instrument PPP jest rzadziej stosowany. W innych krajach – np. Wielkiej Brytanii czy Kanadzie – wsparcie finansowe dla mieszkań o funkcji komu-nalnej stosowane jest często łącznie z wykorzystaniem kapitału prywatnego w formule partnerstwa pu-bliczno-prywatnego.

Projekty PPP w mieszkalnictwie stanowiły w 2013 r. 7,5% wszystkich uruchomionych projektów w Europie19. Najwięcej projektów mieszkaniowych w formule PPP uruchamia się w Wielkiej Brytanii.

W Polsce, mimo wygaszenia w 2009 r. jedynego rządowego programu wspierania budownictwa społecznego, przedsięwzięć mieszkaniowych realizowanych w PPP jest bardzo mało. Na 286 ogłoszeń o poszukiwaniu partnera prywatnego tylko niecałe 5% dotyczyło budowy mieszkań. Większość z nich zakończyła się niepo-wodzeniem20. Podstawową tego przyczyną były wygórowane oczekiwania podmiotu publicznego (w tym próba przerzucenia zbyt wielu ryzyk na partnera prywatnego) i złe przygotowanie Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ)21.

Jak się wydaje, w najbliższych latach można oczekiwać wzrostu popularności PPP w mieszkalnictwie, w tym i ze względu na przypisanie mu w obecnej perspektywie finansowej Unii Europejskiej znacząco większej roli w realizacji projektów rewitalizacyjnych – łączących zazwyczaj programy rozwoju społecznego, gospodar-czego czy rewitalizacji przestrzeni miejskiej z budową mieszkań.

19 Źródło: EPEC, Market Update, Review of the European PPP Market za lata 2010−2013.

20 Na 14 ogłoszeń tylko jeden projekt zakończył się podpisaniem umowy (Oława); dwa postępowania nadal trwają (Toruń – ponad 500 mieszkań, Pleszew – 100 mieszkań); jedenaście postępowań unieważniono.

21 Na nieprawidłowe przygotowanie postępowań o wyborze partnera prywatnego zwraca uwagę raport pokontrolny NIK. Raport z kontroli 43 przedsięwzięć partnerstwa publiczno-prywatnego, Warszawa 2013. www.nik.gov.pl/plik/id,4883,vp,6340.pdf.

13


2.2. Przykłady zagraniczne

Projekt mieszkań społecznych na wynajem o regulowanych czynszach (budownictwo społeczne) Warrington, Wielka Brytania (Anglia)22

Zamawiający: Miasto Warrington

Data podpisania umowy z partnerem prywatnym: 2003 r.

Przedmiot umowy o PPP: rozbiórka domów komunalnych (z 261 mieszkaniami) i budowa 192 nowych (105 mieszkań na wynajem, 87 – na sprzedaż), o wyższym niż uprzednio standardzie, mieszkań na wynajem o re-gulowanych czynszach. Obniżenie poziomu zachowań aspołecznych poprzez zróżnicowanie społeczne mieszkańców (budowa i sprzedaż mieszkań osobom prywatnym). Zarządzanie zasobami mieszkaniowymi. Finansowanie inwestycji i eksploatacji.

Wartość kontraktu: 20 mln £ – środki własne partnera prywatnego i zaciągnięty przez niego kredyt (6,7 mln £)

Czas trwania kontraktu: 30 lat

Lokalizacja projektu: rejon miasta Warrington

Partner prywatny: Arena Housing Association Limited. Arena na wykonawcę robót budowlanych wybrała firmę Cruden Construction Ltd. Arena przystępowała do postępowania z dużym doświadczeniem – zarzą-dzanie ponad 12 000 domów z około 30 000 mieszkańców.

Płatność od partnera publicznego: dopłata do czynszów płaconych przez lokatorów, uzależniona od speł-nienia standardów zapewnienia dostępności lokalu, obliczana dla każdego lokalu oddzielnie. Strona pu-bliczna nie wnosi opłat, jeżeli lokale/budynki są niedostępne, przy czym lokal uważa się za niedostępny wtedy, gdy co najmniej jeden pokój nie spełnia podstawowych standardów, takich jak np. ogrzewanie. Partner prywatny ma – określony w umowie – racjonalny czas zarówno na przeprowadzenie ewentualnych napraw wynikających z zaistniałych usterek, jak i prowadzanie tymczasowych napraw – w oczekiwaniu na bardziej kompleksowy remont, jeżeli zajdzie taka potrzeba. Skala kar umownych za niezapewnianie dostępności jest różna, zgodnie z kategorią usterki, i może wynieść aż do 50% opłaty za dostępność za każdy lokal.

Jakość zarządzania obiektami jest sprawdzana na podstawie konkretnych parametrów wyszczególnionych w umowie. Jednym ze składników, który musi być spełniony, aby firma zarządzająca nie płaciła kar umow-nych, jest np. zapewnienie, że co najmniej 95% napraw musi być wykonane w czasie wyszczególnionym w umowie.

Czas przygotowania projektu: 2 lata od czasu ogłoszenia o poszukiwaniu partnera prywatnego

Główne czynniki sukcesu: duże doświadczenie wybranego partnera prywatnego (dewelopera i operatora), korzystanie z doświadczeń podobnych, już zrealizowanych projektów, wysoki popyt na lokale w Warrington, połączony z dużym potencjałem miejsca projektu, który dotąd nie

był wykorzystywany, korzystanie miasta z zewnętrznej pomocy profesjonalnych doradców.

22 www.building.co.uk/warrington-signs-largest-new-build-pfi-deal/3041479.article

15

www.building.co.uk/warrington-signs-largest-new-build-pfi-deal/3041479.article

Projekt rewitalizacji osiedla i budowy mieszkań na wynajem o regulowanych czynszach (budownictwo społeczne) Regent Park, Toronto, Kanada23

Zamawiający: Miasto Toronto


Przedmiot umowy o PPP: rewitalizacja osiedla Regent Park zainicjowana w 2003 r., polegająca na całkowi-tym wyburzeniu istniejących budynków i zastąpieniu ich nowymi – zwiększenie liczby lokali i zwiększenie liczby mieszkańców osiedla.

Przeprojektowanie osiedla tak, żeby podzielić je ulicami, wzdłuż których powstać miały budynki z lokalami mieszkalnymi na wynajem o regulowanych czynszach (3783 mieszkania) oraz mieszkania na sprzedaż (3000 mieszkań). Stworzenie parków, a także ośrodków edukacyjnych, kulturalnych i obiektów usługowych.

Celem projektu jest przebudowanie okolicy, aby zapewnić mieszkania społeczne dla mieszkańców o zróż-nicowanych dochodach, jednocześnie tworząc miejsce na rozwój miejscowych lokali komercyjnych.

Lokalizacja projektu: centrum Toronto, zamieszkałe w dużej części przez imigrantów. To jedna z najstar-szych i największych inwestycji w mieszkania na wynajem o regulowanych czynszach w Kanadzie. W latach 90-tych osiedle było jednym z najuboższych w Kanadzie, ze średnią zarobków 40% mniejszą od kanadyj-skiej średniej. W dzielnicy występowała jednocześnie wysoka – w porównaniu z innymi dzielnicami Toronto – przestępczość, częste przypadki nadużywania narkotyków oraz przemoc.

Wartość kontraktu: 1 mld dolarów kanadyjskich. Wkład dewelopera wyniesie ponad 500 mln dolarów ka-nadyjskich. Pozostałe 500 mln dolarów kanadyjskich wnoszą Korporacja Budownictwa Społecznego w To-ronto (Toronto Community Housing Corporation, dalej jako TCHC) oraz miasto Toronto (pieniądze pozyska-ne zostały poprzez emisję obligacji).

Miasto ponosi koszty budowy lub rozbudowy infrastruktury – nowych dróg, mostów, parków i systemu ka-nalizacji. TCHC (wsparte środkami z federalnego programu wspierającego budownictwo społeczne) finan-suje wraz deweloperem budowę mieszkań.

Czas trwania kontraktu: 15 lat, 6 faz realizacji. Podczas każdej fazy mieszkańcy będą tymczasowo przeno-szeni na czas rozbiórki i budowy nowych lokali, a każdy mieszkaniec zachowa prawo do powrotu do swoje-go – już nowego – lokalu.

Partner prywatny: operator – TCHC oraz deweloper – Daniels Corporation. Oba te podmioty dzielą między siebie ryzyka i pobierają pożytki z projektu.

TCHC to miejska spółka non-profit, której zadaniem jest współfinansowanie budowy lokali społecznych oraz zarządzanie nimi. Przed wprowadzeniem projektu w życie, zarządzało ponad 2000 lokali w Regents Park.

Deweloper – Daniels Corporation – działający na terenie Ontario, ma wieloletnie doświadczenie w budowie domów i osiedli mieszkalnych. Jego zadaniem jest budowa lokali społecznych, jak również budynków prze-znaczonych na cele komercyjne. Daniels jest także odpowiedzialny za sprzedaż mieszkań przeznaczonych na wolny rynek, z których część również jest sprzedawana poniżej wartości rynkowej – dla nisko i średnio

23 Alexandra Moskalyk, The Role of Public-Private Partnerships in Funding Social Housing in Canada, CPRN Research Report, wrzesień 2008.

17

zarabiających. Daniels udziela też niskooprocentowanych pożyczek dla osób, które mogą się ubiegać o kup-no mieszkania po niższej cenie.

Płatność od partnera publicznego: spłacenie inwestycji z uzyskanych oszczędności ze zmniejszenia kosz-tów operacyjnych funkcjonowania osiedla, ze sprzedaży nowych lokali, z uzyskanych czynszów zarówno od starych, jak i nowych mieszkańców, a także z opłat operacyjnych (dopłat) przekazywanych przez miasto Toronto.

Główne czynniki sukcesu: duże doświadczenie wybranego partnera prywatnego (dewelopera i operatora), aktywne zaangażowanie Miasta Toronto w przygotowanie projektu, korzystanie miasta z zewnętrznej pomocy profesjonalnych doradców, wsparcie finansowe ze środków zewnętrznych – rządowych.

18

2.3. Przykłady polskie

Murowana Goślina

Zamawiający: Gmina Murowana Goślina


Przedmiot umowy o PPP: finansowanie i budowa nowych mieszkań (43) dla mieszkańców gminy zakwalifi-kowanych do przydziału lokali komunalnych oraz ich eksploatacja i zarządzanie nimi, a także zarządzanie posiadanym przez gminę zasobem lokalowym (159 mieszkań) i bieżące nim gospodarowanie (w tym re-monty).

Płatność od partnera publicznego: sukcesywna wypłata wynagrodzenia dla partnera prywatnego. Wielkość wynagrodzenia nie przekracza wysokości faktycznych wpływów czynszowych w całym zasobie mieszkanio-wym.

Główne czynniki sukcesu: aktywne zaangażowanie Gminy Murowana Goślina w przygotowanie projektu – dobre przygotowanie (me-

rytoryczne i organizacyjne) projektu, urealnienie czynszów przy zachowaniu limitów narzuconych prawem, duże doświadczenie wybranego partnera prywatnego (dewelopera i operatora), korzystanie miasta z zewnętrznej pomocy profesjonalnych doradców, konsekwentne, comiesięczne monitorowanie i rozliczanie zawartej umowy i partnera prywatnego, kon-

trola terminów wykonywania inwestycji i remontów.

19

Kraków: unieważnione postępowanie o wyborze partnera prywatnego

Zamawiający: Gmina Miejska Kraków

Przedmiot umowy o PPP: budowa i eksploatacja domów komunalnych. Przedmiotem inwestycji miało być zaprojektowanie, wybudowanie, sfinansowanie i zarządzanie przez partnera prywatnego dwoma zespołami wielorodzinnych budynków mieszkalnych – 17 budynków, 346 mieszkań. Projekt zakładał także budowę powierzchni usługowej, którą miał zarządzać partner prywatny na zasadach komercyjnych.

Wartość kontraktu: 92 mln zł (wartość szacowana)

Czas trwania kontraktu: 17 lat

Data podpisania umowy z partnerem prywatnym: przetarg unieważniony

Płatność od partnera publicznego: wynagrodzenie partnera prywatnego za realizację przedsięwzięcia miało pochodzić w ponad 50% z płatności od miasta, płatnych w terminach i wysokościach ustalonych w umowie o PPP.

Pozostałą część wynagrodzenia oraz zysk partnera prywatnego stanowić miały wpływy z komercyjnego wy-najmu lokali na rzecz podmiotów innych niż miasto. Miasto miało też wnieść wkład własny w postaci nie-ruchomości, na której planowane było zlokalizowanie inwestycji, oraz ewentualnie inne nieruchomości stanowiące własność Gminy Miejskiej Kraków.

Przyczyny unieważnienia przetargu: decyzja o wybudowaniu lokali społecznych w trybie partnerstwa pu-bliczno-prywatnego została podjęta przez Kraków na podstawie analiz przeprowadzonych przez niezależ-nego doradcę oraz w oparciu o wyniki konsultacji z sektorem prywatnym. Po ogłoszeniu przetargu w kwietniu 2012 r. wszczęto dialog konkurencyjny z zainteresowanymi partnerami prywatnymi.

Mimo, że projekt był dobrze przygotowany, miasto Kraków zdecydowało się unieważnić postępowanie. Głównym czynnikiem, który wpłynął na decyzję o unieważnieniu, był brak rozporządzenia wykonawczego, o którym mowa w art. 18a ust. 2 ustawy o PPP (o podziale ryzyk), a także brak jasnych regulacji dotyczących kryterium zaliczania części wynagrodzenia dla partnera prywatnego do wydatków majątkowych.

W 2015 r. powinny zniknąć przyczyny unieważnienia przetargu krakowskiego. Na podstawie art. 18a ust. 2 ustawy o PPP, Minister Gospodarki wydał 11 lutego 2015 r. rozporządzenie w sprawie rodzajów ryzyka oraz czynników uwzględnianych przy ich ocenie (Dz. U. poz. 284). Ponadto, jeszcze w 2015 r. oczekiwana jest zmia-na ustawy o PPP w obszarze dotyczącym klasyfikacji zobowiązań podmiotu publicznego, wynikających z wy-nagrodzenia partnera prywatnego. Zmiana ta umożliwi podmiotom publicznym, realizującym przedsięwzię-cia PPP, wyodrębnienie – w ramach wynagrodzenia partnera prywatnego – płatności ponoszonych przez podmiot publiczny na finansowanie wytworzenia, nabycia lub ulepszenia środków trwałych albo nabycia wartości niematerialnych i prawnych w ramach realizacji przedsięwzięcia. Tak wyodrębnione wydatki, prze-znaczone na wspomniane cele, będą mogły być zakwalifikowane jako wydatki majątkowe podmiotu pu-blicznego na mocy ustawy o finansach publicznych.

21

3. Prawne uwarunkowania funkcjonowania partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce

3.1. Uwagi ogólne

Partnerstwo publiczno-prywatne uznawane jest za jedną z najkorzystniejszych form realizacji inwestycji infrastrukturalnych. W Europie taka forma współpracy sektora publicznego i prywatnego rozpowszechniła się w latach 90-tych XX w. W Polsce nieco później, choć poza sporem pozostaje, że polskie doświadczenia dotyczące PPP są dłuższe niż obowiązywanie ustaw regulujących partnerstwo. Ponadto dotychczasowe polskie próby ujęcia w ramy prawne partnerstwa publiczno-prywatnego pokazują, iż nie zawsze legislacja pomaga, a często może wręcz zaszkodzić. Bezpośrednią poprzedniczką obowiązującej ustawy o PPP była ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym24 i pod jej rządami nie został zrealizo-wany żaden projekt PPP oparty na ustawie25.

3.2. Uwarunkowania prawne PPP w prawie unijnym

W systemie prawnym Unii Europejskiej nie funkcjonuje bezwzględnie obowiązujący akt prawny, który od-rębnie regulowałby kwestię partnerstwa publiczno-prywatnego. Nie ma też legalnej definicji partnerstwa publiczno-prywatnego w systemie prawa europejskiego. Co do zasady, PPP w ustawodawstwie unijnym jest traktowane jako element systemu zamówień publicznych. Na ogół termin ten stosuje się w odniesieniu do tych form współpracy między organami administracji publicznej a sektorem prywatnym, których celem jest zapewnienie finansowania, budowy, remontu i utrzymania infrastruktury związanej ze świadczeniem usług oraz zarządzania taką infrastrukturą26.

Pomimo że ustawodawstwo unijne nie zawiera odrębnej regulacji prawnej dotyczącej partnerstwa publicz-no-prywatnego, warto wspomnieć o określonych inicjatywach podjętych na szczeblu europejskim. Przed-miotowe inicjatywy zaowocowały wydaniem kluczowych dla rozwoju PPP dokumentów o charakterze wytycz-nych, zaleceń czy wyjaśnień. Z uwagi na fakt, iż dokumenty te nie mają jednak w przeważającej większości charakteru wiążącego dla państw członkowskich Unii Europejskiej, nazywane są tzw. „miękkim prawem”.

24 Dz. U. Nr 169, poz. 1420, z późn. zm.

25 T. Korczyński, Ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi a inne formy realizacji inwestycji publiczno-prywatnych, Wolters Kluwer, Warszawa 2010.

26 Zielona Księga w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych i prawa unijnego w zakresie zamówień publicznych i koncesji, wersja elektroniczna (eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2004:0327:FIN:EN:PDF), s. 3.

22

eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2004:0327:FIN:EN:PDF

Do dokumentów stanowiących tzw. „miękkie prawo” w zakresie PPP na szczeblu europejskim należy zaliczyć w szczególności:

Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego z 2003 r., wydane przez Dyrektoriat Ge-neralny ds. Polityki Regionalnej Komisji EuropejskiejWytyczne dotyczące udanego partnerstwa wprowadzają do idei i koncepcji PPP, poprzez omówienie klu-czowych zagadnień partnerstwa i wskazanie wytycznych w zakresie rozwoju PPP.

Zielona Księga w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych i prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji z 2004 r.Zielona Księga analizuje w szczególności, które z zasad Wspólnoty (odnoszących się do zamówień pu-blicznych) są stosowalne na etapie wyboru partnera prywatnego i następnych etapach związanych z re-alizacją projektu PPP.

Komunikat w sprawie partnerstwa publiczno-prywatnego oraz wspólnotowego w zakresie zamówień pu-blicznych i koncesji z 2005 r. Wydany przez Komisję Europejską Komunikat prezentuje opcje dotyczące polityki w dziedzinie PPP. Został przygotowany w oparciu o uwagi zebrane przez Komisję Europejską w ramach konsultacji społecznych, zapoczątkowanych przez wydanie w/w Zielonej Księgi.

Komunikat wyjaśniający Komisji w sprawie stosowania prawa wspólnotowego dotyczącego zamówień pu-blicznych i koncesji w odniesieniu do zinstytucjonalizowanego PPP z 2008 r. Wydany przez Komisję Europejską dokument wyjaśniający, w jaki sposób należy stosować przepisy wspól-notowe dotyczące zamówień publicznych i koncesji w przypadku zinstytucjonalizowanych partnerstw pu-bliczno-prywatnych.

Komunikat Komisji Europejskiej do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Komitetu Ekonomicz-no-Społecznego oraz Komitetu Regionów w sprawie zwiększania znaczenia partnerstw publiczno-prywat-nych z 2009 r.Dokument Komisji Europejskiej wskazujący na PPP jako formułę aktywizującą gospodarki europejskie, w szczególności podczas kryzysu gospodarczego.

28 marca 2014 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej dyrektywa w sprawie udzielania koncesji (2014/23/UE z 26 lutego 2014 r.). Zdaniem praktyków zajmujących się PPP, nowa dyrek-tywa będzie miała duże znaczenie również dla projektów partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce, gdyż – jak się ocenia – obecnie około 2/3 z nich realizowanych jest w trybie koncesyjnym27.

Jest to pierwsza dyrektywa dedykowana umowom koncesji, która według założeń powinna pomóc rozróżnić stosowanie zasad właściwych dla koncesji od bardziej szczegółowych, odpowiednich dla zamówień pu-blicznych. Wprowadzenie odrębnych uregulowań dla koncesji argumentowane jest ich specyficznymi ce-chami – są one długoterminowymi, złożonymi kontraktami o wysokiej wartości, które wymagają odpowied-niej elastyczności w zakresie procedury udzielania koncesji, aby zapewnić jak najlepszy wybór koncesjonariusza.

27 www.ppp.gov.pl/Aktualnosci/Strony/Nowa_dyrektywa_w_sprawie_udzielenia_koncesji_280414.aspx.

23

www.ppp.gov.pl/Aktualnosci/Strony/Nowa_dyrektywa_w_sprawie_udzielenia_koncesji_280414.aspx

Zasadnicze elementy dyrektywy: jaśniejsza i bardziej precyzyjna definicja koncesji (oparta na orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości

Unii Europejskiej – dalej jako ETS), objęcie dyrektywą zarówno sektora usług komunalnych, jak i pozostałych sektorów (wyłączenie z zakresu

dyrektywy jedynie sektora wodnego), obowiązek publikowania ogłoszeń w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej dla koncesji o wartości rów-

nej lub wyższej 5 816 000 euro, stosowne rozwiązania dotyczące zmian kontraktów koncesyjnych w czasie ich trwania, szczególnie jeśli są

one usprawiedliwione nieprzewidzianymi okolicznościami, wprowadzenie zasad dotyczących kryteriów udziału w postępowaniu i wyboru koncesjonariusza (m.in.

publikacja z odpowiednim wyprzedzeniem, zapewnienie obiektywności oraz niedyskryminacji), brak standardowych, obligatoryjnych procedur udzielania koncesji. W zamian ustanowione zostały gwa-

rancje, które mają na celu zapewnienie transparentności i równego traktowania (w szczególności w przy-padku negocjacji)28.

Równocześnie opublikowano Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r.) w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31 marca 2004 r., definiującą podstawowe pojęcia oraz zagadnienia proceduralne związane z zamó-wieniami publicznymi.

Ważną rolę w kształtowaniu struktur prawnych dla projektów PPP stanowi orzecznictwo29 Trybunału Spra-wiedliwości Unii Europejskiej.

3.3. Krajowe regulacje prawne w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego

W Polsce przedsięwzięcia polegające na bezpośredniej współpracy publiczno-prywatnej realizowane były już w latach 90-tych XX wieku. Jednak była to stosunkowo rzadka forma współpracy, co spowodowane było brakiem odpowiednich regulacji prawnych. Pierwszą ustawą, która wprowadziła pojęcie partnerstwa pu-bliczno-prywatnego do polskiego systemu prawa, była ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publicz-no-prywatnym. Niestety, pod jej regulacjami nie zakończono z sukcesem żadnego projektu PPP. Wśród przy-czyn tego stanu rzeczy wymienia się najczęściej: zbytnią restrykcyjność regulacji, ograniczenia podmiotowe i przedmiotowe, narzucony ustawą kosztowny i czasochłonny obowiązek przeprowadzania analiz przedre-alizacyjnych, niesprzyjający klimat polityczny (brak woli władzy publicznej, strach przed oskarżeniami o ko-rupcję), brak wiedzy i umiejętności. Istotny był też brak pełnego zakończenia procesu legislacji – dopiero po roku od uchwalenia ustawy wydano rozporządzenie w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsię-wzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, a kolejne rozporządzenie – praktycznie uruchamiające regulacje ustawowe – zostało wydane z rocznym opóźnieniem.

28 www.ppp.gov.pl/Aktualnosci/Strony/Nowa_dyrektywa_w_sprawie_udzielenia_koncesji_280414.aspx.

29 Powyższe wynika przede wszystkim z faktu, iż Trybunał Sprawiedliwości dokonuje wykładni prawa Unii Europejskiej, co ma na celu zapewnienie jego stosowania w jednakowy sposób we wszystkich państwach Unii. Ma to istotne znaczenie w związku z różnym podejściem do PPP w krajach Unii. Trybunał Sprawiedliwości rozstrzyga też spory prawne między rządami Unii i jej instytucjami oraz rozpatruje sprawy wnoszone przez osoby fizyczne, przedsiębiorstwa lub organizacje, które uważają, że ich prawa zostały na-ruszone przez instytucje Unii.

24

www.ppp.gov.pl/Aktualnosci/Strony/Nowa_dyrektywa_w_sprawie_udzielenia_koncesji_280414.aspx

Na początku 2009 r. weszły w życie dwie nowe ustawy regulujące współpracę publiczno-prywatną, tj. ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi30 (dalej jako ustawa o koncesji). Nowa regulacja dotycząca PPP odformalizowała partnerstwo m.in. poprzez zniesienie obowiązku sporządzania analiz i kategoryzowania ryzyka, dając podmiotom publicznym możliwość zdecy-dowanie bardziej elastycznego postępowania31. Nowa ustawa o PPP zakłada trzy możliwości wyboru part-nera prywatnego – ustawę Prawo zamówień publicznych32 (dalej jako ustawa PZP), ustawę o koncesji, a nowe-lizacja ustawy z maja 2010 r. dodała trzecią ścieżkę wyboru partnera prywatnego – tryb konkursowy oparty o przepisy Kodeksu cywilnego33 (dalej jako KC), przeprowadzany w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji oraz przestrzeganie zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności.

Jeśli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partner-stwa albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, to zastosowanie znajdą przepisy ustawy o koncesji. Jeżeli wynagrodzenie partnera prywatnego jest inne niż określone powyżej, do wyboru partnera prywatnego znajduje zastosowanie ustawa PZP, w praktyce w szczególności przepisy o dialogu konkurencyjnym.

Pomimo wiodącego znaczenia, powyższe akty prawne nie są jedynymi, które umożliwiają współpracę po-między sektorem publicznym a prywatnym. Obok nich, taką współpracę – choć tylko w zakresie autostrad płatnych – reguluje ustawa z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym34. Z kolei szeroko rozumianą współpracę pomiędzy sektorem publicznym a prywatnym przewi-dują również: m.in. ustawa PZP, ustawa o gospodarce komunalnej35, ustawa o gospodarce nieruchomościami36 czy ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie37.

Z perspektywy kilku lat można stwierdzić, że ustawa o PPP wraz z uchwaloną 9 stycznia 2009 r. ustawą o koncesji niewątpliwie przyczyniła się do rozwoju szeroko rozumianego partnerstwa publiczno-prywatne-go w Polsce. Od stycznia 2009 r. do końca 2013 r. ogłoszono w Polsce 288 postępowań wszczętych na pod-stawie ustawy o koncesji oraz ustawy o PPP, przy czym dotychczas zawarto na tej podstawie jedynie 73 umowy38.

3.3.1. Zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o PPP

Na potrzeby niniejszego poradnika niezbędnym jest przeprowadzenie uproszczonej analizy możliwości re-alizacji potencjalnych przedsięwzięć w oparciu o ustawę o PPP, co należy rozpocząć od badania zakresu podmiotowego oraz przedmiotowego stosowania ustawy o PPP. Pomoże to ustalić: (i) kto może uczestniczyć w przedsięwzięciach prowadzonych na podstawie ustawy o PPP w charakterze zarówno podmiotu publicz-nego, jak i partnera prywatnego, a także (ii) jakiego rodzaju przedsięwzięcia można realizować w oparciu

30 Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2015 r. poz. 113).

31 Por. T. Skoczyński, Komentarz do ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, Warszawa 2011, s. 13.

32 Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, z późn. zm.).

33 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, z późn. zm).

34 Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 641, z późn. zm.).

35 Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236).

36 Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782).

37 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118, z późn. zm.).

38 Źródło danych: Baza Projektów PPP, www.bazappp.pl, stan na 28 października 2014 r.

25

www.bazappp.pl

o ustawę o PPP, co jest szczególnie ważne przy badaniu możliwości realizacji przedsięwzięć w szeroko ro-zumianym sektorze mieszkalnictwa przy zastosowaniu formuły PPP.

3.3.1.1. Pojęcie podmiotu publicznego

Stronami umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym są: podmiot publiczny oraz partner prywatny.

Definicję podmiotu publicznego ustawodawca zawarł w art. 2 pkt 1 ustawy o PPP. W myśl tego przepisu, pojęcie podmiotu publicznego obejmuje:

a) jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych,

b) inne, niż określone w lit. a, osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o cha-rakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o któ-rych mowa w tym przepisie oraz w lit. a, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot: finansują je w ponad 50% lub posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego,

c) związki podmiotów, o których mowa w lit. a i b.

Ad. a)Katalog jednostek sektora finansów publicznych został określony w art. 9 ustawy o finansach publicznych39. W skład sektora finansów publicznych, zgodnie z wyżej wymienionym przepisem wchodzą: organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony

prawa oraz sądy i trybunały, jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki, jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, państwowe fundusze celowe, Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia

Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Narodowy Fundusz Zdrowia, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, uczelnie publiczne, Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne, państwowe i samorządowe instytucje kultury,

39 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.).

26

inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wy-konywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Wymaga podkreślenia, iż art. 2 pkt 1 lit. a ustawy o PPP w związku z art. 9 ustawy o finansach publicznych wprost przesądza o zdolności występowania jednostek samorządu terytorialnego (gmin, powiatów i woje-wództw), a także samorządowych zakładów budżetowych w charakterze podmiotu publicznego.

Ad. b)Przepis art. 2 pkt 1 lit. b ustawy o PPP reguluje instytucje tzw. podmiotów prawa publicznego. W rozumieniu tego przepisu za podmioty publiczne należy uznać podmioty, które łącznie spełniają następujące przesłanki: (i) zostały ustanowione w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, które nie mają charakteru przemysłowego czy handlowego, (ii) mają osobowość prawną, (iii) są finansowane w po-nad 50% przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. b ustawy o PPP albo gdy posiadają one ponad połowę udziałów albo akcji lub sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzają-cego. Pojęcie podmiotu prawa publicznego stanowi implementację do polskiego porządku prawnego defi-nicji zawartej w art. 1 ust. 9 Dyrektywy 2004/18/WE. Stąd przy ocenie wyżej wskazanych przesłanek należy przede wszystkim brać pod uwagę odpowiednie orzecznictwo ETS40.

Ad. c)Podmiotem publicznym mogą być również związki jednostek sektora finansów publicznych i tzw. podmio-tów prawa publicznego. Wobec niejasnej redakcji niniejszego przepisu, wskazać należy, że za związek w ro-zumieniu art. 2 pkt 1 lit. c ustawy o PPP uznać należy związki utworzone: (i) wyłącznie przez jednostki sek-tora finansów publicznych, (ii) wyłącznie przez tzw. podmioty prawa publicznego, jak również (iii) związki utworzone przez jednostki sektora finansów publicznych oraz tzw. podmioty prawa publicznego41.

W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że art. 2 pkt 1 lit. c ustawy o PPP nie stanowi samoistnej podstawy do tworzenia związku podmiotów publicznych42. Innymi słowy, możliwość utworzenia związku powinna wy-nikać wprost z przepisów regulujących działalność podmiotów zamierzających utworzyć związek, przy czym utworzony związek nie musi posiadać odrębnej osobowości prawnej.

3.3.1.2. Pojęcie partnera prywatnego

Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o PPP, partnerem prywatnym może być przedsiębiorca lub przedsiębiorca zagraniczny. Pierwszoplanowym elementem definicji partnera prywatnego jest posiadanie statusu przedsiębiorcy, przy czym sama ustawa o PPP nie odsyła do żadnego innego aktu prawnego w zakresie interpretacji tego pojęcia. Wydaje się, iż pojęcie przedsiębiorcy użyte w art. 2 pkt 2 ustawy o PPP, nale-ży rozumieć zgodnie z definicją przedsiębiorcy zawartą w ustawie o swobodzie działalności gospodar-

40 W tym zakresie por. w szczególności wyrok ETS z 15 stycznia 1998 r. w sprawie C-44/96 Mannesmann Anlagenbau Austria, wyrok ETS z 10 listopada 1998 r. w sprawie C-360/96 Gemeente Arhnem, Gemeente Rheden vs. BFI Holding BV, wyrok ETS z 3 października 2000 r. w sprawie C-380/98 University of Cambridge, wyrok ETS z 12 grudnia 2002 r. w sprawie C-470/99 Universale Bau, wyrok ETS z 27 lu-tego 2003 r. w sprawie C-370/03 Adolf Truley, wyrok ETS z 13 stycznia 2005 r. w sprawie C-84/03 Komisja przeciw Hiszpanii.

41 Por. M Bejm (red.), P. Bogdanowicz, P. Piotrowski, Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Komentarz, art. 2, Warszawa 2010, s. 41.

42 Por. K. Płonka-Bielenin, Partnerstwo publiczno-prywatne. Teoria i praktyka, Katowice 2013, s. 66, W. Gonet, Komentarz do ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Wzory umów i pism, komentarz do art. 2, Lex Polonica 2014.

27

czej43. Partnerem prywatnym mogą być zatem osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonujące we wła-snym imieniu działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Przedsiębiorcą zagranicznym są: (i) osoby fizyczne nieposiadające obywatelstwa polskiego, (ii) osoby praw-ne z siedzibą za granicą, (iii) jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, posiadające zdolność prawną, z siedzibą za granicą, wykonujące działalność gospodarczą za granicą, oraz obywatele polscy wy-konujący działalność gospodarczą za granicą.

Sama ustawa o PPP nie wskazuje, czy partnerzy prywatni mogą wspólnie ubiegać się o zawarcie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Brak jest jednak argumentów, które skłaniałyby do odmiennego zda-nia niż to, że partnerzy prywatni, ubiegający się o zawarcie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, mogą występować wspólnie, np. poprzez tworzenie konsorcjów44.

Kolejnym zagadnieniem, na które warto tylko pokrótce zwrócić uwagę, jest ustalenie relacji podmiotu pu-blicznego do partnera prywatnego. Innymi słowy, należy odpowiedzieć na pytanie, czy zakres pojęciowy definicji podmiotu publicznego i partnera prywatnego może się krzyżować, czy raczej jest to podział dycho-tomiczny. Wydaje się, że należy uznać, iż w sytuacji, gdy podmiot publiczny posiada jednocześnie status przedsiębiorcy (np. spółki komunalne), może występować w charakterze partnera prywatnego45. W pewnych wypadkach pojęcia podmiotu publicznego oraz partnera prywatnego mogą się krzyżować.

3.3.1.3. Zakres przedmiotowy stosowania ustawy

Zakres przedmiotowy stosowania ustawy o PPP został określony w art. 1 ust. 2 ustawy o PPP, zgodnie z któ-rym przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk między podmiotem publicznym i partnerem prywatnym, przy czym pod pojęciem przedsięwzięcia należy rozumieć (art. 2 pkt 4 ustawy o PPP):a) budowę lub remont obiektu budowlanego,b) świadczenie usług,c) wykonanie dzieła, w szczególności wyposażenie składnika majątkowego w urządzenia podwyższające

jego wartość lub użyteczność, lub

43 Na powyższą konstatację składają się następujące argumenty: (i) definicja przedsiębiorcy zawarta w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.), która ma charakter definicji systemowej (zobacz: M. Etel, Pojęcie przedsiębiorcy w prawie polskim i prawie Unii Europejskiej oraz w orzecznictwie sądowym, LEX Prestige 2014, Roz-dział IV.3 Wnioski), a tym samym w świetle § 9 i § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908), wysunąć można wniosek, iż ilekroć ustawodawca posługuje się pojęciem przedsiębiorcy nie odsyłając do konkretnej definicji ustawowej, należy domniemywać, że terminowi temu nadaje znaczenie zgodne z systemową definicją zawartą w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej; (ii) definicja przedsiębiorcy zagranicznego, która stanowi drugi konstytutywny element zawartej w ustawie o PPP definicji partnera prywatnego, również znajduje się w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, przy czym względy wykładni systemowej wykluczają posługiwanie się w ramach jednego przepisu, będącego częścią słowniczka wyrażeń ustawowych, odesłaniem do dwóch różnych ustaw, w celu określenia, co dane pojęcia oznaczają (w zakresie drugiego z wyżej powołanych argumentów patrz. M. Bejm (red.), P. Bogdanowicz, P. Piotrowski, Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 54).

44 Zobacz: T. Skoczyński, Komentarz do ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, Warszawa 2011, s. 46, M. Bejm (red.), P. Bogdano-wicz, P. Piotrowski, Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Komentarz, art. 2, Warszawa 2010, s. 57, E. Kowalczyk, Partnerstwo publiczno-prywatne. Komentarz do ustawy z przykładami klauzul umownych, Gdańsk 2010, s. 29–30.

45 Należy jednak zaznaczyć, iż nie zawsze taka sytuacja będzie dopuszczalna. Nie wydaje się dopuszczalne, aby np. gmina jako pod-miot publiczny mogła zrealizować przedsięwzięcia partnerstwa publiczno-prywatnego ze swoją spółką komunalną (M. Bejm (red.), P. Bogdanowicz, P. Piotrowski, Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Komentarz, art. 2, Warszawa 2010, s. 59).

28

d) inne świadczenia– połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest wykorzystywany do re-alizacji przedsięwzięcia publiczno-prywatnego lub jest z nim związany.

Za uzasadnieniem projektu ustawy o PPP należy podkreślić, że ustawa o PPP nie narzuca przedmiotu part-nerstwa publiczno-prywatnego, a ustawodawca przyjął niezwykle szeroką definicję przedsięwzięcia. Ustawa o PPP z 2008 r., odmiennie niż ustawa o PPP z roku 2005, nie określa, jakiego rodzaju przedsięwzięcia moż-na realizować w ramach partnerstwa. W celu zapewnienia możliwie najszerszego zastosowania ustawy, de-finicja przedsięwzięcia jest bardzo szeroka i de facto otwarta, jeśli tylko przedsięwzięcie będzie połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest wykorzystywany do realizacji przed-sięwzięcia publiczno-prywatnego lub jest z nim związany46. Po części wyjaśnienie takiego określenia zakre-su „przedsięwzięcia” odnajdujemy w uzasadnieniu do ustawy o PPP, gdzie projektodawca – Ministerstwo Gospodarki – zwraca uwagę, iż: „Przedsięwzięcie w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego powinno być w istotnym stopniu, a nawet w całości, realizowane przez partnera prywatnego. Stąd definicja przedsię-wzięcia wymaga, aby wyżej wspomniane działania były połączone z eksploatacją, utrzymaniem lub zarzą-dzaniem składnikiem majątkowym, który jest przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego lub z nim związanym. Dopiero wówczas można mówić o partnerstwie publiczno-prywatnym”47.

Odnosząc się do pojęć stanowiących elementy składowe definicji przedsięwzięcia, należy wskazać, że za-sadnym jest odwołanie się do Prawa budowlanego48 w zakresie terminów budowy, remontu oraz obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Z kolei przez remont (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego) należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowla-nym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego prze-znaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Pojęcie świadczenia usług należy rozumieć zgodnie z art. 750 KC, a tym samym jako usługi możemy kwalifi-kować czynności polegające na dokonywaniu jednej lub wielu czynności faktycznych. Pojęcie dzieła należy rozumieć zgodnie z art. 627 KC, gdzie przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia.

Wskazując w art. 2 pkt 4 lit. d ustawy o PPP „inne świadczenia” jako możliwy przedmiot przedsięwzięcia, ustawodawca w zasadzie pozostawił otwartym katalog przedsięwzięć realizowanych w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. Należy mieć jednak na względzie, iż w każdym przypadku przedsięwzięcie realizowa-ne na podstawie ustawy o PPP musi być połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątko-wym wykorzystywanym do realizacji przedsięwzięcia, przy czym pod pojęciem utrzymania należy rozumieć – ogólnie rzecz ujmując – działanie służące do niepogorszenia stanu składnika majątkowego. Natomiast zarządzaniem jest działanie umożliwiające najbardziej efektywne korzystanie ze składnika majątkowego zgodnie z jego przeznaczeniem. Ważne jest, aby szczegółowy zakres czynności utrzymania lub zarządzania składnikiem majątkowym został każdorazowo precyzyjnie określony w umowie o PPP.

46 Por. M. Bejm (red.), P. Bogdanowicz, P. Piotrowski, Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Komentarz, art. 2, Warszawa 2010, s. 107.

47 Uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy nr 834, Lex Prestige 2014.

48 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.).

29

3.3.2. Tryb wyboru partnera prywatnego

W ustawie o PPP nie znalazły się szczegółowe przepisy proceduralne dotyczące wyboru partnera prywatne-go. W związku z powyższym, ustawa o PPP odsyła do stosowania innych przepisów określających tryb wy-boru partnera prywatnego, sama tylko w niewielkim stopniu regulując wyżej wymienione kwestie.

Tryb wyboru partnera prywatnego uzależniony jest od sposobu wynagradzania partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia partnerstwa publiczno-prywatnego. Jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o PPP, jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa pu-bliczno-prywatnego albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, wyboru partnera pry-watnego dokonuje się stosując przepisy ustawy o koncesji. Jeżeli zaś z analizy planowanego wynagrodzenia partnera prywatnego będzie wynikało, że wynagrodzenie partnera prywatnego będzie inne niż określone w art. 4 ust. 1 ustawy o PPP, to – zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy PPP – wyboru partnera prywatnego dokonuje się stosując przepisy ustawy PZP49.

3.4. Realizacje przedsięwzięć w formule PPP z powołaniem spółki celowej

Zgodnie z art. 14 ustawy o PPP, umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym może przewidywać, że w celu jej wykonania podmiot publiczny i partner prywatny zawiążą spółkę kapitałową, spółkę komandytową lub komandytowo-akcyjną (takiej formuły nie przewiduje ustawa o koncesji).

Podmiot publiczny nie może być komplementariuszem (w spółce komandytowej oraz komandytowo-akcyj-nej), zaś sam cel i przedmiot działalności spółki specjalnego przeznaczenia nie może wykraczać poza za-kres określony umową o partnerstwie publiczno-prywatnym (art. 14 ust. 1 ustawy o PPP).

Fakt, że zawiązanie spółki przez podmiot publiczny następuje wyłącznie w celu wykonania umowy o PPP (art. 14 ust. 1 ustawy o PPP) oznacza, iż sama spółka celowa: może zostać zawarta dopiero po zawarciu umowy (nie można użyć spółki już istniejącej), jest narzędziem wykonawczym w stosunku do samej umowy o PPP.

Realizacja przedsięwzięcia PPP, bez względu na jej przedmiot, również gdy mamy do czynienia z przedsię-wzięciem mającym na celu szeroko rozumiane budownictwo mieszkaniowe, wymagałaby każdorazowo za-warcia dwóch umów – umowy o PPP oraz umowy spółki, celem wykonania umowy o PPP.

Poza sporem jest, że zaletą zawiązania spółki celowej jest bardziej zbliżona i sprawna współpraca partne-rów. Spółka PPP nie jest też obarczona zobowiązaniami założycieli, jej sytuacja finansowa jest transparentna, sama spółka narażona jest także na mniejsze ryzyko nieprzewidywalnych zdarzeń związanych z innymi ob-szarami działalności jej założycieli. Z drugiej strony, nie zawsze wybór trybu ze spółką jest wskazany i daje określone korzyści związane z realizacją przedsięwzięć PPP. Powyższe wymaga każdorazowo analizy mającej na celu wskazanie, czy za tzw. instytucjonalnym PPP (z powołaniem spółki celowej) przemawiają określone argumenty.

49 Na marginesie tych rozważań należy wskazać, iż zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawa o PPP (tj. w przypadkach, w których nie ma zastoso-wania ustawa o koncesji, ani ustawa PZP) przewiduje dokonanie wyboru partnera prywatnego w oparciu o zasady ogólne wymie-nione w tym przepisie.

30

3.5. Regulacje dotyczące PPP na poziomie krajowych rozporządzeń

Dotychczas, pod rządami ustawy o PPP, rozporządzenia, które w swoim zakresie przedmiotowym odnosiły się do partnerstwa publiczno-prywatnego wydał Minister Finansów (pięć) oraz Minister Gospodarki (jedno).

Wszystkie rozporządzenia wydane przez Ministra Finansów dotyczyły kwestii związanych z zaliczaniem bądź nie zaliczaniem umów partnerstwa publiczno-prywatnego w bilansie sektora rządowego i samorządowego. Do katalogu w/w rozporządzeń zaliczyć należy: rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U.

Nr 20, poz. 103) – akt uchylony, rozporządzenie Ministra Finansów z dnia16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U.

poz. 119, z późn. zm.)

rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finan-sów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773), rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji

tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 252, poz. 1692) – akt uchylony, rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji

tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. Nr 298, poz. 1767).

Na podstawie art. 18a ust. 2 ustawy o PPP, Minister Gospodarki wydał rozporządzenie określające zakres poszczególnych rodzajów ryzyka mających wpływ na sposób klasyfikacji zobowiązań wynikających z umów o PPP oraz czynniki uwzględniane przy ocenie ryzyka: rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie rodzajów ryzyka oraz czynników

uwzględnianych przy ich ocenie (Dz. U. poz. 284).

Przedmiotowe rozporządzenie, będąc wykonaniem delegacji ustawowej, ma w założeniach usprawnić pro-ces dokonywania analiz poszczególnych rodzajów ryzyka charakterystycznych dla przedsięwzięć PPP, tj. ry-zyka budowy, dostępności i popytu, w kontekście wpływu umów o PPP na dług publiczny. Czas pokaże na ile powyższe założenia mają przełożenie na praktyczną realizację projektów w formule partnerstwa pu-bliczno-prywatnego.

W chwili powstawania niniejszego poradnika brak jest innych rozporządzeń dotyczących bezpośrednio partnerstwa publiczno-prywatnego.

3.6. Ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi

3.6.1. Uwagi ogólne

Wprowadzając ustawę o koncesji do polskiego systemu prawnego, ustawodawca skorzystał z możliwości przewidzianych w prawie Unii Europejskiej. Prawo to przewiduje możliwość powierzania realizacji zadań publicznych w formie koncesji (definicje koncesji zostały pierwotnie zawarte w Dyrektywie 2004/18/WE Par-lamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi oraz zastąpione następnie dyrektywą w sprawie udzie-lania koncesji z dnia 26 lutego 2014 r. (2014/23/UE), o czym we wcześniejszej części opracowania).

31

Ustawa o koncesji weszła w życie niemal równocześnie z ustawą o PPP50. Głównym celem wprowadzenia ustawy o koncesji było stworzenie nowych możliwości wykonywania zadań publicznych przy zaangażowaniu środków prywatnych i wykorzystaniu potencjału podmiotów prywatnych51.

Wprowadzenie do polskiego systemu prawnego ustawy o koncesji niemal równocześnie z ustawą o PPP, stanowiło element działań ustawodawczych, mających na celu stworzenie warunków umożliwiających za-angażowanie na szeroką skalę sektora prywatnego w realizację inwestycji infrastrukturalnych.

Inną sprawą jest, czy powstawanie obydwu aktów prawnych było odpowiednio skorelowane – ustawa o koncesji powstawała w ówczesnym Ministerstwie Infrastruktury, a ustawa o PPP – w Ministerstwie Gospo-darki. Finalnie nie dziwi jednak fakt, że w niektórych opracowaniach wskazuje się przedsięwzięcia realizo-wane w oparciu o ustawę o koncesji jako projekty partnerstwa publiczno-prywatnego (w szerokim znacze-niu tego terminu) bądź określa się je „małym PPP”.

Koncesja – w kształcie uregulowanym w ustawie o koncesji – stanowi metodę powierzenia realizacji zadań publicznych przez podmioty publiczne (koncesjodawców) sektorowi prywatnemu (koncesjonariuszom). Niemniej jednak odpowiedzialność za realizację zadania publicznego nadal obciąża podmiot publiczny (koncesja nie jest zatem formą prywatyzacji zadań publicznych).

Najistotniejszym elementem, odróżniającym koncesję od zamówienia publicznego sensu stricte, jest prze-niesienie zasadniczej części ryzyka ekonomicznego powodzenia przedsięwzięcia na podmiot prywatny (koncesjonariusza). Warto przy tym zaznaczyć, iż nie wszystkie rodzaje działalności mogą być realizowane w formie koncesji. W szczególności znajdzie ona zastosowanie w przypadkach, w których odbiorcą świad-czenia mogą być osoby trzecie, tj. końcowi użytkownicy przedmiotu koncesji52.

W przypadkach, w których odbiorcą świadczenia jest podmiot publiczny, trudno uznać, że zasadnicza część ryzyka ekonomicznego powodzenia przedsięwzięcia spoczywa na partnerze prywatnym. Stąd w takim wy-padku – co do zasady – będziemy mieli do czynienia z klasycznym zamówieniem publicznym. Mając na uwadze szeroko rozumiane budownictwo mieszkaniowe, wydaje się, że rzadko, o ile w ogóle, mogłoby dojść do sytuacji, w której końcowym odbiorcą świadczenia byłby podmiot publiczny.

3.6.2. Zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy

Na potrzeby niniejszego opracowania należy wskazać na to, (i) kto może uczestniczyć w przedsięwzięciach koncesyjnych, a także (ii) jakiego rodzaju przedsięwzięcia można realizować w oparciu o ustawę o koncesji.

3.6.2.1. Pojęcie koncesjodawcy

Stronami umowy koncesji są koncesjodawca oraz koncesjonariusz.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy o koncesji, pod pojęciem koncesjodawcy należy rozumieć podmiot, o którym mowa w art. 3 ustawy o koncesji, lub grupę takich podmiotów obowiązaną do stosowania ustawy. Katalog

50 Ustawa o koncesji weszła w życie 20 lutego 2009 r. – siedem dni przed wejściem w życie ustawy o PPP.

51 Por. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy nr 834, Lex Prestige 2014.

52 Por. tamże.

32

podmiotów wskazanych w art. 3 ustawy o koncesji, uprawnionych do występowania w charakterze konce-sjodawcy, obejmuje:a) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej,b) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki,c) państwowe jednostki budżetowe,d) podmioty prawa publicznego.

Ad. a)Organami władzy publicznej53 są: organy władzy ustawodawczej (Sejm i Senat), organy władzy wykonawczej (Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów), organy władzy sądowniczej (sądy i trybunały), a tak-że organy kontroli państwowej i ochrony prawa (m.in. Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji).

Pojęcie organów administracji rządowej obejmuje Radę Ministrów, składającą się z Prezesa Rady Ministrów i ministrów, kierujących określonymi działami administracji rządowej wymienionymi w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej54 lub wypełniających zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów, a także kierowników urzędów centralnych i wojewodów, organy o charakterze ko-legialnym oraz instytucje wykonujące zadania państwa w formie agencji państwowych55.

Ad. b)Katalog jednostek samorządu terytorialnego obejmuje gminy, powiaty i województwa. W zakres związków jednostek samorządu terytorialnego wchodzą związki gmin oraz związki powiatów.

Ad. c)Państwowymi jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, niepo-siadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego56. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca ograniczył pojęcie koncesjodawcy jedynie do pań-stwowych jednostek budżetowych, co oznacza, że w charakterze koncesjodawcy nie mogą występować sa-morządowe jednostki budżetowe.

Ad. d)Pod pojęciem podmiotu prawa publicznego należy rozumieć podmioty, o których mowa w art. 3 pkt 4 usta-wy o koncesji57.

53 Pojęcie organów władzy publicznej znajduje się w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w ustawie o finansach publicznych.

54 Dz. U. z 2013 r. poz. 743, z późn. zm.

55 Por. L. Lipiec-Warzecha, komentarz do art. 3 ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, Lex Prestige 2014.

56 Art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

57 Zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy o koncesji, ustawę stosuje się do zawierania umowy koncesji przez inne niż wymienione w pkt 1–3 podmioty, które ustanowione zostały w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, które nie mają cha-rakteru przemysłowego ani handlowego, mają osobowość prawną oraz a) finansowane są w ponad 50% przez podmioty, o których mowa w pkt 1 lub 2, lub b), których zarząd podlega nadzorowi ze strony podmiotów, o których mowa w pkt 1 lub 2, lub c), w których ponad połowa członków organu zarządzającego lub nadzorczego została wyznaczona przez podmioty, o których mowa w pkt 1 lub 2. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy o koncesji, za koncesjodawcę należy uznać również osoby prawne utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego czy handlowego, które zależne są od podmiotów prawa publicznego wymienionych w art. 3 pkt 4 ustawy o koncesji.

33

3.6.2.2. Pojęcie koncesjonariusza

Ustawa o koncesji określając „partnera z sektora prywatnego” odwołuje się do pojęć zainteresowanego podmiotu, kandydata, oferenta oraz koncesjonariusza, przy czym definicją wyjściową jest definicja zainte-resowanego podmiotu. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o koncesji, pod pojęciem zainteresowanego podmiotu należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej lub grupę takich podmiotów, zainteresowanych udziałem w postępowaniu o zawarcie umowy kon-cesji. Kandydatem jest zainteresowany podmiot, który złożył wniosek o zawarcie umowy koncesji, z kolei oferentem jest zainteresowany podmiot, który złożył ofertę. W końcu pod pojęciem koncesjonariusza nale-ży rozumieć zainteresowany podmiot, z którym zawarto umowę koncesji.

Ustawodawca wyznaczył bardzo szeroki zakres podmiotów, które mogą występować w charakterze zainte-resowanego podmiotu, a następnie – w przypadku zawarcia umowy koncesji – koncesjonariusza. W charak-terze koncesjonariusza mogą de facto występować wszystkie osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym ustawa przyznaje zdolność prawną.

Ustawa o koncesji (w odróżnieniu od ustawy o PPP) nie wymaga, aby koncesjonariusz był przedsiębiorcą. Niemniej jednak w praktyce podmiotami zainteresowanymi zawarciem umowy koncesji będą właśnie przedsiębiorcy.

Warto również zwrócić uwagę, że ustawodawca wprost dopuścił58 możliwość udziału w postępowaniu o za-warcie umowy koncesji grupy zainteresowanych podmiotów, a zatem podmioty te mogą utworzyć konsor-cjum.

3.6.2.3. Zakres przedmiotowy stosowania ustawy

Zakres przedmiotowy stosowania ustawy o koncesji został wyznaczony przez art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o kon-cesji. Zgodnie z powyższymi przepisami, koncesjonariusz na podstawie umowy koncesji zawieranej z kon-cesjodawcą zobowiązuje się do wykonania przedmiotu koncesji za wynagrodzeniem, które stanowi w przy-padku: koncesji na roboty budowlane – wyłącznie prawo do eksploatacji obiektu budowlanego, w tym pobiera-

nia pożytków, albo takie prawo wraz z płatnością koncesjodawcy; koncesji na usługi – wyłącznie prawo do wykonywania usług, w tym pobierania pożytków, albo takie prawo

wraz z płatnością koncesjodawcy.

Płatność koncesjodawcy nie może prowadzić do odzyskania całości związanych z wykonywaniem koncesji nakładów poniesionych przez koncesjonariusza. Koncesjonariusz ponosi w zasadniczej części ryzyko eko-nomiczne wykonywania koncesji.

Podstawowym kryterium odróżniającym koncesję od zamówienia publicznego sensu stricte jest forma wy-nagrodzenia koncesjonariusza i związany z tym rozkład ryzyka ekonomicznego realizacji przedsięwzięcia. Zasadniczym elementem wynagrodzenia koncesjonariusza jest zawsze prawo do eksploatacji obiektu bu-dowlanego lub prawo do wykonywania usług. Dodatkowo, w ramach wynagrodzenia, koncesjonariusz może otrzymywać również płatności ze strony koncesjodawcy, które mogą stanowić jedynie częściowy składnik wynagrodzenia koncesjonariusza. Maksymalny pułap wynagrodzenia należnego koncesjonariuszowi, jakie

58 Patrz. art. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o koncesji.

34

mogą stanowić płatności od koncesjodawcy, wyznacza art. 1 ust. 3 zd. 1 ustawy o koncesji. W świetle tego przepisu, nie jest dopuszczalne pokrycie przez koncesjodawcę całości nakładów poniesionych przez kon-cesjonariusza związanych z wykonaniem przedmiotu koncesji. Nakłady poniesione przez koncesjonariusza w związku z wykonaniem przedmiotu koncesji, w części niepokrytej przez koncesjodawcę, mogą być pokry-te z korzyści (pożytków), jakie koncesjonariusz osiąga z prawa do eksploatacji obiektu budowlanego lub prawa do wykonywania usług. Przy wyznaczaniu maksymalnego poziomu płatności koncesjodawcy, bierze się pod uwagę nakłady ponoszone przez koncesjodawcę przez cały okres obowiązywania koncesji. Nakłady te obejmują zarówno nakłady inwestycyjne, jak i nakłady eksploatacyjne (np. koszty budowy obiektu bu-dowlanego, koszty utrzymania obiektu przez cały okres obowiązywania koncesji)59.

Należy uznać, iż ustawa o koncesji wymaga, aby część nakładów związanych z wykonywaniem przedmiotu koncesji była ponoszona przez samego koncesjonariusza. Takie zaangażowanie finansowe ze strony konce-sjonariusza oznacza, że ponosi on ryzyko ekonomiczne związane z wykonywaniem koncesji. Nie ma on gwarancji, że zainwestowane przez niego środki zostaną w przyszłości pokryte z korzyści (pożytków) osiąga-nych z prawa do gospodarczego wykorzystania przedmiotu koncesji. Ustawodawca poszedł jednak o krok dalej w zakresie wyznaczania poziomu ponoszonego przez koncesjonariusza ryzyka ekonomicznego przed-sięwzięcia. W art. 1 ust. 3 zd. 2 ustawy o koncesji przesądził, że koncesjonariusz powinien ponosić w zasad-niczej60 części ryzyko ekonomiczne wykonywania koncesji.

Charakter wynagrodzenia koncesjonariusza oraz ustawowy obowiązek ponoszenia przez koncesjonariusza zasadniczego ryzyka ekonomicznego powodują, że nie wszystkie przedsięwzięcia będą możliwe do zrealizo-wania w oparciu o ustawę o koncesji. Co do zasady przedsięwzięcia, w których wynagrodzenie koncesjona-riusza w całości miałoby pochodzić od koncesjodawcy, nie mogą być realizowane na podstawie ustawy o koncesji. Ustawa o koncesji znajdzie przede wszystkim zastosowanie do przedsięwzięć, w których odbior-cą świadczenia mogą być osoby trzecie, tj. faktyczni użytkownicy przedmiotu koncesji61. W przypadkach, w których odbiorcą świadczenia jest podmiot publiczny, trudno uznać, iż zasadnicza część ryzyka ekono-micznego powodzenia przedsięwzięcia spoczywa na partnerze prywatnym (koncesjonariuszu). Stąd w ta-kim wypadku, co do zasady, będziemy mieli do czynienia z zamówieniem publicznym.

3.7. Budownictwo mieszkaniowe a PPP bądź koncesja

na roboty budowlane lub usługi

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania i odnosząc je do możliwości prawnych realizacji projektów szeroko rozumianego budownictwa mieszkalnego w formule PPP bądź tzw. czystej koncesji (tj. nie w ra-mach ustawy o PPP i trybie wyboru partnera prywatnego poprzez tryb koncesyjny zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o PPP, ale bezpośrednio poprzez zastosowanie ustawy o koncesji), wydaje się słusznym podkreślenie, że co do zasady realizacja tego typu przedsięwzięć mieścić się będzie w zakresie przedmiotowym określo-nym w, odpowiednio, art. 2 pkt 4 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz art. 1 ustawy o koncesji.

59 Zobacz: Opinia UZP, Stosowanie przepisów ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi oraz ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym – wybrane zagadnienia; www.uzp.gov.pl/cmsws/page/?F;577.

60 W zakresie interpretacji pojęcia ponoszenia ryzyka ekonomicznego w zasadniczej części zob. M. Bejm (red.), P. Bogdanowski, P. Piotrowski, M. Słok-Wódkowska, Koncesje na roboty budowlane lub usługi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 26–33.

61 Por. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy nr 834, Lex Prestige 2014.

35

www.uzp.gov.pl/cmsws/page/?F;577

Należy mieć jednakże na względzie, iż w każdym przypadku przedsięwzięcie realizowane na podstawie ustawy o PPP, również to w zakresie budownictwa mieszkaniowego, musi być połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym wykorzystywanym do realizacji tego przedsięwzięcia. Przy czym, o czym już była mowa, pod pojęciem utrzymania należy rozumieć działanie służące do niepogorszenia sta-nu składnika majątkowego, natomiast zarządzaniem jest działanie umożliwiające najkorzystniejsze, najbar-dziej efektywne korzystanie ze składnika majątkowego zgodnie z jego przeznaczeniem.

Warto jednak podkreślić, abstrahując od wskazanych elementów ram prawnych, każdorazowo takie przed-sięwzięcie musi być badane pod względem czysto biznesowym, bowiem nie zawsze jest tak, że wybranie formuły PPP bądź koncesji na roboty budowlane lub usługi będzie najtańsze, a procedura wyboru partnera prywatnego/koncesjonariusza krótka i łatwa do implementacji. Na wybór PPP bądź koncesji na roboty bu-dowlane lub usługi musi wpływać szczegółowa analiza korzyści i efektywności tej formuły. Powyższe dywa-gacje pozostają jednak poza ramami niniejszej części opracowania.

3.8. Przygotowywana nowelizacja ustawy o PPP

W czasie powstawania niniejszego poradnika (lipiec 2015 r.) trwają zaawansowane prace zainicjowane przez Ministerstwo Gospodarki nad założeniami do nowelizacji ustawy o PPP. Dokument przeszedł już fazę uzgod-nień wewnątrzresortowych i jest na etapie uzgodnień resortowych i konsultacji społecznych. Proponowane zmiany polegają m.in. na: ułatwieniu zawierania z wybranym wykonawcą umowy na okres dłuższy niż 4 lata (art. 142 ust. 3 ustawy

PZP), zniesieniu limitów wysokości zabezpieczenia (art. 150 ust. 2 ustawy PZP), wprowadzeniu regulacji umożliwiającej kwalifikowanie części wynagrodzenia wypłacanego przez pod-

miot publiczny jako wydatek majątkowy tego podmiotu.

Przygotowywana nowelizacja jest pozytywną odpowiedzią na oczekiwania uczestników rynku PPP w Polsce. Szczególnie ważna dla mieszkalnictwa jest ostatnia z wyżej wymienionych propozycji nowelizacji. W usta-wie o PPP proponuje się wprowadzenie przepisu, na mocy którego w umowie o PPP będzie można określać – w ramach wynagrodzenia partnera prywatnego – wysokość płatności ponoszonych przez podmiot pu-bliczny na finansowanie wytworzenia, nabycia lub ulepszenia środków trwałych albo nabycia wartości nie-materialnych i prawnych w ramach realizacji przedsięwzięcia. Wydatki wyodrębnione w w/w sposób i prze-kazane na wskazane cele, będą na mocy przepisów ustawy o finansach publicznych zakwalifikowane jako wydatki majątkowe podmiotu publicznego.

36

4. Ścieżka dojścia podmiotu publicznego do realizacji projektu PPP

Z uwagi na długoterminowość oraz złożoność projektów realizowanych w formule PPP, ich przeprowadzenie z sukcesem wymaga od podmiotu publicznego odpowiednio wczesnych przygotowań, starannego planowa-nia, konsekwentnej realizacji i efektywnego współdziałania z partnerem prywatnym.

W oparciu o skromne jeszcze polskie doświadczenia w obszarze PPP szacuje się, że średni okres przygoto-wania projektu PPP oscyluje wokół 24 miesięcy62. Nie odbiega to od standardów w innych krajach.

Poniżej przedstawiony został uproszczony plan procedowania związany z realizacją przedsięwzięcia PPP po stronie publicznej.

4.1. Identyfikacja przez sektor publiczny potrzeb i możliwości realizacji

przedsięwzięcia w formule PPP w szeroko rozumianym sektorze

mieszkaniowym (szacowany czas 2–4 miesiące)

1. Powołanie zespołu projektowego (wdrożeniowego), odpowiedzialnego za realizację projektu – podział kompetencji i obowiązków, opracowanie procedur wewnętrznych, stworzenie wstępnego harmonogramu prac zespołu. Osoby wchodzące w skład zespołu będą na bieżąco zatwierdzały wyniki kolejnych etapów prac, mogą wchodzić w skład komisji przetargowej oraz będą odpowiedzialne za przygotowanie i przepro-wadzenie procedury wyboru partnera prywatnego.

2. Identyfikacja celów realizacji projektu i zgromadzenie informacji/danych niezbędnych do późniejszego przeprowadzenia zalecanych analiz przedrealizacyjnych.

3. Analizy wstępne w przedmiocie możliwości i metod zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych: diagnoza po-trzeb lokalnej społeczności i zadań, jakie z tego wynikają dla podmiotu publicznego, analiza możliwości ich realizacji, w tym możliwości dofinansowania projektu środkami unijnymi i budżetowymi (szerzej w ko-mentarzu nr 1). Wstępne rozpoznanie zgodności tego rozwiązania z ustawą o finansach publicznych i wstępne wyznaczenie lokalizacji przedsięwzięcia. Jeżeli podmiot publiczny dysponuje odpowiednią nie-ruchomością – przeprowadzenie oceny jej stanu prawnego (np. kwestie własnościowe; czy dla terenu, na którym jest lub będzie zlokalizowana nieruchomość mieszkaniowa istnieje miejscowy plan zagospodaro-wania przestrzennego).

4. Wybór doradcy, który pomoże w przeprowadzeniu wybranych analiz, gdyby już na wstępnym etapie ich przeprowadzenie siłami podmiotu publicznego okazało się niemożliwe (opcjonalnie).

5. Wstępne zdefiniowanie potencjalnego zakresu projektu, określenie skali przedsięwzięcia (zakres rzeczowy, finansowy, czasowy, organizacyjny, ludzki; ramy instytucjonalne – programy, strategie, plany, wytyczne).

6. Ocena zgodności projektu ze strategią podmiotu publicznego, w tym polityką mieszkaniową gminy.

62 Średni czas przygotowania długoterminowego (25–30 lat) projektu PPP w Wielkiej Brytanii, która jest absolutnym liderem realizacji projektów w tej formule i intensywnie rozwija rynek PPP od przeszło 20 lat (w formule PPP realizuje się tam ok. 15% wszystkich inwestycji publicznych), trwa ok. 2 lata.

37

7. Ocena możliwości pozyskania partnera prywatnego – opracowanie listy inwestorów/partnerów poten-cjalnie zainteresowanych realizacją zadania. Przygotowana lista potencjalnych inwestorów branżowych (banków, deweloperów, operatorów, wykonawców itp.) będzie służyła poinformowaniu rynku w jak naj-szerszym zakresie o planowanym projekcie.

8. Przygotowanie wielojęzycznych63, wstępnych informacji na temat zadania, w tym materiałów promocyj-nych, strony internetowej dla przedsięwzięcia. Informacje powinny mieć charakter oferty inwestycyjnej, bazującej na wynikach analiz, ale treść powinna być na tyle ogólna, aby pozostawić potencjalnym part-nerom możliwość dyskusji nad ostatecznymi rozwiązaniami (opcjonalnie).

9. Szkolenia wewnętrzne skierowane do wszystkich uczestników procesu realizacji projektu po stronie publicznej.

10. Jeżeli po wstępnych analizach okaże się, że projekt może być realizowany w ramach PPP – przeprowa-dzenie wstępnej analizy porównawczej opłacalności projektu: metoda tradycyjna i realizacja projektu w ramach PPP.

11. Konsultacje społeczne, wstępna ocena warunków uzyskania akceptacji społecznej dla realizacji projek-tu. Promocja projektu.

Doświadczenia międzynarodowe pokazują, że przedsięwzięcia, które nie zostały poprzedzone konsulta-cjami ze społecznością lokalną, napotkały znaczny opór podczas realizacji. Dlatego tak istotna wydaje się odpowiednio wczesna komunikacja z interesariuszami projektu.

12. Opracowanie harmonogramu prac nad przygotowaniem projektu.

Komentarz nr 1 Dofinansowanie środkami unijnymi – w nowej perspektywie finansowej 2014–2020 nie przewidziano bez-pośrednich programów, które wspomagałby budownictwo mieszkaniowe.

Natomiast wydaje się możliwym połączenie w jednym projekcie PPP budowy mieszkań na wynajem o umiar-kowanych czynszach z przedsięwzięciem rewitalizacyjnym. Opracowywany obecnie Narodowy Plan Rewita-lizacji wprost wskazuje na PPP jako zalecany (także w dokumentach unijnych) instrument pożądanych działań. Zgodnie z deklaracjami rządowymi, w perspektywie finansowej 2014–2020 przewidziano na przedsięwzięcia rewitalizacyjne ok. 25 mld zł64.

Dofinansowanie środkami budżetowymi – szczególnie określonymi w art. 7 ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych65 i zawartymi w aktach wykonawczych66; dochody własne jednostek samorządu terytorialnego, programy rządowe i wojewódzkie.

63 Zalecane jest przyjęcie założenia, że przygotowywanym projektem mogą być zainteresowane firmy zagraniczne, dlatego warto przygotować informacje o planowanym przedsięwzięciu inwestycyjnym również w języku angielskim.

64 www.ekonomia.rp.pl/artykul/1118097.html.

65 Ustawa z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych (Dz. U. Nr 251, poz. 1844, z późn. zm.).

66 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie finansowego wsparcia na tworzenie lokali socjalnych, mieszkań chronionych i lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy niestanowiących lokali socjalnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 210). Przepisy nowego rozporządzenia weszły w życie 1 sierpnia 2009 r. Rozporządzenie bazuje w dużej mierze na rozwiązaniach obowiązującego do końca lipca 2009 r. rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 15 marca 2007 r. w sprawie finansowego wspar-cia na tworzenie lokali socjalnych i mieszkań chronionych (Dz. U. Nr 52, poz. 346, z późn. zm.), dostosowując jednocześnie zawarte w nim regulacje do zmian dokonanych nowelizacją ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronio-nych, noclegowni i domów dla bezdomnych. Zmiany związane są przede wszystkim z możliwością tworzenia z udziałem

38

www.ekonomia.rp.pl/artykul/1118097.html

4.2. Wybór doradcy (opcjonalnie, szacowany czas 1–3 miesiące)

1. Określenie skali potrzeb doradczych – jakich doradców i do czego potrzeba podmiotowi publicznemu? Czego oczekiwać od doradców?

Schemat 3. Doradztwo w procesie przygotowania i realizacji projektów PPP

Bank

Partnerprywatny


umowakredytu

wynajem mieszkań

płatność czynszu

umowa PPP



publiczny


ustalaniewysokości

czynszu


Bank

Koncesjonariusz

Komercyjniklienci






umowakredytu

wynajem mieszkań

wynajemsprzedaż


płatność czynszu

umowa koncesyjna





potrzeb i wymagań

DIALOGw przedmiocie

rozwiązań

WYBÓRWYKONAWCY

SporządzenieSIWZ





ustalaniewysokości

czynszu


Aspekty prawne

Aspekty techniczne

Aspekty finansowe,

ekonomicznePPP

Aspektyprawne

Aspektytechniczne

PPP



Bez udziałudoradcy

70%

12%

18%

12%

24%

3%10%

64% 87%

Unieważnione

Procedury w toku

Podpisane umowy




Sporządzenie SIWZ

WYBÓR WYKONAWCY




zamawiającego



2. Określenie sposobu wyboru doradcy – zgodnie z PZP.

3. Kryteria wyboru doradcy prawnego, finansowego, technicznego, takie jak np.: zdolność do wykonania zamówienia, doświadczenie w realizacji podobnych projektów, w szczególności w sektorze budownictwa mieszkanio-

wego (doradztwo przy realizacji budowy mieszkań o funkcjach komunalnych, doradztwo przy projek-tach mieszkaniowych Towarzystw Budownictwa Społecznego, doradztwo partnerom prywatnym/konce-sjonariuszom przy budowie mieszkań na sprzedaż lub wynajem).

4. Przeprowadzenie procesu wyboru i podpisanie umowy z doradcą/doradcami. Jeżeli w drodze postępowa-nia o zamówienie publiczne cena będzie jedynym kryterium oceny ofert na wybór doradcy, należy okre-ślić warunki udziału w postępowaniu, dotyczące doświadczenia i wiedzy doradcy oraz osób zdolnych do wykonania zamówienia i na tej podstawie decydować o możliwości złożenia oferty cenowej.

finansowego wsparcia także lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, niestanowiących lokali socjalnych, podwyż-szeniem do 30–50% wskaźników maksymalnego finansowego wsparcia, a także wprowadzeniem możliwości zakupu budynków miesz-kalnych. Skorygowane zostały załączniki do rozporządzenia, w tym przede wszystkim załącznik określający zakres informacji, jakie powinien zawierać wniosek o udzielenie finansowego wsparcia.

39

Argumenty przemawiające za wyborem konsorcjum doradców: nie ma konieczności poświęcania czasu na weryfikację przez nowych doradców poprzednich etapów

prac, nie ma ryzyka, że poprzednie etapy prac nie są zgodne ze standardami pracy nowych doradców, są

nieaktualne (niższa wycena przy braku takiego ryzyka), nie ma konieczności koordynacji prac poszczególnych zespołów przez stronę publiczną – konsorcjum

dostarcza i odpowiada za całość prac doradczych, doświadczenie we współpracy, znajomość silnych i słabych stron, pozwala na lepszy dobór partnerów

doradczych.

Za wyborem doradców na każdym etapie projektu przemawia to, że wybór eksperta znającego realizację i finansowanie inwestycji mieszkaniowych przez podmioty publiczne może przełożyć się na wyższą jakość doradztwa w danej materii.

Dlaczego warto korzystać z doradztwa? Doradcy zapewniają: doświadczenie połączone ze specjalistyczną wiedzą sektorową, znajomość kwestii praktycznych związanych z przygotowaniem i realizacją przedsięwzięć inwestycyj-

nych, usystematyzowane podejście do projektu, zastosowanie innowacyjnych rozwiązań w oparciu o zrozumienie potrzeb i zdobyte doświadczenie, wykorzystanie doświadczenia w przewidywaniu problemów i kwestii do rozważenia (szeroko rozumiane

zarządzanie ryzykiem), zaangażowanie specjalistów, którzy zapewnią dotrzymanie lub przyspieszenie terminów, umiejętność oceny potrzeb i oczekiwań sektora prywatnego.

Zaleca się, aby wybrać doradców na cały etap realizacji przedsięwzięcia PPP, tj. poczynając od analiz przedrealizacyjnych, poprzez wsparcie przy wyborze partnera prywatnego, a kończąc na podpisaniu umowy o PPP. Zaangażowanie doradców w przedsięwzięcia typu PPP powinno być większe (szerzej w ko-mentarzu nr 2) niż przy tradycyjnym udziale sektora prywatnego w świadczeniu usług publicznych (opartym na stosunku zleceniodawca – zleceniobiorca), m.in. ze względu na: skomplikowaną fazę przygotowania projektu PPP, długi okres realizacji projektu, konieczność precyzyjnego określenia zakresu odpowiedzialności stron oraz identyfikację i ocenę ryzyk

występujących w realizacji przedsięwzięcia oraz sposobu monitorowania i kontroli tych ryzyk, istniejący system kontroli dysponowania środkami publicznymi.

40

Schemat 4. Rezultat postępowań na wybór partnera prywatnego w latach 2009–2012 dla projektów o wartości powyżej 20 mln zł

Bank

Partnerprywatny


umowakredytu

wynajem mieszkań

płatność czynszu

umowa PPP



publiczny


ustalaniewysokości

czynszu


Bank

Koncesjonariusz

Komercyjniklienci






umowakredytu

wynajem mieszkań

wynajemsprzedaż


płatność czynszu

umowa koncesyjna





potrzeb i wymagań

DIALOGw przedmiocie

rozwiązań

WYBÓRWYKONAWCY

SporządzenieSIWZ





ustalaniewysokości

czynszu


Aspekty prawne

Aspekty techniczne

Aspekty finansowe,

ekonomicznePPP

Aspektyprawne

Aspektytechniczne

PPP



Bez udziałudoradcy

70%

12%

18%

12%

24%

3%10%

64% 87%

Unieważnione

Procedury w toku

Podpisane umowy




Sporządzenie SIWZ

WYBÓR WYKONAWCY




zamawiającego


Źródło: Baza PPP, Centrum PPP, 2014, www.bazappp.pl

Z powyższego wynika, że:

prawie 1/4 wszystkich postępowań, w które zaangażowani byli doradcy zewnętrzni, zakończyła się podpisaniem umowy, a niecałe 2/3 ogłoszeń zostało unieważnionych,

w postępowaniach, przy których doradcy zewnętrzni nie byli zaangażowani w proces przygotowania przedsięwzięcia, jedynie jedno ogłoszenie zakończyło się podpisaniem umowy, a prawie 90% ogło-szeń zostało unieważnionych.

Komentarz 2W 2013 r. Najwyższa Izba Kontroli (dalej jako NIK) skontrolowała w Polsce 43 postępowania zmierzające do wyboru partnera prywatnego, nie stwierdzając żadnych nieprawidłowości czy uchybień w znakomitej więk-szości badanych przypadków.

NIK podkreśliła w „Informacji o wynikach kontroli”67, że najlepiej do partnerstwa publiczno-prywatnego przygotowane były jednostki zaangażowane w realizację przedsięwzięć PPP w większej skali, które dodat-kowo „korzystały z fachowego doradztwa i analizowały przyczyny niepowodzenia nieudanych postępowań”.

67 www.nik.gov.pl/plik/id,4883,vp,6353.pdf.

41


4.3. Przeprowadzenie analiz w celu wybrania najlepszej możliwej formy realizacji

projektu (szacowany czas 2–6 miesięcy)

Podmioty nie są zobowiązane do przygotowania analiz (szerzej w komentarzu nr 3), ale – jak była już mowa w niniejszym opracowaniu – pożądane wydaje się, aby takie analizy były przygotowane na potrzeby reali-zacji przedsięwzięć PPP, co ma gwarantować działanie z należytą starannością.

Przeprowadzane analizy przedrealizacyjne stanowią materiał decyzyjny do wyboru najlepszego rozwiązania (wynik analiz nie zawsze przesądza o wyborze PPP – możliwe są modyfikacje projektu i ponowne rozważe-nie opcji PPP lub wybór alternatywnej metody finansowania inwestycji).

Komentarz nr 3Tylko na marginesie rozważań należy zaznaczyć, że o ile na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o PPP przeprowadzenie analiz przedrealizacyjnych nie jest obligatoryjnym elementem przedsięwzięć realizowa-nych w formule PPP, to jednak ich sporządzenie jest powszechnie uznawane za element kluczowy tzw. do-brych praktyk PPP. Podmiot publiczny, przed przystąpieniem do realizacji przedsięwzięcia w formule PPP, powinien sporządzić m.in. tzw. analizę komparatywną PSC (Public Sector Comparator – model porównawczy sektora publicznego) wskazującą korzyści, jakie przyniesie stronie publicznej wykorzystanie formuły PPP. Analizy przedrealizacyjne powinny również identyfikować najbardziej optymalny zakres przedmiotowy re-alizacji przedsięwzięcia. Z Informacji o wynikach kontroli. Realizacja przedsięwzięć w systemie partnerstwa publiczno-prywatnego przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli wynika, że najczęstszym błędem w skontrolowanych przedsięwzięciach PPP było nierzetelne ich przygotowanie, bez wcześniejszych analiz lub nieuwzględnienie wyników sporządzonych analiz. Oczywiście brak sporządzenia analiz przedrealizacyj-nych nie podważa legalności postępowania na wybór partnera prywatnego, jednak w ocenie NIK analizy te są niezbędne chociażby dla oceny opłacalności przyjętego wariantu realizacji inwestycji. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów i w sposób umożliwiający terminową realizację zadań.

Prawidłowo przeprowadzone analizy pozwalają na optymalizację: materialną – określenie zakresu projektu, czasową – określenie harmonogramu projektu, operacyjną – sposób działania, podział ryzyk, finansową – sposób finansowania projektu.

W ramach analiz – bądź równolegle z ich realizacją – powinno zostać przeprowadzone w szczególności:

1) Badanie rynku potencjalnych inwestorów: określenie wstępnego zainteresowania podmiotów prywatnych, analiza sposobów realizacji i finansowania podobnych inwestycji w kraju i za granicą, wstępny kontakt z wybranymi przedstawicielami sektora prywatnego (np. deweloperami) w celu oceny

potencjalnego zainteresowania udziałem w projekcie,

42

wstępny kontakt z instytucjami finansowymi (bankami, funduszami inwestycyjnymi i nieruchomościo-wymi) w celu określenia potencjalnej możliwości sfinansowania danego projektu realizowanego przez partnera prywatnego.

2) Określenie warunków brzegowych wejścia inwestorów.

3) Określenie pożądanych kluczowych wskaźników efektywności.

4) Weryfikacja wstępnych założeń projektowych (rynkowych, finansowych, organizacyjnych, prawnych), w tym m.in. sprawdzenie takich elementów jak:

stan prawny składników majątkowych, ze szczególnym uwzględnieniem stanu prawnego składników majątkowych stanowiących wkład własny podmiotu publicznego w przedsięwzięcie, przekazanych part-nerowi prywatnemu lub spółce PPP,

skutki prawne oraz forma przekazania składników majątkowych na początku i po zakończeniu realizacji przedsięwzięcia.

5) Przygotowanie założeń technicznych (szacunek kosztów kapitałowych, kosztów operacyjnych oraz przygo-towanie harmonogramu dla realizacji projektu w modelu PPP oraz metodą tradycyjną).

6) Analiza porównawcza realizacji projektu: PPP vs. metoda tradycyjna. Analiza komparatywna PSC. Bada-nie w ramach proponowanych poniżej obszarów porównawczych (doradca ekonomiczno-finansowy prze-prowadza analizy w oparciu o informacje przedłożone i przygotowane przez podmiot publiczny oraz do-radcę technicznego):

przewidywane harmonogramy obu procedur, ocena całości planowanych kosztów (harmonogramów, kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych

w czasie), identyfikacja, alokacja i ocena ryzyk związanych z proponowanymi rozwiązaniami (w tym np. określenie

implikacji podatkowych), wpływ zdefiniowanych i podzielonych ryzyk (szerzej w komentarzu nr 4) na koszty finansowe projektu, obliczenie bieżącej wartości netto obydwu badanych form realizacji przedsięwzięcia, ocena wpływu danego przedsięwzięcia na aktualną i przyszłą budżetową sytuację podmiotu publicznego, ocena aspektów jakościowych (dostępność, jakość usługi, wartość dodana – Value for Money), ocena całościowa obu rozwiązań na podstawie powyższych elementów.

7) Wybór formy prawnej realizacji projektu. instytucjonalne PPP – współpraca publiczno-prywatna w ramach odrębnego podmiotu prawnego

(spółka celowa), kontraktowe PPP – współpraca oparta na umowie o PPP, w ramach której partner prywatny realizuje

przedsięwzięcie zlecone przez podmiot publiczny; brak w tej formie realizacji projektu zawiązania spół-ki celowej, w której wspólnikami byliby strona publiczna i partner prywatny.

8) Określenie standardów sprawozdawczych dla projektu (wymogi informacyjne).

9) Określenie założeń polityki informacyjnej dla projektu oraz zakresu współdziałania z interesariuszami.

43

10) Organizacja forum dla inwestorów/partnerów zainteresowanych realizacją zadania albo konsultacji z potencjalnymi partnerami w formie rozmów dwustronnych. Rekomendowane jest odbycie spotkań z najbardziej zainteresowanymi przyszłymi inwestorami, połączone z możliwością rozmów z przedsta-wicielami podmiotu publicznego i możliwością obejrzenia terenów inwestycji. Dla projektów szczegól-nej wagi (wielofunkcyjnych, o szerokim zakresie działania, wysokiej wartości itp.) proponowane jest zorganizowanie jednego plenarnego spotkania z zainteresowanymi podmiotami w celu wymiany opinii dotyczących przedsięwzięcia. W takim spotkaniu biorą udział zaproszeni inwestorzy oraz przedstawicie-le strony publicznej, mieszkańcy, dziennikarze – spotkanie ma charakter otwarty.

11) Organizacja konferencji prasowych oraz przygotowywanie materiałów, informacji dla mediów68 i miesz-kańców. W projektach typu partnerstwa publiczno-prywatnego istotne jest bieżące informowanie me-diów o kolejnych etapach prac ze względu na małą wiedzę w zakresie PPP, skomplikowany proces przy-gotowawczy oraz długotrwałe procedury.

Komentarz nr 4W projektach PPP występują różne rodzaje ryzyk: budowy, dostępności, popytu, legislacyjne, finansowe, związane z otoczeniem politycznym, siłami wyższymi, biurokracją itp.

Strony umowy o PPP powinny dokonać takiego podziału, by obarczyć poszczególnymi rodzajami ryzyka tego partnera, który będzie potrafił lepiej nimi zarządzać.

Przykład: Założenia do mapy ryzyka w projekcie mieszkaniowym w formule PPP

Ryzyka Mniej prawdopodobne Bardziej prawdopodobne

Krytyczne

Ryzyka mające duży potencjalny wpływ na niepowodzenie projektu, ale mało prawdopodobne w określonych warunkach i – poprzedzonej analizą – korzystnej lokalizacji (siła wyższa: trzęsienie ziemi, powódź, terroryzm)

Ryzyka statystycznie bardziej prawdopodobne i krytyczne w skutkach(katastrofa budowlana, przeszkody biurokratyczne, ograniczony popyt)

Mniej IstotneRyzyka bezpieczne, czyli o niskim poziomie zagrożenia (awarie sieci i urządzeń)

Ryzyka mające charakter masowy, codzienny i mniej istotny, a znaczące przez kumulacje zdarzeń (zagrożenia terminowości realizacji budowy, niedoszacowanie kosztów realizacji i eksploatacji, wandalizm, włamania, kradzieże, zadłużenia czynszowe)

68 Zła prasa dla projektu może spowodować, że potencjalni partnerzy prywatni będą wstrzymywali się z zaangażowaniem w jego re-alizację. Dodatkowo konkluzje z poczynionych ustaleń powinny być na bieżąco konsultowane z mieszkańcami.

44

Istnieje wiele możliwych form i wariantów stosowania formuły PPP w celu realizacji budownictwa czynszo-wego. Wybór form i wariantów dotyczy w szczególności: prawa władania gruntem – np. możliwe są różne sposoby przekazywania czy udostępnienia we władanie

gruntu prywatnemu partnerowi realizującemu projekt, powiązań formalno-prawnych podmiotu publicznego z partnerem prywatnym – np. utworzenie spółki

celowej, form i terminów przejęcia przez podmiot publiczny mieszkań wybudowanych przez operatora, zarządzania i administrowania zasobem – w tym pobierania i rozliczania czynszu, formuły rozliczania projektu – tj. przejęcia aktywów (mieszkań, budowli, gruntu) po okresie realizacji

projektu przez wskazane w umowie podmioty, rozwiązań finansowania przedsięwzięcia – finansowanie środkami własnymi partnera prywatnego, fi-

nansowanie dłużne, „montaż kapitałowy” stosujący dostępne instrumenty i metody pozyskiwania kapita-łu. Możliwe jest np. przeniesienie praw z umowy/zobowiązań podmiotu publicznego wobec partnera pry-watnego na bank bądź inną instytucję finansową. Kapitał dłużny jest niezbędnym elementem realizacji projektu, gwarancji udzielanych przez podmiot publiczny – podmiot publiczny nie ma obowiązku udzielać bezpo-

średnio żadnych gwarancji czy poręczeń, chociaż nie jest wykluczone, że będą one występować w praktyce69.

4.4. Wybór partnera prywatnego (szacowany czas zależy od procedury:

ok. 4–6 miesięcy)

Jeżeli analizy prawne, techniczne oraz ekonomiczno-finansowe wskażą formułę PPP jako najlepszą formę realizacji projektu, następuje wybór partnera prywatnego:a) Jak już była mowa, przepisy ustawy o PPP co do zasady70 nie zawierają szczegółowych postanowień pro-

ceduralnych odnoszących się do wyboru partnera prywatnego – ustawa o PPP poprzestaje w tym zakre-sie na odesłaniu do innych przepisów oraz wskazaniu przesłanek ich zastosowania. W myśl art. 4 ustawy o PPP, do wyboru partnera prywatnego stosuje się: (i) przepisy ustawy o koncesji, (ii) przepisy PZP albo (iii) procedurę określoną przez podmiot publiczny, gwarantującą zachowanie uczciwej konkurencji oraz przestrzegania zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności, przy odpowiednim uwzględnieniu przepisów ustawy o PPP.

b) Wybór odpowiedniej procedury uzależniony został od rodzaju wynagrodzenia partnera prywatnego (o czym szczegółowo we wcześniejszej części opracowania). Jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatne-go jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, do wyboru partnera prywatnego i umowy o partner-stwie publiczno-prywatnym stosuje się przepisy ustawy o koncesji, a w innych przypadkach – przepisy PZP71. Podmiot publiczny nie może dowolnie wybrać procedury wyboru partnera prywatnego, gdyż jest w tym zakresie związany przesłankami wskazanymi w art. 4 ustawy o PPP.

69 Istotne znaczenie ma treść umowy oraz uwarunkowania wynikające z sytuacji na rynkach kapitałowych – obecnie występuje dążenie do uzyskiwania takich poręczeń/gwarancji w celu obniżenia wagi ryzyka takiego finansowania.

70 Poza art. 4 ustawy o PPP regulującym przesłanki zastosowania odpowiednich przepisów do wyboru partnera prywatnego, ustawo-dawca określił obligatoryjne kryteria oceny ofert (art. 6 ustawy o PPP), a ponadto wprowadzony został obowiązek publikacji w Biu-letynie Informacji Publicznej informacji o partnerstwie publiczno-prywatnym (art. 5 ustawy o PPP).

71 Na marginesie rozważań należy wskazać, iż zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o PPP (tj. w przypadkach, w których nie ma zastosowania ustawa o koncesji czy PZP) wyboru partnera prywatnego dokonuje się w oparciu o procedurę określoną przez podmiot publiczny, gwarantującą zachowanie uczciwej konkurencji oraz przestrzegania zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności, przy odpowiednim uwzględnieniu przepisów ustawy o PPP.

45

Procedura dla dialogu konkurencyjnego

Przesłanki zastosowania dialogu konkurencyjnego: nie jest możliwe udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego lub przetargu ograniczone-

go, ponieważ ze względu na szczególnie złożony charakter zamówienia nie można opisać przedmiotu zamówienia zgodnie z art. 30 i 31 PZP lub obiektywnie określić uwarunkowań prawnych lub finansowych wykonania zamówienia, cena nie jest jedynym kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty.

Przygotowanie do przeprowadzenia dialogu konkurencyjnego: powołanie komisji przetargowej, przygotowanie opisu potrzeb i wymagań programu funkcjonalno-użytkowego, zebranie dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia dialogu i przygotowania propozycji przez partne-

rów prywatnych (w tym tej związanej z nieruchomością), przygotowanie przykładowej propozycji alokacji ryzyk w projekcie, przygotowanie dokumentów do dialogu, np. regulaminu dialogu, agendy spotkań, przygotowanie ogłoszenia o zamówieniu i publikacja ogłoszenia, udostępnienie partnerom prywatnym niezbędnych informacji o projekcie, złożenie przez zainteresowanych partnerów prywatnych wniosków o dopuszczenie do udziału w postępo-

waniu, weryfikacja spełnienia warunków udziału w postępowaniu i wybór uczestników dialogu, na podstawie

warunków określonych wcześniej w ogłoszeniu, stworzenie listy uczestników dialogu.

Uproszczony schemat przeprowadzenia dialogu konkurencyjnego: przesłanie zaproszenia do udziału w dialogu zakwalifikowanym partnerom prywatnym, prowadzenie dialogu osobno z każdym partnerem prywatnym: – spotkanie otwierające – przedstawienie partnerowi prywatnemu ogólnych założeń partnerstwa we

wszelkich jego zakresach (prawnym, ekonomiczno-finansowym oraz technicznym), – wizyta na terenie planowanej inwestycji, – dyskusja nad ogólnymi założeniami partnerstwa, – dyskusja nad wstępną, ogólną propozycją partnerów prywatnych, – zgłoszenie przez podmiot publiczny ewentualnych zastrzeżeń i sugestii, – przedstawienie przez partnera prywatnego jego wstępnej, szczegółowej propozycji,

rundy dialogu podzielone tematycznie na określone zakresy, w trakcie trwania dialogu przygotowanie projektu przyszłej umowy o PPP, w oparciu o konkluzje i wypra-

cowane wspólnie rozwiązania, prowadzenie dialogu do momentu, gdy podmiot publiczny uzna, iż wypracowane rozwiązania zaspokaja-

ją jego potrzeby i wymagania (art. 60e PZP),

46

zaproszenie do złożenia ofert przez wszystkich uczestników dialogu, którym przekazywana jest specyfika-cja istotnych warunków zamówienia (art. 60e PZP), wcześniej przygotowana przez stronę publiczną na podstawie zgromadzonych w trakcie negocjacji informacji, parametrów i danych, wraz ze złożeniem ofert ustaje możliwość prowadzenia jakichkolwiek dalszych negocjacji, ocena ofert na podstawie kryteriów wskazanych w ogłoszeniu o zamówieniu i doprecyzowanych w SIWZ, wybór oferty najkorzystniejszej, tj. takiej, która zaprezentuje najkorzystniejszy bilans wynagrodzenia i in-

nych kryteriów odnoszących się do przedsięwzięcia, powiadomienie uczestników dialogu o wyborze najkorzystniejszej oferty i zaproszenie oferenta, którego

oferta została wybrana do zawarcia umowy o PPP.

Schemat 5. Dialog konkurencyjny – schemat przeprowadzenia procedury

Bank

Partnerprywatny


umowakredytu

wynajem mieszkań

płatność czynszu

umowa PPP



publiczny


ustalaniewysokości

czynszu


Bank

Koncesjonariusz

Komercyjniklienci






umowakredytu

wynajem mieszkań

wynajemsprzedaż


płatność czynszu

umowa koncesyjna





potrzeb i wymagań

DIALOGw przedmiocie

rozwiązań

WYBÓRWYKONAWCY

SporządzenieSIWZ





ustalaniewysokości

czynszu


Aspekty prawne

Aspekty techniczne

Aspekty finansowe,

ekonomicznePPP

Aspektyprawne

Aspektytechniczne

PPP



Bez udziałudoradcy

70%

12%

18%

12%

24%

3%10%

64% 87%

Unieważnione

Procedury w toku

Podpisane umowy




Sporządzenie SIWZ

WYBÓR WYKONAWCY




zamawiającego



Procedura dla ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi

Zasady i tryb dojścia do zawarcia umowy koncesji (na podstawie ustawy o koncesji)

Czynności przygotowawcze koncesjodawcy: opis przedmiotu koncesji, określenie szacunkowej wartości koncesji.

Wszczęcie postępowania: koncesjodawca (podmiot publiczny) – wszczyna postępowanie przez publikację ogłoszenia na wybór kon-

cesjonariusza – publikator zależy od tego, czy przedmiotem koncesji są usługi (Biuletyn Zamówień Pu-blicznych), czy też roboty budowlane (Urząd Publikacji Unii Europejskiej),

47

po zamieszczeniu ogłoszenia o koncesji we właściwym publikatorze, koncesjodawca zamieszcza ogło-szenie również w miejscu powszechnie dostępnym w swojej siedzibie oraz na swojej stronie interne-towej, zainteresowany podmiot prywatny – składa wniosek o zawarcie umowy koncesji (zgłoszenie udziału), złożony wniosek wraz z oświadczeniami podlega weryfikacji przez koncesjodawcę, koncesjodawca – zaprasza do udziału w negocjacjach kandydatów, którzy złożyli wnioski zgodne z wyma-

ganiami określonymi przepisami ustawy o koncesji.

Negocjacje negocjacje mogą dotyczyć wszystkich aspektów koncesji (technicznych, prawnych, finansowych); protokół

z prowadzonych negocjacji jest jawny, negocjacje prowadzone są z udziałem wnioskodawców, których wnioski o zawarcie umowy koncesji zo-

stały przyjęte, zaś celem negocjacji jest sformułowanie warunków koncesji, z chwilą zrealizowania celu negocjacji ulegają one zakończeniu, o czym koncesjodawca informuje wszyst-

kich kandydatów, na tym etapie koncesjodawca uprawniony jest jeszcze do zmiany wymagań określonych w ogłoszeniu

o koncesji z uwzględnieniem przebiegu negocjacji, koncesjodawca zaprasza kandydatów, z którymi prowadził negocjacje, do złożenia ofert i przekazuje im

opis warunków koncesji.

Postępowanie ofertowe złożenie przez uczestników negocjacji ofert rozpoczyna ostatni etap postępowania o zawarcie umowy

koncesji, koncesjodawca – wybiera najkorzystniejszą spośród ofert na podstawie kryteriów określonych w warun-

kach koncesji, koncesjodawca – informuje oferentów o wyborze oferty, koncesjodawca zawiera umowę z wybranym oferentem, który staje się koncesjonariuszem.

4.5. Zamknięcie części finansowej projektu (zamknięcie finansowe)

a) Potwierdzenie zobowiązań finansowych strony publicznej wynikającej z umowy.b) Monitoring rozmów partnera prywatnego z instytucjami finansowymi.c) Weryfikacja warunków pozyskanego finansowania.d) Aktualizacja modelu finansowego.

4.6. Realizacja projektu – przygotowanie i realizacja inwestycji

(szacowany czas: określony w umowie o PPP, około 24 miesiące,

w zależności od charakteru przedsięwzięcia)

a) Monitoring i kontrola wykonywana przez podmiot publiczny nad realizacją projektu przez partner prywatnego: terminowość, koszty i jakość wykonanych robót.

b) Ocena powodzenia projektu mierzona kluczowymi wskaźnikami efektywności określonymi w umowie o PPP.

c) Protokolarny odbiór robót.

48

4.7. Realizacja projektu – eksploatacja (szacowany czas: określony w umowie

o PPP, optymalnie 20–30 lat)

a) Kontrola wykonywana przez podmiot publiczny: przestrzegania parametrów jakości i standardów usługi mieszkaniowej, zapisanych w umowie, weryfikacja przyjętych wskaźników efektywności finan-sowej i ekonomicznej.

b) Monitorowanie płatności – dokonywanie płatności na rzecz partnera prywatnego przez stronę pu-bliczną oraz ewentualna weryfikacja sposobu obliczania płatności dla partnera prywatnego w sto-sunku do określonych zasad w ramach mechanizmu płatności.

c) Kontrola podmiotu publicznego w fazie eksploatacji przedsięwzięcia: zachowania ustalonych para-metrów, przestrzegania ustalonych parametrów jakości wykonywania usług, weryfikacji przyjętych wskaźników efektywności finansowej i ekonomicznej.

d) Promocja projektu. Odpowiednia komunikacja z interesariuszami.

4.8. Zakończenie realizacji przedsięwzięcia (czas – według umowy o PPP)

a) Zarządzanie wynikami, polegające na monitorowaniu, kontroli i ocenie określonych obszarów obję-tych umową o PPP, w szczególności może to być np. jakość świadczonych usług czy stopień ich do-stępności, a także weryfikacja przyjętych wskaźników efektywności finansowej i ekonomicznej.

b) Rozliczenie przedsięwzięcia.c) Inwentaryzacja majątku.d) Przejęcie przez podmiot publiczny od partnera prywatnego składników majątkowych przedsięwzię-

cia na zasadach uzgodnionych wcześniej w umowie o PPP.

Dokumenty PPP

Do najistotniejszych dokumentów stanowiących integralną część umowy o PPP lub jej towarzyszących należą:

Umowa o PPP (istotne klauzule)

Umowa o PPP powinna określać (zgodnie z ustawą o PPP):– przedmiot umowy – opis przedsięwzięcia z uwzględnieniem jego celu (okres obowiązywania umowy,

warunki i tryb rozwiązania umowy),– zobowiązania i prawa stron, w tym postanowienia odnośnie wkładów stron,– wielkość i sposób wynagradzania partnera prywatnego,– skutki nienależytego wykonania i niewykonania zobowiązania (kary umowne, obniżenie wynagrodze-

nia partnera prywatnego lub spółki celowej),– zasady i szczegółowy tryb publicznej kontroli realizacji przedsięwzięcia,– postanowienia odnośnie utworzenia spółki celowej, jeśli strony zamierzają powołać spółkę, której

zadaniem będzie wykonanie umowy o PPP.

49

Może także zawierać/wskazywać:– postanowienia dotyczące stanu, w jakim zostanie zwrócony podmiotowi publicznemu składnik mająt-

kowy, który był wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia,– postanowienia dotyczące terminu do skorzystania przez partnera prywatnego z prawa pierwokupu

nieruchomości, będącej wkładem własnym,– harmonogram przedsięwzięcia,– łączną wartość środków przeznaczonych na całe przedsięwzięcie, będące przedmiotem umowy, nieza-

leżnie od źródła ich pochodzenia,– okres obowiązywania umowy,– podział ryzyk związanych z prowadzeniem przedsięwzięcia,– normy jakościowe, wymagania i standardy stosowane przy realizacji przedsięwzięcia,– zasady i zakres ubezpieczeń przedsięwzięcia, a także dodatkowe gwarancje i umowy oraz zobowiąza-

nia stron w tym zakresie,– tryb i zasady rozstrzygania sporów wynikłych na tle umowy,– warunki i sposób rozwiązania umowy.

Umowa koncesji

Umowa koncesji powinna określać (wymagania określone art. 22 ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi):– określenie przedmiotu koncesji,– termin wykonania przedmiotu koncesji,– okres obowiązywania umowy koncesji,– sposób wynagrodzenia koncesjonariusza,– określenie płatności koncesjodawcy na rzecz koncesjonariusza,– wskazanie i podział między koncesjodawcę a koncesjonariusza ryzyk związanych z wykonywaniem

przedmiotu koncesji,– normy jakościowe, wymagania i standardy stosowane przy wykonywaniu przedmiotu koncesji,– uprawnienia koncesjodawcy w zakresie kontroli wykonywania koncesji przez koncesjonariusza,– warunki przedłużenia lub skrócenia okresu obowiązywania umowy koncesji,– warunki i sposób rozwiązania umowy koncesji,– warunki i zakres odpowiedzialności stron z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy

koncesji,– warunki i zakres ubezpieczeń wykonywania przedmiotu koncesji,– wykaz dokumentów, jakie strony umowy koncesji są obowiązane uzyskać lub dostarczyć w celu reali-

zacji umowy,– tryb i warunki rozwiązywania sporów związanych z realizacją umowy koncesji.

W umowie koncesji, jeżeli wynika to z przedmiotu koncesji, mogą być w szczególności zawarte postano-wienia dotyczące:– warunków i sposobu udostępnienia koncesjonariuszowi składników majątkowych niezbędnych do

wykonania przedmiotu koncesji,– opłat pobieranych przez koncesjonariusza od osób trzecich z tytułu korzystania z przedmiotu konce-

sji lub sposobu ustalania ich wysokości,– warunków dopuszczalności podwykonawstwa.

50

Słowniczek oraz spis skrótówAlokacja ryzyka – przydzielenie odpowiedzialności za zarządzanie daną kategorią ryzyk tej stronie umowy o PPP, która jest do tego lepiej predysponowana.

Analizy przedrealizacyjne (wstępne) – analizy ekonomiczno-finansowe, techniczne oraz prawne, przepro-wadzane w celu weryfikacji planów i założeń dotyczących planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego oraz doboru najodpowiedniejszego wariantu realizacji przedsięwzięcia pod kątem finansowym, technicz-nym i prawnym.

Budownictwo społeczne – każde budownictwo mieszkaniowe, niezależnie od formy własności, wspomagane ze środków publicznych. Obok wspomagania środkami publicznymi, społecznemu budownictwu mieszka-niowemu, od zarania jego powstania (wiek XIX), przypisuje się także dodatkowe wyróżniki – realizację celów polityki społecznej, ekonomicznej (w wymiarze mikro-, mezo- i makroekonomii), ochrony środowiska (oszczędność energii), stymulacji nowych technik i technologii, wzrostu zrównoważonego. Dla przykładu, uruchomiony w 1996 r. program mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach zawiera – oprócz kryteriów społecznych i dochodowych – także wymogi stosowania technik i technologii bardziej energooszczędnych niż obowiązujące normy.

Doradcy – podmioty świadczące usługi doradcze na rzecz partnerów prywatnych lub podmiotów publicznych w procesie przygotowania i realizacji przedsięwzięć w formule PPP.

Finansowanie dłużne – wykorzystywanie obcych, zwrotnych źródeł finansowania.

Interesariusze projektu – podmioty, które nie są bezpośrednio zaangażowane w realizację przedsięwzięcia, lecz jego wyniki mają na nich istotny wpływ, dlatego są żywotnie zainteresowane pomyślnym lub niepo-myślnym ukończeniem przedsięwzięcia.

Jednostka samorządu terytorialnego – gmina, powiat lub województwo.

Kluczowe wskaźniki efektywności – finansowe i niefinansowe wskaźniki stosowane jako mierniki w proce-sach pomiaru stopnia realizacji celów organizacji bądź przedsięwzięcia.

Komisja przetargowa – zespół pomocniczy kierownika zamawiającego, powołany na podstawie art. 20 PZP do oceny spełniania przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia oraz badania i oceny ofert.

Koncesjodawca – organ administracji publicznej szczebla centralnego lub lokalnego, o którym mowa w art. 3 ustawy o koncesji, inicjujący projekt koncesyjny i zawierający umowę koncesji z koncesjonariuszem.

Koncesjonariusz – podmiot prywatny, z którym zawarta została umowa koncesji.

Konsorcjum – grupa (dwóch lub więcej) podmiotów założona w celu wspólnej realizacji przedsięwzięcia gospodarczego. Utworzenie konsorcjum ma najczęściej charakter tymczasowy, czyli po osiągnięciu celu, dla którego zostało powołane, jest rozwiązywane.

Konsultacje społeczne – instytucja demokracji polegająca na wyrażaniu przez członków społeczności lo-kalnej opinii w danej sprawie, a tym samym włączaniu obywateli w proces podejmowania decyzji przez organy władzy publicznej.

51

Mieszkaniowy zasób podmiotu publicznego (np. gminy) – lokale mieszkalne stanowiące własność podmio-tu publicznego (np. gminy albo komunalnych osób prawnych lub spółek prawa handlowego utworzonych z udziałem gminy lub pozostających w dyspozycji gminy w oparciu o długookresową umowę cywilnoprawną).

Mieszkania socjalne72 – lokale nadające się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, których powierzchnia pokoi, przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy, nie może być mniejsza niż 5 m2, a w wypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego – 10 m2, przy czym lokale te mogą być o obniżonym standardzie. Umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości okre-ślonej w uchwale rady gminy, a stawka czynszu nie może przekraczać połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – akt prawa miejscowego przyjmowany w formie uchwały rady gminy, określający przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy terenu, a także rozmieszcze-nie inwestycji celu publicznego.

Model finansowy – dokument zawierający szczegółowe projekcje finansowe odzwierciedlające przyjęte za-łożenia projektowe. Model generuje podstawowe komponenty rachunku zysku i strat, przepływów finanso-wych oraz bilansu.

Partner prywatny – przedsiębiorca bądź przedsiębiorca zagraniczny, z którym zawarto umowę o PPP.

Partnerstwo publiczno-prywatne (dalej jako PPP) – wspólna realizacja przedsięwzięcia, realizowanego tradycyjnie przez podmiot publiczny, która oparta jest na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem pu-blicznym, a partnerem prywatnym.

Podmiot publiczny – organ administracji publicznej szczebla centralnego lub lokalnego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o PPP, inicjujący projekt PPP i zawierający umowę o PPP z wybranym partnerem pry-watnym.

Polityka mieszkaniowa gminy – część polityki społecznej gminy, polegającej na badaniu, ocenianiu proble-mu mieszkaniowego oraz wyrównywaniu szans społecznych w dostępie do mieszkań.

Przedsięwzięcie PPP – projekt partnerstwa publiczno-prywatnego polegający na wspólnej realizacji przed-sięwzięcia, opartej na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym a partnerem prywatnym, przy czym pod pojęciem przedsięwzięcia należy rozumieć:(i) budowę lub remont obiektu budowlanego,(ii) świadczenie usług,(iii) wykonanie dzieła, w szczególności wyposażenie składnika majątkowego w urządzenia podwyższające jego wartość lub użyteczność lub(iv) inne świadczenia, przy czym przedsięwzięcie musi być połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia publiczno-prywatnego lub jest z nim związany.

Ryzyko – możliwość nieosiągnięcia zakładanych celów na skutek wystąpienia (z określonym prawdopodo-bieństwem) okoliczności utrudniających realizację planowanych rezultatów.

72 Definicja na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 733, z późn. zm.).

52

Spółka celowa – spółka kapitałowa, komandytowa lub komandytowo-akcyjna zawiązywana między pod-miotem publicznym a partnerem prywatnym w celu wykonania umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Składnik majątkowy – nieruchomość, część składowa nieruchomości, przedsiębiorstwo, rzecz ruchoma oraz prawo majątkowe.

Towarzystwa Budownictwa Społecznego – podmioty utworzone ustawą o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, których głównym zadaniem jest budowa mieszkań na wynajem, o umiarko-wanych czynszach, ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego dla osób o średnich dochodach.

Umowa o PPP – umowa zawarta na podstawie ustawy o PPP, w której partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości albo w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią, a podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego.

Wartość bieżąca netto – metoda oceny efektywności ekonomicznej inwestycji rzeczowej, a także wskaźnik wyznaczony w oparciu o tę metodę.

Wkład własny – świadczenie podmiotu publicznego lub partnera prywatnego, polegające w szczególności na poniesieniu części wydatków na realizację przedsięwzięcia, w tym sfinansowaniu dopłat do usług świad-czonych przez partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia, lub wniesieniu składnika majątkowego.

Value for Money (dalej jako VfM) – wskaźnik korzyści, będący relacją sumy korzyści z zastosowania koncep-cji PPP, odniesionych przez sektor publiczny i społeczeństwo. W uproszczeniu – wyraża opłacalność lub wartość dodaną z przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wykazanie VfM powinno być żelazną zasadą przy reali-zacji każdego projektu partnerstwa publiczno-prywatnego. Formuła PPP powinna być wykorzystana w celu realizacji przedsięwzięcia tylko wówczas, gdy przynosi ona określone korzyści w porównaniu z realizacją zadania metodą tradycyjną.

Zamknięcie finansowe – pozyskanie finansowania, np. poprzez pozyskanie kapitału dłużnego i zawarcie umowy kredytu na realizację przedsięwzięcia PPP.

Zarządzanie ryzykiem – proces polegający na identyfikacji rodzajów ryzyk, jakie mogą pojawić się w trakcie realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego, a następnie ich ocenie, analizie i odpowiedniej alokacji oraz kontroli.

53

Spis ilustracjiIlustracja na s. 14: Mieszkania społeczne na wynajem o regulowanych czynszach w Warrington

Ilustracja na s. 16: Rewitalizacja osiedla i budowa mieszkań na wynajem w Toronto

Ilustracja na s. 19: Projekt budownictwa mieszkalnego w Murowanej Goślinie

Ilustracja na s. 20: Wizualizacja planowanych domów komunalnych w Krakowie

Spis schematówSchemat 1. Przykładowy mieszkaniowy model PPP

Schemat 2. Przykładowy mieszkaniowy model koncesyjny

Schemat 3. Doradztwo w procesie przygotowania i realizacji projektów PPP

Schemat 4. Rezultat postępowań na wybór partnera prywatnego w latach 2009–2012 dla projektów o wartości powyżej 20 mln zł

Schemat 5. Dialog konkurencyjny – schemat przeprowadzenia procedury

Powoływane orzecznictwo1. Wyrok ETS z 15.01.1998 r. w sprawie C-44/96 Mannesmann Anlagenbau Austria

2. Wyrok ETS z 10.11.1998 r. w sprawie C-360/96 Gemeente Arhnem, Gemeente Rheden vs. BFI Holding BV

3. Wyrok z 3.10.2000 r. w sprawie C-380/98 University of Cambridge

4. Wyrok ETS z 12.12.2002 r. w sprawie C-470/99 Universale Bau, wyrok ETS z 27.02.2003 r. w sprawie C-370/03 Adolf Truley

5. Wyrok ETS z 13.01.2005 r. w sprawie C-84/03 Komisja przeciw Hiszpanii

54

Literatura 1. Andrews D., A. Caldera Sanchez and Å. Johansson, “Housing Markets and Structural Policies in OECD

Countries”, OECD Economics Department Working Papers, No. 836, OECD Publishing, Paris 2011

2. Andersen Arthur and Co., Enterprise LSE, Value for Money Drivers in the Private Finance Initiative, Ar-thur Andersen Enterprise LSE 2000

3. Bejm M. (red.), Bogdanowicz P., Piotrowski P., Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Komentarz, Warszawa 2010

4. Bejm M. (red.), Bogdanowski P., Piotrowski P., Słok-Wódkowska M., Koncesje na roboty budowlane lub usługi. Komentarz, Warszawa 2011

5. Etel M., Pojęcie przedsiębiorcy w prawie polskim i prawie Unii Europejskiej oraz w orzecznictwie sądo-wym, LEX Prestige 2014

6. EPEC, Market Update, Review of the European PPP Market za lata 2010−2013

7. EPEC, PPP w statystyce – podział ryzyk i raportowanie zobowiązań. Praktyczny przewodnik, Luksemburg 2012

8. European Commission, Directorate General Internal Market and Services, Explanatory Note – Compe-titive Dialogue – Classic Directive

9. Francuska Izba Przemysłowo-Handlowa, Propozycje w zakresie nowelizacji ustawy o partnerstwie pu-bliczno-prywatnym, prawa zamówień publicznych i ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, dokument niepublikowany, Warszawa 2012

10. Herbst I., Mysiorski B., Fundacja Centrum PPP, Instytucje promocji i rozwoju PPP w wybranych krajach Europy i świata – Centra PPP, publikacja na zlecenie Banku Gospodarstwa Krajowego, Warszawa 2011

11. Herbst I., Ocena możliwości prowadzenia przedsięwzięć rewitalizacyjnych w formule PPP w Polsce, [w:] Z. Ziobrowski, W. Jarczewski (red.), Rewitalizacja miast polskich – diagnoza, seria „Rewitalizacja miast polskich”, tom VIII, Instytut Rozwoju Miast, Kraków 2010

12. Herbst I., Jadach-Sepioło A., Raport z analizy danych zastanych, na potrzeby „Analizy potencjału pod-miotów publicznych i przedsiębiorstw do realizacji projektów PPP”, Polska Agencja Rozwoju Przedsię-biorczości, Warszawa 2012

13. Herbst I., Jadach-Sepioło A., Raport z badania podmiotów publicznych, zrealizowany na potrzeby „Ana-lizy potencjału podmiotów publicznych i przedsiębiorstw do realizacji projektów Partnerstwa Publicz-no- Prywatnego” dla Polskiej Agencji Przedsiębiorczości, Warszawa 2012

14. Herbst I., Jadach-Sepioło A., Marczewska E., Raport z badania przedsiębiorstw, zrealizowany na potrze-by „Analizy potencjału podmiotów publicznych i przedsiębiorstw do realizacji projektów Partnerstwa Publiczno-Prywatnego” dla Polskiej Agencji Przedsiębiorczości, Warszawa 2012

15. Herbst I., Jadach-Sepioło A., Analiza stanu prawnego w zakresie realizacji projektów w formule PPP, zrealizowany na potrzeby „Analizy potencjału podmiotów publicznych i przedsiębiorstw do realizacji projektów Partnerstwa Publiczno-Prywatnego” dla Polskiej Agencji Przedsiębiorczości, Warszawa 2012

16. Herbst I., Korczyński T., Jadach-Sepioło A., Mysiorski B., Instrumenty polityki gospodarczej ukierunko-wane na rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce, Fundacja Centrum PPP, Warszawa 2013

55

17. HM Treasury, PFI: Meeting the Investment. Challenge, July 2003, s. 37

18. Informator Zamówień Publicznych nr 7/12, opinia Urzędu Zamówień Publicznych

19. Kidyba A. (red.), Gawlik Z., Janiak A., Kopaczyńska-Pieczniak K., Kozieł G., Niezbecka E., Sokołowski T., Gawlik Z., Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania – część szczególna., Lex 2010

20. Korczyński T., Ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi a inne formy realizacji inwestycji pu-bliczno-prywatnych, Wolters Kluwer, Warszawa 2010

21. Kowalczyk E., Partnerstwo publiczno-prywatne. Komentarz do ustawy z przykładami klauzul umownych, Gdańsk 2010

22. Lipiec-Warzecha L., Ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Komentarz, Lex 2012

23. Mysiorski B., Uwarunkowania rozwoju PPP w Polsce, niepublikowana praca magisterska, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2010

24. MRR, Raport z doświadczeń w drogowym projekcie PPP w Dąbrowie Górniczej. Etap I, Warszawa 2012

25. NIK, 2013, NIK, 2013, Raport z kontroli 43 przedsięwzięć partnerstwa publiczno-prywatnego, Warszawa, www.nik.gov.pl/plik/id,4883,vp,6340.pdf

26. Opinia UZP, Stosowanie przepisów ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi oraz ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym – wybrane zagadnienia www.uzp.gov.pl/cmsws/page/?F;577

27. Orłowski W. M., Potencjalne makroekonomiczne korzyści stosowania PPP w Polsce, Niezależny Ośrodek Badań Ekonomicznych NOBE, Warszawa 2011

28. Panasiuk A., Komentarz do ustawy o koncesji, Legalis 2014

29. Raport rynku PPP: Ocena obecnego stanu i perspektyw finansowego zaangażowania sektora prywat-nego i publicznego w rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce przygotowanego przez zew-nętrznych doradców dla Ministerstwa Gospodarki, Warszawa 2013

30. Skoczyński T., Komentarz do ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, Warszawa 2011

31. Strzeszyński J., Polski rynek mieszkaniowy. Analiza porównawcza największych miast, Instytut Analiz Monitor Rynku Nieruchomości 2011

32. Uzasadnienie projektu ustawy o PPP, Druk sejmowy nr 834, Lex Prestige 2014

33. Wawrzyniak M., Nieodpłatne przekazanie nieruchomości skarbowej lub samorządowej na czas realizacji przedsięwzięcia ppp jako forma wniesienia wkładu własnego podmiotu publicznego, Biuletyn Partner-stwa Publiczno-Prywatnego nr 4

34. Wieloński M., Partnerstwo publiczno-prywatne w Unii Europejskiej, Warszawa 2014

35. Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego, Komisja Europejska, styczeń 2003

56

Autorzy

dr Irena Herbst

Ekonomistka. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w latach 1992–1996. Wiceprezes BGK w latach 1996–2002. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Gospodarki w latach 2002–2005. Obecnie Prezes Zarządu Fundacji Centrum PPP, doradca Konfederacji Lewiatan, członek Zarządu Fundacji Batorego, wykładowca w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie.

Bartosz Mysiorski

Ekonomista, absolwent Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie. Autor analiz, opinii i publikacji z zakresu PPP. Członek Zespołu ds. Strategii International Project Finance Association (IPFA) w Polsce. Członek Zespołu ds. PPP przy ONZ (UNECE Team of PPP Specialists). Od 2013 r. Wiceprezes Zarządu Fundacji Centrum PPP.

Tomasz Korczyński

Adwokat, współkieruje praktyką partnerstwa publiczno-prywatnego w warszawskim biurze kancelarii Dentons. Członek Rady International Project Finance Association (IPFA) w Polsce. Wykładowca akademicki w Szkole Głównej Handlowej. Absolwent Institute for Leadership and Management (UK). Członek Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie.

57

WydawcaKancelaria Prezydenta RPul. Wiejska 1000-902 Warszawa

Projekt graficzny, składKrzysztof Kowalczyk

IlustracjeAleksandra Senderska-Zając

Zdjęciaz prywatnych zbiorów autorów publikacji

ISBN 978-83-64626-20-3

Copyright by Kancelaria Prezydenta RP, Warszawa 2015

PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE W ......3.2. Uwarunkowania prawne PPP w prawie unijnym 22 3.3....

Documents

Transcript of PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE W ......3.2. Uwarunkowania prawne PPP w prawie unijnym 22 3.3....