Infrastruktura - jak budować partnerstwo

publiczno-prywatne?

Autorzy:

Bartosz Dźwierzyński

Katarzyna Latoszek

Dominika Pietrzyk

Aleksandra Zakidalska

Warszawa, styczeń 2014

SPIS TREŚCI:

1. WSTĘP

2. IDEA PPP: KIEDY POWSTAŁA? JAK JĄ ZDEFINIOWAĆ? JAKIE NIESIE KORZYŚCI?

2.1. GENEZA I EWOLUCJA PPP NA ŚWIECIE I W POLSCE

2.2. NA CZYM POLEGA SPECYFIKA PPP? DEFINICJA

2.3. KORZYŚCI WSPÓŁPRACY W FORMULE PPP

3. PROJEKTY HYBRYDOWE

3.1. POJĘCIE PROJEKTU HYBRYDOWEGO

3.2. UWARUNKOWANIA PROJEKTÓW HYBRYDOWYCH

3.3 PROJEKTY HYBRYDOWE W UJĘCIU STATYSTYCZNYM

4. PODSTAWA PRAWNA I MODELE FINANSOWANIA PPP

4.1. PODSTAWA PRAWNA 4.2. MODELE FINANSOWANIA

5. RYZYKA

5.1. ZARZĄDZANIE RYZYKIEM 5.2. CZYNNIKI RYZYKA 5.3. ALOKACJA RYZYKA

6. CYKL ŻYCIA PROJEKTU – CASE STUDY

6.1. PODMIOTY BIORĄCE UDZIAŁ W PPP

6.2. ANALIZY WSTĘPNE

6.3. FINANSOWANIE PPP

6.4. WYBÓR PARTNERA PRYWATNEGO

6.5. UMOWA PPP

6.6. ZARZĄDZANIE PROJEKTEM PPP I ZAKOŃCZENIE UMOWY

7. PODSUMOWANIE

1. WSTĘP

O aktualności i doniosłości kwestii łączenia partnerstwa publiczno- prywatnego

z dofinansowaniem z funduszy UE, urzeczywistnianej w formie projektów hybrydowych, najlepiej

świadczy przytoczona poniżej wypowiedź Adama Woźniaka podczas mającej miejsce 23 listopada

2013 roku w gmachu warszawskiej Giełdy Papierów Wartościowych debaty w ramach

Akademii Mediów:

„Wydaje się, że teraz partnerstwo publiczno- prywatne ma jeszcze większe znaczenie dla nas niż

do tej pory. Dlaczego? No bo jeszcze w tym tygodniu Parlament Europejski zatwierdził unijny budżet!

Dostajemy 106 mld EUR. To są gigantyczne pieniądze, które możemy wykorzystać. Będą z tego

korzystały gminy. Będą z tego korzystały samorządy. Jednak, aby z tych pieniędzy coś wziąć trzeba

również włożyć- konieczny jest zatem własny wkład. Gminy tego wkładu w wielu wypadkach nie będą

miały, ponieważ są zadłużone i to bardzo mocno. Wiele samorządów jest zadłużonych ponad miarę

i praktycznie już nie może się więcej zadłużać. Żeby [realizować] te inwestycje z unijnymi

pieniędzmi, które chcą realizować będą musiały sięgnąć po partnera prywatnego, czyli po ten

system PPP, o którym będziemy w najbliższym czasie dużo mówić.”(Adam Woźniak, Rzeczpospolita)

Przytoczony fragment dobrze oddaje intuicje autorów niniejszego raportu, którzy przekonani

o potrzebach infrastrukturalnych Polski, właśnie w rozwoju projektów hybrydowych w latach

2014- 2020 upatrują szansy na wzrost ogólnej dynamiki inicjatyw PPP, a co za tym idzie poprawy

poziomu rozwoju gospodarczego kraju.

Główna teza raportu:

Projekty hybrydowe są szansą na rozwój gospodarki Polski z wykorzystaniem środków z funduszy

strukturalnych i Funduszu Spójności w perspektywie 2014- 2020.

2.Idea PPP: kiedy powstała? jak ją zdefiniować? jakie niesie korzyści?

Partnerstwo publiczno-prywatne to alternatywna wobec tradycyjnie dotychczas stosowanej formuła

realizacji usług publicznych. Zakłada ona w pierwszej kolejności zlecanie podmiotom gospodarczym

budowy wymaganej do tego celu infrastruktury (lub też świadczeniu niezbędnej do tego celu usługi),

a następnie finansowaniu ze środków publicznych, wykonania przedmiotu zlecenia. Od klasycznego

sposobu realizacji usług publicznych formułę PPP odróżnia odstąpienie od zasady, zgodnie z którą

finansowanie świadczenia usług publicznych odbywa się wyłącznie ze środków publicznych, i

przyjęcie zastąpienia ich kapitałem prywatnym.

Eksperci wiążą z ideą partnerstwa publiczno-prywatnego nadzieje na przezwyciężenie wyzwań

cywilizacyjnych, przed którymi stają obecnie wszystkie demokratyczne kraje o gospodarce rynkowej,

zarówno te zamożne, jak i te biedne. Znalezienie odpowiedzi na pytanie o sposób w jaki , zaspokoić

rosnące oczekiwania społeczne dotyczące ilości oraz standardu świadczenia usług publicznych, przy

równoczesnym silnym ograniczeniu wielkości funduszy publicznych stanowi, stanowi najtrudniejsze z

nich.

2.1. Geneza i ewolucja PPP na świecie i w Polsce

Mimo, że pojęcie partnerstwa publiczno-prywatnego uchodzi za względnie nowe, przykładów tej

formy współpracy doszukiwać się można już w XIX wieku1. Kapitał prywatny wykorzystywano wtedy

do finansowania obiektów użyteczności publicznej, np. budowy i remontów mostów w Londynie, czy

w Nowym Jorku w XIX w., służył on też budowie dróg, wodociągów, sieci kanalizacyjnych oraz linii

kolejowych. Były to przykłady koncesji, gdzie koncesjonariusze pobierali od użytkowników opłaty i

tym samym uzyskiwali zwrot kosztów budowy i eksploatacji2 po upływie czasu. Pojęcie partnerstwa

publiczno-prywatnego (z ang. Public Private-Partnership) pierwotnie wywodziło się z Stanów

Zjednoczonych i oznaczało początkowo wspólne finansowanie przez sektor publiczny oraz prywatny

przede wszystkim programów edukacyjnych, później zaś w latach 50. XX w. określało ono również

sposób finansowania instalacji komunalnych3. Termin ten odnosił się równolegle w Stanach

Zjednoczonych do wspólnych inicjatyw w zakresie renowacji miast, ale również wypełniania

świadczeń społecznych o charakterze non profit, czyli spoza sektora publicznego4. Współpraca

publiczno-prywatna, polegająca na finansowaniu publicznych inwestycji z prywatnych środków

rozpowszechniona była w XIX w., a po wojennych zawirowaniach pierwszej połowy XX w.,

1 Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie roli EBI w partnerstwie publiczno-

‑prywatnym (PPP) i wpływu PPP na wzrost, ECO /143 PPP, Bruksela 2005. Cyt. Za: B.Korbus, T. Skrokosz, M.

Wawrzyniak, Partnerstwo Publiczno-Prywatne. Poradnik, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa 2010, s. 23:

Niektórzy twierdzą, że pomysł finansowania zadań publicznych przez kapitał prywatny ma swoje źródła

znacznie wcześniej, a mianowicie w starożytnym Rzymie. Autorzy podają przykład funkcjonującej na obszarze

cesarstwa rzymskiego 2000 lat temu poczty cesarza Augusta, jak również budowę portów, term i placów

targowych w formule, która według badaczy może być uznana za pierwotną formę partnerstwa publiczno-

prywatnego. 2 Tamże, s. 22-23. Inną formą współpracy pomiędzy podmiotem publicznym a inwestorem jest dzierżawa, która

nie obejmuje, w odróżnieniu od koncesji, fazy budowy. Dzierżawca zapewnia usługę, zarządzając obiektem

publicznym, z tego tytułu może pobierać opłaty od użytkowników, a jednocześnie zobligowany jest do

wnoszenia opłat z tytułu użytkowania mienia (dzierżawy). 3 E.R. Yescombe, Partnerstwo publiczno-prywatne, Wolters Kulwer, Kraków 2008, s. 19.

4 Tamże, s. 19.

charakteryzującej się nacjonalizacją wielu obszarów życia gospodarczego, powróciła dopiero w jego

drugiej połowie. Kryzysy naftowe znacznie osłabiły kondycję gospodarki światowej oraz budżety

poszczególnych państw wspomagające rozwój infrastruktury, czego wynikiem była potrzeba

poszukiwania nowych rozwiązań finansowania wydatków publicznych. Prywatyzacja usług

publicznych mająca miejsce w Wielkiej Brytanii za rządów Margaret Thatcher stanowiła przykład dla

reszty krajów. Ruch na rzecz nowego zarządzania publicznego (z ang. New Public Management) lat 80

stał się kontekstem, który umożliwił rozwój ppp. Idea reformy sektora publicznego miała być

wyrażona poprzez decentralizację władzy wykonawczej, jak również oddzielenie odpowiedzialności

za zakup publicznych usług od odpowiedzialności za ich świadczenie oraz ocenę usług w oparciu

o kryterium wydajności, kontraktacje świadczenia usług publicznych u prywatnych podmiotów

i prywatyzację usług publicznych. Z tymi przedsięwzięciami zbiegała się faza popularyzacji idei

prywatyzacji przedsiębiorstw, menedżeryzm w instytucjach publicznych, a także urynkowienie cen

usług publicznych5. NPM natomiast miało stanowić remedium na ograniczone dochody budżetowe.

Modele współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego wyraźnie ewoluowały w wieku XX.

Ich uprawomocnione początki wywodzą się z Wielkiej Brytanii i Francji. Jednym z kamieni milowych

w rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego pozostaje tzw. Ryrie Rules z 1981 r. w Wielkiej Brytanii.

Określały one warunki dopuszczalności finansowania prywatnego inwestycji realizowanych przez

sektor publiczny w przypadku, gdy byłoby ono bardziej efektywne z perspektywy ekonomicznej od

finansowania publicznego6.

W 1992 r. w Wielkiej Brytanii prywatni przedsiębiorcy uzyskali możliwość swobodnego inwestowania

w zakresie usług publicznych za sprawą rządowemu programowi Private Finance Initiative, opartego

na koncepcji project finance, co zwiększyć miało efektywność usług publicznych. Idea ta była

rozwijana na wyspach brytyjskich, zyskiwała na popularności ulegając przy tym kolejnym

modyfikacjom, co w 1997 roku dało nazwę Public Private Partnership obowiązującemu do tamtej

pory PFI. W 2000 r. w Wielkiej Brytanii inwestycje typu PFI/PPP osiągnęły rozmiar 18,5 mld funtów7.

We Francji, będącej wiodącym krajem w realizacji ppp ustawa z 1993 r. (o przeciwdziałaniu korupcji i

przejrzystości życia gospodarczego i procedur publicznych), a następnej kolejności z 2003 r.

(wprowadzenie możliwości zawierania długoterminowych umów partnerstwa obejmujących

projektowanie, budowę, eksploatację, obsługę finansową i prawną) uprawomocniły ich stosowanie.

To jednak w Irlandii w 2002 r. przyjęta została pierwsza na świecie, kompleksowa ustawa o

partnerstwie publiczno-prywatnym8.

Rysunek 1 prezentuje wzrost wartości projektów realizowanych w formule partnerstwa publiczno-

prywatnego na świecie w latach 1990- 2012. Wartość projektów realizowanych w roku 2011 w

formule ppp jest o blisko 250 mln USD wyższa niż w latach 90- tych XX wieku, co jest dowodem

na znaczny rozwój tej formy współpracy i rozprzestrzenienie się jej na cały świat. Z wykresu odczytać

można również kolejne etapy rozwoju idei ppp z podziałem na poszczególne regiony świata.

5 E.R. Yescombe, op.cit., s. 36.

6 Sobiech, K., op .cit., s. 65.

7 Tamże, s.68.

8 Tamże, s. 68-69.

Rysunek 1. Wartość projektów ppp na świecie w podziale na regiony w latach: 1990- 2012

(w mln USD)

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych zaczerpniętych z http://ppi.worldbank.org/, Private Participation in Infrastructure Database

2.2. Na czym polega specyfika PPP? Definicja.

Partnerstwo publiczno prywatne definiowane jest na wiele sposobów, ze względu na różne czynniki

wyróżniające ten typ kontraktów, jednakże zaznaczyć należy, że pewne elementy konstytutywne

we wszystkich definicjach pozostają niezmienne.

Zgodnie z definicją The National Council for Public–Partnership „partnerstwo publiczno-prywatne

to oparte na umowie porozumienie między jednostką publiczną i podmiotem prywatnym

o charakterze komercyjnym. Dzięki niemu umiejętności i zasoby każdego z sektorów

wykorzystywane są przy dostarczaniu usług odbiorcom i udostępnianiu obiektów użytkownikom”9.

Do realizacji przedsięwzięcia strony dzielą się nie tylko zasobami, ale także ryzykiem i korzyściami

płynącymi ze współpracy.

Podobne ujęcie pojęcia partnerstwa publiczno-prywatnego prezentuje definicja zaczerpnięta

z Ustawy o Partnerstwie Publiczno- Prywatnym z 19 grudnia 2008 roku. Na gruncie obowiązującej

obecnie w Polsce ustawy o PPP10 (art. 1 ust. 2) partnerstwo publiczno- prywatne jest definiowane

9 Za J. Zysnarski, Partnerstwo publiczno-prywatne. Teoria i praktyka, Oddk, Gdańsk 2003, s. 9.

10 Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 19 grudnia 2008 r. (DzU z 2009 r. nr 19 poz. 100).

jako wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy dwie strony-

podmiot publiczny i partnera prywatnego.

Warto również podkreślić, że partnerstwo publiczno-prywatne oprócz podziału ryzyk zakłada również

uczciwe wynagrodzenie. Jak wskazuje Wadim Kurpias, :„Partnerstwo zakłada też wynagrodzenie (…)

często ten aspekt jest w ogóle pomijany na szczeblu lokalnym. To znaczy, że partnerstwo publiczno-

prywatne nie jest to działalność charytatywna.”

Do kluczowych elementów współpracy w formule PPP zaliczyć należy:

współpracę sektora publicznego z sektorem prywatnym

umowny charakter (jako stosunek cywilnoprawny)

działanie zmierzające do realizacji wspólnego celu np. budowy infrastruktury, dostarczania usług,

które w modelu tradycyjnym byłyby realizowane przez stronę publiczną

optymalne rozłożenie obciążenia ryzykami (optymalny podział ryzyk)

optymalny podział zadań

perspektywa obustronnej korzyści

Cechą wymienianą jako charakterystyczna dla projektów PPP jest również długoterminowość

kontraktów. Za powierzeniem realizacji projektu partnerowi prywatnemu na dłuższy czas

przemawiać będą zarówno złożony i wymagający wysokich nakładów finansowych charakter

przedsięwzięcia, jak i chęć zagwarantowania wysokiej jakości usługi publicznej. W konsekwencji

horyzont czasowy umów typu PPP obejmuje zwykle 15- 30 lat.11

2.3. Korzyści współpracy w formule PPP

Wieloletnie doświadczenia funkcjonowania współpracy w formule partnerstwa publiczno-

prywatnego w wielu państwach wskazują na najczęściej występujące korzyści dla podmiotów

publicznych. Na pozytywne przejawy angażowania się sektora publicznego w przedsięwzięcia

partnerskie z sektorem prywatnym zwróciła uwagę Komisja Europejska w swoich Wytycznych

dotyczących PPP.

Współpraca w formule PPP niesie ze sobą następujące korzyści:

Przyspieszenie procesów inwestycyjnych

Wdrożenie projektów o większej innowacyjności

Wyższa efektywność w zarządzaniu środkami publicznymi

Możliwość realizacji projektów przy ograniczonej dostępności kapitału publicznego

Lepsza alokacja ryzyka

Wyższa jakość usług publicznych

11

B.Korbus, T. Skrokosz, M. Wawrzyniak, Partnerstwo Publiczno-Prywatne. Poradnik, Urząd Zamówień Publicznych,

Warszawa 2010, s. 23

Generowanie dodatkowych przychodów

Zwiększenie użyteczności świadczeń publicznych

Uwzględnienie mechanizmu konkurencji w procesie świadczenia usług publicznych

3. PROJEKTY HYBRYDOWE

3.1. Pojęcie projektu hybrydowego

Zgodnie z przyjętą w niniejszym opracowaniu perspektywą badawczą kluczowym obszarem

zainteresowania są projekty hybrydowe. Pojęcie projektu hybrydowego używane jest w celu określa

projektu realizowanego w formule partnerstwa publiczno- prywatnego, w który zaangażowane

zostały środki unijne. W takim modelu środki pochodzące z funduszy strukturalnych oraz Funduszu

Spójności są wykorzystywane jako uzupełnienie finansowania

prywatnego.

Projekty hybrydowe, z racji łączenia formuły PPP z funduszami UE

podlegają zarówno regułom ppp jak i przepisom regulującym

wykorzystywanie Funduszy Europejskich. Z uwagi na specyficzny

charakter tego typu projektów, są one obciążone dodatkowymi

ryzykami, wśród których wymienić można ryzyko poziomu

dofinansowania, ryzyko zwrotu funduszy unijnych bądź też ryzyko

trwałości projektu i ryzyko znaczących zmian w projekcie, które

wymagają akceptacji ze strony Komisji Europejskiej. W konsekwencji

przygotowanie planu finansowania projektu w ramach ppp, które

zakłada wsparcie ze środków UE jest zadaniem o wyższym stopniu

złożoności, wymagającym większego nakładu pracy oraz obarczonym większą liczbą koniecznych do

spełnienia wymagań mających podstawę w regulacjach na poziomie krajowym i europejskim.

Przedstawiony poniżej Rysunek 2 obrazuje ogólne schemat relacji pomiędzy stronami

zaangażowanymi w projekt hybrydowy.

Projekty hybrydowe: przedsięwzięcia realizowane w formule ppp, w których wykorzystywane są środki unijne. Środki funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności stanowią uzupełnienie finansowania prywatnego

Projekty hybrydowe: przedsięwzięcia realizowane w formule ppp, w których wykorzystywane są środki unijne. Środki funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności stanowią uzupełnienie finansowania prywatnego

Rysunek 2. Porozumienia umowne między podmiotami zaangażowanymi we wdrożenie

projektu hybrydowego

Źródło:Opracowanie własne na podstawie, Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014-2020). Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata 2014-2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego, Warszawa, listopad 2013 r., s. 16

3.2. Uwarunkowania projektów hybrydowych

Wśród najważniejszych uwarunkowań projektów hybrydowych wymienić należy:

konieczność spełnienia przez projekt hybrydowy kryteriów finansowania unijnego (przede

wszystkim kryterium zgodności z wymogami danej osi priorytetowej w ramach programu

operacyjnego)

wymóg bycia atrakcyjnym dla inwestora prywatnego

konieczność przedstawienia właściwie rozpisanego harmonogramu czasowego, umożliwiającego

wdrożenie w ramach okresu jednej perspektywy finansowej

wymóg podjęcia decyzji o realizacji projektu w formule ppp z wykorzystaniem dofinansowania z

funduszy europejskich już na wczesnym etapie realizowania inwestycji

konieczność przeprowadzenia analizy finansowej, analizy kosztów i korzyści jak również ilościowej analizy ryzyka w celu wykazania, że rozwiązanie używające funduszy unijnych jest najlepszym rozwiązaniem dla projektu.

3.3. Projekty hybrydowe w ujęciu statystycznym

Działania polegające na łączeniu środków polityki spójności z formułą partnerstwa publiczno-

prywatnego, których efektem jest realizowanie projektów hybrydowych, są prowadzone w systemie

wdrażania funduszy europejskich w Polsce od początku okresu programowania 2007-2013. Jednakże

(co zostanie szerzej opisane w kolejnej części) rozporządzenie ogólne w zakresie wdrażania polityki

spójności na lata 2007-201311 zawierało zaledwie kilka bardzo ogólnych odniesień do współpracy

w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego przy użyciu finansowania ze środków unijnych, co było

jedną z przyczyn stosunkowo niewielkiej liczby zrealizowanych w latach 2007-2013 projektów

hybrydowych.

Realizowana w latach 2007-2013 perspektywa finansowa obejmowała 12 programów operacyjnych,

w ramach których w Polsce zidentyfikowano 20 projektów hybrydowych. Ich łączna wartość wyniosła

4 070 mln zł.

Jak widać na Rysunku 3, zrealizowano lub rozpoczęto realizację 17 projektów hybrydowych12, wśród

których 9 to projekty z podpisaną umową o dofinansowanie (UoD) oraz umową partnerstwa

publiczno-prywatnego (PPP), natomiast 8 projektów podpisało umowę o dofinansowanie (UoD)

i prowadzi zaawansowane negocjacje z partnerami prywatnymi.

Pozostałe 3 projekty, w konsekwencji braku decyzji o przyznanie dofinansowania pozostaja na razie

w fazie koncepcyjnej lub w trakcie pozyskiwania środków z funduszy UE.

Rysunek 3. Projekty hybrydowe zidentyfikowane w Polsce w latach 2007- 2013

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z Platformy PPP, stan na styczeń 2014.

12

Stan na styczeń 2014, na podstawie danych z Platformy PPP.

Największym projektem hybrydowym wyróżniającym się jednocześnie największym kosztem

całkowitym jest inwestycja System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania. Pozostałe projekty

są realizowane głównie w sektorze turystyki i sieci szerokopasmowych. Doświadczenia

z przygotowania powyższych projektów pokazały, że w celu skutecznej realizacji tego typu

inwestycji niezbędne jest uwzględnienie specyfiki formuły PPP poprzez przedstawicieli wszystkich

szczebli administracji, jak i głębokie zrozumienie jej istoty przez partnerów prywatnych.

4. PODSTAWA PRAWNA I MODELE FINANSOWANIA PPP

4.1. PODSTAWA PRAWNA

Podstawę prawną dla realizacji projektów partnerstwa publiczno-prywatnego tworzy Ustawa z dnia

19 grudnia 2008 roku o partnerstwie publiczno-prywatnym (dalej: PartPublPrywU). Regulacjami

posiłkowymi w tym zakresie są Ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi

(dalej: KoncRobBudU) oraz Ustawa Prawo zamówień publicznych (dalej: PrZamPubl).

Pewien drogowskaz dla realizacji omawianych przedsięwzięć stanowią także wydane w 2003 r. przez

Komisję Europejską „Wytyczne”, które mają jednak charakter soft law. Bardzo ważnym źródłem

prawa w zakresie interesujących nas projektów hybrydowych jest Rozporządzenie ogólne w zakresie

wdrażania polityki spójności na lata 2014-202013.

Partnerstwo publiczno-prywatne może być realizowane także w oparciu o inne regulacje prawne.

Jednak, jak wskazuje Wadim Kurpias14: „Nie są one jednak specjalnie dedykowane do inwestycji

realizowanych w formule ppp. Z regulacji ustawowych przewidzianych dla realizacji projektów ppp

w przypadku ustawy o ppp otrzymujemy generalne wytyczne i wskazówki, które kwestie powinny

zostać uregulowane w treści umowy o ppp, a w przypadku ustawy o koncesji na roboty budowlane

lub usługi informacje o sposobie i procedurze wyboru partnera prywatnego od początku do końca

odpowiedniego postępowania w tym względzie”.

Wyjaśnienia wymaga wzajemny stosunek Ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz Ustawy

o koncesji na roboty budowlane lub usługi i Ustawy Prawo zamówień publicznych. PartPublPrywU

tworzy luźne ramy prawne dla realizacji projektów PPP. Zawiera przy tym szereg przepisów

o charakterze materialnym i daje podstawę prawną do angażowania majątku publicznego

w przedsięwzięcia realizowane wspólnie z podmiotami prywatnymi. Regulacje zawarte

w KoncRobBudU oraz PrZamPubl mają natomiast charakter proceduralny, a ich przedmiotem jest

tryb wyboru koncesjonariusza i wykonawcy zamówienia publicznego15.

Art. 1 ust. 2 PartPublPrywU dostarcza legalnej definicji partnerstwa publiczno-prywatnego. PPP

należy rozumieć jako wspólną realizację przedsięwzięcia opartą na podziale zadań i ryzyk pomiędzy

podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Jak wyjaśnimy później, jest to rozumienie węższe,

niż to wynikające z Rozporządzenia ogólnego w zakresie wdrażania polityki spójności na lata 2014-

2020. Z punktu widzenia przytoczonej definicji, zasadniczy nacisk położony został na wspólne

działanie podmiotu publicznego i partnera prywatnego oraz ich współpracę w zakresie realizowanego

przedsięwzięcia.

PartPublPrywU wskazuje na trzy procedury wyboru partnera prywatnego. Wyboru dokonuje się:

zgodnie z przepisami KoncRobBudU,

zgodnie z przepisami ustawy PrZamPubl,

13 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu

Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na

rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych

ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, 14 CMS Cameron McKenna, 15 Skoczyński T., Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Praktyczny komentarz, ISBN: 978-83-264-1425-1,

Warszawa 2011, s. 20,

oraz, w przypadkach nieuregulowanych dwoma powyższymi ustawami, według procedury

określonej przez podmiot publiczny, z uwzględnieniem PartPublPrywU16.

Do wskazania właściwej procedury dochodzi w oparciu o formę wynagrodzenia, jaka została

przewidziana dla partnera prywatnego.

PartPublPrywU reguluje zagadnienie wyboru oferty partnera prywatnego. Za najkorzystniejszą uważa

się ofertę, która przedstawia najkorzystniejszy bilans wynagrodzenia i innych kryteriów odnoszących

się do przedsięwzięcia. Z przepisu tego wynika, że wysokość wynagrodzenia potencjalnego partnera

prywatnego, proponowana przez niego w ofercie, nie może być jedynym kryterium oceny tej oferty.

Jest to rozwiązanie odmienne od przyjętego na gruncie ustawy PrZamPubl, gdzie podstawowym

kryterium oceny oferty jest cena. Odmienność ta wynika z konieczności uwzględnienia specyfiki

partnerstwa publiczno-prywatnego oraz nieadekwatności samego pojęcia ceny do stosowanego przy

projektach PPP pojęcia wynagrodzenia17.

Po wyborze najkorzystniejszej oferty dochodzi do zawarcia umowy między podmiotem publicznym a

partnerem prywatnym. Co ważne, umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym mają charakter

cywilnoprawny. Ramowy charakter PartPublPrywU przesądza o ogólnym uregulowaniu kwestii

umowy. Przepisy ustawy nie zawierają szczegółowych wytycznych odnośnie do treści kontraktu, ani

okresu jego trwania. Podmiot publiczny zobowiązuje się w umowie do pokrycia części kosztów

przedsięwzięcia, w szczególności do wniesienia wkładu własnego. Przez wkład własny, na gruncie

przepisów PartPublPrywU rozumie się świadczenie podmiotu publicznego lub partnera prywatnego

polegające w szczególności na:

poniesieniu części wydatków na realizację przedsięwzięcia, w tym sfinansowaniu dopłat do

usług świadczonych przez partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia,

wniesieniu składnika majątkowego.

Formy wniesienia wkładu własnego reguluje prawo cywilne. Co istotne, po wygaśnięciu umowy,

składniki majątkowe wykorzystywane przy realizacji przedsięwzięcia, przekazywane są podmiotowi

publicznemu, chyba że strony partnerstwa postanowiły inaczej w umowie. Oznacza to, że składnik

majątkowy, który był własnością partnera prywatnego i stanowił jego wkład w przedsięwzięcie,

przechodzi, po wygaśnięciu umowy, na własność Skarbu Państwa. Partner prywatny zachowuje

jednak prawo do zwrotu równowartości tego składnika. Przez „część kosztów” może być rozumiana

nawet ich większość, jednak niedopuszczalna jest sytuacja, w której podmiot publiczny pokrywa

całość nakładów inwestycyjnych. Oznaczałoby to utratę przez projekt jego publiczno-prywatnego

charakteru. W celu realizacji umowy strony mogą założyć spółkę kapitałową, spółkę komandytową

lub komandytowo-akcyjną.

Ustawa nie narzuca także formy wynagrodzenia dla partnera prywatnego. Wskazuje ona jedynie, że

wynagrodzenie partnera prywatnego zależy przede wszystkim od rzeczywistego wykorzystania lub

faktycznej dostępności przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego. Tym samym główny nacisk

zostaje położony za efekt przedsięwzięcia oraz finalne korzyści wynikające z realizacji projektu18.

PartPublPrywU znajduje zastosowanie także do projektów hybrydowych. Nie sposób jednak

przystępować do ich realizacji bez znajomości wspominanego już Rozporządzenia unijnego na lata

2014-2020, które zawiera odrębny rozdział poświęcony realizacji projektów z zakresu PPP. W

zawartej w rozporządzeniu definicji partnerstwa publiczno-prywatnego mieszczą się formy PPP

16 Skoczyński T., op.cit, s. 65, 17 Skoczyński T., op.cit, s. 145, 18 Skoczyński T., op.cit, s. 156,

wykraczające poza obręb PartPublPrywU. Zgodnie z rozporządzeniem projekty hybrydowe mogą być

realizowane także w oparciu o PrZamPubl oraz KoncRobBudU19. Co więcej, rozporządzenie wychodzi

naprzeciw specyfice projektów PPP, uwzględniając długotrwałość procesu ich przygotowania

i dopuszczaja możliwość zawarcia umowy dofinansowania projektu w okresie przed wyborem

partnera prywatnego. Dotacja, należna partnerowi prywatnemu z tytułu poniesionych nakładów

inwestycyjnych, jest przekazywana przez instytucję dofinansowującą na rachunek powierniczy.

Za jego założenie i prowadzenie odpowiedzialny jest podmiot publiczny.

2.2. MODELE FINANSOWANIA

Zagadnienie finansowania partnerstwa publiczno-prywatnego jest wpisane w dyskusję toczącą się

nad czynnikami sukcesu projektów realizowanych w tej formie, a sam rozkład kosztów jest

podstawowym warunkiem istnienia PPP.

Klasycznym modelem finansowania PPP jest model DBFO (design–build–finance–operate). Opiera

się on na transferze na partnera prywatnego większości ryzyk związanych z zaprojektowaniem,

wybudowaniem, finansowaniem i eksploatacją inwestycji. Do partnera prywatnego trafia także,

w okresie trwania umowy, większość zysków z inwestycji. Przesądza to o dość kosztownym dla

budżetu państwa charakterze inwestycji DBFO. Nie zmienia to jednak faktu, że PPP w tym

modelu cieszy się dużą sprawnością realizacji i skutecznością.

Innym wykorzystywanym modelem finansowania inwestycji jest PPP w trybie koncesji. Należy

przy tym podkreślić cywilnoprawny charakter koncesji, która mylona jest często

z koncesjami publicznoprawnymi wydawanymi w oparciu o przepisy Ustawy o swobodzie

działalności gospodarczej. PPP w trybie koncesji zakłada transfer zasadniczej części ryzyk

ekonomicznych, w tym ryzyka odzyskania nakładów inwestycyjnych, na partnera prywatnego.

Ponosi on także większość kosztów związanych z nakładami inwestycyjnymi i kosztów związanych

z utrzymaniem i zarządzeniem przedmiotem koncesji. Wynagrodzenie koncesjonariusza pochodzi

przede wszystkim z opłat pieniężnych pobieranych za świadczone usługi.

W zakresie interesujących nas projektów hybrydowych część kosztów inwestycji pokrywana jest z

europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI). Analiza projektów PPP dokonywana

jest przede wszystkim pod kątem ich zgodności z zasadami zamówień publicznych i pomocy

publicznej. Umowa o dofinansowaniu projektu ze środków unijnych może być zawarta jeszcze

przed wyborem partnera prywatnego. Wiąże się to z ryzykiem zainwestowania pieniędzy

unijnych w projekt, który nie wejdzie w fazę realizacji. Z drugiej strony wcześniejsze przyznanie

dofinansowania zwiększa zainteresowanie projektem ze strony sektora prywatnego i pozytywnie

wpływa na ocenę ryzyka kredytowego przez banki, które finansują wkład własny partnera

prywatnego20.

19 Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014-2020). Komentarz do przepisów Rozporządzenia

Ogólnego na lata 2014-2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego, Warszawa, listopad 2013 r., s. 8, 20 Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014-2020). Komentarz do przepisów Rozporządzenia

Ogólnego na lata 2014-2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego, op.cit, s. 10,

5. RYZYKA

5.1. ZARZĄDZANIE RYZYKIEM

Zarządzanie ryzykiem jest istotnym elementem realizacji przedsięwzięcia i może decydować o jego

wyniku końcowym. Rysunek 1 przedstawia poszczególne stadia w procesie zarządzania ryzykiem.

Pierwszym etapem jest identyfikacja ryzyka, czyli rozpoznanie konkretnych czynników istotnych

z punktu widzenia projektu. Następująca analiza ryzyka ma na celu określenie prawdopodobieństwa

wystąpienia nakreślonych czynników, które stanowią ryzyko dla realizacji projektu, oraz ich

szczegółowych konsekwencji. Alokacja ryzyka to kluczowy element z pespektywy odpowiedzialności

stron oraz uzyskiwania finansowania (np. poprzez kredyty bankowe). Polega on na przypisaniu

stronom umowy odpowiedzialności za ponoszenie konsekwencji danych czynników ryzyka lub podział

ryzyka na podstawie określonego wcześniej schematu czy mechanizmu. Następnym krokiem

w procesie zarządzania ryzykiem jest minimalizowanie ryzyka poprzez działania, które mogą

zmniejszyć wystąpienie danego czynnika ryzyka lub ograniczenie jego konsekwencji dla strony, która

to ryzyko ponosi. Bardzo ważnym elementem końcowym jest również monitorowanie oraz przegląd

czynników ryzyka, identyfikowanie nowych czynników podczas realizacji projektu, a zwłaszcza

w przypadku możliwych zmian warunków umowy.

Rysunek 1. Macierz dystrybucji ryzyka

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Matrix of Risks Distribution” PPP in Infrastructure Resource Center

for Contracts, Laws and Regulations

Identyfikacja ryzyka

Monitorowanie

i przegląd ryzyka

Analiza ryzyka

Alokacja ryzyka

Minimalizo-wanie ryzyka

5.2. CZYNNIKI RYZYKA

Wśród potencjalnych rodzajów ryzyka wymienia się

(wg klasyfikacji EUROSTATu): ryzyko budowlane,

dostępności i popytowe (razem opisywane jako ryzyko

rynkowe). Ryzyko budowlane (construction risk) odnosi się

do procesu budowy oraz ukończenia realizacji środków

trwałych, które są przedmiotem danej umowy PPP. W tym

zakresie można rozróżnić na przykład ryzyko projektowe

(terminowe uzyskanie pozwoleń i certyfikatów, zmiana

standardów podczas realizacji projektu), ryzyko lokalizacji

(terminowe uzyskanie pozwoleń na budowę w danej

lokalizacji, bezpieczeństwo), ryzyko konstrukcyjne (testy

jakości, ubezpieczenie i odszkodowania, kwestie

środowiskowe), czynniki zewnętrzne (pogoda, katastrofy

naturalne, czynniki polityczne). Ryzyko popytowe (demand

risk) jest związane ze zmiennością popytu na usługi (może

nastąpić wzrost lub spadek popytu względem poziomu

założonego przy podpisywaniu umowy PPP) poprzez

zawirowania w cyklu gospodarczym, nowe trendy lub

tendencje, wzrost konkurencji czy nowe technologie.

Ryzyko dostępności (availability risk) określa niską

wydajność, która powoduje niedostępność usług

(częściową lub całkowitą) lub ich zaniżoną jakość.

Oprócz trzech głównych kategorii, wyróżnić też można ryzyko finansowania oraz ryzyko wartości

rezydualnej. Ryzyko finansowania odnosi się do prawdopodobieństwa niezaspokojenia potrzeb

inwestycyjnych projektu (zdobycie kredytu w mniejszej kwocie, problemy ze spłata odsetek itp.).

Ryzyko wartości rezydualnej to różnica między wartością zainwestowanych środków a końcową

wartością inwestycji czy środków trwałych, które nią finansowano.

3.3. ALOKACJA RYZYKA

W alokacji ryzyka istotne jest ustalenie kompetencji partnerów publicznego oraz prywatnego, gdyż

oba te aspekty są w większości przypadków skorelowane tzn. dane ryzyko ponosi ten partner, który

potrafi lepiej tym ryzykiem zarządzać. Przykładowo, po stronie publicznej najczęściej znajdują się

ryzyka administracyjne i ryzyka polityczne (zawierające ryzyka zmiany prawa, ryzyka środowiskowe).

Po stronie prywatnej ryzyka o charakterze komercyjnym (finansowanie inwestycji, budowy

i eksploatacji, dostępności, zmiany cen).

Analiza alokacji powyżej opisanych kategorii ryzyka (tzn. ryzyka budowlanego oraz ryzyka

popytowego i dostępności) jest kluczowa w bilansie ryzyka i korzyści dotyczących danego projektu

PPP. Bilans ten wykorzystywany choćby przez urzędy statystyczne przy wykazywaniu wyników

uzyskanych przez krajowe PPP, w ocenie modelu PPP z punktu widzenia długu publicznego i deficytu

budżetowego.

Zdaniem eksperta… o ryzyku

rynkowym w praktyce:

„Jeżeli popatrzymy dzisiaj na projekty PPP w

krajach rozwiniętych, na przykład wybrane

projekty autostradowe w Australii, Hiszpanii

czy Stanach Zjednoczonych, to widać, że te

projekty borykają się z problemem ryzyka

rynkowego. To znaczy, ktoś udzielając

finansowania na 15-20 lat założył sobie

jakieś prognozy przychodów i kosztów. Te

prognozy dzisiaj z różnych względów się nie

sprawdzają. Są niższe, bo na przykład jest

kryzys. Są niższe, bo na przykład została

wybudowana druga droga, która jest

równoległa do autostrady i ma taki sam

(albo bardzo podobny) standard, natomiast

jest darmowa. W związku z tym ryzyko

rynkowe, w tym przypadku ryzyko ruchu,

jest bardzo istotne w projektach PPP.

Konkludując: dzisiaj banki mają ograniczoną

wolę aby akceptować w pełni ryzyka

rynkowe projektów PPP.”Artur Bujak (Bank

Pekao)

Jeśli ryzyko związane z budową ponosi podmiot publiczny, wyniki uzyskiwane przez PPP są zawsze

uwzględniane w bilansie tego podmiotu – niezależnie od alokacji ryzyka rynkowego. Jeśli natomiast

ryzyko związane z budową ponosi partner prywatny, wyniki uzyskiwane przez PPP nie

są uwzględnianie w jego bilansie, o ile nie ponosi on ryzyka rynkowego (popytu i dostępności).

Nieprawidłowa alokacja ryzyka wpływa na zwiększenie całkowitych kosztów projektu. W alokacji

ryzyka należy równoważyć zakres odpowiedzialności zgodnie z kompetencjami i doświadczeniem

partnerów. Przeniesienie znacznych ryzyk na partnera prywatnego może mieć negatywny wpływ na

efektywność projektu poprzez zwiększenie jego kosztów oraz prawdopodobieństwa jego

niepowodzenia.

Alokacja ryzyka pomiędzy partnera publicznego i prywatnego jest kluczowym czynnikiem w podziale

PPP na modele. W zależności od stopnia przeniesienia ryzyka do sektora prywatnego możemy

wyróżnić modele z przeniesieniem o ograniczonym ryzyku (np. ryzyko utrzymaniowe) oraz

z przeniesieniem o wysokim ryzyku (np. ryzyko finansowania).

Alokacja ryzyka powinna być przedmiotem negocjacji z uczestnikami postępowania PPP. Zaproszenie

do postępowania powinno być wynikiem tych negocjacji, natomiast ryzyka, które nie zostały

zaakceptowane przez wszystkich uczestników zostać przedmiotem kryteriów oceny ofert.

Ich przyjęcie zazwyczaj nagradza się dodatkowymi punktami.

6.CYKL ŻYCIA PROJEKTU – CASE STUDY

Cechą przedsięwzięć realizowanych w formule PPP jest ich względnie długotrwałe wdrażanie.

Obejmuje ono w pierwszej kolejności konieczność przygotowania szeregu analiz przedrealizacyjnych,

których celem jest wykazanie, że formuła PPP jest w danym przypadku korzystniejsza niż tradycyjny

model inwestycji. W dalszej fazie następuje relatywnie długi proces wyboru partnera prywatnego,

zwykle w formie dialogu (negocjacji), w celu określenia optymalnych dla strony publicznej aspektów

projektu, a następnie składania, oceny i wyboru najlepszej oferty. Ostateczne parametry realizacji

projektu PPP będą znane po zawarciu umowy między partnerami, co (w przypadku bardziej

skomplikowanych inwestycji) może nastąpić nawet w okresie 2 – 3 lat od zainicjowania projektu.21

Cykl życia projektu PPP przedyskutujemy na przykładzie Systemu Gospodarki Odpadami dla Miasta

Poznania, największego projektu hybrydowego w Polsce w roku 2013, o wartości 758 mln PLN. Celem

projektu jest uporządkowanie i organizacja gospodarki odpadami komunalnymi Poznania i 9 gmin,

w tym: zwiększenie udziału odpadów komunalnych poddawanych odzyskowi i unieszkodliwieniu,

zwiększenie ilości odpadów zbieranych selektywnie, poprawa stanu środowiska i krajobrazu,

zwiększenie ilości energii cieplnej wytworzonej w procesie przetwarzania odpadów, zmniejszenie

zużycia paliw kopalnych poprzez wytwarzanie energii w procesie przetwarzania odpadów,

zwiększenie odzysku surowców wtórnych, zwiększenie świadomości społeczeństwa w zakresie

gospodarki odpadami, wzrost liczby nowych miejsc pracy, oraz zmniejszenie emisji gazów

cieplarnianych. W zakres projektu wchodzą zaprojektowanie, budowa, finansowanie i eksploatacja

przez okres 25 lat instalacji termicznego przetwarzania odpadów komunalnych o wydajności

do 210 tys. ton odpadów rocznie.22

6.1. Podmioty biorące udział w PPP

W zależności od projektu, istnieją różne podmioty biorące w nim udział, takie jak jednostki

administracji państwowej, jednostki samorządu terytorialnego, spółki gminne, spółki SPV, organizacje

pozarządowe, czy podmioty zagraniczne. Pełnią one różne funkcje, będąc partnerami publicznymi lub

prywatnymi, z których każdy, w zależności od sytuacji, przyjmuje różną część ryzyka oraz zysków.

Beneficjentem może być podmiot publiczny, który inicjuje prace nad projektem, ale również partner

prywatny, który został wybrany do jego realizacji. W wielu przypadkach sytuacja, w której to parter

prywatny pełnił będzie funkcję beneficjenta stanowić będzie najbardziej efektywny model realizacji

projektu hybrydowego.23

21 Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014-

2020). Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata 2014-2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego,

Warszawa, 2013 22 www.ekokonsultacje.pl, 27.01.2014 23 Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014-

2020). Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata 2014-2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego,

Warszawa, 2013

Projekt pn. System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania realizowany jest przez jednostkę

samorządu, jaką jest Urząd Miasta Poznania, będący partnerem publicznym projektu. Wybrany

partner prywatny, SITA Zielona Energia Sp. z o.o., przygotowuje aktualnie dokumentację projektową

w celu uzyskania niezbędnych decyzji administracyjnych oraz przygotowuje teren budowy.24 Projekt

uzyskał dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej w wysokości 352 000 000 zł, co odpowiada

46,4 % jego wartości. Zaangażowane środki własne partnera prywatnego wynoszą 396 831 059 zł, tj.

52,5 % wartości projektu, natomiast środki własne beneficjenta projektu, czyli Miasta Poznania

to 8 999 780 zł, czyli 1,1 % całkowitej wartości projektu. Po stronie partnera prywatnego projektu

leży ryzyko budowy oraz dostępności inwestycji, natomiast Miasto Poznań odpowiada za ryzyko

popytu.

6.2. Analizy wstępne

Doświadczenia samorządów, które realizują już projekty PPP, wskazują, że sukces takiej współpracy

zależy w głównej mierze od przygotowania przedsięwzięcia. Powinno ono uwzględniać następujące

etapy:

identyfikacja celów realizacji projektu i zgromadzenie danych do późniejszego

przeprowadzenia analiz,

przeprowadzenie wstępnej analizy możliwości i metod zaspokajania potrzeb, na które

odpowiedzieć ma projekt PPP, w tym diagnoza stanu posiadanych środków majątkowych

i finansowych, jakie podmiot publiczny będzie mógł przeznaczyć na realizację tych

potrzeb,

przeprowadzenie analizy dostępności nieruchomości stanowiących potencjalną

lokalizację przedsięwzięcia (wypis z rejestru gruntów i budynków, księgi wieczyste,

zagospodarowanie przestrzenne),

przeprowadzenie wielowariantowych analiz organizacyjno-prawnych, finansowych

i ryzyka w kontekście wyboru najbardziej optymalnej formuły realizacji przedsięwzięcia

(porównanie opłacalności realizacji inwestycji w modelach partnerskich z modelem

tradycyjnym),

konsultacje społeczne,

badanie rynku potencjalnych inwestorów, w tym:

określenie wstępnego zainteresowania partnerów prywatnych,

przeprowadzenie analizy sposobów realizacji i finansowania podobnych

inwestycji w kraju i na świecie,

-wstępny kontakt z wybranymi podmiotami w celu oceny potencjalnego

zainteresowania udziałem w projekcie,

wstępny kontakt z instytucjami finansowymi w celu oceny potencjalnej

możliwości sfinansowania projektu.

24 Związek Powiatów Polskich, Dziennik Warto Wiedzieć, Pierwsza w Polsce spalarnia w formule PPP, 15.04.2013

Kancelaria Domański Zakrzewski Palinka (Doradca Prawny) oraz Ernst & Young (Doradca Finansowy)

zostały wybrane przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego jako doradcy dla projektów ppp, w tym

dla projektu realizowanego przez miasto Poznań (Miasto).

W dn. 31 stycznia 2011 r. odbyło się spotkanie z przedstawicielami Miasta, wykonawcą dokumentacji

aplikacyjnej firmą Socotec Polska Sp z o.o. oraz przedstawicielami Ministerstwa Rozwoju

Regionalnego, współfinansującego przygotowanie projektu. W ramach implementacji analiz

przedrealizacyjnych, w pierwszej kolejności przygotowano listę potencjalnych inwestorów i instytucji

finansowych, które stanowiły propozycję do rozważenia przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

oraz Miasto Poznań i ostatecznego wyboru z nich grupy podmiotów, z którymi przeprowadzone

zostało badanie rynku. Kryterium wyboru inwestorów stanowiła liczba zakładów termicznego

przekształcania stałych odpadów komunalnych lub innych zakładów utylizacji odpadów, eksploatacją

których zajmuje się dany podmiot. Kryterium wyboru banków, które mogą być zainteresowane

udziałem w finansowaniu projektu oraz wykazują aktywność w sektorze publicznym i usług

komunalnych stanowiła suma bilansowa.25 Biorąc pod uwagę powyższą klasyfikację oraz te podmioty,

które same zgłosiły się do badania rynku i poprosiły o spotkanie oraz konsultując się z MRR i Miastem

Poznań, uzgodniono następującą listę inwestorów i banków dla celów przeprowadzenia badania

rynku:

Lista inwestorów:

(4 największych graczy z przekazanej Listy podmiotów)

1. Veolia Environment Group (Veolia Usługi dla Środowiska SA),

2. SITA (SITA Polska Sp. z o.o.),

3. E.ON Energy from Waste AG,

4. Remondis AG & Co. KG (Remondis Sp. z o.o.),

spółka z przekazanej Listy podmiotów, która poprosiła o spotkanie

5. Fortum Corporation (Power and Heat Polska Sp. z o.o.),

spółka niebędąca na przekazanej Liście podmiotów, która poprosiła o spotkanie:

6. Zakład Energetyki Blachownia Sp. z o.o.

Lista banków:

1. Pekao SA,

2. BREBank SA,

3. Bank Handlowy SA.26

Wdrożone badanie rynku, które miało na celu wstępne zweryfikowanie warunków brzegowych

projektu zdefiniowanych w dokumencie pn. „Ostateczne Studium Wykonalności dla przedsięwzięcia

„System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania," objęło w szczególności:

- wielkość finansowania niezbędną do dostarczenia przez partnera prywatnego;

- poziom dofinansowania ze środków Unii Europejskiej;

- poziom zaangażowania Miasta (wpływający w minimalnym stopniu na prognozowany budżet

i wskaźniki zadłużenia Miasta), tj.: wkład finansowy Miasta (środki własne Miasta na finansowanie

nakładów inwestycyjnych Projektu na poziomie ok. 5%);

25 Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Materiał dotyczący opisu niezbędnych działań przed

opublikowaniem ogłoszenia o zamówienie publiczne wraz ze wskazaniem podstawowych ryzyk przy realizacji prac

związanych z projektem POIiŚ 2.1-13 "System gospodarki odpadami dla miasta Poznania”, Warszawa, 2012 26 Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Materiał dotyczący podsumowania z badania rynku w celu pozyskania

partnera prywatnego dla realizacji projektu POliŚ 2.1-13 „System gospodarki odpadami dla miasta Poznania”, Warszawa,

2012

- brak udzielenia przez Miasto gwarancji finansowych, w tym w odniesieniu do strumienia odpadów

oraz sprzedaży energii;

- formułę realizacji inwestycji DBFO (Design-Build-Finance-Operate). W modelu tym wybrany w trybie

Ustawy o PPP podmiot prywatny będzie odpowiedzialny za całość realizacji Projektu: od

zaprojektowania, budowy, poprzez sfinansowanie i eksploatację obiektu w okresie umowy;

-opis trybu postępowania z wnioskiem o dofinansowanie, prowadzeniem postępowania dotyczącego

wyboru partnera prywatnego wraz z harmonogramem działań.

Określono ponadto, iż celem Miasta jest wszczęcie postępowania dotyczącego wyboru partnera

prywatnego (tj. publikacji ogłoszenia), nie później niż 1 kwietnia 2011 r.

6.3. Finansowanie PPP

Sektor bankowy stanowi jeden z istotnych elementów rynku projektów PPP, gdyż dysponuje

kapitałem umożliwiającym finansowanie tego rodzaju przedsięwzięć. W projektach PPP to partner

prywatny jest zwykle odpowiedzialny za zapewnienie finansowania przedsięwzięcia. W praktyce

jednak – warunki oferty finansowej, przygotowanej przez bank dla partnera prywatnego, będą

w dużym stopniu zależały od założeń dotyczących projektu, które w istotnym zakresie kształtuje

podmiot publiczny inicjujący transakcję ppp. Jeżeli podmiot publiczny w trakcie tworzenia

powyższych założeń nie weźmie pod uwagę perspektywy instytucji finansowych, w skrajnych

przypadkach doprowadzić to może do tego, że potencjalni partnerzy prywatni nie złożą oferty, gdyż

nie będą w stanie uzyskać finansowania inwestycji ze strony banku. Już na etapie testu rynkowego

możliwe jest również zaangażowanie banków w celu ustalenia, czy potencjalnie i wstępnie

dostrzegają one możliwość swojego udziału w procesie tworzenia struktury finansowej danego

przedsięwzięcia. Dzięki takiemu zaangażowaniu inicjatorzy projektu mogą otrzymać już na wstępnym

etapie informację zwrotną odnośnie zasadności przyjętych kluczowych założeń inwestycji, które będą

w przyszłości oceniane w ramach wydawania decyzji kredytowych.

W przypadku projektów hybrydowych, równolegle do procesu wyboru partnera prywatnego

realizowany jest proces ubiegania się o dofinansowanie ze środków UE. Na etapie analiz

początkowych beneficjent powinien rozpocząć również prace nad przygotowaniem dokumentacji

niezbędnej do uzyskania dofinansowania UE. Po zakończeniu testów rynkowych koncepcja projektu

może być na tyle dojrzała, że możliwe będzie złożenie wniosku o dofinansowanie. Po podpisaniu

umowy o dofinansowanie, która do momentu wydania pozytywnej decyzji KE jest umową

warunkową, możliwe jest rozpoczęcie postępowania obejmującego wybór partnera prywatnego.

Podpisanie umowy o dofinansowanie stanowi istotny kamień milowy w procesie ubiegania się

o dofinansowanie UE, natomiast kolejnym kluczowym etapem jest złożenie wniosku do KE. Zaleca się,

aby wniosek ten został złożony po zakończeniu dialogu konkurencyjnego, gdyż na tym etapie

koncepcja projektu powinna być już dojrzała i zweryfikowana przez potencjalnych partnerów

prywatnych. Wydanie pozytywnej decyzji KE z jednej strony jest ukoronowaniem procesu uzyskania

dofinansowania dla dużego projektu hybrydowego, jednocześnie zaś stanowi potwierdzenie kwoty

dotacji, która zostanie udzielona dla projektu.27

27 Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Partnerstwo publiczno-prywatne w ramach funduszy europejskich 2007-

2013, Warszawa, 2013

Umowa PPP projektu „System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania” zakłada, że wybrany

partner prywatny dostarczy finansowanie na 100% nakładów inwestycyjnych wynikających

z konieczności zaprojektowania i budowy spalarni. Zgodnie z ofertą wybranego partnera prywatnego

wartość nakładów wynosi 724 800 884 zł. Partner prywatny zobowiązany został do przedstawienia

wiążącej oferty finansowania już na etapie składania ofert. W trakcie prowadzonego dialogu

z partnerami prywatnymi aspekt złożenia wiążącej oferty DBFO na realizację projektu

z równoczesnym wiążącym zobowiązaniem dot. zapewnienia finansowania był jednym z kluczowych

oczekiwań strony publicznej. Podejście to należy ocenić właściwie i uznać za rekomendowane dla

podmiotów publicznych zainteresowanych realizacją projektów ppp w których finansowanie

nakładów inwestycyjnych ma być zadaniem powierzonym stronie prywatnej. Przy spełnieniu innych

założeń, zastosowanie takiego trybu poważnie zwiększa szanse na praktyczną realizację projektu

przez stronę prywatną. Obliguje ją bowiem do podjęcia daleko zaawansowanych działań związanych

z oceną projektów przez instytucje finansowe już na etapie przygotowania ofert dla podmiotu

publicznego. Okoliczność ta może mieć również duże znaczenie dla ukształtowania warunków

transakcji i upewnienia wszystkich interesariuszy projektu, co do realnych oczekiwań i możliwości.

Postawienie stronie prywatnej warunku uzyskania finansowania na etapie składania ofert jest dobrą

praktyką do zastosowania w transakcjach ppp. Przykład praktycznego podejścia w tym zakresie,

zastosowanego w omawianym projekcie, zaprezentowany jest w dokumentacji dotyczącej projektu

opublikowanej na stronie MRR, w części poświęconej ogłoszeniu o zamówienie. Umowa ppp

zobowiązała partnera prywatnego do zawarcia stosownych umów z podmiotami zapewniającymi

finansowanie w terminie 6 miesięcy od dnia upływu terminu na składanie ofert. Termin ten został

ustalony przez strony dialogu w trakcie negocjacji z partnerami prywatnymi i wskazany jako termin,

w czasie którego wykonawca sfinalizuje formalnie czynności związane z zawarciem umów

kredytowych. W okresie tym podejmowane są również inne prace w projekcie. Dostawcami

finansowania dla projektu jest konsorcjum instytucji finansowych w skład, którego wchodzą:

1. PKO BANK POLSKI;

2. BANK PEKAO S.A;

3. BANK GOSPODARSTWA KRAJOWEGO.28

Projekt „System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania” jest realizowany przy zastosowaniu

hybrydowego modelu finansowania. Model ten łączy w sobie wykorzystanie krajowych środków

publicznych, środków pozyskanych z Unii Europejskiej i kapitału prywatnego. W dniu 5 października

2011 r. Miasto Poznań podpisało umowę o dofinansowanie projektu z Narodowym Funduszem

Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie, zakładającą wartość dotacji z UE

na poziomie 352 mln PLN.29 Projekt współfinansowany jest ze środków europejskich z Programu

Infrastruktura i Środowisko 2007-2013. Przez prawie 4 lata otrzymywał on również wsparcie

doradcze Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego. Pomoc

miała charakter finansowy (zapewnienie doradców zewnętrznych w zakresie zagadnień prawnych,

ekonomiczno-finansowych, podatkowych oraz technicznych).30 To bez wątpienia największe

dotychczasowe wsparcie ministerstwa dla przedsięwzięcia PPP. Wydatki – finansowane z Programu

28 Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Materiał dotyczący podsumowania z badania rynku w celu pozyskania

partnera prywatnego dla realizacji projektu POliŚ 2.1-13 „System gospodarki odpadami dla miasta Poznania”, Warszawa,

2012 29 www.ekokonsultacje.pl, 27.01.2014 30 Związek Powiatów Polskich, Dziennik Warto Wiedzieć, Pierwsza w Polsce spalarnia w formule PPP, 15.04.2013

Pomoc Techniczna – poniesione w latach 2009-2012 na wsparcie tego projektu wyniosły ponad

2,7 mln zł, co stanowi prawie 90 proc. wszystkich wydatków na doradztwo projektowe w ramach

Platformy PPP.

6.4. Wybór partnera prywatnego

Etap przetargu to etap bardzo szczegółowy, poświęcony tworzeniu struktury partnerstwa i wyborowi

partnera prywatnego, którego rezultatem jest konstrukcja skomplikowanej siatki rozwiązań

przyjmującej postać umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, zawierającej uregulowania kwestii

natury technicznej, prawnej i finansowej. Należy przy tym pamiętać, iż aktywna i dobrze

skonstruowana współpraca sektora prywatnego i publicznego, przy zachowaniu hierarchii celów

własnych tych sektorów oraz zakresu obowiązków opracowanego na podstawie jasno

zdefiniowanego podziału ryzyk i zobowiązań, prowadzi do maksymalizacji korzyści i efektywności

w ramach realizowanego w formule PPP przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 6 Ustawy o PPP,

„Najkorzystniejszą jest oferta, która przedstawia najkorzystniejszy bilans wynagrodzenia i innych

kryteriów odnoszących się do przedsięwzięcia.” Bezspornie więc, wybór partnera prywatnego

nie może być oparty wyłącznie o kryterium ceny. Podmiot publiczny przystępując do wyboru

najkorzystniejszej oferty jest również zobowiązany do wyboru innych kryteriów.31 Wskazuje się

dwa podstawowe kryteria wyboru – podział zadań i ryzyk oraz terminy i wysokość przewidywanych

płatności. Ustawa przewiduje jednak również możliwość zastosowania dodatkowych kryteriów,

a więc np. kryterium podziału dochodów, stosunku wkładu własnego partnera prywatnego

i podmiotu publicznego, czy efektywność realizacji przedsięwzięcia. Podkreślić należy, że Ustawa

o PPP posługuje się sformułowaniem „w szczególności,” a więc katalog kryteriów jest otwarty.

Jednocześnie podmiot publiczny wybierając partnera prywatnego ma możliwość przeprowadzenia

„dialogu z partnerami,” co wiąże się z możliwością wyboru partnera prywatnego w oparciu o Ustawę

o koncesji lub Ustawę PZP. Najbardziej właściwym trybem wyboru partnera prywatnego wydaje

się uregulowany w art. 60a – 60e Ustawy PZP tryb dialogu konkurencyjnego. Tryb ten bowiem jest

na tyle elastyczny, że nie wymaga jakichkolwiek modyfikacji w przypadku udzielania zamówienia

publicznego w celu realizacji partnerstwa publiczno-prywatnego. Ważne jest, aby w ramach

przeprowadzenia trybu wyboru partnera prywatnego, podmiot publiczny miał możliwość negocjacji

każdego aspektu realizowanego przedsięwzięcia i mógł wybrać rozwiązanie najbardziej

odpowiadające jego potrzebom i możliwościom finansowej partycypacji.

Doradztwo dla przygotowania i przeprowadzenia procedury wyboru partnera prywatnego projektu

System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania objęło:

- przygotowanie modelu wynagrodzenia partnera prywatnego,

- opracowanie istotnych postanowień umowy

- przygotowanie ogłoszenia o zamówieniu,

31 Investment Support, Analiza Prawna Poprawności Przeprowadzenia Wyboru Partnera Prywatnego oraz Analiza

Projektów Umów, Warszawa, 2009

- udział w przygotowaniu kryteriów oceny wniosków i ofert na etapie przygotowania ogłoszenia,

w tym ustaleniu kryteriów przy ocenie wniosków o dopuszczenie do udziału w dialogu

konkurencyjnym,

- przygotowywaniu odpowiedzi na pytania partnerów prywatnych,

- opiniowanie proponowanych przez partnerów prywatnych rozwiązań,

- udział w przygotowaniu i opiniowanie projektu specyfikacji istotnych warunków zamówienia,

- udział w czynnościach związanych z analizą i oceną ofert w celu wyboru najkorzystniejszej oferty,

tj. partnera prywatnego.

Omówienie kryteriów oceny ofert, ich wagi oraz szczegółowy sposób oceny ofert względem kryteriów

przedstawiono w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Zamawiający przyjął następujące

wagi dla nw. kryteriów:

kryterium 1: Wynagrodzenie – maksymalnie 72,1 pkt;

kryterium 2: Podział zadań i ryzyk związanych z przedsięwzięciem pomiędzy miastem a partnerem

prywatnym – waga: maksymalnie 15,3 pkt;

kryterium 3: Terminy i wysokość przewidywanych płatności lub innych świadczeń miasta – waga:

maksymalnie 12,6 pkt32

W kwietniu 2011 opublikowano ogłoszenie o wybór partnera prywatnego w trybie dialogu

konkurencyjnego na podstawie ustawy prawo zamówień publicznych. 11 podmiotów złożyło wnioski

o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, 5 nich zostało zakwalifikowanych, a 3 złożyły oferty:

1) Articulus sp. z o.o.

2) SITA Zielona Energia sp. z o.o.

3) ITPOK Poznań sp. z o.o.

Dnia 21grudnia 2012 r. za najkorzystniejszą ofertę podmiot publiczny uznał ofertę złożoną przez

spółkę SITA Zielona Energia.

6.5. Umowa PPP Z pewnością moment ogłoszenia najkorzystniejszej oferty daje pewne podstawy do stwierdzenia,

który z podmiotów prywatnych ma stać się partnerem w projekcie PPP. Z uwagi na okoliczności

i wymagania formalno-prawne, czas między ogłoszeniem wyboru najkorzystniejszej oferty

a zawarciem umowy PPP może wynieść nawet kilka miesięcy.33 Umowa o PPP jest podstawowym

dokumentem prawnym określającym prawa i obowiązki podmiotu publicznego oraz partnera

prywatnego. Jest ona umową opartą na cywilnoprawnym rozumieniu tego pojęcia, a od innych umów

odróżnia ją szczególny cel, dla którego zostaje zawierana, oraz szczególne zasady podziału ryzyk

związanych z jej zawarciem oraz wykonaniem. Istotą PPP jest, zastosowanie win-win rule czyli zasady

32 Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Raport z doświadczeń w przygotowaniu i realizacji

projektu pn. „System gospodarki odpadami komunalnymi w Poznaniu”, Warszawa, 2013

33 Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014-

2020). Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata 2014-2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego,

Warszawa, 2013

„obustronnych” korzyści. Konstrukcja poszczególnych umów powinna wiec prowadzić do tego, aby

poszczególne ryzyka ponoszone były przez stronę, która najlepiej potrafi je kontrolować, oraz aby

zadania podzielone były stosownie do kompetencji, co pozwoli uzyskać maksymalną efektywność

gospodarczą. Jednym z wymagań stawianych umowie PPP jest „zapisanie“ w niej takiego stopnia

elastyczności oraz kontroli, aby zapewnić osiągnięcie założonych w niej celów na przestrzeni,

przykładowo, 30-letniego okresu trwania umowy. Specyficzna funkcja umowy PPP polega na tym, że

kompleksowo opisuje ona i reguluje całą materię dotyczącą projektu i kwestie związane z umowami

towarzyszącymi (np. umową o doradztwo, umową na roboty budowlane, umową na eksploatację,

itd.) oraz osobami trzecimi (zwłaszcza bankami finansującymi przedsięwzięcie ze strony partnera

prywatnego).34 Umowa o PPP jest koordynatorem wszystkich umów stanowiących tzw. pakiet

kontraktowy składający się na wykonanie projektu PPP. Umowy te służą wykonaniu przedsięwzięcia

i wyznaczają kolejne jego etapy.

Umowę z partnerem prywatnym projektu „System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania”, firmą

Sita Zielona Energia Sp. z o.o. podpisano 8 kwietnia 2013 r. Termin zakończenia zadania

inwestycyjnego (budowy): IV kwartał 2016 r. 8 kwietnia 2013 r. Miasto Poznań podpisało ze spółką

SITA Zielona Energia Sp. z o.o. umowę na realizację projektu obejmującego zaprojektowanie,

budowę, utrzymanie i eksploatację instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych

w Poznaniu. Okres współpracy obejmuje 43 miesiące na realizację zadania inwestycyjnego oraz 25 lat

użytkowania od dnia uruchomienia zakładu.

Obowiązki SITA Zielona Energia:

- zaprojektowanie, sfinansowanie, zbudowanie i zarządzanie instalacji (koszt inwestycji szacowany

na ponad 725 mln PLN),

- przekazanie Miastu przychodów z tytułu sprzedaży energii elektrycznej i cieplnej,

- zarządzanie instalacji zgodnie z pozwoleniami i w ramach obowiązującego prawa,

- utrzymanie instalacji w dobrym stanie technicznym,

- przekazanie ITPOK Miastu po upływie obowiązującej umowy35.

Obowiązki Miasta:

- przekazanie działki pod budowę instalacji

Wynagrodzenie partnera prywatnego: wynagrodzenie partnera prywatnego będzie się płatne

w cyklach rozliczeniowych co 30 dni, po przedłożeniu przez partnera prywatnego i sprawdzeniu przez

Miasto Poznań miesięcznego rozliczenia z poprzedniego okresu rozliczeniowego. Wszelkie

ewentualne dodatkowe przychody partnera prywatnego (dodatkowe przychody z wytwarzanej

energii cieplnej i elektrycznej bądź ze sprzedaży żużla) przy określonych założeniach będą dzielone

po połowie pomiędzy Miastem Poznań a partnerem prywatnym.

6.6. Zarządzanie projektem PPP i zakończenie umowy

34 Ministerstwo Gospodarki i Pracy Departament Polityki Regionalnej, Partnerstwo Publiczno-Prywatne Jako Metoda

Realizacji Zadań Publicznych, Warszawa, 2005 35 www.ekokonsultacje.pl, 27.01.2014

Realizacja projektu PPP polega na wdrożeniu go w życie, zgodnie z przyjętymi założeniami

i harmonogramem. W dużej mierze zależy ona od zawarcia postanowień odpowiedniej treści

w umowie PPP. Fundamentem udanej realizacji przedsięwzięcia PPP jest bowiem zastosowanie win –

win rule czyli zasady, według której partnerstwo odnoszące sukces to partnerstwo, w ramach którego

następuje optymalny podział zadań i ryzyk związanych z projektem – każdy wykonuje

i odpowiedzialny jest za to, co najlepiej potrafi, w związku z czym obie umawiające się strony czerpią

z niego wymierne korzyści i realizują swoje cele. Obarczenie partnera prywatnego ryzykiem

związanym z realizacją projektu jest bodźcem do poszukiwania przez niego optymalnych metod

zarządzania i wdrażania danych projektów, co przekłada się na optymalne wydatkowanie środków

pozostających do dyspozycji partnera prywatnego i tym samym obniżanie kosztów całkowitych

na przestrzeni cyklu projektu. Jednocześnie należy pamiętać, iż obniżanie kosztów całkowitych nie

może wpłynąć na standard i jakość świadczonych usług i inne normy zapisane w umowie o PPP, gdyż

od ich spełnienia zależy wynagrodzenie partnera prywatnego. Dzięki przeniesieniu odpowiedzialności

za realizacje danego przedsięwzięcia na partnera prywatnego strona publiczna skoncentruje się

na funkcjach regulacyjnych, planowaniu oraz monitorowaniu procesu realizacji przedsięwzięć,

których celem jest realizacja zadań publicznych; ponadto przez takie ukonkurencyjnienie usług

publicznych, staną się one bardziej rynkowe, przez co osiągnie się maksymalną wartość

zainwestowanych w przedsięwzięcie środków.36

Wykonanie umowy polega na spełnieniu świadczenia przez partnera prywatnego. Termin spełnienia

obustronnych świadczeń określa umowa PPP. W przypadku projektu „System Gospodarki Odpadami

dla Miasta Poznania” okres współpracy obejmuje 43 miesiące na realizację zadania inwestycyjnego

oraz 25 lat użytkowania od dnia uruchomienia zakładu. Z chwilą wykonania umowy PPP wygasa

stosunek prawny, jaki został zawiązany przez zawarcie umowy. W przypadku umowy PPP, która ma

charakter wzajemny, tj. obie strony są jednocześnie dłużnikami i wierzycielami, stosunek

zobowiązaniowy wygasa z chwilą spełnienia świadczeń przez obie strony bądź spełnieniem

ostatniego ze świadczeń. Z dniem wykonania umowy PPP na podmiot publiczny przechodzi prawo

do nieruchomości i instalacji (składnika majątkowego) w stanie niepogorszonym, z uwzględnieniem

jego zużycia wskutek prawidłowego używania, chyba że umowa o PPP stanowi inaczej. W zależności

od uwarunkowań projektu, może istnieć obowiązek dodatkowych rozliczeń związanych

z przekazywanym majątkiem, np. jeśli nieruchomość była sprzedana partnerowi prywatnemu,

to podmiot publiczny ma prawo jej pierwokupu. Po zakończeniu okresu obowiązywania umowy

podmiot publiczny może samodzielnie zarządzać istniejącą infrastrukturą (np. poprzez spółkę

komunalną) lub wybrać nowego operatora poprzez zamówienie publiczne.

7. PODSUMOWANIE

Celem polityki spójności (nazywanej również polityką regionalną) jest wspieranie działań

prowadzącym do wyrównania warunków społecznych i ekonomicznych we wszystkich regionach

należących do Unii Europejskiej. Jest to wyrazem dążenia Wspólnoty do realizacji idei

zminimalizowania różnic w poziomie rozwoju regionów oraz likwidacji zacofania obszarów najmniej

36 Ministerstwo Gospodarki i Pracy Departament Polityki Regionalnej, Partnerstwo Publiczno-Prywatne Jako Metoda

Realizacji Zadań Publicznych, Warszawa, 2005

uprzywilejowanych. Programy operacyjne, których beneficjentem w latach 2007- 2014 była również

Polska stanowią podstawowy instrument realizacji polityki spójności, lecz do tej pory wyniki kraju

w zakresie realizacji projektów hybrydowych nie były wystarczająco dobre.

Co prawda, nadal istnieje wiele barier blokujących realizowanie przedsięwzięć w formule partnerstwa

publiczno-prywatnego, a szczególnie w przypadku bardziej skomplikowanej ich formy

wykorzystującej finansowanie z funduszy unijnych. Zidentyfikować można jednak wiele pozytywnych

przesłanek, takich jak nieustannie rosnąca liczba inicjatyw PPP, zmiany w prawodawstwie unijnym

polegające na bardziej szczegółowym uregulowaniu kwestii projektów hybrydowych w perspektywie

2014-2020 oraz zwiększenie się wartości realizowanych inwestycji.

Podsumowując, stwierdzić można, iż projekty hybrydowe stanowią prawdziwą szansę dla rozwoju

gospodarki Polski, który nie nastąpi bez znacznej poprawy jej zaplecza infrastrukturalnego.