Mieczysław Kabaj Gertruda Uścińska Jerzy Wratny · 2 Autorzy Mieczysław Kabaj – prof. dr...

Mieczysław Kabaj Gertruda Uścińska

Jerzy Wratny

METODY I MECHANIZMY

OGRANICZANIA BEZROBOCIA

ORAZ REALIZACJA ZADAŃ

WŁADZ PUBLICZNYCH

W ZAKRESIE PRAWA DO PRACY

I ZABEZPIECZENIA SPOŁECZNEGO

BEZROBOTNYCH

Ekspertyza dla Rzecznika Praw Obywatelskich

Warszawa – Listopad 2007

2

Autorzy

Mieczysław Kabaj – prof. dr hab., Instytut Pracy i Spraw Socjalnych

Gertruda Uścińska – dr hab., Instytut Pracy i Spraw Socjalnych

Jerzy Wratny – prof. dr hab., Instytut Pracy i Spraw Socjalnych

3

Spis treści

Część I Jerzy Wratny Pojęcie prawa do pracy na płaszczyźnie prawa międzynarodowego, europejskiego i polskiego. Uwagi dotyczące realizacji tego prawa…………….. 4 Część II Gertruda Uścińska Zabezpieczenie społeczne a problemy bezrobocia……………………………… 28 Część III Mieczysław Kabaj Metody i mechanizmy ograniczania bezrobocia oraz realizacja zadań władz publicznych w zakresie tworzenia miejsc pracy, doradztwa zawodowego i pośrednictwa pracy……………………………………………………………… 57

4

CZĘŚĆ I

Jerzy Wratny

POJĘCIE PRAWA DO PRACY

NA PŁASZCZYŹNIE PRAWA

MIĘDZYNARODOWEGO,

EUROPEJSKIEGO I POLSKIEGO.

UWAGI DOTYCZĄCE REALIZACJI

TEGO PRAWA


5

Spis treści

1. Prawo do pracy w prawie międzynarodowym…………………………………... 6

2. Prawo do pracy w prawie wspólnotowym………………………………………. 7

3. Prawo do pracy w Europejskich Kartach Społecznych………………………..… 8

4. Formuła prawa do pracy w prawie polskim…………………………………...… 19

5. Wnioski………………………………………………………………..………… 26

Podstawowa literatura……………………………………………………………… 27

6

1. PRAWO DO PRACY W PRAWIE MIĘDZYNARODOWYM

Przez prawo międzynarodowe należy w tym kontekście rozumieć dokumenty wydane

pod auspicjami Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz konwencje i zalecenia

Międzynarodowej Organizacji Pracy.

W świetle prawa międzynarodowego prawo do pracy stanowi jedno z podstawowych

praw społecznych człowieka. Zostało ono proklamowane w Powszechnej Deklaracji Praw

Człowieka ONZ z 1948 r. oraz przyjęte w Międzynarodowym Pakcie Praw Gospodarczych,

Społecznych i Kulturalnych (w skrócie: Pakt Praw Gospodarczych) z 1966 r.

Zgodnie z art. 23 § 1 Deklaracji Praw Człowieka, „każdy człowiek ma prawo do

pracy, do swobodnego wyboru pracy, do sprawiedliwych i zadowalających warunków pracy

oraz do ochrony przed bezrobociem”, według zaś art. 6 Paktu „państwa, strony niniejszego

Paktu, uznają prawo do pracy, które obejmuje prawo każdego człowieka do uzyskania

możliwości utrzymania się poprzez pracę swobodnie wybraną lub przyjętą, oraz podejmą

odpowiednie kroki w celu zapewnienia tego prawa”, które „będą obejmowały programy

technicznego i zawodowego poradnictwa i szkolenia, politykę i metody zmierzające do

stałego rozwoju gospodarczego, społecznego i kulturalnego oraz do pełnego, produktywnego

zatrudnienia na warunkach zapewniających jednostce korzystanie z podstawowych wolności

politycznych i gospodarczych”.

Problemy wchodzące w zakres prawa do pracy regulują ponadto dokumenty

Międzynarodowej Organizacji Pracy, wśród których w szczególności należy wymienić

Konwencję nr 122, dotyczącą polityki zatrudnienia z 1964 r. oraz Konwencję nr 168

dotyczącą rozwijania zatrudnienia i ochrony przed bezrobociem z 1988 r.1 Obie powołują się

we wstępie na ludzkie prawo do pracy proklamowane we wspomnianej Deklaracji ONZ.

W konwencjach tych za główny cel państw – członków MOP uznaje się prowadzenie

aktywnej polityki zmierzającej do popierania pełnego, produktywnego, swobodnie

wybieranego zatrudnienia. Do realizacji tego celu zatrudnienia powinien przyczyniać się m.in.

system ochrony przed bezrobociem, w tym zwłaszcza system zasiłków na wypadek

bezrobocia, do wypłaty których państwa zobowiązane są na podstawie konwencji

dotyczących zabezpieczenia społecznego.

W konwencjach MOP znajdują również odbicie dwa istotne składniki prawa do pracy,

którymi są, zgodnie z wykładnią Europejskiej Karty Społecznej (por. niżej,) wolność pracy __________ 1 Por. Konwencje i Zalecenia Międzynarodowej Organizacji Pracy, t. I 1919–1966 i t. II 1967–1994, Komitet Redakcyjny – R. Henczel, R. Lemieszewska, M. Stefańska, Warszawa, 1996.

7

(por. Konwencja nr 29 z 1930 r. i nr 105 z 1957 r.) oraz zakaz dyskryminacji w zatrudnieniu

(Konwencja nr 111 z 1958 r.).

Wolność pracy oraz zakaz dyskryminacji w zatrudnieniu zaliczane są (wraz

z prawem zrzeszania się pracowników i pracodawców) do trzech podstawowych praw

człowieka (basic human rights) w dziedzinie socjalnej, na fundamencie których wspiera się

cały dorobek MOP.2

2. PRAWO DO PRACY W PRAWIE WSPÓLNOTOWYM

Europejskie prawo pracy obejmuje normy tworzone przez Wspólnotę Europejską

zrzeszającą państwa członkowskie Unii Europejskiej; ten segment można określić mianem

wspólnotowego prawa pracy, oraz prawo pracy tworzone przez organy Rady Europy.

W prawie wspólnotowym nie proklamuje się expressis verbis prawa do pracy jako

szczególnego prawa człowieka podlegającego ochronie prawnej. Według postanowienia ust. 4

Wspólnotowej Karty Podstawowych Praw Socjalnych Pracowników z 1989 r. – będącej

wytyczną programową dla krajów Wspólnoty, nie mającą charakteru prawnie obowiązującego

– „każda osoba ma prawo do swobody wyboru i wykonywania zwodu zgodnie z przepisami

regulującymi wykonywanie określonego zawodu”. Z postanowienia tego wynika nie tyle

„prawo do pracy”, ile „prawo do zawodu”, co oznacza wolność podejmowania pracy w

wybranym zawodzie, z czym wiąże się zakaz stosowania przez państwa członkowskie

praktyk dyskryminacyjnych uniemożliwiających bądź utrudniających dostęp do zawodu.

Takie ujęcie dalece odbiega od definicji prawa do pracy w Europejskiej Karcie

Społecznej (EKS) i Zrewidowanej Europejskiej Karcie Społecznej (ZEKS), o czym będzie

mowa niżej. Trzeba jednak w tym miejscu zauważyć, że państwa członkowskie Unii

Europejskiej zobowiązały się na mocy Traktatu Amsterdamskiego z 1997 r. do poszanowania

podstawowych praw socjalnych określonych w EKS (jak również w Karcie Wspólnotowej)

por. art. 1 pkt 1 Traktatu zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej), dzięki czemu formułę

prawa do pracy można także uznać za aprobowaną na gruncie prawa wspólnotowego.

Pewnego rodzaju wstrzemięźliwość Wspólnoty Europejskiej w proklamowaniu tego

prawa nie oznacza bynajmniej braku zainteresowania problematyką zatrudnienia i rynku

pracy. W motywach Karty Wspólnotowej (punkt 4) mówi się, „... że w okresie

__________ 2 Por. L. Florek (w) L. Florek, M. Seweryński: Międzynarodowe prawo pracy, Warszawa 1988, s. 118–119.

8

urzeczywistniania rynku wewnętrznego, priorytetowo należy traktować tworzenie i rozwijanie

miejsc pracy”. Troska o przeciwdziałanie bezrobociu nękającemu liczne kraje członkowskie

Unii stanowi przesłankę wielu instrumentów prawnych ustanowionych przez organy

Wspólnoty. Polityka prozatrudnieniowa Unii znajduje odbicie w dokumentach o charakterze

programowym, w tym zwłaszcza w słynnej Strategii Lizbońskiej przyjętej w Lizbonie w

dniach 23–24 marca 2000 r. Zgodnie z Agendą Lizbońską uznano politykę rynku pracy za

jedną z podstawowych polityk makroekonomicznych, wyznaczając m.in. jako cel aktywnej

polityki zatrudnienia, wzrost jego stopy do 70% w roku 2010 (dla kobiet stopa ta powinna

wzrosnąć do 60%).

W nawiązaniu do prawa wspólnotowego trzeba dodać, że w jego ramach najpełniej

unormowano zasadę równego traktowania pracowników (oraz osób starających się o

zatrudnienie), co znalazło odbicie zarówno w prawie traktatowym jak i w szeregu aktów

prawa wtórnego odnoszących się w szczególności do zakazu dyskryminacji ze względu na

płeć (Dyrektywy 75/117, 76/207, 97/80 oraz 86/378, scalone i rozwinięte ostatnio Dyrektywą

2006/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 lipca 2006 r. w sprawie wprowadzenia w

życie zasady równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie

zatrudnienia i pracy). Zakaz stosowania praktyk dyskryminacyjnych ze względu na inne

kryteria (pochodzenie rasowe lub etniczne, religia, wyznanie, niepełnosprawność, wiek,

orientacja seksualna) uwzględniono natomiast w dyrektywach 2000/43 oraz 2000/78.

3. PRAWO DO PRACY W EUROPEJSKICH KARTACH SPOŁECZNYCH

3.1. Najpełniej prawo do pracy (the right to work) zostało zdefiniowane

w Europejskiej Karcie Społecznej przyjętej przez państwa członkowskie Rady Europy (RE) w

Turynie w 1961 r. W identycznym brzmieniu formuła prawa do pracy została następnie

uwzględniona w Zrewidowanej Europejskiej Karcie Społecznej przyjętej w Strasburgu w

1996 r.

3.2. Zgodnie z art. 1 tzw. części zobowiązaniowej EKS (ZEKS) państwa –

sygnatariusze Karty zobowiązują się:

1) uznać za jedno ze swych podstawowych celów i zadań osiągnięcie

i utrzymanie możliwie najwyższego i stabilnego poziomu zatrudnienia,3

__________ 3 To accept as one of their primary aims and responsibilities the achievement and maintenance of as high and stable level of employment as possible, with a view to the attainment of full employment.

9

2) skutecznie chronić prawo pracownika do zarabiania na życie przez pracę swobodnie

podejmowaną,4

3) ustanowić lub utrzymywać bezpłatne służby zatrudnienia dla wszystkich

pracowników,5

4) zapewnić lub popierać odpowiednie poradnictwo zawodowe, szkolenie

i rehabilitację.6

Należy zwrócić uwagę na cechy regulacji w Karcie prawa do pracy, przesądzające o

jego wyjątkowej randze wśród innych praw socjalnych.7

P o p i e r w s z e , prawo to w katalogu praw socjalnych Karty zostało wymienione na

pierwszym miejscu zarówno w jej części I (deklaratywnej), gdzie ujęte jest bardziej ogólnie, a

zarazem fragmentarycznie, jak i w rozbudowanej części II (zobowiązaniowej).

P o d r u g i e , prawo to należy do tzw. ścisłego trzonu normatywnego Karty

(„twardego rdzenia”), w zakresie którego dalej idące są wymagania wobec państw

ratyfikujących Kartę co do związania się poszczególnymi jej artykułami.

P o t r z e c i e , uwzględniając wymienione cechy formalne, a ponadto treść art. 1

Karty, prawo do pracy jawi się jako nadrzędne prawo socjalne w dziedzinie prawa pracy.

Wprost z art. 1 wywodzi się zasadę wolności pracy i zakazu dyskryminacji

w zatrudnieniu. W szerszym znaczeniu jednak prawo do pracy obejmuje także prawo do

godziwych warunków pracy (art. 2), prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy

(art. 3) oraz prawo do godziwego wynagrodzenia (art. 4). Prawo do pracy bowiem nie

zasługiwałoby na to miano, gdyby pracownicy pozbawieni byli minimalnych gwarancji

związanych z warunkami pracy i płacy. Można to ująć w taki sposób, że liczy się nie tylko

prawo do pracy w sensie szans zatrudnienia, ale także jego jakość. W przeciwnym razie

prawo do pracy osób utrzymujących się z pracy najemnej mogłoby się przekształcić w prawo

pracodawców do wyzysku zatrudnionych pracowników.

Poza tego rodzaju wnioskowaniem, wskazującym na nadrzędność prawa do pracy

wynikającą z merytorycznego związku art. 1 Karty z innymi jej postanowieniami

dotyczącymi indywidualnego prawa pracy, należy stwierdzić, iż postanowienia art. 1 zostały

szczegółowo rozwinięte w poszczególnych artykułach Karty.

__________ 4 To protect effectively the right of the worker to earn his living in an occupation freely entered upon. 5 To establish or maintain free employment services for all workers. 6 To provide or promote appropriate vocational guidance, training and rehabilitation. 7 Por. w szczególności A. M. Świątkowski „Karta Praw Społecznych Rady Europy”, Warszawa 2006, s. 77–99.

10

Dotyczy to art. 1 § 4 Karty, który rozwijany jest w postanowieniach art. 9 (prawo do

poradnictwa zawodowego), art. 10 (prawo do szkolenia zawodowego) oraz art. 15 (prawo

osób niepełnosprawnych fizycznie lub umysłowo do szkolenia zawodowego, rehabilitacji

oraz readaptacji zawodowej i społecznej). Związek treściowy jest w tym przypadku tak

oczywisty, że – zdaniem organów implementacyjnych – państwa, które przyjęły te trzy

artykuły i należycie je realizują, spełniają zarazem wymagania art. 1 ust. 4 Karty.8

Nieco inna sytuacja występuje w przypadku zakazu dyskryminacji w zatrudnieniu,

który wywodzony jest z art. 1 § 2 Karty. W postanowieniu tym zakaz dyskryminacji zawarty

jest implicite, podczas gdy explicite, został on sformułowany w art. 1 Protokołu dodatkowego

z 1988 r. jako prawo do równych szans i równego traktowania w sprawach zatrudnienia bez

dyskryminacji ze względu na płeć.

Prawo do równych szans i równego traktowania w zatrudnieniu nie ogranicza się

oczywiście do zakazu dyskryminacji ze względu na płeć (o czym niżej).

3.3. Przystępując do analizy postanowień składających się na treść art. 1 Karty należy

odróżnić ścisłą definicję prawa do pracy („prawo pracownika do zarabiania na życie przez

pracę swobodnie podejmowaną”) od gwarancji ochrony tego prawa. Adresatem obowiązku

ochrony (pomocy) udzielanej w celu zapewnienia prawa do pracy jest państwo, dlatego w

świetle EKS można mówić o państwowych gwarancjach prawa do pracy.

Formuła prawa do pracy w EKS jest pod względem struktury zbliżona do definicji

zawartej w Pakcie Praw Gospodarczych ONZ. W Pakcie rozróżnia się bowiem także

wyraźnie „prawa” i „odpowiednie kroki”, które państwa obowiązane są podjąć w celu

zapewnienia tego prawa, a więc inaczej mówiąc, państwowe gwarancje tego prawa.

3.4. Gwarancje prawa do pracy przewidziane w Karcie mają zróżnicowany charakter.

Artykuł 1 § 1 zawiera gwarancję wynikającą z zobowiązania państw do prowadzenia

określonej polityki zatrudnienia, natomiast paragrafy 2 i 3 zawierają gwarancje wynikające z

obowiązku utrzymywania instytucji służących popieraniu zatrudnienia (służby zatrudnienia,

poradnictwo zawodowe, szkolenia, rehabilitacja).

Nawiązując do § 1, można ogólnie wskazać obowiązek państw związanych tym

postanowieniem do prowadzenia aktywnej polityki zatrudnienia.

Ostatecznym kierunkowym celem tej polityki jest stan pełnego zatrudnienia. Pod tym

względem zachodzi całkowita zgodność Karty z Paktem Praw Gospodarczych (por. art. 6 ust.

2) oraz z przytaczanymi konwencjami MOP (nr 88, 122 i 168). Państwo, w którym stan taki __________ 8 Por. R. Blanpain, M. Matey: Europejskie prawo pracy w polskiej perspektywie, Warszawa 1993, s. 271 oraz A. Świątkowski, tamże, s. 97–98. Odwrotne założenie nie jest jednak możliwe.

11

zostałby osiągnięty, eo ipso wywiązuje się z zobowiązań nałożonych omawianym

postanowieniem.9

Doświadczenia gospodarek wolnorynkowych wykazują jednak, że osiągnięcie stanu

pełnego zatrudnienia ma miejsce niezmiernie rzadko. Toteż Karta formułuje ponadto cel

pośredni, jakim jest „osiągnięcie i utrzymanie możliwie najwyższego

i stabilnego poziomu zatrudnienia”. Ten cel wyznacza właściwe zobowiązanie państw.

Zwróćmy uwagę, że w przytaczanych tu wcześniej dokumentach międzynarodowych

(Pakt Praw Gospodarczych, konwencje MOP) cel wymaganej od państwa polityki

zatrudnienia określany jest z reguły dwuprzymiotnikowo. Państwa mają dążyć do

zatrudnienia p e ł n e g o i zarazem r a c j o n a l n e g o (produktywnego). Nie wydaje się

jednak, aby brak tego drugiego określenia w Karcie świadczył o jakiejś merytorycznej różnicy

w pojmowaniu polityki zatrudnienia. „Utrzymanie m o ż l i w i e (podkreślenie moje – J.W.)

najwyższego poziomu zatrudnienia” implikuje liczenie się z barierami wzrostu zatrudnienia,

w tym przede wszystkim z racjonalnością tego wzrostu.

Obowiązek prowadzenia przez państwo polityki zatrudnienia, którą – według opinii

Europejskiego Komitetu Praw Społecznych Rady Europy (w skrócie: „Komitet Społeczny”

lub „Komitet”) – powinna cechować e l a s t y c z n o ś ć i p l a n o w o ś ć , świadczy o tym, iż

Rada Europy opowiada się (nie tylko zresztą co do polityki zatrudnienia) za modelem

państwa ingerującego w stosunki gospodarcze dla osiągnięcia celów społecznych.

Należy wszakże odróżnić obowiązek prowadzenia przez państwo aktywnej

i planowej polityki pełnego zatrudnienia od tzw. m a t e r i a l n y c h gwarancji prawa do

pracy znanych z ustawodawstw socjalistycznych (por. np. art. 68 ust. 2 Konstytucji PRL z

1952 r. oraz art. 10 § 1 polskiego Kodeksu pracy w brzmieniu z 1974 r.).10 Gwarancje te

opierały się za założeniu kierowania gospodarką narodową przez totalitarne państwo, co

umożliwiało mu regulowanie zatrudnienia w makroskali. Była to polityka wprawdzie

pełnego, lecz nieracjonalnego zatrudnienia. Czym innym jest podejmowanie przez państwo

ingerencji w autonomicznie życie gospodarcze, a czym innym zapewnienie zatrudnienia

ogółowi obywateli możliwe jedynie w warunkach ścisłego podporządkowania gospodarki

państwu będącemu pośrednim pracodawcą wszystkich pracujących. __________ 9 Jednakże nawet kraje zbliżające się do stanu pełnego zatrudnienia spotykały się niekiedy z krytycznymi uwagami Komitetu Ekspertów opartymi na art. 1 ust. 1 Karty, np. Islandia, Szwecja i Norwegia (Conclusions X–1). 10 Według art. 68 ust. 1 Konstytucji PRL „Prawo do pracy zapewniają: socjalistyczny system gospodarczy, planowy rozwój sił wytwórczych, racjonalne wykorzystanie wszystkich czynników produkcji, stałe wdrażanie postępu naukowo-technicznego w gospodarce narodowej oraz system kształcenia i podnoszenia kwalifikacji zawodowych. Prawidłową realizację prawa do pracy zabezpiecza socjalistyczne ustawodawstwo pracy.

12

W wykładni art. 1 § 1 Karty przez Komitet oraz inne organy Rady Europy kładzie się

przede wszystkim nacisk na okoliczność, że zobowiązanie państw polega nie na osiągnięciu

rezultatu, ale na stosowaniu środków prowadzących do celu. W tej wykładni, określanej jako

d y n a m i c z n a , nie przywiązuje się zasadniczej wagi do stopy bezrobocia i jej zmienności

w danym kraju, będącym sygnatariuszem Karty. Tak więc niska stopa bezrobocia, a nawet

występowanie tendencji do jej obniżania, nie świadczą same przez się o wywiązywaniu się

państwa z zobowiązań. I na odwrót, wysoka stopa bezrobocia, a nawet jej wzrost, nie

świadczą same przez się o niewypełnianiu zobowiązań. Przedmiotem oceny organów Rady

Europy jest natomiast istnienie w danym kraju programów walki z bezrobociem oraz ich

jakość (skuteczność) w danych warunkach.

Za jaskrawe naruszenie art. 1 ust. 1 uznano akceptowanie systemu gospodarczego, w

którym zakłada się stałe występowanie strukturalnego bezrobocia, co jest równoznaczne z

rezygnacją z polityki pełnego zatrudnienia.

Jeśli chodzi o ocenę programów polityki zatrudnienia, to jest ona każdorazowo

dokonywana pod kątem sytuacji danego kraju. Toteż na podstawie wykładni Komitetu

i innych organów kontrolnych Rady nie można ustalić jakiegoś uniwersalnego zestawu

środków składających się na program walki z bezrobociem, który znajdowałby powszechne

zastosowanie. Można natomiast wskazać pożądane cechy tych programów, co do których

wypowiadał się Komitet przy okazji kontroli sprawozdań państw sygnatariuszy Karty.

Określona polityka zatrudnienia ma więc być nie tylko akcją doraźną, ale trwałym

elementem działalności państwa. Podejmowane środki, jak już wspomniano, powinny mieć

charakter planowy, a więc uwzględniać dłuższą perspektywę czasową, etapy dochodzenia do

założonego celu oraz spodziewane lub tylko możliwe zmiany na rynku pracy. Programy walki

z bezrobociem i pobudzenia zatrudnienia nie mogą opierać się na środkach izolowanych, lecz

powinny mieć charakter kompleksowy.

W opiniach organów kontrolnych akceptuje się konieczność różnicowania tych

środków zależnie od sytuacji na rynku pracy. W okresach przyspieszonego wzrostu w rachubę

wchodzą środki sprzyjające podniesieniu stanu zatrudnienia, natomiast w okresach recesji –

środki zapobiegające nadmiernemu jego obniżeniu. Zdaniem Komitetu, w tej drugiej sytuacji

podejmowane wysiłki powinny być szczególnie intensywne.

Nie bez znaczenia dla oceny wykonania obowiązku przewidzianego w art. 1 § 1 Karty

jest kształtowanie się w danym kraju struktury bezrobocia. W tej dziedzinie Komitet domaga

się prowadzenia polityki zapobiegającej nierównomiernemu rozkładaniu się bezrobocia w

poszczególnych regionach, jak również w odniesieniu do poszczególnych grup ludności.

13

Szczególną uwagę zwraca się na grupy zazwyczaj liczniej reprezentowane wśród

bezrobotnych, a mianowicie na ludzi młodych, osoby starsze, niepełnosprawne, imigrantów,

wobec których zaleca się stosowanie dodatkowych środków.

Jak wspomniano, Komitet nie wypowiadał się w kwestii, jakie konkretne środki

umożliwiają realizację zobowiązań państwa przewidzianych w art. 1 § 1 Karty, zwracał

jednak uwagę na szeroki wachlarz stosowanych w różnych krajach środków

i zachodzącą w tym zakresie ewolucję. Można w tym kontekście mówić o różnych

koncepcjach dzielenia czasu pracy, popieraniu elastycznych form zatrudnienia, ochronie

istniejącego stanu zatrudnienia poprzez oddziaływanie na przedsiębiorstwa, w których

występują trudności. W odniesieniu do niektórych środków Komitet zwracał uwagę na

uboczne ujemne skutki ich stosowania, np. rozwój nietypowego zatrudnienia łączy się w

niektórych przypadkach z obniżeniem poziomu ochrony zapewnianej pracownikom przez

prawo pracy, w tym zwłaszcza z osłabieniem gwarancji stabilizacji stosunku pracy dla

większej liczby pracowników.

3.5. Artykuł 1 § 2 Karty zawiera, jak już o tym była mowa, sformułowanie istoty

prawa do pracy. Wykładnia organów implementacyjnych w nawiązaniu do tego artykułu

ogranicza się do wskazania „aspektów negatywnych” związanych z prawem do pracy, a

mianowicie – zakazu pracy przymusowej i dyskryminacji w zatrudnieniu. Przedmiotem

naszych rozważań na kanwie art. 1 § 2 będą więc również te dwa zagadnienia.

Zakaz pracy przymusowej wynika z zastrzeżenia § 2, iż praca, do której pracownik

(przez którego rozumie się także osobę kandydującą do zatrudnienia) ma prawo,

podejmowana jest w warunkach swobody (freely).

Również w świetle innych aktów międzynarodowych zasada prawa do pracy jest

ściśle kojarzona z zasadą wolności pracy. W Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka mówi

się o „swobodzie wyboru pracy”, a w Pakcie Praw Gospodarczych – o „pracy swobodnie

wybranej lub przyjętej”. „Wolnościowy charakter” ma również art. 4 Karty Wspólnotowej.

Wolność pracy, uznana przez MOP za jedno z trzech podstawowych praw człowieka (por.

wyżej), chroniona jest dwiema konwencjami – nr 29 z 1930 r. dotyczącą pracy przymusowej

lub obowiązkowej oraz nr 105 z 1957 r. o zniesieniu pracy przymusowej. Konwencje

zawierają definicję pracy przymusowej lub obowiązkowej. Dopuszczają też przymus pracy w

szczególnych okolicznościach.

W prawie Rady Europy zakaz pracy przymusowej zastał expressis verbis wyrażony w

art. 4 § 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r. (w

14

skrócie: Europejska Konwencja Praw Człowieka). Według tego przepisu, nawiązującego do

konwencji nr 29 MOP, podjęcie pracy przymusowej lub obowiązkowej nie obejmuje:

a) pracy, której wykonywanie jest wymagane w normalnym toku odbywania kary

pozbawienia wolności orzeczonej zgodnie z art. 5 Konwencji lub w czasie warunkowego

zwolnienia;

b) służby o charakterze wojskowym lub w przypadku osób, którym przekonania nie

pozwalają na odbycie służby wojskowej w krajach dopuszczających taki wybór, służby

zastępczej zamiast obowiązkowej służby wojskowej;

c) pracy zarządzonej w przypadkach wyższej konieczności lub klęski żywiołowej

zagrażającej życiu lub mieniu społecznemu;

d) pracy lub służby wchodzącej w zakres zwykłych obowiązków obywatelskich.

Definicja pracy przymusowej w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz

przewidziane w niej wyjątki stanowią również podstawę wykładni art. 1 § 2 Europejskiej

Karty Społecznej. Ponadto organy kontrolne Rady Europy, zarówno w przypadku Konwencji

Praw Człowieka jak i Karty Społecznej, odwołują się do takiej interpretacji pojęcia pracy

przymusowej, jaka została przyjęta w wymienionych konwencjach MOP, a zwłaszcza

ustalonej w art. 2 konwencji nr 29 MOP, zgodnie z którą „wyrażenie – praca przymusowa lub

obowiązkowa – oznaczać będzie wszelką pracę lub usługi wymagane od jakiejś osoby pod

groźbą jakiejkolwiek kary i do której dana osoba nie zgłosiła się dobrowolnie”. Rejestr

wyłączeń od zakazu pracy przymusowej11 określony w konwencji nr 29 MOP pokrywa się

w zasadzie z takim rejestrem zawartym w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Oba

rejestry jednak wzajemnie się uściślają, stwarzając łącznie węższe ramy dla stosowania

pewnych form pracy przymusowej niż każdy z nich wzięty z osobna.

I tak np. konwencja nr 29 określa dodatkowe warunki, od których zależy

dopuszczalność wymagania pracy od osoby skazanej, a mianowicie praca taka powinna być

wykonywana pod nadzorem i kontrolą władz publicznych, a osoba skazana nie może być

najęta lub oddana do rozporządzania jednostkom, prywatnym spółkom lub stowarzyszeniom.

Należy przyjąć, że warunki te są również wiążące w ramach stosowania Europejskie

Konwencji Praw Człowieka i Europejskie Karty Społecznej.

__________ 11 Ściśle biorąc, zgodnie z koncepcją jurydyczną przyjętą w Konwencji nie są to wyłączenia od zakazu pracy przymusowej, ale przypadki uznane za niemieszczące się w pojęciu pracy przymusowej lub obowiązkowej (por. art. 2 ust. 2 Konwencji), a zatem zakaz ten ich nie dotyczy. Podobną konstrukcję zastosowano w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

15

Przy wykładni Karty Społecznej należy także uwzględnić postanowienia Konwencji nr

105 MOP, przewidującej zakaz wykorzystywania pracy przymusowej lub obowiązkowej dla

określonych celów politycznych, gospodarczych lub społecznych oraz środka dyskryminacji

rasowej, społecznej, narodowej lub religijnej.

3.6. Organy kontrolne Rady Europy, oprócz zakazu pracy przymusowej,

wyprowadzają z treści art. 1 § 2 Karty normę zakazującą dyskryminacji w zatrudnieniu.

Jak o tym była mowa, zakaz ten w prawie międzynarodowym chroni jedno

z trzech fundamentalnych praw człowieka w dziedzinie pracy. Jest nim prawo do równych

szans i równego traktowania w zatrudnieniu. W treści art. 1 § 2 EKS zakaz dyskryminacji nie

został wprawdzie wyrażony expressis verbis, prawu temu jednak przyznaje się walor

powszechności. Jest ono niestopniowalne, a zatem przysługuje w ten sam sposób każdej

jednostce ludzkiej zdolnej do pracy i chcącej ją podjąć, a także już zatrudnionej. Ta

powszechność i wynikająca z niej zasadnicza równość znajduje znamienne odbicie w

Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka oraz w Pakcie Praw Gospodarczych, do których

m.in. odsyłają organy Rady Europy przy wykładni art. 1 ust. 2 Karty. W dokumentach tych

jest mowa o prawie do pracy każdego człowieka, a więc nie czyni się pod tym względem

żadnych rozróżnień. W tym szerokim sensie należy też rozumieć pojęcie pracownika

(worker), o którym mowa w art. 1 § 2 Karty.

W celu wyjaśnienia pojęcia dyskryminacji, jakim posługuje się Karta, należy odwołać

się do innych dokumentów międzynarodowych, a w szczególności do Konwencji nr 111 MOP

z 1958 r. Zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ust. 1 lit. a Konwencji określenie

„dyskryminacja” oznacza „wszelkie rozróżnienie, wyłączenie lub uprzywilejowanie oparte na

rasie, kolorze skóry, płci, religii, poglądach politycznych, pochodzeniu narodowym lub

społecznym, które powoduje zniweczenie albo naruszenie równości szans lub traktowania w

zakresie zatrudnienia lub wykonywania zawodu”. Katalog przesłanek dyskryminacyjnych nie

jest jednak zamknięty (lit. b). Konwencja określa również, jakiego rodzaju rozróżnienia,

wyłączenia lub uprzywilejowania nie mają charakteru dyskryminacyjnego,

a mianowicie: 1) oparte na kwalifikacjach, 2) związane z podejrzeniem lub faktycznym

prowadzeniem działalności szkodliwej dla bezpieczeństwa państwa, 3) będące podstawą dla

stosowania specjalnych środków ochrony lub pomocy przewidzianych w prawie

międzynarodowym, np. ze względu na płeć pracowników.

W prawie Rady Europy (jak również zresztą w prawie wspólnotowym

i międzynarodowym) szczególny nacisk kładzie się na wykorzenienie przejawów

dyskryminacji ze względu na płeć.

16

Zasada równości szans i równego traktowania zgodnie z wykładnią EKS nie ogranicza

się do wąsko pojętego zatrudnienia (nawiązania stosunku pracy). Odnosi się ją także do form

pomocy poprzedzającej zatrudnienie oraz do już trwającego zatrudnienia, w tym do ochrony

przed zwolnieniem z pracy. To szerokie rozumienie zakazu dyskryminacji w zatrudnieniu

dotyczy także jej przejawów opartych na przesłankach innych niż płeć.12

Jak wspominano wyżej, przepisy dotyczące zakazów praktyk dyskryminacyjnych

w zatrudnieniu są najszerzej rozwinięte na płaszczyźnie wspólnotowego prawa pracy i do

tych przepisów, wymagających implementacji do prawa wewnętrznego, powinny się przede

wszystkim odwoływać państwa członkowskie Unii przy ocenie, czy prawo do pracy jest w

tym segmencie właściwie realizowane. Prawo wspólnotowe bowiem konsumuje pod tym

względem określone konwencje MOP oraz dorobek wykładni postanowień EKS dokonywanej

przez organy kontrolne Rady Europy.

3.7. Gwarancje prawa do pracy obejmują – poza prowadzeniem właściwej polityki

zatrudnienia (por. uwagi w punkcie 3.4.) – obowiązek państwa udzielania p o m o c y osobom

bezrobotnym i poszukującym pracy. Mamy w tym przypadku do czynienia

z pozytywną artykulacją prawa do pracy w odróżnieniu od przedstawionych wyżej ujęć

negatywnych (zakaz pracy przymusowej i zakaz dyskryminacji w zatrudnieniu).

Pomoc państwa polega na tworzeniu odpowiednich instytucji i podejmowaniu działań

organizacyjnych ułatwiających zatrudnianie. Pomoc tego rodzaju różni się jakościowo od

aktywności państwa przejawiającej się w prowadzeniu polityki pełnego zatrudnienia (por. art.

1 § 1 EKS), ponieważ pomoc oznacza obowiązek dokonywania określonych świadczeń na

rzecz osób fizycznych (co niekoniecznie wiąże się z możliwością ich wyegzekwowania na

drodze prawnej), gdy natomiast polityka zatrudnienia obejmuje całokształt przesłanek

sprzyjających tworzeniu miejsc pracy; jest więc pojęciem ogólniejszym od systemu pomocy.

W Karcie rozgraniczono dwa rodzaje pomocy: pośrednictwo wykonywane przez

odpowiednie służby (§ 3)13 oraz poradnictwo zawodowe, szkolenie i rehabilitacja

(§ 4).

__________ 12 Odnośnie dyskryminacji opartej na innych kryteriach aniżeli płeć pracownika, organy Rady Europy, dokonujące wykładni art. 1 ust. 2 Karty szczególnie absorbowały problemy stosowania w niektórych krajach tzw. klauzul bezpieczeństwa związkowego (closed shop itp.), uzależniających przyjęcie do pracy lub pozostawanie w zatrudnieniu od należenia do związku działającego w danym zakładzie pracy, oraz posiadanie i manifestowanie określonych przekonań politycznych w kontekście zakazów zatrudnienia w służbach publicznych osób nielojalnych wobec porządku konstytucyjnego (doktryna i praktyka Berufsverbot w Niemczech). 13 Aczkolwiek w Karcie jest mowa ogólnie o służbach zatrudnienia (employment services),to wykładnia art. 1 § 2 EKS przez organy kontrolne odnosi się do zasad wykonywanego przez te służby pośrednictwa pracy. Nie

17

Jeśli chodzi o pierwszy rodzaj pomocy (pośrednictwo pracy), to mamy do czynienia z

wyraźnym nawiązaniem do konwencji MOP, a w szczególności do konwencji nr 2 z 1919 r. w

sprawie bezrobocia oraz konwencji nr 88 z 1978 r. o organizacji służb zatrudnienia.

Ostatnia z nich wymaga utworzenia przez państwa i utrzymywania publicznej

i bezpłatnej służby zatrudnienia w skali ogólnokrajowej i lokalnej oraz ewentualnie

regionalnej. Konwencja określa zadania i środki działania tej służby.

Jedną z podstawowych cech służb zatrudnienia jest zasada bezpłatnego korzystania z

ich usług zarówno przez pracowników jak i pracodawców. Na zagadnieniu tym

koncentrowała się uwaga organów kontrolnych Rady Europy. W związku z zasadą

bezpłatności służb zatrudnienia organy implementacyjne Karty rozważały dopuszczalność

funkcjonowania na rynku pracy prywatnych agencji pośrednictwa. Ostatecznie uznano ich

dopuszczalność pod warunkiem zapewnienia dostępności publicznych służb zatrudnienia dla

wszystkich sektorów i zawodów.

3.8. Uzupełnieniem regulacji prawa do pracy w Karcie jest art. 1 § 4 dotyczący

poradnictwa zawodowego, szkolenia i rehabilitacji.

I w tym zakresie mamy do czynienia z nawiązaniem do MOP, w której dorobku

znajduje się konwencja nr 142 z 1975 r. dotycząca roli poradnictwa i kształcenia zawodowego

w rozwoju zasobów ludzkich, uzupełniona zaleceniem nr 150 z 1975 r., oraz konwencja nr

169 z 1984 r. o rehabilitacji zawodowej i zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, poprzedzona

zaleceniem nr 99 z1955 r.

Ogólna norma z art. 1 § 4 Karty została rozwinięta w art. 9, 10 i 15 Karty. Tym

samym postanowienia te należy traktować jako przyporządkowane pod względem rzeczowym

instytucji prawa do pracy, chociaż formalnie stanowią one trzy odrębne prawa socjalne.

Tak więc zgodnie z art. 9 Karty (prawo do poradnictwa zawodowego)14 państwa

zobowiązują się do utworzenia lub popierania – wedle potrzeby – instytucji pomagających

wszystkim, włącznie z osobami z niepełnosprawnymi, w rozwiązywaniu problemów

dotyczących wyboru zawodu i awansu zawodowego, uwzględniając cechy danych osób i ich

związek z możliwościami rynku pracy. Pomoc ta powinna być dostępna bezpłatnie zarówno

dla młodzieży, w tym także dla dzieci w wieku szkolnym, jak i dla dorosłych.

Według zaś art. 10 (prawo do szkolenia zawodowego15) państwa zobowiązują się:

__________ znaczy to oczywiście, aby służby zatrudnienia nie miały wykonywać także innych funkcji, w tym wymienionych w art. 1 § 4. Racjonalna pomoc przemawia za łączeniem lub przynajmniej skoordynowaniem tych funkcji. 14 The right to vocational guidance. 15 The right to vocational training.

18

1) zapewnić lub popierać – wedle potrzeby – szkolenia techniczne i zawodowe dla

wszystkich, w tym i osób niepełnosprawnych, w konsultacji z organizacjami pracodawców i

pracowników, oraz ułatwiać dostęp do dalszego kształcenia technicznego i uniwersyteckiego,

jedynie na podstawie indywidualnych zdolności;

2) zapewnić lub popierać funkcjonowanie systemu przysposobienia zawodowego

lub innego systemu szkolenia młodzieży obojga płci w różnych zawodach;

3) zapewnić lub popierać, wedle potrzeby:

a) odpowiednie i łatwo dostępne formy szkolenia pracowników dorosłych;

b) specjalne formy przeszkalania pracowników dorosłych, których potrzeba wynika z

postępu technicznego lub z nowych tendencji na rynku pracy;

4) popierać pełne wykorzystanie środków przewidzianych w odpowiednich

przepisach, w sytuacjach różnych potrzeb związanych ze szkoleniem zawodowym jak np.

maksymalne obniżenie wszelkich opłat i kosztów.

Z kolei art. 15 Karty (prawo osób niepełnosprawnych fizycznie lub umysłowo do

szkolenia zawodowego oraz rehabilitacji zawodowej i readaptacji społecznej16) stwarza

zobowiązanie do:

1) podjęcia odpowiednich środków w celu zapewnienia zainteresowanym form

szkolenia zawodowego, włączając w miarę potrzeby wyspecjalizowane instytucje publiczne

lub prywatne;

2) podjęcia odpowiednich środków w zakresie pośrednictwa zawodowego dla osób

niepełnosprawnych, zwłaszcza przez wyspecjalizowane służby pośrednictwa pracy,

możliwość pracy chronionej oraz środki zachęty dla pracodawców do zatrudnienia osób

niepełnosprawnych.

Komentując powołane wyżej postanowienia Karty, należy stwierdzić, że mamy do

czynienia z rozwiniętą i wieloaspektową regulacją prawną.

W zakresie poradnictwa i szkolenia zawodowego Komitet Społeczny preferował

niektóre kategorie osób. Uważał, że te formy pomocy mają być wprawdzie dostępne dla

wszystkich, ale szczególnie należy obejmować nimi bezrobotnych, ludzi młodych oraz

cudzoziemców migrantów i ich rodziny. Wśród cech osób korzystających z poradnictwa (por.

art. 9) należy także brać pod uwagę, zdaniem Komitetu, „uzasadnione aspiracje” osób

zainteresowanych.

__________ 16 The right of physically or mentally disabled persons to vocational training, rehabilitation and social resettlement.

19

W treści art. 10 § 1 zwraca uwagę położenie nacisku na uzależnienie ułatwień

w dostępie na studia wyższe jedynie od kryterium indywidualnych zdolności, a więc

wyłączenie np. kryteriów społecznych. Niepełnosprawni, co specjalnie zaznaczono już w art.

9 i 10, mają prawo do poradnictwa i szkolenia zawodowego na równi z pozostałymi osobami.

W art. 15 powtórnie zadeklarowano prawo tych osób do szkolenia zawodowego

(§ 1), a ponadto przyznano im prawo do rehabilitacji zawodowej i readaptacji społecznej

realizowanej w formach określonych tym postanowieniem. Prawa przewidziane w art. 15

Karty, jak i środki ich realizacji, w tym pośrednictwo zawodowe, praca chroniona i zachęty

dla pracodawców, o czym mowa w § 2, dotyczą niepełnosprawnych zarówno pod względem

fizycznym, jak i umysłowym.

*

Generalnie należy stwierdzić, że prawo do pracy ma złożony charakter; składa się nań

wiele obowiązków państwa, z których nie wynikają jednak (poza zakazami dyskryminacji)

roszczenia indywidualne osób możliwe do dochodzenia na drodze sądowej. Dlatego określa

się je niekiedy jako prawo ułomne. Naruszenie go przez państwa nie jest ścigane przez

międzynarodowe trybunały. Ma jednak znaczenie prawne oraz niepodważalne znaczenie

moralne i polityczne.

4. FORMUŁA PRAWA DO PRACY W PRAWIE POLSKIM

4.1. Polska jako członek Międzynarodowej Organizacji Pracy (od momentu jej

powołania w 1919 r.), Organizacji Narodów Zjednoczonych, Rady Europy oraz Unii

Europejskiej obowiązana jest przestrzegać postanowień traktatowych, którymi związała się w

aktach ratyfikacji; ponadto wiąże ją prawo wtórne Wspólnoty Europejskiej, w tym dotyczące

niektórych aspektów prawa do pracy.

Przystępując do analizy prawa polskiego należy na wstępie rozróżnić prawidłowość

samej definicji prawa do pracy w krajowych źródłach prawa, a następnie stopień realizacji

tego prawa w aktach prawnych dotyczących problematyki zatrudnienia oraz w praktyce

działania państwa i odpowiednich służb publicznych. Płaszczyzną odniesienia dla formalnych

ocen są przedstawione w punkcie od 1 do 3 normy prawa międzynarodowego i europejskiego,

w szczególności art. 1 Europejskiej Karty Społecznej oraz związane z nim inne postanowienia

Karty. Zasady prawa do pracy dotyka art. 65 Konstytucji R.P. oraz art. 10 kodeksu pracy.

20

Zgodnie z Konstytucją:

„1. Każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru

miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa.

2.Obowiązek pracy może być nałożony tylko przez ustawę.

3. Stale zatrudnienie dzieci do lat 16 jest zakazane. Formy i charakter dopuszczalnego

zatrudnienia określa ustawa.

4. Minimalną wysokość wynagrodzenia za pracę lub sposób ustalania tej wysokości

określa ustawa.

5. Władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego

zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i

wsparcie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac

interwencyjnych”.

Przepis ten stanowił wyraz kompromisu między opcją liberalną, zgodnie z którą

w Konstytucji miało nie być w ogóle wzmianki, nawet pośrednio, o prawie do pracy,

a opcją lewicową, według której prawo to powinno być wyrażone expressis verbis.

W rezultacie otrzymano coś w rodzaju surogatu tego prawa, ponieważ przepis Konstytucji nie

zawiera w ogóle formuły „prawa do pracy”. Jak wynika z wypowiedzi konstytucjonalistów,

biorących udział w przygotowaniu Konstytucji z 1997 r. (P. Winczorek), obawiano się, że

formuła taka sprawi, że po stronie obywateli powstaną roszczenia, których państwo nie będzie

w stanie udźwignąć.

Były to jednak obawy bezpodstawne, ponieważ, jak wykazano to w punktach

poprzedzających, prawo do pracy zostało przez społeczność międzynarodową

i europejską ustanowione jako, wpływające z prawa naturalnego, prawo człowieka, którego

odpowiednikiem są obowiązki państwa podejmowania różnorakich działań; osoby

zainteresowane (bezrobotni, poszukujący pracy) nie mają jednak (poza przypadkami

dyskryminacji) wywodzić z tego prawa roszczeń chronionych na drodze sądowej lub w inny

sposób.17 Wyraźne zadeklarowanie przysługującego każdemu prawa do pracy nie zmieniłoby

tego stanu rzeczy, a miałoby znaczenie aksjologiczne i prezentacyjne oraz prowadziłoby do

werbalnego i ideowego uzgodnienia Konstytucji w tym punkcie z Europejską Kartą

__________ 17 Pogląd, że „prawo do pracy „ oznacza obowiązek państw dostarczania pracy osobom poszukującym pracy, chcącym pracować” A. M. Świątkowski określa jako potoczny i niezgodny z Europejską Kartą Społeczną, tamże, s. 77.

21

Społeczną jak również z cytowanymi dokumentami prawa międzynarodowego i

europejskiego.18

W art. 65 Konstytucji „prawo do pracy” zostało w przeważającej mierze zredukowane

do aspektów wolnościowych. Wyeksponowano wolność pracy jako „wolność do” (wyboru,

wykonywanie zawodu i do wyboru miejsca pracy), w istocie oznaczającą zakaz

dyskryminacji przy obieraniu kariery zawodowej (ust. 1) oraz „wolność od” (obowiązku

pracy, ust. 2).19

Pomijając niezręczność tych sformułowań – w szczególności prawo wyboru miejsca

pracy nie powinno być traktowane na równi z prawem wyboru zawodu20 – należy podkreślić

pominięcie podstawowego składnika (gwarancji) prawa do pracy, jakim jest prawo

bezrobotnego i osób poszukujących pracy do pomocy państwa (władz publicznych) w

znalezieniu odpowiedniej pracy. Wprawdzie w ust. 5 wskazano na zadania władz publicznych

mieszczące się w pojęciu takiej pomocy: organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia

zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych, ale wymienionych form pomocy

nie przedstawiono w postaci prawa podmiotowego osób potrzebujących do skorzystania z

tych form. W przepisie tym zatarto różnicę między prowadzeniem polityki pełnego

zatrudnienia a obowiązkiem udzielania świadczeń (usług) na rzecz osób indywidualnych.

Pominięto przy tym podstawowe zadania władz publicznych w zakresie usług rynku pracy,

jakim jest bezpłatne pośrednictwo pracy.21

Kolejna uwaga pod adresem analizowanego przepisu art. 65 Konstytucji dotyczy

„zaciemnienia” regulacji konstytucyjnej, będącej, jak wspomnieliśmy, surogatem prawa do

__________ 18 Podobne stanowisko w tej kwestii zajął Z. Góral, według którego „….. Polska ratyfikując Kartę związała się postanowieniami całego jej art. 1, statuującego prawo do pracy, przez co unormowanie to stało się obowiązujące w naszym wewnętrznym porządku prawnym. W dotychczasowych polskich przepisach prawnych nie znalazło to jednak swojego wystarczającego, jednoznacznego odzwierciedlenia. Trudno za takie uznać przepisy Konstytucji, a tym bardziej uregulowania zawarte w obowiązującym kodeksie pracy”. Z. Góral, ekspertyza prawna „Bezrobocie a rekodyfikacja prawa pracy (propozycje de lege ferenda)”, przygotowana na zamówienie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Pracy, 2005 r. 19 Poprawniejszym zwrotem niż „obowiązek pracy” byłby w tym przypadku „obowiązku pracy przymusowej”. 20 Miejsce wykonywania pracy stanowi składnik treści umowy o pracę, a więc zależy od uzgodnień między pracownikiem a pracodawcą (por. art. 29 pkt 2 kp). 21 Obowiązek prowadzenia przez służby publiczne bezpłatnego, zarówno dla poszukujących pracy jak i dla pracodawców, pośrednictwa pracy, wynikający z norm prawa międzynarodowego i europejskiego, wyklucza możliwość realizacji pojawiającego się niekiedy postulatu prywatyzacji publicznych służb zatrudniania lub przynajmniej skomercjalizowania usług świadczonych przez te służby. Za prywatyzacją urzędów pracy opowiedział się ostatnio J. Czapiński w wywiadzie dla Dziennika (19.09.2007). Sprywatyzowane urzędy pracy mogłyby według niego skuteczniej „przyduszać” bezrobotnych do przyjmowania ofert pracy. Częściową komercjalizację świadczeń publicznych służb zatrudnienia (w zakresie niepodstawowym) zaproponowali E. Kryńska i Z. Wiśniewski w artykule „Trzynaście tez w sprawie reform polityki państwa na rynku pracy”, Polityka Społeczna, nr 9 z 2007 r., s.4.

22

pracy, przez zawarcie w nim zakazu zatrudniania dzieci oraz wymogu ustalania minimalnego

wynagrodzenia za pracę.

Zakaz zatrudniania dzieci do lat 16 nie wiąże się z prawem do pracy, chyba, że

potraktować go jako ograniczenie tego prawa ze względów ochronnych. W EKS zakaz taki

(ustalony na 15 lat wieku dziecka) stanowi fragment art. 7 mówiącego o prawie dzieci i

młodzieży do ochrony. Natomiast obowiązek ustalania minimalnego wynagrodzenia za pracę

wynika z art. 4 EKS traktującego o prawie pracownika do sprawiedliwego (godziwego)

wynagrodzenia. Wprawdzie, jak mówiliśmy, wynagrodzenie sprawiedliwe, rozumiane jako

ustalane zgodnie z właściwymi kryteriami wynagrodzenie minimalne, przesądza m.in. o

„jakości” prawa do pracy, a więc obowiązek jego ustalania jest z tym prawem w jakimś

stopniu powiązany, to formalnie stanowi odrębne prawo socjalne człowieka. Powyższe uwagi

dowodzą niespójności treściowej art. 65 Konstytucji.

Sumując, można zaproponować następujące brzmienie odpowiedniego przepisu

Konstytucji.22

„1. Każdemu zapewnia się prawo do pracy obejmujące swobodę wyboru zawodu

i pracy oraz prawo do pomocy w poszukiwaniu zatrudnienia, w tym zwłaszcza do

bezpłatnego pośrednictwa pracy, poradnictwa zawodowego, szkoleń i rehabilitacji zawodowej

osób niepełnosprawnych.

2. W celu realizacji prawa do pracy państwo prowadzi politykę zmierzającą do

pełnego i racjonalnego zatrudnienia i łagodzenia skutków bezrobocia.

3. Zabrania się pracy przymusowej. Wyjątki od tego zakazu określa ustawa.”

Ewentualna rewizja Konstytucji w części poświęconej wolnościom, prawom

ekonomicznym, socjalnym i kulturalnym w kierunku bardziej prospołecznym (większy nacisk

położony na prawach niż na wolnościach) nie jest sprawą naglącą, ale zasługujący na

rozważanie w perspektywie głębiej sięgających zmian ustawy zasadniczej.

4.2. Podobnie fragmentaryczna i „wolnościowa” jest definicja prawa do pracy

w art. 10 Kodeksu pracy. Na korzyść Kodeksu w porównaniu z Konstytucją przemawia to, że

znalazło się w nim miejsce na formułę „każdy ma prawo do swobodnie wybranej pracy”

(§ 1). W dodatku jest to naczelny przepis otwierający katalog podstawowych zasad prawa

pracy, co stanowi tradycyjne ujęcie, w którym podkreśla się nadrzędny charakter tego prawa.

__________ 22 Por. propozycję Z. Górala zawartą we wspomnianej ekspertyzie oraz propozycję ujęcia prawa do pracy w projekcie Kodeksu pracy przygotowanym przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Pracy. Wersja robocza projektu z września 2005 roku. Wprawdzie obie propozycje dotyczą redakcji podstawowej zasady prawa pracy w projekcie kodeksu pracy, ale nadają się przede wszystkim do wykorzystania przy ewentualnej zmianie Konstytucji w rozważanym tu zakresie.

23

W art. 10 kp niepotrzebnie mówi się o obowiązku państwa określania minimalnego

wynagrodzenia za pracę, ponieważ należy to do materii art. 13 kp (prawo do godziwego

wynagrodzenia). Brakuje natomiast sformułowania prawa osób potrzebujących do pomocy w

uzyskaniu zatrudnienia, podczas gdy ten „element pomocowy” stanowi esencję prawa do

pracy.23

4.3. Problematyka związana z prawem do pracy rozwijana jest w ustawodawstwie

pracy dotyczącym zatrudnienia określanym niekiedy jako regulacja stosunków prawnych

poprzedzających nawiązania stosunku pracy. Podstawowe znaczenie w tym zakresie ma

ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.24

Ustawa ta wypełnia dwa podstawowe zakresy prawa do pracy, jakimi są polityka pełnego i

racjonalnego (produktywnego) zatrudnienia oraz udzielanie pomocy osobom bezrobotnym i

poszukującym pracy.25 Do pierwszego zakresu należą przepisy obejmujące politykę rynku

pracy (zadania o charakterze planistycznym), natomiast do drugiego – przepisy dotyczące

usług rynku pracy (pośrednictwo pracy, usługi EURES, poradnictwo i informacja zawodowa,

pomoc w aktywnym poszukiwaniu pracy, szkolenia) czyli dotyczące aktywnych form

zwalczania bezrobocia. Ustawa zawiera ponadto przepisy określające warunki przyznawania i

wysokość świadczeń pieniężnych na rzecz osób bezrobotnych; ta ostatnia część stanowi

fragment systemu zabezpieczenia społecznego.

Szczegółowa analiza przepisów ustawy wykracza poza ramy niniejszej ekspertyzy;

niektóre aspekty regulacji prawnych oraz praktyki ich stosowania zostały szerzej omówione w

częściach opracowanych przez M. Kabaja i G. Uścińską. Generalnie nasuwa się uwaga

(potwierdzona przez Komitet Społeczny, o czym niżej), że słabości realizacji przez władze

publiczne zadań w zakresie powiązanym z prawem do pracy wynikają przede wszystkim z

praktyki działania służb zatrudnienia (powiatowych urzędów pracy) w dziedzinie stosowania

aktywnych form zwalczania bezrobocia, toteż usprawnienie działania tych służb może w

znacznym stopniu poprawić sytuację na rynku pracy.

Nie należy oczywiście tracić z pola widzenia czynników zewnętrznych względem

możliwości, jakimi dysponują wyspecjalizowane służby w dziedzinie realizacji prawa do

pracy. Czynniki te mają decydujący wpływ na skalę bezrobocia (koniunktura gospodarcza,

__________ 23 Jest dalszą sprawą, której nie rozstrzygam w niniejszym tekście, jak sformułować prawo do pracy w Kodeksie odnosząc się do Konstytucji (powtórzenie, rozwinięcie czy skomprymowanie?) 24 D.U. Nr 99 poz. 1001 ze zm. zwana dalej „ustawą o promocji zatrudnienia”. 25 Por. J. Stelina „Przegląd zadań państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej”, /w/ „Rola prawa pracy i ubezpieczeń społecznych w przeciwdziałaniu bezrobociu”, praca zbiorowa, Gdańsk 2005.

24

imigracja zarobkowa itp.)26 Określają one ramy i warunki, w jakich prawo do pracy może być

realizowane. Zarazem na kształtowanie się tych czynników może z kolei wpływać polityka

państwa mająca za cel zwiększenie i racjonalizację zatrudnienia. Prowadzenie odpowiedniej

polityki gospodarczej państwa w skali makro, a także polityki dotykającej innych sfer życia

(edukacja, wychowanie) nie jest obojętne z punktu widzenia realizacji art. 1 § 1 EKS oraz

odpowiednich przepisów Konstytucji i Kodeksu pracy mówiących o obowiązku państwa

prowadzenia polityki pełnego i racjonalnego zatrudnienia. Prawo do pracy tak rozumiane nie

jest jednak przedmiotem kontroli organów Rady Europy.

Osobnym wreszcie problemem, który sygnalizuję, chociaż nie wchodzi on

w zakres niniejszego opracowania, mającym istotne znaczenie z punktu widzenia praw

człowieka dotkniętego bezrobociem, jest zabezpieczenie społeczne na wypadek zajścia tego

rodzaju ryzyka (zasiłki), będące bierną formą pomocy udzielanej bezrobotnym. Odnoszące są

do zabezpieczenia bezrobotnych przepisy ustawy o promocji zatrudnienia pozostają co do

przedmiotu regulacji w związku z art. 12 EKS, Konwencją Nr 102 Międzynarodowej

Organizacji Pracy z 1952 r. dotyczącą minimalnych norm zabezpieczenia społecznego oraz

Europejskim Kodeksem Zabezpieczenia Społecznego z 1964 r. i Zrewidowanym Europejskim

Kodeksem Zabezpieczenia Społecznego z 1990 r. Wymienione akty prawa

międzynarodowego i europejskiego określają m.in. standardy świadczeń z tytułu bezrobocia

(wysokość i okresy przysługiwania) stanowiące wzór dla ustawodawcy polskiego, mimo

niezwiązania się określonymi postanowieniami tych aktów. Konfrontacji z nimi wymaga art.

67 ust. 2 Konstytucji oraz odpowiednie przepisy ustawy o promocji zatrudnienia. Na tej

podstawie będzie można określić, jak de lege lata wyglądają zobowiązania państwa w

zakresie realizacji substytutu prawa do pracy, jakim jest prawo do zabezpieczenia obywateli

przymusowo bezrobotnych, oraz jakie postulaty de lege ferenda można w tej dziedzinie

zgłosić.

4.4. Na przedstawienie zasługują niektóre konkluzje Europejskiego Komitetu Praw

Społecznych dotyczące realizacji prawa do pracy w naszym kraju.

Komitet w konkluzjach z 2005 r.27 w nawiązaniu do art. 1 § 1 EKS ocenił

w zasadzie pozytywnie rozwiązania nowej ustawy o promocji zatrudnienia z 2004 r.

__________ 26 Według M. Kabaja spadek miejsc pracy w latach 1999–2002 był efektem „… spadku popytu na towary i usługi produkcji krajowej, braku dostępu do kapitału i wysokiej jego ceny oraz rosnącej penetracji importowej”. Por. referat tego autora pt. „Ocena zmian w kodeksie pracy i ich wpływ na ograniczenie bezrobocia” wygłoszony 14 maja 2002 r. na konferencji w Senacie pod hasłem „Zmiany w kodeksie pracy jako element reformy i dostosowania polskiego prawa pracy do prawa Unii Europejskiej”. 27 Conclusions XVIII-1 (Poland).

25

wskazując, że, lepiej niż ustawa poprzednio obowiązująca, definiuje ona i wdraża politykę

rynku pracy, umacnia środki prawne ukierunkowane na wzrost zatrudnienia, przewiduje

szeroką paletę działań władz publicznych aktywizujących bezrobotnych, w tym

pochodzących z grup podwyższonego ryzyka. Zarazem jednak Komitet postawił naszemu

państwu szereg zarzutów, konkludując, że sytuacja w Polsce jest niezgodna z art. 1 § 1 EKS z

powodu nieadekwatności wysiłków podejmowanych w celu zwalczania bezrobocia.

Nieadekwatność środków polegała, zdaniem Komitetu, na zbyt niskim udziale osób

bezrobotnych w aktywnych formach zwalczania bezrobocia oraz na zbyt niskim stopniu

trwałego zatrudnieniu osób, wobec których zastosowano te formy. Wytknięto zbyt niski,

chociaż sukcesywnie z roku na rok wzrastający, procentowy udział środków z Funduszu

Pracy na aktywne programy rynku pracy. Częściowym usprawiedliwieniem tej sytuacji był,

według Komitetu, zły stan finansów państwa oraz zaangażowanie się w programy, które

miały przynieść skutki dopiero w przyszłości. Niemniej niski stopień objęcia bezrobotnych

aktywnymi środkami pomocy i zbyt niski poziom wydatków na te środki w porównaniu ze

skalą bezrobocia nie pozwalał uznać, że Polska wywiązuje się z celów wyznaczonych przez

politykę pełnego zatrudnienia.

Jeśli chodzi o kwestię przeciwdziałania dyskryminacji w zatrudnieniu (art. 1 § 2 EKS),

to Komitet pozytywnie ocenił obowiązujące od 1 stycznia 2004 r. rozbudowane przepisy

kodeksu pracy dotyczące równego traktowania w zatrudnieniu; pewne wątpliwości

podniesiono w kwestii wysokości odszkodowań w pewnych szczególnych sytuacjach

związanych z dyskryminacją.28

Zasadnicze obiekcje Komitetu w zakresie stosowania art. 1 § 2 EKS odnosiły się do

nadużywania w ustawodawstwie wymogu obywatelstwa polskiego jako warunku dostępu do

niektórych zawodów. I tak Komitet podnosił zastrzeżenia dotyczące bezzasadnego stosowania

kryterium obywatelstwa polskiego jako warunku dostępu do zawodu lekarza, lekarza-

dentysty, felczera, pracownika pomocniczego personelu medycznego, tłumacza przysięgłego,

egzaminatora na prawo jazdy, biegłego sądowego, członka Służby Leśnej i Państwowej

Straży Pożarnej, ponieważ, zdaniem Komitetu, wykonywanie tych zawodów (funkcji) nie jest

związane z ochroną interesu publicznego, bezpieczeństwa narodowego albo ze

sprawowaniem władzy publicznej, co jedynie mogłoby uzasadniać zakaz ich wykonywania

__________ 28 Pod wpływem zaleceń Komitetu zmieniono m.in. odpowiedni przepis Kodeksu pracy ustalając nieograniczony pułap odszkodowania przysługującego osobie poszkodowanej w wyniku praktyk dyskryminacyjnych (por. art. 183a), podczas gdy poprzednio obowiązywał górny limit w wysokości sześciokrotnego wynagrodzenia minimalnego.

26

przez cudzoziemców z państw będących sygnatariuszami EKS/ZEKS. Polska głównie ze

względu na potrzebę dostosowania swojego prawa do norm wspólnotowych, co

automatycznie oznacza zarazem uzgodnienie go z Europejską Kartą Społeczną, dokonała

odpowiednich zmian w ustawodawstwie eliminując w większości przypadków wymóg

obywatelstwa jako warunek możliwości wykonywania określonych zawodów lub funkcji.29

Ostatnio Komisja Europejska podniosła wobec Polski (oraz siedmiu innych krajów

UE) zarzut bezpodstawnego blokowania dostępu cudzoziemców do wykonywania zawodu

notariusza, wskazują, że notariusze uczestniczą w obrocie prywatnoprawnym i nie sprawują

władzy w imieniu państwa30. W innej serii konkluzji31 Komitet skrytykował nadmierne

wymagania wobec cudzoziemców chcących skorzystać z pewnego typu szkoleń zawodowych

przewidzianych w ustawie o promocji zatrudnienia, co sprawia, że w tym zakresie Polska nie

respektuje w pełni art. 1 § 4 EKS.

5. WNIOSKI

5.1. Celowe byłoby wyraźne sformułowanie w Konstytucji R.P. – przy okazji rewizji

ustawy zasadniczej – prawa do pracy jako naczelnego socjalnego prawa człowieka. Stanowi

to wymóg właściwej implementacji odpowiednich aktów prawa międzynarodowego i

europejskiego, w szczególności Europejskiej Karty Społecznej. Konstytucyjne postanowienie

o prawie do pracy wraz z obowiązkiem władz publicznych udzielania pomocy osobom

bezrobotnym i poszukującym pracy stworzyłoby, umocowaną lepiej niż w obecnym stanie

prawnym, legitymację Trybunału Konstytucyjnego do kontroli prawotwórstwa w dziedzinie

zatrudnienia oraz jednocześnie zapewniłoby Rzecznikowi Praw Obywatelskich szersze

możliwości działania na rzecz bezrobotnych oraz innych osób, wobec których prawo do pracy

nie jest być może należycie realizowane.

Odpowiednie zmiany wzbogacające treść prawa do pracy należałoby także

wprowadzić do Kodeksu pracy.

5.2. Ustawodawstwo dotyczące zatrudnienia (wyjąwszy zabezpieczenie na wypadek

bezrobocia) nie zasuwa zasadniczych zastrzeżeń. Problem niewywiązywania się Polski z

__________ 29 Por. Raport VI Rządu polskiego obejmujący sprawozdanie z realizacji prawa do pracy za lata 2001–2004, w którym występują także wątki polemiczne wobec twierdzeń Komitetu. 30 Por. notatka w Rzeczpospolitej z 18.X.2007 r. „Nie tylko Polak notariuszem”. 31 Conclusions XVIII-2 (Poland), czerwiec 2007.

27

przyjętych zobowiązań dotyczy natomiast praktyki stosowania prawa polegającej przede

wszystkim na zbyt małym zasięgu aktywnych form pomocy bezrobotnym i zbyt małym

zaangażowaniu środków na ten cel.

5.3. Spadek stopy bezrobocia nie uzasadnia podważania roli Funduszu Pracy przez

dopuszczenie wydatkowania jego środków na cele niezwiązane z zatrudnieniem.

Spowodowałoby to bowiem zaprzepaszczenie okazji do zintensyfikowania aktywnych form

zwalczania bezrobocia w tych regionach, gdzie jest ono najbardziej dokuczliwe.

5.4. Propozycje prywatyzacji lub komercjalizacji publicznych służb zatrudnienia są

niezgodne z prawem międzynarodowym i europejskim.

5.5. Należy zweryfikować przepisy prawa pod kątem wyeliminowania przypadków

ewentualnego bezpodstawnego w świetle prawa europejskiego niedopuszczania

cudzoziemców do niektórych zawodów i funkcji oraz szkoleń. Podstawowa literatura

Blanpain R., Matey M., Europejskie prawo pracy w polskiej perspektywie, Warszawa 1993

Florek L., Seweryński M., Międzynarodowe prawo pracy, Warszawa 2006

Florek L., Europejskie prawo pracy, Warszawa 2006

Kryńska E., Wiśniewski Z., Trzynaście tez w sprawie reformy polityki państwa na rynku

pracy, „Polityka Społeczna” nr 9 z 2007 r.

Stelina J., Przegląd zadań państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenie skutków

bezrobocia oraz aktywności zawodowej, w: „Rola prawa pracy i ubezpieczeń

społecznych w przeciwdziałaniu bezrobociu”, praca zbiorowa, Gdańsk 2005

Świątkowski A. M., Karta Praw Społecznych Rady Europy, Warszawa 2006

Winczorek P., Komentarz do Konstytucji R.P. z 2 kwietnia 1997 r.

Wratny J., Prawo pracy Rady Europy, w: pracy zbiorowej pod red. L. Florka, „Europejskie

prawo pracy i ubezpieczeń społecznych”, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych,

Warszawa 1996

28

CZĘŚĆ II

Gertruda Uścińska

ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE

A PROBLEMY BEZROBOCIA


29

Spis treści

1. Zabezpieczenie społeczne – zakres pojęcia ......................................................................... 30

2. Rozwiązania na wypadek bezrobocia w aktach międzynarodowych, europejskich

i państwach UE..................................................................................................................... 30

3. Zabezpieczenie społeczne w polskim ustawodawstwie ....................................................... 44

4. Podcsumowanie i wnioski.................................................................................................... 51

5. Wnioski na najbliższą przyszłość........................................................................................ 53

Literatura …………………………………………………………………………………….54

30

1. ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE – ZAKRES POJĘCIA

Instytucja zabezpieczenia społecznego (social security, sécurité sociale, soziale

Sicherung) jest regulowana w ustawodawstwach krajowych wielu państw. Jest określona w

aktach prawnych Organizacji Narodów Zjednoczonych, Międzynarodowej Organizacji Pracy,

Rady Europy oraz Unii Europejskiej. Jest dziedziną polityki społecznej mającą bogatą

literaturę przedmiotu. Pozostaje ona w bezpośrednim związku z kategorią bezpieczeństwa

socjalnego.

Badając ustawodawstwa krajowe, a także akty międzynarodowe, nie znajdujemy

uniwersalnej definicji pojęcia „zabezpieczenie społeczne”. Natomiast można wyróżnić:

a) ustawodawstwo zabezpieczenia społecznego jako zbiór norm prawnych, które

określają potrzeby społeczne podlegające ochronie oraz stopień ich ochrony, a także stosowane

w tym celu zasady i procedury,

b) prawo do zabezpieczenia społecznego jako prawo podmiotowe.

Rozwiązania oparte na zasadach ubezpieczeniowych, uzupełnione zasadami pomocy

społecznej, zawarto w Zaleceniu MOP nr 67 dotyczącym zabezpieczenia dochodu oraz

Zaleceniu MOP nr 69 dotyczącym opieki medycznej z 1944 r. Oba te akty wywarły istotny

wpływ na kształt systemu zabezpieczenia w Europie i poza nią. Z kolei Konwencja nr 102,

dotycząca minimalnych norm zabezpieczenia społecznego z 1952 r. jest przykładem

współczesnego rozumienia pojęcia zabezpieczenia społecznego. Dokumenty Rady Europy

nawiązują do tego pojęcia; podobnie prawo wspólnotowe.

2. ROZWIĄZANIA NA WYPADEK BEZROBOCIA

W AKTACH MIĘDZYNARODOWYCH, EUROPEJSKICH I PAŃSTWACH UE

2.1. Świadczenia z tytułu bezrobocia w regulacjach

Międzynarodowej Organizacji Pracy

Podstawowe regulacje świadczeń z tytułu bezrobocia to:

1) Konwencja MOP nr 102 dotycząca minimalnych norm zabezpieczenia społecznego

z 1952 r. – część IV, i inne mające odpowiednie postanowienia;

2) Konwencja MOP nr 168 dotycząca popierania zatrudnienia i ochrony przed

bezrobociem z 1988 r.;

31

3) Zalecenie nr 176 dotyczące popierania zatrudnienia i ochrony przed bezrobociem.

Ryzyko bezrobocia w Konwencji nr 102 jest definiowane jako utrata zarobku z

powodu niemożności otrzymania odpowiedniego zatrudnienia przez osobę chronioną, która

jest zdolna do pracy i może być do niej użyta (art. 20). Konwencja nie precyzuje pojęcia

„odpowiednie zatrudnienie”32.

Konwencja nr 168 przewiduje szeroki zakres ochrony osób uznanych za bez-

robotnych. Reguluje zarówno problematykę bezrobocia pełnego i częściowego.

Zgodnie z Konwencją nr 102 (art. 21) zakres podmiotowy uprawnionych do

świadczeń w razie bezrobocia powinien obejmować ustalone grupy pracowników, stanowiące

łącznie co najmniej 50% ogółu pracowników, albo inne osoby według zasad w Konwencji

ustalonych.

Jeśli chodzi o zakres podmiotowy przewidziany Konwencją nr 168 (art. 11), to ma on

obejmować określone klasy pracowników stanowiące przynajmniej 85% wszystkich

pracowników (włączając pracowników państwowych i uczniów)33.

Zakres przedmiotowy obejmuje świadczenia pieniężne, które każde państwo powinno

zapewnić osobom objętym ochroną w razie bezrobocia, na warunkach określonych w

postanowieniach Konwencji nr 102 (art. 19).

Zgodnie z postanowieniami Konwencji nr 168 system świadczeń z tytułu bezrobocia

może być systemem składkowym lub bezskładkowym albo może stanowić połączenie tych

systemów. Oznacza to, że metody ochrony z tytułu bezrobocia są określane przez

ustawodawstwa krajowe.

Konwencja nr 102 nie określa szczegółowo, jakie warunki nabycia prawa do

świadczeń z tytułu bezrobocia mają być ustanowione w regulacjach krajowych. Pozwala

jednak na ustanawianie odpowiedniego stażu (ubezpieczenia, zatrudnienia), jaki zostanie

uznany za konieczny dla uniknięcia nadużyć (art. 23 Konwencji nr 102). Tak samo stanowi

Konwencja nr 168.

W części VI Konwencji nr 168 (przyznawanie świadczenia) zostały uregulowane

zasady przyznawania świadczeń z tytułu bezrobocia. Zawarto tam zasadę, że świadczenia

przyznawane w formie wypłat okresowych osobom bezrobotnym mogą być powiązane z __________ 32 Na temat ryzyka bezrobocia w Konwencji nr 102 La norme minimum de la sécurité sociale. Rapport de la conventions ot recommendations, Conference internationale du Travail, 45e session, Genève 1961, Troisième partie, s. 183 i nast., M. Humblet, R. Silva, Des normes pour le XXIe siècle Sécurité Sociale, BIT Genève 2002, s. 21 i nast. 33 Zgodnie z art. 11 ust. 2 pracownicy państwowi, których zatrudnienie do osiągnięcia normalnego wieku emerytalnego jest zagwarantowane przez ustawodawstwo krajowe, mogą być wyłączeni z ochrony. Takie same wskazanie jest zawarte w Zaleceniu nr 176 pkt 16.

32

metodami ochrony (ubezpieczeniowa albo pozaubezpieczeniowa). Zgodnie z

postanowieniami zawartymi w tej części (art. 14) w przypadku pełnego bezrobocia

świadczenia będą przyznawane w postaci wypłat okresowych obliczanych w taki sposób, aby

zapewnić świadczeniobiorcy wyrównanie za częściową i przejściową utratę zarobków,

jednocześnie unikając spowodowania zniechęcania do pracy lub do tworzenia zatrudnienia.

Wysokość świadczeń w razie bezrobocia dla typowego uprawnionego (tj. mężczyzna

mający żonę i dwoje dzieci34) powinna wynosić 45% poprzedniego zarobku uprawnionego35.

W postanowieniach Konwencji nr 168 uregulowano zasady obliczania świadczeń z

tytułu bezrobocia. W przypadku pełnego bezrobocia36 świadczenia w formie wypłat

okresowych powinny być obliczone w następujący sposób (art. 15 ust. 1):

a) jeśli świadczenia są oparte na składkach opłacanych przez osoby chronione lub w

ich imieniu albo na poprzednich zarobkach, powinny one wynosić nie mniej niż 50%

poprzednich zarobków; dopuszczalne jest określenie górnej granicy wysokości świadczenia

lub zarobków; które są brane pod uwagę, na przykład przez odniesienie zarobków do płacy

wykwalifikowanego pracownika lub przeciętnej płacy pracowników w danym regionie;

b) jeśli świadczenia nie są oparte na składkach lub poprzednich zarobkach, powinny

one wynosić przynajmniej 50% płacy minimalnej lub płacy zwykłego pracownika albo być na

takim poziomie, który zapewni minimum niezbędne do pokrycia podstawowych kosztów

utrzymania zależnie od tego, które jest najwyższe.

W okresie przejściowym37 świadczenia mogą być ustalone na niższym poziomie (art.

15 ust. 2), ale muszą wynosić:

a) nie mniej niż 45% poprzednich zarobków; albo

b) nie mniej niż 45% płacy minimalnej lub płacy zwykłego pracownika, ale nie mogą

być niższe od poziomu, który zapewnia minimum niezbędne do pokrycia podstawowych

kosztów utrzymania.

__________ 34 Typowy uprawniony to mężczyzna mający na utrzymaniu żonę i dwoje dzieci. Ten typowy świadczeniobiorca prezentuje ówczesny model rodziny, gdzie uprawnienia kobiet i dzieci były pochodnymi żywiciela rodziny. Do jego świadczenia były przewidziane dodatki i zwiększenia, zob. S. Molina, Standards of the Council of Europe..., op. cit. 35 Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konwencji nr 102 wysokość świadczenia zwiększonego o kwotę zasiłków rodzinnych, wypłaconych w czasie trwania przypadków objętych ochroną, powinna być taka, aby dla typowego uprawnionego, wymienionego w tabeli załączonej do niniejszej części odpowiadała, w danych przypadkach objętych ochroną, stopie procentowej wskazanej w tabeli w stosunku do całości poprzednich zarobków uprawnionego (lub jego żywiciela rodziny) i wysokości zasiłków rodzinnych przysługujących osobie chronionej i mającej takie same obowiązki jak typowy uprawniony. Zob. „Addendum. Obliczenia porównawcze”. 36 Zawieszenia zarobków z powodu przejściowego zawieszenia pracy bez przerwy w stosunku pracy, gdy przypadek ten jest objęty ochroną. 37 W przypadkach kiedy zostanie złożona odpowiednia deklaracja na podstawie art. 5, w którym dopuszcza się czasowe wyłączenie stosowania niektórych zobowiązań ustanowionych w Konwencji nr 168.

33

Wymagania dotyczące wysokości świadczeń mogą być osiągnięte, porównując

wypłaty okresowe po opodatkowaniu i potrąceniu składek z zarobkami po opodatkowaniu i

potrąceniu składek.

Jeżeli chodzi o bezrobocie częściowe, to w Zaleceniu nr 176 zawarto odpowiednie

wskazania dotyczące sposobu ustalania świadczenia w takich przypadkach. Mianowicie

świadczenie powinno być zagwarantowane na określonych warunkach w postaci wypłat

okresowych, sprawiedliwie wyrównujących utracone zarobki z powodu bezrobocia.

Świadczenia te mogą być obliczone w świetle skróconego czasu pracy osoby bezrobotnej lub

w taki sposób, by suma świadczeń i zarobków z tytułu pracy niepełnoetatowej osiągnęła

kwotę między kwotą poprzednich zarobków z tytułu pracy pełnoetatowej i kwotę pełnego

świadczenia na wypadek bezrobocia tak, aby nie zniechęcać do pracy niepełnoetatowej lub

przejściowej, gdy te formy pracy pomogą w powrocie do pracy pełnoetatowej.

Świadczenia z tytułu bezrobocia powinny być udzielane przez cały czas trwania

przypadków objętych ochroną. W ustawodawstwach krajowych okres ten może być

ograniczony. Jednak Konwencja ustanawia minimalny okres wypłaty świadczeń (art. 24).

Okres wypłaty świadczeń z tytułu bezrobocia może być ograniczony:

a) do 13 tygodni w ciągu 12 miesięcy, jeżeli ochroną są objęci pracownicy (pewne

grupy pracowników);

b) do 26 tygodni w ciągu 12 miesięcy, jeżeli ochroną są objęci wszyscy mieszkańcy,

których środki w czasie trwania bezrobocia nie przekraczają ustalonych granic.

Świadczenia z tytułu bezrobocia mogą być niewypłacone za okres karencyjny,

ustalony na pierwsze 7 dni w każdym przypadku utraty zarobku38 (art. 24 ust. 3). Zgodnie z

Konwencją nr 168 świadczenia z tytułu bezrobocia pełnego39 powinny być wypłacane w

ciągu całego okresu tego bezrobocia. Konwencja przewiduje jednak ograniczenie okresów

wypłaty tych świadczeń, a mianowicie (art. 19 ust. 2): początkowy okres wypłaty świadczenia

może być ograniczony do 26 tygodni w każdym przypadku bezrobocia lub do 39 tygodni w

okresie 24 miesięcy.

Jeżeli okres bezrobocia trwa dłużej niż ten początkowy okres, dalszy czas wypłaty

świadczenia, uwzględniający sytuację materialną świadczeniobiorcy i jego rodziny, może być

ograniczony. Przeciętny okres wypłaty świadczeń powinien wynosić przynajmniej 26

__________ 38 Licząc dni bezrobocia przed i po krótkotrwałym zatrudnieniu nieprzekraczającym ustalonego czasu, jako stanowiące część tego samego przypadku utraty zarobku. 39 A także w przypadku zawieszenia zarobków z powodu przejściowego zawieszenia pracy bez przerwy w stosunku pracy.

34

tygodni40. W okresie przejściowym stosowania postanowień Konwencji nr 168 okres wypłaty

świadczenia może być ograniczony do 13 tygodni w każdym okresie 12 miesięcy lub średnio

do 13 tygodni.

Konwencja nr 168 stanowi także, że osoby otrzymujące świadczenie z tytułu

bezrobocia i osoby pozostające na ich utrzymaniu powinny mieć zapewnione prawo do opieki

lekarskiej, nawet jeżeli ustawodawstwo krajowe uzależnia to prawo pośrednio lub

bezpośrednio od aktywności zawodowej (art. 23)41.

Zgodnie z postanowieniami Konwencji (art. 24) państwa członkowskie powinny dążyć

do zagwarantowania osobom otrzymującym świadczenia z tytułu bezrobocia (na warunkach

określonych w ustawodawstwach krajowych), by okresy wypłaty tych świadczeń były brane

pod uwagę przy:

a) nabywaniu prawa do świadczeń z tytułu inwalidztwa, starości i śmierci żywiciela

rodziny, a także – gdzie jest to właściwe – przy obliczaniu tych świadczeń oraz

b) nabyciu prawa do opieki lekarskiej oraz świadczeń chorobowych, macierzyńskich i

rodzinnych po zakończeniu bezrobocia „jeśli ustawodawstwo państwa-członka przewiduje

takie świadczenia i uzależnia je bezpośrednio lub pośrednio od aktywności zawodowej”42.

2.2. Świadczenia z tytułu bezrobocia w aktach Rady Europy

Podstawowe regulacje świadczeń z tytułu bezrobocia to:

1) Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego z 1964 r., część IV „Świadczenia z

tytułu bezrobocia” i inne odpowiednie postanowienia Kodeksu, Protokół do Kodeksu;

2) Zrewidowany Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego z 1990 r., część IV

„Świadczenia z tytułu bezrobocia” i inne odpowiednie postanowienia Zrewidowanego

Kodeksu.

Według Kodeksu (art. 20) ochrona z tytułu zajścia ryzyka bezrobocia powinna

obejmować utratę zarobku43, tak jak to określa ustawodawstwo krajowe, z powodu

niemożności otrzymania odpowiedniej pracy przez osobę chronioną, która jest zdolna i

gotowa do podjęcia pracy. __________ 40 Jeżeli ustawodawstwo krajowe przewiduje, że początkowy okres wypłaty świadczenia będzie miał inną długość niż okres kwalifikacyjny (czyli okres uprzedniego stażu ubezpieczenia czy zatrudnienia). 41 Taka sama zasada została zawarta w Zaleceniu nr 176. 42 W okresie przejściowym można odroczyć wprowadzenie w życie wyżej wymienionych postanowień art. 24 ust. 1, jeżeli pozostaje w mocy oświadczenie złożone zgodnie z art. 5. 43 Tak samo zakres ochrony jest zdefiniowany w Konwencji nr 102 (art. 20). Należy także zwrócić uwagę, że zarówno w Kodeksie, jak i w Konwencji nr 102 mówi się o utracie zarobku.

35

Natomiast w przypadku Zrewidowanego Kodeksu mamy wyodrębniony zakres

ochrony dla przypadków pełnego i częściowego bezrobocia.

Zgodnie z Kodeksem zakres podmiotowy uprawnionych do świadczeń w razie

bezrobocia powinien obejmować (art. 21) ustalone grupy pracowników, stanowiące łącznie co

najmniej 50% ogółu pracowników, albo inne osoby ustalone w Kodeksie. Zrewidowany

Kodeks oparty jest na rozwiązaniach zawartych w Konwencji nr 168 MOP.

W przypadku Kodeksu zakres przedmiotowy obejmuje świadczenia pieniężne, które

powinny być wypłacane okresowo i obliczane zgodnie z jego postanowieniami (art. 22).

Podobnie zakres ten został ustalony w Zrewidowanym Kodeksie, z tym że jest on

ustalony dla przypadków bezrobocia całkowitego i przypadków bezrobocia innego niż

całkowite.

Kodeks, a także Zrewidowany Kodeks nie określa szczegółowo warunków nabycia

prawa do świadczeń z tytułu bezrobocia, pozostawiając tę kwestię do uregulowania w

ustawodawstwach krajowych. Wskazuje jednak, że świadczenia powinny być przynajmniej

zapewnione osobom objętym ochroną, które spełniły warunek stażu uznany za niezbędny dla

uniknięcia nadużyć w korzystaniu ze świadczeń (art. 23)44.

Wysokość świadczeń według Kodeksu dla typowego świadczeniobiorcy (tj.

mężczyzny mającego małżonkę i dwoje dzieci) powinna wynosić 45% poprzedniego zarobku

uprawnionego. Natomiast w Protokole do Kodeksu wysokość ta została podniesiona do 50%.

Natomiast wysokość zasiłków powinna wynosić dla samotnego świadczeniobiorcy

50%, a w przypadku świadczeniobiorcy mającego osoby na utrzymaniu (osoba z małżonkiem

i dwojgiem dzieci) 65% uprzednich zarobków45.

Rozwiązania Kodeksu dotyczące okresy wypłaty świadczeń są oparte na ustalonych w

Konwencji nr 102 MOP, natomiast Zrewidowanego Kodeksu wydłużają ten okres oraz

przewidują zróżnicowane rozwiązania dla określonych grup.

__________ 44 Należy zauważyć, że zasady te są takie same jak w Konwencji nr 102 w art. 23. 45 Lub innych przyjmowanych do podstawy wymiary zgodnie z art. 71 lub art. 72 Zrewidowanego Kodeksu. Należy dodać, że: – dla samotnego świadczeniobiorcy wysokość ta równa będzie co najmniej procentowi uprzednich zarobków świadczeniobiorcy lub jego żywiciela, zależnie od rodzaju przypadku objętego ochroną; – dla świadczeniobiorcy mającego osoby na utrzymaniu ta wysokość, zwiększona o kwotę zasiłków rodzinnych wypłaconych, w danym przypadku, w czasie trwania danego przypadku objętego ochroną, będzie co najmniej równa wskazanemu w tabeli, zależnie od rodzaju przypadku objętego ochroną, procentowi uprzednich zarobków świadczeniobiorcy lub jego żywiciela oraz kwoty zasiłków rodzinnych wypłacanych, w danym przypadku, osobie chronionej mającej takie same obciążenia rodzinne, jak ten świadczeniobiorca (art. 71 ust. 1).

36

2.3. Świadczenia z tytułu bezrobocia w regulacjach wspólnotowych

Główny kierunek działań podejmowanych przez Unię Europejską w zakresie

zabezpieczenia społecznego polega na koordynowaniu przepisów zabezpieczenia społecznego

obowiązujących w poszczególnych państwach członkowskich Unii. Taka koordynacja jest ze

społecznego punktu widzenia niezwykle ważna, a jej głównym celem jest zapewnienie, aby

osoby, które korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się, nie były w gorszym

położeniu aniżeli osoby, które z tego prawa nie korzystają46.

Podstawy prawne koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego zostały zawarte

w Traktacie Rzymskim47 ulegały różnym modyfikacjom. Podstawowymi aktami są

rozporządzenie Rady nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów

zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób pracujących na własny rachunek i

członków ich rodzin przemieszczających się w obrębie Wspólnoty oraz rozporządzenie Rady

nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonania rozporządzenia nr 1408/71

dotyczącego stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób

pracujących na własny rachunek i członków ich rodzin przemieszczających się w obrębie

Wspólnoty. Koordynacja oparta jest na takich zasadach, jak: równe traktowanie, podleganie

ustawodawstwu jednego państwa i wreszcie zasadach zachowania praw w trakcie nabywania i

zachowania praw nabytych. Z tej ostatniej wynika, że uchyla się obowiązywanie klauzuli

zamieszkiwania przy wypłacie świadczeń i ustanawia możliwość eksportu świadczeń.

Zasiłki dla bezrobotnych z samej zasady nie są wypłacane za granicą. Wynika to z

zasady, że prawo do zasiłków dla bezrobotnych przyznawane jest pod warunkiem

pozostawania w gotowości do podjęcia pracy na rynku pracy kraju, który wypłaca ten

zasiłek48. Innymi słowy, dana osoba musi przebywać, mieszkać w kraju wypłacającym

zasiłek.

Ustanowiono pewne wyjątki od tej zasady, tj. ograniczoną możliwość eksportu

zasiłków dla bezrobotnych. Ponieważ ogólna zasada swobodnego przemieszczania się osób

obowiązuje na obszarze całej Unii Europejskiej, postanowiono przyznać bezrobotnemu prawo

do poszukiwania pracy w innym kraju członkowskim. Są to jednak wyjątkowe przywileje, __________ 46 A. Świątkowski, Europejskie prawo socjalne, t. III, Europejskie prawo ubezpieczeń społecznych, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2000, s. 546; F. Pennings, Introduction to European Social Security Law, Kluwer Law International 1998, s. 205 i nast.; W. Anioł, Europejska polityka społeczna. Implikacje dla Polski, IPS UW, Warszawa 2003, s. 15 i nast. 47 Zob. bliżej A. Świątkowski, Europejskie prawo socjalne, op. cit., t. III, s. 16 i nast. Trzeba jednak pamiętać, że koordynacja jest także realizowana przez akty (dokumenty) przyjęte przez Radę Europy i Międzynarodową Organizację Pracy. 48 Orzeczenie w sprawie 20/75 Gaetano d’Amico, a także w sprawie 227/81 Francis Aubin.

37

przyznawane tylko na krótki czas, co zapobiega przedłużającej się nieobecności i

niedostępności tych osób na rynku pracy w kraju stałego pobytu.

Na podstawie rozporządzenia nr 1408/71 art. 69 bezrobotny zachowuje prawo do

zasiłku przez okres trzech miesięcy w sytuacji, kiedy poszukuje pracy poza granicami kraju.

Zasada ta nie jest stosowana do obywateli polskich, a także pochodzących z innych państw

członkowskich, które zostały przyjęte do UE 1 maja 2004 r., a także później ze względu na

ograniczenie zasady swobodnego przepływu pracowników (w tym podejmowania pracy w

dawnych państwach członkowskich). Jednak praktyka pokazuje, że te ograniczenia nie są w

jednakowym stopniu zastosowane przez państwa członkowskie.

Kwestie te były przedmiotem analizy Komisji Europejskiej i nocie Sekretariatu

Komisji Administracyjnej49, gdzie wyrażono opinię, że prawo wspólnotowe nie rozstrzyga,

czy możliwe jest rejestrowanie w okresach przejściowych osób poszukujących pracy w

urzędach zatrudnienia innych państw i umożliwienia tym samym eksportu świadczeń dla

bezrobotnych. To państwa członkowskie decydują, jakie rozwiązania będą miały

zastosowanie, czyli że zagadnienia te podlegają regulacjom krajowym, które w większości

przypadków utożsamiają prawo poszukiwania pracy i prawo podjęcia pracy.

Jak obecnie wygląda stosowanie art. 69 rozporządzenia 1408/71, który stanowi, że

bezrobotny, który spełnił warunki uzyskania zasiłku dla bezrobotnych i udaje się do jednego z

państw członkowskich w celu poszukiwania pracy, ma prawo do transferu przyznanego mu

zasiłku, tj. otrzymania go w państwie, w którym poszukuje pracy (do 3 miesięcy).

W odniesieniu do obywateli polskich sytuacja wygląda następująco. Różna jest

praktyka stosowania tego artykułu w poszczególnych państwach, które wprowadziły okresy

przejściowe w dostępie do rynku pracy.

Państwa te można podzielić następująco:

1) które odmawiają rejestracji i transferu świadczeń,

2) które stosują różną praktykę,

3) które potwierdziły możliwość rejestracji i transferu świadczeń.

Zasadniczo nie ma trudności w rejestracji bezrobotnych i transferu świadczeń z tytułu

bezrobocia z Polski do państw UE, które nie stosują okresów przejściowych w dostępie do

rynku pracy.

W celu uzupełnienia należy dodać, że ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji

zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewiduje specjalnych warunków

__________ 49 Nota z 20 września 2004 r. EMPL/2212/04.

38

ograniczających poszukiwanie pracy50. Jej podejmowanie odbywa się na zasadach

określonych w polskim prawie. Oznacza to, że obywatel z państwa UE, który przyjeżdża do

Polski w celu poszukiwania pracy, zachowuje prawo do świadczeń z mocy art. 69

rozporządzenia 1408/7151.

Ważna zasada, zgodnie z rozporządzeniem 1408/71, to sumowanie okresów

ubezpieczenia, zatrudnienia i zamieszkania. Wynika z niej, że bez względu na miejsce, w

którym aktualnie przebywa pracownik, okresy jego ubezpieczenia, zatrudnienia czy

zamieszkania uznane w jednym państwie członkowskim nie przepadają, gdy skorzysta on ze

swojego prawa przemieszczania się w obrębie Unii. Rozporządzenie 1408/71 stanowi, że w

celu nabycia i zachowania lub odzyskania prawa do świadczeń, właściwa instytucja powinna

uwzględnić w koniecznym zakresie52 okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub zamieszkania

uznane przez ustawodawstwo jakiegokolwiek państwa członkowskiego i traktować je jakby

miały one miejsce w ramach ustawodawstwa stosowanego przez właściwą instytucję.

Działanie to określa się mianem zsumowania lub agregacji53. Można więc powiedzieć, że

zasada ta uniezależniła zabezpieczenie społeczne od norm terytorialnych i realizuje ideę

europejskiej przestrzeni społecznej. Z punktu widzenia Wspólnoty Europejskiej prawo do

świadczeń przypisane jest do ubezpieczonego czy pracownika, a nie do terytorium, na którym

przebywa. Pozostaje więc jego prawem podmiotowym i nie zależy od miejsca, w którym

obecnie przebywa.

Podsumowując, można stwierdzić, że podstawowe zasady koordynacji realizują ideę

europejskiej przestrzeni społecznej w zakresie ochrony i zachowania uprawnień wynikających

z krajowych systemów zabezpieczenia społecznego. Służą także urzeczywistnianiu

(urealnieniu) swobodnego przepływu osób, w tym pracowników i członków ich rodzin. Brak

bowiem sprawnej koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego byłby poważnym

utrudnieniem w stosowaniu zasady swobodnego przepływu osób, a może nawet

uniemożliwiłoby jej realizację. W przyszłości z tych uprawnień będą korzystać w całej

rozciągłości osoby bezrobotne, zarejestrowane w polskich urzędach pracy. Będą bowiem __________ 50 DzU nr 99, poz. 1001 z późn. zm. 51 Zagadnienia te są analizowane w ramach projektu międzynarodowego badawczego, koordynowanego przez Uniwersytet w Gandawie. Autorka niniejszej części ekspertyzy jest ekspertem krajowym. Projekt nosi nazwę: „Training and reporting on European Social Security”, 52 Zsumowanie będzie zastosowane jedynie wtedy, gdy prawo wewnętrzne kraju nie przyznaje prawa do świadczenia z powodu niewystarczającego okresu ubezpieczenia, zatrudnienia lub zamieszkania, np. orzeczenie w sprawie 24/75 Petroni. 53 Idea zsumowania powinna być połączona z ideą proratyzacji (zasada pro rata temporis). Proratyzacja gwarantuje równy podział kosztów pomiędzy różne państwa członkowskie. Zasadą pro rata temporis – państwo członkowskie zobowiązane jest do finansowania świadczeń, które wynikają z wypełnionych okresów zatrudnienia bądź zamieszkania w danym państwie członkowskim.

39

mogły się udać, po upływie okresów przejściowych w dostępie do rynków pracy państw UE,

do innego kraju w celu poszukiwania pracy przez okres do 3 miesięcy54 z zachowaniem prawa

do zasiłku i uprawnień socjalnych nabytych w Polsce przez bezrobotnego i jego rodzinę

(świadczenia rodzinne, opieka zdrowotna).

Na zakończenie tej części należy dodać, że przepisy wspólnotowe nie harmonizują

systemów zabezpieczenia społecznego, jednak nakładają na państwa członkowskie obowiązek

zagwarantowania odpowiedniego poziomu życia bezrobotnego i jego rodziny (Zalecenie nr

442/92 EWG oraz Zalecenie nr 441/92 EWG)55.

2.4. Zabezpieczenie społeczne na wypadek bezrobocia w państwach UE.

Analiza porównawcza

2.4.1. Podstawowe rozwiązania

Większość krajów o gospodarce rynkowej uznaje brak pracy za ważną przesłankę

polityki zatrudnienia. Natomiast ryzyko braku pracy i świadczenia z nim związane są

najczęściej przedmiotem regulacji ze strony systemu ubezpieczeń społecznych. Świadczenia z

tytułu bezrobocia, przewidziane w tych systemach, wchodzą niejako do programu

ograniczania bezrobocia, chociaż z różnymi skutkami. Organizacyjnie ubezpieczenie od

bezrobocia jest w wielu państwach powiązane z administracją pracy jako jeden ze środków

walki z bezrobociem i łagodzenia jego skutków. Ochrona pracowników przed bezrobociem

oraz łagodzenie jego skutków są realizowane w tych krajach za pomocą różnych

instrumentów56.

We współczesnych krajach o gospodarce rynkowej występują najczęściej systemy

obowiązkowego ubezpieczenia od bezrobocia, a w wielu krajach również dodatkowo systemy

dobrowolnego ubezpieczenia od bezrobocia57.

Systemy obowiązkowego ubezpieczenia od bezrobocia najczęściej są powiązane z

ubezpieczeniami społecznymi albo stanowią ich integralną część. Występują też systemy

oddzielne dla określonych grup zawodowych, związane ze specyfiką ich pracy.

__________ 54 Po wejściu w życie nowych regulacji, tj. Rozporządzenia nr 883/2004 przez 6 miesięcy. 55 G. Uścińska, Europejskie standardy zabezpieczenia społecznego a współczesne rozwiązania polskie, Warszawa 2005, s. 537 i nast. 56 La chômage et la Sécurité sociale 1996, s. 3 i nn. 57 La chômage.. 1996, MISSOC 2006, System mutuel d’information sur la protection sociale.

40

W ramach dobrowolnego ubezpieczenia mieszczą się związkowe kas ubezpieczenia od

bezrobocia, niekiedy subwencjonowane przez państwo. Przynależność do nich jest najczęściej

związana z członkostwem związkowym.

W niektórych państwach istnieją także systemy świadczeń uzupełniających z tytułu

bezrobocia, zagwarantowane w układach zbiorowych dla niektórych grup pracowników.

Świadczenia te są wypłacane niezależnie od świadczeń przewidzianych przez obowiązkowe

ubezpieczenia od bezrobocia.

Uzupełniający charakter mają również systemy pomocy z tytułu bezrobocia, które

najczęściej obejmują zasiłki z tytułu bezrobocia, a czasami świadczenia o innym charakterze

(finansowane przez państwo).

W poszczególnych państwach rola systemów o charakterze pomocy w przypadku

bezrobocia, jest zróżnicowana. W niektórych krajach stanowią one uzupełnienie świadczeń

ubezpieczeniowych. W innych, zgodnie z kryterium potrzeb obejmują bezrobotnych po

wyczerpaniu maksymalnych uprawnień z ubezpieczenia, bądź też osoby, które nie spełniają

wymagań ubezpieczeniowych58.

2.4.2. Analiza porównawcza systemów ubezpieczenia od bezrobocia

W państwach członkowskich Unii Europejskiej w systemach ubezpieczenia na

wypadek bezrobocia podejmowano wysiłki mające na celu zmniejszenie masowego i

długookresowego bezrobocia, a także mające na celu utrzymanie równowagi finansowej tych

systemów. Jednak ich organizacja, sposoby finansowania, a także zasady przyznawania

świadczeń nie przeszły znaczących zmian i charakteryzują się pewną stabilnością.

1) Organizacja ubezpieczenia na wypadek bezrobocia

W organizacji systemów ubezpieczenia na wypadek bezrobocia w państwach Unii

Europejskiej występują trzy rodzaje zarządzania. Przykładowo:

1) Dania, Finlandia, Francja, Holandia i Szwecja – systemy te są zarządzane przez

instytucje prywatne bądź parytetowe, które skupiają przedstawicieli związków zawodowych i

organizacji pracodawców, bądź są powiązane ze związkami zawodowymi i innymi

organizacjami zawodowymi;

2) niektóre kraje powierzyły system ubezpieczenia instytucjom parapublicznym

trójstronnym, składającym się z przedstawicieli państwa, związków zawodowych i

organizacji pracodawców, np. Austria, Belgia, Hiszpania, Niemcy i Włochy; __________ 58 Różnorodne formy pomocy dla bezrobotnych są przedstawione w: Chômage... 1992, La contribution... 1992: La protection.. 1997.

41

3) występują systemy zarządzane bezpośrednio przez państwo, np. Grecja, Irlandia,

Luksemburg, Portugalia i Wielka Brytania.

W chwili obecnej żaden z trzech rodzajów systemów zarządzania nie jest dominujący.

W niektórych krajach zarządzanie ubezpieczeniem na wypadek bezrobocia jest włączone do

ubezpieczenia społecznego.

2) Finansowanie ubezpieczenia na wypadek bezrobocia

Finansowanie ubezpieczenia na wypadek bezrobocia jest w większości państw oparte

na składkach opłacanych w zróżnicowanej wysokości przez pracodawców i pracowników.

W Niemczech i Austrii pracownicy i pracodawcy płacą składki w jednakowej

wysokości. W większości przypadków udział pracodawców w tej składce jest wyższy niż

udział pracowników. W Hiszpanii, udział pracodawców jest zdecydowanie wyższy. W

Irlandii, Portugalii i Wielkiej Brytanii składki na ubezpieczenie z tytułu bezrobocia są

odprowadzane (zawarte) w łącznej składce na ubezpieczenie społeczne.

Systemy ubezpieczeń od bezrobocia korzystają z dodatkowego finansowania z

budżetu, co jest spowodowane koniecznością usunięcia deficytu w związku ze wzrostem

liczby bezrobotnych i spadkiem liczby odprowadzających składkę. Może to dotyczyć także

sytuacji nieprecyzyjnej oceny wpływów ze składek.

Z drugiej strony, w większości państw członkowskich występuje system zapomóg na

wypadek bezrobocia jako uzupełnienie systemu ubezpieczenia z tytułu bezrobocia. Zapomogi

te finansowane są przez budżet państwa lub budżety władz lokalnych. Najczęściej obejmują

one bezrobotnych niespełniających warunków systemu ubezpieczenia od bezrobocia albo

bezrobotnych, którzy wyczerpali prawo do świadczeń z tego systemu.

3) Świadczenia z tytułu bezrobocia

Podstawowe warunki wymagane w celu nabycia prawa do zasiłków dla bezrobotnych

są bardzo zbliżone we wszystkich regulacjach państw członkowskich Unii Europejskiej.

Bezrobotni muszą:

– być zapisani we właściwym urzędzie pracy,

– być zdolni do pracy,

– być dyspozycyjni do podjęcia pracy,

– nie przekroczyć ustalonego w ustawodawstwie krajowym maksymalnego wieku,

najczęściej jest to wiek emerytalny,

– być ubezpieczonymi lub spełniać warunki opłacania składek na ubezpieczenie z

tytułu bezrobocia,

– posiadać wymagany okres ubezpieczenia.

42

Czasami występują także inne warunki jak przykładowo, obowiązek bycia do

dyspozycji właściwego urzędu pracy (w Belgii, we Włoszech, w Holandii lub w Hiszpanii).

Niektóre państwa jak Finlandia, Francja czy Dania wymagają statutu osoby stale

zamieszkującej w tym kraju.

Okres wypłaty świadczenia jest w większości przypadków uzależniony od

wcześniejszego okresu zatrudnienia a często także od wieku osoby zainteresowanej. Okresy

wypłaty świadczenia różnią się znacznie między poszczególnymi państwami. W Belgii okres

ten nie podlega w zasadzie żadnym ograniczeniom, kiedy w innych państwach występuje

ograniczenie okresu wypłaty zasiłków z tytułu bezrobocia od 6 miesięcy w Holandii do 3 lat

(z możliwością przedłużenia do 5 lat) w Danii (czy 5 lat w Islandii).

Wysokość zasiłku dla bezrobotnych jest obliczana najczęściej jako procent

wynagrodzenia bazowego. Wynagrodzenie przyjmowane jako bazowe jest różne w zależności

od państwa; w Holandii i w Grecji jest to ostatnie wynagrodzenie otrzymywane w okresie

aktywności zawodowej; w Hiszpanii jest brane pod uwagę wynagrodzenie z 6 ostatnich

miesięcy, a w Austrii i w Niemczech ustalane jest na podstawie średniego wynagrodzenia z

ostatniego pełnego roku kalendarzowego; we Francji wynagrodzenie przyjmowane do

podstawy wymiaru zasiłku, a także okres, którego jest przyjmowane, zależy od okresu pracy

pracownika i jego wieku.

Przyjęta w poszczególnych państwach wysokość zasiłku jako procent wynagrodzenia

bazowego jest zdecydowanie odmienna w poszczególnych państwach i waha się od 30%

wynagrodzenia bazowego we Włoszech (zwykły zasiłek) czy w Grecji 40% dla robotników

oraz 50% dla pracowników do 90% w Danii – ograniczonego pułapem. Średnia dla

wszystkich krajów wynosi od 40% do 65%. W Irlandii i w Zjednoczonym Królestwie zasiłek

jest jednolity (ryczałtowy). Liczba osób pobierających świadczenia w innych krajach UE

wynosi od 40% do 80% osób uznanych za bezrobotne.

Liczba dni, przez które wypłaca się zasiłek jest zmienna i wynosi od 5 do 7 dni w

tygodniu. W większości państw członkowskich stosuje się okres oczekiwania wypłaty

świadczenia (okres karencji).

Świadczenia z tytułu bezrobocia są przeważnie opodatkowane.

43

W podsumowaniu można stwierdzić że:

1) występują trzy rodzaje zarządzania systemami ubezpieczenia na wypadek

bezrobocia i żadne z nich nie jest dominujące:

− zarządzanie parytetowe (związki zawodowe/pracodawcy) lub związkowe,

− wspólne zarządzanie przez państwo i organizacje pracodawców i związkowe,

− zarządzanie bezpośrednio przez państwo.

2) w większości przypadków finansowanie ubezpieczenia na wypadek bezrobocia jest

oparte na składkach płaconych przez pracowników i pracodawców. Zapomoga na wypadek

bezrobocia, która uzupełnia system ubezpieczenia, jest zwykle finansowana przez państwo

lub budżet władz lokalnych.

3) podstawowe warunki wymagane w celu nabycia prawa do zasiłku z tytułu

bezrobocia mają wiele wspólnych cech we wszystkich państwach członkowskiej Unii

Europejskiej.

Na zakończenie analizy porównawczej można stwierdzić, że w ostatnich latach do

systemów ubezpieczenia z tytułu bezrobocia w państwach członkowskich Unii Europejskich

wprowadzono ostrzejsze przepisy dotyczące nabycia prawa i korzystania z zasiłków dla

bezrobotnych.

Niektóre z kolei wprowadziły równolegle przepisy korzystniejsze dla

świadczeniobiorców – na co wpłynęły określone uwarunkowania krajowe.

W większości państw podjęto wiele działań na rzecz bezrobotnych w młodym wieku,

na rzecz kobiet oraz osób w wieku 50+, co jest zgodne z zaleceniami UE w tym obszarze.

44

Tabela 1. Finansowanie ubezpieczenia na wypadek bezrobocia*

Państwo Składka Ograniczenia podstawy wymiaru składki – limity

Belgia Cześć ogólnej składki ok. 2,5% nie Czechy 1,6% podstawy wymiaru, tj. płacy brutto – 0,4% pracownik

1,2% pracodawca nie

Dania Składka ryczałtowa Podatki

nie

Niemcy 6,50% – 3,25% pracownik, 3,25% pracodawca tak Estonia 1,5% – 0,5% pracodawca, 1% pracownik; podatki tak Grecja 5% – 1,33% pracownik, 3,67% pracodawca

FGŚP – 0,4% pracodawca Kształcenie zawodowe – 0,7%: 0,6% pracodawca, 0,1% pracownik

tak

Hiszpania 7,55% – 1,55% pracownik, 6% pracodawca tak Francja 6,40% – 2,40% pracownik, 4,0% pracodawca; podatki tak Irlandia W ramach ogólnej składki ok. 6%; podatki tak Islandia W ramach ogólnej składki; podatki tak Włochy Składka

Przemysł powyżej 50 pracowników: 4,71% – 0,30% pracownik, 4,41% pracodawca Handel, usługi powyżej 50 pracowników: 2,51% – o,30% pracownik, 2,21% pracodawca W pozostałych przypadkach: składka ustalana według przyjętych zasad

nie

Cypr 6% pracodawca nie Łotwa Ustalana w ogólnej składce na poziomie 1,89% wynagrodzenia brutto nie Litwa 1,5% pracodawca nie Luksemburg W składce ogólnej nie Węgry 4% – 1% pracownik, 3% pracodawca nie Malta W składce ogólnej nie Holandia 7,55% – 5,80% pracownik, 1,55% pracodawca

Na świadczenia uzupełniające 1,89% pracodawca tak

Norwegia W składce ogólnej nie Austria 6% – 3% pracownik, 3% pracodawca tak Polska 2,45% pracodawca nie Portugalia W składce ogólnej nie Szwajcaria 2% – 1% pracownik, 1% pracodawca tak Słowenia 020% – 0,14% pracownik, 0,06% pracodawca nie Słowacja 1% pracownik, 1% pracodawca, 2% ubezpieczenie dobrowolne tak Finlandia 0,6% albo 2,5% w zależności od podstawy wymiaru

5,5% ubezpieczony tak

Szwecja 3,70% pracodawca, 1,16% pracujący niezależnie tak Wielka Brytania W składce ogólnej; podatki

* W przypadku Polski składkę przeznacza się na świadczenia i aktywne formy działań na rzecz bezrobotnych ; w innych kreajach głównie na świadczenia. Źródło: MISSOC 2006, System mutuel d’information sur la protection sociale. 3. ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE W POLSKIM USTAWODAWSTWIE

3.1. Ogólne zasady

W Polsce mamy dobrze rozbudowane ustawodawstwo dotyczące zabezpieczenia

społecznego. Konstytucja używa określenia „prawo do zabezpieczenia społecznego”, co

upoważnia do posługiwania się tym terminem w odniesieniu do polskiego systemu.

45

Analizując zabezpieczenie społeczne w Konstytucji RP, trzeba wziąć pod uwagę

zasady ogólne, do których odnoszą się Trybunał Konstytucyjny (TK) oraz Sąd najwyższy

(SN)59, w tym: wymienioną w preambule zasadę pomocniczości oraz w art. 2 zasadę

sprawiedliwości społecznej.

Prawo do zabezpieczenia społecznego zawarte jest w rozdziale II „Wolności, prawa i

obowiązki człowieka i obywatela”, w części „Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i

kulturalne”.

W myśl Konstytucji z 1997 r. (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia

1997 r.; DzU nr 78, poz. 483). Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie

niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku

emerytalnego – art. 67 ust. 1. Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający

innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy

określa ustawa (art. 67 ust. 2). (Wyprowadza się z tego artykułu prawo do świadczeń

chorobowych, inwalidzkich, emerytalnych oraz w razie bezrobocia).

Każdy ma prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1)

Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają

równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowej ze środków publicznych. Warunki

i zakres udzielania świadczeń określa ustawa (art. 68). (Wyprowadza się z tego artykułu prawo

do świadczeń opieki zdrowotnej przyznane każdemu i obywatelom).

Państwo w swojej praktyce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny.

Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i

niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

Matka przed i po urodzeniu ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych,

której zakres określa ustawa (art. 71). (Wyprowadza się z tego artykułu prawo do rent

rodzinnych i świadczeń rodzinnych i innych działań na rzecz rodziny).

Pomocy społecznej i prawa do pomocy społecznej odrębnie Konstytucja nie reguluje;

wywodzi się je z prawa – z art. 67 ust. 2 i art. 71, chociaż w literaturze jest odrębny pogląd, że

tylko z ustawy (Jończyk 2006).

Należy jednak dodać, że SN w wyroku z 13 kwietnia 2007 r. orzekł, że nie muszą

dostać świadczeń osoby niezdolne do pracy ze względu na stan zdrowia lub wiek albo bez

własnej winy bezrobotne, jeżeli nie spełniają warunków przewidzianych w przepisach o

świadczeniach z ubezpieczenia społecznego. Nie dają podstawy do występowania z takimi

__________ 59 J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 25 i n.

46

żądaniami art. 67 Konstytucji ani art. 12 ust. 2 i 3 Europejskiej Karty Społecznej Rady

Europy z 1961 r. Oznacza to, że zakres bezpieczeństwa socjalnego określony jest w ustawach.

Art. 2 Konstytucji jest ogólną deklaracją polityczną, i nie kreuje uprawnień dla obywateli ani

obowiązku państwa wydania przepisów pociągających obciążenia finansowe. Jeżeli chodzi o

art. 67 Konstytucji, SN podkreślił, że przyznaje on ustawodawcy (co potwierdził wcześniej

TK) znaczą swobodę w ustalaniu w zabezpieczenia społecznego. Według SN art. 67 ani żaden

inny nie wymaga, aby każdy obywatel niezdolny do pracy z powodu choroby lub wieku miał

prawo do emerytury lub renty, a każdy pozostający bez pracy nie ze swojej winy prawo do

zasiłku.

SN dodał także, że żaden przepis nie zobowiązuje do wydania aktu prawnego, który

gwarantowałby świadczenia z zabezpieczenia społecznego w wysokości zapewniającej

zaspokajanie niezbędnych potrzeb. Decyduje o tym świadomie ustawodawca.

Fakt, że Konstytucja nie reguluje kompleksowo zagadnień dotyczących

zabezpieczenia społecznego nie powinien być oceniany jako wpływający na obniżenie

pozycji uprawnionych.

W europejskiej literaturze przedmiotu spotyka się ocenę, że w niektórych krajach

ustawy konstytucyjne zawierają szczegółowe zobowiązania dotyczące zabezpieczenia

społecznego (czy nawet szerzej polityki społecznej), które jednak pozostają

niezrealizowanymi obietnicami. Z kolei w konstytucjach takich państw, jak Szwecja, Francja

czy Austria (a także Belgia i Niemcy) nie wymienia się expresis verbis prawa do

zabezpieczenia społecznego, chociaż odpowiednie akty prawne zapewniają wysoki poziom

ochrony.

W polskim ustawodawstwie zabezpieczenia społecznego można wyodrębnić – de lege

lata – te same rodzaje ryzyka, które znajdują się w Konwencji nr 102 MOP. Większość z tych

świadczeń kwalifikowana jest jako przysługujące z systemu ubezpieczeń społecznych

(ubezpieczeń: emerytalno-rentowego, chorobowego, wypadkowego). Natomiast inne

przysługują na zasadach ustalonych w odpowiednich regulacjach zaliczanych do systemów

pozaubezpieczeniowych. Takie ujęcie tego zagadnienia jest zgodne z Konstytucją, która

zawiera upoważnienie do określenia zakresu i formy zabezpieczenia społecznego w drodze

ustawowej.

47

3.2. Świadczenia z tytułu bezrobocia w polskim systemie

Podstawowe regulacje to Ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i

instytucjach rynku pracy (DzU z 2004 r., nr 99, poz. 1001). W ustawie zakres ochrony można

ustalić przez analizę przepisów definiujących różne pojęcia w niej zawarte, a w szczególności

przez pojęcie bezrobotnego60. Zakres ten obejmuje utratę zarobków (dochodów) z powodu

utraty pracy osób niezatrudnionych i niewykonujących innej pracy zarobkowej, zdolnych i

gotowych do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy61 obowiązującego w

danym zawodzie lub służbie, nieuczące się w szkole w systemie dziennym62, zarejestrowaną

we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie

pracy, jeżeli spełnia dodatkowo inne warunki63, w tym jest w odpowiednim wieku i nie

uzyskuje dochodów przekraczających ustalony limit – jeżeli oczywiście poszukuje

zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Należy jednak dostrzec cel nadrzędny określony w ustawie (art. 1 ust. 1), tj. zadania

państwa w zakresie promocji zatrudnienia i łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji

zawodowej bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy. Można więc uznać, że zakres

ochrony jest szeroki, bo obejmuje ochronę z tytułu utraty pracy i dochodów z niej

uzyskiwanych. Określono w niej także zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia i

przeciwdziałania bezrobociu. Ustawa zawiera także definicję odpowiedniej pracy.

Regulacje polskie dotyczą jednak ochrony z tytułu bezrobocia pełnego. Można jednak

dostrzec pewne regulacje, które dałoby się zakwalifikować do ochrony z tytułu częściowego

bezrobocia64.

Należy także dodać, że w przepisach nowej ustawy zawarto nowe instrumenty mające

na celu aktywizację bezrobotnych i rozłożenie ciężarów finansowych tych zadań na różne

podmioty (rozdział 11 „Instrumenty rynku pracy” – art. 44 i następne)65.

Zakres osób objętych ochroną jest szeroki, obejmuje bowiem pracowników, ustalone

grupy zawodowe i inne osoby pozostające bez pracy. Jednak należy dodać, że ze względu na

__________ 60 Chociaż zakres ten powinien być jasno określony w odpowiednich przepisach Ustawy. 61 Jeżeli chodzi o osoby niepełnosprawne, których stan zdrowia pozwala na podjęcie zatrudnienia co najmniej w połowie wymiaru czasu pracy obowiązującego w danym zakładzie lub służbie. 62 Z wyjątkiem szkół dla dorosłych lub szkół wyższych w systemie wieczorowym lub zaocznym. 63 Wymienione w art. 2 pkt 2 litera od a do k Ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. 64 Chodzi mianowicie o wprowadzony na podstawie art. 48 Ustawy dodatek aktywizacyjny. 65 Na temat oceny polskich regulacji dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia M. Szylko-Skoczny (red.), Różne oblicza bezrobocia, IPS UW, Warszawa 1999; E. Kryńska, Zmiany w obszarze zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu: w kierunku równowagi na rynku pracy, w: M. Rymsza (red.), Reformy społeczne. Bilans dekady, ISP, Warszawa 2004.

48

ustanowienie progu dochodowego – w celu objęcia ochroną – na poziomie co najmniej

minimalnego wynagrodzenia, pracownicy o niższych dochodach, a także inne osoby nie są

objęte zakresem ochrony. Oznacza to, że nie nabywają prawa do świadczeń z tytułu

bezrobocia66.

Zakres przedmiotowy nie został wprost zdefiniowany w Ustawie, ale katalog

świadczeń jest określony i zamknięty. Obejmuje on świadczenia pieniężne, jak zasiłki (a

także inne świadczenia). Do świadczeń podstawowych należy zasiłek dla bezrobotnych67. Jest

to świadczenie związane z zabezpieczeniem na wypadek braku pracy o charakterze

powszechnym, finansowanym z Funduszu Pracy68.

Zgodnie z przepisami Ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

prawo do zasiłku dla bezrobotnych (art. 71) przysługuje bezrobotnemu69 po upływie 7 dni od

dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli spełnione są

następujące warunki:

1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu,

przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych

oraz

2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres

co najmniej 356 dni:

a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego

wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy70 lub

b) wykonywał pracę w innych formach prawem ustanowionych (umowa

cywilnoprawna, działalność gospodarcza, współpraca przy umowach, współpraca przy

__________ 66 Na podstawie Ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (art. 104) obowiązkowe składki na Fundusz Pracy są ustalane od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (bez stosowania ograniczenia, o którym mowa w art. 19 ust. 1 Ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych), wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (czyli w 2007 r. 936 zł). 67 Prawo do tego zasiłku zachowuje się także za okres udokumentowanej niezdolności do pracy z powodu choroby, a także w razie urodzenia dziecka przez kobietę w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych. W tym ostatnim przypadku okres wypłaty tego zasiłku może ulec przedłużeniu. 68 Którego wpływy pochodzą m.in. ze składek opłacanych przez osoby i podmioty zobowiązane do ich opłacania. 69 Pojęcie bezrobotnego jest ustalone w art. 2 pkt 2 Ustawy. 70 Z wyjątkiem opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa w art. 104. W przypadku pracy w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, jeżeli podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę.

49

działalności i inne) i osiągnął z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego

wynagrodzenia71,

c) był zatrudniony lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub

dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy.

Ustawa przewiduje także, jakie okresy nieaktywności zawodowej72 zalicza się do

wymaganych 365 dni warunkujących nabycie prawa do zasiłku. Uwzględnia się także inne

okresy, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli

podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne

wynagrodzenie za pracę (art. 71 ust. 2 pkt 4). Uwzględnia się ponadto okresy, za które

przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę

stosunku pracy lub stosunku służbowego, oraz okres, za który wypłacono pracownikowi

odszkodowanie z tytułu wypowiedzenia umowy o pracę.

Zasady wymiaru zasiłku z tytułu bezrobocia są powszechne i jednakowe dla

wszystkich uprawnionych73. Zasiłek z tytułu bezrobocia jest ustalony w stałej wysokości.

Wynosi on 538,30 zł (art. 72); w tak ustalonej wysokości może być nazywany zasiłkiem

podstawowym.

Zasiłek z tytułu bezrobocia jest waloryzowany 1 czerwca każdego roku o wskaźnik

wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem.

Wysokość zasiłku w zależności od posiadanego łącznego okresu zatrudnienia

i wykonywania innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności wynosi74 (art. 72 ust. 2

i ust. 3):

– 80% zasiłku podstawowego w przypadku osób posiadających łączny okres

zatrudnienia mniej niż 5 lat (obecnie 430,64 zł);


zatrudnienia wynoszący od 5 do 20 lat;

__________ 71 Od którego opłacono składki na Fundusz Pracy. 72 Są to m.in. (art. 71 ust. 2) okresy zasadniczej służby wojskowej, a także służby w innych formach, urlopu wychowawczego, pobieranie świadczeń z ubezpieczenia społecznego (pobieranie renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności, okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków stanowiła kwota w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia po odliczeniu kwoty składek na ubezpieczenia społeczne i należne od pracownika. 73 Chociaż zasady ustalania tych świadczeń przeszły głęboką ewolucję od liberalnie i swobodnie udzielanych świadczeń w 1990 r. do coraz bardziej restrykcyjnych warunków przyznawania, a także ustalania ich wysokości. Por. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, op. cit., s. 348, a także M. Kabaj, Program przeciwdziałania ubóstwu i bezrobociu, IPiSS, Warszawa 2000. 74 Okresy uprawniające do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku zostały wymienione w art. 71, a także w art. 72 ust. 4 Ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

50


zatrudnienia uprawniający do zasiłku co najmniej 20 lat (obecnie 645,96 zł).

W polskim ustawodawstwie okres wypłaty świadczeń jest uzależniony od stopy

bezrobocia w danym regionie Polski (obowiązującej na obszarze działania powiatowego

urzędu pracy). Wynosi on odpowiednio 6, 12 lub 18 miesięcy. Zasiłki są wypłacane za każdy

dzień kalendarzowy75, po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się76.

W polskim ustawodawstwie w ramach uprawnień dodatkowych można wyróżnić

prawo do ubezpieczenia zdrowotnego bezrobotnych i członków ich rodzin77. Osoba

bezrobotna niepodlegająca obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu (np.

aktywności zawodowej) jest w pierwszej kolejności obejmowana tym ubezpieczeniem jako

członek rodziny osoby opłacającej składkę na to ubezpieczenie. Natomiast bezrobotnych

podlega zgłoszeniu do tego ubezpieczenia przez urząd pracy jedynie wówczas, gdy nie może

zostać zgłoszony jako członek rodziny osoby objętej tym ubezpieczeniem i opłacającej

składkę (np. jako małżonek osoby prowadzącej działalność gospodarczą albo małżonek

pracownika).

Na podstawie analizy opinii pracowników powiatowych urzędów pracy, a także

materiałów źródłowych78 można sformułować wniosek, że znaczna część osób bezrobotnych

uzyskuje ten status w celu objęcia ich i członków ich rodzin ubezpieczeniem zdrowotnym.

Zagadnienie to wymagałoby badań w powiatowych urzędach pracy oraz rozważania zmiany

obecnych przepisów tak, aby inne instytucje np. pomocy społecznej podejmowały decyzje o

objęciu ubezpieczeniem zdrowotnym tych osób. W konsekwencji takich działań można by

rozróżnić osoby faktycznie bezrobotne od tych, które taki status otrzymują w celu objęcia

ubezpieczeniem zdrowotnym.

Ponadto bezrobotni mający prawo do zasiłku na okres pobierania tego zasiłku są

objęci obowiązkowym ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym79. Składka na to

ubezpieczenie jest opłacana przez właściwy urząd pracy i finansowana przez FP ze środków

budżetu państwa. Tym samym okres pobierania zasiłku z tytułu bezrobocia będzie

uwzględniany przy nabyciu prawa do świadczeń emerytalnych i rentowych, a także obliczania __________ 75 Za każdy dzień kalendarzowy, czyli soboty, niedziele i dni świąteczne. 76 Z zastrzeżeniem art. 75, który reguluje przypadki, kiedy prawo do zasiłku nie przysługuje. 77 Na podstawie Ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (DzU nr 210, poz. 2135 z późn. zm.). 78 Są to prace dyplomowe pisane przez doradców zawodowych i pośredników pracy pod kierunkiem autorki tej części ekspertyzy w 2007 r. Na ich podstawie można ustalić, że część bezrobotnych rejestruje się, aby być objętym ubezpieczeniem zdrowotnym; w konsekwencji dotyczy to także rodzin tych osób. 79 Na podstawie Ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (DzU nr 137, poz. 887 z późn. zm.).

51

ich wysokości. Na uprawnionych członków rodziny bezrobotnych przysługuje także

świadczenie rodzinne, o ile są spełnione odpowiednie warunki80.

4. PODSUMOWANIE I WNIOSKI

Z przedstawionych rozwiązań wynika, że przedmiot ochrony ustanowiony w

ustawodawstwie polskim odpowiada ustanowionemu w Konwencji nr 102 i Kodeksie, jest

jednak zdecydowanie węższy od ustanowionego w Konwencji nr 168, która obejmuje

ochroną nie tylko bezrobocie pełne, ale także inne zdarzenia pociągające za sobą utratę pracy,

w tym bezrobocie częściowe. Jest również zdecydowanie węższy od ustalonego w

Zrewidowanym Kodeksie RE. Można więc rozważyć, czy przyszłości nie należałoby objąć

ochroną bezrobocia częściowego.

Rozwiązania polskie dotyczące zakresu podmiotowego odpowiadają zawartym w

Konwencji nr 102 i Kodeksie, ponieważ spełniony jest warunek, aby zakres podmiotowy

obejmował ustalone grupy pracowników, stanowiące łącznie co najmniej 50% ogółu

pracowników,. Konwencja nr 168 stawia warunek, aby w regulacjach krajowych zakres

podmiotowy obejmował 85% wszystkich pracowników, który również jest spełniony81.

Jednak poważnym problemem jest fakt, że warunki nabycia prawa do zasiłku spełnia około

13% osób zarejestrowanych jako bezrobotne. Przedstawione standardy nie ustalają

wskaźników, ile osób powinno pobierać zasiłki, jednak mówią, że warunki nabycia prawa do

nich nie mogą ograniczać dostępu do tych świadczeń zdecydowanej większości osób objętych

ochroną. Jest też przejawem likwidacji ochrony społecznej w razie bezrobocia.

Co do rodzajów świadczeń związanych z ryzykiem bezrobocia rozwiązania polskie

odpowiadają wymaganiom ustanowionym w Konwencji nr 102 i Kodeksie, które jedynie

wskazują na konieczność zapewnienia w rozwiązaniach krajowych świadczeń pieniężnych z

tytułu bezrobocia, pozostawiając swobodę rozstrzygnięć tej kwestii ustawodawstwom

krajowym. System świadczeń z tytułu bezrobocia może być systemem składkowym lub

bezskładkowym, może też stanowić połączenie tych systemów. Systemy te mają na celu

zagwarantowanie odpowiednich (wystarczających) świadczeń pieniężnych objętych ochroną z

tytułu bezrobocia całkowitego i częściowego. W Polsce system obowiązkowego

__________ 80 Na podstawie Ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DzU nr 228, poz. 2255 z późn. zm.). 81 Każdego roku należy ustalać, jaka jest liczba osób osiągających niższe wynagrodzeniem niż minimalne, bowiem są to osoby nie objęte ochroną. Zob. H. Markowska, H. Zalewska, G. Uścińska, red., Addendum. Obliczenia porównawcze, s. 11 i nast.

52

ubezpieczenia na wypadek bezrobocia opartego na składce mógłby być uzupełniony

dodatkowym, finansowanym ze środków publicznych.

Warunki nabycia prawa do świadczeń w Konwencji nr 102 i nr 168 oraz w Kodeksie

są ogólne i akty te zalecają ich uszczegółowienie ustawodawstwom krajowym. Zgodnie z

nimi wskazane jest ustanowienie wcześniejszego stażu (ubezpieczenia, zatrudnienia), jeżeli

będzie uznane, że jest on konieczny dla uniknięcia nadużyć w korzystaniu ze świadczeń.

Wprowadzenie tego warunku jest konieczne zwłaszcza w systemach ubezpieczeniowych,

kiedy składka ma charakter świadczenia wzajemnego.

Przeprowadzone w piśmiennictwie obliczenia82 pokazują, że poziom zasiłku dla

bezrobotnych określony w Konwencji nr 102 i w Kodeksie w wysokości 45% uprzednich

zarobków uprawnionego nie jest spełniony w polskim ustawodawstwie.

Zgodnie z Konwencją nr 168 poziom zasiłków dla bezrobotnych powinien wynosić –

jeżeli świadczenia nie są oparte na składkach lub poprzednich zarobkach uprawnionych –

50% płacy minimalnej83 albo być na takim poziomie, który zapewni minimum niezbędne do

pokrycia podstawowych kosztów utrzymania, zależnie od tego, która z tych kategorii jest

wyższa.

Polskie rozwiązania dotyczące zasiłku dla bezrobotnych mogłyby zostać porównane z

rozwiązaniami przejściowymi 84; wówczas należy ustalić, czy zasiłek odpowiada 45% płacy

minimalnej lub płacy zwykłego pracownika, ale nie może być niższy od poziomu, który

zapewnia minimum niezbędne do pokrycia podstawowych kosztów utrzymania.

W 2007 r. minimalne wynagrodzenie wynosiło 936 zł, a podstawowy zasiłek dla

bezrobotnych – 538,30 zł, czyli spełniony był warunek, aby jego wysokość wynosiła co

najmniej 45% minimalnego wynagrodzenia. Spełniony jest także warunek, aby jego

wysokość wynosiła 50% tego wynagrodzenia.85

Powstaje jednak pytanie, czy taka wysokość zasiłku dla bezrobotnych jest

wystarczająca na pokrycie podstawowych kosztów utrzymania. Brak jest, niestety, danych

statystycznych, a także odpowiednich badań, dzięki którym można by ustalić minimum

niezbędne do pokrycia podstawowych kosztów utrzymania bezrobotnego i jego rodziny86. W

__________ 82 Obliczenia te zostały zamieszczone w: H. Markowska, H. Zalewska, G. Uścińska, red., Addendum. Obliczenia porównawcze. 83 Statutowej, czy ustalonej w inny sposób w ustawodawstwie krajowym. 84 To jest takimi, które dane państwo może zastosować w okresie przejściowym. 85 Od dnia 1 stycznia 2004 r. minimalne wynagrodzenie wynosiło 824 zł, a zasiłek od dnia 1 marca 2004 r. – 504,20 zł; od dnia 1 stycznia 2005 r. – 849 zł, a zasiłek – 504,20 zł. 86 Obecny poziom zasiłków jest zdecydowanie niższy aniżeli kategoria minimum socjalnego dla gospodarstw pracowniczych i emeryckich. Raczej jest bliższy minimum egzystencji 2-osobowych gospodarstw pracowniczych i 2-

53

związku z tym należy zgłosić postulat zmodyfikowania obliczania minimum socjalnego dla

gospodarstw osób bezrobotnych i ich rodzin.

Na tle tych ustaleń można uznać, że nie są także realizowane gwarancje zachowania

odpowiedniego poziomu życia bezrobotnego i jego rodziny postulowane we wspólnotowym

Zaleceniu nr 44287, które wskazuje na potrzebę obliczania tego minimum.

Polskie ustawodawstwo nie zawiera tak szerokiego katalogu uprawnień dodatkowych,

które są zawarte np. w Konwencji nr 168. Należy jednak rozważyć wyłączenie z zadań pup

obejmowania ubezpieczeniem zdrowotnym osób bezrobotnych, bowiem w wielu wypadkach

status osoby bezrobotnej jest uzyskiwany tylko w tym celu. Zadanie to mogłoby być

przekazane np. do instytucji pomocy społecznej.

Przedstawione rozwiązania w innych krajach pokazują, że system zabezpieczenia

społecznego dotyczący ochrony razie bezrobocia oparty jest na koncepcji wielostopniowych

rozwiązań, tj. ubezpieczenia obowiązkowe, świadczenia dodatkowe, pomoc społeczna oraz

uprawnienia dodatkowe (opieka zdrowotna, system świadczeń rodzinnych).

Przygotowując koncepcję rozwiązań na przyszłość dla Polski należałoby wykorzystać

doświadczenia państw europejskich UE, wprowadzając na przykład ubezpieczenie od

bezrobocia, oraz doświadczenia zawarte w standardach międzynarodowych i europejskich

przedstawione w tym opracowaniu.

5. WNIOSKI NA NAJBLIŻSZĄ PRZYSZŁOŚĆ

1. Zakres podmiotowy osób pobierających zasiłki nie powinien ulegać dalszemu

zawężeniu, gdyż w przeciwnym razie proces ten graniczyłby z faktyczną likwidacją ochrony

w razie bezrobocia.

2. Powiązać wysokość zasiłku z minimum socjalnym dla osób bezrobotnych i

członków ich rodzin. W tym celu należy zmodyfikować zasady obecnie ustalonego minimum

socjalnego w celu wyodrębnienia tej kategorii dla osób bezrobotnych.

3. Uprawnienia dodatkowe osób bezrobotnych i członków ich rodzin, jak np. do

świadczeń zdrowotnych, powinny być potwierdzane przez inne instytucje niż powiatowy

urząd pracy, np. pomoc społeczną. Wpłynęłoby to na zmianę liczby osób bezrobotnych,

__________ osobowych emeryckich. Tak wynika z badań nad minimum prowadzonych w Instytucie Pracy i Spraw Socjalnych. Zob. np. P. Kurowski, Zmodyfikowane minimum socjalne w 2006 r., w marcu i czerwcu 2007 r. oraz zmodyfikowane minimum egzystencji w 2006 r., „Polityka Społeczna” 2007, nr 10. 87 Minimum to powinno być ustalone według zasad określonych w Zaleceniu nr 441. Bliżej. G. Uścińska, Europejskie standardy zabezpieczenia…

54

bowiem znaczna część uzyskuje ten status w celu potwierdzenia uprawnień do tych

świadczeń. Odciążyłoby to także te urzędy od zadań niezwiązanych z głównym celem ich

funkcjonowania.

W dalszej perspektywie czasowej wskazane byłoby podjęcie działań w kierunku

wprowadzenia wielostopniowego systemu ochrony na wypadek bezrobocia, w tym systemu

ubezpieczeniowego.

Literatura

Anioł W. (2003), Europejska polityka społeczna, Warszawa.

Biała księga 2003 (2003), część VI „Nowy model społeczny”, Polskie Forum Strategii

Lizbońskiej, Gdańsk–Warszawa.

Bińczycka-Majewska T. (2002), Międzynarodowe uwarunkowania polskiego systemu

zabezpieczenia społecznego, w: Księga jubileuszowa prof. T. Zielińskiego. Prawo pracy

a wyzwania XXI wieku, Warszawa.

Changes in Unemployment Insurance Legislation in 1997 (1998), „Monthly Labor Review”,

January.

Chomage et evolution des structures (1992), Etudes et document. Genéve.

Europe Sociale. Mesures de lutte contre le chómage de longue durée dans la Communaute

européenne depuis la resolution du Conseil de 1984 (1989), Supplement 5, Genéve.

Humblet M., Silva R. (2002), Des normes pour le XXIe siècle sécurité sociale, BIT, Genève.

Jończyk J. (2006), Prawo zabezpieczenia społecznego. Kraków.

Jorens Y. (2005a), Zmiana polityki społecznej w Unii Europejskiej, „Polityka Społeczna” nr 3.

Jorens Y. (2005b), The open method of coordination as standard setting instrument, referat na

seminarium pt. „Europejskie standardy zabezpieczenia społecznego a współczesne

rozwiązania polskie”, „Polityka Społeczna” nr 3.

Kabaj M. (2000), Program przeciwdziałania ubóstwu i bezrobociu, IPiSS, Warszawa.

Kabaj M. (2004), Strategie i programy przeciwdziałania bezrobociu w Unii Europejskiej i w

Polsce, Wyd. Scholar, Warszawa.

Kalina-Prasznic U., red. (2004), Encyklopedia prawa, Warszawa.

Kerschen N. (1997), Individualisation des droits et maintien des solidarités, Paris.

Kompendium nauki społecznej Kościoła (2005), Encyklika Jana Pawła II „Laborem

exercens”, Iustita et PAX, Warszawa.

55

Konwencje i Zalecenia Międzynarodowej Organizacji Pracy 1919–1994, red. R. Henczel, R.

Lemieszewska, M.D. Stefańska, PWN, Warszawa 1996.

Kraus K., Geisen Th., Piątek K., red. (2005), Państwo socjalne w Europie. Historia – rozwój

– perspektywy, Toruń.

Kryńska E., Zmiany w obszarze zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu: w kierunku

równowagi na rynku pracy, w: M. Rymsza (red.), Reformy społeczne. Bilans dekady,

ISP, Warszawa 2004.

Księżopolski M. (1986), Systemy zabezpieczenia społecznego w krajach nordyckich, Warszawa.

Kurowski P., Zmodyfikowane minimum socjalne w 2006 r., w marcu i czerwcu 2007 r. oraz

zmodyfikowane minimum egzystencji w 2006 r., „Polityka Społeczna” 2007, nr 10

La contribution des systems, de sécurité sociale aux politiques de l’emploi (1992), Conseil de

L’Europe, dokument (MSS-5(92) 2-F), Strasbourg.

La protection sociale dans Les Etats membres de L’Union européenne Commission

Européenne (1997), MISSOC, Bruksela.

Le chómage et la sécurité sociale (1996), BIT, Genéve.

Markowska H., Zalewska H., Uścińska G., red. (2005), Addendum. Obliczenia porównawcze.

Standardy zabezpieczenia społecznego, Warszawa.

Markowska H., Zalewska H., Uścińska G., red., Addendum. Obliczenia porównawcze, IPiSS,

Warszawa.

Mikkola M. (2005), Prawo do zabezpieczenia społecznego w Europie – prawem człowieka i

prawem podstawowym, w: A.M. Świątkowski (red.), Dorobek Rady Europy w zakresie

kształtowania i ochrony praw społecznych. W kierunku powszechnej ratyfikacji

Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej, Warszawa.

MISSOC (2006), System mutuel d’information sur la protection sociale.

Molina S. (2004), Standards of the Council of Europe, Strasbourg.

Pennings F. (1998), Introduction to European Social Security Law, Kluwer Law International.

Pieters D. (1992), Wprowadzenie do prawa ubezpieczeń społecznych państw członkowskich

Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, Kraków.

Podstawowe dokumenty Rady Europy z dziedziny polityki społecznej, R. Henczel, J.

Maciejewska, red., Wyd. Scholar, Warszawa 1997

Rajkiewicz A. (1988), Potrzeba bezpieczeństwa socjalnego, „Polityka Społeczna” nr 3.

Rysz-Kowalczyk B., red. nauk. (2001), Leksykon polityki społecznej, Warszawa.

Szumlicz T. (2002), System zabezpieczenia emerytalnego, w: A. Kurzynowski (red.), Polityka

społeczna, Warszawa.

56

Szylko-Skoczny M., red. (1999), Różne oblicza bezrobocia, IPS UW, Warszawa.

Szylko-Skoczny M. (2005), Polityka społeczna wobec bezrobocia w Trzeciej

Rzeczypospolitej, IPS UW, Warszawa.

Świątkowski A. (1998), Europejskie prawo socjalne, tom I, II, III, Warszawa.

Świątkowski A. (2006), Karta Praw Społecznych Rady Europy, Warszawa.

Unemployment Benefits and Related Income Support the Public Employment Service in

Japan, Norvay, Spain and the United Kingdom (1993), OECD, Paris.

Uścińska G. (2002), Zabezpieczenie społeczne na wypadek bezrobocia w państwach Unii

Europejskiej.Analiza porównawcza, IPiSS, Warszawa.

Uścińska G. (2005a), Europejskie standardy zabezpieczenia społecznego a współczesne

rozwiązania polskie, IPiSS, Warszawa.

Uścińska G. (2005b), Świadczenia z zabezpieczenia społecznego w regulacjach

międzynarodowych, IPiSS, Warszawa.

Ziegelmayer V. (2005), Państwo socjalne w Niemczech: zmiana systemu?, Berlin, wyd.

polskie – Toruń.

57

CZĘŚĆ III

Mieczysław Kabaj

METODY I MECHNIAZMY

OGRANICZANIA BEZROBOCIA

ORAZ REALIZACJA ZADAŃ WŁADZ

PUBLICZNYCH W ZAKRESIE TWORZENIA

MIEJSC PRASCY, DORADZTWA

ZAWODOWEGO I POŚREDNICTWA PRACY


58

Spis treści

1. Wstęp……………………………………….. …………………………………... 59

2. Czy bezrobocie w Polsce przestało być problemem? – porównania

międzynarodowe…………………………………………………………………… 60

3. Spadek bezrobocia i wielkie dysproporcje przestrzenne i zawodowe…………... 65

4. Polityka przeciwdziałania bezrobociu ………………………………………….. 81

5. Stopień realizacji słusznych zadań ……………………………………………… 86

6. Dlaczego niektórzy bezrobotni nie podejmują pracy oferowanej przez

pracodawców? ……………………………………………………………………... 87

7. Możliwości publicznej służby zatrudnienia udzielenia skutecznej pomocy

„trudnym” bezrobotnym w Polsce ……………………………………………….. 91

8. Wnioski kierunkowe i decyzyjne ……………………………………………… 94

.

59

1. WSTĘP

Kiedy liczba bezrobotnych zmniejszyła się w Polsce poniżej 2 mln osób, a stopa

bezrobocia poniżej 10%, niektórzy uczeni ogłosili triumfalnie: „Czas powiedzieć to głośno:

problem bezrobocia w Polsce się zakończył” (J. Czapiński, Dziennik, 19.9.2007 r.).

„Z ostatnich badań wynika, że… bezrobocie dotyka tylko tych, którzy nie chcą pracować”

(A. Richard, Dziennik, 8.10.2007 r.).

Co więc zrobić, żeby ludziom chciało się pracować?„Trzeba ich trochę przydusić.

Jeżeli się im odbierze łatwe do zdobycia fundusze z opieki społecznej… to zabiorą się do

pracy” (J. Czapiński, Dziennik 20.9.2007 r.). „Prywatyzacja (urzędów pracy) to rozwiązanie

nie tylko potrzebne, ale możliwe…” (J. Czapiński, Dziennik, 20.9.2007 r.).

Socjolog, prof. Czapiński, oferuje bezrobotnym i urzędom pracy terapię szokową −

jednych trzeba „przydusić” (nowomowa socjologów?) drugich (urzędy pracy) po prostu….

zlikwidować. Czapińskiemu nie przeszkadza fakt, że Polska jest jedynym krajem w UE,

gdzie tylko 13% zarejestrowanych bezrobotnych ma prawo do zasiłku oraz, że we wszystkich

krajach UE funkcjonują publiczne urzędy pracy (Public Employment Services).

Odnoszę wrażenie, że ogłaszanie końca bezrobocia zmierza do likwidacji lub

znacznego ograniczenia Funduszy Pracy, co chętnie podjęło Ministerstwo Finansów.

Zdumiewające. W Danii, w Holandii, Austrii, Irlandii i w innych krajach, gdzie stopa

bezrobocia obniżyła się znacznie poniżej 5%, nikt nie ogłosił końca bezrobocia.88

Kraje te nie tylko nie ignorują 3-4% bezrobocia, ale przeznaczają ogromne środki

publiczne na zasiłki, szkolenia bezrobotnych, prace interwencyjne, roboty publiczne. Mała

Dania, z bezrobociem 143 tys. osób, przeznacza na programy rynku pracy ponad 11 mld

USD, Holandia, z bezrobociem 430 tys. osób, przeznacza 21 mld USD, Finlandia, z

bezrobociem 220 tys. osób, przeznacza 5,5 mld USD. Polska z bezrobociem przekraczającym

2 mln osób (dane za rok 2006) przeznaczała na programy rynku pracy 3,9 mld USD. Średnio

na bezrobotnego przeznaczano w Polsce 1521 USD rocznie (127 USD miesięcznie), w UE 15

tys. USD (miesięcznie 1250 USD, czyli tyle, ile w Polsce w okresie 10 miesięcy).

Warto wiec spojrzeć na Polski rynek i ostatnie trendy w sferze zatrudnienia i bezrobocia na tle

krajów Unii Europejskiej.

__________ 88 Być może dlatego, że nie ma tam profesorów Czapińskiego i Richarda!

60

2. CZY BEZROBOCIE W POLSCE PRZESTAŁO BYĆ PROBLEMEM?

– PORÓWNANIA MIĘDZYNARODOWE

Ocena sytuacji na rynku pracy w Polsce musi być rozpatrywana na tle innych krajów

Unii Europejskiej. W porównaniach posługujemy się standaryzowanymi stopami bezrobocia,

które oparte są na badaniu aktywności ekonomicznej ludności przy użyciu jednolitej

metodologii opracowanej przez Międzynarodowe Biuro Pracy w Genewie.

(1) Ogólne stopy bezrobocia ilustruje wykres 1. Stopa bezrobocia w Polsce, mimo

znacznego spadku w ostatnich latach, należy do najwyższych wśród krajów UE, a także

wśród krajów w transformacji. Wyższą stopę bezrobocia odnotowano jedynie w Słowacji.

(2) W większości krajów UE stopa bezrobocia młodzieży jest wyższa od ogólnej stopy

bezrobocia (wykres 2). Średnia stopa bezrobocia młodzieży w UE w 2006 r. (brak nowszych

danych) wynosiła 16,1% (patrz wykres 2), w Polsce była prawie dwukrotnie wyższa. W

połowie 2007 r. ciągle jeszcze wynosiła 21,6%.

(3) Jednym z głównych i trudnych problemów jest bezrobocie długotrwałe. W UE

prawie co drugi bezrobotny poszukiwał pracy 12 miesięcy lub dłużej. W Polsce aż 64%

wszystkich bezrobotnych należało do kategorii długotrwale bezrobotnych (zarejestrowani

przez 12 miesięcy lub dłużej w okresie ostatnich dwóch lat). Stopa bezrobocia długotrwałego

wynosiła 5,8% (dane za sierpień 2007 r.) Jedynie w Słowacji była wyższa (7,7%).

(4) Stopy bezrobocia, chociaż informują o stanie rynku pracy nie mierzą w pełni

produktywnego wykorzystania zasobów pracy danego kraju. Miarą taką są stopy zatrudnienia,

które informują jaki procent ludności w wieku zdolności do pracy (15-64 wg metody Eurostatu)

aktualnie pracuje. Jest to także wskaźnik możliwości kształtowania zamożności społeczeństwa.

W kraju, w którym pracuje większość ludzi zdolnych do pracy, są większe możliwości

zapewnienia wysokich dochodów i wynagrodzeń, a także większych środków na rozwój

szkolnictwa, ochrony zdrowia i zabezpieczenia społecznego itd. Tezę tę ilustruje wykres 4.

Kraje o najwyższym zatrudnieniu zasobów pracy (Dania, Szwecja, Wielka Brytania,

Holandia, Austria itd.) należą do krajów o najwyższych dochodach ludności. Średnia stopa

zatrudnienia w krajach przedstawionych na wykresie 4 wynosiła 65% (66% w krajach „starej”

UE). W Polsce wynosiła 54,5% i była najniższa wśród 27 krajów UE. Głównym problemem

Polski nie jest tylko jawne bezrobocie, ale ogromne marnotrawstwo zasobów pracy, aż 45%

Polaków zdolnych do pracy nie pracuje.

61

Wykres 1. Standaryzowane stopy bezrobocia w krajach Unii Europejskiej (sierpień 2007)

3,3 3,3

4,1 4,3

5,2 5,3 5,5 5,5 5,65,9

6,3 6,5 6,7 6,97,2 7,3

88,3 8,5 8,6

9,1

11,1

4,8 4,8

8,0

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

Dania

Holand

iaLitw

aAust

riaIrl

andia

Słowen

iaW

ielka

Brytan

iaCzec

hyEsto

niaŁo

twa

Szwecj

aW

łochy

Niemcy

Bułgari

aUE(27

)Finl

andia

Rumun

iaW

ęgry

Belgia

Hiszpa

niaPort

ugali

aFran

cjaGrec

jaPols

ka

Słowacj

a

Źródło: GUS, Biuletyn Statystyczny, Warszawa 2007, nr 9.

Linia pełnego zatrudnienia (5%)

62

Wykres 2. Stopa bezrobocia młodzieży (15-24) w krajach UE (2006 r.)

7,6 7,68,4

9,1

13,5 13,9

16,1 16,217,5 17,9

18,8 18,9 19,1

21,3 21,6

23,9

26,6

29,8

0

5

10

15

20

25

30

Dania

Holand

ia

Irlan

dia

Austria

Niemcy

Wiel

ka Bryt

ania

UE(15)

Portug

alia

Czechy

Hiszpa

niaFinl

andia

Belgia

Węg

ry

Szwecj

a

Włoc

hy

Francja

Słowacj

a

Polska

Źródło: OECD, Employment Outlook, Paris 2007, s. 245-262.

63

Wykres 3. Standaryzowane stopy bezrobocia długotrwałego w Polsce i w krajach UE (sierpień 2007)

0,6

1,2 1,21,5 1,6 1,7

2,4

3,1

3,7 3,7

4,2 4,2

4,8

5,8

7,7

3,0

0

1

2

3

4

5

6

7

8

Dania

Austria

Wiel

ka Bryt

ania

Holand

ia

Irlan

dia

Finlan

dia

Hiszpa

nia

Czechy

UE(19)

Francja

Niemcy

Portug

alia

Belgia

Grecja

Polska

Słowacj

a

Źródło: OECD, Employment Outlook, Paris 2007, s. 245-262; GUS, Biuletyn Statystyczny, nr 9, 2007.

64

Wykres 4. Stopy zatrudnienia w krajach Unii Europejskiej i w Polsce

76,974,5

72,5 72,470,2

68,4 68,1 67,9 67,2 66 65,7 65,362,3 61 60,4 59,4 58,4 57,3

54,5

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Dania

Szwecj

a W

ielka

Brytan

iaHola

ndia

Austria

Finlan

dia

Irlan

diaPort

ugali

a

Niemcy

UE(15)

Hiszpa

nia

Czechy

Francja

Grecja

Belgia

Słowacj

a

Włoc

hy

Węg

ry

Polska

Źródło: OECD, Employment Outlook, Paris 2007, s. 245-262.

65

3. SPADEK BEZROBOCIA I WIELKIE DYSPROPORCJE PRZESTRZENNE

I ZAWODOWE

(1) Dwa okresy

W okresie ostatnich 10 lat wystąpiły dwa różne procesy w sferze zatrudnienia i

bezrobocia. W latach 1998-2003 następował głęboki spadek zatrudnienia o 1,7 mln osób, a

bezrobocie zwiększyło się o ponad 1,4 mln osób (tabela 1). Średnio w każdym dniu roboczym

zatrudnienie spadało o 116 tys, a bezrobocie rosło o 96 tys. osób.

Był to rezultat polityki społeczno-gospodarczej, schładzania gospodarki, spadku

inwestycji, nadmiernego importu substytucyjnego, zastępującego wytwórczość krajową

importem. Władze publiczne, odpowiedzialne za likwidację 1,7 mln miejsc pracy (netto)

łamały ewidentnie Konstytucję RP (art. 65.5). Nie prowadziły polityki zmierzającej do

pełnego produktywnego zatrudnienia.

W 2004 nastąpiło odwrócenie tego destrukcyjnego procesu. W latach 2004-2006

liczba pracujących zwiększyła się 1,3 mln osób (tabela 1).

Ale przeciętna liczba pracujących tylko o 208 tys. I tu pojawia się pierwsza trudność

interpretacji danych o wzroście liczby pracujących. Różnica tkwi w definicji pracującego i

bezrobotnego. W badaniach aktywności ekonomicznej ludności Polski (próba badawcza 18,1

tys. gospodarstw domowych, 44,2 tys. osób) prowadzonych przez GUS przyjęto, że pracujący

to osoba, która w danym tygodniu przepracowała co najmniej 1 godzinę pracy przynoszącą

dochód albo pomagały (bez wynagrodzenia) w prowadzeniu rodzinnego gospodarstwa

rolnego lub rodzinnej działalności gospodarczej poza rolnictwem. Bezrobotny to osoba, która

nie przepracowała 1 godziny w badanym tygodniu. Jest rzeczą oczywistą, że definicja ta

zawyża sztucznie liczbę pracujący i zmniejsza liczbę bezrobotnych.

Druga definicja (RS) jest bardziej restrykcyjna. Przeciętna liczba pracujących oparta

jest na sprawozdawczości podmiotów gospodarczych (i innych) i przeliczeniu zatrudnionych

w niepełnym wymiarze na pełne etaty (40 godzin pracy w tygodniu).

66

Tabela 1. Pracujący i bezrobotni w gospodarce narodowej według dwóch źródeł informacji (1998-2006)

Pracujący w tys. osób

według

Różnica

w tys. osób

Bezrobocie

w tys. osób

Różnice

w tys. osób Stopa bezrobocia w % Razem

pkt proc.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 Lata

BAEL1 RS2 (1-2) BAEL1 Rejestrowane3 (4-5) BAEL Rejestrowane (7-8)

1998

2002

2003

15 335

13 722

13 589

•

12 729

12 663

•

+993

+926

1827

3375

3273

1831

3217

3176

-4

+158

+97

10,6

18,0

19,3

10,4

18,0

20,0

+0,2

-

-0,7

2004

2005

2006

14 058

14 390

14 911

12 615

12 728

12 871

+1443

+1662

+2044

3081

2893

2076

3000

2773

2309

+81

+120

-233

18,0

16,7

12,2

19,0

17,6

14,9

-1,0

-1,0

-2,7

2007 (VI) 15 152 • • 1602 1895 -293 9,6 12,4 -2,8

1999-2003 -1746 • +1446 +1345 +101 X X X

2004-2006 +1322 +208 +1114 -1197 -867 +330 X x X

1 Badanie aktywności ekonomicznej ludności, 2 Przeciętna liczba pracujących wg sprawozdawczości podmiotów gospodarczych i szacunków zatrudnienia w rolnictwie. Niepełnozatrudnionych przeliczono na pełnozatrudnionych. 3 Bezrobocie rejestrowane w Powiatowych Urzędach Pracy.

Źródło: obliczono na podstawie: GUS, Aktywność Ekonomiczna Ludności Polski, 1998-2006, Roczniki Statystyczne, 200-2007.

67

Z tych samych powodów spadek liczby bezrobotnych wyniósł 1197 tys. osób, a wg

statystyki urzędów pracy o 867 tys., różnica 330 tys. osób.

Niezależnie od metody szacunku, obserwowaliśmy bardzo głęboki spadek liczby

bezrobotnych i stopy bezrobocia.

Spadek bezrobocia był niewątpliwie efektem szybszego wzrostu gospodarczego,

wzrostu inwestycji, większego dopływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych i większych

środków publicznych na programy rynku pracy. Gdyby przyjąć pierwszy szacunek wzrostu

zatrudnienia o 1,3 mln osób (BAEL), to oznaczać może, że całkowity spadek bezrobocia był

efektem tworzenia miejsc pracy w Polsce. W przypadku drugiego szacunki (przyrost

zatrudnienia o 208 tys.) tylko 1/3 spadku bezrobocia rejestrowanego (-867 tys.) było efektem

tworzenia miejsc pracy w Polsce, a 2/3 efektem emigracji zarobkowej. Istotne, w świetle

szacunków GUS, w końcu ubiegłego roku pracowało za granicą aż 1,950 mln Polaków. To o

1,164 mln więcej niż w 2004 r. Tak wielka fala emigracji musiała znacząco wypływać na

spadek bezrobocia w Polsce.

Cząstkowe badania potwierdzają tę tezę. Sondaż lubelski przeprowadzony na małej

próbie badawczej (151 osób pracujących za granicą) sugeruje, że 92% respondentów było w

wieku 18-34 lat, dominowali mężczyźni (57%). Wśród respondentów blisko 50% przed

wyjazdem było bezrobotnymi, 29% pracowało i 21% uczyło się w szkołach średnich lub

studiowało na wyższych uczelniach (Raport z badań, Lublin 2007 r.).

(2) Dysproporcje przestrzenne

Złożoność sytuacji na polskim rynku pracy wynika z głębokich dysproporcji

przestrzennych i zawodowych. Odnoszę wrażenie, że często ocena sytuacji na polskim rynku

pracy oparta jest na „warszawskim punkcie widzenia”.

Spróbujmy zbadać zróżnicowanie przestrzenne bezrobocia. Już analiza stóp

bezrobocia oraz liczby bezrobotnych na 1 ofertę pracy według województw, wskazuje na

duże zróżnicowanie (tabela 2).

Stopy bezrobocia mieściły się w granicach od 8,8% do 19,2%. Natomiast liczba

bezrobotnych na 1 ofertę pracy wahała się od 12 w woj. śląskim do 126 w woj. warmińsko-

-mazurskim.

Tabela 2. Stopy bezrobocia rejestrowanego według województw oraz liczba

bezrobotnych na 1 ofertę pracy (sierpień 2007)

Stopa bezrobocia (proc.)

Liczba zarejestrowanych bez-robotnych na 1 ofertę pracy

Udział bezrobotnych pozba- wionych prawa do zasiłku w %

Polska 12,0 23 86,6 1. Wielkopolskie 8,8 18 86,3 2. Małopolskie 9,2 13 88,2 3. Mazowieckie 9,8 37 86,6 4. Śląskie 10,1 12 88,9 5. Podlaskie 10,9 68 90,1 6. Łódzkie 12,1 21 85,3 7. Pomorskie 12,1 21 83,5 8. Dolnośląskie 12,7 12 84,7 9. Opolskie 12,7 22 87,0 10. Lubelskie 13,1 45 92,2 11. Podkarpackie 14,2 66 90,0 12. Lubuskie 15,0 31 83,4 13. Świętokrzyskie 15,2 101 89,2 14. Kujawsko-pomorskie 15,6 25 84,0 15. Zachodniopomorskie 17,0 25 83,9 16. Warmińsko-mazurskie 19,2 126 81,8 Rozpiętość 1 : 2,18 1 : 10,5 x

Analiza bezrobocia według województw to pierwsze przybliżenie do przestrzennego

zróżnicowania bezrobocia w Polsce.

Dopiero analiza stóp bezrobocia według powiatów przybliża nas do realnej sytuacji na

lokalnych rynkach pracy (patrz tabela 3)

Z analizy wynika, że w Polsce było 80 powiatów, gdzie stopa bezrobocia była

niższa od 10%. W ośmiu powiatach lub miastach występowało pełne zatrudnienia, stopa

bezrobocia była niższa od 5%. Z drugiej strony w 80 powiatach stopa bezrobocia

przekraczała 20%, a w sześciu powiatach przekraczała 30%.

Krańcowe zróżnicowanie stóp bezrobocia sięgnęło 1 do 10. Tak wielkie

zróżnicowanie bezrobocia jest rzadko spotykane w krajach UE.

Liczba bezrobotnych na 1 ofertę pracy

Dalej, stopy bezrobocia nie w pełni oddają sytuację na rynku pracy89.

Postanowiliśmy dokonać analizy liczby bezrobotnych na 1 ofertę pracy, co jest miarą

szansy znalezienia pracy przez urząd pracy. Informacje pochodzą z 335 powiatowych

urzędów pracy. Wyniki sondażu ilustruje tabela 4.

__________ 89 Pisałem o tym szerzej w pracy „Ekonomia tworzenia i likwidacji miejsc pracy”, IPiSS 2007.

69

Tabela 3. Przestrzenne zróżnicowanie bezrobocia w Polsce (80 powiatów o najniższej stopie bezrobocia i 80 powiatów o najwyższej stopie bezrobocia)*

A. Powiaty (miasta) o najniższej stopie bezrobocia (poniżej 10%)

A. Powiaty (miasta) o najwyższej stopie bezrobocia (powyżej 20%)

1. Kępinski 3,5 1. Szydłowiecki 33,7 2. M. Sopot 3,8 2. Braniewski 32,2 3. M. Poznań 3,9 3.Bartoszycki 31,6 4. M. st. Warszawa 3,9 4. Białogardzki 31,3 5. M. Katowice 4,4 5. Łobeski 30,3 6. M. Gdynia 4,5 6. Węgorzewski 30,2 7. M. Kraków 4,6 7. Lidzbarski 29,9 8. M. Gdański 4,7 8. Nowodworski 29,5 9. M. Olsztyn 5,0 9. Radomski 26,4 10. Poznański 5,2 10. Krośnieński 28,2 11. Wolsztyński 5,2 11. Drawski 28,2 12. Grodziski 5,7 12. Gryficki 27,6 13. M. Krosno 5,8 13. Świdwiński 27,6 14. Ostrzeszowski 5,9 14. Gołdapski 27,4 15. Grodziski 5,9 15. Piski 27,3 16. M. Bielsko-Biała 6,1 16. Koszaliński 26,8 17. M. Wrocław 6,3 17. Bytowski 26,6 18. M. Opole 6,3 18. Lwówecki 26,0 19. Piaseczyński 6,4 19. Skarżyński 25,9 20. Bieruńsko-Lędziński 6,6 20. Choszczeński 25,7 21. Warszawski Zach. 6,6 21. Szczecinecki 25,7 22.M. Tarnów 6,7 22. Dzierżoniowski 25,5 23. Wrzesiński 6,8 23. Kętrzyński 25,3 24. M. Bydgoszcz 6,9 24. Grudziądzki 24,9 25. Grójecki 6,9 25. Inowrocławski 24,4 26. M. Rybnik 6,9 26. Słowienski 24,3 27. Skierniewicki 7,1 27. Kłodzki 24,3 28. Nowotomyski 7,1 28. Pyrzycki 24,2 29. Pszczyński 7,1 29. Malborski 24,2 30. Kościański 7,3 30. Nowosolski 24,0 31. Siemiatycki 7,3 31. Stargardzki 23,9 32. M. Tychy 7,4 32. Konecki 23,9 33. M. Rzeszów 7,5 33. Lipnowski 23,8 34. Raciborski 7,5 34. Elbląski 23,7 35. Hajnowski 7,5 35. Przysuski 23,7 36. M. Toruń 7,6 36. Płocki 23,6 37. M. Gliwice 7,7 37. Strzelecko-Drezdeński 23,5 38. Pruszkowski 7,8 38. Szczycieński 23,5 39. Suski 7,9 39. Nakielski 23,4 40. Proszowiecki 7,9 40. Złotoryjski 23,3 41. M. Gorzów Wielkopolski 7,9 41. Giżycki 23,3 42. M. Skierniewice 7,9 42. Ostródzki 23,3 43. Bocheński 8,0 43. Strzeliński 23,3 44. Oleski 8,3 44. Starogardzki 23,1 45. Bielski 8,3 45. Zniński 23,1 46. Śremski 8,3 46. Sztumski 23,0 47. Lubiński 8,3 47.M. Radom 22,8 48. Rawicki 8,4 48. Człuchowski 22,8 49. Kawski 8,4 49. Słupski 22,4 50. Wieluński 8,4 50. Makowski 22,3 51. Wysokomazowiecki 8,4 51. Brzozowski 22,2 52. Krakowski 8,5 52. Sępoliński 22,1 53. Żywiecki 8,5 53. Lubański 22,0 54. Wrocławski 8,5 54. M. Grudziądz 22,0 55. Gdański 8,5 55. Włocławski 22,0 56. Miechowski 8,6 56. Nowomiejski 21,9

70

57. Nowotarski 8,6 57. Toruński 21,9 58. M. Zielona Góra 8,6 58. M. Chełm 21,7 59. M. Jelenia Góra 8,6 59. Chełmski 21,8 60. Świebodziński 8,6 60. Brzeski 21,5 61. Buski 8,7 61. Kamieński 21,5 62. Suwalski 8,7 62. Chojnicki 21,4 63. M. Kalisz 8,8 63. Strzyżowski 21,3 64. Sokołowski 8,8 64. Ełcki 21,3 65. Myślenicki 8,8 65. Mogileński 21,3 66. Tatrzański 8,8 66. Nidzicki 21,1 67. M. Białystok 8,9 67. Działdowski 21,1 68. Polkowicki 8,9 68. Górowski 21,1 69. M. Ruda Śląska 9,0 69. Bieszczacki 21,0 70. Bielski 9,1 70. Wąbrzeski 21,0 71. Wieruszewski 9,3 71. Kielecki 20,9 72. M. Lublin 9,4 72. Leski 20,7 73. Cieszyński 9,5 73. Radziejowski 20,6 74. M. Szczecin 9,5 74. Aleksandrowski 20,5 75. Moniecki 9,6 75. Tocholski 20,5 76. Krapkowicki 9,6 76. Gryfiński 20,4 77. Łowicki 9,8 77. Sierpecki 20,4 78. M. Legnica 9,8 78. Grajewski 20,2 79. Pińczowski 9,9 79. Jaworski 20,2 80. Biełgorajski 9,9 80. Ostrowiecki 20,1

* Dane za czerwiec 2007 r.

Źródło: Obliczono na podstawie GUS, Bezrobocie rejestrowane, I-II kwartał 2007 r.

Tabela 4. Liczba bezrobotnych na jedną ofertę pracy w urzędach pracy

Liczba bezrobotnych na jedną ofertę pracy

Liczba powiatów Procent powiatów

Od 1 do 5 6 do 10 11 do 15 16 do 20 21 do 25 26 do 30 31 do 35 36 do 40 41 do 45 46 do 50 51 do 100 101 do 1000 1001 do 5000 5001 do 10 000

25 47 54 66 34 21 19 10 10 3

12 9

13 12

7,4 14,0 16,2 19,7 10,1 6,3 5,7 3,0 3,3 0,8 3,6 2,7 3,6 3,6

Średnia 28 335 100,0

Sytuacja na lokalnych rynkach pracy jest bardziej zróżnicowana niż wynika to z

analizy stóp bezrobocia. Średnio we wszystkich urzędach pracy było 28 bezrobotnych na

jedną ofertę pracy. Szanse uzyskania odpowiedniej pracy są więc ciągle ograniczone. W 25

71

powiatach na jedną ofertę pracy przypadało od 1 do 5 bezrobotnych, a więc sytuacja była

dobra, a szanse uzyskania pracy relatywnie duże.

Następnie, liczba bezrobotnych na 1 ofertę pracy rośnie, a szanse uzyskania pracy

maleją. W 106 powiatach, tj. w jednej trzecie j powiatów, liczba bezrobotnych na jedną ofertę

pracy wynosiła od 21 do 100, a zatem szanse uzyskania zatrudnienia były bardzo

ograniczone. Natomiast w 9 powiatach liczba bezrobotnych na jedną ofertę pracy sięgała od

101 do 1000. Co więcej, w 25 powiatach liczba bezrobotnych na jedną ofertę pracy sięgała od

1001 do 10 000, czyli nie było żadnej możliwości znalezienia pracy. Jak widać, posługiwanie

się średnią stopą bezrobocia w skali całego kraju i wyprowadzanie stąd wniosków jest

zupełnym nieporozumieniem. Fakt, że w Warszawie stopa bezrobocia wynosiła 3,9% nie

ma większego znaczenia dla 80 powiatów, gdzie przekracza 20%.

Warto dodać, że oferty zgłaszane do urzędów pracy stanowią tylko część ofert

występujących na rynku pracy.

W połowie 2007 roku urzędy pracy dysponowały 77,2 tys ofert pracy a bezrobocie

wynosiło 1895 tys. osób czyli na 1 ofertę przypadało średnio w kraju 24 bezrobotnych.

Udział urzędów pracy wynosił ok. 35% (GUS, Bezrobocie rejestrowane, 2007).

Ogólna liczba ofert pracy na całym rynku pracy wynosiła 216,7 tys, tak wiec na 1 ofertę pracy

przypadało 9 bezrobotnych (GUS Monitoring, 2007). Ogólna sytuacja na rynku pracy jest

więc znacznie lepsza niż w urzędach pracy, ale ciągle występuje znaczna, dziewięciokrotna

przewaga liczby bezrobotnych nad liczbą ofert pracy.

Niska mobilność przestrzenna

Zróżnicowanie przestrzenne sytuacji na rynku pracy w Polsce należy do najwyższych

wśród krajów OECD. Średnia migracja wewnętrzna w latach 1998-2003 wynosiła 0,08%

ludności w wieku produkcyjnym. Była 4 razy mniejsza niż w USA, trzy razy mniejsza niż w

Holandii i w Czechach, była nieco wyższa niż w Hiszpanii i na Węgrzech (OECD 2005,

Employment Outlook, s. 91). We współczesnych warunkach, w rezultacie sprawniejszej

komunikacji, alternatywą migracji jest tzw. commuting, czyli migracja wahadłowa (lub

prościej – dojazdy do pracy w innej miejscowości). W krajach UE blisko 10% pracowników

dojeżdża do pracy do innej miejscowości (OECD 2005, Employment Outlook, s. 93). W

Polsce nie prowadzi się badań wahadłowych migracji zarobkowych. Jednakże obserwacje np.

warszawskiego lub radomskiego rynku pracy dowodzą, że migracja wahadłowa w Polsce nie

72

jest niższa niż np. w Czechach, sięga od 5 do 8% zatrudnionych czyli obejmuje 600 do 900

tysięcy osób. Oznacza to, że bezrobocie w miejscowościach o braku ofert pracy jest mniejsza

o wielkość migracji wahadłowej.

Zróżnicowania według zawodów: syndrom polskiego rynku pracy

Ważny jest także drugi wymiar analizy, który zbadaliśmy – jak pogodzić dane tabeli 4

z rosnącym niedoborem fachowców na rynku pracy, na który wskazują powszechnie

przedsiębiorcy.

Odpowiedź na to pytanie nie nasuwa szczególnych trudności: na polskim rynku pracy

występują zawody nadwyżkowe i deficytowe. Do niedawna, gdy ogólne bezrobocie

przekraczało 3 mln osób, niemal wszystkie zawody miały charakter nadwyżkowy. W ostatnim

okresie zwiększa się liczba zawodów deficytowych. Sondaż wskazuje liczne zawody

nadwyżkowe. W urzędach pracy na jedną ofertę pracy dla ekonomisty było 8 chętnych; na

jedną ofertę dla asystenta ekonomisty aż 25 chętnych. Natomiast zmieniła się radykalnie

sytuacja w zawodach robotniczych. Na jednego robotnika budowlanego czekały 3 oferty

pracy, na jednego tynkarza – 73 oferty pracy, na murarza budowlanego – 3 oferty, na piekarza

– 2 oferty, na jednego kierowcę samochodu ciężarowego – 50 ofert pracy.

Skąd więc biorą się niedobory pracowników w warunkach ponad 10-procentowego

bezrobocia? Wydaje się, że procesy, które się pojawiły na rynku, tworzą swoisty syndrom

polskiego rynku pracy.90 Na ten syndrom składają się trzy procesy:

(1) w ostatnich latach przeciętna liczba pracujących w gospodarce narodowej

zwiększyła się o 208 tys. osób. Z badań popytu na pracę wiemy, że aż 65%-70% wzrostu

zatrudnienia koncentruje się na robotnikach wykwalifikowanych i technikach.

(2) W okresie ostatnich trzech latach pracę za granicą podjęło dodatkowo 1,164 mln

Polaków. Według szacunku, 75%-80% emigrantów zarobkowych ma wykształcenie

zawodowe (zasadnicze i średnie), co zwiększyło drenaż polskiego rynku pracy z fachowców

(szczególnie dotyczy to robotników budowlanych. Ilustruje to także ostatnie badanie

sondażowe (patrz ramki).

(3) Najwyższy wpływ na powstałe dysproporcje miała reforma edukacyjna, którą

realizuje się konsekwentnie od 2000 r. Autorzy reformy założyli, że tylko 20% absolwentów

gimnazjów powinno kończyć szkoły zawodowe, a 80% szkoły ogólnokształcące. Proporcje te

__________ 90 Syndrom (med.) to zespół objawów dotyczących różnych narządów organizmu, charakterystyczny dla obrazu klinicznego choroby; stanowi podstawę jej rozpoznania (Encyklopedia Gazety Wyborczej, t. 17, s. 715).

73

miały charakter księżycowy. W krajach UE 60% absolwentów szkół podstawowych lub

gimnazjalnych kończy szkoły zawodowe, w Niemczech – 77%, w Szwajcarii, Austrii, na

Węgrzech i w Czechach ponad 70%. Ale polską reformę realizowano konsekwentnie. W

latach 2000-2006 zlikwidowano 4541 szkół zawodowych, tj. 45% stanu z 2001 r. Liczbę

uczniów zasadniczych szkół zawodowych zmniejszono z 542 tys. w roku szkolnym 2000/01

do 232 tys, w 2006 r., tj. 57%, o ponad 60% zmniejszono liczbę uczniów szkół budowlanych.

Z kolei liczbę uczniów techników zmniejszono z 964 tys. do 503 tys, tj. o 48%. Spowodowało

to odpowiedni spadek liczby absolwentów w warunkach rosnącego popytu krajowego i

zagranicznego na ich kwalifikacje i pracę.

Jakie prace wykonują Polacy najczęściej za granicą?

Kraj Branże (grupy zawodów), w których respondenci

najliczniej pracowali Charakter wyjazdu

Wysokość zarobków netto (zł)

Austria robotnicy w ogrodnictwie, robotnik budowlany 1 legalny 1 nielegalny

3000 do 3500

Belgia robotnicy w rolnictwie, ogrodnictwie, robotnik budowlany

1 legalny 3 nielegalny

3500 do 4000 i więcej

Francja robotnicy w ogrodnictwie, robotnik budowlany, sprzątaczka, pomoc domowa, opiekunka dziecięca, sprzedawca, malarz


2500 do 4000

Grecja pilot wycieczek 1 legalny

3500 do 4000

Hiszpania robotnicy w przemyśle, rolnictwie, sprzątaczka, asystent osoby niepełnosprawnej, opiekunka domowa, dziecięca, barman, sprzedawca, stolarz, cieśla


2000 do 3500

Holandia robotnicy w przemyśle, rolnictwie i ogrodnictwie, w przetwórstwie roślinnym, opieka dziecięca, kierowca


2000 do 4000

Irlandia robotnicy w ogrodnictwie, robotnik budowlany, opiekunka domowa, dziecięca, asystent osoby niepełnosprawnej, sprzątaczka, cieśla, barman, kelner, sprzedawca, pozostałe pomoce i sprzątaczki biurowe, hotelowe i podobne



Niemcy robotnik budowlany, robotnicy w przemyśle, rolnictwie, sprzątaczka, opiekunka dziecięca, kelner, kucharz

4 legalny


Norwegia robotnicy w ogrodnictwie, robotnik budowlany, sprzątaczka, opiekunka domowa, kelner, barman, pozostałe pomoce, i sprzątaczki biurowe, hotelowe i podobne, stolarz, cieśla



Szwajcaria robotnicy w rolnictwie, ogrodnictwie 2 legalny 2 nielegalny

3500 do 4000

Szwecja robotnik budowlany, sprzątaczka, pomoc domowa, pomoc kuchenna, opiekunka domowa


4000 i więcej

Źródło: WUP, Raport z badań ankietowych przeprowadzonych wśród pracujących za granicą, Lublin 2007, s. 23.

74

Rosnące bezrobocie osób z wyższym wykształceniem

Jednym z największych problemów współczesnej Polski jest bezrobocie jawne lub

ukryte osób z wyższym wykształceniem. W okresie transformacji obserwowaliśmy

prawdziwą rewolucję kształcenia na poziomie wyższym. Liczba studentów szkół wyższych

zwiększyła się z ok. 400 tys, w 1990 r. do prawie 2 mln w 2007 r., czyli pięciokrotnie.

Liczba absolwentów szkół wyższych zwiększyła się z 52 tys w 1990 do 397 tys w

2006 r., czyli prawie ośmiokrotnie.

Radykalne zwiększenie kształcenia na poziomie wyższym stwarza wielką szansę

polskiej gospodarki. Problem polega na tym, że wzrost zatrudnienia pracowników z wyższym

wykształceniem nie nadąża za szybko rosnącą liczbą absolwentów szkół wyższych. W

dziesięcioleciu (1997-2006) liczba absolwentów szkół wyższych osiągnęła 2978 tys, jest to

prawie o 1 milion więcej niż w okresie pięćdziesięciu powojennych lat (1946-1996).

Jednakże, w okresie dziesięciolecia zatrudnienie osób z wyższym wykształceniem

zwiększyło się o 1575 tys. Jeżeli dodać tzw. popyt odtworzeniowy (63 tys.) to liczba miejsc

pracy wzrosła o 1638 tys, co oznacza, że tylko 55% absolwentów znalazło zatrudnienie na

stanowiskach wymagających wyższego wykształcenia.

Tabela 5. Zatrudnienie pracowników z wyższym wykształceniem i liczba absolwentów szkół wyższych w latach 1997-2006 (w tysiącach osób)

Rok Zatrudnienie

pracowników z wyższym wykształceniem

Przyrost zatrudnienia pracowników z wyższym

wykształceniem

Absolwenci szkół wyższych

Relacje w %

1 2 3 2/3 x 100 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

1746 1836 1989 1952 2055 2196 2347 2618 1889 3137 3321

X +90

+153 -37

+103 +141 +151 +271 +271 +248 +184

X 146 175 215 761 304 342 366 384 391 394

X 62 87 -17 39 46 44 74 71 63 47

1997-2006 +1575 +1575 2978 53 2003-2006 +974 +974 1535 63

Różnica między liczbą utworzonych miejsc pracy, a liczbą absolwentów wymaga

pogłębionej analizy. Statystyki bezrobocia osób z wyższym wykształceniem nie oddają

problemu: w 2007 r. zarejestrowanych było 116 tys. osób bezrobotnych z wyższym

75

wykształceniem. Według BAEL-u na koniec 2006 r. było 206 tys. bezrobotnych z wyższym

wykształceniem.

Są trzy hipotezy, które wyjaśniają tę kwestię. Pierwsza, z obserwacji i cząstkowych

badań wynika, że w urzędach pracy rejestruje się co trzeci bezrobotny z wyższym

wykształceniem, a więc faktyczna liczba bezrobotnych z wyższym wykształceniem

przekracza 300 tys. osób. Druga hipoteza umożliwia wyjaśnienie losów pozostałej wielkiej

liczby absolwentów szkół wyższych: większość z nich podjęło zatrudnienie nie wymagające

wyższego wykształcenie. Jest to jedna z form ukrytego bezrobocia. Trzecia hipoteza

stwierdza, że część wyjechało za granicę, ale większość wykonuje pracę nie wymagającej

wyższego wykształcenia.91

Ostanie badania popytu na pracę, przeprowadzone przez GUS, które objęły 5446

podmiotów gospodarczych, wskazują na ogromną dysproporcje między strukturą popytu ma

pracę według wykształcenia a strukturą kształcenia. Na koniec II kwartału 2007 r. liczba

wolnych miejsc pracy wynosiła 216,6 tys, w tym 26,5 tys, tj. 12,2% czekało na osoby z

wyższym wykształceniem, aż 145,2 tys tj. 67% na osoby z wykształceniem zasadniczym

zawodowym i średnim zawodowym. Natomiast struktura kształcenia różni się diametralnie od

struktury popytu, co ilustruje poniższe zestawienie:

Popyt na pracę Struktura kształcenia Ogółem kształcenie ponadgimnazjalne

100,0

100,0

1. Wykształcenie wyższe 12,2% 54% 2. Wykształcenie zasadnicze zawodowe i średnie zawodowe

67,0%

20,0%

3. Pozostałe 20,8% 26%

Widać wyraźną dysproporcję popytu na pracę struktury kształcenia, która już obecnie i

w najbliższych latach zmieni strukturę bezrobocia. Jeżeli nie wzrośnie radykalnie popyt na

osoby z wyższym wykształceniem – wrośnie bezrobocie jawne i ukryte. Jeżeli natomiast nie

nastąpi zwiększenie kształcenia w zasadniczych szkołach zawodowych i średnich

technicznych – powstanie coraz większy niedobór robotników wykwalifikowanych i

techników.

__________ 91 Hipotezę tę potwierdza lubelski „Raport z badań ankietowych przeprowadzonych wśród pracujących zagranicą”, WUP, Lublin, sierpień 2007, s. 23.

76

Wpływ bezrobocia na produkt krajowy brutto i poziom życia społeczeństwa

Bezrobocie oznacza wyłączenie ludzi zdolnych do pracy z procesów tworzenia

dochodu narodowego. Szacunek strat obliczamy posługując się wskaźnikami za 2006 r. i

następującą formułą:

PKB(06) × (Sb(06) – Nsb)

100

gdzie: U – ubytek produktu krajowego brutto wskutek bezrobocia

PKB(06) Produkt Krajowy brutto w 2006 r. – 1058 miliardów

S(06) – średnia stopa bezrobocia w 2006 r. – 16,2%

N(sb) – naturalna stopa bezrobocia (5%), czyli stan pełnego zatrudnienia

Ubytek PKB w 2006 r. wyniósł:

1058 (16,2 – 5,0)

100

Z analizy wynika, że w 2006 r. ubytek PKB lub straty wynikają z bezrobocia

przewyższającego naturalną stopę bezrobocia (szacowaną w wysokości 5%) wyniósł 118,5

mld zł., czyli 11,2% PKB. Stanowiło to prawie 60% wszystkich dochodów budżetu państwa

oraz ponad 1/3 dochodów wszystkich pracowników najemnych. Gdyby bezrobocie było na

poziomie 5%, czyli zostało obniżone do naturalnej stopy bezrobocia, poziom życia ludności

byłby wyższy, a budżet państwa mógłby przeznaczyć znacznie więcej środków na zdrowie,

oświatę, naukę i politykę społeczną.

Istnieje druga metoda oceny wpływu niepełnego wykorzystania zasobów pracy na

PKB i poziom życia społeczeństwa. Metoda ta wymaga zdefiniowania pojęcia „pełniejsze

wykorzystanie zasobów pracy”. Przyjmijmy umowną definicję, że pełniejsze wykorzystanie

zasobów pracy w Polsce byłoby wówczas gdybyśmy zwiększyli stopy zatrudnienia do

poziomu średnich w Unii Europejskiej lub w czterech mniej rozwiniętych krajach UE:

Portugalii, Czech, Słowacji i Węgier. Nie ma żadnych powodów, aby stopień wykorzystania

zasobów pracy był w Polsce niższy niż osiągnięty w tych krajach w 2006 r. W oparciu o dane

U =

U = = 118,5 mld zł.

77

wykresu 4 obliczyliśmy potencjalny wzrost zatrudnienia i PKB po osiągnięciu stopy

zatrudnienia UE i 4 wybranych krajów. Wyniki tych obliczeń zawiera wykres 5.

Gdybyśmy osiągnęli stopę zatrudnienia UE poziom zatrudnienia byłby w Polsce o 3,2

mln osób wyższy niż obecnie, a PKB byłby wyższy o 225 mld zł, w przypadku osiągnięcia

stopy zatrudnienia Czech zatrudnienie byłoby o 3 mln wyższe, PKB o 212 mln wyższy. Są to

wielkie potencjalne możliwości wzrostu dochodów budżetu państwa, płac i dochodów

ludności. Liczby te (wykres 5) ilustrują skalę marnotrawstwa wynikającego z niskiego

wykorzystania potencjału pracy w polskiej gospodarce.

Wykres 5. Potencjalny przyrost zatrudnienia i PKB w Polsce po osiągnięciu stóp

zatrudnienia krajów UE, Portugalii, czech, Słowacji i Węgier (2006 r.)

+0,8

+1,4

+3,0

+3,7

+3,2

+56

+97

212

+268

+225

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

UE(15) Portugalia Czechy Słowacja Węgry UE(15) Portugalia Czechy Słowacja Węgry0

50

100

150

200

250

300

Źródło: obliczenia własne.

w mln osób w mld zł

78

Wpływ bezrobocia na ubóstwo

Jedną z głównych przyczyn wzrostu ubóstwa w okresie transformacji jest bezrobocie.

Bezrobocie oznacza utratę pracy i wynagrodzenia, „przesunięcie” ze sfery dochodów z pracy,

najpierw do sfery zasiłków z Funduszu Pracy, a następnie ewentualnie zasiłków z pomocy

społecznej. Poziom zasiłków jest w Polsce bardzo niski, wynosi od 430,64 zł do 645,96 zł

brutto (podstawowy 538,30 zł). Zasiłki są opodatkowane podatkiem od osób fizycznych

(PIT). Zasiłki nie spełniają kryterium minimum socjalnego, które wynosi 785 zł (netto) dla

jednej osoby samotnie gospodarującej i 607 zł (netto) dla jednej osoby w czteroosobowej

rodzinie. Sytuację pogarsza fakt, że w Polsce aż 87% zarejestrowanych bezrobotnych utraciło

prawo do zasiłku. W sumie bezrobotni utrzymujący się z niezarobkowych źródeł dochodów

należą do grupy najbardziej zagrożonych skrajnym ubóstwem, co ilustruje tabela 6.

Tabela 6. Wskaźniki zagrożenia według grup społeczno-ekonomicznych gospodarstw

domowych w latach 2004-2005 Odsetek ubóstwa w gospodarstwach domowych znajdujących się poniżej

minimum egzystencji Relatywnej granicy ubóstwa

Ustawowej granicy ubóstwa

2004 2005 2004 2005 2004 2005 Wyszczególnienie

w % Ogółem 11,8 12,3 20,3 18,1 19,2 18,1 Pracowników 10,2 11,2 18,7 16,9 18,2 17,3 Rolników 19,0 18,1 11,1 26,4 30,9 28,2 Pracujących na własny rachunek 8,9 6,3 13,6 10,2 13,2 10,6 Emerytów i rencistów 9,5 9,9 17,1 15 14,7 13,2 Emerytów 5,6 6,3 10,9 10,1 8,9 8,5 Rencistów 16,8 17,5 28,5 25,6 25,4 23,1 Utrzymujących się z innych niezarobkowych źródeł 30,6 29,9 43 38,5 41,5 40,1

Źródło: GUS, Warunki życia ludności Polski w latach 2004-2005, s. 73.

Aż 30% bezrobotnych nie uzyskiwało dochodów na poziomie minimum egzystencji

(ok. 280 zł miesięcznie na osobę) a 40% nie uzyskiwało dochodów na poziomie ustawowej

granicy ubóstwa (340 zł na osobę).

Z czego więc żyją bezrobotni, w znakomitej większości pozbawieni prawa do zasiłku?

Jak wykazały badania CBOS, 76% bezrobotnych pozostaje na utrzymaniu rodziny, 40%

dorabia, 20% z zasiłku dla bezrobotnych itd. (patrz wykres 6).

79

Wykres 6. Źródła utrzymania bezrobotnych. Z czego przede wszystkim

utrzymują się osoby bezrobotne? (w %)

4

5

6

6

13

16

20

40

76

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Z pieniędzy zdobytychnieuczciwie

Z prac stałych

Z wyprzedaży przedmiotów

Z drobnego handlu

Z oszczędności

Z pomocy opieki społecznej

Z zasiłku dla bezrobotnych

Z prac dorywczych

Pozostają na utrzymaniurodziny

Źródło: CBOS, wg infografiki PAP (sondaż z 5-8 marca 2004 r., reprezentatywna próba losowa 1022 Polaków.

Tak więc państwo „przekazało” rodzinom dominującą część odpowiedzialności za

wspieranie bezrobotnych, nastąpiła swoista „prywatyzacja” zabezpieczenia społecznego.

Potwierdzają to także wyniki ostatniego Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i

Mieszkań (2002 r.). Spis ujawnił, że 5,7 mln osób w wieku zdolności do pracy nie

uzyskiwało ani dochodów z pracy, ani z zasiłków. Z czego więc żyli? Byli na utrzymaniu

rodzin.

Polityka ograniczania zasiłków realizowana była konsekwentnie od 1997 r.;

wprowadzono coraz to nowe i ostrzejsze kryteria wypłaty zasiłków. Mimo, że polityka ta

wzbudza powszechne niezadowolenie i rodzi kosztowne patologie społeczne, jest

kontynuowana. Przyjęta w kwietniu 2004 r. ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach

rynku pracy wprowadziła ostrzejsze kryteria wypłaty zasiłków oraz czerpali dochody z innych

źródeł, czasami nielegalnych.

Z pieniędzy zdobytych nieuczciwie

80

W rezultacie, jak wspomnieliśmy, tylko 13% bezrobotnych ma prawo do zasiłku, a

niektórych powiatach i gminach od 3-10%.

Polityka ta, zmierzająca do marginalizacji, a nawet likwidacji zasiłków dla

bezrobotnych jest zgodna z wizją polskich liberałów-fundamentalistów, ale jeszcze sprzeczna

z art. 67 Konstytucji RP, a także z dominującym doświadczeniem i praktyką społeczną krajów

Unii Europejskiej.

Często słyszy się głosy, że Polska jest ciągle biednym krajem i nie stać nas na

wypłacanie zasiłków większości bezrobotnych i na godziwym poziomie. Jednakże w wielu

innych krajach na zbliżonym poziomie rozwoju gospodarczego prowadzi się inną, bardziej

ludzką politykę. Przykładem mogą tu być Węgry. Chociaż stopa bezrobocia wynosi tu 7,3%,

a w Polsce 9,1%, to Węgry przeznaczają na programy rynku pracy 4% wynagrodzeń brutto

(w Polsce tylko 2,45%). Średni zasiłek wynosi 40% przeciętnego wynagrodzenia (w Polsce

ok. 25%). Na Węgrzech 66% zarejestrowanych bezrobotnych otrzymywało zasiłki. Wydatki

na bezrobotnego były na Węgrzech kilkakrotnie wyższe niż w Polsce.

W krajach UE większość bezrobotnych ma prawo do zasiłku:

(1) bezrobotni mają prawo do zasiłku z ubezpieczenia społecznego. Średnio zasiłki te

otrzymuje 70% bezrobotnych, ale w Belgii – 82%, w Danii – 84%, w Holandii – 73%,

(2) po wyczerpaniu zasiłku z u ubezpieczenia społecznego bezrobotni otrzymują

zasiłek socjalny. W UE zasiłki ze wszystkich form pomocy otrzymywało średnio 83%

zarejestrowanych bezrobotnych; 100% bezrobotnych otrzymywało zasiłki w Danii, Finlandii,

Francji i Holandii; 90% lub więcej bezrobotnych otrzymywało zasiłki w Austrii, Belgii,

Irlandii i Wielkiej Brytanii.

Także w innych krajach w transformacji znacznie większy odsetek bezrobotnych niż w

Polsce ma prawo do zasiłku.

Średnia rekompensata (netto) poprzednich dochodów wynosiła w UE 55% (net

replacement rate), ale w Danii 81%, w Holandii 69%, w Szwecji 67%, w Portugalii 62%.92

W krajach Unii Europejskiej obowiązują trzy zasady. Po pierwsze, zasada prymatu

dochodu z pracy (wszelkiej pracy – stałej, czasowej, subsydiowanej itp.). Po wtóre, zasiłek

jest wypłacany po wyczerpaniu innych możliwości uzyskiwania dochodu. Jeśli jednak

bezrobotny nie znajduje zatrudnienia, powinien mieć pełne prawo do zasiłku z ubezpieczenia

społecznego lub do zasiłku socjalnego. Zasada ta jest respektowana przez Konstytucję RP, ale

nie jest w Polsce realizowana.

__________ 92 OECD, Member Countries Experience, Paris 1997.

81

Po trzecie, w interesie społecznym nie można ludzi bezrobotnych pozostawić bez

jakiegokolwiek dochodu. Państwo, władze publiczne, elity polityczne i gospodarcze muszą

znać odpowiedź na pytanie − z czego ludzie zdolni do pracy – jeżeli nie mają pracy nie z

własnej winy − mają żyć, utrzymać swoje rodziny i więzi społeczne. Jeżeli władze publiczne

ignorują tę kwestię, to mogą doprowadzić do zbudowania społeczeństwa

zmarginalizowanego, pełnego napięć społecznych, nierówności i patologii.93

4. POLITYKA PRZECIWDZIAŁANIA BEZROBOCIU

Polityka przeciwdziałania bezrobociu powinna koncentrować się na grupach

bezrobotnych znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy i wymagających

pomocy władz publicznych. Są to następujące grupy bezrobotnych:

1. Bezrobotni do 25 roku życia,

2. Bezrobotni powyżej 50 roku życia,

3. Długotrwale bezrobotni,

4. Bezrobotni niepełnosprawni.

Warto zwrócić uwagę na wielkość poszczególnych grup bezrobotnych, źródła ich

trudnej sytuacji oraz metody i sposoby pomocy, którą powinny udzielać władze publiczne.

1. Bezrobocie młodzieży

Jednym z największych problemów społeczno-ekonomicznych współczesnej Polski

jest bezrobocie młodzieży. Obecnie w urzędach pracy zarejestrowanych jest blisko 350 tys.

młodych ludzi (do 25 roku życia). Ale problem jest szerszy. Wśród 2 mln studentów

wyższych uczelni, część to ludzie, którzy uznali, że lepiej studiować niż być bezrobotnym.

Bezrobocie młodzieży ma wiele aspektów i wymiarów. Rozpoczynanie życia zawodowego od

rejestracji w urzędzie pracy i czekanie na ofertę pracy średnio około 13 miesięcy (taki był

średni okres poszukiwania pracy w 2006 r. i 2007 r.) jest czymś, co należy potępić i odrzucić.

Stopa bezrobocia młodzieży wynosiła w połowie 2007 r. aż 22% i była dwukrotnie wyższa od

średniej (9,1%).94

__________ 93 Z badań CBOS wynika (zob. wykres 8), że 4% respondentów przyznaje otwarcie, że żyje z pieniędzy zdobytych niezupełnie uczciwie. Oznacza to, że w skali kraju 128 tys. osób przyznaje się do różnych form nieuczciwego zdobywania środków do życia. 94 GUS, Biuletyn Statystyczny, nr 9, 2007, s. 63.

82

Dlaczego stopa bezrobocia młodzieży jest tak wysoka? Przecież młodzież wchodząca

na rynek pracy jest coraz lepiej wykształcona. Badania sugerują, że mniej więcej co drugi

bezrobotny młody człowiek zawdzięcza swój los całkowitemu oderwaniu edukacji

zawodowej od popytu na pracę oraz brakowi umiejętności wykonywania pracy.95

Polski system edukacji zawodowej wymaga głębokiej przebudowy. Trzeba

wprowadzić kształcenie dualne (przemienne), które łączy kształcenie teoretyczne z

kształceniem praktycznym na stanowiskach pracy w przedsiębiorstwach. Tylko wówczas

powstanie system naturalnej i skutecznej koordynacji kształcenia z potrzebami gospodarki.

Dowodzi tego doświadczenie krajów o najwyższej kulturze pracy i wydajności – Niemiec,

Szwajcarii, Austrii, Danii i Norwegii

2. Bezrobotni powyżej 50 roku życia

Liczba zarejestrowanych bezrobotnych powyżej 50 roku życia wynosiła 375 tys.

(ostatnie dane za wrzesień 2007), stopa bezrobocia była zbliżona do średniej dla całej

populacji bezrobotnych (11,6%). Istnieje kilka powodów, aby tę grupę bezrobotnych

traktować w sposób szczególny.

Pierwsza grupa powodów odnosi się do dużych trudności znalezienia pracy w tym

wieku (nie tylko ze względu na wiek, na brak kwalifikacji na które jest popyt na rynku pracy,

ale także dyskryminację). Badania potwierdzają tę tezę: przeciętny czas poszukiwania pracy

w tym wieku wynosi 24 miesiące (średni dla całej populacji bezrobotnych 18,5 miesięcy).

Równoczesne badania wykazują, że 348 tys. osób w wieku 45-59/64 należy do

kategorii zniechęconych bezskutecznością długotrwałego poszukiwania pracy.96 Otóż

bezskuteczność poszukiwania pracy nie wynika tylko z braku kwalifikacji, ale także ze

zwyczajnej dyskryminacji ludzi w wieku mniej mobilnym.

Druga grupa powodów ma niezwykle ważne znaczenie dla przyszłości polskiej

gospodarki i systemu ubezpieczeń społecznych. Bezrobocie rejestrowane osób powyżej 50

roku życia stanowi tylko małą część większego problemu. Szczególne znaczenie mają

następujące fakty:

(1) Ludność w wieku powyżej 50 lat (do wieku emerytalnego; kobiety 60 lat,

mężczyźni 65 lat), liczyła w Polsce w 2006 r. 6271 tys. osób a pracowało 2910 tys. osób,

__________ 95 Szerzej: M. Kabaj, Strategie i programy przeciwdziałania bezrobociu, Wyd. Scholar, Warszawa 2004 r. 96 GUS, Aktywność ekonomiczna ludności Polski, II kwartał 2006, s. 131.

83

czyli 46% (kobiet – 40%, mężczyzn- 52%). Oznacza to, że nie pracowało 3,4 mln osób (54%)

w wieku produkcyjnym powyżej 50 roku życia.

Jeszcze niższe wskaźniki zatrudnienia odnotowaliśmy w grupie ludności 55-64.

Spośród 4,1 mln osób w tej grupie wieku pracowało tylko 1,2 mln osób tj. 29% (mężczyzn

38%, kobiet 19%).

Był to najniższy wskaźnik zatrudnienia wśród krajów Unii Europejskiej. Średni

wskaźnik dla krajów UE wynosił 46%, w Danii 61%, w Irlandii 53%, w Czechach 45%.

(2) Główną przyczyną spadku aktywności zawodowej osób powyżej 50 roku życia jest

polityka emerytalna prowadzona przez kolejne rządy. Średni rzeczywisty wiek przechodzenia

kobiet na emeryturę wynosi 56,1 lat, mężczyzn 59,4 (ustawowy odpowiednio 60 i 65 lat).

Średni rzeczywisty w UE: kobiety 59,1 i 60,5 mężczyźni.

W Polsce na 10 pracujących przypada obecnie 8 emerytów i rencistów itd.97 Są to

relacje niespotykane w Europie.

Wczesne przechodzenie na emeryturę ma już obecnie poważny wpływ na system

emerytalny. Przeciętne dalsze trwanie życia kobiet wynosi 79,6 lat, mężczyzn 70,9 lat.

Oznacza to, że średnio kobieta pobiera emeryturę 23,5 lat, a mężczyzna 11,5 lat.

(3) W najbliższych latach wskutek starzenia się ludności Polski, problem aktywności

zawodowej ludzi w wieku przedemerytalnym nabierze jeszcze większego znaczenia. W

najbliższej dekadzie ludność Polski w wieku zdolności do pracy zmniejszy się o 2 mln osób, a

ludność w wieku poprodukcyjnym zwiększy się o 2,5 mln osób, co spowoduje znaczny

wzrost liczby emerytów i rencistów. Jest to prognoza nie uwzględniająca emigracji

zarobkowej. Jeżeli uwzględnić fakt, że już obecnie prawie 2 mln Polaków pracuje za granicą i

większość tam płaci składki na ubezpieczenie społeczne to ubytek ludności produkcyjnej w

Polsce może osiągnąć co najmniej 4 mln osób, czyli ok. 16%. Spadek liczby osób płacących

składki na ubezpieczenie społeczne i wzrost liczby emerytów i rencistów, może spowodować

kryzys systemu ubezpieczeń społecznych.

Aby zmniejszyć to niebezpieczeństwo, trzeba odejść od dotychczasowej polityki

dezaktywizacji ludzi w wieku przedemerytalnym. Spośród 6,3 mln osób w wieku powyżej 50

lat powinno w Polsce pracować nie 2,9 mln osób, ale co najmniej o 1 mln osób więcej

(według standardów przyjętych przez Strategię Lizbońską). Wymaga to zmiany polityki

emerytalnej i eliminacji dyskryminacji ludzi w wieku przedemerytalnym. Na wzór

__________ 97 W 2006 r. pracowało w gospodarce narodowej 12,9 mln osób (w przeliczeniu na pełne etaty), liczba emerytów i rencistów wynosiła 9151 tys, zasiłki i świadczenia przedemerytalne otrzymywało 456 tys, renty socjalne 236 tys. Razem 9843 tys. osób pobierało emerytury, renty itd. (GUS, Biuletyn Statystyczny, 2007).

84

amerykański (Age-discrimination Act), w Polsce potrzebna jest ustawa anty-dyskryminacyjna

ze względu na wiek na rynku pracy.

3. Bezrobocie długotrwałe

Spośród 1,8 mln bezrobotnych aż 1,1 mln było zarejestrowanych w urzędach pracy 12

miesięcy lub dłużej w okresie ostatnich dwóch lat. Co więcej, aż 750 tys. bezrobotnych było

zarejestrowanych przez okres dłuższy niż 24 miesiące.

W warunkach rosnącego popytu na prace trzeba aktywizować także długotrwale

bezrobotnych. Badania wykazują, że bezrobocie długotrwałe powoduje wielorakie

konsekwencje społeczne, moralne, gospodarcze. Nie są one jednak przedmiotem pogłębionej

analizy, gdyż zajmujemy się tu głównie metodami aktywizacji długotrwale bezrobotnych.

Warto wszakże zwrócić uwagę na dwa aspekty. Po pierwsze, konsekwencje bezrobocia

długookresowego są wielorakie i wielopłaszczyznowe. Po wtóre, z punktu widzenia

możliwości aktywizacji bezrobotnych warto zbadać ewolucję postaw bezrobotnych w miarę

wydłużania się czasu pozostawania bez pracy. Wydaje się, że proces ten można nazwać

atrofią społeczną, czyli zanikaniem pewnych aktywnych postaw wskutek długotrwałej

bezczynności.98

Stan bezrobocia wywołuje smutek, niezadowolenie, bunt, poczucie niesprawiedliwości

społecznej, marginalizacji etc. Odczucia te mogą zachęcać bezrobotnych do aktywnego

poszukiwania pracy i sprzyjać aktywizacji, jednak w miarę upływu czasu następuje ich atrofia

(zanikanie). Tezę tę ilustrują wyniki badania bezrobocia wielokrotnego. Atrofia spoleczna nie

blokuje całkowicie możliwości aktywizacji, ale ją znacznie ogranicza i utrudnia. Dążyć więc

trzeba do zapobiegania tworzeniu się bezrobocia długotrwałego, szczególnie

przekraczającego 24 miesiące. Wówczas bowiem skala trudności zwiększa się niepomiernie.

Z tych właśnie względów w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku

pracy sformułowano zasadę, że długotrwale bezrobotnemu należy zaoferować pracę lub

szkolenie w okresie 6 miesięcy od dnia utraty pracy do zasiłku.

__________ 98 Szerzej: M. Kabaj, red., Badanie bezrobocia długotrwałego, IPiSS, Warszawa 2001.

85

4. Bezrobotni niepełnosprawni

W Polsce życie 2281 tys. osób niepełnosprawnych w wieku produkcyjnym (18-59/64).

Z tej populacji pracuje 433 tys. osób. Wskaźnik zatrudnienia wynosi 19%, czyli co piaty

niepełnosprawny w wieku zdolności do pracy jest zatrudniony.

Wskaźnik zatrudnienia niepełnosprawnych zmniejszył się z 21% w 2001 r. do 19% w

2006 r. W tym okresie ogólna liczba pracujących w gospodarce narodowej zwiększyła się z

14043 do 14911, czyli prawie o 900 tys. osób.

Zjawisko mniejszej aktywności osób niepełnosprawnych w wieku zdolności do pracy

w warunkach ożywienia gospodarczego zasługuje na uwagę władz publicznych. Wskaźniki

aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych są w Polsce 2-3-krotnie niższe niż w innych

krajach UE.

Na przykład wskaźniki zatrudnienie niepełnosprawnych (w wieku 20-64 lat) wynosiły

w Polsce 21%, w Norwegii 62%, w Szwajcarii 62%.99 W świetle tych porównań istnieje w

Polsce realna szansa znacznego zwiększenia liczby pracujących osób niepełnosprawnych.

Szansa ta może być urzeczywistniona nie tylko przez rosnący popyt na pracowników, ale

większą troskę urzędów pracy o losy zawodowe osób niepełnosprawnych. We wrześniu 2007

w urzędach pracy było ciągle zarejestrowanych 65,5 tys. osób niepełnosprawnych w wieku

produkcyjnym, dla których nie było odpowiednich ofert pracy. Warto pamiętać, że

zwiększenie aktywności ludzi niepełnosprawnych przyniesie polskiej gospodarce wymierne

korzyści ekonomiczne.

Najważniejsze mogą być korzyści społeczne i moralne: dla wielu osób

niepełnosprawnych w wieku produkcyjnym, praca stanowić może sens i treść ich życia,

jedyną szanse współpracy z innymi ludźmi, odzyskanie godności ludzkiej, poczucie dumy z

dochodów wypracowanych własną pracą, a nie tylko przyznanych przez władze publiczne z

tytułu często niezawinionej niepełnosprawności

__________ 99 J. Jacenkow-Masznicz, Aktywizacja zawodowa osób niepełnosprawnych, IPiSS, 2007, s. 20.

86

5. STOPIEŃ REALIZACJI SŁUSZNYCH ZASAD

Warto przypomnieć, że Traktat Amsterdamski (1997)100 sformułował kilka ważnych

zasad obowiązujących obecnie w krajach UE. Jedną z tych zasad jest obowiązek władz

publicznych przedstawienia oferty aktywizacji młodzieży, długotrwale bezrobotnym oraz

osobom powyżej 50 roku życia w okresie 6 miesięcy a pozostałym bezrobotnym w okresie 12

miesięcy. Celem tych zasad jest niedopuszczenie do powstania bezrobocia długotrwałego.

W Polsce zasady te włączono do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku

pracy z dnia 20 kwietnia 2004 r. Artykuł 50 ustawy nakłada na urzędy pracy obowiązek

przedstawienia oferty pracy lub szkolenia młodzieży i osobom powyżej 50 roku życia w

okresie 6 miesięcy od dnia rejestracji a długotrwale bezrobotnym w okresie 6 miesięcy od

dnia utraty prawa do zasiłku (patrz ramki)

Od przyjęcia ustawy upłynęło ponad 3 lata. Jak realizowane są te zasady? Problem

polega na tym, że w Polsce nikt nie bada implementacji ustawowych obowiązków władz

publicznych, nie robi tego ani Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej ani Wojewódzkie

Urzędy Pracy.

__________ 100 Treaty of Amsterdam. Amending the treaty on European Union Office for Official Publication of the EC, Luxemburg 1997.

Art. 50. 1. Bezrobotnym (od 25. roku życia oraz powyżej 50. roku życia) powiatowy

urząd pracy w okresie do 6 miesięcy od dnia rejestracji powinien przedstawić

propozycję zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, stażu, odbycia przygotowania

zawodowego w miejscu pracy lub zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych lub

robót publicznych.

2. Bezrobotnym długotrwale, którzy pobierają świadczenia z pomocy społecznej lub

realizują indywidualny program usamodzielniania na podstawie przepisów o pomocy

społecznej, powiatowy urząd pracy w okresie 6 miesięcy od dnia utraty prawa do zasiłku

z powodu upływu okresu jego pobierania powinien przedstawić propozycję zatrudnienia,

innej pracy zarobkowej, stażu, odbycia przygotowania zawodowego w miejscu pracy lub

zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych lub robót publicznych (Ustawa o promocji

zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dziennik Ustaw, Nr 99, 2007 r.)

87

Postanowiliśmy więc przyjrzeć się realizacji tych ważnych ustawowych obowiązków

władz publicznych. Według szacunków w 2007 r. zrealizowano te zasady średnio w 25%.

Wynik analizy zawiera tabela 7.

Tabela 7. Aktywizacja zarejestrowanych bezrobotnych w szczególnej sytuacji na rynku

pracy w 2007 r.

Bezrobocie w tys. osób Aktywizacja Grupa bezrobotnych XII/2006 IX/2007 w tys. w %

1. Do 25 roku życia 2. Powyżej 50 roku życia 3. Długotrwale bezrobotni

477 435 1518

347 375 1138

130 60 380

27 14 25

Źródło: Szacunki własne w oparciu o: GUS, Biuletyn statystyczny, nr 9, 2007 r.

Jak widać, najniższy stopień realizacji zasady „6-miesięcy”, miał miejsce w przypadku

osób powyżej 50 roku życia, w przypadku młodzieży i osób długotrwale bezrobotnych oferty

zgodnie z ustawą otrzymał co czwarty bezrobotny.101

Pozostaje pytanie – jak to jest możliwe, aby ustawowe obowiązki władz publicznych

nie były w dostatecznym stopniu realizowane? Odpowiedź jest bardzo prosta: urzędnicy

byłego Ministerstwa Gospodarki i Pracy (MGiP) poprawili tę ustawę „w drodze interpretacji”.

W dokumencie powielonym pt. „Pytania i odpowiedzi” dotyczącym ustawy (z dnia

20.04.2004 r.)102 „złagodzono” te zapisy w następujący sposób: „zwrot powinien należy

rozumieć jako pewne wskazanie dla powiatowych urzędów pracy, nie jest to podstawa do

ewentualnych roszczeń wobec urzędu pracy” (s. 22). W ten sposób MGiP poinformowało

urzędy pracy w Polsce, że mogą, ale nie muszą realizować wytycznych ustawy o promocji

zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

6. DLACZEGO NIEKTÓRZY BEZROBOTNI NIE PODEJMUJĄ PRACY

OFEROWANEJ PRZEZ PRACODAWCÓW?

Na wstępie warto wyjaśnić, że setki tysięcy bezrobotnych podejmuje pracę w oparciu

o skierowanie urzędów pracy. W 2006 r. aż 1366 tysięcy bezrobotnych podjęło pracę. W

pierwszej połowie 2007 r. urzędy pracy skierowały do pracy 355 tys. bezrobotnych.

__________ 101 Warto dodać, że w krajach „starej” Unii 80-90% bezrobotnych otrzymuje oferty pracy zgodnie z wytycznymi Traktatu Amsterdamskiego. 102 MGiP, Departament Rynku Pracy, Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Pytania i dopowiedzi. Stan prawny na dzień 30.09.2004 r.

88

Prawdą jest jednak, że część bezrobotnych nie akceptuje ofert pracy, przedstawionych przez

pracodawców i urzędy pracy. Dlaczego? Spróbowaliśmy odpowiedzieć na to pytanie w

oparciu o badania w urzędach pracy.

Badania wykazują, że są trzy główne powody niewystarczającej aktywności

bezrobotnych.

1. Niskie płace − barierą aktywizacji bezrobotnych

Oferowane przez pracodawców płace nie spełniają kryterium wynagrodzenia

godziwego103 Przeprowadziliśmy sondaż we wszystkich urzędach pracy w Polsce (339

powiatowych urzędów pracy). Zapytaliśmy, jaka stawkę godzinową najczęściej oferują

pracodawcy? Na naszą ankietę odpowiedziało 330 urzędów pracy. Warto przypomnieć, że

minimalne wynagrodzenie wynosi obecnie 936 zł .

Średnia płaca brutto oferowana przez pracodawców wynosiła, co miesięcznie 992 zł,

czyli była tylko o 6% wyższa od płacy minimalnej.

Tak więc oferowana płaca netto wynosiła 714 zł miesięcznie. W tym samym okresie

minimum socjalne (netto) na gospodarstwo jednoosobowe wynosiło 785 zł (netto), a więc

płaca nie wystarczała na godziwe utrzymanie nawet 1 osoby, gospodarującej samodzielnie.

Minimum socjalne czteroosobowej rodziny wynosiło 2429 zł (netto), a więc oferowane

wynagrodzenie stanowiło 30% godziwego dochodu czteroosobowej rodziny.

2. Niska jakość ofert pracy

Druga kwestia, którą zbadaliśmy – to formy (charakter) ofert pracy. Jak wiadomo, w

Polsce rozwinięto na wielką skalę elastyczne formy zatrudnienia, które są korzystne dla

pracodawców i nie zawsze w pełni akceptowane przez pracowników. Najbardziej zwiększyło

się zatrudnienie na czas określony. Liczba osób zatrudnionych na czas określony zwiększyła

się z 642 tys. (tj. 6% pracowników najemnych) w 2000 r. do 3240 tys. osób (28,1% ogółu

pracowników najemnych) w 2007 r. W okresie sześciu lat liczba umów czasowych wzrosła

ponad pięciokrotnie. W żadnym innym kraju UE nie odnotowano takiego wzrostu. W UE __________ 103 Wynagrodzenie godziwe − dochód, który wystarcza na godne utrzymanie 4 osób (rodzice + 2 dzieci). Rada Europy definiuje godziwe wynagrodzenie jako 68% średniego (wraz z zasiłkami rodzinnymi lub 50% bez zasiłków). Międzynarodowa Organizacja Pracy w Genewie − jako 50% średniego wynagrodzenia. W Polsce płaca minimalna (936 zł brutto) stanowiła 35% przeciętnego wynagrodzenia(2644 zł). Szerzej: M. Kabaj, Partycypacyjny system wynagrodzeń, IPiSS 2006 r.

89

udział pracowników czasowych zwiększył się w tym czasie z 11% do 13,5%, a więc udział

ten był w Polsce ponad dwukrotnie wyższy niż średni w UE. Jedynie w Hiszpanii zanotowano

wyższy udział pracowników czasowych w ogólnym zatrudnieniu niż w Polsce (32%), ale rząd

Hiszpanii ostatnio prowadzi politykę odchodzenia od tej formy zatrudnienia, pozbawiającej

pracowników pełnych praw pracowniczych niezapewniającej minimalnej stabilizacji

zatrudnienia, uniemożliwiającej np. uzyskanie kredytu bankowego, itd.

Przedstawiliśmy ogólne tło, aby zapytać urzędy pracy, jakie oferty pracy oferowali

pracodawcy w 2007 r. W sumie aż 77% wszystkich ofert miejsc pracy było na czas określony

(zwykle od miesiąca do 6 miesięcy). Tak więc pond ¾ ofert wpływających do urzędów pracy

ma charakter czasowy. Wskutek poprawy sytuacji na rynku pracy część bezrobotnych nie

chce akceptować czasowych umów o pracę z wynagrodzeniem zbliżonym do płacy

minimalnej. Z rozważań tych wyprowadzić można kilka wniosków.

(1) Wielu polskich pracodawców ciągle żyje w minionej epoce, w której bezrobocie

przekraczało 3 mln osób, europejski rynek pracy był względnie zamknięty dla Polaków i

dlatego ciągle oferują głodowe wynagrodzenia nie wystarczające na utrzymanie pracowników

i ich rodzin. Nic tu nie da „przyduszanie bezrobotnych” przez pozbawianie ich pomocy – jak

proponuje uczony socjolog. Trzeba po prostu urealnić oferty pracy, aby proponowane

wynagrodzenie wystarczało na godziwe utrzymanie pracownika i jego rodziny. Jeżeli tak się

nie stanie przedsiębiorcy i socjologowie mogą bezskutecznie narzekać na lenistwo i mała

aktywność bezrobotnych.

(2) W Polsce prawie 1/3 pracowników najemnych ma umowy na czas określony.

Przedsiębiorcy sądzą, że jest to zbyt mało i oferują nisko płatne i czasowe kontrakty. Gdyby 3/4

nowych ofert pracy było zawieranych na czas określony to w okresie najbliższych 5 lat Polska

stałaby się jedynym krajem w UE o gospodarce z dominacją czasowego zatrudnienia. Byłoby to

sprzeczne z zaleceniami UE, aby zwiększać odsetek ofert pracy na czas nieokreślony.

Przypomnijmy w UE tylko 13,5 pracowników najemnych ma umowy na czas określony (Komisja

Europejska, Praca, praca, praca. Tworzenie nowych miejsc pracy w Europie. Raport Grupy

Roboczej ds. Zatrudnienia, Wyd. polskie, „Rynek Pracy”, grudzień 2004 r.).

90

3. Rola pośrednictwa pracy i doradztwa zawodowego

Trzecim czynnikiem, który może przyczynić się do zwiększenia aktywności

bezrobotnych jest zwiększenie zakresu i jakości pośrednictwa, a także poradnictwa

zawodowego.

Władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego

zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i

wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac

interwencyjnych. (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Ar. 65(5)

W miarę spadku bezrobocia, w pierwszej kolejności następuje aktywizacja bardziej

aktywnych i lepiej przygotowanych do pracy bezrobotnych. Obecnie, urzędy pracy muszą

aktywizować coraz „trudniejszych” bezrobotnych o niższych kwalifikacjach, mniej

mobilnych. Do tej grupy zaliczamy bezrobotnych będących w szczególnej i trudnej sytuacji

na rynku pracy (dane za sierpień 2007):

(1) Długotrwale bezrobotni – 1172 tys. osób

(2) Młodzież bezrobotna do 25 roku życia – 349 tys. osób

(3) Bezrobotni powyżej 50 roku życia – 382 tys. osób

(4) Bezrobotni bez kwalifikacji – 558 tys. osób

(5) Kobiety bezrobotne samotnie wychowujące

co najmniej 1 dziecko do 7 roku życia – 79 tys. osób

(6) Bezrobotni niepełnosprawni – 66 tys. osób

Aktywizacja tych grup bezrobotnych wymaga więcej czasu, nowych metod,

szczególnie rozwiniętego, wysokiej jakości poradnictwa pracy. Tymczasem konstytucyjne

prawo do poradnictwa zawodowego nie jest w Polsce realizowane lub realizowane jest w

sposób połowiczny. Dlaczego?

91

7. MOŻLIWOŚCI PUBLICZNEJ SŁUŻBY ZATRUDNIENIA UDZIELENIA

SKUTECZNEJ POMOCY „TRUDNYM” BEZROBOTNYM W POLSCE

Polskie powiatowe urzędy pracy zatrudniają obecnie prawie 18 tys. pracowników.

Spośród tej armii pracowników tylko 2085 tj. 12% zajmuje się pośrednictwem pracy, 872

pracowników tj. niecałe 5% zajmuje się doradztwem zawodowym. Na jednego pośrednika

przypadało w Polsce 1076 bezrobotnych, a na jednego doradcę 2800 bezrobotnych.

Liczby te świadczą, że konstytucyjne prawo obywateli do doradztwa zawodowego nie może

być obecnie w pełni realizowane. Dotyczy to także profesjonalnego i pogłębionego

pośrednictwa pracy. Dowodzą tego badania przeciętnego czasu poświęconego przez

pośredników i doradców bezrobotnemu w czasie jednej wizyty w urzędzie pracy, co ilustruje

poniższa tabela 8.

Tabela 8. Badani wg czasu poświęconego im przez urzędnika urzędu pracy (w %) Ile minut A. Badania ogólnopolskie B. Badania katowickie C. Badania lubelskie

Poniżej 5 minut 5-10 11-20 21 i więcej Brak danych

45,4 41,1 7,2 2,7 3,6

45,2 47,2 6,4 1,2 -

50,0 43,2 6,8 - -

Ogółem 100,0 100,0 100,0 Źródło: M. Kabaj, red., Badanie bezrobocia długotrwałego, s. 35.

W krajach UE średni (typowy) czas trwania rozmowy (intensive interviews) wynosi

30 minut, ale w Finlandii i w Szwajcarii aż 90 minut (OECD, Empoyment Outlook, 2007,

s. 224).

Z analizy porównawczej wynika, że w Polsce tylko 17% pracowników urzędów pracy

zajmuje się pośrednictwem i poradnictwem, a w innych krajach, które publikują te dane,

średnio ponad 50%, w Finlandii aż 61%, w Rumunii 87% w Danii 54%. Liczba bezrobotnych

na 1 pośrednika i doradcę jest w tych krajach od 2 do 20 razy mniejsza niż w Polsce (patrz

tabela 9).

92

Tabela 9. Pracownicy biur pracy zajmujący się pośrednictwem i poradnictwem

zawodowym Pracownicy biur pracy

zajmujący się doradztwem i pośrednictwem Kraj

Pośrednictwo pracy Doradztwo

Ogółem pośrednicy i doradcy

Udział procentowy

w ogólnej liczbie pracowników

biur pracy

Liczba bezrobotnych na

1 pracownika pośrednictwa i doradztwa

Dania 800 250 1050 54 285 Finlandia 1456 242 1698 61 138 Francja 4965 2426 7391 48 395 Rumunia 900 400 1300 87 354 Szwecja 2800 3191 5991 52 45 Wielka Brytania 8090 6800 14890 36 179 Polska* 2085 872 2957 17 826

* 2006 r.

Źródło: ILO, Replies to the Questionnaire; dane za lata dziewięćdziesiąte.

Elementy reformy urzędów pracy

Polskie urzędy pracy wymagają pilnej reformy. Reforma ta powinna obejmować kilka

podstawowych zmian, które stworzą warunki do przekształcania urzędów pracy z instytucji

władczej, w instytucję autentycznie usługową, świadczącą usługi pośrednictwa i oferującą

profesjonalne i intensywne doradztwo zawodowe dla osób bezrobotnych i poszukujących

pracy. Czego ma dotyczyć reforma?

Po pierwsze, muszą nastąpić głębokie zmiany w strukturze zatrudnienia, co najmniej

50% pracowników zatrudnionych w urzędach pracy powinno się zajmować pośrednictwem i

doradztwem. Należy więc odciążyć urzędy pracy od wielu funkcji administracyjnych, w

szczególności od wydawania zaświadczeń umożliwiających korzystanie z publicznej służby

zdrowia.

Po wtóre, niezbędna jest poprawa jakości kadr i stabilności zatrudnienia. Obecnie

tylko nieco ponad 50% zatrudnionych ma staż pracy powyżej 5 lat. Pozostali nieustannie

fluktuują, przychodzą i odchodzą. Płynność zatrudnienia w urzędach pracy jest niezwykle

wysoka. W okresie 2000-2006 średnia przyjęć do pracy wynosiła w każdym roku 55%, a

zwolnień 53,5%. Procesy te ilustruje tabela 10.

93

Tabela 10. Płynność zatrudnienia w Powiatowych urzędach pracy (2000-2006) Współczynnik (w %)*

Rok Stan

zatrudnienia na koniec roku

Liczba przyjęć w roku

Liczba zwolnionych

w roku przyjęć zwolnionych

1991 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

16 598 16 061 15 347 14 747 16 185 16 648 17 542 17 608

• 8 820 6 771 6 947 10 006 11 259 12 327 5 865

• 9 357 7 339 6 991 8 739 10 523 11 552 5 521

• 53,1 42,2 45,2 67,8 69,6 74,0 33,3

• 56,4 47,8 45,5 59,2 65,0 69,4 31,5

* Współczynniki przyjęć (zwolnień) obliczono jako stosunek procentowy przyjęć (zwolnień w bieżącym roku) do zatrudnienia na koniec poprzedniego roku. Źródło: Zestawiono i obliczono w oparciu o: MPiPS, Informacja w zakresie instytucjonalnej obsługi rynku pracy w 2006 r., Warszawa 2007.

Współczynniki przyjęć i zwolnień były tu ponad 2,5 razy wyższe niż średnie w kraju.

Głównym powodem nadmiernej płynności zatrudnienia jest niski, a nawet dyskryminacyjny

poziom wynagrodzeń w urzędach pracy, co ilustruje tabela 11 oparta na danych z woj.

podkarpackiego. Średnie miesięczne wynagrodzenie brutto pracowników (bez kadry

kierowniczej) w 2006 r. wynosiło 1542 zł, netto tylko 1016 zł. Było ono znacznie niższe od

średniego wynagrodzenia w starostwie, w niektórych powiatach nawet od 40 do 60% niższe.

Wynagrodzenia te nie są konkurencyjne nie tylko w stosunku do średnich krajowych:

średnie wynagrodzenie miesięczne w urzędach pracy było niższe o 935 zł, tj. o 60% od

przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej (2477 zł). Co więcej, było niższe aż o

1673 zł od średniego wynagrodzenia w administracji publicznej (3215 zł). Warto dodać, że

57% pracowników powiatowych urzędów pracy (PUP) ma wyższe wykształcenie.

Tabela 11. Wynagrodzenie miesięczne w Powiatowych Urzędach Pracy

w woj. podkarpackim (pierwsza połowa 2007 r.) Różnica

Nazwa jednostki

Średnia wysokość wynagrodzenia

pracownika PUP bez kadry

kierowniczej w 2006 r.

Średnia wysokość wynagrodzenia

pracownika starostwa bez

kadry kierowniczej w 2006 r.

w zł w %

1 2 3 2-3 3/2 Urząd Miejski Przemyśl 1498,79 2146,60 -647,81 -43,2 Starostwo Powiatowe Ustrzyki Dolne 1197,33 1388,85 -191,52 -16,0 Starostwo Powiatowe w Brzozowie 1670,32 1940,37 -270,05 -16,2 Starostwo Powiatowe w Dębicy 1454,27 1780,00 -325,73 -22,4 Starostwo Powiatowe w Jarosławiu 1505,85 1715,00 -209,15 -12,7 Starostwo Powiatowe w Jaśle 1645,77 1858,19 -212,42 -12,9 Starostwo Powiatowe w Kalbuszowej 1426,00 1736,00 -311,00 -21,8

94

Starostwo Powiatowe w Krośnie 1365,68 1780,59 -414,91 -30,4 Starostwo Powiatowe w Leżajsku 1661,89 1688,05 -26,16 -1,6 Starostwo Powiatowe w Lubaczowie 1876,40 1963,25 -86,85 -4,6 Starostwo Powiatowe w Łańcucie 1505,68 1675,47 -169,79 -11,3 Starostwo Powiatowe w Mielcu 1934,37 2149,00 -214,63 -11,1 Starostwo Powiatowe w Nisku 1391,27 2028,90 -637,63 -45,8 Starostwo Powiatowe w Przeworsku 1494,22 1952,03 -457,81 -30,6 Starostwo Powiatowe Ropczycko-Sędziszowskiego 1544,00 1878,05 -334,05 -21,6 Starostwo Powiatowe w Rzeszowie 1536,49 2473,80 -937,31 -61,0 Starostwo Powiatowe w Sanoku 159,51 2088,37 -628,86 -43,1 Starostwo Powiatowe w Stalowej woli 1491,30 2801,03 -1309,73 -87,8 Starostwo Powiatowe w Strzyżowie 1522,23 1720,12 -197,89 -13,0 Starostwo Powiatowe w Tarnobrzegu 1460,00 2035,00 -575,00 -39,4 Starostwo Powiatowe w Lesku 1750,00 1569,49 -180,51 -10,3 Razem 1524,45 1922,29 -379,84 -24,6

W polskich urzędach pracy funkcjonuje swoisty syndrom niskich płac i nadmiernej

płynności, co znacznie obniża jakość i profesjonalność świadczonych usług. Do urzędów

przyjmowani są, w znakomitej większości, pracownicy z wyższym wykształceniem. Na

początek otrzymują wynagrodzenie brutto od 1000 do 1200 zł, co nie wystarcza na ich

utrzymanie. Pracownicy ci dysponują dobrymi informacjami o rynku pracy i oferowanych

wynagrodzeniach. A więc po krótkim okresie pracy, znajdują nową prace z wynagrodzeniem

nierzadko dwu- lub trzykrotnie wyższym i odchodzą. Pracownicy ci dysponują także wiedzą o

ofertach zagranicznych, często 3-5 razy wyższych niż otrzymywane przez nich wynagrodzenie.

To zwiększa nadmiernie płynność zatrudnienia i stanowi główną barierę poprawy jakości i

profesjonalności świadczonych usług przez urzędy pracy. Nie można wyeliminować tej bariery

bez wprowadzenia płac konkurencyjnych na lokalnych rynkach pracy i opracowania

klarownych ścieżek awansu placowego pracowników urzędów pracy. Bez przedstawionych

wyżej reform nie można oczekiwać pełniejszej realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do

profesjonalnego doradztwa zawodowego i sprawnego pośrednictwa pracy.

8. WNIOSKI KIERUNKOWE I DECYZYJNE

1. Przeciwdziałanie bezrobociu i pomoc w aktywizacji bezrobotnych powinny być jednym z

centralnych problemów polityki społeczno-gospodarczej i działań władz publicznych

2. Aktywizacja bezrobotnych napotyka na coraz większe trudności, obejmuje osoby

znajdujące się w szczególnej, trudnej sytuacji na rynku pracy: długotrwale bez-robotnych,

młodzież do 25 roku życia, osoby powyżej 50 roku życia, nie-pełnosprawnych i

bezrobotnych bez kwalifikacji.

3. Aby zwiększyć aktywizację bezrobotnych trzeba rozszerzyć stosowanie zasady „oferta w

okresie 6-miesięcy” przewidzianej w Ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach

95

rynku pracy, stosowanej obecnie w niedostatecznym stopniu przez urzędy pracy. Należy

prowadzić monitoring implementacji Ustawy z 2004 r. Wiele zasad Ustawy nie jest

realizowanych w praktyce.

4. Liczba absolwentów szkół wyższych w okresie najbliższych trzech lat wyniesie ok. 1,2

mln osób. Racjonalne zatrudnienie tego wielkiego potencjału wiedzy, kwalifikacji,

talentów i ambicji stwarza unikalną szansę polskiej gospodarki. Wymaga to utworzenia do

2010 r. co najmniej 1 mln nowoczesnych miejsc pracy, godziwie wynagradzanych, co

powinno być najwyższym priorytetem społeczno-gospodarczym władz publicznych.

Jeżeli nie powstanie 1 mln nowych miejsc pracy, część absolwentów szkół wyższych

będzie zmuszona znaleźć sobie zatrudnienie za granicą, z wielką szkodą dla polskiej

gospodarki.

5. Realizacja polityki aktywizacji „trudnych” bezrobotnych wymaga głębokiej reformy

urzędów pracy. Trzeba dokonać zmian strukturalnych, tak aby co najmniej 50%

pracowników zajmowało się pośrednictwem pracy i poradnictwem zawodowym, wówczas

Konstytucyjne prawo obywateli do doradztwa zawodowego będzie realizowane.

6. Niezbędne jest radykalne ograniczenie bezrobocia młodzieży zwiększenie szans młodych

ludzi (absolwentów szkół) na znalezienie dobrej pracy i godziwego wynagrodzenia.

Uwarunkowane to jest przebudową szkolnictwa zawodowego. Korzystając z doświadczeń

krajów o najwyższej kulturze pracy i wydajności pracy należy wdrożyć system dualnego

kształcenia zawodowego, łączącego teorie z praktyką na stanowiskach pracy, który

stworzy naturalny system współdziałania szkół i przedsiębiorstw. Prace nad programem

wdrożenia systemu kształcenia dualnego powinny pilnie podjąć trzy resorty: edukacji,

pracy i gospodarki we współpracy z federacjami pracodawców. Dualny system

kształcenia zawodowego umożliwi poprawę umiejętności zawodowych absolwentów i

radykalne zmniejszenie bezrobocia młodzieży.

7. Ze względu na starzenie się ludności Polski, doniosłą rolę w poprawie kondycji systemu

ubezpieczeń społecznych może odegrać aktywizacja zawodowa osób powyżej 50 roku

życia. Wymaga to zwiększenia możliwości kształcenia ustawicznego, eliminacji barier

wzrostu zatrudnienia ludzi w wieku przedemerytalnym. W tym celu niezbędne jest

rozważenie inicjatywy ustawodawczej w zakresie zakazu dyskryminacji kandydatów do

pracy ze względu na wiek.

Mieczysław Kabaj Gertruda Uścińska Jerzy Wratny · 2 Autorzy Mieczysław Kabaj – prof. dr...

Documents

Transcript of Mieczysław Kabaj Gertruda Uścińska Jerzy Wratny · 2 Autorzy Mieczysław Kabaj – prof. dr...