S t r o n a | 1

-

RAPORT CZĘŚCIOWY

Tomasz Dorożyński Wojciech Urbaniak

Rola funduszy strukturalnych UE w promocji

zatrudnienia w świetle doświadczeń powiatowych urzędów

pracy w województwie łódzkim

Recenzent

Prof. zw. dr hab. Marian Gorynia

Łódź 2011

Projekt „Kapitał ludzki i społeczny jako czynniki rozwoju regionu łódzkiego” współfinansowany ze środków Unii

Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

S t r o n a | 2

Spis treści

Wykaz skrótów ....................................................................................................................... 3

Wstęp ...................................................................................................................................... 4

1. Otoczenie instytucjonalne ................................................................................................ 5 1.1. Instytucje rynku pracy ................................................................................................. 5

1.2. Publiczne służby zatrudnienia ..................................................................................... 5

1.3. Usługi i instrumenty rynku pracy ................................................................................ 6

1.4. Fundusz Pracy.............................................................................................................. 7

2. Fundusze strukturalne wspierające rynek pracy ........................................................... 8

2.1. Europejski Fundusz Społeczny .................................................................................... 8

2.2. Program Operacyjny Kapitał Ludzki ........................................................................... 9

2.3. Zasady finansowania PO KL ..................................................................................... 11

2.4. Projekty konkursowe i systemowe finansowane przez PO KL ................................. 12

2.5. Projekty systemowe powiatowych urzędów pracy .................................................... 13

2.6. Projekty systemowe instytucji pomocy społecznej ................................................... 14

3. Ocena wykorzystania funduszy strukturalnych na rynku pracy w Polsce ............... 16 3.1. Ocena wpływu funduszy europejskich polską gospodarkę ....................................... 16

3.2. Wpływ funduszy strukturalnych na krajowy rynek pracy ........................................ 18

3.3. Wpływ projektów systemowych PUP na rynek pracy w świetle badań

ewaluacyjnych ...................................................................................................................... 19

3.4. Formy wsparcia w projektach systemowych ............................................................. 24

4. Projekty unijne powiatowych urzędów pracy - wyniki badania bezpośredniego ..... 28

4.1. Zarządzanie projektami unijnymi w strukturze organizacyjnej powiatowych urzędów

pracy 28

4.2. Struktura bezrobotnych korzystających ze wsparcia ................................................. 29

4.3. Ocena projektów unijnych ......................................................................................... 35

4.4. Korzyści z realizacji projektów unijnych .................................................................. 43

4.5. Utrudnienia w realizacji projektów unijnych ............................................................ 44

4.6 Proponowane kierunki zmian ..................................................................................... 48

5. Wnioski i rekomendacje ................................................................................................. 50

Spis tablic ............................................................................................................................. 57

Spis rysunków ...................................................................................................................... 58

S t r o n a | 3

Wykaz skrótów

EFS Europejski Fundusz Społeczny EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

FP Fundusz Pracy

GUS Główny Urząd Statystyczny IP 2 Instytucja Pośrednicząca Drugiego Stopnia IP Instytucja Pośrednicząca IW Instytucja Wdrażająca IZ Instytucja Zarządzająca

KE Komisja Europejska

MRR Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

NPR Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006

NSRO Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013

OPS Ośrodek Pomocy Społecznej PARP Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości PCPR Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie

PFRON Państwowy Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych PKB Produkt Krajowy Brutto

PO Program Operacyjny

PO IiŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2007–2013 PO IG Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka 2007–2013 PO KL Program Operacyjny Kapitał Ludzki 2007-2013 PO RPW Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej 2007–2013 PSZ Publiczne Służby Zatrudnienia

PUP Powiatowy Urząd Pracy

RCPS Regionalne Centrum Polityki Społecznej

SPO RZL Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich 2004–2006

UE Unia Europejska

WUP Wojewódzki Urząd Pracy

ZPORR Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego 2004–2006

S t r o n a | 4

Wstęp

Raport przygotowano na podstawie wyników badania bezpośredniego, literatury przedmiotu,

analizy prawa krajowego i unijnego oraz danych regionalnych Głównego Urzędu

Statystycznego w ramach projektu badawczego „Kapitał ludzki i społeczny jako czynniki

rozwoju regionu łódzkiego”. Projekt był współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w

ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.

Fundusze strukturalne UE mają między innymi promować zatrudnienie i

przeciwdziałać bezrobociu. Szczególna rola przypada Europejskiemu Funduszowi

Społecznemu, który jest głównym źródłem finansowania projektów wspierających rynek

pracy. Adresatami pomocy są przede wszystkim osoby fizyczne, defaworyzowane na rynku

pracy oraz zagrożone wykluczeniem społecznym.

Beneficjentami Europejskiego Funduszu Społecznego w Polsce są zarówno jednostki

sektora finansów publicznych, jak i podmioty niepubliczne, organizacje pozarządowe,

przedsiębiorcy i inni. Jednak kluczową rolę w kreowaniu polityki zatrudnienia na poziomie

regionalnym i lokalnym odgrywają publiczne służby zatrudnienia.

Stąd w raporcie skoncentrowano się na charakterystyce i ocenie funkcjonowania

instytucji rynku pracy w świetle wykorzystania funduszy strukturalnych UE. Oceny tej

dokonano na podstawie dostępnych danych statystycznych, wyników badań ewaluacyjnych

oraz badania kwestionariuszowego. Przesłanką do podjęcia tej problematyki były

niejednoznaczne opinie co do skuteczności i efektywności wykorzystania środków unijnych

na rynku pracy, w szczególności w ramach projektów systemowych powiatowych urzędów

pracy.

Dlatego głównym celem raportu była ocena działalności urzędów pracy w regionie

łódzkim w zakresie promocji zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu w świetle projektów

systemowych współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach

Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Analiza obejmuje dwa okresy programowania Europejskiego Funduszu Społecznego

w Polsce, tj. Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006 oraz Narodowe Strategiczne Ramy

Odniesienia 2007-2013. Jednak szczególna uwaga została poświęcona bieżącemu budżetowi.

Badanie bezpośrednie zrealizowano w 2011 r. Należy podkreślić, że wywiady zostały

przeprowadzone z przedstawicielami wszystkich powiatowych urzędów pracy w

województwie łódzkim, a zatem badaniem objęto całą zbiorowość.

S t r o n a | 5

1. Otoczenie instytucjonalne

1.1. Instytucje rynku pracy1

Jedną z głównych grup beneficjentów funduszy unijnych w Polsce są instytucje rynku pracy.

Realizują one przede wszystkim projekty nieinwestycyjne, współfinansowane z

Europejskiego Funduszu Społecznego i środków budżetu państwa, w tym z Funduszu Pracy.

Do instytucji rynku pracy zalicza się:

1) publiczne służby zatrudnienia,

2) ochotnicze hufce pracy,

3) agencje zatrudnienia,

4) instytucje szkoleniowe,

5) instytucje dialogu społecznego,

6) instytucje partnerstwa lokalnego.

Instytucje rynku pracy obejmują zatem zarówno jednostki sektora finansów

publicznych, jak i podmioty prywatne, w tym organizacje pozarządowe. Ich wspólnym celem

jest realizacja zadań w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz

aktywizacji zawodowej.

1.2. Publiczne służby zatrudnienia

Kluczową rolę w realizacji polityki rynku pracy w Polsce odgrywają publiczne służby

zatrudnienia. W strukturze administracji rządowej jest to urząd obsługujący ministra

właściwego do spraw pracy oraz departamenty polityki społecznej w urzędach wojewódzkich.

Jednak najważniejsze zadania dotyczące promocji zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu

ustawodawca powierzył administracji samorządowej na szczeblu województwa i powiatu.

Do zadań samorządu województwa, w szczególności wojewódzkich urzędów pracy,

należy przede wszystkim:

1) koordynowanie regionalnej polityki rynku pracy,

2) podział środków z Funduszu Pracy na działania na rzecz zatrudnienia, promocji

zatrudnienia, rozwoju zasobów ludzkich i aktywizacji zawodowej,

3) opracowywanie analiz rynku pracy i badanie popytu na pracę,

4) programowanie i wykonywanie zadań realizowanych przy współfinansowaniu

Europejskiego Funduszu Społecznego,

1 Podrozdziały 1.1-1.4 opracowano na podstawie Ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i

instytucjach rynku pracy (tekst jednolity), Dz. U. z 2004 r. nr 99, poz. 1001.

S t r o n a | 6

5) organizowanie i koordynowanie oraz świadczenie usług poradnictwa zawodowego i

informacji zawodowej,

6) współpraca na terenie województwa z powiatowymi urzędami pracy w zakresie

organizacji szkoleń, przygotowania zawodowego dorosłych i staży,

7) współdziałanie z właściwymi organami oświatowymi, szkołami i szkołami wyższymi

w harmonizowaniu kształcenia i szkolenia zawodowego z potrzebami rynku pracy.

Za bezpośrednią obsługę osób bezrobotnych oraz ich aktywizację zawodową i

społeczną odpowiada samorząd powiatu, w szczególności powiatowe urzędy pracy. Do ich

głównych zadań należy:

1) opracowanie i realizacja programów promocji zatrudnienia oraz aktywizacji lokalnego

rynku pracy,

2) pozyskiwanie i gospodarowanie środkami finansowymi na realizację zadań z zakresu

aktywizacji lokalnego rynku pracy,

3) udzielanie pomocy bezrobotnym i poszukującym pracy,

4) udzielanie pomocy pracodawcom w pozyskiwaniu pracowników,

5) rejestrowanie bezrobotnych i poszukujących pracy,

6) inicjowanie, organizowanie i finansowanie usług i instrumentów rynku pracy,

7) inicjowanie, organizowanie i finansowanie szkoleń i przygotowania zawodowego

dorosłych,

8) przyznawanie i wypłacanie zasiłków oraz innych świadczeń z tytułu bezrobocia,

9) realizowanie projektów w zakresie promocji zatrudnienia, w tym przeciwdziałania

bezrobociu, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej bezrobotnych,

wynikających z programów operacyjnych współfinansowanych ze środków

Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Pracy.

1.3. Usługi i instrumenty rynku pracy

Na podstawie przepisów ustawy, publiczne służby zatrudnienia świadczą usługi rynku

pracy:

1) pośrednictwo pracy,

2) poradnictwo zawodowe i informacja zawodowa,

3) pomoc w aktywnym poszukiwaniu pracy,

4) organizacja szkoleń.

S t r o n a | 7

Ponadto służby zatrudnienia stosują instrumenty rynku pracy. Ich celem jest

wspieranie podstawowych usług finansowanych ze środków publicznych. Instrumentami

rynku pracy są:

1) finansowanie kosztów przejazdu w związku z poszukiwaniem pracy, odbywanie stażu,

przygotowania zawodowego, poradnictwa zawodowego lub innych zajęć na podstawie

skierowania z powiatowego urzędu pracy,

2) finansowanie kosztów zakwaterowania w miejscu pracy,

3) dofinansowanie wyposażenia miejsca pracy,

4) dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej oraz kosztów pomocy prawnej,

konsultacji i doradztwa,

5) refundowanie składek na ubezpieczenie społeczne w związku z zatrudnieniem

skierowanego bezrobotnego,

6) finansowanie dodatków aktywizacyjnych.

Dodatkowe wsparcie kierowane jest do osób będących w szczególnej sytuacji na

rynku pracy. Urząd pracy jest zobowiązany m.in. w okresie do 6 miesięcy od dnia rejestracji

przedstawić tym osobom ofertę zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, szkolenia, stażu,

odbycia przygotowania zawodowego oraz zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych lub

robót publicznych. Do grupy tej zalicza się m.in.:

1) bezrobotnych do 25 roku życia,

2) długotrwale bezrobotnych,

3) bezrobotnych powyżej 50 roku życia,

4) bezrobotnych bez kwalifikacji zawodowych, bez doświadczenia zawodowego lub bez

wykształcenia średniego,

5) bezrobotnych niepełnosprawnych.

1.4. Fundusz Pracy

Głównym źródłem finansowania polityki zatrudnienia w Polsce jest Fundusz Pracy. Jest to

państwowy fundusz celowy, będący w dyspozycji ministra właściwego do spraw pracy. Jest

on zasilany z różnych źródeł. Są to przede wszystkim:

1) obowiązkowe składki na Fundusz Pracy,

2) dotacje budżetu państwa,

3) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej.

Środki z Funduszu Pracy przeznacza się na finansowanie różnych działań publicznych służb

zatrudnienia, w tym na:

S t r o n a | 8

1) refundację wynagrodzeń i składek na ubezpieczenie społeczne,

2) finansowanie kosztów kwalifikowanych realizacji projektów,

3) finansowanie kosztów szkoleń pracowników publicznych służb zatrudnienia i

bezrobotnych,

4) refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy,

5) dodatki aktywizacyjne,

6) stypendia,

7) pokrycie kosztów przygotowania zawodowego,

8) sfinansowanie kosztów opieki nad dzieckiem i osobą zależną,

9) świadczenia pieniężne dla osób bezrobotnych.

2. Fundusze strukturalne wspierające rynek pracy

2.1. Europejski Fundusz Społeczny2

Polityka spójności zajmuje ważne miejsce w polityce gospodarczej Polski i UE. Wynika to

m.in. z rosnącego znaczenia regionów (regionalizacja gospodarek narodowych), z procesów

globalizacji i regionalizacji gospodarki światowej, z rozwoju technologii informacyjnych i

komunikacyjnych, zagrożeń środowiskowych oraz upowszechnienia wiedzy nt. dysproporcji

rozwojowych. Jest to polityka rozwoju gospodarczego realizowana w wymiarze

terytorialnym.

Polityka spójności dąży zarówno do ugruntowania pozycji konkurencyjnej regionów

wiodących, jak i do poprawy sytuacji poprzez pobudzenie czynników wzrostu na obszarach

peryferyjnych. Wymaga to sprzężenia interregionalnej polityki państwa, realizowanej na

szczeblu centralnym, z intraregionalną polityką rozwoju gospodarczego, prowadzoną przez

administrację rządową i samorządową szczebla regionalnego i lokalnego. Sprzężenie to

powinno dotyczyć zarówno poziomu koncepcyjnego, jak i realizacyjnego.

Polityka spójności dysponuje własnymi, specjalistycznymi instrumentami

finansowymi. Jednym z nich jest Europejski Fundusz Społeczny. Został utworzony ze

względu na szczególne znaczenie problematyki zatrudnienia dla gospodarki oraz

ekonomiczne i społeczne konsekwencje bezrobocia.

2 Opracowano na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca

2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1784/1999,

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, 31.07.2006, L 210/12.

S t r o n a | 9

Do jego najważniejszych zadań należy obecnie wzmacnianie spójności gospodarczej,

społecznej i terytorialnej poprzez poprawę możliwości zatrudnienia i pracy, stymulowanie

wysokiego poziomu zatrudnienia oraz tworzenia liczniejszych i lepszych miejsc pracy.

Ponadto finansuje działania na rzecz integracji społecznej, w tym poprawy dostępu do

zatrudnienia osób defaworyzowanych na rynku pracy oraz zmniejszenie dysproporcji w

zatrudnieniu na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym. EFS wspiera regiony objęte

celem 1 Konwergencja oraz celem 2 Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie unijnej

polityki spójności.

Cel (1) - Konwergencja ma służyć przyspieszeniu konwergencji najsłabiej

rozwiniętych państw i regionów poprzez poprawę warunków wzrostu i zatrudnienia.

Działania te koncentrują się na: inwestycjach w kapitał rzeczowy i ludzki, rozwoju

innowacyjności i budowie społeczeństwa opartego na wiedzy, ochronie i poprawie jakości

środowiska naturalnego oraz zwiększaniu wydajności administracji. Cel ten jest uznawany za

priorytetowy w bieżącym okresie programowania.

Cel (2) - Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie jest ukierunkowany na

zwiększanie konkurencyjności i atrakcyjności regionów (niekoniecznie tych najuboższych)

m.in. poprzez inwestycje w kapitał ludzki, innowacyjność, promowanie społeczeństwa

opartego na wiedzy, przedsiębiorczość, ochronę środowiska naturalnego oraz poprawę

adaptacyjności pracowników i podmiotów gospodarczych.

Katalog działań objętych pomocą jest bardzo obszerny i obejmuje: zwiększanie

zdolności adaptacyjnych pracowników, kształcenie, zwiększanie dostępu do zatrudnienia,

wsparcie dla instytucji rynku pracy, inicjowanie współpracy ośrodków badawczo-

rozwojowych, szkół wyższych i przedsiębiorstw oraz rozwój potencjału ludzkiego w

dziedzinie badań i innowacji.

2.2. Program Operacyjny Kapitał Ludzki3

Program Operacyjny Kapitał Ludzki został przygotowywany na podstawie

rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące

Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz

Funduszu Spójności, ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju oraz

3 Podrozdziały 2.2.-2.4 opracowano na podstawie Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego

Kapitał Ludzki 2007-2013, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2010, www.mrr.gov.pl.

S t r o n a | 10

Rozporządzenia (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r.

w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego.

Programy operacyjne ustanawia się w celu realizacji strategii rozwoju, w tym Strategii

Rozwoju Kraju oraz strategii sektorowych. Zakres obowiązywania PO KL został określony

podobnie jak innych programów operacyjnych na lata 2007–2013, jednakże zgodnie z

zasadami rozliczania funduszy strukturalnych wydatki ponoszone na projekty w ramach

programów operacyjnych są kwalifikowane, jeżeli zostały faktycznie poniesione pomiędzy

datą przedłożenia programu operacyjnego Komisji Europejskiej a dniem 31 grudnia 2015 r.

Celem głównym Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki jest wzrost poziomu

zatrudnienia i spójności społecznej. Cel ten jest realizowany m.in. poprzez aktywizację

zawodową, rozwijanie potencjału adaptacyjnego przedsiębiorstw i ich pracowników,

podniesienie poziomu wykształcenia społeczeństwa, zmniejszenie obszarów wykluczenia

społecznego oraz wsparcie mechanizmów efektywnego zarządzania w administracji

państwowej. W ramach programu wsparciem zostały objęte następujące obszary:

zatrudnienie, edukacja, integracja społeczna, adaptacyjność pracowników i przedsiębiorstw,

zagadnienia związane z rozwojem zasobów ludzkich na terenach wiejskich, z budową

sprawnej i skutecznej administracji publicznej oraz partnerskiego państwa, a także z promocją

postaw zdrowotnych wśród osób pracujących.

Działania podejmowane w ramach programu zmierzają do podnoszenia i rozwijania

potencjału podmiotów działających w obszarach objętych wsparciem EFS oraz

upowszechniania programów wspierających zatrudnienie i integrację społeczną. Realizowane

są inicjatywy mające na celu aktywizację osób bezrobotnych i biernych zawodowo,

zapobieganie wykluczeniu społecznemu oraz zapewnienie równego dostępu do zatrudnienia

osobom i grupom społecznym doświadczającym dyskryminacji na rynku pracy, m.in. poprzez

rozwijanie alternatywnych form zatrudnienia, podnoszenie lub zmianę kwalifikacji

zawodowych, wspieranie zatrudnienia w sektorze ekonomii społecznej oraz promocję

przedsiębiorczości i samozatrudnienia.

Program składa się z 10 priorytetów, realizowanych równocześnie na poziomie

centralnym i regionalnym. Projekty powiatowych urzędów pracy są finansowane z VI

priorytetu „Rynek pracy otwarty dla wszystkich”. Niektóre jednostki samodzielnie, w

partnerstwie lub jako grupy docelowe biorą udział w projektach konkursowych w innych

priorytetach, np. w ramach priorytetu I „Zatrudnienie i integracja społeczna”.

S t r o n a | 11

Rysunek 1. Priorytety Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Źródło: opracowanie własne.

2.3. Zasady finansowania PO KL

Łączna wielkość środków finansowych zaangażowanych w realizację PO KL w latach 2007-

2013 wyniesie nieco ponad 14% całości środków na wszystkie programy operacyjne w

Polsce, tj. ok. 11,4 mld EUR. Wkład EFS to 9,7 mld EUR, a udział krajowych środków

publicznych 1,7 mld EUR (15%). Około 60% budżetu PO KL przeznaczono na priorytety

S t r o n a | 12

regionalne. Pozostała część jest w dyspozycji administracji rządowej na projekty sektorowe i

horyzontalne.

Komisja Europejska przekazuje środki EFS na finansowanie programu w formie

płatności zaliczkowych, okresowych i salda końcowego na wyodrębniony rachunek (EUR)

zarządzany przez ministra finansów. Po przewalutowaniu fundusze przelewane są na

centralny rachunek dochodów państwa (stanowią dochód budżetu), a następnie przekazywane

są z budżetu państwa za pośrednictwem Banku Gospodarstwa Krajowego do beneficjentów.

Krajowy wkład publiczny trafia do projektodawców za pośrednictwem właściwego

dysponenta części budżetowej w formie dotacji celowej, np. poprzez jednostki samorządu

terytorialnego, Fundusz Pracy, PFRON. Zatem środki unijne podlegają wszystkim rygorom

finansowym i prawnym właściwym dla krajowych środków publicznych. Dotyczy to

zwłaszcza przepisów o zamówieniach publicznych, o efektywności wydatkowania środków

publicznych oraz o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.

2.4. Projekty konkursowe i systemowe finansowane przez PO KL

W ramach PO KL przewiduje się realizację wsparcia z EFS poprzez procedurę wyboru

projektów konkursowych i dofinansowanie projektów systemowych.

Konkursy ogłaszane są przez instytucję pośredniczącą zgodnie z planem działania na

dany rok i mają charakter otwarty lub zamknięty. W konkursie otwartym nabór i ocena

wniosków prowadzone są w sposób ciągły do zamknięcia konkursu, np. z powodu

wyczerpania środków. Konkursy zamknięte odbywają się cyklicznie i mają z góry ustalony

ostateczny termin na składanie wniosków. Ze względu na kluczową rolę projektów

systemowych w publicznych służbach zatrudnienia, nie będą one przedmiotem szczegółowej

analizy.

Projekty systemowe polegają natomiast na realizacji zadań określonych w ustawach,

głównie przez jednostki sektora finansów publicznych. Warunkiem przyjęcia projektu do

realizacji jest jego zgodność z odpowiednim planem działania oraz wytycznymi w zakresie

realizacji projektów systemowych. Głównymi beneficjentami projektów systemowych na

poziomie regionalnym są publiczne służby zatrudnienia oraz instytucje pomocy

społecznej.

S t r o n a | 13

Rysunek 2. Tryby wyboru projektów w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki Źródło: opracowanie własne.

2.5. Projekty systemowe powiatowych urzędów pracy4

Projekty systemowe powiatowych urzędów pracy są realizowane w ramach działania 6.1.3

PO KL. Są one na nadzorowane przez wojewódzkie urzędy pracy lub urzędy marszałkowskie,

które pełnią funkcje instytucji pośredniczących lub instytucji wdrażających (IP 2). Są one w

całości finansowane z Funduszu Pracy. Jedynie w przypadku zadań objętych przepisami o

pomocy publicznej wykazywany jest wkład prywatny.

W ramach projektu systemowego finansowane są instrumenty i usługi rynku pracy

wymienione w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym:

1) szkolenia,

2) staże,

3) przygotowanie zawodowe dorosłych,

4) prace interwencyjne,

5) wyposażenie lub doposażenie stanowiska pracy,

6) przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej.

4 Opracowano na podstawie Projekty systemowe powiatowych urzędów pracy w ramach Programu

Operacyjnego Kapitał Ludzki, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2010, www.mrr.gov.pl

S t r o n a | 14

Ponadto uczestnikom projektu systemowego udzielane są usługi rynku pracy, np.

poradnictwo zawodowe i pośrednictwo pracy. Nie są one jednak finansowane ze środków

projektu systemowego. Uczestnikiem projektu systemowego są jedynie osoby zarejestrowane

jako bezrobotne, w szczególności znajdujące się w szczególnie trudniej sytuacji na rynku

pracy5.

2.6. Projekty systemowe instytucji pomocy społecznej6

Na poziomie lokalnym (gmina) osoby bezrobotne mogą również korzystać ze wsparcia w

ramach projektów systemowych realizowanych przez ośrodki pomocy społecznej w ramach

VII priorytetu PO KL. Uzupełniają one ofertę powiatowych urzędów pracy w zakresie

aktywizacji zawodowej, społecznej, edukacyjnej i zdrowotnej osób bezrobotnych. Projekty te

są skierowane przede wszystkim do osób wykluczonych lub zagrożonych wykluczeniem

społecznym, objętych wsparciem samorządowych instytucji pomocy społecznej.

Rysunek 3. Struktura organizacyjna instytucji pomocy społecznej w regionie Źródło: opracowanie własne.

5 Artykuł 49 Ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst

jednolity), Dz. U. z 2004 r. nr 99, poz. 1001. 6 Opracowano na podstawie Zasady przygotowania, realizacji i rozliczania projektów systemowych ośrodków

pomocy społecznej, powiatowych centrów pomocy rodzinie oraz regionalnego ośrodka polityki społecznej w

ramach PO KL 2007-2013, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2011, www.mrr.gov.pl.

S t r o n a | 15

Projekty te mają wiele zalet. Najważniejszą jest dodatkowe finansowanie narzędzi i

instrumentów aktywnej integracji oraz wzmocnienie potencjału kadrowego instytucji pomocy

i integracji społecznej. Projekty systemowe gwarantują coroczne dotacje bez procedury

konkursowej, a jednolity wzór wniosku ułatwia aplikowanie. Zarezerwowanie części środków

wyłącznie dla instytucji pomocy społecznej gwarantuje wykorzystanie ich przez fachowców

na rzecz najbardziej potrzebujących grup społecznych w oparciu o analizę potrzeb.

W projektach systemowych instytucji pomocy społecznej stosuje się zróżnicowane i

komplementarne formy wsparcia, co czyni je bardziej skutecznymi i atrakcyjnymi dla

uczestników. Projekty te skierowane są zazwyczaj do większej grupy odbiorców. Zachowują

jednak indywidualny charakter wsparcia dzięki takim narzędziom, jak kontrakt socjalny czy

indywidualny program usamodzielnienia. Ponadto pozwalają na aktywizowanie całych

środowisk lub członków danej społeczności w ramach programów aktywności lokalnej.

Wymogi merytoryczne i organizacyjne projektów systemowych przyczyniają się do

ogólnej poprawy funkcjonowania jednostek pomocy społecznej. Rygory związane z ich

rozliczaniem i koniecznością osiągnięcia zakładanych wskaźników sprzyjają poprawie

skuteczności pomocy. Jednocześnie wdrożenie zasad zarządzania zadaniowego oraz nabycie

umiejętności projektowych pozwalają z czasem sięgać po inne zewnętrzne źródła

finansowania projektów, w szczególności w ramach procedur konkursowych oraz programów

międzynarodowych.

Udział w projektach unijnych jest również szansą na nabycie nowych umiejętności

przez pracowników pomocy społecznej, wymianę doświadczeń między ośrodkami oraz

stworzenie lepszej oferty dla podopiecznych. Coraz częściej ośrodki podejmują również

współpracę z innymi podmiotami, organizacjami pozarządowymi oraz lokalnymi

przedsiębiorcami. W efekcie ich wsparcie jest skuteczniejsze dla grupy docelowej, a

oferowane formy pomocy wynikają z realnych potrzeb lokalnego rynku pracy.

Projekty systemowe umożliwiają również zaangażowanie ekspertów i praktyków z

innych dziedzin powiązanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą i integracją społeczną.

Niebagatelne znaczenie dla funkcjonowania całego systemu pomocy społecznej w regionie

mają projekty systemowe realizowane przez regionalne ośrodki (centra) polityki społecznej.

Realizacja projektów systemowych napotyka również na bariery proceduralne,

prawne, finansowe i organizacyjne. Projekty te wymagają nabycia specjalistycznej wiedzy z

zakresu aplikowania i zarządzania środkami unijnymi. Dotyczy to przede wszystkim

skomplikowanych i czasochłonnych procedur oraz znajomości przepisów m.in. w zakresie

zamówień publicznych, kwalifikowalności kosztów, finansowania i rozliczania wydatków,

S t r o n a | 16

oznakowania i promocji oraz sprawozdawczości, monitoringu i ewaluacji. Nakłada to zatem

na pracowników instytucji pomocy społecznej dodatkowe obowiązki, wymagające

określonych umiejętności i wiedzy, znacznie wykraczającej poza ich podstawowe zadania.

Instytucje pomocy społecznej mają problemy m.in. z dotrzymywaniem terminów

określonych w harmonogramie, ze zlecaniem zadań podmiotom zewnętrznym, z rekrutacją

uczestników oraz z doborem kadr do pracy w zespołach projektowych. Brakuje pracowników,

którzy posiadają kompleksową wiedzę i doświadczenie w realizacji projektów

współfinansowanych z EFS w zakresie pomocy społecznej. Problemem jest również brak

czasu na dodatkowe obowiązki oraz złe warunki lokalowe wielu ośrodków. Te i inne bariery

ograniczają aktywność pracowników w zakresie pomocy społecznej.

Zwiększa się natomiast ilość pracy o charakterze biurowym, która nie jest

bezpośrednio związana z obsługą klienta pomocy społecznej. Jednocześnie specyfika

realizowanych projektów, skierowanych do osób wykluczonych bądź zagrożonych

wykluczeniem społecznym powoduje, że ich realizacja jest trudna i nie zawsze kończy się

powodzeniem.

Ponadto niektóre zadania merytoryczne, zwłaszcza związane ze szkoleniami

zawodowymi, mogą być z powodzeniem realizowane przez publiczne służby zatrudnienia.

Instytucje pomocy i integracji społecznej powinny raczej koncentrować się na aktywizacji

społecznej osób zagrożonych wykluczeniem. Unikniemy wówczas sytuacji, w której oferta

szkoleniowa jest źle przygotowana, a efektywność wydatkowania środków publicznych

znikoma. Czynnikiem demotywującym pracowników instytucji pomocy społecznej mogą być

również duże dysproporcje w wynagrodzeniach między projektami systemowymi a

realizowanymi przez podmioty prywatne.

3. Ocena wykorzystania funduszy strukturalnych na rynku pracy

w Polsce

3.1. Ocena wpływu funduszy europejskich polską gospodarkę

Polska jest w latach 2007-2013 największym beneficjentem polityki spójności UE (około

20% jej budżetu), zastępując na tym miejscu Hiszpanię, która od 1989 r. była liderem w

wykorzystaniu dotacji unijnych. W programowaniu funduszy strukturalnych i Funduszu

Spójności na lata 2004-2006 kraj nasz mógł wykorzystać (do końca 2008 r.) ponad 12,8 mld

EUR. W ramach perspektywy finansowej na lata 2007-2013 Polska uzyska ponad 67 mld

S t r o n a | 17

EUR. Oznacza to, że łącznie ze środkami krajowymi, średnioroczny poziom nakładów na

politykę spójności wyniesie ok. 5% PKB.7

Z raportów Ministerstwo Rozwoju Regionalnego wynika, że w latach 2004-2008

wpływ polityki spójności na sytuację społeczno-gospodarczą regionów w Polsce był

stosunkowo niewielki, głównie ze względu na szczupłość środków oraz harmonogram ich

wydatkowania. Od 2008 r. zwiększyło się jej oddziaływanie na wzrost gospodarczy,

aktywność inwestycyjną i rynek pracy w Polsce. Największe efekty są oczekiwane dopiero w

latach 2013-2015. Ponadto w najbliższych kilku latach efekt popytowy zostanie wzmocniony

efektem podażowym. Przyczyni się to do zwiększenia siły oddziaływania polityki spójności

na tempo wzrostu gospodarczego. W 2013 r. dynamika PKB ma być o 0,8-1,1 pkt.% wyższa

dzięki wykorzystaniu środków unijnych

Inwestycje infrastrukturalne oraz bezpośrednie wsparcie dla przedsiębiorstw

przyczyniają się do ożywienia aktywności inwestycyjnej w Polsce. Szacuje się, że w latach

2013-2014 nakłady brutto na środki trwałe mogą być większe nawet o około 23%. Polityka

spójności może przyczynić się również do zmian strukturalnych w gospodarce. Oczekiwany

jest przede wszystkim wzrost udziału sektora II (przemysł i budownictwo) w tworzeniu

wartości dodanej brutto w relacji do sektora I (rolnictwo) i sektora III (usługi). Pod koniec

bieżącego okresu programowania można oczekiwać wzrostu wskaźnika zatrudnienia o ok.

1,4-1,6 pkt.% oraz redukcji stopy bezrobocia o 2,1-2,5 pkt.% w wyniku wydatkowania

funduszy unijnych.8 Do czerwca 2009 r. ponad 400 000 osób podjęło zatrudnienie wyłącznie

w wyniku realizacji projektów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego.9

Analizy Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pokazują również pozytywny wpływ

dotychczas realizowanych projektów na: innowacyjność polskiej gospodarki,

konkurencyjność przedsiębiorstw, w szczególności mikro, małych i średnich, edukację, w tym

wyrównywanie szans oraz na rozwój infrastruktury transportowej. Warto również wspomnieć

o pozytywnych trendach w strukturze zatrudnienia, o skokowym zwiększeniu rozmiarów

inwestycji publicznych, o decentralizacji oraz wzmocnieniu finansowym i organizacyjnym

jednostek samorządu terytorialnego. Projekty unijne realizowane w Polsce generują również

korzyści dla podmiotów zagranicznych, głównie z państw członkowskich UE.10

7 Na podstawie informacji Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (www.mrr.gov.pl).

8 Wpływ polityki spójności na rozwój społeczno-gospodarczy Polski w latach 2004-2015 w świetle wyników

badań ekonometrycznych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2010. 9 Efekty polityki spójności UE w Polsce, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009, s. 16.

10 Tamże, s. 3-5.

S t r o n a | 18

W latach 2004-2008 ze środków UE zrealizowano w Polsce ponad 20 000 projektów

innowacyjnych o wartości ok. 20 mld PLN. Do 2009 r. pomocą objęto ponad 13 000

mikroprzedsiębiorstw. W 80% z nich odnotowano wzrost zatrudnienia, a w 60% wzrost

przychodów. Większość przedsiębiorstw korzystających ze wsparcia unijnego poprawiło

wskaźniki ekonomiczne, np. zyskowność. Prawie 40% projektów w obszarze zasobów

ludzkich i rynku pracy związanych było z podnoszeniem kwalifikacji.11

Doświadczenia okresu przedakcesyjnego oraz programowania 2004-2006 pozwoliły

na wypracowanie dość sprawnego systemu wykorzystywania instrumentów polityki

spójności. Główne jego niedoskonałości dotyczą procedur, które są skomplikowane i

długotrwałe. Przyczyniają się zatem do wzrostu kosztów obsługi całego systemu. Problemem

polityki spójności jest również prymat kontroli nad efektywnością. Bariery w dostępie do

środków unijnych związane są z przepisami, które nie wynikają z zasad polityki spójności,

lecz z innych obszarów, np. ochrony środowiska, zamówień publicznych, pomocy publicznej.

Prowadzi to do sytuacji, w których często prawidłowość zastosowanych procedur jest

istotniejsza od merytorycznego zakresu projektu.

3.2. Wpływ funduszy strukturalnych na krajowy rynek pracy

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego we współpracy z ośrodkami naukowymi prowadzi

badania nad wpływem wykorzystania funduszy europejskich na sytuację społeczno-

gospodarczą w Polsce12

. Brane są pod uwagę środki wydatkowane w ramach Narodowego

Planu Rozwoju 2004-2006 oraz Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013.

Prezentowane oceny i prognozy są oparte na wynikach badań ekonometrycznych.

Jak wspomniano wcześniej, w latach 2004-2010 wpływ funduszy unijnych na polską

gospodarkę był stosunkowo niewielki. Pewną poprawę zaobserwowano w latach 2009-2010 i

wiązało się to przede wszystkim z kumulacją płatności w ramach NPR oraz ze stopniowym

uruchamianiem nowych programów. Zgodnie z wynikami prognoz, największy wpływ

funduszy unijnych na wzrost gospodarczy, aktywność inwestycyjną i rynek pracy oczekiwany

jest w latach 2013-2015.

Wykorzystanie funduszy europejskich doprowadziło w 2010 r. według modeli

MaMoR3 i Hermin do wzrostu wskaźnika zatrudnienia osób w wieku 15-64 lata o 0,7-1,2 pp.,

zwiększenia liczby pracujących o 188-315 tys. osób i spadku stopy bezrobocia o 1,1-1,8 pp. w

11

Efekty polityki spójności… op. cit., s. 7-13. 12

Wpływ polityki spójności na rozwój społeczno-gospodarczy Polski w latach 2004-2015 w świetle wyników

badań makroekonomicznych, Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, Ministerstwo Rozwoju

Regionalnego, Warszawa 2011.

S t r o n a | 19

stosunku do scenariusza bez funduszy UE. W latach 2013 -2015 wskaźniki te mają

kształtować się zdecydowanie lepiej. Zatrudnienie powinno wzrosnąć o 1,6-1,7 pp.,

bezrobocie natomiast zmniejszyć się o 2,4-2,7 pp. Szacuje się, że liczba pracujących może

być większa nawet o 450 tys. osób w porównaniu do scenariusza bez dotacji unijnych.

Prognozy oparte o model EuImpactModIII są jeszcze bardziej optymistyczne. Wynika

z nich, że pozytywne efekty wpływu funduszy unijnych na rynek pracy będą największe w

2013 r. Wówczas stopa zatrudnienia powinna być wyższa o 5,2 pp., bezrobocie niższe o 3,5

pp., a liczba pracujących o 1 356 tys. osób.

Obserwując dynamikę wykorzystania funduszy unijnych w Polsce należy przychylić

się do opinii autorów trzeciego z prezentowanych modeli, którzy twierdzą, że kumulacji

pozytywnych efektów wydatkowania środków unijnych należy raczej spodziewać się w 2013

r. niż w latach kolejnych. Tym niemniej prezentowana skala oddziaływania wydaje się zbyt

optymistyczna, zwłaszcza w świetle bieżących problemów gospodarczych. Ponadto liczne

badania ewaluacyjne, mające wymiar mikroekonomiczny, wskazują na mniejsze niż można

było oczekiwać efekty unijnych projektów w zakresie promocji zatrudnienia i ograniczania

bezrobocia.

3.3. Wpływ projektów systemowych PUP na rynek pracy w świetle

badań ewaluacyjnych13

Na początku należy podkreślić, iż dość powszechna bardzo negatywna ocena skuteczności

projektów systemowych powiatowych urzędów pracy wydaje się nieuzasadniona. Świadczy o

tym m.in. jeden ze wskaźników, tj. udział osób bezrobotnych i poszukujących pracy, które

podjęły pracę w okresie do 6 miesięcy po zakończeniu udziału w projekcie. W 2010 r.

wyniósł on dla działania systemowego 6.1.3 PO KL 47% i był wyższy niż w całym VI

priorytecie (45%). Warto również dodać, że w 2010 r. pracowało lub prowadziło własną

działalność gospodarczą 54% osób, które w 2009 r. wzięło udział w projektach systemowych

powiatowych urzędów pracy. Jednak jedynie 41% z nich uważa, że podjęcie zatrudnienia lub

założenie firmy było wynikiem udziału w projekcie.

13

Podrozdział 3.3. opracowano na podstawie raportu końcowego z badania ewaluacyjnego pt. Ocena jakości projektów systemowych realizowanych w ramach poddziałania 6.1.3 PO KL, wykonanego przez GHK Polska

Sp. z o.o. w 2011 r. na zlecenie Departamentu Zarządzania EFS w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego oraz innych badań ewaluacyjnych opracowanych dla MRR.

S t r o n a | 20

Odbiorcami projektów systemowych nie są jednak wszyscy bezrobotni. Dodatkowe

wsparcie łącznie w latach 2009 i 2010 rozpoczęło blisko 315 tys. osób, tj. 7,08%

bezrobotnych w 2009 r. i 9,26% w 2010 r. W województwie łódzkim było to odpowiednio

8,97% i 10,13%14

. Projekty systemowe nie różnią się jednak zasadniczo od „normalnej”

aktywności PUP w zakresie aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych. Wsparcie jest

bowiem ograniczone do instrumentów wskazanych w ustawie o promocji zatrudnienia i

instytucjach rynku pracy. Jedyną zatem zasadniczą różnicą, którą wprowadziły

projekty systemowe jest zwiększenie skali prowadzonych działań aktywizujących dzięki

większym środkom dostępnym w powiatach.

Rysunek 4. Działania konkursowe i systemowe w ramach VI priorytetu PO KL Źródło: opracowanie własne.

14

Część z tych osób może występować w statystykach podwójnie, ponieważ po raz kolejny bierze udział w projekcie systemowym.

S t r o n a | 21

Urzędy pracy realizując projekty systemowe są zatem niezwykle ograniczone w

porównaniu do beneficjentów projektów konkursowych, którzy mogą elastycznie dopierać

formy i metody wsparcia oraz kształtować przebieg projektu. Projekty systemowe

sprowadzają się właściwie do realizacji zadań ustawowych, w nieco innej formule i z

dodatkowymi obowiązkami formalnymi, które wynikają ze specyfiki projektów unijnych, np.

wnioski o płatność, sprawozdawczość, informacja i promocja, kwalifikowalność.

Urzędy pracy mogą oczywiście realizować projekty konkursowe na zasadach

ogólnych (podobnie jak każdy inny legalnie działający podmiot na rynku). Niektóre z nich

robią to z różnym powodzeniem, aczkolwiek nie jest to ich obowiązkiem i wynika jedynie z

zainteresowania pozyskiwaniem dodatkowych środków przez władze powiatu i dyrekcję

urzędu.

Projekty współfinansowane z EFS wyróżnia od pozostałych działalności PUP

niewątpliwie większe ukierunkowanie wsparcia na wybrane grupy docelowe, tj. na osoby

znajdujące się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy (art. 49 ustawy). Obecnie są to

przede wszystkim osoby do 25. roku życia, często z wyższym wykształceniem. Pewnym

problemem jest tutaj dobór konkretnych osób do projektów. Urzędy pracy, mając na

względzie konieczność spełnienia określonych wskaźników rezultatu, zazwyczaj kierują do

udziału w projektach klientów, którzy rokują największe szanse na podjęcie zatrudnienia w

krótkim okresie. Natomiast osobom w rzeczywiście trudnej sytuacji oferują podstawową

pomoc w ramach Funduszu Pracy. Ponadto w ramach projektów systemowych realizuje się

jedynie tzw. aktywne instrumenty. Zatem nie są to np. zasiłki dla bezrobotnych. Wszystko to

może powodować, że statystycznie skuteczność interwencji w ramach projektów

systemowych jest większa niż średnia dla ogólnej działalności powiatowych służb

zatrudnienia.

Kolejnym kryterium skuteczności projektów systemowych POKL w porównaniu z

innymi działaniami w tym programie jest podział środków. Warto zwrócić uwagę, że na

działanie 6.1.3 przeznaczono ok. 12% alokacji całego PO KL. Z tych środków realizuje się

obecnie 346 umów ramowych. Jest to znaczący udział, jeżeli weźmiemy pod uwagę, że PO

KL obejmuje ok. 70 działań skierowanych do różnych beneficjentów na różne cele.

Na ocenę efektywności wpływa zarządzanie projektami systemowymi. W odniesieniu

do specyfiki projektów systemowych PUP należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po

pierwsze, powiatowe urzędy pracy w większości dysponują wykwalifikowaną i doświadczoną

kadrą, która zna zarówno specyfikę funkcjonowania i obowiązki publicznych służb

zatrudnienia, jak i zasady przygotowywania i realizacji projektów unijnych. Wynika to m.in.

S t r o n a | 22

ze standardów obowiązujących w publicznych służbach zatrudnienia oraz z faktu, że jako

jedni z pierwszych realizowały one podobne projekty w ramach SPO Rozwój Zasobów

Ludzkich od 2004 r. Z drugiej strony, ze względu na ograniczenia wynikające z zasad

finansowania projektów systemowych, dodatkowe obowiązki nie są zazwyczaj dodatkowo

wynagradzane, a znaczną cześć kosztów zarządzania projektem ponosi samorząd. Zatem

pracownicy realizujący projekty są w trudniejszej sytuacji niż kadra projektów komercyjnych

(niższe wynagrodzenia, gorsze warunki pracy, mniejsze zespoły projektowe, gorsze

wyposażenie) przy podobnym zakresie obowiązków. Stąd wynika duża rotacja pracowników i

przepływ doświadczonych osób do sektora prywatnego.

Na jakość i efektywność projektów systemowych ma wpływ współpraca z podmiotami

zewnętrznymi. Badania ewaluacyjne wskazują na pewne niedostatki w tym zakresie.

Powiatowe urzędy pracy w większości przygotowują i realizują projekty o oparciu o własne

dane, analizy i wiedzę. Wydaje się jednak uzasadnione zintensyfikowanie współpracy z

innymi instytucjami. Po pierwsze, istnieje potrzeba zacieśnienia współpracy z uczelniami

wyższymi i ośrodkami badawczymi, które analizują i monitorują podaż i popyt na pracę oraz

inne wskaźniki ekonomiczne i społeczne. Po drugie, należy wzmocnić kooperację z

lokalnymi instytucjami edukacyjnymi, aby lepiej przeciwdziałać bezrobociu wśród młodych

osób oraz przygotować ich do funkcjonowania na rynku pracy. Po trzecie, powiatowe urzędy

pracy w niewystarczający sposób współpracują z przedsiębiorcami, zwłaszcza w powiatach

najbardziej oddalonych od stolicy regionu. Po czwarte, potrzebna jest lepsza koordynacja

pomocy pomiędzy urzędami pracy a ośrodkami pomocy społecznej (OPS / PCPR), które

poprzez projekty systemowe (PO KL 7.1.1. / 7.1.2) również świadczą usługi w zakresie

aktywizacji zawodowej i społecznej osób bezrobotnych i niepełnosprawnych, będących w

szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy, w tym osób wykluczonych i zagrożonych

wykluczeniem społecznym. Po piąte, niezbędna jest lepsza współpraca i pomoc ze strony

jednostek nadzorujących i bezpośrednio kontrolujących projekty systemowe, zwłaszcza

wojewódzkich urzędów pracy. Pozwoli to wyeliminować liczne problemy formalne związane

z realizacją i rozliczeniem projektów.

Lista utrudnień wskazywanych przez beneficjentów projektów systemowych jest

długa. Ich wyeliminowanie może przyczynić się do poprawy efektywności projektów i do ich

większej skuteczności. Największe problemy wynikają z wytycznych i procedur

projektowych, a nie z przepisów prawa czy też ze specyfiki rynku pracy. Zatem ich zmiana

nie jest kosztowna, ani trudna. Wymaga jedynie doprecyzowania niektórych wytycznych, a

przede wszystkim ich uproszczenia lub całkowitego zniesienia. W zgodnej opinii ekspertów

S t r o n a | 23

obecna sytuacja to nie osiągnięcie określonych, wymiernych efektów, ale prymat

kontroli i procedur nad merytorycznym wymiarem projektów oraz bezwarunkowe

dążenie do głównego celu, którym jest wydatkowanie 100% alokacji.

Do najważniejszych problemów formalnych należy zaliczyć:

1) brak spójności wytycznych oraz ich częste zmiany,

2) niejednoznaczne zapisy i zmieniające się interpretacje,

3) skomplikowaną i długotrwałą procedurę przekazywania i rozliczania środków,

4) nieadekwatne do potrzeb i praktyki zasady kwalifikowania wydatków,

5) niedopasowanie wielkości wsparcia do potrzeb,

6) nieodpowiednie wskaźniki oraz kryteria doboru uczestników,

7) techniczne i merytoryczne elementy systemu sprawozdawczości,

8) zasady finansowania kosztów zarządzania oraz dodatkowe obowiązki z nich wynikające,

9) liczne dodatkowe wymogi formalne niezwiązane z merytoryczną częścią projektu,

10) nie zawsze kompetentną pomoc opiekunów projektów w IP / IP2,

11) niewystarczające zasoby kadrowe IP / IP2 do potrzeb obsługi projektów systemowych,

12) brak specjalistycznego wsparcia dla zespołów projektowych, zwłaszcza w zakresie prawa

UE, prawa podatkowego, pomocy publicznej i zamówień publicznych oraz specyfiki tych

zagadnień w kontekście projektów systemowych.

Efekty projektów systemowych zależą nie tylko od realizatorów, ale również od

uczestników. W latach 2007-2011 ponad 538 tys. osób skorzystało z projektów systemowych

PUP, z czego ok. 472 tys. osób zakończyło udział zgodnie z zaplanowanym programem.

Wśród uczestników dominowały osoby do 25 roku życia (44%). Wykształcenie

przeciętnego uczestnika również było zdecydowanie wyższe niż przeciętne w całej populacji

bezrobotnych w Polsce. Wśród mieszkańców miast 17% uczestników posiadało

wykształcenie wyższe, natomiast wśród mieszkańców wsi - 13%. Wśród wszystkich

bezrobotnych jedynie ok. 10% posiada wyższe wykształcenie. Jednocześnie w projektach

wyjątkowo rzadko biorą udział osoby słabo wykształcone lub bez kwalifikacji. Jak

wspomniano wcześniej może to wynikać z obawy przed tzw. „trudnym klientem” w projekcie

i jego dyscyplinowaniem co do określonych wymagań formalnych (obecność, egzaminy,

kontynuowanie udziału w poszczególnych etapach projektu, trwałość efektów). Należy

również podkreślić, że osoby długotrwale bezrobotne mają zbyt mały udział w projektach w

stosunku do ich udziału w całej populacji bezrobotnych w Polsce. Relacja ta w Polsce

wynosiła średnio 50%.

S t r o n a | 24

Ważnym problemem jest dostępność projektów systemowych dla potencjalnych

zainteresowanych. Można tutaj zauważyć dwie podstawowe bariery. Po pierwsze, wśród

uczestników przeważają mieszkańcy miast (57%). Należy zatem podjąć działania ułatwiające

udział osobom zamieszkującym obszary wiejskie, np. poprzez informację i promocję oraz

ułatwienia komunikacyjne. Po drugie, istnieje problem osób bezrobotnych, które trwale

opiekują się osobami zależnymi (dzieci, osoby starsze). Należy zatem zwiększyć środki na

opiekę nad ich podopiecznymi podczas trwania projektu. Istnieje również potrzeba

dofinansowania takiej pomocy w pierwszym okresie po rozpoczęciu pracy, np. przez pierwsze

6 miesięcy.

Wady projektów systemowych wynikają również z winy uczestników. Obecnie

największym problemem jest rotacja grupy docelowej. W latach 2007-2011 odsetek osób,

które nie ukończyły udziału w projekcie zgodnie z zaplanowanym programem i

harmonogramem wyniósł 7%. Najczęściej wycofują się osoby młode oraz osoby z niskim

wykształceniem. Bardzo często rezygnują uczestnicy staży, którzy podejmują prace dorywcze

i sezonowe.

3.4. Formy wsparcia w projektach systemowych15

Do najczęściej stosowanych form wsparcia w projektach systemowych należą:

1) staże i praktyki zawodowe,

2) szkolenia,

3) jednorazowe środki na podjęcie działalności gospodarczej,

4) przygotowanie zawodowe dorosłych,

5) prace interwencyjne oraz doposażenie stanowiska pracy.

Staże i praktyki zawodowe są jednym z najczęściej stosowanych instrumentów w

projektach systemowych. Skorzystał z nich niemal co drugi uczestnik projektu. Są one

skierowane przede wszystkim do osób, które posiadają formalne wykształcenie, ale nie mają

doświadczenia zawodowego. Ocena tej formy pomocy wśród uczestników jest bardzo

wysoka. 78% stażystów jest zdania, że wsparcie to przyczyniło się do poprawy ich sytuacji na

rynku pracy. Pojawiają się również opinie krytyczne. Uczestnicy podkreślali m.in.:

1) zbyt krótki czas trwania stażu,

15

Podrozdział 3.4. opracowano na podstawie raportu końcowego z badania ewaluacyjnego pt. Ocena jakości

projektów systemowych realizowanych w ramach poddziałania 6.1.3 PO KL, wykonanego przez GHK Polska

Sp. z o.o. w 2011 r. na zlecenie Departamentu Zarządzania EFS w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego oraz innych badań ewaluacyjnych opracowanych dla MRR.

S t r o n a | 25

2) niską efektywność pod względem podnoszenia kwalifikacji zawodowych,

3) niedopasowanie struktury uczestników do struktury bezrobotnych,

4) brak związku pomiędzy stażem a uzyskaniem zatrudnienia,

5) zbyt dużą swobodę pracodawców w dysponowaniu stażystą i wykorzystywanie jego

czasu pracy na zadania pomocnicze, które nie sprzyjają nabywaniu doświadczenia i

podnoszeniu kwalifikacji zawodowych (tania siła robocza, usługiwanie stałym

pracownikom firmy).

Zakres tematyczny szkoleń jest niezwykle złożony. Do tej pory korzystało z nich ok.

36% uczestników projektów systemowych. Generalnie są one ocenianie pozytywnie,

aczkolwiek należy zwrócić uwagę na zgłaszane uwagi krytyczne:

1) niedopasowanie tematyki do potrzeb rynku pracy, zwłaszcza lokalnych

przedsiębiorstw,

2) zbyt mała część zajęć poświęcona na zajęcia praktyczne,

3) złe przygotowanie merytoryczne trenerów,

4) zbyt krótkie szkolenia, niepozwalające na nabycie konkretnych umiejętności i

przyswojenie wiedzy niezbędnej do pracy na określonym stanowisku,

5) niska jakość organizacji szkolenia,

6) zbyt jednolite i monotonne formy organizacji zajęć z dominującą formą wykładu.

Należy w tym miejscu zauważyć, że wiele powyższych wad można wyeliminować już

na etapie wyboru firmy szkoleniowej. Ustawa Prawo zamówień publicznych umożliwia

bowiem przy wyborze wykonawcy usługi niepriorytetowej zastosowanie wielokryterialnego

sposobu oceny ofert wraz z oceną właściwości wykonawcy (do grupy tej zalicza się usługi

szkoleniowe i edukacyjne). Postępowania takie są jednak stosowane niezwykle rzadko.

Niestety, przeważają procedury wyboru w oparciu o kryterium cenowe (tzw. price only).

Powodem jest przede wszystkim łatwość przygotowania i przeprowadzenia postępowania.

Niezwykle popularnym instrumentem aktywizującym, stosowanym w projektach

systemowych, są jednorazowe środki na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Blisko co

piąty uczestnik projektów systemowych skorzystał z tej formy pomocy. Istnieje wśród nich

dość powszechna opinia, że jest to najskuteczniejszy instrument wsparcia na rynku pracy.

Polega na pomocy bezzwrotnej w wysokości od 20 do 40 tys. zł, która umożliwia zakup

środków trwałych i obrotowych oraz pokrycie niektórych innych wydatków związanych z

S t r o n a | 26

uruchomieniem i prowadzeniem własnej firmy. Należy jednak zwrócić uwagę także na

niedoskonałości tego instrumentu:

1) niewielką wartość wsparcia w stosunku do kosztów założenia działalności

gospodarczej, zwłaszcza w dużych miastach,

2) niewystarczający udział środków w budżecie samorządu w stosunku do potrzeb,

3) brak innych preferencyjnych i uzupełniających form wsparcia, np. kredytu

preferencyjnego,

4) niewystarczającą pomoc doradczą i szkoleniową, w szczególności w zakresie prawa

pracy, podatków, rachunkowości,

5) brak merytorycznej weryfikacji biznes planów z punktu widzenia możliwości

przetrwania i rozwoju firmy,

6) podejmowanie decyzji o udzieleniu wsparcia głównie w oparciu o kryteria formalne,

7) zbyt krótki obowiązkowy okres utrzymania działalności (obecnie 1 rok).

W efekcie działalność najczęściej podejmują osoby, które już wcześniej ją

prowadziły (zazwyczaj nielegalnie) i posiadają określone zasoby materialne, sprzęt i

lokale. Bezrobotni, którzy faktycznie po raz pierwszy chcą uruchomić własną firmę, nie

są w stanie zgromadzić wymaganych dokumentów, zabezpieczyć wartości dotacji,

zapewnić odpowiedniego lokalu, zakupić niezbędny sprzęt i środki obrotowe. Zatem

pomoc najczęściej nie trafia do najbardziej potrzebujących, którzy wobec niewielkiej

kwocie pomocy i wielu wymogach formalnych nie są w stanie skorzystać z tej formy

wsparcia.

Przygotowanie zawodowe dorosłych jest stosunkowo mało popularną formą

pomocy. Jedynie co dwudziesty uczestnik projektów systemowych skorzystał z

przygotowania zawodowego. Niechęć uczestników wynika z dwóch podstawowych

powodów:

1) czas trwania przygotowania zawodowego jest stosunkowo długi, zazwyczaj ok. 18

miesięcy, (np. kursy czeladnicze),

2) nabycie kwalifikacji jest związane ze zdaniem egzaminu zawodowego.

W opinii większości bezrobotnych przygotowanie zawodowe należy skrócić, a

obowiązkowe egzaminy uprościć lub wyeliminować. Żądania uczestników sprowadzające się

do idei „szybko, łatwo i przyjemnie” całkowicie wypaczają sens tej formy pomocy i stawiają

pod znakiem zapytania dalsze kontynuowanie. Jej podstawowym celem jest bowiem rzetelne i

S t r o n a | 27

kompleksowe przygotowanie osoby dorosłej do wykonywania określonego zawodu wraz z

nabycie umiejętności praktycznych, a nie uzyskanie niewiele wartego dyplomu.

Prace interwencyjne oraz wyposażenie lub doposażenie stanowiska pracy dla

skierowanego bezrobotnego nie cieszą się z kolei dużym zainteresowaniem pracodawców.

Wynika to przede wszystkim z konieczności wniesienia wkładu własnego oraz z dość

sztywnych regulacji dotyczących zwalniania pracowników zatrudnionych w ramach tej

pomocy. Barierą jest także niewielka wiedza pracodawców w tym zakresie i niechęć do

współpracy z PUP przy zatrudnianiu kolejnych pracowników.

Ogólna ocena projektów systemowych powiatowych urzędów pracy w świetle badań

ewaluacyjnych jest pozytywna, mimo obszarów, które wymagają poprawy. Oczekiwane przez

beneficjentów zmiany mają przede wszystkim charakter formalny i organizacyjny, a tym

samym nie wymagają znaczących nakładów finansowych.

Podsumowując najważniejsze rezultaty projektów systemowych PO KL 6.1.3

zrealizowanych przez powiatowe urzędy pracy należy podkreślić, że:

1) ponad 50% uczestników uważa, że ich sytuacja zawodowa poprawiła się w

porównaniu z sytuacją sprzed udziału w projekcie,

2) uczestnicy najwyżej ocenili skuteczność staży, szkoleń i środków na rozpoczęcie

działalności gospodarczej,

3) w 2011 r. 54% osób, które zakończyły udział w projekcie systemowym w 2009 r.

pracowało, w tym 18% prowadziło własną działalność gospodarczą,

4) większość lub duża część uczestników wyraża opinię, że projekty pomogły im na

rynku pracy i poprawiły ich konkurencyjność dzięki podnoszeniu kwalifikacji

zawodowych, nabycie nowych umiejętności, nawiązanie kontaktów, zdobycie

uprawnień formalnych oraz otrzymanie bezzwrotnego wsparcia finansowego.

S t r o n a | 28

4. Projekty unijne powiatowych urzędów pracy - wyniki badania

bezpośredniego

Rozdział czwarty powstał w oparciu o wyniki badania bezpośredniego z

wykorzystaniem kwestionariusza ankietowego. Populację generalną stanowiły 23 powiatowe

urzędy pracy (PUP) w województwie łódzkim. Badanie przeprowadzono na całej

zbiorowości, obejmując nim wszystkie urzędy. Respondentami byli specjaliści ds.

programów.

Badanie miało charakter częściowo ustrukturyzowany. Ankieterzy mogli

dostosowywać się do respondenta poprzez zadawanie dodatkowych pytań i prosząc o

wyjaśnienia. Mogli też zmieniać kolejność niektórych pytań. Tego typu wywiady wymagają

od prowadzących pewnego doświadczenia i wiedzy. W roli ankieterów, po odpowiednim

przeszkoleniu, wystąpili studenci kierunku Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych

Wydziału Ekonomiczno – Socjologicznego Uniwersytetu Łódzkiego. Większość z nich

uczestniczyła w badaniu bezpośrednim podobnego typu w 2010 roku16

.

Kwestionariusz składał się z 23 pytań: klasyfikacyjnych, dotyczących zachowań i

postaw. Wśród pytań zamkniętych część stanowiły skalowane. Pytania otwarte dotyczyły

poglądów respondentów (na temat systemu korzystania ze środków unijnych przez PUP).

Przeciętny wywiad trwał do ok. jednej godziny.

4.1. Zarządzanie projektami unijnymi w strukturze organizacyjnej powiatowych urzędów pracy

Zarządzanie projektami unijnymi w powiatowych urzędach pracy w województwie

łódzkim przyjmuje różne formy organizacyjne. Komórkę dla realizacji tego zadania

wyodrębniło sześć urzędów, głównie z większych miast województwa Blisko trzy czwarte

PUP komórki takiej nie posiada. Zamiast tego w ich strukturze organizacyjnej występują

stanowiska pracy ds. projektów unijnych.

Prawie wszystkie powiatowe urzędy pracy (21) posiadają stanowiska ds.

przygotowywania projektów unijnych (wydzielone lub w ramach komórek ds. zarządzania

16

Badanie bezpośrednie w ramach projektu badawczego zrealizowanego przez zespół Katedry Wymiany Międzynarodowej Uniwersytetu Łódzkiego. Zob. J. Świerkocki (red.), Rola bezpośrednich inwestycji zagranicznych w kształtowaniu aktualnego i przyszłego profilu gospodarczego województwa łódzkiego, Łódzkie Towarzystwo Naukowe, Łódź 2011.

S t r o n a | 29

projektami unijnymi). Rzadziej ich struktura organizacyjna zawiera stanowiska do obsługi

projektów unijnych. Nie występują w siedmiu jednostkach. W przypadku ich braku projekty

unijne obsługiwane są przez pracowników mających w zakresie obowiązków także inne

zadania. W niektórych, głównie większych jednostkach, jest kilka stanowisk poświęconych

obsłudze lub przygotowywaniu projektów unijnych. Czasami przygotowywaniem i obsługą

zajmuje się tylko jedna osoba.

Tablica 1. Obsługa projektów w strukturze organizacyjnej powiatowych urzędów pracy

Czy powiatowy urząd pracy posiada: Tak Nie Ogółem

Liczba urzędów

wyodrębnione stanowisko pracy

wyłącznie do obsługi projektów 16 7 23

wyodrębnione stanowisko pracy do przygotowania projektu

21 2 23

wyodrębnioną komórkę organizacyjną do zarządzania projektami unijnymi

6 17 23

Źródło: badanie własne

4.2. Struktura bezrobotnych korzystających ze wsparcia

W badaniu określono stopień zainteresowania bezrobotnych różnymi rodzajami

oferowanych usług. PUP przedstawiły swoje oceny w postaci odpowiedzi na pytanie

zamknięte ze skala pięciostopniową. W ich opinii wszystkie wyróżnione typy pomocy cieszą

się dużym, choć zróżnicowanym zainteresowaniem. Wsparcie w postaci dotacji na

rozpoczęcie działalności gospodarczej ocenione zostało najwyżej. Zgodność poglądów

urzędów jest tutaj niemal absolutna. 21 uznało, że cieszy się ono wśród bezrobotnych

zainteresowaniem „bardzo dużym” a dwa, że „dużym”. Popyt bezrobotnych na staże

zawodowe oceniono na nieco niższym, ale też bardzo wysokim poziomie (17 ocen „bardzo

dobrych” i 5 „dobrych”). W pytaniu zamkniętym forma ta nie była wyodrębniona Mimo to

urzędy pracy (z jednym wyjątkiem) wskazywały ją jako „inny” interesujący bezrobotnych

rodzaj oferowanej pomocy.

Wyraźnie mniejszym, choć generalnie dużym powodzeniem cieszą się także

szkolenia (mimo jednej skrajnie negatywnej opinii). Jeden z urzędów, najwyraźniej mając

złe doświadczenia z tą formą działalności uznał, że zainteresowanie szkoleniami wśród

bezrobotnych jest „żadne”. Ponadto 2 urzędy nie były w stanie udzielić odpowiedzi na

pytanie. Stosunkowo najmniejszą popularnością wśród bezrobotnych cieszy się doradztwo

S t r o n a | 30

zawodowe, choć i tu wyraźna większość (16 jednostek) wskazała na „duże” i „bardzo duże”

zainteresowanie wśród bezrobotnych. Dwa urzędy uznały, że jest ono „żadne”. Wśród

rodzajów wsparcia wymienianych w pozycji „inne”, obok staży zawodowych sporadycznie

wskazywano także na zainteresowanie: pomostowym wsparciem finansowym, pośrednictwem

pracy, doposażeniem miejsc pracy, pracami interwencyjnymi, refundacją stanowisk pracy i

studiami podyplomowymi.

Tablica 2. Zainteresowanie osób bezrobotnych różnymi formami wsparcia oferowanymi w ramach realizacji projektów unijnych w ocenie powiatowych urzędów pracy

L.p.

Rodzaj wsparcia

Stopień zainteresowania: Razem

Średnia b. duży (5)

duży (4)

mały i średni

(3)

b.

mały (2)

żaden (1)

brak

odpowiedzi

(trudno

powiedzieć) Liczba odpowiedzi

1 Dotacje na

rozpoczęcie działalności gospodarczej

21 2 23 4,9130

2 Staże zawodowe 17 5 1 23 4,7727 3 Szkolenia 6 14 1 2 23 4,1429

4 Doradztwo

zawodowe

6 10 5 2 23 3,7826

Źródło: badanie własne

Rysunek 5. Zainteresowanie osób bezrobotnych różnymi formami wsparcia oferowanymi w ramach realizacji projektów unijnych w ocenie powiatowych urzędów pracy – średnie odpowiedzi Źródło: badanie własne

S t r o n a | 31

Dalszą część badania poświęcono określeniu zainteresowania wsparciem wśród

różnych kategorii bezrobotnych. Podzielono ich ze względu na: płeć, wiek, wykształcenie,

czas pozostawania bez zatrudnienia i miejsce zamieszkania.

Tylko w jednym urzędzie deklarowano, że większość korzystających ze wsparcia

to mężczyźni. W ponad połowie jednostek wyraźnie przeważały kobiety. Najczęściej ich

udział wśród uczestników objętych projektami wynosił wówczas ok. 60%. W ośmiu

urzędach ze wsparcia korzystała zbliżona liczba kobiet i mężczyzn. W większości dużych

miast województwa m.in. w Łodzi, Piotrkowie, Bełchatowie, Tomaszowie Maz. pomocą

unijną bardziej zainteresowane były kobiety.

Tablica 3. Bezrobotni korzystający ze wsparcia powiatowych urzędów pracy w ramach realizacji projektów unijnych w podziale na płeć

Płeć Udział wśród korzystających ze wsparcia

w procentach liczby osób:

Razem poniżej 10%

10% -

30%

31% -

49%

50

%

51% -

70%

powyżej 70%

brak

odpowiedzi

(trudno

powiedzieć) Liczba powiatowych urzędów pracy Kobiety 1 8 13 1 23

Mężczyźni 1 13 8 1 23 Źródło: badanie własne

Osoby młode, w wieku do 24 lat, najczęściej korzystały ze wsparcia. W prawie połowie

urzędów pracy (dziesięciu) stanowiły większość. Wiązać to należy z ukierunkowaniem

znacznej części projektów na bezrobotnych w tym wieku. Byli w nich grupami

docelowymi. Osoby w wieku 55 – 64 lat stanowiły stosunkowo niedużą część uzyskujących

wsparcie, choć projekty często były do nich adresowane. Z pomocy ze środków unijnych

korzystały jedynie nieliczne osoby w wieku powyżej 64 lat. Znaczna część urzędów nie była

w stanie określić udziałów pozostałych kategorii wiekowych w działaniach wspierających,

tłumacząc że nie ujmowano ich w statystykach ze względu na fakt, że nie stanowiły grup

docelowych.

S t r o n a | 32

Tablica 4. Bezrobotni korzystający ze wsparcia powiatowych urzędów pracy w ramach

realizacji projektów unijnych w podziale na grupy wiekowe

L.p.

Grupa

wiekowa

Udział grupy wiekowej we wsparciu, w procentach liczby osób:

Razem poniżej

10%

10% -

30%

31% -

50%

51% -

70%

powyżej 70%

brak

odpowiedzi

(trudno

powiedzieć) Liczba powiatowych urzędów pracy 1 18 – 24 2 11 9 1 23 2 25 – 34 1 8 5 9 23 3 35 – 44 4 9 1 9 23 4 45 – 54 8 6 1 8 23 5 55 – 64 14 7 2 23 6 pow. 64 10 13 23 Źródło: badanie własne

Rysunek 6. Udziały wiekowych grup bezrobotnych we wsparciu w powiatowych urzędach pracy Źródło: badanie własne

Bezrobotni korzystający ze wsparcia posiadali różne wykształcenie. W badaniu

podzielono je na: co najwyżej zasadnicze zawodowe, średnie i wyższe. Największe

zainteresowanie uczestnictwem w projektach unijnych wykazały osoby o wykształceniu

średnim. Było ich najwięcej w prawie połowie urzędów (10), prawdopodobnie dlatego, że

stanowią najliczniejsza grupę wśród osób bezrobotnych.

W projektach wykonywanych przez pięć powiatowych urzędów pracy równie licznie

uczestniczyły osoby o wykształceniu średnim i co najmniej zasadniczym zawodowym.

S t r o n a | 33

Bezrobotni o wykształceniu wyższym stanowili najmniejszą część, co najprawdopodobniej

wynika z faktu, że wśród osób pozostających bez pracy jest ich stosunkowo najmniej.

Tablica 5. Liczba powiatowych urzędów pracy wskazujących osoby o danym wykształceniu jako najliczniejszą grupę korzystającą ze wsparcia w ramach programów unijnych Wyszczególnienie Liczba

powiatowych

urzędów pracy Najliczniejszą grupę stanowią osoby o wykształceniu:

co najwyżej zasadniczym zawodowym 2

średnim 10

wyższym -

Najliczniejsze i równie liczne grupy to osoby o wykształceniu co najwyżej zasadniczym zawodowym i średnim

5

Osoby z poszczególnych grup wykształcenia były równie liczne

2

Brak danych 4

Razem 23

Źródło: badanie własne

Na pytanie dotyczące okresu trwania bezrobocia uczestników projektów odpowiedzi

udzieliła tylko nieco ponad połowa urzędów. Pozostałe danych nie podały tłumacząc się ich

brakiem. Z uzyskanych informacji wywnioskować można, że zainteresowanie uczestnictwem

w projektach wykazywały głównie osoby pozostające bez pracy przez stosunkowo krótki

okres – do sześciu miesięcy lub od pół roku do jednego roku, co wiązać należy z faktem, ze są

to przede wszystkim osoby młode, w wieku do 24 roku życia.

Tablica 6. Bezrobotni korzystający ze wsparcia powiatowych urzędów pracy w ramach realizacji projektów unijnych w podziale na okres pozostawania bez zatrudnienia

L.p.

Okres

pozostawania

bez

zatrudnienia:

Udział grupy we wsparciu, w procentach liczby osób:

Razem poniżej 10%

10%

-

30%

31% -

50%

51% -

70%

powyżej 70%

brak

odpowiedzi

(trudno

powiedzieć) Liczba powiatowych urzędów pracy

1 do 6 miesięcy 1 7 3 1 11 23 2 6-12

miesięcy

1 5 4 2 11 23

3 13-24

miesiące 5 8 2 8 23

4 powyżej 24 miesięcy

7 6 10 23

Źródło: badanie własne

S t r o n a | 34

Rysunek 7. Bezrobotni korzystający ze wsparciu w powiatowych urzędach pracy w podziale

na okres pozostawania bez zatrudnienia Źródło: badanie własne

Tablica 7 przedstawia strukturę uczestników projektów ze względu na miejsca

zamieszkania. Występujące różnice wiążą się z rozmieszczeniem ludności w różnej wielkości

ośrodkach w poszczególnych powiatach. W projektach unijnych realizowanych przez PUP

mogą brać udział jedynie osoby mieszkające na obszarze odpowiednich jednostek

terytorialnych. W powiatach słabo zurbanizowanych wśród osób uzyskujących wsparcie z

projektów przeważali mieszkańcy wsi. Z kolei w tych, na terenie których znajdują się większe

ośrodki miejskie (już od 20 tys. ludności), korzystającymi z projektów w większości byli ich

mieszkańcy.

Tablica 7. Miejsce zamieszkania bezrobotnych korzystających ze wsparcia powiatowych

urzędów pracy w ramach realizacji projektów unijnych

Większość korzystających ze wsparcia

stanowili mieszkańcy:

Liczba powiatowych

urzędów pracy

wsi i miast o liczbie ludności do 5 tys.

mieszkańców

5

wsi i miast o liczbie ludności od 5 tys. do 20

tys.

2

miast o liczbie ludności od 5 tys. do 20 tys. 4

miast o liczbie ludności od 20 tys. do 50 tys. 2

miast o liczbie ludności od 50 tys. do 100 tys. 6

miast o liczbie ludności powyżej 100 tys. * 2

Brak danych 2

Razem 23 * W Łodzi znajdują się dwa urzędy pracy

Źródło: badanie własne

S t r o n a | 35

Rysunek 8. Miejsce zamieszkania bezrobotnych korzystających ze wsparcia powiatowych urzędów pracy w ramach realizacji projektów unijnych * W Łodzi znajdują się dwa urzędy pracy Źródło: badanie własne

4.3. Ocena projektów unijnych

Po określeniu struktury bezrobotnych korzystających ze wsparcia unijnego

przedmiotem badania stały się same projekty. W pierwszej kolejności dokonano analizy

systemu ich realizacji w oparciu o oceny dokonane przez PUP. Urzędy wyraziły swoje opinie

na skali w stosunku do 11 czynników. Generalnie ocena wypadła dość przeciętnie. Opinie

dotyczące poszczególnych czynników były dość zróżnicowane, na co wskazuje wysoka

rozpiętość średnich z odpowiedzi (2,48 – 4,18). Wśród ocen były skrajne, zarówno

pozytywne jak i negatywne (dla każdego czynnika). Doświadczenia urzędów związane z

systemem realizacji projektów są więc różne.

Zdecydowanie najlepiej oceniono dostęp do informacji, skuteczność kontroli i

monitoringu. Powiatowe urzędy pracy (z jednym wyjątkiem) nie mają trudności z

uzyskiwaniem informacji o obowiązujących przepisach i procedurach, niezbędnych do

przygotowania i realizacji projektów. Podstawowy nadzór realizacji projektów

prowadzi wojewódzki urząd pracy. Wysokie oceny monitoringu i kontroli projektów

traktować można jako akceptację podejmowanych przez niego działań w tym zakresie.

Bardzo krytykowano natomiast stopień stabilności zasad (przepisów i procedur)

obowiązujących w toku przygotowywania aplikacji i realizacji projektów. Średnia w

S t r o n a | 36

wysokości 2,48 oznacza, że PUP oceniają ją przeciętnie na poziomie pomiędzy „bardzo

złym” i „złym”. Większość jednostek (13), dając oceny negatywne, lub zdecydowanie

negatywne uznała, że obowiązujące zasady są niestabilne. Jedynie trzy urzędy określiły stan

w tym zakresie jako pozytywny. Często podkreślano, że zmiany w sposobach realizacji

projektów systemowych wprowadzane są każdego roku, mimo że umowy ramowe dotyczą

okresu 2007 – 2013. Zdaniem wielu urzędów jest to najsłabszy element systemu realizacji

projektów.

Opinie co do pozostałych czynników systemu realizacji projektów były umiarkowanie

pozytywne. Przeważały oceny dobre, a w pojedynczych przypadkach były nawet bardzo

dobre. Wystąpiła dość duża rozbieżność oceny terminowości przekazywania środków. Obok

16 opinii pozytywnych 5 było negatywnych. Najwyraźniej powiatowe urzędy pracy mają

różne doświadczenia w tej dziedzinie. W niektórych jednostkach problemem jest długi okres

oczekiwania na należne z projektu środki pieniężne. Współpracę z instytucjami wdrażającymi

zdecydowana większość (18) oceniła jako „dobrą” lub „bardzo dobrą”. Negatywne

doświadczenia miały jedynie dwie jednostki. Zdaniem niektórych urzędów na charakter i

jakość tej współpracy w decydującym stopniu wpływa praca opiekuna projektu. Dzięki niemu

możliwe jest przezwyciężanie wielu trudności, które pojawiają się w toku realizacji.

Większość jednostek nie narzekała na potrzebę prowadzenia odpowiedniej sprawozdawczości

ani na wymagany sposób przygotowywania wniosków płatniczych, choć zdaniem niektórych

działania te są bardzo pracochłonne.

Tablica 8. System realizacji projektów unijnych w ocenie powiatowych urzędów pracy

L.p. Kryterium oceny Ocena: Razem Średnia ocen b.

dobra

(5)

dobra

(4)

ani

dobra

ani zła (3)

zła (2)

bardzo

zła (1) brak

odpowiedzi

(trudno

powiedzieć) Liczba odpowiedzi

1 Dostęp do informacji

6 15 1 1 23 4,18

2 Procedury wyboru

projektów 1 15 5 1 1 23 3,73

3 Stopień trudności przygotowania

dokumentacji

projektowej

6 12 2 1 2 23 3,10

4 Współpraca z instytucjami

wdrażającymi

3 15 2 2 1 23 3,86

5 Terminowość przekazywania

3 13 1 5 1 23 3,64

S t r o n a | 37

środków finansowych

6 Stopień trudności

prowadzenia

sprawozdawczości

1 8 9 2 2 1 23 3,18

7 Stopień trudności

przygotowania

wniosków o

płatność

1 12 7 2 1 23 3,55

8 Koszty ponoszone

na zarządzanie

projektami

1 4 3 3 1 11 23 2,33

9 Skuteczność monitoringu

5 14 1 2 1 23 4,00

10 Skuteczność kontroli

5 14 2 2 23 4,14

11 Stabilność zasad 1 2 5 11 2 2 23 2,48 Źródło: badanie własne

Rysunek 9. System realizacji projektów unijnych w ocenie powiatowych urzędów pracy – średnie ocen Źródło: badanie własne

S t r o n a | 38

W ramach badania systemu realizacji projektów uzyskano opinie PUP dotyczące

różnych rodzajów obciążeń finansowych i kosztów. Urzędy, na pięciostopniowej skali,

dokonały wartościowania sześciu czynników. Opinie cechowała stosunkowo duża zbieżność.

Średnie dla badanych czynników znalazły się w przedziale (3,09 – 3,50) czyli mniejszym niż

uzyskany dla ocen systemu realizacji projektów. Opinie były więc bardziej zgodne. Urzędy

określiły swe obciążenia przeciętnie jako nieco wyższe niż „ani dobre ani złe”. Wśród ocen

mało było skrajnych. Za stosunkowo najbardziej uciążliwe finansowo uznano działania

promocyjno - ogłoszeniowe (plakaty, oznakowania itd.)

Tablica 9. Obciążenia finansowe i koszty powiatowych urzędów pracy związane z realizacją działań wymaganych przepisami właściwymi dla projektów wspólnotowych ze środków unijnych L.p. Kryterium oceny Ocena:

b.

dobr

a (5)

dobr

a (4)

ani

dobra

ani zła (3)

zła (2)

bardzo

zła (1) brak

odpowied

zi (trudno

powiedzie

ć)

Razem Średnia

1 Monitorowanie

postępu oraz efektów i raportowanie do

właściwych instytucji

2 9 9 2 1 23 3,50

2 Przygotowanie i

składanie wniosków o płatność

2 9 5 5 2 23 3,38

3 Wypełnianie obowiązków w zakresie informacji i

promocji

1 7 7 7 1 23 3,09

4 Wypełnianie obowiązków w zakresie

przechowywania

dokumentacji

4 8 3 5 1 2 23 3,43

5 Przygotowanie oraz

przekazywanie

materiałów na potrzeby ewaluacji

4 6 4 6 2 1 23 3,18

6 Przygotowywanie

oraz przekazywanie

materiałów na potrzeby kontroli

2 9 3 5 1 3 23 3,30

Źródło: badanie własne

S t r o n a | 39

W ocenie PUP wpływ projektów unijnych na stan rynku pracy w powiatach jest

umiarkowanie pozytywny. Urzędy mają świadomość faktu, że poziom bezrobocia

determinuje przede wszystkim stan aktywności gospodarczej a spowolnienie wzrostu

spowodowało, że mimo programów unijnych zwiększyła się liczba osób bez pracy.

Zdaniem PUP dla osiągnięcia znaczniejszych efektów w zwalczaniu bezrobocia

potrzebne byłyby większe środki.

Tablica 10. Wpływ funduszy unijnych na rynek pracy w województwie łódzkim w ocenie

powiatowych urzędów pracy L.p. Kryterium oceny Ocena:

b.

dobra

(5)

dobra

(4)

ani

dobra

ani

zła

(3)

zła

(2)

bardzo

zła (1)

brak

odpowiedzi

(trudno

powiedzieć)

Razem Średnia

Liczba odpowiedzi

1 Wielkość

zatrudnienia

3 19 1 23 4,14

2 Wielkość

bezrobocia

2 15 5 1 23 3,86

3 Kwalifikacje

pracowników

3 19 1 23 4,14

4 Strukturę zatrudnienia

19 3 1 23 3,86

5 Migracje 4 10 1 8 23 3,13

6 Poziom średniej

płacy

5 13 1 2 2 23 3,00

Źródło: badanie własne

S t r o n a | 40

Rysunek 10. Wpływ funduszy unijnych na rynek pracy w województwie łódzkim w ocenie

powiatowych urzędów pracy – średnie odpowiedzi Źródło: badanie własne

W opinii większości PUP uczestnictwo w edukacyjno – szkoleniowych projektach

unijnych poprawia kwalifikacje bezrobotnych i zwiększa szanse na znalezienia pracy.

Natomiast stopień przydatności poszczególnych form oceniono w sposób zróżnicowany.

Za najbardziej przydatne uznano staże i praktyki zawodowe. Co istotne tę formę

wsparcia urzędy uznały także za budzącą duże zainteresowanie wśród poszukujących

pracy (tablica 2).

Najsłabiej oceniono przydatność nauki na odległość. Prawdopodobnie wiąże się to z

tym, że jest to wciąż forma stosunkowo nowa i mało rozpowszechniona. Jej efektywność i

praktyczna przydatność nie zostały jeszcze szerzej zweryfikowane.

S t r o n a | 41

Tablica 11. Wpływ programów edukacyjno – szkoleniowych na podnoszenie kwalifikacji

osób bezrobotnych w ocenie powiatowych urzędów pracy L.p. Kryterium

oceny

Ocena:

b.

dobra

(5)

dobra

(4)

ani

dobra

ani

zła

(3)

zła

(2)

bardzo

zła (1)

brak

odpowiedzi

(trudno

powiedzieć)

Razem Średnia

Liczba odpowiedzi

1 Szkolenia

zawodowe

8 13 2 23 4,38

2 Kursy językowe 5 12 1 1 4 23 4,11 3 Studia

podyplomowe

6 9 6 2 23 4,00

4 Studia wyższe 5 9 6 3 23 3,95 5 Staże i praktyki

zawodowe

12 9 2 23 4,57

6 Nauka z

wykorzystaniem

formy

kształcenia na odległość

2 5 5 2 9 23 3,50

Źródło: badanie własne

Rysunek 11. Wpływ programów edukacyjno – szkoleniowych na podnoszenie kwalifikacji osób bezrobotnych w ocenie powiatowych urzędów pracy – średnie ocen Źródło: badanie własne

S t r o n a | 42

Większość PUP dobrze oceniła funkcjonowanie instytucji pośredniczących.

Przeważały wskazania pozytywne, neutralnych było mniej, zdarzały się też i negatywne.

Stosunkowo najlepiej oceniono wolę współpracy i samą współpracę z instytucjami

pośredniczącymi. Najsłabszą ich stroną jest duża rotacja ich pracowników. Wprawdzie

połowa odpowiedzi była pozytywna, ale jedna czwarta oceniła stan w tej dziedzinie jako

„zły”, wpływający negatywnie na funkcjonowanie instytucji. W