Służba Centralna ds. Przeciwdziałania Korupcji Raport z...

KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ

Czerwiec 2005 Zespół Przekładów

Służba Centralna ds. Przeciwdziałania Korupcji Raport z działalności w 2002 r.

przedstawiony Premierowi i Ministrowi Sprawiedliwości Francji

Materiały i Dokumenty nr 342

Służba Centralna ds. Przeciwdziałania Korupcji (SCPC) jest służbą międzyresortową

powołaną przy Ministrze Sprawiedliwości, na mocy ustawy nr 93-122- z 29 stycznia 1993 r. w sprawie przeciwdziałania korupcji i przejrzystości życia gospodarczego i zamówień publicznych, do której wydany został dekret wykonawczy nr 93-232 z 22 lutego 1993 r.

Sprawozdanie Centralnego Urzędu ds. Przeciwdziałania Korupcji z lat 1993-1994 było opublikowane [w:] “Przekłady Aktów Prawnych” nr 3(15)99 – Biuletyn Biura Studiów i Eks-pertyz Kancelarii Sejmu. Raporty Służby Centralnej ds. Przeciwdziałania Korupcji z lat 1995-2003 znajdują się na stronie internetowej www.justce.gouv.fr/publicat/scpc.htm

Analiza praktyk stosowanych w sektorze gospodarczym, finansowym lub społecznym,

którą przedstawiono w niniejszym raporcie jest oparta na faktach. Nie oznacza to jednak, że wszystkie opisane nieprawidłowości zostały stwierdzone w tym samym czasie, w od-niesieniu do tych samych czynności, oraz że występują one na codzień.

Służba Centralna do Spraw Przeciwdziałania Korupcji (SCPC) jest organem prewen-cyjnym. Jednak, aby zapobiegać należy poznać zagrożenia. Niniejszy raport należy trak-tować jako niepełne – niestety – zestawienie poznanych zagrożeń.

Celem nie jest więc dyskredytowanie ważniejszych lub mniej ważnych sektorów go-spodarki kraju, lecz przeciwnie, informowanie zarówno podmiotów jak organów kontroli o szczególnych zagrożeniach, by mogły, w zakresie, jaki je dotyczy, przedsięwziąć środki pozwalające zmniejszyć zagrożenia.


przedstawiony Premierowi i Ministrowi Sprawiedliwości

SŁOWO WSTĘPNE

Analiza praktyk stosowanych w sektorze gospodarczym, finansowym lub społecznym, którą

przedstawiono w niniejszym raporcie jest oparta na faktach. Nie oznacza to jednak, że wszystkieopisane nieprawidłowości zostały stwierdzone w tym samym czasie, w odniesieniu do tych sa-mych czynności, oraz że występują one nacodzień.

Służba Centralna do Spraw Przeciwdziałania Korupcji (SCPC) jest organem prewencyjnym.Jednak, aby zapobiegać należy poznać zagrożenia. Niniejszy raport należy traktować jako nie-pełne – niestety – zestawienie poznanych zagrożeń.

Celem nie jest więc dyskredytowanie ważniejszych lub mniej ważnych sektorów gospodarkikraju, lecz przeciwnie, informowanie zarówno podmiotów jak organów kontroli o szczególnychzagrożeniach, by mogły, w zakresie, jaki je dotyczy, przedsięwziąć środki pozwalające zmniej-szyć zagrożenia.

PRZEDMOWA Rok 2003, w którym Służba Centralna do Spraw Przeciwdziałania Korupcji obchodziła dziesiątą rocznicę powstania, zaznaczył się

w sposób szczególny w walce z korupcją. Istotnie, większość państw na świecie, świadomych zagrożeń, jakie niesie plaga korupcji dla stabilizacji i bezpieczeństwa społeczeństw, jak również tego, że podważa ona demokratyczne i moralne wartości i narusza rozwój społeczny, ekonomiczny i polityczny państw, podjęły prace pod egidą Organizacji Narodów Zjednoczonych nad projektem konwencji o przeciwdziałaniu korupcji, którą podpiszą w końcu roku.

Tak, więc państwa o odmiennej kulturze, gospodarce, systemach politycznych wyposażą się w jednolity instrument definiujący ko-rupcję, jej zakres, podmioty oraz zalecający wspólne środki przeciwdziałania i walki, takie jak zwrot sprzeniewierzonych funduszy.

Drogę utorowało podpisanie w 1997 r. konwencji o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w między-narodowych transakcjach handlowych (zwanej konwencją OECD) i, w 2000 r., Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko między-narodowej przestępczości zorganizowanej (zwanej Konwencją z Palermo).

Walka z korupcją staje się problemem o charakterze etycznym, najczęściej w związku z presją wywieraną przez opinię publiczną, która domaga się od władz politycznych podjęcia środków przeciwko jednostkom skorumpowanym i korumpującym, których praktyki stają się coraz bardziej podstępne i skryte.

Środki zwalczające korupcję są, pod wieloma względami, niedoskonałe. Czyż profesor prawa nie napisał ostatnio o ustawodaw-stwie francuskim: “Obowiązujące prawo dotyczące korupcji, powstałe w wyniku długotrwałej i znamienitej ewolucji, pozostawia wiele do życzenia, zwłaszcza po ostatnich reformach, które zmieniły je raczej na niekorzyść niż udoskonaliły (...). Te akty prawne są prawdziwą zniewagą dla prawa i świadczą o tym, jak bardzo sztuka stanowienia prawa uległa deprawacji”.1

Choć Służba Centralna do Spraw Przeciwdziałania Korupcji odcina się od tak surowej oceny, jednak w swoim raporcie z 2001 r. ujawnia machinacje często stosowane w celu udaremnienia działania konwencji OECD z 1997 r., wykazując, że niektóre przepisy, dziś już włączone do naszego kodeksu karnego, choć niezbędne, są jednak niewystarczające dla zwalczania korupcji.2

Niektórzy stawiają na cnotę i wyrażają jedynie pobożne życzenia. Czy nie lepiej przyznać, że wyłącznie dokładna znajomość me-chanizmów korupcji w jej najbardziej aktualnym kształcie przez wyspecjalizowane służby wyposażone we właściwy personel i odpo-wiednie środki materialne, centralizujące wszelkie informacje, przeprowadzające dokładne dochodzenia, proponujące zmiany ustawo-we może docelowo ograniczyć, jeżeli nie zlikwidować to zjawisko? Zapobieganie i ściganie wszelkich naruszeń obowiązku uczciwości są ściśle ze sobą związane. Projekt konwencji obecnie negocjowany w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych przewiduje, że każde państwo sygnatariusz utworzy jedną lub kilka niezależnych struktur wyspecjalizowanych w przeciwdziałaniu i walce z korupcją. Była to myśl, która przyświecała dziesięć lat temu, w 1993 r. – niewątpliwie w sytuacji szczególnej i w pośpiechu – utworzeniu SCPC, nim Rada Konstytucyjna ograniczyła, z uzasadnionych przyczyn, czysto formalnych, zakres aktu założycielskiego.

Wkrótce, dzieło to trzeba będzie ponownie podjąć. Czemu więc zwlekać? WPROWADZENIE I. TERMINOLOGIA Dziś, kiedy każdy stanowczo zapewnia, że jest zdecydowany walczyć z korupcją, której szkodliwe skutki są widoczne zarówno w

polityce, gospodarce jak i w społeczeństwie, może być rzeczą interesującą przyjrzenie się, w jaki sposób urzędnik lub pracownik pry-watnego przedsiębiorstwa mogą, każdy w swojej dziedzinie, uczestniczyć w tej walce. Walkę należy toczyć nieustająco i wszyscy 1

Wilfrid JEANDIDIER Du délit de corruption et des défauts qui l’affectent, JCP-La Semaine Juridique 2002 Doctrine I 166 s. 1667. 2 Raport SCPC z 2001 r. Editions des Journaux Officiels.

uczestnicy muszą być przekonani, że powodzenie jest w zasięgu ręki a zwycięstwo zależy przede wszystkim od ich postawy. Nie mo-gą godzić się, by traktowano ich jako potencjalnych przekupujących lub przekupionych.

W celu udzielenia wsparcia swoim pracownikom, przedsiębiorstwa i organy administracji opracowały zasady, kodeksy, przewodni-ki określające postawę, jaką należy przyjąć w zależności od okoliczności, zalecane zachowania oraz takie zachowania, które są nie do przyjęcia... Najważniejszym celem tych dokumentów jest ponowne zdobycie zaufania społeczeństwa do przedsiębiorstw i urzędników. O ile cel ten jest zawsze wysuwany na pierwsze miejsce, często kryją się za nim inne cele, mniej godne uznania: kontrola, wojna han-dlowa, ochrona niektórych kategorii pracowników... Tak zwane “Kodeksy” mają zwykle różnorodne cele a również bardzo różne nazwy. Niezależnie jednak od tego, czy jest to kodeks postępowania, kodeks etyczny, kodeks deontologii... widzimy, że są do siebie podobne i jednakowo służą poszukiwaniu rozwiązania problemu, jakim jest odpowiedzialność osobista pracownika wobec podwładnych, kole-gów lub przełożonych, odpowiedzialność związana z hierarchią w przedsiębiorstwie, przedsiębiorstwa wobec klientów, dostawców, akcjonariuszy lub organów administracji wobec obywateli.

Celem niniejszego rozdziału jest ujawnienie tych wewnętrznych konfliktów odpowiedzialności, ukrytych celów “kodeksów”, w celu określenia środków, które mogą być zastosowane dla skutecznej ochrony pracowników przed wszelkiego rodzaju samowolą, czy to samowolą przełożonych, czy też groźbami klientów. Zanim jednak zajmiemy się konfliktem odpowiedzialności, należy ustalić, co kryje się pod nazwami określającymi “kodeksy”3.

1. Aspekt lingwistyczny Kodeks postępowania, kodeks etyczny, deontologia, zasady moralne, poradnik o odpowiedzialności, statut ... , jednym słowem,

dokumentów bez liku. Każda organizacja, każdy zawód stara się dziś opracować własny kodeks. O ile w języku angielskim można dosyć łatwo określić wszystkie te dokumenty jedną nazwą “kodeks etyki4”, o tyle w języku francuskim, każda nazwa odzwierciedla inną rzeczywistość. Należy przede wszystkim ustalić leksykografię, gdyż owe różne nazwy odwołują się do pojęć, które należy rozróżniać.

Moralność Moralność jest zbiorem norm i zasad, które powinny obowiązywać wszystkich. “Moralność ma wartość instrumentalną, jest kwestią

formalną i imperatywną: określa zasady postępowania jednostki w społeczeństwie. Moralność definiuje się w stosunku do prawa i organizacji społecznej. Zróżnicowana jest według grup społecznych, ponieważ zależy od struktury społecznej i podlega aktualizacji się wraz z przemianami historycznymi i nowo pojawiającymi się problemami.”5

Moralność jest więc podstawą refleksji i nabiera pełnego sensu wyłącznie wówczas, gdy każdy z nas jako jednostka przestrzega jej zasad. Chodzi jednak o jednostkę stanowiącą część społeczeństwa, pracującą w przedsiębiorstwie lub w administracji, stąd jej znaczenie dla etyki, deontologii i, w szerszym ujęciu, odpowiedzialności.

http://www.justice.gouv.fr/publicat/scpc2002c.htm - _ftn6#_ftn6 Etyka 6

Etyka jest zbiorem zasad moralnych będących u podstaw zachowania jednostki; jest to osobiste poszukiwanie mądrości podej-mowanych działań: jest więc zajęciem stanowiska, niezależnym aktem woli.

Według filozofa Maxa Webera7, istnieje etyka przekonań (u jej podstaw leżą nienaruszalne zasady, wartości moralne właściwe jednostce: jest to etyka uczonego) i etyka odpowiedzialności (która uwzględnia ewentualne konsekwencje podejmowanych decyzji lub czynów, pozostawia więc miejsce dla kompromisu i negocjacji: jest to etyka polityka lub urzędnika).

W ten sposób, każdy urzędnik, każdy pracownik, może być zmuszony do działania w interesie ogółu lub w interesie swojego przedsiębiorstwa, nie kierując się wyłącznie swoimi własnymi przekonaniami (filozoficznymi, moralnymi, religijnymi, kulturowymi, poli-tycznymi...). Ten konflikt między etyką przekonań i etyką odpowiedzialności może niekiedy doprowadzić do kryzysu, który można roz-wiązać jedynie przez wycofanie się, zgłoszenie sprzeciwu lub dymisję, o ile kompromis nie jest już możliwy chyba, że za cenę własnej kompromitacji.

http://www.justice.gouv.fr/publicat/scpc2002c.htm - _ftn8#_ftn8 Deontologia 8 Deontologia jest zbiorem przepisów obowiązujących w określonym zawodzie i regulujących sposób postępowania osób, które go

wykonują. U jej podstaw leżą prawa i obowiązki określone w szczególności przez prawo, odwołujące się do “moralności zawodowej”. Zawiera pewne wspólne elementy, musi być jednak dostosowana do każdego przedsiębiorstwa lub administracji, do każdego zawodu i warunków jego wykonywania. Reguluje ona sposób wykonywania zawodu (np. adwokata, lekarza) przez tworzenie samokontroli zbio-rowej. Przepisy te nie tworzą obowiązkowo “kodeksu”, jednak mogą być zapisane w aktach ustawodawczych lub wykonawczych, w instrukcjach, regulaminach wewnętrznych.

3 Niektóre z tych pojęć zostały rozwinięte w Responsabilité et Déontologie: un guide de référence pour les chefs de services et l’encadrement, styczeń 1998, ministerstwo infrastruktury, transportu i mieszkalnictwa, wydawnictwa Presses de l’Ecole Nationale des Ponts et Chaussées oraz w artykule Responsabilité, déontologie, éthique: une distinction nécessaire, François FAYOL (qui avait été le principal rédacteur de l’ouvrage précité), w Cadres de la CFDT nr 401-402, listopad 2002.

4

« codes of ethics » 5 Véronique RICHARD, Incidence des changements de l’organisation du travail et du management par les pratiques de l’éthique relationnelle, praca habiltacyjna, Université de Paris IV – Sorbonne, CELSA, 1994, ss. 35-36. 6

Z greckiego êthikon, moralność. 7

Rozróżnienie rozwinięte podczas odczytu w 1919 Politik als Beruf, którego przekład pt. “Zawód i powołanie polityka” został opublikowany w le savant et le politique, Bibliothèque 10/18, Paryż, s. 123 i n. 8

Z greckiego deon, -ontos, co należy robić i –logia, teoria. Termin ten został zastosowany po raz pierwszy przez Jeremyego BENTHAMA, prawnika i moralistę angielskiego (1748-1832), w dziele pośmiertnym Déontologie ou science de la morale opublikowanym w Londynie w 1834 r.

Nie określa tego, co należy robić, ale wskazuje to, co jest zabronione. Nieprzestrzeganie zasad jest określane jako przewinienie i podlega sankcjom dyscyplinarnym lub karnym. Pisze o tym Christian Vigouroux, członek Rady Stanu: “Etyka jest kwestią fakultatywną, podczas gdy deontologia, chociaż nie zawsze jest obowiązkowa, podlega przynajmniej sankcjom. Etyka prowadzi do refleksji nad tożsamością jednostki i również nad zawodem. Deontologia jest społeczna, praktyczna i oparta na dyscyplinie zbiorowej.”9

Postępowanie Postępowanie jednostki to jej sposób działania, zachowanie, postawa w określonych okolicznościach, jak również sztuka kierowa-

nia innymi, wydawania poleceń, w celu zapewnienia dobrego funkcjonowania przedsiębiorstwa lub organu administracji. Postępowanie definiuje się w odniesieniu do moralności: “właściwie się zachowywać” to postępować, w chwili działania, zgodnie z zasadami moral-nymi obowiązującymi w życiu w grupie lub w społeczeństwie; lojalność, uczciwość, bezstronność, kompetencja, uprzejmość, nieprze-kupność, oto kilka zasad, które należy przestrzegać. Postępowanie to w pewnym sensie środek umożliwiający ocenę działania w od-niesieniu do moralności. “Kodeks postępowania” jest więc podręcznikiem określającym normy zachowania jednostkowe i grupowe.

Należy się spodziewać, że zasady zachowania tak różnie określane, które znajdujemy w licznych “kodeksach” w przedsiębior-stwach lub organach administracji nie mogą być identyczne. Każdy “kodeks” odpowiada jednemu szczególnemu systemowi odniesie-nia. Różnią się one mniej lub bardziej między sobą. Nie jest więc rzeczą obojętną czy mówimy o “kodeksie postępowania”, “kodeksie deontologii”, “kodeksie etycznym”, “zasadach moralnych”... Tymczasem te podstawowe różnice niekiedy się zacierają, gdyż za mało zwracamy uwagę na stosowane słownictwo i zwykle naszą uwagę przyciągają działania, skuteczność, pragmatyzm i niektóre formy językowego uniwersalizmu, który skłania nas do stosowania terminów anglosaskich mających określony sens, którego nie mają homo-nimy francuskie i odwrotnie. W każdym razie, wszystkie te “kodeksy” mają jeden cel, ograniczenie innego podstawowego pojęcia, jakim jest odpowiedzialność.

2. Odpowiedzialność Obecnie odpowiedzialność10 jest czymś, czego się raczej poszukuje niż bierze. Jeżeli “szukamy odpowiedzialnego” to zawsze dlatego, że mamy mu coś do zarzucenia, że uważamy go za winnego. Jest on win-

ny wykonania lub niewykonania jakiś działań lub niepomyślnego zakończenia zleconego mu zadania. Zasługuje więc na ostrą krytykę, a najlepiej na karę11. Jeżeli nie powiedzie się drużynie w określonej dyscyplinie sportu, zwykle rozliczany jest trener, uznany winnym i zwolniony. W razie niepowodzenia podjętych starań zwykle kierujemy się do przełożonego danego pracownika, by próbować zmienić niekorzystną dla nas decyzję oskarżając jego właśnie o nieuczciwość, niekompetencję, rasizm, korupcję... gdyż to on jest “tym” odpo-wiedzialnym za nasze niepowodzenie.

Na szczęście, odpowiedzialność łączy się również z czasownikiem “brać”. Odpowiedzialny jest ten, kto może brać odpowiedzial-ność za swoje czyny. Jest to wymóg moralny i osobisty, przy czym nie musi to być błąd popełniony osobiście. Wymóg ten zakłada, że jesteśmy w stanie odpowiadać, nie tylko za własne czyny, ale również za czyny innych osób, w szczególności osób, za które ponosimy odpowiedzialność12. Być odpowiedzialnym znaczy odpowiadać przed określonym gremium, oznacza zgodę na ponoszenie konse-kwencji swoich czynów. Zakłada to, że jesteśmy w stanie podjąć działanie (nie możemy odpowiadać za czyny, w których nie uczestni-czyliśmy bezpośrednio lub pośrednio lub za działania, w których nie braliśmy udziału), jak również, że możemy antycypować13 i prze-widywać a następnie składać sprawozdanie.

W przypadku urzędnika, zajmowanie stanowiska administracyjnego oznacza, że jest on bezpośrednio odpowiedzialny przed oby-watelami (za pośrednictwem sądu): zmienia to relacje z przełożonym, gdyż urzędnik ma coś do powiedzenia w związku z ryzykiem osobistym zakwestionowania jego działań lub wręcz poddania weryfikacji. W przypadku pracownika prywatnego przedsiębiorstwa zajmowanie określonego stanowiska oznacza odpowiedzialność wobec akcjonariuszy i wobec klientów (za pośrednictwem sądu): pozwala mu to w większym stopniu uczestniczyć w podejmowaniu decyzji w związku z ryzykiem osobistym zakwestionowania jego działań.

Tymczasem decydent w firmie prywatnej, podobnie jak funkcjonariusz, staje często przed trudnymi wyborami, w związku z którymi może zostać pociągnięci do odpowiedzialności osobistej, gdyż jest zmuszony do podejmowania decyzji, dokonywania wyborów. Musi więc podejmować środki ostrożności, by chronić się przed ewentualnym ryzykiem, które ponosi. Ochronę tę uzyskuje zawierając umo-wy ubezpieczenia oraz przyjmując postawę nieskazitelną z punktu widzenia prawa, moralności, etyki i deontologii swojego zawodu, “postępując” w sposób przykładny, odwołując się do “kodeksu”, który wskaże przynajmniej, czego nie powinien robić.

3. Unikanie odpowiedzialności Wszyscy, którzy podejmują działania lub mniej lub bardziej ważne decyzje ryzykują tym, że któregoś dnia zostaną oskarżeni i

uznani za winnych. Muszą się chronić, w szczególności, przed czynami, które mogliby popełnić w sposób niezamierzony a z powodu których mogą zostać pociągnięci do odpowiedzialności osobistej. W związku z tym zawieramy wszyscy umowy ubezpieczenia: na życie, na wypadek choroby, wypadku, śmierci, katastrofy naturalnej... Ubezpieczenie zastępuje sprawcę przy wypłacie odszkodowania 9 Christian VIGOUROUX, Déontologie des fonctions publiques, Connaissance du droit – Droit public, Dalloz, Paryż, 1995, s. 7. 10 Z łaciny respondere, odpowiadać. 11 W odróżnieniu od tego, co dzieje się w państwach anglosaskich, w których kwestionuje się odpowiedzialność cywilnoprawną, a więc naprawę materialną szko-dy. 12

Jest to szczególnie oczywiste w przypadku urzędników, ponieważ tytuł I, art. 28 statutu powszechnego urzędników określa: “urzędnik, niezależnie od zajmo-wanej rangi w hierarchii, jest odpowiedzialny za wykonanie powierzonych zadań... nie jest zwolniony z odpowiedzialności w związku z odpowiedzialnością jaką ponoszą jego podwładni.” 13 Konieczność antycypowania, uwzględniania skutków swojego działania została opisana przez niemieckiego filozofa Hansa JONASA (1903-1993) w jego dziele zatytułowanym Le principe de responsabilité - 1979, les éditions du Cerf, Paryż, 1990-1995, ss. 30-32.

poszkodowanym. Jego zadaniem nie jest jednak umożliwienie sprawcy uniknięcia odpowiedzialności, gdyż nie ocenia jego odpowie-dzialności. Ubezpieczenie nie jest więc sposobem na zmniejszenie ryzyka, zmniejsza jedynie konsekwencje czynów, zwykle niezamie-rzonych, za które możemy zostać pociągnięci do odpowiedzialności.

Ubezpieczenie jest pożyteczne, nawet niezbędne, nie rozwiązuje jednak wszystkich problemów. 4. Kodeksy i poradniki W celu umożliwienia pracownikom instytucji publicznych lub przedsiębiorstw prywatnych dokonania świadomego wyboru, w przy-

padku konieczności podjęcia decyzji, otrzymali oni nowy instrument, jakim jest kodeks, który może być, w zależności od przypadku, “kodeksem postępowania, deontologii lub etyki” lub nawet “poradnikiem odniesienia”14. Uwzględniając uściślenia lingwistyczne wyżej przywołane, wydaje się rzeczą oczywistą, że dokumenty te nie powinny być do siebie podobne. Tymczasem, często stosuje się wy-miennie taką czy inną nazwę.

Cele kodeksów są jednak różne niezależnie od tego, czy są to kodeksy szczegółowe czy raczej lakoniczne, przewidujące rygory-styczne lub raczej luźne zasady moralne. W administracji istnieją kodeksy definiujące w sposób bardzo dokładny postępowanie pra-cowników: mają prawo robić to, inne zachowanie jest zabronione (kodeks policyjny określa w sposób bardzo dokładny co należy robić i czego robić nie należy podczas aresztowania). Istnieją kodeksy bardziej ukierunkowane na zachowanie pracowników i na lojalność wobec instytucji Republiki, na uczciwość, neutralność, bezstronność pracowników w ich kontaktach z petentami lub na obowiązek wykonywania poleceń wydawanych przez przełożonego. Kodeks postępowania Rady Europy określa prawa i obowiązki urzędników i, w pewnym sensie, pozwala zastąpić to, co w innych państwach nazywa się prawem o państwowej służbie cywilnej. Inne pozwalają tym wszystkim, którzy podejmują decyzje, czynić to z uwzględnieniem interesu ogółu. Nie mówią, że “należy zrobić to czy owo”, ale “żeby podjąć decyzję, należy przeanalizować taki czy inny punkt”. Jest to wówczas dokument służący pomocą w podejmowaniu decyzji po-zostawiający pełną swobodę decyzji; nie jest on natomiast zbiorem nakazów, które należy obowiązkowo przestrzegać pod groźbą kary. Nadają priorytet działaniu i braniu odpowiedzialności.

W sektorze prywatnym mnożą się kodeksy etyki. Zostały wprowadzone pierwotnie z przyczyn, które nie miały wiele wspólnego z moralnością, etyką lub deontologią, ale dużo więcej z interesami. Dziś dobrze jest afiszować się swoją uczciwością zarówno wobec klientów jak i dostawców, wspólników, nawet wobec władzy publicznej. Faktycznie wykazano, że uczciwość w interesach pozwala robić lepsze interesy15. “Kodeks” etyki w przedsiębiorstwie był pierwotnie instrumentem wojny gospodarczej mający na celu:

przekonanie partnerów transakcji o swojej całkowitej uczciwości i o uczciwości czynionych im propozycji: “jestem przedsiębiorcą, który zapewnia najmniejsze ryzyko ponieważ zobowiązałem się nie pobierać prowizji co oznacza, że na jakość moich produktów nie wpłynie konieczność przewidywania wydatków innych poza tymi, które pokrywają koszty produkcji i transportu”;

przekonanie klientów o tym, że zakup produktu oznacza właściwe wynagrodzenie dostawców, którzy zwykle są pracownikami z państw rozwijających się, oznacza sprzeciw wobec pracy nieletnich ..., więc przestrzeganie praw człowieka i, zgodnie z modną termi-nologią, “trwałego rozwoju” państwa producenta;

przekonanie akcjonariuszy o właściwym zagospodarowaniu ich pieniędzy przez odpowiedzialne przedsiębiorstwo, świadome wpływu, jaki ma jego działalność na społeczeństwo i środowisko;

przekonanie pracowników, że okazywana jawność relacji z klientami, dostawcami i akcjonariuszami ich przedsiębiorstwa ma rów-nież wpływ na wewnętrzne stosunki, poprzez politykę zarządzania wyrażającą szacunek wobec nich, troskę o rozwój ich umiejętności i potrzebę zapewnienia im dobrych warunków pracy i bezpieczeństwa.

Istnieje również inna przyczyna, bardziej skrywana, nigdy nie ujawniana, która spowodowała wprowadzenie do tych kodeksów (dziś coraz częściej włączonych do umowy o pracę), zakaz przekupstwa lub ulegania korupcji. Przepis ten faktycznie pozwala szefom przedsiębiorstwa stwierdzić, że wszelkie przestępstwa korupcyjne, które mogłyby zostać wykryte w ich przedsiębiorstwie wynikają z inicjatywy własnej pracowników a nie z praktyki uznawanej przez spółkę. Ewentualne kary będą więc wymierzane jednostkom a nie spółce lub jej prezesowi: odpowiedzialność moralna przedsiębiorstwa, jak również odpowiedzialność przełożonych są zastąpione przez odpowiedzialność indywidualną tego, kto dopuścił się przekupstwa lub został przekupiony, wobec braku dowodu przeciwnego przedstawionego przez pracownika, co zwykle okazuje się niemożliwe.

5. Wykonywanie zadań Kodeksy, niezależnie od tego jakie są, powinny pozwalać pracownikom na wykonywanie zadań w zadowalających warunkach, to

znaczy maksymalnie bezpiecznie. Bezpieczeństwo fizyczne osób Życie urzędników i pracowników przedsiębiorstw prywatnych powinno być chronione, a także ich nietykalność cielesna i zdrowie:

należy podjąć środki w celu ich ochrony przed wypadkami, które mogłyby zdarzyć się podczas pracy, lub przed groźbami wypowiada-nymi pod ich adresem przez osoby niezadowolone z podjętych przez nich decyzji. Wymaga to wprowadzenia, na przykład, określo-nych procedur podejmowania decyzji (komisyjne raczej niż indywidualne), warunków pracy dostosowanych do ryzyka, środków ochro-ny indywidualnej, urządzeń zapewniających ochronę przed agresją dla tych urzędników i pracowników, którzy pozostają w kontakcie z petentami i klientami ...

14

Ministerstwo infrastruktury, transportu i mieszkalnictwa – Responsabilité et déontologie, Guide de référence pour les chefs de service et l’encadrement, styczń 1998 r. – dyrekcja ds. pracowniczych – Presses de l’Ecole Nationale des Ponts et Chaussées. 15 Zgodnie z anglosaskim powiedzeniem: « clean business means better business ».

Bezpieczeństwo prawne decyzji Jest to kwestia podstawowa. Należy przestrzegać zasad, aby podjęta decyzja nie mogła być zakwestionowana. Powinny zostać

ukształtowane szczegółowe procedury w celu zapewnienia ochrony zarówno obywateli przed nadużyciami ze strony pracowników posiadających uprawnienia do podejmowania decyzji, jak również ochrony pracowników przed próbami wywierania nacisku przez niektórych obywateli. Jednym ze środków, nie jedynym, jest sformalizowanie praktyk i nadanie procedurom przejrzystości. Należy zauważyć, że jest to jeden z wielu instrumentów a nie, jak niektórzy przekonują, cudowne rozwiązanie wszystkich problemów. Jeżeli chodzi o inne środki, należy zwrócić szczególną uwagę na szkolenie pracowników: początkowe i ustawiczne, którego brak lub niesku-teczność dają bezpośrednie skutki w sferze zatrudnienia.

Skuteczność decyzji Jest to również bardzo ważna kwestia. Decyzja powinna być zawsze najlepsza z możliwych, z uwzględnieniem szczególnych oko-

liczności, w których jest podejmowana. Zanim podejmie się decyzję, należy móc ocenić wszelkiego rodzaju zagrożenia. Jest to naj-ważniejsza praca pracownika w służbie publicznej lub w przedsiębiorstwie prywatnym, gdyż przyjmuje on wówczas odpowiedzialność: nie jest już zwykłym pracownikiem wykonawczym, który wykonuje polecenia bez zastanowienia, musi ocenić konsekwencje swojej decyzji tak, by móc w pełni wziąć za nią odpowiedzialność i zdać z niej sprawę: “Podjąłem taką decyzje ponieważ uznałem, że zgodnie z informacjami, które posiadałem, będzie to najlepsza decyzja by chronić interes ogólny. Podejmuję tę decyzję i czuwam nad jej sto-sowanie”. Podstawową rolą przełożonego jest wówczas sprawdzenie czy pracownik, który musiał podjąć decyzję, nie pozostaje w sytuacji konfliktu interesów, będącego podstawą faworytyzmu i korupcji.

* * *

Ogólnie rzecz biorąc, Kodeksy postępowania i deontologia w bardziej ścisłych ramach zawodowych, zmierzają do ukierunkowania postawy zawodowej na obowiązki jednostki.

Ocena ryzyka, jeżeli po niej następuje wprowadzenie procedur określających warunki wykonywania zawodu lub kontroli stosowa-nia tych procedur, pozwala zredukować, nie likwidując ich całkowicie, liczbę przypadków, w których można się powołać na odpowie-dzialność osobistą raczej niż na odpowiedzialność moralną organizacji.

Wykonywanie zadań, branie odpowiedzialności, są szlachetnym zadaniem, które kodeks może ułatwić. Jednak najważniejszym czynnikiem pozostaje etyka indywidualna i można powiedzieć, że życie w społeczeństwie jest możliwe wyłącznie jeżeli jednostce uda się połączyć uniwersalne zasady moralne, deontologię zawodową oraz etykę osobistą. Konflikty rodzą się zawsze z niemożności po-godzenia tych trzech podstawowych dziedzin, tak w aspekcie osobistym, jak i w bardziej ogólnym aspekcie narodowym.

II. – POCHODZENIE I ZAWARTOŚĆ KODEKSÓW POSTĘPOWANIA Nie wydaje się celowym opisywanie wszystkich rodzajów kodeksów, jakie istnieją, w związku z tym przedstawimy tylko kodeksy

przedsiębiorstw prywatnych i kodeksy administracji, przy czym wykażemy, że mimo różnego pochodzenia, kodeksy te mają podobną zawartość.

1. Kodeksy w przedsiębiorstwach prywatnych To w tym sektorze jest największa różnorodność nazw: kodeksy postępowania, etyki, karta zarządzania, zasady działania ... Lista

jest długa, jednak dokumenty te mają wspólny mianownik i wyłącznie na celu określenie zasad zachowania grupowego (społeczeń-stwa, które dziś ponosi odpowiedzialność moralną) i indywidualnego (pracowników, którzy się składają na społeczeństwo), które po-winny odpowiadać wymogom świata, w którym żyjemy (opartego na zasadach moralnych).

Są one uwieńczeniem starej tradycji paternalistycznej, odnowionej w latach 70-tych, w ramach dwóch rodzajów działań, które mia-ły mobilizować pracowników i robotników pod kątem jakości (karta jakości) oraz kadry wyższe - pod kątem wartości (koncepcja przed-siębiorczości). Później przybyli Anglosasi z ich “codes of ethics” opierającym się na zasadzie, według której robi się lepsze interesy, jeżeli robi się je w sposób uczciwy. Dziś modne są trzy dziedziny, trwały rozwój, uczciwy handel i przedsiębiorstwo społecznie odpo-wiedzialne. Ewolucja ta tłumaczy istniejące różnice między nazwami oraz między zawartością wszystkich “kodeksów” dotyczących przedsiębiorstw prywatnych.

Wszystkie te “kodeksy” zawierają zobowiązania: zobowiązania przedsiębiorstwa wobec klientów, dostawców, podwykonawców, przedsiębiorstw stowarzyszonych, ale również pracowników i akcjonariuszy. Kodeks jest więc przekazem skierowanym do wszystkich, którzy pozostają w kontakcie z przedsiębiorstwem, oraz do wszystkich pracowników. Zakłada to, że jest on jasny i treściwy i że wszy-scy pracownicy mogą łatwo się na niego powołać (powinni nie tylko wiedzieć o jego istnieniu, ale zaświadczyć, że go przeczytali i.... zrozumieli). W ramach walki z korupcją, poza zakazem przekupstwa lub ulegania korupcji, kodeksy powinny kłaść nacisk na ponoszo-ne ryzyko i na środki prewencyjne i wykrywające przypadki korupcji.

2. Kodeksy właściwe dla pracowników administracji W administracji, sytuacja różni się w zależności od państwa. W państwach, w których istnieje “ustawa o państwowej służbie cywil-

nej”, kodeks istnieje tylko po to, by określać charakter specyficzny danego zawodu, dodatkowe ryzyko ponoszone przez niektórych pracowników, w porównaniu z ogółem urzędników. Istnieją więc kodeksy dla policjantów, celników, urzędników podatkowych... Doku-menty te są prawdziwymi kodeksami deontologii, nawet, jeżeli ich zakres jest nieco szerszy niż sam zawód. W przypadku policjantów, na przykład, mogłoby istnieć kilka różnych kodeksów odpowiadających poszczególnym zadaniom policji, kładącym nacisk w jednym przypadku na określony aspekt deontologii lub na inny aspekt, jeżeli policjanci wykonują inny rodzaj zadań. Istnienie ustawy nie spo-wodowało konieczności powielania kodeksów, ponieważ brała ona pod uwagę większość występujących zwykle sytuacji i wskazywała

prawa i obowiązki urzędników oraz określała ponadto sankcje, jakim podlega urzędnik w razie nieprzestrzegania przepisów ustawy o państwowej służbie cywilnej.

O ile sytuacja ta dotyczy większości państw zachodnich, w których obowiązuje prawo rzymskie, inaczej sytuacja kształtuje się w innych państwach. Niemal we wszystkich państwach wschodnich, nie istnieją ogólne przepisy o państwowej służbie cywilnej. Kodeks ma za zadanie wypełnić tę lukę. Jest to “kodeks postępowania” skonstruowany według modelu przyjętego w 2000 r. przez Radę Euro-py i który ma zastosowanie do wszystkich pracowników służby cywilnej. Kodeks musi być dostosowany do specyfiki lokalnej i, w razie potrzeby, zmieniany w zależności od organu administracji, od wykonywanego zawodu przez urzędników i pracowników państwowych. “Kodeks modelowy” przygotowany przez Radę Europy określa bardzo ogólne zasady: neutralność polityczna, postępowanie wobec petentów, bezstronność i przestrzeganie prawa, odpowiedzialność wobec przełożonych i obowiązek zachowania poufności. Przewidu-je również, że pracownik powinien zdawać sprawę ze swoich działań przełożonym, unikać konfliktu interesów, nie powinien ulegać pokusie otrzymywania prezentów, nienależnych korzyści, powinien być nieprzekupny i nie powinien rozpowszechniać poufnych infor-macji...

Wnioski Wszystkie te projekty odpowiadają brakom i potrzebom: potrzebom każdego, by odnaleźć się w zmieniającej się szybko rzeczywi-

stości, w której same stawki ewoluują; brak określonych wytycznych, instrukcji w sprawie postępowania w szczególnych okoliczno-ściach, w których zagrożenie pociągnięciem do odpowiedzialności ciągle rośnie. Odpowiadają również potrzebie tych wszystkich, którzy pozostają w kontaktach z organami administracji lub przedsiębiorstwami, zorientowania się, jakich należy przestrzegać zasad i w jakich warunkach organy te i przedsiębiorstwa są zmuszone pracować.

Sytuacja ta, która może wydawać się nowa, gdyż widzimy jak mnożą się dziś “kodeksy”, jest jednak związana ze starą i stałą po-trzebą, której historyczny przykład został podany w poprzednim sprawozdaniu SCPC: chodzi o rozporządzenie z mocą ustawy z 23 marca 1302 r. Filipa Pięknego. Dokument zawiera bowiem, dużą liczbę zaleceń i obowiązków figurujących w obecnych kodeksach:

Zasady działania, których należy przestrzegać: bezstronność urzędników, proporcjonalność w wykonywaniu prerogatyw władzy publicznej, istnienie hierarchii władzy i afirmacja prawa do odszkodowania, traktowanie prewencyjne istnienia zagrożenia konfliktem interesów...

Obowiązki pracowników: sprawdzenie autentyczności polecenia przed jego wykonaniem i przestrzeganie procedur, szybkie odpo-wiedzi w sprawach zgłoszonych przez petentów, szybkie naprawianie błędów popełnionych przez służby administracyjne, odmowa przyjęcia podarunków i prezentów, odmowa pełnienia jednocześnie kilku funkcji, prawo do odpowiedniego wynagrodzenia...

Jak można zauważyć nic się nie zmieniło od ponad 700 lat !

ROZDZIAŁ Ier

NADUŻYCIA W RUCHU STOWARZYSZENIOWYM

“ Źle się dzieje pod rządami ustawy z 1901 r.”

Pierre-Patrick KALTENBACH, “nadużycia w ruchu stowarzyszeniowym”

przemówienie wygłoszone podczas posiedzenia koła Frédéric BASTIAT, wrzesień 2002 r. Niemal dwa lata temu, uroczyście obchodzono setną rocznicę ustawy z 1 lipca 1901 r. o stowarzyszeniach. Prawdą jest, że cho-

dziło o podkreślenie wartości quasi konstytucyjnej aktu prawnego, który, z biegiem czasu, uzyskał nobilitację. SCPC zgromadziła już wówczas, w ramach swojego podstawowego zadania centralizacji informacji przydzielonego jej na podsta-

wie dokumentu założycielskiego, bogatą dokumentację, która pozwalała, podobnie jak innym instytucjom państwa, takim jak Trybunał Obrachunkowy, służby prawne i organy inspekcji, ujawniać działania omijające przepisy ustawy z 1901 r., przewidującej w art. 1, że podział dochodów nie może być celem umowy stowarzyszenia. Z przyczyn związanych z jej poczuciem odpowiedzialności, nie chciała wprowadzać zamieszania w obchodach wydarzenia, które zostało jednomyślnie przyjęte przez wszystkich, i słusznie, jako najważniej-sze wydarzenie w życiu państwa demokratycznego, spragnionego wolności osobistych.

Nadszedł jednak czas, by opublikować te informacje, tym bardziej, że każdego dnia były uzupełniane nowymi nadużyciami, co po-zwoliło służbie określić typologię możliwych oszustw, zarówno na szczeblu narodowym jak i międzynarodowym. Zostanie zresztą opracowana tabela analityczna, w celu udostępnienia jej decydentom lub kontrolerom, aby obejść pułapki zastawione przez tych, któ-rzy sprzeniewierzają się ustawie z 1901 r. Nie należy się jednak mylić, nie chodzi służbie o to by oczerniać ten dokument, ale przeciw-nie, o to by mu przywrócić jego pierwotne znaczenie, o którym mowa w karcie podpisanej podczas obchodów, mianowicie o “promo-wanie i ułatwianie dobrowolnego zaangażowania obywatelskiego i społecznego”.

Jest to duży problem w związku z ogromnym znaczeniem ekonomicznym 880 000 stowarzyszeń, jakie liczy nasz kraj, z ich 20 mi-lionami członków, 308 miliardami franków (47 miliardami euro) zgromadzonego budżetu, z ich 1 650 000 zatrudnionych osób (tzn. 907 000 pracowników w pełnym wymiarze czasu), z ich 11 milionami wolontariuszy (716 000 miejsc zatrudniania w pełnym wymiarze godzin) i niezliczonymi ofiarodawcami, niezależnie od tego czy są podatnikami czy dobroczyńcami, lub jednymi i drugimi (źródło: dos-sier prasowe sporządzone przez służby premiera z okazji obchodów).

I. ZAGROŻENIA FINANSOWE ZWIĄZANE Z USTAWODAWSTWEM FRANCUSKIM

Analiza zagrożeń w ruchu stowarzyszeniowym wykazuje, że jedną z przyczyn występowania problemów jest przedawnienie istnie-jących struktur prawnych: ustawy z 1901 r. i dekretów wykonawczych do niej. Faktycznie zasady, które przyświecały opracowaniu tej ustawy, uchwalone na początku XX wieku, zostały sformalizowane pod koniec XIX wieku i miały zasadniczo na celu rozwój wolności indywidualnych i obronę interesów ograniczonej grupy osób: jej zakres stosowania był ograniczony do kilku okręgów i kilkadziesięciu jednostek.

Owa rzeczywistość historyczna tłumaczy wprowadzenie trybu kontroli, która mogłaby bardzo dobrze funkcjonować w ruchu stowa-rzyszeniowym zamkniętym dla logiki finansowej, mającej bardzo określone granice. Z czasem jednak, szybko przeszliśmy od zjawiska o wymiarze ludzkim do zjawiska w wymiarze globalnym16. Ta globalizacja ma zastosowanie do ruchu stowarzyszeniowego, niezależnie od rodzaju stowarzyszeń i struktur lokalnych.

Podejmując analizę ujawniamy: przejście od ustrukturyzowanej sieci stowarzyszeń lokalnych do coquilles, czyli niezorganizowanych w sieć i nieskonsolidowa-

nych, jedynie “związanych” z ich inicjatorem, co uniemożliwia uzyskanie ogólnej wizji podjętych działań; rozwój działalności osobistej w kierunku służby publicznej, lub raczej, działalności uzupełniającej brak w zakresie usług publicz-

nych; zamiana wkładu finansowego, ograniczonego do zwykłych wpłat, na działalność priorytetowo handlową. Zmiany te dokonały się bez ewolucji systemów prewencji i kontroli, co spowodowało w efekcie powstanie wielu trudności. Faktycz-

nie, im więcej było nadużyć (w szczególności, w związku z pojawieniem się zjawiska i jego globalizacją), tym mniej doraźne kontrole, ustanowione wiek wcześniej, pozwalały na ochronę przepływów finansowych przed malwersacjami niektórych osób (nie brakowało osób, które wykorzystały istniejące luki). Liczne były naruszenia prawa popełniane w sferze zarządzania stowarzyszeniami, zarówno na poziomie dochodów jak i wydatków, zorganizowanych często przez dyrekcję na jej korzyść. Owe nieprawidłowości, te najliczniejsze lub najbardziej powszechne, są przedmiotem niniejszego rozdziału.

1. Naruszenia prawa na korzyść dyrekcji

16 Cf. Mondialisation et nébuleuse caritative, Rozdział 2 raportu SCPC za rok 2001 r.

Z chwilą ustanowienia struktur przez kierownika lub grupę kierującą, łatwo jest zamknąć system i zadbać przede wszystkim o inte-resy własne, a nie o interesy stowarzyszenia.

Jeden z wybiegów najczęściej stosowanych polega na podzieleniu stowarzyszenia na mniejsze struktury, wszystkie powiązane między sobą, ale nieskonsolidowane, które stanowią ekrany chroniące dyrekcję. Stwierdzamy wówczas, że zagrożenie dla dyrekcji nie jest duże i dotyczy dwóch istotnych dziedzin stanowiących podstawę każdego stowarzyszenia: życia demokratycznego i finansów.

1.1. Życie demokratyczne Aby ochronić swoją władzę, dyrektor ma do dyspozycji kilka środków: zawładnięcie organem decyzyjnym: ten system wymaga ze strony dyrektora silnej woli i silnej osobowości. Ma on do dyspozycji

różne środki i może skorzystać ze wszystkich lub jednego: wprowadzanie osób bliskich do rady zarządzającej i tworzenie sieci ludzi zaufanych; zwalnianie dyrektorów finansowych, którzy odmawiają modyfikacji kont, lub nakłanianie do odejścia w zamian za duże odszkodo-

wania tych, którzy sprzeciwiają się jego decyzjom; tworzenie nierównej reprezentacji w organach stanowiących lub unika ich zwoływania ; wpływanie na wybory: przez oszustwa przy ich organizowaniu; przez świadome błędy w protokołach; tworzenie struktur osłonowych: w celu pozbycia się wszelkich nacisków, dyrektor może mnożyć struktury uniemożliwiające uczestnictwo w kierowaniu stowarzy-

szeniem osobom, które by tego chciały (bo są dynamiczne, lub w trosce o przestrzeganie regulaminu wewnętrznego), i podważałyby sposób zarządzania obecnego kierownictwa. Dyrekcja chroni się więc przed wszelkim zagrożeniem z zewnątrz. Można to zorganizo-wać przez dokooptowanie, lub w sposób strukturalny, tzn. przez wprowadzenie organizacji osłonowych stanowiących ekrany niedo-puszczające postulujących.

Przykład: W dużym stowarzyszeniu, struktura została tak utworzona, by liczni członkowie nie mogli bezpo-

średnio uczestniczyć w podejmowaniu decyzji. Utworzona została struktura pośrednia, która centralizo-wała wszystkich nowo przybyłych. Spośród nich, ograniczona liczba zostanie dokooptowana w roku następnym. W tym czasie przyznane zostaną korzyści innym, co pozwoli “ukierunkować” następne wybory. W końcu pozostaną tylko ci, którzy nie mają żadnych szans na dokonanie zmiany istniejącego porządku, gdyż albo są związani przyznanym im wysokim wynagrodzeniem lub korzyściami, lub są osobiści niezdolni do zmiany istniejących zasad, gdyż nie chcą tego lub nie mogą.

W innej organizacji, sytuacja jest bardziej subtelna, rada zarządzająca została utworzona w połowie, z członków dokooptowanych “zgodnie z kompetencjami”, w drugiej połowie, z delegatów struktur lokalnych, którzy wnieśli pierwsze wkłady finansowe do stowarzyszenia. Tymczasem wiadomo, że, w związku z ich oddaleniem, godziną posiedzenia, obciążeniem pracą lub niewiel-kim zainteresowaniem w uczestniczeniu w posiedzeniu, delegaci ci nie będą mogli wszyscy razem uczestniczyć w posiedzeniach rady, której decyzje będą zwykle ukierunkowane na intere-sy członków dokooptowanych.

zarządzanie, w sposób umiejętny, zasobami ludzkimi, by stworzyć kumoterstwo: faktycznie przy braku sformalizowanych proce-dur podwyżki wynagrodzeń, dyrektor posiada władzę uznaniową w tej dziedzinie i sam decyduje o tym komu przyzna podwyżkę. Sys-tem ten pozwala dyrektorowi zapanować nad osobami przez niego wprowadzonymi do stowarzyszenia.

Przykład: Dyrektorka agencji otrzymała pożyczkę w wysokości 5 000 € na zakup samochodu, następ-

nie 15 250 € na zakup mieszkania, kolejną pożyczkę w wysokości 15 250 € bez oprocentowania, uzasadnioną “intensywnym użytkowaniem samochodu osobistego”. Ponadto umorzono jej około 26 000 €.

Na liście korzyści w deklaracji rocznej wynagrodzeń wymienionych było 200€ zamiast 35 500

Można więc domyślać się, że osoba ta była podporą dla dyrektora. ustrukturyzowanie stowarzyszenia tak, by utworzyć grupę: jest to zasada coquillage17, która polega na sztucznym podziale dzia-

łalności na kilka sektorów, sposób, którego stosowanie w ruchu stowarzyszeniowym jest interesujący z dwóch powodów:

17 Por. rozdział 3 raportu SCPC za rok 2001. Praktyka polegająca na dzieleniu działalności na różne sektory zgrupowane w coquille lub spółce w większym lub mniejszym stopniu osłonowej.

pierwszy powód to zorganizowanie systemu dobrze dostosowanego do rozdzielania stanowisk. Jest faktycznie rzeczą łatwą po-dzielenie władzy i umieszczenie na czele każdej struktury typu “coquille” dłużnika; taka manipulacja pozwala uniknąć zagrożenia “za-machu stanu”;

drugi powód dotyczy zarządzania. W tym przypadku technika coquillage pozwala na udział sektorowy lub metodologiczny, które-go celem jest usprawnienie zarządzania.

Władza pozwala kierownikom kontrolować działalność stowarzyszenia, podczas gdy struktury, które tworzą pozwalają im unieza-leżnić się od statutu wzorcowego. Na przykład, wykonywanie przez dyrektora wszystkich obowiązków prezesa i skarbnika prowadzi do kumulacji stanowisk, które w zasadzie powinny być powierzone dwóm różnym osobom. Sytuacja ta pociąga za sobą zagrożenie w sferze finansów stowarzyszenia. Nadużycia mogą zostać wykryte na posiedzeniu zgromadzenia ogólnego: miejsce, data, stosowana metoda, mogą przyczynić się do ich wykrycia.

Przede wszystkim miejsce, jeżeli stosuje się klasyczny model głosowania. Należy odszukać miejsca posiedzeń zgromadzenia i po-równać głosowanie z listą obecności, jeżeli takowa istnieje.

Przykad: Stowarzyszenie o charakterze sekty rozwiązało podczas zgromadzenia ogólnego 23 lokalne

stowarzyszenia, które sprzeciwiały się guru. Zgromadzenia ogólne 23 stowarzyszeń odbyły się w tym samym dniu w 23 miastach Francji,

w których znajdowały się siedziby oskarżanych stowarzyszeń. Guru był przewodniczącym każdego stowarzyszenia i, jeżeli damy wiarę prawomocnym do-

kumentom, był obecny wraz z osobami bliskimi w każdym miejscu, w którym odbywało się gło-sowanie.

Podobny problem dotyczy daty.

Jeżeli chodzi o elektorat, manipulacje mają dużo bardziej klasyczny charakter, są niekiedy związane z samym sposobem organi-zacji stowarzyszenia i z manipulacjami stosowanymi wcześniej.

Przykład: W celu uzyskania subwencji lub reprezentacji, stowarzyszenie znacznie zawyżyło liczbę

członków. Posłuży się fikcyjnymi członkami podczas głosowania, aby “wspomóc” wybór swoichkandydatów.

Kontrolę można przeprowadzić na podstawie różnych danych:

adresowych; nazwisk rodowych; składek.

Przykład: Najczęściej stosowanym sposobem w celu “wydłużenia” list jest ponowne wpisanie osób,

które zapisały się jednak później nie płaciły składek lub takie osoby, które zasięgały informacji,jednak faktycznie nigdy się nie zapisały. Ich wnioski lub pisma są wykorzystywane do fikcyjnegozapisu na listę członków. Kontrola jest dosyć prosta, chodzi o porównanie legitymacji i wpłat,ponieważ to one stanowią jedno ze źródeł dochodów stowarzyszenia. W niektórych przypad-kach, jeżeli przynależność jest związana z prenumeratą pisma, wysokość składki może dawaćprawo wyłącznie do głosu o mniejszym znaczeniu.

Obecnie pojawia się nowa możliwość głosowania drogą internetową. Pociąga on za sobą pewną liczbę innowacji, wśród których stosowany jest następujący sposób: stowarzyszenie tworzy stronę lub jest podwykonawcą operacji. Wypełnia lub przekazuje bazę zawierającą nazwiska i charakterystykę osób głosujących, jak również poszczególnych głosów (na okaziciela na przykład). Stowarzy-szenie wysyła każdemu wyborcy tajny i wyłączny kod. W dniu głosowania każdy członek wpisany do bazy jest rozpoznawany po ko-dzie. Ryzyko polega na rzetelności bazy, a więc na zabezpieczeniu wejść, przed operacją.

Ryzyko związane z głosowaniem elektronicznym jest więc niemal takie samo jak w przypadku głosowania tradycyjnego. Kilka czynników wpływa jednak na to, że są sytuacje, w których jest ono bardziej ryzykowne. Są to, na przykład, przypadki, w których stwierdza się silną presję wywieraną na członków, by głosowali za pośrednictwem internetu, przez uniemożliwienie lub utrudnienie odnalezienia miejsca głosowania, przez znaczne skrócenie czasu otwarcia lokali wyborczych, lub przez podanie informacji w ostatniej chwili. Takie manipulacje zniechęcają głosujących do osobistego stawienia się w miejscu głosowania, co sprzyja głosowaniu za po-średnictwem internetu.

1.2. Nadużycia finansowe Nadużycia mogą być bezpośrednie (jeżeli jest to możliwe) lub pośrednie, za pośrednictwem dostawców.

1.2.1 Nadużycia finansowe bezpośrednie

Podstawowym problemem jest połączenie, w osobie dyrektora, funkcji dysponenta i księgowego, i jest to podstawa do nadużyć. Faktycznie w tym przypadku, dyrektor ma uprawnienia do zlecania wszelkich wydatków, delegowania tych uprawnień wszystkim oso-bom, które uzna za potrzebne oraz do wskazania członków stowarzyszenia, którym wyda upoważnienie do korzystania ze wszystkich rachunków bankowych, a także tych, którzy otrzymają mandat do reprezentowania stowarzyszenia... Pokazuje to, że tak wprowadzone struktury mają przede wszystkim na celu utrącić postanowienia przewidziane w statucie wzorcowym wydanym w zastosowaniu ustawy z 1901 r. Nadużycia finansowe służą przede wszystkim uregulowaniu wydatków “luksusowych” i bogaceniu się dyrektora. Mogą zostać zastosowane różne sposoby:

wypłata zaliczek na poczet kosztów (uzasadnionych lub nie), przyznanie korzyści w naturze (zadeklarowanych lub nie), których zadeklarowana kwota jest wyraźnie zaniżona w porównaniu z rzeczywistą wartością lub, które nie odpowiadają żadnym rzeczywistym kosztom, jak również wynagrodzenie dla sekretarek niezarejestrowanych, pokrycie kosztów prywatnych telefonów, dodatki na bezynę oprócz wypłat ryczałtowych itp...

Przykład: Wiceprezes stowarzyszenia przelał na swoje konto kwotę w wysokości 1 000 000 franków

(około 152 450 €), z której tylko 600 000 (91 470 €) było uzasadnione. Otrzymał również 700 000 franków (106 715 €), bez uzasadnienia, za dwa dni pracy tygodniowo, w charakterze zarządcy kilku powiązanych ze sobą towarzystw ubezpieczeń wzajemnych.

Ponadto, w trakcie śledztwa wykryto, że w czasie jednego roku wydał on, niezależnie od normalnych wyjazdów do rodzinnej rezydencji wakacyjnej, 90 000 franków (13 720 €) na restau-racje i 110 000 franków (16 770 €) przeznaczył na wydatki samochodowe.

korzyści finansowe niezgodne z zasadą wolontariatu członków rady administracyjnej (w przypadkach przewidzianych w ustawie), takich jak wynagrodzenia wypłacone prezesowi w wysokości równej wynagrodzeniu dyrektora przedsiębiorstwa prywatnego, podwyż-szone o wynagrodzenie wypłacone przez inne powiązane stowarzyszenia. Ponadto, mieszkanie służbowe, samochód z kierowcą;

badania wykonane w ramach ruchu stowarzyszeniowego pozwoliły ujawnić dużo poważniejsze malwersacje: korzystanie w celach osobistych z funduszy stowarzyszenia, korzystanie z rachunków nieujawnionych, na które zostały wpłacone darowizny. Ujawniono również pobieranie korzyści przez dyrektorów w instytucjach powiązanych, konflikty interesów (niektórzy dyrektorzy są jednocześnie pracownikami lub członkami rady administracyjnej w stowarzyszeniach powiązanych);

korzystanie ze stanowisk subwencjonowanych z funduszy publicznych jest rozpowszechnioną praktyka w stowarzyszeniach. Sys-tem ten sprzyja różnym nadużyciom.

1.2.2. Nadużycia pośrednie (za pośrednictwem dostawców) W tym szczególnym przypadku, osoby spokrewnione z dyrekcją znajdują się na czele firm przykrywek które odgrywają rolę do-

stawców i, z tego tytułu, otrzymują wynagrodzenie, co pozwala ustabilizować sieć utworzoną przez dyrektora stowarzyszenia. Aby lepiej zrozumieć funkcjonowanie utworzonych systemów, powołamy się na dwojakiego rodzaju “klasyczne” manipulacje:

Jeden rodzaj manipulacji: stowarzyszenie powołuje do życia spółkę X, która zarządza jego systemem informatycznym, w związku, z czym osiąga znaczne

obroty; zawyżanie faktur przez dostawców wspólników lub dłużników. Osobiste finansowanie przez wspólników (poprzez ubezpieczenia,

między innymi, kosztów reprezentacyjnych); opłacanie gotówką wydatków związanych z kosztami reprezentacyjnymi (z czarnej kasy); podróże: zwyczajowo płaci się za bilety, które następnie są anulowane w agencji, następnie wydaje się bilety na nazwisko wła-

ściwego odbiorcy; podwykonawstwo: powierza się prace firmie, następnie podwykonawcy, którym jest przedsiębiorstwo lokalne, przy czym faktura

opiewa na 1/10 rzeczywistej kwoty. Ujawnia się również wykonywanie robót bez domagania się zapłaty lub faktury wysyłane na błędny adres. Ponadto, korzysta się również często z klauzul dotyczących odszkodowań (np. klauzul dotyczących zerwania umowy).

Drugi rodzaj manipulacji: outsourcing i wykup Stowarzyszenie zleca obsługę informatyczną firmie handlowej, której zarządzający są akcjonariuszami i wykupuje spółkę (tzn. jej

były wydział informatyczny), co pozwala dyrektorom zainkasować duże zyski.

2. Zagrożenia związane z zarządzaniem stowarzyszeniem: dochody Ruch stowarzyszeniowy, choć “niezarobkowy” z definicji, jeżeli odwołamy się do ustawy z 1901 r., jest zdominowany przez pie-

niądz: żadnej aktywności bez środków finansowych. Tymczasem stowarzyszenia mają różnorodne źródła dochodów. Są to wewnętrz-ne źródła dochodów (wkłady założycieli, składki, opłaty wpisowe i działalność stowarzyszenia), jak również zewnętrzne źródła (darowi-zny z ręki do ręki, kwesty i zbiórki pieniędzy, dary i darowizny, dotacje ze środków publicznych...), jedynie ta druga kategoria źródeł będzie analizowana w dalszej części raportu. Tymczasem należy sprecyzować, jakie są zobowiązania stowarzyszeń związane z księ-gowością.

2.1. Członkostwo

Członkostwo i składki są jedną z ważniejszych kwestii podlegających weryfikacji. Nie tylko pozwalają uzasadnić dopływ gotówki, ale stanowią również podstawę głosowań podczas zgromadzenia ogólnego. Istnieją więc dwa podstawowe zagrożenia: zagrożenie finansowe (pranie fałszywych składek, fałszywe wpływy) oraz zagrożenia prawne (wpis fałszywych członków lub przeniesienie człon-ków nie wpłacających składek, którzy jednak uczestniczą w głosowaniach tworząc warunki sprzyjające fałszowaniu wyborów lub otrzymywaniu większych dotacji wypłacanych proporcjonalnie do liczby członków). Utworzenie systemu kontroli wewnętrznej lub ze-wnętrznej w celu ograniczenia tych dwojakiego rodzaju zagrożeń może przebiegać w następujący sposób:

istnienie listy członków i jej aktualizowanie z wyszczególnieniem zmian; istnienie procesu dotyczącego warunków wezwania do wpłaty, monitorowanie pozaksięgowe wpłat i utworzenie bazy pomyłek, je-

żeli system jest zinformatyzowany; istnienie rejestru lub bazy reklamacji zawierającej trzy sposoby najczęściej stosowane przekazu informacji (pisemny, internet, te-

lefoniczny) ponieważ ryzyko związane z sprzeniewierzeniem składek nie jest zerowe. Oczywiście, jeżeli system jest zinformatyzowany (por. niżej, rozprowadzanie darów) audyt będzie dotyczył nośnika optycznego,

istnienia struktury poświęconej tej działalności. Może być utworzony przez jedną osobę, przez podwykonawcę lub przez rozbudowaną służbę. Wszystko zależy od wielkości struktury.

2.2. Datki uliczne Mogą być pobierane w gotówce, czekach, przelewach. Mogą być pobierane na rzecz wielu stowarzyszeń, dla których datki te sta-

nowią jedno z podstawowych źródeł finansowania. Zagrożenie dotyczy środków płynnych i przywłaszczeń, które mogą nastąpić w chwili inkasowania, więc przed wszelką centraliza-

cją, jak również w chwili obliczania datków, lub w momencie wpłacania do banku. Zagrożenie to istnieje wówczas, gdy nie ma podziału władzy. Faktycznie, jak zostało wyżej powiedziane, w przypadku, gdy dyrektor zablokował kontrolę, może on wówczas robić bezpo-średnio lub pośrednio, co tylko zechce. Bezpośrednio, dlatego że nikt nie będzie miał wystarczającej władzy, by temu zapobiec. Po-średnio, z powodu swoich wpływów w stowarzyszeniu, dyrektor znajdzie zawsze osobę, która zrobi to, o co poprosi, chociaż nie będzie to do końca poleceniem. Podobnie rzecz się ma z liczeniem datków, przy czym obecnych jest kilka osób, jednak usługa ta może być powierzona przedsiębiorstwom prywatnym.

Ustawa miała zapobiec tego rodzaju zagrożeniom wprowadzając specjalne przepisy dla tego rodzaju zbiórek: kwesty i zbiórki na rzecz wszystkich stowarzyszeń są dobrowolne, jeżeli jednak są realizowane na szczeblu krajowym, niezależ-

nie od tego, że odwołują się do hojności społeczeństwa i są zbierane na ulicy, wymagają jednak uzyskania wcześniejszej zgody; ponadto, w związku ze skandalem wywołanym przez stowarzyszenie działające na rzecz badań dotyczących leczenia raka, usta-

wodawca przewidział dla stowarzyszeń odwołujących się do hojności społeczeństwa wymóg złożenia wcześniejszej specjalnej dekla-racji w prefekturze oraz wymóg publikowania rozliczenia z wykorzystania zebranych funduszy. Ujawniono, bowiem kilkakrotnie, że zebrane fundusze od społeczeństwa służyły w rzeczywistości finansowaniu rozwoju zewnętrznych spółek handlowych.

Jednak przepisy te zmieniają jedynie nieznacznie schemat oszustwa, gdyż jeżeli pobierane są pieniądze przed ich policzeniem, wszystkie deklaracje pozostają prawidłowe. W przypadku czeków, problem jest nieco inny. Istnieją dwie możliwości:

Czeki bez zlecenia. W tym przypadku, łatwo jest przywłaszczyć czeki w dwojaki sposób: mając możliwość inkasowania na konto bankowe, które nie figuruje na liście rachunków stowarzyszenia (jest to często spotykane

w filiach lokalnych stowarzyszenia matki); inkasując czeki na konto osobiste (nadużycie to jest praktycznie niewykrywalne, jeżeli dyrektor zachowuje umiar w manipulacjach;

faktycznie, kontrola jest trudna, gdyż dotyczy osób prywatnych i czeków opiewających na niskie kwoty). Czeki na zlecenie Manipulacje pozwalają na inkasowanie czeków za pośrednictwem zorganizowanych struktur przestępczych w formie stowarzy-

szenia, które są wykorzystywane wyłącznie w celu pozyskiwania funduszy, pod koniec roku lub podczas wakacji, w miejscowościach turystycznych.

Przykład: Sieć stowarzyszeń charytatywnych organizujące zbiórkę na rzecz dzieci będących ofiarami

wojny sprzeniewierzyła około 750 000 € na terytorium Francji, stosując niezmiennie jeden spo-sób postępowania: osoby zbierające datki w miejscach turystycznych, namawiające przechod-niów do wrzucenia grosika. Sieć rozciągała się aż do Belgii i Szwajcarii, poprzez ok. trzydzieści stowarzyszeń “humanitarnych”. Manipulacja została ujawniona, gdy ofiarodawcy zażądali ulgi w podatku od dochodów przewidzianej ustawą. Dyrekcja generalna do spraw podatków poinfor-mowała ich, że dostarczone dokumenty nie pochodziły od stowarzyszenia zarejestrowanego jako organizacja dobroczynna lub użyteczności publicznej.

Sposoby prania czeków mają kilka wspólnych cech charakterystycznych. Pierwsza operacja polega na ich gromadzeniu. Zajmuje się tym zwykle skarbnik, jednak każdy przypadek jest przypadkiem

szczególnym. Faktycznie skarbnik może pracować na swój własny rachunek lub na rachunek dyrektora lub grupy kierującej;

należy je następnie scedować na osobę trzecią w zamian za gotówkę tak, aby zwykłe przeglądanie osobistych kont bankowych przestępców nie wykazało przestępstwa. Jest rzeczą oczywistą, że analiza bankowych dokumentów księgowych powinna dotyczyć nie tylko samego przestępcy, ale i jego krewnych;

w celu zapobieżenia wykrycie przestępstwa, przestepcy stosują stary, ale niebezpieczny sposób prania brudnych pieniędzy. Gromadzone są czeki bez zlecenia i na zlecenie, jeżeli opiewają na niskie kwoty, po czym są “odsprzedawane” w zamian za prowizję kupcom detalicznym dysponującym gotówką i którzy są zainteresowani wpisem czeków do swoich dokumentów księgowych (chodzi głównie o ukrycie nadwyżek środków płynnych w stosunku do współczynnika kontroli wewnętrznej). W każdym razie, mają w tym inte-res osobisty, uzyskując prowizję. To oni przekazują czeki bankom, a dyrektorzy stowarzyszeń otrzymują gotówkę, ryzyko ujawnienia jest wówczas szczególnie ograniczone.

Tymczasem, nawet jeżeli sprzeniewierzenia tego rodzaju mogą wydawać się istotne, są one niczym wobec największego zagro-żenia dla instytucji o charakterze stowarzyszenia lub fundacji: malwersacje dokonywane na kartotekach ofiarodawców i sprzeniewie-rzenia na rzecz struktur stowarzyszeniowych. W tych dwóch przypadkach, dary są przechwytywane przez strukturę naczelną i redy-strybuowane pomniejszym jednostkom, jednak przetrzymywane w całości przez dyrektora lub jego zaufanych ludzi. Istnieją dwie moż-liwe sytuacje:

w pierwszym przypadku, dzięki tym manipulacjom, finansowane są obciążenia nie mające być może nic wspólnego z przedmio-tem zbiórek, ale mają bezpośredni związek z osobistą sytuacją dyrektora;

w drugim przypadku, poza transferem funduszy, właściwa struktura może użyć kartoteki ofiarodawców, by wybrać najpoważniej-szych (a więc najbardziej interesujących) i przywłaszczyć sobie ich darowizny, gdyż ofiarodawcy często nie rozróżniają dwóch róż-nych, ale zbliżonych skrótów.

Istnieje sposób tradycyjny i metoda informatyczna, by przeciwdziałać tym zagrożeniom. Najbardziej właściwą metodą identyfikacji i ujawnienia zagrożenia malwersacją stanowi system informatyczny, chociaż metoda tradycyjna działa według tej samej zasady. Oczy-wiście, jest ona w pełni skuteczna tylko, jeżeli jest “poparta” zgodnym z prawem i pewnym zapisem księgowym. Jeżeli więc podejrze-wamy przekierunkowanie licznych darowizn do innych instytucji powiązanych, istotną sprawą jest, by pobrać próbę składającą się ze wszystkich poważnych ofiarodawców z okresu ostatnich trzech lat, i próbę statystyczną pozostałych ofiarodawców i prosić ich o po-twierdzenie ogólnej kwoty wniesionych darowizn na rzecz stowarzyszenia lub stowarzyszeń satelitów. Tym samym zorientujemy się w wahaniach przepływów, przekierunkowaniu i zmianie przeznaczenia.

2.3. Darowizny i zapisy Ten rodzaj operacji może być stosunkowo często stosowany w niektórych stowarzyszeniach, rzadziej w innych. Problemem jest

fakt, że stwierdza się stosunkowy brak procedur w tym zakresie. Darowizna ma charakter nieodwołalny, z wyjątkiem szczególnych przypadków, podczas gdy zapis jest rozporządzeniem testamentowym, które powinno być legalnie zaakceptowane przez beneficjenta.

Ustawa przewiduje, że wyłącznie niektóre stowarzyszenia mogą otrzymywać darowizny, wobec tego darowizny przekazane stowa-rzyszeniu, które nie jest do tego upoważnione są nieważne. Stowarzyszenia takie muszą mieć obowiązkowo zdolność prawną i ich liczba jest ograniczona, są to:

stowarzyszenia uznane za stowarzyszenia użyteczności publicznej; stowarzyszenia wyznaniowe (stąd problemy z sektami); stowarzyszenia, których wyłącznym celem jest pomoc, doboczynność, badania naukowe lub medyczne, zarejestrowane związki

stowarzyszeń rodzinnych; stowarzyszenia finansujące wybory, finansujące zarejestrowane partie polityczne. Ponadto trzy pierwsze wymienione rodzaje stowarzyszeń są zobowiązane do uzyskania zezwolenia administracyjnego na otrzy-

manie darowizny. Zezwolenie jest przyznawane wyłącznie po przeprowadzeniu wywiadu w sprawie celu i działalności stowarzyszenia i sytuacji rodzinnej i majątkowej ofiarodawcy.

System darowizn prowadzi do różnych nadużyć w ramach stowarzyszeń. Poprzez fałszywe darowizny, w formie odpłatnej umowy lub za pośrednictwem osób, kwoty mogą zostać ukryte przed urzędem skarbowym oraz przed zapisem w dokumentach księgowych, tworząc nieprzejrzystą sieć. Ten nieoficjalny obieg gospodarczy pozwala w szczególności na finansowanie korupcji.

Faktycznie w licznych przypadkach, specjalne struktury są tworzone w celu zarządzania tym odrębnym “zawodem”. Możliwe nad-użycia dotyczą sprzeniewierzenia majątku, spadku lub funduszy powierzonych, bezpośrednio na rzecz dyrekcji lub osób zaufanych, które korzystają ze “zwrotu za pomoc” w ramach stowarzyszenia. Zwrot ten okazuje się bardzo dyskretny, gdyż jest potraktowany osobno i dotyczy darowizn od osób nieżyjących, zwykle nieposiadających bezpośrednich spadkobierców.

Przykład: Osoba czyni stowarzyszenie swoim następcą prawnym uniwersalnym. Zapis stanowią nieru-

chomości i rzeczy ruchome; zawiera warunek, że zostanie przeznaczony przez stowarzyszenie na konkretny cel. Wykonawca testamentowy jest jednocześnie skarbnikiem jednej z delegatur stowarzyszenia. Rzeczy ruchome są odsprzedane niektórym członkom dyrekcji, duża kwota zostaje wpłacona na niewyszczególniony rachunek w stowarzyszeniu, ale należący do jednego z członków dyrekcji, a warunek testamentowy nigdy nie zostaje spełniony.

Jeżeli chcemy skontrolować owe darowizny i zapisy, jest rzeczą absolutnie niezbędną, by objąć kontrolą następujące elementy (aby nie narazić się na stosunkowo nieprzyjemne niespodzianki):

istnienie inwentarza darów w postaci fizycznej w chwili ich otrzymania; powinna to byc kontrola natychmiastowa, gdyż każde opóźnienie powoduje zmianę sytuacji;

istnienie zbioru dokumentów określających warunki wykorzystania darowizn i deponowanie związanych z tym funduszy oraz sprawdzenie tożsamości osób upoważnionych do ich otrzymania;

ocena ogólnej wartości darowizn w ogólnej masie wpływów stowarzyszenia; utworzenie systemu identyfikacyjnego, klasyfikacji umów, oryginałów, duplikatów, kopii itp., następnie porównanie warunków za-

pisów z faktycznym ich wykorzystaniem. Jest również rzeczą interesującą określenie momentu i decyzji, która spowodowała, że nastą-piło nadużycie polegające na niewłaściwym wykorzystaniu (kto przewodził tym operacjom?).

Wartość zapisów powoduje, że niektóre sekty a także stowarzyszenia nie będące sektami wywierają dużą presję, by skorzystać z przepisów ustawy z 1905 r., która przewiduje zwolnienie z podatku od spadku. W każdym razie, można natknąć się na problem zwią-zany z osobami znajdującymi się w sytuacji nieprawidłowości (na przykład, wyłudzenie spadku).

2.4. Subwencje 18 2.4.1. Typologia zagrożeń

Najpoważniejszym problemem jest różnorodność subwencji i brak kontroli wpływów i ich wykorzystania, zarówno a priori jak a po-steriori. Jest to najważniejsza kwestia dotycząca malwersacji19.

– Brak kontroli nad charakterem subwencjonowanego przedsięwzięcia i nad beneficjentami. Manipulacje przy dokumentacjach związanych z projektem mogą być podejmowane przez wyspecjalizowane biura składające się

z byłych funkcjonariuszy lub osób “znających się” na tym sektorze, które przygotowują dokumentacje. Są to dwojakiego rodzaju doku-mentacje:

dokumentacja bardzo szczegółowa, która nosi cechy księgowości analitycznej. Znajdują się w niej szczegółowo określone, prze-znaczenie kwot, procentowo określony czas poświęcony przez zainteresowane osoby. Dokumenty te są kompletne. Brakuje tylko rzeczy podstawowej, mianowicie, sprawozdania rachunkowości ogólnej: jest to właściwa rachunkowość czy rachunkowość sektorowa? Największym zagrożeniem w sytuacji, gdy służby rozdzielające subwencje nie porównują dokumentacji, jest duża liczba dokumentów poprawnie przygotowanych pod względem formy, jednak faktycznie odpowiadających temu samemu przedsięwzięciu;

dokumentacja obszerna. Ideałem w sferze manipulacji oszukańczych jest przedstawienie obszernej dokumentacji, co zmniejsza ryzyko wykrycia oszustwa. Stosowana jest prezentacja projektów w formie analitycznej, a więc zawierająca liczne tabele, współczynni-ki, kwoty procentowe, które odnoszą radykalny skutek, taki, że analiza nie zostanie przeczytana z dwóch powodów: po pierwsze – będzie nieczytelna, po drugie – osoba kontrolująca lub oceniająca niekoniecznie musi być biegłym księgowym lub audytorem. Następ-nie należy zatwierdzić projekt w jednym z biur uznanych za “godnych szacunku”, które ograniczy się do zatwierdzenia dostarczonych dokumentów bez interesowania się realnością operacji. Przydaje to powagi projektowi. Dostarczone informacje, niekoniecznie wyczer-pujące ani właściwe, pozwalają otrzymać subwencję w sposób nieuczciwy.

Jakiś czas temu, subwencje do rolnictwa działały w następujący sposób: każdy rolnik z tej samej wioski korzystał z subwencji na budowę instalacji chłodniczej na podstawie tej samej faktury powielonej, na której zmienione było jedynie nazwisko beneficjenta.

– Brak kontroli beneficjentów subwencjonowanego przedsięwzięcia. Jeżeli brak jest kontroli beneficjentów przedsięwzięć, kuszącym jest mnożenie struktur występujących o subwencje. Wchodzimy w

problematykę coquillage, to znaczy, że utworzonych zostanie tyle struktur ile jest potrzebnych, by pozyskać, w częściach, pożądane fundusze. W razie słabej kontroli ze strony organu przyznającego subwencje, manipulacja polegająca na mnożeniu wnioskodawców, nie przyciąga uwagi. Zasada jest znana, chodzi o podział ubiegających się o subwencje. Mnożenie wniosków o subwencje składanych przez struktury pozornie niezależne nie przyciąga uwagi i pozwala mnożyć pożądane fundusze.

Zagrożenie to mogłoby zostać łatwo wyeliminowane przez utworzenie zinformatyzowanej centralnej kartoteki. Wystarczyłoby użyć jako punktu odniesienia zinformatyzowanego dokumentu, który ustalałby powiązanie między przyznanym budżetem na subwencje i szczegółowymi informacjami dotyczącymi wypłaconych subwencji. Dokonując szczegółowej analizy beneficjentów, kontroli wysokości kwot (w częściach) i terminów wypłaty, można dosyć łatwo ujawnić powtarzające się wypłaty. Dosyć łatwo można również kontrolować wykonanie przedsięwzięć, podejmując regularne punktowe kontrole w trakcie wykonywania przedsięwzięcia, pod warunkiem, że dane są kompatybilne; można również rozważyć utworzenie ogólnych ram ewolucyjnych, które ukazywałyby kontrolerom stan zaawansowa-nia przedsięwzięcia, na każdym etapie kontroli.

Można więc zaproponować małą metodologię kontroli: 1/ badanie, dla każdej subwencji: instytucje, które przyznały subwencję i warunki jej przyznania;

18 Należy zaznaczyć, że stowarzyszenia, które otrzymują subwencje nie mogą je przekazać, w całości lub części, innemu stowarzyszeniu bez specjalnego zezwo-lenia i, że jeżeli fundusze nie są wykorzystane w całości, powinny być odprowadzone do Skarbu Państwa. 19 Pismo okólne z 24 grudnia 2002 r. w sprawie subwencji państwa dla stowarzyszeń, wprowadziło ramy prawne dla przyznawania subwencji i kontroli wykonania projektów (pismo stanowi załącznik nr 1).

kwoty, na które opiewa wniosek, wymagane dokumenty i osoby upoważnione do przyznania subwencji; kwoty otrzymane i kwoty żądane; przeznaczenie subwencji i jej rzeczywiste przeznaczenie. Można uzyskać te informacje przez porównanie informacji, figurujących w aktach dotyczących wniosków z informacjami zawartymi

w dokumentach księgowych oraz informacjami zawartymi w protokołach z posiedzeń lub protokołach zgromadzenia, o ile zgromadze-nia się odbywają i prowadzą zapis takich wniosków.

2/ domaganie się, by dokumentacja skomputeryzowana była zapisywana w specjalnym formacie tak, aby wszystkie wnioski mogły być komputerowo przetwarzane (więc przez ograniczoną liczbę osób) i aby określona liczba zamierzeń mogła być szybko ujawniana. W ten sposób, niektóre zagrożenia, najbardziej rażące mogą być natychmiast ujawnione.

3/ w przypadku kilku stowarzyszeń składających wniosek, za pośrednictwem tej samej osoby o przyznanie tego samego rodzaju subwencji, określenie zasięgu geograficznego i zakresu osobowego. Z chwilą uzyskania tych informacji, należy skontrolować czy nie jest to zwykły duplikat, w szczególności powtórzenie adresów osób jak również skontrolować rozkład czasu pracy przyznanego pra-cownikom najemnym lub członkom stowarzyszeń (czas pracy przekraczający 24 godziny na dobę, na przykład).

Celem jest wyszukiwanie “łowców subwencji”, którzy traktują je jako dobrą okazję i spędzają czas na ich wyszukiwaniu nie starając się przygotować rzeczywistego przedsięwzięcia. Nietypowe wykorzystanie subwencji jest często spotykane: ubieganie się o subwencję z doskonałą, pod względem formalnym, dokumentacją, przy czym projekt nie zostanie nigdy zrealizowany po otrzymaniu subwencji. Taki spryciarz ma często zamiar wykorzystać subwencję na spłacenie kilku dostawców, a następnie zakończyć działalność stowarzy-szenia bez ryzyka, że zostanie złożona skarga.

Innym problemem jest sposób nadzorowania realizacji przesięwzięcia, po uzyskaniu przez wnioskodawcę subwencji. W małych stowarzyszeniach, kontrola jest stosunkowo prosta ze względu na wielkość przedsięwzięcia. Szybko można stwierdzić czy jest on realizowany czy nie. Inaczej rzecz się ma w przypadku większych struktur, w których są różnorakie przedsięzwięcia i realizacje. Moni-torowanie prac jest szczególnie trudne i istnieje klasyczne zagrożenie malwersacjami finansowymi w zależności od potrzeb w danej chwili. Tymczasem chodzi o pieniądze publiczne, które, z wyjątkiem szczególnych przypadków, nie mogą być w ten sposób przekazy-wane. Faktycznie istnieje kilka możliwości manipulacji:

jedna z nich polega na niezrealizowaniu w całości przedsięwzięcia i przeznaczeniu niewykorzystanych funduszy na inne przed-sięwzięcia, na które nie uzyskano pozwolenia lub na pokrycie kosztów zarządu;

inny sposób polega na przekazaniu funduszy innym strukturom, które nie są upoważnione do realizowania tego rodzaju świad-czeń, realizują więc inne świadczenia, nie mające nic wspólnego z subwencją.

Przykład: W niektórych szkołach prywatnych, dopuszczono się nadużyć (moralnie nagannych), zwią-

zanych ze spółkami cywilnymi obrotu nieruchomościami. Tworzy się stowarzyszenie (o celach niezarobkowych) mające na celu świadczenie usług dydaktycznych. W tym czasie, dyrektor szkoły utworzył kilka spółek cywilnych obrotu nieruchomościami, które udostępniają za opłatą czynszu, niezbędną w tym celu infrastrukturę. W ten sposób dyrektor może zbudować własny majątek, na podstawie faktur wystawianych na stowarzyszenie.

Do tej pory nie ma większego problemu. Jednak dokonywanie wielokrotnych zakupów nie-ruchomości powoduje znaczny wzrost czynszów, a więc ciągle rosnącą kwotę potrąceń z sub-wencji na rzecz spółek cywilnych obrotu nieruchomościami.

Faktycznee dochody stowarzyszenia stanowią subwencje i sumy ściągane od uczniów jako czesne. Koszty internatu, stołówki, wyjść i inne (są to duże kwoty, marża jest wyjątkowo duża) są fakturowane przez inne stowarzyszenia niesubwencjonowane.

Ponieważ liczba uczniów pozostaje niemal ta sama, podwyżki czynszów są pokrywane z subwencji.

2.5. Dochody stowarzyszeń pochodzące ze sprzedaży20

Nierzadko stowarzyszenia osiągają pewne dochody ze sprzedaży produktów, którymi handlują. Działalność taka powinna być przewidziana w statucie, który określa jej charakter. Może to być główna działalność lub dodatkowa. Uważa się, że działalność ma charakter parahandlowy, gdy spełnione są trzy warunki:

jest nakierowana, pod pewnymi warunkami, na osoby trzecie niebędące członkami stowarzyszenia, w celu osiągnięcia zysku lub pokrycia kosztów usług świadczonych członkom stowarzyszenia;

20 Trois instructions du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, traitent de la problématique du caractère commercial des associations: – l’instruction n°170 du 15 septembre 1998 ; – l’instruction n°201 du 30 octobre 2000 ; – l’instruction n° 46 du 23 février 2001. Ce qui doit être retenu est la nécessité pour les associations qui disposent de la double activité de disposer d’une comptabilité dédiée, c’est-à-dire qui différencie les activités associatives des activités commerciales. De plus, lorsque les recettes commerciales excédent un certain montant, l’exonération en matière de TVA peut être remise en cause

stanowi bezpośrednio konkurencję dla podobnej działalności handlowej; osiągane są obroty, których nie można uznać za drobne. Faktycznie stowarzyszenie może zwyczajowo podejmować działalność handlową, jednak nie może ona mieć charakteru powtarza-

jącej się spekulacji, spychajacej na drugi plan cele spółki (Cass. com. z 12 lutego 1985 – biuletyn 1985 IV nr 59, s. 50). Rozróżnia się kilka możliwości: produkty są wykupywane przez członków (w przypadku niektórych sekt) lub są sprzedawane w klasyczny sposób, w takim przypadku powstaje problem konkurencji.

2.5.1. Sprzedaż członkom stowarzyszenia 21 Jest ona zastrzeżona dla stowarzyszeń, które traktują swoich członków jak handlowców, jako siłę zbytu. Oryginalność tych wybie-

gów polega na tym, że stowarzyszenie osiąga dochody poprzez sprzedaż produktu swoim członkom. Członek stowarzyszenia może sprzedać produkt lub podarować go, jest to jego wybór i nie jest to przedmiotem zainteresowania dyrektora stowarzyszenia, skoro już zainkasował dochód ze sprzedaży. Takie machinacje dotyczą niektórych stowarzyszeń o charakterze sekty22[22], ale podobne manipu-lacje dotyczą pseudostowarzyszeń, co do których do końca nie wiadomo czy istnieją. Może to dotyczyć dystrybucji książek, dokumen-tów w postaci ulotek, folderów szerzących określone poglądy. Może to być sprzedaż świecidełek jak i ciastek.

Te same sposoby są stosowane w sprzedaży o strukturze piramidy. Mechanizm ma wówczas następującą strukturę: istnieje oficyna wydawnicza związana z dyrekcją stowarzyszenia; jest ona zwykle usytuowana zagranicą, co pozwala podnieść

bez ryzyka cenę transportu; owe spółki handlowe publikują i rozpowszechniają niezbędną dokumentację. Dysponują pokaźną dokumentacją, niektórzy “guru”

są często wielkimi “pisarzami”..., pod względem ilościowym, oczywiście; istnieje wewnętrzny system dystrybucji; mogą istnieć określone kwoty sprzedaży. Sprzedaż ta przyczynia się do rozpowszechnia-

nia doktryny wśród wtajemniczonych i do zasilenia rachunków organizacji nie troszcząc się o zagospodarowanie niesprzedanych eg-zemplarzy, gdyż nie ma takowych dla sprzedających.

W przypadku sprzedaży produktów członkom, pojawia się problem związany z ryzykiem opodatkowania, jakie zagraża stowarzy-szeniu. Faktycznie stowarzyszenie działa jak przedsiębiorstwo handlowe i powinno być tak samo opodatkowane jak inne struktury o podobnym charakterze. Tymczasem opodatkowane stowarzyszenie przedstawia najczęściej pisma procesowe, w których stwierdza, że te zyski to w rzeczywistości darowizny, które zmieniły formę.

Również inne świadczenia mogą stanowić produkty: organizowanie obowiązkowych seminariów szkoleniowych, seria obowiązkowych praktyk dla ubiegających się o przynależność,

hierarchiczne ustalanie składek, zapewniają stałe obroty; członkowie opłacają dokumentację, prawo “uczestnictwa” w każdej operacji; ponadto, za każdym razem gdy ich “mistrz” odczuwa przemożną tego potrzebę, członkowie są zobowiązani do poszukiwania źró-

deł dochodów; można się założyć o dużą sumę, że członkowie, których deklaracje majątkowe opiewają na wysokie kwoty, podlegają specjalne-

mu reżimowi, dla ich najwyższego duchowego dobrego samopoczucia, rzecz jasna. Brak kontroli umożliwia również oszustwa na niekorzyść stowarzyszenia.

Przykład: W stowarzyszeniu związanym z lokalną służbą administracyjną i którego celem była nauka

nurkowania, organizator i twórca tej struktury, wymyślił następujący fortel. Nakazał organizowanie egzaminu mniej więcej raz w miesiącu, uzyskany dyplom kosztował

300 €. Odbiorcy dyplomu płacili czekiem i byli proszeni o niewpisywanie na nim zlecenia, jako że

stowarzyszenie “dysponuje odpowiednimi pieczątkami”. Organizator odzyskiwał czeki i przekazywał je agentowi ubezpieczeniowemu, który inkaso-

wał je na swoje konto zawodowe i przelewał na konto na okaziciela, w gotówce. W ten sposób nie było śladu w rachunkach osobistych beneficjenta jakiegokolwiek inkaso.

Ten sposób prania brudnych pieniędzy jest, prawdopodobnie, szeroko stosowany.

2.5.2. Bezpośrednia sprzedaż klientom I tutaj sprzedaż może być zróżnicowana, i w większości stowarzyszenia nie robią z nich niewłaściwego użytku, istnieje jednak kilka

przypadków świadczących o tym, że pomysłowość nie jest pustym słowem w sferze oszustwa. W przypadku, gdy przepływy finansowe są wystarczające, machinacje mogą być zorganizowane przy użyciu struktur przykrywek.

21 En W zasadzie, sprzedaż ta principe, cette vente n’est pas taxable. 22 Zob. w tej kwestii raport SCPC za 1997 r.

Przykład: Jeden ze “specjalistów” od resocjalizacji, za pośrednictwem członków swojego stowarzy-

szenia, odzyskiwał szmaty w dużej ilości i przetwarzał je w innym państwie, przy czym pako-wanie i transport obciążały stowarzyszenie, co jest dopuszczalne. Wydatki pracowników na-jemnych były opłacane w gotówce, co jest logiczne.

Tablica 1

Mniej logiczne jest natomiast to, że przedsiębiorstwo przerabiające szmaty na dywaniki i należące do szefa stowarzyszenia, odsprzedawało swoje wyroby stowarzyszeniu po bardzo wysokich cenach, przy czym stowarzyszenie odsprzedawało je bez marży. Faktycznie wszyst-kie wydatki ponosiło stowarzyszenie, poprzez subwencje, przy czym dochody były “lokowane” zagranicą w celu osiągnięcia przez szefa jak najwyższego zysku.

Tablica 2

2.5.3. Produkty o charakterze finansowym. Rozróżniamy kilka rodzajów produktów o charakterze finansowym. Wśród nich znajdują się w szczególności dochody z majątku

ruchomego i przyrost wartości dochodu z nieruchomości leśnych lub rolnych. Zaliczyliśmy do nich również pożyczki, bo chociaż muszą być spłacane stanowią niezaprzeczalny dopływ środków płynnych i zmienną proporcji.

Pożyczki

STOWARZYSZENIE PROWADZĄCE DZIAŁALNOŚĆ

RESOCJALIZACYJNĄ

SUBWENCJE

WYPŁATY CDD

STARE SZMATY odzyskane

Darmowe przekaza-nie

Spółce X w celu ich

przetwarzania

SPÓŁKA X PRZETWARZA

SZMATY I PRODUKUJE DYWANY

SPRZEDAŻ PO WYSOKICH

CENACH

STOWARZYSZENIE

ODSPRZEDAJE DYWANY

SPRZEDAŻ BEZ MARŻY

Analiza pożyczek w ruchu stowarzyszeniowym jest korzystna pod kątem kontroli, z kilku powodów. Przede wszystkim, choć dla stowarzyszenia są to pasywa, stanowią jednak dopływe środków płynnych. Z tego powodu mogą służyć machinacjom. Ponadto, nie-które pożyczki mogą być wykorzystane (chodzi raczej o napływ środków płynnych) jako element poprawiający proporcje kontroli. W takim przypadku, tymczasowo nie zapisuje się je jako pożyczki.

Wiele stowarzyszeń zaciąga pożyczki w instytucjach pozabankowych, takich jak inne stowarzyszenia często powiązane lub u osób prywatnych. W takim wypadku we Francji w szczególności, procedury muszą być przestrzegane (chodzi o deklarację w sprawie umo-wy o pożyczkę), gdyż gdyby tak się nie stało, kwoty te zostałyby włączone do wpływów lub potraktowane jako darowizny podlegające opodatkowaniu. W zasadzie celem manipulacji w zakresie tej pozycji jest pranie pieniędzy lub ich defraudacja (fałszywe pożyczki dla uzasadnienia spłaty) a także zrównoważenie finansów.

Dochody z majątku ruchomego i przyrost wartości 23 Dochody z majątku ruchomego stanowią jedno ze źródeł dochodów stowarzyszeń. Istnieje pewna liczba lokat dobrze dostosowa-

nych do potrzeb stowarzyszeń, np. SICAW dla stowarzyszeń, natomiast zwolnienie od podatków niektórych innych lokat może stano-wić kryterium wyboru lokaty. Istnieją między innymi następujące produkty:

SICAV (Spółki inwestycyjne o kapitale zmiennym) skarbowe; obligacje Skarbu Państwa; wspólny fundusz lokacyjny; pewien rodzaj obligacji (potrącenia); asygnaty kasowe. Istnieją trzy rodzaje najczęściej spotykanych problemów: pierwszy dotyczy subwencji. Jeżeli stowarzyszenie otrzymuje subwencję i stanowi ona spory kapitał obrotowy, który wynika bez-

pośrednio z częściowego wykorzystania subwencji na działalność niezarobkową, można się zastanawiać czy jest rzeczą włściwą dal-sze wypłacanie subwencji, które nie są bezpośrednio przeznaczone na cel określony w statucie stowarzyszenia;

drugi dotyczy zagrożenia związanego z zastosowaniem znanego oszustwa: znaczne kwoty są lokowane w instytucjach mało skrupulatnych, dających stowarzyszeniu niskie oprocentowanie, przy czym różnica w wysokości oprocentowania zwykle stosowanego jest “skompensowana” pożyczkami osobistymi przyznanymi grupie rządzącej, praktycznie nieoprocentowanymi lub o bardzo niskim oprocentowaniu;

Przykład: Kilka lat temu, istniała tendencja do realizowania lokat nieco “oryginalnych”, za pośrednic-

twem maklerów i innych pośredników znajdujących się w rajach podatkowych lub quasi rajachpodatkowych. Oczekiwany zysk miał być duży, ryzyko, co najmniej równie duże. Znalazła sięjednak pewna liczba dyrektorów finansowych, którzy podjęli ryzyko związane z funduszami sto-warzyszeń. Kilku z nich było bohaterami znanych oszustw: chodziło wówczas o zwykłe sprze-niewierzenie funduszy, lub o znaczne straty finansowe, związane z brakiem znajomości mecha-nizmów lub zbyt ryzykownymi pociągnięciami. W takim wypadku należy sprawdzić, czy istniejezmowa między operatorem lub dyrektorem stowarzyszenia (jeżeli kumuluje te funkcje) a instytu-cją finansującą.

trzeci dotyczy rodzaju lokaty: jeżeli istnieje ryzyko będzie ona traktowana jako dochód spekulacyjny i opodatkowana według po-

datku od spółek na podstawie prawa powszechnego. Opodatkowanie to jest niczym w porównaniu z ryzykiem poniesienia straty na operacjach spekulacyjnych i możliwych malwersacjach lub machinacjach dokonywanych na produktach pochodnych.

Środki zabezpieczające Stosowanie środków zabezpieczających (w odniesieniu do dużych budżetów) niesie za sobą zagrożenia mechaniczne, o których

należy wiedzieć, w szczególności jeżeli użytkownik nie jest profesjonalistą. Najbardziej ryzykowne jest znalezienie się w sytuacji sprzedawcy “call” (opcja kupna) lub sprzedawcy “put” (opcja sprzedaży), jeżeli spełnione są niektóre warunki. Jest to klasyczna gra operacji zabezpieczających, jednak realizowanych w stosunku do funduszy o cechach szczególnych.

Przykład: Strategia o wysokim ryzyku w opcji europejskiej o wartości X z określoną datą, której cena

wynosi 1000 € a premia 25 €.

23 Jeżeli pojawia się duży kapitał obrotowy, organy administracji francuskiej mogą być zmuszone do ponownego rozpatrzenia wysokości subwencji, by sprawdzić, czy są wykorzystywane do tworzenia tego kapitału obrotowego. Ponadto, instrukcja podatkowa z 1998 r. przewiduje, że jest zgodne z prawem, by organizacja o celach niezarobkowych osiągała, w związku ze swoją działalnością, nadwyżki świadczące o właściwym i ostrożnym zarządzaniu. nie powinno je gromadzić w celu ich lokowania. Osiągnięte nadwyżki, nawet chwilowo zgromadzone, powinny być przeznaczone na zaspokojenie późniejszych potrzeb na na przedsięwzięcia wchodzące z zakres celów biezarobkowych.

sprzedawca “call” antycypuje średni spadek. Otrzymuje premię i ma nadzieję, że w dniu wy-gaśnięcia opcja nie będzie wykonana przez kupującego. Jeżeli jego zysk jest stały w razie nie-wykonania opcji kupna (ograniczonego do 25 €), strata może być nieograniczona, gdyż jest zmuszony sprzedać po 1000 € za walor, nawet jeżeli jego wartość w gotówce wzrosła dziesięcio- lub stukrotnie.

sprzedawca “put” antycypuje średnią zwyżkę. Otrzymuje premię w wysokości 25 € i ma na-dzieję, że w dniu wygaśnięcia opcja nie będzie wykonana przez kupującego.

Jego maksymalny dochód to 25 €, jest jednak zmuszony kupić walory po 1000 €, nawet, je-żeli nie są już nic warte.

Dochody z nieruchomości Ruch stowarzyszeniowy jest często w posiadaniu znacznego majątku nieruchomego. Nawet, jeżeli niektóre stowarzyszenia są

uzależnione od samorządów w zakresie oddania do dyspozycji lokali służących wykonywaniu ich działalności, to większość dużych stowarzyszeń są właścicielami majątku nieruchomego. Nieruchomości te pochodzą z kupna przez stowarzyszenie jak również z daro-wizn na jej rzecz. Stowarzyszenia nie mogą jednak być w posiadaniu nieruchomości czynszowych. Takie nabytki mogą zostać uznane za nieważne z przyczyn porządku publicznego (Sąd Apelacyjny Paryża, 27 września 1973 r. – Gazette du palais, jurisprudence, p. 944, conclusions FRANCK).

Napotykane problemy dotyczą wszystkich posiadanych przez stowarzyszenie nieruchomości, oddanych następnie w najem. Wszelkie przypadki są możliwe, ponieważ stowarzyszenia mogą wynajmować innym stowarzyszeniom, instytucjom o celach zarobko-wych lub niezarobkowych lub szefom tychże stowarzyszeń.

Podstawowa kontrola polega na: sprawdzeniu istnienia umowy najmu we właściwej formie; inwentaryzacji zakupionych bezpośrednio lub pośrednio lokali; monitorowaniu remontów i utrzymania; monitorowaniu sprzedaży w celu ochrony przed ryzykiem malwersacji. Liczne transakcje kupna nieruchomości i odsprzedaży

osobom trzecim (osobom bliskim stowarzyszenia) po bezkonkurencyjnych cenach i różne skandale związane z ruchem stowarzysze-niowym towarzyszą takim transakcjom.

przykład: Ustawa z 9 sierpnia 1953 r. nakłada na pracodawców obowiązek przekazywania 1% z fun-

duszu płac na mieszkania pracownicze. Powstała w tym celu obszerna lista upoważnionych stowarzyszeń zwanych CIL (Comités interprofessionnels du logement). Jedno z nich zostało zakwestionowane w związku z malwersacjami. Faktycznie szefowie korzystali z funduszy stowa-rzyszenia w celu finansowania zakupu, pod przykrywką spółek cywilnych obrotu nieruchomo-ściami, nieruchomości, których byli właścicielami. Dla ułatwienia przedsięwzięcia, nie zawahali się sprzedać prezesowi instytucji zajmującej się kontrolą CIL, mieszkania po niskiej cenie.

Ponadto utworzyli równolegle stowarzyszenie mające na celu pobieranie 1%, chociaż nie miało ono statusu CIL. Stowarzyszenie wykonywało operacje na nieruchomościach na terenach przechodzących z ręki do ręki, (których wartość niekiedy podwajała się w ciągu 24 godzin) pod pozorem mieszkań socjalnych.

Przeanalizujemy następnie ryzyko malwersacji w zakresie zarządzania czynszami.

Przykład: Stowarzyszenie, którego celem są szkolenia zawodowe, korzysta z różnych subwencji pań-

stwa i instytucji parytetowej... które mogą wynieść nawet do 10 milionów franków przeznaczo-nych dla, jak by nie było, średniej struktury. Subwencje te są uzyskiwane w zamian za ponoszo-ne wydatki odpowiadające wydatkom na szkolenia zawodowe, które stowarzyszenie powinno wykazać składając bilans pedagogiczny i bilans finansowy. Procedura jest deklaratywna, co oznacza, że kwoty wchodzące w grę zostaną przekazane przed wszelką kontrolą i że istnieje niemałe ryzyko podwyższenia poprzez:

prowizje, w związku z inwestowaniem znacznego kapitału obrotowego, podczas gdy stowa-rzyszenie osiąga co roku zyski, co wskazuje na to, że subwencje są mało uzasadnione;

podwyższoną amortyzację (systematyczna amortyzacja w wysokości 100 % nabytych w ciągu roku nieruchomości). Celowym będzie sprawdzenie czy w ramach tych obciążeń nie za-wierają się wydatki struktury stowarzyszeniowej obcej celom stowarzyszenia, w związku z zaj-

mowaniem przez to stowarzyszenie lokalu w jej pomieszczeniach. Wykazanie dużych wydatków pozwala domagać się działalności z zakresu szkolenia zawodowego sztucznie podejmowanej, która

umożliwia korzystanie z subwencji do wysokości tych rzekomych wydatków. Przyznanie “nienależnych” subwencji pozwoliłoby: nabyć portfel papierów wartościowych o znacznej wartości; przyznać odpowiednie wynagrodzenia różnym osobom: zarządcy generalnemu, dyrektorowi ds. szkoleń, zarządcy będącemu za-

łożycielem stowarzyszenia; nabyć za pośrednictwem SCI majątek nieruchomy na ponad dziesięć milionów franków, którego właścicielami stają się faktycznie

członkowie stowarzyszenia (na zasadzie odstąpienia udziałów), co pozwala im korzystać z dochodów gruntowych. 2.5.4. Dochody z rolnictwa

W licznych stowarzyszeniach, których przedmiotem działalności jest niesienie pomocy (na przykład osobom uzależnionym od nar-kotyków), działalność rolnicza jest jedną z form oszustwa. W takim wypadku należałoby włączyć dochody tego rodzaju do dochodów ogólnych, aby uniknąć przyznania dotacji tym bardziej nieuzasadnionych, że duża liczba z tych stowarzyszeń to w rzeczywistości sek-ty. Ponadto, jako że “pracownicy” są często słabo opłacani, liczba tego rodzaju operacji może być znaczna. Zgromadzone fundusze nie muszą być stracone dla wszystkich...

2.5.5. Problem mecenatu

Niektóre problemy pojawiają się w zakresie sponsoringu przedsiębiorstw. Faktycznie niektóre stowarzyszenia korzystają z docho-dów związanych ze sponsoringiem. Stowarzyszenia, które korzystają z tego rodzaju sponsoringu mogą stać się przedmiotem oszu-stwa, jeżeli nie stworzyły metodologii kontroli lub jeżeli nie wprowadziły klauzuli kontroli w danej strukturze.

Przykład: Przedsiębiorstwo postanowiło podjąć działania lobbyistyczne. W tym celu utworzyło strukturę

stowarzyszeniową z uznanym lobbyistą i zaangażowało w to przedsięwzięcie 2,5 miliona euro. Niestety, firma zawierzyła uznanemu lobbyiście i podjęła jedynie luźną kontrolę wykonanych prac.

Po roku, nie stwierdziwszy żadnego zwrotu i zaskoczona dodatkowym zaangażowaniem środków, firma zleciła wykonanie analizy sytuacji. Lobbyista potrafił wykorzystać swoje stosunki i wszedł w interesy z około dziesięcioma zaprzyjaźnionymi firmami, które “wypompowały” zaanga-żowane środki.

Oszukana firma z wielkim trudem wytoczyła powództwo o zapłatę, gdyż umowy były sformu-łowane tak, że nie przysługiwał żaden środek odwoławczy.

2.5.6. Kompensata kosztów i zysków

Jest rzeczą istotną, by wiedzieć o istnieniu postępowania przez zastosowanie kompensaty w jakiejkolwiek dziedzinie, gdyż jest to proceder, którego nie należy stosować w rachunkowości. O technice tej powiemy więcej w części 3.1.1.1.

Jeden z najbardziej interesujących przykładów, na jaki natrafiliśmy pozwala dokonać analizy poziomej nadużyć, do których może dojść.

Przykład: Stowarzyszenie działające w sferze pomocy i resocjalizacji osób uzależnionych od narkoty-

ków miało następującą strukturę: szef stowarzyszenia miał swoją bazę w państwie sprzyjającym, był właścicielem nazwy i innych stowarzyszeń rozrzuconych po innych krajach. We Francji utwo-rzył kilka innych stowarzyszeń, zarządzających ośrodkami, w których znajdowały się osoby le-czone oraz stowarzyszenie zajmujące się wydawaniem dziennika sprzedawanego przez te oso-by w każdym z zainteresowanych państw.

Przykład: Oszustwa dokonuje się w następujący sposób: Za pośrednictwem stowarzyszenia centralnego i stowarzyszeń lokalnych, subwencje pań-

stwowe, regionalne i departamentalne są pobierane i pozwalają na zarządzanie i doraźne finan-sowanie struktur. Duże nadwyżki w gotówce wracają do państwa sprzyjającego.

Stowarzyszenia są również finansowane z innych źródeł, takich jak dochody z prac wykony-wanych przez osoby uzależnione i wpłaty rodzin dokonywane w państwie sprzyjajacym.

Znaczne dochody pochodzące ze sprzedaży gazety i książek w różnych państwach były zwyczajnie wycofywane do stowarzyszenia maciersystego. Były to faktycznie dochody w gotów-ce, przekazywane przez osoby zaufane notariuszowi, który miał za zadanie dystrybucję docho-dów rodzinie szefa.

Stosowane obiegi w celu pomnażania funduszy przechodziły przez banki usytuowane w ra-jach podatkowych i przez państwa Ameryki Południowej.

Jak można zauważyć, w systemie tym stosowane są wszelkie oszukańcze praktyki: zagar-nięcie subwencji, wycofanie dochodów rodzinnych i gotówkowych, wszystko do raju podatkowe-go dla najwyższego dobra rodziny szefa.

3. Zagrożenia dla zarządzania stowarzyszeniem: koszty

Celem kontroli powinno być upewnienie się, że najbardziej podstawowe normy przyjęte dla kosztów są przestrzegane i że koszty są ponoszone w ramach celu stowarzyszenia. Normy te są najczęściej następujące:

STOWARZYSZENE MACIERZYSTE pod przykrywką

notariusza GOTÓWKA GOTÓWKA

SPRZEDAŻ

GAZETY

SPRZEDAŻ

GAZETY

STOWARZYSZENIE ZARZĄDZAJĄCE PUBLIKACJĄ GAZETY

(Subwencje,praca bez wynagrodzenia, darowizny)

STOWARZYSZENIE

MACIERZYSTE Państwo sprzyjajace

STOWARZYSZENIE

MACIERZYSTE Państwo sprzyjajace

STOWARZYSZENIA LOKALNE

Wszystkie pań-stwa

STOWARZYSZENIA LOKALNE

Wszystkie pań-stwa

SPRZEDAŻ

GAZETY

SPRZEDAŻ

GAZETY

STOWARZYSZENIE

ZARZĄDZAJĄCE PUBLIKACJĄ GAZETY

wydatki są przeznaczone na konkretny cel, zatwierdzone i szcegółowo wymienione; są odpowiednio i wiarygodnie udokumentowane. Analiza zagrożeń w tym tak szczególnym sektorze ujawnia najczęściej konflikt interesów lub bezpośrednie lub pośrednie zawłasz-

czenie funduszy stowarzyszenia, które, w większości przypadków, może być zakwalifikowane jako nadużycie zaufania. Analiza ta, według rodzajów wydatków, będzie polegała na tym, że, w pierwszym etapie, przedstawimy proces dokonywania machinacji, następ-nie jego zastosowanie do każdego rodzaju kosztów, na zakończenie zaprezentujemy uproszczony plan kontroli.

3.1. Proces dokonywania machinacji Najczęściej stosowane machinacje mają różne cechy charakterystyczne, jednak są najczęściej zbliżone do machinacji ujawnio-

nych przy okazji zarządzania tradycyjnymi przedsiębiorstwami. Jest to dość logiczne, gdyż stowarzyszenie, które odnosi sukcesy za-chowuje się najczęściej jak przedsiębiorstwo, tym bardziej że przygotowane akty prawne pozwalają na bardzo dokładną analizę i wprowadzają dość dokładne przepisy w celu uniknięcia nieuczciwej konkurencji. Machinacje najbardziej odpowiednie do analizy są różne: zarządzanie przy użyciu gotówki, wypłata wynagrodzeń krewnym, ryzyko zawyżania faktur..., to co możemy nazwać “grami towarzyskimi”.

3.1.1. Zarządzanie kosztami przy użyciu gotówki Zarządzanie kosztami przy użyciu gotówki powoduje dwojakiego rodzaju istotne zagrożenie. Pierwsze zagrożenie, stosunkowo

znane, to zawłaszczenie bezpośrednie, postepowanie którego prostota nie wymaga szczególnych wyjaśnień. Drugi, to kompensata bezpośrednia, która wymaga zastosowania wskaźników ryzyka.

3.1.1.1 Ryzyko kompensaty bezpośredniej Wbrew najbardziej konwencjonalnym zasadom księgowości, niektóre koszty są opłacane bezpośrednio gotówką. Jest to tym bar-

dziej zrozumiałe, że dla stowarzyszenia, które otrzymuje liczne darowizny, dysponowanie gotówką nie stwarza problemu. Operacja polegająca na wprowadzeniu tej gotówki do księgowości i wydaniu czeków, które następnie zostaną ponownie zamienione na gotówkę przez osoby korzystające, wydaje się stratą czasu.

Przyczyny ryzyka można stosunkowo łatwo sobie wyobrazić i tłumaczy je pilność transakcji. W niektórych sytuacjach, stowarzy-szenia wzajemnej pomocy lub zapobiegania ubóstwu są zmuszone do natychmiastowego załatwiania spraw, a osoby korzystające z pomocy nie są w posiadaniu czeków czy karty płatniczej. Tak więc, rozwiązując te problemy członkowie stowarzyszenia przekazują beneficjentom pomocy, bilety komunikacji, drobne pieniądze, zaliczkowo pieniądze na posiłki, talony na wykup posiłków w restauracji, środki farmaceutyczne, trochę odzieży24. W każdym wypadku, wartość jednostkowa zaliczek lub datków jest niska jednak łączna kwota może być bardzo wysoka, stąd duże ryzyko. Raz jeszcze można powiedzieć, że jeżeli zarządza się stowarzyszeniem niosącym na-tychmiastową pomoc, dopuszczalne są drobne dowolności w księgowaniu. Tymczasem należy się chronić, jeżeli sytuacje wyjątkowe stają się codziennością i jeżeli to, co dopuszczalne staje się nadużyciem. Począwszy od pewnego progu, można sądzić, że do sprze-niewierzenia droga niedaleka.

Ta konieczność zmusza do kompensaty bezpośredniej, którą trudno jest wykazać po czasie, gdyż dysponujemy już tylko częścio-wymi dowodami, jeżeli jeszcze istnieją. Tymczasem zrównoważenie dochodów i kosztów (w tym wypadku, darowizn otrzymanych i darowizn przekazanych), jest naruszeniem podstawowej zasady księgowości, zgodnie z którą kompensata jest niedozwolona. Wymóg ten wynika stąd, że w przypadku kompensaty, pojawia się wyłącznie saldo, co wyklucza faktycznie możliwość analizowania szczegó-łowych dowodów każdego fragmentu operacji. Tak więc, gotówka uzyskana z darowizn lub zbiórek może nie zostać zaksięgowana jako dochód, gdyż jest przeznaczona na kompensatę zaliczek dokonanych przez zainteresowane osoby z własnych środków i/lub zostanie wykorzystana jako “plik” pieniędzy przeznaczonych na najbliższe wydatki.

Problem polega na tym, że w takim wypadku, nikt już nie wie, jakie były rzeczywiste wpływy, jak również nie zna faktycznych wy-datków, ponieważ nie istnieje już pozycja przeciwna. Poza tym, że jest to sprzeczne z zasadami księgowości, istnieje również niebaga-telne ryzyko sprzeniewierzenia. Może również nie być napływu, lecz rozchód gotówki związany z kosztami, tzn. że znane jest źródło funduszy (środki płynne stowarzyszenia), jednak traci się ich ślad. Jeżeli zarządzanie zakupami jest w ten sposób dokonywane, ryzyko polega na fakcie, że nie istnieją, ogólnie rzecz biorąc, sformalizowane procedury księgowe pozwalające na monitorowanie wydatków. Faktycznie analiza jest odwrócona, koszty są obliczane na podstawie podjętych pieniędzy z rachunku stowarzyszenia, przy czym kwo-ty mogą być niekiedy znaczne. W takiej sytuacji, dokumenty dowodowe, w zasadzie, nie spełniają swojej roli25 i nie gwarantują osta-tecznego przeznaczenia wydatków. Dyrektorzy powinni przechowywać gotówkę u siebie lub na ich osobistych rachunkach (dystrybucja talonów zwanych “bezpłatnymi”).

Można również rozróżnić, w masie operacji księgowych, operacje wykonywane według tego samego schematu: nieuregulowany rachunek i nieuzasadnione ulgi, kompensata kosztów siedziby, samowolne wydatki... Takie zapisy księgowe wyrównawcze mogą świadczyć o sprzeniewierzeniu gotówki, która miała służyć zrównoważeniu kont.

Jest jednak jeszcze inne zagrożenie: jeżeli jest to sfera niesienia pomocy ludziom w potrzebie, których tożsamość trudno jestusta-lić, cwaniacy mogą swobodnie wykorzystać niedokładną metodologię i kontrolę, by oszukać instytucję. Ponadto w instytucjach, które polują na subwencje, może być tendencja do fikcyjnego mnożenia liczby osób, którym udzielono pomocy, co powoduje mechaniczne zwiększenie kwoty subwencji i tym samym, możliwość rozchodu gotówki, która mogą zostać rozdzielona między lokalnymi zarządcami.

24 Często ubrania pochodzą z darów na rzecz stowarzyszenia, jednak bieliznę stowarzyszenie kupuje. 25 Gdyby specjalista od analizy oszustw stwierdził, że dokumentacja jest w stanie idealnym, byłby to dla niego bezsprzecznie wskaźnik machinacji.

Istnieje więc podwójny zysk, który jest również mechaniczny, ponieważ nie można funkcjonować bez zrównoważenia danych: ryzyko wykrycia oszustwa byłoby wówczas zbyt wysokie.

3.1.1.2. Wskaźniki zagrożenia Różne wskaźniki mogą być stosowane w celu rozróżnienia sytuacji zagrożenia dla stowarzyszenia: w rachunkowości, dokumenty dowodowe niczego nie dowodzą i nie gwarantują ostatecznego przeznaczenia wydatku. Są wśród

nich kwity kasowe, które służą jako dowód wpłaty gotówkowej: tymczasem taki dokument może być jedynie “wstępnym” dowodem; dyrektorzy przechowują gotówkę u siebie lub wpłacają na swój rachunek osobisty i jest to procedura zarządzania zwykle stoso-

wana; istnieje dystrybucja talonów “darmowych”, dotyczy ona osób niosących dobrowolnie pomoc osobom mającym status oficjalny. W

takim wypadku należy dysponować bezwzględnie listą wolontariuszy i upewnić się, że faktycznie otrzymali odpowiednie talony; nie są wykazywane niezapłacone rachunki i ulgi; opłacanie gotówką kosztów siedziby26 przez jedno stowarzyszenie innemu stowarzyszeniu jest samowolą. Ryzyko będzie rzeczywiste, jeżeli szefowie nie znają budżetu, jeżeli nie ma odpowiedniej instrukcji zarządzania w sytuacjach wy-

żej określonych i jeżeli zarządzanie przepływami finansowymi odbywa się bezplanowo. Niekiedy jest to również zagrożenie dla osób pracujących dobrowolnie w ramach stowarzyszeń, gdyż administracja podatkowa

może być zmuszona do opodatkowania otrzymanych przez te osoby kwot, traktując je jako dodatki do wynagrodzenia, a nie jako zwy-kły zwrot wydatków poczynionych w ramach ich działalności. Przypominamy, że pracownik wolontariusz, który pomaga w stowarzy-szeniu powinien spełniać następujące warunki:

nie może otrzymywać wynagrodzenia, w przeciwnym razie staje się pracownikiem; jeżeli wykonuje inną pracę zarobkową, należy dokładnie rozgraniczyć oba rodzaje działalności, aby uniknąć możliwych nadużyć; powinien otrzymywać, w sposób dokładny i rzetelny, zwrot kwot, które wydaje na konto stowarzyszenia (zwrot nie powinien sta-

nowić ukrytego niedeklarowanego zarobku); stowarzyszenie powinno w zasadzie opłacać składki na wypadek wypadków przy pracy wykonywanej na jego rzecz. W każdym razie, sytuacja osób będących pracownikami opłacanymi powinna podlegać analizie, w szczególności urzędników po-

zostających w dyspozycji lub oddanych do dyspozycji, przypadkowych szkoleniowców i sportowców. 3.1.2. Honoraria lub świadczenia niematerialne wypłacane krewnym

Chodzi o umocnienie swojej władzy w stowarzyszeniu wprowadzając “konsultantów”, którzy zalecają, w wyniku swoich “badań”, zmiany w zarządzaniu korzystne dla kierownictwa. Organizacje trzecie lub instytucje prowadzone przez krewnych lub rodzinę dyrekto-ra służą jako firmy “przykrywki” stosujące “drenaż finansowy”. Praktyka ta nie jest specyficzna dla stowarzyszeń. Jest ona powszechna we wszystkich sektorach działalności gospodarczej wówczas, gdy słabnie kontrola wewnętrzna. Daje ona często prawo do zwrotu za świadczenia lub do pośredniego wynagrodzenia.

3.1.2.1 Zagrożenie

Zagrożenie jest stosunkowo oczywiste i może być określone w następujący sposób: spowodowanie wypłaty przez stowarzyszenie nieuzasadnionych lub zawyżonych świadczeń, podczas gdy zaspokajają one w sposób pośredni lub bezpośredni wyłącznie interesy dyrektora. Dlaczego używane są głównie honoraria lub badania? Ponieważ są trudne do wyceny, ponieważ przepisy dotyczące zamó-wień publicznych mogą nie mieć zastosowania i wprowadzenie systemu przetargu ofert prywatnych sekurytyzowanych nie jest jeszcze powszechne w zawodzie.

Można stosować tego rodzaju świadczenia w celu osiągnięcia różnych celów: - rozwiązanie problemu związanego z zakwestionowaniem działań podejmowanych przez dyrektora lub jego grupę.

Przykład: Wykorzystanie zaprzyjaźnionego gabinetu w celu reorganizacji struktury. Pewna liczba osób pracujących w stowarzyszeniach lokalnych, zmierza do zakwestionowa-

nia wykorzystywania środków macierzystego stowarzyszenia przez dyrektora. Kryzys jest oczy-wisty i istnieje duże ryzyko przegłosowania przez zgromadzenie ogólne, które odbędzie się za kilka miesięcy.

W imieniu stowarzyszenia, dyrektor zleca kancelarii zajmujacej się sprawami reorganizacji, często wykorzystywanej przez jego własne przedsiębiorstwo przydzielając jej około 15.000 € na cele reorganizacji struktur lokalnych.

Projekt reorganizacji pozwolił na “restrukturyzację” jednostek, stwarzających problemy tak, aby pracownicy kwestionujący działania dyrektora zostali zwolnieni a na ich miejsce zostali za-

26

Koszty siedziby są to koszty opłacane przez stowarzyszenie macierzyste na rzecz filii, przy czym zostaje im wystawiony rachunek. Koszty te naliczane są zwykle w kwocie ryczłtowej.

trudnieni pracownicy zaproponowani przez kancelarię “na polecenie dyrektora”. Po tej interwencji, zgromadzenie ogólne odbyło się pomyślnie i, w kolejnym roku, podobnie

zostały zreorganizowane struktury centralne, jednak bez wnikania w problemy merytoryczne. Nie było tematu!

Przykład stosunkowo dużo wyjaśnia: praca “na polecenie” umożliwiła kancelarii zobowiąza-nej w związku z otrzymaniem dodatkowych zleceń w przedsiębiorstwie szefa stowarzyszenia. Jednak kancelaria może być również wykorzystana w strukturze sieciowej: szef wykorzystuje jednego z członków należącego do sieci, który mu świadczy usługę w zamian za wynagrodzenie i z obowiązkiem rewanżu.

- Uzyskanie dochodów bezpośrednich i pośrednich ze świadczenia usług z wystawieniem zawyżonej faktury lub ze świadczenia

niepotrzebnych usług. Zasada jest stosunkowo prosta: chodzi o odzyskanie, na rachunek osobisty i w gotówce, nadwyżkę obrotów wypłaconą przez sto-

warzyszenie, niekiedy z wykorzystaniem subwencji. Przykład: Dyrektor stowarzyszenia zarządzającego mieszkaniami upoważnił firmę świadczącą usługi

do wykonania badań nad bezpieczeństwem w lokalach. Nikt nigdy nie stwierdził obecności wtych lokalach pracowników firmy. Ich raport stanowił kompilację analiz znajdujących się na stro-nach internetowych poświęconych bezpieczeństwu. W zamian firma zatrudniła syna dyrektorastowarzyszenia.

Przykład: Stowarzyszenie zawarło stosunkowo poważną transakcję dotyczącą badań nad “reorganiza-

cją rachunkowości analitycznej i dopasowanie jej do rachunkowości informatycznej”, podczasgdy stowarzyszenie nigdy nie prowadziło rachunkowości analitycznej a jedynie przychody i roz-chody zapisywane były w kołonotatniku i na tym polegała cała księgowość. Usługa była sformali-zowana jedynie w postaci zwykłego pisma, bez zapisu żadnych szczegółowych warunków. Trze-ba przyznać, że świadczący usługi nie był również za bardzo wprawny w tego rodzaju usługach,ponieważ była to mała firma zajmująca się oczyszczaniem!

- Wykorzystanie ułatwień dla międzynarodowych firm w celu sformalizowania machinacji bez ryzyka. Istnieje zwiększone zagrożenie oszustwem, jeżeli możliwe jest “prowadzenie gry” z neiktórymi strukturami międzynarodowymi i

niektórzy szefowie firm upowszechnili tę praktykę. Jeżeli jakaś struktura dysponuje podstrukturami międzynarodowymi, obieg może być znacznie ulepszony, pod względem działalności oszukańczej.

Przykład: Stowarzyszenie miało do swojej dyspozycji znaczną liczbę firm świadczących usługi, zaprzy-

jaźnionych z szefem autokratą. Bez większych kłopotów zawierało transakcje z wysoką marżą. Jedna ze spółek, za pośrednictwem swojego dyrektora wykorzystała jedną ze swoich filii po-

za granicami, by wypłacić wynagrodzenie szefowi stowarzyszenia.

Znane stowarzy-szenie

Stowarzyszenia z siedzi-bą zagranicą

Szef firmy

Gotówka

Subwencje

Biuro bad-

wcze

Wypłaty te były dokonywane pod pozorem wypłaty honorariów związanych z wykonaniem pseudo badań, zresztą nieoddanych.

Cała operacja miała miejsce za granicą, żaden element dotyczący tej operacji nie istniał we Francji, czyli w miejscu kontroli. Podejrzenie powstało w wyniku analizy jakości świadczenia i konta dostawców...

- Stosowanie machinacji typu “coquille” w celu zachowania kontroli nad przepływem finansowym. Chodzi o zorganizowanie machinacji między podmiotami operacji w taki sposób, by każdy wyciągnął z niej korzyści. System ten

wymaga również doskonałej znajomości zagrożeń związanych z zainteresowanymi osobami, o ile osoby niosące duże zagrożenie są włączone do gry.

Przykład: Stowarzyszenie przekazało w outsourcing swoją działalność informatyczną nowo utworzonej

spółce. Umowy są dobrze sporządzone i podwykonawca jest technicznie zdolny do wykonania tej usługi. Ponieważ prace i kartoteki oddane na zewnątrz nie są przedmiotem działalności przedsiębiorstwa, mogło to je kosztować utratą działalności.

Faktycznie zagrożenie takie nie istniało, ponieważ pani prezes przedsiębiorstwa była żoną biegłego księgowego stowarzyszenia. Ponadto, w razie sprzedaży spółki, wartość dodatkowa pozostawała w grupie ubezpieczającej kontrolera stowarzyszenia.

3.1.2.2 Wskaźniki ryzyka Następujące wskaźniki mogą być stosowane w celu uświadomienia sobie ryzyka: brak konkurencyjności między dostawcami największych struktur; ci sami dostawcy, zawsze wybierani, w szczególności w przypadku robót z wysoką marżą; stosunek między normalnym kosztem struktury i innej struktury tego samego rodzaju, znacznie przekroczonym (benchmark) ; zobowiązania zaciągnięte wobec dostawców (oczywiście najważniejszych) przez dyrektora lub podległego mu pracownika, w wa-

runkach niedbalstwa przynoszącego szkodę stowarzyszeniu: brak analizy korzyści projektu, brak wezwania do składnia ofert, nie-przedłożenie projektu zarządowi stowarzyszenia lub istnienie stałego ogólnego upoważnienia, brak kontroli wykonania usługi...;

stałe przekraczanie budżetu lub brak oszacowania budżetu; brak kontroli: szef daje “wolną rękę”; “mesjanistyczny” charakter dyrektora, który z powodzeniem (!) łączy komunikację i zarządzanie.

3.1.2.3 Zainteresowane sektory Sektory te to ogólnie sfera honorariów, w szczególności, honoraria księgowych, doradców i ubezpieczycieli. Nie potrzeba wcale

przenosić się do Stanów Zjednoczonych Ameryki, by stwierdzić istnienie problemów dotyczących świadczenia usług z zakresu kontroli. Księgowi

W przypadku działalności księgowych i biegłych księgowych, przypomnijmy najpierw, że stowarzyszenia, które otrzymują subwen-cję wykraczającą poza pewną kwotę, są zobowiązane do korzystania z usług biegłego księgowego. W takich wypadkach, jest on jedy-ną ochroną przed ryzykiem nadużycia: to prawo nadaje mu taki charakter. Jeżeli więc nie jest on w stanie, z braku umiejętności lub woli, odgrywać rolę “gwaranta” rzetelności rachunków, może być w niektórych przypadkach potraktowany jako wspólnik autora prze-stępstwa. Może się to zdarzyć, z braku umiejętności, gdy istnieje rzeczywista przyjaźń między księgowym i autorem przestępstwa lub jeżeli księgowy uzna, że nie leży w jego interesie zwrócenie uwagi na operacje nielegalne.

Przykład: Biegły księgowy stosunkowo ważnego stowarzyszenia podpisywał rachunki firmy bez ich

analizowania. Dyrektor stowarzyszenia nigdy nie przedkładał faktur stanowiących dowód wypłaty kwoty przez stowarzyszenie. Pozycją przeciwną dla tych wypłat był wpis prac (fikcyjnych) nigdy niepotwierdzonych fakturami. Faktury były “przechowywane” przez dyrektora.

Biegły księgowy, który był przyjacielem dyrektora, nigdy się o nie nie upomniał, gdyż miał całkowite zaufanie i w ten sposób przepadło około jednego miliona euro.

Doradcy

W przypadku działalności, na przykład, doradcy do spraw lokat, problem jest dokładnie taki sam. Jako przyjaciel dyrektora może on zaproponować dokonanie lokat leżących w interesie dyrektora (a nie stowarzyszenia), podjęcie zbyt dużego ryzyka finansowego przez stowarzyszenie lub być opłacany za nieróbstwo.

Przykład: Przypadek nie jest typowy, gdyż doradca do spraw lokat był opłacany za to, że niczego nie

doradzał; to skarbnik podejmował wszelkie decyzje, zresztą bardzo rozsądne decyzje. Koniec końców, po krachu na giełdzie, papiery wartościowe wybrane przez statecznego

skarbnika, nie przyniosły żadnych strat, w przeciwieństwie do wielu innych. Jak widać, można było się obyć bez wypłacania doradcy honorariów.

Ubezpieczyciele W sferze ubezpieczeń problem jest identyczny. Stowarzyszenia są bezpośrednio zainteresowane ubezpieczeniami, gdyż ich dzia-

łalność powinna podlegać ubezpieczeniu. Wybór umowy zależy, logicznie rzecz ujmując, od wcześniejszej analizy ryzyka, wykonanej w każdej zainteresowanej jednostce. Faktycznie, w związku z faktem, że ubezpieczenia dotyczą bardzo różnych dziedzin, nie ma umowy wzorcowej, lecz każdy przypadek jest rozpatrywany indywidualnie.

Analiza może przebiegać w następujący sposób: w aspekcie odpowiedzialności cywilnej, kto może zostać ubezpieczony? Stowarzyszenie, dyrektorzy i ogólnie rzecz biorąc, każda

jednostka, za którą odpowiada; dlaczego należy się ubezpieczyć? Ponieważ w niektórych przypadkach ubezpieczenie jest obowiązkowe, i we wszystkich pozo-

stałych przypadkach, ryzyko jest zbyt duże, by nie było pokryte; jaki powinien być zakres pokrycia ryzyka? Odpowiedzialność cywilna za stowarzyszenie, osoby uprawnione, skarbnika w związku

z własną działalnością, wolontariuszy (sportowców w danym wypadku), i niektóre imprezy; gdzie się ubezpieczamy? W zakładzie lub u agenta, które oferuje najlepsze usługi. Ten mini przewodnik po ubezpieczeniach, niezwykle zwięzły, nie likwiduje ryzyka konfliktu interesów, który wynika z braku znajo-

mości zawodu przez osoby, które zawierają umowy w imieniu stowarzyszenia, lub z chęci skorzystania z tego sposobu, w celu sprze-niewierzenia funduszy.

Przykład: Jeden z dyrektorów stowarzyszenia sportowego, był pomysłodawcą budowy “club house” i

postanowił go ubezpieczyć, między innymi, od ryzyka kradzieży. Tymczasem domek z drewna został skradziony przy użyciu ciężarówki z dźwigiem.

Dyrektor domagał się odszkodowania od towarzystwa ubezpieczeniowego, które mu odpo-wiedziało, że budynki drewniane nie są ubezpieczane od kradzieży i że uwaga ta jest zapisana małymi literami w umowie.

Jest to ewidentny brak kompetencji dyrektora i jego nieumiejętność analizy, a ponadto ubezpieczyciel powinien był zwrócić jego

uwagę na rodzaj ubezpieczanego majątku...

Przykład: Dyrektor dużego stowarzyszenia zawarł z przyjacielem, ubezpieczycielem, umowy, które

miały chronić stowarzyszenie. Premie wynosiły 1,5 miliona euro i aby wynagrodzić dyrektora, ubezpieczyciel zaoferował

(faktycznie zapłaciło za to stowarzyszenie) wszelkie ubezpieczenia osobiste dyrektora, kilka zaproszeń na polowanie i kilka wybranych biletów na imprezy sportowe.

W przykładzie przedstawiono metodę zwykłego sprzeniewierzenia funduszy, jednak mogą być zastosowane inne, bardziej złożone

sposoby. I nawet jeżeli machinacje same w sobie nie stanowią przestępstwa, jednak służą zamaskowaniu nieuczciwych operacji. Wskazuje to na fakt, że niektóre stowarzyszenia zajmują się pewnymi interesami, które nie są wyłącznie związane z realizacją ich celów.

Przykład: Stowarzyszenie wprowadziło na rynek produkty ubezpieczeniowe niezwykle skuteczne. Tymczasem grupa autorów projektu otrzymała wynagrodzenie od towarzystwa ubezpiecze-

niowego, z którym stowarzyszenie podpisywało umowy. Członkowie stowarzyszenia nie byli powiadomieni o tejże klauzuli umownej, choć kwoty były

wyjątkowo wysokie.

Ten sposób postepowania nie jest sam w sobie nielegalny, problem polega na tym, że jest ono szokujące w sektorze stowarzyszenio-wym uznanym za niezarobkowy i może zostać uznane jako działanie przestępne z chwilą, gdy zostało podjęte bez powiadomienia organów kierowniczych. Taki sposób postępowania jest stosunkowo rozpowszechniony w sferze organizowania grup handlowych: jest legalny dopóki nie jest ukrywany przed akcjonariuszami.

3.1.3. “Gry towarzyskie” i konflikt interesów

Zasada jest bardzo prosta, polega bowiem na tym, że dyrektor lub osoba zawierająca kontrakt, domaga się korzyści osobistej w zamian za wygranie przetargu. Jest to tym bardziej proste, że stowarzyszenia nie podlegają przepisom kodeksu zamówień publicz-nych27 i procedury wewnętrzne często nie są dopracowane.

Rzeczą ponętną było utworzenie pewnej liczby spółek, które działałyby w charakterze świadczeniodawców, i tak się stało. Opisali-śmy w pierwszym podrozdziale (produkty), w jaki sposób korzystano z tych struktur w celu zapewnienia większości, dzięki przydziele-niu funkcji zarządców i dyrektorów przedsiębiorstw utworzonych w tym celu. Skoro struktury istnieją, dlaczego z nich nie korzystać w celu udoskonalenia systemu?

Tego rodzaju machinacje są interesujące z punktu widzenia wizerunku. Faktycznie stowarzyszenie, które ma doskonałe wyniki fi-nansowe może stwarzać problemy: przyciągać uwagę kontrolerów podatkowych... i pogarszać swój wizerunek wykazując, że jej cel jest zarobkowy. Dlatego machinacje typu “coquille” są wykorzystywane tak, aby ten “dar” nie został utracony. To filie lub podfilie będą wykazywać zyski.

Korzyścią dla tych filii jest możliwość wynagradzania krewnych dyrektorów stowarzyszeń i nawet przyłączenia ich do kapitału, co pozwala uzyskiwać znaczne wartości dodatkowe. Największym ryzykiem, poza tym wszystkim, co może spowodować pociągnięcie do odpowiedzialności karnej, jest ryzyko gospodarcze, gdyż źle ustrukturyzowana dywersyfikacja może zniszczyć fundusze własne i pod-ważyć samą istotę struktury.

3.1.3.1. Rodzaje organizacji między stowarzyszeniami Rodzaje organizacji skupiających stowarzyszenia są niemalże identyczne jak organizacje skupiające spółki handlowe. Istnieją

struktury holdingu, filie, podfilie, spółki powiązane itd., seria struktur zależnych lub niezależnych, nakładających się na siebie lub nie. Wszelkie konfiguracje są możliwe! Nie stanowi to problemu, jeżeli nie ma faktycznej woli popełnienia oszustwa. Zaistnieją drobne dodatkowe trudności z przekazywaniem dokumentów, z organizacją kontroli wewnętrznej, z przekazem skomputeryzowanych kartotek oraz informacji zarządom. Istnieje jednak duże zagrożenie, o ile zarządcy nie są zawodowymi zarządcami, że nie będą w stanie “roz-wikłać” nakładających się struktur.

Struktury zbudowane według tego wzorca i zorientowane na oszustwo są bardzo skuteczne. Możemy przedstawić trzy takie struk-tury, znane od dawna, które nadal funkcjonują28. Chodzi o dwojakiego rodzaju machinacje między spółkami (machinacje bezpośrednie i gwiaździste) i o machinacje pośrednie typu “sandwich”, w których struktura osłonowa jest usytuowana między dostawcą a klientem.

3.1.3.2 Ryzyko Owe trzy rodzaje machinacji pozwalają na przepływ fałszywych faktur i zamianę czeków na gotówkę lub koszty reprezentacyjne.

Modus operandi jest następujący: po pierwsze, osoba zarządzająca tworzy lub zleca tworzenie struktury zarządzanej przez osoby zaufane, oferując im wykonanie

usługi, której charakter nie jest istotny, ważne jest natomiast to, by była źródłem potencjalnego zysku lub obrotu handlowego; obrót handlowy jest zawyżany w różny sposób; beneficient odnosi korzyści osobiste.

Przykład: Spółka działająca w szczególnym sektorze (metalurgicznym) wyróżniała się tym, że jej pre-

zes-dyrektor generalny, miał powiązania z prezesem znanego stowarzyszenia. Spółka ta utworzyła dział “zamówień papieru”. Stała się wyłącznym dostawcą papieru dla

stowarzyszenia, ważnego mass medium, które zużywało ogromne ilości papieru. Spółka zamawiała papier i wystawiała faktury stowarzyszeniu. Prowadziła więc działalność

zwykłego pośrednictwa, poniewaź dostawy były bezpośrednio realizowane przez rzeczywistego dostawcę.

Marża z tych transakcji wynosiła 28%. Tymczasem dyrektor stowarzyszenia miał opłacone całkowite koszty polowania przez spółkę.

Realizacja tej operacji była ułatwiona dzięki temu, że jeżeli nie ma kontroli wewnętrznej, dyrektor zatwierdza, bezpośrednio lub po-średnio, wykonaną usługę i fałszywy dokument dowodowy.

Istnieje duża liczba machinacji ingerujących w wartości bilansowe przedsiębiorstw dużo bardziej niż klasyczna fałszywa faktura, która pozostaje nadal podstawowym sposobem. Machinacje te można scharakteryzować w następujący sposób:

jak poprzednio, po pierwsze, osoba zarządzająca tworzy lub zleca utworzenie struktury zarządzanej przez osoby zaufane, oferu-jąc wykonanie usługi, której charakter nie jest istotny, ważne jest natomiast to, by była źródłem potencjalnego zysku lub obrotu han-dlowego;

27

Należy zauważyć, że ustawodawstwo europejskie stanowi, iż stowarzyszenia, powstałe z podziału osoby prawnej prawa publicznego podlegają postanowie-niom dyrektyw europejskich w sprawie zamówień publicznych. 28 Por. raport SCPC z lat 1999-2000 s. 10 i n.

po drugie, z chwilą gdy działalność przyniosła wystarczający zysk lub, w braku kontroli wewnętrznej, fakturowanie wystarczyło dla osiągnięcia nieuzasadnionych korzyści, możliwe będzie wystawienie przedsiębiorstwa na sprzedaż, aby uzyskać znaczną wartość dodatkową do podziału między akcjonariuszy, wśród których znajdują się osoby kierujące stowarzyszeniem;

w końcu, przedsiębiorstwo utrzymywane “cichaczem” przez osoby kierujące stowarzyszeniem, w którym zmieniło się jednak kie-rownictwo, może nadal świadczyć usługi lub skierować się na inne tory.

Przykład: Osoby kierujące tworzą spółkę X, która zapewnia obsługę komputerową stowarzyszenia i

osiąga znaczny obrót handlowy. Krewni dyrektora kierują przedsiębiorstwem informatycznym. W ten sposób otrzymują wyna-

grodzenie, które jest dodatkiem do otrzymywanego wynagrodzenia za działalność w stowarzy-szeniu.

Spółka X zostaje sprzedana, za wysoką cenę, innej spółce informatycznej Y, której stowa-rzyszenie stało się akcjonariuszem.

Stowarzyszenie oddaje w oustsourcing dział informatyczny, co generuje odpowiednią war-tość dodatkową.

Operacja ta przeprowadzona w dwóch etapach pozwoliła również, po oddaniu w outsour-cing, oddanie know-how wybranym dostawcom, a następnie odzyskanie całości. Można w ten sposób zaoferować beneficjentom, akcjonariuszom przedsiębiorstwa dużo wyższą kwotę niż było to przewidziane.

Machinacja ta jest jednak możliwa wyłącznie jeżeli istnieją powiązania między kontrolerami poszczególnych spółek...

Podobną metodę można zastosować przy operacjach związanych z rzekomym podwykonawstwem.

Przykład: Prace zostają powierzone spółce, która jest podwykonawcą lokalnego przedsiębiorstwa. Be-

neficjent zawyża fakturę o 10% w stosunku do kosztów związanych z podwykonawstwem. Klauzule odszkodowawcze uniemożliwiają zerwanie umowy bez poważnej winy. W cieniu stowarzyszeń, osoby zarządzające bogacą się zawierając umowy w sprawie nieru-

chomości za pośrednictwem spółek cywilnych obrotu nieruchomościami, które sami utworzyli. Oczywiście można mnożyć w nieskończoność przykłady owych machinacji dostosowanych do wszelkich potrzeb. Przykłady wska-

zują na znaczenie, jakiego nabiera podwykonawstwo w grupach stowarzyszeniowych zarządzających mieszkaniami dla studentów, imigrantów i ludności najuboższej. Stwierdza się tendencję do oddawania w outsourcing wiele sfer działalności takich jak ściąganie czynszów, zbiorowe żywienie, sprzedaż kart telefonicznych, ubezpieczenia, uprawianie sportu itp. Sposób postępowania jest dosyć logiczny, w zakresie, w jakim na przykład ściąganie czynszu stanowi prawdziwy zawód w związku z pracami związanymi z przygoto-wywaniem pokwitowań, które muszą uwzględniać rotację lokatorów (niekiedy w dużym tempie), przygotowanie ściągania wierzytelno-ści (a więc czynności administracyjne), ściąganie kwot (czynności z zakresu finansów, związane z wyjazdami w teren i odbiór czeków lub gotówki), na koniec rozwiązywanie sporów.

Aby się więc uwolnić od tych czynności i obciążeń płacowych, jakie za sobą niosą, niektóre stowarzyszenia oddały je podwyko-nawcom, tj. wyspecjalizowanym przedsiębiorstwom. Przyjrzymy się zagrożeniom związanym z tym podwykonawstwem.

Przykład: Stowarzyszenie oddało w outsourcing działalność z zakresu zarządzania nieruchomością. Wydawało się, że umowa jest zawarta w możliwie najlepszy sposób i z największą ostrożno-

ścią, ponieważ ustalono wynagrodzenie w wysokości 3% wszystkich ściągniętych czynszów, podczas gdy stosowane jest średnio wynagrodzenie w wysokości 5-6%.

Podwykonawca, ze swej strony, wziął na siebie koszty wpisu i depozytu gwarancyjnego. Po przeanalizowaniu sytuacji, okazało się, że działalność ta była nadal wykonywana fak-

tycznie przez pracowników stowarzyszenia i że cała działalność i koszty wpisu była wykonywana przez innego pracownika stowarzyszenia, jednak w lokalu podwykonawcy.

Wydaje się, że z uwzględnieniem liczby studentów zainteresowanych oraz wysokości czyn-szów, stowarzyszenie straciło rocznie 500 000 € w związku z oprocentowaniem czynszów oraz odsetków uzyskanych z depozytu gwarancyjnego lokatorów.

3.1.3.3 Wskażniki ryzyka

Wskaźniki ryzyka są niezwykle proste: brak budżetu, w przypadku dużych wydatków, oznacza często, że nie ma analizy zarządzania, ani prognozowania kosztów i że

istnieje duże ryzyko poślizgu, lub raczej ponoszenia wydatków na bieżąco; jeżeli istnieje budżet, należy oczekiwać spójności z faktycznymi wydatkami, przekroczeniami budżetu i dziedzinami najbardziej

“wrażliwymi”. Oczywiście istnienie systematycznych przekroczeń budżetu, wymaganych lub nie przez dyrekcję, i nieanalizowanych, zasługuje na głębsze rozpatrzenie;

zawłaszczenie świadczenia przez jednego dostawcę jest wskaźnikiem znacznego ryzyka o ile koszty wykraczają w sposób sys-tematyczny poza budżet i wyceny (o ile istnieją);

stwierdzenie wzrostu kosztów, w przypadku świadczeń niezmienionych bez konkretnego uzasadnienia, lub jeżeli tego rodzaju analiza nie została wykonana;

brak wszelkiej kontroli lub koncentracja uprawnień do dokonywania i zatwierdzania wydatków w jednej osobie, w sposób pośredni jak i bezpośredni;

brak systematycznej kontroli wyrywkowej i analizy kont; stwierdzenie dat zamknięcia kont u dostawcy i u klienta, przy czym istnieją trudności koordynacji obu tych dat, a w szczególności,

do dysponowania jasną wizją zaawansowania prac w danym momencie. 3.1.3.4 Sektory ryzyka.

Sektory ryzyka są różne. Mogą to być sektory klasyczne, takie jak informatyka, zarządzanie zastępstwami, zarządzanie wynagro-dzeniami..., lub sektory bardziej specyficzne, takie jak koszty promocji lub marketing. W tym ostatnim wypadku, dwa rodzaje kosztów mogą być brane pod uwagę, koszty związane z wydawaniem dziennika lub miesięcznika i koszty marketingu i promocji, do których można zaliczyć koszty sortowania przesyłek.

Zarządzanie kosztami publikacji i promocji Nierzadko stwierdza się, że stowarzyszenie wydaje dziennik. Jest to nawet dość logiczne, ponieważ publikacja służy przede

wszystkim jako pas transmisyjny dla informacji w stowarzyszeniach i jest, w efekcie, łącznikiem między członkami. Obecnie konkuren-cją dla takiej publikacji jest internet lub intranet, które służą szybszą informacją i mniej kosztują. Publikacja może być również reklamą dla przyszłych członków lub wektorem transmisji prac badawczych, przy czym proces jest podobny zarówno np. dla stowarzyszenia genealogii lokalnej jak i dla krajowego stowarzyszenia ds. badań nad medycyną.

Wydawanie publikacji jest działalnością pełnoprawną polegającą na skoordynowaniu pracy drukarskiej (drukarnia, dystrybucja), pracy wydawniczej (redakcyjnej) oraz pracy związanej z zamieszczaniem reklam. W ten sposób w większości wypadków, zawierana jest umowa bezpośrednio z każdym z zainteresowanych profesjonalistów lub z biurem zarządzającym, które podejmuje się wykonania wszelkich czynności i które wpłaca lub nie część swoich zysków na rzecz stowarzyszenia.

Ryzyko, jakie się ponosi w tego rodzaju działalności jest związane nierozłącznie z konfliktem interesów, który, jak rozważyliśmy wyżej, może dotyczyć wszystkich świadczeń niezbędnych dla podejmowania działalności. Napotkaliśmy na wszelkiego rodzaju przy-padki począwszy od wykorzystania dostawców powiązanych po organizację spółek przykrywek mających siedzibę w rajach podatko-wych29.

Postępowanie mające na celu zmniejszenie ryzyka oszustwa może skupiać się na następujących kwestiach: wprowadzenie obowiązku uzyskiwania zezwolenia; działalność bezpośrednia lub podwykonawstwo; analiza ustalania ceny sprzedaży publikacji (przez kogo i w zależności od czego?); stosunek między abonentami, sprzedażą w kioskach i dystrybucją darmową (pozwala to na ujawnienie machinacji, które prowa-

dziłyby, na przykład, do zwiększenia liczby publikacji i reprezentatywności stowarzyszenia); rozdzielenie księgowości właściwej publikacji i stowarzyszeniu (w sposób umożliwiający ustalenie przekazywania dotacji do sekto-

ra, który mógłby być dochodowy). Czynności z zakresu reklamy: dzienniki

Istnieje możliwość publikowania w dziennikach, stowarzyszeniowych lub pozastowarzyszeniowych, reklam sprzedawanych ogło-szeniodawcom30. Koszt realizacji dokumentu jest w ten sposób pomniejszony. Jednak, jeżeli proceder ten się powtarza i jest niebaga-telny, można w większości wypadków uznać, że dochody pochodzące z tej działalności podlegają opodatkowaniu, co powoduje, że stowarzyszenie jest zobowiązane do wydawania faktur. Jest to jednak działalność ryzykowna, ponieważ sektor ten był wykorzystywany przez wątpliwe struktury jako podstawowe ogniwo w głośnych oszustwach.

Niektórzy oszuści orientujący się doskonale w sprawach organizacji stowarzyszeniowych grup związkowych, pracowników, urzęd-ników, wyższych urzędników, pracodawców używają tego sposobu, by prowadzić akwizycję wśród potencjalnych ogłoszeniodawców i w celu zgromadzenia znacznych funduszy. Grupy terrorystyczne również szeroko stosowały ten środek wobec swoich rodaków w celu zdobycia środków. Korzyść płynąca z tej metody jest taka, że każde jednostkowe pobranie środków jest niewielkie, nie stwarza więc problemu objętości dla “ogłoszeniodawcy”. Znajduje się dużo poniżej poziomu znacznego ryzyka, jednak łączne kwoty są wysokie.

29 Zob. wyżej przykład w punkcie 2.5.6. 30 Zob. w tej sprawie raport SCPC za rok 1996.

Chodzi tutaj o wykorzystanie oszukańcze ruchu stowarzyszeniowego. Ruch stowarzyszeniowy, stowarzyszenie jako takie, o ile nie jest wspólnikiem, traci z pewnością na wizerunku, w związku ze szczególnie agresywną akwizycją i składaniem propozycji ocierają-cych się o korupcję. Poza tym podstawowym problemem (który jest klasycznym problemem i jest czystym i zwykłym oszustwem lub wynika z niekompetencji w zakresie zarządzania), istnieje inny rodzaj ryzyka, bardziej złożonego nad którym trudniej zapanować, i bardziej nieokreślonego: polega on na poszukiwaniu ukrytego finansowania.

Przykład: Oszustwo. Kierownik lokalny ważnego stowarzyszenia zawarł umowy z różnymi strukturami,

opiewające na kwotę 500 000 €, co spowodowało poważne problemy finansowe. Istnieją dwa możliwe wytłumaczenia takiej sytuacji:

osoba, która podpisała umowy celowo ukryła transakcje przed kontrolą w siedzibie i istnieje duże ryzyko współuczestnictwa i zwrotu zapłaty;

wątpliwe transakcje są spowodowane niekompetencją osoby odpowiedzialnej i niedbal-stwem w zakresie systemu kontroli w siedzibie.

Badanie będzie dotyczyło oszustwa i współuczestnictwa, jeżeli kontrole ujawnią brak publi-kacji, nieukazanie się publikacji lub natychmiastową zamianę czeków na gotówkę.

Badanie będzie dotyczyło kwestii zarządu, jeżeli publikacje się ukazały i jeżeli struktury ist-nieją i działają w sposób prawidłowy.

Oszukańcze machinacje. Stowarzyszenie emerytowanych policjantów ze znanej jednostki policyjnej zostało utworzone przez dyrektora prywatnego przedsiębiorstwa.

Machinacje polegały na tym, że duża liczba agentów otaczała małe i średnie przedsiębior-stwa proponując miejsca na płatną reklamę w publikacji i/lub oznakowania umieszczane na przedniej szybie pojazdu, w celu “ułatwienia życia” kierowcy:

Dziennik nie ukazywał się lub, jeżeli się ukazywał nie zawierał reklam, przy czym miejsce na reklamy było sprzedawane innym strukturom. Na koniec, sumy były zamieniane na gotówkę i znikały. Jeżeli chodzi o oznakowanie na przedniej szybie, należy dowieść ich skuteczność i le-galność...

Faktycznie zdarza się często, że niektóre struktury stowarzyszeniowe związane z poważnymi, dobrze prosperującymi instytucjami, szeroko to wykorzystują w celu finansowania działalności. W przypadku, gdy finansowanie jest ściśle ograniczone de tego celu, poja-wia się kilka problemów, niektóre z nich dotyczą etyki.

Problem etyczny polega na tym, że wydaje się rzeczą trudną, dla takich stowarzyszeń, staranie się o subsydia od podwładnych, następnie rozpatrywanie akt, które mogą dotyczyć ofiarodawców. Jednak kwestie etyczne związane są również z pochodzeniem uzy-skanych środków, w przypadku gdyby stowarzyszenie nie było legalne, mogłoby zostać pociągnięte do odpowiedzialności za współ-udział w praniu pieniędzy.

Można rozważać inny przypadek, który dotyczy tym razem bezpośrednio korupcji. Jest to przypadek, w którym stowarzyszenie, zorganizowane w sieć i bardzo wpływowe, wykorzystywałyby ten środek w celu waloryzacji korzyści, które członkowie grupy stowarzy-szeniowej przyznają podwładnym. Stanowiłoby to “poważny” problem dla służb kontrolnych! Prawdą jest, że służby kontrolne nie są bezbronne wobec takiego zagrożenia i prosta metoda pozwala na stosunkowo łatwą ich identyfikację, przy czym postępowanie jest następujące:

na podstawie liczby egzemplarzy i rachunkowości dziennika obliczenie średniej, za dany okres, ceny wyznaczonej przez ogłoszeniodawców, z uwzględnieniem wszelkich działań ponadpro-

gramowych (“powtórka”31, kompensaty); wyodrębienie ogłoszeniodawców, którzy wykupują najdroższe miejsca reklamowe; stwierdzenie częstotliwości wpłat (jedna wpłata lub seria wpłat częściowych); stwierdzenie, które elementy wydają się podejrzane (daty, kwoty) i nasuwają przypuszczenie o utworzeniu czarnej kasy. W sprawie procedur podjętych w służbach stowarzyszenia: sprawdzienie czy agencje reklamowe często prowadzą spory lub w ogóle; sprawdzienie, jaki był dalszy bieg wszczętych postępowań; sprawdzienie, kto jest inicjatorem lub kto jest obecnie zaangażowany w ujawniony wątpliwy interes. Pozostałe niebezpieczeństwa dotyczą dziedziny rachunkowości. Faktycznie jest sprawą delikatną, dla stowarzyszenia mającego

powiązania ze służbą kontrolną, korzystanie z usług świadczeniobiorcy, który swobodnie sobie poczyna z metodami rachunkowości. W tego rodzaju świadczeniach można stwierdzić następujące machinacje:

kompensata rachunków między powiązanymi przedsiębiorstwami i wymiana zleceniodawców ogłoszeń, podczas gdy zapłacili oni za określony nośnik;

ogłoszenia płatne gotówką i nie zaksięgowane po stronie wpływów;

31 “Powtórka”: reklama, która z różnych przyczyn nie mogła ukazać się zgodnie z przewidywaniami i jest ponownie przewidziana do zamieszczenia.

oszustwo i utworzenie czarnej kasy; wykorzystywanie agencji jako “pralni pieniędzy”, przez przyjmowanie czeków jako dochody, w celu zamiany całości lub części

tych środków na gotówkę.

Uproszczony przykład machinacji w zakresie księgowości

System ten, który jest często związany z “ruchem stowarzyszeniowym” w związku z nieformalnym charakterem procedur, może

funkcjonować w różnym środowisku; staje się wówczas gigantyczną “pralnią” szczególnie skuteczną w związku z faktem, że większość wpłat dokonywanych przez klientów znajduje się poniżej poziomu ryzyka. Są więc przedmiotem wyłącznie słabszej lub nieistniejącej kontroli wewnętrznej lub zewnętrznej (lub wręcz kontrola taka nie istnieje).

Czynności związane z reklamą: “marketing” bezpośredni32 Dla największych stowarzyszeń, w których “obroty” stanowią głównie darowizny, pozycja “marketing” jest jednym z podstawowych

elementów kontroli. Jak w innych dziedzinach, powstaje problem podwykonawstwa. To marketing, odbywający się zwykle drogą pocz-tową, jest jedynym źródłem darowizn. Można by więc pomyśleć, że im więcej zaliczy się potencjalnych ofiarodawców, tym większa będzie korzyść ze zwrotów z wysyłki pocztą. Faktycznie nie jest to takie proste i stwarza pewne problemy.

Stowarzyszenie może utworzyć własną kartotekę, wynająć lub kupić. Kartoteka może być czysta lub przystosowana do podjęcia działalności. Może być zakupiona od wyspecjalizowanych przedsiębiorstw, od innych stowarzyszeń lub jednostek. Tym sposobem, potencjalni “klienci” mogą być niepokojeni powtarzającymi się systematycznie prośbami o darowizny od niezliczonej liczby stowarzy-szeń używających w sposób jawny tego samego podstawowego dokumentu. Dla niektórych stowarzyszeń jest to jedyny środek, któ-rym dysponują w celu pozyskania ofiarodawców. Poza tą drobną niedogodnością, która może stać się prawdziwą zmorą, sposób wy-nagradzania zyskuje przy bliższej analizie.

Zagrożenie może pochodzić z zewnątrz jak i od wewnątrz. W pierwszym przypadku, ryzyko jest związane z jakością kontroli we-wnętrznej klienta, w tym przypadku stowarzyszenia. System zawyżania faktur zostaje wprowadzony z chwilą, gdy nie jest zastosowana żadna kontrola. Zdarza się to dość często, w szczególności, gdy stowarzyszenie rozwija się i jego struktury wewnętrzne nie nadążają za wzrostem (braki jakościowe lub ilościowe). Ryzyko wewnętrzne jest związane z konfliktem interesów, który może istnieć między dyrekcją lub osobą odpowiedzialną za działalność stowarzyszenia a dostawcą. Rezultat jest ten sam, ponieważ stowarzyszenie zapłaci wyższą cenę za świadczenie usługi, podczas gdy być może samo ma trudności w finansowaniu własnego celu. Zagrożenie w postaci zmaterializowanej jest stosunkowo klasyczne, jest często związane z wielkością marketingu. Zawyżanie faktur może więc dotyczyć wartości kartoteki, która może być całkowicie przestarzała lub nie odpowiadać potrzebie stowarzyszenia. Może również dotyczyć war-tości świadczonej usługi, niezależnie od tego, że jest to kwota ryczałtowa czy zależna od liczby wysyłek.

Przykład: Stowarzyszenie zawarło umowę z wyspecjalizowanym usługodawcą. Dyrektor stowarzysze-

nia był usatysfakcjonowany wynikami negocjacji: usługodawca opłacał siebie pobierając jedynie kilka centymów za każdą przesyłkę. Sposób ten wydawał się najmniej kosztowny spośród wszystkich innych, które przeanalizował.

W praktyce, dyrektor szybko zmienił zdanie, gdyż usługodawca, który był związany jedynie źle sformułowaną umową, zaczął wysyłać przesyłkę za przesyłką bez uprzedniego sprawdzenia adresatów, co kosztowało tak dużo, że darowizny zaledwie wystarczały na uregulowanie faktur.

32

Petit Larousse illustré podaje następującą definicję marketingu: “…ogół uzgodnionych działań mających na celu sprzedaż określonego produktu lub usługi”.

Stowarzyszene będące właści-

cielem dziennika

Agencja: centralizuje

ogłoszenia i fundusze. Opracowuje dokument. Rozpowszechnia doku-

ment

Agencja: centralizuje ogłoszenia, w sprawie

których prowadziła akwizycję. Opłaca fałszywą prowizję agentom (pranie

pieniędzy). Odzyskuje gotówkę

Agencja ds. reklam, na rzecz której nastąpiło

przekazanie zarządu

Agenci za wynagrodze-niem: prowadzą akwizy-

cję wśród ogoszenio-dawców

odzyskują lub nie zapłaty

otrzymują wynagrodze-nie

Agent otrzymuje czek Inkasuje i wypłaca bez-

zwłocznie Przekazuje przewidzianą

kwotę szefowi agencji

Umowa z możliwym zwrotem gotówki

Przepływ powierniczy

Zwrot gotówki

Operacja nr 1: przekazanie zarządu

Operacja nr 2: co powinno się wydarzyć

Operacja nr 3: co może się faktycznie wydarzyć

Jak wcześniej zostało powiedziane, skorzystanie z usług podwykonawcy może być bardzo właściwym rozwiązaniem, jeżeli pozostaje ono pod kontrolą. Zagrożenie jednak istnieje: jest wynikiem złej woli lub braku kontroli.

Przykład: Stowarzyszenie zbliżone do środowisk telewizyjnych miało na celu utworzenie nieformalnej

struktury nienależącej do sieci, na którą składają się wolontariusze, którzy mogli wydawać opinie o programach, proponować działania (przedsięwzięcia) lub tematy do dyskusji, jak również za-kupić przetworzone produkty. Dyrektor powierzył zarząd nad działalnością przedsiębiorstwu utworzonemu w tym celu przez jednego z jego znajomych.

Wynagrodzenie polegało na wypłaceniu kwoty ryczałtowej za każdą osobę nowo zapisaną i różnych premii w związku z uzyskanymi obrotami.

Faktycznie, działalność ta rozpoczęła się kilka miesięcy przed zawarciem umowy i była bar-dzo rzetelnie wykonywana przez pracowników stowarzyszenia. Ten sposób postępowania był kontynuowany, za zgodą dyrektora i przedsiębiorstwo uzyskało dochód bez pokrycia w odpo-wiedniej działalności, ze szkodą dla stowarzyszenia.

Kontrola w tym sektorze jest sprawą dosyć delikatną, gdyż zachodzi tu wiele związków, które należy ujawnić. Pierwszy rodzaj kontroli, zwany kontrolą podstawową, polega na zaznajomieniu się z systemem: funkcjonowanie struktury mającej za zadanie obróbkę kore-spondencji (otwieranie, klasyfikacja według opłat, warunki i okresowość doręczeń bankowych33, sposób księgowania przychodów itd.), sposób wprowadzenia i funkcjonowanie systemu informatycznego, który przetwarza jednocześnie kartoteki członków i złożone dokumenty dotyczące ulg podatkowych, specyfika i warunki wynagradzania wykonawców niektórych usług (wysyłka, odbiór, aktualizacja) oraz, na koniec, istnienie całościowej kontroli wszystkich prac.

Wszystkie pozostałe pozycje dotyczące kosztów mogą być dotknięte w ten sam sposób w związku z mnożeniem dostawców zwią-zanych z podwykonawcami. Należy więc dokładnie zapoznać się z sektorem, aby opracować właściwą typologię poważnych zagrożeń.

Znajomość ogólna działalności czy istnieje związek między celem stowarzyszenia a stwierdzonym stanem rzeczywistym? Czy, jeżeli stwierdza się nieadekwat-

ność, odpowiednie różnice zostały uwzględnione w zarządzaniu i statutach? Czy stowarzyszenie prowadzi rachunkowość dostosowa-ną do przepływów i do jego potrzeb? Czy jego instrumenty informatyczne umożliwiają monitorowanie rachunków? Wszystkie te czyn-ności powinny umożliwić wykrycie i uniknięcie niezamierzonych nadużyć związanych z osiągnięciem zbyt szybkiego wzrostu lub suk-cesu.

Znajomość zagrożeń związanych z działalnością chodzi o wyszczególnienie zagrożeń według sektorów. Znajomość tych zagrożeń jest sprawą podstawową, gdyż umożliwia kry-

tyczne odczytanie stanu kont i dowodów w świetle ponoszonego ryzyka. Przykład: W stowarzyszeniu, które zajmuje się zarządzaniem obozami wakacyjnymi i wypoczynkowymi, po-

zycją najbardziej zagrożoną wydają się być nieruchomości i ich otoczenie. Faktycznie, stosunkowo często mało skrupulatni kierownicy kupują nieruchomości użytkowe i, sto-

sując klasyczny sposób odsprzedaży, między SCI [spółka cywilna obrotu nieruchomościami] powiąza-nymi powodują znaczny wzrost ceny, którą płaci stowarzyszenie.

Chodzi tu ewidentnie o znaczne zawyżenie ceny sprzedaży na korzyść osób prywatnych. Takie manipulacje prowadzą w konsekwencji do podwyższenia kosztów pobytu lub powodują zaksięgowane straty, jeżeli cena jednego dnia pobytu nie może być podniesiona. Mijałoby się to z celem stowarzysze-nia.

Donoszono o przypadkach, w których stowarzyszenie stanowiło zabezpieczenie pożyczki zacią-gniętej przez dyrektora na zakup lokali, które następnie zostały odsprzedane temu samemu stowarzy-szeniu.

W innym przypadku, mało skrupulatny dyrektor nigdy nie zapłacił; długi zostały uregulowane dzięki kwocie uzyskanej ze odsprzedaży nieruchomości stowarzyszeniu.

W jeszcze innym przypadku, ten sam schemat może być zastosowany do wynajmu lokali; wzrosną wówczas czynsze:

Można również przeprowadzić machinacje, na korzyść kierownika lub jego krewnego, poprzez utworzenie spółki, zajmującą się remontami i utrzymaniem lokali...

Faktycznie wszystko polega na zorganizowaniu działań na krótkoterminowych, zakup i sprzedaż, lub działań długoterminowych, z których zyski będą mniejsze, ale bardziej długotrwałe.

33 Im są rzadsze, tym większe jest ryzyko poniesienia strat.

Jeżeli już poznamy zagrożenia, sformalizowanie kierunków poszukiwań jest stosunkowo proste. Na przykład, kierunek wybrany w celu ujawnienia zawyżania faktur w zakresie remontów budowlanych powinien uwzględniać proste czynniki: brak wezwania do składa-nia ofert przetargowych, korzystanie z jednego, wyłącznego dostawcy, zatrudnienie podwykonawców nieprzewidzianych w umowie, stwierdzenie braku dokumentów dowodowych z wykonanej usługi.

Przykład:

Jest to przykład dotyczący treningu na poziomie mistrzowskim w federacji sportowej. W niektórych federacjach, które nie dysponują, nie chcą lub nie mogą dysponować struktu-

rami bezpośrednio związanymi z federacją, powstały przedsiębiorstwa prywatne, które podejmu-ją tę działalność podstawową przed wielkimi imprezami.

Problem polega na tym, że federacja wykorzystuje struktury prywatne (początkowo zjawisko to wynikało z braku urządzeń sportowych), będące w posiadaniu krewnych kierownictwa.

Konflikt interesów mógłby więc istnieć, gdyby następujące warunki były spełnione: istnienie obowiązku uczestniczenia w prywatnych przygotowaniach przed zawodami; korzystanie przez sportowców z indywidualnej pomocy wypłacanej przez właściwego mini-

stra w celu finansowania wszelkich kosztów i trenera; sankcje wobec sportowców, którzy nie chcieliby skorzystać z proponowanego programu.

3.3.1.3 Pozostałe pozycje, które mogą być źródłem zagrożenia

Zwrot kosztów Chodzi faktycznie o oszustwo najbardziej powszechne, które niekoniecznie służy wzbogaceniu się, ale umożliwia wygodne życie. Oto cytat z prasy codziennej: “[W federacji] nie było nigdy mowy o prowadzeniu polityki dotyczącej byłych mistrzów sportu, woli się natomiast utrzymywać sta-

rzejących się, lecz właściwie myślących prezesów lig, których zawsze dobrze traktowano”. Spotykane nadużycia są dość klasyczne: opłacanie gotówką trybu życia grupy osób, niepotwierdzone żadnym wyciągiem z pry-

watnego konta bankowego, podróże... Wśród tych nadużyć jest system, który stał się tak pospolity, że się zużył, polegający na opłace-niu “biletów alibi”, które są następnie anulowane w agencji podróży i wymieniane na bilety na rzecz właściwego beneficjenta. Jest to najczęściej jeden z dyrektorów, który podróżuje, gdyż potrzebna jest osoba podstawiona w celu wykonania pierwszej części planu. Można jednak dosyć łatwo wykazać, przy pomocy kart pracowniczych, że dyrektor, nie będąc wszechobecny, nie mógł być jednocze-śnie w pracy i na wczasach.

Jednak nadużycia związane z zawyżaniem kosztów lub odszkodowań mogą również, w niektórych stowarzyszeniach, działać na szkodę funduszy publicznych. Stosuje się machinacje, które mogą stanowić prawdziwe źródło dochodów dla stowarzyszeń. Rzecz oczywista, kwoty nie są szczególnie wygórowane, jednak nadużycia te wydają się być dalekie od ideału przyświecającego stowarzy-szeniom. Nadużycia mogą dotyczyć finansowania różnorodnych zgrupowań, których koszty podlegają zwrotom, finansowania fikcyjnej lub mało rzeczowej dokumentacji lub rzadko odbywanych dyżurów. I tak owym nadużyciom sprzyjają nieprecyzyjne definicje dyżurów, zgrupowań lub niejasne zasady wewnętrznej kontroli struktury wypłacającej fundusze. Tymczasem chodzi o fundusze publiczne. Mini-malnym przejawem kontroli byłoby domaganie się kopii zaproszeń na te imprezy oraz sprawdzenie listy obecności.

W bardziej ogólnym kontekście, należałoby postawić następujące pytanie w ramach kontroli zwrotu kosztów: czy zarządzający otrzymują zwrot faktycznie poniesionych kosztów? czy zachowane zostały dokumenty dowodowe? czy otrzymują dodatek w formie ryczałtu? czy uzyskiwane korzyści w naturze są włączone przy obliczaniu składek na ubezpieczenie społeczne? czy korzyści uzyskiwane w naturze są jasno określone i przeznaczone na konkretne cele? czy, jeżeli pracownicy otrzymują zwrot za faktycznie poniesione koszty, wymaga się od nich przedstawienia dokumentów dowo-

dowych? W przypadku ujawniania “oszustw”, należy dodać analizę kwot i tendencji: należy wyliczyć stosunek całkowitej kwoty zwrotów i poszczególnych kwot przeznaczonych na konkretne cele; należy stwierdzić, czy wszystkie zwroty są księgowane na kontach ad hoc; należy ujawnić najwyższe wypłaty i sprawdzić je; należy sprawdzić czy poszczególne zapisy księgowe są znane beneficjentom (by wykluczyć proceder polegający na tym, że zapi-

suje się zwroty na konto pracowników, którzy nie więdzą o manipulacji). Zarobki

Stowarzyszenia podlegają ustawodawstwie dotyczącemu zarobków, należy się więc upewnić, że jest ono przestrzegane. Jest to zagrożenie, które może się pojawić zważywszy na fakt, że dziedzina jest szczególna, niekiedy są to faktycznie całe klany. W związku z

tym, ponieważ niemal całkowity brak kontroli wewnętrznej i opanowania działalności może umożliwić tego rodzaju wybiegi, należy doszukiwać się:

nadmiernych zarobków zważywszy na jakość lub charakter działalności. Jak zauważono powyżej ten sposób może być wykorzy-stany w celu pozyskania ludzi zaufanych wykorzystując fundusze stowarzyszenia;

molestowania lub presji moralnej lub szantażu przy zatrudnieniu w jednostkqch lokqlnych (dochodzi do tego również w innego ro-dzaju organizacjach);

pracowników fikcyjnych. Nieruchomości

W przypadku nieruchomości należy sprawdzić, czy zaksięgowany zakup nieruchomości jest wyłącznie przeznaczony na umożli-wienie lub ułatwienie osiągnięcia celu stowarzyszenia. W pierwszej części przedstawiono szczegółowo analizę, która może zostać rozwinięta, w szczególności dotyczącą SCI.

Przykład: Określona liczba departamentalnych towarzystw myśliwskich, mających formę stowarzysze-

nia wykonała szereg ważnych i zadziwiających operacji na nieruchomościach, w określonym czasie.

Po przeprowadzeniu analizy, okazało się, że stowarzyszenia te były winne uiszczenia opłaty mającej charakter podatku, która powinna była być przekazana na rzecz państwa (100 milionów euro). By uniknąć wezwania do zapłaty, stowarzyszenia te dokonały zakupu nieruchomości wie-dząc doskonale, że odsprzedaż majątku, by odzyskać fundusze była rzeczą ryzykowną.

Konkretyzacja projektów

W części niniejszego raportu poświęconej dochodom dokonano analizy wpływu projektu stowarzyszeniowego na wypłatę dotacji, przynajmniej niektórym stowarzyszeniom. Choć przygotowanie i realizacja projektów nie odpowiada właściwie żadnym zapisom księ-gowym, może ona stwarzać problemy. Dwa największe zagrożenia to projekty niezrealizowane lub projekty źle przygotowane.

Stypendia naukowe mogą również ulegać sprzeniewierzeniu. Można je wykorzystywać jako środek wdzięczności wyrażonej krew-nym lub osobom zaufanym, z chwilą gdy procedury nie są objęte żadnym systemem kontroli. Korzyść jest tym większa, że nie podle-gają one opodatkowaniu.

Przykład: Stowarzyszenie rozdawało stypendia naukowe pewnej liczbie osób, ich przyznanie uzależ-

nione było od wydania zgody przez jedną spośród osób zarządzających. Wykorzystała ona swo-je uprawnienia w celu wynagrodzenia krewnego, który wykonywał zaszczytną funkcję fryzjera. Działalność ta nie miała żadnego związku z celem stowarzyszenia.

Ponadto nie został przedstawiony żaden dokument stwierdzający wykonaną pracę na po-parcie wypłaty stypendium.

Należy przypomnieć, że minimalny system kontroli tego rodzaju stypendium mógłby być następujący: spójność badań lub studiów z ogólnym projektem i celem stowarzyszenia. Pozwala to na ograniczenie działań oraz uniknięcie

opłacania badań przez stowarzyszenie i wykorzystania ich przez spółkę prywatną, która mogłaby na przykład uzyskać patent; analiza wykonanych prac i ich rzeczywistego wykonania; bardzo znanym procederem jest przedstawienie “kompilacji’ studiów i

rozpraw opublikowanych w internecie. wymóg złożenia sprawozdania naukowego i dokumentu końcowego w jakiejkolwiek formie.

3.3.1.4. Rozwiązanie stowarzyszenia Rozwiązanie stowarzyszenia musi być przegłosowane jednomyślnie i jedynie zgromadzenie ogólne ma takie uprawnienia. Podział

dóbr może nastąpić za pośrednictwem likwidatora, bądź polubownie i należy wskazać beneficjentów premii likwidacyjnej. Ustawodaw-stwo francuskie przewiduje przekazanie majątku instytucjom mającym ten sam cel, instytucjom publicznym i, w szczególności instytu-cjom pomocy i badań medycznych. Ponadto, Sąd Kasacyjny uznał, że premia likwidacyjna nie może zostać w żadnym wypadku przy-znana członkom stowarzyszenia (Cass. civ.17 paźdz.1978). To owa całkowita niemożność odzyskania funduszy jest wytłumaczeniem dla polityki “pompowywania” przez sztuczne podwyższanie wydatków przed rozwiązaniem.

Nie jest rzeczą całkowicie niemożliwą, by “położyć rękę na tej kopalni złota” na zakónczenie operacji. Faktycznie można zawsze skorzystać ze struktury powiązanej, mającej siedzibę za granicą, w celu przechwycenia funduszy. Powodzenie planu zależy od jego organizacji w czasie. Machinacje te mogą zadziałać, nawet gdy stowarzyszenie podlega prawidłowej kontroli ponieważ umieszcza się strukturę osłonową między miejscem wykonywania kontroli i końcowym przeznaczeniem funduszy.

Przykład: sposób zorganizowania machinacji

Pierwsza operacja będzie polegała na utworzeniu struktury powiązanej, która przedstawi spójny projekt pod względem formy.

Członkowie założyciele są ci sami, którzy zakładali stowarzyszenie macierzyste, jednak nie należy ono do członków założycieli. Drugi etap to wniosek o finansowanie skierowany do spółki matki, który oczywiście zostaje przyjęty. 34

Druga operacja polega na wyborze państwa, w którym istnieje możliwość podziału aktywów. Jest możliwe urzeczywistnienie tego rodzaju machinacji, w obojętnie którym państwie, tak, by nie spowodować nią zainteresowania. Metody kontroli są bardzo różne w zależności od państwa. Ich częstotliwość jest równie zmienna. W związku z tym, jeżeli chodzi o organizacje stowarzyszeniowe, zagro-żenie zewnętrzne praktycznie nie istnieje. Ponadto, aby uniknąć zainteresowania, sposób ten nie będzie stosowany w rajach podatko-wych.

Przykład: prosta i szybka organizacja malwersacji W ten sposób każdy beneficjent przekazuje na własne rachunki część funduszy, podmiot się rozwiązuje i cel jest osiągnięty. Ko-

rzyścią tego rodzaju kombinacji jest to, że okazuje się bardzo szybki i ostateczny. Przykład: organizacja złożona

Metodą tą osiąga się ten sam rezultat, jest ona jednak bardziej subtelna i pozwala na wydłużenie okresu, w którym sprzeniewie-

rzane są fundusze. W zamian, kwoty są mniejsze i wymykają się spod wszelkiej kontroli. Należy jednak wiedzieć, że istnieje możliwość podziału w samej Francji. Wystarczy wykorzystać oba obowiązujące ustawodaw-

stwa. Istnieją faktycznie dwa odrębne systemy przepisów regulujących działalność stowarzyszeń: system przewidziany ustawą z 1901 r. i system przewidziany ustawą z 1908 r. stosowany w regionie Alsace-Moselle. Ten ostatni charakteryzuje się tym, że, oprócz tego że wymaga obecności co najmniej 7 członków, zezwala w niektórych sytuacjach, na podział między członków35. W ten sposób wystarczy-

34 W przypadku stowarzyszeń subwencjonowanych, należy przypomnieć, że ogólny system przyznawania subwencji uzależnia wypłatę części lub całości uzyska-nej kwoty innej strukturze, od zezwolenia udzielonego przez instytucję, która wypłaciła kwotę. 35

Dekret nr 85-1304 z 9-12-1985 r. (art. 1) stanowi, że majątek przypada członkom, chyba że stowarzyszenie chce być uznane za stowarzyszenie użyteczności publicznej.

Stowarzyszenie francuskie

Korzysta z subwen-cji i prowadzi zbiórkę darów

Filia stowarzy-szenia

Państwo o innym ustawodawstwie

(można rozdzielić fundusze między

członków)

Utworzenie filii stowarzyszenia

Stowarzyszenie

z siedzibą zagranicą

Dostawcy powiązani z członkami

stowarzyszenia

Dostawcy powiązani z członkami

stowarzyszenia

łoby, jak utrzymuje pewien profesor prawa, poprzez zwykłą zmianę w statucie przenieść siedzibę stowarzyszenia z “Cabourg do Strasbur-ga” i zgarnąć “forsę” .

W każdym razie, w braku przepisów statutowych należy kolejno zastosować następujące zasady kodeksu cywilnego (art. 45 ust. 2 i 3, art. 46): zgromadzenie ogólne członków może postanowić o przyznaniu majątku fundacji lub zakładowi publicznemu. Jeżeli to nie nastąpi, majątek przypada w równych częściach członkom stowarzyszenia, z chwilą wygaśnięcia zdolności prawnej lub rozwiązania o ile stowarzyszenie ma wyłącznie na celu, zgodnie ze statutem, służenie interesom swoich członków. W przeciwnym razie majątek przypada państwu.36

Zmiana stowarzyszenia może nastąpić w drodze połączenia lub podziału z innymi stowarzyszeniami, lub zmianę jego charakteru prawnego, jednak, w takim przypadku, traci ono osobowość prawną. Wydaje się, że można zmienić stowarzyszenie w grupę interesu ekonomicznego (GIE) lub europejską grupę interesu publicznego (GEIE), ponieważ kodeks handlowy tego nie zabrania pod warun-kiem, że cel stowarzyszenia odpowiada celom GIE lub GEIE. Działalność gospodarcza stowarzyszenia musi jednak (i wykazujemy, że łatwo jest to zorganizować) być związana z działalnością jego członków i nie może mieć charakteru dodatkowego. Można również osiągnąć ten sam wynik zmieniając stowarzyszenie w spółkę handlową.

Jednak wszystkie te machinacje, chociaż bardzo interesujące z prawnego punktu widzenia, są złożone i stwarzają różne proble-my. Z tego powodu w praktyce wypróbowany sposób tworzenia spółek entonnoirs, przetrwał i pozostaje najczęściej stosowanym spo-sobem na przywłaszczenie sobie funduszy.

36

Por. Associations et fondations – Francis Lefebvre 2001-2002.

II. ZAGROŻENIA EKONOMICZNE ZWIĄZANE Z GLOBALIZACJĄ

Stowarzyszenia a manipulacje Tym razem przekroczymy granice, by ocenić zagrożenia w tej dziedzinie na miarę światową oraz granice uczciwości, by określić

ryzyko związane z manipulacją. Ryzyko nadużyć jest dość dobrze określone. Na początku było słowo! To znaczy, że określona osoba lub grupa osób rozdrażnionych sytuacją, w której legalne struktury nie mają szansy powodzenia lub w które osoby te nie chcą się za-angażować, wołają (w sensie dosłownym tego słowa) i alarmują media. W tym celu, tworzą strukturę odpowiednią, by rozwiązać pro-blem, tj. organizację pozarządową (ONG), która jak się wydaje jest wolna od presji rządowych.

Z powodzeniem (zależy ono od działalności i uzasadnionej presji tych, którzy zainicjowali to, co można nazwać walką), stowarzy-szenie staje się faktycznie znane i stanowi siłę nacisku oraz jest partnerem nie do pominięcia.

Stąd narodzą się dwa zagrożenia, z których pierwsze jest najłatwiejsze do rozpoznania, ale również najmniej ważne, gdyż dotyczy po prostu jednostki i prowadzi do dwojakiego rodzaju nadużyć. Polega ono na wyjściu poza ramy i wejściu w rolę nauczyciela, którego lekcje są tym lepiej postrzegane przez media, że do niczego nie zobowiązują. Drugie zagrożenie polega na wykorzystaniu kasy utwo-rzonej przez stowarzyszenie na własny rachunek. Można więc wejść w spiralę przestępczości tym bardziej poważną, że jest to prze-stępczość międzynarodowa.

Nie chcemy tu piętnować drobnych nadużyć: jaką miała potrzebę uznana, skuteczna i dogłębnie uczciwa ONG, by wynająć samo-chód sportowy? I jaką miał potrzebę kierowca, jeden ze znanych dyrektorów ONG, by prowadzić ten sportowy samochód z nadmierną szybkością?... Jest to dziecinada. Zainteresujemy się bardziej poważnymi problemami. Są one znane i dotyczą wszystkich sektorów.

Przykład: Chodzi o manipulacje stowarzyszenia wykorzystywanego przez lokalną mafię w celach ko-

rupcyjnych. Stowarzyszenie powstało w państwie, w którym był poważny kryzys. Jego celem jest ochro-

na wyróżniających się dziewcząt, ich kształcenie i na koniec uzyskanie dla nich wiz, w celu ich wywiezienia do bardziej rozwiniętych państw. Cel jest chwalebny, lecz niezwykle pokrętny. Dziewczęta były wybierane ze względu na urodę, nie były wykształcone i po otrzymaniu wizy, były wysyłane do Europy, do domów publicznych.

Najważniejsza uwaga, jaką należy poczynić dotyczy zagrożeń, które są podobne do zagrożeń rozważanych w pierwszej części i, że dziedziny, które przeanalizujemy, mogą się układać w kombinacje świadczące o filozofii dość odległej od ideału stowarzyszeniowe-go.

Problem stowarzyszeń globalnych można łatwo wyłuskać. Dotyczy on wzajemnej pomocy, najczęściej humanitarnej, w najszer-szym rozumieniu tego słowa i obrony jakiejś godnej, w sposób oczywisty, sprawy. Nadużycia przybierają dwie formy: wykorzystanie powiązań ze strukturami międzynarodowymi i bezpośrednie finansowanie wszelkiego rodzaju doraźnych operacji. Ma to miejsce w przypadku poważnych wydarzeń, ogólnie rzecz biorąc, kataklizmów: znane ONG lub utworzone w tych okolicznościach, pilnie organi-zują zbiórki funduszy w grupie państw oraz zajmują się ich przekazaniem do zainteresowanego regionu.

1. Udział w operacji doraźnej Operacja doraźna to sytuacja, w której skoncentrowane są wszystkie zagrożenia. Operacja jest pilna: kiedy ludzie się topią, ziemia się trzęsie, nie można wprowadzić zwyczajowych procedur prewencyjnych. Je-

steśmy zmuszeni wykorzystać to, co mamy pod ręką. Operacja ma miejsce pod bacznym okiem prasy. Trzeba się więc spieszyć, działać z szybkością mediów. Co automatycznie pro-

wadzi do nadużyć. Jeżeli stowarzyszenia są znane, organizacja i zbiórka funduszy lub materiałów zwykle odbywają się prawidłowo. Zbiórka podlega

klasycznym zasadom księgowości i “dobrych praktyk” stosowanych w tej dziedzinie. Ryzyko sprzeniewierzenia w państwie, w którym następuje zbiórka jest najczęściej nikłe. To nie znaczy, że nie istnieje w ogóle!

Transport może stanowić źródło interesujących machinacji ze względu na łatwość przekraczania granic z ładunkiem oznaczonym jako “ONG”.

Przykład: Organizacja pozarządowa powstała w celu przewozu artykułów pochodzących ze zbiórek

podjętych przez różne inne ONG. Skorzystała z okazji, by przewieźć broń, co jest operacją bardzo dochodową, ponieważ or-

ganizacja była znana z udziału w ważnych operacjach humanitarnych. Odtąd kontrole były prze-prowadzane w sposób bardzo pobieżny, o ile w ogóle miały miejsce.

Największe zagrożenie koncentruje się w miejscu katastrofy. Struktura lokalna (to może być jedna osoba, stowarzyszenie lub ugrupowanie utworzone w tym celu) nie dysponuje, jeżeli nie była na tyle przezorna, by przyłączyć do ONG, wystarczającą siłą, by chronić swoje fundusze i upewnić się, że są rozprowadzane wśród tych, dla których są przeznaczone. Jest to tymczasem podstawowa sprawa dla ofiarodawców, aby być pewnym, że ich dary zostały rozdane zgodnie z ich dezyderatami. Zagrożenie polega, w najgor-szym wypadku, na zwykłym sprzeniewierzeniu funduszy na miejscu na rzecz lokalnego potentata lub, w najlepszym wypadku, na cał-kowicie innym przenaczeniu funduszy niż było przewidziane (w tym przypadku można znależć na to wytłumaczenie).

Jeżeli struktura lokalna znajdzie oparcie w znanej ONG, ta ostatnia dysponuje środkami, by skutecznie się przeciwstawić zagar-nięciu pomocy na rzecz struktur państwowych. Natomiast wówczas zagrożenie pochodziłoby raczej od stowarzyszeń lub struktur lo-kalnych, które są wykorzystywane przy podziale funduszy na miejscu.

Problem stanowi dezorganizacja struktury lokalnej: kwoty lub produkty mogą być gromadzone całymi miesiącami bez ich wykorzy-stania, podczas gdy sutyacja wymaga pilnego działania. Zagrożenie to jest jednak niewielkie, choć zainteresowane populacje mogą być innego zdania. Dużym zagrożeniem jest rzecz oczywista zwyczajne sprzeniewierzenie fundszy. Można je wytłumaczyć, ale nie usprawiedliwić, złym zarządzaniem lokalnym produktami i funduszami.

Przykad: W związku z ulewnymi deszczami w jednym z państw Ameryki Południowej, nastąpiło osu-

nięcie ziemi, które spowodowało ofiary w ludziach i znaczne szkody materialne. Międzynarodowa opinia publiczna, poruszona katastrofą, wysłała fundusze i materiały. Mniej

więcej wszystko dobrze poszło z produktami pierwszej potrzeby. Jeżeli chodzi o fundusze, pierwsze ich pilne rozdanie było właściwe. Natomiast, wykorzystując termin niezbędny dla usta-lenia priorytetów przy kolenym rozprowadzaniu, osoba mająca za zadanie zarządzanie fundu-szami zagarnęła ich część na własne konta. Sprzeniewierzenie zostało powstrzymane przez służby kontroli prania pieniędzy, które interweniowały zanim pieniądze zostały wydane lub ukry-te.

2. Powiązania ze strukturami wzajemnej pomocy międzynarodowej

Organizacje wzajemnej pomocy międzynarodowej wykorzystują, siłą rzeczy, struktury stowarzyszeniowe lub nieformalne w ra-mach swojej działalności, jeżeli nie mają oparcia w lokalnych rządach. Są wówczas zmuszone wybrać lokalnego partnera. Często, w takich sytuacjach, jedynymi strukturami lub jednostkami obecnymi a więc “do wykorzystania” są podmioty o charakterze religijnym, które nie zawsze mają odpowiednią strukturę, by podjąć się tak trudnej operacji. Ich podstawowym problemem, w zakresie malwersa-cji, jest niemal całkowity brak podziału funkcji.

W późniejszym czasie, gdy umowy partnerskie są zawarte z tymi stowarzyszeniami (pisane umowy o partnerstwie szeroko uwzględniające specyfikę lokalną), pierwszeństwo ma współpraca na niekorzyść kontroli. Pojawiają się wówczas oszuści lub potentaci lokalni, którzy przez swoje malwersacje lub naciski wywierane na personel, mogą przyczyniać się do demoralizacji lokalnej pomocy. Podstawowe zagrożenia są następujące:

zmowa jednego z członków instytucji z jednym lub kilkoma członkami podmiotu wykorzystanego na miejscu, w celu zmiany da-nych powodującej napływ pieniędzy lub napływ produktów, tożsamy z napływem pieniędzy. Prowadzi to do zagarnięcia funduszy, żywności lub produktów;

konflikty interesów przy zawieraniu umów na rynku lokalnym w celu zaspokojenia różnych potrzeb (magazyny, transport itp); niedostatek profesjonalizmu osób miejscowych (nie zapewniono ochrony magazynów z żywnością, którą rozkradły i odsprzedały

grupy przestępcze); sztuczne zawyżanie potrzeb lub liczby osób, którym potrzebna jest pomoc, jeżeli wypłaty następują w gotówce. Faktycznie, może

to dotyczyć wszystkiego, co pozwala podwyższyć dotacje w gotówce. Zawyżanie wartości projektu pozwala na pozyskanie funduszy na cele prywatne.

Struktury międzynarodowe skonfrontowane z takimi zagrożeniami poszukiwały i wprowadziły kontrole szczególnie skuteczne, któ-re mogłyby zostać z powodzeniem wykorzystane przez wiele innych struktur mających podobne problemy.

Przykład: Organizacja międzynarodowa rozpracowała grupę mafijną, która wykorzystując korupcję,

przekupiła pracowników organizacji i usługodawców zewnętrznych, w celu zorganizowania rac-ket «na kilku poziomach», co oznaczało, że dla uchodźców wszystko miało być zakupione.

Organizacja kontroli polega na tym, że przede wszystkim uzgadnia się bardzo szeroką typo-logię zagrożeń, co pozwala na skontrolowanie szerokiej gamy podmiotów oraz na wytworzenie pewnego rodzaju niepewności u oszustów. Kontrole są podejmowane w zależności od rozmia-rów i pilności zagrożeń rozpoznanych podczas wcześniejszej analizy. Z chwilą przeprowadzenia kontroli, często we współpracy z innymi lokalnymi strukturami, informacje pochodzące z tych kontroli zostają włączone do istniejących praktyk lub prowadzą do wprowadzenia nowych proce-dur.

3. Wykorzystanie niektórych ONG przez organizacje terrorystyczne

Według Thierry de MONTBRIAL, istnieją dwa rodzaje terroryzmu, mianowicie terroryzm nihilistyczny i terroryzm polityczny. Pierw-szy rodzaj terroryzmu faktycznie zanikł, z braku bojowników, jednak to nie oznacza, że nie może ożyć. Drugi, z kolei, przetrwa jedynie, jeżeli zapewnione będzie odnowienie składu. Faktycznie ukrywanie się wymaga dużych funduszy i stosowania metod mafijnych, by je pozyskać.

3.1. Wykorzystanie «uśpionych» rachunków bankowych Wykorzystanie w niektórych bankach “uśpionych” rachunków obcokrajowców jest oryginalną praktyką, choć bardzo konwencjonal-

ną, która była i może być nadal szeroko stosowana. Faktycznie banki mogą prowadzić, rzecz oczywista, rachunki obcokrajowców. Obcokrajowcy ci przeżywają swoje życie, niektórzy wyjeżdżają, inni umierają nie zamknąwszy rachunku. Rachunki te bywają wykorzy-stywane. Podstęp terrorystów polega na tym, że odnajdują owe “uśpione” rachunki, odszukując ich właścicieli bądź uzyskując informa-cje od pracowników banków, a następnie je wykorzystują dla przekazania pieniędzy bez większego ryzyka.

Banki stwierdzają istnienie operacji na rachunkach obcokrajowców, jednak kwoty jednostkowe są mało znaczące, przelewy nastę-pują rzadko, w związku z czym procedury wyszukiwawcze są rzadko wszczynane. Dla przestępców jest rzeczą ważną, aby uruchomić liczne rachunki, za pomocą fałszywych dokumentów. Takie machinacje pozwalają na przekazanie kwot uzyskanych w jednym pań-stwie do innego państwa, gdzie są wykorzystywane bez przyciągania uwagi.

Tak więc znane zagrożenie związane z przywłaszczeniem uśpionych rachunków może być wykorzystane z powodzeniem przez organizację terrorystyczną.

3.2. Wypłaty emerytur w gotówce Inny znany rodzaj machinacji może być wykorzystywany w związku z istnieniem nielegalnego przepływu, który polega na przejęciu

gotówki przeznaczonej na wypłatę emerytur w niektórych zagranicznych państwach. Faktycznie, liczni są pracownicy imigranci, którzy pracowali i opłacali składki w czasie, gdy byli aktywni zawodowo w danym państwie, następnie przeszli na emeryturę w państwie po-chodzenia37. Ich jedynym źródłem dochodów są owe pieniądze, jednak z różnych przyczyn oficjalna wypłata podlega tylu odliczeniom, że kwota wypłacona byłaby bardzo okrojona. W związku z tym powstała cała sieć paserów, którzy przekazują gotówkę do państwa, w którym jest ona wypłacana. Niektóre grupy terrorystyczne znające tę zasadę, nie tylko wykorzystały te przekazy na osobisty rachunek (utworzyły fałszywe dossier wierzytelności powodujące przepływ gotówki), ale również w celu pobierania opłaty. W ten sposób zostanie wykorzystany znany przepływ, nielegalny, ale tolerowany, w celu przekazania brudnych pieniędzy, na zasadzie “poufnej informacji”.

3.3. Fałszywe reklamy Niektóre grupy terrorystyczne, skupione najczęściej na zasadzie pochodzenia etnicznego, ściągają ze swoich obywateli, będących

często właścicielami niewielkich sklepików, kwoty odpowiednio ofakturowane, gdyż zakamuflowane pod fałszywymi fakturami wyda-nymi przez spółki-przykrywki. Machinacje te zlokalizowane są w geograficznie ograniczonej strefie.

Metoda jest klasyczna, również bardzo stara. Chodzi na przykład o sprzedaż reklamy w dzienniku, który nie istnieje lub na rzecz działalności, o której nikt nie słyszał.

Istnieją dwie możliwości: fałszerstwo: faktura jest wydana przez podmiot, który nie istnieje; zawyżona faktura, przy czym są dwa warianty: dziennik istnieje, jednak kwota jest znacznie zawyżona zważywszy na interes, któ-

rego oczekuje klient, bądź przesadzona jest liczba wydanych egzemplarzy. W tym ostatnim wypadku, wartość usługi nie jest zawyżona sama w sobie, to liczba wydanych egzemplarzy jest przesadzona. Machinacje polegają na utworzeniu spółek-przykrywek. W tym wy-padku, są one podwójnie użyteczne: wydają faktury, pozwalające zaksięgować wyprowadzone fundusze jako koszty i centralizują fundusze przed ich przekazaniem na ostateczny cel.

Faktycznie, w odróżnieniu od innych rodzajów szantażu, ten ma “fałszywe, chociaż prawdziwe” pokrycie w księgowości. 3.4. Wykorzystanie ruchu migracyjnego dla celów finansowania

Inne grupy terrorystyczne mogą wykorzystywać nielegalny ruch migracyjny w celu zakamuflowania oszustw finansowych. Przed-siębiorstwo może być wykorzystywane jako fabryka fałszywych dokumentów lub jako struktura, w której pracują “uśpieni terroryści”.

Małe przedsiębiorstwa mogą służyć jako “fabryki fałszywych dokumentów”. Daje ono pracę i zapewnia dyskretne zalegalizowanie, bez problemów, imigrantom – członkom grupy, którzy dzięki tym dokumentom (fałszywe dokumenty toższmości, fałszywe karty płac itp...) nie przyciągają uwagi. W ten sposób nieoficjalnie terroryści wkraczają do danego kraju. Przedsiębiorstwo daje im pracę, jednak rzeczywiste wynagrodzenie jest niskie. Tymczasem działalność jest na tyle ujawniona, że otrzymują dokumenty, które im pozwalają pozostać w oficjalnym obiegu i uniknąć kontroli.

Jeżeli przedsiębiorstwo, zwykle prywatne, jest wykorzystywane jako struktura lokująca terrorystów, wówczas daje ono niezareje-strowaną pracę człokom grupy. Są oni więc umieszczeni w sektorach, które wykorzystują ukrytą pracę, a klienci muszą być zadowoleni z dostawcy. Personel ciężko pracuje i nigdy się nie skarży...

Ten rodzaj machinacji istnieje również w celu utworzenia między sąsiednimi państwami struktur, które mogą służyć jako schronie-nie dla terrorystów lub przestępców poszukiwanych w państwie pochodzenia.

Przykład: Osoby powiązane ze środowiskami gangsterskimi, pochodzącymi z napływu terrorystystów z

lat siedemdziesiątych, opanowały stowarzyszenie, które nie troszczy się lub nie ma środków na przeprowadzenie kontroli faktycznej tożsamości osób, które z nim współpracują.

37

W Ameryce Południowej, emerytura nosi wspaniałą nazwę jubilación.

W ten sposób fałszywy lekarz wykonuje spokojnie swój zawód przy stowarzyszeniu usytu-owanym w państwie A, podczas gdy został kilkakrotnie ukarany zaocznie w państwie B.

3.5. Zawyżanie wartości transferu niektórych produktów

Ten rodzaj manipulacji, choć raczej rzadko spotykany, odzwierciedla umiejętności niektórych grup w dziedzinie ekonomii. Koncep-cja jest dosyć prosta: jeżeli grupa produkuje produkt, który staje się modny (wino, miód, garmażeria, ciasta, przyprawy, odzież lokalna) i jest sprzedawany w luksusowych sklepach, łatwo jest znacznie podnieść jego cenę. Wynika stąd odpowiednia marża, która umożliwia niektórym członkom grupy podjąć działalność pozornie “normalną” łącznie z wypłatą wynagrodzenia przez spółkę, która dysponuje w związku z tym wystarczającymi środkami płynnymi, by pokryć nadmierne koszty.

Transport sprzedanych produktów może dodatkowo umożliwić przewóz z jednego miejsca w drugie broni lub ładunków wybucho-wych w kontenerach.

Co należy zapamiętać po zapoznaniu się z opisanymi przypadkami? Przede wszystkim, to że niezmiennie w operacjach związa-nych z praniem pieniędzy, terroryzm wykorzystuje “poufnych informatorów” lub środki, które są szeroko wykorzystywane przez wszyst-kich członków wspólnoty gospodarczej. Następnie należy pamiętać o zdolności dostosowania się do potrzeb: wybór najlepszej machi-nacji, niosącej najmniejsze ryzyko, która “przystaje” dokładnie do sposobu jej wykorzystania. Na koniec, należy pamiętać o systema-tycznym wykorzystywaniu dla swoich potrzeb najbardziej widocznych luk w systemie. Machinacje te są przygotowywane według tego samego schematu: drobne struktury, drobne kwoty jednostkowe i ogromne kwoty po ich zsumowaniu.

Jedynie polityka zapobiegania oraz kontrola, zarówno wewnętrzna jak i zewnętrzna oszustw służących jako nośnik dla machinacji, mogłyby ograniczyć ryzyko wystąpienia nadużyć.

3.6. Szantaż jako środek wykorzystania struktury ONG Terroryści wykorzystują ONG w celu wprowadzenia do ich strefy wpływów kwot, które pozwalają im na przeżycie na miejscu lub fi-

nansowanie ich « uśpionych agentów ». Nie chodzi tu w żadnym wypadku o stowarzyszenia tworzone i wykorzystywane przez terro-ryzm, niczym ogromne pralnie pieniędzy, w celu pozyskania funduszy na całym świecie i finansowania zewnętrznych operacji. Są to klasyczne stowarzyszenia wykorzystywane, celowo lub nie, jako przykrywki, w celu dysponowania na miejscu finansami, pozostający-mi ponad wszelkimi podejrzeniami.

Stosowane są trzy metody: - zawyżanie wynagrodzeń: wynagrodzenia dla miejscowego personelu są księgowane na rachunkach stowarzyszenia macierzy-

stego w wysokości 3 000 $ (ok. 3 000 €). Faktycznie, jedynie 1000 $ (ok. 1 000 €) są im wypłacane, saldo jest przekazywane w gotów-ce;

- zawyżanie wartości projektów: wartość projektów jest zawyżana od samego początku, następuje finansowanie i, z chwilą wyko-nania, nadwyzki są wypłacane terrorystom przez spółki wspólnicze, które realizują świadczenia;

- dostarczanie pojazdów: pojazdy są kupowane przez stowarzyszenia i oddawane na miejscu do dyspozycji terrorystów. Dla niektórych grup terrorystycznych mechanizm jest odwrócony. Celem jest odzyskanie funduszy w państwie o wysokim poten-

cjale finansowym lub o odzyskanie licznych drobnych wpłat. Jest wprowadzany w państwach rozwiniętych, w których są liczni skład-kowicze. Tworzy się najpierw stowarzyszenia, zwykle drobne, lokalnie zakorzenione, których działalność rozwija się w formie religijne-go nauczania i prowadzi do zbiórek pieniędzy. Fundusze te są centralizowane a następnie wykorzystywane przez lokalne struktury terrorystyczne. Transfery następują pod przykrywką procederów rodzaju hawalla38, jak zostało to opisane w przykładzie poniżej. Dwaj członkowie grupy zajmujący się finansami, którzy umożliwiają takie transfery, podsumowują operacje raz na pół roku lub raz w roku. To jedyne miejsce, w którym można by ujawnić transfer, gdyby nie był realizowany w gotówce.

Przykład: Stowarzyszenie przykrywka gromadzi fundusze w gotówce uzyskane przez członków popu-

lacji imigrantów, prowadącąi różnorodną działalność, nieujawnioną, wręcz nielegalną: restaura-cja, ukryta praca, handel obwoźny, sprzedaż pokątna, prostytucja i sprzedaż narkotyków...

Fundusze te, których kwoty są znaczne, są deponowane w kantorze i wymieniane na walutę spoza strefy euro.

Fundusze zostają wówczas wywiezione do innego państwa spoza Unii Europejskiej, następ-nie przekazane do państwa pochodzenia członków, w sposób zbliżony do sposobu “hawalla”.

Przykład: czynność 1

38 Pod nazwami hundi, hawalla, chit ou fei-chien, w zależności od regionu lub grupy etnicznej, kryje się, tradycyjnie stosowana przez banki podziemne, metoda szybka, tania, skuteczna i anonimowa transferu pieniędzy, opartego na systemie powierniczym.

Przykład: czynność 2

3.8. Wykorzystanie ONG w celu zapłaty prowizji 39

Systematycznie stowarzyszenia lub fundacje są wykorzystywane do gromadzenia i przekazywania funduszy niezbęnych do zapła-cenia prowizji lub dokonania zwrotu prowizji. Właściwie praktyka ta została zapoczątkowana dawno w celu wprowadzenia do legalnego obrotu gospodarczego kwot pochodzących z malwersacji. Prezesi stowarzyszeń rozdają fundusze beneficjentom, pozostawiając ich część dla siebie. Jest to przykład typowych machinacji w ramach sieci. Stowarzyszenia wykonują w ten sposób czynności związane ze zwykłym i prostym przenoszeniem funduszy, na rachunek przekupujących. Sposób ten nadal funkcjonuje, jednak ostatnio został trochę zmieniony.

Wykorzystanie organizacji wzajemnej pomocy w celu dokonania przerzutu funduszy terrorystów lub mafii nie jest nowością i ze zdumieniem zauważyliśmy zaskoczenie komentatorów, gdy ujawnione zostały sieci “Al Quaidy”. Faktycznie przestępcy wykorzystują systemy, które umożliwiają najłatwiejsze zakamuflowanie ryzyka wykrycia machinacji:

wybór struktury wzajemnej pomocy lub struktury, która nie ma na celu osiąganie dochodów powoduje przychylne nastawienie do tego, kto ją stworzył. Sprzyja tym bardziej, im bardziej plan medialny jest istotny;

wybór struktury międzynarodowej ułatwiającej przekraczanie granic40; kontrola wpłat i przekazów, które są stosunkowo niewielkie. Fakt, że struktury nie są zmuszane do podawania do publicznej wiadomości swoich rachunków, że bez zwracania uwagi na siebie

mogą dysponować dużą gotówką i że kontroli wewnętrznych może właściwie nie być, sprzyja kamuflażom. Faktycznie jedynym ograni-czeniem jest wielkość kwot, które nie mogą być doprowadzane obojętnie jakimi sposobami. Niekiedy trzeba będzie więc dokonać podziału kwot przepływających między kilkoma jednostkami. I tu, struktury stowarzyszeniowe mogą być pomocne.

Przykład:

39 Służba ujawniła w raporcie za rok 2001 różnorodne metody stosowane w celu obejścia postanowień konwencji OECD z 1997 r. Wykorzystanie w tym celu fundacji i stowarzyszeń jest jedną z wielu takich metod. 40 To często tłumaczy fakt, że niektóre stowarzyszenia mają duże filie w rajach podatkowych, podczas gdy prosta analiza kont wykazuje, że państwa te nie są ofiarodawcami ani beneficjentami pomocy.

Produkty z nielegalnych

sprzedaży w państwie A

Grupa przestępcza centralizująca

gotówkę

Kantor wymiany w państwie A

Odbiór funduszy w państwie B

Wypłata benefi-cjentowi

Państwo C

Powiadomienie telefoniczne

Przejście przez

granicę do państwa B

W ten sposób można było przekazać 30 milionów $ na konto stowarzyszenia Grupa działań finansowych przeciw praniu pieniędzy (GAFI) wykonała pod koniec 2002 r. analizę najlepszych międzynarodowych

praktyk, które mogą być zastosowane w ramach przeciwdziałania wykorzystywaniu instytucji o celach niezarobkowych. W naszym raporcie uwzględniamy tę analizę. Stanowi ona załącznik II.

4. ONG i manipulacje gospodarcze

ONG rozwijają się w sposób bardzo znaczący. Interesują się działaniami w skali globalnej, w związku z brakiem uregulowań w skali państwa, katastrof, które nie znają granic i przepływów finansowych, które już w żaden sposób nie są ograniczane... Owe ONG, formalne lub nieformalne, skupiają ekspertów, ludzi interesu, osoby duchowne, młodzież, ludzi starszych, związki zawodowe stanowiąc grupę osób, których interesy są mniej lub bardziej powiązane lub całkowicie rozbieżne. ONG stanowią grupy nacisku i stosują lobby-ing. Mogą być “reformistyczne”41, “konformistyczne” lub wręcz “transformistyczne” i tworzą przeciwwładzę, której wymowa jest delikatna. Stąd powstaje, w sposób automatyczny, podejrzenie o manipulacje. Faktycznie dość łatwo można się nimi posłużyć w celu przekazania fałszywych informacji lub wykorzystania technik manipulacyjnych, które byłyby zbyt widoczne przy wykorzystaniu innych środków. Owe techniki manipulacyjne mogą być niezwykle proste, jak również bardziej złożone.

Przykład: ONG miała na celu wydawanie ocen niektórym przedsiębiorstwom działającym w bardzo

zamkniętym środowisku, dzięki czemu przedsiębiorstwa te były uznawane za uczęszczane lubprzeciwnie. Sposób oceny był dosyć prosty: był związany z finansowaniem ONG przez zaintere-sowane przedsiębiorstwa... W końcu ONG stała się “pompą finansową” dla kierownictwa, któredysponowało wystarczającymi wpływami, by źle wpływać na niektóre operacje.

Dla niektórych ONG problemem są niejasne i budzące wątpliwości warunki, w jakich powstawały. Gdy przedsiębiorstwa finansują

ONG działające w dziedzinie, która ich dotyczy, ONG mogą łatwo stać się rzecznikiem przedsiębiorstwa, oczerniając konkurencję...

Przykład: Pewna liczba fundacji lub ONG działających w sferze ekologii, walczących ze zgubnymi

skutkami energii nuklearnej lub elektrowni węglowych są finansowane przez wielkie koncernynaftowe.

Można udzielić kilka prostych wskazówek: jeżeli pytania dotyczą finansowania ONG a odpowiedź brzmi, że nie można ujawnić źródeł finansowania gdyż są chronione ta-

jemnicą gospodarczą, wówczas należy się zastanowić dlaczego została wybrana forma stowarzyszenia, która z zasady zakłada przej-rzystość;

jeżeli finansowanie jest szczególnie znaczące, należy dokładnie określić jego źrodła, gdyż to one wskażą ryzyko istnienia manipu-lacji. Wypłaty pochodzące z fundacji mających siedziby w rajach podatkowych poddają w wątpliwość sprawę, o którą walczą; 41

Według Jana AART SCHOLTE’A w Alternatives Internationales.

Fundacja, która spie-nięża akcje na całym świecie i realizuje finansowanie innymi drogami

Filia offshore “własna” otrzymuje znacz-ne fundusze, z których część przekazuje

Spólka notowana na giełdzie tworzy fundację, która finansuje w kwocie 1 miliona euro. (media o tym rzetel-nie donoszą)

Spółka offshore “czarna kasa”

Korupcja, ukryte zarobki,

....

jeżeli dyrektorzy wcześniej pełnili funkcje w organizacjach rządowych lub pozarządowych, nie może dojść do konfliktu interesów występującego z opóźnieniem.

Jednym z ważnych elementów w tej dziedzinie, wręcz podstawowych, jest przejrzystość w sferze finansów. Celem jest przeciw-działanie, unikanie wszelkiego ryzyka manipulacji a nawet podejrzenia o manipulacje.

Przykład: Pewne laboratoria potrzebowały “popytu” ze strony społeczeństwa na sprzedaż dochodowe-

go produktu, nieszkodliwego, ale którego wartość lecznicza nie była oczywista. Sfinansowałyutworzenie stowarzyszenia, które zorganizowało kampanię prasową i niemal udało im się stwo-rzyć popyt, z pomocą kilku osobistości nauk medycznych i za pośrednictwem kilku seminariówdobrze ukazanych w mediach. oszustwo niemal się udało...

Przykład: Przedsiębiorstwo, które zamierzało ogłosić konkurs ofert publicznych kupna przeciwko kon-

kurencji sfinansowało w sposób pośredni utworzenie stowarzyszenia mniejszościowych akcjona-riuszy, tak aby stworzyć, przez składanie kolejnych skarg w różnych państwach, sytuację panikiwśród posiadaczy akcji i, na koniec, umożliwić mu zakup udziałów po najniższej cenie.

Przykład: W chwili ważnych negocjacji światowych, które mogłyby pociągnąć za sobą istotne zmiany

cen leków, stowarzyszenie zwane humanitarnym, jest podejrzane o zagarnięcie leków dostar-czanych po niskich cenach na potrzeby lokalne do Europy, gdzie ceny są dużo wyższe. Zagar-nięcie leków zakładało korupcję różnych kontrolerów lokalnych i zagranicznych.

Sprawa ta, opisana niedawno w prasie (o ile fakty są wiarygodne) wydaje się istotna dla wszelkich zagrożeń w tej dziedzinie:

próby wzbogacenia się przez kierownictwo ONG, które wykorzystuje ją do przemytu; zwiększenie korzyści na rzecz pewnej liczby przedsiębiorstw europejskich wykorzystujących

spółki import-eksport; wykorzystywanie lub manipulacje w celu wykazania, że należy odejść od humanitarnej poli-

tyki niskich cen. Metody, które pozwalają na sklasyfikowanie, pod kątem określonego problemu, państw, przedsiębiorstw lub sytuacji, stanowią ko-

lejny rodzaj zagrożeń. Chodzi o stosunkowo nową praktykę, która, poza problemami legitymizacji i reprezentatywności ONG, stawia problem ustanowienia wskaźnika (por. Załącznik III).

Podmiot, który chciałby ocenić lub stworzyć listę dobrych i złych uczniów, nie pełni, z definicji, roli urzędowej. W związku z tym nie ma dostępu do pewnych danych, których poszuka gdzie indziej i, w związku z tym, napotka na problem źródła, interpretacji danych i zainteresowania czytelników, którzy są zachłanni jedynie na sensacyjne wiadomości (wykorzystanie wyników).

Postępowanie ankietowe jest złożone. Liczby nie mają znaczenia w wartościach bezwzględnych, mają znaczenie jedynie w odnie-sieniu lub przez porównanie z innymi wartościami. Cały problem tkwi w tym, by je poznać.

czy należy pobierać próby? W zasadzie robi się to wówczas, gdy populacje są liczebnie duże, jeżeli rzecz dotyczy terminu lub bu-dżetu, jeżeli kartoteki są dostępne w niewielkim stopniu lub wcale, lub jeżeli zagrożenie lub przedmiot nie wymagają wyczerpującej analizy (na przykład ujawnienie oszustwa wymaga dokładnej analizy, często poprzedzonej ankietą śledczą);

jaką wybrać ankietę? Gdzie? Kiedy? W jaki sposób? Kto? To pytania, na które należy odpowiedzieć. Czy wybrani zostaną człon-kowie stowarzyszenia, członkowie przedsiębiorstw, którzy płacą składki na stowarzyszenie, członkowie przedsiębiorstw trzecich, czy jakaś kartoteka zewnętrzna, ale jaka?

Przykład: Wybierzmy, przez czysty przypadek, wskaźnik oparty na ocenie jakości życia w państwie,

dokonanej przez dziennikarzy specjalizujących się w sprawach finansowych oraz ludzi interesu.Państwo to mogą oceniać wyłącznie z perspektywy trzydziestego piętra klimatyzowanego luksu-sowego hotelu lub z perspektywy znamienitego klubu golfowego. Im żyje się dobrze, a co z po-zostałymi 80 % populacji, którą nikt nie pyta o zdanie?

Inny problem polega również na nadmiernym uproszczaniu sytuacji złożonych. Faktycznie chodzi wyłącznie o to, by przekazać in-formacje do mediów, a więc by zaistnieć! Aby rzecz uprościć, należy dokonać fragmentacji, gdyż odwzorowanie rzeczywistości staje się nagle zbyt złożone, zbyt trudne i uciążliwe. I tak w sferze korupcji paleta możliwości jest ogromna: czy należy przewidzieć sondaże dotyczące zagrożenia państwa lub zagrożenia przedsiębiorstw, tym co przywykło się nazywać korupcją w sferze interesów? Oba te

elementy współistnieją: “zagrożenie kraju”, jeżeli jego elity są skorumpowane i jeżeli systematycznie potrzebują “dodatku” przy zawie-raniu kontraktu, oraz “zagrożenie przedsiębiorstwa”, jeżeli płacą lub proponują zapłatę, by wygrać przetarg!

Kto dokona wyboru i w zależności od jakiego kryterium? Kto będzie pytany, urzędnicy lokalni, urzędnicy międzynarodowi, przed-siębiorcy krajowi, przedsiębiorcy zagraniczni? I ilu? Jeżeli zamierza się przeprowadzić ankietę w sprawie przedsiębiorstw i ustanowić listę przedsiębiorstw stanowiących zagrożenie, czy ankieta powinna być przeprowadzona wśród pracowników najemnych lub kierow-nictwa przedsiębiorstw konkurencyjnych? Należy wówczas uwzględnić zagrożenie brakiem obiektywizmu odpowiedzi. Czy należy wówczas przeprowadzić sondaż przedsiębiorstw kontroli zewnętrznej? Zasłonią się one wówczas tajemnicą służbową, której muszą dochować zgodnie z kodeksem deontologicznym...

W jaki sposób zostanie określone ważenie danych i na podstawie jakich wartości? Co należy zrobić, jeżeli chce się ocenić korupcję administracji? Drobna korupcja jest mało skomplikowana, ważna jest jedynie

bezpośrednia relacja: płaci się i przechodzi się dalej (wymiana następuje w naturze lub w gotówce); można też nie płacić, a wówczas jest się zablokowanym. Czy jest rzeczą logiczną czy też jest to nadmierne uproszczenie jeżeli się wrzuci do jednego worka tę formę korupcji z inną, organizowaną przez silne, największe podmioty z rajów podatkowych, korzystające z pomocy doradców.

“Zagrożenie państwa” może być również powodem do zadania sobie następujących pytań: czy należy wpisać na tę samą listę za-równo państwa rozwinięte jak i słabo rozwinięte? Czy można sądzić, że niektóre państwa, w tym Francja, Stany Zjednoczone Ameryki, Wielka Brytania między innymi, mają równie skorumpowaną administrację jak niektóre państwa mniej rozwinięte? Tymczasem pań-stwa te stosują procedury kontroli wewnętrznej i zewnętrznej oraz prowadzą inspekcję. Zagrożenie korupcją wydaje się być jednost-kowe, spowodowane dysfunkcją lub pochodzące z systemu niekontrolowanego i nie jest to korupcja strukturalna. Podobnie, przypadki korupcji są w tych państwach traktowane w sposób tradycyjny, tak jak można potraktować inne przestępstwa. Liczba potraktowanych przypadków jest interpretowana nie jako wskaźnik skutecznego wymiaru sprawiedliwości, lecz jako znamienny symptom szczególnej korupcji.

Jeżeli źródła informacji nie są dostępne, należy działać stosując porównywanie i dopasowywanie, różne punkty powinny być do-kładnie przeanalizowane:

baza metodologiczna; utworzenie wskaźników; wybór i ważenie a priori; wykorzystanie z różnych danych, w tym kryteriów jakościowych; reprezentatywność próby, która może być pod względem społecznym i socjologicznym zbyt wąska.

* * *

Francuskie przepisy prawne dotyczące stowarzyszeń są elastyczne i zgodne z aktami pierwotnymi z 1 lipca 1901 r. Jak można by-ło zauważyć, ruch stowarzyszeniowy ujawnia liczne wypaczenia. Nie jest to powód, by zabronić tego sposobu ekspresji i działania.

Należy więc przewidzieć procedury zarządzania i kontroli i ich właściwe zastosowanie, zważywszy na fakt, że system stowarzy-szeniowy jest podstawą polityki publicznej a także jednym z elementów reformy państwa.

Tak więc, nie bez powodu ostatnie pismo okólne premiera z 24 grudnia 2002 r. w sprawie dotacji państwa dla stowarzyszeń (J.O. z 27 grudnia 2002 r. por. załącznik I), używa celowo w drugim wstępnym akapicie terminu “partnerstwo”. Jest to uznanie ruchu stowa-rzyszeniowego za wektor relacji istniejących między sektorem publicznym i sektorem prywatnym.

Ten okólnik stanowiący wykładnię jest skierowany do służb centralnych i służb lokalnych. Byłoby rzeczą pożądaną, w epoce silnej woli decentralizacji, by postanowienia te ponownie obowiązywały lub były przynajmniej przestrzegane, przez wszystkie samorządy terytorialne, aby fundusze publiczne przyznawane stowarzyszeniom lokalnym mogły być wykorzystywane w bardziej skuteczny sposób i zgodny z interesem ogółu.

ROZDZIAŁ II

SZTUKA MANIPULOWANIA KONTAMI: CZY ZAWSZE 2 + 2 RÓWNA SIĘ 4? 42

W związku ze skandalami, w które zamieszanych było wiele znanych firm, w większości państw uprzemysłowionych przystąpiono do wprowadzania zmian do aktów ustawodawczych. Należy się więc zastanowić, czy podobne błędy mogą być popełniane po wejściu w życie nowych ustaw... Z pewnością we Francji, w związku z obowiązującymi przepisami, nadużycia były mniej systematyczne i miały mniejszy wymiar. Jest jednak rzeczą oczywistą, że ich najgłębsze przyczyny tkwią nie w samych aktach legislacyjnych. Chodzi tu

42 Pewien dyrektor przedsiębiorstwa poszukiwał doskonałego księgowego i podczas rozmów stawiał kandydatom to samo pytanie: ile wynosi dwa plus dwa? Tę intratną, zresztą, posadę otrzymał księgowy, który odpowiedział dyrektorowi to, co ten chciał usłyszeć: A ile chciałby Pan, żeby to wynosiło?

raczej o brak uczciwości i o wielość konfliktów interesów, które pojawiają się w sieciach. Pojawiają się nowe trudności, gdyż konflikty interesów, które dotknęły audytorów, banki i organizacje43 nie zniknęły.

Przyczyny oraz manipulacje wprowadzone kilka lat temu, mogą być zostać ujawnione przy okazji “czyszczenia” bilansu lub w wy-niku skarg złożonych przez mniejszościowych akcjonariuszy. Ponadto nie można w chwili obecnej ocenić stopień uwikłania audytu zewnętrznego: nikt w obecnej sytuacji nie jest chroniony przed “skutkami czynu przestępnego”, który miał swoje źródła w roku 2000 i następnych. Stosowanie sztuczek w zakresie księgowości w celu przedstawienia jak najbardziej korzystnych kont księgowych już nikogo nie dziwi, jest to tendencja niemalże naturalna. Zresztą liczne biura proponują swoje usługi w celu podjęcia się takich manipula-cji, co jednak nieco dziwi...

Faktycznie to systematyzacja “manipulacji” stanowi problem a nie jednostkowe nadużycia. Skupimy się na tych, które stanowią największe zagrożenie. Ponadto analiza ta jest analizą całościową, globalną. Ograniczenie jej do jednego państwa byłoby absurdem. System kontroli opracowany w jednym państwie zależy od jakości najsłabszego ogniwa. To przez nie będą przechodzić najbardziej ryzykowne manipulacje, najbardziej śmiałe.

Czy rachunki stosowane w celu oceny organizacji mają moc dowodową i są dokładne? Przyczyny nienormalnych zmian danych fi-nansowych są przedstawione poniżej. Aby wykonane analizy były spójne i potrzebne, należy skupić się przede wszystkim na dokład-nych danych; następnie należy dokonać porównań historycznych tak, aby wyłowić ogólną tendencję, aby możliwa była spójna ocena; na koniec należy porównać te informacje z informacjami przechowywanymi przez konkurencję, aby ujawnić ważne zmiany. W ten sposób firma zyska na wartości, którą wykorzysta w celu zaciągania kredytów, uzyskania lepszych notowań na giełdzie...

W celu dokonania oceny spółki, należy porównać dane z poprzednich okresów obrachunkowych z danymi z bieżącego okresu ob-rachunkowego, aby ujawnić ogólną tendencję. Ponadto należy przeanalizować dane z tego okresu obrachunkowego, aby określić cechy charakterystyczne, które plasują spółkę w sytuacji korzystnej lub niekorzystnej. Na koniec, należy porównać zebrane dane z danymi z podobnego przedsiębiorstwa.

Księgi handlowe przedsiębiorstwa opierają się na pewnej liczbie znanych i uznawanych zasad. Każdy z odbiorców lub partnerów przedsiębiorstwa wie, lub powinien wiedzieć, czym są przekazane dokumenty. Ale żaden z nich nie dostrzega tej samej informacji w tym samym dokumencie i nie wykorzystuje go w ten sam sposób. Faktycznie interesy mogą być diametralnie różne. W tym tkwi pro-blem.

Może istnieć kilka rodzajów kont44: konta roczne, pro forma45, konta, które dają obraz wirtualny, które ujawniają tworzenie walorów itp. Wszystko to nie sprzyja uproszczeniu sytuacji. Ponadto można wybrać właściwy system księgowania, co powoduje znaczne zróżnicowanie wyników.

I. - Konsolidacja Zmiana zakresu konsolidacji46 jest właściwym środkiem “kamuflażu” informacji, które nie powinny zostać ujawnione: w każdym razie

chodzi o przedstawienie sytuacji zadowalającej! Praktyka ta, stosowana w sposób “nienormalny”, powoduje znaczne ograniczenie pola widzenia, ponieważ dochodzi do sztucznej zmiany systemu odniesienia zarówno w czasie jak i w przestrzeni.

Zmiana zakresu konsolidacji polega na “wprowadzeniu” niektórych filii do zakresu i “wyprowadzeniu” z niego innych, według wy-branych kryteriów wewnętrznych. Pozwala to na dostosowanie się do danej sytuacji prawnej lub do sytuacji kryzysowej, niezależnie od ich charakteru.

Podstawowym pojęciem jest charakter skonsolidowanej filii, ponieważ jednak jego definicja nie jest ściśle określona47, pozostaje on sprawą uznaniową osoby, która prowadzi księgi rachunkowe. W celu przedstawienia kont korzystnych, lub wyraźnie korzystnych, można uznać, że niektóre filie, przysparzające strat, nie są już istotne. Są to “pasywa” sztucznie wyłączone z grupy!

Jeżeli istnieje taka potrzeba, można również zmienić kapitał w tych strukturach, bezpośrednio lub przez przeniesienie. W ten spo-sób manipulacja nie będzie natychmiast widoczna. Koszty, ryzyko i zobowiązania związane z daną strukturą nie mieszczą się już w zakresie. Można wówczas mówić, że “rozplombowane zostały rachunki”. I odwrotnie, inne struktury, których konta księgowe są “bar-dziej korzystne”, zostaną wprowadzone do zakresu.

Przykład: Po kryzysie w nieruchomościach, grupa Durand “wyprowadzi” ze swojego “zakresu” nagro-

madzone straty związane z nieprzemyślane zobowiązaniami, których wprowadzenie do zakresu spowodowałoby spadek ratio wypłacalności, ze wszelkimi wypływającymi z tego konsekwencja-mi.

Operacja jest zorganizowana w następujący spozób:

43

Termin “organizacje” oznacza tu jednostkę posiadającą okeśloną strukturę (przedsiębiorstwo, spółka, administracja, stowarzyszenie...)

44

Jedyne rachunki oficjalne to rachunki spółki. 45 Zob. II s.84. 46

“Technika umożliwiająca utworzenie kont jednostkowych odzwierciedlających ogólną działalność i sytuację grupy spółek, które łączy wspólny interes, jednak każda ma własną osobowość prawną” (Mémento pratique comptable, Editions Francis LEFEBVRE). Konsolidacja jest więc operacją wirtualną, na podstawie której wykonywane są analizy. 47

Można brać pod uwagę kilka elementów, by określić charakter istotny lub nie: przynależność do profesji (ułatwia to oceny zewnętrzne), obroty (preferowany jest wkład pieniężny), kwota bilansowa lub kwota udziałów. Każde z tych kryteriów ma swoje dobre strony, niedogodności i własne wybiegi.

– przede wszystkim, należy utworzyć filię “ Dupond”, w któtej grupa Durand ma mniejszość udziałów; większość udziałów ma inna grupa “Duval”, wspólniczka w manipulacji. Zostanie wy-nagrodzona za tę działalność, bezpośrednio lub pośrednio ;

– należy znaleźć źródło finansowania, które pozwoli filii Dupond na wykupienie wierzytelno-ści “nieściągalnych” (tym finansowaniem może być całkowicie obciążona grupa Durand) i “ryzy-ko” będzie podzielone między inne organizacje mające ten sam problem;

– nie należy włączać strat do zakresu konsolidacji; poczekać na lepsze dni by rozwiązać problem lub by zaksięgować straty, gdyż w końcu wie-

rzytelności “nieściągalne” będą musiały zostać gdzieś zapisane. Aby umożliwić filii odkupienie wierzytelności nieściągalnych, najczęściej stosowany jest następujący sposób: – udostępnia się jej fundusze, w sposób pośredni, co pozwala na zakup i utrzymanie zobowiązań poza bilansem w niesprecyzo-

wanej formie; – można również skorzystać z finansowania bankowego, w szczególności gdy bank nie może odmówić dokonania operacji w

związku z już podjętymi zobowiązaniami. Tym samym gwarantowana kwota pozostaje poza bilansem spółki organizującej machinacje. Machinacje te pozwalają organizacji “usunąć” wątpliwe aktywa (związane zwykle z niepohamowanym zakupem po najwyższym

kursie) bez włączania ich do swojej działalności. Problemem pozostaje wyjście z machinacji, gdyż w momencie gdy jest się zamiesza-nym w tego rodzaju operacje, niemal obowiązkowo należy podjąć dodatkowe wybiegi, by “zabezpieczyć” całość. Finansowanie wyjścia z operacji może nastąpić w następujący sposób:

– Durand tworzy w tym celu następną filię, której pożycza fundusze pozwalające na wykupienie wierzytelności. – Grupa wchłania filię i pozostawia wierzytelności po stronie aktywów (poza rezerwami) następnie przystępuje do sprzedaży w

częściach w najlepszym momencie, ogólnie rzecz biorąc, gdy nadarzy się okazja dokonania znacznej cesji pozaoperacyjnej. – Niedobory zostaną zrównoważone w najlepszym wypadku przez nadwyżki bieżące, tak by “wyrównać” straty. W każdym razie, to następny prezes-dyrektor generalny zrównoważy rachunki. Następna manipulacja może być zorganizowana

na tym etapie. Dotyczy ona cesji filii w tym celu utworzonej. Zaksięgowana zostaje rzeczywista prowizja, nie według wartości sprzeda-ży wierzytelności, ale według wartości likwidacji, to znaczy wartości bliskiej zero. Wartość akcji znacznie spada a nabywca “łatwo przejmuje” przedsiębiorstwo, łącznie ze znacznymi deficytami do zaksięgowania.

Można również wykorzystać “coquillage48” w celu rozwiązania problemu, jakim są możliwe straty. Chodzi wówczas o rozpłynięcie się zobowiązań w kaskadzie holdingów i spółek cywilnych. Nie zostaną one włączone do zakresu konsolidacji w związku z ich wartością bilan-sową jednostkową stosunkowo niską. Jednak całkowita kwota po dodaniu kwot jednostkowych jest znaczna.

“Nowa gospodarka” wywodząca się z nowoczesnych technologii informacji, odgrywa istotną rolę w stosowaniu tego rodzaju ma-chinacji. Nie wytworzyła jej, ale maelström, który nastąpił po jej uruchomieniu, dał do zrozumienia i wykazał (ponieważ wszelka kontro-la została usunięta), że wszystko może się przytrafić w kwestii wartości dodatkowej. Rzeczą najważniejszą było tworzenie walorów, zwłaszcza jeżeli niemożliwe było dokonanie wiarygodnej oceny. Miejsce pozostało dla najbardziej bujnej wyobraźni. Pojawiły się istot-ne nadużycia, szeroko rozpowszechniając się w tradycyjnych sekorach.

Przykład: Spółka “nowa technologia” dokonywała, jak się wydaje, wspaniałych operacji, które jednak

nie generowały wysokich obrotów, ale mogłyby zadowolić jedynie konwencjonalne przedsiębior-stwo. Ponieważ osiągane wyniki i obroty nie były znaczące, cenę sprzedaży obliczono na pod-stawie liczby odwiedzających stronę w internecie.

Wydawało się to logiczne, ponieważ kupujący mógł ocenić perspektywy rozwoju na podsta-wie tego pozornie spójnego kryterium. Liczba ta była dość duża, tak duża nawet, że audytor wewnętrzny wyraził powątpiewanie niepozbawione podstaw, które doprowadziło do kontroli komputerowej przez zastosowanie programu testującego.

Okazało się wówczas, że, w celu podwyższenia ceny sprzedaży, dyrektorzy “nowej techno-logii” zastosowali roboty, dzięki którym podwoiła się liczba odwiedzin na stronie internetowej.

Przykład z ustawodawstwa amerykańskiego świetnie ilustruje ten rodzaj manipulacji dekonsolidacyjnej, która pozwala na “wypro-wadzenie” zbyt widocznych długów z bilansu. Jest to przykład SPE49 (Special Purpose Entities), które umożliwiają płacenie mniejszych podatków. Chodzi o spółki bardziej lub mniej fikcyjne, które nie pojawiają się w rachunkach spółki macierzystej z chwilą, gdy mała część ich kapitału (3%, obecnie 5%) nie należy do spółki macierzystej. Operacja przebiega w kilku etapach:

48

Praktyka polegająca na podziale działalności na różne sektory zgrupowane w coqille lub spółce będącej bardziej lub mniej spółką przykrywką.

49

Struktury SPE są to spółki przykrywki, które przynoszą potrójną korzyść: – kamuflaż strat; – zaciąganie pożyczek na wysokie kwoty; – ukrycie podatku powstałego automatycznie w związku z tymi manipulacjami.

– utworzenie takich spółek, najlepiej w raju podatkowym, z przyczyn oczywistych; – udostępnienie im środków na wykup nieściągalnych wierzytelności, za pośrednictwem pożyczek zastawionych na spółce macie-

rzystej; – znalezienie “fikcyjnych ludzi”, którzy będą w posiadaniu owych 5% pozwalających na dekonsolidację (będzie to każda osoba za-

interesowana i, w szczególności, urzędnicy bankowi, którzy zainwestowali osobiście lub kadry kierownicze organizacji). Spółki te wpisują na konto aktywów terminowe kontrakty a na konto pasywów znaczne zadłużenie. “Obniżając" długi, powodują

wzrost środków płynnych w przedsiębiorstwie organizującym manipulację, co znacznie polepsza sytuację. W sprawie, która miała ostatnio miejsce, ilustrującej opisane machinacje, problem tkwił w niemożności odzyskania funduszy po-

chodzących całkowicie z zewnętrz (zapewne, dlatego że potencjalni inwestorzy nie mieli zamiaru wejść do gry). Utworzono więc struk-turę inwestycyjną należącą do grupy. Była ona kierowana przez pracownika nie należącego do dyrekcji, nie podlegał więc obowiązkowi składania oświadczenia o realizowanych interesach (był to “człowiek podstawiony”). Pożyczał środki gwarantowane przez organizację macierzystą. Ona korzystała z tych środków i otrzymywała wysoką prowizję.

II. – Rachunki “pro forma” 50

W razie zmiany profilu działalności przedsiębiorstw, podstawy analizy powinny pozostać możliwie najbliższe rzeczywistości, tak aby porównywać wyłącznie to co jest porównywalne. Chodzi o jakość oceny. Często, na wniosek osób wykonujących oceny finanso-we, rachunki są publikowane pod postacią “pro-forma”, w której informacje są czytelne i porównywalne. Postępowanie takie pozwala na retroaktywne przetwarzanie wyników.

Tymczasem, według obliczeń amerykańskiego biura ocen, zyski 500 najlepszych amerykańskich przedsiębiorstw w 2001 r. różniły się o 170 miliardów dolarów, w zależności od rodzaju stosowanej rachunkowości (pro forma lub tradycyjna rachunkowość). W ten sposób można przedstawić akcjonariuszom i opinii publicznej informacje odpowiednio ukierunkowane.

Dwa największe zagrożenia dotyczące rachunkowości pro forma są następujące: – uwzględnianie wyłącznie zysków przedsiębiorstw nowo wykupionych i “zapominanie” o długach spowodowanych inwestycją; – nieustająca sztuczna zmiana profilu działalności grupy, w celu zamaskowania przez pewien czas zobowiązań finansowych i

niemalże uniemożliwienia wszelkiej analizy.51 Należy zauważyć, że rachunkowość pro forma nie jest oficjalnie uznawana w niektórych państwach.

III. – Nabycie i sprzedaż przedsiębiorstw W związku z nabyciem i cesją przedsiębiorstw, machinacje mogą być również użyteczne, w celu sprzyjania kupującemu, bądź w

celu usunięcia innych kupujących, a po realizacji operacji, w celu “uzupełnienia” rachunków. W chwili zakupu, w szczególności w czasie oceny aktywów i pasywów, wszystkie manipulacje opisane w niniejszym raporcie są

możliwe, z chwilą gdy zewnętrzne i wewnętrzne kontrole są niewykonane i rada administracyjna nie spełnia swoich zadań kontrolnych. Manipulacje te są zwykle bardzo proste. Może tu chodzić, jak opisano wyżej, o pokrycie z rezerwy wierzytelności do wartości

sprzedaży, co daje natychmiastowy skutek “zaplombowania” rachunków i sprzyjania uprzywilejowanemu nabywcy lub przejęciu. Może również chodzić o niepokrycie z rezerw niektórych wątpliwych wierzytelności, czego skutkiem jest tworzenie sytuacji sprzyja-

jącej, a więc wzrost wartości papieru wartościowego. Potencjalni kupcy mogą zostać odsunięci, na korzyść wtajemniczonych. Z chwilą wykonania operacji, nabywca dokona niezbędnego przetworzenia w celu uregulowania rachunków. Taka manipulacja jest wykonywa-na jeżeli istnieje zmowa karalna między nabywcą i sprzedającym: organizacja kupuje po wyższych cenach papiery wartościowe i wspólnicy dzielą między sobą zyski...

Po dokonaniu zakupu, gdy cena nabycia jest wyższa od wartości księgowej, co najczęściej się zdarza (różnica między wartością aktywów netto i kwotą faktycznie wypłaconą), różnica ta może być odpisana w ciągu pięciu do dwudziestu, nawet czterdziestu lat, w zależności od wybranej normy. Takie sytuacje często były ujawniane w okresie euforii związanej z rozwojem nowych technologii infor-macyjnych. Wykup był wówczas negocjowany w najwyższych wartościach. Wpływ może być dowolnie rozłożony na krótszy lub dłuższy okres, w zależności od wyboru nabywcy. Można również wiązać tę różnicę z aktywami rzeczowymi i niematerialnymi, raczej nie podle-gającymi amortyzacji, różnica nie daje już żadnego negatywnego skutku52.

W związku z wejściem osoby posiadającej udziały mniejszościowe w kapitale filii możliwe jest uzyskanie korzyści związanych z rozwodnieniem kapitału (korzyść wyjątkowa): spólka matka przystępuje do reewaluacji swoich kont. Różnica między wartością zapisa-ną w bilansie i wartością wejściową akcjonariuszy mniejszościowych stanowi zysk z rozwodnienia kapitału. Wszystkie te elementy wymagają ponownego przetworzenia kont z ponownym uwzględnieniem rzeczywistości operacji i niezbędnych poprawek.

50

Konta pro forma są stosowane wówczas, gdy nastąpiło nabycie lub cesje i struktury są wprowadzane lub wypowadzane po raz pierwszy z zakresu konsolidacji. Chodzi o ponowne przetwarzanie danych, które umożliwia porównanie wyników. 51

Ten rodzaj manipulacji jest typowy dla przedsiębiorstw stawiających na wzrost zewnętrzny. Podczas operacji łączenia, kontrole wewnętrzne lub zewnętrzne mogą być zwieszone.

52

Amortyzacja nadwyżki wartości goodwill: operacja księgowa uwzględniająca różnicę między ceną zapłaconą a wartością rzeczywistą.

Należy zauważyć, że pod względem oszustw, procederem najczęściej stosowanym w celu oszukania ewentualnych nabywców co do wartości papierów jest proceder następujący:

tworzenie “młodych firm” w państwach rozwijających się; wpisanie propozycji zakupu licencji do wyników; opracowanie planu pośredniego w celu zawyżenia wartości papieru wartościowego i znalezienia naiwnego nabywcy.

IV. – Zmiana zasad rachunkowości W przypadku zmiany zasad rachunkowości, wyniki mogą być diametralnie różne! Należy najpierw określić na czym polega zmiana

zasad rachunkowości i jej warunki: « Z zastrzeżeniem wyjątkowej zmiany sytuacji handlowca... rachunkowość roczna jak również metody oceny nie mogą być zmie-

nione z roku obrachunkowego na rok (art. 11 kodeksu handlowego) ; Spójność informacji księgowych podczas kolejnych okresów wymaga ciągłości w stosowaniu zasad i procedur. Wszelkie wyjątki

od zasady ciągłości winny być uzasadnione wyjątkową zmianą sytuacji jednostki lub lepszą informacją. Jeżeli nastąpią zmiany, winny być opisane i uzasadnione w załączniku. Załącznik powinien określać okoliczności, które uniemoż-

liwiają porównanie w kolejnych latach obrachunkowych pozycji bilansu i konta wyników i, w razie potrzeby, środki pozwalające na zapewnienie porównania.

Ustawa o spółkach z 24 lipca 1966 r. stanowi, że zmiany te muszą być ponadto wskazane w sprawozdaniu z zarządu i, w razie po-trzeby, w sprawozdaniu rewidenta księgowego.

“Zmiana metody wynika: ze zmiany metody na inną, jeżeli istnieje opcja domniemana lub wyraźna; lub ze zmiany przepisów. Zmiana metody stricto sensu wynika ze zmian zachodzących w sytuacji przedsiębiorstwa lub w gospodarce, przemyśle lub finan-

sach. Decyzja o zmianie metody nie jest decyzją uznaniową, wynika z okoliczności, które czynią tę zmianę niezbędną...”53. Wobec tego nie stanowi zmiany metody: przyjęcie metody w celu wykonania czynności lub zdarzeń różniących się na tle zdarzeń i czynności wcześniej wykonanych; przyjęcie nowej metody w celu wykonania czynności lub zdarzeń, które dotychczas nie miały większego znaczenia 54 . Konta firmy powinny więc być odzwierciedleniem sytuacji finansowej i księgowej w danej chwili. Tymczasem globalizacja wpłynęła

w istotny sposób na wybór zasad. Zgodnie z logiką te same zasady powinny być stosowane w danym roku obrachunkowym. Uczyniło-by to analizę danej grupy spójną w czasie. Stało się odwrotnie. Ujawnione zostały niemal ciągłe zmiany zasad, rok po roku. Stwierdzo-no nawet, że zastosowaniu określonej normy nie towarzyszyło zastosowanie wszystkich zasad, które się na nią składają. A więc doko-nywano zmiany w zależności od potrzeb wynikających z prowadzonych interesów. Wydaje się, że dziś kontrola jest bardziej wnikliwa.

Przykład: Przedsiębiorstwo wielonarodowe (stosujące normę US GAAP)55 postawiło sobie za cel polep-

szenie wyników przed sprzedażą. Mogło wykazać wysokie zyski, ponieważ wybrana norma pozwa-lała na księgowanie nadwyżek i niedoborów jedynie na zakończenie planu sprzedaży. Tymczasem wykonanie planu nie było zakończone. Tym samym znaczny niedobór nie został zapisany w kontach na dany rok obrachunkowy w oczekiwaniu na pojawienie się nadwyżki. W takim przypadku jest rzeczą istotną, by wiedzieć czym zamknie sie plan sprzedaży.

Następne nadwyżki skompensują niedobory, lub przedsiębiorstwo przesunie w sposób nie-uzasadniony zaksięgowanie wyjątkowych strat, jednak rok budżetowy będzie zamknięty.

Uwaga: klasyczna operacja może być wykonana łącznie z tymi machinacjami i polega na włączeniu do wyniku operacyjnego szczególnych elementów (cesja np. aktywów), co fałszuje rachunki i czyni konta nieprzejrzystymi.

Zmiana normy może również powodować poważne konsekwencje. I tak na przykład, operacje kredytowe są traktowane inaczej w rachunkowości francuskiej i amerykańskiej. Według normy francuskiej, spółka może ujawnić wzrost zysków o 80%, podczas gdy te same liczby przełożone na normę amerykańską, wskazują na wyraźne straty56.

W odniesieniu do czterech pierwszych rodzajów machinacji, należy wyjaśnić, że każde konto jest ponownie przetwarzane, a każda operacja ponownego przetworzenia zawiera margines interpretacji własnej, powodując wzrost ryzyka.

53

Institut Français de l’Audit Interne (IFACI) Préparation à l’examen d’Auditeur Interne Certifié, Vol 3. 54

Tamże. 55

Por. następną stronę. 56

Jako informację należy wskazać opcje, które powodują zmianę wyników, o ile dotyczą następujących kategorii: leasing, podatki odroczone, wahania kusów walutowych, zobowiązania emerytalne, różnice konsolidacyjne, koszty badań...

Pod tym względem obecny przewodniczący Międzynarodowej Federacji biegłych ksiegowych (FAC) broni wyższości zasad mię-dzynarodowych "International Financial Accounting Standards (IFAS)" nad normami amerykańskimi "United States Generally Accepted Accounting Principles (USGAAP)", które mogą, oczywiście, być przedmiotem nieustających interpretacji i to na każdym poziomie. Ponadto stosowanie norm US GAAP może powodować, podczas kontroli, “synergię negatywną”, w związku z obszerną dokumentacją i załącznikami. Jest to ilustracja do znanego powiedzenia: “temu kto szuka drzewa, pokażcie las”!

V. – Pozycje księgowe podlegające manipulacjom

1. Amortyzacja i rezerwy

Amortyzacja: amortyzację definiuje się jako stwierdzenie księgowe spadku wartości elementów aktywów wynikającego z zużycia, upływu czasu, postępu technicznego lub każdej innej przyczyny, której skutki są uznane za nieodwracalne. Wydłużenie czasu amorty-zacji powoduje podwyższenie wyniku przez ograniczenie dotacji rocznej; i odwrotnie, skrócenie tego czasu lub stawki powoduje wzrost dotacji rocznej, a więc zmniejszenie wyniku.

Określenie tego czasu pozostaje do uznania organizacji, dostosowanie do przepisów podatkowych i księgowych następuje po-przez regulacje prawne.

Rezerwy: zasada rezerwy polega na umożliwieniu zaksięgowania, po stronie kosztów, strat lub zobowiązań, które nie są jeszcze faktycznie poniesione i wymagalne w chwili zamknięcia roku obrachunkowego, ale które są prawdopodobne w związku ze zdarzenia-mi. Plan księgowy rozróżnia rezerwy z tytułu strat i kosztów i rezerwy z tytułu ryzyka. Niezależnie od rodzaju rezerwy, jej konsekwencją jest pomniejszenie wyniku w momencie zaksięgowania. Z chwilą ich nadrobienia, działają one w przeciwną stronę dając zyski, niemal niczym nie spowodowane.

Według najnowszych badań, uwzględniając wszelkie oceny, wysokość rezerw zaksięgowanych wynosi dla wszystkich przedsię-biorstw około jednej czwartej całkowitych obrotów, co stanowi dosyć dużą kwotę. Można tym samym zrozumieć zainteresowanie, jakim się cieszy ten środek uzgadniania kont.

Stosowanie tej “zmiennej regulującej” jest powszechnie znane pod nazwą “poduszeczka”. Jeżeli przedsiębiorstwo potrzebuje ograniczyć swoje zyski “nadmuchuje poduszkę”. Jeżeli chce zwiększyć zyski, “wypuszcza powietrze z poduszeczki”, zapisując nad-mierne rezerwy. Według tradycyjnego sposobu zarządzania, organizacje przeceniają swoje rezerwy w momencie wzrostu obrotów tak, by utworzyć “materac” na przyszłość. Odpowiednio zmniejszają rezerwy w okresie spadku obrotów, co pozwala im przedstawić swoją sytuację jako lepszą niż jest w rzeczywistości.

Przykład: Przedsiębiorstwo podlegające wielorakim i zróżnicowanym zagrożeniom chce raz na zawsze

uregulować swoją sytuację57. Gdyby faktycznie nadać właściwy bieg rzeczom, powinno ono wyka-zywać przez kilka lat wyniki bliskie zeru, co miałoby poważne konsekwencje dla papierów warto-ściowych. W efekcie, firma wolała “zaplombować” rachunki i rozpocząć działalność z pozytywnymiwynikami, tym bardziej, że zwiększając rezerwy tworzy się źródło zysków na następne lata obra-chunkowe z chwilą włączenia kwot zaksięgowanych z nadwyżką.

W przypadku rezerw, problemem jest to, że stanowią one ryzyko, które może być tylko subiektywne ponieważ, gdyby było obiek-tywne, zapisane byłoby jako koszty. Ryzyko to może być uznane za pewne jeżeli jest się pesymistą lub jeżeli nie ma potrzeby wykaza-nia zbyt dobrego wyniku, lub jako przypadkowe jeżeli jest się optymistą. Może również zaistnieć rzeczywista potrzeba wykazania bi-lansu dodatniego.

Ponadto pojęcie ryzyka może się zmieniać. W toku procesu, prokurator dał prawdziwą lekcję księgowania rezerw w zależności od ich rodzaju, powiedział on: “powiedziano nam o rezerwach pedagogicznych, rezerwach związanych z ryzykiem prawdziwym, prawdo-podobnym, ewentualnym, rezerwach ostrożnościowych, rezerwach przezornościowych”, co daje obraz pomysłowości, jaką można się wykazać w tej dziedzinie. Należy tymczasem zauważyć, że większość rezerw nie można wyliczyć na podstawie rozliczeń podatko-wych.

W latach 2001-2002, wymyślono manipulację w dziedzinie rezerw polegającą na wyizolowaniu strat lub poważnych zagrożeń w ramach filii zlokalizowanych w Ameryce Południowej lub w państwach Europy Wschodniej i niepokrycie ich z rezerw do wysokości ryzyka z nimi związanego. Pozwalało to włączyć do zakresu konsolidacji wyłącznie wyniki bardzo korzystne. Ponoszone ryzyko było bardzo ograniczone poniewaź manipulacja odbywała się w odległych państwach, w filiach lokalnych biur audytowych, w celu oszu-kańczego ukrycia machinacji. Kursy giełdowe były cały czas korzystne. Jednak kiedyś trzeba zaksięgować wątpliwe lub oszukańcze operacje...

Istnieje pewien rodzaj rezerw szczególnie wrażliwych: – Emerytury:

57

Krajowa Rada ds. Rachunkowości stwierdza, że nie można pokryć z rezerw koszty, które wskazują na wzbogacenie sie spółki. Nie można więc pokryć z rezerw koszty ,ogólnie rzecz biorąc, działalności.

Jedną z najbardziej ryzykownych pozycji są rezerwy na świadczenia emerytalne; może być w dwojaki sposób narażona, poprzez stopę aktualizacji długów (zmienna – od 3% do 9%), poprzez osoby, których dotyczy (określona potocznie przez profesjonalistów jako obecna wartość przyszłych wydatków).

– Restrukturyzacje: W przypadku wykupienia przedsiębiorstwa, utworzenie rezerwy z przeznaczeniem na restrukturyzację pomniejsza wartość reszt-

kową odkupionego przedsiębiorstwa. Mechanicznie, wartość dodatkowa przedsiębiorstwa jest zwiększona. Owa wartość dodatkowa podlega amortyzacji długoterminowej.

Rezerwy z przeznaczeniem na restrukturyzację mogą mieć konsekwencje wtórne, gdyż zaksięgowanie rezerw “plombuje” rachun-ki, co uzasadnia a posteriori przeprowadzenie restrukturyzacji.

– Rezerwy wyjątkowe: jest rzeczą normalną, że nowe kierownictwo będzie chciało “obciążyć konto” zarządzania poprzedników, co daje podwójny skutek: po pierwsze, w wyniku zarządzania “odchodzących”, występuje znaczny deficyt (mówi się wówczas, że nowy szef “czyści rachun-

ki”); po drugie, znaczną swobodę działania dla nowego kierownictwa w późniejszych okresach obrachunkowych, z chwilą pisania do

kont kwot zaksięgowanych z nadwyżką. To działanie zwane jest “odbicie”. 2. Zapasy

Zapasy stanowią zgromadzone dobra i usługi, które występują w cyklu produkcyjnym przedsiębiorstwa, w celu ich sprzedaży lub konsumpcji. Manipulacje mogą polegać na zmianie metody ich oceny podczas kolejnych okresów obrachunkowych lub zmniejszeniu zapasów.

Zmiana sposobu oceny: Istnieje kilka sposobów oceny zapasów, LIFO (last in, first out), FIFO (first in, first out) i CUMP (koszt jednostkowy średni ważony). Każda z tych metod ma własną specyfikę. Należy zauważyć, że jeżeli koszt surowców wzrasta, metoda FIFO pozwala wykazać

największy zysk netto. Przykład: W przedsiębiorstwie, w którym zastosowano metodę FIFO zamiast metody CUMP deficyt w

wysokości 6 miliardów euro zamienił się z zysk w wysokości 5 milionów euro. W ten sposób powstała nadwyżka 11 milionów euro.

Zmniejszenie zapasów:

Stara praktyka polega na upłynnieniu zapasów, na koniec okresu zamknięcia, z fakturą do sieci dystrybucji, co pozwala na wyka-zanie sytuacji jako dostatecznej. Na początku kolejnego okresu rozliczeniowego, zapasy są przywrócone, z największą korzyścią dla spółki i niektórych pracowników, którzy mogli otrzymać prowizje za fikcyjną sprzedaż. W interesie kierownictwa posiadającego część kapitału, leży cesja kilku akcji na dowód tych operacji i odkupienie ich po niższej cenie, gdy operacja została wykazana. Może to przy-pominać ujawnienie tajemnicy zawodowej.

3. Dochody Mogą również być przedmiotem manipulacji: Sztuczne zwiększenie sprzedaży: Chodzi o zapis księgowy wierzytelności, w części nienabytej, jako zysk właściwy. Stwierdzono wszelkie praktyki, począwszy od

utworzenia wierzytelności fikcyjnych krążących między filiami, przez sprzedaż nieistniejących licencji, po księgowanie na rzecz pełno-mocników kwot jako stałego obrotu. Obserwuje się tendencję do uznawania jako zyski “grupy” operacje przeprowadzane na rzecz osób trzecich, podczas gdy w efekcie końcowym stwierdza się wyłącznie dochód pośrednika.

Stosuje się między innymi najczęściej dwa procedery: - pierwszy polega na zamianie listu gwarancyjnego (jest to ulepszona faktura pro forma), na wierzytelność pewną, która powinna

więc być zapisana po stronie dochodów; - drugi, znany zwłaszcza w dziedzinie związanej z praniem pieniędzy, polega na włączeniu do zapisu księgowego, bardzo dużych

zamówień, pochodzących z nieznanych przedsiębiorstw z siedzibą w rajach podatkowych. Praktyka ta pozwala na wygenerowanie nieoczekiwanych obrotów lub zgodnych z przewidywaniami. Faktycznie, mimo że kontrola

nie jest trudna dla specjalistów, są to wybiegi oszukańcze, powszechnie stosowane, które służą zachęcaniu inwestorów. Kilkakrotny zapis księgowy umów podpisanych z klientami: Wybieg ten jest dobrze znany, jednak musi być stosowany w nieskończoność, w związku z zagrożeniem wykrycia. Uregulowanie

sytuacji doprowadziłoby do wykrycia oszustwa, gdyż zysk zniknąłby. Stosowanie zróżnicowania: Chodzi o wybór najlepszego wyniku, który służy najlepiej interesom kierownictwa i który przystaje do przewidywanego wyniku.

Wybór jest duży. Niezależnie od wyniku netto, który jest jedyny uznawany, można wykazać zysk operacyjny, marżę operacyjną lub

zysk bieżący. Jeszcze niedawno wynik EBITDA58-59 był najważniejszy: jest to coś w rodzaju zysku operacyjnego brutto, który ma tę ogromną zaletę, że jest zawsze pozytywny, liczony przed amortyzacją, obniżeniem wartości aktywów i kosztami finansowymi. System ten pochodzenia amerykańskiego, ocenia prawdziwą skuteczność sprzyjając tworzeniu walorów. W skrócie można powiedzieć, że EBIDTA pozwala zorientować się czy organizacja jest w stanie wystawić czek na dużą kwotę z określoną datą, pozwala zneutralizo-wać skutki struktury finansowej i operacji związanych z łączeniem.

Zwiększenie przepływów: W wyniku nabycia i utrzymywania filii w zakresie konsolidacji, zdarzało się, że księgowano całkowity przepływ samofinansowania,

mimo że holding nie kontroluje wszystkich udziałów filii, faktycznie nie może przejąć przepływu samofinansowania chociaż zyski ope-racyjne są całkowicie zaksięgowane w ramach grupy.

Przykład: Jeżeli przewidziany jest zakup i będzie opłacony akcjami (potencjalny nabywca proponuje

akcjonariuszom przedsiębiorstwa nabycie przez siebie własnych akcji tytułem zapłaty), możnasię pokusić o ustalenie wysokiego zysku operacyjnego przed zakupem. Z chwilą zamknięciaoperacji, można ogłosić rzeczywisty niższy zysk. Sprzedający zostaje odprawiony z kwitkiem.

4. Koszty

Lease back: Jest to technika kredytowa, w której pożyczkobiorca przekazuje pożyczającemu własność mienia, które stopniowo wykupuje na

zasadzie najmu z jednostronnym przyrzeczeniem sprzedaży. Przy okazji tych transakcji, przyznane są gwarancje opłaty czynszu lub użytkowania, które nie są wpisane do bilansu. Z punktu widzenia księgowości, technikę tę traktuje się jako sprzedaż posiadanego majątku przez przedsiębiorstwo instytucji finansowej, która go wynajmuje przedsiębiorstwu na zasadzie leasingu. Osiągnięta w czasie sprzedaży nadwyżka jest zapisana po stronie pasywów w celu ponownego jej wpisania do późniejszych zysków proporcjonalnie do czynszów i najem sprzedanego majątku zostaje zaksięgowany jako operacja leasingu60. Jest to wygodny sposób oszustwa, gdy nabyw-ca ma siedzibę w raju podatkowym a wartość najmu jest zawyżona. W normalnym zarządzie, taki wybieg powoduje napływ środków płyn-nych, niemal mechanicznie pojawia się wartość dodatkowa sprzedaży i pozwala na odliczenie czynszu w następnych okresach. Jest to doskonały sposób dla kienta na pranie pieniędzy ze sprzedaży i – dla dostawcy – z refinansowania.

Koszty badań: Chodzi o koszty, które mogą być, z wyboru i pod pewnymi warunkami, zaksięgowane w koszty lub po stronie aktywów bilansu. Je-

żeli zostana wpisane do bilansu i amortyzowane po niskich stawkach, o tyle większy będzie zysk i współczynnik znacznie lepszy. War-tość tych aktywów musi być rewaluowana każdego roku. Jest to jedna z pozycji, którą należy kontrolować w pierwszej kolejności, gdy przedsiębiorstwo jest w likwidacji. Taki wybieg mógłby być może pomóc przetrwać jakiś czas...

Pewna liczba kruczków księgowych może być stosowana, audytorzy i kontrolerzy powinni znać najważniejsze, aby się przed nimi uchronić:

Manipulacje Skutki Pomniejszenie dotacji do rezerw Zawyżenie zysku

Bezskuteczny współczynnik wypła-calności

Zawyżenie aktywów Zawyżenie zysku Współczynnik wypłacalności krótko-

terminowo bezskuteczny Aktywowanie zapisów w ciężar Zawyżenie zysku Pomniejszenie odpisów amortyza-

cyjnych Zawyżenie zysku

Zwiększenie odpisów amortyzacyj-nych

Zaniżenie zysków

Manipulacje dotyczące obrotów Zawyżenie lub zaniżenie zysków Naruszony cykl operacyjny

5. Pozycja pozabilansowa

Jest to pozycja, która zawsze była szczególnie podatna na manipulacje. Faktycznie załączniki są rzadko czytane i mogą być przedstawione w sposób, który może utrudnić korzystanie z nich.

58 EBITDA jest anglosaskim skrótem od earning before interest, tax depreciation and amortization. 59

Warren BUFFET, znany i zamożny inwestor amerykański, twierdzi, że nie włoży nigdy ani jednego dolara w przedsiębiorstwo stosujące EBITDA. 60

IFACI; przygotowanie do egzaminu CIA, Vol 3.

Zapis pozabilansowy może dotyczyć wszelkiego rodzaju zobowiązań. W kwestii oszustwa to gwarancje lub kaucje w zmowie ko-rupcji, zobowiązania podjęte na konto kierownictwa, wybiegi pozwalające na przedstawienie sytuacji w korzystnym świetle, operacje na strukturach rozmieszczających długi. To w tych pozycjach mogą być zakamuflowane niektóre umowy o przeniesienie.

Przykład: Zobacz pozycje banków i ich drugorzędne działania na funduszach emerytalnych w kwestii

operacji związanych z pokryciem.

Należy zauważyć, że ustawa w sprawie nowych regulacji gospodarczych (NRE)61, uchwalona w maju 2001 r. , wymaga, aby przekazać biegłym księgowym listę, przedmiot i kwotę na jaką opiewają umowy (zwane umowami wolnymi) dotyczące operacji wykonywanych między przedsiębiorstwem a jego kierownictwem lub członkami zarządu mającymi interesy w innych jednostkach powiązanych. Ustawa przewiduje konieczność uzyskania zgody rady administracyjnej na wszelkie umowy reglamentowane, jeżeli zawierają one warunki korzystne dla kie-rownictwa.

6. Zagrożenia związane z księgowością komputerową Sytuacja, w której audytor, analityk, kontroler lub rewident nie mogą opierać się na księgowości lub zarządzaniu informatycznym

dlatego, że nie są one wiarygodne i nie dają możliwości uzyskania prawidłowego obrazu wykonanych operacji, jest najgorszą sytuacją z możliwych.

Księgowość jest instrumentem kierownictwa, zarządzania finansowego i zarządzania gospodarczego. Została pierwotnie utworzo-na z przyczyn prywatnych. Podstawowym celem było poznanie sytuacji finansowej, pozostawienie śladu wykonanych operacji. Wkrót-ce wkroczył interes publiczny (ordonans królewski z 1673 r.) przez wprowadzenie obowiązku prowadzenia ksiąg, tak aby chronić han-dlowca, akcjonariuszy, osoby trzecie i państwo. Księgowość ułatwiła kontrolę, ponieważ bazowała na wpisach już istniejących. Odtąd stała się instrumentem zarządzania i nośnikiem prognozowania do użytku wewnętrznego, ale służyła również dokonywaniu oceny organizacji.

Z chwilą jej skomputeryzowania i ustrukturyzowania w sieć, stała się emanacją tego co jest nazywane “zarządzaniem handlowym” (GESCOM).

Procedurę zatwierdzania można podsumować w następujący sposób: Większość programów komputerowych pracuje w ciągłej mgle Księgowość staje się zdegradowaną wypadkową systemu informacji i zarządzania. Termin zdegradowany ma sam w sobie zabar-

wienia pejoratywnego, jedynie przypomina fakt, że księgowość odzyskuje wyłącznie część informacji, która jest ustrukturyzowana w sposób spójny z dokumentami dowodowymi. Należy więc wyjść poza te praktyki ograniczone i niewystarczające, aby dostrzec rzeczy-wistość ekonomiczną lub podatkową kryjącą się za wykazanymi danymi.

Łatwo jest dostrzec punkty zagrożenia. Pierwsza uwaga wydaje się oczywista w braku klasycznego audytu62: monitorowanie wyko-nanych operacji nie jest możliwe i wiarygodność księgowości jest podważona. Faktycznie w takim wypadku, audyt, który pozwala dyspono-wać informacjami o zapisach księgowych (kiedy, gdzie i ile operacji modyfikujących?), nie jest realizowany. Pozostaje jedynie ostatnia in-formacja, co jest dużo niewystarczające, by zatwierdzić rzeczywistość operacji.

Określone zostały inne wskaźniki ryzyka: systemy komputerowego zarządzania różnią się między sobą, zasady integracji księgowości nie są spójne między sobą, zasady

integracji nie są spójne między księgowością ogólną a poszczególnymi programami. W związku z tym pojawia się dwojakiego rodzaju zagrożenie: pierwsze dotyczy danych i możliwy ubytek między wyjściem z zarządzania lub z księgowości lokalnej i wejściem do księ-gowości ogónej; drugie zagrożenie dotyczy globalnego włączenia danych do księgowości ogólnej. Żaden detal nie pozwala już na analizę bez zejścia na poziom wykonania operacji początkowych.

moduł zarządzania finansami i rejestrowania płatności może nie być podłączony lub może być wyłączony na wniosek. Odłączenie może nastąpić również w przypadku zintegrowanego programu (zarządzanie “wszystko w jednym”) lub przez ustalenie parametrów uwzględniających jedno kryterium, na przykład geograficzne. Taka możliwość powinna być traktowana jako wskaźnik potencjalnego oszustwa. W braku procedury kontroli wewnętrznej, należy uwzględnić ewentualność sprzeniewierzenia funduszy bez wiedzy kierow-nictwa przesiębiorstwa. Kierownictwo zorientuje się w sytuacji, gdy trudności płatnicze pojawiające się w danym sektorze, będą tak znaczne, że zaważą na całym przedsiębiorstwie.

programy komputerowe z dziedziny rachunkowości pozwalają na wprowadzenie zapisów zatwierdzonych lub wprowadzenie zapi-sów, mimo że nie jest skuteczne zamknięcie okresu rozliczeniowego lub bilansu. Zmiana w roku operacyjnym podlegającego przedawnieniu pozwala, w sposób mechaniczny manipulować wynikami z poprzedniego roku operacyjnego lub kolejnych okresów rozliczeniowych, aby dostosować dane. Tymczasem istnieją programy z dziedziny rachunkowości, których nie można zamknąć lub które można ponownie otworzyć po ich zamknięciu. 61 Ustawa ta, doycząca dziedziny kontroli, jest bardzo ważna, wprowadza bowiem, poza wymienionymi środkami, cały zestaw środków kontroli.

62 Droga audytu pozwala na odtworzenie historii wykonanych operacji ksiegowych lub nieksięgowych.

narzędzie informatyczne umożliwia również dokonanywanie zmian na rachunkach dotyczących jednostek kupna w porównaniu z jednostkami zapasów, zmianę dowodów dostawy u klienta określonego produktu (pozostałe znikają z faktury i zapłata może nastąpić bezpośrednio). Większość programów używanych w złej wierze pozwala na zamianę dowodu dostawy na fakturę. Ponadto kilka rubryk dowodu dostawy może być zmienionych: miejsce dostawy, jakość dostarczonych produktów, wielkość dostawy i kwota.

Faktycznie wszystkie te manipulacje stały się możliwe w związku z chęcią lub koniecznością pominięcia księgowych i uniezależ-nienia się od ich kontroli, wręcz od wypłaty wynagrodzenia.

Przykład: Pojawiające się ostatnio afery z programami, które umożliwiły zniknięcie części dochodów

związane są wyłącznie ze zwykłym zastosowaniem komputerowego klawisza *(gwiazdka), który kiedyś umożliwiał usuwanie zapisów z kasy rejestrującej. Trzeba jednak powiedzieć, że instru-ment ten został technicznie ulepszony: wyspecjalizowany jest dla każdego sektora handlowego i można z łatwością wyobrazić sobie, że fryzjerzy (o których dziś mówią w mediach) nie są jedy-nymi, którzy dysponują tego rodzaju instrumentem. Struktura niektórych przedsięwzięć handlo-wych działających na zasadzie franchisingu, niektórych giełd handlowych może powodować tego rodzaju nadużycia, których skutki karne mogą doścignąć tych, którzy zapewniali dystrybucję tych produktów.

Każda z tych wad programów stanowi wskaźnik ryzyka. Każdemu “ułatwieniu” może odpo-wiadać oszukańczy wybieg, również ze strony pracownika na niekorzyść pracodawcy. Ta prosta typologia zagrożeń pozwala na określenie, w odpowiedni sposób, kierunków niezbędnych po-szukiwań w celu skutecznej prewencji i kontroli.

* * *

Wydaje się, że trudno jest podjąć się ogólnej oceny ryzyka oszustwa we Francji. Faktycznie, rynek jest ograniczony, masy pie-niężne niewielkie a instrumenty o charakterze dźwigni mało stosowane, co zmniejsza celowość i kwotę. Uregulowania prawne są bar-dziej precyzyjne i prawdopodobnie dobrze stosowane. To nie znaczy oczywiście, że nie ma nadużyć, w szczególności w razie umiej-scowienia filii zagranicą. Innym ważnym elementem jest postępowanie podmiotów, mniej przestrzegających deontologii. W dziesiej-szych czasach trudno jest odróżnić prawdziwego oszusta od zręcznego oportunisty i oszukańczego wybiegu od skomplikowanej struk-tury.

ROZDZIAŁ III

JAKIE SŁUŻBY DO WALKI Z KORUPCJĄ ? Walka z korupcją jest zjawiskiem, z którym borykały się rządy różnych państw świata począwszy od wczesnej starożytności, napo-

tykamy bowiem na jej ślady w piśmiennictwie starożytnego Egiptu lub Chin, jak również w Biblii. Charakter cykliczny walki z tym żywio-łem jest związany z dwoma różnymi zjawiskami. Po pierwsze, wśród ludności jakiegokolwiek kraju zawsze istnieją obywatele gotowi do użycia wszelkich dostępnych środków, by się wzbogacić lub zdobyć więcej władzy. Po drugie, dopóki korupcja faktycznie nie zaburza działalności handlowej lub politycznej, jest ona “do przyjęcia”, dopiero wówczas, gdy przekroczone zostają pewne granice, podejmo-wana jest walka. Walka z korupcją nie jest ani nowym faktem, ani działalnością stałą.

Jeżeli dziś większość państw i wszystkie duże organizacje międzynarodowe chcą walczyć z korupcją, to nie wyłącznie z przyczyn etycznych lub moralnych, ale przede wszystkim po to, by usunąć wszelkie przeszkody w rozwoju działalności gospodarczej na świecie. Przygotowywane są konwencje i zalecenia, podpisane, ratyfikowane i niekiedy, realizowane. Każde państwo tworzy własną odpowied-nią organizację, wprowadza jednocześnie ograniczenia zewnętrzne narzucone przez instytucje międzynarodowe oraz ograniczenia krajowe związane z poziomem rozwoju i trybem życia. Aby ukazać różnorodność istniejących instrumentów, pokażemy w drugiej czę-ści pięć przykładów organizacji krajowych. Inne zostaną opisane w kolejnych raportach SCPC.

Wśród środków zalecanych przez instytucje międzynarodowe, których wpływ ciągle rośnie, nawet w państwach najlepiej zorgani-zowanych, na jednym z piewszych miejsc figuruje tworzenie wyspecjalizowanej służby. Choć środek ten może być uznany za właści-wy, jest on często “niedoceniany” przez jego promotorów, którzy zamierzają narzucić całej planecie jedyny “idealny” model. Takie podejście, wyłączone z wpływów lokalnych, często służy jako alibi dla tych, którzy faktycznie nie chcą walczyć z korupcją. Jak zoba-czymy w pierwszej części, nie należy więc dać się nakłonić do modelu jedynego i uniwersalnego, ale wprowadzić system dostosowany do warunków krajowych i odpowiadający faktycznym potrzebom państwa.

I. – CZY POTRZEBNE SĄ WYSPECJALIZOWANE SŁUŻBY? Korupcja jest zjawiskiem, z którym państwa starały się od dawien dawna walczyć. Walka ta związana jest głównie z faktem, że ko-

rupcja jest przyczyną nierówności obywateli, wykluczenia oraz niszczy fundamenty tego, co nazywa się “gospodarką legalną”. Walka ta jest bardzo trudna, gdyż jest rzeczą bardzo trudną uzyskanie dowodów przestępstwa:

korupcja jest tajnym porozumieniem, którego strony nie mają interesu w tym, by o nim mówić (w szczególności w państwach, w których, tak jak we Francji, nie ustanowiono statusu skruszonego świadka, gdyż przyznanie się do tego przestępstwa oznacza często wyższą karę;

obywatele nie są informowani o rzeczywistych konsekwencjach tego zjawiska dla ich działalności lub poziomu życia i uznają je za “bezbolesne”;

stosowane narzędzia w celu ukrycia tworzenia i zasilania “czarnych kas” pozwalających na finansowanie korupcji są coraz bar-dziej wyszukane i zglobalizowane.

Od czasu do czasu “sprawy” są ujawniane. Szeroko omawiane w mediach, przyczyniają się do okrycia hańbą jakiejś profesji, za-wodu, niektórych osób..., chociąż dowód na przestępcze zachowanie nie zawsze jest lub jeszcze nie jest złożony w sądzie. Aby uzy-skać takie dowody, aby obywatele odzyskali zaufanie do elit rządzących, których często dotyczą sprawy przedstawiane w mediach, wydaje się niezbędne, aby społeczeństwo było informowane o ryzykach i zagrożeniach związanych z korupcją, aby osoby przekupione (a nie tylko przekupujące) były systematycznie karane, by istniejące instrumenty umożliwiające ujawnianie korupcji były faktycznie wykorzystywane i aby nowe systemy były wypracowywane w celu coraz częstszego udaremniania działania mechanizmów stosowa-nych przez osoby biorące i dające łapówki.

Społeczeństwo jest nadal słabo informowane, zapewne dlatego, że jest to sprawa skomplikowana i delikatna, jeżeli nie chce się chybić celu. Z kolei, pojawiające się kodeksy zachowania, etyczne lub deontologiczne, zarówno w organach administracji jak i w przedsiębiorstwach i w niektórych eksponowanych zawodach, jest środkiem ogólnie stosowanym w celu dokonania zmiany mentalno-ści63.

Wśród innych środków stosowanych w celu prowadzenia skuteczniejszej walki z korupcją, pojawiają się obecnie, trochę wszędzie, służby “wyspecjalizowane”. Zalecane przez różne organizacje międzynarodowe, służby te są analizowane jako element podstawowy globalnej strategii walki z korupcją. Jednak ich utworzenie nie jest obowiązkowe. Dobra znajomość sytuacji lokalnej, jasno sformuło-wane cele i ogłoszenie priorytetów opracowanych z uwzględnieniem rzeczywistych środków, którymi państwo dysponuje są równie ważne. Utworzenie specjalnej służby nie powinno więc być traktowane jako cel, ale jako środek, który można zastosować po głębszym zastanowieniu się i jeżeli zna się dobrze specyfikę warunków krajowych. To tylko i wyłącznie one tłumaczą różnorodność form służb utworzonych w różnych państwach; w różnorodności tej postaramy się dostrzec pewną typologię.

1. PYTANIA WSTĘPNE Przed podjęciem decyzji w sprawie utworzenia służby wyspecjalizowanej w walce z korupcją, niezależnie od państwa, należy po-

stawić sobię kilka pytań. Odpowiedzi na te pytania pozwolą określić potrzebę utworzenia takich służb jak również charakter zadań i spoczywającej na nich odpowiedzialności.

1.1 Jaki jest priorytetowy cel do osiągnięcia? Pierwsze pytanie, jakie należy sobie obowiązkowo postawić to pytanie o cel, który chcemy osiągnąć: co chcemy zwalczyć? Czy

ogólnie korupcję? Czy określoną formę korupcji? Przestępczość zorganizowaną? Oba zjawiska naraz? Z pewnością korupcja jest stosowana przez przestępczość zorganizowaną: walka z przestępczością jest również walką z korupcją. Jednak korupcja nie jest wy-łącznie przywilejem przestępców: jest stosowana przez przeciętnych obywateli, funkcjonariuszy, kierowników przedsiębiorstw, polity-ków, faktycznie przez wszystkich tych, których zazwyczaj nazywa się “przestępcami w białych kołnierzykach”.

Jest rzeczą istotną, by wiedzieć przeciwko komu i czemu chcemy w pierwszej kolejności walczyć. Nie chodzi o to, by powiedzieć, że chcemy natychmiast wszystko zwalczyć lub, że zwalczamy taką czy inną formę przestępczości a reszta nas nie obchodzi. Chodzi o określenie kolejności, w jakiej będziemy walczyć z różnymi formami tego samego zła. Ten etap jest szczególnie ważny a zarazem odznacza się dużą pragmatyką, ponieważ w wielu państwach, nie będzie można zwalczyć wszystkiego jednocześnie. Jeżeli, na przy-kład, skorumpowany jest aparat polityczny, napotkamy na duże trudności, w zwalczaniu tego rodzaju korupcji, chociażby, dlatego że muszą być uchwalone ustawy represjonujące korupcję a przecież kto widział, żeby ktoś “normalny” atakował własne zdeprawowania, nie będąc do tego zmuszonym. Skorumpowani politycy będą przede wszystkim zwalczać korupcję wśród urzędników, przedsiębior-ców, sędziów..., zainteresują się korupcją w sferze polityki jedynie jeżeli uniemożliwia im ona dostęp do niektórych najważniejszych źródeł rozwoju państwa takich jak fundusze Banku Światowego, Europejskiego Banku Rozwoju i Międzynarodowego Funduszu Mone-tarnego, na przykład. Taka potrzeba leży najczęściej u podstaw nowelizacji kodeksu karnego i kodeksu cywilnego.

Pierwsze pytanie, na które należy odpowiedzieć dotyczy najważniejszej sprawy lub sprawy, na którą opinia publiczna najbardziej reaguje, aby problem rozwiązać priorytetowo.

1.2 Définir un programme d’action Wyspecjalizowana służba może być utworzona w celu wzmocnienia działań w trzech następujących dziedzinach: – sankcji, która jest nie tylko skuteczną karą dla przestępców, ale również poszukiwaniem ich najbardziej odpowiednimi środkami; – prewencji, której głównym celem jest wyszukiwanie sytuacji niosących zagrożenie, aby ustanowić środki, które pozwolą zmniej-

szyć owe zagrożenia ; – edukacji, która polega na zmianie mentalności społeczeństwa.

63

Zob. wstęp do niniejszego raportu.

Często służby wyspecjalizowane są tworzone w celu skutecznego poszukiwania winnych. Pierwszy etap postępowania polega na uchwaleniu ustaw, które pozwolą na walkę z tym zjawiskiem i na wymierzanie kar sprawcom wykroczenia; jest to etap najłatwiejszy do zrealizowania ponieważ wystarczy w wielu przypadkach, ratyfikacja konwencji międzynarodowej i jej transponowanie do prawa krajo-wego. Drugi etap, dla którego utworzona została służba lub wyspecjalizowana jednostka, polega na poszukiwaniu winnych: jest to zadanie utworzonej służby, gdyz brak jest zaufania do istniejacych instytucji. Trzeci etap, trudniejszy do realizacji, polega na stosowa-niu ustaw i wymierzaniu przewidzianych kar. Jest to rola sędziów. Faktycznie, jeżeli ten trzeci etap nie jest prawidłowo zrealizowany, wówczas cały system obraca się w niwecz.

Podobnie, jeżeli nie podejmuje się działań, by zmniejszyć liczbę sytuacji, w których istnieją poważne zagrożenia, służby docho-dzeniowe i ścigania zostaną wkrótce zablokowane i lekarstwo, które jak się wydaje wynaleziono, okaże się gorsze od choroby. Należy również zapewnić działania prewencyjne, to znaczy podjąć środki, aby “spontaniczne” okazje korupcyjne były zmniejszone do mini-mum i, aby strukturalnie utrudnione było, jeżeli nie uniemożliwione, planowanie64 i organizowanie systemów korupcji.

W końcu zmiana mentalności. Uczynić tak, by korupcja nie była uznawana jako nieuchronność, niezbędne zło lub jako zachowanie normalne i zwyczajowe, jest równie potrzebne. Wysiłki podejmowane przez wyspecjalizowane służby w tego rodzaju działaniach przy-noszą owoce na średni, a nawet długi dystans. Jednak są niezbędne dla wyeliminowania tego zjawiska. Wymagają tymczasem kom-petencji w dziedzinie edukacji i komunikacji, co komplikuje ich wprowadzanie.

Można więc utworzyć trzy rodzaje służb wyspecjalizowanych, a także wszelkie możliwe kombinacje tych form. Każda jednostka wymaga kompetencji i szczególnej wiedzy i wymaga osób wykonujących różnych zawodów. Wybór działalności (lub działań), którą należy podjąć jest najważniejszy ponieważ stanowi warunek rekrutacji członków służby. Oczywiście, raz jeszcze, nie chodzi o to, by wybierać jedną z tych trzech możliwości pomijając pozostałe, ale by realizować wszystkie trzy jednocześnie (w przeciwnym razie, porażka jest pewna), tworząc, w razie potrzeby, służbę wyspecjalizowaną w jednym rodzaju działalności.

1.3 Uwzględnianie środków pozostających do dyspozycji Znajomość specyfiki warunków krajowych, wyłącznie taką znajomość, poza wszelkimi nakazami, zaleceniami, naciskami, mogłyby

dać ruchy lub stowarzyszenia lokalne, jak i organizacje międzynarodowe, które pozwalają na wybór opcji poprzednio wymienionych. Faktycznie każde rozwiązanie pociaga za sobą zaangażowanie środków finansowych, materialnych i ludzkich, które niekoniecznie są do dyspozycji. Dostosowanie tych ambicji do środków, które posiadamy jest sprawą trudną, frustrującą, jest jednak ważną rzeczą, by osiągnąć dobry wynik.

Chodzi o jak najdokładniejsze określenie zdolności działania istniejących struktur, o poznanie stopnia skorumpowania tych, którzy w nich pracują, by zorientować czy nie mogą sami podjąć się takiego czy innego zamierzonego zadania. Niekiedy należy się kierować sposobem postrzegania tych struktur przez społeczeństwo i, w takim przypadku, potrzeba tworzenia nowej struktury będzie oparta na negatywnym obrazie w oczach społeczeństwa, a nie na fakcie tym, że struktury istniejące są skorumpowane lub źle wykonują swoje zadania.

Każda opcja ma dobre i złe strony. Wybór zależy od woli rządu, chęci wyrażonej przez społeczeństwo i, niestety niekiedy, od lob-byingu instytucji “niezależnych” i organizacji, przyznających danemu państwu fundusze, których potrzebuje dla rozwoju i odbudowy.

2. TYPOLOGIA Wszystkie istniejące służby wyspecjalizowane mają taką samą strukturę: większa lub mniejsza jednostka, podlegająca policji (mi-

nisterstwo spraw wewnętrznych) lub wymiarowi sprawiedliwości lub, niekiedy, niezależna, składająca się z osób z różnych resortów: wymiar sprawiedliwości, policja, urzędy skarbowe, urzędy celne, ścigania przemytu, izby skarbowe..., lub z sektora prywatnego: audy-torzy wewnętrzni lub zewnętrzni, księgowi, bankowcy...

Jednostki te zostały utworzone, w celu realizacji licznych i różnorodnych celów, między innymi: opracowanie strategii lokalnej walki z korupcją; gromadzenie informacji na temat korupcji (w szerokim znaczeniu); określenie i opis mechanizmów stosowanych przez oszustów i osoby korumpujące, prowadzące do opracowania kartografii za-

grożeń w każdym sektorze działalności gospodarczej; śledztwa i dochodzenia; pomoc przy poszukiwaniu dowodów na popełnienie czynów przestępnych; rozwój współpracy między poszczególnymi jednostkami z różnych ministerstw zajmujących się walką z przestępczością gospo-

darczą i finansową; rozwój współpracy z innymi państwami (wymiana danych i tworzenie, na przykład, systemów scentralizowanej informacji); współpraca z sektorem prywatnym w dziedzinie informacji i uwrażliwienienie społeczeństwa na zagrożenia, jakie niesie przestęp-

czość zorganizowana i korupcja, aby istniała “presja społeczna” ukierunkowana na walkę z tymi zjawiskami i na przeciwdziałanie ich pojawianiu się.

2.1 Służby specjalne “tradycyjne” 64

Terminy “spontaniczne” i “planowane” pochodzą z niemieckiego: s. 6 “Uwagi wstępne dotyczące korupcji w Niemczech w 2001 r. Lagebild Korruption, przygo-towane przez Bundeskriminalamt (B.K.A.).

Chodzi najczęściej o jednostkę związaną z policją lub wymiarem sprawiedliwości, utworzoną w celu przeciwdziałania przestępczo-ści gospodarczej i finansowej.

W Niemczech na przykład, specjalni prokuratorzy korzystający z pomocy ekip specjalistów pracują w “jednostkach specjalnych” utworzonych na szczeblu regionalnym. Jednostki korzystają niekiedy z pomocy “task force anti-corruption” (tak jest w Bawarii i Schle-swig-Holstein) skłądającej się z urzędników (policja i podatki) i jednostek specjalnych, których zadaniem jest konfiskata mienia i wła-sności (składających się z urzędników bankowych) oraz pomocy sztabu generalnego sił walczących z przestępczością zorganizowaną.

We Francji, sędziowie i oficerowie śledczy należą do “grup ekonomicznych i finansowych”, prowadzących najczęściej dochodzenia w sprawach tego rodzaju przestępstw. Liczba tych grup powinna szybko rosnąć, aby mogły działać na całym terytorium państwa.

Podobne organizacje istnieją w Finlandii, Islandii, Portugalii ... (powiązane z policją) a także w Hiszpanii, Grecji, na Węgrzech, Ir-landii, Słowacji, Szwecji... (powiązane z wymiarem sprawiedliwości).

2.2 Służby do walki z przestępczością zorganizowaną Służby te walczą z przestępczością zorganizowaną, praniem pieniędzy i, doraźnie, z korupcją. Zagrożenie dla personelu jest dużo

większe niż w przypadku ścigania przestępców w białych kołnierzykach, co doprowadziło do utworzenia specjalnych organizacji stosu-jących nadzwyczajne metody. I tak, w Peru, zagrożenie jest tak duże, że jednostki specjalne mające za zadanie zwalczanie prze-stępstw zorganizowanych są zobowiązane do stosowania takich samych metod jak tajne służby.

W Holandii, na podstawie stwierdzenia, że “powodzenie organizacji przestępczych nie należy przypisywać wyjątkowym talentom organizacyjnym, ale raczej wynika ono z braku umiejętności współpracy służb dochodzeniowych”, utworzonych zostało 25 jednostek regionalnych policji. Mają one za zadanie prowadzenie śledztwa w sprawie korzyści pozyskanych nielegalnie i w sprawie przepływu związanych z tym funduszy. Jednostki te są wspomagane przez różne resorty i przez osoby pochodzące ze środowisk biznesu lub uniwersyteckich.

Podobne służby istnieją w Azerbejdżanie, Chorwacji, Gruzji, Polsce, Turcji... 2.3 Wymiana informacji

Istnieją służby, których charakter specjalny polega na umożliwieniu i sprzyjaniu wspólnemu wykorzystywaniu informacji pochodzą-cych z różnych resortów.

W Wielkiej Brytanii na przykład, utworzona została jednostka w celu utworzenia i uruchomienia systemu wymiany informacji mię-dzy “agencjami” na szczeblu krajowym i międzynarodowym.

W Irlandii, biuro mienia nabytego w sposób nielegalny zostało utworzone, aby mogły współpracować i wymieniać między sobą in-formacje służby celne, podatkowe, ubezpieczeń socjalnych, jednostki antynarkotykowe gwardii narodowej. Biuro to ma ponadto możli-wość zamrożenia transferów własności i konfiskaty mienia objętego dochodzeniem.

2.4 Informowanie opinii publicznej W 1974 r. powstała w Hong Kongu pierwsza służba mająca za zadanie szkolenie i informowanie społeczeństwa. Część personelu

służb do walki z korupcją (ICAC) ma za zadanie opracowywanie filmów ukazujących zagrożenia i zgubne skutki spowodowane korup-cją. Te same osoby zapewniają szkolenia w szkołach i na uniwersytetach w celu zapobiegania zagrożeniom korupcją. Ta sama praca jest wykonywana w Wenezueli.

Obie służby dążą do wprowadzenia zmian w mentalności i mają nadzieję, że korupcja nie będzie już tak łatwo akceptowana przez społeczeństwo w związku z ich informacjami.

2.5 Służby prewencyjne Istnieje bardzo mało służb będących wyłącznie służbami ds. prewencji korupcji. Najstarszą służbą (1993 r.) jest francuska Służba

Centralna ds. przeciwdziałania korupcji (SCPC), dwie podobne zostały niedawno utworzone w Słowenii i Albanii. Działają one dokład-nie według tego samego modelu.

Pierwszym zadaniem powierzonym tym służbom jest gromadzenie wszelkich dostępnych informacji na temat korupcji i prze-stępstw powiązanych. W związku z tym informacje są przetwarzane i wykorzystywane w ramach problematyki poszukiwania zagrożeń i sytuacji ryzyka, zarówno w sektorze publicznym lub częściowo publicznym jak i w przedsiębiorstwach sektora prywatnego. Moduły analizy sektorowej i moduły szkoleniowe są przekazane do dyspozycji osób kierujących w celu zapobieżenia zagrożeniom przez wprowadzenie systemów skutecznej kontroli i w celu uwrażliwienia na problem agentów w terenie.

Drugie zadanie polega na wydawaniu “opinii” pewnej liczbie organów wskazanych przez ustawę (we Francji) lub proponowaniu rządowi, z jednej strony, opracowania strategii narodowej i, z drugiej strony, zmiany obowiązujących aktów ustawodawczych lub ich projektów, tak by brać pod uwagę konieczność podejmowania walki z korupcją (w Albanii i Słowenii).

Trzecim aspektem tej misji jest niesienie pomocy władzy sądowej, jeżeli istnieje taka potrzeba (we Francji). Te trzy służby są wyraźnie niezależne. Tymczasem należy zaznaczyć, że udział rządu w walce z korupcją może wydawać się

większy w Albanii niż w obu pozostałych państwach, ponieważ służbą kieruje nie wysoki urzędnik, ale minister stanu. Sytuacja ta zwią-zana jest ze specyfiką warunków lokalnych. Jak można zauważyć, istnieke duża liczba służb wyspecjalizowanych w walce z korupcją na świecie, co dowodzi, że jest to zjawisko powszechne. Działaność i możliwości tych służb zależą ściśle od charakterystyki lokalnej: istniejąca sytuacja, problem uznany jako najważniejszy, środki dostępne w celu podjęcia działania... Nie jest więc możliwe proponowa-nie jednolitego modelu.

Jedyną najważniejszą uwagą jest to, że należy działać jednocześnie w trzech wyżej wymienionych kierunkach, mianowicie: sank-cji, prewencji i informacji obywateli. Wyłącznie jeżeli ten warunek zostanie spełniony, osiągniemy trwałe wyniki i zdołamy zmniejszyć korupcję.

Przejdźmy do konkretnego opisu. II. – KILKA PRZYKŁADÓW Z ZAGRANICY

Korupcja, jak już powiedziano jest jawiskiem starym i powracającym, na które władze polityczne starały się systematycznie reago-wać. Dziś w ramach niemal ogólnego otwarcia rynków, rozwoju wymiany towarów i przepływu osób, pojawia się wyraźna troska na szczeblu międzynarodowym o umoralnienie transakcji handlowych oraz funkcjonowania życia publicznego. Pojawia się świadomość potrzeby przeciwdziałania praktykom dewiacyjnym w celu zapewnienia uczciwej konkurencji między operatorami na rynku i ochrony bezstronności otoczenia społecznego.

W ten sposób od początku lat dziewięćdziesiątych, szereg dokumentów potwierdziło możliwości wykrywania i karania korupcji i wspomagania współpracy ponadnarodowej w tej dziedzinie.

Wolę taką można tłumaczyć prawdopodobnie troską o przejrzystość, która inspirowała organy publiczne, krajowe lub międzynaro-dowe, przez afirmację procesów decentralizacji, które spowodowały wzrost kompetencji zarówno administracyjnych jak i budżetowych społeczności wewnątrzpaństwowych, jak również przez mniejszą tolerancję przestępstw “białych kołnierzyków” zarówno ze strony sędziów jak i obywateli, w okresie, w którym, po upływie Trente Glorieuses, konkurencyjność ekonomiczna i społeczna stała się bar-dziej zajadła w kontekście globalnym.

Na planie międzynarodowym, różne instrumenty sądowe zostały przygotowane. W szczególności chodzi o: konwencję Unii Europejskiej z 26 lipca 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnoty, której zakres stosowania zo-

stał rozszerzony konwencją w sprawie korupcji z 26 maja 1997 r.; porozumienia z Schengen, których konwencja wykonawcza została podpisana 19 czerwca 1995 r. i które organizują współpracę policyjną i sądową między państwami członkowskimi Unii Europejskiej – sygnatariuszami, jak również program FALCONE – nazwanego od nazwiska znanego zamordowanego sędziego włoskiego – którego zadaniem jest harmonizacja środków antykorupcyjnych w dziedzinie rynków publicznych;

konwencje OECD: konwencja o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlo-

wych65, przyjęta 17 grudnia 1997 r., weszła w życie 15 lutego 1999 r.; w końcu 2002 r. , 33 państwa ratyfikowały dokument, w tym niektóre państwa nie są członkami organizacji i jako ostatnie przyjęła ją Słowenia (stała się członkiem OECD);

zalecenie w sprawie odliczania od podatku łapówek przekazanych zagranicznym funkcjonariuszom publicznym w państwach stronach Konwencji o zwalczaniu przekupstwa. Dotychczas 32 państwa stosują zalecenie;

konwencje opracowane w ramach Rady Europy: Prawnokarna Konwencja o korupcji z 21 stycznia 1999 r., weszła w życie 1 lipca 2002 r., podpisana przez 24 państwa i ratyfiko-

wana przez 18 państw; Cywilnoprawna Konwencja o korupcji z 4 listopada 1999 r., podpisana przez 24 państwa i ratyfikowana przez 8 innych państw; konwencja Organizacji Narodów Zjednoczonych przeciwko przestępczości ponadnarodowej z 12 grudnia 2000 r. (zwana konwen-

cją z Palermo) i cztery protokoły dodatkowe oraz konwencja w sprawie walki z korupcją, która jest w trakcie przygotowywania; dyrektywy i zalecenia opracowane przez Grupę działań finansowych przeciw praniu pieniędzy (GAFI), utworzoną w 1989 r.; prace Światowej Organizacji Celnej (OMD), które mają w szczególności na celu promowanie etyki celnej (por. w szczególności

konwencję Arusha z 7 lipca 1993 r.). Przepisy stosowane, zarówno w ramach OECD, Rady Europy jak i GAFI, są przedmiotem systematycznej oceny w każdym pań-

stwie sygnatariuszu. Wszystkie owe dokumenty, jako projekty lub jako dokumenty stosowane, wskazują na determinację społeczności międzynarodo-

wej w podejmowaniu wspólnych działań w celu zwalczania korupcji wewnętrznej i zewnętrznej. Do tego należy dodać oczywiście, normy wydawane w każdym państwie, zgodnie z traktatami międzynarodowymi lub w celu stwiedzenia i ścigania czynów korupcyjnych w szerokim znaczeniu terminu.

Analiza środków i systemów przyjętych w pewnej liczbie państw pozwoli na dokonanie przeglądu struktur przeznaczonych do walki z korupcją na świecie i wyciągnięcie z niego wniosków.

Należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Z jednej strony, studium nie jest pełne, w braku wyczerpujących danych łatwo dostępnych i ogranicza się, w pierwszym podejściu, do 5 państw lub terytoriów: Niemców, Chorwacji, Danii, Hong Kongu i Zjednoczonego Króle-stwa.

1. REPUBLIKA FEDERALNA NIEMIEC Niemcy, o powierzchni 357000 km2 liczą 82 miliony mieszkańców. Zjednoczenie państwa, które nastąpiło w październiku 1990 r.,

nie miało większych konsekwencji w sferze organizacji administracyjnej, w związku z dużą liczbą funkcjonariuszy z “Zachodu”, którzy zastąpili kierownictwo administracyjne i sądowe z Niemiec Wschodnich. Państwo jest członkiem WTO, WCO, OECD, Rady Europy i

65 Zob. raport SCPC za rok 2001 (rozdział 3).

GAFI. Rząd niemiecki ratfikował konwencję OECD z 1997 r. i podpisał cywilnoprawną konwencje i prawnokarną konwencję Rady Eu-ropy .

1.1. Ustwodawstwo W Niemczech, kompetencje ustawodawcze są podzielone między władzę federalną i 16 landów, zgodnie z postanowieniami Kon-

stytucji federalnej (« Grundgesetz »). W zakresie sądownictwa karnego, prawo i postępowanie karne podlegają władzy centralnej; Landy mają za zadanie stosowanie tego prawa, z wyjątkiem przypadków dotyczących bezpieczeństwa państwa, terroryzmu i współ-pracy międzynarodowej. Pod względem walki z korupcją, Niemcy rozwinęły koncepcję będącą kombinacją prewencji i represji.

Na szczeblu federalnym, kilka aktów zostało uchwalonych w niedalekiej przeszłości, w celu uzupełnienia obowiązującego systemu ustawodawczego i wykonawczego: ustawa w sprawie reformy ustawodawstwa z 24 lutego 1997 r., ustawa w sprawie walki z korupcją w służbie publicznej z sierpnia 1997 r., ustawy wykonawcze do konwencji Unii Europejskiej i OECD z września 1998 r. dotyczące ko-rupcji, uzupełnione ustawą z 15 lutego 1999 r., dyrektywa z 17 czerwca 1998 r. w sprawie zapobiegania korupcji w ramach administra-cji federalnych, ustawa z sierpnia 2002 r. w sprawie walki z praniem pieniędzy.

Obecnie, niemiecki kodeks karny przewiduje kary do piętnastu lat więzienia, w przypadku urzędników, za czyny korupcyjne popeł-nione przez władze publiczne i polegające na przyjmowaniu łapówek i korzyści finansowych lub innych, niezależnie od tego czy było naruszenie obowiązku prawości, podobnie jak w przypadku korupcja wyborczej. Osoby prawne podlegają jedynie karom grzywny o charakterze administacyjnym. Jednakże podlegają ściganiu karnemu kierownicy i pracownicy przedsiębiorstw prywatnych, którzy są oskarżeni o korupcji aktywną lub o praktyki nielojalne polegające na przyrzeczeniu lub przyjęciu wszelkiego rodzaju korzyści. Pranie nielegalnych pieniędzy stanowi również bardzo poważne oskarżenie z zakresu prawa karnego.

Wszystkie te środki przyczyniają się do znacznego wzmocnienia walki z korupcją we wrażliwych sektorach takich jak zamówienia publiczne lub przydział subwencji państwowych.

Chociaż sprawy o korupcję stanowią liczebnie zaledwie 0,1% zanotowanych przestępstw przez niemiecką policje, statystyki reje-strują, od kilku lat, znaczny wzrost liczby spraw o korupcję wnoszonych do sądów: 224 w 1994 r. i 1034 w 1999 r. – jak również wzrost liczby czynów, o których powiadamiana jest policja – z 3400 w 1994r. do 5100 w 2000 r.

Ewolucja ta odzwierciedla prawdopodobnie zwiększoną wrażliwość na walkę z korupcją oraz właściwość systemów legalnych ostatnio przyjętych przez państwo.

1.2. Podmioty walki z korupcją Parlamentarzyści Bundestag przyjął kodeks właściwego postępowania, który podlega każdorazowemu rozpatrzeniu na początku każdej kadencji.

Parlamentarzyści mają obowiązek składania oświadczenia o dochodach, które otrzymywalii lub otrzymują pochodzących z działalności prywatnej. Podobnie z podarunkami otrzymywanymi i udziałami przekraczającymi kwotę 10.000 € w kapitale firm handlowych.

Parlamentarzyści federalni oraz parlamentarzyści z landów są chronieni immunitetem przed ściganiem karnym, który może być zniesiony przez zgromadzenie, do którego należą, na wniosek prokuratora.

Ministerstwa i organizacje federalne Ministerstwa federalne i w szczególności, ministerstwo sprawiedliwości, spraw wewnętrznych, gospodarki i technologii zdecydo-

wanie włączyły się w informowanie przedsiębiorstw o stosowaniu konwencji OECD. Zorganizowano zebrania, rozpowszechniono przewodniki o zapobieganiu korupcji na szczeblu narodowym i ponadnarodowym.

W sferze gospodarczej i finansowej, działają różne instytucje kontroli. Federalny Sąd obrachunkowy (« Bundesrechnungshof ») składa się z 750 członków i posiada 9 oddziałów regionalnych. Publikuje

sprawozdanie roczne w sprawie zarządzania finansowego i gospodarczego państwem. Regionalne sądy obrachunkowe działają rów-nież w każdym landzie.

Służby inspekcji wewnętrznej istnieją w dużych aglomeracjach. Raporty audytowe, które sporządzają stanowią ważne źródło in-formacji dla prokuratury.

Sekcja audytu finansowego podlegająca Służbie Federalnej ds. finansów, wykonuje kontrolę najważniejszych spółek. Udziela rów-nież pomocy technicznej służbom ds. ścigania finansowego, działającym w Landach.

Biuro federalne kontroli finansowej (“BAFin”) ma za zadanie kontrolowanie instytucji finansowych, towarzystw ubezpieczeniowych, spółek inwestycyjnych i innych instytucji finansowych.

Izba Rewidentów Księgowych jest instytucją kontroli wewnętrznej, która zapewnia przestrzeganie zasad deontologii tego zawodu. Służby policyjne Federalne służby policyjne współpracują z 16 oddziałami policji kryminalnej w Landach i lokalnymi jednostkami policji. Federaln Służba policji kryminalnej – “Bundeskriminalamt” lub “BKA” - podlega ministerstwu spraw wewnętrznych i dysponuje

podstawowymi środkami informacji, ścigania i analizy. Działa w granicach kompetencji przyznanych policji państwowej – sprawy mię-dzynarodowe, sprawy dotyczące kilku landów – lub na wniosek jednorazowy władz lokalnych. Jednostka wyspecjalizowana w walce z korupcją jest utworzona w ramach “BKA”. Służba gromadzi, ponadto statystykę dotyczącą przypadków korupcji. Ponadto “BKA” jest niemieckim odpowiednikiem Interpolu. Ma również za zadanie gromadzenie informacji finansowych, przetwarzając oświadczenia o podejrzeniach przekazane przez pośredników z sektora bankowego, ubezpieczeniowego, kasyn, adwokatów, rewidentów księgowych,

biur audytu, doradców podatkowych i agencji nieruchomości. Z tego tytułu było 51 wyroków skazujących w 1999 r. w sprawach o pra-nie pieniędzy pochodzących z nielegalnych źródeł i 82 wyroki skazujące w 2000 r.

Policja graniczna jest również służbą federalną. Służby policyjne w landach podlegają lokalnym ministerstwom spraw wewnętrznych i kierują nimi szefowie pochodzący z nomina-

cji, w sposób stały lub czasowy, w zalezności od przypadku. Najczęściej w ramach tych służb działają jednostki ds. przestępstw finan-sowych i gospodarczych. Jednostki te niekiedy podlagają jednemu kierownictwu. Działają również jednostki wyspecjalizowane w walce operacyjnej z korupcją w większości landów.

Ponadto policja niemiecka przeciwdziała korupcji prowadząc działania uwrażliwiające funkjconariuszy, przedsiębiorstwa i opinię publiczną.

Służby wymiaru sprawiedliwości Prokuratura ma za zadanie prowadzenie dochodzenia z pomocą policji. Dysponuje, w sferze korupcji, szczególnymi uprawnieniami: prawo wglądu w korespondencję, wykorzystanie nagrań wideo i foto-

grafii, podsłuch elektroniczny, kontakty z informatorami i agentami. Kodeks karny upoważnia do ewentualnej ochrony świadków. Cho-ciaż system prawny nie przewiduje tego wyraźnie, istnieją ograniczone możliwości ograniczenia kar wspólników lub współautorów ujawniających czyny korupcyjne. Jednak podsłuch telefoniczny nie jest obecnie dozwolony przy poszukiwaniu przypadków korupcji.

Należy zauważyć również, że zasada legalności ścigania karnego jest stosowana w Niemczech, co oznacza, że mają one, z nie-licznymi wyjątkami, charakter obowiązkowy.

Prokuratorzy generalni i prokuratorzy podlegają ministerstwu sprawiedliwości państwa federalnego lub każdego landu. Prokurator jest kierowany przez ministerstwo do sądów i całkowicie mu podlega.

Wyspecjalizowane struktury do walki z korupcją i przestępczością gospodarczą zostały utworzone w kilku landach: dla przykładu, 8 prokuratorów poświęca się wyłącznie tym dziedzinom w Berlinie, 30 innych w Monachium i 30 w Kolonii.

W sferze prewencji, w Berlinie, specjalna grupa została utworzona w 1997 r. w ramach ministerstwa sprawiedliwości. Jednostka ta składająca się z 20 funkcjonariuszy pochodzących z różnych organów administracji podejmuje działania uwrażliwiające. Organy admi-nistracji publicznej przekazują tej służbie przypadki wykrytej korupcji. Równolegle, jednostka do walki z korupcją działająca w biurze prokuratora generalnego w Berlinie czuwa nad przeciwdziałaniem korupcji wewnątrz organów administracji w landzie. Formułuje zale-cenia i opinie kierowane do wadz lokalnych i osób prywatnych.

Prokuratorzy uczestniczą również w sposób aktywny w antykorupcyjnych działaniach prewencyjnych. Sędziowie są niezależni a postępowania sądowe są określone przez ustawę. Niektóre sądy są wyspecjalizowane w zakresie prze-

stępczości finansowej. Organy administracji publicznej Ogólna dyrektywa z 17 czerwca 1998 r. w sprawie przeciwdziałania korupcji stanowi, w związku z zasadami i procedurami, które

przewiduje, akt prawny odniesienia organów administracji federalnej i lokalnej, które znacznie zwiększyły środki i sposoby wykrywania i przeciwdziałania korupcji.

W Niemczech, w przeciwieństwie do Francji, nie ma obowiązku dla urzędników administracji publicznej ujawniania bezpośrednio prokuratorom domniemanych przestępstw, o których mogliby wiedzieć. Tego rodzaju informacje winny być kierowane drogą służbową, zgodnie z hierarchią służbową, pod rygorem sankcji stosowanych w razie nieprzestrzegania zasady.

Większość organów administracji wprowadziło jednego lub kilku wewnętrznych pracowników zajmujących się korupcją, którzy działają na zasadzie doradców i mogą zająć się sprawą w przypadkach spornych. Przystąpiono również do utworzenia służb kontroli i niekiedy ruchomych jednostek inspekcyjnych. Przygotowano kodeksy deontologiczne.

Federalne ministerstwo obrony utworzyło w 1960 r. specjalne służby zwane “ES”, które prowadzą dochodzenia w przypadku ko-rupcji wewnętrznej w ministerstwie. “ES”, zatrudniająca 30 pracowników, powinna być informowana o wszelkich podejrzeniach o ko-rupcję i konflikty interesów wewnętrz ministerstwa. Służba prowadzi również dochodzenia dyscyplinarne i poświęca ważną część swo-jej działalności przeciwdziałaniu zagrożeniom korupcją.

W służbach celnych organizuje się rotację personelu i jednostka antykorupcyjna została utworzona w każdej z 8 regionalnych cel-nych służb finansowych. Doradca pozostaje do dyspozycji funkcjonariuszy, by nieść im pomoc i służyć radą w dziedzinie korupcji. Podejrzenia o wpłacanie zaocznych prowizji funkcjonariuszom celnym są systematycznym przedmiotem dochodzenia.

Federalna policja graniczna również utworzyła strukturę specjalną ds. “prewencji i wewnętrznego dochodzenia”. Izby handlowe i przemysłowe Niemiecka federacja Izb handlowych i przemysłowych, grupująca 82 izby lokalne i 110 placówek utworzonych w ponad 70 pań-

stwach opracowała system zachowań mający na celu zachęcanie przedsiębiorstw do przestrzegania przepisów międzynarodowych konwencji.

Przedsiębiorstwa Szefowie przedsiębiorstw zostali uwrażliwieni na stosowanie konwencji OECD, zakazującej wypłacanie zaocznych prowizji urzęd-

nikom administracji publicznej innych państw. Ponadto, przedsiębiorstwa niemieckie przygotowały kodeksy postępowania i największe spośród nich utworzyły służby kontroli

wewnetrznej.

Sektor zamówień publicznych W związku z dużym niebezpieczeństwem zaistnienia oszustw związanych z zamówieniami publicznymi, sektor ten wymaga wpro-

wadzenia ścisłych procedur ograniczających podjętych w zakresie ich kompetencji przez państwo federalne, Landy lub władze lokalne. Niektóre Landy opracowały podręczniki podsumowujące wprowadzone procedury i utworzyły rejestr oferentów uznanych za mało

wiarygodnych. Przewiduje się utworzenie tego rodzaju rejestru na szczeblu federalnym. 2. – REPUBLIKA CHORWACJI

Państwo o powierzchni 56.000 km², liczy 4,3 miliony mieszkańców. Chorwacja jest Republika niezależną od 25 czerwca 1995 r. Mimo okresu niepokoju, który trwał do 1999 r., system scentralizowany, który trwał dotychczas został zastąpiony stałymi instytucjonal-nymi ramami prawnymi.

Chorwacja jest członkiem Rady Europy, OECD, WTO i WCO. Ratyfikowała konwencję europejską w sprawie ekstradycji i konwen-cję o praniu pieniędzy, ujawnianiu, zajmowaniu i konfiskacie dochodów z przestępstwa. Podpisała konwencję cywilnoprawną i prawno-karną Rady Europy i konwencję Narodów Zjednoczonych w sprawie zorganizowanej przestępczości kryminalnej.

Opinia publiczna i media są szczególnie wrażliwe na sprawy dotyczące korupcji. Dla ogólnej orientacji, należy powiedzieć, że w la-tach 1996 – 2000 zarejstrowano 475 przypadków korupcji, z czego wytoczono 207 spraw, w wyniku których zapadło 171 wyroków skazujących; łącznie ogłoszono 18 wyroków przewidujących kary więzienia. W trosce o wykorzenienie nielegalnych praktyk, władze Chorwacji uchwaliły w 2000 r., po przeprowadzeniu szerokich konsultacji, narodowy program walki przeciwko korupcji. Wynikający stąd plan działania określa osiem dziedzin priorytetowych działań, z określonym terminem realizacji, jak na przykład sądownictwo karne, administracja publiczna, odpowiedzialność finansowa, polityczna i obywatelska lub działalność międzynarodowa.

2.1. System prawny Kodeks karny uchwalony w 1996 r. i zmieniony w 2000 r. przewiduje szereg inkryminacji dotyczących korupcji: nadużycie sprawo-

wanego urzędu i nadużycie władzy urzędowej, nadużycie władzy w wykonywaniu obowiązków służbowych, płatna protekcja, korupcja bierna, korupcja czynna.

Korzyści wszelkiego rodzaju są znamionami zbrodni lub przestępstwa korupcyjnego. Kary więzienia są wymierzane autorom czy-nu polegającego na korupcji czynnej (od 6 miesięcy do 5 lat) lub korupcji biernej (od 3 miesięcy do 3 lat). W pierwszym przypadku, obowiązuje 3 letni okres przedawnienie ścigania karnego, w drugim przypadku, wynosi on już 5 lat. Te wymienione przepisy mają zastosowanie do urzędników służb publicznych.

W podobny sposób, osoby określane jako “pełniące odpowiedzialne funkcje” w sektorze prywatnym podlegają takim samym ka-rom. Przepisy szczególne kodeksu karnego mające zastosowanie do osób prawnych dotyczą nadużycia władzy podczas transakcji gospodarczych i handlowych, rozpowszechniania lub pozyskiwania w sposób nielegalny tajemnicy technologii. Pranie pieniędzy pod-lega karom szczególnym.

Sędziowie mają prawną możliwość zawieszenia kary wobec wspólników lub współautorów, którzy ujawnili czyny korupcyjne. Mają również możliwość podejmowania środków zabezpieczających i konfiskaty kwot i dochodów pochodzących z przestępstwa korupcji.

2.2. Służby związane z walką z korupcją Izba obrachunkowa Izba obrachunkowa składa się ze struktury centralnej i 20 struktur regionalnych. Wykonuje ona średnio ponad 800 audytów rocz-

nie dotyczących zarządzania organami administracji centralnej, organami administracji lokalnej, przedsiębiorstwami i zakładami pu-blicznymi. Izba liczy 281 funkcjonariuszy, w tym 200 kontrolerów. Działa pod kierunkiem głównego kontrolera, który odpowiada przed parlamentem. Przygotowuje coroczne sprawozdanie, które jest publikowane.

Biuro kontroli wewnętrznej ministerstwa spraw wewnętrznych Biuro związane z gabinetem ministra spraw wewnętrznych jest organem scentralizowanym, który zapewnia kontrolę budżetową

służb ministerstwa. Członkowie są wszyscy pracownikami ministerstwa. Służba rejestruje i bada skargi i uchybienia dotyczące funkcjo-nariuszy służb policyjnych. Biuro zatrudnia 30 agentów i ma być w niedługim czasie rozbudowane o komórkę dochodzeniową. W 2000 r. rozpatrzono 852 skargi złożone przez osoby prywatne z czego 158 zostało uznanych za dopuszczalne. W tym samym roku, Biuro wymierzyło 40 kar dyscyplinarnych, w tym były dwa odwołania.

Służby policyjne W Chrowacji policja odgrywa ważną rolę w wykrywaniu przypadków korupcji. Od promulgacji w 2001 r. ustawy o policji, policja

przyłączona jest do ministerstwa spraw wewnętrznych, w ramach którego korzysta ze stosunkowo dużej autonomii. Dyrektor generalny policji jest mianowany i odwoływany przez rząd. jest w randze wiceministra.

W 2000 r. 81 raportów w sprawie naruszenia prawa w związku z czynami korupcyjnymi zostało sporządzonych przez policję śled-czą lub przez biuro kontroli wewnętrznej ministerstwa spraw wewnętrznych wobec chorwackich sił policyjnych, które liczą łącznie 19.000 funkcjonariuszy.

Służba ds. walki z przestępczością i korupcją gospodarczą (“SCCE”) została utworzona w maju 2001 r.; komórka ta składa się z pracowników śledczych, którzy opracowują metody wykrywania i prewencji naruszeń prawa i wspomagają służby regionalne. Dwa-dzieścia dyrekcji regionalnych policji mają zasadniczo za zadanie wykrywanie i śledzenie przestępstw i wykroczeń. Niektóre z nich dysponują grupami wyspecjalizowanymi w wykrywaniu przestępczości finansowej i przypadków korupcji. Lokalne służby policyjne badają czyny przestępne mniejszej wagi.

Specjalne uprawnienia są przyznawane policji w ramach dochodzeń karnych podejmowanych zgodnie z zarządzeniem sędziego śledczego, na wniosek prokuratora: podsłuch telefoniczny i nadzór informatyczny, podsłuch w miejscach prywatnych, infiltracja, zaku-py, dostawy, transport i zamówienia fikcyjne, stosowanie zapisu dźwiękowego i wideo...

Służba ds walki z przestępczością i korupcją gospodarczą została utworzona w ramach policji śledczej; doświadczeni śledczy są wyznaczeni do wyszukiwania i przygotowywania spraw korupcyjnych, które stanowiły, w 2000 r., 7,5% spraw o przestępstwa gospo-darcze na Chorwacji.

Służby sądowe Prokuratura Składa się z 73 prokuratorów i 397 zastępców prokuratorów, wspomaganych przez 94 doradców lub biegłych. Prokuraturą kieruje

prokurator generalny, wybierany przez parlament na wniosek rządu, na okres 4 lat, przy czym kadencja może być wznowiona tylko jeden raz.

Konstytucja przyznaje Krajowej Radzie Prokuratorskiej (CNAP) prawo do orzekania w ostatniej instancji w sprawach dotyczących mianowania i karania prokuratorów. CNAP bezpośrednio mianuje zastępców prokuratorów.

Konstytucja przewiduje, że prokuratura jest organem sądowym autonomicznym i niezależnym, mającym prawo i obowiązek ściga-nia osób popełniających przestępstwa karne (zasada legalności ścigania). Tymczasem prokuratorzy zachowują stosunkową swobodę działania w sprawach o mniejszym znaczeniu, w których autorzy przestrzegają obowiązków, które są na nich nałożone. Kodeks postę-powania karnego przewiduje zawieszenie ścigania członków organizacji przestępczych, jeżeli postępowanie może zdemaskować wspólników lub współautorów. Kodeks karny przewiduje ponadto, że ściganie może nastąpić jedynie na wniosek prokuratorów. Żadne polecenia zewnętrzne nie mogą być wydawane prokuratorom.

Należy zauważyć, że immunitety są ustanowione dla Prezydenta Republiki, członków rządu i parlamentu, członków Sądowej Rady Stanu, sędziów Trybunału Konstytucyjnego, sędziów i prokuratorów.

Immunitet może być zniesiony wyłącznie po uzyskaniu zgody odpowiednio Trybunału Konstytucyjnego, Sądowej Rady Stanu lub komisji parlamentarnej. Stwierdzono pięć przypadków zniesienia immunitetu parlamentarnego w związku ze sprawami ziązanymi z przestępczością gospodarczą.

Obywatele mają obowiązek informowania władz o przygotowywanych czynach przestępnych podlegających karze od pięciu lat więzienia. Równocześnie, szefowie spółek są obowiązani informować o przestępstwach, o których mogą zostać poinformowani pod-czas pełnienia swoich funkcji.

Biuro przeciwdziałania korupcji i zorganizowanej przestępczości (“ USKOK”) USKOK jest strukturą wyspecjalizowaną utworzoną w drodze ustawy z października 2001 r. podlegającą prokuraturze. Biuro jest w

zamyśle motorem walki antykorupcyjnej na Chorwacji. Biurem kieruje funkcjonariusz w randze zastępcy prokuratora, mianowany na okres 4 lat przez prokuratora generalnego po zasięgnięciu opinii ministerstwa sprawiedliwości i Rady Stanu. Służba jest właściwa do rozpoznawania większości czynów korupcyjnych określonych w kodeksie karnym jak również czynów związanych z działalnością przestępczych organizacji lub występujących na szczeblu ponadnarodowym.

USKOK ma więc za zadanie zajmowanie się każdą sprawą o korupcję, z wyjątkiem w szczególności nadużycia funkcji lub władzy popełnionych podczas wykonywania funkcji służbowych, naruszeń tajemnicy zawodowej lub handlowej, zawierania nielegalnych trans-akcji. Służba zatrudnia doświadczonych pracowników: około 10 prokuratorów, doradców, pracowników dochodzeniowych i policjantów.

Biuro składa się z czterech służb: 1. Służba dochodzeniowa i dokumentacji gromadząca informacje, zarządza bazą danych i monitoruje współpracę między różnymi

organami administracji rozpoznającymi sprawy korupcyjne i przestępczości zorganizowanej. 2. Służba ds. walki z korupcją i public relation koordynuje prace przewidziane w programie krajowej walki z korupcją, zapewnia

działalność szkoleniową i uwrażliwiającą oraz proponuje nowelizację uztawodawstwa. 3. Służba prokuratorska i jej cztery terenowe oddziały prowadzi postępowania egzekucyjne i konfiskaty, organizuje działania poli-

cji i utrzymuje kontakty z podobnymi służbami zagranicznymi i organizacjami międzynarodowymi. 4. Służba sekretariatu i utrzymania logistycznego. USKOK ma, ponadto, możliwość powoływania się na symulacje transakcji i świadczenia usług. Świadkowie korzystają ze środków

ochrony; dokumenty dotyczące śledztwa opatrzone są klauzulą tajności i informacje nie mogą być rozpowszechniane. Od czasu utworzenia służby USKOK, sprawy o korupcję nie należą do kompetencji sądów municypalnych i są rozstrzygane przez

cztery sądy okręgowe (Zagreb, Rijeka, Osijek i Split), do których kierowani są sędziowie śledczy wyspecjalizowani. Przepisy te zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego.

Sędziowie Niedawno, sądownictwo chorwackie przeżywało okres niepokoju związanego z wymianą 500 spośród 1350 sędziów, których liczy

ten kraj. W 2000 r. zostały wprowadzone nowe zasady, zapewniające, w związku ze zmianą konstytucji, i w związku z ustawą w spra-wie organizacji sądownictwa, niezależność i niezawisłość sędziów. Są oni mianowai i ewentualnie odwoływani przez Krajową Radę Sądownictwa (KRS) po uzyskaniu zgody komisji parlamentarnej ds. sądownictwa. KRS skada się z 11 członków wybieranych przez parlament na okres 4 lat.

Istnieją w Chorwacji sądy powszechne i sądy specjalne. 114 sądów powszechnych municypalnych rozpatruje w pierwszej instancji sprawy z zakresu prawa karnego, w których kary najwyższe wynoszą do 10 lat pozbawienia wolności i z zakresu prawa cywilnego, sprawy o mniejszym znaczeniu.

Istnieje 21 sądów okręgowych, do których wnoszone są apelacje od wyroków sądów municypalnych i pierwszej instancji w spra-wach nie należących do właściwości tych ostatnich. Sądy specjalne to 114 sdów korekcyjnych, Najwyższy Sąd Przysięgłych, 13 sądów handlowych, Najwyższy Sąd Handlowy i Trybunał administracyjny.

Ponadto, Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności aftów prawnych z ustawą podstawową. Sąd Najwyższy jest najwyższą instancją odwoławczą w sprawach cywilnych, karnych lub handlowych, z zakresu prawa pracy,

ubezpieczeń społecznych i prawa administracyjnego. Należy zauważyc ponadto, że sędziowie śledzcy przy sądach okręgowych, prowadzą dochodzenia, zarządzają przeprowadzenie

rewizji, gromadzą dowody i wypowiadają się w sprawie aresztowania prewencyjnego. Ministerstwo finansów Administracja podatkowa Podlega ministerstwu finansów, na szczeblu centralnym, okręgowym i municypalnym. W 2001 r. chorwacka administracja podat-

kowa została zreformowana na podstawie ustawy; zostały między innymi utworzone jednostki badające przestępstwa podatkowe (jed-na – na szczeblu krajowym i cztery – na szczeblu regionalnym) oraz służba kontroli wewnętrznej. Administracja podatkowa nie opra-cowała kodeksu deontologii. Stwierdzone zostały pojedyncze przypadki korupcji pracowników służb podatkowych.

Administracja celna Administracja celna jest również związana z ministerstwem finansów i składa się z centralnej dyrekcji generalnej, 20 dyrekcji re-

gionalnych i biur zainstalowanych na lotniskach, w portach i na lądowych przejściach granicznych. Zatrudnia ona 2860 pracowników, w tym 120 zatrudnionych w dyrekcji generalnych.

Utworzone zostay służby kontroli wewnętrznej w ramach dyrekcji generalnej i dyrekcji regionalnych, które współpracują z USKOK i policją: jest to Służba ds walki z przemytem oraz Służba ds. audytu i kontroli, ostatnio utworzona, dysponują jednostkami ruchomymi ds. badania oszustw na terytorium Republiki.

Służby ds. przeciwdziałania oszustwom i ds. kontroli wenętrznej liczą około 300 pracowników. Biuro ds. zamówień publicznych Biuro jest związane z ministerstwem finansów, bada reklamacje dotyczące zawierania zamówień publicznych. Może również ba-

dać, na wniosek, warunki zawierania wszystkich zamówień publicznych. W 2000 r. Biuro rozpatrzyło około 600 spraw i unieważniło 120 przetargów w związku z niewłaściwą procedurą. Wśród tych spraw, sprawy dotyczące konfliktu interesów lub płatnej protekcji były nieliczne.

Agencja ochrony konkurencji handlowej (ACPM) Po jej utworzeniu w 1995 r. ACPM stała się agencją operacyjną w 1997 r. Kieruje nią dyrektor, mianowany przez parlament, z po-

mocą Rady o charakterze konsultatywnym. Służba ma za zadanie czuwać nad przestrzeganiem zasad konkurencji. Od początku, ACPM rozpatrzyła 900 spraw, z których około 100 było przedmiotem ścigania sądowego. Agencja przygotowuje doroczne sprawozda-nie, które jest publikowane.

Przeciwdziałanie praniu pieniędzy Służba ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy powstała w ministerstwie finansów w 1997 r. Przyjmuje ona oświadczenia dotyczące

podejrzeń, pochodzące od instytucji bankowych i towarzystw ubezpieczeniowych, w sprawach kwot w wysokości ponad 17000 €. Służba bada sprawę i przekazuje, w razie potrzeby, prokuratorom. Służba ściśle współpracuje z USKOK, którego powstaniu sprzyjała, i składa mu opinie techniczne. Istnieje sekcja, która zajmuje się współpracą międzynarodową.

3. – KRÓLESTWO DANII Dania jest państwem o obszarze 44000 km2 liczącym 5,3 milionów mieszkańców (bez Grenlandii). Cechą charakterystyczną pań-

stwa jest duża decentralizacja: 275 gmin i 14 okręgów posiadają dużą autonomię działania i zarządzania. Dania jest członkiem WTO, WCO, GAFI, OECD i Rady Europy. Ratyfikowała konwencję cywilnopraną i prawnokarną Rady Euro-

py; ratyfikowała konwencję OECD w sprawie przeciwdziałania korupcji w 2000 r. Państwo jest ponadto stroną konwencji ONZ w spra-wie ponadnarodowej przestępczości zorganizowanej.

3.1. Aspekt ustawodawczy Duński kodeks karny przewiduje sankcje w związku z korupcją czynną i bierna zarówno w sektorze publicznym jak i prywatnym. Korupcja czynna jest przestępstwem podlegającym karze do 3 lat więzienia, bez górnej granicy grzywny, z możliwością uwzględ-

nienia okoliczności zaostrzających karę w przypadku korupcji zorganizowanej. Korupcja bierna podlega karze do 6 lat więzienia i kra-rze grzywny, której górna granica nie jest wyznaczona. Wspólnicy i osoby prawne również podlegają karze. Usiłowanie korupcji rież jest karalne. Zyski pochodzące z korupcji mogą podlegać konfiskacie. Zasada ograniczenia sądowego wymiaru kary do sprawcy ma zastosowanie w tym sensie, że czyny przestępne popełnione przez obywateli duńskich w Danii lub zagranicą podlegają karom wymie-rzonym przez sądy duńskie, z zastrzezeniem istnienia podwójnej inkryminacji. Pranie pieniędzy jest kwalifikowane jako odrębne prze-stępstwo.

Królowa i król są chronieni bezwarunkowym immunitetem. Deputowani korzystają, podczas pełnienia mandatu, z immunitetu chro-niącego ich przed odpowiedzialnością karną oraz immunitetem w związku z opiniami, które wypowiadają. Immunitet ten może być zniesiony na wniosek prokuratury i za zgodą parlamentu. Ministrowie mogą podlegać procedurze impeachmentu na wniosek monarchy lub parlamentu.

3.2. Organy mające za zadanie walkę z korupcją Rewident księgowy i komisja parlamentarna ds. kont publicznych Biurem krajowym ds. kontroli finansów (BNCF) zatrudniającym 260 pracowników kieruje rewident księgowy, niezależny urzędnik

mianowany przez parlament. Instytucja ta ma za zadanie weryfikację zarządzania finansowego organów administracji, samorządów lokalnych i instytucji publicznych otrzymujących środki z budżetu państwa. Około 620 kont jest corocznie weryfikowanych.

Komisja parlamentarna ds. kont publicznych, utworzona w 1849 r. jest również niezależnym organem kontroli składającym się z sześciu członków desygnowanych na okres czetrech lat, niekoniecznie parlamentarzystów. Jej rola polega na ocenie poprawności zarządzania organami administracji państwa. Przekazuje wnioski o wyjaśnienie kierowane do parlamentu. Ministrowie są politycznie i sądownie odpowiedzialniza właściwe zarządzanie funduszami publicznymi. Urzędnicy ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną i karną za popełnione uchybienia.

Rada ds. konkurencji i Agencja ds. konkurencji Rada ds. konkurencji i Agencja ds. konkurencji czuwają nad przestrzeganiem postanowień przyjętych w tej dziedzinie w zastoso-

waniu rozporządzeń Unii Europejskiej. Organ jest szczególnie upoważniony do prowadzenia dochodzenia na wniosek sędziów. Stowarzyszenie krajowe samorządów lokalnych cieszą się w Danii dużą niezależnością wobec władz centralnych. Utworzone zo-

stało Stowarzyszenie krajowe samorządów lokalnych kontrolujące prawidłowość zarządzania gminami i okręgami. Instyutucja ta gro-madzi skargi od osób prywatnych, może uchylić nieprawidłowe decyzje, wymierzyć kary grzywny i wszczynać ściganie karne. Formułu-je również opinie dotyczące mianowania i odwoływania kontrolerów finansowych pełniących funkcje w gminach i okręgach.

Służby policyjne Duńska policja jest związana z ministerstwem sprawiedliwości. Liczy około 13.000 funkcjonariuszy w 54 okręgach policyjnych i w

stolicy. Jej zadania są określone ustawą o administracji sądowej. Krajowy komisarz policji (KKP), mianowany dożywotnio przez królo-wą, jest organem nadrzędnym policji duńskie; jego zadaniem jest administrowanie, koordynowanie i kontrola działaności okręgów policyjnych. Służby KKP liczą 2.500 pracowników, 10.000 policjantów umundurowanych i 8 dywizji ds. prewencji lub poszukiwania przestępstw, zarządzania personelem, szkolenia, budżetu i logistyki. KKP zapewnia w szczególności bezpośrednią rekrutację pracow-ników dochodzeniowych i funkcjonariuszy umundurowanych. Udziela w razie potrzeby pomocy technicznej i personalnej obwodom.

Obwody policyjne w liczbie 54 i policja miasta Kopenhagi podlegają komisarzom podlegającym prokuraturze. Nie ma służb policyj-nych specjalnie przeznaczonych do walki z korupcji.

Funkcjonariusze wymiaru sprawiedliwości Prokuratura Prokuratura składa się ze Służby ds. ścigania sądowego (SSS) podlegającej ministerstwu sprawiedliwości. W jej skład wchodzi

prokurator generalny mianowany przez ministra, sześciu regionalnych prokuratorów i 54 komisarzy obwodów policyjnych. Prokurator generalny monitoruje sprawy, którymi zajmuje się Sąd Najwyższy. Prokuratorzy regionalni rozpatrują sprawy na szcze-

blu odpowiadającymsądom apelacyjnym. Komisarze rozpatrują sprawy na szczeblu okręgu. Pięciuset prokuratorów łącznie jest przy-dzielonych do tych różnych struktur na szczeblu centralnym lub lokalnym.

Dochodzenia są prowadzone przez policję pod kierunkiem prokuratury. Wszczęcie postępowania karnego następuje na wniosek prokuratury. Zasada legalności ścigania ma zastosowanie, z wyjątkami. W takim wypadku, przysługuje odwołanie od decyzji utajnienia wydanymi na poszczególnych szczeblach w hierarchii prokuratury.

Ministerstwo sprawiedliwości było do niedawna upoważnione do interweniowania na każdym etapie śledztwa. Pracownicy docho-dzeniowi mają możliwość stosowania szczególnych metod ścigania. Policja jest upoważniona do organizowania prowokacji i instalo-wania podsłuchów telefonicznych w okolicznościach ściśle i ilościowo ograniczonych, w szczególności jeżeli chodzi o przestępstwa podlegające karze od 6 lat więzienia (w przypadku korupcji pasywnej) i jeżeli popełnienie przestępstwa jest nieuchronne. Zakłady telekomunikacji i operatorzy udostępniający internet mają obowiązek zachowywać ślady przekazywanych wiadomości, dla celów ewentualnego dochodzenia policyjnego.

W 1973 r. została utworzona służba szczególna w ramach duńskiej prokuratury. Jest to Biuro prokuratora ds. przestępczości go-spodarczej (SOK), które zajmuje się na szczeblu krajowym ściaganiem przestępstw finansowych. Rozpatruje w szczególności poważ-ne sprawy o korupcję. Składa się z 25 prokuratorów i 50 pracowników dochodzeniowych.

Sędziowie Istnieje w Danii 82 sądów pierwszej instancji właściwych do spraw cywilnych i karnych, dwa sądy apelacyjne i jeden sąd najwyż-

szy, oraz sąd okręgowy na wyspach Feroe oraz sąd drugiej instancji i 18 sądów ds. wykroczeń na Grenlandii. Sędziowie zawodowi są mianowani dożywotnio, do 70 lat, przez królową na wniosek ministerstwa sprawiedliwości i po wysłucha-

niu opinii Rady ds. mianowania na stanowiska sędziowskie. Sędziowie niezawodowi są mianowani na okres 4 lat przez sądy apelacyj-ne na wniosek gmin i okręgów. Niezawisłość sędziów jest wpisana do konstytucji duńskiej. Sędziowie mają obowiązek deklarować wysokość dochodów dodatkowych, które mogą uzyskiwać. Informacje te zawierane są w raporcie składanym sądowi najwyższemu i są

częściowo podawane do wiadomości publicznej. Specjalny sąd odwoławczy i rewizyjny rozpatrujący skargi na sędziów, jest jako jedy-ny upoważniony do odwoływania sędziów.

Przesiębiorstwa Agencja ds. handlu i przedsiębiorstw Instytucja ta czuwa nad przestrzeganiem deontologii rewidentów księgowych, biegłych księgowych i księgowych, w szczególności

w dziedzinie konfliktu interesów. Jest upoważniona do wszczynania, w razie potrzeby, postępowania dyscyplinarnego. Konfederacja przemysłu Konfederacja grupuje około 7000 przedsiębiorstw. Spowodowała ona uświadomienie sobie przez członków konieczności prze-

strzegania postanowień konwencji OECD i zaprzestania wypłacania łapówek władzom zagranicznym, sprzecznego z przepisami usta-wodawstwa duńskiego. Konfederacja zaleca opracowanie kodeksu zachowania, którego wzór opublikowała. W tym samym duchu opracowała podręcznik antykorupcji z przeznaczeniem dla swoich czonków.

4. – Hongkong (specjalny region administracyjny Chińskiej Republiki Ludowej) Z chwilą ponownego przywrócenia Hong Kongu Chinom w 1997 r. stał się on specjalnym regionem administracyjnym (HK SAR). Z

wyjątkiem dyplomacji i obrony, terytorium zachowuje przez następnych pięćdziesiąt lat niezależność polityczną, sądową, finansową i instytucjonalną, oraz zaciągnięte wcześniej zobowiązania są zachowane. Podobnie organy sądowe, służby policyjne i celne zachowują swoją orębność w stosunku do Chińskiej Republiki Ludowej (ChRL). Istnieje zresztą nadal granica między ChRL i Hong Kongiem. Zasada “jedno państwo, dwa systemy” ma tu swoje zastosowanie, podobnie zresztą jak w Makao. SAR mający około 1000 km2 liczy sześć milionów mieszkańców, tzn. że gęstość zaludnienia wynosi 6000 mieszkańców na km2. Hong Kong jest uznawany, podobnie jak Singapur, za jeden z najbardziej aktywnych ośrodków finansowych w południowo-wschodniej Azji. SAR jest członkiem GAFI i OMD.

4.1. Ogólne ramy walki z korupcją W związku ze swoim usytuowaniem geograficznym i znaczną wymianą towarów, kapitałów i osób podróżujących tranzytem przez

terytorium, zagrożenie korupcją jest znaczne w SAR. W związku z tym, rząd twardo zainicjował w latach 70 politykę skierowaną na wykorzenienie korupcji. « Independant Commission Against Corruption (ICAC) to organ powołanym przede wszystkim do walki z ko-rupcją w Hong Kongu.

Oczywiście funkcjonariusze wymiaru sprawiedliwości, służby policyjne i celne biorą udział, w zakresie jaki ich dotyczy, w tej walce. Przepisy karne dotyczą oskarżeń o korupcję (por. rozporządzenie z mocą ustawy w sprawie przeciwdziałania korupcji, rozporzą-

dzenie z mocą ustawy w sprawie nielegalnych praktyk podczas wyborów, rozporządzenie z mocą ustawy w sprawie ochrony świad-ków).

4.2. Podstawowa rola ICAC ICAC zastąpiła w 1974 r. sekcję antykorupcyjną służb policji terytorialnej i stała się strukturą autonomiczną, w związku z emocjami,

jakie wywołała ucieczka, w czerwcu 1973 r. a następnie skazanie, ówczesnego szefa policji, osobiście zamieszanego w szeroko zakro-joną korupcję. Należy również zauważyć, że w 1977 r., odbyły się ostre manifestacje policji protestującej przeciwko dochodzeniom prowadzonym przez pracowników ICAC. Niezależność komisji jest zagwarantowana prawem.

Szef ICAC jest bezpośrednio odpowiedzialny przed szefem rządu, przed którym zdaje sprawę z działalności. Z tego tytułu służba ma za zadanie gromadzenie i monitorowanie zawiadomień o czynach korupcyjnych, przeprowadzenie dochodzeń w tym zakresie oraz w zakresie oszustw wyborczych.

Na zakończenie dochodzeń przeprowadzonych przez pracowników dochodzeniowych ICAC, sprawy są przekazywane do Trybu-nału Sprawiedliwości, który orzeka w sprawie i orzeka kary. ICAC jest właściwa do badania przypadków korupcji zarówno w sektorze prywatnym, jak i w sektorze publicznym.

Sużba liczy 1300 pracowników, co w odniesieniu do ludności, jest proporcjonalne do przeznaczonych środków. Składa się z trzech sekcji odpowiadających trzem priorytetowym aspektom działania: wykrywanie, prewencja, szkolenie.

Sekcja operacyjna W sekcji tej pracuje najliczniejszy personel, 943 pracowników w czterech działach pod kierunkiem zastępcy dyrektora generalnego

i dwóch dyrektorów, odpowiednio dla sektorów prywatnego i publicznego. Służba gromadzi informacje dotyczące podejrzeń o korupcję i oszustwa wyborcze, analizy i prowadzi dochodzenia we wszystkich wypadkach przewidzianych w rozporządzeniach z mocą ustawy w sprawie przeciwdziałania korupcji i oszustwom wyborczym.

Sekcja rozwija również podejście proaktywne, poprzez analizę sektorów zwiększonego ryzyka. Społeczeństwo jest wzywane do sygnalizowania (zgłaszania) faktów mogących stanowić przypadki korupcji, bądź bezpośrednio w ośrodku gromadzenia informacji, lub w jednym z ośmiu lokalnych ośrodków znajdujących się na terytorium, bądź używając w tym celu specjalnego połączenia telefoniczne-go i przekazu elektronicznego.

W 2001 r., łącznie 4476 przypadków zostało zasygnalizowanych (513 dotyczyło sił policyjnych, 1074 funkcjonariuszy innych orga-nów administracji, 2542 w sektorze prywatnym i 347 dotyczących pracowników przedsiębiorstw i instytucji użytku publicznego zwanych public bodie.

W wyniku wyborów zgłoszono 237 przypadków. Wymagana jest zgoda Sekretariatu ds. wymiaru sprawiedliwości, w niektórych wypadkach, przez wszczęciem postepowania sądowego. Ponadto najczęściej postępowania nie są wszczynane w sprawach mniejszej wagi, które są jedynie przedmiotem zwykłago zwrócenia uwagi (85 przypadków w 2001 r.). W 2001 r., 464 osoby zostały wezwane do

sądu z powodu czynów korupcyjnych (10 osób było zatrudnionych w public bodies, 61 to pracownicy organów administracji, 393 za-trudnionych było w sektorze prywatnym).

W tym samym roku, ICAC aresztowała 1468 osób, w tym 120 funkcjonariuszy. Ponadto, dochodzenia dotyczące zachowania funkcjonariuszy zakończyły się wymierzeniem około 200 kar dyscyplinarnych w 2000 r. i 30 następnych w 2001 r. Jeżeli chodzi w szczególności o dochodzenia wewnętrzne w służbie, rozpatrzono 23 sprawy w 2001 r. w odniesieniu do personelu ICAC. Po rozpa-trzeniu materialnym zasygnalizowanych faktów, wymierzono 4 kary dyscyplinarne, w tym trzy odwołania, pięć spraw zostało umorzo-nych, bez uwzględnienia 14 spraw będących w toku.

ICAC dysponuje znacznymi środkami dochodzenia wzmocnionymi przez stosowanie technik komputerowych do rejestracji danych i analizy przypadków i wrażliwych sektorów. ponadto żaden organ nie jest upoważniony do przerwania dochodzenia będącego w toku. Służba korzysta z szerokich uprawnień przy prowadzeniu dochodzenia: kontrola ksiąg rachunkowych spółek i kont bankowych, prawo aresztowania, prawo do konfiskaty dokumentów, towarów i komputerów, kontrola internetu. Świadkowie podlegają szczególnej ochro-nie. Porozumienia o wzajemnej pomocy zostały zawarte z niektórymi państwami anglosaskimi i Chińską Republiką Ludową.

Departament przeciwdziałania korupcji Departament zatrudnia 57 urzędników w porozumieniu ze wszystkimi sektorami działalności SAR. Sekcja wykonuje badania sys-

temowe i analizy w celu przygotowania zaleceń na rzecz komitetów konsultacyjnych i w celu monitorowania stosowania. Wydaje rów-nież opinie na wniosek organów administracji i spółek (572 w 2001 r.) na przykład w sprawie wprowadzenia kodeksów właściwego zachowanie, kontroli zapasów, zarządzania zasobami ludzkimi lub warunków sprzedaży. Szczególnej kontroli poddane są małe i śred-nie przedsiębiorstwa.

W 2001 r. departament wykonał około setki badań szczegółowych dotyczących funkcjonowania służb publicznych lub zakładów publicznych, takich jak Instytut szkolenia publicznego (Civil Service Training and Development Institute), Służba policji kryminalnej (Correctional Services Department), Policyjne Służby dochodzeniowe w Hong Kongu, system składów celnych, warunki działania funkcjonariuszy celnych mających za zadanie kontrolowanie, zarządzanie budynkami publicznymi, rządowy program modernizacji edukacji, Urząd telekomunikacji lub Jockey Club z Hong Kongu.

Bardzo często konkretne propozycje dostosowania metod są podejmowane w trosce o odsunięcie zagrożeń związanych z korup-cją. Sekcja “porady” poświeca dużo miejsca na uwrażliwienie małych i średnich przedsiębiorstw. Seminaria informacyjne są regularnie organizowane i gromadzą kilkaset odpowiedzialnych osób.

Departament ds. public relations Zajmuje się dziedziną edukacji w zakresie celów wytyczonych przez ICAC. Składa się z dwóch działów i urzędów lokalnych. Jego

działalność polega na promowaniu zasad dobrego zachowania wobec społeczeństwa i młodzieży i zachęcaniu do ujawniania domni-manych czynów korupcyjnych. Wyemitowane zostały dwie serie telewizyjne, również w formie rysunkowej. Jeden serail zatytułowany “Dochodzenie ICAC w 2001 r.” składał się z pięciu godzinnych odcinków, które oglądało średnio 1,3 miliona widzów. Różne strony internetowe poświęcone szefom przedsiębiorstw i młodzieży odwiedza ponad 25 milionów osób rocznie.

Departament uczestniczy aktywnie w realizacji programu promowania uczciwości służb cywilnych (Civil Service Integrity Pro-gramme) niosąc pomoc w opracowywaniu kodeksów deontologii w ramach administracji “SAR”. Powstał podręcznik w języku chińskim z przeznaczeniem dla kadr pośrednich oraz zorganizowano forum skupiające ponad stu wyższych urzędników administracji.

Organizowane są podobne działania wspólnie z sektorem prywatnym. W 2001 r., 1800 pracowników banków i 180 agentów ubez-pieczeniowych szkoliło się na stażach szkoleniowych z deontologii. Utworzona została sieć w porozumieniu z ICAC i 250 urzędnikami bankowymi w ułatwienia wymiany informacji i poprawy wewnętrznego wyszkolenia. W 2001 r. szczególna działalność uwrażliwiająca została podjęta w stosunku do 4700 pracowników sektora budownictwa.

Departament utrzymuje również ścisłe kontakty z izbami handlowymi, związkami zawodowymi i przedsiębiorstwami eksportujący-mi. Społeczeństwo jest celem planów rozpowszechniania informacji skierownej przeciwko korupcji wiążącego ICAC i organy admini-stacji lokalnej wokręgach. Co roku uwrażliwianych jest 500 000 osób, tj. 8% ludności.

Podejmowane są również działaniana rzecz nowo przybyłych do Hong Kongu. Ponadto « club ICAC » utworzony w 1997 r. skupia 1600 członków ze wszystkich środowisk prowadzą działalność rozrywkową i organizując imprezy kulturalne. ICAC stara się utrzymy-wać wysoki poziom porozumienia za pośrednictwem mediów. Departament zajmujący się publics relations kieruje dużą część swojej działalności na wychowanie młodzieży. Liczne programy są realizowane w celu upowszechniania wartości moralnych w młodym poko-leniu, często z udziałem rodziców, są to konferencje, gry, obozy wakacyjne, przedstawienia muzyczne... ICAC zbliżyła się tym sposo-bem do około 100 000 młodych ludzi w 2001 r.

Służba zapewnia prezentacje i wizyty Komisji na rzecz licznych delegacji zagranicznych przybywających do Hong Kongu i organi-zuje międzynarodowe spotkania i staże poza terytorium.

4.3. Komitety konsultacyjne Poza ICAC, różne instytucje działają w Hong Kongu na rzecz definiowania i stosowania polityki antykorupcyjnej. Chodzio komitety

zwane konsultacyjnymi skupiające najwyższe osobistości i najlepszych ekspertów mianowanych na okres jednego roku. System ten ma na celu kontrolę działalności ICAC z zachowaniem jej niezależności i niezależności personelu.

Komitet konsultacyjny ds. korupcji (Advisory Committee on Corruption) Jest to najważniejszy komitet działający wspólnie z ICAC. Zrzesza przewodniczących wszystkich pozostałych komitetów. Com-

missioner ICAC zdaje sprawę temu komitetowi z prac wykonywanych przez jego służby i proponuje mu odpowiednie środki dla usprawnienia ustawowych procedur w zakresie walki z korupcją, na przykład procedur dochodzeniowych. Opinia komitetu jest wyma-

gana przed wymierzeniem kary dyscyplinarnej pracownikowi ICAC. Komitet wypowiada się również w sprawie projektu budżetu Komi-sji i przedkłada szefowi rządu coroczny raport.

Komitet ds. badań operacyjnych (Operations Review Committee) Komitet dokonuje kontroli działań departamentu operacyjnego ICAC. Bada dochodzenia w toku w celu upewnienia się, że terminy

śledztw zostają zachowane. Bada również przypadki korupcji, które były przedmiotem wyroków karnych, zawiadomień (nakazów) lub kar dyscyplinarnych, jak również wszystkie sprawy i doniesienia, którym nie nadano biegu. Komitet przedkłada raport szefowi rządu. W raporcie z 2001 r. komitet odnotowuje z satysfakcją, że zjawisko korupcji wydaje się stosunkowo dobrze opanowane w SAR. Odnoto-wuje, że organy administracji publicznej wykazują prawidłowe podejście, jednak obserwuje, że liczne braki dotyczą sektora prywatne-go, w szczególności w dziedzinie bankowości i ubezpieczeń (90 osób pociągniętych do odpowiedzialności w 2001 r.) lub w sektorze budownictwa. Zauważa ponadto, że złożoność akt powoduje opóźnienia w zakończeniu dochodzeń. Komitet kieruje w razie potrzeby zalecenia do kierownictwa ICAC. Otrzymuje i monitoruje skargi i reklamacje zgłoszone na pracowników Komisji.

Komitet konsultacyjny ds. przeciwdziałania korupcji (Advisory Committee for Prevention of Corruption) Komitet rozpatruje raporty departamentu ds. przeciwdziałania korupcji ICAC (105 w 2001 r.) i zaleca niezbędne działania dosto-

sowawcze, których realizację monitoruje. Obywatelski Komitet Konsultacyjny (Citizens Advisory Committee on Community Relations) Składa się z przedstawicieli społeczeńtwa obywatelskiego. Jego członkowie są dokooptowywani. Organ ten monitoruje prace de-

partamentu ds. publics relations ICAC. Przygotowuje coroczny raport przedkładany szefowi rządu i formułuje propozycje mające na celu usprawnienia komunikacji, pod względem etyki, ze społeczeńtwem, sektorem prywatnym i młodzieżą.

Jednostka ds. dochodzeń finansowych (Joint Financial Investigation Unit) W skład jednostki wchodzi prokurator, policjanci i urzędnicy celni. Gromadzi donienienia o podejrzeniach pochodzące z instytucji

finansowych i dotyczące transferu kapitałów mogących pochodzić z procederu prania pieniędzy i prowadzi niezbędne dochodzenia. Należy również podkreślić, że powstała, w ramach służb policyjnych, sekcja do walki z przestępstwami finansowymi.

5. – ZJEDNOCZONE KRÓLESTWO WIELKIEJ BRYTANII I IRLANDII PÓŁNOCNEJ Zjednoczone Królestwo, o powierzchni 243 000 km2, liczy 59 milionów mieszkańców. Jest członkiem OECD, Rady Europy, WTO,

WCOD, GAFI i Grupy finansowej Karaibów. Ratyfikowało konwencję OECD o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych i nie zezwala na odliczanie łapówek od podatków. Zjednoczone Królestwo podpisało również cywilnoprawną i prawnokarną konwencję Rady Europy. Sprawy o korupcję są rzadko wnoszone do sądu; na przy-kład w 1999 r. rozpatrywanych było 15 spraw dotyczących czynów korupcyjnych, z których 10 zakończonych było wyrokiem skazują-cym.

5.1. Ramy normatywne i karne Ustawodawstwo, orzecznictwo i zwyczaj (common law) mają zastosowanie w Zjednoczonym Królestwie. Jednak owe różne źródła prawa

nie są jednolite w ramach królestwa: istnieją różnice między Anglią, Walią, Szkocją i Irlandią Północną, które korzystają z prerogatyw norma-tywnych, interpretacyjnych i organizacyjnych własnych.

Podstawą ustawodawstwa są trzy akty prawne: Public Corrupt Practises Act z 1889 r. i Prevention of Corruption Acts, odpowiednio z 1906 et 1916 r. W ten sposób celem staje się korupcja aktywna i pasywna w sektorach publicznym i prywatnym. Każda osoba za-równo dająca jak i otrzymująca, zostaje pociągnięta do odpowiedzialności. Najwyższa kara przewidziana w związku z przestępstwem korupcji to 7 lat więzienia. Przestępstwa te są sądzone na podtsawie aktu oskarżenia z udziałem ławy przysięgłych lub, w postępowa-niu uproszczonym, bez udziału ławy przysięgłych.

Przepisy te, jako mało precyzyjne, są uznane za przestarzałe: nie zawierają definicji przestępstwa korupcji. Ulepszenia zostały wprowadzone wraz z niedawną promulgacją aktów prawnych.

Local Government Act wydany w 2000 r. przewiduje ustanowienie organów centralnych (Biuro w Anglii, Komisarz w Walii). W od-niesieniu do Szkocji, ustawa w sprawie norm etycznych w życiu publicznym, wprowadza w podobny sposób, Komisję norm wspoma-ganą przez służbę dochodzeniową. Działalność tych instytucji polega na kontroli stosowania tych kodeksów postępowania w ramach wspólnot lokalnych.

Parlament angielski uchwalił niedawno przepisy zaostrzające środki walki z korupcją. Public Interest Disclosure Act uchwalony w 1998 r. ma zastosowanie w całym królestwie, z wyjątkiem Irlandii Północnej. Akt zapewnia ochronę osobom, funkcjonariuszom lub pracownikom sektora prywatnego, które ujawniły przypadki korupcji. Należy wskazać, że funkcjonariusze Zjednoczonego Królestwa są obowiązani informować swoich przełożonych o czynach, które mogą stanowić przestępstwo korupcji; obowiązek te nie istnieje w sto-sunku do sądu. Freedom of Information Act z 2000 r. zarządza rozpowszechnianiem informacji uzyskanych przez organy lub przedsię-biorstwa publiczne. Akt nie jest stosowany w Szkocji.

W przypadku immunitetów, należy zaznaczyć, że wyłącznie królowa korzysta z całkowitego i stałego immunitetu w sprawach kar-nych. Parlamentarzyści korzystają również z immunitetów podczas trwania sesji parlamentu, zgodnie z Bill of Rights z 1688 r. Przewi-duje się znieść ten immunitet w związku z czynami korupcyjnymi.

5.2. Podmioty w walce z korupcją Komisja ds. norm postępowania w życiu publicznym

Komisja, jako organ publiczny powstały w 1994 r. bada zasady deontologii mające zastosowanie do pracowników służb cywilnych i przedkłada propozycje (projekty) w celu poprawy przestrzegania zasad etycznych. Jej kompetencje zostały rozszerzone w 1997 r. na finansowanie partii politycznych.

Komisja wprowadziła kodeks właściwego postępowania. Tym sposobem kodeks służby cywilnej z 1996 r. i kodeks zarządzania służbą cywilną (civil service management code) dotyczą administracji państwa.

Kodeks postępowania ma również zastosowanie do ministrów, którzy są obowiązani do składania oświadczeń majątkowych oraz o udziałach w spółkach. Podobne zobowiązanie ciąży na deputowanych Izby Gmin, w której Komisja ds. norm i przywilejów jest zobo-wiązana do kontroli jego stosowania. W tym wypadku, oświadczenie w sprawie interesów jest wymagane jest jedynie w kilku szczegól-nych sytuacjach. Nie ma żadnych wymagań w stosunku do Izby Lordów.

Samorządy terytorialne są przedmiotem bardziej restrykcyjnych przepisów w związku z wypaczeniami, które zostały stwierdzone. W 2000 r. Local Government Act ustanowił wprowadzenie kodeksu postępowania w samorządach terytorialnych, które są monitorowa-ne (kontrolowane) przez lokalne komitety ds. norm postępowania i przez Komisję ds. norm postępowania w życiu publicznym.

Komisja podjęła ponadto wysiłek w celu uregulowania przepisami finansowania partii politycznych. Political Parties Elections and Referendums Act promulgowany w 2000 r. zobowiązuje osoby pochodzące z wyborów do składania oświadczeń w sprawie darowizn przewyższających próg 1500 € przypadających na jednego obdarowanego.

Instytucje audytorskie Izba obrachunkowa W Anglii, Izba obrachunkowa bada, wspólnie z Krajowym Urzędem Audytorskim, zgodność z prawem i celowość wydatków pu-

blicznych dokonywanych przez organy administracji i zakłady publiczne. Komisja ds. kontroli rachunków ma za zadanie kontrolę ra-chunków samorządów terytorialnych.

Walii ma własnego Rewidenta księgowego wspomaganego przez « National Audit Service ». Podobnie w Szkocji, Rewident księ-gowy jest właściwy do spraw szczebla centralnego, a Komisja weryfikacji rachunków zajmuje się sprawakmi na szczeblu samorządów lokalnych. W Irlandii, współistnieją Izba Obrachunkowa badająca sposób zarządzania organów administracji publicznej oraz Rewident Księgowy do spraw samorządów lokalnych.

Office of Government Commerce (OGC) OGC ma za zadanie sprawowanie kierownictwa nad zaopatrzeniem władz centralnych. Zdecentralizowane służby kontroli i moni-

torowania projektów zostały niedawno utworzone. Służby policyjne Oosoby na stanowiskach kierowniczych każdego wydziału policyjnego są mianowane, po zasięgnięciu opinii ministra spraw we-

wnętrznych, przez kolegium składające się z sędziów, członków rad lokalnych i osobistości niezależnych. Policja brytyjska ma za zadanie prowadzenie dochodzeń w sprawach kryminalnych, tym samym w sprawach o korupcję. Z wyjąt-

kiem Krajowych Służb Informacji w sprawach kryminalnych (National Criminal Intelligence Service - NCIS), nie istniała w Zjednoczo-nym Królestwie do niedawna służba policyjna o zasięgu krajowym. 41 służb policyjnych działa w Anglii i Walii, oraz dwie służby spe-cjalne w aglomeracji londyńskiej; osiem służb policyjnych działa w Szkocji i jedna w Irlandii Północnej.

Kontakt między służbami odbywa się za pośrednictwem stowarzyszenia komisarzy policji. CIS ma za zadanie przygotowanie stu-diów i analiz ryzyka na rzecz innych służb policyjnych. Rejestruje również doniesienia o podejrzeniach przekazywane przez instytucje finansowe. Kompetencje policji różnią się w zależności od regionu. W Anglii i Walii, policja kieruje dochodzeniami sądowymi i decyduje o celowości wszczęcia ścigania w sprawach karnych. W praktyce, opinia prokuratury (Crown Prosecution Service) jest często wyma-gana przed postawieniem w stan oskarżenia. Na każdym etapie sprawy, postawienie w stan oskarżenia podlega rozpatrzeniu przez przedstawiciela korony, poza przypadkami niegroźnych przestępstw.

W Szkocji, prowadzenie dochodzenia i decyzja o wszczęciu ścigania należy do prokuratorów. W Irlandii Północnej, policja prowa-dzi dochodzenia i wszczyna ściganie wspólnie z prokuraturą.

W trosce o przeciwdziałanie korupcji funkcjonariuszy policji, służby inspekcji wewnętrznej (Inspectorates of Constabulary) podej-mują w policji systematyczne dochodzenia, z których sprawozdania są podawane do wiadomości publicznej. Służby ds. dyscyplinar-nych lub służby ds. reklamacji badają ponadto, wszystkie przypadki korupcji wykryte w policji. Ponadto, Police Complaints Authority, powstała w 1985 r. stanowi niezależny organ, składający się z pracowników cywilnych, którego zadaniem jest rozpoznawanie skarg złożonych na siły policyjne i zapewnienie obiektywnego prowadzenia dochodzenia. W związku z tym, ręczy za wyznaczenie prowa-dzących śledztwo, ukierunkowuje, w razie potrzeby, śledztwo i formułuje, in fine, ocenę w sprawie warunków wykonywania śledztwa. Porównywalne przepisy obowiązują w Irlandii Północnej.

Wysiłki podejmowane w celu przeciwdziałania korupcji przyczyniy się do powstania w 1998 r. specjalnej grupy w ramach londyń-skiej policji. Od tamtego czasu, zanotowano około czterdziestu skazań funkcjonariuszy policji, celników, administracji penitencjarnej, adwokatów i dziennikarzy. Jednostka antykorupcyjna powstała w Manchesterze i grupy operacyjne ds, przeciwdziałania oszustwom (Fraud Squads) powstały w kilku innych miejscowościach.

Prokuratura (Crown Prosecution Service) Jest to struktura niezależna i jedyna, powstała w 1985 r. i waściwa dla Anglii i Walii. Kieruje nią dyrektor prokuratury, wskazany

przez prokuratora generalnego. Podejmuje działania przy wszczynaniu dochodzeń. Służba zorganizowana jest w 42 strefy odpowiada-jące podziałowi służb terytorialnych policji oraz z jednostki dla aglomeracji londyńskiej. Każdym sektorem kieruje prokurator główny,

wspomagany przez prokuratorów odpowiedzialnych za szczeble lokalne oraz komórki skupiającej specjalistów z dziedziny prawa i animacji społeczniej. Prokuratura zatrudnia 5800 pracowników i bada w ciągu roku średnio 1,4 miliony spraw. Służba podlega w cało-ści kontroli inspekcji generalnej.

Jednostka wyspecjalizowana w walce z korupcją w administracji publicznej otrzymała w 1988 siedzibę w Crown Prosecution Se-rvice. W jej skład wchodzi czterech prokuratorów sprawujących kontrolę nad dochodzeniami, wydających pozwolenie na infiltrację lub nadzory indywidualne i kontrolujących kantakty zawiązane z informatorami. W prokuraturze znajduje się również służba zajmująca się konfiskatą mienia związanego ze sprawami korupcyjnymi. Powinno powstać Biuro krajowe, które przejęłoby działalność jednostki spe-cjalnej.

Prokuratorzy dysponują faktycznie pewną swobodą we wszczynaniu ścigania w sprawach karnych, w granicach swoich odpo-wiednich kompetencji wspólnie z policjantami (zasada celowości ścigania). Procedura ta zwana “procedurą świadka koronnego” po-zwala przesłuchać współsprawcę, po jego przyznaniu się do winy, jednak przed wydaniem wyroku.

W Szkocji, prokuratura składa się, na szczeblu centralnym, z Biura ds. oskarżeń w skład którego wchodzą Lord Advocate, Sollici-tor General i kilku zastępców. Dwaj pierwsi są mianowani przez organ wykonawczy na czas trwania jego mandatu. Sprawozdanie składają przed parlamentem. W skład Biura wchodzi również specjalna służba ds. korupcji, tj. Fraud and Specialist Service.

Na szczeblu lokalnym, prokuratorzy podatkowi znajdują się na czele 49 dzielnic i 6 regionów. Są wyznaczani przez Lord Advocate i wspomagani przez zastępców. Prokuratura ma za zadanie prowadzenie dochodzeń, w tym w sprawach podatkowych i podejmuje niezależnie decyzje w sprawie wszczynania dochodzeń, na własną odpowiedzialność. W Irlandii Północnej, policja i prokuratura, pod nadzorem prokuratora generalnego, wszczyna dochodzenia, stosownie do okoliczności.

Inne służby są ponadto upoważnione do wszczynania dochodzeń sądowych. Jest to w szczególności Serious Fraud Office. Serious Fraud Office (SFO) Utworzone w 1987 r . w celu ścigania oszustw większej wagi, jest właściwe dla terytorium całego królestwa, poza Szkocją, gdzie

znajduje się podobna struktura. SFO jest Wielodyscyplinarną, niezależną służby, znajdujące się pod opieką prokuratora generalnego, liczącą 150 pracowników, prowadzi dochodzenia, również w sprawach podatkowych i korupcyjnych.

Sądy Sędziowie w Zjednoczonym Królestwie stanowią w sprawach im przekazanych, jednak nie są upoważnieni do przeprowadzania

dochodzeń. Organy administracji finansowej Organy administracji celnej (H.M. Customs and Excise) mają możliwość wszczynania dochodzena w sprawach o korupcję. Po-

dobnie jest w przypadku organów administracji podatkowej i administracji ministerstwa handlu i przemysłu. W 2000 r. została utworzo-na służba kontroli wewnętrznej w ramach administracji celnej.

ZAGADNIENIA PRAKTYCZNE

Zagadnienia praktyczne dotyczące faworytyzmu: przyznanie nielegalnej korzyści

(art. 432-14 kodeksu karnego: naruszenie swobody dostępu i równości kandydatów w zakresie zamówień publicznych i delegacji usług publicznych)

DEFINICJA Przestępstwo faworytyzmu, inaczej mówiąc przestępstwo przyznania nieuzasadnionej korzyści przewidziane w art. 432-14 ko-

deksu karnego jako naruszenie swobody dostępu i równości kandydatów w zakresie zamówień publicznych i zlecenia usług publicz-nych, zostało przewidziane w ustawie z 3 stycznia 1993 r. o przeciwdziałaniu korupcji i o przejrzystości życia gospodarczego i proce-dur publicznych i w ustawie z 8 lutego 1995 r. o zamówieniach publicznych i zlecenia usług publicznych.

Przestępstwo to pojawiło się w związku z ruchem moralizatorskim życia gospodarczego i finansowego i stanowi jedno z prze-stępstw przewidzianych w kodeksie karnym w dziale “naruszenie obowiązku uczciwości”. Faworytyzm polega na przyznaniu lub próbie przyznania osobie trzeciej nieuzasadnionych korzyści przez działanie sprzeczne z przepisami ustawowymi i wykonawczymi dotyczą-cymi zamówień publicznych i powierzania wykonania usług publicznych; w szczególności “w przypadku osoby będącą depozytariu-szem władzy publicznej lub wykonującej usługi publiczne lub pełniącej publiczny mandat wyborczy lub pełniącej funkcje przedstawicie-la, administratora lub funkcjonariusza państwa, samorządu terytorialnego, zakładu publicznego, spółek mieszanych w interesie pań-stwa wykonujące zadania z zakresu usług publicznych lub spółek mieszanych lokalnych lub w przypadku każdej osoby działającej na rzecz jednej z wyżej wymienionych osób, fakt przyznania lub próby przyznania innej osobie nieuzasadnionej korzyści przez działanie sprzeczne (niezgodne) z przepisami ustawowymi lub wykonawczymi mającymi na celu zagwarantowanie swobody dostępu i równość kandydatów w sferze zamówień publicznych i zlecenia wykonania usług publicznych.”

OSOBY ZAINTERESOWANE Są to pracownicy służby cywilnej w rozumieniu prawa karnego. To znaczy w szerszym rozumieniu niż pojęcia przewidziane w prawie administracyjnym. Pracownikami państwowej służby cywilnej

są: funkcjonariusze (państwowa służba cywilna, samorządowa służba cywilna, szpitalna służba cywilna) ;

osoby pochodzące z wyborów jako depozytariusze w części władzy publicznej: szefowie samorządowych organów wyko-nawczych, tj. merowie, przewodniczący rad generalnych i przewodniczący rad regionalnych, jak również delegowane osoby pocho-dzące z wyborów i przewodniczący grup samorządów terytorialnych;

osoby wykonujące zadania z zakresu usług publicznych (mogą należeć do tej grupy, w szczególności, osoby, którym powie-rzono (?) wykonanie usług publicznych)

każda osoba działająca na rzecz jednej z wyżej wymienionych osób. CZYNNIKI MATERIALNE

Trzy podstwowe czynniki (uwarunkowania) muszą być spełnione: 1. Sprawca (zob. wyżej) 2. Przyznanie nielegalnej korzyści: jakakolwiek korzyść (niekoniecznie korzyść materialna) świadczenia w szerokim znaczeniu tego słowa stosowanego w zwrocie przyjęcie nielegalnego świadczenia, takiego jak: zagwarantownie utrzymania stanowiska pracy, attribuant przyznanie zamówień publicznych przy sprzeniewierzeniu się zasadom kodeksu zamówień publicznych, korzyść przyznawana innej osobie, której przyznano zamówienia publiczne lub podmiotowi trzeciemu pośredniczącemu, jak partii

politycznej (korzyść pośrednia, kaskadowa), uzyskanie uprzywilejowanych informacji o przewidywanej operacji: kosztorys wstępny, uczestnictwo w komisjach, znajomość kon-

kurencyjnych kandydatów. 3. Naruszenie przepisów ustawowych i wykonawczych gwarantujących swobodę dostępu i równość kandydatów przy przyznawa-

niu zamówień publicznych i powierzaniu wykonania usług publicznych, przez dzielenie rynku, by pozostać poniżej przepisowego progu (w szczególności 90.000 €, bez opodatkowania, w nowym kodek-

sie), przez wyszczególnienie fałszywych technicznych klauzul przetargu, przez fałszywe określenie wysokiego stopnia pilności, przez nadużycie oświadczenie o bezskuteczności, by móc następnie negosjować przez ograniczenie rozpowszechnienia informacji, przez skrócenie terminów przyjmowania ofert, przez ustalenie nierealnej kwoty maksymalnej przetargu prowadzącej do stwierdzenia bezskuteczności… przez odsunięcie bez uzasadnienia niektórych kandydatów, przez zmianę przedmiotu przetargu po otwarciu ofert, przez zmianę kryteriów selekcji, przez niezgodny z prawem skład komisji przetargowej, przez wprowadzenie zmian do wykonania oferty, przez umowy dodatkowe zmieniające zasady rynkowe, przez nadużywanie podwykonawstwa ukrywającego właściwego uczestnika przetargu, przez zalegalizowanie zakupu niesformalizowanego przetargiem.

CZYNNIK MORALNY Orzecznictwo nie jest wymagające jeżeli chodzi o przestrzeganie przepisów art. 121-3 ust. 1 kodeksu karnego, zgodnie z którym

nie może dojść do przestępstwa lub wykroczenia bez zamiaru jego popełnienia. Zamiar wynika również z wagi czynów, liczby popełnionych uchybień, z całokształtu czynności, dośwaidczeń i stażu oskarżonych

w wykonywaniu ich funkcji (Cass. crim. 15 września 1999 r. – Wyrok nr 5174), nawet przy nieszkodliwości dla ogółu. WARUNKI ŚCIGANIA

Przestępstwo przyznania nieuzasadnionych korzyści jest przestępstwem jednorazowym, którego przedawnienie następu-je po 3 latach od dnia popełnienia czynów przestępnych.

Sąd kasacyjny orzekał w sprawie dwóch wyroków z 27 października 1999 r. o dacie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia, gdy czyny niezgodne z prawem zostały ukryte lub popełnione w zatajeniu, przesuwając datę do dnia, w którym zostały ujawnione i mogły być stwierdzone w warunkach pozwalających na wszczęcie ścigania.

Ujawnienie tego przestępstwa podlega kompetencji sądów wyspecjalizowanych w sprawach gospodarczych i finansowych. Ustawa z 3 stycznia 1991 r. ustanawiająca nowe przestępstwo, ustanowiła Międzyresortową misję dochodzeniową w sprawie za-

mówień publicznych i powierzania usług publicznych (MIEM). Ten organ administracyjny podejmuje dochodzenia i przekazuje stwier-dzenia prokuratorowi Republiki, zgodnie z art. 40 kodeksu postępowania karnego, jeżeli mogą stanowić przestępstwo przyznania nie-uzasadnionych korzyści.

Ponadto, ustawa z 29 stycznia 1993 r. o przeciwdzialaniu korupcji i jawności życia gospodarczego i procedur publicznych, usta-nowiła Służbę Centralną ds. przeciwdziałania korupcji, mającą na celu centralizację i przeciwdziałanie wszelkim czynom uchybiającym obowiązkowi uczciwości, w tym faworytyzmu.

SANKCJE KARNE Naruszenie swobody dostępu i równości kandydatów w sferze zamówień publicznych i powierzania wykonania usług publicznych

podlega karze dwóch lat więzienia i 30 000 € grzywny. Następujące kary dodatkowe są przewidziane: zakaz wykonywania funkcji publicznych lub działalności zawodowej, pozbawienie praw politycznych i obywatelskich, postawienie przed sądem ds. dyscypliny budżetowej i finansowej.

OSTRZEŻENIE Okólnik ministerstwa sprawiedliwości z dnia 4 marca 2002 r. zwraca uwagę wszystkich praktyków na nowe przepisy kodeksu

zamówień publicznych (dekret nr 2001 – 210 z 7 marca 2001 r.) poszerzającego zakres przestępstwa faworytyzmu do zawierania transakcji bez wcześniejszych formalności 9więc również poniżej progów) w razie naruszenia zasad swobody dostępu do zamówień, równego traktowania, przejrzystości procedur, jasnych definicji potrzeb, w szczególności zaś wyboru oferty najbardziej korzystnej pod względem ekonomicznym.

Wskazówki praktyczne STOWARZYSZENIA I FAKTYCZNE ZARZĄDZANIE

Prokurator generalny przy Izbie Obrachunkowej, podejmował tę kwestię w raporcie Rady Stanu za rok 2000(1) podanym do wia-domości publicznej.

W ostatnich dziesięcioleciach nastąpił rozwój stowarzyszeń, które otworzyły się na działalność dużo szerszą niż przewidziana przez legislatora w 1901 r. Podmioty publiczne wykorzystały swoją strukturę, by skorzystać ze swobody i elastycznych klauzul statuto-wych tej formy organizacji.

Wydaje się rzeczą oczywistą, że powstanie stowarzyszeń para-administracyjnych na podstawie jednostronnych decyzji władzy publicznej stanowi wypaczenie intencji legislatora.

DEFINICJA STOWARZYSZENIA PARA-ADMINISTRACYJNEGO

Rozmontowanie zadań z zakresu usług publicznych następuje przez utworzenie stowarzyszeń para-administracyjnych, zwanych przez sędziów Izby Obrachunkowej “stowarzyszeniami przejrzystymi”.

Stowarzyszenie przejrzyste, po pierwsze, składa się z rady administracyjnej (nadzorczej), której członkami są w większości polity-cy pochodzący z wyborów i funkcjonariusze rozmonotanej instytucji oraz, po drugie, większość jej dochodów stanowią subwencje pochodzące z tej instytucji publicznej.

DEFINICJA FAKTYCZNEGO ZARZĄDU Pojęcie to pochodzi z orzecznictwa Izby Obrachunkowej, zdefiniowane zostało w orzeczeniu LAMIRAND z 4 sierpnia 1944 r. po-

twierdzone w ustawie finansowej nr 63-156 z 22 lutego 1963 r., która przewiduje, że niezgodne z prawem pobranie funduszy z kasy publicznej jest jednym z podstawowych kryteriów faktycznego zarządu.

Częstą praktyką jest przyznawanie subwencji “fikcyjnych” stowarzyszeniom, które mają obowiązek dokonywania wydatków na konto instytucji publicznej przyznającej fundusze. Tym sposobem unika się faktycznie kontroli i ograniczeń związanych z rachunkowo-ścią publiczną.

Stwierdza się również transfer komunalnych usług publicznych stowarzyszeniu fikcyjnemu nie mającemu innych źródeł dochodów poza subwencjami publicznymi. Dotyczy to na przykład komunalnych służb komunikacyjnych mających za zadanie publikowanie (ogła-szanie) informacji dotyczących gminy (gminnyhc, municypalnych).

Należy więc stwierdzic, że fundusze wypłacane przez instytucję publiczną stowarzyszeniu stanowią fundusze publiczne w rozu-mieniu art. 60-XI wymienionej ustawy z 22 lutego 1963 r.

OSOBY Przy ustalaniu odpowiedzialności stwierdza się, że zamieszane są zarówno osoby fizyczne jak i prawne: instytucje publiczne collectivités publiques ; stowarzyszenia; prezesi i wiceprezesi stowarzyszeń; skarbnicy stowarzyszeń; dyrektorzy i sekretarze generalni stowarzyszeń; et oraz ogólnie rzecz biorąc, każdy współpracownik, który mieszał się do zadań urzędnika działu rachunkowości. (por. z przepisami art. 433-12 kodeksu karnego określające i zwalczające uzurpację funkcji). W kwestiach finansowych, osoby pociągane do odpowiedzialności, odpowiadają solidarnie.

KONTROLA Kontrolę zewnętrzną instytucji subwencjonowanych z funduszy publicznych wykonują sądy do spraw finansowych (Izby obrachun-

kowe i regionalne izby obrachunkowe). Artykuł L. 211 kodeksu sądownictwa finansowego przewiduje, że “regionalna izba obrachun-kowa może zapewnić rewizję ksiąg instytucji, niezależnie od ich statusu prawnego, którym wspólnoty terytorialne udzielają pomocy finansowej przekraczającej 1500 euro”.

PROCEDURA KONTROLI Procedura kontroli odbywa się na piśmie w trybie kontradyktoryjnym. Sąd ds. finansowych wydaje pierwsze orzeczenie zwane

“orzeczeniem wstępnym o deklaracji faktycznej” i ustala termin dla poszczególnych zainteresowanych osób, w celu udzielenia odpo-wiedzi na zgłoszone wnioski.

Po przekroczeniu tego terminu, który nie może być krótszy niż dwa miesiące, sąd orzeka o wydatkach związanych z faktycznym zarządem, dokonując oceny przedstawionych dokumentów dowodowych i wydaje drugi wyrok, na posiedzeniu jawnym, który może być orzeczeniem (wyrokiem) ostatecznie obowiązującym.

Należy wyjaśnić, że charakter użyteczności publicznej wydatków stowarzyszenia musi być ogłoszony przez zgromadzenie stano-wiące samorządu, który przyznał subwencje, na najbliższym posiedzeniu po przekazaniu wniosku o wyrok wstępny.

Sankcje, na jakie narażeni są faktyczni księgowi, to sankcje, jakim podlegają księgowi publiczni, którzy ponoszą osobistą mająt-kową odpowiedzialność.

Ponadto szef organu wykonawczego zostaje zawieszony w swojej funkcji wypłacającego pieniądze do czasu uzyskania absoluto-rium ze swojego zarządu (kodeks sądownictwa finansowego zmieniony ustawą nr 2001-1248 z 21 grudnia 2001 r. o regionalnych izbach obrachunkowych i Izbie Obrachunkowej).

Należy zauważyć, że kara dodatkowa pozbawienia biernego prawa wyborczego, która została wymierzona osobie pochodzącej z wyborów przed wejściem w życie tej ustawy nie jest już wymierzana automatycznie.

Odtąd, przedawnienie spraw (powództwa) o uznanie faktycznego zarządu następuje po 10 latach w odniesieniu do czynów usta-nawiających faktyczny zarząd popełnionych po dacie (dniu) wniesienia sprawy do sądu ds. finansowych.

(1) Doroczny raport Rady Stanu za 2000 r., z załączonymi pięcioma przemówieniami, w tym prokuratora generalnego Izby Obra-chunkowej, pani Hélène GISSEROT, zatytułowany “stowarzyszenie i faktyczny zarząd” wydany w Documentation Française.

ROZDZIAŁ V

BILANS DZIAŁALNOŚCI (STYCZEŃ-GRUDZIEŃ 2002 R.)

I. – ROZPATRYWANIE SPRAW

1. Dane statystyczne Liczba spraw rozpatrywanych (65) przez służbę, wzrosła, w danym roku, w porównaniu z poprzednim okresem (55 w okresie 15

miesięcy) i w odniesieniu do średniej liczby spraw zgłoszonych po jej utworzeniu (55). Podkreślono w raporcie z ostatniego roku, w jakim stopniu, liczby te mogą okazać się etyczne w porównaniu ze zdolnością opera-

cyjną (teoretyczną) SCPC lub w porównaniu z liczbą stwierdzonych przestępstw i z łączną liczbą wyroków skazujących wydanych przez sądy karne w tym samym okresie (por. studium komparatywne poniżej – źródło ministerstwo sprawiedliwości). Można zawsze stwierdzić, że o ile do 1996 i 1997 r. krzywe się pokrywają lub wykazywały podobną tendencję, to w latach 1998-1999 wykazywały wyraźną rozbieżność, i od tamtego czasu uległy znacznemu pogorszeniu.

Należy tymczasem poczynić dwie uwagi (zauważyć dwie sprawy). Po pierwsze, liczba wyroków skuzujących w sprawach karnych wydanych w związku z uchybieniem obowiązkowi uczciwości jest niska (219 w 2001 r., najwięcej było w 1997 r. – 286). Po drugie, liczby te odzwierciedlają tylko jedną stronę działalności SCPC, pozostałe to wnioski ustne, działalność szkoleniowa, uczestnictwo w pracach parlamentarnych lub resortowych, interwencje lub uczestnictwo w seminariach krajowych i międzynarodowych, współpraca z zagranicą itp...., które trudno zliczyć.

Sprawy, które wpłynęły do SCPC dzielą się w następujący sposób: 34 wydane opinie, na wniosek elektów lub kadry kierowniczej organów samorządu likalnego lub terytorialnego (16), na wniosek kierowników służb administracji państwa, organów kontroli i komisji administracyjnych (15), à na wniosek szefów instytucji prywatnych, którym powierzone zostało zadanie z zakresu usług publicznych (3); 31 spraw zgłoszonych przez osoby prywatne, co stanowi szczególny problem .. Faktycznie ustawa z 29 stycznia 1993 r. i dekret wykonawczy do tej ustawy z 22 lutego, akty założycielskie służby, wymieniają w

sposób ograniczający organy upoważnione do składania wniosku o wydanie opinii. Organy upoważnione to elekci lokalni (merowie, przewodniczący rad regionalnych i generalnych, grup samorządów terytorialnych),

szefowie sądów ds. finansowych (Izba Obrachunkowa, Izba ds. budżetowych i finansowych, regionalne i terytorialne izby obrachunko-we), służby administracji państwowej (ministrowie, prefekci, główni skarbnicy i inni księgowi publiczni, prezesi i dyrektorzy państwo-

wych zakładów publicznych), różnych komisji administracyjnych (Komisja ds. rozliczeń kampanii i finansowania partii politycznych, Rady ds. Konkurencji, Komisji Operacji Giełdowych, służba ds. przetwarzania informacji i przeciwdziałania nielegalnym obiegom finan-sowym, Międzyresortowa misja badania rynków), organów i służb inspekcji i kontroli państwowej oraz szefowie firm prywatnych, któ-rym zostały powierzone zadania z zakresu usług publicznych.

Nie jest przewidziane zgłoszenie spraw do SCPC przez zwykłych obywateli, nie pełniących mandatu elekcyjnego ani funkcji admi-nistracyjnych ani sądowych. Tymczasem należy stwierdzić, że od kilku lat, napływają liczne listy (nieliczne są anonimowe) od osób prywatnych z prośbą o konsultacje, informacje, lub w celu poinformowania o niektórych faktach. Listy te stanowią dziś blisko połowę spraw zgłoszonych SCPC.

Pod przykrywką niektórych środków ostrożności, służba, w trosce o ogólne zadanie prewencyjne, postanowiła rozpatrzeć te wnio-ski. Zagrożenie manipulacji lub instrumentalizacji nie są bez znaczenia, tym bardziej, że zdolności do podejmowania dochodzenia lub dostęp do dokumentów zostały zlikwidowane przez Radę Konstytucyjną, w decyzji z 20 stycznia 1993 r. Czy w związku z tym SCPC powinien częściowo zrezygnować z wykonywania zadań z zakresu usług publicznych i które, ogie rzecz biorąc, realizuje słuszne ocze-kiwania współobywateli? Aby uniknąć wszelkich “wypaczeń” należałoby raczej wyposażyć ją, jak i liczne organy administracyjne, w uprawinienia do przeprowadzania dochodzeń ściśle ograniczone i przestrzegające praw i wolności osobistych (indywidualnych), któ-rych brak uzasadniał cenzurę Sądu Najwyższego.

WNIOSKI

W roku dziesiątej rocznicy utworzenia Centralnej Służby ds. Przeciwdziałania Korupcji (SCPC), niniejszy raport potwierdza, że SCPC potrafiła odciąć się od sytuacji, w związku z którą została utworzona, odwołującą się, zgodnie z różnymi rozdziałami ustawy z 22 stycznia 1993 r. do:

finansowania kampanii wyborczych i partii politycznych; przyjrzystości działalności gospodarczej; kontroli kadr kierowniczych w organach samorządów lokalnych. W ten sposób w przeszłości kwestie w istotny sposób dotyczące społeczeństwa były, między innymi, rozpatrywane dużo wcześniej

niż stały się przedmiotem aktualnych rozważań: Lata 1993-1994

Lobbying i patna protekcja Nie jest łatwo wyznaczyć granice między lobbyingiem (całokształt środków mających na celu wywarcie wpływu na proces podej-

mowania decyzji) i płatną protekcją. Nie uniknie się z pewnością wypaczeń przez obwarowanie przepisami lobbyingu, ale przez ujaw-nienie funkcjonowania obiegów decyzyjnych niekiedy zdeformowanych nadmiarem “konsultacji”. Temat ten pozostaje aktualny.

Sport i korupcja Studium to przprowadza analizę przepływów finansowych zwiazanych z działalnościa klubów sportowych (dochody ze zpotkań,

transfer graczy, umowy dotyczące wizerunku) i z atrakcyjnością imprez sportowych dla publiczności (sponsoring, reklama, prawa do transmisji telewizyjnych i radiowych, subwencje samorządów lokalnych). Zjawisko to ewoluuje w sferze technicznej, jednak zagrożenia pozostają.

Handel międzynarodowy i korupcja Wykazano w jaki sposób operatorzy handlu międzynarodowego (ich rola, ewolucja ich zawodu), wrżliwe sektory, przepisy i środki

transportu, mogą przyczyniać się do rozwoju technik oszustwa finansowo interesujących, które niemal zawsze wpływają na posługiwa-nie się korupcją, w takim czy innym miejscu, łańcuszka transportu.

Decentralizacja, czyny korupcyjne i kontrola legalności Decentralizacja, jak wiadomo, spowodowała istotny transfer kompetencji na rzecz elektów lokalnych. Maja oni liczne uprawnienia i

nie zostali tymczasem przygotowani do przyjęcia na siebie odpowiedzialności. Zagrożenia są liczne a brak kontroli legalności powodu-je ich nasilenie.

Rok 1995 Poza przeciwdziałaniem zagrożeniom związanym z wymuszeniem łapówki, nielegalnym przyjęciem korzyści, faworytyzmem w za-

rządzaniu samorządami lokalnymi, służba prowadziła badania dotyczące zjawiska korupcji w trzech dziedzinach: Zamówienia publiczne

Służba wyznaczyła tematy refleksji, które powinny być opracowane w celu zmniejszenia ryzyka oszustwa i korupcji w sferze za-mówień publicznych. Tematy te dotyczą znajomości oszukańczych mechanizmów, uproszczenie zasad i rózne środki o charakterze ekonomicznym.

Sektor zdrowia W strukturze i organizacji sektora zdrowia można wykryć znaczne zagrożenia. Uwzględniając obowiązkowe partnerstwo z przed-

siębiorstwami, funkcjonariuszami, elektami, profesjonalistami z dziedziny ochrony zdrowia, organizacjami charytatywnymi i pacjentami, zagrożenie zmową korupcji istnieje. Sformułowane zostały rady dotyczące zmniejszenia tych zagrożeń.

Handel międzynarodowy

Oszustwo, aby mogło się powieźć, często wymaga zastosownia praktyk korupcyjnych. Zrozumiałe jest więc znaczenie roli pra-cownika służby publicznej w transakcji handlowej. Stwierdzenia te pozwalają na opracowanie typologii nechanizmów korupcji towarzy-szących oszustwom handlowym.

W końcu zapobieganie korupcji ewoluowało od uświadomienia zagrożeń do etyki odpowiedzialności. Faktycznie obiektywne za-grożenia (związane z łączeniem mandatów lub konfliktem interesów...) i zagrożenia subiektywne (związane z postawą obywateli, elek-tów, decydentów...) łączą się, by stworzyć wzorzec obowiązku zachowania ostrożności. Nie należy go mylić z nieograniczoną odpo-wiedzialnością (tym samym paraliżującą) i odpowiedzialnością, której można zbyt łatwo uniknąć (korupcja będąc przestępstwem zata-jonym, decydent nie może być o niej poinformowany).

Rok 1996 Agencje reklamowe

Nadużycia związane z funkcjonowaniem normalnym lokalnych agencji reklamowych pozwala zasilać ukryte kasy, które mogą być następnie wykorzystywane do celów korupcyjnych. Metoda ta może być stosowana przez osoby odpowiedzialne za finansowanie partii politycznych lub kampanii wyborczych, ale również przez przestępców i nawet przez terrorystów.

Produkty uboczne - marketing W trakcie swojego istnienia (produkcja, komercjalizacja, sprzedaż, licencja na stosowanie/koncesja na eksploatację...), produkty

uboczne mogą sprzyjać oszukańczym manewrom pozwalającym na uzyskanie znacznych kwot, które będą wykorzystywane (dzięki korupcji) w celu zabezpieczenia mechanizmu lub zasilania czarnych kas. Rozwój społeczeństwa “widowiskowego” i umiędzynarodo-wienie rynków powoduje zwiększenie zagrożenia związanego z wypaczeniami.

Oszustwo i korupcja w sferze zamówień publicznych Chodzi o ujawnienie najbardziej znanych praktyk sprzyjających oszustwom w sferze zamówień publicznych. Techniki stosowane

przez przedsiębiorstwa na różnych etapach transakcji (począwszy od pojawienia się potrzeby a skończywszy na całkowitym zakoń-czeniu prac) pozwalają na uzyskanie znacznych środków finansowych, które służą na pokrycie kosztów związanych z korupcją. Na podstawie tej analizy, powstał prawdziwy system kontroli.

Międzynarodowe transakcje handlowe, konkurencja i korupcja W międzynarodowych transakcjach handlowych, korupcja może ułatwić stosowanie praktyk oszukańczych, funkcjonowanie równo-

ległych obiegów dystrybucji (przemytu) lub przeprowadzenie transferu znacznych funduszy (korupcja “na wysokim poziomie”) pod pozorem prawidłowych (legalnych, zgodnych z prawem) transakcji handlowych.

Racjonalność ekonomiczna (gospodarcza) i oszustwa międzynarodowe Struktury (Firmy) handlowe dostosowane do wymiany międzynarodowej (spółki wiązane, spółki finansowe, holdingi, powiernicze...

i raje podatkowe) umożliwiają uzyskiwanie ukrytych dochodów za granicą dzięki transferowi dóbr lub usług, których wartość wymienną trudno określić (ocenić). Wszelkie próby rozwiązania problemu są, na razie, odrzucane przez organy krajowe i międzynarodowe.

Rok 1997 Sekty

Cechy charakterystyczne organizacji sektowych (status prawny, rekrutacja, obrót handlowy, usługi porządkowe) i ich praktyki han-dlowe (piramidy finansowe) oraz sektory działalności związane ze sprzedażą, powodują wzrost zagrożenia “praktykami dewiacyjnymi”, które mogą istnieć wyłącznie dzięki korupcji.

Rynki informatyczne Specyfika rynków informatycznych powoduje wzrost zagrożenia wypaczeniami, które mogą się pojawić na każdym charaktery-

stycznym etapie transakcji: pojawienie się i doraźna ocena potrzeby (potrzeba, wykonalność projektu, opracowanie dokumentacji ofert przetargowych), wprowadzenie na rynek (zamówienia, zamówienia publiczne), wykonanie prac (zakup materiałów, wykonanie opro-gramowania, okablowanie, operacje z zakresu komunikacji, pomoc), zakończenie prac (kontrola, kwestie sporne, sprzedaż materiałów wycofanych z użycia).

Wewnętrzny handel detaliczny, rzemiosło i usługi rynkowe. Sytuacje związane z zagrożeniem

Służba podjęła się opisu sektora i podstawowych praktyk stosowanych w celu uniknięcia przepisów ograniczających lub ominięcia ustaw o konkurencji, które mogą doprowadzić do stosowania praktyk korupcyjnych.

Wykorzystanie funduszy pochodzących z korupcji Służba wylicza środki ogólnie stosowane w celu wykorzystania funduszy pochodzących z korupcji, zarówno we Francji jak i zagra-

nicą, przez utworzenie źródła dochodów lub majątku, który może podlegać transferowi, bez ponoszenia kosztów. Znajomość tych manipulacji umożliwiła opracowanie systemu kontroli.

Lata 1998-1999 Doradca i pośrednik jako czynnik oszukańczych manipulacji

Zorganizowanie zmowy korupcyjnej lub oszukańczych manipulacji wymaga doświadczenia w operowaniu technikami. Doradcy i inni pośrednicy odgrywają coraz większą rolę w organizowaniu i zabezpieczaniu tych manipulacji, ukrywając często tę działalność pod pozorem “rozszerzającej” interpretacji tajemnicy zawodowej, obowiązkowi któremu podlegają różni zawodowi doradcy.

Ryzyko nadużyć w sferze wielkiej dystrybucji

W sferze wielkiej dystrybucji zagrożenie istnieje mimo ograniczających przepisów ustawowych i wykonawczych. Nadużycia mogą wystąpić podczas budowy obiektów wielkopowierzchniowych, później podczas ich działalności. Istota tej branży podkreśla znaczenie zagrożeń.

Ryzyko nadużyć w sektorze szkolenia zawodowego Sektor szkoleń zawodowych podlega bardzo złożonym przepisom. Mimo to sektor ten jest dotknięty przez oszustwa i korupcję,

gdyż wszystkie podmioty są zainteresowane w oszukiwaniu, zarówno uczestnicy szkoleń jak instytucje szkolące, instytucje zbierające składki (?) lub przedsiębiorstwa (zakłady). Sektor ten jest narażony na największe zagrożenia, ponieważ kontrole są zdezorganizowa-ne lub utrudnione, gdyż dotyczą stowarzyszeń.

Rok 2000 Reklama i kontrola wewnętrzna

Sektor reklamy dokonuje drenażu znacznych kwot w obiegach, w których pilność jest niemalże sposobem na zarządzanie. Jeżeli kontrola wewnętrzna ogłoszeniodawców i/lub klientów nie jest ściśle wykonywana, wówczas zwiększa się ryzyko wystąpienia nadużyć. Metoda jest prosta (zawyżanie faktur), nawet jeżeli pozwala na wprowadzenie złożonych mechanizmów. Słabe punkty zostały ujaw-nione i opracowano metodę przeprowadzania odpowiedniej kontroli.

Przejście pracowników państwowej służby cywilnej do sekora prywatnego a szara strefa

Przejście pracowników państwowej służby cywilnej do sektora prywatnego i procedura “mianowania z zewnątrz” to dwie przeciwne metody niewątpliwie korzystne (?), które jednak stanowią zagrożenie instrumentalizacji administracji. Przejście pracowników państwo-wej służby cywilnej do sektora prywatnego należy oceniać jakościowo (a nie włącznie statystycznie) pod kątem jego wpływu, aby zre-dukować szarą strefę – tę, w której trudno ocenić czy praktyka ta jest stosowana z premedytacją czy nie, w którym momencie się roz-poczyna lub się kończy i, w szczególności, czy działa (rzeczywiście lub supposee) na niekorzyść państwa.

Nieszczęście i korupcja: adopcja Potrzeba, która nie może być zaspokojona i nieszczęście prowadzą do adopcji. Tymczasem, złożona procedura towarzysząca ad-

opcji w celu uniknięcia nadużyć prowadzi często do korupcji. W tym samym czasie naukowcy, którzy mają wspomagać naturę, podej-mują się kosztownych interwencji w celach zarobkowych (merkantylnych). Duże jest więc ryzyko wystąpienia nadużyć.

Rok 2001 Korupcja

Po raz pierwszy od jej utworzenia SCPC pokusiła się o zdefiniowanie korupcji, chociaż zjawisko nie jest nowe, jest permanentne, podlega ewolucji i... jest słabo znane. Obraz jest więc punktowy, niewyraźny, z pewnością niezbyt dobrze skadrowany, jednak ukazuje stan aktualny problemu i proponuje pewne poprawki polityczne, ekonomiczne, prawne i moralne, które, gdyby zostały wprowadzone, pozwoliłyby określić ryzyko i je zmniejszyć.

Korupcja i wykluczenie Dbając, by sztucznie nie rozdzielić sfery operacyjnej od koncepcyjnej, służba podjęła refleksję nad dwoma pojęciami (phare) jed-

nymi z najważniejszych dziś dla społeczeństwa, pozornie sobie obce, jednak mające cechy wspólne. Korupcja jest faktycznie czynni-kiem wykluczenia osobistego, wykluczenia ekonomicznego, wykluczenia politycznego, zaczynem o działaniu wolnym lub szybkim, zawsze jednak groźnym rozkładu społeczeństw demokratycznych.

Globalizacja, korupcja i działalność charytatywna Stowarzyszenie i organizacja charytatywna, jako jego wariant, prowadzące działalność o niewyraźnych granicach, których nie-

określoność pogłębiona jest przez dobrze wykorzystaną globalizację, dają pole do wszelkich nadużyć. Ruch stowarzyszeniowy, uzu-pełniający, nawet konkurencyjny, w stosunku do działalności państwa, cierpiącego na niedostatek autorytetu, czyni starania, by stać się jedynym i powszechnym wzorem (systemu) demokracji bezpośredniej. Oznacza to lekceważenie zagrożeń związanych z oszu-stwami, manipulacjami, korupcja, podważaniem wartości, zagrożeń, którym może, celowo lub nie, dać wolne pole do działania.

Manipulacje stosowane w celu uniknięcia stosowania konwencji OECD z 1997 r. Zjawisko korupcji jest od dawna rozpowszechnione w sferze międzynarodowych transakcji handlowych. Dotyka zarówno dobrego

zarządzania sprawami publicznymi jak i rozwoju gospodarczego, prowadzi do zafałszowania warunków konkurencji światowej i wywo-łuje poważne problemy w sferze moralności i polityki. Należy więc postrzegać nurt moralizatorski w sferze interesów jako postęp w tej dziedzinie, chyba, że jest nowym, zakamuflowanym środkiem wojny ekonomicznej.

Bezpieczeństwo prywatne: pojawienie się szlachetnego kręgu? Prawo do bezpieczeńtwa jest prawem podstawowym, uznanym przez podstawowe akty prawne. Jak język Ezopa, jego ochrona i

zagwarantowanie mogą być najgorszą i najlepszą ze wszystkich spraw, podczas gdy utrzymanie porządku, należące do monopolu państwa, powoli staje się otwartym rynkiem handlowym, podatnym na wszelkie praktyki oszukańcze, wszelkie nadużycia, grę wpły-wów. Nieustające przypominanie o deontologii oraz proste, lecz pewne i skuteczne kontrole wykonywane przez państwo nad jego delegatami powinno zapobiec tym zagrożeniom.

Ryzyko powstania nadużyć w sektorze oczyszczania Lekceważony dotychczas i mało dowartościowywany sektor oczyszczania może się okazać bardzo podatny na oszustwa i korup-

cję, zarówno na poziomie dostawcy usługi jak klienta. Stosowane są środki klasyczne, jednak SCPC zainteresowała się bliżej podwy-

konawstwu oraz wzajemnym relacjom między firmami, przynoszącym korzyści, które są oczywiste i nie ma potrzeby ich udowadniać. W tym sektorze również prewencja jest prosta i polega na przeprowadzaniu kontroli odpowiednio ukierunkowanych i dostosowanych.

Uwagi praktyczne w sprawie przyjmowania nieuzasadnionych korzyści W trosce o nakłonienie do refleksji nad miejscem korupcji w naszym społeczeństwie, jak i o udostępnienie narzędzi służących wal-

ce z nią, służba podjęła się wyjaśnienia, w sposób prosty i dydaktyczny, na użytek wszystkich decydentów, czym jest przestępstwo przyjmowania nielegalnych korzyści, przewidziane w ustawie karnej. Jest to kontynuacja roli jednostki szkoleniowej, jaką jej się coraz częściej przypisuje w sektorze publicznym i prywatnym.

* * *

Wszystkie te tematy oraz inne podejmowane w raporcie z 2002 r. wskazują, że SCPC pozostaje zdecydowanie na usługach róż-nych organów wymienionych w art. 2 dekretu z 22 lutego 1993 r., w szczególności elektów, zwłaszcza tych licznych, którzy są pozba-wieni ustrukturyzowanych służb prawnych. Przy okazji należy stwierdzić z ubolewaniem, że SCPC jest mało znane wśród tych podmio-tów. W najbliższych latach, jej działalność powinna uczynić z niej służbę, której pomoc poszukiwana będzie przez owe podmioty (or-gany).

Służba może udostępnić wszystkim, którzy przedstawią taki wniosek, bądź pełny raport, jeżeli nakład nie jest wyczerpany, bądź jego kopię.

ERRATA Na stronie 17 raportu z 2001 r. napisano w sprawie prac « Transparency International » (T.I.): “Szczególnie mała liczba pytanych osób w każdym państwie(1) i brak wszelkich informacji w sprawie systemu selekcji pytanych

osób (więc wszelkich informacji o ich reprezentatywności) powoduje, że lista ta nie ma cech charakterystycznych dla ankiet i że jej wyniki nie mają wartości statystycznej”.

« Cela étant, le nombre particulièrement faible de personnes sollicitées dans chaque pays(1) et l’absence de toute information sur le système de sélection des personnes interrogées (donc de toute information sur leur représentativité) font que cette liste ne possède pas les caractéristiques techniques propres aux enquêtes et que ses résultats n’ont donc pas de valeur statistique ».

(…) 1 “Liczba ta wynosi od 3 do 12 w zależności od państwa. We Francji liczba ta to 8, przy czym w poprzednich ankietach liczba ta

wynosiła 6.” Chodziło o “osiem ankiet” a nie “osiem osób”. Kontakty nawiązane z “Transparency International France”, z inicjatywy jej prezesa, nie pozwoliły uzyskać informacji dotyczących

prób respondentów i, w związku z tym, mieć jakiekolwiek pojęcie o ich liczbie. ZAŁĄCZNIKI ZAŁĄCZNIK I

© Direction des Journaux OfficielsJ.O nr 301

z 27 grudnia 2002 r. s. 21697 Dekrety, zrządzenia, okólniki

Akty ogólne Premier

Okólnik z 24 grudnia 2002 r. o subwencjach państwa przeznaczonych dla stowarzyszeń NOR: PRMX0206220X

Paryż, 24 grudnia 2002 r. Premier, do Pań i Panów Ministrów i Sekretarzy Stanu Zajmując ważne miejsce w licznych sektorach życia społecznego, stowarzyszenia często prowadzą działalność uzupełniającą w

stosunku do działalności władz publicznych, skłaniając je nawet do podejmowania nowych form interwencji. Aby to wspólne działanie przyjęło formę prawdziwego partnerstwa, należy nadać jasne i skuteczne ramy relacji finansowych mię-

dzy państwem lub zakładami publicznymi znajdującymi się pod jego nadzoerm (opieką) i instytucjami o charakterze stowarzyszenia. Procedury regulujące przyznanie subwencji znajduje się w centrum tych relacji. Od kilku lat podejmowany jest wysiłek, aby zrefor-

mować te procedury tak, by odpowiadały zarówno stowarzyszeniom, którym zależy na procedurach prostych i szybkich przyznawania subwencji, oraz państwu, które powinno upewnić się, czy przyznawanie subwencji następuje zgodnie z celami spójnymi z polityką prowadzoną przez rząd i odpowiada wymaganiom dobrego (prawidłowego) zarządzania.

Należy określić warunki ram zarządzania wspólne dla ministerstw pozwalające jednocześnie na dostosowywanie warunków rozpa-trywania wniosków o subwencje i ujednolicanie monitorowanie ich zarządzania. Taki jest cel niniejszego pisma okólnego.

Aby uczynić określone ramy w pełni skutecznymi, wzywam państwa ponadto:

do jak najczęstszej oceny projektów i działań subwencjonowanych, która jest obowiązkowa dla umów wieloletnich w sprawie ce-lów, do których odnoszą się postanowienia mojego pisma okólnego z 1 grudnia 2000 r.;

do przedłożenia wszystkich wniosków o subwencje złożone w państwa ministerstwie, instancji (organowi) kolegialnej, która będzie miała ogólną wizję pozwalającą na upewnienie się o spójności różnych subwencjonowanych działań;

do wskazania, zarówno na szczeblu centralnym jak i zdecentralizowanym (lokalnym) i na warunkach dostosowanych do określo-nej sytuacji zainteresowanych służb, jednego lub kilku funkcjonariuszy, którzy będą rzecznikami stowarzyszeń, zarówno w kwestii rozpatrywania wniosków o subwencje jak i kontroli ich wykorzystania.

1. Warunki przyznawania subwencji W celu skorzystania z subwencji państwa, stowarzyszenie składa wniosek. Musi wchodzić w zakres polityki interwencyjnej zainte-

resowanego organu administracji. Subwencja może zostać wypłacona nawet w braku odpowiednego aktu ustawowego (ustawodawczego) lub wykonawczego.

1.1. Dokumentacja związana z wnioskiem o subwencję W trosce o uproszczenie procedury, wspólna dokumentacja związana z wnioskiem o subwencje jest przewidziana dla wszystkich

organów administracji państwowej (por. załącznik 1, na stronie www.cosa.gouv.fr komisji ds. uproszczenia procedur administracyj-nych). Nakłania się samorządy terytorialne do wzięcia tego pod uwagę i skorzystania z niej, w szczególności, jeżeli finansowane są działania wspólnie ze służbami państwa lub ich zakładami.

Dokumenty, które należy załączyć do wniosku różnią się w zależności od tego czy jest on składany po raz pierwszy czy też jest wznawiany, a także w zależności od kwoty subwencji.

Jeżeli wniosek jest składany po raz pierwszy i dotyczy kwoty nieprzewyższającej progu 23 000 EUR ustalonego dekretem nr 2001-495 z 6 czerwca 2001 r. przyjęty w zastosowaniu art. 10 ustawy nr 2000-321 z 12 kwietnia 2000 r. o jawności finansowej subwencji przyznawanych przez osoby prawa publicznego (publiczne), nie należy dołączać żadnego dokumentu księgowego do wniosku odpo-wiednio wypełnionego; powyżej wskazanego progu, należy przedłożyć ostatnie zatwierdzone konta.

Pierwszy złożony wniosek służy jako podstawa do utworzenia, u każdego zarządzającego i dla każdego stowarzyszenia, stałej do-kumentacji.

Jeżeli wniosek jest ponawiany, stowarzyszenie jest zwolnione z obowiązku ponownego przedkładania informacji i dokumentów składających się na dokumentację stałą dotyczącą wnisku o przyznanie subwencji, ma jednak obowiązek przedłożyć sprawozdanie z działalności zawierające sprawozdanie finansowe lub ostatnie zatwierdzone konta. Elementy te powinny pozwolić na ocenę działań subwencjonowanych (por. punkt 2.2.).

Żadna służba państwowa nie może wymagać innych dokumentów niż te, które są przewidziane w aktach (dokumentacji). 1.2. Rozpatrywanie wniosku i decyzja o przyznaniu subwencji

Załącznik 2 określa warunki rozpatrywania wniosków o subwencje. W trosce zarówno o dobre (właściwe) zarządzanie administracyjne i ochronę słusznych interesów stowarzyszeń, ważne jest, aby

terminy rozpatrywania dokumentacji i powiadomienia o decyzjach były możliwie najkrótsze. Jest to szczególnie istotne (prawdziwe) dla dokumentacji, których plany finansowe wskazują na współfinansowanie.

Służba zarządzająca opracowuje projekt decyzji przyznającej subwencje, dbając o to, by przewidywał spójność finansowa (celem było zachowanie spójności finansowej).

Decyzje przyznające subwencje powinny przewidywać odpowiednie warunki kontroli właściwego wykorzystania funduszy publicz-nych.

Wypłata nowej subwencji jest zawsze uwarunkowana weryfikacją wykonania działań wcześniej subwencjonowanych. Organy administracji mają za zadanie zatwierdzenie formy aktu prawnego służącego jako nośnik decyzji w sprawie subwencji, za-

rządzenie lub zwykła decyzja. Jeżeli jednak roczna kwota subwencji przekracza próg 23 000 euro, służba zarządzająca jest obowiązana, zgodnie z przepisami

art. 10 ustawy z 12 kwietnia 2000 r. o prawach obywateli w ich relacjach z organami administracji, sporządzić umowę ze stowarzysze-niem.

Jak przewiduje wymieniony okólnik z 1 grudnia 2000 r. w sprawie umów wieloletnich o celach jak również niektóre okólniki szcze-gólne, umowy powinny być wieloletnie jeżeli wydają się bardziej skutecznie wzmacniać ogólną skuteczność finansowania niż system umowy rocznej.

Ogólnie rzecz biorąc, zaleca się wyznaczyć na szczeblu centralnym jak i zdecentralizowanym (lokalnym) i na konkretnych warun-kach dostosowanych do określonej sytuacji zainteresowanych organów administracji, jednego lub kilku rzeczników stowarzyszeń, zarówno w kwestii rozpatrywania wniosków o subwencje jak i kontroli ich wykorzystania oraz powierzyć ostateczną selekcję wniosków instancji (organowi kolegialnemu) kolegialnej (komisji, komitetowi), która będzie miała ogólną wizję pozwalającą podjąć kontrolę spój-ności niezbędną przy zatwierdzaniu projektów dotyczących subwencjonowania.

1.3. Przypadek szczególny wielokrotnego subwencjonowania xxxxx

En principe, il est interdit à un service gestionnaire déterminé d'allouer à une même association, au cours d'un même exercice budgétaire, plusieurs subventions ayant le même objet.

Cette interdiction ne concerne pas les dispositifs mis en place par plusieurs services gestionnaires et visant au subventionnement conjoint ou concerté d'une même association.

L'octroi de subventions par des ordonnateurs différents conduisant à des politiques d'interventions distinctes au profit d'une même association et pour un même objet, au cours du même exercice budgétaire, est autorisé dès lors que cette action est coordonnée entre les ordonnateurs.

2. Monitorowanie subwencji 2.1. Monitorowanie budżetowe subwencji

Środki budżetowe przeznaczone na subwencje mogą być wypłacone i wydatkowane wyłącznie w granicach przyznanych środków. Skuteczne zarządzanie środkami budżetowymi przeznaczonymi na subwencje powinno skłaniać służby zarządzające do utworze-

nia tabel rozdzielczych (rozdziału) i wzmocnienia instrumentów pilotażowych. Tabele rozdziału pozwalają ocenić, na podstawie skon-solidowanej sytuacji zobowiązań podjętych na szczeblu ministerstwa, wielkość nowych zobowiązań, które mogą być podjęte.

W przypadku środków przekazanych służbom zdecentralizowanym (lokalnym) i zakładom publicznym państwa, sposób planowa-nia zobowiązań powinien umożliwić monitorowanie, z chwilą rozpoczęcia okresu obrachunkowego (roku budżetowego):

kwoty dozwolonych zobowiązań przekazywanych w celu pokrycia zobowiązań rocznych państwa na szczeblu lokalnym; kwoty wydatków, przewidzianych na cały rok, wynikających bezpośrednio ze stosowania przepisów ustawowych (ustawodaw-

czych) i wykonawczych; kwoty wydatków ponoszonych zgodnie z wcześniejszymi decyzjami. z chwilą rozpoczęcia okresu obrachunkowego rozpocznie się procedura przekazania kredytów, z początkiem roku obrachunko-

wego. 2.2. Monitorowanie wykorzystania subwencji

wykorzystanie subwencji przez stowarzyszenie podlega systematycznej kontroli: subwencja powinna być wykorzystana na realizację celu, na jaki została przyznana; wykorzystanie uzyskanych funduszy powinno być uzasadnione. W wyniku kontroli stwierdzającej niewykorzystanie subwencji lub jej wykorzystanie niezgodne z jej przeznaczeniem, subwencja

powinna zostać zwrócona do skarby państwa. Jeżeli złożony został wniosek o wznowienie subwencji, należy ze szczególną troską rozpatrywać zasadnienie wznowienia, zarów-

no w odniesieniu do zasady jak i kwoty subwencji. Ogólnie rzecz biorąc, wyniki oceny warunków wykorzystania wypłaconych subwencji powinny służyć jako podstawa rozpatrzenia

pod kątem celowości wznowienia subwencji i ewentualnej zmiany jej wysokości. Moje pismo okólne z 15 stycznia 1988 r. oraz okólniki nr 1 B-142 1 lutego 1988 r. ministrów gospodarki i reformy w państwie i

nr 88-104-B 1 z 5 września 1988 r. ministra gospodarki, w sprawie stowarzyszeń korzystających z finansowania ze środków publicz-nych, są zastąpione przez niniejszy okólnik wraz z załącznikami.

Warunki (Tryb) stosowania niniejszej instrukcji będą przedmiotem oceny począwszy od drugiego roku upływającego od ich wejścia w życie.

Proszę zapewnić jak najszersze rozpowszechnienie tego okólnika wśród służb zdecentralizowanych (lokalnych) oraz wśród orga-nizacji i zakładów publicznych państwu podlegających.

Jean-Pierre Raffarin

ZAŁĄCZNIK II F A T F - G A F I

Grupa ds. finansowego przeciwdziałania praniu pieniędzy WALKA Z WYKORZYSTYWANIEM ORGANIZACJI O CELACH NIEZAROBKOWYCH

Najlepsze doświadczenia międzynarodowe 11 października 2002 r.

Wstęp i definicje Wykorzystywanie organizacji o celach niezarobkowych w celu finansowania terroryzmu jest niemalże uznana za najważniejszy

słaby punkt światowej walki, z tego rodzaju finansowaniem, prowadzonej u źródeł. Kwestia ta przyciągnęła uwagę Grupy ds. finanso-wego przeciwdziałania praniu pieniędzy (Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux – GAFI), G7 i Narodów Zjednoczo-nych oraz organów władzy pańtwowej w wielu regionach. W ramach GAFI, stała się słusznie priorytetowym tematem prac dotyczących realizacji VIII Zalecenia specjalnego (Organizacje o celach niezarobkowych).

1. Organizacje o celach niezarobkowych mogą przyjmować rózne formy w zależności od państwa lub terytorium i jego systemu prawnego. Wśród członków GAFI, prawo i praktyka uznają między innymi stowarzyszenia, fundacje, komitety zbiórki funduszy, zakłady usług lokalnych, przedsiębiorstwa działające w interesie publicznym, organizacje tworzące spółki akcyjne i publiczne instytucje charytatywne jako legalne formy organizacji o celach niezarobkowych.

2. Owa różnorodność form prawnych i troska o rozpatrywanie problemu pod kątem zagrożeń sprzyjają bardziej definicji funk-cjonalnej niż prawnej. W konsekwencji, GAFI opracowała propozycje o charakterze praktycznym, które powinny jak najbardziej pomagać władzom chronić organizacje o celach niezarobkowych uczestniczących w zbiórce lub dystrybucji funduszy z powodów charytatywnych, religijnych, kulturowych, dydaktycznych (edukacyjnych), społecznych lub koleżeńskich, przed wykorzystywaniem ich przez finansistów organizacji terrorystycznych.

Założenia (Przesłanki) problemu 3. Wykryto niestety liczne przypadki, w których mechanizm zbiórki funduszy na cele charytatywne – to znaczy zbiórki środków przekaza-

nych przez ofiarodawców i ich dystrybucja na cele charytatywne – posłużył jako przykrywka dla finansowania terroryzmu. W niektórych przy-padkach, sama organizacja była fałszem, a jej jedynym celem było zgromadzenie funduszy dla terrorystów. Często jednak, wylorzystywanie organizacji o celach niezarobkowych odbywało się bez wiedzy ofiarodawców, a nawet kierownictwa i personelu organizacji - pracownicy i/lub szefowie sprzeniewierzali fundusze z własnej inicjatywy. Poza pomocą finansową, niektóre organizacje o celach niezarobkowych stanowiły przykrywkę i świadczyły pomoc logistyczną przy przemieszczaniu się terrorystów i nielegalnym transferze broni. Kilka przykładów tego rodzaju działalności zostało przedstawionych w raporcie GAFI w sprawie typologii prania pieniędzy w latach 2001-2002 (1) ; inne przykłady znajdują się w załączniku do niniejszego dokumentu.

Zasady 4. Koncepcja niniejszych najlepszych praktyk oparta jest na następujących zasadach: Sektor charytatywny jest ważną (istotną) częścią gospodarki światowej i licznych gospodarek i krajowych systemów społecznych.

Uzupełnia działalność sektora publicznego i prywatnego wnosząc szeroki wachlarz usług publicznych i poprawiając jakość życia. Pra-gniemy chronić i utrwalać praktykę darowizny charytatywnej oraz solidny i zróżnicowany sektor instytucjonalny, który wskazuje jej kierunek.

Kontrola organizacji o celach niezarobkowych jest działaniem wymagającym współpracy organów władzy publicznej, środowisk charytatywnych, osób wspierających działalność dobroczynną i osób z niej korzystających. Siła mechanizmów kontroli i pewne napię-cie instytucjonalne występujące między organizacjami o celach niezarobkowych i organami rządowymi mającymi za zadanie ich kon-trolowanie, nie wykluczają celów wspólnych i działań uzupełniających, gdyż obie strony pragną popierać przejrzystość i odpowiedzial-ność wobec środowisk zewnętrznych i, ogólnie rzecz biorąc, pragną osiągnąć cel wspólny, jakim jest ochrona socjalna i bezpieczeń-stwo.

Kontrola wykonywana przez organy władzy publicznej powinna być elastyczna, skuteczna i proporcjonalna do zagrożenia wyko-rzystywania organizacji o celach niezarobkowych do finansowania terroryzmu. Należy dokładnie zbadać mechanizmy mogące zmniej-szyć obciążenie, jakie stanowi przestrzeganie prawa bez luki dającej się wykorzystać przez finansistów terroryzmu. Niewielkie organi-zacje gromadzące fundusze publiczne stosunkowo drobne i stowarzyszenia lub organizacje o charakterze lokalnym, których podsta-wowym zadaniem jest redystrybucja zgromadzonych środków czonkom nie wymaga koniecznie wzmożonej kontroli publicznej.

Niektóre państwa lub terytoria traktują przepisy dotyczące organizacji o celach niezarobkowych z różnych punktów widzenia konstytu-cyjnych, prawnych, normatywnych i instytucjonalnych i, w danym przypadku, normy lub modele przyjęte na szczeblu międzynarodowym powinny umożliwić wyrażenie tych różnic, z poszanowaniem celu, jakim jest przejrzystość i odpowiedzialność zastosowanego do sposobu, w jaki fundusze są gromadzone i dystrybuowane. Przyjmuje się ponadto, że zdolność niektórych państw do uregulowania przepisami działalno-ści religijnej może być ograniczona.

Jeżeli niektóre państwa lub terytoria mogą różnić się zakreem celów i działalności wchodzących w ramy “działalności charytatyw-nej”, wszyscy powinni być zgodni co do tego, że należy wykluczyć działania popierające (podtrzymujące) bezpośrednio lub pośrednio terroryzm, włącznie z działaniami mogącymi zainspirować lub wynagradzać udział w aktach terroru.

W wielu państwach lub terytoriach, sektor organizacji o celach niezarobkowych obejmuje organizacje reprezentacyjne, instytucje autoregulacji, organy kontroli i organy upoważniające, które mogą i powinny przyczyniać się do ochrony sektora przed nadużyciami w ramach partnerstwa między sektorem publicznym i prywatnym. Należy wspierać działania umocniające autoregulację, gdyż sprzyjają skutecznie ograniczeniu zagrożenia jakim jest ich przywłaszczenie przez grupy terrorystyczne.

Kierunki podejmowanych działań 5. Wstępna analiza dochodzeń, blokowania funduszy i działań służb operacyjnych z różnych państw lub terytoriów wskazuje

na kilka sposobów wykorzystywania organizacji o celeach niezarobkowych przez terrorystów i pozwala określić dziedziny, w któ-rych należy podjąć działania prewencyjne.

i. Przejrzystość finansowa 6. Każdego roku organizacje o celach niezarobkowych gromadzą setki miliardów dolarów od darczyńców i je rozdają, po

odliczeniu kosztów zarządu, osobom w potrzebie. Przejrzystość służy interesom darczynców, organizacji i organów władzy publicznej. Zważywszy jednak na wielkość operacji wykonywanych przez organizacje o celach niezarobkowych i w trosce o to, by niepotrzebnie nie przeciążać instytucji ustawowych, jest rzeczą ważną, by właściwie dostosować zasady i kontrolę w tej dziedzinie do zagrożeń i wielkości transferu funduszy.

a) Rachunkowość finansowa Organizacje o celach niezarobkowych powinny przygotowywać i przedstawiać pełne plany budżetowe, z uwzględnieniem wszel-

kich wydatków związanych z planem. Budżet taki powinien określać tożsamość osoby otrzymującej pomoc i przewidywany sposób wykorzystania funduszy. Budżet organizacji powinien być również chroniony przed sprzeniewierzeniem funduszy przez zastosowanie podobnych środków kontroli, informacji finansowej i ochrony.

Prowadzenie niezależnego audytu jest metodą powszechnie przyjętą w celu zagwarantowania, że rachunkowość organizacji od-zwierciedla rzeczywisty stan finansów; powinna to więc być metoda uznana za najlepszą. Wiele dużych organizacji o celach niezarob-kowych przeprowadza audyt, aby utrzymać zaufanie darczyńców, a organy kontrolne w niektórych państwach nakładają obowiązek przeprowadzenia takiego audytu w sektorze niezarobkowym. Tam gdzie jet to możliwe takie audyty powinny być wykonywane, by zagwarantować, że organizacje o celach niezarobkowych nie padły ofiarą wykorzystywania przez grupy terrorystyczne. Należy zauwa-żyć, że tego rodzaju audyt finansowy nie może zagwarantować, że fundusze faktycznie docierają do właściwego beneficjenta.

b) Konta bankowe Dla organizacji o celach niezarobkowych, które operują funduszami, korzystanie z oficjalnych kont bankowych w celu deponowa-

nia funduszy i wykorzystania formalnych lub uznanych obiegów w celu dokonywania transferu pieniędzy, w szczególności w pań-stwach zagranicznych, jest uznawane za jedną z najlepszych praktyk. W związku z tym, tam gdzie jest to możliwe, organizacje o ce-lach niezarobkowych, operujące dużymi kwotami powinny korzystać z formalnych ststemów finansowych w celu realizacji transakcji finansowych. Ogólnie rzecz biorąc, wykorzystanie tego najlepszego sposobu wprowadziłoby rachunki organizacji o celach niezarob-kowych do formalnego systemu bankowego i jego mechanizmów kontroli lub reglamentacji.

ii. Weryfikacja planów działania 7. Il Jest rzeczą najistotniejszą by sprawdzić w sposób właściwy działania organizacji o celach niezarobkowych. W kilku przypad-

kach, można było stwierdzić, że plany działania przewidywane w siedzibie zostały w terenie wykonane w inny spsób. Fundusze zostały faktycznie sprzeniewierzone na rzecz organizacji terrorystycznych. Organizacje o celach niezarobkowych powinny mieć możliwość stwierdzenia lub sprawdzenia czy fundusze zostały wykorzystane zgodnie z przewidywaniami.

a) Prośby o darowizny 8. Prośby o darowizny powinny informować darczyńców w sposób jasny i przejrzysty o celu lub celach zbiórki funduszy. Organizacje o

celach niezarobkowych powinny się następnie upewnić, że fundusze zostały wykorzystane zgodnie z zamierzeniami. b) Kontrola 9. W celu zagwarantowania, że fundusze dotrą do beneficjenta, organizacje o celach niezarobkowych powinny sobie odpowiedzieć

na następujące ogólnikowe pytania: Czy projekty zostały faktycznie zrealizowane? Czy beneficjenci nie są fikcyjni? Czy wskazani beneficjenci otrzymali fundusze, które zostały im przesłane? Czy wszystkie fundusze, aktywa i lokale są zaksięgowane? c) Kontrola działań w terenie 10. Dans W niektórych przypadkach rachunkowość i weryfikacja kont mogą okazać się niewystarczające by chronić organiza-

cje o celach niezarobkowych przed ich wykorzystywaniem przez terrorystów. Może zdarzyć się, że kontrole wykonywane bezpo-średnio w terenie stanowią jedyny sposób na wykrycie sprzeniewierzenia funduszy. Takie badanie działalności w terenie jest wyraźnie najlepszym mechanizmem wykrywającym wszelkiego rodzaju malwersacje, w tym sprzeniewierzenie funduszy na rzecz terroryzmu. Proporcjonalnie do zagrożenia (ryzyka), ogólne badanie wszystkich planów nie jest konieczne. Organizacje o celach niezarobkowych powinny przynajmniej jedank przystąpić do monitorowania działalności i kont planowych i, w razie potrzeby, do-konać weryfikacji na miejscu.

d) Działalność za granicą 11. Jeżeli siedziba organizacji o celach niezarobkowych znajduje się w jednym państwie a organizacja prowadzi działalność w in-

nym państwie, właściwe organy obu państw powinny starać się doprowadzić do wymiany informacji i koordynacji swoich działań kon-trolnych lub dochodzeniowych, w zależności od ich porównywalnych korzyści. Tam, gdzie jest to możliwe, organizacje o celach nieza-robkowych powinny podejmować działania umożliwiające złożenie sprawozdania z funduszy i usług mających inne przeznaczenie niż państwo, w którym znajduje się siedziba.

iii. Administracja 12. Organizacje o celach niezarobkowych powinny mieć możliwość wspierania kontroli administracyjnej, menadżerskiej i strategicznej

swojej działalności przez okazanie dokumentów dowodowych. Rola rady administracyjnej lub organu równoważnego jest podstawowa w tym względzie.

13. Dużo napisano w sprawie odpowiedzialności rad administracyjnych przedsiębiorstw. W ostatnich latach, coraz większą wagę zaczęto przywiązywać do roli administratorów (członków rad administracyjnych) w prawidłowym i etycznym funkcjonowaniu przedsię-biorstwa. Członkowie rad administracyjnych organizacji o celach niezarobkowych lub osoby mające równie odpowiedzialne zadania z punktu widzenia kierowania i kontroli zarządzania organizacją, powinny w ten sam sposób przystąpić do zwyczajowych weryfikacji i troszczyć się o etykę funkcjonowania organizacji. Jej administratorzy lub osoby wykonujące ostateczną kontrolę powinni wiedzieć kto działa w imieniu organizacji, w szczególności kto jest odpowiedzialny jako dyrektor, penomocny przedstawiciel, upoważniony sygnata-riusz lub agent powierniczy. Administratorzy, przez wykonywanie osobiści potrzebnych i możliwych weryfikacji, powinni czuwać nad tym, by ich partnerzy i osoby, którym przekazują fundusze, świadczą usługi lub pomoc finansową, nie były umoczone lub manipulowa-ne przez terrorystów.

14. Les Administratorzy powinni wypełniać swoje zobowiązania starannie i uczciwie. Niewiedza lub bierne uwikłanie w sprawy organizacji o celach niezarobkowych nie zwalnia w żadnym wypadku od odpowiedzialności ani administratora ani osoby wykonującej kontrolę działalno-ści lub budżetu organizacji. Administratorzy są więc w różny sposób odpowiedzialni wobec:

organizacji i jej członków, którym powinni zapewnić dobrą kondycję finansową i poszanowanie dla przydzielonego zadania. osób pozostających w relacjach z organizacją, w szczególności, darczyńców, klientów i dostawców. organów administracji publicznej wszystkich szczebli, wykonujących jakąkolwiek kontrolę organizacji. 15. Wobec ryzyka wykorzystywania organizacji o celach niezarobkowych do finansowania terroryzmu, zadania te nabierają innego

sensu. Jeżeli organizacja o celach niezarobkowych ma radę administracyjną, powinna ona: być w stanie zidentyfikować w sposób niezawodny, wszystkich członków rady i personelu kierującego; zwoływać regularne posiedzenia, zachowywać ślad na piśmie podejmowanych decyzji w związku lub na zakończenie tych posie-

dzeń; formalizować procedurę wyborów do rady i odwoływania administratorów (jej członków); upewnić się o wykonaniu dorocznej niezależnej kontroli finansów i kont organizacji; upewnić się o przeprowadzeniu odpowiednich kontroli planowanych wydatków, w tym przewidzianych przez plany wykonywane w

ramach umów z innymi organizacjami; upewnić o równowadze między wydatkami bezpośrednio dokonanymi w związku z (przeznaczonymi na realizację) realizacją pla-

nów i wydatkami związanymi z zarządem; upewnić się o ustanowieniu procedur zabezpieczających przed wykorzystywaniem instalacji lub aktywó organizacji do wspierania lub

zabezpieczenia działań terrorystycznych. Organy nadzoru 16. Różne organy współdziałają ze środowiskami charytatywnymi w różnych krajach. Ogólnie rzecz biorąc, walka z wykorzystywa-

niem organizacji o celach niezarobkowych lub organizacji gromadzących fundusze na rzecz terroryzmu, nie była dotychczas podtsawo-wym zadaniem tych organów. Ich działania kontrolne, reglamentacyjne i upoważniające dotyczyły raczej utrzymania zaufania darczyń-ców przez walkę z marnotrawstwem i oszustwem, przyznawania ewentualnych ulg podatkowych właściwym organizacjom. Jeżeli dużą część tych zadań kontrolnych można z łatwością przyporządkować walce przeciwko finansowaniu terroryzmu, zakres działania tych organów nadzoru musi jednak zostać poszerzony.

17. W celu zapewnienia odpowiedniej przejrzystości organizacji o celach niezarobkowych, można wykorzystać kilka sposobów, które różnią się w zależności od państwa lub terytorium. W jednych państwach, niezależne komisje charytatywne prowadzą działalność nadzorczą, w in-nych, w tę działalność są bezpośrednio włączone ministerstwa; można przytoczyć dwa przykłady. Organy podatkowe odgrywają istotną rolę w niektórych państwach lub terytoriach, w innych nie. Wśród organów zajmujących się walką z finansowaniem terroryzmu znajdują się służby operacyjne i organy kontroli bankowej. Nie wszystkie są instytucjami publicznymi: organy nadzoru lub habilitacyjne sektora prywatnego odgry-wają dużą rolę w wielu państwach.

Sużby operacyjne i siły bezpieczeństwa 18. Jak każdy nielegalny system finansowania, organizacje o celach niezarobkowych finansujące terroryzm działają nielegalnie.

W związku z tym, w dużej części walka z wykorzystywaniem organizacji o celach niezarobkowych będzie nadal ściśle uzależniona od działań służb operacyjnych i sił bezpieczeństwa. Przepisy karne mające zastosowanie do osób fizycznych i spółek handlowych, doty-czą również organizacji o celach niezarobkowych.

� Służby operacyjne i siły bezpieczeństwa powinny nadal odgrywać zasadniczą rolę w walce z wykorzystywaniem organizacji o ce-lach niezarobkowych przez grupy terrorystyczne, kontynuując podjęte działania wobec organizacji o celach niezarobkowych.

ii. Wyspecjalizowane publiczne organy kontroli 19. Pobieżny przegląd sposobów regulowania przepisami działalności organizacji o celach niezarobkowych zastosowanych

przez organy władzy publicznej wskazuje na dużą ich różnorodność. W Anglii i Walii, uregulowanie prawne zostało powierzone specjalnej komisji ds. działalności charytatywnej (Charities Commission). W Stanach Zjednoczonych, uregulowanie prawne specjal-nej dziedziny nie jest wykonywane na szczeblu federalnym, ale na szczeblu stanowym. Państwa członkowskie Rady Współpracy Zato-ki nadzorują swoje organizacje o celach niezarobkowych z pomocą rożnych organów zajumujących się uregulowaniami prawnymi, w szczególności krajowych organów resortowych i międzyrządowych.

W każdym razie, powinny być podejmowane przez agencje inicjatywy wspólne i dyskusje na forum rządowym w sprawie finanso-wania terroryzmu, w szczególności między służbami zajmującymi się tradycyjnie terroryzmem i organami kontroli (nadzoru), które nie muszą być poinformowane o zagrożeniu finansowania terroryzmu przez organizacje o celach niezarobkowych. W szczególności, eks-perci w dziedzinie finansowania terroryzmu powinni współdziałać z organami nadzoru organizacji o celach niezarobkowych w celu uwrażliwienia ich na ten problem i informować ich o specyfice finansowania terroryzmu.

iii. Organy publiczne ds. kontroli bankowej i finansowej oraz podatkowej 20. Nawet jeżeli organy kontroli bankowej nie mają zwykle za zadanie kontrolę organizacji o celach niezarobkowych, po-

znaliśmy powyżej potrzebę przeprowadzenia zbiórki i transferu funduszy przez systemy formalne lub upoważnione. Uwypu-kla to faktycznie znaczenie upewnienia się o stosowaniu systemu przepisów bankowych, tj. oświadczenia opodejrzanych

operacjach, zasady identyfikacji klientów itp., dla walki z wykorzystywaniem organizacji o celach niezarobkowych przez terroryzm.

21. W państwach lub terytoriach, które przyznają ulgi podatkowe organizacjom dobroczynnym, organy podatkowe mają liczne kontakty ze środowiskami cahrytatywnymi. Ich kompetencje w tej dziedzinie są bardzo cenne w związku z walką z finansowaniem terroryzmu, gdyż zmierza ona do związania się z systemami finansowymi organizacji charytatywnych.

Państwa lub terytoria, gromadzące informacje finansowe o organizacjach charytatywnych w celu przyznania ulgi finansowej, po-winny popierać wymianę informacji z organami rządowymi włączonymi do walki z terroryzmem (w szczególności służby informacji finansowej) w możliwie najszerszym wymiarze. Nawet jezeli ten rodzaj informacji, ocharakterze podatkowym, może okazać się wrażli-wy, władze powinny upewnić się, że dane dotyczące zawładnięcia przez organizacje o celach niezarobkowych przez grupy terrory-styczne lub wsparcie dla terroryzmu, są podzielone jak należy.

iii. Organy kontroli sektora prywatnego 22. W państwach lub terytoriach gdzie istnieją instytucje kontroli lub upoważniające sektora prywatnego, stanowią one

szczególne zasoby, na których powinny się koncentrować międzynarodowe wysiłki w walce z wykorzystywaniem organizacji o celach niezarobkowych przez terrorystów. Faktycznie, instytucje kontroli w sektorze prywatnym nie tylko zatrudniają świet-nych znawców organizacji zajmujących się zbiórką funduszy, ale mają również bezpośredni interes w tym, by bronić legalno-ści i reputacji organizacji o celach niezarobkowych. Bardziej niż każda inna zainteresowana strona, są zaangażowane w przygotowywanie i promulgowanie « lepszych praktyk » przeznaczonych dla tych instytucji w odniesieniudo szerokiego wa-chlarza działań.

23. Państwa lub terytoria powinny podjąć wysiłki,by nawiązać dialog z takimi instytucjami kontroli i upoważnienia i włą-czyć je do swoich prób wprowadzenia lepszych praktyk walki z wykorzystywaniem organizacji o celach niezarobkowych. Ta-kie ich włączenie może nastąpić poprzez dialog o sposobie ulepszania takich praktyk.

Sankcje 24. Państwa powinny stosować ustawy i przepisy obowiązujące lub uchwalić nowe akty prawne w celu ustanowienia

sankcji administracyjnych, cywilnych lub karnych skutecznych i proporcjonalnych wobec tych, którzy wykorzystują organizacje charytatywne dla finansowania terroryzmu.

TYPOLOGIA WYKORZYSTYWANIA ORGANIZACJI

O CELACH NIEZAROBKOWYCH PRZEZ TERRORYZM

Przykład 1 – Fasadowa organizacja o celach niezarobkowych 1. W 1996 r. liczna grupa osób znanych ze swej przynależności do religijnych grup ekstremistycznych zsiedzibą znajdującą się na połu-

dniowym wschodzie państwa GAFI (państwo A)przekonała zamożnych obcych obywateli,którzy z nieznanych powodów, żyli w państwie A, o finansowaniu budowy miejsca kultu. Owe zamożne osoby były podejrzane o pomoc w zatajeniu części działalności grupy terrorystycznej. Wcześniej ustalono, że « S », człowiek interesu z sektora budownictwa, kupił budynek, w którym miało znajdować sięmiejscekultu, wyremonto-wałgo z funduszy jednego ze swoich przedsiębiorstw. Sprzedał następnie, ze znacznym zyskiem, ówbudynek grupie Y należącej do owych zamożnych osób zagranicznych.

2. To miejsce kultu o zasięgu lokalnym służyło również jako miejsce przebywania (noclegu) nielegalnym « podróżnym » ze środowisk ekstremistycznych i jako miejsce zbiórki pieniędzy. Na przykład, po skończonych robotach pudowlanych, za-uważono, że otrzymywał znaczne darowizny (do kwoty jednego miliona dolarów) od inncyh zamożnych zagranicznych ludzi interesu. Ponadto, pracownik grupy Y przekonał swoich pracodawców, że « fundacja » byłaby lepiej przystosowana do zbiórki i wykorzystania znacznych funduszy bez zwracania na siebie uwagi władz lokalnych ; utworzono następnie fundację w tym celu.

3. Jak się wydaje, część działalności « S »stojącego na czele międzynarodowej sieci finansowej (której inwestycje w państwie A sięgały 53milionów dolarów w 1999 r.) miała na celu wspieranie sieci terrorystycznej? «S» odbył kilka podróży do Afganistanu i Stanów Zjednoczonych. Jego aktywa tokilka spółek zarejestrowanych w państwie C i w innych państwach. Jedna z nich mająca-siedzibę w stolicy państwa A, była platformą służącą zbiórce funduszy. « S » dokonał również zakupu kilku budynków napołudniu państwa A, wykorzystując ewentualnie powiązania ( ?) z notariuszem i instytucją finansową.

4. Gdy władze państwa A zablokowały transakcję na nieruchomościach powołując się na przepisy dotyczące inwestycji zagranicz-nych, dyrektor instytucji finansowej wziął w obronę swojego klienta a notariusz przedstawił dokument stwierdzający nabycie budynku, poświadczając tym samym wydanie niezbędnego zezwolenia. Fundusze przechowywane wbanku zostały następnie przetransferowa-ne na inne konto w banku w innym państwie lub terytorium nie współpracującym (PTNC) w celu zatajenia ich pochodzenia przy ich wykorzystaniu w państwie A.

5. Nawet jeżeli pozostaje do ustanowienia związek formalny między działalnością bardziej lub mniej legalną stron w państwie A i za gra-nicą i finansowaniem działalności terrorystycznej prowadzonej pod kierunkiem specyficznej sieci terrorystycznej, dochodzeniowcy podejrze-wają, że co najmniej część pieniędzy pochodzących z tej działalności została wykorzystana w tym celu.

Przykład 2 – Oszukańcze starania o darowizny

6. Poza działalnością polegającą na zbiórce funduszy prowadzoną w regionie, który miał otrzymać te fundusze, organizacja o celach nie-zarobkowych starała się o darowizny od organizacji charytatywnych w regionie będącym darczyńcą. Organizacja oszukiwała wskazując, że zgromadzone fundusze są przeznaczone dla sierot i wdów. Faktycznie, osobą odpowiedzialną za finanse był szef sieci zbiórek organizowa-nych na rzecz Oussamy Ben Ladena. Zamiast zostać przekazane sierotom i wdowom, fundusze zebrane przez tę organizację o celach nie-zarobkowych zostały przekazane emisariuszom Al-Qaidy.

Przykład 3 – Oszustwa oddziałów lokalnych na szkodę siedziby 7. Dyrektor oddziału lokalnego organizacji o celach niezarobkowych w regionie będącym beneficjentem funduszy oszukał dar-

czyńców z regionu darującego, finansując z ich darowizn działalność grup terrorystycznych. Aby uzyskać więcej pieniędzy z siedziby, oddział lokalny powiększył liczbę sierot, którymi jak twierdził się opiekował dodając do listy nazwiska sierot wymyślone lub nazwiska nieżyjących sierot. Fundusze przekazane na rzecz tychże sierot były przekazywane na rzecz terrorystów z Al.-Qaidy.

8. Ponadto oddział lokalny, z siedzibą w regionie korzystającym z pomocy, innej organizacji o celach niezarobkowych z siedzibą w regio-nie darującym znalazł sposób na przekazanie funduszy znanej lokalnej organizacji terrorystycznej twierdząc iż finansuje projekty związane z domami dziecka i miejscami kultu. Oddział ten zatrudniał członków organizacji terrorystycznych i ułatwiał im podróżowanie (przemieszczanie się)

Przykład 4 – Nadużywanie funkcji przez pracownika organizacji niosącej pomoc 9. Współpracownik organizacji niosącej pomoc w regionie, w którym mają miejsce działania wojenne posłużył się swoim stanowiskiem,

by wspierać stałą działalność organizacji terrorystycznej znanej w innym regionie. Prowadząc nadzór na rzecz organizacji pomocy działania finansowane w regionie, potajemnie nawiązał kontakt z lokalnymi przemytnikami broni. Stanowisko posłużyło mu jako przykrywka w negocja-cjach zakupu i eksportu broni dla organizacji terrorystycznej.

ZAŁĄCZNIK III

BADANIE OPINII PUBLICZNEJ, lub trudność osiągnięcia w sondażu wyniku nieredukcyjnego, przez zastosowanie

twardej metody statystycznej łączącej subtelność badania i złożoność kryteriów odniesienia

Przed podjęciem naukowego badania opinii, jest rzeczą ważną, by wykonać odpowiedni sondaż,to znaczy sondaż (ankietę) spe-cjalnie skonstruowaną by odpowiedzieć na pytania będące przedmiotem badaniai tylko na takie pytania. Można z pewnością posłużyć się analizą istniejącą w innych dziedzinach, dokonać porównania i syntezy. W takim jednak wypadku nie panuje się już nad informa-cjami i wyniki stają się przedmiotem przetargu ( ?). Należy rozważyć różne obserwowane populacje i ich stratyfikację. Stratyfikacja ta będzie zgodna z kartografią zagrożeń:

państwo; ludność; administracja; sektor prywatny; - administracja i procedury ; - liens powiązania ogólne, międzyinnymi, w kwestiach karnych, na przykład. Należy wziąćpoduwagę zagrożenie w zależności od państwa, którymbędziemy się zajmować. Można przyjąć współczynnik waże-

nia według państw, gdyż w różnych sytuacjach, fakt potraktowania na tym samym poziomie różnych pańśtw (rozwój, ustawodawstwo, gospodarka...) bierze się z zastosowania metody aproksymacyjnej.

Wszelkiej analizy należy dokonywać, abydokłdanie określić badane populacje i próbki do pobrania. W dalszej części, przeanalizu-jemy poszczególne etapy tych operacji, aby poprawnie ekstrapolować otrzymane wyniki. Budowa próbki może się faktycznie okazać sprawą złożoną.

Tradycyjnie, etapy budowy próbki są nastepujące: znajomość celów zadania, określenie populacji, wybór odpowiedniej metody, określenie wielkościpróbki. Rozpatrzmy więc owe poszczególne operacje. Należy określić poszczególne zakresy działania przez wybranie cech charakterystycznych populacji, stratyfikacje, lokalizację.... Należy następnie określić dokładnie cele ankiety, którą zamierzamy wykonać. Czego oczekujemy? W jaki sposób wykorzystamy

wyniki? W jaki spoób można porównać wyniki operacji, zważywszy na różnorodność badanych populacji ? Wybór odpowiedniej metody wymaga całkowicie tradycyjnego postępowania opartego na prawiezwanym « normalnym » [68] . Jest rzeczą ważną, by rozpocząć od wartości mniej więcej zbliżonej do proporcji pojawiania się badanego zjawiska (Po), by okre-

ślić wielkość próbki najlepiej odpowiadającą warunkom dokładności i poziomowi zaufania, jakie chcemy osiągnąć. Specjalna grupa

robocza może zastanowić się nad tym aspektem. O ile taka grupa robocza nie może być utworzona, proporcja “Po” powinna wynosić 50% proporcji pojawienia się badanego zjawiska.

Należy następnie przystąpić do doboru jednostek stanowiących próbę. Może to nastapić w dwojaki sposób: dobór jest losowy: wszystkie jednostki należące do populacji mają taką samą szansę na wyloowanie. Selekcja następuje poprzez

generator liczb pseudolosowych; losowanie systematyczne: określa się wówczas “odstęp losowania”. Dzieli się wielkość N populacji przez wielkość n próby. Pierw-

sza jednostka zostaje wylosowana, następne jednostki n1 sa wybierane w regularnych odstępach (N/n). Jest to skuteczny sposób poswalający na pobranie próby z całej populacji bez wybierania dwa razy tej samej jednostki. Wadą jest to, że próba może zostać wypaczona.

populacja jest już fizycznie uwarstwiona, należy więc wykonać dobór losowy lub losowanie systematyczne w poszczególnych warstwach. Wykonuje się następnie losowanie jednostek, które będą stanowiły próbę.

Ostatni etap polega na obserwacji zjawiska na próbie i stwierdzenie proporcji występujących anomalii (Pobs). Po technicznym opracowaniu próby, należy zinterpretować wyniki w szczególności ich wykorzystanie przez media. Kombinacja różnych kryteriów, sytuacji i analiz jest bardzo złóżona. Należy więc przeprowadzać każdą ankietę (każdy sondaż) w

sposób naukowy, w sposób rygorystyczny, objektywny i przejrzysty. (1) Opublikowany 1 lutego 2002 r. i dostępny pod adresem http://www.fatf-gafi.org/FATDocs fr.htm#Trends. 1[68] Prawo zwane « normalnym » lub inaczej prawo GAUSSa, lub jeszcze inaczej « prawo krzywej dzwonowej » od nazwiska

matematyka, który prawo to odkrył. Pozwala na przedstawienie graficzne zachowania się próby wylosowanej z jednolitej populacji.

Tabela podsumowująca

Powia-do-mie-nia

Pomoc dla sądow-

nictwa

Przekaza-nie sprawy do prokuratora Republiki

Poinformowa-nie organów ad-

ministracji Brak właści-wości

Pozosta-wienie bez

biegu w

toku

34 4 3 13 15 6 8

Tebela z uwzględnieniem organów władzy i czynu przestępnego

Osoby po-chodzące z

wyborów i osoby odpowiedzial-ne

na szczeblu terytorialnym

Przedstawicie-le Państwa i orga-

nów kontroli

Instytucje pry-watne mające za

zadanie wykonanieusługi publicznej

Sądownic-two finansowe

Korupcja aktywna lub pasywna 2 1 1 -

Nielegalne przyję-cie korzyści 12 3 - -

Wymuszenie ła-pówki - - - -

Faworytyzm 1 11 2 - Płatna protekcja 1 - - - Korupcja dyrekto-

rów przedsiębiorstw prywatnych

- - - -

1.2. Komentarz Działalność SCPC nie może się ograniczać do informowania organów upoważnionych do uzyskiwania takich informacji. Jak zosta-

ło wcześniej powiedziane, jej zakres interwencji jest szerszy. Jednak Służba pozostaje niewykorzystana z tego punktu widzenia, w szczególności przez organy sądowe, gdy tymczasem kieruje

nią sędzia (urzędnik sądowy) i jest umieszczona przy Strażniku Pieczęci, ministrze Sprawiedliwości. W badanym okresie, sędziowie lub prokuratorzy zwrócili się wyłącznie trzykrotnie do służby. O ile łatwo jest zrozumieć, że duże sądy, posiadające personel wyspecja-lizowany w sprawach gospodarczych i finansowych lub wyspecjalizowane służby, mogą sobie pozwolić na obejście się SCPC, o tyle nie jest to przypadek średnich lub małych sądów, które mogą korzystać z “ekspertyz” niezależnych i iwielodyscyplinarnych w wysoce złożonych sprawach finansowych i prawnych.

Rozumowanie to dotyczy zresztą osób pochodzących z wyborów w organach samorządów lokalnych i terytorialnych, w poszuki-waniu dyskretnej i uargumentowanej opinii (informacji) w tak delikatnych dziedzinach jak nielegalne przyjęcie korzyści lub zamówienia publiczne.

Podobnie łatwo jest sobie wyobrazić, że konsultacje SCPC mogą służyć przedstawicielom państwa w ich zadaniach kontroli legal-ności niektórych czynności (aktów) administracji.

II – UWRAŻLIWIENIE I SZKOLENIE W DZIEDZINIE PREWENCJI I WYKRYWANIA KORUPCJI 1. Inne wydziały ministerstw i służb państwa

Naturalni partnerzy SCPC pochodzą z ministerstw i instytucji w niej reprezentowanych: regionalnych i terytorialnych izb obrachunkowych, dyrekcja generalna ds. konkurencji, konsumentów i ścigania oszustw, dyrekcja generalna ds. celnych, dyrekcja generalna ds. po-

datków ministerstwa gospodarki, finansów i przemysłu, dyrekcja genralna policji narodowej (dyrekcja generalna policji sądowej, dyrekcja generalna informacji, urzędy centralne) i dyrek-

cja generalna administracji ministerstwa spraw wewnętrznych, dyrekcja generalna żandarmerii narodowej ministerstwa obrony, rada generalna ds. dróg i mostów i dyrekcja ds. personalnych, służb i modernizacji ministerstwa infrastruktury, transportu i miesz-

kalnictwa, direction dyrekcja ds. kryminalnych i ułaskawień oraz służby ds europejskich i międzynarodowych ministerstwa sprawiedliwości. To preferowane partnerstwo, przewidziane przez akty założycielskie służby, przyczynia się do łatwiejszego obiegu informacji i teo-

retycznie skutecznego połączenia działań.

Aktywna współpraca trwa również z ministerstwem spraw zagranicznych (dyrekcja generalna do spraw politycznych i bezpieczeń-stwa) i w szczególności z ambassadorem wędrującym ds. walki z przestępczością zorganizowaną i korupcją.

SCPC utworzyła, w swoim łonie, stały komitet łączności, składający się z przedstawicieli różnych wydziałów w ministerstwach, z którymi współpracuje, które ją wspomagają w centralizacji informacji, działaniach naukowo-badawczych. Postanowiono w tym roku dołączyć do listy członków tej instancji (instytucji) pierwszego przewodniczącego sądu apelacyjnego, prokuratora generalnego, przed-stawiciela przedsiębiorstwa sektora publicznego i przedstawiciela przedsiębiorstwa z sektora prywatnego.

2. Przedsiębiorstwa sektora publicznego

2.1. Energetyka Francuska (Electricité de France (EDF) Zasada współpracy SCPC, datującej od lipca 2000 r., obowiązywała nadal w roku 2002, zgodnie z umową w sprawie partnerstwa. W ten sposób służba wspiera te formy szkolenia i następuje wymiana informacji w sprawie mechanizmów wypaczeń, które można

wykryć. 2.2. Państwowe Towarzystwo Kolei Francuskich

(Francuskie Koleje Państwowe – Société nationale des chemins de fer français – SNCF) W bezpośrednim i monitorowanym związku z kontrolą ogólną przedsiębiorstwa, w 2002 r. podejmowane były działania zgodnie z

umową o partnerstwie z 1998 r., w szczególności w dziedzinie szkolenia, w której wypracowano dwie formy (dwa moduły) na rzecz kadr terenowych i kierowniczych oraz w celu wymiany informacji o sytuacji, osobach lub zakładach stanowiących potencjalne zagroże-nie.

Podjęte zostały rozmowy z Zakładem Gaz Francsuki (Gaz de France GDF) i Autonomicznym Zarządem Transportu Paryskiego (Régie autonome des transports parisiens RATP) w celu ustanowienia podstaw przeszłego partnerstwa.

3. Przedsiębiorstwa sektora prywatnego Zgodnie z zaleceniami sformułowanymi przez Grupę Pańtw przeciwdziałania Korupcji (Groupe des Etats contre la corruption

GRECO) w jej raporcie w sprawie Francji (wrzesień 2001 r.), SCPC nawiązała ifocjalnie stosunki z ok. dwudziestoma przedsiębior-stwami sektora prywatnego. Są to:

ALCATEL ; AREVA ; Banque LAZARD ; BNP-PARIBAS ; BOLLORE ; CREDIT AGRICOLE ; CREDIT COMMERCIAL de FRANCE ; DASSAULT AVIATION ; EADS ; EURIS ; LAGARDERE ; LV-MH ; NATEXIS BANQUE ; PINAULT-PRINTEMPS- REDOUTE ; RENAULT ; SAINT GOBAIN ; SOCIETE GENERALE ; SUEZ ; THALES ; THOMSON MULTIMEDIA ; TOTAL FINA ELF ; VIVENDI ENVIRONNEMENT. Ponadto nawiązała kontakty z ugrupowaniami lub organizacjami zawodowymi, takimi jak: Francuskie Stowarzyszenie Przedsiębiorstw Prywatnych – association française des entreprises privées (AFEP) ; Ruch Przedsiębiorstw Francuskich – mouvement des entreprises de France (MEDEF) ; Paryska Federacja Ruchu Przedsiębiorstw Francuskich – Fédération de Paris du mouvement des entreprises de France ; Związek Międzynarodowych przedsiębiorców Francuskich – syndicat des entrepreneurs français internationaux (SEFI) ; lZgromadzenie Francuskich Izb Handlowych i Przemysłowych – assemblée des chambres françaises de commerce et d’industrie ;

Stałe Zgromadzenie Izb Rzemieślniczych – assemblée permanente des chambres des métiers. O ile niektóre nie odpowiedziały a inne kurtuazyjnie odmówiły, czternaście przedsiębiorstw wyraziło jednak zainteresowanie dzia-

aniami zainicjowanymi przez SCPC, wyrażając pragnienie ich podtrzymania. Trzy spośród nich, szczególnie aktywne (reagujące) (EADS, VIVENDI ENVIRONNEMENT i THALES), zawarły lub mają zamiar wkrótce zawrzeć umowę o partnerstwie ze Służbą. Umowy te są dowolnie negocjowane między sygnatariuszami i w dużym stopniu inspirowane wcześniej podpisanymi protokołami z przedsię-biorstwami sektora publicznego. Zawierają najczęściej trzy pakiety, czyli wymiana informacji, udział w organach (instytucjach) etycz-nych i w redagowaniu (sporządzaniu) – lub zmiany całkowitej – kodeksów właściwego zachowania, oraz szkolenie personelu najbar-dziej narażonego na korupcję.

Jeżeli chodzi o ugrupowania zawodowe, SCPC została przyjęta z uwagą przez AFEP, federację paryską MEDEF i zgromadzenia francuskich izb handlowych i przemysłowych, które są zobowiązane do zaznajomienia z działalnością służby swoich członków za po-średnictwem środków komunikacji, którymi dysponują (konferencje, seminaria, biuletyny, służby prawne, instytucje ustawicznego szko-lenia itp.).

Na koniec, służba kontynuowała działania uwrażliwiające sektor prywatny przez szkolenie początkowe lub ustawiczne, które orga-nizuje przy kilku instytutach zarządzania przedsiębiorstwami (IAE). Podobnie członkowie SCPC uczestniczą w licznych sesjach szko-leniowych, grupach badawczych, seminariach organizowanych przez instytut francuski audytu i kontroli wewnętrznej (IFACI), którego słuchacze to audytorzy przedsiębiorstw o wysokim poziomie.

4. Organy samorządów lokalnych lub terytorialnych Działania służby w tej dziedzinie nie ograniczają się do interwencji lub konferencji na rzecz członków samorządów pochodzących z

wyborów lub urzędników organów administracji samorządów terytorialnych organizowanych przez krajowy ośrodek służby cywilnej terytorialnej (CNFPT) lub obserwatorium ryzyka prawnego samorządów terytorialnych (OJRCT).

Specjalne działania szkoleniowe powinny być realizowane na wniosek samorządów terytorialnych, najczęściej gmin, w sferze za-mówień publicznych i nielegalnego przyjmowania korzyści.

Ponadto artykuły w specjalistycznych pismach są często drukowane na prośbę SCPC. 5. Organy kontroli

Związki z kilkoma organami i służbami inspekcyjnymi lub kontroli podlegającej państwu są nazbyt doraźne. 6. Instancje europejskie

W ramach Rady Europy, poświęca się nadal dość dużo miejsca pomocy państwom rozwijającym się. Chodzi o interwencje w państwach wschodnich, należących do byłego bloku radzieckiego i będących często kandydatami do

członkostwa w Unii Europejskiej, mających na celu wspieranie walki z korupcją jak również realizację środków prewencji, bądź wyda-nia ekspertyzy w sprawie reorganizacji administracji, kontroli, statusu pracowników służby cywilnej, kodeksów deontologii lub finanso-wania partii politycznych.

III. – STOSUNKI MIĘDZYNARODOWE 1. Organizacja Narodów Zjednoczonych (ONZ)

Służba jest członkiem dlegacji francuskiej uczestniczącej w specjalnej komisji ds. negocjacji w sprawie konwencji przeciwko ko-rupcji, której posiedzenia odbywają się w Wiedniu (Austria). Przewiduje się, że tekst ostateczny, który zawiera siedem części (przepisy o charakterze ogólnym, środki prewencji, postawienie w stan oskarżenia, sankcje i odwołania, popieranie i wzmocnienie współpracy międzynarodowej, środki prewencji i walki z przepływem (transferem) funduszy o nielegalnym pochodzeniu, pomoc techniczna, środki monitorowania) zostanie podpisany w grudniu 2003 r.

2. Rada Europy SCPC współpracuje w szczególności z Grupą Państw ds. Zwalczania Korupcji (GRECO), tj mechanizmem kontroli ustanowionym

przez Radę Europy. Faktycznie, czynione są starania, by służba brała udział w wizytach oceniających w państwach należących do GRECO. Trzy pań-

stwa należące do GRECO są egzaminatorami na rzecz GRECO i uczestniczyły w posiedzeniu skupiającym wszystkich oceniających, które odbyło się na Cyprze. Ponadto, jeden z doradców uczestniczył w kontroli w Macedonii.

Jak zostało wyżej powiedziane, członkowie służby zostali zaproszeni jako eksperci w ramach pomocy przyznanej przez Radę Eu-ropy wyłaniajacym się państwom (Albania, Armenia, Azerbajdżan, Karelia, Gruzja, Ukraina, Serbia). W każdym państwie kilka konfe-rencji na temat deontologii, nielegalnego finansowania partii politycznych, oszustw dotyczących zamówień publicznych, służb wyspe-cjalizowanych w walce z korupcją zorganizowano dla sędziów, wyższych funkcjonariuszy, policjantów i członków spółek cywilnych.

3. Unia Europejska Doradca SCPC jest desygnowany jako ekspert Komisji w ramach prac związanych z walką z korupcją w sferze zamówień publicz-

nych. Ponadto służba nawiązała kontakty instytucjonalne z Europejskim Biurem do spraw Przeciwdziałania oszustwom (OLAF) w celu

zapoczątkowania trwałego partnerstwa. 4. Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OCDE)

SCPC nadal uczestniczy w pracach OECD w ramach działań przeciwko korupcji. Jeden członek służby został mianowany kontro-lerem Zjednoczonego Królestwa, w ramach II etapu oceny realizacji konwencji i zalecenia z 1997 r.

5. Wymiana dwustronna w Służbie Służba utrzymywała kontakty robocze i związane ze współpracą z następującymi państwami: Armenią Macedonią Australią Meksykiem Azerbajdżanem Filipinami Boliwią Rumunią Kambodżą Serbią Chinską Republiką Ludową Singapour Koreą Południową Słowacją Hiszpanią Ukrainą We wszystkich sprawach dotyczących współpracy, służba pracuje w stałym kontakcie ze służbą ds. europejskich i międzynarodo-

wych (SAEI) Kancelarii, z dyrekcją generalną ds. polityki i bezpieczeństwa i z ambasadorem itinerant do walki z przestępczością zor-ganizowaną i korupcją w ministerstwie spraw zagranicznych.

Ponadto liczne działania wspólne dotyczące korupcji i prania pieniędzy podejmowane są ze służbą międzynarodowej współpracy technicznej policji (SCTIP) ministerstwa spraw wewnętrznych, w szczególności w państwach Ameryki Łacińskiej.

IV. – KONTAKTY Z UNIWERSYTETAMI I SZKOŁAMI WYZSZYMI

Współpraca z uniwersytetami się rozwija, gdyż przejawiają rzeczywiste zainteresowanie pracami służby. SCPC uczestniczy więc w działalności dydaktycznej i szkoleniowej i przyjmuje stażystów na poziomie studiów podyplomowych, wyższych studiów specjali-stycznych i studiów doktoranskich. W związku z tym, kilku członków Służby zostało wybranych członkami doktoranckiej komisji egza-minacyjnej 66 .

Uniwersytety Créteil, Lyon, Paris I, Paris II, Paris V, Rouen włączyły w dużym stopniu SCPC do organizowania wykładów i semina-riów. Uniwersytet w Strasburgu zamierza zorganizować szkolenie dotyczące sposobów przeciwdziałania praniu pieniędzy i oszustwom w sektorze bankowym.

Podobnie Służba jest bardzo ceniona przez Krajową Szkołę Administracji, w szczególności wydiał międzynarodowy, przez szkoły policyjne, żandarmerii, konkurencji, sektora konsumenckiego i ścigania oszustw, celnego. Podstawy bardziej aktynwgo partnerstwa zostały ustalone wspólnie ze Krajową Szkołą Sądownictwa.

66 Tematy były następujące:

– korupcja w organizacjach – oszustwa: środki wykrywania i przeciwdziałania – rola audytu bankowego w walce z praniem pieniędzy – specjalne rezerwy

KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ

Czerwiec 2005 Zespół Przekładów


przedstawiony Premierowi i Ministrowi Sprawiedliwości Francji

Materiały i Dokumenty nr 342

Służba Centralna ds. Przeciwdziałania Korupcji (SCPC) jest służbą międzyresortową

powołaną przy Ministrze Sprawiedliwości, na mocy ustawy nr 93-122- z 29 stycznia 1993 r. w sprawie przeciwdziałania korupcji i przejrzystości życia gospodarczego i zamówień publicznych, do której wydany został dekret wykonawczy nr 93-232 z 22 lutego 1993 r.

Sprawozdanie Centralnego Urzędu ds. Przeciwdziałania Korupcji z lat 1993-1994 było opublikowane [w:] “Przekłady Aktów Prawnych” nr 3(15)99 – Biuletyn Biura Studiów i Eks-pertyz Kancelarii Sejmu. Raporty Służby Centralnej ds. Przeciwdziałania Korupcji z lat 1995-2003 znajdują się na stronie internetowej www.justce.gouv.fr/publicat/scpc.htm

Analiza praktyk stosowanych w sektorze gospodarczym, finansowym lub społecznym,

którą przedstawiono w niniejszym raporcie jest oparta na faktach. Nie oznacza to jednak, że wszystkie opisane nieprawidłowości zostały stwierdzone w tym samym czasie, w od-niesieniu do tych samych czynności, oraz że występują one na codzień.

Służba Centralna do Spraw Przeciwdziałania Korupcji (SCPC) jest organem prewen-cyjnym. Jednak, aby zapobiegać należy poznać zagrożenia. Niniejszy raport należy trak-tować jako niepełne – niestety – zestawienie poznanych zagrożeń.

Celem nie jest więc dyskredytowanie ważniejszych lub mniej ważnych sektorów go-spodarki kraju, lecz przeciwnie, informowanie zarówno podmiotów jak organów kontroli o szczególnych zagrożeniach, by mogły, w zakresie, jaki je dotyczy, przedsięwziąć środki pozwalające zmniejszyć zagrożenia.

Służba Centralna ds. Przeciwdziałania Korupcji Raport z...

Documents

Transcript of Służba Centralna ds. Przeciwdziałania Korupcji Raport z...