REGIONALNE ZRÓŻNICOWANIE WYKORZYSTANIA … · Badaniem objęto 6 województw o zróżnicowanej...

Instytut Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur

REGIONALNE ZRÓŻNICOWANIE WYKORZYSTANIA NARZĘDZI RYNKU PRACY

A OGRANICZANIE BEZROBOCIA

Synteza

Koordynator projektu – Urszula Kłosiewicz-Górecka

Autorzy:

Urszula Kłosiewicz-Górecka

Lidia Kuczewska

Krystyna Kuśmierczyk

Edward Maleszyk

Tadeusz Martyniuk

Franciszek Misiąg

Lucyna Piskiewicz

Barbara Pokorska

Małgorzata Radziukiewicz

Bożena Słomińska

Sławomir Tajer

Warszawa 2008

Recenzenci prof. dr hab. Marian Strużycki

dr Anna Dąbrowska

Redakcja naukowa i korekta doc. dr Urszula Kłosiewicz-Górecka

dr Bożena Słomińska

Skład komputerowy Maria Kowalik

Sławomir Jarząbek

Projekt zrealizowany został przez Instytut Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur oraz Stowarzyszenie Rozwoju Społeczno-Gospodarczego „Wiedza” w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich, Działanie 1.1.

Niniejsza książka została opublikowana ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego

© Copyright by Instytut Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur, Warszawa 2008

Instytut Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur Institute for Market, Consumption and Business Cycles Research 02-001 Warszawa, Al. Jerozolimskie 87 tel.: 0-22 621-33-43, fax: 0-22 628-24-79 e-mail: [email protected] http://www.ibrkk.pl

ISBN 978-83-61284-01-7

3

SPIS TREŚCI

Str. Wprowadzenie............................................................................................................................ 5 I. Czynniki wpływające na skalę bezrobocia w Polsce........................................................ 9 II. Zróżnicowanie bezrobocia w układzie regionalnym ...................................................... 11 2.1. Liczba bezrobotnych i stopa bezrobocia w układzie przestrzennym .................... 11 2.2. Wybrane kategorie bezrobotnych w układzie przestrzennym............................... 13 2.3. Analiza zróżnicowania rynku pracy według regionów ........................................ 15 III. Działania instytucji rynku pracy na rzecz ograniczania bezrobocia............................... 17 3.1. Działania Powiatowych Urzędów Pracy ............................................................... 17 3.2. Działania Agencji Zatrudnienia............................................................................. 20 3.3. Aktywność innych podmiotów rynku pracy ......................................................... 21 IV. Działania pracodawców na rzecz wzrostu zatrudnienia ................................................. 25 V. Nowe strategie wspierające zatrudnienie bezrobotnych................................................. 26 VI. Finansowanie aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu ........................................ 30 VII. Rezultaty działań podmiotów rynku pracy ..................................................................... 33 VIII. Współpraca podmiotów rynku pracy.............................................................................. 38 IX. Ocena skuteczności działań podejmowanych w regionach

na rzecz ograniczania bezrobocia ................................................................................... 41 Podsumowanie i wnioski.......................................................................................................... 45

5

Wprowadzenie

Celem zrealizowanego projektu było rozpoznanie i ocena regionalnego zróżnicowania, zarówno sposobu, jak i efektów wykorzystania aktywnych instrumentów ograniczania bezrobocia. Zastosowane podejście badawcze zakładało uwzględnienie szerszego kontekstu, a mianowicie aktualnej sytuacji na polskim rynku pracy. Kształtuje się ona bowiem jako rezultat oddziaływania szeregu czynników, spośród których aktywne instrumenty ograniczania bezrobocia nie odgrywają kluczowej roli.

W okresie objętym realizacją projektu wystąpiły korzystne zjawiska na rynku pracy, które jednak utrudniły ustalenie wpływu analizowanych narzędzi na ograniczenie rozmiarów bezrobocia. Należy do nich zaliczyć poprawę koniunktury gospodarczej oraz emigrację zarobkową. Dodatkową komplikację stwarza charakter bezrobocia w Polsce. W nieporównanie większym stopniu niż w rozwiniętych krajach gospodarki rynkowej ma ono charakter strukturalny, co zresztą podkreśla większość autorów zajmujących się problematyką rynku pracy. Strukturalny charakter bezrobocia powoduje, z jednej strony wzrost wymagań stawianych aktywnym formom ograniczenia bezrobocia, z drugiej zaś strony obniża ich skuteczność.

Zakresem opracowania objęto: • stosowane narzędzia i programy ograniczania bezrobocia w regionach zróżnicowanych

pod względem stopnia rozwoju gospodarczego oraz poziomu bezrobocia; • kierunki i metody działania podejmowane przez kluczowe instytucje rynku pracy z punktu

widzenia ich skuteczności w ograniczaniu i przeciwdziałaniu bezrobociu; • formy współdziałania instytucji rynku pracy oraz pracodawców; • efektywność wykorzystania środków finansowych przeznaczonych na ograniczanie

bezrobocia.

Podstawą realizacji projektu była analiza desk research, w której wykorzystano dane pozyskane z Głównego Urzędu Statystycznego oraz ze sprawozdawczości instytucji rynku pracy z lat 2004-2006, a także analiza ocen i opinii pozyskanych bezpośrednio od pracowników instytucji rynku pracy oraz pracodawców, która pozwoliła z jednej strony pogłębić analizę relacji popytu i podaży na wybranych regionalnych rynkach pracy, z drugiej rozpoznać skalę i skuteczność stosowanych programów aktywizacji bezrobotnych.

Badaniem objęto 6 województw o zróżnicowanej (według danych GUS z 2006 r.) stopie bezrobocia: woj. lubelskie – 17,5%, łódzkie – 18,1%, małopolskie – 13,9%, mazowieckie – 13,9%, woj. warmińsko-mazurskie – 27,6%, zachodniopomorskie – 25,5%. Taki wybór umożliwił przeprowadzenie analizy porównawczej stosowanych narzędzi i programów oraz ich skuteczności na terytoriach o odmiennych społecznych i gospodarczych warunkach funkcjonowania.

Na reprezentantów województw o najniższej stopie bezrobocia wybrano województwa mazowieckie i małopolskie.

Województwo mazowieckie jest największym pracodawcą. Jego przewaga nad następnym województwem (śląskie) wynosi około 900 tysięcy pracujących. Znajduje się wśród województw o najwyższej (powyżej 5%) dynamice przyrostu tej liczby. Również udział pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę kształtuje się w kolejnych latach powyżej średniej krajowej. Pomimo relatywnie niskiej i malejącej stopy bezrobocia ma największą liczbę bezrobotnych. Należy do sześciu województw o najniższej dynamice spadku tej liczby. Pod względem liczby ofert wyprzedza je województwo śląskie. Zajmuje czwarte miejsce od końca jeśli chodzi o relację liczby ofert do liczby bezrobotnych i ostatnie pod względem współczynnika ich aktywizacji.

6

Województwo małopolskie jest czwartym pracodawcą. Tempo przyrostu liczby pracujących było niższe niż przeciętna krajowa, podobnie jak udział pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Szybciej spadało bezrobocie ale wolniej rosła liczba ofert. Współczynnik szans zatrudnienia jest zbliżony do średniej krajowej zaś współczynnik aktywizacji niższy. W ciągu trzech lat liczba aktywizowanych bezrobotnych nie uległa zmianie.

Reprezentantami województw o średniej stopie bezrobocia zostały województwa łódzkie i lubelskie.

Województwo łódzkie jest szóstym pracodawcą. Jednocześnie należy do województw, w których zarówno dynamika liczby pracujących jak i udział pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę kształtują się poniżej średniej krajowej. Z kolei szybszy spadek bezrobocia i znaczący przyrost ofert wpłynęły korzystnie na szanse zatrudnienia. Znacznie gorzej prezentuje się współczynnik aktywizacji bezrobotnych.

Województwo lubelskie zajmuje siódme miejsce na liście pracodawców. Znacznie gorzej wyglądają wszystkie pozostałe elementy charakterystyki. Zajmuje przedostatnie miejsce pod względem dynamiki wzrostu liczby pracujących. Ma również najniższą dynamikę spadku liczby bezrobotnych i stopy bezrobocia. Charakteryzuje się najniższym udziałem pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Również dynamika ofert, współczynniki szans zatrudnienia oraz aktywizacji należą do najniższych.

Jako reprezentantów województw o najwyższej stopie bezrobocia wybrano województwa zachodniopomorskie i warmińsko-mazurskie.

Województwo zachodniopomorskie jest jedenastym pracodawcą choć pod względem dynamiki liczby pracujących należy do czołówki. Pomimo tego oraz ponadprzeciętnej dynamice spadku liczby bezrobotnych było w 2006 roku jednym z dwóch województw o stopie bezrobocia przekraczającej 20%. Udział zatrudnionych na podstawie umowy o pracę sytuuje je powyżej średniej krajowej, podobnie jak dynamika ofert pracy. Ta ostatnia w połączeniu z dużym spadkiem liczby bezrobotnych wpłynęła korzystnie na współczynnik szans zatrudnienia. Nieznacznie powyżej średniej krajowej kształtuje się współczynnik aktywizacji bezrobotnych.

Województwo warmińsko-mazurskie w latach 2004-2005 było czternastym pracodawcą. W 2006 przesunęło się na miejsce trzynaste nieznacznie dystansując województwo podlaskie. Chociaż na tle innych województw charakteryzuje się dość wysoką dynamiką liczby pracujących ma w całym rozpatrywanym okresie najwyższą stopę bezrobocia. Udział osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę jest zbliżony do średniej krajowej. Współczynnik szans zatrudnienia znacznie się poprawił ale w takim tempie jak średnia krajowa. Natomiast województwo warmińsko-mazurskie wyróżnia się korzystnie jeśli chodzi o liczbę aktywizowanych bezrobotnych. Wyprzedza bowiem nie tylko województwo lubelskie ale również małopolskie, choć w obydwu tych województwach liczba bezrobotnych jest nieco wyższa. Przekłada się to na nieco wyższą od przeciętnej wartość współczynnika aktywizacji bezrobotnych.

Pozyskaniu ocen i opinii na temat działalności instytucji rynku pracy oraz stosowanych przez nie narzędzi ograniczania bezrobocia posłużyły badania w formie bezpośrednich wywiadów pogłębionych oraz dyskusji grupowych (focus group).

W ramach wywiadów (przeprowadzone przez wyszkolonych ankieterów, których pracę nadzorowali koordynatorzy, czuwający nad poprawnością organizacyjną i merytoryczną badania) podjęto próbę odpowiedzi na następujące pytania: • które narzędzia są najmniej, a które najbardziej skuteczne i dlaczego;

7

• jakich dostępnych narzędzi nie wykorzystuje się na lokalnych rynkach pracy i z czego to wynika;

• czy istniejące formy współpracy pomiędzy podmiotami rynku pracy (instytucje rynku pracy, samorząd terytorialny, organizacje pozarządowe, przedsiębiorstwa) zwiększają skuteczność działań w ograniczaniu bezrobocia i tworzeniu nowych miejsc pracy;

• w jakim zakresie środki finansowe przeznaczane w kolejnych latach na realizację aktywnych programów ograniczania bezrobocia regulują ich skuteczność.

Badaniami objęto: dyrektorów (79) i pracowników powiatowych urzędów pracy (76), przedstawicieli agencji zatrudnienia (150 pogłębionych wywiadów), przedstawicieli instytucji szkoleniowych (150 pogłębionych wywiadów), przedstawicieli powiatowych rad zatrudnienia (łącznie 78 wywiadów). Przeprowadzono także wywiady wśród pracodawców (łącznie 390 wywiadów), co pozwoliło pogłębić dotychczasową wiedzę o uwarunkowaniach i mechanizmach tworzenia miejsc pracy.

Pogłębieniu rozpoznania przyczyn niezadowalającej skuteczności podejmowanych dotychczas działań na rynku pracy, kierunków i warunków ich racjonalizacji, zasadności i możliwości harmonizacji działań wobec grup społeczno-ekonomicznych, z których rekrutują się bezrobotni oraz zagrożeń w polityce na rynku pracy, które utrudniają proces ograniczania bezrobocia posłużyły wyniki badań jakościowych w postaci dyskusji grupowych. Ich podstawę stanowił specjalnie przygotowany scenariusz, poddany ocenie ekspertów podczas dyskusji w zespole projektowym i przyjęty do realizacji w 6 miastach (Warszawa, Olsztyn, Kraków, Szczecin, Lublin, Łódź), będących siedzibą władz województw objętych badaniem. Badanie jakościowe zostało przeprowadzone w gronie specjalnie dobranych uczestników, reprezentujących poszczególne podmioty rynku pracy. Przebiegiem dyskusji kierowali profesjonalni moderatorzy. Pozwoliło ono pogłębić wiedzę pozyskaną w wyniku bezpośrednich wywiadów pogłębionych.

Opracowanie – przygotowane na podstawie szczegółowych analiz pozyskanego materiału badawczego – składa się z trzech części zawierających łącznie dziesięć rozdziałów.

Część pierwsza zawiera charakterystykę uwarunkowań bezrobocia w Polsce w ujęciu statystycznym. Uwzględniono w niej terytorialne zróżnicowanie poziomu bezrobocia jako rezultat oddziaływania czynników o różnym charakterze, w tym: prawnym (oddziaływanie na terenie kraju), demograficznym (lokalnie), gospodarczym i społecznym (lokalnie), organizacyjnym (lokalnie), a także działania i narzędzia instytucji rynku pracy w przekroju wszystkich województw.

W części drugiej – wykorzystując wyniki badań empirycznych w wybranych regionach – poddano krytycznej analizie inicjatywy, działania, narzędzia i programy ograniczania bezrobocia stosowane przez poszczególne instytucje rynku pracy i partnerów społecznych funkcjonujących na tych terytoriach.

Część trzecia zawiera analizę i ocenę wydatków na aktywne formy ograniczania bezrobocia (wielkość środków finansowych i racjonalność ich wykorzystania w poszczególnych województwach), rezultaty zastosowanych w latach 2004-2006 narzędzi i programów przeciwdziałania bezrobociu, a także ocenę współpracy poszczególnych podmiotów na rynku pracy. Dokonano w niej identyfikacji czynników, które wpływają na skalę bezrobocia w Polsce.

W podsumowaniu zawarto wnioski z analizy oraz rekomendacje dotyczące sposobów postępowania, stwarzających szansę na bardziej skuteczne ograniczanie bezrobocia na rynkach regionalnych.

Kluczowe problemy zawarte w trzech częściach pracy oraz najważniejsze wnioski i rekomendacje przedstawiają poszczególne punkty niniejszej syntezy.

8

Skutkiem realizacji projektu badawczego są zarówno rezultaty „miękkie”, jak i „twarde”.

Rezultaty „miękkie” to: • wzbogacenie informacji o zróżnicowaniu regionalnym bezrobocia, • poszerzenie wiedzy o relacjach pomiędzy podażą a popytem na rynku pracy, • poszerzenie wiedzy z zakresu aktywnych narzędzi i programów ograniczania

bezrobocia, • stworzenie podstaw merytorycznych do zmian w narzędziach ograniczania i zwalczania

bezrobocia, • prezentacja zakresu współpracy pomiędzy instytucjami działającymi na rzecz

ograniczania bezrobocia oraz ich partnerami na rynku pracy.

Rezultaty „twarde” to: • upowszechnienie wyników przeprowadzonego badania w formie książki, która została

rozesłana do instytucji rynku pracy i jej partnerów oraz ośrodków badawczych, a także przekazana uczestnikom ogólnopolskiej konferencji, na której zaprezentowano wyniki badań i analiz,

• przygotowanie syntezy z badań w języku polskim i angielskim, którą udostępniono na stronie internetowej Instytutu Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur,

• upublicznienie wniosków z badań w formie artykułów w prasie fachowej.

Za główny walor opracowania uznają autorzy dostarczenie informacji o zróżnicowaniu regionalnym i skuteczności wykorzystywanych narzędzi ograniczania bezrobocia.

Głównym beneficjentem zrealizowanego projektu jest Instytut Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur (IBRKK), który poprzez badania empiryczne pozyskał wiedzę, jak racjonalizować politykę rynku pracy w Polsce, rozszerzać zakres aktywnych metod zwalczania bezrobocia, wspierając przy tym rozwój społeczności lokalnych. Przedstawione w książce wyniki analiz powinny być dobrym wsparciem dla instytucji rynku pracy w: lepszym rozpoznaniu bezrobocia i skuteczności stosowanych na lokalnych rynkach pracy narzędzi jego ograniczania, zharmonizowaniu wykorzystywanych programów ograniczania bezrobocia z zapotrzebowaniem na pracowników na lokalnych rynkach, poprawie współpracy poszczególnych podmiotów, których działania mają zapewnić ograniczanie bezrobocia. Wydają się one również przydatne dla wspomagania procesu zrównoważonego rozwoju – lepsze wykorzystanie regionalnych zasobów ludzkich i przyspieszenie rozwoju obszarów słabiej rozwiniętych.

Autorzy projektu wyrażają podziękowania za współpracę przy realizacji projektu Panu Jarosławowi Martyniukowi reprezentującemu Stowarzyszenie Rozwoju Społeczno-Gospodarczego "Wiedza” będące Partnerem Instytutu oraz Pracownikom Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, którzy aktywnie wspierali autorów w rozliczeniu projektu.

Specjalne podziękowania składamy Uczestnikom badań, reprezentującym powiatowe urzędy pracy, agencje zatrudnienia, instytucje szkoleniowe, powiatowe rady zatrudnienia, pracodawców w sześciu województwach – lubelskie, łódzkie, małopolskie, mazowieckie, warmińsko-mazurskie, zachodniopomorskie – w których realizowane były badania empiryczne. Wiedza i zaangażowanie Państwa oraz poświęcony czas pozwoliły nam na realizację założeń podjętego projektu badawczego.

Panu dr Robertowi Nowackiemu składamy serdeczne podziękowania za sprawną organizację i koordynację badań empirycznych.

Koordynator projektu i zespół autorski

9

I. Czynniki wpływające na skalę bezrobocia w Polsce

Podejmowanie skutecznych działań w zakresie ograniczania bezrobocia nie jest możliwe bez diagnozy przyczyn jego powstawania. Pogłębione ich rozpoznanie, wykraczające poza instytucje rynku pracy jest niezbędne dla dostosowania programów aktywizacji bezrobotnych do warunków lokalnych rynków pracy. Z przeprowadzonych badań wynika, że kluczowe instytucje rynku pracy mają świadomość istnienia wielu czynników wpływających na skalę bezrobocia w Polsce.

Ankietowani przedstawiciele powiatowych urzędów pracy (PUP), powiatowych rad zatrudnienia oraz pracodawców zgodnie wyrażają pogląd, że podstawowymi czynnikami wpływającymi na skalę bezrobocia są wysokie pozapłacowe koszty pracy niesprzyjające tworzeniu nowych miejsc pracy przez pracodawców, opłacalność „pracy na czarno” i niedostosowanie struktury kwalifikacyjnej pracowników do zapotrzebowania lokalnego rynku pracy – wykres 1.

Wykres 1

Ocena wpływu poszczególnych czynników na skalę bezrobocia w Polsce,

w opinii kierownictwa PUP, przedstawicieli powiatowych rad zatrudnienia

oraz przedstawicieli pracodawców, w % wypowiedzi

0

1

2

3

4

5

Likwidacja miejsc pracy w istniejących

przedsiębiorstwach

Zmiany demograficzne

Niedostosowanie struktury kwalifikacyjnej

pracowników do potrzeb rynku pracy

Wysokie pozapłacowe koszty pracy

Koncentracja wydatków z Funduszu Pracy

na narzędziach pasywnychOpłacalność "pracy na czarno"

Niechęć do pracy

Profil szkolnictwa zawodowego

niedostosowany do potrzeb rynku pracy

Wzrost oczekiwań pracodawców w

stosunku do zatrudnianych osób

Kierownictwo PUP Przedstawiciele Powiatowych Rad Zatrudnienia Przedstawiciele pracodawców

Źródło: Badanie IBRKK z 2007 roku.

W opinii przedstawicieli PUP, powiatowych rad zatrudnienia oraz pracodawców najczęściej występującym rodzajem bezrobocia jest bezrobocie strukturalne i sezonowe oraz dobrowolne (wykres 2). Szkoły i uczelnie w Polsce – funkcjonując bez silnych związków z rynkiem i zmianami, jakie na nim zachodzą – nie przygotowują do pracy odpowiednio wykształconych i zmotywowanych ludzi. Koniunktura gospodarcza z całą surowością obnażyła słabości polskiego systemu kształcenia. Z jednej bowiem strony w przedsiębiorstwach brakuje cieśli, zbrojarzy, spawaczy, itp. a z drugiej – połowa absolwentów zasadniczych szkół

10

zawodowych udaje się na bezrobocie, podobnie, jak co trzeci absolwent szkoły zawodowej średniego szczebla i 46% kończących szkołę ogólnokształcącą1.

Wykres 2

Rodzaje bezrobocia w opinii kierownictwa PUP w województwach

o różnej stopie bezrobocia, w %

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Frykcyjne

Dobrowolne

Sezonowe

Przymusowe/wielokrotne

Chroniczne

Strukturalne

Ukryte

Województwa o stopie bezrobocia

niskiej średniej wysokiej


Ocena sytuacji na rynku pracy w Polsce przez dyrektorów PUP, przedstawicieli powiatowych rad zatrudnienia oraz pracodawców różni się; aż 75% ankietowanych dyrektorów PUP uważa, że sytuacja na rynku pracy poprawia się, bo rośnie liczba miejsc pracy, podczas gdy pogląd taki wyraża już tylko 41% przedstawicieli powiatowych rad zatrudnienia i jedynie 28,5% przedstawicieli pracodawców funkcjonujących na terytoriach wybranych do badań. Natomiast zgodnie wyrażają oni pogląd, że sytuacja na rynku pracy poprawia się, bo część szukających pracy wyjeżdża za granicę. Opinię taką podaje blisko 60% przedstawicieli PUP i pracodawców oraz 51% przedstawicieli rad zatrudnienia. Zjawisko to sygnalizują badania wskazujące na dużą skalę emigracji młodych ludzi do pracy do Wielkiej Brytanii, Irlandii, Francji czy Holandii. Prywatne agencje pracy coraz częściej poszukują przedstawicieli zawodów, z których przed kilkoma laty rekrutowało się najwięcej bezrobotnych, tj. murarzy, zbrojarzy, kierowców, szwaczek. Szacuje się, że w branży budowlanej brakuje w Polsce około 400 tys. osób.

Aż 69,3% przedstawicieli PUP wyraża pogląd o stosunkowo niskiej gotowości znacznej części osób bezrobotnych do wzięcia udziału w różnych programach aktywizujących. Jest przy tym niepokojące, że aż 77,8% takich wypowiedzi pojawia się w województwach o wysokiej stopie bezrobocia, gdzie dokłada się starań, aby uruchomić specjalne programy aktywizujące różne grupy bezrobotnych.

Niekorzystną sytuację pogarsza fakt, iż służby zatrudnienia często postrzegane są jako słabo przygotowane do analizowania zmian zachodzących na rynku pracy. Wyrażane są poglądy, że PUP-y są instytucjami, w których należy się zarejestrować, a pracy i ludzi do pracy szuka się innymi drogami. Tymczasem popyt na wiedzę o rynku pracy szybko wzrasta 1 J. Solska, Rok podwyżek. Raport, „Polityka” 2007 nr 3, s. 11.

11

w przedsiębiorstwach. Coraz bardziej oczekiwane są dane z raportów firm monitorujących rynek pracy – stan i kierunki jego rozwoju.

II. Zróżnicowanie bezrobocia w układzie regionalnym

Sytuacja na rynku pracy w Polsce charakteryzuje się zróżnicowaniem przestrzennym. Na niektórych obszarach występuje duże bezrobocie, a w innych brakuje rąk do pracy. Często zdarza się, że różnice wysokości stopy bezrobocia pomiędzy poszczególnymi powiatami w województwie są większe niż pomiędzy średnimi wojewódzkimi wartościami tej stopy.

Wzrostowej tendencji w kształtowaniu się liczby bezrobotnych w Polsce w latach 1998-2002 towarzyszył spadek wysokości wskaźnika zatrudnienia. Rok 2003 był pierwszym rokiem, w którym odnotowano spadek liczby bezrobotnych, a w kolejnych trzech latach proces ten nasilał się. W 2004 roku liczba bezrobotnych zmniejszyła się o 176,1 tys., w 2005 roku o 226,6 tys. zaś w 2006 roku o 463,6 tys. osób.

Udział liczby bezrobotnych w liczbie ludności aktywnej zawodowo także zmniejszał się. W końcu 2005 roku udział ten wyniósł 17,6% i w porównaniu do 2004 roku spadł o 1,4 punktu procentowego, natomiast w końcu 2006 roku wyniósł 14,9% i w porównaniu do roku poprzedniego spadł o 2,7 punktu procentowego.

2.1. Liczba bezrobotnych i stopa bezrobocia w układzie przestrzennym

Zróżnicowanie rozmiarów i natężenia bezrobocia w regionach w latach 2004-2006 nie uległo istotnym zmianom. W skali kraju stopa bezrobocia zmniejszyła się o 4,2 p.proc. Próby sklasyfikowania województw najbardziej dotkniętych bezrobociem prowadzą najczęściej do wyróżnienia trzech grup: • województw zacofanych pod względem gospodarczym, głównie rolniczych położonych

w północno-wschodniej i północnej części kraju; • województw o wysokim poziomie bezrobocia, stanowiących obszary wysoko

uprzemysłowione, ale zdominowane przez przeżywające kryzys rodzaje działalności gospodarczej;

• województw o jednostronnym typie rozwoju gospodarczego.

Z kolei niskie natężenie bezrobocia wiąże się z wysokim stopniem urbanizacji, rozwiniętym sektorem usług i wysokim udziałem poza rolniczego sektora prywatnego.

Od lat województwami o najwyższej stopie bezrobocia są województwa warmińsko-mazurskie i zachodniopomorskie. W każdym z tych województw na 1000 pracujących przypada największa liczba bezrobotnych. W 2004 roku wskaźnik ten wyniósł ponad 400 osób bezrobotnych, w 2006 roku około 300. Z kolei województwa mazowieckie i małopolskie charakteryzuje najniższy poziom bezrobocia. W 2006 roku na 1000 pracujących przypadało w województwach mazowieckim i małopolskim jedynie 138 i 116 osób bezrobotnych. Rozkład przestrzenny liczby bezrobotnych przypadających na 1000 pracujących przedstawia wykres 3.

W okresie objętym analizą (lata 2004-2006) nasila się spadkowa tendencja bezrobocia. Znaczne tempo spadku bezrobocia – przekraczające 10% – widoczne jest w województwach: dolnośląskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, wielkopolskim i zachodniopomorskim, najniższe zaś w województwach: lubelskim, podkarpackim i podlaskim, w których to stopa bezrobocia malała średnio rocznie kolejno o 6,7%, 7,1% i 8,5%.

12

Wykres 3

Liczba bezrobotnych przypadająca na 1000 pracujących w latach 2004-2006

według województw (stan na koniec okresu)

0

100

200

300

400

500Dolnośląskie

Kujawsko - Pomorskie

Lubelskie

Lubuskie

Łódzkie

Małopolskie

Mazowieckie

Opolskie

Podkarpackie

Podlaskie

Pomorskie

Śląskie

Świętokrzyskie

Warmińsko - Mazurskie

Wielkopolskie

Zachodniopomorskie

2004 rok

2005 rok

2006 rok

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS.

Tabela 1

Stopa bezrobocia i jej tempo zmian według województw w latach 2004-2006

Stopa bezrobocia (%) Średnie roczne tempo zmian w latach Województwa

2004 2005 2006 2004-2005 2005-2006 2004-2006

Polska 19,1 17,6 14,9 0,921 0,847 0,883

Dolnośląskie 22,3 20,5 16,8 0,919 0,820 0,868

Kujawsko-pomorskie 23,5 22,3 19,3 0,949 0,865 0,906

Lubelskie 17,8 17,0 15,5 0,955 0,912 0,933

Lubuskie 25,8 23,3 19,3 0,903 0,828 0,865

Łódzkie 19,6 17,9 14,8 0,913 0,827 0,869

Małopolskie 15,0 13,8 11,4 0,920 0,826 0,872

Mazowieckie 15,0 13,8 11,9 0,920 0,862 0,891

Opolskie 19,9 18,6 16,3 0,935 0,876 0,905

Podkarpackie 19,1 18,4 16,5 0,963 0,897 0,929

Podlaskie 15,9 15,5 13,3 0,975 0,858 0,915

Pomorskie 21,3 19,3 15,5 0,906 0,803 0,853

Śląskie 16,8 15,4 12,8 0,917 0,831 0,873

Świętokrzyskie 21,9 20,6 17,8 0,941 0,864 0,902

Warmińsko-mazurskie 29,2 27,5 23,7 0,942 0,862 0,901

Wielkopolskie 16,2 14,6 11,8 0,901 0,808 0,853

Zachodniopomorskie 27,4 25,6 21,7 0,934 0,848 0,890

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych MPiPS – Portalu Publicznych Służb Zatrudnienia

13

Zróżnicowanie natężenia bezrobocia między województwami – mierzone ilorazem najwyższej stopy bezrobocia do stopy najniższej w końcu 2006 roku wynosiło 2,1 (województwo warmińsko-mazurskie 23,7%, województwo małopolskie 11,4%). W porównaniu do stanu z lat poprzednich zróżnicowanie natężenia bezrobocia w skali kraju nieznacznie wzrasta, przy czym wartości wskaźników natężenia bezrobocia między powiatami wskazują na znacznie większe zróżnicowanie stopy bezrobocia w ramach województwa niż między województwami.

2.2. Wybrane kategorie bezrobotnych w układzie regionalnym

Struktura bezrobotnych według płci

O trudniejszej sytuacji kobiet na rynku pracy niż mężczyzn świadczy wzrastający udział kobiet w ogólnej liczbie bezrobotnych w całym badanym okresie. Wzrost miał miejsce we wszystkich województwach, przy czym największy odnotowano w województwie wielkopolskim (o 7,5%), pomorskim (o 7,3%) i małopolskim (o 6,6%), najmniejszy zaś w województwach lubelskim (o 2,3%), mazowieckim (o 2,5%) oraz podlaskim (o 2,8%).

Struktura bezrobotnych według miejsca zamieszkania

Mimo spadku liczby bezrobotnych zamieszkałych na wsi, liczba osób tej kategorii w dalszym ciągu przekracza milion osób. Bezrobotni zamieszkujący wieś stanowili w 2006 roku 43,5% ogółu bezrobotnych. Przeważający udział mieszkańców wsi w strukturze bezrobotnych mają województwa rolnicze – lubelskie (54%), świętokrzyskie (ponad 55%) oraz podkarpackie (ponad 66%) charakteryzujące się niezbyt wysokim poziomem uprzemysłowienia i urbanizacji.

Struktura bezrobotnych według wieku

W strukturze bezrobotnych według wieku największy udział ma grupa 25-34 lata, wykazująca przy tym względną stabilność; w 2004 i 2005 roku osoby te stanowiły ponad 28%, a w roku 2006 prawie 28% ogółu bezrobotnych. Wysoki poziom bezrobocia – z zauważalną tendencją zniżkową – cechuje również grupę wiekową do 24 lat. Do województw o wysokim udziale „młodych wiekiem” (do 34 lat) w ogólnej liczbie zarejestrowanych bezrobotnych należą od lat województwa podlaskie, kujawsko-pomorskie, wielkopolskie, świętokrzyskie, małopolskie, podkarpackie i lubelskie. W województwie lubelskim odsetek bezrobotnych w wieku do 34 lat był najwyższy i wynosił w latach 2004-2006 kolejno 59,7%, 58,4% oraz 56,9%. W województwach dolnośląskim, opolskim, zachodniopomorskim i łódzkim „młodzi” bezrobotni stanowią najmniejszy odsetek bezrobotnych.

Z roku na rok wyraźnie niższym odsetkiem bezrobotnych charakteryzowała się grupa wiekowa 35-44 lata. W większości województw wzrosła natomiast liczba osób bezrobotnych w grupach wiekowych 45-54, 55-59 oraz 60-64 lata. Największą liczebnością bezrobotnych w wieku przedemerytalnym (55-65 lat) charakteryzowały się województwa mazowieckie, opolskie, łódzkie i dolnośląskie. W 2006 roku udział osób „starszych” w tych województwach przekraczał 8% ogółu bezrobotnych i wzrósł o 2 p.p. w stosunku do roku poprzedniego.

Struktura bezrobotnych według wykształcenia

Udział osób bez żadnego przygotowania zawodowego, o najniższym poziomie wykształcenia (gimnazjalnego, podstawowego i niepełnego podstawowego) wśród bezrobotnych

14

nie uległ znaczącej zmianie w okresie 2004-2006 i wynosił w skali kraju ponad 32%. Szczególnie wysoki – w granicach od 36% do 39% – był w województwach o najwyższej stopie bezrobocia, tj. warmińsko-mazurskim, zachodniopomorskim oraz kujawsko-pomorskim. Odsetek osób bezrobotnych z wykształceniem wyższym jest znacznie mniejszy. Np.: w województwie kujawsko-pomorskim wynosi poniżej 4%, natomiast w województwach lubuskim i warmińsko-mazurskim niewiele więcej od 4%.

Bezrobotni a niepełnosprawność

Liczba bezrobotnych osób niepełnosprawnych kształtowała się w końcu 2006 r. na poziomie 72,6 tys. osób. Stanowiły one 3,1% ogółu bezrobotnych. W analizowanym okresie udział tej grupy zwiększył się o 0,6 punktu procentowego. Taka sytuacja utrzymuje się w większości województw. Jedynie w województwach zachodniopomorskim, mazowieckim i świętokrzyskim wystąpiło zjawisko odwrotne. W okresie 2004-2005 wśród niepełnosprawnych bezrobotnych nieznacznie przeważali mężczyźni, jednak już w 2006 proporcje wyrównały się.

Bezrobotni według okresu poszukiwania pracy

Zbiorowość bezrobotnych dotychczas niepracujących obejmowała w każdym analizowanym roku ponad 23,6% populacji bezrobotnych. Największy udział wśród bezrobotnych dotychczas niepracujących miały kobiety: 13,6% w 2004 r., 14% w 2005 r. oraz 14,7% w 2006 roku. Największy odsetek osób starających się po raz pierwszy o pracę – znacznie wyższy od średniej krajowej – wystąpił w województwach lubelskim, podkarpackim i świętokrzyskim.

Liczną zbiorowość stanowią bezrobotni długotrwale niepracujący. Liczba osób pozostających w rejestrach urzędów pracy przez okres ponad 12 miesięcy kształtowała się w końcu 2006 roku na poziomie 1139,4 tys. osób, a ich udział w ogólnej liczbie bezrobotnych wynosił 49,4%, z czego 31,3% poszukiwało pracy drugi rok, a 68,7% ponad 2 lata. Najwięcej osób dotkniętych trwałym bezrobociem odnotowano w 2006 r. w województwach: mazowieckim, lubelskim, podkarpackim i świętokrzyskim, w których odsetek długotrwale bezrobotnych jest bliski lub przekracza 53%. Do województw o najmniejszym odsetku tej kategorii bezrobotnych należą lubuskie (42,3%) oraz zachodnio-pomorskie (45,9%). W ostatnich trzech latach nieznacznie zmniejszył się odsetek poszukujących pracy od 12 do 24 miesięcy. Ta tendencja zauważalna była we wszystkich województwach, z wyjątkiem lubelskiego, opolskiego, podlaskiego i warmińsko-mazurskiego.

Niestety, w większości województw proces narastania bezrobocia o najdłuższym okresie jego trwania nieznacznie wzrasta – wzrost ten waha się w granicach od 0,4% (w województwie podkarpackim) do 3,1% (w województwie śląskim). Bezrobociem długotrwałym bardziej zagrożone są kobiety niż mężczyźni.

Ponad 25% bezrobotnych nie miało żadnego doświadczenia zawodowego, a ponad 14% ma krótki staż pracy (do jednego roku). Razem te kategorie bezrobotnych stanowiły w analizowanych latach ponad 38% ogółu bezrobotnych. Największa liczba osób bezrobotnych, które nie posiadają żadnego stażu pracy, wystąpiła w województwach: lubelskim (35%), podkarpackim (29,4%), świętokrzyskim (28,4%) oraz podlaskim (27,1%).

Kolejną pod względem liczebności grupę pozostającą bez pracy stanowią bezrobotni uprzednio pracujący od 10 do 20 lat. Wraz ze zbiorowością bezrobotnych o stażu pracy od 20 do 30 lat liczą ponad 25% ogółu niepracujących.

15

2.3. Analiza zróżnicowania rynku bezrobocia według regionów

Z informacji zawartych w tabeli 2 wynika, że chociaż poziom wskaźników w województwach nie jest jednakowy, to jednak bezrobocie w Polsce cechuje stosunkowo duża stabilność i niewielkie zróżnicowanie według województw, biorąc pod uwagę wszystkie analizowane wskaźniki. Natomiast w przypadku niektórych z nich zróżnicowanie bezrobocia według województwa jest znaczne. I tak:

• dosyć wyraźne jest regionalne zróżnicowanie stóp bezrobocia. Odchylenie standardowe wynosi 3,58 punktu procentowego, co oznacza 22% poziomu krajowego. Aż trzy województwa – małopolskie, wielkopolskie i mazowieckie – mają ponad dwukrotnie niższy odsetek bezrobotnych wśród zasobów siły roboczej niż będące w najgorszej sytuacji województwo warmińsko-mazurskie z 23,7% stopą bezrobocia w 2006 roku;

• znaczne różnice występują wśród bezrobotnych o wyższym profilu wykształcenia, wśród bezrobotnych „starszych” w wieku powyżej 55 lat, niepełnosprawnych, bezrobotnych o najdłuższym stażu pracy (ponad 30 lat);

• cechami wyraźnie zróżnicowanymi przestrzennie spośród analizowanych cech bezrobotnych jest ich miejsce zamieszkania.

Natomiast czas pozostawania bez pracy nie jest cechą różnicującą bezrobotnych, a więc bezrobocie z tego powodu było we wszystkich województwach na zbliżonym poziomie.

Analiza zróżnicowania w ujęciu dynamicznym nie wskazuje na znaczące pogłębianie się różnic między województwami ze względu na analizowane wskaźniki. Niewielka przestrzenna różnorodność świadczyć może o utrwalaniu się pewnego statusu na rynku pracy związanego z powolnym poszerzaniem się grupy trwale nieaktywnych zawodowo. Następstwem tych procesów jest niezbyt duża wymiana między bezrobociem a zatrudnieniem.

W ostatnich latach na regionalnych rynkach pracy w Polsce pojawiają się pewne symptomy poprawy: • we wszystkich województwach nastąpił spadek bezrobotnych, a dynamika tego spadku

była znacząca; • spada bezrobocie w miastach; • zmniejsza się bezrobocie wśród mężczyzn; • zauważalny jest spadek liczby bezrobotnych w grupach wiekowych 18-44 lata,

największy w grupie 18-24 lata; • osoby posiadające konkretny zawód mają większe szanse na rynku pracy w przeciwieństwie

do osób kończących lub niekończących naukę na poziomie gimnazjalnym i podstawowym, a coraz mniejsze szanse na zatrudnienie mają osoby z wykształceniem policealnym i średnim zawodowym;

• rośnie udział zatrudnienia krótkookresowego (przerywanego bezrobociem). Wśród krótkotrwale bezrobotnych systematycznie spada odsetek osób poszukujących pracy od 6 do 12 miesięcy, za to zwiększają się odsetki osób poszukujących pracy w czasie od 1 do 6 miesięcy;

• wśród długotrwale bezrobotnych nieznacznie zmniejszył się odsetek poszukujących pracy od 12 do 24 miesięcy i ta tendencja zauważalna była we wszystkich województwach;

• pewna część bezrobotnych (szczególnie młodych) szuka pracy przez zdecydowanie krótki okres. Są to dobre rokowania dla ich wychodzenia z bezrobocia.

16

Tabela 2

Poziom zróżnicowania wybranych wskaźników statystycznych między województwami

w 2006 roku

Miary zróżnicowania Wyszczególnienie

Średnia Odchyle-nie stan-dardowe

Rozstęp Mini- mum

Maksi-mum

Współ-czynnik

zmienności

Stopa bezrobocia rejestrowanego w % 16,15 3,58 12,3 11,4 23,7 0,222

Liczba bezrobotnych na 1000 pracujących 206,5 60,24 217,7 115,7 333,4 0,292

Bezrobotni w % ogółu zatrudnionych

Bezrobotni na wsi 44,76 10,44 44,6 18,81 63,41 0,233

Bezrobotni w miastach 55,24 10,44 44,6 36,59 81,19 0,189

Bezrobotni w wieku do 24 lat 20,88 2,38 8,56 16,85 25,41 0,114

Bezrobotni w wieku 25-34 lata 27,72 1,70 5,57 25,92 31,49 0,061





Bezrobotne kobiety 56,55 3,37 10,86 51,72 62,58 0,060

Bezrobotni mężczyźni 43,45 3,37 10,86 37,42 48,28 0,078

Niepełnosprawni bezrobotni 3,16 0,95 3,33 1,93 5,26 0,301

Bezrobotni dotychczas niepracujący 23,55 4,70 17,75 17,21 34,96 0,199

Bezrobotni o wykształceniu wyższym 6,08 4,45 4,96 3,87 8,83 0,239

Bezrobotni o wykształceniu policealnym i średnim zawodowym

22,06 2,25 7,28 18,4 25,68 0,102

Bezrobotni o wykształceniu średnim ogólnokształcącym

8,49 0,90 2,81 7,32 10,13 0,106

Bezrobotni o wykształceniu zawodowym 30,84 2,09 7,16 26,71 33,87 0,068

Bezrobotni o wykształceniu gimnazjalnym i poniżej

32,53 4,37 14,17 24,60 38,77 0,134

Bezrobotni bez pracy do 1 m-ca 7,31 0,93 3,30 5,83 9,13 0,127

Bezrobotni bez pracy 1-3 m-cy 15,92 1,30 4,51 13,45 17,96 0,081




Bezrobotni bez pracy powyżej 24 m-cy 33,37 2,99 10,42 27,61 38,03 0,090

Bezrobotni bez stażu pracy 23,55 4,70 17,75 17,21 34,96 0,199

Bezrobotni ze stażem do 1 roku 14,29 1,51 6,36 11,27 17,63 0,106

Bezrobotni ze stażem 1-5 lat 19,03 1,62 5,83 15,93 21,76 0,085




Bezrobotni ze stażem powyżej 30 lat 1,94 0,53 1,99 0,99 2,98 0,275

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS.

17

III. Działania instytucji rynku pracy na rzecz ograniczania bezrobocia

3.1. Działania Powiatowych Urzędów Pracy

Powiatowe urzędy pracy, odpowiedzialne za tworzenie i realizację polityki rynku pracy na szczeblu lokalnym, mają dość duże problemy kadrowe. Prawie 3/4 dyrektorów PUP twierdziło, że liczba zatrudnionych w urzędzie pracowników nie gwarantuje właściwej realizacji zadań w zakresie aktywnego zwalczania bezrobocia. Szczególnie odczuwane są braki specjalistów w zakresie pośrednictwa pracy i doradców zawodowych. Prawie w co czwartym urzędzie brakuje liderów Klubów Pracy, specjalistów ds. obsługi aktywnych programów, a w nieco mniejszym zakresie specjalistów ds. rozwoju zawodowego i aktywności zawodowej oraz psychologów.

W badanych urzędach pracy na jednego pracownika zajmującego się aktywizacją osób bezrobotnych i pośrednictwem pracy przypadało przeciętnie prawie 360 bezrobotnych.

Ważną rolę w prawidłowym prowadzeniu przez PUP różnych form aktywizacji bezrobotnych jest pozyskiwanie, gromadzenie i przetwarzanie informacji stanowiących podstawę dla tych działań. Z przeprowadzonego badania wynika, że ponad 90% ankietowanych urzędów zatrudnia pracowników zajmujących się analizami rynku pracy. Brak takich pracowników wystąpił jedynie w kilku urzędach, przy czym były to województwa o wysokiej stopie bezrobocia, a więc tam gdzie posiadanie informacji o rynku pracy wydaje się najbardziej przydatne.

Zdaniem dyrektorów kwalifikacje pracowników zatrudnionych w powiatowych urzędach pracy są wysokie i gwarantują właściwą realizację zadań w zakresie ograniczania bezrobocia. W zdecydowanej większości urzędów (83,5%) pracownicy systematycznie biorą udział w różnego rodzaju szkoleniach podnoszących ich kwalifikacje zawodowe.

Jedną z głównych usług świadczonych przez PUP jest pośrednictwo w znalezieniu pracy. Oferty pracy będące w dyspozycji urzędu pochodzą głównie ze zgłoszeń pracodawców (średnio 61,5%), pozostałe to efekty starań pracowników urzędów pracy.

Rozpowszechnianie przez urzędy powiatowe ofert pracy odbywa się głównie poprzez tablice informacyjne w urzędzie, następnie elektronicznie na stronie internetowej PUP lub ustnie bezpośrednio osobie bezrobotnej (90,8% wskazań) oraz w środkach masowego przekazu (71,1%). Z kontaktu bezpośredniego lub ze środków masowego przekazu częściej korzystano w urzędach z województw o wysokiej stopie bezrobocia.

Najczęstszym źródłem informacji dla PUP na temat rynku pracy w regionie, poza kartami rejestracyjnymi bezrobotnych, są przede wszystkim własne wywiady z pracodawcami z powiatu (85,5%), a także oficjalnymi i/lub przeznaczonymi specjalnie dla PUP źródłami danych z WUP i GUS. Połowa ankietowanych urzędów korzysta również z droższej formy pozyskania danych, a mianowicie własnych badań ankietowych.

Niemal wszystkie badane urzędy pracy prowadzą monitoring zawodów deficytowych i nadwyżkowych (92,1%), a zdecydowanie rzadziej zajmują się śledzeniem losów uczestników kursów szkoleniowych (53,9%). Stosunkowo rzadko urzędy pracy poświęcają swoją uwagę absolwentom szkół z powiatu (15,8%). Gromadzenie informacji o zawodach nadwyżkowych i deficytowych jest zazwyczaj w formie elektronicznej bazy danych. Tylko w mniej niż co czwartym urzędzie używa się w tym celu kartoteki.

Powiatowe urzędy pracy w swojej działalności w zakresie aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu powinny współpracować z innymi urzędami, co może przyczyniać się do zwiększenia efektów ich pracy w tym zakresie. Zdania kadry kierowniczej są w tej

18

sprawie podzielone. Najwięcej badanych dyrektorów PUP (43%) uważa, że powinna być prowadzona współpraca z powiatami ościennymi. Za współpracą PUP w całym województwie opowiadał się średnio co trzeci dyrektor, przy czym w województwach o niskiej stopie bezrobocia była to połowa badanych. Za skupieniem się tylko na obszarze powiatu opowiedziało się ponad 33% dyrektorów z województw o wysokiej stopie bezrobocia, a poniżej 20% z regionów o niskiej i średniej stopie bezrobocia. Niemal wszyscy dyrektorzy dostrzegają potrzebę wprowadzenia zmian i usprawnień w dotychczasowej działalności urzędu – wykres 4.

Zdecydowaną większość usług i instrumentów rynku pracy stosują wszystkie urzędy. Jedynie w przypadku: pożyczki szkoleniowej, refundacji studiów podyplomowych, refundacji kosztów opieki nad dzieckiem/dziećmi w wieku do 7 lat oraz refundacji składek na ubezpieczenie społeczne liczba PUP stosujących te instrumenty nie przekroczyła 52% badanych podmiotów. Najrzadziej korzystano z refundacji kosztów studiów podyplomowych (40,8%), a narzędzie to relatywnie częściej stosowały urzędy pracy z województw o niskiej stopie bezrobocia – 44,0%. Refundacje kosztów opieki nad dziećmi prowadziło 66,7% badanych urzędów w regionach o wysokim bezrobociu i 44,0% w regionach o niskiej stopie bezrobocia. Refundację składek na ubezpieczenia społeczne dokonywało 56% badanych urzędów w województwach o niskiej stopie bezrobocia, natomiast w województwach o wysokiej stopie bezrobocia – 40,7%. Urzędy pracy w regionach o wysokim bezrobociu częściej niż w pozostałych udzielały pożyczek szkoleniowych (48,1%).

Wykres 4

Usprawnienia w działalności PUP, w % wypowiedzi dyrektorów

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Nic nie należy zmieniać ani usprawniać

Poprawić organizację pracy w urzędzie

Zwiększyć liczbę pracowników zajmujących się aktywnymi

usługami i instrumentami rynku pracy

Usprawnić rejestrację i obsługę bezrobotnych

i poszukujących pracy

Zacieśnić współpracę z partnerami na lokalnym rynku pracy

Wprowadzić elektroniczny system obsługi klientów

Zwiększyć fundusz na aktywne usługi i instrumenty rynku pracy

Zwiększyć płace pracowników PUP

Zmienić przepisy prawne

Województwa wg stopy bezrobocia

niska średnia wysoka ogółem


19

Według oceny przedstawicieli PUP (średnia z ocen od 1 do 5) ranking przydatności usług i instrumentów rynku pracy kształtuje się następująco: dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej (4,64), pośrednictwo pracy (4,49), szkolenia i refundację wyposażenia/doposażenia stanowiska pracy (4,38), staż u pracodawcy (4,32), pośrednictwo i informacje zawodowe (4,32), refundacja kosztów studiów podyplomowych (2,50), pożyczek szkoleniowych (2,63) oraz refundacji kosztów opieki nad dziećmi w wieku do 7 lat (2,71). Na terenach gdzie bezrobocie kształtuje się na wysokim poziomie wyżej oceniono: refundację wyposażenia/doposażenia stanowiska pracy, zwrot kosztów przejazdu i zakwaterowania oraz refundację opieki nad dzieckiem w wieku do 7 lat.

Kwalifikując bezrobotnych do skorzystania z poszczególnych usług i instrumentów rynku pracy pracownicy PUP biorą pod uwagę różne czynniki. W przypadku pośrednictwa w znalezieniu pracy, szkoleń, prac interwencyjnych, stażu u pracodawcy, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, refundacji kosztów wyposażenia/doposażenia stanowiska pracy oraz refundacji kosztów studiów podyplomowych najważniejszymi kryteriami doboru beneficjentów są: kwalifikacje bezrobotnego oraz oczekiwania pracodawcy. Przy udzielaniu porad zawodowych największe znaczenie mają motywacje bezrobotnego i okres pozostawania bez pracy.

Działalność pracowników PUP zajmujących się poradnictwem zawodowym i pomocą w aktywnym poszukiwaniu pracy koncentruje się głównie na: udzielaniu informacji o możliwościach kształcenia i szkolenia (77,3%), poradach ułatwiających wybór zawodu, zmianę kwalifikacji, podjęcie lub zmianę zatrudnienia (69,3%), udzielaniu informacji o rynku pracy i zawodach (60,0%), organizacji i prowadzeniu grupowych porad zawodowych (54,9%) oraz szkoleniach z zakresu umiejętności poszukiwania pracy. Stosunkowo często udzielana jest też pomoc w poszukiwaniu pracy poprzez uczestnictwo zainteresowanych w zajęciach aktywizacyjnych.

Zdaniem większości przedstawicieli PUP osoby bezrobotne powinny być obejmowane różnymi programami aktywizującymi już w momencie rejestracji (60,5%). Dotyczy to szczególnie regionów o średniej i wysokiej stopie bezrobocia.

Ważną rolę w łagodzeniu skutków bezrobocia odgrywają lokalne projekty/programy specjalne realizowane przez PUP. Adresowane są one głównie do grup bezrobotnych znajdujących się w szczególnej sytuacji na rynku pracy. Biorąc pod uwagę źródła finansowania tych projektów okazuje się, że bardzo dużym wsparciem finansowym dla podejmowanych działań są środki z Europejskiego Funduszu Społecznego. Badania wskazują, że prawie połowa zrealizowanych w 2006 roku projektów była możliwa dzięki takim środkom finansowym.

Szkolenia organizowane przez powiatowe urzędy pracy to przede wszystkim szkolenia zawodowe (84,3%). W dużo mniejszym zakresie nastawione są one na przekazanie wiedzy w zakresie efektywnego poszukiwania pracy (16,7%).

O tematyce szkoleń niemal w równym stopniu decydują sugestie, potrzeby pracodawców, co prowadzona przez urząd analiza lokalnego rynku pracy (80,9%). W niewiele mniejszym stopniu wykorzystywane są propozycje i sugestie samych bezrobotnych (74,7%), a w połowie urzędów własna identyfikacja potrzeb rynku lokalnego.

Biorąc pod uwagę województwa o różnej stopie bezrobocia można zauważyć, że potrzeby pracodawców najbardziej liczą się dla urzędów pracy z terenów o wysokim bezrobociu (92,3% wskazań). W tych województwach także częściej niż gdzie indziej podstawą wyboru tematyki szkoleń jest własna identyfikacja potrzeb rynku lokalnego (65,4% wskazań).

20

Wybór instytucji szkoleniowej opiera się głównie na takich kryteriach, jak: kompetencje merytoryczne, kwalifikacje kadry dydaktycznej (średnia ocena ważności – 4,76), koszty szkolenia (4,51), przewidywana efektywność szkolenia (4,39), warunki techniczno-lokalowe (4,29), dotychczasowa efektywność szkoleń (4,20).

3.2. Działania Agencji Zatrudnienia

Zgodnie z przepisami Ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy agencje zatrudnienia są niepublicznymi jednostkami organizacyjnymi, które świadczą usługi w zakresie: pośrednictwa pracy na terenie Polski, pośrednictwa do pracy za granicą dla obywateli polskich u pracodawców zagranicznych, poradnictwa zawodowego, doradztwa personalnego oraz pracy tymczasowej2.

Dominująca część agencji zatrudnienia poddanych badaniom empirycznym zajmuje się pośrednictwem pracy na terenie Polski. Ten rodzaj usług świadczy 82,0% agencji, które zlokalizowane są w województwach o niskiej stopie bezrobocia oraz 77,8% – o wysokiej stopie bezrobocia.

Agencje zatrudnienia, bez względu na lokalizację, pozyskują oferty pracy głównie od pracodawców. Na to źródło wskazało 85,2% respondentów z województw charakteryzujących się niską stopą bezrobocia i 84,8% – wysoką stopą bezrobocia. Na kolejnych miejscach wymieniano następujące źródła pozyskiwania ofert pracy: we własnym zakresie, poprzez współpracę z publicznymi instytucjami rynku pracy (np. powiatowymi i wojewódzkimi urzędami pracy) oraz z innymi prywatnymi agencjami zatrudnienia. Należy odnotować, że pozyskiwanie ofert pracy we własnym zakresie zostało wysoko ocenione przez badane agencje zatrudnienia (blisko 80% wskazań).

Z ofert pracy, jakimi dysponują agencje zatrudnienia korzystają głównie trzy grupy klientów, tzn.: bezrobotni, osoby zmieniające pracę oraz osoby po raz pierwszy podejmujące pracę (absolwenci szkół). Taką kolejność wymieniali respondenci z wszystkich grup województw (o niskiej, średniej, jak i wysokiej stopie bezrobocia). Należy przy tym odnotować dużą zgodność wypowiedzi. Odsetek agencji zatrudnienia, które za główną grupę klientów uznały osoby bezrobotne waha się od 93,0% do 95,6%.

Grupę klientów agencji zatrudnienia, jaką są bezrobotni tworzą m.in. osoby będące w szczególnej sytuacji na rynku pracy. W tym przypadku obserwuje się znaczne zróżnicowanie ich struktury w zależności od sytuacji panującej na rynku pracy. Agencje zatrudnienia zlokalizowane w województwach o wysokiej stopie bezrobocia najczęściej obsługują: bezrobotnych do 25 roku życia (łączny odsetek ocen „dość często” i „bardzo często” wynosi 55,5%), bezrobotnych bez kwalifikacji zawodowych (46,7%), bezrobotnych do 27 roku życia z wyższym wykształceniem (42,2%) oraz długotrwale bezrobotnych (40,0%). Agencje zlokalizowane w województwach o niskiej stopie bezrobocia najczęściej obsługują bezrobotnych do 25 roku życia (63,9%), a także bezrobotnych bez kwalifikacji zawodowych (49,2%). Ponadto należy odnotować, że na terenie wszystkich trzech grup województw występuje relatywnie wysoki odsetek agencji zatrudnienia, z których usług w ogóle nie korzystają osoby niepełnosprawne (27,9% – 40,0% wskazań).

Jednym z narzędzi łagodzenia napięć na rynku pracy i znacznego terytorialnego zróżnicowania sytuacji w tym zakresie są specjalne programy przeciwdziałania bezrobociu (lokalne bądź regionalne). Okazuje się jednak, że niespełna połowa respondentów (46,3%) uczestniczy w ich realizacji. Odsetek agencji zatrudnienia uczestniczących w realizacji tych

2 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dziennik Ustaw 2004, nr 99, poz. 1001.

21

programów jest znacznie zróżnicowany w poszczególnych grupach województw. Najmniej agencji zatrudnienia uczestniczących w realizacji specjalnych programów przeciwdziałania bezrobociu znajduje się w województwach o wysokiej stopie bezrobocia (37,8%), natomiast najwięcej – o niskiej stopie bezrobocia (52,5%).

Skuteczność działania badanych agencji zatrudnienia można ocenić porównując liczbę ofert pracy z liczbą osób, które z nich skorzystały. W 2006 roku w porównaniu z 2004 zwiększyła się liczba zarówno krajowych, jak i zagranicznych ofert pracy oraz klientów agencji zatrudnienia. Nie zmieniła się jednak (a w niektórych przypadkach nawet wzrosła) liczba osób, które nie znalazły odpowiedniej oferty. Szczególnie niekorzystne relacje między tymi wielkościami występują na terenie województw o wysokiej stopie bezrobocia. W opinii przeważającej części respondentów zlokalizowanych w tych województwach wzrosła liczba krajowych (ponad 71,4% wypowiedzi) i zagranicznych ofert pracy (56,0%). Jednocześnie ponad 60,0% badanych agencji zatrudnienia zlokalizowanych w województwach charakteryzujących się wysoką stopą bezrobocia odnotowało stagnację, a kolejne 28,9% wzrost liczby osób, które nie znalazły u nich odpowiedniej oferty pracy. Relatywnie lepsza sytuacja jest na terenie województw o niskiej stopie bezrobocia. Może to sugerować, że większe problemy z dopasowaniem ofert pracy do popytu na pracę występują w województwach o wysokiej stopie bezrobocia.

3.3. Aktywność innych podmiotów rynku pracy

Instytucje szkoleniowe

Badane firmy szkoleniowe wskazywały powiatowe urzędy pracy jako podstawowe źródło rekrutacji uczestników ich działań edukacyjnych (90% wskazań) na rzecz ograniczania bezrobocia. Urzędy pracy zlecały im zarówno szkolenia o charakterze zawodowym, jak i służące zdobyciu umiejętności aktywnego poszukiwania pracy.

Firmy szkoleniowe przygotowując tematy szkolenia kierują się przede wszystkim propozycjami i sugestiami pochodzącymi od PUP – które oparte są na ich własnej identyfikacji potrzeb rynku lokalnego oraz potrzebach i sugestiach pracodawców – a w mniejszym stopniu sugestiami osób bezrobotnych.

W roku 2006 badane firmy szkoliły przede wszystkim robotników wykwalifikowanych i pracowników biurowych. Najmniejszy udział w szkoleniach związanych z ograniczaniem bezrobocia miał kadra menedżerska, gdyż bezrobocie w najmniejszym stopniu dotykało tej właśnie grupy osób.

Poza szkoleniami firmy świadczyły inne rodzaje usług sprzyjających ograniczaniu bezrobocia, jak usługi pośrednictwa pracy (20% wskazań) oraz doradztwo zawodowe (ponad 30% wskazań).

Firmy szkoleniowe mają możliwość korzystania z baz danych Krajowego Systemu Szkolenia Zawodowego, w których znajdują się zarówno standardy kwalifikacyjne dla wszystkich zawodów oraz gotowe moduły szkoleń, jak i sprawdzian wiedzy i umiejętności zawodowych wymaganych od uczestnika określonego rodzaju szkolenia. Jak wynika z przeprowadzonych badań 53,3% firm szkoleniowych korzysta ze standardów kwalifikacyjnych a 42% – z modułów szkoleń.

Miarą przydatności prowadzonych przez te firmy szkoleń jest ich efektywność. Jednak większość firm szkoleniowych bardziej koncentruje się na ocenie kwalifikacji własnej kadry dydaktycznej oraz stosowanych metod i ich przydatności w kontekście wyników uzyskanych

22

przez uczestników szkoleń. Tylko 18% przedstawicieli badanych firm szkoleniowych stwierdziło, że analizuje losy absolwentów kursów.

Jako najczęściej stosowane wskaźniki oceny efektywności szkoleń badane firmy wymieniały: • liczbę zatrudnionych absolwentów kursu (LZ) do liczby absolwentów (LA) – 60,7%

wskazań przedstawicieli firm szkoleniowych, • całkowity koszt kursu (CK) do liczby zatrudnionych absolwentów kursu (LZ) – 45,6%, • liczbę absolwentów kursów (LA) do liczby osób rozpoczynających kurs (LR) – 3,7%.

Przedstawiciele kluczowych instytucji rynku pracy, jakimi są powiatowe urzędy pracy i agencje pracy, uznają szkolenia jako bardzo ważne narzędzie rynku pracy, prowadzące do ograniczania bezrobocia na lokalnych rynkach. Pozytywnie oceniono też stosunkowo dużą aktywność instytucji szkoleniowych na rynku pracy. Natomiast jako słabość funkcjonowania firm szkoleniowych uznano: • brak powiązań między instytucjami szkoleniowymi, co powoduje nadmierne powielanie

projektów szkoleniowych, przy występowaniu innych potrzeb na lokalnych rynkach, • zbyt słabe powiązanie instytucji szkoleniowych z innymi podmiotami rynku pracy, w tym

współpracę z OHP, • niewielki zakres badania efektywności szkoleń, mierzonych liczbą osób, które wróciły do

pracy, czy też znalazły zatrudnienie, • słabe wykorzystywanie przez firmy szkoleniowe usług doradztwa zawodowego, co

zobligowałoby je do większej aktywności w śledzeniu i analizowaniu potrzeb lokalnego rynku pracy.

Powiatowe Rady Zatrudnienia

Polityka rynku pracy opiera się na dialogu i współpracy z partnerami społecznymi. Dotyczy to szczególnie rad zatrudnienia. Pełnią one funkcje opiniodawczo-doradcze zarówno na szczeblu powiatowym (powiatowe rady zatrudnienia), wojewódzkim (wojewódzkie rady zatrudnienia), jak i krajowym (Naczelna Rada Zatrudnienia przy Ministrze Pracy i Polityki Społecznej).

Z badań empirycznych przeprowadzonych w 2007 roku przez IBRKK wynika, że zadania powiatowych rad zatrudnienia określone w Ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy3 realizowane były w różnym stopniu. Dotychczas koncentrują się one przede wszystkim na opiniowaniu i doradzaniu sposobu podziału środków Funduszu Pracy (ponad 2/3 wskazań respondentów). Częstym efektem dyskusji, które odbywają się na posiedzeniach powiatowych rad zatrudnienia jest wypracowywanie sposobów dostosowywania narzędzi ograniczania bezrobocia do potrzeb lokalnych rynków pracy (55,1% wskazań). Rzadziej zaś występowano z nowymi inicjatywami (35,9%). Prawie połowa respondentów uznała, że powiatowe rady zatrudnienia są dobrą platformą do współpracy partnerów społecznych, chociaż pojawił się relatywnie duży odsetek negatywnych opinii odnośnie dotychczasowej działalności tych rad. Ponad 16% respondentów stwierdziło, że nie pełnią one istotnej roli w rozwoju lokalnych rynków pracy i ograniczaniu bezrobocia, a kolejne 7,7% uznało ich działalność za zwykłą formalność. Najmniej korzystnie oceniono powiatowe rady zatrudnienia w województwach o wysokiej

3 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, op.cit.

23

stopie bezrobocia. Dominująca część respondentów (80,8%) podkreślała ich bierność i ograniczanie roli do opiniowania sposobów podziału środków Funduszu Pracy. Korzystniej oceniono rady zatrudnienia w województwach o niskiej stopie bezrobocia. Podkreślano, że dyskusje na posiedzeniach rad przyczyniają się do bardziej elastycznego wykorzystywania narzędzi ograniczania bezrobocia w zależności od potrzeb lokalnych rynków pracy (56,0% wypowiedzi) oraz prowadzą do tworzenia nowych inicjatyw na tych rynkach (51,9%).

Jednym z ustawowych zadań powiatowych rad zatrudnienia jest opiniowanie kierunków przyszłego kształcenia zawodowego, dostosowanego do potrzeb lokalnego rynku pracy. W przeważającej części rad objętych badaniami (62,8%) przynajmniej raz w roku przygotowywane są takie propozycje. Należy odnotować, że na terenie województw o niskiej oraz średniej stopie bezrobocia sytuacja była lepsza niż średnio w całej badanej zbiorowości (odpowiednio: 66,7% i 64,0% wskazań), natomiast o wysokiej stopie bezrobocia relatywnie gorsza (57,7%).

Respondenci wskazali dwa podstawowe sposoby zwiększenia sprawności działania powiatowych rad zatrudnienia, a mianowicie: poszerzanie kontaktów z różnego rodzaju organizacjami i instytucjami rynku pracy (60,5% wskazań) oraz powołanie w ich skład ekspertów zajmujących się rynkiem pracy (48,7%). Do mniej skutecznych zaliczyli natomiast: przyznanie dodatkowych środków finansowych na wykonywanie zadań statutowych (26,3%), a także zwiększanie kontaktów rady z osobami bezrobotnymi (18,4%). Taka kolejność wypowiedzi (aczkolwiek przy różnej liczbie wskazań) była identyczna w województwach o wysokiej oraz niskiej stopie bezrobocia.

Istotne uwarunkowanie efektywności działania powiatowych rad zatrudnienia stanowią źródła pozyskiwania informacji na temat rynku pracy i sposobów ograniczania bezrobocia. Prawdopodobnie ze względu na łatwą dostępność, podstawowym okazały się materiały powiatowych urzędów pracy (92,3% wskazań). Rzadziej korzystano z różnego rodzaju danych i analiz statystycznych (67,9%). Na oba źródła informacji wskazywali respondenci niezależnie od tego, na jakim terenie działają reprezentowane przez nich rady.

Ważnym uwarunkowaniem skuteczności działania rad zatrudnienia jest chęć (i możliwość) doskonalenia wiedzy przez jej członków z zakresu rynku pracy i ograniczania bezrobocia. Badania wykazały, że członkowie prawie połowy objętych badaniami powiatowych rad zatrudnienia (48,7%) uczestniczyli w różnego rodzaju szkoleniach, podkreślając jednocześnie korzyści stąd płynące. Kolejne 11,5% wybrało wariant odpowiedzi „tak uczestniczyłem/am ale było to mało użyteczne”. Pozostała część respondentów dotychczas nie doskonaliła wiedzy z zakresu rynku pracy i ograniczania bezrobocia. Niewiele ponad 30% uzasadniło to brakiem możliwości uczestnictwa w różnego rodzaju szkoleniach, natomiast 9% faktem, iż nie odczuwają takiej potrzeby. Należy odnotować istotne zróżnicowanie wypowiedzi respondentów reprezentujących powiatowe rady zatrudnienia zlokalizowane w poszczególnych grupach województw. Brak możliwości doskonalenia wiedzy z zakresu rynku pracy i ograniczania bezrobocia najbardziej odczuwają członkowie rad z województw o wysokiej stopie bezrobocia. W tych województwach większa jest także liczba respondentów, którzy zakreślili następujące warianty odpowiedzi: „uczestniczyłem/am ale było to mało użyteczne” oraz „nie odczuwam takiej potrzeby”.

Podsumowując, rola powiatowych rad zatrudnienia na lokalnych rynkach pracy jest oceniana jako stosunkowo bierna. Powiatowe rady zatrudnienia zbyt rzadko opiniują kierunki kształcenia oraz szkolenia zawodowego, dzięki czemu możliwe byłoby dostosowywanie w większym stopniu kwalifikacji osób, które w przyszłości podejmą pracę do zmieniających

24

się potrzeb lokalnych rynków pracy. Zbyt rzadko również wysuwają konkretne inicjatywy i propozycje celem dostosowania narzędzi ograniczania bezrobocia do potrzeb poszczególnych powiatów. Należy przy tym podkreślić, iż najmniejszą skutecznością charakteryzują się rady na terenach, gdzie ich aktywność jest szczególnie potrzebna (tzn. o najwyższej stopie bezrobocia).

Organy samorządowe

Z uwagi na podkreślany przez uczestników badania lokalny (powiat, gmina) charakter działań na rzecz ograniczania bezrobocia oraz na wiodącą rolę w rozwoju gospodarczo-społecznym organów samorządowych różnego szczebla wyodrębniono problematykę udziału samorządów w ograniczaniu bezrobocia. Zdania uczestników rynku pracy są w tej kwestii podzielone w zależności od miejsca i roli jaką dany podmiot na tym rynku pełni. Tylko 15% pracodawców stwierdziło, że władze samorządowe włączają się aktywnie do działań na rzecz ograniczania bezrobocia. Opinię taką wyraziło 56,4% dyrektorów PUP. Natomiast przy szczegółowym rozpatrywaniu postaw samorządu wobec działań na rzecz ograniczania bezrobocia opinie pracodawców nie były już tak kategoryczne i wzrosła liczba ocen stawiających samorząd w bardziej pozytywnym świetle. Rozkład opinii pracodawców w skali wszystkich objętych badaniem województw zaprezentowano w tabeli 3.

Tabela 3

Opinie władz i organizacji lokalnych o działaniach na rzecz ograniczania bezrobocia,

w % wypowiedzi pracodawców

Opinie Działania

Zdecydowanie się zgadzam

Raczej się zgadzam

Raczej nie zgadzam się

Zdecydowanie nie zgadzam się

Udziela się bezrobotnym pomocy, która jest zintegrowana z całą strategią rozwoju rynku lokalnego

7,2 45,2 35,0 12,6

Rozwija się liczne specjalne programy ograniczania bezrobocia

8,7 48,1 33,4 9,8

Silnie aktywizuje się podażową stronę lokalnego rynku pracy (oddziałuje się na kierunki i jakość kształcenia)

6,4 40,5 42,5 10,6

Ogranicza się pasywne narzędzia zmniejszania bezrobocia na rzecz rozwijania aktywnych narzędzi

7,5 40,7 43,6 8,2

Wspiera się szkolenia, które pozwalają podnieść konkurencyjność danego rynku lokalnego

12,6 51,7 30,1 5,7

Pomaga się miejscowym przedsiębiorcom w tworzeniu nowych miejsc pracy

8,5 36,8 40,6 14,1


Przeważający odsetek badanych pracodawców popiera opinie o zintegrowaniu pomocy dla bezrobotnych ze strategią rozwoju rynku lokalnego, rozwijaniu przez władze specjalnych programów ograniczania bezrobocia a także wspieraniu szkoleń, które pozwolą podnieść konkurencyjność lokalnego rynku. W większości respondenci nie zgadzali się natomiast

25

z poglądami, że władze intensywnie oddziałują na kierunki i jakość kształcenia, starają się ograniczać pasywne a intensyfikować aktywne narzędzia ograniczania bezrobocia oraz wspomagać przedsiębiorców w tworzeniu nowych miejsc pracy.

Przedsiębiorstwa zlokalizowane w regionach o wysokiej stopie bezrobocia, w przeciwieństwie do innych, cechuje zróżnicowanie opinii – i to zarówno negatywnych, jak i pozytywnych. Znacząco wzrósł odsetek przedsiębiorców zdecydowanie nie zgadzających się z opinią o uwzględnianiu w strategii rozwoju rynku lokalnego działań na rzecz pomocy bezrobotnym, o aktywizowaniu popytowej strony rynku pracy, ograniczaniu pasywnych narzędzi na rzecz aktywnych oraz o udzielaniu pomocy przedsiębiorcom w tworzeniu nowych miejsc pracy. Zmniejsza się natomiast odsetek respondentów przychylających się do opinii, że samorząd uruchamia specjalne programy ograniczania bezrobocia. Warto również odnotować fakt, że w grupie województw o wysokiej stopie bezrobocia relatywnie więcej respondentów niż w pozostałych regionach zgodziło się z opinią, że władze lokalne wspierają rozwój szkoleń, które zwiększają konkurencyjność rynku.

IV. Działania pracodawców na rzecz wzrostu zatrudnienia

Wśród działań podejmowanych przez pracodawców dla rozwoju przedsiębiorstw i jednocześnie dobrze służących ograniczaniu bezrobocia na lokalnym rynku, na pierwszych miejscach znalazło się tworzenie nowych miejsc pracy oraz zatrudnienie pracowników za pośrednictwem PUP. Blisko 30% respondentów wskazywało także na zatrudnianie bezrobotnego i przyjęcie bezrobotnego na staż współfinansowany z Funduszu Pracy (FP) – wykres 5.

Wykres 5

Działania podejmowane przez pracodawców zmierzające do ograniczenia bezrobocia,

w % wypowiedzi przedstawicieli przedsiębiorstw

57,8

50,4

30,1

27,5

21,3

18,3

6,2

3,9

3,6

0 10 20 30 40 50 60 70

Stworzono nowe miejsca pracy

Zatrudniono pracowników za pośrednictwem PUP

Przyjęto bezrobotnego na staz współfinansowany z FP

Zatrudniono bezrobotnego/ych

Przyjęto bezrobotnego dla przygotowania zawodowego

Zatrudniono bezrobotnych do prac interwencyjnych

Uruchomiono roboty publiczne

Firma tworzy Zakładowy Fundusz Szkoleniowy

Zatrudniono pracowników za pośrednictwem prywatnej agencji

Źródło: Badania IBRKK z 2007 roku.

Tylko 14% pracodawców zgłosiło, że nie uczestniczyło w żadnej z lokalnych inicjatyw na rzecz ograniczania bezrobocia na lokalnym rynku. Co trzecia firma wskazywała

26

na udział w lokalnym porozumieniu na rzecz zatrudnienia bezrobotnych do 25 roku życia, a prawie co piąta na zatrudnianie bezrobotnych do 27 roku życia z wykształceniem wyższym. Zainteresowanie pracodawców innymi lokalnymi inicjatywami służącymi ograniczaniu bezrobocia było niewielkie (działania na rzecz ograniczania bezrobocia niepełnosprawnych, współpraca ze szkołą zawodową, zatrudnianie bezrobotnych).

Znaczący odsetek przedsiębiorców w najbliższych 2-3 latach nie planuje istotnych zmian w zatrudnieniu poszczególnych grup pracowników. Ponad 70% przedsiębiorców nie planuje zmian kadry menedżerskiej i pracowników biurowych, a około 60% nie planuje zmian w zatrudnieniu kadry technicznej średniego szczebla, specjalistów wykwalifikowanych oraz robotników niewykwalifikowanych. Planowane przyjęcia do pracy odnoszą się przede wszystkim do grupy robotników wykwalifikowanych (49%), co potwierdza opinię o rosnącym zapotrzebowaniu na wykwalifikowanych pracowników, szczególnie do budownictwa mieszkaniowego oraz dróg. Ponad 1/4 ankietowanych przedsiębiorców planuje przyjęcia do pracy robotników niewykwalifikowanych, a co piąty przedsiębiorca zatrudnienie specjalistów wysokokwalifikowanych oraz osób zaliczanych do kadry średniego szczebla zarządzania. Stosunkowo najmniej przedsiębiorców (10,5%) planuje przyjęcia osób do kadry menedżerskiej.

Ankietowani przedsiębiorcy w najbliższych 2-3 latach w zasadzie nie planują zwolnień, a jeśli tak, to dotyczyć będą jedynie pracowników biurowych i robotników niewykwalifikowanych, których praca jest nisko wydajna.

Przedsiębiorcy raczej nie zamierzają rozszerzać stosowania niestandardowych form zatrudnienia (70,4% wypowiedzi). Dotyczy to nawet firm funkcjonujących na rynkach o wysokiej stopie bezrobocia. Nieco bardziej otwarte na takie formy zatrudnienia są firmy małe i średniej wielkości niż przedsiębiorstwa duże. Istotny jest zatem problem zainteresowania pracodawców stosowaniem – w szerszym niż dotychczas zakresie – elastycznego czasu pracy, zatrudniania na części etatu, telepracy. Byłoby to pomocne w rozwiązaniu części problemów związanych zarówno z ograniczaniem bezrobocia, jak i pozyskiwaniem ludzi do pracy w tych zawodach, gdzie pojawiają się trudności wynikające z emigracji Polaków do pracy za granicę.

Trudną kwestią do rozwiązania pozostaje rozpoznanie grupy ludzi wykazywanych jako bezrobotni, lecz w rzeczywistości pracujących „na czarno”. Wskazane byłyby regulacje prawne zmieniające warunki rynkowe, aby ten rodzaj pracy przestał być atrakcyjny dla pracodawcy i pracownika.

V. Nowe strategie wspierające zatrudnienie bezrobotnych

Rozwój przedsiębiorczości społecznej

Narzędziem umożliwiającym włączanie określonych grup społecznych w życie zawodowe i gospodarcze jest ekonomia czy też gospodarka społeczna, której celem nie jest pomnażanie zysku a aktywizacja i reintegracja zawodowa osób korzystających z biernych form wsparcia4.

4 Zdaniem J. Hausnera w definicji ekonomii społecznej nacisk kładziony jest na powiązanie rynkowej orientacji, co wiąże się z podjęciem ryzyka, ze społecznym celem działania. W ekonomii społecznej najważniejsi są interesariusze, rozmowa z prof. J. Hausnerem prowadzona przez R. Maciejczak, „Gazeta Samorządu i Administracji” z 2007 r. nr 15/16.

27

Najbardziej typową formą ekonomii społecznej jest spółdzielnia socjalna, oprócz której występują też kluby i centra integracji społecznej czy też zakłady aktywności zawodowej. Spółdzielnie socjalne najlepiej sprawdzają się w niszach rynkowych, w których konkurencja z firmami działającymi według zasad ekonomii, tj. dla osiągnięcia jak największego zysku, jest znacznie mniejsza oraz które stanowią obszar niezaspokojonych potrzeb społecznych5.

Działające w jej ramach spółdzielnie socjalne otrzymały szereg ustawowych przywilejów, między innymi: zwolnienie z podatku dochodowego tej części dochodu, która jest przeznaczana na społeczną i zawodową reintegrację członków spółdzielni, tj. osób zagrożonych wykluczeniem społecznym lub niepełnosprawnych, możliwość refundowania przez rok z Funduszu Pracy składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i chorobowe opłacanych przez pracowników spółdzielni oraz uzyskanie wsparcia na utworzenie kapitału początkowego6. Spółdzielnie socjalne mają również prawo uczestniczyć w otwartych konkursach ofert na realizacje zadań publicznych na takich samych zasadach jak organizacje pozarządowe.

Ekonomia społeczna w Polsce tworzy jak dotąd znacznie mniej miejsc pracy niż w innych krajach UE, chociaż coraz więcej samorządów dostrzega w tym obszarze szansę na rozwój. Spółdzielczość stanowi bowiem jeden z elementów polityki zmierzającej do ograniczenia zjawiska marginalizacji i wykluczenia społecznego. Idea ta realizowana dotychczas przez około 270 spółdzielni inwalidów i niewidomych oraz ponad 100 spółdzielni socjalnych w skali kraju wymaga jednak stałego wsparcia finansowego i instytucjonalnego, a także legislacyjnego (ustawa wymaga nowelizacji) oraz wypracowania mechanizmów udzielania stałej pomocy ze strony samorządów. Powrót na rynek pracy po kilku lub nawet kilkunastu latach bezrobocia jest bowiem bardzo trudny.

Zdaniem E. Leś – koordynatora projektu Partnerstwo na Rzecz Rozwoju „Tu jest praca”, organizacje gospodarki społecznej zyskują dziś w Polsce na znaczeniu jako pracodawcy, dostawcy dóbr i usług publicznych oraz instrument rozwoju lokalnego7. Jednak ich włączanie w procesy rynkowe przebiega zbyt wolno a tym samym wiele ważnych potrzeb społecznych pozostaje niezaspokojonych. Brakuje dostatecznego uznania ze strony polskich władz dla funkcji publicznej pełnionej przez te organizacje. Ich działania z trudem zdobywają uznanie jako efektywne narzędzia polityki rynku pracy i usług społecznych.

Rozwój rynku pracy tymczasowej

Aktywizacja zawodowa bezrobotnych dokonywana jest przez agencje pracy tymczasowej. Według danych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w 2006 roku największe grupy wśród 288,5 tys. pracowników tymczasowych stanowili robotnicy zatrudnieni przy prostych pracach w przemyśle (80 tys.), pracownicy magazynów (22 tys.) i obsługa biurowa (12,8 tys.). W ciągu ostatnich czterech lat liczba pracowników tymczasowych wzrosła ponad pięciokrotnie. 60% z nich wcześniej nie pracowało8. Oznacza to, że praca tymczasowa jest szansą powrotu do aktywności zawodowej – 41% pracowników zatrudnionych za pośrednictwem agencji pracy tymczasowej to długotrwale bezrobotni.

5 E. Pałys, Z klientów pomocy społecznej można uczynić przedsiębiorców, „Gazeta Samorządu i Administracji” 2006, nr 13. 6 Podstawy prawne działania spółdzielni socjalnych wyznacza obowiązująca od 6 lipca 2006 r. ustawa o spółdzielniach socjalnych. Precyzuje ona zasady ich zakładania, działania, korzystania z ulg i współpracy z administracją publiczną. 7 E. Leś, Gospodarka społeczna szansą na miejsca pracy, „Rzeczpospolita” z 4 lutego 2008 r. 8 Dane zaczerpnięte z: A. Błaszczak, Bonanza dla „czasowników”, „Rzeczpospolita” z 12 grudnia 2007 r.

28

Ponadto praca tymczasowa jest także szansą na podjęcie zatrudnienia przez osoby z wykształceniem zawodowym lub podstawowym oraz osoby młode wkraczające na rynek pracy i nie posiadające doświadczenia wymaganego przez większość pracodawców.

Mimo że w Polsce pracownicy tymczasowi stanowią niecałe 0,5% wszystkich zatrudnionych w przeliczeniu na pełne etaty (we Francji jest to 2%, a w Wielkiej Brytanii przeszło 5%) to nasz rynek pracy tymczasowej rozwija się w tempie ponad 20% rocznie9, to jest znacznie szybciej niż w innych krajach europejskich (wzrost wynosi kilka procent rocznie).

Zwiększenie elastyczności rynku pracy

Jak wykazują doświadczenia wielu krajów europejskich do ograniczenia bezrobocia na lokalnych i regionalnych rynkach oprócz wprowadzania całego szeregu aktywnych programów, przyczynić się może zwiększanie elastyczności zatrudnienia oraz elastyczności czasu pracy10. W Polsce są to rozwiązania stosunkowo nowe, ale zdaniem ekspertów, stwarzające duże możliwości usprawnienia procesów alokacji siły roboczej. Wiążą się one z liberalizacją przepisów prawa pracy.

Rozszerzanie elastyczności zatrudnienia oznacza stosowanie przez przedsiębiorstwa w większym zakresie takich form jak: praca na podstawie umów terminowych, praca na wezwanie, praca chałupnicza oraz telepraca. Z kolei zwiększanie elastyczności czasu pracy oznacza stosowanie nietypowych form czasu pracy, do których zalicza się pracę w niepełnym wymiarze czasu, ruchomy indywidualny czas pracy pracowników, czy też zmienny wymiar tygodniowego zakładowego czasu pracy.

Kolejne nowelizacje kodeksu pracy w Polsce spowodowały zwiększenie swobody podmiotów w zakresie kształtowania warunków zatrudnienia. Mimo tego z wielu powodów są one w naszym kraju stosowane w ograniczonym zakresie. Jednak trudna sytuacja na rynku pracy związana z wysokim bezrobociem, odpływem części kwalifikowanych kadr za granicę, a także stosunkowo niskim wskaźnikiem zatrudnienia powoduje, że niestandardowe formy zatrudnienia znajdują coraz większą społeczną akceptację. Te formy zatrudnienia umożliwiają bowiem aktywizację zawodową osób, które z różnych przyczyn nie mogą podjąć pracy stałej w pełnym wymiarze czasu pracy.

Zdaniem pracodawców przepisy kodeksu pracy dotyczące stosowania elastycznych systemów czasy pracy są nadal zbyt restrykcyjne, ponieważ znacznie ograniczają możliwość wprowadzenia np. pracy weekendowej, skróconego tygodnia czasu pracy, indywidualnego rozkładu czasu pracy czy przerywanego systemu czasu pracy. W rezultacie najczęściej stosowanym rozwiązaniem jest zatrudnianie pracowników na część etatu.

Zdaniem ekspertów rynku pracy jego dalsza deregulacja w Polsce powinna objąć między innymi:11 • zwiększanie elastyczności kształtowania wynagrodzeń i kosztów pracy, • redukcję zasiłków z ubezpieczenia społecznego i z funduszu pomocy społecznej, w celu

zwiększania motywacji bezrobotnych do podejmowania pracy, • wprowadzanie w szerszym zakresie elastycznych form regulacji rynku pracy, ograniczających

rolę instytucji i osłabiających sztywne standardy legislacyjne.

9 Informacje pochodzą z „Gazety Prawnej” z 25 stycznia 2007 roku: Firmy nie mogą zatrudniać dłużej niż na rok. 10 Szerzej na ten temat w: B. Puzio-Włacławik, Uelastycznienie rynku pracy w Polsce, „Ekonomika i Organizacja Przedsiębiorstwa” 2007, nr 4. 11 Szerzej w: M. Kabaj, Strategie i programy przeciwdziałania bezrobociu w Unii Europejskiej i w Polsce. Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa 2004.

29

Rozwój telepracy

Jednym z przejawów zwiększania elastyczności zatrudnienia, funkcjonującym już od dawna w zakładach pracy w Polsce, ale od niedawna znajdującym umocowanie w prawie, jest telepraca. Szanse na jej rozwój wynikają ze wzrostu zastosowania w krajowej gospodarce nowoczesnych technologii oraz wsparcia jakie ta forma zatrudnienia uzyskuje poprzez realizacje programów finansowanych funduszami pomocowymi Unii Europejskiej.

Z przeprowadzonego w minionym roku sondażu12 dotyczącego oceny możliwości i chęci podjęcia pracy w formie telepracy wynika, że zainteresowanie zatrudnieniem poza siedzibą firmy jest wysokie wśród osób obecnie nieaktywnych zawodowo, ale deklarujących chęć podjęcia pracy (łącznie 78%). Możliwość taka wydaje się szczególnie atrakcyjna dla niepracujących obecnie kobiet (84% tej grupy).

Wydaje się, że telepraca powinna również służyć ułatwieniu podejmowania pracy przez osoby z obszarów wiejskich oraz osobom niepełnosprawnym. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zobowiązał się finansować szkolenia niepełnosprawnych, którzy będą chcieli podjąć zatrudnienie w formie telepracy.

Unormowania kodeksowe nie przewidują żadnych form doraźnej zachęty dla pracodawców do wprowadzania systemu telepracy. Ale dużą rolę popularyzatorską w tym obszarze powinny odegrać unijne dotacje. Pracodawcy decydujący się na tę formę zatrudnienia będą mogli starać się o dofinansowanie np. zakupu serwerów lub innych urządzeń i oprogramowania związanego z wykonywaniem telepracy.

Już obecnie w województwie mazowieckim realizowany jest program doradczo-szkoleniowy finansowany z EFS, w ramach którego w trzech miastach (Garwolin, Pułtusk i Radom) powstały centra telepracy. W każdym z nich zorganizowanych jest 12 stanowisk pracy. Zatrudnione tam osoby pochodzą z grup mniej atrakcyjnych dla pracodawców, tj. młodzieży bez stażu pracy, młodych matek, osób w wieku przedemerytalnym oraz osób, które z różnych względów nie mogą dojeżdżać do oddalonej firmy i pracować na pełnym etacie. Beneficjentami projektu są przede wszystkim pracodawcy i pracownicy sektora MSP z okolic podwarszawskich.

Z kolei w województwie zachodniopomorskim funkcjonuje już 6 telechatek, w których znajduje się 48 stanowisk pracy. Zatrudniają one m.in. osoby niepełnosprawne. Wszyscy zatrudnieni współpracują z lokalnymi firmami. Dopóki projekty finansuje EFS pracodawcy nie ponoszą żadnych kosztów związanych z umieszczeniem pracownika w telecentrum. W przyszłości godzina pracy w e-centrum kosztować będzie pracodawcę 6 złotych13.

Rozwojem telecentrów zainteresowane powinny być lokalne władze samorządowe a punktami ich rozwoju mogą stać się Gminne Centra Informacji. Tworzone przez nie centra mogą świadczyć usługi za pieniądze lub nieodpłatnie w zależności od tego, czy korzysta z nich firma lokalna czy zewnętrzna. Centra nie muszą być duże. Mogą obsługiwać jedynie najbliższe otoczenie tworząc do 20 stanowisk pracy. Tworzenie telecentrów może stać się jednym z ważnych elementów strategii rozwoju gmin.

12 Badanie zrealizowane przez PBS DGA 26-28 października 2007 r. na ogólnopolskiej, reprezentatywnej 1048-osobowej grupie Polaków, którzy ukończyli 18 lat, w technice CAPI. Wyniki opublikowane w „Gazecie Prawnej” z 19 listopada 2007 r. 13 www.telepraca-equal.pl

30

VI. Finansowanie aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu

Finansową podstawę funkcjonowania aktywnych i pasywnych grup instrumentów

przeciwdziałania bezrobociu stanowi w Polsce utworzony w 1990 roku Fundusz Pracy. Jego podstawowymi przychodami są: • składki płacone przez pracodawców za zatrudnionych pracowników, • składki płacone za siebie przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, • dotacje z budżetu państwa.

Najwyższy udział dotacji w przychodach Funduszu (48,5%) miał miejsce w 1997 roku i w 2002 roku (40,2%). Od 2005 roku budżet przestał dofinansowywać Fundusz Pracy. Dlatego obecnie jego przychody niemal w całości zależą od płaconych składek. W 2005 roku po raz pierwszy źródłem przychodów stały się środki pochodzące z Europejskiego Funduszu Społecznego (273,5 mln zł)14. W Unii Europejskiej wydatki na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu stanowią 42% ogółu wydatków (około 1% PKB)15. W Polsce są one znacznie niższe i bardziej niż w rozwiniętych krajach traktowane jako „reszta”, która pozostaje po wydatkach obligatoryjnych. Wynika to z ciągle dużego bezrobocia i ograniczonych możliwości finansowych.

W latach 2004-2006 w Polsce nastąpił skokowy wzrost wydatków na programy aktywizacyjne, połączony z radykalną zmianą ich struktury. Ten skokowy wzrost dokonał się w skali jednego roku (2005). W porównaniu z rokiem 2004 wydatki wzrosły o 41,8%, a w całym okresie o 54,5%. Cechą charakterystyczną są znaczne rozpiętości w dynamice wydatków na poszczególne rodzaje programów. O 5,5% zmniejszyły się wydatki na finansowanie prac interwencyjnych i aż o 48% na roboty publiczne. Warto przy tym podkreślić, że w 2004 roku finansowanie tego typu programów absorbowało prawie 39% ogółu środków. Z kolei najwyższą dynamikę osiągnęły programy o dość skromnym zaangażowaniu środków (około 8%). I tak na sfinansowanie przygotowania do zawodu wydano ponad 13 razy więcej środków niż w 2004 roku. W przypadku doposażenia i wyposażenia miejsc pracy dynamika wyniosła 943,9%, a środków na podjęcie działalności – 564,6%.

W 2006 roku ponad połowa aktywizowanych bezrobotnych objęta była dwoma formami pomocy. Były to staże (28,5%) oraz szkolenia (24,7)16. Obydwie te formy mają zbliżoną dynamikę finansowania.

Na tle przeciętnej krajowej korzystnie w zakresie wydatków na programy aktywizacyjne prezentują się województwa, w których przeprowadzono badania empiryczne. Tylko województwo małopolskie ma niższą dynamikę wydatków na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu (141,0%). Z kolei lubelskie jest krajowym rekordzistą (183,8%). Natomiast jeśli chodzi o dynamikę wydatków w ramach poszczególnych grup programów każde województwo należałoby traktować jako indywidualny przypadek. I tak np. w pięciu województwach wystąpiło znaczne zmniejszenie finansowania robót publicznych. Natomiast w województwie zachodniopomorskim spadek był nieznaczny. Jeśli chodzi o poziom nakładów poniesionych na ten cel w 2006 roku wyprzedziło je jedynie województwo kujawsko-pomorskie.

14 Informacja o aktywnych formach przeciwdziałania bezrobociu i wykorzystaniu środków finansowych. MPiPS, Warszawa 2006, s. 15. 15 Z. Wiśniewski, Przeciwdziałanie bezrobociu w Europie. Polityka rynku pracy czy deregulacja? [w] Bezrobocie w Polsce – Diagnoza sytuacji, pożądane kierunki w ograniczaniu bezrobocia, redakcja naukowa J. Ostaszewski. SGH, Warszawa 2006, s. 577. 16 Raport o rynku pracy oraz zabezpieczeniu społecznym, op. cit., s. 59.

31

Tak jak w przypadku dynamiki wydatków również rozpiętości pod względem ich struktury są znacznie większe między poszczególnymi programami – tabela 4. W 2006 roku województwo warmińsko-mazurskie miało najniższy udział wydatków na szkolenia (7,0%), a zarazem najwyższy na prace interwencyjne (16,4%). W tej grupie udział najniższy ma województwo łódzkie (8,9%). Województwo lubelskie zmniejszyło zaangażowanie finansowe w roboty publiczne do 4,4%, zaś najwyższy udział (ok. 14%) miało województwo zachodniopomorskie. Są to województwa o wysokiej stopie bezrobocia. W grupie „staże” najniższy udział w strukturze wydatków miało województwo zachodniopomorskie (26,4%), zaś najwyższy lubelskie (40,7%). Przoduje ono również w przygotowaniu do zawodu angażując na ten cel 14,5% łącznych wydatków. Najniższy udział (8,1%) ma województwo warmińsko-pomorskie.

W wydatkach na wspieranie przedsiębiorczości pierwsze miejsce zajmuje województwo małopolskie (23,3%), a ponad 20% udziału mają jeszcze województwa mazowieckie i łódzkie. To ostatnie ma także największy udział wydatków (14,4%) przeznaczonych na doposażenie i wyposażenie miejsc pracy.

Tabela 4

Struktura wydatków na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu

w wybranych województwach i w Polsce, w latach 2004-2006

Wyszczególnienie a – 2004 b – 2005 c – 2006

Szkolenia Prace interwen-

cyjne

Roboty publiczne

Prace społecznie użyteczne

Staże Przygo-towanie

do zawodu

Środki na

podjęcie dzia-

łalności

Doposa-żenie

i wyposaże-nie miejsca

pracy

a 9,78 14,87 24,02 35,0 0,78 4,91 1,28

b 8,37 10,95 14,47 33,32 10,93 17,08 4,88

Małopolskie

c 8,26 10,81 7,33 1,0 32,13 9,56 23,26 7,65

a 9,08 18,25 23,06 36,20 1,22 4,62 0,11

b 9,51 10,58 17,45 34,32 9,95 16,87 1,32

Mazowieckie

c 10,12 13,45 6,41 1,03 35,24 9,04 20,54 4,15

a 12,77 19,86 14,20 38,45 1,80 4,93 0,70

b 8,85 9,50 10,51 37,83 13,06 15,82 4,42

Lubelskie

c 8,13 9,23 4,38 0,66 40,68 14,54 16,27 6,11

a 7,20 19,87 23,12 34,22 0,27 6,83 1,14

b 6,59 9,34 17,57 28,26 8,22 22,40 7,62

Łódzkie

c 7,37 8,94 6,63 0,79 31,79 8,46 21,67 14,35

a 8,80 20,59 9,7 28,25 0,68 6,46 2,06

b 8,15 14,42 15,41 30,73 9,15 15,99 6,14

Warmińsko-mazurskie

c 6,98 16,41 8,17 1,38 31,0 8,14 17,14 10,78

a 12,02 16,18 23,91 34,56 0,38 4,78 2,21

b 12,76 9,01 20,06 28,86 10,89 13,09 5,32

Zachodnio-pomorskie

c 10,98 9,73 13,97 2,15 26,44 9,70 15,65 11,37

a 9,72 17,72 21,31 34,86 1,18 5,06 1,62

b 9,37 10,41 15,80 32,25 10,39 16,11 5,62

Polska

c 9,20 10,84 7,17 1,26 33,12 10,01 18,48 9,91


32

Charakterystyczna dla lat 2004-2006 duża dynamika wydatków musiała spowodować przede wszystkim znaczący wzrost jednostkowego kosztu uczestnictwa w programach. Przeciętny koszt uczestnictwa rósł nieco wolniej (47,5%) niż łączne wydatki (54,5%).

Różnice kosztu uczestnictwa w poszczególnych programach są znaczne. Najwyższy jest koszt uczestnictwa z tytułu dotacji na rozpoczęcie działalności. Jest ona jednak przyznawana jednorazowo, głównie na tzw. samozatrudnienie, zaś jej wysokość nie może przekroczyć pięciokrotnej równowartości przeciętnego wynagrodzenia. Jeśli samozatrudnienie trwa krócej niż 12 miesięcy dotacja podlega zwrotowi.

Pomimo zmniejszenia się udziału wydatków na prace interwencyjne, a zwłaszcza roboty publiczne ich jednostkowe koszty uczestnictwa znacznie wzrosły. Z uwagi na najwyższy udział w strukturze wydatków (około 35% w 2004 roku i 33,1% w 2006) szczególnie istotne są koszty uczestnictwa w programach stażowych. Wyniosły one odpowiednio 2604,8 zł i 3681,5 zł, co oznacza wzrost o 52,5%.

Najniższym kosztem uczestnictwa charakteryzują się szkolenia. Znajduje to odzwierciedlenie w skromnym udziale (poniżej 10%) wydatków na szkolenia w strukturze łącznych wydatków, chociaż szkoleniem objęto jedną czwartą ogółu bezrobotnych. Z kolei najwyższy wzrost wydatków na przygotowanie do zawodu przełożył się na najwyższą dynamikę kosztów uczestnictwa w tego typu programach.

Przeciętny łączny koszt uczestnictwa w programach aktywizacyjnych wykazuje zaskakująco niewielkie różnice w przekroju województw, w tym także tych, w których przeprowadzono badania empiryczne. Różnice i to znaczne dotyczą poziomu i dynamiki kosztu uczestnictwa w programach realizowanych w poszczególnych województwach, przy czym rozpiętości te utrzymują się w całym rozpatrywanym okresie.

Aczkolwiek dynamika ustalana dla województw stanowi zbyt pojemny agregat jej zróżnicowanie może przynajmniej częściowo odzwierciedlać regionalne preferencje co do rangi poszczególnych form aktywizacji bezrobotnych. Z tego punktu widzenia spośród sześciu województw, w których prowadzono badania empiryczne, najmniej dynamiczne okazały się województwa małopolskie i łódzkie, zaś najbardziej – lubelskie. Jest to tylko jedna z możliwych interpretacji. Nie da się bowiem wykluczyć sytuacji, w których skokowy wzrost poziomu kosztów uczestnictwa w poszczególnych programach mógł być przejawem rozrzutności spowodowanej nagłym dopływem znacznych środków. Również niewielki wzrost niektórych kosztów uczestnictwa nie musi świadczyć o braku dynamizmu, lecz np. o bardziej efektywnym wykorzystaniu środków lub trzymaniu w ryzach wydatków niezbyt perspektywicznych programów. Biorąc jednak pod uwagę, że zarówno realokacja wydatków, jak i wzrost kosztów uczestnictwa dotyczą programów, które sprzyjają bardziej trwałej poprawie pozycji bezrobotnych na rynku pracy i zwiększają ich szanse na znalezienie trwałego zatrudnienia, można uznać, iż przeważają pozytywne skutki tej tendencji.

Relacja przeciętnego kosztu uczestnictwa w programie na rzecz przeciwdziałania bezrobociu do przeciętnego kosztu ponownego zatrudnienia jest zbliżona dla wszystkich województw, z wyjątkiem województwa mazowieckiego. Jest to szczególny paradoks, gdyż województwo, które jest największym pracodawcą, posiada najwięcej bezrobotnych, najniższy współczynnik aktywizacji bezrobotnych i ma najwyższy koszt ich ponownego zatrudnienia.

Najwyższą efektywnością charakteryzują się prace interwencyjne, które polegają na okresowej refundacji pracodawcom części kosztów w zamian za zatrudnienie bezrobotnego. Okres ten, w zależności od kategorii bezrobotnych, może wynosić od 6 do 24 miesięcy.

33

Jest więc dostatecznie długi, co pozwala pracodawcy ocenić użyteczność bezrobotnego, a w przypadku pozytywnej oceny zatrudnić go na normalnych warunkach.

Najniższą efektywnością charakteryzuje się najnowsza forma aktywizacji bezrobotnych, czyli udział w pracach społecznych. W jej przypadku koszt ponownego zatrudnienia jest trzykrotnie wyższy niż koszt uczestnictwa. Największa, bo dwucyfrowa rozpiętość wystąpiła w województwie mazowieckim, w którym koszt uczestnictwa w tym programie wyniósł 388 zł, a koszt ponownego zatrudnienia – 13 040,5 złotych.

Stosowane obecnie podejście do oceny efektywności aktywnych form ograniczania bezrobocia cechuje zrozumiałe skądinąd dążenie do wyrażenia złożonych związków przyczynowo-skutkowych w prosty a zarazem mierzalny sposób. Zakłada ono istnienie bezpośredniego związku między działaniami aktywizującymi a możliwością zatrudnienia w sytuacji, kiedy tę możliwość warunkuje wiele innych czynników o znacznie większej sile oddziaływania. Poza tym jego formalna prostota sprawia, iż daje on ten sam efektywnościowy rezultat bez względu na to czy uczestnicy programu uzyskali zatrudnienie dzięki zdobytym kwalifikacjom, czy też nie miały one żadnego znaczenia. Wynika stąd dość oczywisty wniosek. Dostępne dane statystyczne nie powinny być traktowane jako główna podstawa stosowana w ocenie efektów wykorzystania aktywnych narzędzi rynku, lecz raczej jako punkt wyjścia do bardziej pogłębionych badań. W badaniach tych należałoby przede wszystkim podjąć próbę ustalenia przyczyn występowania tak znacznych różnic między województwami w poziomie kosztów uczestnictwa w poszczególnych programach aktywizacyjnych.

VII. Rezultaty działań podmiotów rynku pracy

Płynność rynku pracy

Rok 2006 był kolejnym po latach 2004-2005, w którym odnotowano wzrost „odpływu” bezrobotnych z rynku pracy i w którym „odpływ” był wyższy niż „napływ”. Dotyczyło to wszystkich województw, przy czym najwyższy, liczony w odsetku wzrostu wyrejestrowanych bezrobotnych w stosunku do roku 2004, odnotowano w województwach: warmińsko-mazurskim (o 17,6%), lubuskim (o 16,7%), świętokrzyskim (o 15,9%), kujawsko-pomorskim (o 14,2%) oraz pomorskim (o 14,0%).

Jednym z istotniejszych powodów wyłączeń bezrobotnych z ewidencji urzędów pracy jest nie potwierdzenie gotowości do podjęcia pracy. Z tego tytułu w 2006 roku wyłączono 972,2 tys. osób, w 2005 roku 993,1 tys. osób, zaś w 2004 roku 950,5 tys. osób, co stanowiło kolejno 30,8%, 32,9% oraz 33,2% ogólnego „odpływu” bezrobotnych. W porównaniu do 2004 roku odnotowano wzrost liczby osób wyrejestrowanych z powodu uchylania się od pracy – o 21653 osób, przy jednoczesnym nieznacznym spadku udziału tych osób w ogólnej liczbie wyrejestrowanych – o 2,4 punktu procentowego z poziomu 33,2%.

W przekroju regionalnym udział odpływu bezrobotnych z tytułu nie potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy oscylował w ogólnym odpływie w przedziale od 25,0% (województwo opolskie) do 36,0% (województwo śląskie), czyli różnice między województwami nie są duże. Największy wzrost odpływu bezrobotnych z powodu nie potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy odnotowano w województwach pomorskim o 6,2%, warmińsko-mazurskim o 5,2% oraz łódzkim o 3,5%.

34

Wykres 6

„Odpływ” bezrobotnych z powodu nie potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy

-0,60

-4,18

-11,59

-0,13

3,50

-3,20

-3,76

-21,63

-3,34

-3,85

6,22

-1,36

0,07

5,22

-2,40

-0,52

-24,00 -21,00 -18,00 -15,00 -12,00 -9,00 -6,00 -3,00 0,00 3,00 6,00 9,00

DolnośląskieKujawsko-PomorskieLubelskie

Lubuskie

Łódzkie

MałopolskieMazowieckieOpolskie

PodkarpackiePodlaskie

PomorskieŚląskie

ŚwiętokrzyskieWarmińsko-MazurskieWielkopolskieZachodnio-pomorskie

różnica między rokiem 2006 a 2005

6,05

-1,07

3,67

5,11

12,45

-0,35

6,32

2,72

4,91

-2,53

7,40

3,42

9,26

5,28

6,012,79

-4,00 -2,00 0,00 2,00 4,00 6,00 8,00 10,00 12,00 14,00

Dolnośląskie

Kujawsko-Pomorskie

Lubelskie

Lubuskie

Łódzkie

Małopolskie

Mazowieckie

Opolskie

Podkarpackie

Podlaskie

Pomorskie

Śląskie

Świętokrzyskie

Warmińsko-Mazurskie

Wielkopolskie

Zachodnio-pomorskie

różnica między rokiem 2005 a 2004

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych GUS.

W całym 2006 roku pracę podjęło 1412,8 tys. bezrobotnych, czyli 44,7% ogółu

wyrejestrowanych, a to pokazuje, że mimo starań poszczególnych podmiotów rynku pracy w rozwijaniu narzędzi służących ograniczaniu bezrobocia, nadal zbyt małej liczbie bezrobotnych udaje się wyjść z tego stanu.

W przekroju wojewódzkim najwyższy udział bezrobotnych, którzy podjęli pracę w stosunku do ogólnej liczby wyrejestrowanych bezrobotnych odnotowano w województwach: łódzkim (50,0%), wielkopolskim (47,8%) i warmińsko-mazurskim, zachodniopomorskim oraz kujawsko-pomorskim (powyżej 46,0%). Pozytywnym zjawiskiem jest relatywnie wysoki udział podjęć pracy w województwach, które należą do regionów o najwyższym natężeniu bezrobocia.

35

W 2006 roku odsetek osób aktywizowanych w ramach wszystkich aktywnych działań rynku pracy stanowił 18,8% „odpływu”, wobec 18,6% w 2005 roku oraz 19,8% w 2004 roku. W porównaniu do 2004 roku liczba bezrobotnych rozpoczynających udział w aktywnych formach wzrosła, ale udział wyłączeń z tego tytułu zmniejszył się nieznacznie w ogólnym odpływie, o 1,0 punkt procentowy.

Tabela 5

Bezrobotni rozpoczynający udział w aktywnych formach pomocy w latach 2004-2006

Ogółem liczba bezrobotnych rozpoczynających udział

w aktywnych formach

Osoby rozpoczynające udział w aktywnych formach w % do „odpływu” bezrobotnych

w okresie sprawozdawczym

Województwa

2004 2005 2006 2004 2005 2006

Polska 567291 561703 594262 19,83 18,60 18,83

Dolnośląskie 55030 49488 50423 20,76 17,94 17,72

Kujawsko-pomorskie 41116 43484 50678 22,03 22,01 23,78

Lubelskie 31533 32762 31194 20,80 20,97 19,90

Lubuskie 21952 22230 22686 19,80 19,04 17,54

Łódzkie 36085 38124 40918 18,42 18,65 18,83

Małopolskie 33119 33488 33353 17,51 17,27 16,96

Mazowieckie 55594 54780 60883 19,20 17,46 18,59

Opolskie 13652 13823 20462 16,69 16,82 23,37

Podkarpackie 29094 29845 31595 19,06 18,88 19,08

Podlaskie 14848 15081 16713 18,29 17,95 18,84

Pomorskie 34554 33720 33582 21,23 19,06 18,17

Śląskie 52503 56841 54693 16,23 16,70 15,63

Świętokrzyskie 27409 24463 25633 26,64 21,60 21,50

Warmińsko-mazurskie 35447 33382 36132 24,38 20,98 21,14

Wielkopolskie 52133 44192 46439 20,78 16,85 17,22

Zachodniopomorskie 33222 36000 38878 19,49 19,44 20,01

Źródło: MGiP, Departament Funduszy „Wydatki z Funduszu Pracy na finansowanie programów na rzecz promocji zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu oraz ich efektywność w 2004 r.”, (2005), (2006).

W przekroju województw największy udział bezrobotnych, którzy rozpoczęli w 2006 roku zajęcia w aktywnych formach przeciwdziałania bezrobociu w stosunku do ogólnej liczby wyrejestrowanych bezrobotnych odnotowano w województwach: kujawsko-pomorskim (23,8%), opolskim (23,4%), świętokrzyskim (21,5%), warmińsko-mazurskim (21,1%) oraz zachodnio-pomorskim (20%), gdzie stopa bezrobocia w 2006 roku była najwyższa (wyższa od średniej krajowej i przekraczała 16%).

Efektywność programów rynku pracy

Efektywność działań podejmowanych przez powiatowe urzędy pracy na rzecz ograniczania bezrobocia może być mierzona wskaźnikiem ponownego zatrudnienia17, przy

17 Obliczony jako stosunek liczby osób, które po zakończeniu (w danym roku) udziału w określonej formie aktywizacji uzyskały w okresie do 3 miesięcy (w 2004 roku do 1 miesiąca) zatrudnienie, inną pracę zarobkową lub podjęły działalność na własny rachunek, do liczby osób, które (w danym roku) zakończyły udział w danej formie aktywizacji.

36

czym z punktu widzenia efektywności realizowanych programów rynku pracy istotne są koszty ponownego zatrudnienia i koszty uczestnictwa osoby bezrobotnej w poszczególnych programach, a więc efektywność „kosztowa”18.

Tabela 6

Efektywność programów rynku pracy w regionach w latach 2004-2006

% zatrudnionych do kończących programy rynku pracy

w badanych województwach o stopie bezrobocia


Programy rynku pracy

w roku ogółem (średnia krajowa)

mało-polskie

mazo-wieckie

lubelskie łódzkie warmińsko-mazurskie

zachodnio-pomorskie

Szkolenia 2004 2005 2006

26,8 36,8 45,1

24,7 36,5 41,5

32,5 40,2 43,5

18,5 26,5 40,4

28,3 42,4 50,8

26,3 39,9 46,9

27,5 36,1 46,9

Prace interwencyjne

2004 2005 2006

66,8 62,0 72,2

70,7 75,9 75,9

64,1 61,3 58,0

75,9 67,7 80,9

62,5 62,9 70,8

62,6 51,1 75,4

62,8 69,2 86,2

Roboty publiczne

2004 2005 2006

20,2 29,0 46,0

28,6 44,2 44,9

19,5 19,8 26,5

35,0 28,8 44,6

16,2 34,3 37,3

22,7 24,2 69,0

11,6 22,6 53,8


2004 2005 2006

- -

35,0

- -

25,7

- -

4,1

- -

13,3

- -

25,6

- -

39,8

- -

35,7

Staże 2004 2005 2006

40,2 46,2 51,1

44,9 49,7 53,2

34,9 39,2 43,1

42,5 41,6 47,6

45,1 42,6 54,1

33,0 40,3 48,7

31,8 41,1 53,8

Przygotowanie do zawodu

2004 2005 2006

30,5 46,1 51,1

39,5 47,9 51,8

23,0 33,5 39,4

61,3 49,4 55,4

50,0 50,6 54,4

25,0 47,7 48,7

22,8 43,5 54,9

Środki na podjęcie działalności gospodarczej

2004 2005 2006

100,0 100,0 100,0

100,0 100,0 100,0

100,0 100,0 100,0

100,0 100,0 100,0

100,0 100,0 100,0

100,0 100,0 100,0

100,0 100,0 100,0

Doposażenie i wyposażenie miejsca pracy

2004 2005 2006

100,0 100,0 100,0

100,0 100,0 100,0

100,0 100,0 100,0

100,0 100,0 100,0

100,0 100,0 100,0

100,0 100,0 100,0

100,0 100,0 100,0

Ogółem 2004 2005 2006

42,6 47,4 54,9

47,3 51,9 55,2

42,5 42,7 46,4

43,3 43,9 53,0

44,5 50,5 58,8

40,9 45,6 57,4

35,6 43,4 57,6

Źródło: „Wydatki z Funduszu Pracy na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu oraz ich efektywność w 2004 r.” (2005), (2006), Departament Funduszy MGiP.

Wskaźnik efektywności wszystkich programów (odsetek osób, które podjęły pracę w trakcie lub w okresie do 3 miesięcy po zakończeniu udziału w programach w liczbie osób,

18 Kwota wydatkowana z Funduszu Pracy na 1 osobę, która po zakończeniu udziału w programie znalazła zatrudnienie

37

które ukończyły programy)19 jest w Polsce słabo zróżnicowany regionalnie. Warto przy tym podkreślić, że mimo, iż urzędy pracy nie mają obowiązku stosowania poszczególnych form aktywizacji zawodowej (decyzje o wyborze podejmują starostowie) to jednak w każdym urzędzie miały zastosowanie wszystkie podstawowe formy aktywizacji bezrobotnych. Wskaźniki efektywności poszczególnych programów rynku pracy (liczone odsetkiem zatrudnionych do kończących programy) przedstawiono w tabeli 6, a w kolejnej (7) – efektywność kosztową poszczególnych form aktywizacji bezrobotnych.

Tabela 7

Efektywność kosztowa programów rynku pracy w regionach w latach 2004-2006

Koszt ponownego zatrudnienia

w badanych województwach o stopie bezrobocia


Programy rynku pracy

w roku ogółem (średnia krajowa)

mało-polskie

mazo-wieckie

lubelskie łódzkie warmińsko-mazurskie

zachodnio-pomorskie

Szkolenia 2004 2005 2006

3654,8 3210,7 2910,8

4494,0 2571,1 2675,5

3490,9 3331,9 3452,9

4686,9 4021,5 3067,2

2847,0 2087,1 2104,8

3276,6 2880,5 2456,0

4925,7 4710,7 3853,9

Prace interwencyjne

2004 2005 2006

3625,0 5179,1 4869,1

3285,6 4225,7 4937,9

3643,2 6200,1 6749,9

3091,7 5217,2 4221,2

3828,7 4858,4 4755,9

4166,1 6527,3 5041,9

4101,4 4337,3 4778,6

Roboty publiczne

2004 2005 2006

18246,6 14897,8 9102,8

17161,3 10957,5 10280,7

21370,7 24208,4 17881,4

12383,9 17012,5 9289,0

26977,5 13072,0 11061,5

16490,1 18339,7 6168,1

29672,9 16557,7 8583,6


2004 2005 2006

- -

1284,7

- -

2088,5

- -

13040,5

- -

4954,2

- -

2159,5

- -

929,1

- -

1969,3

Staże 2004 2005 2006

9582,1 9606,2 8457,8

8748,0 7415,8 7824,2

13186,9 12262,9 10487,5

7406,9 10773,1 8969,0

7668,4 9789,6 8000,8

10748,7 11183,2 8268,2

11746,1 10564,7 10277,9

Przygotowanie do zawodu

2004 2005 2006

23341,7 8636,6 6720,3

41980,0 7489,8 6249,0

64430,8 12038,2 9682,0

29723,7 8112,7 6134,4

18630,8 7832,6 6426,4

106700,0 8704,2 6831,5

24361,5 8340,7 7144,4

Środki na podjęcie działalności gospodarczej

2004 2005 2006

10265,3 10748,6 10734,0

10823,3 10799,1 10797,8

10454,4 10871,2 10068,1

10157,7 10125,9 10346,0

9917,6 11117,2 10505,3

10449,9 10981,5 10894,1

10481,8 10776,0 12174,1

Doposażenie i wyposażenie miejsca pracy

2004 2005 2006

6184,0 8056,5 9225,8

6966,2 7068,2 8137,0

4650,0 9957,5

10578,1

6194,4 8784,9

12650,5

6573,2 9862,5 9081,3

6032,3 7844,1 9298,6

6474,3 8888,5

10489,1

Ogółem 2004 2005 2006

6947,3 7841,7 6511,0

6725,4 6497,3 6579,9

7573,2 9442,0 8271,4

5746,1 8454,8 6943,3

6712,9 7606,6 6545,3

6994,7 8391,1 6031,7

8836,3 8438,7 7190,9

Źródło: „Wydatki z Funduszu Pracy na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu oraz ich efektywność w 2004 r.” (2005), (2006), Departament Funduszy MGiP.

19 W 2004 roku efektywność programów dotyczyła osób, które uzyskały zatrudnienie w okresie 1 miesiąca od ukończenia udziału w danej formie aktywizacji.

38

We wszystkich regionach kraju najbardziej skuteczną formą aktywizacji bezrobotnych były prace interwencyjne i roboty publiczne. Mimo czasowego zatrudnienia (pracodawcy pozyskują tanich fachowców, często wykorzystują dofinansowanie, po czym nie zatrudniają żadnej osoby) formy te należą do skutecznych, głównie ze względu na reintegrację zawodową i społeczną bezrobotnych, którzy mają największe trudności na rynku pracy, tj. m.in. długotrwale bezrobotnych i w wieku powyżej 50 lat. Wskaźnik efektywności zatrudnieniowej przy robotach publicznych i pracach interwencyjnych był mało zróżnicowany przestrzennie i wahał się w 2006 roku od 86,2% do 58%.

Wysoka liczba bezrobotnych podjęła też pracę po przygotowaniu zawodowym w miejscu pracy, a efektywne – w stosunku do celu, jakim jest zatrudnienie bezrobotnych – są programy szkoleniowe, gdyż trzy miesiące po ukończeniu szkolenia 45% bezrobotnych znalazło pracę.

Przytoczone dane dotyczące efektywności programów rynku pracy ograniczają się do pomiaru ilościowego (znalezienia zatrudnienia przez osobę bezrobotną). I tak np. mając na względzie jedynie kryterium zatrudnieniowe szkolenia sytuują się pod względem efektywności za pracami subwencjonowanymi (robotami publicznymi i pracami interwencyjnymi)20. Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż szkolenia dają możliwość zdobycia konkretnych uprawnień i umiejętności czy przekwalifikowania (efekt jakościowy) trzeba uznać, iż są one najbardziej skutecznymi instrumentami w redukowaniu bezrobocia. Dlatego niepokojący jest mały wzrost udziału bezrobotnych biorących udział w szkoleniach w latach 2004-2006.

Dla kompleksowej oceny efektywności stosowanych programów rynku pracy powinno się włączyć kosztową analizę efektywności, która pozwoliłaby uzyskać odpowiedź, czy skrócenie czasu bezrobocia w wyniku zastosowania danego programu zaoszczędziło wystarczająco dużo pieniędzy, aby pokryć wszystkie koszty związane z uruchomieniem tego programu.

VIII. Współpraca podmiotów rynku pracy

Skuteczność działań i instrumentów wykorzystywanych w ograniczaniu bezrobocia jest uzależniona w znacznym stopniu od charakteru, zakresu i sprawności współdziałania podmiotów uczestniczących w lokalnych rynkach pracy. Analizą objęto zagadnienia występowania i oceny poziomu współpracy pomiędzy głównymi podmiotami rynku pracy: powiatowymi urzędami pracy (PUP), przedsiębiorstwami-pracodawcami, powiatowymi radami zatrudnienia oraz agencjami zatrudnienia, a także innymi podmiotami, jak: OHP, organizacje pozarządowe, instytucje szkoleniowe, samorząd terytorialny i gospodarczy, związki zawodowe. Oceny pozyskano bezpośrednio od przedstawicieli głównych podmiotów rynku pracy (badania ankietowe) oraz ekspertów uczestniczących w grupach focusowych.

Z przeprowadzonych badań wynika, że: • na powiatowych rynkach pracy dominują powiązania pomiędzy PUP, powiatowymi

radami zatrudnienia, pracodawcami, jednostkami samorządu terytorialnego i instytucjami szkoleniowymi, a współpraca ich przebiega z podobną intensywnością w poszczególnych województwach niezależnie od notowanej stopy bezrobocia;

20 Powtórne wejście na rynek pracy osób uczestniczących w szkoleniu nie jest spowodowane samym udziałem w szkoleniu, lecz (wyłączając kwestie przypadku) specyficznymi cechami tych osób (np. aktywnością, zaradnością itp.).

39

• rzadziej natomiast odnotowano istnienie szerokiego kręgu współpracy, tj. powiększonego o organizacje pozarządowe, agencje zatrudnienia, OHP, związki zawodowe, które także powinny uczestniczyć w partnerskim dialogu. Badanie wskazało na niepokojące zjawisko bardzo słabej współpracy PUP z tymi organizacjami, szczególnie w województwach o wysokiej stopie bezrobocia.

Dostrzegając zbyt małe zaangażowanie PUP w procesy współdziałania eksperci wskazują na konieczność aktywizacji ich działań w tym obszarze. Szczególne znaczenie ma nawiązanie współpracy z ośrodkami opieki społecznej, fundacjami i stowarzyszeniami, Centrami Integracji Społecznej w podejmowaniu różnorodnych programów motywujących do pracy szczególnie osoby długotrwale bezrobotne i wykluczone społecznie. Każda pomoc państwa dla bezrobotnych, w tym świadczona przez PUP powinna wiązać się z próbą zaangażowania tych osób w proces wychodzenia z wykluczenia społecznego.

Sporadycznie w grupach fokusowych wskazywane były przejawy współpracy służb zatrudnienia i partnerów społecznych. Tymczasem publikacje odnotowują wiele pozytywnych przykładów oddziaływania PUP na lokalne rynki pracy we współpracy z przedsiębiorstwami oraz organizacjami pozarządowymi, jak np.: budowanie specjalnych platform dialogu do monitorowania działań na rzecz lokalnego rynku pracy i ograniczania bezrobocia, wydawanie przez partnerów społecznych bezpłatnych gazet regionalnych zawierających porady dla bezrobotnych, informacje o szkoleniach, oferty pracy, prowadzenie badań wśród długotrwale bezrobotnych i lokalnych pracodawców na temat ich potrzeb, aby na tej podstawie dostosować usługi do oczekiwań, czy też uruchamianie oprócz szkoleń zajęć praktycznych dla osób, które ukończyły szkolenia zawodowe21. Przykłady te powinny być szeroko rozpropagowywane, aby w oparciu o nie rodziły się kolejne inicjatywy na innych rynkach lokalnych.

Istotnym problemem zaobserwowanym w badaniu jest na ogół słaba współpraca pomiędzy PUP a agencjami zatrudnienia. Tymczasem współpraca urzędów pracy z niepublicznymi instytucjami rynku pracy to sposób na poprawę zakresu i efektywności obsługi bezrobotnych przewidziany ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawa ta wprowadziła bowiem możliwość zlecania przez jednostki samorządu terytorialnego wielu zadań na rzecz bezrobotnych i poszukujących pracy niepublicznym instytucjom rynku pracy, a także współpracującym partnerom publicznym i niepublicznym. Projekty realizowane we współpracy mają większą szansę powodzenia. Ponadto Krajowa Strategia Zatrudnienia na lata 2007-2013 przewiduje stworzenie systemu współpracy między publicznymi służbami zatrudnienia oraz agencjami zatrudnienia, np. wspólną bazę informatyczną dotyczącą rynku pracy.

Pracodawcy w zdecydowanej większości przypadków współdziałają z powiatowymi urzędami pracy, chociaż nie zawsze pozytywnie oceniają tę współpracę biorąc pod uwagę takie cechy, jak: zaangażowanie i profesjonalność pracowników, terminowość, skuteczność działań itp.; zjawisko to dotyczy ogółu województw, niezależnie od występującej tam stopy bezrobocia. Niską ocenę współpracy z PUP przedsiębiorstwa tłumaczą przede wszystkim tym, że pracownicy PUP są mało aktywni, nie zabiegają o kontakty, nie mają ciekawych propozycji; często kierowane do pracodawców przez PUP osoby poszukujące pracy nie posiadają wymaganych kwalifikacji, a przyjęci z ofert PUP pracownicy są mało zaangażowani, niezdyscyplinowani lub nieefektywni. W związku z tym pracodawcy, pomimo że powinni zgłaszać do urzędów pracy informacje o wolnych miejscach pracy w swoich firmach czynią

21 Przykłady dobrych projektów prezentowano na ogólnopolskiej konferencji Rozwój Zasobów Ludzkich – doświadczenia wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego w Polsce, która odbyła się w Warszawie 27 marca 2006 r., a także omówiono w kilku wydaniach Gazety Samorządu i Administracji.

40

to rzadko. Wolą skierować ofertę pracy do prywatnych pośredników, mimo że muszą wówczas zapłacić za rekrutację pracownika. Przedstawiciele pracodawców w trakcie dyskusji eksperckich podnosili ponadto kwestię nieumiejętnego doboru przez PUP tematyki organizowanych przez te instytucje szkoleń dla bezrobotnych, które często nie odpowiadają potrzebom rynku pracy.

Trzeba podkreślić, że w województwach o wysokiej stopie bezrobocia odnotowuje się ponadto intensywną współpracę dużych przedsiębiorstw-pracodawców z instytucjami szkoleniowymi i samorządem terytorialnym, a jednocześnie – słabą z agencjami zatrudnienia i powiatowymi radami zatrudnienia. Współpraca przedsiębiorstw-pracodawców z poszczególnymi podmiotami lokalnego rynku pracy układa się na ogół dobrze, a tylko w niektórych przypadkach jest oceniana średnio i źle. Niższe oceny uzyskały głównie kontakty z: powiatowymi radami zatrudnienia, agencjami zatrudnienia, organizacjami pracodawców, związkami zawodowymi i organizacjami pozarządowymi.

Powiatowe rady zatrudnienia współpracują przede wszystkim z PUP i samorządem terytorialnym, a co druga rada współdziała także z instytucjami szkoleniowymi i organizacjami pozarządowymi. Przebieg współpracy z tymi podmiotami jest podobny we wszystkich grupach województw (niezależnie od stopy bezrobocia). Brak większego zaangażowania powiatowych rad zatrudnienia we współpracę z innymi niż PUP i samorząd terytorialny podmiotami lokalnego rynku pracy świadczy zdaniem ekspertów, że rady te nie spełniają swoich ustawowych funkcji. Decydujący wpływ na to wywierają przede wszystkim niedostateczne kwalifikacje pracowników (brakuje ekspertów z dziedziny rynku pracy) oraz niedobory środków na sfinansowanie zadań statutowych. W opiniach uczestników dyskusji rady rzadko występują z inicjatywami nowych rozwiązań w zakresie ograniczania bezrobocia. Dominujące oceny jakości współpracy powiatowych rad zatrudnienia z podmiotami lokalnego rynku pracy oscylują wokół ocen średnich i dobrych, ale są one zróżnicowane w zależności od stopy bezrobocia województw (więcej negatywnych ocen przy wyższym bezrobociu) oraz grupy podmiotów, z którymi rady współpracują (najsłabsza współpraca z kuratoriami oświaty i samorządem gospodarczym).

Agencje zatrudnienia podejmują współpracę z PUP i przedsiębiorstwami-pracodawcami. Z pozostałymi podmiotami współdziałanie agencji jest rzadkie lub incydentalne. Dominują średnie i dobre oceny jakości współpracy agencji zatrudnienia z podmiotami lokalnego rynku pracy, chociaż w niektórych przypadkach współpraca ta jest oceniana negatywnie zwłaszcza ze związkami zawodowymi i samorządem terytorialnym, a także i z PUP (przede wszystkich w województwach o wysokiej stopie bezrobocia). Wydaje się, że na opinie te mają wpływ konkurencyjne zachowania i działania powiatowych urzędów pracy. Zwracają uwagę natomiast wysokie oceny jakości współpracy agencji z pracodawcami (podobne we wszystkich grupach województw); instytucjami szkoleniowymi (zwłaszcza w województwach o wysokiej stopie bezrobocia), związkami zawodowymi i organizacjami pozarządowymi (szczególnie w województwach o niskiej stopie bezrobocia).

Przedstawione wyniki badań pozwalają na konstatację, że w zasadzie silna więź współpracy i wzajemnych powiązań występuje między trzema grupami podmiotów lokalnego rynku pracy: powiatowe urzędy pracy – przedsiębiorstwa-pracodawcy – samorząd terytorialny. W relacjach z pozostałymi podmiotami współpraca wymienionych jednostek jest niezadowalająca, wymaga zarówno zwiększenia kontaktów, jak i wielu usprawnień w podejmowaniu wspólnych inicjatyw i działań programowych, w procedurach postępowania, wymianie informacji itp.

41

IX. Ocena skuteczności działań podejmowanych w regionach na rzecz ograniczania bezrobocia

Przeprowadzone badanie pozwoliło nie tylko rozpoznać działania, inicjatywy, narzędzia i programy ograniczania bezrobocia podejmowane przez instytucje rynku pracy i partnerów społecznych w regionach kraju zróżnicowanych pod względem wysokości stopy bezrobocia ale także ocenić ich skuteczność na podstawie opinii przedstawicieli podmiotów rynku pracy. Analiza wyników badania (w skali całej populacji a nie wyodrębnionych grup) pozwala wysnuć wniosek że, uwzględnione grupy respondentów nie różnią się zasadniczo w opiniach na temat skuteczności poszczególnych działań i narzędzi.

Zdaniem dyrektorów PUP, podobnie jak przedstawicieli powiatowych rad zatrudnienia, do najbardziej skutecznych narzędzi ograniczania bezrobocia na lokalnych rynkach pracy należą w kolejności ustalonej w oparciu o średnią ocenę z wypowiedzi: • pomoc finansowa na rozpoczęcie działalności gospodarczej, • tworzenie miejsc pracy, • refundacje na wyposażenie/doposażenie stanowiska pracy, • kursy, szkolenia w określonych zawodach, • staże, praktyki u pracodawcy.

Są to narzędzia, które tworzą impulsy dla aktywności zarówno po stronie pracodawców jak i osób bezrobotnych poszukujących pracy, a jednocześnie pozytywnie wpływają na społeczno-gospodarczy rozwój regionów. Przy porównaniu oceny skuteczności tych narzędzi w grupach województw o różnej stopie bezrobocia uwagę zwraca fakt, że większość z nich najwyżej oceniona została przez przedstawicieli województw o wysokiej stopie bezrobocia. Taki rozkład ocen świadczy o przekonaniu respondentów, że ograniczanie bezrobocia na terytoriach gdzie jest ono wysokie wymaga nie tylko czasowej aktywizacji bezrobotnych w ramach programów rynku pracy (to jest poprzez roboty publiczne czy prace interwencyjne) ale także usuwania czynników generujących bezrobocie poprzez stosowanie narzędzi wspomaganych nakładami finansowymi kierowanymi przede wszystkim do funkcjonujących na rynkach lokalnych przedsiębiorców lub potencjalnych przedsiębiorców (osób zamierzających uruchomić działalność gospodarczą).

Ranking skuteczności narzędzi ograniczania bezrobocia stworzony w oparciu o oceny pracodawców niewiele się różni od rankingu dokonanego przez dyrektorów PUP oraz przedstawicieli powiatowych rad zatrudnienia, jednak średnie oceny poszczególnych narzędzi są nieco niższe, szczególnie w województwach o dużym bezrobociu. Świadczy to o generalnie gorszym postrzeganiu przez pracodawców skuteczności programów przeciwdziałania bezrobociu podejmowanych w ramach aktualnie prowadzonej polityki rynku pracy przez podmioty funkcjonujące na terenach o wysokiej stopie bezrobocia. Można domniemywać, że ich oczekiwania wiążą się z potrzebą wdrażania przez instytucje rynku pracy alternatywnych metod i środków przeciwdziałania bezrobociu.

Relatywnie wysokie oceny skuteczności wystawione przez wszystkie badane podmioty rynku pracy i na zróżnicowanych terytoriach takim narzędziom jak tworzenie miejsc pracy czy też pomoc finansowa na rozpoczęcie działalności gospodarczej oznaczają poparcie respondentów dla działań integrujących aktywną politykę rynku pracy z prozatrudnieniową polityką społeczno-gospodarczą. Opiera się ona na założeniu, że skoro podstawowym źródłem bezrobocia jest deficyt miejsc pracy to dla poprawy sytuacji należy je tworzyć promując jednocześnie zatrudnienie i pobudzając wzrost popytu na pracę. Wyrazem poparcia dla takiego kierunku polityki są także bezpośrednio wyrażone przez respondentów opinie

42

dotyczące najbardziej ich zdaniem skutecznych inicjatyw ograniczania bezrobocia zarówno tych, które są obecnie stosowane na lokalnych rynkach pracy w szerokim zakresie, jak i tych, które należałoby wdrażać i intensyfikować (wykres 7).

Wykres 7

Inicjatywy ograniczania bezrobocia stosowane na lokalnych rynkach pracy

wg skuteczności ocenianej przez różne grupy podmiotów rynku pracy,

w % wypowiedzi respondentów

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Inwestycje tworzace nowe miejsca pracy

Pozyskiwanie funduszy pomocowych z UE

Inwestycje infrastrukturale tworzące warunki dla powstawania

nowych miejsc pracy

Przekwalifikowania zawodowe osób poszukujących pracy

Zmiany w kierunkach szkolenia

Działania doraźne (prace interwencyjne, roboty publiczne)

Przeciwdziałanie grupowym zwolnieniom pracowników

Tworzenie systemu kształcenia ustawicznego

Tworzenie systemu informacji o rynku pracy

Tworzenie systemu współdziałania podmiotw na sąsiadujących

rynkach

Powstawanie przesiębiorstw społecznych

Tworzenie Centrów Integracji Społecznej

Dyrektorzy PUP Przedstawiciele Powiatowych Rad Zatrudnienia Pracodawcy


W ocenie wszystkich grup respondentów o pięciu najskuteczniejszych inicjatyw wykorzystywanych obecnie w procesie ograniczania bezrobocia zostały zaliczone: • inwestycje, zarówno tworzące nowe miejsca pracy jak też infrastrukturę niezbędną do

tworzenia miejsc pracy, • działania skierowane na pozyskiwanie funduszy pomocowych, przekwalifikowania

zawodowe osób poszukujących pracy, • zmiany w kierunkach szkolenia.

W grupie pracodawców znaczny odsetek badanych zwrócił także uwagę na rolę tworzenia systemu informacji o rynku pracy w procesie ograniczania bezrobocia. Potwierdzają to badani przedstawiciele PUP, zdaniem których zwiększeniu efektywności stosowania usług i instrumentów rynku pracy dobrze służyłyby pogłębione informacje przede wszystkim w zakresie (wykres 8): • uruchamianych na lokalnym rynku inwestycji tworzących nowe miejsca pracy, • planowanych przyjęć pracowników do pracy w lokalnych zakładach pracy, • przewidywanych zmian w strukturze zatrudnienia na lokalnym rynku.

43

Częściej niż co trzeci respondent wskazywał na braki informacji dotyczące kondycji ekonomicznej firm kluczowych dla lokalnego rynku, których polityka zatrudnienia ma znaczący wpływ na sytuację na miejscowym rynku pracy, migrację siły roboczej, zmiany popytu na konkretne umiejętności i specjalizacje.

Wykres 8

Informacje, których brakuje, aby zwiększyć efektywność stosowanych usług

i instrumentów rynku pracy, w % wypowiedzi pracowników PUP

16

17,3

18,7

28

36

36

37,3

37,3

42,7

48

64

Przewidywane zwolnienia

Napływ absolwentów na lokalny rynek pracy

Zmiany struktury demograficznej

Popyt na kwalifikacje absolwentów

Zmiany popytu na konkretne umiejętności i specjalizacje

Migracje siły roboczej (odpływ i napływ)

Zmiany popytu na konkretne zawody

Kondycja ekonomiczna firm znaczących

na lokalnym rynku pracy

Zmiany struktury zatrudnienia

Przewidywane przyjęcia

Inwestycje tworzące nowe miejsca pracy


W ocenie działań ograniczających bezrobocie, które należałoby wprowadzić lub podjąć w szerszym zakresie, bądź też zintensyfikować daje się zauważyć pewną polaryzację poglądów podmiotów funkcjonujących na regionalnych rynkach pracy.

Z jednej strony koncentrują się one wokół działań dotyczących tworzenia miejsc pracy i zwiększania zatrudnienia ( przyciąganie inwestorów, tworzenie miejsc pracy, wspieranie pracodawców dla utrzymania miejsc pracy, pobudzanie przedsiębiorczości), z drugiej wokół łagodzenia skutków bezrobocia ( aktywizacja bezrobotnych, edukacja, różne formy wsparcia), z trzeciej natomiast wokół regulacji i przepisów dotyczących rynku pracy. Dla pracodawców oprócz możliwości utrzymania i tworzenia miejsc pracy priorytetem są zmiany kosztów pracy i podatków. Dla dyrektorów PUP dodatkowym ważnym działaniem jest ograniczanie nielegalnego zatrudnienia i przerzucenie częściowej opieki nad bezrobotnymi do instytucji opieki społecznej.

44

Tabela 8

Działania stwarzające możliwości poprawy sytuacji na lokalnych rynkach pracy,

w % wypowiedzi podmiotów funkcjonujących na tych rynkach

Wypowiedzi

Działania Dyrektorów PUP

Przedstawicieli Powiatowych Rad

Zatrudnienia

Praco-dawców

Działania przyciągające nowych inwestorów 89,9 89,7 58,4

Aktywne oddziaływanie na tworzenie nowych miejsc pracy 55,7 52,6 43,4

Wspieranie pracodawców dla utrzymania miejsc pracy 46,8 60,3 45,7

Zwiększenie w FP udziału wydatków na programy aktywne 25,3 24,4 19,0

Ograniczanie zatrudnienia nielegalnego 63,3 35,9 31,2

Działanie na rzecz zwiększania popytu konsumpcyjnego 8,9 10,9 10,6

Łatwiejszy dostęp do środków na rozwój działalności gospodarczej 25,3 55,1 29,4

Zmiany w systemie edukacji 39,2 33,3 17,1

Sprawniejsze, lepiej zorganizowane pośrednictwo pracy 13,9 14,1 17,1

Bardziej stabilne regulacje i przepisy dotyczące rynku pracy 29,1 28,2 22,6

Niższe oprocentowanie kredytów - - 17,4

Niższe oczekiwania płacowe pracowników - - 11,4

Mniejsze pozapłacowe koszty pracy - - 45,7

Niższe podatki od działalności gospodarczej - - 37,1

Powierzenie opieki nad długotrwale bezrobotnymi opiece społ. 25,3 14,1 -

Zaostrzenie kryteriów przyznawania zasiłków bezrobotnym 6,3 14,1 -

Tworzenie Centrów Integracji Społecznej 5,1 11,5 -

Organizacja grup wsparcia dla bezrobotnych 5,1 7,7 -


W analizie ocen w układzie terytorialnym uwagę zwraca przede wszystkim wyższy odsetek przedstawicieli instytucji rynku pracy z województw o wysokiej stopie bezrobocia, którzy podkreślali konieczność zintensyfikowania działań przyciągających nowych inwestorów, wprowadzenie usprawnień w systemie pośrednictwa pracy i zmian w systemie edukacji. Pracodawcy z tych terytoriów częściej niż inni podkreślali konieczność wspierania pracodawców dla utrzymania miejsc pracy, zmniejszenia pozapłacowych kosztów pracy oraz wprowadzenia ułatwień w dostępie do środków na rozwój działalności gospodarczej.

45

PODSUMOWANIE I WNIOSKI

Widoczna poprawa sytuacji na rynku pracy w Polsce, tj. spadek bezrobocia rejestrowanego, wzrost liczby pracujących, zmniejszenie liczby osób biernych zawodowo nie doprowadziła do znaczącego wzrostu wskaźnika zatrudnienia. Założenia Strategii Lizbońskiej przewidują wskaźnik na poziomie 70% osób w wieku 15-64 lata, tymczasem w Polsce wynosi on 56,8% i jest najniższy wśród krajów UE.

Duży wzrost zatrudnienia jest z jednej strony rezultatem wysokiego wzrostu gospodarczego i tworzenia przez firmy nowych miejsc pracy (w ciągu dwóch lat powstało ich ponad 1,2 mln; wiele z nich w branżach najbardziej pożądanych dla nowoczesnej gospodarki – dane BAEL), z drugiej aktywnych działań instytucji rynku pracy w sferze ograniczania bezrobocia. Doprowadziły one do przyspieszenia tempa spadku bezrobocia, ale nadal jest ono wysokie.

Zwolnienia pracowników wynikające z restrukturyzacji lub likwidacji miejsc pracy nie są już bezpośrednią przyczyną stawania się bezrobotnym. Coraz mniejsza liczba tego typu zwolnień, świadczy o tym, iż zakończył się etap intensywnej restrukturyzacji polskiej gospodarki.

Respondenci (zarówno przedstawiciele służb zatrudnienia, jak i pracodawcy) podkreślali duże znaczenie dla rozwoju rynku pracy i ograniczania bezrobocia zarówno całego pakietu programów aktywnych jak i inicjatyw o dłuższym horyzoncie czasowym i szerszej perspektywie gospodarczej takich jak: • stymulowanie inwestycji w regionach, w których brak kapitału, • wspieranie poprzez środki fiskalne rozwoju drobnej przedsiębiorczości, • rozwój infrastruktury technicznej i ekonomicznej, • obniżanie kosztów pracy w takim stopniu, aby nie zniechęcały one do tworzenia miejsc

pracy i nie zachęcały do zatrudniania w szarej strefie.

Oznacza to ograniczanie roli wąsko rozumianej polityki rynku pracy na rzecz polityki społeczno-gospodarczej uwzględniającej wzrost zatrudnienia. W takim ujęciu aktywne programy rynku pracy powinny wspierać i uzupełniać prozatrudnieniową politykę społeczno-gospodarczą.

Eksperci podkreślają, iż Polska zbliża się do poziomu bezrobocia, którego obniżenie może być trudne, bo niemała część zarejestrowanych bezrobotnych jest niedostosowana do wyzwań współczesnego rynku pracy. Trzeba dla nich stworzyć indywidualne, nowoczesne programy aktywizujące, które wyeliminują często spotykaną na powiatowych rynkach pracy sytuację, kiedy to przy dużej liczbie zarejestrowanych bezrobotnych pracodawcy narzekają na brak rąk do pracy. Słaba skuteczność stosowanych instrumentów aktywizacji bezrobotnych wynika poniekąd z braku wyodrębnienia programów specjalnych, które kierowane są do osób z długą przerwą aktywności zawodowej i edukacyjnej. Osoby takie wymagają szczególnej uwagi i wysiłku służb zatrudnienia oraz niepublicznych instytucji rynku pracy. W związku z tym warto rozważyć większą partycypację agencji zatrudnienia i organizacji pozarządowych w środkach Funduszu Pracy, w takim zakresie, w jakim wymaga tego ich działalność skierowana na przywracanie do aktywności bezrobotnych.

Polityka rynku pracy jest tworzona przede wszystkim na szczeblu krajowym. Ten poziom regulacji uzasadnia niewielkie terytorialne zróżnicowanie efektów zatrudnieniowych większości programów aktywizowania bezrobotnych. Efekty są zbliżone, bo i programy na lokalnych rynkach – mimo możliwości stosowania własnych, skierowanych do grup mających największe trudności w znalezieniu pracy na konkretnym rynku pracy – kierowane są według

46

„odgórnych” zaleceń do grup wyodrębnionych na szczeblu krajowym. Z analizy wynika na przykład, iż w województwie łódzkim „młodzi” bezrobotni stanowią najmniejszy odsetek bezrobotnych. Niezrozumiałym zatem wydaje się fakt skierowania znacznej części środków z FP na program aktywizujący ludzi młodych. Również i w innych regionach można wykazać podobne rozmijanie się priorytetów krajowych w polityce rynku pracy z potrzebami rynków lokalnych;

Niezwykle zatem ważna jest lokalna diagnoza rynku pracy, a przede wszystkim uzyskanie odpowiedzi na pytanie, w czym tkwi przyczyna określonego stanu bezrobocia na danym terenie. W tym celu wydaje się zasadnym gromadzenie wiedzy nie tylko o poziomie bezrobocia i charakterystyce bezrobotnych (o czym informują PUP) lecz również o stopie zatrudnienia, cechach pracujących (wiek, wykształcenie, itp.), umiejętnościach lokalnych pracowników, kluczowych zawodach i sektorach gospodarczych, danych demograficznych (np. płci), potrzebach grup zagrożonych marginalizacją, szerszych trendach społecznych i ekonomicznych. Aby podjąć skuteczne działania na lokalnych rynkach pracy (np. skutecznie niwelować bariery i ułatwiać przepływy pomiędzy lokalnym rynkiem pracy a systemem edukacji i systemem zabezpieczenia społecznego) niezwykle ważną jest kwestia budowy systematycznej wiedzy na temat lokalnych rynków pracy. Pomocne w tym względzie powinny być instytucje partnerstwa lokalnego.

Analiza przestrzennego zróżnicowania stopy bezrobocia prowadzi do wniosku, że różnice w jej wysokości pomiędzy powiatami w ramach województwa są często większe niż między województwami. Wysokie zróżnicowanie powiatowych stóp bezrobocia cechuje przede wszystkim województwa, w których występuje silny ośrodek miejski, bowiem jedynie duże aglomeracje (m.in. Warszawę, Kraków, Szczecin) charakteryzuje niska stopa bezrobocia. Utrzymujące się rokrocznie w tych samych powiatach wysokie lub niskie bezrobocie świadczy, iż nie działa mechanizm migracji międzyregionalnej wyrównujący sytuację pomiędzy rynkami pracy. Jego brak jest spowodowany przede wszystkim małą mobilnością przestrzenną poszukujących pracy i bezrobotnych.

Przeprowadzona w ramach projektu pogłębiona analiza zmian w strukturze bezrobotnych w latach 2004-2006 według wybranych cech pozwala na następującą ich charakterystykę: • w strukturze bezrobotnych przeważający udział mają mieszkańcy wsi; • w najwyższym stopniu bezrobocie dotyka osoby młode, zwłaszcza w wieku 25-34 lata; • zwiększają swój udział w bezrobociu osoby powyżej 45 roku życia – co świadczy o złej

sytuacji na rynku pracy osób w wieku przedemerytalnym; • bezrobotnych cechuje niski poziom wykształcenia oraz często brak zawodu; • mimo posiadania znacznie wyższego wykształcenia kobiety stanowią większość

bezrobotnych;

• najliczniejszą kategorię bezrobotnych stanowią tacy, którzy stracili pracę; • wśród bezrobotnych występuje duży odsetek osób po raz pierwszy wkraczających na rynek

pracy (dotychczas niepracujących), a więc nie posiadających żadnego doświadczenia zawodowego;

• obserwuje się wysoki udział bezrobocia długotrwałego (bezrobociem długotrwałym bardziej zagrożone są kobiety niż mężczyźni); w okresie ostatnich trzech lat proces narastania bezrobocia o najdłuższym okresie jego trwania nieznacznie wzrasta, co dla ogromnej liczby długotrwale bezrobotnych oznacza, iż czas poszukiwania pracy jeszcze bardziej się wydłuża, a to z kolei wiąże się ze zmniejszaniem ich szans na ponowne zatrudnienie;

• znaczna część bezrobotnych ma krótki staż pracy (do jednego roku), ale najliczniejszą grupę, bez względu na płeć, stanowią we wszystkich województwach osoby bez stażu.

47

Analiza struktury zbiorowości bezrobotnych według prezentowanych cech w ujęciu przestrzennym pokazała, iż nie można mówić o znaczących różnicach pomiędzy województwami. Najbardziej zróżnicowane przestrzennie spośród analizowanych cech bezrobotnych są: przeszłość zawodowa oraz staż pracy. Kolejnymi cechami wyraźnie różnicującymi bezrobotnych są wiek oraz wykształcenie.

Wśród zjawisk rysujących się na regionalnych rynkach pracy w związku z wychodzeniem z bezrobocia na szczególną uwagę zasługują następujące: • w większości województw zauważalny jest spadek liczby bezrobotnych w grupach

wiekowych 18-44 lata, przy czym najsilniej w grupie 18-24 lata; • bezrobocie dotyczy tylko w niewielkim stopniu osób o wysokich kwalifikacjach; • ruchliwość na rynku pracy jest zależna od poziomu wykształcenia. Największe szanse na

uzyskanie zatrudnienia w krótkim okresie mają niepracujące osoby z wykształceniem wyższym. Nieco niższe osoby z wykształceniem zasadniczym zawodowym i średnim zawodowym. W przypadku osób z wykształceniem podstawowym szanse na przejście z bezrobocia do pracy są nikłe. Zatem osoby posiadające konkretny zawód zdobywają większe szanse na rynku pracy w przeciwieństwie do osób kończących naukę na poziomie podstawowym i gimnazjalnym. Dysponowanie konkretnym zawodem jest atutem, kompensującym w pewnym stopniu niższy poziom wykształcenia. Coraz mniejsze szanse na zatrudnienie mają osoby z wykształceniem policealnym i średnim zawodowym. Również osoby o wyższym poziomie wykształcenia, ale o profilu ogólnym mają z każdym rokiem trudniejszą sytuację na rynku pracy;

• osoby z niskim poziomem wykształcenia nie mają dużych trudności w znalezieniu zajęcia zarobkowego jedynie w regionach zdominowanych przez rolnictwo indywidualne;

• rośnie udział zatrudnienia krótkookresowego (przerywanego bezrobociem). Wśród krótkotrwale bezrobotnych systematycznie spada odsetek osób poszukujących pracy od 6 do 12 miesięcy, za to zwiększają się odsetki osób poszukujących pracy w czasie do 1 miesiąca, od 1 do 3-ech miesięcy oraz od 3 do 6-ciu miesięcy. Zjawisko to dotyczy zwłaszcza grup niskokwalifikowanych. Zatrudnieni na krótki okres czasu nie kumulują doświadczenia, pozwalającego zwiększyć ich atrakcyjność dla pracodawców w dłuższej perspektywie;

• wśród długotrwale bezrobotnych nieznacznie zmniejszył się natomiast odsetek poszukujących pracy od 12 do 24 miesięcy i ta tendencja zauważalna była we wszystkich województwach;

• pewna część bezrobotnych (szczególnie młodych) szuka pracy przez zdecydowanie krótki okres. Są to dobre rokowania dla ich wychodzenia z bezrobocia. Również fakt, że w tej sytuacji jest więcej osób młodych jest pozytywny, ponieważ łatwiej wpływać na ich zatrudnienie poprzez programy szkoleniowe.

Nadal jednak niezbędne jest podejmowanie różnorodnych działań zmierzających do zwiększania aktywności osób bezrobotnych (zbyt mała część społeczeństwa jest aktywna zawodowo) i różnicowanie ich w zależności od cech grup bezrobotnych, do których są skierowane.

PUP w procesach ograniczania bezrobocia

Z dyskusji grupowych wynika, że zarówno bezrobotni i poszukujący pracy, jak i pracodawcy wystawiali niskie oceny służbom zatrudnienia ze względu na często zbyt małą liczbę, jak i kwalifikacje zatrudnionych u nich pracowników, a także brak realizacji ustawowych zadań. Respondenci zgodnie podkreślali, że znacząca część osób zarejestrowanych w PUP w istocie nie poszukuje pracy przez urząd, a kierowane do pracy osoby często źle ją wykonują i porzucają wywołując tym samym niezadowolenie pracodawców. Ostatecznie

48

wpływa to niekorzystnie na opinię o działalności PUP, a zaangażowane środki są nieefektywnie wykorzystane.

Wyniki badań wskazują, że potrzebna jest zmiana struktury zatrudnienia w urzędach pracy idąca w kierunku zwiększenia liczby pracowników bezpośrednio wykonujących standardowe usługi rynku pracy oraz zajmujących się analizami sytuacji na lokalnym rynku. Podkreślają to dyrektorzy PUP wskazując na braki kadrowe, zwłaszcza doradców zawodowych i pośredników pracy. Zwiększenie zatrudnienia tych specjalistów powinno wpłynąć na zwiększenie aktywności PUP w poszukiwaniu nowych miejsc pracy i poprawę wskaźnika liczby ofert pozyskiwanych w wyniku starań pracowników urzędu.

Wzmocnienia kadrowego wymagają także usługi EURES, zazwyczaj realizowane tylko przez jednego pracownika, szczególnie w urzędach z regionów o wysokiej stopie bezrobocia. Dlatego PUP powinny wnioskować w starostwach o zwiększenie liczby etatów i korzystając z możliwości finansowych, jakie na lata 2007-2013 rysują się w I i VII Priorytecie Programu Kapitał Ludzki, w większym niż dotychczas stopniu występować o środki finansowe na dokształcanie kadr i pomoc w zatrudnianiu w urzędach specjalistów (np. psychologów). Podjęte w tym zakresie w minionych latach inicjatywy nie przyniosły dotychczas, jak wynika z uzyskanych w badaniu ocen, oczekiwanego wzrostu kompetencji pracowników PUP.

Na postrzeganie przez badanych relatywnie mniejszego znaczenia PUP w dziedzinie pośrednictwa pracy i doradztwa zawodowego wpływa dynamiczny rozwój agencji zatrudnienia oraz wysoka ocena świadczonych przez nie usług. W związku z tym, należałoby ograniczyć funkcje publicznych służb zatrudnienia do obsługi i wypłaty zasiłków dla bezrobotnych, tworzenia strategii aktywizacji lokalnych i regionalnych rynków pracy oraz organizacji współpracy lokalnych partnerów na rzecz ograniczania bezrobocia. Działania aktywizujące bezrobotnych i usługi pośrednictwa powinny przejść w gestię pośredników i doradców zawodowych, którą to funkcję należałoby wyłączyć z PUP stwarzając odrębną instytucję publiczną do realizacji tych zadań. Powinna ona otrzymać prawo dysponowania tą częścią środków z Funduszu Pracy, która przeznaczona jest na programy aktywne.

PUP powszechnie stosują wszystkie dostępne narzędzia rynku pracy i nie obserwuje się pod tym względem różnic regionalnych. Jednak na uwagę zasługują różnice w ocenach urzędów dotyczące skuteczności poszczególnych form wsparcia. Są one na ogół wyższe w regionach o niskiej stopie bezrobocia. Wydaje się, że sposób i zakres wdrażania różnych narzędzi i usług przez PUP powinien być ściśle dopasowany do sytuacji na lokalnym rynku pracy. Wymaga to prowadzenia analiz efektywności stosowania poszczególnych instrumentów w wymiarze lokalnym.

Krytyczna ocena działań publicznych służb zatrudnienia znalazła odzwierciedlenie w postulowaniu większej aktywności we współdziałaniu z partnerami rynku pracy, w tym w kontaktach z pracodawcami w celu poznania ich potrzeb kadrowych. Respondenci podkreślali także konieczność poprawy jakości usług skierowanych do bezrobotnych, chociażby poprzez ich zakup w specjalistycznych firmach (np. agencjach zatrudnienia). Taką możliwość przewidują regulacje prawne.

Uczestnicy badań doceniając wagę, jaką w prawidłowym stosowaniu przez PUP różnych form wsparcia dla osób bezrobotnych odgrywa dostęp do informacji i właściwe ich przetwarzanie, wskazywali na potrzebę wzmocnienia zatrudnienia również w działach analiz, które obecnie w PUP-ach obsługuje zazwyczaj jeden – dwóch pracowników. Niepokojącym jest również fakt, że w niektórych urzędach z województw o wysokiej stopie bezrobocia nie ma takich stanowisk pracy.

49

W zapewnieniu wysokiej jakości świadczonych usług ważną rolę odgrywają analizy lokalnego rynku pracy, w tym monitoring zawodów deficytowych i nadwyżkowych. Wyniki analiz takiego monitoringu powinny być udostępniane władzom oświatowym i dyrektorom szkół w celu korygowania treści i programów kształcenia zawodowego w regionie.

Pomocnym w tego typu analizach jest również monitoring losów absolwentów, dotychczas podejmowany tylko przez nieliczne powiatowe urzędy pracy. Prowadzenie takiego monitoringu w ścisłej współpracy z lokalnymi władzami oświatowymi przyczynić się powinno do dostosowania profilu kształcenia młodzieży w regionie do potrzeb rynku pracy.

Powiatowe urzędy pracy kwalifikując osoby bezrobotne do korzystania z określonych form wsparcia uwzględniają różne kryteria. Niektóre z nich mają zbyt niską rangę. Przede wszystkim należałoby zwrócić większą uwagę na osoby długotrwale bezrobotne. Uczestnictwo tej grupy bezrobotnych w różnorodnych programach lokalnych powinno być poprzedzone wnikliwą analizą dotyczącą ich dotychczasowego doświadczenia zawodowego czy też predyspozycji psychofizycznych. Analiza taka wydaje się konieczna w przypadku kierowania bezrobotnych na szkolenia służące podwyższaniu kwalifikacji.

Większą niż dotychczas uwagę należałoby zwrócić na bezrobotnych aktywnie poszukujących pracy. Co prawda osoby te w mniejszym stopniu potrzebują wsparcia PUP, ale i one powinny znaleźć pomoc przy wyborze szkoleń czy też zawodu.

Firmy szkoleniowe w procesach ograniczania bezrobocia

Wyniki badań przeprowadzonych wśród podmiotów rynku pracy jednoznacznie wykazały, że szkolenia postrzegane są jako jedno z ważniejszych narzędzi rynku pracy. Dominują szkolenia zawodowe, których tematyka powinna być dopasowana do specyfiki regionalnego/lokalnego rynku pracy. Ważne są również szkolenia umiejętności aktywnego poszukiwania pracy, które dają bezrobotnym poczucie większej pewności na rynku.

Uczestnicy dyskusji grupowych podkreślali, że profesjonalnie realizowane szkolenia mogą zwiększać szanse klientów urzędów pracy na znalezienie i utrzymanie zatrudnienia. Jednak tej pozytywnej ocenie roli szkoleń towarzyszyły zgłaszane przez uczestników badania liczne uwagi i sugestie zmian. Jest – ich zdaniem - niepokojące, że przy nadal stosunkowo wysokim bezrobociu w kraju, pracodawcy zgłaszają trudności w pozyskaniu pracowników o odpowiednich kwalifikacjach. Wskazuje to na niewłaściwy dobór specjalizacji szkoleń, które nie likwidują nieprawidłowości w relacjach między podażą i popytem na pracę.

Kolejną wadą obecnego systemu szkoleń dostępnych w ramach usług świadczonych przez PUP jest – zdaniem respondentów - krótki czas ich trwania nie zawsze pozwalający uczestnikom na pogłębienie zdobywanych kwalifikacji. Sytuacja ta może być rezultatem dążenia służb zatrudnienia do wykazywania w sprawozdaniach dużej i wzrastającej liczby osób korzystających z ich usług. Przekłada się to na dużą liczbę tanich szkoleń ze szkodą dla ich jakości i poziomu, a tym samym skuteczności. Świadczą o tym stosunkowo niskie koszty uczestnictwa w programach szkoleniowych.

Badania wskazują, że większość bezrobotnych otrzymuje skierowania na szkolenia grupowe o tematyce zaplanowanej przez urząd pracy i kontraktowane w instytucji szkoleniowej wybranej przez ten urząd. W tej sytuacji zwiększenie skuteczności szkoleń wymaga zacieśnienia współpracy między tymi instytucjami w zakresie monitoringu aktualnych i przyszłych potrzeb lokalnego rynku pracy. Uczestnicy badań wyrażali przekonanie, że do opracowywania profilów kształcenia i przygotowania pracowników do zawodów brakujących na danym terytorium lub stwarzających nadzieję na jego rozwój powinny zostać włączone

50

wszystkie instytucje i organizacje współpracujące na szczeblu lokalnym i regionalnym na rzecz rozwoju rynku pracy i ograniczania bezrobocia. W systemowe podejście do powiązania edukacji z rynkiem pracy powinny włączyć się również odnośne resorty. Równie istotne jest dopasowanie systemu kształcenia młodzieży i dorosłych do potrzeb rynku pracy. Szkolenia powinny być traktowane – z uwagi na szybki rozwój wiedzy i jej dynamicznie postępującą dezaktualizację – jako fragment kształcenia ustawicznego (ciągłe uzupełnianie wiedzy ogólnej, umiejętności i kwalifikacji zawodowych).

Otwarcie europejskich rynków pracy powoduje, że coraz częściej preferowane będą szkolenia dające certyfikaty międzynarodowe (np. Europejski Certyfikat Umiejętności Komputerowych) i uprawnienia zawodowe uznawane w innych państwach. Tymczasem, wyniki badania wskazują, że firmy szkoleniowe w niewielkim stopniu wykorzystują bazy danych o standardach kwalifikacji zawodowych, jak i bazy danych o szkoleniach modułowych.

Uczestnicy badań są zdania, że z uwagi na dynamicznie zachodzące zmiany na rynku będzie wzrastało zapotrzebowanie na szkolenia ułatwiające mobilność zawodową i umiejętności poruszania się po rynku pracy. Wymagać to będzie : • rozwijania szkoleń z zakresu „miękkich” umiejętności: współpracy, kształtowania

prawidłowych relacji międzyludzkich, właściwej komunikacji, przekazywania i odbioru informacji, samooceny itp.;

• zwiększenia rangi doradztwa personalnego, w tym funkcjonującego w firmach szkoleniowych, które powinno pomagać w wyborze nowego zawodu, kierunku przekwalifikowania się, a także planowania własnej kariery zawodowej.

Ocena działań powiatowych rad zatrudnienia

Badanie wykazało niewielkie w odczuciu społecznym znaczenie i mały realny wpływ na politykę rynku pracy powiatowych rad zatrudnienia. Szczególnie niekorzystną ocenę wystawiali im respondenci z województw o wysokiej stopie bezrobocia, podkreślając, że dotychczasowa działalność powiatowych rad zatrudnienia ograniczała się w zasadzie do funkcji opiniodawczych i doradczych przy podziale środków Funduszu Pracy. Badania wykazały też, że zbyt rzadko opiniują one przyszłe kierunki kształcenia oraz specjalizacje szkoleń w zawodach poszukiwanych na terenie ich działania i że w zasadzie nie podejmują żadnych działań inspirujących oraz nowych inicjatyw. Jest to niepokojące, gdyż powiatowe rady zatrudnienia grupujące przedstawicieli lokalnego środowiska gospodarczego i społecznego powinny mieć wpływ na kształtowanie polityki przeciwdziałania bezrobociu na lokalnych rynkach pracy. Dzięki nim PUP powinny poszerzać zasoby informacji o tendencjach zmian na tych rynkach. Aktywność tej instytucji i jej rolę w powiecie dostrzegają i doceniają głównie przedstawiciele służb zatrudnienia.

Postulowano więc zastosowanie – w szerszym niż dotychczas zakresie – takich sposobów zwiększania aktywności powiatowych rad zatrudnienia, jak np. poszerzanie i zacieśnianie kontaktów z innymi instytucjami rynku pracy i partnerami społecznymi czy powoływanie w ich skład ekspertów z zakresu problematyki rynku pracy. Wskazywano także na potrzebę – w większym niż dotychczas stopniu - zajęcia się określeniem przyszłych kierunków kształcenia oraz szkolenia zawodowego na terenie ich działania. Dostosowanie kierunków kształcenia zawodowego oraz różnego rodzaju szkoleń do potrzeb lokalnych rynków pracy stanowi bowiem istotne narzędzie ograniczania bezrobocia.

51

Ocena działań agencji zatrudnienia

Z analiz wynika, iż pomimo spadku bezrobocia i pewnej stabilizacji na rynku pracy w ostatnich dwóch latach nastąpił dynamiczny rozwój ilościowy agencji zatrudnienia Jest to między innymi efekt pojawienia się nowych możliwości działania agencji w dziedzinie przeciwdziałania bezrobociu, w szczególności zaś udziału w pozyskiwaniu funduszy unijnych oraz nowych regulacji sprzyjających powstawaniu niepublicznych instytucji rynku pracy.

Wyniki badań empirycznych wykazały, że w latach 2004-2006 zwiększyła się liczba krajowych i zagranicznych ofert pracy oraz liczba klientów korzystających z usług agencji zatrudnienia. Mimo to nie zmieniła się, a w wielu przypadkach nawet wzrosła liczba osób, które nie znalazły w nich odpowiedniej dla siebie oferty. Szczególnie niekorzystne relacje między wymienionymi elementami oceny działalności agencji zatrudnienia występują na terenach województw o wysokiej stopie bezrobocia. Należy jednak podkreślić, iż utrzymująca się duża liczba osób nie znajdujących w agencjach właściwej oferty nie wynika jedynie z małej skuteczności ich działania. Może być także spowodowana brakiem odpowiednich ofert na lokalnych rynkach pracy oraz umiejętności i predyspozycji bezrobotnych.

Niepubliczne agencje zatrudnienia, bez względu na swą lokalizację, pozyskują oferty głównie od pracodawców oraz we własnym zakresie. Znacznie rzadziej dzięki współpracy z publicznymi instytucjami rynku pracy, a także innymi agencjami zatrudnienia. Sugeruje to, iż dotychczasowe współdziałanie instytucji rynku pracy w zakresie łagodzenia napięć na rynku pracy należy uznać za niewystarczające. W tej sytuacji konieczne jest wypracowanie narzędzi, które stymulowałyby zacieśnienie tej współpracy. Potwierdza to również Krajowa Strategia Zatrudnienia na lata 2007-2013 opracowana przez Ministerstwo Gospodarki. Postuluje się w niej wzmocnienie znaczenia wszystkich instytucji rynku pracy w kształtowaniu lokalnych rynków pracy22. Istotną rolę wspierającą na rzecz bezrobotnych, poszukujących pracy i pracodawców pełnić mają niepubliczne agencje zatrudnienia współpracujące z publicznymi służbami zatrudnienia np. przy tworzeniu wspólnej bazy informatycznej dotyczącej rynku pracy.

Już obecnie działania agencji zatrudnienia są uzupełniające w stosunku do działalności służb zatrudnienia, o czym świadczy np. fakt, iż chociaż we wszystkich województwach najniższy odsetek podejmujących pracę występował w grupie osób w wieku powyżej 50 lat, to jednak w ciągu dwóch ostatnich lat właśnie ta grupa osób najskuteczniej poszukiwała zatrudnienia poprzez agencje pośrednictwa pracy.

Agencje zatrudnienia są prekursorami upowszechniania elastycznych kontraktów o pracę. Z roku na rok wzrasta liczba osób podejmujących pracę za pośrednictwem agencji pracy tymczasowej. Średnie roczne tempo wzrostu ich liczby w okresie 2004-2005 wyniosło blisko 31,2%. Jednocześnie ponad czterokrotny w przeciągu 3 lat wzrost liczby pracodawców korzystających z usług agencji pracy tymczasowej świadczy, iż ta forma pozyskiwania pracowników cieszy się na rynku pracy coraz większą popularnością (średnio jeden pracodawca zatrudnił w 2005 roku 39 pracowników tymczasowych, podczas gdy w roku 2006 już 43).

Niepubliczne agencje zatrudnienia okazują się być niekiedy bardziej sprawne od publicznych służb zatrudnienia nie tylko wobec pracodawców skłonnych do świadczenia pracy w oparciu o bardziej elastyczne formy zatrudnienia, ale także w sytuacji ciągłego wzrostu oczekiwań pracodawców wobec przyszłego pracownika, szczególnie w przypadku pracodawcy zagranicznego

22 Krajowa Strategia Zatrudnienia na lata 2007-2013. Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa 2005.

52

Współpraca podmiotów rynku pracy

Przeprowadzone badania pokazują zróżnicowaną intensywność, jak i jakość współpracy pomiędzy poszczególnymi podmiotami rynku pracy. Z wypowiedzi ich uczestników wynika, że silniejsza współpraca istnieje w zasadzie pomiędzy trzema podmiotami rynku pracy: powiatowymi urzędami pracy, przedsiębiorstwami i samorządem terytorialnym. Słabe relacje są w przypadku pozostałych podmiotów rynku pracy. Jako bardzo potrzebną, ale obecnie słabą, oceniono współpracę PUP z agencjami zatrudnienia, zwłaszcza w przepływie informacji o stanie rynku pracy, występujących zjawiskach i tendencjach, przewidywanych zmianach i czynnikach, które mogą te zmiany wywoływać. W sytuacji rozbieżności popytu i podaży na pracę szczególnie ważne jest, aby instytucje rynku pracy nie postrzegały się jako podmioty konkurencyjne. Ich działania powinny być spójne i nie powinny się powielać.

Uczestnicy badań reprezentujący poszczególne podmioty rynku pracy wskazywali na potrzebę zacieśnienia współpracy w zakresie: podejmowania wspólnych inicjatyw programowych i realizacji programów ograniczania bezrobocia, procedur postępowania, wymiany informacji. Wskazywali, że dotyczy to relacji: • PUP → organizacje pozarządowe, agencje zatrudnienia, OHP, związki zawodowe,

szczególnie w województwach o wysokiej stopie bezrobocia; • Przedsiębiorstwa → wszystkie podmioty rynku pracy; • Powiatowe rady zatrudnienia → samorząd gospodarczy, agencje zatrudnienia, OHP,

kuratoria oświaty, uczelnie, instytucje szkoleniowe, organizacje pozarządowe; • Agencje zatrudnienia → instytucje szkoleniowe, samorząd terytorialny, organizacje

pozarządowe, związki zawodowe, powiatowe rady zatrudnienia.

Respondenci byli zdania, że dla poprawy współpracy podmiotów rynku pracy niezbędne są: • usprawnienie funkcjonowania systemu rejestracji ofert zatrudnienia, wymiany informacji

o rynku pracy; • zmiana postaw (z biernych na aktywne) i podniesienie kwalifikacji zawodowych

pracowników zatrudnionych w publicznych i niepublicznych organizacjach pośrednictwa pracy;

• szersze włączanie do wspólnych działań podmiotów partnerstwa lokalnego i dialogu społecznego, szczególnie przy podejmowaniu i realizacji programów ograniczających bezrobocie w województwach o wysokiej stopie bezrobocia;

• zwiększenie rangi i rozwinięcie działań strategicznych powiatowych rad zatrudnienia, zwłaszcza w zakresie oddziaływania na lokalne i regionalne programy ograniczania bezrobocia;

• traktowanie agencji zatrudnienia jako równoprawnego partnera PUP we wszystkich ustawowych działaniach związanych z funkcjonowaniem lokalnych rynków pracy.

Uczestnicy badań zwrócili uwagę na znaczenie w procesie ograniczania bezrobocia na rynkach lokalnych porozumień na rzecz zatrudnienia. Budowanie takich porozumień, tworzących spójny program akceptowany i popierany przez wszystkich uczestników rynku pracy, może być wspierane środkami UE. Np. w województwie warmińsko-mazurskim organizację takich porozumień w 10 powiatach zrealizowano w ramach programu PHARE. Porozumienia powinny obejmować zasadnicze obszary działań, takie jak: • inicjatywy związane z rozwojem przedsiębiorczości, • rozwój usług doradczych dla biznesu, • budowa infrastruktury technicznej, • rozwój różnych form kształcenia (zdobywanie podstawowych umiejętności, kształcenie

ustawiczne, kształcenie dualne, zmiana kwalifikacji itp.),

53

• wspieranie zatrudnienia, • przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu.

Problem jest o tyle ważny, że w odczuciu respondentów w wielu powiatach brakuje liderów społecznych zaangażowanych w proces poprawy sytuacji na rynku pracy oraz słabo postrzegane są działania samorządu w tym zakresie. Tymczasem z badań różnych ośrodków naukowych wynika, że dynamiczne władze samorządowe są zasadniczym atutem w realizacji aktywnej polityki rynku pracy.

Ocena narzędzi ograniczania bezrobocia

Wyniki badań wskazują na wzrost znaczenia aktywnych programów rynku pracy w procesie ograniczania bezrobocia. Świadczy o tym fakt, że z roku na rok coraz więcej osób bezrobotnych bierze udział w programach aktywnych, co jest możliwe dzięki zwiększonym środkom z Funduszu Pracy przeznaczonym na tego typu działania.

Zaobserwowany skokowy wzrost wydatków na programy aktywizacyjne (w okresie trzech lat o 54,5%) w połączeniu ze zróżnicowaną dynamiką wydatków na poszczególne programy doprowadziły do radykalnej zmiany struktury wydatków zarówno w skali kraju, jak i w przekroju województw. Biorąc pod uwagę cel stosowania instrumentów aktywnych, który sprowadza się z jednej strony do ograniczania bezrobocia z drugiej natomiast do zapewnienia trwałej poprawy pozycji bezrobotnych na rynku, realokację środków należy ocenić pozytywnie. Znacznemu zmniejszeniu uległ bowiem udział wydatków na prace interwencyjne i roboty publiczne (narzędzia charakterystyczne dla wysokiego bezrobocia) a zwiększone zostały wydatki na staże, przygotowania do zawodu, szkolenia, pomoc w tworzeniu własnej firmy oraz doposażenie i wyposażenie miejsc pracy.

Analiza danych statystycznych wykazała znaczący wzrost przeciętnego jednostkowego kosztu uczestnictwa w programach aktywizacyjnych. Obserwuje się stosunkowo niewielkie różnice tego kosztu w przekroju województw. Różnice dotyczą natomiast poziomu i dynamiki kosztu uczestnictwa w poszczególnych programach.

Wyniki pogłębionych wywiadów nie pokazały różnic w stosowanych przez instytucje rynku pracy w poszczególnych regionach narzędziach i programach ograniczania bezrobocia. W zasadzie wykorzystywane są wszystkie możliwe. Pewne zróżnicowanie regionalne wykazują natomiast oceny skuteczności podejmowanych działań i stosowanych narzędzi. Wprawdzie w badanych województwach ranking narzędzi ograniczania bezrobocia uznanych za najbardziej skuteczne zarówno przez przedstawicieli publicznych instytucji rynku pracy, jak i pracodawców obejmował (w kolejności ustalonej w oparciu o średnią ocenę) te same narzędzia tj.: pomoc finansową na rozpoczęcie działalności gospodarczej, tworzenie miejsc pracy, refundacje na wyposażenie/doposażenie stanowiska pracy, szkolenia, staże, praktyki u pracodawcy, prace subsydiowane, jednak średnie oceny przydatności tych narzędzi w grupach województw o wysokiej i niskiej stopie bezrobocia różniły się. Różnice były również widoczne pomiędzy ocenami dokonanymi przez poszczególne podmioty rynku pracy.

Uznanie dofinansowania podjęcia przez bezrobotnego działalności gospodarczej za jedno z ważniejszych działań wiąże się z faktem, że wśród bezrobotnych wzrasta liczba osób podejmujących działalność gospodarczą. Zjawisko to wskazuje, iż indywidualne i społeczne reakcje na wychodzenie z bezrobocia stopniowo ewoluują we właściwym kierunku (zamiast „ryby” podaje się „wędkę” a nie na odwrót). Wydaje się, że również upływ czasu oraz zmniejszająca się liczba bezrobotnych (a więc wzrost „płynności” bezrobocia) ułatwiają oswojenie z ryzykiem bezrobocia i wielokrotną zmianą statusu na rynku pracy.

54

W wyniku analizy efektywności zatrudnieniowej poszczególnych programów rynku pracy rysuje się nieco inna kolejność skuteczności stosowanych narzędzi aktywnych (tworzenie miejsc pracy, dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej i doposażenie stanowiska pracy nie wchodziło w zakres tej analizy z przyczyn metodycznych). Do najbardziej efektywnych narzędzi należą: prace interwencyjne i staże u pracodawcy. Następne w kolejności to: przygotowanie zawodowe, roboty publiczne i szkolenia.

Uczestnicy badań ankietowych oraz dyskusji grupowych także pozytywnie ocenili skuteczność prac subsydiowanych (roboty publiczne i prace interwencyjne) oraz prac społecznie użytecznych, zwłaszcza w przypadku długotrwale bezrobotnych zagrożonych wykluczeniem społecznym. Dając szansę pracy nawet na krótki okres, oprócz korzyści materialnych/zmniejszenia deprywacji finansowej, poprawiają one samoocenę i zmniejszają poczucie bezradności osób dotkniętych negatywnymi konsekwencjami bezrobocia. Jednak podkreślano, że stosowanie zatrudnienia subsydiowanego w stosunku do bezrobotnych bez kwalifikacji nie podnosi istotnie ich szans na rynku pracy. Dlatego wykorzystywanie tego narzędzia należy łączyć ze szkoleniami zawodowymi, które w sposób znaczący mogą zwiększyć możliwości tej kategorii bezrobotnych na stałe zatrudnienie.

Duże zainteresowanie aktywnymi programami stażowymi skłania ku tezie, iż staże u pracodawcy w gruncie rzeczy zastępują praktyki i zajęcia, które powinny być częścią programów edukacji szkolnej. W związku z tym należy wziąć pod rozwagę powrót do systemu kształcenia dualnego.

Najwyższe udziały bezrobotnych podejmujących różne formy aktywizacji (w stosunku do ogólnej liczby wyrejestrowanych z PUP) dotyczą województw o najwyższej stopie bezrobocia, co należy uznać za zjawisko pozytywne.

Chociaż w większości województw miał miejsce spadek osób wyrejestrowanych z bezrobocia z tytułu nie potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy, to w dalszym ciągu jest to zbyt częsty powód wyłączeń bezrobotnych z ewidencji PUP.

Przeprowadzone analizy prowadzą do wniosku, że mimo podejmowanych przez instytucje rynku pracy działań w zakresie rozwijania aktywnych narzędzi służących ograniczaniu bezrobocia, nadal zbyt małej liczbie bezrobotnych udaje się wyjść z tego stanu. Wskazuje to na potrzebę dalszego intensyfikowania polityki aktywizacji, jednak przy nieco zmienionych priorytetach.

Z prowadzonych dyskusji wynika, że wśród narzędzi polityki rynku pracy powinna zyskiwać na znaczeniu działalność organizacji gospodarki społecznej (stowarzyszenia, fundacje, spółdzielnie socjalne), które obejmują swoimi inicjatywami procesy reintegracji społecznej grup wymagających szczególnej ochrony, wspomagając je przystosowaniem do wymagań rynku pracy oraz tworzeniem miejsc pracy najczęściej w sferze usług społecznych.

W większości województw w 2006 r. zmalał w stosunku do roku 2005 odsetek osób zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy. Obok pracy na pełnym etacie rozszerzył się zakres form pracy w niepełnym wymiarze: na czas określony, sezonowej, tymczasowej. Należy jednak mieć na uwadze, iż formy te albo w ogóle, albo w małym zakresie obejmowane są tradycyjnymi systemami emerytalnymi.

Dla ograniczenia bezrobocia i zwiększania zatrudnienia należałoby poprzez odpowiednią regulację (poprawienie rozwiązań prawnych) ułatwić stosowanie elastycznych form zatrudnienia oraz elastycznego czasu pracy. Zdaniem pracodawców przepisy kodeksu pracy odnoszące się do stosowania elastycznych systemów pracy są nadal zbyt restrykcyjne. Dlatego pracodawcy ograniczają się głównie do zatrudniania pracowników na część wymiaru etatu.

55

Przedstawione w pracy podejście do oceny efektywności aktywnych form ograniczania bezrobocia cechuje zrozumiałe skądinąd dążenie do wyrażenia złożonych związków przyczynowo-skutkowych w prosty a zarazem mierzalny sposób. Zakłada ono istnienie bezpośredniego związku między działaniami aktywizującymi a możliwością zatrudnienia w sytuacji, kiedy tę możliwość warunkuje wiele innych czynników o znacznie większej sile oddziaływania. Poza tym jego formalna prostota sprawia, iż daje on ten sam efektywnościowy rezultat bez względu na to czy uczestnicy programu uzyskali zatrudnienie dzięki zdobytym kwalifikacjom, czy też nie miały one żadnego znaczenia. Wynika stąd dość oczywisty wniosek. Dostępne dane statystyczne nie powinny być traktowane jako główna podstawa oceny efektów stosowania aktywnych narzędzi rynku, lecz raczej jako punkt wyjścia do bardziej pogłębionych badań. W badaniach tych należałoby przede wszystkim podjąć próbę ustalenia przyczyn występowania tak znacznych różnic między województwami w poziomie kosztów uczestnictwa w poszczególnych programach aktywizacyjnych.

Nawet zakrojone na szeroką skalę badanie nie jest w stanie rozstrzygnąć wszystkich kwestii dotyczących skuteczności aktywnych narzędzi rynku pracy oraz ich regionalnego zróżnicowania. Zrealizowane badanie, niezależnie od uzyskanych wyników, pozwala określić kierunki kontynuacji tego typu badań. Dwa z nich wydają się najbardziej istotne, pierwszy kierunek o charakterze metodycznym powinien doprowadzić do sformułowania bardziej zobiektywizowanych podstaw metodycznych oraz opracowania metod badania skuteczności (efektywności) aktywnych instrumentów ograniczania bezrobocia. W ramach drugiego kierunku należałoby rozpoznać przyczyny występowania znacznych regionalnych różnic w kosztach uczestnictwa w programach aktywizacyjnych oraz kosztach ponownego zatrudnienia.

REGIONALNE ZRÓŻNICOWANIE WYKORZYSTANIA … · Badaniem objęto 6 województw o zróżnicowanej...

Documents

Transcript of REGIONALNE ZRÓŻNICOWANIE WYKORZYSTANIA … · Badaniem objęto 6 województw o zróżnicowanej...