Ekonomiczne i organizacyjne instrumenty wspierania rozwoju ... · bezrobociu oraz aktywizacji...
Transcript of Ekonomiczne i organizacyjne instrumenty wspierania rozwoju ... · bezrobociu oraz aktywizacji...
UNIWERSYTET SZCZECIŃSKI ZESZYTY NAUKOWE NR 501
EKONOMICZNE PROBLEMY USŁUG NR 22
Ekonomiczne i organizacyjne instrumenty wspierania rozwoju lokalnego
i regionalnego
•••
Rozwój, innowacyjność, infrastruktura
Szczecin 2008
Artykuły wydrukowano zgodnie z materiałami dostarczonymi przez Autorów. Wydawca nie ponosi odpowiedzialności za treść, formę i styl artykułów.
Rada wydawnicza Stanisław Czepita, Maria Czerepaniak-Walczak, Marek Dutkowski Inga Iwasiów, Ewa Kępczyńska, Danuta Kopycińska, Piotr Krasoń
Andrzej Offmański, Aleksander Panasiuk Andrzej Witkowski - przewodniczący
Edward Włodarczyk - przewodniczący Senackiej Komisji ds. Wydawnictw Edyta Łongiewska-Wijas - redaktor naczelna Wydawnictwa Naukowego
Recenzenci prof. dr hab. Teresa Famulska prof. dr hab. Maria Jastrzębska prof. dr hab. Stanisław Korenik
prof. dr hab. Kazimiera Wilk
Rada programowa prof. zw. dr hab. Marianna Daszkowska (Politechnika Gdańska)
prof. dr hab. Eberhard Drechsler (Uniwersytet Berliński) prof. dr hab. Stanisław Flejterski (Uniwersytet Szczeciński)
prof. zw. dr hab. Jan Głuchowski (Wyższa Szkoła Bankowa w Toruniu) prof. zw. dr hab. Alfred Jane (Akademia Ekonomiczna w Poznaniu)
prof. dr hab. inż . Dorota Korenik (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu) prof. zw. dr hab. Bogdan Nogalski (Uniwersytet Gdański)
prof. dr hab. Bogusław Pietrzak (SGH w Warszawie) prof. zw. dr hab. Krystyna Piotrowska-Marczak (Uniwersytet Łódzki)
prof. zw. dr hab. Jerzy Sokołowski (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu) prof. zw. dr hab. Adam Szewczuk (Uniwersytet Szczeciński)
prof. zw. dr hab. Jerzy Węcławski (UMCS w Lublinie)
Redaktor naukowy dr hab. Marek Dylewski
Sekretarz redakcji Beata Maria Dylewska
Korekta wydania i opracowanie językowe Anna Stankiewicz
© Copyright by Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2008
ISSN 1640-6818 ISSN 1896-382X
WYDAWNICTWO NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIŃSKIEGO
Wydanie I. Ark. druk. 25, I . Format BS.
USPol 127/2008
4 .
Katarzyna Miszczak - Funkcjonowanie przedstawicielstw regionów w Brukseli jako wyraz realizacji efektywnej polityki intraregionalnej „„„ „ „„„„„„„„„„„„ ... „„ 138
Aleksander Panasiuk - Rola infonnacji w rozwoju regionalnej gospodarki turystycznej ......... ........... „ . . .. .. . „„„ ••. . • . • . „ ••. •.. . „ . „ .. . ...... „„„„.„.„ ..•• .. . . „ .... . ..... . .•. . • „ .. 146
Jakub Piecuch - Czy decentralizacja władzy przyspiesza tempo rozwoju regionalnego? Doświadczenia hiszpańskich wspólnot autonomicznych .. „ . . „ . . „ .• „ .. 155
Marzanna Poniatowicz - Zespół metropolitalny jako nowa kategoria w polskim systemie finansów lokalnych „„„„„„„„ „ „ „ „„„ „ „. „ „„„„.„„„.„„„.„„„.„ 165
Joanna Rogalska, Monika Stachowicz - Infrastruktura komunalna jako czynnik rozwoju lokalnego na przykładzie regionu świętokrzyskiego „„„„„„. 177
Agnieszka Smalec - Partnerstwo jako jeden z czynników rozwoju regionu „„„„„„„„„ 186
Andrzej Sztando - Typowe problemy planowania strategicznego w polskich samorządach .......... .......... ... ..... .................. ........... .. .......... .. ......... ... .... ... . 193
Edyta Tomaszek - Racjonalizacja lokalnego systemu edukacji jako czynnik społecznego rozwoju „„„.„„„.„„.„„„„„ „ „ . „„ „.„„„„„„„„ „„ „„„. „„„ . 203
Agnieszka Wojewódzka - Formy wsparcia działalności lokalnych liderów na przykładzie wybranych gmin województwa mazowieckiego „„. „„„„ . „„„.„„„„. 212
Alicja Zakrzewska-Półtorak - Rozwój lokalny- kierunki zmian w Polsce w latach 1990-2007 „„„„.„„„„„„„„„„.„„„„.„„„„„„„.„„„„„.„.„„„.„„„„„„„.„ . „„. 219
Innowacyjność regionu i czynniki go detenninujące
Anna Bagieńska - Kapitał ludzki jako czynnik rozwoju gospodarczego regionu „.„„„ 229
Katarzyna Brodzińska - Rola i miejsce Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie w regionalnym systemie innowacji „„„„.„„ „„„.„„„.„„.„„ „„.„„„„„ „„ 237
Niki Derlukiewicz - Charakterystyka Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013 „ „.„. „„.„. „„„„„„ „„„„ . „„„„„ „ „„„„„ 245
Ireneusz Jaźwiński - Kapitał ludzki w Szczecinie - istota oraz aspekty demograficzne i dotyczące migracji .„„. „ „„ „ . „ „„„„„„ „ „.„„.„„.„ „ „.„„„ . „„„ . „„„„ 252
Anna Marciniuk-Kluska, Mariusz Kluska - Finansowanie innowacji w województwie mazowieckim w latach 2007-201 3 „„„„„ „ „„.„„.„„.„„„„„„„„„„ 261
Borisas Melnikas - lnnovations and Network Based International Economy in the European Union „ „ „„„„„.„„„„.„„„„„„„.„. „ .„.„.„.„„„.„.„.„„.„ •. „„„„.„„. „ „ 269
ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIŃSKIEGO
NR 50 1 EKONOMICZNE PROBLEMY USŁUG NR 22
ANDRZEJ SZTANDO Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu
TYPOWE PROBLEMY PLANOWANIA STRATEGICZNEGO W POLSKICH SAMORZĄDACH
Wprowadzenie
2008
System samorządu terytorialnego w Polsce składa się z trzech szczebli - wojewódz
kiego (województw jest 16), powiatowego (powiatów jest 314) i gminnego (gmin jest
25341). Samorządy wojewódzkie wykonują zadania publiczne o charakterze regionalnym,
m. in. w zakresie: edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego, modern izacj i terenów
wiejskich, gospodarki wodnej , w tym ochrony przeciwpowodziowej, transportu zbiorowego
i dróg publicznych, bezpieczeństwa publicznego, pobudzana aktywności gospodarczej oraz
podnoszenia poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa. Samo
rządy powiatowe wykonują zadania publiczne o charakterze subregionalnym, dotyczące np.
geodezji, kartografii , katastru, administracji architektoniczno-budowlanej, przeciwdziałania
bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, ochrony praw konsumenta, edukacj i
publicznej na poziomie szkół średnich i zawodowych, a także wspierania osób niepełno
sprawnych . Z kolei samorządy gminne real i z uj ą lokalne zadania publiczne, wśród których
znajdują się : zaopatrzenie w wodę, kanalizacja, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunal
nych, utrzymanie wysypisk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, op ieka przedszkol
na i edukacja na poziomie podstawowym, kultura fizyczna i turystyka , zieleń gmina oraz pl a
nowanie przestrzenne.
Realizacja wyżej wymienionych oraz licznych innych zadań wymaga od nich przygo
towywania i wdrażania wielu planów obejmujących swym zakresem merytorycznym frag
ment lub całość ich obszaru działalności. Ze względu na podejmowanie działań niezastrze
żonych prawem na rzecz innych organów publicznych, plany samorządów często obejmują
również przedsięwzięcia niewskazane dla nich w ustawac h. Niektóre z planów są charakte
rystyczne dla wszystkich trzech szczebli samorządu, inne występują tylko na jednym z nich.
1 65 spo ś ród nich posiada prawa i realizuje zadania powiatowe.
'
_1_9_4~~~~~~~~~~~~~~A_n_d_r_z_~_·s_z_ta_n_d_o~~~~~~~~~~~~
W pierwszej z tych dwóch grup mieszczą się: strategia rozwoju, budżet , wieloletni progr -· ,
inwestycyjny, plan gospodarki odpadami , program ochrony środowiska, program promoc~
program bezpieczeństwa publicznego, program edukacji ekologicznej, program współp~ z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku , y blicznego. W przypadku samorządów gminnych charakterystycznymi dla nich planarni p
plan rozwoju lokalnego, wieloletni plan finansowy, studium uwarunkowań i kierunków ią. . gospodarowania przestrzennego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pr~
gram profilaktyki i rozwiązywan i a problemów alkoholowych, program przec i wdziałania na:. ·
komanii, program rewitalizacji (zwykle fragment u miasta) , plan urządzeniowo-rolny, p;~.
gram rozwoju oświaty, program lokalnej polityki gospodarczej, projekt założeń do planu z;;: · opatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, plany rozwoju poszczególnych:>~
wsi. Samorządy powiatowe sporządzają plany rozwoju lokalnego, programy rozwoju przed-·
s ięb iorczości, programy przeciwdziałania bezrobociu oraz programy na rzecz osób niepeł
nosprawnych. W przypadku województw charakterystycznym i dla nich dokumentami plani
stycznymi są : strategia innowacji, strategia integracji społecznej , plan zdrowotny, program
wyrównywania szans osób niepełnosprawnych i przeciwdziałania ich wykluczeniu społecz
nemu, plan zagospodarowania przestrzennego województwa, program retencji wodnej, pro~
gram rozwoju sektora rolno-spożywczego , strategia rozwoju obszarów wiejskich, regional: ;
ny program operacyjny, regionalny plan działań na rzecz zatrudnienia , a także strategia ener
getyczna województwa.
Powyższe listy nie prezentują całego zb ioru procesów planistycznych realizowanych -
przez polskie samorządy. W praktyce jest ich bowiem znacznie wi ęcej, ponieważ sporządze
nie i apl ikacja danego planu w danym samorządzie może być nie tylko wynikiem dyspozycji
ustawowej2, ale również działaniem fakultatywnym3, wyn ikającym z jego uwarunkowań, po
trzeb i zamiarów. Celem owych list jest jedynie uświadomienie , jak szerokiego z:!hesu dzia
łalności samorządowej one dotyczą, a co za tym idzie, jak bardzo brzemienna w społecz
nych, gospodarczych i środowiskowych skutkach jest ich szeroko rozumiana jakość oraz sku
teczność i efektywność ich wdrażania.
Teza, badania i ich wynik
Jeden z planów sporządzanych niemal powszechnie przez wszystk ie polskie samorzą
dy terytorialne ma znaczenie szczególne . Obejmuje bowiem naj szersze spektrum działań,
jego zakres czasowy jest zwykle najdłuższy, a rola w stosunku do wszystkich pozostałych
2 Przykładem procesu planistycznego wynikającego z dyspozycji ustawowej jest sporządzanie programu ochrony środowiska danej gminy.
3 Przykladem procesu planistycznego o charakterze fakultatywnym jest s porządzanie programu rozwoju funkcji turystycznych gminy.
i ~ l I !
L J
j .;
Typowe problemy planowania strategicznego w polskich samorządach 195
planów nadrzędna . Chodzi tu oczywiście o strategię rozwoju. Profesjonalna literatura po
święcona planowaniu strategicznemu w jednostkach samorządu terytorialnego wydaje się
bardzo bogata. Składają się na nią zwarte pozycje książkowe4 , ale również liczne artykuły
naukowe5 i popularyzujące tę tematykę publikacje prasowe. Istotnym ich uzupełnieniem są liczne poradniki, przewodniki , informatory oraz internetowe kompendia informacji6, wyda
wane i prowadzone najczęściej przez fundacj e lub instytucje państwowe popularyzujące wie
dzę na temat planowania w samorządach. Tymczasem aplikacja ustaleń teoretycznych na
grunt praktyki jest bardzo trudna. Brak też jest odniesień teoretycznych do niektórych rze
czywistych uwarunkowań planowania strategicznego . Świadczą o tym liczne problemy na
potykane przez polskie władze samorządowe zarówno na etapie budowy strategii rozwoju,
jak i podczas ich wdrażania . Objawiają s ię one w postaci niedoskonałości samego planu stra
tegicznego oraz obn iżonej skutecznośc i i efektywności osiągan ia postawionyc h w nim celów.
Pośredn i o, lecz istotnie obniżają tempo rozwoj u jednostki samorządu terytorialnego. Zjawi
sko to wymaga zatem różnorodnych badań i budowy na ich bazie uzupełnień obecnego do
robku teorii planowania strategicznego. Pragnąc włączyć się w ich nurt, autor przeprowadził
badania na pięćdziesięciu strategiach rozwoju gmin, dwudziestu strategiach rozwoju powia
tów oraz ośmiu strategiach rozwoju województw, przyjętych do realizacj i przez polskie sa
morządy. Wśród zastosowanych metod badawczych znalazły się: analiza treści ww. strate
gii, wywiady bezpośrednie z ich twórcami oraz władzami samorządowymi, a także analizy
stopnia ich wdrożenia . Niebagatelne znaczenie miało też jego kilkunastoletnie doświadcze
nie w budowie tego typu planów. Całość pozwoliła na identyfikację siedmiu typowych pro
blemów napotykanych przez władze samorządowe w omawianym zakresie. Są to problemy
dotyczące:
4 Na przykład E. Nowińska: Strategia rozwoju g111i11 na przyklad:::ie g111in pr:::ygranicznych. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu , Poznań 1997; N. Berman: Strategic:::ne planowanie rozwoju gospodarczego - budowanie lepszej przyszłości gospodarczej w polskich gminach. Municipum, Warszawa 2000; E. Wysocka, J. Babiński, T. Topczewska, M. Trojanek, E. Mzyk: Strategia i polityka rozwoju gmin i województw. Podstawy metodyczne. Zachodnie Centru m Organizacji, Warszawa-Poznań-Zielona Góra 1996; E. Wysocka, J. Koni11ski: Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka. Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa-Zielona Góra 1998; G. Pawelska-Skrzypek, D. Bieńkowska, K. Początek, K. Palucha, C. Ulasińsk i , I. Suchanek, E.A. Lehan: Planowanie i zarządzanie strategiczne. Wydawnictwo Samorządowe Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1997; J. Biniecki, B. Szczupak: Strategiczne myślenie o przyszłości gminy. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2004; A. Klasik: Strategie regionalne. Fonnulowanie i wprowadzanie w życie. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2002.
5 Na przykład A . Prusek: Strategia rozwoju jako główny instrument dzialania samorządów lokalnych. W: Samorząd te1ytorialny, zadania - gospodarka - rozwój. Wyższa Szkoła Przeds i ębiorczości i Marketingu w Chrzanowic, Chrzanów 200 I; R. Brol: Teoria i praktyka planowania strategic:::nego na szczeblu lokalnym. W: Problemy polityki gospodarczej i gospodarki regionalnej w Polsce w procesie integracji z UE. Walkowska Wydawnictwo, Szczecin 1999; J. Bienieck i, B. Szczupak: Strategia rozwoju lokalnego. W: Zarządzanie strategiczne rozwojem lokalnym i regionalnym . Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 200 I .
6 Na przykład http ://www.frd l.org.p l, http ://samorzad.infor.pl.
196 Andrzej Sztando
procesu diagnozy stanu jednostki samorządu terytorialnego i kluczowych elemen
tów jej otoczenia,
- prognozowania rozwoju jednostki samorządu terytorialnego i kluczowych elemen
tów jej otoczenia,
- analizy strategicznej, a w szczególności stosowania procedury analitycznej SWOT,
konsultacji społecznych oraz interpretacji i uwzględniania ich wyników,
dokonywania wyborów strategicznych,
- zakresu celów i zadań strategicznych wychodzących poza obowiązki samorządu te- ·
rytorialnego wynikające z ustaw,
- systemu wdrażania strategii.
Typowe problemy - prezentacja
Problemy procesu diagnozy stanu jednostki samorządu terytorialnego i kluczowych
elementów jej otoczenia dotyczą przede wszystkim dostępności danych. Większość diagnoz
opiera się na danych, które podmiotowi sporządzającemu strategię udało się zgromadzić ko- · _
rzystając z takich źródeł, jak: statystyka publiczna, monografie, rejestry i ewidencje prowa
dzone przez samorząd i jego jednostki oraz sporządzone wcześniej dokumenty planistyczne. i
Jednak zakres zgromadzonych tą drogą danych jest w wielu wypadkach niepełny, skutkiem ·
czego wiele zjawisk i procesów, zwłaszcza tych najbardziej problematycznych, zostaje po- ·
miniętych. Przykładowo, samorządy lokalne mają utrudniony dostęp do infonnacji dotyczą- i.
cych gospodarki, społeczeństwa czy środowiska, ponieważ system statystyki publicznej
wprawdzie gromadzi dane o gminach, ale udostępnia je w mniejszym zakresie niż w przy- _
padku powiatów oraz województw. Problemem jest również nieobejmowanie przez system
statystyki publicznej niektórych zjawisk i procesów dotyczących podmiotów gospodarczych ,
o liczbie pracowników równiej lub większej od dziewięciu . Poza tym niejednokrotnie oka
zuje się, że dane pochodzące z ww. źródeł są nieaktualne. Wiąże się to z długim cyklem pub
likacji danych statystycznych. Przykładowo, część danych o losowo wybranych gminach, do.
stępnych w czerwcu 2008 roku, zamieszczonych w internetowym Banku Danych Regional
nych 7 prowadzonym przez Główny Urząd Statystyczny, pochodziło z połowy 2006 roku. Po- 1'1
dobne, a nawet większe opóźnienia dotyczą publikacji tradycyjnych. Przeprowadzenie peł- ,
nej diagnozy układu lokalnego utrudnia niekiedy także tajemnica statystyczna. Liczne pro- ~: bierny pojawiają się również podczas, bardzo często przeprowadzanych w procesie budow)i ! strategii , badań ankietowych. Ta niezwykle rozpowszechniona w polskiej praktyce planową- 1
· 1
' . ' 7 Bank Danych Regionalnych jest naj większym w Polsce uporządkowanym zbiorem informacji o sytu
acj i społeczno-gospodarczej, demograficznej, społecznej oraz stanie środowi ska, opisującym województwa, powiaty oraz gminy jako podmioty systemu organizacji społecznej i administracyjnej państwa, a także regiony i podregiony stanowiące elementy nomenklatury jednostek terytorialnych do celów statystycznych. '
'' !
Typowe problemy planowania strategicznego w polskich samorządach 197
nia metoda badawcza tylko pozornie jest prosta. Kluczowymi czynnikami sukcesu w jej sto
sowaniu są: prawidłowe przygotowanie pytań i dostępnych odpowiedzi , właściwy dobór pró
by badawczej, pełne zaangażowanie respondentów oraz umiejętna anal iza wyników. Tym
czasem właśnie w tych dziedzinach popełniane są liczne błędy. Najczęstszymi z nich są:
nieprawidłowo zadane, z punktu widzenia celów badania, pytania ,
formułowanie pytań w sposób niezrozumiały dla respondentów,
- pozostawienie respondentów bez wsparcia przeszkolonego ankietera podczas wy
pełniania obszernej i skomplikowanej ankiety,
przeprowadzanie ankiety na niereprezentatywnej próbie badawczej respondentów.
Planowanie strategiczne jest między innymi metodą przygotowania gospodark i, spo
łecznośc i i środowiska jednostki samorządu terytori alnego na najważniejsze przyszłe zda
rzenia, których zaistnien ie jest wysoce prawdopodobne. Mimo że twierdzenie to jest po
wszechnie akceptowane, budowa prognoz w procesie spo rządzania strategi i rozwoju jest zja
wiskiem wyjątkowo rzadkim. Przyczyną takiego stanu rzeczy są trudnośc i, j ak ie twórcy pla
nów strateg icznych napotykaj ą w procesie prognozowania zjawisk o charakterze loka lnym
lub subregionalnym . Pierwszą z nich, już wcześ ni ej wspomnianą, są ograniczenia w do stę
pie do danych charakteryzujących małe układy teryto rialne. Brak lub ni eaktualność takich
informacj i ogranicza możliwości ekstrapolacji. Drugą z przyczyn jest wysoka zmienność
czynników zewnętrznych wpływających na tego typu układy, takich jak polityka rozwoju te
rytorialnego prowadzona przez władze regionalne i krajowe, duże inwestycje oddziałujące
na lokalny rynek pracy oraz dynamiczne zjawiska migracyj ne. Przyczyną są także liczne ne
gatywne doświadczenia w zakresie prognozowania, a co za tym idzie niechęć do kontynu
acji analiz przyszłości. Wiele z przewidywań, na których oparto samorządowe strategie spo
rządzane w latach 90 . XX w. zupełnie nie sprawdzi-Io się. Dotyczy ły one przede wszystkim
podaży i popytu na rynk u pracy, inwestycji zagranicznych, polityki socjalnej państwa , de
centralizacji zadań i środków publicznych oraz pomocy finansowej z Un ii Europejskiej. Pew
na część niechęci do aplikacji technik prognostycznych wynika także z różnic w korn;:epcjach
rozwoju i zamierzeniach inwestycyjnych władz samorządowych kolejnych kadencji.
Trzeci z problemów planowania strategicznego w polskich samorządach to stosowanie
metod i procedur analiz strateg icznych stworzonych na użytek budowy strateg ii rozwoj u
przeds iębi o rstw. Szczeg6lnie dotyczy to procedury SWOT8. Mimo i ż jest to procedura po
wszechnie wykorzystywana, diagnozy rożwoju jednostek samorząd u terytorialnego, stano
wiące cel aplikacji tej procedury, bywają zupełnie nieudane, co w diametra lny sposób prze
kłada się na j akość strategii sporządzanych na ich fundamencie . Przyczynami są błędy po
pełni ane w trakcie apl ikacj i oraz niepełne dostosowan ie omawianej procedury do potrzeb
gmin, powiatów i województw. Wśród typowych błędów można wymienić:
8 Autor uważa, że SWOT nic jest metodą, lecz procedurą lącząeą wicie różnych metod badawczych. Procedurą, która porządkuje ich stosowanie i umożliwia przejrzystą prezentacji:; ich wyników.
198 Andrzej Sztando
a) mylenie szans rozwoju z powszechnie znanymi metodami rozwiązywania standar
dowych problemów. Efektem może być zignorowanie zarówno wewnętrznych, jak
i zewnętrznych szans (ofert, popytów, trendów, rozwiązań prawnych itp.), których
wykorzystanie zdynamizowałoby rozwój jednostki samorządu terytorialnego;
b) mylenie szans rozwoju z mocnymi stronami - ze skutkami jak wyżej opisane;
c) mylenie słabych stron z zagrożeniami. Brak identyfikacji faktycznych zagrożeń
w oczywisty sposób może prowadzić do nieuniknionego wystąpienia problemów
ograniczających rozwój jednostki samorządu terytorialnego;
d) niedostrzeganie wieloaspektowości zjawisk , które mogą być np. jednocześnie
szansą i zagrożeniem lub s ilną i słabą stroną. W efekcie błędne działania służące
el iminacji słabej strony, przynoszą si lny, uboczny, negatywny efekt w postaci likwi
dacji si lnej strony samorządu . Bilans skutków owych działail nie zawsze jest do
datni;
e) nieuwzględnianie j ednej z podstawowych własności układów terytorialnych, jaką
jest nierównomierność rozkładu lub wręcz wyraźna koncentracja przestrzenna nie
których ich cech. Prowadzi to do błędnych uogó lnieil, wn iosków i wynikających
z nich celów oraz programów, które tak naprawdę mogą dotyczyć tylko części da
nej przestrzeni. Prowadzi także do zan iechania lub opóźn i enia realizacji działań
służących kompensowaniu negatywnych różnic rozwoju społeczno-gospodarczego;
f) zaniechanie dyskryminacji wyników procedury SWOT, skutkiem czego wszystkie
zidentyfikowane cechy oraz związk i posiadają t(( samą rangę. Taka analiza strate
giczna zamiast podnosić poziom wiedzy adresata wyników, serwuje mu szum in
fomrncyjny, wprowadzając obok znanych mu faktów nowe, których doniosłość
zwykle bywa dla niego nieznana. Trudno się zatem dziwić , że plany strategiczne
oparte na sztucznie równouprawnionych wyn ikach diagnoz koncentrują si~ w rów
nym stopniu na faktycznie biegunowo różnych, pod względem znaczenia dla roz
woju, własnościach układu terytorialnego.
Wspomniane niedostosowan ie wymaga wykazania różnic między jednostkami gospo
darczymi, na użytek których wykreowana zos tała procedura SWOT, a jednostkami samorzą-
du terytorialnego. Rozwój podmiotu gospodarczego jest rozwojem systemu, który pełni
określone funkcje w stosunku do otoczenia i właściciela. Rozwój ten jest zatem rozwojem
egzogenicznym. Firmy nie i s tnieją po to, aby tworzyć wartości na swój użytek, lecz na uży-
tek konsumentów i beneficjentów zysków9. Fakt ten diametralnie odróżnia organizacje gos
podarcze od układów terytorialnych, których rozwój ma również autonomiczny aspekt en- , f dogeniczny. Każda jednostka terytorialna rozwija się także na własny użytek, tzn. na użytek J
jej mieszkailców. Niezbędne j est zatem uwzględnianie tej różnicy w procedurze analizy stra- j
9 Dotyczy to również przeds iębiorstw 11 0 profit, np. użyteczności publicznej , w wypadku których właściciel i adresat dzia ł a lnośc i to ten sam podm iot.
1
Typowe problemy planowallia strategicznego w polskich samorządach 199
tegicznej SWOT. Jej odzwierciedleniem powinno stać się między innymi wyróżnienie we
wnętrznych i zewnętrznych szans oraz zagrożeń, a także stymulant i destymulant rozwoju 10.
Kolejny problem planowania w polskich samorządach to nieprawidłowe przeprowadza
nie konsultacji społecznych oraz niewłaściwe wykorzystywanie ich wyników. Nieprawidło
wość przeprowadzania konsultacji polega przede wszystkim na niewłaściwym składzie gru
py osób, z którymi są one przeprowadzane. Skład ten wynika z jednej strony z woli władz
samorządowych zapraszających do prac nad strateg i ą daną grupę osób, natomiast z drugiej
z faktycznego zaangażowania tej części zaproszonych, którzy owe zaproszenia przyjmują.
Jak można się domyślać, nie jest on zawsze optymalny, tzn. gwarantujący wysoki poziom
merytoryczny debaty nad kierunkami rozwoju i reprezentację społeczności jednostki samo
rządu terytorialnego, tzn. wszystkich lub choćby zdecydowanej większości jej grup społecz
nych, zawodowych. terytorialnych, wiekowych itp. Fakt ten, w połączeniu z nagminnie sto
sowaną regułą „nieobecn i nie mają racji'', prowadzi do akcentowania w strategii tyc h celów
i działat1, które zostały zaproponowane, a czasem nawet przeforsowane przez obecnych na
warsztatach strategicznych lub podczas innych spotkań konsultacyjnych, nawet jeśli nie są
to najwłaściwsze cele i działania, a ich projektodawcy mieli tytuł do wypowiadania s ię
w imieni u tylko nieznacznej części społecznośc i . N iewłaściwe wykorzystywanie wyników
konsultacji społecznych polega przede wszystkim na ich bezkrytycznym uwzględnianiu
w strategii rozwoju. Można przypuszczać, że jest to wynik błędnego postrzegania idei kon
sultacji oraz nieprawidłowego stosowania ich technik, w tym głównie techniki warsztatów
strategicznych i moderacji wizualnej. Twórcy strategii dążąc do zapewnienia dla niej akcep
tacji społecznej, a szczególnie akceptacji reprezentantów społeczności jednostk i terytorial
nej tworzących organ stanowiący jej samorządu, niejednokrotnie budują ją wyłącznie jako
kompilację propozycji zebranych od uczestników konsultacji społecznych . Taka strategia po
siada wprawdzie wysoką zgodność z oczekiwaniami społeczności (radnych), ale najczęściej
wyznacza ścieżkę rozwoju jednostki samorządu terytorialnego daleką od optymalnej.
Piątym z typowych problemów charakterystycznych dla planowania strategicznego jest
zaniechanie dokonywania wyborów. Tymczasem podstawowym celem planowania strategicz
nego jest właśnie dokonywanie wyborów tych działań, które - w warunkach ograniczonego
dostępu do zasobów, zmian uwarunkowań rozwojowych i sprzecznośc i interesów beneficjen
tów planowania - są najkorzystniejsze. W teoretycznej sytuacji nieograniczonych zasobów,
zwłaszcza finansowych, stabilności uwarunkowań i braku sytuacji konfliktowych, omawiane
planowanie w ogóle nie byłoby konieczne. Wystarczyłaby lista przedsięwzięć , które zaspo
koją wszystkie potrzeby, rozwiążą wszystkie problemy i konflikty oraz zabezp i eczą przed
wszelkimi zagrożeniam i . Inaczej mówiąc, wystarczyłaby li sta życzeń . Tak jednak nie jest,
10 Więcej na ten temat A. Sztando: Dlaczego i jak 11ale::y wzbogarni: procedurę SWOT w pmcesie ler!'IO
rialnego planowania strntegiczncgo. W: Ko11k11remyj110.i'ć miast i regionów a przedsi1Jiiorc20.i'1' i pr=e1;1iany struktura ln e. Prace Naukowe /\Ew Katowicach, Katowice 200 I, s. 159- 172.
200 Andrzej Sztando
a dokonywanie wyborów jest tym częstsze i ważniejsze, im mniej korzystne wartości przyj~ · jl
mują owe czynniki. Mimo to nie brakuje strategicznych planów, w których władze samorzą'.,. ! dowe obiecują zaspokoić niemal wszystkie potrzeby wszystkich obecnych i przyszłyc ·.
mieszkańców oraz podmiotów gospodarczych i to w nad wyraz krótkim czasie. Nierealność .
takich planów niekiedy uzasadnia się koniecznością zbudowania strategii o tak szerokinr
spektrum zadań, by jej zakres merytoryczny był zgodny ze wszystkimi, obecnymi i przyszły: mi, również nieznanymi w chwili budowy strategii, programami pomocowymi adresowany-
mi do samorządowych beneficjentów i ich związków, jednostek oraz spółek. Niejednokrot-,.
nie taką konstrukcję strategii uzasadnia się również wzrostem szans na uzyskanie środków ·
pomocowych przez działające na terenie danego samorządu inne samorządy terytorialne (np.'. '
samorządy gminne działające na terenie województwa lub powiatu), organizacje pozarządo- · •
we, a nawet podmioty gospodarcze. Z jednej strony podejście takie jest zrozumiałe, ponie-'
waż od władz oczekuje się aktywnej postawy w pozyskiwaniu wszelkich środków służących
rozwojowi zarządzanego przez nie obszaru, z drugiej jednak wypacza ideę planowania strategicznego.
Dokonanie strategicznych wyborów nie jest warunkiem dostatecznym poprawności za
kresu merytorycznego strategii. Otwarta pozostaje bowiem kwestia, czy wyborów należy do
konywać tylko z obszaru zadań ustawowych czy też rolę samorządu należy postrzegać znacz
nie szerzej. Nieprawidłowe rozwiązywanie konfliktu zachodzącego między tymi dwoma .. .. skrajnymi sposobami postrzegania jednostek samorządowych to kolejny z problemów pla- '
nowania strategicznego.
Aby go wyjaśnić, niezbędne jest ich przybliżenie. Zgodnie z pierwszym, samorządy te- -~
rytorialne zostały powołane w celu realizacji zadań ustawowo określonych lub wynikających
z potrzeb lokalnej społeczności, pod warunkiem, że nie są one zastrzeżone dla innych organów publicznych. Przyjęcie takiego poglądu przez twórców strategii musi rzutować na jej ,
treść. Skoro w uchwale organu stanowiącego samorządu o przyjęciu strategii zobowiązuje , ~ on organ wykonawczy do wykonania jej ustaleń, to powinna ona zawierać tylko te zadania,
które mieszczą się w ich kompetencjach. W przeciwnym wypadku podmiot strategii, jakim , •
są władze samorządowe, nie będzie mieć wpływu na jej realizację. Kto zamiast niego mia- ~"" łby ją wdrażać? Jak rozliczyć organ wykonawczy z osiągania postawionych w niej celów? ."'
Po co budować strategię, skoro nie ma się wpływu na jej realizację? Stojąc na zaprezentowanym stanowisku, trudno znaleźć odpowiedzi na te pytania. Zgodnie z drugim poglądem
jednostka samorządu terytorialnego to wielopłaszczyznowy układ społeczny, gospodarczy „;
i środowiskowy mieszczący się w określonych prawem granicach. Jest ona kategorią znacz- '1
nie szerszą niż struktury samorządowe. Jej ewolucja w wielu momentach nie jest związana -,;,.,
z zadaniami ustawowymi przypisanymi do samorządu. Tymczasem dziś od samorządu ocze
kuje się, że będzie on siłą motoryczną rozwoju właściwego sobie terytorium przy możliwie
najszerszej reprezentacji interesów jego mieszkańców. Nie chodzi zatem tylko o zaspokaja
nie potrzeb bieżących, czyli jedynie wykonywanie poleceń ustaw. Dziś interesy społeczno-
! : ~
I
Typowe problemy planowania strategicznego w polskich samorządach 201
ści lokalnej leżą w wykreowaniu i utrzymaniu rozwoju całego kompleksu walorów użytko
wych i sił wytwórczych gminy, powiatu czy województwa. Takie postrzeganie jednostki sa
morządu terytorialnego również rzutuje- na treść strategii, wzbogacając ją o szereg celów
i działań wykraczających poza dyspozycje ustawowe kierowane do władz samorządowych.
Problemy w planowaniu strategicznym pojawiają się, gdy jeden z zaprezentowanych
poglądów zaczyna dominować. Objawia się to nadmiernym ograniczeniem zakresu meryto
rycznego strategii lub jego zbytnią rozbudową. W pierwszym przypadku skutkuje to utratą
znaczącej części korzyści, jakie można uzyskać dzięki zarządzaniu strategicznemu, ale stra
tegie takie niewątpliwie posiadają walor realności. W drugim znacząco obniża prawdopodo
bieństwo osiągnięcia postawionych celów, mimo że są one nie tylko właściwe, ale i pożąda
ne przez społeczeństwo. Problemu tego nie rozwiązuje , często stosowane w takich przypad
kach, akcentowanie, że są one strategiami rozwoju całej jednostki samorządu terytorialnego
i że ich realizatorem nie będzie tylko ich główny kreator, czyli władze samorządowe, ale
również inne podm ioty, jak np. przedsiębiorstwa, inne samorządy, państwo, organizacje spo
łeczne itp. Większość z owych współrealizatorów bowiem nie tylko nie bierze udziału w two
rzeniu strategii, ani w jej wdrażaniu, ale nawet nigdy nie dowiaduje się o jej istnieniu i reali
zuj e swoje działania, rozbieżne lub sprzeczne z przewidzianymi w niej.
Ostatni z problemów dotyczy systemu wdrażania strategii. Plany strategiczne polskich
samorządów w większości wypadków są go całkowicie pozbawione. Skutkiem tego ten naj
ważniejszy dla samorządu dokument często, niezwłocznie po uch waleniu , przestaje pełnić
jakąkolwiek rolę_ w działaniach jego władz 11 . Jest co naj wyżej używany w celach promocyj
nych lub jako załączn ik do wniosków o środki pomocowe. Brak w nim bowiem wskazówek
kto, kiedy i jak ma się nim posługiwać, jak należy go wdrażać, jak monitorować owo \Vdra
żanie i korygować je. Brak w nim procedur gwarantujących zarówno zachowanie zgodności
z nim dokumentów planistyczne niższych rzędów, jak i przeznaczanie w corocznym budże
cie środków na realizację umieszczonych w nim zadań . Zdarza się również tak, że system
wdrażania jest określony, jednak nie może zostać wykorzystany, ponieważ nie przystaje do
uwarunkowań prawnych, finansowych, kadrowych i czasowych samorządu, dla którego zo
stał stworzony. Ten ostatni przypadek ma miejsce zwykle w gminach wiejskich, małych gmi
nach miejskich oraz powiatach.
I~ Podsumowanie ' I' I Na zakończen ie niniejszego artykułu należy podkreślić, że niewłaściwe byłoby wycią-
ganie wniosków, iż na skutek opisanych w nim błędów, planowanie strategiczne w polskich
jednostkach samorządu terytorialnego stoi na bardzo niskim poziomie. Tak bo\\'iem nie jest.
11 Nie dotyczy to strategii rozwoju województw, których aplikacj~ implikują przepisy prawa_
202 Andrzej Sztando
Mimo zaprezentowanych trudności, planowanie strategiczne w istotny sposób przyczynia si~
do rozwoju gmin, powiatów i województw. Niedoskonałe strategie sporządzone przed kil- „ koma, czy kilkunastoma laty są zastępowane dziś przez znacznie precyzyjniejsze. Wiele pla'
nów strategicznych jest doskonalonych już w trakcie wdrażania . Pojawiają się także dyspo.. zycje prawne i standardy regulujące ich treść oraz proces sporządzania, np. na użytek kon
traktów regionalnych zawieranych przez samorząd województwa z władzami państwowymi, ,
określających rozmiar i zasady wsparcia finansowego realizacji najważniejszych dla woje- .: '~ wództwa inwestycji . Ponadto uprawniona wydaje się teza, że wskazane problemy planowa- · ·:
nia strategicznego nie są wyłączną domeną polskich samorządów i występują również w in- · ' ... .,..
nych krajach. Wyniki badań dotyczące tych problemów powinny być zatem przedmiotem ·~· ,;,
dyskusji nie tylko na forum krajowym, ale i międzynarodowym . Szczególnie w środowisku or:.
krajów postsocjalistycznych, gdzie samorządność odrodziła się lub powstała stosunkowo nie
dawno i gdzie występują problemy o podobnym charakterze. Może to bowiem doprowadzić . ;~'
do wykreowania nowych rozwiązań metodologicznych, prawnych i organizacyjnych dosko- ~· nalących samorządowe systemy planistyczne, a co za tym idzie dynamizujących rozwój te- , ·~
rytorialny.
TYPICAL PROBLEMS OF STRATEGIC PLANNING IN POLISH SELF-GOVERNMENT UNITS
Sum mary
The article deals with the subject matter of strategie planning within Polish self-govemment · units. The author present~ selected problems encountered by authors of development strategies referring to communes, district and regions in the process of their preparation. They are related to: the · process of conditions' diagnosis and !ocal self-govemment unit development prognosis, as well as the . key elements of its environment, strategie analysis, conducting social consultancy, making strategie . choices, specifying strategie objectives and tasks and also designing the system of strategy implemen- · tation.