Opracowanie pt.: „System profilaktyki bezdomności i pomocy ...

1

Opracowanie pt.: „System profilaktyki bezdomności i pomocy

osobom bezdomnym w Warszawie”

dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu Miasta Stołecznego

Warszawy

Zespół ekonomiczny:

Prof. dr hab. Krzysztof Opolski

dr Piotr Modzelewski

dr Agata Kocia

Wydział Nauk Ekonomicznych

Uniwersytetu Warszawskiego

Zespół prawny:

dr hab. Piotr Zapadka

dr Katarzyna Roszewska

Wydział Prawa i Administracji

Uniwersytetu Stefana Kardynała

Wyszyńskiego w Warszawie

Ekspert ds.

społecznych:

mgr Marcin Jacek Sochocki

Stowarzyszenie Monar

Warszawa, grudzień 2013

2

Spis treści

Wprowadzenie

Zakres opracowania

Część I Podstawy metodyczne badań nad problemem bezdomności

1.1. Bezdomność – ujęcia definicyjne i typologie

1.2. Pomoc osobom bezdomnym – wymiar aksjologiczny

1.3. Podstawowe przyczyny bezdomności – prewencja

1.4. Pomoc doraźna i readaptacja społeczna

Część II – Diagnoza systemu pomocy osobom bezdomnym w m. st. Warszawa

2.1. Charakterystyka społeczno-demograficzna osób bezdomnych przebywających w schroniskach i noclegowniach na

podstawie danych gromadzonych przez Urząd m. st. Warszawy

2.2. Diagnoza systemu pomocy osobom bezdomnym

2.3. Diagnoza funkcjonowania ośrodków pomocy społecznej

2.4. Diagnoza sposobu finansowania placówek i ich skuteczności

2.5. Analiza kosztów pobytu byłych osób bezdomnych w Domach Pomocy Społecznej

2.6. Diagnoza przyczyn niskiej efektywności systemu pomocy osobom bezdomnym w m. st. Warszawa

2.7. Podstawy prawne funkcjonowania systemu pomocy osobom bezdomnym w Warszawie

2.8. Diagnoza wybranych aspektów profilaktyki bezdomności

Część III – Propozycje zmian systemu

3.1. Rekomendacje dotyczące systemu pomocy osobom bezdomnym

3.1.1. Centralizacja zadań z zakresu pomocy społecznej osobom bezdomnym w Warszawie

3.1.1.1. Świadczenie pomocy społecznej osobom bezdomnym przez jedną jednostkę organizacyjną pomocy społecznej w

Mieście

3.1.1.2. Gromadzenie danych osób bezdomnych w jednej jednostce organizacyjnej, rozwiązanie problemów związanych z

ochroną danych osobowych i ich przekazywaniem w granicach wskazanych ustawą pomiędzy OPS-ami na terenie Warszawy

3.1.2. Zmiana trybu udzielania pomocy

3.1.2.1. Przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej na podstawie decyzji administracyjnej

3.1.2.2. Ustalanie właściwości miejscowej osób bezdomnych zgodnie z ustawą o pomocy społecznej

3.1.2.3. Zwrot Warszawie przez gminę właściwa miejscowo wydatków na świadczenia przyznane w Warszawie jako

miejscu pobytu

3.1.3. Współpraca z organizacjami pozarządowymi

3

3.1.3.1. Zlecanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym w zakresie prowadzenia różnych form pomocy osobom

bezdomnym (schroniska, mieszkania chronione, interwencja kryzysowa, usługi specjalistyczne)

3.1.3.2. Wspieranie realizacji zadań charytatywnych polegających na zapewnieniu możliwości skorzystania z podstawowej

pomocy osobom bezdomnym przebywającym w przestrzeni publicznej Miasta

3.2. Rekomendacje dotyczące profilaktyki bezdomności oraz polityki lokalowej w zakresie wychodzenia z bezdomności

Część IV – Plan operacyjny wdrożenia zmian systemu

4.1. Cykl planowania i zarządzania systemem pomocy osobom bezdomnym

4.2. Warianty systemu

4.2.1. Wariant I

4.2.2. Wariant II

4.2.3. Wariant III

4.2.4. Wariant IV

4.3. Harmonogram wdrożenia zmian systemu

4.4. Rekomendacje uniwersalne (niezależne od wprowadzenia wariantów)

4.5. Szkolenia związane z wdrażaniem nowego systemu

Zakończenie

Aneks 1. Charakterystyka społeczno-demograficzna osób bezdomnych przebywających w schroniskach i noclegowniach na

podstawie danych gromadzonych przez Urząd m. st. Warszawy

Aneks 2. Diagnoza funkcjonowania ośrodków pomocy społecznej

Aneks 3. Diagnoza sposobu finansowania placówek i ich skuteczności

Aneks 4. Informacja z Biura Polityki Lokalowej nt. współpracy pomiędzy Wydziałami Zasobów Lokalowych w Dzielnicach,

Zarządami Gospodarowania Nieruchomościami i Ośrodkami Pomocy Społecznej

Aneks 5. Plan spotkań warsztatowych w ramach projektu

4

Wprowadzenie

Niniejsze opracowanie zostało przygotowane na zlecenie Biura Pomocy i Projektów

Społecznych Urzędu m. st. Warszawy. Zespół badawczy na podstawie szczegółowej diagnozy

stanu obecnego sformułował założenia nowego systemu profilaktyki bezdomności i pomocy

osobom bezdomnym w m. st. Warszawa. Propozycje zmian koncentrują się na: zwiększeniu

dostępności, przejrzystości i efektywności systemu w kategoriach alokacji środków i ich

wykorzystania, usprawnieniu współpracy różnych ogniw zaangażowanych w organizację

systemu pomocy osobom bezdomnym w kontekście systemu komunikacji, informacji i

profilaktyki, rozszerzeniu działalności opartej na profilaktyce i stworzenie trwałego systemu

zintegrowanych działań na rzecz ograniczania bezdomności, stworzenie sprawnego systemu

ewaluacji działań pozwalających na wychodzenie z bezdomności.

Zapewnienie możliwości osiągnięcia tych celów wymagało szczegółowej analizy

funkcjonowania obecnego systemu, co pozwoliło na sformułowanie propozycji zmian z

jednoczesnym uwzględnieniem dotychczasowych najlepszych doświadczeń i metod działania.

Zakres opracowania

Opracowanie stanowi autorską koncepcję systemu profilaktyki bezdomności i pomocy

osobom bezdomnym w Warszawie w trzech płaszczyznach, wskazanych w umowie, tj. 1) w

płaszczyźnie organizacyjnej i merytorycznej – z uwzględnieniem istniejących zasobów

instytucjonalnych i kadrowych m. st. Warszawy i organizacji pozarządowych działających w

obszarze bezdomności; 2) w płaszczyźnie formalno-prawnej i legislacyjnej – w oparciu o

istniejący stan prawny i ze wskazaniem uregulowań niezbędnych do podjęcia przez organy m.

st. Warszawy oraz w płaszczyźnie ekonomicznej – z uwzględnieniem utrzymania wydatków

m. st. Warszawy na poziomie nie wyższym niż określony w wieloletniej prognozie

finansowej na lata 2012 – 2015. Opracowanie dotyczy działań w trzech obszarach: a)

profilaktyki bezdomności opartej na szerokiej współpracy Urzędu m. st. Warszawy, innych

instytucji administracji publicznej i sektora pozarządowego; b) powszechnie dostępnej tzw.

opieki niskoprogowej1 nad osobami bezdomnymi, zapewnianej w szczególności przez

noclegownie, jadłodajnie, ogrzewalnie i punkty poradnictwa; c) profesjonalnych działań

ukierunkowanych na wychodzenie z bezdomności i usamodzielnienie podopiecznych,

1 Czyli takiej, w przypadku której, osobom zainteresowanym stawia się tylko minimalne warunki dostępności

dotyczące bezpieczeństwa i zasad współżycia.

5

zapewnianych w szczególności przez schroniska, mieszkania treningowe i jednostki

organizacyjne pomocy społecznej.

Opracowanie uwzględnia także inne założenia wypracowane przez Biuro Pomocy i Projektów

Społecznych uwzględnione w umowie, a mianowicie: kierowanie działań z zakresu

profilaktyki oraz pomocy profesjonalnej ukierunkowanej na wychodzenie z bezdomności do

mieszkańców Warszawy i osób z ostatnim meldunkiem warszawskim; korzystanie z tych

działań przez inne osoby pod warunkiem refundacji kosztów przez gminę ostatniego miejsca

zameldowania; zróżnicowanie opieki niskoprogowej zależnie od pory roku i korzystanie z

profesjonalnych działań na podstawie decyzji administracyjnej. Za kwestię do rozstrzygnięcia

pozostawiono właściwość ośrodków w Warszawie wydających taką decyzję. Opracowanie to

nie stanowi usługi doradczej, opinii prawnej, ani nie ma na celu udzielenia odpowiedzi

merytorycznej na wszystkie wątpliwości organizacyjne, merytoryczne, prawne i ekonomiczne

jakie ujawniły się przy okazji pracy nad opracowaniem, lecz ukazuje potencjalne kierunki

zmian w zakresie uwzględniającym założenia wskazane umową we wspomnianych

płaszczyznach – organizacyjnej i merytorycznej, formalno-prawnej i legislacyjnej oraz

ekonomicznej.

Część I – Podstawy metodyczne badań nad problemem bezdomności

Celem tej części opracowania jest zwrócenie uwagi na niektóre psychospołeczne i

funkcjonalne aspekty problemu bezdomności w odniesieniu do zagadnień, które mogą mieć

znaczenie przy tworzeniu „Systemu profilaktyki bezdomności i pomocy osobom bezdomnym

w Warszawie”. W wyborze tematów kierowano się ich praktyczną użytecznością dla

opracowania „Systemu” i stąd też zrezygnowano z rozwijania analiz o charakterze

krytycznym odnoszących się do sfery rozważań teoretycznych. Wskazano zatem na możliwe

(rekomendowane) kierunki zmian, zaś modyfikacje systemu wynikające z założeń umowy

zostały zoperacjonalizowane. Poniższa część opracowania stanowi systemowe uzasadnienie

dla proponowanych zmian.

6

1.1. Bezdomność – ujęcia definicyjne i typologie

W literaturze przedmiotu zjawisko bezdomności analizowane jest w odniesieniu do

różnych ujęć teoretycznych, definicji i operacjonalizacji, dokonywanych na użytek badań oraz

sfery działań praktycznych. Instytucje sektora pomocy społecznej i pracy socjalnej

obowiązują zapisy Ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, gdzie osobę

bezdomną zdefiniowano jako (…) niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu

przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na

pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także

osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w

którym nie ma możliwości zamieszkania (art. 6). W działaniach na rzecz osób bezdomnych i

zagrożonych tym problemem organizacje spoza sektora administracji samorządowej i

państwowej posługują się (implicite lub explicite) bardziej rozbudowanymi definicjami.

Jednym z podstawowych dokumentów, opisujących zjawisko bezdomności w Europie, jest

typologia wypracowana przez European Federation of National Associations Working with

the Homeless FEANTSA (Europejską Federację Narodowych Organizacji Pracujących na

rzecz Ludzi Bezdomnych), w której wyróżniono cztery obszary bezdomności i wykluczenia

mieszkaniowego (ETHOS):

bez dachu nad głową – ludzie mieszkający w przestrzeni publicznej (np. na ulicy) lub

zakwaterowani interwencyjnie (np. w noclegowni);

bez mieszkania – osoby mieszkające w placówkach dla bezdomnych (np. w schroniskach),

ośrodkach dla imigrantów, a także ludzie mający opuścić instytucje totalne lub quasi-

totalne (np. więzienia, szpitale psychiatryczne);

ludzie mieszkający w niezabezpieczonych lokalach, np. czasowo u przyjaciół lub rodziny,

zamieszkujący nielegalnie, zagrożeni eksmisją lub przemocą;

ludzie mieszkających w nieodpowiednich lokalach – w pomieszczeniach przeludnionych

lub niespełniających standardów mieszkaniowych2.

W 2012 r. kilka głównych polskich organizacji, zajmujących się problematyką

bezdomności (Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, Towarzystwo

Pomocy im. św. Brata Alberta, Sieć Barka, Stowarzyszenie MONAR, Caritas Kielce,

Stowarzyszenie „Otwarte Drzwi”), na podstawie wspomnianych rozróżnień definicyjnych

przyjęło polską typologię. Dodano w niej operacjonalizacje kategorii FEANTSA,

2 Por.

http://www.feantsa.org/spip.php?action=acceder_document&arg=209&cle=f51828381bd1ff3846367cb0dc01b5

1f22833309&file=pdf%2Fpl.pdf [dostęp: 02.06.2013].

7

uwzględniające krajowe uwarunkowania, wyraźnie rozróżniając bezdomność i wykluczenie

mieszkaniowe.

Tab. 1. Polska typologia bezdomności na podstawie europejskiej typologii bezdomności i wykluczenia

mieszkaniowego ETHOS

Katego

ria

koncep

cyjna

Kategoria

operacyjna Sytuacja życiowa Definicja generalna Kategorie polskie*

Bez

dachu

nad

głową

BEZDA

CHOW

OŚĆ

1

Osoby

mieszkające w

przestrzeni

publicznej –

„śpiący pod

chmurką”

1.1

Publiczna lub

zewnętrzna

przestrzeń

Życie na ulicy lub

w miejscach

publicznych, bez

schronienia, które

może zostać uznane

za pomieszczenie

mieszkalne

Dworce kolejowe i autobusowe oraz

ich okolice, kanały i węzły

ciepłownicze, ulice, plaże, bunkry,

lasy i parki, miejsca na cmentarzach,

centra handlowe, parkingi,

opuszczone samochody, klatki

schodowe, zsypy, piwnice, strychy,

śmietniki, złomowce, ziemianki,

wagony i bocznice kolejowe

2

Osoby w

zakwaterowaniu

awaryjnym/inter

wencyjnym

2.1 Noclegownia

Osoby bez stałego

miejsca

zamieszkania,

korzystające z

placówek

oferujących nocleg,

placówki

bezpośredniego i

łatwego dostępu

(niskoprogowe)

Ogrzewalnie, noclegownie,

przebywanie w placówce i/lub z

koniecznością spędzenia kilku godzin

w ciągu dnia w miejscach

publicznych, placówki

bezpośredniego dostępu, np.

garkuchnie, punkty pomocy

medycznej

Bez

miejs

ca

zamie

szkani

a

BEZ

MIES

3

Osoby w

placówkach dla

bezdomnych

3.1 Schronisko dla

bezdomnych

Z założenia krótki

czas

zamieszkiwania

Schronisko krótkiego pobytu,

zakwaterowanie tymczasowe (bez

określonego czasu pobytu),

zakwaterowanie tymczasowe (z

określonym czasem pobytu),

zakwaterowanie tymczasowe

(dłuższy pobyt), mieszkanie

wspierane, treningowe, kontraktowe,

8

ZKA

NIO

WOŚ

Ć

3.2

Zakwaterowa

nie

tymczasowe

chronione

3.3

Przejściowe

zakwaterowa-

nie wspierane

4

Osoby w

schroniskach

dla kobiet

4.1

Zakwaterowani

e w schronisku

dla kobiet

Kobiety

zakwaterowane z

powodu

doświadczania

przemocy

domowej, gdzie

pobyt z założenia

powinien być

krótkoterminowy

Zakwaterowanie w schronisku lub

hostelu, wspierane mieszkalnictwo,

centra interwencji kryzysowej,

specjalistyczne ośrodki wsparcia,

domy samotnej matki

Ciąg dalszy tabeli 1

Katego

ria

koncep

cyjna

Kategoria


5

Osoby w

zakwaterowani

u dla

imigrantów

5.1

Tymczasowe

zakwaterowa-

nie /ośrodki

recepcyjne

Recepcyjne lub

krótkotrwałe

zakwaterowanie z

powodu statusu

uchodźcy lub

imigranta

(...) Placówki dla uchodźców

5.2

Zakwaterowanie

dla migrujących

pracowników

6

Osoby

opuszczające

instytucje

6.1

Instytucje

penitencjarne/

karne

Brak dostępu do

mieszkania przed

zwolnieniem z

instytucji

Zakłady karne, areszty (6 miesięcy

do planowanego zwolnienia),

szpitale, szpitale psychiatryczne,

placówki leczenia odwykowego,

9

6.2 Instytucje

medyczne

Pozostawanie

dłużej niż

potrzeba ze

względu na brak

mieszkania

zakłady opiekuńczo-lecznicze,

zakłady opiekuńczo-pielęgnacyjne

7

Osoby

otrzymujące

stałe,

długoterminowe

wsparcie ze

względu na

bezdomność

7.1

Opieka nad

starszymi

ludźmi

bezdomnymi Długoterminowe

zakwaterowanie z

opieką dla

starszych ludzi

bezdomnych

Domy dla bezdomnych, domy

socjalne, hostele, domy opieki dla

bezdomnych

7.2

Wspierane

mieszkalnictwo

dla uprzednio

bezdomnych

ludzi

Mieszkania socjalne, wspierane,

mieszkania chronione, treningowe,

kontraktowe, mieszkania

wynajmowane, wspierane z tytułu

bezdomności wspólnoty

mieszkańców – np. prowadzone

przez EMAUS czy BARKĘ

Niezab

ezpiecz

one

mieszk

anie

8

Osoby żyjące w

niezabezpieczon

ym (niepewnym)

mieszkaniu

8.1

Tymczasowo u

rodziny lub

przyjaciół

Życie w

konwencjonalnym

mieszkaniu, ale nie

w swoim stałym

miejscu za-

mieszkania z

powodu braku

domu

W szczególności meliny i

mieszkania, w których ludzie

przebywają tymczasowo,

doświadczając jednocześnie

bezdomności w rozumieniu definicji

opisowej


Katego

ria

koncep

cyjna

Kategoria


10

Nieod

powie

dnie/n

ieade

kwatn

e

zakw

atero

wanie

11

Osoby żyjące w

tymczasowych

/niekonwencjona

lnych/nietrwałyc

h konstrukcjach

(strukturach)

11.1 Mobilne

domy

Nieprzeznaczone

jako zwykłe

miejsca

zamieszkiwania

Konstrukcje tymczasowe, domy na

kółkach/przyczepy kempingowe

(niebędące zakwaterowaniem

wakacyjnym), nielegalne

zajmowanie przestrzeni (np.

Romowie, włóczędzy)

11.2 Niekonwencjo

nalne budynki

Prowizoryczne

schronienie

Szopy, szałasy, ziemianki lub inne

konstrukcje własne

11.3 Tymczasowe

konstrukcje

Nie w pełni

stałe/ trwałe

struktury, chaty

lub kajuty

Tereny ogródków działkowych,

domki letniskowe, garaże, przyczepy

kempingowe, pustostany, budynki do

rozbiórki

Uwaga: pobyt krótkoterminowy jest określony jako krótszy niż jeden rok; pobyt długoterminowy

jest określony jako dłuższy niż rok. Definicja ta jest kompatybilna z definicjami stosowanymi do spisów

powszechnych, rekomendowanych przez UNECE EUROSTAT (United Nations Economic Commission for

Europe and the Statistical Office of the European Communities, 2006).

* Kategoria stworzona i dodana przez polskie organizacje.

Źródło: Ł. Browarczyk, R. Stenka (red.), Model. Gminny standard wychodzenia z bezdomności, Pomorskie

Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, Gdańsk 2012, s. 24–25.

Tab. 2. Polska typologia wykluczenia mieszkaniowego na podstawie europejskiej typologii bezdomności i

wykluczenia mieszkaniowego ETHOS

Kateg

oria

konce

pcyjn

a

Kategoria

operacyjna Sytuacja życiowa

Definicja

generalna Kategorie polskie*

Bez

miejsca

zamiesz

kania

BEZMI

ESZKA

NIOW

OŚĆ

6

Osoby

opuszczające

instytucje

6.3 Instytucje/domy

dla dzieci

Bez

zidentyfikowanego

mieszkania (np.

przed zbliżającymi

się18 urodzinami)

Placówki opiekuńczo-

wychowawcze

11


Kateg

oria

konce

pcyjn

a

Kategoria


Definicja


Niezabe

zpieczo

ne

mieszka

nie

8

Osoby żyjące w

niezabezpieczon

ym (niepewnym)

mieszkaniu

8.1

Tymczasowo

u rodziny lub

przyjaciół

Życie w

konwencjonalnym

mieszkaniu, ale nie

w stałym miejscu

zamieszkania z

powodu braku

domu

Zamieszkujący czasowo u

rodziny lub przyjaciół (nie z

wyboru)

8.2 Bez legalnej

umowy najmu

Zajmowanie

mieszkania bez

legalnej/ ważnej

umowy najmu,

nielegalne

zajmowania

mieszkania

Zamieszkiwanie w

pomieszczeniu z nie-

standardową umową najmu lub

podnajmu (z wyłączeniem

squattingu)

8.3

Nielegalne

zajmowanie

ziemi

Zajmowanie

ziemi

bezprawnie

9 Osoby zagrożone

eksmisją

9.1 Z orzeczoną

eksmisją

Kiedy nakaz

eksmisji jest

wdrażany (nakaz

eksmisji został

wydany) Zasądzona eksmisja

9.2 Nakaz zwrotu

mienia

Kiedy właściciel/

kredytodawca ma

prawo przejęcia

własności

12

10

Osoby

zagrożone

przemocą

10.1

Incydenty

rejestrowane

przez

policję/straż

miejską

Gdy policja

podejmuje akcję,

by zagwarantować

bezpieczeństwo

ofiar przemocy w

rodzinie

Mieszkający pod groźbą

przemocy ze strony partnera lub

członka rodziny

Nieodp

owiedni

e/nieade

kwatne

zakwate

rowanie

11

Osoby żyjące w

tymczasowych/

niekonwencjon

alnych/

nietrwałych

konstrukcjach

(strukturach)

11.1 Mobilne domy

Nieprzeznaczone

jako stałe miejsca

zamieszkiwania

Konstrukcje tymczasowe, domy

na kółkach, przyczepy

kempingowe (niebędące

zakwaterowaniem wakacyjnym),

nielegalne zajmowanie

przestrzeni (np. Romowie,

włóczędzy)

11.2 Niekonwencjo

nalne budynki

Prowizoryczne

schronienie

Szopy, szałasy, ziemianki lub

inne konstrukcje własne

11.3 Tymczasowe

konstrukcje

Nie w pełni

stałe/ trwałe

struktury,

chaty lub

kajuty

Tereny ogródków

działkowych, domki

letniskowe, garaże, przyczepy

kempingowe, pustostany,

budynki do rozbiórki


Kateg

oria

konce

pcyjn

a

Kategoria


Definicja


12

Osoby

mieszkające w

lokalach

substandardo-

wych

12.1

Zajmowanie

mieszkania nie-

odpowiedniego

do

zamieszkiwania/

niespełniającego

standardów

mieszkaniowych

Nienadające się

do zamieszkania

według

ustawowego

standardu

krajowego lub

przepisów

budowlanych

Mieszkania substandardowe

13

13

Osoby

mieszkające w

warunkach

przeludnienia

13.1

Najwyższa

krajowa norma

przeludnienia

Zdefiniowane

jako

przekroczenie

krajowych

standardów

przeludnienia lub

pomieszczeń

użytkowych lub

metrażu na osobę

Mieszkania przeludnione, osoby

zamieszkujące poniżej krajowej

normy skrajnego przeludnienia

* Kategoria stworzona i dodana przez polskie organizacje.

Źródło: Ł. Browarczyk, R. Stenka (red.), wyd. cyt., s. 27–28.

Stosowane w literaturze przedmiotu rozróżnienia definicyjne odnoszą się do podziałów,

przybierających zwykle dychotomiczny charakter lub opisywanych jako krańce continuum3.

Konstruowane są wokół zróżnicowanego zestawu podstawowych kryteriów, takich jak:

przyczyny bezdomności, odniesienia instytucjonalne, czas trwania bezdomności,

zaawansowanie procesów marginalizacyjnych.

Wymienia się wśród nich bezdomność z konieczności versus bezdomność z wyboru.

Bezdomność jako konieczność („niezawiniona”) to przypadki zdeterminowane przez jakieś

czynniki zewnętrzne, np. bezrobocie wynikające ze złej sytuacji na rynku pracy i związana z

tym eksmisja, albo powódź. Z kolei bezdomność z wyboru jest jednym z atrybutów

niektórych stylów życia, jakie sytuują jednostki na obrzeżach kultury dominującej, np. pewne

formy squattingu4. Warto jednak zaznaczyć, że w niektórych ujęciach wyklucza się

możliwość istnienia tego rodzaju bezdomności (zgodnie z takim stanowiskiem u podłoża

bezdomności zawsze leżą jakieś przyczyny inne niż samodzielna decyzja jednostki, takie jak

np. traumatyczne przeżycia, zaburzenia psychiczne czy dysfunkcje procesów socjalizacji).

Innym sposobem rozumienia bezdomności z wyboru jest odnoszenie jej do grupy osób, które

stały się bezdomnymi nie z własnej woli, ale z czasem zaakceptowały tę sytuację. Kolejny

podział odnosi się do bezdomności jawnej (sensu stricte) i ukrytej (sensu largo, potencjalnej).

Pierwszy rodzaj sytuacji dotyczy ludzi bez dachu nad głową (tzw. bezdomność uliczna),

3 Ich wyczerpujący i zarazem syntetyczny opis zawiera publikacja Aleksandra Pindrala (Definicje i typologie

bezdomności, w: M. Dębski (red.), Problem bezdomności w Polsce. Wybrane aspekty – diagnoza Zespołu

Badawczego, Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, Gdańsk 2011), którą posłużyłem się w

niniejszym opracowaniu. 4 Niekiedy, przyjmując perspektywę pomocową, squattingu nie zalicza się do wykluczenia mieszkaniowego czy

bezdomności (por. tabela 2).

14

przebywających w miejscach niemieszkalnych czy noclegowniach. Bezdomność ukryta

odnosi się do sytuacji zamieszkiwania w pomieszczeniach, których stan znacznie odbiega od

społecznie przyjmowanych standardów5. Jej odmianą jest bezdomność potencjalna, która

odnosi się do jednostek zagrożonych bezdomnością w nieodległej przyszłości, dotyczy to

szczególnie osób kończących pobyt w instytucjach totalnych i quasi-totalnych (np. szpitale

psychiatryczne, zakłady penitencjarne, ośrodki wychowawcze). Inny podział odnosi się do

bezdomności schroniskowej (instytucjonalnej) i pozaschroniskowej (pozainstytucjonalnej).

Pierwsza dotyczy osób regularnie korzystających z usług instytucji zapewniających

schronienie, druga obejmuje jednostki niezainteresowane tego rodzaju pomocą (zdarza się, że

sięgają po nią w ekstremalnie trudnych sytuacjach, np. podczas mroźnych zim, preferując

jednak placówki niskoprogowe). Następne rozróżnienie to bezdomność przejściowa i trwała.

Pierwsza kategoria obejmuje osoby, które wskutek życiowego kryzysu pozbawione zostały

mieszkania i w ich przypadku można mówić o tymczasowości tego stanu (np. kobiety

uciekające przed przemocą domową lub będące w – pozamałżeńskiej – ciąży, które

opuszczając miejsce zamieszkania chcą uniknąć społecznego naznaczania przez najbliższe

otoczenie). Drugi z wymienionych typów dotyczy tych jednostek, które już „zakorzeniły się”

w bezdomności. Mówi się także o bezdomności frykcyjnej. Cechą jej jest naprzemienność

okresów bezdomności z okresami pomieszkiwania we w miarę normalnych warunkach wraz z

podjęciem np. sezonowej pracy6. Z ostatnim podziałem koresponduje kolejny, dotyczący

bezdomności płytkiej (nieutrwalonej) i głębokiej (chronicznej, utrwalonej). Bezdomność

płytką charakteryzuje brak akceptacji tego stanu, potencjalnie duża otwartość na pomoc w

usamodzielnieniu się. Takie nastawienie najczęściej charakterystyczne jest dla osób

krótkotrwale bezdomnych. Z kolei bezdomność głęboka dotyczy jednostek zwykle

długotrwale pozbawionych własnego lokum, które nierzadko przyjęły habitus bezdomnego.

Procesy marginalizacyjne ujmuje się w różne klasyfikacje. Jedną z wartych przytoczenia

jest ta, która kategoryzuje bezdomność w odniesieniu do problemu alkoholowego,

dotyczącego znaczącej liczby osób bezdomnych, szczególnie pozainstytucjonalnych (co

oczywiście nie oznacza, że alkoholizm jest cechą charakterystyczną bezdomności jako takiej).

Wyróżnia się pięć faz rozwoju syndromu bezdomności: wstępną (do 2 lat), ostrzegawczą (2–4

5 Takie przypadki odnotowano np. prowadząc diagnozy lokalne we wsiach, gdzie np. czynni alkoholicy

pomieszkiwali w komórkach czy pomieszczeniach gospodarskich, korzystając zarazem z sieci społecznego

wsparcia w zaspokajaniu elementarnych potrzeb bytowych. M. J. Sochocki, M. Sińczuch, Raport końcowy dla

diagnozy lokalnej dla Partnerstwa Lokalnego w gminie Kłoczew, Warszawa 2012, dostępne na:

http://www.pfwb.org.pl/wp-content/uploads/2012/03/K%C5%82oczew.pdf [dostęp: 03.06.2013]. 6 A. Pindral, wyd. cyt., s. 49.

http://www.pfwb.org.pl/wp-content/uploads/2012/03/Kłoczew.pdf

15

lata), adaptacyjną (4–6 lat), chroniczną (6–10 lat) i trwałą (10 i więcej lat)7. Są to kolejne

etapy rozwoju uzależnienia, którym towarzyszy stopniowe kształtowanie tożsamości

społecznej bezdomnego – od zaprzeczania do pełnej adaptacji. Wraz z kolejnymi fazami

osoba bezdomna nabywa umiejętności korzystania z różnych form pomocy doraźnej i

zarazem zmniejszają się jej szanse na wyjście z bezdomności; przechodzi z bezdomności

płytkiej do jej wersji utrwalonej.

1.2. Pomoc osobom bezdomnym – wymiar aksjologiczny

Działania prowadzone na rzecz osób bezdomnych powinny mieć czytelne odniesienie do

sfery aksjologicznej. Stanowi ona bowiem uzasadnienie i wyznacza ogólne ramy

świadczonych usług. Tak jak zaznaczono we wstępie, w tej części nie prowadzi się analiz

krytycznych, dlatego nie będą omawiane i porównywane różne systemy wartości.

Zaprezentowane zostaną jedynie ogólne zasady udzielania pomocy, które mają bezpośrednie

przełożenie dla działań praktycznych i implicite lub explicite przyjmowane są przez różne

instytucje, działające na rzecz osób bezdomnych (po części wynikają także z zapisów ustawy

o pomocy społecznej).

Pomoc powinna być świadczona każdej osobie znajdującej się w trudnej sytuacji,

nigdy nie odmawia się wsparcia. Oznacza to m.in., że ofertę kieruje się także do tych

jednostek, które ustawicznie odmawiają jej przyjęcia.

Pomoc powinna być świadczona w sposób uwzględniający podmiotowość klientów

oraz być adekwatna do ich potrzeb. Z tej zasady wynika m.in. konieczność

zindywidualizowanego podejścia do sytuacji poszczególnych jednostek oraz postulat

partycypacji klientów w decyzjach ich dotyczących. Adekwatność świadczonej pomocy

wymaga każdorazowej diagnozy specyficznej sytuacji klienta i na tej podstawie

opracowywania oferta wsparcia. Oznacza to także, że kompletny system pomocy powinien

odnosić się do trzech podstawowych elementów – prewencji, pomocy doraźnej i

reintegracji społecznej.

Oferta pomocy powinna być udzielania tak szybko, jak tylko jest to możliwe. Oznacza

to, że działania wspierające należy oferować klientom w jak najwcześniejszych fazach

kształtowania się sytuacji problemowej, a najlepiej prowadzić działania uprzedzające, których

celem będzie zapobieganie powstawaniu bezdomności.

7 M. Jaździkowski, Syndrom bezdomności, „Świat Problemów”, nr 6(89), czerwiec 2000, s. 4–7.

16

Warto dodać, że stosowanie się do powyższych zasad zwiększa skuteczność świadczonej

pomocy. Problem praktyczny stanowi takie zorganizowanie systemu wsparcia, aby jak

najpełniej stosować się do tych reguł w codziennej pracy instytucji.

1.3. Podstawowe przyczyny bezdomności – prewencja

Przyczyny wchodzenia w bezdomność podzielić można na uwarunkowania o

charakterze strukturalnym i jednostkowym. Wśród uwarunkowań odnoszących się do

makroskali wymienia się czynniki demograficzne i powiązane z nimi przekształcenia

społeczno-kulturowe8, należą do nich zmiany dotyczące struktury i funkcjonowania rodziny,

czego efektem jest zmniejszenie ich liczebności – malejąca dzietność, ograniczanie

społecznego funkcjonowania rodzin do rodziców i dzieci z malejącym udziałem innych

krewnych, wzrost liczby rodzin niepełnych (szczególnie matek samotnie wychowujących

dzieci). Separowanie rodzin od otoczenia jest jedną z istotnych przyczyn dysfunkcji i zarazem

utrudnia ich kompensację na najniższym poziomie organizacji życia społecznego (bliżsi i

dalsi krewni, znajomi). Stąd potrzebna jest ingerencja służb pomocowych, a także rośnie

znaczenie różnych instytucji wspomagających lub wyręczających rodzinę w pełnieniu

przypisanych jej zadań. Zwraca się jednak uwagę na niewydolność – pod pewnymi

względami – systemu pomocy osobom bezdomnym i zagrożonym tym problemem (temat ten

rozwijany jest w kolejnym podrozdziale). Innym rodzajem wskazywanych przyczyn są

czynniki ekonomiczne, szczególnie te odnoszące się do rynku pracy, determinujące

bezrobocie oraz rynku mieszkaniowego – dostępność mieszkań (zakup, wynajem, koszty

utrzymania). Ponadto wymienia się m.in. mankamenty w funkcjonowaniu służby zdrowia i

regulacje prawne dotyczące eksmisji.

Analizując uwarunkowania strukturalne należy też wspomnieć o geografii

bezdomności. Bezdomność to przede wszystkim problem dużych miast. Warszawa z racji

wielkości i stołecznej funkcji jest szczególnie atrakcyjna dla osób bezdomnych spoza jej

granic. Dlatego należy liczyć się ze stałym napływem takich osób. Także jednostek i grup,

które korzystają z usług pomocowych oferowanych przez placówki dla osób bezdomnych,

choć nie są bezdomne9. Z uwagi na mobilność osób bezdomnych wewnątrz miasta, warto

8 Należy podkreślić, że w niniejszym podrozdziale skupiono się na przyczynach bezdomności, dlatego zwrócono

uwagę jedynie na negatywne aspekty dokonujących się przemian. 9 Jak zauważa M. Łukasiuk-Gmurczyk, relacjonując materiał zebrany w trakcie badań: Są to np. mieszkańcy

ościennych gmin w tygodniu pracujący w Warszawie i nocujący w noclegowni, czy rodziny pracujące i

zarabiające, którym bardziej opłaca się mieszkać w schronisku niż wynająć własne lokum. M. J. Sochocki wraz z

zespołem: M. Łukasiuk-Gmurczyk, S. Mandes, M. Jewdokimow, Raport końcowy diagnozy lokalnej dla

17

też pamiętać, że projektując „System” nie można postrzegać problemu bezdomności

jako charakterystycznego wyłącznie dla wybranych dzielnic. Dotyczy on całej stolicy,

chociaż w niektórych rejonach jest mniej nasilony.

Wśród determinant na poziomie mikro wskazuje się na procesy socjalizacji, które

prowadzą do narastania procesów marginalizacji społecznej. Podobnie jak poprzednio,

wskazuje się na dysfunkcje rodzin, tyle tylko że głównie w odniesieniu do

wewnątrzrodzinnych więzi, zależności i (nabywania) kompetencji społecznych. Wśród

przyczyn bezdomności wymienia się przemoc domową, alkoholizm, narkomanię,

niewydolność wychowawczą, niskie umiejętności interpersonalne (komunikacyjne,

asertywność), rozpad związków (rozwody). Wskazuje się też na „wyuczoną bezradność”,

powodującą, że osoby nią dotknięte nie są zdolne do wykorzystania dostępnych świadczeń

społecznych, które uchroniłyby je przed bezdomnością10

. Inną grupę przyczyn stanowią

zaburzenia i choroby psychiczne. Do bezdomności prowadzić także może pobyt w

instytucjach totalnych i quasi-totalnych (ten rodzaj czynników czasem wymienia się też po

stronie przyczyn strukturalnych, wskazując na dysfunkcyjność instytucji szczególnie w

zakresie zapewnienia opieki już po opuszczeniu placówek).

Warto zwrócić uwagę, że bezdomność zwykle jest efektem powiązania różnych

czynników, które wzajem na siebie oddziałują. Często trudno jest jednoznacznie oddzielić

przyczynę od skutku. Z tym, że w odniesieniu do sfery działania praktycznego – prewencji

bezdomności, ma to drugorzędne znaczenie, wiadomo bowiem, na jakie czynniki

ryzyka/chroniące należy oddziaływać. Istotny problem stanowi zróżnicowanie tych

czynników – skuteczna profilaktyka wymaga podejmowania działań na wielu polach i w

różnej skali, angażowania różnych służb. To z kolei prowadzi do pytania o możliwości,

zakres i jakość kooperacji między kluczowymi podmiotami. Z uwagi na złożoność zjawiska

wchodzenia w bezdomność, w przypadku prewencji czasem też trudno jest wskazać wprost,

Partnerstwa Lokalnego Praga Południe, Warszawa 2012, s. 65, dostępne na: http://www.pfwb.org.pl/wp-

content/uploads/2012/03/Warszawa-Praga-Po%C5%82udnie.pdf [dostęp: 03.06.2013]. Także w badaniu

zrealizowanym przez GfK Polonia Sp. z o.o. w 2013 r. na próbie kierowników warszawskich i okolicznych

placówek dla osób bezdomnych (lub osób przez nich wyznaczonych) – 27 wywiadów (jadłodajnie – 6 placówek,

noclegownie – 2 placówki, schroniska dla bezdomnych – 9 placówek, schroniska specjalistyczne – 5 placówek,

jadłodajnia/ogrzewalnia/schronisko dla bezdomnych – 1 placówka, jadłodajnia/schronisko dla osób bezdomnych

– 1 placówka, ogrzewalnia/schronisko dla bezdomnych/schroniska specjalistyczne – 1 placówka, schroniska dla

bezdomnych/schroniska specjalistyczne – 2 placówki) oraz osób korzystających z usług placówek – 32 badanych

(wywiady kwestionariuszowe i pogłębione) stwierdzono: Noclegownie i jadłodajnie to placówki, które z zasady

służą wsparciem nie tylko osobom bezdomnym. Wśród schronisk dla bezdomnych i schronisk specjalistycznych

oraz kompleksów znalazły się pojedyncze placówki, które oferują wsparcie innym osobom. (Badanie jakości

usług instytucji świadczących pomoc bezdomnym. Raport z badania, GfK Polonia Sp. z o.o. – Media & Social

Research, Warszawa, maj 2013, slajd 61). 10

S. Mandes, Przegląd kluczowych tematów badań dotyczących bezdomności w socjologicznej literaturze USA,

Wielkiej Brytanii oraz Niemiec, w: M. Dębski (red.), wyd. cyt., s. 30.

http://www.pfwb.org.pl/wp-content/uploads/2012/03/Warszawa-Praga-Południe.pdf

http://www.pfwb.org.pl/wp-content/uploads/2012/03/Warszawa-Praga-Południe.pdf

18

czy i jak dalece dane działania są skuteczne i efektywne. Nierzadko ewaluacji dokonywać

można bazując wyłącznie na wskaźnikach pośrednich.

Wydaje się, że w planowaniu działań prewencyjnych warto posłużyć się typologią

zaprezentowaną w tabeli 2, uwzględniając 7 podstawowych grup docelowych, osoby: 1)

opuszczające instytucje, 2) żyjące w niezabezpieczonym (niepewnym) mieszkaniu, 3)

zagrożone eksmisją, 4) zagrożone przemocą (a także sprawcy), 5) żyjące w tymczasowych

lub niekonwencjonalnych lub nietrwałych konstrukcjach (strukturach), 6) mieszkające w

lokalach substandardowych, 7) mieszkające w warunkach przeludnienia.

Wśród wyżej wymienionych kategorii osób ważną podgrupę stanowią ludzie mający

problemy ze zdrowiem psychicznym, w tym nadużywające alkoholu i narkotyków oraz

uzależnione, a także niepełnosprawni żyjący w trudnych warunkach, bez wsparcia

społecznego. W odniesieniu do każdej z wymienionych grup warto zidentyfikować kluczowe

instytucje i organizacje, które można włączyć do warszawskiego systemu profilaktyki

bezdomności, uwzględniając dotychczasowe doświadczenia współpracy w ramach

Warszawskiej Rady Opiekuńczej dla Bezdomnych (Komisji Dialogu Społecznego do

spraw Bezdomności). Następny krok to ustalenie obszarów i zasad kooperacji. Wydaje się, że

współpraca powinna się odnosić do takich obszarów, jak:

monitoring zagrożenia bezdomnością11

połączony z diagnozą zasobów i potrzeb

osób z grup ryzyka;

informowanie o zagrożeniach związanych z niewywiązywaniem się ze zobowiązań

wynikających z zamieszkiwania oraz możliwościach uzyskania pomocy;

motywowanie do skorzystania z oferty pomocy;

wdrażanie rozwiązań umożliwiających redukcję zadłużenia;

świadczenie pomocy z zakresu doradztwa prawnego, aktywizacji zawodowej i

wsparcia psychologicznego;

eliminowanie deficytów osób zagrożonych bezdomnością dotyczących

kluczowych kompetencji społeczno-kulturowych;

ewaluacja (początkowo przede wszystkim w ujęciu formatywnym, następnie

konkluzywnym).

11

Pełniłby m.in. funkcję ostrzegania o pojawiających się zagrożeniach.

19

1.4. Pomoc doraźna i readaptacja społeczna

W literaturze przedmiotu wymienia się szereg mankamentów krajowego systemu

pomocy osobom bezdomnym, niekiedy uważa się nawet, że używanie słowa „system” w

odniesieniu do istniejących rozwiązań jest nadużyciem, (…) ponieważ takiego systemu po

prostu nie ma12

. Niemniej zwraca się też uwagę na względnie dobrze funkcjonujące obszary

wsparcia. Generalnie najlepiej działającym elementem jest pomoc doraźna, sprowadzająca się

do zapewnienia podstawowych potrzeb bytowych – schronienie, wyżywienie, elementarna

opieka medyczna13

, odzież. Z dostępnych danych wynika, że osoby bezdomne przebywające

w warszawskich placówkach stosunkowo dobrze oceniają funkcjonowanie tego wymiaru

wsparcia14

.

Najsłabsze ogniwa systemu w Polsce to prewencja i readaptacja, wydaje się, że

Warszawa pod tym względem nie odbiega od reszty kraju15

(o profilaktyce pisano wcześniej,

dlatego poniżej nie będzie już ona przedmiotem analiz). Zwraca się uwagę, że osoby

bezdomne zbyt długo przebywają w placówkach, tzn. w zbyt małym zakresie podejmuje się

realizację skutecznych działań, których celem jest wychodzenie z bezdomności. Według

danych zaprezentowanych w tabeli 3, wśród warszawskich bezdomnych 62,2% to osoby

przebywające w bezdomności 4 i więcej lat (31,9% – powyżej 10 lat). Wśród klientów

placówek noclegowych 61,8% to bezdomni od co najmniej 4 lat (31,7% – 10 i więcej lat); z

kolei wśród osób mieszkających w miejscach czasowego przebywania, częściej niż co drugi

klient (51,6%) pozostawał w bezdomności 4 i więcej lat, a co piąty – powyżej 10 lat. W tym

kontekście warto zwrócić uwagę, że przebywanie osób bezdomnych w placówkach

12

M. Dębski, Analiza „systemu” pomocy osobom bezdomnym w Polsce. Próba krytycznej syntezy, w: M. Dębski

(red.), wyd. cyt., s. 309. 13

W odniesieniu do tego aspektu pomocy sytuacja jest chyba najbardziej zróżnicowana i zależy od

specyficznych uwarunkowań, odnoszących się do poszczególnych placówek ochrony zdrowia (a szczególnie

postaw kadry). Lokalnie, ważnym uzupełnieniem systemu pomocy osobom bezdomnym jest działalność

Stowarzyszenia Lekarze Nadziei, które adresuje usługi z zakresu ochrony zdrowia przede wszystkim do osób

nieubezpieczonych – bezdomnych i ubogich (w Warszawie taką działalność prowadzi Poradnia Zdrowia dla

Bezdomnych i Ubogich przy ul. Wolskiej – w 2010 r. przyjęto 9005 pacjentów, por. Sprawozdanie z działalności

Stowarzyszenia Lekarze Nadziei z siedzibą w Krakowie w 2010 roku, s. 4, dostępne na:

http://www.sln.org.pl/sprawozdania/2010sm.pdf [dostęp: 16.06.2013]). 14

S. Mandes przy udziale członków Zespołu Badawczego w składzie: E. Biskup, M. Zieleńska, K. Lang,

Raport końcowy diagnozy lokalnej dla Partnerstwa Lokalnego z terenu warszawskiej dzielnicy Ursus, Warszawa

2012, dostępne na: http://www.pfwb.org.pl/wp-content/uploads/2012/03/Warszawa-Ursus.pdf [dostęp:

03.06.2013]; M. J. Sochocki wraz z zespołem: M. Łukasiuk-Gmurczyk, S. Mandes, M. Jewdokimow, wyd. cyt.;

M. J. Sochocki wraz zespołem: A. Kumaniecka-Wiśniewska, I. Oliwińska, M. Łukasiuk-Gmurczyk, M.

Sińczuch, Raport końcowy diagnozy lokalnej dla Partnerstwa Lokalnego Praga Północ, Warszawa 2012,

dostępne na: http://www.pfwb.org.pl/wp-content/uploads/2012/03/Warszawa-Praga-P%C3%B3%C5%82noc.pdf

[dostęp: 03.06.2013]. 15

Por. np. S. Mandes przy udziale członków Zespołu Badawczego w składzie: E. Biskup, M. Zieleńska, K.

Lang, wyd. cyt., s. 111; M. J. Sochocki wraz zespołem: A. Kumaniecka-Wiśniewska, I. Oliwińska, M. Łukasiuk-

Gmurczyk, M. Sińczuch, wyd. cyt., s. 99, 104.

http://www.sln.org.pl/sprawozdania/2010sm.pdf

http://www.pfwb.org.pl/wp-content/uploads/2012/03/Warszawa-Ursus.pdf

http://www.pfwb.org.pl/wp-content/uploads/2012/03/Warszawa-Praga-Północ.pdf

20

legitymizuje istnienie tychże i ich rozwój, tzn. w sensie systemowym – im więcej osób

korzysta ze schronienia, tym lepiej (z perspektywy instytucji świadczących pomoc16

).

Z przytaczanych badań wynika, iż placówki najczęściej korzystają z pracy osób bezdomnych,

co z jednej strony może stanowić/stanowi element resocjalizacji, zaś z drugiej jest to sposób

na ograniczenie kosztów pobytu klientów17

, część osób bezdomnych wnosi ponadto pewne

opłaty18

. M. Sobocki, w trakcie wystąpienia Pomoc osobom bezdomnym wymagającym

specjalistycznego wsparcia w m.st. Warszawa, zaprezentowanego w trakcie Seminarium

Regionalnego „Doświadczenia partnerstw lokalnych w pracy z osobami bezdomnymi i

zagrożonymi bezdomnością” (Stowarzyszenie Monar, 11 czerwca 2013 r.), zwrócił uwagę, że

dostępne w stolicy mieszkania treningowe nie są wykorzystywane w pełnym zakresie. Można

przypuszczać, że wśród powodów tego, oprócz względów formalnych, jest zbyt mała

skuteczność działań, podejmowanych przez placówki, mających usamodzielnić klientów.

Przyjmując szerszą perspektywę, wykraczającą poza interesy poszczególnych placówek czy

organizacji, należałoby tak zmodyfikować system, aby motywować osoby bezdomne i

kadrę do skutecznej i efektywnej pracy na rzecz usamodzielniania się. Z ważnym

zastrzeżeniem, że – zgodnie ze wspomnianymi wyżej regulacjami normatywnymi – nadal nikt

nie powinien być wykluczany z systemu pomocy (w tym zapewnieniu schronienia), nawet

wówczas, gdy nie podejmuje wysiłku readaptacji. Dotyczy to szczególnie osób długotrwale

bezdomnych, u których głęboko zakorzenił się syndrom bezdomności, a także grupy ludzi, u

których z racji zaawansowanego wieku, chorób i niskiego poziomu kompetencji społeczno-

kulturowych wychodzenie z bezdomności jest szczególnie trudne. Nie oznacza to, że należy

w ogóle rezygnować z podejmowania tego rodzaju działań i niejako z góry „skazywać”

pewną kategorię osób na bezdomność, nie można jednak nie dostrzegać tego typu (głębokiej)

bezdomności. Biorąc pod uwagę powyższe zastrzeżenia, planując warszawski system

należałoby uwzględniać ogólną zależność, że zazwyczaj im krótszy staż w bezdomności,

tym łatwiejsze (oraz efektywniejsze) jest usamodzielnianie się.

16

Należy podkreślić, że jest to perspektywa systemowa, która nie musi pokrywać się z intencjami pracowników

działających na rzecz osób bezdomnych. 17

We wspomnianym badaniu GfK odnotowano, że liczba osób, wykonujących w trakcie realizacji badań prace

na rzecz placówki, to (średnie arytmetyczne): tzw. kompleksy – 33,3 (86,2 – liczba miejsc), schroniska

specjalistyczne – 31,4 (89,2), schroniska dla bezdomnych – 21,6 (46,7), noclegownie – 8,5 (220). Badanie

jakości usług…, wyd. cyt., slajd 18. 18

Opłaty za pobyt pobierane są od wszystkich w Schronisku im. Brata Alberta, natomiast od osób posiadających

dochód we wszystkich schroniskach specjalistycznych oraz trzech kompleksach. Nie pobiera się opłat we

wszystkich noclegowniach oraz dwóch kompleksach (na ul. Marywilskiej i Alter-Ego) oraz trzech schroniskach

dla bezdomnych (Hospicjum św. Krzyża, Dom Patronatu i Dom Rotacyjny Otwarte Drzwi). Tamże, slajd 20.

21

Tab. 3. Bezdomni według czasu pozostawania w sytuacji bezdomności

Okres

bezdomności Ogółem Proc.

Osoby bezdomne

przebywające

7.02.2013 r. w

placówkach

noclegowych;

proc.

Osoby bezdomne

przebywające

7.02.2013 r. w

miejscach

czasowego

przebywania;

proc.

Osoby bezdomne

przebywające

7.02.2013 r. w

miejscach

niemieszkalnych; proc.

0–6 miesięcy 153 8,7 8,7 16,1 4,2

7–12 miesięcy 97 5,5 6,5 4,3 1,3

1–3 lat 271 15,5 16,5 12,9 12,1

4–10 lat 530 30,3 30,1 31,2 30,3

Powyżej 10 lat 558 31,9 31,7 20,4 39,8

Brak danych 141 8,1 6,5 15,1 12,1

Razem 1 750 100 100 100 100

Oprac. na podst.: Sprawozdanie. Badanie bezdomności 7.02.2013, informacje udostępnione przez Urząd m. st.

Warszawy.

Wydaje sie, że (nie tylko) w Warszawie w wychodzeniu z bezdomności dominującym

podejściem jest „strategia drabinkowa” (staircase of transition), zgodnie z którą głównym

zagadnieniem jest stopniowe usamodzielnianie się w procesie nabywania (doskonalenia)

kluczowych kompetencji i niwelowania deficytów. Jest to podejście linearne, w którym

przechodzi się przez kolejne (coraz „wyższe”) etapy: od „bezdomności ulicznej”

(streetworking), poprzez schroniska i mieszkania treningowe do własnego mieszkania.

Samodzielne mieszkanie jest zwieńczeniem tej drogi i wymaga spełnienia szeregu warunków

potwierdzających gotowość do życia zgodnie z podstawowymi regułami kultury dominującej

(np. zakończenie z pozytywnym skutkiem terapii uzależnień). Warto rozważyć, w jakim

zakresie można by przemodelować system, aby w większym stopniu uwzględniać

programy o charakterze głównie mieszkaniowym, w których (wychodząc z założenia, że

prawo do mieszkania jest prawem podstawowym) dba się o zapewnienie klientom

(względnie) samodzielnych lokali (housing led). Warto tu także rozważyć możliwość

wprowadzenia rozwiązań zgodnych z podejściem „najpierw mieszkanie” (housing first), które

dotychczas były w Polsce stosowane w bardzo ograniczonym zakresie19

. Strategię tę

19

Dotychczas chyba jednym przypadkiem zastosowaniem tej strategii były pilotażowe wdrożenia Modelu

GSWB (2012/2013), z housing first skorzystało 17 osób. Por. Ł. Browarczyk, Rezultaty i wskaźniki

pilotażowego wdrożenia Modelu GSWB, w: B. Goryńska-Bittner, S. Mandes, Pracownia 3E A. Wiącek, M.

Przewoźnik, M. J. Sochocki, współpraca – M. Dębski, Ł. Browarczyk, Raport końcowy z Audytu Naukowego,

Warszawa–Poznań–Gdańsk–Rzeszów, lipiec/sierpień 2013, s. 43, dostępne na: http://www.pfwb.org.pl/wp-

http://www.pfwb.org.pl/wp-content/uploads/2013/08/RAPORT-KOŃCOWY-z-AUDYTU-NAUKOWEGO-publikacja.pdf

22

opracowano i po raz pierwszy wdrożono (w 1992 r.) w Nowym Jorku (w Fundacji Pathways

to Housing). Zakłada ona udostępnienie mieszkania bez warunków wstępnych (takich jak np.

alkoholowa abstynencja, posiadanie odpowiedniej pracy). Rozwiązanie kierowane jest z

definicji do najbardziej wykluczonej i zagrożonej grupy osób bezdomnych, generujących

najwyższe koszty ekonomiczne dla systemu polityki społecznej20

. Strategia adresowana jest do

osób, które z uwagi na specyficzną sytuację życiową nie korzystają z programów

resocjalizacyjnych, oferowanych przez placówki dla osób bezdomnych (np. odmawiają

leczenia psychiatrycznego). Zakwaterowanie wiąże się z dostępem do specjalistycznego

wsparcia dostosowanego do specyficznych potrzeb (zaburzeń) klientów (od pomocy w

planowaniu domowego budżetu po terapię uzależnień). Działania pomocowe skoncentrowane

są wokół redukcji szkód (harm reduction). Ważnym elementem strategii jest szeroka

partycypacja klientów w zakresie i rodzaju świadczonego wsparcia. Zwykle unika się

koncentrowania tego typu mieszkań w jednym rejonie (m.in. z uwagi na potencjalnie

negatywny odbiór społeczności – adaptacja w środowisku lokalnym). W zależności od

instytucji lub kraju realizującego tę strategię wdraża się różne jej warianty, jednak nie

naruszają one głównej idei tego sposobu pomocy.

Długotrwałe przebywanie w placówkach, a także dostępność pomocy doraźnej

sprawia, że część osób „uzależnia” się od wsparcia instytucjonalnego, tracąc motywację do

zmiany. Przez co system przyczynia się do utrwalania syndromu bezdomności. Należy podjąć

dyskusję nad wzrostem efektywności pomocy, szczególnie poprzez usprawnienie

monitoringu świadczonych usług, ewaluację wyników oraz poprawę przepływu

informacji między najważniejszymi podmiotami. Jak wynika z niektórych badań w

Warszawie odnotowano przypadki, że instytucje działające na rzecz osób bezdomnych

niewiele lub zgoła nic nie wiedziały o ofercie pomocy świadczonej przez inne podmioty z

terenu tej samej dzielnicy21

.

Kolejny ważny element systemu to monitoring zjawiska bezdomności

instytucjonalnej i pozainstytucjonalnej (np. na wzór rozwiązań przyjętych w województwie

pomorskim) i – jak już nadmieniono – zagrożenia bezdomnością. Brak takiego

kompleksowego systemu utrudnia racjonalne zarządzanie22

. Monitoring pozwalałby nie tylko

content/uploads/2013/08/RAPORT-KO%C5%83COWY-z-AUDYTU-NAUKOWEGO-publikacja.pdf [dostęp:

30.10.2013]. 20

P. Olech, Strategie rozwiązywania problemów bezdomności w Stanach Zjednoczonych Ameryki, Australii i

Europie, w: M. Dębski (red.), wyd. cyt. 159. 21

M. J. Sochocki wraz z zespołem: M. Łukasiuk-Gmurczyk, S. Mandes, M. Jewdokimow, wyd. cyt., s. 72. 22

Warto rozważyć, w jakim stopniu mogą być użyteczne informacje na temat bezdomności gromadzone przez

Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (por. http://www.mpips.gov.pl/aktualnosci-wszystkie/pomoc-

http://www.pfwb.org.pl/wp-content/uploads/2013/08/RAPORT-KOŃCOWY-z-AUDYTU-NAUKOWEGO-publikacja.pdf

http://www.mpips.gov.pl/aktualnosci-wszystkie/pomoc-spoleczna/art,6043,ogolnopolskie-badanie-liczby-osob-bezdomnych-7-8-luty-2013-r-.html

23

na analizę aktualnego stanu bezdomności i (wsteczną) analizę trendów, lecz także miałby

wartość prognostyczną, umożliwiając projektowanie działań i wydatków z uwzględnieniem

zmieniających się danych socjodemograficznych i potrzeb grup docelowych23

.

Innym aspektem systemu pomocy osobom bezdomnym jest doskonalenie

kompetencji pracowników instytucji pomocowych, a także dbanie o właściwe warunki

pracy.

spoleczna/art,6043,ogolnopolskie-badanie-liczby-osob-bezdomnych-7-8-luty-2013-r-.html [dostęp:

28.06.2013]), a także dokonać analizy różnych propozycji standaryzacji danych, np. J. Wygnańska, Standard

gromadzenia danych o bezdomności – rekomendacje projektu „Sposoby gromadzenia informacji o ludziach

bezdomnych na Mazowszu 2011”, Pracownia Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia”, Warszawa, styczeń

2012, dostępne na: http://www.bezdomnosc.edu.pl/images/r13_raport-koncowy-rekomendacje.pdf [dostęp:

28.06.2013]. 23

Przykładowo badania realizowane w województwie pomorskim wskazywały na postępujący wzrost średniej

wieku osób bezdomnych (M. Dębski, Co nowego w badaniach socjodemograficznych? Wybrane aspekty na

podstawie badań z 2009 roku., w: Ł. Browarczyk, M. Dębski (red.). Forum. O bezdomności bez lęku, rok II,

2010, s. 187), co znajduje i znajdować będzie przełożenie na wzrost zapotrzebowania na usługi opiekuńczo-

lecznicze.

http://www.mpips.gov.pl/aktualnosci-wszystkie/pomoc-spoleczna/art,6043,ogolnopolskie-badanie-liczby-osob-bezdomnych-7-8-luty-2013-r-.html

http://www.bezdomnosc.edu.pl/images/r13_raport-koncowy-rekomendacje.pdf

24

Część II – Diagnoza systemu pomocy osobom bezdomnym w m. st.

Warszawa

2.1. Charakterystyka społeczno-demograficzna osób bezdomnych

przebywających w schroniskach i noclegowniach na podstawie danych

gromadzonych przez Urząd m. st. Warszawy

Analiza społeczno-demograficzna klientów schronisk i noclegowni (znajdujących się na

terenie m. st. Warszawy lub działających na podstawie umów podpisanych z m. st.

Warszawa) jest możliwa dzięki danym gromadzonym przez Urząd m. st. Warszawa24

nieprzerwanie od IV kwartału 2006 r.25

. Najnowsze uwzględnione dane dotyczył I kwartału

2013 r. W opracowaniu uwzględniono informacje na temat: płci, kategorii wiekowych,

miejsca ostatniego zameldowania, długości pobytu w placówkach, czasu przebywania w

bezdomności, stanu zdrowia, źródeł utrzymania oraz miejsca pobytu po opuszczeniu

placówek.26

Wśród klientów placówek dominowali mężczyźni, którzy od IV kwartału 2006 r. do I

kwartału 2013 r. stanowili od 70% do 87% populacji korzystającej z pomocy. Odsetek kobiet

utrzymywał się na poziomie od 13% do 25%. Dzieci do 16 r.ż. stanowiły nie więcej niż 6%

osób bezdomnych, a od IV kwartału 2009 r. odsetek tej kategorii wiekowej nie przekraczał

1%. W okresie od I kwartału 2010 r. do I kwartału 2013 r. odsetki mężczyzn i kobiet

utrzymywały się na względnie stabilnym poziomie: mężczyźni – od 83% do 87%; kobiety –

od 13% do 16%.

24

Prezentowane niżej dane agregowano w sposób przyjęty przez Urząd m.st. Warszawy. Na wykresach podano

wartości procentowe, liczby stanowiące podstawę procentowania dodano w aneksie. 25

Dane z okresu od IV kwartału 2006 r. do IV kwartału 2009 r. są mniej wiarygodne z uwagi na to, że zdarzało

się, iż niestosowano się do reguły jednokrotnego raportowania danych poszczególnych osób. 26

Ze względu na tzw. błąd zaokrąglania, prezentowane niżej dane mogą nie sumować się do 100% lecz np. do

99,9%.

25

Rys. 1. ODSETEK KOBIET, MĘŻCZYZN, DZIECI DO 16 R.Ż. W SCHRONISKACH I

NOCLEGOWNIACH OGÓŁEM (DANE KWARTALNE, w %) (znajdujących się na terenie

m. st. Warszawy lub działających na podstawie umów podpisanych z m. st. Warszawa)

Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy

W analizowanym okresie, najliczniejszą grupę stanowiły dwie kategorie wiekowe – od

19 do 45 lat oraz od 46 do 65 lat, z tym że pierwsza z wymienionych kategorii dominowała do

IV kwartału 2009 r. (od 45% do 60%), a druga od I kwartału 2010 r. (od 51% do 60%). Osoby

w wieku 66 i więcej lat stanowiły od 6% do 13% populacji korzystającej z usług. Począwszy

od IV kwartału 2009 r. ponad połowę klientów stanowiły osoby w wieku 46 i więcej lat – od

52% do 70%.

Rys. 2. PODZIAŁ NA KATEGORIE WIEKOWE OGÓŁEM (DANE KWARTALNE, w %)

(w schroniskach i noclegowniach znajdujących się na terenie m. st. Warszawy lub

działających na podstawie umów podpisanych z m. st. Warszawa)


26

Od IV kwartału 2006 r. do I kwartału 2013 r., w schroniskach najliczniej reprezentowanymi

grupami były osoby w wieku od 46 do 65 lat (od 39% do 63%) oraz od 19 do 45 lat (od 27%

do 45%). Począwszy od II kwartału 2009 r. do końca analizowanego okresu, wśród klientów

stale dominowały osoby w wieku od 46 lat do 65 lat, stanowiąc ponad połowę populacji – od

56% do 63%. Od I kwartału 2010 r. do I kwartału 2013 r. więcej niż 2/3 klientów to osoby w

wieku 46 i więcej lat (od 68% do 73%). Udział młodszych kategorii wiekowych, począwszy

od I kwartału 2010 r., utrzymywał się na względnie stabilnym poziomie: odsetek dzieci do 16

r.ż. nie przekraczał 1%, osoby od 19 do 45 lat – od 27% do 31%.

Rys. 3. PODZIAŁ NA KATEGORIE WIEKOWE: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE,

w %) (w schroniskach znajdujących się na terenie m. st. Warszawy lub działających na

podstawie umów podpisanych z m. st. Warszawa)


W całym uwzględnionym okresie, osoby bezdomne niezameldowane w Warszawie

stanowiły nie mniej niż połowę klientów placówek – od 50% do 78%. Począwszy od II

kwartału 2010 r. widoczny jest trend wzrostowy udziału osób ze stołecznym meldunkiem –

od 34% do 49% w ostatnim analizowanym okresie. Także w II kwartale 2010 r. zarysowuje

się trend zmniejszania się różnic pomiędzy liczbą klientów zameldowanych w województwie

mazowieckiem (ale poza stolicą) i w pozostałych województwach, by w I kwartale 2013 r.

osiągnąć ten sam poziom.

27

Rys. 4. MIEJSCE OSTATNIEGO ZAMELDOWANIA OGÓŁEM (DANE KWARTALNE,

w %) (w schroniskach i noclegowniach znajdujących się na terenie m. st. Warszawy lub



Wśród osób korzystających z usług noclegowni obserwujemy stosunkowo znaczną fluktuację

trendów. Jednak w III kwartale 2012 r. odnotowano wyraźne rozwarstwienie pomiędzy

osobami zameldowanymi w Warszawie i poza stolicą, na korzyść tych pierwszych. W tym

kwartale zarejestrowano największą liczbę klientów z warszawskim meldunkiem w całym

analizowanym okresie – 56% (35% w poprzednim kwartale), wzrost ten nie utrzymywał się w

kolejnych okresach sprawozdawczych, jednak w I kwartale 2013 r. udział „warszawskich”

bezdomnych w odniesieniu do pozostałych grup, osiągną poziom 51% i jest drugim co do

wielkości odsetkiem, jaki odnotowano dla tej kategorii. W I kwartale 2013 r. odsetki osób

zameldowanych w województwie mazowieckim (ale poza stolicą) i w innych województwach

osiągają zbliżony poziom, odpowiednio – 25% i 24%.

28

Rys. 5. MIEJSCE OSTATNIEGO ZAMELDOWANIA: NOCLEGOWNIE (DANE

KWARTALNE, w %)


Wśród mieszkańców schronisk, począwszy od IV kwartału 2011 r. odnotowywany jest trend

wzrostowy odsetka osób zameldowanych w stolicy, w ostatnim analizowanym okresie osiąga

on poziom 49% (w dłuższej perspektywie, trend taki rejestrowano od II kwartału 2010 r.). Z

kolei od II kwartału 2012 r. zmniejszają się różnice pomiędzy klientami zameldowanymi w

województwie mazowieckim (bez Warszawy) i w pozostałych województwach, by w I

kwartale 2013 r. osiągnąć ten sam poziom – 25%.

Rys. 6. MIEJSCE OSTATNIEGO ZAMELDOWANIA: SCHRONISKA (DANE

KWARTALNE, w %)


29

W ostatnim okresie, począwszy od III kwartału 2012 r. obserwowany jest spadek odsetka

osób przebywających w schroniskach powyżej 6 i 12 miesięcy. W I kwartale 2013 r.

osiągnęły one poziomy, odpowiednio – 11% i 17%, dając łącznie 28% mieszkańców. Poziom

ten jest wyższy od zarejestrowanego w IV kwartale 2006 r., gdy odsetek obu kategorii

wynosił 15%.

Rys. 7. DŁUGOŚĆ POBYTU DŁUGOTERMINOWEGO W SCHRONISKACH (DANE

KWARTALNE, w %)


W całym analizowanym okresie, najmniejszym zmianom ulegał udział wśród mieszkańców

schronisk osób przebywających w bezdomności poniżej pół roku i od 6 do 12 miesięcy. W

odniesieniu do pierwszej z wymienionych kategorii odsetki przyjmowały wartości od 7% do

20%, w przypadku drugiej grupy – od 6% do 16%. W I kwartale 2013 r. odsetki dla tych

kategorii osiągnęły poziom 8% i 9% i były niższe niż rejestrowane w IV kwartale 2006 r.

(17% i 15%). Z kolei w odniesieniu do pozostałych grup, do I kwartału 2012 r. mamy do

czynienia z sytuacją, w której dominującą kategorię stanowią osoby bezdomne powyżej roku.

W II kwartale 2012 r. następuje wyrównanie tych udziałów, a następnie odwrócenie różnic –

od III kwartału 2012 r. większy jest udział mieszkańców określonych jako bezdomni „od

zawsze”. W I kwartale 2013 r. osiąga on poziom 47%, w stosunku do 35% bezdomnych

powyżej roku.

30

Rys. 8. CZAS TRWANIA BEZDOMNOŚCI: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE, w %)


Pomiędzy IV kwartałem 2006 r. a I kwartałem 2009 r. odsetek osób

niepełnosprawnych utrzymują się na poziomie od 20% do 27%, następnie odnotowano wzrost

i odsetki osiągały poziom od 32% do 42%. W I kwartale 2013 r. wśród mieszkańców było

36% niepełnosprawnych klientów. Od początku analizowanego okresu do III kwartału 2009 r.

odsetki osób uzależnionych osiągają poziom od 27% do 34%. W IV kwartale 2009 r.

zarejestrowano wzrost i udział uzależnionych klientów utrzymuje się w granicach od 43% do

54%. W I kwartale 2013 r. 51% mieszkańców to osoby uzależnione. Większą zmienność

odnotowano w przypadku udziału osób korzystających z pomocy instytucji zdrowia

psychicznego. Najwyższych odsetek zarejestrowano w IV kwartale 2011 r. (24%), najniższy –

w pierwszych analizowanych okresach sprawozdawczych (8%). Ostatnie dane wskazują, że z

pomocy instytucji zdrowia psychicznego korzysta 12% klientów.

Rys. 9. STAN ZDROWIA: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE, w %)

31


Począwszy od IV kwartału 2006 r. dwie najliczniej reprezentowane grupy

mieszkańców schronisk to osoby bez źródła utrzymania (43% w I kwartale 2013 r.) i klienci

otrzymujący zasiłki z pomocy społecznej (31% w I kwartale 2013 r.). Od I kwartału 2010 r.

kolejne trzy najczęściej raportowane główne źródła dochodów to praca z płaconą składką

ZUS (10% w I kwartale 2013 r.), świadczenia ZUS (10% w I kwartale 2013 r.) oraz

nielegalne zatrudnienie (4% w I kwartale 2013 r.), z tym że w przypadku tej ostatniej

kategorii, od IV kwartału 2011 r. widoczny jest trend spadkowy (z poziomu 12% w III

kwartale 2011 r.). Pozostałe główne źródła utrzymania raportowane od I kwartału 2010 r. nie

przekroczyły poziomu 4%.

32

Rys. 10. GŁÓWNE ŹRÓDŁA UTRZYMANIA: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE, w

%)


Od IV kwartału 2006 r. do I kwartału 2013 r. najliczniejszą kategorią dotyczącą danych o

miejscu pobytu klientów po opuszczeniu schronisk był „brak informacji” – od 33% do 76%.

Począwszy od III kwartału 2011 r. braki danych utrzymywały się na poziomie od 50% do

58% (w I kwartale 2013 r.). Od IV kwartału 2009 r. najczęściej raportowanym miejscem

pobytu była inna placówka dla osób bezdomnych (10%–22%).

33

Rys. 11. MIEJSCE POBYTU PO OPUSZCZENIU PLACÓWKI: SCHRONISKA (DANE

KWARTALNE, w %)


Od początku raportowanego okresu do I kwartału 2010 r. widoczne są naprzemienne skokowe

wzrosty (II i III kwartał 2007 r., 2008 r., 2009 r.) i spadki (I i IV kwartał 2007 r., I kwartał

2008 r., IV kwartał 2008 r., I kwartał 2009 r., IV kwartał 2009 r., I kwartał 2010 r.) odsetka

osób, w przypadku których możemy mówić o usamodzielnieniu się. Fluktuacje te oddają

sezonowość zjawiska w ciągu roku, w rytmie – kwartały ciepłe i zimne. W późniejszych

okresach sprawozdawczych cykliczność tych zmian nieco zaciera się, chociaż każdorazowo

odnotowywany jest spadek w I kwartale roku. W 2012 r. odsetki osób, które po opuszczeniu

schronisk trafiły do pożądanych kategorii sprawozdawczych utrzymywały się na poziomie od

7% do 32%.

34

Rys. 12. MIEJSCE POBYTU PO OPUSZCZENIU SCHRONISKA DO CZTERECH

POŻĄDANYCH KATEGORII (DANE KWARTALNE, w %)


Typowym klientem schronisk i noclegowani byli mężczyźni (od 83% do 87%) i osoby w

wieku od 46 do 65 lat (od 51% do 60%), a agregując zbliżone kategorie wiekowe,

najliczniejszą grupą były osoby mające 46 i więcej lat (od 62% do 70%). Kobiety stanowiły

od 13% do 15% klientów, a odsetek dzieci do 16 r.ż. nie przekraczał 1%.27

Schroniska zasiedlały głównie osoby w wieku od 46 lat do 65 lat (od 56% do 63%), a

ponad 2/3 to klienci mający 46 lub więcej lat – od 68% do 73%. Wśród mieszkańców

schronisk osoby w wieku od 19 do 45 lat stanowiły od 27% do 31%.28

W 2010 r. wśród osób korzystających z usług placówek zarysowuje się trend

wzrostowy udziału osób zameldowanych w Warszawie, w I kwartale 2013 r. osiąga poziom

49%. W ostatnim analizowanym okresie udział „warszawskich” klientów noclegowni w

stosunku do grup bez stołecznego meldunku osiągnął poziom 51%, w schroniskach – 49%.

Począwszy od III kwartału 2012 r. rejestrowany jest spadek odsetka osób

przebywających w schroniskach powyżej 6 i 12 miesięcy; dane z I kwartału 2013 r. – 11% i

17% (łącznie 28%). Także od tego kwartału wśród mieszkańców dominującą grupą stają się

osoby określane jako bezdomni „od zawsze”, stanowiąc w I kwartale 2013 r. 47% populacji. 27

Dotyczy danych z okresu od I kwartału 2010 r. do I kwartału 2013 r. 28

Uwaga j.w.

35

Drugą najliczniej reprezentowaną kategorią są osoby przebywające w bezdomności powyżej

roku – 35%; pozostałe wyróżnione grupy to osoby bezdomne poniżej pół roku – 8% i od 6 do

12 miesięcy – 9%.

Począwszy od II kwartału 2009 r. (gdy odnotowano wyraźny wzrost) odsetki

niepełnosprawnych mieszkańców schronisk przyjmował wartości od 32% do 42%, w I

kwartale 2013 r. udział tej grupy klientów osiągnął poziom 36%. Od IV kwartału 2009 r., po

wyraźnym wzroście, odsetki osób uzależnionych w schroniskach wahały się od 43% do 54%.

W ostatnim raportowanym okresie, 51% klientów to osoby uzależnione. W IV kwartale 2011

r. zarejestrowano najwyższy udział wśród klientów schronisk osób korzystających z instytucji

zdrowia psychicznego (24%), po tym wzroście nastąpiła stabilizacja trendu na poziomie od

18% do 12% (w I kwartale 2013 r.).

Wśród mieszkańców schronisk, począwszy od IV kwartału 2006 r., dwie najliczniej

reprezentowane grupy to osoby bez źródła utrzymania (43% w I kwartale 2013 r.) i klienci

otrzymujący zasiłki z pomocy społecznej – jako główne źródło dochodów (31% w I kwartale

2013 r.). W ostatnim raportowanym okresie co dziesiąty mieszkaniec wykonywał pracę z

opłacaną składką ZUS, także co dziesiąty pobierał świadczenia ZUS, 4% było zatrudnionych

nielegalnie, a po 1% otrzymywało pomoc od rodziny lub posiadało inne źródła dochodu

(raportowane jako główne).

Schroniska najczęściej raportowały brak informacji na temat miejsca pobytu klientów

po opuszczeniu placówki, w całym analizowanym okresie było to od 33% do 76%.

Począwszy od III kwartału 2011 r. braki danych utrzymywały się na poziomie nie mniejszym

niż ½ populacji do 58% (w I kwartale 2013 r.). Gdy znane było miejsce pobytu, to od IV

kwartału 2009 r. najczęściej była to inna placówka dla osób bezdomnych (od 10% do 22%).

Analiza odpowiedzi świadczących, że mieszkańcy (względnie) usamodzielnili się

wskazuje na sezonowe wahania tego zjawiska, które szczególnie wyraźnie widoczne były do I

kwartału 2010 r.: w kwartałach ciepłych odnotowywano wzrosty odsetka osób, które po

opuszczeniu schronisk trafiły do pożądanych kategorii sprawozdawczych, zaś spadki w

kwartałach zimnych. Udział „usamodzielnień” w 2012 r. wahał się od 7% do 32%.

36

2.2. Diagnoza systemu pomocy osobom bezdomnym

W ramach wykonywania zadań z zakresu pomocy osobom bezdomnym m. st.

Warszawa wyłania organizacje pozarządowe typu non-profit w otwartych konkursach ofert.

Biuro Pomocy i Projektów Społecznych opracowuje minimalne wymogi, które są stosowane

w konkursach. Umowy te zawierane są na okres trzech lat (obecnie obowiązują umowy w

przeważającej mierze zawarte na okres 1 grudnia 2012 r. – 30 listopada 2015 r.). Podpisując

umowy z m. st. Warszawa organizacje pozarządowe zobowiązują się do terminowego

dostarczania sprawozdań dotyczących wydatkowania oraz świadczonych przez nich usług na

rzecz osób bezdomnych29

.

Rys. 13. Schemat systemu pomocy osobom bezdomnym w Warszawie

Źródło: opracowanie własne

Należy pamiętać iż m. st. Warszawa nie w pełni pokrywa koszty związane z prowadzeniem

placówek objętych umową, a zatem organizacje pozarządowe motywowane są do

pozyskiwania własnych źródeł finansowania. Na koniec 2012 roku dofinansowaniem ze

strony m. st. Warszawy objęte były następujące placówki prowadzone przez organizacje

pozarządowe (w nawiasach zostały nazwy skrócone, stosowane w sprawozdaniach

kwartalnych):

29

Patrz: Przykładowa Umowa nr PS/B/VI/10/308/2012-2015 zawarta dnia 3 grudnia 2012 roku pomiędzy m. st.

Warszawa, a Caritas Archidiecezji Warszawskiej.

37

1. Schronisko dla osób bezdomnych, program mieszkań treningowych, łaźnia oraz

jadłodajnia przy ul. Żytniej 1a, prowadzone przez Caritas Archidiecezji

Warszawskiej (w skrócie: Schronisko dla osób bezdomnych Caritas Archidiecezji

Warszawskiej, ul. Żytnia 1A);

2. Schronisko dla osób bezdomnych oraz schronisko specjalistyczne dla osób

bezdomnych przy ul. Wolskiej 172, prowadzone przez Caritas Archidiecezji

Warszawskiej (w skrócie: Schronisko dla osób bezdomnych Caritas Archidiecezji

Warszawskiej, ul. Wolska 172);

3. Schronisko dla osób bezdomnych, programu mieszkań treningowych oraz

poradnictwa dla osób bezdomnych przy ul. Traktorzystów 26, prowadzone przez

Kamiliańską Misję Pomocy Społecznej (w skrócie: Kamiliańska Misja Pomocy

Społecznej Pensjonat Socjalny „Św. Łazarz", ul. Traktorzystów 26);

4. Schronisko dla osób bezdomnych oraz schronisko specjalistyczne dla osób

bezdomnych przy ul. Marywilskiej 44, prowadzone przez Stowarzyszenie Monar

(w skrócie: Schronisko dla osób bezdomnych Stowarzyszenia Monar, ul.

Marywilska 44a);

5. Schronisko, schronisko specjalistyczne oraz ogrzewalnia dla osób bezdomnych

przy ul. Kijowskiej, prowadzone przez Stowarzyszenie Monar (w skrócie: Praskie

Centrum Pomocy Bliźniemu Stowarzyszenia Monar, ul. Kijowska 22);

6. Noclegownia dla Osób Bezdomnych Stowarzyszenia Monar, ul. Skaryszewska 19;

7. Schronisko specjalistyczne dla osób bezdomnych w Grzędach, prowadzone przez

Stowarzyszenie Monar (w skrócie: Schronisko dla osób bezdomnych

Stowarzyszenia Monar w Grzędach Grzędy k. Tarczyna, al. Krakowska 29);

8. Noclegownia dla osób bezdomnych przy ul. Rudnickiego 1A, prowadzona przez

Stowarzyszenie Monar (w skrócie: Noclegownia dla osób bezdomnych

Stowarzyszenia Monar, ul. Rudnickiego 1a) (od II kwartału 2013 r. podmiot ten

już nie funkcjonuje);

9. Schronisko specjalistyczne dla osób bezdomnych w Bobrowcu, prowadzone przez

Stworzyszenie Monar (w skrócie: Schronisko dla osób bezdomnych

Stowarzyszenia Monar Bobrowiec, ul. Mazowiecka 76);

10. Schronisko oraz punkt poradnictwa dla osób bezdomnych przy ul. Targowej 82,

prowadzone przez Stowarzyszenie Otwarte Drzwi (w skrócie: Stowarzyszenie

„Otwarte Drzwi“, ul. Targowa 82 lok. 5);

38

11. Schronisko dla osób bezdomnych przy ul. Siennickiej 48, prowadzone przez

Stowarzyszenie Penitencjarne Patronat (w skrócie: Stowarzyszenie Penitencjarne

PATRONAT, ul. Siennicka 48);

12. Schronisko dla osób bezdomnych przy ul. Lnianej 1, prowadzone przez

Stowarzyszenie Samopomocy Bursa im. Hansa Christiana Kofoeda (w skrócie:

Stowarzyszenie Samopomocy Bursa im. H. CH. Kofoeda, ul. Lniana 1);

13. Schronisko specjalistyczne dla osób bezdomnych przy ulicy Potrzebnej 55,

prowadzone przez Wspólnotę Chleb Życia (w skrócie: Wspólnota Chleb Życia

„Betlejem“, ul. Potrzebna 55);

14. Schronisko dla osób bezdomnych przy ulicy Stawki 27, prowadzone przez

Wspólnotę Chleb Życia (w skrócie: Wspólnota Chleb Życia Noclegownia

„EMAUS“, ul. Stawki 27);

15. Schronisko dla osób bezdomnych przy ulicy Łopuszańskiej 17, prowadzone przez

Wspólnotę Chleb Życia (w skrócie: Wspólnota Chleb Życia „Dom Betania“, ul.

Łopuszańska 17);

16. Schronisko specjalistyczne dla osób bezdomnych w Łaźniewie, prowadzone przez

Zgromadzenie Zakonne Małe Dziecko Boskiej Opatrzności – Orioniści Prowincja

Polska (w skrócie: Zgromadzenie Małe Dzieło Boskiej Opatrzności - Orioniści

Łaźniew, al. Ks. Orionistów 1);

17. Schronisko dla osób bezdomnych w Czarnej, prowadzone przez Zgromadzenie

Zakonne Małe Dziecko Boskiej Opatrzności – Orioniści Prowincja Polska (w

skrócie: Zgromadzenie Małe Dzieło Boskiej Opatrzności - Orioniści Schronisko

Don-Orione Czarna k. Wołomina, ul. Witosa 46);

18. Jadłodajnia, schronisko oraz ogrzewalnia dla osób bezdomnych przy ulicy

Wiślanej 7 (w skrócie: Schronisko dla osób bezdomnych Stowarzyszenia Alter

Ego);

19. Schronisko specjalistyczne dla osób bezdomnych w Oryszewie prowadzone przez

Stowarzyszenie Monar (w skrócie: Schronisko dla osób bezdomnych

Stowarzyszenia Monar - Oryszew-Osada 10);

20. Schronisko dla osób bezdomnych przy ul. Knyszyńskiej 1, prowadzone przez

Towarzystwo Pomocy im. Św. Brata Alberta (w skrócie: Schronisko dla osób

bezdomnych Towarzystwa im. Brata Alberta, ul. Knyszyńska 1);

39

21. Schronisko dla osób bezdomnych przy ul. Magazynowej 14, prowadzone przez

Mokotowskie Hospicjum Świętego Krzyża (w skrócie: Schronisko dla osób

bezdomnych Mokotowskiego Hospicjum Świętego Krzyża, ul. Magazynowa 14).

Organizacje pozarządowe prowadzą różne typy placówek świadczących pomocy osobom

bezdomnym:

Ogrzewalnie: placówki funkcjonujące w okresie od 1 listopada do 31 marca;

prowadzona wyłącznie przy schronisku, noclegowni lub jadłodajni dla osób

bezdomnych; działająca w godzinach 8-19 przez 7 dni w tygodniu; zapewniające

pobyt w temperaturze minimum 16°C; wyposażona w miejsce do siedzenia i

oświetlona; zapewniające ciepłe napoje; zapewniająca możliwość korzystania z

toalety i umywalki;

Noclegownie: placówka funkcjonująca 7 dni w tygodniu, od godz. 19 do 8

zapewniająca nocleg osobom bezdomnym, ciepłą kolację i śniadanie następnego dnia,

a w niezbędnych przypadkach - możliwość kąpieli i odwszawienia; posiadająca

minimum 1 prysznic i toaletę na 30 miejsc; umożliwiająca wymianę odzieży na

czystą; przyjmująca również osoby nie posiadające dokumentów tożsamości;

przyjmująca osoby również w stanie po spożyciu alkoholu z zwartością alkoholu we

krwi do poziomu 0,5%; zapewniająca możliwość noclegu danej osoby przez 7

kolejnych nocy z następującą po tym czasie 7-dniową karencją (w okresie silnych

mrozów odpowiednio 14 noclegów i 14 dni karencji); zapewniająca świeżą pościel

każdemu nowoprzyjętemu; przyjmująca w godzinach nocnych interwencyjnie również

osoby kwalifikujące się do schronisk specjalistycznych zapewniając im w godzinach

porannych kontakt z odpowiednią placówką docelową; odnotowująca codziennie

liczbę osób korzystających z jej usług;

Jadłodajnie: placówka czynna, co najmniej 5 dni w tygodniu (od poniedziałku do

piątku) minimum 2 godziny dziennie między 11 a 17; wydająca jeden ciepły posiłek w

ciągu dobry; w okresie zimowym zapewniające ciepłe posiłki rozwożoną następnie

przez Straż Miejską do miejsc przebywania osób bezdomnych; zapewniająca

możliwość skorzystania z toalety i umywalki; odnotowująca codziennie liczbę osób

korzystających z jej usług;

Schroniska (w tym schroniska pozawarszawskie): zapewniająca mieszkańcom

całodobowy pobyt 7 dni w tygodniu, 3 posiłki dziennie (w tym 1 ciepły), dostępność

do sanitariatów – co najmniej 1 na 20 miejsc, miejsce do spania z pościelą

40

(wymienianą 1 raz na 21 dni), szafkę na rzeczy osobiste, opiekę pracownika

socjalnego; placówka przyjmuje od poniedziałku do piątku w godzinach od 8 do 18;

Schroniska specjalistyczne (w tym schroniska pozawarszawskie): oprócz usług

zapewnianych przez schronisko dodatkowo świadczy usługi pielęgnacyjne; placówka

przyjmuje 7 dni w tygodniu w godzinach od 8 do 18; posiada maksimum 20% miejsc

na łóżkach górnych.

Podsumowując opis podmiotów świadczonych usługi na rzecz osób bezdomnych

należy podkreślić, że system ten jest silnie zdecentralizowany, a kontakty pomiędzy

poszczególnymi jednostkami są zróżnicowane i trudne do kwantyfikacji. W zakresie

wykonywania poszczególnych zadań organizacje mogą starać się o dodatkowe finansowanie

lub wsparcie rzeczowe, na przykład w celu zapewnienia żywności bezdomnym podmioty są

wspomagane przez Bank Żywności.

Obecnie pomoc bezdomnym jest dostarczana według schematu na rys. 14.

Rys. 14. Schemat pomocy osobom bezdomnym

Źródło: Deskrypcja schematu sporządzonego przez Biuro Pomocy i Projektów Społecznych, Piotr Modzelewski

41

2.3. Diagnoza funkcjonowania ośrodków pomocy społecznej

Analiza danych zebranych w 18 Ośrodkach m. st. Warszawy wskazuje, iż występują

nierówności pomiędzy poszczególnymi dzielnicami w zakresie występowania zagadnień

bezdomności i ilością pracy z tym związanej. Największa liczba miejsc w zakontraktowanych

schroniskach na terenie dzielnic znajduje się na terenie dzielnicy Wola. Powoduje to znaczące

obciążenie pracą pracowników OPS Wola.

Rys. 15. Liczba miejsc w zakontraktowanych schroniskach na terenie dzielnic

Źródło: dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej

Wg odpowiedzi udzielanych przez OPS-y (na zapotrzebowanie na dane zgłaszane przez

zespół badawczy) w czterech OPS-ach zostały wydzielone zespoły ds. bezdomności. Jednym

z zagadnień było pytanie o to, jaki odsetek czasu pracy osób wchodzących w skład tego

zespołu poświęcany na sprawy związane z osobami bezdomnymi w 2012 r. Na podstawie

tego została wyznaczona liczba etatów przeliczeniowych poświęconych na sprawy związane z

osobami bezdomnymi w 2012 r.

42

Rys. 16. Szacunkowa liczba etatów poświęconych na sprawy związane z os. bezdomnymi w

2012 r. – OPS posiadające wydzielone zespoły ds. bezdomności (po uwzględnieniu odsetka

czasu pracy osób wchodzących w skład tego zespołu poświęcany na sprawy związane z

osobami bezdomnymi w 2012 r).


Ustalono, iż największa liczba etatów poświęconych na sprawy związane z osobami

bezdomnymi w 2012 r. jest w Ośrodku Pomocy Społecznej na Woli. Liczba osób, którymi

zajmują się poszczególne OPS-y waha się w zależności od pory roku.

43

Rys. 17. Liczba osób bezdomnych, którymi zajmował się OPS w okresie letnim 2012

Źródło:

dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej

W okresie letnim największą liczbę osób, którymi zajmował się OPS odnotowano w OPS

Wola. Dużą liczę klientów posiadają też inne dzielnice, na terenie których znajduje się

znaczna liczba miejsc w schroniskach dla osób bezdomnych. W wielu dzielnicach liczba

osób, którymi się zajmował OPS jest dość niewielka, jak chociażby na Wilanowie, w

Rembertowie, na Żoliborzu oraz w Wawrze i Wesołej. Należy zauważyć, iż liczby osób

bezdomnych w okresie letnim i zimowym nie sumują się, ale zawierają zbiór wspólny osób

bezdomnych.

44

Rys. 18. Liczba osób bezdomnych, którymi zajmował się OPS w okresie zimowym (2012-13)


W okresie zimowym proporcje ulegają zmianie i większego znaczenia nabiera wsparcie dla

osób bezdomnym w ramach tzw. pomocy niskoprogowej. Stąd wysunięcie się na pierwszą

lokatę OPS Praga Południe. W dzielnicach znajdujących się w dużej odległości od centrum

miasta liczba osób, którymi zajmowały się OPS-y nadal jest niewielka (Rembertów, Wawer,

Wesoła). Zestawienie danych nt. liczby osób, którymi opiekowały się OPS-y oraz czasu

poświęcanego na pomoc osobom bezdomnym pokazuje pewnego rodzaju dysproporcje.

Wpływ na ten stan rzeczy może mieć wielkość dzielnic, jak również duże zróżnicowanie

zapotrzebowania na pomoc osobom bezdomnym w obrębie pojedynczych dzielnic (jak można

zaobserwować np. w przypadku OPS Mokotów i jego drugiej filii).

Potwierdzeniem nierównomierności ilości nakładów czasu pracy na pomoc osobom

bezdomnym w poszczególnych dzielnicach jest liczba wizyt pracowników socjalnych OPS-

ów w szpitalach w 2012 r. w sprawie osób bezdomnych (np. nieubezpieczonych). Największa

ilość takich wizyt została odnotowana w 2012 r. w dzielnicy Wola, a następnie w dzielnicach

Ochota, Praga Południe i Śródmieście.

45

Rys. 19. Liczba wizyt pracowników socjalnych w szpitalach w 2012 r. w sprawie osób

bezdomnych (np. nieubezpieczonych)

Źródło:

dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej

Interesujące jest zestawienie liczby osób bezdomnych z ostatnim meldunkiem poza m. st.

Warszawa , którymi OPS-y zajmowały się w 2012 r.. Wynika z niego, iż dzielnicą, w której

opiekowano się w największym stopniu osobami z ostatnim meldunkiem poza m. st.

Warszawa był Ursus. Odpowiada to w dużej mierze strukturze pensjonariuszy

przebywających w schronisku Kamiliańskiej Misji Pomocy Społecznej. Równocześnie

wcześniejsza analiza zasobów ludzkich skierowanych na prace związane z osobami

bezdomnymi w OPS Ursus wskazują, iż są one niewystarczające w stosunku do potrzeb

wynikających z liczby osób z ostatnim meldunkiem pozawarszawskim przebywających w

schroniskach.

46

Rys. 20. Liczba osób bezdomnych z ostatnim meldunkiem poza m. st. Warszawa , którymi

OPS zajmowały się w 2012 r.


Pewną miarą dotychczasowej skuteczności OPS-ów jest liczba przypadków, w których udało

się uzyskać finansowanie od gminy ostatniego zameldowania (w 2012 r.). Przodują tu OPS

Wola oraz OPS Mokotów.

47

Rys. 21. Liczba przypadków, w których udało się uzyskać finansowanie (zasiłek lub zwrot

kosztów pobytu innych niż zasiłek) od gminy ostatniego zameldowania (w 2012 r.)

Źródło: badania własne w Ośrodkach Pomocy Społecznej

Zestawienie danych dla poszczególnych OPS-ów pozwala wyciągnąć szereg wniosków.

Przede wszystkim występuje nierównomierne obciążenie pracą poszczególnych OPS-ów.

Liczba etatów przeliczeniowych w poszczególnych dzielnicach w stosunku do ilości pracy

związanej z osobami bezdomnymi wskazuje na znaczne dysproporcje w tym zakresie. OPS

Wola dysponuje największym zespołem pracowników, których głównym zajęciem jest pomoc

osobom bezdomnym i obsługa administracyjna tej pomocy. Zespół ten równocześnie osiąga

wysoką wydajność pracy, jak również wysoką skuteczność (zob. rys. 21) w radzeniu sobie z

wyzwaniami administracyjnymi.

2.4. Diagnoza sposobu finansowania placówek i ich skuteczności

Porównanie miesięcznego dofinansowania m. st. Warszawy na jedno miejsce w schroniskach

zwykłych (w tym w schroniskach zwykłych z mieszkaniami treningowymi) pokazuje, iż

48

minimalny poziom dofinansowania na jedno miejsce wynosi 315,85 zł, zaś maksymalny to

692,99 zł. Na uwagę zasługuje fakt, iż schroniska pozawarszawskie posiadają zróżnicowane

poziomy dofinansowań, niekiedy niższe, jak i wyższe od schronisk znajdujących się na

terenie m. st. Warszawy.

Rys. 22. DOFINANSOWANIE MIASTA OGÓŁEM (MIESIĘCZNIE NA MIEJSCE)

– SCHRONISKA ZWYKŁE I SCHRONISKA Z MIESZKANIAMI TRENINGOWYMI

Źródło: umowy z placówkami udostępnione przez Biuro Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st.

Warszawy (według danych za 2013 rok)

Analiza wartości dofinansowania miasta miesięcznie na jedno miejsce w schroniskach

pozwala wysnuć wniosek, iż nie są zbyt precyzyjnie wyceniane poszczególne działania

placówek i brak jest jednolitego standardu przyznawania dofinansowań.

49

Rys. 23. DOFINANSOWANIE MIASTA OGÓŁEM (MIESIĘCZNIE NA MIEJSCE) –

SCHRONISKA SPECJALISTYCZNE

Źródło: umowy z organizacjami pozarządowymi udostępnione przez Biuro Pomocy i Projektów Społecznych

Urzędu m. st. Warszawy (według danych za 2013 rok)

Oprócz danych finansowych pochodzących z umów pomiędzy Urzędem m. st. Warszawy a

placówkami, zebrano również informacje bezpośrednio od placówek. W badaniu wzięło

udział 10 podmiotów, które w anonimowej ankiecie odpowiedziały na szereg pytań

dotyczących ich sytuacji finansowej. Oprócz dofinansowania ze strony Urzędu m. st.

Warszawy placówki mogą pobierać opłaty od pensjonariuszy, jak również uzyskują

dofinansowanie, czy inną pomoc ze strony sponsorów i darczyńców. Ustalenie faktycznego

jednostkowego kosztu na osobę bezdomną jest przez to utrudnione. Należy też zauważyć, iż

część placówek, które zgodziły się na wypełnienie ankiet, nie udzieliły odpowiedzi w zakresie

niektórych danych finansowych.

Odsetek osób bezdomnych wnoszących opłatę na rzecz placówki w I kwartale 2013 r.

(spośród osób z ostatnim meldunkiem pozawarszawskim) w dwóch spośród badanych

placówek wyniósł 0% (w jednym schronisku zwykłym i w jednym specjalistycznych), w

czterech podmiotach oscylował wokół wartości 100%, zaś w pozostałych podmiotach wahał

się w przedziale 33 – 57%. Równocześnie w tych placówkach, które pobierały opłaty od osób

z ostatnim meldunkiem pozawarszawskim, średnia wysokość opłaty (w obrębie placówki)

50

wnoszonej przez osoby bezdomne wynosiła od 150 zł do 350 zł. Średnia ważona (liczbą osób)

opłata w badanej próbie wyniosła 280,17 zł. Tym samym w zależności od udziału osób

wnoszących opłatę odpowiednio może zmieniać się próg rentowności podmiotów

prowadzących placówki. Zdaniem badanych podmiotów, przybliżone dofinansowanie/ pomoc

ze strony sponsorów i darczyńców dla placówki w stosunku do dofinansowania z budżetu m.

st. Warszawy (poza wsparciem ze strony Banku Żywności, banków odzieży i innych

sformalizowanych instytucji pomocy osobom bezdomnym w Warszawie) najczęściej nie

przekracza 20% wartości dofinansowania z budżetu m. st. Warszawy (odpowiedziały tak 4

placówki na 10 badanych), wartość w przedziale od 20% a poniżej 50% wartości

dofinansowania z budżetu miasta st. Warszawy występuje w 2 placówkach, wartość w

przedziale od 50% a poniżej 100% wartości dofinansowania z budżetu miasta st. Warszawy

występuje w 3 placówkach, zaś w jednej placówce wartość ta była w przedziale od 100% a

poniżej 200% wartości dofinansowania z budżetu miasta st. Warszawy

Rys. 24. Odsetek podmiotów uzyskujących przybliżone dofinansowanie/ pomoc ze strony

sponsorów i darczyńców dla placówki w stosunku do dofinansowania z Budżetu m. st.

Warszawy (poza wsparciem ze strony Banku Żywności, banków odzieży i innych sformalizowanych instytucji

pomocy osobom bezdomnym w Warszawie) w zadanych przedziałach

Źródło: badania własne

Interesujące wyniki zostały uzyskane przy zestawieniu dofinansowania miasta na jedno

miejsce miesięcznie i wyników uzyskiwanych przez poszczególne placówki (za miarę wyniku

przyjęto liczba osób przebywających po opuszczeniu placówki w domu rodzinnym, lokalu

socjalnym, wynajętym mieszkaniu lub dysponujących pracą z kwaterą w I kwartale 2013).

Okazało się, iż występują tu znaczne rozbieżności i niektóre spośród placówek posiadają dość

51

mało korzystną relację nakładów do rezultatów (rezultatów rozumianych jako bezpośrednich

efektów dostarczenia pomocy). Spośród schronisk jedne z najlepszych rezultatów osiągnęły

takie placówki jak Wspólnota Chleb Życia „EMAUS”, Centrum Pomocy Bliźniemu Monar na

ul. Marywilskiej, Wspólnota Chleb Życia „Dom Betania”, Stowarzyszenie „Otwarte Drzwi”,

czy Schronisko dla osób bezdomnych Towarzystwa im. Brata Alberta. Oznacza to, że

najlepsze rezultaty osiągnęły placówki, które niekoniecznie są najtańsze z punktu widzenia

dofinansowania ze strony Urzędu m. st. Warszawy. Oczywiście nie może dziwić znacznie

słabsza relacja nakładów do rezultatów w schroniskach specjalistycznych, gdyż można

założyć, iż wychodzenie z bezdomności nie jest podstawowym celem działalności tych

podmiotów.

Źródło: opracowanie własne na podstawie umów m. st. Warszawy z organizacjami pozarządowymi

52

udostępnionych przez Biuro Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy (według danych za 2013

rok)

* Placówki, dla których liczba osób przebywających po opuszczeniu placówki w domu rodzinnym, lokalu

socjalnym, wynajętym mieszkaniu lub dysponujących pracą z kwaterą w I kwartale 2013 wyniosła 0.

Uzasadnienie rezultatów widać wyraźnie przy zastosowaniu jedynie miary skuteczności

zdefiniowanej jako stosunek liczby osób przebywających po opuszczeniu placówki w domu

rodzinnym, lokalu socjalnym, wynajętym mieszkaniu lub dysponujących pracą z kwaterą w I

kwartale 2013 w stosunku do liczby miejsc w danej placówce (nie odniesiono się tu tylko do

liczby opuszczających placówkę, aby ukazać dążenie placówek do większej rotacji i

usamodzielniania się podopiecznych).

Źródło: opracowanie własne na podstawie umów m. st. Warszawy z organizacjami pozarządowymi

Uzyskane wyniki wskazują, iż nie są stosowane metody pomiaru skuteczności i efektywności

funkcjonowania placówek, co wynika m.in. z braku wydzielenia zadań i podzielenia ich na:

koszty zarządzania (ew. rozliczane ryczałtem jako koszty pośrednie), koszty miejsc zwykłych,

specjalistycznych, koszty miejsc w mieszkaniu treningowym, streetworking, jadalnia,

ogrzewalnia, poradnictwo. Powoduje to chaos kosztowy i brak możliwości określenia

53

kosztów jednostkowych na jedno miejsce w placówkach wieloprofilowych (np. połączenie w

jednym budżecie „niezadaniowym” kosztów miejsc zwykłych i mieszkań treningowych;

miejsc zwykłych i miejsc specjalistycznych; miejsc zwykłych, mieszkań treningowych i

poradnictwa/streetworkingu, itd.).

Porównanie niektórych parametrów pomiędzy placówkami pozwala na wyciągnięcie

następujących wniosków (zob. aneks 3). W systemie znajdują się placówki niebędące

specjalistycznymi, w których odsetek osób przebywających w placówce powyżej 12 miesięcy

jest dość wysoki (Wspólnota Chleb Życia „Dom Betania”, Caritas na ul. Żytniej 1A,

Wspólnota Chleb Życia „Betlejem”, Stowarzyszenie Penitencjarne PATRONAT). W

schroniskach specjalistycznych odsetek osób niepełnosprawnych jest zwykle wysoki, ale

zdarza się to również w przypadku mieszkań treningowych. Niekiedy niski poziom odsetka

osób niepełnosprawnych wynika ze specyfiki placówki (Monar na Marywilskiej,

Stowarzyszenie Penitencjarne PATRONAT), ale może też wynikać z dostępności

odpowiedniej liczby miejsc na tzw. dolnych łóżkach.

Na skuteczność placówek w zakresie wychodzenia z bezdomności może mieć wpływ również

odsetek osób uzależnionych. Analiza wyników w tym zakresie może pomóc w interpretacji

wyników dotyczących skuteczności. Tworzenie jednak „twardej” miary w oparciu o ten

parametr może być mylące, gdyż nie wszystkie osoby objęte wsparciem przyznają się do

nałogów. Podobnie może być tez problem z uzyskaniem miarodajnej informacji na temat

odsetka w poszczególnych placówkach osób korzystających z pomocy instytucji zdrowia

psychicznego.

Dodatkowym czynnikiem, który może być brany pod uwagę jeśli chodzi o interpretację

wyników dotyczących skuteczności poszczególnych placówek jest odsetek osób powyżej 45

roku życia przebywających w placówce. W większości podmiotów odsetek ten przekracza

50% i dochodzi w wielu przypadkach do 100% lub przekracza 90%. Wyjątkiem są takie

placówki jak Stowarzyszenie „Otwarte Drzwi” (brak osób pow. 45 roku życia),

Stowarzyszenie Penitencjarne PATRONAT (40%) oraz Monar na Marywilskiej 44a (45,8%

osób powyżej 45 roku życia).

Ważne dla całości niniejszego opracowania jest zwrócenie uwagi na odsetek osób z ostatnim

meldunkiem pozawarszawskim. Przodują tu takie podmioty jak: Mieszkania treningowe

Caritas (85,0%), Schronisko dla osób bezdomnych Mokotowskiego Hospicjum Świętego

Krzyża (82,9% osób), Centrum Pomocy Bliźniemu Monar na Marywilskiej 44a (70,6%),

54

Schronisko dla osób bezdomnych Towarzystwa im. Brata Alberta (69,0%), czy też

Kamiliańska Misja Pomocy Społecznej Pensjonat Socjalny „Święty Łazarz” (66,1%). Przy

równocześnie wysokim odsetku osób bez źródła utrzymania (jak np. w Kamiliańskiej Misji

Pomocy Społecznej, czy też w Centrum Pomocy Bliźniemu Monar na ul. Marywilskiej 44a)

może to rodzić problemy z uzyskiwaniem finansowania od osób z ostatnim meldunkiem

pozawarszawskim.

Z kolei dane nt. odsetka osób otrzymujących zasiłki z pomocy społecznej, w zestawieniu z

danymi nt. osób z ostatnim meldunkiem pozawarszawskim mogą przynieść interesujące

wnioski w odniesieniu do schronisk specjalistycznych. W tej grupie podmiotów pojawia się

problem ze wspieraniem pensjonariuszy w uzyskiwaniu zasiłków od gminy ostatniego

zameldowania (zwłaszcza w zakresie uzyskiwania zasiłków stałych).

Pewnego rodzaju wskaźnikiem skuteczności może być również odsetek osób pracujących i

opłacających składkę ZUS. Na tle pozostałych podmiotów wyróżniają się tu: Mieszkania

treningowe Caritas (35,0% osób pracujących i opłacających składkę ZUS), PATRONAT

(30,0%), Kamiliańska Misja Pomocy (28,1%) oraz Schronisko dla osób bezdomnych

Towarzystwa im. Brata Alberta (27,6%).

2.5. Analiza kosztów pobytu byłych osób bezdomnych w Domach Pomocy

Społecznej

Wg danych uzyskanych w Warszawskim Centrum Pomocy Rodzinie, w 19 domach pomocy

społecznej na terenie m. st. Warszawy, na dzień 06.08.2013, znajdowało się 140 osób

bezdomnych. Oznacza to, że zajmowali w tych placówkach 7,7% dostępnych miejsc. W

przeciętnym warszawskim domu pomocy społecznej znajdowało się ponad 7 osób, które były

wcześniej osobami bezdomnymi. W pięciu placówkach nie znajdowała się jednak ani jedna

osoba bezdomna, a w jednej z nich znajdowało się aż 30 byłych osób bezdomnych.

Na podstawie danych dotyczących średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w

poszczególnych Domach Pomocy Społecznej w 2013 roku można oszacować łączny koszt

związany z utrzymaniem osób bezdomnych w tym okresie. Wynosi on 574 178,26 zł

miesięcznie, co w skali roku oznacza koszt w kwocie 6 890 139,12 zł. Dane pozwalają także

stwierdzić, że koszt utrzymania byłej osoby bezdomnej jest zwykle wyższy dla m. st.

Warszawy w Domach Pomocy Społecznej, niż koszt utrzymania osób, które nie były

55

wcześniej osobami bezdomnymi. Średnie dofinansowanie m. st. Warszawy utrzymania byłej

osoby bezdomnej wynosi 4101,27 zł, przy 3913,28 zł dla ogółu mieszkańców stołecznych

domów pomocy społecznej (ta druga wartość obejmuje jednak średnią zawierającą również

byłe osoby bezdomne, a więc jest zawyżona, co częściowo niweluje różnicę w kosztach30

).

Badanie przeprowadzone w Domu Pomocy Społecznej „SYRENA” umożliwiło określenie

liczby osób bezdomnych pobierających zasiłek stały, emeryturę lub rentę. Łączna liczba osób

bezdomnych w tym ośrodku wynosi 30, z czego 63% osób pobiera zasiłek stały, 23% pobiera

emeryturę, a 13% rentę.

Zasiłek stały każdego z bezdomnych mieszkańców jednostki wynosi 529 zł. Według

informacji uzyskanych w ośrodku renta każdego z mieszkańców wynosi 950 zł. Średnia

emerytura osoby bezdomnej w tej placówce wynosi natomiast 996,27 zł.

Dane o udziale osób bezdomnych zamieszkujących ośrodek i udziale budżetu miasta w

całkowitym koszcie utrzymania osoby bezdomnej w zależności od pobieranego świadczenia

zawiera poniższa tabela. Wyniki bazują na średnim miesięcznym koszcie utrzymanie

mieszkańca DPS „SYRENA” w 2013 roku.

Tabela 1. Struktura finansowania pobytu osoby bezdomnej w DPS „SYRENA” w zależności

od typu otrzymywanego świadczenia socjalnego.

Typ świadczenia Emerytura Zasiłek stały Renta

Udział mieszkańca 697,39 zł 370,30 zł 665,00 zł

Udział miasta 3257,37 zł 3584,46 zł 3289,76 zł

Udział proc. miasta 82,37% 90,64% 83,18%

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Domu Pomocy Społecznej „SYRENA“ w 2013 r.

Oznacza to, że w ujęciu miesięcznym miasto łącznie przeznacza 104 065,37 zł na

dofinansowanie pobytu osób bezdomnych w DPS „SYRENA”. Udział bezdomnych w

finansowaniu pobytu wynosi tymczasem 14 577,43 zł, co oznacza, że ich ogólny udział w

finansowaniu wynosi 12,3%. Dokładne dane oraz sumy wydatków w rozbiciu na

poszczególne typy świadczeń przedstawia poniższa tabela.

Tabela 2. Struktura finansowania pobytu osób bezdomnych w DPS „SYRENA”.

Typ świadczenia Emerytura Zasiłek stały Renta Suma

30

Na podstawie dostępnych danych nie było możliwe ustalenie średniego kosztu pobytu osoby, z wyłączeniem

byłych osób bezdomnych

56

Udział miasta 22 801,59 zł 68 104,74 zł 13 159,04 zł 104 065,37 zł

Udział mieszkańców 4 881,72 zł 7 035,70 zł 2660,00 zł 14 577,43 zł

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Domu Pomocy Społecznej „SYRENA“ w 2013 r.

Koszty utrzymania systemu

Przy założeniu, że w pozostałych Domach Pomocy Społecznej na terenie m. st. Warszawy

struktura otrzymywanych świadczeń i średni poziom świadczenia emerytalnego byłyby

podobne, możemy oszacować łączny koszt utrzymania bezdomnych ponoszony bezpośrednio

przez miasto. Wyliczenia na podstawie tych założeń przedstawia poniższa tabela. Na

podstawie wyliczeń dotyczących DPS „SYRENA” przyjęto także, że ogólny udział w

finansowaniu ze strony miasta wynosi 87,71%.

Tabela 3. Szacunkowe udziały w miesięcznym koszcie utrzymania były osób bezdomnych w

domach pomocy społecznej na terenie m. st. Warszawy.

Płatnik Kwota

Miasto 503 611,75 zł

Mieszkańcy 70 566,51 zł

Łączny koszt utrzymania 574 178,26 zł

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzninie oraz z Domu

Pomocy Społecznej „SYRENA“

Szacunkowy roczny koszt dla m. st. Warszawa to około 6 043 341 zł na dofinansowanie

pobytu byłych osób bezdomnych w domach pomocy społecznej znajdujących się na terenie

m. st. Warszawy.

Na podstawie otrzymanych danych na temat średnich miesięcznych kosztów utrzymania

osoby w domu pomocy społecznej kierowanej z m. st. Warszawy do DPS-ów na terenie

innych gmin obliczono średnią, która wynosi 2 978,93 zł. Oznacza to, że przy założeniu tego

samego udziału w kosztach mieszkańców i miasta, średnia kwota dopłaty m. st. Warszawy

wynosiłaby 2 612,82 zł na jedną osobę wcześniej bezdomną miesięcznie.

Należy zauważyć, iż w opinii niektórych osób bezdomnych, pobyt w DPS jest dla nich

ostatecznością i nie zawsze preferują tego typu miejsca. Z punktu widzenia kadry

kierowniczej DPS-ów byłe osoby bezdomne nie zawsze należą do najłatwiejszej grupy

pensjonariuszy.

57

2.6. Diagnoza przyczyn niskiej efektywności systemu pomocy osobom

bezdomnym w m. st. Warszawa

Na etapie wywiadów w dzielnicowych ośrodkach pomocy społecznej oraz w organizacjach

społecznych, nadto w rozmowach z Biurem Pomocy i Projektów Społecznych i Zarządem

Gospodarowania Nieruchomościami powtarzały się pewne bariery w pracy na rzecz osób

bezdomnych, które stały się podstawą do przyjęcia określonych założeń i rekomendacji w

niniejszym opracowaniu. Wśród wskazywanych problemów najczęściej powtarzały się takie

jak:

1. powielanie pracy OPS-ów z powodu konieczności prowadzenia każdorazowo

postępowania wobec osoby bezdomnej przemieszczającej się w ramach m.st.

Warszawy między dzielnicami i braku kompleksowego centrum obsługi osób

bezdomnych,

2. trudności w odzyskiwaniu wydatków ponoszonych z tytułu pomocy udzielonej

osobom bezdomnym od gminy właściwej ze względu na ostatnie miejsce

zameldowania,

3. brak kompleksowych rozwiązań przeciwdziałających utracie miejsca zamieszkania,

współpraca między jednostkami, w tym współpraca OPS-ów z ZGN-ami w zakresie

ochrony przed bezdomnością osób zadłużonych z tytułu opłat za mieszkanie,

4. przetwarzanie danych osobowych osób bezdomnych.

Już na etapie badań pilotażowych zauważono, iż Miasto ma nie w pełni satysfakcjonującego

systemu monitorowania bezdomności i spójnego systemu wsparcia osób bezdomnych.

Dodatkowo w Społecznej Strategii Warszawy: Strategia Rozwiązywania Problemów

Społecznych na lata 2009-2020 wskazane jest, iż nie dostrzega się np., że „wchodzenie w

bezdomność” może być procesem rozłożonym w czasie, cyklicznym (…). Nie zauważa się

związku między cyklem koniunkturalnym a bezrobociem czy zatrudnianiem poniżej

kwalifikacji. Nie widzi się wpływu polityki mieszkaniowej na kumulacje problemów

społecznych. Zjawisko reaktywności przejawia się również w sposobie, w jaki problemy się

ujawniają. Najczęściej to obywatel musi zwrócić się o pomoc. Instytucje nie uważają

identyfikacji osób z problemami za ważne zadanie. Krytycznie oceniono resortowy podział

odpowiedzialności, który skutkuje interwencyjnym i niekompleksowym podejściem do

problemu. Dodatkowo zwraca się uwagę, że bezdomność ma specyficzny charakter w

Warszawie. Warszawa będąc miastem stołecznym, ma nie tylko „własnych” bezdomnych,

58

lecz przyciąga grupy osób bezradnych, wykluczonych, wykorzenionych z innych miejsc

Polski.

W ramach badań ankietowych31

towarzyszących badaniom dedykowanym na potrzeby

niniejszego opracowania, zbadano opinie pracowników OPS-ów (ankiety od 44 osób z 18

OPS-ów) oraz placówek (ankiety wypełniło 21 osób z 17 placówek) m.in. nt. skuteczności

funkcjonowania systemu pomocy osobom bezdomnym w Warszawie, oceny efektów systemu

pomocy osobom bezdomnym w Warszawie w zakresie wychodzenia z bezdomności, jak

również zapytano o opinie nt. ewentualnych działań zaradczych. W zakresie oceny

funkcjonowania systemu pomocy osobom bezdomnym w Warszawie pracownicy OPS-ów

dokonali następujących ocen32

: zdecydowanie źle, źle i raczej źle: 31,7%. Nikt nie ocenił

systemu „zdecydowanie dobrze”, zaś dobrze ocenia system 14,6% badanych. Odpowiedzi

raczej dobrze udzieliło 22% osób, zaś „trudno powiedzieć“ 31,7% osób, spośród tych, którzy

odpowiedzieli na to pytanie. W zakresie oceny funkcjonowania systemu pomocy osobom

bezdomnym w Warszawie pracownicy placówek dokonali następującej oceny33

:

zdecydowanie źle i raczej źle: 35,7%. Nikt nie ocenił systemu „zdecydowanie dobrze”, zaś

dobrze ocenia system 14,3% osób, a raczej dobrze 21,4% osób. Odpowiedzi „trudno

powiedzieć“ udzieliło 28,6% osób.

W pytaniu dotyczącym oceny efektów systemu pomocy osobom bezdomnym w Warszawie w

zakresie wychodzenia z bezdomności pracownicy OPS-ów odpowiedzieli34

: zdecydowanie

źle, źle i raczej źle: 45,9%. Zdecydowanie dobrze ocenia system 2,7% badanych, zaś

„dobrze” 5,4% osób. Raczej dobrze odpowiedziało 13,5% osób, zaś aż 32,4% osób udzieliło

odpowiedzi „trudno powiedzieć“. Na to samo pytanie pracownicy placówek odpowiedzieli35

:

zdecydowanie źle i źle: 23,5%. Nikt nie ocenił efektów zdecydowanie dobrze, zaś dobrze

ocenia 5,9% osób. Raczej dobrze odpowiedziało 35,3% osób. „Trudno powiedzieć“

odpowiedziało 35,3% osób. W związku z tym konieczne stało się ustalenie, jakie zmiany

pracownicy OPS-ów i placówek uznają za potrzebne. W tab. 1 przedstawiono porównanie

odpowiedzi pracowników OPS-ów i placówek w zakresie preferowanych zmian w systemie

pomocy osobom bezdomnych w m. st. Warszawa.

31

W ramach projektu badawczego pt.: „Metodologia pomiaru sieci administracji publicznej” finansowanego

przez Narodowe Centrum Nauki na podstawie Umowy nr 3777/B/H03/2011/40. Badanie było przeprowadzone

w okresie sierpień – wrzesień 2013 r. 32

Spośród osób, które odpowiedziały na to pytanie (czyli 93,2% próby badawczej) 33



Spośród osób, które odpowiedziały na to pytanie (czyli 81% próby badawczej)

59

Tab. 4. Porównanie odpowiedzi pracowników OPS-ów i placówek w zakresie preferowanych

zmian w systemie pomocy osobom bezdomnych w m. st. Warszawa

l.p. Zmienna Odsetek odpowiedzi

„zdecydowanie

potrzebne”,

„potrzebne” i „raczej

potrzebne” wśród

pracowników OPS-ów

Odsetek odpowiedzi

„zdecydowanie

potrzebne”,

„potrzebne” i

„raczej potrzebne”

wśród pracowników

placówek

1. Wdrożenie jednolitego standardu pomocy osobom

bezdomnym w m. st. Warszawa

86,4% 81,3%

2. Dokonywanie pełnego wywiadu z osobą bezdomną przez

pracowników OPS-ów

50,0% 40,0%

3. Wprowadzenie możliwości zatrudniania osób

bezdomnych w wyspecjalizowanych podmiotach poza

placówką (na kształt spółdzielni socjalnej, ale dla osób

bezdomnych)

86,4% 93,8%

4. Stworzenie Rady złożonej z pracowników socjalnych

placówek i OPS-ów, która mogłaby posłużyć jako

miejsce wymiany opinii nt. pomocy osobom bezdomnym

61,3% 88,2%

5. Położenie większego nacisku na indywidualne programy

wychodzenia z bezdomności

75,0% 70,6%

6. Bardziej scentralizowany sposób egzekucji należności od

gmin ostatniego zameldowania osób bezdomnych (w

obrębie m. st. Warszawa)

79,6% 68,8%

7. Zwiększenie wsparcia merytorycznego i edukacyjnego

dla pracowników socjalnych

75,0% 85,7%

8. Udoskonalenie systemu diagnozy psychiatrycznej 70,4% 93,3%

9. Usprawnienie systemu udostępniania nieruchomości

przez m. st. Warszawa organizacjom pozarządowym

działającym na rzecz osób bezdomnych

75,0% 92,9%

10. Zwiększenie wsparcia informatycznego zapewniającego

wymianę informacji pomiędzy instytucjami działającymi

na rzecz osób bezdomnych

84,1% 81,3%

11. Usprawnienie systemu koordynacji pomiędzy

jednostkami działającymi na rzecz wychodzenia z

bezdomności w Warszawie

70,5% 68,8%


60

Wyniki pokazują iż panuje zgoda wśród pracowników OPS-ów i placówek, iż konieczne są

następujące zmiany: wdrożenie jednolitego standardu pomocy osobom bezdomnym w m. st.

Warszawa, położenie większego nacisku na indywidualne programy wychodzenia z

bezdomności, zwiększenie wsparcia informatycznego zapewniającego wymianę informacji

pomiędzy instytucjami działającymi na rzecz osób bezdomnych, usprawnienie systemu

koordynacji pomiędzy jednostkami działającymi na rzecz wychodzenia z bezdomności w

Warszawie. Pracownicy OPS-ów położyliby większy nacisk niż pracownicy placówek na

bardziej scentralizowany sposób egzekucji należności od gmin ostatniego zameldowania osób

bezdomnych (w obrębie m. st. Warszawa). Z kolei pracownicy placówek położyliby większy

nacisk niż pracownicy OPS-ów na zwiększenie wsparcia merytorycznego i edukacyjnego dla

pracowników socjalnych, czy też na udoskonalenie systemu diagnozy psychiatrycznej.

2.7. Podstawy prawne funkcjonowania systemu pomocy osobom

bezdomnym w Warszawie

Część prawna opracowania stanowi tło do wniosków organizacyjnych i ekonomicznych,

w tym sensie, iż wnioski te muszą być zgodne z obowiązującym prawem, ewentualnie

możliwe do przeprowadzenia po zmianach, które mogłyby być podjęte w sferze prawnej

przez m.st. Warszawa.

Bezdomność w ujęciu prawnym ma charakter interdyscyplinarny. Dotyka przede wszystkim

takich obszarów prawa jak prawo pomocy społecznej, prawo lokalowe, prawo cywilne i

prawo administracyjne. W przypadku Warszawy na regulacje z zakresu polityki społecznej

nakładają się szczególne przepisy ustrojowe miasta stołecznego.

Najdonioślejszym aktem prawnym regulującym pomoc osobom bezdomnym jest ustawa o

pomocy społecznej36

. Reguluje ona zadania i organizację w zakresie pomocy społecznej,

rodzaje świadczeń oraz zasady i tryb ich udzielania, zasady i tryb postępowania kontrolnego

w zakresie pomocy społecznej. Obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy

społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji

rządowej w zakresie ustalonym ustawą. I tak, gmina i powiat, nie mogą odmówić

36

Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. W MPiPS

przygotowano założenia do zmiany ustawy o pomocy społecznej przewidujące m.in. wzmocnienie działań

aktywizujących i profilaktycznych, modyfikację katalogu świadczeń, zmiany w organizacji systemu pomocy

społecznej, wprowadzenie standardów usług socjalnych, usług elektronicznych, zmiany w funkcjonowaniu

domów pomocy społecznej, http://www.mpips.gov.pl/bip/projekty-aktow-prawnych/projekty-ustaw/pomoc-

spoleczna/zalozenia-do-zmiany-ustawy-o-pomocy-spolecznej/ .

http://www.mpips.gov.pl/bip/projekty-aktow-prawnych/projekty-ustaw/pomoc-spoleczna/zalozenia-do-zmiany-ustawy-o-pomocy-spolecznej/


61

pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub osób

prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych. Pomocy tej nie mogą również

odmówić podmioty, którym jednostki samorządu terytorialnego zleciły realizację zadań, na

zasadach określonych w ustawie.

Do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy w zakresie pomocy

udzielanej osobom bezdomnym: udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz

niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym, przyznawanie i wypłacanie zasiłków, praca

socjalna, prowadzenie i zapewnienie miejsc w mieszkaniach chronionych, sprawienie

pogrzebu, kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt

mieszkańca gminy w tym domu, pomoc osobom mającym trudności w przystosowaniu się do

życia po zwolnieniu z zakładu karnego, opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne

określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków

publicznych.

Do zadań własnych gminy nieobowiązkowych należy: przyznawanie i wypłacanie zasiłków

specjalnych celowych, przyznawanie i wypłacanie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie

w formie zasiłków, pożyczek oraz pomocy w naturze, prowadzenie i zapewnienie miejsc w

domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich

osób wymagających opieki, podejmowanie innych zadań wynikających z rozeznanych

potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych, współpraca z

powiatowym urzędem pracy w zakresie upowszechniania ofert pracy oraz informacji o

wolnych miejscach pracy, upowszechniania informacji o usługach poradnictwa zawodowego

i o szkoleniach.

Do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy

m.in.: organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu

zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi, przyznawanie i wypłacanie zasiłków

celowych, a także udzielanie schronienia, posiłku oraz niezbędnego ubrania cudzoziemcom.

Na użytek opracowania warto wskazać na wynikającą z ustawy o pomocy społecznej

definicję osoby bezdomnej. W art. 6 pkt. 8 ustawodawca wskazał, że osobą bezdomną jest

osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw

lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu

przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu

mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości

zamieszkania. W piśmiennictwie wskazuje się, że definicja osoby bezdomnej w ustawie ma

62

charakter sztuczny, definiuje bezdomność na użytek ustawy, lecz nie odzwierciedla dokładnie

wszystkich możliwych sytuacji pozostawania faktycznie osobą bezdomną37

. Przepis

powyższy przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za

bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i

jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy

osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w

którym nie ma możliwości zamieszkania. Bogatej interpretacji w zakresie pojęcia osoby

bezdomnej dostarcza orzecznictwo NSA. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane

w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie38

. Nie wystarczy dla przyjęcia

miejsca zamieszkania np. fakt wskazania organowi rentowemu jako miejsca zamieszkania

określonego adresu, jeśli nie jest on faktycznym miejscem zamieszkania39

.Przy czym nie

można utożsamiać braku tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego oraz braku zameldowania z

bezdomnością w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej40

. Nie pozwala też na uznanie

osoby ubiegającej się o świadczenie jako bezdomnej zły stan lokalu (brak ciepłej wody,

energii i ogrzewania), w którym może potencjalnie zamieszkać, stwarza to bowiem trudności

w codziennej egzystencji, lecz nie wyklucza zamieszkiwania41

. Miejscem zamieszkania nie

jest jednak przebywanie w schronisku, ośrodku readaptacyjnym42

, czy w hotelu

robotniczym43

, przebywanie w szpitalu44

, w placówce o charakterze tymczasowym

wspierająca rodziny w usamodzielnieniu się45

. Zgodnie bowiem z regulacją art. 2 ust. 1 pkt. 4

ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu

cywilnego46

(zwanej dalej ustawą lokalową)., do której odsyła art. 6 pkt. 8 ustawy o pomocy

37

S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008 r., s. 163. 38

Postanowienie NSA z 22 lutego 2012 r., I OW 194/2011. 39

Postanowienie NSA z 7 października 2008 r., I OW 76/2008. 40

Postanowienie NSA z 15 czerwca 2011 r., I OW 38/2011, postanowienie NSA z 22 grudnia 2008 r., I OW

96/2008, postanowienie NSA z 20 sierpnia 2008 r., I OW 47/2008. 41

Postanowienie NSA z 15 grudnia 2008 r., I OW 149/2008. 42

Postanowienie NSA z 22 października 2010 r., I OW 117/2010, postanowienie NSA z 7 października 2008 r.,

I OW 76/2008. 43

Postanowienie NSA z 29 czerwca 2010 r., I OW 48/2010, postanowienie NSA z 20 sierpnia 2008 r., I OW

51/2008. 44

Postanowienie NSA 2 września 2009 r., I OW 79/2009. 45

Postanowienie NSA z 9 kwietnia 2010 r., I OW 5/2010, postanowienie NSA z 8 kwietnia 2010 r., I OW

3/2010. 46

Ustawa z dn. 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie

Kodeksu cywilnego, tj. z 2005 r., Dz.U. Nr 31, poz. 266 ze zm. W MTBiGM przygotowano projekt założeń

projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie

Kodeksu cywilnego, którym m.in. proponuje się rezygnację z najmów „dożywotnich” lokali w zasobie

mieszkaniowym gminy, wprowadzenie pojęcia miejscowości pobliskiej, możliwość wypowiedzenia umowy

najmu z tytułu innych zaległości, niż za lokal, zmiany w ustawie o finansowym wsparciu tworzenia lokali

socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych,

http://radalegislacyjna.gov.pl/sites/default/files/dokumenty/projekt_zalozen_ochrona_praw_lokatorow.pdf .

http://radalegislacyjna.gov.pl/sites/default/files/dokumenty/projekt_zalozen_ochrona_praw_lokatorow.pdf

63

społecznej, pod pojęciem lokal mieszkalny należy rozumieć lokal służący do zaspokajania

potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia

przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach

internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach

służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. A użycie w powołanym przepisie

zwrotu „w szczególności” wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem

pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie

zostały wprost wymienione, lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy nie

stanowią. Miejsce w schronisku, czy noclegowni z założenia ma umożliwić tylko

przeczekanie do momentu poprawy sytuacji życiowej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy

zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu

pomocy społecznej. Nawet więc, gdy z różnych przyczyn pobyt w takiej placówce przedłuża

się, nie traci charakteru czasowego. Pozbawiony cechy trwałości pobyt w schronisku dla osób

bezdomnych lub noclegowni, nie może prowadzić do przekonania o koncentracji działalności

życiowej i celów przebywających tam osób (o zamieszkaniu w rozumieniu art. 25 k.c.).

Dopiero dom pomocy społecznej, (art. 36 pkt. 2o) stanowi osobną od schronienia formę

świadczenia pomocowego niepieniężnego. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt. 1 lit. a rozporządzenia

Ministra Polityki Społecznej w sprawie domów pomocy społecznej47

, zapewnia swoim

podopiecznym miejsce zamieszkania48

.

Choć w innym z orzeczeń NSA przyjął za miejsce zamieszkania hotel pomocy społecznej49

,

czy schronisko, wskazując, że służy ono między innymi do zaspokajania potrzeb

mieszkaniowych i nie może być traktowane jako pomieszczenie przeznaczone do

krótkotrwałego pobytu osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów, gdyż spełnia

społecznie inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele - nie służy celom

turystycznym lub wypoczynkowym. Dlatego też wobec osoby ubiegającej się o przyznanie

świadczenia z pomocy społecznej posiadającej czasowy pobyt na terenie schroniska nie

zachodzą podstawy do uznania za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt. 8 ustawy o

pomocy społecznej50

. Podobnie w postanowieniu NSA z 10 lipca 2009 r. przyjęto wobec

osoby, której ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały był dom pomocy społecznej, iż

po opuszczeniu DPS-u z uwagi na uchylenie decyzji o skierowaniu do niego i powrocie do

47

Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej a dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej

Dz. U. 2005 r.,poz. 964. 48

Postanowienie NSA z 13 sierpnia 2008 r., I OW 42/2008. 49


Postanowienie NSA 6 sierpnia 2009 r., I OW 46/2009.

64

gminy przedostatniego miejsca pobytu oraz przebywanie na jej terenie w schronisku dla

chorych czyni z tej gminy miejsce zamieszkania w sprawie o skierowanie do ośrodka pomocy

społecznej51

.

Okoliczność bezdomności w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej wymaga każdorazowo

ustalenia z uwagi na rodzaj świadczeń przyznawanych osobom bezdomnym i odmienną

właściwość miejscową gminy w porównaniu z osobami mającymi miejsce zamieszkania.

Na zakończenie podkreślić należy, że definicja osoby bezdomnej w ustawie o pomocy

społecznej jest definicją szczególną na użytek tejże ustawy i nie znajduje zastosowania w

przypadku innych „ofert” kierowanych do osób bezdomnych przebywających na terenie

Warszawy (szkoła, mieszkanie). Brak spójności definicyjnej szczególnie wyraźnie jawi się w

kwalifikowaniu osób bezdomnych do mieszkania komunalnego lub socjalnego na podstawie

ustawy lokalowej i uchwały Rady Miasta52

.

Ustrój miasta Warszawy i organizacja pomocy społecznej

Przy analizie aspektów prawnych pomocy osobom bezdomnym w mieście Warszawa nie

można pominąć szczególnego ustroju administracyjnego Warszawy, mającego wpływ między

innymi na realizację zadań z zakresu polityki społecznej.

Zgodnie z ustawą o ustroju miasta stołecznego Warszawy53

(zwaną dalej „ustawą

warszawską”) Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Wykonuje

zadania przewidziane przepisami dotyczącymi zarówno samorządu gminnego, jak i

samorządu powiatowego oraz zadania wynikające ze stołecznego charakteru miasta. Z kolei

dzielnice działają na podstawie statutów dzielnic nadanych przez Radę m.st. Warszawy i

innych uchwał Rady m.st. Warszawy przekazujących dzielnicom zadania i kompetencje

gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania

realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu

terytorialnego. Do zakresu działania dzielnicy należą sprawy lokalne, w szczególności te

wskazane w ustawie. Są to m.in. utrzymywanie i eksploatacja gminnych zasobów

lokalowych, utrzymywanie placówek pomocy społecznej, w zakresie określonym przez statut

miasta i inne uchwały Rady m.st. Warszawy, zadania związane z ochroną zdrowia, w zakresie

określonym przez statut miasta i inne uchwały Rady m.st. Warszawy, podejmowanie we

własnym zakresie działań na rzecz zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców

51

I OW 52/2009. 52

Pod znakiem zapytania kilkukrotnie w orzecznictwie sądowym stanęła np. możliwość różnicowania prawa do

mieszkania osób bezdomnych z uwagi na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały, o czym poniżej. 53

Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.

65

dzielnicy (art. 11 ustawy warszawskiej). Dzielnice nie mają samodzielnego charakteru w tym

sensie, że nie stanowią jednostek samorządu terytorialnego czy organów władzy publicznej.

Zadania i kompetencje gminy dzielnice wykonują w ramach udzielonych upoważnień54

.

Statut Warszawy55

powtarza za ustawą warszawską, że do zakresu działania Miasta należą

wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych

podmiotów. Miasto wykonuje zadania przewidziane przepisami dotyczącymi zarazem

samorządu gminnego i powiatowego, a także zadania zlecone z zakresu administracji

rządowej, w tym wynikające ze stołecznego charakteru Miasta, określone w szczególności w

ustawie warszawskiej. Dzielnice wykonują zadania publiczne na podstawie ustaw, Statutu,

statutów dzielnic i innych uchwał Rady Miasta. Statut miasta stołecznego Warszawy

przewiduje, że do zakresu działania dzielnic należą, niezastrzeżone dla organów Miasta,

sprawy lokalne o zasięgu dzielnicowym. Za takie sprawy traktuje m. in.: sprawy gminnych

zasobów lokalowych, położonych na obszarze właściwej dzielnicy; sprawy dotyczące

nieruchomości Miasta położonych na obszarze właściwej dzielnicy, w tym nabywania i

zbywania nieruchomości Miasta położonych na obszarze właściwej dzielnicy, w zakresie i

trybie określonym zarządzeniem Prezydenta; sprawy w zakresie ochrony praw lokatorów i

dodatków mieszkaniowych; sprawy ewidencji ludności i dowodów osobistych; sprawy lezące

w zakresie jednostek organizacyjnych Miasta położonych na terenie właściwej dzielnicy i nie

zaliczonych do placówek o znaczeniu ponaddzielnicowym uchwałą Rady Miasta (m.in.

jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, jednostek organizacyjnych Miasta, których

działalność statutowa dotyczy zarządu zasobem mieszkaniowym) oraz inne sprawy wskazane

statutem bądź przekazane dzielnicom uchwałą Rady Miasta.

Ustawa warszawska (art. 11 ust. 1) oraz ustawa o samorządzie gminnym56

(art. 39 ust.4) w

związku z § 44 ust. 3 Statutu m.st. Warszawy upoważniają Radę m.st. Warszawy do

wskazania kompetencji dzielnic w trybie uchwały. W zakresie pomocy społecznej na

podstawie uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta stołecznego Warszawy z dnia 18

grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania

niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy57

(zwanej dalej „uchwałą kompetencyjną”)

przekazano dzielnicom do wykonywania prowadzenie jednostek organizacyjnych pomocy 54

Wyrok TK z dnia 7 grudnia 2005 r., Kp 3/2005, OTK ZU 2005/11A poz. 131. 55

Uchwała nr XXII/743/2008 Rady m.st. Warszawy z 10 stycznia 2008 r., w sprawie uchwalenia statutu miasta

stołecznego Warszawy, Dz. Urz. Woj. Maz. nr 23 , poz. 875 ze zm. 56

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594. 57

Uchwała nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie

przekazania dzielnicom m.st. warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy, Dz.

Urz. Woj. Maz. nr 220, poz. 9485 ze zm.

https://bip.warszawa.pl/NR/exeres/F418CB8B-5630-4BA7-89FB-8FE2D60421FA,frameless.htm

https://bip.warszawa.pl/NR/rdonlyres/3432565F-8F37-49BC-9923-70C2C008F36E/665472/dziennik_urzedowy_woj_maz_23_20080228.pdf

66

społecznej, zadania i kompetencje wynikające z ustawy o działalności pożytku publicznego i

o wolontariacie58

oraz ustawy o pomocy społecznej dotyczące współpracy z organizacjami

pozarządowymi, podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku

publicznego i o wolontariacie, a także z podmiotami wymienionymi w art. 25 ust. 1 ustawy

o pomocy społecznej, działającymi na obszarze dzielnicy, oraz wspierania i powierzania tym

organizacjom oraz podmiotom realizacji zadań publicznych o charakterze dzielnicowym,

dotyczących zadań i kompetencji wykonywanych przez dzielnicę, w tym zlecania zadań z

zakresu pomocy społecznej.

Z kolei w strukturze organizacyjnej urzędu m. st. Warszawy jednostką właściwą do realizacji

zadań z zakresu pomocy społecznej jest Biuro Pomocy i Projektów Społecznych. W ramach

Biura funkcjonuje m.in. Wydział Pomocy Społecznej, do którego zadań należą w

szczególności: opracowywanie, wdrażanie i monitorowanie projektów i programów z zakresu

działań Wydziału, wynikających ze Społecznej Strategii Warszawy – Strategii

Rozwiązywania Problemów Społecznych na lata 2009-2020 z uwzględnieniem pozyskiwania

dofinansowania ze środków unijnych; przygotowywanie projektów uchwał Rady m.st.

Warszawy i zarządzeń Prezydenta m.st. Warszawy z zakresu działań Wydziału; ocena stanu i

efektywności pomocy społecznej na terenie m.st. Warszawy; diagnozowanie potrzeb w

zakresie pomocy i profilaktyki społecznej m.st. Warszawy, opracowywanie analiz i

sprawozdań; wypracowanie standardów usług z zakresu pomocy i profilaktyki społecznej;

współpraca z organami administracji publicznej oraz jednostkami organizacyjnymi m.st.

Warszawy w zakresie działań Wydziału; koordynacja spraw związanych z wykonywaniem

przez dzielnice m.st. Warszawy zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych i

alimentacyjnych; współpraca z organizacjami pozarządowymi w realizacji zadań publicznych,

w tym uczestnictwo w Komisjach Dialogu Społecznego; przygotowywanie procedur

związanych ze zlecaniem realizacji zadań publicznych z zakresu działań Wydziału;

nadzorowanie i kontrolowanie wykonania zleconych zadań, przygotowywanie i rozliczanie

umów zawieranych z organizacjami pozarządowymi; prowadzenie, w porozumieniu z

Gabinetem Prezydenta Urzędu, spraw związanych ze współpracą międzynarodową w zakresie

polityki społecznej; przygotowywanie sprawozdań z zakresu działania Wydziału;

diagnozowanie potrzeb w zakresie bezdomności, opracowywanie analiz i sprawozdań,

inicjowanie realizacji programów wychodzenia z bezdomności; wypracowywanie standardów

58

Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz. U. Nr 96,

poz. 873 z późn. zm.

67

usług świadczonych na rzecz osób bezdomnych; współpraca z organizacjami pozarządowymi

i innymi instytucjami realizującymi zadania publiczne w zakresie pomocy osobom

bezdomnym; pomoc osobom bezdomnym w dostępie do schronienia i posiłku; współpraca z

ośrodkami pomocy społecznej m. st. Warszawy, w tym także w zakresie organizacji i

funkcjonowania asysty rodzinnej; prowadzenie spraw związanych z realizacją projektów

społecznych finansowanych ze środków europejskich w zakresie działań Wydziału.

Przy pomocy Biura wykonywany jest nadzór nad jednostkami organizacyjnymi pomocy

społecznej m.st. Warszawy o znaczeniu ponaddzielnicowym, o których mowa w § 1 ust. 5

uchwały Nr XLVI/1423/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie

określenia instytucji kultury i innych jednostek organizacyjnych m.st. Warszawy o znaczeniu

ponaddzielnicowym. Biuro koordynuje również działalność ośrodków pomocy społecznej w

zakresie spójności ich działania z polityką społeczną m.st. Warszawy. Biuro monitoruje i

nadzoruje prawidłowość przyznawania i rozliczania dotacji na realizację zleconych przez

m.st. Warszawę zadań publicznych.

W Warszawie funkcjonuje 18 ośrodków pomocy społecznej, (zwanych dalej OPS-ami)

stanowiących jednostki organizacyjne Miasta działające w dzielnicach Warszawy. Dyrektorzy

OPS-ów działają z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy.

2.8. Diagnoza wybranych aspektów profilaktyki bezdomności

Z uwagi obszerność zagadnień związanych z profilaktyką bezdomności, skupiono się w

opracowaniu na „dopływach” do bezdomności w kontekście polityki lokalowej. Społeczne i

psychologiczne uwarunkowania wchodzenia do bezdomności dają w rezultacie skutek w

postaci utraty stałego miejsca zamieszkania, zaś polityka m. st. Warszawy w zakresie polityki

lokalowej może zapobiegać wchodzeniu w bezdomność. Wyzwaniem staje się tutaj

wdrożenie polityki, która obejmować będzie swoim zasięgiem nie tylko zasób mieszkalny m.

st. Warszawy (11% zasobu mieszkalnego na terenie m. st. Warszawy), ale i w jakimś stopniu

oddziaływać na spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe (89% zasobu mieszkalnego na terenie

m. st. Warszawy).59

W sprawach lokalowych mieszkańców Miasta dotyczących zasobu mieszkaniowego

podstawę prawną działania stanowi przede wszystkim ustawa o ochronie praw lokatorów,

59

Dane Biura Polityki Lokalowej Urzędu m. st. Warszawy z 2012 r.

68

mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego60

(zwana dalej ustawą

lokalową). Przewiduje ona, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych

wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Przy czym zgodnie z ustawą

warszawską (art. 11 ust. 2 pkt. 1) utrzymywanie i eksploatacja gminnych zasobów

lokalowych należy do zakresu działania dzielnicy. Ustawa lokalowa reguluje również sposób

realizacji zadania polegającego na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, kwestie związane z

wydzielaniem lokali socjalnych i tymczasowych pomieszczeń. Wskazuje na prawa i

obowiązki lokatorów oraz właścicieli lokali.

Uchwała kompetencyjna w zakresie gminnych zasobów lokalowych, położonych na obszarze

właściwej dzielnicy, ochrony praw lokatorów i dodatków mieszkaniowych oraz jednostek

organizacyjnych m.st. Warszawy, których działalność statutowa dotyczy zarządu zasobem

lokalowym, przekazuje dzielnicom do wykonywania szeroki zakres zadań i kompetencji,

wśród których dla celów pomocy społecznej szczególnie istotne znaczenie mają te w zakresie:

nabywania i zbywania lokali mieszkalnych i użytkowych, położonych na obszarze dzielnicy,

które będą wchodzić lub wchodzą w skład zasobu lokalowego m.st. Warszawy;

wynajmowania lokali położonych na obszarze dzielnicy od innych właścicieli w celu

realizacji zadań m.st. Warszawy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty

samorządowej; wydzielania lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy,

położonego na obszarze dzielnicy; dokonywania zmian w sposobie użytkowania i

przeznaczeniu lokali wchodzących w skład zasobu lokalowego m.st. Warszawy, położonego

na obszarze dzielnicy; rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali m.st. Warszawy

położonych na obszarze dzielnicy, w tym lokali socjalnych, a także wydawanie skierowań do

zawarcia umowy najmu tych lokali oraz potwierdzanie nabycia uprawnień po zmarłym

najemcy; zawieranie, dokonywanie zmian, rozwiązywanie umów najmu, dzierżawy i

użyczenia lokali m.st. Warszawy, w tym lokali mieszkalnych, socjalnych, zamiennych i

użytkowych, położonych na obszarze dzielnicy, a także wypowiadanie tych umów,

odstępowanie od nich oraz występowanie z żądaniem stwierdzenia ich nieważności;

pobierania czynszów, kaucji zabezpieczającej oraz innych opłat od najemców, dzierżawców i

biorących w użyczenie lokale m.st. Warszawy, położone na obszarze dzielnicy, oraz

od korzystających z tych lokali bez żadnego tytułu prawnego, w tym występowanie

z żądaniami zapłaty odszkodowania w tym zakresie oraz reprezentowanie m.st. Warszawy we

60

Ustawa z dn. 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o

zmianie Kodeksu cywilnego, tj. z 2005 r., Dz.U. Nr 31, poz. 266 ze zm.

69

wszystkich czynnościach związanych z dochodzeniem i egzekwowaniem należności m.st.

Warszawy z tego tytułu; obniżanie czynszów należnych m.st. Warszawie od lokatorów, w

tym przeprowadzanie wywiadów środowiskowych w tym zakresie; rozkładania kaucji

zabezpieczającej na raty, należnych m.st. Warszawie od lokatorów, oraz zwalnianie z

obowiązku jej zapłaty, a także jej zwrot po opróżnieniu lokalu przez najemcę lub po nabyciu

przez niego prawa własności tego lokalu; zawierania ugód z właścicielami lokali w przypadku

niedostarczenia przez m.st. Warszawę lokalu socjalnego osobie uprawnionej do niego z mocy

wyroku sądowego oraz wypłata odszkodowań z tego tytułu na podstawie ugody lub wyroku

sądowego; wskazywanie tymczasowych pomieszczeń dla dłużnika, którego dotyczy

obowiązek opróżnienia lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, na podstawie

tytułu wykonawczego, a nie posiadającego prawa do lokalu socjalnego lub zamiennego;

wypłacania dodatków mieszkaniowych, przyznanych osobom zamieszkałym na obszarze

dzielnicy; występowania przed sądami i innymi organami w sprawach wyżej wymienionych,

w tym dotyczących utrzymywania i eksploatacji gminnego zasobu lokalowego

m.st. Warszawy, położonego na obszarze dzielnicy; nadzóru nad jednostkami

organizacyjnymi m.st. Warszawy nie posiadającymi osobowości prawnej, położonymi na

obszarze właściwej dzielnicy i niezaliczonymi uchwałą Rady m.st. Warszawy do jednostek o

znaczeniu ponaddzielnicowym, których działalność statutowa dotyczy zarządu zasobem

lokalowym.

Na poziomie dzielnicy zawierane są również umowy na najem lokali mieszkalnych.

Zawierają je dokładnie z mieszkańcami właściwe Zarządy Gospodarowania

Nieruchomościami (dalej zwane ZGN-ami) będącymi jednostkami budżetowymi m.st.

Warszawy zajmującymi się administracją zasobem lokalowym i podlegającymi burmistrzowi

danej dzielnicy.

Wspólne na poziomie Miasta są zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład

mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z ustawą lokalową bowiem powinny one wynikać z

uchwały gminy (art. 21 ust. 1 pkt. 2 ). Rada miasta Warszawy podjęła uchwałę w tej sprawie z

dn. 9 lipca 2009 r. (uchwała nr LVIII/1751/2009 w sprawie wynajmowania lokali

mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy

ze zm.). Zasady te są wspólne dla wszystkich dzielnic. Wykonanie uchwały lokalowej

powierzone zostało organom dzielnic m.st. Warszawy. W znacznej części poświęcona jest

ona wynajmowaniu lokali na czas nieoznaczony osobom pozostającym w trudnych

70

warunkach mieszkaniowych i materialnych, zasadom pierwszeństwa najmu lokali, zamianie

lokali, lokalom socjalnym, przekwalifikowaniu lokali na lokale socjalne. Cały rozdział

poświęcono trybowi rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali

oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Uchwała lokalowa uprawnia osoby

bezdomne do ubiegania się o lokal. Statuuje ich pozycje w pierwszeństwie ubiegania się o

lokal socjalny.

Zadania związane z prowadzeniem polityki lokalowej w Mieście realizuje z kolei Biuro

Polityki Lokalnej działające na podstawie regulaminu organizacyjnego Urzędu miasta

stołecznego Warszawy stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 312/2007 Prezydenta

miasta stołecznego Warszawy z dnia 4 kwietnia 2007 r. sprawie nadania regulaminu

organizacyjnego Urzędu miasta stołecznego Warszawy (tekst ujednolicony zarządzeniem nr

4220/2013 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 kwietnia 2013 r. ). Do

zakresu działania Biura Polityki Lokalowej należy w szczególności: gospodarowanie zasobem

lokalowym miasta, z wyłączeniem spraw dotyczących utrzymania i eksploatacji zasobów

lokalowych, przekazanych do kompetencji dzielnic, a także koordynacja i monitorowanie

wykonywania przez dzielnice zadań z zakresu gospodarowania zasobem lokalowym miasta;

opracowywanie projektów zasad najmu i sprzedaży lokali mieszkalnych i użytkowych;

współpraca z wydziałami dla dzielnicy właściwymi w sprawach gospodarowania zasobem

lokalowym oraz jednostkami organizacyjnymi, których działalność statutowa dotyczy zarządu

zasobem lokalowym, w zakresie realizacji polityki mieszkaniowej i strategii zarządzania

zasobem; oraz inne zadania związane z polityką lokalową wskazane w regulaminie

organizacyjnym.

Wewnętrzną komórkę organizacyjną Biura Polityki Lokalowej stanowi Wydział Lokali

Mieszkalnych. Do jego zadań należy wypracowanie jednolitej polityki zaspokajania potrzeb

mieszkaniowych mieszkańców Warszawy w oparciu o zasób mieszkaniowy m.st. Warszawy,

a w szczególności: analiza i gromadzenie danych na temat potrzeb mieszkaniowych na terenie

m.st. Warszawy; przygotowywanie prognozy wielkości zasobu mieszkaniowego m.st.

Warszawy w poszczególnych latach z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale

mieszkalne; przygotowywanie projektów uchwał i zarządzeń określających zasady najmu i

sprzedaży lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego m.st.

Warszawy; przygotowywanie projektów uchwał i zarządzeń określających zasady

wynajmowania lokali od innych właścicieli oraz zasady ich podnajmowania; monitorowanie

funkcjonowania zasad najmu i sprzedaży lokali mieszkalnych; monitorowanie sposobu

71

wykorzystania komunalnych lokali mieszkalnych oraz lokali wynajmowanych od innych

właścicieli; współpraca z Biurem Pomocy i Projektów Społecznych przy wdrażaniu

Społecznej Strategii m.st. Warszawy w zakresie rozwiązań dotyczących polityki

mieszkaniowej; przygotowywanie opracowań obowiązujących procedur w formie informacji

do opublikowania na stronach internetowych Urzędu; oraz inne zadania wynikające z

regulaminu Biura Polityki Lokalowej

Dostrzegając potrzebę profilaktyki zapobiegania wzrostowi zadłużenia mieszkańców z tytułu

najmu lokali i w konsekwencji utracie zamieszkania na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o

samorządzie gminnym61

wprowadzono w zeszłym roku Regulamin windykacji należności

m.st. Warszawy z tytułu opłat za lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu m.st.

Warszawy, lokale użytkowe lub ich części, tymczasowe pomieszczenia oraz urządzenia

reklamowe usytuowane na budynkach wchodzących w skład zasobu nieruchomości m.st.

Warszawy. Określa on postępowanie zmierzające do odzyskania wymagalnych należności

cywilnoprawnych (zarządzenie nr 2331/2012 Prezydenta m.st. Warszawy z dn. 16 kwietnia

2012 r., GP-IX.0050.2331.2012). Zarządzenie zobowiązuje wszystkich burmistrzów oraz

dyrektorów ZGN-ów w dzielnicach m.st. Warszawy do realizacji i przestrzegania

postanowień Regulaminu. Regulamin wymaga z kolei prowadzenia bieżącej ewidencji

należności oraz wprowadza etapy postępowania windykacyjnego: windykację przedsądową i

sądową. Windykacja przedsądowa opiera się na działaniach prewencyjnych, w szczególności

bezpośrednim kontakcie z najemcą opóźniającym się z płatnościami. Regulamin zawiera

dość szczegółową procedurę kontaktu z najemcą oraz konieczność rzetelnej informacji, która

może mu pomóc w spłacie zadłużenia. Regulamin reguluje rodzaje wezwań do dłużników,

zakres obowiązkowej informacji, zaś przy niemożności nawiązania osobistego kontaktu i

nieodbierania korespondencji przez najemcę zwrócenie się o pomoc do OPS-ów w celu

ustalenia, czy nie występuje trudna sytuacja życiowa. Według szacunków pracowników Biura

polityki Lokalowej efekty Regulaminu będzie można zaobserwować dopiero w połowie

przyszłego roku. W szczególności monitorować należy w jakim zakresie efektywna okaże się

procedura nawiązywania osobistego kontaktu z zadłużonymi mieszkańcami.

61

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tj. z 2013 r., poz. 594.

72

Część III – Propozycje zmian systemu

3.1. Rekomendacje dotyczące systemu pomocy osobom bezdomnym

3.1.1. Centralizacja zadań z zakresu pomocy społecznej osobom bezdomnym w

Warszawie

3.1.1.1. Świadczenie pomocy społecznej osobom bezdomnym przez jedną jednostkę organizacyjną pomocy

społecznej w Mieście

Sprawy dotyczące bezdomności na ogół wykraczają swoim zasięgiem poza obszar jednej

dzielnicy. Powołanie nowej, bądź wyznaczenie jednej spośród już istniejących jednostek

organizacyjnych z zakresu pomocy społecznej w jednej z dzielnic, jako jednostki o znaczeniu

ponaddzielnicowym do realizacji zadań pomocy społecznej wobec osób bezdomnych byłoby

uzasadnione z punktu widzenia osób bezdomnych, jak i skuteczności działań m. st. Warszawy

w zakresie rozwiązywania problemów społecznych związanych z bezdomnością. Koncepcja

ta pozostaje w zgodzie z ustawowym zastrzeżeniem kompetencji gminy w przypadku

udzielania pomocy osobom bezdomnym (w szczególności art. 17 ust. 1 pkt. 3 ustawy o

pomocy społecznej). Warszawa jest gminą mającą status powiatu (art. 1 ustawy

warszawskiej), a dzielnice nie mają statusu gminy, lecz stanowią jednostki pomocnicze w

Mieście (art. 5 ust. 1 ustawy warszawskiej i art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Ustawa warszawska przewiduje co prawda, że do zakresu działania dzielnicy należą sprawy

lokalne, w tym m.in. utrzymywanie placówek pomocy społecznej i podejmowanie we

własnym zakresie działań na rzecz zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców dzielnicy.

Jednak nie uchyla to kompetencji gminy jako podstawowej jednostki samorządu

terytorialnego w zakresie realizacji zadań publicznych względem jej mieszkańców. Statut

Warszawy doprecyzowuje, że do zakresu działania dzielnic należą m.in. niezastrzeżone dla

organów Miasta, sprawy lokalne o zasięgu dzielnicowym jednostek organizacyjnych Miasta

położonych na terenie właściwej dzielnicy i nie zaliczonych do placówek o znaczeniu

ponaddzielnicowym uchwałą Rady Miasta. Zadanie pomocy społecznej jest ciągle zadaniem

gminy, jedynie powierzonym dzielnicy w zakresie, w jakim sprawa lokalna ma zasięg

dzielnicowy (§ 44 ust. 2 pkt. 5 d Statutu m.st. Warszawy).

Warto dodać, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym to mieszkańcy całej gminy (nie

dzielnic jako jednostek pomocniczych) tworzą wspólnotę samorządową na poziomie gminy.

Do zakresu działania gminy należą zatem sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym,

73

niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Udzielanie pomocy osobom

bezdomnym trudno uznać za sprawę lokalną dzielnicy. Osoby bezdomne nie mają statusu

mieszkańców dzielnicy, na terenie której przebywają, trudno uznać, że ich aktywność w danej

dzielnicy skorelowana jest świadomie z konkretną dzielnicą, a nie podyktowana raczej

możliwością skorzystania ze schronienia w placówce zlokalizowanej w danym miejscu

Warszawy, które z punktu widzenia osób bezdomnych, pochodzących zwłaszcza spoza

Miasta wydaje się być obojętne. Argumentację tę wzmacnia podejście ustawodawcy do

problemu bezdomności, który czyni co do zasady odpowiedzialną za pomoc osobie

bezdomnej gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, nie zaś gminę, w której

osoba bezdomna aktualnie (w czasie ubiegania się o pomoc) przebywa. Ta bowiem

zobowiązana jest do udzielenia pomocy tylko wyjątkowo (art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy

społecznej).

Na podstawie uchwały Rady Miasta (§ 44 ust. 2 pkt. 5 Statutu m.st. Warszawy) możliwe jest

powołanie, bądź wyznaczenie istniejącej jednostki organizacyjnej m.st. Warszawy w zakresie

pomocy społecznej o znaczeniu ponaddzielnicowym, która mogłaby prowadzić postępowania

z zakresu pomocy społecznej wobec wszystkich osób bezdomnych przebywających na terenie

miasta.62

Funkcje takiej odrębnej jednostki o znaczeniu ponaddzielnicowym pełnić może

jeden z istniejących OPS-ów miasta Warszawy. Wydzielenie ze wszystkich OPS-ów Miasta

zadania związanego z zadaniem wspierania osób bezdomnych celem przekazania go do

jednej z jednostek nie wymaga zmiany ustawy warszawskiej, a (1) podjęcia uchwały Rady

Miasta o przyznaniu statusu jednostki ponaddzielnicowej nowej jednostce lub jednemu z

OPS-ów w zakresie dotyczącym pomocy społecznej w przypadku bezdomności i (2) zmiany

uchwały kompetencyjnej Rady Miasta w zakresie powierzonych dzielnicom zadań (§ 27) oraz

(3) zmiany uchwały Rady Miasta w sprawie nadania statutów ośrodkom pomocy społecznej

m.st. Warszawy63

wraz ze statutami stanowiącymi załącznik do uchwały w zakresie

dotyczącym nie tylko powierzonych zadań, ale i nadzoru jednostki.. Statut wybranego OPS-u

może przewidywać dodatkowe zadania tej jednostki związane z powierzeniem jej zadań w

zakresie pomocy społecznej osobom bezdomnym. Rekomenduje się przyznanie tej jednostce

również zadania przeprowadzania szkoleń w zakresie realizacji zadań pomocy społecznej w

przypadku bezdomności. Zarówno powołanie nowej jednostki, jak i przypisanie zadań z

62

Por. np. uchwała Nr XLVI/1423/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie określenia

instytucji kultury i innych jednostek organizacyjnych m.st. Warszawy o znaczeniu ponaddzielnicowym, (brak

źródła publikacji w BIP). 63

Uchwała Nr XXIX/918/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 17 kwietnia 2008 r. w sprawie nadania statutów

ośrodkom pomocy społecznej m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 74, poz. 2706.

74

zakresu pomocy społecznej w przypadku bezdomności do jednego z OPS-ów wymaga

uwzględnienia w przyszłym budżecie dzielnicy (załączniku dzielnicowym do uchwały

budżetowej m.st. Warszawy) na rok 2015 i zmian do budżetu na rok 2014.

Na marginesie wskazać należy, że w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej opracowano

założenia do zmiany ustawy o pomocy społecznej, które przewidują między innymi zmiany

strukturalne jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, w tym rozdzielnie zadań

administracyjnych ( w których mieściłoby się również wydawanie decyzji administracyjnych)

od zadań polegających na wykonywaniu pracy socjalnej i świadczeniu usług socjalnych64

.

Przygotowane opracowanie to zaledwie zarys proponowanych zmian bez wskazania

propozycji konkretnych rozwiązań prawnych, trudno zatem proponować na tym etapie

dostosowanie nowego systemu profilaktyki bezdomności i pomocy osobom bezdomnym w

m. st. Warszawa do założeń zmian w systemie pomocy społecznej.

Zmiana organizacyjna wymagać będzie również zmian w zakresie zatrudnienia pracowników

socjalnych OPS-ów w Warszawie. Rekomenduje się w OPS-ach, w których łącznie czas

poświęcony na realizację zadań w stosunku do osób bezdomnych zajmuje około 1 etatu i

więcej, przekazanie tychże zadań obecnie realizowanych przez kilku pracowników w części

etatu jednemu, bądź proporcjonalnie większej liczbie pracowników i przejęcie ich w trybie

art. 231

kp razem z zadaniami przez jednostkę której powierzone zostanie zadanie z zakresu

pomocy społecznej osobom bezdomnym. Pracownicy ci stając się pracownikami jednostki

wyznaczonej do pomocy społecznej osobom bezdomnym powinni pozostać na miejscach w

OPS-ach w poszczególnych dzielnicach Warszawy. Rozwiązaniem mniej radykalnym, które

choćby na etapie pilotażu można rozważyć jest dokonanie zmiany organizacyjnej polegającej

na scentralizowaniu zadań w zakresie bezdomności w jednej jednostce, lecz bez

przejmowania początkowo wszystkich pracowników w trybie art.231

kp (część z nich

powinna przejść do centralnej jednostki z uwagi na ogrom pracy socjalnej i konieczność

wydawania decyzji nie tylko w zakresie świadczeń, lecz również w celu skierowania do

placówki, czego do tej pory OPS-y nie czyniły) i wspomaganie wyznaczonej jednostki przez

pozostałe OPS-y w zakresie przeprowadzania na miejscu rodzinnych wywiadów

środowiskowych na zlecenie jednostki właściwej (wyznaczonej do pomocy osobom

bezdomnym) na co pozwala art. 107 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Co prawda zgodnie z

art. 107 ust. 3 rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny, również na

64

http://www.mpips.gov.pl/bip/projekty-aktow-prawnych/projekty-ustaw/pomoc-spoleczna/zalozenia-do-

zmiany-ustawy-o-pomocy-spolecznej/, zob. w szczególności s. 20-21.



75

potrzeby jednostki organizacyjnej pomocy społecznej z terenu innej gminy. Przepis ten

funkcjonuje jednak w praktyce pomiędzy OPS-ami Miasta Warszawy (czyli tej samej gminy

w obrębie której działa 18 OPS-ów).

Alternatywne powołanie zupełnie odrębnej, nowej jednostki o znaczeniu ponaddzielnicowym

z zakresu pomocy społecznej (swoistego „spec OPS-u” ) zostało skalkulowane jako droższe.

Nie można jednak zapominać, że przekazanie zadań z zakresu pomocy społecznej do jednego

z OPS-ów również pociąga za sobą konieczność sfinansowania większego, niż dotychczas

zakresu obowiązków tej jednostki.

3.1.1.2. Gromadzenie danych osób bezdomnych w jednej jednostce organizacyjnej,

rozwiązanie problemów związanych z ochroną danych osobowych i ich przekazywaniem

w granicach wskazanych ustawą pomiędzy OPS-ami na terenie Warszawy

Warunkiem koniecznym zapewnienia skuteczności i efektywności nowego systemu pomocy

osobom bezdomnym w Warszawie jest zapewnienie dostępu do informcji z jakich usług

pomocy społecznej korzystały poszczególne osoby (poza pomocą niskoprogową). W trakcie

badań pilotażowych przeprowadzonych w placówkach i OPS-ach, jak również w trakcie

spotkań warsztatowych, uczestnicy zgłaszali problem ochrony danych osobowych, jako

istotną barierę w prowwadzeniu zintegrowanego monitoringu pomocy udzielanej osobom

bezdomnym. Obecnie informacje nt. pensjonariuszy gromadzone są w sposób

zdecentralizowany i rozproszony, zarówno przez placówki, jak również w zakresie

wywiadów przeprowadzanych przez OPS-y.

Zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych,

których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych określa ustawa o

ochronie danych osobowych. Ustawę stosuje się do przetwarzania danych osobowych

zarówno w dokumentach papierowych (kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i w

innych zbiorach ewidencyjnych), jak i w systemach informatycznych, także w przypadku

przetwarzania danych poza zbiorem danych. W zakresie podmiotowym znajduje ona

zastosowanie do organów państwowych, organów samorządu terytorialnego oraz do

państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych. Nadto do podmiotów

niepublicznych realizujących zadania publiczne, osób fizycznych i osób prawnych oraz

jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, jeżeli przetwarzają dane

76

osobowe w związku z działalnością zarobkową, zawodową lub dla realizacji celów

statutowych, które mają siedzibę albo miejsce zamieszkania na terytorium RP, albo w

państwie trzecim, o ile przetwarzają dane osobowe przy wykorzystaniu środków technicznych

znajdujących się na terytorium RP. Ustawa przesądza, że każdy ma prawo do ochrony

dotyczących go danych osobowych. Zaś przetwarzanie danych osobowych może mieć

miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób

trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Jednocześnie ustawa wskazuje kiedy

przetwarzanie danych jest dopuszczalne (art. 23). Są to sytuacje wyrażenia zgody przez

osobę, której dane dotyczą, przetwarzania danych z uwagi na to, iż jest to niezbędne dla

zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa,

albo jest to konieczne do realizacji umowy, jest niezbędne do wykonania określonych

prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego, czy też dla wypełnienia prawnie

usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców

danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą.

Artykuł 100 ust. 2 wskazuje z kolei, jakie dane można przetwarzać w zakresie niezbędnym do

przyznawania i udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Są to dane osób ubiegających się i

korzystających z tych świadczeń dotyczące: pochodzenia etnicznego, stanu zdrowia, nałogów,

skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym

lub administracyjnym. Ponadto w ramach rodzinnego wywiadu środowiskowego bada się

sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny. Szczegółowy,

zarazem nie zamknięty katalog oświadczeń i dokumentów żądanych w ramach wywiadu

zawiera art. 107 ust. 5 b. W przypadku gdy okoliczności sprawy, mające wpływ na prawo do

świadczeń, wymagają potwierdzenia innym oświadczeniem lub dokumentem, niż wskazane w

ust. 5b można domagać się takiego oświadczenia lub dokumentu.

Wszystkie dane można przetwarzać jednak wyłącznie w zakresie niezbędnym do

przyznawania pomocy. Zasadność przetwarzania danych wskazanych art. 100 tłumaczy się

tym, iż mają one istotny wpływ na ustalenie sytuacji życiowej osoby starającej się o pomoc,

dają również wgląd w zakres wcześniej udzielonego wsparcia i postawę świadczeniobiorcy65

.

Zważywszy na założenie kontynuowania współpracy Miasta z organizacjami pozarządowymi

w zakresie udzielania pomocy osobom i rodzinom bezdomnym należy zwrócić uwagę na

wyrażony w judykaturze pogląd na temat przekazywania danych osobowych innym

podmiotom. WSA w Warszawie przyjął, że ośrodki pomocy społecznej mogą udostępniać

65

I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007 r., s. 384.

77

dane swoich podopiecznych innym podmiotom, jeżeli jest to niezbędne do realizacji

uprawnień i obowiązków wynikających z ustawy o pomocy społecznej66

.

Przyjęcie rekomendacji powierzenia zadań z zakresu pomocy społecznej osobom

bezdomnym z terenu całego miasta Warszawy jednemu z OPS-ów będzie wymagało

gromadzenia i przetwarzania danych na podstawie ustawy o pomocy społecznej w jednej

jednostce samorządowej z zakresu pomocy społecznej dla wszystkich osób bezdomnych z

terenu Warszawy. Odrębnie gromadzone będą dane na potrzeby przydziału lokalu z zasobu

mieszkaniowego gminy67

. Niemniej inne urzędy, instytucje, organy publiczne są obowiązane

do udzielania pracownikowi socjalnemu pomocy w zakresie wykonywania tych

czynności. Pracownik socjalny korzysta nawet z prawa pierwszeństwa przy wykonywaniu

swoich zadań w urzędach, instytucjach i innych placówkach (art. 121 ust. 1 ). Ustawa

przewiduje również wprost, że sądy, organy i jednostki organizacyjne są obowiązane

niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, udostępnić lub udzielić na wniosek

pracownika socjalnego odpowiednich informacji, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia o

przyznaniu lub wysokości świadczeń z pomocy społecznej (art. 105 ust.1). Udostępnienie

informacji gromadzonych przez publiczne służby zatrudnienia, które mają znaczenie dla

rozstrzygnięcia o przyznaniu lub wysokości świadczeń z pomocy społecznej odbywa się na

zasadach określonych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy68

(art. 105

ust. 2). Udostępnianie danych od innych instytucji determinowane jest również przepisami

szczególnymi (np. art. 50 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych69

, art. 299 § 1

Ordynacji podatkowej70

).

3.1.2. Zmiana trybu udzielania pomocy

3.1.2.1. Przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej na podstawie decyzji

administracyjnej

Świadczenia z pomocy społecznej powinny być przyznawane na podstawie decyzji

administracyjnej. Domniemanie działania organu pomocy społecznej w formie decyzji

administracyjnej wynika z art. 14 i art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z 66

Wyrok WSA w Warszawie z 28 września 2006 r., II SA/Wa 702/2006, LexPolonica nr 418188, sprawa

dotyczyła przekazania przez ops danych nawet nie do organizacji pozarządowej, lecz do zakładu fotograficznego

i urzędu miasta w celu wyrobienia dowodu osobistego dla osoby wnioskującej o taką pomoc. 67

Podmioty inne, niż jednostki organizacyjne z zakresu pomocy społecznej, realizujące zadania publiczne wobec

osoby bezdomnej mogą zasięgać informacji o jej sytuacji za jej zgodą. 68

Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. Dz.U. z 2013 r., poz.

674 ze zm. 69

Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. z 2009 r., Dz.U. Nr 205, poz.

1585 ze zm. 70

Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.

78

art. 104 § 1 kpa. Wzmacnia je dodatkowo art. 106 ust. 2 ustawy, który zawiera enumeratywny

katalog spraw, w których nie wymaga się działania organu w formie decyzji71

. Warunki

formalne jakie powinna spełniać decyzja administracyjna wskazuje art. 107 § 1 kpa. Zgodnie

z nim decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania,

oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie

faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z

podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania

decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być

opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego

kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo

do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto

pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Uzasadnienie faktyczne

decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za

udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym

dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -

wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa).

Można jednak odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie

strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji

wydanych na skutek odwołania (art. 107 § 4 kpa).

Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z zakresu

pomocy społecznej, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz

decyzji w sprawach cudzoziemców wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu

środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy). Warunki i zakres przeprowadzenia wywiadu określa

art. 107 ustawy.

Ustawa o pomocy społecznej przewiduje szczególną regulację w zakresie postępowania w

sprawie zmiany lub uchylenia decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody. Decyzję

administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku

zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania

nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły

przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. W przypadku przebywania osoby

bezdomnej w placówce uchylenie decyzji o przyznaniu miejsca w placówce może być

podyktowane również niewłaściwym zachowaniem w placówce (w szczególności

71

W. Maciejko (w:) W.Maciejko, P. Zborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexPolonica,

komentarz do art. 106.

79

nadużywaniem alkoholu, zachowaniem naruszającym porządek w placówce, zagrażającym

bezpieczeństwu personelowi lub innym osobom przebywającym w placówce).

Pomimo pewnej swobody organu w zakresie zmiany bądź uchylenia decyzji w

założeniach opracowania przyjęto rekomendację wydawania decyzji krótkoterminowych

dotyczących skierowania do placówki typu schroniskowego, tak by wobec ograniczeń ustawy

w zakresie jej zmiany, czy uchylenia możliwa była ewaluacja postępów w procesie

wychodzenia z bezdomności.

Zgodnie z art. 108 kpa decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor

natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia

lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi

stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji

elektronicznej. W przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być stronom

ogłoszona ustnie (art. 109 kpa). W przypadku doręczenia pisma za pomocą środków

komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli w terminie 7 dni od dnia

wysłania pisma organ administracji publicznej otrzyma potwierdzenie doręczenia pisma. W

razie nieotrzymania takiego potwierdzenia organ doręcza pismo w sposób określony w

przepisach niniejszego rozdziału dla pisma w formie innej niż forma dokumentu

elektronicznego (art. 46 § 3 kpa). W celu doręczenia dokumentu w formie dokumentu

elektronicznego organ administracji publicznej, z zastrzeżeniem przesyła na adres

elektroniczny adresata stosowną informację (art. 46 § 4 kpa). Również doręczenie dokumentu

w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego następuje przez elektroniczną

skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w ustawie o informatyzacji

działalności podmiotów realizujących zadania publiczne72

.

W przypadku świadczeń z pomocy społecznej trybu wydawania decyzji nie wymaga

się w przypadku udzielenia świadczeń w postaci interwencji kryzysowej, pracy socjalnej,

poradnictwa, uczestnictwa w zajęciach klubu samopomocy, a także przyznania biletu

kredytowanego (art. 106 ust. 2 ustawy).

72

Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, tj.

Dz.U 2013 r., poz. 235.

80

Wdrożenie trybu przyznawania pomocy osobom bezdomnym polegającej na zapewnieniu

schronienia (skierowanie do placówki) w formie decyzji administracyjnej nie wymaga zmian

legislacyjnych, lecz zmian organizacyjnych, w tym przygotowania wzorów decyzji73

.

3.1.2.2. Ustalanie właściwości miejscowej osób bezdomnych zgodnie z ustawą o pomocy

społecznej

W przestrzeni Miasta wśród osób zagrożonych bezdomnością, bądź osób bezdomnych

znajdują się zarówno osoby mające miejsce zamieszkania w Warszawie lub mające ostatnie

miejsce zameldowania na pobyt stały w Warszawie, jak i osoby spoza miasta. Wydanie

każdej decyzji, w tym dotyczącej zapewnienia schronienia musi być zatem poprzedzane

ustaleniem właściwości miejscowej względem takiej osoby. Ustawa reguluje właściwość

miejscową gminy wskazując, iż ustala się ją według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej

się o świadczenie. A w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina

ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Jedynie w przypadkach

szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, jak i w

sprawach niecierpiących zwłoki (ew. w sprawach cudzoziemców) właściwą miejscowo jest

gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. A i wtedy ustawa przewiduje

katalog świadczeń, których można udzielić. Wśród nich znajduje się zapewnienie schronienia,

posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli osoba lub rodzina jest tego pozbawiona. Odrębnie

jeszcze regulowana jest właściwość miejscowa w zakresie skierowania i ustalenia opłaty za

pobyt, czy też decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej (art. 59 ustawy). Z kolei

dla mieszkańca domu pomocy społecznej właściwa jest gmina, która go skierowała do domu

pomocy społecznej (art. 101 ust. 6). W piśmiennictwie proponuje się również, że w

sytuacjach sporadycznych, kiedy osoba bezdomna nigdy nie posiadała miejsca zameldowania

na pobyt stały a zatem nie znajdzie zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy właściwość organu,

który winien załatwić sprawę powinna być ustalona na podstawie art. 21 § 1 pkt. 3 kpa, de

facto będzie to gmina miejsca przebywania osoby74

.

Zważywszy na właściwość miejscową gminy przy udzielaniu pomocy społecznej wskazać

należy zatem, że Warszawa jest właściwa miejscowo do udzielania pomocy względem swoich

mieszkańców zagrożonych bezdomnością, zaś w przypadku osób bezdomnych wtedy, gdy

Warszawa jest ostatnim miejscem zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 1 i 2).

Wyjątkowo, Warszawa zobowiązana jest do udzielenia pomocy będąc tylko miejscem pobytu

73

Por. W. Maciejko, Decyzje w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. Wzory z komentarzem, Warszawa

2011 r. 74

S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008 r., s. 258.

81

osoby ubiegającej się o pomoc, jeśli zachodzi uzasadniona sytuacja osobista albo sprawa

niecierpiąca zwłoki (art. 101 ust. 3). Nie jest przy tym możliwe wskazanie wyczerpującego

katalogu tych przypadków, zwłaszcza przypadków uzasadnionych sytuacją osobistą osoby.

Podjęcie działań pomocowych przez inną jednostkę samorządową, niż gmina właściwa

według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały w razie sporów kompetencyjnych

jest każdorazowo analizowane przez NSA, który wskazuje przykładowo, że udzielenie

pomocy w miejscu pobytu na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy uzasadniać będą: akty

przemocy w rodzinie, ciąża75

, wychowywanie małego dziecka w schronisku i niemożność

powrotu do miejsca zameldowania z uwagi na obecność osób chorych psychicznie w domu

rodzinnym76

, nauka w miejscu przebywania, udokumentowane aktywne poszukiwanie pracy,

oczekiwanie na lokal mieszkalny77

, odbywanie terapii odwykowej w miejscu czasowego

zameldowania78

, stan zdrowia uzasadniający szybkie przyznanie pomocy79

. Decyzja

odmawiająca przyznania pomocy w miejscu pobytu (w tym przyznania miejsca w placówce

dla osób bezdomnych) będzie zależała od oceny indywidualnej sytuacji wnioskodawcy, od

oceny czy zachodzi szczególnie uzasadniona sytuacja osobista osoby ubiegającej się o

świadczenie, bądź czy mamy do czynienia ze sprawą niecierpiącą zwłoki.

Pamiętać należy, że przepisy o właściwości miejscowej w ustawie o pomocy społecznej nie

znajdują zastosowania na gruncie ustawy lokalowej.

3.1.2.3. Zwrot Warszawie przez gminę właściwą miejscowo wydatków na świadczenia

przyznane w Warszawie jako miejscu pobytu

W ramach właściwości miejscowej ustawodawca reguluje również kwestię zwrotu wydatków

pomiędzy gminami z tytułu udzielonej pomocy społecznej. Zgodnie z art. 101 ust. 7 gmina

właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na

pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w

miejscu pobytu. Z regulacji tej wynika kilka wniosków.

Po pierwsze, w myśl literalnego brzmienia przepisu zwrotu dokonuje gmina właściwa

miejscowo z uwagi na miejsce zamieszkania bądź ostatnie miejsce zameldowania na pobyt

stały. Właściwość tą regulują ust. 1 i 2. Jednak w przypadkach szczególnych gminą właściwą

75

Postanowienie NSA z 2 lutego 2012 r., I OW 190/2011. 76

Postanowienie NSA z 8 kwietnia 2010 r., I OW 3/2010. 77


Postanowienie NSA z 14 maja 2009 r., I OW 4/2009. 79

Postanowienie NSA z 16 kwietnia 2009 r., I OW 185/2008.

82

staje się gmina pobytu na warunkach wskazanych w ust. 3. Skonfrontowanie treści ust. 3 i ust.

7 stawia pod znakiem zapytania możliwość żądania zwrotu wydatków od gminy ostatniego

miejsca zameldowania, w przypadkach gdy pomoc była udzielana z uwagi na uzasadnioną

sytuację osobistą lub sprawę niecierpiącą zwłoki. Bowiem ust. 3 nie mówi, że w tych

przypadkach gmina miejsca pobytu udziela pomocy, co uzasadniałoby w następstwie żądanie

zwrotu wydatków od gminy właściwej według ust. 1 lub 2, lecz że to gmina pobytu w

przypadkach wskazanych ust. 3 jest „właściwa miejscowo”. Jeśli przyjąć, że art. 101 ust. 3

dokonuje „definitywnie” zmiany właściwości miejscowej gminy, uchylając tym samym

właściwość ogólną z ust. 1 lub 2, oznaczałoby to, że wydatek na pomoc udzieloną w

sytuacjach wskazanych w ust. 3 jest wydatkiem gminy pobytu zgodnie z właściwością

wskazaną w tym ustępie. Znacznego ograniczenia doznawałby wówczas ust. 7 o zwrocie

wydatków, ponieważ gmina nie powinna zasadniczo udzielać pomocy przed ustaleniem

właściwości miejscowej bądź z jej naruszeniem. Ust. 7 dotyczyłby właśnie takich sytuacji,

kiedy świadczenie zostałoby przyznane przez gminę nie będącą nigdy właściwą miejscowo.

Co z punktu widzenia prawidłowości procedowania z kolei stanowi naruszenie prawa

skutkujące nieważnością decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 §

1 pkt. 1 kpa). Gdyby jednak przyjąć, że ust. 3 stanowi regulację szczególną względem ust. 1

lub 2 i czyni gminę pobytu właściwą miejscowo jedynie „przejściowo” w sytuacjach

wyjątkowych wskazanych w tym przepisie, nie uchylając właściwości miejscowej z ust. 1 lub

2 wówczas zwrot byłby uzasadniony również w wypadkach udzielania pomocy w trybie art.

101 ust. 3. Niestety art. 101 nie brzmi jednoznacznie i pozostawia pewien margines dla

różnych interpretacji. Problem ten nie został rozstrzygnięty w dostępnych orzeczeniach SN i

sądów apelacyjnych. Sprawy o zwrot trafiają do sądów powszechnych, lecz nie udało się w

trakcie przygotowania opracowania pozyskać orzeczeń sądów niższych instancji w tym

zakresie. Trudno zresztą byłoby budować na podstawie orzeczeń sądów I instancji

interpretację tego przepisu, nie tworzą one bowiem wykładni prawa stanowiąc rozstrzygnięcie

w indywidualnej sprawie. Problem ten pojawił się w jednym z opublikowanych orzeczeń

SKO, kiedy to wskazano, że w świetle art. 101 ust. 3 ustawy wskazanie organu właściwego

miejscowo jest sytuacją wyjątkową i następuje wyłącznie ze względu na szczególną sytuację

strony, do której jednak nie należy brak możliwości ustalenia tej właściwości na podstawie

art. 101 ust. 1-2 ustawy Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 7 ustawy gmina właściwa ze względu

na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest

obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu.

SKO podkreśliło, że ustawowa regulacja sposobu ustalania właściwości miejscowej organu

83

uwzględnia okoliczność, iż zadania własne z zakresu pomocy społecznej są finansowane ze

środków gmin, a ich adresatami są wyłącznie ich mieszkańcy. Jest to szczególny rodzaj

powiązania pomiędzy organem a stroną polegający na tym, że stroną jest osoba będąca

członkiem określonej zbiorowości, należąca do określonej wspólnoty, współtworząca jej

majątek oraz w nim partycypująca. Osoba ta ma zatem szczególny tytuł, by dochodzić

pomocy od tej wspólnoty (gminy). I dlatego też właściwość miejscową organu w sprawach z

zakresu pomocy społecznej wiąże się z kryterium miejsca zamieszkania lub zameldowania na

pobyt stały80

. Wydaje się, że myślenie SKO szło w kierunku przyjęcia, że gmina pobytu staje

się właściwa z uwagi na szczególną sytuację i przepis ten stanowi lex specialis względem ust.

1 i 2, nie uchylając właściwości wskazanej na zasadach ogólnych i nie niwecząc uprawnienia

do żądania zwrotu poniesionych wydatków przez gminę pobytu. Wyraźnie na prawo żądania

zwrotu wydatków poniesionych przez gminę pobytu w trybie art. 101 ust. 3 od gminy miejsca

zamieszkania lub ostatniego zameldowania na pobyt stały wskazuje I. Sierpowska81

. Autorka

rozważa również konkurencję pomiędzy gminą zamieszkania a gminą zameldowania gdy są

one różne w sytuacji osoby, która skorzystała z pomocy jeszcze w gminie trzeciej – gminie

pobytu. I przyjmuje, że skoro gminą właściwą wobec osób mających miejsce zamieszkania

właściwą jest gmina miejsca zamieszkania to ta właśnie gmina (a nie gmina miejsca

zameldowania) jest zobowiązana do zwrotu. Pogląd ten należy podzielić. Jest on spójny z

brzmieniem art. 101 ust. 7 w związku z ust. 1, choć Autorka przywołuje również stanowisko

odmienne prezentowane w literaturze82

.

Dalej analizując kwestię zwrotu wydatków gminie miejsca pobytu, wskazać należy, że zwrot

wydatków na podstawie ust. 7 nie następuje w trybie uprzedniej decyzji administracyjnej

organu gminy, lecz jest kwestią pozostawioną do wzajemnego uzgodnienia/ustalenia

pomiędzy samymi gminami. W razie odmowy zwrotu wydatków lub sporu co do wysokości

kwoty stanowiącej wydatki na osobę bezdomną sprawa winna być rozstrzygnięta przez sąd

cywilny. NSA wielokrotnie odrzucił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w

przedmiocie ustalenia właściwości miejscowej w sprawie zwrotu świadczenia udzielonego

osobie bezdomnej, przyjmując konsekwentnie, że sprawy tego rodzaju nie mają charakteru

spraw rozstrzyganych w trybie decyzji administracyjnej, a tylko takie sprawy podlegają

80

Postanowienie SKO we Wrocławiu z 24 stycznia 2011 r., SKO 4310/86/10/11, Orzecznictwo w Sprawach

Samorządowych 2011/3 str. 35. 81

Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007 r., s. 386-387. 82

T. Doelilinger, Zwrot wydatków gminie z tytułu udzielenia świadczeń, Praca Socjalna 2005/2, s. 84 i n.

84

rozstrzygnięciu co do właściwości. NSA traktuje sprawy o zwrot wydatków poniesionych na

świadczenia przyznane osobie bezdomnej jako sprawy cywilne w rozumieniu art. 1 kpc83

.

Wreszcie, z przepisu nie wynika żaden minimalny zakres przyznawanej pomocy, który może

być objęty żądaniem zwrotu poniesionych wydatków. Jedynie ust. 5 wskazuje, że do

przyznawania świadczeń w miejscu pobytu nie stosuje się kwot kryteriów dochodowych

podwyższonych zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy. Nie zakreśla on jednak zakresu udzielanej

pomocy a wskazuje na niemożność stosowania wyższych, niż ustawowe kryteriów

dochodowych przy udzielaniu świadczeń zależnych od tego kryterium. Niewątpliwie gmina

udzielająca pomocy na podstawie ust. 3 powinna kierować się jedną z przesłanek

wskazanych tym przepisem (tj. przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą osoby

ubiegającej się o świadczenie, bądź sprawa niecierpiąca zwłoki, bądź sprawa cudzoziemca).

Przykłady zaistnienia sprawy niecierpiącej zwłoki bądź szczególnie uzasadnionego przypadku

wskazane zostały w pkt. 3.1.2.2. Co do zakresu przyznania samych świadczeń gmina ma

pewną swobodę. Wskazuje na to ust. 4, który mówi, że w tych szczególnych przypadkach

udzielania pomocy można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50

ustawy. Osobom bezdomnym dedykowane są w szczególności art. 48 – 50. Z jednej strony

przewidują one zapewnienie w sposób doraźny podstawowych potrzeb, takich jak

schronienie, wyżywienie i odzież, z drugiej umożliwiają prowadzenie w stosunku do osoby

bezdomnej działań długofalowych mających za zadanie istotną poprawę sytuacji życiowej

osoby, aż po wyjście ze stanu bezdomności. Decyzja o zakresie przyznanych świadczeń, jeśli

zachodzą okoliczności wskazane w ust. 3, należy do gminy miejsca pobytu.

W publikowanym orzecznictwie cywilnym SN i sądów apelacyjnych, jak już wskazano, brak

jest wykładni między innymi ust. 7, a zatem brak jest również wskazówek co do zakresu

zwrotu wydatków. Same organy gminy regularnie ciągle jeszcze występują do NSA o

rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tych sprawach. Sprawy cywilne nie trafiły na razie

przed SN. Nie można zatem mówić o żadnej linii orzeczniczej w tym zakresie. Z ostrożności,

w przypadkach wskazanych ust. 3, warto podejmować wyłącznie działania niezbędne,

doraźne i dążyć do uzgodnienia standardu usług świadczonych na rzecz osoby bezdomnej z

gminą właściwą miejscowo (o ile przyjąć, że udzielenie pomocy w trybie ust. 3 uprawnia do

występowania z żądaniem o zwrot do gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt

stały). Zwłaszcza, ze ustalanie właściwości miejscowej na podstawie kryterium miejsca

83

Tak m.in. postanowienia NSA: z 28 lutego 2007 r., I OW 73/2006, z 22 grudnia 2008 r., I OW 97/2008, z 22

stycznia 2009 r., I OW 181/2008, z 5 marca 2010 r., I OW 204/2009, z 2 lipca 2010 r., I OW 55/2010, z 11

czerwca 2013 r., I OW 22/13, z 6 września 2013 r., I OW 82/13, postanowienie WSA w Krakowie z 27 sierpnia

2008 r., III SA/Kr 374/2008.

85

pobytu, w zakresie wykraczającym poza regulację zawartą w art. 101 ust. 3 i 7 ustawy,

pozostawałoby w sprzeczności z zasadami dotyczącymi kierowania pomocy z zakresu

pomocy społecznej finansowanej z budżetu gminy w ramach zadań własnych do

mieszkańców gminy84

. W piśmiennictwie również zwraca się uwagę, że ustawa o pomocy

społecznej wskazuje, iż w miejscu pobytu udzielane są przecież tylko wybrane świadczenia.

Dodaje się przy tym (może nieco na wyrost zważywszy, np. na art. 49, który może znaleźć

zastosowanie w sytuacji wskazanej art. 101 ust. 3), że są to świadczenia konieczne dla

zaspokojenia najniezbędniejszych potrzeb osoby ubiegającej się o ich przyznanie85

.

Odrębnie, na marginesie wskazać należy, że Rada Miasta powinna znowelizować

szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności przez osoby korzystające z pomocy za pobyt w

ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych (art. 97 ust. 5), gdyż obowiązująca uchwała

nie uwzględnia wymogu odpłatności za placówki86

.

3.1.3. Współpraca z organizacjami pozarządowymi

3.1.3.1. Zlecanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym w zakresie

prowadzenia różnych form pomocy osobom bezdomnym (schroniska, mieszkania

chronione, interwencja kryzysowa, usługi specjalistyczne)

Wobec braku infrastruktury miejskiej w zakresie placówek dla osób bezdomnych,

powierzanie i wspierania zadań publicznych realizowanych przez organizacje pozarządowe

prowadzące takie placówki jest uzasadnione i znajduje podstawę prawną w art. 25 ustawy o

pomocy społecznej. Jednak udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji

zleconego zadania, Miasto winno rozważyć, iż w ramach budżetu gminy co do zasady

realizuje zadania publiczne tejże gminy. A zatem i pomoc społeczna powinna być kierowana

do mieszkańców, zaś do innych osób, kiedy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Innymi

słowy, powierzanie i wspieranie wykonywania zadań publicznych organizacjom

pozarządowym może dotyczyć wyłącznie takich zadań, które z mocy ustaw szczegółowych

84

Cyt. już postanowienie SKO we Wrocławiu z 24 stycznia 2011 r., SKO 4310/86/10/11, Orzecznictwo w

Sprawach Samorządowych 2011/3 str. 35. 85

S. Nitecki (w: ) C. Martysz, S. Nitecki, G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 2001, s.

307-308; S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008 r., s. 259. 86

Uchwała nr XXXVII/843/2004 Rady Miasta w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności

za usługi opiekuńcze oraz zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej realizowane przez m.st.

Warszawę w zakresie zadań własnych gminy z 16 września 2004 r.

86

obciążają jednostki samorządu terytorialnego87

.

Jeśli pomoc osobom bezdomnym świadczona jest w ramach zadań publicznych (nie w ramach

działalności charytatywnej organizacji pozarządowej) to niezależnie od podmiotu

realizującego ostatecznie zadanie publiczne (jednostka samorządowa czy organizacja

pozarządowa) podstawę prawną przyznania jakiegokolwiek świadczenia, nie licząc wyjątków

wskazanych w ustawie, stanowi decyzja administracyjna organu (art. 106 ust. 1 ustawy).

Przy realizacji rekomendacji powierzenia jednej jednostce zadań z zakresu udzielania pomocy

osobom bezdomnym dyrektor tej jednostki bądź inna upoważniona osoba (art. 110 ust. 7-8)

powinien przyznawać świadczenia w przypadku bezdomności co do zasady w trybie decyzji

administracyjnej. W trybie decyzji administracyjnej zatem powinno następować kierowanie

do placówek. Wyjątki stanowić mogą przyjęcia do placówki w trybie interwencji kryzysowej

(art. 106 ust. 2 w związku z art. 47 ust. 4) lub do placówek niskoprogowych świadczących

pomoc z uwagi na zagrożenie życia i bezpieczeństwo przestrzeni publicznej.

Rekomendując przyznawanie pomocy mającej charakter działań profilaktycznych, jak i

profesjonalnych ukierunkowanych na wychodzenie z bezdomności co do zasady w trybie

decyzji administracyjnej i wyłącznie osobom bezdomnym, dla których Warszawa jest gminą

właściwą nie można pominąć aspektu, jakim jest obecnie funkcjonujący system pomocy

osobom bezdomnym oparty na współpracy z organizacjami pozarządowymi z uwagi na brak

własnych placówek miasta dedykowanych osobom bezdomnym, w ramach której to

współpracy aktualnie o przyjęciu do placówki wspieranej ze środków publicznych decydują

same placówki. Obecnie Miasto zawiera z organizacjami pozarządowymi umowy o wsparcie

realizacji zadania publicznego, na podstawie których de facto finansuje w znacznym zakresie

realizację tychże zadań (umowy opiewają bowiem w dużej mierze na kwoty obejmujące od

ok. 60% do 90% kosztów realizacji całego zadania) nie mając jednak wpływu na weryfikację

samej potrzeby udzielenia schronienia. Przy założeniu kontynuowania ścisłej współpracy z

organizacjami pozarządowymi rozwiązaniem tej kwestii byłoby nadal powierzanie realizacji

zadań z zakresu pomocy społecznej organizacjom pozarządowym, lecz tylko względem osób

skierowanych do placówki na podstawie uprzednio wydanej decyzji, a więc po

przeprowadzeniu co najmniej wywiadu środowiskowego, ustaleniu bezdomności w

rozumieniu ustawy o pomocy społecznej i ustaleniu właściwości miejscowej oraz weryfikacji,

czy wobec osób bezdomnych zameldowanych na pobyt stały poza Warszawą zachodzą

okoliczności wskazane w art. 101 ust. 3 ustawy uzasadniające udzielenie pomocy. Gdyby

87

M. Jóźwiak, Regulacje dotyczące udzielania dotacji dla podmiotów spoza sektora finansów publicznych,

Finanse Komunalne 2004/nr 4, s. 28.

87

przeprowadzenie postępowania nie było możliwe w tak krótkim czasie należy rozważyć jako

kolejne rozwiązanie powierzenie organizacjom pozarządowym zadania polegającego na

udzieleniu pomocy osobom, wobec których wszczęte zostało postępowanie w sprawie

wydania decyzji dotyczącej zapewnienia schronienia.

3.1.3.2. Wspieranie realizacji zadań charytatywnych polegających na zapewnieniu

możliwości skorzystania z podstawowej pomocy osobom bezdomnym przebywającym w

przestrzeni publicznej Miasta

Odrębną kwestią pozostaje niemożność udzielania w każdym dosłownie wypadku pomocy

wyłącznie na podstawie uprzednio wydanej decyzji ze względu na specyfikę problemu

bezdomności i potrzebę podejmowania działań nagłych w miejscu, w którym znajduje się

osoba bezdomna (np. przewóz zimą osoby bezdomnej z ulicy i udzielenie schronienia w

noclegowni, wyżywienia oraz przyznanie odzieży). Miasto przyjęło założenie, że pomoc

niskoprogowa (udzielana w noclegowniach, jadłodajniach itp. placówkach), może być

udzielana bezwarunkowo i bez postępowania administracyjnego, w tym bez skierowania. W

tym miejscu wskazać należy, że ustawa o pomocy społecznej wskazuje enumeratywnie

wypadki kiedy nie jest wymagana decyzja administracyjna (art. 106 ust. 2). Wypadki te nie są

powiązane ze specyfiką podmiotu, któremu udzielana jest pomoc, a raczej z charakterem tej

pomocy. Przepis wskazuje, że udzielenie świadczeń w postaci interwencji kryzysowej, pracy

socjalnej, poradnictwa, uczestnictwa w zajęciach klubu samopomocy, a także przyznanie

biletu kredytowanego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W ramach interwencji

kryzysowej możliwe jest np. bez wydania decyzji udzielenie schronienia z uwagi na przemoc

w rodzinie matce z małoletnim dzieckiem (ewentualnie ojcu), bądź kobiecie w ciąży. Jednak

w katalogu tym nie mieszczą się wszystkie rodzaje świadczeń udzielanych w trybie pilnym

osobom bezdomnym. W praktyce pomoc tego rodzaju można realizować w ramach wsparcia

realizacji zadań charytatywnych polegających na zapewnieniu możliwości skorzystania

bezwarunkowo (bez weryfikacji właściwości miejscowej) z usług zupełnie podstawowych,

podyktowanych zagrożeniem życia lub dbałością o bezpieczeństwo Miasta. Mowa o

udzielaniu porad, informacji, zapewnieniu posiłku, noclegu, ogrzewalni, czy możliwości

dokonywania zabiegów higienicznych dla osób bezdomnych przebywających w przestrzeni

publicznej Miasta.

Osobną jeszcze kwestię stanowią osoby bezdomne spoza Warszawy nie tyle

88

przebywające w przestrzeni publicznej, co przebywające od dłuższego czasu w placówce ( od

wielu miesięcy, a nawet od kilku lat), co do których nie zachodzi przypadek niecierpiący

zwłoki, czy uzasadniona sytuacja osobista. Pobyt w placówce osób niemających ostatniego

miejsca zameldowania na pobyt stały w Warszawie możliwy jest wyłącznie na koszt tej

osoby, placówki w ramach jej środków własnych, bądź gminy właściwej miejscowo

przyznającej zasiłek takiej osobie. Z uwagi na to, iż obecnie w placówkach warszawskich

przebywa znaczna liczba osób względem których Miasto nie jest właściwe miejscowo, należy

rozważyć wsparcie merytoryczne organizacji pozarządowych w radzeniu sobie w takiej

sytuacji, np. w postaci szkoleń dla pracowników placówek z zakresu pomocy osobom

bezdomnym w ubieganiu się o zasiłki z gmin ostatniego zameldowania. Organizacje

pozarządowe mogą również z własnej inicjatywy wystąpić z własnym wnioskiem realizacji

zadania publicznego (art. 12 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie),

które pomogłoby rozwiązać problem funkcjonowania w stołecznych warszawskich osób

bezdomnych spoza Warszawy, które nie otrzymują świadczeń z gminy właściwej miejscowo

na pobyt w placówce, ani dla których placówka nie jest w stanie znaleźć innych źródeł

finansowania (projekty UE, rządowe, wsparcie z Banku Gospodarstwa Krajowego, darowizny

itp.). Należy również rozważyć złagodzenie procesu odchodzenia placówek realizujących

zadania publiczne od przyjmowania osób bezdomnych spoza Warszawy na koszt Miasta

poprzez stopniowe „zacieśnianie” kryteriów kwalifikowania osób nie wywodzących się z

Warszawy do placówek na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy, tj. po przyjęciu, iż zachodzi

przypadek niecierpiący zwłoki lub uzasadniona sytuacja osobista. Przesłanki wskazane w art.

101 ust. 3 pozostawiają pewien margines swobody pracownikowi socjalnemu podejmującemu

decyzję. W szczególności winno to dotyczyć osób bezdomnych przebywających od dłuższego

czasu w Warszawie, co do których z uwagi na stan zdrowia, wiek i niski poziom kompetencji

społeczno-kulturalnych szanse na powrót do ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały

i usamodzielnienie są nikłe.

Zmiana zasad finansowania zadania publicznego jakim jest wspieranie osób bezdomnych

przy udziale organizacji pozarządowych nie wymaga podjęcia żadnej inicjatywy legislacyjnej

na poziomie uchwał Rady Miasta, a jedynie opracowania decyzji kierujących do placówek,

nowych zasad konkursowych i wzorów umów na powierzanie realizacji zadania publicznego.

Jednak poprzedzanie każdego przyjęcia do placówki prowadzącej schroniska dla bezdomnych

wydaniem skierowania takiej osobie, choćby z uwagi na sytuacje nagłe wymagać będzie,

obok funkcjonujących w Mieście noclegowni, ogrzewalni, jadłodajni i innych form wsparcia

niskoprogowego, powierzenia w ramach dotacji organizacjom pozarządowym realizacji

89

zadania w postaci zapewnienia schronienia wszystkim zgłaszającym się (nie tylko w

przypadkach wskazanych art. 47 ust. 4 w ramach interwencji kryzysowej) na krótki okres i

bez względu na właściwość miejscową do czasu ustalenia właściwości miejscowej i wydania

skierowania na taką osobę (konieczne byłoby wydzielenie odpowiedniego „podzadania” w

umowie z organizacją pozarządową, aby nie obciążać tymi kosztami innych form

pomocy/podzadań).

Rekomendacja Zakres zmian prawnych, w tym

legislacyjnych

Oczekiwane rezultaty

centralizacja zadań z

zakresu pomocy

społecznej osobom


Uchwała nr XLVI/1422/2008 Rady

Miasta stołecznego Warszawy z

dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie

przekazania dzielnicom m.st.

Warszawy do wykonywania

niektórych zadań i kompetencji

m.st. Warszawy, Dz. Urz. Woj.

Maz. nr 220, poz. 9485 ze zm.,

(zmiana)

uchwała Nr XXIX/918/2008 Rady

m.st. Warszawy z dnia 17 kwietnia

2008 r. w sprawie nadania statutów

ośrodkom pomocy społecznej m.st.

Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr

74, poz. 2706 wraz ze statutami

stanowiącymi załącznik do uchwały

w zakresie dotyczącym

powierzonych zadań i nadzoru

jednostki (zmiana)

załącznik do uchwały budżetowej

(zmiana)

regulamin pracy nowej/

wyznaczonej jednostki (zmiana lub

wprowadzenie w życie nowego

regulaminu pracy dla nowej

jednostki)

świadczenie pomocy społecznej osobom bezdomnym przez

jedną jednostkę organizacyjną pomocy społecznej w

Mieście (§ 27 uchwały kompetencyjnej)

lepsze rozeznanie problemów osób bezdomnych

profesjonalizacja jednostki organizacyjnej i jej

pracowników socjalnych świadczących pomoc wyłącznie

osobom bezdomnych

możliwość wypracowania w praktyce i świadczenia

pomocy społecznej osobom bezdomnym na jednolitych

zasadach w Mieście

uniknięcie powtarzania pracy wykonywanej przez OPS-y

w dzielnicy z uwagi na przemieszczanie się wielu osób

bezdomnych po Warszawie i brak trwałego związku z

konkretną dzielnicą

gromadzenie danych osób bezdomnych w jednej jednostce

organizacyjnej, uchylenie problemów związanych z

ochroną danych osobowych i ich przekazywaniem w

granicach wskazanych ustawą pomiędzy OPS-ami na

terenie Warszawy (art. 100 ust. 2, 105 ust. 1)

zmiana trybu udzielania

przygotowanie nowych warunków

wszczynanie postępowań administracyjnych w przypadku

90

pomocy polegającej na

zapewnieniu schronienia

konkursowych i wzorów umów na

zlecanie zadań publicznych (nowe

warunki)

przygotowanie projektów decyzji

administracyjnych (nowe projekty

decyzji)

przyznawania pomocy społecznej osobom bezdomnym i

przyznawanie pomocy w trybie decyzji administracyjnej

(art. 106 ustawy o pomocy społecznej w zw z art. 104 § 1

kpa)

transparentność udzielanej pomocy społecznej

transparentność wydatkowania środków publicznych na

pomoc osobom bezdomnym zgodnie z ustawą o pomocy

społecznej

ustalanie właściwości miejscowej osób bezdomnych

zgodnie z ustawą o pomocy społecznej (art. 101 ust. 1-3)

zlecanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym

w wyznaczonym zakresie (art. 25 ustawy o pomocy

społecznej i odpowiednie przepisy ustawy o działalności

pożytku publicznego i o wolontariacie)

kwalifikowalność wydatków ponoszonych na konkretne

osoby i możliwość występowania o zwrot wydatków do

gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały w

przypadku udzielania osobie pomocy w Warszawie jako

gminie pobytu (art. 101 ust. 7)

współpraca z

organizacjami

pozarządowymi w

zakresie prowadzenia

placówek dla osób

bezdomnych

przygotowanie nowych warunków

konkursowych i wzorów umów na

zlecanie zadań publicznych (nowe

warunki)

podjęcie analizy indywidualnych

przypadków osób bezdomnych dla

których Warszawa nie jest ostatnim

zlecanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym

w zakresie prowadzenia różnych form pomocy osobom

bezdomnym skierowanym do placówek: schroniska,

mieszkania chronione, interwencja kryzysowa, usługi

specjalistyczne( art. 25 ustawy o pomocy społecznej w zw

z art. 4 ust. 1 pkt. 1, 3, 20 i 32 i art. 11 ust. 1 pkt. 2 ustawy

o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie)

wspieranie realizacji zadań charytatywnych polegających

na zapewnieniu możliwości skorzystania z podstawowej

pomocy osobom bezdomnym przebywającym w

przestrzeni publicznej Miasta w sytuacjach zagrożenia

życia lub w celu dbałości o bezpieczeństwo miasta, tj.

udzielanie porad, informacji zapewnienie posiłku, noclegu,

ogrzewalni, dokonywania zabiegów higienicznych (art. 4

ust. 1 pkt. 1 w zw z art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy o

działalności pożytku publicznego i o wolontariacie i art. 25

ustawy o pomocy społecznej).

91

miejscem zameldowania na pobyt

stały pod kątem możliwości

wydania decyzji administracyjnych

w trybie art. 101 ust. 3 ustawy o

pomocy społecznej na okres

dłuższy, niż 3 miesiące, dla osób u

których ze względu na stan

zdrowia, wiek i niski poziom

kompetencji społeczno-

kulturalnych szanse na powrót do

ostatniego miejsca zameldowania

na pobyt stały i usamodzielnienie są

nikłe

przygotowanie szkoleń z zakresu

pozyskiwania dodatkowych

funduszy przez organizacje

pozarządowe na działalność

pożytku publicznego , zwłaszcza w

celu pomocy osobom, które od

dłuższego czasu przebywają w

placówce, a których pobyt nie może

być finansowany ze środków

publicznych

wsparcie organizacyjne, merytoryczne organizacji

pozarządowych w pomocy osobom bezdomnym których

szanse na powrót do ostatniego miejsca zameldowania na

pobyt stały i usamodzielnienie ze względu na stan zdrowia,

wiek i niski poziom kompetencji społeczno-kulturalnych są

nikłe (art. 4 ust. 1 pkt. 3 w zw z art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy

o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie i art.

25 ustawy o pomocy społecznej)

* podsumowanie dotyczące rekomendacji prawnych

3.2. Rekomendacje dotyczące profilaktyki bezdomności oraz polityki

lokalowej w zakresie wychodzenia z bezdomności

Rekomendowane jest wdrożenie kompleksowych, skoordynowanych rozwiązań

przeciwdziałających utracie miejsca zamieszkania, obejmujących nie tylko zasób mieszkalny

m. st. Warszawy, ale również spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe.

Należy jednak zaznaczyć, iż Biuro Polityki Lokalowej w piśmie do Zespołu Badawczego z

dnia 23.10.2013 r. o numerze PL-WLM.7146.10.2013.KKU podało, iż „m.st. Warszawa już

od dłuższego czasu podejmuje działania mające na celu przeciwdziałanie powstawaniu

zaległości czynszowych oraz zmniejszenia zagrożenia utraty tytułu prawnego do lokalu przez

osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej. Główne założenia polityki w tym zakresie

92

wytyczone zostały w Wieloletnim Programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem m.st.

Warszawy na lata 2013-2017, w Rozdziale 7, w pkt. 4, zatytułowanym „Podejmowanie

działań zapobiegających powstawaniu zaległości czynszowych”. Za działania priorytetowe

przyjęto:

- wdrożenie ujednoliconych procedur windykacyjnych we wszystkich jednostkach

organizacyjnych odpowiedzialnych za zarządzanie mieszkaniowym zasobem m.st. Warszawy;

- uściślenie zasad współpracy między tymi jednostkami, a właściwymi miejscowo Ośrodkami

Pomocy Społecznej w celu poprawy przepływu informacji o osobach mających problemy z

regularną płatnością czynszu i objęcie tych osób pomocą socjalną;

- nawiązywania bezpośredniego kontaktu z najemcami mającymi problemy z terminowym

regulowaniem opłat za zajmowany lokal w celu udzielenia informacji o możliwości

skorzystania z dostępnych form pomocy;

- podejmowanie innych działań, adekwatnych do indywidualnej sytuacji najemcy.”

Dodatkowo Biuro Polityki Lokalowej przekazało informacje nt. współdziałania Zarządów

Gospodarowania Nieruchomościami, Wydziałów Zasobów Lokalowych i Ośrodków Pomocy

Społecznej.88

Z uwagi na fakt, iż powyższe działania są na etapie wdrażania, rekomendacja obejmuje

sugestię, aby wzmocnić działania koordynacyjne na styku Biuro Polityki Lokalowej – Biuro

Pomocy i Projektów Społecznych, zaś administrowanie i monitorowanie bieżącymi

działaniami powierzyć jednostce ogólnomiejskiej zajmującej się pomocą osobom bezdomnym

i profilaktyką bezdomności. Z uwagi na specyfikę problemu profilaktyki bezdomności i

zasięg problemu sugeruje się, aby w poszczególnych dzielnicach ustanowione zostały

Dzielnicowe Programy Profilaktyki Bezdomności, w ramach których następowałaby

koordynacja współpracy ZGN-ów, Wydziałów Zasobów Lokalowych, OPS-ów, spółdzielni

mieszkaniowych, wspólnot mieszkaniowych oraz organizacji pozarządowych zajmujących się

szeroko pojęta problematyką zapobiegania utracie mieszkania (poradnictwo prawne,

finansowe, psychologiczne), przy udziale mieszkańców poszczególnych dzielnic.

Administrowaniem wytycznymi systemowymi i monitoringiem zajmowała by się jednostka

ogólnomiejska ds. pomocy osobom bezdomnym i profilaktyki bezdomności. Zakłada się, iż

wsparcie koordynacyjne ze strony BZL oraz BPiPS Urzędu m. st. Warszawy oraz wsparcie

organizacyjne ze strony jednostki ogólnomiejskiej nie generowałoby dodatkowych kosztów

dla systemu, a bazowałoby na istniejącym potencjale organizacji pozarządowych.

88

Zob. aneks nr 4

93

Z uwagi na zmianę organizacyjną w zakresie właściwości jednostek pomocy

społecznej zajmujących się bezdomnością i rekomendację scentralizowania tej pomocy, warto

zarekomendować, przy okazji podejmowania innych zmian, zmianę uchwały nr

LVIII/1751/2009 w sprawie wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład

mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy89

(zwanej dalej uchwałą lokalową) w

zakresie dotyczącym wymogu analizowania sytuacji osób bezdomnych przez burmistrzów

dzielnic (lub osoby przez niego upoważnione) na podstawie informacji uzyskanej z OPS-u

pozyskanej poprzez zobowiązanie wnioskodawcy do dołączenia opinii na temat jego sytuacji

osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej (§ 22 ust. 3 uchwały). Biuro Polityki

Lokalowej podkreśla, że zmiana uchwały Nr LVIII/1751/2009 jest procesem czasochłonnym

i wskazuje, że w przypadku, gdy BPiPS uzna za konieczne wydawanie każdorazowo przy

wniosku osoby bezdomnej opinii właściwego OPS, możliwe jest to poprzez wydanie

Burmistrzom odpowiednich wytycznych przez Zastępcę Prezydenta.

Za godną rozważenia uznać należy możliwość zawierania porozumień z Burmistrzami

Dzielnic dotyczących przeznaczania lokali mieszkalnych w Mieście na potrzeby osób

wychodzących z bezdomności. Odrębnym zagadnieniem, które należy poddać rozwadze może

być skuteczniejsze korzystanie z mieszkań chronionych na podstawie ustawy o pomocy

społecznej przez osoby bezdomne90

. Z kolei z powodu różnych przyczyn bezdomności i

ryzyka zniweczenia pracy socjalnej, logiczne wydaje się stosowanie wynikającego z uchwały

lokalowej zróżnicowania terminu, na jaki zostaje przydzielony lokal socjalny (obecnie

uchwała lokalowa przewiduje możliwość przyznania lokalu socjalnego na okres do 5 lat).

Niestety rozwiązanie to spotkało się już z krytyczną oceną judykatury91

.

Pewne uwagi na zakończenie części dotyczącej profilaktyki w zakresie polityki lokalowej,

należy również poczynić względem postanowienia uchwały, w zakresie dotyczącym

89

Uchwała nr LVIII/1751/2009 w sprawie wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład

mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.

90 za wyjątkiem sytuacji, gdy bezdomność jest wynikiem takich np. zdarzeń jak klęska żywiołowa, pożar,

huragan, katastrofa budowlana, zagrożenie rozbiórka dotychczas zajmowanego lokalu, czy innych sytuacji, które

nie wymagają prowadzenia pracy społecznej z osobą bezdomną a jedynie zapewnienia schronienia. Uchwała

lokalowa słusznie dostrzega taka potrzebę w pierwszeństwie do lokalu socjalnego osób, które są zagrożone

utratą miejsca zamieszkania ze wskazanych powodów. 91

Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10, którym WSA wskazał, że

wprowadzenie jakiegokolwiek limitu czasowego względem najmu socjalnego stanowi modyfikację normy

ustawowej. Jak wskazano w uzasadnieniu, organem uprawnionym do zawierania i przedłużania umów najmu w

imieniu gminy jest organ wykonawczy gminy, a ustalenie przez Radę Gminy arbitralnie okresu, na jaki ma być

zawierana umowa najmu lokalu socjalnego należy uznać za istotne naruszenie prawa, gdyż stanowi ograniczenie

uprawnień zarówno potencjalnych najemców lokali socjalnych, jak i organu wykonawczego gminy. Por. również

wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2013 r., IVSA/Po/149/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4

października 2012 r., IV SA/Po 468/12.

94

pierwszeństwa w przyznawaniu lokali osobom bezdomnym. W obecnym brzmieniu

uprawniają one do ubiegania się o lokal (mieszkalny, czy socjalny) wszystkie osoby

bezdomne objęte programem wychodzenia z bezdomności w rozumieniu ustawy o pomocy

społecznej. Program ten zgodnie z ustawą może być kierowany nie tylko do osób

bezdomnych, których ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały jest Warszawa, lecz

również do osób bezdomnych, którym Warszawa udzieliła pomocy będąc jedynie ich

miejscem aktualnego pobytu (art. 101 ust. 4 w związku z art. 49). Praktyka obejmowania

programami wychodzenia z bezdomności jest aktualnie dość liberalna. Bez względu na to,

jakimi świadczeniami zdecyduje się w przyszłości obejmować osoby bezdomne spoza

Warszawy właściwa jednostka pomocy społecznej, bo świadczenia wskazane w art. 101 ust. 4

nie są obligatoryjne – warto pamiętać, że z jednej strony Miasto ma obowiązek realizacji

zaspokajana potrzeb mieszkaniowych własnej wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 w

związku z art. 20 ustawy lokalowej), z drugiej, ustawa lokalowa nie zawiera definicji osoby

bezdomnej, ani nie zawiera analogicznych rozwiązań w zakresie właściwości miejscowej, co

ustawa o pomocy społecznej. Innymi słowy, np. próby różnicowania osób bezdomnych w

prawie ubiegania się o lokal mieszkalny na pochodzących z danej gminy i pozostałych, nie

mających ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały w gminie spotkały się już w

orzecznictwie z zarzutem nierównego traktowania92

. NSA podkreśla93

, że przy pojęciu

mieszkańca ubiegającego się o zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych należy odwoływać się

do definicji art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby

fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Przeciwko wykluczeniu z prawa do lokalu osób nie legitymujących się zameldowaniem w

danej gminie opowiedział się również Rzecznik Praw Obywatelskich, który wniósł skargę do

NSA na uchwałę jednej z gmin94

. Reasumując nie jest dopuszczalne uzależnienie prawa do

lokalu od dotychczasowego zameldowania na terenie gminy osoby ubiegającej się o wynajem

92

Choć warto zwrócić uwagę, że w jednym z rozważanych przez NSA stanów faktycznych o ile za

dyskryminujący uznano zapis uchwały regulującej zasady najmu lokali uzależniającej prawo do lokalu od

miejsca zameldowania (podobne zapisy były oceniane negatywnie wielokrotnie w orzecznictwie), to w

przypadku osób bezdomnych „obronił się” zapis dotyczący warunku zamieszkiwania ostatnio na terenie danej

gminy (czyli przed wejściem w bezdomność). Za niezgodny z prawem WSA rozpoznający tą sprawę w I

instancji uznał postanowienie wprowadzające tylko cezurę czasową zamieszkiwania (wyrok NSA z dnia 21

października 2008 r., I OSK 598/2008, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr

541/2007). Jednak nie sposób nie wspomnieć z kolei w tym wypadku o wyroku NSA z 3 czerwca 2009 r. I OSK

199/09, którym przyjął, że: określenie obowiązek zamieszkiwania na terenie gminy przez okres pięciu lat,

przyjęty jako kryterium pierwszeństwa w otrzymaniu mieszkania komunalnego nie narusza konstytucyjnej

zasady równości. Wydaje się jednak, że pogląd ten jest odosobniony, o czym jeszcze poniżej.

93 Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2005 r., II SA/Wr 2359/2003

94 Wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 1029/2005.

95

lokalu95

. Przy okazji dodać można, że co najmniej sporne w orzecznictwie jest uzależnianie

tego prawa od wskazanego w uchwale wymaganego okresu zamieszkiwania, nawet jeśli są to

okresy w miarę krótkie, np. 3 lata lub 5 lat96

. W tym miejscu, z uwagi na bogate orzecznictwo

sądów administracyjnych dotyczące zakresu regulacji uchwał podejmowanych na podstawie

art. 21 ustawy lokalowej warto wskazać, iż Biuro Polityki Lokalowej mając świadomość

kształtującego się orzecznictwa na podstawie przywołanego art. 21 ustawy. zwracało sie do

MSW o zainicjowanie zmiany art. 21 ustawy lokalowej, tak by stanowił on większą swobodę

gmin w zakresie zasad wynajmowania lokali i możliwość ich dostosowania do realnej sytuacji

i potrzeb mieszkańców konkretnej gminy.

polityka lokalowa

wzmocnienie

profilaktyki

zapobiegania utracie

miejsca zamieszkania

Wieloletni Program

gospodarowania mieszkaniowym

zasobem m.st. Warszawy na lata

2013-2017 (ewaluacja)

Regulamin windykacji należności

m. st. Warszawy z tytułu opłat za

lokale wchodzące w skład

mieszkaniowego zasobu m. st.

Warszawy, lokale użytkowe lub

ich części, tymczasowe

pomieszczenia oraz urządzenia

reklamowe usytuowane na

budynkach wchodzących w skład

zasobu nieruchomości m. st.

Warszawy, (zarządzenie nr

2331/2012 Prezydenta m.st.

Warszawy z dnia 16 kwietnia

2012 roku). (ewaluacja)

uchwała z dnia 9 lipca 2009 r. nr

LVIII/1751/2009 w sprawie

wynajmowania lokali

mieszkalnych wchodzących w

ocena skutków realizacji założeń Wieloletniego

Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem

m.st. Warszawy na lata 2013-2017, w tym Regulaminu

windykacji należności m. st. Warszawy z tytułu opłat za

lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu m. st.

Warszawy, lokale użytkowe lub ich części, tymczasowe

pomieszczenia oraz urządzenia reklamowe usytuowane

na budynkach wchodzących w skład zasobu

nieruchomości m. st. Warszawy, (zarządzenie nr

2331/2012 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16

kwietnia 2012 roku).

wykorzystanie w większym stopniu formy pomocy jaką

stanowią mieszkania chronione, o których mowa w

ustawie o pomocy społecznej (art.17 ust. 1 pkt. 12, art.

36 ust. 2 n, q, art. 53, art. 88 ust. 1 pkt. 3, art. 90 ust.

2-3, osobno regulowane są mieszkania chronione w

ramach zadań powiatu)

standaryzacja zasad przydziału mieszkania z zasobów

lokalowych Miasta pozostających w dyspozycji dzielnic

określonych uchwałą z dnia 9 lipca 2009 r. nr

95

Por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 listopada 2012 r., III SA/Gd/483/12, 96

Por. np. przywoł. już wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., I OSK 199/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7

lutego 2013 r. , IV SA/Po/1133/12, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 28 sierpnia 2013 r., II/SA/Go/464/13,

Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 1149/12 i przywoł. tam orzecznictwo, wyrok

WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2012 r., IV SA/Po 468/12, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 25 sierpnia

2011 r., II/SA/Go/528/11, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 30 czerwca 2011 r., II/SA/Go/319/11.

96

skład mieszkaniowego zasobu

miasta stołecznego Warszawy ze

zm. (zmiana)

LVIII/1751/2009 w sprawie wynajmowania lokali

mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego

zasobu miasta stołecznego Warszawy ze zm.

wydawanie opinii na temat sytuacji osobistej, rodzinnej,

dochodowej i majątkowej wnioskodawcy będącego

osobą bezdomną na jej wniosek w sprawie o przydział

mieszkania przez jednostkę wyznaczoną do pomocy

społecznej osobom bezdomnym (§ 22 ust. 3 uchwały)

wydzielanie pewnej puli lokali w Mieście z

przeznaczeniem dla osób bezdomnych na analogicznych

zasadach, jak w innych wypadkach wskazanych

uchwałą (np. § 41 uchwały).

* podsumowanie rekomendacji dotyczących polityki lokalowej

97

Część IV – Plan operacyjny wdrożenia zmian systemu

4.1. Cykl planowania i zarządzania systemem pomocy osobom bezdomnym

Założenie podstawowe przyjęte w niniejszym opracowaniu to stworzenie elastycznego

systemu profilaktyki i pomocy osobom bezdomnym, który opiera się nie tylko na danych

statystycznych, ale bazuje na nowoczesnych narzędziach polityki społecznej,

uwzględniających analizę efektów zewnętrznych, analizę ryzyka oraz analizę skutków

zaniechania działań i stwarza możliwość do dokonywania reorientacji strategicznej w miarę

zmiany uwarunkowań zewnętrznych. W Unii Europejskiej wydatkowanie środków

publicznych przebiega wg schematu zbliżonego do przedstawionego na rys. 1. Istotą tego

schematu jest uwzględnianie w procesie planowania97

i programowania98

informacji zwrotnej

pochodzącej z ewaluacji programów, w ramach których są wydatkowane środki publiczne.

Rys. 1. Schemat ogólny zarządzania cyklem wydatkowania środków publicznych

Źródło: opracowanie na podstawie Project Cycle Management Guidelines, European Commission, March 2004,

s. 16

Identyfikacja to określenie potencjalnych sposobów realizacji celów oraz określenie realnych

sposobów realizacji celów. Oznacza to, że powinno być określone przy każdym celu

strategicznym, jakie są dopuszczalne sposoby realizacji celów. Powinien być tym samym

97

Planowanie to odpowiednio uporządkowany zbiór czynności i procesów myślowych wykonywany przez

powołany do tego zespół ludzi, którzy zajmują się przygotowaniem i uruchomieniem działań mających

doprowadzić do osiągnięcia świadomie wybranych przyszłych stanów obiektu objętego planowaniem. 98

W fazie programowania powinny zostać wyznaczone cele spełniające kryterium SMART. W związku z

faktem występowania dualizmu w administracji publicznej (polegającego na równoległym wykonywaniu

bieżącej, standardowej pracy oraz realizacji autonomicznych, nietypowych przedsięwzięć), konieczne jest

określenie, co będzie realizowane w ramach (1) programów, a co w ramach (2) działalności bieżącej.

Wyznaczenie celów programów jest możliwe dzięki: odpowiedniemu doborowi osób/instytucji biorących udział

w procesie programowania, analizie strategicznej, a następnie negocjowaniu z interesariuszami obranych

rozwiązań. Cele programów powinny posiadać mierniki ich realizacji w określonej perspektywie czasowej.

98

określony katalog działań/projektów/inicjatyw możliwych do realizacji zarówno w ramach

programów, jak i działalności bieżącej. W trakcie trwania programów możliwe jest

sprawdzenie za pomocą ewaluacji rezultatów, czy np. projekty spełniają cele programu. W

razie potrzeby może zostać zmodyfikowany katalog działań/projektów/inicjatyw lub może

zostać zmieniona alokacja finansowa.

Budżetowanie polega na przydzieleniu środków finansowych do celów ustalonych na

poziomie programowania. Na poziomie strategicznym może powstać problem z ujęciem

środków w układzie zgodnym z układem zastosowanym w budżecie zadaniowym, stąd

konieczne jest określenie co wchodzi w skład zadań i podzadań budżetowych.

Zadania budżetowe – grupują wydatki wg celów. Zadania posiadają cele szczegółowe,

służące realizacji polityki społecznej, posiadają bazowe i docelowe mierniki stopnia

realizacji celów działalności samorządu lokalnego, oznaczającymi wartościowe, ilościowe lub

opisowe określenie bazowego i docelowego poziomu z poniesionych nakładów.99

Podzadania

budżetowe – podzadania budżetowe również posiadają przypisane cele podzadań, bazowe i

docelowe mierniki stopnia realizacji celów polityki społecznej, oznaczającymi wartościowe,

ilościowe lub opisowe określenie bazowego i docelowego poziomu z poniesionych

nakładów.100

Opracowanie to określenie szczegółowych planów zamierzeń poszczególnych

podmiotów (jednostek organizacyjnych).

W ramach bieżącej działalności zarządczej, kierownicy jednostek powinni zapewnić spójność

z budżetem zadaniowym, stąd konieczne jest odpowiednie dobranie działań, służących

realizacji zadań i podzadań budżetu zadaniowego.

Działania – cele zdefiniowane na poziomie działania są określane na potrzeby wewnętrzne

jednostki.

Wdrożenie to określenie osób odpowiedzialnych za realizację celów, przypisanie innych

zasobów, środków oraz realizacja zaplanowanych działań w określonym czasie. Wdrożenie

wymaga świadomości, iż podejmowane działania nie są celem samym w sobie, lecz służą

realizacji celów znajdujących się na poszczególnych stopniach hierarchii celów.

Ewaluacja to określenie, czy wystąpiły spodziewane rezultaty i oddziaływania. Tym samym

można mówić o ewaluacji rezultatów (polegającej na sprawdzeniu jakie są natychmiastowe

efekty wydanych środków finansowych – a dokładniej efekty dostarczonych produktów) oraz

o ewaluacji oddziaływań (określającej długoterminowe efekty zewnętrzne wydatkowania

środków w ramach działu administracji rządowej – a dokładniej dostarczenia produktów).

99

Art. 2, pkt. 3 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 100

ibidem

99

Ewaluacja może być dokonana przed wdrożeniem strategii (ex ante), w trakcie wdrażania (on

going), lub może być przeprowadzona jakiś czas po zakończeniu wdrażania strategii (ex

post).

Najważniejszymi pojęciami stosowanymi obecnie w administracji publicznej są skuteczność

oraz efektywność101

. Skuteczność jest związana z celowością, gdyż skuteczne jest takie

działanie, które w jakimś stopniu „prowadzi do skutku zamierzonego jako cel”.102

W

przypadku analizy administracji publicznej często stosuje się rozróżnienie na produkty,

rezultaty i oddziaływanie.103

Skuteczność powinna być określana w odniesieniu do celów i

rezultatów, a nie w odniesieniu do „produktów”, tak aby dostarczanie „produktów” nie było

celem samym w sobie. W przypadku oceny funkcjonowania sektora publicznego skuteczność

nie będzie zatem prostym zestawieniem celu i produktu (np. w postaci liczby miejsc w

schroniskach), ale konieczne jest poszukiwanie miar „rezultatów” (np. wzrost kompetencji

społecznych pensjonariuszy schronisk, wzrost poziomu kwalifikacji zawodowych

pensjonariuszy schronisk) i oddziaływań (np. trwałe wyjście z bezdomności).

4.2. Warianty systemu

W niniejszym raporcie rozważane są cztery warianty nowego systemu, pierwszy wariant z

wydzieloną jednostką ogólnomiejską, która zajmować się będzie wyłącznie pomocą osobom

bezdomnym i profilaktyką bezdomności, zaś drugi, w którym jeden z Ośrodków Pomocy

Społecznej zostaje wyposażony w kompetencje ogólnomiejske w zakresie pomocy osobom

bezdomnym i profilaktyki bezdomności i otrzymuje właściwość miejscową na terenie całego

m. st. Warszawy w tym zakresie.

101

Są to elementy „kontroli zarządczej”, zob. art. 68 Ustawy o finansach publicznych 102

J. Zieleniewski, Organizacja i zarządzanie, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1969, s. 225 103

Przy analizie administracji publicznej cennymi miarami pomocniczymi mogą być mierniki produktu, mierniki

rezultatu, oraz mierniki oddziaływania. Mierniki produktu/ usługi/ wyniku (output) – opisują wszystkie produkty

materialne i usługi, które otrzymuje beneficjent. Mierzone są w jednostkach fizycznych lub finansowych (np.

liczba miejsc w schroniskach, koszt jednego miejsca w schronisku). Mierniki rezultatu (outcome) są związane z

bezpośrednimi i natychmiastowymi efektami dostarczenia produktu/ usługi/ wyniku. Mierniki oddziaływania

(impact) odnoszą się do konsekwencji danego zadania, wykraczających poza natychmiastowe efekty dla

bezpośrednich beneficjentów [szerzej w: W. Misiąg (pod red.), Wzorowy urząd, czyli jak usprawnić

administrację samorządową, jak mierzyć jej zadania i wyniki, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową,

Warszawa 2005].

100

4.2.1. Wariant I (rekomendowany)

Założenia:

Zostaje wydzielona jednostka ogólnomiejska zajmująca się pomocą osobom

bezdomnym i profilaktyką bezdomności;

W początkowym okresie (gdy nie jest możliwe wydzielenie dodatkowych środków na

działalność tego podmiotu) pracownikami tego podmiotu staliby się pracownicy

jednego z OPS-ów (wybranego spośród tych OPS-ów, w których dotychczas

funkcjonowały zespoły zajmujące się problemem bezdomności);

W początkowym okresie wsparcie działań w zakresie wydawania decyzji

administracyjnych byłoby realizowane przez pozostałe 17 OPS-ów m. st. Warszawy;

W miarę rozpoznawania zapotrzebowania na kadrę, w związku ze zwiększoną ilością

pracy w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, do jednostki ogólnomiejskiej

zajmującej się pomocą osobom bezdomnym i profilaktyką bezdomności rekrutowani

byliby pracownicy, którzy posiadają już doświadczenie w zakresie pomocy osobom

bezdomnym w administracji publicznej;

Od 1 grudnia 2015 r. możliwe byłoby dopasowanie koniecznych zasobów

finansowych przeznaczanych na funkcjonowania jednostki ogólnomiejskiej. Data ta

wynika z faktu, iż obecne umowy z organizacjami pozarządowymi zawarte są do dnia

30 listopada 2015 r. Przed tą datą konieczne byłyby zmiany organizacyjne nie

prowadzące do zwiększenia kosztów funkcjonowania systemu.

101

Rys. 2. Schemat nowego systemu w wariancie nr 1


Zalety wariantu nr 1 (w opinii kadry kierowniczej OPS-ów):

Dostęp do jednej bazy danych nt. osób bezdomnych,

Specjalizacja w zakresie pracy socjalnej z osobami bezdomnymi, wydawania decyzji

administracyjnych, monitorowania postępu w pracy socjalnej z osobami bezdomnymi,

odzyskiwania środków od gminy ostatniego zameldowania,

Ekonomiczność rozwiązania w związku z obsługą prawną w jednymi miejscu i

poprawą jakości świadczonych usług,

Zintegrowana współpraca z partnerami z organizacji pozarządowych,

Jasne, spójne finansowanie zadania,

„Nowe otwarcie“ w pracy socjalnej,

Zapewnienie spójności polityki m. st. Warszawy,

Jednakowy system wychodzenia z bezdomności,

Jednolitość systemu pod względem procedur, sposobu wydawania decyzji

administracyjnych,

102

Wyodrębnienie środków budżetowych na zagadnienia związane z problemem

bezdomności.

Wady wariantu nr 1 (w opinii kadry kierowniczej OPS-ów):

Koszty administracji i obsługi wydawania decyzji administracyjnych (z zaznaczeniem,

że te koszty będą również występowały przy innych rozwiązaniach),

Koszty wydzielenia nowej jednostki,

Problem ze znalezieniem lokalu dla wydzielonej jednostki miejskiej,

Trudności organizacyjne związane z funkcjonowaniem na obszarze całego miasta

(brak w początkowym okresie dokładnej znajomości i specyfiki miejsc, w których

przebywają osoby bezdomne), utrudniona możliwość przeprowadzenia wywiadów,

Konieczność wypracowania standardu współpracy z 18-toma OPS-ami,

Ryzyko „polityczne“ – żadna dzielnica może nie chcieć takiego OPS na swoim terenie

(postrzeganie dzielnicy przez pryzmat problemu),

Problem z pozyskaniem dobrych pracowników,

Możliwość pozyskania informacji z EMPATII.

4.2.2. Wariant II

Założenia:

Jeden z Ośrodków Pomocy Społecznej zostaje wyposażony w kompetencje

ogólnomiejske w zakresie pomocy osobom bezdomnym i profilaktyki bezdomności i

otrzymuje właściwość miejscową na terenie całego m. st. Warszawy w tym zakresie;

W początkowym okresie pracownikami wydzielonej komórki organizacyjnej w

ramach jednego z OPS-ów staliby się pracownicy, którzy dotychczas funkcjonowali w

ramach zespołu zajmującego się problemem bezdomności (ewentualnie wraz z jedną

osobą z kadry kierowniczej);

103

W początkowym okresie wsparcie działań w zakresie wydawania decyzji

administracyjnych byłoby świadczone przez 17 OPS-ów m. st. Warszawy;

Docelowo wyznaczony OPS zatrudniłby pracowników, którzy dotychczas zajmowali

się problemem bezdomności w poszczególnych dzielnicach, jednak tylko w

przypadku, gdy możliwe byłoby wydzielenie co najmniej jednego etatu w danym

OPS-ie; pracownicy zatrudnieni przez wyznaczony OPS pozostaliby w dzielnicach,

pełniąc rolę terenowych komórek organizacyjnych lub stanowisk jednoosobowych.

Tym samym pracownicy pozostaliby fizycznie w wybranych dzielnicach;







finansowych przeznaczanych na funkcjonowania wydzielonej komórki organizacyjnej

wyznaczonego OPS jako jednostki ogólnomiejskiej.



104

4.2.3. Wariant III

Założenia:

Utworzenie w Warszawie jednej jednostki zajmującej się pomocą osobom

bezdomnym i profilaktyką bezdomności wraz z filią;

Podstawą nowej jednostki byliby pracownicy wyznaczonego OPS-u oraz OPS-u po

przeciwnej stronie Wisły (jako filia wyznaczonego OPS-u);







finansowych przeznaczanych na funkcjonowania jednostki ogólnomiejskiej. Data ta



prowadzące do zwiększenia kosztów funkcjonowania systemu



105

4.2.4. Wariant IV

Założenia:

Wydawanie decyzji administracyjnych w zakresie kierowania osób bezdomnych do

schronisk jest dokonywane przez 18 Ośrodków Pomocy Społecznej;

Niektórzy pracownicy 18 OPS-ów przeszliby szkolenia w zakresie wydawania decyzji

administracyjnych związanych z kierowaniem osób bezdomnych do schronisk;


finansowych przeznaczanych na wydawanie decyzji administracyjnych. Data ta



prowadzące do zwiększenia kosztów funkcjonowania systemu.

Rys. 5. Schemat systemu w wariancie nr 4


Zalety wariantu nr IV (w opinii kadry kierowniczej OPS-ów):

Znajomość specyfiki lokalnej i klientów, ugruntowana współpraca ze służbami

lokalnymi,

Zdaniem kadry kierowniczej OPS-ów byłaby to „mniejsza rewolucja“,

106

Istnieją wypracowane metody działania, rozwiązania, współpraca lokalna, pracownicy

są wyspecjalizowani w swoich działaniach, znają teren i „naszych“ bezdomnych,

istnieje możliwość natychmiastowego przeprowadzenia wywiadu i ewentualnego

udzielenie pomocy niematerialnej,

Ciągłość pracy z klientem tracącym mieszkanie,

Brak konieczności poniesienia dodatkowych nakładów finansowych,

Znajomość zasobów dzielnicy w przygotowaniu programu wychodzenia

z bezdomności.

Wady wariantu nr IV (w opinii kadry kierowniczej OPS-ów):

Utrudnione prowadzenie spójnej polityki m. st. Warszawy wobec problemu

bezdomności,

Rozproszenie informacji o osobach bezdomnych pomiędzy osiemnastoma OPS-ami,

Brak spójności działań – trudność w ustanowieniu spójnych procedur,

Brak/trudność przepływu informacji,

Brak specjalizacji przy wydawaniu decyzji administracyjnych dotyczących osób

bezdomnych,

Spory kompetencyjne,

„Nieekonomiczność“ rozwiązanie (np. osiemnastu radców prawnych tworzy wzory

decyzji),

Nierówne obciążenie dzielnic oraz ośrodków pomocy społecznej,

Brak przejrzystości co do kosztów zadania w skali m. st. Warszawy (problemy

z identyfikacją dzielnicy właściwej dla danej osoby, brak chęci ponoszenia kosztów

związanych z osobami bezdomnymi spoza dzielnicy),

„Brak rewolucji“ rozumiany jako jedno nowe zadanie dla każdego OPS i niemożność

wprowadzenia usprawnień systemu.

107

4.3. Harmonogram wdrożenia zmian systemu

Dla każdego z wariantów został zaproponowany harmonogram wdrożenia, który ma na celu

minimalizowanie negatywnych efektów społecznych związanych zwłaszcza z osobami

mającymi ostatnie miejsce zameldowania poza m. st. Warszawa. Tempo wdrożenia

uwzględnia konieczność dostosowania nowego systemu, przygotowania kryteriów udzielania

pomocy i warunków konkursów, na podstawie których możliwe będzie zakontraktowanie

nowych umów z placówkami od 1 grudnia 2015 r. Oznacza to, że kryteria konkursu i sam

konkurs musi zostać rozstrzygnięty przez tą datą.

Wariant I

L.p

.

Zadania/działania Kwartały

2014 r. 2015 r.

I I

I

II

I

I

V

I I

I

III I

V

1. Ustanowienie wydzielonej jednostki ogólnomiejskiej jako podmiotu

odpowiedzialnego za administrowanie systemem pomocy osobom

bezdomnym i profilaktyki bezdomności w Warszawie

X

2. Wypracowanie i wprowadzenie regulaminu zawierającego kryteria

wydawania decyzji administracyjnych X

3. Wypracowanie wzorów dokumentów związanych z ubieganiem się o

refundację środków od gminy ostatniego zameldowania X

4. Szkolenie dla pracowników jednostki ogólnomiejskiej na temat

kryteriów wydawania decyzji administracyjnych oraz z procedur

postępowania w tym zakresie

X

5. Szkolenie dla przedstawicieli organizacji pozarządowych

prowadzących schroniska, na temat udzielania skutecznego wsparcia

klientom spoza Warszawy (przebywającym w placówkach bez

decyzji administracyjnej) w uzyskiwaniu zasiłków od gmin

właściwych ze względu na miejsce zamieszkania albo ostatnie

miejsce zameldowania na pobyt stały.

X

6. Testowanie wydawania decyzji administracyjnych X

7. Testowanie ściągalności środków od gmin ostatniego zameldowania

osób bezdomnych X

8. Konsultacje społeczne dotyczące Programu Profilaktyki i Pomocy

Osobom Bezdomnym w Warszawie (wybór działań i poddziałań w

ramach programu)

X

9. Konsultacje społeczne dotyczące Programu Profilaktyki i Pomocy X

108

Osobom Bezdomnym w Warszawie (ustalenie kryteriów

przyznawania dofinansowań)

10. Szkolenia dla placówek w zakresie składania wniosków o

dofinansowanie wg nowego wzoru i kryteriów X X

11. Ogłoszenie konkursów na okres 1.12.2015 – 30.11.2017 X

12. Ogłoszenie wyników konkursów X

13. Negocjacje z organizacjami pozarządowymi X

14. Podpisanie umów z organizacjami pozarządowymi X

15. Termin zakończenia procesu zmian systemowych

(30 listopada 2015 r.) X

Wariant II

L.p

.


2014 r. 2015 r.

I I

I

II

I

I

V

I I

I

III I

V

1. Ustanowienie jednego z Ośrodków Pomocy Społecznej podmiotem

odpowiedzialnym za administrowanie systemem pomocy osobom


X





4. Szkolenie dla pracowników wyznaczonego OPS na temat kryteriów

wydawania decyzji administracyjnych oraz z procedur postępowania

w tym zakresie

X







X



osób bezdomnych X



ramach programu)

X

109




X









Wariant III

L.p

.


2014 r. 2015 r.

I I

I

II

I

I

V

I I

I

III I

V

1. Ustanowienie wydzielonej jednostki ogólnomiejskiej jako podmiotu

odpowiedzialnego za administrowanie systemem pomocy osobom

bezdomnym i profilaktyki bezdomności w Warszawie i wydzielenie

filii nr 1 tej jednostki po drugiej stronie Wisły

X





4. Szkolenie dla pracowników jednostki ogólnomiejskiej na temat

kryteriów wydawania decyzji administracyjnych oraz z procedur

postępowania w tym zakresie

X







X



osób bezdomnych X


110


ramach programu)




X

10. Szkolenia dla organizacji pozarządowych w zakresie składania

wniosków o dofinansowanie wg nowego wzoru i kryteriów X X







Wariant IV

L.p

.


2014 r. 2015 r.

I I

I

II

I

I

V

I I

I

III I

V

1. Ustanowienie 18 Ośrodków Pomocy Społecznej jako podmiotów

odpowiedzialnych za X





4. Szkolenie dla pracowników 18 OPS-ów na temat kryteriów

wydawania decyzji administracyjnych oraz z procedur postępowania

w tym zakresie

X







X



osób bezdomnych X


111


ramach programu)




X









4.4. Rekomendacje uniwersalne (niezależne od wprowadzenia wariantów)

W ramach specjalizacji placówek zaleca się stworzenie ofert dedykowanych:

osobom zmierzającym do wyjścia z bezdomności (praca socjalna nakierowana na

wychodzenie z bezdomności),

osobom trwale bezdomnym - w przypadku części osób bezdomnych z uwagi na wiek,

stan zdrowia i poziom kompetencji społeczno-kulturowych praca na rzecz

wychodzenia z bezdomności jest szczególnie trudna (praca socjalna nakierowana na

poprawę dobrostanu osób).

Rekomendacja w ramach zadania nr 1: „Zadanie z obszaru priorytetowych zadań publicznych

dotyczących działań na rzecz osób bezdomnych” zaleca się wydzielenie następujących

podzadań w budżetach umów zawieranych z placówkami:

1) Ogrzewalnia;

2) Noclegownia;

3) Łaźnia;

4) Pralnia;

5) Jadłodajnia;

6) Mieszkania treningowe;

7) Schronisko dla osób bezdomnych;

8) Schronisko specjalistyczne dla osób bezdomnych;

112

9) Magazyn żywności;

10) Punkt poradnictwa/ poradnictwo dla osób bezdomnych;

11) Miejsca interwencyjne w schroniskach;

12) Zarządzanie.

Dodatkowo możliwe byłoby wydzielenie podzadania o nazwie „pośrednictwo pracy dla osób

bezdomnych“ i zawarcie umowy z wyspecjalizowaną organizacją pozarządową, która

zajmowałaby się wyłącznie tego typu działalnością.

Na etapie pracy warsztatowej w ramach Rady Opiekuńczej pojawił się postulat dostosowania

ofert do grup:

1. W zależności od stanu zdrowia (choroby somatyczne, choroby psychiczne);

2. W zależności od stopnia niepełnosprawności;

3. W zależności od wieku (dla osób starszych – do 67 i powyżej 67 r. ż., dla osób

starszych zdrowych fizycznie o ustabilizowanej sytuacji życiowej, dla osób od 18 do

35 lub 45 r. ż.);

4. W zależności od stażu bezdomności (do roku, ponad rok);

5. W zależności od sytuacji rodzinnej (rodziny z dziećmi, bezdzietne pary, samotne

kobiety, samotni mężczyźni) i obywatelstwa (cudzoziemcy);

6. W zależności od rodzaju uzależnienia;

7. Osoby po pobytach w zakładach karnych.

Rekomendowane jest dokonanie wyboru wariantów na etapie ustalenia kryteriów

przyznawania dofinansowań.

To samo dotyczy konieczności wyboru katalogu zadań (do wyboru) wpisywanych do

budżetów wniosków o dofinansowanie. Proponowane są zadania, które pozwoliłyby na

„wyizolowanie” kosztów poszczególnych rodzajów wsparcia. Tym samym konieczne jest

wdrożenie elementów budżetowania zadaniowego, tak aby w kosztorysach widoczne były

koszty przypisane do wydzielonych zadań (np. koszty miejsc zwykłych, specjalistycznych,

koszty miejsca w mieszkaniu treningowym, streetworking, itd.), jest to jednym z warunków

precyzyjnego ustalania kosztu na jedno miejsce danego rodzaju (a następnie ew. obciążania

tymi kosztami gmin ostatniego zameldowania osób bezdomnych). Koszt jednostkowy

związany z dofinansowaniem miasta musiałby być wyższy od obecnego poziomu (ustalonego

za pomocą wskaźników), gdyż musiałby pokrywać całość kosztów pobytu osoby w placówce.

113

Umowy z NGO’sami w 1 roku (1 grudnia 2015 r. – 30 listopada 2016 r.) zawierałyby stawki,

które byłyby ustalone po konsultacjach społecznych z organizacjami pozarządowymi.

Konieczna byłaby redukcja liczby miejsc i zwiększenie (miesięcznego) kosztu

jednostkowego.

Dalsze rekomendacje szczegółowe:

Konieczne jest wypracowanie reguł finansowych, dzięki którym możliwe będzie

wystandaryzowanie - w pewnym zakresie - kosztu pobytu jednej osoby miesięcznie w

schronisku (np. w postaci widełek kosztów);

Konieczne jest przyjęcie maksymalnych poziomów udziału kosztów zarządzania w

kosztach ogółem (w zależności od wartości umowy);

Należy zmniejszyć skalę zjawiska samodzielnego zgłaszania się osób bezdomnych do

schronisk, bez posiadania wydanej decyzji administracyjnej, powinny być w

dyspozycji jedynie miejsca interwencyjne, których przydzielanie byłoby uzgadniane

z odpowiednim ośrodkiem pomocy społecznej (w zależności od wariantu);

W przypadku kontraktowania miejsc interwencyjnych konieczne jest określenie

procentowe liczby tych miejsc w stosunku do liczby miejsc ogółem w danej placówce,

jednak powinno być to zmienne w ciągu roku. Miałoby to na celu ułatwienie

„optymalizacji“ liczby miejsc interwencyjnych, w zależności od rzeczywistych

potrzeb;

Przyznanie miejsca interwencyjnego powinno odbywać się po przeprowadzeniu

procedury zgłoszeniowej (1 dzień roboczy), zaś wydanie decyzji administracyjnej

związanej z przydzieleniem takiego miejsca powinno być wydane na okres maks. 3

miesięcy, z możliwością przedłużenia (wydania nowej decyzji) na podstawie

analizy/oceny sytuacji beneficjentów;

Wyspecjalizowana organizacja pozarządowa powinna zająć się

pośrednictwem/poszukiwaniem pracy dla osób bezdomnych; pewne formy aktywizacji

zawodowej powinny być również obecne w przypadku schronisk specjalistycznych,

tak aby każdej osobie dać szansę na aktywizację zawodową, w sposób dostosowany

do indywidualnych możliwości;

114

Celem działalności schronisk powinno być jak najszybsze umieszczenie osoby

bezdomnej na rynku pracy, powinny być stosowane mierniki skuteczności działania

schronisk w postaci odsetka osób, które otrzymały pracę (jednym z możliwych

mierników jest „liczba osób, która płaci składki ZUS w przeliczeniu na miesięczny

koszt schroniska na jedną osobę);

Konieczna jest intensyfikacja działań m. st. Warszawy w zakresie tworzenia mieszkań

chronionych i treningowych, przy równoczesnym zwiększeniu dostępności mieszkań

treningowych pod względem finansowym;

Rekomenduje się odejście od prowadzenia mieszkań treningowych w tych samych

placówkach, w których znajdują się miejsca schroniskowe;

4.5. Szkolenia związane z wdrażaniem nowego systemu

I kwartał 2014

Wśród celów nowego systemu jest wypracowanie i wprowadzenie regulaminu

zawierającego kryteria wydawania decyzji administracyjnych. Jest to jeden z kluczowych

elementów planowanej zmiany. Dlatego pracownicy wydzielonej jednostki ogólnomiejskiej

(wariant I) lub wyznaczonego OPS (wariant II) lub pracownicy większej liczby jednostek

(warianty III i IV) powinni uczestniczyć w szkoleniu (maks. 3 h), którego celem będzie

zapoznanie ich z ustalonymi kryteriami wydawania decyzji administracyjnych oraz z

procedurami postępowania w tym zakresie. Podmiot odpowiedzialny za organizację szkolenia

– Biuro Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy.

Zebrany materiał empiryczny wskazuje, że organizacje pozarządowe prowadzące

schroniska wykazują bardzo zróżnicowaną aktywność w pomocy klientom spoza Warszawy

w uzyskiwaniu zasiłków od gmin właściwych ze względu na miejsce zamieszkania albo

ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały. Poprawa efektywności systemu wymaga

podniesienia poziomu uzyskiwania tego rodzaju świadczeń. W tym celu należy

przeprowadzić szkolenia (maks. 4 h) dla przedstawicieli organizacji pozarządowych, których

przedmiotem będzie udzielanie skutecznego wsparcia klientom spoza Warszawy

(przebywającym w placówkach bez decyzji administracyjnej) w uzyskiwaniu zasiłków od

115

gmin właściwych ze względu na miejsce zamieszkania albo ostatnie miejsce zameldowania na

pobyt stały. Celem szkoleń powinno być także motywowanie przedstawicieli NGO’sów do

angażowania się w pomoc klientom w uzyskiwaniu zasiłków (dotyczy to zwłaszcza osób

z ostatnim meldunkiem pozawarszawskim, wobec których nie udało się uzyskać finansowania

od gminy ostatniego zameldowania).

IV kwartał 2014 i I kwartał 2015

Po opracowaniu szczegółowego Programu Profilaktyki i Pomocy Osobom Bezdomnym104

w Warszawie, konieczne będzie przeprowadzenie szkoleń (dwa dni po 4 h) dla pracowników

placówek w zakresie składania wniosków o dofinansowanie wg nowego wzoru i kryteriów.

Szkolenia powinny także objąć konsultacje z przedstawicielami Wydziałów ds. Lokalowych

na temat zasad pozyskiwania mieszkań przez osoby bezdomne, realizujące indywidualne

programy wychodzenia z bezdomności.

Odrębnym przedmiotem szkoleń powinna być identyfikacja najważniejszych obszarów

deficytowych w zakresie kompetencji kadry placówek w odniesieniu do planowanego zakresu

zadań.

Szkolenia z zakresu wspierania rozwoju zawodowego kadry placówek

Wprowadzenie systemu superwizji (okres wdrożenia – od IV kwartału 2015 r.)

Standardem w pracy osób realizujący zadania z zakresu pracy socjalnej i terapeutycznej na

rzecz osób bezdomnych powinna być superwizja. Rozwiązanie takie postulowali pracownicy

placówek w trakcie warsztatów prowadzonych w ramach opracowywania „Systemu

profilaktyki bezdomności i pomocy osobom bezdomnym w Warszawie” oraz przedstawiciele

zespołów terapeutyczno-opiekuńczych DPS’ów uczestniczący w badaniu potrzeb

szkoleniowych105

. Superwizje jako stały element pracy pracowników socjalnych i

stretworkerów stanowią ważny komponent, przywoływanego już wcześniej, Gminnego

Standardu Wychodzenia z Bezdomności. Istotne jest aby realizator poddawał się superwizji

104

Program tworzony byłby przy współudziale organizacji pozarządowych i na podstawie jego przydzielane

byłyby dofinansowania organizacjom pozarządowym 105

W badaniu, zrealizowanym w marcu 2012 r., (…) wzięło udział 221 pracowników spośród 9 Domów Opieki

Społecznej w Warszawie, w tym 148 pracowników trzonu opiekuńczego (pielęgniarki, opiekunowie, pokojowe)

oraz 73 pracowników trzonu terapeutycznego (psycholodzy, terapeuci zajęciowi, pracownicy socjalni). K. Van

Laere, Raport z analizy badania potrzeb szkoleniowych w kontekście profilaktyki uzależnień wśród zespołów

terapeutyczno-opiekuńczych Domów Opieki Społecznej w Warszawie, Centrum Edukacyjne Profilaktyki

Problemowej Fundacji ETOH, Warszawa 2012.

116

ze względu na trudny charakter pracy socjalnej z osobami bezdomnymi związany z

podejmowaniem relacji interpersonalnych, a tym samym duże ryzyko utraty dystansu do osób

obejmowanych pomocą i nadmiernego zaangażowania emocjonalnego oraz szybkiego

wypalenia zawodowego, które utrudniają rzetelną i obiektywną ocenę sytuacji, a tym samym

podejmowanie najlepszych dla klienta działań106

.

Superwizja powinna być realizowana przez zewnętrznego profesjonalistę. Pracownicy

mogą uczestniczyć w superwizjach indywidualnych lub grupowych. Ważne, aby superwizje

odbywały się regularnie i z odpowiednią częstotliwością, tzn. nie rzadziej niż raz w miesiącu

(superwizja indywidualna – min. 1 godzina; superwizja grupowa – min. – 3 godziny).

Superwizje powinny być prowadzone w placówkach zatrudniających stretworkerów i

pracowników socjalnych. Czas poświęcony przez pracowników na udział w superwizji

powinien zostać wydzielony z ich czasu pracy.

Podmiot odpowiedzialny za wdrożenie systemu superwizji – jednostka ogólnomiejska

(wariant I) lub wyznaczony OPS (wariant II).

Szkolenia dla pracowników placówek w zakresie doskonalenia kompetencji zawodowych

(okres wdrożenia – od IV kwartału 2015 r.)

Na podstawie identyfikacji najważniejszych obszarów deficytowych w zakresie

kompetencji kadry placówek przeprowadzonej w IV kwartale 2014 i I kwartale 2015, należy

przygotować szczegółowy plan szkoleń. Poniżej prezentujemy ich wstępny zakres,

opracowany na podstawie postulatów zgłaszanych przez uczestników warsztatów

prowadzonych w ramach opracowywania „Systemu profilaktyki bezdomności i pomocy

osobom bezdomnym w Warszawie”, na podstawie analizy zgromadzonych danych

empirycznych oraz wyników przywoływanego wyżej badania zespołów terapeutyczno-

opiekuńczych DPS’ów:

podejmowanie pierwszej interwencji z elementami dialogu motywującego

(streetworkerzy – główna grupa odbiorców oraz pracownicy socjalni; 6-8 h);

motywowanie do podjęcia terapii uzależnień – dialog motywujący (pracownicy

socjalni; pracownicy zespołów terapeutyczno-opiekuńczych DPS; 3 dni po 8 h);

106

Ł. Browarczyk, R. Stenka (red.), wyd. cyt, Gdańsk 2012, s. 128–129.

117

szkolenie na temat uzależnień behawioralnych i od substancji psychoaktywnych

(pracownicy socjalni, streetworkerzy; pracownicy wykonujący usługi opiekuńcze

w DPS; 6-8 h);

szkolenie z zakresu przemocy w rodzinie (pracownicy socjalni, streetworkerzy; 6-

8 h);

elementy treningu komunikacji interpersonalnej z klientami (pracownicy socjalni,

streetworkerzy; pracownicy zespołów terapeutyczno-opiekuńczych DPS; 2 dni po

6h);

trening radzenia sobie z agresją klientów (pracownicy socjalni, streetworkerzy;

pracownicy zespołów terapeutyczno-opiekuńczych DPS; 2 dni po 6h);

konstruktywne sposoby radzenia sobie ze stresem w pracy, przeciwdziałanie

wypaleniu zawodowemu (pracownicy socjalni, streetworkerzy; pracownicy

zespołów terapeutyczno-opiekuńczych DPS; 3 dni po 6h);

redukcja szkód w pracy z osobami bezdomnymi ze szczególnym uwzględnieniem

chorób zakaźnych, w tym HIV (streetworkerzy, pracownicy socjalni; 6 h);

zasady udzielania pierwszej pomocy (streetworkerzy – główna grupa odbiorców

oraz pracownicy socjalni; 4h);

procedury postępowania w sytuacjach zagrożenia zdrowia osób bezdomnych

(streetworkerzy – główna grupa odbiorców oraz pracownicy socjalni; 3h).

Szkolenia w części dotyczącej nabywania i doskonalenia umiejętności zawodowych

powinny być realizowane z wykorzystaniem warsztatowych technik pracy. Optymalna liczba

osób w grupie warsztatowej to 12.

Szkolenia powinny podlegać ewaluacji zewnętrznej. W przypadku weryfikacji osiągania

wskaźników dotyczących zmiany odnoszącej się do wiedzy, minimalnym wymogiem

powinno być stosowanie testów wiadomości w schemacie pretest-postest (bezpośrednio przed

rozpoczęciem zajęć i bezpośrednio po ich zakończeniu). W przypadku ewaluacji skuteczności

118

szkoleń w zakresie doskonalenie umiejętności, minimalnym wymogiem powinna być

ewaluacja ex post (jakościowa i/lub ilościowa), której przedmiotem będzie subiektywna ocena

wpływu zajęć na kształtowanie umiejętności, dokonywana przez uczestników.

Ponadto przedmiotem ewaluacji powinna być ocena implementacji szkoleń (sposób

realizacji poszczególnych zajęć, organizacja, warunki techniczne itp.) dokonywana przez

uczestników.

Podmiot odpowiedzialny za organizację szkoleń: Biuro Pomocy i Projektów Społecznych.

Szkolenia będą mogły być finansowane dopiero jako jedno z podzadań w umowie

z organizacją pozarządową lub jako oddzielna umowa miasta z wykonawcą od 1 grudnia 2015

r., z uwagi na brak środków finansowych w okresie wcześniejszym.

Zakończenie

Celem niniejszego opracowania było zaproponowanie koncepcji spójnego systemu

profilaktyki bezdomności i pomocy osobom bezdomnym w Warszawie w trzech

płaszczyznach, tj. 1) w płaszczyźnie organizacyjnej i merytorycznej – z uwzględnieniem

istniejących zasobów instytucjonalnych i kadrowych m. st. Warszawy i organizacji

pozarządowych działających w obszarze bezdomności; 2) w płaszczyźnie formalno-prawnej i

legislacyjnej – w oparciu o istniejący stan prawny i ze wskazaniem uregulowań niezbędnych

do podjęcia przez organy m. st. Warszawy oraz 3) w płaszczyźnie ekonomicznej – z

uwzględnieniem utrzymania wydatków m. st. Warszawy na poziomie nie wyższym niż

określony w wieloletniej prognozie finansowej na lata 2012 – 2015 (w ramach WPF m. st.

Warszawy na lata 2013 – 2042). Opracowanie dotyczy działań w trzech obszarach: a)

profilaktyki bezdomności opartej na szerokiej współpracy Urzędu m. st. Warszawy, innych

instytucji administracji publicznej i sektora pozarządowego; b) powszechnie dostępnej tzw.

opieki niskoprogowej nad osobami bezdomnymi, zapewnianej w szczególności przez

noclegownie, jadłodajnie, ogrzewalnie i punkty poradnictwa; c) profesjonalnych działań

ukierunkowanych na wychodzenie z bezdomności i usamodzielnienie podopiecznych,

zapewnianych w szczególności przez schroniska, mieszkania treningowe i jednostki

organizacyjne pomocy społecznej.

119

Tłem rozważań było ukazanie rodzajów i przyczyn bezdomności, również w kontekście

literatury przedmiotu. Zakres niniejszego opracowania został skoncentrowany na dwóch

obszarach bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego (wg ETHOS): osoby bez dachu nad

głową (zakwaterowane interwencyjnie w noclegowniach) oraz osoby bez mieszkania (w

schroniskach).

Bezdomność jest problemem, którego nie można rozwiązać w sposób trwały. Można

jednak podjąć działania zmierzające do poprawy skuteczności i efektywności systemu

pomocy. Należy liczyć się też z ciągłym napływem osób bezdomnych do stolicy. Sytuacja ta

wymaga opracowania skutecznych narzędzi refundowania kosztów usług od gmin, z których

migrują bezdomni.

Bezdomność, zagrożenie bezdomnością to problemy, które dotyczą całego miasta, nie

są „przypisane” do poszczególnych dzielnic. Osoby bezdomne, m.in. w poszukiwaniu

pomocy, przemieszczają się pomiędzy dzielnicami. Nie istnieje centralny system ewidencji

udzielanego wsparcia poszczególnym osobom, co prowadzi do tego, że pomoc może być

dublowana, mniej efektywna (np. rozpoczynanie procedur pomocowych w każdej dzielnicy

od nowa). Zdarza się, że instytucje i organizacje pozarządowe wspierające osoby bezdomne

nie mają wiedzy na temat działań podejmowanych przez inne podmioty. Dlatego w

planowaniu zmian dotyczących prewencji, pomocy doraźnej i readaptacji społecznej należy

uwzględnić ogólnomiejski charakter zjawiska.

System wymaga poprawy skuteczności i efektywności dotyczącej readaptacji

społecznej. Ważnym kierunkiem jest zwiększenie dostępności mieszkań połączone z

poszerzeniem zasięgu programów readaptacyjnych o charakterze mieszkaniowym. Jednym z

obszarów wsparcia powinny być nadal mieszkania treningowe oraz ewentualne rozważenie

rozwinięcie koncepcji mieszkań chronionych, które byłyby ostatnim etapem przed

usamodzielnieniem. Koncepcja „najpierw mieszkanie” (housing first) przy obecnych

możliwościach finansowych systemu wydaje się dość trudna do wdrożenia i należy ją

rozważyć w dalszej kolejności. Należy także podnieść skuteczność projektów mających na

celu usamodzielnienie realizowanych w schroniskach, poprzez większą indywidualizację

oferowanej pomocy, uwzględniającą postępy w procesie readaptacji. Z większą konsekwencją

należy przyjąć, że pobyt w schroniskach jest etapem na drodze usamodzielnienia,

dopuszczając jednocześnie możliwość odchodzenia od tej reguły w szczególnie trudnych

sytuacjach. Kolejnym sposobem poprawy skuteczności oferowanej pomocy jest

120

wprowadzenie rozwiązań systemowych zapewniających stałe doskonalenie kompetencji

kadry placówek, w postaci szkoleń dla pracowników placówek. Szkolenia mogłyby być

kontraktowane przez Biuro Pomocy i Projektów Społecznych.

Opracowana koncepcja systemu pomocy osobom bezdomnym uwzględniła problem

nawarstwiania się procesów marginalizacyjnych i poprawy efektywności wychodzenia z

bezdomności. Uwzględniono zagadnienie bezdomności płytkiej (nieutrwalonej) i głębokiej

(chronicznej), podając zalecenia co do możliwości dostosowywania instrumentów polityki do

wyzwań i potrzeb poszczególnych grup. Zaproponowano także rozwiązania mające na celu

poprawę dostępności do mieszkań osobom kończącym programy wychodzenia z

bezdomności.

W analizach zostało wykorzystanych szereg danych statystycznych pochodzących z różnych

źródeł: badanie bezdomności 7.02.2013 r. (informacje udostępnione przez Urząd m. st.

Warszawy), dane ze sprawozdań kwartalnych placówek dla Biura Pomocy i Projektów

Społecznych Urzędu m. st. Warszawy (za okres IV kw. 2006 r. – II kw. 2013 r.), dane z badań

własnych przeprowadzonych w placówkach i Ośrodkach Pomocy Społecznej, dane z umów

zawartych pomiędzy m. st. Warszawa a organizacjami pozarządowymi (na okres 1.12.2012 –

30.11.2015).

Przedstawione zostały analizy dotyczące problemu bezdomności w m. st. Warszawa, została

dokonana diagnoza przyczyn nieefektywności systemu, diagnoza ośrodków pomocy

społecznej w zakresie obciążenia obowiązkami wynikającymi z udzielania pomocy osobom

bezdomnym, jak również diagnoza sposobu finansowania placówek. Zaproponowano również

miary skuteczności i rezultatów poszczególnych schronisk. Dodatkowo też przeprowadzono

analizę kosztów pobytu byłych osób bezdomnych w DPS-ach.

Następnie zostały sformułowane rekomendacje dotyczące systemu pomocy osobom

bezdomnym i profilaktyki bezdomności w Warszawie.

Ostatnia część niniejszego opracowania zawiera plan operacyjny wdrożenia zmian systemu i

jest spójna z metodyką Zarządzania Cyklem Projektu. Uwzględnione zostały zasady

tworzenia budżetu zadaniowego, stąd zaproponowana koncepcja podziału instrumentów

polityki na poszczególne zadania i działania, a następnie ich rozliczania, tak aby możliwe

było ustalenie np. kosztu jednostkowego pobytu w schronisku.

121

Zaproponowane zostały dwa główne warianty zmian systemu profilaktyki i pomocy osobom

bezdomnym w Warszawie, które zawierają w sobie jeszcze pewną wariantowość dotyczącą

propozycji szczegółowych. Główne warianty zakładają wydawanie decyzji administracyjnych

w zakresie kierowania osób bezdomnym przez jedną jednostkę organizacyjną pomocy

społecznej w m. st. Warszawa (I wariant) lub nadanie jednemu z dotychczasowych OPS-ów

rangi podmiotu, który w zakresie pomocy osobom bezdomnym posiadałby właściwość

miejscową na terenie całej Warszawy, tj. we wszystkich 18. dzielnicach.

Dodatkowo zostało sformułowane szereg zaleceń szczegółowych. Jeden z wymogów nowego

systemu, sformułowany przez Zamawiającego, zakładał kierowanie do placówek na

podstawie decyzji administracyjnej. W opracowaniu podane zostały warunki konieczne, aby

możliwe było wydawanie w tej formie decyzji, czego następstwem może być ubieganie się

przez m. st. Warszawa o zwrot wydatków przez gminę ostatniego zameldowania osoby

bezdomnej. Z tego wynika m.in. konieczność ujednolicenia metodyki wyznaczania kosztu

jednostkowego w docelowym systemie. Uznano, iż możliwe to będzie zwłaszcza w okresie od

1 grudnia 2015 r. (kiedy to zaczną obowiązywać nowe umowy z organizacjami

pozarządowymi). Rekomendowane jest dokonanie wyboru katalogu zadań wpisywanych do

budżetów wniosków o dofinansowanie. Proponowane są zadania, które pozwoliłyby na

„wyizolowanie” kosztów poszczególnych rodzajów wsparcia. Tym samym konieczne jest

wdrożenie elementów budżetowania zadaniowego, tak aby w kosztorysach widoczne były

koszty przypisane do wydzielonych zadań (np. koszty miejsc zwykłych, specjalistycznych,

koszty miejsca w mieszkaniu treningowym, streetworking, itd.), jest to jednym z warunków

precyzyjnego ustalania kosztu na jedno miejsce danego rodzaju (a następnie ew. obciążania

tymi kosztami gmin ostatniego zameldowania osób bezdomnych). Dodatkowo rekomenduje

się dokonanie wyboru parametrów stosowanych na etapie kontraktowania umów ze

schroniskami, np. powierzchnia użytkowa (w m2) na pensjonariusza, liczba łóżek „dolnych” i

„górnych”, wartość kaloryczna żywności (w kcal), wartość pomocy rzeczowej, standard

opieki socjalnej, standard opieki pielęgniarskiej.

Z uwagi na fakt, iż w Wieloletniej Prognozie Finansowej dla m. st. Warszawy podano, iż

dynamika wydatków bieżących pomiędzy rokiem 2014 i 2013 ma wynieść 97,4, zaś

pomiędzy rokiem 2015 a 2014 ma wynieść 97,8, oznacza to, że również wydatki na system

pomocy osobom bezdomnym powinny podlegać racjonalizacji. Tym samym konieczne jest

możliwie szybkie osiągnięcie odpowiedniego poziomu odzyskiwania środków od gmin

ostatniego zameldowania osób bezdomnych. Przy założeniu, iż w systemie schronisk będzie

122

nadal 50% osób z ostatnim meldunkiem pozawarszawskim, maksymalna liczba osób, w

stosunku do których możliwe byłoby ściągnięcie należności od gminy ostatniego

zameldowania wynosi ok. 560 osób. Jednakże w odniesieniu do dużej grupy spośród tych

osób placówki stosują już różnego typu sposoby na ściąganie należności lub starają się o

uzyskiwanie zasiłków dla tych osób. Tym samym dość realistyczne wydaje się założenie, że

ściągnięcie środków od gmin ostatniego zameldowania w pierwszej fazie funkcjonowania

systemu dotyczyłoby od 30% do 50% pensjonariuszy schronisk. Przy średniej kwocie

dofinansowania ze strony miasta wynoszącej w przypadku schronisk 463,35 zł miesięcznie,

łączna kwota ściąganych należności wynosiłaby rocznie od 934 113,6 zł do 1 556 856 zł.

Nawet przy ściągalności na poziomie 30% zachowane byłyby warunki z Wieloletniej

Prognozy Finansowej.

Ściąganiem należności powinien się zająć wyspecjalizowany OPS, zaś środki będą wpływały

na rachunek m. st. Warszawy. Odzyskiwaniem środków od gmin ostatniego zameldowania

nie będą mogły się zajmować organizacje pozarządowe. Powstaje równocześnie ryzyko, iż po

upływie pewnego czasu organizacje pozarządowe będą starały się uzyskać finansowanie

bezpośrednio z gminy ostatniego zameldowania osoby bezdomnej. Nie powinno to jednak

osiągnąć znaczącej skali jeśli gminy ostatniego zameldowania będą postrzegały przekazanie

środków m. st. Warszawa jako rozwiązanie tańsze.

Zaproponowano również poddanie oddzielnej analizie uchwały nr LVIII/1751/2009 w

sprawie wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu

miasta stołecznego Warszawy. Zawiera ona bowiem niektóre postanowienia dotyczące

warunków najmu wykraczających poza problematykę bezdomności będącą przedmiotem

niniejszego opracowania, a krytycznie oceniane przez judykaturę.

Z kolei z uwagi na wyznaczony zakres opracowania nakazujący uwzględnić zasoby

instytucjonalne w i organizacji pozarządowych działających na terenie Warszawy oraz

utrzymanie poziomu wydatków pominięto w opracowaniu analizę budownictwa socjalnego

Opracowanie uwzględnia również inne założenia umowy, w szczególności jak korzystanie z

pomocy schroniskowej przez osoby z ostatnim meldunkiem pozawarszawskim pod

warunkiem refundacji kosztów przez gminę ostatniego miejsca zameldowania, zróżnicowanie

opieki niskoprogowej zależnie od pory roku.

123

W opracowaniu uwzględniono wspieranie rozwoju zawodowego kadry placówek Systemu,

podając propozycję szkoleń zarówno w okresie wdrożenia zmian systemowych, jak i w

warunkach funkcjonowania nowego systemu.

Zaproponowano również organizację nadzoru merytorycznego i monitoringu nad systemem,

uwzględniając dwa poziomy: koordynację i zarządzanie operacyjne systemem.

Zaproponowano również sposób gromadzenia danych (i ich zakres) związanych m.in. z

wydawaniem decyzji administracyjnych w związku z udzielaną pomocą (poza pomocą

niskoprogową). Wydano rekomendację, iż warunkiem umożliwiającym stopniowe

podnoszenie skuteczności systemu jest posiadanie historii udzielonej pomocy w odniesieniu

do poszczególnych beneficjentów. Tylko w ten sposób możliwe jest ustalanie postępów w

pracy i lepsze poszukiwanie instrumentów wsparcia zapewniających długookresowe efekty.

Terminarz i sposób wdrażania systemu zapobiegają negatywnym skutkom społecznym, w

szczególności w odniesieniu do osób z ostatnim meldunkiem pozawarszawskim. Wynika to z

tego, iż zaproponowane zmiany są stopniowe i rozłożone na okres 1.01.2014 – 30.11.2015 r.

Rekomendacja, iż decyzje administracyjne powinny być wydawane na okresy maks. 3

miesięczne (w przypadku pierwszej decyzji odnośnie danej osoby), a następnie 6 miesięczne

pozwoli na sterowanie procesem dostosowawczym systemu.

W zakresie profilaktyki bezdomności zostały zaproponowane zmiany polegające na

wzmocnieniu profilaktyki zapobiegania utracie miejsca zamieszkania.

124

Aneks 1. Charakterystyka społeczno-demograficzna osób bezdomnych

przebywających w schroniskach i noclegowniach na podstawie danych

gromadzonych przez Urząd m. st. Warszawy

Tab. 1. ODSETEK KOBIET, MĘŻCZYZN, DZIECI DO 16 R.Ż. W SCHRONISKACH I

NOCLEGOWNIACH OGÓŁEM (DANE KWARTALNE, w %) (znajdujących się na terenie

m. st. Warszawy lub działających na podstawie umów podpisanych z m. st. Warszawa)

IV 2

00

6

I 20

07

II 2

00

7

III 2

00

7

IV 2

00

7

I 20

08

II 2

00

8

III 2

00

8

IV 2

00

8

I 20

09

II 2

00

9

III 2

00

9

IV 2

00

9

I 20

10

II 2

01

0

III 2

01

0

IV 2

01

0

I 20

11

II 2

01

1

III 2

01

1

IV 2

01

1

I 20

12

II 2

01

2

III 2

01

2

IV 2

01

2

I 20

13

Kobiety 18 23 23 25 24 24 15 14 20 15 17 21 17 16 14 14 13 14 14 16 14 14 16 15 14 15

Mężczyźni 76 73 72 70 72 72 80 81 77 82 80 77 82 83 86 86 87 85 85 84 86 85 83 84 85 85

Dzieci do 16 r. ż.

6 4 5 5 4 4 4 5 4 3 3 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0


Tab. 2. PODZIAŁ NA KATEGORIE WIEKOWE OGÓŁEM (DANE KWARTALNE, w %)

(w schroniskach i noclegowniach znajdujących się na terenie m. st. Warszawy lub


IV 2

006

I 20

07

II 2

007

III 2

007

IV 2

007

I 20

08

II 2

008

III 2

008

IV 2

008

I 20

09

II 2

009

III 2

009

IV 2

009

I 20

10

II 2

010

III 2

010

IV 2

010

I 20

11

II 2

011

III 2

011

IV 2

011

I 20

12

II 2

012

III 2

012

IV 2

012

I 20

13

Do 16 6 4 5 5 4 4 5 6 4 3 3 3 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 0 0 0

16 - 18 1 0 2 1 0 0 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

19 - 45 53 59 57 60 58 59 47 47 58 51 54 59 45 36 34 34 35 30 33 35 34 31 34 35 32 31

46 - 65 32 30 29 25 29 29 39 38 28 38 36 30 42 51 54 55 55 59 56 54 53 57 53 54 58 60

66 i więcej

8 7 6 9 9 8 8 9 9 7 6 7 10 11 11 11 10 11 10 10 13 11 12 10 9 9


Tab. 3. PODZIAŁ NA KATEGORIE WIEKOWE: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE,

w %) (w schroniskach znajdujących się na terenie m. st. Warszawy lub działających na

podstawie umów podpisanych z m. st. Warszawa)

IV 2

006

I 20

07

II 2

007

III 2

00

7

IV 2

007

I 20

08

II 2

008

III 2

00

8

IV 2

008

I 20

09

II 2

009

III 2

00

9

IV 2

009

I 20

10

II 2

010

III 2

01

0

IV 2

010

I 20

11

II 2

011

III 2

01

1

IV 2

011

I 20

12

II 2

012

III 2

01

2

IV 2

012

I 20

13

125

do 16 10 8 12 10 8 9 12 13 9 5 6 7 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 0 0

16 - 18 2 0 1 1 0 1 1 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

19 - 45 40 45 35 36 41 42 35 33 38 43 35 34 43 30 30 30 30 27 29 30 31 27 29 31 27 28

46 - 65 40 41 45 43 41 40 44 44 39 43 49 50 45 57 58 59 60 62 60 59 56 62 58 59 63 61

66 i więcej

8 6 7 10 10 8 8 9 13 8 9 10 10 12 11 10 9 10 10 10 12 10 12 10 10 11


Tab. 4. MIEJSCE OSTATNIEGO ZAMELDOWANIA OGÓŁEM (DANE KWARTALNE,

w %) (w schroniskach i noclegowniach znajdujących się na terenie m. st. Warszawy lub


IV 2

00

6

I 20

07

II 2

00

7

III 2

00

7

IV 2

00

7

I 20

08

II 2

00

8

III 2

00

8

IV 2

00

8

I 20

09

II 2

00

9

III 2

00

9

IV 2

00

9

I 20

10

II 2

01

0

III 2

01

0

IV 2

01

0

I 20

11

II 2

01

1

III 2

01

1

IV 2

01

1

I 20

12

II 2

01

2

III 2

01

2

IV 2

01

2

I 20

13

M. st. Warszawa 29 22 25 24 22 22 27 26 22 26 26 23 32 28 34 35 38 39 37 37 40 42 42 47 46 49

Województwo

mazowieckie

(poza

Warszawą)

29 41 44 47 44 45 30 34 44 32 34 47 29 27 25 26 25 27 28 27 24 23 26 23 24 25

Pozostałe

województwa 41 36 30 29 33 33 42 38 33 40 38 29 37 43 40 38 36 33 34 34 35 33 30 29 29 25


Tab. 5. MIEJSCE OSTATNIEGO ZAMELDOWANIA: NOCLEGOWNIE (DANE

KWARTALNE, w %)

IV 2

006

I 20

07

II 2

00

7

III 2

00

7

IV 2

007

I 20

08

II 2

00

8

III 2

00

8

IV 2

008

I 20

09

II 2

00

9

III 2

00

9

IV 2

009

I 20

10

II 2

010

III 2

01

0

IV 2

010

I 20

11

II 2

01

1

III 2

01

1

IV 2

011

I 20

12

II 2

01

2

III 2

01

2

IV 2

012

I 20

13

M. st.

Warszawa 29 19 22 20 19 19 25 24 21 26 24 21 35 19 36 36 33 33 32 30 38 31 35 56 45 51

Województwo

mazowieckie

(poza

Warszawą)

37 55 52 58 56 56 33 36 56 37 39 55 41 57 28 28 36 48 43 48 31 39 43 27 25 25

Pozostałe

województwa 33 25 26 20 24 24 41 39 23 36 36 23 18 23 34 34 29 17 24 19 29 29 19 16 29 24


126

Tab. 6. MIEJSCE OSTATNIEGO ZAMELDOWANIA: SCHRONISKA (DANE

KWARTALNE, w %)

IV 2

00

6

I 20

07

II 2

00

7

III 2

00

7

IV 2

00

7

I 20

08

II 2

00

8

III 2

00

8

IV 2

00

8

I 20

09

II 2

00

9

III 2

00

9

IV 2

00

9

I 20

10

II 2

01

0

III 2

01

0

IV 2

01

0

I 20

11

II 2

01

1

III 2

01

1

IV 2

01

1

I 20

12

II 2

01

2

III 2

01

2

IV 2

01

2

I 20

13

M. st.

Warszawa 29 26 32 29 27 27 30 28 25 26 30 30 31 30 33 35 39 40 39 39 40 44 43 45 46 49

Województwo

mazowieckie

(poza

Warszawą)

21 22 26 28 26 27 25 32 25 28 27 28 24 20 24 25 23 23 24 23 23 20 22 22 24 25

Pozostałe

województwa 49 51 41 42 46 45 44 38 50 45 41 41 43 48 41 39 37 36 36 37 36 34 33 31 29 25


Tab. 7. DŁUGOŚĆ POBYTU DŁUGOTERMINOWEGO W SCHRONISKACH (DANE

KWARTALNE, w %)

IV 2

006

I 20

07

II 2

007

III 2

007

IV 2

007

I 20

08

II 2

008

III 2

008

IV 2

008

I 20

09

II 2

009

III 2

009

IV 2

009

I 20

10

II 2

010

III 2

010

IV 2

010

I 20

11

II 2

011

III 2

011

IV 2

011

I 20

12

II 2

012

III 2

012

IV 2

012

I 20

13

powyżej 6

miesięcy 8 6 6 7 6 5 7 7 7 7 7 5 10 11 15 15 13 16 15 13 13 13 14 13 11 11

powyżej

12

miesięcy 7 6 7 7 8 9 14 15 7 10 13 11 17 19 20 20 17 18 24 25 23 23 25 22 20 17


Tab. 8. CZAS TRWANIA BEZDOMNOŚCI: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE, w %)

IV 2

006

I 20

07

II 2

007

III 2

007

IV 2

007

I 20

08

II 2

008

III 2

008

IV 2

008

I 20

09

II 2

009

III 2

009

IV 2

009

I 20

10

II 2

010

III 2

010

IV 2

010

I 20

11

II 2

011

III 2

011

IV 2

011

I 20

12

II 2

012

III 2

012

IV 2

012

I 20

13

od zawsze

31 26 30 30 31 29 34 32 33 34 34 32 26 28 30 31 34 33 36 33 36 38 42 44 46 47

poniżej pół roku

17 11 20 16 13 13 11 13 12 12 8 9 14 14 10 11 10 8 10 10 10 7 9 9 9 8

pół roku - rok

15 16 12 16 15 16 8 16 11 11 11 8 12 8 9 9 8 11 8 10 6 7 7 8 10 9

powyżej roku

38 47 38 38 42 43 46 40 44 42 47 51 48 49 52 48 47 49 46 48 48 49 42 39 35 35


127

Tab. 9. STAN ZDROWIA: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE, w %)

IV 2

00

6

I 20

07

II 2

00

7

III 2

00

7

IV 2

00

7

I 20

08

II 2

00

8

III 2

00

8

IV 2

00

8

I 20

09

II 2

00

9

III 2

00

9

IV 2

00

9

I 20

10

II 2

01

0

III 2

01

0

IV 2

01

0

I 20

11

II 2

01

1

III 2

01

1

IV 2

01

1

I 20

12

II 2

01

2

III 2

01

2

IV 2

01

2

I 20

13

osoby

niepełnos

prawne 24 20 25 25 21 21 27 27 25 26 39 35 32 34 37 39 34 40 39 42 34 37 40 37 42 36

osoby

uzależnion

e 29 29 32 30 29 27 30 33 31 34 31 30 49 46 51 51 46 53 53 53 47 49 53 43 54 51

osoby

korzystają

ce z

pomocy

instytucji

zdrowia

psychiczn

ego 8 8 8 8 9 8 10 17 11 11 16 14 13 16 18 18 18 17 20 21 24 15 18 14 14 12


Tab. 10. GŁÓWNE ŹRÓDŁA UTRZYMANIA: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE, w

%)

IV 2

00

6

I 20

07

II 2

00

7

III 2

00

7

IV 2

00

7

I 20

08

II 2

00

8

III 2

00

8

IV 2

00

8

I 20

09

II 2

00

9

III 2

00

9

IV 2

00

9

I 20

10

II 2

01

0

III 2

01

0

IV 2

01

0

I 20

11

II 2

01

1

III 2

01

1

IV 2

01

1

I 20

12

II 2

01

2

III 2

01

2

IV 2

01

2

I 20

13

praca z

płaconą

składką

ZUS

10 8 12 12 11 12 14 14 11 11 13 11 8 9 10 11 9 10 12 11 11 12 12 11 9 10

nielegaln

e

zatrudni

enie

16 23 16 16 15 12 10 10 11 11 16 5 10 11 10 12 11 8 9 12 9 7 7 6 5 4

zasiłek

dla

bezrobot

nych

2 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0

zasiłki z

pomocy

społeczn

ej

32 24 26 24 27 25 30 26 27 29 31 29 22 26 26 27 26 28 30 28 27 28 31 29 30 31

świadcze

nia ZUS 8 8 10 10 11 9 11 14 9 10 9 10 8 10 11 10 10 9 11 9 10 9 10 12 12 10

alimenty 0 2 1 4 2 1 1 1 0 1 1 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

pomoc 1 1 2 7 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1 2 1 1 1 1 1 1 1

128

rodziny

bez

źródła

utrzyma

nia

31 28 29 19 30 34 29 31 40 36 26 37 40 40 40 36 40 41 34 33 37 41 37 38 40 43

inne 0 6 4 7 3 5 5 2 1 1 1 5 11 1 1 1 2 3 3 4 4 2 2 2 1 1


Tab. 11. MIEJSCE POBYTU PO OPUSZCZENIU PLACÓWKI: SCHRONISKA (DANE

KWARTALNE, w %)

IV 2

00

6

I 20

07

II 2

00

7

III 2

00

7

IV 2

00

7

I 20

08

II 2

00

8

III 2

00

8

IV 2

00

8

I 20

09

II 2

00

9

III 2

00

9

IV 2

00

9

I 20

10

II 2

01

0

III 2

01

0

IV 2

01

0

I 20

11

II 2

01

1

III 2

01

1

IV 2

01

1

I 20

12

II 2

01

2

III 2

01

2

IV 2

01

2

I 20

13

Dom

Pomocy

Społeczn

ej

3 1 2 1 2 1 1 2 3 3 2 2 3 3 2 3 2 2 2 4 1 2 4 3 1 3

dom

rodzinny 5 2 12 13 6 6 20 22 5 3 19 17 6 5 4 4 4 3 7 5 5 6 6 5 5 4

inna

placówka

dla

bezdomn

ych

19 11 18 21 24 18 13 16 13 18 14 16 17 17 16 16 19 10 22 16 18 17 16 17 17 15

lokal

socjalny 2 0 2 1 4 2 1 1 3 2 4 2 1 1 1 1 1 1 2 2 1 1 2 0 1 3

wynajęte

mieszkan

ie

12 6 10 8 16 8 11 10 12 13 11 10 7 13 12 13 12 4 11 10 10 7 10 12 12 7

praca z

kwaterą 11 7 9 15 10 11 6 6 10 6 7 9 3 5 6 7 5 3 7 5 6 7 9 6 9 5

brak

informac

ji

46 71 42 38 34 50 45 40 50 49 33 39 58 47 46 49 48 76 45 51 54 54 50 53 50 58

inne 2 1 4 3 5 4 3 4 5 7 9 5 5 10 12 7 9 2 5 8 5 6 4 4 5 5


129

Tab. 12. MIEJSCE POBYTU PO OPUSZCZENIU SCHRONISKA DO CZTERECH

POŻĄDANYCH KATEGORII (DANE KWARTALNE, w %)

IV 2

00

6

I 20

07

II 2

00

7

III 2

00

7

IV 2

00

7

I 20

08

II 2

00

8

III 2

00

8

IV 2

00

8

I 20

09

II 2

00

9

III 2

00

9

IV 2

00

9

I 20

10

II 2

01

0

III 2

01

0

IV 2

01

0

I 20

11

II 2

01

1

III 2

01

1

IV 2

01

1

I 20

12

II 2

01

2

III 2

01

2

IV 2

01

2

I 20

13

suma (dom, lokal, mieszkanie, praca z kwaterą) / opuszczający

29 19 44 46 30 19 43 40 22 10 34 38 22 13 16 17 18 8 20 18 20 7 22 17 32 20


130

Aneks 2. Diagnoza funkcjonowania ośrodków pomocy społecznej

Tab. 1. Szacunkowa ilość etatów poświęconych na sprawy związane z os. bezdomnymi w

2012 r. – OPS posiadające wydzielone zespoły ds. bezdomności.

OPS Liczba osób w

zespole

zajmującym się

bezdomnością.

Odsetek czasu pracy osób

wchodzących w skład tego zespołu

poświęcany na sprawy związane z

osobami bezdomnymi w 2012 r.

Liczba etatów

poświęconych na sprawy

związane z osobami

bezdomnymi w 2012r.

Bielany 2 0,825 1,65

Śródmieście 4 0,094 0,376

Wola 4 0,75 3

Żoliborz 2 0,105 0,21


Tab. 2. Szacunkowa ilość etatów poświęconych na sprawy związane z osobami

bezdomnymi w 2012 r. Nr OPS Liczba pracowników

zajmujących się sprawami

związanymi z osobami

bezdomnymi.

Odsetek czasu pracy osób

wchodzących w skład tego

zespołu poświęcany na sprawy

związane z osobami bezdomnymi

w 2012 r.

Szacunkowa ilość etatów

poświęcanych na sprawy

związane z osobami

bezdomnymi w roku

1 Bemowo 17 0,1 1,7

2 Białołęka 14 0,25 3,5

3 Bielany* 2 0,825 1,65

4 Mokotów 73 0,1799 13,13

5 Ochota 22 0,113 2,486

6 Praga Południe 89 0,107 9,523

7 Praga Północ 20 0,096 1,92

8 Rembertów 15 0,043 0,645

9 Śródmieście* 4 0,094 0,376

10 Targówek 1 0,7 0,7

11 Ursus 1 1 1

12 Ursynów 2 0,5 1

13 Wawer 21 0,025 0,525

14 Wesoła 6 0,05 0,3

15 Wilanów 4 0,094 0,376

16 Włochy 3 0,01 0,03

17 Wola* 17 4,77

18 Żoliborz* 2 0,105 0,21

* OPS-y posiadające wydzielony zespół ds. bezdomności


Tab. 3. Liczba osób bezdomnych, którymi zajmował się OPS w okresie zimowym (2012-

13) Nr OPS Liczba osób bezdomnych, którymi zajmował się OPS w tej dzielnicy (11.2012 - 04.2013)

1 Bemowo 58

2 Białołęka 135

131

3 Bielany 138

4 Mokotów 130

5 Ochota 137

6 Praga Południe 166

7 Praga Północ 52

8 Rembertów 6

9 Śródmieście 58

10 Targówek 123

11 Ursus 95

12 Ursynów 58

13 Wawer 13

14 Wesoła 8

15 Wilanów 18

16 Włochy 23

17 Wola 160

18 Żoliborz 28


Tab. 4. Liczba osób bezdomnych, którymi zajmował się OPS w okresie letnim 2012 (05. 2012

– 10.2012)

Nr OPS Liczba osób bezdomnych, którymi zajmował się OPS w tej dzielnicy (05. 2012 – 10.2012)

1 Bemowo 43

2 Białołęka 85

3 Bielany 110

4 Mokotów 128

5 Ochota 113


7 Praga Północ 31

8 Rembertów 8

9 Śródmieście 63

10 Targówek 82

11 Ursus 73

12 Ursynów 51

13 Wawer 10

14 Wesoła 10

15 Wilanów 7

16 Włochy 16

17 Wola 150

18 Żoliborz 10


132

Tab. 5. Liczba wizyt pracowników socjalnych w szpitalach w 2012 r. w sprawie osób

bezdomnych (np. nieubezpieczonych) Nr OPS Liczba wizyt pracowników socjalnych w szpitalach w 2012 r. w sprawie osób

bezdomnych (np. nieubezpieczonych)

1 Bemowo 0

2 Białołęka 0

3 Bielany 36

4 Mokotów 88

5 Ochota 116


7 Praga Północ 19

8 Rembertów 0

9 Śródmieście 51

10 Targówek 0

11 Ursus 0

12 Ursynów 2

13 Wawer 1

14 Wesoła 0

15 Wilanów 0

16 Włochy 0

17 Wola 160

18 Żoliborz 0


Tab. 6. Liczba osób bezdomnych z ostatnim meldunkiem poza m. st. Warszawa , którymi

OPS zajmowały się w 2012 r. Nr OPS Liczba osób bezdomnych z ostatnim meldunkiem poza m. st. Warszawa w 2012 r.

1 Bemowo 18

2 Białołęka 120

3 Bielany 44

4 Mokotów 85

5 Ochota 55


7 Praga Północ 29

8 Rembertów 5

9 Śródmieście 38

10 Targówek 126

11 Ursus 162

12 Ursynów 34

13 Wawer 4

14 Wesoła 4

15 Wilanów 6

133

16 Włochy 15

17 Wola 110

18 Żoliborz 17


Tab. 7. Liczba osób bezdomnych z ostatnim meldunkiem warszawskim, którymi OPS

zajmowały się w 2012 r. Nr OPS Liczba osób bezdomnych z ostatnim meldunkiem warszawskim w 2012 r.

1 Bemowo 40

2 Białołęka 77

3 Bielany 145

4 Mokotów 115

5 Ochota 102


7 Praga Północ 50

8 Rembertów 6

9 Śródmieście 63

10 Targówek 52

11 Ursus 31

12 Ursynów 12

13 Wawer 9

14 Wesoła 10

15 Wilanów 9

16 Włochy 10

17 Wola 104

18 Żoliborz 15


Tab. 8. Porównanie liczby bezdomnych z meldunkiem warszawskim i

pozawarszawskim, którymi zajmowały się OPS w 2012 r.

Nr OPS Liczba osób bezdomnych z ostatnim

meldunkiem poza m. st. Warszawa w 2012

r.

Liczba osób bezdomnych z ostatnim

meldunkiem warszawskim w 2012 r.

1 Bemowo 18 40

2 Białołęka 120 77

3 Bielany 44 145

4 Mokotów 85 115

5 Ochota 55 102

6 Praga Południe 126 73

7 Praga Północ 29 50

8 Rembertów 5 6

9 Śródmieście 38 63

10 Targówek 126 52

134

11 Ursus 162 31

12 Ursynów 34 12

13 Wawer 4 9

14 Wesoła 4 10

15 Wilanów 6 9

16 Włochy 15 10

17 Wola 110 104

18 Żoliborz 17 15


Tab. 9. Liczba miejsc w zakontraktowanych schroniskach na terenie dzielnicy Nr OPS Liczba miejsc w zakontraktowanych schroniskach na terenie dzielnicy

1 Bemowo 0

2 Białołęka 130

3 Bielany 0

4 Mokotów 35

5 Ochota 0


7 Praga Północ 60

8 Rembertów 0

9 Śródmieście 0

10 Targówek 54

11 Ursus 130

12 Ursynów 0

13 Wawer 0

14 Wesoła 24

15 Wilanów 0

16 Włochy 25

17 Wola 357

18 Żoliborz 0


Tab. 10. Liczba osób bezdomnych z ostatnim meldunkiem poza m. st. Warszawa ,

którymi OPS zajmowały się w 2012 r. Nr OPS Liczba osób bezdomnych z ostatnim meldunkiem poza m. st. Warszawa w 2012 r.

1 Bemowo 18

2 Białołęka 120

3 Bielany 44

4 Mokotów 85

5 Ochota 55


7 Praga Północ 29

8 Rembertów 5

9 Śródmieście 38

135

10 Targówek 126

11 Ursus 162

12 Ursynów 34

13 Wawer 4

14 Wesoła 4

15 Wilanów 6

16 Włochy 15

17 Wola 110

18 Żoliborz 17


Tab. 11. Liczba przypadków, w których udało się uzyskać finansowanie od gminy

ostatniego zameldowania (w 2012 r.) Nr OPS Ilość przypadkach, w których udało się uzyskać finansowanie od gminy

ostatniego zameldowania łącznie

1 Bemowo 5

2 Białołęka 0

3 Bielany 12

4 Mokotów 35

5 Ochota 21


7 Praga Północ 3

8 Rembertów 0

9 Śródmieście 0

10 Targówek 0

11 Ursus 15

12 Ursynów 0

13 Wawer 0

14 Wesoła 0

15 Wilanów 0

16 Włochy 6

17 Wola 32

18 Żoliborz 1


136

Aneks 3. Diagnoza sposobu finansowania placówek i ich skuteczności

Tab. 1. DOFINANSOWANIE MIASTA OGÓŁEM (MIESIĘCZNIE NA MIEJSCE)

– SCHRONISKA ZWYKŁE I SCHRONISKA Z MIESZKANIAMI TRENINGOWYMI

PLACÓWKA

DOFINANSOWANI

E MIASTA

OGÓŁEM

(MIESIĘCZNIE NA

MIEJSCE)

– SCHRONISKA

ZWYKŁE I

MIESZKANIA

TRENINGOWE

Schronisko dla osób bezdomnych i Mieszkania treningowe Caritas Archidiecezji Warszawskiej ul. Żytnia 1A

504,17 zł

Kamiliańska Misja Pomocy Społecznej Pensjonat Socjalny "Św. Łazarz" ul. Traktorzystów 26 356,83 zł

Praskie Centrum Pomocy Bliźniemu Stowarzyszenia Monar ul. Kijowska 22 426,44 zł

Stowarzyszenie "Otwarte Drzwi" ul. Targowa 82 lok. 5 494,79 zł

Stowarzyszenie Penitencjarne PATRONAT ul. Siennicka 48 394,82 zł

Stowarzyszenie Samopomocy Bursa im. H. CH. Kofoeda ul. Lniana 1 387,86 zł

Wspólnota Chleb Życia Noclegownia "EMAUS" ul. Stawki 27 444,17 zł

Wspólnota Chleb Życia "Dom Betania" ul. Łopuszańska 17 394,80 zł

Zgromadzenie Małe Dzieło Boskiej Opatrzności-Orioniści Schronisko Don-Orione Czarna k. Wołomina ul. Witosa 46 315,85 zł

Schronisko dla osób bezdomnych Stowarzyszenia Alter Ego ul. Wiślana 7 (Wesoła) 692,99 zł

Stowarzyszenie Monar - Oryszew-Osada 10 542,94 zł

Schronisko dla osób bezdomnych Towarzystwa im. Brata Alberta ul. Knyszyńska 1 394,81 zł



Tab. 2. DOFINANSOWANIE MIASTA OGÓŁEM (MIESIĘCZNIE NA MIEJSCE) –

SCHRONISKA SPECJALISTYCZNE

PLACÓWKA

DOFINANSOWANIE

MIASTA OGÓŁEM

(MIESIĘCZNIE NA

MIEJSCE) – SCHRONISKA

SPECJALISTYCZNE

Schronisko dla osób bezdomnych Caritas Archidiecezji Warszawskiej ul. Wolska 172 477,76 zł

Schronisko dla osób bezdomnych Stowarzyszenia Monar ul. Marywilska 44a 428,99 zł

Schronisko dla osób bezdomnych Stowarzyszenia Monar w Grzędach Grzędy k. Tarczyna al. Krakowska 29

542,93 zł

Schronisko dla osób bezdomnych Stowarzyszenia Monar Bobrowiec ul. Mazowiecka 76 542,94 zł

Wspólnota Chleb Życia "Betlejem" ul. Potrzebna 55 579,13 zł

Zgromadzenie Małe Dzieło Boskiej Opatrzności-Orioniści Łaźniew al. Ks. Orionistów 1 542,93 zł

Schronisko dla osób bezdomnych Mokotowskiego Hospicjum Świętego Krzyża ul. Magazynowa 14

390,05 zł



137

Rys. 1. Odsetek osób przebywających w placówce powyżej 12 miesięcy

Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów

Społecznych Urzędu m. st. Warszawy

138

Rys. 2. Odsetek osób niepełnosprawnych



139

Rys. 3. Odsetek osób uzależnionych



140



141



142



143



144





145



146

Aneks 4. Informacja z Biura Polityki Lokalowej nt. współpracy pomiędzy

Wydziałami Zasobów Lokalowych w Dzielnicach, Zarządami

Gospodarowania Nieruchomościami i Ośrodkami Pomocy Społecznej

Bemowo – 194 lokale mieszkalne m.st. Warszawy*

W Dzielnicy Bemowo poza wymogiem wynikającym z § 20 „Regulaminu windykacji

(...), nie ma praktyki przekazywania przez Wydział Zasobów Lokalowych do OPS informacji

o lokatorach.

Białołęka - 437 lokali mieszkalnych m.st. Warszawy

W ramach programu „Poznaj swojego najemcę” jak też podczas przeprowadzanych

wizji lokalnych w lokalach przez administratorów i innych pracowników Zakładu, OPS

informowany jest na bieżąco o lokatorach znajdujących się w trudnej sytuacji społecznej i

materialno-ekonomicznej jak też o lokatorach, którzy nie radząc sobie z obecną

rzeczywistością popadają w uzależnienia i znajdują się w trudnej sytuacji życiowej. Podczas

przeprowadzanych wizji lokalnych na terenie posesji jak też podczas rozmów

przeprowadzanych z lokatorami na terenie Zakładu pracownicy ZGN informują o

przysługujących świadczeniach socjalnych, możliwości rozłożenia zaległości na raty a także o

innych uprawnieniach i ulgach oraz gdzie i jak załatwić daną sprawę.

Bielany – 5.877 lokali mieszkalnych m.st. Warszawy

Odnośnie trybu powiadamiania Ośrodka Pomocy Społecznej przewidzianego w § 20

przywołanego w przedmiotowym piśmie Regulaminu windykacji należności m. st Warszawy

pracownicy Zespołu Windykacji Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy

Bielany m. st. Warszawy (dalej też jako ZGN) przy współudziale administratorów podejmują

próby dotarcia do dłużników z informacją o możliwości korzystania z usług Ośrodka Pomocy

Społecznej. Z uwagi na interwencje dłużników, znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej,

o nie podawanie informacji do Ośrodka Pomocy Społecznej bez ich zgody, ZGN informuje

dłużników w pismach, wezwaniach oraz ustnie o możliwości korzystania z usług Ośrodka

147

Pomocy Społecznej, Urzędu Dzielnicy Bielany Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy, a ponadto

informuje o działalności organizacji pozarządowych powołanych w celu udzielania pomocy

osobom w trudnej sytuacji życiowej, materialnej, socjalnej.

Mokotów – 12.621 lokali mieszkalnych m.st. Warszawy

Zgodnie z § 20 Regulaminu windykacji należności m. st. Warszawy z tytułu opłat za

lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy, lokale użytkowe lub ich

części, tymczasowe pomieszczenia oraz urządzenia reklamowe usytuowane na budynkach

wchodzących w skład zasobu nieruchomości m. st. Warszawy, w przypadku nieodebrania

kierowanej do najemcy lokalu mieszkalnego korespondencji lub braku możliwości

nawiązania osobistego lub telefonicznego kontaktu, jednostka organizacyjna powiadamia

właściwy miejscowo ośrodek pomocy społecznej o możliwości wystąpienia trudnej sytuacji

życiowej dłużnika.

W każdym stwierdzonym przypadku, zarówno w efekcie dokonywania wizji podczas

realizowania programu „poznaj swego najemcę" jak i wtedy, gdy dłużnik ubiega się o ulgę w

spłacie zadłużenia - ośrodek pomocy społecznej jest informowany o trudnej sytuacji lokatora.

Dzielnica nie jest w stanie podać liczby spraw, w których takie informacje zostały podane.

Wymaga to szczegółowej analizy teczek lokalowych a nie jest prowadzona odrębna

ewidencja pism wysyłanych do OPS.

Ochota – 5.053 lokale mieszkalne m.st. Warszawy

ZGN Ochota poza wymogiem wynikającym z § 20 Regulaminu windykacji (..)

przekazuje informacje do Ośrodka Pomocy Społecznej w przypadku stwierdzenia

występowania zagrożenia epidemiologicznego w związku z gromadzeniem (zbieractwem)

rzeczy i śmieci w lokalach, oraz w przypadku stwierdzenia osób samotnie zamieszkujących w

lokalach pozbawionych opieki i osób przewlekle chorych, w tym z podejrzeniem choroby

psychicznej.

Praga Południe – 11.090 lokali mieszkalnych m.st. Warszawy

Obowiązek informowania OPS przez Dzielnicę istnieje każdorazowo w przypadku

prowadzonego przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga -

148

Południe postępowania egzekucyjnego o opróżnienie lokalu bez prawa do lokalu socjalnego.

W kwestii przekazywania pisemnych informacji bezpośrednio do OPS o zadłużonych

lokatorach, Zakład nie prowadzi takiej praktyki.

Praga Północ – 12.114 lokali mieszkalnych m.st. Warszawy

W przypadku stwierdzenia przez administratora bądź windykatora trudnej sytuacji

życiowej najemcy lokalu, nawiązywane są bezpośrednie kontakty pracowników ZGN - OPS

w celu wspólnego ustalenia możliwości i formy udzielenia pomocy zainteresowanemu.

Bardzo często też doraźne informacje przekazywane są telefonicznie pracownikom socjalnym

OPS przez pracowników AOM ZGN. Prowadzi to do skierowania pomocy najuboższym,

niezaradnym życiowo, gdzie niejednokrotnie potrzebujący pomocy z różnych powodów nie

występują o nią samodzielnie. W trakcie rozmów windykacyjnych prowadzonych przez

pracowników ZGN, lokatorzy informowani są o możliwości bezpośredniego kontaktu z OPS

w sprawach związanych z pozyskaniem pomocy przy rozwiązywaniu problemów

finansowych.

Śródmieście – 12.733 lokale mieszkalne m.st. Warszawy

W okresie od czerwca do sierpnia 2012 roku Zakład Gospodarowania

Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy (ZGN) przekazał informacje

dotyczące osób, które złożyły wnioski o udzielenie ulgi w spłacie zadłużenia w ilości 67 szt.

Inne czynności wynikające z zapisów ww. Regulaminu realizowane były i są na bieżąco przez

pracowników administracji ZGN, lecz przypadki przekazywania takich informacji do

Ośrodka Pomocy Społecznej (OPS) nie są ewidencjonowane ponieważ mają charakter

rutynowy w pracy administratorów.

Z uwagi na fakt, iż wizyty pracownika socjalnego wywoływały niepokój wśród

wnioskodawców związany z ingerencją służb społecznych w ich sytuację życiową, ZGN

podtrzymał procedurę przekazywania do OPS za pośrednictwem Urzędu Dzielnicy

Śródmieście, informacji odnośnie osób, do których skierowano ostateczne wezwania do

zapłaty. To z kolei, dawało rozeznanie czy wśród wskazanych dłużników znajdują się

podopieczni OPS, którym według wiedzy ośrodka należy udzielić pomocy.

W okresie od stycznia 2012 do 31 sierpnia 2013 roku, przekazano informacje o 2519

przypadkach skierowania takich wezwań, w tym: w roku 2012 - 1524 wezwania, a do 31

149

sierpnia 2013 roku - 995 wezwań.

Poza wymogami określonymi w § 20 Regulaminu windykacji (...) informowanie OPS

realizowane jest w postaci wspomnianego wyżej przekazywania za pośrednictwem Urzędu

Dzielnicy Śródmieście miesięcznego zestawienia w sprawie osób, do których skierowano

ostateczne wezwania do zapłaty.

Targówek – 3.965 lokali mieszkalnych m.st. Warszawy

ZGN na bieżąco współpracuje z miejscowym Ośrodkiem Pomocy Społecznej zarówno

w sprawie pomocy najemcom będącym w trudnej sytuacji życiowej, finansowej i bytowej.

Ursus – 822 lokale mieszkalne m.st. Warszawy

W latach 2012/2013 Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Ursus w

ramach zawartej umowy współdziałał w projekcie „Ursusowskie partnerstwo drogą do

lepszego życia” prowadzonym przez OPS Dzielnicy Ursus m. st. Warszawy oraz Kamiliańską

Misję Pomocy Społecznej mającą siedzibę w Dzielnicy Ursus. W ramach tej współpracy

przekazano listę osób, które powinny być objęte programem, w wyniku czego 34 osoby

zamieszkujące w naszych zasobach, mające trudną sytuację finansową, wzięło udział w

programie korzystając z zaoferowanej pomocy: psychologa, doradcy zawodowego, prawnika,

mediatora, doradcy finansowego.

Ursynów – 239 lokali mieszkalnych m.st. Warszawy

Czasami, gdy sytuacja życiowa i zdrowotna lokatorów tego wymaga OPS jest

informowany o tej sytuacji dotyczącej lokatorów.

Wawer – 1.618 lokali mieszkalnych m.st. Warszawy

W Dzielnicy Wawer poza wymogiem wynikającym z § 20 ,,Regulaminu windykacji”

jest stosowana praktyka przekazywania przez pracowników ZGN uprawnionym pracownikom

OPS informacji o trudnej sytuacji lokatorów.

Wesoła – 132 lokale mieszkalne m.st. Warszawy

150

Wydział Spraw Społecznych i Lokowych jest na bieżąco w stałym kontakcie

Ośrodkiem Pomocy Społecznej w zakresie wymiany informacji o lokatorach.

Wilanów - 29 lokali mieszkalnych m.st. Warszawy

Poza wymogiem wynikającym z § 20 Regulaminu windykacji (...) praktykuje się

informowanie OPS o występowaniu potrzeby ewentualnego udzielenia pomocy lokatorowi.

Włochy - 2.166 lokali mieszkalnych m.st. Warszawy

Dłużnicy każdorazowo - pisemnie i ustnie w bezpośrednich kontaktach - informowani

są o dostępnych formach pomocy, w tym z Ośrodka Pomocy Społecznej. Pracownicy Zespołu

ds. windykacji należności i Działu Obsługi Mieszkańców współpracują z pracownikami OPS.

Wola – 14.522 lokale mieszkalne m.st. Warszawy

Zakład Gospodarowania Nieruchomościami współpracuje z Ośrodkiem Pomocy

Społecznej. Wymiana informacji o sytuacji materialnej oraz zdrowotnej dłużników będących

jednocześnie podopiecznymi OPS, pozwala na dopasowanie form pomocy zadłużonym. W

przypadku potwierdzenia przez OPS, że windykacja może zagrażać egzystencji dłużnika, po

udokumentowaniu przez dłużnika trudnej sytuacji materialnej, zawieramy porozumienia o

odroczenie spłaty należności o rozłożeniu należności na raty lub umowy umorzenia.

Zacieśniając współpracę z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, opracowany został szczegółowy

system przekazywania informacji niezbędnych do podejmowania działań zarówno przez OPS

jak i ZGN.

Żoliborz – 1.706 lokali mieszkalnych m.st. Warszawy

Brak ustaleń w zakresie trybu wzajemnego przekazywania pomiędzy ZGN i OPS

informacji mogących mieć wpływ na udzielenie pomocy powoduje, że do Ośrodka Pomocy

Społecznej w Dzielnicy Żoliborz przekazywane są jedynie cząstkowe, niesformalizowane

informacje, pozyskane przez pracowników Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w

151

Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy w ramach wykonywanych obowiązków służbowych

(bieżące kontakty z użytkownikami lokali, realizacja projektu „poznaj swojego najemcę, itp.).

Znacznie częściej udzielana jest informacja o możliwości skorzystania z różnych form

pomocy (OPS, WZL: dodatek mieszkaniowy, indywidualna obniżka czynszu).

Jednocześnie informuję, że przesłany materiał nie obejmuje danych z Dzielnicy Rembertów

m.st. Warszawy, których do dnia dzisiejszego nie otrzymaliśmy z dzielnicy (Rembertów 325

lokali).

*wg stanu na 31.12.2012 r.

152

Aneks 5. Plan spotkań warsztatowych w ramach projektu

W ramach projektu przeprowadzono lub zaplanowano następujące spotkania warsztatowe:

l.p. Termin i

miejsce

spotkania

Temat warsztatów Program szczegółowy Uczestnicy

1. 12.06.2013 r.,

Kamiliańska

Misja Pomocy

Społecznej, ul.

Traktorzystów

26

Wstępna diagnoza

problemów

występujących w

systemie pomocy

osobom bezdomnym

w m. st. Warszawa

Ustalenie zakresu prac projektowych,

najważniejszych problemów systemu

pomocy osobom bezdomnym w

Warszawie, rozpoznanie oczekiwań

uczestników odnośnie przyszłego

kształtu systemu pomocy osobom

bezdomnym w Warszawie. Po

wystąpieniu przedstawicieli zespołu na

forum grupy i debacie, nastąpiło

przejście do dyskusji w mniejszym

gronie

Komisja Dialogu

Społecznego,

przedstawiciele

OPS-ów,

przedstawiciele

Biura Pomocy i

Projektów

Społecznych m. st.

Warszawy,

przedstawiciele

zespołu

badawczego: dr

Katarzyna

Roszewska, mgr

Marcin Sochocki, dr

Piotr Modzelewski

2. 6.08.2013 r.

oraz 6.09.2013

r., Biuro

Polityki

Lokalowej

Dyskusja nt.

profilaktyki

bezdomności w

kontekście polityki

lokalowej m. st.

Warszawy

Ustalenie zakresu dostępnych danych,

określenie zakresu problemów do

analizy, przedyskutowanie

uwarunkowań prawnych związanych z

koordynacją polityki społecznej i

polityki lokalowej m. st. Warszawy

przedstawiciele

Biura Polityki

Lokalowej oraz

Biura Pomocy i

Projektów

Społecznych m. st.

Warszawy,

przedstawiciele

zespołu

badawczego: dr

Katarzyna

Roszewska, dr

Agata Kocia, mgr

Marcin Sochocki, dr

Piotr Modzelewski.

W drugim spotkaniu

wziął udział

153

również prof. dr

hab. Krzysztof

Opolski.

3. 16.10.2013 r.,

ul. Wolska 172

Diagnoza i wyzwania

organizacyjne

systemu pomocy

osobom bezdomnym

w Warszawie

Plan warsztatów:

1) Prezentacja wyników badań

ankietowych przeprowadzonych wśród

pracowników Ośrodków Pomocy

Społecznej w 18 dzielnicach m. st.

Warszawy;

2) Prezentacja wyników badań

ankietowych przeprowadzonych wśród

pracowników placówek;

3) Praca warsztatowa w zespołach 5-6

osobowych (tematy: problem

standaryzacji zakresu usług, wsparcie

szkoleniowe dla pracowników

placówek, zagadnienie diagnozy

psychiatrycznej, zwiększenie liczby

indywidualnych programów

wychodzenia z bezdomności, oferta dla

osób z ostatnim meldunkiem

pozawarszawskim);

4) prezentacje zespołów i dyskusja.

Komisja Dialogu

Społecznego,

przedstawiciele

OPS-ów,

przedstawiciele

Biura Pomocy i

Projektów

Społecznych m. st.

Warszawy,

przedstawiciele

zespołu

badawczego: dr

Katarzyna

Roszewska, mgr

Marcin Sochocki, dr

Piotr Modzelewski

4. 24.10.2013 r.

godz. 13:30 –

16:00, Caritas

Archidiecezji

Warszawskiej,

ul. Krakowskie

Przedmieście

62

Doskonalenie

systemu pomocy

osobom bezdomnym

w Warszawie

Plan warsztatów:

1) Omówienie danych finansowych i

organizacyjnych dotyczących placówek

i Ośrodków Pomocy Społecznej w

zakresie działań na rzecz wychodzenia

z bezdomności;

2) Praca warsztatowa w zespołach 5-6

osobowych (tematy: zwiększenie

skuteczności systemu w zakresie

wychodzenia z bezdomności, poprawa

skuteczności organizacyjnej,

możliwości wdrożenia udoskonaleń

systemowych, rozpoznanie

preferowanych form podnoszenia

kwalifikacji (wykłady, warsztaty,

seminaria, treningi psychologiczne,

Przedstawiciele

placówek i OPS-ów,

przedstawiciele

Biura Pomocy i

Projektów

Społecznych m. st.

Warszawy,

przedstawiciele

zespołu

badawczego: dr

Katarzyna

Roszewska, mgr

Marcin Sochocki, dr

Piotr Modzelewski

154

ćwiczenia praktyczne, konsultacje

specjalistów, superwizje)

rekomendowane zmiany systemu

monitoringu i zakresu gromadzenia

danych (wskaźników) przez organizacje

pozarządowe, jak i instytucje miejskie

zaangażowane w prace na rzecz osób

bezdomnych;

3) prezentacje zespołów i dyskusja.

5. 30.10.2013 r.,

godz. 14:00–

16:00, ul.

Senatorska 27,

Centrum

Komunikacji

Społecznej

Urzędu m. st.

Warszawy

Profilaktyka

bezdomności oraz

polityka lokalowa

Plan warsztatów:

1) Prezentacja nt. uwarunkowań

polityki lokalowej w profilaktyce

bezdomności;

2) Tematy do dyskusji: profilaktyka

bezdomności, koordynacja polityki

społecznej i lokalowej, rola NGO’s w

profilaktyce bezdomności, system

wczesnego ostrzegania o możliwości

utraty/przekształcenia lokalu

mieszkalnego, narzędzia komunikacji

pomiędzy ZGN, Wydziałami Zasobów

Lokalowych, OPS-ów, relacje z

NGO’s).

Przedstawiciele

placówek i OPS-ów,

przedstawiciele

Biura Pomocy i

Projektów

Społecznych m. st.

Warszawy,

przedstawiciele

Biura Polityki

Lokalowej,

przedstawiciele

zespołu badawczego

6. 14.11.2013 r.,

godz. 12:00 –

16:00, Caritas

Archidiecezji

Warszawskiej,

ul. Krakowskie

Przedmieście

62

Wdrażanie zmian

systemu pomocy

osobom bezdomnym

w Warszawie

Plan warsztatów:

1) propozycje modyfikacji systemu

pomocy osobom bezdomnym w

Warszawie, terminarz i sposób

wdrażania zmian systemu;

2) sposoby zapobiegania negatywnym

skutkom społecznym

rekomendowanych zmian, w

szczególności w odniesieniu do osób z

ostatnim meldunkiem

pozawarszawskim.

Komisja Dialogu

Społecznego,

przedstawiciele

Biura Pomocy i

Projektów

Społecznych m. st.

Warszawy,

przedstawiciele

zespołu badawczego

7. 18.11.2013 r.,

godz. 12:00 –

15:00, Pałac

Kultury i

Docelowy kształt

systemu pomocy

osobom bezdomnym

w Warszawie

Plan warsztatów

1) rekomendacje odnośnie zmian

systemu pomocy osobom bezdomnym

w Warszawie;

Dyrektorzy OPS-

ów, Naczelnicy

Wydziałów Spraw

Społecznych i

155

Nauki, sala

2018

2) ewentualne ryzyka związane z

wprowadzanymi zmianami;

3) efekty zewnętrzne wprowadzanych

zmian.

Zdrowia,

przedstawiciele

Biura Pomocy i

Projektów

Społecznych m. st.

Warszawy,

przedstawiciele

zespołu badawczego

8. 26 listopada

2013 r.

Profilaktyka

bezdomności oraz

polityka lokalowa

Dyskusja nad uwagami do raportu

zgłoszonymi przez Biuro Polityki

Lokalowej Urzędu m. st. Warszawy

Dyrekcja Biura

Polityki Lokalowej,

Biura Pomocy i

Projektów

Społecznych,

przedstawiciele

zespołu badawczego

Opracowanie pt.: „System profilaktyki bezdomności i pomocy ...

Documents

Transcript of Opracowanie pt.: „System profilaktyki bezdomności i pomocy ...