Obywatel UE i jego prawa a deficyt...
Transcript of Obywatel UE i jego prawa a deficyt...
141
Marta Witkowska
Obywatel UE i jego prawa a deficyt demokracji
1. Wstęp
Przedmiotem niniejszego artykułu będzie analiza instytucji obywatelstwa Unii
Europejskiej, pod kątem praw przyznanych obywatelom UE, w kontekście deficytu
demokracji w Unii. Zatem głównym celem dociekań stanie się weryfikacja powszechnej
opinii i popularnej tezy, że celem ustanowienia obywatelstwa europejskiego było
zmniejszenie „deficytu demokratycznego” Unii Europejskiej. Założony zakres analizy
determinuje przyjęcie ujęcia funkcjonalnego. W badaniu tym trudno będzie rozdzielić
wnioski wykazujące skuteczność i efektywność praw obywatela UE względem
funkcjonowania demokracji w Unii na: wskazujące znaczenie praw dla tych, którzy z nich
korzystają – dla samych obywateli państw członkowskich UE, a także prezentujące
wpływ tych praw na funkcjonowanie Unii. Wynika to bowiem z koncepcji demokracji, w
której zakłada się wolny dostęp obywateli do podstawowych praw bez warunkowania ich
stopniem wykorzystania oraz z dynamicznego charakteru systemu, który podlega ciągłym
przekształceniom, a tożsamość europejska jest w fazie definiowania.
Wychodząc z założenia, że Unia Europejska jest wspólnotą prawa opartą na
zasadzie demokracji i państwa prawnego, wartości wspólnych wszystkim państwom
członkowskim1, obywatelstwo UE oraz prawa obywatela UE zostaną zbadane w ujęciu
normatywnym i politologicznym, jako klasyczne prawa i wolności polityczne. Kategorię
„obywatelstwa” można bowiem analizować na kilku płaszczyznach w celu wyróżnienia
części składających się na to pojęcie oraz uporządkowania wiedzy. W niniejszej analizie
pominięte zostanie ujęcie psychologiczne i socjologiczne. Podejście normatywne
wyjaśnia obywatelstwo na podstawie przepisów prawa pozytywnego, określając status
1 Art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, wersja elektroniczna: http://eur-
lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2010:083:SOM:PL:HTML
142
jednostki jako członka wspólnoty politycznej. Obywatel zostaje obdarzony określonymi
prawami oraz obciążony obowiązkami wobec wspólnoty. Natomiast w ujęciu
politycznym pojęcia obywatelstwa używa się zwykle do opisania stopnia i poziomu
aktywności politycznej jednostki2.
Prawa, w tym zwłaszcza polityczne, przyznane obywatelom UE są z różnych
powodów wykorzystywane w niewielkim stopniu, a to przyczynia się do ich niewielkiego
wpływu na funkcjonowanie UE. Tym niemniej od połowy lat 70. ubiegłego wieku
decydenci z państw członkowskich Unii Europejskiej próbują wykorzystać zależność
pomiędzy ponadnarodową partycypacją obywatelską a przyjmowanymi decyzjami w celu
zwiększenia aprobaty społecznej dla przyjętego kierunku i działań podejmowanych w
ramach procesu integracji europejskiej. Relacje pomiędzy obywatelami UE a ich
„wspólnotą” – w domyśle Unią Europejską – mogą zostać dostrzeżone w trzech
wymiarach: tożsamości obywateli; rodzaju i zakresu praw, na które mogą się powoływać
obywatele; oraz kanałów dostępu do uczestnictwa w szerszej politycznej i społecznej
wspólnocie obywateli Europy3.
Wykazanie związku obywatelstwa UE z deficytem demokracji, czy też z
działaniami niwelującymi ten deficyt w UE, zostanie dokonane poprzez przyjęcie
założenia wielopoziomowości systemu Unii. Jest to zdeterminowane chociażby faktem,
że instytucja obywatelstwa UE nie jest instytucją samodzielną, a jedynie akcesoryjną i
akcydentalną4. Korzystanie przez obywatela UE z praw przyznanych w prawie UE
zwykle odbywa się zgodnie z unormowaniami kraju, w którym dany obywatel przebywa.
To zaś wskazuje na nierozerwalność relacji międzypoziomowych.
Instytucja obywatelstwa UE funkcjonuje w specyficznych warunkach systemu Unii
Europejskiej i jest poddawana oddziaływaniu wielu czynników, w tym procesu
europeizacji oraz zmiany modelu zarządzania w Unii Europejskiej. Walorem wyżej
2 A. Bodnar, Obywatelstwo wielopoziomowe. Status jednostki w europejskiej przestrzeni konstytucyjnej, Warszawa
2008, s. 22-23. 3 Za: A. Wiener, Obywatelstwo, w: Unia Europejska – organizacja i funkcjonowanie, red. M Cini, Warszawa 2007,
s. 567. 4 K. Kowalik-Bańczyk, Część druga. Obywatelstwo Unii, art. 17, w: Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską.
Komentarz, red. A. Wróbel, Tom I pod red. D. Wąsika i N. Półtorak, Warszawa 2008, s. 447 i nast.
143
zakreślonego pola badawczego jest fakt, że nie doczekał się on bogatej eksplanacji. W
całej pracy wnioski odnoszą się do rozwiązań prawnych w Unii Europejskiej z
uwzględnieniem zmian, jakie wnosi traktat lizboński z 2009 r.5 Zmiany te są bardzo
znaczące, zwłaszcza w odniesieniu do funkcjonowania instytucji demokracji
uczestniczącej, z prawem ludowej inicjatywy legislacyjnej, tzw. inicjatywy obywatelskiej,
włącznie. Ponadto zastrzega się, że mianem integracji europejskiej dla potrzeb niniejszej
diagnozy określa się tylko współpracę w ramach Unii Europejskiej (pierwotnie Wspólnot
Europejskich).
2. Podejście teoretyczne do badania praw obywatela UE w kontekście deficytu
demokracji w Unii Europejskiej
Istotnym ograniczeniem dla aktywności politycznej na poziomie europejskim jest
trwałe określenie Unii jako tworu wtórnego, pochodnego względem tworzących ją państw
członkowskich. W tym aspekcie twierdzi się, że Unia jest nierozerwalnie złączona z
systemami politycznymi państw członkowskich, bowiem nie dokonały one uznania jej
samodzielności – nie nadały jej formy państwowej. Chociaż granice między państwami
narodowymi przestają być zauważalne ze względu na spójność w zakresie ekonomicznym
i społecznym (wspólne zasady gospodarcze, waluta i obywatelstwo)6, to na danym
obszarze geograficznym występują regulacje władzy szczebla regionalnego
(ustawodawstwo lokalne i regionalne), narodowego (prawo krajowe) oraz
ponadnarodowego (prawo wspólnotowe). Fakt, że Unia Europejska sprawuje funkcje,
które niegdyś należały do państwa, nie oznacza jeszcze, że sama staje się suwerenna.
Unia Europejska jest „zorganizowana jako sieć, gdzie suwerenność jest raczej łączona i
dzielona niż przekazywana na wyższy poziom”7.
5 Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,
podpisany w dniu 13 grudnia 2007 r. , Dz. Urz. UE C 306 z 17.12.2007 r. popularnie określany jako traktat
reformujący. 6 J. Czaputowicz, Rola państwa w Unii Europejskiej, „Zeszyty Natolińskie” 2004, nr 11, s. 12.
7 R. O. Keohane, S. Hoffmann, Institutional Change in Europe in the 1980s, in: The New European Community:
Decision Making and Institutional Change, eds. R. O. Keohane, S. Hoffmann, Boulder, Westview 1991, s. 13.
144
Współcześnie dysponujemy bogatą paletą podejść teoretycznych do prób opisu,
wyjaśniania, interpretowania i prognozowania polityczno-ekonomicznych oraz
społecznych zjawisk z zakresu budowania wspólnoty oraz unii na kontynencie
europejskim. Przyczyną tej liczebności jest w przeważającym względzie cząstkowy
charakter objaśnianych zjawisk. Tę ich właściwość należy wykorzystać. Dla potrzeb
oceny funkcjonowania obywatelstwa UE niezbędne jest właściwe zdefiniowanie
płaszczyzny – systemu i relacji władczych, na której występuje badane zjawisko, czyli
systemu Unii Europejskiej. Jej swoisty charakter ma istotny wpływ na sposoby i
intensywność podejmowanych działań partycypacyjnych.
W dyskusji nad zmniejszeniem deficytu legitymacji demokratycznej
przeciwstawne stanowiska zajmują zwolennicy wielostopniowego (wielopoziomowego)
oraz dwustopniowego (międzyrządowego) modelu rządzenia. Autorzy reprezentujący
stanowisko międzyrządowe8 zdecydowanie opowiadają się za pozostaniem przy
dotychczasowej formule demokracji, dowodząc, że zwiększenie partycypacji obywateli w
sprawach europejskich na razie niczego nie zmieni, gdyż brakuje poczucia wspólnoty.
Ponadto parlamentarna demokracja na szczeblu unijnym jest niemożliwa, dopóki nie ma
europejskiego demos i poczucia przynależności – warunków niezbędnych dla demokracji.
Deficyt demokracji jest demokratycznie usprawiedliwiony. Jest ceną za utrzymanie
politycznej neutralności Unii oraz zachowanie suwerenności państw członkowskich.
Stanowisko przeciwstawne opiera się na założeniach koncepcji governance9. Nie
traktuje ona Unii ani jako tradycyjnej organizacji międzynarodowej ani jako tradycyjnego
systemu politycznego, tylko jako wyłaniający się nowy porządek „governance without
government”. Unię Europejską postrzega się jako nie-hierarchiczny wielopoziomowy
system ekspercko-polityczny, mobilizujący swój potencjał za pośrednictwem sieci
8 Zwłaszcza: G. Majone, Europe’s Democratic Deficit: The Question of Standards, „European Law Journal” 1998, nr
1, s. 5–28, oraz R. Dehousse, Constitutional Reform in the European Community: are There Alternatives to the
Majoritarian Avenue, „West European Politics” 1995, no 18, s. 131 i nast. 9 Popularność koncepcji Governance wynika z faktu, że stanowi ona perspektywę badawczą rządów zarówno w
wymiarze systemu politycznego państwa jak i systemu międzynarodowego. Zrywa z dominującym dotąd podziałem
na ład państwowy i anarchię w relacjach międzynarodowych, za: G. F. Schuppert, Governance Forschung –
Vergewisserung über Stand und Entwicklungslinien, Baden-Baden 2005.
145
powiązań państwowych i prywatnych oraz publiczno-prywatnych podmiotów,
podejmujących decyzje w procesie deliberacji w ramach formalnych i nieformalnych
struktur instytucjonalnych.10
Postulat podejścia governance dotyczy redefinicji
podstawowych kategorii używanych współcześnie przez nauki społeczne. Samo
społeczeństwo coraz częściej postrzega się i traktuje nie jako strukturę, ale raczej sieć
uwarunkowanych połączeń i blokad o zasadniczo nieskończonej liczbie możliwych
permutacji11
.
Reprezentanci tego nurtu myślenia wskazują, że sposobem na demokratyzację UE
może być klarowny podział kompetencji zapewniający większą przejrzystość procesu
podejmowania decyzji12
. Współpraca wielu poziomów rządzenia (regionalnych,
narodowych, ponadnarodowych) jest konieczna do zapewnienia demokratyzacji struktur
europejskich. Wzmocnienie roli parlamentów narodowych i Parlamentu Europejskiego w
procesie decyzyjnym może być istotne, chociaż samo umocnienie legislatywy nie jest
wystarczające, przy założeniu, że Unia nie ma demos. Dostrzegają oni dynamikę zmian
idących w kierunku większego udziału społeczeństw państw członkowskich w sprawach
unijnych, co pozwala im mieć nadzieję, że w przyszłości obywatele UE będą stanowili
demos. W tym ujęciu demokracja nie jest wyłącznym atrybutem państwa narodowego,
lecz wykracza poza jego granice, wiążąc wszelkie poziomy władzy.
W związku z powyżej nakreślonym obrazem do badania wpływu sfery praw
obywatela UE na demokratyzację systemu UE właściwe zastosowanie znajduje koncepcja
multi-level governance (MLG)13
, czyli wielopoziomowego systemu rządzenia.
Powoływanie się na pojęcie wielopoziomowości w Unii Europejskiej należy odczytywać
jako uznanie, że ustanowienie i rozwój Unii Europejskiej wpłynął na postrzeganie
państwowości i wyróżniane dotychczas jego formy.14
Aktorzy tego wielopoziomowego
10
R. Riedel, Teoretyzowanie integracji europejskiej ex post – ewolucyjna adaptacja podejść analitycznych do
powojennych procesów integracyjnych w Europie, „Przegląd Politologiczny” 2008, nr 4, s. 61. 11
Z. Baumann, Płynne czasy. Życie w epoce niepewności, Warszawa 2007, s. 8. 12
Reprezentantem jest np. J.H.H. Weiler, The State „über alles”: Demos, Telos and the German Maastricht
Decision, Jean Monnet Working Paper 1995 (http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/95/9506ind.html). 13
G. Marks, L. Hooghe, Multi-level governance and European Integration, Rowman&Littlefield, Boston 2001. 14
Europäische Integration, eds. M. Jachtenfuchs, B. Kohler-Koch, Opladen: Leske+Budrich, 2. Aufl. 2003; Multi-
level Governance, eds. I. Bache, M. Flinders, Oxford: Oxford University 2004; S. Bartolini, Restructuring Europe.
146
systemu europejskiego to zarówno instytucje Unii Europejskiej, władza publiczna państw
członkowskich oraz podmioty pozapaństwowe. Biorą oni udział w systemie
podejmowania rozstrzygnięć nakreślonym w traktatach założycielskich UE, które
wywierają wiążące skutki w krajowych systemach prawnych i politycznych. Ukłon w
stronę postrzegania Unii Europejskiej jako systemu wielopoziomowego wynika z
potrzeby oderwania się od postrzegania państwa narodowego w kategoriach wyłączności i
dodania do pełni obrazu elementów poziomu europejskiego.
Szczególną cechą, stanowiącą o niezwykłej przydatności koncepcji
wielopoziomowości do badania Unii Europejskiej jest opisanie zależności występujących
między poziomem narodowym a unijnym nie w kategoriach hierarchicznych, lecz
funkcjonalnych.15
Co jest istotne dla niniejszej pracy w podejściu tym kwestionuje się
twierdzenie, że podmioty wyrażające nie-państwowe interesy mogą aspirować do
wywarcia wpływu na politykę UE tylko poprzez działanie państwowych
przedstawicieli.16
Poziomy te nie znajdują się w jakimś hierarchicznym porządku, który
wskazuje podmioty uprawnione do rządzenia na odpowiednim poziomie, lecz rządzenie
polega na interakcji międzypoziomowej, na interakcji między- i ponadnarodowych
struktur i procesów. Nie występuje tu ani centrum zarządzania – władza centralna – ani
podział zadań pomiędzy poziomami17
.
3. Przejawy deficytu demokracji w Unii Europejskiej w kontekście obywatelstwa
Unia długo była postrzegana przez społeczeństwa państw członkowskich jako
zagrożenie, ponadnarodowa machina biurokratyczna, a nawet super-państwo, zagrażające
demokracji w państwach członkowskich. Faktem jest, że istnieje pewien rozdźwięk
Centre formation, system building and political structuring between the nation state and the EU, Oxford: Oxford
University 2005; J. Pollak, P. Slominski, Das politische System der EU, Wiedeń: facultas.wuv 2006 15
I. Pernice, Multilevel constitutionalism in the European Union, „European Law Review”, 2002, R.27, no 5, s. 511-
529. 16
G. Marks, F. Nielsen, L. Ray, J.E. Salk, Competencies, cracks and conflicts: regional mobilization in the
European Union, in: Comparative Political Studies, Vol. 29, no 2, 1996, s. 167. 17
A. Benz, Politik in Mehrebenensystemen, SpringerLink: VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2009, s.
15.
147
między Unią i jej obywatelami, których interesy ma ona reprezentować18
. Zjawisko to
stało się przedmiotem licznych ekspertyz i analiz problemowych19
. Na ich podstawie
wyciągnięto wnioski i podjęto szereg inicjatyw mających zażegnać tę sytuację. Jedną z
przyczyn jest deficyt demokracji, a zwłaszcza deficyt legitymacji demokratycznej.
U zarania integracji wspólnotowej nie nawiązywano do zasady demokratyzmu jako
przewodniej idei politycznej. Wprawdzie dalekosiężnym celem było zapewnienie pokoju,
lecz zasadniczą wagę przywiązano do osiągania celów gospodarczych. Dokonujący się
stale transfer kompetencji narodowych na instytucje unijne, służący głównie lepszej
realizacji pojawiających się zadań i rozwiązywaniu nowych problemów przez państwa
członkowskie na poziomie unijnym, wzmacnia krajowe organy wykonawcze i uszczupla
znaczenie parlamentów narodowych. Procesowi temu nie towarzyszy rozbudowa
warunków dla zaistnienia w Unii demokratycznej kontroli w takim samym stopniu i
zakresie, jak miało to miejsce na poziomie państwowym. Zjawisko to umownie
nazywamy deficytem demokracji w Unii20
. W klasycznym ujęciu teorii deficytu
demokracji21
jest on rozumiany jako stanowienie prawa o swoistych cechach
ponadnarodowości w warunkach ograniczonego udziału i kontroli społecznej. W
szczególności funkcjonowanie struktury ponadnarodowej pozbawiło lub ograniczyło
parlamenty narodowe w wykonywaniu części władzy ustawodawczej na rzecz rządów
działających w ramach Rady UE. Wprowadzenie elekcyjnych zasad wyboru
przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego tylko częściowo zrekompensowało
zaistniałe braki w wypełnianiu zasady demokratyzmu.
W innym ujęciu kwestię deficytu demokracji można definiować jako sytuację, w
której obywatele państw członkowskich przebywający w innym państwie członkowskim
18
D. Roche TD, Demokratyzacja Europy. Budowanie porozumienia pomiędzy UE a jej obywatelami, w:
„Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, 2004, nr 8/9, s. 163-165. 19
Głównie dokument przygotowany przez Komisję Europejską pt. „Biała Księga w sprawie rządzenia” z 2001 r.
(ang. European governance - A white paper); COM (2001) 428 final, Dz. Urz. C nr 287 z 12.10.2001, s. 1-29,
Bruksela 2001, wersja elektroniczna:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0428:FIN:EN:PDF. 20
Z. Czachór, Demokracja i legitymizacja władzy w UE, w: Pytania o Europę. Opinie ekspertów, opracowanie
Komisja Europejska – Przedstawicielstwo w Polsce, Warszawa 2010, również wersja elektroniczna:
http://ec.europa.eu/polska/news/documents/100322_publikacjawww.pdf, s. 62.
148
niż kraj pochodzenia, nie byli zróżnicowani warunkami ekonomicznymi, a jednak byli
podzieleni pod względem przysługujących im praw politycznych22
. W jednym z raportów
z lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku Komisja Europejska stwierdziła, że integracja
ekonomiczna wiązała się dla obywateli państw członkowskich UE z utratą statusu
politycznego. Rozwijając ten wątek myślowy, obywatele po przekroczeniu granicy
wewnętrznej Unii tracili możliwość uczestnictwa w życiu politycznym. Panaceum na tę
niedogodność miało być rozszerzenie praw wyborczych w wyborach samorządowych na
rezydentów z innych państw członkowskich UE. Prawdziwe rozwiązanie przyniosło
dopiero całościowe uregulowanie kwestii obywatelstwa UE w traktacie.
Problemem dla identyfikacji i wykazania legitymowania systemu Unii
Europejskiej są również ograniczenia strukturalne. Unia Europejska jest szczególnie
trudna w identyfikacji. Najłatwiej określić ją jako sui generis wielopoziomową
organizację, badaną w kategoriach systemu politycznego. Trudno dobrać odpowiedni
sposób pomiaru społecznej aprobaty i akceptacji, w teoretycznym ujęciu definiowanej
jako legitymowanie systemu. Posługując się klasyfikacją zaproponowaną przez D.
Eastona23
w wymiarze ideologicznym, opierającym się na uznaniu wartości i zasad
obejmujących podstawowe zasady demokracji, tożsamych z tymi, które są fundamentem
demokratycznego państwa narodowego24
, legitymację Unii jest łatwo wyartykułować. W
tym sensie legitymacja ideowa Unii Europejskiej opiera się na wspólnej wizji ładu
społecznego, praw podstawowych, zakresu wolności, wzorca sprawiedliwości i
akceptowanych powszechnie cnót. Podobnie legitymacji można doszukiwać się w
wymiarze personalnym, uwidaczniającym się w poparciu dla „ojców-założycieli” (Ojców
Europy), w szacunku, jakim darzy się ich dokonania. Są to z reguły więzi emocjonalne.
Niemniej pierwszorzędnymi czynnikami legitymizacji pozostają nadal kwestie
21
R. Dehousse, Constitutional Reform in the European Community..., dz. cyt., s. 118–136. 22
A. Wiener, Obywatelstwo..., dz. cyt., s. 563. 23
D. Easton, A System Analysis of Political Life, 1965. 24
Podstawowy warunek akcesji i kontynuacji członkostwa w Unii Europejskiej zwany powszechnie „kryteriami
kopenhaskimi” został wyartykułowany na spotkaniu Rady Europejskiej w Kopenhadze przed podpisaniem układów
stowarzyszeniowych państw Grupy Wyszehradzkiej. Należy do nich pięć zasadniczych kryteriów. Szerzej patrz D.
Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, Toruń 1995, s. 253.
149
normatywne i strukturalne. Legitymacja demokratyczna jest uzależniona od woli narodu,
a w przypadku Unii – od woli społeczeństw państw członkowskich, które decydują, czy
chcą się podporządkować ustanowionym instytucjom ustrojowym. Społeczną akceptację
musi uzyskać sposób pierwotnego utworzenia struktur władczych, a następnie
funkcjonowania instytucji systemowych, ich wewnętrzna organizacja oraz proces
wypracowywania rozstrzygnięć, a także przestrzeganie prawa. W praktyce wzmocnieniu
legitymacji demokratycznej UE służą w ograniczonym zakresie instytucje pomocnicze i
lobbing oraz orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE.
Istotną specyfiką systemu Unii Europejskiej jest rozproszenie ośrodka
decyzyjnego. Wynika ono głównie z pierwotnie ustalonej konieczności wprowadzania
działań zmierzających do „neutralizacji ideologii”25
. Rozwiązanie to było niejako
wypośrodkowaniem pomiędzy różnorodnością interesów narodowych, stanowisk i celów
politycznych poszczególnych państw biorących udział w procesie integracji i
jednoczesnym dążeniem do osiągnięcia spójności, konsensusu i negocjowanych
stanowisk. Sposób urzeczywistniania integracji europejskiej miał mieć w założeniu
charakter „techniczny”26
. Podstawą decyzji miały być profesjonalne ekspertyzy tworzone
na podstawie parametrów ekonomicznych i finansowych.
Decyzje podejmowane są w drodze złożonych mechanizmów decyzyjnych i mają
zapewnić równowagę między instytucjami o charakterze międzyrządowym (jak Rada UE
i Rada Europejska) a ponadnarodowym (jak Komisja i Parlament Europejski). Główną
ułomnością tego systemu jest wypełnienie kilku funkcji przez jedną instytucję i
odwrotnie, czyli wypełnianie jednej funkcji przez kilka podmiotów. Przykładem jest Rada
UE, która uczestniczy zarówno w tworzeniu, jak i wykonywaniu przyjętych
rozstrzygnięć. To zaś powoduje, że nie ma jednego ograniczonego i wyeksponowanego
pola dla rywalizacji politycznej i trudno stosować klasyczne mechanizmy rozliczalności
władzy. Wytłumaczeniem dla takiego rozwiązania był fakt, że rozstrzygnięcia
25
R. Herbut, Teoria i praktyka funkcjonowania partii politycznych, Wrocław 2002, s. 113. 26
Tamże.
150
wspólnotowe stanowią kompromis zawierany przez przedstawicieli poszczególnych
państw, którzy mają społeczną i polityczną legitymację do tych działań.
W przyjętym modelu organizacyjnym kolektywnego podejmowania decyzji
uwypuklić należy silny wkład wiedzy ekspertów i naukowców w pierwszych fazach
procedur podejmowania decyzji, tj. na etapie konstruowania inicjatywy ustawodawczej
przez Komisję Europejską27
. Walorem w tej sformalizowanej konstrukcji
technokratycznej jest oddzielenie procesu podejmowania decyzji od procesu
wprowadzania ich w życie. Jednocześnie zaznacza się słabość kontroli politycznej, a brak
zdefiniowanego ośrodka decyzyjnego powoduje zatarcie granicy odpowiedzialności
między egzekutywą a systemem przedstawicielskim.
Celem systemu wspólnotowego jest integracja i harmonizacja osiągane tylko w
części przez normy stanowione przez własne instytucje. W sprawach zasadniczych
system wspólnotowy obliguje państwa członkowskie do działań związanych z
wprowadzaniem tych norm w życie, ustanawiając zasady i ramy tego obowiązku. Ponadto
wiele norm prawnych przyjmowanych przez Wspólnoty ma charakter abstrakcyjny i
ogólny, wymagający wdrożenia ich postanowień poprzez przyjęcie konkretnych
rozwiązań w prawie krajowym (np. art. 289 TFUE). Z tego powodu reprezentanci
interesu politycznego dostrzegają potrzebę współpracy z decydentami na każdym
poziomie i na licznych etapach procesu formułowania rozstrzygnięć.
Przykładem utrzymującego się rozdźwięku między społeczeństwami państw
członkowskich UE jest demonstracja eurosceptycyzmu, niechęci wobec instytucji
integracji europejskiej, a w chwilach poszukiwania rozwiązań dla nowych wyzwań
stojących przed Unią, okazywanie swej niechęci i blokowanie wypracowania
kompromisu. Przejawiało się to m. in. w debacie nad reformą Unii poprzez obstawanie za
utrzymaniem dotychczasowego systemu rozdziału głosów w Radzie czy zwlekanie z
przekazywaniem aktów ratyfikacji traktatu z Lizbony. Należy odczekać, aż nowe
27
J. Ruszkowski, Wstęp do studiów europejskich: zagadnienia teoretyczne i metodologiczne, Warszawa 2008, s. 87.
151
regulacje traktatu z Lizbony sprawdzą się i będzie można ocenić, czy przyczyniły się one
do zniwelowania problemu.
4. Ustanowienie obywatelstwa Unii Europejskiej i prawa z nim związane
Instytucja obywatelstwa UE została wprowadzona w 1993 r. do Traktatu
ustanawiającego Wspólnotę Europejską na mocy Traktatu z Maastricht. Unormowania
dotyczące obywatelstwa UE zostały zebrane w oddzielnej części II traktatu. Obecnie, po
zmianach wprowadzonych traktatem z Lizbony, zmianie uległy: nazwa traktatu, tytuł
całej części II poprzez dodanie niedyskryminacji; numeracja i ułożenie w treści traktatu
tych postanowień. Po ujednoliceniu numeracji są to art. 18–25 Traktatu o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej (TFUE).
Unormowanie kwestii korzystania przez obywateli państw członkowskich z
obywatelstwa Unii Europejskiej zdjęło pewne bariery przestrzenne. Spowodowało
rozszerzenie zakresu podmiotowego i przedmiotowego uprawnień osób fizycznych. Stało
się podstawą praw dla wszystkich obywateli państw członkowskich niezależnie od ich
aktywności ekonomicznej. Dodanie do praw ekonomicznych i socjalnych
przysługujących podmiotom działającym na terytorium państw członkowskich pewnych
praw o charakterze politycznym czy obywatelskim jest wyrazem demokratyzacji28
. Z tym,
że Unia nie ma kompetencji do rozszerzenia zakresu obywatelstwa poza decyzje państw
członkowskich, co ogranicza jej samodzielność w decydowaniu o zwiększaniu stopnia
demokratyzowania życia politycznego na poziomie unijnym. Należy jednak zauważyć, że
w swoim orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości UE dokonał już doprecyzowania, jeśli
nie poszerzenia, zakresu przyznanych praw obywatelom.
Ilustracją tego procesu jest rozwój rozwiązań prawnych stanowiących podstawę
swobodnego przepływu pracowników. Stopniowe rozszerzanie praw „obywatela rynku”
(ang. market citizenship)29
miało ściśle funkcjonalny charakter i pozostawało w
bezpośrednim związku z ekonomicznym charakterem zadań podejmowanych przez osoby
28
K. Kowalik-Bańczyk, Część druga. Obywatelstwo Unii, art. 17..., dz. cyt, s. 443. 29
Por. A. Root, Market Citizenship: Experiments in Democracy and Globalization, Londyn 2007.
152
korzystające z tych praw. Przewidywany kryzys instytucjonalny w obliczu rozszerzenia
Wspólnot na początku lat 70. XX w. stał się stymulatorem kolejnych zmian noszących
popularne w literaturze określenie zbliżenia obywateli do Europy30
.
W raporcie Komisji Europejskiej pt. „Europa Obywateli”, przedstawionym na
szczycie w Paryżu 1974 r., postulowano wprowadzenie jednolitych paszportów dla
obywateli państw członkowskich, co zagwarantowałoby wszystkim obywatelom swobodę
przemieszczania się, możliwość przekazania mobilnym obywatelom praw wyborczych
oraz prawa dostępu do urzędów publicznych, a także równe traktowanie w państwach
trzecich31
. Jeszcze dalej idący był Raport Tindemansa z 1975 r., który zakładał, że
zniesieniu granic i ujednoliceniu przepisów celnych powinny towarzyszyć edukacja
europejska i wymiana dzieci i młodzieży oraz promocja nauki języków i poznawania
kultury32
.
Te i kolejne raporty wpłynęły na stanowisko państw członkowskich w kwestii
zapatrywania się na aspekt suwerenności, czy więzi z obywatelem. Powoli dostrzegano
potrzebę przekształcenia wspólnoty gospodarczej w organizację zapewniającą realizację
praw podstawowych i politycznych przysługujących obywatelom państw narodowych. W
toku procesu wspólnotowej integracji europejskiej wielokrotnie próbowano pozyskać
aprobatę społeczeństw państw członkowskich dla tego przedsięwzięcia. Ponieważ sam
proces stawał się dla nich mało czytelny, wydawał się pozbawiony słuszności i nie
wykazywał pozytywnych skutków uczestnictwa w nim, podejmowano działania, których
celem było uzyskanie większego zrozumienia i poparcia obywateli Unii Europejskiej.
Podłożem nikłego zainteresowania obywateli procesami integracji europejskiej był
głównie ich charakter ekonomiczny Co prawda zaplanowano powstanie Zgromadzenia
Parlamentarnego, któremu pierwotnie nie przyznawano miana Parlamentu, ale nie
zakładano potrzeby bezpośredniego wyboru jego członków, ponieważ przyznano mu
funkcję czysto doradczą i nadzorczą. Niezależnie od prawodawczych uprawnień Rady,
30
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, Wrocław 2000, s. 23. 31
A. Cieleń, A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, Warszawa 2004, s. 22-23. 32
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej..., dz. cyt, s. 24.
153
instytucja ta nie musiała odbywać jawnych posiedzeń ani upubliczniać przebiegu
głosowania. Natomiast akty uchwalane zarówno przez Radę jak i Komisję podlegały
jedynie w ograniczonym zakresie kontroli sądowej na wniosek osób prywatnych, które z
założenia nie powinny mieć prawa kwestionowania ważnych kategorii aktów
Wspólnoty33
. To było podstawowe założenie powodzenia procesu integracji.
Pierwsze zmiany zostały wprowadzone Jednolitym Aktem Europejskim (JAE)34
.
Dołączenie kwestii społecznych do pakietu polityk koordynowanych na poziomie Unii
miało wskazać na wagę losu jednostki dla procesu integracji. Natomiast ustanowienie
Sądu Pierwszej Instancji (SPI), rozpatrującego skargi z powództwa indywidualnego,
miało zrekompensować pozycję jednostek w obszarze ochrony sądowej. Do działań o
bardziej symbolicznej wymowie należy zaliczyć ustalenie wspólnej flagi (tej samej co
flaga Rady Europy), hymnu (IV część IX Symfonii Beethovena w opracowaniu
instrumentalnym) oraz ujednoliconego wzoru prawa jazdy i paszportu. Niestety zapisy na
temat obywatelstwa występujące w projekcie JAE zostały wykreślone35
. Działania te
określono popularnie mianem nadania integracji „ludzkiej twarzy”36
. Miały one ułatwić
zbudowanie poczucia wspólnoty, przynależności, a w przyszłości może powstanie
europejskiego demos. Jednak w opinii publicznej nie było to dostatecznie dostrzegane.
Ostatecznie w 1992 r. w Traktacie z Maastricht37
zdecydowano się na
wprowadzenie obywatelstwa Unii Europejskiej. Dyskusja tocząca się w ramach
Konferencji Międzyrządowej do Traktatu z Maastricht pozwala zdefiniować cele
urzeczywistnienia idei obywatelstwa UE. Wyraźnym powodem była realizacja celu UE,
który zdefiniowano jako: „wzmocnienie ochrony praw i interesów obywateli państw
członkowskich poprzez wprowadzenie obywatelstwa Unii” w ówczesnym art. 2 Traktatu
o Unii Europejskiej, obecnie uchylonym. Realizacja jednolitego rynku wymagała
33
Odpowiedzialność i legitymizacja Unii Europejskiej, red. A. Arnull, D. Wincott, Warszawa 2007, s. 117. 34
Jednolity Akt Europejski podpisany w Luksemburgu w lutym 1986 r., wszedł w życie 1 lipca 1987 r. 35
W projekcie JAE zawarto stwierdzenie: każdy obywatel państwa członkowskiego uzyska członkostwo obywatela
Unii i posiada prawo udziału w życiu politycznym Unii. 36
D. Obradovic, Policy Legitimacy and the European Union, „Journal of Common Market Studies” 1996, no 2, s.
210–211. 37
Traktat o Unii Europejskiej, podpisany w Maastricht 7 lutego 1992 r., wszedł w życie 1 listopada 1993 r.
154
poprawy i uatrakcyjnienia mobilności obywateli państw członkowskich, a to oznaczało
eliminowanie barier, czy wręcz poprawę statusu obywateli UE osiedlających się w innych
państwach członkowskich38
.
Obywatelstwo unijne jest pojęciem wtórnym wobec obywatelstwa państwowego.
Obywatelem UE jest każdy obywatel państwa członkowskiego UE39
. Zasady uznawania
obywatelstwa państwa członkowskiego należą do kompetencji samych państw.
Obywatele UE dysponują w praktyce wyłącznie uprawnieniami, bowiem prawo
wspólnotowe nie przewiduje obowiązków charakterystycznych dla krajowego porządku
prawnego, jak służba wojskowa, wierność prawu, płacenie podatków, itp.
Obywatel UE nie ma jasnych i jednoznacznych konturów, pozbawiony jest
wymaganej w świetle prawa międzynarodowego więzi z państwem, ale ma duże
znaczenie w dyskusji nad systemem politycznym i prawnym Unii Europejskiej. Obywatel
UE symbolizuje charakter wspólnoty państw opartej na solidarności40
, ma
urzeczywistniać ideę oparcia Unii Europejskiej na wartościach i standardach
przypisywanych demokracjom liberalnym respektującym zasady praworządności41
.
Dominuje przekonanie, że w europejskiej kulturze politycznej pojęcie obywatelstwa jest
silnie związane z poczuciem przynależności, identyfikacji i lojalności42
. Tym niemniej
można wysunąć tezę, że nieliczne prawa obywatela UE mogą być realizowane na
poziomie unijnym.
Katalog praw obywatela nie posiada charakteru zamkniętego. W traktacie zawarto
postanowienia (obecnie art. 25 TFUE) umożliwiające dalszy rozwój tej instytucji. Oprócz
praw wymienionych w art. 20 TFUE, katalog ten obejmuje również wszystkie inne
postanowienia traktatowe, zawierające uprawnienia dla obywateli. Należy zauważyć, że
niektóre z praw nie odnoszą się tylko do obywateli Unii, ale przysługują również każdej
38
S. Konopacki, Dylematy obywatelstwa europejskiego, „Studia Europejskie”, 2003, nr 4, s. 55. 39
Art. 9 Traktatu o Unii Europejskiej: „(...) Obywatelem Unii jest każda osoba mająca przynależność państwa
członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego i nie
zastępuje go.” 40
R. Kovar, D. Simon, La citoyenneté européenne, „Cahiers de Dront Européen” 1993, s. 285. 41
Por. J. Shaw, European Citizenship: The IGC and Beyond, “European Integration Online Papers” 1997, vol. 1, no
3, s. 1, http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-003a.htm 42
W. Sadurski, Obywatelstwo europejskie, „Studia Europejskie” 2005, nr 4, s. 31 i n.
155
osobie fizycznej lub prawnej zamieszkującej na obszarze państw członkowskich.
Przykładowo korzystnie z prawa konsumenta i opieki socjalnej przysługuje każdemu, kto
legalnie przebywa na terytorium Unii43
.
Rozszerzenia wąsko rozumianego katalogu tych praw dokonał traktat z Lizbony.
Po pierwsze katalog najważniejszych regulacji dotyczących demokratycznego życia
politycznego w Unii Europejskiej zawiera się w nowym Tytule II (art. 9-12 Traktatu o
Unii Europejskiej). Przykładowo art. 10 ust 1. TUE gwarantuje, że podstawą
funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska. Istotny jest również ustęp 3
cytowanej regulacji, który daje prawo każdemu obywatelowi uczestniczenia w życiu
demokratycznym Unii. Ponadto stanowi on, że decyzje są podejmowane w sposób
otwarty i zbliżony do obywatela. Ustęp 4 cytowanego przepisu uprawomocnia partie
polityczne na poziomie europejskim do kształtowania europejskiej świadomości
politycznej i wyrażania woli obywateli Unii. Po drugie od wejścia w życie w 2009 r. moc
równą traktatom otrzymała Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
Obywatel Unii może korzystać z praw ekonomicznych, do których zalicza się
wybór miejsca pracy i osiedlania się oraz swoboda podróżowania i osiedlania się.
Mobilność osób w poszukiwaniu pracy została wprowadzona na długo przed
ustanowieniem instytucji obywatelstwa UE. Jednakże było to przyznanie prawa tylko
osobom czynnym ekonomicznie44
, natomiast w chwili ustanowienia obywatelstwa UE
prawo to zostało teoretycznie rozszerzone na wszystkich obywateli UE. Inaczej to
ujmując, można stwierdzić, że uprawnienie to zostało wchłonięte przez pojęcie
obywatelstwa UE, oraz że stanowi jego główny element. Kwestia swobody
przemieszczania się teoretycznie nie powinna podlegać ograniczeniom, ani
podmiotowym, ani przedmiotowym45
. Tym niemniej na długo po ustanowieniu instytucji
43
A. Domagała, Prawa jednostek wynikające z obywatelstwa Unii, w: Ochrona praw podstawowych w Unii
Europejskiej, red. A. Florczak, Warszawa 2009, s. 131. 44
Art. 45 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: „Zapewnia się swobodę przepływu pracowników
wewnątrz Unii”; wersja elektroniczna: http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2010:083:SOM:PL:HTML. 45
Art. 20 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: „Obywatele Unii korzystają z praw i podlegają
obowiązkom przewidzianym w Traktatach. Mają między innymi prawo do: a) swobodnego przemieszczania się i
przebywania na terytorium Państw Członkowskich (…)”; wersja elektroniczna: http://eur-
lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2010:083:SOM:PL:HTML.
156
obywatelstwa UE korzystanie z tego prawa przez wszystkich obywateli UE było
faktycznie ograniczone. Obecnie kwestię tę reguluje prawo wtórne, w tym zwłaszcza
dyrektywa 2004/38/WE46
, która ustala szczegółowe warunki, na jakich obywatele UE
mogą się przemieszczać między państwami członkowskimi oraz decydować się na pobyt
w państwie innym niż ich państwo pochodzenia. Generalizując można wskazać
trzymiesięczny okres obowiązywania swobody, który następnie uzależniony jest od
spełnienia określonych warunków formalnych i materialnych.
Na postawie Rozporządzenia Rady UE 1612/68 z późniejszymi zmianami każda
osoba mająca obywatelstwo UE uzyskała prawo do podjęcia pracy na terytorium
Wspólnoty. Jej prawa i obowiązki w przypadku zatrudnienia, są takie same, jak
uprawienia obywateli państwa przyjmującego, wynikające ze stosunku pracy. Państwa
członkowskie nie mogą zatem wprowadzać ilościowych ograniczeń przy zatrudnianiu
obywateli innych państw członkowskich lub utrudniać im podjęcia pracy. Chyba że
wymagają formalnego potwierdzenia kwalifikacji oraz biegłości posługiwania się
językiem obcym. Na państwa członkowskie, na których terytorium obywatele innych
państw UE poszukują pracy, nałożono obowiązek zapewnienia zabezpieczenia socjalnego
obywatelom na określony czas. Gdy dana osoba podjęła już pracę, podlega takim samym
prawom socjalnym i obowiązkom podatkowym, jak obywatele państwa przyjmującego.
Pracownicy z innych krajów członkowskich otrzymali także prawo do wstępowania do
związków zawodowych działających w państwie ich zatrudnienia47
. Wybrane elementy
tego prawna przysługują również niektórym członkom rodziny pracownika migrującego,
np. dzieci powinny mieć zapewniony równy dostęp do systemu oświaty i szkolenia
zawodowego.
46
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2004/38/WE, z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa
obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw
członkowskich, zmieniająca rozporządzenie 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221, 68/360, 72/194, 73/148, 75/34,
75/35, 90/365, 93/96, Dz. Urz. UE L 158/77 wersja elektroniczna: http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:05:05:32004L0038:PL:PDF 47
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej..., dz. cyt., s. 21-22.
157
Reasumując, realizacja prawa obywateli UE do swobodnego przemieszczania się i
wyboru miejsca pobytu jest w pewien sposób ograniczona istniejącymi krajowymi
regulacjami.
Najistotniejszym z punktu widzenia celu przedmiotowej analizy jest grupa praw
wynikająca z demokratycznego charakteru systemu Unii Europejskiej. Do praw
politycznych obywatela państwa członkowskiego UE należy zaliczyć przede wszystkim
prawa wyborcze (tj. możliwość wybierania oraz bycia wybieranym do wszystkich ciał
przedstawicielskich funkcjonujących w danej wspólnocie politycznej), wybierania osób
sprawujących najwyższe urzędy, a także korzystania z instytucji demokracji
bezpośredniej (np. referendum czy prawo do inicjatywy ustawodawczej). W katalogu tych
praw znajduje się również możliwość uczestniczenia w procesie rządzenia (np. dostęp do
stanowisk publicznych, aktywność w ramach partii politycznych), jak i kontroli
rządzących (np. przejrzystość polityki i dostęp do dokumentów, prawo petycji, skargi).
Natomiast pojęcie wolności politycznych odnosi się do tych wolności, które umożliwiają
uczestniczenie w procesie politycznym oraz pośrednio wpływają na korzystanie z praw
wyborczych i kształtowanie debaty publicznej, jak wolność słowa, organizowania
pokojowych zgromadzeń, wolność zrzeszania się48
. Bliższa projekcja praw i wolności
politycznych obywatela UE uwidacznia konieczność dostrzegania wielopoziomowości
systemu Unii Europejskiej, a co się z tym wiąże wielopoziomową naturę korzystania z
tych praw.
Podstawowym prawem obywatela UE jest prawo kandydowania i udziału w
wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach samorządowych w miejscu
zamieszkania na takich samych zasadach jak obywatele państwa, na terenie którego
przebywa (standard narodowy)49
. Ogólne zasady korzystania z czynnego i biernego prawa
wyborczego zostały sformułowane w Akcie dotyczącym wyborów członków Parlamentu
48
Za: A. Bodnar. Obywatelstwo Unii Europejskiej a ochrona praw podstawowych obywateli państw członkowskich,
s. 81, w: Obywatelstwo UE, Zeszyty OIDE nr 9, Kancelaria Sejmu RP, Warszawa 2008,
http://libr.sejm.gov.pl/oide/index.php?topic=publikacje&id=zeszyty, s. 49-100. 49
Por. M. Dürig, Das neue Wahlrecht für Unionsbürger bei den Wahlen zum Europäischen Parlament, „Neue
Verwaltungszeitschrift“ 1994, s. 1180 i nast.
158
Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich z 1976 r.50
, ze zmianą
wprowadzoną w 2002 r.51
Są to tylko ogólne ramy, ze szczególnym naciskiem na zasady
powszechności, bezpośredniości i proporcjonalności wyborów. Natomiast w kwestiach
szczegółowych następuje odesłanie do ordynacji wyborczych państw członkowskich52
. W
rezultacie niezbędne było wydanie aktu prawa wtórnego, w którym zawarto minimum
wspólnych zasad dla wszystkich państw członkowskich oraz unormowano kwestię
możliwych odstępstw. Zostało to dokonane w dyrektywie Rady 93/109/WE53
.
W literaturze podkreśla się, że decyzja o przeprowadzeniu powszechnych i
bezpośrednich wyborów do Parlamentu Europejskiego w znaczącym stopniu wpłynęła na
zmniejszenie deficytu demokracji w Unii. Pomimo niedoskonałości systemu wyborczego
(brak jednolitej ordynacji wyborczej), wybory do PE mogą być traktowane jako
fundament obywatelstwa UE. W niedługim czasie, po ich wprowadzeniu, odnotowano
spowolnienie procesów demokratyzacji Unii. Priorytet przyznano nie integracji
pozytywnej (budowaniu Unii Europejskiej, tworzeniu obywatelstwa), ale integracji
negatywnej (usuwaniu barier na wolnym rynku). Praktyka obywatelstwa w tym okresie
skupiła się raczej na dostępie do uczestnictwa w sensie społeczno-ekonomicznym niż na
dostępie do systemu politycznego (prawie do głosowania). Kierunek integracji wyznaczał
w tym czasie ówczesny przewodniczący Komisji Europejskiej – Jacques Delors, który
nawoływał do stworzenia „Europy bez granic przed 1992 rokiem”. Poza usunięciem
50
Wielostronna, umowa międzynarodowa z dnia 20 września 1976 r., Akt dotyczący wyboru członków Parlamentu
Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich. Bruksela.1976.09.20, wersja elektroniczna:
http://polskawue.gov.pl/files/polska_w_ue/prawo/traktaty/Wybory_do_Zgromadzenia_1976.pdf 51
Decyzja Rady nr 2002/772/WE,EURATOM, z dnia 25 czerwca i 23 września 2002 roku zmieniająca Akt
dotyczący wyboru przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich,
dołączony do decyzji Rady 76/787/EWWiS, EWG, EURATOM, wersja elektroniczna:
http://polskawue.gov.pl/files/polska_w_ue/prawo/traktaty/X.32002D0772-PL.pdf 52
Szerzej na ten temat: A. Grzelak: Wybory do Parlamentu Europejskiego w prawie Unii Europejskiej, w:
Parlament Europejski. Wybrane zagadnienia, „Zeszyty OIDE” nr 4, Warszawa 2004, s. 24–53. 53
Dyrektywa Rady 93/109/WE z dnia 6 grudnia 1993 r. ustanawiająca szczegółowe warunki wykonywania prawa
głosowania i kandydowania w wyborach do PE przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie
członkowskim, którego nie są obywatelami, Dz. Urz. UE L 329; wersja elektroniczna: http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31993L0109:PL:HTML
159
wewnętrznych granic w obrębie Wspólnoty, program jednolitego rynku wzbogacono
wówczas o nowe strategie mające na celu ukształtowanie tożsamości europejskiej54
.
Analizując wnioski, które Komisja Europejska zawarła w swoim sprawozdaniu z
2004 r.55
należy podkreślić kilka podstawowych spraw. Po pierwsze, że odsetek osób
korzystających z przysługującego prawa nie jest wysoki. Po drugie, że największą
trudność sprawia wymiana informacji pomiędzy państwami członkowskimi, a zatem
trudno jest eliminować zjawisko tzw. podwójnego głosowania oraz głosowanie osób
pozbawionych praw wyborczych w państwie pochodzenia. Ponadto została wysunięta
sugestia, aby odejść od wymogu przedstawiania odpowiednich dokumentów i
poświadczeń z państwa pochodzenia na rzecz obowiązku składania oświadczenia, które
wsparte zostałoby odpowiednimi sankcjami karnymi56
.
Abstrahując od nakreślonych kłopotów natury technicznej w literaturze wskazuje
się również na pewien paradoks, że zwiększanie roli Parlamentu Europejskiego w
systemie instytucjonalnym UE nie przekłada się na wyniki frekwencji wyborczej, której
obserwuje się stałą tendencję spadkową z 63% w 1979 r. do 43 w 2009 r. Po drugie,
prawo obywateli UE do głosowania i kandydowania nie jest dobrym przykładem
realizacji równości. Obywatele UE nie głosują w każdym państwie na tych samych
kandydatów, nie ma europejskich list wyborczych, co by gwarantowało każdemu
obywatelowi taki sam wpływ na skład Parlamentu. Traktaty regulują liczbę mandatów
przyznawanych poszczególnym państwom. Mniejsze państwa otrzymały relatywnie
więcej mandatów do obsadzenia niż państwa duże, co może wpływać na efektywność
korzystania z tego prawa przez obywateli57
.
54
A. Wiener, Obywatelstwo..., dz. cyt., s. 562. 55
Komunikat Komisji - Wybory do Parlamentu europejskiego w 2004 r. Sprawozdanie Komisji na temat udziału w
wyborach obywateli innego państwa członkowskiego w państwie członkowskim miejsca zamieszkania (dyrektywa
93/109/WE) i na temat zasad przeprowadzania wyborów /* COM/2006/0790 końcowy */ wersja elektroniczna:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0790:FIN:PL:PDF 56
Wniosek dotyczący dyrektywy Rady zmieniającej dyrektywę Rady 93/109/WE z dnia 6 grudnia 1993 r.
ustanawiającą szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu
Europejskiego przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są
obywatelami, COM(2006) 791 wersja ostateczna; wersja elektroniczna: http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0791:FIN:PL:PDF 57
Por. J. Gerkrath: Representation of citizens by the EP, „European Constitutional Law Review” 2005, no 1, s. 77.
160
Regulację podstawowych wspólnych zasad dla wszystkich państw członkowskich
oraz kwestii możliwych odstępstw odnośnie do praw wyborczych obywateli UE w
wyborach lokalnych zawiera dyrektywa 94/80/WE58
. W efekcie przyznania prawa
uczestniczenia w wyborach samorządowych obywatele UE mogą czynnie uczestniczyć w
kreacji najbliższych władz lokalnych państwa zamieszkania oraz pośrednio wykonywać
kontrolę polityczną tej władzy w akcie elekcji. Zatem przyznane prawo na poziomie
unijnym odnosi się do zwiększenia skuteczności praw politycznych dla samych obywateli
UE na poziomie narodowym, aczkolwiek mamy do czynienia z efektem
transnarodowości, bowiem uprawnienia te obywatel wykonuje w innym państwie niż jego
pochodzenie. Z Raportu Komisji Europejskiej wynika, że frekwencja wyborcza wśród
obywateli UE jest zdecydowanie niższa od średniej krajowej frekwencji państwa
zamieszkania, do tego jest zróżnicowana geograficznie, i waha się od 35% w
Skandynawii do 10% w Grecji59
. Tym niemniej to prawo wyborcze obywatela UE nie
wpływa bezpośrednio na stopień demokratyzacji poziomu europejskiego systemu
politycznego Unii. Nie wyklucza się efektu pośredniego dla demokratyzacji, bowiem
uczestnictwo w życiu politycznym obywateli zawsze pozytywnie wpływa na stan
społeczeństwa obywatelskiego, a to jest warunkiem stabilizacji demokracji jako formy
rządów. Istotny w tej drugiej kwestii jest fakt wyrażenia zgody na wprowadzanie przez
państwa członkowskie pewnych ograniczeń co do obsadzania niektórych stanowisk60
.
58
Dyrektywa Rady nr 94/80/WE, z dnia 19 grudnia 1994 r. ustanawiająca szczegółowe zasady korzystania przez
obywateli Unii zamieszkałych w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, z prawa do głosowania i
kandydowania w wyborach lokalnych, Dz. Urz. UE L 368 z 31.12.1994, str. 38, zmieniona Dyrektywą Rady
96/30/WE z dnia 13 maja 1996 r., Aktem dotyczącym warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki
Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki
Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach
stanowiących podstawę Unii Europejskiej oraz Dyrektywą Rady 2006/106/WE z dnia 20 listopada 2006 r.; wersja
elektroniczna: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1994L0080:20040501:PL:PDF 59
Sprawozdanie Komisji Europejskiej, Bruksela dnia 27.10.2010, KOM(2010) 605 wersja ostateczna,
Sprawozdanie dotyczące wyborów przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego (akt z 1976 roku zmieniony decyzją
2002/772/WE, Euratom) oraz udziału obywateli Unii Europejskiej w wyborach do Parlamentu Europejskiego w
państwie członkowskim będącym ich miejscem zamieszkania (dyrektywa 93/109/WE), wersja elektroniczna:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52010DC0605:pl:HTML. 60
Szerzej: L. Schrapper, Die Richtlinie 94/80/EG zum aktiven und passiven Kommunalwahlrecht für Unionsbürger,
„Deutsches Verwaltungsblatt” 1995, s. 1167 i nast.
161
Panaceum na wyżej zakreślone kłopoty Unii ma być nowa grupa regulacji, która
została dodana do prawa wspólnotowego traktatem z Lizbony z 2009 r. Można ją
zdefiniować jako wykorzystanie dialogu obywatelskiego do zarządzania Unią. Treść art.
11 ust. 1 TUE daje obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim uprawnienie do
wypowiadania się i do publicznej wymiany poglądów we wszystkich dziedzinach
działania Unii. W ustępie 2 cytowanej regulacji instytucje zostały zobligowane do
utrzymywania otwartego, przejrzystego i regularnego dialogu ze stowarzyszeniami
przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim. Natomiast ustęp 4 cytowanego
artykułu należy uznać za zwieńczenie procesu budowy społeczeństwa obywatelskiego na
poziomie Unii. Daje on obywatelom Unii (w liczbie nie mniejszej niż milion, mającym
obywatelstwo znacznej liczby państw członkowskich) prawo tzw. ludowej inicjatywy
prawodawczej. Polega ona na zwróceniu się do Komisji Europejskiej o przedłożenie, w
ramach jej uprawnień, odpowiedniego projektu aktu prawnego. Uszczegółowienie zasad
korzystania z prawa inicjatywy obywatelskiej stało się przedmiotem debaty publicznej i
znalazło swój wyraz z przyjętym rozporządzeniu PE i Rady z 2011 r61
.
Inną możliwość uczestnictwa obywateli w procesach politycznych dają partie
polityczne i grupy nacisku. Podstawy prawne dla powstania takich europejskich struktur
instytucjonalnych, które w toku debaty i dialogu politycznego pozwolą ustalić wolę
społeczeństw, zostały dokonane dopiero na mocy traktatu z Maastricht z 1993 r.
Unormowanie to zostało zawarte w art. 191 TWE i stanowi, że: „Partie polityczne na
poziomie europejskim stanowią istotny czynnik integracyjny wewnątrz Unii”. Następnie
tematyce tej została poświęcona rezolucja Parlamentu Europejskiego z grudnia 1996
roku, w której wyrażono postulat tworzenia tych organizacji politycznych na zasadzie
transnarodowej, lecz musiał on poczekać na realizację aż do pierwszej dekady XXI
wieku. Pojawiające się w publikacjach określenia „partie europejskie” lub „europartie”
odnoszą się do współdziałania krajowych partii politycznych działających na poziomie
europejskim. Jednak wciąż, mimo istnienia prawnych zasad statutowych oraz liberalnego
61
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 211/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie inicjatywy
obywatelskiej, Dz. Urz. L z 11.03.2011.
162
systemu finansowania, europejskie partie polityczne nie są strukturami w pełni
politycznymi, chociażby ze względu na fakt, że obywatelstwo Unii Europejskiej nie
zawiera uprawnień obywateli do tworzenia „europejskich” partii politycznych. Po drugie
w dotychczasowej praktyce kampanie wyborcze prowadzone były w państwach
członkowskich przez partie, które następnie łączyły się w federacje o zasięgu
europejskim. Po trzecie zaś, federacje te nie są partiami w kontekście definicyjnym, nie
realizują bowiem w pełni podstawowego celu partii, jakim jest sprawowanie władzy.
Dotychczas główny ciężar europejskiej współpracy partyjnej koncentrował się
wokół wspólnych manifestów z okazji wyborów do PE, ewentualnie organizacje te
stanowiły zaplecze polityczne dla eurodeputowanych. Wynikało to z faktu ograniczonych
kompetencji PE w zakresie podejmowania wiążących rozstrzygnięć. Stąd federacje te
dążyły do wypracowania pozaparlamentarnego wpływu na unijny proces decyzyjny.
Do istotnych form korzystania ze swoich praw przez obywateli UE mogą być
zaliczone ponadto petycje przesyłane do deputowanych Parlamentu Europejskiego.
Petycje mogą być złożone przez każdą osobę zamieszkującą na terytorium państwa
członkowskiego UE i mogą być złożone indywidualnie lub działając łącznie z innymi
osobami. Muszą dotyczyć kwestii wchodzących w zakres działalności Unii Europejskiej i
bezpośrednio dotykających osób je składających. Petycja może mieć formę skargi bądź
wniosku oraz dotyczyć kwestii leżących w interesie prywatnym lub publicznym. Petycja
może zawierać indywidualny wniosek, skargę lub komentarz dotyczący stosowania prawa
UE, lub też wezwanie Parlamentu Europejskiego do przyjęcia stanowiska w danej
sprawie. Petycje umożliwiają Parlamentowi Europejskiemu zwrócenie uwagi na wszelkie
przypadki naruszenia praw obywateli UE przez państwo członkowskie, władze lokalne
lub instytucje62
. Dopuszczalne petycje są rozpatrywane przez Komisję Petycji PE, która
podejmuje następnie decyzję o niezbędnych działaniach, zgodnie z Regulaminem. W
ostatecznym biegu spraw Komisja Petycji może m. in. zwrócić się do Komisji
Europejskiej o przeprowadzenie wstępnego dochodzenia i przedstawienie informacji
62
Oficjalna strona Parlamentu Europejskiego zawierająca niezbędne informacje oraz formularz on-line:
http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/pl/00533cec74/Petitions.html
163
dotyczących zgodności z odnośnym prawem UE lub przekazać petycję innym komisjom
Parlamentu Europejskiego dla informacji lub podjęcia dalszych działań. Komisja Petycji
nie może jednakże uchylić decyzji podjętych przez właściwe władze państw
członkowskich. Ponieważ Parlament Europejski nie jest władzą sądowniczą, nie może on
wydać wyroku w sprawie, ani odwołać decyzji wydanych przez sądy krajowe państw
członkowskich. Petycje domagające się tego rodzaju działań są uznawane za
niedopuszczalne.
Innym mechanizmem rozwiązywania transnarodowych problemów wynikających z
niewłaściwego stosowania przepisów prawa UE przez krajowe organy publiczne jest
system SOLVIT. Został uruchomiony w lipcu 2002 r. i funkcjonuje w oparciu o sieć
Centrów SOLVIT utworzonych przez państwa członkowskie UE w strukturach
administracji krajowej. Stanowi alternatywny mechanizmem rozwiązywania konfliktów.
Działa o wiele szybciej niż w przypadku składania formalnych skarg. Wnioskodawca nie
ma obowiązku zaakceptowania proponowanego rozwiązania, ale nie ma również
możliwości jego formalnego zakwestionowania w ramach SOLVIT. Tym niemniej, jeżeli
dany problem pozostaje nierozwiązany lub zaproponowane rozwiązanie nie jest
satysfakcjonujące dla wnioskodawcy, może on nadal odwołać się na drogę sądową przed
sądem krajowym lub wnieść formalną skargę do Komisji Europejskiej63
. Skargi do
SOLVIT-u mogą składać zarówno firmy, jak i osoby prywatne.
5. Wnioski
Dzisiejsza Unia Europejska nie przypomina pierwszych Wspólnot. WE były nie
tyle wspólnotą obywateli, a raczej wspólnotą państw i do lat dziewięćdziesiątych
ubiegłego wieku rozwijały się zgodnie z logiką opartą na poszanowaniu interesów państw
członkowskich. Istotnym przełomem w procesie kształtowania ochrony prawnej
obywateli państw członkowskich był Traktat z Maastricht, który stanowił zarazem
instrument pogłębiania integracji europejskiej. Ustanowienie obywatelstwa Unii
63
Oficjalna strona systemu SOLVIT: http://ec.europa.eu/solvit/site/about/index_pl.htm
164
Europejskiej przyczyniło się do nawiązania bezpośredniej relacji między instytucjami
Unii a obywatelami UE, otoczenia przez Unię opieki nad obywatelami, ale także do
poczucia odpowiedzialności obywateli i wzrostu ich świadomości, że mogą wpływać
zarówno na decyzje władzy w państwie zamieszkania, jak i na sprawy całej Unii.64
Obecnie można wysunąć nawet tezę, że Unia jest otwarta, a jej instytucje przestrzegają
reguł demokratycznych w stopniu większym niż traktatowe nakazy i procedury.
Równolegle podejmowana jest dyskusja o celowości wielu działań oraz podnoszone są
obawy o utratę różnych wolności i narodowej hegemonii. Uprawnienia obywatelstwa
unijnego w większości powtarzają wcześniej zagwarantowane uprawnienia obywateli
państw członkowskich i w powszechnej świadomości instytucja ta ani nie zbliżyła
społeczeństw do instytucji unijnych – nie stała się podstawą poczucia lojalności
obywatelskiej wobec władzy i wobec współobywateli – ani nie wywarła zasadniczego
wpływu na zwiększenie legitymacji politycznej Unii Europejskiej. W literaturze można
spotkać wypowiedź, że jest to „funkcjonalne półobywatelswo”65
. W dużej części
uprawnienia obywatela UE są potwierdzeniem wcześniej zagwarantowanych praw
ekonomicznych, głównie związanych z wolnością przemieszczania się osób. Są również
wartości dodane, które można określić jako indywidualne prawa demokratyczne. Istotną
kwestią jest ponadto traktatowe zagwarantowanie respektowania fundamentalnych praw
człowieka przez instytucje Unii.
Znaczenie instytucji obywatelstwa UE i praw z nim związanych w kontekście
deficytu demokracji w UE zostało, jak we wstępie zaznaczono, przeanalizowane w trzech
wymiarach: rodzenia się poczucia tożsamości obywateli, rodzaju i zakresu praw oraz
kanałów dostępu do uczestnictwa w szerszej politycznej i społecznej wspólnocie
obywateli.
Wytworzenie się tożsamości europejskiej było silnie oczekiwanym efektem
prawidłowej realizacji idei obywatelstwa unijnego. Przekonanie to opierało się na
64
Z. Sokolewicz, Obywatelstwo a narodowość. Uwagi w związku z ustanowieniem obywatelstwa Unii Europejskiej,
Studia Europejskie, 1/1997, s. 13. 65
Za: W. Sadurski, Obywatelstwo europejskie...., dz. cyt., s. 34.
165
założeniu, że powszechny odbiór obywatelstwa, jako poczucie więzi między jednostką a
państwem, do którego przynależy, jako poczucie przynależności, identyfikacji i
lojalności, przełoży się na relacje między jednostką a Unią Europejską. Niestety
dalekosiężne plany i złożone koncepcje napotykają opór w sferze urzeczywistnienia, co
obrazują trudności i niedokończone działania związane z ustanowieniem symboli
unijnych, ujednoliconymi wzorami paszportów czy innych dokumentów. W powszechnej
dyskusji wytłumaczeniem dla nikłych efektów w tej sferze najczęściej jest brak
europejskiego demos. Pozostaje jedynie doszukiwanie się pewnych intencji w
postanowieniach traktatowych. Do preambuły i art. 1 Traktatu o Unii Europejskiej
wprowadzono odwołania do pojęcia narodów Europy, które stają się głównym
podmiotem integracji europejskiej. Nadanie narodom kategorii traktatowej zwraca
większą uwagę na rolę legitymizacji woli narodów europejskich w tym procesie66
.
Niezaprzeczalnie narzędziem pomocnym w budowie tożsamości obywateli Europy
na poziomie unijnym są platformy medialne dla obywateli i ich reprezentacji dające
bezpośredni dostęp do dokumentów instytucji i możliwość opiniowania propozycji
legislacyjnych. Funkcjonują kanały telewizji satelitarnej jak: EUROPARLTV oraz
Europe by Satellite, portale internetowe każdej z instytucji oraz dodatkowo kilka
specjalistycznych, jak: http://www.cafebabel.com, http://www.EUtube.eu, Your voice in
Europe (http://ec.europa.eu/yourvoice). Ich zadaniem jest stymulowanie rozwoju
europejskiej debaty publicznej, chociaż nie sposób w tej krótkiej analizie podjąć się
rozstrzygnięcia, czy mamy do czynienia z debatą europejską, czy jedynie sumą debat
krajowych. Debata ta umożliwia wzajemne przesyłanie informacji i impulsów pomiędzy
społeczeństwem a ośrodkami decyzyjnymi państw członkowskich. Staje się dodatkową
płaszczyzną komunikacji, gdy partycypacja na poziomie krajowym nie przynosi
spodziewanych korzyści. Kreacja europejskiej debaty publicznej jest niezbędna dla
66
Z. Czachór, Przygotowania do Konferencji Międzyrządowej 2004. Analiza podstawowych pojęć z punktu widzenia
supranarodowego rozwoju Unii Europejskiej, w: Z. Czachór (red.), Unia Europejska po Traktacie Nicejskim, Urząd
Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2002, s. 113.
166
wykształcenia się tożsamości politycznej na poziomie europejskim, a w dalszej
perspektywie również społeczeństwa europejskiego.
Prawa i wolności polityczne pozwalają uczestniczyć obywatelom Unii w procesie
podejmowania decyzji i stanowienia prawa Unii Europejskiej. Przez aktywny udział
obywateli w procesie integracji europejskiej poszerza się poziom świadomości
społeczeństw co do istoty Unii Europejskiej. Większość obywateli Unii akceptuje
bowiem tę formę współpracy państw jako coś dobrego, ale jednocześnie reprezentuje
dość niski poziom wiedzy i zrozumienia dla przyjętych w tej organizacji rozwiązań.67
Dlatego tak ważne jest uświadomienie obywatelom państw członkowskich, jakimi
prawami politycznymi dysponują i jak, dzięki nim, mogą mieć wpływ na politykę UE.
Funkcjonowanie reprezentacji interesu politycznego w Unii Europejskiej wydaje
się oczywiste, gdyż na poziomie unijnym istnieją instytucje zbliżone do znanych z
poziomu narodowego. Tym niemniej powszechnie panuje pogląd, że dalsze budowanie
Unii Europejskiej wymaga przede wszystkim wzmocnienia demokracji proceduralnej.
Podstawowym warunkiem realizacji tego typu demokracji jest de facto zaistnienie
suwerena – obywatela UE, świadomego swojego obywatelstwa i aktywnego na tyle, aby
treść prawodawstwa została wypełniona treścią przekonań obywatelskich68
. Traktat z
Maastricht wykazał, że obywatel zaczął być postrzegany w kontekście potrzeby
zapewnienia demokratycznej legitymizacji w Unii Europejskiej.
Dzięki reprezentacji interesu politycznego na wszystkich poziomach i przy
różnych podmiotach decyzyjnych obywatele UE mogą wpływać na kierunek tworzonych
programów i realizacji polityk unijnych. Organizacje pozarządowe tworzą impulsy dla
podejmowania tej działalności, której nie podejmują lub też, z różnych względów, nie
chcą podejmować krajowi decydenci – rządy państw, oraz pełnią rzeczywistą funkcję
integrującą Europę. Współpraca władz Unii z organizacjami pozarządowymi jest
67
B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej..., dz. cyt., s. 97. 68
M. Łuszczuk, Perspektywy rozwoju europejskiego społeczeństwa obywatelskiego w świetle funkcjonowania
obywatelstwa UE, w: UE a społeczeństwo obywatelskie, red. R. Paradowski, Poznań 2005, s. 148.
167
wyrazem przekonania, że jakość polityki UE zależy od zapewniania szerokiego
uczestnictwa społeczeństwa w tworzeniu koncepcji i wdrażania polityk unijnych.
Partycypacja obywatelska oraz sieć organizacji pozarządowych w
wielopoziomowym systemie Unii jest niezwykle istotna ze względu na zwiększenie
gwarancji ochrony prawnej z poziomu europejskiego i jednocześnie kontroli
obywatelskiej europejskich instytucji politycznych. Z tego względu jest czynnikiem
zwiększającym legitymację i odpowiedzialność Unii Europejskiej. Dzięki efektowi
europeizacji istnieje możliwość współdziałania obywateli różnych państw w tych samych
sprawach, co wzmacnia ich potencjał – stają się lepiej słyszalni. Mogą w swojej
aktywności podejmować tematy, których jedno państwo nie byłoby w stanie zrealizować.
Mimowolna utrata więzi instytucji z obywatelami UE jest widoczna w słabej
frekwencji podczas wyborów do Parlamentu Europejskiego. W reakcji na to zjawisko
eurodeputowani podejmują wysiłki zachęcenia elektoratu do uczestniczenia w życiu
politycznym oraz do wykazania, że PE jest niezbędnym uczestnikiem „europejskich”
procesów politycznych. Proces ten stymuluje następnie wzmożony wysiłek krajowych
partii politycznych do odnalezienia się w ramach europejskiej przestrzeni politycznej.
System ten okazuje się niezwykle chłonny, gdyż pozwala na sprawne funkcjonowanie
partii o pozytywnym nastawieniu do procesów integracyjnych, jak i tych o programie
„antyunijnym”, co obrazuje siłę oddziaływania konfliktów budowanych na tle interesu
narodowego. Na tym tle powstaje przekonanie, że recepcja narodowych rozwiązań,
wzorów i mechanizmów spowodowała przeniesienie na poziom europejski konfliktów na
tle narodowym a nie politycznym69
.
Mając powyższe stwierdzenia na uwadze można dalej skonstatować, że
reprezentacja interesu politycznego najprawdopodobniej przybierze cechy aktywnego
pośrednika między społeczeństwami państw członkowskich a instytucjami UE na wzór
innych partnerów ze sfery biznesu czy lobbystów. Wiele wskazuje, że wypracowane
kanały artykulacji interesu przez inne grupy lobbingowe i zdiagnozowane w nauce
69
R. Wiszniowski, Europejska przestrzeń polityczna. Zachowania elektoratu w wyborach do Parlamentu
Europejskiego, Wrocław 2008, s. 9.
168
funkcje tych podmiotów zostaną zaadoptowane przez podmioty aktywne w sferze
politycznej.
Abstrakt
Głównym celem analizy jest weryfikacja powszechnej opinii i popularnej tezy, że celem
ustanowienia obywatelstwa europejskiego było zmniejszenie „deficytu demokratycznego”
Unii Europejskiej. Znaczenie instytucji obywatelstwa UE i praw z nim związanych w
kontekście deficytu demokracji w UE zostało przeanalizowane w trzech wymiarach:
rodzenia się poczucia tożsamości obywateli, rodzaju i zakresu praw oraz kanałów dostępu
do uczestnictwa w szerszej politycznej i społecznej wspólnocie obywateli. Wykazanie
związku obywatelstwa UE z deficytem demokracji, czy też z działaniami niwelującymi
ten deficyt w UE, zostanie dokonane poprzez przyjęcie założenia wielopoziomowości
systemu Unii.