Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

KANON KONSULTACJI LOKALNYCH

WSTĘPNE ZAŁOŻENIA ZAPREZENTOWANE 17 KWIETNIA 2013 ROKU

Dokument jest wynikiem prac wspólnych Kancelarii Prezydenta RP i partnerów projektu Decydujmy razem.

Celem niniejszego dokumentu jest określenie podstawowych zasad i reguł do jakich powinni stosowad się organizatorzy lokalnych konsultacji społecznych i rozpropagowanie idei włączania obywateli w procesy decyzyjne poprzez ten mechanizm.

Jednocześnie opracowanie to nie jest podręcznikiem prowadzenia konsultacji społecznych (do tego rodzaju materiałów odsyłamy na koocu). Autorzy tego dokumentu chcieliby, aby był on czytany przede wszystkim przez przedstawicieli samorządów i wykorzystywany jako podstawa do samodzielnego określania standardów konsultacji w gminach, powiatach i województwach, a także aby był traktowany jako punkt odniesienia przy opracowywaniu wszelkich aktów prawnych.

Potocznie samorząd postrzega się przez pryzmat lokalnej władzy i jej organów. I tak, urzędnicy, radni, wójtowie i burmistrzowie jak i sami mieszkaocy mają tendencję do patrzenia na samorząd w kategoriach MY i ONI, a nie w kategoriach lokalnej społeczności – wspólnoty. Częstokrod niezdolnośd do spojrzenia na samorząd z perspektywy wspólnoty, z jednej strony zniechęca mieszkaoców do angażowania się w życie samorządu, do dialogu z lokalną władza, z drugiej strony powoduje, że władza odmawia obywatelom prawa do bezpośredniego udziału w decydowaniu o losach wspólnoty. Możliwie częste, ale przy tym rozsądne stosowanie konsultacji społecznych może pomóc w przezwyciężeniu tego stereotypu.

I. KONSULTACJE SPOŁECZNE A USTRÓJ SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

I.1. Art. 4 Konstytucji stanowi, że władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu i to On ją wykonuje, bądź to przez przedstawicieli wybieranych w wyborach powszechnych lub bezpośrednio. Zasada ta odnosi się również samorządu terytorialnego.

I.2. Samorząd – to prawo i zdolnośd społeczności lokalnej do podejmowania decyzji w sprawach lokalnych, w imieniu i w interesie mieszkaoców oraz na ich własną odpowiedzialnośd.

I.3. Istotę samorządu terytorialnego w Polsce jasno wyraża ustawa zasadnicza. Przepis art. 16 ust. 1 Konstytucji stanowi, że to Ogół MIESZKAOCÓW jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa WSPÓLNOTĘ samorządową.

I.4. Stosowanie konsultacji uzasadniają również przepisy art. 54, 61 i 74 Konstytucji wyznaczające standardy dostępu (transparentności) do informacji o działaniu organów władzy publicznej.

I.5. Przesłanki uzasadniające stosowanie konsultacji społecznych odnajdziemy też w przepisach ustaw samorządowych – definiujących samorząd jako wspólnotę mieszkaoców i zachęcających, a czasem także zobowiązujących wprost organy samorządu do konsultowania z mieszkaocami swoich decyzji.

I.6. Samorząd gminnym z mocy ustawy jest również zobowiązany do upowszechniania idei samorządności wśród mieszkaoców. Lokalne organy władzy powinny działad, zatem w taki sposób, aby wzmacniad przekonanie mieszkaoców, że żyją w pewnej wspólnocie, za którą ponoszą odpowiedzialnośd. Włączanie ich podejmowanie decyzji jest jedną z metod budowania tego przekonania.

Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

I.7. Organy władzy publicznej, w tym również władze samorządowe reprezentują interes wspólnoty – będąc wybranymi w demokratycznych wyborach i mając z tego tytułu mandat do pełnienia tej funkcji dążą do zaspokojenia potrzeb mieszkaoców.

I.8. Konsultacje społeczne nie mogą podważad tego mandatu.

I.9. Stosując konsultacje trzeba mied, zatem na względzie, że:

Samorząd jest wspólnotą mieszkaoców. Nasz ustój jest demokracją przedstawicielską, ale Konstytucja przewiduje możliwośd bezpośredniego sprawowania władzy przez obywateli – również na poziomie samorządu terytorialnego. Konsultacje stanowią jedną z form udziału obywateli w sprawowaniu władzy znajdując umocowanie w przepisach Konstytucji i ustaw.

Mieszkaocy nie mogą przez konsultacje zwolnid organów władzy samorządowej z odpowiedzialności za losy wspólnoty. Stąd też, są one przede wszystkim instrumentem zarządzania sprawami wspólnoty, narzędziem wspierającym podejmowanie decyzji. Ich wynik nie może byd wiążący dla władz samorządowych.

Władze samorządowe ponoszą szczególną odpowiedzialnośd za stan i rozwój wspólnoty. Ale tym samym, to one również są odpowiedzialne w pierwszej kolejności za inicjowanie konsultacji społecznych i taką organizację procesu decyzyjnego, aby możliwie ich szerokie i efektywne wykorzystanie.

Inicjatorem konsultacji mogą i powinny byd zarówno organy stanowiące jak i wykonawcze samorządu. Przedstawiciele obu tych ośrodków lokalnej władzy zawsze powinni byd uczestnikami konsultacji.

Inicjatorem konsultacji mogą byd mieszkaocy. Władze samorządowe nie powinny ignorowad postulatów przeprowadzenia konsultacji, ale wesprzed ich przeprowadzenie.

II. GŁÓWNE CELE KONSULTACJI SPOŁECZNYCH

II.1. Konsultacje mogą byd organizowane zawsze, gdy organy władzy samorządowej chcą lepiej poznad potrzeby i problemy mieszkaoców i wzmocnid swój mandat dążąc do jak najlepszego rozstrzygnięcia.

A zatem najogólniejszym celem wszelkich konsultacji jest podniesienie jakości podejmowanych decyzji.

O jakości rozstrzygnięcia będzie w tym przypadku decydowad nie tylko to czy jest zgodne z prawem i na ile pozwala ono osiągnąd dany cel, przy jak najniższych kosztach. Ale również to na ile jest ono zrozumiałe i społecznie akceptowalne, na ile buduje zaufanie mieszkaoców do władz samorządowych oraz czy jest zgodne z hierarchią potrzeb mieszkaoców.

II.2. Ponadto konsultacje służą:

informowaniu – są formą komunikowania się organów samorządowych z mieszkaocami – bezpośredniego informowania ich o podejmowanych decyzjach;

partycypacji – są formą włączania obywateli w podejmowanie decyzji, co jednocześnie czyni ich współodpowiedzialnym za ich ostateczny kształt rozstrzygnięcia;

łagodzeniu konfliktów – są nie tylko formą wymiany poglądów między obywatelami a władzą, ale też między samymi obywatelami, dając tym samym szansę na konfrontację różnych poglądów, uzgadnianie stanowisk, kompromisu, czy konsensusu między różnymi grupami zainteresowanymi danym rozstrzygnięciem.

Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

III. PODSTAWOWY ZAKRES KONSULTACJI SPOŁECZNYCH

III.1. Konsultacje społeczne mogą byd organizowane w związku z każdą decyzją będącą przedmiotem działania organów władzy samorządowej.

III.2. Konsultacjom mogą podlegad zarówno rozstrzygnięcia mające charakter regulacyjny, których rezultatem jest przyjęcie aktu prawa miejscowego. Jak i decyzje dotyczące realizacji bieżącej polityki, które mogą mied postad uchwały, decyzji, czy innego dokumentu (np. programu, plany, strategii).

III.3. Istnieją pewne typy rozstrzygnięd, które nie tyle ze względu na formę, ale na charakter powinny byd poddawane konsultacjom. Należą do nich decyzje:

co do których prawo formułuje taki wymóg;

niepopularne lub dotyczące spraw drażliwych dla danej społeczności, co do których wiemy, że mogą byd przyczyną nieporozumieo i konfliktów;

dotyczące kwestii złożonych, których przedstawienie mieszkaocom wymaga bezpośredniej komunikacji i dialogu;

mogące mied istotne wpływ na jakośd życia, czy rozwój danej wspólnoty (np. dotyczące inwestycji w infrastrukturę);

o charakterze strategicznym (dot. planów, programów, etc.)

dotyczące konkretnych grup, środowisk, czy podmiotów (np. przedsiębiorców, czy organizacji społecznych);

III.4. Władze samorządowe nie powinny ograniczad zastosowania konsultacji wyłącznie do tych przypadków, w których są one wymagane przez prawo. Uwzględniając punkty wspomniane powyżej, powinny używad konsultacji w każdym przypadku, w którym pomogą one podjąd najlepszą decyzję.

III.5. Konsultacji nie powinno się też inicjowad ze względu na formę decyzji – tylko dlatego, że jakieś rozstrzygnięcie ma formę aktu prawa lokalnego, czy lokalnej strategii, planu czy programu w którym zapisana jest wizja rozwoju danej wspólnoty.

IV. PODSTAWOWE ZASADY KONSULTACJI SPOŁECZNYCH

IV.1. Szczegółowe zasady i reguły powinny byd ustalane w formie ramowej uchwały przez samorządowej organy stanowiące. Jednocześnie zasady te powinny byd stabilne, stosowane do wszystkich procesów konsultacji i powszechnie znane mieszkaocom.

IV.2. Ogólne zasady prowadzenia konsultacji społecznych w samorządzie są tożsame z regułami obowiązującymi na szczeblu krajowym, są to:

DOBRA WIARA – konsultacje prowadzone są w duchu dialogu – strony słuchają się nawzajem, wykazując wolę zrozumienia odmiennych racji.

POWSZECHNOŚĆ – każdy zainteresowany tematem powinien móc dowiedzied się o konsultacjach i wyrazid w nich swój pogląd.

PRZEJRZYSTOŚĆ – informacje o celu, regułach, przebiegu i wyniku konsultacji muszą byd powszechnie dostępne. Jasne musi byd, kto reprezentuje jaki pogląd.

RESPONSYWNOŚĆ – każdemu, kto zgłosi opinię, należy się merytoryczna odpowiedź w rozsądnym terminie.

KOORDYNACJA – konsultacje powinny mied gospodarza odpowiedzialnego tak politycznie jak organizacyjnie. Role te powinny byd odpowiednio umocowane w strukturze administracji.

Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

PRZEWIDYWALNOŚĆ – konsultacje powinny byd prowadzone od początku prac nad zmianą i od początku procesu decyzyjnego. Powinny byd prowadzone w zaplanowany sposób i w oparciu o czytelne reguły (najlepiej ustalone w specjalnej, ramowej uchwale).

POSZANOWANIE INTERESU OGÓLNEGO – chod poszczególni uczestnicy konsultacji mają prawo przedstawiad swój partykularny interes, to ostateczne decyzje podejmowane w wyniku przeprowadzonych konsultacji powinny reprezentowad interes publiczny i dobro wspólnoty samorządowej. Za realizację interesu publicznego, tak jak za ostateczny kształt decyzji odpowiedzialne są władze samorządowe.

V. PODSTAWOWE TECHNIKI I WYMOGI PRZEPROWADZANIA KONSULTACJI SPOŁECZNYCH

V.1. Uniwersalne, standardowe techniki prowadzenia konsultacji społecznych to:

gromadzenie opinii w formie pisemnej – tradycyjnie (z wykorzystaniem listów, formularzy, etc. przesyłanych przez interesariuszy do organizatora konsultacji), bądź z wykorzystaniem narzędzi elektronicznych (np. specjalnych portali, czy formularzy internetowych);

spotkania z interesariuszami – również one mogą mied różne formy – mogą to byd luźne spotkania z mieszkaocami, z których sporządza się mniej lub bardziej ustrukturyzowane notatki. Czasem są to profesjonalnie moderowane dyskusje, panele, czy warsztaty, do których częstokrod specjalnie rekrutuje się uczestników, tak aby reprezentowali możliwie pełne spektrum opinii i przeprowadza się je według specjalnego scenariusza i z wykorzystaniem specjalnych technik pracy z grupami;

referenda – przepisy o referendum lokalnym pozwalają na przeprowadzenie tzw. referendum opiniodawczego. W praktyce nie różni się ono od referendów rozstrzygających konkretne sprawy (będących samym w sobie formą podejmowania decyzji). Ich wyniki nie są jednak wiążące dla organów samorządowych. Jak sama nazwa wskazuje – służą zgromadzeniu opinii na dany temat.

metody badawcze – na potrzeby konsultacji korzysta się z różnego rodzaju technik gromadzenia danych, stosowanych w naukach społecznych – przede wszystkim z sondaży opinii, pogłębionych wywiadów indywidualnych z kluczowymi reprezentantami interesariuszy oraz zogniskowanych wywiadów grupowych.

V.2. Najlepszy efekt daje jednoczesne wykorzystanie różnych technik konsultacyjnych.

V.3. Organizując konsultacje warto wykorzystywad najnowsze technologie (on-line, mobilne) – częstokrod obniżają one koszty całego procesu i pozwalają na dotarcie do szczerszych grup intersariuszy.

V.4. Wybór sposobu przeprowadzenia i konkretnych technik konsultacji społecznych powinien uwzględniad specyfikę danego samorządu, w szczególności jego typ (gmina, powiat, województwo), wielkośd, zdolności organizacyjne jednostki samorządowej. A także tematykę konsultacji oraz charakter głównych grup interesariuszy (np. organizacja konsultacji on-line w kwestiach szczególnie istotnych dla seniorów może okazad się mało efektywna).

V.5. Zastosowanie konsultacji wiąże się z kosztami, które trzeba oszacowad i czasem, który trzeba uwzględnid podejmując decyzję. Niemniej dobrze przeprowadzone konsultacje zmniejszają ryzyko podjęcia decyzji błędnej i jeszcze większych kosztów ekonomicznych, społecznych i politycznych.

V.6. Wykorzystanie konsultacji można zoptymalizowad zapraszając do nich organizacje obywatelskie (stowarzyszenia, fundacje, związki pracowników, organizacje pracodawców, etc.), nie tylko te działające na terenie konkretnego samorządu, ale także organizacje o zasięgu regionalnym, czy ogólnopolskim.

Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

Lokalne organizacje są tworzone przez mieszkaoców danej wspólnoty samorządowej, często mają szeroką wiedzę o przedmiocie decyzji, kompetencje i bliski kontakt z lokalnymi społecznościami. Stąd płynie ich szczególny, społeczny mandat do uczestnictwa w konsultacjach i reprezentowania określonej wizji dobra wspólnego. Nie można ograniczad konsultacji wyłącznie do reprezentantów organizacji społecznych.

V.7. Okresowo (np. na koniec każdej kadencji samorządu) powinno się ogólnie ocenid całośd konsultacji przeprowadzanych w danej jednostce samorządowej – pod kątem ich skuteczności, kosztów, wpływu na ostateczny kształt decyzji, efektów społecznych.

V.8. Wybór sposobów konsultacji powinien gwarantowad, że będą przeprowadzane zgodnie z zasadami omówionymi wcześniej – znaczy to, że:

po stronie organizatora konsultacji społecznych powinna byd osoba zdolna do ich profesjonalnego przygotowania, przeprowadzenia i skoordynowania;

w organizację i przeprowadzenie konsultacji powinny byd zaangażowane zarówno organy stanowiące jak i wykonawcze samorządu;

konsultacje powinny byd inicjowane na możliwie wczesnym etapie podejmowania decyzji, a czas potrzeby na ich sfinalizowanie musi uwzględniad wszystkich niezbędnych procedur;

informacja o przedmiocie konsultacji, wszelkie dokumenty i materiały oraz zaproszenie do udziału w konsultacjach powinny byd przekazane z odpowiednim wyprzedzeniem (np. na stronach internetowych samorządu oraz w BIP), tak aby wszyscy zainteresowani mieli szansę wziąd w nich udział i zapoznad się z ich zakresem merytorycznym;

organizator powinien zapraszad i aktywnie zachęcad wszystkich potencjalnych interesariuszy do udziału w konsultacjach (np. przez ogłoszenia w prasie lokalnej, w portalach internetowych, wysyłkę listów lub e-maili z zaproszeniami do włączenia się w proces);

przedmiot konsultacji powinien byd przedstawiony zainteresowanym zrozumiałym i możliwie prostym językiem;

sposób przeprowadzenia konsultacji powinien uwzględniad potrzeby i możliwości grup zagrożonych marginalizacją, w tym w szczególności osób niepełnosprawnych;

uczestnikami konsultacji nie mogą byd wyłącznie osoby najbardziej zainteresowane („aktywiści”), ale reprezentanci wszystkich grup, których dotyczy dane rozstrzygnięcie;

informacje o przebiegu konsultacji i wszelka, związana z nimi dokumentacja powinny podlegad upublicznieniu;

wyniki konsultacji powinny zostad opracowane w przystępnej i zrozumiałej formie i upublicznione jak najszybciej po ich zakooczeniu; oraz wyjaśniony sposób ich wykorzystania, lub uzasadnienie odrzucenia;

uczestnicy konsultacji powinni zostad powiadomieni o tym, że ich celem jest pomoc decydentom w podjęciu rozstrzygnięcia, a nie jego wspólne uzgodnienie;

wyniki konsultacji nie mogą byd wiążące dla organów władzy samorządowej, nie mogą one, bowiem podważad jej demokratycznego mandatu i zwalniad z odpowiedzialności za podejmowane decyzje;

dr Grzegorz Makowski