Biuletyn Forum Debaty Publicznej · Krzysztof Margol, Prezes Zarządu Nidzickiej Fundacji Rozwoju...

Biuletyn Forum Debaty

Publicznej

Numer 17

Marzec 2012

Rada programowa: Olgierd Dziekoński, Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP (redaktor naczelny) Irena Wóycicka, Podsekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP Maciej Klimczak, Podsekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP Sekretarz redakcji: Anna Jórasz Adres redakcji: Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ul. Wiejska 10, 00-902 Warszawa (22) 695-29-00 fax: 695-22-38 Projekt graficzny okładki: Marcin Bogusławski Wydawca: Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ul. Wiejska 10, 00-902 Warszawa (22) 695-29-00 fax: 695-22-38 Redakcja zastrzega sobie prawo do dokonywania skrótów. Kopiowanie całości bądź części artykułów może odbywać się za zgodą redakcji. B0iuletyn opiera się na stenogramach z poszczególnych so i zawiera teksty autoryzowane. Druk, oprawa: Centrum Obsługi KPRP, Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ul. Wiejska 10, 00-902 Warszawa Warszawa 2012 Biuletyny w formie elektronicznej są dostępne na oficjalnej stronie internetowej Prezydenta RP (prezydent.pl) w zakładce Forum Debaty Publicznej

http://www.prezydent.pl/ministrowie/irena-woycicka/

http://www.prezydent.pl/ministrowie/maciej-klimczak/

3

Spis treści

Wnioski dla Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej do rozpoczęcia prac nad białą księgą samorządu terytorialnego w roku XX-lecia (projekt opracowany przez grupę roboczą) ........................................ 10

Rozdział I Samorząd terytorialny dla Polski ......................................................................................................... 17 Bronisław Komorowski, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej ................................................................... 17

Michał Kulesza, Doradca Społeczny Prezydenta RP do spraw samorządu terytorialnego ........................ 18

Andrzej Porawski, Sekretarz Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, Dyrektor Biura Związku Miast Polskich .............................................................................................................................. 20

Mariusz Poznański, Przewodniczący Związku Gmin Wiejskich RP, Wójt Gminy Czerwonak ..................... 20

Krzysztof Margol, Prezes Zarządu Nidzickiej Fundacji Rozwoju „Nida” ..................................................... 21

Kazimierz Kotowski, Członek Zarządu Województwa Świętokrzyskiego, b. Prezes Zarządu Związku Powiatów Polskich, Starosta Powiatu Opatowskiego) ............................................................................... 21

Ryszard Zembaczyński, Przedstawiciel Związku Gmin Śląska Opolskiego, Prezydent Miasta Opola ......... 22

Tomasz Łęcki, Wiceprzewodniczący Stowarzyszenia Gmin i Powiatów Wielkopolski, Burmistrz Miasta i Gminy Murowana Goślina............................................................................................................ 22

Dominik Górski, Dyrektor Centrum Szkoleniowego Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej w Szczecinie 23

Włodzimierz Puzyna, Rektor Wyższej Szkoły Administracji Publicznej w Szczecinie ................................. 23

Krystyna Sieniawska, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie .............................. 24

Bogdan Cybulski, Doradca Prezydenta Wrocławia, (b. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu) ........................................................................................................................................... 24

Marek Ziółkowski, Wicemarszałek Senatu ................................................................................................. 25

Antoni Kamiński, Członek Rady Naukowej Instytutu Studiów Politycznych PAN, Członek Katedry Politologii Collegium Civitas ....................................................................................................................... 25

Włodzimierz Urbańczak, Członek Komisji Rewizyjnej Stowarzyszenia, Pełnomocnik Prezydenta Poznania ds. Reformy Jednostek Pomocniczych Miasta Poznania (b. Członek Zarządu Stowarzyszenia na rzecz Zmiany Systemu Wyborczego „Jednomandatowe Okręgi Wyborcze”) ....................................... 25

Jerzy Regulski, Doradca Społeczny Prezydenta RP do spraw samorządu terytorialnego .......................... 26



Ryszard Zembaczyński, Przedstawiciel Związku Gmin Śląska Opolskiego, Prezydent Miasta Opola ......... 28

Krzysztof Margol, Prezes Zarządu Nidzickiej Fundacji Rozwoju „Nida” ..................................................... 28

Włodzimierz Puzyna, Rektor Wyższej Szkoły Administracji Publicznej w Szczecinie ................................. 28

Michał Kulesza, Doradca Społeczny Prezydenta RP do spraw Samorządu Terytorialnego ........................ 29

Antoni Kamiński, Członek Rady Naukowej Instytutu Studiów Politycznych PAN, Członek Katedry Politologii Collegium Civitas ....................................................................................................................... 29

Jerzy Regulski, Doradca Społeczny Prezydenta RP do spraw Samorządu Terytorialnego ......................... 29

Zygmunt Frankiewicz, Przewodniczący Śląskiego Związku Gmin i Powiatów, Prezydent Miasta Gliwic ... 30


Paweł Swianiewicz, Doradca Społeczny Prezydenta RP do spraw Samorządu Terytorialnego ................. 31

Kazimierz Kotowski, Członek Zarządu Województwa Świętokrzyskiego, (b. Prezes Zarządu Związku Powiatów Polskich, Starosta Powiatu Opatowskiego) ............................................................................... 31

4


Ryszard Zembaczyński, Przedst. Związku Gmin Śląska Opolskiego, Prezydent Miasta Opola ................... 32

Bronisław Komorowski, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej ................................................................... 32

Rozdział II Jednomandatowe okręgi wyborcze ..................................................................................................... 36 Bronisław Komorowski, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej ................................................................... 36

Jerzy Regulski, Doradca Prezydenta RP ..................................................................................................... 37

Jednomandatowe okręgi wyborcze w samorządzie lokalnym i wyzwania z tym związane (zasady ustalania obszarów) ...................................................................................................................... 38

Olgierd Dziekoński, Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP .............................................................. 40

Jerzy Stępień, Dyrektor Instytutu Przestrzeni Obywatelskiej i Polityki Społecznej na Uczelni Łazarskiego42

Mirosław Stec, Kierownik Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego .................................................................................................................... 42

Tomasz Siemoniak, Minister Obrony Narodowej, (b. Sekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji) .................................................................................................................. 42

Jacek Protas, Prezes Zarządu Związku Województw RP, Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego ............................................................................................................................................... 43

Janusz Sepioł, Senator RP .......................................................................................................................... 43

Wojciech Szczurek, Prezydent Miasta Gdyni ............................................................................................. 44

Antoni Kamiński, Członek Rady Naukowej Instytutu Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk, Członek Katedry Politologii Collegium Civitas ............................................................................................ 44

Andrzej Wielowieyski, Prezes Stowarzyszenia „Metropolia Warszawa” ................................................... 45

Mariusz Wis, Prezes Fundacji imienia Jamesa Madisona Centrum Rozwoju Demokracji – Jednomandatowe Okręgi Wyborcze .......................................................................................................... 45

Jerzy Przystawa, Prezes Stowarzyszenia „Jednomandatowe Okręgi Wyborcze” ...................................... 45

Jan Jakub Wygnański, Wiceprezes Zarządu Fundacji „Pracownia Badań i Innowacji Społecznych «Stocznia»” ................................................................................................................................................ 46

Marcin Wojciechowski, były Prezes Stowarzyszenia „Forum Rozwoju Warszawy” .................................. 47

Bogdan Munik, Sekretarz Miasta Piotrkowa Trybunalskiego .................................................................... 47

Irena Wóycicka, Podsekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP ............................................................. 49



Bartłomiej Michałowski, Prezes Stowarzyszenia „Normalne Państwo” .................................................... 50

Michał Kulesza, Relacja władzy wykonawczej i uchwałodawczej, kształt władzy wykonawczej w powiecie i województwie ....................................................................................................................... 51

Bogdan Cybulski, Zgłoszone do Forum Debaty Publicznej propozycje rozwiązań ...................................... 58

Michał Kulesza, Doradca Prezydenta RP do spraw samorządu terytorialnego ......................................... 64

Andrzej Porawski, Sekretarz Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, Dyrektor Biura Związku Miast Polskich ..................................................................................................................... 65

Mirosław Stec, Kierownik Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego ............................................................................................ 65


Antoni Kamiński, Członek Rady Naukowej Instytutu Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk, Członek Katedry Politologii Collegium Civitas ............................................................................................ 66

5

Jacek Woźniak, Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej w Urzędzie Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego ................................................................................................................... 66



Czesława Rudzka-Lorentz, Dyrektor Departamentu Administracji Publicznej w Najwyższej Izbie Kontroli ...................................................................................................................................................... 68

Andrzej Porawski, Sekretarz Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, Dyrektor Biura Związku Miast Polskich ............................................................................................................................................ 68

Andrzej Tokarski, Dyrektor Wydziału Prawnego w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim ...................... 69


Mirosław Stec, Kierownik Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego ............................................................................................ 69

Stanisław Bodys, Wiceprezes Unii Miasteczek Polskich, Burmistrz Miasta Rejowiec Fabryczny ............... 70

Michał Kulesza, Doradca Prezydenta RP do spraw samorządu terytorialnego ......................................... 70

Paweł Swianiewicz, Jednostki pomocnicze w miastach ............................................................................. 72

Propozycje rozwiązań, Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej .................................................. 73

Paweł Swianiewicz, Doradca Prezydenta RP do spraw samorządu terytorialnego ................................... 77

Tomasz Siemoniak, Minister Obrony Narodowej, (b. Sekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji) .................................................................................................................. 77


Janusz Warakomski, Zastępca Burmistrza Dzielnicy Ursus (b. Burmistrz Dzielnicy Żoliborz) .................... 78

Wojciech Szczurek, Prezydent Miasta Gdyni ............................................................................................. 78



Andrzej Tokarski Dyrektor Wydziału Prawnego w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim ....................... 80

Paweł Swianiewicz, Doradca Prezydenta RP do spraw samorządu terytorialnego ................................... 81

Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza, wysłuchanie obywatelskie i zapytanie obywatelskie ............... 83


Bartłomiej Michałowski, Prezes Stowarzyszenia „Normalne Państwo” .................................................... 85

Bogdan Cybulski, Doradca Prezydenta Wrocławia, (b. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu)................................................................................................................................................. 85

Jan Jakub Wygnański, Wiceprezes Zarządu Fundacji „Pracownia Badań i Innowacji Społecznych «Stocznia»” ................................................................................................................................................ 86

Marcin Wojciechowski, były Prezes Stowarzyszenia „Forum Rozwoju Warszawy” .................................. 86

Arkadiusz Południak, Przewodniczący Koła Stowarzyszenia „Projekt: Polska” w Przemyślu .................... 86


Janusz Warakomski, Zastępca Burmistrza Dzielnicy Ursus (b. Burmistrz Dzielnicy Żoliborz) .................... 87

Olgierd Dziekoński, Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP .............................................................. 87


Rozdział III

Współpraca międzysamorządowa i uspołecznienie samorządu ........................................................... 94

6


Współpraca międzysamorządowa, Michał Kulesza, Doradca Prezydenta RP ............................................ 96

Michał Kulesza, Doradca Społeczny Prezydenta RP ................................................................................. 104

Janusz Sepioł, Senator RP ........................................................................................................................ 105

Jacek Woźniak, Zastępca Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej(b. Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego) ................................. 106

Tomasz Siemoniak, Minister Obrony Narodowej, (b. Sekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji) ................................................................................................................ 107

Jacek Protas, Prezes Zarządu Związku Województw RP, Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego ............................................................................................................................................. 107

Stanisław Bodys, Wiceprezes Zarządu Unii Miasteczek Polskich, Burmistrz Miasta Rejowiec Fabryczny 108

Piotr Uszok, Współprzewodniczący Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (w latach 2003 – 2011), Sekretarz Zarządu Unii Metropolii Polskich, Prezydent Miasta Katowice ......... 108


Przemysław Koperski, Zastępca Prezydenta Miasta Częstochowa .......................................................... 110

Włodzimierz Urbańczak, Członek Komisji Rewizyjnej Stowarzyszenia „Jednomandatowe Okręgi Wyborcze”, Pełnomocnik Prezydenta Miasta Poznania ds. Reformy Jednostek Pomocniczych ............. 110

Paweł Swianiewicz, Doradca Społeczny Prezydenta RP........................................................................... 111


Wysłuchanie obywatelskie, interpelacja obywatelska i obywatelska inicjatywa uchwałodawcza, Zespół doradców Prezydenta RP ds. samorządu terytorialnego ............................................................ 112

Jerzy Regulski, Doradca Społeczny Prezydenta RP .................................................................................. 116

Janusz Warakomski, Zastępca Burmistrza Dzielnicy Ursus, (b. Zastępca Burmistrza Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy)............................................................................................................................. 117

Bartłomiej Michałowski, Prezes Zarządu Stowarzyszenia „Normalne Państwo” ..................................... 117

Włodzimierz Urbańczak, Członek Komisji Rewizyjnej Stowarzyszenia „Jednomandatowe Okręgi Wyborcze”, Pełnomocnik Prezydenta Miasta Poznania ds. Reformy Jednostek Pomocniczych ............. 118

Jan Jakub Wygnański, Wiceprezes Zarządu Fundacji „Pracownia Badań i Innowacji Społecznych «Stocznia» ................................................................................................................................................ 118


Michał Chojara, Członek Rady Regionu Wielkopolski PO; Członek Zarządu Wielkopolskiego ZPN, (b. Burmistrz Gminy Pniewy, b. Przewodniczący Stowarzyszenia Gmin i Powiatów Wielkopolski) .............. 119

Mariusz Poznański, Przewodniczący Związku Gmin Wiejskich RP, Wójt Gminy Czerwonak ................... 119

Olgierd Dziekoński, Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP ............................................................ 120

Fundusz Aktywizacji Obywatelskiej ......................................................................................................... 121


Przemysław Koperski, Zastępca Prezydenta Miasta Częstochowa .......................................................... 123

Tomasz Siemoniak, Minister Obrony Narodowej, Sekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji ................................................................................................................. 124

Jan Jakub Wygnański, Wiceprezes Zarządu Fundacji „Pracownia Badań i Innowacji Społecznych «Stocznia» ................................................................................................................................................ 124

Henryk Wujec, Doradca Etatowy Prezydenta RP ..................................................................................... 125

Irena Wóycicka, Podsekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP ........................................................... 125

Andrzej Porawski, Sekretarz Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, Dyrektor Biura Związku Miast Polskich ............................................................................................................................ 126

7

Absolutorium, Jarosław Neneman, Doradca Prezydenta RP ................................................................... 127

Andrzej Porawski, Sekretarz Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, Dyrektor Biura Związku Miast Polskich ................................................................................................................... 130


Stanisław Bodys, Wiceprezes Zarządu Unii Miasteczek Polskich, Burmistrz Miasta Rejowiec Fabryczny 130


Jacek Zalewski, Redaktor w Dzienniku „Puls Biznesu” ............................................................................. 131

Jarosław Neneman, Doradca Społeczny Prezydenta RP .......................................................................... 132


Olgierd Dziekoński, Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta ................................................................. 132

Bronisław Komorowski, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej ................................................................. 133

Rozdział IV Wpływ obywateli na funkcjonowanie samorządów........................................................................... 136 Bronisław Komorowski, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej ................................................................. 136


Mariusz Witczak, Senator RP ................................................................................................................... 138

Tomasz Siemoniak, Minister Obrony Narodowej (b. Sekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji) ................................................................................................................ 139


Ryszard Grobelny, Prezes Związku Miast Polskich, Prezydent Miasta Poznania ..................................... 140


Jan Jakub Wygnański, Wiceprezes Zarządu Fundacji „Pracownia Badań i Innowacji Społecznych «Stocznia»” .............................................................................................................................................. 141

Witold Krochmal, Prezes Unii Miasteczek Polskich ................................................................................. 142

Mirosław Stec, Kierownik Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Jagiellońskim ....................................................................................... 143


Arkadiusz Południak, Przewodniczący Koła Stowarzyszenia „Projekt: Polska” w Przemyślu .................. 145

Grażyna Prawelska-Skrzypek, Kierownik Katedry Metod i Technik Zarządzania Publicznego w Instytucie Spraw Publicznych na Uniwersytecie Jagiellońskim ............................................................ 145

Jacek Karnowski, Współprzewodniczący Zespołu do Spraw Ustrojowych w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, Prezydent Miasta Sopotu .......................................................................... 146

Łukasz Prykowski, Członek Centrum Promocji i Rozwoju Inicjatyw Obywatelskich „Opus”, Przedstawiciel Inicjatywy Społecznej „Łodzianie decydują” .................................................................... 146

Rafał Kramza, Dyrektor Programowy w Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności ................................ 147

Janusz Grzelak, Członek Komitetu Helsińskiego w Polsce, Członek Rady Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Profesor w Katedrze Psychologii Społecznej na Wydziale Psychologii na Uniwersytecie Warszawskim ........................................................................................................................................... 148

Bronisław Dutka, Poseł na Sejm RP, Przewodniczący Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej .............................................................................................................................................. 148



8

Marek Wójcik, Zastępca Sekretarza Generalnego Związku Powiatów Polskich ...................................... 151

Paweł Lech, Radny Miasta Stołecznego Warszawy .................................................................................. 151

Maciej Ślusarek, Wiceprezes Zarządu Stowarzyszenia „Normalne Państwo” ......................................... 152

Andrzej Porawski, Sekretarz Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, Dyrektor Biura Związku Miast Polskich ............................................................................................................................ 153

Joanna Iwanicka, Redaktor Naczelna „Gazety Sołeckiej” ........................................................................ 153

Kazimierz Barczyk, Przewodniczący Federacji Regionalnych Związków Gmin i Powiatów RP, (b. Przewodniczący Konwentu Przewodniczących Sejmików Województw RP, Przewodniczący Sejmiku Województwa Małopolskiego) ................................................................................................................ 154

Andrzej Wielowieyski, Prezes Stowarzyszenia „Metropolia Warszawa” ................................................. 156

Jacek Woźniak, Zastępca Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej, (b. Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego) ................................. 156

Marek Owczarski, Radca Prawny ............................................................................................................. 157

Zofia Oszacka, Wójt Gminy Lanckorona .................................................................................................. 157

Zdzisław Brzeziński, Radny Miasta Piastowa, b. burmistrz Piastowa ....................................................... 158

Tomasz Łęcki, Wiceprzewodniczący Stowarzyszenia Gmin i Powiatów Wielkopolski, Burmistrz Miasta i Gminy Murowana Goślina.......................................................................................................... 158


Witold Krochmal, Prezes Unii Miasteczek Polskich, Radny Miasta Wołowa ........................................... 159

Arkadiusz Południak, Przewodniczący Koła Stowarzyszenia „Projekt: Polska” w Przemyślu .................. 160

Adam Markowski, Przewodniczący Zarządu Związku Gmin Jurajskich, Zastępca Wójta Gminy Mstów .. 160

Mirosław Stec, Kierownik Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Jagiellońskim ....................................................................................... 161

Ryszard Grobelny, Prezes Związku Miast Polskich, Prezydent Miasta Poznania ..................................... 161


Maciej Ślusarek, Wiceprezes Zarządu Stowarzyszenia „Normalne Państwo” ......................................... 162

Paweł Swianiewicz, Doradca Społeczny Prezydenta RP........................................................................... 163



Marek Wójcik, Zastępca Sekretarza Generalnego Związku Powiatów Polskich ...................................... 164

Kazimierz Barczyk, Przewodniczący Federacji Regionalnych Związków Gmin i Powiatów RP, Przewodniczący Konwentu Przewodniczących Sejmików Województw RP, Przewodniczący Sejmiku Województwa Małopolskiego ................................................................................................................. 164

Janusz Grzelak, Członek Komitetu Helsińskiego w Polsce, Członek Rady Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Profesor w Katedrze Psychologii Społecznej na Wydziale Psychologii na Uniwersytecie Warszawskim ........................................................................................................................................... 166

Łukasz Prykowski, Członek Centrum Promocji i Rozwoju Inicjatyw Obywatelskich „Opus”, Przedstawiciel Inicjatywy Społecznej „Łodzianie decydują” .................................................................... 166



Rozdział V Konsultacje społeczne ........................................................................................................................ 170

Samorząd terytorialny

dla Polski

Współpraca międzysamorządowa i uspołecznienie samorządu

10

Wnioski dla Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej do rozpoczęcia prac nad białą księgą samorządu terytorialnego w roku XX -lecia (projekt opracowany przez grupę roboczą)

Biała księga – raport, dotyczący najważniejszych aspektów funkcjonowania samorządu

terytorialnego. Powinien zawierać propozycje środowiska w sprawie kierunków polityki

państwa w zakresie decentralizacji zadań publicznych. Powinien być opracowany przy udziale

osób pracujących na rzecz miast, gmin, powiatów i województw, reprezentujących

ogólnopolskie związki jednostek samorządu terytorialnego.

W 1981 roku Solidarność sformułowała pierwszy po wojnie program naprawy państwa

Samorządna Rzeczpospolita. Program ten – mimo rozbicia niezależnych struktur przez

totalitarny aparat władzy – był rozwijany przez środowiska obywatelskie w latach 80.tych, a po

wyborach z 4 czerwca 1989 roku stał się podstawą do wprowadzania reform ustrojowych,

gospodarczych i przemian społecznych w Polsce.

Reforma ustrojowa od początku zakładała – w duchu programu Samorządna

Rzeczpospolita – decentralizację istotnej części władzy publicznej, zgodnie z zasadą

pomocniczości. Zasada ta została potwierdzona w preambule nowej Konstytucji RP z 1997

roku, uzyskując rozwinięcie w art. 15 i 16 oraz uszczegółowienie w art. 163-172.

Trzeba dodać, że w okresie kształtowania ustroju samorządu gminnego głównym

źródłem zasad jego funkcjonowania była Europejska Karta Samorządu Lokalnego, ratyfikowana

przez Polskę w całości 26 kwietnia 1993 r.

Raport powinien być próbą oceny stopnia praktycznej realizacji zasad zapisanych

w Konstytucji i Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego zasad, wskazującą zarówno osiągnięcia

jak i braki w ustawach i aktach wykonawczych, na tle wyzwań stojących przed gminami,

powiatami i regionami. Wnioski zawierałyby propozycje konkretnych rozwiązań, których

wprowadzenie spowoduje, że Samorządna Rzeczpospolita będzie działała dla dobra jej

mieszkańców w bardziej efektywny sposób.

Należy podkreślić, że zasada pomocniczości państwa jest rozumiana w Konstytucji

i w Europejskiej Karcie jako podstawa do sformułowania kilku kardynalnych zasad niższego

rzędu, w tym przede wszystkim samodzielności oraz wyłączności kompetencji w zakresie zadań

własnych (art. 16 ust. 2 Konstytucji – „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”,

art. 166 ust. 1 i art. 168). Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2),

a wspólnoty terytorialne dysponują środkami publicznymi, adekwatnymi do zakresu

powierzonych im zadań publicznych (art. 167 ust. 1) i swobodnie kształtowaną własną

administracją.

Zasady te, które stanowiły podstawę opracowania ustaw ustrojowych, dotyczących


11

gmin, powiatów i województw, nie były w pełni respektowane podczas prac legislacyjnych

w zakresie ustaw szczegółowych, regulujących rozmaite sfery życia publicznego.

Dzisiaj można stwierdzić, że reforma ustrojowa, polegająca na decentralizacji istotnej

części władzy publicznej, została skutecznie przeprowadzona. Uruchomiono dla rozwoju Polski

znaczne potencjały społeczności lokalnych i regionalnych. Codzienne wykonywanie zadań

pozwala sformułować wiele wniosków dotyczących ustaw prawa materialnego. Jednak część

doświadczeń minionego XX-lecia skłania również do przedstawienia propozycji dotyczących

modernizacji niektórych rozwiązań ustrojowych. Ustawa „modernizacyjna” powinna przede

wszystkim przywrócić znaczenie klauzulom generalnym, które konstytuują ustrój państwa,

określając miejsce, jakie zajmuje w nim samorząd terytorialny.

Zasada pomocniczości stanowi, że do zadań jednostki samorządu terytorialnego należą

wszystkie sprawy ważne dla danej społeczności. Przyjęcie i stosowanie tej zasady oznacza zgodę

na wybór sposobu realizacji danego zadania publicznego przez właściwe organy jednostki

(ustawy prawa materialnego mają określać ramy wykonywania zadań, a nie sposoby ich

realizacji; inaczej bowiem pojęcie samorząd straci swój sens prawny i polityczny).

1. Koncepcja samorządu terytorialnego

Podstawowe ramy koncepcji samorządu terytorialnego, określone w art. 2 i 3

Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, są w Polsce uwzględnione w rozdziale VII Konstytucji

i w ustawach określających ustrój samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego.

Dotychczasowe doświadczenia skłaniają, by – w ramach przyjętej 20 lat temu koncepcji –

rozważyć modyfikacje, mające na celu:

znaczące zwiększenie udziału obywateli w życiu publicznym,

wzmocnienie partnerstwa między różnymi rodzajami jednostek samorządu

terytorialnego,

uporządkowanie relacji między organami stanowiącymi i wykonawczymi JST,

w tym w szczególności:

a) wprowadzenie w wyborach lokalnych jednomandatowych okręgów wyborczych

(silniejszy związek radnych z wyborcami, wzrost znaczenia lokalnych stowarzyszeń

i środowisk);

b) uporządkowanie relacji między organem stanowiącym i wykonawczym:

- dokończenie rozgraniczenia kompetencji stanowiących i wykonawczych,

- zmiana formuły oceny organu wykonawczego: absolutorium finansowe (regionalna izba

obrachunkowa) i osobne absolutorium z tytułu wykonania uchwał rady/sejmiku (organ


12

stanowiący),

- wprowadzenie jednoosobowego organu wykonawczego w powiecie (starosta)

i powierzenie burmistrzowi/wójtowi/prezydentowi i staroście funkcji przewodniczenia

obradom rady,

- wprowadzenie zarządu politycznego w województwie (wicemarszałkowie – szefowie

departamentów, powoływani na wniosek marszałka); wprowadzenie konstruktywnego

votum nieufności;

c) stworzenie ram instytucjonalnych do współpracy między gminami i powiatem

oraz między samorządami lokalnymi a województwem:

- wprowadzenie konwentu powiatu (wójtowie, burmistrzowie i starosta; opiniowanie

i inicjowanie projektów); wprowadzenie gminno-powiatowych komisji konsultacyjnych

(problemowych);

- wprowadzenie konwentu województwa (delegaci konwentów powiatowych – uprawnienia

podobne do konwentu powiatu);

- wprowadzenie rozwiązań ustrojowych dla obszarów metropolitalnych i aglomeracji;

umożliwienie tworzenia związków wielozadaniowych, w tym gminno-powiatowych;

d) wzmocnienie jednostek pomocniczych w gminach (sołectwa, osiedla, dzielnice), w tym

wprowadzenie gminnego konwentu przedstawicieli tych jednostek z udziałem wójta

(burmistrza, prezydenta);

e) wprowadzenie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (po przekroczeniu progu

referendalnego jest to projekt „obligatoryjny”, jego odrzucenie przez radę oznacza

automatycznie wniosek o referendum w danej sprawie);

f) wprowadzenie instytucji wysłuchania publicznego (w tym na wniosek obywateli)

projektów ważniejszych uchwał rady gminy/powiatu/sejmiku województwa;

g) wprowadzenie możliwości tworzenia przez organ stanowiący lokalnego funduszu inicjatyw

obywatelskich (np. w ramach programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, jako

pula „wolnych” środków, nieprzeznaczonych z góry na konkretne zadania);

h) wprowadzenie funkcji lokalnego rzecznika praw obywatelskich (w tym w zakresie ochrony

zdrowia) i lokalnego kuratora oświaty (wybieranych bezpośrednio przy wyborach

samorządowych);

Dodatkowo w zakresie spraw o znaczeniu ustrojowym proponujemy, by:

- w referendum w sprawie odwołania organu wykonawczego gminy przyjąć, że frekwencja

wymagana do ważności referendum wynosi 60 % frekwencji z I tury wyborów;

- znieść zakaz łączenia funkcji w samorządzie terytorialnym z mandatem senatora (będzie to

oznaczać częściowe wykonanie jedynego niezrealizowanego postulatu programu Samorządna


13

Rzeczpospolita – utworzenie Senatu – Izby Samorządowej).

2. Zakres działania (kompetencje) i warunki wykonywania zadań JST

2.1. Zadania własne, których ogólny katalog określają ustawy ustrojowe, są nakładane na

jednostki samorządu terytorialnego ustawami prawa materialnego. Podstawą ich przekazania

samorządom jest konstytucyjna zasada pomocniczości, omówiona już we wstępie. Inne zasady,

które z niej wynikają, to:

- swoboda decydowania o sposobie realizacji zadań własnych;

- całkowitość i wyłączność przekazanych zadań w ustawowo określonym zakresie.

Z tego punktu widzenia przeglądu wymagają ustawy prawa materialnego, przy czym

w dwóch dziedzinach ma miejsce ewidentna nadregulacja, w znacznej części ograniczająca

swobodę decydowania organów samorządu o sposobie realizacji zadań własnych. Dotyczy to oświaty

i pomocy społecznej.

Zdaniem środowisk samorządowych niezbędne jest przyjęcie następujących założeń zmian

ustawowych w tych dziedzinach:

ustawy powinny określać tylko zasady realizacji tych zadań;

niedopuszczalne są regulacje ustalające sposób realizacji tych zadań, zwłaszcza bardzo

liczne odesłania do aktów wykonawczych;

w razie ustalenia szczegółowych standardów realizacji zadań (w oświacie – programy

nauczania, w pomocy społecznej – świadczenia obowiązkowe) niezbędne jest

równoczesne określenie standardów ich finansowania; standardy te muszą być określone

w ustawach (vide: wyrok TK ws. dodatków mieszkaniowych); jedynie wówczas te

standardy mogą stać się kryterium kontroli legalności działania JST;

przemyślenia wymaga także problem dobrowolności niektórych i obligatoryjności innych

zadań własnych.

2.2. Niektóre zadania są delegowane JST jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

Wówczas są one finansowanie z dotacji, która musi pokryć koszty ich realizacji w ramach

określonych standardów. Należy jednak w większym niż obecnie stopniu zapewnić możliwość

dostosowania sposobu realizacji tych zadań do warunków lokalnych.

2.3. Niezbędny jest powrót do pierwotnej koncepcji zespolenia służb (policji), inspekcji, straży

i administracji w powiatach. Jest to ważne zwłaszcza z punktu widzenia zapewnienia mieszkańcom


14

bezpieczeństwa publicznego, pożarowego, powodziowego, sanitarnego itp.

2.4. Konieczne jest zmodernizowanie przepisów, które ograniczają tworzenie i funkcjonowanie

zintegrowanych systemów zarządzania kryzysowego, zarówno w wymienionych powyżej

dziedzinach bezpieczeństwa mieszkańców jak i ratownictwa (w tym zdrowotnego).

2.5. Kategoryzacja jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza gmin, jest związana z zakresem

nałożonych zadań, a więc wynika z ustaw prawa materialnego. Kategoryzacja powinna mieć

odzwierciedlenie w przepisach dotyczących finansowania JST.

2.6. Musi być poszanowane prawo samodzielnego dostosowania tworzonych struktur i wy-

korzystywanych zasobów do przyjętego przez organy JST sposobu realizacji zadań.

2.7. Swoboda zarządzania majątkiem własnym nie może być ograniczana ustawami

szczegółowymi (wyroki TK).

2.8. W polityce regionalnej należy przywrócić prawo koordynacji polityk resortowych,

prowadzonych na obszarze województwa (w fazie kreacji i realizacji) przez organy województwa,

co zapewni przełożenie polityk sektorowych na politykę terytorialną (kontrakt regionalny).

2.9. W ustawach: o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz o samorządzie gminnym

i samorządzie powiatowym przyznać stosowny status politykom i programom lokalnym (w tym

operacyjnym, np. lokalnemu programowi rewitalizacji).

2.10. Należy zapewnić organom samorządu województwa uprawnienia regulacyjne

w transporcie regionalnym.

3. Zasoby finansowe

3.1. Musi być przestrzegana zasada adekwatności zasobów finansowych do zakresu realizowa-

nych zadań. W przypadku przekazywania nowych zadań musi być określony standard ich

realizacji i odpowiedni standard ich finansowania, ze wskazaniem źródeł nowych dochodów

JST. W przypadku zadań przekazanych wcześniej bez należytego określenia standardów ich

finansowania niezbędne jest niezwłoczne uzupełnienie tych braków.

3.2. Dla zapewnienia poszanowania zasady adekwatności należy przywrócić w ustawie


15

o dochodach JST zasady rekompensowania ubytków w dochodach własnych JST, wynikających

ze zmian w ustawach.

3.3. Niezbędne jest wdrożenie art. 168 Konstytucji, w myśl którego JST mają prawo ustalania

wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Przepis ten należy

wprost zastosować do wszystkich podatków lokalnych, w tym podatku od nieruchomości.

Pełna realizacja tej gwarancji konstytucyjnej wymaga także zastąpienia udziału JST we

wpływach budżetu państwa z podatków dochodowych częściami komunalnymi tych podatków

(PIT i CIT).

3.4. Należy wprowadzić zwrot podatku VAT od inwestycji publicznych JST.

3.5. Należy zmodyfikować system wyrównawczy, który powinien w niezbędnym stopniu:

- rekompensować zróżnicowanie dochodów własnych JST;

- uwzględniać zróżnicowane koszty realizacji zadań przez JST (kategoryzacja).

3.6. Należy ponownie przeanalizować wprowadzone w nowej ustawie o finansach publicznych

limity zadłużenia, które muszą umożliwić realizację zadań własnych i założone przez rząd

wykorzystanie środków z funduszy strukturalnych UE.

3.7. Należy zmodernizować i poszerzyć zakres dostępnych dla JST instrumentów prowadzenia

polityki finansowej.

4. Kontrola administracyjna jednostek samorządu terytorialnego (nadzór)

4.1. Regionalne izby obrachunkowe – zgodnie z art. 171 Konstytucji nadzór nad realizacją za-

dań przez JST dotyczy wyłącznie zgodności działania z prawem. Regionalna Izba Obrachunkowa

nie ma upoważnienia do dokonywania wiążącej wykładni przepisów prawa, co zdarza się coraz

częściej.

4.2. Samorządowe kolegia odwoławcze – już dawno przestały być „samorządowe”. Nie mogą

wydawać decyzji merytorycznych w sprawach stanowiących zadania własne JST (należy

przywrócić stosowny zapis w KPA). Niezbędna jest nowelizacja KPA i przebudowa systemu

odwołań od decyzji administracyjnych.


16

4.3. Wojewoda – w większym niż dotąd stopniu powinien wydawać rozstrzygnięcia nadzorcze

w wypadku braku (zaniechania) przewidzianych prawem działań przez organy JST.

4.4. Należy ograniczyć, analogicznie jak w przypadku podmiotów gospodarczych, liczbę i czas

trwania kontroli prowadzonych równocześnie. Należy przywrócić poszanowanie zawartej

w art. 16 ust. 2 Konstytucji zasady samodzielności JST (w imieniu własnym i na własną

odpowiedzialność), która podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2). Kontrole mogą być

prowadzone wyłącznie pod względem zgodności działań JST z prawem.

5. Inne problemy ustrojowe

5.1. Prawo zrzeszania się i współpracy międzynarodowej nie może zależeć od decyzji urzędnika

MSZ. Ustawa może tylko określać zasady prowadzenia współpracy (art. 10 EKSL).

5.2. Ochrona granic społeczności lokalnych musi oznaczać obowiązek konsultacji, możliwie

w drodze referendum. Procedura powinna umożliwiać odwołanie od (projektu) rozporządzenia

przed jego wejściem w życie.

5.3. Społeczności lokalne i regionalne muszą mieć wpływ na publiczne media regionalne.

6. Etyka w działalności samorządowej

6.1. Podstawą kształtowania zasad funkcjonowania organów i administracji samorządowej są:

Europejski Kodeks Dobrej Administracji, uchwalony 6 września 2001 przez Parlament

Europejski, opublikowany w Polsce m.in. przez Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich

(2005).

Europejski Kodeks Radnego, przyjęty 17 czerwca 1999 przez Kongres Władz Lokalnych

i Regionalnych Europy – dotyczący politycznej uczciwości osób pełniących funkcje

publiczne z wyboru.

6.2. Zasadniczej zmianie powinna ulec filozofia przepisów antykorupcyjnych – należy

wyeliminować uznaniowość w procedurach administracyjnych, a nie wprowadzać regulacji

zastępczych.


17

Rozdział I Samorząd terytorialny dla Polski

Bronisław Komorowski, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej

Proszę Państwa!

Postaram się mówić krótko. Jeszcze raz chcę podkreślić, że wiążę ogromne nadzieje

z zespołem „Samorząd terytorialny dla Polski” jako istotną częścią Forum Debaty Publicznej,

tym bardziej, że nasz kalendarz sprzyja podjęciu spraw związanych z samorządnością.

Zależałoby mi bardzo na tym, aby tezy dotyczące „samorządu przyszłości” wypracowane tutaj

przez Państwa, praktyków i teoretyków samorządności, wprowadzić do krwiobiegu debaty

jeszcze w trakcie kampanii, tak aby dyskusje w samorządach nie toczyły się tylko i wyłącznie

wokół sporu o to, czy wybrukować, wybetonować czy też wyasfaltować konkretną ulicę albo

czy załatać tę czy inną dziurę. Dyskusje powinny toczyć się także wokół spraw istotnych

z punktu widzenia tego, jak funkcjonuje samorząd i jakie są możliwości pogłębienia wszystkich

mechanizmów związanych z samorządnością w Polsce. Chciałbym bardzo, abyśmy byli

świadomi tego, że to jest zadanie ważne i że jest to włączenie pewnej propozycji do debaty

publicznej w okresie, kiedy opinia publiczna w sposób naturalny będzie zainteresowana

sprawami samorządności.

Wyobrażam sobie, że mniej więcej po zakończeniu wyborów samorządowych, po

przeprowadzeniu szeregu rozmów, konsultacji, dyskusji, wypracujemy razem propozycje

regulacji ustawowych – być może będzie to cały pakiet. Mówiłem już o tym, ale chciałbym

powtórzyć, że wydaje mi się, iż jest to czas na wprowadzenie zasady w pełni obowiązującej

w skali całego samorządu: wyboru radnych w okręgach jednomandatowych.

Jest to też czas na podniesienie spraw związanych z upodmiotowieniem obywateli, także

poprzez zachęcenie ich do aktywności w związku z możliwością zgłaszania do samorządu

obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. Wydaje mi się również, że warto dzisiaj stawiać

sprawę jednostek pomocniczych samorządu, wzmocnienia ich roli oraz znaczenia, i zrozumieć,

że to także jest pomysł na pogłębienie samorządności i zejście na najniższy jej poziom –

w warunkach polskich są to oczywiście sołectwo i rada dzielnicy.


18

Wydaje mi się – po wstępnych wypowiedziach liczących się związków, organizacji

samorządowców – że możemy liczyć tutaj na wspólny sukces. Według mnie sytuacja dojrzała

do tego, aby pogłębić pewne procesy i tak zachodzące w samorządności.

Bardzo się cieszę, że są tutaj zarówno osoby, które mają ogromny dorobek osobisty, jeśli

chodzi o myśl teoretyczną dotyczącą samorządności, jak i praktycy. Liczę, że dzięki takiemu

połączeniu, a także pewnym siłom, możliwościom, które znajdują się po stronie Prezydenta

Polski, będziemy mogli przyczynić się do pogłębienia procesu umacniania się samorządności,

samorządu terytorialnego w Polsce. Mam tę osobistą satysfakcję, że wiele osób znam,

z wieloma osobami spotykałem się w różnych miejscach. I mimo iż sam nigdy nie byłem

samorządowcem – zawsze bardzo zazdrościłem tego innym, ale cóż, los inaczej mną

posterował i funkcjonowałem w zupełnie innych obszarach – zawsze będę mile wspominał

wszystkie momenty, kiedy mogłem przynajmniej dotknąć tego jednego z najważniejszych

elementów dorobku III Rzeczypospolitej i go poznać. Z największą satysfakcją wspominam swój

udział w kongresie samorządu w Polsce w Poznaniu – to był chyba kongres dwudziestolecia.

Był to dla mnie ten moment, w którym zrozumiałem, że nadchodzi już czas, kiedy będziemy

mogli razem myśleć o następnym etapie pogłębiania samorządności. Tego życzę Państwu, tego

życzę sobie, tego życzę Polsce samorządnej. Dziękuję bardzo.

Michał Kulesza, Doradca Społeczny Prezydenta RP do spraw samorządu terytorialnego

W kontekście okoliczności towarzyszących rozpoczęciu prac należy wskazać, że po

dwudziestu latach od przełomu ustrojowego potrzebujemy refleksji nad rozwiązaniami

instytucjonalnymi dotyczącymi samorządu. Czas płynie, niektóre z rozwiązań się sprawdziły,

inne mniej. Dzisiaj samorząd to bardzo profesjonalna klasa menedżerska, która ma zupełnie

inne podejście niż na początku - zmiany wewnątrz samorządu powodują, że również instytucje

muszą ewoluować.

Druga kwestia dotyczy wyzwań zewnętrznych, najbardziej dostrzegalnych w sferze

finansowania zadań i szerzej - finansów samorządu terytorialnego. Przypomnę, że pierwsze

lata upłynęły pod znakiem poszukiwania rezerw i eksploracji własnego budżetu – następnie

pojawiła się sprawa kredytów, poszukiwania środków na zewnątrz. Nadszedł moment, kiedy to

już nie wystarcza i trzeba szukać nowych instrumentów finansowych, trzeba także sięgać po

współpracę z sektorem prywatnym. Jeśli spojrzymy na stan obecny, w kontekście zarządzania

finansami samorządowymi i w kwestii rozwoju, zobaczymy, że należy na nowo spojrzeć na


19

podstawowe mechanizmy i rozwiązania zawarte w prawie, które przez lata nie podlegały

zmianom. To samo dotyczy różnorodnych problemów ustrojowych.

Dyskutujemy o wyborze bezpośrednim i pośrednim, o relacjach między gminą

a powiatem, stosunkach między samorządem regionalnym a samorządem lokalnym itp. -

spraw wymagających zmian w celu usprawnienia i modernizacji mechanizmów zarządzania

publicznego, w tym zarządzania samorządowego, są dziesiątki. Należy jednak podkreślić, że nie

chodzi tu o adną „reformę”. Ustrojowe reformy samorządowe zakończyły się bowiem dziesięć

lat temu, system państwa został przebudowany - teraz chcemy przeprowadzić zabiegi

modernizacyjne, niektóre dość istotne. Jeżeli nie podejmuje się ich na bieżąco, zostajemy

w tyle: samorząd i mieszkańcy ponoszą straty, gdyż system jest niedostosowany do potrzeb

i warunków.

Chciałbym powiedzieć o kilku podstawowych kierunkach prac. Po pierwsze, powinniśmy

potwierdzić dotychczasowe podstawy koncepcyjne samorządu terytorialnego. Według mnie

konieczna jest odnowa klauzul generalnych - istotę samorządu stanowi samodzielność,

która znajduje wyraz właśnie w klauzulach generalnych oraz w treściach poszczególnych ustaw.

Wydaje się, że przywrócenie blasku i znaczenia prawnego klauzulom – zapisanym w konstytucji

i w ustawach ustrojowych – jest jednym z głównych sposobów na potwierdzenie doktryny

samorządowej, która leżała u podstaw naszych prac dwadzieścia lat temu.

Drugi kierunek prac to zagadnienia ustrojowe samorządu. Polski samorząd tworzony

był z wielkim poszanowaniem autonomii jednostek samorządu terytorialnego. Wysiłek ten

przyniósł zamierzone efekty, ale zarazem praktyka pokazała, że mamy wielki deficyt zdolności

do współdziałania i niedostatek instrumentów umożliwiających współpracę na różnych

płaszczyznach. Mechanizmy kooperacji muszą być wzmocnione - co prawda każdy wypełnia

swoje obowiązki, ale tracimy, nie uzyskując wartości dodanej wynikającej ze współdziałania.

Obecnie w skali świata administracja opiera się na zasadzie kooperacji.

Trzeci obszar to sprawy związane z finansami publicznymi. Ciągły dylemat dotyczy

dysproporcji między liczbą zadań a dostępnymi środkami. Istniejące mechanizmy mogłyby

być budowane jako znacznie bardziej efektywne.

Wszystkie te zmiany mają na celu wzrost efektywności społecznej samorządu oraz

uruchomienie obywatelskiego myślenia. Bardzo ważnym elementem przedkładanej koncepcji

jest przegląd obecnych i ustanowienie nowych mechanizmów w taki sposób, by wzbudzały

aktywność obywatelską.

Niektóre z proponowanych zmian dotyczących samorządu będą miały skutki

„zewnętrzne”, poza samym samorządem - jako że samorząd jest podstawowym elementem

i fundamentalną instytucją państwa. Stąd nie powinna budzić wątpliwości aktywność Pana


20

Prezydenta w tych sprawach. Nie zmienia to faktu, że propozycje będą wymagały konsultacji,

niekiedy w szerokim zakresie, tak w rządzie, jak i poza nim, zwłaszcza z partiami politycznymi.

Wymagają też wsparcia społecznego – stąd konieczność otwartości w pracach, dobrego

przekazu informacyjnego, medialnego. Praca zakrojona jest na dłużej i powinna mieć rezultat

w postaci kolejnych inicjatyw ustawodawczych Prezydenta RP.

Andrzej Porawski, Sekretarz Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, Dyrektor Biura Związku Miast Polskich

Myślę, że spośród tych zagadnień, nad którymi będziemy pracować, część wiążąca się

z udziałem obywateli nabiera znaczenia i powinna być przedmiotem naszej uwagi. Dobrym

przykładem jest inicjatywa uchwałodawcza, która powinna być na tyle mocna, żeby

w przypadku zebrania pod nią wystarczającej liczby podpisów, np. w sytuacji gdy rada danej

jednostki nie chciałaby podjąć takiej uchwały w trybie normalnej pracy, stawała się ona

automatycznie wnioskiem o referendum. Jeśli więc pod taką inicjatywą zebrano by tyle

podpisów, ile wymaga się pod wnioskiem o referendum, niepodjęcie uchwały przez radę

oznaczałoby automatycznie wniosek o referendum – tym samym mieszkańcy zyskaliby

świadomość, że ich propozycja zostanie odpowiednio rozpatrzona.

Kwestie finansowe mają niezwykłą wagę - nie są one związane z kadencyjnością

samorządu, ale z kalendarzem prac sejmowych. Jedna z propozycji dotyczy zastąpienia

dzisiejszych udziałów w podatkach samorządowymi częściami tych podatków. Nie zmienia to

niczego w sensie finansowym, ale zmienia w kwestii autonomii samorządu w stosunku do jego

części PIT czy CIT. Takie rozwiązania stosowane są w kilku krajach i należałoby rozważyć, czy

nie ma takiej możliwości także u nas.

Mariusz Poznański, Przewodniczący Związku Gmin Wiejskich RP , Wójt Gminy Czerwonak

Chciałbym powiedzieć o jednej sprawie, o którą walczymy od bardzo dawna,

tj. o dopłatach do przedszkoli niepublicznych w wysokości minimum 75% - dopłata ta jest

kosztem bieżącym w naszych przedszkolach. Okazuje się, że mieszczą się w niej także wpłaty

rodziców, które uiszczają w przedszkolach publicznych – zasilają one również przedszkola

niepubliczne. Wydawałoby się, że potrzeba zmiany przepisów jest oczywista.


21

Krzysztof Margol, Prezes Zarządu Nidzickiej Fundacji Rozwoju „Nida”

Na początku chciałbym zgłosić kilka propozycji, aby nasze prace stanowiły również próbę

uzyskania odpowiedzi na kilka zasadniczych pytań: czy obecna struktura samorządu wspiera

rozwój lokalny, regionalny i rozwój kraju? Czy w świetle doświadczeń z dwudziestu lat można

powiedzieć, że obecny kształt samorządów spełnia warunki nowoczesnego zarządzania?

Wydaje się, że relacje pomiędzy samorządem powiatowym i gminnym, często lokalnie mocno

upolitycznione, nie wpływają dobrze na rozwój. Myślę, że warto byłoby wykorzystać

doświadczenia z programu „Przejrzysta Polska”, stworzonego przez pana profesora

Regulskiego, w którym uczestniczyło ponad siedemset gmin, tj. ¼ wszystkich samorządów

lokalnych w Polsce.

Chciałbym zgłosić jeszcze jeden wniosek, dotyczący przygotowanej przez Pana Profesora

Kuleszę koncepcji samorządu terytorialnego. Sformułowane są tam trzy cele: zwiększenie

udziału obywateli w życiu publicznym, wzmocnienie partnerstwa oraz uporządkowanie relacji

między organami. Dodałbym jeszcze jeden dotyczący podwyższenia kompetencji,

w szczególności radnych.

Kazimierz Kotowski, Członek Zarządu Województwa Świętokrzyskiego (b. Prezes Zarządu Związku Powiatów Polskich, Starosta Powiatu Opatowskiego)

Według mnie, istnieją trzy obszary warte rozważenia. Przede wszystkim ważne są

kwestie związane z przygotowaniem zmian w ordynacji wyborczej w związku z nowymi

wyborami samorządowymi. Sama koncepcja przeprowadzania wyborów do powiatów na

zasadzie proporcjonalnej budzi wątpliwości co do idei samorządu, możliwości zgłaszania

i funkcjonowania przedstawicieli społeczności lokalnych. Istnieje kwestia wprowadzenia

okręgów jednomandatowych oraz bezpośrednich wyborów starosty, prezydenta miasta

i wójta. Takie stanowisko przedstawiło Zgromadzenie Ogólne Związku Powiatów Polskich już

w poprzedniej kadencji.

Myślę, że sprawą, nad którą również należy się pochylić, jest jednoznaczne określenie

relacji między organami wykonawczym i uchwałodawczym w samorządzie, a także dokładne

sprecyzowanie relacji między samorządem gminnym, powiatowym i wojewódzkim, szczególnie

w sferze zapewnienia ładu, bezpieczeństwa i porządku. Chodzi tutaj o zarządzanie kryzysowe.

Na koniec kwestia, którą samorządy powiatowe odczuwają bardzo boleśnie, tj.

funkcjonowanie służby zdrowia, a szczególnie sprawa szpitali. Tutaj musimy poczekać na

decyzje, wnioski oraz propozycje rozwiązań przedstawione przez Ministerstwo Zdrowia, choć


22

samorządy powiatowe również mają pewne doświadczenia i chętnie włączą się do tej twórczej

dyskusji.

Ryszard Zembaczyński, Przedstawiciel Związku Gmin Śląska Opolskiego , Prezydent Miasta Opola

Do propozycji Pana Profesora Kuleszy chciałbym dołączyć sprawę przygotowania

samorządu do rozwoju w latach 2014–2020. Należy odpowiedzieć na pytanie, czy samorząd

jest przystosowany do realizacji celów i programów w tym okresie, a także czy doświadczenia

wypływające z oceny realizacji regionalnych i sektorowych programów operacyjnych,

w kontekście obecnych kompetencji samorządu, są pozytywne. Dodatkowo należy rozważyć,

jakie są rokowania jeśli chodzi o możliwość konkurencyjnego działania na arenie

międzynarodowej w następnym okresie planistycznym. Druga kwestia dotyczy skutków, jakie

w przyszłości przyniesie dla budżetów samorządów lokalnych - w głównej mierze gmin i miast -

niespełnienie wymogów ekologicznych.

Tomasz Łęcki, Wiceprzewodniczący Stowarzyszenia Gmin i Powiatów Wielkopolski, Burmistrz Miasta i Gminy Murowana Goślina

Z uwagi na fakt, iż sytuacja w samorządzie jest dynamiczna, podczas gdy rozwiązania

formalne są relatywnie statyczne, warto podjąć odważne decyzje. Obecnie pojawiło się

zagrożenie dla samorządu, dotyczące tego, co było jego atutem na samym początku –

mianowicie nastąpiło odejście od dynamiki obywatelskiej na rzecz profesjonalizacji.

Profesjonalizacja jest oczywiście niezbędna, ale jeśli pojawia się sztywny technokratyzm, może

stać się także zagrożeniem. Myślę też o roli partii politycznych w samorządzie – należy

zastanowić się nad co najmniej zrównoważeniem aktywności obywatelskiej i aktywności partii

politycznych.

Bezwzględnie należy wprowadzić jednomandatowe okręgi wyborcze. Jeśli zaistnieje

potrzeba, przedstawię empiryczne dowody funkcjonowania okręgu wielomandatowego

i jednomandatowego w ordynacji większościowej, przy czym korzyści przeważają na rzecz tego

ostatniego.

Kolejna sprawa dotyczy kooperacji między gminami i powiatami oraz gminami,

powiatami i województwem. Współpraca powinna odbywać się z zachowaniem

samodzielności, niezależnie od poglądów politycznych czy relacji osobistych - propozycja

konwentów jest więc propozycją bardzo ciekawą.


23

Ostatnia uwaga dotyczy tworzenia wielozadaniowych związków gminnych, szczególnie

jeśli chodzi o dużą koncentrację usług publicznych. Być może warto przyjąć rozsądne

rozwiązanie metropolitalne, ponieważ bez tego możemy mieć do czynienia z marnotrawieniem

czasu, wysiłku i potencjału, a także środków publicznych.

Dominik Górski, Dyrektor Centrum Szkoleniowego Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej w Szczecinie

Myślę, że w związku z przyszłymi zapisami legislacyjnymi powinno się pamiętać o dwóch

zasadniczych sprawach. Pierwsza ma na celu doprowadzenie do stanu, w którym samorząd

na wszystkich szczeblach będzie bardziej prorozwojowy niż administracyjny. Związane jest

to również z procesem przechodzenia od modelu władzy publicznej do modelu służby

publicznej. Następne powiązane z tym zagadnienie dotyczy przeciwdziałania centralizmowi

w ujęciu lokalnym, zwłaszcza w małych jednostkach samorządu terytorialnego, gdzie lokalna

społeczność nie jest w stanie zmienić raz wybranej władzy. Konieczne jest włączenie do

katalogu „Wniosków” kwestii związanych z gospodarką przestrzenną i strategiami gminnymi.

Włodzimierz Puzyna, Rektor Wyższej Szkoły Administracji Publicznej w Szczecinie

Podzielam opinię Pana Profesora Kuleszy o tym, że samorząd należy traktować jako twór

dojrzały. W związku z tym, obecnie celem powinna być budowa partnerstwa pomiędzy

samorządem a rządem. Proponowałbym spojrzeć na rolę samorządu w szerszym kontekście,

tj. jako partnera rządu w polityce rozwojowej państwa. Samorząd jest w stanie udźwignąć

ciężary związane z polityką rozwojową i może podjąć pewne ukierunkowane działania. Moim

zdaniem, w naszym kraju brakuje instytucji odpowiedzialnej za politykę rozwoju administracji,

choć kiedyś próbowano skonstruować takie centrum. Proponowałbym utworzenie centrum

polityki rozwojowej państwa, a w szczególności polityki rozwoju administracji, w celu

określenia roli samorządu.

Jeżeli samorząd ma mieć charakter obywatelski, ustawy zmieniające jego sytuację

powinny powstawać także z udziałem obywateli. Postulowałbym włączenie do pracy nad taką

ustawą partnerów społecznych, reprezentantów organizacji pozarządowych i szerszych

środowisk związanych z samorządem na szczeblu lokalnym. Taka formuła współpracy jest

niezbędna, jeśli chcemy stworzyć samorząd obywatelski, który działa na zasadzie administracji

responsywnej.


24

Krystyna Sieniawska, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie

Najistotniejszą z wymienionych przez Pana Profesora Kuleszę propozycji jest kwestia

zwiększenia udziału obywateli w życiu publicznym. Bardzo martwi mnie fakt, że zaangażowanie

naszych obywateli w życie publiczne jest wciąż małe i że nie umiemy go pobudzić. Wydaje się,

że tworzenie mniejszych jednostek administracyjnych - np. dzielnic w większych miastach,

z większymi uprawnieniami i budżetem – przyczyniłoby się do zwiększenia aktywności ludzi

dbających o swoje najbliższe otoczenie, jego infrastrukturę, ład przestrzenny i ochronę

środowiska. Wskazana byłaby również szersza współpraca jednostek samorządu

terytorialnego z organizacjami pozarządowymi – takimi jak np. Stowarzyszenie „U Siemachy”

w Krakowie – w zakresie poznawania przez zaangażowanych w stowarzyszeniach ludzi,

zwłaszcza młodych, kompetencji i sposobu działania gminy, dzięki czemu młodzież

zdobywałaby doświadczenie i przygotowanie do pracy na rzecz swojej „małej ojczyzny”.

Drugi postulat dotyczy decentralizacji - jak najszerzej rozumianej, sygnalizowanej

w Konstytucji i w wielu ustawach. Jest to jedna z podstawowych zasad demokratycznego

państwa, toteż zasługuje na pełną akceptację i szybką ścieżkę legislacyjną.

Bogdan Cybulski, Doradca Prezydenta Wrocławia, (b. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu)

Chciałbym zaproponować, abyśmy w ramach naszych prac dokonali przeglądu nie tylko

funkcjonowania organów nadzoru, ale także konfrontacji dorobku ustawodawcy i praktyki

w zakresie szeroko rozumianego nadzoru i kontroli z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego.

Obawiam się bowiem, że o ile w 1990 r. system kontroli i nadzoru tworzony był w zgodzie

z duchem Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, o tyle po dwudziestu latach można już

mieć w tym względzie wątpliwości. Pomimo że twórcy ustaw samorządowych bardzo

precyzyjnie określili system kontroli, w tej chwili mamy kilkanaście organów państwowych,

które z różnych względów również chcą pewne sprawy kontrolować i nadzorować.

Co więcej, należy zwrócić uwagę na działalność ustawodawczą i ustawy szczegółowe

reglamentujące administrację rządową, które nie precyzują, że dane przepisy nie dotyczą

samorządu – są to dwie strefy, które należy inaczej kontrolować i nadzorować. Chcę

powiedzieć, że warto zastanowić się nad tym, czy system przepisów szczegółowych nie poszedł

zbyt daleko w kwestii nadzoru sytuacji w samorządzie. W kontekście sprawozdawczości

budżetowej pojawia się pytanie, czy z punktu widzenia budżetu państwa, naczelnych

i centralnych organów państwowych, rzeczywiście istnieje potrzeba kwartalnej emisji danych


25

z jednostki samorządu terytorialnego do centrali (Ministerstwo Finansów) ze szczegółowością

do paragrafów?

Marek Ziółkowski, Wicemarszałek Senatu

Chciałbym poruszyć kilka spraw, zaczynając od kwestii metropolii. Problem ten należy

rozwiązać w sposób funkcjonalny, doprowadzając do konkretnych rezultatów dotyczących

związków metropolitalnych. Po drugie, nowych rozwiązań wymaga polityka przestrzenna.

Polska pod względem funkcjonalnym i estetycznym jest jednym z najgorzej zorganizowanych

przestrzennie krajów w Europie. Trzecia sprawa wiąże się z ograniczeniami ekologicznymi,

które nakładane są na samorządy lokalne. Czwarta wreszcie kwestia, która powinna zostać

włączona w prace zespołu, dotyczy konfliktu ogólnych kompetencji ustawowych jednostek

samorządu terytorialnego z możliwościami wynikającymi z regulacji finansowych.

Antoni Kamiński, Członek Rady Naukowej Instytutu Studiów Politycznych PAN, Członek Katedry Politologii Collegium Civitas

Chciałbym zwrócić uwagę na potrzebę wprowadzenia regulacji prawnych mających

na celu przeciwdziałanie ograniczeniu wolności prasy lokalnej. Według mnie stopień, w jakim

samorządy mogą wpływać na prasę lokalną, powinien zostać prawnie uregulowany. Problem

dotyka sfery debaty publicznej na poziomie lokalnym, w której prasa mogłaby odegrać ważną

rolę. Druga sprawa dotyczy profesjonalizacji administracji samorządowej. Być może warto

byłoby pomyśleć o objęciu administracji samorządowej zakresem korpusu służby cywilnej.

Kwestią do dyskusji pozostaje także status wojewody, który według wcześniejszych

koncepcji reform, miał być urzędnikiem i przedstawicielem premiera w terenie. W tej chwili

wojewodowie najczęściej są po prostu politykami lokalnymi w ramach administracji rządowej -

przedstawicielami układów lokalnych w administracji terenowej państwa.

Włodzimierz Urbańczak, Członek Komisji Rewizyjnej Stowa rzyszenia, Pełnomocnik Prezydenta Poznania ds. Reformy Jednostek Pomocniczych Miasta Poznania, (b. Członek Zarządu Stowarzyszenia na rzecz Zmiany Systemu Wyborczego „Jednomandatowe Okręgi Wyborcze”)

Chciałbym podkreślić dwie sprawy, które mają znaczący wpływ na budowanie kapitału

społecznego, a którego potencjał skutkuje poziomem angażowania się mieszkańców w pracę

na rzecz swojego regionu. Pierwsza sprawa to okręgi jednomandatowe, przy czym dotyczy to

wyborów na wszystkich szczeblach demokracji, poczynając od Sejmu poprzez wszystkie


26

szczeble samorządu terytorialnego. Wybory jednomandatowe miałyby nad obecnymi tę

przewagę, że obywatel mógłby zarejestrować swój własny komitet u komisarza wyborczego

i sam, indywidualnie mógłby w takich wyborach kandydować. Dawałoby to szansę awansu

ludziom mającym autorytet społeczny wśród mieszkańców lokalnych społeczności. Powstaje

wtedy sprzężenie, więź między wyborcami, a wybranym mandatariuszem. Ponadto, z takim

mandatem wiązałaby się odpowiedzialność osobista za jego wypełnianie, która obecnie realnie

nie istnieje. Druga kwestia dotyczy wzmocnienia jednostek pomocniczych na poziomie gmin.

W dużych miastach powinny być powołane dzielnice wyposażone w administrację do realizacji

konkretnych zadań gminy, a przekazanych przez radę gminy na poziom jednostek

pomocniczych. (np. oświata, zieleń, utrzymanie ulic, czystości itp.)

Jerzy Regulski, Doradca Społeczny Prezydenta RP do spraw samorządu terytorialnego

Uzasadnione jest podjęcie długoterminowych inicjatyw dotyczących monitoringu

samorozwoju samorządności oraz programów społecznych mających na celu zwiększenie

uczestnictwa społeczności lokalnej w życiu publicznym.

Kluczową sprawą jest ordynacja wyborcza.

Istnieje również istotny problem wewnętrznej organizacji władz samorządowych, w tym

relacji: wójt – rada gminy. Jednakże miałbym zasadnicze wątpliwości co do postulatu, ażeby

wójtowie przejęli przewodnictwo w radach, gdyż mogłoby to doprowadzić do marginalizacji

rad i grozić wprowadzaniem lokalnych dyktatur. Takie rozwiązanie byłoby możliwe tylko wtedy,

gdybyśmy ustalili, że wójt jest politykiem prowadzącym sprawy strategii i nie angażuje się

w bieżące zarządzanie oraz czynności administracyjne, co wymagałoby bardzo gruntownej

przebudowy wewnętrznego systemu.

Istnieje również problem sposobu wykonywania nadzoru nad działalnością samorządów.

Obecne przepisy prawa prowadzą zbyt często do niezrozumiałych decyzji Regionalnych Izb

Obrachunkowych (RIO) czy Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (SKO). W związku

z powyższym, istotną sprawą jest przegląd prawa materialnego w celu usunięcia ograniczeń

samorządności. Ograniczanie pola działania samorządu do realizacji jedynie zadań

wynikających z jednoznacznej delegacji ustawowej, stawia pod znakiem zapytania sens

samorządności i oznacza powrót do ustroju zcentralizowanego, jaki był w PRL.

Problematyczna jest też kwestia współpracy między samorządami, szczególnie w relacji:

gmina – powiat. Słuszna koncepcja konwentów wymaga jednak głębokiej refleksji, aby nie


27

tworzyć nowych instytucji, które mogą ograniczać odpowiedzialność instytucji istniejących.

Konieczność utworzenia silnych mechanizmów współdziałania jest oczywista.

Mariusz Poznański, Przewodniczący Związku Gmin Wiejskich RP, Wójt Gminy Czerwonak

W kontekście właściwego wydatkowania środków publicznych konieczne jest

wprowadzenie standardów w oświacie, służbie zdrowia i w opiece społecz nej, co przyczyni się

do racjonalnego wydatkowania środków publicznych. Nie może być tak, że z powodu

ograniczeń finansowych w jednej gminie standardem jest brak nauczania języka obcego,

natomiast w drugiej uczy się trzech języków obcych. W zakresie zadań rządowych środki na

zapewnienie podstawowego standardu powinien zapewniać rząd, na zadania samorządowe -

samorząd terytorialny. Niestety, od lat rząd chętnie przekazuje samorządom niedofinansowane

zadania - klasycznym przykładem są przedszkola. Rząd zamiast wprowadzić regułę, że w 2010 r.

sześcioletnie dzieci obowiązkowo idą do szkoły, pod wpływem związków zawodowych

umożliwił rodzicom do 2012 r. podejmowanie decyzji w tej sprawie. Wskutek tych regulacji

sześciolatki nie poszły do szkoły, a dla trzylatków zabrakło miejsca w przedszkolach.

Wprowadzenie standardów dałoby przede wszystkim oszczędności w wydatkach bieżących.


W kontekście standardów, o których wprowadzenie apelował Pan Poznański, chciałbym

przedstawić przykład Danii, gdzie od lat są one prawnie ustrukturyzowane, w sposób

metodologicznie uporządkowany i każdorazowo sprawdzający się w praktyce. Problem ten

reguluje ustawa kompensacyjna - Duńczycy jako kompensację traktują wyliczenie

rzeczywistych kosztów przekazywanego zadania. Najpierw prowadzony jest monitoring

realizowanego działania, potem procedura ustalania kosztów i negocjacje ze związkami

samorządowymi w przypadku przekazywania zadań samorządom. Cała ta procedura trwa

półtora roku aż do momentu, kiedy duńska Wysoka Izba przegłosuje daną ustawę, przekazując

samorządowi nowe zadanie. Dzięki metodycznemu działaniu w sposób zrozumiały i jasny dla

wszystkich, unika się takich sytuacji, z jakimi w Polsce zmagamy się prawie na każdym

posiedzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.


28

Ryszard Zembaczyński, Przedstawiciel Związku Gmin Śląska Opolskiego, Prezydent Miasta Opola

Chciałbym nawiązać do słów Pana Profesora Regulskiego dotyczących prawa do ryzyka.

W ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym znajduje się zapis, który w perspektywie

krótkoterminowej można traktować jako punkt wyjścia do dyskusji na ten temat. Konieczne

jest zastanowienie się zarówno nad trybem oceny ryzyka, jak i nad kryteriami jego oceny -

takim kryterium może być na przykład poziom bezrobocia na danym obszarze.

Drugim problemem jest relacja między działalnością samorządu w aspekcie wydatków

bieżących, a poczynaniami o charakterze rozwojowym. Z założenia dominującą rolą samorządu

jest działanie na rzecz rozwoju, tymczasem standaryzacja i budowa infrastruktury powodują,

że rośnie suma zobowiązań w wydatkach bieżących, natomiast kurczy się zdolność działań

rozwojowych – powstaje coraz więcej obiektów takich jak nowe stadiony, boiska, pływalnie

itd., które wymagają nakładów z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Krzysztof Margol, Prezes Zarządu Nidzickiej Fundacji Rozwoju „Nida”

Z badań wynika, że pojawia się potrzeba szerszych konsultacji społecznych

uporządkowanych w formie procedur. Należy także dążyć do stworzenia instrumentów, które

zachęciłyby mieszkańców do zgłaszania inicjatyw uchwałodawczych. Docelowo lokalny

samorząd powinien mieć więcej obszarów do przeprowadzania konsultacji społecznych.

Rozwiązanie to nie generuje dodatkowych kosztów, natomiast poprawia racjonalność

wydatków samorządowych.

Włodzimierz Puzyna, Rektor Wyższej Szkoły Administracji Publicznej w Szczecinie

Według mnie, należałoby rozważyć opisanie procedur konsultacyjnych dotyczących

strategii rozwojowych zatwierdzanych na danym poziomie, szczególnie na szczeblu powiatu

i gminy. Obecnie ustawy szczegółowe przewidują strategie resortowe (np. wśród obowiązków

powiatu jest ich czternaście), ale brakuje opisu proceduralnego. Należałoby więc zadbać

o doprecyzowanie procedur, które dotyczą programowania strategicznego na poziomie

lokalnym – są one opisane w stosunku do strategii wojewódzkich i krajowych. Rozwiązanie

tego typu byłoby bardzo dobrym elementem mobilizującym do współpracy i konsultacji.


29

Michał Kulesza, Doradca Społeczny Prezydenta RP do spraw Samorządu Terytorialnego

Rozwiązania ustawodawcze działają szybko, ale zmiany świadomości i podejścia

społecznego wymagają czasu. Ustawodawstwo nie jest najlepszą drogą do zmiany mentalności

społecznej - trzeba je wprowadzać, ale to nie jest droga, która zapewni rozwój debaty

społecznej.

Warto również odnieść się do propozycji utworzenia konwentów, które nie zniwelują

sensu systemu samorządu, jeśli będą miały wyraźny pokrój instytucjonalny i wyraźnie

określone funkcje do spełnienia. Niektóre przedstawione propozycje wydają się właściwe,

jednak należy zdawać sobie sprawę z ograniczeń merytorycznych - przykładem może być

społeczna inicjatywa uchwałodawcza.

Mimo, że będziemy pracować metodą licznych drobnych zmian, które przełożą się

na efekt synergii, u podstaw naszej pracy powinna znajdować się pewna doktryna państwowa.

Tymczasem państwo polskie nie korzysta z samorządu jako nowego i istotnego czynnika

budowania doktryny życia zbiorowego - samorząd po prostu jest, buduje drogi i szkoły. Nawet

jeśli takiej doktryny nie wypracujemy (w formie tekstu), musimy zdawać sobie sprawę, że jest

ona po prostu niezbędna.

Bardzo wreszcie istotną kwestię stanowi uczciwość systemu. Odnosi się ona do wielu

aspektów, m.in. stworzenia standardów, zasady adekwatności (w kontekście finansów

publicznych), czy kwestii integralnej odpowiedzialności.

Antoni Kamiński, Członek Rady Naukowej Instytutu Studiów Politycznych PAN, Członek Katedry Politologii Collegium Civitas

Przy tworzeniu prawa należy mieć na uwadze fakt, iż współdziałanie jednostek

samorządu terytorialnego powinno wynikać z interesów samorządów. Forma ordynacji

wyborczej do władz samorządowych zaproponowana we „Wnioskach” stwarza możliwość

rozliczenia radnych oraz zmienia sposób funkcjonowania partii politycznych w terenie.

Powinno to stanowić samoistny bodziec dla podejmowania współpracy między samorządami.

Jerzy Regulski, Doradca Społeczny Prezydenta RP do spraw Samorządu Terytorialnego

Warto zastanowić się nad definicją terminu „samorząd terytorialny”. W mowie

potocznej samorządem nazywamy instytucję władz lokalnych i regionalnych, co jest

oczywistym nieporozumieniem. Według Europejskiej Konwencji samorząd terytorialny oznacza


30

bowiem zdolność i prawo społeczności lokalnej do rozwiązywania swoich spraw. Jest więc

pewną formą działania, cechą modelu państwa.

Polska powinna być oparta na systemie samorządowym, w którym ludzie mogą

uczestniczyć i mogą rozwiązywać swoje własne sprawy w ramach uprawnień lokalnych

społeczności. Chodzi nam o model Polski obywatelskiej, w której instytucje państwowe

realizują interesy obywateli.

W kwestii utworzenia konwentów gwarancją ich właściwego funkcjonowania powinno

być bardzo silne powiązanie instytucjonalnie gmin i powiatów. Rozwiązaniem na poziomie

gminy mogłoby być zebranie ogólne sołtysów, którzy mogliby tworzyć mechanizm kontaktu.

Trzeba wziąć pod uwagę pośrednie wybory do rad powiatu, tj. rady powiatu złożone

z delegatów gminnych. Czymś zupełnie innym jest relacja: władze lokalne (tj. powiaty i gminy)

a województwa, gdzie trzeba stworzyć model sprawnego funkcjonowania.

Zygmunt Frankiewicz, Przewodniczący Śląskiego Związku Gmin i Powiatów, Prezydent Miasta Gliwic

Odnośnie instytucji konwentu dobrym rozwiązaniem byłoby, gdyby wójtowie wybrani

w bezpośrednich wyborach mogli sprawować funkcję radnych powiatu; również prezydenci

miast na prawach powiatu i starostowie mogliby być radnymi sejmiku wojewódzkiego.

Uważam natomiast, że wyjątkowo szkodliwa jest szczegółowa interwencja ustawodawcy

w sposób wykonywania zadań samorządu.


Teoretycznie w Polsce od samego początku istnieje partnerski model ustroju, jednakże

partnerstwa wciąż jest stanowczo za mało. Najbardziej jaskrawym przykładem jest „ustawa

warszawska”. Ustawa ta zakładała, że określone obowiązki były przekazane obligatoryjnemu

związkowi noszącemu nazwę Warszawa, pewne kompetencje przypisane wyłącznie

wchodzącym w jego skład gminom, inne wyjściowo należały do gmin, ale mogły być

realizowane przez związek obligatoryjny albo przez związki dowolnie tworzone w granicach

miasta stołecznego. Ostatecznie żadna z kompetencji możliwych do przekazania innemu

podmiotowi nie została delegowana, ponieważ żadne partnerstwo nie powstało. Mimo, że

przyznaję Panu Profesorowi Kamińskiemu rację, iż dobra wola powinna być decydująca,

według mnie propozycja rozwiązania instytucjonalnego w postaci powołania konwentu jest do

przyjęcia.


31

Paweł Swianiewicz, Doradca Społeczny Prezydenta RP do spraw Samorządu Terytorialnego

Chciałbym szczegółowo odnieść się do kilku punktów zawartych w przygotowanym

dokumencie, m.in. do zapisu, który mówi o limitach zadłużenia wprowadzonych przez nową

ustawę o finansach publicznych. Propozycja zapisu zaprezentowana została w formie

lobbystycznej i sformułowana z punktu widzenia krótkofalowego interesu samorządów, dla

których wprowadzone limity zadłużenia są utrudnieniem bieżącego funkcjonowania.

Bardzo enigmatyczny jest punkt mówiący o tym, że należy zmodernizować i poszerzyć

zakres dostępnych dla jednostek samorządu terytorialnego instrumentów prowadzenia polityki

finansowej. Krytycznie oceniam dotychczasowe działania samorządów w tej dziedzinie

i obserwuję następującą tendencję: samorządy bardzo często powtarzają, że mają za mało

środków, wskutek czego zwracają się w kierunku budżetu państwa, oczekując wzrostu

udziałów we wpływach z podatków państwowych, czy o innych środkach z subwencji ogólnej.

Niezbędna jest modernizacja i przebudowa finansów publicznych w celu przyjęcia

odpowiedzialności przez jednostki samorządu terytorialnego za finansowanie swoich zadań.

Chodzi o poszerzenie możliwości gromadzenia prawdziwych dochodów własnych (a nie

„udziałów”) wraz z rozszerzeniem autonomii samorządów w zakresie kształtowania tych

dochodów.

Ponadto proponowałbym, aby rozwiązania metropolitalne nazywać aglomeracyjnymi,

tj. odnoszącymi się do obszarów funkcjonalnie jednorodnych, gdzie różne funkcje wymagają

koordynacji na znacznym obszarze regionu miejskiego i jednocześnie, gdzie funkcjonują różne

jednostki samorządu terytorialnego. Ważne jest wprowadzenie instrumentów stymulujących

współdziałanie w samorządzie terytorialnym. Dobrowolna współpraca pomiędzy jednostkami

samorządu jest zawodna z uwagi na problem kapitału społecznego odnoszącego się do

społeczeństwa i elit politycznych, w tym lokalnych elit politycznych.

Kazimierz Kotowski, Członek Zarządu Województwa Świętokrzyskiego, (b. Prezes Zarządu Związku Powiatów Polskich, Starosta Powiatu Opatowskiego)

Chciałbym odnieść się do wypowiedzi Pana Profesora Swianiewicza o tym, że samorządy

powinny brać odpowiedzialność za realizowane zadania chociażby związane z finansowaniem.

W tym kontekście warto jednoznacznie określić, które zadania zaliczają się do kompetencji

rządowych i są finansowane jako zadania o znaczeniu ogólnokrajowym, a które mają charakter

samorządowy. Nie można zapominać też, że nie wszystkie zadania mogą być powierzone

samorządom – np. nie mamy mechanizmu, który jednoznacznie wskazywałby możliwości


32

(mające swe uzasadnienie ekonomicznie i organizacyjnie) znalezienia nowej formy

funkcjonowania zakładów opieki zdrowotnej na poziomie samorządu. Obszar finansów

w samorządzie będzie wymagał gruntownej analizy, nie można bowiem mówić

o odpowiedzialności bez środków.


Chciałbym zwrócić uwagę, że inicjatywy społeczne są zasadne, pod warunkiem

że obywatele mają jasny cel organizowania się i szanse na pozyskanie środków. Te dwa

elementy są niezbędne, o czym świadczy tradycja spółdzielczości. Inicjatywa społeczna odżyła

dopiero po wprowadzeniu instytucji pożytku publicznego, kiedy gmina zaczęła przeznaczać

środki finansowe na konkretne działania. Niestety, środki te zaczynają się radykalnie kurczyć,

co można zaobserwować na podstawie funduszu sołeckiego - warto zrobić analizę dotyczącą

tego, ile funduszy sołeckich zostało uchwalonych oraz poznać przyczyny, dlaczego te fundusze

nie zostały wprowadzone przez inne rady. W tym kontekście istotnym problemem jest brak

definicji dobra publicznego, co powoduje ryzyko podejmowania decyzji zgodnie z prawem.

Ryszard Zembaczyński, Przedstawiciel Związku Gmin Śląska Opolskiego, Prezydent Miasta Opola

Istnieją regulacje prawne dotyczące jednostek pomocniczych - problem tkwi

w rozmiarach ich wykorzystania. Należy zainspirować obywateli do wypowiedzi na temat

znaczenia i tworzenia jednostek pomocniczych w przestrzeni polskiego samorządu. Wiedza,

która wynikałaby z takiej dyskusji i tego typu konsultacji, mogłaby być pomocna.


Chciałbym jeszcze raz podziękować za przyjęcie zaproszenia i wyrażenie chęci wspólnej

pracy nad doskonaleniem, modernizacją polskiego samorządu czy też nad wyciągnięciem

pewnych wniosków z dotychczasowych doświadczeń, nad pogłębieniem pewnych

mechanizmów. Trzeba się zgodzić, że dokonała się przecież wielka, zasadnicza, rewolucyjna

zmiana, a dzisiaj możemy doskonalić pewne mechanizmy, możemy pogłębiać pewne procesy.

To też jest zadaniem ambitnym i na pewno koniecznym.


33

Wysłuchałem Państwa wypowiedzi i odnotowałem parę istotnych elementów.

Z pierwszej wypowiedzi, Pana Profesora Michała Kuleszy, wynika, że jest już cały szereg

pomysłów, które dojrzały do tego, by stosunkowo szybko przedstawić je do debaty, poddać

pod dyskusję, z zamysłem stosunkowo szybkiego zamienienia ich w dojrzały projekt ustawowy,

projekt regulacji ustawowej.

Co ważne, padły tutaj sugestie dotyczące bardzo wyraźnego rozszerzenia planu pracy,

który się rysował jako wynik naszych wstępnych rozmów. Chciałbym powiedzieć, że utworzenie

pozapartyjnego, czy też niepartyjnego korpusu cywilnego pracowników samorządu, jest

zadaniem na pewno niesłychanie ambitnym, ważnym i potrzebnym, na pewno bardzo trudnym

ze względu na uwarunkowania czysto polityczno-partyjne, ale niewątpliwie warto sobie taki cel

postawić i próbować nad nim pracować. Oczywiście jestem zwolennikiem wprowadzania

projektów ustawowych raczej dopiero po „opukaniu” sprawy i sprawdzeniu, czy mają szansę

na sukces, ale nawet jeżeli ten sukces nie jest pewny, to sam fakt postawienia sprawy

niewątpliwie uruchamia pewne procesy myślowe, dojrzewanie pewnej idei. Jestem więc

absolutnie otwarty na tego rodzaju sugestie. Bardzo serdecznie Państwu dziękuję.

Jednomandatowe okręgi wyborcze


36

Rozdział II Jednomandatowe okręgi wyborcze


Proszę Państwa!

Bardzo chciałbym podziękować za aktywność. Jak widzę, dzisiaj będziemy mogli dokonać

już pewnego podsumowania dokonań w zakresie wspólnej pracy nad pogłębieniem

samorządności Polski, nad pogłębieniem trwającej przecież od dłuższego czasu, przynoszącej

znakomite efekty reformy samorządowej. Umawialiśmy się, że w ramach Forum Debaty

Publicznej zespół zajmujący się kwestiami samorządności będzie pracował nad propozycjami

konkretnych rozwiązań ustawowych. Zgodnie z informacją, którą dostałem, możemy dzisiaj

odbyć rozmowę o takich bardziej dojrzałych propozycjach w tym zakresie, za co bardzo, bardzo

serdecznie dziękuję.

Chciałbym również powiedzieć, że wydaje mi się, iż jest to dobry moment, aby

zintensyfikować debatę publiczną o kwestiach samorządności, o perspektywach samorządu

polskiego, ze względu na to, że praktycznie kończą się już wybory samorządowe, w niedzielę

będzie druga tura, która rozstrzygnie o wielu kwestiach, więc siłą rzeczy jest też pewne

społeczne zainteresowanie, jeśli chodzi o myślenie o samorządzie jako o sprawie ważnej. Jest

to też dobry moment, aby rozmawiać o samorządzie i o samorządności polskiej w oderwaniu

od bieżącej polityki, bez tego politycznego charakteru, który mógłby być nam być

przypisywany, gdybyśmy tę debatę organizowali tuż przed wyborami. Wydaje mi się więc,

iż moment został dobrze wybrany.

Bardzo liczę na to, że w dosyć szybkim tempie dojdziemy do konkretnych projektów

regulacji ustawowych. Potem będzie następny etap – szukania sojuszników politycznych,

którzy chcieliby uczestniczyć w przeprowadzeniu tych rozwiązań przez polski parlament.

Przypomnę, że chodzi o sprawy istotne także z punktu widzenia pewnego ograniczenia się

partii politycznych, bo pomysł jest taki, aby na wszystkich szczeblach, gminnych i powiatowych,

we wszystkich przypadkach wprowadzić wybory bezpośrednie na stanowiska radnych. Mamy

świeże doświadczenia z różnych miejsc, gdzie widać, że także niekoniecznie partyjne listy mają


37

swój urok. Ale możemy też zebrać doświadczenia poprzez obserwację wyników wyborów

i stwierdzić, że w wielu przypadkach to jednak lista bardzo często decyduje o większych albo

mniejszych szansach także bardzo dobrych kandydatów czy też ogranicza szanse bardzo

dobrych, ciekawych kandydatów. Stąd moje marzenie, żeby przekonać wszystkie środowiska

polityczne do tego, aby zechciały uznać, że jeśli chodzi o samorząd, szczególnie na poziomie

gminnym i powiatowym, powinna zaistnieć szansa wybierania w dużo większym stopniu ludzi

niż list partyjnych, choć oczywiście tych ludzi też ktoś będzie proponował.

Dziękuję serdecznie za dotychczasową pracę i proszę o dalsze intensywne prace.

prof. Jerzy Regulski, Doradca Prezydenta RP

Propozycje i pytania do dyskusji

Należy wprowadzić okręgi jednomandatowe w wyborach do wszystkich organów

stanowiących gmin i powiatów.

Czy należy pozostawić w województwach ordynację proporcjonalną, a zlikwidować próg

5%, co w zasadniczy sposób zwiększyłoby możliwość uczestniczenia organizacji

obywatelskich?

Czy należy i w jaki sposób dokonać ujednolicenia sposobu zgłaszania kandydatów przez

komitety partyjne i wyborców, aby zlikwidować uzyskane przez partie przywileje?

Czy należy ograniczyć uprawnienia Centralnej Komisji Wyborczej, tak aby zdecentralizować

procedury?

Czy powinno się zlikwidować centralne losowanie numerów list partyjnych?

Jaki organ powinien akceptować decyzję o zmianach liczby radnych dla dostosowania

podziału na okręgi do geografii? (np. Komisja Wyborcza)

W jaki sposób radni powinni odpowiadać przed wyborcami? Czy należy wprowadzić

np. obowiązek sprawozdań?


38

Jednomandatowe okręgi wyborcze w samorządzie lokalnym i wyzwania z tym związane (zasady ustalania obszarów)

Ordynacja wyborcza z jednomandatowymi okręgami wyborczymi może stworzyć szansę

zbudowania autentycznych więzi pomiędzy lokalną elitą polityczną a członkami wspólnoty

samorządowej. System wyborczy w wyborach samorządowych powinien służyć zapewnieniu

miejsca w organach stanowiących dla przedstawicieli niezależnych i reprezentantów lokalnych

stowarzyszeń.

Proponowane jest wprowadzenie okręgów jednomandatowych w wyborach do

organów stanowiących gmin i powiatów. Ocena wyników zmiany prawa wyborczego,

w szczególności wpływ tej zmiany na funkcjonowanie organów samorządu terytorialnego,

pozwoli w przyszłości na rozważenie wprowadzenia analogicznego systemu w wyborach do

sejmików województw.

Obecnie obowiązujące prawo wyborcze podlega kodyfikacji. Ustawa – Kodeks wyborczy,

która zostanie wkrótce przyjęta przez Sejm (druk sejmowy nr 3578) wejdzie w życie w dniu

1 lutego 2011 r. zastąpi pięć obecnie obowiązujących ustaw:

ustawę z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej

Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej,

ustawę z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,

ustawę z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów

i sejmików województw,

ustawę z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza

i prezydenta miasta,

ustawę z dnia 23 stycznia 2004 r. – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego.

Przepisy Kodeksu wyborczego będą stosowane do wyborów zarządzonych po upływie

6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Jeżeli jednak wybory na daną kadencję zostały

przeprowadzane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych, to wówczas nowe,

przedterminowe i uzupełniające wybory organów stanowiących jednostek samorządu

terytorialnego, jak również przedterminowe wybory wójta (burmistrza, Prezydenta miasta) –

w tej kadencji przeprowadzone zostaną przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych, tj.

ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików


39

województw oraz ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza

i prezydenta miasta.

Ustawa – Kodeks wyborczy w zasadzie nie dokonuje istotnych zmian w prawie

wyborczym. Jest to przede wszystkim zebranie w jednej ustawie przepisów zawartych

w ustawach, które ma ona zastąpić – „Kodeks wyborczy stanowi kompilację dotychczasowych

regulacji prawnych dotyczących prawa wyborczego poprzez połączenie w jeden akt

dotychczasowych obowiązujących ustaw wyborczych”.

Istotną jednak zmianą jest przywrócenie w Kodeksie wyborczym wyborów

większościowych w gminach do 40 tys. mieszkańców, z tym zastrzeżeniem, że w każdym

okręgu wyborczym tworzonym dla wyboru rady w gminie liczącej do 40 000 mieszkańców

wybierany byłby jeden radny. Z aprobatą należy przyjąć decyzję ustawodawcy o powrocie do

wyborów większościowych w gminach o liczbie mieszkańców pomiędzy 20 000 – 40 000. Jest

to krok w dobrym kierunku, który jednak nie doprowadzi do rozwiązania problemu polskiej

demokracji, jakim jest niewystarczająca partycypacja obywateli w życiu publicznym.

Wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do organów

stanowiących gmin i powiatów wymagać będzie nowelizacji ustawy – Kodeks wyborczy.

Zmiana przepisów prawa wyborczego będzie miała zastosowanie w wyborach do rad gmin i rad

powiatów przyszłej kadencji, tj. kadencji następującej po kadencji, w trakcie której ustawa

wejdzie w życie.

Efektywny system wyborczy to taki, który jest łatwiejszy do zrozumienia dla wyborców

i kandydatów na radnych. Zbytnia zawiłość prowadzi do niezrozumienia i niezamierzonych

skutków, w tym do zniechęcenia wyborców. Efektywny system wyborczy to również taki,

którego podstawowe zasady tworzone są przy współudziale poszczególnych obywateli

i środowisk społecznych zainteresowanych wzmocnieniem polskiej demokracji.

Poniżej przedstawiono wybór wymagających opracowania zagadnień związanych

z reformą samorządowego systemu wyborczego:

Zasady i tryb tworzenia jednomandatowych okręgów wyborczych w gminach i powiatach

Czy kompetencja wykreślania granic dla stosunkowo małych okręgów powinna pozostać

w gestii organów stanowiących?

Czy w procedurze ustalania jednomandatowych okręgów wyborczych do rad powiatów

(przy założeniu zachowania kompetencji rad do ustalania okręgów) należy przewidzieć

współudział gmin, których terytorium objęte zostaje podziałem?

Czy należy dopuścić przy tworzeniu okręgów do możliwości dzielenia jednostek

pomocniczych, zwłaszcza sołectw?


40

Konieczne jest określenie możliwego odstępstwa od normy przedstawicielstwa, przy

założeniu że jednolita norma przedstawicielstwa ustalana będzie poprzez podzielenie liczby

mieszkańców gminy lub powiatu przez liczbę radnych wybieranych do danej rady.

Tryb zgłaszania kandydatów na radnych

Czy konieczne jest tworzenie komitetów wyborczych przez wyborców w małych

gminach? Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin wymagała, by

zgłoszenie kandydata na radnego w gminach do 40 000 mieszkańców było podpisane przez co

najmniej 15 wyborców zamieszkałych w danym okręgu wyborczym.

Ustalanie zasad zachowania parytetu w przypadku zgłaszania kandydatów na radnych

w okręgach jednomandatowych. Ustawa – Kodeks wyborczy uwzględniając postanowienia

oczekującego na uchwalenie przez Sejm obywatelskiego projektu ustawy wprowadzającego

parytet płci na listach kandydatów (druk sejmowy nr 3577) – odnosi się wyłącznie do list

kandydatów w wyborach do rad w jednostkach samorządu terytorialnego liczących powyżej

40 000 mieszkańców. Liczba kandydatów – kobiet, jak również liczba kandydatów – mężczyzn

nie mogą być mniejsze niż 35% liczby wszystkich kandydatów.

Konkretyzacja prawa do nieodpłatnego rozpowszechniania audycji wyborczych

w programach publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych (ogólnokrajowych

i regionalnych), w tym szczegółowych reguł prezentacji audycji wyborczych wszystkich

kandydatów. Zmiana prawa wyborczego polegająca na wprowadzeniu jednomandatowych

okręgów wyborczych w wyborach na szczeblu gminnym i powiatowym może zostać

wykorzystana jako okazja do eliminacji z porządku prawnego nieskutecznych lub wadliwych

przepisów. Celem wszystkich zmian powinno być zapewnienie odzwierciedlenia w wyniku

elekcji rzeczywistych poglądów i oczekiwań wyborców. Warto również zasygnalizować, iż brak

jest w polskim ustawodawstwie mechanizmów realnej odpowiedzialności radnych przed

swoimi wyborcami.

Olgierd Dziekoński, Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP

Analizy prowadzone zarówno w ramach zespołu doradców Pana Prezydenta, jak

w gronie zaproszonych ekspertów wykazały, że wprowadzenie jednomandatowych okręgów

wyborczych na poziomie gmin i powiatów traktujemy jako pewnego rodzaju minimum, które

może być zaakceptowane przez wszystkie siły polityczne, co widać w świetle ostatnich

wyników wyborczych.


41

Następna bardzo istotna kwestia to zasady ustalania obszarów, na których te wybory

się będą odbywały. Kwestie kompetencji rad gmin i roli komisarzy wyborczych w tym zakresie

są bardzo istotne - z jednej strony, w kontekście zapewnienia stabilności okręgów wyborczych,

które powinny być wprowadzane w związku z jednomandatowymi okręgami wyborczymi,

a z drugiej strony, aby nie dopuszczać do nadmiernego uwarunkowywania kształtu tych

okręgów od preferencji politycznych, które wynikają z istniejących już relacji w radach gmin.

Istotną kwestią jest również tryb zgłaszania kandydatów na radnych oraz konieczność

tworzenia komitetów wyborczych, szczególnie przez wyborców w małych gminach. W tym

kontekście chciałbym odnieść się do projektu ustawy – Kodeks wyborczy, druk sejmowy

nr 3578, nad którym trwają prace parlamentarne, a który prawdopodobnie wkrótce zostanie

przyjęty przez Sejm. Należy z zadowoleniem stwierdzić, że zmierza on w kierunku

wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych w gminach, jednak ogranicza to

rozwiązanie do gmin poniżej 40 tysięcy mieszkańców. Można zadać sobie pytanie, dlaczego

ustawodawca zdecydował się na to, by zaistniały różne możliwości wyrażania swoich

preferencji w gminach do 40 tysięcy mieszkańców i w gminach powyżej 40 tysięcy

mieszkańców. Wydaje się, że w tym miejscu rodzi się pewnego rodzaju nierówność szans

obywatelskich w procesie wyborczym, zarówno w kwestii zgłaszania kandydatów, jak

i w procesie samego dokonywania wyboru, także w kontekście możliwości egzekwowania

obietnic wyborczych od wybranych radnych. Wydaje się również, że kodeks wyborczy, który

zostanie przyjęty przez Sejm, tworzy jeszcze jeden problem. Mianowicie, w przypadku

konieczności przeprowadzenia wyborów uzupełniających - jeżeli organy stanowiące gmin czy

powiatu w drodze referendum straciłyby swoje kompetencje - musiałyby odbywać się one w

świetle starej ordynacji wyborczej, która przewidywała próg 20 tysięcy mieszkańców. Jest to

pewien problem, z którym należałoby się zmierzyć w trakcie dalszych dyskusji.

Kolejną sprawą jest kwestia parytetu. Otóż parytet, który został zaproponowany dla

wyborów parlamentarnych i wszystkich wyborów proporcjonalnych, stosowany jest odnośnie

gmin powyżej 40 tysięcy mieszkańców - w gminach do 40 tysięcy mieszkańców, parytetu

nie ma albo powstaje pytanie, jak zachować zasadę parytetu w przypadku okręgów

jednomandatowych. Ponadto brakuje prawa do nieodpłatnego rozpowszechniania audycji

wyborczych.

Podsumowując, propozycja parlamentarna jest ciekawym i dobrym rozwiązaniem,

ale niestety ograniczonym do gmin poniżej 40 tysięcy mieszkańców. Jednocześnie niesie ona


42

ze sobą pewne konsekwencje, o których wcześniej mówiłem. Mam nadzieję że te sprawy będą

przedmiotem zarówno dzisiejszej debaty, jak i innych dyskusji.

Jerzy Stępień, Dyrektor Instytutu Przestrzeni Obywatelskiej i Polityki Społecznej na Uczelni Łazarskiego

Okręgi jednomandatowe są niezbędne, gdyż poza niewielką grupką polityków

i ekspertów nikt nie rozumie ordynacji proporcjonalnej. Tymczasem system proporcjonalny

w połączeniu z rachunkiem prawdopodobieństwa sprawia, że relatywnie rzadko osoba, na

którą głosujemy, zostaje wybrana. W konsekwencji w radach nie zasiadają kandydaci, których

wybieraliśmy indywidualnie, poprzez postawienie znaczka „x”.

Po dwudziestu latach obserwowania procesu wyborczego na poziomie lokalnym,

dochodzę do wniosku, że komitety wyborcze - zarówno lokalne, jak i regionalne - w istocie

rzeczy są partiami politycznymi o charakterze lokalnym lub regionalnym. Patrząc na te

komitety z punktu widzenia funkcjonalności i celów, jakie sobie stawiają w procesie

wyborczym, musimy dojść do wniosku, że nie ma żadnych różnic pomiędzy ogólnokrajowymi

partiami politycznymi a formacjami regionalnymi. Wszystkie przywileje dla partii

ogólnopaństwowych dyskryminują małe partie lokalne, które chcą skoncentrować się na

sprawach regionalnych.

Mirosław Stec, Kierownik Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego

W pełni podzielam pogląd o konieczności przejścia na model wyborów w okręgach

jednomandatowych, bez kryterium liczby mieszkańców w miastach. Liczba 40 tysięcy wraca,

ponieważ takie rozwiązanie obowiązywało dwanaście lat temu - po prostu najprościej

wykorzystać sprawdzony mechanizm. Osobiście nie widzę żadnych powodów, dla których

należałoby te limity wprowadzić - czy to na 100, czy na 200 tysiącach mieszkańców – gdyż

naprawdę jest to zupełnie bezzasadne.

Tomasz Siemoniak, Minister Obrony Narodowej(b. Sekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji )

W kwestii jednomandatowych okręgów wyborczych, co najmniej jedna partia w rządzie

reprezentuje jednoznaczne stanowisko. W dotychczas dyskutowanych projektach zmian

brakowało tematu sejmików wojewódzkich i rozwiązań dla miast powyżej 40 tysięcy

mieszkańców. Tymczasem chciałbym zwrócić uwagę, iż reprezentatywność radnych jest w tej


43

chwili mniejsza niż posłów (na Mazowszu jest mniej radnych niż posłów z Mazowsza w Sejmie),

okręgi wyborcze mają wielkość porównywalną do okręgów w wyborach do Sejmu, radni mają

proporcjonalnie słabsze narzędzia do wykonywania swojego mandatu niż posłowie. Według

mnie każdy ruch, który zmniejszałby okręgi w wyborach samorządowych aż do

jednomandatowych, byłby ruchem właściwym.

Jacek Protas, Prezes Zarządu Związku Województw RP , Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego

Samorządy w Polsce funkcjonują naprawdę dobrze i w tym zakresie nie trzeba nam

żadnych rewolucji, potrzebujemy tylko ewolucyjnych zmian usprawniających ich pracę. Coraz

większa frekwencja w wyborach samorządowych oraz poparcie kandydatów wybieranych

bezpośrednio na poziomie osiemdziesięciu procent świadczą o tym, że społeczeństwo dobrze

ocenia pracę samorządów.

Myślę, że okręgi jednomandatowe można by wprowadzić na poziomie wszystkich gmin,

niezależnie od ich wielkości, a także na terenie powiatów. Bazując na własnym doświadczeniu

jako starosty, uważam, że społeczności na szczeblu lokalnym wykształciły się już należycie

i na tym szczeblu mogą zostać wprowadzone wybory bezpośrednie - ewentualny konflikt

lub współpraca między burmistrzem miasta powiatowego a starostą zaistnieje bez względu

na to w jaki sposób będą wybierani. Jeżeli jednak zdecydujemy się na okręgi jednomandatowe,

w konsekwencji ryzykujemy tym, że rada będzie rozproszona – z kolei gdy rada powiatu będzie

rozproszona, a umocowania starosty słabe, trudno będzie wykonywać obowiązki władzy

wykonawczej i zbudować większość w celu wyboru starosty.

Janusz Sepioł, Senator RP

Jestem przekonany, że zarówno w gminach, jak i w powiatach oczekuje się na

wprowadzenie systemu wyborów w okręgach jednomandatowych. W związku z powyższym

chciałbym zwrócić uwagę na trzy aspekty techniczne. Po pierwsze, w przypadku wyborów

w okręgach jednomandatowych musimy zapomnieć o parytecie jako fakcie regulowanym

ustawowo. Po drugie, znacznie wzrosną koszty wyborów uzupełniających – w przypadku gdy

tylko ktoś będzie tracił mandat, trzeba będzie organizować wybory uzupełniające. Możliwe,

że należy rozważyć, by przynajmniej na poziomie powiatu startować od razu z zastępcą. Trzecia

sprawa to prawo do bezpłatnego występowania w mediach – w przypadku wyborów

powiatowych i gminnych, trzeba będzie zrezygnować z bezpłatnego czasu antenowego,

ponieważ wszyscy mieliby wtedy do niego prawo.


44

Wojciech Szczurek, Prezydent Miasta Gdyni

Zmiany powinny przebiegać bez rewolucji, trzeba przyglądać się systemowi.

Największym wyzwaniem, oprócz regulacji prawnych, jest ponowne pobudzenie aktywności

obywatelskiej. Powstało wiele propozycji z jednym wspólnym mianownikiem: nie ma

samorządu bez udziału obywateli. Istniejące mechanizmy - czy to ustawy samorządowe, czy

ordynacje – nie zawsze kreują tę aktywność obywatelską rozumianą jako aktywność świadoma

i narzędzie, które daje możliwość przełożenia naszej wizji na strukturę samorządową. Okręgi

jednomandatowe są wielką szansą na pobudzenie aktywności obywatelskiej i zmianę modelu

kandydowania do rad, a także włączenie do rywalizacji tych, którzy nie zawsze mają aspiracje

polityczne, lecz budują swój autorytet w części danej gminy. Oczywiście ten sposób wyboru ma

też mankamenty – np. nie widzę tu prostego rozwiązania kwestii parytetów.

Wydaje się, że mówiąc o jednomandatowej ordynacji wyborczej, warto też pamiętać

o kwestii kampanii politycznych. Dzisiaj wpływ środków finansowych partii politycznych

na kampanie samorządowe jest zbyt silny i to w bardzo poważny sposób ogranicza czy

dyskryminuje komitety lokalne.

Antoni Kamiński, Członek Rady Naukowej Instytutu Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk, Członek Katedry Politologii Collegium Civitas

Oczywiście dodam swój głos do wszystkich, którzy opowiadają się za wprowadzeniem

jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do samorządu. Chciałbym

zaproponować rozważenie przeprowadzania wyborów do samorządów co dwa lata i ich

wymiany również w ciągu tego samego okresu. Spowoduje to dodatkowe koszty, ale sprawa

jest warta rozważenia ze względu na zwiększenie zdolności mieszkańców okręgów

samorządowych do rozliczenia swych reprezentantów.

Druga kwestia dotyczy ograniczenia jednomandatowości do okręgów liczących 40 tysięcy

mieszkańców. Należałoby rozważyć wprowadzenie tychże okręgów również w wyborach

dotyczących województw, skoro bowiem tak ważne sprawy jak wypracowywanie strategii

regionalnych mają być realizowane na tym szczeblu, sam proces wyborczy zmusiłby biorące

udział w wyborach partie polityczne do wypracowywania ogólnych strategii, obejmujących

różne cząstkowe interesy w obszarze województwa. Rozwój regionalny stałby się wtedy

względnie autonomicznym elementem ogólnokrajowej strategii rozwoju.


45

Andrzej Wielowieyski, Prezes Stowarzyszenia „Metropolia Warszawa”

W kontekście okręgów jednomandatowych chciałbym podkreślić, że byłoby

nieszczęściem, gdyby przykładowo gminy dookoła Warszawy miały jednomandatowe okręgi

i dużo żywsze życie obywatelskie oraz społeczne, natomiast dzielnice stołeczne, które mają

kilkunastoletnią praktykę i doświadczenie w działaniu komitetów osiedlowych, pozbawione

były prawa uruchomienia nowych notabli w okręgach jednomandatowych.

Mariusz Wis, Prezes Fundacji imienia Jamesa Madisona Centrum Rozwoju Demokracji – Jednomandatowe Okręgi Wyborcze

Uważam, że największym problemem polskiej demokracji jest brak realnego biernego

prawa wyborczego obywatela: żaden obywatel nie może bowiem sam stanąć do wyborów.

W każdym typie wyborów, poczynając od najniższego szczebla samorządowego, a kończąc

na Sejmie, potrzebny jest pośrednik – tę rolę pełnią partie albo komitety wyborcze wyborców.

To ułomność polskiej demokracji. Ten stan prawny jest sprawcą selekcji negatywnej do

sprawowania funkcji publicznych. Podczas wyborów nie funkcjonuje najskuteczniejszy

mechanizm selekcji pozytywnej, a mianowicie konkurencja o mandat. Realnymi arbitrami

wyboru reprezentantów są pośrednicy a nie obywatele, co z kolei skutkuje niską frekwencją

w wyborach. Ten stan nie sprzyja rozwojowi społeczeństwa obywatelskiego.

Postuluję, aby każdy obywatel mógł sam stanąć do wyborów po uzyskaniu 10 podpisów

wsparcia i wpłaceniu kaucji w wysokości najniższej płacy (obecnie 1386 zł), zwracanej po

uzyskaniu min. 5 % ważnie oddanych głosów. Kaucja zapobiegnie przypadkowości

kandydowania, natomiast mała ilość podpisów stanie się mechanizmem autentycznie

wspierającym kandydata w odróżnieniu od setek i tysięcy obecnie zbieranych podpisów, które

są fikcją prawdziwego poparcia. Nie wspominam nic o jednomandatowych okręgach

wyborczych, które uważam za warunek niezbędny dla rozwoju demokracji a tym samym

i społeczeństwa obywatelskiego.

Jerzy Przystawa, Prezes Stowarzyszenia „Jednomandatowe Okręgi Wyborcze”

Z satysfakcją konstatuję, że po wielu latach działania Ruchu Obywatelskiego na rzecz

Jednomandatowych Okręgów Wyborczych, który nieustannie domaga się dostępu do środków

publicznego przekazu i otwartej debaty publicznej nad tym fundamentalnym postulatem

ustrojowym, na tej Sali i w obecności Prezydenta Rzeczypospolitej słyszę prawie wyłącznie


46

głosy wybitnych przedstawicieli różnych środowisk, którzy zdecydowanie opowiadają się za

wyborami w jednomandatowych okręgach wyborczych. Główny kierunek dzisiejszej dyskusji

zmierza w stronę wprowadzenia takiej zasady na różnych szczeblach samorządu

terytorialnego, jednakże wypada mi zwrócić się do Pana Prezydenta z apelem

o przeprowadzenie referendum obywatelskiego w sprawie wprowadzenia JOW w wyborach do

Sejmu. Panie Prezydencie! Do takiego kroku upoważnia Pana fakt, że z inspiracji Pańskiej partii

politycznej, zebranych zostało prawie milion głosów poparcia dla takiej inicjatywy,

a przewodniczący tej partii i szef rządu RP wielokrotnie deklarował, ze jego zamierzeniem

politycznym jest dokonanie takiej zmiany ustrojowej.

Przeprowadzone trzykrotnie już wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast

pokazały, że wprowadzenie JOW ma dobroczynne skutki dla funkcjonowania samorządu

terytorialnego, a fakt, że w każdych z tych wyborów prawie 80% mandatów uzyskali kandydaci,

którzy nie posiadali poparcia żadnej z zasiadających w parlamencie partii politycznych,

wskazuje, że JOW to właściwy kierunek dla oczyszczenia naszej sceny politycznej z patologii

nadmiernego upartyjnienia.

Te wybory pokazały też, że samorządowa ordynacja wyborcza posiada istotną wadę, jaką

jest zasada wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w dwóch turach. Ta druga tura

jest nie tylko niepotrzebna i kosztowana, ale jest także szkodliwa. Nie tylko nie dokonuje

pożądanej społecznie korekty wyborczej, ale przeciwnie, rodzi konflikty, swary, podziały

i prowokuje do zachowań niegodnych, czego szczególnie wyrazistym przykładem były wybory

prezydenta Wałbrzycha. Innym istotnym mankamentem tej ordynacji jest poważne

ograniczenie biernego prawa wyborczego obywateli, którzy nie mogą samodzielnie wysuwać

swoich kandydatur, lecz muszą to czynić za pośrednictwem komitetów wyborczych

wysuwających kandydatów na radnych.

Jan Jakub Wygnański, Wiceprezes Zarządu Fundacji „Pracownia Badań i Innowacji Społecznych «Stocznia»”

Jeśli mielibyśmy wprowadzać zmiany do ordynacji wyborczej, warto by zapoznać

się chociażby z raportem Carla Schmittera o przyszłości demokracji w Europie, przygotowanym

kilka lat temu dla Rady Europy. Powinniśmy pamiętać o tym, że konstytucyjny samorząd

w znaczeniu ustrojowym wiąże się nie tylko z grą i permutacją instytucji, ale w rzeczywistości

oznacza wspólnotę. W tym kontekście po dwudziestu latach mamy problem z aktywizacją

obywateli.


47

Zakładam, że mobilizacja obywatelska musi mieć pewne przesłanki - po części można

próbować rozwiązać ten problem za pomocą regulacji, dobrych praktyk, pewnej kultury

i precedensów. Zarówno kwestia samych wyborów, jak i jednostek pomocniczych, wymagają

wielkiej ostrożności.

Marcin Wojciechowski, były Prezes Stowarzyszenia „Forum Rozwoju Warszawy”

Przedstawię kilka uwag z punktu widzenia warszawskich organizacji pozarządowych.

Okręgi jednomandatowe są jak najlepszym pomysłem i w tym kontekście dodałbym jeszcze

jeden argument. W skład rady Warszawy wchodzi niewielu radnych, którzy czuliby się

przedstawicielami społeczeństwa - w większości są to członkowie partii, co widać wyraźnie

podczas głosowań. W przypadku okręgów jednomandatowych radni prawdopodobnie

przynajmniej częściowo pozbędą się lojalności wobec partyjnych liderów na rzecz lojalności

w stosunku do wyborców.

Bogdan Munik, Sekretarz Miasta Piotrkowa Trybunalskiego

Zakończone wybory samorządowe pokazały wzrost znaczenia lokalnych komitetów

wyborczych. W przeważającej większości miast, gmin, powiatów, rola partii politycznych

została zmarginalizowana - wyborcy głosując na lokalny komitet, wybierają sąsiada, w którym

widzą rzetelnego reprezentanta swoich interesów. Listy partyjne tej gwarancji często nie dają.

Okręg wielomandatowy obejmujący swym zasięgiem np. 6-15 tysięcy mieszkańców powoduje

zagubienie wyborców i z natury oddanie głosu na tego, który zajmuje 1. pozycję na danej liście

wyborczej. Proponowana od dawna koncepcja okręgów jednomandatowych, powinna

wreszcie doczekać się realizacji, jeżeli chcemy, by to mieszkańcy a nie partie polityczne mieli

realny wpływ na funkcjonowanie w radach wybranych przedstawicieli.

W proponowanych rozwiązaniach nie ograniczałbym się tylko do samorządu gminnego

i powiatowego, lecz objąłbym nim również samorząd wojewódzki. Wszystko to jednak zależało

będzie od woli głównych sił politycznych. Aktywni działacze partyjni na pewno też będą brani

pod uwagę przez wyborców i nie ma się tu czego obawiać. W proponowanych rozwiązaniach

legislacyjnych (Kodeks Wyborczy) powinno się dążyć do ujednolicenia sposobu zgłaszania

kandydatów przez partie polityczne i lokalne komitety wyborcze wyborców np. uzyskanie

poparcia listy partyjnej i komitetu wyborców podpisami określonej liczby (np. 50) mieszkańców

jednomandatowego okręgu wyborczego.


48

W małych gminach (np. do 20 tys. mieszkańców) zgłoszenie kandydatów powinno

odbywać się poprzez zbieranie określonej liczby podpisów (np. 50) mieszkańców przez

kandydatów - byłby to pewnego rodzaju sprawdzian sprawności i determinacji kandydata,

oraz jego wstępna ocena przez składającego podpis. Należy również zlikwidować podział na

numery list centralnych i lokalnych. Powinna funkcjonować jednolita numeracja list

w jednostce samorządu terytorialnego, będąca wynikiem losowania przeprowadzanego przez

Gminną Komisję Wyborczą. Przykładowo w niedawno zakończonych wyborach

samorządowych w Piotrkowie Trybunalskim listy kandydatów na radnych do Rady Miasta

nosiły numery od 1-3 (centralne) oraz numery 19 i 20 (lokalne).

Uprawnienia Państwowej Komisji Wyborczej unormowane w Ustawie ordynacja

wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw określone są prawidłowo i nie ma

potrzeby ich zmieniać. Powinien funkcjonować organ centralny, który będzie czuwał nad

prawidłowością procedur wyborczych. Określanie liczby radnych jednostki samorządu

terytorialnego według obecnych rozwiązań jest prawidłowe - istnieją jednolite standardy dla

całego kraju. Zdecentralizowanie obecnego systemu doprowadzi do zupełnego

i niepotrzebnego rozregulowania systemu przedstawicielskiego. Natomiast podział jednostek

samorządu terytorialnego na okręgi jednomandatowe winien być ustanowiony w drodze

uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Propozycja sztywnego określenia parytetu jest dyskusyjna. Jak postąpić w sytuacji, gdy

w gminie nie będzie odpowiedniej ilości kobiet chcących uzyskać mandat radnej – zmuszać,

zobowiązywać? Aktywne społecznie kobiety bez ustawowego parytetu będą wybrane w okręgu

jednomandatowym. W proponowanym projekcie ustawy wprowadzającej parytet płci na

listach kandydatów można ograniczyć się tylko do deklaratywnej woli ustawodawcy „(...) dążyć

należy do tego, by liczba kandydatów-kobiet, jak również liczba kandydatów-mężczyzn nie była

mniejsza niż 35%”.

Słuszny jest pogląd dotyczący doprecyzowania odpowiedzialności radnych wobec

wyborców poprzez wprowadzenie obowiązku sprawozdań radnego dla wyborców np. raz

w miesiącu (sposób raportowania mieszkańcom może być uregulowany w Statucie jednostki

samorządu terytorialnego np. Rada Osiedla, zebranie mieszkańców).

Obecne uregulowania zawarte w Ustawie z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym,

powiatowym i wojewódzkim w sposób zrozumiały i pełny normują kwestie nieodpłatnego

rozpowszechniania audycji wyborczych - moim zdaniem nie wymagają konkretyzacji.


49

Irena Wóycicka, Podsekretarz Stanu w Kancelari i Prezydenta RP

Trudno wyobrazić sobie stosowanie zasady kwot czy parytetów przy wyborach

jednomandatowych. Powstaje też pytanie, czy ordynacja jednomandatowa będzie sprzyjać

zwiększeniu udziału kobiet w życiu politycznym. Ponadto należy mieć świadomość,

że samorządy są drogą do awansu politycznego – bardzo często działalność w samorządach jest

pierwszym szczeblem kariery politycznej. Warto zastanowić się czy nie ma mechanizmów,

które w sposób inny niż kwoty mogłyby wspierać zwiększenie partycypacji kobiet

w administracji lokalnej.


W dyskusji nad okręgami jednomandatowymi bardzo silnie wybrzmiał ton antypartyjny,

jakoby tak skonstruowane okręgi miały odpartyjnić nasze życie samorządowe. Chciałbym

jednak zwrócić uwagę, że na pewnych obszarach wprowadzenie okręgów

jednomandatowych wręcz wzmocni wynik partyjny – dominująca na danym obszarze partia

otrzyma znacznie więcej mandatów. Gdyby dzisiejsze wyniki wyborów zinterpretować zgodnie

z taką ordynacją, w niektórych miastach mielibyśmy jednopartyjne rady miejskie. Istnieje

jednak szansa, że wybory w okręgach jednomandatowych poprawią działalność partii - będą

musiały one zacząć starać się o wystawianie nie tylko lokalnych baronów partyjnych,

ale kandydatów mających realne poparcie. Czy można myśleć o wyborach jednomandatowych

na poziomie regionalnym? Najlepiej byłoby, gdyby wybory regionalne odbywały się

w ordynacji mieszanej – w ten sposób zostałaby podtrzymana idea okręgów

jednomandatowych, ale z drugiej strony istniałaby też lista partyjna.

Jerzy Stępień, Dyrektor Instytutu Przestrzeni Obywatelskiej i Polityki Społecznej na Uczelni Łazarskiego

W kontekście wyborów jednomandatowych, odniosę się do kwestii parytetów, o których

mówiła Pani Minister Wóycicka. Idea parytetów opiera się o sam fakt kandydowania kobiet,

niekoniecznie ich zwycięstwa. W większości przypadków będzie tak, że komitety lokalne

czy partyjne, które wystawiają kandydatów w okręgach jednomandatowych, będą wystawiały

swoje listy czy wskazywały kandydatów we wszystkich okręgach. Teoretycznie można


50

zobowiązać ustawowo te komitety, żeby w pewnej liczbie okręgów wskazywały kandydatki,

kobiety. Jest to rozwiązanie technicznie wykonalne, pytanie tylko czy właściwe.

Czasami przejmujemy pewne rozwiązania zachodnie, nie mając świadomości,

że funkcjonują one w zupełnie innym kontekście. Teoretycznie rzecz biorąc, po zastosowaniu

pewnych metod rachunku prawdopodobieństwa może okazać się, że wprowadzenie parytetu

zmniejsza szansę kobiet na uzyskanie mandatu.

Bartłomiej Michałowski, Prezes Stowarzyszenia „Normalne Państwo”

W 2006 r., kiedy Stowarzyszenie „Normalne Państwo” składało obywatelską inicjatywę

ustawodawczą w sprawie ordynacji wyborczej do samorządu, razem z Wirtualną Polską

przeprowadziliśmy sondę wśród internautów. Wówczas blisko 80% ankietowanych

wypowiedziało się za wprowadzeniem jednomandatowych okręgów wyborczych.

Jednomandatowe okręgi wyborcze należałoby oprzeć na modelu brytyjskim, który jest

najbardziej proobywatelski. Powinna obowiązywać bardzo prosta procedura zgłaszania

kandydatów, jedna tura wyborów oraz maksymalnie transparentna procedura liczenia głosów

i zgłaszania kandydatów. Zmiana ordynacji wyborczej będzie pewną rewolucją dlatego bardzo

istotne jest, ażeby przewidzieć proces edukacyjny - by uzmysłowić społeczeństwu, że zyskuje

nowy mechanizm wpływania na otaczającą rzeczywistość.


51

prof. Michał Kulesza, Relacja władzy wykonawczej i uchwałodawczej, kształt władzy wykonawczej w powiecie i województwie

Zagadnienie wstępne – znaczenie klauzul generalnych dla określenia zakresu działania

jednostek samorządu terytorialnego oraz organów ustrojowych samorządu

Konieczne jest przywrócenie samodzielnego znaczenia klauzul generalnych określających

zakres działania jednostek samorządu terytorialnego jako podstawy podejmowania przez

samorząd zadań o charakterze organizatorskim i wykonawczym z zakresu administracji

zarządczej (gospodarczej - dominium). Wymaga to stosownych zmian w przepisach

określających zakres działania jednostek samorządu terytorialnego poszczególnych rodzajów,

tak w ustawach ustrojowych, jak i w bardzo licznych ustawach działowych.

Chociaż problematyka nadzoru nad samorządem nie została objęta tematyką Forum

w dniu 1 grudnia 2010 r., należy tu od razu wskazać, że w sferze, o której mowa wyżej,

przesłanką nieważności aktu powinno być jedynie stwierdzenie, iż dotyczy on spraw

wyłączonych expressis verbis z zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego lub

narusza kompetencje innego podmiotu (organu) władzy publicznej, określone ustawowo jako

zastrzeżone dla tego podmiotu czy organu (zob. art. 6 ust. 1 usg) albo, że narusza sposoby

(standardy) realizacji danego zadania ustalone w ustawie odrębnej.

Powyższe nie dotyczy sfery imperium, tj. kompetencji władczych samorządu (w tym –

stanowienia prawa miejscowego oraz wydawania decyzji w sprawach indywidualnych),

dla których realizacji zawsze potrzebna jest wyraźna podstawa prawna.

Gmina

Istotą zmiany winno być ograniczenie katalogu zawartego w art. 7 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, tak aby nie budziło wątpliwości, iż podstawowym zadaniem

publicznym, które gmina realizuje samodzielnie, jest „zaspokajanie zbiorowych potrzeb

wspólnoty”, zaś wymienione w tym przepisie „sprawy”, mają charakter jedynie przykładowy

i nie ograniczają gminy w podejmowaniu innych działań, istotnych dla danej wspólnoty

samorządowej.


52

Przykładowo, nowe brzmienie art. 7 ust. 1 może być następujące:

„Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy.

W szczególności zadania własne obejmują sprawy:

1) ładu przestrzennego i ochrony środowiska,

2) infrastruktury technicznej i gospodarki komunalnej,

3) ze sfery społecznej, w tym ochronę zdrowia, pomoc społeczną, oświatę, kulturę i sport,

4) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli,

5) polityki rozwoju.”

W konsekwencji, w przepisie, który ustala zakres wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18

ust. 2), należy dodać dwa punkty:

- podejmowanie uchwał w sprawach polityki rozwoju (np. jako pkt 4a);

- podejmowanie uchwał w sprawie podjęcia działań służących zaspokajaniu zbiorowych

potrzeb wspólnoty w zakresie nie uregulowanym przez odrębne ustawy, w tym także

ustalanie sposobu i form prowadzenia takiej działalności (np. jako pkt 10a).

Jednocześnie – w związku z powyższym rozszerzeniem wyłącznej właściwości rady gminy

– należy zmienić relacje między organem stanowiącym a organem wykonawczym gminy,

poprzez wyeliminowanie domniemania kompetencji na rzecz rady gminy, zawartego w art. 18

ust. 1. Warto też tu zaznaczyć, że przepis ten, różnicując relacje między organami

stanowiącymi i wykonawczymi gminy oraz powiatu (bowiem ustawa o samorządzie

powiatowym nie zawiera odpowiednika art. 18 ust. 1) rodzi trudności w działaniu organów

miasta na prawach powiatu.

W rezultacie należy przyjąć (np. przez dodanie ust. 1a w art. 26), że o ile ustawy odrębne

nie stanowią inaczej, do właściwości wójta należą wszelkie sprawy pozostające w zakresie

działania gminy.

Powiat

Zmiany w zakresie działania powiatu winny polegać na dodaniu do katalogu zawartego

w art. 4 usp spraw dot. prowadzenia polityki rozwoju. Takie rozszerzenie zakresu działania

powiatu (a w konsekwencji – także w zakresie właściwości rady powiatu, poprzez dodanie jej

kompetencji do podejmowania uchwał w sprawach polityki rozwoju) wymaga jednak

podkreślenia, że polityka rozwoju powiatu musi być uzgadniana z gminami należącymi do

powiatu. Istotą bowiem relacji między gminami a powiatem jest komplementarna

(uzupełniająca) rola powiatu, co wynika wprost zarówno z Konstytucji RP (art. 164 ust. 1), jak

i z art. 4 ust. 1 in principio ustawy powiatowej, który stwierdza, iż powiat wykonuje zadania

publiczne „o charakterze ponadgminnym”.


53

Potrzebna jest też zmiana charakteru organu wykonawczego powiatu – z kolegialnego

(zarząd powiatu) na monokratyczny: w takim ujęciu starosta (analogicznie do obecnej pozycji

wójta) będzie wykonywał zarówno dotychczasowe kompetencje zarządu powiatu, jak

i kompetencje starosty w zakresie postępowania administracyjnego. Podobnie jak wójt,

starosta powinien powoływać swojego zastępcę lub zastępców.

Doradcy Pana Prezydenta zgodnie uważają, że – wbrew poglądom wyrażanym

niejednokrotnie w debacie publicznej – starosta powinien być, jak dotychczas, wybierany

przez radę powiatu. Stanowisko takie uzasadnia się na kilka sposobów. Jak wskazano powyżej

– rola powiatu jest komplementarna względem gmin należących do powiatu, co oznacza,

że gminy te i ich powiat powinny ze sobą jak najściślej współpracować. Tymczasem starosta

wybierany w wyborach bezpośrednich, dysponujący więc bardzo silnym mandatem

demokratycznym, może zechcieć wykorzystywać tę swoją pozycję w relacjach z gminami. Skoro

zaś organy wykonawcze i zarządzające gmin (wójtowie) również pochodzą z wyborów

bezpośrednich, tym bardziej prawdopodobny byłby bezpośredni konflikt między nimi

a starostą, gdyby to stanowisko miało być obsadzane w trybie bezpośrednich wyborów. Prawo

musi w zarządzaniu publicznym służyć budowaniu współpracy, tworząc mechanizmy

współdziałania i ucierania interesów podmiotów, których współpraca jest konieczna choćby

z tego względu, że wszystkie one (gminy i powiaty) należą do tej samej kategorii samorządu

(samorząd lokalny – por. art. 164 ust. 2 Konstytucji RP)1.

Starosta winien w tej sytuacji organizować współdziałanie gmin i powiatu, w tym

zwłaszcza uzgadnianie poglądów w różnych sprawach dotyczących całej społeczności lokalnej.

Dotyczy to przede wszystkim tych obszarów, na których spotykają się zakresy działania gminy

i powiatu, gdzie zatem chodzi o tworzenie systemów instytucjonalnych spójnych z punktu

widzenia osób korzystających z usług publicznych danego rodzaju (np. w sferze oświaty, gdzie

gmina prowadzi szkoły podstawowe i gimnazja, zaś powiat – szkoły ponadgimnazjalne).

Mechanizmem, który powinien udrożnić współdziałanie między a gminami a powiatem, może

stać się konwent powiatowy – instytucja działająca dziś na zasadach dobrowolności

w znacznej części powiatów, która powinna znaleźć umocowanie ustawowe. Na obecnym

Forum problematyka współdziałania w samorządzie nie jest rozważana, jednakże – w związku

z propozycją przypisania powiatowi uprawnień do prowadzenia polityki rozwoju – należy

z naciskiem podkreślić, że strategia rozwoju powiatu musi być ustawowo opisana jako strategia

łącząca spojrzenie powiatowe z intencjami gmin. Oznacza to, że w odniesieniu do projektu

strategii rozwoju powiatu to właśnie konwent – poza innymi jego zadaniami, których

1 W dużym mieście, tj. w mieście na prawach powiatu zadania obu tych podmiotów – gmin i powiatu znajdują się

w jednolitym zakresie działania władz miejskich – rady miasta i prezydenta miasta.


54

omawiania tu nie podejmujemy – stanie się głównym forum tych uzgodnień.

Województwo

Wyrażamy pogląd, że upływ 12 lat (trzech kadencji) funkcjonowania samorządu

regionalnego dowodnie pokazuje, że jego rola w zarządzaniu publicznym jest bardzo duża

a przy tym zupełnie odmienna, aniżeli samorządu lokalnego. W szczególności istotne jest to, że

samorząd regionalny stanowi płaszczyznę, na której interesy lokalne (samorząd gminny

i powiatowy) spotykają się z podejściem ogólnopaństwowym (rząd i ministrowie), a nawet

europejskim. Zwłaszcza istotna jest rola samorządu województwa w kreowaniu strategii

rozwoju regionu, w tym także w koordynacji na terenie województwa polityk resortowych

(sektorowych) kreowanych na poziomie rządu.

Z tego względu, by samorząd województwa skutecznie wypełniał swoją misję, konieczna

staje się zmiana niektórych zasad działania organu wykonawczego w samorządzie

województwa. Chodzi w szczególności o zmianę pozycji członków zarządu województwa.

Obecnie występują oni w dwóch rolach: są członkami organu kolegialnego (zarządu

województwa) i w tych ramach biorą udział w podejmowaniu przez zarząd różnych

rozstrzygnięć w sprawach, które ustawy przypisują temu organowi. Po wtóre, działają

z upoważnienia marszałka i w jego imieniu, w różnych sprawach powierzonych im do

prowadzenia, należących wszakże z mocy ustawy do marszałka.

Należy zmienić ten mechanizm. Członkowie zarządu województwa, oprócz działania

w ramach organu kolegialnego (zarządu) winni uzyskać samodzielną pozycję a zarazem

ponosić indywidualną odpowiedzialność w zakresie dziedziny/dziedzin administracji, które

zostaną im powierzone w ramach podziału pracy w zarządzie. W praktyce będzie to

oznaczało, że członkowie zarządu będą kierować jednostkami organizacyjnymi województwa

obsługującymi powierzoną im dziedzinę/dziedziny zarządzania oraz będą w imieniu własnym

(a nie w imieniu marszałka województwa) wydawać w tych dziedzinach decyzje

administracyjne a także – w imieniu i na rachunek województwa – podejmować inne działania

(czynności prawne), które służą realizacji zadań województwa.

Zatem sejmik wybierałby marszałka, który z kolei w ciągu 2 tygodni od wyboru

przedstawiałby sejmikowi propozycje składu zarządu z podziałem kompetencji (ustaleniem

zakresu odpowiedzialności) między jego członków, w oparciu o ustalenia statutu

województwa. Kandydatury te byłyby opiniowane przez komisje problemowe sejmiku, który

następnie głosowałby nad udzieleniem wotum zaufania dla zarządu województwa.

Jeśli w trakcie kadencji sejmik przegłosuje wotum nieufności dla marszałka, marszałek

podaje się do dymisji wraz z całym zarządem. Jednakże powinno to być tzw. konstruktywne


55

wotum nieufności; oznacza to, że odwołanie marszałka (i zarządu) byłoby możliwe jedynie wraz

z równoczesnym powołaniem na to stanowisko innej osoby.

Sejmik mógłby też udzielić wotum nieufności wybranemu członkowi zarządu. W takim

przypadku marszałek wyznaczałby inną osobę do pełnienia tej funkcji.

Organy stanowiące i wykonawcze – niektóre zagadnienia wspólne

Wszystkie uchwały rady/sejmiku powinny zapadać w głosowaniu jawnym, tzw.

„rejestrowanym” (tzn. z imiennym zaznaczeniem, kto jak głosował). Wyniki głosowań są

upubliczniane. Głosowania tajne odbywają się tylko w przypadkach określonych przez ustawę.

Wójt, starosta, członkowie zarządu województwa powinni mieć obowiązek

uczestniczenia w posiedzeniach organu stanowiącego. W województwie projekty uchwał

sejmiku wnoszone przez zarząd podpisuje marszałek z kontrasygnatą właściwego członka

zarządu. Wójta lub starostę, po uprzednim uzgodnieniu z przewodniczącym rady, może

zastąpić upoważniony zastępca, jednakże w sprawach o charakterze programowym (np. plan

zagospodarowania przestrzennego, budżet, strategia rozwoju) wymagana jest osobista

obecność.

Budżet biura rady/sejmiku musi być określony w budżecie jednostki samorządu

terytorialnego. Biuro zapewnia obsługę administracyjną i prawną radzie/sejmikowi. Regulamin

biura zatwierdza przewodniczący organu stanowiącego. Dyrektor biura (pracownik obsługujący

radę w mniejszych gminach) podlega bezpośrednio przewodniczącemu organu stanowiącego.

Przy zatrudnianiu dyrektora biura (pracownika obsługującego radę) w pracach komisji

uczestniczy, z wiążącym głosem sprzeciwu, przewodniczący rady, przy zatrudnianiu innych

pracowników biura – dyrektor biura, któremu pracownicy ci podlegają.

Budżet i absolutorium

Sprawy gospodarki finansowej i budżetu nie należą do tematyki obecnego Forum.

Jednakże przy omawianiu relacji władzy wykonawczej i uchwałodawczej w samorządzie

pojawiła się kwestia, czy należy zagwarantować radzie/sejmikowi możliwość określania

szczegółowości budżetu oraz przyjęcia, że wydatki jakie zostaną do niego wpisane, nawet te na

poziomie paragrafu, nie będą bez zgody rady/sejmiku z budżetu usunięte lub zmienione

(postuluje się zmianę art. 257 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, tak aby uwzględniał

szczegółowość budżetu ustaloną przez organ stanowiący2).

2 Art. 257. W toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu

jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu: … (3) wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;…


56

Co do absolutorium, potrzebna jest głęboka zmian rozwiązań prawnych. Należy

stwierdzić, że:

komisje rewizyjne całkowicie nie sprawdziły się jako podstawowe i wiodące organy

wewnętrzne rad (sejmików) w procedurze absolutoryjnej;

regionalne izby obrachunkowe nie mogą przy obowiązującym stanie prawnym,

w sposób przejrzysty dla radnych przedstawiać swojego stanowiska w sprawie

poprawności wykonania budżetu przez organ wykonawczy;

zapisane w ustawach ustrojowych zasady, a przede wszystkim skutki głosowań

w sprawie absolutorium, są dla radnych mało czytelne; powodują też trudności

interpretacyjne dla organów nadzoru, w tym dla sadów administracyjnych.

Dlatego należy dokonać zmian, w wyniku których komisje rewizyjne przestaną pełnić

rolę podstawowego organu wewnętrznego rady oceniającego wykonanie budżetu przez organ

wykonawczy. W tej procedurze należy zrównać wszystkie komisje stałe organu stanowiącego,

wprowadzając obowiązek przedstawienia oceny wykonania budżetu przez wszystkie komisje.

W związku z tym należy rozszerzyć uprawnienia kontrolne wszystkich komisji stałych.

Regionalne izby obrachunkowe powinny wydawać opinie o wykonaniu budżetu na

podstawie przedkładanych przez organy wykonawcze sprawozdań (określonych w ustawie)

oraz wyników własnej działalności nadzorczej, kontrolnej i opiniodawczej, a także sprawować

nadzór nad uchwałami organów stanowiących w sprawie wykonania budżetu3. Wniosek dalej

idący byłby taki, żeby procedury te były w ogóle prowadzone poza radą/sejmikiem i by nie

wymagały żadnych uchwał ze strony organu stanowiącego, który zostałby jedynie

poinformowany o stanowisku RIO. W przypadku negatywnej oceny RIO, po wysłuchaniu

wyjaśnień wójta rada gminy mogłaby podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum

w sprawie odwołania, zaś rada powiatu i sejmik mogłyby odwołać starostę/zarząd

województwa (chyba, że utrata stanowiska byłaby skutkiem prawomocnie orzeczonego zakazu

pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi).

Niezależnie od powyższego należy przewidzieć coroczną ocenę realizacji uchwał przez

organ wykonawczy, w tym ocenę wykonania uchwał wyznaczających kierunki (strategię)

rozwoju. Ta ocena powinna być subiektywną, nieskrępowaną przepisami prawa opinią organu

stanowiącego o wykonywaniu obowiązków przez organ wykonawczy. Ocena negatywna pracy

wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stanowiłaby zarazem o ogłoszeniu referendum

w sprawie odwołania organu wykonawczego. W odniesieniu do starosty i zarządu

3 dotychczasowe opinie o wnioskach komisji rewizyjnej mogą się odnosić tylko do oceny poprawności formalnej

postępowania komisji rewizyjnej, nie mogą zaś dotyczyć istoty wniosku. W efekcie opinia pozytywna RIO do wniosku komisji rewizyjnej jest oceniania przez radnych, ale też i przez mieszkańców jako potwierdzenie przez fachowy organ zewnętrzny, że wniosek komisji rewizyjnej o nieudzielenie lub udzielenie absolutorium jest zasadny.


57

województwa ocena negatywna byłaby równoznaczna z wotum nieufności, zaś brak zdolności

rady/sejmiku do równoczesnego powołania nowego organu wykonawczego byłby

równoznaczny z rozwiązaniem rady/sejmiku i rozpisaniem nowych wyborów.

Senat

Członkostwo w organach stanowiących samorządu terytorialnego a także stanowisko

wójta, burmistrza, prezydenta miasta może być łączone z mandatem senatora.


58

dr Bogdan Cybulski Zgłoszone do Forum Debaty Publicznej propozycje rozwiązań

Propozycje zmian w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz w ustawie

z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i ustawie z 7 października 1992 r. o regionalnych

izbach obrachunkowych

W celu przełamania trwających i nasilających się w ostatnich latach sporów interpretacyjnych

dotyczących art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz uwzględnienia nowych obszarów

aktywności gmin (wynikających m.in. z ustaw szczegółowych) proponuję następujące zmiany

(w części dotyczącej absolutorium także w ustawie o samorządzie powiatowymi

i wojewódzkim):

I Zmiany w ustawie o samorządzie gminnym (w rozdziale 2. Zakres działania i zadania gminy):

1. W art. 7 ust. 2 otrzymuje brzmienie:

„2. Zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy, jeżeli ustawy tak stanowią. Pozostałe

zadania gmina realizuje jako dobrowolne zadania własne na podstawie uchwał organu

stanowiącego.”

2. Po art. 7 dodaje się nowy art. 7a w brzmieniu:

„Art. 7a.

1. Gmina prowadzi politykę rozwoju w granicach określonych ustawą.

2. Cele i zadana gmina może realizować poprzez pozyskiwanie i łączenie środków publicznych

i prywatnych oraz poprzez partnerstwo publiczno-prywatne.”

3. W art. 10 dodaje się ust. 3 w brzmieniu:

„3. Gminy mogą udzielać pomocy humanitarnej społecznościom lokalnym poza granicami

Polski po uprzednim zasięgnięciu opinii ministerstwa spraw zagranicznych. Decyzję o wysokości

i formach pomocy podejmuje organ stanowiący.”


59

II Kompleks zmian w przepisach dotyczących absolutorium

Wyjaśnienie motywów zaproponowanych poniżej zmian

Dotychczasowa praktyka wykazała słabości lub nieskuteczność obowiązujących norm

prawnych; w relacjach:

organ stanowiący – organ wykonawczy,

organ stanowiący – regionalna izba obrachunkowa.

Należy stwierdzić, że:

komisje rewizyjne całkowicie nie sprawdziły się jako podstawowe, i wiodące, organy

wewnętrzne rad (sejmików) w procedurze absolutoryjnej.

regionalne izby obrachunkowe nie mogą przy obowiązującym stanie prawnym,

w sposób przejrzysty dla radnych przedstawiać swojego stanowiska w sprawie

poprawności wykonania budżetu przez organ wykonawczy.

zapisane w ustawach ustrojowych: gminnej, powiatowej i wojewódzkiej zasady,

a przede wszystkim skutki głosowań w sprawie absolutorium, są dla radnych mało

czytelne; powodują też trudności interpretacyjne dla organów nadzoru, w tym dla

sadów administracyjnych.

Wnioski:

1. W ustawie o finansach publicznych, w ustawie o samorządzie gminnym i w ustawie o rio

należy dokonać zmian, w wyniku których komisje rewizyjne przestaną pełnić rolę

podstawowego organu wewnętrznego rady oceniającego wykonanie budżetu przez organ

wykonawczy. W tej procedurze należy zrównać wszystkie komisje stałe organu stanowiącego.

[przypomnieć należy, że ustawa o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 r. nie

przewidywała w ogóle tworzenia komisji rewizyjnych – jako obowiązkowych – dopiero

nowelizacja z 1995 r. wprowadziła art. 18a]

2. Należy wprowadzić obowiązek przedstawienia oceny wykonania budżetu przez wszystkie

komisje.

3. Regionalne izby obrachunkowe powinny mieć jasno określone, następujące zadania:

nadzór nad uchwałami w sprawie absolutorium,

wydawanie opinii o wykonaniu budżetu na podstawie przedkładanych przez organy

wykonawcze sprawozdaniach (określonych w ustawie) oraz wyników własnej

działalności nadzorczej, kontrolnej i opiniodawczej.


60

[dotychczasowe opinie o wnioskach komisji rewizyjnej mogły się odnieść tylko do oceny

poprawności formalnej postępowania komisji rewizyjnej - a nie mogły dotyczyć istoty wniosku -

co oczywiste. W efekcie opinia pozytywna do wniosku komisji rewizyjnej (o nieudzielenie lub

udzielenia absolutorium) była oceniania przez radnych, ale też i przez mieszkańców jako

potwierdzenie przez fachowy organ zewnętrzny, że wniosek jest zasadny - a przecież opinia nie

mogła w żaden sposób odnosić się do istoty wniosku!].

Proponowane zmiany w ustawach

1. W ustawie o samorządzie gminnym:

1) w art. 18 art. 2 pkt 4 sformułowanie „udzielenia lub nieudzielenia” skreśla się,

2) art. 18a ust. 3 otrzymuje brzmienie:

„3. Komisja rewizyjna może, nie częściej jednak niż co dwa lata, zlecać wykonanie przez

audytora zewnętrznego analizę efektywności wykonywania zadań przez organ wykonawczy.”

3) w art. 28a:

a) w ustępie 1 w zdaniu pierwszym sformułowanie „w sprawie nieudzielenia” zastępuje się

sformułowaniem: „o nieudzieleniu”, a zdanie drugie skreśla się;

b) ustęp 2 otrzymuje nowe brzmienie:

„2. Absolutorium jest udzielone gdy za udzieleniem absolutorium głosuje bezwzględna

większość ustawowego składu rady, a nieudzielone gdy przeciw udzieleniu absolutorium

głosuje bezwzględna większość ustawowego składu rady. Brak bezwzględnej większości za lub

przeciw udzieleniu absolutorium oznacza, że rada nie podjęła uchwały o absolutorium.”

c) ustęp 3 otrzymuje nowe brzmienie:

„3. Rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania

wójta z przyczyny określonej w ust. 1 po zapoznaniu się ze stanowiskiem kolegium regionalnej

izby obrachunkowej w sprawie uchwały o nieudzieleniu wójtowi absolutorium

oraz wysłuchaniu wyjaśnień wójta”.


61

d) ustęp 4 skreśla się.

2. W ustawie o samorządzie powiatowym:

1) w art. 12 pkt 6 sformułowanie „udzielenia lub nieudzielenia” skreśla się;

2) w art. 13 skreśla się ustęp 2;

3) w art. 16 skreśla się ust. 3;

4) w art. 30:

a) w ust. 1 sformułowanie: „w sprawie nieudzielenia” zastępuje się sformułowaniem

„o nieudzieleniu”;

b) ust. 1a otrzymuje nowe brzmienie:

„1a. Absolutorium jest udzielone gdy za udzieleniem absolutorium głosuje bezwzględna

większość ustawowego składu rady, a nieudzielone gdy przeciw udzieleniu absolutorium

głosuje bezwzględna większość ustawowego składu rady. Brak bezwzględnej większości za lub

przeciw udzieleniu absolutorium oznacza, że rada nie podjęła uchwały o absolutorium.”

c) ust. 2 otrzymuje nowe brzmienie:

„2. Rada powiatu rozpoznaje sprawę odwołania zarządu z przyczyny, o której mowa w ust. 1,

po zapoznaniu się ze stanowiskiem kolegium regionalnej izby obrachunkowej w sprawie

uchwały rady powiatu o nieudzieleniu zarządowi powiatu absolutorium oraz wysłuchaniu

wyjaśnień zarządu. Rada powiatu może odwołać zarząd większością co najmniej 3/5 głosów

ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.”

3. W ustawie o samorządzie województwa:

1) w art. 18 pkt 10 sformułowanie „udzielenia lub nieudzielenia” skreśla się;



4) w art. 34:

a) w ust. 1 sformułowanie „w sprawie nieudzielenia”, zastępuje się sformułowaniem

„o nieudzieleniu”;

b) ust. 1a otrzymuje nowe brzmienie:

„1a. Absolutorium jest udzielone gdy za udzieleniem absolutorium głosuje bezwzględna

większość ustawowego składu sejmiku, a nieudzielone gdy przeciw udzieleniu absolutorium


62

głosuje bezwzględna większość ustawowego składu sejmiku. Brak bezwzględnej większości za

lub przeciw udzieleniu absolutorium oznacza, że rada nie podjęła uchwały o absolutorium.”

c) ust. 2 otrzymuje nowe brzmienie:

„2. Sejmik województwa rozpoznaje sprawę odwołania zarządu województwa z przyczyny

określonej w ust. 1 po zapoznaniu się ze stanowiskiem kolegium regionalnej izby

obrachunkowej w sprawie uchwały o nieudzieleniu zarządowi województwa absolutorium

oraz wysłuchaniu wyjaśnień zarządu. Sejmik może odwołać zarząd województwa większością

co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu sejmiku, w głosowaniu tajnym.”

d) ust. 3 skreśla się.

III Zmiany w innych ustawach

Przy przyjęciu propozycji z częściach I i II niezbędne są następujące zmiany w ustawie

o finansach publicznych i ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych:

1. W ustawie o finansach publicznych:

1) w art. 211 dodaje się nowy ust. 6 w brzmieniu:

„6. W budżecie muszą być ujęte wydatki związane z wykonywaniem obowiązkowych zadań

własnych, zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz wynikające z zawartych

porozumień i umów.”

2) w art. 270:

a) ust. 2 otrzymuje nowe brzmienie:

„2. Komisje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego rozpatrują

sprawozdanie finansowe, sprawozdanie z wykonania budżetu wraz z opinią regionalnej izby

obrachunkowej o wykonaniu budżetu oraz informację, o której mowa w art. 267 ust. 1 pkt 3.

W przypadku gdy jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana do badania

sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268, przedmiotem rozpatrzenia przez

komisje jest również opinia z tego badania.”

b) ustęp 3 otrzymuje brzmienie:

„3. Na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 2 komisje przedstawiają organowi

stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, w terminie do dnia 15 czerwca roku


63

następnego po roku budżetowym, opinie w sprawie wykonania budżetu”;

3) w art. 271 w ustępie 1 pkt 6 otrzymuje nowe brzmienie:

„6) opiniami komisji, o których mowa w art. 270 ust. 3”.

2. W ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych:

1) w art. 11 dodaje się ustęp 5 w następującym brzmieniu:

„5. Prezes izby powiadamia przewodniczącego rady (sejmiku) i organ wykonawczy jednostki

samorządu terytorialnego o wyniku postępowania nadzorczego w stosunku do uchwały

o nieudzieleniu absolutorium w ciągu 30 dni od wpłynięcia uchwały.”

2) w art. 13:

a) pkt 5 otrzymuje brzmienie:

„5) wydawanie opinii o wykonaniu budżetu na podstawie przedkładanych przez zarządy

powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) sprawozdaniach

z wykonania budżetu wraz z informacjami o stanie mienia jednostek samorządu terytorialnego

i objaśnieniami oraz wyników działalności nadzorczej, kontrolnej i opiniodawczej izby”.

b) pkt 8) skreśla się.

3) w art. 19 ust. 3 otrzymuje brzmienie:

„3. W sprawach, o których mowa w art. 13 pkt 5 izby wydają opinie w terminie do 31 maja

roku następnego po roku budżetowym”;

4) w art. 21 w ustępie 3 sformułowanie „sprawozdaniu z wykonania” zastępuje się

sformułowaniem „o wykonaniu”.


64

Michał Kulesza, Doradca Prezydenta RP do spraw samorządu terytorialnego

Zagadnienie dotyczące relacji władzy wykonawczej i uchwałodawczej należy do kwestii

kluczowych dla samorządu - jego sprawnego działania, a jednocześnie zdolności wykonywania

zadań publicznych. Chciałbym najpierw powiedzieć, że kwestia relacji pomiędzy władzą

wykonawczą a uchwałodawczą w samorządzie jest wtórna wobec zagadnienia kompetencji

samorządu, szczególnie w kontekście klauzul generalnych o zakresie działania gmin. Klauzule te

wpisane są do ustawy gminnej i do Konstytucji, ale tylko częściowo przyjęły się w praktyce

państwowej, organów nadzoru i sądów administracyjnych. W naszym myśleniu o organach

wykonawczych i uchwałodawczych przyjęliśmy, że trzeba przywrócić klauzulom generalnym

rolę z czasów reformy gminnej z 1990 r., jako że od ich realizacji zależy samodzielność

polskiego samorządu.

Dopiero na tle zadań poszczególnych segmentów zadań samorządowych można

rozważać relacje pomiędzy władzą uchwałodawczą i wykonawczą. W dyskusji zgodnie

sprzeciwiliśmy się pewnej modzie, zgodnie z którą władza wykonawcza poszczególnych pięter

powinna być jednakowo zorganizowana - mają one inne zadania i położenie w konstytucji.

Władza wykonawcza w samorządzie musi być dostosowana nie do schematu, lecz do realnie

pełnionych funkcji. Nie zmieniamy rozwiązań istniejących w gminie, ale według nas na

poziomie powiatu wystarczy jednoosobowy zarząd, a starosta nie powinien być wybierany

bezpośrednio. Jeżeli przyjęliśmy, że wójtowie i burmistrzowie pochodzą z wyborów

bezpośrednich, to zarazem zakładamy, że starosta pełniąc inne funkcje w stosunku do tego

samego terenu, powinien w tym zakresie raczej koordynować ich prace i organizować

współdziałanie nie wchodząc w konflikty personalne na gruncie własnego silnego umocowania.

Mamy także propozycję dotyczącą zmiany organizacji władzy wykonawczej

w województwie - w ujęciu systemowym rola województwa jako samorządu regionalnego jest

bowiem inna niż samorządu lokalnego. W organie wykonawczym należy zmienić pozycję

członków zarządu, którzy dzisiaj są tylko członkami organu kolegialnego albo na zasadzie

upoważnienia wykonują pewne przekazane im przez marszałka zadania. Sądzimy, że czas

przekształcić zarząd województwa w strukturę, której członkowie będą odpowiedzialni przed

sejmikiem za określone dziedziny związane z zakresem działania województwa. W tych

sprawach członkowie zarządu będą kontrasygnować projekty zarządu przekazywane na

posiedzenie sejmiku a także we własnym imieniu wydawać decyzje administracyjne. Dążymy to

przekształcenia zarządu w ciało prawdziwie kolegialne, którego członkowie pełnią rolę

polityczną - taka jest bowiem w Polsce istota samorządu na poziomie województwa, który


65

w stosunkowo małym zakresie realizuje zadania publiczne o charakterze rzeczowym, gdyż jest

to zasadniczo zadanie gminy i powiatu.


W ramach rozdzielenia kompetencji w organach samorządu warto zwrócić uwagę na

jedną sprawę. W Polsce do tej pory nie doszło do rzetelnego przeglądu kompetencji

stanowiących i kompetencji wykonawczych - dzisiaj wciąż rady gmin posiadają kompetencje

ewidentnie z zakresu władzy wykonawczej.

Mirosław Stec, Kierownik Katedry Prawa Samorządu Ter ytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego

Istnieją dwie kategorie samorządów: lokalny (gminny i powiatowy) i regionalny

(wojewódzki), które ze względu na swoje zadania i metodę pracy, powinny być traktowane

rozłącznie.

Opowiadam się za jednoosobowym organem wykonawczym zarówno na poziomie

gminy, jak i na poziomie powiatu. Do dalszej dyskusji należy pozostawić pytanie, czy starosta

powinien być wybierany bezpośrednio, czy przez radę powiatu. W chwili obecnej nie mam

pewności, że przyjęcie rozwiązania określającego wybór starosty przez radę powiatu, jest

merytorycznie zasadne i funkcjonalnie korzystne.

Ważną kwestią są sprawy ustrojowe województwa. Zgadzam się z Michałem Kuleszą,

że niewątpliwie należy wprowadzić formułę, w której będzie uwzględniona indywidualna

odpowiedzialność poszczególnych członków zarządu związana z określeniem i powierzeniem

prowadzenia określonych spraw z zakresu administrcaji publicznej oraz zastanowić się nad

statusem poszczególnych członków zarządu jako organów administracyjnych posiadających

kompetencję do wydawania w swoim imieniu decyzji administracyjnych.

Zgłaszam też pełne poparcie dla stwierdzenia, że należy przywrócić znaczenie klauzulom

generalnym - zarówno zawartym w konstytucji a dotyczących pozycji i roli samorządu, jak

również w ustawach ustrojowych, w tym zwłaszcza klauzuli domniemania kompetencyjnego

na rzecz organu wykonawczego. W przypadku organu o charakterze monokratycznym, czyli

w gminie i w powiecie (gdy starosta stanie się takim organem), ustanowienie takiego

domniemania jest naturalna konsekwencją przyjęcia zasadniczej roli tego organu w ustroju

samorządu lokalnego.


66


Najpoważniejszym problemem wydaje się kwestia zorganizowania samorządu na

poziomie województwa. Teraźniejszość nosi znamiona patologii i wymaga radykalnej zmiany,

zarówno z powodów technicznych, jak i politycznych. Należy mieć świadomość,

że potrzebujemy sytuacji, w której na poziomie województwa funkcjonuje rząd regionalny

z ministrami i premierem. Fakt, że dziś marszałek ma zupełnie inny status niż członkowie

zarządu (np. jest odwoływany inną liczbą głosów) oraz jest jedynym zwierzchnikiem urzędu jest

o tyle nieszczęśliwym rozwiązaniem, że oznacza ograniczenie pozycji politycznej

i odpowiedzialności członków zarządu poprzez niedopuszczenie ich do urzędu i podejmowania

decyzji na własne ryzyko. Nomenklatura bywa myląca - wicemarszałkowie nie są zastępcami

marszałka, ale jego trudnymi partnerami nie ponoszącymi za swoje działania pełnej

odpowiedzialności.

Rozwiązania dotyczące absolutorium są jak najbardziej właściwe. Brak absolutorium

w województwie powinien prowadzić do wotum nieufności dla zarządu, a brak absolutorium

na poziomie gminy – do referendum w sprawie odwołania prezydenta miasta, wójta,

burmistrza.

Antoni Kamiński, Członek Rady Naukowej Instytutu Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk, Członek Katedry Politologii Collegium Civitas

Chciałbym odnieść się do postulatu Pana Profesora Kuleszy, dotyczącego członkostwa

w organach stanowiących samorządu terytorialnego, a także możliwości łączenia stanowisk

wójta, burmistrza, prezydenta miasta z mandatem senatora. Swego czasu takie rozwiązanie

funkcjonowało w Polsce, jednak znam nienajlepsze doświadczenia francuskie w tej kwestii.

Po pierwsze, może stąd wyniknąć konflikt interesów, na którym może stracić albo interes kraju,

albo interes jednostki terytorialnej, którą zarządza dana osoba. Po drugie, pełnienie każdej

z tych funkcji wymaga czasu, z czym wiiąże wiąże się niebezpieczeństwo zaniedbań w zakresie

pełnienia jednej, drugiej lub obu.

Jacek Woźniak, Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej w Urzędzie Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego

Kierując się kryterium efektywności, mam dwie uwagi dotyczące funkcjonowania

samorządu województwa. Musimy mieć świadomość, że zadania i wyzwania, jakie stoją przed


67

samorządem wojewódzkim, będą się zwiększały i ewoluowały od dystrybucji funduszy

strukturalnych, co jest obecnie głównym zadaniem samorządu województwa, do prowadzenia

bardziej aktywnej polityki regionalnej - rozumianej jako mobilizowanie zasobów własnych,

organizowanie instytucji, narzędzi, procedur. Należy zatem dążyć do wypracowania równowagi

pomiędzy sferą programowania rozwoju a sferą wdrażania, która to obecnie, poza dystrybucją

wspomnianych funduszy strukturalnych, jest wyposażona dosyć ubogo. Na tym tle postulat

korekty modelu organizacji władzy wykonawczej, tj. swego rodzaju upodmiotowienia członków

zarządu, tak aby wzmocnić ich legitymację formalną do prowadzenie działań na własną

odpowiedzialność i we własnym zakresie, zdaje się być zasadnym.

Druga uwaga dotyczy upodmiotowienia przestrzeni debaty publicznej. W każdym

województwie funkcjonuje partykularna i sektorowa struktura: różnego rodzaju komitety

monitorujące i sterujące. W tym kontekście jak najbardziej zasadne wydaje się poparcie

postulatu powołania forum czy też konwentu regionalnego, przy czym w szerszej formule

podmiotowej – tzn. poza władzą publiczną reprezentowani byliby również rektorzy

największych uczelni czy przedstawiciele biznesu, ponieważ środowiska te stają się coraz

ważniejszymi aktorami na scenie regionalnej.


Propozycje zmian w przedmiocie udzielania absolutorium pozwalają na wyeliminowanie

w tym kontekście walki frakcyjnej. Wprowadzenie obligatoryjnego badania nadzorczego

uchwały o nieudzielaniu absolutorium przez Regionalną Izbę Obrachunkową (RIO) eliminuje

aspekt polityczny. W dotychczasowej praktyce samorządowej instytucja ta była dla organu

wykonawczego tzw. straszakiem politycznym - ocena nie dotyczyła prawidłowości wykonania

budżetu, lecz całokształtu działań organu wykonawczego, częstokroć będąc uzależniona

od układu politycznego w organie stanowiącym.

Spośród wszystkich propozycji zmian zawartych w materiałach na dzisiejsze Forum

Debaty Publicznej, moim zdaniem zmiany dotyczące „absolutorium” w usg, usp, usw wymagają

jak najszybszego wprowadzenia.

Irena Wóycicka, Podsekretarz Stanu w Kancelarii Prezydent a RP

Chciałabym zwrócić uwagę na sprawę koordynacji, gdyż obecnie samorząd wojewódzki

i powiaty nie mają kompetencji pozwalających na koordynowanie działań na swoim terenie.


68

Prowadzi to do wielu dysfunkcji i de facto ogranicza możliwości realizacji pewnego

całościowego planu, ponieważ wiele kompetencji rozdzielonych zostało między różne szczeble

samorządu. Projekt zakłada nadanie powiatom pewnych funkcji koordynacyjnych, co z kolei

wymusza pytanie o ich zakres i rolę podmiotowości gmin w tym procesie. Polityka rozwojowa

może nie rozwiązać tych problemów, na które napotyka na przykład polityka społeczna czy to

w zakresie pomocy społecznej, czy w zakresie polityki rynku pracy.

Czesława Rudzka-Lorentz, Dyrektor Departamentu Administracji Publicznej w Najwyższej Izbie Kontroli

Chciałabym zwrócić uwagę na sprawy dotyczące kompetencji i klauzul kompetencyjnych.

Z jednej strony funkcjonuje podział zadań według klucza stopnia samorządu, z drugiej zaś

strony podział zadań między organy uchwałodawcze i wykonawcze. Należy też spojrzeć na

kompetencje samorządu wobec podmiotów gospodarujących w jego otoczeniu - nie tyle

regulować na nowo, co dobrze interpretować.

Z jednej strony dążymy do zwiększenia roli rady jednostki samorządu terytorialnego

w bezpośrednim rządzeniu, z drugiej zaś strony organy uchwałodawcze nie mogą wykonywać

należycie swoich funkcji, choćby z powodu blokady informacji ze strony organów

wykonawczych. Samorządy czują się coraz mocniejsze, jeśli chodzi o wykonywanie wszelkich

działań na rzecz społeczności lokalnych, nawet takich, które naruszają zasady racjonalnej

konkurencji pomiędzy gospodarującymi podmiotami. Nie ma tu jednak potrzeby dodatkowych

regulacji, lecz konieczność upowszechniania dobrych praktyk i podjęcia próby godzenia tych

interesów.

Istotny problem pojawia się w kontekście współpracy pomiędzy samorządami różnych

stopni wtedy, kiedy mają one różne kompetencje. Celem jest zorganizowanie działania tak, aby

samorząd wyższego szczebla nie dominował działalności niższego szczebla oraz by nie nastąpiło

ubezwłasnowolnienie powiatu przez przedstawicieli jednostek stopnia podstawowego.


Proponowane rozwiązania w kontekście reform samorządu terytorialnego w Polsce

wskazują, że pan profesor Kulesza jest zwolennikiem modelu partycypacyjnego. Jednakże

rozwiązania legislacyjne nie zawsze zapewniają realną partycypację, czego przykładem jest

model ustawy warszawskiej z 1998 r., który nie spowodował realnych skutków. Ważne jest,

żeby próbować wyciągać wnioski np. poprzez wprowadzanie zapisu o możliwości utworzenia


69

konwentu na szczeblu powiatu. Realizacja tego pomysłu będzie łatwiejsza do przyjęcia niż

wprowadzenie wójtów i burmistrzów w skład rady powiatowej. Podsumowując, rozwiązania

instytucjonalne wzmacniające partycypację i partnerstwo są bardzo potrzebne.

Andrzej Tokarski, Dyrektor Wydziału Prawnego w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim

Chciałbym zwrócić uwagę na konsekwencje domniemania kompetencji na rzecz organu

wykonawczego na poziome gminy bez uregulowania tej kwestii w prawie materialnym,

w którym stosuje się specyficzne terminy, np. „organ prowadzący” – nie wiadomo kto pełni tę

funkcję w gminie. W związku z m.in. bezpośrednim wyborem wójta, rola rady gminy powinna

ewoluować w stronę kształtowania kierunku rozwoju, ustalania programów, a także powinna

ona dysponować mocniejszym instrumentem kontrolnym.

Jerzy Stępień, Dyrektor Instytutu Przestrzeni Obywatelskiej i Polit yki Społecznej na Uczelni Łazarskiego

Powiat jest historycznie najtrwalszą strukturą w naszej administracji, a obecnie zaczyna

być współczesną przestrzenią, w której jest szansa na zaspokojenie prawie wszystkich

oczekiwań społecznych związanych z mieszkaniem, pracą, leczeniem się i edukacją. Zdając

sobie sprawę z tego, że powiat jest swego rodzaju współczesną, funkcjonalną polis, musimy

poszukiwać takich rozwiązań, które zapewnią możliwość zbilansowania wszystkich

usprawiedliwonych oczekiwań jednostki i jej najbliższego społecznego otoczenia (rodzina,

organizacje pozarządowe, miejsca pracy) z realnymi możliwościami ich spełnienia.

W kontekście reform dotyczących organów gmin, kwestia wprowadzenia

bezpośredniego wyboru wójta, burmistrza i prezydenta zmarginalizowała radę. Z drugiej

strony, budżet uchwalany jest przez radę, więc instytucja absolutorium powinna być z nią

związana. Dochodzę do wniosku, że spółki prawa handlowego są znacznie skuteczniej

kontrolowane niż budżety jednostek samorządowych, które zarządzają publicznymi

pieniędzmi. Jedynym rozwiązaniem tego problemu wydaje się audyt zewnętrzny.

Mirosław Stec, Kierownik Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego

Chciałbym odnieść się do kwestii ustrojowych i zadaniowo-kompetencyjnych

samorządu, zmiany w ramach ustroju samorządowego nie mogą bowiem być dokonywane

w sposób samodzielny. Propozycje dotyczące zmian w ustawach ustrojowych – szczególnie


70

w ustawie gminnej, ale też powiatowej i wojewódzkiej - wymagają dalszej pracy bez narzucania

określonych terminów, zwłaszcza końcowych. Zajmując się zakresem zadań gminy, musimy

zwrócić uwagę na terminy używane przez ustawodawcę – istnieją zadania własne, zadania

własne obowiązkowe, a także takie, które w ogóle nie są sformułowane. Czy to oznacza, że te

ostatnie nie istnieją? To samo dotyczy oczywiście powiatu. Rysuje się perspektywa

rozstrzygania tych kwestii jako pewnej całości, bez dążenia do rewolucji na poziomie ustaw

samorządowych, o charakterze ustrojowym.

Stanisław Bodys, Wiceprezes Unii Miasteczek Polskich, Burmistrz Miasta Rejowiec Fabryczny

Chciałbym skupić się na propozycji Pana Profesora Kuleszy dotyczącej wzmocnienia

powiatu i dodatkowego zadania, mianowicie prowadzenia polityki rozwoju. Jako burmistrz

jestem bowiem żywo zainteresowany wzmocnieniem współpracy między gminami a powiatem.

Wprowadzenie elementów polityki rozwoju w sferach takich jak usługi społeczne czy

gospodarka odpadami może okazać się bardzo dobrym rozwiązaniem. W celu zwiększenia

efektywności współpracy, należy wprowadzić bezkosztową zasadę udziału w organie

stanowiącym powiatu (radzie powiatu), burmistrzów i wójtów oprócz dotychczas bezpośrednio

wybieranych radnych. Takie rozwiązanie znacząco przyczyniłoby się do budowania bardzo

potrzebnej, kooperatywnej współpracy gmin z powiatem. Przykład dzisiejszej współpracy gmin

i miast z władzami regionalnymi pokazuje, że wzmocnienie kooperacji między samorządami w

celu realizacji lepszej jakościowo polityki rozwoju w regionach jest wysoce uzasadnione.

Kolejna sprawa to porządkowanie i usprawnianie stanu obecnego. Proponowane zmiany

są bardzo interesujące, ale z drugiej strony należy natychmiast naprawiać ordynację wyborczą,

choćby w sprawie dotyczącej wygaśnięcia mandatu radnego w powiecie, gdzie obecna zła

procedura powoduje wiele nieporozumień i psuje funkcjonowanie samorządu.

Michał Kulesza, Doradca Prezydenta RP do spraw samorządu terytorialnego

Problemy horyzontalnego współdziałania samorządu z innymi podmiotami są tematem

naszych opracowań i działań. Konwent powiatowy został wpisany tylko jako zapowiedź

w związku z polityką rozwoju prowadzoną w skali powiatu. Powiat bowiem należy traktować

nie tylko jako piętro samorządu, lecz jako pewien obszar, jako pewną całość społeczną

i terytorialną, gdzie w tej skali zaspokaja się potrzeby mieszkańców – jest to fundamentalna


71

różnica w stosunku do tego, jak prawo opisuje funkcje powiatu. Głównym zadaniem konwentu

jest wewnętrzne uzgadnianie polityki rozwoju powiatu.

Nadzór nie jest tematem dzisiejszego spotkania, ale oczywiście będzie wymagać zmian

i przeglądu ustaw szczegółowych, o czym mówił pan dyrektor Porawski. Uważam, że hańbą

polskiego samorządu czy raczej: prawa państwowego jest radykalne ograniczenie biernego

prawa wyborczego - najbardziej aktywne grupy społeczne nie aspirują do samorządu.

Zgadzam się, iż wójtowie nie powinni wchodzić w skład organu stanowiącego. Nie

dlatego, że nie mają mandatu, lecz byliby obcą grupą w radzie pochodzącej z wyborów.

Według nas, z jednej strony powinna funkcjonować zwykła rada obywatelska pochodząca

z wyborów powszechnych w okręgach jednomandatowych, a z drugiej konwent burmistrzów

i wójtów z pewnymi uprawnieniami.


72

prof. Paweł Swianiewicz, Jednostki pomocnicze w miastach

Jednostki pomocnicze w miastach

Wzmocnienie pozycji jednostek pomocniczych w miastach powinno służyć umacnianiu

demokracji lokalnej. Możliwe jest także przekazywanie niektórych zadań na poziom

dzielnic/osiedli, co może sprzyjać wzrostowi efektywności zarządzania miastem. Regulacje

sprzyjające takiemu rozwojowi powinny być przygotowywane w taki sposób, aby nie odbierać

samorządom miejskim autonomii i by umożliwić dostosowanie konkretnych rozwiązań

przyjmowanych w mieście do warunków lokalnych. W swoich rozważaniach koncentrujemy się

na jednostkach miejskich, bo w przypadku gmin wiejskich zostały już przyjęte rozwiązania

zapisane w ustawie o funduszu sołeckim. Rozwiązania miejskie muszą być odmienne – ma na

to wpływ zarówno historyczna tradycja instytucji sołectwa jak i odmienny charakter życia

społecznego w miastach i na wsi.

Powoływanie jednostek pomocniczych

Czy należy zobowiązać miasta do ustalenia zasad powoływania jednostek pomocniczych?

Jeżeli tak, to których miast ten obowiązek miałby dotyczyć?

Czy należy zobowiązać miasta do powoływania samorządu jednostki pomocniczej

w przypadku pojawienia się oddolnej inicjatywy popartej przez określony odsetek

mieszkańców danego osiedla?

Czy należy narzucić próg frekwencji w wyborach do rady osiedla, który zobowiązuje do

potraktowania tych wyborów za ważne? Do rozważenia jest możliwość przyjęcia przez

miasto jakichś progów w tym zakresie w celu uniknięcia powstawania ciał

niereprezentatywnych, nie mających faktycznej legitymacji społeczności lokalnej.

Funkcjonowanie samorządów jednostek pomocniczych

Czy należy zobowiązać miasta do przyznawania diet przewodniczącym rad osiedla (na

przykład w wysokości połowy diety radnego miejskiego)?

Jakich zmian wymaga prawo do przekazywania kompetencji/możliwości podejmowania

zobowiązujących decyzji (np. o wyborze małych, osiedlowych inwestycji) jednostkom

pomocniczym?


73

Jakich zmian wymaga prawo odnoszące się do możliwości przekazywania środków

finansowych do dyspozycji jednostek pomocniczych?

Czy należy zobowiązać miasta do przekazywania jakichś minimalnych środków powołanym

już samorządom jednostek pomocniczych (analogicznie do zapisów odnoszących się do

Funduszu Sołeckiego)? Jeśli tak, to ile powinny wynosić minimalne kwoty takich dotacji?

(np. powinny być niższe niż w ustawie odnoszącej się do samorządów wiejskich. Fundusz

Sołecki dla wszystkich sołectw w gminie to de facto w przybliżeniu 1% dochodów

bieżących. W przypadku miast mogłoby to być np. 0,3% dochodów bieżących – pod

warunkiem objęcia samorządami jednostek pomocniczych całego miasta).

W jaki sposób regulować obowiązek zasięgania opinii rad osiedli/dzielnicowych?

Wprowadzenie inicjatywy uchwałodawczej dla rad osiedli, w sposób analogiczny do

planowanego prawa inicjatywy obywatelskiej w tym zakresie.

Czy powinna zostać stworzona możliwość włączania członków rady osiedli do komisji

problemowych rady miasta?

Propozycje rozwiązań, Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej

Jednostka pomocnicza to sformalizowana forma działalności mieszkańców części gminy,

jako lokalnej wspólnoty samorządowej. W ramach wzmocnienia aktywności lokalnej i zdolności

do samoorganizacji wspólnot oraz określania i osiągania wyznaczonych celów proponuje się

zmianę przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Propozycja zakłada stworzenie

instrumentów do powstawania jednostek pomocniczych także w wyniku inicjatywy lokalnej.

Proponuje się pozostawienie otwartego katalogu rodzajów jednostek pomocniczych:

dzielnice, osiedla, sołectwa, osady, kolonie, gromady i inne oraz przypisanie dzielnic wyłącznie

do gmin o statusie miasta. Proponuje się zachowanie zasady, że jednostką pomocniczą może

być również położone na terenie gminy miasto. Koncepcja zakłada, iż podział na dzielnice

winien obejmować całe terytorium miasta, natomiast pozostałe jednostki pomocnicze mogą

mieć charakter satelitarny i nie implikują konieczności dokonania podziału całego terytorium

gminy.

W świetle powyższego proponuje się ustawowe określenie zakresu przedmiotowego –

niezbędnych elementów uchwały rady gminy o zasadach tworzenia, łączenia, podziału,

znoszenia oraz funkcjonowania jednostek pomocniczych. Proponuje się, aby uchwała

o zasadach tworzenia, łączenia, podziału, znoszenia oraz funkcjonowania jednostek

http://pl.wikipedia.org/wiki/Organizacja

http://pl.wikipedia.org/wiki/Cel


74

pomocniczych obejmowała w szczególności:

rodzaje jednostek,

warunki i tryb tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostek, w tym inicjatorów,

kompetencje jednostki pomocniczej oraz zakres zadań gminy proponowanych do

przekazania (katalog otwarty),

organy jednostki pomocniczej

zasady i tryb wyborów oraz odwoływania organów jednostki pomocniczej,

zakres i formy kontroli oraz nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Proponuje się wprowadzenie zapisu ustawowego, dotyczącego trybu tworzenia

jednostek pomocniczych, mającego zastosowanie w przypadku braku odmiennego

uregulowania w uchwale o zasadach tworzenia, łączenia, podziału, znoszenia oraz

funkcjonowania jednostek pomocniczych, a mianowicie:

Jednostka pomocnicza może być tworzona z inicjatywy rady gminy lub na wniosek

mieszkańców. Inicjatywa mieszkańców winna uzyskać poparcie:

w przypadku wniosku o utworzenie dzielnicy - co najmniej 10% mieszkańców gminy,

posiadających czynne prawo wyborcze do organów gminy,

w przypadku wniosku o utworzenie innego rodzaju jednostki pomocniczej niż dzielnica -

10% mieszkańców gminy z terenu proponowanej jednostki pomocniczej, posiadających

czynne prawo wyborcze do organów gminy.

Wniosek powinien zawierać następujące informacje:

określenie wnioskodawcy, w tym osoby uprawnionej do jego reprezentacji,

przedmiot wniosku, w tym nazwę jednostki pomocniczej i jej granice, w przypadku

dzielnicy wniosek musi obejmować terytorium całej gminy,

proponowany zakres uprawnień jednostki pomocniczej,

dokumenty, potwierdzające poparcie inicjatywy przez wymaganą większość.

Wniosek winien być składany do organu wykonawczego gminy. Organ wykonawczy

dokonywałby weryfikacji poprawności formalnej wniosku w terminie 30 dni od daty wpływu

wniosku. W przypadku negatywnej weryfikacji wniosek podlegałby zwrotowi z jednoczesnym

wskazaniem braków i wyznaczeniem terminu na uzupełnienie (co najmniej 30-dniowego).

Nieuzupełnienie braków w terminie skutkowałoby pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia,

natomiast uzupełnienie wszczynałoby ponowną procedurę weryfikacji.

W przypadku pozytywnej weryfikacji wniosku, organ wykonawczy gminy, w terminie

2 miesięcy od upływu terminu na weryfikację, miałby obowiązek przedłożenia na sesję rady

gminy projektu uchwały o utworzeniu jednostki pomocniczej. Niepodjęcie uchwały

o utworzeniu jednostki pomocniczej byłoby równoznaczne z podjęciem przez organ stanowiący


75

inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej.

Rada gminy podejmując uchwałę o utworzeniu jednostki pomocniczej, jednocześnie

nadawałaby jej statut. Statut winien określać w szczególności:

nazwę i obszar jednostki pomocniczej (wraz z odzwierciedleniem graficznym),

zakres działania jednostki pomocniczej, w tym kompetencje własne (np. współpraca,

reprezentacja) i przekazane zadania gminne (w przypadku miast na prawach powiatu –

także powiatowe) oraz sposób ich realizacji,

organy jednostki pomocniczej i ich organizację,

uprawnienia i obowiązki organów jednostki pomocniczej,

tryb pracy organów jednostki pomocniczej (np. sposób zwoływania, obradowania,

głosowania),

mienie komunalne przekazane jednostce pomocniczej do zarządzania i korzystania,

zasady finansowania zadań - proponuje się rozszerzenie uprawnień jednostek

pomocniczych, a przynajmniej dzielnic, poprzez przyjęcie założenia, że gospodarka

finansowa prowadzona jest na podstawie załącznika danej jednostki pomocniczej do

uchwały budżetowej rady gminy, stanowiącego integralną część tej uchwały, określającego

środki przeznaczone do dyspozycji jednostki pomocniczej na realizację jej zadań. Organ

stanowiący jednostki pomocniczej przedstawiałby radzie gminy opinię na temat tego

załącznika do projektu uchwały budżetowej.

Przekazując do dyspozycji jednostki pomocniczej środki finansowe, rada gminy winna

uwzględniać potrzebę zapewnienia skuteczności decentralizacji zadań gminy, równomiernego

rozwoju wszystkich jednostek pomocniczych oraz maksymalnej możliwości zaspokojenia

zbiorowych potrzeb wspólnot w jednostkach pomocniczych. Przekazanie zadań gminnych

(lub w przypadku miasta na prawach powiatu - powiatowych), powinno następować wraz

z zapewnieniem środków wystarczających na ich realizację.

Proponuje się, aby po podjęciu uchwały o utworzeniu jednostki pomocniczej rozpoczęcie

działalności jednostki pomocniczej z mocy prawa następowało z początkiem najbliższego roku

kalendarzowego (powiązanie z budżetem), z możliwością podejmowania działań

przygotowawczych i konstytuowania organów przed rozpoczęciem działalności jednostki

pomocniczej (gotowość do realizacji zadań na 1 stycznia).

Pytania do dyskusji

Czy zasady tworzenia jednostek pomocniczych winny być elementem statutu gminy, czy

stanowić odrębne przepisy o charakterze prawa miejscowego?


76

Czy terminy zaproponowane w procedurze rozpatrywania wniosku w sprawie utworzenie

jednostki pomocniczej nie są zbyt długie?

Czy referendum powinno być przeprowadzane na terenie całej gminy w przypadku

jednostek pomocniczych innych niż dzielnica, czy tylko na terenie, który obejmuje wniosek,

wymóg dotyczący ważności referendum (czy 30% uprawnionych do głosowania) i jego

mocy rozstrzygającej (więcej niż połowa ważnych głosów).

Jaki winien być zakres uprawnień jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki

finansowej w ramach budżetu gminy?

Czy środki finansowe przeznaczone do dyspozycji jednostki pomocniczej winny być

powiązane z dochodami gminy z obszaru danej jednostki pomocniczej (np. podatkiem od

nieruchomości, wpływami z majątku)?

Czy nie należałoby jeszcze bardziej wzmocnić pozycję inicjatywy mieszkańców, na przykład

w taki sposób, że w przypadku zyskania odpowiedniego poparcia mieszkańców (proporcję

można określić w oparciu o ustawę o referendum lokalnym), wniosek byłby dla rady

wiążący?

Czy powinniśmy przewidzieć możliwość tworzenie jednostek budżetowych zapewniających

realizację zadań przekazanych jednostce pomocniczej np. urzędy dzielnicowe, urzędy

osiedlowe? Czy jednostki pomocnicze mogłyby być dysponentem środków budżetowych

III stopnia ?

Wpływ regulacji na budżety JST

Celem regulacji jest wzmocnienie aktywności lokalnej i zdolności do samoorganizacji

wspólnot oraz określania i osiągania wyznaczonych celów. Regulacja oddziałuje bezpośrednio

na sposób realizacji zadań przez gminy; może wywoływać także skutki prawne w zakresie

nadzoru sprawowanego przez wojewodę i regionalne izby obrachunkowe. Regulacja wywołuje

wpływ na budżety gmin w zakresie procedury tworzenia i sposobu regulacji (bez ponoszenia

dodatkowych kosztów bezpośrednich). Dodatkowe koszty mogą być związane z koniecznością

zapewnienia obsługi administracyjno-prawnej jednostek pomocniczych (szczególnie dzielnic).

Ze względu na dekoncentrację zadań w ramach działalności własnej gmin – źródłem pokrycia

winny być środki własne gmin. Regulacja może mieć pozytywny wpływ na efektywność

wydatkowania środków publicznych na inicjatywy lokalne i rozwój w ramach wspólnot

lokalnych. Proponuje się zasięgnięcie opinii gmin, w szczególności miast na prawach powiatu,

które mogą podzielić się doświadczeniem własnym oraz wskazać na inne rozwiązania,

ułatwiające dekoncentracje zadań i efektywne wydatkowania środków publicznych na

inicjatywy lokalne.

http://pl.wikipedia.org/wiki/Organizacja

http://pl.wikipedia.org/wiki/Cel


77

Paweł Swianiewicz, Doradca Prezydenta RP do spraw samorządu terytorialnego

Nie ulega wątpliwości, że polska demokracja lokalna potrzebuje silniejszych jednostek

pomocniczych. Zagadnienie to zostało uregulowane na obszarach wiejskich, teraz pora

przyjrzeć się dzielnicom i osiedlom miejskim, które mają inny charakter. Wzmocnienie

jednostek pomocniczych może mieć pozytywny wpływ na działania samorządu w dwóch

wymiarach. Po pierwsze, może służyć umacnianiu demokracji lokalnej i aktywności

społeczności lokalnych. Po drugie, przekazywanie niektórych zadań na poziom dzielnic i osiedli

może sprzyjać wzrostowi efektywności zarządzania miastem. Regulacje sprzyjające takiemu

rozwojowi były przygotowywane bardzo ostrożnie, jako że często wspominamy o nadmiernej

regulacji systemu samorządowego. Trzeba uważać, by samorządom miejskim nie odbierać

autonomii w zakresie decydowania o funkcjonowaniu jednostek pomocniczych, lecz umożliwić

dostosowanie konkretnych rozwiązań przyjmowanych w mieście do warunków lokalnych.

Warto zastanowić się na ile należy regulować sprawę samego powoływania jednostek

pomocniczych - w jakim stopniu pozostawiać swobodę miastom, a w jakim stopniu cokolwiek

im narzucać.

Tomasz Siemoniak, Minister Obrony Narodowej (b. Sekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji)

W kontekście jednostek pomocniczych, warto przyjrzeć się wprowadzeniu funduszu

sołeckiego. Należy pamiętać o różnicach między miastem a wsią - na terenie obszarów

wiejskich funkcjonują wspólnoty wiejskie i tradycja zebrań, natomiast w mieście sytuacja ta

przedstawia się zupełnie inaczej. W przypadku funduszu sołeckiego bardzo przydatne okazało

się narzędzie finansowe polegające na wsparciu z budżetu państwa w biedniejszych gminach.

Oprócz tego istniały też narzędzia administracyjne: zobowiązaliśmy rady gmin, ażeby

wypowiedziały się w uchwale czy chcą taki fundusz wprowadzić. Obecnie fundusz sołecki

funkcjonuje w ponad 40 gminach, co cieszy tym bardziej, że są to gminy nie tylko

w województwach o silnej tradycji tego rodzaju działalności (tj. Opolszczyzna, Wielkopolska) -

liderem jest województwo podkarpackie.


W kwestii jednostek pomocniczych zalecałbym ostrożność. W przypadku sołectw sprawa

jest jednoznaczna ze względu na tożsamość terytorialną – inaczej przedstawia się sytuacja

w miastach, gdzie potrzebne są konkretne środki finansowe i aparat wykonawczy. W moim


78

przekonaniu, w miastach poniżej 200 tysięcy mieszkańców podział na dzielnice jest

bezzasadny.

Ważne jest, żeby dzielnice nie miały zbyt wielu zadań opiniodawczych, lecz realne

zadania do zrealizowania, tzn. chodniki, pomoc społeczna, lokale gminne, utrzymanie

przedszkoli. Dzielnice muszą dysponować odpowiednią ilością środków - jeżeli otrzymywałyby

mniej niż 10% budżetu gminy, nie warto ich organizować.

Istotne jest, ażeby organy pomocnicze stanowiły nie tylko forum wypowiedzi, lecz

przede wszystkim narzędzie samodzielnego działania obywateli. Istnieje ryzyko, że jeśli

jednostki pomocnicze będą funkcjonować wyłącznie jako miejsce wymiany poglądów, prędzej

czy później zostaną całkowicie zagospodarowane przez lokalnych „pieniaczy”, co będzie

odstraszać ludzi od działalności samorządowej.

Janusz Warakomski, Zastępca Burmistrza Dzielnicy Ursus (b. Burmistrz Dzielnicy Żoliborz)

Temat jednostek pomocniczych jest dość skomplikowany, również ze względu na zakres

kompetencji, które należy przekazać - dopiero po tym rozstrzygnięciu można racjonalnie

podchodzić do ustalania kwestii finansowych.

Rozważamy tematykę jednostek pomocniczych, ażeby pobudzić pewne pokłady energii

społecznej, które w tej chwili pozostają niewykorzystywane. Jednostki pomocnicze należy

tworzyć, różnicując zadania i kompetencje w zależności od ich wielkości (metodą ewolucyjną),

bez narzucania z góry ustalonych rozwiązań.

Wojciech Szczurek, Prezydent Miasta Gdyni

Inicjatywa i refleksja na temat jednostek pomocniczych jest sprawą ważną. Podzielam

pogląd dotyczący konieczności bardzo elastycznego podejścia do regulacji ustawowych w tym

zakresie, ażeby nie wprowadzić nadmiernej ilości przepisów. W Gdyni jednostki pomocnicze

funkcjonują z dużym sukcesem od 1993 r. i są elementem budowania aktywności

i świadomości obywatelskiej.

W Polsce bardzo często chcemy budować pewne rozwiązania, oczekując, że ustawy

rozwiążą wszystko. Tymczasem dobra praktyka często zapewnia większą skuteczność. Musimy

mieć świadomość, że jeżeli rzeczywiście chcemy liczyć na jednostki pomocnicze, należy myśleć

o realnych kompetencjach - nie lekceważyłbym kompetencji opiniodawczych. Mamy też

system dotyczący budżetu rady dzielnicy, który jest efektem mechanizmu per capita. Wiele

polskich miast wypracowało tego typu praktyki i warto o nich wspominać.


79


Pan Profesor Swianiewicz nie zwraca uwagi na sprawę dwóch podstawowych słabości

jednostek pomocniczych występujących zwłaszcza w miastach - mianowicie na brak

wyodrębnionych środków finansowych i brak majątku. Parę miast dysponuje bardzo dobrymi

wzorami rozwiązania tego problemu, niestety są one nieliczne.


W jednostkach samorządu terytorialnego powyżej 20 tysięcy mieszkańców tworzone są

jednostki pomocnicze. Ustawa o samorządzie gminnym powinna tak jak do tej pory zawierać

normę generalną normującą pozycję prawną jednostki pomocniczej, natomiast zasady jej

tworzenia z mocy ustawy powinny być określone w Statucie gminy. Daje to niezbędną

elastyczność w dostosowaniu struktury jednostek do specyfiki gminy oraz daje mieszkańcom

wiedzę o warunkach i zasadach zgłaszania inicjatywy utworzenia jednostki przez mieszkańców

(np. Statut Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, rozdz. VII Samorządowe jednostki pomocnicze.

W Piotrkowie powołano 13 jednostek pomocniczych, które posiadają środki finansowe na

swoją działalność określone w budżecie miasta realizowanym przez Biuro Rady Miasta).

Jednostki pomocnicze nie powinny mieć kompetencji decyzyjnych. Utrudni to lub

zablokuje (np. sprzeczność interesów) przeprowadzanie lokalnych inwestycji wynikających

np. z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jednostki pomocnicze powinny

mieć rolę opiniodawczo-doradczą przy realizacji zadań własnych gminy.

Dla przewodniczących jednostek pomocniczych można uchwałą Rady określić wysokość

diety. Nie widzę celowości przekazywania części gospodarki finansowej na rzecz jednostek

pomocniczych, które mogą być jedynie uczestnikiem procesu konsultacji przy budowie budżetu

jednostki samorządu terytorialnego. Oddanie części gospodarki finansowej tym podmiotom od

razu rodzi pytanie: jaka byłaby odpowiedzialność jednostki pomocniczej przy założeniu, że za

całość gospodarki finansowej odpowiada zgodnie z ufp organ wykonawczy? Należy pamiętać,

że w jednostce pomocniczej pracownicy wykonują pracę społeczną. Udział przedstawicieli

jednostek w pracach rady i jej komisjach powinien regulować Statut gminy.

Obowiązek zasięgania opinii rad osiedli już istnieje, wynika z innych unormowań np.

występowanie rad osiedli jako strony w postępowaniach administracyjnych przy opracowaniu

planów zagospodarowania przestrzennego. Można jednak to doprecyzować w jednym akcie,

tj. właśnie w ustawie o samorządzie gminnym.

Inicjatywa uchwałodawcza obywateli czy jednostek pomocniczych jest do przyjęcia


80

w przypadku precyzyjnego określenia warunków wystąpienia z tą inicjatywą. Projekt

mieszkańców czy jednostki, tak jak projekt każdej uchwały jednostki samorządu terytorialnego

powinien być zgodny z prawem – potwierdzony przez adwokata lub radcę prawnego. Ponadto

winien zawierać ocenę skutków finansowych, tj. zgodności z budżetem, możliwości lub źródła

finansowania.

Możliwość zadawania pytań przez mieszkańca czy grupę obywateli (z wyłączeniem spraw

objętych Ustawą o ochronie danych osobowych) jest zagwarantowana kodeks postępowania

administracyjnego, według którego organ musi udzielić odpowiedzi w terminie 30 dni. Ponadto

podobne unormowania zawiera Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Brak odpowiedzi

skutkuje skargą na bezczynność organu. W tym zakresie nie ma potrzeby dodatkowych

unormowań.

Dostrzegam jednak potrzebę większej aktywności środków masowego przekazu

i organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w kontekście edukacji

mieszkańców o ich prawach żądania informacji o działalności organów samorządowych.

Praktyka wskazuje na potrzebę takiego jak w prezentowanym materiale ujęcia art. 7 ust.

1, art.18 ust.1, art.26 ust.1a. Moim zdaniem podjęcia dyskusji w tym zakresie wymaga również

kwestia interpretacji pkt 4 „porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli”. Uważam,

że jeżeli samorząd jest odpowiedzialny za to zadanie, prawdopodobnie nadszedł czas by

podjąć publiczną dyskusję o podzieleniu Policji na dwie struktury: Policję Państwową, której

zadaniem jest walka z przestępczością (podlegająca pod MSWiA) oraz Policję Miejską

(Gminna), zajmującą się bezpieczeństwem obywateli (prewencja, młodociani, ruch drogowy),

tj. sprawami dotyczącymi bezpośrednio społeczności lokalnej, przy jednoczesnej likwidacji

Straży Miejskiej (Gminnej). Policja Miejska podlegałaby i byłaby finansowana w całości przez

samorząd – już obecnie znaczna część środków finansowych przekazywana jest do Policji na

zakup samochodów, komputerów czy finansowanie dodatkowych patroli pieszych. Tematyka

ta często jest przedmiotem dyskusji w środowiskach policyjnych i samorządowych.

Andrzej Tokarski Dyrektor Wydziału Prawnego w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim

Bardzo dużo mówimy o okręgach jednomandatowych, ale równie ważnym problemem

jest kwestia jednostek pomocniczych, które możemy tworzyć na różne sposoby w zależności od

potrzeb lokalnych. Istnieje propozycja tworzenia dzielnic na zasadzie podziału na części całego

terytorium jednostki samorządowej, ale także możliwość kreowania innych jednostek, osiedli


81

czy wspólnot sąsiedzkich, które mają prawo zrzeszać się, reprezentować swoje interesy

i wyrażać swoją wolę w stosunku do władz samorządowych.

Jednostki pomocnicze mogą być tworzone przez organ stanowiący gminy, ale zakładamy

również występowanie inicjatywy oddolnej, proponując wprowadzenie pewnych barier

dla możliwości odmowy przyjęcia przez organ stanowiący takiej inicjatywy. Rada samorządu,

która mimo spełniania kryteriów, nie zgadzałaby się na uchwalenie obywatelskiej inicjatywy

dotyczącej utworzenia jednostki pomocniczej, byłaby zobowiązana do przeprowadzenia

referendum. Warto także zastanowić się nad rozwiązaniem, w którym w przypadku gdy

reprezentatywność zainteresowanego środowiska stanowi większość mieszkańców, wniosek

o stworzenie jednostki pomocniczej ma dla rady gminy charakter obligatoryjny.

Moja dwudziestoletnia współpraca z samorządami na różnych płaszczyznach pokazuje,

że niektóre samorządy nie chcą dopuścić do powstania jakiejkolwiek oddolnej inicjatywy, choć

z założenia władze samorządowe sprawują władzę w imieniu i na rzecz tego społeczeństwa.

Istnieją też samorządy, w których już funkcjonujące dzielnice chce się pozbawić tego

co osiągnęły, ponieważ władze przyzwyczaiły się do wyłącznie samodzielnego decydowania

o sprawach gminnych.

Paweł Swianiewicz, Doradca Prezydenta RP do spraw samorządu terytorialnego

Jeden z przedmówców powiedział, że jednostki pomocnicze potrzebne są w miastach

liczących powyżej 200 tys. mieszkańców. W zasadzie zgadzam się, że jednostki pomocnicze

to przede wszystkim problem dużych miast - Krynica Morska, najmniejsza gmina w Polsce,

ma 1300 mieszkańców i trudno sobie wyobrazić potrzebę jej podziału na kilka jednostek

pomocniczych. Faktycznie byłbym za rozwiązaniem, żeby zobowiązaniem tym objąć tylko duże

miasta. Powstaje pytanie o definicję określenia „duże miasta”.

Nie sądzę, by samo wprowadzenie wyborów jednomandatowych mogło rozwiązać

problem jednostek pomocniczych. Czasem bowiem może dojść do sytuacji konfliktowej między

radnym z małego okręgu wyborczego, przywiązanym do konkretnego terytorium, a działaniami

całej rady. Postulowany model brytyjski to bardzo dobry wzór, ale nie zapominajmy o tym,

że sami Brytyjczycy coraz częściej od niego odchodzą, w szczególności w wyborach

samorządowych.

Według mnie propozycja dotycząca łączenia stanowiska radnego wybranego z okręgu

jednomandatowego i radnego osiedlowego nie jest dobrym rozwiązaniem. Natomiast

w kontekście spraw finansowych i kompetencyjnych, byłbym za tworzeniem ram


82

umożliwiających różne rozwiązania z minimalnymi wymogami w zakresie przekazywania

środków finansowych, co przecież nie tworzy żadnych ograniczeń.

Na zakończenie jeszcze raz podkreślam filozofię mojego rozumowania – należy zezwalać

na dostosowywanie do lokalnych warunków i stwarzać ramy, ale jak najmniej narzucać.

Zdecydowanie zgadzam się z panem prezydentem Szczurkiem, który powiedział, że dobre

praktyki i ich upowszechnianie mogą być ważniejsze niż regulacje ustawowe.


83

Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza, wysłuchanie obywatelskie i zapytanie obywatelskie

Działalność organów gminy nie zawsze odzwierciedla potrzeby i oczekiwania

mieszkańców. Np. wójt i rada mogą uznają za priorytet budowę hali sportowej zaś mieszkańcy

budowę nowej drogi. Dlatego też nasuwa się pytanie, czy nie należałoby rozważyć

wprowadzenia nowych instrumentów dających lokalnym społecznościom dodatkowe

możliwości artykułowania i realizacji swoich potrzeb.

Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza

Jednym z takich instrumentów mogłaby być obywatelska inicjatywa uchwałodawcza,

z którą mogłaby wystąpić grupa obywateli posiadających prawo wybierania danej rady gminy.

Powstaje pytanie, jak liczna powinna być grupa występująca z taką inicjatywą i czy uzależniać

tę wielkość od wielkości gminy: np. 3% mieszkańców w miastach poniżej 200 tys. mieszkańców

zaś w miastach powyżej 200 tys. mieszkańców 6000 + 1% różnicy między liczbą mieszkańców

a 200 tys., jednak nie więcej niż 12 tys. itp.

Projekt uchwały, wraz ze wskazaniem przedstawiciela uprawnionego do

reprezentowania wnioskodawcy w pracach nad nim byłby kierowany do przewodniczącego

rady. Projekt powinien być oceniany także pod względem przewidywanych skutków

finansowych. Oceny takiej, ze względu na posiadany aparat przygotowany do tego

merytorycznie, powinien dokonywać organ wykonawczy gminy w określonym ustawowo

terminie. W przypadku, gdyby tego nie dokonał w określonych terminach, oceny mogłaby

dokonywać Regionalna Izba Obrachunkowa. W przypadku przyjęcia takiego rozwiązania

niezbędna byłaby zmiana w ustawie o Regionalnej Izbie Obrachunkowej.

W przypadku, gdy skutki finansowe byłyby istotne, wnioskodawca winien wskazać

proponowane zmiany w budżecie oraz w miarę potrzeby w wieloletnim planie inwestycyjnym.

Projekt uchwały byłby procedowany tak jak inne projekty uchwał, z tym że ustawa powinna

określać terminy jego rozpatrzenia przez komisje rady i radę, tak aby nie było możliwości

odwlekania podjęcia uchwały. W przypadku nie podjęcia przez radę uchwały w określonym

przepisami terminie przysługiwałaby skarga do Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni od

upływu terminu do jej podjęcia.

W przypadku odrzucenia projektu przez radę wnioskodawcy mogliby mieć możliwość


84

wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia w tej sprawie referendum na wniosek mieszkańców,

na zasadach określonych w ustawie o referendum lokalnym. Zmiany i uzupełnienia

wymagałyby zwłaszcza przepisy rozdziału 3 i 4 tej ustawy.

W przypadku opinii pozytywnej właściwy organ gminy miałby obowiązek niezwłocznego

podjęcia czynności niezbędnych dla realizacji sprawy będącej przedmiotem obywatelskiej

inicjatywy uchwałodawczej, zaś w przypadku bezczynności tegoż, wnioskodawcy za

pośrednictwem swego przedstawiciela mogliby mieć prawo, po upływie określonego

ustawowo terminu, wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie

odwołania organu gminy. Tu również miałyby zastosowanie przepisy ustawy o referendum

lokalnym.

Wysłuchanie obywatelskie

W chwili obecnej udział mieszkańców w procesie uchwałodawczym ogranicza się

do możliwości przysłuchiwania się obradom rady i jej komisji. Od tych organów zależy, na ile

zostaną oni zapoznani z projektami uchwał. Należałoby zatem zadać pytanie, czy nie

wprowadzić instytucji, którą można by nazwać np. „wysłuchanie obywatelskie”, polegającej na

tym, że rada miałaby obowiązek zapoznawania mieszkańców z projektami określonej kategorii

uchwał, np. poprzez ich wykładanie do publicznego wglądu, tak jak to ma miejsce w przypadku

projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak się wydaje, dotyczyć

to powinno co najmniej projektu uchwały budżetowej oraz projektu uchwały w sprawie

wieloletniego planu inwestycyjnego i jego zmian. Po zakończeniu wyłożenia projektów

powinno odbyć się w tej sprawie spotkanie z mieszkańcami. Brak wyłożenia lub odbycia

spotkania mógłby skutkować nieważnością uchwały z mocy prawa.

Zapytanie obywatelskie

Jak się wydaje, nie ma obecnie możliwości, aby grupa mieszkańców mogła skutecznie

zadać pytanie organom Gminy, tj. by organy te były zobligowane do udzielenia rzetelnej

odpowiedzi w dającym się określić czasie. Należy zatem zadać pytanie czy nie byłoby

w interesie mieszkańców stworzenie takiej możliwości np. poprzez „zapytanie obywatelskie”.

Grupa mieszkańców mogłaby w określonym trybie i formie kierować pytania do rady bądź

wójta. W określonym terminie na sesji rady odpowiedzi udzielałby przewodniczący rady

w przypadku pytań kierowanych do rady, zaś wójt lub jego zastępcy w przypadku pytań

kierowanych do wójta. W przypadku przyjęcia takiego rozwiązania należałoby znowelizować

ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta zawiera

procedury i tryb postępowania także dla przypadków, gdy przedmiot, który ma udzielić


85

informacji, nie chce tego dokonać. Wprowadza także sankcje karne za uchylenie się od

udzielenia informacji.


We Włoszech, kiedy zdecydowano się na uspołecznienie ordynacji wyborczej,

spowodowano, że wybory burmistrza odbywały się w innym czasie niż wybory rady, w związku

z czym zmniejszono nacisk polityczny w tej kwestii. Dodatkowo zróżnicowano kadencje czasu

ich trwania, co pozwoliło na bardziej obywatelskie podejście do wyborów.

Bartłomiej Michałowski, Prezes Stowarzyszenia „Normalne Państwo”

Stowarzyszenie „Normalne Państwo”, wraz z innymi organizacjami pozarządowymi,

12 maja 2006 r., złożyło w Sejmie projekt ustawy o wyborze radnych gmin, powiatów

i województw. Jest to ordynacja wyborcza oparta na modelu brytyjskim, a ogólnie –

anglosaskim. Sposób działania administracji w tych państwach jest bardzo proobywatelski.

Uważam, że warto wykorzystać ustawę, która została przygotowana przez organizacje

pozarządowe jako obywatelska inicjatywa ustawodawcza. Sposób wyboru radnych w dużej

mierze rozwiąże problem wzmocnienia jednostek samorządowych. W samorządach

w znacznym stopniu problemem jest brak tego, co Brytyjczycy czy Amerykanie nazywają

leadership. W małych okręgach wyborczych przeważnie wybiera się tam takich

samorządowców, którzy mają najwięcej leadership - to oni będą w stanie zmotywować

samorządowe jednostki pomocnicze do lepszego działania.

Bogdan Cybulski, Doradca Prezydenta Wrocławia, (b. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu)

W trosce o jeszcze większe zaangażowanie obywateli w sprawy lokalne chciałbym

zwrócić uwagę na to, że od kilku lat ograniczamy bierne prawo wyborcze w związku z walką

z korupcją. W rzeczywistości istnieje domniemanie zagrożenia korupcją a instytucje

odpowiedzialne za wyszukiwanie tej patologii są ciągle rozbudowywane. Państwo, którzy mają

kontakt z małymi społecznościami lokalnymi, wiedzą, że przez te działania coraz trudniej

zachęcić ludzi szanowanych do kandydowania na radnych. Trzeba zastanowić się jak walczyć

o zainteresowanie obywateli i jednocześnie nie zniechęcać ich do aktywności poprzez

przesadnie restrykcyjne prawo.


86


Kwestia konsultacji społecznych oraz dostępu do procesu legislacyjnego, także na

poziomie lokalnym, powinna zostać skodyfikowana. Warto poddać rozwadze instytucję

wysłuchania publicznego i zapytania obywatelskiego. W tej chwili również konstytucyjne

prawo do petycji nie jest „skonsumowane” w kategoriach ustawowych. Trzeba mieć

świadomość, że obywatele nie będą aktywizować się bez możliwości współdecydowania.

Marcin Wojciechowski, były Prezes Stowarzyszenia „Forum Rozwoju Warszawy”

Chciałbym zwrócić uwagę na kwestie takie jak wysłuchanie obywatelskie, inicjatywa

uchwałodawcza czy zapytanie obywatelskie. Problem może dotyczyć realnego funkcjonowania

tychże instytucji. W tej chwili istnieją przepisy, które pozostają martwe. Pomimo że niektóre

z nich wymienione zostały jako wzorcowe, w praktyce występują problemy z ich realizacją.

Arkadiusz Południak, Przewodniczący Koła Stowarzyszenia „Projekt: Polska” w Przemyślu

W kontekście instytucji wysłuchania obywatelskiego nie możemy poprzestać na

udostępnieniu projektów uchwał w wersji papierowej. Jeżeli przekazujemy je do publicznej

wiadomości poprzez wyłożenie w urzędzie do przeczytania albo poprzez udostępnienie

informacji publicznej w obecnej formie – tj. zapytanie pisemne obywatela i odpowiedź

w odpowiednim terminie – tym samym zamykamy ją zupełnie przed nowoczesnym

społeczeństwem XXI wieku. W przypadku publikowania tych danych w Internecie, obywatele

mieliby możliwość bezproblemowego dostępu do informacji.

W tym celu powinny zostać spełnione trzy warunki. Po pierwsze, musiałby istnieć

obowiązek publikowania w Internecie podstawowych uchwał. Po drugie, powinny to być

publikacje w formie surowej – tj. nie w dokumentach zamkniętych (na przykład w formacie

pdf), lecz w formie arkuszy kalkulacyjnych czy dokumentów w formacie doc, które

podlegałyby przetworzeniu. Aktywiści mogliby analizować informacje i przekładać dokumenty

na prostszy język. Po trzecie, w takich działaniach trzeba przyjąć założenie, że organizacje

pozarządowe i obywatele są w stanie sobie poradzić. Można odnaleźć setki konkretnych

przykładów bardzo dobrych projektów, które powstały z inicjatywy obywateli-internautów


87

i pomagają administracji publicznej. Chciałbym, aby o tym pamiętano, ponieważ 10% XXI wieku

już minęło, a społeczeństwo cyfrowe to jednak nasza przyszłość.

Irena Wóycicka, Podsekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP

Należałoby pójść dalej z rozwiązaniami dającymi możliwość większej aktywizacji

obywateli. Poziom konsultacji i zapytania dotyczy lepszego prawa do informacji czy też bardziej

skutecznej konsultacji. Istnieje jednak na świecie wiele rozwiązań dotyczących partycypacji,

zgodnie z którymi w ograniczonym zakresie obywatele mają prawo do podejmowania uchwał

czy decyzji. Należy zmierzać w tym kierunku, bo to rzeczywiście mobilizuje do dyskusji, debat

i zwiększa poczucie możliwości wpływania na otaczającą rzeczywistość.

Janusz Warakomski, Zastępca Burmistrza Dzielnicy Ursus (b. Burmistrz Dzielnicy Żoliborz)

Obecnie obywatele samoorganizują się przede wszystkim w następujących sprawach:

w ramach protestu, jeżeli gmina próbuje zrobić coś wbrew ich oczekiwaniom albo jeżeli ta

sama władza samorządowa czegoś zaniecha. Tymczasem instytucje polegające na wysłuchaniu

obywatelskim, podobnie jak zapytania obligujące władzę do udzielenia odpowiedzi, mają

istotne znaczenie. Wprowadzenie tego typu instrumentów może spowodować, iż obywatele

będą doinformowani i będą mogli skutecznie wychodzić ze swoimi projektami. Realizacja

powinna odbywać się bardziej na zasadzie dobrych praktyk, natomiast pewne instrumenty

ustawowe służyłyby egzekwowaniu działań ze strony władzy.


Bardzo serdecznie chciałbym podziękować wszystkim, którzy aktywnie uczestniczyli

w dyskusji. Do rozwiązania pozostaje istotny problem, który został dzisiaj poruszony,

a mianowicie kwestia funkcjonowania służby cywilnej w samorządzie, a także zasady etyki

i przyzwoitego zachowania się. Powstaje pytanie, czy zasady przyzwoitego zachowywania

należy normować regułami prawnymi, czy też powinny być pewnym trwałym i dobrze

funkcjonującym zwyczajem politycznym. Jest to bardzo istotne wyzwanie dla skutecznego

zarządzania, które będzie cieszyło się zaufaniem obywateli - trudno bowiem mówić o dobrym

samorządzie bez zaufania obywateli. Trudno mówić o zaufaniu, jeżeli widzimy niewłaściwe

zachowania tych, którzy są obdarzeni mandatem władzy. Dziękuję wszystkim za to spotkanie.


88


Jeszcze raz dziękuję za wszystkie głosy w dyskusji. Pokrótce chciałbym się ustosunkować

może nie tyle do wszystkich głosów, ile do niektórych spraw.

Rzeczywiście zamierzam skorzystać z tego szczególnego miejsca w ramach ustroju

państwa, które posiada prezydent. Dzięki takiemu, a nie innemu usytuowaniu może on trochę

wyjść poza logikę i myślenie partyjne. Nie ma demokracji bez partii politycznych, jestem więc

jak najdalszy od takich uproszczonych sądów, że partiom należy wszystko zabrać, że należy

partie we wszystkim ograniczać. Trzeba jednak wyciągać wnioski z tego, co tutaj w paru

wypowiedziach zostało przypomniane: że rzeczywiście jest tak, iż na wielu poziomach

samorządności daje się odczytać jednoznaczne wskazanie obywateli, że preferują wybór ludzi,

których postrzegają jako zaangażowanych bardziej w sprawy lokalne, a mniej w batalię

międzypartyjną, na ogół kojarzoną z parlamentem albo ze szczytami władzy państwowej. To

widać wyraźnie. Aczkolwiek można by też wskazać bardzo pozytywne i ciekawe przykłady osób,

które potrafią łączyć funkcjonowanie w logice partyjnej z jednoznacznym zaangażowaniem

czysto samorządowym. To jest niełatwe, ale czasami się udaje. Ja mogę sobie pozwolić na

myślenie z zachowaniem pewnego dystansu od sfery interesu czysto partyjnego, ale mam też

doświadczenie wieloletniego działania w strukturach partii politycznych.

Zamierzam skorzystać z mojej pozycji i wyjść naprzeciw – tak to odczytuję – znacznej

części opinii publicznej, która w tych ostatnich wyborach, ale w poprzednich też, wskazywała

wyraźnie, że preferuje wybory w okręgach jednomandatowych. O tym świadczy siła raz

wybranych wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, a to też jest przecież wskazówka.

Wiemy, że coś się za tym kryje, że to nie jest takie proste, ale generalnie jest to potwierdzenie

siły, atrakcyjności wyborów w okręgach jednomandatowych. Zamierzam uwzględnić sygnał

opinii publicznej dotyczący tego, że generalnie chce ona widzieć sferę samorządu raczej jako

domenę osób zaangażowanych przede wszystkim w politykę lokalną, i wyjść z tymi

inicjatywami, o które prosiłem, inicjatywami ustawodawczymi. Zamierzam również odbyć taką

swoistą pielgrzymkę po partiach politycznych i przekonywać – mam nadzieję, że razem

z samorządowcami, którzy na różnych zasadach - sympatiami, czasami interesami lokalnymi -

są związani z konkretnymi środowiskami politycznymi. Razem z nimi chciałbym przekonywać

partie polityczne – a nie przewiduję, żeby to było zadanie bardzo trudne – do pewnej

powściągliwości, do świadomego wycofania się partii politycznych z dominacji w obszarze


89

samorządu lokalnego, która dzisiaj jest faktem, bo jednak wszędzie jest taka tendencja albo do

upartyjniania władzy wykonawczej, albo do tworzenia na tym najniższym poziomie list

partyjnych. Będę starał się to zrobić, nie przeprowadzając jednak rewolucji, nie forsując, nie

naciskając, a raczej przekonując. Wydaje mi się, że jest do tego dobry klimat. Jesteśmy na

takim etapie rozwoju demokracji w Polsce, ugruntowania również pozytywnych doświadczeń

z zakresu samorządności, że wydaje mi się, iż można tutaj liczyć na wspólny sukces.

Nie jestem zwolennikiem jakieś rewolucji, „dociskania”, wywracania wszystkiego,

ryzykowania, że przy okazji wprowadzania głębokich zmian, które mogą się krótko podobać,

doprowadzi się do jakiegoś kryzysu w tym ważnym obszarze. Takiej prośby z mojej strony nie

było, nie widzę też takiego myślenia w zespole, który pracuje nad nowelizacją ustaw, nad

inicjatywą ustawodawczą. Wydaje mi się, że trzeba sobie powiedzieć, iż działamy ewolucyjnie,

krok po kroku, wyciągamy wnioski z poprzednich kadencji samorządu, korzystamy

z doświadczeń ostatnich wyborów. Z drugiej strony być może to jest działanie minimalistyczne.

W tej sprawie był głos Pana bardzo zaangażowanego w kwestie jednomandatowych okręgów

wyborczych. Generalnie sprzyjałbym objęciu tym rozwiązaniem i województw - przekonuje

mnie argument, że to musi mieścić się w tej samej logice. Proszę zwrócić uwagę na to, że jeżeli

uda się wszędzie wprowadzić okręgi jednomandatowe - tak jak do tej pory udało się zebrać

pozytywne doświadczenia z dwóch tysięcy czterystu okręgów jednomandatowych, gdzie

wybierano wójtów, burmistrzów, prezydentów miast - to będzie to decydujący argument na

rzecz wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych także w wyborach do

parlamentu. Ale zobaczymy, czy tak będzie. Na razie zróbmy tyle, żeby doświadczenie się

kumulowało i przekonywało być może o wiele bardziej niż wszelkie zaklęcia natury politycznej.

Dziękuję za wszystkie głosy dotyczące potrzeby takiego trochę interwencyjnego

działania. Nie zdawałem sobie sprawy z tego, że tu mogą istnieć tego rodzaju mechanizmy,

blokujące de facto wyłonienie, stworzenie nowej władzy w samorządzie na poziomie powiatu

przez niewygaszenie mandatu. Ta sprawa, według mnie, wymaga osobnego potraktowania.

I jeżeli jest potrzeba podjęcia takich jakby interwencyjnych działań poprawiających sytuację –

nie wiem, czy jest to teoria, czy praktyka, czy jest to realne zagrożenie, czy teoretyczne –

uważam, że być może w porozumieniu z komisją sejmową trzeba je podjąć po to, żeby jak

najszybciej zlikwidować pokusę stosowania tej metody oraz taką swoistą obstrukcję

i zlikwidować zjawisko pewnego „zgorszenia”, tak to nazwę. Bo to jest „zgorszenie”, skoro

mimo werdyktu, który zapadł w demokratycznych wyborach samorządowych, nie można


90

ukształtować władz. To jest demoralizujące z punktu widzenia ugruntowywania autorytetu

mechanizmów demokratycznych. W pozostałych kwestiach liczę na spokojną pracę

i konsultacje. Wydaje mi się, że to jest dobry moment na wyjście z takimi inicjatywami, bo

w ludziach jest świeże zainteresowanie, są świeże emocje związane z wyborami, a i partie

polityczne też są świeżo po lekcji, którą jedni lepiej, a drudzy gorzej odrobili, ale wszyscy

jeszcze pamiętają.

Sprawa aktywizacji obywatelskiej. Tu było parę głosów. Muszę powiedzieć, że to jest

wielkie wyzwanie, z tym że wydaje mi się, iż właśnie wybór w okręgach jednomandatowych

będzie sprzyjał pobudzaniu wszelkiej maści inicjatyw lokalnych. Oczywiście każdy z nas ma

swoje punkty obserwacji problemów samorządowych oraz własne doświadczenia. Mam takie

ulubione miejsce, w którym też obserwuję, jak to wygląda; było parę takich miejscowości,

w których zaglądałem do szpitala, zaglądałem także do samorządu. Jest taka gmina, gdzie

przegrali wszyscy w mojej ocenie najlepsi w sensie przygotowania merytorycznego,

zawodowego, poziomu ogólnego kandydaci. Przegrali, bo byli kandydatami spoza listy władzy –

bo lista wójta to jest lista władzy, tak to wygląda. A oni chcieli inaczej. To są bardzo ciekawi

ludzie, pełni entuzjazmu, pomysłów, kreatywni, ale pozbawieni realnego zaplecza. Przegrali co

do jednego. Jaki wniosek z tego wyciągnęli? Zakładamy stowarzyszenie. Jeden założy

stowarzyszenie ekologiczne, drugi inne i na następne wybory szykują się do pójścia szeroką

ławą z zapleczem niepartyjnym, zapleczem nie władzy wójtowskiej, tylko z zapleczem

obywatelskim. Według mnie ten jeden przykład, który obserwuję z bliska, jest źródłem

optymistycznego wniosku. Właśnie w okręgach jednomandatowych będą startować ludzie,

konkretni ludzie, i oni będą musieli szukać albo zaplecza partyjnego, albo będą sobie budowali

zaplecze. A mogą to robić w aparacie władzy wójtowskiej, ale też w organizacjach,

stowarzyszeniach pozarządowych. Według mnie to będzie mechanizm zachęcający do większej

aktywności, szczególnie na poziomie gmin, w których rzeczywiście nie wszędzie to wygląda

dobrze. Ewidentnie jesteśmy w tym bardzo słabi – nie w całej Polsce, ale w wielu regionach.

To są takie moje trochę „nieuczesane” myśli i refleksje. Jeszcze raz serdecznie wszystkim

dziękuję. Mam nadzieję, że już niedługo będę mógł się zapoznać z jakimiś wstępnymi

wnioskami, także ubranymi w projekty. Za wszystkie sugestie dotyczące dodatkowych

inicjatyw, za przekazanie własnych propozycji, pomysłów bardzo serdecznie dziękuję.

Tu był jeszcze jeden głos, który wymaga krótkiego nawiązania. Może rzeczywiście warto

pójść tak daleko i zastanowić się, czy druga tura wszędzie ma sens, bo ona faktycznie jest


91

mechanizmem włączającym zupełnie inną logikę, na ogół logikę układu między siłami

politycznymi, a nie logikę wyboru obywatelskiego. Może to jest dobry moment, żeby zmierzyć

się z tym problemem, przedyskutować go i może się do niego przymierzyć w ramach

nowelizacji.

Jeszcze raz serdecznie dziękuję.

Współpraca międzysamorządowa

i uspołecznienie samorządu


94

Rozdział III Współpraca międzysamorządowa i uspołecznienie samorządu


Proszę Państwa!

Oprócz powitania i złożenia podziękowań – za dotychczasową pracę, ale też za chęć

przybycia, rozmawiania, dyskutowania i wspólnej pracy – chciałbym również podkreślić,

że wiem, iż zespół, który dzięki aktywności Panów Profesorów udało się zbudować, jest bardzo

aktywny. W ramach tego prawdopodobnie pakietu projektów ustaw będzie parę istotnych

kwestii, które częściowo już w trakcie tych prac zyskały pewną dodatkową oprawę, dodatkową

aktualność. Mam tu na myśli to, co się wiąże z podpisaną przeze mnie niedawno ustawą

Kodeks wyborczy, w której wprowadzono jednomandatowe okręgi wyborcze na poziomie

gmin, nie wprowadzając ich na poziomie miast na prawach powiatu. Chciałbym bardzo,

abyśmy konsekwentnie, w ramach wspólnego wysiłku, dążyli do zrealizowania naszego

wspólnego zamysłu, już w czasie poprzednich spotkań przez nas omówionego, tj. aby

jednomandatowe okręgi wyborcze obowiązywały na wszystkich poziomach i były tym

elementem, co do którego jestem głęboko przekonany, że – można tak powiedzieć – sprzyja

kontroli, a być może nawet gwarantuje pełną kontrolę obywateli nad poczynaniami władz

samorządowych, na pewno w lepszym stopniu niż ma to miejsce w ramach obecnego systemu

wyborczego. W związku z tym jestem pewien, że zwrócimy się razem do Sejmu o uzupełnienie

tego ostatniego rozwiązania, o wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych

z rozszerzeniem tego na wszystkie rodzaje okręgów wyborczych.

Jednocześnie wiemy – dzisiaj to właśnie będzie przedmiotem dyskusji – że trzeba

rozmawiać także o wzmocnieniu roli jednostek pomocniczych oraz o zwiększeniu

obywatelskiego udziału w sprawowaniu władzy na poziomie samorządowym. Chodzi tutaj

przecież o to, aby zbliżyć się do rozwiązań, które pozwoliłyby na inicjatywy, interpelacje,


95

wysłuchania obywatelskie – czyli trochę na to, co ma miejsce w parlamencie – także na

poziomie niższym, na poziomie samorządowym.

Chciałbym z góry zapowiedzieć, że mam świadomość, iż podejdziemy tu także do

problemu bardzo trudnego, ale w moim przekonaniu niesłychanie ważnego z punktu widzenia

budowania Polski obywatelskiej. Mam tutaj na myśli koncepcję funduszu aktywizacji

obywatelskiej. Dotyczy to bezpośrednio tej najżywszej tkanki obywatelskości w Polsce, a są tu

też realne szanse finansowania przez organizacje pozarządowe swojej działalności dzięki

jednemu procentowi podatku, który każdy ma prawo odpisywać. Ale niewątpliwie szanse na

uzyskanie przez różne organizacje i stowarzyszenia tego jednego procenta są zdecydowanie

różne, co nie zawsze jest efektem mniejszej czy większej aktywności lub atrakcyjności tych

organizacji, tylko łatwiejszego albo trudniejszego dostępu do – powiem wprost – ucha

słuchacza czy oka widza, czytelnika. Wiem, że to jest temat wiążący się z dużą porcją bardzo

poważnych napięć, ale mimo to wydaje mi się, że jest absolutnie wart dyskusji, wart szukania

rozwiązań, bo to jest temat istotny z punktu widzenia tego, czy realnie rozbudujemy tkankę

obywatelskości poprzez działania organizacji pozarządowych, czy też zadowolimy się obecnym

stanem rzeczy.

Chciałbym również podkreślić znaczenie dyskusji nad procedurami uchwalania

absolutorium. To jest też istotne z punktu widzenia praktyki i funkcjonowania samorządów.

Jest też problem współpracy międzysamorządowej. Innymi słowy – tematów w dalszym ciągu

jest wiele. Ale chciałbym na pociechę powiedzieć, że cały czas mam sygnały, iż cały szereg

kwestii, które wcześniej były dyskutowane, zamienia się już w konkretne propozycje rozwiązań.

I jeszcze raz chciałbym podkreślić, że bardzo liczę na to, iż ten zespół działający w ramach

Forum Debaty Publicznej, zespół zajmujący się samorządem terytorialnym, czyli „Samorząd

terytorialny dla Polski” – jako, według mnie, najaktywniejszy – najszybciej będzie mógł

zaproponować bardzo konkretne i dojrzałe rozwiązania jako propozycje do legislacji.

Dziękuję serdecznie, życzę ciekawej, aczkolwiek – jestem tego świadomy – niełatwej

dyskusji, która nas dzisiaj czeka. Ale czasami w trudnych sprawach trzeba mieć po prostu

odwagę sformułowania problemu, a jeżeli jest szczera wola działania na rzecz Polski

obywatelskiej, to, jak sądzę, i z tym problemem sobie poradzimy.


96

Współpraca międzysamorządowa, prof. Michał Kulesza, Doradca Prezydenta RP

Uwaga ogólna

Współdziałanie samorządów to zagadnienie bardzo szerokie i wieloaspektowe.

Nie budzi wątpliwości, że dziś deficyt współdziałania stanowi piętę achillesową polskiego

samorządu, przy czym dotyczy to zarówno współdziałania „w pionie” – pomiędzy samorządami

różnych stopni (intergovernmental relations), jak i „w poziomie” między sąsiadującymi

samorządami, a także współdziałania samorządu, zwłaszcza lokalnego, ze środowiskami

społecznymi. Współdziałanie nie stanowi ograniczenia dla samodzielności poszczególnych

jednostek samorządu terytorialnego – odwrotnie: jest szansą na lepsze, bardziej racjonalne

wykonywanie zadań publicznych, a także rozwój społeczeństwa obywatelskiego i kultury

politycznej.

Główny problem polega na tym, że w większości przypadków współdziałanie nie

wymaga żadnych szczególnych regulacji prawnych; niekiedy zaś wystarczyłyby uregulowania

statutowe lub inne akty zainteresowanych władz samorządowych. Jednakże praktyka

wskazuje, że brak przepisów ustawowych określających podstawowe mechanizmy

współdziałania stanowi jedną z głównych barier dla uruchomienia tego typu działań w szerszej

skali. Dlatego uważamy, że takie uregulowania są potrzebne, choćby po to, by uaktywnić,

ośmielić tych, którzy widzą potrzebę i głęboki sens współdziałania w samorządzie, ale boją się

zarzutów, że może byłyby to inicjatywy niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Poniżej wymieniono różne możliwe formy współdziałania samorządów, zarówno te,

które teoretycznie nie wymagają szczególnych regulacji prawnych, jak i te bardziej

zaawansowane, gdzie takie uregulowania wydają się niezbędne.

Współdziałanie w gminie

W gminach konieczne jest wzmocnienie mechanizmów współdziałania pomiędzy

władzami gminy a samorządem jednostek pomocniczych; brak takich mechanizmów powiększa

luką informacyjną i sprzyja alienacji społecznej wielu środowisk lokalnych (co ma skutek

m.in. w postaci niskiej frekwencji w wyborach samorządowych i szerzej – bierności

mieszkańców w sprawach publicznych). Szczególnie w gminach wiejskich i mniejszych miast,

gdzie więzi społeczne są silniejsze, aniżeli w dużych miastach, warto podjąć starania na rzecz


97

ich utrzymania i wzmożenia zaangażowania mieszkańców w sprawy publiczne.

W większych ośrodkach miejskich, niezależnie od stanu tych więzi, wydaje się

pożyteczne stworzenie stałych możliwości wymiany informacji w sprawach dotyczących

danego osiedla czy dzielnicy. Dlatego zinstytucjonalizowanie komunikacji między

społecznościami jednostek pomocniczych (sołectw, osiedli) a władzami gminy wydaje się

niezbędne, choć – co warto podkreślić – takie współdziałanie stanowi od lat dobrą praktykę

w bardzo wielu gminach.

Proponujemy zatem utworzenie stałej konferencji jednostek pomocniczych – ciała,

w skład którego wchodziliby z urzędu wszyscy przewodniczący jednostek pomocniczych

z terenu gminy. W dużych miastach konferencja taka mogłaby działać w skali każdej dzielnicy.

Konferencja powinna zbierać się nie rzadziej niż raz do roku, najlepiej w początkowej fazie prac

nad projektem budżetu na rok następny, a także zawsze w miarę potrzeby – gdy np.

szykowane są dokumenty z zakresu zagospodarowania przestrzennego, planowane są duże

przedsięwzięcia inwestycyjne lub zmiany w sposobach funkcjonowania instytucji lokalnych

albo pojawiają się istotne wyzwania w zarządzaniu publicznym, co może mieć konsekwencje

w zaspokojeniu potrzeb zbiorowych. Posiedzenia konferencji powinny być protokołowane.

Jednocześnie uważamy, że przewodniczący jednostek pomocniczych powinni być,

w tym samym trybie co radni, informowani o planowanym porządku posiedzeń rady gminy

(rady dzielnicy) oraz o posiedzeniach komisji rady a także powinni mieć z mocy ustawy prawo

uczestniczenia z głosem doradczym w posiedzeniach komisji.

Współdziałanie w samorządzie lokalnym

Zgodnie z postanowieniem art. 164 ust. 2 Konstytucji gminy i powiaty (oraz miasta

na prawach powiatu) stanowią samorząd lokalny. Współdziałanie jednostek samorządu

lokalnego w s k a l i p o w i a t u staje się obecnie jednym z głównych wyzwań zarządzania

lokalnego – brak tego współdziałania prowadzi do słabszego, niż to możliwe w istniejących

warunkach prawnych wykorzystywania potencjału gmin i powiatu, co skutkuje znaczącym

obniżeniem poziomu usług publicznych dostarczanych mieszkańców w wielu dziedzinach

(oświata, ochrona zdrowia, zarządzanie infrastruktura drogową, pomoc społeczna, kultura,

turystyka, promocja i in.), a także – do niezdolności wspólnego podejmowania dużych

przedsięwzięć i projektów, zwłaszcza finansowanych ze środków europejskich, niezbędnych dla

rozwoju lokalnego, jak również – do marnotrawstwa w wydatkowaniu środków publicznych.

a) Fora debaty publicznej

Sprawy istotne dla społeczności lokalnych powinny być przedmiotem debaty publicznej.


98

Sądzimy, ze należy wyraźnie wskazać w ustawodawstwie, że w skali powiatu mogą być

organizowane fora debaty publicznej, które będą podejmowały różne zagadnienia istotne dla

funkcjonowania społeczności lokalnej i różnych dziedzin zarządzania. Wyobrażamy sobie, ze

powinny to być ciała, których podstawowy skład, stosunkowo nieliczny, stanowiliby

przedstawiciele władz powiatu i gmin należących do powiatu, działający w danej dziedzinie (np.

oświata, ochrona zdrowia, turystyka i inne – w miarę potrzeby). Na spotkania forum byliby

zapraszani przedstawiciele lokalnych instytucji zarówno samorządowych, jak i rządowych,

działających w danej dziedzinie, eksperci, a także przedstawiciele lokalnego biznesu

i zainteresowanych instytucji sektora prywatnego, środowisk społecznych, organizacji

pozarządowych i in.– osoby obdarzone autorytetem w lokalnym społeczeństwie, jak również

miejscowe media.

Przedmiotem spotkań byłaby publiczna dyskusja nad określonym zagadnieniem (np.

lokalny system ochrony zdrowia), a ich celem – wypracowanie postulatów usprawnienia danej

dziedziny zarządzania lokalnego (np. poziom, dostępność usług zdrowotnych, mechanizmy

kierowania pacjentów do świadczeń wyższego szczebla referencyjnego). Postulaty te byłyby

kierowane do właściwych władz lokalnych oraz konkretnych instytucji, tak publicznych

jak i prywatnych.

Uważamy, że uruchomienie tego rodzaju forów debaty publicznej mogłoby następować

zarówno z inicjatywy władz lokalnych, jak i z inicjatywy środowisk społecznych.

b) Konwent powiatowy

Wstępną koncepcję konwentu powiatowego przedstawiliśmy na Forum Debaty

Publicznej w 1 grudnia 2010 r. W materiałach na tamto Forum napisano: „Starosta winien

organizować współdziałanie gmin i powiatu, w tym zwłaszcza – uzgadnianie poglądów

w różnych sprawach dotyczących całej społeczności lokalnej. Dotyczy to przede wszystkim tych

obszarów, na których spotykają się zakresy działania gminy i powiatu, gdzie zatem chodzi

o tworzenie systemów instytucjonalnych spójnych z punktu widzenia osób korzystających

z usług publicznych danego rodzaju (np. w sferze oświaty, gdzie gmina prowadzi szkoły

podstawowe i gimnazja, zaś powiat – szkoły ponadgimnazjalne). Mechanizmem, który

powinien udrożnić współdziałanie między a gminami a powiatem, może stać się konwent

powiatowy – instytucja działająca dziś na zasadach dobrowolności w znacznej części powiatów,

która powinna znaleźć umocowanie ustawowe.

Na obecnym Forum (tj. 1.12.2010 – przyp. mój MK) problematyka współdziałania

w samorządzie nie jest rozważana, jednakże – w związku z propozycją przypisania powiatowi

uprawnień do prowadzenia polityki rozwoju – należy z naciskiem podkreślić, że strategia


99

rozwoju powiatu musi być ustawowo opisana jako strategia łącząca spojrzenie powiatowe

z intencjami gmin. Oznacza to, że w odniesieniu do projektu strategii rozwoju powiatu to

właśnie konwent – poza innymi jego zadaniami, których omawiania tu nie podejmujemy –

stanie się głównym forum tych uzgodnień.”

Uważamy, że konwent powiatowy powinien zbierać się regularnie – nie rzadziej niż

raz w miesiącu, a w miarę potrzeby także częściej. W skład konwentu powinni wchodzić

wójtowie i burmistrzowie gmin należących do powiatu (oczywiście również prezydent miasta

nie posiadającego praw powiatu) a także starosta. Wydaje się, że należy też przewidzieć

możliwość tworzenia – za zgodą wszystkich zainteresowanych – wspólnego konwentu dla

miasta na prawach powiatu i sąsiadującego powiatu ziemskiego. Przewodniczącym konwentu

powinien być z urzędu starosta i do jego obowiązków powinna należeć obsługa prac konwentu.

Do zakresu działania konwentu powinno należeć podejmowanie wszelkich spraw

istotnych dla społeczności lokalnej. W szczególności – poza uzgadnianiem strategii rozwoju

powiatu (o czym wyżej) chodzi o uzgadnianie innych działań, które mogą prowadzić do

lepszego funkcjonowania usług publicznych w skali powiatu oraz koordynacji różnych

przedsięwzięć i projektów (w tym – projektów współfinansowanych ze środków europejskich).

Ustalenia powiatu nie miałby jednak samoistnego znaczenia prawnego – byłyby wnioskiem

podjęcia stosownych rozstrzygnięć przez właściwe władze samorządu lokalnego (gmin

i powiatu), zgodnie z ich kompetencją.

Konwent winien też mieć kompetencję do wyrażania sprzeciwu wobec uchwał rady

powiatu, które godzą w interesy gmin. W takim przypadku rada powiatu mogłaby podjąć

zakwestionowaną przez konwent uchwałę w ponownym głosowaniu, jednakże kwalifikowaną

większością.

c) Wspólny organ wykonawczy oraz powiat skonsolidowany

Należy stworzyć instytucjonalne możliwości współdziałania miasta na prawach powiatu

z sąsiadującym (okólnym) powiatem ziemskim. Uważamy, że byłyby one szczególnie korzystne

w przypadku mniejszych miast na prawach powiatu.

Najprostsza formuła – bez szczególnych rozwiązań ustrojowych – mogłaby polegać

na prowadzeniu możliwości wyboru na stanowisko starosty powiatowego osoby, która pełni

urząd prezydenta miasta na prawach powiatu. Taka formuła miałaby charakter czasowy –

na okres danej kadencji. Ze swojej natury jej skuteczność byłaby więc ograniczona z samego

założenia – rzec można, byłoby to rozwiązanie „na próbę”, wstęp do ewentualnych rozwiązań

strukturalnych, o trwałym charakterze.


100

W sferze działania organów przedstawicielskich formuła ta powinna prowadzić

do wspólnych obrad (i głosowań) „w sprawach powiatowych” rady powiatu i rady miasta

na prawach powiatu. Natomiast „w sprawach gminnych” rada miasta na prawach powiatu

działałaby samodzielnie. Proponowane rozwiązanie oczywiście nie narusza obecnego statusu

ani uprawnień gmin należących do powiatu ziemskiego, jednakże osoba prezydenta miasta

na prawach powiatu wykonującego także mandat starosty powiatu ziemskiego dawałaby

gwarancję lepszego współdziałania instytucji realizujących „zadania powiatowe” na całym

terenie. Nadal działałby też konwent powiatowy – na zasadach opisanych poprzednio,

zapewniając lepsze współdziałanie miasta na prawach powiatu (i powiatu) z gminami z terenu

powiatu.

Możliwe też byłoby rozwiązanie dalej idące, o charakterze strukturalnym, podobne

do konstrukcji znanej na poziomie gminnym (skonsolidowana gmina miejska i wiejska, z radą

miasta i gminy oraz burmistrzem). Na poziomie powiatowym rozwiązanie to zakładałoby

konsolidację obu jednostek – miasta na prawach powiatu oraz powiatu. Wybierana byłaby

zatem wspólna rada miasta i powiatu, a prezydent miasta na prawach powiatu – wybierany

przez mieszkańców miasta na zasadach ogólnych – z mocy prawa wykonywałby również

mandat starosty. W pozostałym zakresie rozwiązanie to wyglądałoby tak, jak przedstawione

powyżej, z uwzględnieniem – co trzeba podkreślić – utrzymania dotychczasowego statusu

i wszystkich uprawnień gmin wiejskich i miejskich z terenu powiatu.

Chociaż to rozwiązanie na pozór jest bardzo podobne do przedstawionego poprzednio,

ma ono znacznie dalej idące konsekwencje praktyczne, zwłaszcza w sferze racjonalizacji

zarządzania oraz oszczędności środków publicznych. Różnica wynika z faktu, iż rozwiązanie to

byłoby nie tymczasowe, lecz trwałe. To pozwoli m.in. na połączenie niektórych instytucji i służb

działających „w sprawach powiatowych” w mieście i w powiecie, także na połączenie urzędu

miasta i starostwa powiatowego itp.

W naszym przekonaniu skonsolidowana struktura miejsko-powiatowa byłaby do

zastosowania nawet w odniesieniu do ok. 25 miast na prawach powiatu, zwłaszcza mniejszych,

oraz powiatów z nimi sąsiadujących (okólnych).

Konstrukcja skonsolidowanego miasta i powiatu pozwoli też zmierzyć się

z trudnym problemem miast prezydenckich nie posiadających praw powiatu. Chodzi o ok.25

miast. Domagają się one przyznania praw powiatu, wskazując w szczególności na dysproporcje

między potencjałem takiego miasta (głównie 50-80 tys. mieszkańców) a potencjałem

pozostałych gmin wiejskich i miejskich należących do powiatu. Podkreślają też nierówność

pomiędzy nimi a częścią obecnych miast na prawach powiatu (byłych mniejszych miast

wojewódzkich), które przecież mają podobne zaludnienie.


101

Uważamy, że postulat ten nie może być spełniony wprost – jego realizacja prowadziłaby

do poważnego zwiększenia liczby powiatów i byłyby to prawie w każdym przypadku powiaty

bardzo słabe, często też z małą liczbą mieszkańców (po wydzieleniu miasta). Trzeba zauważyć,

że większość instytucji obsługujących zadania powiatowe jest zlokalizowana w tych miastach.

Przy tym są to pojedyncze instytucje obsługujące cały teren i nie ma jak je podzielić pomiędzy

miasto na prawach powiatu i powiat ziemski.

Równocześnie uważamy, że propozycją do rozważenia jest być może zastosowanie

w tych przypadkach wskazanej powyżej konstrukcji skonsolidowanego miasta

i powiatu. Innymi słowy – miasta prezydenckie, o które chodzi, mogłyby uzyskać status miast

na prawach powiatu, jeżeli byłoby to połączone z pozostaniem ich w strukturze

skonsolidowanej miejsko-powiatowej. Takie rozwiązanie zapewniałoby wszystkim

mieszkańcom dostępność do instytucji obsługujących zadania powiatowe oraz nie

prowadziłoby do dalszego rozdrobnienia mapy powiatowej.

Wszystkie wskazane możliwości współpracy/konsolidacji powinny opierać się na

zasadzie dobrowolności i uzgodnień lokalnych. Jednakże warto pomyśleć o zachętach

o charakterze finansowym, które skłaniałyby zainteresowane jednostki do poważnego

rozważenia tematu. Warto wskazać, że obowiązujące zachęty do łączenia sąsiadujących

powiatów nie spełniły pokładanych nadziei, są bowiem zbyt słabe. Tymczasem powinno nam

zależeć na procesach konsolidacyjnych – to jedyna droga, by bez konfliktu społecznego

i politycznego wyeliminować z mapy błąd 1998 r., tj. „nadwyżkę” miast na prawach powiatu, co

dotyczy małych b. miast wojewódzkich. Warto też dodać, że właśnie z powodu

nieprzemyślanych rozwiązań finansowych widoczna jest obecnie tendencja do dzielenia

działających od 1975 r. skonsolidowanych gmin miejskich i wiejskich.

Uważamy, że w przepisach zmieniających należałoby te rozwiązania skorygować,

bowiem konsolidacja gminy wiejskiej (zazwyczaj okólnej) z miastem będącym siedzibą jej władz

wydaje się być rozwiązaniem korzystnym zarówno z punktu widzenia efektywności

wykorzystywania środków publicznych i ograniczenia biurokracji, jak i ze względu na możliwość

programowania rozwoju lokalnego w bardziej adekwatnym kontekście przestrzennym. To

samo dotyczy konsolidacji powiatu ziemskiego z będącym siedzibą jego władz miastem na

prawach powiatu.

d) Współdziałanie w obszarach funkcjonalnych

Z punktu widzenia racjonalności zarządzania publicznego szczególnie istotne jest,

by możliwa była współpraca samorządów w szerszej skali terytorialnej, przekraczającej obszar

pojedynczych jednostek samorządu. Prawo przewiduje w tym względzie możliwość zawierania


102

porozumień oraz tworzenia związków międzygminnych celowych (tzn. jednobranżowych,

nastawionych na realizację określonego zadania publicznego lub konkretnego przedsięwzięcia).

Jednakże coraz bardziej widoczna staje się potrzeba przygotowania rozwiązań prawnych

i ustrojowych, które pozwoliłyby na wspólne rozwiązywanie przez zainteresowane jednostki

samorządu lokalnego problemów związanych z kompleksowym rozwojem całego obszaru

funkcjonalnego, jego zagospodarowaniem przestrzennym a także kluczowymi problemami

różnego rodzaju, których pomijanie stanowi barierę rozwoju (np. infrastruktura transportowa).

Chodzi zatem o uregulowanie umożliwiające tworzenie przez zainteresowane samorządy

lokalne związków terytorialnych, które odwzorowują swoim zasięgiem więzi łączące ośrodek

miejski i otaczające go gminy – chodzi o miasta o różnym statusie administracyjnym i różnej

wielkości, zarówno małe jak i te największe, a także o zespoły miejskie. Nie ma też powodu,

by odmawiać możliwości współpracy terytorialnej samym gminom wiejskim, jednak

z praktycznego punktu widzenia większe widzimy zastosowanie tej konstrukcji dla obszarów

funkcjonalnych skupionych wokół ośrodka miejskiego. W skład związku może wejść także

powiat, który obejmuje swoim zasięgiem choćby niektóre gminy należące do związku.

W takiej skali podstawą współpracy i podstawą zarządzania musi być ramowe studium

uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego całego obszaru funkcjonalnego,

z którego mogą wynikać ustalenia wiążące gminy przy sporządzaniu przez nie studium

oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To byłaby jedyna kompetencja

obowiązkowa dla związku, której podjęcie stanowiłoby wypełnienie ustawowego celu związku

terytorialnego; podejmowanie przez związek innych zadań publicznych uzależnione byłoby

od woli gmin i powiatów uczestniczących w związku.

Organem stanowiącym i kontrolnym związku byłoby zgromadzenie związku składające

się z delegatów wszystkich gmin i powiatów należących do związku, organem wykonawczym –

zarząd wybierany spośród delegatów.

Dochodami związku miałyby być składki i wpłaty członkowskich jednostek samorządu

lokalnego, a także dochody majątkowe. Związek – na ogólnych zasadach – mógłby ubiegać

się o dofinansowanie ze środków europejskich i państwowych.

Współdziałanie w sprawach regionalnych

Do współpracy z władzami samorządu województwa przewiduje się powołać konwent

delegatów samorządu lokalnego. Do zakresu działania konwentu należałoby w szczególności

opiniowanie projektów strategii województwa i jej zmian, innych programów działania, w tym

regionalnego programu operacyjnego oraz dokumentów wykonawczych, a także planowanych

przedsięwzięć o istotnym znaczeniu dla województwa, projektu budżetu województwa


103

oraz projektów aktów prawa miejscowego stanowionego przez samorząd województwa.

Konwent mógłby też własnej inicjatywy przedkładać władzom samorządu województwa swoje

stanowisko w sprawach będących przedmiotem zainteresowania konwentu. Przedstawiciele

konwentu powinni mieć prawo udziału w posiedzeniach komisji sejmiku województwa

oraz uczestniczyć w pracach innych ciał i zespołów przygotowujących rozstrzygnięcia

w sprawach, o których mowa wyżej.

W skład konwentu wchodziliby delegaci z każdego powiatu oraz każdego miasta na

prawach powiatu w województwie. Delegata z powiatu, a także zastępcę delegata, mieliby

wybierać spośród siebie wójtowie i burmistrzowie danego powiatu oraz starosta tego powiatu.

Delegatem miasta na prawach powiatu byłby jego prezydent a zastępcą delegata miasta na

prawach powiatu – osoba wskazana przez prezydenta tego miasta. Miasto na prawach powiatu

mogłoby wyłonić wspólnego delegata z sąsiadującym powiatem. Delegat, a także zastępca

delegata mógłby zostać w każdym czasie odwołany.

Konwent, bezwzględną większością głosów całego składu konwentu, mógłby wyrazić

sprzeciw wobec uchwały województwa lub jej części. Wyrażenie przez konwent sprzeciwu

wobec uchwały województwa skutkowałoby zawieszeniem mocy obowiązującej uchwały

lub tej jej części, wobec której zgłoszono sprzeciw. W takim przypadku sejmik województwa

mógłby ponownie podjąć uchwałę w brzmieniu pierwotnym, jednak bezwzględną większością

głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu sejmiku. Gdyby takiej uchwały

w określonym terminie nie podjął, uchwała wobec której zgłoszony był sprzeciw konwentu

traciłaby moc.

Przepisy zmieniające

Należy dopuścić związki celowe gmin i powiatów tworzone w sprawach należących

zarówno do gmin jak i do powiatu.

Stabilność terytorialna jednostki samorządowej (zwłaszcza gminy) jest fundamentem

samodzielności samorządu, decentralizacji i szacunku państwa dla społeczeństwa

obywatelskiego; dlatego powinna być chroniona prawem. W związku z przedstawioną

propozycją wprowadzenia licznych form współdziałania samorządów lokalnych radykalnie

powinna zmniejszyć się presja na dokonywanie zmian w podziale terytorialnym państwa, by tą

drogą realizować interesy poszczególnych jednostek samorządu lokalnego oraz cele lokalne

o charakterze ponadgminnym (ponadpowiatowym). W każdym razie presja taka nie będzie

mogła być uzasadniana przez wnioskodawców brakiem prawnych możliwości realizacji swoich

celów poza granicami własnej jednostki terytorialnej.


104

W związku z powyższym należy usztywnić przepisy o zmianach granic (podziale, łączeniu)

jednostek samorządu terytorialnego. Co do zasady, dopuszczalne powinny być jedynie takie

zmiany graniczne, na które zgodzą się zainteresowane samorządy. W pozostałym zakresie –

zmiany mogłyby być wprowadzane odgórnie jedynie w przypadkach określonych ustawą,

uzasadnionych szczególnymi względami interesu publicznego. Zanim propozycja

rozstrzygnięcia administracyjnego w takich sprawach znajdzie się w stosownym rozporządzeniu

Rady Ministrów, powinna ona, na wniosek zainteresowanych podlegać kontroli sądowej pod

względem zgodności z prawem.

Michał Kulesza, Doradca Społeczny Prezydenta RP

Deficyt zdolności do współpracy w samorządzie jest cechą i negatywnym znamieniem

polskiego samorządu. Brakuje woli i możliwości współdziałania, chociaż w znacznym stopniu

nie wymaga ono nowych przepisów. Sądzimy jednak, że współpraca międzysamorządowa,

ale także współpraca samorządu z jednostkami pomocniczymi, z organizacjami pozarządowymi

i czynnikiem społeczeństwa obywatelskiego, jest fundamentem państwa demokratycznego

i społeczeństwa obywatelskiego.

Proponujemy wzmocnienie pozycji jednostek pomocniczych, a właściwie ich

przedstawicieli we współpracy z gminą, co miałoby być osiągnięte poprzez zorganizowanie

stałej konferencji jednostek pomocniczych. Oznaczałoby to obowiązek spotkania się ze

wszystkimi sołtysami czy przewodniczącymi jednostek pomocniczych, chociażby w celu

wymiany informacji – w ten sposób współpraca nie byłaby sytuacją przypadkową, lecz

zinstytucjonalizowaną.

Druga grupa spraw to kwestie współdziałania w samorządzie lokalnym. Istnieją tutaj

różne możliwości, począwszy od forum debaty publicznej, w ramach którego środowiska

lokalne mogłyby dyskutować o pewnych obszarach zarządzania. Dalsze propozycje to m.in.

konwent powiatowy. Takie konwenty działają obecnie jedynie na części terytorium naszego

kraju.

Kolejna sprawa dotyczy możliwości silniej zinstytucjonalizowanego współdziałania

pomiędzy miastem na prawach powiatu a powiatem sąsiadującym. Takie współdziałanie

byłoby oczywiście dobrowolne.

Czwarta część dotycząca współdziałania w samorządzie lokalnym to obszary

funkcjonalne, tzn. aglomeracje miejskie. W tym miejscu mamy problem z całym bagażem prac

nad ustawą metropolitalną, dlatego rozmawiając o tych sprawach w kategoriach

współdziałania, mówimy o dobrowolnych związkach terytorialnych samorządu. Jednocześnie


105

przewidujemy, że gdyby rząd uznał, iż w niektórych przypadkach brak dobrowolnego związku

stanowi istotną przeszkodę dla rozwoju kraju czy regionu – dotyczyłoby to na przykład

aglomeracji stołecznej – mógłby zaproponować rozwiązanie ustawowe dla tego konkretnego

obszaru.

Współdziałanie w sprawach regionalnych powinno opierać się na mocniejszym udziale

samorządu lokalnego, jeśli chodzi o decyzje podejmowane w związku z nimi na szczeblu

wojewódzkim. Inicjatywa w tej sprawie zbiega się poniekąd z inicjatywą społeczną w tym

zakresie, tzw. inicjatywą wspólnoty mazowieckiej. Bardzo się cieszę, że te dwie propozycje

zostały zsynchronizowane.


Chciałbym się skoncentrować na wątkach współpracy międzysamorządowej, gdzie poza

sprawami dość jednoznacznymi, takimi jak gminne forum jednostek pomocniczych czy forum

debaty publicznej, pojawił się zamysł powiatu skonsolidowanego.

Chciałbym podkreślić, iż konwent powiatowy ma sens tylko wtedy, kiedy powiat będzie

realizował swoją strategię rozwoju. W kwestii współdziałania w obszarach funkcjonalnych

istnieje dość ciekawy wątek dotyczący wspólnego opracowania studium uwarunkowań

i rozwoju całego zespołu. W moim przekonaniu nie jest to dobry trop. Oczywiście działalność

planistyczna winna być w takich obszarach priorytetem, jednak powinny powstać tam plany

innego rodzaju, np. plan struktury obszaru funkcjonalnego, a potem dopiero studia

uwarunkowań poszczególnych jednostek gminnych. Musimy uniknąć sytuacji, w której

następuje dublowanie albo segmentowanie dokumentu, jakim jest studium uwarunkowań

zagospodarowania przestrzennego.

Na koniec współdziałanie na poziomie regionalnym i propozycja konwentu regionalnego,

przedstawionego w roli drugiej izby samorządu regionalnego - co do takiego rozwiązania

byłbym bardzo ostrożny. Według mnie, problemem jest reprezentatywność sejmiku

i sejmikowa ordynacja wyborcza, nie zaś sprawa tworzenia drugiego ciała na poziomie

regionalnym.

Wysłuchanie obywatelskie i inicjatywa uchwałodawcza wydają się instytucjami

ze wszech miar cennymi, jednak mam wątpliwości w kwestii interpelacji obywatelskiej. Nie

potrafię sobie bowiem wyobrazić problematyki, w której żaden radny nie podejmie się złożyć

interpelacji.


106

Jacek Woźniak, Zastępca Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej , (b. Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej w Ur zędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego)

W pełni zgadzam się z tezą Pana Profesora Kuleszy dotyczącą słabości współdziałania,

czy też generalnie mechanizmów współpracy występujących na poziomie regionalnym.

Uważam, że prowadzi to do negatywnych konsekwencji, w szczególności do ograniczenia

zdolności tworzenia wspólnych dużych projektów i marnotrawienia środków. Chciałbym jednak

zaproponować dla konwentu regionalnego formułę szerszą niż tylko zaproszenie do

współpracy jednostek samorządu terytorialnego. Po pierwsze, obecnie istnieją już płaszczyzny

dyskusji w postaci konwentów wójtów, burmistrzów, starostów. Po drugie, mamy do czynienia

z nowymi wyzwaniami stojącymi przed polityką rozwoju.

Inspiracją są wybrane instytucje, których funkcjonowanie przyniosło członkostwo w UE,

tj. komitety monitorujące i sterujące - w każdym województwie działa kilka tego typu gremiów.

Zakres ich kompetencji nie jest mały, o czym świadczy wartość przeciętnego programu

regionalnego (ok. 1 mld euro). Mają one jednak z pewnością charakter branżowy i nie

obejmują całej problematyki rozwoju regionu. Jak aktualnie wykorzystać to doświadczenie dla

wzmocnienia regionalnych mechanizmów rozwojowych? Szukając środowisk, które powinny

brać udział w pracach konwentu regionalnego, chciałbym odwołać się do przykładu

Małopolski. Poza sektorem samorządowym powinny w pracach uczestniczyć także

uniwersytety - Uniwersytet Jagielloński jest największym pracodawcą małopolskim, a także

największym beneficjentem funduszy europejskich. Podobnie miasta, szczególnie

metropolitalne - co prawda nie jestem zwolennikiem przypisywania szczególnej pozycji

formalnej dużym miastom, ale zaproszenie ich do dyskusji odzwierciedli faktyczną strukturę

władzy w regionie. Po trzecie, do udziału powinien zostać zaproszony również wojewoda. Już

od dawna nie dochodzi do spektakularnych kiedyś potyczek wewnątrzregionalnych na linii

marszałek – wojewoda. Kolejne środowisko to przedstawiciele biznesu, szczególnie zaś

reprezentanci dużych firm, które mają znaczący udział w generowaniu PKB regionu. Wydaje

się, że wymienione środowiska mają realny wpływ na rozwój regionalny - bez zaproszenia ich

do współpracy nie będziemy w stanie bardziej rozwinąć mechanizmów partycypacyjnych,

a także przejść do kolejnego poziomu współpracy, w tym partnerstwa publiczno-prywatnego.

W kwestii relacji i ewentualnego konfliktu interesów z organami samorządu

województwa przypomnę tylko, że kiedy w 2000 r. ruszał program rozwoju obszarów wiejskich

finansowany z Banku Światowego i powstawały pierwsze komitety monitorujące, również

obawiano się, że kompetencje zarządu województwa zostaną ograniczone. Nic podobnego się

nie wydarzyło.


107

Tomasz Siemoniak, Minister Obrony Narodowej, (b. Sekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracj i)

Nie mam wątpliwości, że Pan Profesor Kulesza ma rację, mówiąc o deficycie współpracy

międzysamorządowej. Przewrotnie mógłbym dodać, że braki współpracy zachodzą także

w ramach poszukiwania rozwiązań, które by taką współpracę gwarantowały. Świadczą o tym

kolejne próby uregulowania tych kwestii, problem ustaw metropolitalnych oraz kryzys, w jakim

znajdują się związki komunalne.

Rozwiązania miękkie, o których mówił Profesor Kulesza są absolutnie zasadne i znajdują

się w zasięgu ręki. Czasem sam fakt podjęcia dyskusji może bowiem przynieść korzystne

rezultaty. Niemniej jednak uważam, że potrzebne są pewne narzędzia finansowe, w ramach

których jednostki samorządu terytorialnego – młode, bo dwudziestoletnie i mające bardzo

duże poczucie niezależności – byłyby zachęcane do współpracy. Z doświadczenia wiemy, że

dotychczasowe zachęty finansowe przyznawane za łączenie się gmin nie przynosiły

oczekiwanego skutku - w paru miejscach w Polsce powstały wręcz inicjatywy dotyczące

utworzenia nowych gmin, w parlamencie trwa praca nad ustawą o łączeniu i dzieleniu gmin.

Mimo wszystko sądzę, że warto poszukać takiego rozwiązania, które premiowałoby proces

zachodzący już u naszych zachodnich sąsiadów. Myślę, że dobrym przykładem jest Narodowy

Program Przebudowy Dróg Lokalnych, tzw. schetynówek. Pokazuje on, że środki finansowe

ułatwiają współpracę nawet skłóconych samorządów.

Interesującym rozwiązaniem jest koncepcja powiatu skonsolidowanego, chociaż

bezpośrednio zainteresowani, tj. prezydenci miast z ambicjami do statusu miasta na prawach

powiatu oraz ich starostowie opowiadają się zdecydowanie przeciwko takiej koncepcji. Z uwagi

na deficyt współpracy również między nimi, byłoby to rozwiązanie bardzo interesujące, ale bez

szans na faktyczną realizację.

Jacek Protas, Prezes Zarządu Związku Województw RP, Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego

W chwili obecnej współdziałanie w samorządach skupia się na szczeblu województwa.

W kwestii propozycji utworzenia konwentu delegatów samorządu lokalnego, podzielam zdanie

Pana Senatora Sepioła. W przypadku mojego regionu taki konwent składałby się ze 138 osób -

jeżeli doliczymy członków komisji i innych ciał, okazuje się, że problemem mogłaby być

organizacja posiedzenia o takich rozmiarach.


108

Proponowałbym, abyśmy w rozwiązaniach legislacyjnych zapisali konieczność

przeprowadzenia konsultacji z konwentem powiatów województwa i ze związkiem gmin

w województwie - lista rodzajów uchwał, które należałoby konsultować byłaby ograniczona

(programy rozwojowe, budżet itp.). Jest to rozwiązanie generujące relatywnie niskie koszty.

Uważam, że możliwość sprzeciwu wobec uchwały województwa lub jej części

spowodowałoby bardzo duże perturbacje i ograniczałoby sens funkcjonowania samorządu

województwa.

Stanisław Bodys, Wiceprezes Zarządu Unii Mias teczek Polskich, Burmistrz Miasta Rejowiec Fabryczny

Według mnie słusznym rozwiązaniem byłby obligatoryjny konwent. Proponowałbym

wprowadzenie przewodnictwa na zasadzie rotacyjnego prowadzenia comiesięcznych spotkań,

co stwarzałoby większy komfort we współdziałaniu starosty, wójtów i burmistrzów w każdym

powiecie. W kwestii propozycji powiatu skonsolidowanego, opowiedziałbym się za

rozwiązaniem fakultatywnym. Natomiast w kontekście problemu łączenia się gmin, jedyna

szansa na zachęcenie samorządów, to zwiększenie co najmniej trzykrotne udziału w PIT dla

nowej połączonej gminy. Z perspektywy gmin bardzo istotną sprawą jest możliwość weta

wobec uchwały województwa. Zdarzają się bowiem takie sytuacje, kiedy sejmik podejmuje

decyzje strategiczne, gminy natomiast są ubezwłasnowolnione, jeśli chodzi o prezentowanie

swoich racji. W konsekwencji gmina nie ma wystarczającej siły np. by do obszarów

funkcjonalnych w regionie włączyć nowe tereny, istotne dla rozwoju gmin, w formie zapisu

w strategii województwa.

Piotr Uszok, Współprzewodniczący Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego(w latach 2003 – 2011) , Sekretarz Zarządu Unii Metropolii Polskich, Prezydent Miasta Katowice

Generalnie akceptuję zaproponowane kierunki zmian, aczkolwiek mam uwagi

w szczególności do współdziałania w obszarach funkcjonalnych. W istocie reprezentuję obszar

funkcjonalny składający się z czternastu miast, w których mieszkają dwa miliony mieszkańców.

Rozwiązanie zaproponowane w odniesieniu do takich obszarów pozostające przy związkach

komunalnych – przekazanie kompetencji w postaci ustalenia ramowego studium

uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - w moim przekonaniu jest

dalece niewystarczające. Na pewno kierunek tych działań jest słuszny, ale nie można


109

poprzestać na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czy

nawet na strategii rozwoju.

Powołaliśmy związek komunalny, który łączy czternaście miast, przyjęliśmy strategię

rozwoju i strategię promocji, ale tak naprawdę największe problemy mamy z realizacją

inwestycji infrastrukturalnych dotyczących kilku miast – np. przez przynajmniej sześć miast

przebiegają drogi krajowe. W tej sytuacji nie można opierać rozwoju wyłącznie na składkach,

gdyż sytuacja finansowa poszczególnych gmin jest zróżnicowana. Rozwiązanie problemu jest

bardzo trudne, jako że w istocie zadania te przypisane są samorządom, a należałoby przenieść

je na wyższy poziom. Oczywiście miałoby to daleko idące reperkusje w odniesieniu do sytuacji

finansowej tych miast, ale myślę, że ten kierunek jest nieunikniony pod warunkiem

wspomagania finansowego tych procesów przez państwo.


Największe kontrowersje wzbudziła kwestia współdziałania w samorządzie regionalnym.

Pan senator Sepioł w kontekście konwentu regionalnego użył terminu „druga izba”. Można

demonizować, ale w rzeczywistości mamy do czynienia z poważnymi aktami władzy publicznej,

które powinny być konsultowane z samorządami lokalnymi, co jednak różnie sprawdza się

w praktyce. Minęło kilkanaście lat i widać, że województwa nie zawsze odpowiednio liczą się

z samorządami lokalnymi.

Konwent regionalny stanowiłby forum wymiany poglądów, a czasem będzie tu

dochodzić do sytuacji konfliktowych. Zwracam uwagę, że niektóre decyzje zapadające na

forum sejmiku i powinny być dogłębnie konsultowane, zaś inne (np. ustalenie priorytetów

i kierunków, tj. akt wykonawczy do programów operacyjnych) podejmowane są przez zarząd

województwa. Zdarza się, iż zapadające tam decyzje naprawdę naruszają zasady przejrzystości,

proporcjonalności i równości - w tym kontekście weto nie jest niczym złym. Tym bardziej,

że w celu oprotestowania uchwały województwa w sposób proceduralnie istotny,

w konwencie należałoby zbudować większość. Są to bardzo ważne propozycje budujące

przejrzystość zarządzania publicznego, nieodbierające samorządowi województwa żadnych

kompetencji.

Doszło do nieporozumienia w jeszcze jednej sprawie. Konwent samorządów lokalnych

w województwie nie będzie składał się ze 150 członków, bo w największym województwie

mazowieckim – możliwe, że śląskie jest największe pod względem liczby jednostek –

w konwencie zasiadałoby 45 osób, a w województwie opolskim – 12 (tyle jest powiatów i miast

na prawach powiatu). Z każdego powiatu i miasta na prawach powiatu pochodziłby jeden


110

delegat wybierany przez wójtów, burmistrzów, starostę. Podsumowując, nie jest to wielka

konferencja, lecz zgromadzenie sprawnie umocowane przez elektorat.

Zmieniają się metody europejskiego finansowania różnych przedsięwzięć. Należy mieć

świadomość, że mechanizmy konsolidacji powinny być realnie eksploatowane - to samo

dotyczy zespołów miejskich czy współdziałania terytorialnego. Najpierw droga rozwiązań

dobrowolnych, a gdy te nie zdają egzaminu, rząd może zaproponować ustawę metropolitalną -

konkretną, dla danego obszaru.

Przemysław Koperski, Zastępca Prezydenta Miasta Częstochowa

Chciałbym również odnieść się do propozycji związanej ze wspólnym funkcjonowaniem

powiatów grodzkiego i ziemskiego, której jestem zwolennikiem. Według mnie kontrowersyjny

jest jednak proponowany zapis, żeby wspólnego „prezydenta-starostę” wybierali wyłącznie

mieszkańcy miasta, a chyba tak należy odczytywać proponowane zapisy. Nie jestem

przekonany, czy mieszkańcy powiatu powinni być rządzeni przez organ wykonawczy wybrany

przez mieszkańców miasta. Wydaje się, że wybory na urząd „prezydenta-starosty” powinny być

wspólne i obejmować swoim zasięgiem miasto i powiat. Rodzi to konsekwencje w postaci

bezpośredniego wyboru starosty we wszystkich powiatach, ponieważ moim zdaniem nie

można oddzielić powiatów ziemsko-grodzkich od ziemskich. Za tym rozwiązaniem przemawia

też zmiana polegająca na wprowadzeniu jednomandatowych okręgów wyborczych. Atomizacja

rady mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której nie powstałyby kluby radnych, jako że każdy

radny może reprezentować ograniczony elektorat. Podsumowując, wydaje się, że w tej

koncepcji bezpośredni wybór „prezydenta-starosty” i starosty jest postulatem, który

należałoby zrealizować.

Włodzimierz Urbańczak, Członek Komisji Rewizyjnej Stowarzyszenia „Jednomandatowe Okręgi Wyborcze”, Pełnomocnik Prezydenta Miasta Poznania ds. Reformy Jednostek Pomocniczych

Konferencja jednostek pomocniczych jest niewątpliwie cenną inicjatywą.

Proponowałbym dodać jeszcze możliwość inicjatywy uchwałodawczej jednostek pomocniczych

w zakresie, który dotyczy obszaru danej jednostki (np. osiedla) oraz udział przewodniczącego

w sesji z prawem głosu w sprawie dotyczącej rozpatrywanej jednostki (np. osiedla).

W konsekwencji zainteresowana społeczność też mogłaby wyrazić swoją opinię na poddany

dyskusji temat.


111

Paweł Swianiewicz, Doradca Społeczny Prezydenta RP

Chciałbym odnieść się do kwestii współpracy i powiązanych z tym zmian podziału

terytorialnego, tj. łączenia jednostek. W ciągu ostatnich kilkunastu lat w niektórych krajach

przeprowadzono próbę odwołania się do takich mechanizmów: udało się w Danii

i w niektórych landach niemieckich; próba nie powiodła się w Grecji. Osobiście nie wierzę

w dobrowolne łączenie się jednostek na poziomie gminnym czy na poziomie tzw. powiatów

obwarzankowych, znajdujących się wokół powiatów grodzkich. Uważam jednak, że trzeba

spróbować.

W kontekście systemu zachęt finansowych, jedna sprawa wydaje się kontrowersyjna.

Mianowicie na poziomie województw istnieje zachęta finansowa, która skłania wręcz do

podziałów - mniejsze województwa są preferowane przy rozdziale subwencji, co wydaje się

sprzeczne z polityką państwa w zakresie podziału terytorialnego.


Z punktu widzenia zarządzania regionalnego istotny jest nie tylko samorząd lokalny,

ale również szereg innych czynników, m.in.: uniwersytety, środowiska biznesowe, rynek

kapitałowy, media. Mamy tutaj do czynienia z dwoma różnymi nakładającymi się obszarami

kooperacji. Pierwszy to obszar współpracy w systemie władzy (intergovernmental relations)

pomiędzy samorządem województwa a samorządami lokalnymi, drugi natomiast to obszar

funkcjonalny w skali regionalnej, w skład którego wchodzą rektorzy, dyrektorzy, szefowie

mediów, samorząd, wojsko, kościół. Można rozważać, czy ich udział może być większy niż

obecnie, ale przede wszystkim należy mieć świadomość, że te relacje w systemie władzy są

podstawą dla zdrowego funkcjonowania państwa. Faktem jest, że czynniki personalne i inne

elementy muszą być brane pod uwagę przy kreowaniu polityki rozwoju regionalnego. Z drugiej

strony faktem jest także, iż nie wolno mieszać tych dwóch płaszczyzn: tego, co jest związane

z rozwojem regionu i z partycypacją w procesach decyzyjnych oraz tego, co jest związane

z prawidłowym funkcjonowaniem systemu władzy.


112

Wysłuchanie obywatelskie, interpelacja obywatelska i obywatelska inicjatywa uchwałodawcza, Zespół doradców Prezydenta RP ds. samorządu terytorialnego

Jednostki samorządu terytorialnego to powstające z mocy prawa, wyodrębnione

według kryterium terytorialnego, korporacje prawa publicznego, którym powierzany jest

zarząd sprawami publicznymi. Definicję tę potwierdzają poszczególne ustawy ustrojowe

samorządu (por. art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1 ust. 1 ustawy

o samorządzie powiatowym oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Oznacza

to, że podmiotem samorządu są wszyscy obywatele. Prawda ta jest jednak znana przede

wszystkim teoretykom nauki administracji oraz prawnikom; w oczach społeczeństwa samorząd

sprowadza się do funkcjonujących gdzieś w odległym urzędzie władz – rady (sejmiku) i organu

wykonawczego. Stan taki jest poważnym zagrożeniem dla prawidłowego funkcjonowania

samorządu terytorialnego, jako formy uczestnictwa obywateli w zarządzaniu własnymi

sprawami.

Przyczyn wskazanej powyżej sytuacji jest wiele – jedną z nich niewątpliwie jest

niewielka liczba instytucji prawnych umożliwiających społeczeństwu wpływ na bieżące

funkcjonowanie samorządu. Pomijając oczywistą instytucję wyborów samorządowych oraz

prawo dostępu do informacji publicznej mające przede wszystkim walor informacyjny,

wymienić możemy jedynie referendum lokalne uregulowane w ustawie z dnia 15 września

2000 roku o referendum lokalnym. Referendum umożliwia co prawda wyrażenie w drodze

głosowania swojej woli co do rozstrzygania sprawy dotyczącej określonej wspólnoty

samorządowej, jednakże wymaga spełnienia bardzo restrykcyjnych wymogów i jest relatywnie

kosztowne. Ustanowiony przepisami prawa obowiązek utrzymywania przez radnych stałej

więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami, w szczególności przyjmowania zgłaszanych

postulatów i przedstawiania je organom gminy do rozpatrzenia oraz możliwość

przeprowadzania konsultacji, są w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego

realizowane w zróżnicowany i nie zawsze doskonały sposób. Konieczne jest zwiększenie

udziału obywateli w życiu publicznym i w związku

z powyższym proponuje się wprowadzenie do prawa polskiego trzech nowych instytucji

wzmacniających ideę samorządności. Będą to odpowiednio:


113

1. Wysłuchanie obywatelskie stanowiące szczególny przypadek konsultacji

prowadzonych w danej jednostce samorządu terytorialnego. Jego celem jest zebranie opinii

społeczności lokalnej o projektach uchwał organu stanowiącego. Szczegółowy tryb wysłuchania

obywatelskiego będzie ustalany przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu

terytorialnego – z tym zastrzeżeniem, że ustawa określa rozwiązania minimalne.

Wysłuchanie obywatelskie może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny. Te

pierwsze jest przewidziane w przypadku najbardziej istotnych dla funkcjonowania jednostek

samorządu terytorialnego uchwał – statutu, zmian w statucie, uchwały budżetowej (lecz już nie

zmian w budżecie) oraz uchwał dotyczących planowania rozwoju (będą się tu mieściły przede

wszystkim wszelkie strategie rozwoju i wieloletnie plany inwestycyjne). Każda inna uchwała

będzie mogła być przedmiotem wysłuchania obywatelskiego na podstawie rozstrzygnięcia

organu stanowiącego podjętego w formie uchwały. Charakter wysłuchania determinuje

podmiot odpowiedzialny za przeprowadzanie wysłuchania publicznego: przy wysłuchaniu

obligatoryjnym innym niż dotyczące statutu lub zmian w statucie będzie to organ wykonawczy,

zaś przy wysłuchaniu obligatoryjnym dotyczącym statutu lub zmian w statucie oraz przy

wysłuchaniu fakultatywnym – przewodniczący organu stanowiącego.

Wysłuchanie obywatelskie obejmuje w minimalnym kształcie dwa elementy:

wyłożenie projektu uchwały do publicznego wglądu na okres nie krótszy niż 7 dni;

zorganizowanie co najmniej jednej dyskusji publicznej obejmującej przedstawienie

projektu oraz zebranie uwag zgłaszanych przez osoby uczestniczące w dyskusji.

Opinie zebrane zarówno w formie pisemnej, jak i ustnej – w czasie dyskusji – są przedstawiane

członkom organu stanowiącego przed przystąpieniem do głosowania danego projektu.

2. Interpelacja obywatelska jest narzędziem umożliwiającym obywatelom żądanie

przedyskutowania przez organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego

określonej sprawy publicznej istotnej dla społeczności lokalnej. Minimalna liczebność grupy

składającej interpelację wyrażona będzie w liczbach bezwzględnych w zależności od szczebla

i wielkości jednostki samorządu terytorialnego.

Wnioskodawcy będą zobowiązani do wskazania sprawy publicznej będącej

przedmiotem interpelacji, i osoby ich reprezentującej oraz poparcie interpelacji przez

odpowiednią liczbę mieszkańców. Interpelacja jest składana przewodniczącemu organu

stanowiącego, który dokonuje weryfikacji formalnej. Gdy interpelacja nie spełnia wymogów

formalnych zostaje ona pozostawiona przez przewodniczącego organu stanowiącego bez

rozpatrzenia, przy czym decyzja taka – wraz ze wskazaniem jej przesłanek – jest

komunikowana przedstawicielowi wnoszących interpelację. Nie przewiduje się przyznania


114

wnoszącym interpelację środków prawnych przeciwko takiemu rozstrzygnięciu, gdyż

obowiązek wykazania uchybień formalnych umożliwia dokonanie niezbędnych poprawek

i ponowne wniesienie interpelacji. W przypadku rażąco nieuzasadnionego pozostawiania przez

przewodniczącego organu stanowiącego kolejnych interpelacji bez rozpatrzenia, musi się on

z jednej strony liczyć z odpowiedzialnością polityczną w ramach kolejnych wyborów, a z drugiej

– wnoszący interpelację mogą sprawę będącą jej przedmiotem uczynić materią obywatelskiej

inicjatywy uchwałodawczej.

Interpelacja obywatelska jest rozpatrywana na pierwszej sesji organu stanowiącego

następującej po upływie 14 dni od dnia jej złożenia. Uznaje się, że jest to termin wystarczający

do przygotowania się do jej odpowiedzialnego rozpatrzenia. Rozpatrzenie takie obejmuje:

przedstawienie treści interpelacji przez przedstawiciela składających, udzielenie odpowiedzi

przez organ wykonawczy, jeżeli częścią interpelacji były pytania doń skierowane oraz dyskusja,

w której może brać udział przedstawiciel składających. Celem zapewnienia sprawnego

rozpatrywania interpelacji dopuszczone zostaje ustalenie w statucie jednostki samorządu

terytorialnego limitów czasowych dla poszczególnych etapów rozpatrzenia interpelacji.

Proponuje się, by organ stanowiący mógł zająć w przedmiocie interpelacji stanowisko,

stanowiąc w szczególności o kierunkach działania organu wykonawczego.

3.Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza umożliwia obywatelom przedłożenie

organowi stanowiącego konkretnej propozycji legislacyjnej. Chodzi o stworzenie drogi dla

inicjatyw ważnych dla społeczności lokalnej, które nie znajdowały wystarczającego poparcia

wśród radnych. Zgłaszana propozycja ta musi leżeć w zakresie kompetencji danej jednostki

samorządu terytorialnego i nie może dotyczyć spraw, dla których ustawy zastrzegają wyłączną

właściwość innych podmiotów do wniesienia projektu uchwały (będzie to dotyczyło przede

wszystkim budżetu i zmian w budżecie, gdzie wyłączna kompetencja przypisana jest organowi

wykonawczemu).

Tryb wnoszenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jest oparty na modelu

referendum lokalnego z odpowiednimi uzupełnieniami Procedura wszczynana jest na wniosek

grupy co najmniej 15 obywateli lub organizacji społecznej mającej odpowiedni zasięg działania.

Wniosek składany jest na ręce przewodniczącego rady i zawiera syntetyczne przedstawienie

celów przewidzianych do osiągnięcia przez wskazany projekt oraz dane wnioskodawców i ich

pełnomocnika. Wraz z wnioskiem składany jest projekt uchwały sporządzony zgodnie

z zasadami legislacji, jego uzasadnienie oraz analiza skutków finansowych.

W terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku przewodniczący organu stanowiącego

bada poprawność wniosku i załączonych dokumentów. W przypadku stwierdzenia uchybień


115

wzywa wnioskodawców do usunięcia uchybień w terminie 14 dni, pod rygorem odrzucenia

wniosku. Wnioskodawcy mogą wskazane uchybienia poprawić, lub – w przypadku gdy się ze

wskazaniami przewodniczącego organu stanowiącego nie zgadzają – poddać dyskusyjne

aspekty pod rozstrzygnięcie organu stanowiącego. Organ stanowiący w formie uchwały

odrzuca projekt nie spełniający wymogów formalnych. Forma rozstrzygnięcia (uchwała)

umożliwia wnioskodawcom zainicjowanie standardowego trybu kontroli legalności.

Po przyjęciu wniosku, wnioskodawcy zbierają podpisy osób popierających dany

projekt. Stosuje się tu odpowiednio przepisy o referendum lokalnym. Proponuje się, by

skuteczne wniesienie inicjatywy na szczebel gminny i powiatowy wymagało poparcia przez co

najmniej 3% uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki, zaś inicjatywy na

szczebel województwa – co najmniej 1% uprawnionych do głosowania. Podpisy są zbierane

w czasie nie dłuższym niż 60 dni.

Jednocześnie trwają prace nad projektem uchwały – jest on przekazywany celem

uzyskania opinii organowi wykonawczemu, a w przypadku projektów wywołujących skutki

finansowe – również regionalnej izbie obrachunkowej. Opinie wydawane są w terminie 30 dni

i są przedstawiane radnym na etapie rozpatrywania projektu.

Zebranie odpowiedniego poparcia dla przygotowanego projektu wywołuje po stronie

organu stanowiącego obowiązek rozpatrzenia projektu, przy czym przedstawiciel

wnioskodawców we wszystkich pracach organu stanowiącego może uczestniczyć z prawem

zabierania głosu. Projekt uchwały musi być rozpatrzony w terminie 3 miesięcy od dnia

przedłożenia listy zebranych podpisów (za naruszenie tego terminu przysługiwać będzie skarga

do sądu administracyjnego).

Jeżeli projekt uchwały wniesiony jako obywatelska inicjatywa uchwałodawcza został

przez właściwy organ stanowiący odrzucony, wnioskodawcy mogą materię objętą projektem

uchwały uczynić przedmiotem referendum lokalnego, przy czym podpisy poparcia

obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej traktowane są jako podpisy osób popierających

wniosek o przeprowadzenie referendum. W praktyce oznacza to mniejszą liczbę podpisów,

jakie wnioskodawcy będą musieli zebrać na etapie kampanii referendalnej (w skrajnym

wypadku liczba podpisów zebranych przy inicjatywie uchwałodawczej umożliwi skuteczne

wniesienie o referendum bez zbierania dodatkowego poparcia).

Proponowane instytucje układają się w naturalną sekwencję: w prawidłowo

funkcjonującej jednostce samorządu terytorialnego debatę publiczną we wszystkich sprawach

istotnych społecznie powinny inicjować organy tej jednostki – czy to jako konsultacje, czy też

jako wysłuchanie obywatelskie. Gdy jakaś istotna sprawa pozostaje poza obszarem

zainteresowania władz danej jednostki samorządu terytorialnego, lokalna wspólnota ma


116

możliwość poddania jej pod dyskusję za pomocą interpelacji obywatelskiej, zakończonej

ewentualnie podjęciem odpowiedniej uchwały przez organ stanowiący. Gdy w związku

z interpelacją żadna uchwała nie zostaje podjęta, mieszkańcy mogą konkretne rozwiązanie

przedłożyć pod rozstrzygnięcie jako obywatelską inicjatywę uchwałodawczą, która –

w przypadku odrzucenia – może doprowadzić do przeprowadzenia referendum lokalnego. Owa

sekwencyjność działań uzasadnia wzrastające wymogi, co do liczby osób inicjujących określone

działanie. Przepisy prawa nie narzucają przeprowadzenia wskazanej sekwencji działań.

W uzupełnieniu do powyższych zmian przewiduje się wprowadzenie obowiązku

publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej projektów wszystkich uchwał organu

stanowiącego – w terminie nie późniejszym niż termin przekazania tych projektów radnym.

W okresie między opublikowaniem projektu, a dniem poprzedzającym termin posiedzenia

sesji, na którym dany projekt ma być rozpatrywany wszyscy zainteresowani mogą zgłaszać

swoje uwagi. Jeżeli wzmiankowany okres byłby dłuższy niż 14 dni, termin na wnoszenie uwag

może być skrócony do 14 dni (z zamieszczeniem odpowiedniej informacji w Biuletynie

Informacji Publicznej). Wniesione uwagi są rozpatrywane w ramach procedury legislacyjnej.

Jerzy Regulski, Doradca Społeczny Prezydenta RP

Sprawa zwiększenia udziału obywateli w sprawowaniu władzy, ich zaangażowania

w sprawy publiczne, w tym lokalne, jest jednym z celów obecnej prezydentury. Problem jest

istotny, ponieważ w wielu przypadkach obserwujemy negatywne zjawisko pewnej alienacji

władz w stosunku do mieszkańców - szczególnie w miastach, w których według ordynacji

wybory przeprowadzane są na bazie list, a więc nowo wybrani radni czują się często znacznie

bardziej związani lojalnością z partią niż z wyborcami. Stworzenie narzędzi, dzięki którym

obywatele mogliby w sposób bardziej aktywny uczestniczyć we władzy lokalnej jest więc

sprawą istotną. Proponujemy trzy takie narzędzia: wysłuchanie obywatelskie, interpelację

obywatelską i obywatelską inicjatywę uchwałodawczą.

Instytucja wysłuchania obywatelskiego polega na tym, że z inicjatywy władzy lokalnej

przeprowadza się wysłuchanie opinii obywateli. Jest to pewna forma konsultacji społecznych,

którą chcielibyśmy wprowadzić jako obligatoryjną w przypadku uchwał podstawowych,

tj. dotyczących statutu, budżetu czy planowania rozwoju. W ustawie określamy minimalne

warunki w tej sprawie, tj. wyłożenie projektu do publicznej wiadomości oraz przeprowadzenie

co najmniej jednej debaty publicznej – oczywiście w konkretnych sytuacjach poszczególna

władza lokalna może tę paletę rozwiązań rozszerzyć.


117

Druga forma to interpelacja obywatelska. Jeżeli istnieje problem, co do którego władza

lokalna nie podejmuje inicjatywy szerszej debaty, grupa obywateli może zgłosić interpelację,

która rodzi obowiązek przeprowadzenia debaty publicznej i wyjaśnienia założeń dotyczących

danej sprawy.

Wreszcie trzecie rozwiązanie to obywatelska inicjatywa uchwałodawcza. Proponowana

zmiana polega na tym, żeby inicjatywy uchwałodawczej nie ograniczać jedynie do inicjatyw

radnych, ale żeby stworzyć dodatkowy kanał, dzięki któremu obywatele będą mogli coś

zaproponować i zachęcić radę do podjęcia stosownej uchwały. Byłaby to więc możliwość

wywierania dodatkowej presji na radnych.

Narzędzia te składają się w pewną logiczną całość: najpierw wysłuchanie obywateli

z inicjatywy władzy w sprawach ważnych; następnie interpelacja, kiedy obywatele nie są

wystarczająco zadowoleni i pytają o dalsze szczegóły. Jeżeli to nie wystarczy, istniałaby

możliwość wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą.

Pojawia się jeszcze problem przepisów szczegółowych. W przypadku obywatelskiej

inicjatywy uchwałodawczej chcemy wprowadzić przepisy analogiczne do ustawy dotyczącej

referendów lokalnych. W przypadku pozostałych spraw, trzeba znaleźć kworum dla grup

obywatelskich i właściwe procedury, które z jednej strony utrudniałyby nadmierne

wykorzystywanie tych narzędzi, ale z drugiej strony zachęcały moich użycia.

Janusz Warakomski, Zastępca Burmistrza Dzielnicy Ursus, (b. Zastępca Burmistrza Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy)

Przede wszystkim chciałbym odnieść się do sprawy wysłuchania obywatelskiego.

Teoretycznie, według zapisów ustawy, każdy obywatel może brać udział w sesji i zapoznawać

z materiałami, ale w praktyce bardzo rzadko mechanizmy te są wykorzystywane. Coraz częściej

obywatele, zwłaszcza młodzi, chcieliby się porozumiewać z urzędem za pośrednictwem

mediów elektronicznych. Według mnie, także w kontekście wysłuchania obywatelskiego,

dyskusje na forach internetowych byłyby wskazane.

Bartłomiej Michałowski, Prezes Zarządu Stowarzyszenia „Normalne Państwo”

Chciałbym odnieść się do sprawy obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Dążąc do

uczynienia z niej narzędzia rzeczywistego wpływu obywateli na proces decyzyjny, postulujemy

wprowadzenie instytucji obligatoryjnego referendum ze skutkiem wiążącym (w przypadku

spełnienia określonych warunków). Jednocześnie istotne jest utworzenie możliwości zbierania


118

podpisów przez Internet i uproszczenie samego procesu – np. zniesienie obowiązku podawania

adresów. Wydaje się, że w tym przypadku imię, nazwisko i numer PESEL powinny w zupełności

wystarczyć.

Ponadto Stowarzyszenie „Normalne Państwo” jest pomysłodawcą inicjatywy

obywatelskiej zmierzającej do utworzenia centralnego portalu, dzięki któremu będzie dostępna

informacja dotycząca wszystkich inicjatyw uchwałodawczych.

Ostatnia propozycja dotyczy wydłużenia czasu potrzebnego do zebrania podpisów.

Obecnie czas ten stanowi bardzo duże utrudnienie w przypadku inicjatyw ustawodawczych -

tak na poziomie krajowym, jak i na szczeblu lokalnym.

Włodzimierz Urbańczak, Członek Komisji Rewizyjnej Stowarzyszenia „Jednomandatowe Okręgi Wyborcze”, Pełnomocnik Prezydenta Miasta Poznania ds. Reformy Jednostek Pomocniczych

W kontekście propozycji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej i wymogu zebrania

podpisów 3% mieszkańców, chciałbym powiedzieć, iż taki próg stanowić będzie duży problem.

W Poznaniu inicjatywa obywatelska może być uruchomiona po zebraniu 5 tysięcy podpisów, co

stanowi ok. 1% mieszkańców, a już jest problemem. Pojawia się więc pytanie, czy nie

należałoby proponowanej wielkości obniżyć na przykład do 1%, co w moim przekonaniu

stanowiłoby i tak wysoko ustawioną poprzeczkę.

Jan Jakub Wygnański , Wiceprezes Zarządu Fundacji „Pracownia Badań i Innowacji Społecznych «Stocznia»

Według mnie konsultacje powinny mieć charakter obowiązkowy, przy ściśle określonym

katalogu sytuacji, w których muszą być prowadzone. Na pewno same konsultacje -

podstawowe normy dotyczące czasu oraz poszczególne techniki - wymagają zdefiniowania.

Obecnie funkcjonujące instrumentarium (głównie formy referendalne) jest nieco

anachroniczne, np. Niemcy od lat 70. używają komórek planujących, które stanowią

sprecyzowany i bardziej subtelny instrument niż formy referendalne. Ponadto należy

usankcjonować kwestię konsultacji internetowych - dotyczy to również zbierania podpisów czy

petycji (w tym tzw. petycji otwartych).


119


W kontekście wielu zgłoszonych tu uwag dotyczących wymogów hamujących aktywność

obywateli (wymóg podawania adresów, czas zbierania podpisów itp.), chciałbym podkreślić,

iż z pewnością należy ograniczyć ilość tego typu barier.

Próg wymaganych podpisów na poziomie 3% mieszkańców rzeczywiście stanowi zaporę

- należy zastanowić się, czy lepiej wprowadzić wartość procentową liczby mieszkańców, czy tę

wielkość uzależnić od wielkości gmin/miast, podając wartości bezwzględne.

Pan Poznański poruszył istotną kwestię, zauważając, iż z pewnością będą tworzyły się

miejscowe lobby. Jednak istotą samorządu jest realizacja interesów obywateli. I jest

zrozumiałe, że ludzie zawsze się łączą aby o swoje interesy walczyć.

Sygnalizowano też obawy czy poprzez inicjatywy uchwałodawcze nie będą

podejmowane próby zmian plany zagospodarowania i przepisów dotyczących użytkowania

terenów. Jednak w takim razie problem leży może w zbyt łatwym trybie zmiany planu

zagospodarowania przestrzennego, ale nie w tym kto jest autorem projektu uchwały. Nie jest

tak, że jedną uchwałą można zmienić plan i sposób użytkowania terenu. Jednak widziałbym

kwestię procedur dotyczących zmiany dokumentów strategicznych. Trzeba się nad tym

zastanowić ze względu na ochronę stabilności programów strategicznych dotyczących rozwoju

gminnego.

Michał Chojara, Członek Rady Regionu Wielkopolski PO; Członek Zarządu Wielkopolskiego ZPN, (b. Burmistrz Gminy Pniewy, b. Przewodniczący Stowarzyszenia Gmin i Powiatów Wielkopolski)

Uważam, że instrumenty typu wysłuchanie obywateli czy interpelacja obywatelska wraz

z Funduszem Aktywizacji Obywatelskiej, oprócz tego, że pozwalają osiągnąć cele praktyczne,

służą bezwzględnie rozwojowi edukacji społeczeństwa, które na temat samorządów wie bardzo

niewiele.


Musimy zastanowić się nad zakresem spraw, których powinna dotyczyć proponowana

obywatelska inicjatywa uchwałodawcza. Może się bowiem okazać, iż osoba mająca prywatny

interes do zrealizowania – bez wsparcia radnych czy wójta – będzie potrafiła zorganizować

odpowiednią grupę ludzi i wystąpi z inicjatywą obywatelską dotyczącą przykładowo tego, żeby


120

przekształcić własne grunty z rolniczych na budowlane. Przepraszam, jest to przykład niejako

w cudzysłowie, ale według mnie istnieje tego typu niebezpieczeństwo. W związku z tym

uważam, iż powinno zostać sprecyzowane, że mechanizm ten nie może być wykorzystywany

w interesie własnym.


Chciałbym jeszcze odnieść się krótko do wątpliwości, które zgłosił Pan Poznański.

Mianowicie wydaje się, że obywatelska inicjatywa uchwałodawcza wypełnia pewną lukę

w działalności gminy i rady gminy w zakresie ustawowym, ale nie narusza zdolności prezydenta

miasta, wójta czy burmistrza do realizowania odpowiedzialności, którą uzyskali w wyniku

wyborów. Proszę zwrócić uwagę na fakt, iż inicjatywa uchwałodawcza nie może dotyczyć

kwestii budżetu, jako że zgodnie z ustawą o finansach publicznych, zmiany budżetu mogą zajść

tylko na wniosek prezydenta miasta, wójta, burmistrza. Jedynym właściwym organem do

uchwalania budżetu jest rada gminy.

Należy również mieć świadomość, że ta sama procedura obowiązuje w przypadku

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako że również w tym przypadku wójt

(burmistrz, prezydent miasta) decyduje, co w tym planie powinno się znaleźć. Oczywiście rada

może tej uchwały nie przyjąć, ale nie może jej zmienić „samoistnie”, również przy

uwzględnieniu całości procedur. Proszę zauważyć, że w rozumieniu ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o odrolnienie może być traktowany jedynie jako

sformalizowany wniosek obywateli do planu o charakterze uchwały.


121

Fundusz Aktywizacji Obywatelskiej

1. Celem Funduszu Aktywizacji Obywatelskiej jest promowanie powierzania realizacji zadań

własnych jednostek samorządu lokalnego szeroko pojętym instytucjom społeczeństwa

obywatelskiego.

2. Uprawnionymi do korzystania z FAO instytucjami społeczeństwa obywatelskiego byłyby:

stowarzyszenia (w tym stowarzyszenia zwykłe) oraz jednostki pomocnicze gmin. Ze

względu na cel ustawy zasadnym jest rozważenie możliwości dalszego poszerzenia

katalogu podmiotów uprawnionych – w szczególności o nowe kategorie podmiotów

przewidzianych w procedowanej obecnie w parlamencie ustawie o zrzeszeniach.

3. Fundusz funkcjonuje w postaci zdecentralizowanej – przy poszczególnych gminach

i powiatach. Ze względów organizacyjnych można rozważyć tworzenie funduszu wyłącznie

przy powiatach (zmniejszenie kosztów organizacyjnych) z zastrzeżeniem, że środki byłyby

rozdzielane z uwzględnieniem rozkładu terytorialnego wpłat (deklaracji wpłacającego na

który fundusz wnosi środki). Dodać należy, że utworzenie FAO nie będzie stało

w sprzeczności z tendencją likwidacji funduszy i włączania ich do budżetu. Dotychczasowe

fundusze celowe charakteryzowały się bowiem określonym przeznaczeniem; FAO

przeznaczenie pozostawia do decyzji właściwej jednostki samorządu terytorialnego,

narzucając ograniczenia jedynie na sposób ich wydatkowania.

4. Na FAO składają się środki:

pozyskiwane z 1% podatku dochodowego od osób fizycznych na zasadach

identycznych jak organizacje pożytku publicznego. Oznaczałoby to, że podatnik 1%

podatku będzie mógł przeznaczyć alternatywnie albo na OPP, albo na FAO.

Rozwiązania takiego nie można traktować jako ograniczenia śródków kierowanych do

NGO, gdyż istotą FAO jest konieczność jego przeznaczenia dla organizacji

pozarządowych. Wręcz odwrotnie baza środków kierowanych do NGO zwiększy się,

bowiem do każdej złotówki, która wpłynie do FAO - gmina lub powiat dołożyć będą

musiały co najmniej druga złotówkę. Warto również wskazać, że w roku 2009

z możliwości przekazania 1% OPP skorzystało zaledwie 33% ogółu podatników (łącznie

przekazanych zostało 0,64% podatku należnego). Oznacza to, że istnieje jeszcze

znaczna grupa podatników, którzy mogą zostać zachęceni do zadeklarowania

przeznaczenia 1% podatku dzięki proponowanym zmianom. Dodać też należy, że

utworzenie FAO wzmocni w istotny sposób małe organizacje pozarządowe – na 7128


122

organizacji, które zostały wskazane w 2010 roku w ramach 1% podatku pierwsze

trzydzieści zebrało aż 44,8% całości przekazanych środków;

w przypadku funduszy powiatowych – 5% wpłat przedsiębiorców wnoszonych na

Fundusz Pracy. Zwrócić bowiem uwagę należy, że z jednej strony w ramach Funduszu

Pracy realizowane są obecnie najróżniejsze zadania niekoniecznie związane

bezpośrednio z walką z bezrobociem, a z drugiej – działalność FAO może wspomagać

przedsięwzięcia z zakresu ekonomii społecznej. Przyjmując średnie przychody

Funduszu Pracy na poziomie 8 mld złotych oznacza to środki na fundusze powiatowe

w wysokości około 400 mln zł rocznie;

w przypadku funduszy powiatowych – 5% dochodów z zarządu majątkiem Skarbu

Państwa przez starostę na terenie powiatu (przy czym wydzielenie owych 5%

następuje z części przypadającej dzisiaj Skarbowi Państwa);

pochodzące z ofiarności publicznej (darowizny).

5. Jednostka samorządu lokalnego jest zobowiązana zlecić instytucjom społeczeństwa

obywatelskiego realizację zadań własnych o wartości nie mniejszej niż dwukrotność

środków, jakie wpłynęły na Fundusz w roku poprzednim.

6. Zlecanie zadań następuje na zasadach ogólnych z zastrzeżeniem poniższego punktu.

7. Zakres zlecanych zadań jest pozostawiony swobodnemu wyborowi jednostki samorządu

lokalnego, z zastrzeżeniem że kwota nie mniejsza niż 50% środków zgromadzonych

w poprzednim roku na Funduszu (innymi słowy nie mniejsza niż 25% wartości

zakontraktowanych zadań) musi być rozdzielona w formie otwartego konkursu, gdzie

propozycje jakie zadania mają być realizowane zgłaszają wnioskodawcy. Do realizacji

wybierane są najciekawsze, przy czym wśród kryteriów dostępu: nie może znaleźć się

kategoria realizowanych zadań.


Następna kwestia, o której wspominał Pan Prezydent, to sprawa Funduszu Aktywizacji

Obywatelskiej. Wydaje się, że celowe jest wprowadzenie mechanizmu, który pozwoli na

bardziej aktywne uczestniczenie gmin we wspieraniu lokalnych inicjatyw obywatelskich, które

podejmowane są nie tylko przez organizacje pożytku publicznego, ale również przez zwykłe

lokalne stowarzyszenia. Należy więc wypracować sposób, który umożliwi przekazywanie

środków z 1% podatku dochodowego od osób fizycznych – na zasadach identycznych z tymi

odnoszącymi się do organizacji pożytku publicznego – na rzecz specjalnego funduszu


123

utworzonego w gminie, tj. na poziomie samorządu lokalnego. Obowiązywałaby wówczas taka

zasada, że każda złotówka, która wpłynęłaby na rzecz funduszu gminnego, musiałaby być

wsparta złotówką z budżetu gminnego - tym samym multiplikowałaby przekazane przez

obywateli środki na rzecz lokalnych przedsięwzięć rozwojowych. Przedsięwzięcia te byłyby

realizowane wyłącznie w określonym trybie - we współpracy z instytucjami społeczeństwa

obywatelskiego i lokalnymi radami pożytku publicznego, organizacjami pożytku publicznego

itd., które już w tej chwili w gminach funkcjonują.

Do takiego rozwiązania skłania nas obecna sytuacja, jako że w 2009 r. z możliwości

przekazania 1% swego podatku skorzystało tylko 33% ogółu podatników. Wydaje się więc,

że jest jeszcze miejsce dla zwiększenia aktywności obywateli. Warto zwrócić uwagę, że

w 2010 r. na 7 128 organizacji, które zostały wskazane w kontekście przekazywania 1%

podatku, pierwsze trzydzieści organizacji zebrało 45% środków. Wydaje się zatem, że skoro

mówimy o szerokiej decentralizacji i o powszechności wykorzystania 1% podatku, warto byłoby

rozważyć jeszcze inne rozwiązania, które pozwoliłyby na swoiste obywatelskie partnerstwo

publiczne.

Propozycja zakłada możliwość utworzenia analogicznych funduszy aktywizacji

obywatelskiej również na poziomie powiatu – byłyby one związane z zadaniami realizowanymi

na tym szczeblu, przy czym wówczas wpłaty na fundusz powiatowy mogłyby składać się z 5%

wpłat przedsiębiorców wnoszonych na Fundusz Pracy (faktycznie bowiem środki z tego

Funduszu służą realizowaniu wielu zadań na poziomie powiatu). W związku z powyższym

wydaje się, że zatrzymanie pewnej ilości środków w Funduszu Aktywizacji Obywatelskiej

również wspierałoby lokalne przedsięwzięcia na zasadzie wsparcia każdej złotówki dodatkową

złotówką z powiatowego budżetu.

Zakładamy również, że można byłoby rozważyć przeniesienie na poziom funduszu

powiatowego 5% dochodu z zarządu majątkiem Skarbu Państwa, co oczywiście będzie

wymagało szerszej dyskusji z dysponentami tejże części budżetowej. Jednocześnie utworzenie

tak sformułowanych funduszy aktywizacji obywatelskiej pozwoliłoby na kierowania na te

fundusze innych darowizn pochodzących z ofiarności publicznej, zarówno na poziomie

lokalnym, gminnym, jak i na poziomie obywatelskim. Jest to oczywiście propozycja, która

wymaga pogłębionej dyskusji.

Przemysław Koperski, Zastępca Prezydenta Miasta Częstochowa

Popieram ideę Funduszu Aktywizacji Obywatelskiej, jednakże prosiłbym o rozważenie

możliwości zrezygnowania z jednego ze sposobów finansowania tego funduszu, tj. środków


124

wnoszonych na rzecz Funduszu Pracy. Obecnie Fundusz Pracy nie tylko finansuje działania

związane bezpośrednio z walką z bezrobociem, ale również pośrednio wspiera rynek pracy.

Co więcej, Fundusz Pracy jeszcze nigdy – a spędziłem sześć lat na stanowisku dyrektora

wojewódzkiego urzędu pracy – nie znajdował się w tak trudnej sytuacji, jeśli chodzi o część

aktywną, przeznaczaną dla powiatowych urzędów pracy.

Twórcy ustawy o organizacjach pożytku publicznego, kiedy składali swój projekt do

Sejmu, zakładali, że w początkowym okresie będzie istniała możliwość odpisu

jednoprocentowego - po kilku latach ten odpis ma wzrosnąć do 2%. Może warto zastanowić się

nad tym, żeby organizacje pozarządowe nie konkurowały o środki finansowe i drugi punkt

procentowy przeznaczyć właśnie na Fundusz Aktywizacji Obywatelskiej. Pozostawiam pod

rozwagę.

Tomasz Siemoniak, Minister Obrony Narodowej, Sekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji

Chciałbym wesprzeć pomysł Funduszu Aktywizacji Obywatelskiej. Fakt, że blisko połowa

gmin wdrożyła ustawę o funduszu sołeckim - zaczął działać nie tylko na Opolszczyźnie

i w Wielkopolsce, ale także na Podkarpaciu i Lubelszczyźnie, gdzie stopień integracji

i aktywności obywatelskiej na wsi był zawsze niższy – świadczy o tym, że warto szukać

mechanizmów i środków wzmacniających świadomość obywateli. Pierwsze zebrania dotyczące

funduszu sołeckiego oznaczały spotkania niewielkiej grupy osób, ale już po roku sale były

pełne. Obywatele zyskują przekonanie o realnym wpływie na otaczające ich sprawy.

Jan Jakub Wygnański, Wiceprezes Zarządu Fundacji „Pracownia Badań i Innowacji Społecznych «Stocznia»

Przypomnę, że Fundusz Inicjatyw Obywatelskich kończy swój żywot w sensie prawnym

w 2013 r. i najwyższy czas pomyśleć o następcy. Jestem zwolennikiem tego, żeby oprócz

funduszy lokalnych istniał fundusz o charakterze kapitałowym, podobny do belgijskiej King

Baudouin Foundation.

Badania wskazują, że tysiąc gmin w ogóle nie korzysta z mechanizmu 1% - tzn. ani jedna

złotówka ze środków przekazywanych w ramach 1% nie trafia do żadnej z organizacji pożytku

publicznego w tych gminach. Tym bardziej więc konkurencja między organizacjami

a funduszem prowadzonym przez samorząd może być trudna lub wręcz szkodliwa. Przypomnę,

że początkowy pomysł – częściowo zapożyczony z Węgier – polegał na tym, by dodatkowo


125

ekwiwalent kwoty przekazywanej przez podatników w ramach 1%, przekazywany był przez

państwo na cele pożytku publicznego.

Brytyjczycy mają community chest, Amerykanie community foundations, my mamy

fundusz sołecki. Z punktu widzenia społeczności lokalnych bardzo ważne jest, kto będzie

dysponentem tych środków – czy będzie to rada gminy czy inny podmiot.

Henryk Wujec, Doradca Etatowy Prezydenta RP

Kilka uwag dotyczących funduszu aktywizacji obywatelskiej. Propozycja utworzenia FAO

zmienia dystrybucję środków. Obecnie organizacje pożytku publicznego pozyskują środki

finansowe z 1% podatku dochodowego od osób fizycznych. Zgodnie z nową propozycją,

uprawnionymi do korzystania z Funduszu Aktywizacji Obywatelskiej instytucjami byłyby

stowarzyszenia, w tym stowarzyszenia zwykłe oraz jednostki pomocnicze gmin. W katalogu

uprawnionych podmiotów nie ma natomiast np. fundacji.

Nie jestem pewien, czy należy w ten sposób zmieniać ustawę dotyczącą środków

pozyskiwanych z 1% od osób fizycznych. Proponowany mechanizm nie wyrówna dysproporcji

w dystrybucji środków – a trzeba mieć świadomość, że obecnie pięćdziesiąt organizacji dostaje

50% tych funduszy!

Sam fundusz FAO jest potrzebny, ale trzeba do niego dodać dodatkowy fundusz typu

endowment oraz składki pochodzące z darowizn, tj. z tzw. ofiarności publicznej. Są one

przewidywane w projekcie tylko dla powiatów, choć mogłyby dotyczyć także gmin. Również

fundusze inicjatyw lokalnych, które często są wspomagane przez Akademię Filantropii

w ramach zasady „1+1”, mogłyby również w tym uczestniczyć – tak by fundusz FAO nie opierał

się tylko na 1%.


Chciałabym odnieść się do inicjatywy powołania Funduszu Aktywizacji Obywatelskiej.

Idea stworzenia takiego funduszu na szczeblu samorządu terytorialnego, zwłaszcza gminy jest

znakomita - życie ludzi toczy się w gminie, natomiast powiat cały czas jest bardziej jednostką

administracyjną niż przestrzenią komunikowania się ludzi. W tym kontekście rodzi się kilka

pytań.

Po pierwsze, czyją taki Fundusz powinien finansować aktywność? Raz są to jednostki

pomocnicze gminy, innym razem instytucje ogólnie określane jako obywatelskie. Czy to mają


126

być organizacje obywatelskie znajdujące się na liście organizacji pożytku publicznego, czy też

wszystkie? Jest to sprawa wymagająca głębszej refleksji.

Po drugie, kwestia źródeł finansowania. Istotnym problemem jest możliwość

zachowania Funduszu Inicjatyw Obywatelskich na szczeblu krajowym i jednocześnie

utworzenia Funduszy Aktywizacji Obywatelskiej na szczeblu lokalnym. Należy więc rozważyć,

jakie byłyby źródła finansowania obu inicjatyw w przyszłości.

Problematyczna jest również kwestia Funduszu Pracy, ponieważ jest to państwowy

fundusz celowy o bardzo określonych zadaniach, finansowany ze składek pracodawców.

Trudno sobie wyobrazić, żeby mógł być on przeznaczony na inne cele niż te zapisane

w ustawie; na pewno zaś nie może być przeznaczony na zasilanie innego funduszu.

Ewentualnie można rozszerzyć katalog spraw, ale musiałyby one być jednak związane

z zatrudnieniem czy aktywizacją zawodową. Podsumowując, należy szukać innych możliwości

finansowania.

Kwestią zasadniczą na tym etapie jest pytanie o zakres zadań finansowanych z Funduszu

Aktywizacji Obywatelskiej. Ten zapis jest dla mnie niejasny. Pojawia się tu hasło: zlecenia

i zadania własne, co rodzi pytanie czy ten fundusz miałby finansować zadania własne gmin

realizowane przez organizacje obywatelskie, uzupełniając de facto środki, które są

w posiadaniu gmin na realizację zadań własnych; czy podobnie jak w przypadku Funduszu

Inicjatyw Obywatelskich, mają to być inicjatywy dotyczące współfinansowania projektów

i celów, które są realizowane przez organizacje pozarządowe. Są to dwa różne podejścia

i trzeba rozważyć ich konsekwencje szczególnie w kontekście organizacji pozarządowych.

Andrzej Porawski , Sekretarz Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, Dyrektor Biura Związku Miast Polskich

Statystyka pokazuje, że dystrybucja przekazywanego 1% podatku jest nierównomierna.

W kontekście projektowanego funduszu od początku naszą intencją było coś innego niż formy

przewidziane w ustawie o działalności pożytku publicznego, które narzucają procedurę

konkursów lub składania ofert. Z założenia Fundusz Aktywizacji Obywatelskiej będzie do

dyspozycji inicjatyw podejmowanych przez organizacje obywatelskie, które nie mieszczą się

w formule konkursu, ani w formule ofert będących w katalogu zadań własnych.


127

Absolutorium dr Jarosław Neneman, Doradca Prezydenta RP

Głosowania w sprawie uchwały o udzielenie/nieudzielanie absolutorium z wykonania

budżetu nie mają wiele wspólnego z dyskusją merytoryczną na temat budżetu, a stają się

dyskusją stricte polityczną. W jej rezultacie zdarza się przyjęcie uchwał o nieudzielaniu

absolutorium, które następnie są uchylane przez RIO, a potem niekiedy sprawy znajdują swój

finał w sądach.

Częściowo wynika to z ograniczonych kwalifikacji zawodowych członków komisji

rewizyjnych, lecz głównym powodem wydaje się być po prostu chęć wykorzystania dyskusji

o wykonaniu budżetu do wyrażenia niezadowolenia organu stanowiącego z działalności organu

wykonawczego. Pojawiają się też problemy z przyjęciem uchwał o udzieleniu lub nie

absolutorium – warto by wprowadzić klarowne i jednoznaczne uregulowania, zwłaszcza,

że przyjęcie uchwały o nieudzielaniu absolutorium jest (z wyjątkiem okresów ochronnych)

równoznaczne z podjęciem inicjatywy referendalnej w sprawie odwołania wójta.

Absolutorium

Proponujemy, by dyskusja o przyjęciu sprawozdania z wykonania budżetu składała się

z dwóch elementów:

Ocena formalna poprawności realizacji uchwały budżetowej. Oceny takiej dokonywałoby

Regionalna Izba Obrachunkowa. Od opinii wyrażonej przez RIO przysługiwałoby odwołanie

organowi stanowiącemu lub wykonawczemu (w zależności od tego czy ocena była

pozytywna czy negatywna). Ten element nie byłby przedmiotem dyskusji i głosowania

radnych – trudno głosować nad tym, ile jest dwa razy dwa. W przypadku naruszenia

dyscypliny finansów publicznych RIO składa zawiadomienie do rzecznika dyscypliny

finansów publicznych na dotychczasowych zasadach.

Ocena realizacji przez organ wykonawczy uchwał organu stanowiącego.

To byłoby miejsce na dyskusję polityczną dotyczącą działalności organu wykonawczego

w omawianym roku budżetowym, w tym również realizacji budżetu, ale nie od strony

poprawności formalnej – to rozstrzyga bowiem RIO. W dyskusji tej uczestniczyłyby

wszystkie komisje organu stanowiącego i każda z nich przedkładałaby swoją ocenę

działalności organu wykonawczego.


128

Dylematy:

Nazwa - proponowana zmiana rozszerza zakres dyskusji poza kwestie finansowe

związane z wykonaniem budżetu, w związku z tym rodzi się pytanie, czy nazwa

”absolutorium” może być nadal wykorzystywana. Rozszerzenie zakresu dyskusji

przybliża bowiem tę instytucję do instytucji „skwitowania” znanej w sferze gospodarki.

Może więc warto słowo „absolutorium” zastąpić określeniem: „sprawozdanie

z wykonania budżetu i realizacji uchwał rady”?

Zakres oceny - do rozważenia jest zakres dyskusji w trakcie sesji poświęconej

wykonaniu budżetu. Można bowiem przyjąć wariant, że organ stanowiący może

omawiać całokształt działania organu wykonawczego wychodząc poza ocenę realizacji

przyjętych uchwał, a więc dyskutować też o działaniach będących w wyłącznej

kompetencji organu wykonawczego.

Komisja rewizyjna - włączenie do dyskusji nad sprawozdaniem z wykonania budżetu

pozostałych komisji organu stanowiącego oznacza marginalizację komisji rewizyjnej.

Należy rozważyć sens jej obligatoryjnego powoływania.

Głosowanie nad absolutorium (sprawozdaniem z wykonania budżetu) i jego konsekwencje

Proponujemy, by organ wykonawczy uzyskiwał absolutorium, wtedy gdy za udzieleniem

absolutorium głosuje bezwzględna większość ustawowego składu rady, a nie uzyskiwał, gdy

przeciw udzieleniu absolutorium głosuje bezwzględna większość ustawowego składu rady.

Brak bezwzględnej większości za lub przeciw udzieleniu absolutorium oznacza, że rada nie

podjęła uchwały o absolutorium.

Dylemat: Referendum

Można pozostawić dotychczasowe uregulowania, w których przyjęcie uchwały

o nieudzielaniu absolutorium skutkuje automatycznie rozpoczęciem procedury referendalnej.

Można też procedurę tę rozpoczynać odrębnym głosowaniem. Oznacza to, że rada może

wyrazić niezadowolenie z pracy organu wykonawczego i jednocześnie nie wnioskować o jego

odwołanie w drodze referendum. Będzie to swoista „żółta kartka” dla organu. Do rozważenia

jest czy dwie (lub trzy) „żółte kratki” nie powinny oznaczać „czerwonej kartki”, a więc

automatycznie referendum w sprawie odwołania organu wykonawczego.

Analiza efektywności

Pojęcie efektywności dla wielu ludzi, w tym i radnych, jest mylone ze skutecznością.

Efektywność odnosi się do relacji efektu i kosztu poniesionego na jego osiągnięcie. Jest to


129

kluczowe pojęcie w dyskusji nad budżetem. Ocena efektywności wydatkowanych pieniędzy nie

jest zadaniem łatwym, dlatego też proponujemy, by rada mogła zlecać wykonanie analiz

efektywności wydatkowanych środków.

Nie musi to odbywać się w każdym roku i dotyczyć to całego budżetu, lecz jedynie jego

najbardziej wrażliwych czy kosztownych elementów – np. wydatków na pomoc społeczną czy

edukację. Oprócz funkcji oceny ex post analiza efektywności powinna być wykorzystywana

w pracach nad kolejnym budżetem.

Zobowiązania spółek komunalnych

W obecnych regulacjach prawnych zobowiązania spółek komunalnych nie są wliczane do

zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego i nie są więc zaliczane do zadłużenia sektora

finansów publicznych. Nie pora teraz na zaliczenie tego do długu publicznego, ale dla

przejrzystości finansów jednostki samorządu terytorialnego warto, by rada znała stan

zobowiązań spółek komunalnych. Dlatego poddajemy pod dyskusję propozycję, by

sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego zawierało

obowiązkowo informację o stanie zobowiązań spółek komunalnych.

Jarosław Neneman, Doradca Społeczny Prezydenta R P

Proponujemy podział dyskusji o absolutorium na dwie części: jedna dotyczyłaby kwestii

formalnych, czy też księgowo-prawniczych i byłaby domeną Regionalnej Izby Obrachunkowej.

Z kolei radnym pozostawilibyśmy swobodę dyskusji o całokształcie, o działalności organu

wykonawczego w danym roku. Na tym tle rodzi się kilka wątpliwości dotyczących trafności

terminu „absolutorium”. Powstaje pytanie czy zasadnym jest istnienie Komisji Rewizyjnej,

skoro w proces dyskusji - potem zaś w proces podejmowania uchwały o udzieleniu

absolutorium - miałyby być włączone wszystkie komisje.

Chcielibyśmy w tym miejscu zaproponować pewne zmiany: uchwała o udzieleniu

absolutorium byłaby uznana za przyjętą po uzyskaniu bezwzględnej większości głosów,

podobnie jak uchwała o nieudzieleniu absolutorium. W sytuacji patowej, gdy nie byłoby

większości, która głosowałaby za i nie byłoby większości, która głosowałaby przeciw,

należałoby zastanowić się nad konsekwencjami. W przypadku gdy organ wykonawczy nie

uzyska absolutorium, powstaje pytanie, czy powinno to automatycznie prowadzić do

referendum, czy fakt ten należy traktować w kategoriach ostrzeżenia.


130

Bardzo zależałoby mi, ażeby dyskusja koncentrowała się na kwestii efektywności.

Tymczasem często efektywność jest mylona ze skutecznością – zwraca się uwagę czy dane

zadanie zostało wykonane, a kwestia relacji korzyści i kosztów schodzi niejako na margines.

Dlatego proponujemy możliwość zlecania na zewnątrz analizę efektywności wydatkowanych

środków - nie na zasadzie obligatoryjności, lecz na zasadzie dobrego przykładu.

Ostatni problem dotyczy zobowiązań spółek komunalnych, których nie powinno się

zaliczać do sektora finansów publicznych – byłoby dobrze, gdyby do sprawozdania z wykonania

budżetu dołączana była osobna informacja mówiąca o ich zobowiązaniach.


W większości przypadków dyskusje o absolutorium dotyczyły ogólnej oceny organu

wykonawczego, a nie oceny wykonywania budżetu. W związku z powyższym uważam, że

powinno nastąpić przeniesienie kwestii absolutorium z tytułu wykonania budżetu do

Regionalnych Izb Obrachunkowych. Niezależnie od tego RIO miały w tej sprawie głos

decydujący, uchylając liczne uchwały o nieudzieleniu absolutorium, które były

pozamerytoryczne. Niemniej jednak ocena organu wykonawczego przez organ stanowiący jest

oczywiście potrzebna. W określonych warunkach rada mogłaby skorzystać z przepisu, na

podstawie którego może wnosić o referendum w sprawie odwołania organu wykonawczego –

w niektórych wypadkach sama może go odwołać, w innych może wnosić o referendum.


Zastanowiłbym się głębiej nad propozycjami odnoszącymi się do Komisji Rewizyjnej,

pełni ona bowiem również funkcje kontrolne - w przypadku skargi na organy samorządu, to

właśnie Komisja Rewizyjna zobowiązana jest ją rozpatrzyć oraz przedstawić wnioski radzie lub

sejmikowi.

Stanisław Bodys, Wiceprezes Zarządu Unii Miasteczek Polskich, Burmistrz Miasta Rejowiec Fabryczny

Jak najbardziej wspieramy postulaty dotyczące absolutorium, jednakże wrażliwym

tematem jest nowy element, mianowicie analiza efektywności. Jest to zmiana niewątpliwie


131

potrzebna – już teraz prowadzimy takie analizy w odniesieniu do naszych wydatków

komunalnych – jednak w przypadku, gdyby taka analiza miałaby służyć jako element oceny,

należy wypracować precyzyjny przepis. Podam przykład efektywności związanej z kosztami

w przypadku inwestycji, które ustala się w przetargach, przez co koszty realizacji

porównywalnych przedsięwzięć mogą być różne, bo kształtują się w warunkach

konkurencyjnych. .


W moim przekonaniu, poprzez analizę efektywności, wprowadzimy do rady gminy i do

polityki poszczególnych radnych, jeszcze większą „bombę” niż realizacja budżetu - tymczasem

budżet jest kontrolowalny przez Regionalną Izbę Obrachunkową i rządzi się swoimi prawami.

Kolejnym problemem może okazać się zdefiniowanie wskaźników efektywności w takich

obszarach tematycznych jak opieka społeczna czy oświata. Definicje powinny być czytelne dla

radnych, którzy mają nad tym dyskutować, nie tylko dla ekspertów. Nie jestem przeciwko

analizie efektywności, ale prosiłbym, żeby bardzo poważnie zastanowić się nad tym

fragmentem, gdyż w przyszłości może stanowić poważne pole konfliktu politycznego w samej

gminie. Obecny stan jest wymierny i możliwy do kontroli.

W przypadku gdy wójt nie uwzględni wniosku obywatela, rada gmin ma prawo wziąć ten

głos pod uwagę i zmienić plan, uchwalając plany miejscowe. W chwili obecnej nie jest więc tak,

że wójt ma monopol - wójt tylko przedstawia projekt, rada go zatwierdza.

Jacek Zalewski, Redaktor w Dzienniku „Puls Biznesu”

W kwestii absolutorium zwracam uwagę, że identyczna procedura – tj. przypisanie

głosowania do spraw budżetowych - dotyczy poziomu państwa. W przypadku gdy zasada

oderwania się od budżetu i przejścia na oceny bardziej polityczne (całościowe) będzie

dotyczyła tylko samorządu, natychmiast zmiana ta wpłynie na system obowiązujący w całym

państwie.

Od kilkunastu lat w przypadku powiatów i województw obowiązuje przejrzysty przepis,

że nieudzielenie absolutorium jest automatycznie uchwałą o nieudzielaniu go. Natomiast

w przypadku gmin, od ośmiu lat istnieje luka prawna - w kilkuset gminach w Polsce w zeszłym

roku były problemy z tym, czy absolutorium zostało udzielone, czy nie. Ta neutralna uchwała


132

realnie obowiązuje dzisiaj tylko na poziomie gmin. Istnieje więc niespójność między trzema

poziomami samorządu.

Jarosław Neneman, Doradca Społeczny Prezydenta RP

Nie ma możliwości precyzyjnego uregulowania kwestii efektywności i badania

efektywności. Efektywność to relacja efektu do kosztu - koszt jest stosunkowo łatwy do

policzenia, natomiast efekt trudny, bo trzeba go zmierzyć i wyrazić za pomocą wartości

pieniężnych. Jednakże w ekonomii istnieją pewne techniki liczenia efektywności i myślę, że

trzeba zmierzać w tym kierunku, a nie oczekiwać, że nagle pojawi się jakaś magiczna formuła.

Jest to dłuższy proces i naszym zamiarem było zwrócenie uwagi na to zjawisko, natomiast

zostały tu przemieszane dwa pojęcia: efektywności i tzw. efektów zewnętrznych.

Zaproponowali Państwo zmianę terminu „absolutorium”. W kodeksie spółek

handlowych używa się nazwy „absolutorium” będącej ekwiwalentem skwitowania, które

występowało w kodeksie handlowym, więc być może nie byłaby to żadna rewolucja. Warto

jednak nad tym się zastanowić, jako że nazwy powinny odpowiadać zawartości.

Nie za bardzo zrozumiałem ostatnią uwagę, o tym, że wprowadzenie na szczeblu

gminnym opinii zewnętrznej na temat poprawności prawno-księgowej i dyskusji politycznej

stanowiłoby wyłom w logice budżetowej. Rozwiązanie to miałoby dotyczyć tylko jednostek

samorządu terytorialnego - nie ma potrzeby zmieniać niczego na szczeblu budżetu państwa

i dyskusji na temat sprawozdania z wykonania budżetu państwa.


Zaistniało tu pewne nieporozumienie. Absolutorium na szczeblu państwowym musi

zachować obecny kształt, ponieważ jest relacją pomiędzy władzą wykonawczą a władzą

ustawodawczą. Natomiast w samorządzie nie ma władzy ustawodawczej, w całości jest on

bowiem władzą wykonawczą - nawet samorządowy organ uchwałodawczy jest elementem

państwowej władzy wykonawczej. W związku z powyższym model skwitowania w samorządzie

będzie oczywiście inny niż w relacjach Sejm-Rada Ministrów.

Olgierd Dziekoński, Sekretarz Stanu w Kance larii Prezydenta

Z pewnością kwestia kooperacji międzysamorządowej i udziału obywateli we współpracy

między samorządami i między obywatelami a samorządem, a także absolutorium i sprawy


133

poruszane na poprzednich spotkaniach (jednostki pomocnicze, odnowienie klauzul

generalnych, jednoosobowy organ wykonawczy w powiecie) stanowią fundamentalną część tej

ustawy. Inne kwestie dotyczące kształtu samorządu powiatowego, struktur finansowania

i kształtu dochodów (tj. kształtu PIT i udziału PIT czy też części PIT w dochodach jednostek

samorządu terytorialnego) będą przedmiotem dalszej dyskusji, gdyż wymagają bardzo

szczegółowej analizy. W ustawie z pewnością chcielibyśmy jeszcze wprowadzić mechanizm

Funduszu Aktywizacji Obywatelskiej, co wymaga oczywiście przeprowadzenia ponownej

dyskusji i uzgodnienia ze środowiskiem organizacji pozarządowych.


Chciałbym bardzo podziękować za wszystkie głosy, za wszystkie wypowiedzi, za

wszystkie myśli i za wspólną pracę.

Prezydent może dużo, ale nie może wszystkiego. Nie mam wpływu na to, jak szybko

parlament zechce w łaskawości swojej przyjąć proponowane rozwiązania. Rząd dysponuje

takim szczególnym rozwiązaniem, jakim są ustawy pilne, ale musi być to zawsze uzasadnione

i nie zawsze jest to do końca skuteczne, bo na końcu każda decyzja jest decyzją parlamentu

jako całości. Dlaczego o tym mówię? Dlatego, że samo przygotowanie projektów i skierowanie

ich do parlamentu nie zakończy pracy. Liczę bardzo na to, że następne spotkanie tej części

Forum, która zajmuje się samorządem terytorialnym, będzie już spotkaniem poświęconym

omówieniu konkretnych projektów. Ale w momencie, kiedy te projekty po naszej debacie

i uzgodnieniach trafią do parlamentu, czeka nas – i wcześniej zresztą też – bardzo poważna

praca nad tym, aby pozyskać dla tego pomysłu środowiska polityczne, które współtworzą

polski parlament. Bardzo liczę – od razu chciałbym to powiedzieć – także na organizacje

reprezentujące polski samorząd, które w sposób naturalny są postrzegane przez środowiska

polityczne jako poważny i pożądany partner polityczny. Niektórzy posuwają się nawet do tego,

żeby widzieć w nich zaplecze polityczne albo marzyć o tym, żeby tak było. Wszyscy wiemy

także, że znaczenie i rola samorządowców w parlamencie zawsze była i jest duża. Tak więc

chciałbym po prostu zapowiedzieć drugi etap wspólnej pracy, jakim będzie przekonywanie sił

politycznych w parlamencie. Z wcześniejszych deklaracji można wnosić, że ogromna część

propozycji, które się tutaj szykują, zyska akceptację, ale pewnie będą i takie, które trzeba

będzie rozkładać na etapy.

Chciałbym powiedzieć, że niewątpliwie istotne znaczenie będzie miała praca

wykonywana przez związki organizacji pozarządowych i przez same organizacje pozarządowe,

jeśli chodzi o fundusz aktywizacji obywatelskiej. Tu będą sprzeczne interesy, ale niewątpliwie


134

połączony, wspólny głos reprezentantów samorządu – bo do tego zmierza ten pomysł

omówiony przez ministra Dziekońskiego – i tych, którzy reprezentują Polskę obywatelską,

rozumianą nie tylko jako wielkie organizacje pozarządowe, ale także jako to, co stanowi tę

absolutnie liczącą się albo decydującą tkankę myślenia obywatelskiego, a więc jako małe

i średnie organizacje, które najczęściej są głębiej zakorzenione na gruncie właśnie lokalnym,

a nie centralnym. Połączenie siły tych głosów może dać odpowiedni efekt właśnie w okresie –

myślę, że nie ma co w tej sprawie udawać – przed wyborami parlamentarnymi. Uważam, że

z punktu widzenia pewnej taktyki politycznej wyjście z tego rodzaju propozycjami po wyborach

samorządowych, a przed wyborami parlamentarnymi - nie ukrywam, że tuż po wyborach

prezydenckich, co też jest czasami wygodne - może dać odpowiedni efekt. Będziemy musieli

w dobrej sprawie dobrze i mądrze razem lobbować i myślę, że to powinno dać dobry rezultat.

Serdecznie dziękuję i jeszcze raz chciałbym podkreślić, że to nie koniec wspólnej pracy.

Ale dziękuję za to wszystko, co udało się do tej pory zrobić.

Wpływ obywateli na funkcjonowanie

samorządów


136

Rozdział IV Wpływ obywateli na funkcjonowanie samorządów


Proszę Państwa!

To dla mnie prawdziwa satysfakcja, że mogę dzisiaj otwierać spotkanie Forum Debaty

Publicznej, podczas którego będzie już prezentowany istotny w moim przekonaniu dorobek nas

wszystkich w sprawach ważnych dla perspektywy rozwoju i w ogóle przyszłości polskiego

samorządu.

Chciałbym przypomnieć – jednocześnie bardzo wszystkim dziękując – że we wrześniu

ubiegłego roku, czyli nie tak dawno temu, otrzymałem od Państwa, od przedstawicieli

wszystkich chyba ogólnopolskich organizacji samorządowych, tak zwaną białą księgę, która

w zasadzie była listą postulatów i propozycji mających na celu pogłębienie samorządności

i, powiedziałbym, modernizację, uwspółcześnianie, lepsze odpowiadanie na nowe wyzwania

stające przed samorządem. Były to postulaty formułowane przez najważniejsze środowiska

skupiające polskich samorządowców. Niewątpliwie wspólnym elementem postulatów

przedstawionych w tym dokumencie było, w moim przekonaniu, dążenie do usprawnienia

działań jednostek samorządu terytorialnego oraz zapewnienia im rzeczywistej niezależności

i stabilności finansowej. Ale zdecydowanie dało się w tym dokumencie odczytać – co chciałbym

również podkreślić – dużą troskę o perspektywy zwiększenia udziału obywateli w procesie

zarządzania samorządami i funkcjonowania samorządów. To dla mnie bardzo ważne, bo jedną

z lansowanych przez mnie od dawna opinii jest potrzeba zwiększania działań na rzecz większej

partycypacji obywateli w procedurach demokratycznych. A procedurą demokratyczną, którą

obywatele rozumieją najlepiej i która jest najbliżej nich, jest niewątpliwie właśnie samorząd.

Prace nad tymi postulatami, a także prace wynikające z debaty prowadzonej między

innymi właśnie w ramach Forum Debaty Publicznej zleciłem moim doradcom oraz zespołowi

„Samorząd terytorialny dla Polski”, który działał w ramach Forum Debaty Publicznej. Tu

chciałbym bardzo, bardzo serdecznie podziękować Panu Profesorowi Regulskiemu, Panu


137

Profesorowi Kuleszy i wszystkim innym osobom, które wzięły udział w pracach tego zespołu.

Efektem tych prac jest projekt ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie

terytorialnym, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych

innych ustaw. Za przygotowanie tego projektu bardzo serdecznie wszystkim dziękuję. Dziękuję

za wkład w postaci dyskusji, pomysłów, ale także za wykonanie bardzo dużej pracy nad samym

już projektem, pracy w wymiarze legislacyjnym, koncepcyjnym, w wymiarze proponowanych

rozwiązań merytorycznych. Projekt ten będziemy starali się poddać – zgodnie z dobrym

obyczajem, ale także kształtując dobre obyczaje – jak najszerszym konsultacjom społecznym.

Zakładam, że będzie szereg takich spotkań, a będzie je organizował pan minister Dziekoński.

Sądzę, że najważniejsze spotkania z dobrze już zorientowanymi przedstawicielami środowisk

samorządowców powinny się odbyć do końca kwietnia.

Projektowana ustawa, wedle przekazanej mi przez moich współpracowników wiedzy

i mojego pobieżnego oglądu, nie ma charakteru rozwiązań rewolucyjnych – bo też trudno sobie

wyobrażać i trudno w ogóle postulować rewolucję w samorządach, a więc w tym mechanizmie,

który generalnie bardzo dobrze się sprawdza. Ma ona charakter propozycji ewolucyjnych,

a więc kroków i działań zmierzających do pogłębienia tego ważnego procesu, jakim jest

decentralizacja władzy i konsekwentne zmierzanie do zwiększania wpływu społeczności

lokalnych na wszystkie decyzje dotyczące kształtu ich małych ojczyzn.

Chciałbym podkreślić, że projekt, który powstał na wniosek i ze współudziałem

przedstawicieli wszystkich środowisk samorządowych, jest naszym wspólnym dziełem, co też

zobowiązuje do wspólnego prezentowania go, tłumaczenia, wyjaśniania, ale także do szukania

ewentualnie, w drodze debat środowiskowych, jeszcze jakiejś optymalizacji projektu przed

przedstawieniem go opinii publicznej. W moim przekonaniu, mimo że projekt ten to nie

rewolucja, ma on szanse stać się istotną zmianą ustrojową, w sposób mocniejszy, wyraźniejszy,

lepszy regulującą relacje między obywatelem a władzą samorządową, rozwiązaniem ważnym

dla dobrego, lepszego funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego.

Mam świadomość, że choć już debatowaliśmy i projekt powstał, to dzisiaj spotykamy się

w momencie, kiedy niewątpliwie wszyscy samorządowcy myślą, iż przydałoby się także to,

by samorząd działał w warunkach daleko idącej gwarancji stabilności jego ustroju finansowego.

Jest tu cały szereg kwestii aktualnych. Chciałbym Państwa poinformować, że w dniu dzisiejszym

wysłałem w tej kwestii list do pana premiera, przekazując mu różne sygnały, które napływały

ze środowiska samorządowców, dotyczące rozporządzenia ministra finansów regulującego

kwestię sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych, zaliczanych w tej chwili do państwowego długu

publicznego. Myślę, że wspólnym wysiłkiem będziemy zabiegali o optymalizację rozwiązań


138

w tym zakresie, tak aby samorządy uzyskały maksymalną stabilność rozwiązań co do

finansowania ich działalności, bo bez tego rzeczywiście trudno mówić o dalszym rozwoju.

Chciałbym jeszcze raz serdecznie podziękować, nacieszyć się razem z Państwem tym,

co udało się uzyskać, i zaproponować rozpoczęcie wspólnej debaty nad projektem ustawy

od krótkiej prezentacji, którą przygotował Pan Minister Dziekoński. Dziękuję bardzo.


Ustawa opisuje zasady i reguły mechanizmów działania społeczeństwa obywatelskiego,

wielopoziomowego zarządzania w realizacji projektów rozwojowych, jak również świadczenia

przez samorządy usług w konwencji, która będzie służebną dla klientów tychże usług.

Następnie opisane jest planowanie i organizacja świadczenia usług z punktu widzenia nas

wszystkich. Ustawa proponuje również zasady i reguły wzmacniania wszystkich atrybutów

samodzielności samorządów i ich odpowiedzialności. Przewidywane rezultaty to większa

kontrola obywateli nad swoimi samorządami, szersza współpraca między jednostkami

samorządu dla rozwoju i dla większej sprawności tychże jednostek oraz większa

odpowiedzialność i swoboda w wyborze sposobu działania dla samorządowców, którzy

ponoszą odpowiedzialność w wyniku wyborów.

Jest to pierwszy projekt ustawy, ale jak zasygnalizował już Pan Prezydent, będą dalsze

dyskusje i prace nad innymi kwestiami dotyczącymi problematyki czy to ustroju finansowego,

czy innych kwestii ustrojowych samorządu, jak chociażby dosyć mocno podnoszona przez

samorządy powiatowe kwestia konsolidacji i przedsięwzięć związanych z nadzorem nad

rozmaitymi usługami. Jednak wszystko to zostawmy na drugi etap. Tymczasem dzisiejszym

spotkaniem Forum Debaty Publicznej rozpoczynamy konsultacje społeczne.

Mariusz Witczak, Senator RP

Chciałbym pogratulować i podziękować za przygotowany dokument. Miałem

przyjemność poznać pewne jego założenia i dyskutować nad nimi wcześniej, ponieważ Senat

prowadzi działania komplementarne wobec tych, które podjął Pan Prezydent. Jako że Senat ma

w swojej historii wprowadzenie reformy samorządowej, dąży do kontynuacji tego dzieła

poprzez dalsze ulepszanie funkcjonowania poszczególnych jednostek samorządu

terytorialnego. Pracujemy teraz nad kilkoma nowelizacjami ustaw, które uzupełnią poruszone

na tym forum kwestie.


139

Dążymy do tego, aby wybrać najistotniejsze elementy, które – bez większych problemów

politycznych, czy wynikających ze złożoności materii – udałoby się uchwalić w celu

uregulowania i uproszczenia pewnych kwestii związanych z tworzeniem planów

zagospodarowania przestrzennego i innymi istotnymi. Chcielibyśmy także wzmocnić jednostkę

samorządu szczebla powiatowego poprzez przekazanie majątku Skarbu Państwa we władanie

powiatów i uczynienie wojewody nadzorcą.

Tomasz Siemoniak, Minister Obrony Narodowej (b. Sekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Adm inistracji)

Pracę nad projektem ustawy, wykonaną przez zespół doradców, oceniam bardzo

wysoko. Myślę jednak, że przyjdzie czas na dyskusję o szczegółach, gdyż wiele punktów tego

projektu budzi jeszcze wątpliwości. Niemniej jednak całość we właściwy sposób odnosi się do

głównych problemów samorządu.

Pierwszy problem to relacja samorząd – obywatel, w której zachodzi dość istotny deficyt.

Drugi problem, nad którym od lat trwają prace, dotyczy stosunków między poszczególnymi

rodzajami samorządu - w tym przypadku deficyt współpracy jest szczególnie widoczny

i dotkliwy. Niepowodzenia takich projektów jak ustawa metropolitalna (niemające u swych

podstaw polityki, ale raczej rozbieżności między rodzajami samorządów) pokazują, że problem

jest realny.

Sądzę, że rozwiązania zaproponowane w projekcie są bardzo dobrym punktem wyjścia

do dyskusji. Chcę tu podkreślić szczególnie rozwiązanie dotyczące konstrukcji zespołów

miejskich i wyjście z „pułapki”, w jaką wpadły związki komunalne. W toku dyskusji będziemy

zachęcali autorów projektu do tego, by pomyśleć o odważniejszych rozwiązaniach

w wybranych fragmentach tego projektu. Krokiem w tym kierunku byłoby znalezienie formuły

na łączenie się jednostek samorządu terytorialnego. Wspomniałem już, że bonus

pięcioprocentowego zwiększenia udziału w podatku nikogo nie zachęcił do łączenia gmin lub

powiatów w Polsce. Obserwujemy też sytuację w Niemczech, gdzie od dziesięciu lat

prowadzona jest świadoma polityka zmierzająca do łączenia powiatów i gmin. Wydaje się, że

w XXI wieku, w czasach elektronicznej administracji i dobrych dróg, nie ma już powodu, by

stolica gminy czy powiatu znajdowała się w takiej odległości, jak to było w XIX wieku.

Przyjmuję projekt bardzo życzliwie. Deklaruję pełną współpracę ze strony rządowych

ekspertów, urzędników i polityków. Mam nadzieję, że efekt końcowy będzie projektem

dopracowanym i jeszcze śmielszym niż w tej chwili.


140


Bardzo się cieszę, że Pan Prezydent, oprócz inicjowania procesów ustrojowych i ich

zmian, zechciał być również swego rodzaju arbitrem w kwestii nowelizacji bieżącego

ustawodawstwa. Uważam, że został wykonany olbrzymi krok w kierunku uspołecznienia

procesów decyzyjnych i w rezultacie zaangażowania jak największej liczby mieszkańców

w podejmowanie decyzji. Przyjmuję, że jest to rozpoczęcie procesu konsultacji szczegółowych,

bowiem Związek Województw RP na pewno przedstawi szereg uwag, szczególnie w kontekście

propozycji, które bezpośrednio wpływają na funkcjonowanie samorządów województw. Uwagi

te będą zapewne zmierzały do tego, ażeby przy próbach uspołeczniania procesu

podejmowania decyzji, de facto go nie zahamować i jeszcze bardziej nie zbiurokratyzować,

gdyż w konsekwencji odbiłoby się to negatywnie na obywatelach. Związek Województw RP jest

gotów do dyskusji i do przygotowania swoich szczegółowych uwag w celu doprecyzowania

niektórych zapisów zawartych w tym wstępnym projekcie ustawy.

Ryszard Grobelny, Prezes Związku Miast Polskich , Prezydent Miasta Poznania

Wypracowany projekt ustawy posiada dużą wartość. Chciałbym jednak zwrócić uwagę

na sam fakt debaty, która toczy się niejako w oderwaniu od problemów dnia bieżącego - takiej

debaty brakuje na poziomie samorządu. W tej chwili pojawia się Pan Prezydent w roli arbitra,

który nadaje tempo naszej dyskusji, w której siłą rzeczy pojawiają się sprzeczne interesy.

W kontekście spraw merytorycznych, chciałbym zwrócić uwagę na ważniejsze elementy,

których ta debata mogłaby dotyczyć. Oczywiście pojawia się bardzo pozytywny aspekt

partycypacji społecznej - im więcej uda nam się stworzyć takich możliwości, tym lepiej.

Kolejną sprawą są relacje wewnątrz jednostek samorządu terytorialnego. Przez jakiś czas

przedmiotem moich szczególnych zainteresowań były jednostki pomocnicze. W tym kontekście

powstaje pytanie czy uda nam się znaleźć rozwiązanie dotyczące dekoncentracji i przekazania

strukturom pomocniczym rzeczywistych zadań, możliwości i odpowiedzialności. Przynajmniej

w dużych strukturach administracyjnych byłoby to rozwiązanie zupełnie nowatorskie. Mamy

co prawda złe doświadczenia dotyczące ustawy warszawskiej, ale można je wykorzystać

w sposób pozytywny, tak aby w przyszłości uniknąć błędów.

Istotną kwestią są relacje między jednostkami samorządu terytorialnego. W moim

przekonaniu powinniśmy dążyć do wzmocnienia możliwości współpracy oraz zwiększenia jej


141

elastyczności. W konsekwencji współpraca stanie się różnorodna, może trudniejsza do kontroli,

ale odbywająca się w znacznie szerszym zakresie niż obecnie.

Na koniec chciałbym poruszyć temat finansów, jako że część proponowanych rozwiązań

będzie kosztowna i należy wziąć to pod uwagę; podobnie koszty administracyjne. W dobie

dyskusji o ograniczeniach finansowych należy zastanowić się nad efektywnością rozwiązań.


W moim przekonaniu ważne jest rozstrzygnięcie dylematu związanego z wielością

instrumentów i ich percepcją wśród obywateli. Z jednej strony mamy fundusz sołecki i zebrania

wiejskie; teraz pojawią się inicjatywy obywatelskie. Należy uważać, by przy takiej ilości

mechanizmów zachować ich czytelność. Wymaga to jeszcze z naszej strony solidnej pracy.

Zwracam uwagę, że nadchodzi trudny okres dla funduszów samorządowych.

Zapowiadany Fundusz Aktywizacji Obywatelskiej jest propozycją wiążącą budżet gminy z każdą

złotówką, która wpłynie do tego budżetu jako sztywny wydatek, co oznacza, że będzie

zaliczany do długu publicznego. Dobrze byłoby pomyśleć czy z długu publicznego nie powinien

być w jakiś sposób wyłączony udział budżetu gmin. Jest to propozycja do rozpatrzenia w dalszej

perspektywie.

Pan Prezydent Grobelny poruszył już sprawę zatrudnienia ludzi - skoro nakłada się na

nas tyle nowych obowiązków (np. utworzenie biura rady i instytucji wysłuchania

obywatelskiego) potrzebujemy więcej urzędników.


Według mnie proponowany projekt ustawy oznacza powrót do istotnej ustrojowej

funkcji samorządu jako wspólnoty. Widoczne jest myślenie o demokracji, która ma charakter

codzienny, personalny i partycypacyjny - nie jest oparta wyłącznie na głosach wyborców, ale na

opinii obywateli. Wszystkie proponowane rozwiązania dotyczą samorządów, ale z całą

pewnością także rząd powinien być nimi inspirowany – ilość mechanizmów włączających

obywateli w obieg władzy jest znacznie większa niż na poziomie centralnym. Bardzo chciałbym

podziękować samorządowcom, gdyż od opracowanej przez nich białej księgi zaczęło się to

przedsięwzięcie.


142

W wielu dziedzinach wdrożenie proponowanych mechanizmów będzie skomplikowane -

Polacy z natury nie są bowiem republikanami i często przedkładają dobro prywatne nad

publiczne. Wykształcenie pewnego rodzaju obywatelskich cnót może zająć następne

dwadzieścia lat, ale demokracja warta jest tej próby. Spośród konkretnych mechanizmów

w szczególności doceniam mechanizm dotyczący konsultacji publicznych.

Fundusz Inicjatyw Lokalnych budzi wiele emocji w naszym środowisku. Pojawia się on

jako pewne źródło i rezerwuar pieniędzy na poziomie lokalnym, co zmniejsza uzależnienie

gminy zarówno od środków europejskich, jak i od pieniędzy centralnych. Zgodnie z intencją ma

on wspierać lokalną filantropię, jako że odstąpiono od pomysłu konkurowania o 1% podatku.

Chcielibyśmy natomiast dyskutować o kwestii operatora, jako że mamy bardzo poważne

wątpliwości, czy gmina może w tej operacji pełnić więcej funkcji niż obecnie. Organizacje

pozarządowe, szczególnie w małych samorządach, są skrajnie uzależnione i należałoby znaleźć

inne źródło finansowania, podmiot pełniący rolę swoistego kontrapunktu. Powstaje pytanie czy

miałoby to być wsparcie tylko dla NGOs. Chcielibyśmy rozdzielenia, ażeby pieniądze nie były

przeznaczane na zadania własne gmin w rozumieniu stosowanym przez Regionalną Izbę

Obrachunkową, zamiast w rozumieniu omawianej klauzuli generalnej. Powinny istnieć środki

alternatywne dla kwot przeznaczonych na finansowanie zadań własnych samorządu, których

realizację samorząd kupuje także u organizacji pozarządowych.

Ważny jest także sposób podejmowania decyzji. Chcielibyśmy dyskutować

o mechanizmie podziału środków finansowych, który jest bliższy tradycji budżetu

partycypacyjnego, tj. w którym organizacje starają się zabiegać o względy obywateli zamiast

o względy urzędników, czy choćby dzielić te pieniądze między siebie.

Witold Krochmal, Prezes Unii Miasteczek Polskich

Przygotowany projekt składa się z dwóch części. Myślę, że jednym z ważniejszych

elementów jest propozycja utworzenia konwentów powiatowych i wojewódzkich, które

pozwolą na współpracę w systemie pionowym: wójtom ze starostami, przedstawicielom

powiatu z województwami samorządowymi.

Pierwsza część dotyczy wzmocnienia demokratyzacji procesów podejmowania decyzji.

My, mając miasto i czterdzieści sołectw, wprowadziliśmy w zeszłym roku fundusz sołecki, co

pokazuje, w jaki sposób jednostki pomocnicze wykorzystują środki publiczne. Pamiętajmy


143

jednak, że cały czas odpowiedzialność za te środki spoczywa na organie wykonawczym, tj. na

wójcie, burmistrzu.

Pojawia się pytanie dotyczące odpowiedzialności wynikającej z ustawy o finansach

publicznych, co także należałoby uwzględnić w projektowanej ustawie lub w przepisach.

Obecnie wójt czy burmistrz, przekazując jednostkom pomocniczym środki finansowe,

odpowiada w takim stopniu, jakby te środki wykorzystywała jego jednostka organizacyjna.

Bardzo ważną sprawą, o której mówił Pan Minister Siemoniak, jest łączenie się

jednostek. W przypadku gdy czterotysięczne miasto sąsiaduje z gminą wiejską, która ma więcej

mieszkańców, ta ostatnia w żaden sposób nie zechce się z nim połączyć. Jednakże powinniśmy

działać na rzecz scalania tego typu jednostek.

Mirosław Stec, Kierownik Katedry Prawa Samorz ądu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Jagiellońskim

W swojej wypowiedzi odniosę się do propozycji zawartych w części ustrojowej.

Po pierwsze, znalazło się w niej – według mnie słusznie – jednoznaczne sformułowanie klauzuli

generalnej na rzecz samorządu terytorialnego: w sprawach lokalnych na rzecz gminy,

w sprawach regionalnych na rzecz samorządu województwa. Obecnie bowiem samorząd

terytorialny nie jest w stanie zrealizować zadań, które w sposób jednoznaczny nie zostały mu

przypisane. Element ten absolutnie powinien znaleźć się w projekcie.

Druga kwestia dotyczy organu wykonawczego na poziomie powiatu. Zawsze optowałem

za tym, ażeby samorządy lokalne, tj. gminę i powiat, traktować na równi. Skoro mamy

jednoosobowy organ wykonawczy gminy, identyczne rozwiązanie powinno być zastosowane

w powiecie.

Moje pytanie brzmi – dlaczego nie wprowadziliśmy bezpośredniego wyboru starosty?

W tej sytuacji będziemy mieli na każdym pułapie samorządu inny wariant wyboru czy

obsadzania organu wykonawczego: w gminie - organ jednoosobowy i wybory bezpośrednie;

w powiecie – organ jednoosobowy wybierany przez rady gminy; a w województwie organ

kolegialny wybierany przez sejmik.

Kolejna sprawa to rozdzielenie instytucji absolutorium na dwie części: absolutorium

rozumiane jako weryfikacja formalno-budżetowa czy rachunkowa dokonywana przez

Regionalną Izbę obrachunkową oraz kwitowanie, tj. merytoryczno-polityczna ocena, jaką

będzie wydawać organ kolegialny i stanowiący w stosunku do organu wykonawczego. Tego

typu rozdział jest słuszny, jako że wiemy z praktyki, jak wyglądała i czym często była dyskusja

absolutoryjna w jednostkach samorządowych. W kwestii nadzoru nie mam wątpliwości, że jest


144

to właściwe i większe upodmiotowienie samorządu poprzez danie mu możliwości

samonaprawy.

W kontekście konstrukcji ustawy mam jedną uwagę o charakterze krytycznym. Czy

rzeczywiście trzeba wyjmować z dotychczasowych ustaw ustrojowych daną problematykę –

np. jednostki pomocnicze gminy – i przenosić te kwestie do odrębnej ustawy? W konsekwencji

tworzy się niekorzystny model z tak zwanymi ustawami „około-”. W konsekwencji może okazać

się, że mamy cały zestaw ustaw i powstaje problem co do wykładni międzyustawowej.


Bardzo dobrze, że po dwudziestu latach wolnej Polski dyskutujemy o ulepszeniu naszej

demokracji. Stowarzyszenie „Normalne Państwo” zajmuje się przede wszystkim działaniem

na rzecz zwiększenia zaangażowania obywateli w sprawy publiczne, dlatego pozwolę sobie

skomentować projekt ustawy w tym właśnie obszarze.

Bardzo dobrze, że propozycje zmian mówią o konsultacjach społecznych, wysłuchaniu

obywatelskim, interpelacji obywatelskiej, inicjatywie uchwałodawczej - są to nowe narzędzia,

które pomogą polskiej demokracji i zaangażują obywateli. Szkoda, że równocześnie nie

wzmacniamy demokracji bezpośredniej - propozycja ustawy nie mówi nic o bezpośrednim

wyborze radnych, o obligatoryjności niektórych inicjatyw obywatelskich. Możemy

zaangażować obywateli, ale musimy też dać im rzeczywiste narzędzie. Obawiam się, że

proponowane zapisy skazują inicjatywę uchwałodawczą na taki los, jaki dotyczy obywatelskiej

inicjatywy ustawodawczej. Tak bywa w przypadku wielu inicjatyw obywatelskich, choćby

inicjatywy obywatelskiej w sprawie referendum „4 razy TAK”, gdy 750 tysięcy podpisów zostało

„zmielonych” jak makulatura.

Zaproponowane rozwiązanie zupełnie pomija też wykorzystanie technologii

informatycznych, Internetu i angażowanie obywateli w zbieranie podpisów. Nadal wymagana

jest forma pisemna i podanie pełnych danych osobowych. W związku z powyższym uważam, że

w tym obszarze konieczna jest dalsza praca nad propozycją, przede wszystkim wpisanie

bezpośrednich wyborów radnych w jednomandatowych okręgach wyborczych

oraz wprowadzenie na określonych zasadach obligatoryjności weryfikacji obywatelskich

inicjatyw w referendach lub w czasie kolejnych wyborów. Takie rozwiązanie obowiązuje

w Stanach Zjednoczonych, gdzie w czasie jednego głosowania mamy wybór na gubernatora,

ale i siedemdziesiąt pytań dotyczących różnej tematyki. Konieczne jest również uwzględnienie

nowych technologii i Internetu jako narzędzi wspierających aktywność obywateli.


145


Nasze propozycje w sprawie cyfryzacji pojawiły się za późno, żeby mogły znaleźć się

w ustawie w pełnym wymiarze, ale już ich zasygnalizowanie sprawiło, że te narzędzia

internetowe zostały wpisane.

Według mnie, w projekcie brakuje zapisu na temat informowania organizacji

pozarządowych o konsultacjach i wysłuchaniach obywatelskich. Organizacje pozarządowe są

bardzo dobrym pośrednikiem pomiędzy władzą a obywatelami, poniekąd agregują potrzeby

informacyjne, dysponują własnymi kanałami komunikacji i kontaktu z obywatelem.

Wprowadzenie w projekcie możliwości użycia takiego narzędzia jak np. newsletter stałoby się

bardzo pomocne. Wówczas organizacje pozarządowe i zainteresowani obywatele są

informowani na bieżąco, bez dodatkowego wysiłku.

Ważne jest, aby konsultowane dokumenty publikowane były w formie otwartej,

co umożliwi merytoryczną pracę nad dokumentem. Jeśli dokument zapisany jest w Excelu, bez

problemu można go skopiować i zrobić zestawienia - takie rozwiązanie nic nie kosztuje, jako że

chodzi o formaty plików powszechnie używane. Wystarczy zobowiązać samorządy, by nie

zamykały tych plików. Dziwi mnie, dlaczego w art. 15 jest mowa tylko o siedmiu dniach na

wyłożenie dokumentu do wglądu - jeżeli liczymy na merytoryczną dyskusję jest to

zdecydowanie za krótko na jakiekolwiek opracowanie.

Grażyna Prawelska-Skrzypek, Kierownik Katedry Metod i Technik Zarządzania Publicznego w Instytucie Spraw Publicznych na Uniwersytecie Jagiellońskim

Dwadzieścia lat funkcjonowania samorządów przyniosło znaczący postęp, jeżeli chodzi

o ich profesjonalizację. Jednak w organizacjach samorządowych nadal ujawniają się wyraźnie

dwa deficyty, które zostały uwzględnione w przygotowywanej ustawie: z jednej strony jest to

deficyt podmiotowości obywateli, a z drugiej strony – deficyt współpracy. Jeżeli chodzi

o pierwszy problem, rzeczywiście projekt zawiera wiele ciekawych propozycji - dodałabym do

nich jeszcze obowiązek informowania obywateli o tym, jak przekazane informacje zostały

wykorzystane. Drugi deficyt jest bardzo dotkliwy i ma dwa wymiary: ekonomiczny i społeczny,

który związany jest ze wspomnianym brakiem współpracy. Myślę, że ustawa bardzo dobrze

wpisuje się w osiągniętą dojrzałość samorządów, można więc pomyśleć o pewnych

propozycjach jakościowej zmiany rzeczywistości funkcjonowania organizacji samorządowych.


146

Jacek Karnowski, Współprzewodniczący Zespołu do Spraw Ustrojowych w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, Prezydent Miasta Sopotu

Sopot jest niedużym miastem, ale szczyci się jedną z najwyższych frekwencji wyborczych

i największą liczbą organizacji pozarządowych przypadającą na tysiąc mieszkańców.

Apelowałbym, żeby nie komplikować ustaleń poprzez szczegółowy opis konsultacji. Jeżeli

zaczniemy wprowadzać przepisy o formacie zapisu dokumentów czy różnych innych

programach, skomplikujemy cały proces i zniechęcimy część dyskutantów. Wójtom,

burmistrzom, prezydentom miast naprawdę bardzo zależy na zaangażowaniu obywateli, ale

najważniejsza jest tu przejrzystość.

W jednym z artykułów zapisano, że konsultacje są ważne niezależnie od tego, ile osób

bierze w nich udział. Stwarza to pewne niebezpieczeństwo, gdyż można by robić małe

konsultacje i na tej podstawie generować wielkie wydatki. Wydaje się, że demokracja wymaga

od nas starań, żeby jak najwięcej ludzi brało udział w tych przedsięwzięciach: konsultacjach

i zapytaniach. Kolejną sprawą są skutki finansowe, o czym mówili Pan Prezes Poznański i Pan

Prezydent Grobelny - szczególnie dla małych urzędów powoływanie oddzielnie zarządzanych

biur i przewodniczących rady może oznaczać znaczne obciążenia finansowe.

Bardzo cieszę się z wprowadzenia związków międzygminnych. Nie mamy jeszcze ustawy

metropolitalnej, ale być może poczyniliśmy pierwszy krok w kierunku rozwiązań sprawdzonych

w innych państwach europejskich.

Łukasz Prykowski, Członek Centrum Promocji i Rozwoju Inicjatyw Obywatelskich „Opus”, Przedstawiciel Inicjatywy Społecznej „Łodzianie decydują”

Miałem już okazję uczestniczyć w pracach na rzecz angażowania obywateli,

m.in. na rzecz zmniejszania progu liczbowego podpisów pod inicjatywą obywatelską czy nad

projektem regulaminu konsultacji, który został przyjęty przez radę miasta.

W nawiązaniu do tego, co powiedziano wcześniej o braku mechanizmów demokracji

bezpośredniej, przede wszystkim warto byłoby umożliwić wprowadzenie tzw. budżetu

obywatelskiego - pewnego procentu środków, ustalanego przez jednostkę samorządu

terytorialnego, o którego przeznaczeniu w sposób wiążący decydowaliby mieszkańcy. Środkami

tymi mogłyby dysponować na przykład rady osiedli w miastach, ale wydatkowane byłyby

zgodnie z wolą mieszkańców.


147

Kolejna uwaga dotyczy obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Chciałbym zwrócić

uwagę, że warto byłoby przemyśleć kwestię możliwości wprowadzenia poprawek

niezmieniających intencji uchwały już po przyjęciu wniosku w ramach obywatelskiej inicjatywy

uchwałodawczej. W tej chwili w projekcie ustawy nie ma zapisów które mogłyby to umożliwić -

jeśli obywatele zgłoszą do rady gminy projekt uchwały, rada może go później zmienić, ale nie

mogą dokonać tego obywatele. W proponowanej ustawie jest mowa o komisji, która mogłaby

ustalać, czy projektowane zmiany naruszają intencję projektowanej uchwały czy nie.

Trzecia propozycja dotyczy konsultacji społecznych. Zastanawiam się, czy warto na

poziomie ustawowym dokładnie precyzować wszystkie metody konsultacji. Brakuje mi w tych

sformułowaniach konsultacji deliberatywnych, które jasno pokazywałyby możliwość

przeprowadzenia dyskusji na tematy różnego rodzaju problemów.

Rafał Kramza, Dyrektor Programowy w Polsko -Amerykańskiej Fundacji Wolności

Chętnie przyłączę się do wszystkich głosów, w których podnoszono kwestię jak

najszerszego informowania obywateli o możliwościach, jakie daje im ta ustawa. Niezwykle

istotna jest kwestia pracy nad świadomością obydwu stron dialogu społecznego, tj.

i samorządów i obywateli. Na pierwszej stronie przewodnika do projektu ustawy, w części

o konsultacjach społecznych, mamy taki zapis: „Problemem zgłaszanym przez organizacje

pozarządowe jest to, iż – mimo istnienia ustawowego obowiązku – wiele jednostek bądź nie

przyjęło zasad konsultacji, bądź przyjęło je w szczątkowej formie”. Chcę podkreślić wymiar

pracy świadomościowej.

Mam jedną refleksję dotyczącą Funduszu Inicjatyw Lokalnych. Z uwagi na to, co

w zeszłym roku zostało zapisane w Ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie -

mam na myśli możliwość regrantingu, przez co samorząd został niejako zwolniony z obowiązku

bycia dysponentem środków - wydaje się, że zapisy, które w omawianym projekcie dotyczą

Funduszu Inicjatyw Lokalnych, zmierzają w przeciwnym kierunku. Dobrze byłoby to uspójnić

w taki sposób, żeby samorząd nie musiał być bezpośrednim dysponentem środków

przeznaczanych na inicjatywy obywatelskie.


148

Janusz Grzelak, Członek Komitetu Helsińskiego w Polsce, Członek Rady Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Profesor w Katedrze Psychologii Społecznej na Wydziale Psychologii na Uniwersytecie Warszawskim

Jako członek Komitetu Helsińskiego i Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka jestem całym

sercem i rozumem za projektowaną ustawą. Jako psycholog społeczny nie zauważam w niej

niespójności, wręcz przeciwnie – z ogromną satysfakcją dostrzegam zgodność pomiędzy

filozofią projektu ustawy i Deklaracją Praw Człowieka. Jako psycholog społeczny i obywatel

opowiadam się za ustawą, ale z pewnymi zastrzeżeniami.

Oczywiście w celu pobudzenia inicjatywy obywateli, należy stworzyć realne szanse dla jej

realizacji. Obecny projekt ustawy zawiera daleko idące przepisy w kontekście stwarzania szans

i pokonywania barier, aczkolwiek mogą tu pojawić się pewne wątpliwości. Obywatel musi

orientować się w sprawach gminy, żeby zareagować na jej działania, inicjatywy innych

obywateli czy grup obywatelskich. Informacje powinny być podawane do wiadomości

publicznej, nie tylko w sposób zwyczajowo przyjęty, ale też taki, który zapewni ogólną ich

dostępność. W związku z tym nie może być progów zaporowych w niektórych przypadkach,

a także przerzucenia finansowych skutków różnych decyzji na obywateli czy grupy obywateli.

W moim przekonaniu w ustawie zbyt mało miejsca poświęcono idei tworzenia różnego

rodzaju forum, które stwarzałyby możliwość mediacji, negocjacji, rozwiązywania sporów

na zasadzie ścierania się interesów – na przykład między konferencją przewodniczących

jednostek pomocniczych a organami gminy. Takie rozwiązanie zbliżałoby nas do modelu

społeczeństwa obywatelskiego.

Znaczny odsetek Polaków, mieszkając na wsi, bierze udział w wyborach w mieście i płaci

podatki w miejskim urzędzie skarbowym - tacy obywatele chcieliby brać udział w inicjatywach

miejskich, ale w istocie nie ma takiej możliwości, gdyż wszystkie progi związane są z procentem

uprawnionych do głosowania, a nie mieszkańców.

Bronisław Dutka, Poseł na Sejm RP, Przewodniczący Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej

Wypracowany projekt świadczy o tym, że jego autorzy uświadomili sobie fakt

dojrzewania do demokracji. Społeczeństwo dojrzewa i projekt wychodzi naprzeciw temu

procesowi, dając obywatelom trochę większe szanse. Wielką zasługą twórców samorządu było

to, że wielu rzeczy nie zapisali w ustawie a i tak były one znakomicie realizowane. Dobrym


149

przykładem jest fundusz sołecki – tworzyłem go jako wójt w 1993 r., byłem krytykowany przez

izby regionalne i dopiero teraz doczekałem się jego instytucjonalizacji.

Oczywiście ważne są działania organizacji pozarządowych i tworzenie społeczeństwa

obywatelskiego. Proponowane zmiany dają podstawę do bardzo poważnej dyskusji i do bardzo

dobrych rozwiązań. W Sejmie w tej chwili mamy projekt, który w pewien sposób wpisuje się

w obraz zmian, zwiększając udział mieszkańców w tworzeniu nowych gmin, w ich podziale

i łączeniu – zaznaczono w nim, że społeczeństwo z własnej inicjatywy może wystąpić

o połączenie samorządów.

Jestem zadowolony także z tego, że Pan Prezydent włącza się w sprawę rozporządzenia

o klasyfikacji tytułów dłużnych w samorządzie, gdyż jest to problem bardzo niebezpieczny dla

samorządów. Działanie pełnego systemu nowych progów ostrożnościowych, które skumulują

się w 2014 r., zbiegnie się z brakiem środków unijnych w samorządach – wówczas dojdzie do

inwestycyjnej klęski. W ramach minionej wieloletniej perspektywy ekonomicznej Unii

Europejskiej samorządy wygenerowały wprawdzie 40 miliardów długu, ale zainwestowały

70 miliardów, co niewątpliwie spowodowało spory ruch gospodarczy w całym kraju.


Jeśli chodzi o Fundusz Inicjatyw Lokalnych, nie jest tak, że gmina jest zależna od hojności

darczyńców i będzie musiała dołożyć swoją złotówkę do każdej ich złotówki. Istnieje możliwość

ustalenia kwoty, jaką gmina chce zadeklarować na Fundusz, tj. jaką może przyjąć od

darczyńców. W przypadku gdy obywatel będzie chciał przeznaczyć na ten cel większą kwotę,

nadwyżka nie trafi do Funduszu Inicjatyw Lokalnych, lecz jako darowizna dla gminy, co jest

możliwe według dzisiejszych przepisów. Nie ma tu jawnego przymusu wydatkowania pieniędzy

przez gminę wskutek nacisku zainteresowanych darczyńców. Gmina sama ustala, do jakiej

kwoty ten Fundusz będzie tworzyła.

Druga uwaga dotyczy tworzenia nowych biur - docelowo w zależności od wielkości

urzędu miałyby powstać stanowiska lub biura, które w praktyce personalnie podporządkowane

są przewodniczącemu. W rzeczywistości takie stanowiska istnieją już dzisiaj, jako że zawsze

ktoś obsługuje radę. Wiem, że ten zapis zaniepokoił parę osób, tymczasem naszą intencją było

wyraźne podporządkowanie tych pracowników – na stanowiskach jedno- lub wieloosobowych,

czy też funkcjonujących jako biuro – przewodniczącemu rady.

Powstaje pytanie co stanie się z inicjatywą obywatelską, jeśli nie zostanie

zaakceptowana przez władzę samorządową. Otóż staje się ona bezpośrednio wnioskiem


150

referendalnym, uruchamiając procedurę referendalną - zostaje oddana pod rozstrzygnięcie

społeczne.

Podobnie wygląda sprawa jednomandatowych okręgów wyborczych. Częściowo są one

wprowadzone do ordynacji i kodeksu wyborczego. Według zapowiedzi Pana Prezydenta

inicjatywa ustawodawcza w sprawie wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych

w pozostałych typach samorządu terytorialnego będzie jeszcze zgłaszana.

Konsultacje deliberatywne zapisane w tej ustawie „ukryte” są w konstrukcji forum

debaty publicznej - stanowią miejsce dyskusji o pewnych problemach a nie narzędzie

wymierzone we władzę („zróbcie coś, bo my tego chcemy”).

Ostatni problem to kwestia obsady organu wykonawczego - zróżnicowanie na różnych

piętrach samorządu wynika z różnych funkcji w systemie zarządzania. Podobieństwo

czy względy estetyczne nie odgrywają tu roli.


Chciałbym zwrócić uwagę na przepis dotyczący przywrócenia klauzuli generalnej - jest on

objętościowo znikomy, sprowadza się do małej korekty dwóch artykułów, ale zmiana ta

powinna odegrać kluczową rolę w odbiurokratyzowaniu orzecznictwa administracyjnego.

Dzisiaj bowiem obowiązująca forma orzecznictwa, żądanie uzasadnień oraz oparcie każdej

działalności na delegacji ustawowej wykluczają realną samorządność.

Z jednej strony mówimy o umożliwieniu obywatelom tego, by rządzili się sami. Z drugiej

jednak strony mamy tendencje do regulowania tych spraw ustawowo, co w nadmiarze może

wykluczyć samorządność. Pewne regulacje są jednak konieczne, co dotyczy m.in.

współdziałania między poszczególnymi szczeblami. W praktyce bowiem nie ma należytej

współpracy, pewne rzeczy trzeba narzucać.

Podobny dylemat zachodzi w kontekście udziału obywateli: uruchomienie możliwości

bezpośredniego oddziaływania obywateli nie może powodować zastępowania władzy, jako

że to ona ponosi odpowiedzialność (rada, wójt, starosta). Mimo wszystko powinno się

uzupełniać tę lukę, by uniknąć powstania rozdziału pomiędzy administracją a obywatelami.

Istnieje tu niebezpieczeństwo nadmiernej regulacji, co mogłoby naruszyć prawo obywateli do

decydowania o tym, jak sami chcą działać .


151

Marek Wójcik, Zastępca Sekretarza Generalnego Zwi ązku Powiatów Polskich

Chciałbym odnieść się do kwestii związanych z budową społeczeństwa obywatelskiego.

Moja pierwsza uwaga dotyczy Funduszu Inicjatyw Lokalnych, który na dzień dzisiejszy

dysponuje jednym źródłem, mianowicie tym wynikającym z ofiarności publicznej. Z uwagi na

to, że jest ona niewielka, ten fundusz nie zadziała bez wskazania innego źródła finansowania.

Bardzo precyzyjnie przyjrzałem się przedstawionej propozycji stowarzyszenia

mieszkańców i mam co do niej pewną wątpliwość natury konstytucyjnej - de facto regulacje te

nie różnią się niczym od dziś obowiązujących w prawie o stowarzyszeniach.

Ogromnie cieszymy się z proponowanych mechanizmów współpracy samorządów, które

jednak powinny stanowić narzędzie dodatkowe, obok instrumentów funkcjonujących obecnie

na różnych szczeblach samorządu terytorialnego. Natomiast, wiązanie organów samorządu

powiatowego i wojewódzkiego decyzjami konwentu powiatów czy województw, ingerencja

w proces administracyjny organów stanowiących i wykonawczych samorządów szczebla

wojewódzkiego i powiatowego - są przejawem nadmiernej, niedopuszczalnej ingerencji

w ustrój samorządów.

Jesteśmy zadowoleni z propozycji dotyczącej zespołu miejskiego, gdyż jest to namiastka

tego, nad czym pracowano przy okazji ustawy o obszarach metropolitalnych. Prosimy jednak,

by przy pomocy tychże mechanizmów nie ingerowano w autonomię jednostek samorządu

terytorialnego. Mechanizmy współpracy są wprawdzie bardzo roztropnie określone, ale

w niektórych przypadkach będą nie do wykorzystania.

Związek Powiatów Polskich cieszy natomiast propozycja bezpośredniego wyboru

starosty, dziękujemy za jednoosobowy organ wykonawczy. Szkoda, że do projektu ustawy nie

weszły przepisy dotyczące jednomandatowych okręgów wyborczych.

Paweł Lech, Radny Miasta Stołecznego Warszawy

Myślę, że po dwudziestu latach obowiązywania dobrych ustaw samorządowych

znaleźliśmy się w takim punkcie, w którym należy coś zmienić, w szczególności w zakresie

aktywizacji obywateli. Świadczy o tym obecna, niska frekwencja wyborcza.

Istotnym novum zaproponowanym w ustawie jest Fundusz Inicjatyw Obywatelskich,

mający na celu ułatwienie w samoorganizowania się mieszkańców. Dotyczy on nie głównych

inwestycji infrastrukturalnych, ale inwestycji drobnych, tj. remontu ulicy dojazdowej, budowy

placu zabaw czy też organizacji festynu szkolnego. Dzięki takim funduszom i możliwości


152

partycypowania mieszkańców w tych przedsięwzięciach ich aktywizacja na rzecz społeczności

lokalnej będzie wzrastała.

Według mnie likwidacja w ustawie pewnego absurdu polegającego na ocenie przez

radnych rachunkowej strony realizacji budżetu gminy i ograniczenie dyskusji do

merytorycznego jego wykonania to krok w dobrym kierunku.

Zwiększenie roli przewodniczącego rady gminy poprzez umożliwienie funkcjonowania

względnie niezależnego biura rady przyczyni się do zwiększenia niezależności radnych.

Jednocześnie w ramach referendum wprowadzony został mechanizm odpowiedzialności

radnych za ich czyny i pochopne decyzje prowadzące do odwołania wójta, burmistrza czy

prezydenta. Tym mechanizmem jest jednoczesne rozwiązanie rady gminy i przedterminowe

wybory.

Maciej Ślusarek, Wiceprezes Zarządu Stowarzyszenia „Normalne Państwo”

Miałbym bardzo konkretną propozycję zmian w kwestii demokracji bezpośredniej.

Wypracowany projekt ustawy rzeczywiście jest rewolucją w kontekście relacji władza lokalna –

obywatel. Ustawa wprowadza nowe instrumenty prawne, które tworzą płaszczyznę do

prowadzenia rozmów, jednakże w żadnym stopniu nie zwiększa możliwości wywierania

realnego wpływu przez obywateli. W rozdziale dotyczącym obywatelskiej inicjatywy

uchwałodawczej jest mowa o zbieraniu podpisów, wniosku składanym do właściwych

organów, które zobowiązane są podjąć dyskusję i decyzję w tej sprawie, w tym mogą wniosek

odrzucić. Pan Profesor Kulesza powiedział, że w takiej sytuacji otwiera się droga z Ustawy

o referendum lokalnym, która w moim przekonaniu w obecnym kształcie jest instrumentem

martwym. W sytuacji, gdy dla podejmowania decyzji wymagane jest kworum wynoszące 30%,

okazuje się, że jest to instrument, który tylko fasadowo daje obywatelom i mieszkańcom

możliwość oddziaływania.

W związku z powyższym proponowałbym, ażeby twórcy tego projektu uwzględnili

dokonanie zmiany w Ustawie o referendum lokalnym poprzez wprowadzenie następującego

elementu: w przypadku kworum niższego niż 30%, a wyższego niż 10% uchwała zostaje

przyjęta większością 80% głosów. W praktyce zebranie 30% głosów jest bowiem trudne.

W art. 28 wskazany jest termin 60 dni na zgłaszanie podpisów, przy czym jest on liczony od

momentu złożenia wniosku dotyczącego inicjatywy. W moim przekonaniu termin ten powinien

być liczony od momentu potwierdzenia przyjęcia wniosku do rozpatrzenia.


153

Andrzej Porawski, Sekretarz Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, Dyrektor Biura Zw iązku Miast Polskich

Chciałbym zwrócić uwagę na konieczność nadania bardziej praktycznego charakteru

klauzuli generalnej, która jest wymieniona w preambule czy też w art. 1. Mianowicie

w ustawach ustrojowych dotyczących wszystkich trzech stopni samorządu w kontekście zadań

własnych powinien znaleźć się bardziej jednoznaczny przepis mówiący o tym, że ustawa

przekazująca zadanie własne może ustalać ramy, ale nie sposób realizacji tego zadania.

Mam też uwagę odnośnie klauzuli finansowej. Ważnym uzupełnieniem tej klauzuli do

2003 r. był przepis w ustawie o dochodach jednostki samorządu terytorialnego, który mówił

o konieczności rekompensacji ulg i zwolnień ustawowych w dochodach własnych jednostek

samorządu terytorialnego - istniała subwencja rekompensująca, którą jednak włączono do

dochodów własnych.

Joanna Iwanicka, Redaktor Naczelna „Gazety Sołeckiej”

Chciałabym prosić o zastanowienie się nad niektórymi propozycjami, które według mnie

wymagają jeszcze korekt technicznych. Przykładem jest przepis o brzmieniu: „W sołectwie

może funkcjonować rada sołecka jako organ doradczy sołtysa”, który oznaczałby regres

w stosunku do art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż to czy rada sołecka ma

w ogóle istnieć pozostawia się w projekcie do rozstrzygnięcia radzie gminy. Tymczasem teraz,

pod rządami Ustawy o samorządzie gminnym, rada sołecka jest obligatoryjna i zgodnie z art. 36

ust 2 wybierana przez stałych mieszkańców w głosowaniu tajnym, bezpośrednim i spośród

nieograniczonej liczby mieszkańców. Wyjęcie przepisów art. 36 ust 2 z Ustawy o samorządzie

gminnym i pozostawienie całkowicie tych kwestii do decyzji rady gminy może spowodować

skutek odwrotny do zamierzonego. Może przyczynić się do psucia prawa miejscowego

w sytuacji, gdy wykreśla się z ustawy ustrojowej cały przepis dotyczący tych pryncypiów.

Instytucja rady sołeckiej poza tym sprawdziła się, będąc faktycznie pomocną sołtysowi. Nie

mam poza tym wątpliwości, że mieszkańcy odebraliby to jako próbę osłabienia sołectw.

Proponuję więc zapis art. 41 ust 4 : „W sołectwie funkcjonuje rada sołecka jako organ doradczy

sołtysa”. W konsekwencji konieczne byłoby wykreślenie proponowanego przepisu art.41 ust 5

i wprowadzenie na to miejsce przepisu w brzmieniu: „Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej

wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów,

przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania”.


154

Druga uwaga dotyczy kwestii diety. Z projektu zawierającego przepis o brzmieniu „dieta

lub zwrot kosztów podróży służbowej” wynika, że dieta sołtysa będzie obligatoryjna. To

dobrze. Ewentualność wprowadzona przez spójnik „lub” oznaczałoby regres, bo –

w art. 37b obowiązującej obecnie ustawy o samorządzie powiedziane jest: „dieta oraz zwrot

kosztów podróży”.

Projektowana ustawa w art. 40 mówi o tym, że rada gminy tworzy jednostki pomocnicze

po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Jeśli jednak pozostawimy w ustawie

o samorządzie gminnym przepis art. 5a mówiący o tym, że rada gminy „może przeprowadzać

konsultacje w przypadkach przewidzianych ustawą”, moim zdaniem zajdzie sprzeczność.

Art. a ustawy o samorządzie gminnym powinien być zmieniony. Proponuję np. następujący

zapis art. 5a 1: „W przypadkach przewidzianych ustawami przeprowadza się na terytorium

gminy konsultacje z mieszkańcami gminy. W innych sprawach ważnych dla gminy mogą być

przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami. W szczególności może być przeprowadzone

wysłuchanie publiczne.” Takie rozwiązanie znacznie wzmocniłoby ten instrument, gdyż wiele

gmin w ogóle nie przeprowadza konsultacji albo są one pozorne. Nawet w przypadku, gdy

rada gminy uchwala statut jednostki pomocniczej, a wówczas konsultacje są obowiązkowe,

często w ogóle nie są one przeprowadzane, albo są pozorne - obecnie rady gmin wyczuwają

pewną dowolność, brak poczucia obowiązku.

Kazimierz Barczyk, Przewodniczący Federacji Regionalnych Związków Gmin i Powiatów RP, (b. Przewodniczący Konwentu Przewodniczących Sejmików Województw RP, Przewodniczący Sejmiku Województwa Małopolskiego)

Dyskutowany projekt ustawy jest efektem wrażliwości społecznej i doświadczeń

pokolenia ludzi „Solidarności”. Stanowi zarazem obywatelskie dopełnienie ludowej rewolucji

„Solidarności” - brania spraw w swoje ręce. Proces rozpoczęty dwadzieścia lat temu,

kontynuowany dziesięć lat później w reformie powiatowej i wojewódzkiej Premiera J.Buzka,

dzisiaj zyskuje istotne uzupełnienie.

Poprzez reformę sprzed prawie dziesięciu lat poprzez wprowadzenie bezpośrednich

wyborów burmistrzów zmniejszono władzę organów stanowiących - rad gmin do około 30%,

reszta jest w rękach organów wykonawczych. Zbyt duża część władzy w gminie należy do

prezydenta miasta, burmistrza, czy wójta, chociaż zarówno organy stanowiące jak

i wykonawcze mają demokratyczny mandat mieszkańców. W Stanach Zjednoczonych

w zaledwie 10 % gmin burmistrzowie uzyskują tak ogromną władzę dopiero w wyniku


155

referendum obywateli. W Europie Zachodniej jest już „parlamentarna” równowaga władzy

uchwałodawczej i wykonawczej. Z kolei w państwach na Wschód od Polski nie ma jeszcze

mocnych, ukształtowanych samorządów gmin, powiatów, regionów, jak również organizacji

pozarządowych, ważnych kuzynów samorządu terytorialnego - np. burmistrzów dużych miast

i gubernatorów powołuje prezydent państwa.

W tej sytuacji w Polsce powinniśmy dążyć do poszerzenia kręgu reprezentantów

i partnerów społecznych również w kontekście pozycji rady, przewodniczącego

oraz współpracy z nimi. Prawdopodobnie jestem w tej debacie jedynym przewodniczącym

sejmiku, a zarazem przewodniczącym Konwentu Przewodniczących Sejmików Województw RP

i przewodniczącym Federacji Regionalnych Związków Gmin i Powiatów RP, która skupia prawie

tysiąc samorządów. Założone przeze mnie dwadzieścia lat temu Stowarzyszenie Gmin

i Powiatów Małopolski, członek Federacji, bazuje wyłącznie na oczywistym i koniecznym

współdziałaniu terytorialnym gmin wiejskich i miejskich, miast, miasteczek i metropolii, a także

samorządów powiatów i województw na terenie swojego regionu. Z kolei w KWRiST są

reprezentowane organizacje o strukturze korporacyjnej, są to zrzeszenia małych i dużych

miasteczek, wielkich metropolii, powiatów, województw czy gmin wiejskich. Deficyt

współdziałania wynika paradoksalnie m. in. z faktu, że 20 lat temu dokonaliśmy rewolucji

i odeszliśmy od modelu autorytarnego państwa - systemu rad narodowych, gdzie

niedemokratycznie powołana wojewódzka rada narodowa była przełożoną powiatowej,

a powiatowa – gminnej. W obecnej sytuacji musimy utworzyć od podstaw zasady

współdziałania i partnerstwa samorządów terytorialnych w obszarze lokalnym i regionalnym.

Prawie 20 lat temu w Krakowie jako przewodniczący Rady Miasta zorganizowałem

konwent przewodniczących, utworzonych wówczas osiemnastu dzielnic – jednostek

pomocniczych gminy. Warto podkreślić, że rady dzielnic wybieramy w wyborach

prowadzonych równolegle z wyborami do rady miasta, gdzie również frekwencja wynosi ok. 40

%.

Podzielam opinię pana profesora Kuleszy na temat konieczności zbudowania

partnerskiej pozycji organizatora prac rady, tj. przewodniczącego, który zachowałby konieczną

autonomię wobec ogromnej władzy prezydentów miast, burmistrzów, wójtów, tudzież

marszałków i starostów - przecież wybieranych i odwoływanych przez rady powiatów i sejmiki

województw.


156

Dobra propozycja powołania konwentów powiatowych i wojewódzkich ma formułę zbyt

rozbudowaną. Ewentualnie należy rozważyć wprowadzenie instytucji wniosku o ponowne

rozpoznanie danej sprawy, składanego do sejmiku województwa, czy rady powiatu.

Andrzej Wielowieyski, Prezes Stowarzyszenia „Metropolia Wars zawa”

Według mnie dyskutowane zmiany tworzą bardzo cenny projekt, zwłaszcza w zakresie

współpracy terytorialnej jednostek samorządu terytorialnego. W tej ostatniej kwestii mamy

bardzo duże potrzeby, przy czym brakuje nam doświadczenia szczególnie w zakresie

najbardziej złożonym, tzn. metropolitalnym. Istota problemu polega na sprawności

i umiejętności współpracy jednostek samorządu. W tej kwestii ustawa wytycza kierunek

i sposób podejmowania wspólnych zadań - ich zakres będzie rósł na nowym etapie współpracy

europejskiej i na nowym etapie rozwoju. Skala inicjatyw, projektów i środków finansowych

będzie niewspółmiernie większa niż dotychczas - projekty muszą być wspólne, my tymczasem

bardzo często nie mamy dostatecznych doświadczeń we współpracy w projektowaniu zadań,

wykonywaniu, realizacji i kontroli.

Szczególnie trudnym zadaniem w kontekście współdziałania, obok funkcjonowania

zespołów miejskich, jest współpraca metropolitalna, która powinna być lokomotywą rozwoju

całego kraju, co może okazać się skomplikowane w sytuacji, kiedy istnieje oczywista

sprzeczność interesów. Marszałek województwa jest odpowiedzialny za całe województwo -

to, co dzieje się na terenie obszaru metropolitalnego, pozostaje w jego gestii i musi być pod

jego kontrolą. Równocześnie jednak występuje problem kontrowersji pomiędzy podregionami

– w tym zakresie potrzebny jest gospodarz, którego na obszarach metropolitalnych nie ma.

Bardzo mocno podkreślam wartość art. 90 dotyczącego obowiązku wykonania w ciągu

dwóch lat studium uwarunkowań i rozwoju dla obszaru. Proponowałbym jednak inne terminy

– w tym dla województw termin pięcioletni. Powyższy artykuł to bardzo ważny symulator tego,

by w sytuacji naszego deficytu umiejętności, przyspieszyć pracę strategiczną na szczeblu gmin

i w kontekście ich współdziałania.

Jacek Woźniak, Zastępca Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej, (b. Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego)

Chciałbym zwrócić uwagę na kilka kwestii, odnosząc się wprost do spraw związanych

z polityką regionalną i jej efektywnością. Po pierwsze, zasadność powołania konwentu


157

regionalnego w aspekcie terytorialnym. W przestrzeni województwa wyodrębniają się różne

obszary funkcjonalne, których granice często przebiegają w poprzek granic administracyjnych.

Istnieje więc potrzeba godzenia wielorakich interesów, konwent regionalny może realizować

misję swego rodzaju rzecznictwa na rzecz zróżnicowanej polityki terytorialnej. Powinien także

wspierać takie funkcje samorządu województwa jak inicjowanie, stymulowanie,

koordynowanie wspólnych przedsięwzięć. Konwent jest zatem bardzo dobrym pomysłem na

wsparcie idei zarządzania wielopoziomowego. Skoro uważamy, że mamy deficyt współpracy –

konwent wydaje się być dobrym remedium.

Druga uwaga dotyczy aspektu kompetencyjnego. Aktualny projekt ustawy zapowiada

swego rodzaju rewolucję, gdyż zawiera propozycję wyposażenia podmiotu nie będącego

organem samorządu województwa w bardzo silny instrument władzy – mam tu na myśli prawo

weta. Co prawda, głos konwentu bez obowiązku jego wysłuchania i rozpatrzenia przez inne

organy nie będzie miał większego znaczenia, ale można sobie też wyobrazić np. kasacyjną

formułę działania. Dodatkowo, jeśli skład konwentu ma odzwierciedlać realną grę sił na scenie

regionalnej, należy uwzględnić w nim przedstawicieli uniwersytetów, biznesu i dużych

organizacji pozarządowych.

Marek Owczarski, Radca Prawny

Żyjąc w legislacyjnej samorządowej rzeczywistości demokracji pośredniej, jednocześnie

w rozdziałach 2-9 omawianych zmian proponujemy instrumenty demokracji bezpośredniej.

Sugerowałbym włączyć proponowane regulacje do już istniejących ustaw samorządowych.

Mam bowiem wrażenie, iż marginalizujemy znaczenie proponowanych obywatelom

instrumentów demokracji bezpośredniej. Skoro konstytucyjny system samorządu

terytorialnego jest spójny, jego elementem powinny być właśnie instrumenty prawne,

o których mowa w rozdziałach 2-9. W moim przekonaniu, dla spójności konstytucyjnej

i znaczenia propozycji na rzecz obywateli, w drodze nowelizacji ustaw już istniejących, powinny

być dodane nowe rozdziały z rozwiązaniami proponowanymi na tym forum. Wówczas cały

system funkcjonującego dzisiaj samorządu terytorialnego oraz nowe elementy miałyby wartość

konstytucyjną dla tych, którzy z tych rozwiązań mają korzystać.

Zofia Oszacka, Wójt Gminy Lanckorona

Jestem przeciwnikiem nadmiernych regulacji i obawiam się regulowania tak misternych

kwestii, jakimi są związki władzy z obywatelami. Myślę, że celem tej ustawy jest przyczynienie


158

się do budowy społeczeństwa obywatelskiego, które w moim rozumieniu polega na

partnerstwie - nadmierna regulacja natomiast może tworzyć bariery, sugerując, iż władza

publiczna nie jest częścią społeczeństwa obywatelskiego. Postrzegam tę ustawę jako pewien

portfel propozycji dla obywateli, dający możliwość różnych form samoorganizacji, czy też

różnych form włączania się w działalność publiczną, ale na zasadach partnerskich. Myślę, że

termin „partnerstwo” też powinien zabrzmieć wyraźnie w projekcie ustawy.

Zdzisław Brzeziński, Radny Miasta Piastowa, b. burmistrz Piastowa

Mój niepokój budzi pozornie marginalna kwestia związana z nawiązywaniem stosunku

pracy przez przewodniczącego z pracownikami biura. Otóż zupełnie inna jest relacja dotycząca

pochodzącego z wyboru wójta, z którym nie ma kto nawiązać stosunku pracy, a inna dotycząca

pracownika, który ma być zatrudniony na podstawie umowy o pracę w urzędzie pracy,

będącym jego pracodawcą a reprezentowanym przez wójta. W skrajnym przypadku może dojść

do sytuacji, kiedy to przewodniczący rady będzie przeprowadzał nabór konkursowy

i przewodniczący rady będzie zatrudniał. Należy zastanowić się jak postępować, gdy po

przeprowadzeniu przez przewodniczącego rady naboru, pracownik po okresie

przygotowawczym podejmuje pierwszą pracę jako urzędnik, nie zostaje zakwalifikowany i nie

zdaje egzaminu. Może też zdarzyć się, że zmieni się przewodniczący i według nowego

przewodniczącego pracownik biura powinien być inny, zaś tenże pracownik biura będzie

zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Czy wówczas wójt będzie musiał rozwiązać umowę

o pracę z takim pracownikiem, czy niekoniecznie? Powstaje również pytanie, kto będzie

stosował kary porządkowe w stosunku do pracownika, który naruszy dyscyplinę pracy -

przewodniczący, który go zatrudniał czy wójt, który jest pracodawcą i przedstawicielem

urzędu?

Tomasz Łęcki, Wiceprzewodniczący Stowarzyszenia Gmin i Powiatów Wielkopolski, Burmistrz Miasta i Gminy Murowana Goślina

Chciałbym podkreślić swoje poparcie dla zapisanych w projekcie ustawy form

współdziałania pomiędzy poszczególnymi rodzajami samorządu terytorialnego – bardziej

odpowiednim wydaje mi się określenie „rodzaje” niż „szczeble” czy „poziomy” .

Reprezentuję Stowarzyszenie Gmin i Powiatów Wielkopolski. Nasz przykład świadczy

o tym, że współpraca między gminami i powiatami, choć nie zawsze idealna, na pewno jest


159

możliwa, a wręcz konieczna. Poza podejściem ideowym i emocjonalnym istnieją trzy ogromnie

istotne argumenty, które powodują, że te rozwiązania mogą być bardzo przydatne. Po

pierwsze, w przypadku wielu projektów należy szukać porozumienia opartego na kompromisie,

nie na przewadze silniejszego nad słabszym. Po drugie, jestem przekonany, że tego typu

rozwiązania przyczynią się do personalizacji współpracy, natomiast będą trudne do

zawłaszczenia przez partie polityczne czy skonsolidowane środowiska. Po trzecie, wszyscy

zdajemy sobie sprawę z tego, że w związku ze środkami unijnymi i ogromnymi projektami,

które były realizowane, oczekiwania obywateli zostały mocno rozbudzone. Wchodzimy

w okres, kiedy te środki będą ograniczone i nie będzie wystarczającej zdolności kredytowej.

Właśnie w partnerskiej współpracy między gminami i powiatami upatruję możliwość

współdziałania w sytuacji znacznie trudniejszej finansowo niż ta, do której się przyzwyczailiśmy

w ostatnich latach.


Powinien istnieć organ rozstrzygający zasadność rozpatrywania danego wniosku – należy

stworzyć regulację ustawową, która jednoznacznie określałaby, kto ostatecznie podejmuje

w tej materii decyzję wiążącą. Wyeliminowałoby to możliwość sporów między organami gminy

a przedstawicielami ruchu obywatelskiego, między radą sołecką a mieszkańcami.

Zdecydowanie jestem przeciwny pomysłowi, dotyczącemu obniżenia kworum

w referendum do poziomu 10% i zmniejszenia progu do 80%. Bardzo łatwo zorganizować 10%

niezadowolonych mieszkańców, którzy chcą odwołać wójta oraz radę gminy. Nie możemy

schodzić z tym poziomem tak nisko - skoro jesteśmy wybrani w wyborach bezpośrednich,

nabierzmy do wyborców zaufania. Referendum zarezerwujmy dla spraw newralgicznych

i niepokojących. W celu zwiększenia ruchu obywateli i ich zaangażowania niech ten próg

będzie jak najwyższy - cała sztuka polega na tym, żeby skłonić do udziału w referendum.

Witold Krochmal, Prezes Unii Miasteczek Polskich, Radny Miasta Wołowa

Chciałbym zwrócić uwagę na sprawę, o której wspomniał Pan Profesor Regulski, mówiąc,

że funkcjonujemy w oparciu o orzecznictwo. Często gmina utrzymuje, że nie może czegoś

dokonać, gdyż nie jest to jej materia ustawowa. Nie wynika to ze złej woli, lecz z doświadczenia

z nadzorem - jesteśmy rozliczani poprzez różne instytucje karne, administracyjne, dyscyplinę

finansów itp. Dobrze byłoby więc wprowadzić do projektu ustawy przepisy, które pozwoliłyby


160

nam rzeczywiście realizować hasło zawarte w ustawie, tzn. wspólnota mieszkańców i wszystko,

co robimy na rzecz tej wspólnoty.


Narzędzia cyfrowe powinny być komplementarne z konsultacjami tradycyjnymi. Problem

polega na tym, że spotkania odbywają się w wąskiej grupie ludzi - przede wszystkim aktywni

zawodowo młodzi ludzie nie mają czasu na uczestnictwo w konsultacjach. Jest to bardzo

dobrze ujęte w ustawie jako jeden z punktów: mogą odbywać się spotkania publiczne,

konsultacje pisemne, powstawać narzędzia dedykowane konsultacjom cyfrowym. Jest to

zabezpieczenie pewnej potrzeby społecznej, która już faktycznie ma miejsce, nie zaś rezygnacja

ze spotkań z grupami, które biorą udział w bezpośrednich konsultacjach.

Adam Markowski, Przewodniczący Zarządu Związku Gmin Jurajskich, Zastępca Wójta Gminy Mstów

Fundusz sołecki jest przykładem aktywności obywatelskiej. Kiedy po raz pierwszy

głosowano w gminach nad tym, czy fundusz sołecki będzie realizowany, czy też nie, około 30%

gmin opowiedziało się na „tak”. W 2011 r. ponad 1100 gmin zdecydowało się na utworzenie

tegoż funduszu. Liczba gmin, które decydują się na tego typu „ćwiczenie” umiejętności

dystrybucji środków finansowych, wzrasta. Dodatkowo stworzono zachętę finansową

w postaci zwrotu (do 30 % zaangażowanych kwot z budżetu państwa), na który jednak trzeba

poczekać do następnego roku. W związku z różnymi dobrymi pomysłami zachęcania ludzi do

większej aktywności należy spróbować wprowadzić pewną formę zachęty finansowej -

oczywiście nie dla każdego zapisu, który jest zaproponowany.

Ostatnia sprawa dotyczy konferencji przewodniczących, tzn. sołtysów. Według mnie

spotkanie powinno odbywać się pod przewodnictwem organu wykonawczego, a takim

organem jest sołtys. Rola przewodniczącego jest ściśle określona w innym miejscu tego

projektu ustawy, gdzie mówi się, że tylko i wyłącznie on przewodniczy pracom rady.


161

Mirosław Stec, Kierownik Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Jagiello ńskim

Miejmy świadomość, że ustawa zbudowana jest według złego wzorca konstrukcyjnego,

w którym pomieszczone są bardzo różne materie. Po pierwsze, kwestie par excellence

ustrojowe dotyczące gminy, powiatu i województwa. Po drugie, cała pierwsza część na temat

partycypacji obywatelskiej. Mnożymy kolejne byty i w konsekwencji, żeby zorientować się na

przykład co do form współdziałania, trzeba będzie sięgać do kilku ustaw. Powinniśmy dążyć do

tego, aby stworzyć jedną ustawę, która dotyczyłaby całości samorządu. Istniałaby część ogólna

i znalazłyby się tam m.in. formy współdziałania, części szczegółowe dotyczące poszczególnych

samorządów. Teraźniejszy układ będzie powodował pewne problemy z wykładnią przepisów,

zwłaszcza w kontekście kilku ustaw, które będą dotyczyć problematyki bardzo do siebie

zbliżonej.

Ryszard Grobelny, Prezes Związku Miast Polskich, Prezydent Miasta Poznania

Kwestią oczywistą jest konieczność zwiększenia partycypacji społecznej i budowania jej

nowych mechanizmów. Należy dokonać tego z wykorzystaniem wszystkich najnowszych

technik, które otwierają nowe możliwości, generując przy tym niższe koszty niż kontakty

bezpośrednie. Trzeba jednak bardzo uważać na to, żeby nie dać się zmajoryzować

mniejszościom, które nie zawsze mają rację. Mam tu pewne doświadczenia. Oto przykład:

w debacie nad jednym z planów przestrzennych zaktywizowała się grupa mieszkańców

i wylobbowała (w sensie pozytywnym) pewne rozwiązania. Wszyscy byliśmy z tego bardzo

zadowoleni, ale okazało się, że dopiero to rozwiązanie zmobilizowało zdecydowanie większą

grupę mieszkańców, która była mu przeciwna, chociaż przedtem w ogóle nie ujawniła się

w debacie publicznej czy w negocjacjach. Lepszym rozwiązaniem są zatem wszystkie systemy

deliberatywne, choć są też bardziej kosztowne i kłopotliwe niż systemy proste, konsultacyjne.

Szukanie tej równowagi bywa problematyczne.

Chciałbym również zwrócić uwagę na zakres współdziałania. Jednym z istotnych

elementów przeszkadzającym dzisiaj we współpracy między samorządami jest fakt, iż związki

komunalne są bardzo jasno zdefiniowane w kwestii sposobu głosowania wewnątrz tego

związku, w konsekwencji gminy i powiaty nie mogą samodzielnie decydować o kształcie

współpracy.

Musimy pamiętać, że istnieje klauzula generalna domniemania kompetencji, ale system

finansowania mówi jedno: wolno wydać pieniądze tylko na zadania wymienione


162

enumeratywnie, tj. zadania własne i zlecone. Uzyskując te pieniądze, podmioty podlegają

wszystkim rygorom wykorzystania środków publicznych, łącznie z ustawą o zamówieniach

publicznych. W pewnych sytuacjach warto byłoby odejść od niektórych rygorów i poszerzyć

zakres dysponowania środkami finansowymi, w zależności od dziedzin i sposobu

wydatkowania tych środków.


Po zapoznaniu się z treścią projektu ustawy wydaje się, że pozwala ona na podjęcie

każdej inicjatywy, która nie jest zakazana w innych przepisach prawnych czy nie jest

przydzielona do kompetencji innych instytucji. Możliwe jest też przeprowadzenie każdej

inicjatywy przez samorząd, pod warunkiem przyjęcia uchwały organu stanowiącego. Zwracam

uwagę, że jest to bardzo dobry przepis, ponieważ w orzecznictwie nadzór rzeczywiście

nadmiernie ingerował w rozmaite inicjatywy podejmowane przez samorządy; z jednym

wyjątkiem – w przypadku uchwał organów stanowiących ingerencja nadzoru była znikoma.

Druga sprawa dotyczy przewodniczących organów stanowiących. Wbrew temu, co

powiedział pan przewodniczący Barczyk, ustawa nie wzmacnia przewodniczących, lecz rady.

Niestety, w tej kwestii ustawa jest niekonsekwentna - kilka czynności o charakterze

organizacyjno-wykonawczym niepotrzebnie przypisano przewodniczącym. Przewodniczący

prowadzi wyłącznie obrady i organizuje prace - nie podpisuje umowy o pracę. Jeżeli nie

dochodzi do uzgodnienia między wójtem a przewodniczącym, umowę podpisuje kierownik

urzędu, nie przewodniczący. Powinna tu być zachowana pewna konsekwencja. Dodatkowo

z uwagi na swoją pozycję, organizatorem tych spotkań konsultacyjnych musi być organ

wykonawczy.

Maciej Ślusarek, Wiceprezes Zarządu Stowarzyszenia „Normalne Państwo”

Chciałbym zauważyć, że argumenty przeciwko dziesięcioprocentowemu progowi

w referendum lokalnym w istocie za nim optują. Trzeba sobie uświadomić, że w wyborach

samorządowych frekwencja wynosi około 30–35% - działalność partii politycznych posiadającej

finanse, organizację, zaplecze, powoduje zmobilizowanie takiego odsetka społeczeństwa. Jakie

szanse ma w tej sytuacji organizacja pozarządowa, tj. grupa obywateli, która chciałaby

przegłosować sprawę dotyczącą nie wszystkich mieszkańców i obywateli danego terytorium?

Czy jest w stanie zmobilizować 30%? W moim przekonaniu, nie. Referendum i próg


163

dziesięcioprocentowy mogłyby ułatwiać decyzje o finansowaniu konkretnych projektów.

Byłoby to narzędzie realnego oddziaływania w ręku organizacji pozarządowych i obywateli.

Paweł Swianiewicz, Doradca Społeczny Prezydenta RP

Trzeba uważać, żebyśmy nie utrwalali błędnych i szkodliwych dla opinii publicznej

przekonań o samorządzie i jego funkcjonowaniu. Kilka osób powiedziało o frekwencji

wyborczej w wyborach samorządowych na poziomie około trzydziestu procent. W 1994 r.

frekwencja rzeczywiście wynosiła 32%, ale w ostatnich kilku wyborach samorządowych

pozostała na poziomie 46–47%. To oczywiście dużo mniej, niż byśmy sobie życzyli, ale nie

mówmy, że jest trzydziestoprocentowa.


Chciałbym wyraźnie podkreślić, że Polska samorządowa nie jest Polską partyjną.

Większość wybranych wójtów i burmistrzów reprezentuje komitety wyborcze wyborców,

większość starostów to starostowie wywodzący się z komitetów lokalnych.


99,9% referendów, które odbywają się w krajach gdzie jest to możliwe, nie dotyczy

odwołania burmistrza czy radnego. Wyborcy zdają sobie sprawę, że będą następne wybory i

jeżeli burmistrz, wójt czy radny działa nie tak jakby sobie tego życzyli, zostanie zastąpiony przez

kogoś innego. Referenda dotyczą spraw życia codziennego, tj. na której drodze wylać asfalt

w pierwszej kolejności, na co przeznaczyć środki publiczne itp. To są sprawy obywatelskie,

które obywatele chcą rozwiązywać, więc dajmy im narzędzia, które to umożliwiają.

W Polsce niestety przyjęło się, że referendum ma sens tylko w kontekście odwoływania

z urzędu - de facto jest tak nie dlatego, że dążą do tego masy obywateli, lecz wynika to

z interesów lokalnej partii, opozycji. Warto zauważyć, że 80% samorządowców zostało

wybranych z list niepartyjnych. Między innymi z tego właśnie powodu jestem gorącym

zwolennikiem wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych, które doskonale

sprawdzają się w przypadku wyborów wójtów i burmistrzów.


164

Marek Wójcik, Zastępca Sekretarza Generalnego Związku Powiatów Polskich

Chciałbym zaprotestować przeciwko tezie mówiącej, że trzydzieści parę procent

uczestników wyborów to obywatele zainspirowani przez partie polityczne. Oświadczam

publicznie, że poszedłem do wyborów po prostu jako obywatel. Nawiasem mówiąc, uprzejmie

proszę o rozpatrzenie możliwości skorzystania z podpowiedzi Stefana Bratkowskiego, który nie

mówił o organizacjach pozarządowych, tylko o organizacjach obywatelskich. Może spróbujmy

w procesie legislacyjnym przejąć ten termin ponieważ sformułowanie „organizacje

pozarządowe” ma dziś zupełnie inny wymiar, niż przez laty. Organizacje obywatelskie nie są

bowiem „ w kontrze stosunku do rządu.

Druga kwestia dotyczy referendum. W polskiej rzeczywistości funkcjonował zapis, który

nie pozwalał obywatelom zmieniać władz w drodze referendum – uniemożliwiał to

trzydziestoprocentowy próg frekwencji (odnoszący się do liczby uprawnionych do głosowania),

z którym mieliśmy do czynienia jeszcze kilka lat temu. Obecnie obowiązujące przepisy (odnoszą

wymagana frekwencję do faktycznie uczestniczących w wyborach) są prawidłowe.

Z jednej strony stabilizują władze samorządowe, a z drugiej nie ograniczają aktywności

obywatelskiej. Zwróćmy uwagę na wyniki referendów dotyczących odwołania władz

samorządowych w ostatnich latach. Mechanizm okazuje się skuteczny również w dużych

miastach. Nie wprowadzajmy więc dzisiaj zmian tylko … dla samych zmian.

Kazimierz Barczyk, Przewodniczący Federacji Regionalnych Z wiązków Gmin i Powiatów RP, Przewodniczący Konwentu Przewodniczących Sejmików Województw RP, Przewodniczący Sejmiku Województwa Małopolskiego

Fundamentalnym założeniem tej nowelizacji jest zmniejszenie deficytu demokracji.

Świadomość potrzeby działań w tym kierunku funkcjonuje zarówno na poziomie Unii

Europejskiej i debaty w naszym Parlamencie. W praktyce chodzi tylko i aż o wprowadzenie

możliwości konsultacji społecznych i gospodarczych dla mieszkańców, indywidualnego

wysłuchania obywatela, obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej.

Każde demokratyczne państwo na świecie ma parlament i rząd. Jednak już dawno

sformułowany został postulat podziału władz i równowagi w podziale władzy. Jej zaburzenie,

na przykład na poziomie lokalnym poprzez nadmierne wzmocnienie pozycji wybieranego

bezpośrednio prezydenta, oznacza częściowo fasadowy charakter pozostałych organów.

Samorząd terytorialny może dobrze długofalowo działać wtedy gdy funkcjonuje w nim


165

parlament lokalny albo regionalny, jako organ stanowiący i kontrolny. Za prawdziwie

demokratyczne państwo można uznać dopiero takie, w którym odbywają się wolne wybory

samorządu lokalnego, w tym organu pełniącego nie tylko funkcję stanowiącą ale i kontrolną.

Często w Stanach Zjednoczonych funkcjonuje tzw. city manager, który ma prowadzić

„korporację” komunalną jak przedsiębiorstwo. W samorządowej strukturze nad nim zaś jest

mayor i rada mająca mandat polityczny z wyborów demokratycznych.

Według omawianego projektu ustawy, przewodniczący rady ma mieć wreszcie nadzór

merytoryczny nad pracownikami biura rady. Oznacza to minimum standardów niezależności

władzy stanowiącej od wykonawczej oraz możliwość obywatelskiego funkcjonowania w służbie

publicznej. Wójt, nawet najmniejszej gminy, ma prawo doboru przynajmniej kilkudziesięciu

pracowników, prezydent miasta – około trzech tysięcy. Tymczasem przewodniczący rady nie

ma prawa nadzoru merytorycznego nad tymi osobami, które przygotowują radnym projekty

uchwał i obsługują ich procedowanie. W Polsce jest 560 radnych województwa, tylu co razem

posłów i senatorów – każdy z nich reprezentuje ok. 70 tyś. mieszkańców. Parlamenty lokalne

i regionalne powinny być nadal wielką wartością polskiej demokracji. Za sprawą lobby władz

wykonawczych nastąpiły już inne złe zmiany. Od niedawna sekretarz jednostki samorządu

terytorialnego jest powoływany przez prezydenta miasta czy marszałka. A przecież miał on być

zaczątkiem prawdziwej służby cywilnej w samorządzie, o czym przesądzało przez prawie 20 lat

powoływanie go przez odpowiednie rady na wniosek władzy wykonawczej.

Pan Adam Markowski zwrócił uwagę na postęp w rozwoju naszej gminnej demokracji,

bo już 1/3 wójtów godzi się na powstanie w ich gminach, przewidzianego ustawą funduszu

sołeckiego. Konsultując kilka lat temu projekt tej ustawy na zebraniu Zarządu Stowarzyszenia

Gmin i Powiatów Małopolski, usłyszałem jak wielu wójtów podkreśliło, że w naszym regionie

od lat bez ustawy stosują fundusz sołecki na dwa, trzy razy większą skalę od projektowanej

ustawy. Poprzez represyjne działania cara zmierzające do wprowadzenia własnej administracji,

po Powstaniu Styczniowym, powstały gminy zbiorcze (obejmujące po ok. 20 wiosek). Gdyby nie

te wydarzenia, bylibyśmy w podobnej sytuacji, jaka jest we Francji, Niemczech, USA, gdzie

każda wioska jest gminą i ma swojego wójta. Mielibyśmy kilkadziesiąt tysięcy wójtów, oni

swoje pieniądze, a demokracja byłaby jeszcze bliżej obywatela. Niestety nadal 2/3

demokratycznie wybranych wójtów robi problem z tego, że kilka tyś. złotych może pozostać

w danej wiosce do własnej dyspozycji tej społeczności, zgodnie z ustawą o funduszu sołeckim.

W tym stanie rzeczy koniecznym jest przeprowadzenie III reformy samorządowej, w tym


166

proponowanego przez Prezydenta RP projektu ustawy o zwiększeniu udziału mieszkańców

w samorządzie terytorialnym.

Janusz Grzelak, Członek Komitetu Helsińskiego w Polsce, Członek Rady Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Profesor w Katedrze Psychologii Społecznej na Wydziale Psychologii na Uniwersytecie Warszawskim

Fundusz Inicjatyw Lokalnych wydaje się instrumentem szczególnie ważnym.

Jednocześnie rozumiem głosy będące wyrazem oporu społecznego lub psychologicznego,

a także ze względów finansowych - można bowiem odczytać to rozwiązanie jako pewne

obciążenie na przyszłość, gdy trzeba będzie realizować fundusz i dokładać tę złotówkę. Moim

zdaniem taki fundusz powinien powstać obligatoryjnie na drodze ustawowej, choć może być

niewykorzystywany. Kwestia „wpłacać czy nie” jest już potem indywidualną decyzją obywatela

- mieszkańca, podatnika. W ten sposób powstają ramy bez zobowiązań po stronie

mieszkańców, żeby podpisali się pod uchwałą, która będzie inicjatywą uchwałodawczą

mieszkańców danej gminy.

Łukasz Prykowski, Członek Centrum Promocji i Rozwoju Inicjatyw Obywatelskich „Opus”, Przedstawiciel Inicjatywy Społecznej „Łodzianie decydują”

Utrzymujemy, że frekwencja wyborcza wynosi 47%, ale jak wskazują wyniki badań, 50%

głosujących twierdzi, że tak naprawdę nie ma znaczenia, jakie nazwisko się zaznacza - liczba

wyborców mających poczucie, że wybrali swoich przedstawicieli, jest znacznie mniejsza. Stąd

też potrzebne są narzędzia i mechanizmy demokracji partycypacyjnej, które funkcjonują

w Europie, potrzebny jest projekt uchwały obywatelskiej.

Chciałbym podkreślić potrzebę wprowadzenia funduszu, budżetu obywatelskiego

w granice miasta i jednostek pomocniczych miasta. Rada osiedla, podobnie jak sołectwo, też

mogłaby dysponować budżetem, o którym w sposób bezpośredni decydują mieszkańcy. Budżet

obywatelski to mechanizm, który funkcjonuje w dwustu pięćdziesięciu miastach w Europie

i sprawdza się doskonale. Wzrasta odpowiedzialność za dobro wspólne wśród mieszkańców

oraz poczucie przywiązania do miejsca.


Chciałbym zabrać głos w sprawie organizacji prawnej tego projektu. Rozumiem,

że być może lepiej byłoby dodać część zaprojektowanych rozwiązań do ustaw ustrojowych,


167

napisać ustawę o inicjatywach obywatelskich, stworzyć ustawę o współdziałaniu, jednakże

istnieje parę kontrargumentów. Oczywiście wszystko jest do rozważenia, jest to kwestia

porządku prawnego. Zależało nam na tym, żeby w tej ustawie zajmować się światem

obywatelskim o tyle, o ile jest on wmontowany w mechanizmy samorządu terytorialnego - to

nie jest świat organizacji pozarządowych, innych instytucji społeczeństwa obywatelskiego, lecz

świat społeczeństwa obywatelskiego, który wiążemy z samorządem lokalnym. Zależało nam na

pokazaniu tego w jednej ustawie. Oczywiście rozważymy te uwagi, które dla mnie jako

prawnika są ważne, ale nie jest tak, że całkowicie zgadzam się z racjami państwa. Wymaga to

jeszcze pogłębionej rozmowy.


Chciałbym przypomnieć, że tytuł omawiana ustawa ma też podtytuł, który mówi o tym,

że jest to wstępny projekt ustawy do konsultacji społecznych przed opracowaniem

legislacyjnym - w sformułowaniu „opracowanie legislacyjne” mieści się to, o czym mówiliśmy.

Uporządkowanie legislacyjne ustawy oczywiście nastąpi i wszystkie te szczegółowe

uwagi oraz wnioski, które były zgłaszane przez Państwa w trakcie tej debaty oraz które

wpłynęły do nas drogą mailową, będziemy szczegółowo analizowali. Chciałbym potwierdzić

i podkreślić w sposób szczególny gotowość po stronie Kancelarii Prezydenta RP do konsultacji

społecznych. Chcemy, aby konsultacje społeczne oprócz Warszawy miały miejsce w co najmniej

czterech miejscach w Polsce - miejsc może być więcej, o ile lokalne środowiska wykażą

zainteresowanie zorganizowaniem tego rodzaju spotkań z udziałem przedstawicieli organizacji

społeczeństwa obywatelskiego, ekspertów, fachowców i wszystkich, którzy są związani

z samorządem z racji zamiłowań lub udziału w instytucjach czy organach samorządu

terytorialnego.

Bardzo serdecznie dziękujemy za wszystkie uwagi, które zostały dotychczas

przedstawione. Zgodnie z deklaracją Pana Prezydenta, po przeprowadzeniu konsultacji

społecznych, zorganizujemy kolejną debatę, aby wszyscy zainteresowani mogli wziąć udział

w tym ostatnim spotkaniu przed przygotowaniem finalnego projektu ustawy. Pan Prezydent

zamierza, w możliwie pilnym terminie, przedłożyć parlamentowi efekt końcowej pracy. Jak

wynika z wypowiedzi Pana Posła Bronisława Dutki, parlament jest gotowy do rozpoczęcia

debaty na ten temat.

169

Konsultacje społeczne


170

Rozdział V Konsultacje społeczne

Wprowadzenie

24 września 2010 roku na spotkaniu z przedstawicielami władz i środowiska samorządowego

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Bronisław Komorowski otrzymał od pana Piotra Uszoka,

Prezydenta Miasta Katowic i Współprzewodniczącego Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu

Terytorialnego, dokument zatytułowany „Wnioski dla Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do

rozpoczęcia prac nad białą księgą samorządu terytorialnego w roku XX-lecia”. W dokumencie

zestawione zostały podstawowe postulaty, dotyczące niezbędnych nowelizacji ustaw. Podczas tego

uroczystego spotkania Prezydent odznaczył osoby zasłużone dla rozwoju samorządności

i zapowiedział powołanie w ramach Forum Debaty Publicznej zespołu „Samorząd terytorialny dla

Polski". Prezydent stwierdził, że samorząd terytorialny odgrywa podstawową rolę w rozwoju Polski

i zapowiedział, że wspieranie jego rozwoju będzie traktował, jako jeden z ważnych celów swojej

prezydencji.

Przyjęcie przez Prezydenta Wniosków, opracowanych przez związki i stowarzyszenia

samorządowe zainicjowało prace nad projektem ustawy, która mogłaby się stać przedmiotem

inicjatywy legislacyjnej Prezydenta. Za podstawowy jej cel uznano:

znaczące zwiększenie udziału obywateli w życiu publicznym,

wzmocnienie partnerstwa i współpracy między różnymi rodzajami jednostek samorządu

terytorialnego,

uporządkowanie relacji między organami stanowiącymi i wykonawczymi tych jednostek,

przywrócenie znaczenia klauzuli generalnej, upoważniającej gminy do podejmowania

w zakresie wszystkich lokalnych spraw, niezastrzeżonych dla innych instytucji,

usunięcie różnego rodzaju barier, hamujących funkcjonowanie samorządu.

Przyjęto jednocześnie podstawowe założenie, że treść projektu ustawy musi być oparta

o zgodną wolę organizacji samorządowych i pozarządowych, a w toku prac będą przeprowadzone

szerokie konsultacje ze wszystkimi zainteresowanymi środowiskami.

Forum Debaty Publicznej, jako forma konsultacji społecznych Prezydenta Rzeczypospolitej

Polskiej zostało powołane w październiku 2010 r. Zadaniem Forum jest przygotowanie nie


171

rewolucyjnych, ale ewolucyjnych projektów reform, które w znaczący sposób zmodernizują państwo.

Zgodnie z podjętą wówczas decyzją, wypracowane przez Forum Debaty Publicznej propozycje reform

powinny być przemyślane oraz ustalone drogą dialogu społecznego, tak, aby zostały przyjęte w jak

najszerszym porozumieniu i konsensusie. Funkcjonowanie Forum Debaty Publicznej zakłada

stosowanie otwartej formuły posiedzeń, w których uczestniczą przedstawiciele instytucji

państwowych i samorządowych, reprezentanci organizacji społecznych i gospodarczych, praktycy

różnych dziedzin i specjaliści różnych dyscyplin naukowych.

Proponowana ustawa o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu

terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw jest

efektem prac zespołu „Samorząd terytorialny dla Polski” funkcjonującego w ramach Forum Debaty

Publicznej.

Organizacja i przebieg konsultacji społecznych

Tok prac nad projektem ustawy

Przebieg prac nad projektem ustawy, można podzielić na następujące etapy:

1. Etap wstępny, obejmujący zebranie postulatów i propozycji dotyczących nowelizacji

obowiązujących regulacji prawnych;

2. Etap pierwszy, obejmujący okres od października 2010 roku do marca 2011 roku, w czasie

którego powstała pierwsza wersja projektu ustawy;

3. Etap drugi, obejmujący konferencje konsultacyjne, przeprowadzone w kwietniu 2011 roku

w całym kraju;

4. Etap trzeci, obejmujący okres od maja do lipca 2011 roku, w czasie którego opracowano

ostateczną wersję projektu w oparciu o analizy i uzgodnienia.

We wszystkich etapach prowadzono intensywne konsultacje z różnymi organizacjami

i instytucjami oraz w szerokim zakresie wykorzystywano wiedzę ekspertów.

Etap wstępny

Podstawowym dokumentem, który stanowił punkt wyjścia dla dalszych prac były wspominane

poprzednio Wnioski, złożone przez związki i stowarzyszenie samorządowe. Jednak dyskusja publiczna

nad koniecznymi nowelizacjami ustaw dla usunięcia narosłych barier toczyła się od kilku lat. Dzięki

niej powstało szereg opracowań, które nie tylko uzasadniały potrzebę inicjatywy Prezydenta RP,

ale i stworzyły poważną bazę faktograficzną. Wymienić tu można przede wszystkim:


172

dokumenty podsumowujące dyskusje na zjazdach i konferencjach związków i stowarzyszeń

samorządowych, a szczególnie debaty na Zjeździe Związku Miast Polskich w marcu 2010

w Poznaniu;

konferencję „Szanse i wyzwania dla rozwoju samorządu terytorialnego

w Polsce”, zorganizowaną przez senacką Komisję Samorządu Terytorialnego i Administracji

Państwowej 6 października 2010 roku, opartą na wynikach ogólnokrajowej ankiety

przeprowadzonej przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej, której celem była

identyfikacja barier rozwoju samorządu z perspektywy 20. lat jego funkcjonowania;

konferencję Regionalnych Izb Obrachunkowych w Kliczkowie w 2010 roku, poświeconą

sprawie znaczenia klauzuli generalnej w ocenie działalności gmin przez organy nadzoru;

szeroką dyskusję w czasopismach specjalistycznych, zapoczątkowaną artykułem prof. Michała

Kuleszy w Samorządzie Terytorialnym z grudnia 2009.

Dokumenty wymienione wyżej, a także wiele innych, stworzyły szeroką i udokumentowaną

podstawę dla sformułowania celów i zakresu niezbędnej nowelizacji.

Etap pierwszy - prace koncepcyjne (październik 2010 – marzec 2011)

7 października 2010 roku Prezydent RP Bronisław Komorowski zainaugurował działalność

zespołu „Samorząd Terytorialny dla Polski” w ramach Forum Debaty Publicznej. Na stanowisko

doradcy społecznego Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego ds. samorządu powołani zostali:

prof. Michał Kulesza, prof. Jerzy Regulski, prof. Paweł Swianiewicz oraz dr Jarosław Neneman.

Kierownictwo prac nad ustawą objął Olgierd Dziekoński, Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP

i szef zespołu doradców.

Rozpoczęte prace doprowadziły do opracowania na koniec marca pierwszej wstępnej wersji

ustawy. Prace te prowadzone były równolegle z konsultacjami z zainteresowanymi środowiskami

zawodowymi i społecznymi. Poszczególne problemy i propozycje rozwiązań przedstawiane były

na kolejnych posiedzeniach Forum przedstawicielom organizacji samorządowych

i pozarządowych do dyskusji i konsultacji, co pozwoliło uzyskać szerokie spektrum opinii i propozycji

zainteresowanych podmiotów w zakresie konsultowanego dokumentu.

1 grudnia 2010 roku odbyło się drugie spotkanie w ramach Forum Debaty Publicznej

„Samorząd terytorialny dla Polski”, którego tematem były: jednomandatowe okręgi wyborcze

w samorządzie lokalnym i wyzwania z tym związane (zasady ustalania obszarów), obywatelski udział

w sprawowaniu władzy (jednostki pomocnicze, wysłuchanie obywatelskie, inicjatywa

uchwałodawcza, zapytanie obywatelskie), relacja władzy wykonawczej i uchwałodawczej, kształt

władzy wykonawczej w powiecie i województwie.


173

Podczas trzeciego spotkania w ramach Forum Debaty Publicznej „Samorząd terytorialny dla

Polski” 26 stycznia 2011 roku, uczestnicy dyskutowali nad współpracą międzysamorządową,

wysłuchaniem obywatelskim, inicjatywą obywatelską, interpelacją obywatelska, absolutorium,

a także funduszem aktywizacji obywatelskiej.

W trakcie spotkania FDP 30 marca 2011 roku został przedstawiony wstępny projekt ustawy

o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, o współdziałaniu gmin, powiatów

i województw oraz o zmianie niektórych ustaw do konsultacji społecznych przed opracowaniem

legislacyjnym.

W tych czterech posiedzeniach Forum uczestniczyło łącznie ok. 230 osób,

w tym m.in. przedstawiciele Sejmu RP, Senatu RP, rządu, instytucji centralnych, sądownictwa,

administracji wojewódzkiej, regionalnych izb obrachunkowych, związków i stowarzyszeń

samorządowych, organizacji pozarządowych oraz wielu ekspertów z różnych dziedzin.

Jednocześnie gromadzono wnioski, opinie i sugestie od wszystkich zainteresowanych osób

i instytucji. Otworzono specjalne okno na stronie internetowej www.prezydent.pl, a także odbierano

liczną korespondencję, gdyż inicjatywa ustawodawcza Prezydenta RP wzbudziła duże

zainteresowanie w środowiskach samorządów i organizacji pozarządowych.

Etap drugi: konsultacje (kwiecień 2011)

Prace nad pierwszą wersją projektu ustawy zostały zakończone 30 marca 2011 roku. Projekt

został wywieszony na stronie internetowej, wysłano otwarte zaproszenie do składania uwag oraz

zorganizowano regionalne konferencje konsultacyjne.

Na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej zorganizowała

szereg konferencji, a mianowicie:

11kwietnia w Wyższej Szkole Administracji Publicznej w Białymstoku;

12 kwietnia w Wyższej Szkole Administracji Publicznej w Szczecinie;

15 kwietnia w Wyższej Szkole Administracji Publicznej w Kielcach;

18 kwietnia w Opolskim Centrum Demokracji Lokalnej;

18 kwietnia w Podkarpackim Ośrodku Samorządu Terytorialnego w Rzeszowie;

19 kwietnia w Pomorsko-Kujawskim Centrum Demokracji Lokalnej w Bydgoszczy.

W konferencjach uczestniczył Olgierd Dziekoński, Sekretarz Stanu w KPRP. Jedynie

w Rzeszowie Kancelarię Prezydenta RP reprezentował prof. Jerzy Regulski, doradca Prezydenta RP.

Poza tym szereg organizacji zorganizowało konferencje konsultacyjne z własnej inicjatywy,

w których uczestniczyli przedstawiciele Kancelarii, w tym Sekretarz Stanu Olgierd Dziekoński:

14 kwietnia 2011 – konferencja Związku Gmin Wiejskich RP w Poznaniu,

18 kwietnia 2011 - konferencja Śląskiego Związku Gmin i Powiatów w Gliwicach,


174

19 kwietnia 2011 - konferencja Stowarzyszenia Gmin i Powiatów Wielkopolski w Poznaniu,

19 kwietnia 2011 - konferencja organizacji pozarządowych w Warszawie,

27 kwietnia 2011 - Konwent Przewodniczących Sejmików Województw w Warszawie.

Niezależnie od tych spotkań konsultacyjnych, min. Olgierd Dziekoński przestawiał wstępną

wersję projektu:

na Zjeździe Związku Miast Polskich 4 marca 2011 roku w Poznaniu,

podczas Zgromadzenia Ogólnego Związku Powiatów Polskich 25 marca 2011 roku

w Warszawie.

We wszystkich tych spotkaniach wzięło udział ponad 1000 osób, reprezentujących władze

samorządowe, organizacje obywatelskie, administrację rządowa, ale także wiele osób indywidualnie

zainteresowanych inicjatywą Prezydenta RP. Każdemu spotkaniu towarzyszyła dyskusja oraz briefing

prasowy ministra Dziekońskiego.

Konsultacje miały charakter publiczny oraz były oparte o zasadę jawności, równości

i otwartości i były poprzedzone ogłoszeniami o konsultacjach:

zamieszczonymi w prasie o zasięgu regionalnym oraz na portalu www.ngo.pl;

na stronie internetowej www.prezydent.pl. Pod tym adresem dostępne były również

wszystkie dokumenty w formie elektronicznej związane z procesem konsultacji.

Szeroko też rozsyłano informacje innymi lokalnymi dostępnymi kanałami i wysyłano

zaproszenia imienne.

Uczestnicy przedstawili wiele interesujących uwag i postulatów. Nagrania ich wystąpień były

skrupulatnie analizowane w czasie późniejszych prac w Kancelarii Prezydenta RP.

Etap trzeci: analizy i uzgodnienia (maj-lipiec 2011)

Liczne wnioski uzyskane w takcie konsultacji stworzyły podstawę do weryfikacji pierwotnej

wersji projektu ustawy. Jej kolejna wersja została opracowana w końcu maja i stałą się podstawą do

dalszych dyskusji i wymiany poglądów z przedstawicielami związków i stowarzyszeń samorządowych

i organizacji pozarządowych.

W ciągu następnych dwóch miesięcy trwały dalsze robocze konsultacje z przedstawicielami

tych organizacji, którym były przekazywane kolejne wersje proponowanej ustawy. Otrzymane opinie

były dogłębnie analizowane i do ich autorów przekazano szczegółowe odpowiedzi, przedstawiające

stanowisko Kancelarii Prezydenta RP w odniesieniu do otrzymanych uwag.

Jednocześnie modyfikowano projekt tekstu ustawy tak, aby w jak najszerszym stopniu

odpowiadał postulatom środowiska samorządowego i organizacji pozarządowych. Nie było


175

to oczywiście w pełni możliwe, gdyż część postulatów była wzajemnie sprzeczna.

W maju 2011 roku na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP zostało przeprowadzone badanie

„Polacy o władzach lokalnych oraz propozycji wzmocnienia udziału mieszkańców w funkcjonowaniu

samorządu”. Ogólny wniosek, jaki wypływa z analizy danych zebranych w trakcie badania, jest

następujący: Polacy chcą uczestniczyć w funkcjonowaniu swojej społeczności lokalnej a także

potrzebują zmian w prawie, które zwiększą ich udział w samorządzie; potrzebują narzędzi, dzięki

którym udział ten się zwiększy. Narzędzia takie zaproponowane zostały w projekcie „Ustawy

o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym…”. Raport z badania zamieszczony

zostanie na stronie internetowej www.prezydent.pl.

Opracowany tekst zamyka obecny etap prac nad projektem ustawy.

Analiza wyników konsultacji społecznych

Zgłoszone wnioski i uwagi

W wyniku szerokiej akcji informacyjnej oraz dyskusji na konferencjach otrzymano 952 wnioski

(załącznik nr 1) przesłane przez 100 osób i instytucji (załącznik nr 2).

Zestawienie zgłoszonych uwag i postulatów według ich tematyki

Rozdział projektu ustawy w wersji z 25.03.2011

Tematyka Liczba uwag i postulatów

- Uwagi ogólne 58

1 Przepisy ogólne 11

2-5 Uwagi ogólne do rozdziałów 2-5 10

2 Konsultacje publiczne 87

3 Wysłuchanie obywatelskie 81

4 Interpelacja obywatelska 40


176

5 Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza 84

6 Lokalne fora debaty publicznej 23

7 Stowarzyszenia mieszkańców 28

8 Jednostki pomocnicze gminy 129

9 Fundusz inicjatyw lokalnych 25

10 Wspólny organ wykonawczy powiatu i

miasta na prawach powiatu 15

11 – 13 Uwagi ogólne do rozdziałów 11 i 13 12

11 Konwent powiatowy 46

12 Współpraca terytorialna w samorządzie

lokalnym 46

13 Konwent wojewódzki 32

14 Zmiany w ustawach ustrojowych samorządu terytorialnego

186

15 Zmiany innych ustaw 34

16 Przepisy przejściowe i końcowe 5

OGÓŁEM 952


177

Treść uwag i ich wykorzystanie

Uwagi do całości ustawy i przepisów ogólnych

Uwagi dotyczyły tytułu ustawy, jej zakresu i charakteru zawartych w niej regulacji. Sugerowano

rozważenie możliwości podziału materii na dwie lub więcej niezależnych ustaw oraz zwracano uwagę

na występujące przeregulowania, które mogą powodować istotne koszty stosowania proponowanych

regulacji, jak również na wydłużenie procesu podejmowania decyzji.

Analizując te uwagi uznano, że jednak nie należy dzielić ustawy, ze względu na jej całościowy

charakter. Natomiast bardzo poważnie potraktowano zastrzeżenia dotyczące zakresu regulacji

ustawowej, postanawiając go w zasadniczy sposób ograniczyć, a tym samym przekazać organom

stanowiącym jst zakres i sposób proponowanych rozwiązań. Takie podejście pozwala dostosować

koszty tych rozwiązań do lokalnych uwarunkowań i gotowości jst do ich ponoszenia, eliminując tym

samym wątpliwości dotyczące nowych wydatków. W konsekwencji zdecydowano całkowicie

przeredagować rozdział 1.

Uwagi ogólne odnośnie regulacji dotyczących udziału obywateli (łączne do rozdziałów 2 - 5)

Uwagi koncentrowały się na obawach, że działalność obywatelska może przyjąć zakres zbyt

szeroki, który może spowodować ograniczenie efektywności władz lokalnych, a w skrajnych

przypadkach paraliż ich działalności. Zwracano uwagę na niebezpieczeństwo wykorzystywania tych

mechanizmów przez grupy anarchistyczne, czy ludzi o złej woli, dla dezorganizacji jst.

Jedynie Sopocka Inicjatywa Rozwojowa zgłosiła propozycje rozszerzenia proponowanych

mechanizmów o tworzenie „budżetu obywatelskiego”.

Analiza tych wniosków potwierdziła potrzebę ograniczenia regulacji ustawowych

w tym zakresie i przekazania uprawnień organom stanowiącym do określania zasad i form

wprowadzania omawianych mechanizmów. Ustawa nakaże jedynie, aby te mechanizmy zostały

wprowadzone, pozostawiając w ogromnym zakresie prawo do ustalania procedur w nawiązaniu do

warunków i potrzeb miejscowych.

Uwagi dotyczące konsultacji publicznych (rozdział 2)

Bardzo liczne, zgłoszone uwagi wyrażały wspomniane wyżej obawy, o wpływ konsultacji na

funkcjonowanie władz lokalnych. Jednak co do zakresu regulacji ustawowych zarysowały się

sprzeczne opinie. Niektórzy z dyskutantów wskazywali konieczność ograniczenia zakresu regulacji

prawnych, podczas gdy inni sugerowali dodanie nowych, aby ściślej określić zakres dopuszczalnych

konsultacji i obowiązkowe formy postępowania. Wiele uwag dotyczyło liczby osób, które mogły


178

inicjować konsultacje, zwracając przy tym uwagę na konieczność zróżnicowań, wynikających

z wielkości poszczególnych jst.

W dalszych pracach przychylono się do sugestii dotyczących ograniczenia zakresu regulacji

i przekazania organom uchwałodawczym możliwie szerokich uprawnień w zakresie ustalania

przepisów, w tym do ustalania liczby osób, inicjatorów konsultacji. Dodatkowe kwerenda wykazały,

że już w dość dużej liczbie miast i gmin istnieją wypraktykowane regulacje dotyczące konsultacji.

Jednak te regulacje tak bardzo się od siebie różnią, że nie jest ani możliwe ani właściwe, aby dążyć do

ich unifikacji.

Uwagi dotyczące wysłuchania obywatelskiego (rozdział 3)

Propozycja utworzenia tego nowego mechanizmu wzbudziła szeroką dyskusję i obawy przed

jego skutkami. Charakter uwag był bardzo szeroki, począwszy od uwag dotyczących samej zasady

wysłuchania, aż do drobnych korekt. Istotne były opinie, dotyczące szeregu ważnych problemów

praktycznych i procedur mechanizmu wysłuchania obywatelskiego. Po analizie uwag uznano, że nie

wnoszą one elementów, które zmuszałyby do rezygnacji z propozycji. Postanowiono utrzymać

to narzędzie wzmocnienia udziału mieszkańców w działalności samorządu, umożliwiające

mieszkańcom przedstawianie swych uwag. Skrócono listę przypadków, w których wysłuchanie jest

obowiązkowe. W szczególności zrezygnowano z tego obowiązku w przypadku zmian budżetu.

Zmniejszono zakres obowiązków organów wykonawczych. Umożliwiono organizowanie wysłuchań na

forum właściwych komisji rad, a nie tylko na sesjach plenarnych.

Uwagi dotyczące interpelacji obywatelskiej (rozdział 4)

Ten mechanizm wzbudził nieco mniejsze zainteresowanie niż inne dotyczące udziału obywateli.

Uwagi koncentrowały się na podobnych kwestiach jak w poprzednich rozdziałach, a więc kosztów,

liczby osób uprawnionych do interpelacji, niebezpieczeństw związanych z utrudnianiem pracy

organom jst, czy podejmowania działań ze złej woli. Należy jednak zwrócić uwagę, również na głosy

sugerujące obniżenie wymaganej liczby inicjatorów, gdyż zbyt wysokie progi mogą wykluczać

stosowanie tego mechanizmu.

W wyniku analizy uwag postanowiono zmienić nazwę, zastępując „interpelację” „zapytaniem

obywatelskim”, aby nie utożsamiać zapytania z interpelacjami parlamentarnymi. Ustalanie liczby

osób oraz ustalanie procedur przekazano do kompetencji organów uchwałodawczych, aby je wiązać

z warunkami i tradycjami miejscowymi. Zezwolono, aby debata nad zapytaniem toczyła, się również

na posiedzeniach komisji a nie tylko na sesjach rad.


179

Uwagi dotyczące obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (rozdział 5)

Propozycje dotyczące inicjatywy uchwałodawczej wzbudziły wiele emocjonalnych uwag,

dotyczących samej idei, jakkolwiek prawo do takiej inicjatywy szereg jst już przyznało swoim

mieszkańcom. Obawiano się, że to prawo może przyczynić się do upolitycznienia samorządu czy

skłócenia społeczności poprzez wnoszenie projektów kontrowersyjnych i niedotyczących zakresu

uprawnień władz lokalnych. Zwracano uwagę na duże obciążenie organów wykonawczych i napięte

terminy.

Analiza wniosków wykazała słuszność wielu z nich. Postanowiono zwiększyć uprawnienia

organów stanowiących. Jednak utrzymano w tym przypadku większy zakres regulacji ustawowych niż

w odniesieniu do innych mechanizmów, proponowanych w projekcie, aby zapewnić mieszkańcom

możność inicjatywy, nawet w przypadku niechęci władz lokalnych. Zmniejszono niebezpieczeństwo

zmuszania organów wykonawczych do wykonywania zbędnych analiz, przesuwając ten obowiązek na

okres już po złożeniu obowiązkowej liczby podpisów. Urealniono proponowane terminy. Utrzymano

prawo sołectw i jednostek pomocniczych do składania projektów uchwał poza proponowaną

procedurą.

Uwagi dotyczące lokalnych forów debaty publicznej (rozdział 6)

Uwagi zgłaszane w odniesieniu do tego rozdziału były bardzo zróżnicowane. Niektórzy

dyskutanci popierali tę inicjatywę, a inni domagali się jej likwidacji, zwracając uwagę na to,

że powoływanie tego typu ciał jest możliwe w ramach istniejących ustaw i swobód samorządowych.

Zgłaszano też uwagi dotyczące kosztów oraz sposobów organizowania forów.

Analiza uwag nie wniosła przesłanek do rezygnacji z tej formy. Ustalono, że regulacje dotyczące

forów powinny być przesunięte do tej części ustawy, która dotyczy współpracy między jst, a nie

udziału obywateli. Ideą forów jest bowiem stworzenie mechanizmu współdziałania różnych jst do

rozwiązywania spraw związanych z obsługą mieszkańców. W tych sprawach udział mieszkańców jest

konieczny. Istniejące przepisy takich możliwości nie dają. W komisjach rad powiatów nie ma miejsca

dla przedstawicieli gmin i społeczności gminnych, a przypadku powiatów ziemskich, również

przedstawicieli miasta na prawach powiatu, w którego ramach jest zaspakajanie wiele potrzeb

mieszkańców powiatu.

Uwagi dotyczące stowarzyszeń mieszkańców (rozdział 7)

Propozycje tego rozdziału spotkały się z silną krytyką z różnych punktów widzenia.

Kwestionowano ich potrzebę, wobec opinii, że istniejące prawo zezwala na tworzenie tego typu

stowarzyszeń, a także ze względu na tworzenie konkurencji dla istniejących stowarzyszeń.


180

Analiza tych uwag skłoniła do rezygnacji z tej formy. Jednak wykazała też,

że istniejące regulacje nie stwarzają właściwych podstaw do organizowania aktywności mieszkańców

w zakresie realizacji zadań inwestycyjnych czy remontowych z udziałem własnej pracy czy

zgromadzonych materiałów lub środków pieniężnych. Takie działania (nazywane kiedyś „czynami

społecznymi”) są ważnym elementem uzupełniającym działalność władz lokalnych i integrujących

społeczności. Dlatego rezygnując z regulacji dotyczących stowarzyszeń mieszkańców postanowiono

wprowadzić możliwość tworzenia stowarzyszeń i komitetów aktywności lokalnej, które mogłyby

podejmować, stałe lub jednorazowe, akcje inwestycyjne lub remontowe z udziałem dofinansowania

ze strony gmin.

Jednocześnie postanowiono postulować wprowadzenie do Ustawy o działalności pożytku

publicznego i wolontariacie nowego, odrębnego rozdziału poświeconego inicjatywie lokalnej. Chodzi

bowiem o to, aby stworzyć właściwą platformę współpracy między władzami lokalnymi i grupami

mieszkańców chcących własnymi siłami przyczynić się do polepszenia warunków życia i dać władzom

lokalnym ustawową możliwość wspierania takich inicjatyw.

Uwagi dotyczące jednostek pomocniczych (rozdział 8)

Uwagi zgłoszone w tej sprawie dotyczyły zbyt daleko idącej ingerencji ustawodawcy

w kompetencje rad gmin oraz niejasnego podziału na dwa rodzaje jednostek pomocniczych.

Poddawano w wątpliwość potrzebę ustawowego tworzenia konferencji przewodniczących organów

wykonawczych jednostek pomocniczych. Zwracano uwagę, że ta materia powinna być regulowana

ustawą ustrojową samorządu gminnego.

Analiza tych uwag skłoniła do radykalnej zmiany proponowanych regulacji. Zostały one

w zasadniczy sposób ograniczone, jedynie do sprecyzowania kryteriów tworzenia takich jednostek

oraz do wprowadzenia możliwości zaskarżania odmowy utworzenia jednostki z inicjatywy

mieszkańców. Chodzi, bowiem o ułatwienie mieszkańcom samoorganizacji. Postanowiono też

przenieść te regulacje do ustawy o samorządzie gminnym.

Uwagi dotyczące funduszu inicjatyw lokalnych (rozdział 9)

Wokół koncepcji utworzenia w budżetach gminnych wyodrębnionego funduszu, wpieranego

również przez zewnętrznych darczyńców, przeznaczonego na finansowanie inicjatyw obywatelskich

wywołała żywą dyskusję. Zgłaszane uwagi krytykowały propozycje z dwóch przeciwstawnych

kierunków. Z jednej strony uważano, że fundusz ogranicza swobodę władz samorządowych

w dysponowaniu własnymi środkami i prowadzi do zbędnych podziałów budżetu, a z drugiej

uważano, że fundusz powinien być całkowicie oddany w gestie organizacji pozarządowych, co


181

ograniczyłoby jeszcze bardziej uprawnienia organów gminnych. Te sprzeczne żądania nie mogły być

oczywiście jednocześnie zaspokojone.

W wyniku dalszych dyskusji postanowiono zrezygnować z tworzenia funduszu. Decyzja ta była

związana z odstąpieniem od tworzenia regulacji o stowarzyszeniach mieszkańców. Wprowadzono

natomiast nowelizację do ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, w tym regulacje

umożliwiające finansowanie aktywności lokalnej. Regulacje takie są konieczne, aby udrożnić sposób

wspierania inicjatyw obywatelskich i wyjaśnić niejasności, które by powstały, gdyby pozostano przy

obecnych uregulowaniach.

Uwagi dotyczące wspólnego organu wykonawczego powiatu i miasta na prawach powiatu (rozdział

10)

Propozycje zawarte w projekcie ustawy wynikały z chęci poszukiwania rozwiązań związanych

w trudnościami w zarządzaniu i zaspakajaniu potrzeb mieszkańców w powiatach tzw. ziemskich,

otaczających miasta na prawach powiatu. Jednak wobec wielu uwag postanowiono zrezygnować

z tego rozdziału odkładając tę sprawę do odrębnych opracowań legislacyjnych przewidzianych

w przyszłości.

Uwagi ogólne dotyczące współpracy jednostek samorządu (rozdziały 11 i 13)

Zebrane uwagi miały charakter ogólny i wnioski z nich płynące zostały omówione w następnych

punktach, odnoszących się do poszczególnych form współpracy.

Uwagi dotyczące konwentu powiatowego (rozdział 11)

Ogólnie dyskutanci potwierdzali potrzebę wzmocnienia współpracy miedzy gminami

i powiatami. Uwagi dotyczyły tylko form jej organizacji. Zgłaszano postulaty, aby wójtowie byli

członkami rad powiatów z urzędu. Jednocześnie wyrażano obawy, aby konwenty nie utrudniały pracy

ani nie dublowały kompetencji organów ustawowych. Pojawiły się sprzeczne postulaty dotyczące

przewodnictwa konwentów.

Analiza wniosków doprowadziła do stwierdzenia, że wójtowie nie mogą zasiadać w radach

powiatu bez zmian w Konstytucji, która stwierdza, że radni są wybierani w wyborach bezpośrednich.

Uznano, że konwenty są potrzebne, na co wskazują doświadczenia spontanicznie powstających

konwentów. Jednak realizując wnioski usunięto wszelkie uprawnienia konwentów, które mogłyby

wkraczać w kompetencje rad, ustalając, że konwenty mają mieć charakter jedynie ciał

opiniodawczych. Ustalono, że konwenty same zdecydują w swoich regulaminach o sposobie ustalania

przewodnictwa.


182

Uwagi dotyczące współpracy terytorialnej w samorządzie lokalnym (rozdział 12)

Ta nowa forma wzbudziła wiele uwag i kontrowersji. Zgłaszane uwagi dotyczyły przede

wszystkim wątpliwości, czy jest ona potrzebna i czy nie można tej współpracy oprzeć na obecnych

regulacjach dotyczących związków międzygminnych. Obawiano się kosztów i obciążeń

administracyjnych. Zwrócono uwagę na brak jasnych ustaleń, dotyczących możliwości wyjścia gminy

z zespołu. Postulowano włączenie do zespołów również województw.

Analiza uwag wykazała jednak, że zespoły są potrzebne. Brak współpracy między gminami

i powiatami, szczególnie na obszarach aglomeracji miejskich, staje się poważnym problemem,

a obecne przepisy nie są wystarczające, gdyż m. in. uniemożliwiają zinstytucjonalizowaną współpracę

powiatów i gmin. Stworzenie tej formy współpracy jest ważne wobec proponowanych w ustawie

ograniczeń w sprawie zmian granic dla ochrony ich stabilności.

Natomiast wnioski szczegółowe, w ogromnej większości wprowadzono do projektu ustawy.

Uwagi dotyczące konwentu wojewódzkiego (rozdział 13)

Dyskutanci w większości nie kwestionowali potrzeby konwentu, jakkolwiek znajdywały się

i takie opinie. Podstawowe uwagi koncentrowały się na sprawach dotyczących składu i uprawnień.

Obawiano się, że konwenty mogą wkraczać w uprawnienia organów ustawowych i że zakres ich

działania będzie wymagał stworzenia biur i skomplikuje obecne procedury. Postulowano szereg

sprzecznych propozycji dotyczących składu, sugerując np. włączenie przewodniczących rad czy

ograniczenie składu jedynie do starostów.

Uznano, że uwagi nie podważają potrzeby konwentów, jako reprezentacji samorządu

lokalnego wobec władz wojewódzkich. Ograniczono jednak ich uprawnienia, aby nie konkurowały

z kompetencjami organów województw. Ustalono zasadę, że członkami konwentu będą

przedstawiciele poszczególnych konwentów powiatowych oraz prezydenci miast na prawach

powiatu.

Uwagi dotyczące zmian ustaw ustrojowych (rozdział 14)

Zakres zgłoszonych uwag był bardzo szeroki, a ich liczba bardzo duża. Proponowane zmiany

dotyczyły bardzo wielu spraw. Poniżej podano te, które wzbudziły największe zainteresowanie.

Klauzula generalna. Podstawowa propozycja dotyczyła wprowadzenia zapisów

przywracających znaczenie klauzuli generalnej. Spotkała się z uznaniem. Natomiast

kontrowersje wzbudziła propozycja rezygnacji z listy przykładowych zadań jst i zastąpienia jej

jednym generalnym przepisem, umożliwiającym podejmowanie zadań, które są potrzebne

i które nie są zastrzeżone dla innych instytucji. Motywowano, że istniejąca lista jest

powszechnie znana i jej usunięcie byłoby traktowane, jako ograniczenie praw jst.


183

Podkreślano również potrzebę takich regulacji prawnych, które wniosłyby możliwość

określania przez rady jst realizowania innych zadań, nie zastrzeżonych ustawami dla

podmiotów administracji rządowej.

Przychylając się do wniosków, utrzymano dotychczasowy wykaz przykładowych zadań jst, dodając

jednak zadania ogólne dotyczące prowadzenia polityki rozwoju.

Uprawnienia przewodniczącego rady i radnych. Propozycje zawarte w projekcie, dotyczące

upoważnienia przewodniczącego rady do reprezentowania w pewnych sytuacjach jst oraz

stworzenia odrębnej jednostki obsługującej radę, spotkały się z krytyką.

Natomiast z uznaniem odniesiono się do propozycji imiennego głosowania radnych oraz do

nowelizacji uściślających przepisy, dotyczących korzystania przez radnych z majątku jst oraz

o ograniczeniu udziału radnych w głosowaniach dotyczących ich spraw, a także do praw radnych do

udziału w szkoleniach. Te ostatnie były jednak krytykowane w obawie przed możliwymi nadużyciami

i kosztami.

W wyniku dyskusji nad wnioskami ograniczono uprawnienia przewodniczącego rady do

reprezentowania jst tylko do jednego przypadku, gdy przeciwnikiem procesowym gminy jest jej wójt.

Zmodyfikowano też zapisy, dotyczące obsługi pracy rad, aby usunąć regulacje dotyczące

finansowania i zatrudnienia, które mogłyby podważać pozycję wójta, jako kierownika jednostki.

Sprecyzowano, że rada musi wyrazić zgodę na szkolenia radnych, związanych z wykonywaniem

zawodu. Ustalono roczny limit kosztów i utrzymano zasadę, że udział w szkoleniach nie będzie

traktowany, jako przychód podlegający opodatkowaniu.

Nowa forma absolutorium. Wiele uwag poświęcono propozycjom zmiany formy

absolutorium, przy czym zgłoszono wiele przeciwstawnych propozycji. Zakwestionowano

likwidację obowiązku powoływania komisji rewizyjnej.

Zgodnie z wnioskami związków samorządowych utrzymano propozycję rozdziału absolutorium,

jako oceny działalności finansowej i wprowadzenie odrębnego skwitowania, będącego oceną

polityczną. Przywrócono ustawowe umocowanie komisji rewizyjnej, ze względu na istniejącą

tradycję.

Stabilność granic. Obawy budziły nowe regulacje wzmacniające stabilność granic jst.

Zwracano uwagę, że może to prowadzić do zahamowania wzrostu miast. Wnioskowano, aby

te sprawy znalazły się w ustawach ustrojowych.

Uznano jednak, że zbyt częste zmiany granic stawiają pod znakiem zapytania możliwość

prowadzenie wieloletniej polityki rozwoju. Uznano konieczność rozszerzenia konsultacji społecznych

w tych sprawach oraz dano prawo do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądów

administracyjnych. Przychylono się do sugestii, że te sprawy powinny być regulowane przez ustawy

ustrojowe i dodano specjalne rozdziały dotyczące zmian granic w ustawach o samorządzie gminnym


184

i powiatowym.

Łączenie mandatu senatora i wójta. Zgłoszono wątpliwości, co do słuszności uchylenia

zakazu łączenia funkcji wójta i senatora. Zwracano uwagę, że taka możliwość już istniała

w przeszłości i uznano ją za niedobrą.

Możliwość łączenia mandatu senatora i wójta jest stałym postulatem środowisk samorządowych,

szukających miejsca, w którym mogłyby być prezentowane interesy społeczności lokalnych.

Postanowiono utrzymać tę możliwość w projekcie, stwarzając w ten sposób płaszczyznę do dyskusji

w fazie prac parlamentarnych nad tą ustawą.

Terminy proceduralne. Zwracano uwagę na konieczność zweryfikowania terminów

proponowanych w projekcie ustawy, jako nie realnych czy trudnych do dotrzymania.

Zweryfikowano proponowane w ustawie terminy pod kątem ich realności i wprowadzono

właściwe korekty.

Jednoosobowy zarząd w powiecie. Pozytywnie oceniono propozycje nadania starostom

funkcji jednoosobowego zarządu powiatu. Powtarzano też postulaty wprowadzenia

bezpośrednich wyborów starostów i marszałków.

Sprawy bezpośrednich wyborów starostów i marszałków województw odłożono do rozważenia

w okresie późniejszym.

Rola Rzecznika Praw Obywatelskich. Zgłoszono postulat upoważnienia Rzecznika Praw

Obywatelskich do reprezentowania interesów słabych społeczności lokalnych np. sołeckich.

Sprawy ew. rozszerzenia uprawnień RPO, wraz ze zgłaszanymi wcześniej postulatami utworzenia

lokalnych rzeczników, odłożono do rozważenie w okresie późniejszym.

Wynagrodzenie wójtów. Zgłoszono uwagę, że wynagrodzenie wójtów powinno następować

na podstawie zarządzenia ministra, a nie decyzji rady, aby uniknąć możliwości wywierania

nacisków.

Sugestię odrzucono, pozostawiając regulacje istniejące. Jednocześnie nadano prawo radzie

przyznawania wójtom nagród, oraz przyznano im prawo do odprawy.

Uprawnienia nadzorcze. Nie wzbudziły większych zastrzeżeń propozycje dotyczące

nowelizacji przepisów o nadzorze i postępowaniu sprawach rozwiązania rad i ustanowienia

zarządu komisarycznego.

Uwagi dotyczące nowelizacji innych ustaw (rozdział 15)

W projekcie przedstawionym do konsultacji zaproponowano nowelizacje 32 ustaw, związanych

z działalnością samorządu terytorialnego. Znaczna ich część wynikała z konieczności drobnych zmian

wynikających np. z nadania staroście statusu jednoosobowego zarządu. W toku konsultacji

w stosunku do kilku propozycji zgłoszono uwagi. Obawiano się że RIO zostaną obciążone


185

obowiązkiem wykonywania dodatkowych analiz. Zwracano uwagę, że prawo do przyznawania nagród

rocznych wójtom może być wykorzystywane do nacisków politycznych. Do kilku propozycji zgłaszano

pojedyncze uwagi dotyczące w większości spraw porządkowych.

W wyniku analizy uwag i prowadzonych prac legislacyjnych stwierdzono konieczność dalej

idących zmian. Rozszerzono liczbę nowelizowanych ustaw do 35. W szczególności wprowadzono

przepisy regulujące:

przekazywanie burmistrzom, na ich wniosek zarządu drogami powiatowymi na terenie ich

miast;

sprawy opodatkowania darowizn na cele pożytku publicznego;

zakres zadań RIO w związku z udzielaniem absolutorium;

sprawy referendów lokalnych;

planowanie przestrzenne na użytek zespołów współpracy terytorialnej;

sprawy inicjatyw lokalnych, w formie nowego rozdziału dodanego do ustawy o działalności

pożytku publicznego i wolontariacie;

sprawy nagród i odpraw dla wójtów i inne.

Uwagi dotyczące przepisów przejściowych i końcowych (rozdział 16)

W konsultacjach zwracano uwagę na konieczność analizy terminów wejścia w życie ustawy

oraz uregulowania niektórych spraw w okresie przejściowym. Wnioski te zostały wykorzystane

w ostatecznej redakcji.

Wykaz zmian wprowadzonych w III etapie prac (maj-lipiec 2001) w wyniku konsultacji

roboczych ze związkami i stowarzyszeniami samorządowymi i organizacjami pozarządowymi.

Rozdział Ustawy wersja z dn. 27.05.2011

Charakter modyfikacji

1. Przepisy ogólne Uściślenia celu i zakresu ustawy.

2. Konsultacje Ograniczono regulacje ustawowe do określenia ogólnych zasad konsultacji i obowiązku organów uchwałodawczych podjęcia uchwał.

3. Wysłuchanie obywatelskie

Ograniczono regulacje ustawowe, przekazując organom uchwałodawczym do określania trybu i formy postępowania. Ograniczono listę spraw podlegających obowiązkowemu wysłuchaniu obywatelskiemu.

4. Zapytanie obywatelskie

Ograniczono regulacje ustawowe przekazując organom uchwałodawczym prawo i obowiązek określenia zasad i trybu postępowania, w tym również do określania wymagań w stosunku do inicjatorów społecznych.

5. Obywatelska inicjatywa

uchwałodawcza

Podniesiono wymaganą liczbę osób wchodzących w skład grupy inicjatywnej oraz liczbę podpisów wymaganą dla poparcia wniosku, pozostawiając prawo organów uchwałodawczych do ich zmniejszania w nawiązaniu do warunków miejscowych.


186

6. Stowarzyszenie Inicjatywy lokalnej

Dokonano całkowitej zmiany, usuwając dotychczasowe regulacje i wprowadzając możliwość tworzenia stowarzyszeń i komitetów aktywności lokalnej, które mogą być tworzone dla realizacji zadań inwestycyjnych lub remontowych z udziałem pracy lub środków społecznych.

7. Fundusz inicjatyw lokalnych

Zrezygnowano całkowicie. Zaproponowano natomiast wprowadzenie do ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie odrębnego rozdziału dotyczącego finansowania inicjatyw lokalnych.

8. Konwent powiatowy

Usunięto uprawnienia konwentu, które mogłyby naruszać prawa organów powiatu. Formy organizacyjne konwentu pozostawiono do ustalania przez jego członków, w tym do określania trybu powoływania przewodniczącego.

9. Lokalne fora debaty publicznej

Dokonano jedynie korekt o charakterze redakcyjnym.

10. Zespół współpracy terytorialnej

Przekształcono artykuły dotyczące zadań zespołu. Wyodrębniono prawo do uchwalania ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako podstawowego narzędzia koordynacji polityki jednostek, będących członkami zespołu.

11. Konwent delegatów samorządu lokalnego w województwie

Dokonano jedynie niewielkich korekt. Po dyskusjach ustalono, że członkami konwentu będą delegaci powiatów wybierani przez konwenty powiatowe z pośród swych członków.

12. Zmiany ustaw ustrojowych samorządy terytorialnego

Do tego rozdziału wprowadzono tekstu wprowadzono zmiany przede wszystkim o charakterze porządkowym. Do zmian szczególnie istotnych należą:

wprowadzenie odrębnego rozdziałów do ustaw o samorządzie gminnym i powiatowym dotyczącego zmian granic,

ograniczenie przypadków, w których przewodniczący rady gminnej może działać w imieniu gminy.

13.Zmiany innych ustaw

Szczegółowe dyskusje oraz analiza istniejących ustaw spowodowały konieczność rozszerzenia proponowanych nowelizacji. Dotyczy to przede wszystkim:

Ustawy o planowaniu przestrzennym,

Ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie,

Ustawy o zasadach prowadzenie polityki rozwoju,

Ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.


187

Zestawienie uwag do projektu ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie

terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw

(wersja z dnia 25 marca 2011 roku)

Lp.

Zgłaszający Przedmiot

uwagi Treść uwagi

1 Tomasz Rutkowski (radca prawny) 2011-04-02

Tytuł ustawy

Projekt ustawy ma obecnie dość niefortunny tytuł, który zresztą nie oddaje całości regulacji. Propozycja: Ustawa z dnia … o formach udziału mieszkańców w sprawowaniu władzy publicznej przez jednostki samorządu terytorialnego, współdziałaniu jednostek samorządu terytorialnego oraz o zmianie niektórych ustaw.

2 Marek Owczarski (radca prawny) 2011-04-15

Tytuł ustawy Proponuję dokonać zmiany tytułu ustawy poprzez nadanie mu przykładowej treści: „Ustawa z dnia … roku o udziale mieszkańców w realizacji zadań samorządu terytorialnego, współdziałaniu pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego oraz o zmianie niektórych ustaw.”

3

Przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych (Ryszard Krawczyk) 2011-04-19

Tytuł ustawy Należy zauważyć, że tytuł wstępnego projektu ustawy – o wzmocnieniu (…) jest nieco niefortunny, przypomina nowomowę z okresu PRL.

4 Wójt Gminy Skarbimierz (Andrzej Pulit) 2011-04-20

Tytuł ustawy W tytule jest niekonsekwencja, bo jak można mówić „o wzmocnieniu udziału mieszkańców" jeżeli mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową.

5 Związek Gmin Wiejskich RP 2011-05-02

Tytuł ustawy W samym tytule mówi się o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, tymczasem to mieszkańcy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową.

6

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego (Roman Hauser) 2011-05-12

Tytuł ustawy

Uprzejmie komunikuję, że do przedstawionego projektu ustawy uwag merytorycznych nie zgłaszam. Natomiast do rozważenia pozostawiam kwestię zastąpienia w tytule projektowanej ustawy wyrazów: „o wzmocnieniu", wyrazami: „o zwiększeniu", gdyż termin „wzmocnienie" - zgodnie z regułami języka polskiego - dotyczy przede wszystkim elementów konstrukcyjnych lub czynników poprawiających stan zdrowia.


Systematyka projektu ustawy

Proponuję dokonać zmiany systematyki wewnętrznej projektu ustawy. W tym celu proponuję ustawę podzielić na III części. 1) Część I – „Udział mieszkańców w realizacji zadań samorządu terytorialnego.” Część I podzielić na: Rozdział 1 – „Przepisy ogólne” – obejmujący art. 1 Rozdział 2 – „Instrumenty społeczeństwa obywatelskiego”, Podrozdział 1 – „Konsultacje publiczne” Podrozdział 2 – „Wysłuchanie obywatelskie” Podrozdział 3 – „Interpelacja obywatelska” Podrozdział 4 – „Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza” Podrozdział 5 – „Lokalne fora debaty publicznej” Rozdział 3 – „Instytucje społeczeństwa obywatelskiego.” Podrozdział 1 – „Stowarzyszenie mieszkańców” Podrozdział 2 – „Jednostki pomocnicze gminy” Podrozdział 3 – „Fundusz Inicjatyw Lokalnych” 2) Część II: „Zasady współdziałania pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego.” Część II podzielić na: Rozdział 1 – „Wspólny organ wykonawczy powiatu i miasta na prawach powiatu” Rozdział 2 – „Konwent powiatowy” Rozdział 3 – „Terytorialny zespół współpracy” Rozdział 4 – „Konwent wojewódzki” 3) Część III – „Zmiany w przepisach w przepisach obowiązujących”. Część III podzielić na: Rozdział 1 – „Zmiany ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego.” Rozdział 2 – „Zmiany innych ustaw.” Rozdział 3 – „Przepisy przejściowe i końcowe.”

8 Związek Powiatów Polskich 2011-04-15

Treść projektu ustawy jest zbiorem tekstów wielu autorów, stosujących odmienny styl i język prawny, co powoduje bałagan legislacyjny. Redakcja całości projektu nie jest spójna. Powszechne jest też używanie języka potocznego, zamiast obowiązującego dla tekstów o charakterze legislacyjnym.

9

Uwagi zgłaszane na spotkaniu w Rzeszowie 2011-04-18

Przepisy należy formułować prościej. Zlikwidować w ustawie zdania złożone (np. art. 93.1 – napisać prościej i krócej, a dzięki temu bardziej czytelnie).


188


Proponowana skala zmian do ustaw kształtujących ustrój gmin, powiatów i województw, uzasadnia opracowanie jednolitego i spójnego tekstu regulującego działalność samorządu terytorialnego. Byłoby to spełnienie przedkładanego od lat postulatu o konieczności opracowania kodeksu samorządu terytorialnego w Polsce.

11

Uwagi zgłaszane na spotkaniach w Białymstoku i Szczecinie 2011-04-11/12

Ustawa powinna być podzielona na dwie odrębne ustawy (osobno kwestie demokracji partycypacyjnej i osobno kwestie funkcjonowania organów) lub rozwiązania te powinny być dopisane do istniejących ustaw ustrojowych.

12


Czy ustawa w takim kształcie nie doprowadzi do dewaluacji przepisów nt. ustroju samorządowego, gdyż dodanie kolejnych stu artykułów do już obszernych uregulowań nie ułatwi ich przestrzegania.

13


Przesłanką powstania projektu jest poczucie deficytu demokracji na szczeblu samorządu. Nie ma takiego problemu, może być natomiast zbyt mała świadomość społeczna dostępnych instrumentów, które pozwalają mieszkańcom brać udział w życiu gminy.

14


Ustawa rodzi dodatkowe koszty dla samorządów i powinna wskazywać źródła ich pokrycia.

15 Uwagi zgłaszane na spotkaniu w Kielcach 2011-04-15

Zinstytucjonalizowanie konsultacji i innych form udziału mieszkańców rodzi ogromne skutki finansowe, samo zatrudnienie dodatkowych urzędników może generować rocznie koszty w wysokości ok. 1 mld zł.

16 Śląski Związek Gmin i Powiatów 2011-04-20

Projekt nakłada na samorządy wiele nowych zadań, w wielu wypadkach kłopotliwych organizacyjnie i spowoduje konieczność zwiększenia zatrudnienia w administracji. Nie zwiększa się odpowiednio dochodów, co oznacza, że projekt ten jest niezgodny z Konstytucją RP (art. 167 Konstytucji). Ponadto należy zauważyć, że wzrosną przede wszystkim wydatki bieżące, co może uniemożliwić dużej grupie jst. spełnienie ustawowego wymogu zapewnienia równowagi w zakresie budżetu bieżącego. Oznacza to także brak spójności w polityce Państwa. Z jednej strony bowiem przygotowuje się projekty ustaw, które zwiększają wydatki publiczne, z drugiej zaś strony Minister Finansów pragnie narzucić samorządom gorset przepisów prawnych, rygorystycznie ograniczających deficyt budżetowy.


Przedstawiony projekt nie zawiera także oceny skutków finansowych wdrożenia nowych rozwiązań. Nie ulega natomiast najmniejszej wątpliwości, że w obecnym kształcie projekt ustawy nakłada na samorządy nowe rozliczne obowiązki, nie gwarantując na ich wykonanie jakichkolwiek środków finansowych.

18


Czy oszacowano koszty wdrożenia w życie projektów? Będzie to miało znaczenie dla budżetów samorządów, ale również i dla budżetu państwa. Jak wiadomo, obciążanie budżetów samorządowych dodatkowymi kosztami, w chwili obecnej jest niepożądane, ze względu na regulacje ustawowe (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych). Byłoby jednak poważnym błędem ustrojowym, gdyby projektowana regulacja nie mogła być stosowana w praktyce, ze względu na poważne deficyty w budżetach jednostek samorządu terytorialnego. Również nowe obowiązki nakładane projektowaną regulacją na organy nadzoru wymagać będą ich wzmocnienia kadrowego.

19 Związek Województw RP 2011-04-19

Jasnego uregulowania wymaga także kwestia finansowania i obsługi powoływanych ciał.


Propozycje w projekcie ustawy prowadzą wprost do zachwiania stabilności finansowej gmin, gdyż koszty obsługi nowych rozwiązań będą znaczne, a mogą również prowadzić do wzrostu nierówności między jednostkami pomocniczymi, poprzez dominację jednostek dysponujących większością obywateli. W ślad za zwiększeniem reprezentacji obywatelskiej powinno nastąpić ograniczenie liczebności radnych.

21


Ustawa wprowadza zbyt dużo nowych obowiązków dla radnych. Nie będą mieć czasu na pracę zawodową – propozycja zmniejszenia ich liczby, zwiększenia diety i uzawodowienia radnych.


189

22

Prezydent M.Krakowa (Jacek Majchrowski) 2011-04-07

Podzielenie zagadnień będących przedmiotem projektu na odrębne inicjatywy ustawodawcze. Dotyczy to w szczególności zmian w samorządowych ustawach ustrojowych, które nie powinny być dokonywane niejako „przy okazji" wprowadzania przepisów regulujących kwestie udziału obywateli w życiu publicznym. Przemawiają za tym przede wszystkim dyrektywy prawidłowej techniki legislacyjnej. Uważam, że należy wyodrębnić z całości projektu ustawy cześć zawartą w rozdziałach od 1 do 7. natomiast propozycje objęte rozdziałami 8 -15 powinny stać się przedmiotem unormowań w odrębnych projektach ustaw. Zagadnienia będące przedmiotem regulacji w rozdziałach 8-15 stanowią poważną ingerencję w ustrój samorządowy, co wykracza w znacznej mierze poza obszar dostosowawczy w stosunku do zapisów zawartych w rozdziałach 1-7. Ze względu na wagę prezentowanych zmian ustrojowych wymagają one namysłu i dyskusji.

23


Tytuł wstępnego projektu ustawy sugeruje, że projekt dotyczy trzech materii: 1) udziału mieszkańców w pracach samorządu, 2) współdziałania gmin, powiatów i województw, 3) koniecznych zmian w dotychczasowych ustawach ustrojowych dotyczących samorządu. Konieczność lepszego przygotowania projektu powinna zmusić do odpowiedzi na pytanie – czy lepiej pracować nad trzema uzupełniającymi się projektami, czy materie opracować w jednym projekcie. Nie zajmujemy stanowiska w tej materii, ponieważ doświadczenie przemawia za jedną lub za drugą koncepcją.

24


Niektóre proponowane rozwiązania wzmacniają dotychczas istniejące, np. konsultacje społeczne, Fundusz Sołecki – w projekcie dodatkowo Fundusz Inicjatyw Lokalnych. Dlaczego w takim razie większość j.s.t. przyjęło instytucje konsultacji społecznych w okrojonej formie lub ich w ogóle nie przyjęło. Podobnie z Funduszem Sołeckim zdecydowana większość gmin postanawia nie wyodrębniać tego funduszu. Czy to oznacza, że świadomy projektodawca zamierza wprowadzić kolejne instytucje społeczeństwa obywatelskiego, a społeczeństwo (władze samorządowe, które teoretycznie powinny stanowić jego elitę) tych instytucji nie chcą, bo pojęcie społeczeństwa obywatelskiego funkcjonuje tylko w teorii. Jest to poważny problem ustrojowy, który dotyczyć będzie znacznej części polskich samorządów. Może w takim razie, chcąc wywołać, rzetelną dyskusje o sprawach publicznych, należałoby zlikwidować wydatki na marketing polityczny, które w budżetach j.s.t. są wydatkami na promocję samorządu(!!), w rzeczywistości w znacznej części promują one organy wykonawcze samorządu.

25


Uważam za konieczne dokonanie przeglądu (a następnie zmian) regulacji odnoszących się do wzajemnych relacji organu wykonawczego w gminie z organem stanowiącym. Zgodnie z intencją projektodawców rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta zmiany miały prowadzić do zwiększenia skuteczności zarządzania sprawami lokalnymi" (z uzasadnienia do druku sejmowego nr 167, cytowane dalej jako „cyt. z uzasadnienia"). Ponadto wprowadzone zmiany miały stworzyć sytuację, w której organy wykonawcze uzyskują większą samodzielność i ponoszą indywidualną odpowiedzialność przed wyborcami" (cyt. z uzasadnienia). Zwracano uwagę na fakt, że „sprawne zarządzanie sprawami lokalnymi niejednokrotnie utrudnione jest przez konieczność uzyskiwania przez organy wykonawcze uchwal swoich rad w bardzo drobiazgowych sprawach" oraz na konieczność podejmowania przez rady uchwał w sprawach, w których pozostawienie radom uprawnienia do wyłącznego ich regulowania nie jest konieczne". Analizując stan prawny obowiązujący w 2001 roku zauważono, że w wyniku kompromisowego trybu dochodzenia do konsensusu co do potencjalnej treści uchwały danej rady odpowiedzialność za realizację zadań wykonywanych w oparciu o decyzje organu stanowiącego (...) rozmywa się i w rezultacie nikt jej nie ponosi" (cyt. z uzasadnienia). Ostateczna treść przyjętych rozwiązań ustawowych była wynikiem połączenia projektów przedstawianych przez różne grupy wnioskodawców co wpłynęło na kompromisowy charakter uchwalonych przepisów. Praktyka ostatnich lat potwierdza słuszność przyjmowanych początkowo założeń i potrzebę powrotu do rozwiązań jednoznacznie regulujących kompetencję organów gminy. Na konieczność podjęcia interwencji ustawodawcy zwracają także uwagę niezależni eksperci. W opublikowanym w listopadzie 2007 roku Raporcie Ośrodka Demokracja i Przyszłość pt. „Samorządność i demokracja lokalna" (red. B. Imiołczyk, J.Regulski) zwrócono uwagę, że ..relacje pomiędzy dwoma podstawowymi organami samorządu gminnego: wójtami, burmistrzami i prezydentami miast a radami dają w wielu przypadkach powody do zmartwienia ". W cytowanym Raporcie zwraca się uwagę, że po wprowadzeniu bezpośrednich wyborów organu wykonawczego „nie dokonano odpowiednich korekt legislacyjnych, polegających na precyzyjnym określeniu zadań i praw rady oraz zdefiniowaniu relacji rada-burmistrz. W rezultacie pojawiły się sprzeczności ustrojowe, które są przyczynami wielu zbędnych konfliktom i trudności". Autorzy Raportu zwracają uwagę, że pilnie konieczne są nowe regulacje ustawowe, które zapewnią efektywność działań wójtów i burmistrzów, a jednocześnie uchronią demokrację lokalną przed groźnymi skutkami koncentracji władzy w jednych rękach. Takie regulacje wyeliminują także gorszące spory pomiędzy wybranymi przedstawicielami społeczności lokalnych, które wpływają negatywnie na obraz samorządu i obniżają zaufanie społeczne do niego ". Powyższe uwagi dodatkowo uzasadniają wniosek o wyłączenie spraw ustrojowych samorządu do odrębnej inicjatywy ustawodawczej. Pragnę przy tym zauważyć w sposób generalny, że niektóre z proponowanych rozwiązań szczegółowych nie eliminują konfliktów w ramach organów gminy, lecz okazje do ich powstawania tworzą. Wnioskuję, aby zasadniczy zakres przedmiotowy proponowanej regulacji ("wzmocnienie udziału mieszkańców") został poszerzony i dotyczył nic tylko samorządu terytorialnego. Propozycje nowych form udziału mieszkańców w życiu publicznym oparte zostały na założeniu, że aktualnie udział mieszkańców w samorządzie jest bardziej teoretyczny niż praktyczny i realizuje się „w okolicach wyborów samorządowych, a i wówczas - nie poprzez rzetelną dyskusję o sprawach publicznych, lecz poprzez marketing polityczny"1 (cyt. z dołączonego do projektu ustawy „Krótkiego przewodnika do projektu..."). Co prawda założenie takie nie zostało udokumentowane i szerzej uzasadnione, ale przyjmując potrzebę wprowadzenia nowych form udziału mieszkańców w debacie publicznej uzasadnionym jest, aby dotyczyły one także innych podmiotów władzy i administracji publicznej. Proponuję zatem, aby już w tytule ustawy sprawa ta została podkreślona np. poprzez użycie sformułowania "o wzmocnieniu udziału mieszkańców w życiu publicznym ". W ślad za tym regulacje dotyczące w szczególności konsultacji społecznych, wysłuchania obywatelskiego, interpelacji obywatelskiej powinny dotyczyć także działalności innych podmiotów np. wojewodów czy ministrów. Rozważenia wymaga w szczególności uzupełnienie regulacji o zakres związany z trybem ustalenia konsultacji w sprawach ważnych dla obywateli. Konsultacje takie byłyby prowadzone na wniosek uprawnionych grup (np. samorządów lokalnych i zawodowych, organizacji pozarządowych) przez struktury rządowe. Należałoby także zastanowić się nad ustawową regulacją wysłuchania obywatelskiego w Sejmie RP. Celem wysłuchania obywatelskiego powinno być zebranie opinii obywateli, samorządów lokalnych, społecznych, zawodowych, organizacji pozarządowych o opracowywanym projekcie ustawy. Możliwość inicjowania wysłuchania publicznego powinna być przypisana do szerokiej grupy podmiotów tj. grup obywateli, organizacji pozarządowych, samorządów lokalnych, co stanowiłoby pożądane rozszerzenie zapisów wynikających z Regulaminu Sejmu RP. Obligatoryjnemu wysłuchaniu publicznemu podlegałyby np. projekty ustaw budżetowych, projekty ustaw regulujących funkcjonowanie organizacji pozarządowych,


190

samorządów zawodowych i społecznych, samorządów lokalnych.

26

Przewodniczący Rady Miasta Bydgoszczy (Roman Jasiakiewicz) 2011-04-18

Proponowany projekt ustawy nakłada dużo obowiązków na przewodniczącego rady jak i na biuro rady. Przewodniczącemu dochodzi do obowiązków: przeprowadzanie konsultacji publicznych, organizowanie wysłuchania obywatelskiego, przeprowadzenie procedury sprawdzenia interpelacji obywatelskiej oraz obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Ponadto dochodzi prowadzenie forum debaty publicznej, konferencji przewodniczących jednostek pomocniczych. Dodatkowym obowiązkiem staje się również reprezentowanie gminy w postępowaniu administracyjnym i sądowo administracyjnym, a także w postępowaniu sądowym przeciwko wójtowi. Dochodzą też obowiązki z zakresu prawa pracy wobec pracowników biura rady. Biura rady zobowiązane będą do protokołowania powyższych. Przy założeniu, że ich liczebność ustalona będzie rozporządzeniem ministra może powstać obawa, czy starczy czasu na dotychczasowe obowiązki związane z protokołowaniem sesji czy posiedzeń komisji. Zwiększenie ilości spraw rozstrzyganych przez radę gminy w formie uchwały może skutecznie sparaliżować pracę tego organu.

27


Czy rozbudowanie uprawnień społeczności lokalnych, przy założeniu że będą one wykorzystywane w złej wierze nie doprowadzi do paraliżu funkcjonowania jednostek samorządowych?

28


Zbyt wiele rodzajów konsultacji (społeczna, obywatelska i in.), utrudni, a wręcz sparaliżuje stanowienie prawa w gminie.

29


Wykonanie regulacji w swoich skutkach może doprowadzić także do zwiększenia zatrudnienia w administracji i tym samym dalszego obciążenia jst wydatkami bieżącymi, a pamiętać należy, że obowiązuje zasada z art. 242 ufp. Autorzy projektu nie wskazali źródeł finansowania zwiększonych z tego tytułu wydatków. Pamiętać przy tym należy, że już obowiązujące przepisy ustawy o działalności pożytki publicznego i o wolontariacie przewidują formę inicjatywy lokalnej w zakresie realizacji zadań jst, a organizacje pozarządowe mają szeroki dostęp i możliwość realizowania zadań własnych jst.

30

Wojewoda Świętokrzyski (Bożentyna Pałka-Koruba) 2011-04-15

Te same skutki osiągnąć można wprowadzając zmiany w już obowiązujących aktach prawnych. Podobne cele osiągnąć można bowiem dzięki wykorzystaniu możliwości jakie daje ustawa o dostępie do informacji publicznej czy ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Przewidziane regulacje (jak np. konsultacje społeczne czy wysłuchanie społeczne) nie są jednak często wykorzystywane. Nie jest potrzebna oddzielna regulacja wprowadzająca te zmiany. Wystarczyłoby wprowadzić zmiany do już obowiązujących aktów prawnych.


Realizacja instrumentów i instytucji takie jak konsultacje publiczne, wysłuchanie obywatelskie, interpelacja obywatelska oraz prawidłowa obsługa zgodna ze sformalizowanym trybem określonym w niniejszym projekcie ustawy będzie wymagała zwiększenia kosztów funkcjonowania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego.


191


W celu zachowania konstytucyjnej jednolitości rozwiązań legislacyjnych dotyczących samorządu terytorialnego proponuję włączyć przepisy projektu ustawy dotyczące nowych instytucji społeczeństwa obywatelskiego (art. 2 do art. 62) do już istniejących ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa jako ich nowela i uzupełnienie. Tak przyjęta ustawa traci na znaczeniu już na starcie nabierając cech politycznej intencji ustawodawcy skierowanej do lokalnych społeczności oraz nabierając charakteru incydentalnego i marginalnego dodatku do instrumentów demokracji pośredniej. Proponuję w zawiązku z tym włączenie odpowiednich zapisów projektu ustawy jako nowych rozdziałów do poszczególnych ustaw ustrojowych o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim.

33


Brak naszym zdaniem wystarczającego uzasadnienia dla tworzenia takiej ilości nowych instytucji i zagadnień, co może skutkować tylko chaosem organizacyjnym. W większości przypadków znacznie skuteczniejsze byłoby dokonanie tylko pewnych zmian w obecnie obowiązujących przepisach, np. wystarczy ustawę o funduszu soleckim rozszerzyć na pozostałe jednostki pomocnicze j.s.t. Zbędne jest też formalizowanie już dzisiaj istniejących i funkcjonujących różnych konwentów wójtów, burmistrzów, starostów czy marszałków. W sprawach dotyczących r.i.o. zwrócić należy uwagę na wynikające z projektu problemy i nieścisłości dotyczące skwitowanie i udzielania absolutorium. Z projektu wynika np. właściwość Kolegium Izby tylko do odmowy udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu.


Ustawa będzie powodować konflikt między wójtem a przewodniczącym rady.


Ustawa pisana jest pod kątem miast prezydenckich, w małych gminach system konsultacji działa dobrze – jest zapisany w statucie i to gminy powinny decydować o formach konsultacji.


Ustawa w zakresie konsultacji nie powinna dotyczyć małych gmin.


Prawo nie może być tworzone dla „złych”, niekonsultujących się samorządów. Wystarczy sprawdzian wyborczy co 4 lata.


Proponuję zamieścić w projekcie ustawy słowniczek wprowadzonych w ustawie pojęć.


Proponuję dokonać w projekcie ustawy ujednolicenia terminologicznego ze względu na jego niespójność z nazewnictwem występującym w treści projektu ustawy oraz w ustawach samorządowych, i tak przykładowo w: art. 1 pkt 1): Wątpliwości interpretacyjne może budzić zwrot „udział mieszkańców w decyzjach władz” czy należy go rozumieć jako udział mieszkańców w podejmowaniu decyzji przez organy jednostek samorządu terytorialnego, czy też jako udział mieszkańców w wydawaniu decyzji administracyjnych?; art. 12: W ust. 1 i ust. 2 użyto zwrotu „wysłuchania obywatelskiego” natomiast w ust. 3 „wysłuchania publicznego”, art. 19 ust. 1 i ust. 2: W ust. 1 użyto terminu „przewodniczącego organu stanowiącego” natomiast w ust. 2 „przewodniczący rady”; art. 68: W ust. 1 użyto zwrotu „władz powiatu” natomiast w ust. 2 „rady powiatu”; art. 70: W ust. 1 i ust. 2 użyto zwrotu „rozstrzygnięcia władz powiatu”, co może wywoływać wątpliwości interpretacyjne czy pod tym pojęciem należy rozumieć rozstrzygnięcia organu wykonawczego i organu stanowiącego czy tylko jednego z tych organów?

40

Piotr Sitniewski (WSAP w Białymstoku) 2011-04-11

W wielu miejscach używa się pojęcia ,,mieszkańcy”, proponuje to doprecyzować, że chodzi o osoby posiadające czynne prawo wyborcze. Pojęcie mieszkańca nie zawsze bowiem musi oznaczać właśnie osobę posiadająca czynne prawo wyborcze. Np. art. 4 pkt 1) i art. 5 pkt 5).


Przypisanie radzie gminy i przewodniczącemu rady kompetencji wykonawczych narusza podstawowe reguły funkcjonowania samorządów. Ograniczenie wójta do roli biernego wykonawcy (z ograniczeniem kompetencji) jest w rzeczywistości propozycją do wykonywania czynności administracyjnych, czyli innymi słowy dyrektora gminy, a do takiej funkcji nie jest potrzebny „mocny" mandat wyborczy, ale przygotowanie administracyjno-prawne. Zatem postulat, aby wójt gminy mający „mocny" mandat wyborczy był automatycznie przewodniczącym rady gminy, powinien być oczywistą koniecznością, jeżeli mają powstać nowe podmioty samorządowe. Natomiast czynności administracyjno-prawne powinien prowadzić sekretarz - dyrektor gminy. Takie rozwiązanie jest z powodzeniem stosowane w państwach o ugruntowanej samorządności.


192

42

Wójt Gminy Osielsko (Wojciech Sypniewski) 2011-04-19

Projekt ustawy zawiera szereg delegacji do podejmowania uchwał na szczeblu jednostki samorządu przy czym w części przypadków nie przewiduje możliwości ich regulacji w statutach jednostek samorządu, co jest nie do końca zrozumiałe. Np. art. 3 projektu ustawy deleguje do uchwalenia regulaminu konsultacji. W dotychczasowej regulacji prawnej, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miała również określać odrębna uchwała rady, ale owa uchwała była tak samo jak Statut w randze aktu prawa miejscowego. Jeżeli nowa regulacja nadal ma sytuować regulamin konsultacji publicznych w randze aktu prawa miejscowego, to może należałoby rozważyć, czy kwestie konsultacji nie powinny być uregulowane w statucie jednostki samorządu terytorialnego. Powyższa wątpliwość odnosi się do wszystkich delegowanych uchwał, które będą miały mieć rangę aktów prawa miejscowego. Dotyczy to m.in. zasad i trybu przeprowadzenia wysłuchania publicznego delegowanego z art. 12 ust. 3 zwłaszcza, że kwestie progów skutecznego złożenia interpelacji obywatelskiej (art. 18 ust. 3) oraz poparcia w inicjatywie uchwałodawczej (art. 28 ust. 3 projektu) mogą zostać uregulowane w statutach jednostek samorządu terytorialnego. O ustroju gminy ma stanowić o jej statut zgodnie z art. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa nie definiuje co to jest ustrój gminy, ale pojęcie ustroju zostało szeroko omówione w literaturze. Statut gminy jest określany mianem lokalnej konstytucji i z tego powodu wydaje się właściwe umieszczanie w statutach powyższych regulacji.


Rozwiązaniem zasadniczo korzystnym mogłoby być wprowadzenie jednoosobowego organu wykonawczego w powiecie. Jednak brak jednoczesnego wyboru starosty w wyborach bezpośrednich przekreśla pozytywne znaczenie tej zmiany. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż wybór bezpośredni wójta doprowadził do stabilizacji organu wykonawczego i poprawy jakości zarządzania (przed wprowadzeniem bezpośredniego wyboru wójta w 2002 r., wójt był cały czas zagrożony odwołaniem i był niejednokrotnie zakładnikiem chwiejnego układu politycznego). Znacznie lepsze byłoby wprowadzenie rozwiązania opartego na doświadczeniach niemieckich, gdzie wójt jest radnym powiatu, a gmina jest traktowana jako element struktury powiatu. Wójt, reprezentując interesy gminy w powiecie jest w stanie bardzo szybko dojść do kompromisu w radzie powiatu. Są to rozwiązania ustrojowe zapewniające sprawne funkcjonowanie powiatu w powiązaniu z gminami na jego obszarze. Z tego względu konwent powiatowy jest konstrukcją nieudaną. Ponadto art. 109 w pkt 22) (dodający art. 27a do ustawy o samorządzie powiatowym) przewiduje powołanie przez starostę jednego zastępcy w drodze zarządzenia ,,po zasięgnięciu opinii rady powiatu”. Liczbę zastępców starosty należałoby uzależnić od liczby ludności powiatu.


Dobrą alternatywą dla projektowanej regulacji, znacznie bardziej korzystną z punktu widzenia zakładanych jej celów byłoby opracowanie i udostępnienie samorządom podręcznika zawierającego wskazówki i alternatywne wzory postępowania i procedur, a także zestawy dobrych praktyk dot. sposobów skutecznego włączania mieszkańców w prace samorządu terytorialnego na rzecz dobra wspólnego, jak również uruchomienie systemu zachęt finansowych dla jst. stosujących załączone wzory i dobre praktyki (np. w dziedzinie rewitalizacji zdegradowanych dzielnic miast oraz w powiązaniu z instrumentami finansowego wsparcia w ramach kolejnego okresu programowania).

45

Konwent Przewodniczących Sejmików Województw RP 2011-04-19

W obecnie istniejącym modelu ustroju samorządu zaledwie 20 - 30% władzy, kompetencji a zatem i odpowiedzialności spoczywa w rękach rad i radnych. Dodatkowo należy rozważyć proporcje kompetencji i odpowiedzialności władzy wykonawczej, uchwałodawczej i kontrolnej w kontekście projektu ustawy o wzmocnienie udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym opracowanym jako planowana inicjatywa legislacyjna Prezydenta RP.

46


Opowiadamy się za kategoryzacją rozwiązań, szczególnie z uwzględnieniem specyfiki Samorządów Województw oraz Miast Wojewódzkich (ew. Prezydenckich), gdzie ze względu na ilość i wagę zadań, decydowanie o wielkich środkach publicznych wymagana jest aktywność i poświęcenie dużej ilości czasu - działalność Radnych nosi znamiona pracy w połowie społecznej w połowie zawodowej.

47


Relacje w Samorządzie Województwa między Sejmikiem Województwa i Zarządem zbliżone są do relacji między Sejmem i Rządem (odmienne są relacje między organem stanowiącym oraz wykonawczym w Samorządzie Gminnym, gdzie Wójt, Burmistrz, Prezydent wybierani są w wyborach bezpośrednich). Wszyscy członkowie Zarządu Województwa i Powiatu mogą pochodzić spoza składu Radnych pełniąc w znacznym stopniu rolę menedżerów. Należy rozważyć - podobnie jak w Sejmie – wprowadzenie w Samorządzie Województwa i Powiatu modelu konstruktywnego votum nieufności w stosunku do Marszałka, Starosty i Zarządów.

48


Co najmniej w Sejmiku, Radzie Miasta Wojewódzkiego i Radzie Powiatu powinny być powołane Prezydia i Konwent Seniorów reprezentujące wszystkie Kluby Radnych dla usprawnienia współpracy w parlamencie regionalnym i lokalnym.

49


Kompetencje Sejmików Województw powinny być poszerzone o opiniowanie dokumentów programowych, określonych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a Zarząd powinien być zobowiązany do informacji o ich realizacji.

50


Powinna być wprowadzona zasada co najmniej kwartalnego przedkładania Radzie, Sejmikowi sprawozdania z wykonania zadań i realizowanych uchwał Sejmiku przez Zarząd, niezależnie od postulowanego w projekcie rocznego sprawozdania.


193

51

Burmistrz Gminy Bobolice (Mieczysława Brzoza) 2011-04-20

Zadania określone w projekcie ustawy będą wymagały od przewodniczących rad nie ogromnej wiedzy z wielu dziedzin. Jak to się ma do tego, że jest to osoba wyborów powszechnych i przez radnych wybierana.

52 Unia Metropolii Polskich 2011-04-28

W projekcie ustawy należy ujednolicić nazewnictwo np.: konsultacje społeczne, konsultacje publiczne, konsultacje z mieszkańcami; mieszkańcy posiadający czynne prawo wyborcze na terenie jednostki samorządu terytorialnego, obywatele mający prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego; wysłuchanie obywatelskie, wysłuchanie publiczne; równości szans i suwerenności stron. 1. Radykalne rozbudowanie instytucji w drodze niemal rewolucji, a nie ewolucji burzy wypracowywany przez lata model demokracji pośredniej. Wskazane rozwiązania opierają się na tezie braku zaufania wyborców do przedstawicieli wybranych w demokratycznych wyborach. Rysuje się swoista dwutorowość przedstawicielstwa mieszkańców we władzy: torem „oficjalnym” poprzez osoby wybrane w wyborach, oraz torem „nieoficjalnym”, poprzez osoby, które w trudny do przewidzenia sposób zdominują mechanizmy partycypacji społecznej. 2. Należy rozważyć, czy taka ustawa jest potrzebna. W obecnym systemie prawnym są już ustawy, które regulują wiele zagadnień poruszonych w tym projekcie. Można ewentualnie rozszerzyć niektóre zapisy np. w ustawach ustrojowych czy ustawie o finansach publicznych. 3. Na obecnym etapie wymuszenie wprowadzenia tak szerokich procesów konsultacyjnych, kolejnych ciał doradczych oraz konieczność ich obsługi i finansowania, jest zbyt daleko idącą ingerencją. Instrumenty przedstawione w projekcie powinno się wdrażać stopniowo, uwzględniając możliwości techniczne i finansowe samorządów. 4. Na jednostki samorządu terytorialnego nakładane są nowe zadania, w znaczącym zakresie bez wskazania źródeł finansowania. Proponowane rozwiązania stanowią wyzwanie zarówno organizacyjne jak i finansowe, wymagają bowiem wyodrębnienia komórki organizacyjnej odpowiedzialnej za wszelkie czynności konsultacyjne, zapewnienia lokalu, w którym udostępnione zostaną projekty uchwał oraz dalszej infrastruktury administracyjno-technicznej - bez stosownego zapewnienia dodatkowych źródeł finansowania jednostek samorządu terytorialnego. Analizowany projekt powinien zostać poddany zarówno wnikliwej ocenie prawnej jak i zawierać wyliczenia skutków finansowych, co nie zostało przedstawione, a czego wymagają zasady techniki prawodawczej. 5. Przyjęcie projektu w proponowanej formie w zestawieniu z bieżącą sytuacją samorządów terytorialnych zamiast do budowania społeczeństwa obywatelskiego przyczynić się może do zaognienia konfliktów pomiędzy społecznością lokalną a organami gmin i powiatów. Diagnoza oczekiwań i sytuacji w polskim samorządzie terytorialnym powinna poprzedzać przygotowanie projektu ustawy. Narastające konflikty w JST na dzień dzisiejszy mogą być skutecznie rozwiązywane poprzez już istniejące instrumenty. Społeczeństwo obywate lskie silne jest poprzez silne organy ochrony prawnej. Jako przykład braku powiązania w systemie ochrony prawnej można podać przykład, iż w przypadku gdy radni złożą doniesienie do prokuratury na działania pozaprawne organu wykonawczego, to w świetle polskiej procedury karnej nie posiadają statusu pokrzywdzonych, ponieważ pokrzywdzonym jest jednostka samorządu, a do jej reprezentacji ustrojowo określony jest organ wykonawczy, którego dotyczy to doniesienie do organów ścigania. Radni więc nigdy nie będą mogli skutecznie poddać kontroli sądowej decyzji prokuratury, ponieważ jedynie legitymowanym jest organ którego dotyczy to zawiadomienie, a on raczej nie będzie skłonny do obiektywnego wystąpienia dotyczącego korzystnej dla niego decyzji procesowej. W ocenie naszej więc należy przyjrzeć się rozwiązaniom związanym z wzmocnieniem pozycji organów ochrony prawnej i urealnieniem, niektórych regulacji kpk niż poszukiwaniem pewnych protez prawnych budzących złudne nadzieje wzmocnienia instytucji społeczeństwa obywatelskiego. Samorząd a zwłaszcza jego organy, mimo iż pochodzą z wyborów powszechnych, ustrojowo odpowiadają w ramach przyjętej konstytucyjnie zasady decentralizacji za realizację wielu zasadniczych zadań administracji świadczącej. Ustawa poprawiająca model samorządu powinna dążyć do usprawnienia realizacji zadań, a nie do wprowadzania nowych rozwiązań, które tak naprawdę osłabiają organy posiadające legitymację wyborców.


Przedstawiony projekt spowoduje znaczne zwiększenie zatrudnienia w gminach i podniesie koszty ich funkcjonowania, wydłuży także procesy legislacyjne uchwalanych przez rady gmin uchwał. Z uwagi na fakt, iż projekt ustawy w obecnym kształcie zakłóca istniejącą równowagę pomiędzy organami wykonawczym, a stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, może utrudnić zarządzanie gminą, powiatem lub województwem oraz wydłużyć proces decyzyjny, przedstawioną wersję projektu opiniujemy negatywnie. Jesteśmy gotowi spotkać się z autorami aby przedyskutować nasze uwagi.

54

Prezydent M. Torunia (Michał Zaleski) 2011-06-21

Odnosząc się do konsultowanego projektu ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw (zwanego dalej „projektem”), przygotowywanego przez Kancelarię Prezydenta RP, nie neguję potrzeby wprowadzenia prawnych uregulowań w zakresie wzmocnienia udziału obywateli w procesach decyzyjnych, jednakże krytycznie oceniam proponowane rozwiązania w zakresie, w jakim projekt ustawy nakłada na samorządy dodatkowe zadania i powoduje wzrost wydatków jednostek samorządu terytorialnego. Projektodawca ustawy nie odnosi się do tego, co sam uznaje za konieczne w przypadku podejmowania inicjatyw uchwałodawczych, tj. skutków finansowych. Uchwalenie ustawy w proponowanym brzmieniu spowoduje wzrost kosztów wynagrodzeń urzędników, wzrost kosztów utrzymania rady gminy, kosztów rzeczowych, dezorganizuje pracę urzędu, wydłuża procedury, co zapewne nie przyczyni się do tworzenia sprawnego państwa i społeczeństwa obywatelskiego. Ponadto projekt ustawy nie uwzględnia jednej z istotnych spraw dla każdego samorządu – zróżnicowanego uniwersum lokalnego życia społecznego, gdzie często konfliktów poszczególnych grup interesów nie da się rozstrzygnąć na drodze kompromisu, co jest niewątpliwie związane z niskim kapitałem społecznym i wynikającą z niego niską kulturą zaufania i odpowiedzialności obywatelskiej. W sytuacji, gdy oddanie głosu grupom interesu może oznaczać realizację ich zamierzeń, a nie całej wspólnoty, pojawiają się wątpliwości, czy partycypacja społeczna, mimo dobrej woli władz samorządowych, może przyczynić się do integracji społeczności lokalnej.

55 Ministerstwo Finansów 2011-06-02

Projekt przewiduje (art. 115 i art. 116) zmianę ustawy z dnia 26 lipca 1991 r.o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307, z późn. zm.) (PIT) oraz ustawy z dnia 15 lutego 1992r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. z 2000 r. Nr 54; poz. 654, z późn. zm.) (CIT). Zmiany tych ustaw miałyby polegać na dodaniu kolejnych tytułów uprawniających do dokonywania odliczeń od dochodu przed opodatkowaniem, a mianowicie podstawa opodatkowania ulegałaby zmniejszeniu o darowizny przekazane: w celu realizacji zadań publicznych poprzez fundusz inicjatyw lokalnych (FIL) - zmiana art 26 ust. 1 pkt 9 w ustawie PTT i na FEL - zmiana art. 18 ust. 1 pkt 1 w ustawie CIT. Wobec faktu, iż uzasadnienie projektu nie zawiera żadnych wyliczeń: skutków finansowych ewentualnego wprowadzenia ww. propozycji


194

odliczeń podatkowych, pomimo dyspozycji zawartej w art. 118 ust. 3 Konstytucji RP, należy stwierdzić, że tego rodzaju odliczenia' oznaczają zmniejszenie wpływów z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych i podatku dochodowego od osób prawnych, zarówno dla budżetu państwa, jak i budżetu jednostek samorządu terytorialnego (JST). Natomiast, odnośnie zespołów gminnych, o których mowa w rozdz. 12 projektu, należy zauważyć, że ich zadania będą powieleniem zadań związków gmin i porozumień międzygminnych, o których mowa w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Obecnie związki gmin korzystają ze zwolnienia podatkowego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4g ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych. Należy dodatkowo zauważyć, iż w związku z podjętym zobowiązaniem przez Polskę, dotyczącym zlikwidowania do końca 2012 r. nadmiernego deficytu do poziomu 3% PKB, propozycja zmierzająca do zmniejszenia wpływów do budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego z tytułu podatków PIT i CIT nie znajduje uzasadnienia. Wobec powyższego, Minister Finansów nie może poprzeć omówionych wyżej propozycji zmian w przepisach podatkowych. Z projektowanych przepisów wynika, że w każdym mieście na prawach powiatu oraz w powiecie może działać, co najmniej jeden urząd skarbowy (art. 123 pkt 3 - dodany jart. 4a ust. 1 i ust. 3 w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603, z późn. zm.) W ocenie Ministra Finansów, zaproponowane regulacje nie powinny nakładać na administrację podatkową obowiązku tworzenia kolejnych urzędów skarbowych w każdym powiecie. Sam fakt ustanowienia danej miejscowości siedzibą władz powiatowych nie przesądza o potrzebie umiejscowienia tam siedziby organu podatkowego. Sieć urzędów skarbowych tworzona jest według kryteriów właściwych dla administracji skarbowej, do których należą zwłaszcza: potencjał gospodarczy regionu, liczba podatników oraz relacja między kosztami poboru, a uzyskiwanymi wpływami podatkowymi. Konieczność ograniczania wydatków budżetowych na utrzymanie urzędów skarbowych, zarówno bieżących jak i inwestycyjnych, nie pozwala na tworzenie kolejnych nowych jednostek organizacyjnych, gdyż koszt utworzenia każdej nowej jednostki nie stanowi jednorazowego wydatku budżetowego pociąga, bowiem za sobą zwiększone zapotrzebowanie na środki finansowe związane z jej utrzymaniem w następnych latach. Przyjęcie zasady, ze każdy powiat musi posiadać „własny" urząd skarbowy stworzyłoby konieczność utworzenia szeregu małych, słabych organizacyjnie jednostek skarbowych i ponoszenia nieracjonalnych wydatków na ich funkcjonowanie. Obecnie prowadzone są prace w zakresie transformacji działania administracji podatkowej w ramach projektów: e-Podatki, c-Deklaracje 2 oraz e-Rejestracja. Celem głównym Projektu e-Podatki jest uproszczenie systemu poboru podatków poprzez usprawnienie wewnętrznych procesów administracji podatkowej. Zrealizowanie kolejnych elementów ww. projektów będzie skutkować uproszczeniem kontaktów pomiędzy podatnikiem a urzędem skarbowym, a tym samym spowoduje konieczność dostosowania struktury urzędów skarbowych do nowych możliwości działania. Dlatego też zasadnicze zmiany w organizacji i zakresie działania urzędów skarbowych będą zmierzały w kierunku zmniejszenia liczby urzędów skarbowych i zwiększenia zakresu ich działania. Należy ponadto wskazać, że już obecnie funkcjonują urzędy skarbowe, których właściwość miejscową, dla określonej kategorii spraw lub podatników obejmuje terytorium całego kraju (II Urząd Skarbowy Warszawa Śródmieście) lub całość ewentualnie część województwa (wyspecjalizowane urzędy skarbowe). Występują również powiaty, w których nie funkcjonują urzędy skarbowe jak np. powiat warszawski zachodni. Odnosząc się z kolei do projektowanego art. 4a ust. 4 ww. ustawy należy zwrócić uwagę na fakt, że Minister Finansów na mocy art. 5 ust. 9c ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267, z późn. zm.) posiada uprawnienia do określenia, w drodze rozporządzenia, terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów i dyrektorów izb skarbowych, uwzględniając zasady określone w ust. 9a' i 9b oraz potrzeby właściwego zorganizowania wykonywania zadań, zwłaszcza z zakresu poboru podatków oraz sprawnej obsługi podatnika. Dlatego też, w ocenie Ministra Finansów, do treści projektowanego art. 4ust. 4 ww. ustawy należy dodać zwrot: „z zastrzeżeniem innych ustaw". Zgodnie z art. 4a ust. 5 ww. projektu ustawy w następstwie zmian granic jednostek zasadniczego podziału terytorialnego dostosowanie granic podziałów terytorialnych administracji niezespolonej następują bez zbędnej zwłoki. Należy jednak stwierdzić, iż ze względu na specyfikę administracji podatkowej, zaproponowane brzmienie ww. przepisu jest nieprecyzyjne i mogłoby w praktyce powodować znaczne trudności w funkcjonowaniu urzędów skarbowych w .sytuacji, kiedy taki obowiązek wystąpiłby w trakcie okresu składania i rozliczania zeznań rocznych podatników podatku dochodowego od osób fizycznych. Przyjęcie projektu ustawy w zaproponowanym brzmieniu wywoływałoby dodatkowe skutki finansowe dla JST i regionalnych izb obrachunkowych. Przewiduje się bowiem funkcjonowanie szeregu nowych, bligatoryjnych struktur i instytucji prawnych. Realizacja nowych obowiązków wiązałaby się zapewne z koniecznością zatrudnienia przez JST nowych pracowników, w szczególności obsługi organów. Konsekwencją ustawy będzie, więc wzrost wydatków publicznych. Równocześnie należy zauważyć, iż w projekcie ustawy nie wskazano źródła sfinansowania nowych obowiązków dla wymienionych podmiotów publicznych.

56

Uwagi zgłaszane na spotkaniu w Bydgoszczy 2011-04-19

Dobrze, że taka inicjatywa ustawodawcza jest, niestety ona jest spóźniona, i to nie tylko jest spóźniona w czasie, bo to tak to bywa w życiu publicznym, że czasami za późno podejmujemy pewne problemy, uczymy się na błędach i dopiero potem podejmujemy jakieś próby regulacji legislacyjnych, natomiast ona jest spóźniona w takim merytorycznym sensie, to znaczy myślę, że społeczeństwo polskie już jest dalej niż propozycje w tej ustawie. Zdecydowana większość zawartych kompletnych rozwiązań projektu ustawy takich jak wysłuchania obywatelskie, interpelacje obywatelskie, inicjatywy są już zawarte w obecnym systemie tylko z nich się nie korzysta.

57

Uwagi zgłaszane na spotkaniu w Gliwicach 2011-04-18

Mam znaczące obawy dotyczące funkcjonowania wymienionych w projekcie form aktywności obywatelskiej, gdyż mamy bieżące doświadczenia ze stosowaniem form bezpośredniej demokracji. Wbrew pozorom konsultacji jest dużo, mamy taką analizę zrobioną, ja mogę tu przytoczyć konkretne liczby, ile było konsultacji, jakich i w jakich sprawach, to jest planowanie przestrzenne, to jest budowa dróg, to jest wiele innych rzeczy, zmiana nazw ulic, to jest przyłączenie sołectwa, sąsiedniej gminy, złożyła taki wniosek jakaś grupa mieszkańców były konsultacje prowadzone i wniosek z tych doświadczeń jest przytłaczający mianowicie tą aktywność mamy na bardzo niskim poziomie ludzie się po prostu w to nie angażują chociaż przykładamy dużo do tego uwagi. Te nowe formy są dość ryzykowne, tzn. mogą prowadzić miejscami do paraliżu funkcjonowania samorządu, również dlatego, że część z nich jest oderwana od rzeczywistości, ja tutaj takie przykłady podam a w części są złamane zasady samodzielności samorządu mianowicie te regulacje idą bardzo głęboko i miejscami są nadregulacją np. przy funduszu inicjatyw lokalnych. Są takie nierealne rzeczy jak określenie terminu na zwołanie sesji przy interpelacji obywatelskiej do 14 dni od złożenia wniosku, zgodnie z ustawą na 7 dni przed sesją trzeba przygotować, materiały, projekty uchwał więc od złożenia jest dokładnie chwila na to żeby w sposób zgodny z prawem zwołać sesję to nie może działać. Wszystko musi być prezentowane w BIP łącznie z relacjami, dobrze bo będziemy przejrzyści, tylko


195

wymaga to ogromnej pracy i to w ustawowo uregulowanych terminach, co jest moim zdaniem nadregulacją.

58


Projekt tworzy około ośmiu nowych bytów konsultacyjnych. Co to jest konsultacja? Jest to wpływanie na decyzję. Tu rodzą się dwa pytania, jakie kwalifikacje mają ci, którzy mają konsultować. Puszczamy to na szerokie wody, że każdy ma prawo konsultować, kwalifikacji powiedzmy sobie jasno, ludzie nie mają do tego. Problem pojawia się również z odpowiedzialnością - wszyscy chcą konsultować, a tylko jeden ma odpowiadać. Nikt nie konsultuje z krawcem, jak ma kroić materiał, a tu się okazuje, że taką skomplikowaną domenę, jaką jest np. budżet miasta to mogą wszyscy konsultować. Nie można wszystko mówić, że demokracja to jest pełne konsultowanie wszystkiego. Twierdze, że te konsultacje to jest tworzenie nieskończonej ilości konfliktów a praktycznie rzecz ujmując jest to paraliż działania samorządu. Wszystko, co mamy w tym projekcie prowadzi do degradacji organów wybieralnych. Myślę, że wiele tych zapisów, ja to jest pole do działania dla frustratów, bo prawda jest taka, że każda decyzja jaka by nie była budzi emocje, budzi rozdźwięk, czyli będzie paraliż działania samorządu, każda decyzja będzie protestowana, będzie konsultowana i jeszcze do tego być może referendum. Finałem tego wszystkiego jest art. 11, który stanowi, że organ wykonawczy może odrzucić wszelkie opinie, zasięgnięte w drodze konsultacji.

Rozdział 1 Przepisy ogólne


Art. 1

Przepisy ogólne składają się z jednego artykułu, który ma bardziej charakter magiczny niż normatywny i, choć niesie potrzebne treści, jest zbyt długi i skomplikowany i działa zniechęcająco do dalszego czytania. Wydaje się, że początkowe przepisy powinny jasno, w sposób zwięzły, wyłuszczyć zarówno zawartość ustawy jak i jej cele. Propozycja zmian zmierza właśnie w tym kierunku przewidując wyodrębnienie zasady, że JST mogą więcej niż w ustawie (art. 2 ust. 2 i 3) oraz wyraźne rozszerzenie możliwości stosowania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, konsultacji publicznych, wysłuchania obywatelskiego oraz interpelacji obywatelskiej również w zespole miejskim, zespole gmin wiejskich oraz powiecie skonsolidowanym a nie tylko w JST (art. 2 ust. 4) próbując dodatkowo zdefiniować zarządzanie wielopoziomowe (art. 3). Art. 1 Ustawa określa niektóre formy udziału mieszkańców w sprawowaniu władzy publicznej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego. Art. 2 1. Jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane są do podejmowania działań wspierających udział mieszkańców w sprawowaniu władzy publicznej. 2. Jednostka samorządu terytorialnego, o ile nie narusza to przepisów innych ustaw, może dodatkowo korzystać z innych niż określone w niniejszej ustawie form udziału mieszkańców w sprawowaniu władzy publicznej a także stosować rozwiązania dalej idące we wspieraniu udziału mieszkańców w sprawowaniu władzy publicznej niż przewidziane w niniejszej ustawie a dotyczące obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, konsultacji publicznych, wysłuchania obywatelskiego oraz interpelacji obywatelskiej. 3. Rozwiązania dalej idące we wspieraniu udziału mieszkańców w sprawowaniu władzy publicznej niż przewidziane w niniejszej ustawie jednostka samorządu terytorialnego wprowadza w: 1) statucie tej jednostki – w zakresie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oraz interpelacji obywatelskiej; 2) w statucie tej jednostki lub innej uchwale organu stanowiącego tej jednostki – w zakresie konsultacji publicznych i wysłuchania obywatelskiego. 4. Przepisy ust. 2 i 3 oraz przepisy ustawy dotyczące obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, konsultacji publicznych, wysłuchania obywatelskiego oraz interpelacji obywatelskiej stosuje się odpowiednio do zespołów miejskich, zespołów gmin wiejskich oraz powiatu skonsolidowanego. Art. 3 1. Jednostki samorządu terytorialnego różnych szczebli zobowiązane są współdziałać w zakresie wykonywania usług publicznych dążąc do zapewnienia spójności prowadzonych w ramach własnych kompetencji działań i planów rozwoju, działając dla dobra i w interesie mieszkańców. 2. Współdziałanie, o którym mowa w ust. 1 obejmować powinno zadania należące do kompetencji jednostek samorządu terytorialnego różnych szczebli w szczególności z zakresu ochrony zdrowia, oświaty, transportu i dróg publicznych, bezpieczeństwa publicznego, zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną, odprowadzania ścieków, usuwania odpadów i ochrony środowiska.

60

Witold Gintowt-Dziewiałtowski (Poseł na Sejm RP) 2011-04-15

Art. 1 Jest de facto preambułą i zawiera treści, które powinny stać się częścią uzasadnienia. Obowiązujące w RP zasady techniki legislacyjnej nie przewidują umieszczania preambuły w tego typu aktach normatywnych a ponadto wymagają umieszczenia treści zawartych w tym miejscu w projekcie, w uzasadnieniu.

61


Art. 1 Artykuł 1 ma charakter wstępu i wydaje się, że powinien być w formie nieartykułowanej. Nie ma to znaczenia dla tworzenia późniejszych norm. Należy założyć, że projektodawca przyjął formę artykułowaną wstępu ze względu na brzmienie pkt. 6, w mniejszym stopniu pkt. 4.


196


Art. 1 Zwrot „realizacji samorządności” zastąpić zwrotem „realizacji praw wspólnoty samorządowej”, gdyż zaproponowany zwrot jest zgodny z treścią art. 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.


Art. 1

Dodaje się ust. 1 nadając mu następujące brzmienie: „ 1. Ustawa tworzy podstawy dla realizacji praw wspólnoty samorządowej do decydowania o własnych sprawach, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ustawami i międzynarodowymi umowami ratyfikowanymi przez Polskę, w szczególności poprzez:”


Art. 1 Zmienić pkt. 1) nadając mu następujące brzmienie: „ 1) umożliwienie szerszego udziału mieszkańców w realizacji praw wspólnoty samorządowej”.


Art. 1 Skreślić pkt) od 4 – 6, gdyż nie zostały w nich wskazane instrumenty służące realizacji celów ustawy ; względnie pkt) od 4 – 6 umieścić w treści dodanego ust. 2.


Art. 1

Brzmienie art. 1 nie stanowi normy prawnej, jest wyrazem celów projektodawcy. Tymczasem § 11 Zasad Techniki Prawodawczej, będących załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. stanowi, że w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm.


Art.. 1

Należy zauważyć, iż ustawa jest aktem normatywnym, projekt powinien, zatem zawierać przepisy, z których da się wywieść normy prawa. Preambuła oraz artykuły o nieprecyzyjnej treści nie spełniają ww. funkcji, stosowane są jedynie w aktach o randze konstytucyjnej. Zaproponowany zapis utrudni interpretację przepisów; należy również zwrócić uwagę, że nie jest jasny przepis art. 1 pkt 6.

68


Art.. 1 Wielkim zaskoczeniem jest, że projektodawca zakłada z założenia, że w naszym kraju potrzeba ustawy, która tworzy cytuje „podstawy do realizacji samorządności” sądziliśmy dotychczas, że podstawy takie dała 21 lat temu ustawa ustrojowa o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r.

69 Urząd Miejski w Choroszczy 2011-04-20

Art. 1 pkt 1 „Mieszkańców” – zameldowanych, mieszkających, z zamiarem stałego pobytu?; powinno być precyzyjniej określone.

Uwagi ogólne do rozdziałów 2-5


Zbyt daleko idące propozycje dotyczące aktywności obywatelskiej spowodować mogą paraliż funkcjonowania władz samorządowych (np. kilkunastu mieszkańców gminy, powiatu lub województwa mogłoby, bez jakiejkolwiek potrzeby i najmniejszych konsekwencji, angażować w sposób ciągły organy samorządu terytorialnego, dziesiątki pracowników samorządowych i znaczące kwoty na ekspertyzy, raporty itd.). Wprowadzenie, w dotychczasowym kształcie, rozwiązań mających na celu wzmocnienie pozycji obywateli wobec organów jednostek samorządu terytorialnego, wiązać się będzie ze znaczącym rozbudowaniem administracji samorządowej i dodatkowymi, niemałymi kosztami (przede wszystkim na funkcjonowanie obsługi nowych zadań przewodniczących rad i sejmików województw).


Wydaje się, że przepisy dotyczące obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, konsultacji publicznych, wysłuchania obywatelskiego oraz interpelacji obywatelskiej mogą być objęte jednym działem, podzielonym na stosowne rozdziały. Kolejność rozdziałów powinna odpowiadać doniosłości instytucji oddawanej do dyspozycji mieszkańców tj. pierwsze powinny być zamieszczone przepisy o inicjatywie, później o konsultacjach, wysłuchaniu i na końcu o interpelacji. Dla ułatwienia orientacji posługiwać się jednak będę dotychczasową numeracją artykułów. Zmiany w projekcie powinny dążyć do uproszczenia przepisów i ograniczenia ich liczby, długości oraz szczegółowości.

72


Wysłuchanie obywatelskie jest formą konsultacji publicznych i dlatego przepisy jego dotyczące winne znaleźć się w Rozd.2.


197

73 Sopocka Inicjatywa Rozwojowa (Marcin Gerwin) 2011-04-20

Proponujemy dodanie nowego rozdziału, po rozdziale o konsultacjach społecznych, który wprowadzałby na poziomie gminy lub powiatu budżet obywatelski (inaczej budżet partycypacyjny). Doświadczenia z innych państw pokazują, że rozwiązanie to zachęca mieszkańców do zainteresowania się sprawami miasta, a także pozwala efektywnie wydawać środki z budżetu miasta. „Rozdział 3 Budżet obywatelski, Art. 12 1. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może postanowić o wyodrębnieniu w swoim budżecie kwoty, w ramach której wydatki ustalają mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego, w drodze konsultacji społecznych, co określane jest jako „budżet obywatelski”. 2. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala wysokość kwoty przeznaczonej na budżet obywatelski do dnia 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy. 3. Organ stanowiący jednostki pomocniczej, za wyjątkiem sołectwa, może wyodrębnić ze swoich funduszy kwotę na budżet obywatelski. 4. Środki z budżetu obywatelskiego, niewykorzystane w roku budżetowym, wygasają z upływem roku. 5. Wynik konsultacji społecznych, przeprowadzonych w ramach budżetu obywatelskiego, jest wiążący dla organów jednostki samorządu terytorialnego.”

74


Wobec małej ilości środków na realizację zadań, konsultowanie z mieszkańcami najważniejszych spraw (bezpieczeństwo, rozwój gminy) będzie obnażeniem słabości władzy.

75


Konsultacje nie mogą być konglomeratem różnych życzeń grup nacisku np. zorganizowanych w formie stowarzyszeń mieszkańców. Mieszkańcy mogą się stowarzyszać, istnieją rady sołeckie, rady osiedli, które dysponują funduszami. Mogą one artykułować w imieniu mieszkańców ich potrzeby, które dzięki temu są wysłuchiwane i realizowane. Obawiam się, że instytucje konsultacji społecznych mogą prowadzić nie do sprawnego zarządzania lecz spowodują chaos w zarządzaniu jednostkami samorządowymi. Mieszkańcy skupieni są na swoich prawach, pomijają swoje obowiązki.

76 Uwagi zgłaszane na spotkaniu w Opolu 2011-04-18

Większość zaproponowanych w ustawie rozwiązań prawnych wzmacniających udział mieszkańców w sprawowaniu władzy samorządowej posiada już regulacje prawną w obecnie obowiązujących aktach prawnych, np. w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ustawie o pożytku publicznym i wolontariacie. Podobnie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawie o samorządzie gminnym. Podobne rozwiązania będą regulowane w różnych aktach prawnych, co doprowadzić może do ich konkurencyjności.

77

Stowarzyszenie Projekt: Polska (Arkadiusz Południak) 2011-04-27

Zapraszanie obywateli do udziału w dyskusji nad propozycjami władz samorządowych wymaga przede wszystkim ułatwienia im dostępu do informacji. W chwili obecnej znaczna część dokumentów publikowanych w internecie znajduje się w zamkniętych formatach plików, które można jedynie wydrukować, lub przepisać, jeśli chce się pracować nad ich treścią. Ułatwienie dostępu do danych zawartych w tych dokumentach musi zawierać zmianę postrzegania celu publikacji z “publikacji jako obwieszczenie” na “publikację, jako przekazanie obywatelom do korzystania”. Aby ten warunek został spełniony należy wprowadzić zasadę publikowania dokumentów w otwartych formatach plików, wszędzie tam gdzie to możliwe, a co najmniej tam gdzie oddajemy obywatelom głos w sprawie treści dokumentu. Z oczywistych przyczyn ze zbioru tego trzeba wykluczyć graficzne wykresy, mapy, itp. Nie można jednak przyjąć, że obywatele będą merytorycznie dyskutować np.: nad budżetem, jeśli otrzymają go w zamkniętych tabelach, które trzeba najpierw przepisać, aby poddać go dalszym obliczeniom. W tym celu w rozdziałach 2 i 3 proponujemy dodać artykuły mówiące o obowiązku publikowania dokumentów będących przedmiotem konsultacji/wysłuchania w internecie w formatach plików umożliwiających edycję, tam gdzie jest to możliwe z uwagi na pochodzenie, treść i formę dokumentu.


Wprowadzenie proponowanych rozwiązań znacząco wydłuży proces legislacji, a na organy gminy spadnie niezadowolenie społeczne spowodowane opóźnieniem decyzji. Każdą lokalną inicjatywę będzie poprzedzał chaos, co w niektórych skonfliktowanych społecznościach zablokuje projekty realizowane przez samorządy.

79

Sekretarz Powiatu Brzeskiego (Krzysztof Konik) 2011-04-29

Z woli wyborców w demokratycznym akcie wyborczym ustanawia się skład przedstawicieli mieszkańców, których ustawowym zadaniem jest realizowanie zaspakajania społecznych potrzeb i oczekiwań będących w kompetencji poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego. To oni mają demokratyczną legitymację do wypowiadania się na forum samorządu w imieniu swych wyborców. Dlatego też uważam za niewłaściwe zapisy w projektowanej ustawie dającej prawo propozycji uchwałodawczej grupie obywateli nie będącymi radnymi, którzy poza swoimi przedstawicielami w samorządzie będą mogli składać własne projekty, jak sądzę często populistyczne, bez odpowiedzialności za ich przegłosowanie i wdrożenie w życie. Projekt ustawy wzmacnia tym samym tych, którzy przegrali wybory. To w sposób zasadniczy kłóci się z zasadą demokracji. Zgodnie z obecnym stanem prawnym jest już prawna możliwość inicjacji uchwałodawczej dokonywaną przez grupę radnych, czy też grupę mieszkańców. Jest to zapis wystarczający i nie widzę uzasadnienia pogłębiania tych uprawnień, które, jak już wspomniałem kłóciłyby się z zasadą demokracji.

Rozdział 2 Konsultacje publiczne

80


Uwzględniając doświadczenia samorządów proponujemy poddać szczegółowym konsultacjom projekt budżetu wraz z Wieloletnią Prognozą Finansową. Należy włączyć do konsultacji również zmiany w Statucie Samorządu. Zmiany w Statucie wymagają dłuższego procesu uchwalania i są istotne z punktu widzenia mieszkańców.


198

81

Przewodniczący Rady Miasta Kielce (Tomasz Bogucki) 2011-04-15

Brak choćby przybliżonej prognozy skutków finansowych dotyczących rozwiązań zawartych w tym rozdziale.

82


W materiałach towarzyszących Ustawie nie wskazano przybliżonych kosztów wprowadzenia regulacji dotyczącej tak sformalizowanej instytucji konsultacji.


W omawianym rozdziale niekonsekwentnie stosowana jest terminologia - zamiennie stosowane są pojęcia „konsultacje publiczne" i „konsultacje". Proponujemy konsekwentne stosować „konsultacje publiczne".


Zapisy ustawowe powinny regulować jedynie podstawowe kwestie istotne dla organizowania konsultacji publicznych, jak np. możliwość składania wniosku o zorganizowanie konsultacji przez grupę mieszkańców, po zebraniu odpowiedniej liczby podpisów. Pozostałe rozwiązania mogą być określone we wzorcowym regulaminie konsultacji publicznych, który może zostać opublikowany w rozporządzeniu ministra, a na podstawie którego gminy mogłyby opracować własne regulaminy.


Ustawa nie powinna przesądzać, który organ będzie odpowiedzialny za organizowanie konsultacji, ta kwestia powinna być pozostawiona do rozstrzygnięcia na poziomie lokalnym.


Wprowadzenie stałej liczby 50 podpisów pod wnioskiem mieszkańców o zorganizowanie konsultacji, bez względu na wielkość miasta, jest nieco kontrowersyjne, zamiast tego można określić tę liczbę procentem i dodać górną i dolną granicę.


Ustawa nie powinna wymuszać na gminach dopuszczania sond internetowych, forów oraz innych elektronicznych form przeprowadzania konsultacji, ze względu na ich potencjalny brak zabezpieczeń, co w istotny sposób może wpłynąć na wynik konsultacji (przykładem jest sonda internetowa w Sopocie w sprawie zieleni na placu Przyjaciół Sopotu, której zabezpieczenia były tak słabe, że można było dowolnie manipulować jej wynikiem) oraz z uwagi na wątpliwą jakość wyniku. W naszej ocenie, konsultacje publiczne powinny zakładać deliberację podczas bezpośrednich spotkań mieszkańców, zachęcać do wyrażania świadomych opinii, po dogłębnym zapoznaniu się z przedmiotem konsultacji, natomiast konsultacje internetowe nie do końca to zapewniają.

88

Uwagi zgłaszane na spotkaniu w Szczecinie 2011-04-12

Wpisać do ustawy, że konsultacje społeczne mają się odbywać dla mieszkańców. A jeśli dla nich, to nie o godz. 11.00, bo żaden mieszkaniec nie przyjdzie. Uważam, że jeżeli tak daleko idziemy mówiąc o udziale mieszkańców - wpiszmy, ze konsultacje społeczne mają się odbywać po 19.00.

89

Burmistrz Gminy Chojna (Adam Fedorowicz) 2011-04-20

Zaproponowany tryb konsultacji jest niezwykle czasochłonny - jednak wyniki konsultacji nie są wiążące dla organu wykonawczego ( art.11 ust.1 projektu ustawy). Wyniki konsultacji uznaje się za ważne bez względu na liczbę osób i podmiotów biorących udział w konsultacjach ( art.11 ust.2) Czy nie zachodzi obawa, że konsultacje społeczne będą czasami pozorne? Czy nie lepiej rozbudowywać prawo inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców?

90 Wójt Gminy Lubin (Irena Rogowska) 2011-04-20

"Jednostka samorządu terytorialnego przeprowadza konsultacje publiczne w sprawach ważnych dla wspólnoty samorządowej" Przepis ten będzie rozumiany jako obowiązek przeprowadzenia konsultacji. Nie wiadomo co oznacza „w sprawach ważnych" i kto będzie o tym rozstrzygał. Będzie wieczny problem czy należało przeprowadzić konsultacje. Moim zdaniem określenie przez radę w regulaminie konsultacji zakresu spraw, które podlegać będą konsultacjom nie rozwiąże tego problemu zwłaszcza, że także grupa podmiotów będzie mogła wnioskować o konsultacje. Zachodzi pytanie czy obowiązek konsultacji dotyczyć będzie aktów podejmowanych przez organ wykonawczy i jakich. Z projektu wynika, że również podjęcie niektórych rozstrzygnięć przez wójta, będzie musiało być poprzedzone konsultacjami. Naruszenie tej procedury będzie skutkować nieważnością aktu co z kolei będzie powodować skutki finansowe, odszkodowawcze, zwłaszcza w świetle ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych.

91


Ilość takich inicjatyw zależy od społeczności lokalnej jednak procedura jest dość skomplikowana i długotrwała a dodatkowo w przypadku odwołania angażuje również organ stanowiący (rozstrzyga odwołanie na sesji). Ponadto w przypadku inicjatywy przeprowadzenia konsultacji wymagającej wiedzy fachowej, powołanie zespołu opiniodawczego-konsultacyjnego czy też możliwość zlecenia przeprowadzenia konsultacji społecznych organizacji pozarządowej bądź przeprowadzenie badań opinii mieszkańców niewątpliwie spowoduje wzrost kosztów ponoszonych przez samorząd.


199


Art. 2, art. 3, art. 4, art. 5

Dotychczasowy Art. 2 ust. 3 powinien stać się ust. 1 art. 2 i otrzymać brzmienie: „1. Konsultacje publiczne to niewiążący i ważny bez względu na liczbę mieszkańców i innych podmiotów biorących w nich udział sposób uzyskania opinii mieszkańców i innych podmiotów oraz zwiększania ich aktywności w życiu wspólnoty samorządowej.” Dotychczasowy art. 2 ust. 1 powinien stać się ust. 2 i otrzymać brzmienie: „2. Konsultacje publiczne przeprowadzane są z inicjatywy organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego lub na wniosek upoważnionych podmiotów w sprawach ważnych dla wspólnoty samorządowej lub jej części albo danego środowiska funkcjonującego w ramach wspólnoty, bez względu na to, czy przedmiot konsultacji leży w kompetencjach danej jednostki samorządu terytorialnego.”Dotychczasowy art. 2 ust. 2 powinien stać się ust. 3. Dotychczasowy art. 4 powinien stać się ust. 4 dotychczasowego art. 2. Dotychczasowy art. 3 powinien otrzymać brzmienie: „Art. 5 Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji publicznych ustala, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała, o której mowa w ust. 1 określa w szczególności: 1. zakres spraw, w których przeprowadzenie konsultacji publicznych jest obowiązkowe; 2. podmioty upoważnione do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie konsultacji publicznych, do których należeć musi grupa co najmniej 50 mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego; 3. minimalną treść wniosku zapewniającą w szczególności możliwość zapoznania się z jego uzasadnieniem, łatwego kontaktu z przedstawicielem wnioskodawcy oraz weryfikację poparcia wniosku przez odpowiednio liczebną grupę uprawnionych mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego; 4. kryteria i tryb rozpatrywania przez organ wykonawczy danej jednostki samorządu terytorialnego wniosków o przeprowadzenie konsultacji publicznych, przewidujący prawo odwołania od odmowy przeprowadzenia konsultacji publicznych do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego; 5. sposób realizacji wniosku o przeprowadzenie konsultacji publicznych przewidujący możliwość uzgodnienia z wnioskodawcą innego terminu lub formy konsultacji niż wskazane we wniosku; 6. tryb, formy i terminy informowania o przewidywanym rozpoczęciu oraz o wynikach konsultacji publicznych przewidujący przynajmniej publikację stosownych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na 14 dni przed dniem rozpoczęcia konsultacji publicznych oraz nie później niż w 30 dni po ich zakończeniu; 7. formy konsultacji publicznych przewidujące w szczególności otwarte spotkania z mieszkańcami, wykorzystanie środków komunikowania się na odległość w tym sieci Internet”. Dotychczasowe Art. 5 – 11 stają się bezprzedmiotowe i skreśla się je z projektu.

93


Art. 2

Nie zawiera wyszczególnienia celu zasadniczego konsultacji. Konsultacja nie może być sztuką dla sztuki, dla pobudzenia aktywności. Celem głównym winno być uczestniczenie w procesach decyzyjnych. Społeczności mają prawa domagać się partycypacji w decydowaniu o sprawach publicznych w tym zwłaszcza ich dotyczących.


Art. 2 Dodanie ust. 4 w brzmieniu: „4. Zaleca się organizowanie konsultacji społecznych na możliwie najwcześniejszym etapie tworzenia projektu bądź inwestycji.”


Art.. 2 ust. 1 Użyte w projekcie pojęcie „spraw ważnych dla wspólnoty samorządowej" jest nieprecyzyjne, co w praktyce może utrudnić stosowanie konsultacji społecznych.

96

Uwagi zgłoszone przez uczestników III seminarium Laboratorium Partycypacji Obywatelskiej, zorganizowanego przez Pracownię Badań i Innowacji Społecznych Stocznia 2011-04-19

Art. 2 ust. 2

W naszym przekonaniu wśród wymienionych w tym ustępie zasad brakuje takiej, która wskazywałaby na autentyczność prowadzenia konsultacji społecznych, a więc nie podejmowanie ich w sytuacjach, gdy decyzje już zostały podjęte, unikanie „fasadowości“, nastawienie na prawdziwe wysłuchanie zaintersowanych stron. Zapewnie w toku prac legislacyjnych powinno się znaleźć odpowiednie sformułowanie określające tę zasadę.

97


Art. 2 ust. 3 Konsultacje publiczne mają na celu uzyskanie opinii zainteresowanych stron, w tym w szczególności mieszkańców na temat działań jednostki samorządu terytorialnego i zwiększania aktywności mieszkańców w życiu wspólnoty samorządowej.

98


Art. 3 Zasady, tryb i przebieg konsultacji społecznych winny być regulowanie aktem rangi państwowej. Regulanty lokalne muszą być im podporządkowane i precyzować tylko lokalne kwestie organizacyjno-wykonawcze.


200

99


Art. 3

e-Konsultacje Obywatelskie: W katalogu spraw powinny znaleźć się najważniejsze, podlegające społecznej ocenie, dokumenty: projekt uchwały budżetowej, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, wieloletnie plany inwestycyjne, sprawozdanie z wykonania budżetu, strategia rozwoju JST. Należy rozważyć także dodanie do tego katalogu innych projektów, np.: projekty zmian w budżecie, projekty inwestycyjne, które wymagają zaangażowania środków publicznych powyżej pewnego progu. Propozycja: najważniejsze, czyli projekt budżetu i miejscowe plany zagospodarowania powinny być poddane e-konsultacjom obowiązkowo, a pozostałe wymienione fakultatywnie. O dokładnym katalogu powinien decydować statut JST.

100


Art. 3 Art. 3 jest restryktywny. Gmina może ograniczyć zakres tematyki konsultacji sprowadzając je do zera.

101


Art. 3

Głosy odnośnie tego artykuły były rozbieżne. Część osób uznała zapisy ust. 1 za nazbyt szczegółowe i ograniczające elastyczność rozwiązań dotyczących konsultacji. Z drugiej strony, wskazywano na pozytywny efekt proponowanych zapisów: pozostawienie pewnego marginesu swobody gminom w zakresie decydowania o formie konsultacji (regulamin uchwalany przez organ stanowiący JST) oraz wypełnienie dotychczasowej luki prawnej w zakresie zasad konsultacji. Argumentowano, że istniejące do tej pory regulaminy konsultacji na poziomie ministerialnym pozostają martwe i dopiero wprowadzenie takich dokumentów na poziomie gminnym daje szansę na faktyczne uregulowanie kwestii konsultacji. Problemem związanym z tym artykułem, na który zwrócili uwagę niektórzy dyskutanci, jest zapis ust. 1 pkt. 1, mówiący o tym, że organ stanowiący JST określa w regulaminie konsultacji „zakres spraw, które podlegać mogą konsultacjom publicznym”, który zdaniem uczestników może w praktyce zawęzić obszar spraw podlegających konsultacjom. Sformułowano obawę, że proponowane sformułowanie może sprawić, że niektóre samorządy będą w praktyce stosować konsultacje jedynie w ograniczonym zakresie spraw wpisanych do regulaminu, wykluczając spod konsultacji kwestie uprzednio w nim niezapisane. Poszukując prawnego zabezpieczenia przed takimi sytuacjami, postulowano zmianę zapisu na formułę „niewykluczającą”, która z legislacyjnego punktu widzenia zabezpieczałaby otwartość tematów konsultacji, gwarantując możliwość konsultowania spraw niewymienionych w regulaminie uchwalonym przez radę gminy, z zachowaniem merytorycznej treści artykułu. Pojawił się również postulat, by na poziomie centralnych aktów prawnych (np. w formie rozporządzenia) sformułować definicję konsultacji lub minimalne standardy konsultacji, przydatne dla gmin niemających doświadczenia w prowadzeniach takich procesów. Celem byłoby zapobieganie tzw. konsultacjom pozornym, które polegają wyłącznie na wyłożeniu dokumentów do wglądu w urzędzie lub na stronie BIP, np. poprzez zapis o obowiązkowym etapie informacji zwrotnej. Rozbieżności wzbudził też sam pomysł wprowadzenia nowej nazwy – zamiast konsultacji społecznych - konsultacje publiczne. Zdecydowana większość grupy opowiedziała się za utrzymaniem „starej” nazwy. Przywoływano argument o energii i środkach włożonych do tej pory w promocję konsultacji społecznych oraz o skojarzeniach łączących termin „konsultacje publiczne” z konsultacjami o charakterze instytucjonalnym. Proponowane zmiany zapisów: 1. zastąpienie w ust. 1 pkt. 1 sformułowania „zakres spraw, które podlegać mogą konsultacjom publicznym” zapisem określającym, iż w regulaminie konsultacji zawarty ma być zakres obligatoryjnych i priorytetowych konsultacji, lub zapis o przeprowadzaniu konsultacji w sprawach istotnych dla gminy, ze szczególnym uwzględnieniem spraw priorytetowych, określanych przez poszczególne samorządy etc.; 2. zachowanie terminu „konsultacje społeczne” [przy 2 głosach odrębnych].


Art. 3

Niezrozumiała jest delegacja zawarta w art. 3, skoro dalsze przepisy projektu ustawy regulują kwestie, które ma uregulować rada. Rada nie może regulować kwestii już określonych w przepisach powszechnie obowiązujących co wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Brakuje w projekcie zapisu o zakresie konsultacji (ogólnomiejski, lokalny, środowiskowy) ani nie ma też w tym zakresie delegacji dla rady.


Art. 3 ust. 1 pkt 1 Sformułowanie „zakres spraw” może być mylące dlatego, że pod konsultacje publiczne może być poddana dowolna sprawa, która jest ważna dla wspólnoty samorządowej. Punkt ten może brzmieć: „wskazanie spraw, w których przeprowadzenie konsultacji publicznych ma charakter obligatoryjny”.

104

Przewodniczący Osiedla Zachód Kędzierzyn-Koźle (Kamil Nowak) 2011-04-20

Art. 3 ust. 1 pkt 1 Jak ten zapis ma się ma do ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie , zgodnie z którą organizacje pozarządowe mogą konsultować sprawy dotyczące ich zapisów statutowych.


Art. 3 ust. 1 pkt 1 Propozycja, by rada gminy określiła zakres spraw, które mogą podlegać konsultacjom publicznym jest nieracjonalna. Nie można z góry w sposób wyczerpujący określić, które sprawy w przyszłości mogą okazać się ważne dla wspólnoty samorządowej. Co więcej to ustawodawca powinien określić taki katalog.


Art. 3 ust. 2 Zastąpienie ust. 2: „2. Wzorcowy regulamin konsultacji publicznych określa rozporządzenie ministra właściwego do spraw administracji.”


201


Art. 3

Dodanie ust. 3 w brzmieniu: „3. Przeprowadzanie konsultacji publicznych może należeć do kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego lub przewodniczącego rady jednostki samorządu terytorialnego, o czym rada jednostki samorządu terytorialnego rozstrzyga w regulaminie konsultacji publicznych.” Zaproponowany przez nas ust. 3, ma na celu umożliwienie na poziomie gminy wyboru organu odpowiedzialnego za przeprowadzanie konsultacji społecznych.


Art. 4 Art. 4 nie ma charakteru normatywnego i jako taki powinien być wykreślony.

109


Art.. 4 Jeżeli w toku konsultacji społecznych bierze udział jakakolwiek organizacja społeczna, nie może ona korzystać z dofinansowania miasta, bo to jest karygodne.


Art.. 4 Zaproponowane pojęcie „mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego" należy zamienić np. na określenie „osoby zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego".


Art. 4 pkt 1 „Mieszkańcy jst” – dzieci też? Powinno być precyzyjniej określone.

112


Art. 4 pkt 3 Pkt 3 nie jest potrzebny - jego treść zawiera w sobie przepis pkt 2.


Art. 5 Katalog podmiotów uprawnionych do zgłoszenia inicjatywy przeprowadzenia konsultacji jest zbyt obszerny. Zamiast punktów 2-4 z art. 5 wystarczające jest stworzenie możliwości przeprowadzania konsultacji na podstawie decyzji organu stanowiącego.

114


Art. 5

Do tej pory forma konsultacji występowała w ustawie o samorządzie gminnym (art. 5a) – zasady i tryb przeprowadzania konsultacji określał w uchwale organ stanowiący. W art. 5 Ustawy wskazano krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o konsultacje, w tym wskazano że o konsultacje można wnioskować grupa co najmniej 50 mieszkańców. W ocenie KRRIO jest to zdecydowanie zbyt mała liczba mieszkańców. Może dojść do sytuacji, w której organ wykonawczy, jak również stanowiący jst będzie zajmował się wyłącznie konsultacjami w zakresie różnorodnych, zgłaszanych spraw – zwłaszcza, że Ustawa przewiduje wyraźne terminy i tryb rozpatrywania wniosków o konsultacje i odwołań od nich.

115


Art. 5 Proponuję, aby zapisy ujęte w ust od 2 do 4 zastąpić sformułowaniem w brzmieniu „na wniosek zawarty w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego".

116


Art. 5 W art. 5 ust. 5 proponuję, aby liczba mieszkańców uprawnionych do składania wniosku o przeprowadzenie konsultacji publicznych została uzależniania od liczby mieszkańców JST.

117


Art. 5

W trakcie dyskusji skrytykowano zapis pkt. 5, stanowiący, że konsultacje publiczne mogą być prowadzone „na wniosek grupy co najmniej 50 mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze na terenie JST”. Uznano, że konkretny zapis liczbowy nie uwzględnia istotnych różnic pomiędzy miejscowościami różnych wielkości. Proponowana zmiana zapisu: wprowadzenie zapisu procentowego, tj. określenie liczbowo odsetka populacji mieszkańców niezbędnego do wnioskowania o przeprowadzenie konsultacji. Towarzyszyć mu powinno jednocześnie określenie wspólnego maksymalnego progu (innymi słowy „zawsze wystarczającego”) – tak aby w dużych miastach zebranie osób zainteresowanych danym zagadnieniem było w ogóle możliwe.


202

118


Art. 5 pkt 2 Inicjatorem konsultacji mogą być a) organ wykonawczy j. s. t.; b) organ stanowiący j. s. t.; c) grupa mieszkańców. Nie może być inicjatorem przewodniczący organu stanowiącego, to tylko radny choć primus inter pares.


Art. 5

W procedurze ustawowej, w art. 5, można wprowadzić dwa progi wymaganej liczby podpisów dla konsultacji organizowanych na wniosek mieszkańców – pierwszy mały, po zebraniu którego decyzję o tym, czy przeprowadzić konsultacje czy też nie podejmuje organ odpowiedzialny za organizowanie konsultacji, oraz drugi wyższy, po zebraniu którego konsultacje odbywałyby się obowiązkowo. Założenie powinno być takie, że organy gminy nie mogą odmówić przeprowadzenia konsultacji publicznych na wniosek mieszkańców.


Art. 5

Obecnie nie ma żadnych przeszkód, by inicjatorem przeprowadzenia konsultacji był nawet pojedynczy radny czy mieszkaniec. Zgodnie z projektem, jeżeli organ wykonawczy nie zaakceptuje wniosku, to i tak rozstrzygnie o tym rada. Skoro konsultacje nie mają charakteru wiążącego, to wprowadzenie dwuinstancyjnego trybu rozstrzygania wniosku jest nieuzasadnione i rodzi dodatkowe koszty po stronie samorządu.

121 Prezydent M. Torunia (Michał Zaleski) 2011-06-22

Art. 5

Katalog inicjatorów konsultacji winien być ograniczony do pkt. 1 i pkt. 4 z zastrzeżeniem, że wniosek radnych powinien być poparty przez co najmniej ½ ustawowego składu rady (w projekcie ustawy: 1/3). Pozostawienie inicjatywy komisjom rady i grupom 50 obywateli jest zaprzeczeniem idei powoływania rady jako grupy osób reprezentujących mieszkańców. Mieszkańcy mogą składać wnioski do swoich przedstawicieli w radzie, co może znaleźć odzwierciedlenie w dalszych pracach rady z inicjatywy radnego, na ręce którego taki wniosek został złożony.

122 Urząd Miasta Częstochowy (Agata Wierny) 2011-05-10

Art.. 5 pkt 2 Nadawanie specjalnych prerogatyw dla jednego z członków rady miasta wybranego przez innych radnych na przewodniczącego narusza idee równości w odniesieniu do zgłaszania wniosku konsultacyjnego jeśli chodzi osoby wybrane przez mieszkańców jako ich przedstawicieli.


Art. 5 pkt 4 Zastąpienie wyrazu „1/3” wyrazem „1/5”.

124


Art. 5 pkt 5 art.5 pkt. 5 wydaje się, że próg 50 mieszkańców umożliwiający przeprowadzenie konsultacji publicznych jest zbyt niski. W praktyce może to doprowadzić do zbyt częstych konsultacji. Kto ma sprawdzić posiadanie prawa wyborczego?


Art. 5 pkt 5 Zastąpienie wyrazu: 50 wyrazem 0,3% i dodanie na końcu zdania wyrazów: „, nie mniej jednak niż 50 i nie więcej niż 500 mieszkańców.”

126


Art. 5 pkt 5

Nie wiem czy zapisanie w konsultacjach społecznych 50 osób jest właściwym kryterium, czy nie przejść na procenty. Dlatego, że 50 osób w gminie trzytysięcznej to jest troszeczkę inna waga głosu niż 50 osób w Poznaniu, Szczecinie czy Koszalinie. i te konsultacje mogą mieć wtedy różne oblicze i różna może być waga zagadnienia poddanego konsultacji.

127 Unia Miasteczek Polskich 2011-04-19

Art. 5 pkt 5 Proponujemy zwiększyć liczbę mieszkańców do 100 osób zamiast 50.


Art. 5 pkt 5 Próg 50 mieszkańców umożliwiający przeprowadzenie konsultacji jest zbyt niski.

129 Urząd Miasta Częstochowy (Agata Wierny) 2011-05-10

Art.. 5 pkt 5

W Częstochowie w ramach realizacji celu pod nazwą: „Budowa dialogu społecznego” w lutym 2010 r. podjęte zostały działania, których efektem było wspólne z mieszkańcami przygotowanie projektu uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych. Uchwała została przyjęta przez Radę Miasta 28 czerwca 2010. Uczestnicząc w konsultacjach mieszkańcy wypełnili ponad 1000 ankiet uczestniczyli również w warsztatach. Przyjęte założenia są adekwatne do potrzeb zgłoszonych przez mieszkańców w drodze konsultacji. W odniesieniu do miasta liczącego 250 tys mieszkańców wskazana liczba 100 osób zgłoszona w drodze konsultacji wydaje się być progiem rozsądnym i pozwalającym na realizację potrzeb grupowych. Obligatoryjna konieczność dostosowania się do zapisów ustawy regulujących sposób prowadzenia konsultacji w inny sposób niż określony w uchwale sprawia, że działania podjęte


203

wspólnie przez władze miasta i mieszkańców okazują się zbędne, co stanowi zaprzeczenie idei partycypacji społecznej. Ponadto określenie sztywnej liczby osób 50 mogących zgłosić wniosek o konsultacje społeczne bez odwołania do wielkości miasta jeśli chodzi o liczbę mieszkańców, niesie obawy co do możliwości tworzenia się grup nacisku w sprawach indywidualnych interesów.


Art. 5 pkt 5 Wymagana przy konsultacjach publicznych liczba mieszkańców' powinna być powiązana z wielkością gminy (50 mieszkańców gminy Warszawa posiada inną wartość w stosunku do 50 mieszkańców gminy liczącej kilka tysięcy osób).

131


Art. 6

Najpierw ocenia ten wniosek organ wykonawczy. Jeśli odrzuci (art.6.6), to wnioskodawcy przysługuje prawo odwołania od decyzji do organu stanowiącego. Organ stanowiący staje się w tym wypadku organem drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym – jest to jego zdaniem nadużycie nazwy „odwołanie od decyzji”.

132


Art. 6 Terminologia, aparatura pojęciowa, choćby użyta w artykule 6 dotycząca decyzji, odwołań, rozpatrywań przez radę, powinny być zmienione. Powinno to być rozstrzygnięcie i użyta forma decyzji, żeby adresaci tej ustawy nie mylili terminologii wynikającej z innych przepisów prawa.


Art. 6 Konsekwencją zmiany opisanej w pkt. 1 musiałoby być wykreślenie ust. 3-7.


Art. 6 ust. 1 Skreślenie ust. 6.


Art. 6 ust. 1 pkt 1 Mowa jest o tym, że wniosek o przeprowadzenie konsultacji publicznych zawiera „opis przedmiotu konsultacji”. Lepszym rozwiązaniem może być zapis „wskazanie przedmiotu konsultacji”, co pozwala uniknąć rozbieżności w interpretacji odnośnie tego, co ma ów opis zawierać.


Art. 6 ust. 2 Zastąpienie wyrazów „którym mowa w ust. 1” wyrazami „przeprowadzenie konsultacji publicznych”.


Art. 6 ust. 4 Zastąpienie ust. 4: „Organ rozstrzygający o rozpatrzeniu wniosku informuje wnioskodawców w terminie nie późniejszym niż 30 dni od daty jego złożenia”.

138


Art. 6 ust. 4 Mowa jest o tym , że organ wykonawczy rozpatruje wniosek uwzględniając koszty proponowanej formy konsultacji, skąd wiadomo jakie są proponowane koszty skoro we wniosku brak tej pozycji.

139


Art. 6 ust. 4

Pojawia się pytanie dlaczego tak długo? Czy konsultacje pisemne w art. 7 muszą wymagać tak długiego okresu odpowiedzi na konsultacje? Przecież to idealny sposób na blokowanie funkcjonowania Rady Gminy. Czy nie lepiej zamieścić wpis o obligatoryjnym konsultowaniu wszystkich uchwał? Lub określić zakres przedmiotowych spraw, które podlegałyby obowiązkowym konsultacjom? W końcu zamieszczanie informacji o projektach aktów prawa miejscowego na BIP staje się obowiązkowe. Czy nie można wypracować formy, że każdy może wnosić uwagi do projektu w ciągu np. 14 dni, tak aby konsultacje odbywały się w trakcie komisji problemowych jednostek administracji samorządowej, tak aby zmieścić się w przedziale miesiąca czy dwóch pracy odpowiednich rad. (chyba że jak rozumiem zapis o tak długim przewlekaniu sprawy konsultacji ma wymusić na organie wykonawczym konsultowanie a „automatu" wszystkich projektów).


204

140


Art. 6 ust. 4

Co w sytuacji gdy powstaje projekt kontrowersyjnej uchwały? Mieszkańcy chcą go konsultować, ale nie przewiduje tego gmina. Mieszkańcy piszą wniosek o przeprowadzenie konsultacji. Po miesiącu nadchodzi odpowiedź negatywna. Następuje odwołanie itd. Czy w takim wypadku nie przydałby się zapis - wszelkie akty prawa miejscowego, co do których wniesiono wniosek o konsultacje, ich uchwalenie powinno zostać wstrzymane do czasu rozpatrzenia wniosku przez organ wykonawczy. Przecież nigdzie w projekcie nie jest zapisane, że nie można podjąć uchwały jeżeli konsultacje jeszcze się nie odbyły.




Art. 6 ust. 5 „w porozumieniu z wnioskodawcą”: np. z 50 mieszkańcami (art. 5 pkt 5)?


Art. 6 ust. 5

Mimo że projektodawca w art. 6 ust 5 wprowadza możliwość zmiany formy konsultacji w porozumieniu z wnioskodawcą, jednak porozumienie może okazać się niemożliwe, a przeprowadzenie szeregu konsultacji zgodnie z wnioskiem spowoduje koszty niewspółmierne do zakresu merytorycznego konsultacji i jej rzeczywistej potrzeby.


Art. 6 ust. 6 Skreślenie wyrazów „przez organ wykonawczy”.


Art. 6 ust. 6 „Odwołania od decyzji”: decyzja o odrzuceniu wniosku w rozumieniu kpa?


Art. 6 ust. 6 i ust. 7

Powinny dawać możliwość odwołania się mieszkańców do organu stanowiącego również w zakresie formy konsultacji odrzuconej przez organ wykonawczy.

147


Art. 6-7 Treść tych artykułów stoi w kolizji do treści Art. 3, skoro organ stanowiący j. s. t. określa w drodze uchwały regulamin konsultacji publicznych zawierający w szczególności siedem wymienionych zagadnień to po co w Art. 6 i 7 zagadnienia te próbuje regulować sam ustawodawca?


Art. 7 Skreślenie art. 7.


Art. 7

Art. 7 powinien ulec znaczącemu przeredagowaniu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis ten zarówno nie ma charakteru normatywnego, jak też stanowi problem z punktu widzenia normy art. 3 ust. 2. Skoro bowiem regulacje ustawowe stanowią minimum treściowe dla uchwały określającej tryb konsultacji nie mogą opierać się na szeroko zakreślonych otwartych katalogach.

150


Art. 7

e-Konsultacje Obywatelskie - procedura konsultacji 1. Promocja projektu pn: konsultacje społeczne na temat … Z założenia promocja każdych kolejnych konsultacji powinna być szersza niż publikacja na stronach Internetowych JST (która obowiązuje dzisiaj), celowe byłoby obowiązkowe powiadomienie pocztą elektroniczną lokalnych organizacji pozarządowych i organów stanowiących jednostek pomocniczych działających na danym terenie, jako pośrednika w kontakcie z obywatelami. Pośrednicy wykorzystywaliby własne kanały komunikacji, by zainteresować obywateli dyskusją. Biuletyn Informacji Publicznej lub powołany do eKO portal powinien zostać wyposażony w neewsletter umożliwiający dopisanie się zainteresowanych tematem, tak, by automatycznie drogą mailową otrzymywali bieżące informacje o omawianym projekcie. 2. Uruchomienie narzędzia do konsultacji (portalu) w Internecie - Narzędzie do konsultacji może być odrębnym portalem, wydzieloną częścią na stronie internetowej JST, lub wręcz rozszerzeniem funkcjonalności BIP (wymagałoby to zmiany przepisów o BIP). Portal taki powinien zawierać co najmniej: treść konsultowanego dokumentu, kontakt z osobami odpowiedzialnymi za przeprowadzenie konsultacji i udzielanie informacji na ten temat, formularz konsultacyjny, dla chcących zgłosić poprawki, a także możliwość dodawania dokumentów opracowanych na ten temat przez obywateli. Powinien zawierać też instrukcję regulującą formalne aspekty dodawania opinii i poprawek, mówiącą o konieczności odpowiedniej identyfikacji autora. 3. Publikacja dokumentu w formie surowej (w otwartym formacie plików, umożliwiającym edycję przez Internautów) na portalu. Nie wszystkie rodzaje dokumentów mogą zostać opublikowane w takim formacie, np.: mapy czy wykresy. Należy kierować się zasadą: tak dużo


205

otwartych plików, jak to możliwe.4. Czas na konsultacje z możliwością uploadowania opracowań dot. konsultowanego dokumentu. Czas trwania konsultacji powinien być możliwie najdłuższy, najlepiej 1 miesiąc, można jednak przyjąć 2 tygodnie lub tyle ile przewidziano na wyłożenie dokumentu do publicznego wglądu w urzędzie. Konsultacja nie może skutkować paraliżem decyzyjnym, a z drugiej strony nadanie konsultowanym dokumentom większej legitymacji ze strony obywateli warte jest wstrzymania się z decyzją. Termin dwutygodniowy to minimum. Rozpoczęcie konsultacji nie musi być zbieżne z publikacją projektu dokumentu. Sprawy nurtujące społeczności lokalne, często są aktualne niezależnie od tego, czy np.: projekt zmian w WPI został oficjalnie opublikowany. Kwestie nierozwiązane w poprzednich latach przesuwane są na lata następne i zasadne wydaje się rozpoczynanie dyskusji zanim oficjalny projekt konsultowanego dokumentu pojawi się na dedykowanej temu stronie internetowej. W legislacji należy jednak ująć ostatni dozwolony termin na rozpoczęcie konsultacji, tak by samorządy nie miały możliwości wyznaczania nierealnie krótkiego czasu na ich przeprowadzenie. Prawo do wyrażenia opinii w konsultacjach powinno przysługiwać każdemu anonimowo, poprzez zamieszczenie opinii na portalu. Udział w konsultacjach powinny móc brać także grupy obywateli, jednak musiałyby wówczas wystąpić imiennie z podaniem adresu zwrotnego. Objętość opinii powinna być ograniczona formularzem, tak jak rozmiar ewentualnych opracowań (wyrażona w bajtach). Opracowania powinny być zgłaszane imiennie wraz z danymi kontaktowymi i powinny być zamieszczane na portalu przez administratora w ciągu 3 dni roboczych. Odmowa publikacji powinna być uzasadniona jedynie treściami niezgodnymi z prawem lub moralnością. Dyskusyjne jest, czy prawo odmowy publikacji miałby sam moderator, działający w imieniu organu wykonawczego, czy takiej odmowie należałoby przyznać moc decyzji administracyjnej, od której zgłaszający mógłby się odwołać. Wówczas należałoby jednak wydłużyć termin na podjęcie takiej decyzji do terminu ustawowego. Opracowania nieodrzucone przez moderatora powinny być automatycznie dodawane na stronie po upływie przewidzianego terminu, umożliwiając ich dalsze przetwarzanie i omawianie w trakcie konsultacji. Poprawki zgłoszone anonimowo powinny móc trafić pod obrady, jednak wyłącznie jako autopoprawki autora. 5. Publikacja wniosków z konsultacji na portalu: Po zakończeniu konsultacji, wnioski powinny zostać opracowane przez odpowiednią komisję Rady poszerzoną o przedstawicieli organu wykonawczego. Komisja opracowująca poprawki mogłaby zaprosić do współpracy autorów poprawek i opracowań, które pojawiły się w toku konsultacji. Odpowiedzialna komisja powinna być zgłaszającym Radzie poprawki do projektu konsultowanego dokumentu. 6. Wdrożenie opracowanych wniosków z konsultacji powinno być obligatoryjne. Autor powinien mieć prawo dodania wybranych wniosków jako autopoprawki, według własnego uznania. Organ opracowujący wnioski, resztę z nich powinien zgłaszać Radzie, jako poprawki. Rada zaproponowane poprawki przyjmuje zwykłą większością głosów.


Art. 8 ust. 1

Art. 8 ust. 1 wymaga przeredagowania: a) przepis ten ustanawia obowiązek opublikowania ogłoszenia o rozpoczęciu konsultacji na stronie internetowej urzędu obsługującego dany organ wykonawczy obok ogłoszenia dokonywanego w BIP. Należy przypomnieć, że w prawie polskim nie ma obowiązku posiadania przez każdy urząd strony internetowej niezależnej od BIP - tym samym nakładany obowiązek stanowi wyłom w spójności systemu prawa; b) skoro rozwiązania ustawowe ustanawiają standard minimalny bezprzedmiotowe jest wskazywanie, iż ogłoszenie może być zamieszczone również na innych stronach i nośnikach wg uznania organu wykonawczego. Analogiczna uwaga dotyczy również art. 8 ust. 3. Odrębną kwestią jest niewłaściwe posługiwanie się określeniem „nośnik" w omawianym przepisie.

152


Art. 8 ust. 1 Zamiast ,,na innych stronach i nośnikach …(…), powinno się zastąpić, w sposób zwyczajowo przyjęty”.


Art. 8 ust. 1

Można sformułować następująco: „Rozpowszechnianie informacji o planowanych konsultacjach publicznych ma na celu poinformowanie o nich jak najszerszej grupy mieszkańców. Organ wykonawczy publikuje ogłoszenie o rozpoczęciu konsultacji w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej urzędu obsługującego ten organ oraz w inny, zwyczajowo przyjęty w jednostce samorządu terytorialnego sposób.” Ust. 3 jest wówczas zbędny.


Art. 8 Dodanie ust. 5 w brzmieniu: „5. Zaleca się poinformowanie o planowanych konsultacjach publicznych jak najszerszej grupy mieszkańców.”

155


Art. 8 W art. 8 dodać ust. 1a. w brzmieniu: Organ wykonawczy informuje działające na terenie jednostki samorządu terytorialnego organizacje pozarządowe o rozpoczęciu konsultacji. Może do tego użyć narzędzi elektronicznych, w tym aplikacji umożliwiających automatyczne rozsyłanie korespondencji.


Art. 9 Proponujemy skreślenie art. 9. W naszej ocenie konsultacje powinny być prowadzone przez urząd obsługujący właściwy organ wykonawczy. Jest to również uzasadnione ze względu na kwestie terminowe.

157


Art. 9

Należy się zastanowić nad art. 9 – zlecenie konsultacji publicznych podmiotowi nie będącemu jednostką finansów publicznych (chyba sektora finansów publicznych) w szczególności organizacji pozarządowej z uwzględnieniem odrębnych przepisów (jeśli tak, to ustawa o wolontariacie lub art. 221 ufp – ale czy przeprowadzanie konsultacji publicznej jest zadaniem jst?)


206


Art. 9 Zastąpienie art. 9: „9. Organ odpowiedzialny za organizację konsultacji publicznych może zlecić ich przeprowadzenie podmiotowi niebędącemu jednostką finansów publicznych, w szczególności organizacji pozarządowej, z uwzględnieniem odrębnych przepisów.”

159


Art. 9 Art. 9 wymaga adiustacji.

160


Art. 9

Wprowadzana przez ten artykuł możliwość zlecania przeprowadzenia konsultacji publicznych podmiotom nie będącym jednostkami finansów publicznych została ogólnie oceniona pozytywnie. Wskazano jedynie na niebezpieczeństwo, iż zapis w tym brzmieniu może doprowadzić do „zrzucania odpowiedzialności” przez część samorządów na organizatora konsultacji. Może to prowadzić do wyłączania się de facto organów samorządowych z procesu konsultacji i ograniczania do odnoszenia się do ostatecznego zbioru uwag i komentarzy, bez faktycznego kontaktu z obywatelami. Proponowana zmiana zapisu: wprowadzenie zapisu o wymogu minimalnej partycypacji organów samorządowych, np. w formule o organizowaniu takich konsultacji „przy współudziale organu wykonawczego JST” lub w brzmieniu gwarantują, iż taka forma organizacji konsultacji nie zwalnia organu wykonawczego JST z wypełnienia minimalnych standardów konsultacji określonych w innych częściach ustawy (np. w zakresie informacji zwrotnej).


Art. 9

Należy zauważyć, że zlecanie konsultacji powinno mieć miejsce jedynie w uzasadnionych wypadkach; projekt powinien zawierać mechanizm gwarantujący, że przeprowadzenie konsultacji przez podmiot zewnętrzny zapewni ich rzetelność i obiektywizm; należy doprecyzować zasady zlecania prowadzenia konsultacji. Dodatkowo w przepisie wyrazy „finansów publicznych" należy poprzedzić wyrazem „sektora".



163


Art. 10 ust. 2

W trakcie dyskusji zaproponowano by w ust. 2 wprowadzić obowiązek uzasadnienia stanowiska organu wykonawczego JST względem poszczególnych zgłoszonych opinii, co gwarantowałoby przedstawienie uargumentowanej decyzji o ich uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu. Proponowana zmiana zapisu: ust. 2: „Wyniki konsultacji publicznych zawierają zestawienie zgłoszonych opinii wraz ze stanowiskami do nich organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego i ich uzasadnieniem.”

164


Art. 11 ust. 1 Dlaczego projektodawca ustawy określa, że wyniki konsultacji nie są wiążące tylko dla organu wykonawczego j. s. t. , a gdzie w tym wszystkim organ uchwałodawczy? Poprawnie będzie wpisać zamiast organu wykonawczego – organów jednostki samorządu terytorialnego.

165


Art. 11 ust. 2 Proponuje się rozważyć zmianę zapisu, iż wyniki konsultacji nie są wiążące (bez doprecyzowania że dotyczy to organu wykonawczego, wyniki bowiem nie są przecież wiążące również dla organu stanowiącego).


Art. 11 ust. 2

Art. 11 ust. 2 wprowadza instytucję „ważności konsultacji". W naszej ocenie instytucja ta jest zbędna. Skoro i tak zgodnie z art. 11 ust. 1 wyniki konsultacji nie są wiążące, to nie ma potrzeby prowadzenia rozważań dotyczących skutków takiej czy nie innej liczby osób uczestniczących w konsultacjach. Co więcej - tak zredagowany przepis sugeruje możliwość prowadzenia konsultacji w ten sposób, by liczba osób w nich uczestnicząca była dostatecznie mała.

Rozdział 3 Wysłuchanie obywatelskie

167


W rozdziale brak przepisów regulujących procedury dot. wysłuchania obywatelskiego.


207


W pełni rozumiejąc troskę Prezydenta RP o uspołecznienie działań prowadzonych przez władze samorządowe, wyrażamy niepokój czy nadmiar uprawnień przyznanych obywatelom nie spowoduje zwiększenia kosztów funkcjonowania samorządu terytorialnego, a w skrajnych wypadkach - czy nie doprowadzi do paraliżu funkcjonowania organów gmin, powiatów i województw.

169

Burmistrz Miasta Brzegu (Wojciech Huczyński) 2011-04-18

W związku z wprowadzaniem instytucji Wysłuchania Obywatelskiego, należy z wielu innych ustaw wykreślić konieczność zasięgania konsultacji z innymi organizacjami. Organizacje te mogą uczestniczyć w Wysłuchaniu Obywatelskim, a nie posiadać specjalną procedurę.

170


W rozdziale tym projektodawca trzykrotnie używa zamiennie terminu „wysłuchanie publiczne” mimo, że jak wynika z treści dotyczy to – wysłuchania obywatelskiego. Tego rodzaju praktyka przy stanowieniu prawa wprowadza bałagan pojęciowy. To należy skorygować, szczególnie w Art. 12 ust. 3, Art. 13 ust. 1 i Art. 16 ust. 3.

171


Wysłuchanie obywatelskie/publiczne - Ustawa pojęcia te stosuje zamiennie, co wprowadza chaos pojęciowy, gdyż nie wiadomo czy są one tożsame i w jakim zakresie.


Z treści ustawy powinno jednoznacznie wynikać, że w przypadku wysłuchania publicznego odnośnie projektu budżetu organ wykonawczy jest zobowiązany przedstawić wszystkie zgłoszone opinie lub wnioski, a także uzasadnić odrzucenie każdej nieuwzględnionej opinii lub wniosku.

173


Mam dużą wątpliwość co do terminów, to znaczy pewnego konfliktu między ustawami już istniejącymi. Jeżeli prezydent zgłosi do rady miejskiej, do przewodniczącego projekt ustawy w terminie 7 dni przed sesją, przewodniczący nie ma wyjścia: musi ten projekt wprowadzić do porządku obrad. Może więc zmienić przy okazji nowelizacji tej ustawy. Tu jest termin siedmiodniowy wysłuchania społecznego, ale można nie wyrobić się z tym wszystkim. i co wtedy? Czy projekt taki może być procedowany czy nie? To jest nierozwiązany dylemat.


Art. art. 12-16 projektu ustawy dotyczące wysłuchania obywatelskiego, które obejmować mogą np. kwestie budżetu jst. zawierają mnogość detalicznych regulacji, których realizacja utrudni osiąganie założonych w ustawie o finansach publicznych terminów dot. przygotowania i przyjęcia uchwały budżetowej. Szczególnym problemem może być poddawanie procedurze wysłuchania obywatelskiego projektów zmian w budżecie (w samorządach większość zmian wynika z obiektywnych okoliczności zewnętrznych, np. ze względu na konieczność dostosowania planu do rozstrzygnięcia wynikającego z przetargu, czy np. ze względu na otrzymanie dodatkowych dochodów, w tym z dotacji). W sytuacji, gdy tych zmian jest bardzo wiele (tytułem przykładu w Gliwicach w roku 2010 było 9 uchwał rady i 114 zarządzeń prezydenta zmieniających budżet), musi to doprowadzić do poważnych zakłóceń w gospodarowaniu środkami budżetowymi, a w efekcie w funkcjonowaniu jst., która ze względu na ilość podległych jednostek jest skomplikowanym mechanizmem. Gdyby sprostać wymogom projektowanej ustawy, sesje rady musiałyby się odbywać w sposób permanentny (a co najmniej raz na tydzień), co wymagałoby wprowadzenia etatowych radnych. Nie sposób przy tym powstrzymać się od refleksji o braku symetryczności w traktowaniu z jednej strony samorządu terytorialnego, z drugiej zaś strony administracji rządowej – można sobie zadać pytanie, jakie byłyby skutki wprowadzenia analogicznej procedury w odniesieniu do budżetu Państwa oraz nałożenia na Rząd obowiązku udzielania odpowiedzi na opinie sformułowane przez obywateli, jeszcze przed złożeniem projektu budżetu.

175


Z procedur określonych w projekcie omawianej ustawy wynika, że wszystkie z wymienionych projektów uchwał musiały by być sporządzone ok. 50 dni wcześniej przed ich właściwym brzmieniem zawierającym ewentualne opinie powstałe w wyniku wystąpienia obywatelskiego i tak: wyłożenie do publicznego wglądu (7 dni), organizacja debaty publicznej i sporządzenie z niej protokołu (kolejne kilka dni – przyjmijmy 5), publikacja w BIP protokołu z debaty (7 dni), zwołanie i przeprowadzenie sesji rady celem wydania przez radę opinii (w przypadku spraw dotyczących budżetu min. 20 dni, w pozostałych przypadkach min. 10 dni – zależy od zapisów w statutach jst dotyczących terminów dostarczania materiałów dla radnych), publikacja w BIP i na stronie internetowej protokołu z debaty wraz z opinią rady (7 dni). Ponadto w przypadku projektu budżetu należy odpowiednio wcześniej (przed przystąpieniem do jego tworzenia) zaprosić mieszkańców do składania opinii i wyznaczyć termin. Oznacza to, że aby wypełnić obowiązek wynikający z art. 238 ustawy o finansach publicznych i do 15 listopada przedłożyć projekt budżetu organowi stanowiącemu oraz RIO wraz z wszelkimi wymogami wynikającymi z obowiązku przeprowadzenia wysłuchania obywatelskiego, założenia do projektu budżetu muszą być znane najpóźniej w miesiącu czerwcu, może lipcu. Nasuwa się jednak pytanie po co organ stanowiący ma opiniować projekt budżetu zawierający opinie wynikające z wysłuchania obywatelskiego i ponownie nad nim pracować przy jego uchwalaniu (zgodnie z ustawą o finansach publicznych najpóźniej do 31 stycznia).

176

Przewodniczący Rady Miasta Rzeszowa (Andrzej Dec) 2011-04-26

Żeby prawo mieszkańców do konsultowania projektów uchwał było realne, trzeba wprowadzić obowiązek zamykania porządku obrad np. na 7 dni przed sesją. Oczywiście, wyjątków uniknąć się nie da, ale powinny one być ograniczone poprzez wyliczenie lub opisanie w ustawie.


208


Wysłuchanie obywatelskie w kontekście projektu budżetu gminy i projektu zmian w budżecie: spowoduje wydłużenie czasu na jego opracowanie; spowoduje zatrudnienie dodatkowych osób do przygotowywania odpowiedzi na wnioski zgłoszone przez mieszkańców; będzie skutkować koniecznością opracowania nowych procedur prac nad projektem budżetu. Wysłuchanie obywatelskie daje prawo wyrażenia opinii każdemu zainteresowanemu, a więc również osobom i instytucjom niezwiązanym z daną jednostką samorządu terytorialnego, co ze względu na katalog projektów, do jakich ma zastosowanie, wydaje się niezasadne.


Art. 12

Dotychczasowy art. 12 powinien otrzymać brzmienie: Art. 6: 1. Wysłuchanie obywatelskie to niewiążący i ważny bez względu na liczbę mieszkańców i innych podmiotów biorących w nim udział sposób uzyskania opinii mieszkańców i innych podmiotów o projekcie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. 2. Wysłuchanie publiczne przeprowadza się w przedmiocie projektu uchwały w sprawie: 1) statutu jednostki samorządu terytorialnego; 2) budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 3) wieloletniego planu inwestycyjnego; 4) planowania rozwoju; 5) podatków lokalnych; 6) likwidowania i przekształcania placówek oświatowych oraz zakładów opieki zdrowotnej; 7) tworzenia, zmiany granic i likwidacji jednostek pomocniczych; 8) zasad i trybu przeprowadzania konsultacji publicznych. 3. Zasady i tryb przeprowadzania wysłuchania obywatelskiego oraz, inne niż określone w ust. 2, uchwały, których projekty stanowią obligatoryjnie przedmiot wysłuchania obywatelskiego określa statut jednostki samorządu terytorialnego. O przeprowadzeniu wysłuchania obywatelskiego w przedmiocie innych projektów uchwał decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w formie uchwały. 4. W ramach wysłuchania obywatelskiego przeprowadza się przynajmniej jedną dyskusję publiczną podczas sesji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w obecności organu wykonawczego tej jednostki lub upoważnionego przedstawiciela tego organu wykonawczego. Uchwała, której projekt był przedmiotem wysłuchania obywatelskiego nie może być podjęta wcześniej niż na następnej sesji organu stanowiącego przypadającej po dyskusji publicznej.

179


Art. 12

Art. 12 projektu ustawy deleguje do określenia zasad i trybu przeprowadzenia wysłuchania publicznego w uchwale przy czym w stosunku do projektu budżetu, ustawa o finansach publicznych przewiduje na mocy art. 234 podjecie uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. Wydaje się celowe, aby zasady wysłuchania publicznego w sprawie projektu budżetu były również częścią tej uchwały i oczywiście wówczas ta uchwała musiałaby być w randze aktu prawa miejscowego.

180


Art. 12 ust. 2 Wysłuchanie publiczne nie może dotyczyć tylko gotowych projektów Uchwał organu stanowiącego. Przedmiotem wysłuchania obywatelskiego może być każda sprawa ważna dla społeczności lokalnej.


Art. 12 ust. 2 Dodanie po wyrazach „zebranie opinii mieszkańców o” wyrazów „przygotowywanym lub”.

182


Art. 12 ust. 3 To ustawa winna określać tryb i zasady przygotowania, przeprowadzenia i wykorzystania wyników wysłuchania obywatelskiego. Należy pamiętać, że również wyniki wysłuchania obywatelskiego nie mogą być wiążące dla organów j. s. t.

183


Art. 12 ust. 3

Podjęcie uchwały przez organ stanowiący co do zasad i tryby przeprowadzania wysłuchania powinno być określone jako obowiązek, który organ ten musi zrealizować w ciągu określonego czasu od wejścia w życie ustawy. W przeciwnym wypadku szczytne cele ,,odbiją” się od praktycznej niemożności ich przeprowadzenia, wobec braku określenia w drodze uchwały jak ma ta sprawa wyglądać.

184


Art. 12 ust. 3 Ust mówi, co powinno być w uchwale dotyczącej zasad i trybu prowadzenia wysłuchania publicznego, jednak nigdzie nie znajduję, że takie zasady rada musi przyjąć.


Art. 12 Wysłuchanie obywatelskie (art. 12) ma dotyczyć projektu uchwały, czy też założeń do tego aktu, czy też obu etapów procedowania uchwały?


Art. 12-16

Wysłuchanie obywatelskie stanowi jedną z form konsultacji społecznych, dlatego kwestie dotyczące wysłuchania obywatelskiego powinny być zawarte w rozdziale pn. „Konsultacje społeczne”. Wprowadzenie odrębnego rozdziału regulującego kwestie wysłuchania publicznego sugeruje, że wysłuchanie obywatelskie jest odrębnym narzędziem partycypacyjnym, nie związanym z konsultacjami społecznymi.


209

187


Art. 13 Obowiązkowe wysłuchanie nie powinno dotyczyć formalnych zmian w budżecie (np. zwiększenie subwencji, dotacji, darowizny itp.) oraz zmian w statucie wynikających ze zmiany ustaw.

188


Art. 13 Dodać obowiązkowe wysłuchanie zmian w statucie jednostek pomocniczych.

189


Art. 13 Dodać obligatoryjne wysłuchanie przed udzieleniem skwitowania przez Radę.

190


Art. 13

Konsultowanie każdego projektu zmian w tych dokumentach jest nierealne. Z drugiej strony jednak, jeśli się pamięta, że pierwsza wersja budżetu nie zawiera wielu pozycji remontowych i inwestycyjnych, które najbardziej mieszkańców interesują, to narzuca się konieczność znalezienia jakiegoś pośredniego rozwiązania, dzięki któremu ta ocena mieszkańców miałaby sens. Sytuacja ta bierze się stąd, że pierwszy projekt budżetu nie uwzględnia nadwyżki budżetowej z mijającego roku i – przynajmniej w praktyce naszego miasta – dość ostrożnie planuje przychody, które potem, po uwzględnieniu w budżecie, są wydawane na przedsięwzięcia najbardziej mieszkańców interesujące.


Art. 13

W art. 13 projektodawca posługuje się określeniami „projekt budżetu'!1 oraz „projekt zmian w budżecie". Stosownie do przepisów ustawy o finansach publicznych (UFP), w projekcie należy dokonać zmian na: „projekt uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego" oraz ,,projekt uchwały w sprawie zmiany uchwały budżetowej". Ponadto, jeżeli w j projekcie zakłada się ustanowienie instytucji wysłuchania publicznego w odniesieniu do projektu uchwały budżetowej, niezbędne jest równoczesne zrezygnowanie z innych wymogów konsultacyjnych przewidzianych odrębnymi przepisami, np. ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536, z późn. zm.). Ponadto, przepisy UFP nie przewidują dokumentu pn. „wieloletni plan inwestycyjny" (por. art. 13 ust. I pkt 3 projektu).

192


Art. 13 ust. 1

Proponuję wykreślić pkt 1. Statut Miasta oraz jego zmiany nie mają bezpośredniego wpływu na jakość życia mieszkańców w poszczególnych JST. Stąd tez nie ma powodu, aby akty normatywne o tym charakterze były poddane obowiązkowej procedurze wysłuchania obywatelskiego. Proponuję także wykreślić zapis dotyczący konieczności poddania pod wysłuchanie publiczne zmian w budżecie. Jest to dysfunkcyjne ze względu na fakt. iż zmiany te dokonywane są stosunkowo często (także przez organ wykonawczy) i mają w przeważającej większości techniczny charakter. Procedura postępowania organów gminy w sprawach budżetowych jest jawna a obywatele mogą zapoznawać się z projektami w BIP.

193


Art. 13 ust. 1 Warto zapisać, że w sytuacjach niezależnych od gminy te zmiany w budżecie nie powinny, czy też nie muszą być poddane tej konsultacji społecznej.

194


Art. 13 ust. 1 Nie może być przedmiotem konsultacji treść statutu. Tym bardziej, że statut zatwierdza właściwy organ administracji rządowej.

195


Art. 13 ust. 1 Nie wydaje się celowe wskazywanie obowiązku wysłuchania publicznego w odniesieniu do spraw innych niż projekt budżetuj, s. t. Wydaje się, że konsultacje mogą dotyczyć prawie wszystkich spraw dot. zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej.

196


Art. 13 ust. 1

Z katalogu wysłuchania obywatelskiego należy zdecydowanie wykreślić treść: - pkt 2) w części dotyczącej zmian w budżecie z uwagi na brak możliwości technicznych wysłuchania obywatelskiego przy ciągłych zmianach w budżecie i nie rzadkiej konieczności wprowadzania zmian praktycznie “z marszu”; pkt 3) w całości gdyż WPI przestało obowiązywać.


Art. 13 ust. 1

Obowiązek konsultacji zmian w budżecie wydłuży i utrudni podjęcie tych uchwał i może negatywnie wpływać na realizację zadań gminy, spłatę zobowiązań. Co będzie jeśli trzeba zapłacić np. wykonawcy a potrzebne jest dokonanie zmian w budżecie, kto będzie ponosił odpowiedzialność za odsetki z tytułu zwłoki w spłacie zobowiązań. Kto będzie ustalał priorytety zadań i ponosił odpowiedzialność.


210


Art. 13 ust. 1

Uzasadnione byłoby wprowadzenie możliwości konsultacji do np. wieloletniego planu inwestycyjnego, ale taka możliwość jest już przewidziana w art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Dziś radny lub wójt także na wniosek mieszkańców lub innych podmiotów działających na terenie gminy może skierować do rady projekt uchwały w sprawach należących do kompetencji tego organu.

199


Art. 13 ust. 1

Proponowane wysłuchanie obywatelskie w odniesieniu do projektu budżetu jst z nieprzekraczalnym terminem do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy (art. 14) skutkuje tym, że organ wykonawczy musi przystąpić do tworzenia projektu budżetu, już po zakończeniu okresu sprawozdawczego za rok poprzedni - sprawozdania składa się do 31 marca, a bilans do 30 kwietnia – zatem już w maju (o ile będzie miał czas z uwagi na to, że akurat zakończy konsultacje w innych sprawach – art. 5 i 5a Ustawy, a nie wpłyną nowe wnioski o konsultacje.

200


Art. 13 ust. 1 Proponujemy, aby w art. 13 dodać w ust.1 pkt.1): 1. projekt statutu jednostki samorządu terytorialnego i jednostki pomocniczej samorządu terytorialnego. Wykreślić w ust.1 pkt. 2): 2) projekt budżetu jednostki samorządu terytorialnego i projekt zmian w budżecie.

201

Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry (Arkadiusz Czech) 2011-04-20

Art. 13 ust. 1

Proponujemy wykreślenie pkt 2 i 3 Uzasadnienie: Zmiany budżetowe są wprowadzane praktycznie na każdej sesji. Obowiązek, terminy i forma wysłuchania społecznego, narzucone w art. 15. projektu ustawy będą powodować znaczne utrudnienia w działaniu urzędów. Zapis ten utrudni realizację projektów współfinansowanych ze środków europejskich, gdzie jest wymagana terminowość oraz wzmocni biurokrację. Dodatkowo kwestie związane ze zmianami budżetowymi bardzo często mają charakter porządkujący w zakresie zmian związanych z bieżącą działalnością jednostki samorządowej, niejednokrotnie dotyczące kwoty kilku złotych. Budżet jest też powiązany ze strategią rozwoju danej gminy. Wszystkie dokumenty strategiczne są konsultowane przed ich przyjęciem, stąd możemy wnioskować iż akceptowane są również zmiany w budżecie wynikające z realizacji strategii. Ponad to zapis o wieloletnim planie inwestycyjnym jest zapisem nieaktualnym.

202


Art. 13 ust. 1 pkt 1

Proponuję wykreślić „i projekt zmian w budżecie”. 50% zmian po stronie dochodów dotyczy dochodów własnych, nasza sprawa, 30% z tytułu subwencji ogólnej - nie nasza sprawa, lecz zewnętrzna i 20% - dotacje celowe - nie nasza sprawa. Po stronie wydatków mamy ok. 70% zmian w wydatkach bieżących. Życie jest bogatsze niż to zaprojektowano na początku roku. Natomiast zmiany ok. 20% - 30%, dotyczą inwestycji, co także jest stroną zewnętrzną. Często, albo brakuje środków, albo potrzeba zmienić zadanie. w związku z tym naprawdę, żeby nie skomplikować naszej codziennej pracy i organowi wykonawczemu w szczególności



Ze względu na powszechność zmian w budżecie - dotyczących częstokroć kwestii porządkowych - proponujemy zrezygnować z wymogu stosowania obowiązkowego wysłuchania publicznego w odniesieniu do wszystkich projektów zmian w budżecie.



Wiele zmian w budżecie dokonywanych jest przed końcem roku, co uniemożliwi długotrwała procedura wysłuchania



W budżecie województwa świętokrzyskiego dokonywanych jest rocznie ok. 300 zmian, wielokrotnie w trybie pilnym (zwłaszcza w odniesieniu do programów operacyjnych i środków przekazywanych przez budżet państwa).



W odniesieniu do programów operacyjnych tryb uchwalania i zmian notyfikowała Komisja Europejska i zmiana wymaga ponownej notyfikacji.

207


Art. 13 ust. 1 Zdecydowanie negatywnie należy wypowiedzieć się o wysłuchaniu publicznym wobec zmian w budżecie.



Ze względu na zmianę systemu prawnego proponujemy zrezygnować z literalnego wymienienia wieloletniego planu inwestycyjnego wśród uchwał podlegających obowiązkowemu wysłuchaniu publicznego.


211



Uchwały zawierające treść odpowiadającą WPI noszą różne tytuły i in gremio mieszczą się w kategorii projektów uchwał dotyczących planowania rozwoju.

210



Mowa o uchwałach dotyczących planowania rozwoju – wydaje się, że to nie jest pojęcie precyzyjne.

211


Art. 13 ust. 1

W art. 13 Ustawy wskazano dokumenty, co do których wysłuchanie jest obowiązkowe, w tym projekt wieloletniego planu inwestycyjnego. Obowiązująca ustawa o finansach publicznych posługuje się pojęciem wieloletniej prognozy finansowej, która zawiera przedsięwzięcia, programy, projekty, zadania (jak należy przypuszczać o ten dokument chodziło twórcy Ustawy).


Art. 13 ust. 1 W ust. 1 zwrot „wysłuchaniu publicznemu” zastąpić zwrotem „wysłuchaniu obywatelskiemu”.



Zmienić pkt 4) nadając mu następujące brzmienie: „ 4) projekty uchwał dotyczące planowania rozwoju jednostki samorządu terytorialnego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego”.


Art. 13 ust. 1 W wielu ustawach zapisano obowiązek konsultacji społecznych (np. plany zagospodarowania przestrzennego, sieć szkół, itp.). Propozycja wyła cznia z procedury konsultacji spraw, co do których obowiązek konsultacji znajduje się w innych ustawach.

215


Art. 13 ust. 1

Pominięto jednostki pomocnicze, mimo, że obowiązek konsultacji został dalej wymieniony w art. 40 i 43 i istnieje w obecnie obowiązującej ustawie ustrojowej o samorządzie gminnym. Proponuję zatem brzmienie: „Projekt statutu jednostki samorządu terytorialnego i jednostki pomocniczej samorządu terytorialnego i projekt zmian w statucie”.

216


Art. 13 ust. 2 Można wnioskować, że wysłuchanie obywatelskie dot. projektów uchwał innych niż wymienione w pkt. 1 będzie odbywało się z opóźnieniem uniemożliwiającym procedowanie nad uchwałą. Podjęcie decyzji o wysłuchaniu obywatelskim w formie uchwały doprowadzi do tych opóźnień.

217


Art. 13 Proponujemy dodać w art. 13 ust 3 w brzmieniu: „3) Zmiany w statutach jednostki samorządu terytorialnego i jednostki pomocniczej samorządu terytorialnego wynikające ze zmiany ustaw – nie wymagają konsultacji.”

218


Art. 13 i art. 14

Występuje niespójność w proponowanych przepisach art. 13 i 14. Z art. 13 ust. 1 pkt 2 wynika, że obowiązkowemu wysłuchaniu publicznemu podlega projekt budżetu i projekt zmian w budżecie natomiast art. 14 reguluje wysłuchanie publiczne jedynie na etapie projektu budżetu. Zachodzi więc wątpliwość, czy do zmian projektu budżetu stosuje się przepis art. 15, który przewiduje również dyskusję publiczną co znacznie wydłuży proces legislacyjny. Należy przy tym podkreślić, że zmiany budżetu mogą również wynikać z przyczyn formalnych np. z faktu wprowadzenia dotacji i dla takich zmian wydaje się niecelowe zastosowanie regulacji wysłuchania obywatelskiego. Ponadto należy podkreślić, że wieloletni plan inwestycyjny w formie wykazu planowanych przedsięwzięć jest elementem uchwały w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej.


Art. 13 ust.1 Obecna ustawa o finansach publicznych posługuje się pojęciem wieloletniej prognozy finansowej zamiast wieloletniego planu inwestycyjnego (art. 13 ust. 1 pkt 3).

220

Uwagi zgłoszone przez uczestników III seminarium Laboratorium Partycypacji Obywatelskiej, zorganizowanego

Art. 13 i art. 14

W trakcie dyskusji skrytykowano zapis wyłączający projekt budżetu spod obowiązku organizowania dyskusji publicznej jako formy wysłuchania obywatelskiego, któremu podlegają inne projekty dla których wysłuchanie obywatelskie ma charakter obligatoryjny (Art. 13 u. 1). Uznano, że właśnie w przypadku tak skomplikowanego projektu jak projekt budżetowy, kluczowa dla zrozumienie projektu przez mieszkańców jest szansa na dyskusję nad nim, gwarantująca możliwość zadawania pytań i wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie. Jakkolwiek art. 14 ust. 2 „nie wyklucza zastosowania innych form wysłuchania obywatelskiego”, uznano za potrzebne dodanie zapisu o dyskusji publicznej jako obowiązkowym elemencie wysłuchania w


212

przez Pracownię Badań i Innowacji Społecznych Stocznia 2011-04-19

sprawie projektu budżetu. Wskazano też na konieczność wprowadzenia poprawek redakcyjnych w zakresie terminologii, ponieważ w przedstawionej wersji projektu pojawiają się na zmianę terminy „wysłuchanie obywatelskie” i „wysłuchanie publiczne”. Proponowane zmiany zapisu: w ust. 1 dodanie punktu w brzmieniu „organizowana jest co najmniej jedna dyskusja publiczna”.


Art. 13 i art. 14

Poddanie wysłuchaniu obywatelskiemu projektu budżetu i projektu zmian oraz Wieloletniego Planu Inwestycyjnego spowoduje, że organ wykonawczy będzie musiał przygotować projekty ww. uchwał co najmniej w czerwcu, aby móc je poddać konsultacjom. Należy zaznaczyć, że bieżące dochody jednostek samorządu terytorialnego w 85 % są przeznaczone na wydatki obligatoryjne związane z realizacją zadań nałożonych na samorządy ustawami. Ponadto część dochodów musi być przeznaczona na regulowanie wcześniej zaciągniętych zobowiązań (kredyty, inwestycje i.t.d.). W praktyce konsultacje społeczne mogą dotyczyć ok. 10 % dochodów gminy. W świetle ograniczeń wynikających z ustawy o finansach publicznych w zakresie długu i deficytu publicznego budżety gmin praktycznie w całości są zdeterminowane i konsultacje społeczne nad tymi dokumentami będą fikcją. Zorganizowanie wysłuchania publicznego, zebranie i analiza zgłoszonych uwag oraz ich ostateczne skonsultowanie z właściwymi merytorycznie jednostkami spowoduje znaczne wydłużenie czasu przygotowania budżetu, a potem wprowadzenie do niego potrzebnych korekt. Niedopuszczalne jest poddawanie wysłuchaniu obywatelskiemu "projektu zmian w budżecie". Budżet podlega zmianom kilkadziesiąt razy w trakcie roku i to głównie na skutek zmian w budżecie państwa. Poddawanie takich zmian konsultacjom sparaliżowałoby prace samorządu. Dodatkowo należy stwierdzić, że wprowadzanie trybu konsultacji społecznych w zakresie prac nad projektem budżetu jest sprzeczne z zapisami art. 233 i 234 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Art. 14 ust. 1 pkt 3 projektu- Termin zamieszczenia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej nt. uwzględnienia lub nieuwzględnienia opinii w sprawie projektu budżetu jest niewykonalny. Ewentualnie możliwym do realizacji terminem powinno być minimum 14 dni od złożenia projektu budżetu organowi stanowiącemu. Tym bardziej że organ stanowiący pracuje nad budżetem przez kolejne 2,5 miesiąca, tj. do 31 stycznia roku objętego planowaniem.


Art. 14 Dotychczasowy art. 14 ust. 1 powinien otrzymać oznaczenie art. 7.


Art. 14

Zaproponowany w art. 14 tryb wysłuchania obywatelskiego projektu budżetu jest sprzeczny tak wewnętrznie, jak i z samą definicją wysłuchania obywatelskiego. Wysłuchanie obywatelskie dotyczy bowiem - zgodnie z art. 12 ust. 2 - opracowanego projektu uchwały organu stanowiącego. Podkreśla to zresztą zdanie wprowadzające w art. 14 ust. 1; tymczasem art. 14 ust. 1 pkt 3 jednoznacznie wskazuje, że owo „wysłuchanie obywatelskie" ma mieć miejsce przed przesłaniem projektu budżetu do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a zatem dotyczyć etapu, gdy w praktyce projekt jeszcze nie istnieje.


Art. 14

Odrębną kwestią jest niespójność zaproponowanych rozwiązań. Ponownie pojawia się wymóg publikowania ogłoszenia na stronie internetowej urzędu obsługującego organ wykonawczy. Zatem na stronie, której istnienie nie jest obligatoryjne, wprowadzany jest np. wymóg publikowania ogłoszenia o przystąpienia do tworzenia projektu budżetu. Proponujemy w konsekwencji wykreślenie całego art. 14.

225


Art. 14

Procedura wysłuchania obywatelskiego projektu budżetu j. s. t. powinna być na stałe wpisana w procedurę uchwalania budżetu, którą uchwala rada gminy zgodnie z ustawą o finansach publicznych i to uregulowanie powinno mieć swoje odzwierciedlenie w Rozdziale 14 – Zmiany ustaw w Art. 138 niniejszego projektu ustawy, a w konsekwencji stosownej korekty powinny doczekać się postanowienia Art. 234 ustawy o finansach publicznych.

226

Wicestarosta Powiatu Cieszyńskiego (Jerzy Pilch) 2011-04-19

Art. 14

Zapis nie mówi jednoznacznie, czy art. dotyczy wnoszenia propozycji do projektu budżetu (pkt 1), czy też opiniowania projektu budżetu (pkt 2 i 3). Jeśli dotyczy opiniowania, to oznaczać będzie, że projekt budżetu powinien być opracowany na co najmniej miesiąc wcześniej niż to wynika z zapisów ustawy o finansach publicznych (obecnie jest to 15 listopada), biorąc pod uwagę obowiązki wynikające z zapisów pkt 2 i 3.



Zastąpienie pkt 3: „3) po zebraniu i przeanalizowaniu zgłoszonych opinii lub wniosków organ wykonawczy zamieszcza w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej urzędu obsługującego organ wykonawczy informację o uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu wszystkich zgłoszonych opinii i wniosków – wraz z uzasadnieniem – nie później niż w dniu przesłania projektu budżetu do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.”

228


Art. 14 ust. 1

W art. 14 ust. 1 dodać pkt 4 w brzmieniu: Jeżeli zbieranie opinii o których mowa w pkt 2 odbywa się poprzez użycie dedykowanych aplikacji dotyczących elektronicznego wyrażania opinii na temat budżetu, aplikacje pozostają aktywne, aż do momentu uchwalenia budżetu przez organ stanowiący. Przewodniczący organu stanowiącego ma dostęp do zgłoszonych w ten sposób opinii na zasadach określonych w statucie jednostki samorządu terytorialnego. Dyskusja nad budżetem, rozpoczyna się zwykle przed opublikowaniem projektu, a kończy dopiero z chwilą jego uchwalenia. Procedura przedstawiona w art. 14 przewiduje zakończenie wysłuchania obywatelskiego przesłaniem gotowego projektu organowi stanowiącemu. Po uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu opinii przez organ wykonawczy. Organy stanowiące prowadzą jednak dyskusję i pracują nad projektem budżetu, aż do momentu jego uchwalenia. Umożliwienie wykorzystania narzędzi internetowych do wyrażania opinii także na tym etapie kształtowania budżetu podniosłoby poziom merytoryczny dyskusji. Radni mieliby bowiem możliwość skorzystania w swojej pracy z propozycji i uwag obywateli.


213

229


Art. 14 W art. 14 ust. 1 pkt 1 dodać słowa: Ogłoszenie może być także wysłane poprzez pocztę elektroniczną do działających na terenie jednostki samorządu terytorialnego organizacji pozarządowych, w tym poprzez wykorzystanie aplikacji umożliwiających automatyczne rozsyłanie korespondencji.


Art. 14

Art. 14 budzi wątpliwości co ma być przedmiotem opinii - projekt budżetu opracowany przez zarząd, czy też chodzi tu o zgłaszanie wniosków do projektu budżetu, który jest dopiero w trakcie opracowywania. Zasadna byłaby zamiana wyrazu: „kalendarzowy” na „budżetowy” ponieważ takim pojęciem operuje się w systemie finansów publicznych.


Art. 15

Dotychczasowy art. 15 ust. 1, ze zmianami wynikającymi ze zmiany numeracji, powinien otrzymać oznaczenie art. 8 ust. 1. Dotychczasowy art. 15 ust. 2 powinien otrzymać brzmienie (art. 8 ust. 2): 2. Organ wykonawczy danej jednostki samorządu terytorialnego w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie informuje o prowadzeniu wysłuchania obywatelskiego, w tym o terminie dyskusji publicznej, z co najmniej 7 dniowym wyprzedzeniem. Skreśla się dotychczasowe art. 15 ust. 3 – 5.

232



Nie nawiązując do wysłuchania obywatelskiego pozostawić obowiązek wykładania do publicznego wglądu (zgodnie ze zwyczajowymi rozwiązaniami) projektów uchwał org. stanowiącego i możliwości zgłaszania do nich uwag.

233



Wydłużyć termin konsultacji do 14 dni, a uchwał pilnych do 7 dni.

234



Termin 7 dni o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1, to zdecydowanie za krótko, aby poddać dokumenty merytorycznej ocenie i przygotować wartościowe propozycje zmian. Ograniczy to skuteczność procedury wysłuchania. Z drugiej strony dość szeroki katalog dokumentów podlegających procedurze, wymieniony w art. 13 rodzi ryzyko paraliżu decyzyjnego. Może warto rozważyć zróżnicowanie terminu upublicznienia dokumentów większej wagi: projekt uchwały budżetowej, projekt wieloletniego planu inwestycyjnego – 14 dni, zaś pozostałe – 7 dni.

235



Brak podania kto ja organizuje, gdzie ma być prowadzona i na czyj koszt.

236


Art. 15 ust. 4 Można przyjąć, że skoro dyskusję prowadzi przewodniczący RM lub radny, to na BRM spoczywać będzie protokołowanie. Protokół publikowany ma być w BIP, ale nie wiadomo jak postąpić z ewentualnymi uwagami uczestników dyskusji. Protokół zostanie opublikowany najprawdopodobniej po podjęciu uchwały.

237


Art. 15 ust. 2 Powinien zakładać umieszczenie obowiązkowe w BIP, oraz z sposób zwyczajowo przyjęty.

238


Art. 15 ust. 3 Prowadzenie wysłuchania publicznego pozostawić zawsze przedstawicielowi organu stanowiącego (przewodniczący lub os. upoważniona) w obecności przedstawiciela organu wykonawczego.


Art. 15 ust. 4 Nowe obowiązki biura rady - konieczność zatrudnienia nowych osób w ramach wysłuchania obywatelskiego protokołowanie dyskusji zapewnia organ wykonawczy.

240


Art. 15 Termin i godziny wysłuchań powinny być dostosowane do mieszkańców (np. soboty, lub godz. popołudniowe).


214

241


Art. 15 W art. 15 ust. 1 pkt 2 dodać słowa: do przeprowadzenia której można użyć dedykowanej aplikacji umożliwiającej przesłanie opinii drogą elektroniczną.

242


Art. 15 W art 15 ust. 2 dodać słowa: Informacja może być także wysyłana poprzez pocztę elektroniczną do działających na terenie jednostki samorządu terytorialnego organizacji pozarządowych.


Art. 16 Art. 16 otrzymuje oznaczenie art. 9.

244


Art. 16 Projektodawca powinien uściślić kto może wyrażać opinię o projekcie uchwały, gdyż pozostawienie określenia „każdy zainteresowany” sprowadza się do tego, iż każdy kto chce może wyrażać opinię. Sugerowane rozwiązanie to „Każdy zainteresowany mieszkaniec gminy”.


Art. 16 ust. 1 Zwrot „wysłuchania publicznego” zmienić na „wysłuchania obywatelskiego”.

246


Art. 16 ust. 1 W ust 1 w pkt 1 pisemna opinia winna być składana na ręce prowadzącego Wysłuchanie publiczne.


Art. 15-16

W art. 15 i 16 umocowano przewodniczącego organu stanowiącego i organ wykonawczy do wykonywania określonych czynności związanych z przeprowadzaniem wysłuchania obywatelskiego – brak konsekwencji, np. przewodniczący organu stanowiącego prowadzi dyskusję publiczną w określonych sprawach, ale stanowisko wobec opinii o projekcie uchwały zgłoszonych podczas dyskusji przedstawić ma organ wykonawczy także w trakcie dyskusji, którą prowadzi przewodniczący.

Rozdział 4 Interpelacja obywatelska


Interpelacja obywatelska jest instytucją wzbudzającą najwięcej wątpliwości, spośród zgłaszanych propozycji dotyczących udziału mieszkańców w życiu wspólnoty samorządowej. Wobec relatywnie niskich progów umożliwiających wniesienie interpelacji i konieczność rozpatrzenia interpelacji na sesji organu stanowiącego, realną staje się groźba sparaliżowania działania organu stanowiącego zmuszonego do rozpatrywania „hurtowo" napływających interpelacji. Wprowadzenie tego rozwiązania oznaczać będzie koniczność zatrudnienia wielu nowych urzędników, których jedynym zajęciem będzie przygotowywanie odpowiedzi na interpelacje obywatelskie. Z tego względu proponujemy wprowadzenie następujących zmian: • podniesienie progów procentowych umożliwiających wniesienie interpelacji; • przewidzenie możliwości, iż w przypadku zbyt dużego napływu interpelacji (w liczbie przekraczającej określoną liczbę miesięcznie) ich rozpatrzenie może być przeniesione z sesji na posiedzenie odpowiedniej komisji stałej organu stanowiącego; • wprowadzenie mechanizmów zabezpieczających przed ciągłym wnoszeniem interpelacji w tych samych sprawach (tzw. interpelacje „pieniackie").

249


Wprowadzane jest w tym rozdziale nowe rozwiązanie prawne interpelacja obywatelska. Obecnie w sejmie w drugim czytaniu jest projekt ustawy o petycjach, który jeśli chodzi o istotę zagadnienia niczym nie różni się od propozycji interpelacji obywatelskiej. Rodzi się pytanie czy nie za dużo tworzenia bytów mających na celu skłonienie adresata do podjęcia określonego działania, zaniechania działania lub zajęcia określonego stanowiska. W tym przypadku jest nim j. s. t. Organy gminy nie będą w końcu niczym innym się zajmować jak odpowiadaniem na petycje, interpelacje obywatelskie, wysłuchanie obywatelskie oraz organizowaniem forów debaty publicznej, konsultacji publicznych i działaniami związanymi z obywatelskimi inicjatywami uchwałodawczymi, jednostkami pomocniczymi itp.

250

Uwagi zgłaszane na spotkaniu w Białymstoku 2011-04-11

Może być tak, że Radni będą swoje interpelacje przedstawiali, a mieszkańcy poszczególnych ulic czy wsi swoje i czy nie doprowadzimy do takiej sytuacji, że organ wykonawczy, Wójt, Prezydent, Burmistrz, Starosta będzie zajmował się tylko udzielaniem odpowiedzi, że niestety, ale tego, czy tamtego zrobić nie można, bo są te bariery finansowe, o których doskonale wiemy.


215

251


Bliżej sprecyzować definicję interpelacji. Umożliwić korekty treści w trakcie procedury.

252


Zapisy dotyczące interpelacji obywatelskiej zostały bardzo pozytywnie ocenione przez uczestników dyskusji. Przede wszystkim jako dostarczenie obywatelom konkretnego narzędzia do rozmowy z władzą samorządową. Stwarza możliwość i przestrzeń do dyskusji z władzą, bo zgodnie z definicją interpelacji sprawa, która jest jej przedmiotem jest tematem do dyskusji na sesji organu stanowiącego. Uczestnicy rozmowy podkreślali właśnie aspekt dyskusji, jako prawdziwą wartość zapisu odróżniającą ją znacząco od istniejących już narzędzi, jak na przykład zapytanie w trybie dostępu do informacji publicznej.

253


Propozycja dotycząca interpelacji obywatelskich w tej formule, w jakiej jest zawarta w ustawie, w zasadzie powiela to, co i tak może zrobić każdy obywatel poprzez swoich radnych. Co więcej pojawienie się jej w tej formule sugeruje, że nie ufamy swoim radnym, że ten system przedstawicielski jest w zasadzie nieskuteczny skoro musimy niejako z boku dodatkowo zgłaszać swoje inicjatywy. W końcu warto przypomnieć, że podstawową funkcją radnego wszystkich szczebli jest reprezentowanie wyborców, właśnie występowanie w ich imieniu. Nie w swoim, nie środowiska, nie zawodu, tylko w imieniu wszystkich mieszkańców. Więc jest to merytorycznie zupełnie zbędna instytucja gdyby te obecnie funkcjonujące po prostu działały zgodnie z intencją systemu samorządowego.

254


Art. 17 W praktyce może sparaliżować pracę organu stanowiącego.


Art. 17 ust. 1

Zmienić ust. 1 nadając mu następującą treść: „ 1. Grupa mieszkańców właściwej jednostki samorządu terytorialnego ma prawo skierować do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego pisemne zapytanie dotyczące sprawy publicznej wraz z wnioskiem o przeprowadzenie nad nią debaty (interpelacja obywatelska).”

256


Art. 17 ust. 1 Na sesjach organu stanowiącego nie odbywają się dyskusje nad interpelacjami. Proponuję wprowadzenie instytucji interpelacji obywatelskiej, która podlegałaby analogicznym regulacjom jak interpelacje radnych. Prawo prezentacji interpelacji na sesji miałby uprawniony przez interpelujących.

257


Art. 17 ust. 1 Powinno się odnosić do ,,leżące w kompetencjach organów danej jednostki”, nie samej jednostki co może być mylące.

258


Art. 17 ust. 1

Pomimo, że definicja interpelacji jest tu sformułowana jasno i czytelnie wydaje się być zbyt szeroka. Warto ją doprecyzować głównie poprzez wyraźne odróżnienie jej od zapytania w trybie dostępu do informacji publicznej, tak by zarówno dla obywateli, jak i władz zrozumiałe były warunki, w których obowiązuje jeden lub drugi „tryb” zapytania. W trakcie dyskusji na ten temat pojawiła się również propozycja, by zapytanie, które wykraczałoby poza „ramy” interpelacji, było w sposób automatyczny przyjmowane jako wniosek o dostęp do informacji publicznej – tak by nie wymagało to od obywatela składania wniosków dwa razy.


Art. 17 Istnieje duże prawdopodobieństwo paraliżu prac organów gminy (z powodu ciągłego weryfikowania i odrzucania wniosków).


Art. 18

Konieczne jest prostsze ustalenie liczebności grupy wnoszącej interpelację obywatelską np.: w liczbie równej ustawowej liczebności organu stanowiącego jednostki samorządu co skutkuje skreśleniem dotychczasowego art. 18 ust. 2. Skreślenia wymagają też dotychczasowy art. 18 ust. 3 (przeniesiony do przepisów ogólnych).


216

261

Witold Gintowt-Dziewiałtowski (poseł na Sejm RP) 2011-04-15

Art. 18 Nie należy cedować kompetencji dot. prawomocności interpelacji na regulacje lokalne. Ustawa winna określać reguły wspólne obowiązujące na terenie całego kraju.


Art. 18 Zmniejszyć zbyt wysokie progi wymagane do skutecznego wniesienia interpelacji obywatelskiej określone w pkt) 1- 3.


Art. 18, 23, 28 Projekt powinien zawierać informację w oparciu, o jakie dane ustala się stan mieszkańców i na jaki dzień.

264


Art. 18 ust. 2 Nie określono, czy listy poparcia będą weryfikowane.

265


Art. 18 ust. 2 Określone w art. 18 ust. 2 progi liczbowe dla skutecznego wniesienia interpelacji obywatelskiej wydają się zbyt niskie. Dla wielu mniejszych gmin wyniosą one 10-15 osób. Powstaje pytanie czy tak niski próg nie spowoduje kierowania wielu interpelacji utrudniając tym samym procedowanie spraw na sesji rady.


Art. 18 ust. 2 Proponuję zliberalizować zbyt wysokie progi wymagane do skutecznego wniesienia interpelacji obywatelskiej, dając tym samym zachętę dla mieszkańców do odważnego sięgania po nowe instytucje społeczeństwa obywatelskiego.


Art. 18 ust. 2 Proponujemy zastąpienie określenia procentowej liczby ludności niezbędnej do wniesienia interpelacji obywatelskiej przez wartości bezwzględne (pkt 1 - 100 uprawnionych do głosowania, pkt 2 - 200 uprawnionych do głosowania, pkt 3 - 300 uprawnionych do głosowania).


Art. 18 ust. 2

Dodanie w pkt 2 na końcu wyrazów: „i miasta na prawach powiatu”. Aby uniknąć rozbieżności w interpretacji, proponujemy doprecyzować, że miasto na prawach powiatu traktowane jest jako powiat, co oznaczać będzie, że pod wnioskiem wymagane będzie 0,25% podpisów mieszkańców uprawnionych do głosowania.


Art. 18 ust.2 Należy określić sposób ustalenia liczby uprawnionych do głosowania, od której oblicza się procenty wymienione w artykule.

270


Art. 18 ust. 3 Proponuję wykreślić ust. 3. Zaproponowane w art. 18 ust. 2 progi skutecznego złożenia interpelacji obywatelskiej wydają się być odpowiednie dla właściwego wykorzystania tego instrumentu przez mieszkańców.


Art. 19 Skreślenia wymaga art. 19 jako zbyt sankcyjny w treści i w istocie zbędny.

272


Art. 19 Wykreślić. Propozycje regulują inne przepisy, m.in. KPA i ustawy ustrojowe.


217

273



274


Art. 19 ust. 2

Zapis ten stanowi, że przewodniczący rady informuje przedstawiciela składającego interpelację, że pozostaje ona bez rozpatrzenia (bez podania przyczyn). Będzie to stanowiło punkt zapalny i będzie powodem skarg do sądów administracyjnych. W innych miejscach projektu ustawy tryby zaskarżania są bardzo uszczegółowione i rozbudowane.


Art. 19 ust. 2 Zwrot „ rady” zastąpić zwrotem „ organu stanowiącego”.

276


Art. 19 ust. 2 Proponuję dopisać ..wraz z podaniem przyczyny". Przyczyny, dla których przewodniczący rady pozostawia interpelację obywatelską bez rozpatrzenia muszą zostać wnioskodawcy przedstawione.


Art. 19 ust. 2 Dodanie w ust 2 na końcu wyrazów: „wraz z uzasadnieniem”.

278


Art. 20 Wykreślić. Propozycje regulują inne przepisy, m.in. KPA i ustawy ustrojowe. Ponadto nie może być na sesji i dyskusji nad Interpelacją. Są inne miejsca.

279


Art. 20 Termin 14-dniowy rozpatrywania interpelacji obywatelskiej przez organ stanowiący jest nierealny. Powinien wynosić 45 dni.

280


Art. 20

W trakcie dyskusji pojawiły się uwagi wynikające z troski o efektywność pracy samorządów, a zwłaszcza o tryb odpowiadania na interpelacje. Proponowane zmiany dotyczyły możliwości wydłużenia okresu 14 dni na odpowiedź na interpelację w sytuacji dużej ilości zapytań lub konieczności dodatkowej pracy (np. zebrania i zanalizowania danych). Kolejnym sugerowanym usprawnieniem mogłoby być łączenie interpelacji dotyczących tego samego problemu i rozpatrywania ich w sposób łączny. Zapobiegałoby to też sytuacji, w której wielokrotne składanie tej samej interpelacji byłoby formą zorganizowanej obstrukcji.

281


Art. 20 ust. 1 Proponuję termin „14" dni zastąpić terminem 28 dni". Ta korekta ma charakter organizacyjny.

282


Art. 20 ust. 1 Projekt tego ustępu przewiduje rozpatrzenie interpelacji obywatelskiej po upływie 14 dni od dnia jej złożenia. Należałoby uściślić ten zapis zamieniając słowa „od dnia złożenia” na „od dnia skutecznego wniesienia interpelacji, o którym mowa w Art. 18 ust. 2”.

283


Art. 20 ust. 1

Powinien brzmieć: ,,Interpelacja obywatelska jest rozpatrywana z zastrzeżeniem ust. 3, na najbliższej sesji organu stanowiącego, nie później niż po upływie 2 miesięcy od dnia jej złożenia”. Taka formuła jest bardziej klarowana niż zaproponowana moim zdaniem, oraz daje gwarancję rzeczywistego odbycia się tej sesji w tym celu. Poza tym termin ten jest zbieżny z terminami rozpatrywania wniosków w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.


218


Art. 20 ust. 1 Zmienić treść pkt 2) na następującą: „2) odpowiedź organu stanowiącego;”.


Art. 20 ust. 3 Zwrot „tematu interpelacji” zastąpić zwrotem „przedmiotu interpelacji”.

286


Art. 20 ust. 3 Powstaje pytanie czy znaczenie i aktualność interpelacji ma być określona statutem?

287


Art. 20 ust. 4

„Organ stanowiący może zająć stanowisko w formie uchwały” - a w jakiej innej formie mógłby udzielić odpowiedzi na tę interpelację skoro jest organem kolegialnym? Ale być może słowo „może” w treści wskazanego przepisu należy rozumieć tak, że organ stanowiący nie musi się wypowiedzieć na temat zgłoszonej interpelacji – jaki jest wówczas sens tworzenia takiej instytucji?

Rozdział 5 Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza


Podstawowym zagrożeniem związanym z inicjatywą uchwałodawczą obywateli jest możliwość inicjowania kosztownej i pracochłonnej procedury (wiążącej się chociażby z obciążeniem regionalnych izb obrachunkowych wydaniem opinii) przez niewielką grupę osób nie zamierzającą nawet dokonać zebrania odpowiedniej liczby podpisów. Tego typu nieodpowiedzialne działanie nie będzie wiązało się z najmniejszymi choćby konsekwencjami dla przedkładających projekt uchwały. Uważamy, że słuszne wprowadzenie instytucji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, oznacza dodatkowe prawa dla mieszkańców wspólnoty samorządowej. Powinno jednakże wiązać się również z pewnymi obowiązkami, potwierdzającymi dobrą wolę inicjatorów projektu uchwały. W związku z powyższym - w pełni świadomi wydłużenia się procedury rozpatrzenia inicjatywy uchwałodawczej - proponujemy by przewidziane w art. 26 i 27 wystąpienie o opinie następowało dopiero po złożeniu wymaganej przepisami prawa liczby podpisów.


Proponujemy odejść od obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej -Uważamy że przy tak dużej ilości form konsultacji społecznych, związanych z kontaktami mieszkańców z radnymi jak i przedstawicielami organu wykonawczego, to do ich kompetencji powinna należeć inicjatywa uchwałodawcza, ze względu na skutki takich projektów na finanse jst.


Zmiany dotyczyłyby wyłącznie numeracji artykułów – wynikającej z propozycji zmian poprzednich rozdziałów.


Powiązanie inicjatywy uchwałodawczej z referendum lokalnym jest pomysłem interesującym, jednak raczej utrudnia niż ułatwia całą procedurę. Z naszej perspektywy kluczowe jest to, by mieć możliwość prostego przedstawiania pomysłów radzie miasta, dlatego też proponujemy zmianę procedury oraz obniżenie wymaganej liczby podpisów pod projektem uchwały.


Wskazanie grupy inicjatywnej, liczącej od 3 do 15 osób, ma na celu określenie, kto z wnioskodawców ma prawo wprowadzać poprawki do projektu uchwały. Jest to istotne, albowiem może się okazać, że projekt uchwały można ulepszyć lub poprawić w nim ewentualne błędy i również wnioskodawcy powinni mieć prawo do tego, by móc to zrobić. W związku z tym, że poprawki mogłyby dotyczyć także kwestii formalno-prawnych, nie jest konieczne, by przewodniczący rady obowiązkowo sprawdzał projekt uchwały na początku procedury. Proponujemy, aby przewodniczący rady mógł skierować projekt uchwały do zaopiniowania pod względem formalno-prawnym przed złożeniem wniosku, lecz również by mógł tego odmówić, jeżeli uzna, że celem złożenia wniosku jest np. obstrukcja prac rady.


Zaproponowane 60 dni na zbieranie podpisów to zdecydowanie zbyt mało, proponujemy, aby było to 6 miesięcy.


219


Nowelizacja ustawy o ochronie danych osobowych byłaby bardzo przydatna dlatego, że teraz, zgodnie ze stanowiskiem GIODO, mieszkańcy powinny podpisywać się pod projektem uchwały dwa razy – raz dla wyrażenia poparcia dla projektu uchwały, a drugi raz dla wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych, co utrudnia zbieranie podpisów, gdyż mieszkańcy obawiają się, że oznacza to zgodę na przesyłanie im reklam. Ustawa o ochronie danych osobowych Art. 43 ust. 1 otrzymuje brzmienie: „1. Z obowiązku rejestracji zbioru danych zwolnieni są administratorzy danych: 12) dotyczących obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.”

295


Obawa, iż inicjatywa będzie „martwym prawem”, z którego nikt nie będzie korzystał.

296


Inicjatywa jako źródło nowych kosztów i wzrostu zatrudnienia.


Inicjatywa przyczyni się do upolitycznienia rady poprzez wnoszenie projektów uchwał politycznych.

298


Izby obrachunkowe mają decydować o tym czy są pieniądze na tą inicjatywę czy nie ma, ja mam wątpliwości co do zgodności tej pozycji izb z europejską kartą samorządu lokalnego z art. 8, dziś powiem, że w dziewięćdziesięciu dziewięciu procent gmin nie ma pieniędzy na inicjatywę obywatelską, nie dlatego, że to są to biedne gminy, czy mają za mało pieniędzy, są różne gminy, ale mają dopięte budżety i rada już pieniądze zaplanowała na jakiś wydatek prawda. Nie wyobrażam sobie żeby organ zewnętrzny w stosunku do samorządu mógł decydować jaki wydatek w związku z inicjatywą obywatelską należy wyciąć, a jaki pozostawić, bo to jest przecież istota samorządu.


Przepisy dot. obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej są obciążone sporą ilością błędów. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1), grupa 15 osób może uruchomić tę procedurę, w trakcie której powstaje konieczność przygotowania i przedstawienia dużej liczby potencjalnie obszernych dokumentów przez jst. Dopiero w dalszej fazie następuje zgromadzenie podpisów uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu. Z tzw. obywatelską inicjatywą uchwałodawczą jest też w największym stopniu w projekcie związane ryzyko przyjęcia przez radę pod presją grup mieszkańców reprezentujących mniejszość, a wspieranych przez media popularnych ale szkodliwych finansowo decyzji. Ponadto procedura ta może stanowić realne niebezpieczeństwo z punktu widzenia konieczności zapewnienia ładu przestrzennego w gminie.

300


Po co taka forma skoro organ wykonawczy jest zobowiązany wydać opinię przed przystąpieniem radnych do głosowania nad taką uchwałą. Obecnie każdy mieszkaniec może składać różnego rodzaju propozycje chociażby poprzez wystąpienia na sesji, poprzez radnych bądź poprzez zwyczajny wniosek do organu wykonawczego, który z całą pewnością go rozpatrzy i jeśli wymagać on będzie podjęcia uchwały to taki projekt zostanie przygotowany . Należy zaznaczyć, że projekt uchwały powstały z obywatelskiej inicjatywy może być sporządzony w sposób daleko odbiegający od zasad uchwałodawczych i będzie wymagał wiele pracy w celu jego poprawy bądź też odrzucenia z powodów proceduralnych. Ponadto w przypadku niedopełnienia obowiązków przez samorząd, możliwość składania przez mieszkańców skargi do sądu administracyjnego, skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu administracyjnego jak również w przypadku odrzucenia projektu możliwość przeprowadzenia referendum niewątpliwie spowoduje wzrost kosztów samorządu oraz zakres jego czynności administracyjnych.

301


Rozdział ten wzbudził zdecydowanie więcej kontrowersji niż poprzedni. Wątpliwości dotyczyły poszczególnych zapisów, jednak sama idea przekazania inicjatywy uchwałodawczej obywatelom została niezwykle wysoko oceniona. Zgodnie stwierdzono, że jest to sposób na prawdziwe wzmocnienie głosu obywateli i umożliwienie poszerzenia ich kompetencji: z roli doradcy, czy recenzenta działań władz mogą przejść do proponowania konkretnych zapisów i regulacji prawnych. Doceniono również zapisy związane z możliwością korekty propozycji uchwały odpowiadające na powszechny problem mieszkańców, którzy często nie posiadają wystarczającej wiedzy specjalistycznej, by przygotować projekt w pełni poprawny ze względów formalnych.

302


Przepis stanowiący, że 15 osób uruchomić może procedurę obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, niesie ze sobą poważne zagrożenia. 15 osób lub jedna organizacja pozarządowa, uruchamia, może uruchomić procedurę, w której mogą okazać się konieczne, analizy, opinie, uzgodnienia, analiza skutków finansowych i to może angażować również Regionalną Izbę Obrachunkową. Inicjatywą uchwałodawczą na pewno jest konieczna ale ta propozycja moim zdaniem może prowadzić do paraliżu.

303


Art. 21 ust. 1 Mowa jest o grupie osób mających czynne prawo wyborcze w wyborach do organy stanowiącego – kto ma to sprawdzić?


220

304


Art. 22 Brak precyzyjnego określenia spraw, w których można wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą, powstaną wątpliwości.

305


Art. 22 Treść ust. 1 i ust. 2 można zastąpić jednym precyzyjny zapisem w następującym brzmieniu: „Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza dotyczy wyłącznie spraw znajdujących się w zakresie właściwości organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego.”

306


Art. 22 Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza winna móc dotyczyć spraw wszystkich, także propozycji zmian w budżecie (czemu nie), oczywiście na zasadach obowiązujących. Jeżeli gdzieś dołożyć, to gdzieś zabrać itp.


Art. 22 Katalog spraw, co do których można wnieść inicjatywę uchwałodawczą jest zbyt szeroki. Mogłoby to przecież dotyczyć takich spraw jak np. odwołanie skarbnika, podatki czy studium.

308


Art. 22 Nie może być przykładowego wyliczenia, powinien być katalog zamknięty, żeby nie było wątpliwości, w jakich sprawach inicjatywa uchwałodawcza należałaby do mieszkańców, wspólnoty samorządowej.


Art. 22 ust. 1 Zmienić definicję obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej z definicji negatywnej na definicję pozytywną zawierającą zakres przedmiotowy, gdyż definicja zamieszczona w projekcie ustawy byłaby nieczytelna dla obywateli i mogłaby utrudniać skorzystanie przez nich z przysługującego im uprawnienia.


Art. 22 ust. 2 „Znajdujących się w zakresie właściwości” zastąpić zwrotem „należących do właściwości”.

311


Art. 23 Rozpoczęcie procedury rozpatrzenia inicjatywy obywatelskiej na wniosek 15 obywateli lub organizacji pozarządowej również może doprowadzić do paraliżu urzędów. Wydziały odpowiedzialne za ewidencję ludności mogą zostać zarzucone wnioskami o weryfikacje list poparcia.


Art. 23 Wymóg przedłożenia przez grupę obywateli występujących z inicjatywą uchwałodawczą analizy skutków finansowych należy uznać za nierealny do spełnienia dla wnioskodawców z uwagi na związane z jej przygotowaniem wysokie koszty.


Art. 23

Ustawa powinna określać, jakie dane wnioskodawców są potrzebne do wyrażenia poparcia dla projektu uchwały. Może to być sformułowane w następujący sposób: „1. Osoba składająca podpis pod projektem uchwały podaje nazwisko, imiona, PESEL oraz datę złożenia podpisu; 2. Wzór karty do zbierania podpisów określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.” Jeżeli wnioskodawca podaje PESEL, to adres zamieszkania staje się zbędny, a pozwala to uniknąć interpretacji, że adres zamieszkania powinien zawierać kod pocztowy lub że niepodanie numeru mieszkania oznacza, że podpis jest nieważny. Wpisywanie daty złożenia podpisu jest dodatkowym zabezpieczeniem, które może ułatwić osobie weryfikującej podpisy określenie poprawności ich złożenia.


Art. 23 Istnieje duże prawdopodobieństwo paraliżu prac organów gminy (z powodu ciągłego weryfikowania i odrzucania wniosków). Dotyczy to: obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (art. 23) - wydziały odpowiedzialne za ewidencję ludności mogą zostać zasypane wnioskami o weryfikację list poparcia.


Art. 23

Wójt corocznie spotyka się z mieszkańcami na zebraniach wiejskich, wysłuchuje ich uwag, przekazuje swoje propozycje i informacje, jest to miejsce zgłaszania inicjatyw uchwałodawczych. Zebrania są protokółowane. Ustawa daje uprawnienia grupie 15 obywateli wnoszenia projektów uchwał do Rady gminy. Takie uprawnienia posiadają wójt, oraz rada gminy. Wójt pochodzi z wyborów bezpośrednich i ma mandat społeczny, którego nie powinno się osłabiać.


221

316


Art. 23 ust. 1

Zawiera bardzo obszerna procedurę rozpatrzenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Rozpoczyna jest na wniosek. Przewidziana jest konstrukcja zwana „zdolnością postulacyjną” – powołanie pełnomocnika, którym może być jedynie osoba, której przysługuje prawo wybierania do danej jednostki samorządu terytorialnego. A co w wypadku organizacji pozarządowej o zasięgu powiatowym czy wojewódzkim, która chce wystąpić do jakiejś rady gminy – musi powoływać pełnomocnika zamieszkałego na terenie danej gminy.

317


Art. 23 ust. 1 Zbyt mały limit dla grupy inicjującej inicjatywę – 15 osób, będzie „za dużo inicjatyw”.

318


Art. 23 ust. 1

Grupa co najmniej 15 obywateli jest przewidziana przez projektodawcę do wniesienia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej bez względu na ilość mieszkańców danej gminy. Lepszym rozwiązaniem, bardziej racjonalnym jest uzależnienie minimalnej ilości obywateli wnioskujących od ilości mieszkańców danej gminy. I tak np.: - 15 obywateli przy ilości mieszkańców nie przekraczającej – 20 tysięcy; - 100 obywateli przy ilości mieszkańców więcej niż 20 tysięcy i nie przekraczającej 100 tysięcy; - 500 obywateli przy ilości mieszkańców powyżej 100 tysięcy i nie przekraczającej 150 tysięcy; - 1 000 obywateli przy ilości mieszkańców powyżej 150 tysięcy.

319


Art. 23 Ustalono tu limit 15 osób, które mogą zgłosić projekt uchwały – jak się wydaje jest to zbyt mała liczba osób.


Art. 23 ust. 1

Przyznanie takich uprawnień już grupie 15 obywateli lub 1 organizacji pozarządowej jest zbyt daleko idące. Nie ma gwarancji, że projekty te będą uwzględniały potrzeby i możliwości całej gminy a nie interesy tylko tych podmiotów. Kto będzie czuwał nad legalnością tych projektów i skutkami finansowymi. Wprowadzenie tej inicjatywy może spowodować, że do rady będzie wpływać bardzo duża ilość projektów uchwał często nawet sprzecznych z sobą. Kto będzie nad tym panował.

321


Art. 23 ust. 1

Wnosimy o zmianę zapisu dotyczącego liczby osób, które mogą wszcząć procedurę rozpatrzenia inicjatywy uchwałodawczej. Nasza uwaga dotyczy liczby osób, które mogą wszcząć procedurę rozpatrzenia inicjatywy uchwałodawczej. Liczba 15 osób jest zdecydowanie za niska. Przy pozostawieniu takiego zapisu mamy obawy wykorzystania tej procedury często, w sprawach wielokrotnie już rozstrzyganych. Od paru lat obserwujemy, iż często te same osoby wnoszą skargi oraz piszą pisma w sprawach nie będących w kompetencjach gminy, bądź w sprawach, w których Rada Miejska wielokrotnie odrzucała jako bezzasadne. Inicjatywa uchwałodawcza jest jak najbardziej pożądanym instrumentem demokracji, jednakże zachodzi obawa wykorzystywania jej do rozwiązywania sporów sąsiedzkich, waśni oraz interesów pojedynczych osób. Istnieje możliwość, iż nie zostanie zebrane poparcie – jednakże za każdym razem będzie wszczęta procedura badania i rozpatrywania projektu.

322


Art. 23 ust. 1

Bardzo niepokoi liczba, 15 obywateli, grupa osób, która może składać taką właśnie inicjatywę. Jeżeli będzie sprzyjająca okoliczność aktywności obywatelskich, albo inne czynniki, które tę aktywność spowodują, to pewne działania rady mogą zostać nimi storpedowane. i tego się trochę boimy przy całym szacunku dla wielkich chęci i zaangażowania obywatelskiego.

323


Art. 23 ust. 1 Obawa przed „nadmierną aktywizacją organizacji pozarządowych”.

324


Art. 23 ust. 1

Projekt uzyskania poparcia 1% uprawnionych do głosowania mieszkańców nie jest wysoki (art. 28 ust. 2 projektu ustawy). Z tego też względu wydaje się zasadne, aby uruchomienie procedury rozpatrzenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej następowało dopiero po złożeniu wniosku wraz z listą zebranych wymagalnych 1% głosów zwłaszcza, że przewiduje się angażowanie RIO w przypadku skutków finansowych (art. 27 projektu ustawy). Liczba 15 obywateli (art. 23 ) inicjująca procedurę obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wydaje się zbyt niska. W wielu przypadkach nie jest możliwe do ustalenia, gdzie kończy się interes prywatny, a gdzie zaczyna się interes publiczny i z tego powodu wydaje się zasadne, aby uruchomienie procedury rozpatrzenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej następowało przy większym udokumentowanym poparciu. Obecny projekt ustawy zakłada konieczność wykonania szeregu analiz przez organy jednostek samorządu przed terminem dostarczenia listy popierających 1% uprawnionych do głosowania.

325


Art. 23 ust. 1 Prawo obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jest czymś ważniejszym niż prawo interpelacji obywatelskiej i stąd próg poparcia nie może być niższy (patrz prop art.18).

326

Witold Gintowt-Dziewiałtowski (Posełna Sejm RP) 2011-04-15

Art. 23 ust. 1 Nie wolno przyznawać praw większych obywatelom tylko dlatego, że są członkami ngos. Tym bardziej, że Ci nie muszą być mieszkańcami j. s. t.


222


Art. 23 ust. 1 Zastąpienie pkt 1: „1) grupy inicjatywnej liczącej od 3 do 15 mieszkańców mających prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego”.

328


Art. 23 ust. 1

Proponowane zmiany dotyczącą: zmniejszenia liczby osób w grupie inicjatywnej do min. 3 osób, tak by samą propozycję uchwały i zbieranie podpisów mogła zainicjować mniejsza ilość obywateli; nie wyodrębnianie organizacji społecznych i nie nadawanie im szczególnej wobec obywateli roli. Jeśli jakaś organizacja będzie chciała złożyć propozycje uchwały może zawsze to zrobić jako grupa indywidualnych osób.

329



Powinien odnosić się do ,,osób” nie zaś obywateli mających prawo do wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie wiadomo bowiem o jakich obywateli chodzi - jeśli polskich, to stoi w sprzeczności zasadą, że ograniczone czynnego prawo wyborcze posiadają też ob. UE nie mający ob. polskiego.



Bardzo niski (15 osób) jest również próg rozpoczynający procedurę obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Tak ustawiony próg spowoduje potencjalne graniczące z pewnością sparaliżowanie normalnego trybu prac organów samorządu terytorialnego.

331


Art. 23 ust. 2 Skreślić pkt 2 ust 1. Pkt 1 jest podobną regulacją generalną. Do przepisów proceduralnych wykorzystać regulacje dotyczące Inicjatyw legislacyjnych a praktykowane w Sejmie.


Art. 23 ust. 2 W pkt 2 lit a dodanie na końcu wyrazu: „inicjatywnej”.


Art. 23 ust. 2 W pkt 2 lit c dodanie na końcu wyrazu: „i jego zastępcy”.


Art. 23 ust. 3

Proponuję wyłączyć z art. 23 ust. 3 pkt. 3 obowiązek przedłożenia przez obywateli wraz z wnioskiem analizy skutków finansowych. Wymóg przedłożenia przez grupę obywateli występujących z inicjatywą uchwałodawczą analizy skutków finansowych należy uznać za nierealną do spełnienia z uwagi na konieczność ponoszenia przez obywateli kosztów jej przygotowania. W przypadku, gdy przyjęcie przedłożonego projektu wymagać będzie przedłożenia takiej analizy skutków finansowych, jej przygotowanie winno zostać sfinansowane ze środków Funduszu Inicjatyw Lokalnych, o którym mowa w Rozdziale 9 projektu ustawy.


Art. 23 ust. 3 W pkt 1 skreślenie wyrazów: „lub co najmniej jego założenia umożliwiające ocenę legalności uchwały oraz skutków jej uchwalenia”.


Art. 23 ust. 3 Skreślenie pkt 3.

337


Art. 23 ust. 3 Inicjatorzy nie mają na ogół możliwości przedstawienia analizy skutków finansowych. Rygorystyczne przestrzeganie tego wymogu może to być powodem do odrzucania wniosków i spowodowania że przepis pozostanie martwy. Trzeba znaleźć inną formę zapisu. Np. wskazanie skutków finansowych, a nie analiza.


223

338


Art. 23 ust. 3

Ten fragment rozdziału wzbudził najwięcej kontrowersji i zastrzeżeń. Większość z nich dotyczy warunków jakie musi spełnić wniosek oraz wymaganych załączników. Wymaganie dołączenia dokładniej analizy skutków finansowych wywoływanych przez proponowaną uchwałę oraz wskazywania źródeł ich finansowania znaczenie wykracza poza kompetencje i umiejętności „zwykłych” obywateli. Identycznego zdania byli wszyscy uczestnicy dyskusji. Tak sformułowane wymagania mogą w praktyce skutecznie zablokować możliwość korzystania z obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej bardzo wielu osobom. Oczywiście w trakcie projektowania uchwały nie można pomijać aspektu finansowego, ale nie można wymagać od mieszkańców znajomości zależności finansowych oraz np. uwarunkowań wewnątrz jednostek samorządu lokalnego (które są konieczne, by rzetelną analizę przygotować). Proponowana zmiana polegałaby nam wyraźnym wskazaniu (w art. 23, ust.1) , że częścią obligatoryjną projektu uchwały jest ogólna analiza skutków finansowych wynikających z jej uchwalenia.



Kto opracowuje projekt uchwały w przypadku, gdy inicjatorzy przedkładają jedynie założenia projektu uchwały (art. 23 ust. 3 pkt 1)? Projekt ustawy powinien być pełnym i wyczerpującym normatywnie aktem, który powinien pozostawiać jak najmniej luk prawnych prowadzących do sporów bądź potrzeby nowelizacji.


Art. 23 ust. 5

W świetle ostatnich zmian legislacyjnych – podpisania ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców nie jest konieczne dołączanie do wniosku dokumentów, które są powszechn ie dostępne (odpis z KRS), dlatego ust. 5 powinien zawierać zapis mówiący o obowiązku dołączania oświadczeń.


Art. 24 ust. 6 W art. 24 ust 6 projektu należy wskazać, na jakiej podstawie i na którym etapie analizowania wniosku organ może odmówić jego rozpatrzenia.


Art. 25, art. 84 ust. 4

Wątpliwości budzi wyodrębnienie i przeniesienie 'do części początkowej przepisów o charakterze ogólnym, np. sposobu ustalania liczby mieszkańców.

343


Art. 26 ust. 2 Moim zdaniem termin 30 dni jest za długi, powinno być 14, i tak przecież jest to termin instrukcyjny. Albo tez dopisać, że niewydanie opinii w danym czasie oznacza opinię pozytywną.


Art. 26 ust. 3 Zastąpienie wyrazów „W przypadku, o którym mowa w art. 24 ust. 5” wyrazami „Jeśli przepisy prawa dla danej kategorii uchwał przewidują uprzednie wobec uchwalenia uchwały dokonanie określonych czynności, np. sporządzenie analiz, uzyskanie opinii lub uzgodnień.”

345


Art. 27 Przypisanie obowiązku składom orzekający kolegium RIO nie jest realne do wykonania bez znacznego zwiększenia składu osobowego członków kolegium.

346


Art. 27 Istnieje obawa, że RIO zostaną zarzucone wnioskami. W praktyce bowiem większość inicjatyw obywatelskich będzie rodziła skutki finansowe.

347


Art. 27 Za dużo pracy dla RIO przy sprawdzaniu skutków finansowych inicjatyw.

348


Art. 27 Nie widzę żadnego uzasadnienia dla kierowania projektu o. i. u. do RIO. Wykreślić.


224

349


Art. 27

Mając 60 dni na dostarczenie podpisów i konieczność przeprowadzenia analizy skutków finansowych, a także zasięgnięcia opinii RIO (art. 27) doprowadzi do nadmiernego rozrostu biurokracji a nawet w długofalowych konsekwencjach paraliżu działań instytucji. Po uruchomieniu całej procedury i zaangażowaniu wielu osób, może okazać się, że wnioskodawca inicjatywy uchwałodawczej nie zbierze podpisów i tym samym jego wniosek zostanie odrzucony. Literalne podejście do przepisów prawa oraz nadmierny formalizm powoduje, iż procedura staje się ważniejsza od idei budowania samorządności. Obawiamy się, że zamiast ułatwiać kontakty mieszkańcom i poszerzać ich wpływ na rozwój gminy ustawa spowoduje zniechęcenie do podejmowania wielu cennych inicjatyw.

350


Art. 27

Nie wiadomo jakimi kryteriami miałaby się kierować Izba wydając opinię o skutkach finansowych przyjęcia projektu uchwały wniesionego jako inicjatywa obywatelska (art. 118 pkt 3, lit.c w związku z art. 27) dlatego taka opinia jest bez znaczenia dla organu wykonawczego. Jeżeli skutki finansowe występują to jest oczywiste, że będą stanowiły obciążenie budżetu. Czy takie obciążenie budżetu będzie akceptowane to zależy wyłącznie od organów j.s.t.


Art. 27 Istnieje ryzyko, że RIO zostaną zasypane wnioskami, ponieważ w praktyce większość inicjatyw obywatelskich będzie rodziła skutki finansowe.


Art. 27 Przepis powinien jednoznacznie określać, czy w przypadku, wystąpienia skutków finansowych niezbędna jest opinia RIO, czy też nie.

353


Art. 27 ust. 2 Powstaje pytanie co regionalne izby obrachunkowe miałyby oceniać – czy na realizacje zadania , z którym wystąpiono w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej są pieniądze w budżecie j.s.t.?

354


Art. 27 ust. 2 Należy zauważyć, że art. 27 ust. 2 projektowanej ustawy jest w oczywisty sposób sprzeczny z art. 8 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

355


Art. 27 ust. 2

Czy Regionalna Izba wie co, ją czeka jeżeli każda z inicjatyw będzie miała być tam, gdzie są koszty finansowe? i będzie miała być przez RIO oceniona. Cała ta procedura może być zupełnie niepotrzebna, ponieważ się może okazać, że inicjatywa nie spotka się z zainteresowaniem mieszkańców. Bo dopiero potem wtedy pytamy mieszkańców, czy znajdzie się 1% zainteresowanych. Wydaje nam się, że sensowniej by było to odwrócić.

356


Art. 27 ust. 2

Czemu tak bardzo komplikuje się problem obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Przecież na końcu rada decyduje o tym, czy ten pomysł przegłosuje pozytywnie czy nie. Nie widzę powodu, żeby angażować w to Regionalną Izbę Obrachunkową, tworzyć niezwykłą procedurę zakończoną odmową podjęcia uchwały przez radę.


Art. 28 Skreślenie art. 28.

358


Art. 28 Regulacje tu zawarte zbliżają się do referendum. Ale referendum, jego wyniki, są wiążące.

359


Art. 28 Rodzi się pytanie, czy 60 dni należy liczyć od momentu złożenia wniosku, czy też od potwierdzenia przyjęcia. Z praktycznego podejścia logiczniejsze wydaje się, żeby wnioskodawcy w momencie składania projektu okazali się wymaganym poparciem.

360


Art. 28 Propozycja, aby liczba wymaganych podpisów zależna była nie od liczby uprawnionych do głosowania, ale od liczby uczestniczących w wyborach.


225

361


Art. 28

W dyskusji pojawiły się także uwagi dotyczące proponowanych progów ilości podpisów pod projektem uchwały. Zauważono, że gdyby progi zostały uchwalone na takiej wysokości, jaka jest zapisana w projekcie znacząco pogorszyłoby to sytuację w kilku miastach, np. w Sopocie. Dlatego zaproponowano „podwójne” określenie progów – z jednej strony proporcjonalne, czyli np. 1% dla mieszkańców gminy lub powiatu, przy równoczesnym ustanowieniu limitu, czyli w przypadku art.24, ust.2 podpunktu 1 byłby to próg na wysokości: 1% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy lub powiatu, ale nie więcej niż 1000 osób.


Art. 28 Jeżeli przepis ustawowy nakazuje rozpatrzenie projektu uchwały, a jednocześnie może to się wiązać z koniecznością przygotowania odpowiednich ekspertyz, opinii itp., ,to należy pamiętać, że będzie to generowało koszty dla samorządu. W projekcie nie wskazano źródła sfinansowania tych wydatków.

363


Art. 28 ust. 1 Lista podpisów powinna być kompletna na etapie składania wniosku.


Art. 28 ust. 2 Proponuję zliberalizować zbyt wysokie progi określone w art. 28 ust. 2 pkt. 1-2. dając tym samym zachętę dla mieszkańców do odważnego sięgania po nowe instytucje społeczeństwa obywatelskiego.

365


Art. 28 ust. 2

Skąd wziął się zapis o 1 %? Dlaczego nie więcej albo mniej? I dlaczego nie jest uzależniony np. od ilości osób biorących udział w wyborach? Jeżeli na terenie kraju frekwencja sięga maksymalnie 40 procent dlaczego w zapisie nie odnosić się do procent ilości osób biorących udział w np. ostatnich wyborach do Rady Gminy, Powiatu czy Sejmiku? Dlaczego nie weźmie się również pod uwagę mieszkańców w przedziale wieku 16-18 lat? W małych miejscowościach bez ośrodka akademickiego ta grupa często jest dyskryminowana. Czasami ma możliwość uczestniczenia w Młodzieżowych Radach Miasta i w ten sposób wyrażania swojej opinii przez wybranych reprezentantów. Dlaczego nie pójść krok dalej i umożliwić im uczestniczenie na równi praw? Przecież według zapisów projektu ustawy wszelkie konsultacje, wysłuchania czy interpelacje mają jedynie wartość doradczą, wyrażania poglądów czy własnego zdania.


Art. 29

Nowe brzmienie art. 29: „1. Nie później niż po upływie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 23 ust. 1, pełnomocnik grupy inicjatywnej przedkłada przewodniczącemu organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego listę zebranych podpisów. 2. Projekt spełniający warunki, o których mowa w art. 25 ust. 1 jest rozpatrywany przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego w terminie trzech miesięcy od dnia przedłożenia przez pełnomocnika wnioskodawców listy zebranych podpisów. 3. Pełnomocnik grupy inicjatywnej jest informowany o miejscu i terminie posiedzeń organu stanowiącego i jego komisji poświęconych rozpatrywaniu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej w terminie nie krótszym niż termin, w którym o posiedzeniach tych zawiadamiani są radni. 4. Pełnomocnik grupy inicjatywnej może uczestniczyć z prawem zabierania głosu we wszystkich pracach organu stanowiącego i jego komisji nad obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. 5. Grupa inicjatywna może wprowadzić w nim poprawki bez konieczności ponownego zbierania podpisów, jeżeli: 1) dotyczą one kwestii formalno-prawnych, 2) nie zmieniają one głównej intencji projektu uchwały. 6. Decyzję odnośnie zgodności poprawek z główną intencją projektu uchwały podejmuje przedmiotowa komisja, zwykłą większością głosów. 7. Przed głosowaniem nad projektem uchwały wniesionej jako obywatelska inicjatywa uchwałodawcza radni są zapoznawani z opinią organu wykonawczego oraz regionalnej izby obrachunkowej – o ile o wydanie takiej opinii wystąpił przewodniczący organu stanowiącego.”

367


Art. 29 Nie określono, czy termin należy liczyć od złożenia zebranych podpisów, czy od momentu ich zweryfikowania.


Art. 29 Art. 29 projektu powinien zawierać uzupełnienie stwierdzające, że pełnomocnik inicjatywy obywatelskiej referuje projekt uchwały na posiedzeniach odpowiednich komisji i na sesji rady oraz odpowiada na pytania radnych w czasie procedowania tego projektu uchwały.


226

369


art.29 ust. 1, art.30 ust.1, 3

Ponadto w nowoprojektowanych przepisach przewidujących możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy określić, czego dotyczyć ma przedmiot skargi. I tak, w art. 30 ust. 1 przewiduje się skargę na niedotrzymanie terminu do rozpatrzenia projektu uchwały przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 1 projektu -tylko nie wiadomo czy projektodawcom chodzi o skargę na bezczynność organu; należałoby to dookreślić. Następnie przepis ten stanowi, że wnioskodawcom służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia upływu terminu do rozpatrzenia skargi. Regulacja ta jest sprzeczna z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana P.p.s.a.), który przewiduje, że skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Projektodawcy przewidują następnie dla sądu administracyjnego 14-dniowy termin na jej rozpatrzenie - termin ten jest nierealny ponieważ w tym czasie sąd po niezwłocznym wysłaniu wezwania o uzupełnienie braków, będzie oczekiwał na ich uzupełnienie, a w szczególności na uiszczenie opłaty, ponieważ sądowi nie wolno podjąć żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata (art. 220 § 1 P.p.s.a.). Ponadto - nawet przy niezwłocznym wyznaczeniu terminu sprawy Poczta w terminie 14 dni nie jest w stanie przekazać dowodów doręczenia wezwań. Cel wprowadzenia takiego przepisu do projektu znajduje wytłumaczenie w zachowaniu pośpiechu, ale nie bierze się pod uwagę problemów organizacyjnych sądu, w tym również naruszenia zasady rozpatrywania spraw wg kolejności wpływu oraz potrzeby zwiększenia liczby etatów sędziowskich. W uzasadnieniu do projektu brak jest danych co do przewidywanego wpływu takich skarg do sądów administracyjnych, ale projektodawca bardzo hojnie (bo aż w 9 przepisach) przewiduje możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Rozwiązania te należałoby przeanalizować, ponieważ w błahych sprawach, np. bezczynność organu, bardziej efektywne wydają się działania nadrzędnego organu powiązane z personalną odpowiedzialnością pracownika i jego przełożonego (zagrożone np. dyscyplinarnym zwolnieniem z pracy). Dodatkowo zauważa się, że w omawianym art. 30 ust. 3 projektu brak jest określenia zdarzenia, od którego należy liczyć 14-dniowy termin do wnoszenia skargi kasacyjnej.


Art. 30 ust. 3 Wymaga doprecyzowania, od jakiego zdarzenia liczy się 14-dniowy termin na złożenie kasacji.

371 Marek Owczarski(radca prawny) 2011-04-15

Art. 31 ust. 1 Zmienić ust. 1 nadając mu następujące brzmienie: „ 1. Odrzucony przez właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego projekt uchwały może być przedmiotem referendum lokalnego.”

Rozdział 6 Lokalne fora debaty publicznej

372


Skreślić w całości. Zarówno ciała i fora opiniodawczo - doradcze ich powoływanie i działanie jak i formy konsultacji są regulowane innymi przepisami. Mogą to robić nie tylko organy j. s. t. ale także osoby fizyczne i ngos'y.

373


W praktyce forum staje się kolejnym organem samorządu, którego obsługa wymaga kolejnych etatów urzędniczych.


Rozdział przedłożonego projektu ustawy dotyczy funkcjonowania lokalnych forów debaty publicznej jako ciał doradczych organów samorządu lokalnego. Sama idea funkcjonowania takich forów zasługuje na poparcie - mogą stać się one bowiem płaszczyzną wypracowywania zasad funkcjonowania dużych (tzn. wykraczających poza jeden szczebel samorządu terytorialnego) systemów usług publicznych. Niestety jakość legislacyjna zaproponowanych rozwiązań jest w najlepszym razie umiarkowana.

375


Rozdział 6 Ustawy (szczególnie art. 32- 33) ma charakter krótkiego eseju politycznego, a nie projektu aktu prawnego. KRRIO jest zdecydowanie przeciwna usankcjonowaniu prawnemu tego typu ciał doradczych. Jeżeli muszą funkcjonować, nich zdecydowanie mają charakter społeczny. Usankcjonowanie prawne tego typu ciał spowoduje niekontrolowany wypływ środków finansowych z budżetów powiatów.

376


Słowo „fora’ ma ujemne konotacje w języku polskim. Wydaję się, że projektodawca w tytule rozdziału 6 zastosował liczbę mnogą słowa forum, które w języku polskim pozostaje nieodmienne.


227

377


Nie określono sposobu finansowania działalności forów (koszty obsługi administracyjnej, ekspertyz, itp.).

378


Niejasne i trudne do zrozumienia cele forów debaty.

379


Co prawda tworzenie forum nie jest obligatoryjne jednak w wyniku obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej samorząd może zostać zmuszony do jego utworzenia. Ustawodawca nie pozostawia zatem w sposób jednoznaczny możliwości wyboru radnym (wybranym w wyborach demokratycznych) co do istnienia takiej instytucji. Można przypuszczać, iż istnieniem forum debaty publicznej zainteresowane będą bardziej media niż sami mieszkańcy skoro w projektowanej ustawie jest wiele innych form współdziałania mieszkańców.

380


Ciała działające na podobnych zasadach jak FDP już teraz mogą być powoływane, np. na podstawie Ustawy o działalności pożytku publicznego, lub jako komisje przy radach gmin i powiatów. Usztywnienie procesów powoływania i działania takich forów nie stworzy nowej jakości we współpracy samorządu z mieszkańcami, bo nie gwarantuje wzięcia pod uwagę opinii obywateli, umożliwiając samorządom działania fasadowe. Fora nie dostają żadnych kompetencji, nie mają wpływu na podejmowane przez samorządy decyzje, służą jedynie jako ciało doradcze, w związku z tym ustawa nie wprowadza nowych rozwiązań – takie fora można już teraz powoływać jako zespoły na podstawie Ustawy o działalności pożytku publicznego. Dodatkowe zastrzeżenie dotyczy sposobu powoływania forum – jeśli jego członkowie wybrani będą przez wójta/burmistrza/prezydenta, istnieje możliwość, że te ciała będą służyły legitymizowaniu działań władz przez sprzyjających im ekspertów. W projekcie ustawy nie jest jasno sformułowany cel działania taki forów. Możliwość powołania forów powinna być opisana równie szczegółowo w odniesieniu do wszystkich poziomów samorządu lokalnego. Uregulowana powinna zostać kwestia powoływania takich forów jako inicjatywy oddolnej (mieszkańców, organizacji pozarządowych itp.). W obecnym brzmieniu nie jest to wystarczająco jasno określone, czy w takiej sytuacji samorząd ma możliwość czy obowiązek powołania forum. Konieczne jest uregulowanie kwestii finansowania ekspertyz takiego forum, kosztów dojazdu jego członków itp – być może jednak powinno to znaleźć się w regulaminie ich działania lub w programie współpracy z mieszkańcami. Koncepcja stworzenia ciał na poziomie wyższym niż gminy jest słuszna, jednak takie forum będzie miało funkcję jedynie doradczą. Lepszym rozwiązaniem wydaje się zawarty w innej części ustawy konwent powiatowy, który również skupia przedstawicieli różnych gmin, ale ma konkretne kompetencje.


W praktyce lokalne forum debaty publicznej staje się kolejnym organem samorządu, którego obsługa wymaga kolejnych etatów urzędniczych. Wzrosną więc koszty obsługi a także koszty związane z wynagrodzeniem ekspertów.


W Rozdziale 6 nie podano, z jakich środków pokrywane będą koszty funkcjonowania lokalnych forów debaty publicznej, wskazując jedynie, iż „koszty współpracy z ekspertami (zwłaszcza koszty opracowań przygotowywanych na potrzeby forum) mogą być pokrywane ze środków publicznych".


Art. 32 ust. 1-3 Czy lokalne fora debaty publicznej mogą działać tylko w powiecie czy w miastach na prawach powiatu?


Art. 32 ust. 2 Sformułowanie zadań forum debaty publicznej zawarte w art. 32 ust. 2 ma charakter bardziej opisowy niż normatywny i jako takie wymaga znacznego przeredagowania.


Art. 32 ust. 3 Analogiczna uwaga jak do Art. 32 ust. 2 dotyczy katalogu podmiotów uprawnionych do zainicjowania powstania forum debaty publicznej.

386


Art. 32 ust. 3

Art. 32 ust. 3 jest sformułowany w sposób niepoprawny językowo - („Forum tworzy rada powiatu w formie uchwały”). Raczej winno być – „Forum tworzy rada powiatu na podstawie uchwały podjętej z własnej inicjatywy albo na wniosek konwentu powiatowego ...”. Czym jest konwent powiatowy dowiadujemy się dopiero z rozdziału 11 Ustawy.


228


Art. 33 ust. 1

Alternatywnych, niż przewodniczący rady powiatu, przewodniczących forum powinien określać regulamin pracy forum. Tym samym można zrezygnować z uregulowania tej kwestii w ustawie. Jednocześnie uznajemy, że na tym poziomie nie ma potrzeby uzgadniania alternatywnego przewodniczącego z konwentem powiatowym.


Art. 33 ust. 2

Nie jest jasny sposób powoływania forum i jego członków. Co prawda zgodnie z art. 33 ust. 2 przedstawicieli na forum wskazują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) i starosta, jednakże nie zostało rozstrzygnięte, ani czy na każdą gminę przypada jeden członek, ani też czy sam akt wskazania przedstawiciela jest wystarczający (i otrzymuje on tylko formalny akt powołania), czy też konieczne jest dopiero przeprowadzenie wyboru członków forum przez radę powiatu w drodze uchwały. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia.


Art. 33 ust. 2 Brak uzasadnienia, dlaczego kandydować mogą jedynie osoby „zawodowo czynne", a nie np. emeryci posiadający istotną wiedzę w danym temacie oraz dysponujący czasem na działalność społeczną.

390


Art. 33 ust. 3 Art. 33 ust. 3 daje możliwość wprowadzenia legalnego finansowego funduszu wspomagania politycznego (potwierdza to również art. 35).


Art. 33 ust. 3

Wyjaśnienia wymaga też charakter uczestnictwa ekspertów w pracach forum. Jak wynika z art. 33 ust. 3 zd. 2 współpraca taka może przybierać postać opracowywania przez nich ekspertyz, przy czym związane z tym koszty są pokrywane ze środków publicznych. Na tym tle pojawiają się następujące pytania: czy zleceniodawcą takich ekspertyz ma być forum (bo tylko wtedy dodatek o pokrywaniu kosztów ma sens), czy też któraś z jednostek samorządu terytorialnego? Czy całość kosztów ponosi powiat (jako że jego rada jest organizatorem), czy też obowiązuje zasada współfinansowania prac przez wszystkich uczestników?

392


Art. 33 ust. 3 Dodatkowe koszty na współpracę z ekspertami.


Art. 34 ust. 3 W ust. 3 znajduje się błędne odwołanie do art. 1 ust. 2.

394


Art. 34 ust. 4 Na czyj koszt ma się odbyć protokołowanie obrad forum?

Rozdział 7 Stowarzyszenia mieszkańców

395


Całość treści zawartej w Rozdziale jest regulowana przepisami ustaw: Prawo o stowarzyszeniach i o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Wykreślić.

396


W ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U.z 2010r.,Nr 234.poz.1536) przewidziano już w art. 19b instytucję inicjatywy lokalnej mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego, która może realizować zadania jst, przy wsparciu rzeczowym ze strony jst.


229


Związek Powiatów Polskich negatywnie ocenia propozycje tworzenia odrębnej kategorii stowarzyszeń, tzw. stowarzyszeń mieszkańców. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że skuteczne funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego wymaga istnienia ram prawnych umożliwiających realizację różnorakich społecznie istotnych celów. Dotyczy to w szczególności realizacji celów w najmniejszej skali - potrzeb bezpośredniego otoczenia, czy też wspólnoty gminnej. Zdaniem autorów projektu ustawy „polski system prawny nie zawiera dostatecznie bogatego wachlarza podmiotów, które takie cele mogłyby realizować. W praktyce istnieją: stowarzyszenia (rejestrowe) - posiadające osobowość prawną i rejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz stowarzyszenia zwykłe - nie posiadające ani osobowości prawnej, ani zdolności prawnej, rejestrowane w rejestrze prowadzonym przez starostę właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia. Żadna z powyższych form prawnych nie nadaje się do realizacji drobnych przedsięwzięć istotnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Forma stowarzyszenia rejestrowego jest zbyt skomplikowana jak na przedstawione potrzeby, zwłaszcza jeśli aktywność członków miałaby się ograniczać do pojedynczego przedsięwzięcia. Z kolei forma stowarzyszenia zwykłego wyklucza korzystanie ze wsparcia ze środków publicznych." Trudno zgodzić się z powyższym poglądem. W wyniku nowelizacji ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 234 poz. 1536 z późn. zm. od marca zeszłego roku możliwa jest realizacja zadań istotnych z punktu widzenia mieszkańców jednostek samorządu terytorialnego w ramach tzw. inicjatywy lokalnej. Zgodnie z art. 19b ustawy w ramach inicjatywy lokalnej mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego bezpośrednio, bądź za pośrednictwem organizacji pozarządowych, lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy mogą złożyć wniosek o realizację zadania publicznego do jednostki samorządu terytorialnego, na terenie której mają miejsce zamieszkania lub siedzibę, w wymienionych w tym przepisie zakresie. Wachlarz zadań możliwych do realizacji w ramach inicjatywy lokalnej jest bardzo szeroki. Ustawodawca przewidział zatem możliwość zainicjowania i realizacji przez mieszkańców niektórych zadań publicznych w formule mniej sformalizowanej niż wynika to przepisów prawa o stowarzyszeniach, właśnie w celu realizacji pojedynczych przedsięwzięć. W naszej ocenie wystarczające byłoby uzupełnienie przepisów o inicjatywie lokalnej np. o możliwość udzielenia wsparcia finansowego ze strony samorządu. Jeżeli chodzi o argument nadmiernego formalizmu przy tworzeniu stowarzyszeń rejestrowych, w pierwszej kolejności należy wskazać, iż w interesie samorządów jest zachęcanie mieszkańców lokalnych wspólnot samorządowych do tworzenia bardziej trwałych form współpracy niż zrzeszenie w celu realizacji pojedynczego zadania. Ustawodawca powinien zatem dążyć do dostosowania istniejących przepisów np. procedury rejestracyjnej stowarzyszeń czy zwiększenia przejrzystości przepisów prawa podatkowego, do rzeczywistych potrzeb społecznych niż tworzyć wyjątki od zasady. Z punktu widzenia przejrzystości prawa i jego odbioru przez obywateli zasadnym wydaje się również zamieszczanie regulacji przewidujących tworzenie stowarzyszeń bądź w ustawie prawo o stowarzyszeniach bądź w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Wątpliwości budzi także fakt ograniczenia możliwości uczestniczenia w tego typu stowarzyszeniach osób innych niż zamieszkałe na terenie działania stowarzyszenia, gdy interes faktyczny w realizacji określonych zadań np. poprawa infrastruktury mogą mieć również przedsiębiorcy i właściciele nieruchomości nie mający miejsca zamieszkania na terenie działania stowarzyszenia. Ponadto w naszej ocenie takie zapisy w proponowanym projekcie ustawy stanowią naruszenie art. 58 Konstytucji RP, gwarantującego obywatelom wolność zrzeszania się.

398


Stowarzyszenia mieszkańców w dużej mierze zdublują jednostki pomocnicze (rady osiedli) z tą różnicą, że będą posiadały osobowość prawną. Przepisy te wydają się zbędne, skoro stosuje się przepisy dotyczące stowarzyszeń zwykłych. Przy istniejących już radach spółdzielczych i wspólnotach mieszkaniowych ich istnienie mnoży byty społeczne uczestniczące w debacie publicznej.

399


Proponuję wykreślić rozdział 7 jako nic wnoszący nic istotnie nowego do prawodawstwa a stanowiący jedynie powtórzenie istniejących zapisów. Organizacje mieszkańców mogą i są z powodzeniem tworzone na gruncie istniejących regulacji w oparciu o ustawę z dnia 7 kwietnia 1989 r. prawo o stowarzyszeniach.

400


Treść tego rozdziału jest tak naprawdę powieleniem aktualnie obowiązującego stanu prawnego nic nie wnosi nowego i jest raczej zbędna gdyż są to dodatkowe artykuły nie mające żadnego znaczenia z punktu widzenia wzmacniania udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym.


Konieczne jest, skoro stowarzyszenie mieszkańców może być instytucją społeczeństwa obywatelskiego uprawnioną do realizacji zadań i otrzymywania środków publicznych, podniesienie rangi tego stowarzyszenia przez określenie minimalnego jego składu na 15 osób czyli tak jak w stowarzyszeniach rejestrowych a nie zwykłych.

402


Te przepisy nic nowego „nie dają”.

403


Konkurencja dla obecnych stowarzyszeń, nie ograniczonych obowiązkiem mieszkania jego członków na danym terenie.


230

404


Wiele z tych stowarzyszeń będzie fikcyjnych, powstających pod potrzeby wyborów politycznych, a więc na konkretne zapotrzebowanie polityczne.

405


Stowarzyszenia powinny mieć jedynie charakter inwestycyjny (jak komitety budowy).


Stowarzyszenia powinny móc być zawiązywane jedynie do drobnych, jednorazowych akcji.


Stowarzyszenie nie powinno ograniczać się tylko do mieszkańców.

408


Czy będzie wprowadzony system ulg w podatku dochodowych od osób fizycznych i od osób prawnych dający możliwość tą, którą w tej chwili w PIT-ie mamy przekazywania tego jednego procenta, bądź też działalności gospodarczej kierowania darowizn na ten fundusz inicjatyw?

409


W funduszu inicjatyw lokalnych mamy zapis, że można dzielić te pieniądze z pominięciem zapisów karty współpracy samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi.

410


Stowarzyszenia mieszkańców niecelowe. Niezrozumiałe ograniczenie członkostwa do aktualnych mieszkańców. Pomija się osoby związane emocjonalnie z danym terenem, a nie będące stałymi mieszkańcami. Eliminuje się właścicieli domów wakacyjnych, którzy często stanowią bardzo aktywną społeczność. Czy źródła dochodów wymienione w art. 39 to lista zamknięta?

411


Niewiele różni się od stowarzyszeń, które istnieją obecnie. Jedyną różnicą jest możliwość otrzymywania dodatkowych (oprócz dotacji udzielnych na podstawie art. 221 ustawy o finansach publicznych jednak tylko w myśl przepisów o pożytku publicznym) środków z nowo tworzonego funduszu inicjatyw lokalnych. Należy jednak pamiętać, iż o utworzeniu funduszu decydować ma organ stanowiący jst. zatem nie we wszystkich samorządach zostanie on utworzony. W samorządzie gdzie nie będzie funkcjonował fundusz inicjatyw lokalnych zasady udzielania dotacji organizacjom pozarządowym nie ulegną praktycznie zmianie. Ponadto znowu mamy do czynienia z sytuacją, że samorząd może zostać zmuszony do utworzenia takiego fundusz poprzez obywatelską inicjatywę uchwałodawczą i możliwościami odwoławczymi z nią związanymi.


Unormowania dotyczące stowarzyszenia mieszkańców powinny znaleźć odzwierciedlenie w zapisach ustawy Prawo o stowarzyszeniach.

413


Umieszczanie rozdziału o stowarzyszeniu mieszkańców w tej ustawie nie jest w ogóle potrzebne - mieszkańcy już w tej chwili mogą zakładać stowarzyszenia. Lepszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie w ustawie o stowarzyszeniach zapisu, który nadawałby zdolność prawną stowarzyszeniom trzyosobowym. Nieodpowiednie jest rozwiązanie, które nakłada odpowiedzialność finansową na wszystkich członków stowarzyszenia, nawet po ich wystąpieniu. Jest to zbyt duża odpowiedzialność i grozi niechęcią do zakładania tego typu stowarzyszeń.


Obecnie istniejące formy stowarzyszeń są wystarczające do realizowania zadań i celów przewidzianych w projekcie dla stowarzyszeń mieszkańców. Ze względu na możliwość otrzymywania środków z FIL oraz dotacji celowych, stowarzyszenie powinno być rejestrowane. Projekt ustawy wprowadza szereg nowych obowiązków dla organów JST związanych z silniejszą formalizacją statusu jednostek pomocniczych gmin.


231

415


Art. 36 Komitety społeczne – również mogą otrzymywać pieniądze publiczne na podstawie 221 ufp - czy policzono tu skutki finansowe?

416


Art. 36 ust. 2

Jeśli w projekcie ustawy w art.36 ust.2 zaproponowano zapis, iż do stowarzyszeń mieszkańców stosuje się przepisy dotyczące stowarzyszeń zwykłych, a w art.39 ust.1 pkt.1) i 2) zaproponowano, aby stowarzyszenia zwykłe mogły ubiegać się o środki z funduszu inicjatyw lokalnych JST oraz mogły zabiegać o dotacje na cele publiczne – to tym samym staje się niezbędna nowelizacja ustawy o stowarzyszeniach, która obecnie przesądza, że stowarzyszenia zwykłe nie posiadają osobowości prawnej ( ale mają zdolność sądową), w przepisie artykułu 42 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach, określone zostały czynności, których stowarzyszenie zwykłe nie może podjąć – a mianowicie chodzi tutaj o powoływanie terenowych jednostek organizacyjnych, łączenie się w związki stowarzyszeń, zrzeszanie osób prawnych, prowadzenie działalności gospodarczej, przyjmowanie spadków, darowizn i zapisów oraz otrzymywanie dotacji czy korzystanie z ofiarności publicznej. Takie stowarzyszenie winno utrzymywać się jedynie ze składek członkowskich.

417


Art. 38 Osoby zamieszkałe tzn. jakie? Zameldowane czy w rozumieniu k.c.? Trzeba to uściślić.

418


Art. 38

Żeby założyć stowarzyszenie mieszkańców, wszyscy muszą mieszkać na terenie powiatu. A zatem jeżeli będę w stowarzyszeniu, w którym kilka osób, członków stowarzyszenia, mieszka poza nim - trzy kilometry albo trzy metry za jego granicą, to już nie będę mógł korzystać z dobrodziejstw zapisu ustawy. Do finansowych punktów, które są przewidziane nie będę mógł już się dostać. Zatem choć mam już stowarzyszenie, które działa, piękne rzeczy robi będę musiał stworzyć, nowe, fikcyjne, żeby ubiegać się o środki gminy.

419


Art. 39 Odpowiedzialność finansowa powinna dotyczyć jedynie wybranych osób (zarząd, pełnomocnik itp.) a nie solidarnie wszystkich członków – ryzyko manipulacji i oszustw.


Art. 39

Przekazywanie dotacji celowej oraz środków z funduszu inicjatyw lokalnych mieszkańcom do dyspozycji jest w istocie rozdawaniem pieniędzy publicznych, które trudno będzie rozliczyć, a jeszcze trudniej wyegzekwować kwity nierozliczone i nienależnie wydatkowane. Z treści art. 38 wynika, że pieniądze te będą miały być wydatkowane na zadania własne gminy. Następny podmiot, który będzie z dotacji budżetowej realizował zadania gminne?



Po „art. 221” proponuje się skreślić „ust. 1”. Do czynności określonych w tym przepisie ma zastosowanie cały art. 221 ustawy o finansach publicznych nie tylko jego ust. 1.


Art. 39 ust. 2

Art. 39 ust. 2 projektu powinien otrzymać brzmienie: "Odpowiedzialność z tytułu prawidłowego wydatkowania środków, o których mowa w ust. 1 ponoszą solidarnie bez ograniczenia całym swoim majątkiem wszyscy członkowie stowarzyszenia mieszkańców według stanu na dzień przyznania środków o realizację zadania publicznego." Ustalenie terminu początkowego odpowiedzialności majątkowej członków stowarzyszenia powinno być od chwili przyznania środków, a nie od terminu złożenia wniosku, gdyż może zaistnieć sytuacja, że dany członek po złożeniu wniosku i nieprzyznaniu jeszcze środków przestał być członkiem stowarzyszenia, a w międzyczasie wniosek został zmodyfikowany bez jego udziału i dopiero zostały przyznane środki. W tym przypadku nie jest uzasadnione pociąganie do odpowiedzialności byłego członka stowarzyszenia.

Rozdział 8 Jednostki pomocnicze gminy

423


Rozdział 8 dotyczący jednostek pomocniczych gminy winien być regulowany przez ustawę ustrojową. Proponuje się. aby w projekcie ustawy zrezygnować z zapisów, które stanowią powtórzenie ustawy o samorządzie gminnym. Dotyczy to zwłaszcza zakresu omówionego w art. 40-43. Część z tych w powtórzeń ma charakter niepełny lub zgoła mylący jak na przykład w art. 52 ust 2, który nie uwzględnia ograniczenia wynikającego z art. 37 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym („Organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17, nie więcej jednak niż 21.") Stad też należy uznać, iż właściwym aktem do unormowania zagadnień związanych z funkcjonowaniem jednostek pomocniczych jest ustawa o samorządzie gminnym a nie omawiany projekt ustawy. Uważam, że w aspekcie organizacyjnym i ustrojowym sprawa jednostek pomocniczych w miastach wymaga pogłębionej dyskusji. Pomijam w tym kontekście sprawę jednostek pomocniczych w gminach wiejskich (sołectw), które mają ugruntowaną historycznie tradycję. Sprawa jednostek pomocniczych w miastach (zwłaszcza w miastach dużych) jest natomiast zagadnieniem wymagającym dyskusji (a być może zmian w prawie).


232


Nie znajduje uzasadnienia wyłączenie regulacji dotyczących funkcjonowania jednostek pomocniczych gminy z ustawy o samorządzie gminnym.

425


Regulacje zawarte w tym rozdziale powinny w całości, obligatoryjnie znaleźć się w ustawie o samorządzie gminnym. Jest to postulat ustrojowy i dlatego w jednym miejscu powinny być regulowane możliwie wszystkie ustrojowe rozwiązania dotyczące gminy.


Wątpliwości budzi redakcja rozdziału. Jako przykład można tu wskazać błędne odwołanie art. 52-55 do art. 47, nieprawidłowe odwołanie w art. 54 do art. 41-46, niewłaściwą redakcję art. 41 ust. 4 i 5, 48 ust. 2, brak przecinków, stawianie myślników w nieprawidłowych miejscach. Autorzy przy redagowaniu tekstu nie posługują się językiem właściwym dla tekstów o charakterze legislacyjnym. Jako przykład można wskazać użycie następujących sformułowań: art. 43 ust. 2 pkt 3 „pozostawione do dyspozycji statutowej aspekty ustroju wewnętrznego jednostki pomocniczej", czy art. 50 ust. 2 „dana kategoria uchwał". Widoczny jest brak spójności językowej pomiędzy poszczególnymi przepisami, np. zamienne używanie zwrotu obszar i teren jednostki pomocniczej.


Można zauważyć brak spójności pomiędzy przepisami projektowanej ustawy i ustawy o samorządzie gminnym. Jako przykład wskazujemy art. 46 ust. 4 projektowanej ustawy i art. 25 ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym regulujące maksymalną wysokość diet.

428


Dlaczego w sołectwie organ wykonawczy jest jednoosobowy, a w innej jednostce pomocniczej kolegialny?

429


Należy ustawowo umocować jednostki pomocnicze w gminach i formy ich współpracy w połączeniu z elastycznością, m.in. umożliwiając tworzenie dzielnic lub osiedli większych, mniejszych miastach.

430


Czym się różnią jednostki - konwent i konferencja, konwent przewodniczących i konferencja przewodniczących? Inicjatywa w konwencie i w konferencji jest po stronie przewodniczącego rady miasta, albo prezydenta miasta. Lepiej byłoby gdyby inicjatywa należała do przewodniczących rad osiedlowych,. A dla wzmocnienia tego mechanizmu prezydent miasta lub przewodniczący rady miasta byłby współprzewodniczącym takiego konwentu - co dawałoby mu dużo większą rangę.

431


Współistnienie dwóch różnych modeli w jednym mieście nie będzie dobrym rozwiązaniem. To jest kolejna konkurencja, zwłaszcza kiedy się uwzględni, iż jedni są skupieni w forum przewodniczących, czy w konferencji przewodniczących, a drudzy w konwencie - i ci się spotykają częściej z prezydentem, tworząc de facto coś w stylu naczelników dzielnicy. Bo do tego by to się sprowadzało.

432


Liczebność rad. Na przykład rady trzytysięcznego osiedla i osiemnastotysięcznego muszą mieć 15 osób. Wprowadźmy podział - bo to wynika z ustawy o samorządzie gminnym: do 20 tysięcy mieszkańców rady mają 15 osób, powyżej 20 tysięcy - 21. Dajmy możliwość radzie miasta czy gminy, aby decydowały o wielkości rad pomocniczych.

433


Zamieszanie spowodowane 2 typami jednostek pomocniczych – powinien być jeden typ.

434


Przewodniczący rad osiedlowych, którzy należą do tego konwentu, nie mogą już należeć do konferencji przewodniczących, bo to było by jakieś, dualizm, rozwarstwienie, czy tak? Czy w ten sposób powstałyby dwa ciała doradcze czy inicjatywne? Jedno współdziałające z przewodniczącym rady, a drugie z prezydentem. Czyli tworzy się jakieś dwie grupy, dwie siły wyodrębnione, które by konfliktowały między sobą. Nie bardzo rozumiem to powiązanie i rozróżnienie.

435


Jednostki pomocnicze, a czynne i bierne prawo wyborcze. Powyższą kwestię reguluje obecnie art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który jest w projekcie ustawy przewidziany do wykreślenia. Sprawa czynnego i biernego prawa wyborczego w sołectwach pomimo dość jasnej regulacji ustawowej budziła i tak wiele kontrowersji na tle pojęcia „stałego zamieszkania", a projekt ustawy w Rozdziale 8 „Jednostki pomocnicze gminy" zupełnie tą kwestię pomija.


233

436


Art. 42 projektu mówi w ust. 2, że w innych niż sołectwa jednostkach pomocniczych organem wykonawczym jest przewodniczący tej jednostki. Natomiast w art. 52 określono, że W jednostkach pomocniczych, o których mowa w art. 47, organem stanowiącym jest rada tej jednostki, zaś organem wykonawczym zarząd tej jednostki z przewodniczącym na czele. Pojawia się pytanie kto zatem jest organem wykonawczym jednostki pomocniczej zarząd czy jego przewodniczący?

437


W ustawie o samorządzie gminnym w Art. 37. ust. 4 jest następujący zapis: Statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców. Ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla; art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z doświadczenia wiem, że po pewnym czasie ilość członków Rady Osiedla zmniejsza się nawet o połowę i z liczby 15 (jak jest na moim osiedlu zgodnie ze statutem zatwierdzonym przez Radę Gminy) udzielających się pozostaje 7 osób. Zastanawiam się jakie są zamiary tego projektu? Czy oprzeć się na radzie osiedla jako władzy uchwałodawczej czy może zachować zapis w ustawie o samorządzie gminnym i pozwolić na istnienie alternatywy, która moim zdaniem ma większe znaczenie w zachęcaniu mieszkańców do udzielania się mieszkańców na rzecz otoczenia.

438


Konieczność rozróżnienia dwóch rodzajów jednostek pomocniczych, przez nadanie im odrębnych nazw (np. jednostki pomocnicze i dzielnice).

439

Prezes Stowarzyszenia Forum Rad Dzielnic (Beata Matyjaszczyk) 2011-04-20

Stoimy na stanowisku, iż należy uzupełnić zapisy ustawy o następujące kwestie: 1. Jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z przysługującego jej mienia oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie tej jednostki. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę w zakresie przysługującego jej mienia. 2. Statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy, w szczególności może przewidywać wyznaczanie środków znajdujących się w dyspozycji jednostki pomocniczej w załączniku do uchwały budżetowej. 3. Informacje o funkcjonowaniu jednostek pomocniczych gmina jest zobowiązana umieścić w Biuletynie Informacji Publicznej, szczególnie w zakresie: podziału gminy na jednostki pomocnicze, statutu jednostki pomocniczej gminy, wykazu składu imiennego organów jednostki pomocniczej, danych teleadresowych.

440


Dla przewodniczących i ew. członków rad jednostek pomocniczych sugeruję wprowadzenie pewnych zakazów obowiązujących radnych: - przede wszystkim zakaz łączenia mandatu radnego gminy z funkcją przewodniczącego rady osiedla (sadzę, że członkiem rady osiedla radny gminy już mógłby być, chociaż lepiej by było, gdyby uczestniczył w jej posiedzeniach w ramach realizacji obowiązków radnego gminy); - wprowadziłbym także zakaz łączenia funkcji przewodniczącego rady osiedla z zatrudnieniem w jednostce podporządkowanej Prezydentowi Miasta; W pierwszym przypadku takie połączenie powoduje, że rada osiedla staje się swoistym ciałem pomocniczym swojego szefa – radnego gminy, a w drugim wydłużonym ramieniem prezydenta.

441


W opinii wszystkich uczestników dyskusji lepsze regulacji dotyczące powoływania i funkcjonowania jednostek pomocniczych są w istocie niezbędne. W toku dyskusji pojawiło się kilka - raczej odosobnionych - głosów na temat zasadności tworzenia odrębnego aktu prawnego. Zdaniem części uczestników dyskusji wiele spośród występujących w dokumencie zapisów powinno raczej znaleźć się w istniejącej już Ustawie o samorządzie. Pozostałe uwagi miał bardziej szczegółowy charakter. Kilka z nich nie odnosiło się wprost do zapisów obecnych w projekcie ustawy, a raczej postulowały pojawienie się zupełnie nowych punktów. Dotyczyły one : - wprowadzenia obowiązku zamieszczania w BIP-ie gminy informacji na temat istnienia jednostek pomocniczych i ich funkcjonowania (najlepiej wraz z informacjami kontaktowymi). Pojawił się również postulat, aby tworzyć BIP-y dedykowane jednostkom pomocniczym, które mogłyby stać się miejscem informowania o działaniach; - wprowadzenia czytelnego zapisu na temat reguł finansowania działalności organów stanowiących jednostek pomocniczych, który bazowałby na idei budżetu partycypacyjnego. Dawałby on możliwość radzie gminy do wyodrębnienia ze swojego budżetu kwoty, która byłaby przeznaczona na realizację działań jednostek. Decyzje o tym, jakie byłyby to działania podejmowałby organ stanowiący jednostki po wcześniejszych (i w tym przypadku wiążących) konsultacjach społecznych z mieszkańcami; - wprowadzenia zapisu, który przyznawałaby jednostkom pomocniczym inicjatywę w przeprowadzaniu konsultacji społecznych.


Jednostki pomocnicze w gminach wiejskich funkcjonują i spełniają istotną rolę. Sołtys jest organem wykonawczym sołectwa i podlega w tym względzie wójtowi (burmistrzowi). Organem wspierającym sołtysa jest rada sołecka, której sołtys przewodniczy. Sołtys ma obowiązek uczestniczenia w sesjach rady gminy i otrzymuje za to wynagrodzenie. Tymczasem projekt ustawy mówi o odrębnej funkcji przewodniczącego rady sołeckiej, o dietach dla przewodniczącego, o konferencjach przewodniczących rad i nowej roli przewodniczącego rady gminy, który koordynuje posiedzenia przewodniczących rad sołeckich. W ten sposób powstanie dwuwładza, która skłóci ze sobą istniejące organy.

443


Art. 40

W art. 107 projektu ustawy wskazano, że „w art. 5 ust. 3 [ustawy o samorządzie gminnym] otrzymuje brzmienie: „3. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa ustawa o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw oraz uchwała rady gminy.”; Tymczasem w art. 40 projektu zapisano jedynie, że „Rada gminy tworzy, w drodze uchwały, sołectwa i inne jednostki pomocnicze na wniosek mieszkańców lub z własnej inicjatywy po przeprowadzeniu konsultacji z zainteresowanymi mieszkańcami“.


Art. 40 ust. 1 W art. 40 ust. 1 wskazano, że rada gminy tworzy w drodze uchwały sołectwa i inne jednostki pomocnicze (w projekcie nie sprecyzowano o jakie inne jednostki pomocnicze chodzi).


234

445


Art. 40 ust. 1 Nie do końca zrozumiałe jest proponowane rozwiązanie wyeliminowania z regulacji statutowej tego zagadnienia. Jeżeli statut gminy ma być nadal określany mianem lokalnej konstytucji, to tendencja zawężania regulacji statutowych wydaje się wątpliwa.


Art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 2

W odniesieniu do zasad tworzenia sołectw można zauważyć niekonsekwencję autorów projektu. W powołanym już wyżej art. 40 ust. 1 projektu ustawy wskazano, że rada gminy tworzy, w drodze uchwały, sołectwa po przeprowadzeniu konsultacji z zainteresowanymi mieszkańcami. Zgodnie z art. 41 ust. 2 granice sołectwa co do zasady mają pokrywać się z granicami poszczególnych wsi. Pojawia się zatem pytanie o sens przeprowadzania każdorazowo konsultacji o utworzeniu sołectwa jeżeli, jak wynika z intencji autorów projektu, sama rada gminy ma ograniczone możliwości w tym zakresie.

447


Art. 40 ust. 1

Ustawodawca w dzisiejszym stanie prawnym nie zmusza żadnej rady gminy do tworzenia jednostek pomocniczych uznając, że społeczność lokalna najlepiej wie co jej jest potrzebne. Zapis tego ustępu stwierdza, że „Rada gminy tworzy (...) jednostki pomocnicze” Lepszym, bardziej racjonalnym rozwiązaniem pozostawiającym swobodę działania i decydowania radzie gminy jest zapisanie tego ustępu w sposób który będzie uwzględniał wolę rady gminy tj. „Rada gminy może tworzyć (...) jednostki pomocnicze”.

448


Art. 40 ust. 1

Zapis powinien zawierać szczegóły dotyczące warunków, jakie musi spełniać wniosek mieszkańców w sprawie stworzenia jednostki pomocniczej. W szczególności powinno się określić: - co wniosek powinien zawierać w swojej treści; - ilości obywateli, którzy powinni podpisać wniosek (propozycja określenia tego w sposób proporcjonalny do liczby mieszkańców, np.: nie mniej niż 1% mieszkańców, z dodatkowym warunkiem, że nie może być to liczba mniejsza niż 300); - tryb rozpatrywania wniosków. Pojawiły się pojedyncze głosy (m.in. pani Beaty Matyjaszczyk), że gmina nie powinna mieć prawa odrzucenia wniosku mieszkańców, który spełniałby wszystkie określone warunki. Zauważono również, że w sposób bardziej szczegółowy należy określić sposób przeprowadzania konsultacji społeczny dotyczących tworzenia jednostek pomocniczych (np. poprzez odwołanie się do wcześniejszych zapisów Ustawy dotyczących konsultacji publicznych w tym samym dokumencie).


Art. 40 ust. 1

Rada gminy tworzy, w drodze uchwały, sołectwa i inne jednostki pomocnicze (art. 40 ust. 1). Zapis ten jak również kolejność poszczególnych artykułów w rozdziale 8 sugeruje, iż sołectwo jest podstawową jednostką pomocniczą gminy. Czy taka jest intencja ustawodawcy? Niezrozumiała jest również intencja projektodawcy zawarta w ust. 3 tego artykułu: „Dany obszar może leżeć w granicach sołectwa i innej jednostki pomocniczej”.


Art. 40 ust. 2

W art. 40 ust. 2 wskazano, że obszar poszczególnych jednostek pomocniczych nie może się pokrywać, z zastrzeżeniem ust. 3, zgodnie z którym dany obszar może leżeć w granicach sołectwa i innej jednostki pomocniczej. Należałoby się również zastanowić nad możliwością tworzenia sołectw obejmujących obszar miejscowości (innych niż miasta) w rozumieniu ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych.

451



Art. 40 ust. 2 i 3 jest niezrozumiały i chyba nielogiczny.

452



Kwestia wyznaczania obszarów jednostek pomocniczych została oceniona jako bardzo trudna i złożona. Należałoby określić reguły/zasady, jakimi należy się kierować przy wyznaczaniu obszarów jednostek pomocniczych. Każda gmina operuje wieloma jednostkami organizacyjnymi (szkoły, obszary pomocy społecznej) warto, aby wyznaczane granice jednostek pomocniczych były tożsame lub zbliżone do już istniejących. Warto też rozważyć określenie „warunków brzegowych”, jakie musi spełniać teren jednostki pomocniczej, na przykład poprzez kryteria funkcjonalne. W takim przypadku, każda jednostka pomocnicza powinna obejmować np. szkołę, ośrodek zdrowia, czy komisariat policji. Idzie o to, aby w możliwie dużym stopniu jednostka pomocnicza stanowiła jedność funkcjonalną i społeczną (także w wymiarze lokalnej tożsamości mieszkańców). Zgodnie podkreślono również, że w ustawie powinien być zapis zobowiązujący gminy do ujawniania granic poszczególnych jednostek pomocniczych w Biuletynie Informacji Publicznej.

453


Art. 40 ust. 4

W naszej ocenie wprowadzenie rozwiązania, które dopuszcza aby dany obszar leżał w granicach sołectwa i innej jednostki pomocniczej spowoduje problemy i spory kompetencyjne pomiędzy organami poszczególnych jednostek pomocniczych. Obszary sołectwa i innej jednostki pomocniczej nie powinien się zazębiać, dlatego proponujemy wykreślenie tego zapisu.

454


Art. 40

Art. 40 ust 1: „Rada gminy tworzy, w drodze uchwały, sołectwa i inne jednostki pomocnicze na wniosek mieszkańców lub z własnej inicjatywy po przeprowadzeniu konsultacji z zainteresowanymi mieszkańcami.” Art. 5 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ma otrzymać brzmienie: „3. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa ustawa o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw oraz uchwała rady gminy.” Zestawienie tych dwóch przepisów pokazuje brak delegacji do uregulowania kwestii związanych z łączeniem, podziałem, a co najważniejsze znoszenia jednostek pomocniczych w projekcie ustawy o wzmacnianiu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw oraz uchwała rady gminy. Proponujemy dodatnie w art. 40 ustępów o brzmieniu: „1. Statut gminy określa zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia sołectw i innych jednostek pomocniczych jak również zasady i tryb przeprowadzania konsultacji, o których mowa w ust. 2; 2. Sołectwa i inne jednostki pomocnicze tworzy rada gminy, w drodze uchwały, na wniosek mieszkańców lub z własnej inicjatywy po przeprowadzeniu konsultacji z zainteresowanymi mieszkańcami; 3.


235

Ustalenie i zmiana granic jednostek pomocniczych dokonywane są w sposób zapewniający jednostce terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych; 4. Wniosek mieszkańców o utworzeniu i znoszenia jednostki pomocniczej gminy jest wnioskiem w trybie kodeksu postępowania administracyjnego”.

455

Pełnomocnik Prezydenta M. Poznania (Włodzimierz Urbańczak) 2011-04-26

Art. 40 Dodanie ust. 2 w brzmieniu: „2. Podstawowym celem jednostki pomocniczej jest pomoc organom gminy w realizacji zadań wynikających z ustaw i statutu gminy, a związanych z zaspakajaniem potrzeb mieszkańców zamieszkałych na terenie jednostki pomocniczej.”

456


Art. 41 Sołectwa mogą istnieć nie tylko na wsiach, ale też w koloniach, przyczółkach itp.


Art. 41 i Art. 51 Nie jest jasny podział jednostek pomocniczych na dwa rodzaje: art. 41 i art. 51.

458


Art. 41 ust. 1 Art. 41 ust. 1 „sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy stanowiąca formę samoorganizacji mieszkańców wsi”. W świetle tego sformułowania czym jest „inna jednostka pomocnicza”?

459


Art. 41 ust. 1

Proponujemy aby w art.41 ust.1 słowo: ,,mieszkańców wsi” - zastąpić słowami: ,,mieszkańców jednostek osadniczych na terenach wiejskich - takich jak: wieś, kolonia, osada, osiedle lub przysiółek”. Ustawa z dnia 29 sierpnia 2003r.( Dz. Ustaw z dnia 22 września 2003r. nr 166, poz.1612) o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych w art. 2 posługuje się określeniem ,, jednostka osadnicza,, a ,,wieś,, jest tylko jednym z rodzajów takich jednostek. Jednostka osadnicza ( wyodrębniony przestrzennie obszar zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkany przez ludzi). Jednostkami osadniczymi w sołectwie mogą być : 1/ wieś (jednostka osadniczą o zwartej lub rozproszonej zabudowie i istniejących funkcjach rolniczych lub związanych z nimi usługowych lub turystycznych nieposiadającą praw miejskich lub statusu miasta), ale także : 2/ kolonia (jednostka osadnicza powstałą jako rezultat ekspansji miejscowości poza obszar wcześniej istniejącej zabudowy, w szczególności: kolonię miasta, kolonię wsi), 3/ osada ( niewielką jednostkę osadniczą na terenie wiejskim o odmiennym (wyróżniającym się) charakterze zabudowy albo zamieszkaną przez ludność związaną z określonym miejscem lub rodzajem pracy, w szczególności: osadę młyńską, osadę leśną, osadę rybacką, osadę kolejową, osadę po byłym państwowym gospodarstwie rolnym; osada może być samodzielna lub może stanowić część innej jednostki osadniczej), 4/ osiedle (zespół mieszkaniowy stanowiący integralną część miasta lub wsi), 5/ przysiółek (skupisko kilku gospodarstw położonych poza zabudową wsi stanowiące integralną część wsi). Miejscowość – stanowi jednostkę osadniczą lub inny obszar zabudowany odróżniającą się od innych miejscowości odrębną nazwą, a przy jednakowej nazwie - odmiennym określeniem jej rodzaju.

460


Art. 41 ust. 2

W treści tego ustępu określa się, że organem wykonawczym jednostki pomocniczej innej niż sołectwo jest przewodniczący tej jednostki co stoi w jawnej sprzeczności z treścią Art. 52 ust. 1 gdzie widnieje zapis, iż organem wykonawczym jest zarząd tej jednostki z przewodniczącym na czele. To przykład na bałagan legislacyjny przy tworzeniu tego projektu ustawy. Przykładem jeszcze większego niechlujstwa legislacyjnego jest treść Art. 43 ust. 1 w kontrze do treści Art. 53 ust. 1, które są wzajemnie sprzeczne mimo, że regulują tę samą sprawę, czyli statut jednostki pomocniczej.

461

Redaktor Naczelna „Gazety Sołeckiej” (Joanna Iwanicka) 2011-04-08

Art. 41 ust. 4 i art. 107 pkt 23

Dotychczasowy ust. 4 powinien otrzymać brzmienie: 4. W sołectwie funkcjonuje rada sołecka jako organ doradczy sołtysa. Uzasadnienie: Proponowany zapis byłby regresem w stosunku do obowiązującego obecnie przepisu art. 36 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ to czy rada sołecka ma w ogóle istnieć pozostawia się w projekcie do rozstrzygnięcia radzie gminy, albo ewentualnie za jej przyzwoleniem wyrażonym w statucie sołectwa – zebraniu wiejskiemu. Tymczasem obecnie pod rządami ustawy o samorządzie gminnym rada sołecka jest obligatoryjna i wybierana przez stałych mieszkańców w głosowaniu tajnym, bezpośrednim i spośród nieograniczonej liczby kandydatów. Wyjęcie przepisów art. 36 ust 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczących organów sołectwa oraz zasad i trybu wyborów organów sołectwa i pozostawienie tych kwestii do decyzji rady gminy może spowodować skutek odwrotny od zamierzonego i przyczynić się do psucia prawa miejscowego stanowionego przez rady gmin. To rozwiązanie mogłoby być zastosowane przy wysokiej kulturze prawnej i powszechnej świadomości ludzi zasiadających w organach gmin – na czym polega istota państwa obywatelskiego. Wymaga to również uszczelnienia nadzoru prawnego wojewodów nad stanowionym prawem miejscowym. Poza tym instytucja rady sołeckiej jest obecnie obligatoryjna – zgodnie z przepisem art. 36 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Instytucja ta jest bardzo mocno zakorzeniona w polskiej tradycji i w istocie bardzo wspomaga działalność sołtysa. Bardzo rzadko dochodzi do konfliktów między radą sołecką a sołtysem. Wedle wiedzy Krajowego Stowarzyszenia Sołtysów, do którego zgłaszane są interwencje z sołectw są to sporadyczne przypadki. Po co więc rozmontowywać coś, co bardzo dobrze funkcjonuje i co się sprawdziło a co najważniejsze – co wzmacnia


236

sołectwa, a nie osłabia. Nie mam przy tym najmniejszych wątpliwości, że byłoby to odebrane przez mieszkańców wsi jako próba osłabienia sołectw a nie wzmocnienia. Z tych samych powodów pozostawienie radzie gminy do rozstrzygnięcia czy rada sołecka będzie funkcjonować jako organ doradczy sołtysa czy jej w ogóle ma nie być uważam za regres w stosunku do obecnie obowiązującej regulacji, choć użycie terminu „organ” jest pozytywem.

462


Art. 41 ust. 3 Sugerowałbym używanie określenia ,,stanowiący” nie uchwałodawczy.

463


Art. 41 ust. 4

Jest to uwstecznienie w stosunku do zapisów obecnie obowiązujących, które mówią o tym, że w jednostkach pomocniczych działa sołtys i rada sołecka. Czyli ma w tej chwili charakter obligatoryjny, a w innych jednostkach pomocniczych to jest zarząd – np. zarząd osiedla i rada osiedla. Proponuję skonsumować zapisy art. 40 i 41 w artykule 13 i pamiętać, że wieś jest tylko jedną z jednostek osadniczych. w art. 41 posługujemy się jedną nazwą jednej jednostki osadniczej - wsią. Tymczasem są nimi także kolonie i przysiółki.

464


Art. 41 ust. 5

Dotychczasowy ust. 5 powinien otrzymać brzmienie: 5. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania lub pozostawienie w ustawie o samorządzie gminnym przepisu art. 36. Uzasadnienie: do nieobliczalnych następstw może doprowadzić pozostawienie tej tak fundamentalnej dla demokracji sprawy, którą są wybory, do uregulowania radom gmin w statutach jednostek pomocniczych w sytuacji, gdy wykreśla się z ustawy ustrojowej cały przepis – dotyczący zasad wyborów i gdy jeszcze dziurawy jest nadzór nad zgodnością z prawem prawa miejscowego stanowionego przez rady gmin. Będzie to moim zdaniem generować liczne spory między mieszkańcami a organami gmin, które będą angażować niepotrzebnie sądy administracyjne i rodzić zniechęcenie a nie pobudzać społeczności do aktywności. Sprzeczne z Konstytucją przepisy w licznych statutach sołectw np. odbierające prawo kandydowania na sołtysa stałym mieszkańcom między 18 a 24 rokiem życia albo między 18 a 26 rokiem życia z powodu dziurawego nadzoru, przy bezczynności rad gmin i braku realnych możliwości podważenia tych przepisów przez mieszkańców – powinny skłonić autorów projektu do zweryfikowania pomysłu przeniesienia generalnych zasad dot. wyborów sołtysa i rady sołeckiej z ustawy ustrojowej do statutów sołectw. Jeśli wyjmuje się je z ustawy ustrojowej to moim zdaniem pożądane byłoby przeniesienie ich przynajmniej do ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym.

465


Art. 41 ust. 5 Konieczna adiustacja.

466


Art. 41

Dodanie ust. 6 w brzmieniu: 6. Przepis art. 41 ust 5 stosuje się odpowiednio do odwołania sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Uzasadnienie: Brak tej kwestii w regulacjach ustawowych a także brak jej w enumeratywnie wyliczonych sprawach, które powinien rozstrzygać statut jednostki pomocniczej (w art. 35 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym) powoduje, że w dużej części statutów sołeckich nie ma w ogóle uregulowanej tej kwestii. W następstwie – w tych sołectwach sołtysi i członkowie rad sołeckich są w istocie nieodwołalni bez względu na okoliczności.

467


Art. 42 ust. 2 Organem wykonawczym jest przewodniczący jednostki stoi w sprzeczności z art. 52, który dzieli jednostki pomocnicze na dwa organy: radę i Zarząd.

468


Art. 43 i Art. 52 Dostosować liczbę radnych w radach jednostek pomocniczych do liczby mieszkańców.

469


Art. 43 Jednostki pomocnicze powinny posiadać osobowość prawną.


237


Art. 43

Istotne zastrzeżenia budzi dotychczasowy art. 43 (obowiązek konsultacji z jednostkami projektów uchwał dotyczących bezpośrednio terenu danej jednostki). Brak takich konsultacji oznaczać będzie niezgodność uchwały rady gminy z prawem dlatego konieczne jest bardziej precyzyjne określenie tego obowiązku poprzez wskazanie katalogu uchwał podlegających konsultacjom lub odesłanie do statutu gminy, który taki katalog by określił. Konieczne jest też przesądzenie, że wybory do rad jednostek pomocniczych – chociaż ich tryb określa rada gminy – muszą mieć charakter wyborów przeprowadzanych w jednomandatowych okręgach wyborczych.


Art. 43 W ust. 3 jest złe odesłanie.

472


Art. 43 Jest sprzeczny z art. 53, który określa statut jednostki pomocniczej wspólny dla wszystkich.

473


Art. 43 ust. 1 Przepis nie wskazuje w jakim trybie powinny zostać przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami, dlatego należy określić tryb prowadzenia konsultacji lub wskazać, że będą one prowadzone w trybie ustawy o wzmocnieniu…

474


Art. 43 ust. 2 pkt. 4

Uczestnicy dyskusji zgodnie stwierdzili, że należy poświęcić więcej uwagi trybowi i zasadom wyborów do organów jednostek pomocniczych. Warto, aby zapisy tego dotyczące pojawiły się w ustawie. Sformułowano kilka postulatów: - warto, aby jednym z zadań gminy było przeprowadzenie kampanii profrekwencyjnej, która siłą rzeczy przyczyni się też do tego, że więcej mieszkańców dowie się o istnieniu jednostek pomocniczych; - może warto wypróbować bardziej innowacyjne sposoby głosowania (np. głosowanie korespondencyjne, głosowanie on-line); - wbrew aktualnym praktykom warto, aby tam gdzie to możliwe okręgi wyborcze w wyborach samorządowych i wyborach do organów jednostek pomocniczych były takie same; - w ustawie należałoby zapisać „warunki brzegowe” dotyczące kadencji, ale decyzję szczegółowe pozostawić w gestii gminy; - trzeba zlikwidować bardzo długo trwające przerwy pomiędzy kadencjami organów jednostek pomocniczych.

475



Żaden przepis nie określa liczebnego składu rady jednostki pomocniczej. Dlatego sugerujemy uzupełnienie zapisu tego artykułu 1) Organizację, w tym skład liczbowy i zadania organów jednostki pomocniczej.

476



Zapisy ustawy powinny jasno wskazywać, że w statucie jednostki pomocniczej nadawanym przez gminę należy określić nie tylko „sposób realizacji” przekazanych zadań, ale również źródła ich finansowania. W tej części projektu ustawy brakuje również zapisów, które regulują sposób, w jaki gmina może przekazywać mienie komunalne swoim jednostkom pomocniczym. Wskazanie takiej możliwości i określenie procedury będzie dużym ułatwienie – dla bardzo wielu samorządów takie działania wciąż jest trudne do przeprowadzenia i budzi opór (choć powinno być dosyć naturalne).

477



Aby jednostka mogła wypełniać zadania statutowe niezbędne zapewnienie jej niezbędnych środków z budżetu gminy, dlatego proponujemy aby pkt 6 otrzymał brzmienie: 6) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich finansowania i realizacji.

478


Art. 44 Powołuje do życia kolejny organ, który wymagać będzie obsługi urzędniczej.

479


Art. 44 Zdecydowanie rozbudowano tę instytucję - czy potrzebnie?


Art. 44

Prosimy o rozważenie formy fakultatywnej - „może” działać: Gmina Choroszcz liczy 34 jednostki pomocnicze; w tej chwili sołtysi i przewodniczący zarządów osiedli miasta biorą udział w Sesjach Rady gdzie mają możliwość wypowiedzenia swoich opinii; obowiązkowe dwa spotkania roczne „w sprawach dotyczących zaspokajaniu potrzeb mieszkańców”: jakie „sprawy” ustawodawca ma na myśli? ; samorząd widzi potrzeby mieszkańców tym bardziej, że zgłaszane są one na bieżąco, w różnych formach, w tym w formie wniosków na Sesji Rady, a stałym problemem w zaspokajaniu potrzeb mieszkańców jest brak


238

środków finansowych; powinno się także doprecyzować czy opinie konferencji przewodniczących są wiążące dla organów gminy.


Art. 44 i art.. 46 Nie znajduje uzasadnienia propozycja powołania konferencji przewodniczących jednostek pomocniczych (czyli m.in. konferencji sołtysów) i ustalania dla nich diet i zwrot kosztów służbowych będzie powodowało skutki finansowe dla samorządów.

482


Art. 44 i art. 55

Proponuję ujednolicić zapisy dotyczące konferencji przewodniczących (art. 44) oraz konwentu przewodniczących (art. 55) i zredukować je jedynie do dyspozycji umożliwiającej powołanie tego ciała bez określania zakresu kompetencyjnego, który musi być pochodną zakresu działania jednostek pomocniczych określonych przez organy stanowiące gminy w statucie.


Art. 44 i Art. 55

Konferencja przewodniczących jednostek pomocniczych oraz konwent przewodniczących nie powinny być obligatoryjne, zwłaszcza przy tak ogólnie określonych kompetencjach tych ciał (jaka jest ich odpowiedzialność? jaka relacja do kompetencji wójta i zakresu jego odpowiedzialności?). Skąd będą środki na ich obsługę administracyjno-techniczną?

484


Art. 44 Jednostki pomocnicze również powinny mieć prawo zwoływania konwentów i konferencji.

485


Art. 44 Według naszej opinii jest to tworzenie kolejnego, sztucznego tworu. Mieszkańcy jednostek pomocniczych są reprezentowani poprzez wybieralnych w wyborach powszechnych radnych.


Art. 44 ust. 3 W świetle art. 44 ust. 3 konferencja przewodniczących jednostek pomocniczych zbiera się w obecności wójta. W praktyce wielu samorządów udział wójta jest wskazany jedynie na początku spotkania, w dalszym jego ciągu wystarczają szczegółowe informacje naczelników wydziałów.

487


Art. 44 ust. 4 Kwestia mogłaby zostać uregulowana w statucie gminy.


Art. 45

Skoro projekty uchwał są dostępne w BIP (w Gminie Choroszcz taka forma jest już stosowana), a ustawodawca proponuje fakultatywną formę udziału przewodniczących jp w pracach rady gminy oraz przewidziane jest tylko ”co najmniej prawo udziału w dyskusji w sprawach dotyczących danej jednostki pomocniczej” bez prawa głosowania – prosimy o rozważenie fakultatywnej formy przekazywania przewodniczącym jp materiałów, które otrzymują radni: w naszym przypadku przy 34 przewodniczących jp jest to obowiązek obciążający budżet gminy, a można przyjąć inne (z zachowaniem zasad dostępności, przejrzystości i jawności) formy udostępniania w/w materiałów dla zainteresowanych; zawiadamianie o posiedzeniach Rady jak najbardziej na takich samych zasadach jak radnych (ale bez materiałów jak dla radnych).


Art. 45 ust. 1 Wydaje się zbędny art. 45 ust. 1 stanowiący, że przewodniczący jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Zapis ten niczego nowego nie wnosi, gdyż prace rady gminy są jawne i dostępne dla mieszkańców.

490


Art. 45 ust. 1 Taki zapis już istnieje, ma do tego prawo każdy obywatel.


239

491


Art. 45 ust. 2 W ust. 2 jest „... co najmniej prawo udziału w dyskusji..." Co to takiego? Wykreślić ust. 2

492


Art. 45 ust. 3 Uważamy, że należy ten przepis uzupełnić o zapisy dotyczący trybu zawiadamiania: „Przewodniczący rady gminy zawiadamia przewodniczących jednostek pomocniczych o sesji rady gminy na takich samych zasadach i w takim samym trybie jak radnych.”

493


Art. 46

Poziom szczegółowości tego artykułu budził pewne zastrzeżenia. Według niektórych uczestników (p. Matyjaszczyk) taki zapis nie powinien znajdować się w dokumencie o takiej randze, jak ustawa. Choć zgodnie stwierdzono, że samo przyznanie diety członkom organów stanowiących jednostek pomocniczych jest sensowe, a wskazanie limitu ich wysokości może przeciwdziałać sytuacjom patologicznym.

494


Art. 46 ust. 1 Czemu członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej przysługiwać ma ochrona prawna tak jak funkcjonariuszom publicznym? Wykreślić.


Art. 46 ust. 1 W art. 46 ust. 1 należy doprecyzować, że ochrona prawna przysługuje członkowi organu wykonawczemu w związku z wykonywaną funkcją.


Art. 46 ust. 1 Przywołany przepis jest niewłaściwie sformułowany, może bowiem sugerować że ochrona dotyczy wyłącznie członków organu kolegialnego, o którym mowa w art. 52, a nie obejmuje przewodniczących jednostek pomocniczych, którzy wykonują funkcję organu wykonawczego jednoosobowo.

497


Art. 46 ust. 2 Wprost przewiduje ustalenie diet dla przewodniczących jednostek pomocniczych. Ale już ust.3 stanowi, że rada gminy „może” ustanowić zasady na jakich dieta będzie przysługiwała.

498


Art. 46 ust. 2

Dotychczasowy ust. 2 powinien otrzymać brzmienie: 2. Rada gminy ustanawia zasady, na jakich przewodniczącemu jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Uzasadnienie: Propozycja aby diety dla sołtysów i przewodniczących innych jednostek pomocniczych były obligatoryjne jest od dawna postulowana przez sołtysów i ich stowarzyszenia sfederowane w KSS, jednakże opcja: „albo diety albo zwrot kosztów podróży służbowej” byłby regresem w stosunku do obecnej sytuacji i byłoby to poczytane przez sołtysów bardzo niekorzystnie.

499


Art. 46 ust. 3-5 Wykreślić. To jest okazja do roszczeń. A ponadto są inne regulacje.

500


Art. 46 ust. 4 Dotychczasowy ust. 4 powinien otrzymać brzmienie: 4. Wysokość diet, o których mowa w ust. 2 i 3 nie może być w skali miesiąca niższa niż połowa maksymalnej wysokości diety, jaka może przysługiwać radnym w tej gminie.

501


Art. 46 ust. 4 i 5 Uważamy, że zapis ten jest zbyt szczegółowy. Kwestię tą powinny regulować uchwały organu stanowiącego gminy.


240


Art. 47

Stanowczo sprzeciwiamy się wprowadzeniu obowiązku każdorazowego konsultowania projektów uchwał dotyczących bezpośrednio terenu danej jednostki organizacyjnej. W praktyce niemal każda uchwała podejmowana przez radę gminy będzie podlegała konsultacjom co w praktyce przełoży się na wydłużenia procesu uchwałodawczego.

503


Art. 47 W praktyce znacznie spowolni proces legislacyjny.

504


Art. 47 Określić charakter uchwał, które należy konsultować z jednostką pomocniczą – zapis art. 47 zbyt ogólny.

505


Art. 47 Jednostki pomocnicze powinny mieć prawo uczestniczyć w zatwierdzaniu projektów inwestycji na jej terenie oraz prawo uczestnictwa w odbiorach technicznych.

506


Art. 47

obowiązek rady gminy konsultowania projektów uchwał. Czy nie byłoby lepiej gdyby wpisać go do obowiązków przewodniczącego? Bo przejście przez obrady poprzez uchwałę po to, żeby rada skierowała do konsultacji projekt, jest chyba trochę niepotrzebnym utrudnieniem. i zakres obowiązków tych konsultacji. w propozycji jest zapis dotyczący bezpośrednio terenu danej jednostki pomocniczej. Gdyby czytać dokładnie, oznaczałoby to, że wszystkie uchwały, które dotyczą w jakikolwiek sposób terenu jednostki pomocniczej musiałby być konsultowane z tą jednostką pomocniczą. Na przykład: wszędzie tam, gdzie są bonifikaty od cen sprzedaży lokali mieszkalnych, taki wykaz najpierw musiałby podlegać konsultacji czy opiniowaniu przez radę osiedla - myślę, że trochę zbędnie. Dość częste jest zbywanie na własność gruntów pod obiektami operatorów sieci energetycznych. Sprawa jest techniczna, więc ja nie mam gotowego rozwiązania, natomiast proponuję zastanowić się nad zakresem obowiązku tej konsultacji, żeby nie wylać dziecka z kąpielą. Żeby nie było tak, że wszystko cokolwiek dotyczące terenu osiedla musiałoby być konsultowane z radami osiedli, co oczywiście oznaczałoby i dla rad osiedli dodatkowe, niepotrzebne obowiązki.

507


Art. 47 Czy taki zapis nie powoduje zachwiania podstaw radnych do reprezentowania mieszkańców?

508


Art. 47

Warto wprowadzić zapis (nie w tekście nowej ustawy, a raczej jako dopisek do art.23 Ustawy o samorządzie), który zobowiązuje radnych z danego okręgu do nawiązania kontaktu i współpracy z daną jednostką pomocniczą (jeśli jest tam obecna). Wskazano na brak zapisu, który gwarantowałby otrzymanie przez organy jednostek pomocniczych odpowiedzi na swoje interpelacje i wnioski.

509


Art. 47 ust. 1 W zapisie tym nie zrozumiałe jest ograniczenie konsultacji jedynie do projektów uchwał, które dotyczące bezpośrednio terenu danej jednostki pomocniczej bezpośrednio. Proponujemy wykreślenie słowa „bezpośrednio”.

510


Art. 47 ust. 2 Po wyrazie „Zasady” dodać wyrazy: „i tryb”. Uzasadnienie: Konsultacje bez określenia ich trybu choćby z zasadami są bowiem tylko pustymi ramami.

511




241

512


Art. 48-50 Wykreślić. ad Art.48. Mają być w przepisach wcześniejszych regulacje generalne.


Art. 48-50 Wątpliwości budzi przyznanie organom stanowiącym jednostki pomocniczej szerokiej inicjatywy uchwałodawczej (art. 48-50). Po pierwsze, jak wynika z brzmienia art. 48, inicjatywa nie musi ograniczać się do spraw związanych z jednostką organizacyjną.


Art. 48-50

Projektodawcy w uzasadnieniu do projektu ustawy nie oszacowali ewentualnych skutków finansowych wprowadzenia proponowanych rozwiązań. Tymczasem każda tego typu inicjatywa uchwałodawcza generuje określone koszty po stronie samorządu gminnego (jak chociażby koszty związane z obsługą prawną) czy koszty wynikające z konieczności zasięgnięcia opinii podmiotów zewnętrznych.


Art. 49 Co w sytuacji gdy projekt uchwały nie będzie zawierał wymaganych dokumentów?

516



Obecny zapis wzbudził zgodny sprzeciw uczestników dyskusji. Stwierdzono, że przygotowanie analizy skutków finansowych jest warunkiem nie do spełnienia zarówno dla „zwykłych” obywateli (taki sam podpunkt znajduje się w rozdziale dotyczącym obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej), jak i tych, którzy zostali wybrani do organów jednostek pomocniczych. Trudno wymagać od obywateli, aby posiadali wystarczające umiejętności analityczne z zakresu finansów publicznych, wiedzę ekspercką i przede wszystkim dostęp do danych, które pozwoliłyby im taką analizę przygotować. Informacje na temat ogólnych skutków finansowych, jakie wywoła przyjęcie wnioskowanej uchwały może być częścią wspomnianego w pkt. 1. projektu uchwały i „skutków jej uchwalenia”.

517


Art. 49 ust. 3 Projekt tego ustępu określa co zawiera analiza, o której mowa w ust. 1 pkt 4, problem w tym, że takiego punktu nie ma w tym artykule. To kolejny dowód na to, iż projekt został przygotowany niechlujnie.

518


Art. 50 Dodanie jednostkom pomocniczym inicjatywy uchwałodawczej może spowodować znaczne zwiększenie ilości uchwał na sesjach rady gminy. Każda odmowa rozpatrzenia inicjatywy wymaga formy uchwały.


Art. 50 ust. 1

Termin 60-dniowy jest za krótki biorąc pod uwagę zapis art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gdzie mowa jest o zwoływaniu Sesji rady w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał więc prosimy o rozważenie przedłużenia tego terminu do 90 dni (np. w terminie 60 dni od dnia jego wniesienia, nie dłuższym jednak niż 90 dni), aby nie było potrzeby zwoływania Sesji ze względu na zgłoszony w trybie art. 50 projekt uchwały.

520


Art. 51 Wykreślić. To jest naruszenie porządku konstytucyjnego. Decyzje administracyjne wydaje organ wykonawczy i w zasadzie nic radzie do tego. Nadzoruje RIO, Wojewoda, SKO, sąd administracyjny - nie rada.

521


Art. 51 Jeżeli jednostki pomocnicze mają wydawać decyzje administracyjne to wydaje się, że ich członkowie albo będą zatrudniani w urzędach albo otrzymają upoważnienia. Jest to o tyle skomplikowane, że jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej.


Art. 51 Z analizy art. 51 wynika, iż ustawodawca używa pojęcia „jednostka pomocnicza” na określenie dwóch różnych bytów prawnych. Pojawia się pytanie, czym jest jednostka pomocnicza „rozstrzygająca o prawach i obowiązkach obywateli”?


242

523


Art. 51

Przy okazji omawiania zapisów dotyczących jednostek pomocniczych tworzonych w mieście powiatowym, pojawił się problem nazewnictwa, który od dawna obecny przy okazji rozmowy o jednostkach pomocniczych. Dowolność w nadawaniu przez gminę nazw poszczególnym jednostkom rodzi wiele niejasności i utrudnień. Często różnica pomiędzy dzielnicą a osiedlem jest bardzo niewielka, a taka wielość możliwych nazw nie ułatwia mieszkańcom zrozumienia istoty jednostek pomocniczych. Przypadek „specjalnych” jednostek pomocniczych w miasta powiatowych (służących dekoncentracji zadań) takie problemy jeszcze pogłębia. Warto poważnie zastanowić się na uporządkowaniem systemu nazewnictwa jednostek pomocniczych, tak by każda z nazw miała niejako „na stałe” przypisany zakres kompetencji i formę funkcjonowania. W odniesieniu do art. 51 pojawił się również pojedynczy głos (p. Witkiewicz) dotyczący kryterium „powiatowości” miasta. Proponowano zastąpienie go raczej warunkiem odnoszącym się do liczebności miasta.


Art. 51-54

Art. 51 – 54 wprowadzają w celu dekoncentracji zadań możliwość utworzenia nowego rodzaju jednostek pomocniczych w miastach na prawach powiatu. W przypadku podjęcia uchwały o utworzeniu tego typu jednostek w mieście na prawie powiatu istniałyby dwa rodzaje jednostek pomocniczych: - obligatoryjna ( art. 40 „gmina tworzy” ) będąca formą samoorganizacji mieszkańców; - fakultatywna – stworzona w celu dekoncentracji zadań.

525


Art. 51 ust. 1

Projekt tego ustępu dopuszcza wydawanie decyzji administracyjnych przez jednostki pomocnicze jako jedno z zadań publicznych mieszczących się w katalogu zadań publicznych przydzielonych w formie uchwały przez radę gminy miejskiej na prawach powiatu. Skoro rada gminy nie ma uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych w żadnej sprawie to jak może zadanie polegające na rozstrzygnięciach o prawach i obowiązkach obywateli poprzez wydawanie decyzji administracyjnych przekazywać na rzecz jednostek pomocniczych? Jest to nieporozumienie gdyż wydawanie decyzji administracyjnych to kompetencja zastrzeżona wyłącznie dla organu wykonawczego – wójta, burmistrza, prezydenta i rada gminy nie ma nawet kompetencji by rozstrzygać skargi na takie decyzje podejmowane przez organ wykonawczy gminy.

526


Art. 51 ust. 1 Dodanie po wyrazach „jednostki pomocnicze” wyrazu: „- dzielnice”.

527


Art. 51 ust. 2 Dodanie po wyrazach „jednostek pomocniczych” wyrazów: „niższego rzędu, wg zasad”.

528


Art. 51 Dodanie ust. 3 w brzmieniu: „3. Dzielnica sprawuje nadzór nad utworzonymi na swoim obszarze jednostkami niższego rzędu”.


Art. 51 ust. 2

Art. 51 ust. 2 jest nieprecyzyjny. W powołanym przepisie przewidziano możliwość funkcjonowania na tym samym obszarze niezależnych od siebie jednostek pomocniczych (jednostek pomocniczych powołanych w celu realizacji zadań publicznych i innych jednostek organizacyjnych). Taka propozycja w naszej ocenie nie ma żadnego uzasadnienia merytorycznego. Argumentów za wprowadzeniem takiego rozwiązania nie można również doszukać się w uzasadnieniu do projektu ustawy.

530


Art. 51 i kolejne

Mimo, że w większości polskich miast ich statuty przewidują tworzenie jednostek pomocniczych gminy pojęcie to jest nie zrozumiałe dla obywateli. Wprowadzenie kolejnego, trzeciego, obok sołectwa i jednostek określonych w art. 40 – 50 rodzaju jednostek pomocniczych spowoduje jeszcze większe niezrozumienie systemu zarządzania Państwem na poziomie lokalnym. Jeżeli z danych posiadanych przez autorów ustawy konieczne jest wprowadzenie takiego rozwiązania, należałoby wprowadzić specjalne nazewnictwo dla tych jednostek i ich organów.


Art. 52-55 W art. 52, 53, 54, 55 przywoływane są niewłaściwe artykuły.

532


Art. 52 ust. 1 Dodanie po wyrazach „jednostkach pomocniczych” wyrazu: „- dzielnicach” oraz po wyrazie „przewodniczącym” wyrazu „dzielnicy”.


Art. 52 ust.1 Nieprawidłowe jest odwołanie w tekście ustawy do art. 47 – powinien tu być wskazany art. 51. Podobnie błędnie wprowadzono odniesienie do art. 47 w artykułach 52, 53, 54, 55.


243

534


Art. 52 Dodanie ust. 3-5 w brzmieniu: „3. Wybory do rad dzielnic odbywają się łącznie z wyborami do rady miasta. 4. Nie można kandydować jednocześnie do rady dzielnicy i rady miasta. 5. Wybory do rad dzielnic odbywają się w okręgach jednomandatowych.”

535


Art. 53 ust. 1 Dodanie po wyrazach „jednostek pomocniczych” wyrazu: „- dzielnic”.

536


Art. 53 ust. 2 Naszym zdaniem statut , o którym mowa w ust. 1, powinien określać również organizację i zadania organów jednostki pomocniczej.

537


Art. 53 Dodanie ust. 2 w brzmieniu: „2. Zarząd dzielnicy wykonuje zadania przy pomocy administracji dzielnicy”.

538


Art. 54 Dodanie po wyrazach „jednostek pomocniczych” wyrazu: (dzielnic)”.

539


Art. 55 ust. 1 Zmiana ust. 1: „1. Przewodniczący zarządu dzielnic - jednostek pomocniczych miasta, o których mowa w art. 51, tworzą konwent przewodniczących.”


art. 52-55 Art. 52-55 odwołują się do jednostek pomocniczych, o których mowa w art. 47, gdy tymczasem przywołany przepis reguluje sprawy związane z prowadzeniem konsultacji społecznych.

541


Art. 52 ust. 1, Art. 53 ust.1, Art. 54, Art. 55 ust. 1

Wszystkie wymienione artykuły mają odesłanie do Art. 47 określające rodzaj jednostek pomocniczych, tymczasem Art. 47 zobowiązuje radę gminy do konsultacji z jednostkami pomocniczymi określonych projektów uchwał oraz sytuuje zasady tych konsultacji które mają znaleźć się w formie uchwały rady gminy. To kolejny dowód na to, iż projekt został przygotowany niechlujnie.

542


Art. 53 Wydaje się, że miejsce nie jest właściwe. Należy (po korektach) przenieść do przepisów o statucie gminy.

543


Art. 55 Wykreślić.

544


Art. 55 Trudno określić czym różni się konwent przewodniczących od konferencji przewodniczących z art. 44.

545


Art. 55 Za niezrozumiałe należy uznać przyjęcie, iż zadaniem Konwentu jest koordynowanie realizacji zadań publicznych na obszarze gminy (art. 55 ust. 3). Ta dyspozycja, oznacza, iż Konwent przejmuje właściwości wykonawcze, co musi doprowadzić do sporów kompetencyjnych.


244

546


Art. 55

Porównując zapisy tego artykułu z zapisami zawartymi w Art. 44 niniejszego projektu ustawy można odnieść wrażenie, że tworzy się byty parasamorządowe bez mała tożsame, których zadaniem jest raz doradzanie wójtowi i radzie gminy (konferencja przewodniczących), drugi raz koordynowanie realizacji zadań publicznych na obszarze gminy (konwent przewodniczących). W pierwszym przypadku przewodniczący spotykają się nie rzadziej niż dwa razy w roku pod przewodnictwem przewodniczącego rady w obecności wójta. W drugim przypadku spotykają się nie rzadziej niż raz w miesiącu pod przewodnictwem prezydenta miasta. Pomijając potrzebę istnienia takich sztucznych tworów dobrze byłoby zdecydować się na stałe jednoznaczne określenie, iż ile razy mowa jest o wójcie, jako o organie wykonawczym gminy rozumie się przez to także burmistrza i prezydenta miasta. Niezrozumiałe jest używanie tych pojęć zamiennie. To kolejny dowód na to, iż projekt został przygotowany niechlujnie.


Art. 55 Podmioty wskazane w ustawie – konwent przewodniczących i konferencja przewodniczących nie są czytelnie i w jasny sposób rozróżnione. Podobnie ich uprawnienia nie są wyraźnie określone. Należy również dodać, że wystarczającym byłoby powołanie jednego ciała doradczego.

548


Art. 55 ust. 2 Czy w konferencji przewodniczących mają uczestniczyć przewodniczący jednostek pomocniczych niższego rzędu, czy też nikt z terenu dzielnicy?


Art. 55 ust. 3 W art. 55 ust. 3 wskazano, że zadaniem konwentu przewodniczących zarządu jednostek pomocniczych będzie koordynacja zadań publicznych na obszarze gminy bez jednoczesnego określenia instrumentów umożliwiających realizację tego zadania.


Art. 55 ust. 3 Bezwzględnie usunięcia wymaga ust. 3 w art. 55, zgodnie z którym ,,zadaniem konwentu przewodniczących jest koordynowanie realizacji zadań publicznych na obszarze gminy”. Gdyby dosłownie rozumieć brzmienie tego artykułu konwent przewodniczących wchodziłby wprost w kompetencje rady i wójta gminy.

551

Prezydent M. Torunia (Michał Zaleski) 2011-06-21

Art. 55 ust. 3

Ustawa nie precyzuje, na czym ma polegać koordynowanie przez konwent przewodniczących realizacji zadań publicznych na obszarze gminy – zadania te są wykonywane przez organ wykonawczy gminy

Rozdział 9 Fundusz Inicjatyw Lokalnych

552


Wykreślić. Nie wolno dekoncentrować budżetu. Nie wolno finansować inwestycji. Wolno finansować zadania, których realizację przejmują org. pozarządowe. Nie wolno tworzyć rezerw celowych.


Fundusz Inicjatyw Lokalnych został pomyślany - jak wskazuje na to art. 56 ust. 1 - jako narzędzie finansowania realizacji przez instytucje społeczeństwa obywatelskiego przedsięwzięć mieszczących się w katalogu zadań własnych odpowiedniej jednostki samorządu lokalnego. Zaproponowana konstrukcja jest interesująca, jednakże uwzględniając całokształt regulacji uważamy ten rozdział za zbędny. Stanowisko to wynika z jednego względu - jedynym sposobem zasilania funduszu inicjatyw lokalnych jest bowiem ofiarność publiczna (por. art. 58 ust. 1). Uwzględniając aktualną skłonność społeczeństwa do składania darowizn na rzecz samorządu terytorialnego oceniamy, że całość zaproponowanych regulacji pozostanie martwa, a wszelkie kroki podjęte przez samorząd, np. podjęte uchwały będą tylko stratą czasu. Alternatywą do usunięcia przedmiotowego rozdziału jest rozszerzenie katalogu źródeł finansowania funduszu np. o wpływy 1% podatku od osób fizycznych lub udziały w funduszach tworzonych na szczeblu krajowym (np. PFRON, Fundusz Pracy, Fundusz Ochrony Środowiska).

554


Treść tego rozdziału jest tak naprawdę raczej zbędna gdyż są to dodatkowe artykuły nie mające żadnego znaczenia z punktu widzenia wzmacniania udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym gdyż aktualnie obowiązujące przepisy dotyczące budżetu i finansów publicznych w odniesieniu do inicjatyw lokalnych także organizacji pożytku publicznego są wystarczające i nie trzeba w tą materię dodatkowo ingerować zapisując to co już raz zostało uregulowane i czego nie wiedzieć czemu nie próbuje się regulować w formie korekt w przedmiotowych ustawach, np. w ustawie o pożytku publicznym i o wolontariacie, czy też w ustawie o finansach publicznych. To potwierdza, że zapisy te są zbędne gdyż można działać bez zmiany przepisów szczególnych.

555


Zapisy rozdziału dublują funkcjonujący od wielu lat w gminach i powiatach system dofinansowania zdań publicznych realizowanych przez organizacje pożytku publicznego.


245

556


Pożądane byłoby wprowadzenie przepisów do projektowanej ustawy (może też do ustawy o finansach publicznych), aby w razie niewykorzystania przez gminę w danym roku budżetowym tej części środków, która będzie zgromadzona w funduszu inicjatyw lokalnych z ofiarności publicznej - owa część nie „przepadła” dla organizacji pozarządowych oraz sołectw wraz z nadwyżką budżetową

557

Fundacja Nauka dla Środowiska - Koszalin, Żywiecka Fundacja Rozwoju, Polskie Towarzystwo Walki z Kalectwem – Chociwel, Stowarzyszenie Kobiet Babiniec – Legnica, WFP Hefra S.A., Stowarzyszenie Granica – Lubawka, Stowarzyszenie LGD "Kwiat Lnu" – Lubawka, Stowarzyszenie Centrum Rehabilitacyjno-Kulturalne Promyk – Gniezno, Stowarzyszenie LGD Światowid – Lubowo, Stowarzyszenie Cieszyńskiej Młodzieży Twórczej, Stowarzyszenie Europa i My - Grodzisk Mazowiecki, Stowarzyszenie Pomocy Dzieciom i Młodzieży - Ruciane Nida, Fundacja Monika Koszade-Rutkiewicz – Warszawa, Lokalna Organizacja Turystyczna Brama na Bagna – Zawady, Darłowskie Centrum Wolontariatu, Fundacja Fundusz Lokalny Ziemi Biłgorajskiej, Leżajskie Stowarzyszenie Rozwoju, Biblioteka Marianowo, Stowarzyszenie Izba Regionalna – Janowszczyzn, Ełckie Centrum Organizacji Pozarządowych, Ełckie Stowarzyszenie Aktywnych Stopa, Stowarzyszenie Razem – Rybnik, Stowarzyszenie "Serce Dzieciom" - Stargard Szczeciński, Fundacja Pokolenia – Tczew, Stowarzyszenie Centrum Młodzieży Arka – Radom, Stowarzyszenie Przyjaciół Pruszcza Gdańskiego i Okolicznych Gmin, Raciborski Fundusz Lokalny, Fundacja Sokólski Fundusz Lokalny,

Fundusze są potrzebne. Ale powinny to być Fundusze naprawdę obywatelskie, tworzone przez niezależne organizacje. Proponowane rozwiązanie jest zaprzeczeniem zasady subsydiarności. Propozycja zakłada tworzenie Funduszy wprost przez samorządy terytorialne, jednocześnie dając im prawo do korzystania z ofiarności publicznej. Takie rozwiązanie stwarza duże pole do zachowań korupcyjnych. Trudno bowiem będzie uwierzyć w spontaniczność i bezinteresowność przyszłych ofiarodawców. Jest to tworzenie przestrzeni do stosowania zasady „coś za coś”.

558

Fundusz w tej wersji stanowi zagrożenie dla swobody lokalnych organizacji pozarządowych i inicjatyw obywatelskich. Nie będą bowiem miały one szans w skutecznym konkurowaniu o środki z samorządem terytorialnym. W ten sposób samorząd będzie mógł przejąć kontrolę nad finansowaniem inicjatyw lokalnych. Fundusz nie będzie wspierał obywateli , a jedynie będzie wyręczał ich w dystrybucji ich własnych środków. Będzie to swoisty rodzaj nacjonalizacji pewnej części aktywności obywatelskiej.

559 Samorząd terytorialny będzie mógł finansować z Funduszu własne jednostki ponieważ wśród możliwych beneficjentów wymienione są jednostki pomocnicze gminy.

560

Polska ma już ponad dziesięcioletnie doświadczenie w tworzeniu niezależnych Funduszy wspierających inicjatywy obywatelskie (Fundusze Lokalne czy Ośrodki Działaj Lokalnie. Są wspaniałym przykładem współpracy organizacji i inicjatyw obywatelskich z samorządami terytorialnymi. Mają też duże doświadczenie w pozyskiwaniu środków z ofiarności publicznej na poziomie lokalnym, a płaszczyznę współpracy z samorządem terytorialnym stwarza mechanizm regrantingu już istnieje (ust. 7 art. 16 ustawy o działalności pożytku..). To rozwiązanie umożliwia wspomnianą przez autorów projektu elastyczność wyboru przedsięwzięć, a jednocześnie realizuje w praktyce zasadę subsydiarności.

561

Pomysł „funduszu inicjatyw lokalnych” sprowadza „społeczeństwo obywatelskie” do roli służebnej wobec samorządu. Tak jak „Ford dostarczy ci samochód w każdym kolorze pod warunkiem, że będzie to kolor czarny” tak w tym przypadku tego funduszu wesprze on każdą inicjatywę obywatelską pod warunkiem, że to będzie inicjatywa samorządu lub samorządowi z różnych względów miła. Fundusz ma przejmować pieniądze i redystrybuować nie zgodnie z preferencjami obywateli a zgodnie z preferencjami władzy samorządowej i na zadania własne samorządu, co formalnie i praktycznie wykluczy wsparcie dla wielu cennych inicjatyw, które się w tych zadaniach nie mieszczą lub nie są docenianie lub rozumiane przez władze lokalne.

562

Powołanie funduszu w proponowanej formie prowadzić będzie do konfrontacji samorządów lokalnych z organizacjami obywatelskimi zamiast ich rozwijania i wspierania. Stanowi wprost zagrożenie dla rozwoju i funkcjonowania organizacji. To zagrożenie dla wizerunku Prezydenta, jako miejsca inicjatywy. Przyjęcie takiej ustawy wywoła powszechny sprzeciw organizacji pozarządowych.


246

Zachodniopomorskie Forum Organizacji Socjalnych ZaFos – Szczecin, Stowarzyszenie Dziecko - Gostyń Wlkp., Stowarzyszenie LGD - Dolina Stobrawy, NGO CekcynNet, Stowarzyszenie LGD Partnerstwo Kaczawskie, Stowarzyszenie Uwierzyć w Siebie – Morzyca, Polskie Towarzystwo Walki z Kalectwem – Szczecin, Stowarzyszenie Przystań – Iława, Zespół Działaj Lokalnie – Ełk, Stowarzyszenie Rozwoju Wsi – Postomino, Stowarzyszenie Rozwoju Wsi – Dębno, Nidzicki Fundusz Lokalny, Stowarzyszenie Światło – Poznań, Arkadiusz Bąk, Kazimierz Dudek, Agata Franek, Renata Reńska, Kazimierz Trzeciak, Katarzyna Puczyńska, Anna Molęda, Anna Bożewicz, Sławomira Kalisz, Barbara Wyłudek 2011-04-19/21

563


Przyniosłoby dużo, dużo więcej efektów w postaci różnych bardzo potrzebnych lokalnie inwestycji, gdyby to działanie było wsparte również pieniędzmi z budżetu centralnego. jeżeli byłaby ta dodatkowa złotówka z budżetu centralnego, jest to dodatkowy, zauważam, skuteczny mechanizm, któryby na pewno zaowocował w wymiarze wielu konkretnych inwestycji w skali kraju.

564


Odpis jednego procenta to jest taki, jaki możemy zadeklarować w swoich PIT-ach, w swoich zeznaniach rocznych i albo to damy na rzecz organizacji pożytku albo damy na budowę chodnika, który chcemy zrealizować i na pewno zawsze bliżej będzie realizacja tej inwestycji, która jest bliżej danego mieszkańca, bliżej danego podatnika niż jakaś organizacja pozarządowa, dlatego też tutaj może być problem i sprzeciw ze strony nawet i organizacji pozarządowych.

565


Darczyńca przekazując pieniądze do gminy odprowadza podatek od tej darowizny nie gmina, a zatem byłyby to dodatkowe pieniądze, któryby odeszły do budżetu państwa, a gdyby darowizna była przekazana na takie inwestycje jak na przykład budowa drogi to Burmistrz jeszcze wszystkim tym darczyńcom zainteresowanym, podejrzewam, że byliby to przedsiębiorcy, którzy mają tam nieruchomości, musieliby naliczyć opłatę adjacjencką, co jest kolejnym kosztem związanym z tą dobrą inicjatywą gminy i myślę, że to warto byłoby przyjrzeć się w szczegółach jak to będzie funkcjonować.

566


To pewnie słuszna droga tylko też proszę zwrócić uwagę na pewną presję, która może być wywierana w niektórych samorządach, bo mamy pewne ograniczenia wskaźnikowe dla budżetu, które są programowane. Następnie inicjatywy społeczne mogą spowodować to, że będzie presja, ponieważ będzie znów taka polityka, że o to my dajemy prywatne środki, a wy nie jesteście w stanie wygenerować następnego tego pięćdziesięciu procentowego do tych naszych inicjatyw, które nam są potrzebne, więc chodzi o to, że to też może rodzić konflikty.

567


Kto będzie zbierał środki na FIL i kto go propagował? Obawa że nie będzie zainteresowania jego rozwijaniem, bo będzie wymagał dużego wysiłku a korzyści nie widać. Czy FIL jest w ogóle celowy?


247

568


Projektowana ustawa zakłada, że dochodami funduszu są jedynie wpływy z ofiarności publicznej. Ustawa daje możliwość fakultatywnego tworzenia funduszu zatem nie ma takiego obowiązku Ponadto zgodnie z art.59 ust.2 organ stanowiący ma obowiązek utworzenia rezerwy na realizację zadań własnych przez instytucje społeczeństwa obywatelskiego. Powstaje zatem kolizja ponieważ z jednej strony nie ma obowiązku tworzenia funduszu a z drugiej należy utworzyć rezerwę. Jest co prawda w art. 59 ust. 4 zapis, iż uchylenie uchwały o utworzeniu funduszu pozostaje bez wpływu na utworzenie rezerwy, aż do momentu gdy wysokość rezerwy będzie zerowa, co być może oznacza, że docelowo w takim przypadku rezerwy nie będzie. Jednak nie jest jednoznacznie określone czy można nie utworzyć rezerwy jeśli nie zostanie utworzony fundusz inicjatyw lokalnych.


Mało czytelne są zapisy dotyczące Funduszu Inicjatyw Lokalnych - z jakich środków składa się fundusz, czy tylko z ofiarności publicznej, czy i z budżetu jednostki samorządu terytorialnego? Powołanie funduszu pociąga za sobą konieczność stworzenia rezerwy celowej z przeznaczeniem na realizację zadań własnych jednostki za pośrednictwem instytucji społeczeństwa obywatelskiego. Zapis, iż dochodami funduszu są wpływy z ofiarności publicznej, nie zabezpiecza realizacji zadań na poziomie wyższym niż dotychczasowy, pociąga natomiast za sobą dodatkowe koszty obsługi. Czy do tej regulacji będą miały zastosowanie odpowiednie przepisy dotyczące zbiórek publicznych? Jeżeli tak, to powinno być odpowiednie odesłanie ustawowe.


Proponuje się stworzenie Funduszu Inicjatyw Lokalnych, ale fundusz będzie angażował środki budżetowe gminy. Tymczasem na obszarze całej Polski powstało 330 Lokalnych Grup Działania, które obejmują obszary wiejskie i miasta do 20 tys. mieszkańców. To LGD posiadają środki finansowe Unii Europejskiej dla organizacji pozarządowych aby poprzez „Małe Projekty” finansować działalność statutową organizacji pozarządowych. Fundusze LGD powinny ulec zwiększeniu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Należy wprowadzić pewne usprawnienia w dostępie do tych funduszy dla organizacji pozarządowych.

571


We wspólnej opinii wszystkich uczestników rozmowy proponowane rozwiązanie nie jest pozytywnie oceniane ani przez samorządowców, ani przez organizacje pozarządowe. O ile wszyscy uznali, że potrzebne są nowe narzędzia finansowania działalności społecznej i obywatelskiej, o tyle FIL nie rozwiązuje obecnych problemów, a może rodzić nowe. Uwagi szczegółowe do proponowanego kształtu fil: Obecny kształt Funduszu powoduje, że między samorządem a organizacjami powstanie konkurencja w ubieganiu się o środki prywatne (FIL ma w połowie powstawać z ofiarności publicznej, która do tej pory stanowi niemal wyłączną domenę organizacji pozarządowych); Nie jest jasne, w jaki sposób miałby rozpoczynać działalność FIL – skąd pochodziłyby pierwsze środki finansowe; Pojawia się wątpliwość, na ile samorządy mają być aktywne w pozyskiwaniu środków prywatnych - czy w urzędzie powinna zostać zatrudniona osoba zajmująca się fundrisingiem, czy JST ma przeprowadzać zbiórki publiczne, które są narzędziem korzystania z ofiarności publicznej? W zapisach projektu pojawia się skład komisji konkursowej – jest on niespójny z Ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, gdyż uwzględniono radnych – w debacie nad nowelą Ustawy o pożytku rozstrzygnięto kwestię ich ewentualnego udziału, wyłączając przedstawicieli organu stanowiącego ze składu komisji, a nadając organowi stanowiącemu kompetencje do określenia trybu powoływania przedstawicieli organizacji pozarządowych do komisji; Przy zaproponowanej konstrukcji FIL-u pojawia się silne zagrożenie dla przesuwania środków przeznaczonych do tej pory na zlecenie zadań publicznych na podstawie Ustawy o pożytku – na dofinansowanie FIL-u; Błędem jest uwzględnianie jednostek pomocniczych w gronie potencjalnych beneficjentów środków z FIL – to kolejne pole do konkurencji i potencjalnego konfliktu między JST a organizacjami pozarządowymi; Słabym elementem FIL-u jest ograniczenie źródeł jego powstawania - powinny zostać określone dodatkowe źródła np. określony procent przychodu z prywatyzacji mienia komunalnego; Zaproponowana konstrukcja FIL-u nie przewiduje potencjalnych zachęt dla przedsiębiorców, np. możliwość odliczenia darowizny na FIL od podatku; Istotna wątpliwość wiąże się z założeniem, że mieszkańcy w ogóle będą chcieli płacić na samorządowy Fundusz – skoro płacą podatki, to dlaczego mieliby się dodatkowo, dobrowolnie opodatkowywać. Ze względu na umiejscowienie FIL-u w samorządzie może to stanowić swoisty para podatek lokalny, a nie autentyczną filantropię; W trakcie dyskusji pojawiło się pytanie, czy przeprowadzono analizę ile samorządów jest w ogóle zainteresowanych taką nową konstrukcją finansową? W czasie dyskusji zwracano także uwagę, że projekt ustawy zamierza wprowadzić nowe rozwiązanie, a wiele samorządów nie skorzystało jeszcze z rozwiązań nowych, przewidzianych w Ustawie o pożytku publicznym (inicjatywa lokalny, możliwość pożyczania środków); Zaproponowana konstrukcja FIL-u powoduje, że środki prywatne wchodzą pod rygor środków publicznych (ustawy o finansach publicznych). Jest to niedobre rozwiązane, bo jednym z podstawowych problemów jest m.in. nadmierna biurokracja dostępu do tych środków, skupianie się na kwestii kontroli rachunków, a nie rezultatów wykonanych zadań oraz brak możliwości szerszego wsparcia inicjatyw nieformalnych. W opinii osób uczestniczących w dyskusji warto rozważyć utworzenie nowego narzędzia na wzór Lokalnej Organizacji Grantowej lub Funduszu Lokalnego. Jego ważną cechą jest niezależność decyzyjna od władzy publicznej i zachowanie społecznego, pozapublicznego charakteru. Taki fundusz mógłby gromadzić środki z wielu źródeł, jednocześnie wprowadzając uspołecznione zasady ich wydatkowania. Powinien uwzględniać także możliwość nie tylko „dawania” pieniędzy, ale również ich „pożyczania”. Prace nad nim wymagają jednak więcej czasu.


Art. 56 Kto będzie dysponował funduszem i ponosił odpowiedzialność?


Art. 56

Zapis ten uniemożliwia podmiotom nie będącym stowarzyszeniami, działającym w zakresie pożytku publicznego, tj. fundacjom nie będącym organizacjami pożytku publicznego, podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (podmioty działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych) ubieganie się o środki z Funduszu Inicjatyw Lokalnych.


248


Art. 56, art. 59

Art. 56, 59 i nast. Rozdziału 9. Fundusz Inicjatyw Lokalnych: a) zamierza się utworzyć FIL. Jest to rozwiązane zbliżone do funduszu sołeckiego. Propozycja ta nie znajduje uzasadnienia; b) zdefiniowania wymaga pojecie „instytucja społeczeństwa obywatelskiego'' oraz pojęcie „strona wydatkowa funduszu". Ponadto, nie wiadomo, jakie przesłanki leżą u podstaw do zobligowania JST do utworzenia rezerwy celowej, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten stoi w sprzeczności z zasadą określoną w art. 1 projektu („prawo społeczności lokalnych do decydowania o własnych sprawach, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność"); c) proponuje się tworzenie w budżetach JST rezerwy celowej w wysokości nie mniejszej niż dwukrotność dochodów FIL z przeznaczeniem na realizację zadań własnych JST przez instytucję społeczeństwa lokalnego Wysokość rezerwy nie byłaby równocześnie objęta limitem rezerw, wynikającym z UFP. Takie rozwiązanie, usztywniające gospodarkę budżetową JST oraz utrudniające podejmowanie operatywnych decyzji przez władze samorządowe, stanowi ograniczenie samodzielności finansowej JST; d) należy zwrócić uwagę na pokrywający się zakres działalności projektowanego FIL z istniejącą instytucją inicjatywy lokalnej, o której mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Przepisy tej ustawy w sposób dostateczny umożliwiają realizację zadań przewidzianych dla FIL, a dodatkowo posiadają niezbywalne mechanizmy do kontroli organizacji pożytku publicznego.


Art. 56 ust. 1

Zmienić ust. 1 nadając mu następujące brzmienie: „1. Fundusz Inicjatyw Lokalnych stanowią środki przeznaczone na: 1) finansowanie instrumentów społeczeństwa obywatelskiego, o których mowa w Rozdziałach od 2 do 7 niniejszej ustawy, 2) finansowanie instytucji społeczeństwa obywatelskiego, o których mowa w Rozdziale 3 .

576


Art. 56 ust. 2

W Art. 56 ust. 2 projekt wskazuje jako organizacje mogące czerpać z funduszu tzw. Instytucje społeczeństwa obywatelskiego rozumiejąc przez to: organizacje pożytku publicznego, stowarzyszenia inne niż organizacje pożytku publicznego, stowarzyszenia mieszkańców oraz jednostki pomocnicze gminy. Tymczasem art. 3 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jasno wskazuje katalog organizacji pożytku publicznego oraz innych organizacji mogących taką działalność prowadzić. Wydaje się, więc zasadnym ograniczenie możliwości pozyskiwania środków finansowych z funduszu do organizacji pozarządowych i innych podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Rozdział 10 Wspólny ogan wykonawczy powiatu i miasta na prawach powiatu


Związek Powiatów Polskich stanowczo sprzeciwia się proponowanej regulacji. W uzasadnieniu do projektu ustawy nie wskazano celu, jakiemu miałoby służyć połączenie pełnienia funkcji prezydenta na prawach powiatu i starosty powiatu mającego siedzibę w tym mieście. W naszej ocenie rozwiązanie to w żadnym razie nie przyczyni się do usprawnienia zarządzania w powiecie i miastach na prawach powiatu. W projekcie zupełnie pominięto interes gmin leżących na obszarze powiatu i kwestię ewentualnego konfliktu interesów pomiędzy nimi, a miastem na prawach powiatu (np. w trakcie planowania budżetu). Proponowane rozwiązanie mogłoby mieć rację bytu w sytuacji, w której nie tylko powiat ale również gminy leżące na jego terenie oraz miasto na prawach powiatu miałyby wspólny organ wykonawczy. W projekcie nie wskazano również jak miałby zachować się organ wykonawczy w przypadku kolizji interesów powiatu i miasta na prawach powiatu (np. w postępowaniach sądowych lub administracyjnych). Wątpliwości budzi również możliwość połączenia urzędu miasta i starostwa lub ich komórek organizacyjnych czy też jednostek organizacyjnych miasta i powiatu. Zgodnie z proponowanym brzmieniem art. 64 ust. 2 m.in. z upływem kadencji osoby pełniącej jednocześnie funkcję prezydenta miasta oraz starosty, z datą odwołania tej osoby przez radę powiatu lub wygaśnięcia jej mandatu, następuje rozdzielenie jednostek organizacyjnych miasta i powiatu. Projektodawcy nie doprecyzowali czy rozdzieleniu będą podlegać również połączone komórki organizacyjne miasta i starostwa. Po drugie, w praktyce rozdzielenie jednostek z mocy prawa będzie powodowało ogromne zamieszanie organizacyjne, którego skutki odczują zarówno mieszkańcy jak i pracownicy samorządowi. Nie dookreślono bowiem, który z urzędów przejmie pracowników oraz „poszczególne" komórki organizacyjne zlikwidowanego wspólnego urzędu lub jednostki organizacyjnej. W większości przypadków nie będzie możliwy powrót do stanu sprzed podjęcia uchwały przez odpowiednie rady o połączeniu jednostek organizacyjnych. Wątpliwości budzi również brzmienie art. 65 ust. 2. Zgodnie z ustawą o pracownikach samorządowych sekretarz miasta/powiatu jest zatrudniany na podstawie umowy o pracę przez kierownika. Brak jest podstaw, by w ustawowe kompetencje prezydenta miasta na prawach powiatu lub starosty ingerowały organy stanowiące.

578


Wykreślić. Niestety pobożne życzenie. Dziś prezydenta wybiera naród (miejski), starostę rada. Osobno w referendum można odwołać prezydenta, rada powiatu może odwołać zarząd powiatu (w tym starostę) etc. Mimo dobrych chęci niewykonalne

579


Przy tym rozdziale nasuwa się refleksja i pytanie jak mają się postanowienia tego rozdziału do postanowień ustawy zasadniczej czyli Konstytucji RP. Nie bardzo można sobie wyobrazić prezydenta miasta na prawach powiatu, który pełni jednocześnie funkcję starosty sąsiadującego powiatu, który jest wybierany przez radę powiatu. W skrajnej sytuacji, której nie da się wykluczyć pod rządami tego projektu ustawy prezydent miasta, wybrany w wyborach bezpośrednich, w drugim wcieleniu starosta wybrany przez radę powiatu, w trzecim wcieleniu jest senatorem wybranym w wyborach bezpośrednich. Wszystkie obowiązki, które są wpisane w tym tylko projekcie ustawy wypełnia wzorowo – to fikcja i zapisy sztuki dla sztuki. Odrębnym tematem jest określenie czy prezydent gminy miejskiej na prawach powiatu grodzkiego też podlega tym regulacjom i mógłby być wspólnym organem wykonawczym dla gminy miejskiej na prawach powiatu grodzkiego (pełni wówczas obowiązki starosty powiatu grodzkiego) oraz dla powiatu ziemskiego.


249


W celu zachowania porządku tematyki proponuję wyłączyć z ustawy rozdział 10 – Wspólny organ wykonawczy powiatu i miasta na prawach powiatu i włączyć odpowiednio przepisy zawarte w tym rozdziale do ustaw ustrojowych samorządowych jako odrębny rozdział.


Przepisy projektowanej ustawy należy uzupełnić o regulację dotyczącą sytuacji, w której osoba wybrana prezydentem miasta na prawach powiatu przestaje pełnić tę funkcję. Konieczne wydaje się uregulowanie w ustawie kto ma w takim przypadku pełnić funkcje. Niezbędne wydaje się też jednoznaczne rozstrzygnięcie, że powołanie na starostę prezydenta miasta na prawach powiatu jest nieodwołalne na czas pełnienia przez daną osobę funkcji prezydenta oraz że taki prezydent może być starostą tylko jednego powiatu.

582


Wątpliwości co do potrzeby takiego rozwiązania i możliwości jego realizacji.

583


Proponowane unormowania dają możliwość dobrowolnego połączenia organu wykonawczego powiatu oraz miasta na prawach powiatu. Konstrukcje tę należy ocenić jako interesujące rozwiązanie. Warto jednak równocześnie rozważyć ustanowienie mechanizmu zachęcającego do sięgnięcia przez samorządy po korzyści wynikające ze wspólnego organu wykonawczego. Punktem wyjścia dla dyskusji w tym przedmiocie może być art. 41 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zgodnie, z którym dla gmin i powiatów powstałych w wyniku połączenia dwóch lub więcej gmin lub powiatów, wskaźnik udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, w okresie 5 lat, począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku. w którym podjęto decyzję o połączeniu, jest zwiększony o pięć punktów procentowych. Proponuję aby dla powiatów, które dokonały połączenia organu wykonawczego wskaźnik udziału we wpływach Z podatku dochodowego od osób fizycznych, w okresie trwania połączenia nie dłuższy jednak niż 10 lat, począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku. w którym podjęto decyzję o połączeniu, był zwiększony o dwa punkty procentowe. Dla powiatów, które dokonają połączenia komórek organizacyjnych w wyniku połączenia organu wykonawczego wskaźnik udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, w okresie trwania połączenia nic dłuższy jednak niż 10 lat, począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku. w którym podjęto decyzję o połączeniu, był zwiększony o 5 punktów procentowych. Taka zmiana pociąga za sobą konieczność dostosowania i podwyższenia wskaźnika udziału we wpływach z podatku dochodowym w przypadkach łączenia się trwałego powiatów i gmin. Połączenie organów wykonawczych może stanowić formę wstępnych działań do połączenia powiatów ziemskich i grodzkich. Stad mechanizm zachęty jest niezbędny.

584


Czy również z mocy prawa następuje rozdzielenie urzędów i ich komórek organizacyjnych?


Wspólny organ wykonawczy powiatu i miasta na prawach powiatu - instytucja w praktyce mało realna, a jednocześnie budząca wątpliwości ze względu na możliwość wystąpienia ewentualnego konfliktu interesu pomiędzy jednostkami. Unia personalna ustaje wraz z zakończeniem kadencji osoby pełniącej łączoną funkcję. Rozdzielone służby administracyjne dalej będą stanowić o nieefektywności takiego połączenia organów, zaś ich połączenie – w przypadku podjęcia odpowiednich uchwał rady miasta i rady powiatu dotyczących scalenia urzędu miasta i starostwa – spowoduje z upływem kadencji ich rozdział z mocy prawa, a zatem wzrost kosztów administracyjnych. Wspólny organ wykonawczy powiatu i miasta na prawach powiatu - regulacja ta jest całkowicie niezrozumiała – jeśli nie następuje połączenie dwóch JST, to wówczas prezydent pełniący funkcję starosty ziemskiego, skarbnik (i inni) mają być zatrudnieni na części etatu w każdej z nich? Pogodzenie funkcji kierownika dwóch podmiotów jest praktycznie niemożliwe. Niejasnym jest także kwestia wynagrodzenia z tego tytułu. Wątpliwości nasuwają się ponadto w związku z wyborami - prezydentów miast wybieramy w wyborach bezpośrednich, starostę powołuje się natomiast w drodze uchwały rady powiatu. Brak regulacji, kto występuje z inicjatywą wyboru prezydenta na starostę, co się dzieje w przypadku odwołania prezydenta, który pełni równocześnie funkcję starosty. Koncepcja wspólnego organu jest niezrozumiała również w kontekście rozdziału 12 projektu ustawy. Biorąc pod uwagę szczątkową propozycję regulacji należy z niej zrezygnować lub bardziej szczegółowo opracować i powiązać z nowelizacją ustawy o samorządzie powiatowym.

586


W sprawie jednoosobowego organu wykonawczego w strukturach powiatowych, wydaje mi się, że bez wyborów bezpośrednich jest to tylko ćwierć, albo 5% kroku w dobrą stronę, ponieważ uważam, że jednoosobowy zarząd – jak najbardziej, z tym, że musi to być połączone z wyborami bezpośrednimi. Wówczas taki starosta ma po pierwsze pewien dystans do polityki, pewien dystans do samopoczucia i nastroju rad powiatu, poza tym w każdym calu może lepiej, skuteczniej reprezentować mieszkańców powiatu. Myślę, że powinniśmy korzystać z rozwiniętych struktur samorządowych i doświadczeń np. niemieckich. I tam jest jasne, że ich burmistrz wybierany w danym mieście jest automatycznie członkiem rady powiatu i on może bardziej skutecznie z radnymi ze swojej gminy, reprezentować interesy całego powiatu ziemskiego.


Art. 62

Treść artykułu powinna brzmieć „Przepisy dotyczące funduszu inicjatyw lokalnych nie wykluczają innych form przekazywania środków na realizację zadań publicznych przez podmioty zewnętrzne w stosunku do samorządu terytorialnego.” – uszczegółowienie form przekazywania środków na realizację zadań jest zbędne


250


Art. 63 Art. 63 stanowi o możliwości wybrania prezydenta miasta na prawach powiatu, sąsiadującego z powiatem ziemskim starostą tego powiatu (dotyczy to tzw. powiatów obwarzankowych). Jednak projektodawca cofa się w pół kroku, bowiem bez powiązania struktur administracyjnych rozwiązanie to nie ma sensu.

589


Art. 63

Niezbyt precyzyjnie rzecz ujęto – prezydent którego miasta na prawach powiatu może zostać wybrany starostą powiatu. Ujęte w art. 63 ust. 1 projektu sformułowanie „sąsiadującego” spowodować może wątpliwości w sytuacji, gdy z danym powiatem „ziemskim” sąsiaduje więcej niż 1 miasto na prawach powiatu, a takowe sytuacje występują np. w województwie śląskim.

590


Art. 64 Raczej trudne do wyobrażenia są skutki możliwości połączenia urzędu miasta i starostwa, poszczególnych komórek i jednostek organizacyjnych jaka wynika z art. 64 projektu ustawy w sytuacji upływu kadencji.

591


Art. 65

Art.65 przewiduje zapis, że starosta powołuje swoich zastępców. Miasto na prawach powiatu może mieć do czterech zastępców prezydenta, natomiast w powiecie grodzkim w propozycji zmiany jest, że ma być to jeden zastępca. Dlaczego jeden, nie więcej, skoro dzisiaj w zarządzie jest 3 do 5 członków zarządu? Pytanie drugie, wydaje się, powinno być przesądzone: czy ten właśnie nowy starosta powołuje 5 zastępców, czy 4 - jak w mieście na prawach powiatu, czy też więcej?

Uwagi ogólne do rozdziałów 11 i 13

592


Popieramy powołanie Konwentów Powiatowych i Wojewódzkich, w których składzie połowę powinni stanowić Przewodniczący Rad Gmin, Powiatów.

593


Opowiadamy się za zastąpieniem proponowanej instytucji wiążącego sprzeciwu np. wnioskiem Konwentu wyłącznie o ponowne rozpatrzenie uchwały danego organu. W proponowanym rozwiązaniu pozycja Konwentu zbliżona byłaby do roli Komisji - organu pomocniczego Rady, Sejmiku.


Proponuję wyłączyć z ustawy przepisy dotyczące Konwentów – należy stwierdzić, że koncepcja powołania Konwentów wydaje się być zbyteczna, droga i dublująca z aktualną strukturą organów władzy samorządowej. Proponuje się w projekcie ustawy utworzenie sformalizowanej pod względem organizacyjnym, kosztownej pod względem ekonomicznym oraz kontrowersyjnej pod względem formalnoprawnym w stosunku do istniejących przepisów, nowej pionowej struktury organizacyjnej w samorządzie terytorialnym, równoległej do istniejących.


Utworzenie Konwentów sprawia wrażenie instytucji uzupełniającej niedoskonałości w funkcjonowaniu struktury powiatu i województwa opartej na działaniu kolegialnych organów stanowiących województw i powiatów. Jego utworzenie umożliwi współpracę międzygminną i międzypowiatową, co bez wątpienia należy uznać za rozwiązanie zasadne. Jednakże Konwent nie powinien być instytucją narzuconą powiatom i gminom obligatoryjnie z mocy ustawy. Ustawodawca powinien pozostawić ich utworzenie własnej woli tychże jednostek samorządu terytorialnego. W tym celu należałoby wprowadzić w jednym rozdziale zapisy dotyczące uprawnienia (a nie obowiązku) tworzenia przez gminy lub powiaty Konwentu.


Utworzenie obligatoryjnego Konwentu jest rozwiązaniem bardzo kosztowny, na którego realizację wielu gmin i powiatów nie stać i to może budzić opór jednostek samorządu terytorialnego przed takimi zapisami w ustawie.


Prostszym rozwiązaniem dającym gminom i powiatom możliwość wpływania na funkcjonowanie powiatów i województw wydaje się zlikwidowanie ustawowego zakazu łączenia stanowisk zasiadania wójta w radzie powiatu lub starosty w sejmiku województwa.


Lepszym rozwiązaniem jest uproszczenie przepisów o związkach komunalnych.


251

599


Nie widzę powodów, żeby różnicować sposób powoływania konwentów, jeśli w ogóle uznamy, że funkcjonowanie konwentów jest potrzebne. Do konwentu powiatowego ustawa deleguje bezpośrednio Wójta, Burmistrza. Do konwentu wojewódzkiego, to niejako konwent powiatowy wybiera swojego przedstawiciela i wcale nie musi być nim przedstawiciel samorządu powiatowego.

600


Jest tu pewna niekonsekwencja, ponieważ uznajemy, że na szczeblu gminnym, jeżeli chodzi o konwent powiatu to automatycznie Wójtowie, Burmistrzowie wchodzą w skład tego powiatu, konwentu powiatowego, natomiast uznajemy, że Starostowie z tego automatu nie mogą być członkami tego konwentu wojewódzkiego. Uważam, że ich wybór, wszystkich Starostów w całym kraju jest również wyborem demokratycznym i takiej niekonsekwencji nie powinno być, bo to dla mnie to nie zrozumiałe, dlaczego stosujemy różne mechanizmy w wypadku konwentu powiatowego i w wypadku konwentu wojewódzkiego.

601


Pozytywnie odnoszę się do propozycji sformalizowania konwentu organów wykonawczych jst. Dziś faktycznie wiele samorządów korzysta z nieformalnego wspierania się w ramach konwentów, wójtów i burmistrzów, czy starostów. Nadanie prawnej formy konwentowi jest więc krokiem we właściwym kierunku.


Niezbędna wydaje się zmiana brzmienia Rozdziału 13 projektu ustawy - tak, by w wypracowywaniu strategicznych dla regionu decyzji zagwarantować konwentowi wojewódzkiemu status ważnego partnera samorządu województwa, nie doprowadzając jednocześnie do utrudnień w realizacji zadań tego drugiego. Warto w tym kontekście przypomnieć, iż konwent wojewódzki będzie kolejnym gremium, z którym samorząd województwa prowadzić będzie konsultacje. Tylko tytułem przykładu wskazać można, że podczas tworzenia/aktualizacji strategii rozwoju społeczno-gospodarczego województwa ustawowo zagwarantowany jest udział w tych pracach samorządów lokalnych, z kolei w zakresie wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego działalność zarządu województwa podlega bieżącemu monitoringowi Komitetu Monitorującego (z przedstawicielami samorządów gminnych i powiatowych w składzie). Na podkreślenie zasługuje również stała tendencja do powoływania przez samorządy województw ciał doradczych i opiniodawczych (z reprezentantami samorządów lokalnych w składzie), m.in. rad ds. społeczeństwa informacyjnego czy rad gospodarczych.

603


W projekcie ustawy zawarto przepisy będące nieuzasadnioną ingerencją nowych form współpracy samorządu terytorialnego - konwentów powiatowych, konwentów wojewódzkich, autonomię organów powiatów województwa. Skrajnym tego przykładem jest propozycja związania organów stanowiących decyzjami konwentu – w naszej opinii zapis ten jest sprzeczny z regulacjami rozdziału siódmego Konstytucji. Z kolei zbyt daleko idące propozycje dotyczące aktywności obywatelskiej spowodować mogą paraliż funkcjonowania władz samorządowych. Na przykład kilkunastu mieszkańców gminy powiatu województwa mogłoby bez jakiejkolwiek potrzeby najmniejszej konsekwencje angażować w sposób ciągły organy samorządu terytorialnego dziesiątkując pracowników samorządowych i znaczące potem ekspertyzy i raporty. Nikt nie wyliczył jakie to będą skutki dla samorządów terytorialnych. Obywatele mają prawo do żądań, natomiast samorządy mają prawo mieć zabezpieczone środki finansowe na te cele. Na temat wprowadzenia w dotychczasowym kształcie rozwiązań mających na celu wzmocnienie funkcji obywateli wobec lokalnych jednostek samorządu terytorialnego, wiązać się będzie ze znaczącym rozbudowaniem administracji samorządowej. Treść projektu ustawy jest zbiorem tekstu wielu autorów stosujących odmienny styl i język prawny – co powoduje bałagan administracyjny. Redakcja całości projektu jest spójna. Powszechne jest też używanie języka potocznego zamiast obowiązującego dla tekstów o charakterze legislacyjnym. Przedstawiony projekt nie zawiera także oceny skutków finansowych wdrożenia nowych rozwiązań.

Rozdział 11 Konwent powiatowy

604


Konwent powiatowy może być tylko organem opiniodawczo-doradczym. Nie może być ciałem decyzyjnym. Stanowiska konwentu nie mogą być wiążące - bo po co Zarząd powiatu i rada powiatu. Ograniczyć do: - określanie składu; - zakresu spraw i kompetencji, które będą przedmiotem zainteresowania; - określenia procedur postępowania


W projekcie ustawy zawarto przepisy będące nieuzasadnioną ingerencją nowych form współpracy samorządu terytorialnego (konwent powiatowy, konwent wojewódzki) w autonomię organów powiatu i województwa. Skrajnym tego przykładem jest propozycja związania organów stanowiących decyzjami konwentu. W naszej opinii zapis ten jest sprzeczny z regulacjami rozdziału VII Konstytucji RP.


Związek Powiatów Polskich zawsze popierał wszelkie inicjatywy mające na celu usprawnienie mechanizmów współpracy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego szczebla gminnego i powiatowego. Rozwiązania zaproponowane w projekcie ustawy są jednak, w naszej ocenie, nie do przyjęcia. Mogą skutkować paraliżem działania samorządu powiatowego oraz masowego stwierdzania nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego. Konwent winien być forum współpracy samorządów terytorialnych, a nie rozliczania działań powiatu przez gminy. W formule zaproponowanej przez projektodawców konwent powiatowy może stać się forum lokalnych rozgrywek politycznych, a nie forum współpracy. Przykładem są błędne, naszym zdaniem zapisy art. 66 ust. 4, które skutkować będą tworzeniem niepotrzebnych nieporozumień i konfliktów, podczas gdy oczywistym powinno być, że przewodniczącym konwentu winien być zawsze starosta.


252

607


Ta propozycja to zmiana ustrojowa daleko idąca, która wymaga szerokiej konsultacji społecznej oraz decyzji stricte politycznych. Niezależnie od tego powracają wątpliwości zapisane w uwadze ogólnej do poprzedniego rozdziału: Przy tym rozdziale nasuwa się refleksja i pytanie jak mają się postanowienia tego rozdziału do postanowień ustawy zasadniczej czyli Konstytucji RP. Nie bardzo można sobie wyobrazić prezydenta miasta na prawach powiatu, który pełni jednocześnie funkcję starosty sąsiadującego powiatu, który jest wybierany przez radę powiatu. W skrajnej sytuacji, której nie da się wykluczyć pod rządami tego projektu ustawy prezydent miasta, wybrany w wyborach bezpośrednich, w drugim wcieleniu starosta wybrany przez radę powiatu, w trzecim wcieleniu jest senatorem wybranym w wyborach bezpośrednich. Wszystkie obowiązki, które są wpisane w tym tylko projekcie ustawy wypełnia wzorowo – to fikcja i zapisy sztuki dla sztuki. Odrębnym tematem jest określenie czy prezydent gminy miejskiej na prawach powiatu grodzkiego też podlega tym regulacjom i mógłby być wspólnym organem wykonawczym dla gminy miejskiej na prawach powiatu grodzkiego (pełni wówczas obowiązki starosty powiatu grodzkiego) oraz dla powiatu ziemskiego.


Konieczne wydaje się rozstrzygnięcie w projekcie: 1) Sposobu zwołania i odbycia pierwszego posiedzenia konwentu; 2) Kto może być zastępcą delegata/członka konwentu – w szczególności czy zastępcą członka konwentu powiatowego może być inny członek tego konwentu; 3) Zakazu wnoszenia sprzeciwu od uchwały odrzucającej sprzeciw; 4) Skutków działań podjętych na podstawie uchwały rady powiatu, która ostatecznie straciła moc na skutek sprzeciwu.

609


Największe obawy budzi moim zdaniem takie ujęcie zadań i firmy działania konwentu powiatowego. Jego korporacyjny charakter doprowadzić może do wręcz paraliżu działania władz powiatu. Przedłużające się procedury opiniowania, czy możliwość składania sprzeciwu spowoduje niewątpliwie spowolnienie działania. Ponadto, w mojej ocenie, podmiot ten zyskuje zbyt dużą władzę. Podkreślić należy, iż konwenty takie z powodzeniem działają i nie ma chyba potrzeby rozszerzania ich władztwa.


Przyznanie daleko idących uprawnień konwentowi powiatowemu narusza zasadę rozłączności oraz niezależności poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego. Sprzeczne ze wskazaną zasadą jest także powołanie zespołów, o których mowa w rozdziale 12 projektu. Nadano im osobowość prawną oraz przekazano wykonywanie zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.


Projektodawcy posługują się nieprecyzyjnymi sformułowaniami, tylko jako przykład można wskazać: „funkcjonowania systemów instytucjonalnych" (art. 67 ust. 1 pkt. 1), „podejmowanie uchwał w drodze obiegowej" (art. 66 ust. 5), „pracownik samorządu gminnego" (art. 68 ust. 3) „rozstrzygnięcia starosty" (art. 69 st. 4), „akt starosty" (art. 71 ust. 1).

612


Czy ustalenia konwentów (wobec braku mechanizmów) będą sankcjonowane przez gminy?

613


Konwent będzie miejscem, gdzie starosta będzie błagał wójtów i burmistrzów o dofinansowanie zadań powiatu.

614


Postuluje wzmocnienie roli konwentu powiatowego tak aby starosta zdobył zaufanie poszczególnych rad gmin, aby poznał ich opinie. Należy wprowadzić konsultacje starosty z radami gmin na temat funkcjonowania powiatu, konkretnych gmin, tak aby starosta mógł lepiej poznać i zrozumieć problemy danej gminy. Opinia rad gmin powinna być wprowadzona (obojętnie czy będzie wiążąca czy też nie). W ten sposób wzmocnieniu ulegnie związek między gminami a powiatem. Obecnie zauważa brak współpracy powiatu z gminą, zwłaszcza gdy sprawujący władzę pochodzą z różnych partii politycznych.

615


Skoro powstać ma taki organ jakim będzie konwent powiatowy w skład którego wchodzą oprócz starosty, wójtowie poszczególnych gmin (wybrani w sposób demokratyczny w wolnych wyborach) to czy nie należałoby zastanowić się nad wprowadzeniem tylu form współdziałania mieszkańców wyłącznie na poziomie gminy, czyli tego samorządu, który jest najbliżej społeczeństwa a powiaty i województwa zwolnić z tego obowiązku. Na posiedzeniach konwentu każdy wójt będzie przecież mógł wyrazić wolę lub stanowisko swoich mieszkańców i wtedy kolegialnie konwent może wyrażać swoje stanowisko. Ponadto może zdarzyć się taka sytuacja, że w wyniku konsultacji w poszczególnych gminach i dodatkowo w powiecie mogą powstać zupełnie sprzeczne stanowiska jako, że powiat będzie przeprowadzał konsultacje na terenie wszystkich gmin często znacznie różniących się swoim charakterem.

616


Art. 66 Czy nie lepiej, aby wójtowie byli jednocześnie radnymi powiatu?


Art. 66 Konwent to forma przejściowa, najlepiej, aby wójtowe byli członkami rady powiatu


253

618


Art. 66

Konwenty przy tych uprawnieniach, które zostały zawarte tutaj w tych zapisach mogą w pewnym sensie paraliżować pracę rady, ta która zostaje wybierana w demokratycznych wyborach. Czy nie prościej by było dokonać takich zmian w ordynacji wyborczej, żeby oto Wójt, Burmistrz z urzędu był na przykład członkiem rady. Jeśli dla danej gminy przysługuje terytorialnie, ze względu na normę liczebności mieszkańców na przykład 3 mandaty, 2 mandaty są uprzedzane z wyborów, jeden jest mandat, który obsadza Wójt, Burmistrz i bez problemów uczestniczy na pełnych prawach w pracach rady powiatu. Jeszcze może do konwentu, konwent powiatowy składa się, obligatoryjnie zgodnie z projektem z Wójtów i Burmistrzów gmin funkcjonujących na terenie powiatu. Do konwentu wojewódzkiego już rada deleguje swoich przedstawicieli, nie przypisuje się tego organom wykonawczym powiatów jakimi są Starostowie.


Art. 66

a) należy doprecyzować, jaki charakter ma konwent powiatowy, tzn. czy jest to organ doradczy czy forum dyskusji, jak również kto zwołuje jego posiedzenia; analogiczna uwaga dotyczy art. 96 i konwentu wojewódzkiego;b) ust. 3 - błędne odesłanie do art. 59 ust. 1 i 2 - powinien być przywołany art. 66 ust. 5; c) ust. 5 - sformułowanie „sprawy mniejszej wagi" jest niejasny i wymaga doprecyzowania.

620


Art. 66 ust. 1 Artykułowi 66 ust. 1 proponuje się nadać brzmienie: „ 1. W skład konwentu powiatowego, zwanego dalej konwentem wchodzą wójtowie gmin, burmistrzowie i prezydenci miast z terenu powiatu, starosta powiatu oraz prezydent miasta na prawach powiatu, w którym znajduje się siedziba tego powiatu.”;


Art. 66 ust. 3 Niezrozumiałe jest odwołanie się w art. 66 ust. 3 do treści art. 59 ust. 1 i 2, który to przepis ma regulować zasady tworzenia rezerwy celowej na zadania realizowane przez instytucje społeczeństwa obywatelskiego.

622


Art. 66 ust. 4 Czy konwentowi powiatowemu obejmującemu miasto na prawach powiatu nie powinien przewodniczyć prezydent?


Art. 66 ust. 4

Projekt ustawy przypisuje nową rolę staroście powiatu. Ma on przewodniczyć konwentowi powiatowemu, który gromadzi gminy powiatu. Lepszą praktyką jest, aby jak to bywa obecnie, konwentowi przewodził na przemian wójt, burmistrz, starosta lub prezydent miasta. Uniknie się wtedy dominacji jednego rodzaju samorządu nad drugim.


Art. 67 ust. 1

Należy wskazać na nieprecyzyjne brzmienie art. 67 ust. 1 ustawy. Konwenty powinny stanowić forum współpracy w sprawach mających pierwszorzędne znaczenie dla samorządów, takich jak polityka rozwoju, planowanie strategiczne czy zagospodarowanie przestrzenne. Tymczasem brzmienie art. 67 wskazuje, że zakres zadań konwentu będzie obejmować niemal wszystkie sprawy znajdujące się w zakresie działania powiatów i gmin. W naszej ocenie katalog w art. 67 powinien być zamknięty, z możliwością rozszerzenia zagadnień będących przedmiotem prac konwentu, za zgodą wszystkich jego członków. Ma to istotne znaczenie w przypadku kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego przez organy nadzoru i sądy administracyjne. Jest wysoce prawdopodobne, że brak konsultacji na forum konwentu projektu uchwały lub innego aktu organu powiatu lub gminy, będzie podstawą do ich uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

625


Art. 67 ust. 1

Artykułowi 67 ust. 1 proponuje się nadać brzmienie: „ 1. Do zakresu działania konwentu należy organizowanie współdziałania powiatu oraz gmin z terenu tego powiatu, a także miasta na prawach powiatu, w którym znajduje się siedziba tego powiatu, w tym zwłaszcza uzgadnianie poglądów w sprawach dotyczących całej społeczności lokalnej, w szczególności w sprawach: 1) polityki rozwoju regionalnego, zagospodarowania przestrzennego oraz przedsięwzięć mających znaczenie dla całego powiatu; 2) dotyczących funkcjonowania systemów instytucjonalnych, w których zakresy działania gminy i powiatu oraz miasta na prawach powiatu, są styczne, takich jak oświata, ochrona zdrowia, pomoc społeczna, których spójność jest istotna z punktu widzenia osób korzystających z usług publicznych danego rodzaju; 3) będących przedmiotem konsultacji lub współdziałania gmin leżących na terenie powiatu oraz miasta na prawach powiatu, w rozwiązywaniu analogicznych problemów ich wspólnot; 4) w których chodzi o zajęcie stanowiska przez powiat i gminy leżące na terenie powiatu wobec samorządu województw, organów administracji rządowej lub innych władz państwowych.”


Art. 68 Zwrot „projekty rozstrzygnięć władz powiatu” zastąpić zwrotem „ projekty rozstrzygnięć organu stanowiącego lub organu wykonawczego”.


Art. 68 Zwrot „w pracach rady powiatu” zastąpić zwrotem „w pracach organu stanowiącego powiatu”.


254


Art. 68 ust. 1

Zapis przewidujący, iż „Projekty uchwał rady powiatu w tych sprawach oraz materiały będące przedmiotem posiedzenia komisji rady przekazywane są konwentowi wraz z porządkiem obrad nie później niż w dniu zwołania sesji rady lub posiedzenia komisji" może uniemożliwić przeprowadzenie konsultacji, jeżeli członkowie konwentu otrzymują materiały bez zapewnienia czasu na zapoznanie się z nimi.


Art. 68, art. 69, art. 76

Z art. 68 i 69 projektu ustawy winno wynikać wprost, że przedmiotem konsultacji są również projekty rozstrzygnięć władz gminnych. Dotyczy to w szczególności władztwa planistycznego, które co do zasady należy do gmin a nie do powiatu. Przy obecnym brzmieniu projektu ustawy, cel wskazany w uzasadnieniu projektu ustawy określany jako przeciwdziałanie prowadzeniu polityki przestrzennej „od granicy do granicy" nie zostanie osiągnięty. Brzmienie art. 76 jest w tym przypadku nieprecyzyjne - ogranicza bowiem możliwość wyrażania stanowiska przez konwent wyłącznie do spraw mających znaczenie dla całej społeczności powiatu i jej interesów.


Art. 69

Wątpliwości budzi możliwość zgłaszania sprzeciwu wobec rozstrzygnięć lub projektu rozstrzygnięć władz powiatu. Związek Powiatów Polskich stanowczo sprzeciwia się przyznaniu tak daleko idących uprawnień członkom konwentu (a zatem gminom) wobec powiatu, bez określenia jakichkolwiek zasad odpowiedzialności, w tym również odpowiedzialności cywilnej, za szkody powstałe w wyniku nie przyjęcia przez organy powiatu lub utraty mocy obowiązującej danego rozstrzygnięcia.


Art. 69

Wątpliwości natury zgodności z Konstytucją budzi instytucja sprzeciwu, która może doprowadzić do utraty mocy obowiązującej aktu starosty lub rady powiatu. Może to zostać uznane jako naruszenie przepisów Konstytucji dotyczących nadzoru nad działalnością samorządu zarówno co do podstaw tego nadzoru jak i organów go wykonujących. Jednocześnie wejście w życie przepisów o sprzeciwie w trakcie kadencji może zostać uznane za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego.


Art. 69 ust. 1 Zwrot „przedkładać władzom powiatu” zastąpić zwrotem „ przedkładać organom stanowiącym lub wykonawczym powiatu”.


Art. 69 ust. 2 Zwrot „rozstrzygnięcia starosty” zastąpić zwrotem „rozstrzygnięcia organu wykonawczego”.

634


Art. 69 ust. 3

Na podstawie art. 69 ust 3 projekt ustawy wprowadza instytucję wiążącego sprzeciwu konwentu powiatowego wobec rozstrzygnięcia lub projektu rozstrzygnięcia starosty określa tym samym rolę konwentu jako swego rodzaju organu powiatu. Oceniam takie rozwiązanie jako konfliktogenne i ograniczające prawidłowe wykonywanie zadań przez starostę. Proponuję ograniczenie roli konwentu Powiatu do zakresu opiniodawczego. Należy zauważyć, iż konwenty powiatowe są formułą funkcjonującą bez. umocowania ich na gruncie ustawowym.

635


Art. 69 ust. 3

Artykułowi 69 ust. 3 proponuje się nadać brzmienie: Wariant I „ 3. Uchwały rady powiatu w sprawach o których mowa w art. 67 ust. 1 pkt 1 i 2, podejmowane są po uzyskaniu pozytywnej opinii konwentu starostów”; Wariant II „ 3. Uchwały rady powiatu w sprawach z zakresu edukacji publicznej, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, transportu drogowego i dróg publicznych podejmowane są po uzyskaniu pozytywnej opinii konwentu starostów.”.

636


Art. 69 ust. 3

W art. 69 ust. 3 przewidziana została możliwość wyrażenia przez konwent powiatowy sprzeciwu o charakterze wiążącym. Wątpliwość budzi ocena tego środka jako wkraczającego w zasadę samorządności. Ponadto rodzi się pytanie czy nie stanowi to zbytniego wzmocnienia pozycji organu wykonawczego wobec rady-organu stanowiącego.


Art. 69 ust. 3

Trudno sobie wyobrazić sytuację, że decyzja konwentu, dotycząca np. przekształceń szpitala, będzie wiążąca dla rady powiatu czy dla starosty. Ponieważ można domniemywać, że większość gmin, wskutek nacisku i presji społecznej, będzie przeciwna takiej restrukturyzacji. Natomiast nie ponoszą one (te gminy) z tego tytułu żadnych konsekwencji finansowych. Zadłużenie szpitala spada przecież w konsekwencji na powiat. Podobnie jest ze wszelkimi przekształceniami i reformą oświaty. Tu również możemy się spotykać z tym, że jeżeli będziemy chcieli likwidować powiatową szkołę w którejś gminie ze względu na to, że jest w niej zbyt mała liczba uczniów, to można domniemywać, że mogą powstać pewne koalicje wójtów i burmistrzów, które spowodują, że te decyzje będą niemożliwe. Podobnie jest z zapisem mówiącym o tym, że decyzja rady powiatu dotycząca mienia powiatu, również może być zablokowana przez ten konwent. Trudno sobie wyobrazić, żeby właściciel nie miał możliwości decydowania o swoim mieniu.

638


Art. 69 ust. 4 – 5 Proponuje się uchylić art. 69 ust. 4 – 5


255


Art. 69 ust. 5

W art. 69 ust. 5 wskazano (cyt.) „Wyrażenie zastrzeżenia, opinii lub wniosku, o których mowa w ust. 2, na wcześniejszym etapie prac nad danym zagadnieniem nie wyklucza złożenia później w tej samej sprawie sprzeciwu wobec rozstrzygnięcia władz powiatu dotyczącego spraw określonych w ust. 3, albo projektu takiego rozstrzygnięcia." W praktyce oznacza to, że konwent może w opinii lub wniosku pozytywnie odnieść się projektu rozstrzygnięcia, by na późniejszym etapie prac zgłosić sprzeciw (również bez ponoszenia jakiejkolwiek odpowiedzialności z tytułu poniesionych przez powiat nakładów pracy i środków finansowych, związanych z przygotowaniem rozstrzygnięcia).


Art. 69 – 72

Z art. 69, 70 i 71 i 72 projektu ustawy wynika, że sprzeciw może dotyczyć nie tylko projektów ale również już przyjętych uchwał rady powiatu bądź rozstrzygnięć starosty funkcjonujących w obrocie prawnym. Taki zapis jest nie do przyjęcia i wprost godzi w interesy powiatu. Wobec braku propozycji odpowiednich przepisów przejściowych, teoretycznie konwent mógłby zgłosić sprzeciw do aktów przyjętych przez organy powiatu przed wejściem w życie projektowanej ustawy.

641


Art. 69 – 72 Zbyt duże są uprawnienia konwentu w zakresie ingerencji w działalność powiatu. Konwent może paraliżować działalność Starosty i narzucać mu rozstrzygnięcia niekoniecznie będące w interesie powiatu (a będące w interesie gmin).


Art. 70 ust. 1 Zwrot „rozstrzygnięcia władz powiatu” zastąpić zwrotem „ rozstrzygnięcia organu stanowiącego lub organu wykonawczego. ”


Art. 70 ust. 2 Niezrozumiałym jest wyłączenie starosty z możliwości brania udziału w głosowaniu w sprawie sprzeciwu wobec rozstrzygnięcia lub projektu rozstrzygnięcia władz powiatu (art. 70 ust. 2), co w praktyce oznacza zmianę zasad głosowania ze zwykłej większości głosów na większość kwalifikowaną.


Art. 70 ust. 2

Stosowanie w praktyce art. 72 ust. 2 stanowiącego o wstrzymaniu wykonania uchwały rady powiatu lub jej części, w stosunku do której zgłoszono sprzeciw, w praktyce oznacza wprowadzenie braku pewności co do prawa i w naszej ocenie jest niezgodne z Konstytucją. Dotyczy to w szczególności uchwał rad powiatów będących jednocześnie aktami prawa miejscowego.

645


Art. 70 ust. 2

Wątpliwości niesie zapis art. 70 ust. 2 wprowadzający wyłączenie starosty z możliwości głosowania w sprawie sprzeciwu. Brzmienie tego przepisu może być ocenione jako zbyt daleko posunięta ingerencja przedstawicieli gmin w działanie władz powiatu. Ponadto zgodnie z ust. 3 tego artykułu sprzeciw nie może opierać się na zarzucie niezgodności z prawem. Art. 69 ust 5 oraz art. 71-72 daje możliwość składania sprzeciwu wobec podjętych już rozstrzygnięć władz powiatu (a więc też podjętych już uchwał rady powiatu ). Wydaje się, iż pojawia się tu pewna niekonsekwencja z jednej strony sprzeciw jest wiążący z drugiej organ powiatu może go odrzucić. Ponadto sprzeciw wstrzymuje wykonalność aktu właściwego organu powiatu. Co ze skutkami, które już wystąpiły? Czy utrata mocy obowiązującej następuje ze skutkiem ex nunc czy ex tunc? Jaka w tym przypadku będzie rola organu nadzoru w sytuacji gdy jedynym kryterium nadzoru jest legalność, to zaś nie może być podstawą sprzeciwu?

646


Art. 70 – 73 Proponuje się uchylić art. 70 – 73.


Art. 73 Brzmienie art. 73 zupełnie nie uwzględnia kalendarza sesji i posiedzeń rad powiatowych.


Art. 74 Pojawia się wątpliwości co do zasadności tworzenia tak sformalizowanej struktury (posiedzenia nie rzadziej niż raz na 2 miesiące, głosowania), mającej na celu zapewnienie współdziałania gmin i powiatu.


Art. 76 W art. 76 następuje odwołania do art. 64 ust. 2 regulującego kwestię łączenia jednostek organizacyjnych w przypadku wspólnego organu wykonawczego miasta na prawach powiatu i powiatu ziemskiego.


256

Rozdział 12 Współpraca terytorialna w samorządzie lokalnym

650


Wykreślić. Wyczerpuje regulacja zawarta w ustawie ustrojowej w Rozdziale 7. Związki i porozumienia międzygminne.

651


Przepisy te stanowią w pewnej mierze powtórzenie zapisów rozdziału 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz rozdziału 7 o samorządzie powiatowym i nie wnoszą istotnych zmian do tworzenia związków, stowarzyszeń i porozumień powiatów ani związków i porozumień międzygminnych.

652


Zespoły będą tworem zbiurokratyzowanym i kosztownym. Współpraca samorządów gminnych z powiatowym już ma miejsce w ramach obowiązującego prawa (np. Stowarzyszenie Samorządowe Ziemi Cieszyńskiej, Organizacja Rozwoju i Współpracy Regionalnej „Olza”).

653


Regulacje zawarte w tym rozdziale powinny w całości, obligatoryjnie znaleźć się w ustawie o samorządzie gminnym. Jest to postulat ustrojowy i dlatego w jednym miejscu powinny być regulowane możliwie wszystkie ustrojowe rozwiązania dotyczące gminy.


Rozdział wprowadza do polskiego porządku prawnego - obok istniejących obecnie związków celowych - instytucję zespołu współpracy terytorialnej (związku opartego nie na kryterium zadań, lecz na kryterium terytorialnym). Propozycja ta wychodzi naprzeciw oczekiwaniom środowisk samorządowych, które od dawna już postulowały dopuszczenie możliwości tworzenia takich właśnie podmiotów. Wyrażamy generalną akceptację wobec idei tworzenia zespołów współpracy terytorialnej.

655


Zaproponowana dobrowolna możliwość tworzenia zespołów miejskich stanowi pewną protezę wobec braku tzw. ustawy metropolitarnej.

656


Rozdział jest tworzeniem nowego tworu administracji, tzw. zespołów miejskich i zespołów gmin wiejskich, tworzenia kolejnych stanowisk w administracji, ponadto skoro do zespołu stosuje się przepisy o związkach międzygminnych to powstaje pytanie o celowości tworzenia nowych uregulowań prawnych.


Czy zespoły będą podlegać procedurze skwitowania?

658


Proponowane przepisy dotyczące zespołów dają dominującą pozycję dużym miastom. Przepisy są bardzo niekorzystne dla mniejszych jednostek (art. 84 ust. 2 i 3, art. 86 ust. 4, art. 94). Dysproporcje odnoszące się do liczby ludności np. cały powiat ziemski bydgoskie ok. 102 tys. mieszkańców, a miasto Bydgoszcz 366 tys. mieszkańców. Jeżeli proponowane przepisy przewidują reprezentację 75% ludności zespołu, to oznacza całkowite uzależnienie od decyzji miasta.


Instytucja ta byłaby trudna do wykorzystania jako narzędzie współpracy metropolitalnej ze względu na fakt nieuwzględnienia zadań z zakresu koordynacji komunikacji publicznej w obszarze metropolitalnym, jak i ze względu na zawarte w art. 89 ust. 3 ograniczenia kwoty składki, co uniemożliwi realizowanie przez ,,terytorialny zespół współpracy” (a w tym wypadku ,,zespół miejski”) poważniejszych zadań o charakterze metropolitalnym.


Instytucja zespołu miejskiego czy zespołu wiejskiego jest oparta na zasadach przyjętych dla związku komunalnego. Zatem czy jest sens tworzenia nowej formy współpracy? Wystarczyłoby rozszerzyć dotychczas istniejące związki komunalne o projektowany zakres przedmiotowy przewidziany dla zespołów lub umiejętnie wykorzystywać już istniejące rozwiązanie legislacyjne. Zapisy o terytorialnym zespole współpracy stanowią nadmierną ingerencję ustawodawczą w swobodę działania samorządu terytorialnego.


257

661


Art. 77 Czy gminy zagraniczne mają prawo uczestniczyć w związkach?

662


Art. 77 Pozwolić województwom uczestniczyć w związkach.


Art. 77

Jednym z warunków utworzenia zespołu jest „ciągły przestrzennie układ osadniczy”. Projekt ustawy nie określa, jakie skutki przyniesie utrata tego „ciągłego przestrzennie układu osadniczy” w skutek wystąpienia danej gminy z zespołu. Przy decyzjach administracyjnych konieczne uzupełnienie odesłania do odpowiedniego stosowania art. 268a kpa.

664


Art. 77 Czy „terytorialny zespół współpracy” to samo co „związek współpracy terytorialnej” z art. 107 pkt 6 Ustawy?


Art. 77

Tworzony jest organ, który co prawda nie stanowi jednostki podziału terytorialnego, natomiast ma uprawnienia aktualnie przypisane do organów stanowiących gminy i powiatu, ma swój budżet i dochody. Cechy te oraz zakres działania wskazują, że jest to organ o charakterze jednostki samorządu terytorialnego. Terytorialny zespół współpracy posiada osobowość prawną. Pojawią się wątpliwość co do zasadności powoływania tego rodzaju zespołów, tym bardziej, że ich funkcjonowanie będzie generowało dodatkowe koszty dla gmin oraz obciążenie urzędów kolejnymi zadaniami.


Art. 77 ust. 1 Zwrot „jednostek samorządu lokalnego” zastąpić zwrotem „jednostek samorządu terytorialnego”

667


Art. 77 ust. 2

Z zapisów art. 77 ust.2 wynika tylko, że jedynie dwie gminy w pierwszym i drugim oddaleniu (przyległości) mogą należeć do takiego związku. Relacje dużych miast i oddziaływania sięgają dalej. Dlatego w przypadku Wrocławia, Brzeg nie mógłby uczestniczyć w takim związku, mimo, że wpływy tej metropolii sięgają do Brzegu. Prośba o nieokreślanie przyległości.


Art. 77 ust. 6 Zmienić zdanie pierwsze nadając mu następujące brzmienie: „Granice zespołu mogą wykraczać poza granice jednostek samorządu terytorialnego.”

669


Art. 77 ust. 6 Słowo „przecinać” jest niefortunne.


Art. 77 ust. 7 Zwrot „związkach celowych samorządu lokalnego” zastąpić zwrotem „związkach i porozumieniach międzygminnych oraz o związkach, stowarzyszeniach i porozumieniach powiatowych”.


Art. 77 ust. 7 Zwrot „uprawnień jednostek samorządu lokalnego” zastąpić zwrotem „uprawnień jednostek samorządu terytorialnego”.

672


Art. 80 Nadanie zespołowi kompetencji w zakresie uchwalania „ramowego studium zagospodarowania przestrzennego"' czy też rola koordynacyjna zespołu wobec jednostek samorządu terytorialnego wchodzącego w skład jednostek może przyczynić się do rozwoju struktur metropolitalnych.


258


Art. 80 Przy decyzjach administracyjnych konieczne uzupełnienie odesłania do odpowiedniego stosowania art. 268a kpa.

674 Architekt M. Szczecin (Ewa Nosek) 2011-04-26

Art.. 80 ust. 1

Kontrowersyjne wydają się zapisy art.. 80 ust. 1 dot. ustalenia ramowego studium, któe byłoby wiążące dla ustaleń studiów poszczególnych gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie takiego założenia spowoduje, iż jakiekolwiek zmiany studiów poszczególnych gmin, będących członkami zespołu, będą musiały być poprzedzone zmianą studium ramowego całego zespołu JST, dla któego stisuje się procedurę z Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak skomplikowana i czasochłonna procedura może spowodować, iż powstanie studium lub jego zmiana na obszarze poszczególnych gmin znacznie utrudni lub uniemożliwi uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Właściwym byłoby, aby Ustawodawca przewidział pewne odstępstwa lub okreslił węższy zakres studium ramowego niż ten określony w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto wątpliwości budzi częstość aktualizacji ramowego studium. Jak często zarząd zespołu miałby aktualizować ramowe studium dla kilku JST?

675


Art. 80 ust. 3

Proponuję się dopisać: „a w szczególności: zaopatrzenia w energię elektryczną, cieplną oraz w gaz. wodociągów i zaopatrzenia w wodę. kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, komunikacji i transportu zbiorowego, ładu przestrzennego i ochrony środowiska”.

676


Art. 80 ust. 3

Czy w tym momencie, jeżeli zespół będzie podejmował działania, które nie należą do zakresu działania gminy, to gmina nie może podejmować związanych z tym decyzji? A jeżeli stowarzyszenie będzie podejmowała działania, które są tylko w zakresie gminy, jak ma się zachować przedstawiciel powiatu? Nie brać udziału w głosowaniu?


Art. 81 ust. 1 W art. 81 ust. 1 znajduje się - w oczywisty sposób wadliwe - odwołanie do art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2;


Art. 81 ust. 2

Istotne wątpliwości budzi katalog potencjalnie możliwych do zastosowania uprawnień koordynacyjnych (art. 81 ust. 2). Nie jest jasne jaki miałby być tryb zaproponowanego w pkt 2 „dokonywania wraz z przedstawicielami jednostek samorządu lokalnego wspólnych ustaleń w sprawach będących przedmiotem koordynacji". Nie może to być wymóg wspólnej akceptacji - gdyż on sprowadza się do ujętego w pkt 1 przepisu przypadku uzgadniania.


Art. 83 ust. 2

Należy rozważyć sensowność istnienia ustanowionego przez art. 83 ust. 2 ograniczenia składu zespołu wyłącznie do członków zgromadzenia zespołu. Sprawne działanie zespołu wymaga bowiem by członkowie zarządu (a co najmniej przewodniczący) nie musieli jednocześnie zarządzać daną jednostką samorządu lokalnego.

680


Art. 84

Przyjęcie w art. 84 ust. 2 projektu nieznanego, przy ustalaniu większości wyników wyborów, terminu „podwójna bezwzględna większość", budzi wątpliwości, nawet przy ustawowym wyjaśnieniu tego terminu. W teorii prawa zasadę większości przy ustaleniu wyników głosowania (wyborów) określa się przez trzy terminy: większość bezwzględna, większość względna i większość kwalifikowana. Z wyjaśnienia zawartego w zdaniu drugim art. 84 ust. 2 projektu wynika, że chodzi o większość bezwzględną. Uzasadnienie projektu ustawy nie wyjaśnia tej kwestii (k. 12), a tylko powtarza treść przepisu. Wydaje się, że należałoby zrezygnować z określenia „podwójna" i ewentualnie rozważyć wprowadzenie wymogu większości kwalifikowanej dla ustanowienia wyższego progu trudności niż przy większości bezwzględnej (zwykłej).

681


Art. 84 ust . 1 W art. 84 ust 1 pkt.5 lit. e pojawia się podmiot nazwany kolegium wykonawczym zespołu .Wskazać jednak należy, iż wcześniej pojęcie to nie zostało zdefiniowane.

682


Art. 84 ust . 4 Doprecyzowania wymaga również brzmienie art. 84 ust 6 o jakie jednostki organizacyjne zespołu chodzi.


Art. 85 ust . 5

Zbyt lakoniczna jest treść art. 85 ust. 5, zgodnie z którym statut zespołu może przewidywać powołanie dyrektora wykonawczego zespołu. Przepisy nie przewidują bowiem jakie kompetencje miałyby być przynależne takiemu dyrektorowi, w szczególności czy i w jakim zakresie przejmowałby do realizacji zadania zastrzeżone dla zarządu zespołu.


259


Art. 86 Nie są określone skutki wystąpienia jedynej gminy miejskiej z zespołu miejskiego. Wydaje się, że dobrowolne poddanie się wyłączeniu możliwości wystąpienia ze związku nie może obowiązywać poza kadencję, w której zostało uchwalone.


Art. 86 ust. 2 Proponujemy zmienić redakcję przepisu art. 86 ust.2 na bardziej czytelną, np. „Uchwała rady gminy (powiatu) o wystąpieniu z zespołu wchodzi w życie z początkiem drugiego roku kalendarzowego następującego po dniu podjęcia uchwały."


Art. 86 ust. 4

Zdecydowanie sprzeciwiamy się zamieszczonej w art. 86 ust. 4 propozycji „wiecznego" uczestnictwa w zespole. Zespół współpracy terytorialnej jest instytucją dobrowolną, a zatem niedopuszczalne są jakiekolwiek regulacje uniemożliwiające wystąpienie gminie (powiatowi) z takiego związku. W skrajnej redakcji przepis ten może natomiast powodować taki skutek


Art. 88 ust. 2

Wadliwie jest skonstruowany art. 88 ust. 2 - ponieważ obecnie ustawa o finansach publicznych nie zawiera żadnych regulacji dotyczących budżetu związku, w praktyce całość zagadnień zostaje przekazana do realizacji przez zgromadzenie zespołu. W naszej ocenie przepis ten powinien określać, że do budżetu zespołu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o finansach publicznych o budżetach gmin. Zaproponowana regulacja będzie wówczas odzwierciedleniem kompetencji przysługujących radzie gminy w odniesieniu do budżetu gminy.

688


Art. 89

Proponuje się dopisać, iż dochodami Zespołu jest udział w podatku od towarów i usług w wysokości określonej w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Dobrowolne tworzenie Zespołu, który znacznie wzmacnia potencjał rozwoju kraju powinien być oparty o mechanizmy zachęty finansowej poprzez stosowny udział Zespołów w dochodach podatkowych.


Art. 89 ust. 2

Wysokość wpłat z jednostek samorządu terytorialnego przeznaczonych na realizację przekazanych zadań własnych, nie może być ustalana jednostronnie przez zgromadzenie zespołu (art. 89 ust. 2 pkt 1). Przepis ten powinien zostać zmodyfikowany w ten sposób by przewidzieć ustalanie wysokości wpłat w wyniku porozumienia lub inny sposób angażujący obie strony.

690


Art. 89 ust. 3 Za mały limit składek - jednym z zadań nałożonych ustawą jest wykonanie studium kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego. Ma ono być wykonane w ciągu dwóch lat. Jego koszt jest wysoki. Chodzi o możliwość jednokrotnego, na przykład, zwiększenia składki na wykonanie konkretnego zadania.


Art. 92

W związku z rozstrzygnięciem, iż zespół będzie w zakresie spraw finansowych nadzorowany przez regionalną izbę obrachunkową, konieczna jest odpowiednia nowelizacja art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U.* z 2001 r. Nr 55, poz. 577, z późn. zm.). która rozszerzy o zespoły, katalog podmiotów nadzorowanych przez izby.


Art. 93 Konieczne jest rozstrzygnięcie, że art. 93 nie wyłącza stosowania przez organy nadzoru ich uprawnień we własnym zakresie.


Art. 93

Przewiduje procedurę, iż „zgromadzenie zespołu może, po dwukrotnym, bezskutecznym wezwaniu zobowiązanej jednostki do uczestnictwa w tych pracach lub do wniesienia należnych i wymagalnych składek lub wpłat, wykluczyć tę jednostkę z zespołu". Jednocześnie, projekt w art. 86 ust. 4 przewiduje sytuację wykluczającą możliwość wyjścia jednostki samorządu lokalnego z zespołu. Oznacza to, że sama jednostka nie może wyjść z zespołu, ale może ten; cel osiągnąć, poprzez wstrzymanie prac zespołu. Taki tryb prowadzi do deprecjonowania prawa.

694


Art. 93 ust. 1

Użyte w art. 93 ust 1 sformułowanie „innego środka nadzorczego” będzie w praktyce budzić wątpliwości. Organ nadzoru może bowiem wkraczać w działalność samorządu w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Tym samym musi istnieć podstawa do takiej ingerencji. Stąd katalog środków nadzorczych mogących znaleźć zastosowanie wobec działalności zespołów współpracy terytorialnej winien być jasno wskazany.


Art. 94 ust. 1 W zdaniu 1, najprawdopodobniej przez przypadek, wśród podmiotów decydujących o rozwiązaniu zespołu nie zostały wymienione powiaty wchodzące w skład zespołu.


260

Rozdział 13 Konwent wojewódzki


Uprawnione wydaje się stwierdzenie, że obecnie obowiązujące przepisy (np. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa w zakresie obowiązkowych konsultacji społecznych przeprowadzanych w procesie opracowywania oraz aktualizacji strategii rozwoju społeczno-gospodarczego województwa), ale również praktyka (np. cykliczne konsultowanie zagadnień o znaczeniu regionalnym z konwentami starostów czy wojewódzkimi związkami skupiającymi gminy) w zupełności zaspokajają potrzebę bieżącego omawiania polityki rozwoju prowadzonej przez samorząd województwa. Wprowadzenie instytucji konwentu można zatem ocenić jako zbędne z punktu widzenia codziennej praktyki samorządowej.


Z treści zawartych w tym rozdziale wynika, że konwent wojewódzki stanie się quasi organem województwa w rozumieniu rzeczowym i merytorycznym, a w odniesieniu proceduralnym - swojego rodzaju organem nadzoru nad działalnością samorządu województwa. Pomimo że z treści przepisów początkowych wspomnianego rozdziału wynika, iż konwent wojewódzki pomyślany jest jako ciało opiniodawcze, to dalsze przepisy rozdziału przyznają mu typowo władczą pozycję wobec organów województwa, co stanowi naruszenie konstytucyjnie chronionej samodzielności województwa oraz konstytucyjnych zasad sprawowania nadzoru nad działalnością województwa.


Na potencjalne zagrożenia związane z funkcjonowaniem konwentu wojewódzkiego warto spojrzeć również przez pryzmat tak ważnego zadania samorządu województwa, jakie stanowi wdrażanie Regionalnego Programu Operacyjnego (RPO). Zgodnie z ustawą z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zarząd województwa jako Instytucja Zarządzająca (IZ) odpowiedzialny jest za przygotowanie i realizację RPO, a te podlegają monitorowaniu przez Komitet Monitorujący. Ze względu na konieczność częstych modyfikacji systemu wdrażania RPO, w tym przede wszystkim opisów priorytetów i kryteriów wyboru projektów, propozycja opiniowania przez konwent wojewódzki tego rodzaju zmian negatywnie wpłynie na płynność prowadzonych przez zarząd województwa prac, a nawet skutkować może poważnymi opóźnieniami we wdrażaniu programu. Rozporządzenia Komisji Europejskiej oraz ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju regulują kwestie związane z określeniem kryteriów wyboru projektów. Zadaniem IZ RPO jest przygotowanie propozycji kryteriów, a ich zatwierdzenia dokonuje Komitet Monitorujący. Proponowane zmiany, a przede wszystkim uprawnienia nadane konwentowi, spowodują, że konwent będzie miał możliwość negatywnego zaopiniowania kryteriów wyboru projektów przyjętych wcześniej przez Komitet Monitorujący. Należy podkreślić, iż zgodnie z opracowanymi przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Wytycznymi dotyczącymi komitetów monitorujących w skład Komitetu Monitorującego wchodzą także przedstawiciele jednostek samorządu terytorialnego.


Zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zmiany strategii rozwoju województwa i Regionalnego Programu Operacyjnego podlegają konsultacjom społecznym, w ramach których zbierane są uwagi wszystkich zainteresowanych stron, w tym JST, partnerów społecznych i gospodarczych. Współpraca z licznymi gremiami stanowi ważny element prac nad przygotowaniem i opiniowaniem wyżej wymienionych dokumentów i niezasadne jest powoływanie w tym celu kolejnego ciała doradczego.


Co do zasady, wydaje się konieczne rozważenie zasadności wprowadzenia całości rozwiązań zaproponowanych w Rozdziale 13 omawianej ustawy. Przewidzianą w projekcie instytucję sprzeciwu można by zastąpić mniej skomplikowanymi mechanizmami. Utworzenie konwentu wojewódzkiego stanowi zbyt daleko idącą ingerencję w samodzielność i niezależność samorządu województwa. Wyposażenie konwentu w prawo wyrażania sprzeciwu wobec uchwał zarządu i sejmiku województwa - w sytuacji braku precyzyjnego określenia zakresu spraw, do których sprzeciw może mieć zastosowanie - może oznaczać naruszenie ustrojowych kompetencji organów samorządu województwa.


W projekcie ustawy zawarto przepisy będące nieuzasadnioną ingerencją nowych form współpracy samorządu terytorialnego (konwent powiatowy, konwent wojewódzki) w autonomię organów powiatu i województwa. Skrajnym tego przykładem jest propozycja związania organów stanowiących decyzjami konwentu. W naszej opinii zapis ten jest sprzeczny z regulacjami rozdziału VII Konstytucji RP.

702


Regulacje zawarte w tym rozdziale zmierzają do utworzenia, a właściwie odtworzenia dawnej wojewódzkiej rady narodowej. Regulacje tu zawarte zmieniają zupełnie podział ustrojowy w Polsce. Rodzi się także pytanie dlaczegóż to konwent powiatu tworzą organy wykonawcze gmin i powiatu, i konwent wojewódzki także tworzą organy wykonawcze powiatów i gmin miejskich na prawach powiatu w wielu przypadkach są to te same osoby. Biorąc to pod uwagę nie można się oprzeć wrażeniu, że niektórzy będą musieli posiadać zdolności bilokacji.

703


Konwent wojewódzki może być tylko organem opiniodawczo-doradczym. Nie może być ciałem decyzyjnym. Stanowiska konwentu nie mogą być wiążące - bo po co Zarząd województwa i rada województwa. Ograniczyć do: - określanie składu - zakresu spraw i kompetencji, które będą przedmiotem zainteresowania; - określenia procedur postępowania.


Konieczne wydaje się rozstrzygnięcie w projekcie: 1) Sposobu zwołania i odbycia pierwszego posiedzenia konwentu; 2) Kto może być zastępcą delegata/członka konwentu; 3) Zakazu wnoszenia sprzeciwu od uchwały odrzucającej sprzeciw.


261


Postulujemy stworzenie zamkniętej listy spraw wymagających przedłożenia pod obrady konwentu wojewódzkiego.


Konwent wojewódzki powinien być włączony do pracy nad projektami aktów stanowionych przez organy samorządu województwa.


Art. 96 ust. 2, ust. 3 Art. 79 ust. 1

Nieprecyzyjny zapis co do zakresu rzeczowego spraw, które podlegają zaopiniowaniu przez konwent wojewódzki, przez użycie w art. 96 ust. 2, określającego zakres działania konwentu, wyrażenia „w szczególności", które oznacza przykładowy katalog spraw mieszczących się w tym zakresie działania oraz wynikające z treści ust. 3 tego artykułu prerogatywy do decydowania o tym, jakimi sprawami konwent będzie się zajmował. Rozwiązanie, które z założenia uprzywilejowuje jeden podmiot - konwent, stawiając drugi podmiot - województwo w pozycji niejako podporządkowanej, stanowi rażące naruszenie przepisów Rozdziału VII Konstytucji RP. O zasadności powyższych tez świadczy również przepis art. 97 ust. 1 projektu ustawy nakładający na marszałka województwa przekazywanie konwentowi, na bieżąco, co znaczy ciągle i zawsze bez wniosku lub prośby, materiałów, a więc wszystkich, o których mowa w art. 96 ust. 2. Katalog spraw określonych w art. 96 ust. 2 jest tak ogólny i nieprecyzyjny, że zawsze udowodnić można marszałkowi województwa naruszenie postanowień art. 97 ust. 1, stawiając zarzut zaniechania.


Art. 96

1.Konwent wojewódzki, zwany dalej konwentem, jest zgromadzeniem przedstawicieli samorządu lokalnego z terenu województwa, o charakterze opiniodawczym w zakresie współpracy z władzami samorządu województwa. 2.Do zakresu działania konwentu należy opiniowanie: 1) projektów strategii województwa i jej zmian, 2) regionalnego programu operacyjnego oraz jego zmian, 3) projektu budżetu województwa, 4) projektów wieloletnich programów wojewódzkich, 5) projektów aktów prawa miejscowego stanowionego przez samorząd województwa, 6) projektu „Priorytetów współpracy zagranicznej województwa”. 3.Konwent może przedkładać władzom samorządu województwa swoje stanowisko w sprawach będących przedmiotem zainteresowania konwentu także z własnej inicjatywy. 4. Przedstawiciele konwentu mogą brać udział w posiedzeniach komisji sejmiku województwa. 5. Przepisy ust. 2–4 nie naruszają uprawnień konwentu określonych w art. 102-103.


Art. 97 Marszałek województwa na bieżąco przekazuje konwentowi materiały dotyczące spraw, o których mowa w art. 96 ust. 2.

710

Przewodniczący Sejmiku Województwa Podlaskiego (Bogdan Dyjuk) 2011-05-06

Art. 97

W art. 97 na końcu ust. 1 jest nawiązanie do art.1, sądzę, że jest to błąd, ponieważ art. 1 ma charakter ogólny, natomiast w tej sytuacji odniesienie jest zapewne do ust. 2 art. 96; 2. rozdział 13 poświęcony jest Konwentowi Wojewódzkiemu. Podzielam pozytywne opinie nt. jego powołania, jest to dobra propozycja współdziałania w najważniejszych sprawach dla rozwoju regionalnego.


Art. 98 Powinni wchodzić w jego skład starostowie powiatów i prezydenci miast na prawach powiatu z obszaru województwa.

712


Art. 98

Starostowie powinni być delegatami do konwentu wojewódzkiego. reprezentacja w konwencie na poziomie województwa powinna uwzględniać Starostów i przedstawicieli gmin. To są różne obszary działań i zachowani tutaj równowagi gwarantowało tutaj by i gminom i powiatom odpowiednie czuwanie nad interesami poszczególnych jednostek.


Art. 98 Ze względu na konstrukcję ust. 2 starostowie będą mieli małe szanse na zostanie delegatami (przegłosują ich wójtowie) i w efekcie będzie to konwent wójtów.

714


Art. 98 ust. 1

Art. 98 ust.1 mówi, że w skład konwentu wchodzą delegaci z każdego powiatu oraz każdego miasta na prawach powiatu w województwie. Czyli jeśli województwo mazowieckie liczy trzydzieści powiatów to i tak tych przedstawicieli będzie trzydziestu. Jeśli województwo podlaskie liczy czternaście powiatów, to będzie czternastu przedstawicieli.


Art. 98 ust. 2 Obecnie brzmienie art. 98 ust. 2 może doprowadzić do sytuacji, w której samorząd szczebla powiatowego (nie licząc udziału prezydenta miasta na prawach powiatu) nie będzie w ogóle reprezentowany.


262


Art. 98

1.W skład konwentu wchodzą przedstawiciele z każdego powiatu oraz każdego miasta na prawach powiatu w województwie. 2.Przedstawiciela powiatu, a także jego zastępcę, wybierają spośród siebie wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast danego powiatu oraz starosta tego powiatu. 3.Przedstawicielem miasta na prawach powiatu jest jego prezydent. Zastępcą przedstawiciela miasta na prawach powiatu jest osoba wskazana przez prezydenta tego miasta. 4.Miasto na prawach powiatu może wyłonić wspólnego przedstawiciela z sąsiadującym powiatem. 5.Przedstawiciel, a także jego zastępca może zostać w każdym czasie odwołany.


Art. 99

1.Konwent obraduje na posiedzeniach zwoływanych w miarę potrzeby, może także powoływać zespoły robocze. 2.W pracach konwentu uczestniczą przedstawiciele o których mowa w art. 98 ust. 1. Pod nieobecność przedstawiciela udział w posiedzeniach konwentu bierze, z prawem głosu, zastępca przedstawiciela. 3.Marszałek województwa ma prawo do uczestniczenia w posiedzeniach konwentu, a przewodniczący konwentu ma obowiązek zapraszania marszałka województwa do udziału w posiedzeniach. 4. Posiedzenia konwentu i zespołów roboczych są protokołowane. Zajęte przez konwent stanowiska w sprawach będących przedmiotem posiedzenia podawane są niezwłocznie do wiadomości publicznej, w tym – w Biuletynie Informacji Publicznej samorządu województwa. 5.Pierwsze posiedzenie konwentu zwołuje minister właściwy do spraw administracji publicznej. 6.Na pierwszym posiedzeniu konwent wybiera prezydium oraz uchwala regulamin pracy konwentu. 7.Konwent jest reprezentowany na zewnątrz przez przewodniczącego konwentu. 8. Obsługę prac konwentu zapewnia urząd obsługujący przewodniczącego konwentu.


Art. 100

1.Na posiedzeniu konwent podejmuje uchwały zwykłą większością w obecności co najmniej 2/3 ogółu przedstawicieli, z zastrzeżeniem przepisów art. 101 ust. 2, w głosowaniu jawnym imiennym. 2. W głosowaniu na posiedzeniu każdemu delegatowi przysługuje jeden głos, z zastrzeżeniem ust. 3. Regulamin pracy konwentu może określić zróżnicowaną wagę głosów przynależnych przedstawicielom ze względu na liczbę ludności poszczególnych powiatów i miast na prawach powiatu. W takim przypadku przy obliczaniu większości bierze się pod uwagę sumę głosów ważonych.


Art. 101

Za szkodliwe uważamy rozwiązanie polegające na przyznaniu konwentowi prawa do złożenia sprzeciwu wobec już przyjętych uchwał zarządu województwa lub sejmiku województwa. Proponowane przepisy nie zawierają żadnych wskazówek co do powodów jakimi powinien kierować się konwent, wydając sprzeciw wobec już obowiązującego aktu organu samorządu województwa. Nie określono również skutków zawieszenia mocy obowiązującej uchwały sejmiku województwa, wobec której zgłoszono sprzeciw. Jest to istotne w szczególności dla określenia mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego stanowionych przez samorząd województwa. Takie uregulowania w naszej ocenie naruszają Konstytucję RP.


Art. 101 i art. 102

Niczym nieograniczone uprawnienia nadzorczego nad działalnością organów województwa przez wprowadzenie instytucji sprzeciwu zarówno wobec uchwał zarządu województwa (art. 101 ust. 1), jak i uchwał sejmiku (art. 102 ust. 1). Jeśli dodamy do tego katalogu uprawnień konwentu skutki prawne, jakie projekt przewiduje w przypadku wyrażenia przez konwent sprzeciwu wobec uchwały sejmiku (tj. zawieszenie mocy obowiązującej uchwały), to niezaprzeczalnie świadczy to o wyposażeniu konwentu w funkcje dziś konstytucyjnie przynależne tylko organom nadzoru lub sądom administracyjnym. Wykorzystywanie przez konwent projektowanych prerogatyw w praktyce spowoduje ubezwłasnowolnienie organów województwa i postawi województwo w sytuacji uniemożliwiającej mu należyte wykonywanie zadań w interesie społeczności regionalnej.

721


Art. 101 i art. 102

Konwent wojewódzki, który stanowi opiniodawczą delegacje powiatów został wyposażony przez projektodawcę w wiążący sprzeciw wobec uchwał zarządu województwa (art. 101) oraz uchwał sejmiku wojewódzkiego (art. 102). Ta konstrukcja przeistacza formę konsultacji w nieuzasadnioną próbę ograniczenia samodzielności organów samorządu wojewódzkiego. Stąd tez proponuję wykreślenie zapisów wprowadzających instytucje sprzeciwu i ograniczenie roli Konwentu do funkcji opiniodawczych.

722


Art. 101 i 102

Zapis tej treści narusza konstytucyjny rozdział jednostek samorządu terytorialnego oraz umożliwia ingerencję Konwentu w pracę samorządu wojewódzkiego. Treść wspomnianych artykułów dotyczącą sprzeciwu Konwentu wobec uchwał Zarządu i Sejmiku jest zbyt daleko idącą i umożliwiającą w praktyce paraliż pracy tych ciał. Posiedzenia Zarządu województw w wielu wypadkach odbywają się co tydzień, podczas wielu z nich podejmowane są uchwały z krótkim terminem wejścia w życie, szczególnie dotyczące spraw budżetowych. Brak katalogu spraw dla których możliwy jest sprzeciw poważnie osłabia ten fragment ustawy. Jakie będą konsekwencje sprzeciwu wobec uchwały, która weszła w życie i pociągnęła za sobą skutki prawne? Kto poniesie odpowiedzialność za jej zmianę i przejmie np. zobowiązania finansowe? Zgodnie z art. 99 konwent obraduje w miarę potrzeb, zarządy - jak wspomniałem powyżej - z reguły co tydzień, sejmik średnio co miesiąc. Proponuję wprowadzić ograniczenie sprzeciwu do spraw ujętych w ust. 2 art. 96 i adekwatnie do tego zapisu ograniczyć treść ust. 2 art.97 oraz ust. 1 art. 101 i 102.


Art. 101

Konwent może wyrazić opinię negatywną wobec projektu uchwały sejmiku województwa lub jej części. Uchwała konwentu w tej sprawie może być podjęta w terminie 14 dni od daty otrzymania projektu uchwały. Uchwałę konwentu, o której mowa w ust. 1, podejmuje się bezwzględną większością głosów pełnego składu konwentu w głosowaniu jawnym imiennym. Opinia negatywna wraz z uzasadnieniem przesyłany jest marszałkowi województwa niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od daty podjęcia przez konwent uchwały w tej sprawie. Jeżeli konwent nie wyraził opinii negatywnej o której mowa w ust. 1, przyjmuje się, że nie wnosi on żadnych uwag co do przedstawionego projektu uchwały sejmiku województwa.


Art. 102

Jeżeli konwent nie zajmie stanowiska w terminie 14 dni od daty otrzymania projektu uchwały w sprawie będącej przedmiotem opinii, przyjmuje się, że nie zgłasza uwag do dokumentu w przedłożonym brzmieniu, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Marszałek województwa, przedkładając projekt uchwały do zaopiniowania, może wyznaczyć dłuższy termin do przedstawienia stanowiska przez konwent. W sprawach dotyczących projektu strategii rozwoju województwa oraz regionalnego programu operacyjnego wójtowie gmin oraz burmistrzowie (prezydent miasta) z terenu powiatu mogą zasięgać opinii rad właściwych gmin. Termin do zajęcia w tych sprawach stanowiska przez konwent, ustalony przez marszałka województwa, nie może być dłuższy niż 30 dni.


263


Art. 103

Uchwały konwentu, o których mowa w art. 101-103, podlegają nadzorowi wojewody. Przepisy o nadzorze nad samorządem gminnym stosuje się odpowiednio. Przepisy art. 102-104 nie naruszają uprawnień poszczególnych jednostek samorządu lokalnego do zaskarżania aktów i czynności samorządu województwa do sądu administracyjnego.


Art. 104 Przepisy niniejszego rozdziału nie uchylają i nie zastępują innych obowiązków konsultacyjnych wobec jednostek samorządu lokalnego z terenu województwa, nałożonych przez prawo na władze samorządu województwa lub organy administracji rządowej.

727



Termin na zamieszczenie wyników głosownia w BIP-ie jest zbyt krótki. Należy go wydłużyć do 7 dni.

Rozdział 14 Zmiany ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego

728


Pożądane byłoby wyposażenie Rzecznika Praw Obywatelskich w uprawnienia do występowania w imieniu społeczności lokalnych (sołeckich, osiedlowych) i małych słabych organizacyjnie oraz finansowo organizacji pozarządowych - analogiczne do uprawnień, jakie mają powiatowi rzecznicy konsumentów.


Związek Powiatów Polskich z uznaniem przyjmuje część zmian w istniejących ustawach. W tym zakresie na szczególne wymienienie zasługują następujące kwestie: 1) pakiet zmian w zakresie klauzul generalnych - ukierunkowany zarówno na przekreślenie obecnej zawężającej interpretacji sądów administracyjnych (można robić tylko to, co prawo wyraźnie wskazuje), jak i na wprowadzeniu pewnych zmian (w gminach domniemanie kompetencji na rzecz wójta, a nie rady gminy, domniemanie kompetencji do realizacji zadań regionalnych przez województwo). Pomimo, iż zmiany te nie dotykają w większym stopniu powiatów, to jednak uznajemy je za cenne ze względu na usprawnienie funkcjonowania samorządu terytorialnego jako całości; 2) wprowadzenie jednoosobowego organu wykonawczego w powiatach. Jest to realizacja postulatu od dawna podnoszonego przez Związek Powiatów Polskich. Wprowadzenie tej zmiany zasługuje na szczególne podziękowanie; 3) określenie, że wójt, starosta i zarząd województwa są nie tylko organami wykonawczymi, lecz również zarządzającymi odpowiednio gminy, powiatu i województwa. Faktycznie - część kompetencji, które posiadają wymienione podmioty nie jest związana z wykonywaniem uchwał organów stanowiących i jako takie należą do sfery zarządzania. Zmiana ta pozwoli w dłuższej perspektywie czasu na jasne i przejrzyste określenie zakresu uprawnionego nadzoru organu stanowiącego nad wójtem, starostą, czy zarządem województwa; 4) zmiana zawarta w art. 107 pkt 10 lit. b ustawy (i odpowiednio art. 108 pkt 9 lit. b, art. 109 pkt 9 lit. c) określa, kiedy przewodniczący organu stanowiącego reprezentuje jednostkę samorządu terytorialnego. Zmiana ta pozwoli w szczególności na przywrócenie prawa do działania gminy jako strony w postępowaniach dotyczących jej interesu prawnego, a rozstrzyganych w pierwszej instancji przez wójta tej gminy jako organ administracji (analogicznie powiatu w sprawach rozstrzyganych w pierwszej instancji przez starostę). Zmiana ta jest istotna z punktu widzenia ochrony interesów majątkowych jednostek samorządu terytorialnego; 5) ustawa konsumuje postulowaną przez Związek Powiatów Polskich od dawna możliwość reprezentowania członków stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego przez władze tego stowarzyszenia (por. zmiana z art. 107 pkt 30, art. 108 pkt 4, art. 109 pkt 45) - o ile przewiduje to statut; 6) zmiana zawarta w art. 123 stanowi dość głębokie przebudowanie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Pozytywnie oceniamy propozycję, aby wprowadzanie zmian w podziale terytorialnym mogło następować jedynie w przypadku zgody wszystkich zainteresowanych podmiotów. Ustawa ściśle limituje przypadki, gdy zmiana granic może nastąpić w przypadku braku zgody ze strony części podmiotów. Dodatkowo - w odróżnieniu od obowiązującej obecnie procedury - przewidziany został obowiązek zasięgnięcia opinii niezależnych i bezstronnych ekspertów, co do przesłanek dokonania zmian w zasadniczym podziale terytorialnym państwa. Pozytywnie należy także ocenić wprowadzenie reguły, zgodnie z którą granice podziału terytorialnego ustanowionego w celu wykonywania administracji niezespolonej nie mogą przecinać obszaru gminy ani powiatu. Odstępstwo od tej zasady wymaga uzasadnienia poważnymi względami natury przyrodniczej lub geograficznej, które powodują, że wykonywanie istotnych zadań z zakresu danej administracji niezespolonej zostałoby uniemożliwione lub znacznie utrudnione; 7) zmiana w art. 135 pkt 3-4 przywraca możliwość przyznawania nagród rocznych pracownikom samorządowym, z którymi stosunek pracy został nawiązany na podstawie wyboru. Możliwość ta zostaje jednak ograniczona zarówno co do wysokości (nie więcej niż jednomiesięczne wynagrodzenie), jak i przesłanek przyznania (konieczność osiągnięcia przyjętych z wyprzedzeniem wskaźników efektywności).

730


Należy rozważyć wprowadzenie obligatoryjnego terminu zamknięcia porządku obrad rady np. na 7 dni przed planowanym posiedzeniem danego organu j.s.t. Umożliwiłoby to publikację projektów uchwał organów uchwałodawczych i wykonawczych w BIP.


264

731


Zdecydowanie popieramy, jako absolutne minimum, proponowane zapisy w ustawie poszerzając je o powiaty i województwa: a) Cały art. 33 a i b. o obsłudze Rady Gminy - Rady Powiatu, Sejmiku Województwa - oraz ich organów, przez wyodrębnione w strukturze urzędu Biuro Rady - Sejmiku. Zapewnia to minimum autonomii parlamentu lokalnego i regionalnego wobec władzy wykonawczej, oraz zapewnia właściwą możliwość korzystania z instytucji konstytucyjnej - skargi obywateli do organu stanowiącego na organ wykonawczy. b) Organizowanie i funkcjonowanie Biura Rady - Sejmiku - określa odrębny regulamin organizacyjny uchwalony przez Radę Gminy - Powiatu, Sejmik - na wniosek Przewodniczącego Rady - Sejmiku. c) Biuro Rady w zakresie merytorycznym podlega wyłącznie Przewodniczącemu Rady. d) Czynności z zakresu prawa pracy, w tym nawiązanie, rozwiązanie stosunku pracy, z pracownikami Biura Rady - Sejmiku - wymaga zgody Przewodniczącego Rady (należy stosownie znowelizować ustawę o pracownikach samorządowych). e) W budżecie gminy, powiatu, województwa tworzy się rezerwę celową z przeznaczeniem na wydatki związane z opracowaniem opinii i ekspertyz na potrzeby Rady Gminy - Powiatu, Województwa. Wykorzystanie środków z tej rezerwy następuje wyłącznie na wniosek Przewodniczącego Rady Gminy - Powiatu, Sejmiku. Przewodniczący Rady, Sejmiku powinien opracowywać projekt budżetu Biura Rady, Sejmiku celem uwzględnienia go przez organ wykonawczy w projekcie budżetu przedkładanym do uchwalenia. f) Przewodniczący Rady, Sejmiku reprezentuje Radę i Sejmik na zewnątrz.


Ustawa wprowadzając jednoosobowy organ powiatu tworzy trzy rodzaje organów różnych szczebli samorządu: bezpośrednio wybierany wójt, jednoosobowy starosta i kolegialny zarząd województwa.


Mieszkańcy gminy powinni mieć prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego w referendum lokalnym, tak samo, jak ma to prawo rada gminy, która jest reprezentantem mieszkańców. Ma to na celu rozszerzenie katalogu spraw, odnośnie których decyzja będzie mogła być podejmowana w referendum lokalnym „Art. 41. 1. otrzymuje brzmienie: 1. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały lub mieszkańcy w referendum lokalnym.”

734


Nadanie Staroście uprawnień Zarządu i jego likwidacja jest krokiem w dobrym kierunku. Skraca proces decyzyjny, upraszcza procedury, zmniejsza koszty.

735


Zaproponowaną w ustawie zasadę o głosowaniu jawnym imiennym w organach stanowiących j.s.t. należy rozszerzyć na organy wykonawcze w Samorządzie Powiatowym i Wojewódzkim.

736


W dzisiejszym brzmieniu ustawowym przewodniczący rady, jako przewodniczący organu stanowiącego, ma za zadanie zwołanie sesji rady, poprowadzenie jej i w konsekwencji podpisanie uchwał rady i protokołu z posiedzenia rady. Bardzo skromne obowiązki, za to bardzo kosztowne. Postuluję likwidację instytucji przewodniczącego rady, a obecne obowiązki scedować na wójta, burmistrza, starostę, czy marszałka województwa, wzorem samorządu niemieckiego, gdzie obrady rady prowadzi burmistrz. Nieporozumieniem, w moim odczuciu, jest wzmacnianie pozycji przewodniczącego rady poprzez rozbudowanie biura rady i danie daleko idącej ingerencji w nabór pracowników biura rady, podczas, gdy nie ma stosunku formalnego zwierzchnictwa z wyrazem odpowiedzialności pomiędzy pracownikami biura rady, którzy są urzędnikami urzędu, a przewodniczącym rady, który nie jest pracownikiem urzędu. Dodatkowo pragnę podnieść tu fakt odpowiedzialności wójta, starosty, marszałka za organizację skutecznej pracy podległych im urzędów, w tym obsługi biura rady. Obecnie to szefowie urzędów określają w swej odpowiedzialności optymalny skład biura rady, a ingerencję ustawową określającą minimalną ilość etatów w biurze rady odczytuję jako poważną ingerencją w samodzielność rządzenia samorządem i być może wymuszaniem kreowania dodatkowych kosztów funkcjonowania urzędów. Propozycja rozważania bezpośrednich wyborów starosty jest do poważnego przemyślenia w oparciu o skutki takiego rozwiązania w samorządzie gminnym. W wielu przypadkach odzew takiego rozwiązania jest pozytywny. Są jednak i takie demokracje samorządowe, które do rady wskazały preferencje inne niż opcja polityczna burmistrza. Wówczas taki burmistrz nie ma wsparcia i współpracy z radą. Brak takowej współpracy powoduje niejednokrotnie niemożność rozwoju gminy, bowiem propozycje burmistrza znajdują pozamerytoryczne negatywne stanowisko rady. Są znane również przypadki próby uchwalania rozwiązań nieakceptowanych przez burmistrza. Uważam, że dla dobra rozwoju małych ojczyzn wskazanym jest, by organ wykonawczy był odzwierciedleniem większości politycznej w organie stanowiącym. Dziś to obowiązuje w powiatach i województwach. A te jst rozwijają się znakomicie, przy niejednokrotnie dużych obecnie problemach budżetów gminnych. Jednakże, jeśli będzie wprowadzony wybór bezpośredni starosty, to sądzę, że konsekwentnie należy podobny wybór ustanowić dla stanowiska marszałka województwa. I jeszcze mój komentarz do jednoosobowego zarządu w powiecie. Dziś burmistrz tworzący w zasadnie jednoosobowy zarząd gminy pozbawiony został ciała doradczego i kontrolnego wobec swoich pomysłów. Sam kreuje i sam realizuje rozwiązania gminne. Czy zawsze dobrze i odpowiedzialnie? Jako biorący udział w posiedzeniach zarządu powiatu widzę kreatywną pracę zarządu. Każda propozycja starosty, czy też innego członka zarządu jest dokładnie rozważana i pod obrady organu stanowiącego wchodzi udoskonalona, z mniejszym ryzykiem negatywnych skutków jej realizacji, bądź jest wycofana, jeśli propozycja nie jest godna uchwalenia. Burmistrz wykonując jednoosobowo funkcję zarządu pozbawiony jest owego „sita”, przez które jego pomysły przechodziłyby swoiste udoskonalenie. I podobne, jak w propozycji wyborów bezpośrednich starosty, uważam, że jeżeli już, to likwidacja wieloosobowego zarządu na szczeblu powiatowym winna przebiegać równocześnie z likwidacją wieloosobowego zarządu województwa.


265


Zasadne wydają się ponadto pewne wątpliwości dotyczące niektórych rozwiązań przewidzianych w Rozdziale 14. Przedstawiciele samorządów województw wskazują w tym kontekście instytucję skwitowania, należałoby bowiem rozważyć celowość powoływania doraźnej komisji ds. skwitowania - przy istniejącej już w obecnym stanie prawnym obligatoryjnie powoływanej komisji rewizyjnej, w skład której wchodzą przedstawiciele wszystkich klubów radnych.


Art. 107

a) pkt 22 dotyczącego art. 33a ust. 6 brak jest informacji co dzieje się w przypadku braku zgody przewodniczącego rady na dokonanie czynności z zakresu prawa pracy z pracownikiem biura rady gminy. Ponadto należy zauważyć, że art. 33a ust. 7 projektu stwarza możliwość omijania przepisów dotyczących standardowego naboru na stanowiska w biurze rady gminy; b) pkt 33 oraz art. 108 pkt 21 nie jest jasne, dlaczego autorzy odchodzą oh obecnie obowiązującej sankcji nieważności z mocy prawa uchwały lub zarządzenia niezgodnego z prawem; c) art. 30c pktl, art. 41cpkt i art. 32cpktl - proponuje się, że rada rozpatruje i zatwierdza sprawozdanie finansowe - natomiast zgodnie z art. 138 (w dodanym' do ustawy o finansach publicznych art. 264a pkt 2) jest zapis, te rada zatwierdza wykonanie budżetu JST w zakresie merytorycznym w ramach oceny sprawozdania finansowego. Przepisy te w różny sposób określają zadania dotyczące zatwierdzania wykonania budżetu JST;- nie sprecyzowano co oznacza zapis „w ramach oceny sprawozdania finansowego" - na czym będzie polegała ta ocena i w jakim terminie powinna zostać ona sporządzona.

739


Art. 107 pkt 1 Wykreślić zm. 1. Dotychczasowa regulacja jest jaśniejsza, bardziej zwięzła i zrozumiała.

740


Art. 107 pkt 1 Trwałość granic samorządów – ograniczenie rozwoju miast.

741


Art. 107 pkt 2 Wykreślić.

742


Art. 107 pkt 3 Zaproponowany zapis jest nieprzejrzysty i wprowadza chaos informacyjny. Lepszy byłby zapis – „Zasady tworzenia (...) określa odrębna ustawa oraz statut gminy.” gdyż statut gminy nie może być sprzeczny z ustawami.

743

Prezydent M. Krakowa (Jacek Majchrowski) 2011-04-07

Art. 107 pkt 4

Należy uznać, iż pozbawienie ustawy o samorządzie gminnym (na gruncie propozycji zawartej w art. 107 ust 3 ) zapisów odnoszących się do zasad tworzenia łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej jest nieuzasadnione. Ustawa o samorządzie gminnym jest ustawą ustrojową, która w pełni powinna zawierać normy określające ramy funkcjonowania samorządu a zatem również jednostek pomocniczych. Dodatkowo należy uwzględnić fakt, że prezydenci miast na prawach powiatu wykonują także zadania starostów.

744


Art. 107 pkt 4 Dotychczasowe zapisy są czytelne i nie ograniczają możliwości dotyczące także wysłuchania publicznego. Ta sama uwaga co w pkt 1 do przywoływania w art. 5b konkretnej ustawy jak w pkt 3).

745


Art. 107 pkt 4

Art. 5 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinien otrzymać brzmienie: Art. 5a 1. W przypadkach przewidzianych ustawami przeprowadza się na terytorium gminy konsultacje z mieszkańcami gminy. W innych ważnych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami. W szczególności może być przeprowadzane wysłuchanie publiczne.

746


Art. 107 pkt 5 Wykreślić. Raczej niedopuszczalnie zmiana ogranicza specyfikacje zadań własnych gminy z 20 pozycji do 5.

747


Art. 107 pkt 5 Podtrzymać obecny katalog zadań samorządu gminnego (z zaznaczeniem że jest otwarty).


266

748


Art. 107 pkt 5 Uogólnienie zakresu zadań własnych stanowi swego rodzaju utrudnienie dla samorządów gmin gdyż ograniczenie wyszczególnienia katalogu zadań własnych do pięciu haseł zmusza organy statutowe gminy do własnych interpretacji przedmiotowego katalogu.

749


Art. 107 pkt 5

Dotychczasowej ustawie mamy katalog 20 zadań - jasny, klarowny. Wiadomo jakie są zadania gminy. Przychodzi kontrola z NIK-u, własna, z RIO i na podstawie tej zmiany będziemy się kłócili: co to jest infrastrukturą techniczną, bo nie ma słownika. Co to są usługi społeczne. Jakie? Wymieniamy edukację, natomiast na przykład nie wymieniamy zdrowia, a tam w katalogu wszystko jest. Ja bym podtrzymał ten katalog dwudziestu zadań.

750


Art. 107 pkt 5

Dużo lepsze byłoby enumeratywne wymienienie zadań własnych gminy, tak by pod bardziej obszernymi zakresami pojęć nie tworzyć dualizmu kompetencyjnego, albo by zablokować przerzucanie odpowiedzialności na gminę, samorząd, który jest najbliżej obywatela i najłatwiej wmówić jego odpowiedzialność.

751


Art. 107 pkt 5

Pozostawienie w ustawie ustrojowej przepisu o obowiązku wspierania przez gminę rozwoju jednostek pomocniczych i pobudzania aktywności obywatelskiej zwróci uwagę organów gminy , że decentralizacja nie powinna się zatrzymać na poziomie gminy, ale zejść niżej właśnie do jednostek pomocniczych. Dlatego pożądane byłoby zachowanie właśnie w ustawie ustrojowej przepisu o obowiązku „wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej” przez organy gminy (art. 7 ust 1. pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym) choć niekoniecznie w katalogu zadań własnych gminy.

752

Sekretarz Miasta Piotrkowa Trybunalskiego (Bogdan Munik) 2010-12-01

Art. 107 pkt 5

Podjęcia dyskusji w tym zakresie wymaga kwestia interpretacji pkt 4 „porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli”. Jeżeli samorząd jest odpowiedzialny za to zadanie to nadszedł czas by podjąć publiczną dyskusję o podzieleniu Policji na dwie struktury: Policja Państwowa której zadaniem jest walka z przestępczością i podległą pod MSWiA oraz Policja Miejska /Gminna/ której zadaniem jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli – prewencja, młodociani, ruch drogowy a więc sprawy dotyczące bezpośrednio społeczności lokalnej, przy jednoczesnej likwidacji Straży Miejskiej / Gminnej/. Policja Miejska podlegałaby i byłaby finansowana w całości przez samorząd. Zresztą obecnie znaczna część środków finansowych jest przekazywanych do Policji na zakup samochodów, komputerów czy finansowanie dodatkowych patroli pieszych.

753


Art. 107 pkt 5

Dodać „wspieranie idei samorządności”. Jeśli samorządy nie będą wspierać tej idei, to ona ulegnie zanikowi lub wypaczeniom. Obecny zapis ogranicza rolę rad jedynie do spraw ściśle lokalnych, dotyczących konkretnej miejscowości. Należy umożliwić działania na rzecz rozwoju samorządności o charakterze szerszym.

754


Art. 107 pkt 6

Wprowadzone jest do ustawy o samorządzie gminnym nowe pojęcie nigdzie nie zdefiniowane - „związki współpracy terytorialnej”, które to pojęcie można swobodnie odnosić do aktualnie istniejących dziś związków międzygminnych oraz stowarzyszeń j.s.t. Niezależnie od tego w samym projekcie ustawy nie znajduje się definicji „związków współpracy terytorialnej” przy czym projektodawca używa różnych nazw „zespołu miejskiego”, „zespołu gmin wiejskich” nie wspominając nigdzie o „związkach współpracy terytorialnej”.

755


Art. 107 pkt 6 Chodzi chyba o „zespoły współpracy terytorialnej”?


Art. 107 pkt 6

W art. 10 dodaje się ust. 3 w brzmieniu: „3. Gminy mogą udzielać pomocy humanitarnej lub rozwojowej społecznościom znajdującym się poza granicami Polski. Decyzję o wysokości i formach pomocy podejmuje organ stanowiący.” Ustawa o samorządzie gminnym powinna jednoznacznie określać, że gmina może udzielić pomocy humanitarnej lub rozwojowej społecznościom, które znajdują się poza granicami Polski. Dzięki temu środki z budżetu gminy, nawet niewielkie, będą mogły wspierać działania pomocowe na przykład po powodziach czy trzęsieniach ziemi. Istotne jest również umożliwienie prowadzenia pomocy rozwojowej


Art. 107 pkt 7

Wprowadzenie głosowania imiennego oceniamy pozytywnie. Nasze wątpliwości budzi jednak termin zamieszczania na stronie Biuletynu Informacji Publicznej imiennych wykazów głosowań. Proponowany jest termin nie późniejszy niż 3 dni od dnia głosowania, co w odniesieniu do mniejszych jednostek samorządu może być terminem zbyt krótkim.

758


Art. 107 pkt 7 Wykreślić. Zupełny brak uzasadnienia. Za to wzrost kosztów i czasu na dopełnienie procedury.


267

759


Art. 107 pkt 7

Głosowanie imienne wprowadzane jest w tym postanowieniu jako obligatoryjna forma głosowania. Technicznie oznacza to, że każdy radny w każdej sprawie nie zastrzeżonej w ustawie wyraża swoją wolę na piśmie, bądź też drogą elektronicznego zapisu potwierdza jawnie swoją wolę. W rezultacie skutkuje to koniecznością wprowadzenia przez gminę technicznych możliwości (elektroniczny system głosowania z możliwością wydruku) bądź dodatkową biurokrację. Tak czy inaczej zaproponowane rozwiązania generują dodatkowe koszty funkcjonowania rady gminy i to wcale nie małe.

760


Art. 107 pkt 7 Ogłoszenie imiennych wyników głosowania w ciągu 3 dni od głosowania to zbyt krótki termin. W tym czasie Biuro Rady przygotowuje uchwały (w tym wersje do publikacji) wnioski, interpelacje. Termin 7 dniowy byłby lepszy.

761


Art. 107 pkt 7

Ust. 2 - zobowiązuje się podawanie do publicznej wiadomości w BIP-ie nie później niż w ciągu 3 dni od dnia głosowania. Niestety nie wskazuje się kto ten wymóg ma spełnić. Bardziej uporządkowanym i lepszym – transparentnym rozwiązaniem byłoby podawanie do publicznej wiadomości w BIP-ie treści protokółu z sesji przyjętego przez radę wraz z wykazami wyników głosowań ze wskazaniem ich przedmiotu nie później niż w ciągu 3 dni od dnia przyjęcia protokółu przez radę gminy.

762


Art. 107 pkt 7

Niektóre terminy określające obowiązek publikacji w BIP są zbyt krótkie.Np. proponowany zapis w art. 107 pkt 7 dotyczący nowego brzmienia art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nakładający obowiązek podania do BIP wykazów głosowania imiennego w ciągu 3 dni od dnia głosowania. Zgodnie z art. 90 ustawy Wójt obowiązany jest do przedłożenia organowi nadzoru uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Wydaje się zasadnym, aby wykazy głosowania imiennego były zamieszczane w BIP równolegle z uchwałami np. nie później, niż w ciągu 10 dni wraz z uchwałą

763


Art. 107 pkt 7

Wprowadzenie obowiązku podejmowania uchwał rady gminy - wyłącznie w głosowaniach imiennych , wiąże się niewątpliwie z koniecznością zakupu przez wszystkie samorządy nowoczesnej aparatury nagłaśniająco - nagrywająco-ewidencyjnej, a zatem - z poniesieniem obowiązkowych kosztów, aby sprostać obowiązkowi wynikającemu z nowelizacja ustawy. Czy budżet państwa będzie samorządom refundował w całości lub części takie zakupy?

764


Art. 107 pkt 7

Pomysł głosowania imiennego wszystkich uchwał rady jest zdecydowanie przedwczesny. Dla wielu gmin będzie to znaczne utrudnienie w sprawności przebiegu obrad, albo konieczność poniesienia znacznego wydatku na elektroniczny system głosowania. Ten obligatoryjny wymóg proponowany do wprowadzenia w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym zastąpiłbym uprawnieniem rady do wprowadzenia takiej zasady w statucie. Zasady, której zniesienie wymagałoby potem np. bezwzględnej większości głosów.


Art. 107 pkt 7

Wprowadzenie obowiązku głosowania imiennego powoduje konieczność zainstalowania na sali obrad rady elektronicznych urządzeń głosowania – w przeciwnym razie przeprowadzenie takich głosowań z wykorzystaniem kart do głosowania imiennego bardzo wydłuży czas trwania sesji, zwłaszcza gdy będzie wiele uchwał. Koszt elektronicznych urządzeń głosowania może być problemem dla niezbyt zasobnych gmin.


Art. 107 okt 7, Art. 108 pkt 8 lit. B, Art. 109 pkt 8

Nowe obowiązki biura rady - konieczność zatrudnienia nowych osób: ogłoszenie imiennych wyników głosowania w ciągu trzech dni (termin zbyt krótki).

767


Art. 107 pkt 8

Proponuję wykreślenie kompetencji rady w zakresie ustanawiania wynagrodzenia wójta. Wynagrodzenie wójta (starosty, marszałka województwa) powinno zostać określone na drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw administracji publicznej przy uwzględnianiu takich czynników jak wysokość dochodów JST, liczbę mieszkańców JST.

768


Art. 107 pkt 8 Organ stanowiący nadal powinien ustalać wynagrodzenie organu wykonawczego - niestety odmiennie proponują m.in. samorządowi Prezydenci, Burmistrzowie, Wójtowie, wnosząc o ustalanie ich wynagrodzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

769


Art. 107 pkt 8

Wiele uchwał jest podejmowanych dotychczas na podstawie postanowienia uchylanego przepisu art. 18 ust. 1, zawsze wtedy kiedy trudno dopasować przedmiot uchwały do katalogu spraw wymienionych enumeratywnie w ust. 2 (np. Na podstawie art. 18 ust.1 w związku z art. 18 ust.2 pkt 15 rada gminy ...) Przepis ust. 1 sprawiał, że katalog spraw należących do właściwości rady nie był do końca zamknięty. Proponowany zapis ogranicza w ewidentny sposób możliwości uchwałodawcze rady, a szerzej ograniczenie to dotyka społeczności lokalnej, a przecież projekt uchwały traktuje w zamyśle o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym. Zaproponowany zapis jest niestety tego zaprzeczeniem.


Art. 107 pkt 8

Proponujemy pozostawienie art. 18 ust. 1 w ustawie o samorządzie gminnym w jego obecnej formie: „Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.” To rada gminy, jako organ stanowiący, powinna mieć przypisane te kompetencje, a nie organ wykonawczy, którego rola polega na wypełnianiu woli rady.


268

771


Art. 107 pkt 8 lit a Wykreślić. Czemu ta zmiana ma służyć?

772


Art. 107 pkt 8 lit b Wykreślić. Dotychczasowe brzmienie jest lepsze.

773


Art. 107 pkt 8 lit b Sprzeciw przeciwko wyznaczaniu uposażenia wójta przez radę. Wolą zarządzenie ministra.

774


Art. 107 pkt 9 Wykreślić. Jednostka pomocnicza jest jednostką organizacyjną gminy. Nie ma zgody na likwidację komisji rewizyjnej.

775


Art. 107 pkt 9 Propozycja tego zapisu sprowadza się do likwidacji obowiązujących zapisów dotyczących Komisji Rewizyjnej. Z punktu widzenia dobrze zorganizowanej rady gminy i roli jaką dotychczas pełni Komisja Rewizyjna jest to ewidentny błąd.

776


Art. 107 pkt 10

Wykreślić. Wiele lat trwały prace nad likwidacją dualizmu w zarządzaniu gminą. Także nad określeniem hierarchii ważności organów gminy, reprezentowaniem jej na zewnątrz, a zwłaszcza symetrycznością uprawnień kompetencji, zadań i odpowiedzialności. Proponowane zmiany cofają nas do przeszłości. Nie będzie na to zgody. To w interesie wójta jest obecność na sesji rady. A co gdy wójta na sesji nie będzie. Rada nie przyznaje premii ani nagród wójtowi. Także nie rada wybiera wójta na stanowisko. B. wątpliwa egzekwowalność przepisu.

777


Art. 107 pkt 10

Przy zmianie zapisów Art. 19 należy rozważyć, czy nie zapisać tam wszystkich obowiązków – zadań przewodniczącego rady gminy. Wpisywanie niektórych tylko zadań jako zastrzeżenie do podstawowego zadania organizowania pracy rady przez przewodniczącego jest błędem.(np. obowiązki przewodniczącego rady gminy związane z oświadczeniami majątkowymi radnych).

778


Art. 107 pkt 10 Skreślić „wyłącznie” w art. 19 ust. 2.

779


Art. 107 pkt 10 lit b

Zapis ten ustanawia nowe zasady działania jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, których przedmiotem są sprawy administracyjne, w których stroną jest dana jednostka, a organem orzekającym w pierwszej instancji jest organ wykonawczy jednostki (w przypadku gminy) oraz w tych postępowaniach sądowych, w których „przeciwnikiem procesowym" jednostki samorządu terytorialnego jest jej organ wykonawczy (wójt. burmistrz prezydent). Zaproponowana redakcja wydaje się zbyt ogólna i otwiera drogę do kwestionowania decyzji administracyjnych prezydenta miasta przez przewodniczącego rady. Tego rodzaju zmiana nic prowadzi do usunięcia poważnych wątpliwości, które - co warto podkreślić - dotyczą zasadniczych elementów struktury i istoty postępowania administracyjnego. Kwestię zabezpieczenia interesów gminy jako osoby prawnej w postępowan iach prowadzonych przez organ tej jednostki uważam jednocześnie za wymagającą dyskusji a być może ingerencji ustawodawczej.

780

Prezydent M. Krakowa (Jacek Majchorwski) 2011-04-07


Krytycznie należy ocenić relację projektowanej zmiany do przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.s.a.). Przede wszystkim nie jest jasne, czy - pomimo wadliwego ujęcia przyznanie przewodniczącemu organu stanowiącego kompetencji do reprezentowania jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na decyzję, gdy organem orzekającym w pierwszej instancji był organ wykonawczy tej jednostki oznacza, że skargę wnosi zgodnie z ogólną zasadą organ wykonawczy, a jedynie już po wniesieniu skargi jednostka samorządu terytorialnego jest „reprezentowana" przez organ stanowiący, który z. kolei reprezentuje jego przewodniczący, czy też skarga jest wnoszona przez przewodniczącego organu stanowiącego.

781



Problemem węzłowym, wymagającym zastanowienia, jest upoważnienie przewodniczącego rady do reprezentowania gminy. Gminy od dawna chcą być stroną postępowania administracyjnego; sady przed tym się bronią, uznając, że organ, który dysponuje władza publiczna nie może być stroną w postępowaniu. Organ/strona = nie mieszać ról.


269


Art. 107 pkt 10 lit. b, Art. 108 pkt 9 lit. b, art. 109 pkt 9 lit.c

Artykuł 107 lit. b przepis nadany w brzmieniu 2a pkt. 2 należy zastąpić słowa „przeciwnikiem procesowym gminy” na przepis w brzmieniu „ w postępowaniu sądowym, w którym stroną jest wójt tej gminy”. Pojęcie przeciwnik procesowy ma znaczenie potoczne – procesowe. Analogiczna uwaga dotyczy propozycji nowelizacji ustaw o samorządzie województwa i samorządzie powiatowym.

783


Art. 107 pkt 11 Wykreślić.

784


Art. 107 pkt 11

Postanowienie dodane w ust. 6 art. 20 sprowadza się do prawnego zmuszania wójta przez radę do uczestnictwa w sesjach rady gminy. Lepszym rozwiązaniem jest wpisanie do katalogu zadań wójta określonych w szczególności w art. 30 ust. 2 zadania np. aktywny udział w pracach rady gminy w sposób określony w statucie miasta.

785


Art. 107 pkt 11 Nie określono, w jakiej formie (domyślnie uchwałą) rada na określić takie żądanie. Brak określenia konsekwencji.

786


Art. 107 pkt 11

Proponuje się wykreślenie zapisu zawartego w art. 107 pkt 11 wedle którego na wezwanie rady gminy wójt jest zobowiązany uczestniczyć w obradach sesji. Taki zapis ma charakter nacechowanej emocjami deklaracji, nie odpowiada właściwej roli wójta w ustroju gminnym i stanowi przykład tworzenia przez prawo obszaru konfliktu. Na marginesie zauważam, że tak radykalnego zapisu nie ma w odniesieniu do radnych - członków organu stanowiącego.

787


Art. 107 pkt 11

Propozycja ta jest bezsensowna, gdyż z nieznanych powodów nakłada obowiązek uczestnictwa w obradach rady na żądanie rady. Wójt jest w dotychczasowym systemie prawnym gościem pozbawionym praw na sesji. Dotychczas, jedynie radni ustawowo mają obowiązek udziału w pracach rady, zaś Burmistrz po takim żądaniu będzie jedynie uczestniczył biernie, a tylko zgodnie z wolą przewodniczącego czynnie. Proponowane zapisy byłyby pomocne, gdyby nie tylko nakazać bywanie na sesji, ale również dopisać prawa do zabierania głosu wójtowi. Ponadto szczególnie dziwne jest to, że taki zapis zostaje zaproponowany jedynie w przypadku wójta, a brak jest takiej propozycji w stosunku do starosty czy marszałka.

788


Art. 107 pkt 11 Radni mają ustawowy obowiązek uczestniczyć w posiedzeniach Rady, Sejmiku, ich Komisji m.in. pod rygorem utraty diety. Również na Wójcie, Burmistrzu, Prezydencie, Zarządzie Powiatu i Województwa powinien spoczywać ustawowy obowiązek uczestniczenia w obradach Rady, Sejmiku.

789


Art. 107 pkt 12

W sytuacji gdy od przekazania projektu uchwały do rozpatrzenia jego treści na sesji rady upływa np. tylko 7 dni (a tak jest najczęściej) składanie uwag przez każdego i ich rozpatrywanie to nie lada problem organizacyjno-prawny dla rady gminy. W takim przypadku procedura uchwałodawcza uwzględniająca składanie i rozpatrywanie uwag określona w statucie może być martwym zapisem. Lepszym rozwiązaniem jest po pierwsze stworzenie możliwości złożenia uwag ale nie przez każdego tylko przez mieszkańca gminy do radnego oraz zobowiązanie tego radnego do jej przedstawienia radzie na sesji bądź komisji problemowej nie później niż na sesji przed zarządzeniem głosowania nad przedmiotowym projektem uchwały.


Art. 107 pkt 12

Treść proponowanego zapisu sugeruje, że każda osoba może składać swoje uwagi co do treści uchwały, co może paraliżować pracę biura rady z uwagi na konieczność ustosunkowania się do każdej z uwag mieszkańców. Choć proponowane zapisy nie precyzują tej kwestii, w świetle idei, jaka towarzyszy pracom nad przygotowywaną ustawą (wzmocnienie partycypacji społecznej) właściwym byłoby informowanie mieszkańców o uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu ich uwag. Dlatego zasadnym wydaje się ograniczenie treści art. 20a do ust. 1.


Art. 107 pkt 12 Zamiast "każdy" powinno być "mieszkaniec gminy".


Art. 107 pkt 12, art. 108 pkt 11, art. 109 pkt 11

Art. 20a niezależnie od regulacji związanej z konsultacjami społecznymi, które przeprowadza się na wniosek, umożliwia mieszkańcom złożenie uwag do projektu uchwały podanego do publicznej wiadomości. Zapis ten powoduje, że w zasadzie każdy projekt uchwały będzie ze społeczeństwem konsultowany, niezależnie od wcześniejszego złożenia wniosku w tym zakresie.

793


Art. 107 pkt 13

Postanowienie zaproponowane w art. 25 ust. 2a osłabia w sposób jednoznaczny ochronę prawną stosunku pracy radnego w związku z wykonywaniem przez niego mandatu. Jest tu niekonsekwencja, skoro w ust. 2 tego artykułu postanawia się, że „Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym” w określonych sytuacjach, to czemu ma służyć możliwość wzruszania takiej decyzji przez zaskarżenie tego rodzaju uchwał rady do sądu administracyjnego? Przecież każda uchwała także dotycząca odmowy rozwiązania stosunku pracy z radnym podlega procedurze zaskarżenia jej w drodze ustawowo-administracyjnej?


270

794


Art. 107 pkt 13

Zapisanie w art. 25 ust. 4 prawa do bezpłatnego udziału w szkoleniach związanych z wykonywaniem mandatu jest martwym zapisem, gdyż koszt takiego szkolenia jest dochodem radnego, który zgodnie z prawem jest opodatkowany. – Ten zapis musi korelować z katalogiem zwolnień podatkowych zawartym w ustawie z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 z późn. zm.) Tymczasem w Art. 115 niniejszego projektu ustawy wprowadzane są zmiany w przytoczonej ustawie i nie ma tam zmian dotyczących zwolnienia radnych z podatku od dochodu którym jest koszt szkolenia związanego z wykonywaniem mandatu radnego


Art.107 pkt 13

Art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - Przyznawanie radnym prawa do udziału w szkoleniach na koszt gminy może wiązać się z daleko posuniętym żądaniem radnych do uczestnictwa w często bardzo kosztownych, nie zawsze celowych szkoleniach, których jakość może budzić wątpliwości. Powstaje również pytanie o celowość szkolenia osób, które zostały wybrane przez mieszkańców w przekonaniu o ich wysokich kompetencjach i doświadczeniu, jakie powinny wykorzystać dla rozwoju lokalnej wspólnoty.

796


Art. 107 pkt 13 lit. b

Wykreślić. nie wnosi nic istotnego, to i tak radny decyduje o swoim udziale w szkoleniach, a i tak nie zwiększa to jego uprawnień w relacjach z pracodawcą.



Sprzeciwiamy się zmianie zgodnie z którą radnemu przysługuje prawo do bezpłatnego udziału w szkoleniach związanych z wykonywaniem mandatu. Skutkiem ubocznym takiej redakcji przepisu może być powstanie roszczeń radnego wobec jednostki samorządu terytorialnego o zwrot kosztów szkoleń związanych z wykonywaniem mandatu, na które sam się zgłosił. Co prawda przewidziany akt wykonawczy ma określić zasady udziału w szkoleniach związanych z wykonywaniem mandatu, jednakże wobec braku odwołania w powołanym wcześniej przepisie do tych zasad może się okazać, że zostaną one uznane za niezgodne z przepisami ustawy.

798



Przyznanie radnym prawa do bezpłatnego udziału w szkoleniach może doprowadzić do dużych kosztów dla budżetu. Trudność może stanowić określenie, czy dane szkolenie związane jest z pełnieniem mandatu.


Art. 107 pkt 13 lit. B

Przyznanie radnym prawa do bezpłatnego udziału w szkoleniach może doprowadzić do dużych kosztów dla budżetu. Szkolenia powinny wiązać się z wykonywaniem mandatu.

800


Art. 107 pkt 13 lit. c

Wykreślić. Minister nie może oceniać celowości udziału radnego w szkoleniach.


Art. 107 pkt 13 lit. b i lit c

Trochę się gryzą: 4. zasady udziału w szkoleniach określa rada gminy - 10. zasady udziału w szkoleniach określa minister. Wygląda na to, że gmina będzie ponosiła koszty szkoleń.

802


Art. 107 pkt 14

Propozycja nowego art. 25a ust. 1 stwarza możliwość różnej interpretacji i w konsekwencji na „dzień dobry” sytuacje konfliktowe, które rodzą pytania np. czy zapisy tam zaproponowane pozwalają radnemu na zasadzie wymienionego wyjątku wynajmować lub dzierżawić pomieszczenia stanowiące własność gminy dla własnej działalności gospodarczej? - Jeśli odpowiedź jest twierdząca to jak się to ma do zapisów art. 24f ustawy o samorządzie gminnym?


Art. 107 pkt 14

Ustawa dokonuje zmiany w sposób niefortunny. Z jednej strony dodawany jest przepis dopuszczający radnemu wchodzenie w stosunek najmu pomieszczeń do własnej działalności gospodarczej na warunkach ustalonych powszechnie, a z drugiej - zachowana została reguła, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy (por. w samorządzie gminnym art. 24f ust. 1). Stan taki będzie budził poważne wątpliwości prawne i prowadził do nieprzewidywalnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych.

804


Art. 107 pkt 14 Art. 25a1 – czy radny będzie mógł wchodzić w stosunki majątkowe z terytorialnymi zespołami współpracy (związkami współpracy terytorialnej)? Raczej tak. Czy taka jest idea art. 25 a1?


Art. 107 pkt 14 Art. 25a trochę się gryzie z art. 24d i 24f ust. 1.


271

806 Redaktor Naczelny „Wspólnoty” (Janusz Król) 2011-03-01

Art. 107 pkt 14

Proponujemy nadać następujące brzmienie: Art. 25a: 1. Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. 2. Zakaz określony w ust. 1 nie dotyczy udziału w głosowaniach w sprawach, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 3, 18a ust. 1, 19 ust. 1, 4 i 5 oraz 21 ust. 1. Uzasadnienie: Norma prawna zawarta w tych przepisach powoduje duże komplikacje i wpływa destabilizująco na funkcjonowanie rad gmin i rad powiatów. Jest to spowodowane faktem, iż organy nadzoru nad samorządem terytorialnym oraz sądownictwo administracyjne uznają głosowanie radnego za swoją kandydaturą w trakcie wyborów przewodniczącego rady jako przejaw sprzeniewierzenia się powyższym przepisom. W efekcie organy nadzoru stwierdzają nieważność uchwał o wyborze przewodniczącego rady. Potwierdzeniem tego jest rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podkarpackiego z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt NKII.0911-55/09 oraz przesłane nam stanowisko wojewody opolskiego stwierdzające, że radny nie powinien brać udziału w głosowaniu nad uchwałą rady gminy, jeżeli dotyczy ona jego interesu prawnego. Należy przytoczyć także tezę wyroku kasacyjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1865/09, publ. LEX nr 560892), w którym sąd stwierdził, że głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym. Naszym zdaniem tak ukształtowana linia orzecznicza może prowadzić w skrajnych przypadkach do paraliżu prac organów uchwałodawczych samorządów gminnych i powiatowych. Problem ten dostrzegł także Związek Powiatów Polskich, który 5 grudnia 2010 r. wydał zbieżną z naszym stanowiskiem opinię w sprawie możliwości głosowania radnego na siebie przy wyborze do zarządu powiatu. Uzasadnienie prawne: Zaproponowane brzmienie przepisów zmierza do skonkretyzowania, kiedy dochodzi do naruszenia zakazu określonego w tych przepisach. Ich treść bowiem nie osłabia zakazu głosowania w sprawach, w których radny ma interes prawny, lecz ustanawia wyraźny wyjątek w przypadku głosowań dotyczących organizacji wewnętrznej rady. Ponadto nowe brzmienie przepisów wyraźnie zezwala radnemu na głosowanie w sprawach ogólnych, tj. stanowienie powszechnie obowiązujących przepisów prawa miejscowego (uchwalanie podatków i opłat lokalnych, diet, planów zagospodarowania przestrzennego itp.). Z uwagi na fakt, iż nowe brzmienie przepisu opiera się na konstrukcji reguły oraz wyjątku od reguły, nie ma niebezpieczeństwa prób rozszerzania zastosowania powyższych wyjątków o nowe sytuacje. Bowiem w orzecznictwie organów nadzoru nad samorządem terytorialnym jak i sądownictwie administracyjnym dominuje pogląd o ścisłej wykładni wyjątków od ogólnej reguły.


Art. 107 pkt 14 Art. 25a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - Proponowany zapis jest zbyt rygorystyczny - wprowadza ograniczenie dla radnego, który zgodnie z treścią proponowanego zapisu nie będzie mógł np. dokonać zakupu nieruchomości, co dyskryminuje radnego w stosunku do innych obywateli.

808


Art. 107 pkt 15 Wykreślić. Co to jest „organ zarządzający gminy". Zmiana dotyczy nie ustawy kompetencyjnej ale ustawy ustrojowej.

809


Art. 107 pkt 16 Wykreślić. Nie ma fizycznej możliwości pozytywnego łączenia funkcji wójta i parlamentarzysty. W RP wójt to nie tylko funkcja polityczna ale także kierownik dużego zakładu pracy i obsługi ludności. Tego już próbowano w Polsce i nie wyszło.

810


Art. 107 pkt 16 Proponowane zmiany w art. 27 dają możliwość łączenia mandatu wójta z mandatem senatora. Taki zapis jest mocno kontrowersyjny i nie wiadomo czym podyktowany. W tym przypadku jest to także decyzja polityczna nie merytoryczna i powinny być w tej sprawie przeprowadzone szerokie konsultacje społeczne.


Art. 107 pkt 16 Zgodnie z ustawą możliwe będzie łączenie funkcji wójta, starosty i senatora – jedna osoba nie może dobrze pracować na tylu stanowiskach.


Art. 107 pkt 16 Dlaczego wójt może łączyć pracę z mandatem senatora, a radny nie?

813


Art. 107 pkt 17 Wykreślić. Regulacje obowiązujące są kompletne, sprawdzone i nie budzą wątpliwości.

814


Art. 107 pkt 18 Wykreślić. Regulacje obowiązujące są kompletne, sprawdzone i nie budzą wątpliwości.


272

815


Art. 107 pkt 19 Wykreślić. To gmina jest samorządem, a mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową. Obowiązkiem każdego członka samorządu i pracowników jej organów jest dbałość o interes gminy. Przepisy dotychczasowe są lepiej sformułowane.

816



Propozycja ta nakłada na wójta dbałość o interesy gminy, a także wykonywanie uchwał rady gminy. Nie ma kolizji, gdy uchwały rady są zgodne z interesem gminy. Co zrobić, jeżeli jest inaczej? Radni ponoszą jedynie odpowiedzialność polityczną, wójt jeszcze dodatkowo karną.

817

Sekretarz Miasta Piotrkowa Trybunalskiego (Bogdan Munik) 2010-12-01

Art. 107 pkt 19 – 20, Art. 109 pkt 31

Wprowadzenie obligatoryjnego badania nadzorczego przez RIO uchwały o nieudzielaniu absolutorium. Jest czynnikiem eliminującym treści polityczne tej uchwały. W dotychczasowej praktyce samorządowej instytucja ta, była dla organu wykonawczego tzw. straszakiem politycznym. Nie była to ocena prawidłowości wykonania budżetu a ocena całokształtu działań organu wykonawczego, częstokroć uzależniona od układu politycznego w organie stanowiącym.

818


Art. 107 pkt 19 – 20, Art. 109 pkt 31

Określenie konsekwencji nieudzielenia absolutorium przez RIO


Art. 107 pkt 20

Nowo zaproponowany model absolutorium - mimo pewnych wątpliwości - należy uznać za zgodny z zasadami konstrukcyjnymi samorządu terytorialnego i korzystny z punktu widzenia funkcjonowania samorządu terytorialnego. Pewnego niebezpieczeństwa należy upatrywać w trafnym rozróżnieniu działań o charakterze wykonawczym (podlegających skwitowaniu) oraz o charakterze zarządczym (nie podlegających). Proponujemy również zamianę terminologii - skwitowanie bardziej pasowałoby do kompetencji regionalnych izb obrachunkowych, a absolutorium -do organu stanowiącego; 4. nowy model nadzoru nad samorządem terytorialnym jest godny poparcia. Dostrzegamy w nim jednakże pewną niekonsekwencję. Przewiduje się bowiem - nawet w przypadkach istotnego naruszenia prawa - jedynie fakultatywną możliwość wstrzymania wykonania uchwały na etapie wezwania do samodzielnego usunięcia błędów przez właściwy organ. Rozstrzygnięcie nadzorcze powoduje natomiast już obligatoryjne wstrzymanie wykonania. Prowadzi to do wystąpienia „mozaiki" obowiązywania i nieobowiązywania przepisu. W naszej ocenie konieczne jest przyjęcie konsekwentnie jednego rozwiązania -albo obligatoryjność wstrzymania obowiązującą już od chwili wezwania do samodzielnego usunięcia braków, albo fakultatywność wstrzymania w rozstrzygnięciu nadzorczym.

820


Art. 107 pkt 20 Należy zamienić i wprowadzić zapis, iż absolutorium udzielane jest przez Radę, Sejmik, a skwitowanie przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Należy także wprowadzić do stałych obowiązków Komisji Rewizyjnej przygotowywanie wniosku dotyczącego absolutorium.

821


Art. 107 pkt 20

Łatwo jest powiedzieć, że wykonany budżet nie zgodnie z prawem to znaczy z prawem, ale i z samym budżetem, z samą uchwałą budżetową, ale i w praktyce, którą my mamy w całej Polsce, praktyka jest taka, że rady jak gdyby później konwalidują wydatki wcześniej dokonane, zaklepują uchwałą o ekspost wydatki dokonane przez organ wykonawczy. Czy to jest już wykonanie nie zgodne z prawem, bo ja oczywiście tutaj teoretyzuję, ale życie jest tak bogate, że przy konflikcie w radzie tego rodzaju rzeczy będą wyciągane. Nie zgodność z prawem, no to czy właśnie o takie przypadki chodzi.

822


Art. 107 pkt 20 Zmienić. Rada każda musi powołać komisję rewizyjną, która robi i może robić wszystko co jest związane z procedurą skwitowania. Alternatywnie proponowane rozwiązania można wprowadzić jako uzupełnienie (tam gdzie to niezbędne) w przepisach dotyczących komisji rewizyjnej.

823


Art. 107 pkt 20

Propozycja dotycząca art. 30a to zabawa w nazwy Komisji Rewizyjnej – stała, doraźna, ds. skwitowania. Lepszym rozwiązaniem jest pozostawienie zapisów dotyczących Komisji Rewizyjnej, uzupełniony o postanowienia dotyczące obligatoryjnych wymogów składu, zasad i obowiązków dotyczących Komisji ds. Skwitowania, które są zaproponowane w art. 30a – art. 30b.

824


Art. 107 pkt 20

Jest to jakieś takie rozwiązanie na wpół drogi, bo idea z tego co czytałem i słyszałem była taka, by ocenę wykonania budżetu dokonywały wszystkie komisje merytoryczne od infrastruktury drogi zrobione te uchwalone zrobione, dobrze zrobione i cześć. Natomiast komisja rewizyjna w tej chwili ma obowiązek wypracowania wniosku w sprawie udzielenia, bądź nie udzielenia i przy samej procedurze dziś obowiązującej jest najwięcej związanych z tym kłopotów i najwięcej rozbieżności w orzecznictwie przede wszystkim w NSA. Izby Obrachunkowe, podobnie jak Wojewodowie, jako organ pomiędzy sądem a samorządem to tak się obijamy, pomiędzy stanowiskami samorządu i sądu, dla którego w przypadku spraw finansowych to są rzeczy rzadkie, nie chciane sądzą to wydziały finansowe zajmujące się finansami, a więc głównie podatkami, a o prawie budżetowym, o finansach publicznych głownie nie we wszystkich sądach sędziowie chcą myśleć. Otóż ideą było, by zawsze pozytywny wniosek w sprawie udzielenia absolutorium stawiał przewodniczący rady, bo się głosuje za czymś tak i zresztą była swojego czasu linia orzecznictwa NSA jeszcze jak nie było wojewódzkich sądów. Natomiast stanowisko komisji rewizyjnej miało być tylko jednym ze stanowisk tak jak wielu innych komisji i wtedy ten mechanizm, który funkcjonuje w powiecie i w województwie, że „nie przejście” jak to się mówi kolokwialnie wniosku w sprawie udzielenia oznacza nie udzielenie w gminie takiego zapisu nie ma i stąd problem z absolutorium gminnym, bo jak wniosek o


273

udzielenie nie przechodzi to powstaje problem czy w związku z tym glosować wniosek o nie udzielenie, który zdarza się, że też nie przechodzi prawda, czyli nie uzyskuje większości. W moim przekonaniu te proste zabiegi pozwoliłyby w znacznym stopniu uprościć absolutorium w gminach. Natomiast jest problem właśnie skutków nie udzielenia w projekcie Pańskim absolutorium, nic się nie dzieje, to po co je udzielać? Rozumiem, że to, ta cała procedura referendalna jest związana ze skwitowaniem, czyli tą merytoryczną oceną wykonania budżetu przez merytoryczne komisje rady.

825


Art. 107 pkt 20 W większości miast rolę komisji doraźnej ds. skwitowania pełnić może komisja rewizyjna, w skład której muszą wchodzić przedstawiciele wszystkich klubów.

826


Art. 107 pkt 20

Rozwiązanie to zmierza do rozdzielenia odpowiedzialności za wykonanie budżetu pomiędzy organ stanowiący (radę, sejmik), będący organem kontroli wewnętrznej w ramach jednostki samorządu terytorialnego i RIO będącą organem kontroli zewnętrznej, poza instytucją samorządu. RIO jest organem administracji państwowej. Może prowadzić to do pewnego konfliktu. Sugeruje, iż mogą pojawić się uwagi, że Izba kieruje się politycznymi względami. Ta propozycja rozwiązania może prowadzić do istotnych zmian ustrojowych, dotyczących pozycji RIO wobec jednostki samorządu terytorialnego. Tworzona instytucja absolutorium wkracza w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego. Czym innym jest kontrola, która nie ma wiążącego znaczenia przy podejmowaniu decyzji przez organ jednostki samorządu terytorialnego, a czym innym jest kontrola, która będzie zawierać wiążące ustalenia, które mogą wpływać na decyzje organu jednostki samorządu terytorialnego. Absolutorium może wpływać w sposób istotny na skwitowanie.


Art. 107 pkt 20 Coroczne powoływanie doraźnej komisji powodować będzie coroczną walkę o udział w jej pracach. Lepszym rozwiązaniem jest powoływana na okres kadencji komisja rewizyjna.

828


Art. 107 pkt 20

Instytucja skwitowania jest instytucją złą, gdyż ocena wykonywania uchwał jest oceną subiektywną. W obecnym stanie prawnym nie przeszkadzało to radnym głosować oceniając całokształt pracy wójta w trakcie udzielania absolutorium. Sam mając doświadczenia ze sprawowania funkcji Burmistrza Miasta uważam, że instytucja ta będzie wykorzystywana politycznie, gdyż w obecnym systemie są przypadki radnych, którzy mają swoje oczekiwania w stosunku do wójta i od ich spełnienia warunkują udzielanie absolutorium/skwitowania. Wymagania są proste: przyjęcie syna na stanowisko kierownicze w Urzędzie Miasta, awans dla syna pracującego od pół roku w spółce komunalnej na stanowisko dyrektora, zatrudnienie dla siebie w spółce komunalnej na stanowisku kierowniczym, rad nadzorczych, sprzedaży nieruchomości miejskich w trybie bezprzetargowym, zleceń dla znajomych radnych, tworzenia podmiotów prawa handlowego z udziałem wyznaczonych osób prywatnych, i to nie są sytuacje hipotetyczne, ale mała ilość przykładów z dwu minionych kadencji.

829


Art. 107 pkt 20

Uregulowania całościowego wymaga procedura związana ze skargami, które są składane na prezydenta miasta, czy dyrektorów jednostek organizacyjnych. w dużych miastach i tak ta komisja rewizyjna de facto zostanie, bo nie wyobrażam sobie pracy bez tej komisji. Natomiast na pewno trzeba coś zrobić ze skargami. Szkoda czasu, bo one się skończą tym, że jest skarga bezzasadna lub zasadna i rada na tyle sobie może pogadać. Więc, albo kodeks postępowania administracyjnego zmieniamy w takim kierunku, że rzeczywiście zobowiązujemy prezydenta do jakiegoś działania, albo skargi kończą się tylko takim aktem politycznym - rada sobie pogada, a pan prezydent zrobi i tak co chce.


Art. 107 pkt 20

Analiza projektu wskazuje, że w tej chwili wyjęto nam jako RIO nadzór nad uchwałami w sprawie absolutorium, bo ich nie będzie. Natomiast nie zmieniono art. 11, który wskazuje co podlega nadzorowi RIO, i na gruncie tych przepisów, które otrzymaliśmy, i nad którymi dzisiaj dyskutujemy, nadzór nad uchwałami w sprawie skwitowania przysługuje wojewodzie. Czy to jest świadomy zamysł ustawodawcy, tych którzy projektują, zwłaszcza, że szereg dokumentów poprzedzających udzielenie podjęcie uchwały w sprawie skwitowania, jest związanych ze sprawozdaniami, którymi zajmuje się RIO.



Pewne wątpliwości wiążą się z instytucją skwitowania. W art. 107 pkt 20, art. 108 pkt 19 oraz art. 109 pkt 31 należy rozważyć celowość powoływania doraźnej komisji ds. skwitowania - przy istniejącej już w obecnym stanie prawnym obligatoryjnie powoływanej komisji rewizyjnej, w skład której wchodzą przedstawiciele wszystkich klubów radnych (tak, jak w proponowanej komisji doraźnej). Ponadto może budzić wątpliwości stworzenie dodatkowej instytucji skwitowania przy istniejącej już i funkcjonującej instytucji udzielania absolutorium. Co więcej, dodanie do instytucji absolutorium dodatkowego elementu w postaci sprawozdania z wykonania przez wójta zadań organu wykonawczego gminy jest niecelowe, gdyż oceny wykonywania zadań przez wójta dokonują co 4 lata mieszkańcy gminy podczas wyborów, w których wójt wybierany jest bezpośrednio przez ogół mieszkańców.



Należy rozważyć zasadność przeniesienia instytucji udzielenia absolutorium vide art. 118 do zadań i uprawnień RIO w zakresie udzielenia tej instytucji zbyt dużej możliwości ingerencji w swobodę działalności JST. Można np. zastosować rozwiązanie z art. 138 opiniowanego projektu polegające na udzieleniu izbie uprawnienia zatwierdzania wykonania budżetu pod względem formalno-rachunkowym - przyjęcie takiego stanowiska wydaje się słuszne i ponadto czyni opiniowany akt spójnym wewnętrznie.


274



Zauważyć należy, że ustawa nie określa konsekwencji nieudzielenia skwitowania, a także skutków negatywnej opinii RIO.

834



Zamienić terminy: skwitowanie i absolutorium. Absolutorium – rada, skwitowanie – RIO. Takie ujecie będzie bardziej odpowiadać charakterowi decyzji.


Art. 107 pkt 20, Art. 108 pkt 19, Art. 109 pkt. 19

Nowe art.30a-30d dotyczą spraw, które zostały uregulowane w ustawie o finansach publicznych w art. 270 ust.2-3 (komisja rewizyjna). Jaki sens ma zmiana nazwy komisji z komisji rewizyjnej na „doraźną komisję ds. skwitowania”? Większość zagadnień w sprawie prac nad sprawozdaniem reguluje obecnie ustawa o finansach, po co przenosić przepisy?

836


Art. 107 pkt 21 Proponuję dokonać korekty poprzez dopisanie: „organizację i zasady funkcjonowania jednostki organizacyjnej gminy określa statut nadany przez wójta w drodze zarządzenia".

837


Art. 107 pkt 22 Wykreślić. Zbędny i niebezpiecznym może być odrębny regulamin dla biura rady. Uprawnienia dla ministra naruszają przepisy konstytucyjne a tworzenie dualizmu kierowniczego łamie kardynalnie reguły sprawnego zarządzania kadrami.


Art. 107 pkt 22 Wykreślić. W obecnym kształcie zmiana ta doprowadzi ponownie do sporów kompetencyjnych między wójtem, a przewodniczącym rady gminy -szczególnie w sytuacjach, gdy osoby te reprezentują różne ugrupowania polityczne.


Art. 107 pkt 22 Zapis ten będzie powodował konflikt między wójtem a przewodniczącym rady. Nie może byś tak, że będą pracownicy podlegli dwóm szefom. Jeśli zapis konieczny – lepiej, aby przewodniczący rady był pracodawca pracowników biura rady.

840


Art. 107 pkt 22

Na podst. art. 107 pkt 22 dodany do ustawy o samorządzie gminnym art. 33a wydaje się niespójny z ustawą o pracownikach samorządowych. Projekt art. 33a ust. 3 stanowi, że biuro rady w zakresie merytorycznym podlega wyłącznie przewodniczącemu rady. Nasuwa się więc pytanie m.in. o to, kto ma dokonać okresowej oceny urzędnika biura rady w trybie ustawy o pracownikach samorządowych. Podobne pytania nasuwają się co do służby przygotowawczej nowego pracownika i wielu innych kwestii. Na mocy proponowanej zmiany ustawy ciężar odpowiedzialności merytorycznej za prawidłowe funkcjonowanie biura rady zdaje się spoczywać wyłącznie na przewodniczącym rady i rola wójta jako kierownika urzędu jest tu bardzo niejasna. O ile wydaje się zasadne uregulowanie kwestii np. zasięgania opinii przewodniczącego rady na temat obsady personalnej biura rady, o tyle proponowane uregulowania art. 33a wydają się zbyt daleko idące. Proponowany przepis będzie wywoływał wątpliwości interpretacyjne także w przypadkach konieczności zastępstwa pracownika biura rady, co jest nieuniknione zwłaszcza przy jednoosobowych stanowiskach w małych gminach.


Art. 107 pkt 22 Poważne wątpliwości natury prawnej budzi art. 107 pkt 22 projektu ustawy, przyznający przewodniczącemu organu stanowiącego zbyt daleko idącą w kompetencjach pozycję pracodawcy, która pozostaje w sprzeczności ze stosownymi przepisami prawa pracy oraz przepisami ustawy o finansach publicznych.

842


Art. 107 pkt 22 Jak może przewodniczący Rady prowadzić procedurę naboru skoro pracodawcą pracownika obsługi Rady jest Urząd, a kierownikiem urzędu Wójt. Ustawa o pracownikach samorządowych wyraźnie określa zasady naboru i kto je przeprowadza.

843


Art. 107 pkt 22

Jak w świetle tego przepisu wobec pracowników np. stosować przepisy prawa pracy – nagrody i kary? Według naszej opinii jest to daleko idąca ingerencja w struktury urzędu przez osoby nie będące służbowo z nim powiązane. Z pewnością doprowadzi ten zapis do dualizmu zarządzania, co nie jest korzystne ani dla pracowników, ani pracodawcy. Utrudni z pewnością działania struktur urzędu.


275

844


Art. 107 pkt 22

Podległość Biura Rady może być usytuowana pod Przewodniczącym Rady jednakże winna być całkowita podległość, a nie jedynie merytoryczna. Zatrudnianie większej lub mniejszej ilości pracowników nie jest żadnym ograniczeniem lub nadaniem prawa radnym. Należy jasno określić podległość. Zasiadanie w komisjach konkursowych stwarza jedynie iluzję władztwa. A kwestie wynagrodzeń i innych praw pracodawcy? A czy kwestie odpowiedzialności za wykonywanie czynności pracowników Biura Rady, ponoszone przez kierownika jednostki zwalniają z odpowiedzialności wójta? Podam konkretne problemy wynikające z takiej sytuacji. Przewodniczący deleguje pracowników Biura Rady poza Biuro, a odpowiedzialność za niefunkcjonowanie Biura będzie ponosił wójt. A co z sytuacją ochrony danych osobowych? Konkretna sytuacja z tego roku: przewodniczący każe rozesłać dokument przekazany do Biura Rady, czyli do Urzędu Miasta wszystkim radnym, jako materiał sesyjny. Pracownik Biura rozsyła, ale jak się okazuje w dokumencie są dane chronione ustawą o ochronie danych osobowych, w związku, z czym odpowiedzialność ponosi kierownik jednostki, czyli wójt. A co z ochroną innymi przepisami, kiedy przewodniczący nakazuje gromadzenie dokumentów, lub ujawnianie ich, kiedy mimo wydania polecenia nie on odpowiada za ich gromadzenie. Przypomnę, że obecnie nie ma konfliktu pomiędzy Przewodniczącym a Burmistrzem Miasta i nieformalnie uprawnienia do wydawania poleceń już ma przewodniczący i mimo tego dochodzi do sytuacji problematycznych, gdzie wiadomo, że działania nie są złośliwe. Co będzie w przypadku konfliktu? Jeszcze większe zaognienie sytuacji. A można wprowadzić ustawową jednostkę Biuro Rady, całkowicie podlegającą pod Przewodniczącego, jedynie Urząd gminy prowadziłby księgowość tego biura.


Art. 107 pkt 22 Dlaczego zapis ten wprowadzono jedynie w odniesieniu do biura rady gminy, a nie biura rady powiatu czy sejmiku?

846


Art. 107 pkt 22

art. 33a - ust. 2 Skoro Biuro Rady jest częścią struktury Urzędu Miasta – aparatu pomocniczego organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta) to nie ma możliwości prawnych funkcjonowania dwóch regulaminów organizacyjnych: jeden uchwalony przez radę gminy, a drugi wprowadzony zarządzeniem prezydenta. W tym rozwiązaniu nie da się wykluczyć np. sprzecznych ze sobą postanowień regulaminów. Lepszym rozwiązaniem jest uzgodnienie lub konsultacja – prezydenta i rady – postanowień regulaminu organizacyjnego urzędu gminy dotyczących Biura Rady.

847


Art. 107 pkt 22

art. 33a - ust. 3 Co to jest „zakres merytoryczny”? Takie zapisy stoją w jawnej sprzeczności z kodeksem pracy i ustawą o pracownikach samorządowych, w świetle chociażby relacji pracownik – pracodawca czyli kierownik urzędu gminy vide! wójt. Co wynika z zapisu, że Biuro rady podlega wyłącznie przewodniczącemu rady, czy chodzi o działania podejmowane przez to biuro, pracowników zatrudnionych w tym biurze, czy też jeszcze o coś innego? Lepszym rozwiązaniem byłoby zobowiązanie dyrektora Biura do konsultowania określonych działań pracowników biura z przewodniczącym rady oraz do uzgadniania z nim ściśle określonych działań pracowników biura rady.

848


Art. 107 pkt 22

art. 33a ust. 4 Zapis tego ustępu w praktyce może nieść „rozdwojenie jaźni” gdyż nietrudno sobie wyobrazić wydawanie sprzecznych ze sobą poleceń służbowych przez osoby upoważnione przez przewodniczącego rady. Zapis ten jest prawnie niezrozumiały gdyż jak może przewodniczący rady upoważniać kogokolwiek do wydawania poleceń służbowych pracownikom biura rady skoro sam takich uprawnień nie posiada i co więcej nie wynikają one wprost z żadnych przepisów ustawowych. Dla dobra funkcjonowania biura rady lepiej będzie zrezygnować z tego zapisu albo wprowadzić taki, który jasno określi relacje podległości służbowej, przy czym do rozważenia jest uzgadnianie wszystkich spraw związanych z funkcjonowaniem biura rady przewodniczącego rady z pracodawcą czyli wójtem lub z osobą przez niego upoważnioną np. z dyrektorem biura rady.

849


Art. 107 pkt 22

art. 33a ust. 7 Zaproponowany przepis stoi w jawnej sprzeczności z kodeksem pracy gdyż pracodawca jest jeden w urzędzie gminy, a w ust. 1 projektodawca napisał o urzędzie gminy, że w skład jego wchodzi biuro rady, a o wójcie nie zaś o przewodniczącym rady napisał, że zapewnia obsługę rady gminy i jej organów. Rada gminy ma instrumenty, którymi może się posłużyć wyrażając dezaprobatę na brak działania wójta w tek konkretnej sprawie. Lepszym rozwiązaniem byłoby ustawowe wpisanie nieprzekraczalnego terminu obsadzania stanowisk w biurze rady. Jeśli nie to proponuję wykreślić ten ustęp w całości.

850


Art. 107 pkt 22

art. 33a ust. 8 Zaproponowany zapis tego ustępu jest niezrozumiały i niczym nieuzasadniony, powodujący w określonych sytuacjach kolejne nieuzasadnione koszty po stronie j. s. t. Praktyka dnia dzisiejszego pokazuje, iż w zależności od potrzeb każdej gminy oraz od możliwości organizacyjno-finansowych obsada etatowo-kadrowa biura rady jest różna np. w miastach wojewódzkich czyli gminach miejskich na prawach powiatu grodzkiego obsada etatowa ma rozpiętość od 6 do ponad 60 etatów. Zamiast określać przez Ministra właściwego do spraw administracji w drodze rozporządzenia minimalną obsadę etatową biura rady należałoby raczej określić katalog lub wprost zakres zadań szczegółowych biura rady gminy w zależności od skali problemów jakimi zajmuje się poszczególna rada gminy.

851


Art. 107 pkt 22

art. 33b ust. 1 i ust. 2 Nie ma sensu tworzenia rezerwy celowej z przeznaczeniem na wydatki związane z opracowywaniem opinii i ekspertyz na potrzeby rady gminy. Lepszym rozwiązaniem jest zapis gwarantujący takie opracowania przez wójta w określonym (np. uzgodnionym) terminie, na uzasadniony wniosek np. przewodniczącego rady. W zależności od zaproponowanych rozwiązań rachunkowo-budżetowo-prawnych sposób finansowania tego rodzaju opracowań będzie zapisany w uchwale budżetowej. Uruchamianie środków wyłącznie na wniosek przewodniczącego rady jest nieporozumieniem gdyż zgodnie z aktualnie obowiązującym prawem budżet jest realizowany przez wójta, przy czym wydawanie środków jest kontrasygnowane przez Skarbnika, co gwarantuje wydawanie tych środków w sposób transparentny. Niezależnie od powyższych uwag i sugestii ust. 3 powinien nosić numer 2, a nie 3 – to chyba pomyłka drukarska.

852


Art. 107 pkt 22

Budżet z zakresu opinii prawnych, którym dysponuje przewodniczący jest również częścią składową przetargu na obsługę prawną. Co w takim przypadku, kiedy bez wydzielonego zadania pod nazwą obsługa prawna rady, obsługa prawna już wykonuje te czynności? No i zachodzi podstawowe pytanie czy zadanie to jest w ramach globalnego zlecenia na obsługę prawną (przetarg zgodny z ustawą o zamówieniach publicznych) gdyż inaczej byłoby to dzielenie zamówienia publicznego.


276

853


Art. 107 pkt 22

Należy wykreślić zapisy odnoszące się do wydzielenia części urzędu pod kierownictwo przewodniczącego rady wraz z rezerwą celową w budżecie - do czego sprowadza się art. 107 pkt 22. Podkreślić należy, że przewodniczący organu stanowiącego nie jest pracownikiem samorządowym i nie łączy go stosunek pracowniczy z gminą w związku z. tym nie ponosi także odpowiedzialności prawnej za podejmowane decyzje związane z kierowaniem częścią urzędu. Ogólnie należy dążyć - co raz jeszcze podkreślam - do wyeliminowania mechanizmów rodzących konflikty, a nic ich pomnażania.

854


Art. 107 pkt 22

W przypadku Bydgoszczy pracownicy BRM mogliby mieć 17 przełożonych. Należałoby przyjąć hierarchię rozpatrywania poleceń służbowych. Wątpliwe wydaje się zastępowanie wójta przez przewodniczącego w roli zatrudniającego pracowników. Nie jest to zgodne z ustawą o pracownikach h samorządowych. I wreszcie określenie etatów biura rozporządzeniem ministra wydaje się zbyt daleką idącą ingerencją w kompetencje wójta. Ponadto określenie rezerwy celowej na ekspertyzy prawne do dyspozycji przewodniczącego jest nieprecyzyjne. Umowy na ekspertyzy i tak podpisuje wójt.

855


Art. 107 pkt 22 Biuro Rady – problem podwójnego podporządkowania, potencjalne źródło konfliktów.


Art. 107 pkt 22 W małych gminach często obsługą biura rady zajmuje się pracownik w części swojego etatu. Wprowadzenie rozporządzeniem minimalnej obsady etatowej biura zwiększy zatrudnienie i koszty.

857


Art. 107 pkt 22

W ustępie pierwszym mamy informację, że biurem rady w rozumieniu ustawy jest jednoosobowe lub wieloosobowe stanowisko pracy do spraw obsługi rady gminy, że wójt zapewnia obsługę rady gminy i jej organów za pośrednictwem wyodrębnionego w strukturze urzędu gminy biura gminy. Więc będzie to, albo wydział, albo referat, albo jednoosobowe stanowisko. Natomiast dalej w ustępie 6: czynności w zakresie prawa pracy z tym nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy z pracownikami biura rady, wymaga zgody przewodniczącego rady. Pytanie, jak się to ma do konkursów na stanowiska urzędnicze i jaki ma charakter ta zgoda przewodniczącego rady na nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy? i ustęp 7: jeśli stanowisko w biurze rady nie jest obsadzone przez okres dłuższy niż dwa miesiące przewodniczący rady może w zastępstwie wójta przeprowadzić procedurę naboru pracownika samorządowego na wolne stanowisko, a następnie zatrudnić osobę wyłonioną w tym konkursie. Tworzymy system podwójnego podporządkowania, pracownik biura może mieć dwóch zwierzchników. Ten, kto podpisuje umowę, czyli jest zatrudniony przez przewodniczącego rady. Kim jest i czyim jest pracownikiem i w jakiej strukturze? Kwestionuję to, że wobec takiego zapisu przewodniczący przeprowadza procedurę naboru pracownika samorządowego na wolne stanowisko, a następnie zatrudnia osobę wyłonioną w tym konkursie. Jeżeli zatrudnia, to wchodzi w rolę pracodawcy, a przewodniczący nie jest pracownikiem etatowym urzędu. w ogóle nie jest jego pracownikiem, a zakładem pracy zgodnie z definicją zawartą w kodeksie pracy jest jednostka. Tą jednostką jest urząd. Jego kierownikiem urzędu jest wójt, burmistrz, prezydent i tak dalej. To bardzo niepotrzebna komplikacja, która będzie powodem różnych kłopotów w przyszłości, gdyby miała wejść w życie.

858


Art. 107 pkt 22

Zaproponowane w projekcie ustawy zapisy dotyczące obsługi rady gminy i jej organów przez biuro rady nasuwają szereg wątpliwości praktycznych i prawnych. Zasada podwójnej podległości służbowo-merytorycznej pracowników biura obsługi rady wprowadzi chaos organizacyjny. Jeśli biurem rady ma być ,,jednoosobowe lub wieloosobowe stanowisko,, w strukturze urzędu gminy, to oznacza, że jedynym zwierzchnikiem służbowym takiego pracownika lub pracowników może być tylko kierownik jednostki zakładu pracy, tym jest wójt, burmistrz, prezydent, starosta, marszałek. Urząd jako jednostka - jest zakładem pracy, czyli pracodawcą. Biuro rady jest tylko administracyjną strukturą wewnętrzną w tym zakładzie pracy. Przewodniczący rady (sejmiku) pełni swoją funkcję społecznie , nie jest i nie może być pracownikiem urzędu gminy ani jej kierownikiem, bo zabrania tego ustawa. Zatem wydawanie poleceń służbowych przez przewodniczącego rady, wiceprzewodniczących rady , a nawet przewodniczących komisji ( pkt.4), udział w naborze na stanowiska ( pkt.5 i 6 ), wykonywanie czynności z zakresu prawa pracy, w tym nawiązywanie i rozwiązywanie stosunku pracy z pracownikami biura rady za zgodą przewodniczącego( pkt.7) , a nawet (pkt.7) – przeprowadzanie procedur konkursowych na stanowiska urzędnicze w biurze obsługi rady oraz zatrudnianie osoby wyłonionej w konkursie - jest absurdalne. Jeszcze większe zdumienie budzi zapis, że minister właściwy administracji określi w drodze rozporządzenia minimalną obsadę etatową biura rady w zależności od liczby mieszkańców, biorąc pod uwagę możliwość efektywnej obsługi rady i jej organów oraz racjonalizację wydatków. Te zapisy konsultowanego projektu ustawy są logiczne i wprowadzą chaos a nie usprawnienie pracy biur rady. Skoro jednoosobowy kierownik urzędu , jakim jest wójt , burmistrz , prezydent, starosta lub marszałek :,, zapewnia obsługę rady i jej organów,, w dodanym art.33a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, to z jakich powodów minister ma oceniać ile osób ma zatrudniać wójt , jaka będzie efektywność obsługi rady i racjonalność wydatków? Czy minister zamierza dofinansowywać samorządy w postaci zwiększenia subwencji ogólnej lub udzielenia dotacji celowej samorządom na utrzymanie biur rad? Dlaczego proponowane jest ograniczenie samodzielności samorządów i ich organów w zakresie określania - co jest dla nich efektywne i racjonalne w zakresie działalności urzędów gmin, ich wewnętrznej organizacji i pracowników, którzy mają jednego kierownika zakładu pracy, jakim jest każdy urząd?


Art. 107 pkt 22 Spowoduje konieczność tworzenia kolejnej rezerwy w budżecie, gdy w budżecie zawsze środków brakuje.


277


Art. 107 pkt 22 Brak ustępu 2.


Art. 107 pkt 22

Zastępowanie wójta przez przewodniczącego przy zatrudnianiu pracowników jest niezgodne z ustawą o pracownikach samorządowych. Przewodniczący nie jest pracownikiem samorządowym i nie łączy go stosunek pracowniczy z gminą, w związku z tym nie ponosi odpowiedzialności prawnej za decyzje związane z kierowaniem częścią urzędu. Ponadto mogą się pojawić trudności w przypadku przeprowadzenia, zgodnie z ustawą o pracownikach samorządowych, okresowej oceny pracowników, gdyż zgodnie z art. 33a ust. 2 biuro rady w zakresie merytorycznym podlega wyłącznie przewodniczącemu rady. W związku z powyższym, pojawia się pytanie: kto powinien dokonywać oceny? Upoważnienie kilku osób do wydawania pracownikowi biura rady poleceń służbowych może doprowadzić do sytuacji, w której urzędnik otrzyma różne polecenia do wykonania w jednym czasie. Zasadą powinno być, że polecenia pracownikowi wydaje jeden przełożony. Zdecydowanie szerszy zakres kompetencji i obowiązków przewodniczącego rady koliduje ze społecznym wykonywaniem jego funkcji. Nie ma merytorycznego uzasadnienia dla tworzenia rezerwy celowej przeznaczonej na wydatki związane z opracowaniem opinii i ekspertyz na potrzeby rady. Takie wydatki od lat mogą być bezpośrednio finansowane z budżetu JST. Za wykonywanie budżetu odpowiada organ wykonawczy, a nie przewodniczący rady. Ponadto tworzenie następnej rezerwy celowej w okresie zapowiadanych ograniczeń w zadłużaniu się JST uszczupli środki na realizację inwestycji oraz innych zadań. Ustalenie w rozporządzeniu ilu pracowników ma liczyć biuro rady - zbyt daleko idąca ingerencja w kompetencje wójta oraz regulowanie potrzeb jednostki samorządu.

862 Główny Inspektor Pracy (Tadeusz Zając) 2011-05-05

Art. 107 pkt. 22

Zaproponowane w art. 107 pkt. 22 projektu ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw nowe przepisy art. 33a i art. 33b ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), na mocy których miałoby zostać utworzone w strukturze urzędu gminy biuro rady, są wewnętrznie sprzeczne oraz niezgodne z przepisami ustawy z dnia 12 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223 poz. 1458 ze zm.), w szczególności z art. 2 pkt. 3, art. 7 pkt. 3, art. 16 i art. 39 ust. 1 i ust. 2. 1. Przede wszystkim wskazać należy, iż z wyżej wymienionego projektu nowego art. 33a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że to wójt zapewnia obsługę rady gminy i jej organów za pośrednictwem wyodrębnionego w strukturze urzędu gminy biura rady. Jeżeli zatem zadaniem wójta jest obsługa rady gminy i jej organów, to brak jest uzasadnienia dla: a)uchwalania przez radę gminy odrębnego regulaminu organizacyjnego dla biura rady (art. 33a ust. 2 projektu ustawy); b)wprowadzania: merytorycznej podległości biura rady pod przewodniczącego rady gminy (art. 33a ust. 3 projektu ustawy); c)przyznania przewodniczącemu rady gminy prawa wydawania poleceń służbowych pracownikom biura rady oraz upoważniania wiceprzewodniczącego rady i przewodniczących komisji do wydawania takich poleceń (art. 33a ust. 4 projektu ustawy); d)wprowadzenia wymogu zgody przewodniczącego rady na dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec pracowników biura rady (art. 33a ust. 6 projektu ustawy); e)upoważnienia przewodniczącego rady do przeprowadzenia naboru pracownika do biura rady w zastępstwie wójta (art. 33a ust. 7 projektu ustawy); f)tworzenia rezerwy celowej w budżecie gminy z przeznaczeniem na wydatki związane z opracowywaniem opinii i ekspertyz na potrzeby rady gminy (art. 33b ust. 1 projektu ustawy). Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym wykonywanie budżetu należy do wyłącznej kompetencji wójta. Wprowadzenie więc proponowanego art. 33b ust. 2 do ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym jedynie przewodniczący rady miałby prawo wnioskować o wykorzystanie środków z rezerwy celowej, spowodowałoby swoisty „dualizm decyzyjny" przy wykonywaniu budżetu gminy. W ten sposób wójt zostałby zobowiązany nie tylko do realizacji woli rady gminy wyrażonej w uchwale budżetowej, ale również decyzji innego podmiotu, tj. przewodniczącego rady. Dodatkowo wskazać trzeba, że corocznie wójt składa radzie gminy sprawozdanie z wykonania budżetu, które jest elementem oceny i skwitowania wójta przez radę (proponowany art. 30c ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Nie ma natomiast takiego obowiązku przewodniczący rady gminy w odniesieniu do swoich decyzji w sprawie wydatkowania środków finansowych z budżetu gminy (tj. z rezerwy celowej). 2. Przywołane wyżej proponowane nowe przepisy ustawy o samorządzie gminnym, tj. art. 33a ust. 2 - ust. 8 są niezgodne z przepisami ustawy z dnia 12 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223 poz. 1458 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt. 3 i art. 7 pkt. 3 wymienionej ustawy pracodawcą pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędzie gminy jest ten urząd, reprezentowany przez wójta. Jedynie więc wójt (bez konieczności uzyskiwania czyjejkolwiek zgody) może dokonywać czynności z zakresu prawa pracy wobec wszystkich pracowników urzędu gminy, w tym wobec pracowników zajmujących się obsługą rady. Biuro rady pozostaje przecież w strukturze urzędu (art. 33a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w nowym brzmieniu). Zatem tylko wójt gminy może wszcząć procedurę naboru na stanowiska urzędnicze w urzędzie gminy i po jej przeprowadzeniu zatrudnić osobę wyłonioną w konkursie. Ustawa o pracownikach samorządowych nie dopuszcza zaś możliwości zatrudniania pracowników urzędu gminy na podstawie umowy o pracę z pominięciem wójta (art. 33a ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym w nowym brzmieniu). Podkreślić należy, iż ustawa o pracownikach samorządowych wprowadza też szereg rozwiązań, które wymagają decyzji kierownika jednostki, tj. podmiotu reprezentującego pracodawcę. Jak już wyżej wskazano, w przypadku urzędu gminy kierownikiem jednostki jest wójt, który min. podejmuje decyzje w sprawie skierowania pracownika do służby przygotowawczej lub zwolnienia z obowiązku jej odbywania (art. 19 ust.2 i ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych), powierzenia pracownikowi innej pracy na okres nie przekraczający 3 miesięcy w roku kalendarzowym (art. 21 ustawy o pracownikach samorządowych), rozstrzyga też w sprawie dokonywania okresowych ocen pracowników (art. 28 ustawy o pracownikach samorządowych). Ponadto zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych do wójta należy ustalenie regulaminu wynagradzania dla pracowników zatrudnionych w urzędzie gminy na podstawie umowy o pracę. W sprzeczności z przywołanymi wyżej przepisami pozostają postanowienia projektu nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym przyznające część uprawnień pracodawcy przewodniczącemu rady gminy, min. prawo wydawania poleceń służbowych pracownikom biura lub udzielenia upoważniania do wydawania takich poleceń. Podkreślić należy, że ustawa o pracownikach samorządowych reguluje status prawny pracowników samorządowych, tj. ich prawa i obowiązki wynikające ze stosunku pracy oraz normuje poszczególne kwestie związane ze statusem pracowników samorządowych: nawiązanie stosunku pracy i jego zmianę, uprawnienia i obowiązki pracowników (art. 1 ustawy o pracownikach samorządowych). Zatem wprowadzenie do ustawy o samorządzie gminnym postanowień


278

dotyczących biura rady gminy wymaga doprowadzenia ich do wewnętrznej spójności oraz zgodności z przepisami ustawy o pracownikach samorządowych.


art..107 pkt 22

Art. 33 b ustawy o samorządzie gminnym - Tworzenie rezerwy celowej na wydatki związane z opracowywaniem opinii i ekspertyz na potrzeby rady wydaje się niewłaściwe z punktu widzenia mieszkańców, którzy do rady gminy wybierają swoich przedstawicieli przekonani co do ich kompetencji, posiadanej wiedzy niezbędnej do sprawowania funkcji radnego. Należy stwierdzić, że treść art. 33 a i 33 b, w szczególności nadawanie uprawnień organom ustawodawczym w zakresie czynności stosunku pracy zapewne może przyczynić się w przypadku wielu gmin w Polsce do eskalowania konfliktów pomiędzy organem ustawodawczym a wykonawczym. Należy stwierdzić, że treść art. 33 a i 33 b, w szczególności nadawanie uprawnień organom ustawodawczym w zakresie czynności stosunku pracy zapewne może przyczynić się w przypadku wielu gmin w Polsce do eskalowania konfliktów pomiędzy organem ustawodawczym a wykonawczym.

864


Art. 107 pkt 23 Wykreślić. Szkoda regulacji dotychczas obowiązujących.

865


Art. 107 pkt 23

Propozycja ta sprowadza się do uchylenia przepisów dotyczących jednostek pomocniczych. Brak przepisów dotyczących tych jednostek w ustawie o samorządzie gminnym i jednocześnie regulacje tych zagadnień w innej ustawie jest błędem. Jeżeli jednostki pomocnicze gminy mają dalej istnieć to regulacje prawno-organizacyjne powinny znaleźć się w ustawie o samorządzie gminnym.

866


Art. 107 pkt 24

Dotychczasowe rozwiązanie prawne w tym względzie daje możliwość radzie gminy do upoważniania organu wykonawczego jednostki pomocniczej czyli zarządu. Propozycja zmiany sprowadza się do rozszerzenia możliwości upoważnienia jednoosobowo na przewodniczącego tego zarządu. Zarząd podejmuje decyzje kolegialnie, a przewodniczący indywidualnie. Taka zmiana powoduje określone ryzyko w postępowaniu administracyjnym.

867


Art. 107 pkt 25 Chyba wykreślić. Co to jest „instytucja gminna" - gdzie można znaleźć definicję?

868


Art. 107 pkt 26 Czy zmiana 26 jest potrzebna? Po co?


279

869


Art. 107 pkt 27

Dodany ust. 3a w art. 64 określa obowiązek związku międzygminnego stanowienia określonych decyzji z zakresu administracji publicznej, stawiając warunek - „jeżeli ustanowienie przepisów (...) należy z mocy ustawy do zadania publicznego do wykonania zespołowi” Użycie pojęcia „ZESPOŁOWI” zamiast związkowi jest znamienne. Nigdzie w ustawie o samorządzie gminnym takie pojęcie nie występuje. Użycie takiego pojęcia w tym zapisie jest błędem, który należy skorygować.

870


Art. 107 pkt 28

Dotychczasowy przepis ust. 3 w drugim zdaniu daje radzie gminy uprawnienie wyznaczania dodatkowych przedstawicieli w związku międzygminnym. Propozycja nowelizacji likwiduje to uprawnienie rady wprowadzając w to miejsce niejasny zapis, że siłę głosu w zgromadzeniu można oprzeć na określonych kryteriach. Koniecznym uzupełnieniem powinno być wpisanie, iż te określone kryteria są uchwalane przez radę gminy lub pozostawić dotychczasowe uprawnienie rady gminy bez zmian.


Art. 107 pkt 28

W powszechnej praktyce organ wykonawczy na sesjach rady reprezentują jego zastępcy, względnie pracownicy poszczególnych komórek aparatu pomocniczego, obecność wójta na sesji może być w wielu przypadkach nieuzasadniona. Nie jest również jasne, co należy rozumieć pod pojęciem obecności - czy powinno sie ją kontrolować podczas całego posiedzenia, czy obecność ad hoc może zostać uznana za wystarczającą.

872


Art. 107 pkt 31 Wykreślić. Proponowana regulacja ogranicza uprawnienia nadzorcze.


Art. 107 pkt 33 Art. 91 ustawy o samorządzie gminnym - Proponowane zapisy mogą niepotrzebnie wydłużać stan „niepewności” co do stanu prawnego danego rozstrzygnięcia.

874


Art. 107 pkt 33 Wykreślić. Zmiana 33 wprowadza rozwiązania gorsze od istniejących. Stwierdzenie, że decyzje organu sprzeczne z prawem są nieważne nie powinno być pominięte.

875


Art. 107 pkt 33

W art. 107 pkt 33 dokonano znaczącej zmiany kształtu stosowanego dotychczas nadzoru ze strony Wojewody nad działalnością samorządu terytorialnego. Proponowane zapisy nieść mogą pewne zagrożenia w razie uchwalenia ustawy w tym brzmieniu. Po pierwsze podnieść należy skrócenie terminu na reakcję Wojewody. 21 dni wydaje się terminem zbyt krótkim na stwierdzenie naruszenia prawa. Przed wystąpieniem do właściwej jednostki samorządu terytorialnego organ nadzoru musi bowiem zbadać uchwałę czy inny akt podlegający ocenie oraz sformułować zarzuty. Dotychczasowe doświadczenie w tym zakresie wskazuje, iż może to w wielu przypadkach okazać się niemożliwe. Aby bowiem takiej oceny dokonać organ nadzoru wielokrotnie musi występować o dodatkowe dokumenty czy wyjaśnienia dlatego należy doliczyć czas na wymianę korespondencji. Obecnie funkcjonujący mechanizm nadzoru wydaje się szybszy. W terminie 30 dni organ jst otrzymuje bowiem informację czy rozstrzygnięcie zostało wydane czy też nie. Obecnie proponowane rozwiązanie prowadzi do przedłużania nawet do kilku miesięcy stanu niepewności co do statusu prawnego aktu.

876


Art. 107 pkt 33

Nie można do końca zrozumieć idei przyświecającej projektodawcy przy zmianie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (również odpowiednie art. w ustawie powiatowej i wojewódzkiej). Procedura nadzorcza dwustopniowa istnieje tylko przy badaniu uchwał budżetowych. Wdrożenie obecnej procedury powoduje, że regionalne izby obrachunkowe nie będą mieścić się w terminach 30 dniowych dla wydania ustalenia zastępczego budżetu.

877


Art. 107 pkt 33

Skrócenie terminu wydania informacji o stwierdzonych naruszeniach prawa z obecnych 30 dni do dni 21 spowoduje, że organy nadzoru mogą nie zdążyć z wydaniem informacji. Propozycja łamie dotychczasowe uregulowania, do których wszyscy zdążyli się przyzwyczaić. Przy projektowanej procedurze błędne uchwały podatkowe będą obowiązywać kilka miesięcy. Uchwały kwestionowane w listopadzie w efekcie nie będą uchylane, organy nadzoru będą stwierdzać tylko, że zostały wydane z naruszeniem prawa.


Art. 107 pkt 33 Skrócenie terminu wydania informacji o stwierdzonych naruszeniach prawa z obecnych 30 dni do dni 21 spowoduje, że organy nadzoru mogą nie zdążyć z wydaniem informacji, zwłaszcza w odniesieniu do WPF.

879


Art. 107 pkt 33 Wydłużenie procedury nadzorczej niczemu nie służy, poza wzrostem kosztów postępowania. Projektowana zmiana jest przykładem nadgorliwości ustawodawczej.


280

880


Art. 107 pkt 34 Wykreślić. Redakcje dotychczasowe wydają się być kompletniejsze.

881


Art. 107 pkt 35, art. 108 pkt 23, art.. 109 pkt 50,53

Wątpliwości budzi regulacja zawarta wart. 107 pkt 35, w art. 108 pkt 23 i w art. 109 pkt 50 projektu. Nie powinno się przewidywać dla organu nadzoru bezterminowej możliwości zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ ten nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie określonym przez ustawę (vide art. 91 ust. 4 i odpowiednio art. 82 ust. 4 oraz art.79 ust.4 ustaw samorządowych). Wydaje się, że należy termin ten dla organu wydłużyć i odstąpić od możliwości zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Ponadto wątpliwości budzi regulacja zawarta w art. 109 pkt 53 projektu co do możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego zarządzeń nadzorczych Prezesa Rady Ministrów, zwłaszcza w sytuacji, gdy uchwałę o rozwiązaniu rady powiatu podejmuje Sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów (nowo projektowany art. 83 ust. 1). Zauważa się, że przy nowelizacji ustawy o samorządzie województwa (art. 108 pkt 24 i 25) takiej regulacji się nie wprowadza.

882


Art. 107 pkt 36 Wojewoda nie może zastąpić ministra wc wnioskowaniu o rozwiązanie rady gminy .Podobnie w związku z powołaniem osoby (nie komisarza), która będzie do wyborów pełniła jego funkcję.

883


Art. 107 pkt 36

Nowelizacja art. 96 jest bardzo kategoryczna i praktycznie nie pozostawia żadnych możliwości działania Prezesowi Rady Ministrów poza wykonaniem tego o co wnioskuje wojewoda. Proponuję by treść ust. 3 tak zmodyfikować by Prezes Rady Ministrów miał jednak swobodę postępowania wprowadzając następującą korektę treści tego ustępu: „3. W przypadku odwołania wójta przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek wojewody, w drodze zarządzenia nadzorczego powołuje On komisarza w tym samym trybie, który do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję.”

884


Art. 107 pkt 36

Art. 107 pkt 36 dokonuje korekty art. 96 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określając, iż .. w razie powtarzającego się naruszenia przez radę gminy Konstytucji lub ustaw. Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały rozwiązać radę gminy. W przypadku rozwiązania rady gminy Prezes Rady Ministrów, na wniosek wojewody, wyznacza osobę, która do czasu wyboru rady gminy pełni jej funkcję." Zapis ten należy ocenić krytycznie. Moim zdaniem należy wykorzystać ewentualne zmiany w ustawie o samorządnie gminnym do uporządkowania przepisów będących przedmiotem krytyki. Otóż środki nadzorcze o charakterze personalnym znacząco ingerują w niezależność samorządu. Ustawodawca zastosował pojęcia nieostre w stosunku do przesłanek odwołania organów gminy. Trudno bowiem w świetle tych norm o precyzyjne zdefiniowanie w jakim trybie następuje określenie naruszenia prze organy gminne ustaw lub konstytucji. Zapis ten nic określa także trybu i czasu w jakim następuje wezwanie wojewody do zaprzestania naruszeń oraz okresu niezbędnego do stwierdzenia, iż organ nie zaprzestał naruszeń. Proponuję, jednocześnie aby w sposób wyraźny rozłączyć odpowiedzialność poszczególnych organów gminy za brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych. Proponowane w projekcie ustawy rozwiązanie, które jest w istocie powtórzeniem istniejącej regulacji nie uwzględnia faktu, iż organ wykonawczy nie będąc wyłaniany przez organ uchwałodawczy nie jest od niego istotnie zależny. Stąd też postulat rozłączenia środka nadzorczego w postaci czasowego zawieszenia organów gminy jest uzasadniony.

885


Art. 107 pkt 37 Uwaga analogiczna do uwagi do Art. 107 pkt 36. Wojewoda nie może zastąpić ministra we wnioskowaniu o rozwiązanie rady gminy. Podobnie w związku z powołaniem osoby (nie komisarza), która będzie do wyborów pełniła jego funkcję.

886


Art. 107 pkt 37

Problem zarządu komisarycznego nie sprowadza się jedynie do zastąpienia wniosku Ministra Spraw Wewnętrznych wnioskiem wojewody (słusznie!). Wydaje się, że brak skuteczności wykonywania zadań publicznych, należy rozumieć przez pryzmat utraty płynności finansowej, czym do roku 2014 zagrożona jest znaczna liczba j.s.t. Należałoby tę przyczynę wpisać do art. 97 – wpłynęłoby to dyscyplinująco na j.s.t. Obecne stanowisko prezentowane przez sąd administracyjny (a za nim przez MSWIA) - niewykonywanie zadań, jest sądowo – administracyjną fikcją, ponieważ samorząd musiałby zbankrutować (co jest prawnie niemożliwe – sic!), aby nie wykonywał zadań. Zbyt późne wprowadzenie zarządu komisarycznego, powoduje bardzo poważne problemy z ustaleniem zrównoważonego budżetu przez rio – przepisy nowej ufp z 2009 roku wręcz to uniemożliwiają (choć zapewne nie czynią tego celowo).

887


Art. 107 pkt 38 Sejm nie wydaje zarządzeń ani rozstrzygnięć nadzorczych.

888


Art. 107 pkt 39 Wykreślić. Redakcja dotychczasowa ust 2 art. 98a wydaje się być pełniejsza i lepsza.


281

889


Art. 108 Uwagi symetrycznie do uwag do propozycji zmian ustawy o samorządzie gminnym.

890

Przewodniczący Komisji Głównej Sejmiku Województwa Małopolskiego (Kazimierz Barczyk) 2011-04-19

Art. 108 Uzupełnienie obowiązku głosowań imiennych o kolegialne organy wykonawcze.

891


Art. 108 i Art. 109

Do tych dwóch artykułów w świetle bardzo szczegółowych regulacji zaproponowanych w odniesieniu do ustawy o samorządzie gminnym rodzi się pytanie – dlaczego odpowiednich regulacji do tych zaproponowanych w samorządzie gminy nie ma w stosunku do samorządu powiatu i samorządu województwa? np. dlaczego nie wyodrębnia się biura rady powiatu, czy też biura rady województwa i nie podporządkowuje się go odpowiednio pod przewodniczącego rady powiatu i sejmiku województwa ? Niezależnie od tego nie można oprzeć się wrażeniu, że projektodawcy niniejszej ustawy zabrakło odwagi by rzeczywiście zmienić ustrojowo samorządy powiatu i województwa, wprowadzając wybory bezpośrednie starosty i marszałka województwa, którzy staliby się jednoosobowymi organami wykonawczymi.


Art. 108 pkt 1 lit. a i lit. b oraz pkt 6

Art. 108 pkt 1 lit. a i lit. b oraz pkt 6 proponuje się dodać wyraz „samorządu" przed wyrazem „województwa".


Art. 108 pkt. 3 Na aprobatę zasługuje wprowadzenie ustawowej regulacji przewidującej możliwość tworzenia związków celowych przez województwa.


Art. 108 pkt. 8 lit. b



Art. 108 pkt. 9 lit. b

Wątpliwości wiążą się również z zapisami art. 108 pkt 9 lit b. Trafny wydaje się być pogląd co do proponowanych uprawnień przewodniczącego sejmiku województwa, który mógłby reprezentować województwo w postępowaniu sądowym, w którym przeciwnikiem procesowym województwa będzie marszałek województwa (choć wydaje się, że w praktyce przepis ten miałby zastosowanie tylko w zakresie spraw wynikających z przepisów prawa pracy i tylko w postępowaniu przed właściwymi sądami pracy). Natomiast propozycja zawarta w art. 108 pkt 9 lit. b w proponowanym tam ust. 3a pkt 1 wydaje się zbyt daleko idąca, a ponadto powinna stać się przedmiotem regulacji statutowej danego województwa, nie zaś regulacji ustawowej.


Art.108 pkt 12 lit. a



Art.108 pkt 12 lit. a

Jako interesujące i mające szansę przyczynić się do dalszego wzmacniania i profesjonalizacji samorządu województwa należy ocenić prawo radnych sejmiku do bezpłatnego udziału w szkoleniach związanych z wykonywaniem mandatu.

898


Art. 108 pkt. 12 W art. 108 pkt 12) zmiana w art. 24 ustawy o samorządzie wojewódzkim w ust. 3: proponuję dodać oprócz "..udziału w szkoleniach ..." także "...i konferencjach..." albowiem wielokrotnie zaproszenia do udziału w konferencjach wiążą się z odpłatnością ale poruszane kwestie dotyczą także ważnych spraw.


Art. 108 pkt. 19 Skreślić.


282

900


Art. 109 Uwagi symetrycznie do uwag do propozycji zmian ustawy o samorządzie gminnym.

901

Wojewoda Zachodniopomorski (Ryszard Mićko) 2011-07-06

Art. 109

Mając na uwadze powyższe, zwracam się z uprzejmą prośbą o rozważenie możliwości wprowadzenia w przepisach dotyczących nadzoru nad samorządem powiatowym postanowień analogicznych do tych, które zawarte są w przepisach dotyczących nadzoru nad samorządem gminnym, tj. uwzględniających nadzór nad zarządzeniami organu wykonawczego powiatu. Brak ustawowo przewidzianej kontroli aktu, jakim jest zarządzenie starosty, doprowadzi do sytuacji, w której organy nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego pozbawione będą możliwości oceny zgodności z prawem działań podjętych przez organy wykonawcze powiatu oraz wkroczenia w taką działalność w przypadku, gdy zarządzenie starosty wydane zostanie z naruszeniem prawa.

902


Art. 109 pkt. 5 Staroście bez zarządu będzie trudniej współpracować z radą. sprawowanie władzy samodzielnie przez starostę ma sens w przypadku wyborów bezpośrednich.


Art. 109 pkt. 5

Trudno ukształtować władzę w niektórych powiatach. Jedną z kart przetargowych jest obsadzenie funkcji w zarządzie, bo wybory do powiatów są bardziej upolitycznione niż wybory do gmin. A więc czy nam się to podoba czy nie, obsada funkcji starosty i członków zarządu jest elementem pewnej gry politycznej i zawiązywania koalicji. Wydaje mi się, że to będzie zdecydowanie trudniejsze, jeżeli będzie starosta. Powinniśmy zatem pójść dalej - jeżeli bezpośredni wybór wójta, burmistrza, prezydenta sprawdził się w przypadku gmin wiejskich i miast, to powinniśmy również decydować się na bezpośredni wybór starosty.

904


Art. 109 pkt 5

Artykuł wprowadza nowe brzmienie art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), zgodnie z którym organem powiatu jest starosta. Tym samym, organ kolegialny jakim dotychczas był zarząd powiatu, zastąpiony zostanie organem jednoosobowym. Następnie, stosownie do treści pkt 20 art. 109 omawianego projektu art. 26 ustawy o samorządzie powiatowym otrzymuje brzmienie: „starosta jest organem wykonawczym i zarządzającym powiatu".


Art. 109 pkt. 8


906


Art. 109 pkt. 8 Nie znajduje uzasadnienia wprowadzenie do ustawy głosowania imiennego jako podstawowego. Zapis o możliwości przeprowadzenia takiego głosowania powinien się znajdować w statucie.

907



Ust.3a. Zapis jest niezrozumiały.

908



Ust.3b. Zapis taki powinien się znaleźć w ustawie. Jego dotychczasowy brak powodował wiele wątpliwości.





Art. 109 pkt 13 lit. e

Ustawa dokonuje zmiany w sposób niefortunny. Z jednej strony dodawany jest przepis dopuszczający radnemu wchodzenie w stosunek najmu pomieszczeń do własnej działalności gospodarczej na warunkach ustalonych powszechnie, a z drugiej - zachowana została reguła, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy (por. w samorządzie gminnym art. 24f ust. 1). Stan taki będzie budził poważne wątpliwości prawne i prowadził do nieprzewidywalnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych.


283

911 Redaktor Naczelny „Wspólnoty” (Janusz Król) 2011-03-01

Art. 109 pkt 13 lit. e

Proponujemy nadać następujące brzmienie: Art. 21 ust. 7: Radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Zakaz ten nie dotyczy udziału w głosowaniach w sprawach, o których mowa w art. 12 pkt 2 i 3, 14 ust. 1, 4 i 5, 16 ust. 1 oraz 17 ust. 1. Uzasadnienie: Norma prawna zawarta w tych przepisach powoduje duże komplikacje i wpływa destabilizująco na funkcjonowanie rad gmin i rad powiatów. Jest to spowodowane faktem, iż organy nadzoru nad samorządem terytorialnym oraz sądownictwo administracyjne uznają głosowanie radnego za swoją kandydaturą w trakcie wyborów przewodniczącego rady jako przejaw sprzeniewierzenia się powyższym przepisom. W efekcie organy nadzoru stwierdzają nieważność uchwał o wyborze przewodniczącego rady. Potwierdzeniem tego jest rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podkarpackiego z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt NKII.0911-55/09 oraz przesłane nam stanowisko wojewody opolskiego stwierdzające, że radny nie powinien brać udziału w głosowaniu nad uchwałą rady gminy, jeżeli dotyczy ona jego interesu prawnego. Należy przytoczyć także tezę wyroku kasacyjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1865/09, publ. LEX nr 560892), w którym sąd stwierdził, że głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym. Naszym zdaniem tak ukształtowana linia orzecznicza może prowadzić w skrajnych przypadkach do paraliżu prac organów uchwałodawczych samorządów gminnych i powiatowych. Problem ten dostrzegł także Związek Powiatów Polskich, który 5 grudnia 2010 r. wydał zbieżną z naszym stanowiskiem opinię w sprawie możliwości głosowania radnego na siebie przy wyborze do zarządu powiatu. Uzasadnienie prawne: Zaproponowane brzmienie przepisów zmierza do skonkretyzowania, kiedy dochodzi do naruszenia zakazu określonego w tych przepisach. Ich treść bowiem nie osłabia zakazu głosowania w sprawach, w których radny ma interes prawny, lecz ustanawia wyraźny wyjątek w przypadku głosowań dotyczących organizacji wewnętrznej rady. Ponadto nowe brzmienie przepisów wyraźnie zezwala radnemu na głosowanie w sprawach ogólnych, tj. stanowienie powszechnie obowiązujących przepisów prawa miejscowego (uchwalanie podatków i opłat lokalnych, diet, planów zagospodarowania przestrzennego itp.). Z uwagi na fakt, iż nowe brzmienie przepisu opiera się na konstrukcji reguły oraz wyjątku od reguły, nie ma niebezpieczeństwa prób rozszerzania zastosowania powyższych wyjątków o nowe sytuacje. Bowiem w orzecznictwie organów nadzoru nad samorządem terytorialnym jak i sądownictwie administracyjnym dominuje pogląd o ścisłej wykładni wyjątków od ogólnej reguły.

912


Art. 109 pkt. 46

Zgodnie z pkt 46 art. 109 projektu ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw treść art. 76 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym otrzymuje brzmienie: organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami, jeżeli organy powiatu działają bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa, w tym - jeżeli naruszają kompetencje zastrzeżone ustawami dla organów innych władz publicznych".

913


Art. 109 pkt. 48

Na tle wskazanych unormowań przyjąć należy, że zarządzenia starosty wyłączone zostały z procedury nadzorczej. Znowelizowane przepisy ustawy o samorządzie powiatowym ograniczają zakres działań nadzorczych w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyłącznie do uchwał rady powiatu, choć w cytowanym wyżej znowelizowanym art. 76 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym odniesienie jest wprost do organów powiatu, zatem zarówno do rady jak i do starosty. W tej materii brak jest literalnego wskazania, że organ nadzoru może orzec o nieważności również zarządzenia starosty w przypadku, gdy wydane ono zostało bez podstawy prawnej lub z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa. To z kolei uznać należy za sytuację niepożądaną i niekorzystną z punktu widzenia praworządności, albowiem wprowadza ona stan niepewności prawnej i powoduje, iż zasadnicza z punktu widzenia ochrony praw obywatela zasada dwuinstancyjności postępowania doznaje uszczerbku.

Rozdział 15 Zmiany innych ustaw

914


Należałoby zobowiązać odpowiedni organ do wydania tekstów jednolitych ustaw ustrojowych dotyczących samorządu.


Wydaje się, że warto uzupełnić projekt ustawy o kilka dodatkowych zmian w ustawach szczególnych. Zmiany te mają na celu ugruntowanie pozycji samorządu w regionach, ale również zmniejszenie dysproporcji sił w relacjach władzy samorządowej z instytucjami centralnymi.

916


W Rozdziale 15 projektu ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw zatytułowanym „Zmiany innych ustaw" wskazano szereg aktów prawnych, w których dotychczasowe kompetencje zarządu powiatu przekazano staroście. Dla przykładu wskazać można znowelizowany art. 9Id pkt 2 ustawy 26 stycznia 1982 roku - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.) - uprawnienia wynikające z przepisu art. 9g ust. 2, tj. powołanie komisji egzaminacyjnej dla nauczycieli ubiegających się o awans na stopień nauczyciela (art. 110 projektu), czy też znowelizowany art. w art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) - uprawnienia wynikające m.in. z przepisów z art. 36a ust. 2, 4-6, tj. powierzenie stanowiska dyrektora (art. 117 projektu). Skoro, w myśl wprowadzanych omawianym projektem ustawy zmian, organem powiatu obok rady jest starosta, zasadnym jest uwzględnienie tego w przepisach o nadzorze. Starosta bowiem będąc organem jednoosobowym nie podejmuje uchwał, a wydaje zarządzenia.


284

917 PAP - czat z min. Dziekońskim 2011-04-13

Art. 113

Czy art. 113 dotyczącym ustawy o drogach wprowadzający zmianę w art. 19 ww. ustawy poprzez wprowadzenie ust. 5a ma na celu likwidację dróg powiatowych na obszarze miasta tylko na wniosek burmistrza czy bezwzględnie burmistrz ma o to wystąpić? Jeżeli tylko na wniosek to wnoszę o bezwzględny wymóg.



Zmiana w art. 113 pkt 2 lit. b przewiduje możliwość przejęcia w zarząd przez burmistrza (prezydenta miasta) swobodnie przez niego wybranych dróg kategorii wyższej niż drogi gminne (z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych) leżących w granicach miasta. Stoimy na stanowisku, iż zmiana taka może być konsekwencją jedynie porozumienia z zainteresowanymi zarządcami dróg - tym samym zacytowany przepis powinien podlegać wykreśleniu.



Art. 113 pkt 2 lit. b - w odniesieniu do zmiany ustawy z dnia 21 marca 1985 r. 0 drogach publicznych - proponowany przepis nie rozwiązuje kwestii własności dróg wojewódzkich 1 krajowych w miastach na prawach powiatu, W obecnej sytuacji prawnej, właścicielem dróg wojewódzkich i krajowych jest odpowiednio samorząd województwa i Skarb Państwa. Natomiast zarządcą tych dróg jest prezydent miasta, który realizując z własnych środków inwestycje na tych drogach zwiększa majątek właścicieli tych dróg. Jednocześnie, proponowane rozwiązanie powoduje skutki finansowe dla miast nie będących miastami na prawach powiatu.


Art. 114

Względy pragmatyczne podpowiadają pewną jego modyfikację tak, by informację wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o stanie środowiska na obszarze województwa rozpatrywał sejmik, który następnie byłby zobowiązany do przekazania właściwej informacji gminom i powiatom z terenu województwa.

921 PAP - czat z min. Dziekońskim 2011-04-13

Art. 115 Pominięto nowelizację ustawy o PIT w związku z uznaniem prawa radnych do szkoleń, co zapisano w art. 107, 13) b i c.

922


Art. 118 Należy wskazać, że projektowana ustawa nakłada na izby nowe, dotychczas nie wykonywane zadania. W związku z powyższym należy postawić pytanie – jak się to ma do malejących w ostatnich trzech latach wydatków na funkcjonowanie izb i proponowanych redukcji 10 % etatów?

923


Art. 118

Projektowana zmiana jest nielogiczna i uniemożliwia wykonanie nałożonego obowiązku. W myśl proponowanej regulacji składy orzekające RIO wydają opinię o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze roku budżetowego. W odniesieniu do absolutorium - uchwałę w sprawie odmowy jego udzielania podejmuje kolegium izby. Natomiast ocena sprawozdania z wykonania budżetu została przypisana już nie składom orzekającym a Izbie (Prezesowi). Powstaje zatem pytanie w jakiej formie następować ma udzielenie absolutorium? Powstaje także wątpliwość, jak kolegium izby może rozpatrywać kwestie nieudzielania absolutorium, skoro członkowie kolegium nie uczestniczą już z mocy prawa w ocenie sprawozdań rocznych? W dotychczasowej 19 letniej praktyce funkcjonowania izb nie stwierdzono sprawozdania z wykonania budżetu, które nie wskazywałoby na osiągnięcia wójta lub zarządu. Jeżeli roczne sprawozdanie z wykonania budżetu ma być tylko kontrolowane pod względem rachunkowym i formalnym, to można założyć, że projektodawca przyjmuje, że jeżeli nie może być lepiej w sprawach absolutorium, to powinno być przynajmniej inaczej. Wyrażamy obawy, że wciąganie regionalnych izb obrachunkowych w politykę, organów dotychczas apolitycznych, nie jest rozwiązaniem najlepszym z ustrojowego punktu widzenia.

924


Art. 118 Nie zmieniono art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) w związku z postanowieniami art. 92 ust. 1 projektu dot. nadzoru regionalnych izb obrachunkowych w zakresie spraw finansowych nad zespołami

925


Art. 118

Nie zmieniono art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) w związku z zmianą art. 91 ust. 1 ustawy o samorządz ie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) – art. 107 pkt 33 projektu ustawy.


Art. 118

Zgodnie z ustawą o finansach publicznych (art. 271) uchwała w sprawie absolutorium zawiera szerszy katalog dokumentów, z którymi rada zapoznaje się przed podjęciem uchwały w sprawie absolutorium. Według projektu ustawy sprawozdanie finansowe było by brane pod uwagę tylko przy ^kwitowaniu" natomiast nie było by podstawą udzielenia absolutorium przez RIO. Zarówno RIO, jak i organ stanowiący powinien otrzymywać od organu wykonawczego te same dokumenty.

927


Art. 118 pkt 1

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej „Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności”. Niezgodne z przywołanym przepisem są postanowienia projektowanej zmiany do ustawy o rio wskazane w art. 9b, jak również zmiana w art. 270a ust.1 ustawy o finansach publicznych, z których wynika, że izby kontrolują i oceniają pod względem rachunkowym i formalnym roczne sprawozdania z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Brak postanowień o obowiązku kontroli i oceny sprawozdań pod względem zgodności z prawem wydaje się ewidentnym błędem.


285

928



Propozycja wprowadzenia w art. 13 pkt 8a obowiązku wydawania na wniosek przewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego opinii o skutkach finansowych przyjęcia projektu uchwały wniesionego jako inicjatywa obywatelska. W odniesieniu do tego zagadnienia powstaje pytanie zasadnicze, na podstawie jakich informacji rio mają wydawać opinie o skutkach finansowych jakiegokolwiek projektu uchwały? Nie jesteśmy instytucją posiadającą, czy gromadzącą takie informacje, nie zatrudniamy specjalistów, którzy byliby w stanie takie informacje opracować, w szczególności dokonać symulacji kosztorysowej. Należy mieć na uwadze, iż wniesione jako inicjatywa obywatelska projekty uchwał, mogą dotyczyć bardzo różnych zagadnień. Ponadto w projektowanej zmianie nie wyposażono izb w możliwość wystąpienia do organu wykonawczego danej jst, celem zasięgnięcia informacji będącej przedmiotem opinii.

929


Art. 123

W tym zakresie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny odnosząc to do europejskiej karty samorządu lokalnego art. 5, mianowicie stwierdził, że ten przepis ustawy o referendum lokalnym daje możliwość w odniesieniu do art. 170 w Konstytucji, możliwość głosowania w drodze referendum sprawy, która nie leży w gestii - mówię o dzisiejszym stanie prawnym- nie leży w gestii żadnego z organów samorządu, a jak wiadomo dzisiaj zmiany terytorialne, czyli te przesunięcia granic, wchłonienia jakiegoś sołectwa leży w gestii Rady Ministrów. wydaje mi się, że trudno będzie sobie wyobrazić poza czysto korekcyjnymi sytuację, w której obie rady się zgodzą, bo to są całkowicie sprzeczne interesy, kiedy duże miasto chce przyjąć tereny potencjalnie inwestycyjne, a mała gmina, która jest prawda jakimś maleńkim tam dodatkiem do tego dużego miasta no jest w sytuacji patowej.

930


Art. 123

Zmiany, które teraz są proponowane w pewnym sensie widzę, że mogą spowodować, że nie będzie w ogóle zmian terytorialnych, bo bardzo często znaleźć wspólny jakiś konsensus i dogadać się i znaleźć, chociaż tutaj to planowanie przestrzenne w tej chwili na przykład jest koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju, który mówi o tych obszarach funkcyjnych, tych dużych szczególnie metropolii, tych dużych miast no i to wymusi w pewnym sensie planowo wspólne planowanie przestrzenne i zagospodarowanie tych terenów, natomiast przy takim zapisie, że potrzebna jest zgoda dwóch samorządów w zakresie zmiany terytorialnych granic to może być paraliż na kilka lat, że żadnych zmian w Polsce nie będzie.

931


Art. 123

Jest niemal pewne, że mieszkańcy powiększanego miasta – nawet gdyby to miało się odbyć ze szkodą dla ich dobrze rozumianego interesu (z takim przypadkiem zdaje się mamy teraz do czynienia) – będą się opowiadać za poszerzeniem. Zatem decydującym kryterium powinna być wola przenoszonych mieszkańców, wyrażona w referendum ograniczonym do ich terytorium, a następnie decyzja MSWiA. Pozostałe opinie, to powinny być uchwały stosownych rad. Opinie ekspertów mogłyby sobie zamawiać zainteresowane gminy, jeśli uznają to za stosowne. Reasumując: ten fragment proponowanej nowelizacji jest przeregulowany.


Art. 124 W przepisach zmieniających znajdują się zmiany do uchylonych już ordynacji wyborczych a brak zmian do Kodeksu wyborczego.

933


Art. 124 Zmiany, o których mowa w art. 124 powinny teraz dotyczyć kodeksu wyborczego.


Art. 127 W przepisie powinien zostać wskazany art. 9o ust. 3 lit. h.


Art. 135 pkt 1

Art. 36a ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych - Zgodnie z treścią proponowanego zapisu przyznanie wójtowi, prezydentowi, burmistrzowi nagrody rocznej jest determinowane osiągnięciem „wskaźników efektywności zarządzania” - ustęp ten winien być skreślony jako niepotrzebny, gdyż ust. 3 w art. 36a wskazuje wyraźnie, że nagroda jest przyznawana w związku z udzieleniem skwitowania.

936


Art. 135 pkt 4

Wnioskuje o wykreślenie ust 4 w art. 135. Uzależnianie nagrody rocznej od politycznej woli organu stanowiącego jest pozbawione uzasadnienia. Projekt ustawy wprowadza instytucję „skwitowania z wykonywania zadań" (w formie uchwały podejmowanej przez radę w stosunku do sprawozdania prezydenta miasta). W tym celu prezydent miasta zobowiązany ma być do składania sprawozdania radzie „z wykonywania przypisanych mu zadań". Absolutorium ma charakter formalny i udzielane jest przez RIO. Z tymi zmianami powiązana jest zmiana w ustawie o pracownikach samorządowych, gdzie otrzymanie skwitowania jest przesłanką do przyznania nagrody rocznej dla prezydenta miasta, ale „jedynie wówczas, gdy osoba nagradzana osiągnęła ustalone przez organ stanowiący (...) wskaźniki efektywności zarządzania".


Art. 135 pkt 4 Przyznawanie nagrody przez radę powodować będzie tworzenie pola zależności i ryzyko zabiegania przez wójta o przychylność radnych.

938


Art. 135 pkt 4 Nietrafiony jest pomysł, aby nagroda dla Prezydenta była zależna od woli rady (wyrażonej skwitowaniem po ocenie wykonania zadań) – może być to wykorzystywane jako instrument walki politycznej.


286


Art. 138 W ustawie nie zmieniono przepisów art. 4 ust. 1 oraz art. 9 ustawy w odniesieniu do terytorialnego zespołu współpracy (dodanie do katalogu jednostek sektora finansów publicznych), co może powodować problemy z zastosowanie ustawy Prawo zamówień publicznych.

940


Art. 138 Propozycja przedstawiania informacji o stanie zobowiązań spółek prawa handlowego stanowiących własność danej jednostki samorządu terytorialnego jest ze wszech miar słuszna i powszechnie oczekiwana przez organy nadzoru finansowego.


Art. 138 Uchylenie w ustawie o finansach publicznych art. 270 ust.2-4 i art. 271 spowoduje, że w rozdziale 5 nie będzie określonego trybu zatwierdzania wykonania budżetu JST.

942


Art. 138 pkt 4 Nie jest jasne, na czym miałyby polegać „wskaźniki efektywności zarządzania”, od których przyznanie takiej nagrody jest uzależnione.

943


Art. 138 pkt 5 W zasadzie znaczenie instytucji absolutorium po proponowanych zmianach będzie żadne więc nieracjonalne wydaje się angażowanie izb do podejmowania odrębnych uchwał w sprawie nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu j.s.t.

944


Art. 138 pkt 5

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej „Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności”. Niezgodne z przywołanym przepisem jest zmiana w art. 270a ust.1 ustawy o finansach publicznych, z których wynika, że izby kontrolują i oceniają pod względem rachunkowym i formalnym roczne sprawozdania z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Brak postanowień o obowiązku kontroli i oceny sprawozdań pod względem zgodności z prawem wydaje się ewidentnym błędem.


Dodać: Art. 141

W ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) art. 400f otrzymuje brzmienie: „Art. 407f 1. Rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu liczy 7 osób. 2. W skład rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu wchodzą: 1) regionalni dyrektorzy ochrony środowiska albo ich zastępcy, będący regionalnymi konserwatorami przyrody, albo wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska albo ich zastępcy; 2) dwaj przedstawiciele wybrani przez sejmik województwa, 3) przewodniczący komisji właściwej do spraw środowiska sejmiku województwa albo jego zastępcy; 4) dyrektorzy albo wicedyrektorzy departamentów do spraw ochrony środowiska urzędów marszałkowskich; 5) przedstawiciele organizacji ekologicznych zgłoszeni przez organizacje działające i posiadające struktury organizacyjne na terenie danego województwa wybrani przez sejmiki województw; 6) przedstawiciele samorządów gospodarczych wybrani przez sejmik województwa spośród kandydatów zgłoszonych przez samorządy gospodarcze; 7) przedstawiciele wyznaczeni przez ministra właściwego do spraw środowiska spośród pracowników Biura Narodowego Funduszu lub urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw środowiska. 3. Przewodniczącego rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska wybiera sejmik województwa.”


Dodać: Art. 142

W ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) art. 91 otrzymuje brzmienie : „Art. 91: Organami w zakresie ochrony przyrody są: 1) minister właściwy do spraw środowiska; 1a) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska; 2) wojewoda; 2a) regionalny dyrektor ochrony środowiska; 3) starosta; 4) wójt, burmistrz albo prezydent miasta; 5) sejmik województwa.”


Dodać: Art. 143

W ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 98 poz. 1070 z późn. zm.) dodaje się art. 20a w brzmieniu: „Art. 20a Minister Sprawiedliwości przed zasięgnięciem opinii Krajowej Rady Sądownictwa informuje samorządy województw o zamiarze przystąpienia do dokonania zmian (tworzenia lub znoszenia) w zakresie właściwości sądów powszechnych na terenie danego województwa.”

Rozdział 16 Przepisy przejściowe i końcowe


Warto rozważyć kwestię terminów wejścia w życie projektowanej ustawy oraz określenia okresu przejściowego, polegającego na dostosowaniu mechanizmów funkcjonowania samorządu terytorialnego (okres przejściowy na przygotowanie odpowiednich uchwał).


287


Art. 145 Najprawdopodobniej wadliwe odwołanie w art. 145. Przywołany tam art. 133 dotyczy bowiem ustawy o zarządzaniu kryzysowym i w żaden sposób nie można znaleźć powiązania tego przepisu z wyjątkam i dotyczącymi statutów i regulaminów.

950


Art. 147 Termin wejścia w życie ustawy jest zbyt krótki. Taka ustawa wymaga dogłębnej konsultacji, a to w ciągu 8 miesięcy (w roku z wyborami) jest niemożliwe.

951


Art. 147 Projektodawca chciałby szybkiego wprowadzenia tej ustawy, lecz rodzą się wątpliwości co do tak szybkiego terminu - projekt zawiera dużo nieścisłości.


Art. 147 pkt 1 i 2 Uporządkowania i uzasadnienia wymagają przepisy przejściowe zawarte w art.. 147 pkt 1 i 2 projektu ustawy.

Wykaz instytucji i osób, które nadesłały uwagi do projektu ustawy o wzmocnieniu udziału

mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów

i województw oraz o zmianie niektórych ustaw (wersja z 25 marca 2011 roku)

Biblioteka Marianowo

Burmistrz Gminy Bobolice - Mieczysława Brzoza

Burmistrz Gminy Chojna - Adam Fedorowicz

Burmistrz Miasta Brzegu

Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry - Arkadiusz Czech

Darłowskie Centrum Wolontariatu

Ełckie Centrum Organizacji Pozarządowych

Ełckie Stowarzyszenie Aktywnych Stopa

Fundacja Fundusz Lokalny Ziemi Biłgorajskiej

Fundacja Monika Koszade-Rutkiewicz – Warszawa

Fundacja Nauka dla Środowiska - Koszalin

Fundacja Pokolenia - Tczew

Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej

Fundacja Sokólski Fundusz Lokalny

Główny Inspektor Pracy - Tadeusz Zając

Konwent Przewodniczących Sejmików Województw RP

Leżajskie Stowarzyszenie Rozwoju

Lokalna Organizacja Turystyczna Brama na Bagna – Zawady

Ministerstwo Finansów

NGO CekcynNet


288

Nidzicki Fundusz Lokalny

Pełnomocnik Prezydenta M. Poznania - Włodzimierz Urbańczak

Polskie Towarzystwo Walki z Kalectwem – Chociwel

Polskie Towarzystwo Walki z Kalectwem – Szczecin

Poseł na Sejm RP - Witold Gintowt-Dziewiałtowski

Pracownia Badań i Innowacji Społecznych Stocznia – Warszawa

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego - Roman Hauser

Prezes Stowarzyszenia Forum Rad Dzielnic - Beata Matyjaszczyk

Prezydent M. Torunia - Michał Zaleski

Prezydent M. Krakowa - Jacek Majchrowski

Prezydent M. Gliwic - Zygmunt Frankiewicz

Przewodniczący Komisji Głównej Sejmiku Województwa Małopolskieg –

Kazimierz Barczyk

Przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych –

Ryszard Krawczyk

Przewodniczący Osiedla Zachód Kędzierzyn-Koźle - Kamil Nowak

Przewodniczący Rady Miasta Bydgoszczy - Roman Jasiakiewicz

Przewodniczący Rady Miasta Kielce - Tomasz Bogucki

Przewodniczący Rady Miasta Rzeszowa - Andrzej Dec

Przewodniczący Sejmiku Województwa Podlaskiego - Bogdan Dyjuk

Raciborski Fundusz Lokalny

Radca prawny - Marek Owczarski

Radca prawny - Tomasz Rutkowski

Redaktor Naczelna „Gazety Sołeckiej” - Joanna Iwanicka

Redaktor Naczelny „Wspólnoty” - Janusz Król

Sekretarz Miasta Piotrkowa Trybunalskiego - Bogdan Munik

Sekretarz Miasta Radzionkowa - Rudolf Sobczyk

Sekretarz Powiatu Brzeskiego - Krzysztof Konik

Sopocka Inicjatywa Rozwojowa - Marcin Gerwin

Stowarzyszenie „Serce Dzieciom” – Stargard Szczeciński

Stowarzyszenie Centrum Młodzieży Arka – Radom

Stowarzyszenie Centrum Rehabilitacyjno-Kulturalne Promyk – Gniezno

Stowarzyszenie Cieszyńskiej Młodzieży Twórczej

Stowarzyszenie Dziecko – Gostyń Wlkp.

Stowarzyszenie Europa i My – Grodzisk Mazowiecki

Stowarzyszenie Gmin i Powiatów Wielkopolski

Stowarzyszenie Granica – Lubawka

Stowarzyszenie Izba Regionalna – Janowszczyzn

Stowarzyszenie Kobiet Babiniec – Legnica

Stowarzyszenie LGD – Dolina Stobrawy

Stowarzyszenie LGD „Kwiat Lnu” – Lubawka

Stowarzyszenie LGD Partnerstwo Kaczawskie

Stowarzyszenie LGD Światowid – Lubowo

Stowarzyszenie Pomocy Dzieciom i Młodzieży – Ruciane Nida

Stowarzyszenie Projekt: Polska - Arkadiusz Południak


289

Stowarzyszenie Przyjaciół Pruszcza Gdańskiego i Okolicznych Gmin

Stowarzyszenie Przystań – Iława

Stowarzyszenie Razem – Rybnik

Stowarzyszenie Rozwoju Wsi – Dębno

Stowarzyszenie Rozwoju Wsi – Postomino

Stowarzyszenie Światło – Poznań

Stowarzyszenie Uwierzyć w Siebie – Morzyca

Śląski Związek Gmin i Powiatów

Unia Metropolii Polskich

Unia Miasteczek Polskich

Urząd Miasta Częstochowy - Agata Wierny

Urząd Miejski w Choroszczy

WFP Hefra S.A.

Wicestarosta Powiatu Cieszyńskiego - Jerzy Pilch

Wojewoda Świętokrzyski - Bożentyna Pałka-Koruba

Wojewoda Zachodniopomorski - Ryszard Mićko

Wójt Gminy Lubin - Irena Rogowska

Wójt Gminy Łyski - Grzegorz Gryf

Wójt Gminy Osielsko - Wojciech Sypniewski

Wójt Gminy Skarbimierz - Andrzej Pulit

Wyższa Szkoła Administracji Publicznej w Białymstoku - Piotr Sitniewski

Zachodniopomorskie Forum Organizacji Socjalnych ZaFos – Szczecin

Zespół Działaj Lokalnie – Ełk

Związek Gmin Wiejskich RP

Związek Powiatów Polskich

Związek Województw RP

Żywiecka Fundacja Rozwoju

Agata Franek

Anna Bożewicz

Anna Molęda

Arkadiusz Bąk

Barbara Wyłudek

Katarzyna Puczyńska

Kazimierz Dudek

Kazimierz Trzeciak

Renata Reńska

Sławomira Kalisz

Ogólnokrajowe organizacje samorządowe, z którymi prowadzone były w sposób stały konsultacje

w okresie maj-lipiec 2011 roku

Unia Metropolii Polskich,

Unia Miasteczek Polskich,

Związek Gmin Wiejskich RP,

Związek Miast Polskich,


290

Związek Powiatów Polskich,

Związek Województw RP.


291

Lista uczestników Forum Debaty Publicznej Samorząd terytorialny dla Polski

Lista osób zaproszonych na Forum Debaty Publicznej "Samorząd Terytorialny dla Polski" 7 października 2010 roku

Bronisław Komorowski, Prezydent RP

Ryszard Grobelny, Prezydent Miasta Poznania

Rudolf Borusiewicz, Sekretarz Generalny

Kazimierz Kotowski, Prezes Zarządu; Starosta Powiatu Opatowskiego

Mariusz Poznański, Przewodniczący; Wójt Gminy Czerwonak

Edward Trojanowski, sekretarz generalny

Witold Krochmal, Prezes; Burmistrz

Paweł Adamowicz, Prezes Zarządu; Prezydent Miasta Gdańska

Andrzej Lubiatowski, Dyrektor Biura

Jacek Protas, Prezes Zarządu; Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego

Bogdan Ciepielewski, Dyrektor Biura

Piotr Uszok, Współprzewodniczący; Prezydent Katowic; Sekretarz Zarządu Unii Metropolii Polskich

Andrzej Porawski, Sekretarz Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego; Dyrektor Biura

Związku Miast Polskich

Tomasz Łęcki, Wiceprzewodniczący; Burmistrz Miasta i Gminy Murowana Goślina

Michał Chojara, Przewodniczący

Zygmunt Frankiewicz, Przewodniczący; Prezydent Gliwic

Czesław Tomalik, Prezes

Ryszard Zembaczyński, Prezydent Miasta Opola

Andrzej Bojanowski, Prezes

Robert Choma, Wiceprzewodniczący; Prezydent Miasta Przemyśla

Zygmunt Cholewiński, Przewodniczący Zarządu

Krzysztof Margol, Prezes

Antoni Kamiński

Grzegorz Makowski, Kierownik Programu Społeczeństwa Obywatelskiego

Jerzy Stępień, Dyrektor; sędzia

Marek Ziółkowski, Wicemarszałek Senatu RP; Kurator

Marek Szczepański, kierownik Zakładu Socjologii Rozwoju Wydziału Nauk Społecznych

Bogdan Cybulski, Prezes

Dominik Górski, Dyrektor Centrum Szkoleniowego w Szczecinie

Barbara Imiołczyk, Członek Zarządu Kobiecego Forum Samorządowego

Janusz Erenc, Prezes Zarządu


292

Jerzy Boczoń, Dyrektor

Marcin Dadel, Dyrektor

Łukasz Domagała, Przewodncizący Zarządu

Włodzimierz Urbańczak, Członek Komisji Rewizyjnej Stowarzyszenia, Pełnomocnik Prezydenta

Poznania ds. Reformy Jednostek Pomocniczych Miasta Poznania

Jerzy Przystawa, Prezes Stowarzyszenia

Zbigniew Wejcman

Paweł Jordan, Prezes

Jan Jakub Wygnański, Wiceprezes Zarządu

Anna Giza-Poleszczuk, Prezes Zarządu

Włodzimierz Puzyna, Rektor

Krystyna Sieniawska, Prezes


Uczestnicy posiedzenia Forum Debaty Publicznej „Samorząd Terytorialny dla Polski” 1 grudnia 2010 roku




Michał Kulesza, Doradca Prezydenta RP

Jarosław Neneman, Doradca Prezydenta RP

Paweł Swianiewicz, Doradca Prezydenta RP

Stanisław Bodys

Bogdan Cybulski

Bronisław Dutka

Antoni Kamiński

Bartłomiej Michałowski

Andrzej Porawski

Jacek Protas

Czesława Rudzka-Lorentz

Janusz Sepioł

Tomasz Siemoniak

ks. Henryk Skorowski

Mirosław Stec

Jerzy Stępień

Wojciech Szczurek

Andrzej Tokarski

Janusz Warakomski

Bożena Zembska - Sawicka


293

Jako obserwatorzy uczestniczyli: Rudolf Borusiewicz

Bogdan Ciepielewski

Andrzej Gniadkowski

Janusz Król

Grzegorz Kubalski

Katarzyna Kubicka-Żach

Jan Lityński

Tomasz Łęcki

Grzegorz Makowski

Bogdan Mościcki

Bogdan Munik

Piotr Pasternak

Arkadiusz Południak

Jerzy Przystawa

Przemysław Radwan

Katarzyna Rosińska

Jacek Rymkiewicz

Wiesław Sikorski

Robert Szczepankowski

Czesław Tomalik

Paweł Tomczak

Paweł Tyszkiewicz

Marcin Wielgus

Andrzej Wielowieyski

Mariusz Wis

Marcin Wojciechowski

Jacek Woźniak

Henryk Wujec

Jan Jakub Wygnański

Igor Zachariasz

Joanna Załuska


294

Uczestnicy posiedzenia Forum Debaty Publicznej „Samorząd Terytorialny dla Polski” 26 stycznia 2011 roku







Jerzy Regulski, Doradca Prezydenta RP

Stanisław Bodys

Michał Chojara

Przemysław Koperski


Anna Pomianowska-Bąk

Andrzej Porawski

Mariusz Poznański

Jacek Protas

Konrad Rytel

Janusz Sepioł

Tomasz Siemoniak

ks. Henryk Skorowski

Czesław Tomalik

Piotr Uszok

Janusz Warakomski

Marcin Wielgus

Jacek Woźniak

Jako obserwatorzy uczestniczyli:

Łukasza Bielewski

Łukasz Domagała

Andrzej Gniadkowski

Zofia Komorowska

Renata Królak

Grzegorz Kubalski


Agata Lizniewicz

Tadeusz Małkiewicz

Bogdan Mościcki

Przemysław Radwan

Jacek Rymkiewicz

Cezary Starczewski


Włodzimierz Urbańczak


Artur Wrochna

Stanisław Wyganowski

Henryk Wujec


Jacek Zalewski

Joanna Załuska


295

Uczestnicy posiedzenia Forum Debaty Publicznej „Samorząd Terytorialny dla Polski” 30 marca 2011 roku

Bronisław Komorowski - Prezydent RP

Olgierd Dziekoński - Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP

Dariusz Młotkiewicz – Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP

Irena Wóycicka - Podsekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP




Jerzy Regulski, Doradca Prezydenta RP

Bronisław Dutka

Ryszard Grobelny

Janusz Grzelak

Jacek Karnowski

Rafał Kramza

Witold Krochmal

Tomasz Łęcki

Adam Markowski


Andrzej Płonka

Arkadiusz Południak

Mariusz Poznański

Grażyna Prawelska-Skrzypek

Jacek Protas

Łukasz Prykowski

Czesława Rudzka-Lorentz

Tomasz Siemoniak

Mirosław Stec

Mariusz Witczak


Jako obserwatorzy uczestniczyli: Paweł Adamów

Kazimierz Barczyk

Łukasz Bielewski

Stanisław Bodys

Rudolf Borusiewicz

Zdzisław Brzeziński

Caroline Castaing

Ryszard Ciesielski

Barbara Czajkowska

Paweł Leszek Klepka

Joanna Iwanicka

Irena Kopańska-Araszkiewicz

Barbara Kopcińska

Andrzej Kosztowniak

Francois-Xavier Kowandy

Renata Królak

Grzegorz Kubalski


Paweł Lech

Andrzej Lubiatowski

Jacek Majchrowski

Tadeusz Małkiewicz

Adam Marciniak

Tadeusz Mazowiecki

Witold Monkiewicz

Bogdan Mościcki

Ewa Muras

Zofia Oszacka

Marek Owczarski

Dimitry Polyanskiy

Andrzej Porawski

Tomasz Rutkowski

Jacek Rymkiewicz

Tauras Shpokyavichyus

Marek Skwierawski

Roman Smogorzewski

Marta Sosnowska

Maciej Ślusarek


Andrzej Tokarski

Paweł Tomczak

Marcin Wielgus


Jacek Woźniak

Marek Wójcik

Jacek Zalewski

Biuletyn Forum Debaty Publicznej · Krzysztof Margol, Prezes Zarządu Nidzickiej Fundacji Rozwoju...

Documents

Transcript of Biuletyn Forum Debaty Publicznej · Krzysztof Margol, Prezes Zarządu Nidzickiej Fundacji Rozwoju...