Administracyjne procedury kontrolne. Wybrane zagadnienia. · Kontrola administracji była już...

„Kwestia procedur kontrolnych, wykorzystywanych zarówno przez administrację, jak i wykorzystywanych w ramach kontroli nad działalnością administracji publicznej, jest szerokim i inspirującym naukowo zagadnieniem. W recenzowanym opracowaniu Autorzy postanowili ograniczyć się wyłącznie do tego aspektu, który dotyczy prowadzenia kon-troli przez administrację. Wybór ten należy ocenić jako właściwy i dający się zamknąć w zaprezentowanym - w miarę jednolitym - zbiorze opracowań. Podkreślić należy, że jest to problematyka dzisiaj mocno „zagmatwana” normatywnie. Uwagę należy zwrócić na szerokie zróżnicowanie problematyki rodzajów i typów kontroli, choć wydaje się war-te podkreślenia założenie systemowe, zgodnie z którym działalność samej administracji publicznej podlega sądowej kontroli - w większości przypadków - na podstawie kryte-rium legalności”.

z recenzji dr hab. Robert Suwajprof. nzw Politechniki Warszawskiej

„Wybrana tematyka opracowania odpowiada szerokiemu zapotrzebowaniu, i z pewno-ścią będzie służyć pomocą tak teoretykom, jak praktykom, łącząc kwestie związane z ogólniejszą refleksją z wiedzą praktyczną i specjalistyczną. Zapotrzebowanie na publi-kację na temat administracyjnych procedur kontrolnych jest znaczne nie tylko ze wzglę-du na ciągłe zmiany w przepisach, ale także ze względu na wielką rolę, jaką odgrywają te procedury w zapewnieniu ochrony interesów państwa i w dbaniu o dobro poszczegól-nych obywateli, ich grup oraz społeczeństwa w całości”.

z recenzji dr hab. Piotra SzreniawskiegoKatedra Prawa Administracyjnego

i Nauki o Administracji,UMCS w Lublinie

Publikacja jest finansowana ze środków funduszy norweskich i funduszy EOG, pochodzących z Islandii, Liechtensteinu i Norwegii oraz ze środków krajowych w ramach projektu Nowa jakość edukacji – bezpieczeństwo wewnętrzne – NOJAK.

ISBN 978-83-63179-29-8

Administracyjne procedury kontrolne. W

ybrane zagadnienia.

EGZEMPLARZ BEZPŁATNY

Administracyjneprocedury kontrolne

Wybrane zagadnienia

pod redakcją

Agnieszki Ziółkowskiej i Anny Gronkiewicz

Katowice 2016

Publikacja jest finansowana ze środków funduszy norweskich i funduszy EOG, pochodzą-cych z Islandii, Liechtensteinu i Norwegii oraz środków krajowych w ramach projektu Nowa jakość edukacji – bezpieczeństwo wewnętrzne – NOJAK

Recenzenci:dr hab. Robert Suwaj,prof. nzw Politechniki Warszawskiej

dr hab. Piotra SzreniawskiegoKatedra Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji,UMCS w Lublinie

ISBN: 978-83-63179-29-8

Publikacja będzie dostępna – po wyczerpaniu nakładu – w wersji elektronicznej:

Śląska Biblioteka Cyfrowawww.sbc.org.pl

Skład, druk i oprawa:Agencja Reklamowa TOP, ul. Toruńska 148, 87-800 Włocławek,tel.: 54 423 20 40, fax: 54 423 20 80, www.agencjatop.pl

3

Spis treściPrzedmowa ......................................................................................... 5

Lidia Zacharko Tradycyjne a współczesne pojęcie kontroli i jej zasięg ........................... 8

Andrzej Matan Administracyjne procedury kontrolne .................................................. 17

Marcin Janik Wybrane problemy procedur kontrolnych prowadzonych przez inspekcje ............................................................ 24

Magdalena Strożek-Kucharska Kontrola sprawowana przez Najwyższą Izbę Kontroli ........................... 50

Mariusz Jagielski Kontrola Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych ............................................................................. 80

Ewa Śladkowska Kontrola przedsiębiorcy ..................................................................... 104

Jadwiga Glumińska-Pawlic Kontrola podatkowa ........................................................................... 129

Jadwiga Glumińska-Pawlic Kontrola skarbowa ............................................................................. 147

Anna Gronkiewicz Kontrola płatników składek sprawowana przezZakład Ubezpieczeń Społecznych w związku z wykonywaniemobowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych .............................. 156

Agnieszka Ziółkowska Kontrola świadczeniodawców prowadzona przezNarodowy Fundusz Zdrowia w trybie art. 64 u.ś.o.z. .......................... 181

Andrzej Matan Uprawnienia kontrolne wojewody ...................................................... 211

4

Zakończenie ................................................................................... 226

Bibliografia ..................................................................................... 229

Informacje o autorach ................................................................... 248

Spis treści

5

Przedmowa

Pojęcie kontroli w demokratycznym państwie prawa winno być rozwa-żane w dwóch płaszczyznach: kontroli w administracji i kontroli administra-cji. Wyznacznikiem rosnącej roli administracyjnych procedur kontrolnych jest przede wszystkim potrzeba ochrony praworządności działania admi-nistracji publicznej. „Kontroli prawnej poddani są w różnej formie, zasię-gu i intensywności wszyscy obywatele i wszystkie jednostki organizacyjne w państwie, w tym także administracja publiczna zarówno w sensie pod-miotowym, jak i przedmiotowym. Administracja odgrywa tu zresztą dwie role: raz jest podmiotem kontrolowanym, drugi raz kontrolującym”1.

Warte podkreślenia jest, że podjęcie czynności kontrolnych przez organ administracji publicznej nie jest jednoznaczne z prowadzeniem postępowa-nia administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu admini-stracyjnego2. W toku samej kontroli za J. Jagielskim można wyróżnić czte-ry jej etapy: 1. etap przygotowawczy, 2. etap rozpoznawczo-sprawdzający, 3. etap formułowania wniosków, 4. oddziaływanie pokontrolne. Z kolei po zakończeniu kontroli możliwe jest wszczęcie postępowania administracyj-nego. Zatem administracyjne postępowanie kontrolne może być „etapem proceduralnie swoistym”, ujętym we własne postępowanie kontrolne, a nie poddanym reżimowi postępowania jurysdykcyjnego określonego w kodek-sie postępowania administracyjnego3. Skomplikowany i złożony charak-ter tych postępowań może wyrażać się również w tym, że w niektórych przypadkach w ramach postępowania kontrolnego może być prowadzone odrębne postępowanie4. W związku z powyższym należy odróżnić kontrolę i w jej ramach czynności sprawdzające5 od postępowania kontrolnego. Nie każda kontrola oznacza bowiem administracyjne postępowanie kontrolne.

Administracyjne postępowania kontrolne, jak wszystkie procedury, są sformalizowanym ciągiem sekwencyjnie następujących po sobie czynności. Tworzą one niejednolitą grupę postępowań administracyjnych, które w dok-

1 J. Boć, Kontrola administracji. W: J. Boć, red., Nauka administracji. Wrocław 2013, s. 323.2 Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2013 r., IV

SAB/Po 54/12, publ. CBOSA.3 Zob. uzasadnienie Postanowienia NSA z dnia 9 października 2012 r., I OSK 2259/12, LEX nr

1269642.4 Tak jak w przypadku kontroli podatkowej, zob. Postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II FSK

2984/11/, LEX 1104115.5 Zob. ordynacja podatkowa rozdz. 5, art. 79a i n. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

6

trynie określa się mianem administracyjnych postępowań szczególnych. W postępowaniach tych wyłącza się stosowanie kodeksu postępowania ad-ministracyjnego6 lub stosuje się go pomocniczo. Bez wątpienia trudność sprawia scharakteryzowanie ich oraz umiejscowienie w systemie prawnym. W piśmiennictwie przyjmuje się, że postępowania kontrolne mogą przybrać zarówno postać postępowania jurysdykcyjnego, gdy kończy je wydanie de-cyzji administracyjnej, jak i formę postępowania niejurysdykcyjnego7, kie-dy kończy je wynik kontroli8. W tym drugim przypadku określa się je jako postępowanie hybrydowe o szczególnym znaczeniu9. Z kolei postępowa-nia hybrydowe w doktrynie traktuje się jako postępowania „usytuowanie gdzieś na styku różnych procedur”10. Wobec tego „hybrydowość” admini-stracyjnych postępowań kontrolnych w takim układzie polega na ich złożo-ności obejmującej swoim zakresem postępowanie kontrolne sensu stricto odnoszące się do przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz w dalszej kolejności postępowanie administracyjne jurysdykcyjne zmierzające do wydania wiążącego rozstrzygnięcia, którego wydanie nie byłoby możliwe wskutek braku uprzednio przeprowadzonych czynności kontrolnych.

Złożoność problematyki administracyjnych postępowań kontrolnych jest pochodną wielości kontroli oraz mnogości aktów normatywnych regu-lujących te procedury, co dodatkowo uniemożliwia wprowadzenie jednego ich modelu i jednocześnie skutkuje brakiem ich transparentności. Admini-stracyjne postępowania kontrolne prowadzone są przy tym przez rozmaite organy administracji publicznej, co zdeterminowane jest przede wszyst-kim zakresem prowadzonej procedury. Nadto ich zróżnicowany charakter wynika z wielu czynników, do których m.in. należy zaliczyć: 1) kryterium kontroli11, 2) sposób wszczęcia postępowania, 3) zakres kontroli, 4) re-zultat postępowania12, 5) sposób zaskarżenia wyniku kontroli. Jednakże wymienione czynniki z jednej strony mogą być odmienne w przypadku po-szczególnych postępowań, a z drugiej – umożliwiają wyróżnienie pewnych

6 Postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II GSK 120/12, CBOSA.7 Postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., I OSK 1030/10, LEX nr 741496.8 M. Kowalczyk, Kontrola skarbowa i postępowanie kontrolne. „Prokuratura i Prawo”, nr 2/2013, s. 68.9 Ibidem.10 Z. Czarnik, W sprawie charakteru prawnego tzw. postępowań hybrydowych. „Zeszyty Naukowe

Sądownictwa Administracyjnego”, nr 2/2015, s. 31.11 Mierniki kontroli stosowane w tych postępowaniach to kryterium legalności oraz jego pochodne, tj.

kryteria: rzetelności, celowości, gospodarności, terminowości. Niemniej dominującym kryterium w omawianych przypadkach jest kryterium legalności. Na ten temat zob. A. Ziółkowska, Kontrola a instytucje pokrewne. W: R. Blicharz, red., Kontrola przedsiębiorcy. Warszawa 2013, s. 39.

12 Wynik postępowania kontrolnego może rodzić różne stosunki kontroli (I. Niżnik-Dobosz, Stosunki kontroli w administracji demokratycznego państwa prawnego. Warszawa 2015). Zakończenie postę-powania kontrolnego następuje w różnych formach w ramach tego samego postępowania, np. w po-stępowaniu skarbowym mowa o decyzji administracyjnej oraz o wyniku kontroli, który w doktrynie jest traktowany w niejednolity sposób: jako czynność materialno-techniczna lub dokument urzędowy (M. Münnich, Charakterystyka wyniku kontroli jako rozstrzygnięcia kończącego postępowanie kon-trolne. „Roczniki Nauk Prawnych”. Tom XXVI, 2014, nr 2, s. 31 i n.).

Przedmowa

7

etapów wspólnych czy nawet stałych dla wszystkich zaprezentowanych po-stępowań kontrolnych, co pozwala określić ich ramy.

Trudności w zakresie wprowadzenia wspólnego modelu administracyj-nych procedur kontrolnych mogą zostać złagodzone poprzez wyodrębnie-nie wspólnych ogólnych zasad proceduralnych, do których w szczególności należą zasady: oficjalności, udziału kontrolowanego w postępowaniu, le-galności, praworządności, pisemności, prawdy obiektywnej, bezstronności kontrolera, szybkości i rzetelności, budowania zaufania do państwa, za-skarżalności (co do zasady), sądowej kontroli (o ile w następstwie kontroli wydawana jest decyzja administracyjna).

Niniejsza monografia stanowi próbę przedstawienia problematyki wy-branych administracyjnych procedur kontrolnych. Poglądy i tezy prezento-wane w pracy należy przypisać poszczególnym Autorom rozdziałów.

Redaktorki

dr Anna Gronkiewiczdr Agnieszka Ziółkowska

Przedmowa

8

Lidia Zacharko

Tradycyjne a współczesne pojęcie kontroli i jej zasięg

Kontrola jest elementem każdego zorganizowanego działania, a więc występuje w procesach administrowania. Administracja nie może funkcjo-nować bez niej. Kontrola należy do najstarszych dziedzin rządzenia i admi-nistrowania.

Teoretyk organizacji i zarządzania J. Stoner wskazuje, że są pewne zasadnicze czynniki determinujące konieczność kontroli:

• zmiany w otoczeniu organizacji (administracji),• wzrastająca złożoność organizacji,• zawodność organizacji,• potrzeba delegowania uprawnień1.

W rozważaniach poświęconych określeniu kontroli występuje wśród te-oretyków raczej zgodność poglądów co do elementów, jakie ona obejmuje. Kontrola administracji była już wielokrotnie omawiana, z tego względu zo-staną tu przedstawione reprezentatywne poglądy. Termin kontrola pocho-dzi z francuskiego le controle. Urzędnik przyjmujący podatek sporządzał dokument, który po zapłaceniu podatku dzielono na dwie części, jedną część otrzymywał podatnik jako dowód wypełnienia zobowiązania podat-kowego. Część dokumentu, którą zatrzymywał urzędnik, nazywano contre role, z czego wykształciło się pojęcie le controle2. W tradycji brytyjskiej pojęcie kontroli jest utożsamiane z pojęciem władzy i jej sprawowania.

J. Starościak w podręczniku prawa administracyjnego podkreśla, że kontrola polega na obserwowaniu zjawisk, analizowaniu ich charakteru oraz przedstawianiu spostrzeżeń organom kierującym działalnością jed-nostki kontrolowanej — bez decydowania jednak o zmianie kierunku dzia-łania jednostki skontrolowanej3. Wobec tego przyjąć trzeba, że kontrola dotyczy jedynie czynności sprawdzającej, polegającej na analizie przyczyn

1 Szerzej na ten temat: J. Stoner, Management. New York 1982. W naukach o zarządzaniu kontrolo-wanie jest ostatnią funkcją w procesie zarządzania. Kończy ono pewien etap i określa, czy zaplano-wane cele zostały osiągnięte.

2 J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Cz. 2. Kraków 2001, s. 215 i cytowana tam literatura.

3 J. Starościak, Elementy nauki administracji. Warszawa 1957, s. 187; J. Starościak, Prawo admini-stracyjne. Warszawa 1977, s. 349.

9

zgodności lub niezgodności stanu postulowanego z rzeczywistym bez po-dejmowania jakichkolwiek działań korygujących. Jednostka kontrolowana jest zobligowana do umożliwienia kontroli, a organ nią kierujący — do roz-patrzenia wyników kontroli4.

W nauce prawa administracyjnego na uwagę zasługuje definicja kon-troli sformułowana przez W. Dawidowicza. Przez kontrolę rozumie on dzia-łanie polegające na:

• zbadaniu istniejącego stanu rzeczy,• zestawieniu tego, co istnieje w rzeczywistości, z tym, co powinno

być, tzn. co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowa-nia, i ustalenie ewentualnych rozbieżności,

• wyjaśnieniu przyczyn powstania istotnych rozbieżności,• sformułowaniu zaleceń pozwalających na uniknięcie podobnych

rozbieżności na przyszłość5.Zgodnie z zaprezentowanymi powyżej poglądami kontrola obejmuje

z reguły następujące czynności:• dokonanie sprawdzenia prawidłowości określonych działań,• ich analizę i ocenę,• sformułowanie wniosków pod adresem jednostki kontrolowanej.

W kontroli nie można się ograniczyć tylko do ustalenia stanu rzeczy-wistego i porównania zgodności lub niezgodności między stanem rzeczy-wistym a postulowanym oraz wyjaśnienia przyczyn powstałych odchyleń. W takim ujęciu definicja przedstawia jedynie metodę kontroli, nie doty-ka natomiast treści merytorycznych. Nie uwzględnia ona kontroli stanu obowiązującego (postulowanego). Problem badania stanu postulowanego jest bardzo złożony i nie można go pominąć z uwagi na prawidłowość for-mułowanych wniosków. Kontrola to nie tylko porównanie, analiza i ocena, ale przede wszystkim oddziaływanie poprzez kierowanie wniosków pokon-trolnych w celu usprawnienia działalności, wykazania rezerw czy braków. W definicji kontroli należałoby podkreślić, że jest to działalność meryto-ryczna. Kontrola powinna dostarczać organom administracji niezbędnych informacji6.

Współcześnie teoretycy podkreślają merytoryczny charakter kontroli. Według J. Bocia polega ona na:

a) badaniu zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym,b) ustaleniu zasięgu i przyczyn rozbieżności,c) przekazaniu wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd

4 L. Zacharko, Nadzór nad przedsiębiorstwem użyteczności publicznej (stan prawny na dzień 31.08.1991 r.). Praca doktorska, maszynopis. Uniwersytet Śląski, Katowice 1991, s. 72.

5 W. Dawidowicz, Zagadnienia ustroju administracji państwowej w Polsce. Warszawa 1970, s. 34.6 L. Zacharko, Nadzór nad przedsiębiorstwem…, op. cit., s. 73.


10

dyspozycji zarówno podmiotowi kontrolowanemu, jak i podmiotowi organizacyjnie zwierzchniemu7.Zdaniem E. Ochendowskiego celem kontroli jest ustalenie istniejącego

stanu rzeczy oraz stanu pożądanego, wyznaczonego odpowiednimi wzorca-mi i normami postępowania. Kolejnym etapem jest porównanie i wskaza-nie różnic tych dwóch stanów i ich przyczyn oraz wyartykułowanie zaleceń mających przeciwdziałać niepożądanym zjawiskom8.

Z kolei J. Jagielski stwierdza, że kategoria kontroli oznacza funkcję, która obejmuje:

• obserwowanie i rozpoznanie danej działalności lub stanu, ustalenie ich rzeczywistego obrazu w określonym miejscu i czasie,

• dokonywanie oceny tej działalności lub stanu poprzez konfrontację faktycznego (rzeczywistego) ich obrazu z odnoszącymi się do nich — jako całości, a także do ich poszczególnych fragmentów — za-łożeniami wyjściowymi (znajdującymi wyraz w przyjętych celach, standardach, parametrach); ocena ta ma prowadzić do stwierdze-nia prawidłowości lub nieprawidłowości określonej działalności lub stanu,

• stawianie diagnozy ewentualnych nieprawidłowości mającej możli-wie szeroki zasięg, w tym uwzględniającej przedmiotowe i perso-nalne aspekty występujących przyczyn stwierdzonych nieprawidło-wości9.

Warto w tym miejscu podkreślić, że pojęcie kontroli nie stanowi jedynie przedmiotu rozstrzygnięć doktryny prawa administracyjnego i konstytucyj-nego, ale jest również pojęciem prawnym występującym w co najmniej 20 aktach prawnych. Gdy pojęciem kontroli posługuje się prawo, są w nim za-mieszczone zwykle normy prawne, które mają zapewnić działalności kon-trolnej skuteczność faktyczną10.

Stosownie do treści cytowanego art. 3 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej11 przeprowadzenie kontroli ma na celu ocenę działalności jednostki kontrolowanej dokonaną na podstawie usta-lonego stanu faktycznego przy zastosowaniu przyjętych kryteriów kontro-li. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości celem kontroli jest również ustalenie ich zakresu, przyczyn i skutków oraz osób za nie odpowiedzial-nych, a także sformułowanie zaleceń zmierzających do usunięcia niepra-widłowości.

7 J. Boć, red., Prawo administracyjne. Wrocław 2000, s. 364.8 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Toruń 1999, s. 362. 9 J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej. Warszawa 2006, s. 15. 10 Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego. Warszawa 2000, s. 227.11 Dz.U., Nr 185, poz. 1092.

Lidia Zacharko

11

Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli12 postępowanie kontrolne ma na celu ustale-nie stanu faktycznego w zakresie działalności jednostek poddanych kon-troli, rzetelne jego udokumentowanie i dokonanie oceny kontrolowanej działalności według kryteriów określonych w art. 5. Przygotowanie kontro-li obejmuje w szczególności opracowanie programu kontroli lub tematyki kontroli, w których uwzględnia się: wyniki wcześniejszych kontroli, wyniki badań analitycznych określonych problemów oraz skarg i wniosków, opinie naukowe i specjalistyczne, informacje i dane pochodzące od jednostek, o których mowa w art. 2 i art. 4, oraz od innych podmiotów.

Tak więc kontrola jest funkcją złożoną, która nie jest spełniona przez jedną czynność, ale obejmuje ciąg działań. Wykonywanie kontroli stano-wi swego rodzaju „proces realizacyjny”, którego należyte zorganizowanie i właściwy przebieg determinują osiągnięcie oczekiwanych efektów kon-trolnych, a tym samym wypełnienie zadań i celów stawianych przed po-szczególnymi organami kontroli. Proces ten może być bardziej lub mniej skomplikowany, co w szczególności zależy od rodzaju i formy kontroli oraz dziedzin, jakich ona dotyczy13. Generalnie rzecz biorąc, kontrola układa się w pewien schemat składający się z kilku etapów, który realizuje podmiot kontrolujący. Jako pierwszy etap należy przyjąć sporządzenie i przedsta-wienie odpowiedniemu organowi planu jej przeprowadzenia. Drugi etap stanowi ustalenie stanu faktycznego, a więc zapoznanie się z dokumentacją jednostki kontrolowanej. Kolejnym stadium jest porównanie ustaleń z obo-wiązującymi przepisami prawa. Jeżeli występują nieprawidłowości, trzeba wskazać źródła ich powstania. Protokół kontroli jest aktem dwustronnym, a więc podpisanym zarówno przez kontrolującego, jak i przez kierowni-ka jednostki kontrolowanej. Protokół jest podstawą do wszczęcia postę-powania pokontrolnego. Ostatnią fazę stanowi oddziaływanie pokontrolne, które występuje w postaci wniosków, zaleceń i wystąpień pokontrolnych. Wszystkie te akty określają kierunki i sposoby naprawienia kontrolowanej działalności, w której stwierdzono nieprawidłowości, błędy i uchybienia14.

Większość aktów prawnych nie definiuje pojęcia kontroli, ale skupia się na wskazaniu jej zakresu podmiotowego i przedmiotowego, w tym in-strumentów kontroli oraz jej celu15. Jako przykład należy podać ustawę

12 Tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 82 ze zm.13 J. Jagielski, Kontrola administracji. Warszawa 1999, s. 56.14 J. Jagielski, Kontrola administracji…, op. cit., s. 53, a także W. Dawidowicz, Zagadnienia ustrojo-

we…, op. cit., s. 34 i n.15 Ustawa z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne, tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 858 (art. 6) związku

z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o służbie celnej, tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 990.; Ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo dewizowe, tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 826 (rozdz. 9); Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 584 (rozdz. 5); Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1620; Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 613.


12

z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej16. Ustawodawca wyróżnia sześć form, w jakich jest realizowana: postępowanie kontrolne, kontrola podatkowa, postępowanie przygotowawcze, wywiad skarbowy, czynności realizacyjne, audyt środków Unii Europejskiej i innych środków zagranicz-nych17. Kontrola skarbowa wykracza zatem poza zakres spraw podatko-wych, obejmuje m.in. zagadnienia dotyczące spraw celnych, dewizowych, związanych z majątkiem Skarbu Państwa, a także wydatkowania środków pochodzących z Unii Europejskiej. Kontrola skarbowa jest swoistym połą-czeniem uprawnień kontrolnych, a także uprawnień do stosowania niekiedy metod i środków operacyjnych i techniczno-śledczych. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, niektóre uprawnienia wywiadu skarbowego idą dalej niż uprawnienia służb specjalnych, np. Agencji Bezpieczeństwa We-wnętrznego czy Agencji Wywiadu18.

Jak słusznie stwierdza S. Kałużny, kontrola coraz częściej jest definio-wana jako zespół działań, których celem pozostaje regulowanie i korygo-wanie czynności oraz procesów w celu osiągania określonych rezultatów19.

Kontrola nie jest kojarzona jedynie z czynnościami sprawdzającymi czy oceną, ale np. z inspekcją, rewizją, lustracją, sprawowaniem pieczy20, kon-trolingiem21, audytem wewnętrznym22, kontrolą zarządczą23 czy wywiadem

16 Tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 553 ze zm.17 Szerzej na ten temat piszą E. Ruśkowski, W. Stachurski, J. Stankiewicz, Ustawa o kontroli skarbo-

wej. Komentarz. Warszawa 2000; P. Pietroń, W. Stachurski, Ustawa o kontroli skarbowej. Komentarz. Wrocław 2011.

18 Szerzej na ten temat: M. Kowalczyk, Charakter prawny postępowania kontrolnego w świetle ustawy o kontroli skarbowej. Praca doktorska, maszynopis. Uniwersytet Śląski, Katowice 2012 i cytowana tam literatura.

19 S. Kałużny, Leksykon kontroli. Warszawa 2002, s. 82 i n. 20 Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ustawę można tworzyć samorzą-

dy zawodowe reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

21 Od ang. controlling — kierowanie, sterowanie, które obejmuje planowanie, sprawdzanie i kontrolę. 22 Pojęcie audytu w Polsce pojawiło się z początkiem lat 90. XX w. w odniesieniu do audytu zewnętrzne-

go wykonywanego przez biegłych rewidentów i tzw. firmy audytorskie (Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych, ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o służbie cywilnej, Dz.U., Nr 106, poz. 1116). Zdaniem B.R. Kuca kontrola jest nieodzownym elementem funkcjonowania organi-zacji, za którą odpowiedzialne jest całe kierownictwo. Audyt wewnętrzny interweniuje tylko na drugim etapie (weryfikacyjnym), aby skontrolować istnienie i skuteczność rozwiązań kontrolnych. Kontrola to podstawa audytu. Zob. B.R. Kuc, Audyt wewnętrzny, teoria i praktyka. Warszawa 2002, s. 80.

Art. 276 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stanowi, że w jednostkach samo-rządu terytorialnego zadania przypisane kierownikom jednostki związane z audytem wewnętrznym wykonują odpowiednio: wójt, burmistrz, prezydent miasta, przewodniczący zarządu jednostki samo-rządu terytorialnego. Jak pisze C. Kosikowski, audytem wewnętrznym jest ogół zadań, przez które kierownik jednostki uzyskuje obiektywną, niezależną ocenę adekwatności, efektywności i skuteczności systemów zarządzania i kontroli w jednostce w zakresie jej gospodarki finansowej (C. Kosikowski, Finanse i prawo finansowe. Warszawa 2008, s. 157). Z kolei B. Kołaczkowski i M. Ratajczak określili audyt wewnętrzny jako ogół niezależnych działań kontrolnych i doradczych podejmowanych w celu zbadania systemów zarządzania i kontroli w jednostce sektora finansów publicznych, z których kierow-nik tej jednostki uzyskuje odpowiednią ocenę na temat ich działania oraz użyteczności (adekwatności, efektywności i skuteczności tych systemów dla jednostki), a także możliwości usprawnienia funkcji danej jednostki (B. Kołaczkowski, M. Ratajczak, Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego w Polsce. Warszawa 2010, s. 151).

23 Zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych kontrola zarząd-cza w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych, by zapewnić

Lidia Zacharko

13

skarbowym. Należy więc skonstatować, że współcześnie pojęcie kontroli odbiega od tradycyjnego rozumienia.

Analizując pojęcie kontroli, wskazać trzeba podstawowe jej metody i instrumenty, które implikują jej odmiany.

Zdaniem J. Starościaka „można ustalić nieskończenie wiele rodzajów kontroli w zależności od przyjętych kryteriów podziału, a kryteria te mogą się opierać bądź na momentach ustrojowych (usytuowanie organów kon-troli), bądź na momentach treści kontroli, tj. z punktu widzenia, z którego przeprowadzana jest obserwacja organu działającego”24. W związku z tym w zależności od usytuowania podmiotu wyróżniamy kontrolę zewnętrzną i kontrolę wewnętrzną. Kontrola wewnętrzna jest sprawowana przez pra-cownika, wewnętrzną komórkę organizacyjną lub inny podmiot. Występuje ona w postaci kontroli funkcjonalnej, wykonywanej na wszystkich szczeb-lach zarządzania, lub kontroli instytucjonalnej, tj. w postaci specjalnie utworzonych jednostek komórek organizacyjnych czy stanowisk kontroli. Kontrola instytucjonalna ma ściśle sprecyzowany zakres zadań i kompeten-cji, realizuje zadania własnymi siłami i jest oparta na kontroli następczej. Nadto w kontroli wewnętrznej istotną rolę odgrywa kontrola instancyjna oparta na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego25 czy or-dynacji podatkowej, np. kontrola sprawowana przez Samorządowe Kolegia Odwoławcze czy urzędy i izby skarbowe.

Jeśli chodzi o kontrolę zewnętrzną, tj. niezależną od administracji, to wyróżniamy m.in.: kontrolę parlamentarną, kontrolę Trybunału Sta-nu, Trybunału Konstytucyjnego, kontrolę Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, kontrolę Najwyższej Izby Kontroli (kontrola pań-stwowa), kontrolę sądową, w tym kontrolę sądów administracyjnych oraz kontrolę społeczną w postaci skarg i wniosków lub petycji26.

Momenty treści kontroli dają asumpt do wyróżnienia następujących ro-dzajów kontroli:

• planowość (kontrola planowa i pozaplanowa),• zakres podmiotowo-przedmiotowy (kontrola kompleksowa i wycin-

kowa),

realizację celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Zdaniem E. Chojny-Duch treść ww. przepisu bardziej odpowiada pojęciu kierowania lub zarządzania niż tra-

dycyjnie rozumianej kontroli. Zob. E. Chojna-Duch, Próba systematyzacji pojęć, zadań z dziedziny kontroli i audytu wewnętrznego na podstawie ustawy o finansach publicznych. „Kontrola Państwowa”, nr 1/2010, s. 48.

24 J. Starościak, Prawo administracyjne…, op. cit., s. 350–351. 25 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn.: Dz.U.

z 2013 r., poz. 267 ze zm. 26 W administracji rządowej dominuje kontrola pionowa, a wewnątrz jednostek samorządu terytorialnego

relacje kontrolne mają charakter poziomy, tj. poprzez udzielanie absolutorium organowi wykonawcze-mu czy działalność komisji rewizyjnych. Demokratyzacja ustroju umożliwiła wzrost znaczenia kontroli niepaństwowej, która występuje w postaci kontroli zorganizowanej, np. referendum lokalnego, czy kontroli niezorganizowanej, jak wnioski i skargi na funkcjonowanie organów administracji.


14

• charakter kontroli: kontrola merytoryczna (legalność, celowość, rzetelność i gospodarność) i kontrola formalna (legalność).

Zdaniem J. Filipka kontrola legalności odpowiada na pytanie, czy ba-danie działalności jest uzasadnione w obliczu norm upoważniających z for-malnoprawnego punktu widzenia kompetencje i działania administracji publicznej, a także czy można stwierdzić, czy w zakresie objętym kontrolą nie zostały naruszone normy wartościujące, wśród nich normy zadaniowe. Autor nadmienia, że w ramach kontroli celowości badane są efekty dzia-łalności administracji publicznej w zakresie rzeczywistości, który powinien być objęty zasięgiem jej zadań27:

• kryterium miejsca kontroli: w siedzibie organu i poza siedzibą or-ganu,

• profil kontroli: ekonomiczna, sanitarna itp.,• czas kontroli: ex ante i ex post, tj. moment wkroczenia w działal-

ność podmiotu kontrolowanego.Na szczególną uwagę zasługuje kilka odmian kontroli wyróżnionych ze

względu na ich podstawowe metody: inspekcja, rewizja, lustracja i wizyta-cja. Inspekcja jest kontrolą wykonywaną na miejscu, kontrolą faktyczną, polegającą na bezpośrednim, osobistym obserwowaniu czynności i zaso-bów, zjawisk i stanów rzeczywistych. Inspekcja polega na bezpośredniej obserwacji zachowania się badanej jednostki. Rewizja to kontrola finan-sowa, której celem jest porównanie stanu rzeczywistego z dokumentacją, jest np. sprawowana przez Regionalne Izby Obrachunkowe. Lustracja jest kontrolą polegającą na ocenie stanu rzeczywistego, a wizytacja polega na bezpośrednim wglądzie w działalność jednostki.

Warto wskazać również na dorobek nauki niemieckiej w tym zakre-sie. Zdaniem E. Schmidta Abmanna różnorodność kontroli może być zob-razowana na podstawie pewnych zasadniczych kryteriów, tj. przedmiotu jako wyniku postępowania, stadiów (planowanie, rozstrzygnięcie czy rea-lizacja), kryterium czasu, tj. momentu wkroczenia w działalność podmiotu kontrolowanego, podmiotów sprawujących kontrolę, inicjatywy kontroli, instrumentów kontroli, zakresu kontroli, zakresu powiązań systemowych28.

Działania kontrolne wobec organów administracji publicznej powinny gwarantować ich prawidłowość, a zarazem być czynnikiem jakości admini-stracji.

J. Jagielski zwraca uwagę, że w elementach pojęcia kontroli wystę-puje obserwacja, sprawdzanie i ocena, a więc uchwycenie nieprawidłowo-

27 J. Filipek, Prawo administracyjne…, op. cit., s. 218; a także J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Cz. 1. Kraków 1995, s. 40–56.

28 E. Schmidt Aβmann, Ogólne prawo administracyjne. Założenia i zadania tworzenia systemu praw-noadministracyjnego. Wyd. 2 przeredagowane i rozszerzone. Przeł. A. Wasilewski. Warszawa 2011,

s. 292 i cytowana tam literatura.

Lidia Zacharko

15

ści. To samo przez się jest działaniem na rzecz jakości. Drugi aspekt, na który zwraca uwagę autor, to kryteria kontroli, tj. legalność, rzetelność, gospodarność czy celowość — one również stanowią implikację do mier-ników oceny jakości administracji29. Ważnym elementem jakości kontroli jest kwestia procedur kontrolnych i przestrzegania zasady praworządności. Procedury kontrolne służą sprawności i efektywności funkcji kontrolnych30.

Zmiany w modelu administracji publicznej, reaktywowanie samorządu terytorialnego nie pozostają bez wpływu na system kontroli i jej rozumie-nie. Zmiany te dotyczą doskonalenia modelu kontroli wewnątrzadministra-cyjnej, w tym kontroli instancyjnej w ogólnym postępowaniu admini-stracyjnym lub podatkowym, ale także w systemie kontroli zewnętrznej, np. pozycji prawnej Najwyższej Izby Kontroli, która stanowi niewątpliwe wzmocnienie kontroli wewnątrzadministracyjnej, czy kontroli sądowej sprawowanej w szczególności przez sądy administracyjne.

Całokształt zmian w modelu administracji publicznej i w systemie kon-troli zmierza niewątpliwie do jej udoskonalenia. Kontrola stała się ważnym elementem procesów organizacyjnych i decyzyjnych w administracji.

Jak pisze L. Morawski, najważniejszymi cechami współczesnego prawa są luzy decyzyjne, klauzule generalne i inne formy dyskrecjonalizmu31, co implikuje nowe zadania dla systemu kontroli.

Podsumowując, należy podkreślić, że pojęcie kontroli było niejedno-krotnie definiowane, ale mimo wszystko podstawowe elementy tego po-jęcia są rozumiane tak samo. Wspomniane formy kontroli zmierzają do szeroko pojętej ochrony interesów społecznych, państwowych i jednostko-wych.

Kontrola może występować samoistnie bądź jest elementem szerzej rozumianego działania (kierowania, nadzoru), wówczas będzie ona polegać nie tylko na wyjaśnieniu przyczyn nieurzeczywistnienia stanu postulowa-nego oraz na podaniu sposobu jego urzeczywistnienia, a także środków zapewniających skuteczną realizację stanu postulowanego w przyszłości32. Analiza pojęcia kontroli i jej instrumentów pozwala stwierdzić, że winna nastąpić ewolucja kontroli w kierunku instrumentalizacji (kontrola wyma-ga stworzenia wielu wskaźników opisujących stany przyszłe), specjalizacji oraz jej dalszej instytucjonalizacji.

29 J. Jagielski, Kontrola jako czynnik jakości administracji publicznej. W: Jakość administracji publicz-nej. Międzynarodowa konferencja naukowa. Rzeszów 2014, s. 162.

30 Ibidem, s. 167.31 L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian. Warszawa

1999, s. 49 i n. 32 J. Sługocki, Prawo administracyjne. Podstawowe zagadnienia ustrojowe. Wyd. 2. Oficyna & Wolters

Kluwer Business, Warszawa 2002, s. 389.


16

Streszczenie

Kontrola nie jest kojarzona jedynie z czynnościami sprawdzającymi czy oceną, ale np. z inspekcją, rewizją, lustracją, sprawowaniem pieczy, kontrolingiem, audytem wewnętrznym, kontrolą zarządczą czy wywiadem skarbowym. Należy więc skonstatować, że współcześnie pojęcie kontroli odbiega od tradycyjnego rozumienia. Analiza pojęcia kontroli i jej instru-mentów pozwala stwierdzić, że winna nastąpić ewolucja kontroli w kierun-ku instrumentalizacji (kontrola wymaga stworzenia wielu wskaźników opi-sujących stany przyszłe), specjalizacji oraz jej dalszej instytucjonalizacji.

Lidia Zacharko

17

Andrzej Matan

Administracyjne procedury kontrolne

1. Uwagi wprowadzające

Problematyka procedur kontrolnych stosowanych przez organy admini-stracji publicznej nie była do tej pory przedmiotem większego zaintereso-wania doktryny. W zasadzie poza ogólnymi uwagami autorstwa J. Jagiel-skiego1 porządkującymi w dużej części podstawowe problemy teoretyczne z tego zakresu nie znajdujemy opracowań o charakterze ogólnym. Jeżeli już takie się pojawiają, to przy okazji omawiania kontroli sprawowanej przez różne organy administracji publicznej2. Trudno się dziwić takiemu stanowi rzeczy, skoro działalność kontrolna administracji publicznej nie wy-wołuje takich emocji, jak chociażby wykonywanie przez nią zadań publicz-nych w formach władczych, a zwłaszcza w postaci decyzji administracyj-nej. Jednakowoż wraz z umacnianiem się idei demokratycznego państwa prawnego narasta przekonanie, że funkcja kontrolna administracji publicz-nej — oczywiście przede wszystkim ta jej część, która jest realizowana w sferze zewnętrznej, ale też i w pewnym zakresie w sferze wewnętrznej (w szczególności zdecentralizowanej) — powinna zostać poddana rygorom prawnym. Nie jest to wyłącznie postulat. Proces taki się odbywa, czego ilustrację stanowią zarówno ustawy podejmowane w ciągu kilku ostatnich lat, jak i wprowadzane w nich zmiany3.

Przedmiotem rozważań są zagadnienia związane z administracyjnymi postępowaniami kontrolnymi, przez co rozumiem wszelkie postępowania kontrolne (a w zasadzie wszelką kontrolę, zważywszy na to, że nawet jeśli przepisy prawa nie regulują kwestii proceduralnych, to i tak organ doko-nujący kontroli pewną procedurę stosuje) prowadzone przez organy admi-nistracji publicznej zarówno wobec podmiotów pozostających w strukturze

1 Mam na uwadze rozważania zawarte w pkt 5 (Wykonywanie kontroli i problem procedur kontrolnych) rozdz. 1 opracowania Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2012 (wyd. 3), s. 63–76.

2 Chodzi w szczególności o prace komentatorskie oraz artykułowe.3 Jako przykład może służyć ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U.

z 2001 r., Nr 185, poz. 1082) czy ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), a zwłaszcza zmiany przepisów regulujących kontrole przedsiębiorcy zawartych w rozdz. 5 tej ustawy.

18

administracji publicznej, jak i wobec podmiotów zewnętrznych. Uwagi po-niższe mają charakter porządkujący i w dużej części skupiają się na pró-bie dokonania systematyki, która, jak należy zakładać, powinna bazować na wyróżnieniu pewnych rodzajów (typów) kontroli. Nie budzi wątpliwości teza, że kontrola, a po niej i postępowania kontrolne mają bardzo różny charakter, zwłaszcza w zależności od relacji zachodzących między organa-mi wykonującymi uprawnienia kontrolne a podmiotami kontrolowanymi, a także ze względu na jej przedmiot.

2. Wewnętrzne stosunki kontroli a administracyjne procedury kontrolne

Rozważania dotyczące administracyjnych procedur kontrolnych po-przedzić trzeba pewnymi uwagami, które powinny pozwolić na uporząd-kowanie tej problematyki. W pierwszym rzędzie zwróćmy uwagę na rzecz z tego punktu widzenia zasadniczą, co więcej: niebudzącą większych wąt-pliwości. Nie jest możliwe, ze względów czysto obiektywnych, ukształtowa-nie uniwersalnego modelu kontroli. Przesądza o tym przede wszystkim to, że interesujące nas prawne stosunki kontroli zachodzą między organami administracji publicznej a podmiotami usytuowanymi wobec nich w różny sposób.

Ogólnie rzecz ujmując, możemy mówić o stosunkach kontrolnych we-wnętrznych oraz zewnętrznych. Te pierwsze zachodzą między organami ad-ministracji pozostającymi wobec siebie w układzie podporządkowania, przy czym nie są one jednorodne głównie z tej przyczyny, że podporządkowanie to może wynikać zarówno ze scentralizowanego modelu administracji, za-kładającego istnienie zależności charakterystycznych dla hierarchicznego podporządkowania (podporządkowanie osobowe i służbowe, kierownictwo, szeroko zakreślony nadzór), jak i z modelu administracji zdecentralizo-wanej, w którym takich zależności nie ma, pojawiają się natomiast więzy innego rodzaju (głównie nadzorcze). Problematykę kontroli wewnętrznej dodatkowo komplikuje powstanie w strukturze administracji publicznej nowych rodzajów relacji, charakterystycznych dla zespolenia (zwierzchni-ctwo) oraz „niezespolenia”, zakładającego relatywnie luźne więzi między podstawowym organem administracji zespolonej a organami administracji niezespolonej. W tej części pojawiają się także wewnętrzne stosunki kon-troli w ścisłym tego słowa znaczeniu, obejmujące relacje organ — jego urząd oraz podległe jednostki.

Na szczególną uwagę zasługuje kontrola sprawowana przez organy ad-ministracji rządowej (wojewodę) nad samorządem terytorialnym w zakre-sie, w jakim wykonuje on zadania ze sfery administracji rządowej. Istnie-

Andrzej Matan

19

jące w tej sferze układy kontrolne (w tym postępowania) będą odmiennie ukształtowane (bądź w ogóle ukształtowane prawnie) aniżeli w przypadku kontroli nad zadaniami własnymi (mimo tego, że nadzór co do obu katego-rii zadań publicznych pozostaje taki sam). Charakterystyczne pozostaje to, że częstokroć zacierają się tutaj granice kontroli i nadzoru4.

3. Zewnętrzne stosunki kontroli a administracyjne procedury kon-trolne

Równie skomplikowane relacje pojawiają się w sferze zewnętrznej, gdzie organy administracji publicznej dysponują uprawnieniami kontrol-nymi wobec podmiotów niepozostających wobec nich w układzie podpo-rządkowania organizacyjnego. Można ogólnie przyjąć, że jest to kontrola regulowana przepisami materialnego prawa administracyjnego, które wy-znacza dla tych „zewnętrznych” podmiotów określone prawa i obowiązki, zakazy czy nakazy bądź też zasady korzystania z konstytucyjnych praw, wolności oraz swobód. Rolą organów administracji zaś będzie właśnie kon-trola ich respektowania. To będzie zasadniczy obszar kontroli zewnętrznej, poza nim natomiast pozostaje problematyka kontroli wykonywania zadań publicznych, zarówno przez podmioty administracji publicznej (organy za-kłady, agencje itp.), jak i podmioty niepubliczne, które realizują takie za-dania w wyniku zlecenia decyzją ustawodawcy bądź w efekcie zawieranych porozumień.

Jeśli chodzi o kontrolę zewnętrzną pierwszego rodzaju (zasadniczą), to będzie ona powiązana z kompetencjami policyjnymi oraz reglamenta-

4 Stosownie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach ryn-ku pracy (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 149) do zadań wojewody w zakresie polityki rynku pracy należy sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez marszałka województwa lub starostę, wojewódzkie lub powiatowe urzędy pracy oraz inne podmioty, zwane dalej jednostkami kon-trolowanymi, w szczególności w zakresie:

1) sposobu prowadzenia przez urzędy pracy usług rynku pracy, o których mowa w art. 35, 1a) realizowania przez podmioty, którym udzielono akredytacji, zobowiązań wynikających z ustawy

oraz umowy akredytacyjnej, 2) spełniania wymogów kwalifikacyjnych określonych dla dyrektorów i pracowników urzędów pracy, 3) przestrzegania zasad i trybu wydatkowania środków Funduszu Pracy, 4) prawidłowości zlecania realizacji zadań i usług rynku pracy lub zlecania działań aktywizacyjnych, 5) kontroli realizacji innych zadań, wynikających z ustawy, wykonywanych przez samorząd terytorialny

lub inne podmioty. W rozdziale 19 tej ustawy (Nadzór i kontrola) zostały określone środki prawne przysługujące woje-

wodzie, przy czym nie mają one charakteru nadzorczego. Nie można za taki uznać środka w postaci zlecenia jednostce samorządu terytorialnego opracowania kompleksowego programu naprawczego lub wezwania tej jednostki do wyznaczenia wykonawcy zastępczego. W przypadku niewyznaczenia przez jednostkę samorządu terytorialnego wykonawcy zastępczego w zakreślonym terminie lub nieopraco-wania albo niewdrożenia kompleksowego programu naprawczego wojewoda może jedynie wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność jednostki podlegającej nadzorowi lub kontroli (art. 114 tej ustawy). Podobne uprawnienia wojewody przewiduje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspie-raniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 232) oraz ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (też w rozdziale zatytułowanym Nadzór i kontrola) w art. 129 (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.).


20

cyjnymi, a także coraz bardziej widocznymi uprawnieniami regulacyjnymi i nadzorczymi organów administracji publicznej.

Policja administracyjna nakierowana na ochronę pewnych „publicz-nych” dóbr (w tym życia, zdrowia, mienia) oraz stanów (bezpieczeństwa, porządku oraz spokoju publicznego) wymaga kontroli zachowań obywateli oraz innych podmiotów w tym celu, aby po stwierdzeniu zagrożenia dla tych dóbr lub stanów organ policyjny mógł podjąć działania zmierzające do wyeliminowania bądź ograniczenia zagrożeń poprzez zastosowanie środ-ków władczych (policyjnych form działania) pozostających w zakresie jego kompetencji5. Właściwe rozpoznanie owych zagrożeń jest o tyle istotne, że stosowanie środków policyjnych odbywa się bez stosowania k.p.a., dlatego poziom ochrony prawnej adresata działań podejmowanych przez policję pozostaje relatywnie niski.

Reglamentacja, głównie ze względu na przedmiot ochrony oraz in-strumenty działania6, jest bliska policji administracyjnej i częstokroć kom-petencje służące do wykonywania obu tych funkcji pozostają w zakresie działania (właściwości) tych samych organów. Nie uzasadnia to jednak traktowania ich łącznie, zważywszy na specyfikę działań policyjnych, któ-re są podejmowane w trybie natychmiastowym (stanowią reakcję na za-grożenia), podczas gdy działania reglamentacyjne mają charakter krea-tywny (wyprzedzający). Kompetencje reglamentacyjne wiążą się głównie z ograniczeniami swobody działalności gospodarczej, przybierających for-mę koncesji, zezwoleń i licencji. Obejmują także pewne rodzaje zachowań generalnie zabronionych przez prawo, dopuszczonych natomiast w kon-kretnym przypadku po uzyskaniu pozwolenia (np. pozwolenia na broń). Organy właściwe do podejmowania działań reglamentacyjnych dysponują zazwyczaj uprawnieniami kontrolnymi w zakresie wykonywania uprawnień określonych w akcie reglamentacyjnym. Kontrola w sferze reglamentacji jest wykonywana ex post (ma charakter „następczy”) i nakierowana jest na badanie zgodności działań uprawnionego podmiotu z aktem reglamen-

5 Przykładowo typowo policyjne uprawnienia Inspekcji Farmaceutycznej przewiduje art. 121a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm.). Główny Inspektor Farmaceutyczny podejmuje decyzje o czasowym zakazie wprowadzania produktu leczniczego do obrotu, o wstrzymaniu obrotu takim produktem lub o wycofaniu tego pro-duktu z obrotu ze względu na zagrożenie zdrowia publicznego, zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub zwierząt lub zagrożenia dla środowiska. Podstawą do zastosowania środków policyjnych, w jakie są wyposażone organy Inspekcji Farmaceutycznej, mogą być ustalenia dokonane w wyniku kontroli, o której mowa w art. 109 tej ustawy (do zadań Inspekcji Farmaceutycznej należy m.in. przepro-wadzanie inspekcji warunków wytwarzania i importu produktów leczniczych, kontrolowanie jakości leków recepturowych i aptecznych sporządzonych w aptekach oraz kontrolowanie obrotu środkami odurzającymi, substancjami psychotropowymi i prekursorami grupy I-R).

6 Podobnie w przypadku regulacji i nadzoru.

Andrzej Matan

21

tacyjnym oraz wymogami wynikającymi z przepisów powszechnie obowią-zujących7.

Podobnie rzecz się ma z działaniami podejmowanymi w zakresie funkcji regulacyjnej, gdy zachodzi potrzeba kontrolowania zachowań adresatów przed podjęciem aktu regulacyjnego w celu ustalenia stanu faktycznego uzasadniającego wydanie aktu8 bądź też po jego podjęciu pod względem zgodności działań przedsiębiorcy z treścią aktu oraz przepisów powszechnie obowiązujących9.

Bardzo ścisłe związki zachodzą między kontrolą a nadzorem przewi-dzianym w przepisach prawa materialnego administracyjnego. Czasami więc ustawodawca nie rozdziela wyraźnie kompetencji kontrolnych i nad-zorczych, a także postępowania kontrolnego i nadzorczego10. Zdarza się również i tak, że uprawnienia kontrolne podzielone zostają między róż-ne organy, kompetencje nadzorcze zaś należą do jednego z nich11 bądź też w gestii organów administracji pozostają tylko uprawnienia kontrolne, podczas gdy środki nadzoru należą do sądu powszechnego12. Nadzór na tym obszarze oparty jest na kryterium legalności13.

7 Np. stosownie do art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) organ koncesyjny jest uprawniony do kontroli działalności gospo-darczej w zakresie: zgodności wykonywanej działalności z udzieloną koncesją, przestrzegania warun-ków wykonywania działalności gospodarczej oraz obronności lub bezpieczeństwa państwa, ochrony bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli. Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.) do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 9, 18 i 181, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

8 Zob. regulacje zawarte w rozdziale 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i kon-sumentów (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 184) pt. Kontrola i przeszukanie w toku postępowania przed Prezesem Urzędu. Kontrola może być podjęta w związku ze wszczęciem postępowania anty-monopolowego lub wyjaśniającego bądź też samodzielnie, tj. bez wszczynania takiego postępowania (por. art. 105i u.o.k.k.). Kontrolny charakter ma także samo postępowanie wyjaśniające.

9 Zob. regulacje zawarte w rozdz. 2 pt. Kontrola i postępowanie pokontrolne. Stosownie do art. 199 ust. 1 prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej jest uprawniony do kontroli przestrzegania przepi-sów, decyzji oraz postanowień z zakresu telekomunikacji, gospodarki częstotliwościami lub spełniania wymagań dotyczących kompatybilności elektromagnetycznej. Do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 200a tej ustawy).

10 Np. rozdz. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) nosi tytuł Nadzór i kontrola nad działalnością spółek. W przepisach w nim zawartych trudno odnaleźć te, które dotyczą kontroli. Ustawodawca wyraźnie miesza te dwie instytucje (kontrolę i nadzór).

11 W świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) uprawnienia kontrolne należą do właściwości organów architektoniczno-budowlanych oraz or-ganów nadzoru budowlanego, kompetencje nadzorcze natomiast — tylko do organów nadzoru bu-dowlanego.

12 Np. w świetle przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r., Nr 70, poz. 855 ze zm.), w których ustawodawca posługuje się terminem nadzór, przypisując uprawnienia z tego zakresu organom administracji oraz sądowi powszechnemu, w istocie rzeczy mieszczą się w jego zakresie uprawnienia kontrolne, należące do organów administracji, oraz nadzorcze, pozostające w gestii sądu.

13 Stwierdza to wyraźnie np. art. 29 ustawy z dnia z 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz.U., Nr 63, poz. 322 ze zm.): „Nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy oraz przepisów rozporządzeń, o których mowa w art. 1 ust. 1, sprawują, w zakresie swojej właściwości, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Państwowa Inspekcja Sanitarna Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz Wojskowa Inspekcja Sanitarna…”.


22

Uprawnienia kontrolne i powiązane z nimi funkcjonalnie kompetencje policyjne, reglamentacyjne, regulacyjne oraz nadzorcze są budowane na podstawie kryterium przedmiotowego i w zasadniczej części należą do or-ganów inspekcyjnych („organów ponadresortowej kontroli specjalnej”14)15. Mogą zostać przypisane także innym organom wykonującym funkcje po-licyjne (np. Państwowej Straży Pożarnej), reglamentacyjną (np. organy koncesyjne), regulacyjną (np. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Kon-sumentów), nadzorczą bądź też kilka ze wskazanych funkcji (np. organy nadzoru budowlanego, które dysponują uprawnieniami policyjnymi i nad-zorczymi).

Nie powinno budzić większych wątpliwości, że do sfery kontroli ze-wnętrznej, a także do grupy administracyjnych postępowań zewnętrznych, należy zaliczyć kontrolę prowadzoną w związku z wykonywaniem zadań publicznych przez podmioty niepubliczne, które wykonują takie zadania w wyniku zlecenia decyzją ustawodawcy bądź na podstawie zawieranych porozumień16.

4. Podsumowanie

Zważywszy na różnorodność stosunków kontroli, wynikającą przede wszystkim z charakteru relacji łączących organ administracji publicznej wyposażony w uprawnienia kontrolne z podmiotem kontrolowanym, nie można mówić o jednej, uniwersalnej procedurze, która mogłaby znaleźć do nich zastosowanie. Można natomiast rozważać, czy nie byłoby uzasadnione budowanie modelowych procedur dostosowanych do specyfiki tych stosun-ków czy też ich grup.

Takie modelowe procedury powinny w pierwszym rzędzie uwzględ-niać specyfikę postępowań kontrolnych wewnętrznych oraz zewnętrznych, a także to, że w ramach jednej i drugiej grupy będzie zachodziła koniecz-ność uwzględnienia specyfiki pewnych „szczególnych” rodzajów postę-powań kontrolnych. Nie ma większych przeszkód, aby regulacje prawne obowiązujące w tym zakresie budować jako postępowania szczególne, ba-

14 J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Cz. 2. Kraków 2001, s. 225. J. Boć określa je jako organy inspekcji międzyresortowej (por. J. Boć, red., Prawo administracyjne. Wrocław 2005, s. 432).

15 Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna, Inspekcja Handlowa, Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska, Państwowa Inspekcja Pracy, Społeczna Inspekcja Pracy, Inspekcja Transportu Drogowego, Inspekcja Weterynaryjna, Inspektor ds. Substancji i Preparatów Chemicznych, inspektorzy Inspektoratu Rybołówstwa Morskiego, inspek-torzy Urzędu Żeglugi Śródlądowej, Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Generalny Inspektor Informacji Finansowej, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych.

16 Zob. rozdział pt. Kontrola świadczeniodawców prowadzona przez Narodowy Fundusz Zdrowia w trybie art. 64 u.ś.o.z. A. Ziółkowskiej zamieszczony w tym opracowaniu (s. 181).

Andrzej Matan

23

zujące w zasadniczej części na regulacji o charakterze ogólnym. Już na tym etapie rozwoju postępowań administracyjnych kontrolnych można zauwa-żyć, że w pierwszej w tych grup (kontrola wewnętrzna) rolę ogólnej pro-cedury kontrolnej mogłaby odgrywać procedura regulowana ustawą z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej, w grupie drugiej (ze-wnętrznej) natomiast — postępowanie kontrolne zawarte w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Już w tej chwili wiele ustaw zawierających regulacje procesowe zewnętrzne, zwłaszcza w sytua-cji, kiedy dotyczą one podmiotów gospodarczych, wyraźnie to czyni17.

Streszczenie

Przedmiotem rozważań są zagadnienia związane z administracyjnymi postępowaniami kontrolnymi, czyli wszelkimi postępowaniami kontrolnymi prowadzonymi przez organy administracji publicznej zarówno wobec pod-miotów pozostających w strukturze administracji publicznej, jak i wobec podmiotów zewnętrznych. Uwagi przedstawione w artykule mają charakter porządkujący i w dużej części skupiają się na próbie dokonania systema-tyki, która, jak należy zakładać, powinna bazować na wyróżnieniu pew-nych rodzajów (typów) kontroli. Nie budzi wątpliwości teza, że kontrola, a po niej i postępowania kontrolne mają bardzo różny charakter, zwłasz-cza w zależności od relacji zachodzących między organami wykonującymi uprawnienia kontrolne a podmiotami kontrolowanymi, a także ze względu na jej przedmiot.

17 Np. wedle art. 200a ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U., Nr 171, poz. 1800 ze zm.) do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Podobne postanowienie zawiera art. 183 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoho-lizmowi.


24

Marcin Janik

Wybrane problemy procedur kontrolnych prowadzonych przez inspekcje

1. Policja administracyjna

Pojęcie policji administracyjnej nie ma charakteru normatywnego, jest to pojęcie będące konstrukcją dogmatyki prawa publicznego, ukazujące specyficzne relacje zachodzące między jednostką a administracją działają-cą w celu ochrony pewnych dóbr (bezpieczeństwa publicznego, porządku publicznego, spokoju publicznego) lub wartości (życia, zdrowia). Dlatego już na wstępie warto przywołać kilka poglądów reprezentatywnych dla naj-nowszego dorobku nauki prawa administracyjnego.

B. Dolnicki do funkcji policyjnej zaliczył dwa typy działań. Po pierw-sze państwo rozporządzające siłą zbrojną oraz innymi formami przymusu jest przede wszystkim powołane do chronienia swoich obywateli przed nie-bezpieczeństwami zagrażającymi im ze strony sił przyrody i innych ludzi. Gdy te zagrożenia realnie powstaną, państwo powinno je zwalczać i usu-wać szkody przez nie spowodowane. Po drugie w ramach funkcji policyj-nej mogą być podejmowane również działania o charakterze biernym, któ-rych celem jest zapewnienie przestrzegania istniejących w danym zakresie norm prawnych oraz przeciwdziałanie ich naruszeniu. Działania te mogą przybierać formę bądź interwencji prewencyjnych, bądź interwencji przy-wracających stan sprzed naruszenia, jeżeli do takiego naruszenia doszło1. Zdaniem powołanego autora na istotę pojęcia policja w znaczeniu funkcjo-nalnym składają się: cel, którym jest ochrona interesów państwa przed na-ruszeniami lub też przywrócenie stanu sprzed naruszenia, oraz możliwości zastosowania przymusu jako środka służącego do osiągnięcia tego celu2.

1 B. Dolnicki, Policyjne funkcje państwa w Polsce. W: K. Nowacki, red., Problemy prawa angielskie-go i europejskiego oraz reformy w Europie Środkowej. „Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo”.

T. 272. Wrocław 2000, s. 395 i n.2 Ibidem, s. 396.

25

Materialne ujęcie policji właściwe jest dla poglądów Z. Leońskiego. Jego zdaniem policję administracyjną należy kojarzyć z działalnością or-ganów zajmujących się ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, ochroną ładu i spokoju publicznego, ochroną przed zagrożeniami zdrowia, życia, tj. działaniami w stanach zagrożenia (np. klęski żywiołowej) bez względu na to, jak ustawodawca nazywa organy powołane do ochrony tych wartości3.

Kontynuacje międzywojennej myśli policyjnej odnajdujemy w poglą-dach A. Matana, który opierając się na dorobku T. Bigi, wyodrębnia pojęcie policji, wskazując na następujące elementy konstrukcyjne: cel działalności, tj. utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego, środek działania, tj. przymus, oraz metodę realizacji celu, która polega na zapobieganiu nie-bezpieczeństwom, ewentualnie zwalczaniu już dokonanych naruszeń po-rządku prawnego4.

J. Dobkowski wskazuje, że ze względu na cele działalności władzy pub-licznej określenia funkcjonalne i materialne policji są zbieżne. Różnica mię-dzy nimi jest bardziej semantyczna niż merytoryczna, mają one bowiem przede wszystkim charakter deskryptywny, a mniej projektujący. Innymi słowy, pod kątem treściowym nie ma w tych dwóch koncepcjach istotnych rozbieżności. Według powołanego autora można przyjąć, że inaczej zostały w nich rozłożone akcenty, przyjęto także inny punkt analizy zagadnienia, co znajduje wyraz głównie w retoryce formułowanych określeń5.

W dalszej analizie będzie wykorzystane szeroko rozpowszechnione w literaturze znaczenie policji administracyjnej wskazujące, że jest to op-arta na prawie działalność różnych podmiotów ukierunkowana na ochronę określonych dóbr i walorów. O istocie policji w ogólnym rozumieniu nie decydują zatem np. metoda regulacji stosunków społecznych, zakres środ-ków przewidzianych przez normy prawne czy też strona organizacyjna, lecz

3 Z. Leoński, Istota i rodzaje policji administracyjnej (zagadnienia wybrane). W: Z. Niewiadomski, J. Buczkowski, J. Łukasiewicz, J. Posłuszny, J. Stelmasiak, red., Administracja u progu XXI wie-

ku. Prace dedykowane prof. zw. dr hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji 45-lecia pracy nauko-wej. Przemyśl 2000, s. 346; Z. Leoński, Policja administracyjna — istota, rodzaje, zadania. W:

Z. Leoński, red., Węzłowe problemy materialnego prawa administracyjnego. Cz. 2. Poznań 2000, s. 40; Z. Leoński, Materialne prawo administracyjne. Warszawa 2001, s. 121. Podobne stanowisko reprezentuje M. Jełowicki, który w policji administracyjnej widzi „sprawowaną przez organy administracji państwo-

wej ochronę bezpieczeństwa, porządku, ładu i spokoju publicznego z możliwością użycia w określonych prawem sytuacjach środków przymusu państwowego”. Zob. M. Jełowicki, Inspekcje specjalne funkcjo-nujące w aparacie administracji państwowej. „Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo”. T. 268. Wrocław 1990, s. 87.

4 A. Matan, Policja administracyjna jako funkcja administracji publicznej. W: J. Łukasiewicz, red., Nauka administracji wobec wyzwań współczesnego państwa prawa. Materiały z Międzynarodowej Konferencji Naukowej, Cisna 2–4 czerwca 2002 r. Rzeszów 2002, s. 353.

5 J. Dobkowski, Pozycja prawnoustrojowa służb, inspekcji i straży. Warszawa 2007, s. 46; J. Dobkowski, Policja administracyjna. Zagadnienia doktrynalno-instytucjonalne. „Samorząd Terytorialny”,

nr 7–8/2004, s. 20.


26

zidentyfikowany cel zarówno indywidualny, jak i wspólny, mieszczący się jednak w kategorii interesu publicznego6.

Warto w tym miejscu odnotować, że policja administracyjna, niebędąca co prawda terminem normatywnym, modelowo przedstawia m.in. specy-ficzne relacje między jednostką (obywatelem) a administracją7. Pełni ona zatem podobną funkcję w procesie poznawczym i dydaktyce jak inne kon-wencjonalne narzędzia badawcze (np. stosunek administracyjnoprawny, władztwo publiczne, akt administracyjny). W tym znaczeniu policja admi-nistracyjna stanowi terminus technicus obrazujący jedną ze „sfer ingeren-cji administracji”8 czy też „szczególny rodzaj działalności administracyjnej” — aktywności pośredniej, w odróżnieniu od aktywności bezpośredniej — działalności prestacyjnej9.

W kategoriach pojęcia-przedmiotu policja administracyjna identyfi-kuje pewien rzeczowy zakres unormowania prawnego wynikający przede wszystkim z powszechnie obowiązującego prawa przedmiotowego. Nie jest to jednak pojęcie prawne czy instytucja prawna o konotacji nadanej tym sformułowaniom przez prawoznawstwo, lecz pojęcie prawnicze (doktrynal-ne), aprioryczne, będące wyznacznikiem pola regulacji prawnej i służące systematyzacji i twórczemu uogólnieniu materiału normatywnego z zakre-su prawa administracyjnego oraz ujmowaniu tego obszaru w kategoriach funkcji administracji publicznej.

W konkluzji należy podnieść, że w świetle ujęcia systemowego policja oznacza działanie kwalifikowane ze względu na określone cele, do których należy ochrona pewnych wartości, tzn. życia lub zdrowia, oraz pewnych stanów, tj. bezpieczeństwa publicznego, porządku publicznego i spokoju publicznego, czyli zachowanie pewnego stanu równowagi.

Kryterium równowagi, określane niekiedy przez funkcjonalistów ter-minem equilibrium (homeostazy), związane jest z traktowaniem systemu jako utrzymującego swoją formę organizacyjną w trwałym układzie mimo zachodzących w nim zmian. Analogie do funkcji policyjnej dotyczą działań, które mają przywrócić system do stanu „normalnego” po zaistniałych za-kłóceniach.

Termin equilibrium rozpoczął swoją karierę w naukach społecznych od socjologii V. Pareto, definiującego je jako taki stan układu, który polega na wywołaniu w układzie reakcji zmierzającej do przywrócenia stanu realne-go, gdyby układ został poddany wpływom „sztucznym”, tj. odmiennym od

6 Ibidem, s. 49.7 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne. Warszawa 2004, s. 82; zob.

też W. Bednarek, J. Dobkowski, Z. Kopacz, Policja administracyjna w systemie administracji publicz-nej. W: I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga, red., Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka. Kraków 2001, s. 25.

8 J. Boć, Sfery ingerencji administracji. W: J. Boć, red., Prawo administracyjne. Wrocław 2000, s. 343. 9 J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej. Kraków 2003, s. 251.

Marcin Janik

27

zwykle nań oddziałujących10. „Sztuczny” oznacza przy tym nie jakiś stan wywołany eksperymentalnie, lecz stan potencjalny, który może, lecz nie musi się wydarzyć. Chodzi tu o zmiany pojawiające się w systemie nagle, takie jak np. epidemie, powodzie, trzęsienia ziemi.

Dla prowadzonych rozważań ciekawe wydaje się przeanalizowanie zagadnienia związanego z rozgraniczeniem pojęć policji administracyjnej i nadzoru. Warto już na wstępie zwrócić uwagę, że zarówno policja admini-stracyjna, jak i nadzór mają wiele cech wspólnych.

W literaturze zwraca się uwagę, że protoplastą policji administracyjnej i nadzoru była nieograniczona władza monarsza. Zdaniem M. Szewczyka w wyniku ewoluowania tych pojęć następowało stopniowe ich zróżnicowa-nie. W efekcie tych zmian pojęcie policji zaczęto identyfikować z ogółem działań podejmowanych przez administrację w celu ochrony życia, zdro-wia, mienia i porządku publicznego z możliwością ingerencji o charakte-rze władczym11, nadzorem określano natomiast działania polegające m.in. na władczej ingerencji, ale tylko wobec podmiotów realizujących funkcje publiczne. Podział ten nie był jednak ani przez ustawodawstwo, ani przez doktrynę przestrzegany. Należy wyraźnie podkreślić, że pojęcie nadzór sto-sowane jest nie tylko w relacjach organizacyjnego podporządkowania, ale także w relacjach z podmiotami spoza administracji publicznej. Tak więc istnienie lub nieistnienie więzów organizacyjnych nie jest czynnikiem róż-nicującym te dwa pojęcia12.

Interesujący problem związany nie tylko z wieloznacznością analizowa-nych pojęć, lecz także z oparciem obu typów działań na normach prawnych pojawił się w rozważaniach B. Dolnickiego13. Powołany autor wskazuje, że co prawda oba typy działań muszą mieć oparcie w normach prawnych, jednak o ile działania nadzorcze mogą mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy konkretna norma na to pozwala, o tyle przy działaniach typu policyjnego dopuszczalne jest wykorzystanie uznania administracyjnego. Autor jedno-cześnie mocno podkreśla, że powołane kryterium podziału odnosi do tej części policji administracyjnej, której celem jest usuwanie konfliktów mię-dzy interesem ogólnospołecznym a partykularnym interesem określonych podmiotów i zapobieganie takim konfliktom. Tym samym przeprowadzony podział znajduje zastosowanie w sferze działań mających na celu ochronę

10 V. Pareto, O równowadze systemu społecznego. W: Elementy teorii socjologicznych. Warszawa 1975, s. 75; S. Wróbel, Funkcjonalistyczne koncepcje dynamiki politycznej. Proces i zmiana polityczna. Katowice 1992, s. 44–66; A. Lesser, Functionalism in Social Anthropology. „American Anthropologist. New Series”, 1935, vol. 37, s. 386–394; H. Fallding, Functional Analysis in Sociology. „American Sociological Review”. Vol. 28, no 1/1963, s. 387–394; M. Abrahamson, Functionalism. Englewood Cliffs 1978, s. 38.

11 M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym. Administracja wobec wolności i in-nych praw podmiotowych jednostki. Poznań 1995, s. 40.

12 P. Wojciechowski, Wspólnotowy model urzędowej kontroli żywności. Warszawa 2008, s. 45.13 B. Dolnicki, Policyjne funkcje państwa w Polsce…, op. cit., s. 396.


28

bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie zaś do działań ukierunkowa-nych na ochronę dóbr osobistych człowieka (życia, zdrowia, mienia).

Warto w tym miejscu odwołać się jeszcze do rozważań A. Matana, któ-ry wskazuje, że nadzór pozostaje w bezpośrednim związku z policją, różni go od niej natomiast moment dokonania ingerencji. O ile w policji jest on związany z koniecznością odwrócenia pewnego niebezpieczeństwa o cha-rakterze bezpośrednim, o tyle przy nadzorze niebezpieczeństwo związa-ne jest z nieprzestrzeganiem norm prawa materialnego14. Autor podkre-śla również, że z analizy orzecznictwa można wyprowadzić twierdzenie, iż orzeczenia, w których sądy odmawiają aktom nadzoru charakteru de-cyzyjnego, są obarczone błędem wynikającym z przyjmowania klasycznej konstrukcji nadzoru jako instytucji ustrojowej. Dlatego A. Matan wskazuje, że nadzór jest także instytucją prawa materialnego, obejmującą szerokie spektrum stosunków administracji publicznej i jednostki. W tego rodza-ju relacjach, głównie ze względu na konieczność zapewnienia właściwych standardów ochrony prawnej podmiotom niepozostającym w układzie pod-porządkowania wobec administracji publicznej, trzeba posługiwać się taką formą działania, która zachowanie owych standardów gwarantuje. Dlatego uznanie tych aktów za decyzje administracyjne i tym samym konieczność stosowania w postępowaniu zmierzającym do ich podjęcia kodeksu postę-powania administracyjnego gwarancję taką zapewnia15.

W dyskursie nad relacjami zachodzącymi między wskazanymi powyżej pojęciami istotną rolę odgrywają również poglądy J. Jagielskiego, który na podstawie analizy problematyki inspekcji realizujących funkcje kontrolne wobec podmiotów spoza administracji formułuje twierdzenie, by wyposa-żenie tych inspekcji w kompetencje władcze odczytywać nie tyle jako przy-pisanie inspekcjom pozycji organów nadzoru w ścisłym sensie prawnym, ile raczej jako ich funkcję o charakterze policji administracyjnej (np. sani-tarnej, budowlanej itp.)16.

Podsumowując powyższe rozważania, należy zgodzić się z autorami, którzy wskazują, że nadzór jest elementem funkcji policji administracyj-nej. Oznacza to, że jeżeli organy administracji publicznej w ramach swo-ich kompetencji określonych przepisami prawa realizują funkcje kontrolne i jednocześnie podejmują działania o charakterze władczego oddziaływania na działalność podmiotu kontrolowanego spoza administracji w celu ochro-ny dóbr lub stanów, pełnią one funkcje zarówno kontrolne, jak i nadzorcze, ale w ramach pełnionej przez siebie szerszej funkcji, tj. funkcji policji ad-

14 A. Matan, Policja administracyjna…, op. cit., s. 374.15 A. Matan, Rażące naruszenie prawa jako przesłanka odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza

publicznego. Warszawa 2014, s. 67.16 J. Jagielski, Inspekcje specjalne w systemie kontroli administracji. „Kontrola Państwowa”, nr 4/1994,

s. 13.

Marcin Janik

29

ministracyjnej, i uznać je należy za typowe organy policji administracyjnej (a nie organy kontroli czy nadzoru).

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na jeszcze jedno zagadnienie. W literaturze można się spotkać z pytaniem, czy organy wykonujące funk-cję policyjną mogą być nazywane w dowolny sposób. Z powyższych cy-tatów jasno wynika, że o tym, czy dany organ pełni funkcje kontrolne, nadzorcze czy policyjne, nie decyduje nazwa, ale zakres kompetencji, jakie danemu organowi przysługują na mocy przepisów prawa. W ustawodaw-stwie polskim organy realizujące funkcje policyjne nazwane są zbiorczo inspekcjami, dozorami czy nadzorami17.

Warto zwrócić uwagę na katalog podmiotów wypełniających funk-cję policyjną. Cechą charakterystyczną tego katalogu jest bardzo mocne rozbudowanie będące konsekwencją specyfiki organów oraz ich pozycji prawnej18. Analiza poglądów doktryny polskiego prawa administracyjnego prowadzi do wniosku, że podmiotowo policja administracyjna jest wyod-rębniana z dokonaniem wewnętrznego podziału organów policji admini-stracyjnej na służby mundurowe oraz pozostałe służby, inspekcje i straże19.

Podobny podział zaproponował Z. Leoński, który stosując kryterium podmiotowe, podzielił organy policyjne na dwie grupy20. Do pierwszej za-liczył organy nazywane potocznie „mundurowymi”, posiadające struktu-ry zorganizowane na wzór wojskowy. Jako przykłady tej grupy organów można wskazać: Policję21, Straż Graniczną22, Straż Ochrony Kolei23. Cechą charakterystyczną tej grupy organów policyjnych jest zakres stosowania przez nie prawnych form i metod działania. W działaniach tych organów można wskazać prawne formy działania o charakterze ogólnym właściwe dla wszystkich organów administracji publicznej (np. wydawanie decyzji, podejmowanie czynności materialno-technicznych) oraz formy szczególne, odznaczające się pewną specyfiką właściwą wyłącznie dla tej grupy orga-nów policyjnych (np. użycie broni palnej)24.

Funkcję policyjną realizują także organy „cywilne”, tj. takie, które nie mają struktury zorganizowanej na wzór wojskowy. System tych organów jest rozbudowany i tworzą go m.in.25:

17 P. Wojciechowski, Wspólnotowy model…, op. cit., s. 54.18 J. Boć, Sfery ingerencji administracji…, op. cit., s. 349.19 A. Chajbowicz, O podmiotowym znaczeniu pojęcia policja administracyjna. W: J. Boć, A. Chajbowicz,

red., Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego. Wrocław 2009, s. 164.20 Z. Leoński, Istota i rodzaje policji administracyjnej…, op. cit., s. 346.21 Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 355).22 Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1402).23 Por. art. 59 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz.

1594).24 M. Jełowiecki, Inspekcje specjalne…, op. cit., s. 67.25 J. Dobkowski, Policja administracyjna…, op. cit., s. 9 i n.; D. Gatner, Funkcje „policji administracyj-

nej” we współczesnej administracji państwowej. „Organizacja – Metody – Technika”, nr 10/1988, s. 7.


30

• organy inspekcji (np. Państwowa Inspekcja Sanitarna26, Inspekcja Weterynaryjna27, Inspekcja Ochrony Środowiska)28,

• dozory (np. dozór techniczny)29,• nadzory (nadzór budowlany)30.Interesujący pogląd prezentuje A. Matan, który posługując się pojęciem

policji administracyjnej sensu stricto, zalicza do niej np. nadzór budowlany czy organy inspekcyjne, używając zaś sformułowania policja administra-cyjna sensu largo, kojarzy je przede wszystkim z organami usytuowanymi w resorcie spraw wewnętrznych, a zatem z formacjami zorganizowanymi na wzór wojskowy, które do osiągnięcia celu mogą stosować przymus bez-pośredni, zaliczając do tej grupy organów np. Policję i Straż Graniczną31.

Z powyższą typologią koresponduje podział stworzony na podstawie kryterium wyłączności działania. Przyjmując to kryterium, można wskazać organy ogólne oraz organy szczególne odpowiedzialne za utrzymanie bez-pieczeństwa, porządku i spokoju. Organami o charakterze ogólnym będą wszystkie organy wyposażone przez przepisy prawne w prawo jednostron-nego kształtowania sfery prawnej, ale jedynie w dziedzinie zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, porządku publicznego i spokoju publicznego. Do szczególnych podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo, porzą-dek i spokój publiczny zalicza się natomiast podmioty, którym przepisy prawne wskazały prowadzenie działalności w innej dziedzinie stosunków społecznych, ale z mocy przepisów szczególnych przyznano im również kompetencje w wyraźnie wskazanych sprawach dotyczących bezpieczeń-stwa, porządku i spokoju publicznego32.

Na gruncie nauki prawa administracyjnego przeprowadza się typolo-gie organów policyjnych na podstawie kryterium właściwości. Przyjmując to kryterium, można wskazać organy ogólne i wyspecjalizowane. Właści-wość organów ogólnych rozciąga się na szereg spraw z zakresu bezpie-czeństwa, porządku i spokoju publicznego. Z kolei organy wyspecjalizowa-ne działają tylko w określonym zakresie. Wyspecjalizowane organy swoim działaniem wspomagają działania organów ogólnych. Funkcje współdzia-łania organów ogólnych i wyspecjalizowanych są odpowiednie do wskaza-nych powyżej obszarów33.

26 Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.).27 Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r., Nr 112,

poz. 744 ze zm.).28 Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz.

686).29 Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 963).30 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409).31 A. Matan, Policja administracyjna…, op. cit., s. 355.32 J. Zaborowski, Prawne środki zapewnienia bezpieczeństwa i porządku. Warszawa 1977, s. 11.33 D. Kijowski, Instytucje i bariery współdziałania władz lokalnych. „Organizacja – Metody – Technika”,

nr 1/1987, s. 23.

Marcin Janik

31

W prowadzonych rozważaniach należy również wskazać na zasady, któ-rym powinny czynić zadość działania organów policyjnych. Należy w tym miejscu podkreślić, że nie zostały one precyzyjnie i wyczerpująco określo-ne w przepisach prawa. Nie ulega wątpliwości, że działania organów poli-cyjnych powinny być zgodne z podstawowymi zasadami, a w szczególności z zasadą praworządności34. W praktyce działania organów odpowiedzial-nych za utrzymanie wyżej wskazanych stanów i wartości mogą spowodo-wać naruszenie zasady praworządności w dwóch sytuacjach: lekceważenia i niepodejmowania czynności składających się na obowiązki służbowe oraz nadużywanie uprawnień. Oba wskazane przypadki są jednakowo szkodliwe pomimo zasadniczych różnic w zachowaniu i stanowią poważne naruszenie zasady praworządności.

W literaturze słusznie zauważa się, że aby organy policyjne mogły sku-tecznie działać, muszą być wyposażone w szereg uprawnień, które dają im możliwość ingerencji w sferę praw, wolności i obowiązków obywatelskich. Korzystanie z tych uprawnień jest zagadnieniem złożonym i dlatego należy pamiętać o ważnej zasadzie, zgodnie z którą między obowiązkami i upraw-nieniami musi istnieć jedność oraz wzajemna zależność.

Zachowaniu zasady praworządności służy wiele czynników, które w lite-raturze określa się mianem gwarancji praworządności. Gwarancje te okre-ślane są jako całokształt czynników i środków zabezpieczających w sposób trwały realizację praworządności. W doktrynie przyjął się podział gwarancji praworządności na materialne i formalne, które określa się również mia-nem instytucjonalnych lub prawnych35.

Przez gwarancje materialne rozumie się całokształt warunków ekono-micznych i społecznych sprzyjających przestrzeganiu prawa, np. stopień rozwoju gospodarczego, wzrost poziomu życia obywateli, rozwój nauki oraz kultury. Na gwarancje formalne składa się całokształt środków wy-stępujących w postaci urządzeń prawnych ustanowionych, by zabezpieczyć przestrzeganie prawa przez wszystkich adresatów. Szczególne znaczenie mają liczne przepisy proceduralne, określające tryb postępowania organów odpowiedzialnych za utrzymanie bezpieczeństwa, porządku i spokoju pub-licznego. Istnienie tych gwarancji zapewnia obywatelom możliwość docho-dzenia swoich słusznych interesów.

Konkludując, należy wskazać, że gwarancje materialne stanowią trwały warunek determinujący rozwój i umacnianie praworządności. Gwarancje formalne natomiast pozwalają w sposób miarodajny i obiektywny określić, czy praworządność organów państwowych jest zachowana, oraz korygo-wać wszelkie ewentualne niewłaściwe działania z punktu widzenia zasady praworządności36.

34 J. Zaborowski, Prawne środki…, op. cit., s. 77.35 E. Ura, Prawne zagadnienia ochrony osób i mienia. Rzeszów 1998, s. 139.36 Ibidem, s. 144.


32

W sferze wykonywania zadań z zakresu bezpieczeństwa, porządku i spokoju publicznego organy powinny kierować się zasadą celowości i sku-teczności podejmowanych działań, jest to bowiem generalna zasada nie tylko planowania określonych przedsięwzięć profilaktyczno-prewencyjnych, ale także zastosowania środków przymusu. Podejmowane działania muszą być zawsze celowe, zarówno w aspekcie interesu publicznego, jak i polity-ki administracyjnej. Nie wystarczy więc sama zgodność z treścią obowią-zującego przepisu, muszą ponadto jeszcze wystąpić określone przesłanki faktyczne, które uzasadniałyby podjęcie takiego, a nie innego działania, mającego służyć realizacji konkretnego zadania.

Z kolei skuteczność wyraża się w stopniu zbliżenia się do wyznaczone-go celu, a więc w zestawieniu uzyskanych wyników działania z zamierze-niami. Aby można było mówić o działaniach skutecznych, muszą one być odpowiednio zaplanowane, zorganizowane i należycie przeprowadzone37.

Należy również ustalić znaczenie zasady koordynacji w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa, porządku i spokoju publicznego. Koordynacja określonych zadań przez różne podmioty jest niezbędnym warunkiem sku-tecznej ich realizacji. W doktrynie wskazuje się na dwa aspekty zasady ko-ordynacji. Po pierwsze chodzi o zlikwidowanie powstałych rozbieżności oraz usuwanie niepotrzebnego dublowania działań różnych organów. Po drugie koordynacja podejmowanych działań ma zapobiegać tym rozbieżnościom na przyszłość. Z tak pojmowaną koordynacją ściśle powiązane jest uzgad-nianie oraz planowanie określonych działań.

Koniecznym warunkiem koordynacji jest właściwy obieg informacji po-między współdziałającymi podmiotami, co z kolei przekłada się na szybkość i skuteczność działań. Znaczenie koordynacji wzrasta w miarę skompli-kowania struktur organizacyjnych oraz w miarę wzrostu uzależnienia po-szczególnych części systemu od siebie. Dlatego zasada koordynacji pozo-staje w ścisłym związku z instytucją współdziałania. Koordynacja jest więc w pracy organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo, porządek i spokój publiczny koniecznym warunkiem sprawnego, efektywnego i skutecznego działania.

Szczególnie ważna, jeżeli chodzi o swobody obywatelskie, jest zasa-da stosunkowości (proporcjonalności, „najmniejszego bólu”). Stanowi ona nie tylko logiczną konsekwencję istnienia norm prawnych, ale jest również wyrazem kultury prawnej oraz kultury społeczeństwa. Zasada ta nakłada na podmioty zapewniające bezpieczeństwo, porządek i spokój publiczny obowiązek rozważenia, czy środki, których mają użyć, są adekwatne do wagi zagrożenia38. W rozważaniach nad istotą zasady stosunkowości wska-

37 Ibidem, s. 145.38 S. Fundowicz, Zasady wykonywania czynności policyjnych. W: Przemiany doktrynalne i systemowe pra-

wa publicznego. Księga pamiątkowa poświęcona prof. Wincentemu Bednarkowi. Olsztyn 2002, s. 118.

Marcin Janik

33

zuje się również na stosunek użytych środków do miejsca i czasu. O użyciu określonych środków zapewniających bezpieczeństwo, porządek i spokój publiczny decydować powinna nie tylko waga rozwiązywanego problemu, ale również czas i warunki, w jakich problem ten jest rozwiązywany. Od-wołanie się do tej zasady służy ochronie jednostki przed nieuzasadnionym i nadmiernie dotkliwym wkraczaniem w sferę jej praw i wolności39.

Fundamentem tej zasady są trzy podstawowe nakazy:• nakaz przydatności — wymagający, by przewidziany środek był

zdatny do realizacji założonego celu,• nakaz konieczności — wyrażający się powinnością ograniczenia

ingerencji do niezbędnego minimum przy uwzględnieniu czterech wyznaczników: przedmiotu, przestrzeni, czasu i podmiotu,

• nakaz proporcjonalności — zgodnie z nim cel powinien pozostawać w odpowiednim stosunku do ciężaru i dolegliwości podejmowanych środków40.

Zasięg oddziaływania zasady proporcjonalności obejmuje zarówno pro-ces stanowienia prawa, jak i etap jego stosowania w przypadkach, gdy pra-wo przewiduje pewne luzy decyzyjne, pozwalające na dokonanie wyboru41.

Oczywiście przedstawione wyżej zasady nie wyczerpują katalogu zasad regulujących działalność organów zapewniających bezpieczeństwo, porzą-dek i spokój. Podkreślić jednak należy, że respektowanie tych zasad ma szczególne znaczenie z punktu widzenia ochrony interesów jednostki, gdy znajdzie się ona w stanie zagrożenia i stosuje się wtedy „uproszczony” tryb działania. Należy w tym miejscu podkreślić, że takie stany i uproszczo-ny tryb działania nie dają możliwości korzystania z typowych środków za-skarżenia, złożenie w późniejszym terminie środków odwoławczych zaś nie może usunąć niekorzystnych skutków. W takiej sytuacji jedynym wyjściem będzie możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.

2. Zagadnienia proceduralne

Wiele ciekawych spostrzeżeń w materii proceduralnej dostarczają nam szczegółowe regulacje odnoszące się do działań organów inspekcji. Z tzw. ustaw „macierzystych” określających m.in. strukturę poszczególnych in-spekcji jednoznacznie wynika, że organy poszczególnych inspekcji są orga-nami administracji publicznej. Dlatego w przypadkach, gdy postępowanie przed organami inspekcji dotyczy spraw indywidualnych rozstrzyganych

39 Por. orzeczenie TK z dnia 20 listopada 1996 r., K. 27/95, OTK 1996, nr 6, poz. 50.40 M. Stahl, Zasada proporcjonalności. W: M. Stahl, red., Prawo administracyjne. Warszawa 2000, s. 103. 41 Por. orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK 1996, nr 1, poz. 2.


34

poprzez decyzje administracyjne (tj. sprawy administracyjnej w rozumie-niu art. 1 pkt 1 k.p.a.), przepisy kodeksu postępowania administracyjne-go znajdują zastosowanie, jednak — co należy zaznaczyć — nie na mocy przepisów szczególnych, np. art. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bez-pieczeństwie żywności i żywienia42, lecz wprost na podstawie art. 1 pkt 1 k.p.a.

Warto w tym miejscu wskazać, że przepisy kodeksu postępowania ad-ministracyjnego stosuje się do każdej czynności dokonywanej przez organy inspekcji w ramach urzędowej kontroli żywności. W szczególności przepisy k.p.a. mają zastosowanie do czynności kontrolnych zakończonych sporzą-dzeniem protokołu kontroli. Za takim rozumieniem komentowanego arty-kułu przemawia sformułowanie użyte w treści powołanego powyżej art. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywie-nia, w którym mowa jest o stosowaniu przepisów kodeksu postępowa-nia administracyjnego do „postępowania przeprowadzanego przez organy urzędowej kontroli żywności”. Użycie takiego sformułowania wskazuje, że przepisy kodeksu mają zastosowanie do wszelkich postępowań przeprowa-dzanych przez organy urzędowej kontroli żywności, a nie tylko do postępo-wań w sprawach administracyjnych, o których mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a.

Podobne stanowisko odnajdujemy w orzecznictwie w odniesieniu do art. 3743 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej44, którego treść jest zbliżona do treści komentowanego artykułu45. W szcze-gólności oznacza to, że na podstawie komentowanego artykułu przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie także przy prowadzeniu czynności kontrolnych przez organy urzędowej kontroli żyw-ności, mimo że kontrole te nie kończą się wydaniem decyzji administracyj-nej.

Z drugiej jednak strony należy mieć świadomość, że ze względu na cha-rakter postępowania kontrolnego (nie jest to postępowanie administracyj-ne ogólne, kończące się wydaniem decyzji) nie wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego będą mogły znaleźć zastosowanie. Jako przykład wskazać jedynie można, że do postępowania kontrolnego prowa-dzonego np. na podstawie przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie można stosować przepisów dotyczących rozprawy, decyzji, ugody, odwołań, wznowienia, uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji.

42 Tekst jedn.: Dz.U., Nr 136, poz. 914.43 Art. 37 pkt 1. W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy

Kodeksu postępowania administracyjnego. 44 Tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263.45 Zob. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r., II OSK 1014/10, LEX nr 992462; Wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 14 listopada 2007 r., IV SA/Po 305/07, LEX nr 501600; Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2007 r., III SA/Gd 6/07, LEX nr 348145.

Marcin Janik

35

W literaturze trafnie zwrócono uwagę, że w postępowaniu kontrolnym znajdzie zastosowanie większość przepisów działu I k.p.a. („przepisy ogól-ne”), tj. przepisy dotyczące: zasad ogólnych, właściwości organów (z za-strzeżeniem regulacji szczególnej zawartej w art. 73 ust. 2 ustawy o bez-pieczeństwie żywności i żywienia), wyłączenia pracownika oraz organu, strony, załatwienia spraw, terminów, a także niektóre inne przepisy ko-deksu postępowania administracyjnego, np. dotyczące podań, protokołów i adnotacji, udostępniania akt.

Jeśli idzie o zastosowanie w postępowaniu kontrolnym zasad ogólnych, to słusznie wskazuje się na: zasadę legalności (art. 6 k.p.a.), zasadę praw-dy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasadę udzielania informacji i pomocy prawnej (art. 9 k.p.a.), zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), zasadę ostatniego słowa (art. 10 k.p.a.), zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), zasadę prostoty, szybkości i wnikliwości (art. 12 k.p.a.). Jak zauważył jeden z autorów, nie ma natomiast podstaw do stosowania zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), zasady trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.) czy zasady sądowej kon-troli decyzji (art. 16 k.p.a.)46.

3. Wszczęcie i przebieg postępowania

Przyjęty w kodeksie postępowania administracyjnego model inicjowa-nia postępowania stanowi kompromis między zasadą oficjalności a zasadą skargowości bądź też, jak wskazują R. Sawuła i L. Żukowski, między za-sadami inkwizycyjności i kontradyktoryjności47. W modelu tym przyjmuje się, że oficjalność łączy się ze specyfiką działania organów administracji publicznej, a zwłaszcza z możliwością bądź obowiązkiem kształtowania stosunków społecznych poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Konse-kwencją zasady oficjalności jest możliwość wszczęcia postępowania admi-nistracyjnego z urzędu. Druga z wymienionych powyżej zasad ujawnia się w tych przypadkach, w których organ administracji publicznej może kształ-tować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki. Wynika z tego, że żądanie wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. oraz z art. 14 § 1 k.p.a. powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego włas-noręcznym podpisem.

46 P. Wojciechowski, Wspólnotowy model…, op. cit., s. 94.47 G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne. Warszawa 2003, s. 654;

R. Sawuła, L. Żukowski, Postępowanie administracyjne. Warszawa 2004, s. 108.


36

Należy podkreślić, że w sytuacji, gdy przepisy szczególne wyraźnie stanowią, w jakich wypadkach wszczyna się postępowanie z urzędu lub na wniosek, organ jest związany tymi przepisami nie tylko co do sposobu wszczęcia postępowania, lecz także innych, określonych w tych przepisach wymagań. Dlatego organ administracji publicznej nie tylko nie ma możli-wości wyboru między tymi dwoma rozwiązaniami, ale niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak jak postępowania wszczętego z urzędu48.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że samo żądanie wszczęcia po-stępowania nie powoduje jego zawiązania ex lege, ponieważ organ, który takie żądanie otrzymał, jest zobowiązany do respektowania nie tylko prze-pisów wyznaczających przedmiot postępowania administracyjnego art. 1 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., ale również przepisów nakładających obowiązek kontroli przez organ swojej właściwości w sprawie (art. 19 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. i art. 66 § 1 i 3)49.

Wątpliwości pojawiają się w sytuacji, gdy przepisy szczególne nie regu-lują sposobu wszczęcia postępowania. Zarówno w orzecznictwie, jak i w li-teraturze zgodnie przyjmuje się, że w takich przypadkach ustalenie sposo-bu dopuszczalnego wszczęcia postępowania powinno wynikać z wykładni przepisów materialnoprawnych. Można zatem przyjąć, że „jeżeli przed-miotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie, wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Natomiast inicjatywa należy do strony, tj. wszczęcie postępowania nastę-puje na jej wniosek, gdy idzie o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w za-kresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem”50.

By zobrazować analizowaną problematykę, należy podać konkretne przepisy prawa materialnego wyraźnie wskazujące, że określone postę-powanie wszczyna się na wniosek uprawnionego podmiotu. Jako przykład może posłużyć rozwiązanie normatywne zawarte w art. 7 ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach. Powołany przepis stanowi, że wszczęcie postępowania w sprawie wyrażenia zgody na nieujawnianie na opakowaniu jednostkowym nazw jednego lub kilku składników kosmetyku następuje na wniosek producenta51. Decyzje na okres do 5 lat, z możliwością prze-dłużenia w szczególnie uzasadnionych sytuacjach na dalsze 3 lata, wydaje Główny Inspektor Sanitarny. Od wyżej wskazanej decyzji służy odwołanie do ministra właściwego do spraw zdrowia.

48 Por. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2009 r., I OSK 554/08, LEX nr 518252.49 Zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 15 lipca 1992 r., V SA 178/92. PS, nr 11–12/1994, poz.

135, t. I50 B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/87. OSP

1990, z. 11–12, poz. 397, t. I.51 Tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 475.

Marcin Janik

37

Równie ciekawego przykładu dostarczają nam art. 34 i 35 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia52. W rozważanym przykładzie uznanie wody za naturalną wodę mineralną następuje na wnio-sek zainteresowanego podmiotu (producenta, importera). Zgodnie z art. 35 Główny Inspektor Sanitarny ma obowiązek wydania decyzji o uznaniu, ilekroć woda, której wniosek dotyczy, spełnia określone wymagania53.

Zgodnie z k.p.a. wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w kil-ku sytuacjach: organ działa z własnej inicjatywy, z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot na prawach strony, w wyniku skargi po-wszechnej wniesionej przez osobę trzecią, w wyniku wniosku podmiotu uprawnionego do inicjowania postępowania na podstawie przepisów szcze-gólnych.

W przypadku wszczęcia z urzędu organ administracji podejmuje po-stępowanie w związku z tym, że dysponuje informacjami o takim stanie faktycznym czy prawnym, który w świetle prawa materialnego obliguje go do uregulowania sytuacji poprzez podjęcie określonej decyzji. Informacje te mogą być uzyskane w trakcie kontroli, podczas analizy akt postępowa-nia w innej sprawie czy też mogą pochodzić od innych organów (sądów, prokuratury, Policji)54.

Przykładem może być regulacja zwarta w art. 12 ustawy o kosmety-kach, zgodnie z którą Główny Inspektor Sanitarny wydaje decyzję o cza-sowym zakazie obrotu kosmetykiem lub decyzję określającą warunki jego obrotu, mając na uwadze w szczególności skład, przeznaczenie oraz do-stępność kosmetyku. Przesłankami wydania którejkolwiek z wyżej wskaza-nych decyzji jest: a) wystąpienie udokumentowanych przypadków, że kos-metyk spełniający wymagania określone w ustawie zagraża zdrowiu ludzi, b) stwierdzenie w wyniku badań naukowych lub klinicznych, że kosmetyk spełniający wymagania określone w ustawie zagraża zdrowiu ludzi. Główny Inspektor Sanitarny niezwłocznie przekazuje informację o podjęciu decy-zji wraz z podaniem jej przyczyn Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zgodnie z przepisami o ogólnym bezpieczeństwie produk-tów. Informacja kierowana jest równocześnie do Komisji Europejskiej.

Jak wskazano powyżej, impulsem do wszczęcia postępowania może być również wniosek podmiotu uprawnionego do inicjowania postępowania na podstawie przepisów szczególnych. Przykładem może być regulacja za-warta w art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi55, zgodnie z którą w przy-padku stwierdzenia u chorego braku wskazań zdrowotnych i epidemiolo-

52 Tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914 ze zm.53 Zob. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 17 lipca 1997 r., C-17/96.54 G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne…, op. cit., s. 655.55 Tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 947.


38

gicznych do hospitalizacji poprzez decyzję, o której mowa w art. 33 ust. 1, lekarz wnioskuje do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego lub państwowego granicznego inspektora sanitarnego, który wydał decyzję, o uchylenie decyzji nakładającej obowiązek hospitalizacji.

Nie można wreszcie wykluczyć sytuacji, że postępowanie zostanie wszczęte w wyniku działania osoby innej niż strona postępowania. W ta-kim przypadku może nastąpić wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu (o ile organ uzna, że są do tego podstawy)56.

Nie wchodząc w szczegółowe rozważania dotyczące postępowania do-wodowego, należy stwierdzić, że organ prowadzący postępowanie ustala stan faktyczny za pomocą dowolnych środków dowodowych, jakich prze-prowadzenie uzna za konieczne. Powyższa konstatacja koresponduje z art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. Unormowanie to wskazuje zatem na zasadę równej mocy środków dowodowych. Dlatego organ poza przeprowadzeniem dowo-du z dokumentu może podejmować czynności identyfikacyjne polegające na oględzinach partii towaru, badaniu próbek itp.

4. Wynik postępowania kontrolnego i środki zaskarżenia

W świetle działań kontrolnych organów inspekcji pojawia się intere-sujący problem, ujawniający się w przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. W takim przypadku sto-sownie do art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspek-cji Sanitarnej57 właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję, w której wstrzymuje wytwarzanie produktu lub wprowadzanie do obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. W przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje, poprzez decyzję, wytwarzania produktu lub wprowa-dzania produktu do obrotu, a także nakazuje wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania. Stosownie do art. 44c ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii o treści wskazanej w powyż-szej decyzji Główny Inspektor Sanitarny informuje opinię publiczną w for-mie komunikatu ogłoszonego w środkach masowego przekazu58.

Wskazane powyżej rozwiązania mają związek z nowelizacją ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wprowadzającej zakaz wytwarzania i wpro-

56 Por. Wyrok NSA z dnia 13 lipca 1983 r., II SA 593/83. ONSA 1983, nr 1, poz. 55.57 Tekst jedn.: Dz.U., Nr 212, poz. 1263.58 Tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 124.

Marcin Janik

39

wadzania do obrotu na terytorium RP substancji o działaniu psychoaktyw-nym, tzw. dopalaczy. Zgodnie z dodanym do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii art. 44b zakazano wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Polski środków zastępczych, tzn. substancji pochodzenia na-turalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produktów, roślin, grzybów lub ich części, zawierających taką substancję, która może być używana jako środek odurzający lub substancja psychotropowa.

Należy podkreślić, że w powyżej wskazanej sytuacji szczególne właści-wości tkwią w samej rzeczy, wynikają z jej istoty, nie mogą być jej przyda-ne wolą właściciela (posiadacza, dysponenta) ani też wolą tych podmiotów nie można pozbawić rzeczy szczególnych właściwości59. Warto również za-uważyć, że badacze wskazują, iż szczególne właściwości rzeczy wiążą się z pewnymi zagrożeniami, jakie rzecz stwarza lub może stwarzać dla dóbr policyjnych. To ochrona interesu publicznego, w tym ochrona życia, zdro-wia, bezpieczeństwa publicznego, porządku publicznego, tkwi u podstaw szczególnego traktowania przez ustawodawcę tej kategorii aktów60.

Rozważenia wymaga pogląd, czy dopuszczalne jest przyjęcie, że okre-ślony akt nazywany przez ustawodawcę decyzją i adresowany do indy-widualnie oznaczonych adresatów może wywoływać skutki prawne także w odniesieniu do innych, bliżej nieokreślonych podmiotów, czy też adre-satem będzie pewna kategoria podmiotów określona w sposób general-ny, co oznaczałoby, że decyzja administracyjna nie zawsze byłaby aktem dotyczącym indywidualnie oznaczonych podmiotów, zbliżając tym samym akty rzeczowe do aktów administracyjnych generalnych o charakterze po-licyjnym.

Akty administracyjne generalne, nazywane również „działaniami bez-pośrednio zobowiązującymi” bądź „działaniami tworzącymi konkretne sy-tuacje dla obywateli”61, stanowią kategorię form działania, która wymyka się tradycyjnym klasyfikacjom62. Dla teoretycznej analizy zagadnień zwią-zanych z aktem administracyjnym generalnym niezbędne wydaje się za-prezentowanie najważniejszych stanowisk prezentowanych w polskiej na-uce prawa administracyjnego.

W. Chróścielewski słusznie zauważa, że akty generalne i admini-stracyjne wywodzą się ze wspólnego „pnia” — aktu administracyjnego63.

59 Ibidem.60 Por. Wyrok NSA z dnia 12 września 2008 r., II OSK 1026/07, LEX nr 516773; Wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008 r., II OSK 1521/07, LEX nr 495535; Wyrok NSA z dnia 20 lutego 2007 r., II OSK

350/06, niepubl.; C. Kosikowski, Nowe regulacje prawne w zakresie swobody działalności gospodar-czej. „Państwo i Prawo”, z. 10/2004, s. 5.

61 J. Zimmermann, O tzw. „działaniach bezpośrednio zobowiązujących” administracji publicznej. W: Procedura administracyjna wobec wyzwań współczesności. Księga jubileuszowa prof. zw. dr. hab. Janusza Borkowskiego. Łódź 2004, s. 220.

62 Zob. Postanowienie WSA w Łodzi z dnia 18 maja 2006 r., III SA/Łd 177/06, LEX nr 914302.63 W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny. Łódź 1994, s. 93.


40

W niektórych przypadkach podobieństwo obu rodzajów aktów oparte jest na tym, że ten sam lub zbliżony rezultat można osiągnąć, wydając akt ad-ministracyjny generalny bądź kilka lub więcej aktów indywidualnych.

Podstawowa różnica pomiędzy aktami generalnymi a indywidualnymi sprowadza się do sposobu oznaczenia adresata aktu. Piśmiennictwo jest na ogół zgodne co do faktu, że adresat aktu generalnego nie jest oznaczony imiennie. Powinien być oznaczony w sposób ogólny, a adresat aktu indy-widualnego musi być oznaczony imiennie64. Nie można wykluczyć jednak sytuacji, w których trudno będzie jednoznacznie zakwalifikować dany akt jako generalny lub indywidualny.

W literaturze dostrzega się możliwość wyróżnienia wśród aktów gene-ralnych takich, które mają charakter normatywny, oraz takich, które cha-rakteru normatywnego nie posiadają. Zdaniem W. Chróścielewskiego akt administracyjny generalny to „wydany przez organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym, na podstawie przepisów pra-wa, akt o charakterze ogólnym i władczym, który zawiera w swej treści nowe normy prawne lub dokonuje interpretacji norm już wcześniej ustano-wionych, a niekiedy zawiera jedynie urzędowe informacje rzutujące na pro-ces stosowania prawa. Akt ten będzie najczęściej aktem abstrakcyjnym, niekonsumującym się przez jednorazowe zastosowanie, ale cecha ta nie jest warunkiem sine qua non uznania aktu za akt generalny”65.

Szukając jeszcze innych elementów charakterystycznych dla działań tego typu, można wskazać, że na podstawie powszechnie obowiązujących norm kompetencyjnych organy administracji publicznej zostają upoważ-nione do posłużenia się władczą formą działania, która została zastosowa-na z pominięciem postępowania jurysdykcyjnego, jej adresaci zaś są zwią-zani jej treścią od momentu znalezienia się w zasięgu jej obowiązywania66.

J. Zimmermann zwraca uwagę, że „bezpośrednie zobowiązanie” dzia-łań administracyjnych oznacza, iż w procesie konkretyzacji abstrakcyjnej i generalnej normy prawa administracyjnego zostaje pominięty jeden z ty-powych etapów, polegający na sformułowaniu aktu administracyjnego in-dywidualnego i konkretnego. Najczęściej bowiem dopiero po wydaniu ta-kiego aktu, po osiągnięciu przez niego waloru ostateczności, a nawet po jego uprawomocnieniu się powstają indywidualne obowiązki, które mogą być wykonywane i egzekwowane. W przypadku działań bezpośrednio zobo-wiązujących ten etap jest niepotrzebny, indywidualizacja obowiązków zaś wynika ze zdarzeń faktycznych. Zaistnienie sytuacji faktycznej powoduje, że ogólna norma ustawowa zobowiązująca do danego zachowania konkre-

64 Ibidem, s. 94.65 Ibidem, s. 208–209.66 Uchwała NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10, ONSAiWSA 2011, nr 1, poz. 2.

Marcin Janik

41

tyzuje się nie przez akt administracyjny, ale przez czynność bezpośrednio zobowiązującą. W opisywanej sytuacji obowiązki mogą być od razu wyko-nywane, a także od razu mogą być uruchamiane sankcje za ich niewyko-nanie.

Zauważyć należy, że w odróżnieniu od aktów normatywnych akty ad-ministracyjne generalne mają charakter konkretny. Konkretność ta polega na tym, że odnoszą się one nie do klasy sytuacji lub zachowań, ale do kon-kretnego zachowania się w konkretnym miejscu67. Zasadnie zwraca uwagę J. Zimmermann, że konkretność ta nie odnosi się jedynie do czasu wy-maganego zachowania się, ale czas ten jest zawsze wyznaczany sytuacją faktyczną, w jakiej znalazł się adresat obowiązku. W uznaniu powołanego autora elementem różnicującym omawiane działania od aktów administra-cyjnych jest to, że nie mają one indywidualnego charakteru i odnoszą się do każdego adresata, który znajduje się w konkretnej sytuacji wyznaczo-nej przez takie działania. Działania te konkretyzują zatem generalną i abs-trakcyjną normę prawną jedynie „w połowie”, są jednak powtarzalne i nie wyczerpują się po jednorazowym ich wykonaniu68.

Najważniejszą różnicą pomiędzy indywidualnymi aktami administracyj-nymi należącymi do powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego a generalnymi aktami administracyjnymi zaliczanymi do aktów administra-cyjnych w szerszym znaczeniu jest to, że indywidualny akt administracyj-ny, tj. akt administracyjny w ścisłym znaczeniu, może być wydany tylko wtedy, gdy istnieje dla niego wystarczająca podstawa prawna, i w ramach stanu faktycznego, w którym ma on obowiązywać, są w pełni scharaktery-zowani jego adresaci. Generalny akt administracyjny natomiast powinien mieć analogiczną podstawę prawną, jest on jednak wydawany dla sytuacji faktycznych, w których jego adresaci nie są całkowicie scharakteryzowani, albo wręcz dla sytuacji faktycznych, które w chwili wydania aktu istnieją tylko w części, ewentualnie, co też jest możliwe, w chwili wydania aktu nie istnieją wcale. Ostatni z wymienionych przypadków stanowi dowód na to, że w sferze funkcji policyjnej organy podejmują nie tylko działania reak-tywne, tzn. w przypadku wystąpienia niebezpieczeństwa, ale także działa-nia proaktywne egzemplifikujące postawę „czuwającą”.

Przenosząc powyższe rozważania nad istotą generalnych aktów ad-ministracyjnych na grunt zasady praworządności oraz biorąc pod uwagę skuteczność prawa i znaczenie gwarancji administracyjnoprawnych za nie-zbędne w demokratycznym państwie prawnym, należy uznać określenie

67 Zob. Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 stycznia 2011 r., II SA/Ol 984/10, LEX nr 783497; Postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2010 r., I SA/Ol 1/10, LEX nr 660919; Wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/08, NZS 2008, nr 5, poz. 103; Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2006 r., IV SA/Po 751/06, LEX nr 916639.

68 J. Zimmermann, O tzw. „działaniach…, op. cit., s. 224.


42

przez ustawodawcę sposobów ich podejmowania, wprowadzania do obrotu prawnego oraz weryfikacji69.

Obecnie w literaturze można odnaleźć poglądy, których eksponen-ci wskazują, że wydanie administracyjnego aktu generalnego, tj. aktu pochodzącego od administracji publicznej, będącego reakcją na bieżące wydarzenia (sytuacje), następuje w ramach drugiej z trzech istniejących generacji procedur administracyjnych. Drugą generację tzw. rulemaking, umiejscawia się między klasyczną jurysdykcją administracyjną prowadzo-ną w indywidualnych sprawach i kończącą się wydaniem indywidualnego aktu administracyjnego, stanowiącą pierwszą generację procedur admini-stracyjnych, a public policy, będącą trzecią — najnowszą — generacją pro-cedur administracyjnych.

W kontekście powyższego podziału procedur warto wskazać bardzo ciekawą klasyfikację aktów administracyjnych generalnych. Pierwszą ka-tegorię stanowią te generalne akty administracyjne, które ustawodawca określa mianem decyzji, lecz których wydawanie przy pełnym poszano-waniu wymogów określonych w kodeksie postępowania administracyjne-go w jego obecnym kształcie nie jest możliwe. Dotyczy to w szczególności niektórych spośród generalnych aktów administracyjnych odnoszących się do rzeczy zarówno nieruchomych, jak i ruchomych, a zwłaszcza aktów do-tyczących różnego rodzaju produktów. Wśród tego rodzaju generalnych aktów wymienić należy np. decyzje o nakazaniu wycofania z obrotu albo o zakazaniu wprowadzania czy o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu ja-kiegoś produktu leczniczego, spożywczego, kosmetyku czy innego.

Do drugiej grupy M. Szewczyk i E. Szewczyk zaliczyli administracyjne akty generalne wyodrębnione ze względu na wymogi proceduralne zwią-zane z reżimem prawnym odnoszącym się do trybu ich wydawania. Są to te akty, które ustawodawca traktuje jako decyzje administracyjne i co do których jest możliwe w pełni stosowanie rygorów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego w jego obecnym kształcie, ponieważ na etapie prowadzenia postępowania administracyjnego, a więc w sensie pro-ceduralnym, sprawy te mają charakter spraw indywidualnych70.

W przypadku tej kategorii aktów administracyjnych generalnych nie tylko jest możliwe, ale jednocześnie jest konieczne prowadzenie postępo-wań administracyjnych, które mają się zakończyć wydaniem tych aktów z poszanowaniem wszystkich wymogów określonych w kodeksie postępo-wania administracyjnego. Dotyczy to m.in. wymogu prawidłowego ustale-nia kręgu stron postępowań administracyjnych kończących się wydaniem tego typu generalnych aktów administracyjnych. Generalny charakter tego

69 E. Frankiewicz, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny. „Państwo i Prawo”, z. 12/2003, s. 52.70 E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny. Warszawa 2014, s. 134.

Marcin Janik

43

rodzaju decyzji może się bowiem ujawnić w zasadzie dopiero po ich wyda-niu, a więc po zamknięciu postępowania administracyjnego, gdy w miejsce podmiotu, który został uwidoczniony jako adresat takiego aktu, wstąpi ja-kiś inny podmiot71.

Należy również wskazać na pewne modyfikacje trybu wydawania ad-ministracyjnych aktów generalnych. Źródłem modyfikacji jest sama isto-ta administracyjnych aktów generalnych, które częstokroć są wydawane, aby zapobiegać zjawiskom czy zdarzeniom mogącym rodzić zagrożenie dla dóbr policyjnych, takich jak bezpieczeństwo publiczne, porządek publiczny, życie czy zdrowie ludzkie. Dlatego też procedura ich wydawania powinna uwzględniać tę okoliczność. Nadto ochronie tych wartości powinna zostać podporządkowana ochrona innych wartości, które w świetle aksjologii wy-nikającej z Konstytucji RP, a w szczególności z jej art. 31 ust. 3, są cenione niżej niż życie i zdrowie ludzkie. Obowiązek uwzględniania wymienionych wyżej wartości w postępowaniu kończącym się wydaniem administracyjne-go aktu generalnego można wyprowadzić już z art. 7 k.p.a. Pierwszeństwo tych dóbr może uzasadniać rezygnację z zachowania pełni gwarancji proce-sowych, które indywidualnie określonym stronom postępowań administra-cyjnych zapewniają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

W literaturze stawiane jest nawet pytanie, czy możliwe jest wskazanie uzasadnienia dla ustawowego wyłączenia publicznego prawa podmiotowe-go do poddawania weryfikacji ogółu administracyjnych aktów generalnych poprzez odwołanie oraz zastąpienie tego trybu ich weryfikacji innym try-bem zaskarżania. Na tak postawione pytanie M. Szewczyk i E. Szewczyk udzielili odpowiedzi negatywnej, ich zdaniem nie wydaje się bowiem moż-liwe sformułowanie racjonalnej i przekonującej argumentacji, która takie rozwiązanie miałaby wspierać. Jeśli w odniesieniu do określonego typu ge-neralnego aktu administracyjnego rozwiązanie takie, polegające na rezyg-nacji z weryfikacji w ramach administracyjnego toku instancji, okazałoby się uzasadnione, to należałoby postulować wprowadzenie alternatywnego — w stosunku do odwołania — trybu weryfikacji danego typu generalnego aktu administracyjnego72.

Analogiczna konstatacja towarzyszy ewentualności weryfikacji gene-ralnych aktów administracyjnych w trybach nadzwyczajnych. Również tutaj trudno wskazać przekonujące argumenty, które uzasadniałyby wyłączenia stosowania tych trybów w stosunku do administracyjnych aktów general-nych. Na zasadzie wyjątku ewentualne wyłączenia mogą zostać wprowa-dzone poprzez przepisy odrębne, ustanawiające upoważnienia do wydawa-nia poszczególnych typów generalnych aktów administracyjnych.

71 Ibidem, s. 136.72 Ibidem, s. 140.


44

Z uwagi na przedmiot prowadzonych rozważań kluczowe znaczenie ma poddanie administracyjnych aktów generalnych kontroli sądowej. W tym miejscu warto przytoczyć dwa istotne poglądy. Pierwszy reprezentują K. Defecińska-Tomczak i Z. Kmieciak, którzy wskazują, że art. 3 § 2 usta-wy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami ad-ministracyjnymi zawiera swego rodzaju systematykę, stworzoną z myślą o realizacji nader pragmatycznego celu, tzn. wyznaczeniu przedmiotowych ram wykonywanej przez sądy administracyjne kontroli działalności admi-nistracji publicznej. Powyższa uwaga nabiera szczególnego znaczenia, jeśli uwzględni się, że w praktyce nie wszystkie prawne formy działania admini-stracji mają ściśle sprecyzowaną definicję. Dowodem na to są administra-cyjne akty generalne.

Drugi pogląd zawiera konkretne rozwiązanie zmierzające do objęcia administracyjnych aktów generalnych kontrolą sądową. M. Jaśkowska wy-prowadza swój pogląd z wykładni art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi73 stano-wiącego, że „kontrola działalności administracji publicznej przez sądy ad-ministracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa”.

Konkludując, należy stwierdzić, że obecnie objęcie kontrolą WSA wielu spośród aktów generalnych, w szczególności tych, których ustawodawca nie nazywa decyzjami czy decyzjami administracyjnymi, możliwe jest tylko przy przyjęciu wykładni, jaką zaprezentowała M. Jaśkowska.

W kontekście prowadzonych rozważań należy przytoczyć kontrower-syjny przykład, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie powołana regulacja wzbudza liczne spory. Przepis ten stanowi: „po otrzymaniu po-wiadomienia, o którym mowa w art. 29 ust. 1, Główny Inspektor Sanitarny może przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy pro-dukt objęty powiadomieniem, ze względu na jego skład, właściwości po-szczególnych składników oraz przeznaczenie: jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania dla danego rodzaju środka spo-żywczego, w szczególności, czy jako: a) środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego wyraźnie różni się od żywności przeznaczonej do powszechnego spożycia oraz czy odpowiada szczególnym potrzebom żywieniowym, zgodnie z jego przeznaczeniem, o którym mowa w art. 3 ust. 3 pkt 43, i spełnia wymagania określone w przepisach wydanych na

73 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270).

Marcin Janik

45

podstawie art. 26 ust. 1 i 2, b) suplement diety lub środek spożywczy, do którego dodano witaminy, składniki mineralne lub inne substancje wy-kazujące efekt odżywczy lub inny fizjologiczny spełnia warunki określone w przepisach wydanych — odpowiednio — na podstawie art. 27 ust. 6 i 7 oraz w rozporządzeniu (WE) 1925/2006”74. W odniesieniu do wskazanej regulacji dominuje pogląd, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że produkt spełnia wymagania dla danego rodzaju środka spożywczego, postępowanie wyjaśniające powinno zostać zakończone (niemerytoryczną) decyzją, od której przysługuje środek odwoławczy. Pogląd taki może bu-dzić jednak wątpliwości, trudno bowiem przyjąć, że celem postępowania wyjaśniającego jest wydanie niemerytorycznej decyzji. Podstawę dla takiej decyzji wskazywałby art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w razie jego bezprzedmiotowości. Wydanie de-cyzji umarzającej postępowanie możliwe jest jednak w sytuacji, gdy postę-powanie kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego zostało wszczęte. Nie sposób natomiast przyjąć, że dokonanie zgodnych ze zgłoszeniem podmio-tu powiadamiającego ustaleń oraz odpowiedni wpis do rejestru przez Głów-nego Inspektora Sanitarnego nie stanowią osiągnięcia celu postępowania. W konsekwencji nie ma podstawy do wydania niemerytorycznej decyzji administracyjnej w wypadku ustaleń zgodnych ze zgłoszeniem podmiotu75.

Interesująca ze względu na procedurę jest problematyka sprzeciwu przewidzianego w art. 28 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Analiza orzecznictwa w tym zakresie prowadzi do przekonania, że przysłu-gujące organowi Państwowej Inspekcji Sanitarnej prawo zgłoszenia sprze-ciwu przeciwko działaniom, o których mowa w art. 28 ust. 1, podejmowa-nych w sprawach indywidualnych, winno być realizowane w formie decyzji administracyjnej. Sprzeciw ma bowiem charakter władczy i zewnętrzny i jako taki powoduje po stronie jego adresata obowiązek wstrzymania się od jakichkolwiek działań związanych z uruchomieniem obiektu i prowadze-niem w nim jakichkolwiek działalności do czasu rozstrzygnięcia sprzeciwu przez organ wyższego stopnia. Tym samym sprzeciw rozstrzyga sprawę indywidualną z zakresu administracji publicznej co do jej istoty i w związku z tym stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a.76

Krytyczne stanowisko wobec wyżej wskazanej tezy prezentuje J. Bor-kowski, który podnosi, że szczególnym elementem charakteryzującym działalność administracji jest stosowanie przez jej organy zróżnicowanych

74 Rozporządzenie (WE) nr 1925/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie dodawania do żywności witamin i składników mineralnych oraz niektórych innych substan-cji (Dz.U.UE. L.404 z 3.12.2006 r., ze zm.).

75 P. Wojciechowski, Komentarz do art. 73 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żyw-ności i żywienia. W: A. Szymecka-Wesołowska, A. Balicki, F. Opoka, M. Syska, D. Szostek, P. Woj-ciechowski, red., Bezpieczeństwo żywności i żywienia. Komentarz. Warszawa 2013, s. 883.

76 Wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1988 r., IV SA 865/87, OSP 1990, nr 7, poz. 284.


46

prawnych form działania, nadmierne rozszerzenie zakresu stosowania decyzji administracyjnej zaś nie uwzględnia faktu, że jest ona tylko jed-ną z prawnych form działania administracji77. Zdaniem J. Borkowskiego art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej traktujący o stosowa-niu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej przepisów k.p.a. nie przesądza, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej sprawują jedynie funkcje orzecznicze, bo przedmiotowa ustawa oraz inne akty prawne wy-mieniają różne rodzaje czynności materialno-technicznych wykonywane przez te organy lub przez upoważnionych pracowników Państwowej In-spekcji Sanitarnej.

W świetle powyżej przytoczonej argumentacji należy stwierdzić, że sprzeciw, przewidziany w art. 28 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jest czynnością materialno-techniczną służącą egzekwowaniu obowiązków płynących wprost z przepisów prawa. Sprzeciw ten może być zgłoszony wtedy, gdy państwowy inspektor sanitarny „w toku wykonywa-nych czynności stwierdzi, że z powodu nieuwzględnienia wymagań higie-nicznych i zdrowotnych określonych w obowiązujących przepisach mogłoby nastąpić zagrożenie życia lub zdrowia ludzi”. Jest to jedno z zadań zapo-biegawczego nadzoru sanitarnego, wskazane w art. 3 pkt 3 ustawy o Pań-stwowej Inspekcji Sanitarnej, na podstawie którego inspektor sanitarny uczestniczy w dopuszczeniu do eksploatacji wybudowanych i przebudowa-nych zakładów lub ich części i bieżącego nadzoru sanitarnego, tj. kontro-li warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności (art. 4 pkt 3).

Zgłoszenie sprzeciwu implikuje określone skutki prawne. Po pierwsze sprzeciw wstrzymuje uruchomienie zakładu pracy, wdrożenie nowej tech-nologii lub zmian technologii, dopuszczenie do obrotu materiałów budow-lanych lub innych wyrobów. Po drugie z uwagi na ograniczony czas trwania skutku wstrzymującego kwestionowane działania sprzeciw stwarza obo-wiązek wszczęcia z urzędu przez inspektora sanitarnego wyższego stop-nia postępowania administracyjnego zmierzającego do wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji administracyjnej. Po trzecie sprzeciwowi może towarzy-szyć zastosowanie środków zabezpieczających przewidzianych przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w admi-nistracji78.

W decyzji i w poprzedzającym jej wydanie postępowaniu administra-cyjnym niezbędne będzie rozpatrzenie zasadności sprzeciwu, gdyż jego wstrzymujący skutek trwa aż do momentu wydania decyzji administracyj-

77 J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 stycznia 1988 r., IV SA 865/87. „Państwo i Prawo”, z. 1/1990, s. 149.78 Tekst jedn.: Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.

Marcin Janik

47

nej. Podmiot dotknięty w swoich prawach sprzeciwem zgłoszonym przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma pełne możliwości dochodzenia swoich interesów w toku postępowania administracyjnego następującego bezpośrednio po zgłoszeniu sprzeciwu.

Również P. Kucharski wskazuje, że przeciwko uznaniu sprzeciwu za decyzję administracyjną przemawia fakt, że w razie zgłoszenia sprzeciwu państwowy inspektor sanitarny nie jest już władny wydać decyzji w tej sprawie, gdyż taką decyzję jest obowiązany wydać państwowy inspektor sanitarny wyższego stopnia79. Ponadto stosownie do art. 37 ustawy o Pań-stwowej Inspekcji Sanitarnej państwowy inspektor sanitarny, który zgłosił sprzeciw w sprawach wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, powinien sprzeciw wraz z aktami sprawy przekazać do państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia właściwego do wydania decyzji w tych sprawach.

Wątpliwości wiążą się również z sytuacją niewniesienia od sprzeciwu odwołania. W takim przypadku państwowy inspektor sanitarny wyższe-go stopnia nie mógłby wydać decyzji. Oznaczałoby to zatem, że sprzeciw mógłby powodować trwałe rozstrzygnięcie sytuacji, mimo że ma on jedynie wstrzymać działania do czasu wydania decyzji przez państwowego inspek-tora sanitarnego wyższego stopnia.

W konkluzji należy wskazać, że nie bez znaczenia będzie fakt, iż art. 28 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wyraźnie odróżnia sprze-ciw od decyzji. Tym samym jeśli intencją ustawodawcy byłoby nadanie sprzeciwowi postaci decyzji, to uczyniłby to w sposób wyraźny i w takim ra-zie nie posługiwałby się sformułowaniem, że zgłoszenie sprzeciwu wstrzy-muje dalsze działania do czasu wydania decyzji państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia, tylko posłużyłby się sformułowaniem, że decyzja o sprzeciwie jest natychmiast wykonalna. Powyższa argumentacja znajduje potwierdzenie w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym decyzje w sprawach wymienionych w tym przepisie podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

5. Podsumowanie

W końcowej konkluzji należy wskazać za J. Łukasiewiczem, że jedną z „megawartości” administracji publicznej, poza legalnością, jest zdolność adaptacyjna, tzn. zdolność dostosowania się do niepewności tkwiących w otoczeniu. Uwaga ta nabiera szczególnego znaczenia, jeśli uwzględni się specyfikę działań mających na celu ochronę bezpieczeństwa publicznego,

79 P. Kucharski, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 stycznia 1988 r., IV SA 865/87. OSP 1988, z. 10, poz. 198.


48

porządku publicznego, zdrowia czy życia. W przypadku tych działań można zidentyfikować zagrożenie polegające na zbytnim sformalizowaniu działań, co prowadzi do zjawiska heterogenii celów, tj. przerostu środków, me-tod oraz ich autonomizacji, w następstwie czego może dojść do konfliktu między legalnością a sprawnością, czego następstwem może być swoista legalizacja niesprawności. Może to zabrzmieć paradoksalnie, ale wysoka formalizacja metod lokująca je w granicach porządku prawnego ogranicza jednocześnie funkcjonowanie administracji, niska formalizacja zaś pozo-stawia je w sferze polityki i menadżeryzmu80.

Powyższy problem dobrze egzemplifikuje kwestia administracyjnych aktów generalnych, które bez wątpienia składają się na rzeczywistą admi-nistrację i dla których ramy wiedzy prawniczej zdają się zbyt ciasne i zbyt jednowarstwowe, by rozważać złożoność ich natury.

Należy jeszcze wskazać na jeden bardzo ważny aspekt akcentowany w licznych publikacjach. Lejtmotywem tych rozważań jest aktywność orga-nów policyjnych w ramach sieci. Potrzeba tworzenia sieci wynika z faktu, że większość zagrożeń dla dóbr policyjnych dawno straciła swój „krajowy” cha-rakter. Jak podkreśla się w literaturze, pomimo wielu ewolucyjnych zmian, do jakich doszło w ostatnich dziesięcioleciach81, krajowe prawo administra-cyjne nadal budowane jest wokół rdzenia administracji nakazującej i kon-trolującej z przynależnym jej władztwem administracyjnym82, w globalnej administracji rdzeń tego rodzaju natomiast zazwyczaj nie istnieje: globalna administracja, z pewnymi wyjątkami, składa się głównie z sieci organów albo międzyrządowych układów współpracy z nieformalnymi procedurami podejmowania decyzji83. W przypadku tak złożonych struktur pojawia się problem związany z trudnościami z precyzyjnym ustaleniem odpowiedzial-ności. Decyzje w takich przypadkach często będą przypisywane jednocześ-nie podmiotom wewnętrznym, zewnętrznym i międzynarodowym. Podda-ne powyżej analizie kwestie dotyczące struktury organów policyjnych oraz procedur ich działania ujawniają ważną prawdę, a mianowicie, że funkcja policyjna nie jest czymś precyzyjnie zdefiniowanym, w związku z czym znajduje się in statu nascendi.

80 J. Łukasiewicz, Słowo o metodach działania administracji publicznej. W: L. Zacharko, A. Matan, G. Łaszczyca, red., Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji

60. rocznicy urodzin profesora Ernesta Knosali. Warszawa 2008, s. 200–201. 81 R.B. Stewart, Administrative Law in the Twenty-First Century. „New York University Law Review”

2003. Vol. 78, s. 437.82 Zob. A.C. Aman JR, Administrative Law in a Global Era: Progress, Deregulatory Change, and the Rise

of the Administrative Presidency. „Cornell Law Review”. Vol. 73, s. 1192.83 B. Kingsbury, N. Krisch, R.B. Stewart, Powstanie globalnego prawa administracyjnego. Red. nauk.,

przekł. P. Szwedo, M. Pyka, M. Wartecka. „Forum Prawnicze” nr 6, listopad 2011, s. 50.

Marcin Janik

49

Streszczenie

Rozdział zawiera analizę wybranych zagadnień odnoszących się do kon-troli specjalistycznej wykonywanej przez organy inspekcyjne. Tak zakreślo-ne pole analizy spowodowało, że rozdział ma niejako charakter trójdzielny. W pierwszej części przedstawiono retrospektywną analizę poglądów poka-zującą ewolucję policyjnej funkcji administracji. W tej części zaprezento-wano również przegląd organów policyjnych z wyraźnym podziałem na or-gany „zmilitaryzowane” i „cywilne”. W drugiej części przedmiotem analizy uczyniono kwestie proceduralne. Wskazano podstawowe problemy, które egzemplifikują się w pytaniu, czy wszystkie przepisy kodeksu postępowa-nia administracyjnego znajdą zastosowanie w toku postępowania kontrol-nego. W części ostatniej omówiono m.in. problematykę odnosząca się do aktów administracyjnych oraz generalnych aktów administracyjnych. Uka-zano oryginalną konstrukcję generalnych aktów administracyjnych oraz swoistość postępowania.


50

Magdalena Strożek-Kucharska

Kontrola sprawowana przez Najwyższą Izbę Kontroli


Charakterystykę kontroli sprawowanej przez Najwyższą Izbę Kontroli (dalej: NIK) oraz rolę NIK trafnie ujął L. Garlicki, stwierdzając: „niewiele jest w III Rzeczypospolitej organów i instytucji, które mogą się poszczycić tak długą historią i to historią, w której nie tylko nie zagubiono modelu wyj-ściowego, ale też w najrozmaitszych okresach historycznych starano się do niego nawiązać lub powrócić”1. Nadto ten tradycyjny w znacznym stopniu model najwyższej instytucji kontrolnej odpowiada międzynarodowym stan-dardom statusu prawnego takich instytucji w państwach demokratycznych, oczekiwanego od państw członkowskich przez Unię Europejską2.

Historia NIK mogłaby stanowić odrębne opracowanie, jednak ze wzglę-dów tematycznych i objętościowych zostanie wyłącznie zasygnalizowana.

Za pierwszy organ kontroli państwowej należy uznać powołaną na mocy dekretu króla saskiego Fryderyka Augusta z 14 grudnia 1808 r. Głów-ną Izbę Obrachunkową (GIO) Księstwa Warszawskiego. Zajmowała się ona następczą kontrolą wydatków publicznych oraz kontrolą realizacji założo-nego budżetu i była niezależna od administracji państwowej. Nie miała jednak żadnych imperatywnych uprawnień pokontrolnych, mogła jedynie raportować królowi w razie stwierdzenia nieprawidłowości3.

Porozumienie zawarte na kongresie wiedeńskim w 1815 r., które prze-widywało powołanie do życia Królestwa Polskiego obejmującego swoim ob-szarem tylko część ziem Księstwa Warszawskiego, oznaczało faktycznie koniec istnienia Głównej Izby Obrachunkowej. Pomimo decyzji Rządu Tym-czasowego Królestwa Polskiego z dnia 21 sierpnia 1815 r. o likwidacji GIO z dniem 11 września tego roku kontrola wydatków publicznych była konty-

1 L. Garlicki, Narodziny i kształtowanie się państwowych organów kontroli w niepodległej Polsce. „Kontrola Państwowa”, nr 2/1999.

2 J. Mazur, Stosowanie międzynarodowych standardów dotyczących statusu najwyższego organu kon-troli w krajach Unii Europejskiej i w Polsce. „Kontrola Państwowa”, nr specjalny 2/2002, s. 56–76.

3 R. Szawłowski, Najwyższe państwowe organy kontroli w Polsce w XIX wieku. Warszawa 1999, s. 34.

51

nuowana przez Wydział Rachunkowy, którego skład nie odbiegał znacząco od składu Izby, dzięki czemu faktycznie została zachowana ciągłość pracy w zakresie przeprowadzania kontroli wydatków publicznych4.

Konstytucja nadana Królestwu Polskiemu przez cara Aleksandra I w li-stopadzie 1815 r. przewidywała powołanie do życia specjalnej izby obra-chunkowej zajmującej się ostateczną rewizją rachunków. Dzięki temu po raz pierwszy w historii Polski najwyższy organ kontroli stał się organem konstytucyjnym. Aktem powołującym Izbę Obrachunkową Królestwa Pol-skiego był dekret z 3 października 1816 r. wydany przez cara Aleksandra I w Warszawie, zastąpiony potem dekretem z dnia 9 sierpnia 1921 r. zmie-niającym nazwę organu na Najwyższą Izbę Obrachunkową5. Zajmowała się ona następczą kontrolą rachunków nadsyłanych przez podmioty wy-datkujące środki publiczne, kontrolą wstępną budżetu Królestwa Polskie-go na etapie jego zatwierdzania oraz sporządzania inwentaryzacji majątku publicznego6. Konstytucja Królestwa Polskiego przewidywała, że Najwyż-sza Izba Obrachunkowa miała podlegać bezpośrednio królowi, który po-wierzył zwierzchni nadzór nad jej działalnością namiestnikowi urzędujące-mu w Warszawie7. Po upadku powstania styczniowego nastąpiła likwidacja polskiego aparatu państwowego. Dekretem carskim z 28 grudnia 1866 r. rozwiązano Najwyższą Izbę Obrachunkową i jedynie w celu zamknięcia re-wizji przedłożonych już rachunków utworzono Czasową Izbę Kontrolującą, która rozwiązała się z 1867 r. po wykonaniu swojego zadania. Na odrodze-nie się polskiej kontroli państwowej trzeba było czekać aż do końca I wojny światowej8.

Już w pierwszych miesiącach funkcjonowania niepodległej Rzeczypo-spolitej Naczelnik Państwa Józef Piłsudski oraz Ignacy Jan Paderewski zajęli się budowaniem demokratycznych struktur państwowych9. Pierwsze wolne wybory do Sejmu Ustawodawczego odbyły się w styczniu 1919 r., a in-auguracja prac Sejmu nastąpiła 10 lutego 1919 r. W tym samym czasie Naczelnik Państwa Józef Piłsudski podpisał Dekret o Najwyższej Izbie Kon-troli Państwa10, powołując do życia pierwszy w wolnej Polsce organ kontroli państwowej11. Dzień 7 lutego jest co roku świętowany przez pracowników współczesnej NIK.

4 Ibidem, s. 60–61.5 A. Sylwestrzak, Najwyższa Izba Kontroli. Warszawa 1997, s. 28.6 S. Kałużny, J. Szczepaniak, Zarys kontroli państwowej w Polsce. Warszawa 1982, s. 55.7 A. Sylwestrzak, op. cit., s. 27.8 Ibidem, s. 32.9 D. Bolikowska, W. Robaczyński, Najwyższa Izba Kontroli. Tradycja i współczesność. Warszawa

2009, s. 9.10 Dziennik Praw Państwa Polskiego z 1919 r., Nr 14 poz. 183.11 D. Bolikowska, W. Robaczyński, op. cit., s. 9


52

2. Pozycja ustrojowa Najwyższej Izby Kontroli

Ogólna charakterystyka pozycji ustrojowej NIK wynika przede wszyst-kim z postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.12, zamieszczonych w rozdziale 9 zatytułowanym Organy kontroli państwowej i ochrony prawa w art. 202–207. Obok NIK w rozdziale tym uregulowano status jeszcze dwóch innych centralnych, konstytucyjnych organów państwa, a mianowicie Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 208–212) oraz Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (art. 213–215). Wszystkie organy uregulowane w rozdziale 9 cechuje przede wszystkim to, że nie mieszczą się w żadnej z władz wymienionych w art. 10 Konstytucji, skla-syfikowanych według tradycyjnego podziału na władzę ustawodawczą, są-downiczą i wykonawczą. Z powyższego część przedstawicieli nauki pra-wa13 wyprowadziło wniosek, że uregulowanie pozycji prawnej m.in. NIK w zupełnie osobnej części Konstytucji zamykającej rozdziały dotyczące struktury aparatu państwa należy odczytywać jako próbę rozbudowania tradycyjnego trójpodziału władzy o odrębną władzę — kontrolującą14. Abs-trahując jednak od rozważań dotyczących tego, czy rzeczywiście można mówić o rozszerzeniu zasady trójpodziału władzy, czy też nie, uznać nale-ży, że systematyka Konstytucji bez wątpienia pozwala na stwierdzenie, iż NIK jest centralnym, konstytucyjnym organem władzy państwowej, który nie mieści się w żadnej z kategorii władz ustalonej według tradycyjnego monteskiuszowskiego podziału.

W art. 202 Konstytucji NIK został określony jako naczelny organ kon-troli państwowej, podległy Sejmowi, działający na zasadzie kolegialno-ści. Te trzy determinanty faktycznie wyznaczają pozycję ustrojową NIK i w związku z tematem opracowania będą wymagały omówienia. Tym sa-mym Konstytucja wprost potwierdziła status nadany NIK w art. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (dalej: ustawa o NIK, u.o.n.i.k.)15. Biorąc pod uwagę uregulowanie pozycji ustrojowej NIK w Kon-stytucji, która uchwalona została po wejściu w życie u.o.n.i.k., nadmienić należy, że w rzeczywistości to drugi ze wspomnianych aktów prawnych mógł zdeterminować unormowania konstytucyjne dotyczące pozycji NIK. Ustawowe i konstytucyjne określenie pozycji ustrojowej NIK jako naczelne-go organu kontroli państwowej oznacza, że stanowi ona wyodrębniony or-gan państwowy, który odgrywa główną rolę w realizacji zadań kontrolnych

12 Dz.U., Nr 78, poz. 483 ze zm.13 A. Sylwestrzak, Kontrola administracji publicznej w III Rzeczypospolitej Polskiej. Gdańsk 2001, s. 194–198.14 Ze stanowiskiem powyższym nie zgadza się np. B. Banaszak, Konstytucja RP. Komentarz. Wyd. 2,

Warszawa 2012, s. 999.15 Dz.U., Nr 227, poz. 1482.


53

w państwie16, co najpełniej wyraża się w zadaniach, które nałożono na NIK w art. 203 Konstytucji.

Określając pozycję ustrojową NIK jako naczelnego organu, Konstytu-cja użyła nazwy, z której ustawodawca zrezygnował w ustawie zasadniczej w odniesieniu do innych organów państwowych. W okresie obowiązywania Konstytucji z 1952 r.17 odróżniano organy naczelne (stojące na czele okre-ślonej grupy organów państwowych i obejmujące działaniem obszar całego państwa) oraz organy centralne (terytorialny zakres ich działania pokrywał się z obszarem Rzeczypospolitej Polskiej i równocześnie podlegały organom naczelnym). Konstytucja z 1997 r. wprowadziła podział organów z uwagi na terytorialny zakres działania i wyróżniła organy centralne (działające na obszarze całego państwa i mające jednostkowy charakter) oraz terenowe (obejmujące zakresem działania teren jednostki samorządu terytorialne-go). Jedynie w odniesieniu do NIK Konstytucja utrzymała określenie organ naczelny, co oznacza, że w systemie organów kontroli państwowej zajmuje ona naczelne miejsce, zwierzchnią pozycję w stosunku do podległych jej jednostek organizacyjnych18.

Określenie, że NIK jest organem naczelnym, ma swoje uzasadnienie w trzech podstawowych aspektach. Po pierwsze posiada najszerszy zakres kompetencji kontrolnych spośród wszystkich organów władzy publicznej, którym funkcje kontroli powierzył ustawodawca. Zgodnie z art. 2 u.o.n.i.k. ma obowiązek w sposób wszechstronny, zgodnie z kryteriami legalności, gospodarności, celowości i rzetelności, kontrolować działalność organów i jednostek należących do sfery państwowej — organów administracji rzą-dowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i in-nych państwowych jednostek organizacyjnych. Tym samym należy uznać, że kontrolą NIK są objęte najważniejsze obszary z punktu widzenia in-teresów państwa19. Po drugie NIK ma zagwarantowaną ustawowo możli-wość wykorzystywania wyników kontroli przeprowadzanej przez inne or-gany kontrolne w ramach realizowanych kompetencji. Przyczynia się to do lepszego realizowania konstytucyjnych zadań NIK, dysponuje ona bowiem szerszym materiałem zebranym podczas innych kontroli, w różnych try-bach i przez różne organy. Zapewnia równocześnie współdziałanie innych organów z NIK. Po trzecie NIK w świetle art. 12a u.o.n.i.k. może przepro-wadzać kontrolę wspólnie z naczelnymi organami kontroli Unii Europejskiej oraz naczelnymi organami kontroli innych państw.

16 J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej. Warszawa 2006, s. 113–115.17 Dz.U. z 1976 r., Nr 7, poz. 36.18 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Warszawa 2013.19 W. Sokolewicz, Komentarz do artykułu 2012 Konstytucji. W: L. Garlicki, red., Konstytucja

Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. T. 3. Warszawa 2002, komentarz do art. 202, s. 4.


54

Oprócz kontroli działalności organów i jednostek należących do sfery państwowej — organów administracji rządowej, Narodowego Banku Pol-skiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek or-ganizacyjnych — NIK może również kontrolować zgodnie z art. 203 ust. 2 i 3 działalność jednostek ze sfery samorządowej (organów samorządu te-rytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych), stosując do oceny ich działalności trzy kryteria: legalno-ści, gospodarności i rzetelności. Nadto NIK może kontrolować w przypadku wykorzystywania środków publicznych lub wywiązywania się z zobowiązań na rzecz państwa działalność jednostek ze sfery niepublicznej (innych niż państwowe lub samorządowe jednostek organizacyjnych i podmiotów go-spodarczych), stosując kryteria legalności i gospodarności. Wykonanie tych zadań ma dostarczyć Sejmowi, co wynika wprost z art. 204 Konstytucji RP, ale także innym władzom, wiedzy o funkcjonowaniu aparatu państwa, sta-nie finansów publicznych i gospodarowaniu środkami publicznymi.

Nadanie tak szeroko i szczegółowo określonym zadaniom NIK rangi konstytucyjnej oznacza, że ustawodawca uznał, iż tylko taki sposób regula-cji zapewni niezależność i stabilność wykonywania przypisanych jej zadań. Tym samym potwierdzona została naczelna pozycja NIK i jej znaczenie dla wykonywania funkcji kontrolnej w państwie, która nie może wynikać wyłącznie z ustawy. Cechą charakterystyczną działalności kontrolnej jest bowiem powstawanie konfliktów pomiędzy organem kontrolującym a kon-trolowanym. W przypadku, gdy organami kontrolowanymi są organy wła-dzy publicznej mające zdecydowany wpływ na kształt państwa, określenie kompetencji kontrolnych wyłącznie na poziomie ustawy zwykłej może ro-dzić niebezpieczeństwo dokonywania zmian w zakresie tej kontroli, a tym samym ograniczać skutecznie działania organu kontrolującego.

Nadmienić można, że tak kazuistyczne uregulowanie w Konstytucji za-dań kontrolnych dotyczy organów nielicznych, a mianowicie NIK, Trybuna-łu Konstytucyjnego (art. 188–189 Konstytucji) oraz Trybunału Stanu (art. 198 ust. 1 i 2). Kompetencje kontrolne innych organów (np. Sejmu — art. 95 ust. 2, Prezydenta — art. 126 ust. 1 i 2, Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów — art. 146 ust. 4 pkt 3 i art. 148 pkt 5, Sądu Najwyższego — art. 183 ust. 1, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz innych sądów administracyjnych — art. 184 i innych) zostały w ustawie zasadniczej jedy-nie zasygnalizowane, a szczegółowa ich regulacja zawarta jest w ustawach zwykłych.

Odmienna sytuacja występuje natomiast w przypadku określenia kom-petencji kontrolnych NIK wobec organów państwa lub jednostek obsługu-jących organy, które nie zaliczają się do organów wymienionych w art. 2 u.o.n.i.k. i mają w art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zagwa-


55

rantowaną samodzielność finansową20, jak np. Kancelaria Sejmu, Kancela-ria Senatu, Kancelaria Prezydenta RP, Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Admi-nistracyjny, Krajowa Rada Sądownictwa, Trybunał Konstytucyjny, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych i inne. Uprawnienia kontrolne NIK wobec tych organów mają podstawę w art. 204 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP, który nakłada na NIK obowiązek sporządzania dla Sejmu analizy wykonania budżetu pań-stwa i założeń polityki pieniężnej. Jednak Konstytucja nie określiła zakresu kontroli tych podmiotów, dlatego zostały one określone w art. 4 u.o.n.i.k. Biorąc pod uwagę, że kontrola NIK przeprowadzana w tych przypadkach ma realizować podstawowy cel, jakim jest opracowanie analizy wykonania budżetu państwa, zakres kontroli został określony w sposób zdecydowanie węższy niż zakres działań kontrolnych uregulowanych wprost w ustawie zasadniczej, ponieważ nie może obejmować kontroli kompleksowej. Przy czym, jak podnosi się w literaturze, kontrola wykonania budżetu przez pod-mioty wskazane w art. 2 u.o.n.i.k. będzie miała szerszy wymiar, w pewnym stopniu wkraczający w sferę realizacji celów, dla których zostały powołane, w odniesieniu do kontroli układu zadaniowego budżetu21.

Wyposażenie NIK w uprawnienia do kontrolowania organów i jednostek wymienionych w art. 4 u.o.n.i.k. potwierdza pozycję ustrojową NIK jako naczelnego organu kontroli państwowej, który ma badać i oceniać pra-widłowość gospodarowania całością majątku i środków publicznych w pań-stwie. Nowelizacja u.o.n.i.k. w 2010 r.22 uzupełniła przykładowo wskazany w art. 3 u.o.n.i.k. zakres podstawowych zadań kontrolnych NIK wykony-wanych w ramach kontroli organów i jednostek wymienionych w art. 2 oraz 4 ustawy o realizacji zadań audytu wewnętrznego tych jednostek. Dodanie obowiązku przeprowadzenia audytu wewnętrznego tych podmiotów ozna-cza, że jednym z podstawowych zadań NIK powinna być ocena funkcjono-wania kontroli wewnętrznej w sektorze finansów publicznych.

Również postanowienia art. 12 u.o.n.i.k.23, z których wynika możli-wość wykorzystywania przez NIK wyników kontroli przeprowadzanych przez inne organy kontroli, rewizji i inspekcji oraz obowiązek tych organów uczestniczenia we wspólnych kontrolach pod kierownictwem NIK i prze-prowadzania kontroli doraźnych na zlecenie NIK, przesądza i potwierdza ustrojową pozycję NIK jako naczelnego organu kontroli państwowej. W art.

20 Tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 885.21 E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka, Najwyższa Izba Kontroli. Komentarz. Warszawa 2011, s. 45.22 Dz.U. z 2010 r., Nr 227, poz. 1482.23 Art. 12. Organy kontroli, rewizji, inspekcji, działające w administracji rządowej i samorządzie tery-

torialnym, współpracują z Najwyższą Izbą Kontroli i są obowiązane do: 1) udostępniania Najwyższej Izbie Kontroli, na jej wniosek, wyników kontroli przeprowadzonych przez te organy; 2) przeprowadza-nia określonych kontroli wspólnie pod kierownictwem Najwyższej Izby Kontroli; 3) przeprowadzania kontroli doraźnych na zlecenie Najwyższej Izby Kontroli.


56

12a u.o.n.i.k.24 upoważniono NIK do przeprowadzania kontroli wspólnych z naczelnymi organami Wspólnot Europejskich oraz naczelnymi organami kontroli innych państw, regulując tym samym współpracę międzynarodową najwyższych organów kontroli.

Pozycję NIK jako naczelnego organu kontroli państwowej potwierdzają również i wzmacniają nowe uprawnienia przyznane w zakresie inicjowania zmian w procesie stanowienia i stosowania prawa. Zgodnie z art. 191 oraz 192 Konstytucji oraz art. 11 u.o.n.i.k. Prezes NIK może uruchamiać po-stępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w pełnym zakresie kompe-tencji Trybunału. W wyniku nowelizacji u.o.n.i.k. z 2010 r. Prezes w trybie art. 11a ustawy może występować do Marszałka Sejmu o skierowanie do Prezesa Rady Ministrów wniosku o zajęcie stanowiska wobec wynikających z kontroli wniosków dotyczących stosowania lub stanowienia prawa. NIK jest przy tym jedynym organem kontroli w państwie, którego wnioski na ten temat zostały objęte szczególną procedurą wynikającą z art. 11a ust. 2 i 3 u.o.n.i.k., zobowiązującą Prezesa Rady Ministrów do zajęcia stanowiska w przypadku otrzymania wniosku od Marszałka.

Pozycję ustrojową NIK podkreśla również uzupełnienie katalogu do-kumentów, które NIK ma obowiązek przedstawiać Sejmowi, o analizę wykorzystania wniosków dotyczących stanowienia lub stosowania prawa. W świetle powyższego NIK może przedstawić Sejmowi swoje stanowisko w sprawie realizacji jej wniosków de lege ferenda i de lege lata.

Elementem pozycji ustrojowej NIK jest podległość NIK Sejmowi, co wynika wprost z art. 202 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 2 u.o.n.i.k. Podległość Sejmowi nie ma charakteru organizacyjnego ani hierarchicz-nego. Definiując ją, Trybunał Konstytucyjny powołał się na poglądy nauki prawa, w których „przyjmuje się, że podległość ta rozumiana jest jako więź ustrojowa prawna, w której podmioty organizacyjnie nadrzędne mogą in-gerować w przedmiotowo i konstytucyjnie określonym zakresie w działania podmiotów podporządkowanych w każdej ich fazie i w zakresie, za pomocą dowolnie dobranych dla danej sytuacji środków”25. Podległość ta przejawia się w przekazywaniu Sejmowi informacji o wynikach kontroli i o działalno-ści NIK w zakresie wyznaczonym przez art. 204 Konstytucji, uszczegóło-wionym w art. 6 ust. 2 i art. 7 u.o.n.i.k., a także w wykonywaniu kontroli na zlecenie Sejmu i jego organów (art. 4 ust. 2, art. 6 u.o.n.i.k.).

Stosunek podległości potwierdza również sposób powoływania i odwo-ływania Prezesa NIK przez Sejm za zgodą Senatu (art. 205 ust. 1 Kon-

24 Art. 12a. 1. Najwyższa Izba Kontroli może przeprowadzać kontrole wspólnie z naczelnymi organami kontroli Wspólnot Europejskich oraz naczelnymi organami kontroli innych państw. 2. Zasady i zakres prowadzenia kontroli, o których mowa w ust. 1, określa porozumienie zawarte pomiędzy Najwyższą Izbą Kontroli i organami, o których mowa w ust. 1.

25 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 grudnia 1998 r., K 21/99, OTK 1998, nr 7, poz. 116.


57

stytucji, art. 14 i art. 17 ustawy o NIK) oraz jego odpowiedzialność przed Sejmem za działalność NIK (art. 198 ust. 1 Konstytucji, art. 13 u.o.n.i.k.). Stosunek podległości potwierdzają ponadto uprawnienia Marszałka Sejmu do kształtowania kierownictwa NIK, jak powoływanie i odwoływanie wice-prezesów NIK w trybie określonym w art. 21 ust. 1 u.o.n.i.k.26, wyrażanie zgody na powołanie i odwołanie przez Prezesa NIK dyrektora generalnego zgodnie z art. 21 ust. 2 u.o.n.i.k.27, powoływanie i odwoływanie członków Kolegium NIK w trybie art. 22 ust. 2 oraz 22 ust. 6 u.o.n.i.k.28 Marszałek Sejmu w trybie art. 97 u.o.n.i.k.29 określa również wymagane kwalifikacje, zasady wynagradzania oraz tabele stanowisk pracowników NIK.

Podległość Sejmowi przejawia się również w możliwości nadawania NIK na podstawie art. 25 ust. 2 u.o.n.i.k. statutu poprzez zarządzenie Marszał-ka Sejmu na wniosek Prezesa NIK, po zasięgnięciu opinii właściwej komisji sejmowej. Wyrazem podległości NIK Sejmowi jest także poddanie NIK cią-głemu monitorowaniu i ocenie dokonywanej przez stałą komisję sejmową, jaką jest utworzona w 1998 r. Komisja ds. Kontroli Państwowej30.

Przejawem podległości NIK Sejmowi jest ponadto poddanie Izby audy-towi zewnętrznemu, obejmującemu wykonanie budżetu oraz gospodarki fi-nansowej NIK, którego przeprowadzenie w trybie art. 7a–7d u.o.n.i.k. zle-ca Marszałek Sejmu. Regulacja powyższa budzi wątpliwości przedstawicieli nauki, ponieważ zgodnie z art. 7a ust. 2 pkt 3 u.o.n.i.k. audyt ma oznaczać ogół działań służących także do wyrażenia opinii obejmującej ocenę gospo-darności, celowości i rzetelności dokonywanych wydatków ze środków pub-licznych, a także ocenę wykorzystania zasobów. Tym samym przepis ten faktycznie daje podstawę do oceny celowości podjęcia przez NIK kontroli31. Jak słusznie podnosi się w literaturze, merytoryczna ocena działalności NIK może być przeprowadzana przez inne organy państwa w ramach ustawo-

26 Art. 21.1. Wiceprezesów Najwyższej Izby Kontroli, w liczbie 3, powołuje i odwołuje Marszałek Sejmu, po zasięgnięciu opinii właściwej komisji sejmowej, na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.

27 Art. 21.2. Prezes Najwyższej Izby Kontroli, za zgodą Marszałka Sejmu, powołuje i odwołuje dyrekto-ra generalnego Najwyższej Izby Kontroli.

28 Art. 22.2. Marszałek Sejmu, na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, po zasięgnięciu opinii właściwej komisji sejmowej, powołuje na członków Kolegium: 1) 7 przedstawicieli nauk prawnych lub ekonomicznych; 2) 7 dyrektorów kontrolnych jednostek organizacyjnych Najwyższej Izby Kontroli lub radców Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, spośród których Prezes Najwyższej Izby Kontroli wyzna-cza sekretarza Kolegium Najwyższej Izby Kontroli. Art. 22.6. Marszałek Sejmu, na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, odwołuje członka Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, jeżeli: 1) zrzekł się on funkcji; 2) przestał zajmować stanowisko, o którym mowa w ust. 2 pkt 2; 3) nie uczestniczył w posie-dzeniach Kolegium Najwyższej Izby Kontroli przez okres przekraczający 1 rok; 4) został on skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa z winy umyślnej.

29 Art. 97. Marszałek Sejmu, na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, określi, w drodze zarządze-nia, wymagane kwalifikacje, zasady wynagradzania oraz tabele stanowisk pracowników Najwyższej Izby Kontroli. Zarządzenie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”.

30 Zakres działania Komisji ds. Kontroli Państwowej określony w pkt 3 załącznika do uchwały Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu RP (tekst jedn.: MP z 2012 r., poz. 32).

31 E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka, op. cit., s. 59.


58

wo czy regulaminowo określonych procedur, a nie przez podmiot wybrany na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych, który z tego tytułu może być jednocześnie poddany kontroli NIK na podstawie art. 2 ust. 3 pkt 2 u.o.n.i.k.32

Trzecim — obok naczelnego charakteru i podległości Sejmowi — pod-stawowym elementem konstytucyjnej i ustawowej charakterystyki NIK jest jej kolegialność, która wyraża się w istnieniu i dość silnej pozycji Kolegium NIK. Jednocześnie obowiązuje również zasada odmienna — jednoosobo-wego kierownictwa, zgodnie z którą (art. 13 u.o.n.i.k.) Izbą kieruje Prezes NIK i odpowiada przed Sejmem za jej działalność. Prezesa powołuje Sejm za zgodą Senatu bezwzględną większością głosów na wniosek Marszałka Sejmu lub grupy co najmniej 35 posłów (art. 205 ust. 1 Konstytucji, art. 14 ust. 1 u.o.n.i.k.). Jeśli Senat odmawia wyrażenia zgody, Sejm powołuje na stanowisko Prezesa inną osobę. Kadencja Prezesa trwa 6 lat i może on być ponownie powołany tylko raz. Odwołanie Prezesa możliwe jest tylko w wypadkach wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy. Do odwołania konieczna jest zgoda Senatu. By zapewnić bezstronność i niezależność Prezesa NIK, Konstytucja formułuje zakaz jego przynależności do partii politycznej oraz związku zawodowego (art. 205 ust. 3 Konstytucji) oraz inne ograniczenia działalności. Prezes NIK jest także objęty immunitetem i nie może być bez uprzedniej zgody Sejmu pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani po-zbawiony wolności (art. 206 Konstytucji). W NIK przewidziane są również stanowiska wiceprezesów powoływanych i odwoływanych przez Marszałka Sejmu na wniosek Prezesa NIK w liczbie 3, powoływanych przez Marszałka Sejmu po zasięgnięciu opinii właściwej komisji sejmowej.

Kolegium NIK jest organem, który realizuje konstytucyjnie i ustawowo zapisaną zasadę kolegialności NIK. W skład Kolegium NIK wchodzą:

• Prezes NIK — jako przewodniczący,• wiceprezesi,• dyrektor generalny,• 14 członków, z czego 7 to przedstawiciele nauk prawnych lub eko-

nomicznych, a pozostali to dyrektorzy jednostek organizacyjnych NIK lub doradcy Prezesa NIK, powoływani przez Marszałka Sejmu na wniosek Prezesa NIK.

Kadencja kolegium trwa 3 lata, lecz w szczególnych sytuacjach wska-zanych w art. 22 ust. 6 u.o.n.i.k. Marszałek Sejmu na wniosek Prezesa NIK może odwołać członka Kolegium (np. członek zrzekł się funkcji albo nie uczestniczył w posiedzeniach Kolegium przez okres przekraczający rok). Artykuł 23 ustawy wymienia trzy funkcje Kolegium: zatwierdzają-

32 Ibidem.


59

cą, uchwałodawczą i opiniodawczą. Kolegium podejmuje rozstrzygnięcia w wielu istotnych sprawach, w szczególności: zatwierdza analizę budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej, zatwierdza sprawozdanie z działal-ności NIK w poprzednim roku, uchwala opinię w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów, uchwala projekt statutu NIK, uchwala projekt budżetu NIK, opiniuje wniesione przez Prezesa programy kontroli i informacje o wy-nikach.

3. Charakter postępowania prowadzonego przez Najwyższą Izbę Kontroli

Wśród różnych form i rodzajów kontroli administracji szczególnie istot-ne znaczenie ma kontrola Najwyższej Izby Kontroli. Przez kontrolę w zna-czeniu prawnym należy rozumieć funkcję pochodną w stosunku do stano-wienia prawa, jego wykonywania i wymiaru sprawiedliwości, polegającą na ustalaniu istniejącego stanu rzeczy i porównywaniu go z obowiązującymi w tym zakresie normami. Kiedy stwierdzona będzie rozbieżność między tymi stanami, „uprawnia to NIK do podejmowania czynności zmierzających do usunięcia występujących uchybień i nieprawidłowości”33.

Konstytucja utrzymuje model kontroli państwowej niezależnej od Rady Ministrów, a powiązanej z Sejmem. NIK podlega Sejmowi i z tego tytułu Sejm zleca jej szeroki zakres uprawnień kontrolnych. Zakres kompetencji Najwyższej Izby Kontroli obejmuje różnorodne zadania, zarówno o cha-rakterze obligatoryjnym, jak i fakultatywnym. Ten pierwszy zakres zwią-zany jest z kontrolowaniem przez NIK działalności organów administracji rządowej, NBP oraz państwowych jednostek organizacyjnych, jest to więc podstawowy zakres działania, do którego realizacji NIK została powołana. W tej sferze NIK ma obowiązek prowadzić stałą działalność.

Kontrola NIK jest prowadzona przy zastosowaniu różnych kryteriów w zależności od kategorii podmiotów, których dotyczy. W odniesieniu do podmiotów o charakterze państwowym kontrola wykonywana jest z punktu widzenia legalności, gospodarności, rzetelności i celowości.

Od 17 października 1997 r. obowiązują przepisy Konstytucji, które przyjmują, podobnie jak u.o.n.i.k., trzy grupy jednostek kontrolowanych przez NIK, inaczej jednak różnicują stosowanie kryteriów ocen kontrolnych NIK w odniesieniu do każdej z tych grup. Różnice między przepisami Kon-stytucji a przepisami u.o.n.i.k. polegają na innym stosowaniu kryterium

33 H. Zięba-Załucka, D. Źrebiec, Najwyższa Izba Kontroli. W: W. Skrzydło, red., Zarys prawa konsty-tucyjnego. Lublin – Rzeszów 1993, s. 427.


60

gospodarności, celowości i rzetelności w odniesieniu do poszczególnych grup jednostek kontrolowanych34:

• pominięciu w stosunku do wszystkich podmiotów niepublicznych kryterium rzetelności, które do 16 października 1997 r. mogło być przyjmowane do każdej z kontrolowanych przez NIK jednostek spo-za sfery państwowej i samorządowej,

• pominięciu kryterium celowości w stosunku do wszystkich podmio-tów sfery samorządowej i wszystkich podmiotów niepublicznych,

• wprowadzeniu kryterium gospodarności wobec tych jednostek nie-publicznych, w stosunku do których stosowane były tylko dwa kry-teria ocen: legalności i rzetelności.

W każdym postępowaniu kontrolnym NIK ma obowiązek wypowiadać się na temat legalności i gospodarności prowadzonej działalności. Wynika to z dwóch powodów. Po pierwsze Rzeczpospolita Polska zgodnie z Konsty-tucją jest demokratycznym państwem prawnym, w którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a każdy ma obowią-zek jego przestrzegania. Kontrola pod względem legalności oznacza bada-nie, czy kontrolowana działalność była zgodna z obowiązującymi w danym czasie i w określonej dziedzinie przepisami ustaw i innych aktów norma-tywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. W toku takiej kon-troli ocenia się także prawidłowość stanowienia przepisów wewnętrznych obowiązujących w jednostce kontrolowanej oraz działalność tej jednostki w sferze takich przepisów wewnętrznych. Kryterium legalności obejmu-je ocenę, „czy podejmowane działania miały właściwą podstawę prawną i mieściły się w granicach kompetencji kontrolowanego podmiotu, czy za-niechanie działania nastąpiło w sytuacji, gdy kontrolowany podmiot miał obowiązek prawny podjęcia określonego działania”35.

W przypadku oceny kontrolowanej jednostki jako nielegalnej konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawnych lub postanowień, a w ra-zie potrzeby należy wyjaśnić, na czym polega owo naruszenie prawa.

Jako źródło powszechnie obowiązującego prawa Konstytucja wymienia:• przepisy ustawy zasadniczej, które stosuje się bezpośrednio,• ustawy,• ratyfikowane umowy międzynarodowe,• rozporządzenia wydawane przez organy wskazane w ustawie za-

sadniczej,• akty prawa miejscowego.

34 W. Jaworska-Gromczyńska, Konstytucyjne kryteria ocen kontrolnych Najwyższej Izby Kontroli. „Kontrola Państwowa”, nr 5/1998, s. 14.

35 A. Sylwestrzak, Kontrola…, op. cit., s. 287.


61

Oceny kontrolne NIK z punktu widzenia legalności w licznych sytua-cjach będą równocześnie ocenami z punktu widzenia celowości, gospodar-ności i rzetelności, jakkolwiek te kryteria byłyby definiowane w przepisach prawa.

Po drugie kryterium gospodarności jest związane ze zdolnością gospo-darowania majątkiem i środkami publicznymi w sposób umiejętny i racjo-nalny. Wynika z konieczności sprawdzenia, jak w praktyce społecznej i go-spodarczej jest realizowany konstytucyjny obowiązek każdego obywatela, którym jest troska o dobro wspólne. Kontrola pod tym względem określa badanie, czy środki, którymi dysponowała kontrolowana jednostka, były wykorzystane oszczędnie i wydajnie, badanie relacji nakładów i efektów. W przypadku stwierdzenia szkody nieodzowne jest badanie, czy szkody tej nie można było uniknąć albo ograniczyć jej wysokości, w szczególności czy nie przekroczono granic dopuszczalnego ryzyka. W razie oceny kon-trolowanej działalności jako niegospodarnej należy wskazać ewentualne założenia i metodę rachunku ekonomicznego lub metodę szacunków sta-nowiących uzasadnione oceny.

Gospodarność jest jedną z zasad gospodarki finansowej obowiązują-cych w toku wykonywania budżetu zgodnie z prawem budżetowym. Pra-wo to nakazuje dokonywanie wydatków budżetowych „w granicach kwot określonych w budżecie, z uwzględnieniem prawidłowo dokonywanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny”36. W razie stwierdzenia niegospodarności w określonej jed-nostce może być podjęta decyzja o blokowaniu planowanych wydatków budżetowych.

Działalność organów i jednostek publicznych NIK ocenia także z punktu widzenia rzetelności, tj. należytego wypełniania obowiązków, dotrzymy-wania zobowiązań, uczciwości, zachowania godnego zaufania. Kontrola na podstawie tego kryterium jest odpowiednikiem badania, czy37:

• obowiązki pracowników i innych osób odpowiedzialnych za określo-ną działalność w kontrolowanej jednostce były wykonywane z nale-żytą starannością, sumiennie i we właściwym czasie,

• zobowiązania danej jednostki były wykonywane zgodnie z ich treś-cią,

• badana dokumentacja odpowiada stwierdzonemu stanowi faktycz-nemu i była sporządzona we właściwej formie i w wymaganych ter-minach.

36 E. Jarzęcka-Siwik, T. Liszcz, M. Niezgódka-Medkova, W. Rabczyński, Kryteria kontroli. „Państwo i Prawo”, nr 5/2001, s. 98.

37 W. Jaworska-Gromczyńska, Konstytucyjne…, op. cit., s. 26.


62

W razie oceny kontrolowanej działalności jako nierzetelnej należy po-dać uzasadnienie tej oceny. Rzetelność jest więc ustawowym obowiązkiem urzędnika państwowego, nierzetelność natomiast jest w pewnych okolicz-nościach przestępstwem przeciwko obrotowi gospodarczemu.

Ocena celowości, tj. odpowiedniości, przydatności do potrzeb, ade-kwatności do przyjętych założeń kontrolowanej działalności, może być do-konywana przez NIK tylko w stosunku do organów i instytucji państwowych łącznie z kryteriami legalności, gospodarności i rzetelności. Każda kontrola NIK w sferze państwowej będzie kontrolą wszechstronną, jednak aspekt ten przy podejmowaniu decyzji i innych działań jednostki kontrolowanej jest wykluczony przy ocenach działalności w sferze samorządowej i w sto-sunku do podmiotów niepublicznych.

4. Przebieg i wszczęcie postępowania kontrolnego

Prowadzenie kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli przebiega według określonej procedury, unormowanej w u.o.n.i.k. (obszerny rozdział 3), a także powinno zostać określone — w wymiarze już bardzo szczegółowym — w zarządzeniu Prezesa NIK wydanym na podstawie art. 65 u.o.n.i.k.38 Warto zauważyć, że kwestie dotyczące postępowania kontrolnego objęte są — zgodnie z kanonami państwa prawnego — regulacją ustawową39.

W myśl ustawy celem postępowania kontrolnego jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie działalności jednostek poddanych kontroli, rzetel-ne jego udokumentowanie oraz dokonanie oceny kontrolowanej działal-ności przy wykorzystaniu odpowiednio przewidzianych kryteriów (art. 28 u.o.n.i.k.). Kierując się tym właśnie celem, kierownicy jednostek podlega-jących kontroli obowiązani są przedkładać na żądanie NIK wszelkie doku-menty i materiały niezbędne do przygotowania i przeprowadzenia kontroli.

Czynności kontrolne przeprowadzają pracownicy NIK, zwani przez ustawę kontrolerami, na podstawie legitymacji służbowej i imiennego upo-ważnienia określającego jednostkę kontrolowaną i podstawę prawną do podjęcia kontroli (upoważnienia te wydają: Prezes, wiceprezesi oraz dyrek-torzy i wicedyrektorzy jednostek organizacyjnych NIK). Pewne czynności w postępowaniu kontrolnym mogą być wykonywane także przez biegłych i specjalistów, którzy nie są pracownikami NIK, ale zostali powołani na pod-stawie art. 49 ustawy40.

38 Zarządzenie Prezesa NIK z dnia 1 września 2011 r. w sprawie postępowania kontrolnego (MP 2011, Nr 87, poz. 913) zostało uchylone z dniem 3 września 2012 r. poprzez art. 1 pkt 44 i art. 12 ustawy

z dnia 22 stycznia 2010 r. w sprawie zmiany ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2010 r., Nr 227, poz. 1482) i do dziś nie zostało wydane nowe zarządzenie regulujące tę kwestię.

39 T. Liszcz, Pracownicy NIK. W: E. Jarzęcka-Siwik, T. Liszcz, M. Niezgódka-Medkova, W. Robaczyński, Komentarz do ustawy o NIK. Wyd. Sejmowe, Warszawa 2000, s. 175–176.

40 Ibidem, s. 175.


63

W ustawie przewidziana jest instytucja wyłącznie kontrolera z postępo-wania kontrolnego. Słowna wykładnia art. 31 ustawy prowadzi do wniosku, że przewiduje ona dwa tryby wyłączenia kontrolera: obligatoryjny (art. 31 ust. 1 ustawy) i fakultatywny (art. 31 ust. 2 ustawy). Obligatoryjne wyłą-czenie kontrolera następuje, gdy wyniki kontroli mogłyby oddziaływać na jego prawa lub obowiązki, a także na prawa lub obowiązki osób pozostają-cych z nim w szczególnie bliskim stosunku osobistym, tzn. jego małżonki, osoby pozostającej z nim w konkubinacie, krewnych i powinowatych do II stopnia bądź osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. Wyłączenie fakultatywne może nastąpić w przypadku, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do bezstronności kontrolera41.

Ustawa o NIK nie przewiduje wyłączenia z mocy prawa. W każdym przypadku wyłączenie następuje na podstawie postanowienia dyrektora właściwej jednostki organizacyjnej NIK. Postanowienie to może być wyda-ne na wniosek lub z urzędu. Do czasu wydania postanowienia o wyłączeniu kontroler podejmuje jedynie czynności niecierpiące zwłoki.

Ustawa wskazuje także przypadek, w którym wyłączeniu podlegać mogą wszyscy pracownicy danej jednostki organizacyjnej NIK. Dotyczy to sytuacji, w której wyniki kontroli mogłyby oddziaływać na prawa lub obowiązki dyrektora lub wicedyrektora tej jednostki lub osób im bliskich. Postanowienie z tym związane wydaje Prezes NIK, który może działać na wniosek lub z urzędu. Postanawiając o wyłączeniu wszystkich kontrolerów z danej jednostki organizacyjnej, Prezes NIK wyznacza do przeprowadze-nia postępowania kontrolnego inną jednostkę, powiadamiając o tym Kole-gium NIK.

W związku z przeprowadzaną kontrolą upoważnionym pracownikom NIK przysługuje prawo do42:

• swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń jednostek kontro-lowanych bez obowiązku uzyskiwania przepustki,

• wglądu do wszelkich dokumentów związanych z działalnością jed-nostek kontrolowanych, pobierania oraz zabezpieczania dokumen-tów i innych materiałów dowodowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej,

• wzywania i przesłuchiwania świadków,• korzystania z pomocy biegłych i specjalistów,• żądania od pracowników jednostek kontrolowanych udzielania ust-

nych i pisemnych wyjaśnień, a także zasięgania w związku z prowa-dzoną kontrolą informacji w jednostkach niekontrolowanych i żąda-nia wyjaśnień od pracowników tych jednostek,

• zwoływania narad z pracownikami jednostek kontrolowanych.

41 Ibidem, s. 176.42 H. Zięba-Załucka, D. Źrebiec, Najwyższa…, op. cit., s. 336.


64

Uprawnieniom kontrolera towarzyszą też określone obowiązki kierow-nika jednostki kontrolowanej. Kierownik jednostki kontrolowanej obowią-zany jest do zapewnienia kontrolerowi warunków i środków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli, w szczególności do niezwłocznego przedstawienia do kontroli żądanych dokumentów i materiałów, termino-wego udzielania wyjaśnień przez pracowników jednostki, udostępniania urządzeń technicznych oraz środków transportu z ich obsługą, a w mia-rę możliwości do zapewnienia oddzielnych pomieszczeń z odpowiednim wyposażeniem. Należy uznać, że obowiązek zapewnienia odpowiedniego osprzętu technicznego musi być zrelatywizowany do możliwości jednostki kontrolowanej. Z ustawy wynika wyraźnie, że bezwzględnego charakte-ru nie ma wymóg udostępnienia kontrolerowi oddzielnego, odpowiedniego wyposażonego pomieszczenia. Obecnie ustawodawca uznał, że nie można wyłączyć istnienia niewielkich jednostek podlegających kontroli znajdują-cych się w trudnej sytuacji lokalowej.

Z kontrolą wiążą się w sposób nieunikniony także pewne uciążliwości. Z ogółu przepisów wynika, że postępowanie kontrolne nie powinno w spo-sób nadmierny utrudniać funkcjonowania tej jednostki. Z wnioskiem tym koresponduje treść art. 32 ust. 1 u.o.n.i.k., z którego wynika zasada, że postępowanie kontrolne prowadzone jest w siedzibie jednostki kontrolowa-nej oraz w miejscach i czasie wykonywania jej zadań.

Ustawa stwarza możliwość przeprowadzania postępowania kontrolne-go w części lub nawet w całości w siedzibie jednostki organizacyjnej NIK. Może to nastąpić w szczególności w przypadku trudności w dokonywaniu określonych czynności w siedzibie jednostki kontrolowanej. Przykładowo sytuacja lokalowa jednostki kontrolowanej może być tego rodzaju, że kon-troler nie będzie dysponował oddzielnym pomieszczeniem43.

Ustalenie stanu faktycznego — które jest celem postępowania kontrol-nego — dokonywane jest przez kontrolera na podstawie zebranych dowo-dów. W myśl ustawy (art. 35 ust. 2) dowodami w postępowaniu kontrolnym są w szczególności: dokumenty, zabezpieczone rzeczy, wyniki oględzin, ze-znania świadków, opinie biegłych oraz pisemne wyjaśnienia i oświadczenia.

Dokumenty stanowią podstawowy środek dowodowy w postępowaniu kontrolnym. Kontroler może sporządzać niezbędne do kontroli odpisy lub wyciągi z dokumentów, a w razie potrzeby może żądać od kierownika jed-nostki kontrolowanej ich sporządzenia. Kontroler nie może włączyć bezpo-średnio do akt kontroli oryginałów dokumentów. Jeżeli zachodzi potrzeba włączenia do akt kontroli określonego dokumentu lub jego części, kontroler włącza jego odpis potwierdzony przez kierownika komórki organizacyjnej, w której dokumenty się znajdują.



65

Jako dowody wystąpić mogą pobrane przez kontrolera i zabezpieczo-ne rzeczy. Pobrania rzeczy dokonuje kontroler w obecności kierownika ko-mórki organizacyjnej, w której rzecz się znajduje. Przy pobraniu rzeczy sporządza się protokół, który podpisuje kontroler i osoba uczestnicząca w pobraniu.

W razie potrzeby ustalenia stanu faktycznego obiektu lub innych skład-ników majątkowych albo przebiegu określonych czynności przeprowadza-ne są przez kontrolera oględziny. Jak pisze A. Sylwestrzak, „oględziny są czynnością kontrolną zmierzającą do zbadania fizycznego stanu, w ja-kim znajduje się rzecz albo przebieg danego zjawiska”44. Zgodnie z ustawą oględziny przeprowadza się w obecności kierownika komórki organizacyj-nej odpowiedzialnego za przedmiot lub czynność poddane oględzinom. Na podstawie przebiegu i wyniku oględzin sporządza się niezwłocznie proto-kół, który podpisuje kontroler i osoba uczestnicząca w oględzinach.

Dowód z zeznań świadka jest środkiem dowodowym, który w ustawie o NIK został uregulowany bardzo szczegółowo. Świadkiem może być każda osoba fizyczna. Kontroler może wzywać w charakterze świadka zarówno pracownika jednostki kontrolowanej, jak i każdą inną osobę (art. 42 ust. 1 i 2 ustawy). Przesłuchanie powinno odbyć się w siedzibie jednostki kon-trolowanej lub też w razie potrzeby w siedzibie jednostki organizacyjnej NIK. W szczególnych sytuacjach przesłuchanie może odbyć się w miejscu pobytu świadka, np. gdy osoba wezwana przebywa w szpitalu.

Ustawa o NIK przewiduje pewne ograniczenia w zakresie możliwości przeprowadzania dowodu z zeznań świadka. Zgodnie z art. 43 ustawy nie wolno przesłuchiwać jako świadków45:

• obrońcy co do faktów, o których dowiedział się, udzielając porady prawnej lub prowadząc sprawę,

• duchownego co do faktów, o których dowiedział się podczas spo-wiedzi.

Są to bezwzględne zakazy dowodowe.Ustawa rozróżnia przesłuchanie w charakterze świadka osoby obowią-

zanej do zachowania tajemnicy „służbowej” i tajemnicy „państwowej” co do faktów będących przedmiotem tajemnicy. Osoba obowiązana do zacho-wania tajemnicy służbowej może być przesłuchana bez potrzeby uzyskiwa-nia jakiegokolwiek zwolnienia (art. 44 ust. 1 ustawy). Osoba obowiązana do zachowania tajemnicy państwowej również może być przesłuchana co do okoliczności, których dotyczy ten obowiązek, jednak decyzja w tym za-kresie należy do Prezesa NIK, który może udzielić stosownego zwolnienia w formie pisemnej (art. 44 ust. 2 ustawy).

44 A. Sylwestrzak, Najwyższa…, op. cit., s. 383.45 Ibidem.


66

Zmierzając do pogłębienia gwarancji prawdy materialnej, ustawa prze-widuje instytucję prawa odmowy zeznań w charakterze świadka, które przysługuje46:

• pracownikowi jednostki kontrolowanej ponoszącemu odpowiedzial-ność za działalność będącą przedmiotem kontroli,

• każdej osobie, jeżeli złożenie zeznań mogłoby ją lub bliskie jej oso-by narazić na odpowiedzialność karną lub majątkową.

Na podstawie zeznań świadka sporządza się niezwłocznie protokół pod-pisywany po uprzednim przeczytaniu przez świadka i przesłuchującego.

Jeżeli w toku kontroli zachodzi konieczność zbadania określonych za-gadnień wymagających wiadomości specjalnych, może być zastosowany dowód w postaci opinii biegłego. Biegłego powołuje dyrektor właściwej jed-nostki organizacyjnej NIK z własnej inicjatywy lub na wniosek kontrolera. Biegłemu przysługuje wynagrodzenie wraz ze zwrotem poniesionych wy-datków finansowych z budżetu NIK.

W przypadku, gdy w toku kontroli ujawni się potrzeba dokonania przez kontrolera określonych czynności badawczych z udziałem specjalisty w da-nej dziedzinie wiedzy lub praktyki, kontroler może powołać specjalistę do udziału w tych czynnościach. Specjalista uczestniczy zatem w czynnoś-ciach dokonywanych przez kontrolera. Specjaliście podobnie jak biegłemu przysługuje z budżetu NIK wynagrodzenie wraz ze zwrotem poniesionych wydatków.

Istotną rolę wśród środków dowodowych w postępowaniu kontrolnym odgrywają wyjaśnienia i oświadczenia określonych osób. Kontroler może żądać od pracowników jednostki kontrolowanej udzielenia mu w terminie przez niego wyznaczonym ustnych i pisemnych wyjaśnień w sprawach do-tyczących przedmiotu kontroli (art. 40 ust. 1 u.o.n.i.k.). Złożenie wyjaś-nień jest w tym przypadku obowiązkowe, a odmowa udzielenia wyjaśnień może wystąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie47.

O ile wyjaśnienia odnoszą się do pracowników podmiotu kontrolowane-go, o tyle oświadczenia związane są ze znacznie szerszym kręgiem osób. Otóż w myśl ustawy każdy może złożyć kontrolerowi ustne lub pisemne oświadczenie dotyczące przedmiotu kontroli (art. 41 ust. 1 u.o.n.i.k.). Kon-troler nie może odmówić przyjęcia oświadczenia, jeżeli ma ono związek z przedmiotem kontroli.

W trakcie prowadzenia kontroli kontroler ma obowiązek niezwłocznego poinformowania kierownika jednostki kontrolowanej o stwierdzeniu bezpo-średniego niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo niepowe-

46 H. Zięba-Załucka, D. Źrebiec, Najwyższa…, op. cit., s. 337.47 T. Liszcz, Pracownicy NIK. W: E. Jarzęcka-Siwik, T. Liszcz, M. Niezgódka-Medkova, W. Robaczyński,

Komentarz…, op. cit., s. 180.


67

towanej szkody w mieniu w celu zapobieżenia występującemu niebezpie-czeństwu lub szkodzie (art. 51 ust. 1 u.o.n.i.k.). Kierownik kontrolowanej jednostki obowiązany jest niezwłocznie poinformować kontrolera o pod-jętych działaniach zapobiegających zagrożeniu. Jeżeli kontroler uzna, że działania te są niewystarczające, powiadamia o stwierdzonych zagroże-niach kierownika jednostki nadrzędnej lub właściwy organ państwowy.

W toku kontroli kontroler NIK może informować kierownika jednostki kontrolowanej o ustaleniach wskazujących na nieprawidłowości w działal-ności tej jednostki (art. 51 ust. 4 u.o.n.i.k.). Ten swego rodzaju sygnał ostrzegawczy może spowodować ze strony kierownika podmiotu kontro-lowanego szybsze uruchomienie działań naprawczych. W szczególnie uza-sadnionych okolicznościach kontroler może w trakcie kontroli zwołać na-radę z pracownikami jednostki kontrolowanej w celu omówienia kwestii związanych z przeprowadzoną kontrolą (art. 52 u.o.n.i.k.).

Końcowym etapem postępowania kontrolnego jest sformułowanie wy-ników kontroli. Wyniki te przestawiane są przez kontrolera w protokole kontroli. Protokół kontroli jest dokumentem o fundamentalnym znaczeniu dla postępowania kontrolnego. Zgodnie z ustawą protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli działalności jednost-ki kontrolowanej, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn ich powstania, zakresu i skutków oraz osób za nie odpowiedzial-nych (art. 53 ust. 2 u.o.n.i.k.). Według założeń ustawodawcy protokół kon-troli nie powinien zawierać ocen. Protokół kontroli sporządza się w dwóch egzemplarzach, z których jeden pozostaje w NIK, drugi zaś otrzymuje kie-rownik jednostki kontrolowanej48.

Protokół kontroli podpisywany jest przez kontrolera i kierownika jed-nostki kontrolowanej. Ustalenia zawarte w protokole kontroli mają być punktem wyjścia do dokonania oceny kontrolowanej działalności. Według wyraźnie widocznego zamysłu ustawodawcy ocena powinna być oparta na ustaleniach niebudzących wątpliwości. Kontroler swoim podpisem potwier-dza rzetelność, kompletność i obiektywizm dokonanych ustaleń. Ustawo-dawcy zależy jednak na tym, aby również kierownik jednostki kontrolowa-nej potwierdził ustalenia dokonane w toku kontroli.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem ustawy istnieje możliwość zgłosze-nia przez kierownika jednostki kontrolowanej przed podpisaniem protokołu kontroli umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w protokole (art. 55 ust. 1 u.o.n.i.k.). O zastrzeżeniach oraz przebiegu postępowania odwoławczego mowa jednak będzie w pkt 5 opracowania.

48 Ibidem, s. 181.


68

Zakończenie postępowania kontrolnego nie zamyka jeszcze kontroli prowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli, w grę wchodzi tu bowiem sta-dium realizacji ustaleń kontroli, czyli — oddziaływania pokontrolnego.

Pierwszym elementem jest narada pokontrolna. Na wniosek kontrolera kierownik jednostki kontrolowanej lub jednostki nadrzędnej zwołuje naradę pokontrolną z udziałem zainteresowanych pracowników w celu omówienia stwierdzonych nieprawidłowości i wniosków, jakie wynikają z ustaleń kon-troli (art. 58 ust. 1 u.o.n.i.k.). Wydaje się, że narada pokontrolna nie spro-wadza się jedynie do roli informacyjnej, lecz może być również płaszczy-zną wymiany poglądów co do przyczyn stwierdzonych uchybień i sposobów ich wyeliminowania w przyszłości. Innymi słowy, narada pokontrolna może stanowić ważny czynnik procesu naprawczego skontrolowanej działalności.

Następny element stadium oddziaływania pokontrolnego stanowi wy-stąpienie pokontrolne. Przed sporządzeniem przez NIK wystąpienia pokon-trolnego kontroler może zwrócić się do kierownika jednostki kontrolowanej o złożenie w wyznaczonym terminie dodatkowych wyjaśnień na piśmie do-tyczących przyczyn i okoliczności powstania nieprawidłowości przedstawio-nych w protokole kontroli (art. 59 ust. 1 u.o.n.i.k.).

Wystąpienie pokontrolne jest zasadniczym środkiem oddziaływania po-kontrolnego NIK. Zawiera ono oceny kontrolowanej działalności wynikające z ustaleń opisanych w protokole kontroli, a w razie stwierdzenia niepra-widłowości — także uwagi i wnioski w sprawie ich usunięcia (art. 60 ust. 2 u.o.n.i.k.). Obok tych podstawowych treści w wystąpieniu pokontrolnym może być zawarta ocena wskazująca na niezasadność zajmowania sta-nowiska lub pełnienia funkcji przez osobę odpowiedzialną za stwierdzone nieprawidłowości, ale jedynie w państwowych jednostkach organizacyjnych (art. 60 ust. 3 u.o.n.i.k.). Ta ocena stanowić może podstawę do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, rozwiązania stosunku pracy z winy pracow-nika bez wypowiedzenia albo odwołania go z zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji (art. 60 ust. 4 u.o.n.i.k.). Wystąpienie pokontrolne NIK przekazuje kierownikowi jednostki kontrolowanej, a w razie potrzeby także kierownikowi jednostki nadrzędnej oraz właściwym organom państwowym lub samorządowym49.

Przekazanie wystąpienia pokontrolnego może uruchomić proces odwo-ławczy na zasadach, jakie znajdują zastosowanie w przypadku zastrzeżeń do protokołu kontroli.

Jeżeli zebrane w toku kontroli materiały uzasadniają podejrzenie po-pełnienia przestępstwa lub wykroczenia, Najwyższa Izba Kontroli ma obo-wiązek powiadomić o tym organ powołany do ścigania przestępstw lub wykroczeń, a także poinformować kierownika jednostki kontrolowanej lub



69

kierownika jednostki nadrzędnej i właściwy organ państwowy lub samorzą-dowy (art. 63 ust. 1 u.o.n.i.k.). W razie ujawnienia innych niż przestępstwa lub wykroczenia czynów, za które ustawowo jest przewidziana odpowie-dzialność, NIK zawiadamia o tym właściwe organy. Organ, który otrzymał zawiadomienie od NIK o naruszeniu prawa, ma obowiązek zawiadomić ją o wyniku postępowania.

Trzecim wreszcie elementem działania pokontrolnego NIK jest funkcja sygnalizacyjna. Najwyższa Izba Kontroli na podstawie protokołów kontroli i wystąpień pokontrolnych opracowuje informacje o wynikach przeprowa-dzonych kontroli, które przedkłada Sejmowi, Prezydentowi RP i Prezeso-wi Rady Ministrów. Przed tym przedłożeniem jednak Prezes NIK przesy-ła te informacje właściwym naczelnym lub centralnym organom państwa, które w terminie 7 dni mogą przedstawić swoje stanowisko (dołączone następnie do informacji). Prezes NIK może do tego stanowiska przedstawić swoją opinię.

Na żądanie Sejmu, Prezydenta RP lub Prezesa Rady Ministrów albo w przypadku zaistnienia szczególnie ważnych okoliczności Prezes NIK nie-zwłocznie przekazuje przygotowane dla tych organów informacje o wyni-kach przeprowadzonych kontroli, nie czekając na stanowisko wspomnia-nych organów naczelnych czy centralnych.

Ustawa w art. 98 przewiduje karę aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny za uchylanie się od kontroli, utrudnianie jej przeprowadzenia, w szczególności przez nieprzedstawienie potrzebnych do kontroli doku-mentów bądź niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu zaleceń po-kontrolnych.

5. Forma zaskarżenia i środki zaskarżenia w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez Najwyższą Izbę Kontroli

W postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez NIK na podstawie ustawy o NIK po raz pierwszy ustanowiono procedury odwoławcze. Pod-stawowym celem ich wprowadzenia były z jednej strony ochrona intere-sów podmiotu kontrolowanego, a z drugiej strony dążenie do ustalenia faktów i zdarzeń prawdziwych. Jak słusznie podnosi się w literaturze, po-stępowanie odwoławcze w NIK wprowadzane było z myślą o pogłębieniu ochrony praw kontrolowanego, co stanowi swoistą wewnętrzną gwarancję obiektywności kontroli NIK50. Jednakże regulacja prawna postępowania od-woławczego w ustawie o NIK jest stosunkowo lakoniczna i powoduje ko-nieczność stosowania analogii jako metody wykładni (stosowania) prawa

50 A. Sylwestrzak, Prawdy i mity. NIK, czyli instytucjonalna gwarancja praworządności. „Rzeczpospolita”, 31 października 2002 r.


70

w nieuregulowanych, prawnie istotnych kwestiach51. I choć postępowanie kontrolne nie jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, to ze względu na występowanie pewnych podobieństw celowe wydaje się odwo-łanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego52 stosowa-nych właśnie poprzez analogię53.

Analiza przepisów ustawy o NIK pozwala na uznanie, że postępowa-nie kontrolne jest ukształtowane na zasadzie dwuinstancyjności54. Zasada ta polega na ustawowym zagwarantowaniu zainteresowanym adresatom protokołów kontrolnych lub wystąpień pokontrolnych prawa odwołania się do ciała kolegialnego działającego w ramach organizacyjnych NIK od po-dejmowanych przez Izbę niekorzystnych rozstrzygnięć na etapie ustalania stanu faktycznego lub w fazie dokonywania ocen kontrolowanej działalno-ści55.

W ustawie o NIK można wyróżnić dwa rodzaje środków odwoławczych (zwanych w ustawie zastrzeżeniami), a mianowicie:

• zastrzeżenie kierowane do dyrektora właściwej jednostki organiza-cyjnej NIK do ustaleń zawartych w protokole kontroli w trybie art. 56 ust. 1 u.o.n.i.k.,

• zastrzeżenie do ocen, uwag lub wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym w trybie art. 61 ust. 1 u.o.n.i.k.

Istnieje także jeden szczególny środek zaskarżenia, jakim są zastrze-żenia co do treści protokołu zgłaszane do kontrolera i przez niego rozpatry-wane, zgodnie z treścią art. 55 ustawy.

Środkom odwoławczym wynikającym z art. 56 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.o.n.i.k. można przypisać następujące cechy:

a) skargowość — co oznacza, że kontrola uruchamiana jest na skutek złożenia zastrzeżeń przez podmiot kontrolowany,b) dewolutywność — co oznacza, że wniesienie zastrzeżeń powoduje przekazanie sprawy do rozpoznania przez ciała kolegialne, tzn. organy wyższej instancji, c) suspensywność — co oznacza, że wniesienie zastrzeżeń powoduje po pierwsze wstrzymanie prawomocności ustaleń co do stanu faktycznego albo prawomocności ocen działalności podmiotu kontrolowanego, a po drugie wstrzymanie realizacji wyników kontroli do czasu ostatecznego orzeczenia organu wyższej instancji56.

51 Z. Doda, Węzłowe problemy postępowania kontrolnego w świetle ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli. „Kontrola Państwowa”, nr 5/1995, s. 13.

52 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267).53 Z. Kmieciak, Dopuszczalność i celowość weryfikacji przez sąd administracyjny czynności kontrolnych.

„Kontrola Państwowa”, nr 2/2001, s. 6–7.54 R. Padrak, Postępowanie odwoławcze w postępowaniu kontrolnym Najwyższej Izby Kontroli (cz. 1).

„Kontrola Państwowa”, nr 5/2002, s. 3.55 Ibidem, s. 4.56 Ibidem.


71

Szczególny środek zaskarżenia, jaki wprowadzony został w art. 55 ustawy, polegający na możliwości zgłoszenia zastrzeżenia co do treści pro-tokołu, nie ma cechy dewolutywności, ponieważ zgłaszany jest do kontro-lera i przez niego rozpatrywany. Zgodnie z treścią art. 53 u.o.n.i.k. wyniki przeprowadzonej kontroli przedstawia się w formie protokołu, który zawie-ra opis stanu faktycznego. W przypadku kwestionowania ustaleń protokołu kierownikowi jednostki kontrolowanej lub osobie pełniącej jego obowiązki przysługuje na podstawie art. 55 ust. 1 u.o.n.i.k. prawo zgłoszenia w ter-minie 14 dni na piśmie umotywowanych zastrzeżeń co do treści protokołu pokontrolnego przed jego podpisaniem. Zastrzeżenia te są rozpatrywa-ne przez kontrolera, który w przypadku pozytywnej oceny ich zasadności musi zmodyfikować treść protokołu. Jeśli jednak kontroler nie uwzględni zastrzeżeń w całości lub w części, przekazuje swojej stanowisko w tym przedmiocie podmiotowi zgłaszającemu zastrzeżenia. Dopiero wniesienie w terminie 7 dni od dnia otrzymania stanowiska kontrolera zastrzeżeń do dyrektora właściwej jednostki organizacyjnej NIK wszczyna postępowanie przed drugą instancją (organem wyższym). Innymi słowy, uznaje się, że wniesienie zastrzeżeń do kontrolera w trybie art. 55 ust. 2 u.o.n.i.k. jest fazą wstępną postępowania odwoławczego. Jest to również faza niezbędna do uruchomienia postępowania przed drugą instancją57, wszczynanego do-piero po nieuwzględnieniu zastrzeżeń przez kontrolera i złożenia w terminie 7 dni od otrzymania jego stanowiska pisemnych zastrzeżeń zgłoszonych do właściwego dyrektora departamentu lub delegatury NIK. Podstawowymi organami orzekającymi w drugiej instancji są komisje odwoławcze. Uchwa-ła komisji podlega zatwierdzeniu przez Prezesa lub upoważnionego wice-prezesa NIK, który może odmówić jej zatwierdzenia i przekazać sprawę do rozpoznania komisji rozstrzygającej w trybie art. 56 ust. 5 oraz art. 61 ust. 1 u.o.n.i.k. Postępowanie przed komisją rozstrzygającą jest dalszą fazą postępowania w drugiej instancji, kontrola uchwały komisji odwoławczej następuje bowiem z urzędu, na podstawie zasady prawdy obiektywnej i nie wywołuje jej żaden środek odwoławczy czy też wniosek podmiotu kontro-lowanego. Ten jest informowany dopiero o treści ostatecznej, tj. niezaskar-żalnej uchwały komisji odwoławczej zatwierdzonej przez prezesa NIK albo uchwały komisji rozstrzygającej, zgodnie z art. 56 ust. 7, art. 61 ust. 1 i 3 u.o.n.i.k. Brak cechy skargowości przesądza więc o tym, że postępowanie w tym zakresie jest w istocie dwuinstancyjne.

W postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez NIK organami orzekającymi w drugiej instancji są komisje odwoławcze i komisje roz-strzygające oraz Kolegium NIK. Stosownie do postanowień art. 56 ust. 2 u.o.n.i.k. skład komisji odwoławczej jest trzyosobowy. Przewodniczącym

57 Ibidem.


72

jest dyrektor lub wicedyrektor departamentu kontrolnego NIK, członka-mi komisji są pracownicy nadzorujący czynności kontrolne (art. 66 ust. 2 u.o.n.i.k.) wyznaczeni przez dyrektora. Komisję odwoławczą każdorazo-wo po wpłynięciu zastrzeżeń powołuje dyrektor departamentu kontrolnego NIK, do którego zgłoszone zostały zastrzeżenia (art. 56 ust. 1 u.o.n.i.k.).

Występowanie w postępowaniu odwoławczym komisji rozstrzygającej jest uzależnione od decyzji prezesa lub upoważnionego wiceprezesa NIK w przedmiocie zatwierdzenia uchwały komisji odwoławczej. W razie odmo-wy zatwierdzenia uchwały prezes lub upoważniony wiceprezes NIK powo-łują komisję rozstrzygającą w składzie trzech pracowników nadzorujących czynności kontrolne, wyznaczając jej przewodniczącego. Członkami komi-sji rozstrzygającej, stosownie do treści art. 66 ust. 2 u.o.n.i.k., mogą być dyrektorzy, wicedyrektorzy departamentów kontrolnych, doradcy prezesa NIK, doradcy prawni, ekonomiczni i techniczni.

Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.o.n.i.k. w przypadku wystąpień pokontrolnych przekazywanych przez prezesa lub wiceprezesów NIK zastrzeżenia zgłasza się do Kolegium NIK58. Prezes NIK podpisuje wystąpienia pokontrolne kie-rowane do Prezydenta RP, Marszałka Sejmu, Marszałka Senatu, Prezesa Rady Ministrów, Prezesa NBP, osób kierujących instytucjami wymienionymi w art. 4 ust. 1 u.o.n.i.k. Wiceprezesi NIK podpisują wystąpienia pokontrol-ne kierowane do ministrów i kierowników urzędów centralnych. Ponadto Prezes NIK może podpisać każde wystąpienie pokontrolne, wiceprezesi NIK natomiast są uprawnieni do podpisywania wystąpień pokontrolnych podpi-sywanych przez dyrektora generalnego oraz departamentów kontrolnych.

Powyższe regulacje oznaczają, że w postępowaniu odwoławczym szcze-gólnego rodzaju uprawnienia przyznane zostały również — oprócz wskaza-nych wyżej komisji — Prezesowi i upoważnionym wiceprezesom NIK59 oraz dyrektorom departamentów kontrolnych NIK60.

NIK nie jest stroną postępowania kontrolnego, ale organem kontroli. W związku z powyższym w celu uzupełnienia rozważań należy wskazać, jakie podmioty mogą być stronami w postępowaniu kontrolnym, czyli które podmioty mają tzw. zdolność kontrolną. Zdolność kontrolna jest to zdol-ność do bycia jednostką kontrolowaną przez NIK, to proceduralna emana-

58 Zgodnie z art. 22 u.o.n.i.k. Kolegium tworzą Prezes NIK jako przewodniczący, wiceprezesi i dyrektor generalny Izby oraz 14 członków Kolegium powoływanych przez Marszałka Sejmu na wniosek prezesa NIK, w tym 7 przedstawicieli nauk prawnych lub ekonomicznych i 7 dyrektorów jednostek organiza-cyjnych NIK.

59 Rozstrzygają w przedmiocie zatwierdzenia uchwały komisji odwoławczej oraz w razie powzięcia wąt-pliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia komisji odwoławczej dysponują uprawnieniem do uchy-lenia orzeczenia komisji przez odmowę zatwierdzenia uchwały i powołanie komisji rozstrzygającej, której uchwała ma charakter ostateczny.

60 Powołuje skład komisji odwoławczej oraz może uczestniczyć w rozpoznawaniu zastrzeżeń jako prze-wodniczący komisji odwoławczej i współdecydować o treści podejmowanej uchwały (jeśli sam siebie nie wyznaczy do składu komisji).


73

cja podmiotowego zakresu kontroli61. Zdolność ta przyznana została jed-nostkom wymienionym w art. 203 Konstytucji oraz art. 2 ustawy o NIK. Z powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że zdolność kontro-lą mają np. organy administracji państwowej, samorządowej, państwowe i samorządowe osoby prawne i inne. Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy o NIK kierownik jednostki kontrolowanej lub osoba pełniąca jego obowiązki może po otrzymaniu stanowiska kontrolerów w przedmiocie nieuwzględnienia zastrzeżeń zgłosić pismem zastrzeżenia. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o NIK kierownik jednostki kontrolowanej lub organ, któremu przekazano wystąpienia pokontrolne, może zgłosić zastrzeżenia w sprawie zawartych w nim ocen, uwag i wniosków. Z przepisów Konstytucji oraz ustawy o NIK wynika, że podmiotami legitymowanymi do zgłaszania zastrzeżeń są jed-nostki kontrolowane, reprezentowane przez kierowników62 lub osoby peł-niące ich obowiązki, oraz organ, któremu przekazano wystąpienie pokon-trolne, reprezentowany na zasadach ogólnych.

Przedmiotem zastrzeżeń są stwierdzenia zawarte w protokołach kon-troli oraz wystąpieniach pokontrolnych. Zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy o NIK protokół kontroli powinien zawierać opis stanu faktycznego, w tym stwierdzone nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn ich powstania, zakresu, skutków oraz osób odpowiedzialnych. Treścią wystąpień pokon-trolnych są natomiast oceny kontrolowanej działalności wraz z ich zwięzłym uzasadnieniem (całościowa ocena kontrolowanej działalności). W razie stwierdzenia w czasie kontroli nieprawidłowości w wystąpieniu pokontrol-nym winny się znaleźć uzasadnione uwagi oraz wnioski wynikające z ocen i uwag.

Treść zastrzeżeń powinna zawierać zarzuty skierowane do treści pro-tokołów oraz wystąpień pokontrolnych, które nazywane są podstawami zaskarżenia. W przypadku zastrzeżeń składanych do ustaleń zawartych w protokole kontroli podstawami zaskarżenia mogą być:

• przyczyny, które z racji rażącego naruszenia prawa można uznać za przyczyny nieważności postępowania63,

• błędne ustalenie stanu faktycznego, w tym niewyjaśnienie wszyst-kich okoliczności sprawy64,

61 R. Padrak, Postępowanie odwoławcze… (cz. 1), op. cit., s. 7.62 W sytuacji, gdy w jednostce kontrolowanej występuje wieloosobowy organ zarządzający, kierowni-

kiem jednostki kontrolowanej będzie osoba kierująca pracami wieloosobowego organu zarządzające-go, zob. W. Robaczyński, Komentarz…, op. cit., s. 144–145.

63 Takimi przyczynami nieważności mogą być w szczególności: zawarcie w protokole kontroli lub wystą-pieniu pokontrolnym treści wykraczających poza wyznaczony ustawowo przedmiotowy zakres kontroli NIK, przekroczenie podmiotowego zakresu kontroli, prowadzenie kontroli przez osobę nieuprawnioną albo podlegającą wyłączeniu w trybie art. 31 ust. 2 u.o.n.i.k.

64 Polegające na ustaleniu przez kontrolera faktów bez dostatecznych ku temu danych lub nieustalenia faktów mimo dostępu kontrolerów do danych, np. z powodu błędnej oceny zebranych dowodów.


74

• nowe fakty i dowody65,• błędne zastosowanie normy prawnej66.Przed merytorycznym rozstrzygnięciem dokonuje się wstępnego bada-

nia zastrzeżeń pod kątem ich dopuszczalności. Zastrzeżenia należy uznać za niedopuszczalne, gdy zawierają nieusuwalną wadę prawną (np. są zgło-szone po terminie, wniesione przez podmiot, do którego nie kierowano wystąpienia) lub też gdy braki formalne możliwe do usunięcia nie zostaną naprawione w wyznaczonym przez organ odwoławczy terminie67. Manka-mentem ustawy o NIK jest brak przepisów dotyczących zwrotów, odrzuce-nia lub odmowy przyjęcia zastrzeżeń dotkniętych nieusuwalnymi wadami formalnymi oraz regulujących tryb usuwania braków formalnych zastrze-żeń. Co prawda usuwanie braków formalnych winno odbywać się w trybie art. 56 ust. 3 ustawy o NIK stosowanego na podstawie art. 61 ust. 1 usta-wy polegającego na tym, że komisja odwoławcza lub członek komisji wy-znaczony przez przewodniczącego może przyjmować wyjaśnienia od zgła-szającego zastrzeżenia. Wobec braku szczegółów z tym związanych uznać należy, że wyjaśnienia te mogą dotyczyć kwestii zarówno formalnych, jak i merytorycznych68.

W myśl art. 56 oraz 61 ustawy o NIK na wniesienie środka odwoław-czego przewidziano 7-dniowy termin liczony od daty otrzymania zastrzeżeń przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany. Innymi słowy, termin wniesienia zastrzeżeń należy liczyć od dnia doręczenia dokumentów kon-trolnych stronie postępowania kontrolnego wyposażonej w zdolność kon-trolną, tj. jednostce lub organowi. Ponieważ ustawa o NIK nie zawiera prze-pisów dotyczących terminów dokonania czynności i doręczania pism, uznać należy, że stosować trzeba w tej kwestii poprzez analogię postanowienia zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego w art. 39–44 oraz 57–60.

Po zakończeniu badania przez komisję odwoławczą kwestii formalnych organ odwoławczy przystępuje do merytorycznego rozpoznania wniesio-nych zastrzeżeń. Zgodnie z art. 56 ust. 3 ustawy o NIK komisja odwoławcza lub jeden z jej członków wyznaczony przez przewodniczącego mogą przyj-mować wyjaśnienia od wnoszącego zastrzeżenia oraz kontrolera, a gdy

65 Czyli nieznane kontrolerom w czasie przeprowadzanej kontroli, których jednostka kontrolowana nie mogła powołać w czasie kontroli.

66 Zachodzące w razie przyjęcia przez kontrolera niewłaściwego znaczenia przepisu prawa, błędne-go przyjęcia, że ustalony stan faktyczny odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipote-zie zastosowanego przepisu (tzw. błąd w subsumcji), niezastosowania właściwego przepisu lub też zastosowania przepisu, który w chwili przeprowadzania kontroli nie obowiązywał. Zob. R. Padrak, Postępowanie odwoławcze… (cz. 1), op. cit.

67 R. Padrak, Postępowanie odwoławcze w postępowaniu kontrolnym Najwyższej Izby Kontroli (cz. 2). „Kontrola Państwowa”, nr 6/2002, s. 2.

68 E. Jarzęcka-Siwik, O potrzebie nowelizacji przepisów regulujących postępowanie kontrolne w Najwyższej Izbie Kontroli. „Kontrola Państwowa”, nr 1/1997, s. 40–41.


75

uznają to za konieczne, przeprowadzać inne czynności dowodowe69. Tym samym można uznać, że katalog czynności dowodowych, które może prze-prowadzać komisja odwoławcza, jest otwarty. Jednakże zasadą powinno być rozpoznawanie zastrzeżeń na podstawie wniesionego środka odwoław-czego oraz na podstawie protokołu kontrolnego i wystąpień pokontrolnych oraz dokumentacji służącej do ich opracowania. Wyjaśnienia pobierane od kontrolera winny być natomiast traktowane jako szczególny środek dowo-dowy, który nie występuje w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Innych czynności można dokonywać jedynie w razie konieczności interpretowa-nej z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej, zasady dwuinstancyj-ności oraz zasady sprawności i efektywności postępowania kontrolnego. Jak słusznie się bowiem podnosi, samodzielne ustalanie stanu faktycznego przez organ odwoławczy jest co do zasady sprzeczne z dwuinstancyjnością postępowania kontrolnego, ponieważ uniemożliwia zaskarżenie tych usta-leń ze względu na brak instancji, do której ewentualnie można byłoby się odwołać70. Z drugiej jednak strony niewyjaśnienie w czasie kontroli wszyst-kich okoliczności faktycznych poruszonych w zastrzeżeniach dotyczących jednostkowego faktu kontrolnego powinno w myśl zasady efektywności oraz sprawności spowodować przeprowadzenie stosowanego postępowania dowodowego w drugiej instancji71.

Stosownie do art. 56 ust. 4 u.o.n.i.k. komisja odwoławcza podejmuje uchwałę w sprawie zastrzeżeń w pełnym składzie, większością głosów i nie-zwłocznie przekazuje ją wraz z uzasadnieniem prezesowi lub upoważnio-nemu przez niego wiceprezesowi NIK. Po jej zatwierdzeniu uchwała staje się ostateczna, czyli nie może być zmieniana lub uchylana zarówno przez złożenie środka odwoławczego, jak i w wyniku skorzystania przez prezesa lub upoważnionego wiceprezesa NIK z uprawnień do odmowy zatwierdze-nia uchwały.

Zgodnie z art. 56 ust. 5 i 6 u.o.n.i.k. w razie odmowy zatwierdzenia uchwały prezes lub upoważniony wiceprezes NIK powołują do ostatecznego rozpatrzenia zastrzeżeń komisję rozstrzygającą, której uchwała jest osta-teczna.

W przypadku wystąpień pokontrolnych przekazywanych przez prezesa lub wiceprezesów NIK organem odwoławczym jest Kolegium NIK, co wy-nika z dyspozycji art. 61 ust. 2 u.o.n.i.k. Kolegium podejmuje ostateczną uchwałę w sprawie zastrzeżeń, która wraz z uzasadnieniem jest doręczana zgłaszającemu zastrzeżenia. Uchwały Kolegium zapadają w obecności co najmniej połowy składu Kolegium NIK, w głosowaniu tajnym, większością

69 Na podstawie art. 61 ust. 3 u.o.n.i.k. ta sama procedura obowiązuje w przypadku zastrzeżeń rozpa-trywanych przez Kolegium.

70 R. Padrak, Postępowanie odwoławcze… (cz. 2), op. cit., s. 11.71 Ibidem.


76

głosów. W przypadku równości głosów decyduje przewodniczący, którym jest Prezes NIK lub wyznaczony przez niego wiceprezes.

W kontekście powyższych rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postę-powaniu odwoławczym przed NIK, należy uzupełnić wywody o następujące kwestie. Po pierwsze ustawodawca w żaden sposób nie sprecyzował prze-słanek do odmowy zatwierdzenia uchwały komisji odwoławczej, dlatego w literaturze podnosi się, że sytuacja taka powinna zaistnieć, gdy Prezes NIK poweźmie przekonanie lub podejrzenie, iż uchwała komisji odwoław-czej jest lub może być nieprawidłowa72. Odmowa nie wymaga ani uzasad-nienia, ani żadnej specjalnej formy, ani też nie został określony termin na zatwierdzenie uchwały. Po drugie nie jest uregulowana kwestia dotycząca narady przed wydaniem uchwały, sposobu głosowania (w tym kolejności głosowania przez poszczególnych członków), podpisywania uchwał oraz zgłaszania zdania odrębnego. Dwa ostatnie zagadnienia bardzo lakonicznie normowane były przez art. 42 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 uchylonego zarzą-dzenia, w których świetle wszystkie uchwały w sprawie zastrzeżeń wraz z uzasadnieniem podpisują wszyscy członkowie komisji, a każdy członek komisji ma prawo do zgłoszenia zdania odrębnego, zaznaczając powyższe przy podpisywaniu uchwały poprzez dodanie przy swoim nazwisku „votum separatum” lub „zdanie odrębne”. W przedmiocie narady i głosowania, jak podnosi się w literaturze, powinno się wzorować na powszechnie akcepto-wanych zasadach obowiązujących w innych postępowaniach i pierwszy po-winien głosować członek komisji zajmujący najniższe stanowisko, a w razie zajmowania równorzędnych stanowisk o pierwszeństwie powinien decydo-wać staż pracy na danym stanowisku73.

Uważa się, że w postępowaniu odwoławczym mogą być podjęte uchwały:a) uwzględniające zastrzeżenia w całości,b) uwzględniające zastrzeżenia w części, a w pozostałym zakresie od- dalające zastrzeżenia,c) oddalające zastrzeżenia w całości. Uchwały te są uchwałami rozstrzygającymi zastrzeżenia co do istoty

i kończącymi postępowanie odwoławcze i tylko te powinny być przekazy-wane przez przewodniczącego komisji odwoławczej prezesowi lub upraw-nionemu wiceprezesowi NIK do zatwierdzenia.

R. Padrak wyszczególnia jeszcze inne uchwały74:a) o nieuwzględnieniu oświadczenia o cofnięciu zastrzeżeń,b) o umorzeniu postępowania odwoławczego w przypadku skutecznego cofnięcia zastrzeżeń,

72 W. Robaczyński, Komentarz…, op. cit., s. 146.73 R. Padrak, Postępowanie odwoławcze… (cz. 2), op. cit., s. 14.74 Ibidem, s. 15.


77

c) o odmowie przyjęcia zastrzeżeń w przypadku, gdy zastrzeżenia są dotknięte nieusuwalną wadą prawną, np. zostały wniesione po terminie,d) o uchyleniu postępowania kontrolnego w całości lub w części i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.Z powyższych uchwał tylko pierwsza powodować będzie kontynua-

cję postępowania, pozostałe będą kończyć postępowanie przed organem odwoławczym. Nadto pierwsze trzy będą dotyczyły kwestii formalnych, a ostatnia — merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Podsumowanie

Obecnie NIK ma trwałe miejsce w systemie konstytucyjnym Rzeczypo-spolitej Polskiej. Sześć obszernych artykułów Konstytucji wyznacza Izbie szerokie kompetencje i znaczny zakres zadań. Wprowadza również gwa-rancje niezależności w wykonywaniu funkcji naczelnego organu kontro-li państwowej. Warto również podkreślić, że zakres kontroli państwowej w Polsce jest znacznie szerszy aniżeli w większości innych krajów. Izba od-grywa istotną rolę nie tylko w systemie państwowym, ale i szerzej: w życiu społecznym. Jej działalność spotyka się z żywym zainteresowaniem opinii publicznej i cieszy się ona poparciem zdecydowanej większości społeczeń-stwa. Mimo wielu pozytywów kierowanych pod adresem NIK dość często podnoszone są wątpliwości, czy jest ona w swoich działaniach wystarcza-jąco skuteczna. Wiele osób oczekuje większej efektywności, stanowczości w piętnowaniu nieprawidłowego funkcjonowania instytucji państwowych, determinacji w rozliczaniu urzędników winnych zaniedbań, niegospodarno-ści oraz innych patologicznych zjawisk75.

Zwiększenie skuteczności organu kontrolnego, jakim jest NIK, nie za-leży jedynie od niego samego, ale jest to sprawa także kontrolowanych.

Biorąc pod uwagę zjawiska przedstawione we wcześniejszych punktach i wnioski wynikające z dokonywanych kontroli, można bezwzględnie zgo-dzić się z tymi stwierdzeniami.

Miarą sukcesów Izby może być także liczba wykrytych przestępstw go-spodarczych bądź urzędniczych oraz szybkie, surowe kary dla ich spraw-ców. Dokonań NIK nie można jednak oceniać w świetle wykrytych przez nią przestępstw, ponieważ nie jest ona przecież organem ścigania. Jednak dość znaczna część kontroli związana jest z zawiadomieniami do prokura-tury o stwierdzonych podejrzeniach przestępstwa. W ciągu ostatnich lat zdecydowana większość największych afer została wykryta i opisana właś-nie przez NIK.

75 Ibidem, s. 27.


78

Najważniejszym celem Izby jest jednak informacja. NIK kontroluje nie dla własnej przyjemności, lecz po to, żeby na podstawie wyników kon-troli przedstawiać rzetelne i obiektywne raporty o stanie ważnych spraw publicznych, o funkcjonowaniu państwa i jego instytucji. Informacje NIK w pierwszej kolejności są wykorzystywane przez Parlament, stanowią bo-wiem podstawę wielu debat i brane są pod uwagę przy stanowieniu prawa. Nie mniej ważna jest sprawa przekazywania informacji do opinii publicznej. Społeczność jest informowana na bieżąco o wynikach niemal wszystkich kontroli NIK. Dzięki tym przekazom opinia publiczna sporo się dowiaduje o funkcjonowaniu instytucji państwowych, a zwłaszcza o nieprawidłowoś-ciach w ich działaniu.

NIK jest również skuteczna w wymiarze ekonomicznym. W ostatnich latach dzięki jej kontrolom odzyskano lub zabezpieczono dla publicznej kasy ponad 1,6 mld zł, kilkakrotnie więcej aniżeli wynoszą koszty funkcjo-nowania Izby. Można więc sądzić, że „znacznie gorzej niż obecnie wyglą-dałoby wykonanie budżetu państwa, a co za tym idzie — słabsza byłaby działalność wielu instytucji, gdyby nie sprawowana nad nimi kontrola”76.

Ważnym miernikiem efektywności jest także wpływ NIK na zmiany pol-skiego prawa. Duże znaczenie mają postępowania odnoszące się do wa-runków organizacyjnych, niektóre z nich o bardzo konkretnym charakterze, zmierzające do porządkowania spraw w kontrolowanych instytucjach.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że NIK pełni bardzo istotną funk-cję w zakresie kontroli najważniejszych organów państwa. Oczywiste jest przy tym, że odgrywa również dominującą rolę w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego ujmowanego w szczególności pod kątem bezpieczeństwa, stabilności i pewności wydatkowania środków publicznych.

Streszczenie

Przedmiotowe opracowanie określa kontrolę sprawowaną przez organ mający jedną z najdłuższych historii w Polsce — Najwyższą Izbę Kontroli. W opracowaniu zasygnalizowano historię NIK oraz szczegółowo omówio-no jej pozycję ustrojową i rolę we współczesnym systemie kontroli w Pol-sce. Omówione zostało również postępowanie kontrolne sprawowane przez ten szczególny organ kontroli państwowej, kryteria sprawowanej kontroli, przebieg postępowania kontrolnego oraz rozstrzygnięcia, jakie zapadają w wyniku przeprowadzonej kontroli, i ich konsekwencje dla jednostki kon-trolowanej. W celu wyczerpania problematyki poruszanej w opracowaniu omówione zostały również sposoby oraz formy zaskarżenia wyników kon-

76 J. Wojciechowski, Rozważania…, op. cit., s. 15.


79

troli sprawowanej przez NIK. Podnoszone w opracowaniu argumenty oraz opisane procedury postępowania kontrolnego pozwoliły na stwierdzenie, że NIK odgrywa bardzo istotną rolę w zakresie kontroli najważniejszych orga-nów państwa. Oczywiste stało się przy tym, że pełni również dominującą funkcję w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego ujmowanego w szcze-gólności pod kątem bezpieczeństwa, stabilności i pewności wydatkowania środków publicznych.


80

Mariusz Jagielski

Kontrola Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych

1. Charakterystyka organu kontrolnego

1.1. Geneza

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (dalej: Generalny In-spektor lub GIODO) został powołany do życia w 1997 r. ustawą o ochronie danych osobowych1. Genezy tego organu, a także nadanego mu charakte-ru prawnego należy poszukiwać w ówczesnej sytuacji społeczno-politycz-nej. Pod koniec lat 90. XX w. Polska pozostawała już jednym z nielicznych państw europejskich nieposiadających spójnych przepisów chroniących dane osobowe. Była to sytuacja niekorzystna nie tylko z perspektywy stan-dardów ochrony praw człowieka wewnątrz kraju, ale także w szeroko po-jętym kontekście międzynarodowym, w szczególności jeśli chodzi o wy-mianę gospodarczą. Polska nie miała innego wyjścia, jak tylko dostosować się do międzynarodowych i europejskich standardów wypracowanych w tej dziedzinie, te zaś wyznaczały odpowiednie międzynarodowe i europejskie akty prawne, a zwłaszcza Wytyczne Organizacji Narodów Zjednoczonych w sprawie regulacji skomputeryzowanych zbiorów danych osobowych2 (dalej: wytyczne ONZ z 1990 r.), Rekomendacja Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) z dnia 23 września 1980 r. w sprawie wy-tycznych regulujących ochronę prywatności i przepływ danych osobowych przez granice (dalej: wytyczne OECD z 1980 r.), Konwencja nr 108 Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem da-nych osobowych3 (dalej: konwencja Rady Europy nr 108) oraz Dyrektywa 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych oso-

1 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst pierwotny: Dz.U. z 1997 r., Nr 133, poz. 883), dalej: u.o.d.o.2 Rezolucja 45/95 Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych z dnia 14 grudnia 1990 r.3 Dz.U. z 2003 r., Nr 3, poz. 25.

81

bowych i swobodnego przepływu tych danych4 (dalej: dyrektywa 95/46). W związku z europejskimi aspiracjami Polski szczególnie ważne było dosto-sowanie polskich rozwiązań do wymogów dyrektywy 95/46, co stanowiło jeden z warunków akcesji do Unii Europejskiej.

Pośród licznych zobowiązań, jakie na państwa członkowskie nałożyła dyrektywa, znalazł się także obowiązek powołania organu władzy publicz-nej odpowiedzialnego za kontrolę stosowania na terytorium państw prze-pisów implementujących dyrektywę5. To właśnie zobowiązanie należy po-traktować jako bezpośrednią przyczynę powołania w Polsce GIODO. Trzeba jednak pamiętać, że dyrektywa nie była ani jedynym, ani nawet pierwszym aktem ponadnarodowym uwzględniającym istnienie krajowych organów ochrony danych osobowych. Palmę pierwszeństwa należy przyznać wytycz-nym ONZ z 1990 r.6 Analogiczny wymóg pojawił się też w wydanym rok później protokole dodatkowym do konwencji Rady Europy nr 1087. Wpro-wadzenie do polskiego porządku prawnego organu ochrony danych osobo-wych należy więc rozpatrywać w szerszych kategoriach niż tylko realizacja wymogów prawa europejskiego; stanowiło ono niejako akt doszlusowania Polski do międzynarodowych standardów w tej kwestii.

1.2. Charakter prawny

Przedstawione międzynarodowe i europejskie akty prawne nie tylko przyczyniły się do powstania GIODO, w dużym stopniu zadecydowały one także o charakterze prawnym tego organu. Zgodnie z ich postanowieniami celem powołania krajowych organów ochrony danych osobowych jest za-pewnienie przestrzegania przepisów z zakresu ochrony danych osobowych8. W polskiej ustawie o ochronie danych osobowych cel ten jest wyrażony przez określenie Generalnego Inspektora mianem organu „do spraw ochro-ny danych osobowych”9 oraz poprzez tekst ślubowania, w którym GIODO zobowiązuje się m.in. „strzec prawa do ochrony danych osobowych”10.

4 Dz.Urz.WE L 281 z 23 listopada 1995 r., s. 31–50; Dz.Urz.UE, Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 15, s. 355.5 Preambuła do dyrektywy 95/46, pkt 62 oraz art. 28 dyrektywy 95/46.6 Wytyczne ONZ z 1990 r., pkt 8.7 Protokół został przedłożony do podpisania 8 listopada 1991 r., a wszedł w życie 1 lipca 2004 r.8 Ten charakter dobrze oddaje formuła zawarta w raporcie wyjaśniającym do protokołu dodatkowego

do Konwencji nr 108, która powołanie organów krajowych traktuje jako metodę realizacji obowiązku zastosowania odpowiednich środków zapewniających wykonanie postanowień konwencji (patrz: pkt 7). Wytyczne ONZ z 1990 r. posługują się w tym kontekście kategorią nadzoru — organ taki ma być „odpo-wiedzialny za nadzór nad przestrzeganiem” zasad ochrony danych osobowych wyrażonych w wytycz-nych (pkt 8), a dyrektywa 95/46 kontroli — odpowiednie organy władzy publicznej „są odpowiedzialne za kontrolę stosowania przepisów” przyjętych na podstawie dyrektywy (art. 28 ust. 1).

9 Art. 8 ust. 1.10 Art. 8 ust. 9.


82

Dalsza analiza wspomnianych aktów międzynarodowych i europejskich wskazuje, że powoływane organy z zakresu ochrony danych osobowych powinny być wyposażone w kompetencje nadzorcze. Wymóg ten wprost wyrażony został w wytycznych ONZ11. Protokół dodatkowy do konwencji Rady Europy nr 108 oraz dyrektywa 95/46 uczyniły to poprzez nadanie or-ganom ochrony danych osobowych nazwy organy nadzoru12. Polska ustawa o ochronie danych osobowych nie zawiera analogicznych ogólnych posta-nowień. Nadzorczy charakter organu wyprowadzić można jedynie, dokonu-jąc analizy jego zadań i kompetencji13.

Istotną cechą organu ochrony danych osobowych, która wyłania się ze wzmiankowanych aktów międzynarodowych i europejskich, jest jego nie-zależność14. Pojęcie to nie zostało wprawdzie jak dotąd prawnie zdefiniowa-ne, jednak ze względu na jego znaczenie od dawna jest przedmiotem zain-teresowania czynników międzynarodowych, zwłaszcza na gruncie systemu ochrony praw człowieka Rady Europy. Niezależność organu kompetentnego w danej dziedzinie traktuje się tam jako proceduralną gwarancję zapewnie-nia efektywnego nadzoru nad realizacją zadań ochronnych. Europejski Try-bunał Praw Człowieka stoi na stanowisku, że organ realizujący te zadania ze strony państwa tym lepiej jest w stanie wykonywać swoje kompetencje, im większą dysponuje swobodą. Chodzi w szczególności o uniemożliwie-nie nacisków nań ze strony czynników politycznych i administracyjnych. Państwo, tworząc organy niezależne, powinno więc wyposażyć je w przy-mioty gwarantujące im swobodne wykonywanie zadań. Rada Europy nie wskazuje wprawdzie konkretnych wymogów w tej sprawie, określa jednak kryteria, według których niezależność może być oceniana. Są nimi: skład organów, metoda obsady, długość kadencji, kryteria odwołania z urzędu, a także zapewnienie wystarczających środków na prowadzenie działalności oraz posiadanie kompetencji do wydawania niezależnych rozstrzygnięć15. Ocena niezależności winna być dokonywana na podstawie powyższych kry-teriów a casu ad casum16.

11 Patrz: tytuł pkt 8.12 Ang. supervisory authority. Nazwa taka pojawia się expressis verbis w tytule art. 1 protokołu dodat-

kowego do konwencji Rady Europy nr 108 oraz w art. 28 dyrektywy 95/46. Przy czym, nie wiedzieć dlaczego, w pierwszym przypadku polskie tłumaczenie używa określenia organ nadzoru, a w drugim — organ nadzorczy.

13 Por. G. Sibiga, Postępowanie w sprawach ochrony danych osobowych. Warszawa 2003, s. 120; K. Wygoda, Ochrona danych osobowych i prawo do informacji o charakterze osobowym. W: B. Banaszak, A. Preisner, red., Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP. Warszawa 2002, s. 414. 14 Zgodnie z wytycznymi ONZ z 1990 r. omawiane organy powinny „gwarantować bezstronność”, być

„niezależne” w stosunku do osób i urzędów odpowiedzialnych za tworzenie i przetwarzanie danych, a także posiadać odpowiednie „możliwości techniczne” (pkt 8). Protokół dodatkowy do konwencji Rady Europy nr 108 wymaga, by wspomniany organ działał „w sposób całkowicie niezależny” (art. 1 pkt 3). Analogiczne postanowienia zawiera też dyrektywa 95/46 (preambuła, pkt 62 oraz art. 28 ust. 1).

15 Raport wyjaśniający do protokołu dodatkowego do konwencji Rady Europy nr 108, pkt 17.16 Jeśli chodzi o realizację wymogu niezależności w kontekście ochrony danych osobowych, to taka

ocena została dokonana przez Komisję Europejską w 2003 r. (por. First report on the implementation

Mariusz Jagielski

83

Polski ustawodawca zrobił wiele, by zapewnić Generalnemu Inspekto-rowi niezależność. Charakter ten wyraża się już w sposobie obsady tego organu: GIODO jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu17. Wybiera się go na 4-letnią kadencję18. Ta sama osoba może być Generalnym In-spektorem nie więcej niż dwukrotnie19. Jako materialne gwarancje nieza-leżności mogą też być potraktowane niektóre warunki stawiane kandyda-towi na to stanowisko, przede wszystkim wysoki autorytet moralny20, ale też posiadanie wyższego wykształcenia prawniczego oraz odpowiedniego doświadczenia zawodowego21. Obejmując stanowisko, powoływana osoba ślubuje wypełniać powierzone obowiązki sumiennie i bezstronnie22.

Najważniejszą gwarancją niezależności działania GIODO jest niezawi-słość: w zakresie wykonywania zadań podlega on tylko ustawie23. Gwaran-cję tę uzupełnia zasada incompatibilitas: Generalny Inspektor nie może zajmować innego stanowiska ani wykonywać innych zajęć zawodowych, z wyjątkiem profesora szkoły wyższej. Nie może też należeć do partii po-litycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie-dającej się pogodzić z godnością jego urzędu24. GIODO dysponuje także immunitetem formalnym: nie może być bez uprzedniej zgody Sejmu po-ciągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności, oraz nie-tykalnością: nie może być zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest nie-zbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania25. Te dwie ostat-nie instytucje wzorowane są na immunitecie i nietykalności poselskiej.

Niezależność Generalnego Inspektora gwarantują też przepisy chronią-ce przed utratą stanowiska. Jedną z przyczyn wygaśnięcia kadencji GIO-DO jest wprawdzie odwołanie26, nie oznacza to jednak, że mamy w tym przypadku do czynienia z odpowiedzialnością polityczną. Odwołanie może nastąpić jedynie z powodu zrzeczenia się urzędu, trwałej niezdolności do

of the General Directive, Analyses and impact study on the implementation of Directive 95/46/EC In Member States (2003); Brussels, 15.05.2003 COM(2003) 265 final, s. 38). Sprzeciw Komisji wzbu-dziło zwłaszcza powiązanie organów nadzorczych z rządem. W jednym przypadku (Niemcy) skończy-ło się to nawet uruchomieniem odpowiednich procedur korygujących (szczegóły patrz: Ch. Kuner, European Data Protection Law. Corporate Compliance and Regulation. Oxford – New York 2007,

s. 17).17 Art. 8 ust. 2 u.o.d.o. Warto podkreślić, że jest to procedura identyczna z przypadkiem Prezesa

Najwyższej Izby Kontroli oraz Rzecznika Praw Obywatelskich, a zatem konstytucyjnych organów kon-troli państwowej i ochrony prawa.

18 Art. 8 ust. 3 u.o.d.o.19 Art. 8 ust. 5 u.o.d.o.20 Art. 8 ust. 3 pkt 2 u.o.d.o.21 Art. 8 ust. 3 pkt 3 u.o.d.o.22 Art. 9 u.o.d.o.23 Art. 8 ust. 4 u.o.d.o.24 Art. 10 u.o.d.o.25 Art. 11 u.o.d.o.26 Dwie pozostałe to śmierć piastuna urzędu oraz utrata przez niego obywatelstwa polskiego (art. 8 ust.

7 u.o.d.o.).


84

pełnienia obowiązków na skutek choroby, sprzeniewierzenia się złożone-mu ślubowaniu lub skazania prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa. Procedura odwoławcza jest analogiczna do przypadku powo-łania: GIODO może być odwołany jedynie przez Sejm, za zgodą Senatu27.

Generalnie status ustrojowy Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wzorowany jest na statusie konstytucyjnych organów kontroli państwowej i ochrony prawa. Panuje uzasadniona opinia, że gdyby pra-ce nad u.o.d.o. zakończyły się wcześniej, to GIODO zyskałby rangę kon-stytucyjną, a podstawy regulacji tego urzędu znalazłyby się w rozdziale 9 Konstytucji RP obok przepisów o Najwyższej Izbie Kontroli, Rzeczniku Praw Obywatelskich oraz Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji. Rzeczywi-ście, wiele jest cech Generalnego Inspektora, które łączą go z powyższymi organami28. Z drugiej strony można porównać go do takich niezależnych organów regulacyjnych, jak Komisja Papierów Wartościowych (przemiano-wana później na Komisję Papierów Wartościowych i Giełd), Komisja Nad-zoru Bankowego, Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Prezes Urzędu Regu-lacji Telekomunikacji i Poczty, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produk-tów Biobójczych czy Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, które to organy nie mają statusu konstytucyjnego. Nie bez podstawy są też skojarzenia z inspekcjami państwowymi29. Trzeba zatem chyba przyjąć, że mamy tu-taj do czynienia z organem hybrydalnym, łączącym cechy różnych typów organów.

1.3. Zadania i kompetencje

Kluczowym wyznacznikiem pozycji prawnej GIODO jest określenie spo-sobu jego działania oraz — jako konsekwencja tegoż — przyznane mu kompetencje. Jak już wiemy, organy ochrony danych osobowych powin-ny realizować funkcje nadzorcze w zakresie przetwarzania tych danych. Wykonywanie tego zadania może jednak przybrać różne postaci. W pań-stwach europejskich ukształtowały się dwa wzorcowe modele. Pierwszy model polega na nakierowaniu działalności organu na ochronę praw kon-kretnej jednostki. Organ nadzorczy działa wtedy z zasady na wniosek pod-miotu danych i koncentruje się na działaniach zmierzających bezpośrednio do realizacji jej żądań — doprowadzenia do realizacji ochrony danych oraz, ewentualnie, zapewnienia odszkodowania za doznaną szkodę. Model ten

27 Art. 8 ust. 8 u.o.d.o.28 Jego kompetencje nie mieszczą się w ramach tradycyjnego podziału władz na ustawodawczą, wyko-

nawczą i sądowniczą, sposób powołania i odwołania, niezależność, sposób powołania zastępcy itd. 29 Tak np. G. Sibiga, Postępowanie…, op. cit., s. 120.

Mariusz Jagielski

85

określany jest czasem mianem rzecznikowskiego (od pojęcia ombudsman). Kojarzony jest on głównie z państwami skandynawskimi. W modelu drugim działalność organu nadzorczego nastawiona jest na wymuszenie na zobo-wiązanych podmiotach realizacji prawa ochrony danych osobowych. Ochro-na konkretnych praw podmiotów danych jest w tym przypadku traktowana jako pochodna szerszego wymogu — przestrzegania prawa. Organ nadzor-czy działa więc z zasady z urzędu, wystąpienia na wniosek zainteresowane-go mają w tym przypadku jedynie charakter uzupełniający. W omawianym modelu organ ochrony danych osobowych postępuje w sposób podobny do organów regulacyjnych w innych dziedzinach prawa, stąd nazwa nadawana temu modelowi — regulacyjny. Państwem, które można uznać za najbar-dziej reprezentatywny przykład tego typu rozwiązań, jest Francja30.

Międzynarodowe i europejskie akty prawne związane z ochroną da-nych osobowych pozostawiają państwom daleko idącą swobodę w wyborze modelu organu ochrony danych osobowych. Tłumaczyć to należy zasadą pomocniczości przyjętą zarówno w ramach porządku prawnego Rady Eu-ropy, jak i w prawie europejskim31. Nie oznacza to jednak, że akty te nie odnoszą się w ogóle do zadań, jakie powinny realizować organy w ramach kompetencji nadzorczych. Nie przesądzając kwestii wyboru modelu, oma-wiane akty wskazują konkretne kompetencje, w które powinny być wy-posażone organy nadzoru. Należą do nich w szczególności: uprawnienia dochodzeniowe i interwencyjne, prawo do angażowania się w postępowa-nia prawne32, rozpatrywanie skarg wnoszonych przez osoby, których dane dotyczą33, oraz monitorowanie procesu przetwarzania danych osobowych34. Sposób realizacji tych obowiązków zależy już jednak od konkretnych roz-strzygnięć na poziomie poszczególnych państw członkowskich35.

Polski GIODO posiada rzecz jasna wszystkie kompetencje wymagane przez wspomniane wyżej akty prawa międzynarodowego i wewnętrznego.

30 Zob. K.S. Selmer, Data Protection Policy. In: P. Seipel, ed., From Data Protection to Knowledge Machines: Study of Law and Informatics. Deventer 1990, s. 16 i n.; D. Smith, The Supervisory Authority: Ombudsman or Regulation, Proceedings of the Council of Europe Conference on Data Protection. Warszawa 2001, s. 141.

31 Jeśli chodzi o ochronę danych osobowych, wyraża się ona w ramach tego pierwszego porządku uzna-niem charakteru postanowień konwencji nr 108 za minimalne (por.: Konwencja Rady Europy nr 108, art. 4 ust. 1), w ramach dyrektywy 95/46 natomiast — przyjęciem założenia, że państwom członkow-skim należy zostawić „margines swobody manewru” w sposobie implementacji postanowień dyrekty-wy (por. Preambuła do dyrektywy 95/46, pkt 9 in fine).

32 Protokół dodatkowy do konwencji nr 108, art. 1 ust. 2 pkt a; dyrektywa 95/46, art. 28 ust. 3.33 Protokół dodatkowy do konwencji nr 108, art. 1 ust. 2 pkt b; dyrektywa 95/46, art. 28 ust. 434 Tę ostatnią kompetencję przewiduje jedynie dyrektywa 95/46. Konkretne zobowiązania państw

członkowskich w tej kwestii określają art. 18–20.35 Wniosek taki płynie z analizy raportu Komisji Europejskiej (patrz: First report on the implementa-

tion of the General Directive, Analyses and impact study on the implementation of Directive 95/46/EC In Member States (2003); Brussels, 15.05.2003 COM(2003) 265 final, s. 39–41). Komentatorzy podkreślają, że Komisja kieruje się tu zasadą poszanowania wypracowanych na gruncie prawa we-wnętrznego państw członkowskich metod ochrony danych osobowych (por. Ch. Kuner, European Data Protection…, op. cit., s. 13).


86

Jeśli chodzi o wybór modelu, polskie rozwiązania są zbliżone bardziej do modelu regulującego niż rzeczniowskiego. Kompetencje Generalnego In-spektora nie ograniczają się do działań nakierowanych na ochronę praw i interesów konkretnych osób, lecz obejmują również nadzór nad prze-strzeganiem prawa o ochronie danych osobowych w ogóle, czyli także dbałość o interes ogólny (społeczny) w tej dziedzinie. Wyraża się to m.in. w wyposażeniu Generalnego Inspektora w uprawnienie do wszczynania i prowadzenia postępowań z urzędu36.

Poza kompetencjami nadzorczymi organy ochrony danych osobowych są wyposażone także w pewne dodatkowe obowiązki o charakterze uzupeł-niającym. Polegają one głównie na działaniach generalnych mających na celu dbanie o standardy przetwarzania danych osobowych. Również ta rola organów ochrony danych osobowych wynika bezpośrednio z przedstawio-nych wyżej aktów międzynarodowych i europejskich, a polskie rozwiązania w tej kwestii należy traktować jako ich implementację. Pierwszym dodatko-wym typem wymogów są obowiązki w dziedzinie informacyjnej. Jak zostało to przedstawione w raporcie wyjaśniającym do protokołu dodatkowego do konwencji Rady Europy nr 108, interesujące nas organy powinny służyć informacją zarówno jednostkom, jak i użytkownikom danych osobowych w zakresie ich praw i obowiązków37. Są też zobowiązane do przygotowy-wania i podawania do publicznej wiadomości sprawozdań ze swojej dzia-łalności38. Polska ustawa o ochronie danych osobowych wyraźnie reguluje jedynie drugi z powyższych obowiązków. Generalny Inspektor składa raz do roku Sejmowi sprawozdanie ze swojej działalności wraz z wnioskami wynikającymi ze stanu przestrzegania przepisów o ochronie danych oso-bowych39. Kwestia pierwsza jednoznacznie uregulowana nie jest. Można ją ewentualnie potraktować jako element szerzej skonstruowanego wymogu podejmowania przez GIODO przedsięwzięć w zakresie doskonalenia ochro-ny danych osobowych40. Jakkolwiek w praktyce Biuro GIODO stara się od-powiadać na pytania zadawane przez zainteresowane podmioty, to stoi na stanowisku, że nie jest to ustawowy obowiązek Generalnego Inspektora41.

36 J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Komentarz do art. 12 ustawy o ochronie danych osobowych. Lex 2011, pkt 3 i 4.

37 Pkt 14.38 Dyrektywa 95/46, art. 28 ust. 5.39 Art. 20 u.o.d.o.40 Art. 12 pkt 6. Brak jednoznacznej regulacji w tej kwestii nie stanowi naruszenia Konwencji nr 108,

gdyż wspomniany wymóg został określony nie w jej treści, a jedynie w raporcie wyjaśniającym, który nie ma wiążącego charakteru.

41 Por. Komunikat o pytaniach prawnych zamieszczony na stronie http://www.giodo.gov.pl/1520226/j/pl. W komunikacie wyrażone jest stanowisko, że udzielanie informacji, wyjaśnień i porad dotyczących przepisów o ochronie danych osobowych nie należy do ustawowych zadań GIODO i nie może być traktowane jako obowiązek tego organu. W szczególności nie stosuje się w tym przypadku terminów odpowiedzi określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Pomimo powyższego na stro-nach GIODO można znaleźć odpowiedzi na najczęściej zadawane pytania, poradniki, treści niektórych orzeczeń sądowych i decyzji GIODO.

Mariusz Jagielski

87

Drugi typ wymogów dodatkowych to uczestnictwo organów ochrony danych osobowych w procesie przygotowywania regulacji prawnych z za-kresu ochrony danych osobowych. Dyrektywa 95/46 nakłada na państwa członkowskie obowiązek wprowadzenia konsultacji z organami ochrony da-nych osobowych w zakresie opracowywania nowych rozwiązań prawnych42. Organy ochrony danych osobowych powinny jednak służyć pomocą także w innych przypadkach, w szczególności gdy chodzi o ocenę przygotowa-nych rozwiązań regulacyjnych i administracyjnych, i to w przypadku za-równo podmiotów publicznych, jak i prywatnych (np. gdy podmioty takie opracowują kodeksy dobrych praktyk)43.

W Polsce wymóg określony w dyrektywie 95/46 został przełożony na uprawnienie GIODO do opiniowania projektów ustaw i rozporządzeń doty-czących ochrony danych osobowych44. Jeśli chodzi o kwestię drugą, to aż do 2011 r. nie było w tej sprawie żadnej szczególnej regulacji45. Dopiero nowelizacja u.o.d.o. z 29 października 2010 r.46 nadała GIODO kompe-tencję do kierowania, zarówno do podmiotów publicznych, jak i prywat-nych, wystąpień zmierzających do zapewnienia skutecznej ochrony danych osobowych47. Ta sama nowelizacja rozszerzyła też kompetencje GIODO w dziedzinie ustawodawczej, nadając mu prawo występowania do właś-ciwych organów z wnioskami o podjęcie inicjatywy ustawodawczej oraz o wydanie bądź zmianę aktów prawnych w sprawach dotyczących ochrony danych osobowych48.

Ostatnią dziedziną, co do której stawia się organom ochrony danych osobowych dodatkowe zadania, jest współpraca międzynarodowa49. Dy-rektywa 95/46 nakazuje poszczególnym organom krajowym podjęcie współpracy, określając nawet zasady rozstrzygania ewentualnych spo-rów jurysdykcyjnych pomiędzy nimi50. Tworzy też formalne forum dla ta-kiej współpracy w postaci organu gromadzącego organy ochrony danych osobowych z poszczególnych krajów51. Polska ustawa o ochronie danych osobowych dość lakonicznie odnosi się do tych spraw, formułując jedynie generalną kompetencję GIODO do uczestniczenia w pracach międzynaro-

42 Dyrektywa 95/46, art. 28 ust. 2.43 Raport wyjaśniający do protokołu dodatkowego do konwencji Rady Europy nr 108, pkt 16.44 Art. 12 pkt 6 u.o.d.o.45 Kompetencje GIODO w omawianym względzie można było ewentualnie wyinterpretować ze wspo-

mnianego wyżej art. 12 pkt 6 u.o.d.o., który wśród zadań tego organu wymienia inicjowanie i podej-mowanie przedsięwzięć w zakresie doskonalenia ochrony danych osobowych.

46 Dz.U. z 2010 r., Nr 229, poz. 1497, nowelizacja zaczęła obowiązywać od 7 marca 2011 r. 47 Art. 19a ust. 1 u.o.d.o. Przepis ten można widzieć także jako metodę realizacji przedstawionej wyżej

funkcji informacyjnej. 48 Art. 19 ust. 2 u.o.d.o.49 Art. 1 pkt 5 protokołu dodatkowego do Konwencji Rady Europy nr 108; dyrektywa 95/46, art. 28 ust. 6 in fine.50 Dyrektywa 95/46, art. 28 ust. 6.51 Chodzi o tzw. grupę roboczą (Working Party). Zob. dyrektywa 95/46, art. 29.


88

dowych organizacji i instytucji zajmujących się problematyką ochrony da-nych osobowych52.

1.4. Aparat pomocniczy

Tworząc urząd Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, u.o.d.o. stworzyła jednocześnie aparat pomocniczy GIODO w postaci Biu-ra Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Organizację oraz zasady działania Biura określa Prezydent RP, który poprzez rozporządze-nie nadaje Biuru GIODO statut53. Obecnie, zgodnie ze statutem z 2011 r.54, w skład Biura wchodzi sześć departamentów: Organizacyjno-Admini-stracyjny, Orzecznictwa, Legislacji i Skarg, Edukacji Społecznej i Współ-pracy Międzynarodowej, Inspekcji, Rejestracji Zbiorów Danych Osobowych oraz Informatyki; dwa zespoły: Zespół ds. Egzekucji Administracyjnej oraz Rzecznika Prasowego; trzy samodzielne stanowiska: do spraw ochrony in-formacji niejawnych, do spraw pracowniczych oraz do spraw audytu we-wnętrznego, a także Dział Finansowy55. Nowelizacja ustawy o ochronie da-nych osobowych z 29 października 2010 r. wprowadziła ponadto możliwość tworzenia jednostek zamiejscowych Biura. Obecnie obowiązujący statut przewiduje dwie takie jednostki: w Katowicach — obejmującą obszar wo-jewództw: śląskiego, opolskiego, dolnośląskiego, małopolskiego i podkar-packiego; oraz w Gdańsku — dla województw: pomorskiego, warmińsko--mazurskiego i zachodniopomorskiego56. Ten sam statut pozwala również na utworzenie w ramach Biura GIODO Rady Naukowej57.

Niezależnie od Biura, poczynając od 2004 r., może być też powołany zastępca Generalnego Inspektora58. Powołania zastępcy GIODO dokonu-je Marszałek Sejmu na wniosek samego GIODO59. Zakres zadań zastępcy określa Generalny Inspektor60, przydzielając mu do realizacji część swoich kompetencji61.

52 Art. 12 pkt 7 u.o.d.o. 53 Art. 13 ust. 3 u.o.d.o. Od 2011 r. przed nadaniem statutu Biuru Prezydent zasięga opinii Generalnego

Inspektora (nowelizacja u.o.d.o. z 29 października 2010 r.).54 Załącznik do Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 10 października 2011 r.

w sprawie nadania statutu Biuru Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych — Statut Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (Dz.U. z 2011 r., Nr 225, poz.1350).

55 Statut Biura z 2011 r., § 4, § 3 pkt 1.56 Statut Biura z 2011 r., § 4. Do dziś takich jednostek nie powołano.57 Statut Biura z 2011 r., § 3 pkt 3. Rada taka została powołana w 2013 r. 58 Możliwość taką wprowadził art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 22 stycznia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie

danych osobowych oraz ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwo-we (Dz.U. z 2004 r., Nr 33, poz. 285).

59 Wymogi, jakie powinien spełniać kandydat na zastępcę, odpowiadają wymogom, które musi spełnić kandydat na GIODO. Jedyna różnica polega na tym, że zastępca nie musi mieć wykształcenia praw-niczego; musi posiadać wykształcenie wyższe, ale dowolne (art. 12a ust. 3 u.o.d.o.).

60 Art. 12a ust. 2 u.o.d.o.61 J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Komentarz do art. 12(a)…, op. cit., pkt 3.

Mariusz Jagielski

89

2. Znaczenie i charakter postępowania

2.1. Kontrola w ustawie o ochronie danych osobowych

Za podstawę realizacji funkcji kontrolnej przez Generalnego Inspek-tora należy uznać art. 12 pkt 1 u.o.d.o. Zawiera on kompetencję ogólną GIODO do prowadzenia kontroli zgodności przetwarzania danych z prze-pisami o ochronie danych osobowych. Kontrola sprawowana przez GIODO ma charakter instytucjonalny62. Jednocześnie jest to kontrola specjalistycz-na63. Może przybierać postać kontroli systematycznej, regularnej (perio-dycznej) lub kontroli sporadycznej, incydentalnej (ad hoc)64. W zależności od sytuacji może być to kontrola kompleksowa lub częściowa65. Jak to już podkreślono wyżej, GIODO nie tylko stoi na straży praw i interesów osób, których dane dotyczą, ale dba o realizację interesu ogólnego (społeczne-go) w zakresie przetwarzania danych osobowych. Prowadzenie kontroli nie musi być zatem powiązane z naruszeniem praw i interesów konkretnych osób, może zmierzać do zapewnienia zgodności działań kontrolowanego podmiotu z przepisami o ochronie danych osobowych.

Kontrola przewidziana w u.o.d.o. może być prowadzona w ramach dwóch różnych postępowań: postępowania kontrolnego oraz postępowania administracyjnego. Z pierwszym przypadkiem mamy do czynienia, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne. Postępowanie kontrolne może być wszczęte przez GIODO w dowolnym momencie i bez żadnego szczególnego powodu na podstawie ogólnej kompetencji zawartej w art. 12 pkt 1 (prowadzenie kontroli zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych). Kontrolowany podmiot nie korzysta w tym przypadku z praw strony, a jedynie z uprawnień podmiotu kontrolowanego określonych w art. 16 ust. 2 i 3 u.o.d.o.66

Kontrola w ramach postępowania administracyjnego jest przeprowadza-na, gdy takie zostanie wszczęte. Kontrola jest wtedy realizowana w ramach postępowania wyjaśniającego (dowodowego), o ile zachodzi taka potrzeba. Co ważne, wszczęcie postępowania administracyjnego może być skutkiem postępowania kontrolnego prowadzonego w trybie art. 12 ust. 1. Stanie się tak wtedy, gdy inspektor prowadzący kontrolę w trybie art. 12 ust. 1

62 Zob. P. Fajgielski, Kontrola przetwarzania i ochrony danych osobowych. Studium teoretyczno-praw-ne. Lublin 2008, s. 63 i n. Autor ten wyróżnia ponadto kontrolę indywidualną, sprawowaną przez oso-by, których dane dotyczą, kontrolę funkcjonalną, realizowaną przez podmioty przetwarzające dane (zwłaszcza administratorów), oraz kontrolę uzupełniającą, którą wykonują inne podmioty, m.in. sądy i prokuratura.

63 J. Jagielski: Kontrola administracji publicznej. Warszawa 1999, s. 239. 64 J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Komentarz do art. 12…, op. cit., pkt 3.65 Por. B. Pilc, oprac., ABC zasad kontroli przetwarzania danych osobowych. Warszawa 2011, s. 16.66 G. Sibiga: Postępowanie…, op. cit., s. 149.


90

stwierdzi naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych i w trybie art. 17 ust. 1 omawianej ustawy wystąpi do GIODO o wydanie decyzji ad-ministracyjnej. Podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego bę-dzie wtedy art. 18 ust. 1 u.o.d.o. Nie ma przeszkód, by w ramach wszczę-tego na skutek kontroli postępowania przeprowadzić dodatkowe czynności kontrolne (np. gdy konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego, gdy pojawią się nowe okoliczności itd.)67.

Kontrola może być jednak przeprowadzona także w ramach postępo-wania administracyjnego, które nie było poprzedzone postępowaniem kon-trolnym zarządzonym w trybie art. 12 ust. 1. Może do niej dojść w ramach ogólnego postępowania nakazowego wszczętego z urzędu przez GIODO lub na wniosek osoby zainteresowanej na podstawie tego samego art. 18 ust. 1 u.o.d.o., a także w ramach któregoś z postępowań szczególnych na podstawie odrębnych przepisów: w sprawie wykonania żądania zaprzesta-nia przetwarzania danych osobowych ze względu na szczególną sytuację68, w sprawie naruszenia zakazu zautomatyzowanych rozstrzygnięć indywidu-alnych69 lub w sprawie naruszenia poprawności, kompletności lub legalno-ści przetwarzania danych osobowych70.

Jeśli kontrola jest przeprowadzana w ramach postępowania admini-stracyjnego, to kontrolowanemu przysługują prawa strony, a dokumenta-cja kontrolna (protokół, opinie, ekspertyzy itd.) stają się dowodami w tym postępowaniu i są włączone do akt sprawy71.

Podsumowując, należy wskazać, że z formalnego punktu widzenia kon-trola w ramach u.o.d.o. może realizować jedną z dwóch funkcji:

1. stanowić metodę dokonania oceny, czy istnieją podstawy do wszczę-cia postępowania administracyjnego,

2. stanowić metodę zebrania materiału dowodowego w ramach toczą-cego się postępowania administracyjnego72.

Zgodnie z u.o.d.o. postępowanie w sprawach uregulowanych w tej ustawie prowadzi się według przepisów kodeksu postępowania administra-cyjnego, o ile przepisy u.o.d.o. nie stanowią inaczej73. Rozwiązanie po-wyższe znajdzie oczywiście zastosowanie także do postępowania kontrol-nego, i to zarówno prowadzonego na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy, jak i będącego elementem nakazowego postępowania administracyjne-go. Komentowane rozwiązanie oznacza, że przepisy kodeksu postępowa-nia administracyjnego znajdą zastosowanie subsydiarnie do postępowań

67 Ibidem.68 Art. 32 ust. 2 u.o.d.o.69 Art. 32a ust. 3a u.o.d.o.70 Art. 35 ust. 2 u.o.d.o.71 G. Sibiga, Postępowanie…, op. cit., s. 149.72 Ibidem.73 Art. 22 u.o.d.o.

Mariusz Jagielski

91

kontrolnych w zakresie ochrony danych osobowych. Komentatorzy pod-kreślają, że u.o.d.o. zawiera niewiele własnych proceduralnych regulacji, które byłyby odmienne od tych zawartych w kodeksie74. W interesującej nas dziedzinie kontroli będzie ich jednak całkiem sporo — szczególna re-gulacja z u.o.d.o. obejmuje m.in. kwestię sposobu wszczęcia postępowa-nia, statusu uczestników, czynności kontrolnych, sporządzania protokołu, konsekwencji wykazania w trakcie kontroli naruszeń prawa, w tym kwestii egzekucyjnych. W tej sytuacji szczególnego znaczenia nabiera kwestia po-siłkowego zastosowania w ramach omawianych procedur kontrolnych ogól-nych zasad postępowania administracyjnego. Jak to zauważono w jednym z podręczników, „przepisy k.p.a. ustanawiają standard procesowy czynno-ści oraz gwarancji służących stronom postępowania, a także obowiązków organu prowadzącego postępowanie”75. Wyrazem tego standardu są prze-de wszystkim zasady ogólne. W postępowaniu kontrolnym w dziedzinie da-nych osobowych zastosowanie znajdą takie zasady, jak zasada legalności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania z urzędu interesu spo-łecznego i słusznego interesu obywateli, zasada pogłębiania zaufania do organów państwa, zasada informowania stron i pozostałych uczestników postępowania, zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, zasada przekonywania, zasada szybkości i ograniczonego formalizmu postępowa-nia, zasada pisemności czy zasada trwałości ostatecznych decyzji.

2.2. Zakres kontroli

Zakres podmiotowy kontroli został określony szeroko. Kontroli poddane mogą być zarówno podmioty publiczne, jak i prywatne. Ustawa o ochronie danych osobowych wymienia w szczególności organy państwowe, organy samorządu terytorialnego, państwowe i komunalne jednostki organizacyj-ne, podmioty niepubliczne realizujące zadania publiczne oraz osoby fizycz-ne, osoby prawne i jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, jeżeli przetwarzają dane osobowe w związku z działalnością zarobkową, zawodową lub do realizacji celów statutowych. Chodzi o podmioty mają-ce siedzibę albo miejsce zamieszkania zarówno w Polsce, na terytorium innego państwa Europejskiego Obszaru Gospodarczego, jak i w państwie trzecim, o ile przetwarzają one dane osobowe przy wykorzystaniu środków technicznych znajdujących się w Polsce76.

74 P. Barta, P. Litwiński, Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz. Warszawa 2013, komen-tarz do art. 22 pkt 2; G. Sibiga, Postępowanie…, op. cit., s. 111.

75 B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Warszawa 2001, s. 47.

76 Art. 3 u.o.d.o.


92

Kontroli poddani być mogą zarówno administratorzy zbiorów danych zobowiązani do zgłoszenia zbiorów do rejestracji, administratorzy, którzy z mocy ustawy są z obowiązku rejestracyjnego zwolnieni, jak i tacy, którzy w ogóle nie prowadzą zbiorów (przetwarzają wyłącznie dane poza zbiora-mi). Kontroli poddany być może także podmiot, który nie jest administra-torem danych osobowych, ale przetwarza dane na podstawie umowy za-wartej na piśmie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 31 u.o.d.o. (tzw. przetwarzający). W tej ostatniej kwestii przez długi czas istniały wątpliwo-ści. Ostatecznie rozstrzygnęła je wspomniana wyżej nowelizacja u.o.d.o. z 2004 r., w ramach której wyraźnie przewidziano, że przepisy dotyczące kontroli stosuje się także w stosunku do omawianych podmiotów77.

Jeśli chodzi o zakres przedmiotowy kontroli, to ujęty jest on równie szeroko. Nie ogranicza się do sprawdzania zgodności podejmowanych dzia-łań wyłącznie z ustawą o ochronie danych osobowych. Chodzi o wszelkie przepisy o ochronie danych osobowych, a zatem także o wiążące przepi-sy prawa międzynarodowego78 i europejskiego, przepisy innych ustaw niż u.o.d.o., przepisy aktów wykonawczych do ustaw, a także przepisy prawa miejscowego. Kontrola może obejmować również przestrzeganie postano-wień o charakterze wewnętrznym, przyjętych przez administratora na pod-stawie przepisów powszechnie obowiązujących (np. regulaminów, polityki bezpieczeństwa, kodeksów dobrych praktyk itd.)79.

Kontroli poddany może zostać każdy przypadek przetwarzania danych osobowych, nie jest ona zatem ograniczona do danych zawartych w zbio-rach80. Dotyczy wszelkich operacji przetwarzania dokonywanych na danych, w szczególności ich zbierania, utrwalania, przechowywania, opracowywa-nia, zmieniania, udostępniania i usuwania81. Obejmuje zarówno działania, jak i zaniechania podmiotów kontrolowanych.

Od powyższych zasad u.o.d.o. przewiduje dwa typy wyjątków. Po pierwsze chodzi o przypadki, gdy u.o.d.o. nie stosuje się w ogóle, po dru-gie — gdy ograniczenia dotyczą prowadzenia postępowań w pewnym za-kresie. Jeśli chodzi o pierwszy typ wyłączeń, to ustawy nie stosuje się w stosunku do osób fizycznych, które przetwarzają dane wyłącznie w ce-lach osobistych lub domowych. Analogicznym wyłączeniem objęte są także podmioty mające siedzibę lub miejsce zamieszkania w państwie trzecim, które wykorzystują środki techniczne znajdujące się w Polsce wyłącznie do przekazywania danych. Dalej, u.o.d.o. nie stosuje się do prasowej działal-

77 Art. 31 ust. 5 u.o.d.o. 78 Przepisów ustawy nie stosuje się jednak, jeżeli umowa międzynarodowa, której stroną jest

Rzeczpospolita Polska, stanowi inaczej (art. 4 u.o.d.o.).79 A. Drozd, Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz. Wzory pism i przepisy. LexisNexis

2007, komentarz do art. 12 pkt 2.80 Por. art. 2 ust. 1 u.o.d.o.81 Art. 7 pkt 2 u.o.d.o.

Mariusz Jagielski

93

ności dziennikarskiej w rozumieniu Prawa prasowego oraz do działalności literackiej lub artystycznej, chyba że wolność wyrażania poglądów i roz-powszechniania informacji istotnie narusza prawa i wolności osoby, której dane dotyczą82. Wyłączeniem objęte są także zbiory sporządzane doraźnie, wyłącznie ze względów technicznych, szkoleniowych lub w związku z dy-daktyką w szkołach wyższych, które po ich wykorzystaniu są niezwłocznie usuwane albo poddawane anonimizacji83.

W kontekście prowadzenia kontroli przedstawione wyżej rozwiązania wyłączające należy rozumieć w ten sposób, że podmiot dokonujący kontroli po stwierdzeniu, iż stan faktyczny wyczerpuje znamiona któregoś z przed-stawionych przepisów, powinien zaprzestać jakichkolwiek czynności kon-trolnych w stosunku do przetwarzanych danych. Nie przysługują mu też żadne uprawnienia nadzorcze w tej kwestii.

Jeśli chodzi o przypadki, kiedy u.o.d.o. ogranicza możliwość prowadze-nia postępowania kontrolnego, dotyczy to zbiorów danych osobowych za-wierających informacje niejawne84, zbiorów dotyczących osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego, o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub związku wyzna-niowego85, oraz zbiorów, które zostały uzyskane w wyniku czynności ope-racyjno-rozpoznawczych przez funkcjonariuszy organów uprawnionych do tych czynności, o ile są przetwarzane przez Agencję Bezpieczeństwa We-wnętrznego, Agencję Wywiadu, Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, Służbę Wywiadu Wojskowego oraz Centralne Biuro Antykorupcyjne86. Tym razem ustawa nie wyłącza właściwości GIODO w ogóle, a jedynie ogranicza jego uprawnienia. W stosunku do zbiorów wymienionych wyżej Generalny In-spektor nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 12 pkt 2, art. 14 pkt 1 i 3–5 oraz art. 15–18 u.o.d.o. Oznacza to, że spośród czynności kontrolnych w dyspozycji inspektorów pozostają wyłącznie: żądanie złoże-nia pisemnych lub ustnych wyjaśnień oraz wezwanie i przesłuchanie oso-by w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego. Inspektor nie może jednak sporządzić protokołu kontrolnego, a GIODO — skorzystać ze swych uprawnień nadzorczych (wydać decyzji lub rozpatrzyć skargi).

2.3. Cel i kryteria kontroli

Celem kontroli GIODO jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przez podmiot kontrolowany przepisów o ochronie danych

82 Art. 3a u.o.d.o.83 Art. 2 ust. 3 u.o.d.o.84 Art. 43 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 2 u.o.d.o.85 Art. 43 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 43 ust. 2 u.o.d.o.86 Art. 43 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 43 ust. 2 u.o.d.o.


94

osobowych oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń87. Jedynym kry-terium omawianej kontroli jest kryterium legalności. Generalny Inspektor nie ma kompetencji do stosowania innych kryteriów kontroli — np. celowo-ści, rzetelności, gospodarności itp. — bez względu na typ kontrolowanego podmiotu. Kontrola zasadniczo obejmuje: obserwowanie danej działalności lub stanu, ocenę, diagnozę przyczyn ewentualnych nieprawidłowości oraz sformułowanie wniosków88.

3. Wszczęcie i przebieg postępowania kontrolnego

3.1. Wszczęcie postępowania

Kontrola realizowana w trybie art. 12 pkt 1 może zostać zarządzona w dowolnym czasie i bez wskazywania jakichkolwiek konkretnych przy-czyn. Mamy tu do czynienia z dyskrecjonalnym uprawnieniem Generalnego Inspektora, które nie musi być oparte na żadnym innym przepisie (nie trzeba wykazać kompetencji szczególnej). Decyzja o przeprowadzeniu kon-troli może być podjęta na skutek powzięcia przez GIODO informacji o nie-prawidłowościach (np. wskutek doniesień prasowych albo złożenia wnio-sku, uwag czy zastrzeżenia). Może być też powiązana z realizacją innych kompetencji GIODO (np. procedury rejestracji zbioru danych osobowych). Może również wynikać po prostu z planu kontroli przyjętego przez GIODO.

W przypadku, gdy kontrola ma być przeprowadzona w ramach postę-powania administracyjnego — jak to wspomniano wyżej — kontrola sta-nowi element postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Generalny In-spektor, aby zastosować nakaz administracyjny, musi najpierw udowodnić fakty, z których wynika naruszenie prawa. W większości przypadków bę-dzie to wymagało zastosowania środków kontrolnych. Trzeba jednak pod-kreślić, że od tej zasady mogą istnieć wyjątki i sprawa może być załatwiona przez GIODO na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub ze względu na fakty i dowody po-wszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ89. Kontrola nie jest zatem koniecznym elementem postępowania wyjaśniającego (dowodowego).

3.2. Przebieg kontroli

87 B. Pilc, oprac., ABC zasad kontroli…, op. cit., s. 23.88 J. Jagielski, Kontrola…, op. cit., s. 9.89 Art. 35 § 2 w zw. z art. 3 kodeksu postępowania administracyjnego.

Mariusz Jagielskia

95

Czynności kontrolne mogą być wykonywane przez samego Generalne-go Inspektora, jego zastępcę lub upoważnionych pracowników Biura GIO-DO, zwanych inspektorami90. W praktyce kontrole przeprowadzają zespoły kontrolne składające się najczęściej z trzech osób: dwóch pracowników (prawników) Departamentu Inspekcji Biura GIODO oraz jednego pracow-nika (informatyka) Departamentu Informatyki Biura GIODO91. Przed roz-poczęciem kontroli inspektorzy podejmują czynności przygotowawcze. Po-legają one na zebraniu materiałów dotyczących kontroli oraz opracowaniu jej planu. W tym celu m.in. zapoznają się z materiałami będącymi w dys-pozycji statutowych jednostek organizacyjnych Biura GIODO, mogą po-zyskiwać informacje dostępne w Internecie i mediach, analizują właściwe przepisy i orzecznictwo itd. Na tej podstawie opracowany zostaje projekt upoważnienia do przeprowadzenia kontroli zawierający m.in. wskazanie kontrolowanego podmiotu, zbioru danych lub miejsca poddawanego kon-troli, szczegółowy zakres kontroli oraz datę jej rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia. Projekt zatwierdzany jest przez Generalnego Inspek-tora lub jego zastępcę92.

W zależności od potrzeb kontrola może być planowana jako komplekso-wa, a zatem dotyczyć wszystkich danych osobowych przetwarzanych przez kontrolowany podmiot oraz obejmować swoim zakresem wszystkie wymo-gi określone przepisami o ochronie danych osobowych, albo jako częścio-wa, czyli odnosić się do wybranych zagadnień (np. realizacji określonych obowiązków), zbiorów danych lub czynności przetwarzania93. Określenie przedmiotowego zakresu kontroli jest o tyle istotne, że inspektorzy prze-prowadzający kontrolę są nim związani i nie mogą samodzielnie go rozsze-rzać94. Rodzi to pytanie, jak powinni zachować się inspektorzy w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wykraczających poza zakres prowadzonego postępowania kontrolnego. Jak się wydaje, bez względu na to, czy mamy do czynienia z kontrolą prowadzoną w trybie art. 12 pkt 1 u.o.d.o., czy w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, zaobserwowanie nieprawidłowości powinno skutkować wszczęciem odrębnego postępowa-nia — odpowiednio w trybie art. 12 pkt 1 lub w trybie art. 18 ust. 1 oma-wianej ustawy, w zależności od typu nieprawidłowości.

Termin kontroli jest ustalany przez GIODO. Zasadą jest, że kontro-le są zapowiadane z kilkudniowym wyprzedzeniem. Podmioty, które mają być kontrolowane, informowane są najpierw telefonicznie, a następnie pi-

90 Art. 14 u.o.d.o.91 B. Pilc, oprac., ABC zasad kontroli…, op. cit., s. 6.92 Ibidem, s. 23.93 Ibidem, s. 16.94 Art. 15 ust. 4 pkt 4 u.o.d.o. Taką interpretację powyższego przepisu przedstawia B. Pilc (zob. ABC

zasad kontroli…, op. cit., s. 23).


96

semnie lub faksem. Zapowiedź obejmuje ogólną informację o przedmiocie kontroli, terminie dokonania czynności oraz o dokumentach, które należy przygotować. Jeśli jednak okoliczności sprawy tego wymagają, kontrola może być przeprowadzona bez uprzedzenia (np. gdy zachodzi podejrzenie, że kontrolowany podmiot mógłby ukrywać dowody). Kontrola trwa zwykle kilka dni, jednak w niektórych przypadkach może rozciągnąć się nawet na kilka tygodni95. Istnieje wątpliwość, czy w przypadku przedsiębiorców do kontroli GIODO mają zastosowanie przepisy rozdziału 5 ustawy o swobo-dzie działalności gospodarczej96. Ustanawiają one wymogi co do zawiado-mienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, terminu jej rozpoczęcia i pro-wadzenia, czasu trwania, liczby kontroli w roku itd. Zdania komentatorów w tej kwestii są podzielone97. Jak pokazuje praktyka, Generalny Inspektor stara się respektować wymogi nakładane przez omawianą ustawę98.

Czynności kontrolne przeprowadza się w siedzibie kontrolowanego podmiotu lub w innym miejscu wskazanym jako obszar przetwarzania da-nych osobowych. Miejscem takim może być np. siedziba podmiotu, które-mu administrator powierzył przetwarzanie danych osobowych, czy miej-sce przechowywania dokumentacji zawierającej dane osobowe. Czynności kontrolne mogą być wykonane także w prywatnym domu czy mieszkaniu, o ile zostały one wskazane jako pomieszczenia, w których zlokalizowany jest zbiór danych, lub pomieszczenia, w których przetwarza się dane poza zbiorem danych99.

Kontrolę przeprowadza się wyłącznie po okazaniu imiennego upoważ-nienia oraz legitymacji służbowej inspektora Biura GIODO100. Przed pod-jęciem czynności kontrolnych inspektorzy Biura GIODO powinni się więc zgłosić do kontrolowanego — osoby fizycznej będącej administratorem danych lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej — celem okazania powyższych dokumentów101. Wzmiankowane upoważnienie nie tylko identyfikuje inspektorów, ale realizuje ponadto funkcję informacyjną o kontroli, gdyż określa m.in. podstawy prawne przeprowadzenia kontroli, jej zakres przedmiotowy i podmiotowy, w tym np. zbiory danych i miejsca

95 B. Pilc, oprac., ABC zasad kontroli…, op. cit., s. 17.96 Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r., Nr 155, poz.

1095 ze zm.).97 Za niestosowaniem omawianych przepisów opowiadają się m.in. J. Barta, P. Fajgielski, R. Mar-

kiewicz (Komentarz do art. 14…, op. cit., pkt 8). Przeciwne zdanie wyrazili m.in. P. Barta, P. Lit-wiński, Ustawa…, op. cit., komentarz do art. 14, pkt 17 i n.).

98 B. Pilc, oprac., ABC zasad kontroli…, op. cit., s. 28–29.99 Art. 14 pkt 1 u.o.d.o.100 Wzór określony został w załącznikach do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie wzorów imiennego upoważnienia i legitymacji służbowej in-spektora Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (Dz.U., Nr 94, poz. 923 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 maja 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wzorów imiennego upoważnienia i legitymacji służbowej inspektora Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (Dz.U., Nr 103, poz. 601).

101 Art. 15 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.o.d.o.

Mariusz Jagielski

97

poddawane kontroli, daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakoń-czenia kontroli, a także pouczenie kontrolowanego podmiotu o jego pra-wach i obowiązkach102. Ta ostatnia informacja powinna obejmować m.in. wskazanie sposobu wnoszenia uwag, zastrzeżeń, poprawek i sprostowań do protokołu kontroli. Osoba uprawniona do reprezentacji kontrolowanego podmiotu poświadcza zapoznanie się z pouczeniem poprzez złożenie pod nim podpisu103.

Ustawa o ochronie danych osobowych zawiera enumeratywne wylicze-nie czynności kontrolnych, do których realizacji uprawnieni są inspektorzy. Mają oni następujące prawa:

1. wstępu, w godzinach od 6.00 do 22.00, za okazaniem imiennego upoważnienia i legitymacji służbowej, do pomieszczenia, w którym zlokalizowany jest zbiór danych, oraz pomieszczenia, w którym przetwarzane są dane poza zbiorem danych, i przeprowadzenia niezbędnych badań lub innych czynności kontrolnych w celu oceny zgodności przetwarzania danych z ustawą,

2. żądania złożenia pisemnych lub ustnych wyjaśnień oraz wzywania i przesłuchiwania osoby w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego,

3. wglądu do wszelkich dokumentów i wszelkich danych mających bezpośredni związek z przedmiotem kontroli oraz sporządzania ich kopii,

4. przeprowadzania oględzin urządzeń, nośników oraz systemów in-formatycznych służących do przetwarzania danych,

5. zlecania sporządzania ekspertyz i opinii104.O ile tak stanowią przepisy szczególne, w trakcie kontroli GIODO może

pozyskiwać informacje objęte tajemnicami105. Inspektorzy, zgodnie z usta-wą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych106, posiadają poświadczenie bezpieczeństwa, upoważniające do dostępu do informacji niejawnych, stanowiących tajemnicę służbową, oznaczonych klauzulą „po-ufne”.

Inspektor przeprowadzający kontrolę jest zobowiązany do przestrzega-nia uprawnień, które przysługują kontrolowanemu podmiotowi. W szcze-gólności kontrola nie może przekraczać zakresu przedmiotowego okre-ślonego w upoważnieniu udzielonym przez Generalnego Inspektora, np. inspektor nie może żądać okazania dokumentów czy prowadzić przesłu-chań co do okoliczności, które nie mają związku z przedmiotem kontroli.

102 Art. 15 ust. 4 u.o.d.o.103 B. Pilc, oprac., ABC zasad kontroli…, op. cit., s. 23.104 Art. 14 pkt 1–5 u.o.d.o.105 A. Drozd, Ustawa o ochronie danych osobowych…, op. cit., komentarz do art. 12 pkt 2106 Dz.U., Nr 182, poz. 1228.


98

Musi też przestrzegać szczególnych przepisów proceduralnych dotyczących realizacji czynności kontrolnych, np. prowadząc kontrolę zbiorów, które zostały uzyskane w wyniku czynności operacyjno-rozpoznawczych przez funkcjonariuszy organów uprawnionych do tych czynności, inspektor może uzyskać wgląd do zbioru jedynie za pośrednictwem upoważnionego przed-stawiciela kontrolowanej jednostki107. W swoich działaniach inspektor po-winien kierować się obiektywizmem. Jest też zobowiązany do zachowania w poufności informacji, które uzyskał, wykonując czynności kontrolne108.

Realizacja przez inspektorów czynności kontrolnych jest dokumento-wana. Inspektorzy sporządzają z poszczególnych czynności kontrolnych protokoły, które zostają dołączone w postaci załączników do protokołu podsumowującego kontrolę. Analiza uprawnień kontrolnych inspektorów pozwala określić trzy typy protokołów sporządzanych w ramach czynności kontrolnych:

1. protokół przyjęcia ustnych wyjaśnień,2. protokół przesłuchania świadka,3. protokół oględzin.Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej oraz kontrolowana

osoba fizyczna będąca administratorem danych osobowych są zobowią-zani umożliwić inspektorowi przeprowadzenie czynności kontrolnych109. Nie chodzi jedynie o przyjęcie postawy biernej wobec działań inspektorów (nieprzeszkadzanie), ale o czynną pomoc, np. udostępnianie dokumentów, udzielanie wyjaśnień, umożliwianie wstępu do pomieszczeń, aranżowanie rozmów z pracownikami, zapewnianie dostępu do urządzeń, na których przetwarzane są dane itd. Poczynając od 2010 r., sabotowanie działań in-spektorów w postaci udaremniania lub utrudniania wykonywania czynności kontrolnych uznane zostało za przestępstwo110.

3.3. Protokół

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.o.d.o. na podstawie czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół. Protokół kontroli zawiera elementy wskaza-ne w art. 16 ust. 1a ustawy111. Najogólniej rzecz biorąc, w protokole znaj-duje się opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym opis ustalonych w trakcie kontroli nieprawidłowości z uwzględnieniem przyczyn ich powstania, zakresu i skutków oraz wskazaniem osób za nie odpowie-

107 Art. 15 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 1a u.o.d.o.108 B. Pilc, oprac., ABC zasad kontroli…, op. cit., s. 23–24.109 Art. 15 ust. 1 u.o.d.o.110 Art. 54a u.o.d.o.111 Początkowo ustawa nie precyzowała treści protokołu. Doprecyzowania elementów, które powinny

znaleźć się w protokole, dokonano wspominaną wyżej ustawą nowelizującą z dnia 29 października 2010 r.

Mariusz Jagielski

99

dzialnych112. Załącznikami do protokołu kontroli są wspomniane wyżej pro-tokoły poszczególnych czynności kontrolnych oraz inne dowody związane z kontrolą.

Inspektor sporządza protokół kontroli w dwóch jednobrzmiących eg-zemplarzach, z których jeden doręcza się kontrolowanemu podmiotowi lub osobie przez niego upoważnionej. Drugi egzemplarz zostaje dołączony do akt kontroli. Kontrolowany ma prawo wnieść zastrzeżenia i uwagi do spo-rządzonego protokołu113. Robi to na piśmie. Mogą one dotyczyć zarówno ustaleń zawartych w protokole, jak i sposobu przeprowadzenia kontroli. Stanowisko kontrolowanego musi być umotywowane. Przepisy nie zobo-wiązują inspektora do ustosunkowania się do przedstawionych zastrzeżeń i uwag kontrolowanego, w praktyce jednak inspektor najczęściej odpowia-da na nie, i to na piśmie114.

Podpisanie protokołu bez zastrzeżeń oznacza, że kierownik kontrolo-wanej jednostki przyjmuje do wiadomości ustalenia kontroli i jej oceny115. W przeciwnym wypadku może on skorzystać z prawa odmowy podpisania protokołu. Inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole. Podmiot, któ-ry odmówił złożenia podpisu, może w takim przypadku przedstawić swoje stanowisko bezpośrednio Generalnemu Inspektorowi. Czyni to w formie pi-semnej w terminie 7 dni, licząc od dnia przedstawienia protokołu do podpi-su116. Choć ustawa nie reguluje tej kwestii jednoznacznie, przyjmuje się, że stanowisko przedstawione GIODO powinno zawierać wyjaśnienie przyczyn odmowy podpisania protokołu117.


4.1. Konsekwencje administracyjnoprawne

Na podstawie zebranego w toku kontroli materiału dowodowego in-spektor przedstawia wnioski z kontroli. Jeżeli kontrola doprowadzi do stwierdzenia naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, inspek-tor występuje do Generalnego Inspektora o wydanie decyzji nakazującej

112 J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Komentarz do art. 16…, op. cit., pkt 1.113 Art. 16 ust. 2 u.o.d.o.114 B. Pilc, oprac., ABC zasad kontroli…, op. cit., s. 26.115 J. Jagielski, Kontrola…, op. cit., s. 124.116 Taką interpretację przyjął GIODO. Por. B. Pilc, oprac., ABC zasad kontroli…, op. cit., s. 24.117 J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Komentarz do art. 16…, op. cit., pkt 3.


100

przywrócenie stanu zgodnego z prawem118. Inspektor może wnioskować o zastosowanie jednego lub kilku z następujących środków:

1. usunięcie uchybień,2. uzupełnienie, uaktualnienie, sprostowanie, udostępnienie lub nie-

udostępnienie danych osobowych,3. zastosowanie dodatkowych środków zabezpieczających zgroma-

dzone dane osobowe,4. wstrzymanie przekazywania danych osobowych do państwa trze-

ciego,5. zabezpieczenie danych lub przekazanie ich innym podmiotom,6. usunięcie danych osobowych.Na podstawie wystąpienia inspektora, który przeprowadził kontrolę,

Generalny Inspektor wszczyna postępowanie administracyjne w trybie art. 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wspomniano wyżej, w ramach takiego postępowania — dokładnie postępowania wyjaśniają-cego (dowodowego) — mogą zostać ponownie przeprowadzone czynności kontrolne. Na skutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego może zostać wydana jedna z dwóch decyzji administracyjnych:

1) jeżeli zostały naruszone przepisy o ochronie danych osobowych, to nakazująca przywrócenie stanu zgodnego z prawem (dokładną treść nakazu określa art. 18 ust. 1 pkt 1–6 u.o.d.o.),

2) jeżeli do naruszenia prawa nie doszło lub kontrolowany podmiot usunął uchybienia i przywrócił stan zgodny z prawem, to o umorzeniu po-stępowania.

Na decyzję wydaną przez Generalnego Inspektora w opisanym wyżej trybie stronie nie przysługuje odwołanie. Jeżeli kontrolowany podmiot kwe-stionuje skierowaną do niego decyzję, może zwrócić się do Generalnego Inspektora z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy119. Na decyzję Ge-neralnego Inspektora będącą rezultatem ponownego rozpatrzenia sprawy przysługuje skarga do sądu administracyjnego120. Należy podkreślić, że skargi tej nie można wnieść bez uprzedniego złożenia wniosku do General-nego Inspektora o ponowne rozpatrzenie sprawy121. Sądem właściwym do wniesienia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie122. Na wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje skarga kasacyj-na do Naczelnego Sądu Administracyjnego123.

118 Art. 17 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 u.o.d.o.119 Art. 21 ust. 1 u.o.d.o.120 Art. 21 ust. 2 u.o.d.o.121 Art. 52 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 658 ze zm.), dalej: p.p.s.a.122 Art. 13 § 2 p.p.s.a.123 Art. 173 p.p.s.a.

Mariusz Jagielski

101

Poczynając od 7 marca 2011 r.124, Generalny Inspektor uzyskał kom-petencje egzekucyjne w zakresie wydanych przez siebie decyzji. Dokład-nie jest on uprawniony do zapewnienia wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z decyzji GIODO przez stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015, ze zm.)125. Generalny Inspektor Ochrony Danych Oso-bowych został dodany do katalogu organów egzekucyjnych przewidzianych w tej ostatniej ustawie126, a obowiązki z zakresu ochrony danych osobowych nakładane poprzez decyzję GIODO uzupełniły wykaz obowiązków podlega-jących egzekucji administracyjnej127. Teoretycznie GIODO może stosować wszystkie środki egzekucyjne dotyczące obowiązków o charakterze niepie-niężnym przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w admini-stracji, w praktyce jednak w grę wchodzić będzie jedynie grzywna w celu przymuszenia oraz — ewentualnie128 — wykonanie zastępcze. Jeśli chodzi o pierwszy z przedstawionych środków, to może być on stosowany wielo-krotnie, przy czym każdorazowo nałożona grzywna w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać 10 tys. zł, a w stosunku do osób praw-nych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej — 50 tys. zł. W przypadku wielokrotnego stosowania omawianego środka ich łączny wymiar w stosunku do osób fizycznych nie może przekroczyć50 tys. zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej — 200 tys. zł129.

4.2. Konsekwencje dyscyplinarne

Na podstawie ustaleń kontroli inspektor może żądać wszczęcia postę-powania dyscyplinarnego lub innego przewidzianego prawem postępowa-nia przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień130. Skorzysta-nie z powyższego uprawnienia zostało pozostawione decyzji inspektora. Odpowiedzialność dyscyplinarna obejmuje wyłącznie pracowników służby

124 Na podstawie wielokrotnie wspominanej wyżej noweli ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 października 2010 r.125 Art. 12 pkt 3 u.o.d.o.126 Art. 20 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.127 Art. 2 § 1 pkt 12 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.128 W literaturze można spotkać stanowisko kwestionujące możliwość zastosowania środków egzekucyj-

nych innych niż grzywna w celu przymuszenia. Por. J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Komentarz do art. 12…, op. cit., pkt 15.

129 Art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.).

130 Art. 17 ust. 2 u.o.d.o.


102

publicznej naruszających obowiązki pracownicze131. Do pozostałych zatrud-nionych należy odnieść pojęcie „innego przewidzianego prawem postępo-wania”. Chodzić będzie w tym przypadku o odpowiedzialność porządkową zgodnie z art. 108 i n. kodeksu pracy132. Należy zatem przyjąć, że przed-stawione rozwiązanie oznacza odesłanie do reguł odpowiedzialności wyni-kających z prawa pracy.

Kontrolowany podmiot jest obowiązany do poinformowania Generalne-go Inspektora w określonym terminie o wynikach tego postępowania i pod-jętych działaniach133. W praktyce GIODO kieruje do podmiotu, od którego inspektor zażądał wszczęcia wskazanego postępowania, pismo („wniosek”) wskazujące imiennie osoby, których żądanie wszczęcia postępowania do-tyczy, oraz przedstawiające zebrane w trakcie kontroli dowody świadczące o ich winie. Pismo GIODO zawiera także określenie terminu, w którym jego adresat powinien przedstawić informację o wynikach omawianego postę-powania i podjętych działaniach134.

4.3. Konsekwencje karnoprawne

W razie stwierdzenia, że działanie lub zaniechanie kierownika jednostki organizacyjnej, jej pracownika lub innej osoby fizycznej będącej admini-stratorem danych wyczerpuje znamiona któregoś z przestępstw określone-go w u.o.d.o., Generalny Inspektor kieruje do organu powołanego do ści-gania przestępstw zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, dołączając dowody dokumentujące podejrzenie135. Organem właściwym będzie niemal zawsze prokuratura. Na odmowę wszczęcia postępowania Generalnemu Inspektorowi służy zażalenie. W postępowaniu karnym wszczętym na sku-tek zawiadomienia GIODO nie służy status pokrzywdzonego, nie przysłu-gują mu też żadne środki procesowe pozwalające w tym postępowaniu uczestniczyć136.

5. Podsumowanie

Dokonując oceny przedstawionej procedury, należy zauważyć, że po-winna ona być widziana w kontekście szeroko pojętego zagadnienia bez-

131 T. Kuczyński. Ochrona danych osobowych w stosunkach zatrudnienia. „Przegląd Sądowy”, nr 11–12/1998, s. 128.

132 J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Komentarz do art. 17…, op. cit., pkt 1.133 Art. 17 ust. 2 u.o.d.o.134 B. Pilc, oprac., ABC zasad kontroli…, op. cit., s. 27–28.135 Art. 19 u.o.d.o. Enumeratywny wykaz przestępstw, których dotyczy omawiany przepis, został zawarty

w art. 49–54a ustawy.136 J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Komentarz do art. 19…, op. cit.; P. Barta, P. Litwiński,

Ustawa…, op. cit., komentarz do art. 19, pkt 3.

Mariusz Jagielski

103

pieczeństwa informacyjnego. Zarówno ona, jak i przedstawiony organ — Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych — realizują powinności państwa w tym zakresie nałożone na nie przez Konstytucję oraz zobowią-zania międzynarodowe. Pojęcie bezpieczeństwa informacyjnego musi być w tym ujęciu rozumiane dwojako. Z jednej strony jako bezpieczeństwo indywidualne jednostki, która ma prawo domagać się ochrony przed naru-szeniem jej wolności i praw, w szczególności prawa do prywatności i prawa do ochrony danych osobowych, z drugiej strony jako element bezpieczeń-stwa narodowego (państwowego), czyli jako mechanizm przeciwdziałania zewnętrznym i wewnętrznym zagrożeniom dobra wspólnego w omawianej dziedzinie. Kontrola GIODO ma więc charakter kombinowany — jej zada-niem jest dbanie zarówno o interes osób, których dane dotyczą, jak i o in-teres państwowy.

Streszczenie

Rozdział przedstawia charakterystykę Generalnego Inspektora Ochro-ny Danych Osobowych jako organu kontrolnego oraz prowadzonego przez niego postępowania kontrolnego. Przedstawione zostały zagadnienia ge-nezy organu GIODO, jego charakteru prawnego, zadań i kompetencji oraz aparatu pomocniczego. Rozdział omawia także problematykę znaczenia i charakteru postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem jego zakresu, celu oraz kryteriów kontroli, przedstawia jego kolejne etapy, poczynając od wszczęcia, poprzez przebieg samej kontroli, a kończąc na sporządze-niu protokołu, oraz wskazuje podstawowe konsekwencje (administracyjno-prawne, dyscyplinarne i karnoprawne).


104

Ewa Śladkowska

Kontrola przedsiębiorcy


Kontrola jest funkcją, której istota tkwi w sprawdzaniu i ocenianiu określonej działalności lub jakiegoś stanu1. Rozważania dotyczące kontroli przedsiębiorcy przez administrację w pierwszej kolejności wymagają zatem przybliżenia pojęcia przedsiębiorcy. Kontrola ta skierowana jest bowiem w stronę tego podmiotu, a w istocie w kierunku prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swo-bodzie działalności gospodarczej2 (dalej: u.s.d.g.) przedsiębiorcą w rozu-mieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność praw-ną, wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 2 u.s.d.g. nakazuje za przedsiębiorców uznawać także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej3. Definicja ta składa się zatem niejako z dwóch części. Pierw-szym kryterium definiującym zakres pojęcia przedsiębiorcy jest kryterium podmiotowe (wskazanie kategorii podmiotu), drugim zaś — kryterium funkcjonalne (rodzaj aktywności oraz sposób jej prowadzenia)4. Przedsię-biorcą jest podmiot spełniający jednocześnie wskazane powyżej kryterium podmiotowe i wykonujący działalność gospodarczą, a więc podmiot aktyw-ny, dokonujący szeregu czynności prawnych i faktycznych składających się na tę działalność. Nie będzie zaś przedsiębiorcą podmiot prowadzący dzia-łalność pozagospodarczą lub nieprowadzący żadnej działalności5.

Kontrolą działalności gospodarczej przedsiębiorców zajmują się upraw-nione organy administracji publicznej, czyli organy powołane do działania

1 J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej. Warszawa 1999, s. 9.2 Tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.3 Zob. C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Warszawa 2011, s. 45 i n.; M. Etel, Pojęcie przedsiębiorcy w prawie polskim i prawie Unii Europejskiej oraz w orzecznictwie

sądowym. Warszawa 2012, s. 208 i n.4 R. Blicharz, M. Pawełczyk, Przedsiębiorca, czyli kto? „PUG” nr 3/2004, s. 35 i n.5 A. Pawłowski, W: R. Blicharz, red., Kontrola przedsiębiorcy. Warszawa 2013, s. 76.

105

w imieniu i na rzecz państwa6. Nie jest to jednak jeden wyspecjalizowany organ, właściwość i kompetencje organów administracji publicznej w za-kresie kontroli przedsiębiorców określają bowiem odrębne przepisy zgodnie z art. 77 ust. 3 u.s.d.g., który stanowi, że zakres przedmiotowy kontro-li działalności gospodarczej przedsiębiorcy oraz organy upoważnione do jej przeprowadzenia określają odrębne ustawy7. Organy te tworzą liczną grupę, a w zależności od przypisanego im zakresu przedmiotowego kon-troli determinowanego przepisami rangi lex specialis można wskazać pod-mioty odpowiedzialne za przestrzeganie m.in. warunków bezpieczeństwa i higieny pracy, ochrony życia i zdrowia, legalności źródeł finansowania itp.8 Do organów kontrolnych można zaliczyć zarówno organy administracji rządowej centralnej i terenowej, jak i organy samorządu terytorialnego. Szczególne obowiązki kontrolne posiadają przy tym organy wykonawcze gminy9, zgodnie bowiem z art. 78 ust. 1 u.s.d.g. w razie powzięcia wiado-mości o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy, a także w razie stwierdzenia: zagrożenia życia lub zdrowia, niebez-pieczeństwa powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska w wyniku wykonywania tej działalności wójt, bur-mistrz lub prezydent miasta niezwłocznie zawiadamiają właściwe organy administracji publicznej. W przypadku braku możliwości zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta mogą naka-zać, poprzez decyzję, wstrzymanie wykonywania działalności gospodarczej na czas niezbędny, nie dłuższy niż 3 dni (art. 78 ust. 3 u.s.d.g.). Decyzji nakazującej wstrzymanie wykonywania działalności gospodarczej w razie stwierdzenia zagrożenia życia lub zdrowia, niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska w wyniku wykonywania tej działalności nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 78 ust. 4 u.s.d.g.).

Przedsiębiorca w trakcie prowadzenia działalności narażony jest na róż-ne kontrole. Zainteresowanie ze strony służb kontrolnych jest szczególnie duże wówczas, gdy nie działa sam, lecz zatrudnia pracowników. Przestrze-ganie przez niego przepisów prawa pracy, regulujących jego sytuację jako pracodawcy, podlega kontroli przez różne organy administracji państwo-wej10, są to przede wszystkim: Państwowa Inspekcja Pracy11, Państwowa

6 Zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne. Warszawa 2006, s. 99; E. Ochendowski, Prawo admi-nistracyjne. Część ogólna. Toruń 2001, s. 216.

7 Na temat kontroli przedsiębiorcy w świetle regulacji lex specialis zob. R. Blicharz, red., Kontrola przedsiębiorcy…, op. cit., s. 211–545.

8 C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej. Warszawa 2007, s. 209.9 Zob. A. Hołda-Wydrzyńska, W: R. Blicharz, red., Kontrola przedsiębiorcy…, op. cit., s. 194–207.10 A. Zołotar, Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Warszawa 2009, s. 8 i 9.11 Art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r.,

poz. 404 ze zm.).


106

Inspekcja Sanitarna12, Zakład Ubezpieczeń Społecznych13, organy kontroli skarbowej, podatkowej, Straży Granicznej, Prezes Zarządu Państwowe-go Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych14, Główny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. Szereg inspekcji może także skontrolować, czy sposób wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej określonego rodzaju jest zgodny z przepisami prawa15, np. Inspekcja Ochrony Środowiska16, Inspekcja Handlowa17, Inspekcja Transportu Drogo-wego18. W przypadku wykonywania działalności wymagającej koncesji lub działalności gospodarczej regulowanej w rozumieniu u.s.d.g. przedsiębior-cy podlegają także kontroli w zakresie spełniania warunków jej wykonywa-nia. Warto zwrócić uwagę, że przedsiębiorcy mogą być także kontrolowani przez Najwyższą Izbę Kontroli w zakresie, w jakim wykorzystują majątek albo środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa19.

W literaturze spotyka się różne klasyfikacje kontroli przedsiębiorców na podstawie jej zakresów przedmiotowych. Wyróżnia się kontrolę prze-strzegania przepisów dotyczących zasad prowadzenia gospodarki finanso-wej, wywiązywania się z obowiązku podatkowego i innych należności pub-licznych (do nich zalicza się np. kontrolę skarbową, kontrolę podatkową), kontrolę poszanowania praw osób wykonujących pracę najemną (np. Pań-stwowa Inspekcja Pracy, Społeczna Inspekcja Pracy, związki zawodowe, Zakład Ubezpieczeń Społecznych), kontrolę organów stojących na straży praw osób trzecich, zasad obrotu gospodarczego oraz wymaganych przez prawo cech towarów (np. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, In-spekcja Handlowa, kontrola przedsiębiorstw energetycznych) i wreszcie kontrolę technicznych aspektów prowadzenia działalności gospodarczej (np. dozór techniczny, nadzór budowlany, państwowa straż pożarna, in-spekcja sanitarna, inspekcja ochrony środowiska)20. Przedsiębiorca może być także kontrolowany przez organy ścigania karnego w celu wykrycia

12 Art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.).13 Art. 86 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz.U.

z 2015 r., poz. 121).14 Art. 26a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu

osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.).15 A. Zołotar, Kontrola…, op. cit., s. 9.16 Art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r.,

poz. 686 ze zm.). 17 Art. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 148). 18 Art. 48 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz.

1414 ze zm.). 19 Art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 82 ze zm.).20 R. Bessaraba, M. Kołodziejuk, A. Różańska, M. Sekunda, Kontrola w przedsiębiorstwie. Poradnik dla

przedsiębiorcy. Warszawa 2001, s. 36–293.

Ewa Śladkowska

107

i pociągnięcia do odpowiedzialności karnej osoby winnej popełnienia czynu zabronionego21.

Złożoność zagadnień będących w obszarze zainteresowania organów kontrolujących przedsiębiorców na podstawie obowiązujących regulacji prawnych pokazuje zarazem, jak liczna i różnorodna jest grupa organów administracji publicznej posiadających kompetencje do podjęcia wobec przedsiębiorcy odpowiednich działań kontrolno-nadzorczych. Reasumując, można wśród tych organów wyróżnić organy, które:

• sprawują funkcje policji gospodarczej,• są organami kontroli lub nadzoru nad działalnością gospodarczą,• są organami koncesyjnymi,• są organami zezwalającymi,• są organami rejestrowymi w zakresie regulowanej działalności go-

spodarczej22.

2. Znaczenie i charakter postępowania kontrolnego

Kontrola przedsiębiorcy w istocie oznacza kontrolę działalności gospo-darczej prowadzonej przez przedsiębiorcę. W rezultacie kontrola ta stanowi zaś jeden z przejawów ograniczenia konstytucyjnej zasady wolności dzia-łalności gospodarczej23, a postępowanie kontrolne stanowi jeden z pod-stawowych instrumentów pozwalających organom kontrolnym realizować nałożone na nie zadania24. Przedsiębiorca zobligowany jest w szczególno-ści do umożliwienia właściwym organom przeprowadzenia kontroli, której przebieg może być dlań uciążliwy, poza tym niekorzystne dla przedsiębior-cy wyniki postępowania kontrolnego także oddziaływać będą na prowadzo-ną działalność. Jak zauważa R. Blicharz, jakkolwiek ta forma ingerencji w sferę aktywności przedsiębiorców co do zasady nie stanowi władczego na nich oddziaływania, to jej wyniki mają zasadnicze znaczenie, mogą bowiem stanowić podstawę orzekania w innych postępowaniach, które bezpośred-nio wpływają na sytuację lub działalność kontrolowanych podmiotów25. Efektem postępowania kontrolnego może być zdobycie przez organ kon-troli dowodów, na podstawie których w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięta zostanie sprawa administracyjna przedsiębiorcy26, np. organ cofnie przedsiębiorcy wydane uprzednio zezwolenie.

21 Szerzej na ten temat pisze J. Zagrodnik, Kontrola przedsiębiorcy przez organy ścigania karnego. W: R. Blicharz, red., Kontrola przedsiębiorcy…, op. cit., s. 481 i n.22 C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej…, op. cit., s. 493.23 R. Blicharz, W: R. Blicharz, red., Kontrola przedsiębiorcy…, op. cit., s. 11.24 Ibidem, s. 12.25 Ibidem, s. 11.26 Zob. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna. Kraków 2004.


108

Zakres przedmiotowy kontroli jest bardzo szeroki i — jak wynika z tre-ści art. 77 ust. 3 u.s.d.g. — regulują go odrębne ustawy. Kwestie organu właściwego do przeprowadzenia kontroli oraz zakresu kontroli łączą się ze sobą bezpośrednio. Właściwość organu wskazuje jednocześnie na zakres kontroli, przy czym zakres ten z uwagi na to, że szczegółowe przedstawie-nie wszystkich instytucji kontrolnych i pełnego zakresu kontroli przedsię-biorców przekraczałby możliwości niniejszego opracowania, został jedynie zasygnalizowany w części poświęconej organom kontroli.

Postępowanie kontrolne nie stanowi jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w którym organ administracji publicznej załatwia in-dywidualną sprawę w formie zewnętrznego aktu administracyjnego27, lecz szczególny rodzaj postępowania administracyjnego, którego istota — jak już wskazano — tkwi w sprawdzeniu i ocenieniu określonej działalności lub jakiegoś stanu.

Postępowanie kontrolne prowadzone wobec przedsiębiorców przez uprawnione organy administracji publicznej regulowane jest nie jednym, lecz wieloma aktami prawnymi. Regulacja ta według R. Blicharza ma charakter dwupoziomowy28. Pierwszym, podstawowym aktem prawnym regulującym postępowanie każdego organu kontrolnego wobec przedsię-biorcy jest ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Ustawa ta, jako akt prawny lex generalis, czyli normujący postępowanie w sposób ogólny, właściwy dla wszystkich organów kontrolnych i we wszystkich sprawach, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, wytycza podstawowe zasady postępowania oraz jego przebieg. Niejednokrotnie jego istotne modyfikacje zawierają przepisy odnoszące się do postępowań kontrolnych w odrębnych regulacjach, zwykle dotyczących jedynie wybranego zakresu spraw, rza-dziej grupy podmiotów. Tego typu regulacje stanowią drugi tor przebiegu postępowania kontrolnego. Tak jest przykładowo w prawie podatkowym, prawie finansowym czy prawie ochrony konkurencji. Odmienności zwykle dotyczą kryteriów kontroli, kręgu podmiotów kontrolowanych, zachowań, które podlegają kontroli, czasu kontroli czy składu zespołu kontrolnego29. W art. 77 ust. 1 u.s.d.g. określono bowiem, że kontrola działalności go-spodarczej przedsiębiorców przeprowadzana jest na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośred-nio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólno-towego albo z ratyfikowanych umów międzynarodowych. W art. 77 ust. 2 u.s.d.g. wskazano zaś, że w zakresie nieuregulowanym w niniejszym

27 K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W: System prawa administracyjnego. T. 3. Wrocław 1978, s. 131. Zob. także C. Martysz, W: G. Łaszczyca, C. Martysz, M. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne. Warszawa 2003, s. 8–13.28 Zob. R. Blicharz, W: R. Blicharz, red., Kontrola przedsiębiorcy…, op. cit., s. 101.29 Ibidem, s. 12.

Ewa Śladkowska

109

rozdziale stosuje się przepisy ustaw szczególnych. Analiza regulacji praw-nej zawartej w u.s.d.g. wskazuje, że postępowanie kontrolne na poziomie ustawy o swobodzie jest rozbudowane, a jednocześnie niekompletne30. Jednocześnie należy zaznaczyć, że w postępowaniu kontrolnym organy ad-ministracji publicznej mają obowiązek przestrzegania podstawowych zasad konstytucyjnych i zasad ujętych w kodeksie postępowania administracyj-nego. Wyłączenie stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu kontrolnym nie zmienia bowiem statusu prawnego organu kontrolnego. Ten, jeśli jest organem administracji publicznej, nadal ma obowiązek działać zgodnie z prawem i w jego granicach31.

W dalszej części pracy zasadniczo zostanie opisane postępowanie kon-trolne regulowane ustawą o swobodzie działalności gospodarczej. Dzięki temu, pamiętając oczywiście, że postępowania kontrolne regulowane są także przepisami ustaw szczególnych, ukazane zostaną podstawowe zasa-dy postępowania kontrolnego i obraz przedmiotowego postępowania.

3. Wszczęcie i przebieg postępowania kontrolnego

Podstawowe zasady i wymogi proceduralne prowadzenia kontroli przed-siębiorców przez organy administracji publicznej określone zostały w prze-pisach rozdziału 5 u.s.d.g. Na mocy nowelizacji u.s.d.g. przyjętej w dniu 19 grudnia 2008 r. wprowadzone zostały istotne zmiany jej przepisów obej-mujące także kontrolę działalności gospodarczej32. Zmiany te miały na celu przede wszystkim zwiększenie gwarancji ochrony praw przedsiębiorców podczas dokonywania kontroli prowadzonej przez nich działalności gospo-darczej przy jednoczesnym stworzeniu organom administracji publicznej możliwości skutecznego wykrywania działań naruszających reguły obrotu gospodarczego33.

3.1. Rozpoczęcie kontroli

Postępowanie kontrolne wymaga przygotowania niezbędnych do wszczęcia i prowadzenia kontroli dokumentów. Pierwszym z nich jest za-wiadomienie przedsiębiorcy przez organy kontroli o zamiarze wszczęcia kontroli. Jedną z podstawowych zasad postępowania kontrolnego prowa-dzonego na podstawie u.s.d.g. jest bowiem zawiadomienie przedsiębiorcy przez organy kontroli o zamiarze wszczęcia kontroli (art. 79 ust. 1 u.s.d.g.).

30 Ibidem, s. 102.31 Ibidem, s. 103.32 Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz

o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r., Nr 18, poz. 97).33 C. Banasiński, M. Bychowska, Kontrola przedsiębiorcy w świetle ustawy o swobodzie działalności

gospodarczej. „PPH”, nr 1/2010, s. 48.


110

Przed rozpoczęciem kontroli organ kontroli powinien dysponować dowodem skutecznego doręczenia ww. zawiadomienia. Realizacja tego obowiązku za-pewnia sprawny przebieg postępowania kontrolnego. Przedsiębiorca zawia-domiony o zamiarze wszczęcia kontroli ma możliwość przygotowania się do kontroli poprzez skompletowanie niezbędnej dokumentacji. Jednocześnie jednak w literaturze zwraca się uwagę, że realizacja ww. obowiązku może zniweczyć cel kontroli, przedsiębiorca powiadomiony o zamiarze wszczęcia kontroli ma bowiem czas na takie przygotowanie się do kontroli, by wykry-cie ewentualnych nieprawidłowości było niemożliwe34. Treść zawiadomienia została określona przepisami u.s.d.g. Zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli powinno zawierać: oznaczenie organu, datę i miejsce wystawienia, oznaczenie przedsiębiorcy, wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli oraz podpis osoby upoważnionej do zawiadomienia (art. 79 ust. 6 u.s.d.g.). W art. 79 ust. 4 u.s.d.g. przewidziano ograniczenia co do terminu rozpo-częcia kontroli. Kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w ter-minie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wyma-ga ponownego zawiadomienia. Jedynie na wniosek przedsiębiorcy kontrola może być wszczęta przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia (art. 79 ust. 5 u.s.d.g.).

Stosownie do art. 79 ust. 2 u.s.d.g. zawiadomienia o zamiarze wszczę-cia kontroli nie dokonuje się w przypadku, gdy: 1) kontrola ma zostać prze-prowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów powszech-nie obowiązującego prawa wspólnotowego albo na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej, 2) przeprowadzenie kontroli jest niezbędne, by przeciwdziałać popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałać popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub za-bezpieczyć dowody jego popełnienia, 3) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie mo-nitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz.U., Nr 169, poz. 1200 ze zm.), 4) kontrola jest prowadzona w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konku-rencji i konsumentów (Dz.U., Nr 50, poz. 331 ze zm.), 5) przeprowadze-nie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego, 6) przedsiębiorca nie ma swojego adresu lub adresu siedziby lub doręczanie pism na podane adresy było bezskuteczne lub utrudnione. Zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się także w przypadkach określonych w art. 282c ustawy z dnia 29 sierpnia

34 Zob. P. Wrześniewski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz. Warszawa 2010, s. 226. M. Sieradzka, W: M. Zdyb, M. Sieradzka, Swoboda działalności gospodarczej. Komentarz. Komentarz do art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. LEX/el. 2012.

Ewa Śladkowska

111

1997 r. Ordynacja podatkowa (art. 79 ust. 3 u.s.d.g.). Dalsze wyłączenia obowiązku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli znajdują się w art. 84a, 84aa, 84b u.s.d.g.

Zgodnie z art. 79 ust. 7 u.s.d.g. w sytuacji, gdy przedsiębiorcy nie zo-stało doręczone zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli, uzasadnie-nie przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli umiesz-cza się w książce kontroli i protokole kontroli. Obowiązek umieszczenia uzasadnienia braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli w książce kontroli ma charakter wyłącznie informacyjny, a żaden z przepisów u.s.d.g. nie uzależnia wszczęcia i prowadzenia kontroli przedsiębiorcy od uprzed-niego dokonania stosownych wpisów w książce kontroli35.

3.2. Czynności kontrolne

Czynności kontrolne to wszystkie czynności dokonywane przez osoby prowadzące kontrolę, których celem jest porównanie stanu faktycznego z tym, który wymagany jest przepisami prawa. Do czynności kontrolnych zaliczamy przede wszystkim badanie ksiąg rachunkowych, oględziny rze-czy, wysłuchanie składanych ustnie wyjaśnień oraz wstrzymanie produkcji przedsiębiorcy36.

Co do zasady czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pra-cowników organów kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywa-nia takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadze-nia kontroli, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie okre-ślonym w tych przepisach, lecz nie później niż trzeciego dnia od wszczęcia kontroli (art. 79a ust. 1 u.s.d.g.). Wyjątkowo podjęcie czynności kontrol-nych może nastąpić jedynie po okazaniu legitymacji służbowej. Podjęcie czynności kontrolnych po okazaniu legitymacji służbowej na podstawie przepisów szczególnych może dotyczyć jedynie przypadków, gdy czynności kontrolne są niezbędne, by przeciwdziałać popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałać popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wy-kroczenia skarbowego lub zabezpieczyć dowody jego popełnienia, a także gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (art. 79a ust. 2 u.s.d.g.). Wyjąt-kowo czynności kontrolne mogą być wykonywane przez osoby niebędące pracownikami organu kontroli, jeżeli przepisy odrębnych ustaw tak stano-

35 Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 570/12, LEX nr 1368618; Wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 837/13, LEX nr 1407796.

36 K. Pokryszka, W: R. Blicharz, red., Kontrola przedsiębiorcy…, op. cit., s. 129.


112

wią (art. 79a ust. 3 u.s.d.g.). Do pracowników organu kontroli oraz osób, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) dotyczące wyłączenia pracownika, chyba że przepisy odrębnych ustaw sta-nowią inaczej (art. 79a ust. 4 u.s.d.g.). Upoważnienie do przeprowadzenia kontroli powinno zawierać co najmniej: wskazanie podstawy prawnej; ozna-czenie organu kontroli; datę i miejsce wystawienia; imię i nazwisko pra-cownika organu kontroli uprawnionego do wykonania kontroli oraz numer jego legitymacji służbowej; oznaczenie przedsiębiorcy objętego kontrolą; określenie zakresu przedmiotowego kontroli; wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli; podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji; pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy (art. 79a ust. 6 u.s.d.g.). Dokument, który nie spełnia powyższych wymagań, nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli (art. 79a ust. 7 u.s.d.g.). Bardzo ważną kwestią jest to, że zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu (art. 79a ust. 8 u.s.d.g.). Podkreślić także nale-ży, że zmiana osób upoważnionych do wykonania kontroli, zakresu przed-miotowego kontroli oraz miejsca wykonywania czynności kontrolnych wy-maga każdorazowo wydania odrębnego upoważnienia. Zmiany te nie mogą prowadzić do wydłużenia przewidywanego wcześniej terminu zakończenia kontroli (art. 79a ust. 5 u.s.d.g.). Stosownie do art. 79a ust. 9 u.s.d.g. w razie nieobecności kontrolowanego przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej czynności kontrolne mogą być wszczęte po okazaniu legity-macji służbowej pracownikowi kontrolowanego, który może być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U., Nr 16, poz. 93 ze zm.), lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.

Podstawowym miejscem przeprowadzania kontroli zgodnie z art. 80a ust. 1 u.s.d.g. jest siedziba kontrolowanego lub miejsce wykonywania dzia-łalności gospodarczej. Jest to tzw. główne miejsce prowadzenia kontroli. Powyższa regulacja stanowi logiczną konsekwencję faktu, że kontroli pod-lega wykonywana przez przedsiębiorcę działalność gospodarcza. Dopusz-czalność prowadzenia czynności kontrolnych w innym miejscu niż siedzi-ba kontrolowanego czy też miejsce prowadzenia przez niego działalności gospodarczej została obwarowana pewnymi warunkami. Po pierwsze kon-trola lub poszczególne czynności kontrolne mogą być wykonywane poza wskazanym miejscem jedynie za zgodą kontrolowanego przedsiębiorcy. Po drugie miejscem ich przeprowadzania może być siedziba organu kontroli (dodatkowe miejsce prowadzenia kontroli). Niezależnie jednak od ich speł-

Ewa Śladkowska

113

nienia prowadzenie kontroli poza głównym jej miejscem musi być uza-sadnione usprawnieniem prowadzenia kontroli. Jeśli zatem zmiana miejsca prowadzenia kontroli prawdopodobnie nie usprawni kontroli, to wydaje się, że kontrola nie powinna być wykonywana w siedzibie organu kontroli37.

W u.s.d.g. określono ograniczenia czasowe przeprowadzania kontroli. Stosownie do art. 80a ust. 1 u.s.d.g. kontrolę przeprowadza się w godzi-nach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodar-czej przez kontrolowanego. Przeprowadzanie kontroli poza tymi godzinami (np. w święta, dni wolne od pracy, w porze nocnej) lub poza czasem wy-konywania działalności gospodarczej jest niecelowe, przedmiotem kontroli jest bowiem wykonywana przez przedsiębiorcę działalność gospodarcza38. W piśmiennictwie podnosi się, że art. 80a u.s.d.g. daje możliwość wyra-żenia przez przedsiębiorcę zgody na kontynuowanie kontroli poza regula-minowymi godzinami pracy, zwłaszcza w przypadkach, gdy przyczyni się to do sprawniejszego zakończenia czynności kontrolnych39.

Omawiana ustawa wprowadza także szczegółowe zasady dotyczące dopuszczalnego limitu czasu trwania kontroli przedsiębiorcy. Czas trwa-nia wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać — w zależności od kategorii dane-go przedsiębiorcy — określonej liczby dni roboczych, tj. dni pracy przed-siębiorcy40. Przy czym obliczając czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli, odnosić należy to do kontroli tego samego organu kontroli, a nie w ogóle wszystkich organów kontroli. Interpretacja taka wynika wprost z treści omawianego przepisu41. Zatem czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać:

• w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców42 — 12 dni roboczych,• w odniesieniu do małych przedsiębiorców43 — 18 dni roboczych,

37 M. Sieradzka, W: M. Zdyb, M. Sieradzka, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz. Warszawa 2013, s. 633–635.

38 Ibidem.39 Zob. C. Banasiński, M. Bychowska, Kontrola przedsiębiorcy…, op. cit., s. 48 i n. 40 Szerzej K. Pokryszka, op. cit., s. 119.41 Wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 345/10, LEX nr 1083112. WSA w Warszawie

w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2230/06, LEX nr 342075 wskazał, że odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do zablokowania możliwości przeprowadzania kontroli przez inne uprawnione organy.

42 Zgodnie z art. 104 u.s.d.g. „za mikroprzedsiębiorcę uważa się przedsiębiorcę, który w co najmniej jednym z dwóch ostatnich lat obrotowych: zatrudniał średniorocznie mniej niż 10 pracowników oraz osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz operacji finansowych nie-przekraczający równowartości w złotych 2 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzo-nego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 2 milionów euro”.

43 Zgodnie z art. 105 u.s.d.g. „za małego przedsiębiorcę uważa się przedsiębiorcę, który w co najmniej jednym z dwóch ostatnich lat obrotowych: zatrudniał średniorocznie mniej niż 50 pracowników oraz osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz operacji finansowych nie-przekraczający równowartości w złotych 10 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporzą-dzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 10 milionów euro”.


114

• w odniesieniu do średnich przedsiębiorców44 — 24 dni roboczych,• w odniesieniu do pozostałych przedsiębiorców — 48 dni roboczych.Powyższe ograniczenie ustawowe stanowi gwarancję ochrony praw

przedsiębiorcy i bardzo korzystne dla niego rozwiązanie, którego zamierze-niem było pozwolenie przedsiębiorcy na uniknięcie utrudnień i dezorgani-zacji pracy wywołanych przedłużającym się postępowaniem kontrolnym45. Jeśli jednak weźmiemy pod uwagę, że przedsiębiorca może być w danym roku kalendarzowym kontrolowany przez różne organy kontroli, zauważy-my, że powyższa regulacja nie gwarantuje przedsiębiorcy w satysfakcjo-nującym stopniu uniknięcia utrudnień związanych z kontrolami przeprowa-dzanymi przez różne organy kontroli46. Do czasu trwania kontroli wlicza się wszystkie dni robocze przedsiębiorcy od momentu rozpoczęcia kontroli aż do jej zakończenia, nie jest przy tym istotne, czy organ kontroli w poszcze-gólnych dniach podejmował jakiekolwiek czynności kontrolne47.

U.s.d.g. przewiduje możliwość przedłużenia czasu trwania kontroli. Przede wszystkim przedłużony może zostać czas kontroli podatkowej lub skarbowej, jeżeli w jej toku zostanie ujawnione zaniżenie zobowiązania podatkowego lub zawyżenie straty w wysokości przekraczającej równowar-tość 10% kwoty zadeklarowanego zobowiązania podatkowego lub straty, albo w przypadku ujawnienia faktu niezłożenia deklaracji pomimo takiego obowiązku (art. 83 ust. 3a u.s.d.g.). Organ kontroli powinien poinformować o tych okolicznościach przedsiębiorcę, wskazując mu jednocześnie dotyczą-ce ich dowody. Uzasadnienie przedłużenia czasu trwania kontroli umieszcza się w książce kontroli i protokole kontroli (art. 83 ust. 3b u.s.d.g.), przy czym czas trwania kontroli nie może spowodować przekroczenia odpowied-nio dwukrotności maksymalnego limitu czasu kontroli określonego w art. 83 ust. 1 (art. 83 ust. 3c u.s.d.g.). Do wydłużenia czasu kontroli może dojść również, gdy wyniki kontroli wykazały rażące naruszenie przepisów prawa przez przedsiębiorcę, można wówczas przeprowadzić powtórną kon-trolę w tym samym zakresie przedmiotowym w danym roku kalendarzo-wym, a czas jej trwania nie może przekraczać 7 dni. Czasu trwania po-

44 Zgodnie z art. 106 u.s.d.g. „za średniego przedsiębiorcę uważa się przedsiębiorcę, który w co naj-mniej jednym z dwóch ostatnich lat obrotowych: zatrudniał średniorocznie mniej niż 250 pracowni-ków oraz osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz operacji finanso-wych nieprzekraczający równowartości w złotych 50 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 43 milionów euro”.

45 Zob. P. Wrześniewski, Ustawa o swobodzie…, op. cit., s. 263.46 Na temat projektowanych zmian w kierunku poprawy sytuacji przedsiębiorcy zob. K. Pokryszka, op.

cit., s. 118.47 Tak w szczególności K. Pokryszka, op. cit., s. 120; Wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2011 r., II GSK

1344/10, Lex nr 1112030. Odmiennie w Wyroku WSA w Gliwicach z dnia 5 sierpnia 2014 r., III SA/Gl 329/14, LEX nr 1513667, w którym stwierdzono, że czas kontroli to tylko ten okres, w którym kontrolujący faktycznie przebywają w przedsiębiorstwie kontrolowanym, więc z czasu trwania kontroli należy wyłączyć czynności podejmowane poza siedzibą kontrolowanego przedsiębiorcy.

Ewa Śladkowska

115

wtórnej kontroli nie wlicza się do czasu, o którym mowa w ust. 1 (art. 83 ust. 4 u.s.d.g.). Wreszcie wskazać należy na możliwość przedłużenia czasu trwania kontroli z przyczyn niezależnych od organu kontroli, które wymaga uzasadnienia na piśmie. Uzasadnienie doręcza się przedsiębiorcy i wpisuje do książki kontroli przed podjęciem dalszych czynności kontrolnych. Prze-dłużenie czasu trwania kontroli również nie może naruszać maksymalnego limitu czasu kontroli określonego w art. 83 ust. 1 (art. 83 ust. 3 u.s.d.g.).

W u.s.d.g. uregulowano również kwestię przerwy w biegu kontroli. Sto-sownie do art. 83a ust. 1 u.s.d.g. organ kontroli może, po pisemnym za-wiadomieniu przedsiębiorcy, przerwać kontrolę na czas niezbędny do prze-prowadzenia badań próbki produktu lub próbki kontrolnej, jeżeli jedyną czynnością kontrolną po otrzymaniu wyniku badania próbki będzie sporzą-dzenie protokołu kontroli. Czasu przerwy nie wlicza się do czasu, o którym mowa w art. 83 ust. 1, o ile podczas przerwy przedsiębiorca miał możliwość wykonywania działalności gospodarczej oraz miał nieograniczony dostęp do prowadzonej przez siebie dokumentacji i posiadanych rzeczy, z wyjątkiem zabezpieczonej w celu kontroli próbki. W przypadku określonym w art. 83a ust. 1 doręczenie przedsiębiorcy protokołu kontroli nie wymaga ponowne-go wszczęcia kontroli, a dnia, w którym doręczono przedsiębiorcy protokół kontroli, nie wlicza się do czasu trwania kontroli. Dopuszcza się doręczenie protokołu kontroli w trakcie trwania kontroli innego organu. Uzasadnienie czasu trwania przerwy organ kontroli obowiązany jest wpisać do książki kontroli przedsiębiorcy (art. 83a ust. 3 u.s.d.g.). Wskazana przerwa nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia w czasie jej trwania kontroli przez inny organ kontroli (art. 83a ust. 4 u.s.d.g.).

Ustawa przewiduje szereg wyjątków od obowiązku respektowania ustawowych limitów czasu trwania kontroli. Stosownie do art. 83 ust. 2 u.s.d.g. ograniczeń czasu kontroli nie stosuje się w przypadkach, gdy: 1) ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią inaczej, 2) przeprowadze-nie kontroli jest niezbędne, by przeciwdziałać popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałać popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wy-kroczenia skarbowego lub zabezpieczyć dowody jego popełnienia, 3) kon-trola jest prowadzona w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsu-mentów, 4) przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim za-grożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego, 5) kontrola dotyczy zasadności dokonania zwrotu podatku od towarów i usług przed dokona-niem tego zwrotu, 6) przeprowadzenie kontroli jest realizacją obowiązków wynikających z przepisów prawa wspólnotowego o ochronie konkurencji lub przepisów prawa wspólnotowego w zakresie ochrony interesów finan-sowych Wspólnoty Europejskiej, 7) kontrola dotyczy podmiotów, którym na mocy odrębnych przepisów właściwy organ wydał decyzję o uznaniu


116

prawidłowości wyboru i stosowania metody ustalania ceny transakcyjnej między podmiotami powiązanymi — w zakresie związanym z wykonaniem tej decyzji, 8) kontrola dotyczy zasadności dokonania zwrotu podatku od towarów i usług na podstawie przepisów o zwrocie osobom fizycznym nie-których wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym, 9) kon-trola dotyczy zasadności dokonania zwrotu podatku od towarów i usług na podstawie przepisów o zwrocie osobom fizycznym niektórych wydatków poniesionych w związku z budową pierwszego własnego mieszkania. Kolej-ne wyjątki zawarte zostały w art. 84, 84a, 84aa i 84b ustawy, ograniczenia czasu kontroli nie znajdują zastosowania wobec działalności gospodarczej przedsiębiorców, która podlega szczególnym rodzajom kontroli i nadzoru wymienionych w tych przepisach.

U.s.d.g. wprowadziła zakaz równoczesnego podejmowania i prowadze-nia kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy przez więcej niż jeden organ kontroli. Przepis art. 82 ust. 1 u.s.d.g. stanowi, że nie można rów-nocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy. Nie dotyczy to sytuacji, gdy: 1) ratyfikowane umowy mię-dzynarodowe stanowią inaczej, 2) przeprowadzenie kontroli jest niezbęd-ne, by przeciwdziałać popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciw-działać popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczyć dowody jego popełnienia, 3) kontrola jest prowadzona w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, 4) przeprowa-dzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdro-wia lub środowiska naturalnego, 5) kontrola dotyczy zasadności dokonania zwrotu podatku od towarów i usług przed dokonaniem tego zwrotu, 6) przeprowadzenie kontroli jest realizacją obowiązków wynikających z prze-pisów prawa wspólnotowego o ochronie konkurencji lub przepisów prawa wspólnotowego w zakresie ochrony interesów finansowych Wspólnoty Eu-ropejskiej, 7) kontrola dotyczy zasadności dokonania zwrotu podatku od towarów i usług na podstawie przepisów o zwrocie osobom fizycznym nie-których wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym, 8) kon-trola dotyczy zasadności dokonania zwrotu podatku od towarów i usług na podstawie przepisów o zwrocie osobom fizycznym niektórych wydatków poniesionych w związku z budową pierwszego własnego mieszkania. Ce-lem wprowadzonego zakazu było ustanowienie gwarancji ochrony przed-siębiorcy przed utrudnieniem prowadzenia mu działalności gospodarczej będącym konsekwencją zbiegu kontroli48. Przy czym jeśli przedsiębiorca wykonuje działalność gospodarczą w więcej niż jednym zakładzie lub innej wyodrębnionej części swojego przedsiębiorstwa, to zakaz równoczesnego

48 C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie…, op. cit., s. 518.

Ewa Śladkowska

117

dokonywania kontroli działalności gospodarczej przez więcej niż jeden or-gan kontroli ma zastosowanie wobec zakładu lub części przedsiębiorstwa (art. 82 ust. 1a u.s.d.g.)49. Ponadto zgodnie z art. 82 ust. 1b u.s.d.g. w za-kładzie lub części przedsiębiorstwa, w której przeprowadzana jest kontro-la, dopuszczalne jest równoczesne przeprowadzenie czynności kontrolnych niezbędnych do zakończenia innej kontroli u tego przedsiębiorcy. Warto dodać, że w przypadku, gdy planowana kontrola miałaby dotyczyć działal-ności przedsiębiorcy objętej już kontrolą innego organu, wówczas organ kontroli ma obowiązek odstąpienia od podjęcia czynności kontrolnych oraz może ustalić z przedsiębiorcą inny termin przeprowadzenia kontroli (art. 82 ust. 2 u.s.d.g.).

3.3. Prawa i obowiązki kontrolowanego przedsiębiorcy

Jedną z najistotniejszych gwarancji ochrony praw przedsiębiorcy pod-czas postępowania kontrolnego jest pouczenie o przysługujących przed-siębiorcy prawach i ciążących na nim obowiązkach50. Pouczenie to zgodnie z art. 79a ust. 6 pkt 9 u.s.d.g. powinno stanowić jeden z obligatoryjnych elementów upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. W przypadku wszczęcia czynności kontrolnych po okazaniu legitymacji służbowej, przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej, osoba podejmująca kontrolę na-tomiast ma obowiązek poinformować kontrolowanego przedsiębiorcę lub osobę, wobec której podjęto czynności kontrolne, o jego prawach i obo-wiązkach w trakcie kontroli (art. 79b u.s.d.g.). Zakresem informacji po-winny być w każdym przypadku objęte wszystkie prawa i obowiązki wy-nikające z u.s.d.g., a także ustaw odrębnych regulujących kontrolę51. Za prawidłowe pouczenie nie może być uznane pouczenie ustne52, chyba że kontrola jest wszczynana na podstawie legitymacji służbowej53.

Ustawa gwarantuje przedsiębiorcy podczas kontroli szereg następują-cych uprawnień54:

• Prawo do obecności przy dokonywaniu czynności kontrolnych (art. 80 ust. 1 u.s.d.g.). Zasadą jest dokonywanie czynności kontrolnych w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnio-nej. Celem zagwarantowania skuteczności i efektywności kontroli ustawa w art. 80 ust. 3 nakłada na kontrolowanego przedsiębiorcę obowiązek, by na piśmie wskazał osobę upoważnioną do reprezen-

49 Przepis ten nie stosuje się do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 104 i 105.

50 K. Pokryszka, op. cit., s. 13151 P. Wrześniewski, Ustawa o swobodzie…, op. cit., s. 237 i 241.52 C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie…, op. cit., s. 50753 Szerzej K. Pokryszka, op. cit., s. 132 i tam powoływana literatura.54 P. Wrześniewski, op. cit., s. 237.


118

towania go podczas kontroli, w szczególności podczas jego nieobec-ności55.

• Prawo do wskazania na piśmie, że przeprowadzane czynności kon-trolne w istotny sposób zakłócają działalność gospodarczą przedsię-biorcy. Do czynności takich zaliczyć można: zatrzymanie do kontroli ksiąg rachunkowych przedsiębiorcy, wszelkich urządzeń niezbęd-nych ze względu na prawo podatkowe, wstrzymanie produkcji, sprzedaży lub świadczenia usług56. W sytuacji, gdy przedsiębiorca wskaże na piśmie, że przeprowadzane czynności zakłócają w istot-ny sposób działalność gospodarczą, organ kontroli powinien uzasad-nić konieczność podjęcia takich czynności w protokole kontroli (art. 80b u.s.d.g.). Rozwiązanie to nie jest jednak doskonałe, gdyż, jak zauważa się w doktrynie, przedsiębiorca nie ma możliwości wstrzy-mania takich działań podczas kontroli, organ prowadzący kontrolę sporządza bowiem protokół dopiero po zakończeniu kontroli57.

• Prawo do niewyrażenia zgody, by kontrola lub niektóre jej czynno-ści dokonywane były w siedzibie organu kontroli (art. 80a ust. 2 u.s.d.g.).

• Prawo do wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów prawa (art. 84c ust. 1 u.s.d.g.).

Z kolei do obowiązków kontrolowanego przedsiębiorcy zaliczyć nale-ży58:

• Obowiązek prowadzenia i przechowywania w swojej siedzibie książ-ki kontroli oraz upoważnień i protokołów kontroli. Zgodnie z art. 81 ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca jest obowiązany prowadzić i prze-chowywać w swojej siedzibie książkę kontroli oraz upoważnienia i protokoły kontroli. Książka kontroli może mieć formę zbioru doku-mentów. Książka kontroli służy przedsiębiorcy do dokumentowania liczby i czasu trwania kontroli jego działalności. Zgodnie z art. 81 ust. 1a u.s.d.g. książka kontroli może być prowadzona także w for-mie elektronicznej. Przedsiębiorca, który prowadzi książkę kontroli w formie elektronicznej, dokonuje wpisów oraz aktualizacji danych zawartych w książce kontroli. Domniemywa się, że dane zawarte w książce kontroli prowadzonej w formie elektronicznej znajdują potwierdzenie w dokumentach przechowywanych przez przedsię-biorcę. W książce kontroli organy kontroli dokonują wpisów określo-nych w art. 81 ust. 2 u.s.d.g. Wpisy obejmują: oznaczenie organu

55 C. Kosikowski, op. cit., s. 509–510; K. Pokryszka, op. cit., s. 133 i 134.56 K. Pokryszka, op. cit., s. 135.57 Zob. C. Kosikowski, op. cit., s. 512.58 P. Wrześniewski, op. cit., s. 237.

Ewa Śladkowska

119

kontroli; oznaczenie upoważnienia do kontroli; zakres przedmioto-wy przeprowadzonej kontroli; daty podjęcia i zakończenia kontro-li; zalecenia pokontrolne oraz określenie zastosowanych środków pokontrolnych; uzasadnienie braku zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli; uzasadnienie wszczęcia kontroli, o której mowa w art. 79a ust. 2 u.s.d.g.; uzasadnienie zastoso-wanych wyjątków, o których mowa w art. 79, 80, 82 i 83 u.s.d.g.; uzasadnienie przedłużenia czasu trwania kontroli, o którym mowa w art. 83 ust. 3 i 3a u.s.d.g.; uzasadnienie czasu trwania przerwy, o której mowa w art. 83a ust. 3. Z kolei przedsiębiorca w książce kontroli jest obowiązany dokonywać wpisu informującego o wyko-naniu zaleceń pokontrolnych bądź wpisu o ich uchyleniu przez organ kontroli lub jego organ nadrzędny albo sąd administracyjny (art. 81 ust. 3 u.s.d.g.). W doktrynie zwraca się uwagę, że prowadzenie książki kontroli zabezpiecza interesy przedsiębiorcy59. Stosownie do art. 81a ust. 1 i 2 u.s.d.g. w przypadku wszczęcia kontroli przedsię-biorca jest obowiązany niezwłocznie okazać kontrolującemu książkę kontroli, o której mowa w art. 81 ust. 1 u.s.d.g., albo kopie odpo-wiednich jej fragmentów lub wydruki z systemu informatycznego, w którym prowadzona jest książka kontroli, poświadczone przez siebie za zgodność z wpisem w książce kontroli. Przedsiębiorca jest zwolniony z okazania książki kontroli, jeżeli jej okazanie jest nie-możliwe ze względu na udostępnienie jej innemu organowi kontroli. W takim przypadku przedsiębiorca okazuje książkę kontroli w sie-dzibie organu kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia zwrotu tej książki przez organ kontroli.

• Obowiązek pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezen-towania przedsiębiorcy w trakcie kontroli, w szczególności podczas jego nieobecności (art. 80 ust. 3 u.s.d.g.).

3.4. Postępowanie w sprawie sprzeciwu

Jak wspomniano powyżej, jednym z uprawnień przedsiębiorcy w trak-cie postępowania kontrolnego jest prawo do wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów prawa (art. 84c ust. 1 u.s.d.g.). Sprzeciw jest samodzielnym środkiem ochrony prawnej, a jego wniesienie wszczyna szczególne postę-powanie administracyjne, którego celem nie jest wydanie decyzji admini-stracyjnej, lecz weryfikacja podejmowanych przez organ kontroli czynności kontrolnych. Podłożem ww. postępowania była potrzeba objęcia ochroną

59 Zob. C. Kosikowski, op. cit., s. 515–516.


120

podmiotów kontrolowanych przed nieprawidłowymi działaniami organów kontrolnych60. Konsekwencją jego wniesienia jest po pierwsze wstrzymanie wszelkich czynności kontrolnych organu kontroli, którego sprzeciw dotyczy, a po drugie wstrzymanie również biegu czasu trwania samej kontroli61. Rozpatrzenie wskazanego środka prawnego następuje poprzez wydanie przez organ kontrolny postanowienia o kontynuowaniu lub odstąpieniu od czynności kontrolnych. Wydanie wskazanego postanowienia nie zamyka dalszej drogi ochrony praw przedsiębiorcy, w u.s.d.g. przewidziano bo-wiem jeszcze drugi środek ochrony prawnej w postaci zażalenia na posta-nowienie, które rozpatrywane jest przez organ wyższego stopnia również poprzez postanowienie. Do postępowań w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu oraz rozpatrzenia ww. zażalenia w zakresie nieuregulowanym w u.s.d.g. stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 84c ust. 16 u.s.d.g.). Odesłanie do przepisów k.p.a. utwierdza w przekonaniu, że sprzeciw oraz zażalenie powinny być traktowane jako typowo admini-stracyjne środki ochrony prawnej62.

Przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec niezgodnych z prawem czynności kontrolnych podejmowanych przez organy kontrolne, które do-tyczą:

• naruszania zasad wszczęcia kontroli określonych w art. 79–79b u.s.d.g., tj. wszczęcia kontroli bez zawiadomienia przedsiębiorcy oraz z uchybieniem terminów, wszczęcia kontroli bez upoważnie-nia bądź też z naruszeniem treści upoważnienia niezbędnego do prawidłowego przeprowadzenia kontroli, nieokazania przez kon-trolującego legitymacji służbowej przed przystąpieniem do czyn-ności kontrolnych, naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika, niepoinformowania kontrolowanego o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli,

• wykonywania czynności kontrolnych wbrew wymogowi obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej (art. 80 ust. 1 i 2 u.s.d.g.),

• naruszania zakazu podejmowania i prowadzenia jednocześnie kilku kontroli (art. 82 ust. 1 u.s.d.g.),

• przekroczenia limitu czasu trwania kontroli (art. 83 ust. 1 i 2 u.s.d.g.).

Wskazany katalog naruszeń jest katalogiem zamkniętym, który — jak podnosi się w doktrynie — nie zaspakaja w pełni potrzeb kontrolowanych przedsiębiorców. Zdziwienie budzi fakt, że w zakresie sprzeciwu nie mieści się

60 Zob. A. Hołda-Wydrzyńska, W: R. Blicharz, red., Kontrola przedsiębiorcy…, op. cit., s. 139.61 Uzasadnienie do projektu RM, druk nr 1204.62 A. Hołda-Wydrzyńska, op. cit., s. 139.

Ewa Śladkowska

121

możliwość zaskarżenia takich czynności organu kontroli, które istotnie mogą zakłócać prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę63.

Stosownie do art. 84d u.s.d.g. wniesienie sprzeciwu nie jest dopusz-czalne, gdy:

• przeprowadzenie kontroli bez zawiadomienia jest niezbędne do przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, prze-ciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia (art. 79 ust. 2 pkt 2 u.s.d.g.),

• prowadzenie kontroli odbywa się pod nieobecność kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej i jest niezbędne do przeciw-działania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziała-nia popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbo-wego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia (art. 80 ust. 2 pkt 2 u.s.d.g.),

• organ odstępuje od zakazu prowadzenia więcej niż jednej kontroli, wówczas gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne do przeciw-działania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziała-nia popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbo-wego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia (art. 82 ust. 1 pkt 2 u.s.d.g.),

• nie znajdują zastosowania ograniczenia dotyczące czasu trwania kontroli, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne do przeciw-działania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziała-nia popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbo-wego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia (art. 83 ust. 2 pkt 2 u.s.d.g.),

• kontrola działalności przedsiębiorcy jest objęta szczególnymi prze-pisami (art. 84a u.s.d.g.).

Wymogi sprzeciwu. Sprzeciw powinien spełniać określone wymagania formalne. Należy pamiętać, że w zakresie nieuregulowanym w u.s.d.g. do sprzeciwu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 84c ust. 16 u.s.d.g.). U.s.d.g. wskazuje, że powyższy środek musi za-chować formę pisemną i zawierać uzasadnienie, a przedsiębiorca powinien go złożyć do organu podejmującego i wykonującego kontrolę w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli64. O wniesie-

63 Szerzej zob. A. Hołda-Wydrzyńska, op. cit., s. 141.64 Zgodnie z art. 84c ust. 4 u.s.d.g. w przypadku, gdy naruszenie przepisu art. 83 ust. 1 u.s.d.g. wy-

stąpiło w trakcie prowadzonej kontroli, bieg ww. terminu rozpoczyna się w dniu, w którym nastąpiło przekroczenie limitu czasu trwania kontroli.


122

niu sprzeciwu przedsiębiorca ma także obowiązek zawiadomić na piśmie kontrolującego.

Skutki wniesienia sprzeciwu. Wniesienie sprzeciwu rodzi kilka bar-dzo ważnych konsekwencji dla trwającego postępowania kontrolnego. Po pierwsze z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu następuje wstrzymanie wszelkich czynności kontrolnych orga-nu kontroli, którego sprzeciw dotyczy (art. 84c ust. 5 u.s.d.g.). Stan taki utrzymuje się do czasu rozpatrzenia sprzeciwu. Wstrzymanie czynności kontrolnych oznacza zaniechanie dalszego podejmowania wszelkich ope-racji związanych z pozyskiwaniem dowodów w czasie trwania kontroli65. Wstrzymanie czynności kontrolnych musi być przemyślane tak, aby nie narazić przedsiębiorcy ani organu kontrolnego na szkody albo by nie zatra-cić danych, które w efekcie wstrzymania nie będą mogły być w przyszłości pozyskane lub odzyskane66. Kolejną konsekwencją jest wstrzymanie biegu czasu trwania kontroli. Pomimo brzmienia art. 84c ust. 6 u.s.d.g., zgodnie z którym wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie biegu czasu trwania kontroli od dnia wniesienia sprzeciwu, przyjąć należy zgodnie z wykładnią funkcjonalną, że powyższy skutek powstaje tak jak w przypadku wstrzyma-nia czynności kontrolnych z chwilą skutecznego doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesienia sprzeciwu67. Zgodnie z u.s.d.g. wstrzymanie czynności kontrolnych trwa do czasu rozpatrzenia sprzeciwu lub do dnia upływu terminu na jego rozpatrzenie w sytuacji milczenia organu kontroli, jeśli przedsiębiorca wniesie zażalenie, stan taki trwa do czasu jego rozpa-trzenia lub do dnia upływu terminu na rozpatrzenie zażalenia. Wstrzyma-nie biegu czasu trwania kontroli trwa do dnia doręczenia przedsiębiorcy postanowienia o odstąpieniu lub kontynuowaniu czynności kontrolnych lub do dnia upływu terminu na rozpatrzenie sprzeciwu w sytuacji milczenia organu kontroli, a jeśli przedsiębiorca wniesie zażalenie, stan taki trwa do czasu doręczenia postanowienia o jego rozstrzygnięciu lub do dnia upływu terminu na rozpatrzenie zażalenia.

Zabezpieczenie dowodów. W przypadku wniesienia sprzeciwu organ kontroli może na czas rozpatrzenia sprzeciwu poprzez postanowienie doko-nać zabezpieczenia dowodów mających związek z przedmiotem i zakresem kontroli. Zabezpieczeniu podlegają dokumenty, informacje, próbki wyro-bów oraz inne nośniki informacji, jeżeli stanowią lub mogą stanowić dowód w toku kontroli (art. 84c ust. 8 u.s.d.g.). W literaturze podnosi się, że jest to doskonały instrument zapobiegający ewentualnemu mataczeniu przez nieuczciwego przedsiębiorcę. Powyższe uprawnienie powinno być stosowa-

65 A. Hołda-Wydrzyńska, op. cit., s. 154.66 C. Banasiński, M. Bychowska, Kontrola przedsiębiorcy…, op. cit., s. 55.67 Zob. A. Hołda-Wydrzyńska, op. cit., s. 154.

Ewa Śladkowska

123

ne z zachowaniem postulatu racjonalności, ponieważ zabezpieczenie dowo-dów mających związek z przedmiotem i zakresem kontroli może w rezulta-cie prowadzić do całkowitego paraliżu działalności przedsiębiorcy68.

Rozstrzygnięcie sprzeciwu. Rozstrzygnięcie sprzeciwu następuje w for-mie postanowienia. Postanowienie powinno zostać wydane w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu. W akcie tym organ kontroli nakazuje odstąpienie od czynności kontrolnych bądź orzeka o ich konty-nuowaniu. W przypadku „milczenia” organu, a więc nierozpatrzenia sprze-ciwu w terminie zgodnie z art. 84c ust. 12 u.s.d.g., przyjąć należy, że organ uwzględnił sprzeciw i wydał postanowienie o odstąpieniu od czyn-ności kontrolnych. Nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie nie oznacza bra-ku doręczenia wydanego przez organ kontrolny postanowienia, wydanie postanowienia i jego doręczenie to bowiem dwie odrębne czynności. By dochować wskazanego terminu, miarodajne i wystarczające jest wydanie postanowienia rozumiane jako jego sporządzenie w odpowiedniej formie i podpisanie przez upoważnioną osobę69.

Zażalenie na postanowienie w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Postę-powanie w sprawie sprzeciwu ma charakter dwuinstancyjny. Na posta-nowienie wydane po rozpatrzeniu sprzeciwu przedsiębiorcy przysługuje zażalenie. Zażalenie wnosi się w terminie 3 dni od dnia otrzymania posta-nowienia do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu kontroli (art. 84c ust. 10 w zw. z art. 84c ust. 16 u.s.d.g.). Rozstrzygnięcie zaża-lenia również następuje poprzez postanowienie, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Z uwagi na lakoniczność regulacji prawnej postępowania zażaleniowego na gruncie u.s.d.g. do postępowania zażale-niowego będą znajdowały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na postanowienie organu wyższego stopnia przedsię-biorca może złożyć skargę do sądu administracyjnego na zasadach okre-ślonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi70.


Kwestia zakończenia kontroli działalności gospodarczej jest kluczowym zagadnieniem, aczkolwiek ustawa o swobodzie nie określa jednoznacznie, kiedy można mówić, że moment ten nastąpił71. Jak zauważa A. Hołda--Wydrzyńska, nie wiadomo, czy do zakończenia czynności kontrolnych do-chodzi z chwilą podpisania protokołu pokontrolnego, czy z momentem jego

68 Ibidem, s. 158.69 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2010 r., III SA/Wa 1495/09, LEX nr 606800.70 Tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. 71 Zob. A. Hołda-Wydrzyńska, op. cit., s. 178.


124

doręczenia, czy też może należy zakończenie kontroli utożsamiać z chwilą upływu terminu wskazanego w zawiadomieniu oraz upoważnieniu do prze-prowadzenia kontroli albo z chwilą rozstrzygnięcia ewentualnych zastrzeżeń pokontrolnych. Autorka na podstawie regulacji szczególnych wskazuje, że na gruncie omawianej ustawy dopuszczalne jest uznanie, że „zakończenie kontroli” może nastąpić na dwa różne sposoby: albo przez doręczenie pro-tokołu kontroli, albo przez dokonanie ostatniej czynności kontrolnej przez organ kontroli przed sporządzeniem protokołu. Oceniając jednak taki stan rzeczy jako niesatysfakcjonujący i analizując przepisy ustawy, w szczegól-ności art. 83a u.s.d.g., autorka opowiada się ostatecznie za drugim roz-wiązaniem, że co do zasady zakończenie kontroli powinno nastąpić z chwi-lą dokonania ostatniej czynności kontrolnej przez organ kontroli w czasie przewidzianym w upoważnieniu kontroli72.

Po zakończeniu czynności kontrolnych sporządzany jest protokół. Ce-lem tego dokumentu jest opisanie przebiegu kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy w sposób rzetelny i zgodny z prawdą, tak by jak naj-pełniej przedstawić stan faktyczny oraz ewentualne nieprawidłowości za-istniałe u kontrolowanego73. Mimo doniosłego znaczenia protokołu pokon-trolnego u.s.d.g. nie reguluje kwestii z nim związanych dotyczących jego sporządzenia, w szczególności jego treści, doręczenia go przedsiębiorcy czy jego zatwierdzenia. W doktrynie zwraca się wręcz uwagę na brak ge-neralnego obowiązku jego sporządzenia74. A. Hołda-Wydrzyńska wskazu-je, że kwestia sporządzenia protokołów została wyłączona spod zakresu regulacji ustawy i de facto przeniesiona do ustaw szczególnych, a także do odpowiednich aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie. Zauważa także, że ustawodawca nie wskazuje, jakie elementy istotne powinny zna-leźć się w protokole pokontrolnym, nie określa terminu, w którym czyn-ność ta powinna być wykonana. W ustawie brak także regulacji związanej z możliwością złożenia zastrzeżeń pokontrolnych, formułowania zaleceń oraz wniosków pokontrolnych75.

Na podstawie obowiązujących regulacji prawnych oraz praktyki sto-sowania prawa należy przyjąć, że protokół kontroli przedsiębiorcy prze-prowadzonej przez organy administracji publicznej powinien zawierać co najmniej następujące elementy:

• numer kontroli, • firmę (nazwę) i adres kontrolowanego, • imię i nazwisko kierownika oraz osoby upoważnionej do reprezen-

towania przedsiębiorcy w czasie kontroli,

72 Ibidem, s. 179.73 C. Banasiński, M. Bychowska, op. cit., s. 57.74 Zob. A. Hołda-Wydrzyńska, op. cit., s. 180; A. Zołotar, Kontrola…, op. cit., s. 55–56.75 Zob. A. Hołda-Wydrzyńska, op. cit., s. 180.

Ewa Śladkowska

125

• oznaczenie organu kontroli,• imiona i nazwiska oraz stanowiska służbowe kontrolerów upoważ-

nionych do przeprowadzenia kontroli oraz numery i daty upoważ-nień do kontroli,

• wskazanie podstawy prawnej podjęcia kontroli, • określenie przedmiotu i zakresu kontroli, • daty podjęcia i zakończenia kontroli, w tym również uzasadnienie

przedłużenia czasu kontroli, a także kwestie związane z odstąpie-niem od zasad kontroli przewidzianych w ustawie,

• wzmiankę o pouczeniu kontrolowanego o skutkach prawnych utrud-niania lub niemożności przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz o odpowiedzialności za składanie fałszywych wyjaśnień lub zataje-nie prawdy, a także o konsekwencji odmowy podpisania protokołu przez kontrolowanego,

• opis stwierdzonego w wyniku kontroli stanu faktycznego, w tym opis ustalonych nieprawidłowości lub naruszeń prawa z uwzględ-nieniem przyczyn powstania zakresu i skutków tych nieprawidło-wości lub naruszeń oraz wskazanie osób za nie odpowiedzialnych,

• wykaz materiałów zgromadzonych w toku kontroli z podaniem na-zwy każdego z nich, w tym pisemne oświadczenia, wyjaśnienia i ze-znania,

• zalecenia pokontrolne, tj. uwagi w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości,

• wnioski pokontrolne, tj. interpretacje analizowanych danych z od-wołaniem się do kryteriów oceny,

• pouczenie o prawie zgłoszenia zastrzeżeń pokontrolnych lub wyjaś-nień do protokołu oraz informacje o prawie do odmowy podpisania tego dokumentu,

• miejsce i datę sporządzenia protokołu kontroli, • miejsce i datę podpisania protokołu kontroli, • wzmiankę o ewentualnej odmowie podpisania protokołu przez kon-

trolowanego oraz wniesionych zastrzeżeniach76. Protokół nie rozstrzyga natomiast ani o prawach, ani o obowiązkach

kontrolowanego wynikających z przepisów prawa, dokumentuje jedynie przebieg kontroli, stanowiąc jeden z dowodów w postępowaniu kontrol-nym77.

76 Ibidem, s. 181 i 182. 77 Cel sporządzenia protokołu to utrwalenie danych dotyczących działalności kontrolowanego w celu

ich wykorzystania do ewentualnego zweryfikowania przez organ kontroli deklarowanych zobowiązań podatkowych — w zależności od ustaleń kontroli — poprzez wydanie decyzji wymiarowej bądź ogra-niczenie się do sporządzenia wyniku kontroli (Postanowienie NSA z 6.08.2010 r., II FSK 1504/10, LEX nr 602144).


126

Zastrzeżenia do protokołu. Środkiem ochrony praw przedsiębiorcy na etapie czynności kończących postępowanie kontrolne są tzw. zastrzeżenia do protokołu kontroli, umożliwiające przedsiębiorcy kwestionowanie usta-leń, wniosków i zarzutów organu kontroli78. Rozwiązanie tego zagadnienia następuje na poziomie ustaw szczególnych, które regulując możliwość wy-powiedzenia się podmiotu kontrolowanego w sprawie protokołu, nie czynią tego niestety jednolicie79. Elementami przedmiotowo istotnymi zastrzeże-nia pokontrolnego powinny być:

• oznaczenie kontrolowanego przedsiębiorcy,• data i miejsce sporządzenia zastrzeżeń,• oznaczenie organu właściwego do rozpatrywania zastrzeżeń, • oznaczenie pisma, • podstawa prawna zastrzeżeń, • uzasadnienie merytoryczne i prawne powodu złożenia zastrzeżeń

do protokołu kontroli, • ewentualne nowe wnioski dowodowe w sprawie wraz z uzasadnie-

niem znaczenia przeprowadzenia danego dowodu w sprawie, • podpis osoby sporządzającej zastrzeżenia80.W literaturze podkreśla się, że prawo składania zastrzeżeń jest prawem

niezależnym od prawa odmowy podpisania protokołu. Z tego względu do jego realizacji powinno dojść przed podpisaniem protokołu pokontrolnego. Prawo składania zastrzeżeń z zasady jest prawem ograniczonym w cza-sie. Optymalne jest złożenie zastrzeżeń w terminie 7, ewentualnie 14 dni od otrzymania protokołu kontroli. Czas ten uznaje się za wystarczający do sformułowania na piśmie zgłoszenia wraz z uzasadnieniem i wniesienia go do organu zarządzającego kontrolę. Po bezskutecznym upływie wska-zanego terminu przyjmuje się, że kontrolowany nie kwestionuje ustaleń kontroli. Jeśli jednak zdecyduje się złożyć zastrzeżenia, kontrolujący bę-dzie musiał je rozpatrzyć81. Rozstrzygnięcie zastrzeżeń następuje w formie pisemnej informacji82.

Regulacje prawne ustaw szczególnych wskazują na różnorodność kon-sekwencji prawnych wynikających z kontroli dla przedsiębiorcy. Przez poję-cie konsekwencji prawnych rozumieć należy rozstrzygnięcia zapadłe po za-kończeniu kontroli (a także w jej trakcie) oraz dopuszczalne środki ochrony prawnej wobec tychże rozstrzygnięć. Przykładowo w ustawie o Inspekcji Handlowej przewidziano możliwość wydawania w toku kontroli decyzji ad-ministracyjnych w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami celem

78 Zob. A. Hołda-Wydrzyńska, op. cit., s. 186. 79 Ibidem.80 D. Zalewski, A. Malezini, Kontrola podatkowa przedsiębiorcy. Komentarz. Warszawa 2010, s. 249.81 A. Hołda-Wydrzyńska, op. cit., s. 187.82 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2006 r., I SA/Wa 510/06, Lex nr 256667.

Ewa Śladkowska

127

ich usunięcia (art. 18 ust. 1 i 2, art. 18a ust. 1). W ustawie tej przewidziano również, że jeżeli jest to niezbędne, by usunąć stwierdzone nieprawidłowo-ści, wojewódzki inspektor wyda, poprzez decyzję, zarządzenie pokontrolne (art. 32). Po otrzymaniu ww. zarządzenia kontrolowany jest obowiązany poinformować wojewódzkiego inspektora, w wyznaczonym terminie, o spo-sobie jego wykonania. W przypadku wydania decyzji administracyjnych przedsiębiorca może wnieść od nich odwołanie do organu wyższego stopnia i skargę do sądu administracyjnego. Inny charakter prawny ma wystąpienie pokontrolne w ustawie o Inspekcji Ochrony Środowiska. Stanowi ono akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie przybiera formy decyzji ani postanowienia, podlega jednak zaskarżeniu do sądu administracyjne-go83. Oprócz tego w wyniku kontroli i stwierdzenia naruszeń prawa ochro-ny środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; wydać decyzję w przedmiocie wstrzymania działalności naruszającej wymagania ochrony środowiska lub w przedmiocie wstrzymania dopuszczenia obiektu budow-lanego, zespołu obiektów lub instalacji niespełniających wymagań ochrony środowiska; wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej; skierować do organu powołanego do ścigania przestępstw zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, dołączając dowo-dy dokumentujące podejrzenie84. Z kolei wykrycie w trakcie kontroli przez inspektorów pracy nieprawidłowości i naruszeń prawa pracy prowadzi do zastosowania takich środków prawnych, jak decyzje, wystąpienia, pole-cenia, wniesienie powództwa lub wstąpienia do postępowania oraz inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynikają z odrębnych przepisów85. Wskazać w tym miejscu należy, że przedsiębiorca w książce kontroli jest obowiązany dokonywać wpisu informującego o wykonaniu za-leceń pokontrolnych bądź wpisu o ich uchyleniu przez organ kontroli lub jego organ nadrzędny albo sąd administracyjny (art. 81 ust. 3 u.s.d.g.). Ponadto wskazać warto, że w następstwie ustaleń i wyników kontroli może dojść do wszczęcia wobec przedsiębiorcy także innych, niezależnych już od postępowania kontrolnego, ale wykorzystujących zgromadzony w toku kontroli materiał dowodowy postępowań administracyjnych, a także kar-nych. Konsekwencją przeprowadzonej kontroli może być bowiem również wszczęcie postępowania karnego86.

83 G. Dobrowolski, Inspekcja Ochrony Środowiska. W: R. Blicharz, red., Kontrola przedsiębiorcy…, op. cit., s. 442.

84 Ibidem.85 Zob. U. Torbus, Kontrola w prawie pracy. W: R. Blicharz, red., Kontrola przedsiębiorcy…, op. cit., s. 270 i n.86 Szerzej J. Zagrodnik, Kontrola przedsiębiorcy przez organy ścigania karnego. W: R. Blicharz, red.,

Kontrola przedsiębiorcy…, op. cit., s. 481 i n.


128

5. Podsumowanie

Przedstawiona regulacja prawna dotycząca postępowania kontrolne-go prowadzonego wobec przedsiębiorców jest szczególnym rodzajem po-stępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji publicznej. Na przykładzie opisywanych konkretnych instytucji prawnych składających się na przebieg tego postępowania i uregulowanych w usta-wie o swobodzie działalności gospodarczej stwierdzić można, że służą one przede wszystkim zabezpieczeniu swobody działalności gospodarczej w związku z przeprowadzaną u przedsiębiorcy kontrolą. Z kolei regulacje prawne ustaw szczególnych wskazują przede wszystkim na instrumenty pozwalające organom kontrolnym realizować nałożone na nie zadania oraz różnorodność konsekwencji prawnych wynikających z kontroli dla przed-siębiorcy w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości. Kontrola stanowi ważny instrument zapewnienia zgodności działania przedsiębiorcy z pra-wem, co niewątpliwie wywiera wpływ na bezpieczeństwo państwa oraz jego obywateli. Zadania organów kontrolujących przedsiębiorców w zależności od przypisanych im kompetencji związane są bowiem z ochroną wielu war-tości i dóbr. Przykładem może być przestrzeganie warunków bezpieczeń-stwa i higieny pracy, ochrona interesów i praw konsumentów, interesów gospodarczych państwa, ochrona życia i zdrowia. Niezgodne z prawem pro-wadzenie działalności gospodarczej mogłoby stanowić zagrożenie dla bez-pieczeństwa państwa oraz wielu podmiotów. Kontrola przedsiębiorcy może takim sytuacjom przeciwdziałać lub je skutecznie eliminować.

Streszczenie

W niniejszym rozdziale przybliżono regulację prawną postępowania kontrolnego prowadzonego wobec przedsiębiorców przez organy admini-stracji publicznej. Postępowanie to ma ogromne znaczenie, ponieważ sta-nowi jeden z przejawów ograniczenia konstytucyjnej zasady wolności dzia-łalności gospodarczej. Regulacja wskazanego postępowania ma charakter dwupoziomowy, gdyż zawarta została w ustawie o swobodzie działalno-ści gospodarczej oraz w przepisach szczególnych. W niniejszym rozdzia-le szczegółowo omówiono unormowania zawarte w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, które są zarazem rozbudowane i niekompletne. W niezbędnym zakresie, w celu uzupełnienia opisywanej problematyki, sięgnięto także do regulacji szczególnych.

Ewa Śladkowska

129

Jadwiga Glumińska-Pawlic

Kontrola podatkowa

1. Organy kontroli podatkowej

Kontrola podatkowa przeprowadzana jest przez organy podatkowe wskazane w art. 13 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatko-wa1, zgodnie z zasadami zawartymi w art. 281–292. Ustawodawca nie zde-finiował jednak pojęcia organu podatkowego, a jedynie wymienił podmioty, które do tej grupy można zaliczyć, charakteryzując je na podstawie dwóch elementów: określenie ich pozycji prawnej na płaszczyźnie dwuinstancyj-nego postępowania oraz imienne wskazanie organów podatkowych i tym samym zamknięcie ich systemu poprzez wskazanie podatkowych organów odwoławczych2. Brak zdefiniowania organów z funkcjonalnego punktu wi-dzenia, czyli przez pryzmat czynności związanych z realizacją zobowiązań podatkowych, uzasadnia się ich zróżnicowaniem oraz odmienną właściwoś-cią rzeczową i miejscową (wynikającą z przepisów szczególnych) i przez to niejednolitym zakresem przyznanych im kompetencji.

W Polsce istnieją dwa piony organów podatkowych: państwowe i sa-morządowe, o bardzo zróżnicowanym statusie prawnym. Są wśród nich organy finansowej administracji specjalnej i organy samorządowe, organy monokratyczne i kolegialne, a także klasyczne organy administracji i pod-mioty, które tylko na płaszczyźnie procesowej pełnią taką funkcję. Orga-nami podatkowymi, stosownie do swojej właściwości, są: naczelnik urzędu skarbowego, naczelnik urzędu celnego, wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa — jako organy pierwszej instancji; dyrektor izby skarbowej, dyrektor izby celnej — jako organy odwoławcze od decyzji odpowiednio naczelnika urzędu skarbowego lub naczelnika urzę-du celnego, a w wyjątkowych sytuacjach jako organy pierwszej instancji na podstawie odrębnych przepisów; samorządowe kolegia odwoławcze — jako organy odwoławcze od decyzji wójta, burmistrza (prezydenta miasta), sta-rosty albo marszałka województwa.

1 Tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.2 Por. H. Dzwonkowski, A. Huchla, C. Kosikowski, Ustawa Ordynacja podatkowa. Komentarz.

Warszawa 2000, s. 60 i n.

130

Kontrolę podatkową — zgodnie z art. 281 § 1 i 3 Ordynacji — przepro-wadzają u podatników, płatników, inkasentów oraz następców prawnych organy podatkowe pierwszej instancji, a także Minister Finansów w spra-wach, których celem jest sprawdzenie stosowania uznanej przez niego metody ustalania ceny transakcyjnej między podmiotami powiązanymi. Szczegółowe zadania i właściwość miejscową w zakresie wykonywania kontroli podatkowej naczelników urzędów skarbowych i celnych określone zostały w odrębnych przepisach. I tak art. 5 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych3 przewiduje, że do zadań naczelników urzędów skarbowych należy wykonywanie kontroli podatko-wej, którą przeprowadza się na podstawie analizy ryzyka rozumianego jako prawdopodobieństwo wystąpienia naruszenia przepisów prawa. Kontrole mogą być również przeprowadzane niezależnie od rezultatów analizy ryzy-ka, o ile mają one charakter losowy. Naczelnik urzędu skarbowego wyko-nuje swoje zadania przy pomocy urzędu skarbowego, którego pracownicy od dnia 1 kwietnia 2015 r. są pracownikami izb skarbowych4. Jeżeli jednak realizują w urzędach skarbowych zadania w zakresie kontroli oraz w innych sprawach należących do kompetencji naczelnika urzędu skarbowego na podstawie przepisów odrębnych, to podlegają naczelnikom tych urzędów, a dyrektorzy izb skarbowych nie mogą wydawać im poleceń w indywidu-alnych sprawach w zakresie realizowanych zadań w sprawach należących do kompetencji naczelnika urzędu skarbowego. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy5, podstawowym celem zmian było stworzenie praw-nych warunków wzmocnienia organizacyjnego administracji podatkowej, podniesienie jej sprawności działania oraz zapewnienie większej elastycz-ności wykorzystania zasobów kadrowych administracji podatkowej. W wy-niku przeprowadzonej reformy nastąpiło skonsolidowanie na poziomie wo-jewództwa zadań realizowanych przez izby i urzędy skarbowe w zakresie należącym do dyrektorów izb skarbowych i naczelników urzędów skarbo-wych, w którego wyniku ustanowiono izbę skarbową i podległe jej urzędy skarbowe jednym urzędem i połączono je w jedną jednostkę budżetową — izbę skarbową, której kierownikiem jest dyrektor izby. Rozwiązanie to bu-dzi jednak istotne wątpliwości, ponieważ zachodzi uzasadnione podejrzenie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego. Wpro-wadzone zmiany — w opinii projektodawców — mają umożliwić stworze-

3 Tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 578 ze zm. Ustawa ta miała być uchylona z dniem 1 stycznia 2016 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz.U. z 2015 r.,

poz. 1269 ze zm.), jednakże ustawą z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o administracji po-datkowej oraz ustawy o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 2184) odroczono termin jej wejścia w życie do dnia 1 lipca 2016 r.

4 Zob. Ustawa z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 211).

5 Zob. Druk sejmowy nr 2739 z dnia 16 września 2014 r. wraz z uzasadnieniem.


131

nie jednolitych warunków i standardów organizacyjnych oraz kompeten-cyjnych w jednostkach podległych Ministrowi Finansów. To spowodowało, że pomimo wyraźnego podziału kompetencyjnego organów podatkowych i Służby Celnej uznano, iż nie można traktować ich oddzielnie, gdyż są one związane poprzez cele stawiane im zarówno w przepisach ustawowych, jak i w ramach nadzoru sprawowanego przez Ministra Finansów.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Cel-nej6 do zadań naczelnika urzędu celnego należy wymiar, pobór i kontrola podatku akcyzowego, opłaty paliwowej, podatku od gier oraz dopłat, o któ-rych mowa w ustawie o grach hazardowych, podatku od wydobycia niektó-rych kopalin, a także dokonywanie wymiaru i poboru podatku od towarów i usług z tytułu importu towarów oraz wykonywanie kontroli przestrzegania przepisów prawa celnego i prawa podatkowego w zakresie jego właściwo-ści. Kontroli podlega również prawidłowość i terminowość wpłat podatku akcyzowego od niektórych wyrobów, podatku od gier oraz od wydobycia niektórych kopalin. Nowelizacją ustawy o Służbie Celnej wprowadzono tzw. jedno okienko rozliczeniowe dla przedsiębiorców, co jest wynikiem centra-lizacji zadań związanych z poborem ceł i podatków i ma umożliwić szybsze rozliczanie przedsiębiorców i podatników. Ponadto Służba Celna przejęła niektóre zadania z zakresu kontroli, które należały do właściwości organów podległych Ministrowi Rolnictwa, co w konsekwencji ma zapewnić zarówno bezpieczeństwo państwa, jak i płynność odpraw na przejściach granicz-nych. Naczelnik urzędu celnego wykonuje swoje zadania w zakresie kon-troli przy pomocy podległego mu urzędu celnego na podstawie przepisów ustawy o Służbie Celnej, a w sprawach nieuregulowanych stosuje odpo-wiednio przepisy działu IV oraz art. 290 i 291 Ordynacji podatkowej.

2. Kryteria kontroli

Celem kontroli podatkowej jest sprawdzenie, czy kontrolowani wywią-zują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. Pod-stawowe kryteria kontroli to legalność, rzetelność oraz terminowość. Kon-trola podatkowa powinna służyć gromadzeniu danych, które mogą zostać wykorzystane w postępowaniu podatkowym zakończonym ewentualnym wydaniem decyzji podatkowej. Jest ona instrumentem, który ma służyć organom podatkowym do weryfikacji wywiązywania się przez podatnika z obowiązków określonych w przepisach prawa podatkowego. Kontrola po-datkowa może być wszczęta w każdym czasie, ale podejmuje się ją wy-łącznie z urzędu, ponieważ to organy podatkowe decydują, czy istnieje potrzeba przeprowadzenia tej weryfikacji i jaki będzie jej zakres. W celu

6 Tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 990 ze zm.

Kontrola podatkowa

132

weryfikacji poprawności wypełniania obowiązków podatkowych organ po-datkowy może korzystać z będących w jego dyspozycji informacji, które nie potwierdzają nieprawidłowości u podatnika, może także wykorzystać inne środki, np. czynności sprawdzające. Podkreślić jednak trzeba, że Ordyna-cja podatkowa wyraźnie odróżnia instytucję postępowania podatkowego od kontroli podatkowej oraz oddzielnie reguluje czynności sprawdzające. W li-teraturze przedmiotu wskazuje się, że trudno czynności sprawdzających nie uznać za czynności kontrolne i nie zaliczyć ich do kontroli podatkowej, są one bowiem rodzajem wstępnej kontroli podatkowej7.

3. Wszczęcie kontroli podatkowej

Zasady wszczęcia i prowadzenia kontroli podatkowej zostały w istotny sposób zmodyfikowane z dniem 1 stycznia 2009 r. w związku z wprowa-dzeniem instytucji zawiadomienia kontrolowanego o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej. Podjęcie czynności kontrolnych jest obecnie możliwe tylko po doręczeniu kontrolowanemu stosowanego dokumentu, co może jednak ograniczać skuteczność kontroli podatkowej jako instrumentu słu-żącego podejmowaniu niezapowiedzianych czynności mających na celu weryfikację i ocenę działań podatnika. Wprowadzenie obowiązku zawia-damiania kontrolowanego miało na celu zwiększenie zaufania podatników do organów podatkowych, a w przypadku przedsiębiorców — zmniejszenie uciążliwości kontroli. Ustawodawca nie pozbawił jednak organów podatko-wych prawa do podejmowania kontroli bez powiadomienia, ale tylko w sy-tuacjach przewidzianych w art. 282c.

Na podstawie art. 284 § 1 kontrolowany jest obowiązany ustanowić pełnomocnika na wypadek swojej nieobecności w czasie kontroli, jeżeli nie ustanowił pełnomocnika ogólnego lub szczególnego. Przepisy rozdziału 3a o pełnomocnictwach stosuje się odpowiednio. Jeżeli kontrolowanym jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości praw-nej, upoważnienie do przeprowadzenia kontroli doręcza się oraz okazuje się legitymację służbową członkowi zarządu, wspólnikowi albo innej osobie upoważnionej do reprezentowania kontrolowanego lub prowadzenia jego spraw (reprezentant kontrolowanego).

Jeżeli z treści upoważnienia nie wynika inaczej, to przyjmuje się, że osoba wyznaczona jest uprawniona do działania w zakresie:

• odbioru zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej, • wyrażenia zgody na wszczęcie kontroli przed upływem 7 dni od dnia

doręczenia zawiadomienia,• odbioru upoważnienia do przeprowadzenia kontroli podatkowej,

7 R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz. Wrocław 2006, s. 241.


133

• zakończenia kontroli podatkowej, • złożenia wyjaśnień i zastrzeżeń do protokołu kontroli, • oraz wszystkich czynności kontrolnych. Doręczenie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej

nie przesądza, że postępowanie to zostanie przeprowadzone, ponieważ na skutek opieszałości organu może minąć ostateczny termin do jej wszczęcia albo po doręczeniu pisma zaistnieją okoliczności, które uzasadnią odstąpie-nie od czynności kontrolnych. W takich sytuacjach organ podatkowy nie ma obowiązku poinformowania podatnika, że kontrola nie zostanie podjęta. Kontrolę podatkową wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o za-miarze wszczęcia kontroli. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga po-nownego zawiadomienia. Wszczęcie kontroli przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia wymaga zgody kontrolowanego (reprezentanta kontrolowanego lub pełnomocnika). Zgodnie z art. 282b § 4 Ordynacji za-wiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej musi zawierać:

1. oznaczenie organu, 2. datę i miejsce wystawienia, 3. oznaczenie kontrolowanego, 4. wskazanie zakresu kontroli, 5. pouczenie o prawie złożenia korekty deklaracji, 6. podpis osoby upoważnionej do zawiadomienia, a jeżeli zawiadomie-

nie zostało wydane w formie dokumentu elektronicznego — bez-pieczny podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu lub podpis potwierdzony profilem za-ufanym ePUAP.

Obowiązek zawiadomienia kontrolowanego lub jego pełnomocnika o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej nie istnieje, jeżeli kontrola:

• dotyczy zasadności zwrotu różnicy podatku lub zwrotu podatku na-liczonego w rozumieniu przepisów o podatku od towarów i usług,

• ma być wszczęta na żądanie organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe,

• dotyczy opodatkowania przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnio-nych,

• dotyczy niezgłoszonej do opodatkowania działalności gospodarczej, • ma być podjęta na podstawie informacji uzyskanych dzięki przepi-

som o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terro-ryzmu,

Kontrola podatkowa

134

• zostaje wszczęta, gdy czynności kontrolne są niezbędne, by prze-ciwdziałać popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczyć dowody jego popełnienia,

• ma charakter doraźny, dotyczący ewidencjonowania obrotu za po-mocą kasy rejestrującej, użytkowania kasy rejestrującej lub spo-rządzania spisu z natury,

• dotyczy podatku od wydobycia niektórych kopalin,• ma charakter doraźny dotyczący sprawdzenia zachowania warun-

ków zawieszenia działalności gospodarczej.Przepis ten ma również zastosowanie w razie konieczności rozszerzenia

zakresu kontroli na inne okresy rozliczeniowe z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone w wyniku dokonanych już czynności kontrolnych. Organ po-datkowy nie ma też obowiązku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kon-troli, jeśli posiada informacje, z których wynika, że kontrolowany:

• został prawomocnie skazany w RP za popełnienie przestępstwa skarbowego, przestępstwa przeciwko obrotowi gospodarczemu, przestępstwa z ustawy o rachunkowości lub wykroczenia polegają-cego na utrudnianiu kontroli (w przypadku osoby prawnej warunek ten odnosi się do każdego członka zarządu lub osoby zarządzającej, a w przypadku spółek niemających osobowości prawnej — do każ-dego wspólnika),

• jest zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, • nie ma miejsca zamieszkania lub adresu siedziby albo doręczanie

pism na podane adresy było bezskuteczne lub utrudnione. Po wszczęciu kontroli organ informuje kontrolowanego o przyczynie

braku zawiadomienia i o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrola podatkowa jest przeprowadzana na podstawie imiennego

upoważnienia, które winno zawierać:1. oznaczenie organu, datę i miejsce wystawienia, 2. wskazanie podstawy prawnej, 3. imię i nazwisko kontrolującego (kontrolujących), 4. numer legitymacji służbowej kontrolującego (kontrolujących), 5. oznaczenie kontrolowanego, 6. określenie zakresu kontroli, 7. datę rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia kontroli, 8. podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego

stanowiska lub funkcji, 9. pouczenie kontrolowanego o jego prawach i obowiązkach. Jeżeli upoważnienie nie spełnia powyższych wymagań, to nie stanowi

ono podstawy do przeprowadzenia kontroli.


135

Upoważnienia do przeprowadzenia kontroli podatkowej udzielają na-czelnicy urzędów skarbowych lub osoby, które ich zastępują — pracowni-kom tego urzędu; naczelnicy urzędów celnych lub osoby, które ich zastę-pują — funkcjonariuszom celnym oraz pracownikom tego urzędu; wójtowie (burmistrzowie/prezydenci miast), starostowie lub marszałkowie woje-wództw lub osoby, które ich zastępują, albo skarbnicy jednostek samo-rządu terytorialnego — pracownikom urzędu gminy (miasta), starostwa lub urzędu marszałkowskiego. Upoważnienia może udzielić także Minister Finansów lub osoba zastępująca ministra — pracownikom ministerstwa. Instrumentem mającym na celu ochronę interesów kontrolowanego jest postanowienie zawarte w art. 283 § 5, że zakres kontroli nie może wykra-czać poza zakres wskazany w treści upoważnienia.

Wszczęcie kontroli podatkowej następuje przez doręczenie kontrolowa-nemu lub upoważnionej przez niego osobie upoważnienia do jej przepro-wadzenia oraz okazanie legitymacji służbowej. Kontrolowany jest obowią-zany ustanowić pełnomocnika na wypadek swojej nieobecności w czasie kontroli, jeżeli nie ustanowił pełnomocnika ogólnego lub szczególnego.

Jeżeli podmiotem kontrolowanym jest osoba prawna lub jednostka or-ganizacyjna niemająca osobowości prawnej, doręcza się upoważnienie oraz okazuje się legitymację służbową członkowi zarządu, wspólnikowi albo in-nej osobie upoważnionej do reprezentowania kontrolowanego lub prowa-dzenia jego spraw (reprezentant kontrolowanego).

Jeżeli kontrolowany jest zakład podmiotu zagranicznego, upoważnienie doręcza się oraz okazuje legitymację służbową osobie faktycznie kierują-cej, nadzorującej lub reprezentującej działalność prowadzoną na teryto-rium Rzeczypospolitej Polskiej. W razie niemożności wszczęcia kontroli we wskazanym trybie z powodu nieobecności kontrolowanego, reprezentanta kontrolowanego lub pełnomocnika kontrolujący wzywa kontrolowanego, reprezentanta kontrolowanego lub pełnomocnika do stawienia się w sie-dzibie organu podatkowego następnego dnia po upływie 7 dni od dnia do-ręczenia wezwania. W przypadku niestawienia się osoby wzywanej w ter-minie, o którym mowa w art. 284 § 3, kontrolę uznaje się za wszczętą w dniu upływu tego terminu. W tym przypadku upoważnienie do kontroli doręcza się niezwłocznie, gdy ta osoba stawi się w miejscu prowadzenia kontroli. W razie niemożności prowadzenia czynności kontrolnych z powo-du nieobecności kontrolowanego, reprezentanta kontrolowanego lub pełno-mocnika, w szczególności gdy nie jest zapewniony dostęp do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, kontrolę zawiesza się do czasu umoż-liwienia przeprowadzenia tych czynności, a okresu zawieszenia nie wlicza się do czasu trwania kontroli. Zawieszenie kontroli z powyższych powodów nie ma jednak zastosowania do kontrolowanego przedsiębiorcy.

Kontrola podatkowa

136

Gdy czynności kontrolne są niezbędne do przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia, kontrola podatkowa może być wszczęta po oka-zaniu legitymacji służbowej kontrolowanemu, reprezentantowi kontrolowa-nego lub pełnomocnikowi, a w razie ich nieobecności kontrola podatkowa może być także wszczęta po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi kontrolowanego, który może być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy Kodeks cywilny lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę. W takich przypadkach należy bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli, doręczyć upoważnienie do przeprowadzenia kontroli.

Kontrola podatkowa nie może być ponownie wszczęta w zakresie spraw rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu podatkowego, chyba że jest ona niezbędna do przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, stwierdzenia wygaśnięcia, uchylenia lub zmiany decyzji osta-tecznej lub wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją osta-teczną albo w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności decyzji przez sąd administracyjny.

4. Przebieg kontroli podatkowej i miejsce przeprowadzania czyn-ności kontrolnych

Organ kontroli podatkowej dokonuje czynności kontrolnych w obec-ności kontrolowanego, reprezentanta kontrolowanego lub pełnomocnika, chyba że kontrolowany zrezygnuje z przysługującego mu prawa uczestni-czenia w nich. Jeżeli kontrolowana jest osoba prawna lub jednostka niema-jąca osobowości prawnej, czynności kontrolnych dokonuje się w obecności osób upoważnionych. W przypadku, gdy w toku kontroli kontrolowany, re-prezentant kontrolowanego lub pełnomocnik jest nieobecny, lecz nie zre-zygnowano z prawa uczestniczenia w czynnościach kontrolnych, czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innych osób (przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę). Oświadczenie o re-zygnacji z prawa uczestniczenia w czynnościach kontrolnych jest składane na piśmie, a w razie odmowy złożenia takiego oświadczenia kontrolujący dokonuje odpowiedniej adnotacji, dołączając ją do protokołu kontroli. Jeśli w toku kontroli kontrolowany lub osoby go reprezentujące są nieobecne i nie nastąpiło wskazanie innej upoważnionej osoby, czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika kontrolowanego, który może być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 k.c., lub w obec-


137

ności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publicz-ny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.

Czynności kontrolne prowadzone są w siedzibie kontrolowanego, w in-nym miejscu przechowywania dokumentacji oraz w miejscach związanych z prowadzoną przez niego działalnością i w godzinach jej prowadzenia, a w przypadku skrócenia w toku kontroli czasu prowadzenia działalno-ści czynności kontrolne mogą być prowadzone przez 8 godzin dziennie. W przypadku, gdy księgi podatkowe są prowadzone lub przechowywane poza siedzibą kontrolowanego, kontrolowany na żądanie kontrolującego obowiązany jest zapewnić dostęp do ksiąg w swojej siedzibie albo w miej-scu ich prowadzenia lub przechowywania, jeżeli udostępnienie ich w siedzi-bie może w znacznym stopniu utrudnić prowadzenie przez kontrolowane-go bieżącej działalności. Przepis ten ma także zastosowanie w przypadku, gdy kontrolowany prowadzi działalność w lokalu mieszkalnym. Kontrola lub poszczególne czynności kontrolne za zgodą kontrolowanego mogą być przeprowadzane również w siedzibie organu podatkowego, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli lub kontrolowany zrezygnował z uczest-niczenia w czynnościach kontrolnych.

5. Uprawnienia podmiotu kontrolującego

Pracownik organu kontroli, w zakresie wynikającym z udzielonego mu upoważnienia, jest w szczególności uprawniony do:

1. wstępu na grunt oraz do budynków, lokali lub innych pomieszczeń kontrolowanego,

2. wstępu do lokali mieszkalnych, jeżeli jest to niezbędne do zwery-fikowania zgodności stanu faktycznego z danymi wynikającymi ze złożonej przez podatnika deklaracji oraz z innych dokumentów po-twierdzających poniesienie wydatków na cele mieszkaniowe,

3. żądania okazania majątku podlegającego kontroli oraz do dokonania jego oględzin,

4. żądania udostępniania akt, ksiąg i wszelkiego rodzaju dokumentów związanych z przedmiotem kontroli oraz do sporządzania z nich odpisów, kopii, wyciągów, notatek, wydruków i udokumentowanego pobierania danych w formie elektronicznej,

5. zbierania innych niezbędnych materiałów w zakresie objętym kon-trolą,

6. zabezpieczania zebranych dowodów, 7. legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, jeżeli jest

to niezbędne dla potrzeb kontroli, 8. żądania przeprowadzenia spisu z natury,

Kontrola podatkowa

138

9. przesłuchiwania świadków, kontrolowanego oraz innych osób upo-ważnionych do reprezentowania kontrolowanego lub prowadzenia jego spraw, pracowników oraz osób współdziałających z kontrolo-wanym w zakresie wynikającym z wykonywanych czynności lub zadań,

10. zasięgania opinii biegłych. Kontrolujący może zażądać wydania, na czas trwania kontroli, za po-

kwitowaniem: próbek towarów, a także akt, ksiąg i dokumentów w razie powzięcia uzasadnionego podejrzenia, że są one nierzetelne, lub wtedy, gdy podatnik nie zapewnia kontrolującym warunków umożliwiających wy-konywanie czynności kontrolnych związanych z badaniem tej dokumen-tacji, a w szczególności nie udostępnia kontrolującym samodzielnego po-mieszczenia i miejsca do przechowywania dokumentów. Ma on także prawo przeglądania akt postępowania przygotowawczego i sądowego, akt spraw sądowych oraz dokumentów zawierających informacje niejawne lub sta-nowiące tajemnicę zawodową wraz ze sporządzaniem z nich odpisów i no-tatek, ale z zachowaniem właściwych w tym zakresie przepisów. W razie uzasadnionej potrzeby kontrolujący może wezwać — a w pilnych przypad-kach nawet ustnie — pomocy organu Policji, Straży Granicznej lub Straży Miejskiej (Gminnej), jeżeli trafi na opór uniemożliwiający lub utrudniają-cy mu przeprowadzenie czynności kontrolnych. Może również zwrócić się o ich asystę, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że na taki opór natrafi. Jeżeli opór stawia żołnierz czynnej służby wojskowej, kontrolujący wzywa do pomocy właściwy organ wojskowy, chyba że zwłoka grozi uda-remnieniem czynności kontrolnych, a na miejscu nie ma takiego organu. Pracownicy wskazanych organów nie mogą odmówić udzielenia pomocy lub asysty.

Kontrolowany, jego pracownik oraz osoby współdziałające z kontro-lowanym są zobowiązani umożliwić kontrolującemu wykonywanie czyn-ności kontrolnych, a w szczególności umożliwić nieodpłatnie filmowanie, fotografowanie, dokonywanie nagrań dźwiękowych oraz utrwalanie stanu faktycznego za pomocą innych nośników informacji, jeżeli film, fotografia, nagranie lub informacja zapisane na innym nośniku mogą stanowić dowody lub przyczynić się do utrwalenia dowodów w sprawie będącej przedmiotem kontroli, a także przedstawić — na żądanie kontrolującego — tłumacze-nie na język polski, na koszt kontrolowanego, dokumentacji sporządzo-nej w języku obcym, która dotyczy spraw będących przedmiotem kontro-li. Poczynając od 1 lipca 2016 r., kontrolowany będzie także zobowiązany przekazać, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub na infor-matycznym nośniku danych, wyciąg z ksiąg podatkowych oraz dowodów księgowych zapisany w postaci elektronicznej odpowiadającej strukturze


139

logicznej, o której mowa w art. 193a § 2 Ordynacji, jeżeli kontrolowany prowadzi księgi podatkowe przy użyciu programów komputerowych. Kon-trolowany ma także obowiązek w wyznaczonym terminie udzielać wszel-kich wyjaśnień dotyczących przedmiotu kontroli, dostarczać kontrolujące-mu żądane dokumenty oraz zapewnić kontrolującemu warunki do pracy, a w tym w miarę możliwości udostępnić samodzielne pomieszczenie i miej-sce do przechowywania dokumentów. Osoby upoważnione do reprezento-wania kontrolowanego lub prowadzenia jego spraw, pracownicy oraz osoby współdziałające z kontrolowanym natomiast są obowiązani udzielić wyjaś-nień dotyczących przedmiotu kontroli, w zakresie wynikającym z wykony-wanych czynności lub zadań.

Kontrolujący są uprawnieni do wstępu na teren jednostki kontrolowa-nej oraz poruszania się po tym terenie na podstawie legitymacji służbowej bez potrzeby uzyskiwania przepustki oraz nie podlegają rewizji osobistej przewidzianej w regulaminie wewnętrznym tej jednostki. Prawo wstępu na teren, do budynku lub lokalu mieszkalnego kontrolowanego ma na celu zapewnienie kontrolującemu:

1. dokonania oględzin, jeżeli zostały one wskazane jako miejsce wy-konywania działalności gospodarczej lub jako siedziba kontrolowa-nego, albo jeżeli jest to niezbędne do ustalenia lub określenia wy-sokości zobowiązania podatkowego czy podstawy opodatkowania lub jest to niezbędne do zweryfikowania faktu poniesienia wydat-ków na cele mieszkaniowe uprawniających do skorzystania z ulg podatkowych,

2. dokonania oględzin oraz przeszukania lokali mieszkalnych, innych pomieszczeń lub rzeczy, jeżeli powzięto informację o prowadzeniu niezgłoszonej do opodatkowania działalności gospodarczej albo w przypadku, gdy są tam przechowywane przedmioty, księgi po-datkowe, akta lub inne dokumenty mogące mieć wpływ na ustale-nie istnienia obowiązku podatkowego lub określenie wysokości zo-bowiązania podatkowego. W takim przypadku wskazane czynności przeprowadzane są przez upoważnionych pracowników organu po-datkowego po uzyskaniu — na jego wniosek — zgody prokuratora rejonowego, a przed przystąpieniem do tych czynności kontrolowa-nemu okazuje się postanowienie prokuratora o wyrażeniu na nie zgody. Kontrolujący stosują przepisy Kodeksu postępowania karne-go o przeszukaniu odnoszące się do Policji. Na podstawie tych czyn-ności sporządza się protokół, który wymaga zatwierdzenia przez prokuratora. W razie odmowy zatwierdzenia protokołu materiały i informacje zebrane w toku tych czynności nie stanowią dowodu w postępowaniu podatkowym.

Kontrola podatkowa

140

Dokonanie oględzin w pomieszczeniach wskazanych przez kontrolowa-nego jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej lub jako jego siedziba odbywa się za zgodą kontrolowanego, a w razie braku takiej zgody — za zgodą prokuratora. W przypadku, gdy nieruchomości lub ich części albo rzeczy należą do osób trzecich, osoby te są obowiązane na żąda-nie organu podatkowego je udostępnić w celu przeszukania lub oględzin. W przypadku braku ich zgody organ podatkowy występuje o taką zgodę do prokuratora.

Kontrolujący ma obowiązek zawiadomić kontrolowanego o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków lub opinii biegłych przynajmniej na 3 dni przed terminem ich przeprowadzenia, a dowodu z oględzin — nie później niż bezpośrednio przed podjęciem tych czynności. Zgodnie z art. 289 § 2 kontrolujący zostaje zwolniony z tego obowiązku w sytuacji, gdy kontrolowany jest nieobecny, a okoliczności sprawy uza-sadniają natychmiastowe przeprowadzenie dowodu.

Organ podatkowy ma prawo stosowania sankcji wobec kontrolowane-go, który uniemożliwia lub utrudnia realizację uprawnień przysługujących kontrolującemu. Sankcje te wynikają z art. 83 k.k.s. oraz art. 262 Or-dynacji, ale ich zastosowanie nie może skutkować podwójną penalizacją danego zdarzenia i nie mogą być one stosowane zamiennie. Zgodnie z art. 83 k.k.s. sankcji podlega m.in. ten, kto osobie uprawnionej do przeprowa-dzenia kontroli podatkowej udaremnia lub utrudnia wykonanie czynności służbowej, w szczególności kto wbrew żądaniu tej osoby nie okazuje księgi lub innego dokumentu dotyczącego prowadzonej działalności gospodarczej lub księgę albo inny dokument niszczy, uszkadza, czyni bezużytecznym, ukrywa lub usuwa. Z kolei art. 262 § 1 pkt 2 Ordynacji stanowi podstawę do ukarania kontrolowanego karą porządkową do 2800 zł8 w przypadku, gdy bezzasadnie odmówi on złożenia wyjaśnień, zeznań, okazania przed-miotu oględzin lub udziału w innej czynności9.

6. Protokół kontroli

Kontrolujący dokumentuje przebieg kontroli w protokole. Stan faktycz-ny może być ponadto utrwalony za pomocą aparatury rejestrującej obraz i dźwięk lub na informatycznych nośnikach danych. Protokół kontroli powi-nien zawierać w szczególności:

1. wskazanie kontrolowanego, 2. wskazanie osób kontrolujących,

8 Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 18 sierpnia 2014 r. w sprawie wysokości kwoty wymienionej w art. 262 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa (MP z 2014 r., poz. 710).

9 Zob. szerzej: komentarz do art. 286 Ordynacji w: J. Brolik, R. Dowgier, L. Etel, C. Kosikowski, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz.

Wyd. 5. Warszawa 2013/el.


141

3. określenie przedmiotu i zakresu kontroli, 4. określenie miejsca i czasu przeprowadzenia kontroli, 5. opis dokonanych ustaleń faktycznych, 6. dokumentację dotyczącą przeprowadzonych dowodów, 7. ocenę prawną sprawy będącej przedmiotem kontroli, 8. pouczenie o prawie złożenia zastrzeżeń lub wyjaśnień oraz prawie

złożenia korekty deklaracji, 9. pouczenie o obowiązku zawiadomienia organu podatkowego przez

kontrolowanego o każdej zmianie swojego adresu dokonanej w ciągu 6 miesięcy od dnia zakończenia kontroli podatkowej, je-żeli w toku kontroli podatkowej ujawniono nieprawidłowości, oraz o skutkach niedopełnienia tego obowiązku.

Kontrolujący po każdej kontroli jest zobowiązany do sporządzenia pro-tokołu i nie ma znaczenia, jak długo ona trwała i czy w jej trakcie zebrano materiał dowodowy. Protokół powinien być sporządzony nawet wówczas, gdy po wszczęciu kontroli podatnik niezwłocznie (w terminie 3 dni robo-czych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli) złoży uzasadniony sprzeciw stosownie do art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodar-czej10, który następnie zostanie uwzględniony postanowieniem o odstąpie-niu od czynności kontrolnych. Podstawowym celem, dla którego sporzą-dzany jest protokół, jest dokumentowanie przebiegu kontroli, a nie tylko utrwalenie materiału dowodowego. Protokół powinien zatem odzwiercied-lać wszelkie czynności podejmowane przez kontrolującego (wezwanie do określonych czynności, zarządzenie oględzin, powołanie świadków, prze-prowadzenie oględzin), a także zachowania kontrolowanego (jego działa-nia lub zaniechania), jeśli mają one związek z kontrolą podatkową (odmo-wa przedstawienia określonych dokumentów, ksiąg, opór przy wstępie na nieruchomość, niestawienie się w miejscu prowadzonej kontroli). Protokół kontroli formalnie kończy kontrolę. Protokoły czynności z przeprowadze-nia dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych oraz z oględzin stanowią załącznik do protokołu kontroli. W protokole kontroli mogą być również zawarte ustalenia dotyczące badania ksiąg kontrolowanego. Protokół powi-nien być sporządzony w terminie wskazanym w upoważnieniu do przepro-wadzenia kontroli, doręczenie go po tym terminie natomiast nie powinno powodować nieskuteczności czynności podjętych w ramach kontroli. Pro-tokół jest sporządzany w dwóch egzemplarzach. Jeden egzemplarz proto-kołu kontrolujący doręcza kontrolowanemu, z wyłączeniem załączonych do protokołu kontroli fotokopii, odpisów i wydruków z akt, ksiąg oraz innych dokumentów udostępnionych przez kontrolowanego, które zostały zwró-cone przez kontrolującego, czyniąc o tym wzmiankę w protokole kontro-

10 Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 584).

Kontrola podatkowa

142

li. W przypadku stwierdzenia w toku kontroli, że organ przeprowadzają-cy kontrolę był niewłaściwy miejscowo w momencie wszczęcia kontroli, kontrolujący sporządza protokół czynności kontrolnych. Czynności podjęte we wszczętej kontroli podatkowej pozostają w mocy, a protokół czynności kontrolnych jest sporządzany w trzech egzemplarzach, przy czym jeden egzemplarz protokołu kontrolujący doręcza kontrolowanemu, a drugi prze-kazuje organowi podatkowemu właściwemu w sprawie. Do protokołu czyn-ności kontrolnych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące protokołu kontroli. Jeżeli w toku kontroli podatkowej ujawniono nieprawidłowości, kontrolowany ma obowiązek zawiadomienia organu podatkowego o każdej zmianie swojego adresu dokonanej w ciągu 6 miesięcy od dnia zakończenia kontroli podatkowej. W razie niedopełnienia tego obowiązku postanowienie o wszczęciu postępowania podatkowego uznaje się za doręczone pod do-tychczasowym adresem.

Zgodnie z art. 291c Ordynacji podatkowej do kontroli działalności go-spodarczej podatnika będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdzia-łu 5 powołanej już ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Oznacza to, że kontrola podatkowa przedsiębiorców dotycząca ich działalności go-spodarczej jest realizowana przede wszystkim na podstawie przepisów tej ustawy, a przepisy art. 77–84d stanowią lex specialis wobec uregulowań art. 281–292 Ordynacji podatkowej. Jednakże kwestie nieuregulowane w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. powinny być rozwiązywane na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Przepisy Ordynacji mogą mieć również zastosowanie w odniesieniu do działalności gospodarczej, do której ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie ma zastosowania (art. 3) lub jej przepisy są stosowane w ograniczonym zakresie (art. 84a).

Kontrola podatkowa prowadzona na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej opiera się na następujących zasa-dach:

• pierwszeństwa (art. 77 ust. 1–3),• odszkodowania (art. 77 ust. 4–5), • wyłączenia dowodów zebranych przy istotnym naruszeniu prawa

(art. 77 ust. 6),• zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej (art. 79),• profesjonalnego wszczęcia i prowadzenia kontroli (art. 79a–79b), • prowadzenia kontroli w siedzibie i obecności kontrolowanego (art.

80–80b),• książki kontroli (art. 81–81a),• ograniczonej liczby kontroli (art. 82),• ograniczonego czasu trwania kontroli (art. 83–83a),• sprzeciwu na czynności kontrolne (art. 84c–84d).


143

Zauważyć należy, że część z nich stanowi o specyfice kontroli prowa-dzonej na podstawie przepisów powołanej ustawy i odróżniają ją w istotny sposób od kontroli prowadzonej na podstawie przepisów Ordynacji podat-kowej.

Przepisy dotyczące kontrolowanego stosuje się odpowiednio do re-prezentanta kontrolowanego lub pełnomocnika, a jeżeli pełnomocnik jest nieobecny w miejscu prowadzenia kontroli, podczas gdy jest obecny kon-trolowany, pisma doręcza się kontrolowanemu, a czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego.

7. Środki zaskarżenia

Jeśli kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami protokołu, może w ter-minie 14 dni od dnia jego doręczenia przedstawić zastrzeżenia lub wyjaś-nienia, wskazując równocześnie stosowne wnioski dowodowe. Kontrolujący natomiast jest obowiązany rozpatrzyć zastrzeżenia i w terminie 14 dni od dnia ich otrzymania zawiadomić kontrolowanego o sposobie ich załatwie-nia, wskazując w szczególności, które zastrzeżenia nie zostały uwzględnio-ne, wraz z uzasadnieniem faktycznym i prawnym. W przypadku niezłożenia w terminie wyjaśnień lub zastrzeżeń przyjmuje się, że kontrolowany nie kwestionuje ustaleń kontroli.

8. Termin zakończenia kontroli

Kontrola zostaje zakończona w dniu doręczenia protokołu kontroli. Je-żeli w toku kontroli podatkowej ujawniono nieprawidłowości, kontrolowany ma obowiązek zawiadomienia organu podatkowego o każdej zmianie swo-jego adresu dokonanej w ciągu 6 miesięcy od dnia zakończenia kontroli po-datkowej. W razie niedopełnienia tego obowiązku postanowienie o wszczę-ciu postępowania podatkowego uznaje się za doręczone pod adresem, pod który doręczono protokół kontroli. Kontrola powinna zostać zakończona bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie wskazanym w upo-ważnieniu do przeprowadzenia kontroli. Z tym dniem kontrolujący traci uprawnienia, które przysługiwały mu od wszczęcia kontroli. Kontrolują-cy może jednak przeprowadzić dodatkowe czynności kontrolne nawet już po sporządzeniu protokołu, ale nie później niż do czasu jego doręczenia, ponieważ kontrola jest jeszcze cały czas w toku. Uzupełnienie protokołu może być uzasadnione koniecznością weryfikacji zebranego materiału do-wodowego, a potrzeba zmian może pojawić się na etapie analizy całego materiału dowodowego i sporządzania ustaleń z kontroli. W takim przy-padku protokół, który ma zostać doręczony kontrolowanemu, powinien być

Kontrola podatkowa

144

uzupełniony o nowe dane. Dopiero po doręczeniu protokołu wygasa prawo kontrolującego do gromadzenia dodatkowego materiału dowodowego.

Czas zakończenia kontroli wskazywany w upoważnieniu do przeprowa-dzenia kontroli nie powinien przekraczać maksymalnego okresu na prowa-dzenie kontroli wynikającego z art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działal-ności gospodarczej.

Czas faktycznie prowadzonej kontroli u konkretnego przedsiębiorcy skraca także okres, który organ podatkowy może przeznaczyć na kontrolę, podejmując kolejną kontrolę w trakcie tego samego roku kalendarzowego. Z tego powodu istotną rolę odgrywają regulacje, które stanowią podstawę do przedłużenia czasu trwania kontroli (art. 83 ust. 3–4 u.s.d.g.). Przedłu-żenie czasu trwania kontroli jest możliwe jedynie z przyczyn niezależnych od organu kontroli i wymaga uzasadnienia na piśmie, które doręcza się przedsiębiorcy i wpisuje do książki kontroli przed podjęciem dalszych czyn-ności kontrolnych. Przedłużenie czasu trwania kontroli możliwe jest także, jeżeli w toku kontroli zostanie ujawnione zaniżenie zobowiązania podat-kowego lub zawyżenie straty w wysokości przekraczającej równowartość 10% kwoty zadeklarowanego zobowiązania podatkowego lub straty, albo w przypadku ujawnienia faktu niezłożenia deklaracji pomimo takiego obo-wiązku. Organ kontroli zawiadamia kontrolowanego o ujawnionych oko-licznościach, wskazując jednocześnie zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy. Uzasadnienie przedłużenia czasu trwania kontroli umieszcza się w książce kontroli i protokole kontroli. Czas trwania kontroli nie może spowodować przekroczenia odpowiednio dwukrotności czasu określonego w ust. 1 art. 83. Jeżeli wyniki kontroli wykazały rażące naruszenie przepi-sów prawa przez przedsiębiorcę, można przeprowadzić powtórną kontrolę w tym samym zakresie przedmiotowym w danym roku kalendarzowym, a czas jej trwania nie może przekraczać 7 dni. Czasu trwania powtórnej kontroli nie wlicza się do czasu, o którym mowa w ust. 1. Z kolei w art. 83 ust. 2 ustawy przewidziano przypadki, w których w ogóle nie stosuje się ograniczeń czasu kontroli.

W praktyce jednak zdarzają się przypadki przekroczenia limitów cza-sowych przewidzianych dla roku kalendarzowego, co oznacza, że terminy wynikające z powołanego przepisu mają w istocie rzeczy jedynie charakter dyscyplinujący, pod warunkiem że organy kontroli podatkowej będą pro-wadziły czynności kontrolne co prawda po upływie terminu wynikającego z art. 83 ust. 1, ale w ramach terminu do przeprowadzenia kontroli okre-ślonego w upoważnieniu. Akceptacja tego stanu rzeczy może jednak po-wodować, że organy kontroli bez żadnych konsekwencji będą wyznaczały kontrole, pomimo że wyczerpały już przysługujący im roczny limit czasu na kontrolę.


145

O każdym przypadku niezakończenia kontroli w terminie wskazanym w upoważnieniu kontrolujący obowiązany jest zawiadomić na piśmie kon-trolowanego, podając przyczyny przedłużenia terminu zakończenia kontroli i wskazując nowy termin jej zakończenia. Dokumenty dotyczące czynności kontrolnych dokonanych po upływie tego terminu nie stanowią dowodu w postępowaniu podatkowym, chyba że został wskazany nowy termin za-kończenia kontroli.

9. Podsumowanie

Kontrola podatkowa ma istotne znaczenie z punktu widzenia jednoli-tości stosowania prawa przez administrację podatkową, co gwarantuje re-alizację w praktyce konstytucyjnych zasad sprawiedliwości, równości i po-wszechności, a także legalizmu i pewności opodatkowania. Nie może być bowiem mowy ani o dyskryminowaniu niektórych podmiotów, ani o fawo-ryzowaniu innych, jeśli charakteryzują się one tymi samymi cechami okre-ślonymi w ustawie. Kontrola podatkowa winna stanowić instrument słu-żący do weryfikacji spełniania przez podatników obowiązków określonych w ustawach podatkowych i w aktach wykonawczych do ustaw, a jej przed-miotem może być także sprawdzanie, czy kontrolowany korzysta w sposób prawidłowy z przyznanych mu uprawnień podatkowych. Zatem kontrolą może być również objęte to, czy podatnik przestrzega warunków, na jakich uzyskał możliwość opłacania podatku np. w formie uproszczonej, lub czy faktycznie spełnił warunki uprawniające go do zastosowania i korzystania z ulgi lub innego przywileju.

Kontrola podatkowa co do zasady ma służyć organom podatkowym i może być wszczęta w każdym czasie, chyba że z innych przepisów wyni-kają określone ograniczenia. Organy podatkowe decydują więc, czy w ogó-le istnieje potrzeba jej przeprowadzenia oraz jaki jest jej ewentualny za-kres. Przepisy Ordynacji podatkowej oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej powinny gwarantować podatnikom ochronę prawną ich in-teresów przed samowolą organów podatkowych i nie powinny zawierać rozwiązań stworzonych przez resort finansów przede wszystkim dla wygo-dy administracji podatkowej, których celem będzie głównie zabezpieczenie interesów Skarbu Państwa11. Stąd też kontrola podatkowa powinna być podejmowana w uzasadnionych przypadkach, a kontrolujący powinni być do niej dobrze przygotowani. Brak przygotowania, wadliwa interpretacja przepisów czy brak wiedzy kontrolującego może doprowadzić do znacz-nego uszczuplenia należności budżetowych i nieuzasadnionego zwolnienia

11 Por. R. Mastalski, Ordynacja podatkowa. Charakter i cel regulacji. „Przegląd Podatkowy”, nr 12/1995, s. 4.

Kontrola podatkowa

146

z obowiązku podatkowego podmiotów, które powinny być nim obciążone. Intencją ustawodawcy powinno być zwiększenie pewności prawnej przed-siębiorców, ponieważ sprzeczne z prawem jest zarówno zwiększanie, jak i zmniejszanie obciążeń podatkowych poniżej ustawowej miary.

Streszczenie

Kontrola podatkowa przeprowadzana jest przez organy podatkowe pierwszej instancji zarówno państwowe, jak i samorządowe w trybie prze-widzianym w przepisach Ordynacji podatkowej, u podatników, płatników, inkasentów oraz następców prawnych. Kontrola przeprowadzana jest na podstawie analizy ryzyka rozumianego jako prawdopodobieństwo wystą-pienia naruszenia przepisów prawa, ale może być również przeprowadzana niezależnie od rezultatów analizy ryzyka, o ile ma charakter losowy. Podsta-wowe kryteria kontroli to legalność, rzetelność oraz terminowość. Kontro-la podatkowa u przedsiębiorców prowadzona jest na podstawie przepisów zarówno Ordynacji podatkowej, jak i ustawy o swobodzie działalności go-spodarczej. Powołane przepisy powinny gwarantować podatnikom ochronę prawną ich interesów przed samowolą organów podatkowych i nie powinny zawierać rozwiązań stworzonych przez resort finansów przede wszystkim dla wygody administracji podatkowej, których celem będzie głównie zabez-pieczenie interesów Skarbu Państwa.


147


Kontrola skarbowa

1. Organy kontroli skarbowej

Kontrola skarbowa przeprowadzana jest na podstawie przepisów usta-wy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej12. Organami kontroli skarbowej są:

1. Minister Finansów jako naczelny organ kontroli skarbowej, 2. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej jako organ wyższego stop-

nia nad dyrektorami urzędów kontroli skarbowej, 3. dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej w liczbie 16. Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej powołuje i odwołuje Prezes

Rady Ministrów na wniosek Ministra Finansów, a dyrektorów urzędów kon-troli skarbowej powołuje, spośród kandydatów wyłonionych w konkursie, oraz odwołuje Minister Finansów na wniosek Generalnego Inspektora Kon-troli Skarbowej. Właściwość miejscowa Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej obejmuje całe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a właści-wość miejscową dyrektorów urzędów kontroli skarbowej ustala się według miejsca zamieszkania albo adresu siedziby kontrolowanego.

Inspektorzy i pracownicy mają prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, zatrzymywania i przeszukiwania osób oraz prze-szukiwania pomieszczeń, bagażu i ładunku w trybie i przypadkach okre-ślonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego i Kodeksu karnego skarbowego, zatrzymywania pojazdów i innych środków przewozowych w celu przeprowadzenia kontroli przewożonych towarów lub dokumentów przewozowych dotyczących tych towarów, a także badania towarów i po-bierania ich próbek, przeprowadzenia kontroli rodzaju używanego paliwa przez pobranie próbek paliwa ze zbiornika pojazdu mechanicznego, prze-prowadzania doprowadzenia lub konwoju, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni pal-nej13, oraz zwracania się o niezbędną pomoc do innych jednostek organi-zacyjnych, przedsiębiorców i organizacji społecznych, a także zwracania

12 Tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 553 ze zm., dalej: u.o.k.s.13 Dz.U. z 2013 r., poz. 628 ze zm.

148

się w nagłych wypadkach do każdej osoby o udzielenie doraźnej pomocy, w ramach obowiązujących przepisów prawa. Uprawnienia te przysługują inspektorom i pracownikom wyłącznie w związku z realizacją zadań usta-wowych, w tym również w związku z wszczętym postępowaniem kontrol-nym lub postępowaniem w sprawach o przestępstwa i wykroczenia oraz o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe.

2. Kryteria kontroli

Celem kontroli skarbowej jest ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stanowiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych, a także badanie zgodności z prawem gospodarowania mieniem innych państwowych osób prawnych oraz zapo-bieganie i ujawnianie przestępstw określonych w art. 228–231 Kodeksu karnego, tj. przestępstw przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego popełnianych przez osoby zatrudnione lub pełniące służbę w jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Fi-nansów. Zakres kontroli skarbowej jest bardzo szeroki i obejmuje dziedzi-ny niezwiązane z kontrolą finansową oraz wykraczające poza zakres dzia-łalności Ministra Finansów.

Podstawowe kryteria kontroli skarbowej określone zostały w art. 2 ust. 1 u.o.k.s. Można do nich zaliczyć14:

• rzetelność (pkt 1 i 10),• celowość (pkt 4 i 8),• zgodność z prawem (pkt 4 i 8).

3. Wszczęcie i prowadzenie postępowania kontrolnego

Postępowanie kontrolne prowadzone jest zgodnie z planami kontroli, które ustalają dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej stosownie do zadań określonych przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej. Postępo-wanie może być również prowadzone poza planem kontroli, na podsta-wie uzyskanych informacji lub materiałów albo przeprowadzonych analiz. Wszczęcie postępowania kontrolnego następuje wyłącznie z urzędu w for-mie postanowienia. Do wszczęcia postępowania stosuje się odpowiednio art. 282b i art. 282c ustawy Ordynacja podatkowa15. Datą wszczęcia postę-powania kontrolnego jest dzień doręczenia kontrolowanemu postanowienia o wszczęciu postępowania kontrolnego.

14 Szerzej: K. Kandut, A. Sędkowska, red. nauk., Ustawa o kontroli skarbowej. Komentarz Lex. Warszawa 2014, s. 44–45.

15 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.).


149

Organ kontroli skarbowej może w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego przeprowadzić także kontrolę podatkową. Kontrola podatkowa jest prowadzona na podstawie imiennego upoważnienia udzielonego przez organ kontroli skarbowej, a jej wszczęcie następuje poprzez doręczenie kontrolowanemu lub wyznaczonej osobie16 upoważnienia do jej przepro-wadzenia. O zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej organ kontroli skar-bowej nie zawiadamia kontrolowanego. Czynności kontrolne przeprowadza inspektor wraz z upoważnionymi pracownikami po okazaniu legitymacji służbowych i znaków identyfikacyjnych.

Upoważnienie do przeprowadzenia kontroli podatkowej jest wydawane przez dyrektora urzędu kontroli skarbowej lub GIKS i określa:

1. wskazanie podstawy prawnej,2. oznaczenie organu kontroli,3. datę i miejsce wystawienia,4. imię i nazwisko inspektora, imiona i nazwiska pracowników wyko-

nujących czynności kontrolne, a także osób uprawnionych na pod-stawie ratyfikowanych przez RP umów międzynarodowych, w tym przedstawicieli instytucji UE oraz osób uprawnionych na podstawie porozumień, a w zakresie realizacji wspólnych programów finanso-wanych ze środków pochodzących z budżetu UE także przedstawi-cieli innych państw, jeżeli osoby te będą brać udział w czynnościach kontrolnych,

5. numer legitymacji służbowej inspektora i upoważnionych pracow-ników,

6. oznaczenie kontrolowanego,7. wskazanie daty rozpoczęcia kontroli i przewidywanego terminu za-

kończenia kontroli,8. zakres kontroli,9. podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego

stanowiska lub funkcji,10. pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego.Kontrola podatkowa może być wszczęta po okazaniu legitymacji służbo-

wych i znaków identyfikacyjnych oraz doręczeniu postanowienia o wszczę-ciu postępowania kontrolnego. W takim przypadku upoważnienie do prze-prowadzenia kontroli podatkowej doręcza się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 3 dni od dnia wszczęcia kontroli. Kontrolowany jest obowiązany ustanowić pełnomocnika na wypadek swojej nieobecności w czasie kontroli, jeżeli nie ustanowił pełnomocnika ogólnego lub szczegól-nego.

16 Chodzi o osoby wskazane w art. 281a albo wymienione w art. 284 § 2 ustawy Ordynacja podatko-wa.

Kontrola skarbowa

150

Inspektor lub pracownik w związku z prowadzonym postępowaniem kontrolnym lub kontrolą podatkową może żądać od kontrahentów kontro-lowanego, z wyjątkiem osób fizycznych nieprowadzących działalności go-spodarczej w okresie objętym postępowaniem kontrolnym lub kontrolą po-datkową, przedstawienia dokumentów w zakresie objętym postępowaniem kontrolnym lub kontrolą podatkową w celu sprawdzenia ich prawidłowości i rzetelności (tzw. kontrola krzyżowa). Za kontrahentów kontrolowanego uważa się także wszystkie podmioty prowadzące działalność gospodarczą uczestniczące w dostawie tego samego towaru lub usługi, będące zarówno dostawcami, jak i nabywcami biorącymi udział pośrednio lub bezpośrednio w dostawie towaru lub usługi. W takim przypadku żądanie może dotyczyć wyłącznie dokumentów związanych z tą dostawą towaru lub usługi. Je-żeli miejsce zamieszkania, siedziba lub miejsce wykonywania działalności kontrahenta kontrolowanego znajdują się poza obszarem działania organu kontroli skarbowej, czynności te na zlecenie organu może przeprowadzić także inspektor lub pracownik upoważniony przez organ kontroli skarbo-wej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania, siedzibę lub miejsce wykonywania działalności kontrahenta. Po wszystkich tych czynnościach sporządza się protokół.

Inspektor lub pracownik w związku z prowadzonym u kontrolowanego postępowaniem kontrolnym lub kontrolą podatkową w zakresie kontroli ce-lowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z UE i międzynarodowych instytucji finansowych, a także kontroli wywiązywania się z warunków finansowania pomocy z tych środków jest uprawniony do żądania przedstawienia dokumentów i doko-nywania oględzin we wszystkich miejscach realizacji projektu finansowa-nego ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej w zakresie ob-jętym postępowaniem kontrolnym lub kontrolą podatkową. Jeżeli miejsce realizacji projektu znajduje się poza obszarem działania organu kontroli skarbowej, czynności na zlecenie tego organu może przeprowadzić także inspektor lub pracownik upoważniony przez organ kontroli skarbowej właś-ciwy ze względu na miejsce realizacji projektu.

Zgodnie z art. 14a u.o.k.s. na żądanie organu kontroli skarbowej pod-miot uprawniony, na podstawie odrębnych przepisów, do odebrania oświad-czenia o stanie majątkowym jest obowiązany przekazać temu organowi poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię tego oświadczenia w ter-minie 14 dni od dnia otrzymania żądania. W postępowaniu w tym zakresie stosuje się odpowiednio art. 285a Ordynacji.

W zakresie nieuregulowanym w ustawie o kontroli skarbowej do postę-powania kontrolnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, a użyte w ustawie określenia oznaczają:


151

• organ kontroli skarbowej — organ podatkowy,• inspektor kontroli skarbowej albo osoba dokonująca czynności kon-

trolnych — kontrolujący,• postępowanie kontrolne — postępowanie podatkowe, o którym

mowa w dziale 4 Ordynacji,• kontrola podatkowa — kontrolę, o której mowa w dziale 6 Ordyna-

cji.

4. Zakończenie postępowania

Organ kontroli skarbowej kończy postępowanie kontrolne:1. decyzją w rozumieniu ustawy Ordynacja podatkowa, gdy:

a) ustalenia dotyczą podatków, których określanie lub ustalanie należy do właściwości naczelników urzędów skarbowych, po-datku akcyzowego oraz podatku od wydobycia niektórych ko-palin,

b) ustalenia dotyczą opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa, których określanie lub ustalanie należy do właściwości naczelników urzędów skarbowych,

c) w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego zobowiąza-nie podatkowe uległo przedawnieniu;

2. wynikiem kontroli, gdy:a) ustalenia dotyczą nieprawidłowości w zakresie kontroli celowo-

ści i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicz-nymi oraz środkami pochodzącymi z UE i międzynarodowych instytucji finansowych oraz kontroli wywiązywania się z warun-ków finansowania pomocy z tych środków, a także gdy kontrola skarbowa dotyczy badania rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania oraz prawidłowości obliczania i wpłacania zobo-wiązań podatkowych stanowiących dochód jednostek samorzą-du terytorialnego,

b) ustalenia dotyczą nieprawidłowości w innym zakresie, a w szcze-gólności w zakresie:

• oświadczeń o stanie majątkowym albo wtedy, gdy niepra-widłowości nie stwierdzono,

• kontrolowany złożył korygującą deklarację obejmującą w całości stwierdzone nieprawidłowości.

Organ kontroli skarbowej kończy postępowanie kontrolne decyzją o odpowiedzialności za zaległości podatkowe spółki z tytułu zobowiązań po-datkowych powstałych z mocy prawa (art. 115 § 4 Ordynacji), jeżeli kon-trolowana spółka cywilna, jawna, partnerska, komandytowa albo koman-

Kontrola skarbowa

152

dytowo-akcyjna została rozwiązana w trakcie postępowania kontrolnego. Jeżeli kontrolowany złoży korygującą deklarację w zakresie nieprawidło-wości stwierdzonych w postępowaniu kontrolnym zakończonym wynikiem kontroli, organ kontroli skarbowej, który wydał wynik kontroli, podejmuje, w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, zakończone postępowanie kontrolne. Czynności przeprowadzone w postępowaniu kon-trolnym, które jest podejmowane, pozostają w mocy. Przed wydaniem de-cyzji lub wyniku kontroli organ kontroli skarbowej wyznacza kontrolowane-mu 7-dniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.

Jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania kontrolnego, nie nalicza się odsetek za zwłokę za okres od dnia wszczęcia postępowania kontrolnego do dnia doręczenia de-cyzji. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli do opóźnienia w wydaniu decyzji przyczynił się kontrolowany lub jego przedstawiciel lub opóźnienie powsta-ło z przyczyn niezależnych od organu.

Decyzję doręcza się w dniu zakończenia postępowania kontrolnego kontrolowanemu oraz organowi podatkowemu właściwemu dla kontrolo-wanego, reprezentującemu Skarb Państwa, który staje się wierzycielem obowiązków wynikających z tej decyzji. Organ ten uprawniony jest do na-dania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W przypadku decy-zji w zakresie podatku akcyzowego lub podatku od wydobycia niektórych kopalin wierzycielem obowiązków wynikających z tej decyzji jest właściwy dyrektor izby celnej.

Wynik kontroli powinien zawierać:1. oznaczenie organu kontroli skarbowej,2. oznaczenie kontrolowanego,3. datę wydania,4. zakres postępowania kontrolnego,5. powołanie podstawy prawnej,6. końcowe ustalenia i wnioski,7. termin usunięcia nieprawidłowości wskazanych przez organ kontroli

skarbowej,8. podpis organu kontroli skarbowej.Wynik kontroli doręcza się kontrolowanemu oraz właściwemu organowi

lub dysponentowi części budżetowej, któremu w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości doręcza się ponadto dokumentację z czynności kontrol-nych. Jeżeli wynik kontroli zawiera ustalenia obejmujące zagadnienia na-leżące do właściwości różnych organów, każdemu z tych organów doręcza się wyciąg z wyniku kontroli i dokumentację zawierającą ustalenia w spra-wie, w której właściwy jest ten organ. Jeżeli w wyniku postępowania kon-


153

trolnego zostały stwierdzone nieprawidłowości, organ lub dysponent czę-ści budżetowej jest obowiązany w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia wyniku kontroli lub wyciągu z wyniku kontroli zawiadomić organ kontroli skarbowej, który wydał wynik kontroli, o sposobie wykorzystania zawar-tych w nim ustaleń lub o przyczynach ich niewykorzystania. Wynik kontroli w zakresie oświadczenia o stanie majątkowym doręcza się wnioskodaw-cy postępowania kontrolnego. Wynik kontroli i dokumentacja z czyn-ności kontrolnych w zakresie środków pochodzących z budżetu UE oraz niepodlegających zwrotowi środków z innych źródeł zagranicznych mogą być przekazane właściwej instytucji zarządzającej, organom UE, osobom uprawnionym na podstawie zawartych przez RP umów międzynarodowych lub przedstawicielom innych państw w zakresie realizacji wspólnych pro-gramów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE. Kontro-lowany jest obowiązany w ciągu 30 dni po upływie terminu do usunięcia nieprawidłowości wskazanych przez organ kontroli skarbowej poinformo-wać ten organ o sposobie usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Organ kontroli skarbowej może zwrócić się do kontrolowanego o dodatkowe wy-jaśnienia w związku z przedłożoną informacją.

5. Środki zaskarżenia

Od decyzji wydanych przez organ kontroli skarbowej służy odwołanie do właściwego dla kontrolowanego w dniu zakończenia postępowania kon-trolnego dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej — jeżeli de-cyzję wydał dyrektor urzędu kontroli skarbowej. Jeżeli nie można ustalić właściwego dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej, odwołanie służy do dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej właściwego ze względu na siedzibę urzędu kontroli skarbowej, którego dyrektor wydał decyzję. Od decyzji wydanych przez Generalnego Inspektora Kontroli Skar-bowej, a także od decyzji w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji, uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej oraz o wznowieniu postępowania, wydanych przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej albo przez dy-rektora urzędu kontroli skarbowej, nie służy odwołanie. Strona może na-tomiast złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, który wydał decyzję. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące odwołań. Właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest:

1. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej albo dyrektor urzędu kon-troli skarbowej, jeżeli decyzja została wydana przez ten organ,

2. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, jeżeli decyzja została wy-dana przez dyrektora urzędu kontroli skarbowej, z tym że w tym przypadku postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu.

Kontrola skarbowa

154

Do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej właściwy jest organ kon-troli skarbowej, który ją wydał. Organem właściwym w sprawach o wzno-wienie postępowania jest dyrektor urzędu kontroli skarbowej, jeżeli wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jeżeli przyczyną wznowienia postę-powania jest działanie dyrektora urzędu kontroli skarbowej, o wznowieniu postępowania rozstrzyga Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, który równocześnie wyznacza dyrektora urzędu kontroli skarbowej właściwego do przeprowadzenia postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W sprawach o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Generalnego Inspektora Kontroli Skar-bowej właściwy jest ten organ.

6. Podsumowanie

Zakres kontroli skarbowej przewidzianej w ustawie jest bardzo sze-roki i może polegać m.in. na kontroli rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania oraz prawidłowości obliczania i wpłacania podatków stano-wiących nie tylko dochód budżetu państwa, ale również rzetelność deklaro-wanych podstaw opodatkowania oraz prawidłowość obliczania i wpłacania zobowiązań podatkowych stanowiących dochód jednostek samorządu tery-torialnego, kontroli źródeł pochodzenia majątku, kontroli celowości i zgod-ności z prawem gospodarowania środkami publicznymi, w tym z budżetu UE, zapobieganiu i wykrywaniu naruszeń krajowych przepisów celnych, kontroli oświadczeń o stanie majątkowym osób obowiązanych do ich skła-dania, a także współdziałaniu ze Służbą Celną w zakresie zwalczania prze-stępstw skarbowych. Kontrola może obejmować również rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń przeciwko prawom własności intelektualnej. Wydaje się jednak, że zbyt szerokie uję-cie celu kontroli skarbowej sprawia, że cel ten stanowi jedynie „deklarację intencji”17.

Streszczenie

Kontrola skarbowa jest specyficznym rodzajem kontroli finansowej przeprowadzanej przez wyspecjalizowane organy. Jej celem jest ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz zapewnienie skutecz-ności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stano-wiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych. Kontrola może się zakończyć decyzją w rozumieniu Ordynacji podatkowej

17 Zob. E. Ruśkowski, red., Kontrola tworzenia i stosowania prawa podatkowego pod rządami Konstytucji RP. Warszawa 2006, s. 95.


155

lub wynikiem kontroli. Zakres kontroli skarbowej jest bardzo szeroki, co powoduje, że nie zawsze jej organy są w stanie zrealizować ciążące na nich zadania.

Kontrola skarbowa

156

Anna Gronkiewicz

Kontrola płatników składek sprawowana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w związku z wykonywaniem obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych


Ubezpieczenia społeczne obok pomocy społecznej stanowią instytucje polityki socjalnej państwa, a ich celem jest zapewnienie bezpieczeństwa so-cjalnego. Przez pojęcie bezpieczeństwa socjalnego należy rozumieć „gwa-rancje uzyskania pomocy zewnętrznej (pozarodzinnej) w przypadkach zda-rzeń losowych i w innych sytuacjach prawem lub umowami określonych”1. Zawężając rozważania do ubezpieczeń społecznych, trzeba wskazać, że ich głównym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa materialnego oso-bom w podeszłym wieku, osobom niezdolnym do pracy, ofiarom wypadków czy chorób. System ubezpieczeń społecznych to „system zagwarantowa-nych ustawowo i związanych z pracą świadczeń o charakterze roszczenio-wym, pokrywających potrzeby wywołane przez zdarzenia losowe lub inne zrównane zdarzenia, spełnianych przez zobowiązane do tego instytucje oraz finansowanych na zasadzie bezpośredniego lub pośredniego rozłoże-nia ciężaru tych świadczeń, w całości lub co najmniej w dużej mierze, na zbiorowość osób do nich uprawnionych”2. Należy także dodać, że w Polsce obecnie obowiązuje solidarny system ubezpieczeń społecznych, co oznacza mniej więcej tyle, że obecnie pracujący składają się na renty i emerytury dla swoich rodziców i dziadków.

1 Z. Rajkiewicz, Potrzeba bezpieczeństwa socjalnego. „Polityka Społeczna”, nr 3/1988, s. 6.2 J. Świątek-Rudoman, System ubezpieczeń społecznych. W: A. Wypych-Żywicka, red., Leksykon pra-

wa ubezpieczeń społecznych. 100 podstawowych pojęć. Warszawa 2009, s. 265.

157

Przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych3, określanej mianem ustawy systemowej, do ubezpieczeń społecznych zaliczają: ubezpieczenie emerytalne, ubezpieczenia rentowe, ubezpieczenia chorobowe i ubezpieczenia wypadkowe (art. 1 u.s.u.s.). Każdy z rodzajów ubezpieczeń powiązany jest z odpowiednim rodzajem składek (emerytalne, rentowe, chorobowe, wypadkowe), które wpływają do czterech odrębnych funduszy (emerytalnego, rentowego, chorobowe-go, wypadkowego)4. Podkreślenia wymaga, że de lege lata do ubezpie-czeń społecznych nie zalicza się ubezpieczenia zdrowotnego, które wcho-dzi w skład odrębnego systemu. Niemniej składka z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego odprowadzana jest do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych5, a następnie przekazywana do Narodowego Funduszu Zdrowia, który kon-traktuje usługi medyczne. Przy tym należy odróżnić kwestię objęcia ubez-pieczeniem zdrowotnym i kwestię obowiązku płacenia składki na ubezpie-czenie zdrowotne, ponieważ NFZ nie jest instytucją władną do orzekania o obowiązku odprowadzania składek na żadne ubezpieczenie ani też do pobierania tych składek, gdyż należy to do kompetencji ZUS6.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest instytucją realizującą politykę państwa w zakresie ubezpieczeń społecznych. Jak podkreślono w orzecz-nictwie, „Skarb Państwa nie jest osobą prawną zajmującą się realizacją zadań z zabezpieczenia społecznego. Te zadania zostały powierzone innej osobie prawnej — Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, który jest wpraw-dzie państwową osobą prawną i realizuje zadania Państwa, ale ma własną podmiotowość materialnoprawną i procesową”7. Pomimo tego, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych od lat oceniany jest negatywnie w dyskursie publicznym, w doktrynie zauważa się, że funkcjonowanie ubezpieczeń spo-łecznych nie byłoby możliwe, gdyby nie działalność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który realizuje przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych, szczególnie w sferze organizacyjnej, prawnej i finansowej8.


Zakres zadań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określony jest w art. 68–71 u.s.u.s. Poniżej wskazane zostaną ogólne zadania Zakładu, bez szczegółowej analizy, przez wzgląd na obszerny charakter tego zagadnie-

3 Tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 121, dalej: u.s.u.s.4 J. Wantoch-Rekowski, W: J. Wantoch-Rekowski, red. nauk., Ustawa o systemie ubezpieczeń spo-

łecznych. Komentarz. Warszawa 2015, s. 21.5 Dalej: Zakład lub ZUS.6 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2014 r., III AUa 823/13, LEX nr 1428031.7 Postanowienie SN z dnia 22 lutego 2007 r., III CZP 166/06, OSNC 2008, nr 2, poz. 24.8 J. Wantoch-Rekowski, System ubezpieczeń społecznych a budżet państwa. Studium prawnofinanso-

we. Warszawa 2014, s. 98.

Kontrola płatników składek sprawowana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych...

158

nia. Do zakresu działania Zakładu należą m.in.: 1) realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, 2) realizacja umów i porozumień między-narodowych w dziedzinie ubezpieczeń społecznych, 3) wystawianie osobom uprawnionym do emerytur i rent z ubezpieczeń społecznych imiennych le-gitymacji emeryta-rencisty, potwierdzających status emeryta-rencisty, 4) dysponowanie środkami finansowymi funduszów ubezpieczeń społecznych oraz środkami Funduszu Alimentacyjnego, 5) opracowywanie aktuarialnych analiz i prognoz w zakresie ubezpieczeń społecznych, 6) kontrola orzecz-nictwa o czasowej niezdolności do pracy, 7) kontrola wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpie-czeń społecznych oraz innych zadań zleconych Zakładowi, 8) wydawanie „Biuletynu Informacyjnego”, 9) popularyzacja wiedzy o ubezpieczeniach społecznych, 10) podejmowanie działań z zakresu prewencji rentowej (art. 68 u.s.u.s. w zw. z art. 69 u.s.u.s.).

W orzecznictwie wskakuje się natomiast, że „Zakład Ubezpieczeń Spo-łecznych zajmuje się między innymi wymierzaniem i pobieraniem skła-dek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pra-cy9, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych10, prowadzeniem rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł oraz prowadzeniem indywidualnych kont ubezpieczonych i kont płatników składek”11. Bez wątpienia „Zadania Za-kładu Ubezpieczeń Społecznych wiążą się z obsługą funduszy, których ZUS jest organem lub dysponentem, tj. Funduszu Ubezpieczeń Społecznych12 (zgodnie z art. 51 ust. 2 u.s.u.s. dysponentem FUS jest Zakład), Funduszu Emerytur Pomostowych13 (zgodnie z art. 29 ust. 2 u.e.p. dysponentem

9 Fundusz Pracy to państwowy fundusz celowy, którego dysponentem jest minister właściwy do spraw pracy. Obowiązkowe składki na FP opłacają pracodawcy oraz osoby prowadzące pozarolniczą działal-ność gospodarczą, a ponadto jego przychody stanowią dotacje z budżetu państwa czy środki pocho-dzące z Unii Europejskiej. Zob. szerzej art. 103–110 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 149).

10 Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych to państwowy fundusz celowy utworzony w celu ochrony pracowników przed niewypłacalnością pracodawców. Działalność Funduszu finansowana jest m.in. ze składek odprowadzanych przez pracodawców. Zob. szerzej art. 9, 12 i 13 ustawy z dnia

13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 272 ze zm.).

11 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2013 r., III AUa 1367/12, LEX nr 1322549.12 Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (art. 51–57 u.s.u.s.) jest państwowym funduszem celowym po-

wołanym w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczenia społecznego. De facto Fundusz realizuje zadania z zakresu I filara. W ramach FUS wyodrębnia się fundusz emerytalny, rentowy, chorobo-wy i wypadkowy. Budżet Funduszu tworzony jest ze składek na ubezpieczenie społeczne i z dotacji z budżetu państwa. FUS może również zaciągać krótkoterminowe kredyty w bankach komercyjnych. Szerzej zob. A. Wypych-Żywicka, Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. W: A. Wypych-Żywicka, red., Leksykon prawa ubezpieczeń społecznych…, op. cit., s. 66–68.

13 Fundusz Emerytur Pomostowych (art. 29–34 u.e.p.) jest państwowym funduszem celowym powoła-nym w celu finansowania emerytur pomostowych. Jego przychody stanowią składki opłacane i finan-sowane przez pracodawców zatrudniających pracowników w szczególnych warunkach lub o szczegól-nym charakterze oraz dotacje z budżetu państwa. Szerzej zob. M. Zieleniecki, Fundusz Emerytur Pomostowych. W: A. Wypych-Żywicka, red., Leksykon…, op. cit., s. 31–36.

Anna Gronkiewicz

159

FEP jest Zakład) i Funduszu Rezerwy Demograficznej14 (zgodnie z art. 60 ust. 3 u.s.u.s. organem FRD jest Zakład). Dzięki działalności Zakładu re-alizowane są przychody tych funduszy i ich wydatki”15. Należy zaznaczyć, że zadnie określone dość szeroko: realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych jest podstawowym zadaniem Zakładu, a pozostałe z nich mają charakter wtórny wobec niego. Także działalność kontrolna (art. 68 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s.), której poświęcone jest niniejsze opracowanie, ma charakter służebny, umożliwiający realizację przepisów z zakresu ubezpieczeń spo-łecznych.

Pozycja ustrojowa Zakładu Ubezpieczeń społecznych określona została w rozdziale 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpie-czeń społecznych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jed-nostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Siedzibą Zakładu jest miasto stołeczne Warszawa (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). W skład Zakładu wchodzą centrala oraz terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 ust. 1 u.s.u.s.), które tworzą jego strukturę organizacyjną (są to oddziały, in-spektoraty oraz biura). Na czele oddziałów są ustanowieni dyrektorzy, a na czele inspektoratów i biur — odpowiednio kierownicy inspektoratów i kie-rownicy biur. Przy tym jednostki organizacyjne ZUS nie są wyposażone w zdolność sądową16, a nadto ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie zalicza do organów Zakładu ich dyrektorów czy kierowników17. W tym miejscu należy bowiem wyjaśnić, że ani centrala, ani terenowe jednostki organizacyjne nie posiadają przymiotu organów administracji publicznej. Wyłącznie ZUS jako całość posiada taki status. Zakład wykonuje wpraw-dzie swoje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych, aczkolwiek w roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują jego wewnętrzne organy ani te-renowe jednostki organizacyjne mające kompetencje do działania w jego imieniu. W myśl przepisów u.s.u.s. Zakład jako całość jest organem admi-nistracji publicznej (art. 66 ust. 4 u.s.u.s.)18.

14 Fundusz Rezerwy Demograficznej (art. 58–65 u.s.u.s.) jest państwowym funduszem celowym powo-łanym w celu zabezpieczenia systemu emerytalnego w tym sensie, że stanowi dla niego zaplecze, gdy ten stanie się niewydolny wskutek zmian demograficznych. Jego przychody pochodzą m.in. z części składki emerytalnej, prywatyzacji mienia Skarbu Państwa, przychodów od środków FRD lokowanych w bonach i obligacjach skarbowych, w papierach wartościowych emitowanych przez Skarb Państwa. Szerzej zob. A. Wypych-Żywicka, Fundusz Rezerwy Demograficznej. W: A. Wypych-Żywicka, red., Leksykon…, op. cit., s. 63–66.

15 J. Wantoch-Rekowski, System ubezpieczeń społecznych a budżet państwa…, op. cit., s. 103.16 Wyrok SN z dnia 8 stycznia 2010 r., IV CSK 280, LEX nr 627223.17 Zob. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 lipca 2009 r., I SA/Wr 321/09, LEX nr 555409.18 Tak Wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II GSK 359/06, LEX nr 321271; Wyrok NSA z dnia 18 kwiet-

nia 2007 r., II GSK 374/06, LEX nr 322769; Postanowienie NSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2010 r., II FSK 1197/10, LEX nr 663251.


160

Organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, którego przewodniczącym jest Prezes Zakładu, oraz Rada Nadzorcza Zakładu (art. 72 u.s.u.s.).

Prezes Zakładu kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje go na ze-wnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.). Prezes jest powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 73 ust. 2 u.s.u.s.). Co więcej, Prezes jest powoływany spośród osób wyłonionych poprzez otwarty i konkuren-cyjny nabór19. Zasygnalizować trzeba, że Prezes Zakładu nie jest central-nym organem administracji publicznej, władnym do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych, a jest jedynie organem państwowej osoby prawnej o nazwie Zakład Ubezpieczeń Społecznych20. Dla ścisłości należy jednak odnotować, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecz-nych przyznają Prezesowi ZUS „w sposób wyraźny prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego po-dejmuje on decyzję w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.)”21. Zagadnienie to zdaje się nie

19 Należy wskazać, że ogromne emocje wzbudził konkurs rozpisany na stanowisko Prezesa ZUS w 2015 r. Wśród przedstawianych w dyskursie publicystycznym kwestii podnoszono, że nabór konkursowy na

Prezesa ZUS powinien zostać zlikwidowany i zastąpiony mianowaniem, tak aby rządzący ponosili odpo-wiedzialność za mianowanie Prezesa ZUS. Szerzej zob. K. Majak, 31-letnia prezeska ZUS? Państwowe posadki to nie miejsce dla młodych zdolnych. „Krzyczeli za mną młokos”, artykuł z dnia 8 kwietnia 2015 r., http://natemat.pl/139019,31-letnia-prezeska-zus-panstwowe-posadki-to-nie-miejsce-dla- mlodych-zdolnych-krzyczeli-za-mna-mlokos [dostęp 9.04.2015]; Autor nieznany, Konkurs na preze-sa ZUS to cyrk, „Rzeczpospolita”, 1.04.2015, http://www.ekonomia.rp.pl/artykul/621688,1190485-

Konkurs-na-prezesa-ZUS-to-cyrk.html [dostęp 9.04.2015]; L. Kostrzewski, P. Miączyński, Katarzyna Kalata: Jestem gotowa na ZUS. Ale nie wiem, czy ZUS jest gotowy na mnie, „Gazeta Wyborcza”, 8.04.2015, http://wyborcza.biz/biznes/1,100896,17719020,Katarzyna_Kalata__Jestem_gotowa_na_ZUS__Ale_nie_wiem_.html#ixzz3WldbtbRz [dostęp 9.04.2015].

20 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2005 r., III SA/Wa 2056/05. „Przegląd Prawa Publicznego”, nr 1–2/2007, s. 109.

21 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2006 r., III SA/Wa 2768/05, CBOSA. Zgodnie z postano-wieniami art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) Prezes ZUS wyjątkowo może przyznać ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny świadczenie w wysokości nieprzekraczają-cej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Wskazane świadczenia to: emerytura, renta z tytułu niezdolności do pracy (wraz z rentą szkoleniową) oraz renta rodzinna. Świadczenia te fi-nansowane są z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 84 ustawy). Świadczenia te przyznawane są na warunkach specjalnych, jeżeli spełnione są łącznie następujące wymogi: 1) wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną albo jest członkiem rodziny pozosta-łym po ubezpieczonym, 2) nie spełnia warunków wymaganych w ustawie o emeryturach i rentach do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, 3) nie może podjąć pracy lub działal-ności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, 4) nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie wyżej wymienionych świadczeń w omawia-nym trybie może nastąpić tylko wtedy, gdy ze względu na brak spełnienia warunków ustawowych odmówiono ubezpieczonemu prawa do świadczenia w postępowaniu zwykłym. Decyzję w sprawie świadczeń wyjątkowych podejmuje Prezes ZUS na podstawie swobodnego uznania, podlegającego jednakże kontroli sądów administracyjnych. Szerzej zob. M. Piankowski, Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie. W: A. Wypych-Żywicka, red., Leksykon…, op. cit., s. 271–273; J. Śliwińska, Można dostać specjalną emeryturę od premiera lub prezesa ZUS, ale ludzie o tym nie wiedzą, „Gazeta Prawna”, 11.12.2014, http://serwisy.gazetaprawna.pl/emerytury-i-renty/artykuly/841152,mozna- dostac-specjalna-emeryture-od-premiera-lub-prezesa-zus-ale-ludzie-o-tym-nie-wiedza.html

[dostęp 29.04.2015].

Anna Gronkiewicz

161

budzić wątpliwości w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych22, jak i powszechnych23. Zadania Prezesa określa art. 73 ust. 3 u.s.u.s., który ma charakter przykładowy. Na uwagę zasługują uprawnienia Prezesa ZUS określone w art. 94 ust. 1 u.s.u.s. Zgodnie z treścią wymienionego artykułu Prezes Zakładu powołuje i odwołuje głównego inspektora kontroli Zakła-du po zasięgnięciu opinii Rady Nadzorczej Zakładu. To właśnie główny in-spektor kontroli Zakładu oraz upoważnieni przez niego inspektorzy kontroli Zakładu zarządzają kontrole płatników składek. Ponadto główny inspektor kontroli Zakładu, w imieniu Prezesa Zakładu, wykonuje nadzór nad prze-prowadzaniem kontroli (art. 94 ust. 2 u.s.u.s.).

Zarząd kieruje działaniami Zakładu w zakresie niezastrzeżonym dla Prezesa Zakładu (art. 74 ust. 2 u.s.u.s.). Składa się on z Prezesa Zakładu oraz z 2–4 osób powoływanych i odwoływanych przez Radę Nadzorczą Za-kładu na wniosek Prezesa Zakładu (art. 74 ust. 1 u.s.u.s.).

Rada Nadzorcza Zakładu jest powoływana przez Prezesa Rady Ministrów na 5-letnią kadencję (art. 75 ust. 1 u.s.u.s.). Skład Rady Nadzorczej ZUS ma odzwierciedlać wyważenie stron stosunku ubezpieczeniowego, dlatego też jej członkowie wybierani są spośród różnych grup społecznych. I tak: czterech członków, w tym przewodniczącego Rady, powołuje się na wnio-sek ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego składany w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, po jednym członku powołuje się na wniosek każdej z organizacji pracodawców reprezentatywnej w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego24, po jednym członku powołuje się na wniosek każdej orga-nizacji związkowej reprezentatywnej w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych, a ponadto jeden członek powoły-wany jest na wniosek ogólnokrajowych organizacji emerytów i rencistów. Szczegółowe wymagania w tym przedmiocie zawiera Rozporządzenie Pre-zesa Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 1998 r. w sprawie trybu zgłaszania kandydatów na członków Rady Nadzorczej Zakładu Ubezpieczeń Społecz-nych, regulaminu Rady Nadzorczej i zasad wynagradzania jej członków25.

22 Np. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 r., II GSK 18/10, LEX nr 959501: „2. Żaden przepis u.s.u.s. nie zawiera regulacji uprawniających Prezesa ZUS do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych, poza jednym tylko przypadkiem określonym w art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy”.

23 Np. Postanowienie SN z dnia 24 maja 2011 r., II UK 350/10, LEX nr 1413534: „3. De lege lata je-dyną decyzją dotyczącą indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych wydawaną przez Prezesa Zakładu jest decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku (art. 83 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.)”.

24 Dz.U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1080 ze zm. 25 Dz.U. z 1998 r., Nr 164, poz. 1167 ze zm.


162

Przez wzgląd na katalog przyznanych zadań Rada określana jest jako organ kontrolny czy nawet organ nadzorczo-kontrolny26.

Jeżeli chodzi o działalność kontrolną Zakładu, można wskazać na uprawnienia opiniodawczo-doradcze Rady Nadzorczej ZUS, a dokładnie — na opinię Rady, którą ta wydaje w odniesieniu do kandydata na głównego inspektora kontroli ZUS. Trzeba jednak od razu podkreślić, że Prezes ZUS powołujący głównego inspektora kontroli ZUS nie jest tą opinią związany, a zatem może na opisywane stanowisko powołać kandydata, którego Rada zaopiniowała negatywnie.

Reasumując, trzeba wskazać, że przepisy u.s.u.s. nie określają szcze-gółowo struktury wewnętrznej Zakładu. Kwestie te uzupełniają Statut ZUS oraz regulamin organizacyjny ZUS. Konkretyzują one organizację wewnętrzną Zakładu, tj. m.in. zakres działania poszczególnych jednostek oraz kompetencje, i dookreślają tryb funkcjonowania organów ZUS27. Sta-tut jest istotnym uzupełnieniem przepisów ustawowych i określa w sposób szczegółowy kompetencje Prezesa Zakładu, Zarządu i Rady Nadzorczej, strukturę organizacyjną Centrali Zakładu czy zakres rzeczowy działania Centrali28. Obecnie obowiązujący statut ZUS nadany został przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej rozporządzeniem z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych29. Z kolei regulamin organizacyjny ZUS, nadany przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, obejmuje: Postanowienia ogólne (rozdział 1), Kompetencje Prezesa Zakładu i członków Zarządu Zakładu (rozdział 2), Sprawowanie nadzoru nad pionami (rozdział 3), Sprawowanie nadzoru nad obszarami (rozdział 4), Sposób kierowania oraz organizacji komórek organizacyjnych Centrali (rozdział 5), Zadania komórek organizacyjnych Centrali i zasady współpracy pomiędzy nimi (rozdział 6), Sposób kierowania oddziałami, ich organizacja i zadania (rozdział 7), Orzecznictwo lekarskie (rozdział 8), Sposób kierowania inspektoratami, ich organizacja i zadania (rozdział 9), Sposób kierowania biurami terenowymi, ich organizacja i zadania (rozdział 10), Postanowienia końcowe (rozdział 11)30.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, by realizować swoje zadania, za-trudnia ponad 46 tys. pracowników rozmieszczonych w 43 oddziałach, 212

26 Por. A. Krupski, Konstrukcja i charakter prawny Rady Nadzorczej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. „Z Zagadnień Zabezpieczenia Społecznego. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Gdańskiego”, nr 2/2010, s. 56; D. Jakubiec, Rada Nadzorcza Zakładu Ubezpieczeń społecznych w świetle ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. „Ubezpieczenia Społeczne. Teoria i Praktyka”, nr 9/2007, s. 6.

27 J. Świątek-Rudoman, Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W: A. Wypych-Żywicka, red., Leksykon…, op. cit., s. 368.

28 J. Wantoch-Rekowski, System ubezpieczeń społecznych…, op. cit., s. 101.29 Dz.U. z 2011 r., Nr 18, poz. 93.30 Tekst ujednolicony Regulaminu organizacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dostępny jest

pod adresem http://www.zus.pl/bip/pliki/RegulaminOrgZakladu/Regulamin_organizacyjny_Zakladu_new.pdf [dostęp 9.04.2015].

Anna Gronkiewicz

163

inspektoratach i 70 biurach terenowych w miastach w całym kraju31. Pra-cownikami odpowiedzialnymi za wykonywanie kontroli — o czym już była mowa — są inspektorzy kontroli ZUS działający pod nadzorem Głównego Inspektora Kontroli ZUS. Inspektorem kontroli Zakładu może być pracow-nik Zakładu, który: 1) posiada wyłącznie obywatelstwo polskie i korzysta w pełni z praw cywilnych i obywatelskich, 2) ma nienaganną opinię i nie był karany za przestępstwo z winy umyślnej, 3) posiada wyższe wykształ-cenie, 4) jest zatrudniony w centrali lub w terenowej jednostce organi-zacyjnej Zakładu co najmniej dwa lata, 5) złożył egzamin kwalifikacyjny na stanowisko inspektora kontroli Zakładu z wynikiem pozytywnym przed komisją powołaną przez głównego inspektora kontroli Zakładu (art. 93 ust. 1 u.s.u.s.)32. Inspektorów kontroli Zakładu powołuje i odwołuje Prezes Za-kładu na wniosek głównego inspektora kontroli Zakładu (art. 93 ust. 2 i 4 u.s.u.s.). Inspektorzy kontroli ZUS badają wykonywanie zadań i obowiąz-ków w zakresie ubezpieczeń społecznych przez płatników składek. Ponadto Inspektorzy kontroli w zakresie wykonywanych czynności kontrolnych ko-rzystają z ochrony przewidzianej w kodeksie karnym dla funkcjonariuszy publicznych (art. 79a u.s.u.s.).

3. Znaczenie i charakter postępowania kontrolnego

Kontrolę wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych regu-luje wspomniana ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 86–97 u.s.u.s.), ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospo-darczej33 (w odniesieniu do płatników będących przedsiębiorcami), ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego34 oraz przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1998 r. w spra-wie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli płatników skła-dek35, wydane na podstawie art. 97 u.s.u.s. Kontrolą ZUS może być objęty każdy płatnik składek bez względu na to, czy opłaca wyłącznie swoje włas-ne ubezpieczenie, czy też opłaca ubezpieczenie za inne osoby, tj. np. swo-ich pracowników. Jak słusznie podkreśla Ł. Prasołek, „Rozróżnienie płatni-ków na tych, którzy opłacają składkę na własne ubezpieczenie społeczne, i tych, którzy są płatnikami za innych ubezpieczonych, ma znaczenie dla przesłanek i częstotliwości przeprowadzania kontroli”36. Płatnicy składek opłacający wyłącznie własne ubezpieczenie kontrolowani są bowiem w uza-

31 http://www.zus.pl/default.asp?p=2&id=2 [dostęp 7.04.2015].32 Oczywiście istnieją odstępstwa od tych wymagań — zob. art. 93 ust. 3 i ust. 5 u.s.u.s. 33 Tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm. 34 Tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.35 Dz.U. z 1998 r., Nr 164, poz. 1165.36 Ł. Prasołek, W: B. Gudowska, J. Strusińska-Żukowska, red., Ustawa o systemie ubezpieczeń spo-

łecznych. Komentarz. Warszawa 2014, s. 1005.


164

sadnionych przypadkach, płatnicy składek opłacający składki za inne osoby kontrolowani są zaś z częstotliwością umożliwiającą dochodzenie należno-ści z tytułu składek i wypłaconych świadczeń.

3.1. Kryteria kontroli

Kontrola jest przeprowadzana pod kątem prawidłowości wykonywa-nia przez płatników składek zadań i obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych. Płatnicy są bowiem zobowiązani do: 1) opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w przewidzianym przepisami terminie, 2) wypła-cania świadczeń z ubezpieczeń społecznych zasiłków finansowanych z bu-dżetu państwa, 3) zgłaszania wymaganych ustawą prawdziwych danych oraz udzielania Zakładowi prawdziwych wyjaśnień, 4) prowadzenia doku-mentacji związanej z obliczaniem składek oraz z wypłatą świadczeń, 5) przesyłania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych w przewidzianym terminie, 6) przekazywania dokumentów związanych z ubezpieczeniami społecznymi i ubezpieczeniami zdrowotnymi w sposób przewidziany przepisami prawa37.


Kontrola ZUS, o której mowa poniżej, wiąże się z głównym zdaniem Zakładu, a dokładnie dotyczy wykonywania zadań i obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych przez płatników składek i ubezpieczonych (art. 68 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s.). Jak słusznie zauważa J. Wantoch-Rekowski, „Za główne zadanie Zakładu uznać należy obowiązek realizacji przepisów o ubezpieczeniach społecznych, tj. stwierdzanie i ustalanie obowiązku ubezpieczeń społecznych, ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wypłacanie tych świadczeń, wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł, prowadzenie indywidualnych kont ubezpie-czeniowych i kont płatników składek oraz orzekanie przez lekarzy orzeczni-ków oraz komisje lekarskie ZUS dla potrzeb ustalania uprawnień do świad-czeń z ubezpieczeń społecznych”38.

Zakres przedmiotowy kontroli wykonywania zadań z zakresu ubezpie-czeń społecznych określa art. 86 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym kontrola

37 G. Szpor, W: G. Szpor, red., System ubezpieczeń społecznych. Zagadnienia podstawowe. Warszawa 2013, s. 59.

38 J. Wantoch-Rekowski, System ubezpieczeń społecznych…, op. cit., s. 101–102.

Anna Gronkiewicz

165

może w szczególności obejmować: 1) zgłaszanie do ubezpieczeń społecz-nych, 2) prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania skła-dek oraz innych składek i wpłat, do których pobierania zobowiązany jest Zakład, 3) ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wypłacanie tych świadczeń oraz dokonywanie rozliczeń z tego tytułu, 4) prawidłowość i terminowość opracowywania wniosków o świadczenia eme-rytalne i rentowe, 5) wystawianie zaświadczeń lub zgłaszanie danych do celów ubezpieczeń społecznych, 6) dokonywanie oględzin składników ma-jątku płatników składek zalegających z opłatą należności z tytułu składek. Trzeba wskazać, że wymieniony katalog ma charakter otwarty, co oznacza, iż Zakład może kontrolą „objąć wykonywanie wszelkich obowiązków zwią-zanych z ubezpieczeniami społecznymi”39. Zakład w ramach przydanych mu uprawnień oprócz badania prawidłowości oraz rzetelności obliczenia, potrącenia i płacenia składki na ubezpieczenie społeczne przez płatnika ma prawo do badania zarówno tytułu zawarcia umowy o pracę, jak i ważności jej poszczególnych postanowień i prawo do zakwestionowania tych posta-nowień umowy o pracę w zakresie wynagrodzenia, które pozostają w kolizji z prawem lub zasadami współżycia społecznego albo zmierzają do obej-ścia prawa40. Inaczej mówiąc, Zakład może ustalić rzeczywisty charakter stosunku istniejącego pomiędzy stronami i istniejący tytuł ubezpieczenia (rodzaj umowy)41, a także może „kwestionować wysokość wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składek, jeżeli okoliczności sprawy wska-zują, że zostało wypłacone na podstawie umowy sprzecznej z prawem, zasadami współżycia społecznego lub zmierzającej do obejścia prawa”42. Zakład nie jest bowiem „ograniczony wyłącznie do zakwestionowania fak-tu wypłacenia wynagrodzenia w ogóle lub we wskazanej kwocie ani tylko prawidłowości wyliczenia, lecz może ustalać stosunek ubezpieczenia spo-łecznego na ściśle określonych warunkach, będąc niezwiązanym nieważną czynnością prawną (w całości lub w części)”43.

3.3. Uprawnienia inspektorów kontroli i obowiązki kontro-lowanego

Wobec powyższego inspektorzy kontroli Zakładu przeprowadzający kontrolę wykonywania zadań i obowiązków w zakresie ubezpieczeń spo-łecznych mogą badać, czy płatnik składek: 1) w odpowiednich terminach

39 M. Łabanowski, W: J. Wantoch-Rekowski, red. nauk., Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych…, op. cit., s. 658.

40 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 9 maja 2014 r., III AUa 2111/13, LEX nr 1474057.41 Wyrok SN z dnia 10 lipca 2014 r., II UK 454/13, LEX nr 1495840.42 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 7 marca 2013 r., III AUa 1515/12, LEX nr 1298884;

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2014 r., III AUa 1356/12, LEX nr 1237108.43 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 9 maja 2014 r., III AUa 2111/13, LEX nr 1474057.


166

zgłosił do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego wszystkie osoby, które powinien, 2) obliczył od prawidłowych podstaw wymiaru oraz w prawidłowych wysokościach wszystkie należne składki oraz je zadekla-rował, 3) prawidłowo obliczył wysokość świadczeń z ubezpieczeń społecz-nych i udokumentował do nich prawo, wypłacił te świadczenia i prawidłowo je rozliczył w poczet składek, 4) terminowo i bez błędów opracował wnioski o emerytury i renty, 5) rzetelnie wystawił zaświadczenia i zgłosił dane do celów ubezpieczeniowych44.

W trakcie przeprowadzania kontroli inspektor kontroli ma prawo: 1) badać wszelkie księgi, dokumenty finansowo-księgowe i osobowe oraz inne nośniki informacji związane z zakresem kontroli, 2) dokonywać oglę-dzin i spisu składników majątku płatników składek zalegających z opłatą należności z tytułu składek, 3) zabezpieczać zebrane dowody, 4) żądać udzielania informacji przez płatnika składek i ubezpieczonego, 5) legity-mować osoby w celu ustalenia ich tożsamości, jeśli jest to niezbędne dla potrzeb kontroli, 6) przesłuchiwać świadków, 7) przesłuchiwać płatnika składek i ubezpieczonego, jeżeli z powodu braku lub po wyczerpaniu in-nych środków dowodowych pozostały niewyjaśnione okoliczności mające znaczenie dla postępowania kontrolnego (art. 87 ust. 1 u.s.u.s.).

Informacje zawarte na kontach ubezpieczonych i na kontach płatników składek uzyskane w trakcie kontroli inspektor kontroli może wykorzystać jedynie do celów kontroli (art. 87 ust. 2 u.s.u.s.). Co więcej, inspektor kontroli jest zobowiązany zachować w tajemnicy informacje, które uzyskał w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. Obowiązek zachowa-nia tajemnicy trwa również po ustaniu zatrudnienia na stanowisku inspek-tora kontroli Zakładu (art. 92 ust. 2 u.s.u.s.). Inspektor kontroli dokonu-je zabezpieczenia dowodów poprzez: 1) przechowanie u płatnika składek w oddzielnym, zamkniętym i opieczętowanym pomieszczeniu, 2) opieczęto-wanie i oddanie na przechowanie płatnikowi składek lub jego pracownikowi za potwierdzeniem odbioru, 3) zabranie przez inspektora kontroli Zakładu do jednostki organizacyjnej Zakładu za potwierdzeniem odbioru (art. § 7.1. rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli płatników składek). Zabezpieczone dowody mogą być udostęp-nione płatnikowi składek na jego pisemny wniosek wyłącznie w obecności inspektora kontroli Zakładu (§ 8. ww. rozporządzenia).

Korelatem uprawnień inspektorów kontroli przedstawionych w art. 87 u.s.u.s. są obowiązki płatników składek wskazane w art. 88 ust. 1 u.s.u.s. Są oni zobowiązani: 1) udostępnić wszelkie księgi, dokumenty i inne noś-niki informacji związane z zakresem kontroli, które są przechowywane u płatnika oraz u osób trzecich w związku z powierzeniem tym osobom

44 http://www.zus.pl/default.asp?p=1&id=4629 [dostęp 16.04.2015].

Anna Gronkiewicz

167

niektórych czynności na podstawie odrębnych umów, 2) udostępniać do oględzin składniki majątku, których badanie wchodzi w zakres kontroli, jeżeli zalegają z opłatą należności z tytułu składek, 3) sporządzić i wydać kopie dokumentów związanych z zakresem kontroli i określonych przez inspektora kontroli Zakładu, 4) zapewnić niezbędne warunki do przepro-wadzenia czynności kontrolnych, w tym udostępnić środki łączności, z wy-jątkiem środków transportowych, oraz inne niezbędne środki techniczne do wykonania czynności kontrolnych, którymi dysponuje płatnik, 5) udzie-lać wyjaśnień kontrolującemu, 6) przedstawić tłumaczenie na język polski sporządzonej w języku obcym dokumentacji finansowo-księgowej i osobo-wej przedłożonej przez płatnika składek. Czynności podjęte w ramach wy-żej wymienionych obowiązków płatnik składek jest zobowiązany wykonać nieodpłatnie (art. 88 ust. 2 u.s.u.s.). Nadto kontrolowany płatnik w spra-wach objętych zakresem kontroli ma obowiązek w wyznaczonym terminie dostarczyć inspektorowi kontroli Zakładu żądane dokumenty (art. 88 ust. 3 u.s.u.s.).

Należy nadmienić, że inspektor kontroli podlega wyłączeniu z udziału w kontroli w razie stwierdzenia okoliczności, które mogą mieć wpływ na bezstronność w jego postępowaniu (art. 92 ust. 1 u.s.u.s.). Przy tym prze-pisy u.s.u.s. nie definiują przesłanek i zasad wyłączenia inspektora, dlate-go na podstawie art. 123 u.s.u.s. zastosowanie znajdują przepisy dotyczą-ce wyłączenia zawarte w art. 24 k.p.a. Tym samym wyłączenie kontrolera ZUS odbędzie się na wniosek płatnika lub inspektora kontroli (art. 92 ust. 1 u.s.u.s. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a.) lub z urzędu (art. 92 ust. 1 u.s.u.s. w zw. z art. 24 § 1 k.p.a.). O wyłączeniu inspektora kontroli decydować będzie zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. jego bezpośredni przełożony. Inspektor kontroli podlegający wyłączeniu może podejmować jedynie czynności niecierpiące zwłoki. Ponadto w miejsce wyłączonego inspektora kontroli powinien zo-stać wyznaczony nowy inspektor, co skutkuje koniecznością wystawienia nowego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, które nie może mieć jednak wpływu na długość kontroli45.

4. Wszczęcie postępowania kontrolnego i jego przebieg

Datą wszczęcia kontroli jest dzień doręczenia kontrolowanemu płat-nikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli (art. 89 ust. 2 u.s.u.s.)46. Innymi słowy, data doręczenia upoważnienia stanowi jednocześ-

45 M. Łabanowski, W: J. Wantoch-Rekowski, red. nauk., Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych…, op. cit., s. 674.

46 Upoważnienia wydawane są przez głównego inspektora kontroli lub umocowanych przez niego in-spektorów kontroli ZUS — zob. § 3.2. rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i trybu prze-prowadzania kontroli płatników składek.


168

nie datę wszczęcia postępowania kontrolnego. Upoważnienie doręcza się płatnikowi w dniu rozpoczęcia kontroli, ale przed rozpoczęciem właściwych czynności kontrolnych47. Inspektor kontroli Zakładu zgodnie z dyspozycją art. 89 ust. 1a u.s.u.s. wszczyna kontrolę u płatnika składek po okazaniu legitymacji służbowej i po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli (art. 89 ust. 1 u.s.u.s.). Upoważnienie powinno zawierać co naj-mniej: 1) wskazanie podstawy prawnej, 2) oznaczenie jednostki organiza-cyjnej Zakładu, 3) datę i miejsce wystawienia, 4) imię i nazwisko inspekto-ra kontroli Zakładu oraz numer jego legitymacji służbowej, 5) oznaczenie kontrolowanego płatnika składek, 6) wskazanie daty rozpoczęcia kontroli i przewidywanego terminu zakończenia kontroli, 7) zakres przedmiotowy kontroli, 8) podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmo-wanego stanowiska lub funkcji, 9) pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego płatnika składek. Co ciekawe, rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli płatników składek wskazuje na konieczność zawiadomienia o zamiarze wszczęcia postępowa-nia kontrolnego. Treść zawiadomienia48 pokrywa się z wyżej wymienionymi elementami upoważnienia przewidzianego w przepisach u.s.u.s. Powyższe uwidacznia niedostosowanie przepisów rozporządzenia do przepisów usta-wy. Mając na uwadze reguły kolizyjne dotyczące aktów prawnych, należy przyjąć pierwszeństwo ustawy nad rozporządzeniem, a zatem do rozpoczę-cia kontroli przez ZUS wystarczające będzie doręczenie upoważnienia do kontroli i okazanie legitymacji służbowej przez inspektora kontroli49.

W sytuacji nieobecności płatnika składek kontrola może być wszczęta po okazaniu dokumentów, upoważnienia do przeprowadzenia kontroli oraz legitymacji służbowej osobie upoważnionej do reprezentowania lub pro-wadzenia spraw płatnika składek. Ze wskazanych czynności sporządza się protokół i doręcza niezwłocznie płatnikowi składek (art. 89 ust. 3 u.s.u.s.). Zarówno obecny w czasie kontroli płatnik składek, jak i osoba przez nie-go wskazana mają prawo uczestniczyć w czynnościach kontrolnych (art. 89 ust. 4 u.s.u.s.). Ponadto podlegający kontroli płatnik składek powinien być zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków lub oględzin w sposób umożliwiający mu udział w przeprowa-dzaniu tego dowodu, nie później niż bezpośrednio przed podjęciem tych czynności (art. 89 ust. 5 u.s.u.s.). Jeżeli zaś okoliczności faktyczne uzasad-

47 Ł. Prasołek, W: B. Gudowska, J. Strusińska-Żukowska, Ustawa o systemie ubezpieczeń społecz-nych…, op. cit., s. 1017.

48 Zgodnie z § 5.1. rozporządzenia zawiadomienie o wszczęciu postępowania kontrolnego wystawia-ne przez inspektora kontroli Zakładu zawiera informacje w przedmiocie: 1) oznaczenie jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nazwę lub imię i nazwisko oraz adres płatnika składek, 3) określenie inspektora lub inspektorów Zakładu prowadzących kontrolę oraz innych osób uczestniczących w kontroli, 4) przewidywany czas kontroli, 5) zakres kontroli, 6) prawa i obowiązki kontrolowanego płatnika składek.

49 Por. M. Łabanowski, op. cit., s. 665; Ł. Prasołek, op. cit., s. 1016.

Anna Gronkiewicz

169

niają natychmiastowe podjęcie czynności, a płatnik jest nieobecny, nie ma obowiązku zastosowania przepisu art. 89 ust. 5 u.s.u.s., fakt nieobecności płatnika zaś odnotowuje się w protokole przeprowadzonej kontroli (art. 89 ust. 6 u.s.u.s.).

Inspektor kontroli może prowadzić czynności kontrolne w siedzibie płatnika składek oraz w miejscach prowadzenia przez niego działalności, a także w miejscu prowadzenia działalności przez osoby trzecie w związku z powierzeniem tym osobom niektórych czynności na podstawie odrębnych umów, tj. np. w siedzibie firmy zajmującej się księgowością płatnika (art. 90 ust. 1 u.s.u.s.). Inspektor kontroli jest uprawniony do wstępu i porusza-nia się po terenie siedziby płatnika oraz miejscach prowadzenia przez niego działalności na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli i legi-tymacji służbowej bez potrzeby uzyskiwania przepustki. Ponadto inspektor nie podlega rewizji osobistej przewidzianej w wewnętrznym regulaminie określonym przez płatnika składek (art. 90 ust. 2 u.s.u.s.). Jednakże in-spektor kontroli ZUS musi podporządkować się przepisom o bezpieczeń-stwie i higienie pracy obowiązującym na terenie, na którym wykonuje czynności kontrolne (art. 90 ust. 3 u.s.u.s.).

Czynności kontrolne mogą być wykonywane w innych niż wyżej wymie-nione miejscach w razie niezapewnienia przez płatnika składek warunków niezbędnych do ich przeprowadzenia, obejmujących udostępnienie środ-ków łączności oraz innych niezbędnych środków technicznych do wykonania czynności kontrolnych, którymi dysponuje płatnik, lub w przypadkach, gdy charakter czynności tego wymaga (art. 90 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.). Zatem czynności kontrolne wykonywane będą w in-nych miejscach bez zgody płatnika składek, gdy płatnik nie spełnia warun-ków technicznych do przeprowadzenia kontroli lub gdy charakter czynności tego wymaga. Płatnik nie spełnia warunków technicznych w szczególno-ści, gdy: brak miejsca do pisania, siedzenia, występuje niska temperatura w siedzibie płatnika uniemożliwiająca działanie, pomieszczenie, w którym ma być prowadzona kontrola, nie jest zabezpieczone przed hałasem, stwa-rza zagrożenie dla życia lub zdrowia bądź nie posiada zabezpieczenia przed uszkodzeniem lub zniszczeniem oraz dostępem do dokumentacji przez osoby nieuprawnione50. Charakter czynności wymaga ich przeprowadzenia poza siedzibą płatnika, gdy np. zachodzi konieczność przesłuchania świad-ka, ubezpieczonego — byłego pracownika płatnika składek, bądź występu-je sytuacja, w której płatnik składek nie zgłosił zmiany adresu siedziby do Zakładu, a także nie dokonał wykreślenia i zmiany adresu siedziby firmy w ewidencji działalności gospodarczej lub Krajowym Rejestrze Sądowym,

50 http://www.zus.pl/default.asp?p=1&id=4629 [dostęp 16.04.2015].


170

a pod wskazanym adresem działalność nie jest prowadzona51. Czynności kontrolne mogą być wykonywane poza siedzibą płatnika w siedzibie jed-nostki organizacyjnej ZUS również za zgodą płatnika, gdy taką wyrazi.

W opisanych wyżej przypadkach czynności najczęściej wykonywane są w siedzibie terenowej jednostki organizacyjnej ZUS. Z kolei płatnik składek zobowiązany jest do wydania, na żądanie inspektora, określonych doku-mentów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli, na czas nie dłuższy niż 3 tygodnie. Po wydaniu dokumentów sporządza się protokół, który podpi-suje również płatnik składek (art. 90 ust. 5 u.s.u.s. w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s.). Ponadto Zakład zapewnia płatnikowi składek, na jego żąda-nie, dostęp do wydanych dokumentów (art. 90 ust. 6 u.s.u.s.).


5.1. Protokół pokontrolny

Po przeprowadzeniu kontroli inspektor kontrolujący sporządza protokół, który jest odzwierciedleniem przebiegu kontroli. Dokument ten powinien zawierać: 1) oznaczenie terytorialnej jednostki organizacyjnej Zakładu, 2) oznaczenie kontrolowanego płatnika składek, 3) oznaczenie inspektorów kontroli Zakładu wykonujących kontrolę, 4) określenie zakresu kontroli, 5) czas trwania kontroli z określeniem daty wszczęcia i zakończenia kontroli oraz z wymienieniem dni przerwy w kontroli, 6) opis dokonanych ustaleń z podaniem podstaw prawnych, 7) przedstawienie dowodów, 8) pouczenie o prawie złożenia zastrzeżeń, 9) pieczęć i podpis inspektora kontroli Za-kładu, 10) informacje o wpisie do książki kontroli (art. 91 ust. 1 u.s.u.s.). Protokół sporządza się w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, z któ-rych jeden doręcza się kontrolowanemu płatnikowi składek lub osobie upoważnionej do reprezentowania go lub prowadzenia jego spraw (art. 91 ust. 2 u.s.u.s.). Postanowienia protokołu kontroli stanowią podstawę do wydania decyzji w zakresie i trybie określonym w art. 83 u.s.u.s., czyli indywidualnej decyzji administracyjnej wydawanej w sprawach z zakre-su ubezpieczeń społecznych, o czym będzie mowa w dalszej części pracy (art. 91 ust. 5 u.s.u.s.). Zanim jednak dojdzie do wydania decyzji, płatnik składek ma prawo w terminie 14 dni od daty otrzymania protokołu złożyć pisemne zastrzeżenia do jego ustaleń, wskazując równocześnie stosowne środki dowodowe (art. 91 ust. 3 u.s.u.s.), inspektor kontroli Zakładu zaś ma obowiązek rozpatrzyć zgłoszone zastrzeżenia i w razie potrzeby podjąć dodatkowe czynności kontrolne (art. 91 ust. 4 u.s.u.s.). O sposobie roz-

51 Ibidem.

Anna Gronkiewicz

171

patrzenia zastrzeżeń płatnika składek informuje się na piśmie (art. 91 ust. 4 in fine u.s.u.s.). Protokół kontroli stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej przez Zakład, aczkolwiek nie zastępuje on uzasadnienia faktycznego stanowiącego niezbędny i jeden z najistotniejszych elementów orzeczenia administracyjnego52. Poza tym w sytuacji kontroli większych pracodawców jeden protokół kontroli może stać się podstawą wydania wie-lu decyzji odnoszących się do sytuacji poszczególnych pracowników.

5.2. Rozstrzygnięcia pokontrolne

Nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli przez ZUS mogą być różnego rodzaju: od błędów w wyliczaniu stawek dziennych zasiłku choro-bowego lub macierzyńskiego, przez pozorność zawartych umów o pracę, niewłaściwe podstawy wymiaru składek itp.53

Przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s. określa przykładowy katalog decyzji, które są wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Po przepro-wadzeniu kontroli Zakład może zatem wydać decyzje w zakresie indywi-dualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpie-czeń społecznych, 2) przebiegu ubezpieczeń, 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, 4) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a tak-że umarzania należności z tytułu tych składek, 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, 5) wymiaru świadczeń z ubezpie-czeń społecznych. „Treść przepisu art. 83 u.s.u.s. zawiera jedynie otwarty katalog określonych rodzajowo decyzji, które mogą być wydane przez or-gan rentowy. Z przepisu tego nie można wysnuć wniosku o tym, że organ rentowy jest zobowiązany do wydawania tych decyzji według określonej w nim kolejności”54.

5.3. Środki zaskarżenia

Jeżeli płatnik nie zgadza się z decyzją, co do zasady może się od niej odwołać do właściwego sądu powszechnego, tj. sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, w terminie i według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego55 (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.). Wyjątkiem są tylko decyzje określone w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., tj. decyzja wyjątkowo dotycząca umorzenia należności z tytułu składek oraz decyzja dotycząca przyznania świadczenia lub decyzja wyjątkowo odma-

52 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 30 października 2007 r., III AUa 500/07, Lex nr 468587. 53 http://polskiprzemysl.com.pl/prawo-w-firmie/jedna-kontrola-wiele-klopotow [dostęp 27.04.2015].54 Wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2014 r., III AUa 2715/13, LEX nr 1515347.55 Tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz.101 ze zm., dalej: k.p.c.


172

wiająca przyznania świadczenia. W tych dwóch rodzajach spraw nie wno-si się odwołania do sądu powszechnego, lecz wniosek o ponowne rozpa-trzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 83 ust. 4 zd. 2 i 3 u.s.u.s.). Jak wynika z powyższego, w sprawach ubezpieczeń społecznych można wskazać na dwa rodzaje trybów odwoławczych, czyli na tryb sądowy (art. 83 ust. 3 u.s.u.s. w zw. z art. 477 (9) k.p.c.) oraz tryb administracyjny (art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.)56.

Pierwszy tryb znajduje zastosowanie w przypadkach wszystkich decyzji administracyjnych wydanych w indywidualnych sprawach przez Zakład, z wyjątkiem tych wydanych na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdań-sku, w którym sąd przyjął, że „Ustanowiony w art. 83 ust. 1–3 u.s.u.s. w związku z art. 180 i 181 k.p.a. oraz w związku z art. 476 § 2 k.p.c. są-dowy tryb odwoławczy odnosi się — z wyjątkiem przewidzianym wyłącznie w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. — do wszystkich decyzji ZUS w zakresie indywidu-alnych spraw”57. Tryb ten określany jest jako szczególnego rodzaju droga odwoławcza, na co wielokrotnie zwracano uwagę w judykaturze. Wyraźnie wskazuje się, że odwołanie w sprawach z ubezpieczeń społecznych zasa-dza się na tym, iż ubezpieczony, odwołując się od decyzji organu rento-wego, uzyskuje przeniesienie sprawy na drogę cywilnego postępowania sądowego, a wobec tego art. 83 ust. 2 u.s.u.s. ustanawia szczególną drogę odwoławczą od decyzji ZUS w zakresie indywidualnych spraw, w której od-wołanie pełni funkcję pozwu58. Co więcej, podkreśla się, że „Od momentu wniesienia odwołania do sądu rozpoznawana sprawa z zakresu ubezpie-czeń społecznych staje się sprawą cywilną, podlegającą rozstrzygnięciu według reguł właściwych dla tej kategorii. Odwołanie pełni funkcję pozwu. Jego zasadność ocenia się zatem na podstawie właściwych przepisów pra-wa materialnego. Postępowanie sądowe, w tym w sprawach z zakresu pra-wa ubezpieczeń społecznych, skupia się zatem na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego, a kwestia wad decyzji administracyjnych

56 „W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych odwołania od decyzji administracyjnych wyda-nych przez organ rentowy rozpatrują sądy powszechne (z wyjątkiem odwołań od decyzji wymienio-nych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) w sposób merytoryczny, orzekając co do istoty sprawy zgodnie z art. 477[14] § 1 i § 2 k.p.c. w związku z art. 83 ust. 2 u.s.u.s.” (Wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 25 czerwca 2014 r., III AUa 2066/13, LEX nr 1496449).

57 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2013 r., LEX nr 1362668.58 Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2014 r., III AUa 1223/13, LEX nr 1430737.

Anna Gronkiewicz

173

spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego pozostaje w zasadzie poza przedmiotem tego postępowania”59.

W myśl przepisów k.p.c. odwołanie do sądu można wnieść na trzy spo-soby, tj.: 1) na piśmie do organu rentowego, który wydał decyzję (art. 477 (9) § 1 k.p.c.), 2) ustnie do protokołu sporządzonego przez ten or-gan (art. 477 (9) § 1 k.p.c.), 3) ustnie do protokołu w sądzie właściwym dla rozpoznania sprawy albo sądzie właściwym dla miejsca zamieszkania kontrolowanego (art. 477 (9) § 5 k.p.c.) i wtedy sąd przekazuje protokół organowi, który wydał zaskarżoną decyzję, bądź jeżeli jest właściwy do rozpoznania odwołania, to zażąda akt sprawy i nada bieg odwołaniu, prze-syłając organowi odpis protokołu (art. 477 (9) § 6 k.p.c.). Odwołanie wnosi się w terminie jednego miesiąca od doręczenia odpisu decyzji administra-cyjnej, a sądem właściwym co do zasady jest sąd okręgowy60. Inaczej liczy się termin do wniesienia odwołania w przypadku, gdy płatnik wnosi je wo-bec braku działania Zakładu w terminie. Wtedy też, gdy Zakład nie wydał decyzji w terminie dwóch miesięcy od zgłoszenia żądania, odwołanie może być wniesione w każdym czasie, nawet po upływie miesięcznego terminu do wniesienia odwołania (art. 477 (9) § 4 k.p.c.)61.

Odwołanie powinno zwierać oznaczenie zaskarżonej decyzji, określenie i zwięzłe uzasadnienie zarzutów i wniosków oraz podpis ubezpieczonego (płatnika) albo jego przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 477 (10) § 1 k.p.c.). Organ, który wydał decyzję, czyli w tym przypadku ZUS, może uznać odwołanie w całości za słuszne i w konsekwencji może zmienić lub uchylić wydaną decyzję. W takiej sytuacji odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu (art. 477 (9) § 1 zd. 2 k.p.c.). Jeżeli zaś Zakład nie zga-dza się z odwołaniem, przekazuje je wraz z aktami sprawy do sądu z za-chowaniem przepisów odrębnych (art. 477 (9) § 1 zd. 1 k.p.c.). Sąd ubez-pieczeń społecznych może odrzucić odwołanie lub je oddalić. Odrzucenie odwołania następuje m.in. wtedy, gdy zostaje ono wniesione po terminie, chyba że przekroczenie terminu nie jest nadmierne i nastąpiło z przyczyn niezależnych od odwołującego się (art. 477 (9) § 3 k.p.c.) oraz w innych przypadkach szczególnych wskazanych w k.p.c.62 Oddalenie odwołania na-stępuje zaś, gdy brak podstaw do jego uwzględnienia przez sąd (art. 477 (14) § 1 k.p.c.). Sąd może także umorzyć postępowanie wskutek zmiany zaskarżonej decyzji przez organ rentowy. Jest tak, gdy przed rozstrzygnię-ciem sprawy przez sąd ZUS zmieni zaskarżoną decyzję przez uwzględnienie

59 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 11 września 2013 r., III AUa 209/13, LEX nr 1441510.60 Do właściwości sądów rejonowych należą sprawy wyliczone w art. 477 (8) § 2 k.p.c., a zatem sprawy

niezwiązane bezpośrednio z kontrolą. 61 „Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi jedynie normę o charakterze procesowym umożliwiającą

stronie zgłoszenie do sądu odwołania w razie niewydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od dnia zgłoszenia wniosku o roszczenie” (Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2013 r., III AUa 910/12, LEX nr 1246834).

62 Zob. art. 477 (9) § 4 k.p.c.


174

w części lub całości żądania strony (art. 477 (13) k.p.c.). Nadto do umo-rzenia postępowania może dojść także z przyczyn ogólnych przewidzianych w przepisach k.p.c., czyli na podstawie art. 355 k.p.c. wskutek skutecz-nego cofnięcia odwołania lub na podstawie art. 182 § 1 k.p.c. wobec nie-podjęcia zawieszonego postępowania w terminie63. Wreszcie w przypadku uwzględnienia odwołania sąd ubezpieczeń społecznych zmienia zaskarżoną decyzję w części lub całości i orzeka co do istoty sprawy (art. 477 (14) § 2 k.p.c.). Jeżeli zaś odwołanie zostało wniesione wskutek niepodjęcia decyzji przez Zakład, sąd, uwzględniając odwołanie, zobowiązuje ZUS do wydania decyzji w określonym terminie, zawiadamiając jednocześnie o tym organ nadrzędny, lub orzeka co do istoty sprawy, jednocześnie stwierdzając, czy niewydanie decyzji rażąco naruszało prawo (art. 477 (14) § 3 k.p.c.).

Reasumując, należy wskazać, że sądy ubezpieczeń społecznych w wy-niku wniesienia odwołania od decyzji ZUS mogą odpowiednio odrzucić od-wołanie, oddalić odwołanie lub je uwzględnić i rozstrzygnąć sprawę mery-torycznie. Od rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji przysługuje dalsza droga odwoławcza w postępowaniu sądowym zgodnie z zasadą dwuinstan-cyjności postępowania sądowego. Na uwagę zasługuje jednak fakt, że sąd odwoławczy może uchylić wyrok sądu pierwszej instancji i poprzedzające go decyzje ZUS oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania bezpo-średnio do Zakładu (art. 477 (14a) k.p.c.).

Drugi tryb, tj. odwoławczy tryb administracyjny, stosowany jest wo-bec decyzji indywidualnych dotyczących umorzenia należności z tytułu składek oraz decyzji wyjątkowo dotyczących przyznania lub odmowy przy-znania świadczenia. W tym przypadku wnosi się wniosek o ponowne roz-patrzenie sprawy do Prezesa ZUS, a od jego decyzji przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z zasadą zaskarżalności do sądu decyzji administracyjnych (art. 16 § 2 k.p.a.). Skargę wnosi się zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o po-stępowaniu przed sądami administracyjnymi64.

5.4. Wzruszalność decyzji ostatecznych

Mając na uwadze zasadę, że w postępowaniu w sprawach ubezpieczeń społecznych znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania admi-nistracyjnego, chyba że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecz-nych stanowią inaczej, trzeba poniżej odnieść się do rozwiązań przyjętych w art. 83a u.s.u.s. i dotyczących zmian decyzji ostatecznych. Przepis art. 83a u.s.u.s. modyfikuje bowiem sposób weryfikacji istniejących w obrocie

63 A. Laskowska-Hulisz, L. Ramlo, W: J. Wantoch-Rekowski, red. nauk., Ustawa o systemie ubezpie-czeń społecznych…, op. cit., s. 596–570.

64 Tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.

Anna Gronkiewicz

175

prawnym ostatecznych decyzji wydanych przez Zakład w stosunku do roz-wiązań przyjętych w k.p.a. Regulacje przyjęte w tym artykule mają pierw-szeństwo przed przepisami k.p.a.

Zgodnie z art. 83a ust. 1 u.s.u.s. prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zosta-ną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie. Na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzę-du przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach okre-ślonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy przywołać stanowisko T. Brzezickiego, który wskazuje na różnice pomiędzy ust. 1 i ust. 2 art. 83a u.s.u.s., a mianowicie: „W odróż-nieniu od sytuacji przewidzianej w przepisie art. 83a ust. 1 u.s.u.s., która dotyczy możliwości wzruszenia decyzji zarówno w sytuacji, gdy postępo-wanie zostało zakończone decyzją Zakładu, jak i orzeczeniem sądu, przepis art. 83a ust. 2 odnosi się tylko do decyzji ostatecznych Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie, tj. nie zostały poddane merytorycznej ocenie sądu. Powyższe decyzje mogą być przez Zakład uchylone, zmie-nione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego”65. Zarówno art. 83a ust. 1, jak i ust. 2 u.s.u.s. dotyczą zmiany decyzji ostatecznych, z wyjątkiem decyzji wyda-wanych w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent oraz ich wysokości (art. 83a ust. 4 u.s.u.s.).

Przepis art. 83a ust. 1 u.s.u.s. odnosi się wyłącznie do decyzji de-klaratoryjnych (decyzji potwierdzających obowiązek lub tworzących zobo-wiązanie wynikające z przepisów prawa), a nie decyzji konstytutywnych. Ponadto postępowanie w zakresie ustalenia może być wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek, ale jego wszczęcie zależy od wystąpienia prze-słanki ujawnienia nowych dowodów lub okoliczności istniejących przed wy-daniem decyzji66. Zakład w sprawach rozstrzygniętych orzeczeniem właś-ciwego sądu może wskutek wystąpienia przesłanki dotyczącej ujawnienia nowych dowodów czy okoliczności nieznanych przed wydaniem decyzji podjąć działania dwojakiego rodzaju. Po pierwsze uprawniony jest do wy-dania decyzji we własnym zakresie przyznającej prawo lub określającej zobowiązanie, ale wyłącznie gdy będzie to korzystne dla zainteresowanego

65 T. Brzezicki, W: J. Wantoch-Rekowski, red. nauk., Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych…, op. cit., s. 601.

66 „Wniosek «o wznowienie postępowania» w indywidualnej sprawie zakończonej uprzednio prawomocną decyzją organu rentowego dotyczącą przebiegu ubezpieczeń (art. 83 ust. 1 pkt 2 u.s.u.s.), z powoła-niem się na «nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji», podlega rozpoznaniu w trybie przewidzianym w art. 83a ust. 1 lub 3 u.s.u.s., a nie na podstawie art. 145 k.p.a.” (Wyrok SN z 6 czerwca 2013 r., II UK 343/12, LEX nr 1408684).


176

(art. 83a ust. 3 pkt 1 u.s.u.s.). Po drugie, jeżeli nie ma możliwości wydania decyzji korzystnej dla zainteresowanego, Zakład zwraca się do właściwego sądu z wnioskiem o wznowienie postępowania przed nim (art. 83a ust. 3 pkt 2 u.s.u.s.).

Z kolei art. 83a ust. 2 u.s.u.s. może być zastosowany wobec wszyst-kich decyzji, co do których nie wniesiono odwołania, bez względu na ich deklaratoryjny lub konstytutywny charakter. Postępowanie może być nato-miast wszczęte z urzędu przez Zakład w przypadku wystąpienia jakichkol-wiek przesłanek przewidzianych dla trybów nadzwyczajnych w przepisach k.p.a. Brak tu ograniczenia wyłącznie do przesłanki ujawnienia nowych dowodów lub okoliczności. Wobec tego zastosowanie znajdą tu przepisy kodeksu w przedmiocie wznowienia postępowania (art. 145–152 k.p.a.67), odwoływalności fakultatywnej (art. 154–155 k.p.a.), stwierdzenia nieważ-ności (art. 156–159 k.p.a.) czy uchylenia lub zmiany na podstawie przepi-sów szczególnych (art. 163 k.p.a.). Nie znajdują natomiast zastosowania przepisy dotyczące zmiany czy uchylenia decyzji wskutek niedopełnienia określonych czynności (art. 162 § 2 k.p.a.) czy regulacje dotyczące od-woływalności subsydiarnej (art. 161 k.p.a.). W świetle postanowień art. 83a ust. 2 u.s.u.s. wątpliwości wzbudza możliwość wszczęcia opisywanego postępowania na wniosek, co przewidują w odniesieniu do trybów nadzwy-czajnych przepisy k.p.a. Pomimo brzmienia przepisu art. 83a ust. 2 u.s.u.s. nakazującego wszczęcie postępowania z urzędu w orzecznictwie dopuszcza się, że strona zainteresowana zmianą decyzji lub uchyleniem ostatecznej decyzji organu rentowego może składać wnioski o wszczęcie odpowiednie-go postępowania w trybie nadzwyczajnym z urzędu68.

Od decyzji zapadłych w wyniku zastosowania rozwiązań przyjętych za-równo w art. 83a ust. 1 u.s.u.s., jak i art. 83a ust. 2 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, czyli do sądu ubezpieczeń społecznych niezależnie od tego, czy odwołanie będzie wniesione od decyzji rozstrzyga-jącej sprawę co do istoty sprawy, czy też od decyzji kończącej postępowa-nie z przyczyn procesowych69, 70.

67 Nie stosuje się jednak art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który w swoim zakresie jest tożsamy z art. 83a ust. 1 u.s.u.s. W sytuacji, gdy płatnik domaga się weryfikacji decyzji ze względu na nowe okoliczności fak-

tyczne i nowe dowody, sprawa nie podlega rozpatrzeniu w trybie art. 83a ust. 2 u.s.u.s., a właśnie na podstawie art. 83a ust. 1 u.s.u.s. Co więcej, art. 83a ust. 1 u.s.u.s. nie określa ram czasowych wydania decyzji w zakresie ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego wcześniejszą decyzją Zakładu, a zatem nowa decyzja może być wydana w każdym czasie, gdy wystąpią przesłan-ki. Kodeks zaś zakreśla dla wznowienia postępowania na tej podstawie termin jednego miesiąca od dowiedzenia się o istnieniu przesłanki o nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodach.

68 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 28 marca 2012 r., III AUa 1527/11, Lex nr 1168824.69 T. Brzezicki, op. cit., s. 608 i cytowane tam orzecznictwo.70 „Decyzje wydane w jakimkolwiek trybie nadzwyczajnym, które zmierzałyby do wzruszenia lub mo-

dyfikacji decyzji ZUS innych niż wymienione w art. 83 ust. 4 zd. 1 u.s.u.s., podlegają kontroli właści-wych sądów powszechnych wskutek wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 83 ust. 2 tej ustawy” (Postanowienie NSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014 r., II GSK 2344/13, LEX nr 1404594).

Anna Gronkiewicz

177

Postępowanie kontrolne prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Spo-łecznych jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, prowadzo-nym przez organ administracji publicznej. Jego odmienność polega na tym, że w trakcie przeprowadzania kontroli pierwszeństwo mają przepisy usta-wy o systemie ubezpieczeń społecznych czy przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (w przypadku płatników będących przedsiębior-cami), a dopiero w dalszej kolejności regulacje kodeksu postępowania ad-ministracyjnego. Zmodyfikowany jest także tryb odwoławczy oraz tryby dotyczące wzruszalności decyzji ostatecznych.

6. Postępowanie kontrolne u przedsiębiorcy — odrębności kontroli

Zgodnie z art. 92a u.s.u.s. do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Przepisy te przewidują pewne odrębności w stosunku do regulacji zawartych w ustawie o systemie ubez-pieczeń społecznych w przedmiocie kontroli ZUS. Poniżej zostaną zasygna-lizowane przedmiotowe odstępstwa71. Przede wszystkim dotyczą one czasu trwania kontroli, sposobu jej wszczęcia oraz szczególnych uprawnień kon-trolowanego płatnika składek.

Czas trwania kontroli u płatnika niebędącego przedsiębiorcą wyno-si miesiąc lub dwa w zależności od rodzaju i charakteru podejmowanych czynności kontrolnych. Czas kontroli podejmowanej u płatnika składek bę-dącego przedsiębiorcą jest ściśle limitowany przez postanowienia art. 83 u.s.d.g. (odpowiednio: 12, 18, 24, 48 dni roboczych). Ponadto w odnie-sieniu do przedsiębiorców obowiązuje zasada jednoczesnego prowadze-nia tylko jednej kontroli u przedsiębiorcy (art. 82 u.s.d.g.), co oznacza przykładowo, że w trakcie kontroli ZUS nie może być prowadzona kontrola skarbowa72.

Wszczęcie kontroli następuje po uprzednim doręczeniu przedsiębiorcy zawiadomienia o zamiarze jej podjęcia, a nie po okazaniu upoważnienia i legitymacji służbowej przez inspektora kontroli Zakładu. Kontrolę u przed-siębiorcy wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli.

71 Szerzej na temat kontroli przedsiębiorcy zob. opracowanie E. Śladkowskiej pt. Kontrola przedsiębior-cy zamieszczone w niniejszej monografii (s. 104).

72 Mimo wszystko istnieje wiele wyjątków od zasady jednoczesnego prowadzenia jednej kontroli u przed-siębiorcy, o czym mowa w art. 82 ust. 1 zd. 2 u.s.d.g., podobnie jak wiele wyjątków dotyczących odejścia od przyjętych limitów czasowych kontroli, na co wskazuje art. 83 ust. 2 u.s.d.g. W istocie rzeczy przesłanki wskazane w tych dwóch przepisach są analogiczne, a jedyną przesłanką znajdującą zastosowanie w kontroli ZUS wydaje się przesłanka niezbędności postępowania kontrolnego w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia albo konieczności zabezpieczenia dowo-dów jego popełnienia. Zob. Ł. Prasołek, op. cit., s. 1030.


178

Inaczej również kształtuje się instytucja wyłączenia pracownika, ponie-waż w przypadku kontroli przedsiębiorcy do wyłączenia zastosowanie znaj-duje art. 79a ust. 4 u.s.d.g., który pozwala na wyłączenie pracownika orga-nu kontroli, a nie tylko inspektora kontroli, na co wskazują przepisy u.s.u.s. Zatem zakres wyłączenia w przypadku kontroli ZUS u przedsiębiorcy jest szerszy niż zakres wyłączenia w przypadku kontroli prowadzonej u płatnika składek niebędącego przedsiębiorcą73.

Wśród szczególnych uprawnień kontrolowanego należy natomiast wy-mienić: prawo do żądania odszkodowania, jeżeli kontrolowany poniósł szkodę w wyniku czynności kontrolnych (art. 77 ust. 4 u.s.d.g.) oraz sprze-ciw przedsiębiorcy (art. 84c u.s.d.g.). Przedsiębiorca nadto zobowiązany jest — w przeciwieństwie do innych płatników — do prowadzenia książ-ki kontroli, która służy przedsiębiorcy do dokumentowania liczby i czasu trwania różnych kontroli jego działalności, w tym kontroli ZUS. Książka kontroli może mieć formę zbioru dokumentów bądź może być prowadzona w formie elektronicznej74.

Ocena kontroli przedsiębiorców prowadzonej na podstawie norm u.s.d.g. nie jest jednoznaczna, aczkolwiek przeważają negatywne opinie w zakresie nowo przyjętych regulacji. W ocenie C. Banasińskiego i M. By-chowskiej „Przepisy dotyczące kontroli prowadzą jednak do wniosku, że to, co powinno być przedmiotem z zakresu organizacji i zarządzania ad-ministracją i w efekcie dążenia do sprawnego zorganizowania administra-cji, jest zastępowane rozbudowaną regulacją normatywną, nie do końca przemyślaną i gwarantującą zakładane cele”75. W podobnym tonie wypo-wiada się W. Stachurski, który wskazuje, że z jednej strony ustawodaw-ca zwiększył ochronę prawną przedsiębiorców poprzez wzmocnienie zasa-dy pierwszeństwa przepisów u.s.d.g. i wzbogacenie procedury kontrolnej o nowe instytucje prawne, jak zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kon-troli oraz sprzeciw przedsiębiorcy, z drugiej strony zaś ustawodawca wpro-wadził zmiany w taki sposób, że system kontroli przedsiębiorców staje się nadmiernie rozbudowany, przez co z natury jest patologiczny. Zdaniem przywołanego autora ochroną przed nadmiernymi kontrolami przedsię-biorcy powinny być wyłącznie regulacje w przedmiocie liczby kontroli oraz czasu jej trwania u przedsiębiorcy, a nie rozbudowana nadmiernie instytu-cja sprzeciwu, której wykorzystanie może sprzyjać blokowaniu czynności kontrolnych przez przedsiębiorców, co może prowadzić do niewykonywania ciążących na przedsiębiorcy obowiązków76.

73 Ł. Prasołek, op. cit., s.1027–1028.74 Szerzej zob. art. 81 u.s.d.g. 75 C. Banasiński, M. Bychowska, Kontrola przedsiębiorcy w świetle ustawy o swobodzie działalności

gospodarczej. „Przegląd Prawa Handlowego”, nr 1/2010, s. 58. 76 W. Stachurski, Nowe zasady kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców. „Przegląd Ustawo-

dawstwa Gospodarczego”, nr 11/2009, s. 29–30.

Anna Gronkiewicz

179

7. Podsumowanie

Postępowanie kontrolne prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Spo-łecznych w trybie art. 86–97 u.s.u.s. jest szczególnym postępowaniem ad-ministracyjnym prowadzonym przez organ administracji publicznej, jakim jest ZUS. W postępowaniu kontrolnym mają zastosowanie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika zarówno z art. 123 u.s.u.s., jak i art. 180 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów wprost nakazuje stosowanie k.p.a., drugi zaś przyjmuje, że w postępowaniu przed Zakładem w sprawach ubezpie-czeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasady postępowa-nia77. Dodatkowo w odniesieniu do kontroli przedsiębiorców zastosowanie znajdują przepisy u.s.d.g., które dodatkowo modyfikują zarówno przepisy k.p.a., jak i postanowienia u.s.u.s., gdyż wprowadzają nieznaną im insty-tucję sprzeciwu. „W postępowaniu przed Zakładem znajdują zastosowanie prawie wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z wy-jątkiem kwestii związanych z możliwością wniesienia odwołania i rozstrzyg-nięć organu odwoławczego, z uwagi na przeniesienie kompetencji w tym zakresie na sąd powszechny, zgodnie z przepisem art. 83 u.s.u.s.”78.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez wykonywanie działalności kon-trolnej umożliwia sprawną realizację zadań z zakresu ubezpieczeń spo-łecznych. Tym samym obok instytucji pomocy społecznej przyczynia się do zwiększania bezpieczeństwa socjalnego (społecznego), do którego ist-nienia obywatele przywiązują znaczną wagę. Z kolei „Poszerzenie zainte-resowania bezpieczeństwa państwa o obszar bezpieczeństwa społecznego wynika z roli współczesnego państwa demokratycznego, którego obowiąz-kiem jest troska o obywateli, niezależnie od ich statusu materialnego […]. Bezpieczeństwo socjalne pojmowane jest zatem jako ochrona egzysten-cjalnych podstaw życia ludzi, zapewnienie możliwości zaspokajania indywi-dualnych potrzeb (materialnych i duchowych) oraz realizacji aspiracji ży-ciowych przez tworzenie warunków do pracy i nauki, ochronę zdrowia oraz gwarancje emerytalne”79.

Doskonalenie systemu zabezpieczenia socjalnego stanowi jeden z istot-nych elementów funkcjonowania państwa i jego bezpieczeństwa, co znala-

77 J. Wantoch-Rekowski, T. Brzezicki, W: J. Wantoch-Rekowski, red. nauk., Ustawa o systemie ubez-pieczeń społecznych…, op. cit., s. 718–719.

78 Ibidem, s. 719–720. Zob. też Postanowienie SN z dnia 24 maja 2011 r., II UK 350/10, LEX nr 1413534, Teza 1.

79 M. Leszczyński, Bezpieczeństwo społeczne a współczesne państwo. „Zeszyty Naukowe Akademii Marynarki Wojennej”. Rok LII, nr 2 (185)/2011, s. 124–125.


180

zło wyraz m.in. w Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej80.

Streszczenie

Niniejszy rozdział dotyczy kontroli płatników składek sprawowanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych co do wykonywania obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych. W artykule scharakteryzowano ZUS, jego strukturę i zadania, a następnie opisano postępowanie kontrolne, wskazując uprawnienia i obowiązki kontrolującego oraz kontrolowanych. W ostatniej części przedstawiano rozstrzygnięcia postępowania kontrolne-go oraz środki zaskarżenia od decyzji podejmowanych w następstwie kon-troli ZUS.

80 „Bezpieczeństwo socjalne osób i rodzin będzie zapewniane między innymi przez spójny system za-bezpieczenia społecznego. Planuje się stworzenie całościowego i efektywnego systemu zasiłków oraz świadczeń społecznych, stymulującego ekonomiczne usamodzielnianie się i podejmowanie za-trudnienia na otwartym rynku pracy oraz takiego, w którym unika się ryzyka długotrwałego wyklucze-nia społecznego” (Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, 2014, s. 53–54, http://www.bbn.gov.pl/pl/bezpieczenstwo-narodowe/akty-prawne-i-dokumenty-1/5973,Akty-praw ne-i-dokumenty-strategiczne.html [dostęp 29.04.2015]).

Anna Gronkiewicz

181

Agnieszka Ziółkowska

Kontrola świadczeniodawców prowadzona przez Narodowy Fundusz Zdrowiaw trybie art. 64 u.ś.o.z.


W wyniku reformy systemu ochrony zdrowia od 1999 r. wprowadzono powszechne ubezpieczenie zdrowotne jako podstawową formę opieki zdro-wotnej1. W nowym systemie od 2003 r. szczególną rolę odgrywa Narodowy Fundusz Zdrowia2, który jest dysponentem publicznych środków przezna-czonych na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej i w tej kwestii przy-sługują mu kompetencje kontrolne. NFZ występuje także jako strona umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jako ubezpieczyciel, korzystając z instrumentu takiej umowy, „powinien zadbać o to, aby świadczenia opieki zdrowotnej były udzielane wedle uzasadnionych potrzeb i na odpowied-nim poziomie medycznym i opiekuńczym”3. Od 2015 r. zmieniła się rola NFZ, gdyż wyceną świadczeń zamiast Funduszu zajmuje się Agencja Oceny Technologii Medycznych. W 2016 r. planowana jest reforma NFZ4.

Współczesna administracja publiczna odchodzi od modelu wykorzysty-wania jedynie środków władczych w zakresie wykonywania powierzonych zadań na rzecz form o charakterze niewładczym5, w tym właściwych dla prawa cywilnego, takich jak kontrakty cywilnoprawne. W doktrynie pod-kreśla się, że system opieki zdrowotnej po reformie wymyka się dotych-czasowej wąskiej administracyjnoprawnej koncepcji służby zdrowia oraz

1 Szerzej na temat ochrony zdrowia oraz zasad tej ochrony zob. J. Jończyk, Ochrona zdrowia. „Państwo i Prawo”, nr 2/2007, s. 3–8.

2 Dalej: NFZ.3 J. Jończyk, Ochrona zdrowia…, op. cit., s. 12.4 http://www.zdrowie.abc.com.pl/czytaj/-/artykul/bedzie-gruntowna-reforma-koszyka-swiadczen- gwarantowanych [dostęp 1.02.2016].5 Szerzej na ten temat zob. W. Chróścielewski, Imperium a gestia w działaniach administracji publicz-

nej (w świetle doktryny i zmian ustawodawczych lat 90.). „Państwo i Prawo”, nr 6/1995, s. 49–59.

182

„cywilnoprawnej teorii usług zdrowotnych i ochrony konsumenta”6. Kwestią otwartą pozostaje stopień intensywności kontroli właściwej dla prawa ad-ministracyjnego do swobody stron „w kształtowaniu i realizacji kontraktu cywilnoprawnego”7. Relacje między NFZ a świadczeniobiorcą należą do ka-tegorii stosunków administracyjnoprawnych8, ale nadzór i kontrola tego pierwszego może skutkować jego odpowiedzialnością cywilnoprawną (tzw. wina w nadzorze)9.


Regulacja prawna odnosząca się do zdań oraz struktury Narodowego Funduszu Zdrowia znajduje się w rozdziale 5 ustawy o świadczeniach opie-ki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z dnia 27 sierpnia 2004 r.10

Zgodnie z dyspozycją art. 96 u.ś.o.z. NFZ jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Potrzebę utworzenia tego typu podmiotów sygnalizowano już w okresie międzywojennym11, wska-zując, że zdania państwa wymykają się monteskiuszowskiemu podziałowi władzy i obejmują ponadto takie działania, jak interwencja społeczna, re-prezentacja państwa czy kontrola. W celu wykonania tych działań państwo tworzy podmioty, które zostają wyposażone we władztwo i stają się orga-nami państwa12.

Z cywilistycznego punktu widzenia NFZ jest osobą prawną, która zo-stała powołana ex lege na mocy u.ś.o.z. Jest jednocześnie państwową oso-bą prawną. Występuje w obrocie prawnym samodzielnie, jako odrębny od Skarbu Państwa podmiot13. W literaturze nie ma jednolitego stanowiska, czy NFZ jest osobą prawną typu fundacyjnego, a jej fundatorem jest pań-stwo, które określa jej zadania i strukturę14, czy też jest osobą prawną typu zakładowego działającego na podstawie wyodrębnionej masy majątkowej służącej do realizacji powierzonych zadań15. NFZ wykazuje także pewne cechy korporacyjne, takie jak gromadzenie i dystrybucja środków finanso-

6 J. Jończyk, Ochrona zdrowia…, op. cit., s. 14.7 T. Zimna, Zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Warszawa 2007, s. 161.8 Inaczej L. Bosek, Opinia prawna na temat zawierania umów o świadczenie usług podstawowej opieki

zdrowotnej i kontroli ich wykonania przez Narodowy Fundusz Zdrowia. „Zeszyty Prawnicze”, BAS, nr 1(33)/2012, s. 187; podobnie Wyrok SN z dnia 7 sierpnia 2003 r., sygn. IV CKN 393/01, Legalis. 9 M. Nestorowicz, Prawo medyczne. Warszawa 2010, s. 286.10 Dz.U., Nr 210, poz. 2135, dalej: u.ś.o.z.11 W. Makowski, Nowa nauka o państwie. Warszawa 1939, s. 207.12 M. Grzybowski, Organ państwa a państwowe jednostki organizacyjne w sferze zarządzania. „Glosa.

Przegląd Prawa Gospodarczego”, nr 2/2004, s. 4.13 Por. M. Urbaniak, Status prawny Narodowego Funduszu Zdrowia. W: K. Wojtczak, red., Prawo

i administracja. T. 8. Piła 2009, s. 125.14 Zob. K. Baka, G. Machulak, A. Pietraszewska-Macheta, A. Sidorko, Ustawa o świadczeniach opieki

zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz. Warszawa 2010, s. 688 i n.15 M. Urbaniak, Status prawny…, op. cit., s. 125.


183

wych poprzez zawieranie umów ze świadczeniodawcami. W zakresie środ-ków pochodzących ze składek na ubezpieczenie zdrowotne Fundusz dzia-ła w imieniu własnym na rzecz ubezpieczonych oraz osób uprawnionych do tych świadczeń na podstawie przepisów o koordynacji (art. 97 ust. 2 u.ś.o.z.). Fundusz nie wykonuje działalności gospodarczej i nie może być właścicielem podmiotów wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej (art. 97 ust. 5 i 6 u.ś.o.z.).

W doktrynie podkreśla się także, że NFZ w ujęciu systemowym nale-ży do grupy organizacji otwartych, „posiadających zdolność: doskonale-nia sposobów swego działania oraz dostosowania własnej zmienności do zmienności otoczenia”16. Jest to organizacja, której cele działania zostały zdeterminowane regulacją prawną dotyczącą zagwarantowania ochrony zdrowia, które to prawo zostało wprowadzone w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytu-cji RP i rozwinięte w ustawodawstwie zwykłym, w tym w u.ś.o.z.

Celem Funduszu jest zagwarantowanie świadczeń zdrowotnych17 uprawnionym podmiotom, przy czym świadczenia te są elementem za-dań publicznych. Stosunek prawny między NFZ a ubezpieczonym nawią-zuje się z mocy ustawy z uwagi na powszechny i obowiązkowy charak-ter ubezpieczenia zdrowotnego. W świetle orzecznictwa „stosunek między kasą chorych [obecnie NFZ — A.Z.] a świadczeniodawcą, którym z regu-ły jest zakład opieki zdrowotnej, ma charakter umownego zobowiązania, którego powstanie i wykonanie podlega ocenie z punktu widzenia prawa cywilnego”18. Ponadto, jak podkreślono w Wyroku SN z dnia 28 maja 2002 r., „istotą stosunku ubezpieczeniowego, także powszechnego ubezpiecze-nia zdrowotnego, jest bowiem to, że obowiązkowi podlegania ubezpiecze-niu i opłacania składki przez ubezpieczonego odpowiada jego prawo żąda-nia od ubezpieczyciela świadczeń na warunkach i w zakresie określonym w stosownej ustawie lub umowie, a pobieranie składek przez organ do tego powołany rodzi po jego stronie obowiązek udzielenia tych świadczeń po spełnieniu ryzyka ubezpieczeniowego”19.

Struktura Funduszu ma charakter dwuszczeblowy. W skład NFZ wcho-dzi centrala Funduszu oraz oddziały wojewódzkie, które są tworzone zgod-nie z podziałem terytorialnym państwa. W oddziałach wojewódzkich mogą być tworzone placówki terenowe na zasadach określonych w statucie Fun-duszu.

16 Zob. M. Zysnarska, Narodowy Fundusz Zdrowia — instytucja właściwa w polskim systemie opieki zdrowia. W: T. Maksymiuk, J. Skrzypczak, red., Polska polityka zdrowotna a akcesja Rzeczypospolitej do Unii Europejskiej. Poznań 2006, s. 212.

17 Na temat świadczenia zdrowotnego zob. W. Śniecikowski, Charakter prawny świadczenia zdrowotne-go jako publicznego prawa podmiotowego. „Państwo i Prawo”, nr 11/2003, s. 56–66.

18 Wyrok SN z dnia 7 sierpnia 2003 r., IV CKN 393/01, Lex, nr 279804.19 III UZP 3/02, OSNP 2002, nr 23, poz. 575.

Kontrola świadczeniodawców prowadzona przez Narodowy Fundusz Zdrowia...

184

Podstawą prawną działania NFZ jest u.ś.o.z. oraz statut. Od 1 stycz-nia 2015 r. obowiązuje nowy statut20 wydany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w u.ś.o.z. w brzmieniu nadanym ustawą z 22 lip-ca 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finanso-wanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw. Na skutek nowelizacji minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do na-dania poprzez rozporządzenie statutu Narodowemu Funduszowi Zdrowia. Dotychczas uprawnienie takie posiadał Prezes NFZ. Ratio legis nowelizacji było wzmocnienie nadzoru nad NFZ.

Organami NFZ są Rada Funduszu, Prezes, rady oddziałów wojewódz-kich, dyrektorzy oddziałów wojewódzkich. Rada Funduszu składa się z 10 członków powoływanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia21. Kadencja członków Rady trwa 5 lat. Podstawą działania Rady jest uchwalo-ny przez nią regulamin. Nie jest radą nadzorczą i nie posiada kompetencji nadzorczych, ale kontrolne, opiniodawcze i w ograniczonym zakresie sta-nowiące. W zakresie działalności kontrolnej dokonuje bieżącej kontroli NFZ we wszystkich aspektach jego działalności. Może delegować swoich człon-ków do samodzielnego wykonywania czynności kontrolnych oraz ma wgląd we wszelkie dokumenty związane z działalnością Funduszu.

Działalnością Funduszu kieruje Prezes, który reprezentuje Fundusz na zewnątrz. Prezesa NFZ powołuje i odwołuje Minister Zdrowia po zasięg-nięciu opinii Rady Funduszu. Minister Zdrowia powołuje i odwołuje także dyrektorów oddziałów wojewódzkich NFZ. Prezes wykonuje swoje zada-nia przy pomocy trzech zastępców, których powołuje minister właściwy do spraw zdrowia, na wniosek Prezesa Funduszu, po zasięgnięciu opinii Rady Funduszu, spośród osób wyłonionych poprzez otwarty i konkurencyjny na-bór. Spośród licznych zadań Prezesa wymienionych przykładowo w art. 102 ust. 5 u.ś.o.z. należy także przeprowadzanie kontroli, o której mowa w art. 64 u.ś.o.z., jeżeli z uzyskanych informacji wynika konieczność przepro-wadzenia takiej kontroli (pkt 21a). W art. 98 ust. 2 u.ś.o.z. ustawodawca przewidział domniemanie kompetencji na rzecz Prezesa w sprawach nieza-strzeżonych do zakresu zadań Rady Funduszu, rady oddziału wojewódzkie-go Funduszu lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu.

20 Z dnia 11 grudnia 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 1840).21 1) jednego członka powołuje się spośród kandydatów wskazanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich,

2) dwóch członków powołuje się spośród kandydatów wskazanych przez Trójstronną Komisję ds. Społeczno-Gospodarczych, 3) jednego członka powołuje się spośród kandydatów wskazanych przez stronę samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, 4) jednego członka powo-łuje się spośród kandydatów wskazanych przez organizacje pacjentów działających na rzecz praw pa-cjenta, zgłoszonych w terminie 14 dni od dnia publikacji na stronach Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw zdrowia ogłoszenia o zamiarze powołania człon-ka Rady Funduszu, 5) jednego członka powołuje się spośród kandydatów wskazanych wspólnie przez Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości i ministra właściwego do spraw wewnętrznych, 6) jednego członka powołuje się spośród kandydatów wskazanych przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, 7) jednego członka wskazuje Prezes Rady Ministrów, 8) dwóch członków wskazuje minister właściwy do spraw zdrowia.


185

W oddziałach wojewódzkich NFZ działają rady oddziałów wojewódzkich Funduszu mające charakter opiniodawczo-nadzorczy. W skład takiej rady wchodzi dziewięciu członków będących ubezpieczonymi zamieszkującymi na obszarze działania danego oddziału wojewódzkiego Funduszu, powo-ływanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia22. Podstawą dzia-łania rady jest uchwalony przez nią regulamin. Jednym z zadań rady jest kontrolowanie bieżącej działalności oddziału wojewódzkiego Funduszu we wszystkich dziedzinach jego działalności (art. 106 ust. 10 pkt 6 u.ś.o.z.).

Dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ kieruje oddziałem wojewódzkim i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego od-działu. Dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw zdrowia, po zasięgnięciu opinii rady oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu. Przy czym przyjmuje się domniemanie zgody, gdyż niewydanie opinii w terminie 14 dni jest rów-noznaczne z akceptacją kandydata na dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu albo zgodą na jego odwołanie. Do zadań dyrektora należy m.in. kontrola i monitorowanie: ordynacji lekarskich, realizacji umów o udziela-nie świadczeń opieki zdrowotnej, realizacji prawa do świadczeń dla ubezpie-czonych, o których mowa w art. 5 pkt 44a i 44b u.ś.o.z.; a także przepro-wadzanie kontroli świadczeniodawców i aptek (art. 107 ust. 5 pkt 12 i 13 u.ś.o.z.) oraz kontrola, monitorowanie i rozliczanie umów, o których mowa w art. 41 i art. 48 ustawy o refundacji (art. 107 ust. 5 pkt 22 u.ś.o.z.).

Co prawda NFZ jest stroną umowy cywilnoprawnej, jednak przepisy u.ś.o.z. wyposażyły go w uprawnienia władcze powodujące, że w zakresie kontroli nie istnieje równorzędność podmiotów. Z tego powodu NFZ ma wobec świadczeniodawców przymiot organu kontroli.

22 W tym: 1) dwóch członków powołuje się spośród kandydatów wskazanych przez sejmik wojewódz-twa, 2) dwóch członków powołuje się spośród kandydatów wskazanych przez właściwego wojewodę, 3) jednego członka powołuje się spośród kandydatów wskazanych przez konwent powiatów z danego województwa, 4) jednego członka powołuje się spośród kandydatów wskazanych przez właściwą miejscowo wojewódzką komisję dialogu społecznego, 5) jednego członka powołuje się spośród kan-dydatów wskazanych przez organizacje pacjentów działających na rzecz praw pacjenta, zgłoszonych w terminie 14 dni od dnia publikacji na stronach Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługujące-go ministra właściwego do spraw zdrowia ogłoszenia o zamiarze powołania członka rady, 6) jednego członka powołuje się spośród kandydatów wskazanych przez reprezentatywne organizacje pracodaw-ców, 7) jednego członka powołuje się spośród kandydatów wskazanych wspólnie przez właściwego szefa wojewódzkiego sztabu wojskowego, właściwego komendanta wojewódzkiego Policji i właściwe-go komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej.


186

3. Znaczenie i charakter postępowania

Podstawą prawną postępowania kontrolnego prowadzonego przez NFZ są akty powszechnie obowiązujące: u.ś.o.z. oraz rozporządzenie z 2014 r.23, a także przepisy wewnętrzne, tj. zarządzenie Prezesa NFZ24. Postępowanie kontrolne jest do tej pory prowadzone przez NFZ bez stosowania zasad kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców. Zgodnie z projektem ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowa-nych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw25 ma stosować wspomniane zasady z wyjątkiem ograniczeń co do liczby i czasu kontroli. Projektowana zmiana wynikała m.in. z raportu Najwyższej Izby Kontroli (dalej: NIK): „prowadzenie kontroli świadczeniodawców oraz weryfikacja wykonania zakontraktowanych świadczeń opieki zdrowotnej przez Naro-dowy Fundusz Zdrowia” (P/12/142), w którym wskazano m.in. na niewy-starczającą liczbę kontroli wykonywanych przez NFZ. Sytuacja ta w ocenie NIK spowodowana była przede wszystkim niskim poziomem zatrudnienia pracowników na stanowiskach kontrolerskich, co nie pozwalało na zaplano-wanie kontroli każdego świadczeniodawcy co najmniej raz na 5 lat (zgodnie z zarządzeniem Prezesa NFZ z 2009 r.) oraz na realizowanie w szerszym zakresie kontroli kompleksowych. Prawdopodobieństwo kontroli świadcze-niodawcy jest mniejsze niż średnio raz na 10 lat26, skutkiem tego stwier-dzono niewydolność systemu kontroli, a co za tym idzie — osłabienie jego prewencyjnej roli wobec świadczeniodawców. W założeniach wskazano ko-nieczność wyłączenia art. 82 (dotyczącego zakazu równoczesnych kontroli) i art. 83 (regulującego czas trwania kontroli w ciągu roku) ustawy o swo-bodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r.27 i jednocześnie stosowanie art. 7928 i art. 80a29 tej ustawy. Materia ta jest regulowana odmiennie w przepisach u.ś.o.z. oraz rozporządzeniu z 2014 r. Jednocześ-nie należy szczególnie mocno podkreślić, że akty podstawowe nie mogą modyfikować materii prawnych regulowanych ustawowo.

23 Z dnia 21 sierpnia 2014 r. w sprawie planowania, przygotowywania i prowadzenia kontroli oraz reali-zacji wyników kontroli świadczeniodawców (Nr 55/2014/DSOZ, NFZ.2014.55).

24 Zarządzenie nr 23/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 maja 2009 r. ze zm. w sprawie planowania, przygotowania i prowadzenia postępowania kontrolnego oraz realizacji wyników kontroli.

25 Druk nr 2505, Sejm VII kadencji, s. 43–44. Nowela weszła w życie w dniu 1 stycznia 2015 r.26 Średnia częstość kontroli świadczeniodawcy w latach 2009–2011 np. dla udzielających świadczeń

w podstawowej opiece zdrowotnej wynosiła raz na 24 lata, a w leczeniu stomatologicznym — raz na 18 lat. Zob. http://mojepanstwo.pl/dane/nik_raporty/33625,prowadzenie-kontroli-swiadczeniodaw-cow-weryfikacja-wykonania-zakontraktowanych-swiadczen [dostęp 13.02.2015].

27 Tekst jednolity z dnia 24 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 672) ze zm., dalej: u.s.d.g.28 Odnoszący się do zawiadomienia o wszczęciu kontroli, m.in. kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż

po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawia-domienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia. Na wniosek przedsiębiorcy kontrola może być wszczęta przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.

29 Regulujący problematykę miejsca kontroli.


187

W uzasadnieniu tych zmian podkreśla się, że wyłączenie ww. przepi-sów wynika ze specyfiki kontroli wykonania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ponieważ NFZ nie kontroluje działalności gospodarczej przedsiębiorcy (nie ma takich uprawnień), lecz wykonanie zawartej umowy cywilnoprawnej.

W praktyce od wielu lat podnosi się, że działalność lecznicza to działal-ność gospodarcza, która jest wykonywana przez osoby i podmioty będące przedsiębiorcami30. Skoro tak, to w zakresie ich kontroli należy stosować u.s.d.g. Z tym poglądem nie zgadza się NFZ, argumentując, że nie jest organem administracyjnym wyposażonym w imperium, a jego uprawnienia mają jedynie charakter cywilny i wynikają z zawartych umów. S. Molęda31 podkreśla, że ten argument od 2009 r. jest nieaktualny, gdyż nowelizacja u.s.d.g. nie tylko rozszerzyła zakres kontroli na wszystkich przedsiębior-ców, ale także poszerzyła definicję „właściwego organu” na inne organy publiczne i państwowe jednostki organizacyjne, w tym NFZ.

NFZ wskazuje, że zajmuje się kontrolą wykonywania zawartych umów, a nie działalności gospodarczej, konsekwentnie pomijając przy tym, że w jej ramach są one wykonywane. To twierdzenie można byłoby uznać za właściwe, jeżeli przedmiotowa nowelizacja w całości wyłączałaby stosowa-nie przepisów u.s.d.g. w stosunku do przedsiębiorców udzielających świad-czeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych. Częściowe wyłączenie pogłębia jedynie wątpliwości interpretacyjne w odniesieniu do zasad prze-prowadzania kontroli u przedsiębiorców prowadzących działalność leczni-czą. Podkreślanie, że NFZ kontroluje wykonanie umów, stanowi przesłankę do dalszego podkreślania odrębności kontroli prowadzonej przez NFZ oraz unikania stosowania u.s.d.g., co przynosi negatywne konsekwencje w po-staci niezrozumienia istoty postępowania kontrolnego prowadzonego przez Fundusz.

Postępowanie kontrolne prowadzone przez NFZ w trybie art. 64 u.ś.o.z. jest szczególnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez instytucję publiczną, którą ustawodawca wyposażył we władztwo admi-nistracyjne w takim zakresie, w jakim prowadzi postępowanie kontrolne. W pozostałym zakresie, tj. wówczas, kiedy występuje jako podmiot zawie-rający umowy o świadczenie usług medycznych, występuje jako podmiot stosunku cywilnoprawnego. Jednak trudno w tym przypadku mówić o rów-ności podmiotów, co jest znamienne dla stosunków prawnych występują-cych w tej gałęzi prawa.

30 S. Molęda, Kontrola NFZ nie może naruszać praw przedsiębiorców. „Puls Medycyny”, nr 16 (291)/2014, s. 32. Jak wskazuje autor, pewne wątpliwości w tym przedmiocie mogą dotyczyć SP ZOZ-ów.

31 Ibidem.


188

W postępowaniu kontrolnym mają zastosowanie takie zasady kodek-su postępowania administracyjnego, jak zasada legalności, uwzględniania interesu publicznego i słusznego interesu stron, pogłębiania zaufania do organów państwa, udziału stron w postępowaniu, wyjaśniania, szybkości (choć brak ustawowego określenia czasu trwania kontroli), pisemności (przejawiającej się przede wszystkim w konieczności sporządzania proto-kołów). Ze względu na istotę tego postępowania bez wątpienia nie stosuje się w nim zasady ugodowości.


Zakresem kontroli wykonywanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia zgodnie z art. 64 u.ś.o.z. objęto:

1. organizację i sposób udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności (np. prawdziwość danych zawartych przez świad-czeniodawcę w ofercie32); przedmiotem kontroli mogą być nadto np. pomieszczenia, w których udzielano świadczeń, pod kątem spełnie-nia wymogów określonych dla danego rodzaju świadczeń; pomiesz-czenia, w których udzielano świadczeń, pod względem wyposażenia w niezbędną aparaturę i sprzęt medyczny posiadający stosowne certyfikaty, atesty i inne dokumenty potwierdzające dopuszczenie do użytku oraz aktualne przeglądy dokonane przez uprawnione podmioty, albo czy kierownik podmiotu leczniczego zmienił dane zgłoszone do NFZ, gdy lekarz zakończył współpracę, przebywa na dłuższym urlopie lub zwolnieniu; czy świadczeniodawcy podali do wiadomości świadczeniobiorców informacje o godzinach i miejscach udzielania świadczeń w poszczególnych zakresach, kontrola tablic informacyjnych i ogłoszeń (np. o trybie składania skarg i wniosków oraz prawach pacjenta, o numerach telefonów alarmowych ratow-nictwa medycznego („112” i „999”);

2. udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z wymaganiami określonymi w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej — zakres tej kontroli zależy od treści zawartej umowy, w szczególności od charakteru świadczenia, które ma być w jej ramach świadczone;

3. zasadność wyboru leków i wyrobów medycznych, w tym przedmio-tów ortopedycznych i środków pomocniczych stosowanych w lecze-niu, rehabilitacji i badaniach diagnostycznych. W zakresie kontro-li zasadności wyboru leków jest to kontrola inna niż sprawowana przez właściwe izby lekarskie. Fundusz sprawdza, czy przepisane

32 Uzasadnienie Wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r., VI SA/Wa 1885/12, Legalis.


189

leki są uzasadnione ze względu na informacje i wywiad zdrowot-ny utrwalany w dokumentacji medycznej (np. czy leki na choro-bę Alzheimera przepisano osobie, która rzeczywiście choruje na tę chorobę). W razie stwierdzenia uchybień w tym obszarze NFZ żąda zwrotu refundacji leku. Zasadność wyboru wyrobów medycznych, w tym przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych sto-sowanych w leczeniu, rehabilitacji, sprawowana jest przez Fundusz na etapie realizacji wniosku;

4. przestrzeganie zasad wystawiania recept — zasady wystawiania re-cept określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 8 marca 2012 r. w sprawie recept lekarskich33. Zgodnie z § 29 tego aktu kontrola wystawiania recept na leki, środki spożywcze specjalnego przezna-czenia żywieniowego, wyroby medyczne obejmuje badanie i ocenę działań osoby wystawiającej receptę w zakresie: 1) zgodności da-nych zamieszczonych na recepcie z prowadzoną dokumentacją me-dyczną, 2) prawidłowości wystawienia recepty oraz zgodności jej wystawienia z przepisami prawa. Wynika z tego, że zakresem kon-troli objęto zarówno recepty refundowane, jak też nierefundowane. Jak podkreśla R. Tymiński, zakres kontroli sprawowanej przez NFZ w tym przypadku nie jest jednakowy. „W przypadku recept niere-fundowanych NFZ bada wyłącznie: zgodności danych zamieszczo-nych na recepcie z prowadzoną dokumentacją medyczną; prawidło-wość wystawienia recepty; zgodności jej wystawienia z przepisami prawa”34. Kontrola NFZ wystawiania recept refundowanych (tzw. ordynacji lekarskich) dotyczy zarówno świadczeniodawców mają-cych zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak i lekarzy, z którymi Fundusz zawarł umowy indywidualne upo-ważniające do wystawiania recept refundowanych. Zawarcie przez świadczeniodawcę umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowot-nej z NFZ wiąże się z automatycznym uzyskaniem przez lekarzy udzielających świadczeń u tego świadczeniodawcy statusu lekarza ubezpieczenia zdrowotnego uprawnionego do wystawiania recept refundowanych. Podstawę prawną do wydawania recept refundo-wanych stanowi ustawa o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyrobów medycznych z dnia 12 maja 2011 r.35, podstawą kontroli zaś jest art. 48 ust. 7 tej ustawy. Zgodnie z § 3 Zarządzenia nr 50/2012/DGL Prezesa

33 Tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 319 ze zm.34 R. Tymiński, Czy NFZ może skontrolować każdą receptę, nawet nierefundowaną, http://prawaleka

rzy.pl/artykuly/czy-nfz-moze-skontrolowac-kazda-recepte-nawet-nierefundowana-16 [dostęp 18.02.2015].

35 Dz.U., Nr 122, poz. 696 ze zm.


190

Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 8 sierpnia 2012 r. w spra-wie planowania, przygotowywania i prowadzenia kontroli wysta-wiania i realizacji recept na refundowane leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyroby medyczne, oddziały wojewódzkie NFZ mogą przeprowadzać kontrole u świad-czeniodawców oraz osób uprawnionych, w szczególności pod wzglę-dem: spełniania przez wypisywane recepty wymogów formalnych, stanowiących podstawę wydania refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyro-bów medycznych, w tym sprawdzenie prawidłowości użytych dru-ków recept, prawidłowości naniesienia danych dotyczących osoby uprawnionej albo świadczeniodawcy; czytelności danych na recep-cie i prawidłowości dokonanych poprawek; kompletności i popraw-ności danych niezbędnych do wystawienia recepty; przestrzegania zasad wystawiania recept, w tym zgodności danych umieszczonych na receptach z prowadzoną dokumentacją medyczną oraz z innymi regulacjami prawnymi obowiązującymi w tym zakresie; zgodności uprawnień świadczeniobiorcy umieszczonych na recepcie ze stanem faktycznym; udokumentowania zasadności wyboru refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywienio-wego oraz wyrobów medycznych. Kontrole przeprowadzane są pod względem legalności, rzetelności i celowości.

Jak podkreśla się w doktrynie, „kontrola ordynacji lekowej NFZ ma charakter administracyjny, jest przeprowadzana zgodnie z wytycznymi określonymi w ustawie refundacyjnej, które w żaden sposób nie nawiązują do koncepcji swobody wykonywania zawodu, zgodnie z sumieniem oraz ze wskazaniami aktualnej wiedzy medycznej”36. Podkreśla się także, że usta-wodawca zbyt szeroko określił prawo do kontroli w tym zakresie37.

Nieprawidłowości dotyczące wskazanego zakresu, jak wynika z infor-macji o wynikach kontroli ordynacji lekarskiej przeprowadzonych przez od-działy wojewódzkie NFZ w trzecim kwartale 2014 r.38, dotyczą m.in. wysta-wiania recept niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie kontroli (np. polegające na oznaczeniu poziomu odpłatności niezgodnie z obowiązu-jącymi w tym zakresie przepisami; braku oznaczenia na recepcie poziomu odpłatności; ordynacji leków refundowanych niezgodnie ze wskazaniami refundacyjnymi; wystawieniu recept na leki refundowane w ilościach prze-kraczających 3-miesięczne stosowanie) oraz nieprawidłowości w zakresie

36 T. Mróz, red., Uwarunkowania systemu opieki zdrowotnej w Polsce — aspekty prawne i socjologiczne. Białystok 2012, s. 114.

37 A. Zemke-Górecka, Patologia relacji pomiędzy Narodowym Funduszem Zdrowia a świadczeniodawcą. W: P.J. Suwaj, D.R. Kijowski, red., Patologie w administracji publicznej. Warszawa 2009, s. 671.

38 http://www.nfz.gov.pl/new [dostęp 18.02.2015].


191

prowadzenia dokumentacji medycznej polegające np. na braku wpisów w dokumentacji medycznej dotyczących porady ambulatoryjnej, wywia-du lekarskiego, wyników badań diagnostycznych, zaordynowanych leków oraz wystawionych recept; braku diagnozy, rozpoznania choroby, problemu zdrowotnego, urazu, których lek dotyczy; brak adnotacji o ilości przepisa-nych leków, sposobie dawkowania; brakach formalnych w dokumentacji medycznej; niezgodności danych na receptach z dokumentacją medyczną (np. inne dawkowanie)39.

Zasady prowadzenia dokumentacji medycznej określają odpowiednie przepisy odnoszące się do prowadzenia dokumentacji medycznej, m.in.:

• rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w spra-wie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania40,

• rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2011 r. w sprawie rodzaju i zakresu oraz sposobu prze-twarzania dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej utworzonych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych41,

• rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie rodzajów i za-kresu dokumentacji medycznej prowadzonej w podmiotach leczni-czych dla osób pozbawionych wolności oraz sposobu jej przetwa-rzania z dnia 2 lutego 2011 r.42

Zgodnie z wymienionym jako pierwszym rozporządzeniem dokumen-tację medyczną stanowi: dokumentacja indywidualna — odnosząca się do poszczególnych pacjentów korzystających ze świadczeń zdrowotnych oraz dokumentacja zbiorcza — odnosząca się do ogółu pacjentów lub określo-nych grup pacjentów korzystających ze świadczeń zdrowotnych. Doku-mentacja indywidualna obejmuje dokumentację indywidualną wewnętrzną — przeznaczoną na potrzeby podmiotu udzielającego świadczeń zdrowot-nych, zwanego dalej „podmiotem”, a także dokumentację indywidualną ze-wnętrzną — przeznaczoną na potrzeby pacjenta korzystającego ze świad-czeń zdrowotnych udzielanych przez podmiot. Dokumentację indywidualną wewnętrzną stanowią w szczególności: 1) historia zdrowia i choroby, 2) historia choroby, 3) karta noworodka, 4) karta indywidualnej opieki pie-

39 Sąd Apelacyjny w Warszawie — VI Wydział Cywilny w Wyroku z dnia 23 listopada 2012 r. (VI ACa 785/12, Legalis) stwierdził, że „naruszenia […] miały charakter rażący, skoro trwały przez cały kon-trolowany okres, a ich rozmiar i znaczenie z punktu widzenia zasad dokumentowania świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych pacjentom (brak adnotacji o przepisanych lekach oraz o udzielonych poradach w dniu wystawienia recepty, brak oznaczenia imieniem i nazwiskiem każdej strony doku-mentacji, opisu badania przedmiotowego oraz autoryzacji wpisów) były bardzo istotne. Prowadzona w ten sposób dokumentacja nie dawała bowiem rzetelnych informacji o osobie lekarza, który udzielił porady, osobie pacjenta, któremu porady udzielono, oraz o dokonanych badaniach i przepisanych lekach. Taki sposób jej prowadzenia zaprzeczał więc samej idei dokumentacji medycznej”.

40 Dz.U. z 2014 r., poz. 177 ze zm.41 Dz.U., Nr 125, poz. 712.42 Dz.U., Nr 39, poz. 203 ze zm.


192

lęgniarskiej, 5) karta indywidualnej opieki prowadzonej przez położną, 6) karta wizyty patronażowej, 7) karta wywiadu środowiskowo-rodzinnego. Dokumentację indywidualną zewnętrzną stanowią w szczególności: 1) skierowanie do szpitala lub innego podmiotu, 2) skierowanie na badanie diagnostyczne lub konsultację, 3) zaświadczenie, orzeczenie, opinia lekar-ska, 4) karta przebiegu ciąży, 5) karta informacyjna z leczenia szpitalnego, 6) informacja lekarza leczącego pacjenta w poradni specjalistycznej dla le-karza podstawowej opieki zdrowotnej o rozpoznaniu, sposobie leczenia, ro-kowaniu, ordynowanych produktach leczniczych lub środkach spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, w tym o okresie ich stosowania i dawkowania oraz o wyznaczonych wizytach kontrolnych. Za taką doku-mentację należy także uznać tzw. kartę diagnostyki i leczenia onkologicz-nego (potocznie: karta onkologiczna) wydaną na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 grudnia 2014 r.43

W dokumentacji indywidualnej wewnętrznej dokonuje się wpisu o wy-daniu dokumentacji indywidualnej zewnętrznej zawierającego jej dokładny opis lub załącza jej kopię. Wpisu w dokumentacji dokonuje się niezwłocznie po udzieleniu świadczenia zdrowotnego, w sposób czytelny i w porządku chronologicznym. Każdy wpis w dokumentacji opatruje się oznaczeniem osoby dokonującej wpisu44. Jak wskazuje A. Paszkowski, np. „Faktura zakupu odżywek do żywienia dojelitowego, jako niestanowiąca elementu dokumentacji medycznej, również tej o charakterze dodatkowym wynika-jącym ze Standardów Żywienia Pozajelitowego i Żywienia Dojelitowego, nie może być co do zasady przedmiotem dokonywanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia kontroli sposobu prowadzenia dokumentacji medycz-nej dotyczącej świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych”45.

Zgodnie z art. 26 i art. 27 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta46 pacjent ma prawo do udostępniania dokumentacji medycznej m.in. poprzez wydanie oryginału za pokwitowa-niem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, jeżeli uprawnio-ny organ lub podmiot żąda udostępnienia oryginałów tej dokumentacji. Niemniej z treści np. § 9 ust. 2 pkt 4, § 15 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej i rodzajów jej przetwarzania47 wynika, że doku-mentacja indywidualna wewnętrzna pacjenta przeznaczona jest na potrze-

43 Dz.U., poz. 1751.44 Szerzej na temat dokumentacji medycznej zob. R. Kubiak, Prawo medyczne. Warszawa 2014, s. 175–203.45 A. Paszkowski, Faktura jako niebędąca częścią dokumentacji medycznej nie jest przedmiotem kon-

troli NFZ, www.zdrowie.abc.com.pl [dostęp 18.02.2015].46 Dz.U., Nr 52, poz. 419 ze zm.47 Dz.U., Nr 252, poz. 1697.


193

by podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych. W jej skład wchodzą także wyniki badań diagnostycznych zleconych w ramach prowadzonej opieki medycznej. Pacjent ma prawo otrzymać na żądanie kopie lub ksero-kopie wyników.

Zakres przedmiotowy kontroli wobec świadczeniodawców został zatem określony w sposób szeroki i przykładowy. Zwroty, którymi posłużył się ustawodawca w wyliczeniu, są pojęciami bardzo pojemnymi, zapewniają-cymi elastyczność stosowania regulacji. Nawiasem warto także dodać, że NFZ przeprowadza kontrole aptek48.

3.2. Kryteria kontroli

Kontrole, o których mowa wyżej, przeprowadzane są pod względem legalności, rzetelności i celowości. Legalność znajduje swoje umocowanie konstytucyjne (art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP). Kryterium to w przypad-ku kontroli NFZ oznacza badanie zgodności działania świadczeniobiorców z prawem, zarówno powszechnie obowiązującym, jak i prawem wewnętrz-nym (np. regulaminami), ale także „umowami (w szczególności umowa-mi zawartymi z NFZ) i innymi aktami, choćby decyzjami administracyjny-mi (np. sanepidu)”49. Jednak działanie to powinno być dwutorowe: bada się z jednej strony istnienie podstawy prawnej do określonego działania, a z drugiej — czy aktywność tego podmiotu nie narusza ustalonego porząd-ku prawnego. Kryterium legalności ma pierwszorzędne znaczenie, pozosta-łe są jego pochodnymi, gdyż muszą pozostawać w zgodności z legalnością.

Posługując się kryterium rzetelności, kontroler bada, czy obowiązki są wykonywane z należytą starannością i czy są właściwie dokumento-wane „zgodnie z rzeczywistością, we właściwej formie i właściwych ter-minach, bez pomijania określonych faktów i okoliczności (w szczególności chodzi tu o dokumentację medyczną)”50. Rzetelność oznacza nadto dba-łość o „dochowanie istniejących standardów, reguł i parametrów w danej działalności”51. Stosowanie kryterium celowości pozwala ocenić zgodność z celami określonymi dla działalności objętej kontrolą. Treścią kryterium celowości jest także stopień realizacji zadań, ich racjonalności oraz przy-datności.

48 Szerzej na ten temat zob. A. Śliwczyński, Zadania Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie moni-torowania i kontroli refundacji w aptekach. W: M. Konarski, M. Woch, red., Opieka zdrowotna w sy-stemie władzy publicznej w Polsce. T. 1. Warszawa 2013, s. 101–126.

49 R. Budzisz, Uprawnienia kontrolne NFZ (cz. 1). „Gazeta Lekarska”, nr 3/2013, s. 29.50 Ibidem.51 J. Jagielski, Kontrola administracji…, op. cit., s. 61.


194


W postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez Fundusz w zakresie określonym w art. 64 u.ś.o.z. zastosowanie znajduje zasada oficjalności w zakresie jego wszczęcia, gdyż jest ono inicjowane z urzędu z inicjatywy NFZ albo na skutek zastrzeżeń zgłoszonych przez świadczeniobiorców.

W świetle obowiązującego prawa Narodowy Fundusz Zdrowia przepro-wadza kontrole ad hoc, w razie potrzeby, albo kontrole planowe. Do kon-troli pierwszego rodzaju należy:

1. kontrola doraźna — to kontrola przeprowadzana poza rocznym pla-nem kontroli oddziału wojewódzkiego NFZ przez jedną właściwą jednostkę organizacyjną NFZ w jednym podmiocie kontrolowanym,

2. kontrola doraźna koordynowana — to kontrola przeprowadzana poza rocznym planem kontroli koordynowanych NFZ przez więcej niż jedną właściwą jednostkę organizacyjną NFZ.

3. Kontrole tego typu przeprowadza się w szczególności w przypadku:4. potrzeby wstępnego zbadania określonych zagadnień, by opraco-

wać projekt programu kontroli (kontrola rozpoznawcza),5. badania sposobu wykorzystania uwag i wniosków zawartych w wy-

stąpieniach pokontrolnych (kontrola sprawdzająca),6. rozpatrywania skarg i wniosków (kontrola skargowa),7. konieczności zbadania uzyskanych informacji o występujących nie-

prawidłowościach (kontrola problemowa).Decyzję o przeprowadzeniu kontroli doraźnej podejmuje dyrektor od-

działu wojewódzkiego NFZ z własnej inicjatywy, na zlecenie Prezesa NFZ lub na wniosek innych podmiotów, a w odniesieniu do kontroli doraźnej ko-ordynowanej decyzję podejmuje Prezes NFZ lub upoważniony przez niego zastępca Prezesa NFZ.

Do drugiej kategorii kontroli należy zaliczyć:1. planową kontrolę koordynowaną — jest to kontrola ujęta w rocz-

nym planie kontroli koordynowanych NFZ, wykonywana według jednego programu przez więcej niż jedną właściwą jednostkę or-ganizacyjną NFZ,

2. planowaną kontrolę niekoordynowaną — tj. kontrolę ujętą w rocz-nym planie kontroli oddziału wojewódzkiego NFZ, wykonywaną przez ten oddział według tematyki i metodyki kontroli,

3. kontrolę ujętą w rocznym planie kontroli koordynowanych NFZ — to zatwierdzony przez Prezesa NFZ, podzielony na kwartały, plan kontroli koordynowanych, przewidzianych do przeprowadzenia w danym roku przez poszczególne oddziały wojewódzkie NFZ.


195

Zgodnie z zarządzeniem Prezesa NFZ z dnia 21 sierpnia 2014 r.52 celem planowania kontroli jest stworzenie warunków do koncentracji działalności kontrolnej NFZ na najważniejszych zagadnieniach związanych z efektyw-nym zarządzaniem środkami publicznymi, przeznaczonymi na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej, z uwzględnieniem optymalnego wykorzysta-nia potencjału kontrolnego NFZ (§ 4 ust. 1). Planowanie kontroli wymaga podjęcia szeregu czynności planistycznych i przygotowania w Centrali NFZ rocznego planu kontroli koordynowanych NFZ, a w oddziałach wojewódz-kich NFZ — rocznego planu kontroli oddziału wojewódzkiego NFZ. Komór-ki organizacyjne Centrali NFZ i oddziały wojewódzkie NFZ przygotowują propozycje do rocznego planu kontroli koordynowanych NFZ obejmujące wykazy tematów kontroli proponowanych do zamieszczenia w tym planie. Departament Świadczeń Opieki Zdrowotnej na podstawie propozycji do rocznego planu kontroli koordynowanych NFZ zgłoszonych przez komórki organizacyjne Centrali NFZ i oddziały wojewódzkie NFZ opracowuje projekt rocznego planu kontroli koordynowanych NFZ i przedkłada go do akceptacji Prezesowi NFZ do dnia 31 października roku poprzedzającego rok, którego dotyczy ten plan. Dyrektorzy oddziałów wojewódzkich NFZ zatwierdzają roczne plany kontroli oddziałów wojewódzkich NFZ w terminie do dnia 15 grudnia roku poprzedzającego rok, którego dotyczy plan. Przekazują za-twierdzone roczne plany kontroli oddziałów wojewódzkich NFZ do Departa-mentu w Centrali NFZ w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rok, którego dotyczy plan. Roczny plan kontroli oddziału wojewódzkiego NFZ zatwierdzony przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ stanowi ogólne zlecenie przeprowadzenia kontroli w zakresie zadań kontrolnych ob-jętym tym planem.

Jak wynika z powyższego, Fundusz wykorzystuje instrumenty charak-terystyczne dla działania administracji publicznej, tzn. działa na przyszłość w formie aktów planowania.

4.1. Przebieg postępowania kontrolnego

Celem postępowania kontrolnego jest ustalenie stanu faktycznego na podstawie zasady prawdy obiektywnej, która z kolei łączy się z koniecznoś-cią realizacji zasady praworządności. Bez wątpienia bowiem prawidłowe, tj. zgodne z prawem, ustalenie stanu faktycznego jest gwarantem właściwego zastosowania normy prawnej.

Wszczęte postępowanie kontrolne prowadzi kontroler, czyli pracownik NFZ przeprowadzający kontrolę podmiotu kontrolowanego albo osoba nie-będąca pracownikiem NFZ przeprowadzająca kontrolę na podstawie upo-

52 Nr 55/2014/DSOZ, NFZ.2014.55.


196

ważnienia wydanego przez kierownika właściwej jednostki organizacyjnej. NFZ dokonuje czynności zgodnie z przepisami prawa, programem kontro-li lub tematyką i wskazówkami metodycznymi, efektywnie wykorzystując czas przewidziany na przygotowanie się do kontroli oraz jej przeprowadze-nie. Kontrole przeprowadzają zespoły kontrolujące, jednak w skład zespołu prowadzącego kontrolę dokumentacji medycznej oraz jakości i zasadności udzielanych świadczeń powinna wchodzić osoba posiadająca wykształce-nie medyczne odpowiadające zakresowi prowadzonej kontroli (zob. art. 64 ust. 3 u.ś.o.z.). Z kolei kontrole dokumentacji medycznej oraz jakości i zasadności udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej podmiot zobowiąza-ny do finansowania świadczeń ze środków publicznych może zlecić w ra-zie potrzeby osobie posiadającej wykształcenie medyczne odpowiadające zakresowi prowadzonej kontroli, a w przypadku konieczności zbadania lub rozstrzygnięcia określonych zagadnień wymagających specjalnych kwalifi-kacji — powołać specjalistę w danej dziedzinie (art. 64 ust. 4 u.ś.o.z.). Kie-rownik właściwej jednostki organizacyjnej NFZ prowadzącej kontrolę wy-znacza kierownika zespołu kontrolującego. Wyjątkowo, w uzasadnionych przypadkach, dopuszcza się przeprowadzanie kontroli jednoosobowo (§ 10 zarządzenia Prezesa NFZ).

Imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli wydaje kierownik właściwej jednostki organizacyjnej NFZ. W przypadku, gdy w trakcie prze-prowadzania kontroli zaistnieje konieczność rozszerzenia zakresu kontroli, kierownik właściwej jednostki organizacyjnej NFZ rozszerza zakres kon-troli, dokonując stosownej adnotacji na upoważnieniu. Podobnie wygląda wydłużenie ważności upoważnienia. O dokonanych czynnościach kierownik właściwej jednostki organizacyjnej NFZ zawiadamia kierownika podmiotu kontrolowanego w formie pisemnej. Po zakończeniu kontroli upoważnienie załącza się do akt kontroli.

Zarządzenie Prezesa NFZ zawiera regulację gwarantującą bezstron-ność postępowania dzięki instytucji wyłączenia kontrolera. § 17 zarządze-nia przewiduje wyłącznie podmiotowe obligatoryjne przesłanki wyłączenia, do których należą: 1) pozostawanie z podmiotem kontrolowanym w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że wynik kontroli może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, 2) sytuacja, w której kontrola dotyczy jego mał-żonka lub krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, 3) sytuacja, gdy kontrola dotyczy osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. Przesłanki trwają także po ustaniu uzasadniającego je sto-sunku prawnego lub faktycznego, małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. Wskazane przesłanki mają charakter podmiotowy. O wyłączeniu kontrolera rozstrzyga kierownik właściwej jednostki organizacyjnej NFZ, jednak zarządzenie nie wskazuje na formę prawną tej czynności. Bez wąt-pienia powinna to być forma pisemna. Wydaje się, że właściwą formą praw-


197

ną byłoby postanowienie. Jeżeli przesłanka wyłączenia kontrolera jest zna-na przed wszczęciem postępowania, to kontroler nie zostaje wydelegowany do kontroli. Ponadto w zarządzeniu przewidziano fakultatywną możliwość wyłączenia kontrolera, ponieważ niezależnie od wskazanych wyżej przy-czyn kierownik właściwej jednostki organizacyjnej NFZ wyłącza kontrolera na jego żądanie lub na wniosek podmiotu kontrolowanego, jeżeli między nim a podmiotem kontrolowanym zachodzi stosunek osobisty, który móg-łby wywołać wątpliwości co do bezstronności kontrolera, np. stosunek są-siedztwa, przyjaźni lub konkubinat. Na wzór regulacji kodeksu postępo-wania administracyjnego w okresie od złożenia wniosku o wyłączenie do czasu wydania rozstrzygnięcia o wyłączeniu kontrolera z udziału w kontroli kontroler podejmuje jedynie czynności niecierpiące zwłoki. NSA w Wyroku z dnia 9 marca 2011 r. wskazał, że „Czynnościami niecierpiącymi zwłoki są takie, których niedokonanie naraziłoby stronę na szkodę, uniemożliwiając lub utrudniając właściwe rozstrzygnięcie sprawy […]”53.

Do zadań kontrolera w szczególności należy dokonanie w sposób obiek-tywny ustaleń kontroli oraz rzetelne ich udokumentowanie, sporządzenie dokumentów związanych z przeprowadzoną kontrolą, w szczególności pro-tokołów kontroli oraz projektów wystąpień pokontrolnych, określenia kwo-ty wierzytelności NFZ powstałej na skutek nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli (wspólnie z komórką właściwą do spraw finansowych), roz-poznanie zastrzeżeń do protokołu kontroli; wzięcie udziału w postępowaniu w sprawie rozpatrywania zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, wyko-nanie innych zadań w zakresie kontroli zleconych przez kierownika zespołu kontrolującego.

Adresatem czynności kontrolera jest świadczeniodawca, tj. a) podmiot wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, b) osoba fizyczna inna niż wymieniona w lit. a, która uzyskała fachowe uprawnienia do udzielania świadczeń zdrowotnych i udziela ich w ramach wykonywanej działalności gospodarczej, c) podmiot realizujący czynności z zakresu zaopatrzenia w środki pomocnicze i wyroby medyczne będące przedmiotami ortopedycznymi (art. 5 pkt 41 u.ś.o.z.).

Zasada informowania w omawianej procedurze przejawia się m.in. w tym, że podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdro-wotnej ze środków publicznych zawiadamia świadczeniodawcę o planowa-nej kontroli najpóźniej w chwili rozpoczęcia czynności kontrolnych. Za-wiadomienie o planowanej kontroli należy przekazać osobie, która została uprawniona do reprezentowania podmiotu kontrolowanego, np. właścicie-lowi praktyki lekarskiej, prezesowi spółki kapitałowej. W zawiadomieniu można wystąpić o przygotowanie w szczególności: wskazanych dokumen-

53 I OSK 664/10, Legalis.


198

tów, zestawień i obliczeń. W jego treści powinno znaleźć się: 1) wskaza-nie podstawy prawnej do przeprowadzenia kontroli, 2) nazwa podmiotu kontrolowanego, 3) przedmiot i zakres kontroli oraz miejsce przeprowa-dzania kontroli wraz z terminem jej rozpoczęcia i zakończenia. Właściwe zawiadomienie pozwala uniknąć zarzutu wadliwie wszczętej procedury oraz umożliwia kontrolowanemu udział w czynnościach kontrolnych, a ponadto pozwala szybko przeprowadzić kontrolę.

Dla planowych kontroli koordynowanych opracowuje się programy kontroli. Przy ich opracowywaniu uwzględnia się w szczególności: wyniki wcześniejszych kontroli i kontroli rozpoznawczych, wyniki badań analitycz-nych określonych zagadnień i obszarów oraz skarg i wniosków, informacje pochodzące od organów państwowych i samorządowych, a także opinie naukowe i specjalistyczne pozyskane za pośrednictwem środków masowe-go przekazu.

W programach kontroli zamieszcza się w szczególności: 1) oznaczenie kontroli (numer i przedmiot), 2) cel kontroli, tj. zwięzłe określenie zagad-nień i problemów wymagających oceny i wskazanie kierunków badań kon-trolnych; określenie sposobów wykorzystania wyników kontroli; cel kon-troli powinien być sformułowany jednoznacznie, w sposób umożliwiający sprawdzenie jego osiągnięcia, 3) wyniki analizy przedkontrolnej, tj. przed-stawienie podstawowych problemów dotyczących realizacji umowy, w tym finansowych i organizacyjnych, stanowiących podstawę do określenia te-matyki kontroli, a także ocenę realizacji wniosków z poprzedniej kontroli, 4) analizę stanu prawnego dotyczącego tematyki kontroli, 5) tematykę kon-troli, tj. jednoznaczne określenie obszarów działalności operacyjnej świad-czeniodawców, które mają być zweryfikowane, w sposób zapewniający ich jednolite zrealizowanie przez poszczególnych kontrolerów we wszystkich podmiotach objętych kontrolą, 6) wskazówki metodyczne, tj. określenie sposobu i technik przeprowadzania kontroli, zwłaszcza wskazanie zagad-nień i obszarów, na które należy zwrócić szczególną uwagę w badaniach kontrolnych, dowodów niezbędnych do dokonania ustaleń i sposobu ich badania, powiązania tematyki z aktami prawnymi, wskazówek o charakte-rze techniczno-organizacyjnym, wzorów wykazów i zestawień, 7) założenia organizacyjne, tj. wskazanie jednostki koordynującej kontrolę, podmiotów objętych kontrolą, właściwych jednostek organizacyjnych biorących udział w kontroli oraz podziału zadań między nimi, terminów poszczególnych eta-pów kontroli, 8) wykaz aktów prawnych dotyczących zagadnień i obsza-rów kontroli, 9) wykaz literatury fachowej dotyczącej zagadnień i obszarów kontroli (o ile jest to niezbędne).

Program kontroli przygotowany przez właściwą jednostkę organiza-cyjną NFZ zatwierdza Prezes NFZ lub upoważniony przez niego zastępca.


199

Zmiany zatwierdzonego programu dokonuje Prezes NFZ lub upoważniony przez niego zastępca (§ 12 zarządzenia Prezesa NFZ).

Dla kontroli doraźnych koordynowanych opracowuje się tematykę i wskazówki metodyczne o treści odpowiadającej wymaganiom określonym w § 12 ust. 3 pkt 5 i 6, tj. tematykę kontroli oraz wskazówki metodycz-ne, które zatwierdza Prezes NFZ lub upoważniony przez niego zastępca. Podobnie wygląda przygotowanie do planowych kontroli niekoordynowa-nych oraz kontroli doraźnych, jednak tematykę i wskazówki metodyczne zatwierdza kierownik właściwej jednostki organizacyjnej NFZ przeprowa-dzającej kontrolę.

Kontrola przeprowadzana jest w miejscu prowadzenia działalności przez świadczeniodawcę w dniach i godzinach jego pracy, a jeżeli wymaga tego dobro kontroli, również poza godzinami pracy i w dniach wolnych od pracy. Kontrola lub poszczególne jej czynności mogą być przeprowadzane również w siedzibie podmiotu zobowiązanego do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych (§ 5 i § 6 rozporządzenia Mini-stra Zdrowia z 2004 r.), czyli w siedzibie Funduszu.

W toku postępowania kontrolnego kluczową rolę odgrywają zasada pi-semności oraz zasada udziału w czynnościach kontrolowanego. Pierwsza z nich przejawia się m.in. w prowadzeniu akt postępowania, przygotowa-niu protokołu. Realizacja drugiej stanowi gwarancję przestrzegania przez kontrolera zasad procedury kontrolnej i może przyczynić się do szybkiego jej zakończenia wskutek m.in. przygotowania i przedłożenia kontrolerowi niezbędnych dokumentów.

Osoba przeprowadzająca kontrolę dokonuje ustaleń stanu faktyczne-go na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów. Katalog dowodów ma charakter otwarty, a jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (ana-logicznie do art. 75 § 1 k.p.a.). W szczególności dowodem są: dokumenty, wyniki oględzin, opinie biegłych, wyjaśnienia i oświadczenia.

W związku z prowadzoną kontrolą kontrolerzy mają szereg uprawnień związanych z ustaleniem stanu faktycznego, do których należy prawo do: a) wstępu do objętych kontrolą obiektów i pomieszczeń podmiotu kontrolo-wanego, związanych z udzielaniem świadczeń opieki zdrowotnej, b) pobie-rania oraz zabezpieczania materiałów dowodowych, c) wglądu do wszelkich dokumentów związanych z prowadzoną kontrolą, d) sporządzania niezbęd-nych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, a także zestawień i obliczeń sporządzonych na podstawie dokumentów, e) żądania od pod-miotu kontrolowanego sporządzenia niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentów, a także zestawień i obliczeń sporządzanych na podstawie dokumentów, f) przeprowadzania oględzin obiektów lub innych składników


200

majątkowych albo przebiegu określonych czynności związanych z przed-miotem kontroli, g) żądania od pracowników podmiotów kontrolowanych, kierownika podmiotu kontrolowanego oraz członków organów statutowych udzielania ustnych i pisemnych wyjaśnień, h) korzystania z pomocy bie-głych lub specjalistów w danej dziedzinie.

Wszystkie uzyskane przez kontrolera informacje i wyjaśnienia powinny być utrwalone na piśmie i podpisane przez osobę, która je złożyła, oraz przez kontrolera. Kontroler zakłada akta kontroli w celu dokumentowania przebiegu i wyników czynności kontrolnych. Zakresem przedmiotowymi akt objęto w szczególności materiały dowodowe i inne dokumenty. Akta kon-troli prowadzi się zgodnie z tokiem dokonywanych czynności kontrolnych, włączając do nich materiały i numerując kolejno strony akt. Akta służą wyłącznie do użytku służbowego. Kierownik podmiotu kontrolowanego na każdym etapie kontroli ma prawo wglądu do akt i sporządzania odpisów. Jeżeli zachodzi potrzeba włączenia do nich określonego dokumentu albo jego części, kontroler włącza do akt odpis tego dokumentu albo jego części.

Podmiot kontrolowany na żądanie kontrolera jest obowiązany przed-kładać wszelkie materiały i dokumenty niezbędne do przeprowadzenia kontroli oraz udzielać informacji i wyjaśnień związanych z prowadzoną kontrolą, w szczególności dotyczących okoliczności powstania nieprawid-łowości stwierdzonych w toku kontroli, a także okazywać gotowość pomo-cy niezbędnej w związku z prowadzoną kontrolą (art. 64 ust. 5 u.ś.o.z.). Dokumentacją pozwalającą kontrolerowi ustalić stan faktyczny jest m.in. „dokumentacja medyczna (zbiorcza i indywidualna), wizytacja pomiesz-czeń, sprawdzenie wykazanego w ofercie sprzętu i aparatury medycznej (wraz z aktualną dokumentacją techniczną), sprawdzenie wykazu pracow-ników udzielających świadczenia i zgodności osób wykonujących świad-czenia ze zgłoszeniem do NFZ (również w ujęciu dni i godzin udzielanych świadczeń)”54. Kontroler może sporządzać niezbędne odpisy lub wyciągi z dokumentów lub zażądać od świadczeniodawcy ich sporządzenia, a także zestawienia i obliczenia sporządzane na podstawie dokumentów. Zgodność z oryginałami dokumentów, odpisów i wyciągów oraz zestawień i obliczeń potwierdza świadczeniodawca lub osoba przez niego upoważniona. W przy-padku odmowy potwierdzenia dokonuje kontroler.

Członkowie organów statutowych oraz pracownicy świadczeniodaw-cy udzielają w wyznaczonym terminie ustnych lub pisemnych wyjaśnień w sprawach dotyczących przedmiotu kontroli. Na podstawie ustnych wy-jaśnień osoba przeprowadzająca kontrolę sporządza protokół, który pod-pisuje osoba przeprowadzająca kontrolę i osoba składająca wyjaśnienia. W przypadku odmowy podpisania protokołu przez osobę składającą wyjaś-

54 R. Budzisz, Uprawnienia kontrolne NFZ…, op. cit., s. 29.


201

nienia kontroler podpisuje protokół i podaje przyczynę odmowy podpisania protokołu.

Każdy może złożyć ustne lub pisemne oświadczenie dotyczące przed-miotu kontroli, a osoba przeprowadzająca kontrolę nie może odmówić przy-jęcia oświadczenia, o ile ma ono związek z przedmiotem kontroli. Szero-kie zakreślenie zakresu podmiotowego pozwala skorzystać w toku kontroli z wiedzy innych osób, które mogą przyczynić się do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego objętego kontrolą.

Kontroler może przeprowadzić oględziny obiektu lub innych składników majątkowych, w razie potrzeby ustalenia stanu obiektów, pomieszczeń, aparatury albo przebiegu określonych czynności (zjawisk). Przeprowadza się je w obecności świadczeniodawcy lub osoby przez niego upoważnionej, choć w § 26 ust. 2 zarządzenia wskazano, że oględziny przeprowadza się w obecności kierownika podmiotu kontrolowanego. Na podstawie przebie-gu i wyniku oględzin sporządza się niezwłocznie protokół, który podpisuje osoba przeprowadzająca kontrolę i osoba obecna przy oględzinach. Jeżeli osoba uczestnicząca w oględzinach odmawia podpisania protokołu albo nie może go podpisać, kontroler zamieszcza w protokole informację dotyczącą tej okoliczności i opisuje podane przez osobę uczestniczącą w oględzinach przyczyny odmowy albo niemożności podpisania (§ 26 ust. 4 zarządzenia). Przebieg i wyniki oględzin mogą być ponadto utrwalone za pomocą apara-tury i środków technicznych służących do utrwalania obrazu lub dźwięku. Utrwalony obraz lub dźwięk stanowią załączniki do protokołu (§ 26 ust. 5 zarządzenia).

Jeżeli w toku kontroli konieczne jest zbadanie lub rozstrzygnięcie określonych zagadnień wymagających specjalnych kwalifikacji, kierownik właściwej jednostki organizacyjnej NFZ na wniosek kontrolera powołuje biegłego lub specjalistę w danej dziedzinie. Biegły lub specjalista w danej dziedzinie podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie właściwym dla wy-łączenia kontrolera. Ponadto podmiot kontrolowany może wystąpić za po-średnictwem kontrolera do kierownika właściwej jednostki organizacyjnej NFZ z wnioskiem o wyłączenie z kontroli powołanego biegłego lub specja-listy w danej dziedzinie.

W razie podejrzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo utraty dowo-dów, kontroler zabezpiecza je poprzez: 1) zamknięcie i opieczętowanie w oddzielnym pomieszczeniu w miejscu prowadzenia działalności przez świadczeniodawcę, 2) opieczętowanie i oddanie na przechowanie za po-kwitowaniem świadczeniodawcy lub osobie przez niego upoważnionej, 3) zabranie za pokwitowaniem dowodów przez osobę przeprowadzającą kontrolę i przechowywanie ich w siedzibie podmiotu zobowiązanego do fi-nansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych. O zwol-


202

nieniu dowodów spod zabezpieczenia decyduje podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych.

Osoba przeprowadzająca kontrolę w toku kontroli informuje świadcze-niodawcę o nieprawidłowościach i uchybieniach utrudniających sprawne przeprowadzenie kontroli. W razie ujawnienia w toku kontroli okoliczności wskazujących na popełnienie przestępstwa osoba przeprowadzająca kon-trolę niezwłocznie zawiadamia na piśmie NFZ.

Kontroler w toku kontroli może informować kierownika podmiotu kon-trolowanego o ustaleniach wskazujących na nieprawidłowości w działal-ności tej jednostki. Jest ponadto obowiązany niezwłocznie poinformować kierownika podmiotu kontrolowanego o stwierdzeniu w toku kontroli bez-pośredniego niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego wynikają-cego z działalności tej jednostki. Informację taką kontroler przekazuje na piśmie, wskazując w szczególności: 1) opis stwierdzonego stanu zagraża-jącego życiu lub zdrowiu ludzkiemu, 2) dokładny czas przekazania informa-cji kierownikowi podmiotu kontrolowanego lub innej właściwej osobie. Kon-troler powinien uzyskać i dołączyć do akt kontroli pisemne potwierdzenie przekazania kierownikowi podmiotu kontrolowanego informacji, w przy-padku powzięcia przez kontrolera uzasadnionego podejrzenia, że pomi-mo otrzymania informacji kierownik podmiotu kontrolowanego nie podjął odpowiednich działań lub podjęte działania są niewystarczające, kontro-ler zaś powiadamia niezwłocznie o stwierdzonych zagrożeniach kierownika jednostki nadzorującej podmiot kontrolowany, jeśli taka istnieje.

W konkluzji warto podkreślić, że poprawność tego etapu postępowania kontrolnego ma kardynalne znaczenie, gdyż rzutuje na ustalenie wyników tego postępowania i ewentualne zastosowanie sankcji w przypadku stwier-dzenia nieprawidłowości. Z tego powodu istotne jest respektowanie w tej fazie postępowania zasady prawdy obiektywnej, bezstronności i pisemno-ści.

5. Wynik postępowania i środki zaskarżenia

Konstytutywnym elementem kontroli jest protokół jej przebiegu, który jest podpisywany przez kontrolera i świadczeniodawcę. Protokół kontro-li zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli działal-ności świadczeniodawcy oraz ustalenia kontroli, w tym nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn ich powstania, zakresu i skutków tych niepra-widłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także wnioski wynikające z kontroli.

W szczególności zaś protokół kontroli zawiera: 1) nazwę i adres świad-czeniodawcy, 2) imiona i nazwiska osób upoważnionych do reprezentacji


203

świadczeniodawcy, nazwiska i imiona kierowników kontrolowanych komó-rek organizacyjnych świadczeniodawcy oraz daty objęcia przez nich stano-wisk, 3) imiona i nazwiska pracowników, którzy w toku kontroli złożyli wy-jaśnienia lub oświadczenia, oraz osób, które złożyły oświadczenia, 4) datę rozpoczęcia i zakończenia kontroli z zaznaczeniem przerw w kontroli, 5) imię i nazwisko osoby przeprowadzającej kontrolę oraz numer i datę upo-ważnienia do przeprowadzenia kontroli, 6) określenie przedmiotu i zakresu kontroli, okresu objętego kontrolą oraz miejsca przeprowadzenia kontroli, 7) spis załączników, 8) pouczenie świadczeniodawcy lub osoby przez niego upoważnionej o prawie zgłaszania zastrzeżeń do protokołu i prawie odmo-wy podpisania protokołu, 9) wzmiankę o złożeniu zastrzeżeń lub odmowie podpisania protokołu oraz wprowadzonych poprawkach, 10) datę sporzą-dzenia protokołu, 11) parafy osoby przeprowadzającej kontrolę i świad-czeniodawcy lub osoby przez niego upoważnionej na każdej stronie proto-kołu, 12) datę i miejsce podpisania protokołu. Wskazane elementy można poszerzyć o jeszcze inne, co wynika z jedynie przykładowego wyliczenia składników protokołu.

Przygotowanie protokołu wymaga zastosowania kilku zasad, takich jak uporządkowanie kolejności przeprowadzonych czynności, zwięzłość i przej-rzystość opisywanych działań. Ustalenia dotyczące działalności kontrolo-wanej jednostki w zakresie objętym kontrolą powinny być przedstawione w sposób precyzyjny, jasny i logiczny. Nadto ustalenia opisane w protokole kontroli powinny być udokumentowane rzetelnymi, stosownymi i racjonal-nymi dowodami, w sposób zapewniający niepodważalność ustaleń kontroli. Protokół kontroli sporządza się w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach i przekazuje wraz z pismem przewodnim kierownikowi podmiotu kontrolo-wanego z pouczeniem o konieczności zwrotu jednego egzemplarza. Przed-kłada się go osobiście lub przesyła pocztą za zwrotnym potwierdzeniem od-bioru do podpisania kierownikowi podmiotu kontrolowanego nie później niż ostatniego dnia wskazanego w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli.

Wobec otrzymanego lub przedłożonego protokołu świadczeniobiorca może podjąć następujące czynności:

a) Podpisać otrzymany protokół w ciągu 7 dni od dnia jego otrzy-mania. Podpis w protokole oznacza, że świadczeniodawca zgadza się ze stanem faktycznym opisanym w protokole kontroli i nie zgła-sza żadnych zastrzeżeń co do jego treści.

b) Zgłosić zastrzeżenia do protokołu. Świadczeniodawca może w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli zgłosić na piśmie zastrzeżenia do tego protokołu. Są one podnoszone, jeżeli w ocenie świadczeniodawcy ustalony przez kontrolerów i opisany w protokole stan faktyczny jest niezgodny z rzeczywistością. Za-


204

strzeżenia rozpatruje kontroler w terminie 14 dni kalendarzowych. Kontroler dokonuje ich analizy i w miarę potrzeby podejmuje do-datkowe czynności kontrolne, a w przypadku stwierdzenia zasad-ności zastrzeżeń zmienia lub uzupełnia odpowiednią część protoko-łu kontroli poprzez dołączenie do protokołu tekstu o odpowiedniej treści wskazującej na miejsce dokonania zmiany lub uzupełnienia dotychczasowej treści protokołu. W razie nieuwzględnienia zastrze-żeń w całości lub w części kontroler niezwłocznie przekazuje swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia na piśmie wraz z uzasad-nieniem. Dokumenty zebrane w toku rozpatrywania zastrzeżeń do protokołu kontroli włącza się do akt kontroli. Postępowanie urucho-mione na skutek zgłoszenia zastrzeżeń jest typem postępowania określonego mianem autokontroli.

c) Odmówić podpisania protokołu. Świadczeniodawca może od-mówić podpisania protokołu, składając w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania pisemne wyjaśnienie tej odmowy. Jedną z przy-czyn może być odmowa uwzględnienia zastrzeżeń. O odmowie podpisania protokołu kontroli i złożeniu wyjaśnienia kontroler czyni wzmiankę w protokole w razie możliwości z podaniem przyczyny odmowy podpisania, ze wskazaniem daty przedstawienia protokołu do podpisu. Odmowa podpisania protokołu nie stanowi przeszkody do podpisania go przez kontrolera i realizacji ustaleń kontroli. Ozna-cza to, że odmowa nie ma skutku suspensywnego.

Wynik ustaleń kontrolnych ustalający nieprawidłowości może stanowić podstawę do nałożenia sankcji na podmiot kontrolowany, którymi mogą być: żądanie zapłaty kary umownej, żądanie zwrotu nienależnego świad-czenia albo rozwiązanie umowy zawartej z NFZ. W wystąpieniu pokon-trolnym dokonuje się oceny stanu faktycznego ze wskazaniem wcześniej omówionych kryteriów, takich jak legalność, rzetelność i celowość.

Jeżeli w toku kontroli ustalono, że świadczeniodawca nie wykonał zo-bowiązań wynikających z kontrolowanej umowy zawartej z NFZ albo wyko-nał je niewłaściwie, w wystąpieniu należy określić kwotowo wysokość kary umownej, a także wysokość wierzytelności oddziału wojewódzkiego NFZ na ostatni dzień kontroli powstałej w wyniku tych nieprawidłowości. W tym zakresie zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świad-czeń opieki zdrowotnej55 oraz załącznik do tego aktu, zwłaszcza § 29 i n. wskazujące na kary umowne. Umowa może zawierać zastrzeżenie o karze umownej w razie stwierdzenia niewykonania lub nienależytego wykona-

55 Dz.U., Nr 81, poz. 484.


205

nia umowy z przyczyn leżących po stronie świadczeniodawcy. Wysokość kary umownej ustala się z uwzględnieniem kwoty zobowiązania określonej w umowie oraz rodzaju i wagi stwierdzonych nieprawidłowości. W Wyro-ku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2014 r. podkreślono, iż „Z przepisu art. 483 § 1 KC wynika, że kara umowna musi mieć postać określonej sumy. Nie oznacza to jednak, że zastrzegając ją, należy ustalić jednocześnie jej wysokość. Określenie kary może nastąpić przez wskazanie kryteriów, pozwalających na wskazanie sumy, jaką dłużnik zobowiązany będzie zapłacić wierzycielowi. W praktyce stosowane są różne rozwiąza-nia, np. określony jest procent wartości całego lub części świadczenia czy też określona stawka. Nieokreślenie konkretnego procentu i posłużenie się maksymalną wielkością zobowiązania oceny powyższego postanowienia nie zmienia. Postanowienie zastrzegające karę umowną za «inne uchybie-nia w realizacji umowy» jest ważne, pomimo że nie określa precyzyjnie przesłanek wymierzenia kary umownej. Kara umowna może bowiem zostać zastrzeżona na wypadek niewykonania zobowiązania, nienależytego wyko-nania zobowiązania w ogólności, konkretnych uchybień w zakresie sposobu wykonania zobowiązania”56.

W razie stwierdzenia podczas kontroli naruszeń, które zostały stwier-dzone również w kontrolach przeprowadzonych uprzednio w czasie obowią-zywania umowy, wysokość kary umownej w przypadku powtarzającego się naruszenia ustala się jako kwotę wyższą od ustalonej uprzednio. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu określa każdorazowo w wezwaniu do zapłaty wysokość kary umownej oraz termin zapłaty, który nie może być krótszy niż 14 dni od dnia wezwania. W przypadku, gdy termin określony w wezwaniu do zapłaty przypadnie wcześniej niż termin dokonania kolejnej płatności przez Fundusz, świadczeniodawca jest zobowiązany do dokonania zlecenia przelewu w dniu dokonania płatności przez Fundusz. W razie bez-skutecznego upływu oznaczonego terminu dyrektor oddziału wojewódz-kiego Funduszu ma prawo potrącania kar umownych wraz z ustawowymi odsetkami z przysługujących świadczeniodawcy należności. W przypadku wyczerpania procedury, o której mowa w art. 64, 160 i 161 u.ś.o.z., od-działowi wojewódzkiemu Funduszu przysługuje prawo do dokonania potrą-cenia kary umownej wraz z odsetkami ustawowymi z należności przysłu-gującej świadczeniodawcy.

W przypadku zastrzeżenia w umowie kar umownych w razie niewyko-nania lub wykonania umowy niezgodnie z jej postanowieniami z przyczyn leżących po stronie świadczeniodawcy wysokość kary umownej wynosi: 1) do 2% kwoty zobowiązania wynikającego z umowy za każde stwier-dzone naruszenie, np. w przypadku: udaremniania kontroli, pobierania

56 I ACa 224/14, Legalis nr 1062371.


206

nienależnych opłat od świadczeniobiorców za świadczenia będące przed-miotem umowy, niewykonania przez świadczeniodawcę w terminie zaleceń pokontrolnych, 2) do 2% kwoty zobowiązania określonej w umowie dla danego zakresu świadczeń za każde stwierdzone naruszenie, np. w przy-padku: nieudzielania świadczeń w czasie i miejscu ustalonym w umowie, udzielania świadczeń przez osoby nieuprawnione lub nieposiadające kwa-lifikacji i uprawnień do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w określo-nym zakresie lub określonej dziedzinie medycyny, przedstawienia przez świadczeniodawcę danych niezgodnych ze stanem faktycznym, na podsta-wie których Fundusz dokonał płatności nienależnych środków finansowych, 3) do 1% kwoty zobowiązania określonej w umowie dla danego zakresu świadczeń, np. w przypadku: gromadzenia informacji lub prowadzenia do-kumentacji, w tym dokumentacji medycznej, w sposób rażąco naruszający przepisy prawa, udzielania świadczeń w sposób i w warunkach nieodpowia-dających wymogom określonym w obowiązujących przepisach lub umowie, nieprowadzenia list oczekujących na udzielenie świadczenia lub prowadze-nia tych list w sposób rażąco naruszający przepisy prawa.

Kary umowne nałożone przez Fundusz podlegają kumulacji, przy czym: po pierwsze łączna kwota kar umownych nałożonych w toku jednego po-stępowania kontrolnego nie może przekraczać 3% kwoty zobowiązania wy-nikającego z umowy, po drugie łączna kwota kar umownych nałożonych w okresie obowiązywania umowy nie może przekraczać 4% kwoty zobo-wiązania Funduszu wynikającego z umowy wobec świadczeniodawcy.

Jeżeli w wystąpieniu została nałożona sankcja, świadczeniodawca może złożyć zażalenie na czynność dyrektora określonego oddziału woje-wódzkiego NFZ w trybie art. 160 i n. u.ś.o.z. Zażalenie rozpatruje w ter-minie 14 dni od dnia jego otrzymania Prezes Funduszu. Wskazany termin ma jedynie charakter instrukcyjny, tzn. za jego przekroczenie Prezes NFZ nie ponosi żadnych konsekwencji. Środek ten ma charakter dewolutywny, gdyż składa się go wraz z uzasadnieniem za pośrednictwem właściwego miejscowo oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 14 dni od dnia dokonania czynności przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Prezes Funduszu, uwzględniając zażalenie w części lub w całości, nakła-da na dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w szczególności poprzez uchylenie czyn-ności, której dotyczy zażalenie, i zawiadamia świadczeniodawcę w terminie 7 dni o uwzględnieniu zażalenia. Rozstrzygnięcie Prezesa nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. W literaturze podkreśla się, że jest „specyficznym rodzajem postępowania reklamacyjnego w ramach umowy cywilnoprawnej”57 albo postępowaniem quasi-skargowym w rozumieniu

57 K. Baka, G. Machulak, A. Pietraszewska-Macheta, A. Sidorko, Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz. Warszawa 2010, s. 936.


207

k.p.a.58 Zgodnie z Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r.59 sprawy z zakresu art. 160 u.ś.o.z. jako rozpatrywane w trybie art. 161–161a tej ustawy nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Jak bowiem podkreślono w Postanowieniu NSA z dnia 16 grudnia 2009 r.60, rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu NFZ (przez Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ) mogą być zaskarżone do sądu ad-ministracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (np. art. 154 ust. 8 u.ś.o.z.). WSA w Warszawie w Wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r. podkreślił, że „Zgodnie z art. 155 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Wszelkie zatem próby podważenia kwestii kar umownych bądź wezwań do zwrotu określonych należności pienięż-nych powinny być podważane przed sądem powszechnym, a nie przed są-dem administracyjnym”61. W uzasadnieniu Postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 5 marca 2013 r. podkreślono, że: „ostateczna postać protokołu usta-leń, w którym nie uwzględniono wniesionych przez skarżącą zastrzeżeń, nie może zostać uznana za akt, inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU”62. Odsetki ustawowe nie przysługują Funduszowi za okres od dnia, w którym upłynął termin określony w ustawie do rozpatrzenia zażalenia na czynności dyrektora od-działu wojewódzkiego Funduszu do dnia jego rozpatrzenia. Środek ten ma charakter suspensywny, dlatego że jego wniesienie skutkuje niepodejmo-waniem działań przez NFZ w celu wyegzekwowania zapłaty kary umownej. Wskazana regulacja doskonale ilustruje próbę połączenia mechanizmów cywilnoprawnych z administracyjnoprawnymi. „Pomieszanie celów i funkcji instrumentów cywilnoprawnych z administracyjnymi sprawia, że przedsta-wione rozwiązania nie przynoszą oczekiwanych rezultatów”63.

Podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń ze środków publicz-nych sporządza wystąpienie pokontrolne zawierające ocenę działalności kontrolowanego świadczeniodawcy i zalecenia pokontrolne w razie stwier-dzenia nieprawidłowości. Jest to kolejny dokument kontroli, zasadniczo kończący postępowanie w sprawie przez kontrolerów i wyrażający efekty kontroli. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, wystąpienie „nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, a stanowi jedynie wskazanie

58 T. Mróz, red., Uwarunkowania systemu opieki zdrowotnej…, op. cit., s. 111.59 VI SA/Wa 1585/10, Legalis.60 II GSK 1012/09, Legalis.61 VII SA/Wa 1960/10, Legalis.62 III SA/Gd 68/13, Legalis.63 T. Mróz, red., Uwarunkowania systemu…, op. cit., s. 111.


208

na nieprawidłowości i sposób ich usunięcia, może być przyczyną później-szego wszczęcia przez właściwe organy postępowań, które zakończą się dopiero właściwymi rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli sądowej”64. Podobne stanowisko zajął NSA w Wyroku z dnia 23 marca 1983 r., w któ-rym podkreślono, że „Wystąpienie pokontrolne właściwego organu i zawar-te tam wnioski nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Nie są również decyzjami administracyj-nymi wyrażone w pismach poglądy organu kontroli wyższego stopnia, po-twierdzające trafność wniosków pokontrolnych, zawartych w wystąpieniu organu kontroli stopnia niższego”65.

Wystąpienie pokontrolne powinno pełnić funkcję wezwania do zapłaty oraz powinno zawierać: 1) podaną kwotowo i słownie wartość wierzytel-ności oddziału wojewódzkiego NFZ, 2) wezwanie do złożenia dokumentów korygujących, 3) termin zapłaty nienależnie przekazanych środków finan-sowych, 4) termin zapłaty kary umownej, 5) wskazanie numeru rachunku bankowego, na który należy dokonać zapłaty środków. Wystąpienie pokon-trolne powinno zawierać informację o przysługującym podmiotowi kontro-lowanemu prawie złożenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego.

Wystąpienie pokontrolne sporządza się i przekazuje podmiotowi kon-trolowanemu w terminie 28 dni kalendarzowych od dnia dostarczenia pod-pisanego protokołu kontroli do właściwej jednostki organizacyjnej NFZ albo pisemnej odmowy jego podpisania. W sytuacji braku możliwości zachowa-nia terminu kontroler zwraca się na piśmie z umotywowanym wnioskiem o jego przedłużenie do kierownika właściwej jednostki organizacyjnej NFZ.

Wystąpienie pokontrolne przekazuje się za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Włącza się je do akt kontroli. Świadczeniodawca może w terminie 7 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego zgłosić zastrzeżenia podmiotowi zobowiązanemu do finansowania świadczeń ze środków pub-licznych. Dopuszczalność skorzystania z tego środka oznacza, że częścią postępowania kontrolnego jest postępowanie odwoławcze uruchamiane w wyniku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego. Zastrze-żenia rozpatruje się w terminie 14 dni. W przypadku nieuwzględnienia za-strzeżeń niezwłocznie informuje się o tym świadczeniodawcę.

Świadczeniodawca jest obowiązany w terminie 14 dni od dnia otrzyma-nia wystąpienia pokontrolnego albo od dnia otrzymania informacji o nie-uwzględnieniu zastrzeżeń do poinformowania podmiotu zobowiązanego do finansowania świadczeń ze środków publicznych o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach ich niepodjęcia.

64 Postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., II GSK 1535/10, Legalis nr 616834.65 II SA 116/83, Legalis nr 34909.


209

Kierownik właściwej jednostki organizacyjnej NFZ odmawia przyjęcia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, jeżeli zostały zgłoszone przez osobę nieuprawnioną lub po upływie terminu 7 dni od dnia otrzymania wy-stąpienia, o czym powiadamia podmiot kontrolowany w formie pisemnej, także za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Jeżeli nie zachodzą wady pod-miotowe lub przedmiotowe co do zgłaszającego zastrzeżenia oraz docho-wano terminu ich wniesienia, kierownik właściwej jednostki organizacyjnej NFZ w terminie 14 dni od dnia otrzymania zastrzeżeń podejmuje decyzję o uwzględnieniu zastrzeżeń w całości lub w części albo o ich oddaleniu, o czym powiadamia w formie pisemnej za zwrotnym potwierdzeniem od-bioru podmiot kontrolowany. Stanowisko kierownika właściwej jednostki organizacyjnej NFZ w sprawie wniesionych zastrzeżeń do wystąpienia po-kontrolnego jest ostateczne, co oznacza, że nie przysługują od niego zwy-kłe środki zaskarżenia.

Wobec rozstrzygnięć podjętych w trybie art. 64 u.ś.o.z. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w Wyroku WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2011 r.: „Rozstrzygnięcia wy-dane w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia przez dyrektora wojewódz-kiego oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. […] Takiej regulacji brak w art. 64 ustawy”66.

6. Podsumowanie

„Współcześnie zdrowie stało się dobrem publicznym, co w konsekwen-cji spowodowało przyjęcie zasad solidaryzmu i współodpowiedzialności za finansowanie wydatków związanych z jego ochroną. Odpowiedzialność za zagwarantowanie obywatelom poczucia bezpieczeństwa zdrowotnego spo-czywa na państwie i jego organach”67, takich jak m.in. Narodowy Fundusz Zdrowia, którego zadaniem jest stanie na straży wydatków publicznych w zakresie finansowania usług medycznych.

Jak jednak pokazuje praktyka, rozproszenie regulacji prawnej dotyczą-cej funkcji kontrolnej NFZ w aktach prawnych różnej rangi czyni procedu-rę kontrolną nieczytelną i chaotyczną. De lege ferenda należy postulować stworzenie jednolitej procedury w ramach jednego aktu prawnego o jed-nakowej randze prawnej. „Tego typu rozwiązanie z jednej strony powinno wzmocnić Fundusz w relacjach z podmiotami kontrolowanymi, z drugiej

66 III SA/Gd 57/11, Legalis nr 324662.67 A. Ziółkowska, Bezpieczeństwo sanitarne na granicy państwa jako warunek zdrowia publicznego.

W: S.M. Grochalski, Kategoria bezpieczeństwa w prawnym wymiarze Unii Europejskiej. Dąbrowa Górnicza 2013, s. 157–158.


210

— pozwoli na lepszą koordynację funkcji kontrolnej”68. Zauważalna jest także potrzeba określenia czasu trwania postępowania kontrolnego, gdyż nieuzasadniona przewlekłość może utrudniać wykonywanie zwykłych czyn-ności związanych ze świadczeniem zakontraktowanych usług medycznych.

Celem kontroli jest nie tylko sprawdzenie sposobu wydatkowania środ-ków publicznych, ale także sposób gwarantowania prawa obywatela do ochrony zdrowia realizowany przez świadczeniobiorców. Realizacja zadań kontrolnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia przybierająca formę proto-kołu lub wystąpienia pokontrolnego dotyczącego realizacji umów o świad-czenie opieki zdrowotnej (zawierającego dane o stwierdzonych nieprawid-łowościach oraz wysokości nałożonych kar umownych i wysokości środków, do których zwrotu zobowiązano dany podmiot) stanowi informację pub-liczną69. Protokoły lub wystąpienia pokontrolne powinny być udostępniane przez NFZ w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Możliwość zapoznania się z ich treścią stwarza z kolei możliwości sprawowania kon-troli społecznej, co oznacza, że wynik kontroli instytucjonalnej NFZ może stanowić źródło kontroli pozainstytucjonalnej.

Streszczenie

Narodowy Fundusz Zdrowia jako dysponent środków publicznych prze-znaczonych na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej posiada w tej kwestii kompetencje kontrolne. Prowadzona przez niego procedura kon-trolna jest sformalizowana i ma umocowanie prawne w aktach norma-tywnych różnego szczebla, co powoduje trudności w zakresie jej analizy. Zgodnie z art. 64 u.ś.o.z. NFZ kontroluje organizację i sposób udziela-nia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności, udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z wymaganiami określonymi w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zasadność wyboru leków i wyrobów medycznych, w tym przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych stosowanych w leczeniu, rehabilitacji i badaniach diagnostycznych, prze-strzeganie zasad wystawiania recept. Wynikiem czynności kontrolnych jest protokół, od którego przysługują uprawnionemu środki zaskarżenia. Nadto wynik kontroli może stanowić podstawę do nałożenia sankcji na podmiot kontrolowany, którymi mogą być: żądanie zapłaty kary umownej, żądanie zwrotu nienależnego świadczenia albo rozwiązanie umowy zawartej z NFZ.

68 P. Bromber, Rola i funkcjonowanie NFZ w systemie ochrony zdrowia. „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego”, nr 802, „Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia”, nr 65/2014,

s. 13, www.wneiz.pl/frfu. 69 Wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1075/11, Legalis nr 379316.


211

Andrzej Matan

Uprawnienia kontrolne wojewody


Wojewoda jest terenowym organem rządowej administracji publicznej o kompetencji ogólnej. Poza nim zadania administracji rządowej w woje-wództwie wykonują: 1) organy rządowej administracji zespolonej w wo-jewództwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, 2) organy niezespolonej administracji rządowej, 3) jednostki samorządu tery-torialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia, 4) sta-rosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw, 5) inne podmioty, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw.

Pozycję tego organu określają przypisane mu funkcje oraz związane z nimi kompetencje wynikające z ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o woje-wodzie i administracji rządowej w województwie1 oraz ustaw szczególnych.

Wymieniona wyżej ustawa stanowi podstawę do wyróżnienia następu-jących funkcji wojewody:

1. Funkcja przedstawiciela Rady Ministrów w województwie. Zadania, obowiązki i uprawnienia z tego wynikające określone zo-stały w rozdziale 2 u.w.a.r.w. pt. Wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów.

Stosownie do art. 22 u.w.a.r.w. wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie, a w szczególności:• Dostosowuje do miejscowych warunków cele polityki Rady Mini-

strów oraz, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach, koordynuje i kontroluje wykonanie wynikających stąd zadań.

• Zapewnia współdziałanie wszystkich organów administracji rzą-dowej i samorządowej działających w województwie i kieruje ich

1 Dz.U. z 2009 r., Nr 931, poz. 206, dalej: u.w.a.r.w.

212

działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków, na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

• Dokonuje oceny stanu zabezpieczenia przeciwpowodziowego wo-jewództwa, opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzią oraz ogłasza i odwołuje pogotowie i alarm przeciwpowodziowy.

• Wykonuje i koordynuje zadania w zakresie obronności i bezpie-czeństwa państwa oraz zarządzania kryzysowego wynikające z od-rębnych ustaw.

• Przedstawia Radzie Ministrów, za pośrednictwem ministra właści-wego do spraw administracji publicznej, projekty dokumentów rzą-dowych w sprawach dotyczących województwa.

• Wykonuje inne zadania określone w odrębnych ustawach oraz usta-lone przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów.

Ponadto wojewoda, w ramach wykonywania tej funkcji, reprezentu-je Radę Ministrów na uroczystościach państwowych i w czasie oficjalnych wizyt składanych w województwie przez przedstawicieli obcych państw, współdziała z właściwymi organami innych państw oraz międzynarodowych organizacji rządowych i pozarządowych na zasadach określonych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych (art. 23 ust. 1 u.w.a.r.w.). W swoich wystąpieniach reprezentuje stanowisko zgodne z ustaleniami przyjętymi przez Radę Ministrów (art. 24 u.w.a.r.w.).

Do konkretnych środków działania stosowanych przez wojewodę jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie należą polecenia (obowią-zujące wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie, a w sytuacjach nadzwyczajnych obowiązujące również organy samorządu terytorialnego — art. 25 u.w.a.r.w.), prawo żądania bieżących informacji i wyjaśnień od organów administracji rządowej działających w wojewódz-twie (art. 26 u.w.a.r.w.), prawo wstrzymania egzekucji administracyjnej (art. 27 u.w.a.r.w.).

2. Funkcja zwierzchnika nad zespoloną administracją rządo-wą w województwie. Wojewoda jest organem administracji ze-spolonej w województwie, przy czym zajmuje szczególną pozycję w systemie tych organów, pozostając ich zwierzchnikiem. Jako or-gan zwierzchni kieruje nią i koordynuje działalność administracji zespolonej, kontroluje ją, zapewnia warunki skutecznego jej dzia-łania oraz ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania (art. 51 u.w.a.r.w.). Organy rządowej administracji zespolonej w woje-

Andrzej Matan

213

wództwie zostały zobowiązane do przekazywania wojewodzie in-formacji o wynikach prowadzonych na podstawie odrębnych ustaw kontroli ich dotyczących (art. 55 u.w.a.r.w.).

3. Funkcja nadzorcza. Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności na zasadach określonych w ustawach.

4. Funkcja reprezentanta Skarbu Państwa. Wojewoda jest repre-zentantem Skarbu Państwa w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych o zasięgu wojewódzkim lub lokalnym oraz pod-czas wykonywania czasowo uprawnień i obowiązków organu zało-życielskiego wobec przedsiębiorstw państwowych.

5. Funkcja organu wyższego stopnia w postępowaniu admini-stracyjnym. Wykonywanie kompetencji organu wyższego stop-nia (dla organów administracji rządowej niższego stopnia lub dla niektórych decyzji organów samorządu terytorialnego) łączy się z dwiema kompetencjami wojewody: jest on organem drugiej in-stancji w niektórych kategoriach spraw administracyjnych oraz jest organem sprawującym nadzór nad wydawaniem decyzji.

6. Funkcja prawodawcza. Na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach wojewoda stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części (art. 59 ust. 1 u.w.a.r.w.).

7. Funkcja związana ze stanami nadzwyczajnymi. Zadania i kompetencje wojewody w stanach nadzwyczajnych określają od-rębne ustawy (art. 3 ust. 3 u.w.a.r.w.)2.

8. Funkcja kontrolna, która stanowi przedmiot opracowania.

2. Znaczenie i charakter postępowania kontrolnego wojewody

Już wstępna analiza przepisów, w szczególności zawartych w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w wo-jewództwie, prowadzi do wniosku, że wojewoda dysponuje rozległymi uprawnieniami kontrolnymi. Jak wynika bowiem z art. 28 ust. 1 tej ustawy, zamieszczonego w rozdziale 3 pt. Kontrola prowadzona przez wojewodę, wojewoda kontroluje:

1. wykonywanie przez organy rządowej administracji zespolonej w województwie zadań wynikających z ustaw i innych aktów praw-

2 Ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1815), Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1191) oraz Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 333).


214

nych wydanych na podstawie upoważnień w nich zawartych, ustaleń Rady Ministrów oraz wytycznych i poleceń Prezesa Rady Ministrów,

2. wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego i inne pod-mioty zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej,

3. w szczególnie uzasadnionych przypadkach wojewoda może kon-trolować sposób wykonywania przez organy niezespolonej admi-nistracji rządowej działające w województwie zadań wynikających z ustaw i innych aktów prawnych wydanych na podstawie upoważ-nień w nich zawartych.

Zakres podmiotów podlegających kontroli został określony relatywnie szeroko, obejmując organy wykonujące zadania administracji rządowej w województwie, do których (obok wojewody) należą: organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży; organy niezespolonej administracji rządowej; jed-nostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia; starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administra-cji rządowej wynika z odrębnych ustaw, oraz inne podmioty, jeżeli wyko-nywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw (art. 2 u.w.a.r.w.).

2.1. Organy rządowej administracji zespolonej w województwie

Organami administracji zespolonej są: Komendant Wojewódzki Pań-stwowej Straży Pożarnej, Komendant Wojewódzki Policji, Kurator Oświa-ty, Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, Wo-jewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, Wojewódz-ki Konserwator Zabytków, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Inspek-cji Handlowej, Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno--Spożywczych, Wojewódzki Inspektor Sanitarny oraz Wojewódzki Lekarz Weterynarii.

Zakres przedmiotowy kontroli sprawowanej przez wojewodę nad or-ganami administracji zespolonej obejmuje wykonywanie zadań wynikają-cych z ustaw i innych aktów prawnych wydanych na podstawie upoważnień w nich zawartych, ustaleń Rady Ministrów oraz wytycznych i poleceń Pre-zesa Rady Ministrów.

Andrzej Matan

215

Pewne wątpliwości budzą zadania wynikające z „ustaleń” Rady Mini-strów oraz z wytycznych i poleceń Prezesa Rady Ministrów. Jeśli chodzi o te pierwsze, to wiązać je trzeba z uprawnieniami Rady Ministrów okre-ślonymi w art. 146 ust. 3 Konstytucji RP. Stosownie do jego treści Rada Ministrów kieruje administracją rządową, w myśl art. 22 ust. 1 u.w.a.r.w. wojewoda natomiast odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie, a w szczególności dostosowuje do miejscowych warun-ków cele polityki Rady Ministrów oraz, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach, koordynuje i kontroluje wykonanie wynikających stąd zadań. Najogólniej rzecz ujmując, „ustalenia” te należy traktować jako jeden z instrumentów kierowania administracją rządową, w tym również wojewodów. Ta forma oddziaływania kierowniczego nie została sprecyzo-wana w przepisach prawa, ale zważając na istotę kierownictwa jako najsil-niejszej więzi organizacyjnej, dającej najszersze możliwości oddziaływania w ramach hierarchicznej struktury administracji publicznej, oznacza ono prawo do stosowania wszelkich środków w celu oddziaływania na postępo-wanie organów podlegających kierownictwu, z wyjątkiem środków, których użycia prawo zakazuje. W pojęciu kierownictwa mieści się prawo do wy-dawania obowiązujących organ podległy aktów ogólnych i indywidualnych (zarządzeń i poleceń). Zważywszy na uprawnienia Rady Ministrów oraz jej kolegialny charakter, mogą to być również rozporządzenia wydawane na podstawie delegacji ustawowej oraz uchwały podejmowane w zakresie jej właściwości.

Podobnie należy oceniać wytyczne i polecenia Prezesa Rady Ministrów, który kieruje działalnością wojewody, w szczególności wydając w tym za-kresie takie właśnie akty oraz żądając przekazania sprawozdań z działal-ności wojewody i dokonując okresowej oceny jego pracy (art. 8 ust. 1 u.w.a.r.w.).

2.2. Organy samorządu terytorialnego w sferze wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej

Jednostki samorządu terytorialnego mogą wykonywać zadania z za-kresu administracji rządowej bezpośrednio na podstawie ustawy bądź też na podstawie porozumienia zawartego z organem administracji rządowej.

2.3. Inne podmioty w sferze wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej

Owe „inne” podmioty, które mogą wykonywać zadania z zakresu admi-nistracji rzędowej, to te, o których mowa w art. 2 pkt 6 u.w.a.r.w. Powie-rzenie wykonywania zadań na ich rzecz może nastąpić na podstawie usta-


216

wy lub zawartego porozumienia. Obecnie jedynie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych przewidują możliwość wykonywania przez izby rolnicze zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, prze-kazanych ustawami lub na podstawie porozumień z właściwymi organami administracji rządowej. Należy jednak zauważyć, że stosownie do posta-nowień art. 20 ust. 1 u.w.a.r.w. wojewoda może powierzyć prowadzenie w jego imieniu niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funk-cjonujących w województwie.

2.4. Organy niezespolonej administracji rządowej

Organy niezespolonej administracji rządowej mogą być kontrolowane przez wojewodę po spełnieniu dwóch podstawowych warunków. W pierw-szym rzędzie podjęcie działań kontrolnych jest dopuszczalne jedynie „w szczególnie uzasadnionych przypadkach”, przy czym ustawodawca nie wyjaśnia bliżej, o jakie sytuacje chodzi. W każdym razie przyjąć trzeba, że nie jest to kontrola rutynowa, planowana, ale nadzwyczajna. Po wtó-re kontrola obejmuje jedynie organy niezespolonej administracji rządowej działające w województwie. Po trzecie jej przedmiotem może być jedynie sposób wykonywania przez te organy zadań wynikających z ustaw i innych aktów prawnych wydanych na podstawie upoważnień w nich zawartych.

Wykaz organów administracji niezespolonej określa art. 56 u.w.a.r.w. Zaliczają się do nich: szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych i woj-skowi komendanci uzupełnień; dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urzę-dów celnych; dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej; dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i dyrektor Specjalistycznego Urzędu Górniczego; dyrektorzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów miar; dyrek-torzy okręgowych urzędów probierczych; dyrektorzy regionalnych zarzą-dów gospodarki wodnej; dyrektorzy urzędów morskich; dyrektorzy urzę-dów statystycznych; dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej; graniczni i powiatowi lekarze weterynarii; komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci placówek i dywizjonów Straży Granicznej; okręgowi inspek-torzy rybołówstwa morskiego; państwowi graniczni inspektorzy sanitarni oraz regionalni dyrektorzy ochrony środowiska.

Przepis art. 28 ust. 3 u.w.a.r.w. precyzuje kryteria kontroli, uwzględ-niając fakt, że jest ona sprawowana nad organami administracji publicznej oraz innymi podmiotami mającymi zróżnicowaną pozycję prawną. W od-niesieniu do działalności organów administracji rządowej oraz innych pod-

Andrzej Matan

217

miotów kontrola wojewody wykonywana jest pod względem legalności, go-spodarności, celowości i rzetelności, w odniesieniu do działalności organów samorządu terytorialnego natomiast — na podstawie kryterium legalności, gospodarności i rzetelności.

Tak określone kryteria kontroli są dosyć nieprecyzyjne, ponadto nie wyjaśnia ich ustawodawca, dlatego stwarzają możliwość różnej ich inter-pretacji zarówno w praktyce, jak i w doktrynie. Często są one wyjaśniane w aktach wewnętrznych, dotyczących zasad sprawowania kontroli. Przykła-dowo wedle postanowień Regulaminu postępowania pracowników Śląskie-go Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach podczas przeprowadzania kontroli legalność obejmuje zgodność działania z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, przepisami prawa wewnętrznego, umowami oraz decy-zjami i innymi rozstrzygnięciami w sprawach indywidualnych, a także pra-widłowość stanowienia przepisów wewnętrznych obowiązujących daną jed-nostkę; gospodarność — oszczędne i wydajne gospodarowanie środkami, zgodnie z zasadą uzyskiwania najlepszych efektów przy możliwie najmniej-szych nakładach; celowość — zapewnienie zgodności z celami określonymi dla kontrolowanej jednostki lub działalności, stosowanie metod i środków odpowiednich dla osiągnięcia celów oraz osiągnięcie tych celów; rzetel-ność — wypełnianie obowiązków z należytą starannością, sumiennie i ter-minowo, wykonywanie zobowiązań zgodnie z ich treścią, dokumentowanie badanych zagadnień zgodnie z rzeczywistością, we właściwej formie i wy-maganych terminach, przestrzeganie wewnętrznych reguł funkcjonowania jednostki.

Kontrola sprawowana przez wojewodę zaliczana jest tradycyjnie do kontroli wewnętrznej3, trzeba jednak zauważyć, że w wyniku decentrali-zacji administracji publicznej, jaka dokonała się po 1990 r., polegającej głównie na reaktywowaniu samorządu terytorialnego na szczeblu gmin-nym, powiatowym i wojewódzkim, kontrola wojewody sprawowana wobec jednostek samorządu terytorialnego przybrała inny charakter. Wyraża się to w szczególności w rezygnacji z kryterium celowości, a także w ukształ-towaniu procedur i środków służących ochronie samodzielności j.s.t. Oczy-wiście musimy mieć na uwadze różne obszary sprawowania tej kontroli, a w szczególności obszar, na którym j.s.t. wykonują zadania zlecone z za-kresu administracji rządowej, na którym pozycja samorządu jako podmiotu kontrolowanego będzie słabsza, oraz obszar zadań własnych, gdzie kon-trola jest powiązana z nadzorem, na którym ochrona samorządu powinna

3 Obok kontroli wewnętrznej administracji wyróżnia się kontrolę zewnętrzną, sprawowaną przez podmioty pozostające poza strukturą administracji publicznej, tj. kontrolę parlamentarną, kon-trolę państwową (NIK), kontrolę sądów i trybunałów, kontrolę prokuratorską, kontrolę Rzecznika Praw Obywatelskich (także Rzecznika Praw Dziecka, Generalnego Inspektora Danych Osobowych oraz Państwową Inspekcję Pracy) i kontrolę społeczną. Zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne. Warszawa 2010, s. 412–422.


218

być silniejsza. Charakterystyczny dla drugiego z nich pozostaje problem uprawnienia organu nadzoru nad samorządem terytorialnym określonego w art. 88 u.s.g. oraz art. 80 u.s.w. i art. 77a u.s.p., pozostającego nie-wątpliwie środkiem kontroli4. W ocenie M. Stahl prawo żądania informacji stanowi akt nadzoru w rozumieniu art. 3 §2 pkt 7 p.p.s.a., a więc środek podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Nieco inaczej problem ten przedstawia się w odniesieniu do organów administracji niezespolonej w województwie. W art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej5, zawierającej katalog podmiotów podlegających kontroli wojewody, organy te w ogóle nie zostały wymienione. Jedynie z art. 28 ust. 3 u.w.a.r.w. wynika, że wojewoda jest uprawniony do sprawowania nad nimi kontroli w szczególnie uzasadnio-nych przypadkach. Innymi słowy, kontrola ta ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy i nie jest poddana rygorom wynikającym z u.k.a.r.6


Ogół uprawnień kontrolnych wojewody można podzielić na kontrolę wewnętrzną sprawowaną w wydziałach urzędu wojewódzkiego oraz kon-trolę zewnętrzną realizowaną w innych organach, jednostkach organizacyj-nych w zakresie przyznanych wojewodzie uprawnień kontrolnych. W sfe-rze kontroli zewnętrznej, ze względu na regulację prawną obowiązującą w tym zakresie w postaci u.k.a.r., wyróżnić trzeba kontrolę sprawowaną wobec organów zespolonej administracji rządowej w województwie, orga-nów samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów wykonujących zada-nia z zakresu administracji rządowej. Poza zakresem tej ustawy pozostaje kontrola sprawowana nad samorządem terytorialnym w sferze zadań włas-nych oraz kontrola wobec organów administracji niezespolonej. Przedmio-tem dalszych uwag będzie postępowanie kontrolne zewnętrzne regulowane w u.k.a.r.

4 Organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy (powiatu, województwa) niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzor-czych.

5 Dz.U., Nr 185, poz. 1092, dalej: u.k.a.r.6 Przepisy u.k.a.r. nie są jednak w tej sprawie zupełnie jasne. Ustawa, stosownie do art. 1 pkt 1, określa

zasady i tryb przeprowadzania kontroli działalności organów administracji rządowej, urzędów je ob-sługujących lub stanowiących ich aparat pomocniczy oraz jednostek organizacyjnych podległych tym organom lub przez nie nadzorowanych. Z kolei zgodnie z art. 2 przepisy ustawy stosuje się również do kontroli działalności organów samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej oraz wykonywania przez inne podmioty zadań z zakresu administracji rządowej w zakresie, w jakim zadania te są finansowane z budżetu państwa. Organy administracji nie-zespolonej mogłyby mieścić się tej drugiej grupie („innych” podmiotów). Z kolei przepis art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy przewiduje, że minister, kierownik urzędu centralnego lub przewodniczący komitetu wchodzą-cego w skład Rady Ministrów kontroluje podległe mu lub przez niego nadzorowane organy lub jednostki organizacyjne.

Andrzej Matan

219

Wszczęcie „zewnętrznego” postępowania kontrolnego prowadzone-go przez wojewodę oraz jego przebieg zostały uregulowane w art. 14–53 u.k.a.r. W świetle postanowień tam zawartych kontrolę przeprowadza się w trybie zwykłym bądź uproszczonym, przy czym ta druga ma charakter subsydiarny. Kontrola uproszczona może być zarządzona w przypadkach uzasadnionych charakterem sprawy lub pilnością przeprowadzenia czynno-ści kontrolnych, w szczególności w razie potrzeby: sporządzenia informacji dla kierownika jednostki kontrolującej; sprawdzenia informacji zawartych w skargach i wnioskach oraz dokonania analizy dokumentów otrzymanych z jednostek kontrolowanych (art. 51 u.k.a.r.). Kontrolę w trybie uprosz-czonym prowadzi się zgodnie z przepisami dotyczącymi kontroli w trybie zwykłym, z wyjątkiem przepisów dotyczących programu kontroli i sporzą-dzania wystąpienia pokontrolnego (art. 52 ust. 1 u.k.a.r.).

Kontrola zwykła przebiega w kilku etapach, wśród których można wy-różnić etap przygotowania kontroli, etap wszczęcia postępowania, etap prowadzenia czynności kontrolnych, etap zakończenia czynności kontrol-nych, etap rozpatrywania zastrzeżeń do projektu wystąpienia pokontrolne-go oraz etap sporządzenia wystąpienia pokontrolnego.

4. Etap przygotowania kontroli

Przed wszczęciem postępowania kontrolnego podejmowane są czynno-ści zmierzające do opracowania programu kontroli, gromadzenia informacji o kontrolowanej jednostce, wydania upoważnienia do kontroli dla pracow-nika lub członków zespołu kontrolerów oraz zawiadomienia do kierownika jednostki kontrolowanej o kontroli.

Przeprowadzenie kontroli poprzedza opracowanie programu kontro-li, który zatwierdza kierownik komórki do spraw kontroli (art. 14 ust. 1 u.k.a.r.). Przy opracowywaniu programu kontroli uwzględnia się w szcze-gólności: wyniki wcześniejszych kontroli, wyniki badań i analiz oraz skar-gi i wnioski dotyczące przygotowywanej kontroli, czynniki ryzyka mające wpływ na działalność jednostki kontrolowanej oraz informacje dotyczące działalności jednostki kontrolowanej (art. 14 ust. 2 u.k.a.r.).

Program kontroli określa m.in. zakres kontroli, tj. przedmiot i okres ob-jęty kontrolą, zagadnienia wymagające oceny, termin kontroli, stan prawny dotyczący przedmiotu kontroli oraz wskazówki metodyczne dotyczące spo-sobu i techniki przeprowadzenia kontroli, a także organizację i harmono-gram przeprowadzenia kontroli. Program kontroli jest dokumentem, który nie podlega ujawnieniu do czasu zakończenia kontroli. Dopiero po zakoń-czeniu kontroli dołącza się go do akt kontroli (art. 14 ust. 4 i 5 u.k.a.r.).


220

Jeśli chodzi o czynności związane z pozyskiwaniem niezbędnych do-kumentów i informacji, to na pisemny wniosek kierownika jednostki kon-trolującej kierownik jednostki kontrolowanej niezwłocznie udostępnia do-kumenty, materiały i informacje dotyczące jej działalności (art. 15 ust. 1 u.k.a.r.). Kierownik jednostki kontrolującej może wystąpić również do in-nych organów i jednostek o niezwłoczne udostępnienie dokumentów, które są niezbędne do przygotowania i przeprowadzenia kontroli (art. 15 ust. 2 u.k.a.r.).

Na tym etapie następuje także wydanie upoważnienia do przeprowa-dzenia kontroli. Upoważnienie takie wydaje kierownik jednostki kontrolu-jącej (art. 16 ust. 2 u.k.a.r.). Powinno ono zawierać m.in. imię, nazwisko i stanowisko służbowe kontrolera, zakres kontroli, okres ważności upoważ-nienia oraz podpis wydającego upoważnienie (art. 16 ust. 3 u.k.a.r.).

Przed wszczęciem kontroli powinno nastąpić, o ile kierownik jednostki kontrolującej uzna to za uzasadnione, powołanie zespołu kontrolerów do przeprowadzenia kontroli oraz włączenie w skład zespołu kontrolerów po-siadających wiedzę specjalistyczną pracowników organów i jednostek or-ganizacyjnych podporządkowanych lub przez niego nadzorowanych (art. 17 i 18 u.k.a.r.).

O planowanej kontroli zawiadamia się kierownika jednostki kontrolowa-nej, podając przewidywany czas trwania czynności kontrolnych (art. 20). Ustawa nie precyzuje formy oraz trybu zawiadomienia. Zważywszy jednak na postanowienia art. 137, zawiadomienie powinno nastąpić w trybie k.p.a.

5. Etap wszczęcia postępowania kontrolnego

Etap wszczęcia postępowania kontrolnego, w tym jego data, nie jest formalnie wyodrębniony mimo istotnego znaczenia, chociażby ze względu na zachowanie warunków dotyczących terminu kontroli. Trzeba przyjąć, że wszczęcie tego postępowania następuje w dacie podjęcia pierwszych czyn-ności kontrolnych przez pracownika jednostki kontrolującej przedkładają-cego wcześniej upoważnienie. Zawiadomienie, jak należy sądzić, powinno być sporządzone na piśmie bądź też mieć postać elektroniczną.

6. Etap prowadzenia czynności kontrolnych

Czynności kontrolne powinny być przeprowadzane w sposób sprawny i możliwie niezakłócający funkcjonowania jednostki kontrolowanej. Prze-prowadza się je w siedzibie jednostki kontrolowanej w czasie wykonywa-nia przez nią zadań lub poza nią, a w szczególnych okolicznościach także

7 Zgodnie z przepisem art. 13 w sprawach doręczeń, obliczania terminów oraz protokołu w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio.

Andrzej Matan

221

w dniach wolnych od pracy lub poza godzinami pracy (wymaga to zgody kierownika jednostki kontrolowanej).

Uprawnienia kontrolera, w myśl art. 22 u.k.a.r., polegają na prawie do:1. swobodnego wstępu i poruszania się po terenie jednostki kontrolo-

wanej bez obowiązku uzyskiwania przepustki,2. wglądu do dokumentów dotyczących działalności jednostki kontro-

lowanej, pobierania za pokwitowaniem oraz zabezpieczania doku-mentów związanych z zakresem kontroli, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej,

3. sporządzania, a w razie potrzeby żądania sporządzenia, niezbęd-nych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów oraz zestawień lub obliczeń,

4. przetwarzania danych osobowych w zakresie niezbędnym do reali-zacji celu kontroli,

5. żądania złożenia ustnych lub pisemnych wyjaśnień w sprawach dotyczących zakresu kontroli,

6. swobodnego stosowania środków dowodowych przewidzianych w ustawie.

Z kolei pracownik jednostki kontrolowanej, pod rygorem odpowiedzial-ności dyscyplinarnej lub porządkowej, ma obowiązek:

1. niezwłocznego przedstawiania, na żądanie kontrolera, dokumen-tów, materiałów i informacji niezbędnych do przeprowadzenia kon-troli,

2. sporządzenia niezbędnych do przeprowadzenia kontroli kopii, odpi-sów lub wyciągów z dokumentów, a także zestawień i obliczeń spo-rządzonych na podstawie dokumentów; zgodność kopii, odpisów i wyciągów oraz zgodność zestawień i obliczeń z oryginalnymi do-kumentami potwierdza kierownik komórki organizacyjnej, w której dokumenty się znajdują,

3. udzielenia kontrolerowi, w wyznaczonym przez niego terminie, ust-nych lub pisemnych wyjaśnień.

Kontroler ustala stan faktyczny na podstawie dowodów zebranych pod-czas kontroli, przy czym dowodami są w szczególności dokumenty, rzeczy, oględziny, opinie biegłych, ustne lub pisemne wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 27 u.k.a.r.). Może on żądać udzielenia mu, w wyznaczonym przez nie-go terminie, ustnych lub pisemnych wyjaśnień od pracownika lub byłego pracownika. Odmowa udzielenia wyjaśnień może nastąpić w przypadku, gdy dotyczą one faktów lub okoliczności, których ujawnienie mogłoby nara-zić na odpowiedzialność karną lub majątkową osobę wezwaną do złożenia wyjaśnień lub osobę jej bliską w rozumieniu art. 19 ust. 2 (art. 27 i 28 u.k.a.r.).


222

Na podstawie przebiegu oględzin (przeprowadza się je w obecności pracownika jednostki kontrolowanej) oraz przyjęcia ustnych wyjaśnień lub oświadczeń sporządza się protokół o treści określonej w art. 32 ust. 2 u.k.a.r. (protokół obejmuje: oznaczenie czynności, czasu i miejsca jej prze-prowadzenia; imię, nazwisko i stanowisko służbowe kontrolera oraz osoby uczestniczącej w czynnościach; opis przebiegu czynności lub treść wyjaś-nień lub oświadczeń; podpisy kontrolera i osoby uczestniczącej w czynnoś-ciach). Z pozostałych czynności kontrolnych, które mają istotne znaczenie dla ustaleń kontroli, sporządza się notatkę służbową podpisaną przez kon-trolera (art. 32 ust. 3 u.k.a.r.).

Kontroler może wystąpić do innych organów i jednostek administracji rządowej o udostępnienie dokumentów, udzielenie informacji lub wyjaś-nień niezbędnych do przeprowadzenia kontroli (art. 34 u.k.a.r.).

7. Etap zakończenia czynności kontrolnych

Po zakończeniu czynności kontrolnych kontroler, za zgodą kierownika komórki do spraw kontroli, może zwrócić się do kierownika jednostki kon-trolowanej o złożenie w wyznaczonym terminie dodatkowych pisemnych wyjaśnień dotyczących zakresu kontroli niezbędnych do sporządzenia wy-stąpienia pokontrolnego (art. 35 u.k.a.r.).

Ustalenia dokonane w trakcie kontroli oraz oceny opisuje się w projek-cie wystąpienia pokontrolnego. Projekt wystąpienia pokontrolnego zawiera m.in. datę rozpoczęcia i zakończenia czynności kontrolnych; zakres kontro-li; ocenę skontrolowanej działalności, ze wskazaniem ustaleń, na których została oparta; zakres, przyczyny i skutki stwierdzonych nieprawidłowości (art. 36 u.k.a.r.).

Projekt wystąpienia pokontrolnego wraz z pouczeniem o prawie do zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń kierownik jednostki kontrolującej przekazuje kierownikowi jednostki kontrolowanej z zachowaniem przepi-sów o tajemnicy prawnie chronionej (art. 38 u.k.a.r.).

Kierownik jednostki kontrolowanej ma prawo do zgłoszenia w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania projektu (termin może zostać przedłu-żony na czas oznaczony przez kierownika jednostki kontrolującej) umoty-wowanych pisemnych zastrzeżeń do projektu wystąpienia pokontrolnego.

8. Etap rozpatrywania zastrzeżeń do projektu wystąpienia pokon-trolnego

Zastrzeżenia do projektu wystąpienia pokontrolnego rozpatruje kie-rownik komórki do spraw kontroli, który podejmuje jedno z poniższych rozstrzygnięć:

Andrzej Matan

223

1. odrzuca zastrzeżenia wniesione przez osobę nieuprawnioną lub wniesione po upływie terminu i zawiadamia o tym zgłaszającego zastrzeżenia, informując na piśmie o przyczynach,

2. uwzględnia zastrzeżenia w całości lub w części,3. oddala zastrzeżenia.Jeśli odrzuca zastrzeżenia, to kierownikowi jednostki kontrolowanej

w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania zawiadomienia o odrzu-ceniu zastrzeżeń przysługuje prawo do odwołania do kierownika jednostki kontrolującej. Ten z kolei rozpatruje odwołanie i o swoim rozstrzygnięciu informuje na piśmie kierownika jednostki kontrolowanej (art. 42 ust. 4 i 5 u.k.a.r.).

Po rozpatrzeniu zastrzeżeń kierownik komórki do spraw kontroli spo-rządza stanowisko wobec wniesionych zastrzeżeń wraz z uzasadnieniem, przy czym jedynie stanowisko wobec oddalonych zastrzeżeń kierownikowi jednostki kontrolowanej (art. 45 u.k.a.r.).

9. Wynik postępowania i środki zaskarżenia

Postępowanie kontrolne zewnętrzne wojewody kończy się, co do zasa-dy, wystąpieniem pokontrolnym. Nie sporządza się go jedynie w sytuacji, w której kierownik jednostki kontrolującej odstąpił od dalszego przeprowa-dzania czynności kontrolnych, informując na piśmie kierownika jednostki kontrolowanej o odstąpieniu od kontroli (art. 50 u.k.a.r.).

U.k.a.r. przewiduje dwie wersje wystąpienia pokontrolnego. Pierwsza z nich dotyczy przypadku niezgłoszenia zastrzeżeń albo nieuwzględnienia wszystkich zastrzeżeń — wystąpienie pokontrolne obejmuje treść projektu wystąpienia pokontrolnego. Do drugiej sytuacji, w której uwzględniono za-strzeżenia, dochodzi wtedy, gdy wystąpienie pokontrolne sporządza się na podstawie projektu wystąpienia pokontrolnego oraz stanowiska kierownika komórki do spraw kontroli wobec oddalonych zastrzeżeń (art. 46 ust. 1 i 2 u.k.a.r.).

W razie potrzeby wystąpienie pokontrolne może zawierać:1. zalecenia lub wnioski dotyczące usunięcia nieprawidłowości lub

usprawnienia funkcjonowania jednostki kontrolowanej,2. ocenę wskazującą na niezasadność zajmowania stanowiska lub peł-

nienia funkcji przez osobę odpowiedzialną za stwierdzone niepra-widłowości,

3. termin złożenia informacji o wykonaniu zaleceń lub wykorzysta-niu wniosków, a także o podjętych działaniach lub przyczynach ich niepodjęcia. Termin wyznacza się, uwzględniając charakter zaleceń lub wniosków (art. 46 ust. 3 u.k.a.r.). Kierownik jednostki kontro-


224

lowanej jest zobowiązany w wyznaczonym terminie poinformować kierownika jednostki kontrolującej o sposobie wykonania zaleceń, wykorzystaniu wniosków lub przyczynach ich niewykorzystania albo o innym sposobie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 49 u.k.a.r.).

Od wystąpienia pokontrolnego nie przysługują środki odwoławcze (art. 48 u.k.a.r.).

Jeśli chodzi o postępowanie kontrolne prowadzone w trybie uprosz-czonym, to generalnie prowadzi się je zgodnie z przepisami dotyczącymi kontroli w trybie zwykłym, z wyjątkiem przepisów dotyczących programu kontroli i sporządzania wystąpienia pokontrolnego (art. 52 ust. 1 u.k.a.r.). Przepisy dotyczące programu kontroli stosuje się w dwóch przypadkach: po pierwsze kontrola w trybie uproszczonym jest prowadzona w sposób określony w art. 8 ust. 2 u.k.a.r. (Prezes Rady Ministrów zleca przepro-wadzenie kontroli wskazanego obszaru działalności administracji rządowej przez więcej niż jednego kierownika jednostki kontrolującej); po drugie kontrola w trybie uproszczonym jest prowadzona w sposób określony art. 10 ust. 1 u.k.a.r. (kierownicy jednostek kontrolujących zarządzają kontrolę wspólną).

Kontrola w trybie uproszczonym kończy się sporządzeniem sprawozda-nia z kontroli, zawierającego opis ustalonego stanu faktycznego oraz jego ocenę, a także, w razie potrzeby, zalecenia lub wnioski dotyczące usunięcia nieprawidłowości lub usprawnienia funkcjonowania jednostki kontrolowa-nej. Sprawozdanie podpisuje kierownik jednostki kontrolującej.

Kierownik jednostki kontrolowanej w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprawozdania ma prawo przedstawić do niego stanowisko; nie wstrzymuje to realizacji ustaleń kontroli.

10. Podsumowanie

Jednym z zasadniczych kryteriów rozdzielenia kompetencji wojewody oraz samorządu wojewódzkiego w trakcie reformy administracji terenowej w roku 1998 było przyjęcie zasady, że wojewoda odpowiada za bezpieczeń-stwo, ład i porządek publiczny na obszarze województwa, samorząd nato-miast — za sprawy społeczno-gospodarcze. W konsekwencji tego ustawa o wojewodzie i administracji rządowej oraz regulacje szczególne nakładają na wojewodę obowiązki związane z zadaniami z zakresu obronności i bez-pieczeństwa państwa, zarządzania kryzysowego oraz koordynacji działań organów administracji rządowej i samorządowej działających w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środo-wiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochro-

Andrzej Matan

225

ny praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków. Poza tym nałożono na niego zadania związane z zabezpieczeniem przeciwpo-wodziowym województwa, opracowywaniem planów operacyjnych ochrony przed powodzią, ogłaszaniem i odwoływaniem pogotowia i alarmu przeciw-powodziowego.

Funkcję kontrolną wojewody należy widzieć w kontekście wskazanych wyżej zadań. Uprawnienia kontrolne tego organu mają zapewnić pewnego rodzaju oprzyrządowanie (prawne) gwarantujące uzyskiwanie informacji koniecznych do podejmowania konkretnych działań związanych z zapew-nieniem bezpieczeństwa lokalnego.

Streszczenie

Analiza obowiązujących przepisów prawa kształtujących pozycję woje-wody, a w szczególności przepisów zawartych w ustawie z dnia 23 stycz-nia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r., Nr 931, poz. 206) oraz ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U., Nr 185, poz. 1092), uzasadnia wyodręb-nienie funkcji kontrolnej, która nie była do tej pory przedmiotem głębszego zainteresowania doktryny prawa administracyjnego.

Zasadniczym przedmiotem opracowania są uprawnienia kontrolne po-zostające w gestii wojewody, służące wykonywaniu tejże funkcji. W pew-nym zakresie przedmiot ten obejmuje także zagadnienia dotyczące zakre-su kontroli, jej kryteriów oraz stosowanych procedur.


226

Zakończenie

Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, a za-tem jak każde współczesne demokratyczne państwo dąży do poszanowania prawa zarówno przez władze, jak i przez obywateli. Ustawa zasadnicza nakłada zarówno na organy państwowe (art. 7 Konstytucji RP), jak i na obywateli (art. 83 Konstytucji RP) obowiązek przestrzegania prawa. W tym celu w polskim systemie prawnym ustanawia się instytucje gwarantują-ce przestrzeganie prawa, a także instytucje umożliwiające wykrycie jego naruszeń czy wreszcie instytucje usuwające jego naruszenia. Do takich rozwiązań zaliczyć należy kontrolę, a tym samym związane z nią admini-stracyjne postępowania kontrolne, których celem jest wykrycie naruszeń prawa, a w konsekwencji przywrócenie stanu zgodnego z prawem.

Naruszenie prawa prowadzi do naruszenia podstawowych wartości, które są przez nie chronione. Co więcej, w doktrynie wskazuje się, że nad-rzędną wartością polskiego porządku prawnego jest dobro wspólne1. Tym samym kontrola stanowi narzędzie służące do zabezpieczenia i ochrony za-równo prawa, jak i podstawowych wartości przez nie chronionych. Powyż-sze ma znaczenie dla szeroko pojętego interesu publicznego, służy bowiem pośrednio lub bezpośrednio m.in. ochronie określonych dóbr publicznych, jak życie, zdrowie ludzkie, bezpieczeństwo i porządek publiczny2.

Celem administracyjnych postępowań kontrolnych może być ustalenie prawidłowości wykonywania zadań publicznych (kontrola NIK, kontrola wo-jewody), ustalenie sposobu wykorzystania finansowych środków publicz-nych (kontrola NFZ, ZUS, kontrola skarbowa), ustalenie realizacji obowiąz-ków podatkowych (kontrola podatkowa) czy ochrona obrotu gospodarczego (kontrola przedsiębiorców) bądź ocena realizacji przepisów w zakresie da-nych osobowych (kontrola GIODO), a następnie w ich konsekwencji — jeśli zachodzi taka konieczność — podjęcie stosownych rozstrzygnięć o charak-terze wiążącym. Wydaje się, że wskazane postępowania można podzielić na te, których wynik może chronić interes publiczny (sensu largo), np.

1 M. Woźniak, Przedmowa. W: M. Woźniak, red., Administracja dóbr i usług publicznych. Warszawa 2013, s. 13.

2 Pojęcie dóbr publicznych cechuje się dużą dynamiką. Ze względu na zmienność wartości, którym służą, wymagają częstej redefinicji. Zob. M. Woźniak, E. Pierzchała, red., Dobra publiczne w admi-nistracji. Toruń 2014, s. 7–9; Z. Duniewska, red., Dobra chronione w prawie administracyjnym. Łódź 2014, s. 19, 75–270.

227

bezpieczeństwo i porządek publiczny, oraz postępowania administracyjne gwarantujące ochronę interesu indywidualnego (jednostkowego), np. dane osobowe. Niemniej większość z nich ma charakter mieszany, gdyż bezpo-średnio chronią interes publiczny, a pośrednio — indywidualny.

W toku postępowań kontrolnych powinno się dążyć do wykrycia jak największej liczby nieprawidłowości, szczególnie tych, które grożą wy-żej wskazanym dobrom publicznym. Ustalenia postępowania kontrolnego mogą więc — czy wręcz powinny w ujęciu modelowym — inicjować inne działania organów administracji publicznej, których celem jest przywróce-nie staniu zgodnego z prawem, a zatem stanu istotnego z punktu widzenia szeroko pojętego bezpieczeństwa, tj. stanu zaufania i przewidywalności w działaniu zarówno podmiotów publicznych, jak i podmiotów prywatnych.

Zaufanie i przewidywalność są podstawą bezpieczeństwa sensu largo, a można je osiągnąć m.in. poprzez administracyjne postępowania kon-trolne. Celem postępowania kontrolnego sensu stricto (tj. czynności kon-trolnych) jest wykazanie określonych nieprawidłowości w funkcjonowaniu podmiotów kontrolowanych. W następstwie ustaleń postępowania kontrol-nego, częstokroć już w odrębnym postępowaniu jurysdykcyjnym, możliwe zaś jest podjęcie środków oddziaływania, takich jak decyzja administracyj-na3. Tym samym przez pojęcie administracyjnych postępowań kontrolnych rozumieć należy czynności kontrolne (tj. postępowanie kontrolne) oraz jurysdykcyjne postępowanie administracyjne podjęte na skutek kontroli i zmierzające do podjęcia środków oddziaływania, np. w postaci decyzji administracyjnej.

Niniejsza publikacja nie stanowi jednak w pełni wyczerpującego uję-cia, obejmuje bowiem jedynie pewną wybraną grupę administracyjnych postępowań kontrolnych. Niewątpliwie ich cechą wspólną jest to, że prze-prowadzane są przez organy administracji publicznej według zbliżonego schematu na podstawie podobnych kryteriów podstawowych. Celem tych postępowań nie jest wyłącznie wydanie zewnętrznego aktu administracyj-nego, jakim jest decyzja administracyjna, lecz podjęcie szeregu czynności zmierzających do sprawdzenia stanu faktycznego i porównania go do stanu prawnego, a następnie przedstawienie wniosków z kontroli w celu zagwa-rantowania zgodności z obowiązującym prawem. Wydaje się, że u podstaw regulacji w przedmiocie administracyjnych postępowań kontrolnych nale-ży dopatrywać się dążenia ustawodawcy do ustalenia stanu faktycznego, który w istocie rzeczy ma charakter ulotny, a nie jest możliwy do ustalenia w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przez wzgląd na brak dowodów, co w efekcie prowadzić może do umorzenia postępowania

3 Zob. uzasadnienie Postanowienia NSA z dnia 9 października 2012 r., I OSK 2259/12, LEX nr 1269642.

228

jurysdykcyjnego z braku dowodów naruszeń prawa4. Dlatego też tak istotne wydają się działania podejmowane w wyniku rozmaitych administracyjnych postępowań kontrolnych. Porządkująca rola administracyjnych postępo-wań kontrolnych zwiększająca ich znaczenie wynika z faktu, że „wyzna-czone formalnie reguły postępowania kontrolnego, wiążące dla kontrolera i kontrolowanego, nadają kontroli cechy działalności zdyscyplinowanej pod względem przebiegu, zorganizowanej, jeżeli chodzi o możliwości stosowa-nia określonych instrumentów prawnych, i czytelnej w zakresie pozycji i ról podmiotów uczestniczących w kontroli”5.

Redaktorki

dr Anna Gronkiewiczdr Agnieszka Ziółkowska

4 B. Rakoczy, Charakter prawny i znaczenie protokołu kontroli prowadzonej przez organy admini-stracji weterynaryjnej w postępowaniu weterynaryjnym. „Studia z Zakresu Prawa, Administracji i Zarządzania Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy”. T. 6, 2014, s. 17.

5 J. Boć, Administracja publiczna w Polsce. W: J. Boć, red., Nauka administracji. Wrocław 2013, s. 67.

229

Bibliografia

Abrahamson M., Functionalism. Englewood Cliffs 1978.

Adamiak B., Borkowski J., Glosa do postanowienia NSA z dnia 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/87. OSP 1990, z. 11–12, poz. 397, t. 1.

Adamiak B., Borkowski J., Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadmini-stracyjne. Warszawa 2001.

Adamiak B., Glosa do wyroku NSA z dnia 15 lipca 1992 r., V SA 178/92. PS 1994, nr 11–12, poz. 135, t. I.

Aman A.C., JR, Administrative Law in a Global Era: Progress, Deregulatory Change, and the Rise of the Administrative Presidency. „Cornell Law Review”. Vol. 73.

Baka K., Machulak G., Pietraszewska-Macheta A., Sidorko A., Ustawa o świad-czeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz. Warszawa 2010.

Banasiński C., Bychowska M., Kontrola przedsiębiorcy w świetle ustawy o swo-bodzie działalności gospodarczej. „Przegląd Prawa Handlowego”, nr 1/2010.

Banaszak B., Konstytucja RP. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2012.

Barta J., Fajgielski P., Markiewicz R., Komentarz do ustawy o ochronie danych osobowych. Lex 2011.

Barta P., Litwiński P., Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz. War-szawa 2013.

Bednarek W., Dobkowski J., Kopacz J., Policja administracyjna w systemie admi-nistracji publicznej. W: I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga, red., Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profeso-ra zw. dra hab. Józefa Filipka. Kraków 2001.

Bessaraba R., Kołodziejuk M., Różańska A., Sekunda M., Kontrola w przedsię-biorstwie. Poradnik dla przedsiębiorcy. Warszawa 2001.

Blicharz R., Pawełczyk M., Przedsiębiorca, czyli kto? „PUG”, nr 3/2004.

Blicharz R., W: Blicharz R., red., Kontrola przedsiębiorcy. Warszawa 2013.

Boć J., Administracja publiczna w Polsce. W: J. Boć, red., Nauka administracji. Wrocław 2013.

Boć J., Kontrola administracji. W: J. Boć, red., Nauka administracji. Wrocław 2013.

Boć J., red., Prawo administracyjne. Wrocław 2000, 2005.

230

Boć J., Sfery ingerencji administracji. W: J. Boć, red., Prawo administracyjne. Wrocław 2000.

Bolikowska D., Robaczyński W., Najwyższa Izba Kontroli. Tradycja i współczes-ność. Warszawa 2009.

Borkowski J., Glosa do wyroku NSA z dnia 19 stycznia 1988 r., IV SA 865/87. „Państwo i Prawo” 1990, z. 1.

Bosek L., Opinia prawna na temat zawierania umów o świadczenie usług podsta-wowej opieki zdrowotnej i kontroli ich wykonania przez Narodowy Fundusz Zdro-wia. „Zeszyty Prawnicze”, BAS, nr 1(33)/2012.

Brolik J., Dowgier R., Etel L., Kosikowski C., Pietrasz P., Popławski M., Pres-narowicz S., Stachurski W., Ordynacja podatkowa. Komentarz. Wyd. 5. Warsza-wa 2013.

Bromber P., Rola i funkcjonowanie NFZ w systemie ochrony zdrowia. „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego”, nr 802, „Finanse, Rynki Finansowe, Ubez-pieczenia”, nr 65/2014, www.wneiz.pl/frfu.

Budzisz R., Uprawnienia kontrolne NFZ (cz. 1). „Gazeta Lekarska”, nr 3/2013.

Budzisz R., Uprawnienia kontrolne NFZ (cz. 2). „Gazeta Lekarska”, nr 4/2013.

Chajbowicz A., O podmiotowym znaczeniu pojęcia policja administracyjna. W: J. Boć, A. Chajbowicz, red., Nowe problemy badawcze w teorii prawa admini-stracyjnego. Wrocław 2009.

Chojna-Duch E., Próba systematyzacji pojęć, zadań z dziedziny kontroli i audytu wewnętrznego na podstawie ustawy o finansach publicznych. „Kontrola Państwo-wa”, nr 1/2010.

Chróścielewski W., Akt administracyjny generalny. Łódź 1994.

Chróścielewski W., Imperium a gestia w działaniach administracji publicznej (w świetle doktryny i zmian ustawodawczych lat 90.). „Państwo i Prawo”, nr 6/1995.

Czarnik Z., W sprawie charakteru prawnego tzw. postępowań hybrydowych. „Ze-szyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego”, nr 2/2015.

Dawidowicz W., Wstęp do nauk prawno-administracyjnych. Warszawa 1974.

Dawidowicz W., Zagadnienia ustroju administracji państwowej w Polsce. Warsza-wa 1970.

Dobkowski J., Policja administracyjna. Zagadnienia doktrynalno-instytucjonalne. „Samorząd Terytorialny”, nr 7–8/2004.

Dobkowski J., Pozycja prawnoustrojowa służb, inspekcji i straży. Warszawa 2007.

Dobrowolski G., Inspekcja Ochrony Środowiska. W: R. Blicharz, red., Kontrola przedsiębiorcy. Warszawa 2013.

Doda Z., Węzłowe problemy postępowania kontrolnego w świetle ustawy o Naj-wyższej Izbie Kontroli. „Kontrola Państwowa”, nr 5/1995.

231

Dolnicki B. Policyjne funkcje państwa w Polsce. W: K. Nowacki, red., Problemy prawa angielskiego i europejskiego oraz reformy w Europie Środkowej. „Acta Uni-versitatis Wratislaviensis. Prawo”. T. 272. Wrocław 2000.

Dolnicki B., Glumińska-Pawlic J., Gołuch A., Gronkiewicz A., Janik M., War-tenberg-Kempka B., Zacharko L., Ziółkowska A., Żołnierczyk E., Organizacja prawna administracji publicznej. Red. L. Zacharko. Katowice 2013.

Drozd A., Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz. Wzory pism i prze-pisy. LexisNexis 2007.

Duniewska Z., red., Dobra chronione w prawie administracyjnym. Łódź 2014.

Dzwonkowski H., Huchla A., Kosikowski C., Ustawa Ordynacja podatkowa. Ko-mentarz. Warszawa 2000.

Etel M., Pojęcie przedsiębiorcy w prawie polskim i prawie Unii Europejskiej oraz w orzecznictwie sądowym. Warszawa 2012.

Fajgielski P., Kontrola przetwarzania i ochrony danych osobowych. Studium teo-retyczno-prawne. Lublin 2008.

Fallding H., Functional Analysis in Sociology. „American Sociological Review” 1963. Vol. 28, no 1.

Filipek J., Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Cz. 1. Kraków 1995.

Filipek J., Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Cz. 2. Kraków 2001.

Frankiewicz E., Szewczyk M., Generalny akt administracyjny. „Państwo i Prawo”, z. 12/2003.

Fundowicz S., Zasady wykonywania czynności policyjnych. W: Przemiany dok-trynalne i systemowe prawa publicznego. Księga pamiątkowa poświęcona prof. Wincentemu Bednarkowi. Olsztyn 2002.

Garlicki L., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. T. 3. Warszawa 2002.

Garlicki L., Narodziny i kształtowanie się państwowych organów kontroli w nie-podległej Polsce. „Kontrola Państwowa”, nr 2/1999.

Gatner D., Funkcje „policji administracyjnej” we współczesnej administracji pań-stwowej. „Organizacja – Metody – Technika”, nr 10/1988.

Glumińska-Pawlic J., Kontrola i nadzór nad gospodarką finansową jednostek sa-morządu terytorialnego. W: L. Zacharko, red., Organizacja prawna administracji publicznej. Katowice 2013.

Grzybowski M., Organ państwa a państwowe jednostki organizacyjne w sferze zarządzania. „Glosa. Przegląd Prawa Gospodarczego”, nr 2/2004.

Gudowska B., Strusińska-Żukowska J., red., Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz. Warszawa 2014.

232

Hołda-Wydrzyńska A., W: R. Blicharz, red., Kontrola przedsiębiorcy. Warszawa 2013.

Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne. Warszawa 2004.

Jagielski J., Inspekcje specjalne w systemie kontroli administracji. „Kontrola Pań-stwowa”, nr 4/1994.

Jagielski J., Kontrola administracji publicznej. Warszawa 1999, 2006, 2012.

Jagielski J., Kontrola administracji. Warszawa 2012.

Jagielski J., Kontrola jako czynnik jakości administracji publicznej. W: Jakość ad-ministracji publicznej. Międzynarodowa konferencja naukowa. Księga konferencyj-na dedykowana Profesorowi Marcinowi Jełowickiemu. Rzeszów 2014.

Jakubiec D., Rada Nadzorcza Zakładu Ubezpieczeń społecznych w świetle ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. „Ubezpieczenia Społeczne. Teoria i Prakty-ka”, nr 9/2007.

Jandy-Jendrośka K., Jendrośka J., System jurysdykcyjnego postępowania admini-stracyjnego. W: System prawa administracyjnego. T. 3. Wrocław 1978.

Jarzęcka-Siwik E., O potrzebie nowelizacji przepisów regulujących postępowanie kontrolne w Najwyższej Izbie Kontroli. „Kontrola Państwowa”, nr 1/1997.

Jarzęcka-Siwik E., Liszcz T., Niezgódka-Medkova M, Robaczyński W., Komen-tarz do ustawy o NIK. Warszawa 2000.

Jarzęcka-Siwik E., Liszcz T., Niezgódka-Medkova M, Rabczyński W., Kryteria kontroli. „Państwo i Prawo”, nr 5/2001.

Jarzęcka-Siwik E., Skwarka B., Najwyższa Izba Kontroli. Komentarz. Warszawa 2011.

Jaworska-Gromczyńska W., Konstytucyjne kryteria ocen kontrolnych Najwyższej Izby Kontroli. „Kontrola Państwowa”, nr 5/1998.

Jełowiecki M., Inspekcje specjalne funkcjonujące w aparacie administracji pań-stwowej. „Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo”. T. 268. Wrocław 1990.

Jończyk J., Ochrona zdrowia. „Państwo i Prawo”, nr 2/2007.

Kałużny S., Leksykon kontroli. Warszawa 2002.

Kałużny S., Szczepaniak J., Zarys kontroli państwowej w Polsce. Warszawa 1982.

Kandut K., Sędkowska A., red. nauk., Ustawa o kontroli skarbowej. Komentarz Lex. Warszawa 2014.

Kiełkowski T., Sprawa administracyjna. Kraków 2004.

Kijowski D., Instytucje i bariery współdziałania władz lokalnych. „Organizacja – Metody – Technika”, nr 1/1987.

233

Kingsbury B., Krisch N., Stewart R.B., Powstanie globalnego prawa administra-cyjnego. Red. nauk., przekł. P. Szwedo, M. Pyka, M. Wartecka. „Forum Prawnicze” nr 6, listopad 2011.

Kmieciak Z., Dopuszczalność i celowość weryfikacji przez sąd administracyjny czynności kontrolnych. „Kontrola Państwowa”, nr 2/2001.

Kołaczkowski B., Ratajczak M., Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego w Polsce. Warszawa 2010.

Kosikowski C., Finanse i prawo finansowe. Warszawa 2008.

Kosikowski C., Nowe regulacje prawne w zakresie swobody działalności gospodar-czej. „Państwo i Prawo”, z. 10/2004.

Kosikowski C., Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej. Warszawa 2007.

Kosikowski C., Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Warszawa 2011.

Kowalczyk M., Charakter prawny postępowania kontrolnego w świetle ustawy o kontroli skarbowej. Praca doktorska, maszynopis. Uniwersytet Śląski, Katowice 2012.

Kowalczyk M., Kontrola skarbowa i postępowanie kontrolne. „Prokuratura i Pra-wo”, nr 2/2013, s. 68.

Krupski A., Konstrukcja i charakter prawny Rady Nadzorczej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. „Z Zagadnień Zabezpieczenia Społecznego. Zeszyty Naukowe Uni-wersytetu Gdańskiego”, nr 2/2010.

Kubik R., Prawo medyczne. Warszawa 2001.

Kuc B.R., Audyt wewnętrzny, teoria i praktyka. Warszawa 2002.

Kucharski P., Glosa do wyroku NSA z dnia 19 stycznia 1988 r., IV SA 865/87. OSP 1988, z. 10, poz. 198.

Kuczyński T., Ochrona danych osobowych w stosunkach zatrudnienia. „Przegląd Sądowy”, nr 11–12/1998.

Kuner Ch., European Data Protection Law. Corporate Compliance and Regulation. Oxford – New York 2007.

Langrod J.S., Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej. Kraków 2003.

Leoński Z., Istota i rodzaje policji administracyjnej (zagadnienia wybrane). W: Z. Niewiadomski, J. Buczkowski, J. Łukasiewicz, J. Posłuszny, J. Stelmasiak, red., Administracja u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji 45-lecia pracy naukowej. Przemyśl 2000.

Leoński Z., Materialne prawo administracyjne. Warszawa 2001.

Leoński Z., Policja administracyjna — istota, rodzaje, zadania. W: Z. Leoński, red., Węzłowe problemy materialnego prawa administracyjnego. Cz. 2. Poznań 2000.

234

Leoński Z., Zarys prawa administracyjnego. Warszawa 2000.

Lesser A., Functionalism in Social Anthropology. „American Anthropologist. New Serie”, 1935, vol. 37.

Leszczyński M., Bezpieczeństwo społeczne a współczesne państwo. „Zeszyty Na-ukowe Akademii Marynarki Wojennej”. Rok LII, nr 2 (185)/2011.

Łaszczyca G., Martysz C., Matan A., Postępowanie administracyjne ogólne. War-szawa 2003.

Łętowski J., Szreniawski J., Kontrola administracji. W: T. Rabska J. Łętowski, red., System prawa administracyjnego. T. 3. Wrocław – Warszawa – Kraków – Gdańsk 1978.

Łukasiewicz J., Słowo o metodach działania administracji publicznej. W: L. Zachar-ko, A. Matan, G. Łaszczyca, red., Ewolucja prawnych form administracji publicz-nej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin profesora Ernesta Knosali. Warszawa 2008.

Makowski W., Nowa nauka o państwie. Warszawa 1939.

Maksymiuk T., Skrzypczak J., Polska polityka zdrowotna a akcesja Rzeczypospoli-tej do Unii Europejskiej. Poznań 2006.

Martysz C., W: Łaszczyca G., Martysz Cz., Matan M., Postępowanie administracyj-ne ogólne. Warszawa 2003.

Mastalski R., Ordynacja podatkowa. Charakter i cel regulacji. „Przegląd Podatko-wy”, nr 12/1995.

Mastalski R., Zubrzycki J., Ordynacja podatkowa. Komentarz. Wrocław 2006.

Matan A., Policja administracyjna jako funkcja administracji publicznej. W: J. Łuka-siewicz, red., Nauka administracji wobec wyzwań współczesnego państwa prawa. Materiały z Międzynarodowej Konferencji Naukowej, Cisna 2–4 czerwca 2002 r. Rzeszów 2002.

Matan A., Rażące naruszenie prawa jako przesłanka odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego. Warszawa 2014.

Mazur J., Stosowanie międzynarodowych standardów dotyczących statusu naj-wyższego organu kontroli w krajach Unii Europejskiej i w Polsce. „Kontrola Pań-stwowa”, nr specjalny 2/2002.

Molęda S., Kontrola NFZ nie może naruszać praw przedsiębiorców. „Puls Medycy-ny”, nr 16(291)/2014.

Morawski L., Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku prze-mian. Warszawa 1999.

Mróz T., Uwarunkowania systemu opieki zdrowotnej w Polsce — aspekty prawne i socjologiczne. Białystok 2012.

235

Münnich M., Charakterystyka wyniku kontroli jako rozstrzygnięcia kończącego po-stępowanie kontrolne. „Roczniki Nauk Prawnych”. Tom XXVI, 2014, nr 2.

Nestorowicz M., Prawo medyczne. Warszawa 2010.

Niżnik-Dobosz I., Stosunki kontroli w administracji demokratycznego państwa prawnego. Warszawa 2015.

Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna. Toruń 1994,1999, 2001.

Padrak R., Postępowanie odwoławcze w postępowaniu kontrolnym Najwyższej Izby Kontroli (cz. 1). „Kontrola Państwowa”, nr 5/2002.

Padrak R., Postępowanie odwoławcze w postępowaniu kontrolnym Najwyższej Izby Kontroli (cz. 2). „Kontrola Państwowa”, nr 6/2002.

Pareto V., O równowadze systemu społecznego. W: Elementy teorii socjologicz-nych. Warszawa 1975.

Pawełczyk M., W: R. Blicharz, red., Kontrola przedsiębiorcy. Warszawa 2013.

Pawłowski A., W: R. Blicharz, red., Kontrola przedsiębiorcy. Warszawa 2013.

Piankowski M., Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie. W: A. Wypych--Żywicka, red., Leksykon prawa ubezpieczeń społecznych. 100 podstawowych po-jęć. Warszawa 2009.

Pilc B., oprac., ABC zasad kontroli przetwarzania danych osobowych. Warszawa 2011.

Pietroń P., Stachurski W., Ustawa o kontroli skarbowej. Komentarz. Wrocław 2011.

Pokryszka K., W: R. Blicharz, red., Kontrola przedsiębiorcy. Warszawa 2013.

Rajkiewicz Z., Potrzeba bezpieczeństwa socjalnego. „Polityka Społeczna”, nr 3/1988.

Rakoczy B., Charakter prawny i znaczenie protokołu kontroli prowadzonej przez organy administracji weterynaryjnej w postępowaniu weterynaryjnym. „Studia z Zakresu Prawa, Administracji i Zarządzania Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy”. T. 6, 2014.

Ruśkowski E., red., Kontrola tworzenia i stosowania prawa podatkowego pod rzą-dami Konstytucji RP. Warszawa 2006.

Ruśkowski E., Stachurski W., Stankiewicz J., Ustawa o kontroli skarbowej. Ko-mentarz. Warszawa 2000.

Sawuła R., Żukowski L., Postępowanie administracyjne. Warszawa 2004.

Schmidt Aβmann E., Ogólne prawo administracyjne. Założenia i zadania tworzenia systemu prawnoadministracyjnego. Wyd. 2 przeredagowane i rozszerzone. Przeł. A. Wasilewski. Warszawa 2011.

Selmer K.S., Data Protection Policy. In: P. Seipel, ed., From Data Protection to Knowledge Machines: Study of Law and Informatics. Deventer 1990.

236

Sibiga G., Postępowanie w sprawach ochrony danych osobowych. Warszawa 2003.

Sieradzka M., W: Zdyb M., Sieradzka M., Swoboda działalności gospodarczej. Komentarz. Komentarz do art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. LEX/el. 2012.Sieradzka M., W: Zdyb M., Sieradzka M., Ustawa o swobodzie działalności gospo-darczej. Komentarz. Warszawa 2013. Skrzydło W, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Warszawa 2013.Sługocki J., Prawo administracyjne. Podstawowe zagadnienia ustrojowe. Warsza-wa 2002.Smith D., The Supervisory Authority: Ombudsman or Regulation, Proceedings of the Council of Europe Conference on Data Protection. Warszawa 2001.Stachurski W., Nowe zasady kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców. „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego”, nr 11/2009.Stahl M., Zasada proporcjonalności. W: M. Stahl, red., Prawo administracyjne. Warszawa 2000. Starościak J., Elementy nauki administracji. Warszawa 1957.Starościak J., Prawo administracyjne. Warszawa 1978.Stewart R.B., Administrative Law in the Twenty-First Century. „New York Univer-sity Law Review” 2003, vol. 78. Stoner J., Management. New York 1982.Sylwestrzak A., Kontrola administracji publicznej w III Rzeczypospolitej Polskiej. Gdańsk 2001.Sylwestrzak A., Najwyższa Izba Kontroli. Warszawa 1997.Sylwestrzak A., Prawdy i mity. NIK, czyli instytucjonalna gwarancja praworząd-ności. „Rzeczpospolita”, 31 X 2002.Szawłowski R., Najwyższe państwowe organy kontroli w Polsce w XIX wieku. War-szawa 1999.Szewczyk M., Nadzór w materialnym prawie administracyjnym. Administracja wo-bec wolności i innych praw podmiotowych jednostki. Poznań 1995.Szpor G., W: G. Szpor, red., System ubezpieczeń społecznych. Zagadnienia pod-stawowe. Warszawa 2013.Śliwczyński A., Zadania Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie monitorowania i kontroli refundacji w aptekach. W: M. Konarski, M. Woch, red., Opieka zdrowot-na w systemie władzy publicznej w Polsce. T. 1. Warszawa 2013.Śniecikowski W., Charakter prawny świadczenia zdrowotnego jako publicznego prawa podmiotowego. „Państwo i Prawo”, nr 11/2003.Świątek-Rudoman J., Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W: A. Wypych-Żywicka, red., Leksykon prawa ubezpieczeń społecznych. 100 podstawowych pojęć. War-szawa 2009.

237

Torbus U., Kontrola w prawie pracy. W: R. Blicharz, red., Kontrola przedsiębiorcy. Warszawa 2013.

Ura E., Prawne zagadnienia ochrony osób i mienia. Rzeszów 1998.

Urbaniak M., Status prawny Narodowego Funduszu Zdrowia. W: K. Wojtczak, red., Prawo i administracja. T. 8. Piła 2009.

Wantoch-Rekowski J., System ubezpieczeń społecznych a budżet państwa. Stu-dium prawnofinansowe. Warszawa 2014.

Wantoch-Rekowski J., W: J. Wantoch-Rekowski, red. nauk., Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz. Warszawa 2015.

Wojciechowski P., Komentarz do art. 73 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bez-pieczeństwie żywności i żywienia. W: A. Szymecka-Wesołowska, A. Balicki,

F. Opoka, M. Syska, D. Szostek, P. Wojciechowski, red., Bezpieczeństwo żywno-ści i żywienia. Komentarz. Warszawa 2013.

Wojciechowski P., Wspólnotowy model urzędowej kontroli żywności. Warszawa 2008.

Woś T., red., Postępowanie administracyjne. Warszawa 2013.

Woźniak M., Pierzchała E., red., Dobra publiczne w administracji. Toruń 2014.

Woźniak M., Przedmowa. W: M. Woźniak, red., Administracja dóbr i usług publicz-nych. Warszawa 2013.

Wróbel S., Funkcjonalistyczne koncepcje dynamiki politycznej. Proces i zmiana polityczna. Katowice 1992.

Wrześniewski P., Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz. War-szawa 2010.

Wygoda K., Ochrona danych osobowych i prawo do informacji o charakterze oso-bowym. W: B. Banaszak, A. Preisner, red., Prawa i wolności obywatelskie w Kon-stytucji RP. Warszawa 2002.

Wypych-Żywicka A., Fundusz Rezerwy Demograficznej. W: A. Wypych-Żywicka, red., Leksykon prawa ubezpieczeń społecznych. 100 podstawowych pojęć. War-szawa 2009.

Wypych-Żywicka A., Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. W: A. Wypych-Żywicka, red., Leksykon prawa ubezpieczeń społecznych. 100 podstawowych pojęć. War-szawa 2009.

Zaborowski J., Prawne środki zapewnienia bezpieczeństwa i porządku. Warszawa 1977.

Zacharko L., Nadzór nad przedsiębiorstwem użyteczności publicznej (stan prawny na dzień 31.08.1991 r.). Praca doktorska, maszynopis. Uniwersytet Śląski, Kato-wice 1991.

Zagrodnik J., Kontrola przedsiębiorcy przez organy ścigania karnego. W: R. Bli-charz, red., Kontrola przedsiębiorcy. Warszawa 2013.

238

Zalewski D., Malezini A., Kontrola podatkowa przedsiębiorcy, Komentarz. War-szawa 2010.

Zemke-Górecka A., Patologia relacji pomiędzy Narodowym Funduszem Zdrowia a świadczeniodawcą. W: P.J. Suwaj, D.R. Kijowski, red., Patologie w administracji publicznej. Warszawa 2009.

Zieleniecki M., Fundusz Emerytur Pomostowych. W: A. Wypych-Żywicka, red., Leksykon prawa ubezpieczeń społecznych. 100 podstawowych pojęć. Warszawa 2009.

Zięba-Załucka H., Źrebiec D., Najwyższa Izba Kontroli. W: W. Skrzydło, red., Zarys prawa konstytucyjnego. Lublin – Rzeszów 1993.

Zimmermann J., O tzw. „działaniach bezpośrednio zobowiązujących” administracji publicznej. W: Procedura administracyjna wobec wyzwań współczesności. Księga jubileuszowa prof. zw. dr. hab. Janusza Borkowskiego. Łódź 2004.

Zimmermann J., Prawo administracyjne. Warszawa 2006, 2010.

Zimna T., Zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Warszawa 2007.

Ziółkowska A., Bezpieczeństwo sanitarne na granicy państwa jako warunek zdro-wia publicznego. W: S.M. Grochalski, Kategoria bezpieczeństwa w prawnym wy-miarze Unii Europejskiej. Dąbrowa Górnicza 2013.

Ziółkowska A., Kontrola a instytucje pokrewne. W: R. Blicharz, red., Kontrola przedsiębiorcy. Warszawa 2013.

Zołotar A., Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Warszawa 2009.

Zysnarska M., Narodowy Fundusz Zdrowia — instytucja właściwa w polskim syste-mie opieki zdrowia. W: T. Maksymiuk, J. Skrzypczak, red., Polska polityka zdro-wotna a akcesja Rzeczypospolitej do Unii Europejskiej. Poznań 2006.

Akty normatywne

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1952 r. (Dz.U. z 1976 r., Nr 7, poz. 36).

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U., Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2015 r., poz. 211 ze zm.).

Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.).

Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 87 ze zm.).

239

Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziała-niu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.).

Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r., Nr 70, poz. 855 ze zm.).

Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.).

Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 355).

Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1402).

Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 686).

Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r.,poz. 553 ze zm.).

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r.,poz. 1409).

Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U., Nr 227, poz. 1482).

Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz za-trudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.).

Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst pierwotny: Dz.U. z 1997 r., Nr 133, poz. 883).

Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r.,poz. 613 ze zm.).

Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 121).

Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r.,poz. 148).

Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r.,poz. 963).

Ustawa z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 475).

Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1080 ze zm.).

Ustawa z dnia 8 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.).

240

Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r.,poz. 148).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r.,Nr 45, poz. 271 ze zm.).

Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 333).

Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r.,poz. 1191).

Ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Na-czelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym or-ganom Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1815).

Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administra-cyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1594).

Ustawa z dnia 22 stycznia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie danych osobowych (Dz.U., Nr 33, poz. 285).

Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r., Nr 112, poz. 744 ze zm.).

Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.).

Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 149).

Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.).

Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U., Nr 171, poz. 1800 ze zm.).

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowa-nych ze środków publicznych (Dz.U., Nr 210, poz. 2135).

Ustawa z dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewy-płacalności pracodawcy (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 272 ze zm.).

Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn.: Dz.U., Nr 136, poz. 914).

Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 184).

Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.).

241

Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U., Nr 52, poz. 419 ze zm.).

Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 947).

Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w woje-wództwie (Dz.U. z 2009 r., Nr 931, poz. 206).

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 885).

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 990 ze zm.).

Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. w sprawie zmiany ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2010 r., Nr 227, poz. 1482).

Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U., Nr 182, poz. 1228).

Ustawa z dnia z 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz.U., Nr 63, poz. 322 ze zm.).

Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjal-nego przeznaczenia żywieniowego i wyrobów medycznych (Dz.U., Nr 122, poz. 696) ze zm.

Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 232).

Ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U., Nr 185, poz. 1092).

Ustawa z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 628 ze zm.).

Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1269 ze zm.).

Ustawa z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 211).

Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 658 ze zm.).

Projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowa-nych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw, Druk nr 2505, Sejm VII kadencji, s. 43–44. Nowela weszła w życie w dniu 1 stycznia 2015 r.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 1998 r. w sprawie trybu zgłaszania kandydatów na członków Rady Nadzorczej Zakładu Ubezpieczeń Spo-łecznych, regulaminu Rady Nadzorczej i zasad wynagradzania jej członków (Dz.U. z 1998 r., Nr 164, poz. 1167 ze zm.).

242

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie szczegóło-wych zasad i trybu przeprowadzenia kontroli płatników składek (Dz.U. z 1998 r., Nr 164, poz. 1165.).

Rozporządzenie (WE) nr 1925/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie dodawania do żywności witamin i składników mineral-nych oraz niektórych innych substancji (Dz.U.UE. L.404 z 3.12.2006 r., ze zm.).

Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych wa-runków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U., Nr 81, poz. 484).

Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. z 2014 r.,poz. 177) ze zm.

Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r.w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2011 r., Nr 18, poz. 93).

Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie rodzajów i zakresu dokumen-tacji medycznej prowadzonej w podmiotach leczniczych dla osób pozbawionych wolności oraz sposobu jej przetwarzania z dnia 2 lutego 2011 r. (Dz.U., Nr 39, poz. 203) ze zm.

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja2011 r. w sprawie rodzaju i zakresu oraz sposobu przetwarzania dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej utworzonych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (Dz.U., Nr 125, poz. 712).

Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 8 marca 2012 r. w sprawie recept lekar-skich (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 319) ze zm.

Rozporządzanie Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2014 r. w sprawie planowania, przygotowywania i prowadzenia kontroli oraz realizacji wyników kontroli świadcze-niodawców (Dz.U., Nr 274, poz. 2723).

Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 5 grudnia 2014 r. w sprawie wzoru karty diag-nostyki i leczenia onkologicznego (Dz.U., poz. 1751).

Załącznik do uchwały Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu RP (tekst jedn.: MP z 2012 r., poz. 32).

Statut NFZ z dnia 11 grudnia 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 1840).

Zarządzenie nr 23/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 maja 2009 r. ze zm. w spra-wie planowania, przygotowania i prowadzenia postępowania kontrolnego oraz re-alizacji wyników kontroli.

Zarządzenie Prezesa NIK z dnia 1 września 2011 r. w sprawie postępowania kon-trolnego (MP z 2011 r., Nr 87, poz. 913).

243

Orzecznictwo

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 17 lipca 1997 r., C-17/96.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 grudnia 1998 r., K 21/99, OTK 1998, Nr 7, poz. 116.

Orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK 1996, nr 1, poz. 2.

Orzeczenie TK z dnia 20 listopada 1996 r., K. 27/95, OTK 1996, nr 6, poz. 50.

Postanowienie SN z dnia 22 lutego 2007 r., III CZP 166/06, OSNC 2008, nr 2, poz. 24.

Postanowienie SN z dnia 24 maja 2011 r., II UK 350/10, LEX nr 1413534.

Wyrok SN z dnia 28 maja 2002 r., III UZP 3/02, OSNP 2002, nr 23, poz. 575.

Wyrok SN z dnia 7 sierpnia 2003 r., IV CKN 393/01, Lex, nr 279804.

Wyrok SN z dnia 8 stycznia 2010 r., IV CSK 280/, LEX nr 627223.

Wyrok SN z 6 czerwca 2013 r., II UK 343/12, LEX nr 1408684.

Wyrok SN z dnia 10 lipca 2014 r., II UK 454/13, LEX nr 1495840.

Postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., II GSK 1012/09, Legalis.

Postanowienie NSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2010 r., II FSK 1197/10, LEXnr 663251.

Postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., I OSK 1030/10, LEX nr 741496.

Postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., II GSK 1535/10, Legalis nr 616834.

Postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II FSK 2984/11/, LEX 1104115.

Postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II GSK 120/12, CBOSA.

Postanowienie NSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014 r., II GSK 2344/13, LEX nr 1404594.

Uzasadnienie Postanowienia NSA z dnia 9 października 2012 r., I OSK 2259/12, LEX nr 1269642.

Wyrok NSA z dnia 23 marca 1983 r. II SA 116/83, Legalis nr 34909.

Wyrok NSA z dnia 13 lipca 1983 r., II SA 593/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 55.

Wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1988 r., IV SA 865/87, OSP 1990, nr 7, poz. 284.

Wyrok NSA z dnia 20 lutego 2007 r., II OSK 350/06, niepubl.

Wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II GSK 359/06, LEX nr 321271.

Wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., II GSK 374/06, LEX nr 322769.

Wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008 r., II OSK 1521/07, LEX nr 495535.

Wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/08, NZS 2008, nr 5, poz. 103.

Wyrok NSA z dnia 12 września 2008 r., II OSK 1026/07, LEX nr 516773.

244

Wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2009 r., I OSK 554/08, LEX nr 518252.

Wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 r., II GSK 18/10, LEX nr 959501.

Wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r., I OSK 664/10, Legalis.

Wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r., II OSK 1014/10, LEX nr 992462.

Wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 345/10, LEX nr 1083112.

Wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1075/11, Legalis nr 379316

Wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2011 r., II GSK 1344/10, Lex nr 1112030.

Uchwała NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10, ONSAiWSA 2011, nr 1, poz. 2.

Postanowienie WSA w Łodzi z dnia 18 maja 2006 r., III SA/Łd 177/06, LEX nr 914302.

Postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2010 r., I SA/Ol 1/10, LEX nr 660919.

Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2013 r., III AUa 910/12, LEX nr 1246834.

Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2014 r., III AUa 1223/13, LEX nr 1430737.

Postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2013 r., IV SAB/Po 54/12, publ. CBOSA.

Uzasadnienie Postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 5 marca 2013 r., III SA/Gd 68/13, Legalis.

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2005 r., III SA/Wa 2056/05, „Prze-gląd Prawa Publicznego”, nr 1–2/2007, s. 109.

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2006 r., III SA/Wa 2768/05, CBOSA.

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2006 r., I SA/Wa 510/06, Lex nr 256667.

Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2006 r., IV SA/Po 751/06, LEX

nr 916639.

Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2007 r., III SA/Gd 6/07, LEX

nr 348145.

Wyrok WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2230/06, LEX nr 342075.

Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2007 r., IV SA/Po 305/07, LEX nr 501600.

Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 lipca 2009 r., I SA/Wr 321/09, LEX

nr 555409.

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2010 r., III SA/Wa 1495/09, LEX nr 606800.

245

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r., VI SA/Wa 1585/10, Legalis.

Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 stycznia 2011 r., II SA/Ol 984/10, LEX nr 783497.

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2011 r., VII SA/Wa 1960/10, Legalis.

Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2011 r., III SA/Gd 57/11, Legalis nr 324662.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 28 marca 2012 r., III AUa 1527/11, Lex nr 1168824.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 7 marca 2013 r., III AUa 1515/12, LEX nr 1298884.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2013 r., III AUa 1367/12, LEX nr 1322549.

Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 570/12, LEX nr 1368618.

Wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 837/13, LEX nr 1407796.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2014 r., III AUa 823/13, LEX nr 1428031.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 9 maja 2014 r., III AUa 2111/13, LEX nr 1474057.

Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 sierpnia 2014 r., III SA/Gl 329/14, LEX

nr 1513667

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2014 r., III AUa 1356/12, LEX nr 1237108.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 30 października 2007 r., III AUa 500/07, Lex nr 468587.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 28 marca 2012 r., III AUa 1527/11, Lex nr 1168824.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie — VI Wydział Cywilny z dnia23 listopada 2012 r., VI ACa 785/12, Legalis.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 7 marca 2013 r., III AUa 1515/12, LEX nr 1298884.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2013 r., III AUa 1367/12, LEX nr 1322549.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2013 r., LEX nr 1362668.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 11 września 2013 r., III AUa 209/13, LEX nr 1441510.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2014 r., III AUa 823/13, LEX nr 1428031.

246

Wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2014 r., III AUa 2715/13, LEX nr 1515347.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 25 czerwca 2014 r., III AUa 2066/13, LEX nr 1496449.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 9 maja 2014 r., III AUa 2111/13, LEX nr 1474057.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2014 r., I ACa 224/14, Le-galis nr 1062371.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 25 czerwca 2014 r., III AUa 2066/13, LEX nr 1496449.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2014 r., III AUa 1356/12, LEX nr 1237108.

Uzasadnienie Wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r., VI SA/Wa 1885/12, Legalis.

Inne źródła

Raport Najwyższej Izby Kontroli „Prowadzenie kontroli świadczeniodawców oraz weryfikacja wykonania zakontraktowanych świadczeń opieki zdrowotnej przez Na-rodowy Fundusz Zdrowia” (P/12/142).

First report on the implementation of the General Directive, Analyses and impact study on the implementation of Directive 95/46/EC In Member States (2003); Brussels, 15.05.2003 COM(2003) 265 final.

Publikacje internetowe

Konkurs na prezesa ZUS to cyrk, „Rzeczpospolita”, 1.04.2015, http://www.ekono mia.rp.pl/artykul/621688,1190485-Konkurs-na-prezesa-ZUS-to-cyrk.html [dostęp 9.04.2015].

Kostrzewski L., Miączyński P., Katarzyna Kalata: Jestem gotowa na ZUS. Ale nie wiem, czy ZUS jest gotowy na mnie, „Gazeta Wyborcza”, 8.04.2015, http://wyborcza.biz/biznes/1,100896,17719020,Katarzyna_Kalata__Jestem_gotowa_na_ZUS__Ale_nie_wiem_.html#ixzz3WldbtbRz [dostęp 9.04.2015].

Majak K., 31-letnia prezeska ZUS? Państwowe posadki to nie miejsce dla młodych zdolnych. „Krzyczeli za mną młokos”, artykuł z 8 kwietnia 2015 r., http://nate-mat.pl/139019,31-letnia-prezeska-zus-panstwowe-posadki-to-nie-miejsce-dla--mlodych-zdolnych-krzyczeli-za-mna-mlokos [dostęp 9.04.2015].

Paszkowski A., Faktura jako nie będąca częścią dokumentacji medycznej nie jest przedmiotem kontroli NFZ, www.zdrowie.abc.com.pl [dostęp 18.02.2015].

247

Śliwińska J., Można dostać specjalną emeryturę od premiera lub prezesa ZUS, ale ludzie o tym nie wiedzą, „Gazeta Prawna”, 11.12.2014, http://serwisy.gazeta-prawna.pl/emerytury-i-renty/artykuly/841152,mozna-dostac-specjalna-emerytu re-od-premiera-lub-prezesa-zus-ale-ludzie-o-tym-nie-wiedza.html [dostęp 29.04.2015].

Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, 2014 s. 53–54, http://www.bbn.gov.pl/pl/bezpieczenstwo-narodowe/akty-prawne-i-dokumenty- 1/5973,Akty-prawne-i-dokumenty-strategiczne.html [dostęp 29.04.2015].

Tymiński R., Czy NFZ może skontrolować każdą receptę, nawet nierefundowaną, http://prawalekarzy.pl/artykuly/czy-nfz-moze-skontrolowac-kazda-recepte-na wet-nierefundowana-16 [dostęp 18.02.2015].

http://www.zus.pl/bip/pliki/RegulaminOrgZakladu/Regulamin_organizacyjny_Za kladu_new.pdf [dostęp 9.04.2015].

http://polskiprzemysl.com.pl/prawo-w-firmie/jedna-kontrola-wiele-klopotow [dostęp 27.04.2015].

http://www.zus.pl/default.asp?p=1&id=4629 [dostęp 16.04.2015].

http://www.zus.pl/default.asp?p=2&id=2 [dostęp 7.04.2015].

248

Informacje o autorach

Jadwiga Glumińska-Pawlic — prof. dr. hab., Katedra Prawa Finansowego, Wy-dział Prawa i Administracji, Uniwersytet Śląski w Katowicach

Anna Gronkiewicz — dr, adiunkt, Katedra Postępowania Administracyjnego i Są-dowoadministracyjnego, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Śląski w Ka-towicach

Mariusz Jagielski — dr hab., adiunkt, Katedra Prawa Konstytucyjnego, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Śląski w Katowicach

Marcin Janik — dr, adiunkt, Katedra Prawa Administracyjnego i Nauki Admini-stracji, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Śląski w Katowicach

Andrzej Matan — prof. dr hab., adiunkt, Katedra Postępowania Administracyjne-go i Sądowoadministracyjnego, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Śląski w Katowicach

Magdalena Strożek-Kucharska — mgr, asystent, Katedra Prawa Administra-cyjnego i Nauki Administracji, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Śląski w Katowicach

Ewa Śladkowska — dr, adiunkt, Katedra Postępowania Administracyjnego i Są-dowoadministracyjnego, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Śląski w Ka-towicach

Lidia Zacharko — prof. dr hab., Katedra Prawa Administracyjnego i Nauki Admi-nistracji, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Śląski w Katowicach

Agnieszka Ziółkowska — dr, adiunkt, Katedra Postępowania Administracyjne-go i Sądowoadministracyjnego, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Śląski w Katowicach

„Kwestia procedur kontrolnych, wykorzystywanych zarówno przez administrację, jak i wykorzystywanych w ramach kontroli nad działalnością administracji publicznej, jest szerokim i inspirującym naukowo zagadnieniem. W recenzowanym opracowaniu Autorzy postanowili ograniczyć się wyłącznie do tego aspektu, który dotyczy prowadzenia kon-troli przez administrację. Wybór ten należy ocenić jako właściwy i dający się zamknąć w zaprezentowanym - w miarę jednolitym - zbiorze opracowań. Podkreślić należy, że jest to problematyka dzisiaj mocno „zagmatwana” normatywnie. Uwagę należy zwrócić na szerokie zróżnicowanie problematyki rodzajów i typów kontroli, choć wydaje się war-te podkreślenia założenie systemowe, zgodnie z którym działalność samej administracji publicznej podlega sądowej kontroli - w większości przypadków - na podstawie kryte-rium legalności”.

z recenzji dr hab. Robert Suwajprof. nzw Politechniki Warszawskiej

„Wybrana tematyka opracowania odpowiada szerokiemu zapotrzebowaniu, i z pewno-ścią będzie służyć pomocą tak teoretykom, jak praktykom, łącząc kwestie związane z ogólniejszą refleksją z wiedzą praktyczną i specjalistyczną. Zapotrzebowanie na publi-kację na temat administracyjnych procedur kontrolnych jest znaczne nie tylko ze wzglę-du na ciągłe zmiany w przepisach, ale także ze względu na wielką rolę, jaką odgrywają te procedury w zapewnieniu ochrony interesów państwa i w dbaniu o dobro poszczegól-nych obywateli, ich grup oraz społeczeństwa w całości”.

z recenzji dr hab. Piotra SzreniawskiegoKatedra Prawa Administracyjnego

i Nauki o Administracji,UMCS w Lublinie

Publikacja jest finansowana ze środków funduszy norweskich i funduszy EOG, pochodzących z Islandii, Liechtensteinu i Norwegii oraz ze środków krajowych w ramach projektu Nowa jakość edukacji – bezpieczeństwo wewnętrzne – NOJAK.

ISBN 978-83-63179-29-8

Administracyjne procedury kontrolne. W

ybrane zagadnienia.

EGZEMPLARZ BEZPŁATNY

Administracyjne procedury kontrolne. Wybrane zagadnienia. · Kontrola administracji była już...

Documents

Transcript of Administracyjne procedury kontrolne. Wybrane zagadnienia. · Kontrola administracji była już...