Post on 01-Mar-2019
STUDIA ADMINISTRACJI I BEZPIECZEŃSTWA
PUBLIC ADMINISTRATION AND SECURITY STUDIES
nr 2
Wydawnictwo Naukowe
Akademii im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim
Gorzów Wielkopolski 2017
Honorowy patronat – Rektor Akademii im. Jakuba z Paradyża
prof. dr hab. Elżbieta Skorupska-Raczyńska
Redakcja
dr hab. prof. nadzw. Bogusław Jagusiak (redaktor naczelny), dr Anna Chabasińska (zastępca redaktora
naczelnego), mgr Joanna Lubimow (sekretarz)
Rada naukowa
Członkowie:
prof. dr hab. Zbigniew Czachór
prof. dr hab. Janusz Faryś
prof. dr hab. Grzegorz Kucharczyk
prof. dr hab. Andrzej Pepłoński
prof. dr hab. Roman Sowiński
prof. AJP dr hab. Paweł Leszczyński
prof. nadzw. dr hab. Alicja Młynarczyk
prof. AJP dr hab. Jerzy Rossa
prof. nadzw. dr hab. Bartosz Kołaczkowski
dr Jacek Jaśkiewicz
dr Aleksandra Szczerba-Zawada
Członkowie goście:
prof. Veysel Dinler
prof. dr hab. Franciszek Gołembski
prof. Cristina Hermida del Llano
prof. dr hab. Piotr Mickiewicz
prof. Olegas Prentkovskis
prof. Miruna Tudorascu
prof. dr hab. Wołodymar Welykoczyj
prof. dr hab. Marek Żmigrodzki
prof. WAT dr hab. Piotr Kwiatkiewicz
prof. WAT dr hab. inż. Gabriel Nowacki
prof. nadzw. dr hab. inż. Zdzisław Nowakowski
prof. WAT dr hab. Janusz Świniarski
prof. UW dr hab. Józef Tymanowski
prof. WAT dr hab. Jerzy Zalewski
dr hab. Marek Ilnicki
kmdr. dr hab. Grzegorz Krasnodębski
dr Witold Mach
Recenzenci:
prof. dr hab. Wojciech Włodarkiewicz
prof. WAT dr hab. inż. Janusz Rybiński
Korekta językowa i skład: Małgorzata Wolniewicz
Projekt okładki: Jacek Lauda
© Copyright by Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim 2017
Redakcja informuje, że pierwotną wersją czasopisma jest wydanie papierowe.
ISSN 2543-6961
Adres redakcji: Studia Administracji i Bezpieczeństwa
ul. Chopina 52, 66-400 Gorzów Wielkopolski
tel. 95 7216 061
e-mail: czasopismowaibn@gmail.com, strona internetowa: http://ajp.edu.pl/oferta-wydzialu-waibn.html
Spis treści
Wstęp .................................................................................................................... 5
CZĘŚĆ I.POLITYCZNE ASPEKTY BEZPIECZEŃSTWA
Katarzyna Denis, Bogusław Jagusiak
Zależność między bezpieczeństwem narodowym Polski
a tożsamościowymi uwarunkowaniami polityki rosyjskiej .................... 13
Michał Rudnicki Kultura bezpieczeństwa – jej uwarunkowania i znaczenie na przykładzie Polski po 1989 r. ................................................................... 29
Joanna Lubimow
Migracje jako zagrożenie bezpieczeństwa państwa ................................. 45
Część II.PRAWNE ASPEKTY BEZPIECZEŃSTWA
Mariusz Macudziński Opodatkowanie dochodów nieujawnionych w świetle dotychczasowych i nowych regulacji prawa podatkowego.. 55
Andrzej Strychalski Wpływ regulacji prawnych na bezpieczeństwo imprez masowych ...... 69
Krzysztof Gorazdowski Kradzież tożsamości w sieci w ujęciu normatywno-opisowym ............. 89
Bogna Wach
Adwokat jako reprezentant zobowiązanego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. ...................................................................... 103
CZĘŚĆ III. ADMINISTRACYJNO-ORGANIZACYJNE
ASPEKTY BEZPIECZEŃSTWA
Piotr Klatta
Propozycje zmian podziału administracyjnego w kontekście bezpieczeństwa społecznego w północnej części województwa lubuskiego.......................................... 121
Katarzyna Samulska, Monika Marek
Warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w prawie polskim i w prawie szwedzkim ......................... 135
Natalia Moch
Przystanek Woodstock –
najbezpieczniejsza impreza masowa w Polsce? ...................................... 147
Bohdan Paszukow, Rafał Kopczewski, Gabriel Nowacki Zabezpieczenie stadionów przed atakami terrorystycznymi podczas imprez masowych .......................................................................... 171
Piotr Ciechomski Propozycje współpracy Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z 1. Grupą Poszukiwawczo-
-Ratowniczą w Świdwinie, możliwości wykorzystania śmigłowców ratowniczych ASAR we wspólnych działaniach .............. 185
Kamil Gefert
Ochrona lotnictwa cywilnego przed terroryzmem na przykładzie Izraela ................................................................................... 191
Krzysztof Szwarc
Zapewnianie bezpieczeństwa masowych imprez sportowych – problemy teoretyczne i praktyczne ........................................................... 205
Juliusz Sikorski Administrowanie dokumentacją w podmiotach realizujących zadania publiczne w świetle najważniejszych i najnowszych regulacji prawnych ........... 217
CZĘŚĆ IV. SPRAWOZDANIA I RECENZJE
Łukasz Budzyński Sprawozdanie z II Ogólnopolskiej Konferencji Naukowej „Bezpieczeństwo narodowe Polski. Zagrożenia i determinanty zmian” Gorzów Wielkopolski, 12 maja 2016 r. ..................................................... 233
Maciej Serowaniec
Recenzja książki Prawo administracyjne Unii Europejskiej, red. R. Grzeszczak, A. Szczerba-Zawada, Instytut Wydawniczy EuroPrawo, Warszawa 2016, ss. 462 ................ 237
Wstęp
W literaturze poświęconej problematyce bezpieczeństwa powiedziano
tak wiele, że po jej analizie wydawać się może, iż powiedziano już wszystko.
W związku z tym, na długo przed napisaniem niniejszego wstępu, pojawił się
problem natury poznawczej, sformułowany bardzo trafnie przez Helgę
Haftendorf: „co można jeszcze powiedzieć na temat tego, co nie zostało dotąd
powiedziane?”1 oraz „czego można jeszcze spróbować, co nie było dotychczas
przedsięwzięte?”2 Dylemat Haftendorf zdaje się być obecny w refleksji nad
bezpieczeństwem i nakłada obowiązek wnikliwej egzegezy literatury przedmiotu.
Prawdę mówiąc, trudno takiemu wyzwaniu sprostać, a nawet jest to niemożliwe,
choćby ze względu na rozległość i złożoność problematyki bezpieczeństwa,
a także ogrom literatury polskojęzycznej na ten temat, jaka ukazała się
po zmianie ustrojowej w Polsce. Mimo tych trudności i dylematów warto
zapoznać się ze zbiorem przemyśleń dotyczących politycznych, prawnych
i administracyjno-organizacyjnych aspektów bezpieczeństwa zawartych w nume-
rze 2. „Studiów Administracji i Bezpieczeństwa”.
Polityczne aspekty bezpieczeństwa. Ta część „Studiów Administracji
i Bezpieczeństwa” składa się z trzech artykułów stanowiących autonomiczne
rozdziały. Ten obszar problemowy należy do najważniejszych i często
wymienianych, tzw. przedmiotowych typów bezpieczeństwa.
Bogusław Jagusiak i Katarzyna Denis podejmują się analizy zależności
między bezpieczeństwem narodowym Polski a tożsamościowymi uwarunkowa-
niami polityki rosyjskiej. Artykuł przedstawia rozważania autorów nad wpływem
nowej, kreowanej po upadku ZSRR, tożsamości Federacji Rosyjskiej na
bezpieczeństwo narodowe Polski. Zdaniem autorów, po rozpadzie Związku
Socjalistycznych Republik Radzieckich Rosja, sukcesorka ZSRR, rozpoczęła
i prowadzi pracę nad redefinicją swojej tożsamości, a pewne imponderabilia
tej tożsamości są już znane i budzą uzasadnione obawy demokratycznego świata.
W szczególności Rosja pod rządami Władimira Putina nie zrezygnowała
z dominującej roli w regionie i otwarcie podejmuje działania zmierzające do
powrotu na pozycję mocarstwa, w wymiarze regionalnym, a nawet globalnym.
To oczywiście ma swoje rozliczne implikacje, zwłaszcza dla bezpieczeństwa
sąsiadów Federacji Rosyjskiej, a w tym także Polski.
1 H. Haftendorf, The Security Puzzle: Theory-Building and Discipline-Building in International
Security, „International Studies Quarterly” 1991, No 35, s. 3. 2 Ibidem.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
6
Michał Rudnicki dokonuje analizy i oceny kultury bezpieczeństwa – jej
uwarunkowań i znaczenia – na przykładzie Polski po 1989 roku. Autor prowadzi
rozważania na temat kultury bezpieczeństwa z uwzględnieniem jej uwarunkowań
i znaczenia w ramach nauk o bezpieczeństwie. Zwraca uwagę na jej cechy
charakterystyczne z perspektywy zmian zachodzących w środowisku między-
narodowym. Odwołuje się do przeszłości, wskazując, iż ostatnie stulecia
„znacznie wpłynęły na środowisko, w którym kształtowała się polska kultura
bezpieczeństwa”.
W kręgu politycznych aspektów bezpieczeństwa mieści się artykuł Joanny
Lubimow Migracje jako zagrożenie bezpieczeństwa państwa. Autorka zauważa,
iż przemieszczanie się ludzi jest zjawiskiem powszechnym i stanowi oczywisty
przejaw aktywności ludzkiej. Złożoność zjawiska migracji ma też swoje skutki
(pozytywne i negatywne), jak również wywiera wpływ na ogólnie rozumiane
bezpieczeństwo. W swoim artykule Autorka kwalifikuje migrację dość jedno-
znacznie jako zagrożenie, ukazując różne negatywne oddziaływania migracji
na poziom bezpieczeństwa państwa.
Prawne aspekty bezpieczeństwa. Druga część omawianego zbioru obejmuje
cztery artykuły, również mające autonomiczny charakter. Dotyczy różnych
wymiarów bezpieczeństwa ujętych z perspektywy prawnej. Pokazuje, że kwestie
bezpieczeństwa przenikają różne sfery naszego życia i wymagają ładu normatyw-
nego, w szczególności prawnego. Jak zauważył kiedyś Adam Podgórecki, bez
pewnego minimum ładu normatywnego, każdej społeczności grozi patologia,
która bez wątpienia traktowana jest jako jedno z poważniejszych zagrożeń
dla bezpieczeństwa życia zbiorowego.
Mariusz Macudziński w artykule Opodatkowanie dochodów nieujawnionych
w świetle dotychczasowych i nowych regulacji prawa podatkowego, podejmuje
się wykazania różnic, jakie istnieją w stanie prawnym obowiązującym przed
i po 1 stycznia 2016 r. Jego zdaniem regulacje po 1 stycznia 2016 r. „mają bez
wątpienia charakter rewolucyjny”. Tego typu swoista rewolucja wymuszona
została krytycznym osądem dotychczas obowiązującego stanu prawnego przez
Trybunał Konstytucyjny. Zdaniem autora, dokonane zmiany w prawie mają
i będą miały bardzo istotne znaczenie dla uszczelniania polskiego systemu
podatkowego, co, jak można sądzić, poprawi bezpieczeństwo finansowe pań-
stwa, jako że około 90% jego dochodów pochodzi właśnie z podatków.
Andrzej Strychalski analizuje wpływ regulacji prawnych na bezpie-
czeństwo imprez masowych. Problematykę imprez masowych regulują przepisy
Ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U.
z 2015 r., poz. 2139). Autor w swoim artykule przedstawia najważniejsze
przepisy prawne obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej, regulujące zasady
organizowania oraz zapewnienia bezpieczeństwa imprez masowych w rozumieniu
Wstęp
7
tych przepisów. Ponadto omawia regulacje zawarte w innych ustawach i aktach
wykonawczych, które nie mają zastosowania do imprez masowych, ale regulują
zasady organizacji podobnych dużych imprez, których definicje nie mieszczą się
w ustawie o imprezach masowych, np. imprezy organizowane przez organizacje
kościelne lub imprezy państwowe o dużej liczbie uczestników.
Krzysztof Gorazdowski w swoim artykule podejmuje problem coraz
częściej spotykanej kradzieży tożsamości w sieci. Autor rozpatruje kradzież
tożsamości w ujęciu normatywno-opisowym. Kradzież tożsamości jest często
określana także jako defraudacja, fałszerstwo, przejmowanie tożsamości lub
danych osobowych identyfikujących użytkownika. Jest to przestępstwo dość
powszechne w Internecie. Z reguły polega na bezprawnym pozyskaniu naszych
danych osobowych i wykorzystaniu ich wbrew naszej woli. Pozyskane bezprawnie
dane identyfikujące naszą tożsamość mogą następnie być wykorzystywane
do różnych celów przestępczych. Należy zgodzić się a Autorem, że problem
kradzieży tożsamości „narasta z uwagi na rosnąca potrzebę wykorzystywania
danych osobowych do przekazywania i wymiany informacji oraz zawierania
transakcji na odległość pomiędzy różnymi podmiotami”. Warto zatem, jak zaleca
Autor, „przyjrzeć się bliżej omawianej problematyce i wyciągnąć odpowiednie
wnioski na przyszłość”.
Bogna Wach w artykule Adwokat jako reprezentant zobowiązanego
w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym analizuje słabości i zagrożenia
istniejące w obowiązujących regulacjach wzajemnych stosunków pomiędzy
organem egzekucyjnym a tzw. „podmiotem zobowiązanym”. Autorka zauważa
brak wyodrębnionego ustawowo podmiotu, który mógłby ustalać, czy czynności
egzekucyjne są dokonywane prawidłowo czy też nie. Jej zdaniem ustawa nie
zawiera żadnych zapisów sugerujących, aby w czynnościach egzekucyjnych
mógł być obecny odpowiedni podmiot kwalifikowany, taki jak adwokat czy
radca prawny. A przecież stosowane środki egzekucyjne, takie zwłaszcza,
jak zajęcie czy sprzedaż nieruchomości, są czynnościami zbyt skomplikowa-
nymi, aby można było orzekać o prawidłowości ich przebiegu bez takiego
profesjonalnego wsparcia.
Administracyjno-organizacyjne aspekty bezpieczeństwa. Wyodrębniona
trzecia część niniejszej monografii zawiera osiem artykułów, mieszczących się
zasadniczo w kręgu spraw administracyjno-organizacyjnych. Ustalenia w nich
zawarte mogą być wykorzystane na potrzeby zarządzania kryzysowego różnych
podmiotów odpowiedzialnych za zapewnienie bezpieczeństwa ludności i mienia
w sytuacjach możliwych zagrożeń. Jest to ten obszar badań nad bezpieczeń-
stwem, który jest najbardziej zbliżony do praktyki i z tego względu najbardziej
pożądany społecznie.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
8
Piotr Klatta omawia Zagrożenia lubuskiego odcinka polskiej granicy
zachodniej w kontekście planów zmian podziału administracyjnego państwa.
Zauważa, że zapewnienie bezpieczeństwa i trwałości granicy zachodniej
od 1945 roku stanowiło aksjomat polskiej racji stanu. Po upadku komunizmu
i zjednoczeniu Niemiec aksjomat ten jest realizowany dzięki dialogowi
i współpracy transgranicznej samorządów w obrębie województwa lubuskiego.
Rozwój tej współpracy stworzył szereg silnych lokalnych powiązań polsko-
niemieckich, zwłaszcza na terenie gmin położonych w strefie przygranicznej.
Jednak, zdaniem autora, nowe inicjatywy lubuskich przygranicznych samo-
rządów gminnych i powiatowych, zmierzające do utworzenia własnego powiatu
przygranicznego, implikują nowe wyzwania i zagrożenia.
Katarzyna Samulska i Monika Marek podejmują się analizy porównaw-
czej przepisów prawnych prawa polskiego i prawa szwedzkiego w zakresie
warunków udziału wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego. Swoją analizę poprzedzają rekonstrukcją regulacji prawnych doty-
czących zamówień publicznych w prawie polskim i prawie szwedzkim. Następnie
charakteryzują warunki udziału wykonawców w postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego w obu systemach prawnych. W końcu wskazują na
podobieństwa i różnice w zakresie warunków udziału w postępowaniu o udziele-
nie zamówienia publicznego w prawie polskim i w prawie szwedzkim.
Natalia Moch w swoim artykule poddaje analizie i ocenie jedną z wielkich
imprez masowych, jaką jest Przystanek Woodstock, której organizatorem jest
Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy. Każdego roku do Kostrzyna
nad Odrą przybywa kilkaset tysięcy osób, którym należy zapewnić bezpie-
czeństwo. W licznych doniesieniach medialnych Przystanek Woodstock okreś-
lany jest jako najbezpieczniejsza impreza masowa w Polsce. Autorka niniejszego
artykułu stara się to sprawdzić, poszukując odpowiedzi na dwa pytania:
„Czy na Festiwalu spełniane są wszystkie wymagania określone w ustawie
o bezpieczeństwie imprez masowych oraz w aktach wykonawczych, a także,
czy festiwal ten zasługuje na miano bezpiecznej imprezy masowej”.
Bohdan Paszukow, Rafał Kopczewski i Gabriel Nowacki zajmują się
zagadnieniem zagrożeń terrorystycznych i zabezpieczenia stadionów sportowych
przed atakami terrorystycznymi podczas imprez masowych. Temat jest nader
istotny w związku z takimi atakami, które miały ostatnio miejsce w Europe
Zachodniej, zwłaszcza we Francji. Autorzy prezentują i definiują podstawową
terminologię z zakresu imprez masowych i zagrożeń terrorystycznych, przy-
taczają szereg danych statystycznych dotyczących najważniejszych zamachów,
osób zabitych, rannych oraz celów i sposobów działania terrorystów.
W końcu omawiają sposoby zapobiegania atakom terrorystycznym, a także nowe
technologie oraz środki stosowane w zapobieganiu i zwalczaniu tego typu
zagrożenia.
Wstęp
9
Piotr Ciechomski przedstawia możliwości współpracy Komendy Woje-
wódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z 1. Grupą
Poszukiwawczo-Ratowniczą w Świdwinie oraz możliwości wykorzystania
śmigłowców ratowniczych ASAR we wspólnych działaniach. Autor analizuje
wsparcie powietrzne dla działań ratowników-strażaków. Jego artykuł zawiera
kluczowe ustalenia, na których powinno opierać się szkolenie obu formacji
do uzyskania efektywnej proceduralnej współpracy. Dzięki temu, jak dowodzi
autor, zwiększają się możliwości operacyjne Państwowej Straży Pożarnej
w działaniach kryzysowych oraz poszukiwawczych i ratunkowych oraz
możliwości współpracy różnych ogniw administracji państwowej.
Terroryzm lotniczy jest poważnym problemem we współczesnym świecie
z uwagi na szybki rozwój lotnictwa cywilnego i jego wrażliwość na zewnętrzne
bodźce. Michał Gefert przedstawia istotne elementy ochrony lotnictwa
cywilnego przed terroryzmem w Izraelu. Uważa, że „izraelskie metody ochrony
lotnictwa cywilnego są szczególnie skuteczne i maksymalnie udoskonalone ze
względu na zaangażowanie tego państwa w wieloletnie konflikty trwające nadal
i generujące liczne akty terrorystyczne skierowane przeciwko państwu”. Artykuł
prezentuje nie tylko elementy tej skomplikowanej ochrony w portach lotniczych
w Izraelu, lecz także ujawnia rządzące nią zasady oraz różnice, które występują
w odniesieniu do reszty zachodniego świata.
Krzysztof Szwarc interesuje się problematyką zapewnienia bezpieczeń-
stwa masowych imprez sportowych od strony teoretycznej i praktycznej. W swoim
artykule dokonuje analizy takich ważnych pojęć, jak „impreza masowa” oraz
„masowa impreza sportowa”. Następnie przedstawia główne obszary problemowe
związane z zapewnieniem bezpieczeństwa imprez masowych. Na podstawie
badań teoretycznych i empirycznych autor artykułu sygnalizuje możliwe problemy
związane z zapewnianiem bezpieczeństwa takich masowych imprez, jakimi
są mecze piłkarskie.
Z kolei Juliusz Sikorski charakteryzuje podstawy prawne administrowania
dokumentacją w podmiotach realizujących zadania publiczne. Okazją do prze-
glądu regulacji i norm stały się z jednej strony kolejna już duża nowelizacja
ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, z drugiej zaś, wydane do
niej, nowe akty wykonawcze. Autor, uzupełniając modyfikacje systemu prawa
archiwalnego, odwołuje się również do tych, które otworzyły administracji
publicznej drogę do elektronicznego zarządzania dokumentacją.
Z analizy treści 15 artykułów zamieszczonych w numerze 2. „Studiów
Administracji i Bezpieczeństwa” można wnioskować, że istnieje wiele podejść
w rozumieniu i definiowaniu bezpieczeństwa. Bezpieczeństwo jawi się tu jako
pojęcie złożone, wielowymiarowe, dyscyplinarne, inter- i trans-dyscyplinarne.
Ukazane są różne aspekty pojęcia bezpieczeństwa (negatywne i pozytywne)
i jego braku, różne jego odmiany (podmiotowe i przedmiotowe) oraz wymiary
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
10
przestrzenne (makro, mezo i mikro). Z powyższych względów niniejsza
monografia może być bardzo użyteczna dla osób zainteresowanych
politycznymi, prawnymi i administracyjnymi aspektami bezpieczeństwa,
zwłaszcza dla studentów takich kierunków studiów jak bezpieczeństwo, prawo,
administracja oraz organizacja i zarządzanie.
Redakcja
I
POLITYCZNE
ASPEKTY BEZPIECZEŃSTWA
Katarzyna Denis1
Wojskowa Akademia Techniczna im. Jarosława Dąbrowskiego
w Warszawie
Bogusław Jagusiak2
Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim
Zależność
między bezpieczeństwem narodowym Polski
a tożsamościowymi uwarunkowaniami
polityki rosyjskiej
Streszczenie
W artykule przedstawiono rozważania autora nad wpływem tożsamości
międzynarodowej Federacji Rosyjskiej (1991) na bezpieczeństwo narodowe Polski.
Proces rozpadu Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich był początkiem końca
wielkiego imperium. Dotychczasowy ład międzynarodowy uległ całkowitej dez-
aktualizacji. Początek lat 90. XX wieku przyniósł Stanom Zjednoczonym Ameryki
całkowitą dominację w stosunkach międzynarodowych. Mimo że Federacja Rosyjska
została jedyną sukcesorką wszelkich praw po upadłym mocarstwie, musiała zmierzyć
się z konsekwencjami nowego układu sił na świecie oraz kryzysem wewnętrznym.
Równocześnie z odbudową państwa, Rosja rozpoczęła pracę nad redefinicją swojej
tożsamości. Mimo znacznego osłabienia kraju rząd na Kremlu nie zrezygnował
z dominacji w regionie, a z czasem zaczął wykazywać aspiracje powrotu do odgrywania
znaczącej roli na kontynencie europejskim oraz w wymiarze globalnym.
Słowa kluczowe: Federacja Rosyjska, mocarstwo, imperium rosyjskie, tożsamość
międzynarodowa, bezpieczeństwo, bezpieczeństwo narodowe, Rzeczpospolita Polska
1. Tożsamość Federacji Rosyjskiej po 1989 roku
Początek lat 90. XX wieku był przełomem. Związek Socjalistycznych Republik
Radzieckich (ZSRR) – dotychczasowe mocarstwo – zaczął rozpadać się na oczach
całego świata. Rosja powstała w grudniu 1991 roku, jako spadkobierczyni
wszelkich praw po byłym imperium, straciła swoją dotychczasową tożsamość.
1 e-mail: katarzyna.denic@interia.pl.
2 e-mail: boguslaw.jagusiak@wat.edu.pl.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
14
W wyniku rozpadu Związku Radzieckiego, Rosja utraciła nie tylko kontrolę
nad znaczną częścią terytorium, potencjałem militarnym, technicznym, infra-
strukturalnym i ludzkim, ale, co najważniejsze, zaprzepaściła szansę na aktywne
kształtowanie stosunków międzynarodowych w regionie i na świecie. Fakt upadku
ZSRR dobitnie skomentował obecnie najważniejszy człowiek Federacji Rosyjskiej
Władimir Putin, określając go „największą geopolityczną katastrofą XX wieku”3.
Jak pisze Agnieszka Bryc w swoim artykule: „Tożsamość międzynarodową
warunkują czynniki geograficzne, historyczne, demograficzne, ustrojowe, ekono-
miczne i wojskowe, a ponadto kulturowe, ideologiczne i psychologiczne, w tym
kontekście także geopolityka, z jej specyficznym stosunkiem do terytorium,
strefy wpływów i ekspansji”4. Budowana na tych elementach tożsamość państwa
wyraża się między innymi poprzez politykę wewnętrzną i zewnętrzną kraju.
Z punktu widzenia Rzeczpospolitej Polskiej (RP), najważniejszymi czyn-
nikami determinującymi obecne wyzwania i zagrożenia kreowane przez Rosję
są pierwiastki: geograficzny, geopolityczny, historyczny oraz – niedoceniany –
ideologiczny.
Pierwszym, podstawowym elementem, od którego należy zacząć
rozważania dotyczące tożsamości państwa rosyjskiego jest jego położenie
geograficzne. Rosja jest krajem o unikalnym potencjale terytorialnym. Jej po-
wierzchnia obejmuje obszar od Europy Wschodniej aż do Oceanu Spokojnego,
zajmując tym samym areał ponad 17 mln km2, dając Federacji Rosyjskiej (FR)
pozycję naj-większego państwa na świecie. Sąsiaduje z czternastoma krajami
(licząc granicę Kaliningradu z Polską i Litwą), z czego osiem z nich to regiony
byłego ZSRR. W tym aspekcie warto zwrócić uwagę, że to właśnie granica z RP
obecnie tworzy istotne dla rosyjskiego rządu problemy. Chodzi tu przede
wszystkim o to, iż Polska jest największym państwem Unii Europejskiej (UE)
i Sojuszu Północno-atlantyckiego (North Atlantic Treaty Organization, NATO) –
najdalej wysuniętym na wschód. Tym samym tworzy pewnego rodzaju bufor
między strefą wpływów FR a Europą Zachodnią. Rosja już od lat 90. XX wieku
nie kryła swojego sprzeciwu wobec przesuwania granicy NATO i przybliżania
się sił Sojuszu do jej rubieży (w tym umacniania militarnego tych terenów),
zarzucając mu działanie prowokacyjne5.
Do położenia geograficznego Rosji bezpośrednio odnosi się klasyczna
rosyjska myśl geopolityczna z lat 20. XX wieku. Idea eurazjatyzmu charaktery-
zuje się wizją wielonarodowościowego imperium państw Eurazji, w którym
prymat wiedzie Rosja, a naród rosyjski odgrywa szczególną rolę. Dodatkowo przyj-
muje założenie, iż Federacja Rosyjska nie należy ani do Europy, ani do Azji,
3 P. Rojek, Koniec Imperium?, „Pressje” 2014, teka 37, s. 8.
4 A. Bryc, Wpływ geopolityki na tożsamość międzynarodową Polski i Rosji, [w:] Geopolityka w stosunkach
polsko-rosyjskich, red. S. Bieleń, A. Skrzypek, Warszawa 2012, s. 24. 5 R. Śmigielski, Doktryna wojenna Federacji Rosyjskiej, „Biuletyn PISM”, 18 lutego 2010, nr 28 (636), s. 1.
Katarzyna Denis, Bogusław Jagusiak, Zależność między bezpieczeństwem…
15
tworząc podmiot wyjątkowy, odrębny. Oprócz tego autorzy podkreślają, iż jedyną
eurazjatycką religią jest prawosławie, jako element istotny i spajający rosyjską
tożsamość6. Warto nadmienić, że taka wizja przekłada się w dużej mierze
na dzisiejszą politykę zagraniczną Kremla. Przede wszystkim zwraca się uwagę
na szczególne położenie i znaczenie Rosji, która nie identyfikuje się ani z krajami
Zachodu ani z państwami azjatyckimi, stanowiąc o swojej wyjątkowości
i nadrzędności w stosunkach międzynarodowych. Dodatkowo koncepcja ta
wyznaczała głównego wroga, jakim jest szeroko pojmowany Zachód – co
potwierdza się i w dzisiejszych, najnowszych strategiach bezpieczeństwa
i obronności kraju7. Mimo że idea początku XX wieku tak szybko straciła na
znaczeniu, odrodziła się po rozpadzie ZSRR jako „neoeurazjatyzm” –
szczególnie popularny w dzisiejszej Rosji w środowiskach nacjonalistycznych8.
Do obszaru Rosji i Eurazji odnosi się również koncepcja geopolityczna
znamienitego geografa Halforda Mackindera. Zakłada ona istnienie obszaru
zwanego hartlandem (centrum), który ma fundamentalne znaczenie dla rywali-
zacji międzypaństwowej i w konsekwencji hegemonii globalnej9.
Mapa 1. Geopolityczny model świata Mackindera
Źródło: P. Eberhardt, Koncepcja Heartlandu Halforda Mackindera, „Przegląd Geograficzny”2011, t. 83,
z. 2, s. 260.
Według teorii, zawładnięcie centrum oraz kontrolowanie strefy wewnętrznej
(do której należy m.in. Europa Wschodnia) przez jedno państwo da owemu
6 A. Cienciera, Klasyczne koncepcje geopolityczne, [w:] Geopolityka, red. A Dybczyński, Warszawa
2013, s. 70-71. 7 Por. Ukaz Prezidenta Rosijskoj Federacji ot 31 dekabrja 2015 goda N 685 „O Strategii nacjonalnoj
bezopasnosti Rosyjskoj Federacji”, http://rg.ru/2015/12/31/nac-bezopasnost-site-dok.html, [dostęp:
20.05.2016]; Wojennaja doktrina Rosyjskoj Federacji opublikowana 30 djekabrja 2014 g., data
podpisanija 25 djekabrja 2014 g., art. 12, www.rg.ru/2014/12/30/doktrina-dok.html, [dostęp:
20.05.2016]. 8 A. Cienciera, Klasyczne..., op. cit., s. 71.
9 A. Włodkowska, Polityka Federacji Rosyjskiej na obszarze WNP, Toruń 2006, s. 23-24.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
16
krajowi dominację nad światem, co „znajduje do pewnego stopnia odzwierciedlenie
również i w dzisiejszym postrzeganiu przez Rosję przestrzeni postradzieckiej”10
.
Potwierdza to fakt stworzenia Wspólnoty Niepodległych Państw (WNP)
w grudniu 1991 roku, stowarzyszającej większość byłych republik radzieckich
(bez Litwy, Łotwy i Estonii). Inicjatywa ta miała na celu reintegrację tego
obszaru po rozpadzie ZSRR oraz kurczowe zatrzymanie chociaż części swoich
wpływów w tych rejonach, co miało ograniczyć oddziaływania państw Zachodu
na tym terenie.
Inne koncepcje oparte o założenia geograficzne, a nawet geostrategiczne,
dotyczące Europy i Eurazji pojawiły się żywo w polityce rosyjskiej w poło-
wie lat 90. XX w. Wtedy to narodziła się idea stworzenia Wielkiej Europy11
.
Pomysł zaciągnięty został od koncepcji „wspólnego europejskiego domu”
Michaiła Gorbaczowa z końca lat 80. Do głównych założeń idei Gorbaczowa
należało zakończenie zimniej wojny oraz przekonanie o możliwości współpracy
międzyblokowej na rzecz wspólnych wartości i strategicznych interesów, w tym
zapewnienia bezpieczeństwa na kontynencie oraz poprawy jakości życia12
.
Po zakończeniu okresu zimnowojennego oraz rozpadzie Związku Radzieckiego
koncepcja straciła rację bytu. W konsekwencji pojawiła się nowa, częściowo
powielona przez kolejnego autora. Idea Wielkiej Europy Borysa Jelcyna
zakładała: zniesienie linii podziałów w Europie, stworzenie na terenie
kontynentu potencjału, któremu nie mógłby dorównać żaden inny region świata,
ponadto Rosja miałaby mieć pełne prawo do decydowania o sprawach euro-
pejskich – w tym o najważniejszych, czyli sprawach bezpieczeństwa13
. Do idei,
która miała pozwolić Federacji Rosyjskiej powrócić do gry na arenie między-
narodowej wraca również obecny prezydent Rosji Władimir Putin14
. Koncepcja
w rozumieniu Putina narodziła się w 2001 roku, po zamachach w Stanach
Zjednoczonych. Rosyjski prezydent zakładał, iż główną osią stosunków FR
i Europy miał być trójkąt Rosja – Niemcy – Francja, a współpraca miałaby się
odbywać na trzech szczeblach: społecznym, gospodarczym i obronnym15
.
W konsekwencji planów włączania się Rosji w struktury europejskie chciano
zminimalizować wpływy USA na terytorium Europy (tym samym osłabiając
NATO i sojusze bilateralne ze Stanami Zjednoczonymi) oraz rozszerzyć swoje
kompetencje do możliwości wywierania nacisku na państwa europejskie. Co warto
zauważyć, Polska dla Rosji nie była, ani nie jest w tym zakresie żadnym
partnerem, mimo wszystkich swoich atutów, chociażby położenia czy wielkości.
10
Ibidem, s. 24. 11
M. Menkiszak, Wielka Europa. Putinowska wizja (dez)integracji europejskiej, „Prace OSW”, październik
2013, nr 46, s. 8. 12
Ibidem. 13
Ibidem, s. 9-10. 14
Szerzej o przyczynach powrotu do idei Wielkiej Europy przez W. Putina: ibidem, s. 10; M. Menkiszak,
Prozachodni zwrot w polityce zagranicznej Rosji: przyczyny, konsekwencje, perspektywy, „Punkt Widzenia
OSW”, październik 2002. 15
M. Menkiszak, Wielka Europa..., op. cit., s. 10-11.
Katarzyna Denis, Bogusław Jagusiak, Zależność między bezpieczeństwem…
17
Różnorodność powstających koncepcji w sferze geopolitycznej na prze-
strzeni tylko lat 90. XX wieku świadczy o dużym zagubieniu tożsamościowym
Rosji po upadku Związku Radzieckiego. Fakt, że obecnie wygrywa jednak idea
z lat 20. XX w. może dowodzić o tęsknocie narodu rosyjskiego za odgrywaniem
jednej z głównych ról na arenie światowej i powrotem do tożsamości imperialnej.
Trzecim elementem składającym się na tożsamość danego kraju jest jego
historia, którą w dużej mierze warunkuje element pierwszy, czyli położenie
geograficzne. W tym aspekcie, ograniczając się tylko do okresu powojennego,
można postawić tezę, iż fundamentalne znaczenie dla dzisiejszych stosunków
między Polską a Rosją oraz dla bezpieczeństwa narodowego RP ma fakt,
że państwo polskie należało niegdyś do strefy wpływów Moskwy. Prawie pół
wieku odcisnęło głębokie piętno nie tylko na Polakach, ale również na myśleniu
rosyjskich władz, uzurpujących sobie prawo o decydowaniu (w pewnym stopniu)
o losach i międzynarodowej pozycji Polski. Nie zmieniło się to po upadku
ZSRR, a najlepszym tego przykładem był moment ubiegania się rządu polskiego
o członkostwo najpierw w strukturach NATO16
, a potem okres przygotowań
i akcesja do wspólnoty państw Unii Europejskiej. Wejście Rzeczpospolitej
Polskiej oraz krajów Europy Środkowo-Wschodniej do organizacji pro-
amerykańskich, o charakterze militarnym i gospodarczo-politycznym, było
dużym ciosem dla Rosji, w której interesie leżało alienowanie tych państw
od struktur zachodnich. Sprzeciw, który szczególnie wyraźny był na przełomie
XX i XXI w., miał zapobiec przybliżaniu się struktur wojskowych do granicy FR17
oraz zminimalizować skutki alienacji Moskwy18
.
Mimo wszystko w przypadku Rosji da się zauważyć, iż to nie czynniki
obiektywne, kształtujące tożsamość państwa są najbardziej istotne, a wręcz prze-
ciwnie – dominującą rolę odgrywa tu element subiektywny, określony przez
społeczeństwo tego kraju. Za Stanisławem Bieleniem można podać, że: „Jednym
z najważniejszych czynników tożsamości międzynarodowej współczesnej Rosji jest
tradycja mocarstwowa i imperialna”19
. To ona spaja wszystkie wyżej wymienione
ogniwa i daje pełen obraz dzisiejszej Federacji Rosyjskiej. W tym zakresie poję-
cie „mocarstwowości” odnosi się nie do stanu faktycznego pozycji Rosji na arenie
międzynarodowej, ale do samookreślenia siebie, jako narodu. Co niepokojące,
„Rosyjska mocarstwowość skłania się do imperialnego mesjanizmu, nacjonalizmu,
orientacji antyzachodniej oraz rozwiązań militarystycznych i autorytarnych.
Mocarstwowość i imperium zlewają się w jedną całość”20
.
16
Zob. L. Kościuk, Prognozy reakcji Rosji na rozszerzenie NATO, Toruń 1996; S. Bieleń, Tożsamość
międzynarodowa Federacji Rosyjskiej, Warszawa 2006, s. 266. 17
R. Śmigielski, Doktryna wojenna..., op. cit. 18
S. Bieleń, Tożsamość..., op. cit., s. 266. 19
Ibidem, s. 91. 20
Ibidem, s. 92.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
18
W kontekście niniejszego artykułu, fakt odżywającej we władzach
rosyjskich idei o prowadzeniu polityki opartej na tworzeniu imperium, którą
formułuje Władimir Putin, jest niepokojący dla państw takich jak kraje
byłego ZSRR21
oraz Europy Środkowej i Wschodniej. Motywowane jest to tym,
że nieodzownym działaniem przy tworzeniu imperium jest podbój i tym samym
ekspansja terytorialna22
.
2. Potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego Polski
Według (Mini)słownika przygotowanego przez Biuro Bezpieczeństwa Narodo-
wego pojęcie „bezpieczeństwo” to: ‘teoria i praktyka zapewniania możliwości
przetrwania (egzystencji) i realizacji własnych interesów przez dany podmiot,
w szczególności poprzez wykorzystywanie szans (okoliczności sprzyjających),
podejmowanie wyzwań, redukowanie ryzyka oraz przeciwdziałanie (zapobieganie
i przeciwstawianie się) wszelkiego rodzaju zagrożeniom dla podmiotu i jego
interesów’23
. W tym zakresie, opierając się na publikacji Jerzego Stańczyka,
można wyróżnić dwa zasadnicze elementy bezpieczeństwa „gwarancję nie-
naruszalnego przetrwania danego podmiotu oraz swobody jego rozwoju”24
.
Zapewnienie przetrwania gwarantuje ciągłość danego podmiotu – jego
nieprzerwaną egzystencję, co przekłada się na możliwości jego swobodnego
rozwoju. Warto ponadto zaznaczyć, czym jest istota bezpieczeństwa. Za Jerzym
Stańczykiem „istotą [...] bezpieczeństwa jest pewność”25
. Jeżeli to ona właśnie
determinuje dwa wymienione wyżej komponenty, to oznacza, że najważniejsze
z punktu widzenia bezpieczeństwa jest minimalizowanie wyzwań i zagrożeń,
a tym samym maksymalizowanie poczucia pewności26
. Posiłkując się tak
pojmowaną definicją bezpieczeństwa, można dojść do wniosku, że państwo,
które nie może być pewne w swoim środowisku, nie jest również bezpieczne.
Takim przypadkiem, zdaniem autora, jest Polska, a podmiotem utrudniającym
swobodę realizacji polskich interesów na gruncie regionalnym i między-
narodowym jest Federacja Rosyjska.
Rosja, jako „odradzające się” mocarstwo, jest groźna nie tylko ze względu
na swój ogromny potencjał, ale i tożsamość państwa imperialnego, którego misją
jest dominacja i ekspansja. Do dwóch głównych osi zagrożenia dla Polski
należy niebezpieczeństwo agresji zbrojnej lub hybrydowej, związane z polskim
21
Zob. M. Menkiszak, Doktryna Putina: Tworzenie koncepcyjnych podstaw rosyjskiej dominacji
na obszarze postradzieckim, „Komentarze OSW”, 28.03.2014, nr 131. 22
S. Bieleń, Tożsamość..., op. cit., s. 92-93. 23
Hasło: bezpieczeństwo, [w:] (Mini)słownik BBN, https://www.bbn.gov.pl/pl/bezpieczenstwo-
narodowe/minislownik-bbn-propozy/6035,MINISLOWNIK-BBN-Propozycje-nowych-terminow-z-
dziedziny-bezpieczenstwa.html, [dostęp: 20.03.2016]. 24
J. Stańczyk, Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, Warszawa 1996, s. 18. 25
Ibidem, s. 20. 26
Por. R. Zięba, O tożsamości nauk o bezpieczeństwie, „Zeszyty Naukowe AON” 2012, nr 1 (86), s. 7-12.
Katarzyna Denis, Bogusław Jagusiak, Zależność między bezpieczeństwem…
19
zaangażowaniem w działania zachodnich organizacji, tj. NATO i Unii
Europejskiej, oraz położeniem geograficznym, które naraża RP na sąsiedztwo
państw słabych, niestabilnych wewnętrznie lub po prostu wrogich.
Charakterystyka owych strategicznych płaszczyzn rosyjskiego zagrożenia została
przedstawiona w dwóch kolejnych częściach artykułu.
3. Zagrożona strefa wpływów Rosji
Po II wojnie światowej strefa wpływów ZSRR sięgała aż do granic Europy
Zachodniej, w całości obejmując państwa Europy Środkowej i Wschodniej,
co obrazuje mapa poniżej.
Mapa 2. Podział wpływów po II wojnie światowej
Źródło: www.pl.wikibooks.org/wiki/Wikipedysta:Szwedzki/Transformacja#/media/File:Cold_war_
europe_military_alliances_map_en.png[dostęp: 14.02.2016].
Rywalizacja między blokiem zachodnim i Rosją o strefę wpływów
rozgrywa się od lat, i to u wschodniej granicy RP. Tym samym, w interesie
Polski i jej bezpieczeństwa jest czuwanie nad przebiegiem toczącej się batalii
o wschód Europy27
. Analizę rywalizacji należy zacząć od podania powodów,
dla których obie strony są tak zaangażowane w tym regionie.
27
P. Żurawski vel. Gajewski, Geopolityka – siła – wola, Rzeczpospolitej zmagania z losem, Kraków
2010, s. 295.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
20
Okres lat 90. XX wieku był czasem poszukiwania przez rząd rosyjski
pomysłu na nowe oblicze kraju. Rosja, borykająca się z problemami
wewnętrznymi, była słaba. Jedyne, co stwierdzono z całą stanowczością,
to priorytet zachowania swoich wpływów w państwach byłego Związku.
Z perspektywy rosyjskiej, kraje byłego ZSRR są strategicznie ważnymi
obiektami w polityce Kremla. Mimo rozpadu więzi politycznych „państwo
rosyjskie posiada szereg pozytywnych przesłanek warunkujących politykę
zorientowaną na jego byłe republiki”28
. Najważniejszym argumentem dla Rosji
oraz korzystnym pretekstem dla wszelkich ingerencji w sprawy wewnętrzne
suwerennych państw byłego ZSRR są przede wszystkim Rosjanie mieszkający
w byłych republikach, których w mniemaniu Kremla należy chronić29
.
Po utracie możliwości nacisku na kraje środkowoeuropejskie oraz
nadbałtyckie państwa, należące do WNP, pozostały dla Rosji jedynymi i tym
samym najważniejszymi oraz strategicznie ważnymi obiektami wpływów.
Tak rozpoczęła się walka władz rosyjskich o zatrzymanie pod swoją kuratelą
chociażby części dawnych ośrodków oddziaływań.
Spuścizna pozostawiona po ZSRR, w postaci więzi łączących dane
państwa, zaowocowała ideą powołania Wspólnoty Niepodległych Państw (WNP).
Już w grudniu 1991 roku Rosja, Ukraina oraz Białoruś utworzyły specyficzny
pod względem struktury i celów sojusz WNP. Niedługo potem do organizacji
dołączyły inne byłe republiki: Azerbejdżan, Armenia, Kazachstan, Kirgizja,
Mołdowa, Tadżykistan, Turkmenistan oraz Uzbekistan.30
. Jako ostatnia do grona
członków WNP dołączyła Gruzja, która przystąpiła do organizacji dopiero
w 1993 roku31
. Z założenia ta forma integracji przewidywała współpracę wielo-
płaszczyznową i tworzyła pewnego rodzaju hybrydę. Osobliwość organizacji
polegała niejako na próbie odzwierciedlenia struktur pod względem integracji
w sferze bezpieczeństwa – Sojuszu Północnoatlantyckiego, a pod względem
gospodarczym (w tym np. swobody przepływu osób) – Unii Europejskiej32
.
Według strategii polityki zagranicznej Rosji: „Od 1993 roku naj-
ważniejszym kierunkiem stała się bliska zagranica, celem zaś utrzymanie WNP
w strefie wyłącznych wpływów Rosji [...]”33
.
Problem dotyczący sprzeczności interesów między Polską (jako człon-
kiem UE) a Federacją Rosyjską rozpoczął się w momencie formowania zarysów
polityki sąsiedzkiej Unii zorientowanej na wschód Europy. Zintensyfikowanie
28
A. Włodkowska, Polityka Federacji Rosyjskiej..., op. cit., s. 38. 29
K. Iwańczuk, Geopolityczna pozycja Federacji Rosyjskiej, [w:] Federacja Rosyjska w stosunkach
międzynarodowych, red. A. Czarnocki, I. Topolski, Lublin 2006, s. 82. 30
P. Kuspyś, Wspólnota Niepodległych Państw – stan faktyczny i perspektywy, „Biuletyn Opinie”,
kwiecień 2009, nr 10, s. 2. 31
Ibidem. 32
Ibidem, s. 3. 33
A. Bryc, Rosja w XXI wieku. Gracz światowy czy koniec gry?, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 52-53.
Katarzyna Denis, Bogusław Jagusiak, Zależność między bezpieczeństwem…
21
działania Unii Europejskiej względem państw byłego Związku Radzieckiego
było związane z rozrostem UE na wschodnie terytoria Europy34
. Inicjatywa
wejścia organizacji na nowy poziom stosunków z krajami sąsiedzkimi tego
regionu rozpoczęła się po 2004 roku35
. Do podstawowych celów budowania
więzi UE – państwa Europy Wschodniej można zaliczyć rozwijanie współpracy
gospodarczej oraz próby kontroli rozwoju przemian zachodzących w tych pań-
stwach. Natomiast ciekawą rzecz zauważa w swojej publikacji Adam Lelonek,
który stawia tezę, iż „Politycznej walki o Mołdawię, Gruzję, a zwłaszcza Ukrainę
nie można ograniczać jedynie do aspektu ekonomicznego czy koncepcji
tworzenia »przyjaznego« buforu dobrosąsiedztwa UE. Jest to precyzyjna i totalna
w rozmachu batalia o nowy układ sił na obszarze Eurazji, [...]”36
. Dla Zachodu
kluczową rolę odgrywają tu możliwości tych krajów, które w istotny sposób
mogłyby zmienić rozkład potencjałów danych sojuszy na kontynencie. Tym
samym sytuacja państw Europy Wschodniej jest dość skomplikowana i zależna
od polityki świata zachodniego i Rosji, która w żadnym wypadku nie chce stracić
swojej pozycji na tym terytorium.
Proces zapoczątkowany największym rozszerzeniem Unii Europej-
skiej (2004)37
, kontynuowany przez kolejne pięć lat, doczekał się inauguracji
w maju 2009 roku38
. Przy dużym udziale Polski powstał projekt Partnerstwa
Wschodniego, obejmujący: Armenię, Azerbejdżan, Białoruś, Gruzję, Mołdawię
oraz Ukrainę. Integracja z państwami byłego ZSRR była dla UE szansą, ale
i wyzwaniem, ponieważ tworząc dla siebie obszar przyjaznego sąsiedztwa ude-
rzała w żywotne interesy FR. Taki stan rzeczy, który nałożył się na gro innych
przyczyn, doprowadził do kryzysu strategicznego partnerstwa UE – Rosja39
.
Przykładem ścierania się strategicznych interesów państw Unii i Rosji
może być Gruzja, która została zaatakowana przez siły Federacji Rosyjskiej
w sierpniu 2008 roku40
. Napaść mogła być bezpośrednim skutkiem otrzymania
34
Kiedy to do UE wstąpiła część państw byłego bloku wschodniego z czasów zimnej wojny,
a zewnętrzna granica Unii stała się bezpośrednią granicą z państwami WNP. 35
K. Pełczyńska-Nałęcz, Integracja czy imitacja? UE wobec wschodnich sąsiadów, „Prace OSW”,
kwiecień 2011, nr 36, s. 5. 36
A. Lelonek, Partnerstwo Wschodnie a geopolityczna rywalizacja o obszar byłego ZSRR między Rosją
a Zachodem, „Portal Spraw Zagranicznych”, 28 listopada 2013, http://www.psz.pl/117-polityka/
partnerstwo-wschodnie-a-geopolityczna-rywalizacja-o-obszar-bylego-zsrr-miedzy-rosja-a-zachodem,
[dostęp: 3.02.2016]. 37
Rozszerzenie Unii Europejskiej w 2004 roku było największym tego typu przedsięwzięciem w historii
organizacji. Tego roku do grona członków UE dołączyło 10 państw: Cypr, Czechy, Estonia, Litwa,
Łotwa, Malta, Polska, Słowacja, Słowenia oraz Węgry. 38
A. Barabasz, M. Piechocki, Partnerstwo Wschodnie jako instrument polityki wschodniej UE?,
„Rocznik Integracji Europejskiej” 2012, nr 6, s. 259-262. 39
M. Menkiszak, Rosja wobec Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa”, „Prace OSW”,
styczeń 2006, nr 22, s. 5-6. 40
P. Żurawski vel. Gajewski, Geopolityka..., op. cit., s. 272.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
22
na szczycie w Bukareszcie w kwietniu 2008 roku obietnicy o przyszłym
gruzińskim członkostwie w strukturach NATO41
.
Drugim wymownym przykładem prób zwrotu w kierunku prozachodnim
i jego konsekwencji jest Ukraina, gdzie od 2014 roku, u granic Polski, toczy się
ukraińsko-rosyjska wojna hybrydowa42
. Zaognienie sytuacji na linii Kijów-
-Moskwa, nastąpiło w przeddzień podpisania przez Ukrainę umowy stowarzysze-
niowej z UE. Strona rosyjska, wywierając presję na władze ukraińskie, robiła
wszystko, by do parafowania umowy nie doszło43
. W konsekwencji, stronie
rosyjskiej udało się „przekonać” władze w Kijowie. Tym samym ówczesny
prezydent Wiktor Janukowycz podjął decyzję o wstrzymaniu przygotowań
do podpisania umowy z Unią Europejską44
. Takie działanie władz oburzyło
prozachodnie społeczeństwo Ukrainy, które wyszło na ulice. W wyniku tych
zajść doszło do zamieszek i wielomiesięcznego kryzysu wewnętrznego, który
ewoluował do rozmiarów wojny hybrydowej między obozem prozachodnim
a grupami prorosyjskimi wspieranymi przez armię Kremla45
.
Gruzja i Ukraina są żywymi przykładami rosyjskich zapędów imperiali-
stycznych, które godzą w suwerenność państwową krajów ościennych.
Dodatkowo, jest to ostrzeżenie dla wszystkich państw byłej strefy wpływów
Rosji, iż zacieśnianie więzi transatlantyckich w postaci wzmożonej kooperacji
w ramach NATO lub działanie na rzecz pogłębiania integracji w sferze
bezpieczeństwa europejskiego na gruncie Unii Europejskiej może skończyć się
rosyjską agresją zbrojną na takie terytorium. Polska powinna wyciągnąć z tego
lekcję, ponieważ kolejnym „przystankiem” w drodze ku rozrostowi mocarstwa
Władimira Putina może stać się Rzeczpospolita Polska.
4. Problematyczne, wschodnie sąsiedztwo Polski
Dziś zasięg oddziaływań polityki Moskwy kończy się na wschodniej granicy
Rzeczpospolitej Polskiej. Dla Polski implikacją tak rozciągającej się granicy
wpływów rosyjskich jest sąsiedztwo niestabilnych wewnętrznie państw, których
41
M. Matusiak, Gruzińskie wybory. Między silnym państwem a demokracją, „Punkt Widzenia OSW”,
lipiec 2012, nr 29, s. 7. 42
Definicja – patrz hasło: wojna hybrydowa, [w:] (Mini)słownik BBN, https://www.bbn.gov.pl/pl/
bezpieczenstwo-narodowe/minislownik-bbn-propozy/6035,MINISLOWNIK-BBN-Propozycje-nowych-
terminow-z-dziedziny-bezpieczenstwa.html[dostęp: 20.03.2016]; Zob. D. Materniak, Dziwna wojna
na Ukrainie, Portal Spraw Zagranicznych, 29.07.2014, http://www.psz.pl/127-unia-europejska/
dariusz-materniak-dziwna-wojna-na-ukrainie [dostęp: 4.02.2016]. 43
T. Iwański, A. Wierzbowska-Miazga, Rosja przeciwdziała zbliżeniu Ukrainy z Unią Europejską, „Analizy
OSW”, 28.08.2013, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2013-08-28/rosja-przeciwdziala-
zblizeniu-ukrainy-z-unia-europejska [dostęp: 4.02.2016]. 44
W. Konończuk, Ukraina rezygnuje z podpisania umowy stowarzyszeniowej w Wilnie: przyczyny
i implikacje, Analizy OSW, 27.11.2013, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2013-11-
27/ukraina-rezygnuje-z-podpisania-umowy-stowarzyszeniowej-w-wilnie [dostęp: 4.02.2016]. 45
D. Materniak, Dziwna wojna na Ukrainie..., op. cit.
Katarzyna Denis, Bogusław Jagusiak, Zależność między bezpieczeństwem…
23
losy zależą bezpośrednio lub pośrednio od woli politycznej rządu na Kremlu46
.
Do i tak skomplikowanej sytuacji dochodzi również kontekst Obwodu Kalinin-
gradzkiego i anektowanego Krymu oraz państw nadbałtyckich, należących
do byłych republik radzieckich, gdzie dużą rolę odgrywa mniejszość rosyjska.
Krajem bezpośrednio i najmocniej związanym z Federacją Rosyjską jest
Białoruś. Oprócz wspólnoty kulturowej, historycznej oraz bliskości geograficznej,
ważnym czynnikiem łączącym te państwa jest wspólnota wartości i interesów.
Ich kooperacja odbywa się na różnych płaszczyznach, lecz dla obu krajów
najbardziej wydajną i najmniej kontrowersyjną formą jest współpraca w sferze
bezpieczeństwa oraz stopniowego rozwoju potencjału militarnego47
. W razie
planowanych przez Rosję działań ofensywnych wobec państw Europy
Środkowej i Wschodniej bliska współpraca obu podmiotów może mieć kluczowe
znaczenie dla szybkości i skuteczności przeprowadzanych operacji. Dla Polski,
ale i NATO oraz UE, jest to wielkie wyzwanie, by zabezpieczyć granicę
z Białorusią i działać w tym regionie odstraszająco.
Kraje nadbałtyckie, o których mowa, to Litwa, Łotwa i Estonia. Od roku
2004 należą one do Unii Europejskiej oraz struktur NATO, jednak mimo to
zagrożenie ze strony Rosji dla tych państw nie zmalało. Według analizy
przeprowadzonej przez instytut RAND niebezpieczeństwo jest realne,
szczególnie biorąc pod uwagę ostatnie wydarzenia na Ukrainie48
. Jak przewiduje
dokonana przez RAND symulacja, siły rosyjskie są w stanie zająć wszystkie trzy
państwa w ciąg 60 godzin. Przy czym analitycy wskazują, iż obecne
rozmieszczenie wojsk NATO nie pozwoliłoby na skuteczną pomoc zagrożonym
państwom49
. Oprócz tego, gen. Ben Hodges – głównodowodzący siłami USA
w Europie– poinformował w 2015 roku, iż jednym z najbardziej zapalnych
obszarów na świecie jest polska Suwalszczyzna (dokładnie: przesmyk suwalski
przedstawiony na mapie poniżej)50
. Łącząc oba te fakty można w przybliżonym
stopniu określić przebieg potencjalnego ataku Rosji.
46
Sąsiedztwo Białorusi – zdeklarowanego sojusznika Federacji Rosyjskiej, Ukrainy, która pogrą-
żona jest w hybrydowej wojnie z państwem rosyjskim, i Kaliningradu – obwodu należącego
bezpośrednio do FR. 47
Zob. W. Konończuk, Trudny „Sojusznik”. Białoruś w polityce Rosji, „Prace OSW” 2008, s. 20-24. 48
D. A. Shlapak, M. Johnson, Reinforcing Deterrence on NATO’s Eastern Flank. Wargaming the Defense
of the Baltics, RAND Corporation 2016, s. 1. 49
Ibidem, s. 1-16. 50
S. Żaryn, Prof. Szeremietiew: Przesmyk suwalski to kluczowe miejsce, jeśli Rosja zechce rozpocząć
wojnę. Nasz wywiad, Wpolityce.pl, 7.10.2015, http://wpolityce.pl/polityka/267697-prof-szeremietiew-
przesmyk-suwalski-to-kluczowe-miejsce-jesli-rosja-zechce-rozpoczac-wojne-nasz-wywiad [dostęp:
12.03.2016].
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
24
Mapa 3. Przesmyk suwalski
Źródło: P. Dubiński, Przesmyk suwalski kluczem do planów Rosji. Putin wykorzysta słabość NATO?,
Wirtualna Polska, http://wiadomosci.wp.pl/kat,1342,title,Przesmyk-suwalski-kluczem-do-planow-Rosji-Putin-
wykorzysta-slabosc-NATO,wid,18037953,wiadomosc.html?ticaid=116c95&_ticrsn=3 [dostęp: 15.02.2016].
Jeżeli Moskwa zdecydowałaby się na zaatakowanie NATO/UE, to napaść
zbrojna skoncentrowałaby się na małych i słabych krajach bałtyckich, przy
wykorzystaniu przesmyku suwalskiego, dzięki któremu mogłaby odciąć te
państwa od pomocy NATO, przy tym tworząc korytarz lądowy dla swoich wojsk
między Obwodem Kaliningradzkim a Białorusią. Biorąc pod uwagę taki
scenariusz, Obwód zmieniłby swoje położenie z problematycznego (jako obszaru
całkowicie odciętego od FR i przy tym okrążonego przez państwa należące do
NATO/UE) na urastający do rangi strategicznego, z punktu widzenia możliwości
opanowania państw bałtyckich.
W kwestii bezpieczeństwa Unii Europejskiej, w tym Polski, Litwy, Łotwy
i Estonii, kluczowe znaczenie ma aspekt militarny tego obszaru. Warto
zauważyć, że w Obwodzie Kaliningradzkim mieści się rosyjskie lotnisko
wojskowe oraz stacjonuje Flota Bałtycka51
. Oprócz tego, swoje bazy mają
stacjonujące tam siły lądowe oraz jednostki specjalne52
. Dużym zagrożeniem
jawi się również rozmieszczenie rakietowych zestawów przeciwlotniczych
w rosyjskiej enklawie i systematyczne zbrojenie tego terytorium53
. Elementem
o charakterze strategicznym dla bezpieczeństwa Polski może okazać się zdobyty
51
M. Bodio, Stosunki między Unią Europejską a Federacją Rosyjską. Stan i perspektywy rozwoju,
Warszawa 2005, s. 74. 52
R. Ciechanowski, Rosyjskie siły zbrojne w Kaliningradzie, „Dziennik Zbrojny”, 11.05.2014,
http://dziennikzbrojny.pl/artykuly/art,2,6,6819,armie-swiata,potencjal,rosyjskie-sily-zbrojne-w-
kaliningradzie [dostęp: 25.02.2016]. 53
K. Czerniewicz, Obwód Kaliningradzki i Krym czyli ufortyfikowane twierdze Rosji, Ośrodek Analiz
Strategicznych, 28 stycznia 2016, https://oaspl.org/2016/01/28/obwod-kaliningradzki-i-krym-czyli-
ufortyfikowane-twierdze-rosji/ [dostęp:15.07.2016].
Katarzyna Denis, Bogusław Jagusiak, Zależność między bezpieczeństwem…
25
przez Rosję Krym (18.03.2014). Niewykluczone, że zostanie on drugim
strategicznym przyczółkiem Federacji Rosyjskiej, nie tylko zagrażającym
południowej flance NATO, ale i całej Europie Wschodniej54
.
Podsumowanie
Niebezpieczeństwo dla Polski, wynikające z odbudowy tożsamości imperialnej
Rosji, ma dwa mocno sprzężone ze sobą podłoża: sojusznicze i sąsiedzkie.
Pierwsze z nich dotyczy polskiego członkostwa w NATO i sojuszu
ze Stanami Zjednoczonymi oraz przynależności do Unii Europejskiej.
Zagrożenie wiąże się z „ingerencją” Zachodu w strefę oddziaływań Kremla oraz
polityką prowadzoną przez te organizacje wobec Federacji Rosyjskiej. Co zdają
się potwierdzać ostatnie doniesienia NATO oraz niezależnych pracowni
analitycznych, które mówią o możliwej konfrontacji NATO+UE vs. FR.
W takim przypadku pierwszym zaatakowanym krajem może być terytorium
Polski (tzw. przesmyk suwalski). Przesłanką, która potwierdza taką hipotezę jest
usytuowanie RP na skraju NATO i UE oraz brak rozlokowanych na jej
terytorium poważniejszych baz organizacji. Domniemany atak może być
pewnego rodzaju sprawdzianem zdolności militarnych i realnych więzi
sojuszniczych lub po prostu odzyskiwaniem dawnych obszarów wpływów.
Dodatkowo, zagrożenie można rozpatrywać pod względem agresji nie
bezpośrednio na Polskę, lecz takim, w którym terytorium RP posłuży np. do
zajęcia państw słabszych, tj. krajów bałtyckich. Atak miałby nastąpić poprzez
odcięcie Litwy, Łotwy i Estonii od lądowej pomocy Sojuszu, poprzez stworzenie
korytarza suwalskiego, gdzie zostałaby naruszona integralność terytorialna RP.
Oprócz tego położenie geograficzne naraża Polskę na sąsiedztwo państw
potencjalnie wrogich, pozostających w sojuszu z Federacją Rosyjską (Białoruś),
państw niestabilnych (Ukraina) oraz ciągle wzmacnianej militarnie enklawy
Obwodu Kaliningradzkiego.
Wnioski dla Polski
Ze szkodą dla strategicznych interesów Rzeczpospolitej Polskiej, Rosja nie
porzuciła swoich ambicji dotyczących dominacji w świecie. Polityka zewnętrzna
kraju, ukształtowana na gruncie rosyjskiej tożsamości opartej o tradycję
imperialną, zorientowana jest na agresywną ekspansję swojej strefy wpływów,
w tym na podbój terytorialny (czego wyraźnym i najnowszym przykładem jest
Ukraina). Najbardziej zagrożonymi obszarami są państwa byłego bloku
54
Zob. ibidem; szerzej: A. Wilk, Militarne konsekwencje aneksji Krymu, „Analizy OSW”, 19.03.2014,
http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2014-03-19/militarne-konsekwencje-aneksji-krymu
[dostęp: 15.07.2016].
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
26
wschodniego, należącego do strefy wpływów byłego ZSRR. Gdy do tego
dodamy czynnik globalny i chęć Rosji do odbudowania swojej pozycji
na świecie, dochodzi również zagrożenie dla państw europejskich należących
do takich organizacji, jak NATO oraz UE. W tym kontekście Polska, jako dawny
obszar oddziaływań Moskwy oraz członek Sojuszu Północnoatlantyckiego i Unii
Europejskiej, jest podwójnie narażona na agresywną politykę Kremla. Właśnie
dlatego na rządzie polskim ciąży ogromna odpowiedzialność za przygotowanie
wszelkich sił i środków, będących w stanie wyeliminować lub maksymalnie
zminimalizować skutki polityki zagranicznej Rosji, godzącej w polskie interesy
narodowe. Biorąc pod uwagę coraz to silniejszą pozycję FR na świecie
„za nadrzędny cel strategiczny państwa polskiego musimy [...] uznać przeciw-
działanie odbudowie imperium rosyjskiego w jakiejkolwiek jego formie
ideologicznej, ekonomicznej, wojskowej czy politycznej55
”. Jest to warunek
konieczny, by zabezpieczyć żywotne interesy Polski oraz bezpieczeństwo
obywateli i terytorium państwa.
Bibliografia
1. (Mini)słownik BBN, https://www.bbn.gov.pl/pl/bezpieczenstwo-narodowe/minislownik-
bbn-propozy/6035,MINISLOWNIK-BBN-Propozycje-nowych-terminow-z-
dziedziny-bezpieczenstwa.html.
2. Barabasz A., Piechocki M., Partnerstwo Wschodnie jako instrument polityki
wschodniej UE?, „Rocznik integracji europejskiej” 2012, nr 6.
3. Bieleń S., Tożsamość międzynarodowa Federacji Rosyjskiej, Warszawa 2006.
4. Bodio M., Stosunki między Unią Europejską a Federacją Rosyjską. Stan
i perspektywy rozwoju, Warszawa 2005.
5. Bryc A., Rosja w XXI wieku. Gracz światowy czy koniec gry?, wyd. 2, Warszawa
2009.
6. Bryc A., Wpływ geopolityki na tożsamość międzynarodową Polski i Rosji,
[w:]Geopolityka w stosunkach polsko-rosyjskich, red. S. Bieleń, A. Skrzypek,
Warszawa 2012.
7. Ciechanowski R., Rosyjskie siły zbrojne w Kaliningradzie, „Dziennik Zbrojny”,
11.05.2014, http://dziennikzbrojny.pl/artykuly/art,2,6,6819,armie-swiata,potencjal,
rosyjskie-sily-zbrojne-w-kaliningradzie.
8. Cienciera A., Klasyczne koncepcje geopolityczne, [w:]Geopolityka, red. A Dyb-
czyński, Warszawa 2013.
9. Czerniewicz K., Obwód Kaliningradzki i Krym, czyli ufortyfikowane twierdze
Rosji, Ośrodek Analiz Strategicznych, 28stycznia 2016, https://oaspl.org/
2016/01/28/obwod-kaliningradzki-i-krym-czyli-ufortyfikowane-twierdze-rosji/.
10. Dubiński P., Przesmyk suwalski kluczem do planów Rosji. Putin wykorzysta
słabość NATO?, Wirtualna Polska, http://wiadomosci.wp.pl/kat,1342,title,
Przesmyk-suwalski-kluczem-do-planow-Rosji-Putin-wykorzysta-slabosc-
NATO,wid,18037953,wiadomosc.html?ticaid=116c95&_ticrsn=3.
55
P. Żurawski vel. Gajewski, Geopolityka..., op. cit., s. 295.
Katarzyna Denis, Bogusław Jagusiak, Zależność między bezpieczeństwem…
27
11. Eberhardt P., Koncepcja Heartlandu Halforda Mackindera, „Przegląd Geogra-
ficzny” 2011, t. 83, z. 2.
12. Iwańczuk K., Geopolityczna pozycja Federacji Rosyjskiej,[w:]Federacja Rosyjska
w stosunkach międzynarodowych, red. A. Czarnocki, I. Topolski, Lublin 2006.
13. Iwański T., Wierzbowska-Miazga A., Rosja przeciwdziała zbliżeniu Ukrainy z Unią
Europejską, „Analizy OSW”, 28.08.2013, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/
analizy/2013-08-28/rosja-przeciwdziala-zblizeniu-ukrainy-z-unia-europejska.
14. Konończuk W., Trudny „Sojusznik”. Białoruś w polityce Rosji, „Prace OSW”
5/2008.
15. Konończuk W., Ukraina rezygnuje z podpisania umowy stowarzyszeniowej
w Wilnie: przyczyny i implikacje, „Analizy OSW”, 27.11.2013,
http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2013-11-27/ukraina-rezygnuje-z-
podpisania-umowy-stowarzyszeniowej-w-wilnie.
16. Kościuk L., Prognozy reakcji Rosji na rozszerzenie NATO, Toruń 1996.
17. Kuspyś P., Wspólnota Niepodległych Państw – stan faktyczny i perspektywy,
„Biuletyn Opinie”, kwiecień 2009, nr 10.
18. Lelonek A., Partnerstwo Wschodnie a geopolityczna rywalizacja o obszar byłego
ZSRR między Rosją a Zachodem, Portal Spraw Zagranicznych, 28 listopada 2013,
http://www.psz.pl/117-polityka/partnerstwo-wschodnie-a-geopolityczna-
rywalizacja-o-obszar-bylego-zsrr-miedzy-rosja-a-zachodem.
19. Materniak D., Dziwna wojna na Ukrainie, Portal Spraw Zagranicznych, 29.07.2014,
http://www.psz.pl/127-unia-europejska/dariusz-materniak-dziwna-wojna-na-
ukrainie.
20. Matusiak M., Gruzińskie wybory. Między silnym państwem a demokracją, „Punkt
Widzenia OSW”, lipiec2012, nr 29.
21. Menkiszak M., Doktryna Putina: Tworzenie koncepcyjnych podstaw rosyjskiej
dominacji na obszarze postradzieckim, „Komentarze OSW”, 28.03.2014, nr 131.
22. Menkiszak M., Prozachodni zwrot w polityce zagranicznej Rosji: przyczyny,
konsekwencje, perspektywy, „Punkt Widzenia OSW”, październik 2002.
23. Menkiszak M., Rosja wobec Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa”,
„Prace OSW”, styczeń 2006, nr 22.
24. Menkiszak M., Wielka Europa. Putinowska wizja (dez)integracji europejskiej,
„Prace OSW”, październik 2013, nr 46.
25. Pełczyńska-Nałęcz K., Integracja czy imitacja? UE wobec wschodnich sąsiadów,
„Prace OSW”, kwiecień 2011, nr 36.
26. Rojek P., Koniec Imperium?, „Pressje” 2014, teka 37.
27. Shlapak D. A., Johnson M., Reinforcing Deterrence on NATO’s Eastern Flank.
Wargaming the Defense of the Baltics, RAND Corporation 2016.
28. Stańczyk J., Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, Warszawa 1996.
29. Śmigielski R., Doktryna wojenna Federacji Rosyjskiej, „Biuletyn PISM”, 18 lutego
2010, nr 28 (636).
30. Ukaz Prezidenta Rosijskoj Federacji ot 31 dekabrja 2015 goda N 685 „O Strategii
nacjonalnoj bezopasnosti Rosyjskoj Federacji”, http://rg.ru/2015/12/31/nac-
bezopasnost-site-dok.html.
31. Wilk A., Militarne konsekwencje aneksji Krymu, „Analizy OSW”, 19.03.2014,
http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2014-03-19/militarne-konsekwencje-
aneksji-krymu.
32. Włodkowska A., Polityka Federacji Rosyjskiej na obszarze WNP, Toruń 2006.
33. Wojennaja doktrina Rosyjskoj Federacji opublikowana 30 djekabrja 2014 g. data
podpisanija 25 djekabrja 2014 g., art. 12, www.rg.ru/2014/12/30/doktrina-dok.html.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
28
34. www.pl.wikibooks.org/wiki/Wikipedysta:Szwedzki/Transformacja#/media/File:C
old_war_europe_military_alliances_map_en.png.
35. Zięba R., O tożsamości nauk o bezpieczeństwie, „Zeszyty Naukowe AON” 2012,
nr 1 (86).
36. Żaryn S., Prof. Szeremietiew: Przesmyk suwalski to kluczowe miejsce, jeśli Rosja
zechce rozpocząć wojnę. Nasz wywiad, Wpolityce.pl, 7.10.2015, http://wpolityce.pl/
polityka/267697-prof-szeremietiew-przesmyk-suwalski-to-kluczowe-miejsce-jesli-
rosja-zechce-rozpoczac-wojne-nasz-wywiad.
37. Żurawski vel. Gajewski P., Geopolityka – siła – wola, Rzeczpospolitej zmagania
z losem, Kraków 2010.
Connection between the national security of Poland
and conditionings the identity of Russian politics
Abstract
In the article the author’s reflections on how is the Russian Federation (1991)
identity influenced Polish national security were presented. The process of disintegration
of the Soviet Socialist Republics gave the beginning to new powerful empire.
The current international order became fully outdated. The beginning of the 90’s
of the 20th century brought United States of America total domination over international
affairs. Even though the newly set Russian Federation was the only heir of any laws
after the fallen union. They had to stand up for the consequences of new world order
and a domestic crisis. While working on reconstructing the country, Russia began
redefining their own identity. In spite of a significant weakness of the state, the Kremlin
government didn’t abandon dominance in the region, but with time started demonstrating
aspiration of returning to be the major role player not only on the European continent
but also in the arena of international, global affairs.
Keywords: Russian Federation, power, Russian Empire, international identity, safety,
national security, Poland
Michał Rudnicki1
Wojskowa Akademia Techniczna im. Jarosława Dąbrowskiego
w Warszawie
Kultura bezpieczeństwa – jej uwarunkowania
i znaczenie na przykładzie Polski po 1989 r.
Streszczenie
Artykuł stanowi rozważania na temat kultury bezpieczeństwa z uwzględnieniem
jej uwarunkowań i znaczenia w ramach nauk o bezpieczeństwie. Ocenie poddano
zwłaszcza kulturę bezpieczeństwa Rzeczpospolitej Polskiej po 1989 r., zwracając
uwagę na jej cechy charakterystyczne i perspektywy rozwoju w środowisku między-
narodowym. Ostatnie stulecia znacznie wpłynęły na środowisko, w którym kształtowała
się polska kultura bezpieczeństwa. Przemiany te miały wpływ na postrzeganie badań
prowadzonych w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności w RP.
Słowa kluczowe: Rzeczpospolita Polska, kultura, kultura bezpieczeństwa, bezpieczeń-
stwo międzynarodowe, stosunki międzynarodowe, bezpieczeństwo narodowe
Bezpieczeństwo opiera się w głównej mierze na trwale ugruntowanych
wartościach kultywowanych w obrębie danej społeczności, które realizują się
w czterech wymiarach: indywidualnym, społecznym oraz zewnętrznym
i wewnętrznym. Bezpieczeństwo jest potrzebą pierwotną. Stanowi jedną
z najważniejszych potrzeb człowieka. Jest procesem dynamicznym, mającym
na celu utrzymanie spokoju w celu stworzenia warunków do rozwoju2.
Kultura bezpieczeństwa towarzyszy narodom od ich początków. Zapewnie-
nie bezpieczeństwa leżało u podstaw postępu cywilizacyjnego i stanowiło nie
tylko o przetrwaniu gatunku ludzkiego, ale także o rozwoju innych płaszczyzn
ludzkiej kultury. Czym jest kultura bezpieczeństwa? Aby przejść do takich roz-
ważań, trzeba najpierw wyjaśnić, czym jest szeroko rozumiana kultura. Otóż, jest
to ogół materialnych i niematerialnych wytworów działalności ludzkiej, wyznawa-
nego systemu wartości, uznawanych sposobów postępowania, zobiektywizo-
wanych, przyjętych w społeczności, przekazywanych innym społecznościom
1 e-mail: michalr.rudnicki@gmail.com. 2 Bezpieczeństwo, [w:] Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, red J. Kaczmarek,
W. Łepkowski, B. Zdrodowski, Warszawa 2008, s. 14.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
30
i kultywowanych w następnych pokoleniach3. Kultura bezpieczeństwa natomiast,
to ogół materialnego i pozamaterialnego dorobku człowieka, który służy m. in.
jego szeroko rozumianemu bezpieczeństwu – otrzymaniu, odzyskaniu i pod-
noszeniu poziomu bezpieczeństwa określonego podmiotu. Składają się na nią
trzy następujące wymiary: mentalno-duchowy, organizacyjno-prawny oraz
materialny4.
Zachowanie różnorodności i tożsamości kulturowej zapobiega dezintegracji
struktur społecznych, co jest istotnym warunkiem zapewnienia bezpieczeństwa
narodowego. W efekcie, w żadnej innej dziedzinie bezpieczeństwo narodowe
nie ma tak dosłownego znaczenia, jak w przypadku bezpieczeństwa kulturo-
wego5. Zachowana musi być równowaga między ochroną własnej tożsamości
a potrzebami wymiany wartości z innymi narodami. Wyrazem rosnącej roli
kultury w pojmowaniu bezpieczeństwa jest poszerzenie jego wymiaru przed-
miotowego. Dziś nie jest ono tylko kwestią fizycznego przetrwania, lecz również
zapewnia niezbędne zdolności rozwojowe i pożądaną jakość życia. W wyniku
rozwoju kulturowego, w tym niematerialnej sfery intelektualnej i komuniko-
wania międzynarodowego, dominujące podejście wojskowo-polityczne w pojmo-
waniu bezpieczeństwa, poszerzane jest o nowe płaszczyzny, w tym społeczną,
humanitarną, ideologiczną, naukowo-techniczną, ekologiczną, informacyjną
i właśnie kulturową6.
Warto nadmienić, że powiązania kulturalne są jedną z zasadniczych
płaszczyzn stosunków międzynarodowych zaliczanych do kluczowych materii
politycznych i bezpieczeństwa współczesnego świata. Kwestie kultury zajmują
coraz więcej uwagi w polityce zagranicznej państw, zwłaszcza mocarstw,
przybierając postać tzw. dyplomacji kulturalnej. Równoprawna wymiana
kulturalna sprzyja likwidacji postaw ksenofobicznych, etnocentrycznych czy
szowinistycznych i uważana jest za istotny czynnik sprzyjający budowaniu
bezpieczeństwa. Współcześnie wyraźnie wzrosło znaczenie nadawane bezpie-
czeństwu społeczno-kulturowemu. To w jego ramach sytuują się relacje między-
etniczne i narodowościowe, problemy związane z ochroną tożsamości narodowej,
kulturowej oraz religijnej, rzutujące na wybuchy konfliktów lokalnych i nie-
kontrolowane fale migracji.
Kultura wpływa również na postrzeganie państwa na arenie między-
narodowej, percepcję zagrożeń, określanie metod i modeli bezpieczeństwa,
w tym wybór sojuszy oraz definiowanie potencjalnych wrogów.
3 J. Szczepański, Elementarne pojęcia socjologii, Warszawa 1972, s. 78.
4 W. Hrynicki, J. Piwowarski, Bezpieczeństwo jako stan oraz jako wartość, „Kultura jako wartość.
Nauka – Praktyka – Refleksje” 2010, nr 12, s. 7. 5 Ibidem.
6 Zob. J. Stańczyk, Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, Warszawa 1996.
Michał Rudnicki, Kultura bezpieczeństwa – jej uwarunkowania…
31
1. Kultura bezpieczeństwa w teoriach stosunków międzynarodowych
Od początków XX w. badacze stosunków międzynarodowych sięgali po model
racjonalnego podejmowania decyzji i teorię gier, aby dokonać rozpoznania
określonego kierunku obranego przez państwa, często zakładając bez-
alternatywność rezultatu kalkulacji bez względu na specyficzne cechy aktora
na scenie światowej. Nie można pominąć faktu, że stosunki międzynarodowe
są m.in. produktem działań oddolnych (społecznych), które nie są zdetermino-
wane wyłącznie obiektywnymi czynnikami materialnymi, ale również ideami,
wyobrażeniami, przekonaniami i wartościami wytworzonymi oraz kultywowa-
nymi w psychice człowieka. W badaniach nad oddziaływaniem kultury
na bezpieczeństwo wyodrębnia się współcześnie dwie zasadnicze orientacje
teoretyczne: racjonalistyczną i konstruktywistyczną7.
Podejście racjonalistyczne zakłada tezę o istnieniu stałych interesów
państw. Legitymizacja zachowania aktorów następuje poprzez odwołanie się
do norm mających charakter regulacyjny, które nie są rozpatrywane w kontekście
ich uwarunkowań historyczno-kulturowych ani poprzez pryzmat norm i toż-
samości. Kultura nie jest istotnym czynnikiem wyjaśniającym zachowania
państw. Emocjonalno-symboliczne znaczenie kulturowe jest często wykorzysty-
wane do ukrywania prawdziwych intencji8.
Propozycja badawcza konstruktywistów oparta jest na założeniu,
że świat jest zbiorową kreacją świadomości społecznej. Konstruktywizm
podkreśla znaczenie, bada formowanie się interesów oraz tożsamości i norm
funkcjonowania państwa w długim procesie oddziaływania w systemie
międzynarodowym. Konstruktywiści opierają się na przekonaniu, że ludzie
postrzegają rzeczywistość poprzez pryzmat swojej kultury i doświadczenia.
Przypisują temu, co odnotowują, określone znaczenia. W związku z tym nikt nie
może zaobserwować obiektywnej rzeczywistości, oderwanej od nadawanych
znaczeń i kontekstów9.
Według Krzysztofa Malinowskiego: „Dyskurs pomiędzy racjonalizmem
a konstruktywizmem na temat znaczenia idei odzwierciedla szerszą i w zasadzie
główną debatę w teorii nauk społecznych pomiędzy podejściem indywidualistycz-
nym a holistycznym, w której on występuje […]10
.”
W latach czterdziestych oraz pięćdziesiątych XX w. w antropologii
i socjologii pojawił się nurt studiów nad charakterem narodowym. W ramach tego
kierunku badań starano się znaleźć powiązania między kulturą a zachowaniem
7 J. Czaputowicz, Teorie stosunków międzynarodowych. Krytyka i systematyzacja, Warszawa 2008,
s. 322-327. 8 Ibidem, s. 295.
9 Ibidem, s. 291-293.
10 K. Malinowski, Kultura bezpieczeństwa narodowego: koncepcja i możliwości zastosowania,
[w:] Kultura bezpieczeństwa narodowego w Polsce i Niemczech, red. K. Malinowski, Poznań 2003,
s. 24.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
32
państw w oparciu o modele antropologiczne. Jedną z najbardziej znanych
i wpływowych prac tego nurtu była praca klasyka antropologii amerykańskiej
Ruth Benedict Chryzantema i miecz. Wzory kultury japońskiej (1946). Praca
traktuje o przyzwyczajeniach i obyczajach, które dla Japończyków były
oczywiste, natomiast dla innych kultur pozostały niezrozumiałe. „żaden poważny
konflikt zbrojny nie wymagał brania pod uwagę tak odmiennych sposobów
działania i myślenia przeciwnika. […] Zasady prowadzenia wojny, jakie
narodom Zachodu wydawały się wpisane w naturę człowieka, dla Japończyków
wyraźnie nie istniały11
.”
Zaliczenie historii nowożytnej i bieżącego kontekstu politycznego do
źródeł kultury strategicznej jest uzasadnione. Trudno jednak przyjąć tezę, że jest
to zbiór wystarczający. Wydaje się, że nie można w pełni badać kultury bez
uwzględnienia szerokiego kontekstu historycznego. Konstruktywiści zakładali,
że kultura nie jest tylko jednym z elementów zbioru czynników oddziałujących
na formułowanie polityki zagranicznej państw. Normy i wartości kształtują
tożsamość, która warunkuje formowanie się interesów narodowych oraz ich
postrzeganie przez elity. Tym samym kontekst kulturowy staje się kluczowym
czynnikiem kształtującym procesy decyzyjne. By zrozumieć jego wpływ
na politykę zagraniczną i bezpieczeństwa danego państwa, badacze powinni
zrozumieć jego kulturę, aby spojrzeć na dany problem z punktu widzenia ludzi
w niej socjalizowanych.
2. Uwarunkowania kultury bezpieczeństwa
Zarówno naukowcy, jak i politycy zajmujący się problematyką bezpieczeństwa
są zgodni, że jego zakres pojęciowy permanentnie rozszerza się wskutek rozwoju
cywilizacyjnego. Podczas rozpatrywania uwarunkowań kultury bezpieczeństwa
należy uwzględniać takie czynniki bezpieczeństwa narodowego, jak: geografia,
gospodarka, administracja oraz siły militarne. Niniejsze wyliczenie stanowi
uwarunkowania bezpieczeństwa narodowego RP, ujęte w Strategii Bezpieczeń-
stwa RP z 2007 r. i Białej Księdze Bezpieczeństwa RP z 2014 r., uzupełnione
o czynniki kulturowe, społeczne, prawne i ideologiczne:
Uwarunkowania geograficzne: od samego początku powstania państw
są jednym z głównych czynników warunkujących bezpieczeństwo narodowe.
Dzięki nim możemy zrozumieć i przewidzieć zagrożenia naturalne, określić
zasobność terenu w surowce, ustalić oraz wytyczyć granice państwowe,
jak również scharakteryzować sieć powiązań międzynarodowych wynikających
z fizycznych cech państwa.
11
R. Benedict, Chryzantema i miecz. Wzory kultury japońskiej, Warszawa 2003, s. 6.
Michał Rudnicki, Kultura bezpieczeństwa – jej uwarunkowania…
33
Uwarunkowania ideologiczno-polityczne: odgrywają ważną rolę w bezpieczeń-
stwie narodowym oraz międzynarodowym, szczególnie w okresie od XX wieku.
Zeszły wiek charakteryzował się ekspansją radykalnych ideologii, jakimi były
w tym czasie faszyzm, nazizm i komunizm. To właśnie od kultury bezpieczeństwa
danej społeczności zależy, czy ideologia znajdzie oparcie w danym społeczeństwie.
Uwarunkowania ekonomiczne: są nieodzowną kwestią dotyczącą kształto-
wania obszarów bezpieczeństwa narodowego. W dobie integracji, globalizacji
i regionalizacji problemy ekonomizacji bezpieczeństwa muszą być rozwiązy-
wane ze szczególną konsekwencją. Następstwa kryzysu powstałego w USA
i Azji czy wzrost lub spadek ceny za ropę naftową, odczuwalne są na całym
świecie. Uwarunkowania ekonomiczne ściśle wiążą się z bezpieczeństwem
ekonomicznym, czyli wartościami podstawowymi, takimi jak ochrona poziomu
życia, rozwój gospodarczy oraz zdolność do zapewnienia innych kategorii
bezpieczeństwa.
Uwarunkowania prawno-instytucjonalne: są determinantem warunkującym
współcześnie świadomość, że wszelkie działania w skali jednego państwa
w obszarze jego bezpieczeństwa są działaniami w układzie międzynarodowym.
Uporządkowany system terytorialny, demokratyczne instytucje społeczeństwa
obywatelskiego, wprowadzanie standardów międzynarodowych, utworzenie
silnego ustrojowo i kompetencyjnie przedstawicielstwa rządu i/lub głowy
państwa w samorządach, są czynnikami istotnymi nie tylko ze względu na
administrację zespoloną, ale również na bezpieczeństwo i obronność. Istota
państwa prawnego polega na podejmowaniu starań na rzecz bezpieczeństwa,
przestrzegania prawa i wolności jednostek12
.
Uwarunkowania militarne: pomimo rosnącej roli komputeryzacji oraz ogólnej
niechęci ludzkości do prowadzenia działań zbrojnych w celu realizacji swoich
partykularnych interesów, dalej klasyfikowane są jako ważny element systemu
bezpieczeństwa narodowego. Jeśli uwzględnimy wszystkie potencjalne zagroże-
nia, którym przeciwstawia się obecny świat, uwarunkowania militarne nadal
będą postrzegane jako gwarant niepodległości i skuteczności bezpieczeństwa.
Gotowość do użycia siły w głównej mierze nacechowana jest kanonami
kulturowymi aktora na arenie międzynarodowej13
.
Uwarunkowania społeczne: można rozpatrywać w różnych aspektach: socjo-
logicznym, psychologicznym i prawnym. Najważniejszymi kwestiami obecnie
stają się: edukacja, kultura narodowa oraz wychowanie patriotyczne. Coraz
częściej mówi się o społeczeństwie obywatelskim, jako osiągnięciu wielu
12
W. Pokruszyński, Uwarunkowania współczesnego bezpieczeństwa międzynarodowego, Szczytno
2006, s. 33. 13
J. Kranz, Świat niebezpieczny inaczej, [w:] Krytyka Prawna. Niezależne studia nad prawem,
t. II, Bezpieczeństwo, red. W. Sokolewicz, Warszawa 2009, s. 26.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
34
pokoleń, demokracji i zachodzących zmian na świecie. To właśnie dobro
wspólne jest podstawowym czynnikiem łączącym obywateli w jedną społecz-
ność. Do społecznych uwarunkowań bezpieczeństwa zaliczamy takie elementy,
jak: przetrwanie, pewność istnienia, tożsamość, aktywność, zaspokojenie
podstawowych potrzeb, dobrobyt i zadowolenie14
.
Uwarunkowania kulturowe: to „zasady współżycia społecznego, sposoby
postępowania, wzory, kryteria ocen estetycznych i moralnych przyjęte w danej
zbiorowości i wyznaczające obowiązujące zachowania”15
. Z samej treści
definicji kultury wynikają w sposób bezpośredni uwarunkowania bezpieczeństwa
narodowego. Stanowi ona naturalne środowisko strategii. Wskazuje na styl jej
prowadzenia przez różne ugrupowania polityczne i czynniki państwowe.
Czynniki te, zdaniem autora, stanowią najważniejsze uwarunkowania
kultury bezpieczeństwa. Oparta o taki schemat kultura bezpieczeństwa, którą
tworzyły pokolenia, zapewnia przetrwanie, a przede wszystkim gwarantuje
miejsce w świecie dla każdego kraju, narodu czy grupy etnicznej.
3. Przesłanki i czynniki kształtowania kultury bezpieczeństwa
Głównym czynnikiem kształtowania kultury bezpieczeństwa jest historia.
To właśnie z historyczno-kulturowych korzeni wyrastają więzi wspólnotowe
decydujące o przynależności do grupy oraz o świadomości określającej percepcję
zagrożeń i stosowanie metod realizacji interesów państwa. Historyczne
uwarunkowania bezpieczeństwa przejawiają się m.in. oddziaływaniem symboli
oraz tradycji, poziomem tożsamości narodowej, emocjonalnym związkiem
z państwem, historycznie kształtowanymi postawami i wzorcami, jak np.
modelem patriotyzmu, doświadczeniami narodowymi, pojmowaniem interesów
państwowych czy stopniem dojrzałości kultury politycznej.
W literaturze socjologicznej istotną wagę przywiązuje się do różnego
rodzaju elementów składających się na tożsamość religijną i ideologiczną, które
mają duże znaczenie w procesie kształtowania kultury bezpieczeństwa. Poczucie
odrębności pozwala podmiotowi na identyfikację tych cech, które wyróżniają
go od innych grup funkcjonujących w otoczeniu, a jednocześnie ułatwiają
integrację z podmiotami o podobnych cechach16
. Religijność, obrządki oraz
instytucja kościoła od samego początku stały się elementem tożsamości
narodowej i nośnikiem pozytywnych wartości.
Etniczność jest ważnym czynnikiem w procesie kształtowania kultury
bezpieczeństwa. Wspólne pochodzenie etniczne w obrębie danego państwa
14
K. Loranty, Uwarunkowania społeczne, [w:] Teoretyczne aspekty bezpieczeństwa, red. W. Pokruszyński,
Józefów 2010, s. 35. 15
Kultura, [w:] Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1978, s. 1083. 16
Zob: P. Sztompka, Socjologia, Warszawa 2003, s. 180-182.
Michał Rudnicki, Kultura bezpieczeństwa – jej uwarunkowania…
35
wpływa na poziom zaufania społecznego i chęci pracy dla dobra wspólnego.
Spaja naród, nadając mu formę monolitu, w obrębie którego kultywowane są
cechy charakterystyczne dla danej grupy. Etniczność wiąże się również z termi-
nem „wielokulturowości”. Wielokulturowość może stanowić o sile i potędze
państw opierających swój rozwój na przedsiębiorczości oraz aktywności różnych
grup etnicznych. Ponadto istnieje ryzyko występowania antagonizmów pomiędzy
reprezentantami grup etnicznych zamieszkujących jedno państwo.
Powyższe czynniki kształtujące kulturę bezpieczeństwa są również
konstytutywnymi pierwiastkami tworzącymi naród. Stanowią one istotne
wyróżniki pewnych wyjątkowych cech państw.
4. Kształtowanie kultury bezpieczeństwa Rzeczpospolitej Polskiej
Styl życia i mentalność Polaków kształtują się już od ponad tysiąca lat.
Narodowa kultura rodziła się pod wpływem zarówno tradycji świata łacińskiego,
jak i słowiańsko-bizantyjskiego, w wyniku dialogu zamieszkujących Polskę
narodowości oraz jej położenia w samym „sercu” Europy. Serce to bije
w strategicznie ważnym miejscu dla całego kontynentu. Dialog i przenikanie się
kultur widać w polskiej tradycji od wieków. Są one widoczne w polskiej kuchni,
tradycji biesiadnej, wierzeniach, strategii wojskowej, tolerancji wobec innych
religii i kultur. W tym czasie położenie geopolityczne Polski, jak i kultura
bezpieczeństwa, ulegały wielokrotnym zmianom w wyniku tworzenia się nowych
państw, przesuwania się granic, rozszerzania stref wpływów, wieloletnich
zaborów i stopniowego wyniszczania kultury. Przez wiele lat główny dylemat
geopolityczny Rzeczpospolitej stanowiło położenie między dwoma żywiołami:
germańskimi Niemcami i słowiańską Rosją, których agresywne dążenia były
zagrożeniem suwerenności Polaków. Ostatnie wieki dziejów Rzeczpospolitej
ugruntowały w narodzie przekonanie o fatalności geopolitycznego położenia
ojczyzny17
. Specyficzne położenie Polski wiąże się również z obowiązkami oraz
korzyściami dla kraju, jakie wynikają z funkcji „łącznika” i przepływu towarów
i usług pomiędzy Wschodem a Zachodem.
Aleksander Dugin, rosyjski ideolog, przedstawia rolę Polski w następu-
jący sposób: „W geopolityce Polska pozostaje częścią kordonu sanitarnego
rozdzielającego kontynent eurazjatycki na dwie części, co jest bardzo wygodne
dla antytradycyjnych sił anglosaskich. Polska nie może w pełni zrealizować swej
eurazjatycko-słowiańskiej istoty, gdyż przeszkadza jej w tym katolicyzm, ani
swej zachodnioeuropejskiej tożsamości, gdyż przeszkadza jej własna sło-
wiańskość, tzn. język, zwyczaje, archetypy, klimat miejsc itd. Na skutek tej
17
S. Bieleń, Pozycja geopolityczna Polski, [w:] Polska w stosunkach międzynarodowych, red. S. Bieleń,
Warszawa 2007, s. 15.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
36
dwoistości, tej graniczności sytuacji Polska zawsze pada ofiarą trzeciej siły”18
.
Nie sposób nie zgodzić się z Aleksandrem Duginem w kwestii odmienności
Polaków od reszty „zachodniego obozu” (NATO, Unia Europejska). Rola przed-
murza w dziejach niepodległej Rzeczpospolitej oraz w świadomości historycznej
kolejnych pokoleń Polaków ewoluowała z roli obrońców chrześcijaństwa do roli
obrońców przed żywiołem wschodnim.
Religia chrześcijańska w wydaniu rzymskokatolickim od 966 r. stanowiła
gwarant bezpieczeństwa państwa, stawiając polskich królów na równi z ówczes-
nymi władcami zachodnioeuropejskimi. Z czasem katolicyzm stał się częścią kul-
tury polskiej, doskonale wpasowując się w słowiańską mentalność19
. Struktury
kościelne i religia są bardzo istotnym elementem kultury bezpieczeństwa RP.
Już w XVII w., Rzeczpospolita znalazła się na szlaku ekspansji: od północy –
protestanckiej Szwecji, od wschodu – prawosławnej Rosji i od południa –
muzułmańskiej Turcji, zyskując miano przedmurza chrześcijaństwa20
.
Specyficznym zjawiskiem stała się tradycja kresów – wschodnich rejonów
Polski z silnymi ośrodkami kulturowymi w Wilnie i we Lwowie21
. Na Kresach
Wschodnich rozwijała się m.in. tradycja żydowska (dawne wschodnie rubieże
Polski to miejsce narodzin chasydyzmu, mistycznego odłamu judaizmu). Kresy
były kulturowym fenomenem, tyglem kilkunastu narodowości, miejscem
narodzin wielonarodowej i wielokulturowej sztuki22
.
Kultura bezpieczeństwa dotyczy tradycji rozwijającej się na obszarze
Polski rozumianym historycznie z uwzględnieniem zmienności granic państwa
i okresu rozbiorów. Odnosi się także do kultury tworzonej poza granicami kraju,
zarówno w okresie Wielkiej Emigracji, jak i tej współczesnej. Polska emigracja
stała się ważną częścią europejskich systemów bezpieczeństwa, przyczyniając się
do rozwoju lokalnych ośrodków strategicznych i naukowych23
.
Zdecydowanie najtragiczniejszym wydarzeniem w dziejach narodu pol-
skiego był okres rozbiorów Rzeczpospolitej, jak i seria wyniszczających wojen
je poprzedzających. Kraj, niezdolny do reform mających wzmocnić siłę militarną,
stał się łatwym łupem dla sąsiadów prowadzących zaborczą politykę wzglę-
dem RP. W 1775 r., czyli po ostatnim rozbiorze Rzeczpospolitej Obojga Narodów,
Królestwo Polskie i Wielkie Księstwo Litewskie zniknęły z mapy Europy
na ponad 123 lata. Rozpoczął się czas zniewolenia i stopniowego wyniszczania
kultury, w tym również kultury bezpieczeństwa. Polska myśl strategiczna została
18
A. Dugin, Czekam na Iwana Groźnego, Fronda.pl, http://www.fronda.pl/a/aleksander-dugin-czekam-
na- iwana-groznego,45653.html [dostęp: 25.03.2016]. 19
L. Bielski, M. Trąba, Władcy i królowie Polski, poczet inny niż wszystkie, Warszawa 2005, s. 46-55. 20
Przedmurze Chrześcijaństwa, [w:] Encyklopedia PWN, Http://encyklopedia.pwn.pl/haslo/przedmurze-
chrzescijanstwa;3963258.html [dostęp: 25.03.2016]. 21
Zob. J. Kolbuszewski, Kresy, Wrocław 2005. 22
Zob. A. Hertz, Żydzi w kulturze polskiej, Warszawa 2014. 23
Zob. Rząd polski 1939-1945, https://www.youtube.com/watch?v=xiGSLdOYgu0 [dostęp: 26.03.2016].
Michał Rudnicki, Kultura bezpieczeństwa – jej uwarunkowania…
37
pozbawiona możliwości rozwoju struktur, co za tym idzie, w społeczeństwie
powstała olbrzymia luka, której skutki widzimy do dziś. Antropolodzy pod-
kreślają wpływ rozbiorów na mentalność Polaków, którzy znaleźli się na obsza-
rach zaborów trzech europejskich mocarstw. Na pierwszym miejscu wskazuje się
różnice w rozwoju gospodarczym poszczególnych obszarów Polski. Armia została
rozwiązana. Żołnierzy wcielono do armii poszczególnych cesarstw. Zamknięto
uniwersytety, uniemożliwiając tym samym rozwój nauki i kultury. Rozpoczęły
się prześladowania środowisk patriotycznych połączone z walką przeciwko
polskiej kulturze. Najważniejszym wydarzeniem z punktu widzenia kultury
bezpieczeństwa była agresywna i zorganizowana polityka zaborców, mająca
na celu rozbicie więzi łączącej naród polski. Podkreślano fakt, że społeczeństwo
Rzeczpospolitej było od wieków zróżnicowane, co pogłębiało niechęć chłopów
do warstwy szlacheckiej, będącej głównym nośnikiem polskiej kultury24
.
Stopniowa germanizacja i rusyfikacja społeczeństwa sprawiły, że ludzie
pragnący zdobyć środki do zapewnienia minimum egzystencji zmuszeni byli
do przyjęcia obywatelstwa jednego z państw zaborców. Natomiast I wojna
światowa odcisnęła piętno w mentalności Polaków, zmuszając ich do brato-
bójczej walki w armiach ówczesnych mocarstw europejskich25
.
Po niespełna 21 latach pokoju w Europie, Polska z trudem odbudowywała
swoją siłę i zdolność do obrony jej żywotnych interesów, doświadczyła kolejnej
tragedii w postaci II wojny światowej. Większość polskich szkół została
zamknięta. Sytuacja zmusiła wojsko, stronnictwa polityczne oraz cywili
zaangażowanych w walkę o niepodległość do przejścia do ruchu oporu i walki
w konspiracji. Dzięki patriotyczno-praktycznemu wykształceniu oraz prężnie
działającym organizacjom harcerskim i paramilitarnym, obywatele skutecznie
prowadzili walkę z okupantem. Po raz kolejny w narodzie polskim, będącym
świadkiem niepojętych rzezi, morderstw, grabieży majątków oraz niszczenia kul-
tury, pojawiła się idea walki o niepodległość i godność ludzką za wszelką cenę.
Kolejny raz słaba, zniszczona oraz bez jakichkolwiek nadziei na pomoc
ze strony sojuszników Rzeczpospolita znalazła się pod władzą obcego mocar-
stwa, pozostając zależną od ZSRR. Lata 50. i 60. XX w. były nie tylko czasem
odbudowy i otrząśnięcia się po II wojnie światowej, ale dla Polski stały się
symbolem represji i prześladowań ze strony agentów organów bezpieczeństwa.
Pragnąc zniszczyć wolę walki Polaków o odzyskanie niepodległości oraz umoc-
nić status państwa wasalnego względem ZSRR, skazywano na śmierć polityków,
żołnierzy oraz cywili walczących o niepodległość ojczyzny. Po przeprowadzeniu
drenażu intelektualnego w kraju, zniszczono dziedzictwo II RP, szczególnie
w zakresie kultury bezpieczeństwa i strategii26
.
24
W. Podbóg-Malinowski, Najnowsza historia polityczna Polski, t. 1: 1864-1914, Komorów 2000. 25
Zob. R. Jaworski, Historia Polski pod zaborami, Bielsko-Biała 2011. 26
J. Eisler, Zarys dziejów politycznych Polski 1944-1989, Warszawa 1992, s. 5-12.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
38
5. Kultura bezpieczeństwa Polski po 1989 r.
Polscy decydenci, po odzyskaniu niepodległości w 1989 r., bogatsi o doświad-
czenia historyczne, przystąpili do tworzenia prawa, które mogło w uporządkowany
sposób zapewnić bezpieczeństwo, równość i zasady demokratyczne. System
prawny oraz rozwiązania systemowe w kraju nie mają odzwierciedlenia
w kulturze oraz tradycji demokracji, a raczej są powieleniem utrwalonych
i sprawdzonych, choć z pewnymi różnicami27
, rozwiązań krajów zachodnich
demokracji, takich jak Republika Francuska czy Republika Federalna Niemiec.
Po odzyskaniu samodzielności strategicznej, uzyskanej w wyniku rozpadu
Układu Warszawskiego (1991), politycy przystąpili do próby sformułowania
podstawowych interesów i celów państwa polskiego w zakresie bezpieczeństwa
narodowego. Temu procesowi na każdym etapie towarzyszyły stosowne ramy
strategiczne28
. Koncepcja bezpieczeństwa prezentuje podejście do problematyki
zagrożeń i obejmuje nie tylko zagrożenia militarne, ale również m.in. społeczne,
ekonomiczne, ekologiczne, informacyjne i telekomunikacyjne.
Polska jest krajem dysponującym znaczącym potencjałem demograficz-
nym, ekonomicznym i politycznym. Sformułowanie interesu narodowego ma na
celu umocnienie poczucia tożsamości narodowej oraz wykorzystanie możliwości
Polaków przy równoprawnej integracji w europejskich i euroatlantyckich
strukturach bezpieczeństwa.
Analizując ostatnią Strategię Bezpieczeństwa Narodowego z 2014 r. można
stwierdzić, że Polska pokłada nadzieję w sojuszu strategicznym z USA i bliskimi
kontaktami wojskowymi z państwami Unii Europejskiej, aby zapewnić bardzo
szeroko rozumiane bezpieczeństwo oraz odsunąć zagrożenie dla suwerenności,
mogące nadejść ze strony Federacji Rosyjskiej29
. Nie ulega wątpliwości, że każda
wydana strategia wniosła istotny wkład w rozwój, polskiej kultury bezpieczeń-
stwa po 1989 r. Nie udało się jednak sformułować interesu narodowego na miarę
amerykańskiej idei liberalnego internacjonalizmu30
czy rosyjskiej wizji powrotu
do bipolarnego ładu na świecie. Pomimo wzrastającej potrzeby zdefiniowania
polskiego interesu narodowego, wciąż powtarza się ogólnikowe założenia
wynikające z treści art. 5 Konstytucji RP, którymi są: nienaruszalność granic,
wolność i bezpieczeństwo obywateli, rozwój społeczny i gospodarczy31
.
Negatywne doświadczenia Polaków w stosunkach z sąsiadami pogłębiły
się, a ich traumatyczny wymiar znalazł wyraz w charakterystycznych symbolach
27
Zob. A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne współczesnej Europy, Warszawa 2006. 28
A. Brzozowski, S. Koziej, Strategie bezpieczeństwa narodowego RP 1990-2014. Refleksja na ćwierć-
wiecze, red. R. Kupiecki, Warszawa 2015, s. 19-23. 29
Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego, BBN, 2014, https://www.bbn.gov.pl/pl/prace-biura/publikacje/
inne-wydawnictwa/6814,Biala-Ksiega-Bezpieczenstwa-Narodowego-RP.html [dostęp: 22.03.2016]. 30
M. W. Doyle, Liberal Internationalism: Peace, War and Democracy, http://www.nobelprize.
org/nobel_prizes/themes/peace/doyle/ [dostęp: 22.03.2016]. 31
Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego…, op. cit.
Michał Rudnicki, Kultura bezpieczeństwa – jej uwarunkowania…
39
przenikających dyskurs o najnowszych dziejach RP. Podstawowe pytania pojawia-
jące się w dyskusji o polskiej polityce zagranicznej brzmią: Czy możemy ufać
sąsiadom i sojusznikom? Czy nie zostaniemy znowu napadnięci przez wrogów?
Choć zalążki współczesnej polskiej kultury bezpieczeństwa formowały się
już znacznie wcześniej, to za jej dopełnienie należy uznać okres II wojny świa-
towej. Rozwijała się ona potem w kręgach emigracji na Zachodzie i znalazła swe
odbicie w toczącym się dyskursie o jej ustroju. Polska kultura bezpieczeństwa
zawiera się w kilku charakterystycznych schematach. W okresie formowania się
polityki zagranicznej od 1989 r. przejawiły się one w działaniach na rzecz
uporządkowania geopolitycznych stosunków z Niemcami i Federacją Rosyjską.
W zasadzie utrwalały one w ten sposób podstawowe wyróżniki polskiej toż-
samości, czyli wyczulenie na zagrożenie niepodległości, naruszenia suwerenności
państwowej, tendencje do zyskania dominacji przez obu lub jednego z sąsiadów.
Doświadczenia historyczne stanowią podwaliny myślenia strategicznego po
1989 r. Zachodnia polityka appeasementu wobec narastającego zagrożenia
w Europie w latach 30., skierowanego głównie przeciwko Rzeczpospolitej, oraz
zachowanie mocarstw zachodnich w Jałcie miały wpływ na kulturę bezpieczeń-
stwa Polaków. Wydarzenia te poważnie naruszyły tradycyjną orientację
strategiczną RP, upatrującą w aliansie z mocarstwami zachodnimi skuteczny
środek równoważący żywioły niemiecki i rosyjski32
. Jednak w dzisiejszych
realiach politycznych nie jest możliwe funkcjonowanie poza skomplikowanym
systemem sojuszy, dlatego kierunki i cele działania rządów III Rzeczpospolitej
na arenie międzynarodowej po 1989 r. ukierunkowane są na uniemożliwienie
powtórnej hegemonii Rosji nad Polską poprzez poszukiwanie bezpieczeństwa
w sojuszu z NATO i Unią Europejską33
.
Rzeczpospolita ukształtowała nietypowe podejście do stosowania siły
militarnej w stosunkach międzynarodowych. Polska w całej swojej historii była
obiektem zagrożeń i padała ofiarą agresji, ale również od XVI w. zbrojnie
artykułowała swoje interesy w Inflantach, czy w rejonie Morza Czarnego.
Po 1989 r. w stosunkach międzynarodowych można zaobserwować wzrost
interwencjonizmu państwowego, co stanowi nową jakość w polskiej kulturze
bezpieczeństwa. Multilateralizm i rozwój nowych sojuszniczych zależności,
nacechowanych kulturowymi dyspozycjami, wywołują aprobatę dla działań
prewencyjnych z obawy przed wszelkimi objawami artykułowania interesów
narodowych państw w stanowiskach NATO oraz Unii Europejskiej. Polscy
politycy, chcąc uzyskać poparcie społeczne w sprawach interwencji zbrojnych,
wprost odwołują się do doświadczeń rodaków sprzed lat, wyrażając dezaprobatę
dla postaw pacyfistycznych. Wspomniane interwencje postrzegane są w oczach
32
K. Malinowski, Kultura bezpieczeństwa narodowego…, op. cit., s. 15-46. 33
Ibidem.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
40
społeczeństwa polskiego jako test gotowości Zachodu do wypełnienia w sytuacji
kryzysowej gwarancji sojuszniczych na obszarze Europy Środkowej, kojarzonym
historycznie, jako strefa ustępstw względem Federacji Rosyjskiej34
. Użycie siły
nie jest jednak najważniejsze. Polska kultura bezpieczeństwa ukierunkowana jest
na zapobieganie i przeciwdziałanie zagrożeniom mogącym nadejść z zewnątrz.
Polacy na ogół mają pozytywny stosunek do użycia siły militarnej z uwagi
na fakt, że gwarancją bezpieczeństwa jest sojusz wojskowy NATO. Wydaje się,
że Rzeczpospolita chce być postrzegana na arenie międzynarodowej jako
niezawodny i rzetelny sojusznik, mający wpływ na kreowanie układu geo-
politycznego w regionie.
Kultura bezpieczeństwa Rzeczpospolitej ma swoje źródła głównie
w tradycji walki o niepodległość, ale również dotyczy ona naszego podziału
społeczeństwa, o czym przestrzegał marszałek Józef Piłsudski: „Poważnymi
przeszkodami w budowie państwa polskiego będzie: nasza abnegacja państwowa
i nasza państwowa kultura35
”. Taka sytuacja wynika z utraty niepodległości
na blisko trzy wieki oraz słabości naszego charakteru narodowego, przejawiają-
cego się w wiecznej niezgodzie. Na powyższe słabości charakterologiczne
nakłada się niski poziom przygotowania polityków do rządzenia państwem,
co jest rezultatem niszczenia polskich elit przywódczych i inteligencji przez
niemieckich oraz radzieckich okupantów.
Już Piotr Skarga w Kazaniach Sejmowych podkreślał niechęć Polaków
do podporządkowania się urzędom oraz brak dyscypliny: „Zginęła w tym
królestwie karność i dyscyplina, bez której żaden rząd uczynić się nie może,
którą Pismo ś. pilnie wszędzie zaleca. Nikt się urzędów ani praw nie boi,
na żadne się karanie nie ogląda […]36
.”
Trwający już blisko 25 lat trudny proces odbudowy suwerennej państwo-
wości, przyniósł Polsce wiele historycznych sukcesów jak odbudowa gospodarki
rynkowej, członkostwo w sojuszu NATO oraz Unii Europejskiej. Niestety,
Rzeczpospolita nie uniknęła też błędów i niepowodzeń, jak postępująca
katastrofa demograficzna, niewydolna służba zdrowia, przerost administracji,
a przede wszystkim walka polityczna, która ma swoje negatywne odbicie
w kondycji Sił Zbrojnych RP.
Polska nie zdołała jeszcze wykształcić i wyłonić elit przywódczych
na miarę wyzwań geostrategicznych obecnego wieku. Główną słabością polskiego
uczestnictwa w NATO jest nie tyle trudność w osiągnięciu tzw. zdolności
wojskowych, ile brak samodzielnego myślenia i dzielenia się jego rezultatami.
34
Zob. K. Malinowski, Kultura bezpieczeństwa w Polsce i Niemczech, Poznań 2003. 35
J. Piłsudski, http://wwii.pl/index.php-site=art&id=96.htm [dostęp: 12.03.2016]. 36
P. Skarga, Kazania Sejmowe, Skultuna 2008, s. 12.
Michał Rudnicki, Kultura bezpieczeństwa – jej uwarunkowania…
41
Zamiast dyskusji i analizy wolimy błyskawicznie popierać stanowisko, które
zajmuje mocarstwo przewodzące Sojuszowi37
.
Wzrostu zainteresowania społeczeństwa, szczególnie młodzieży, kulturą,
bezpieczeństwem, historią czy wojskowością, można doszukiwać się w inicja-
tywach państwa, jakimi były: powołanie Instytutu Pamięci Narodowej (1999),
umożliwienie zdobycia przeszkolenia wojskowego w ramach studiów i służby
rezerwowej, otwarcie Muzeum Powstania Warszawskiego czy przywołanie
pamięci Żołnierzy Wyklętych. Doświadczenia ostatnich lat wskazują, że nie jest
to przemijający trend, ale trwały wyraz dojrzałości świadomości narodowej.
Ze strategicznego punktu widzenia należy skierować tę falę zainteresowania
historią i geopolityką Polski na odtworzenie zasobów intelektualnych w armii
i w instytucjach zajmujących się bezpieczeństwem, a z historii sukcesów i porażek
wyciągnąć naukę na przyszłość.
Analizując charakterystykę kultury bezpieczeństwa Rzeczpospolitej,
nie sposób pominąć dychotomicznego charakteru społeczeństwa polskiego.
Zjawisko to przybrało szczególny wymiar od wyborów parlamentarnych
w 2007 r. Późniejsze wybory prezydenckie i parlamentarne ukazują podział
narodu na dwie wizje dotyczące rozwoju Rzeczpospolitej. Publicyści dzielą
społeczeństwo polskie na dwie wspólnoty: Polskę oświeceniowo-świecką oraz
Polskę katolicko-narodową38
. Część narodu ma orientację ukierunkowaną na
współpracę z Zachodem i szeroką integrację z Unią Europejską, jednocześnie
pokładając nadzieje w sile sojuszników w kwestiach dotyczących bezpieczeństwa.
Druga część społeczeństwa nastawiona jest na ograniczoną integrację w ramach
Unii i rozwój silnej gospodarki narodowej, a co za tym idzie stworzenie
własnych rozwiązań strategicznych, opartych na sile i zdolnościach Wojska
Polskiego.
6. Perspektywy rozwoju kultury bezpieczeństwa
Dotychczasowy dorobek kultury bezpieczeństwa i obecnie występujących tren-
dów w kulturze strategicznej na świecie oraz ocena procesu tworzenia kultury
strategicznej III RP pozwala przewidywać prognozy na kolejne lata rozwoju
państwa we wspólnocie europejskiej, a także w strukturach NATO. Doświad-
czenia przywództwa politycznego w ostatnim 25-leciu odbudowy suwerennej
państwowości, a także powszechny wzrost świadomości historycznej, powodować
będą wzrost kompetencji strategicznych elit politycznych RP, a także wpływać
na jasne określenie partykularnych interesów narodowych. Tempo tego wzrostu
37
R. Kuźniar, Odważ się myśleć, polski strategu!, „Tygodnik Powszechny”, http://www.tygodnik.com.pl/
numer/278446/kuzniar.html [dostęp: 22.03.2016]. 38
A. Szostkiewicz, Myśli listopadowe, „Polityka”, http://www.polityka.pl/tygodnikpolityka/kraj/
1510422,1,polska-obok.read [dostęp: 20.03.2016].
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
42
zależeć będzie również od powstawania, jakości i umiejętności wykorzystania
wiedzy, myśli oraz personelu think-tanków. Konkurencja między innymi wymusi
powolny wzrost ich jakości merytorycznej i personalnej. Również wymóg
jakości zmusi je do ściślejszego powiązania z ośrodkami akademickimi. Wzrost
kompetencji elit przywódczych wyrazi się w coraz większym posługiwaniu się
kategoriami geograficznymi oraz historycznymi wyznacznikami organizacji
bezpieczeństwa39
.
W wyniku przepływu wiedzy naukowej, wymiany kadr naukowych oraz
kształcenia na Zachodzie, poziom obszaru naukowego strategii, obejmujący
zarządzanie i planowanie strategiczne, ma szansę zbliżyć się do poziomu przodu-
jących państw w układzie euroatlantyckim.
Zbiorowa świadomość historyczna, duma z sukcesów strategii zjednocze-
nia plemion polskich, utworzenia państwowości oraz wyniesienia Rzeczpospolitej
do roli regionalnego mocarstwa w Europie Środkowo-Wschodniej za czasów
dynastii Jagiellonów w XV i XVI w. stanowić może ideę przewodnią odbudowy
kultury bezpieczeństwa w Polsce. Może być także podstawą do odbudowy wiary
w zdolności narodu polskiego do odbudowy potęgi państwowej, jako gwarancji
niepodległości oraz wniesienia odpowiadającego pozycji geograficznej i tradycji
historycznej, wkładu naszego państwa w tworzenie bezpieczeństwa Europy.
W sytuacji, kiedy członkowie NATO mają coraz bardziej rozbieżne
interesy, a Unia Europejska staje się podzielona, Polska ma szansę stać się
naturalnym kandydatem do przewodzenia w Europie Środkowo-Wschodniej.
Przez swoje położenie geograficzne, złoża surowcowe i stabilną gospodarkę
mającą możliwości oprzeć się kryzysom ekonomicznym powstałym w krajach
z długą tradycją kapitalizmu, Polska staje się coraz bardziej świadoma swojej roli
w regionie. Jak dostrzegł w 1908 r. Roman Dmowski w swojej analizie
kulturowej i strategicznej, słabe Niemcy oraz Rosja to szansa dla Polski40
.
Jak w przypadku Izraela czy Korei Południowej, w których wydatki na wojsko
oraz poziom wykształcenia ludności w zakresie obronności są bardzo wysokie,
Rzeczpospolita powinna w podobny sposób umacniać swoją siłę militarną
i utrwalać sojusze. Powyższe państwa, za sprawą ich położenia geograficznego,
bardziej niż inne narażone są na agresję ze strony sąsiadów.
Podsumowanie
Kultura bezpieczeństwa jest jednym z najważniejszych determinantów kształto-
wania stosunków międzynarodowych. W interesie każdego kraju jest zachowanie
39
J. Marczak, Prognoza rozwoju kultury strategicznej w Polsce, https://obronanarodowa.pl/artykuly/
display/prognoza-rozwoju-kultury-strategicznej-w-polsce/ [dostęp: 21.03.2016]. 40
Zob. R. Dmowski, Niemcy, Rosja i kwestia polska, Częstochowa 1938; http://wsercupolska.org/
przeczytaj/Niemcy,_Rosja_i_kwestia_polska.pdf [dostęp: 22.02.2016].
Michał Rudnicki, Kultura bezpieczeństwa – jej uwarunkowania…
43
kultury i tradycji, w ramach których kultywuje się wyjątkowe dla danego narodu
cechy oraz podejście do kwestii bezpieczeństwa. Potrzeba szerszego bezpieczeń-
stwa, zaraz za fizycznym przetrwaniem, należy do fundamentów bytowania
człowieka. Dzięki kulturze bezpieczeństwa buduje się system myślenia o własnym
miejscu w środowisku międzynarodowym, jak również świadomość własnej
wyjątkowości i odrębności.
Naród polski musi zjednoczyć się we wspólnym dążeniu do określenia
i realizacji narodowych interesów całego społeczeństwa. Rzeczpospolita w długiej
drodze do odbudowy swej państwowości i kreowania swojej roli ważnego gracza
na arenie międzynarodowej musi wykorzystać bogate dziedzictwo ludzkości
w walce o przetrwanie i rozwój. Na przykładzie klasycznej geopolityki oraz
bogatej historii – uosobionych w strategii, Polska musi budować swoją unikalną
tożsamość i kulturę bezpieczeństwa, by zapewnić przetrwanie przyszłym
pokoleniom.
Bibliografia
1. Antoszewski A., Herbut R., Systemy polityczne współczesnej Europy, Warszawa
2006.
2. Benedict R., Chryzantema i miecz. Wzory kultury japońskiej, Warszawa 2003.
3. Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego, BBN, 2014, https://www.bbn.gov.pl/
pl/prace-biura/publikacje/inne-wydawnictwa/6814,Biala-Ksiega-Bezpieczenstwa-
Narodowego-RP.html.
4. Bieleń S., Pozycja geopolityczna Polski, [w:] Polska w stosunkach między-
narodowych, red. S. Bieleń, Warszawa 2007.
5. Bielski L., Trąba M., Władcy i królowie Polski, poczet inny niż wszystkie,
Warszawa 2005.
6. Brzozowski A., Koziej S., Strategie bezpieczeństwa narodowego RP 1990-2014.
Refleksja na ćwierćwiecze, red. R. Kupiecki, Warszawa 2015.
7. Cieślarczyk M., Kultura Bezpieczeństwa i obronności, Siedlce 2010.
8. Czaja J., Kulturowe czynniki bezpieczeństwa, Kraków 2008.
9. Czaputowicz J., Teorie stosunków międzynarodowych. Krytyka i systematyzacja,
Warszawa 2008.
10. Dmowski R., Niemcy, Rosja i kwestia polska, Częstochowa 1938, http://
wsercupolska.org/przeczytaj/Niemcy,_Rosja_i_kwestia_polska.pdf.
11. Doyle M. W., Liberal Internationalism: Peace, War and Democracy, http://
www.nobelprize.org/nobel_prizes/themes/peace/doyle/.
12. Dugin A., Czekam na Iwana Groźnego, Fronda.pl, http://www.fronda.pl/a/
aleksander-dugin-czekam-na- iwana-groznego,45653.html.
13. Eisler J., Zarys dziejów politycznych Polski 1944-1989, Warszawa 1992.
14. Encyklopedia PWN, http://encyklopedia.pwn.pl/haslo/przedmurze-chrzescijanstwa;
3963258.html.
15. Hertz A., Żydzi w kulturze polskiej, Warszawa 2014.
16. Hrynicki W., Piwowarski J., Bezpieczeństwo jako stan oraz jako wartość,
„Kultura jako wartość. Nauka – praktyka – refleksje”, nr 12/2010.
17. Jaworski R., Historia Polski pod zaborami, Bielsko-Biała 2011.
18. Kolbuszewski J., Kresy, Wrocław 2005.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
44
19. Kranz J., Świat niebezpieczny inaczej,[w:] Krytyka Prawna. Niezależne studia nad
prawem, t. II, Bezpieczeństwo, red. Wojciech Sokolewicz, Warszawa 2009.
20. Kuźniar R., Odważ się myśleć, polski strategu!, „Tygodnik Powszechny”,
http://www.tygodnik.com.pl/numer/278446/kuzniar.html.
21. Loranty K., Uwarunkowania społeczne, [w:] Teoretyczne aspekty bezpieczeństwa,
red. W. Pokruszyński, Józefów 2010.
22. Łastawski K., Polska racja stanu po wstąpieniu do Unii Europejskiej, Warszawa
2009.
23. Malinowski K., Kultura bezpieczeństwa narodowego: koncepcja i możliwości
zastosowania, [w:] Kultura bezpieczeństwa narodowego w Polsce i Niemczech,
red. K. Malinowski, Poznań 2003.
24. Malinowski K., Kultura bezpieczeństwa w Polsce i Niemczech, Poznań 2003.
25. Marczak J., Prognoza rozwoju kultury strategicznej w Polsce, https://
obronanarodowa.pl/artykuly/display/prognoza-rozwoju-kultury-strategicznej-w-
polsce/.
26. Piłsudski J., http://wwii.pl/index.php-site=art&id=96.htm.
27. W. Podbóg-Malinowski, Najnowsza historia polityczna Polski 1864-1945,
t. 1, 1864-1914,Komorów 2000.
28. Pokruszyński W., Uwarunkowania współczesnego bezpieczeństwa między-
narodowego, Szczytno 2006.
29. Rząd polski 1939-1945, https://www.youtube.com/watch?v=xiGSLdOYgu0.
30. Skarga P., Kazania Sejmowe, Skultuna 2008.
31. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1978.
32. Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, red. J. Kaczmarek,
W. Łepkowski, B. Zdrodowski, Warszawa 2008.
33. Stańczyk J., Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, Warszawa 1996.
34. Szczepański J., Elementarne pojęcia socjologii, Warszawa 1972.
35. Szostkiewicz A., Myśli listopadowe, „Polityka”, http://www.polityka.pl/
tygodnikpolityka/kraj/1510422,1,polska-obok.read.
36. Sztompka P., Socjologia, Warszawa 2003.
Safety culture – its conditions and significance.
Characteristics and development prospects of safety culture of Poland
Abstract The article is a reflection on the culture security, taking into account
its conditions and significance in the context of the science of national security.
Author evaluates the safety culture of the Republic of Poland after 1989, paying
attention to the characteristics and development prospects in the international
environment. Over the past centuries environment of Polish culture security have been
under significant changes that have affected perceptions of research carried out
in the area of security and defence.
Keywords: The Republic of Poland, culture, safety culture, international security,
international relations, national security
Joanna Lubimow1
Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim
Migracje jako zagrożenie bezpieczeństwa państwa
Streszczenie
Przemieszczanie jest zjawiskiem powszechnym oraz przejawem aktywności
ludzkiej. Złożoność tego zjawiska determinuje skutki pozytywne i negatywne, również
w kontekście bezpieczeństwa rozumianego jako brak zagrożeń. Migracja, jako trwałe
lub okresowe opuszczanie przez pojedyncze osoby lub grupy ludzi miejsc stałego poby-
tu i przenoszenie się w inne miejsce, wywołuje szereg zdarzeń, które z całą pewnością
zakwalifikować można jako zagrożenia bezpieczeństwa. Celem artykułu jest prze-
analizowanie charakteru i zakresu oddziaływania migracji na bezpieczeństwo państwa.
Słowa kluczowe: migracja, bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo transgraniczne,
bezpieczeństwo wewnętrzne
Wstęp
Wraz ze wzrastającą falą migracji ożywiła się debata na temat bezpieczeństwa
państwa. Intensyfikacja procesów migracyjnych stanowi obecnie istotny problem,
natomiast optymalizacja polityki migracyjnej oraz powstrzymanie fali nielegalnej
imigracji stały się jednym z priorytetów państw europejskich. „Współcześnie
migracje międzynarodowe stanowią istotny element formułującego się ładu
międzynarodowego oraz ważny czynnik wpływający na politykę wewnętrzną
i zagraniczną wielu państw. Uznaje się je za fundamentalną wartość kształtującą
nową rzeczywistość społeczną świata”2.
Zajęcie się problematyką oddziaływania procesów migracyjnych na
bezpieczeństwo państwa jest zadaniem trudnym ze względu na wieloznaczność
pojęć migracji i bezpieczeństwa oraz wielopłaszczyznowość tych zjawisk.
Relacje między bezpieczeństwem a migracją mają skomplikowany charakter.
Migracja oddziałuje na bezpieczeństwo jednostki, społeczeństw lokalnych,
bezpieczeństwo państw, organizacji oraz na bezpieczeństwo międzynarodowe.
Inny aspekt analizy relacji między migracją a bezpieczeństwem odnosi się
przedmiotowo do bezpieczeństwa ekonomicznego, politycznego, kulturowego,
1 e-mail: jlubimow@gmail.com.
2 R. Raczyński, Wpływ migracji międzynarodowych na bezpieczeństwo wewnętrzne państwa,
„Bezpieczeństwo. Teoria i Praktyka” 2015, nr 2, s. 13.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
46
społecznego itp. Migracja jako zjawisko o charakterze globalnym oddziałuje
na wszystkie sfery bezpieczeństwa państwa. „Poza niekwestionowanym, pozytyw-
nym, znaczeniem dla rozwoju współpracy międzynarodowej na świecie, może
także rodzić poważne i trudne do rozwiązania problemy. Stanowić one mogą
zarówno pośrednie, jak również bezpośrednie zagrożenie dla wielu aspektów
bezpieczeństwa poszczególnych krajów, a nawet całych regionów”3. W związku
z powyższym proces migracji może generować zagrożenia o charakterze zarówno
ekonomicznym, jak również społecznym czy socjalnym. Wzmożona migracja
prowokuje stan zagrożenia bezpieczeństwa dla krajów przyjmujących, ale również
dla imigranta.
1. Migracja a bezpieczeństwo państwa
„Modnym intelektualnie hasłem ostatnich kilkunastu lat stało się twierdzenie,
iż granice państw i ich ochrona, w obliczu globalizacji i rosnącej integracji
ekonomicznej, to problemy drugorzędne dla bezpieczeństwa wewnętrznego”4.
W ostatnim czasie problem migracji uwidocznił się ze szczególną ostrością.
Dostrzeżono konieczność pogodzenia nowej polityki migracyjnej, wynikającej
z sytuacji migracyjnej państw, ze strachem przed migrantami. Migracje jako
„najważniejszy przejaw przestrzennej mobilności ludzkości”5 nie są już
wyłącznie przedmiotem dyskusji demograficzno-społecznych. Pojawiające się
zagrożenia odsuwają na dalszy plan rozważania dotyczące kwestii wzrostu
gospodarczego, integracji kulturowej, dobrobytu itp.
Relacja bezpieczeństwo państwa a migracja wydaje się nabierać obecnie
coraz większego znaczenia. Związek między migracjami a bezpieczeństwem
wewnętrznym jest jednym z aspektów dyskursu politycznego, który oddziałuje
na kształt polityki migracyjnej krajów.
Migracja jako całokształt przemieszczeń prowadzących do stałej lub
okresowej zmiany miejsca zamieszkania oddziałuje na bezpieczeństwo państwa
rozumiane szeroko, jako bezpieczeństwo narodowe, bezpieczeństwo wewnętrzne,
bezpieczeństwo zewnętrzne, a także porządek publiczny. System wartości
stanowiących o istocie państwa, wraz z zespołem środków zabezpieczających,
to instrumentarium wypełniające kategorię, jaką jest bezpieczeństwo państwa.
Odnosi się ono do państwa jako kategorii publicznej, wiąże się z warunkami
na obszarze wyznaczonym przez granice państwowe umożliwiające prawidłowe
3 B. Terliński, Wpływ migracji międzynarodowej na bezpieczeństwo państw Unii Europejskiej, Portal
Spraw Zagranicznych, http://www.psz.pl/117-polityka/bogumil-terminski-wplyw-migracji-miedzynarodowych-
na-bezpieczenstwo-panstw-unii-europejskiej[dostęp: 20.03.2016]. 4 M. Popławski, Migracje a bezpieczeństwo państwa, [w:] Bezpieczeństwo państw a procesy migracyjne,
red. L. Kacprzak, J. Konopka, Piła 2008, s. 44. 5 P. M. Lisiecki, Migracja jako realne i potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa,
[w:] K. Markowski, Migracje – wartość dodana – wybrane zagadnienia, Lublin 2009, s. 15.
Joanna Lubimow, Migracje jako zagrożenie bezpieczeństwa państwa
47
i bezpieczne jego funkcjonowanie6. Bezpieczeństwo publiczne to „stan rzeczy,
gwarantujący niezakłócone funkcjonowanie urządzeń publicznych w państwie
oraz bezpieczeństwo życia obywateli, obejmujące ochronę ich życia, zdrowia
i mienia”7. Instrumentem kontrolowania procesu migracyjnego dla zapewnienia
bezpieczeństwa i porządku publicznego jest polityka migracyjna państwa
oraz wynikające z niej rozwiązania normatywne. Polityka migracyjna będzie
stanowić skuteczne narzędzie pod warunkiem, że „zawarte w niej rozwiązania
są aktualizowane w obliczu pojawiających się nowych zagrożeń. Wśród nich
możemy wymienić gwałtowne zmiany w sferze bezpieczeństwa w otoczeniu
międzynarodowym powodowane konfliktami militarnymi lub zmieniające się
czynniki wewnętrzne w państwie spowodowane niedoborami na rynku pracy”8.
W literaturze przedmiotu stawiana jest również teza, że współczesne
państwo ma ograniczone możliwości kontroli przepływu ludzi, wynikające
między innymi z procesów globalizacji, z międzynarodowego systemu ochrony
praw człowieka, ponadnarodowych źródeł podmiotowości i gwarancji statusu
jednostki czy też dominującej roli rynku pracy9.
Głównym obszarem dyskusji na temat utraty możliwości realnego
oddziaływania państwa na zjawisko migracji jest hipoteza „luki”10
. Przyjmuje
się, iż istnieje luka między zdeklarowanymi założeniami polityki migracyjnej
państwa a realnym jej funkcjonowaniem. Autorzy teorii wskazują na przyczyny,
które determinują wskazaną rozbieżność jako źle działający aparat administra-
cyjny, uwarunkowania ekonomiczne, zobowiązania międzynarodowe czy też
działanie grup interesu. „Mimo niedoceniania roli państwa […] obecnie nie
można mieć wątpliwości, że polityka państwa jest nie tylko uzupełniającym
czynnikiem wpływu, ale ma także potencjał kształtujący procesy migracyjne”11
.
Migracja to zjawisko szczególne dla współczesnego świata, przynoszące
z jednej strony gwarancję utrzymania tempa wzrostu gospodarczego, a z drugiej
strony to dominująca przyczyna napięć społecznych i narodowościowych.
„Zgodnie z szacunkami Organizacji Narodów Zjednoczonych ok. 3,5% ludności
globu mieszka poza miejscem urodzenia, dalsze kilkadziesiąt milionów
6 J. Lubimow, Zadania państwa w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego,
[w:] Bezpieczeństwo jako podstawowa potrzeba człowieka. Zbiór studiów, red. K. Flaga-
-Gieruszyńska, E. Cała-Wacinkiewicz, D. Wacinkiewicz, Gorzów Wielkopolski 2014, s. 80. 7 S. Pikulski, Podstawowe zagadnienia bezpieczeństwa publicznego, [w:] Prawne i administracyjne
aspekty bezpieczeństwa osób i porządku publicznego w okresie transformacji ustrojowo-gospodarczej,
red. W. Bednarek, S. Pikulski, Olsztyn 2000, s. 201. 8 A. Jagnieża, Kryzys migracyjny zagrożeniem dla systemu obronnego Polski, http://
www.defence24.pl/278545,kryzys-migracyjny-zagrozeniem-dla-systemu-obronnego-polski [dostęp:
20.07.2016], s. 1. 9 Zob. M. Lesińska, Migracje we współczesnej analizie politologicznej – niewykorzystany potencjał,
Warszawa 2011, s. 8. 10
W. A. Cornelius, T. Tsuda, Controlling Immigration: Limits of Government Intervention,
[w:] Controlling Imigration. A Global Perspective, red. W. A. Cornelius, T. Tsuda, P. L. Martin,
J. Hollifild, Stanford 2004, za M. Lesińska, op. cit., s. 8. 11
M. Lesińska, op. cit., s. 9.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
48
przebywa poza granicą nielegalnie. Poziom i natężenie zmian społeczno-
-gospodarczo-politycznych, jakie dokonywały się przez dwa ostatnie dziesięcio-
lecia XX w., zapoczątkował nową epokę migracji ludności, obejmując tym
zjawiskiem prawie wszystkie państwa i narody Ziemi”12
.
2. Zagrożenia płynące ze zjawiska migracji
Wśród katalogu zagrożeń, na które obecnie szczególnie zwraca się uwagę,
znajduje się transnarodowa przestępczość zorganizowana. W niektórych krajach
Unii Europejskiej imigranci tworzą znaczną grupę osób zajmujących się
działalnością prawnie karalną, tj. przemytem narkotyków, handlem żywym
towarem, praniem brudnych pieniędzy i innymi przestępstwami o zasięgu
międzynarodowym. „Ponadto występuje zacieranie, i tak już nieostrej, granicy
między przestępstwem a legalną działalnością gospodarczą. W większości
działań zorganizowanej przestępczości dość istotną przeszkodą jest granica
państwowa, którą należy pokonać”13
. Zdaniem Artura Jagnieży14
imigracja
to otwarcie się również na falę nielegalnego handlu, będącego źródłem
finansowania siatek terrorystycznych w całej Europie, jak również rozwoju
agresywnych form wyłudzania pieniędzy. Autor zwraca uwagę, iż masowa
migracja to zagrożenie wzrostem takich przestępstw jak rozboje i kradzieże.
Dla przeciwdziałania przestępczości zorganizowanej niezbędne jest sprawne
działanie służb odpowiedzialnych za kontrolę przepływu osób oraz zwalczanie
nielegalnej imigracji. Zdaniem Marty Studzińskiej nie można też zapomnieć
o problemie tworzenia się enklaw, grup kulturowych migrantów przybyłych
do danego kraju. „Gettyzacja” powszechnie traktowana jest jako zjawisko
szkodliwe i niepożądane, rodzące szereg niekorzystnych zjawisk. Państwa,
dbając o bezpieczeństwo, nie mogą akceptować na swoim terytorium enklaw,
które rządziłyby się innym, niż powszechnie obowiązujące, prawem. Akceptacja
praktyk izolowania i łączenia w jednorodne grupy imigrantów sprawia, iż pań-
stwo traci kontrolę nad tą grupą, postrzegając ją jako strefę wzmożonej
przestępczości i konkurencji wobec samych siebie.
Swobodny przepływ towarów, usług, finansów, informacji i ludzi to rów-
nież swobodny przepływ ideologii i terrorystów, którym komunikacja i swobodna
mobilność pozwalają na realizację przyjętych celów15
. Również terroryzm
postrzegany jest jako zagadnienie związane z migracją. Na problematykę
tę zwraca uwagę Rafał Raczyński, który uważa, że „organizacje terrorystyczne
postrzegają imigrację z perspektywy strategicznej – koncentrując się na wszelkich
12
M. Kiljański, Migracje międzynarodowe – zarys współczesnych trendów migracyjnych, Wrocław
2008, s. 98. 13
A. Wawrzusiszyn, Bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 132. 14
A. Jagnieża, op. cit. 15
A. Żebrowski, op. cit., s. 54.
Joanna Lubimow, Migracje jako zagrożenie bezpieczeństwa państwa
49
aspektach polityki imigracyjnej, by uzyskać dostęp do terytorium państwa
stanowiącego przedmiot ataku”16
. Często podnoszonym zagrożeniem dla
bezpieczeństwa państwa, związanym z ruchami migracyjnymi, jest kwestia
fundamentalizmu islamskiego oraz związanego z tym zagadnieniem terroryzmu
międzynarodowego. „Wydaje się jednak, iż w dobie Internetu i satelitarnych
technik łączności nie powinno się przeceniać implikacji ruchów migracyjnych
z krajów islamskich na poszerzające się wśród ludności muzułmańskiej w Unii
zjawisko fundamentalizmu islamskiego”17
. Obok bezpośredniej relacji między
migracjami a terroryzmem, międzynarodowe przepływy ludności w sposób
pośredni oddziałują na działalność terrorystyczną. „Napływ imigrantów
nierzadko prowadzi bowiem do wzrostu nastrojów radykalnych, rasistowskich,
ksenofobicznych oraz różnych form ekstremizmu politycznego, stanowiącego
ważne wyzwanie dla bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego
państwa”18
. Zagrożenie terrorystyczne, które powstaje w wyniku migracji,
związane jest zarówno z napływem imigrantów – terrorystów jak również
z działalnością, której podstawą jest brak akceptacji dla wielokulturowości oraz
traktowanie imigrantów jako zagrożenie dla tożsamości narodowej.
Problem obecności dużej liczby imigrantów związany jest też z ich
pochodzeniem z różnych kręgów kulturowych i cywilizacyjnych. Imigranci
postrzegani są jako swoiste zagrożenie dla narodowej tożsamości kraju przyj-
mującego, jednostki narażające na niebezpieczeństwo wartości i kulturę danej
nacji, niszczące tradycję i porządek społeczny. Za głównych „obcych” w tej
dziedzinie uznaje się mniejszości muzułmańskie. Sam dyskurs o integracji imi-
grantów jawi się jako spór intelektualny o reguły i sposoby godzenia tożsamości
narodowej społeczeństwa przyjmującego z utrzymaniem przez imigrantów ich
identyfikacji etniczno-kulturowej19
. „W państwach członkowskich pobyt imi-
grantów stwarza liczne problemy społeczne. Dzielnice w miastach, zamieszkałe
przez imigrantów, są postrzegane jako tereny, na których wzrasta przestępczość,
także w odniesieniu do obywateli państwa, w którym przebywają migranci”20
.
Według A. Jagnieży otwarcie się na migrację to „ufundowanie sobie
w przyszłości powstania ludności drugiej kategorii, pozbawionej prawa do legal-
nego pobytu, a w konsekwencji prawa do pracy, miejsca zamieszkania, edukacji,
posługi religijnej, opieki zdrowotnej oraz ubezpieczeń społecznych. Abstrahując
od obaw natury kulturowej trudno nie spodziewać się po przybyciu większej
liczby imigrantów turbulencji na krajowym rynku pracy”21
.
16
R. Raczyński, op. cit., s. 16. 17
B. Terliński, op. cit. 18
R. Raczyński, op. cit., s. 18. 19
Zob. A. Grzymała-Kazłowska, S. Łodziński, Problemy integracji imigrantów. Koncepcje, badania,
polityki, Warszawa 2008, s. 74. 20
P. Wawrzyniak, Bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 233. 21
A. Jagnieża, op. cit.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
50
Generować to może napięcia społeczne, wyrażające się w protestach i zamiesz-
kach stanowiących naruszenie porządku publicznego.
Wysoki poziom życia w państwach członkowskich UE zachęca obywateli
pochodzących z krajów uboższych do nielegalnego przedostawania się na tery-
torium Wspólnoty. Problem dotyczący imigracji ekonomicznej powstaje wówczas,
gdy mamy do czynienia z imigracją nielegalną. Przybywający imigranci zasilają
szeregi osób bezrobotnych, korzystających z pomocy socjalnej. W przypadku
imigranta, który nie zna języka i nie posiada kwalifikacji poszukiwanych
na rynku pracy, dochodzą jeszcze koszty związane z dostosowaniem imigrantów
do nowych warunków. W przypadku uchodźców mamy do czynienia z kosztami
związanymi z zakwaterowaniem, zagospodarowaniem. Obok kosztów o charak-
terze ekonomicznym „należy się liczyć z koszami społecznymi związanymi
ze wzrostem przestępczości oraz napięciami społecznymi, które zazwyczaj
pojawiają się w warunkach podwyższonego bezrobocia”22
.
Analiza bezpieczeństwa państwa w kontekście nasilających się procesów
migracyjnych powinna przebiegać dwutorowo, tj. w odniesieniu do imigracji
obywateli spoza UE oraz w granicach UE. W ostatnich obserwujemy zin-
tensyfikowanie się migracji o charakterze ekonomicznym. Przemieszczanie się
obywateli krajów UE w celach zarobkowych ma najczęściej charakter krótko-
trwały lub sezonowy i nie jest postrzegane jako zagrożenie dla bezpieczeństwa
państwa. Mimo to należy zwrócić uwagę na „niekontrolowany” przepływ osób,
który wynika ze swobody przepływu osób, towarów i usług. Brak ograniczeń
w przepływie decyduje o jego intensyfikacji i jednocześnie uniemożliwia
określenie rozmiarów podejmowanych migracji ekonomicznych w ramach strefy
Schengen. Brak możliwości kontroli osób przekraczających granicę skutkować
może powstaniem zagrożeń wpływających na bezpieczeństwo krajów członkow-
skich. Dlatego aspektem niezwykle istotnym jest kontrola zewnętrznych granic.
Kluczowa jest wobec tego rola Polski jako kraju tranzytowego z Rosji i byłych
republik Związku Radzieckiego do Europy. W tym obszarze narażeni jesteśmy
na „tranzyt” i przenikanie różnego rodzaju zagrożeń na obszar Unii Europejskiej.
Występująca obecnie sytuacja migracyjna wymusza konieczność strate-
gicznej wielopłaszczyznowej oceny w długim okresie. Przy podejmowaniu decyzji
związanych z polityką migracyjną muszą być brane pod uwagę zagadnienia
z obszaru geopolityki, polityki międzynarodowej, kwestii zapewniających
bezpieczeństwo obronne i publiczne kraju, stabilności kulturowej i równowagi
ekonomicznej23
.
22
P. Deszczyński, Migracje zewnętrzne a bezpieczeństwo gospodarcze państwa, [w:] Bezpieczeństwo
państw a procesy migracyjne, red. L. Kacprzak, J. Konopka, s. 103. 23
A. Jagnieża, op. cit.
Joanna Lubimow, Migracje jako zagrożenie bezpieczeństwa państwa
51
Podsumowanie
Migracja, jako zjawisko podlegające ciągłym zmianom, powoduje konieczność
aktywnego i stałego przeciwdziałania oraz dostosowania się do nowych
warunków jej występowania. Stanie na straży bezpieczeństwa jest podstawowym
prawem każdego państwa. Niezbędne jest podjęcie działań zgodnych z umowami
międzynarodowymi, działań racjonalnych oraz uwzględniających prawa czło-
wieka. Wyzwania, które stoją współcześnie przed państwem, wynikają z realnych
zagrożeń, które trzeba w drodze racjonalnego zarządzania pokonać. Unia
Europejska musi zapewnić funkcjonowanie strefy Schengen w taki sposób, aby
gwarantować bezpieczeństwo i jednocześnie swobodę przekraczania granic.
Nie można zignorować zjawiska nielegalnej imigracji, które oddziałuje
na pogorszenie się stanu bezpieczeństwa. Zjawisko imigracji, znajdując swoje
odbicie w sytuacji gospodarczej, determinuje również negatywne nastroje wśród
społeczeństwa. Rozwiązanie problemu, jak wcześniej wspomniano, zgodnie
z prawem, z poszanowaniem godności człowieka, powinno przede wszystkim
uwzględnić interesy obywateli.
„Aby znaleźć rozwiązanie dla problemów, które niesie imigracja,
i wykorzystać możliwości, jakie stwarza, kraje Unii Europejskiej muszą współ-
pracować ze sobą oraz z krajami, z których przybywają imigranci. Dlatego
właśnie Unia Europejska prowadzi spójną politykę migracyjną, ustalając jasne
i sprawiedliwe zasady legalnej migracji oraz zapobiegając migracji nielegalnej
i promując integrację”24
Współdziałanie w ramach polityki migracyjnej,
efektywne wykorzystanie zasobów technologicznych i ludzkich oraz rozwój
systemów kontroli stanowią najlepsze rozwiązanie w analizowanym obszarze.
Bibliografia
1. Cornelius W. A., Tsuda T., Controlling Immigration: Limits of Government Inter-
vention, [w:]Controlling Imigration. A Global Perspective, red. W. A. Cornelius,
T. Tsuda, P. L. Martin, J. Hollifild, Stanford 2004.
2. Deszczyński P., Migracje zewnętrzne a bezpieczeństwo gospodarcze państwa,
[w:] Bezpieczeństwo państw a procesy migracyjne, red. L. Kacprzak, J. Konopka,
Piła 2008.
3. Jagnieżna A., Kryzys migracyjny zagrożeniem dla systemu obronnego Polski,
http://www.defence24.pl/278545,kryzys-migracyjny-zagrozeniem-dla-systemu-
obronnego-polski.
4. Kiljański M., Migracje międzynarodowe– zarys współczesnych trendów
migracyjnych, Wrocław 2008.
5. Lesińska M., Migracje we współczesnej analizie politologicznej – niewykorzystany
potencjał, Warszawa 2011.
24
S. Pikulski, op. cit., s.13.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
52
6. Lisiecki P. M., Migracja jako realne i potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa
państwa, [w:] K. Markowski, Migracje – wartość dodana – wybrane zagadnienia,
Lublin 2009.
7. Lubimow J., Zadania państwa w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku
publicznego, [w:] Bezpieczeństwo jako podstawowa potrzeba człowieka.
Zbiórstudiów, red. K. Flaga-Gieruszyńska, E. Cała-Wacinkiewicz, D.
Wacinkiewicz, Gorzów Wielkopolski 2014.
8. Pikulski S., Podstawowe zagadnienia bezpieczeństwa publicznego, [w:] Prawne
i administracyjne aspekty bezpieczeństwa osób i porządku publicznego w okresie
transformacji ustrojowo-gospodarczej, red. W. Bednarek, S. Pikulski, Olsztyn
2000.
9. Popławski M., Migracje a bezpieczeństwo państwa, [w:] Bezpieczeństwo państw
a procesy migracyjne, red. L. Kacprzak, J. Konopka, Piła 2008.
10. Raczyński R., Wpływ migracji międzynarodowych na bezpieczeństwo wewnętrzne
państwa, „Bezpieczeństwo. Teoria i Praktyka” 2015, nr 2.
11. Terliński B., Wpływ migracji międzynarodowej na bezpieczeństwo państw Unii
Europejskiej, Portal Spraw Zagranicznych, http://www.psz.pl/117-polityka/
bogumil-terminski-wplyw-migracji-miedzynarodowych-na-bezpieczenstwo-panstw-
unii-europejskiej.
12. Wawrzusiszyn A., Bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej, Warszawa 2009.
13. Wawrzusiszyn A., Wybrane problemy transgranicznego bezpieczeństwa Polski,
Warszawa 2012.
14. Wawrzyniak P., Bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej, Warszawa 2009.
Migrations as a threat to national security
Abstract
Migration is a universal phenomenon and an aspect of human activity.
The complexity of this phenomenon determines its positive and negative consequences
also in the context of security understood as the absence of threats. Defined as a lasting
or periodic movement of individuals or groups of people from permanent residencies
to other destinations, migration determines an array of events that can be considered
threats to security. The article analyzes the nature and extent of the impact of migration
on national security.
Keywords: migration, national security, trans-border security, internal security,
homeland security
II
PRAWNE
ASPEKTY BEZPIECZEŃSTWA
Mariusz Macudziński1
Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim
Opodatkowanie dochodów nieujawnionych
w świetle dotychczasowych i nowych regulacji
prawa podatkowego
Streszczenie
Niniejsza publikacja ukierunkowana jest na przybliżenie aktualnego sposobu
opodatkowania dochodów nieujawnionych w regulacjach polskiej ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych. Podjęto w niej również próbę wykazania różnic,
jakie bez wątpienia dają się dostrzec w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia
2016 r. oraz obowiązującym po tym dniu. Aktualne regulacje mają bez wątpienia
charakter rewolucyjny. Owa „rewolucja” wymuszona została bardzo krytycznym osądem
dotychczas obowiązującego stanu prawnego, dokonanym przez Trybunał Konstytucyjny.
Dokonane zmiany w prawie, jako konsekwencja wyroków Trybunału Konstytucyjnego,
mają bardzo istotne znaczenie dla uszczelniania systemu podatkowego.
Słowa kluczowe: prawo, prawo podatkowe, postępowanie podatkowe, dowody,
opodatkowanie dochodu
Wstęp
Współczesne regulacje podatkowe konstruowane są w taki sposób, aby
gwarantowały najoptymalniejsze dochody budżetów publicznych, a jednocześnie
gwarantowały szczelność systemu podatkowego. Nie sposób przecenić udziału
podatków w systemie finansowo-gospodarczym państwa, bowiem bez nich
zdecydowana większość zadań publicznych byłaby po prostu niewykonalna.
To przede wszystkim na podstawie dochodów podatkowych budowane są plany
finansowe państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Nadmieńmy, iż udział
podatków w ogólnej kwocie dochodów budżetu państwa polskiego stanowi
dzisiaj blisko 90%. To niewątpliwie udział bardzo znaczący, co więcej,
fundamentalny. Stąd też nie ulega wątpliwości, iż w systemie finansów
publicznych podatkom należy się uwaga szczególna, a tym bardziej temu, czego
za ich pośrednictwem można dokonać w sferze publicznej.
1 e-mail: m.macudzinski@op.pl.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
56
Obecność podatków w świadomości niemal każdego człowieka jest
bezdyskusyjna, a prawo podatkowe w ogóle stanowi sine qua non w realizacji
postępu i rozwoju współczesnych państw, jest też gwarantem wywiązywania się
państwa wobec obywateli z nałożonych na nie konstytucyjnych obowiązków.
Stąd też przymusowy i obowiązkowy charakter prawa podatkowego skutkuje
wywiązywaniem się z jego postanowień bez negocjacji i prawa wyboru. Nie ma
żadnych prawnych możliwości, aby uwolnić się od powszechnego obowiązku
świadczenia publicznego. Prawo podatkowe ingeruje tym samym w sferę
prywatnych zachowań podatników, kreuje stosunki prawno-podatkowe, zainicjo-
wane tymi zachowaniami, nawet bez wyraźnej lub dorozumianej akceptacji czy
też woli podmiotów zobowiązanych2.
Powołane wyżej okoliczności, albo przymioty prawa podatkowego, mają
swoje ugruntowane podstawy prawne, regulowane wprost postanowieniami
konstytucyjnych norm prawa. Z uwagi na hierarchiczną budowę źródeł prawa,
dopiero na ich podstawie i w zgodzie z ich treścią, tworzy się ustawowe normy
prawa podatkowego, uzupełniane i doprecyzowywane aktami wykonawczymi.
Mamy więc do czynienia z prawem, które zobowiązuje do określonego
sposobu zachowania się, w związku z zaistniałymi okolicznościami i zdarze-
niami, a których ostatecznym i pożądanym rezultatem jest zapłacenie podatku.
Taka jest podstawowa i bezdyskusyjna funkcja prawa podatkowego, którą
w nauce o finansach publicznych określa się funkcją fiskalną. Rolą podatków,
a w konsekwencji całego systemu podatkowego jest przecież gromadzenie
dochodów, a czym ich więcej w kasie publicznej, tym z całą pewnością lepiej dla
pożytku publicznego.
Takie są założenia i cele nakładania podatków, a obowiązkiem konstytu-
cyjnym każdego obywatela państwa jest ponoszenie ciężarów podatkowych.
Czy aby każdego? Jak najbardziej tak, bowiem zasada powszechności
opodatkowania ma gwarantować, że każdy w określonych ustawowo warunkach,
dokonując określonej czynności, czy też znajdując się w konkretnym stanie
faktycznym, zostaje objęty obowiązkiem podatkowym, a w konsekwencji winien
uiścić należne świadczenie podatkowe.
Jednakże truizmem byłoby twierdzenie, że podatki i śmierć – jako dwa
zdarzenia po prostu nieuniknione – najchętniej wymazalibyśmy z pamięci
i uniknęli ich na zawsze. Śmierci, niestety, z oczywistych powodów uniknąć się
nie da, natomiast podatki ominąć można, jak i można uchylać się od opodatko-
wania. Nie rozwijając zbytnio tej myśli wskażmy tylko, iż większość podatników
rzadko identyfikuje się z celami i zadaniami publicznymi finansowanymi
z podatków, są mu one dalekie i mało konkretne zarazem. Zapłata podatku nie
2 M. Macudziński, Czy fiskus boi się zasady in dubio pro tributario?, [w:] Aequitas sequitur legem –
Księga jubileuszowa z okazji 75 urodzin Profesora Andrzeja Zielińskiego, Warszawa 2014, s. 301.
Mariusz Macudziński, Opodatkowanie dochodów nieujawnionych…
57
wiąże się dla niego w ogóle ze stanem przyjemności, pozbawiona jest
perspektywy otrzymania w przyszłości, za ten czyn, choćby małego ekwiwalentu.
To perspektywa osobistego portfela podatnika jest wektorem jego zachowań
w tym obszarze. Zachowania te warunkowane będą wysokością obciążenia, którą
to ponosić trzeba w rezultacie nałożonego podatku3.
Sposoby poszukiwania nowych rozwiązań „optymalizujących” obciążenia
podatkowe były, są i będą przez podatników pożądane zawsze w tym obszarze.
Ucieczka od podatku to niestety też element prawa podatkowego, nawet
doskonałego, który mógłby cechować się choćby „niskim” poziomem obciążenia
fiskalnego. „Konflikty interesów” pomiędzy podmiotem, który reprezentuje
państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego, a zobowiązanym występować
będą zawsze. I nie ma co się łudzić, iż w tej szczególnej materii zyskać można
jakąkolwiek nową jakość w ułożeniu konstrukcji prawa podatkowego, gdzie np.
podatnik wespół z organem podatkowym stworzyliby takie relacje, kiedy
to podatnik chętnie wyświadczyłby państwu lub gminie świadczenie pieniężne
w postaci podatku, a państwo lub gmina, za pośrednictwem organu
podatkowego, za takie świadczenie, w jakikolwiek sposób, ekwiwalentnie by mu
się odwdzięczyli.
Konsekwencję powyższych sprzecznych interesów podmiotów stosunku
prawnopodatkowego dostrzegamy w szeroko pojętym i wielowątkowym zjawisku,
jakim jest obejście prawa podatkowego4, którego jednym z elementów – któremu
poświęcona jest niniejsza publikacja – jest ukrywanie osiąganych dochodów,
potocznie zwanych, dochodami nieujawnionymi5.
1. Opodatkowanie dochodów nieujawnionych – stan prawny przed
1 stycznia 2016 r., ocena w świetle standardów konstytucyjnych
Dokonując analizy stanu prawnego obowiązującego przed 1 styczna 2016 r.,
a dotyczącego opodatkowania dochodów nieujawnionych, można dojść do
wniosku, iż ustawodawca w tym obszarze regulacji podatkowych nie wykazał się
choćby minimalnym standardem przewidzianym dla ich stanowienia. Biorąc
nadto pod uwagę doniosły charakter powstającego konstytutywnie zobowiązania
podatkowego z tytułu dochodów nieujawnionych, minimalizm normatywu
prawnego, jaki ówcześnie obowiązywał w polskim systemie podatkowym, był
z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego po prostu
3 A. Gomułowicz, Moralność podatkowa – uwarunkowania i zasadnicze dylematy, [w:] Ex iniuria non
oritur ius, red. A. Gomułowicz, J. Małecki, Poznań 2003, s. 365. 4 M. Macudziński, Obejście prawa podatkowego – zarys regulacji, [w:] Obrót powszechny i gospodarczy.
Problemy prawnopodatkowe, Toruń 2014, s. 37. 5 W opracowaniu będzie używany zwrot „dochody nieujawnione”, który należy rozumieć jako
przychody nieznajdujące pokrycia w ujawnionych źródłach lub jako przychody pochodzące ze źródeł
nieujawnionych.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
58
nie do zaakceptowania. Tym niemniej, niemal 16 lat obowiązywania ustawy
o podatku dochodowym od osób fizycznych, a w niej wspomnianych, obiektywnie
miernych, regulacji dotyczących opodatkowania dochodów nieujawnionych, nie
stało w ogóle na przeszkodzie w ich stosowaniu przez organy podatkowe, organy
kontroli skarbowej, jak i sądownictwo administracyjne.
Co więcej, żaden z powołanych organów administracji publicznej nie dopuścił
choćby cienia wątpliwości, na temat tych regulacji prawnych, iż z jakiejkolwiek
przyczyny mogłyby być one wadliwe, a nadto i niekonstytucyjne, co mogłoby
wymusić na ustawodawcy ich nowelizację. Przyjrzyjmy się tym przepisom zatem
dokładniej.
Otóż, stan prawny opodatkowania dochodów nieujawnionych ówcześnie
regulowały trzy jednostki redakcyjne Ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku
dochodowym od osób fizycznych6 (dalej u.p.d.o.f.), a mianowicie art. 10 ust.
1 pkt 9, art. 20 ust. 1 i 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 7. Jak na powagę tej regulacji
prawnej oraz jej doniosłość dla całego systemu podatkowego przystało, zakres
tych przepisów był po prostu niewystarczający.
Wskażmy dla porządku, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 9 u.p.d.o.f., dochody
(przychody) nieujawnione ustawodawca zaliczył do tzw. „innych źródeł”. Roz-
winięciem tej regulacji była wymieniona w art. 20 ust. 1 u.p.d.o.f. definicja
innych źródeł przychodów, do których zaliczono przychody nieznajdujące
pokrycia w ujawnionych źródłach. Przepis art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f. regulował
natomiast sposób ustalania wysokości przychodów nieznajdujących pokrycia
w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych. W kon-
sekwencji, stawka podatku od dochodów nieujawnionych w wysokości 75%
regulowana była treścią art. 30 ust. 1 pkt 7 u.p.d.o.f.
Bez wątpienia, przepis art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f. budził największe kontro-
wersje w problematyce tej formy ustalania dochodu do opodatkowania. Dlaczego?
Przypomnieć bowiem należy, iż powołane wyżej przychody były ustalane na
podstawie poniesionych przez podatnika w roku podatkowym wydatków
i wartości zgromadzonego w tym roku mienia, jeżeli wydatki te i wartości nie
znajdowały pokrycia w mieniu zgromadzonym przed poniesieniem tych wydatków
lub zgromadzeniem mienia, pochodzącym z przychodów uprzednio opodatko-
wanych lub wolnych od opodatkowania. Mając na uwadze doniosłość art. 20 ust.
3 u.p.d.o.f., podkreślić należy, iż nie korelowała ona niestety z jego przejrzy-
stością. Już wstępna analiza pozwala na zajęcie stanowiska, iż mankamentem tej
regulacji jest jej wewnętrzna konstrukcja, bowiem mieliśmy do czynienia ze
zdaniem wielokrotnie złożonym. Zgodnie zaś z treścią § 7 Rozporządzenia
Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”7 zdania
6 Tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 361 z późn. zm.
7 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki
prawodawczej” (Dz.U. nr 100, poz. 908).
Mariusz Macudziński, Opodatkowanie dochodów nieujawnionych…
59
w ustawie redaguje się zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni
języka polskiego, unikając zdań wielokrotnie złożonych.
Nakaz unikania zdań złożonych i długich nie ma charakteru bezwzględnego8.
Niemniej jednak pożądane jest, ażeby regulacje odnoszące się bezpośrednio
do kwestii ustalania podstawy opodatkowania były czytelne i przejrzyste,
a złożoność zdania oraz jego wyjątkowa długość temu nie sprzyjają.
Przyjęcie konstrukcji opodatkowania dochodu, przy wykorzystaniu
domniemania prawnego zaistnienia tego dochodu, obligowało ustawodawcę
podatkowego do dołożenia szczególnej staranności celem jednoznacznego,
precyzyjnego i kompletnego określenia przesłanek ustalania podstawy opodatko-
wania oraz zasad jej obliczania. Niestety, na gruncie art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f.
ustawodawca nie sprostał tym wymaganiom. Co prawda w ustawie została
zawarta konstrukcja podstawy opodatkowania, wskazano tam materialnoprawne
elementy ją wyznaczające, jednakże ustawodawca uczynił to w sposób nazbyt
ogólny oraz niekompletny9.
Powołane wyżej, ważne, choć niejedyne, uwagi krytyczne wobec
prezentowanej regulacji, postulowane były niejednokrotnie przez środowiska
eksperckie, na wiele lat przed dokonaną fundamentalną ich zmianą. Ostateczna
fala krytyki wyeksponowana została w procesie oceniania tych przepisów na
polu ich konstytucyjności.
Niewątpliwie najważniejszą w tym względzie rolę odegrał Trybunał
Konstytucyjny, jednakże to nie Trybunał był inicjatorem postępującego procesu
zmian legislacyjnych w tym przedmiocie. Przyczyniła się do tego jedna
z najważniejszych ze skarg konstytucyjnych w obszarze problematyki podat-
kowej, w której podważono konstytucyjność omawianych regulacji. Skarga ta
zainicjowała pozytywny kierunek zmian w tym obszarze, którego efektem nie
miało być wyeliminowanie ustalania zobowiązań podatkowych z tytułu
dochodów nieujawnionych z przepisów podatkowych, lecz nadanie im w przysz-
łości takiego kształtu, który będzie zgodny z Konstytucją RP.
We wspomnianej skardze konstytucyjnej10
, która zainicjowała pozytywny
ciąg zdarzeń legislacyjnych, wniesiono przede wszystkim o orzeczenie nie-
zgodności z Konstytucją art. 20 ust. 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 7 u.p.d.o.f.
Z całą świadomością pominąć w tym miejscu należy bardzo szczegółowe
uzasadnienie skargi, które nota bene stanowiło subsumpcję zgłaszanych przez
wiele lat zarzutów wobec kwestionowanych przepisów prawa, a skoncentrować
się wyłącznie na efektach tej skargi, a mianowicie fundamentalnych tezach
8 S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 40.
9 D. Ćwikowski, M. Macudziński, P. Pietrasz, Opodatkowanie dochodów z nieujawnionych źródeł
i nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów, [w:] Ordynacja podatkowa w teorii
i praktyce, Białystok 2008, s. 41. 10
Skarga konstytucyjna Róży Kleibert w związku z ostatecznym orzeczeniem Naczelnego Sądu
Administracyjnego z 4 lutego 2008 r.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
60
wyroku wydanego w tej sprawie, i ich wpływie na przyszłe brzmienie przepisów
prawa podatkowego.
Trybunał Konstytucyjny, po bardzo długim okresie rozpatrywania sprawy
(przeszło pięć lat), w Wyroku z dnia 18 lipca 2013 r.11
uznał, iż powołane wyżej
przepisy są niezgodne z Konstytucją. Lektura owego orzeczenia wskazuje
bezspornie, iż jest ono jednakże czymś więcej, niż zwykłym i bezrefleksyjnym
stwierdzeniem o stanie prawa w badanym obszarze. Dlaczego? A mianowicie
dlatego, że jest to jedno z najlepiej uzasadnionych orzeczeń Trybunału w historii
jego działalności, jak i jest od dawna pożądanym zbiorem krytycznych uwag
skierowanych do ustawodawcy podatkowego, organów administracji podatkowej
i skarbowej oraz sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny nie miał
przy tym wątpliwości, iż wskazani uczestnicy stosunków prawno-podatkowych,
tj. organy i sądy, przez wiele lat stosowania zakwestionowanych przepisów, nie
wykazali żadnej aktywności w postulowaniu wniosków do ustawodawcy, celem
poprawy stanu prawnego w tym ważnym obszarze.
Główne tezy orzeczenia Trybunału, które zostały poparte m.in. wnikliwą
analizą historii rozstrzygniętych spraw podatkowych przez organy podatkowe,
organy kontroli skarbowej oraz sądy administracyjne, wskazują, iż za-
kwestionowane przepisy prawa obarczone były poważnymi mankamentami
legislacyjnymi. Trybunał bardzo wyraźnie wyeksponował wymóg stawiany
regulacjom podatkowym, a mianowicie dotyczący podwyższonego standardu
poprawnej legislacji, bowiem jest to związane funkcjonalnie z zasadami
pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa.
Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny
i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Co więcej, w kontekście
ocenianych regulacji przypomniał również o jednej z najważniejszych zasad
podatkowych konstytucyjnie uzasadnionej, a mianowicie o zasadzie in dubio pro
tributario, bowiem niejasnych regulacji podatkowych nie wolno interpretować na
niekorzyść podatników, należy natomiast opowiedzieć się za rozwiązaniem
uwzględniającym interes podmiotu obowiązanego do świadczeń podatkowych12
.
Niewątpliwie, art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f. był przykładem – na co zwrócił
również uwagę Trybunał Konstytucyjny – zbiorem przepisów prawa, na podstawie
których ustalano wysokość dochodów nieujawnionych, bez jakiejkolwiek
refleksji dotyczącej znaczenia pojęć tam zawartych. Oznaczało to, iż zarówno
powołany artykuł, jak i cała u.p.d.o.f. w ogóle ich nie definiowały, co przy tak
znaczących skutkach dla podatników, jakim było ustalanie podatku z tytułu
dochodów nieujawnionych, było stanem prawnym nie do zaakceptowania.
11
Wyrok TK z 18 lipca 2013 r., sygn. akt SK 18/09 (Dz.U. z 2013 r., poz. 985). 12
Zasada ta została ujęta w przepisach ogólnych Ustawy z dnia 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa
(dalej o.p.) dopiero ustawą z dnia 5.08.2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1197).
Mariusz Macudziński, Opodatkowanie dochodów nieujawnionych…
61
Powołane regulacje zawierały poważną niejasność związaną z kwalifiko-
waniem określonych działań, jako dokonywanie wydatków albo jako gromadzenie
mienia, co prowadziło do sytuacji, że podatek od dochodów nieujawnionych
ustalany był zarówno w razie dokonania wydatków, jak i w razie zgromadzenia
mienia jawnego lub niejawnego, a w konsekwencji nie sposób było przedstawić
jakąkolwiek sensowną propozycję dotyczącą zróżnicowania znaczeń wyrażenia
„zgromadzone mienie”. Ustawodawca nie sformułował także w tych przepisach
definicji wyrażenia „przychody opodatkowane” oraz wyrażenia „przychody
wolne od opodatkowania”, z czym wiązały się bardzo poważne wątpliwości
interpretacyjne. Przypomnijmy, iż znaczenie tych pojęć na potrzeby postępowań,
było wyłącznie wytworem praktyki, a przede wszystkim orzecznictwa sądów
administracyjnych, co uznać należało za niedopuszczalne w demokratycznym
państwie prawnym.
Najcięższy zarzut, jaki postawiono skarżonej regulacji, godzący w auctoritas
iuris, dotyczył wyjątkowo niejasnego ukształtowania pojęcia „przychodu
nieznajdującego pokrycia w ujawnionych źródłach” lub „pochodzącego ze źródeł
nieujawnionych”, a więc pojęć stanowiących fundament i istotę tej instytucji
podatku dochodowego. Trybunał Konstytucyjny dosadnie wyeksponował,
iż kwestionowane przepisy prawne nie spełniały nawet wymogów właściwych
dla standardu zwykłego, o czym stanowi art. 2 Konstytucji RP, chociaż – jako
unormowania podatkowe – winny realizować wymogi właściwe dla standardu
podwyższonego, regulowane treścią art. 84 i art. 217 Konstytucji RP.
Powyższe poważne zarzuty wobec ówczesnego stanu prawnego,
w szczególności wobec art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f., skutkowały uznaniem,
że naruszają one zasadę poprawnej legislacji, będącą składową zasady ochrony
zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywiedzionej z zasady
demokratycznego państwa prawnego i że są niezgodne z Konstytucją RP13
.
Skutkowało to tym, iż Trybunał Konstytucyjny nakazał ustawodawcy
zmianę wadliwych przepisów w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie
orzeczenia. Stanowczo przy tym podkreślił, że poważnych zmian wymaga cały
mechanizm opodatkowania dochodów nieujawnionych i poddał pod rozwagę
ustawodawcy zasadność kompleksowego uregulowania tej instytucji, np. w od-
rębnym rozdziale lub w odrębnym akcie normatywnym, z jednoczesnym
wskazaniem, jakie przepisy ogólne u.p.d.o.f. i o.p. mają znajdować do niej
zastosowanie.
Tę sugestię autor przyjął z ogromną satysfakcją, bowiem jest ona tożsama
z proponowaną w 2008 roku, przez niego i pozostałych współautorów, koncepcją
opodatkowania dochodów nieujawnionych14
.
13
W zakresie uznania komentowanych przepisów za niekonstytucyjne (w brzmieniu obowiązującym
od 1.01.2007 r.) zapadł jeszcze jeden wyrok – TK 29.07.2014 r., P 49/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1052). 14
D. Ćwikowski, M. Macudziński, P. Pietrasz, op. cit., s. 40-49.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
62
2. Opodatkowanie dochodów nieujawnionych – stan po 1 stycznia
2016 r.
Konsekwencją przytoczonego w poprzednim rozdziale stanowiska Trybunału
Konstytucyjnego, jak i zgłaszanych od lat postulatów doktryny, w zakresie
opodatkowania dochodów nieujawnionych, była konieczność zmiany wadliwych
regulacji. Oczywiście, w kontekście tak doniosłych w swych skutkach okolicz-
ności, nikt nie rozważał nawet próby zlikwidowania tej instytucji z obszaru
opodatkowania dochodów, bowiem jest ona niezbędna dla całego prawa podatko-
wego, a jak najbardziej jego uszczelniania. Jest przecież jednym z ważnych
instrumentów, zapobiegającym unikaniu i uchylaniu się od opodatkowania.
Wymagana zmiana przepisów zmierzać miała do pewnego komplekso-
wego uregulowania instytucji opodatkowania dochodów nieujawnionych,
w zgodzie z wymogiem podwyższonego standardu legislacyjnego, stawianego
tym regulacjom.
Czy ustawodawca sprostał tym wymogom? Otóż, z punktu widzenia
mechanizmu tworzenia prawa wywiązał się z nakazu płynącego z treści orze-
czenia Trybunału Konstytucyjnego, bowiem zupełnie nowe przepisy dotyczące
opodatkowania przychodów nieznajdujących pokrycia w źródłach ujawnionych
lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych (nowelizacja u.p.d.o.f. i o.p.) zostały
uchwalone i opublikowane w Dzienniku Ustaw15
w obowiązującym terminie.
Natomiast to, w jaki sposób nowe rozwiązania prawne przełożą się na roz-
strzyganie spraw podatkowych pokaże dopiero praktyka, bowiem przypomnijmy,
iż weszły one w życie dopiero 1 stycznia 2016 r.
Tym niemniej, oceniając treść nowych przepisów pod względem ich
poziomu merytorycznego, uznać należy z całą pewnością, iż ten obszar prawa
podatkowego został w pewien sposób zrewolucjonizowany, a przy tym zyska-
liśmy czytelną normatywnie konstrukcję tej szczególnej instytucji prawa
podatkowego.
Wskazać na wstępie należy, iż dochody nieujawnione zostały uregulo-
wane w odrębnej jednostce redakcyjnej u.p.d.o.f., tj. nowo dodanym rozdziale 5a,
w brzmieniu: „Opodatkowanie przychodów nieznajdujących pokrycia w ujaw-
nionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych”. Takie roz-
wiązanie prawne, w kontekście wcześniejszych uwag uznać należy za oczywiste
i konieczne.
Z satysfakcją należy również odnieść się do podstawy tej instytucji,
a mianowicie uregulowania przez ustawodawcę definicji legalnych, dzięki
którym można stwierdzić, czy w konkretnej sprawie będziemy mieli do czynienia
z występowaniem przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych
15
Ustawa z dnia 16 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz
ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 251).
Mariusz Macudziński, Opodatkowanie dochodów nieujawnionych…
63
źródłach lub przychodami pochodzącymi ze źródeł nieujawnionych. Konieczne
było również wskazanie, co ustawodawca zalicza do przychodów opodatko-
wanych oraz nieopodatkowanych.
Przypomnijmy, iż w kontekście niekonstytucyjnych i nieobowiązujących
już przepisów, pojęcia te kreowane były wyłącznie przez praktykę administra-
cyjną, jak i judykaturę. Taki stan rzeczy, w demokratycznym państwie prawa,
był z oczywistych powodów nie do zaakceptowania, stąd też w nowych
przepisach należało tym pojęciom nadać walor definicji legalnych.
Nowe przepisy regulują również, co należy rozmieć pod pojęciem
wydatku; posłużono się także w ramach tej instytucji koncepcją szczególną
w zakresie powstania obowiązku podatkowego. Określono to w sposób nie-
budzący wątpliwości, iż powstaje on w ostatnim dniu roku podatkowego,
w którym powstał przychód w kwocie odpowiadającej nadwyżce wydatku nad
przychodami (dochodami) opodatkowanymi lub przychodami (dochodami)
nieopodatkowanymi. Stąd też, w tym zakresie zostały rozwiane dotychczasowe
wątpliwości, kiedy tak naprawdę mamy do czynienia z obowiązkiem
podatkowym − czy w roku (miesiącu) poniesienia wydatku, czy w roku
(miesiącu) uzyskania dochodu (przychodu) nieujawnionego.
Organy podatkowe i organy kontroli skarbowej zyskały również kon-
kretną podstawę prawną w zakresie ustalania podstawy opodatkowania
przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących
ze źródeł nieujawnionych. Przyjęto, iż podstawę tę stanowi w roku podatkowym
przychód odpowiadający kwocie nadwyżki wydatku nad przychodami (dochodami)
opodatkowanymi lub przychodami (dochodami) nieopodatkowanymi.
Ważne dla tej instytucji jest również uregulowanie dotyczące występowania
w roku podatkowym więcej niż jednej takiej nadwyżki. Przypomnijmy, iż w stanie
prawnym przed 1 stycznia 2016 r., w sytuacji, gdy w roku podatkowym do-
chodziło do powstania, tzw. kilku nadwyżek, nie było żadnych przepisów prawa,
które pozwalałyby na przyjęcie jednego skutecznego sposobu ustalania podstawy
opodatkowania. To umożliwiało uniknięcie opodatkowania, bowiem w przypadku
np. poniesienia znacznego wydatku na zakup nieruchomości w lutym (np. za kwo-
tę 500 tys. zł), pomimo braku jakichkolwiek zasobów majątkowych przed tym
miesiącem, kwota tego wydatku mogła być pokryta przychodami uzyskanymi
w okresie od marca do grudnia tego samego roku podatkowego. Wówczas
analiza skali całego roku nie pozwalała na uznanie, iż wystąpiły przychody
nieopodatkowane, a tym samym nie było nadwyżki wydatków nad przychodami
osiągniętymi w roku podatkowym.
Nowe przepisy, w odniesieniu do wskazanej szczególnej sytuacji, regulują,
iż podstawę opodatkowania stanowi suma przychodów odpowiadających kwocie
nadwyżek wydatków nad przychodami (dochodami) opodatkowanymi lub
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
64
przychodami (dochodami) nieopodatkowanymi, co oznacza, iż w odniesieniu
do komentowanej sytuacji, istnieje już podstawa prawna prowadzenia analizy
okresów krótszych niż rok.
Bardzo ważna zmiana w zakresie opodatkowania dochodów nieujawnionych
dotyczy tzw. rozkładu ciężaru dowodu. W poprzednim stanie prawnym zarówno
organy podatkowe, jak i sądownictwo administracyjne z wieloletniej praktyki
wypracowały koncepcję, a następnie wywodziły z ogólnej zasady prawa
cywilnego, iż to na podatniku spoczywał obowiązek udowodnienia (wykazania)
przychodów (dochodów) opodatkowanych lub przychodów (dochodów) nie-
opodatkowanych, stanowiących pokrycie jego wydatków. Podobnie, jak wspom-
niano, dotyczyło to tzw. współdziałania w postępowaniu podatkowym lub
postępowaniu kontrolnym z organem administracji publicznej. Tę praktykę
bardzo stanowczo zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, bowiem zauważył,
że wyrażona w art. 6 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny
zasada, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego
wywodzi skutki prawne, nie jest zasadą ogólnosystemową. Nadto wskazał,
iż z treści art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f. nie można wywnioskować, przerzucenia ciężaru
dowodu na podatnika lub – tym bardziej – że omawiany przepis formułuje
domyślnie domniemanie prawne dotyczące istnienia dochodu nieujawnionego
w razie wystąpienia nadwyżki poczynionych wydatków i zgromadzonego mienia
nad wykazanymi przychodami.
Stąd też i w tym obszarze konieczna była „naprawa” stanu prawnego
poprzez wskazanie wprost, że w toku postępowania podatkowego albo w toku
postępowania kontrolnego organu kontroli skarbowej, ciężar dowodu w zakresie
wykazania przychodów (dochodów) opodatkowanych lub przychodów (dochodów)
nieopodatkowanych stanowiących pokrycie wydatku spoczywa na podatniku.
Wprowadzono przy tym – i słusznie – wyjątek od tej zasady, zgodnie z którym
na podatniku nie będzie ciążył obowiązek dowodzenia przychodów wówczas,
gdy organ ustali je na podstawie posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów
lub innych danych oraz rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty
publiczne, do których organ ma dostęp drogą elektroniczną.
Zdaniem autora, na krótką uwagę zasługują jeszcze dwa elementy składa-
jące się na postępowanie w zakresie dochodów nieujawnionych, mające przy tym
znaczenie doniosłe, a których to nie regulowały ówczesne przepisy prawa
podatkowego.
Pierwszy z nich dotyczy instytucji uprawdopodobnienia uzyskania
przychodów, drugi natomiast – ustalenia w postępowaniu źródła pochodzenia
nieujawnionych uprzednio przychodów (dochodów).
I tak, możliwość uprawdopodobnienia uzyskania przychodów została
wprowadzona do nowych regulacji, jednakże z pewnym zastrzeżeniem, bowiem
podatnik może tego dokonać wyłącznie wówczas, gdy w toku postępowania nie
Mariusz Macudziński, Opodatkowanie dochodów nieujawnionych…
65
udowodni uzyskania przychodów (dochodów) opodatkowanych lub przychodów
(dochodów) nieopodatkowanych, stanowiących pokrycie wydatku, a zobowiązanie
podatkowe w stosunku do tych przychodów (dochodów) uległo przedawnieniu.
Przepisy ustawy wyraźnie teraz wskazują, iż dopiero wówczas, gdy podatnik nie
udowodni lub nie uprawdopodobni przychodów (dochodów), uznaje się je za
przychody nieznajdujące pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzące
ze źródeł nieujawnionych. Tym samym, organy podatkowe lub organy kontroli
skarbowej zyskują dopiero uprawnienie do ustalenia zobowiązania z tego tytułu
w drodze decyzji konstytutywnej.
Drugi element dotyczy ustalenia w postępowaniu źródła pochodzenia
nieujawnionych uprzednio przychodów (dochodów). Wieloletnia praktyka stoso-
wania zakwestionowanych przepisów u.p.d.o.f. pokazała, że nie miało
najmniejszego znaczenia, iż w postępowaniu wyszły na jaw okoliczności
związane z „zatajeniem” przychodów (dochodów) przez podatnika, pomimo
iż po ich ujawnieniu powinny być zaliczone do źródeł przychodów określonych
treścią art. 10 ust. 1 u.p.d.o.f. Skoro w żadnym miejscu ówczesnej regulacji nie
określono, jak należy zakwalifikować ujawnione przychody, organy podatkowe
i organy kontroli skarbowej konsekwentnie zaliczały je do przychodów
nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł
nieujawnionych (dochodów nieujawnionych).
Aktualny stan prawny natomiast, jednoznacznie określa dyrektywę
postępowania dla organów podatkowych i organów kontroli skarbowej, bowiem
w przypadku zaistnienia powołanych wyżej okoliczności, przychody (dochody)
te podlegają opodatkowaniu podatkiem wyłącznie na zasadach ogólnych
określonych w przepisach ustawy, właściwych dla rodzaju przychodu (dochodu)
lub na zasadach wynikających z przepisów odrębnych ustaw.
Stąd też, konsekwencja tego ustalenia, tj. wszczęte i prowadzone
postępowanie w zakresie przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych
źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych, staje się bezprzedmiotowe
i należy je umorzyć. Wszczęte natomiast winno zostać postępowanie,
np. w zakresie rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania oraz obliczania
podatku dochodowego od osób fizycznych na zasadach ogólnych.
Nowelizacja u.p.d.o.f. w zakresie opodatkowania dochodów nie-
ujawnionych nie zmieniła stawki podatku od tych dochodów, którą pozostawiono
na poziomie 75% podstawy opodatkowania16
.
16
Zmianie uległa wyłącznie jednostka redakcyjna, która regulowała wysokość stawki podatku, poprzez
skreślenie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy i dodanie art. 25e u.p.d.o.f.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
66
Podsumowanie
Podjęty w niniejszych krótkich rozważaniach temat badawczy dochodów nie-
ujawnionych wydaje się o tyle istotny, iż od 1 stycznia 2016 roku uzyskaliśmy
całkiem nową jakość przepisów prawa podatkowego.
Przypomnijmy jednakże, iż stan prawny, obowiązujący w tym obszarze
przed nowelizacją, zasługiwał wyłącznie na krytykę i z obiektywnych względów
konieczna była jego naprawa (nowelizacja). Poprzednie brzmienie przepisów
prawa podatkowego, a w szczególności u.p.d.o.f., pomimo regulowania tak
ważnej instytucji, jaką są dochody nieujawnione, nie pozwalało na konstruo-
wanie norm postępowania w zgodzie z normatywem konstytucyjnym.
Sprzeczność tych regulacji z Konstytucją RP wyeksponował w sposób bardzo
dobitny Trybunał Konstytucyjny.
Zarówno wieloletnia krytyka doktryny, jak i formalne stanowisko
Trybunału, musiały w konsekwencji wpłynąć na podjęcie przez ustawodawcę
działań uwieńczonych ustanowieniem czytelnych przepisów prawa podatko-
wego, a w konsekwencji wynikających z nich bezspornych norm postępowania
(praw i obowiązków podatników, jak i organów podatkowych i organów kontroli
skarbowej).
Oczekiwania wobec nowych regulacji w obszarze wykrywania dochodów
nieujawnionych są z całą pewnością wysokie i co do tego nie można mieć
żadnych wątpliwości. Dokonane zmiany w prawie, jako konsekwencja wyroków
Trybunału Konstytucyjnego, mają bardzo istotne znaczenie dla uszczelniania
systemu podatkowego.
Takie oczywiste i oczekiwane działanie ustawodawcy należy przyjąć
z satysfakcją i należy mieć nadzieję, iż przyczyni się ono do minimalizowania
oszustw w obszarze tak ważnej dziedziny finansów publicznych, jaką z całą
pewnością jest prawo podatkowe. To, czy tak będzie w istocie, zależeć będzie
zdecydowanie od profesjonalizmu i kompetencji organów administracji
publicznej, jak i sądownictwa administracyjnego.
Bibliografia
Literatura:
1. Ćwikowski D., Macudziński M., Pietrasz P., Opodatkowanie dochodów z nie-
ujawnionych źródeł i nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach
przychodów, [w:] Ordynacja podatkowa w teorii i praktyce, Białystok 2008.
2. Gomułowicz A., Moralność podatkowa – uwarunkowania i zasadnicze dylematy,
[w:] Ex iniuria non oritur ius, red. A. Gomułowicz, J. Małecki, Poznań 2003.
3. Macudziński M., Obejście prawa podatkowego – zarys regulacji, [w:] Obrót
powszechny i gospodarczy. Problemy prawnopodatkowe, Toruń 2014.
Mariusz Macudziński, Opodatkowanie dochodów nieujawnionych…
67
4. Macudziński M., Czy fiskus boi się zasady in dubio pro tributario?, [w:] Aequitas
sequitur legem – Księga jubileuszowa z okazji 75 urodzin Profesora Andrzeja
Zielińskiego, Warszawa 2014.
5. Wronkowska S., Zieliński M., Komentarz do zasad techniki prawodawczej,
Warszawa 2004.
Źródła prawa:
1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
2. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.
3. Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz
niektórych innych ustaw.
4. Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych.
5. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie
„Zasad techniki prawodawczej”.
The taxation of undisclosed income in view of the existing
and new regulations of the tax law
Abstract
This publication is orientated towards showing a present way of the taxation
of undisclosed income in the regulations of the Polish Personal Income Tax Act.
An attempt was also undertaken to show the differences which undoubtedly can
be noticed in the laws in force before 1st January 2016 and after that day. The current
regulations have an obvious revolutionary character. This „revolution” was exacted by
a very critical judgement of the current laws in force made by the Constitutional
Tribunal.
The changes that have been made, as a consequence of the Constitutional
Tribunal’s decisions, are very important to tighten the tax system.
Keywords: law, tax law, tax treatment, evidences, income taxation
Andrzej Strychalski1
Wojskowa Akademia Techniczna im. Jarosława Dąbrowskiego
w Warszawie
Wpływ regulacji prawnych
na bezpieczeństwo imprez masowych
Streszczenie
Problematykę imprez masowych regulują przepisy ustawy z dnia 20 marca
2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, zwanej dalej u.b.i.m.2
Imprezy tego typu stały się współcześnie bardzo popularne ze względu
na łatwość w szybkim przemieszczaniu się dużych grup społeczeństwa, zarówno
na terytoriach państw, jak i między państwami, istnienie lepszych możliwości
porozumiewania się na odległość oraz niewysokie, dla wielu ich uczestników, koszty
udziału w takich imprezach. Zgodnie z przepisami art. 3u.b.i.m. za imprezy masowe
uznaje się masowe imprezy artystyczno-rozrywkowe oraz masowe imprezy sportowe,
w tym mecze piłki nożnej.
Imprezy artystyczno-rozrywkowe to imprezy o charakterze artystycznym, roz-
rywkowym lub zorganizowane publiczne oglądanie przekazu telewizyjnego na ekranach
lub urządzeniach umożliwiających uzyskanie obrazu, a imprezy sportowe to imprezy
mające na celu współzawodnictwo sportowe lub popularyzowanie kultury fizycznej.
Meczem piłki nożnej jest impreza sportowa mająca na celu współzawodnictwo
w dyscyplinie piłki nożnej.
Żeby uznać te imprezy za masowe, muszą one być przewidziane dla co najmniej
1000 osób, jeżeli odbywają się na stadionach lub innych otwartych miejscach, albo
500 osób w przypadku imprez artystyczno-rozrywkowych lub 300 osób w przypadku
imprez sportowych, jeżeli odbywają się one w budynkach.
Autor przedstawia w swoim artykule najważniejsze przepisy prawne obowiązu-
jące w Rzeczypospolitej Polskiej regulujące zasady organizowania oraz zapewnienia
bezpieczeństwa imprez masowych w rozumieniu tych przepisów. Omawia również
regulacje innych ustaw i aktów wykonawczych, które nie mają zastosowania do imprez
masowych, ale regulują zasady organizacji równie dużych imprez, których definicje nie
mieszczą się w ustawie o imprezach masowych jak np. imprezy organizowane przez
organizacje kościelne lub imprezy państwowe o dużej liczbie uczestników.
Słowa kluczowe: impreza, impreza masowa, bezpieczeństwo imprez masowych,
polityka bezpieczeństwa, prawo dotyczące bezpieczeństwa imprez
1 e-mail: andrzej.strychalski@wat.edu.pl.
2 Dz.U. z 2015 r., poz. 2139.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
70
Wstęp
Imprezy masowe stały się współcześnie bardzo popularne ze względu na łatwość
w szybkim przemieszczaniu się dużych grup społeczeństwa, zarówno na tery-
toriach państw, jak i między państwami, istnienie lepszych możliwości
porozumiewania się na odległość oraz niewysokie koszty udziału w takich
imprezach dla wielu ich uczestników. Także fakt, że w prawie wewnętrznym
wielu państw obywatele mają zapewnioną wolność zgromadzeń, pozwala
na organizację takich imprez na skalę masową.
Rodzi to poważne kłopoty dla państw, na terytorium których takie imprezy
są organizowane. Głównie ze względu na trudności w zapewnieniu bezpieczeń-
stwa uczestników tych imprez, jak i bezpieczeństwa i spokoju innych obywateli,
którzy w pobliżu miejsc organizacji takich imprez zamieszkują lub przebywają.
Z tych powodów w prawie wewnętrznym wielu państw występują
przepisy regulujące zasady organizacji takich imprez, a w szczególności zasady
zapewnienia bezpieczeństwa w trakcie ich trwania. W polskim systemie prawa
problematykę tę reguluje ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie
imprez masowych3, która zastąpiła obowiązującą do dnia 31 lipca 2009 r. ustawę
z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych4.
Autor przedstawia w swoim artykule najważniejsze przepisy prawne
obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej, regulujące zasady organizowania
oraz zapewnienia bezpieczeństwa imprez masowych, w rozumieniu tych prze-
pisów. Omawia również regulacje innych ustaw i aktów wykonawczych, które
nie mają zastosowania do imprez masowych, ale regulują zasady organizacji
imprez, których definicje nie mieszczą się w ustawie o imprezach masowych.
Regulacje prawne dotyczące organizacji imprez masowych
Przepisy art. 1 u.b.i.m. określają między innymi zasady postępowania konieczne
do zapewnienia bezpieczeństwa imprez masowych, zasady i tryb wydawania
zezwoleń na przeprowadzanie imprez masowych oraz zasady gromadzenia
i przetwarzania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez masowych.
Ustawa nie obejmuje wszystkich imprez o charakterze masowym. Przepis
art. 2 u.b.i.m., wyłącza jej stosowanie w stosunku do nieodpłatnych imprez
masowych organizowanych na terenach zamkniętych będących w trwałym
zarządzie jednostek organizacyjnych podległych, podporządkowanych lub
nadzorowanych przez: Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości
oraz ministrów właściwych: do spraw wewnętrznych, do spraw oświaty
3 Dz.U. z 2015 r., poz. 2139.
4 Dz.U. z 2005 r., nr 108 z późn. zm.
Andrzej Strychalski, Wpływ regulacji prawnych…
71
i wychowania, do spraw szkolnictwa wyższego oraz do spraw kultury fizycznej,
jeżeli jednostki te są organizatorami imprezy masowej w rozumieniu tej ustawy.
Oznacza to, że w przypadku tych imprez m.in. nie jest wymagane
uzyskanie zezwolenia na ich przeprowadzenie, nie gromadzi się i nie przetwarza
informacji, które są z nimi związane, nie ma obowiązku zawarcia umowy
ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, a w razie popełnienia przez
uczestników przestępstwa czy wykroczenia nie stosuje się ustawowych prze-
pisów karnych. Spełnienie powyższych wymagań powinno nastąpić łącznie– nie
jest dopuszczalne skorzystanie z przedmiotowego wyłączenia ustawowego, jeżeli
chociażby jedna z przesłanek nie zostanie spełniona. Wymogami koniecznymi są:
nieodpłatność imprezy masowej, zorganizowanie jej na terenie zamkniętym,
będącym w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej podległej lub pod-
porządkowanej jednemu z wymienionych w tym przepisie centralnych organów
administracji rządowej bądź nadzorowanej przez jeden z nich, jednostka
organizacyjna musi być organizatorem imprezy masowej.
Wykluczenia te są zrozumiałe ze względu na znaczenie wymienionych
resortów oraz ich zadania. Poza tym charakter ich działania z założenia wymaga
organizowania zgromadzeń podległych im pracowników, żołnierzy, uczniów czy
studentów. Chociaż i w tych resortach część organizowanych przez władze lub
podległe, lub szkolone przez te władze osoby imprez wymaga uzyskania
zezwoleń, o których mowa w ustawie. Wszystko zależy od tego czy organizowane
imprezy są imprezami „służbowymi,” czy mają charakter artystyczno-rozrywkowy
i są przeznaczone także dla osób z zewnątrz.
W sprawie tej aktualny jest wyrok WSA w Warszawie, wydany na
podstawie poprzednio obowiązującej ustawy5, z którego wynika, że w przypadku
imprezy masowej odbywającej się na terenie osiedla studenckiego nie można
wyłączyć stosowania ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez
masowych. Zdaniem Sądu, samorząd studencki nie jest jednostką podległą,
podporządkowaną lub nadzorowaną przez władze resortu szkolnictwa wyższego.
Z drugiej strony samorząd zawsze ma swojego opiekuna wybranego spośród
władz uczelni, poza tym za imprezy organizowane na terenie uczelni odpowiada-
ją władze tej uczelni, stąd wiele imprez samorządu nie jest organizowana
zgodnie z przepisami u.b.i.m.
Zgodnie z art. 3u.b.i.m. imprezami masowymi są: imprezy masowe
artystyczno-rozrywkowe oraz masowe imprezy sportowe, w tym mecze piłki
nożnej.
Słownik wyrażeń podstawowych określa powyższe pojęcia. I tak, imprezą
masową artystyczno-rozrywkową jest impreza o charakterze artystycznym,
rozrywkowym lub zorganizowane publiczne oglądanie przekazu telewizyjnego
5 Zob. Wyrok WSA z dnia 20 marca 2006 r., VI SA/Wa 878/05, LEX nr 222245.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
72
na ekranach lub urządzeniach umożliwiających uzyskanie obrazu o przekątnej
przekraczającej 3 m, która ma się odbyć:
a) na stadionie, w innym obiekcie niebędącym budynkiem lub na terenie
umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, na których liczba
udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie
z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony
przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1000;
b) w hali sportowej lub w innym budynku umożliwiającym prze-
prowadzenie imprezy masowej, w których liczba udostępnionych przez
organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa
budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej,
wynosi nie mniej niż 500.
Nieodzownym elementem masowej imprezy artystyczno-rozrywkowej jest
określone miejsce jej przeprowadzania. Należy tu wyróżnić dwie grupy miejsc.
Po pierwsze: stadion lub inny obiekt niebędący budynkiem lub teren umożliwia-
jący przeprowadzenie imprezy masowej. Do stadionów należy zaliczyć różnego
rodzaju obiekty (w tym otwarte, zamknięte i zadaszone) służące rozmaitym
celom, np. do gry w piłkę nożną, futbol, wyścigów końskich, stadiony lekko-
atletyczne czy boiska do krykieta). Innym obiektem niebędącym budynkiem
może być np. basen kryty i odkryty, amfiteatr czy wydzielona powierzchnia
ziemi (pole, łąka, polana leśna, itp.). W myśl przepisów art. 3 pkt 14 u.b.i.m.,
terenem umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej jest wydzielony,
odpowiednio oznaczony teren na otwartej przestrzeni, spełniający warunki
higieniczno-sanitarne odpowiadające wymaganiom przewidzianym prawem oraz
posiadający infrastrukturę zapewniającą bezpieczne przeprowadzenie imprezy
masowej, na którym do określenia liczby miejsc przyjmuje się przelicznik 0,5 m2
na osobę. Ustalenie liczby miejsc nie jest dowolne, lecz musi być zgodne
z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciw-
pożarowej. Ponadto zgodnie z art. 3 pkt 7 u.b.i.m. przez liczbę miejsc dla osób
na imprezie masowej należy rozumieć liczbę udostępnionych przez organizatora
miejsc na stadionie, w innym obiekcie niebędącym budynkiem, hali sportowej
albo w innym budynku lub na terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy
masowej, ustaloną na podstawie przepisów prawa budowlanego i przepisów
dotyczących ochrony przeciwpożarowej.
Inne miejsca, w których może się odbyć impreza masowa artystyczno-
-rozrywkowa, to hale sportowe lub inne budynki umożliwiające jej prze-
prowadzenie. Do innych budynków umożliwiających przeprowadzenie imprezy
masowej można zaliczyć np. hale widowiskowe, aule, sale teatralne lub
kinowe itp. W przypadku tych budynków liczba udostępnionych przez
Andrzej Strychalski, Wpływ regulacji prawnych…
73
organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego
oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 500.
Masową imprezą sportową jest impreza masowa mająca na celu współ-
zawodnictwo sportowe lub popularyzowanie kultury fizycznej, organizowana na:
a) stadionie lub w innym obiekcie niebędącym budynkiem, na którym
liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona
zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi
ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1000, a w przypadku
hali sportowej lub innego budynku umożliwiającego przeprowadzenie
imprezy masowej – nie mniej niż 300;
b) terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, na którym
liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób wynosi nie
mniej niż 1000.
Meczem piłki nożnej jest masowa impreza sportowa mająca na celu
współzawodnictwo w dyscyplinie piłki nożnej, organizowana na stadionie lub
w innym obiekcie sportowym, na którym liczba udostępnionych przez organiza-
tora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz
przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1000.
W przypadku masowych imprez sportowych, ich celem jest współ-
zawodnictwo sportowe lub popularyzowanie kultury fizycznej. Masowa impreza
sportowa może być organizowana w dwóch grupach miejsc, tj. na stadionie lub
w innym obiekcie niebędącym budynkiem przy minimalnej liczbie miejsc
wynoszącej 1000, w hali sportowej lub innym budynku umożliwiającym prze-
prowadzenie imprezy masowej o minimalnej liczbie miejsc wynoszącej 300,
a więc mniejszej niż w przypadku imprez rozrywkowo-rekreacyjnych organizo-
wanych na hali, albo na terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy
masowej o minimalnej liczbie miejsc wynoszącej 1000. W rezultacie sprowadza
się to do takich samych miejsc, w jakich może być organizowana impreza
artystyczno-rozrywkowa.
Szczególny rodzaj masowej imprezy sportowej, czyli mecz piłki nożnej,
może być natomiast organizowany tylko na stadionie lub w innym obiekcie
sportowym, o minimalnej liczbie miejsc wynoszącej 1000. Meczem piłki nożnej
jest impreza, której celem jest współzawodnictwo tylko w dyscyplinie piłki nożnej.
Za imprezę masową podwyższonego ryzyka należy uznać imprezę
masową, w czasie której, zgodnie z informacją o przewidywanych zagrożeniach
lub dotychczasowymi doświadczeniami dotyczącymi zachowania osób uczestni-
czących, istnieje obawa wystąpienia aktów przemocy lub agresji.
Podwyższone ryzyko może dotyczyć każdego rodzaju imprezy masowej,
chociaż w praktyce dotyczy głównie masowych imprez sportowych, w szczegól-
ności meczów piłki nożnej. Obawa co do aktów przemocy lub agresji dotyczy
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
74
wystąpienia ich w czasie trwania imprezy masowej, a więc w okresie od chwili
udostępnienia obiektu lub terenu uczestnikom imprezy masowej do chwili
opuszczenia przez nich tego obiektu lub terenu.
Informacje o tym, że w czasie trwania imprezy masowej mogą wystąpić
akty przemocy lub agresji, mogą pochodzić np. z Internetu. Organizatorzy mogą
także przewidywać wystąpienie działań agresywnych na podstawie dotychcza-
sowych doświadczeń, jeżeli podczas wcześniejszych imprez dochodziło
do aktów przemocy lub agresji bądź istniała obawa ich wystąpienia i jest
prawdopodobne, że w danych okolicznościach taka sytuacja może się powtórzyć,
np. mecz klubów piłkarskich, których kibice toczą ze sobą spory na forum
Internetu, organizują tzw. ustawki po meczach, regularnie wszczynają awantury
podczas meczów, itp.
Zgodnie z art. 29 ust. 3 u.b.i.m. organ zezwalający (wójt, burmistrz,
prezydent miasta) stwierdza obligatoryjnie w zezwoleniu na przeprowadzenie
imprezy masowej, że jest ona imprezą masową podwyższonego ryzyka w przy-
padku, gdy wynika to z: informacji organizatora o przewidywanych zagrożeniach
bezpieczeństwa i porządku publicznego, opinii właściwego komendanta Policji
albo wniosku podmiotu zarządzającego rozgrywkami.
Stwierdzenie, w zezwoleniu, że dana impreza jest imprezą masową
podwyższonego ryzyka, powoduje dla jej organizatora dodatkowe obowiązki,
dotyczące konieczności zapewnienia bezpieczeństwa jej uczestników. Dla przy-
kładu: musi zapewnić większą liczebność służb porządkowych i informacyjnych
(15 członków na 200 osób i po 2 na każde następne 100 osób – art. 6 ust. 2 pkt.
2 u.b.i.m.), za imprezę taką uważa się imprezy z mniejszą liczbą udostępnionych
przez organizatora miejsc dla osób (300 – dla stadionu, 200 – dla hali sportowej,
200 – dla meczu piłki nożnej – art. 7 u.b.i.m.), całkowity zakaz sprzedaży
napojów alkoholowych (art. 8a u.b.i.m.), obowiązek utrwalania przebiegu im-
prezy masowej (art. 11 ust. 8 u.b.i.m.), kierownikiem do spraw bezpieczeństwa
może być osoba wpisana na listę kwalifikowanych pracowników ochrony
fizycznej, (art. 19 ust. 4 u.b.i.m.), istnieje obowiązek złożenia przez organizatora
dodatkowej dokumentacji, która dotyczy kierownika do spraw bezpieczeństwa,
zasad identyfikacji uczestników imprezy (zob. art. 26 ust. 1 pkt 5, 6u.b.i.m.),
obowiązek kontroli – w każdym przypadku – zgodności przebiegu takiej imprezy
masowej z warunkami określonymi w zezwoleniu (zob. art. 31 ust. 1 u.b.i.m.),
wyższe minimalne sumy gwarancyjne związane z obowiązkowym ubezpiecze-
niem odpowiedzialności cywilnej organizatorów(np. impreza na stadionie
z 22 500 euro do 27 500 euro, a mecz piłkarski z 30000 euro do 35000 euro –
zob. przepisy Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 marca 2010 r. w spra-
wie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej organizatorów
Andrzej Strychalski, Wpływ regulacji prawnych…
75
imprez masowych6. Dodatkowe obostrzenia dla imprez podwyższonego ryzyka
wynikają także z art. 18 u.b.i.m., który nakazuje odpowiednie stosowanie prze-
pisów rozdziału 3 Bezpieczeństwo meczu piłki nożnej do organizacji każdej
imprezy masowej podwyższonego ryzyka. Obejmuje to np. obowiązek identyfi-
kacji uczestników, stosowania zakazu klubowego czy wstępu osób do lat 13 tylko
z pełnoletnim opiekunem.
Przepisy prawne dotyczące zasad organizacji imprez masowych wprowa-
dzają także ustawową definicję pojęcia „czas trwania imprezy masowej”.
Zgodnie z przepisem art. 3 pkt. 6 u.b.i.m. czas trwania imprezy masowej
obejmuje okres od chwili udostępnienia obiektu lub terenu uczestnikom imprezy
masowej do chwili opuszczenia przez nich tego obiektu lub terenu. Momentem
początkowym czasu jest zatem moment rozpoczęcia wpuszczania uczestników
imprezy masowej do obiektu a momentem końcowym jest opuszczenie imprezy
masowej przez ostatniego uczestnika. Nie jest to zatem jedynie okres rywalizacji
sportowej zawodników czy występów artystów.
Duże znaczenie ma również sposób obliczania liczby miejsc na imprezach
masowych. Liczba oferowanych miejsc jest jednym z elementów, które decydują
o tym, czy dana impreza może być zakwalifikowana jako impreza masowa.
Organizator ustala ilość miejsc w obiekcie, w którym ma się odbyć impreza
masowa, stosując przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane7oraz
wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Tak obliczona liczba miejsc dla
osób na imprezie masowej stanowi jednocześnie maksymalną liczbę osób, które
mogą uczestniczyć w tej imprezie. Zgodnie bowiem z art. 58 u.b.i.m. prze-
kroczenie ustalonej w zezwoleniu maksymalnej liczby osób, które mogą uczest-
niczyć w imprezie masowej, może pociągnąć za sobą odpowiedzialność karną
dla organizatora. Nie ma tutaj znaczenia ile osób faktycznie przyjdzie na imprezę.
Impreza jest uznawana za masową w zależności od ilości udostępnionych miejsc
dla uczestników, a nie w zależności od faktycznej ich liczby. Określenie liczby
miejsc dla osób na planowanej imprezie masowej jest jednym ze wstępnych
obowiązków organizatora. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 4a u.b.i.m. ma on bowiem
obowiązek dołączyć tę informację do wniosku o wydanie zezwolenia na prze-
prowadzenie imprezy masowej.
Przepis art. 3 pkt. 1 u.b.i.m. wyłącza spod definicji imprezy masowej
następujące imprezy kulturalne i sportowe:
a) organizowane w teatrach, operach, operetkach, filharmoniach, kinach,
muzeach, bibliotekach, domach kultury i galeriach sztuki lub w innych
podobnych obiektach;
6 Dz.U. nr 54, poz. 323
7 Dz.U. z 2016 r., poz. 290.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
76
b) organizowane w szkołach i placówkach oświatowych przez zarządza-
jących tymi szkołami i placówkami;
c) organizowane w ramach współzawodnictwa sportowego dzieci i mło-
dzieży;
d) sportowe organizowane dla sportowców niepełnosprawnych;
e) sportu powszechnego o charakterze rekreacji ruchowej, ogólnodostępnymi
nieodpłatnym, organizowane na terenie otwartym;
f) zamknięte, organizowane przez pracodawców dla ich pracowników –
jeżeli rodzaj imprezy odpowiada przeznaczeniu obiektu lub terenu,
gdzie ma się ona odbyć.
Wyłączenia te nie oznaczają jednak, że organy organizujące te imprezy
nie mają przedsiębrać żadnych środków bezpieczeństwa organizując takie
imprezy. Mają one postępować zgodnie z przepisami regulującymi zasady
organizacji i prowadzenia przez nie działalności wymienionej w ustawach.
Dla przykładu, zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 25 października 1991 r.
o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej8 (dalej u.o.p.d.k.),
imprezy artystyczne lub rozrywkowe organizowane w ramach działalności
kulturalnej przez podmioty prowadzące działalność kulturalną, odbywające się
poza stałą siedzibą albo w sposób objazdowy, wymagają zawiadomienia organu
gminy właściwej ze względu na miejsce imprezy. Zawiadomienie powinno
zawierać następujące dane: imię, nazwisko lub nazwę podmiotu organizującego
imprezę artystyczną lub rozrywkową, siedzibę i adres do korespondencji, rodzaj
i charakter imprezy, miejsce, datę, godzinę rozpoczęcia, planowany czas trwania,
przewidywaną liczbę uczestników oraz określenie planowanych środków
służących zapewnieniu bezpieczeństwa uczestników. Pomieszczenia, obiekty lub
miejsca, w których odbywają się imprezy artystyczne i rozrywkowe, a także
urządzenia techniczne używane przy ich organizowaniu lub w trakcie ich
odbywania powinny odpowiadać wymaganiom przewidzianym prawem. Organ
samorządu terytorialnego może zażądać załączenia do zawiadomienia
zaświadczenia właściwego organu o spełnieniu tych wymagań. Zawiadomienie
o imprezie powinno być złożone nie później niż 30 dni przed planowanym
terminem jej rozpoczęcia. Imprezy artystyczne i rozrywkowe organizowane
cyklicznie nie rzadziej niż dwa razy w roku przez te same podmioty w tych
samych pomieszczeniach, obiektach i miejscach do tego dostosowanych,
wymagają jednorazowego zawiadomienia organu gminy właściwej ze względu
na miejsce imprezy. W ust. 8 tego artykułu wskazano, że obowiązki organizatora
imprezy masowej w zakresie bezpieczeństwa tej imprezy reguluje ustawa
o bezpieczeństwie imprez masowych. Przepis art. 35 u.o.p.d.k. ustala, że organ
gminy wydaje decyzję o zakazie odbycia imprezy artystycznej lub rozrywkowej,
8 Dz.U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.
Andrzej Strychalski, Wpływ regulacji prawnych…
77
jeżeli zagraża ona życiu lub zdrowiu ludzi, moralności publicznej albo mieniu
w znacznych rozmiarach lub nie zostały spełnione wymagania o których mowa
w art. 34 ust. 3 (dotyczące pomieszczeń, obiektów lub miejsc, w których
odbywają się imprezy artystyczne i rozrywkowe, a także urządzeń technicznych).
Zgodnie z art. 36 u.o.p.d.k. decyzja o zakazie odbycia imprezy artystycznej lub
rozrywkowej powinna być dostarczona organizatorowi w terminie 14 dni od
złożenia zawiadomienia, nie później niż na 10 dni przed planowanym terminem
imprezy. Odwołanie od decyzji można wnieść w terminie 3 dni od jej doręczenia,
a organ ma 7 dni na rozpoznanie tego odwołania. Niewydanie decyzji przez
organ w tym terminie oznacza zgodę na organizację imprezy kulturalnej.
W art. 37 ust. 1 u.o.p.d.k. zawarto uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do
zawieszenia organizowania imprez artystycznych i rozrywkowych z powodu
żałoby narodowej na czas jej trwania. W ust. 2 tego artykułu przewidziano
uprawnienie wojewody do zarządzenia na czas niezbędny z powodu klęski
żywiołowej lub w celu zapobieżenia epidemii albo ze względu na żałobę
zawieszenia organizowania imprez artystycznych i rozrywkowych na terenie
województwa lub jego części.
Zgodnie z przepisami art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r.
o systemie oświaty9 za organizację imprez szkolnych odpowiedzialna jest osoba
kierująca tą placówką (dyrektor, nauczyciel itp.). Zasady bezpieczeństwa
uczniów reguluje rozporządzenie ministra właściwego ds. oświaty wydane na
podstawie art. 95a tej ustawy.
Zgodnie z przepisami działu V ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo
o szkolnictwie wyższym10
odpowiedzialność za organizację imprezy na terenie
szkoły wyższej ponosi rektor tej uczelni. Ma on także prawo skorzystać z pomocy
służb państwowych odpowiedzialnych za utrzymanie porządku i bezpieczeństwa
wewnętrznego w razie wystąpienia zagrożeń bezpieczeństwa takiej imprezy.
Szczególnym wyłączeniem są imprezy zamknięte organizowane przez
pracodawców dla ich pracowników. Impreza zamknięta stanowi przeciwieństwo
imprezy otwartej, ogólnodostępnej. Nie należy oczywiście tego określenia
utożsamiać z pojęciem terenu zamkniętego z art. 2 u.b.i.m. Oznacza to, że została
ona zorganizowana wyłącznie dla określonej grupy osób, w tym przypadku dla
pracowników, i tylko te osoby są uprawnione do uczestniczenia w niej. Nie ma
znaczenia, czy impreza dla pracowników jest w jakikolwiek sposób odpłatna, czy
nie oraz ilu pracowników w niej uczestniczy. Zasady organizacji takich imprez
regulują przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy11
.
Analizując przepisy dotyczące imprez masowych należy zwrócić uwagę na
regulację przepisów art. 5u.b.i.m., który stanowi, że za bezpieczeństwo imprezy
9 Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.
10 Dz.U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.
11 Dz.U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
78
masowej w miejscu i w czasie jej trwania odpowiada jej organizator.
Organizatorem może być osoba prawna, osoba fizyczna lub jednostka
organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, przeprowadzającą imprezę
masową. Jeżeli chodzi o osobę fizyczną to organizatorem może być osoba
pełnoletnia mająca pełną zdolność do czynności prawnych. Organizator musi
wyznaczyć kierownika bezpieczeństwa, który zgodnie z definicją zawartą w art.
3 pkt. 11 u.b.i.m. jest osobą wyznaczoną przez organizatora, reprezentującą
go w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom imprezy masowej.
Organizator odpowiada za bezpieczeństwo imprezy masowej. Obowiązek ten
obejmuje spełnienie przez niego wymogów w zakresie:
1) zapewnienia bezpieczeństwa osobom uczestniczącym w imprezie;
2) ochrony porządku publicznego;
3) zabezpieczenia pod względem medycznym;
4) zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych
wraz ze służącymi tym obiektom instalacjami i urządzeniami technicz-
nymi, w szczególności przeciwpożarowymi i sanitarnymi.
Ponieważ impreza masowa wymaga wcześniejszego uzyskania zezwolenia
odpowiedniego organu administracji publicznej, obowiązek zabezpieczenia
imprezy masowej spoczywa również na: wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta,
wojewodzie, Policji, Państwowej Straży Pożarnej i innych jednostkach organiza-
cyjnych ochrony przeciwpożarowej, służbach odpowiedzialnych za bezpieczeń-
stwo i porządek publiczny na obszarach kolejowych, służbie zdrowia, a w razie
potrzeby także innych właściwych służbach i organach. Zezwolenie na prze-
prowadzenie imprezy masowej wydają, w drodze decyzji: wójt, burmistrz albo
prezydent miasta, właściwi ze względu na miejsce przeprowadzenia imprezy
masowej. Postępowanie w sprawach określonych w u.b.i.m. z wyłączeniem
art. 14 (zakaz klubowy), prowadzi się zgodnie z przepisami ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego12
, jeżeli przepisy
ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z przepisami art. 25-30 u.b.i.m. w celu
przeprowadzenia imprezy masowej organizator, nie później niż na 30 dni przed
planowanym terminem jej rozpoczęcia, wyjątkowo, w uzasadnionych przypad-
kach, na 14 dni, występuje do właściwego organu z wnioskiem o wydanie
zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej. Poza tym zwraca się
do właściwych miejscowo: komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego)
Policji i komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej,
dysponenta zespołów ratownictwa medycznego i państwowego inspektora
sanitarnego z wnioskiem o wydanie opinii o niezbędnej wielkości sił i środków
12
Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.
Andrzej Strychalski, Wpływ regulacji prawnych…
79
potrzebnych do zabezpieczenia imprezy masowej, zastrzeżeniach do stanu
technicznego obiektu (terenu) oraz o przewidywanych zagrożeniach.
Jeżeli impreza przeprowadzona będzie w strefie nadgranicznej, organizator
powiadamia właściwego miejscowo komendanta oddziału Straży Granicznej,
a jeżeli impreza przeprowadzona będzie na terenach będących w zarządzie
jednostek organizacyjnych podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych
przez Ministra Obrony Narodowej, powiadamia komendanta terenowej jednostki
organizacyjnej Żandarmerii Wojskowej.
Do wniosku organizator jest zobowiązany załączyć:
1) dokumentację i informacje (m.in. graficzny plan obiektu [terenu]),
oznaczenie dróg dojścia i rozchodzenia się osób uczestniczących
w imprezie, oznaczenie punktów pomocy medycznej, punktów czerpal-
nych wody do celów przeciwpożarowych, rozmieszczenie służb
porządkowych oraz służb informacyjnych oraz inne określone w art.
26 ust. 1u.b.i.m.;
2) program i regulamin imprezy masowej, wraz z informacją o sposobie
udostępnienia go uczestnikom imprezy masowej;
3) regulamin obiektu (terenu), wraz z informacją o sposobie udostępnienia
go uczestnikom imprezy masowej;
4) pisemną instrukcję określającą zadania służby porządkowej oraz służby
informacyjnej;
5) warunki łączności pomiędzy podmiotami biorącymi udział w zabezpie-
czeniu imprezy masowej.
Właściwi miejscowo: komendant powiatowy (rejonowy, miejski) Policji,
komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, dysponent
zespołów ratownictwa medycznego i państwowy inspektor sanitarny wydają
opinie, o których mowa powyżej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku
o ich wydanie.
Opinie te zachowują ważność przez 6 miesięcy od dnia ich wydania.
Upoważniony organ wydaje zezwolenie, albo odmawia jego wydania
w terminie co najmniej 7 dni przed planowanym terminem przeprowadzenia
imprezy masowej. Zezwolenie zawiera:
1) nazwę organizatora;
2) określenie rodzaju imprezy masowej;
3) nazwę imprezy masowej;
4) warunki przeprowadzenia imprezy masowej, w tym:
a) miejsce jej przeprowadzenia,
b) czas jej rozpoczęcia i zakończenia,
c) maksymalną liczbę osób, które mogą w niej uczestniczyć,
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
80
d) liczbę członków służby porządkowej oraz służby informacyjnej,
ustaloną zgodnie z art. 6 ust. 2 u.b.i.m.,
e) informację o zainstalowaniu urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk,
o których mowa w art. 11 u.b.i.m.
Dodatkowo organ musi ustalić w zezwoleniu, czy jest to impreza masowa
podwyższonego ryzyka.
Wydanie zezwolenia lub odmowa jego wydania następuje w drodze
decyzji administracyjnej. Kopię decyzji organ przekazuje niezwłocznie, nie
później jednak niż w terminie 3 dni od dnia jej wydania wszystkim instytucjom
biorącym udział w opiniowaniu warunków przeprowadzenia imprezy, oraz
wojewodzie. Odwołanie organizatora od decyzji nie wstrzymuje jej wykonania,
stąd organizator imprezy masowej powinien wystąpić o takie zezwolenie,
uwzględniając terminy k.p.a. dotyczące postępowania odwoławczego.
Specjalne regulacje prawne dotyczące imprez masowych
Przepisów ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych
nie stosuje się do imprez związanych z organizacją kultu publicznego i jego
sprawowaniem. Zgodnie z przepisami art. 8 Konkordatu między Stolicą
Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r.13
zapewnia się
Kościołowi katolickiemu wolność sprawowania kultu religijnego i grzebania
zmarłych w miejscach do tego wybranych przez Kościół, sprawowanie kultu
publicznego w takich miejscach nie wymaga zezwolenia władz państwowych,
chyba, że odpowiednie przepisy prawa polskiego stanowią inaczej, w szczegól-
ności ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny(art. 8 ust. 4). Ratio
legis tego przepisu polega na tym, że władza państwowa co do zasady nie może
ingerować w sprawowanie kultu w miejscach, których właścicielem jest Kościół,
natomiast co do sprawowania kultu religijnego poza terenem kościelnym władza
świecka może ingerować w granicach przewidzianych w ustawach, ale tylko
w sprawach bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Zasada ta została powtórzona w przepisach art. 15 i 16 ustawy z dnia
17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej
Polskiej14
. Zgodnie z treścią art. 15 tej ustawy organizowanie kultu publicznego
i jego sprawowanie podlega władzy kościelnej i nie wymaga zawiadomienia
(tutaj władz świeckich), jeżeli odbywa się na terenach będących własnością
Kościoła (kościoły, kaplice, grunty), a także w innych miejscach, np. na gruntach
prywatnych. Natomiast jeżeli sprawowanie kultu odbywa się na drogach i placach
publicznych, albo w miejscach użyteczności publicznej, podlega to uzgodnieniom
13
Dz.U. z 1998 r., nr 51, poz. 318. 14
Dz.U. z 2013 r., poz. 1169 ze zm.
Andrzej Strychalski, Wpływ regulacji prawnych…
81
z organem sprawującym zarząd lub upoważnionym do dysponowania nimi.
Ponadto, zgodnie z przepisem art. 16 tej ustawy, organizowanie procesji,
pielgrzymek lub innych imprez o charakterze religijnym (za wyjątkiem konduktów
pogrzebowych) na drogach publicznych wymaga uzgodnienia, w zakresie
bezpieczeństwa ruchu drogowego, z właściwymi organami administracji rządowej
lub samorządowej.
Podobnie ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach15
,
w swoim art. 2 pkt. 2, wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy do zgromadzeń
odbywanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych.
Z powyższych powodów, w dniu 18 marca 2016 r., Sejm Rzeczypospolitej
Polskiej uchwalił specjalną ustawę o szczególnych rozwiązaniach związanych
z organizacją wizyty Jego Świątobliwości Papieża Franciszka w Rzeczypospolitej
Polskiej oraz Światowych Dni Młodzieży – Kraków 201616
. Ustawa ta ma
wypełnić lukę legislacyjną w zakresie organizacji kultu publicznego o wielkich
rozmiarach przez organizacje kościelne w Polsce.
Jak to zaznaczono w uzasadnieniu do ustawy, ma ona stworzyć warunki
umożliwiające właściwą organizację wizyty Jego Świątobliwości Papieża
Franciszka w Rzeczypospolitej Polskiej oraz Światowych Dni Młodzieży (dalej
ŚDM). ŚDM odbywać się będą w Krakowie, w dniach od 25 do 31 lipca 2016r.
Jak podano w uzasadnieniu do tej ustawy, przewidywana liczba uczestników
tego wydarzenia będzie wynosiła około 2,5 mln. W związku z powyższym,
w art. 4 ustawy nałożono na organizatora ŚDM, którym jest archidiecezja
krakowska, obowiązek opracowania planu zapewnienia bezpieczeństwa podczas
Światowych Dni Młodzieży, obejmującego w szczególności graficzne plany
obiektów (terenów), sporządzone odrębnie dla każdego z obiektów (terenów),
w których mają odbywać się poszczególne wydarzenia w ramach ŚDM, wraz
z ich opisem, zawierające m.in. oznaczenie dróg dojścia i rozchodzenia się osób
uczestniczących w tych wydarzeniach, dróg ewakuacyjnych i dróg dojazdowych
dla pojazdów służb ratowniczych i innych służb, w tym Policji, oznaczenie
punktów pomocy medycznej, punktów czerpalnych wody do celów przeciw-
pożarowych oraz punktów informacyjnych, informację o liczbie miejsc, w tym
stojących, dla osób uczestniczących w poszczególnych wydarzeniach, przewidy-
wanych zagrożeniach bezpieczeństwa i porządku publicznego, liczbie, organizacji,
oznakowaniu, wyposażeniu i sposobie rozmieszczenia służby porządkowej oraz
służby informacyjnej czy informację o sposobie zapewnienia identyfikacji osób
biorących udział w ŚDM. Tak sporządzony plan organizator ŚDM przedkłada
w terminie do dnia 15 maja 2016 r. komendantowi głównemu Policji,
komendantowi głównemu Państwowej Straży Pożarnej oraz szefowi Agencji
15
Dz.U. z 2015 r., poz. 1485. 16
Dz.U. z 2016 r., poz. 393.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
82
Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Projekt zakłada także przyznanie Policji
szczególnych uprawnień w zakresie gromadzenia i przetwarzania danych
o osobach stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego,
w tym uzyskanych i przetwarzanych przez inne organy i służby, w tym także
w wyniku wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, jak również
uzyskanych i przetwarzanych przez organy ścigania innych państw. Policja
będzie miała prawo sprawdzania wolontariuszy obsługujących ŚDM (art. 5).
Straż Ochrony Kolei (SOK) będzie miała uprawnienia do kontroli bagaży osób
podróżujących pociągami oraz rejestracji obrazu i dźwięku na obszarze kolejo-
wym (art. 10). Podobne uprawnienia otrzyma Żandarmeria Wojskowa na terenach
wojskowych (art. 30). Uprawienia te mają jednakże charakter czasowy i obejmują
okres do dnia 31 sierpnia 2016 r.
Przedmiotowa ustawa powierza też Wojewodzie Małopolskiemu
opracowanie planu zabezpieczenia medycznego ŚDM, koordynację działań
uczestników realizujących zabezpieczenie medyczne, zwiększenie gotowości
podmiotów leczniczych do udzielania świadczeń zdrowotnych oraz zorganizo-
wanie struktur zabezpieczenia medycznego w miejscu obchodów (art.11).
Realizatorami zabezpieczenia medycznego ŚDM będą podmioty lecznicze,
jednostki współpracujące z systemem Państwowego Ratownictwa Medycznego,
o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym
Ratownictwie Medycznym17
, oraz społeczne organizacje ratownicze i inne, które
w ramach swoich zadań ustawowych lub statutowych są uprawnione do niesienia
pomocy w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego. Zadania te będą wykonywane
w ramach umowy zawartej z Wojewodą Małopolskim.
Wprowadzono również szczególne zasady wykonywania transportu kolejowego,
drogowego i lotniczego pielgrzymów (art.19-24), zasady zakwaterowania oraz
organizacji pól namiotowych oraz zabezpieczenia sanitarnego miejsc noclego-
wych oraz miejsc kultu religijnego (art. 38). Policjantom, pracownikom SOK,
żołnierzom oraz przedstawicielom innych służb mundurowych będą przyznawane
dodatkowe należności pieniężne za wykonywanie zadań podczas ŚDM, w czasie
ponadnormatywnym (art. 9).
Nie tylko wielkie imprezy kościelne wymagają odrębnych regulacji.
Także organizacja Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, dalej
„Szczyt NATO”, w Rzeczypospolitej Polskiej w Warszawie, w 2016 r.,
wymagała opracowania odrębnej ustawy, ponieważ zgodnie z definicją imprezy
masowej, z art. 3 pkt 1 u.b.i.m., pojęcie „Szczyt NATO” nie mieści się w pojęciu
imprezy masowej. A przedmiotowy „Szczyt NATO” odbędzie się na terenie
niebędącym w gestii podmiotów określonych w art. 2 u.b.i.m., a więc teore-
tycznie powinny go obejmować przepisy tej ustawy. Dlatego dla zapewnienia
17
Dz.U. z 2013 r., poz. 757 ze zm.
Andrzej Strychalski, Wpływ regulacji prawnych…
83
uczestnikom „Szczytu NATO” bezpieczeństwa oraz zachowania właściwych
warunków bezpieczeństwa opracowano ustawę z dnia 16 marca 2016 r.
o szczególnych rozwiązaniach związanych z organizacją Szczytu Organizacji
Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w Warszawie
w 2016 r.18
Początkowa wersja tej ustawy regulowała tylko zasady dokonywania
zamówień publicznych związanych z organizacją „Szczytu NATO”. Jednakże
w kwietniu 2016 r. opracowano kolejny projekt ustawy zmieniającej
tę ustawę o postanowienia regulujące także prawa i obowiązki służb podległych
Ministrowi Spraw Wewnętrznych i żołnierzy zawodowych, oraz ograniczenia
niektórych praw obywatelskich. W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej
tę ustawę stwierdza się, że w związku z przedmiotowym „Szczytem NATO”
Polska może stanowić dogodne miejsce do przygotowania i przeprowadzenia
działań terrorystycznych skierowanych przeciwko jego uczestnikom. Dlatego
w przedmiotowej ustawie proponuje się wprowadzenie zmian mających na celu:
1) stworzenie podstaw prawnych dla Biura Ochrony Rządu do rejestro-
wania obrazu i dźwięku podczas „Szczytu NATO”;
2) wprowadzenie ograniczenia możliwości organizowania zgromadzeń
i imprez masowych na terenie Warszawy, w tym tzw. zgromadzeń
spontanicznych;
3) stworzenia możliwości przedłużenia czasu służby funkcjonariu-
szom różnych służb mundurowych podczas „Szczytu NATO” oraz
rekompensowania im tego przedłużenia gratyfikacją finansową zamiast
czasu wolnego.
Wszystkie te regulacje mają na celu zapewnienie większej aktywności służb
dbających o bezpieczeństwo uczestników „Szczytu NATO” oraz skuteczniejszą
ochronę jego uczestników przed zamachami terrorystycznymi.
Podsumowanie
Przedstawiona w artykule problematyka prawnych podstaw organizacji imprez
masowych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wykazuje, że kraj nasz
posiada przepisy prawne regulujące tę problematykę. Jednakże pokazuje też,
że w obliczu współczesnych zagrożeń oraz otwartości granic państwowych
w ramach Unii Europejskiej, istnieje wiele luk prawnych w tych przepisach.
Po pierwsze nie objęto przepisami ustawy o bezpieczeństwie imprez
masowych imprez organizowanych przez instytucje państwowe poza terenami
ich właściwości. Wymaga to później tworzenia specjalnych ustaw, które pozwolą
na zastosowanie przepisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych
18
Dz.U. z 2016 r., poz. 379.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
84
do organizacji tych imprez. Przykładem może być organizacja „Szczytu NATO”
w Warszawie, w dniach 7-9 lipca 2016 r.
Ponadto całkowicie zwolniono organizacje kościelne ze stosowania
przepisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, co przy organizacji
spotkań kościelnych z wiernymi, na terenach niepodlegających kościołowi, rodzi
olbrzymie obawy przed wystąpieniem zdarzeń o charakterze terrorystycznym,
wystąpieniem innych incydentów jak bójki, zagrożenia sanitarne, pożarowe, itp.
Dlatego w przypadku organizacji takich spotkań kościelnych jak ŚDM
czy wizyty kolejnych papieży w Polsce, wymagają one podejmowania
szczególnych środków przez władze państwowe oraz tworzenia specjalnych
ustaw na te okoliczności.
Ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych zawiera także wyłączenia
dotyczące imprez masowych organizowanych na terenach szkół, w tym szkół
wyższych. Z tego powodu organizowane przez samorząd studencki imprezy
kulturalne również nie wymagają spełnienia warunków określonych w tej ustawie.
Jest to kolejny mankament, który doprowadził do tragedii na jednym z polskich
uniwersytetów (na Uniwersytecie Techniczno-Przyrodniczym w Bydgoszczy).
Powyższe przypadki wymagają podjęcia poważnych prac nad wprowadze-
niem zmian do ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Przede wszystkim
należałoby:
doprecyzować zasady organizacji imprez państwowych z udziałem gości
zagranicznych o charakterze politycznym, religijnym lub rocznicowych,
organizatorem takich imprez powinien być Premier lub Prezydent RP,
a przepisy prawne powinny dopuszczać zwiększenie uprawnień służb
podległych MSW i MON podczas ochrony uczestników takich imprez,
łącznie z zawieszeniem na ten czas niektórych praw i wolności
obywatelskich;
wymagać od osób reprezentujących organizacje kościelne szerszego
przestrzegania przepisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych,
jeżeli imprezy kościelne organizowane są poza terenem kościelnym
(pielgrzymki, procesje, msze masowe, itp.). Spowoduje to zwiększenie
bezpieczeństwa tych wydarzeń zapobiegnie też aktom terroryzmu;
przepisy ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych powinny być
stosowane łącznie z przepisami innych ustaw, które regulują działania
służb specjalnych i wojska w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego
państwa, powinien być obowiązek korelacji działań pomiędzy organiza-
torem imprezy masowej a innymi służbami odpowiedzialnymi za
bezpieczeństwo państwa i obywateli. Wszystkie te działania spowodują
szybką reakcję w przypadku wystąpienia zamachów czy aktów
Andrzej Strychalski, Wpływ regulacji prawnych…
85
terrorystycznych o masowym oddziaływaniu(z braniem zakładników
lub uderzeniami środkami chemicznymi czy bakteriologicznymi);
Powyższe propozycje powinny zostać wprowadzone jak najszybciej,
bowiem rozwój środków i metod ataków terrorystycznych przebiega z ogromną
szybkością, a zmiany prawne i organizacyjne jak dotąd wprowadza się dopiero
na etapie realizacji przygotowań do zorganizowania imprezy masowej, która nie
występuje w aktualnych regulacjach prawnych, albo regulacje te wyłączają taką
imprezę w imię zachowania praw i wolności człowieka. Dobro człowieka musi
być odpowiednio ważone, należy zawsze wybierać wyjście, które spowoduje
realizację praw i wolności, a jednocześnie wprowadzi ograniczenia tych praw,
konieczne do ochrony najważniejszych z nich – prawa do życia, zdrowia oraz
bezpieczeństwa, które to państwo jest zobowiązane zapewnić w pierwszej
kolejności obywatelom.
Zwiastunem pozytywnych zmian prawnych jest opracowany przez MSW
projekt ustawy antyterrorystycznej, a także zapowiadane zmiany innych ustaw,
jak np. wprowadzenie obowiązku opracowania planów ochrony takich obiektów
jak: kościoły, hotele, restauracje i stadiony. Zmiany te pozwolą na skuteczniejsze
zabezpieczenie tych najczęściej odwiedzanych przez ludzi obiektów przed
atakami terrorystycznymi.
Bibliografia
Literatura:
1. Badura M., Babiński H., Kałużny G., Wojcieszak M., Ustawa o sporcie.
Komentarz, Warszawa 2011.
2. Chlebowicz P., Instytucja tzw. zakazu stadionowego w polskim prawie karnym,
„Przegląd Policyjny” 2010, nr 1(97).
3. Chlebowicz P., Podnoszenie kompetencji Policji w zakresie zapewnienia
bezpieczeństwa imprez masowych – Euro 2012 (Szczytno, 4-5 grudnia 2008 r.),
„Prokuraturai Prawo” 2009, nr 3.
4. Golat R., Pracodawca organizuje imprezę masową, „Służba Pracownicza” 2009,
nr 8.
5. Gozdór G., Bezpieczeństwo imprez masowych. Komentarz, Warszawa 2008.
6. Kąkol C., Bezpieczeństwo imprez masowych. Komentarz, Warszawa 2012.
7. Kotowski W., Kurzępa B., Bezpieczeństwo imprez masowych. Komentarz
do ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, Warszawa 2009.
Akty prawne:
1. Europejska konwencja w sprawie przemocy i ekscesów widzów w czasie imprez
sportowych, a w szczególności meczów piłki nożnej, sporządzona
w Strasburgu dnia 19 sierpnia 1985 r. (Dz.U. z 1995 r. nr 129, poz. 625).
2. Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U.
z 2015 r., poz. 2139).
3. Ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 2015 r., poz.
1485).
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
86
4. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.).
5. Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r.,
poz. 572 ze zm.).
6. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca
2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów
budowlanych i terenów (Dz.U. nr 109, poz. 719).
7. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 marca
2010 r. w sprawie przekazywania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez
masowych (Dz.U. nr 54, poz. 329).
8. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycz-
nia 2011 r. w sprawie sposobu utrwalania przebiegu imprezy masowej (Dz.U.
nr 16, poz. 73).
9. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 czerwca
2010 r. w sprawie warunków bezpieczeństwa, jakie powinny spełniać stadiony,
na których mogą odbywać się mecze piłki nożnej (Dz.U. nr 121, poz. 820).
10. Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca
1993 r. (Dz.U. z 1998 r., nr 51, poz. 318).
11. Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu
działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.).
12. Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2014 r., poz. 715 z późn. zm.).
13. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r.,
poz. 2156 ze zm.).
14. Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 2014 r., poz. 1502
ze zm.).
15. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego
w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1169 ze zm.).
16. Ustawa z dnia 18 marca 2016 r.o szczególnych rozwiązaniach związanych
z organizacją wizyty Jego Świątobliwości Papieża Franciszka w Rzeczypospolitej
Polskiej oraz Światowych Dni Młodzieży – Kraków 2016. (Dz.U. z 2016 r.,
poz. 393).
17. Ustawa z dnia 16 marca 2016 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych
z organizacja Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczy-
pospolitej Polskiej w Warszawie w 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 379).
18. Wyrok WSA z dnia 20 marca 2006 r., VI SA/Wa 878/05, LEX nr 222245.
The impact of regulation on the security of mass events
Abstract
The problem of mass events was regulated by the provisions of the Act
of 20 March 2009. on the security of mass events (i.e., Dz. U. of 2015. pos. 2139). Such
events have become very popular today because of the ease of fast-moving large groups
of society, both within countries and between countries, the existence of better
opportunities to communicate at a distance and not high cost of participation in such
events for many participants. In accordance with the provisions of Article 3 of the said
Act for mass events is considered mass events artistic entertainment and mass sports
events, including football matches. Events art and entertainment to events of artistic,
Andrzej Strychalski, Wpływ regulacji prawnych…
87
entertainment or organized public viewing television broadcast on screens or devices
which can produce the image, and sporting events are events to competitive sport
or popularizing physical culture, a football match is a sports event aimed at competition
in the discipline of football. To recognize these events for the mass must be provided
for at least 1,000 people if held in stadiums or other open places, or 500 people
for events, arts and entertainment, or 300 people for sporting events if they are held
in buildings.
The author presents the most important legal provisions in force in the Republic
of Poland governing the organization and security of mass events within the meaning
of these provisions. He also analysed the other laws and regulations, which do not apply
to mass events but govern the organization as large-scale events, whose definitions
do not fall within the law on mass events like. Events organized by church organizations
or event state with a large number of participants.
Keywords: party, party mass, mass events security, security policy, the right to security
events
Krzysztof Gorazdowski1
Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim
Kradzież tożsamości w sieci
w ujęciu normatywno-opisowym
Streszczenie
Kradzież tożsamości, często określana także jako defraudacja, fałszerstwo,
przejmowanie tożsamości lub danych osobowych identyfikujących użytkownika,
to przestępstwo dość powszechne w sieci Internet. Z reguły mamy do czynienia
z zachowaniem polegającym na bezprawnym pozyskaniu naszych danych osobowych
i wykorzystaniu ich wbrew naszej woli w różnych celach przestępczych. Pozyskane
w sposób bezprawny dane identyfikujące naszą tożsamość mogą być wykorzystywane
do wyłudzenia kredytu na nasze imię i nazwisko; prowadzenia fałszywej działalności
gospodarczej w celu wyłudzania, np. zwrotu podatku VAT, dotacji; wynajęcia
hotelowego pokoju w celu kradzieży znajdującego się w nim mienia; zaboru w celu
przywłaszczenia pojazdu z wypożyczalni samochodów; zawarcia umowy tele-
komunikacyjnej w celu wyłudzenia sprzętu i usług lub innych zdarzeń. Problem narasta
z uwagi na rosnąca potrzebę wykorzystywania danych osobowych do przekazywania
i wymiany informacji oraz zawierania transakcji na odległość z różnymi podmiotami.
Warto zatem przyjrzeć się bliżej omawianej problematyce i wyciągnąć odpowiednie
wnioski na przyszłość.
Słowa kluczowe: przestępczość, cyberprzestępczość, phishing, pharming, Kodeks
karny, kradzież, dane osobowe, dobra osobiste, tożsamość człowieka, czyn zabroniony,
odpowiedzialność karna
Wstęp
Posługiwanie się w sieci Internet cudzymi danymi to zachowanie dość
powszechne i niebezpieczne, sprzyja temu zarówno rozwój nowoczesnych
technologii, jak i brak bezpośredniego kontaktu pomiędzy osobą używającą
danych osobowych, tworzącą cudzy profil a administratorem, który powinien
weryfikować te dane na podstawie posiadanych informacji. Sprawcy takich
zachowań na ogół czują się bezkarni; przy braku reakcji pokrzywdzonego maleje
1 e-mail: kgorazd@interia.pl.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
90
ryzyko ich wykrycia. Dane osobowe niektórych osób pełniących funkcje
publiczne są powszechnie dostępne. Podmioty prywatne i publiczne mają dostęp
do baz danych osobowych gromadzonych w celach marketingowych, a dane
osobowe gromadzone przez różne podmioty stały się towarem, który można
sprzedać i kupić za odpowiednią cenę. Równocześnie sprawcy bardzo często
pozyskują bezprawnie dane osobowe za pomocą phishingu czy pharmingu.
Wykorzystują zaufanie użytkowników, aby skłonić ich do ujawnienia poufnych
informacji, takich jak dane osobowe, numery kont, hasła lub numery rachunków
bankowych. W podobny sposób hakerzy i wirusy mogą dostać się do komputera
i zainstalować programy rejestrujące naciśnięcia klawiszy przechwytujące dane,
nazwy kont i hasła podczas ich wpisywania. Przestępcy korzystają z Internetu,
aby uzyskać dostęp do środków finansowych ofiar, a w wielu przypadkach hand-
lują pozyskanymi danymi, dołączając dane dotyczące tożsamości pokrzywdzo-
nego. Oprócz kradzieży tożsamości możliwe jest pozyskanie w Internecie
materialnych dokumentów świadczących o tożsamości – paszportów, praw
jazdy, dokumentów ubezpieczenia społecznego2. Nic więc dziwnego w tym,
że pierwszymi krajami, które zaczęły chronić dane osobowe identyfikujące
tożsamość osoby, były kraje wysokorozwiniętych technologii informatycznych
(USA, Kanada, Australia). Polski prawodawca dopiero na mocy Ustawy z dnia
25 listopada 2011 roku o zmianie ustawy Kodeks karny3 spenalizował
zachowanie polegające na podszywaniu się pod inną osobę i wykorzystanie jej
wizerunku lub innych jej danych osobowych w celu wyrządzenia jej szkody
majątkowej lub osobistej, wprowadzając nowy typ przestępstwa, tzw. kradzieży
tożsamości w dodanym art. 190a § 2 kk. Zachowanie przestępcze polegające na
posługiwaniu się cudzymi danym już samo w sobie może zatem stanowić czyn
zabroniony, jednak nierzadko może stanowić etap w przygotowaniu do innego
przestępstwa, np. kradzieży pieniędzy z konta bankowego czy wyłudzenia
kredytu albo wynajmowania pomieszczeń na osoby trzecie w celu przechowy-
wania przedmiotów pochodzących z przestępstw. Może być zatem przestępstwem
złożonym, wieloetapowym. Oczywiście nie każde zachowanie tego rodzaju
powinno być kryminalizowane, zwłaszcza jeżeli ma służyć celom artystycznym,
np. satyrycznym lub rozrywkowym. Nie byłoby bowiem uzasadnione, np.
karanie parodysty parodiującego jakąś znaną postać publiczną. Zachowania te
z reguły uzyskują cechy społecznej szkodliwości, gdy są podejmowane w celu
popełnienia jakiegoś przestępstwa lub też wyrządzenia szkody innej osobie.
Sprawcy różnymi metodami pozyskują nasze dane osobowe, wykorzystują przy
tym często naszą nieostrożność lub niefrasobliwość czy wręcz łatwowierność.
Nierzadko posiadamy przy sobie dokumenty, które zawierają poufne informacje
2 J. Kosiński, Paradygmaty cyberprzestępczości, Warszawa 2015, s. 119-120.
3 Dz.U. nr 72, poz. 381.
Krzysztof Gorazdowski, Kradzież tożsamości w sieci…
91
o dostępie do konta, numery PIN, czasami potwierdzenia transakcji nie-
świadomie zostawiamy lub wyrzucamy na śmietnik. Z przeprowadzonych
w okresie od 22.10.2013 r. do 4.10.2014 r. badań ankietowych4 na grupie 1107
ankietowanych osób wynikało, iż 95% badanych za pomocą ankiety internetowej
osób zawsze nosiło przy sobie dowód osobisty, niezależnie od potrzeby, 7% za-
pisywało kody PIN kart płatniczych w telefonach lub na kartkach noszonych
w portfelu z kartami, a 62% badanych nie niszczyło odpowiednio, a więc w sposób
uniemożliwiający identyfikację danych, starej i zbędnej dokumentacji (potwier-
dzeń przelewów, wyciągów bankowych, rachunków). Z kolei 14% ankietowanych
nie zastanawiało się nigdy i zawsze wyrażało zgodę na przetwarzanie ich danych
osobowych we wszystkich możliwych celach (weryfikacyjnych, marketingo-
wych). Badania dowiodły, iż 22% respondentów było narażonych na utratę
tożsamości, a łącznie problem utraty danych dotyczył blisko 40% badanych.
Ryzyko kradzieży tożsamości danych uczestników badania wyniosło 30%. Z kolei
raport przygotowany przez Dynamics Markets Limited UK na zlecenie firmy
Fellowes na podstawie badań ilościowych w 9 krajach europejskich, w tym
w Polsce, na grupie 5507 pełnoletnich konsumentów i pracowników, dowodził,
iż około 17% Polaków padło ofiarą kradzieży tożsamości, a 46% zostało
okradzionych ze środków znajdujących się na rachunkach bankowych5. Średnia
strata z powodu kradzieży danych w Polsce w 2012 roku wyniosła 35 tysięcy
złotych, zaś rekordowa kwota to 4 mln 366 tysięcy złotych i odnotowano
ją również w Polsce. Utrata danych osobowych naraża nas na poważne kon-
sekwencje, większość Polaków nie posiada niszczarki dokumentów i tradycyjnie
niszczy dokumenty przez ich podarcie. Do ochrony tożsamości nawiązują
prowadzone kampanie społeczne i edukacyjne (Nie daj się okraść, chroń swoją
tożsamość). Mają one na celu edukację społeczeństwa w zakresie ochrony
danych osobowych, zjawiska kradzieży tożsamości, dostępnych regulacji praw-
nych oraz zagrożeń wynikających z niewłaściwych sposobów zabezpieczenia
danych osobowych. Każdy z nas może zweryfikować poziom ochrony swoich
danych poprzez wypełnienie testu na stronie internetowej6, który weryfikuje
za pomocą pytań wiedzę i nasze nawyki w tej mierze.
1. Tożsamość człowieka jako dobro prawnie chronione
Od chwil urodzenia i wczesnego dzieciństwa, przez okres dojrzewania, po późną
dorosłość i starość człowiek zdobywa wiedzę, umiejętności, poszerza swoje
4 A. Wilk, Kradzież tożsamości, Raport z badań, 23.10.2014 r., http://www.giodo.gov.pl/plik/id_p/
6594/j/pl/ [dostęp: 27.07.2016]. 5 B. Mszyca, Kradzież tożsamości naraża nas na poważne straty finansowe, „Rzeczpospolita”,
11.10.2012, http://www.rp.pl/artykul/941370-Kradziez-tozsamosci-naraza-nas-na-powazne-straty-finansowe.
html#ap-3 [dostęp: 27.07.2016]. 6 http://www.ochronatozsamosci.pl/.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
92
zasoby intelektualne, rozbudowuje strategie radzenia sobie w różnych sytuacjach
życiowych. W ten sposób w różnych okresach naszego życia kształtujemy
tożsamość i świadomość odrębności. Pomimo wielu podobieństw każdy z nas
różni się od innych ludzi, zaś upływ czasu wzmacnia w nas tę odrębność,
niezależność i niepowtarzalność. Termin „tożsamość” ma odległą etymologię
i wywodzi się od łacińskiego słowa idem oznaczającego identyczność i ciągłość.
Pojęcie to w kontekście samoświadomości i egzystencji człowieka pojawiło się
dość późno, bo dopiero pod koniec XIX wieku, zaś w powszechnym użyciu
termin ten zaczął być używany dopiero w połowie XX wieku, czego zasługę
przypisuje się najczęściej Erikowi H. Eriksonowi7. Do dziś tożsamość pozostaje
jednym z podstawowych problemów egzystencjalnych8 Według Słownika języka
polskiego tożsamość oznacza tyle, co identyczność9, czyli bycie tym samym.
Termin ten odnoszony jest do konfiguracji cech, które pozwalają zidentyfikować
i rozpoznać daną osobę lub grupę. Podstawową funkcją tożsamości jest bowiem
identyfikowanie osoby lub grupy na podstawie posiadanych cech. Psychologia
wyróżnia tożsamość osobistą człowieka (Ja) oraz tożsamość społeczną (My).
Ta pierwsza to tożsamość własna, uchwytna dla samej jednostki z jej wewnętrz-
nej perspektywy i spojrzenia. Związana jest ona zwykle z poczuciem odrębności,
wyjątkowości, odmienności względem innych ludzi. Wyraża się spostrzeganiem
siebie jako jednostki niepowtarzalnej oraz identyfikowaniem się z celami
i standardami osobistymi10
. Ta druga tożsamość wynika z procesu socjalizacji
jednostki i akceptacji ze strony otoczenia społecznego. Człowiek, będąc istotą
społeczną, żyjąc w społeczności wytwarza poczucie swojej tożsamości społecznej,
przynależności do grupy społecznej (tożsamość My), kształtującej się na podsta-
wie spostrzeganych i doświadczanych podobieństw względem innych ludzi11
.
Tożsamość osobista i społeczna człowieka podlegają ochronie prawnej,
stanowiąc dobra osobiste człowieka (art. 23 i 24 k.c.). Katalog dóbr osobistych
wskazany w treści art. 23 k.c. jest oczywiście otwarty. Dobra osobiste to wartości
o charakterze niematerialnym, związane z istnieniem i funkcjonowaniem pod-
miotów prawa cywilnego, które w życiu społecznym są uznawane za doniosłe
i zasługujące z tego względu na ochronę; obejmują fizyczną i psychiczną
integralność człowieka, jego indywidualność oraz godność i pozycję w społe-
czeństwie, co stanowi przesłankę samorealizacji osoby ludzkiej12
. Istnieją takie
dobra osobiste jak np. tożsamość jednostki, tożsamość grupowa wynikająca
7 Zob. M. Golka, Imiona wielokulturowości, Warszawa 2010, s. 327; szerzej w Kłopoty z tożsamością,
red. M. Golka, Poznań 2006. 8 Ibidem, s. 328.
9 Słownik języka polskiego, t. III, red. M. Szymczak, Warszawa 1978-1981, s. 519.
10 A. W. Brzeźińska, Dzieciństwo i dorastanie; korzenie tożsamości osobistej i społecznej, [w:] Edukacja
regionalna, red. A. W. Brzeźińska, A. Hulewska, J. Słomska, Warszawa 2006, s. 47-77. 11
Ibidem, s. 12. 12
Zob. Z. Radwański, Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa 2009, s. 156, a także wyrok SA
w Łodzi I ACa 557/13, lex nr 1394242.
Krzysztof Gorazdowski, Kradzież tożsamości w sieci…
93
z przynależności do określonej grupy społecznej czy tożsamość narodowa oraz
godność narodowa, a tym samym podlegają one ochronie prawnej indywidualnej
lub kolektywnej. Powyższe wartości mogą być jednymi z kluczowych dla
kształtowania się tożsamości człowieka, stanowić immanentną część jego
osobowości, konstytutywny element dla jego identyfikacji i z tego względu mogą
zostać zaliczone do dóbr osobistych. Dla ustalenia czy dana wartość może być
zaliczona do katalogu dóbr osobistych istotne jest nie tylko jej subiektywne
postrzeganie przez zainteresowaną osobę, lecz również akceptacja społeczna dla
takiej wartości. Ochronie prawnej w drodze powództwa cywilnego nie podlegają
jednak wartości ogólne, lecz dobra osobiste, konkretne i związane z określoną
zindywidualizowaną osobą. Art. 23 i 24 k.c. nie chronią np. przed pokrzywdze-
niem narodu lub danej grupy jako całości, lecz chronią przed naruszeniem
zindywidualizowanych dóbr konkretnych osób13
.
Zgodnie z art. 23 k.c. dobra osobiste człowieka, jak w szczególności
zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizeru-
nek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa,
artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa
cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach. W myśl
zaś art. 24 k.c., ten, czyje dobro osobiste zostaje zagrożone cudzym działaniem,
może żądać zaniechania tego działania, chyba że nie jest ono bezprawne. W razie
dokonanego naruszenia może on także żądać, ażeby osoba, która dopuściła się
naruszenia, dopełniła czynności potrzebnych do usunięcia jego skutków,
w szczególności ażeby złożyła oświadczenie odpowiedniej treści i w odpowiedniej
formie. Na zasadach przewidzianych w kodeksie może on również żądać
zadośćuczynienia pieniężnego lub zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na
wskazany cel społeczny. Norma prawna zawarta w art. 24 k.c. ustanawia
domniemanie bezprawności naruszenia dobra osobistego. Dlatego w przypadku
sporu sądowego to na powodzie spoczywa ciężar udowodnienia faktu, że jego
dobro osobiste zostało naruszone (art. 6 k.c.), zaś na pozwanym ciężar
udowodnienia, że naruszenie to nie było bezprawne. Warto wskazać, iż Trybunał
Sprawiedliwości UE dokonywał wykładni problematyki naruszenia dóbr
osobistych za pośrednictwem treści umieszczonych w sieci. W orzeczeniach
C509/09 i C -161/1014
oraz C-170/1215
i C-441/1316
Trybunał Sprawiedliwości
wskazał, że „osoba poszkodowana w związku z naruszeniem jej dóbr osobistych
[…] za pośrednictwem treści umieszczonej w sieci może, ze względu na miejsce
urzeczywistnienia się szkody, dochodzić odpowiedzialności sprawcy przed sądami
13
Zob. wyrok SA w Warszawie z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt I ACa 971/15, http://orzeczenia.waw.
sa.gov.pl/details/$N/154500000000503_I_ACa_000971_2015_Uz_2016-03-31_001 [dostęp: 12.08.2016]. 14
http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=pl&num=C-509/09 [dostęp: 27.07.2016]. 15
http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2013-10/cp130125pl.pdf [dostęp: 27.07.2016]. 16
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=OJ%3AC%3A2016%3A441%3ATOC [dostęp:
27.07.2016].
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
94
każdego z państw członkowskich, na których terytorium treść ta jest lub była
dostępna” (wyrok w sprawie C-170/12), zaś art. 5 ust. 3 rozporządzenia 44/2001
nie wymaga, by konkretna witryna internetowa „była kierowana do państwa
członkowskiego sądu, do którego wniesiono powództwo” (wyrok w sprawie
C-441/13). Sądy te są właściwe zasadniczo do rozpatrywania jedynie roszczeń
dotyczących szkody wyrządzonej na terytorium państwa członkowskiego sądu,
do którego wniesiono powództwo (w wyroku z dnia 25.10.2011 r. w sprawach
połączonych C509/09 i C-161/10). Gdyby jednak szkoda urzeczywistniła się
w kilku miejscach, „ponieważ skutki naruszenia dóbr osobistych za
pośrednictwem treści umieszczonej w sieci jest w stanie najlepiej ocenić sąd
miejsca, w którym znajduje się ośrodek życiowych interesów poszkodowanego,
zainteresowany ma możliwość wniesienia powództwa dotyczącego całości
szkody do jednego sądu, to jest do sądu właściwego dla tego miejsca” (wyrok
w sprawach połączonych C509/09 i C-161/10 i w sprawie C-170/12)17
.
„Poszkodowany naruszeniem dóbr osobistych za pośrednictwem Internetu,
w zależności od miejsca, w którym na terytorium Unii Europejskiej
zmaterializowała się krzywda lub szkoda spowodowana przez to naruszenie,
może wytoczyć powództwo przed jednym sądem w odniesieniu do całości
doznanych krzywd i poniesionych szkód. Biorąc pod uwagę, że wpływ treści
umieszczonej w sieci na dobra osobiste danej osoby może zostać najlepiej
oceniony przez sąd państwa, w którym poszkodowany ma centrum swoich
interesów życiowych, przyznanie jurysdykcji temu sądowi odpowiada celowi
prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości”18
.
2. Dane osobowe identyfikujące tożsamość człowieka
Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia
prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim
życiu osobistym. Zasada konstytucyjna została rozwinięta w art. 1 ust. 1 Ustawy
z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych19
z którego wynika,
iż każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. W myśl
art. 6 cytowanej ustawy, w jej rozumieniu za dane osobowe uważa się wszelkie
informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby
fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość
można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się
na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników
określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kultu-
17
Ibidem 18
Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 25 października 2011 r. w sprawie - eDate Advertising
GmbH przeciwko X (C-509/09) i O. M. i R. M. przeciwko MGN Limited (C-161/10), Zb. Orz. 2011
I-10269). 19
Tj. Dz.U. 2016.922 z dnia 28.06.2016 r.,
Krzysztof Gorazdowski, Kradzież tożsamości w sieci…
95
rowe lub społeczne (art. 6 ust. 2). Z kolei, art. 6 ust. 3 przewiduje, że informacji
nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby
to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. W orzecznictwie sądów administra-
cyjnych wskazuje się, że pojęcie „dane osobowe” na gruncie prawa polskiego
obejmuje wszelkie informacje dotyczące osoby fizycznej, jeśli możliwe jest
określenie jej tożsamości i zidentyfikowanie. Dane osobowe to zespół wiadomości
(komunikatów) o konkretnym człowieku na tyle zintegrowany, że pozwala
na jego zindywidualizowanie. Obejmuje co najmniej informacje niezbędne
do identyfikacji (imię, nazwisko, miejsce zamieszkania), jednakże do tego się nie
ogranicza, bowiem mieszczą się w nim również dalsze informacje, wzmacniające
stopień identyfikacji. Do informacji takich z pewnością należą zdjęcia osoby
fizycznej, chociażby wykonane w przeszłości, umożliwiające jej identyfikację.
W sytuacji, gdy zdjęcie takie jest umieszczone wraz z imieniem i nazwiskiem
osoby na nim występującej w miejscu dostępnym dla nieograniczonej liczby
podmiotów, należy uznać, iż stanowi ono dane osobowe podlegające ochronie na
podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. O zakwalifikowaniu danej
informacji do kategorii danych osobowych decydują przede wszystkim
obiektywne kryteria oceny, przy czym uwzględnić należy wszystkie informacje,
w tym także pozajęzykowe (kontekst) do jakich dostęp mają osoby trzecie.
Odmienne podejście do przedstawionego zagadnienia zmarginalizowałoby
znaczenie powołanej ustawy i nie odpowiadałoby wyznaczonej jej funkcji20
.
W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że pojęcie „dane osobowe”
na gruncie prawa polskiego obejmuje wszelkie informacje dotyczące osoby
fizycznej, o ile możliwe jest zidentyfikowanie tej osoby. Za osobę możliwą do
zidentyfikowania uważana jest osoba, której tożsamość można określić w sposób
bezpośredni lub pośredni. Z kolei informacji nie uważa się za umożliwiającą
określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu
lub działań, czyli a contrario informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez
nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się „powiązać” z określoną osobą,
zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych,
również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych21
. Zatem
imię i nazwisko stanowią dane osobowe, które umożliwiają identyfikację
tożsamości człowieka, poza tym do danych osobowych identyfikujących
tożsamość zalicza się także inne dane, jak: adres miejsca zamieszkania lub
zameldowania, imiona i nazwiska rodziców, PESEL, NIP, ślady daktyloskopijne
człowieka, wzory biometryczne cech człowieka, a także informacje z różnych
sfer aktywności życiowej (wykształcenie, stan cywilny, zawód, upodobania,
sprawowane funkcje, posiadane dobra). W jednym z orzeczeń Wojewódzki Sąd
20
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 667/09, LEX nr 588798. 21
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1086/10, LEX nr 1080870.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
96
Administracyjny (dalej WSA) w Krakowie wskazał, iż podanie numeru telefonu
i adresu poczty internetowej stanowi podanie danych osobowych w rozu-
mieniu art. 6 ust. 1-3 cyt. ustawy, ponieważ te dane pozwalają na szybkie
zidentyfikowanie konkretnej osoby22
. W innym orzeczeniu WSA w Warszawie
wskazał, iż informacją dotyczącą osoby jest zarówno informacja odnosząca się
do niej wprost, jak i taka, która odnosi się bezpośrednio do przedmiotów czy
urządzeń, ale poprzez możliwość powiązania tych przedmiotów czy urządzeń
z określoną osobą pośrednio stanowi informację także o niej samej. Tam gdzie
adres IP jest na dłuższy okres czasu lub na stałe przypisany do konkretnego
urządzenia, a urządzenie to przypisane jest konkretnemu użytkownikowi, należy
uznać, że stanowi on daną osobową, jest to bowiem informacja umożliwiająca
identyfikację konkretnej osoby fizycznej. Zdaniem sądu Internet często pozornie,
a czasami faktycznie zapewnia anonimowość jego użytkownikom. Stanowi
medialne forum, na którym prezentowane są treści naruszające ludzką godność,
cześć i dobre imię. Dlatego też wszędzie tam, gdzie numer IP pozwala pośrednio
na identyfikację konkretnej osoby fizycznej, powinien on być uznany za dane
osobowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 1997 r. o ochronie danych
osobowych. Odmienna interpretacja byłaby sprzeczna z normami konstytucyjnymi
zawartymi w art. 30 i 47 Konstytucji RP23
.
3. Wizerunek człowieka i jego ochrona prawna
Przy okazji analizy pojęcia danych osobowych człowieka i ochrony dóbr
osobistych, o których mowa w art. 23 k.c., warto wskazać na często naruszane
w sieci prawo do wizerunku człowieka, które ma bezpośredni związek z jego
tożsamością. Internauci chętnie dokumentują zdarzenia z życia codziennego
i coraz częściej zamieszczają różne zdjęcia. Nie ma w tym oczyścicie niż złego,
dopóki zamieszczane są własne fotografie na profilu użytkownika. Problem
powstaje w chwili umieszczenia zdjęć cudzej osoby na profilu użytkownika bez
autoryzacji lub w momencie bezprawnego wykorzystania ich w inny sposób np.
poprzez udostępnienie lub podszywanie się pod zdjęcie innej osoby. Poza
regulacją kodeksową, o której mowa poniżej oraz ochroną cywilnoprawną
wynikającą z naruszenia dobra osobistego do ochrony wizerunku, zastosowanie
znajduje art. 81 Ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach
pokrewnych (t.j. Dz.U.2016.666 z dnia 16.05.2016 r.), zaś konsekwencje cywilno-
prawne naruszenia prawa do wizerunku reguluje art. 83 w związku z art. 78 cyt.
ustawy. Wizerunek człowieka jest zgodnie z art. 23 k.c. zaliczany do jego dóbr
osobistych podlegających ochronie niezależnie od tego, czy wskutek posłużenia
22
Wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 682/13, LEX
nr 1384885. 23
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1079/10, LEX nr 990136.
Krzysztof Gorazdowski, Kradzież tożsamości w sieci…
97
się nim w sposób bezprawny, a więc bez zgody zainteresowanego, przez osobę
trzecią, doszło do naruszenia innych dóbr osobistych człowieka, jak cześć czy
godność. Zakres ochrony wizerunku w sposób szczegółowy określa norma
art. 81 Prawa autorskiego, zgodnie z którą rozpowszechnianie wizerunku wymaga
zgody osoby na nim przedstawionej24
. W braku wyraźnego zastrzeżenia
zezwolenie nie jest wymagane, jeżeli osoba ta uzyskała umówioną opłatę
za pozowanie. Z kolei ust. 2 art. 81 cyt. ustawy wskazuje, iż zezwolenia nie
wymaga rozpowszechnianie wizerunku:
1) osoby powszechnie znanej, jeżeli wizerunek wykonano w związku
z pełnieniem przez nią funkcji publicznych, w szczególności politycz-
nych, społecznych, zawodowych;
2) osoby stanowiącej jedynie szczegół całości takiej jak zgromadzenie,
krajobraz, publiczna impreza.
Na wizerunek w rozumieniu przepisów składa się ogół zewnętrznych
cech, które charakteryzują daną osobę. Innymi słowy, wizerunek definiowany
jest jako wygląd człowieka, jego podobizna, jego obraz fizyczny. Według nie-
których w te ramy włączyć można dodatkowe elementy związane z wykonywa-
nym zawodem, jak charakteryzacja, ubiór, sposób poruszania się, inne elementy
identyfikujące, np. okulary, fryzura czy nawet szczególna linia profilu bądź
charakterystyczny cień. W każdym przypadku chodzi o cechy immanentnie
związane z konkretną osobą fizyczną, dla niej znamienne i pozwalające na jej
rozpoznawalność. Za wizerunek w analizowanym znaczeniu nie można potrakto-
wać sposobu postrzegania i oceny danej osoby w odbiorze zewnętrznym25
(jej życiorysu, cech charakteru, postępowania, utrwalonej pozycji zawodowej itp.).
Z kolei publikacja zdjęć, które nie stanowią wizerunku (podobizny) danej osoby,
ale w powiązaniu z treścią artykułu umożliwiają jej rozpoznanie (identyfikację)
stanowi naruszenie dóbr osobistych i podlega ochronie prawnej. Należy zatem
zgodzić się z szerszą koncepcją prawa do ochrony wizerunku człowieka,
przyjmując, że z dobrem osobistym w postaci wizerunku mamy do czynienia
również wówczas, gdy ujawnione na fotografii cechy pozwalają na identyfikację
przedstawionej na niej osoby, co następuje z wykorzystaniem okoliczności
pozwalających na wywołanie skojarzenia z określoną osobą. Identyfikacja
następuje tu zarówno w nawiązaniu do podobizny, jak i do innych cech. Taką
wykładnię pojęcia wizerunku w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego należy
uznać za prawidłową i obowiązującą26
.
24
Wyrok SA Warszawie z dnia 13 stycznia 1999 r., sygn. akt IACa 1089/98, wokanda 2000/3/42. 25
Wyrok SA w Warszawie z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt IACa 1741/14, LEX nr 1755241. 26
Zob. wyrok SN z dnia 27 lutego 2003 r., sygn. akt IV CKN 1819/00, OSP 2004/6/75.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
98
4. Regulacje prawne kradzieży tożsamości w polskim prawie karnym
Na gruncie polskiego ustawodawstwa przestępstwa związane z wykorzystaniem
sieci informatycznych (cyberprzestrzeni) i systemów informatycznych do na-
ruszania dóbr prawnych, chronionych przez prawo karne, nie stanowią odrębnej
kategorii czynów karalnych. Nie ma odrębnego rozdziału w obowiązującym
Kodeksie karnym poświęconego przestępstwom komputerowym. Przestępstwa,
które można zaliczyć do kategorii cyberprzestępstw, zawarte są w kilku aktach
normatywnych, w tym m.in. w Ustawie z dnia 6 czerwca Kodeks karny
(t.j. Dz.U.2016.1137 z dnia 29.07.2016 r.) w rozdziale XXXIII zatytułowanym
Przestępstwa przeciwko ochronie informacji, w Ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r.
o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. 2016.922 z dnia 28.06.2016 r.) oraz
Ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych
(t.j. Dz.U.2016.666 z dnia 16.05.2016 r.). O pozostałych ustawach w aspekcie
ochrony tożsamości mowa była powyżej, warto zatem skoncentrować się na
regulacji kodeksowej zamieszczonej w art. 190a § 2 k.k., której głównym celem
jest kryminalizacja zachowania polegającego na tzw. kradzieży tożsamości.
M. Sawicki zwraca uwagę na kolokwialny charakter tego określenia (tożsamości
nie można bowiem ukraść, nie stanowi rzeczy) i podkreśla, iż w tym ogólnym
pojęciu mieszczą się przypadki bezprawnego, instrumentalnego przywłaszczenia
albo wykorzystania tożsamości żyjącej, zmarłej albo fikcyjnej osoby, w celu
osiągnięcia korzyści majątkowej lub naruszenia innych dóbr prawnie
chronionych pod groźbą kary27
. Zgodnie z art. 190a § 2 k.k. karze do trzech lat
pozbawienia wolności podlega sprawca, który podszywając się pod inną osobę,
wykorzystuje jej wizerunek lub inne jej dane osobowe w celu wyrządzenia jej
szkody majątkowej lub osobistej. Typ kwalifikowany występku obejmuje skutek
w postaci targnięcia się pokrzywdzonego na własne życie. Ustawodawca w tym
przypadku przewiduje dla sprawcy karę pozbawienia wolności od roku do lat 10
(art. 190a § 3 k.k.). Ściganie występku kradzieży tożsamości następuje na
wniosek pokrzywdzonego. W doktrynie A. Lach zauważa, iż treść tego przepisu
różni się od zaproponowanej w projekcie, w którym znajdowała się propozycja
penalizacji wykorzystania wizerunku innej osoby lub innych jej danych
osobowych w celu wyrządzenia jej szkody majątkowej lub osobistej. W trakcie
prac legislacyjnych dodano znamię podszywania się, co zawęziło kryminalizację,
albowiem nie każde wykorzystanie danych osobowych innej osoby wiąże się
z przybieraniem tożsamości tej osoby. Ponadto w końcowej wersji projektu
ustawy zrezygnowano z dodania znamienia złośliwości, uznając je za całkowicie
zbędne28
. W uzasadnieniu projektu czytamy, iż „celem wskazanej regulacji było
przede wszystkim zapewnienie ochrony dla swobody (wolności) decydowania
27
M. Sawicki, Cyberprzestępczość, Warszawa 2013, op. cit., s. 284. 28
A. Lach, Kradzież tożsamości, „Prokuratura i Prawo” 2012, nr 3, s. 31.
Krzysztof Gorazdowski, Kradzież tożsamości w sieci…
99
o wykorzystaniu informacji o swoim życiu osobistym, co doskonale koreluje
z prawem do ochrony życia prywatnego”29
. Wydaje się, iż ustawodawca chciał
w ten sposób kryminalizować przede wszystkim przejawy zachowania zaliczane
do tzw. cyberstalkingu30
. Projektodawcy podnosili, iż „jednym z częstszych
przejawów stalkingu jest zamieszczanie zdjęć ofiar i komentarzy ujawniających
informacje o nich w Internecie, zamawianie na koszt ofiar różnych niechcianych
towarów i usług, a przede wszystkim rozpowszechniane informacji o pokrzyw-
dzonym, np. w ramach tworzonych bez wiedzy i zgody ofiary kont osobistych
na popularnych portalach społecznościowych31
”. Podmiotem czynu zabronionego
z art. 190a § 2 k.k. może być każdy, kto wykorzystuje dane innej osoby, jest to
zatem przestępstwo powszechne. Sprawca musi działać w celu osiągnięcia
szkody majątkowej lub osobistej, co wskazuje na winę umyślną pod postacią
zamiaru bezpośredniego kierunkowego. Strona przedmiotowa przestępstwa
polega na podszywaniu się pod inną osobę przy wykorzystaniu jej wizerunku lub
innych danych osobowych. Podszywanie się to zachowanie polegające zwykle na
podawaniu się za kogoś, przypisywaniu sobie czyjejś tożsamości, zasług, cech,
przymiotów, etc. Zachowanie sprawcy może być bezpośrednio nakierowane na
inną osobę lub określone urządzenie. W pierwszym przypadku modus operandi
sprawcy polega na wytworzeniu fałszywego przekonania u odbiorcy, iż jest kimś
innym poprzez wprowadzenie w błąd i utwierdzanie w błędnym przekonaniu co
do tożsamości sprawcy. W drugim przypadku modus operandi sprawcy polega
na użyciu cudzych danych osobowych jako własnych. Odmiennie niż w przy-
padku oszustwa, nie ma tu konieczności, aby posługiwanie się cudzymi danymi
osobowymi polegało na wprowadzeniu w błąd odbiorcy32
.
Przywłaszczenie tożsamości powinno dotyczyć cudzej tożsamości, a zatem innej
niż tożsamość sprawcy. Może jednak dojść do sytuacji, w której sprawca stworzy
tożsamość składającą się częściowo z tożsamości innej osoby oraz z tożsamości
swojej, przypisując sobie np. cudze zasługi i osiągnięcia. Wówczas to organ
procesowy musi dokonać szczegółowej oceny, czy rodzaj użytych danych osobo-
wych przez sprawcę pozwala na przyjęcie konstrukcji prawnej „podszywania się
pod inna osobę”. Występek z art. 190a § 2 k.k. ma charakter formalny, do
wyczerpania jego ustawowych znamion nie jest zatem konieczne nastąpienie
skutku (wyrządzenie szkody). W związku z tym, iż ustawodawca użył pojęcia
dane osobowe, należy przyjąć, iż ochronie podlega jedynie tożsamość osoby
fizycznej, a już nie tożsamość osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej
nieposiadającej osobowości prawnej. W doktrynie wskazuje się, iż informacje te
29
A. Sakowicz, Opinia prawna o zmianie ustawy – Kodeks karny (druk nr 3553), http://orka.sejm.gov.pl/
RexDomk6.nsf/0/AD1E23E66E867B8DC12577E500498C4B/$file/i2133-10.rtf [dostęp: 12.08.2016]. 30
M. Sawicki, op. cit., s. 294. 31
Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny, druk sejmowy nr 3553,
http://ww2.senat.pl/k7/dok/sejm/072/3553.pdf [dostęp : 12.08.2016]. 32
A. Lach, op. cit., s. 33.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
100
przenikają się wzajemnie, a niekiedy granica pomiędzy informacją o osobie
fizycznej oraz osobie prawnej ulega zatarciu33
(np. organem osoby prawnej może
być osoba fizyczna). Penalizacja zachowania sprawcy nie obejmuje również
przypadków podszywania się pod osoby fikcyjne i zmarłe. W takich przypadkach
nie może być mowy o wyrządzeniu szkody majątkowej lub osobistej osobie
fikcyjnej lub zmarłej. Posługiwanie się fikcyjnymi danymi może co najwyżej
stanowić ustawowe znamię innego przestępstwa, np. z art. 286 § 1 k.k.
(wprowadzenie w błąd przy oszustwie). W doktrynie nie uznaje się za dane
osobowe dotyczące dzieci poczętych, lecz nienarodzonych, osób zmarłych oraz
osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości
prawnej34
. Członkowie rodziny osoby zmarłej, w przypadku wykorzystywania jej
danych i podszywania się sprawcy pod tożsamość zmarłego, mogą domagać się
ochrony prawnej na gruncie art. 23 k.c. w zw. z art. 448 k.c., dobrem osobistym
jest bowiem kult pamięci osoby zmarłej35
. W odniesieniu do działania sprawcy
w celu osiągnięcia szkody majątkowej należy podnieść, iż pojęcie to występuje
na gruncie innych czynów zabronionych w Kodeksie karnym i oznacza uszczer-
bek finansowy (art. 268, art. 268a, art. 296, art.296a, art. 303, art. 343). Z kolei
działanie w celu osiągnięcia szkody osobistej polega na wyrządzeniu krzywdy
w odniesieniu do dóbr osobistych pokrzywdzonego (utrata dobrego imienia,
godności, czci, pozycji społecznej, przymiotów niezbędnych do wykonywania
zawodu, naruszenie prywatności, więzi rodzinnych, cierpienia psychiczne).
W doktrynie zwraca się uwagę na surowość zagrożenia karą pozbawienia
wolności do lat 3 za czyn z art. 190a § 2 k.k. i brak alternatywnej możliwości
zagrożenia karą grzywny lub ograniczenia wolności. Istnieje jednak możliwość
wymierzenia sprawcy kradzieży tożsamości grzywny lub kary ograniczenia
wolności na podstawie art. 58 § 3 k.k. Zagrożenie karą pozbawienia wolności
do lat 3 ma ten skutek procesowy, iż możliwe jest w ramach współpracy
międzynarodowej wydanie europejskiego nakazu aresztowania (ENA) wobec
osoby, przeciwko której toczy się postępowanie (art. 607b k.p.k.). Warto dodać,
iż możliwy jest zbieg przestępstw, kiedy zachowanie sprawcy kradzieży
tożsamości wyczerpuje jeszcze znamiona innych przestępstw. A. Lach zwraca
uwagę, iż możliwy jest realny zbieg z przestępstwami przeciwko dokumentom
(art. 270 § 1 k.k., art. 275 § 1 k.k.). W przypadku czynu z art. 212 k.k.
(zniesławienie) zachodzi pozorny zbieg przestępstw, albowiem czyn z art. 190a
§ 2 k.k. stanowi lex specialis. Natomiast nie dochodzi do zbiegu przestępstw
w sytuacji, w której sprawca kradzieży tożsamości będzie podszywał się pod
inną osobę i działał w celu wyrządzenia jej szkody majątkowej lub osobistej,
doprowadzając jednocześnie do niekorzystnego rozporządzenia jej mieniem
33
J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Ochrona danych osobowych. Komentarz, Kraków 2007, op. cit., s. 347. 34
S. Hoc, S. Szewc, Ochrona danych osobowych i informacji niejawnych, wyd. 2, Warszawa 2014, op. cit., s. 4. 35
Zob. Wyrok SN z dnia 15 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV CK 284/03, Legalis.
Krzysztof Gorazdowski, Kradzież tożsamości w sieci…
101
(oszustwo), albowiem inny jest cel działania sprawcy czynu z art. 190a § 2 k.k.
oraz inny jest cel działania sprawcy czynu z art. 286 § 1 k.k. lub art. 297 § 1 k.k.36
Podsumowanie
Przejęta w polskim prawie karnym regulacja kradzieży tożsamości w art. 190a
§ 2 k.k. nie w pełni odzwierciedla potrzebę kryminalizacji zachowań nie-
pożądanych w tym zakresie, została bowiem zawężona do czynów popełnionych
w zamiarze bezpośrednim kierunkowym (dolus coloratus). Nie poniesie
odpowiedzialności sprawca, który wykorzystuje wizerunek innej osoby lub jej
dane, godząc się jedynie na to, że swoim zachowaniem wyrządzi jej szkodę
majątkową lub osobistą. Regulacja kradzieży tożsamości od chwili wprowadze-
nia do Kodeksu karnego została zbyt mocno powiązana z wymienionym w art.
190a § 1 k.k. przestępstwem stalkingu (cyberstalkingu). Jedynym usprawiedli-
wieniem takiego zabiegu legislacyjnego jest fakt, iż konstrukcja kradzieży
tożsamości jest niejednolita nie tylko na świecie, ale i w państwach członkow-
skich Unii Europejskiej. Dodatkowym utrudnieniem jest fakt, iż sprawcy w celu
kradzieży tożsamości nie posługują się jednym uniwersalnym wzorcem
zachowania. Modus operandi sprawców obejmuje cały szereg technik, przy
pomocy których pozyskują oni określone informacje biometryczne nadanej
i uzyskanej tożsamości człowieka. Sprawcy wykorzystują przy tym metody
fizyczne (kradzież urządzeń służących do przechowywania informacji), wyszuki-
warki internetowe, dokonują wewnętrznych (ang. insider attacks) i zewnętrznych
ataków (ang. attacks from outsider) w postaci włamań do systemu komputerowego
(tzw. hacking), często stosują podstęp w celu uzyskania zastrzeżonych informacji
(np. oszustwa rekrutacyjne, oszustwa aukcyjne, fałszywy sprzedawca) i nie tylko.
Z powodzeniem wykonują ataki przy pomocy tzw. trojanów, które po
zainstalowaniu na komputerze użytkownika oczekują, aż będzie on przeglądał
określone strony wymagające uwierzytelnienia przy użyciu poufnych danych.
Wykorzystywane jest także oprogramowanie szpiegujące tzw. keyloggery, które
potrafią wykraść dane bez ich wpisywania przez użytkowania do poprawnego
logowania w serwisach transakcyjnych. Na każdym z użytkowników spoczywa
ochrona tożsamości w sieci i to od nas zależy, czy potrafimy sprostać tym
wszystkim zagrożeniom. Rzeczywistość pokaże, czy obecna penalizacja zjawiska
kradzieży tożsamości w prawie karnym jest wystarczająca, czy też potrzebne
będą dalsze zmiany.
36
A. Lach, op. cit., s. 38; przy czym nietrafnie co do zbiegu M. Sawicki, op. cit., s. 297, który uznaje,
iż zachodzi zbieg przestępstw art. 191a § 2 k.k. i art. 286 k.k. (oszustwo).
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
102
Bibliografia
1. Barta J., Fajgielski P., Markiewicz R., Ochrona danych osobowych. Komentarz,
Kraków 2007.
2. Brzeźińska A.W., Dzieciństwo i dorastanie; korzenie tożsamości osobistej
i społecznej, [w:] Edukacja regionalna, red. A. W. Brzeźińska, A. Hulewska,
J. Słomska, Warszawa 2006.
3. Golka M., Imiona wielokulturowości, Warszawa 2010.
4. Hoc S., Szewc S., Ochrona danych osobowych i informacji niejawnych, wyd. 2,
Warszawa 2014.
5. Kosiński J., Paradygmaty cyberprzestępczości, Warszawa 2015.
6. Lach A., Kradzież tożsamości, „Prokuratura i Prawo” 2012, nr 3.
7. Mszyca B., Kradzież tożsamości naraża nas na poważne straty finansowe,
„Rzeczpospolita”, 11.10.2012, http://www.rp.pl/artykul/941370-Kradziez-tozsamosci-
naraza-nas-na-powazne-straty-finansowe.html#ap-3.
8. Radwański Z., Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa 2009.
9. Sawicki M., Cyberprzestępczość, Warszawa 2013.
10. Sakowicz A., Opinia prawna o zmianie ustawy – Kodeks karny (druk nr 3553),
http://orka.sejm.gov.pl/RexDomk6.nsf/0/AD1E23E66E867B8DC12577E500498
C4B/$file/i2133-10.rtf.
11. Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny, druk sejmowy
nr 3553, http://ww2.senat.pl/k7/dok/sejm/072/3553.pdf.
12. Wilk A., Kradzież tożsamości, Raport z badań, 23.10.2014 r., http://www.giodo.
gov.pl/plik/id_p/6594/j/pl/.
Internet based Identity Theft in terms of normative-descriptive approach
Abstract
Identity Theft covers most of unlawful, instrumental misappropriation or use
the identity of a living, dead or fictitious people in order to gain financial or personal
or violation of other goods protected by law. Criminal liability for identity theft speak
important arguments as the right to privacy, family, home and correspondence, safety
and security of legal transactions, the preventive nature of threats. Defining identity
theft based on the traditional model of deception proved to be of little use, hence the
applicable regulations introduced a new regulation of the offense under article 190
a paragraph 2 of the Criminal Code. In Polish law, identity theft is treated as a separate
offense. The legislator foresaw the punishment to three years' imprisonment for
the perpetrator who pretending to be another person, uses her image or her other
personal information in order to inflict its damage to property or personal. On each
of the users responsibility to protect the identity on the network, and it depends on us
whether we can meet all threats. Reality will show whether the current phenomenon
of criminalization of identity theft in the criminal law is sufficient, or whether further
changes are needed.
Keywords: crime, cyber-crime, phishing, pharming, penal code, theft, personal
information, personal, human identity, offense, criminal liability
Bogna Wach1
Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim
Adwokat jako reprezentant zobowiązanego
w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym
Streszczenie
Celem artykułu jest zasygnalizowanie braku dostatecznych regulacji dotyczą-
cych udziału kwalifikowanych podmiotów reprezentujących zobowiązanego. Obecna
ustawa reguluje wzajemne stosunki pomiędzy organem egzekucyjnym a zobowiąza-
nym. Przyjmuje się, że czynności organu egzekucyjnego są zgodne z prawem i nie są
obciążone wadami ujawnionymi w trakcie egzekucji. Brak jest podmiotu, który mógłby
zwrócić uwagę, czy czynności są dokonywane prawidłowo, czy też nie. Należy zwrócić
uwagę, że ustawa nawet sygnalizacyjnie nie zawiera regulacji, aby w czynnościach
egzekucyjnych mógł być obecny podmiot kwalifikowany, jak adwokat, radca prawny.
Stosowane środki egzekucyjne, np. zajęcie i sprzedaż nieruchomości, są czynnościami
skomplikowanymi i zobowiązany bez właściwej pomocy nie jest w stanie kontrolować
prawidłowości poszczególnych etapów stosowania tego środka.
Słowa kluczowe: egzekucja administracyjna, adwokat, radca prawny, wierzyciel,
zobowiązany, organ egzekucyjny środki egzekucyjne
Wstęp
Stosunki prawne w Polsce są uregulowane wieloma przepisami prawa. Jedną
z jego gałęzi, która w zasadzie jednostronnie wkracza w sferę życia obywateli
państwa, jest prawo administracyjne. „Prawo administracyjne stanowi normy
prawne regulujące organizację i zachowanie się administracji publicznej, a także
zachowanie się osób fizycznych (obywateli) i innych podmiotów w zakresie
nieunormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa”2.
Z. Duniewska stwierdza: „zakres zainteresowania prawa administracyj-
nego jest niezwykle rozległy. W ogromnej masie różnej rangi aktów prawnych
unormowane zostały zagadnienia dotyczące wszystkich sfer życia jednostki
i innych podmiotów włączonych w machinę państwa. Kontakt z tym prawem jest
1 e-mail: bognawach@wp.pl.
2 J. Łętowski, Prawo administracyjne: zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 16; Prawo
administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2009, s. 22.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
104
nieuchronny. Spotykamy się z nim, nierzadko nawet nie zdając sobie z tego
sprawy, już od momentu urodzenia (np. prawo o aktach stanu cywilnego, ustawa
o obywatelstwie), a w zasadzie jeszcze wcześniej (np. prawo dotyczące ochrony
życia poczętego), aż do kresu życia, a nawet po śmierci (np. prawo o cmentar-
nictwie, unormowania dotyczące przeszczepów od osoby zmarłej).
W prawie administracyjnym mieszczą się unormowania dotyczące:
bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony zdrowia, oświaty i wychowania,
nauki i szkolnictwa, wywłaszczeń, budownictwa i zagospodarowania przestrzen-
nego, ochrony środowiska, dóbr kultury, transportu i komunikacji, ewidencji
ludności, dokumentów tożsamości i paszportów, pomocy społecznej oraz wiele
innych. Regulacje administracyjnoprawne dotyczą wszystkich kategorii podmio-
tów: osób prawnych, jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości
prawnej oraz osób fizycznych (obywateli polskich i cudzoziemców). Normy tego
prawa wiążą zarówno administrujących, jak i administrowanych […]. Przepisy
prawa administracyjnego zawierają najczęściej normy o charakterze bezwzględnie
obowiązującym (ius cogens). Przestrzeganie tego prawa zabezpieczone jest
zazwyczaj władztwem publicznym, stąd też w literaturze wskazuje się na cechę
władczości prawa administracyjnego”3.
1. Przykładowe podziały prawa administracyjnego
W nauce dokonuje się wielu podziałów prawa administracyjnego. Według E. Ury
można dokonać podziału, biorąc pod uwagę treść przepisów prawnych, na:
prawo ustrojowe, prawo materialne i prawo procesowe. Taki podział odpowie-
dzieć ma na pytanie: kto robi, co robi, jak robi4.
Dla dalszych rozważań przydatne jest prawo materialne, które zawiera
normy ustanawiające wzajemne uprawnienia i obowiązki organów administracji
publicznej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz tej administracji
(tj. osób fizycznych i jednostek organizacyjnych), zawarte w przepisach
prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego. Normy te mogą być
konkretyzowane w drodze aktów prawnych lub przez czynności materialno-
-techniczne. Prawo administracyjne materialne zawiera normy, które określają
obowiązki adresatów. Obowiązki te mogą wynikać bezpośrednio z przepisów
albo być konkretyzowane w formie aktów administracyjnych (decyzji
administracyjnej).
Według P. Przybysza przez obowiązek, potocznie, rozumie się konieczność
działania wynikającego z nakazu wewnętrznego (moralnego), administracyjnego,
prawnego, to, co ktoś musi zrobić powodowany tą koniecznością. Działanie
3 Z. Duniewska, Geneza, charakterystyka i określenie prawa administracyjnego, [w:] Prawo administra-
cyjne pojęcia instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Sthal, Warszawa 2009, s. 37-38. 4 E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 29.
Bogna Wach, Adwokat jako reprezentant zobowiązanego…
105
(zaniechanie) wywołane tą koniecznością jest postępowaniem świadomym
i celowym, skierowanym na spowodowanie określonych zmian w rzeczywistości.
Obowiązek administracyjny jest szczególnym rodzajem obowiązku praw-
nego. Można go określić jako nakaz określonego zachowania wynikający
z polecenia (aktu administracyjnego) podmiotu wykonującego administrację
publiczną, wydanego w zakresie jego własności i w odpowiedniej formie,
skierowanego do obywatela (jednostki organizacyjnej). Polecenie to dotyczy
sprawy uregulowanej normami prawa administracyjnego5.
2. Obowiązki administracyjne
W nauce o prawie administracyjnym przyjmuje się różnego rodzaju podziały
obowiązków administracyjnych6.
Dla przedstawionych rozważań zostanie przyjęty podział według art.
2 § 1 Ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w admini-
stracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599). Według tej ustawy obowiązki dzieli się
na obowiązki pieniężne (art. 2 § 1 pkt. 1-9) oraz obowiązki o charakterze
niepieniężnym (art. 2 § 2 pkt. 10-12).
Obowiązki o charakterze pieniężnym − należą do nich między innymi:
podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu
III Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa
(Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.);
nieopodatkowane należności budżetowe, do których stosuje się
przepisy Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
(Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.);
należności z tytułu przychodów z prywatyzacji; grzywny i kary pie-
niężne wymierzone przez organy administracji publicznej;
należności przypadające od jednostek budżetowych, wynikające z za-
stosowania wzajemnego potrącenia zobowiązań podatkowych ze zobo-
wiązaniami tych jednostek;
należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na
podstawie innych ustaw.
Należy zwrócić uwagę na należności pieniężne przekazane do egzekucji
administracyjnej na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, któ-
rych stroną jest Rzeczpospolita Polska – Ustawa z dnia 11 października 2013 r.
o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych
należności pieniężnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1289 ze zm.). Powyższa ustawa
dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia Dyrektywy Rady 2010/24/UE
5 P. Przybysz, Egzekucja administracyjna, Warszawa 1999, s. 27.
6 Ibidem, s. 32-34.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
106
z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu
wierzytelności dotyczących podatków i innych obciążeń (Dz.Urz. UE L 84
231.03.210, s. 1).
Obowiązki o charakterze niepieniężnym – art. 2 § 1 pkt. 10-12 ustawy
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji:
obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości
organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub
przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu
szczególnego;
obowiązki z zakresu bezpieczeństwa higieny pracy, obowiązki z zakresu
danych osobowych, nakładane w drodze decyzji Generalnego Inspektora
Danych Osobowych.
Ze względu na różnorodność i wielość tych obowiązków ustawodawca odsyła
do określenia ich w poszczególnych ustawach regulujących określone dziedziny
życia społecznego, np. art. 48 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
(Dz.U. z 2016 r., poz. 290).
W związku z tym w literaturze przedmiotu obowiązki takie szereguje się
następująco:
1. Obowiązek działania, wykonywania świadczeń „rzeczowych bądź
osobistych:
spełnienie obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki (art. 20 Usta-
wy z dnia 17 września 1991 r. o systemie oświaty [Dz.U. z 2015 r.,
poz. 2156 ze zm.]);
2. obowiązek powstrzymania się, zaniechania:
wstrzymanie prowadzenia określonych robót budowlanych,
(art. 50 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [Dz.U.
nr 2016, poz. 290 ze zm.]);
3. obowiązek znoszenia:
umożliwienie objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów,
(art. 32 Ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie
gruntów [Dz.U. z 2013 r., poz. 1157 ze zm.])7.
3. Przyczyny niewykonywania obowiązków administracyjnych przez
obywateli
W nauczaniu przedmiotu egzekucja administracyjna zwraca się uwagę na
ignorowanie obowiązków administracyjnych przez obywateli. Próbuje się ustalić
przyczyny takiego stanu rzeczy. Według P. Przybysza8 przyczyn niewykonania
7 M. Ofiarska, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Szczecin 2000, s. 23-25.
8 P. Przybysz, op. cit., s. 12.
Bogna Wach, Adwokat jako reprezentant zobowiązanego…
107
obowiązków administracyjnych należy poszukiwać na kilku płaszczyznach
przenikających się i pozostających ze sobą w związku. Niewątpliwie na pierwszy
plan wysuwają się przyczyny leżące w sferze prawnej, czyli przede wszystkim
słabość środków egzekucyjnych i wady postępowania egzekucyjnego. Nie należy
zapominać o innych środkach z zakresu prawa administracyjnego.
Brakuje takich środków prawnych, które by przewidywały korzyść
z tytułu wykonania obowiązku administracyjnego. Istnieje zatem głęboka nie-
równowaga między środkami represyjnymi a środkami prewencyjnymi. Sprawia
to, że zagadnienia wykonywania obowiązków administracyjnych niejednokrotnie
są sprowadzane przede wszystkim do problematyki przymuszenia zobowiązanego
w razie ich niewykonania.
Kolejną przyczyną jest mała sprawność aparatu egzekucyjnego i umiejęt-
ność dostosowania nowych zjawisk społecznych i politycznych. Słabość aparatu
egzekucyjnego to także skutek oddziaływania negatywnych zjawisk ze sfery
organizacyjnej, co oznacza wiele różnych problemów, wśród nich zarówno
wadliwe rozłożenie zadań i kompetencji administracji publicznej, jak i nie-
dostateczne przygotowanie urzędników do prowadzenia egzekucji oraz
niewystarczające wyposażenie techniczne administracji.
4. Rodzaje środków egzekucyjnych
W ustawie postępowanie egzekucyjne w administracji przedstawione są środki,
za pomocą których organy mogą przymusić zobowiązanego do wykonania
obowiązków, jeśli zobowiązany zwleka z jego wykonaniem bądź stwierdza,
że obowiązku nie wykona. W art. 1a pkt. 12 ustawodawca wymienia środki
egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym, jak również obowiązków
o charakterze niepieniężnym. Do środków egzekucji należności pieniężnych
należy egzekucja:
z pieniędzy: z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z zaopatrzenia
emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, oraz renty socjalnej;
z rachunków bankowych;
z innych wierzytelności pieniężnych;
z praw z instrumentów finansowych w rozumieniu przepisów o obrocie
instrumentami finansowymi, zapisanych na rachunku papierów warto-
ściowych lub innym rachunku oraz wierzytelności z rachunku
pieniężnego do obsługi takich rachunków;
z papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów
wartościowych;
z weksla;
z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz praw włas-
ności przemysłowej;
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
108
z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością;
z pozostałych praw majątkowych;
z ruchomości;
z nieruchomości.
Do środków egzekucyjnych dotyczących obowiązków o charakterze
niepieniężnym zalicza się:
grzywnę w celu przymuszenia;
wykonanie zastępcze;
odebranie rzeczy ruchomej;
odebranie nieruchomości;
opróżnienie lokali i innych pomieszczeń;
przymus bezpośredni.
5. Podmioty i uczestnicy postępowania administracyjnego
W ustawie określa się podmioty, które uczestniczą w egzekucji administracyjnej.
Podstawowym podmiotem jest zobowiązany. Według art. 1a pkt. 20 zobowią-
zanym może być osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca
osobowości prawnej, albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie
obowiązku o charakterze pieniężnym albo obowiązku o charakterze nie-
pieniężnym. Ustawa egzekucyjna nie reguluje zagadnienia zdolności prawnej
zobowiązanego. W tym zakresie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego9.
Kolejnym podmiotem, bez istnienia którego postępowanie egzekucyjne
nie może się toczyć, jest wierzyciel. Według art. 1a pkt. 13 jest to podmiot
uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia
w postępowania egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Do jego podstawowych
zadań należy podejmowanie czynności zmierzających do zastosowania wobec
zobowiązanego środków egzekucyjnych oraz pełnienia roli współgospodarza
postępowania egzekucyjnego (art. 6 § 1 ustawy, art. 59 § 1 pkt. 9 ustawy).
Bardzo istotnym podmiotem postępowania egzekucyjnego jest organ
egzekucyjny. Rozumie się przez to organ uprawniony do stosowania w całości
lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do
wykonania przez zobowiązanych ich środków o charakterze pieniężnym lub
obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonania tych
obowiązków (art. 1a pkt. 17 ustawy). O tym, które organy pełnią funkcje orga-
nów egzekucyjnych, przesądzają przepisy ustawy egzekucyjnej (art. 19 i 20).
Niekiedy także ustawy szczególne. Bardzo często organ egzekucyjny występuje
też w roli wierzyciela, np. art. 19 § 2 ustawy – właściwy organ gminy
9 T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2009, s. 83.
Bogna Wach, Adwokat jako reprezentant zobowiązanego…
109
wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym,
uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych z wyjątkiem
egzekucji z nieruchomości. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem
egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu
wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 ustawy).
W ustawie postępowanie egzekucyjne w administracji określa się
uczestników postępowania. Są to podmioty, których zadaniem jest udział
w czynnościach egzekucyjnych. Ponadto ich udział ma zapewnić poprawność
egzekucji, np. świadek – art. 51 § 1 ustawy: na wniosek zobowiązanego, a także
gdy egzekutor uzna to za konieczne, może być przywołany świadek do obecności
przy czynnościach egzekucyjnych. Rolą świadka jest obserwowanie czynności
dokonywanych przez egzekutora, ale również zachowania się zobowiązanego,
czy nie utrudnia egzekutorowi dokonania czynności.
6. Podmioty postępowania uregulowane w ustawie o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji
W ustawie nie przewidziano udziału innych podmiotów, których funkcjonowanie
nie jest związane z działalnością administracji publicznej, organów egzekucyj-
nych, choć ich udział w postępowaniu egzekucyjnym byłby wskazany.
W Kodeksie postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca
1960 r., [Dz.U. z 2016 r., poz. 216]), przewidziano udział podmiotów, które
nie są stroną postępowania rozstrzygającego, ale są rzecznikami interesu
społecznego. Działają one w cudzej sprawie, mogą działać w interesie strony
lub jej interesu, ale wynik rozstrzygnięcia (załatwienia sprawy) obciąża stronę
postępowania. Do takich podmiotów zalicza się: prokuratora (art. 182-189 k.p.a),
organizację społeczną (art. 31 k.p.a), Rzecznika Praw Obywatelskich
(art. 14 pkt. 6 Ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich
[Dz.U. z 2014 r., poz. 1648 ze zm.]).
Strona (podmiot, którego dotyczy rozstrzygnięcie) w postępowaniu
administracyjnym może działać osobiście – jeżeli stroną jest osoba fizyczna – lub
może działać przez pełnomocnika (art. 39 k.p.a.). Pełnomocnikiem stronty może
być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynność prawnych. Ustanowienie
pełnomocnika powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu.
Ustanowienie pełnomocnictwa nie jest sformalizowane. Również Kodeks
postępowania administracyjnego przewiduje możliwość korzystania przez stronę
z kwalifikowanego reprezentanta; w art. 33 § 3 stwierdza się: pełnomocnik
dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.
Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić
odpis udzielonego pełnomocnictwa.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
110
Ponieważ art. 18 ustawy stwierdza: „jeżeli przepisy niniejszej ustawy
nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają zastosowanie odpo-
wiednie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego”. Na tej podstawie
w nauce prawa administracyjnego, a ściślej w egzekucji administracyjnej, przyjęto
i uzasadniono udział podmiotów na prawach strony (prokurator, organizacja
społeczna, Rzecznik Praw Dziecka)10
. W oparciu o powyższe stanowiska można
przyjąć udział w postępowaniu egzekucyjnym takich przedstawicieli zobowiąza-
nego, jak adwokat i radca prawny.
7. Wybrane środki egzekucyjne, w których wskazany jest udział
adwokata, radcy prawnego
Zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym może być osoba fizyczna bądź
jednostka organizacyjna (przedsiębiorstwo, spółdzielnia, samorząd zawodowy itp.).
Jednostki organizacyjne korzystają najczęściej z kwalifikowanych instytucji
prawniczych, które często są częścią tych jednostek (np. biuro prawne, biuro
radców prawnych).
Osoby fizyczne będące podmiotem egzekucji mogą korzystać z usług
radców prawnych czy adwokatów, do których zwracają się indywidualnie.
Obecnie wierzyciel i organy egzekucyjne dysponują środkami egzekucyjnymi,
które wymagają dużej wiedzy, np. egzekucja z papierów wartościowych nie-
zapisanych na rachunku papierów wartościowych. Zobowiązanemu przysługują
środki prawne, za pomocą których może on wstrzymać czynności egzekucyjne.
Papiery wartościowe mogą mieć postać akcji, obligacji, czeków, kono-
samentów, bonów skarbowych w postaci papierowej (zmaterializowanej).
W przypadku konieczności przeprowadzenia egzekucji, zajęcie papieru
wartościowego następuje przez fizyczne odebranie. Papier wartościowy wpisany
jest do protokołu zajęcia wraz z podaniem wysokości kwoty obciążającej
zobowiązanego, wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi. Skuteczne zajęcie
następuje w momencie podpisania przez poborcę skarbowego takiego protokołu.
O zajęciu papieru (papierów) wartościowego organ egzekucyjny informuje
zobowiązanego, doręczając mu odpis tytułu wykonawczego oraz odpis protokołu
zajęcia. Ponadto organ egzekucyjny poucza zobowiązanego, że nie może on roz-
porządzać w żaden sposób zajętym papierem wartościowym.
Zajęte w powyższy sposób papiery wartościowe organ egzekucyjny
przekazuje do sprzedaży wyspecjalizowanemu w tym celu podmiotowi. Jeżeli
papiery stanowią znaczną wartość finansową, zobowiązany może działać
osobiście albo ustanowić kwalifikowanego pełnomocnika, np. adwokata, który
10
M. Ofiarska, op. cit., s. 50-51; W. Grześkiewicz, Egzekucja administracyjna – teoria i praktyka,
Warszawa 2006, s. 92.
Bogna Wach, Adwokat jako reprezentant zobowiązanego…
111
poza korzystaniem z ustawowych możliwości zaskarżenia czynności egzeku-
cyjnych będzie badał prawidłowość oszacowania papierów, a także, czy zbytnio
nie zaniżono ich wartości.
8. Możliwości zaskarżania czynności organu egzekucyjnego
Przepisy ustawy zawierają prawne środki (środki zaskarżania czynności egzeku-
cyjnych), są instytucjami procesowymi, służącymi uprawnionym podmiotom
do weryfikacji aktów lub czynności podjętych przez właściwe organy bądź inne
podmioty w celu ich uchylenia lub zmiany, np. na środek łagodniejszy. Ponieważ
egzekwowane obowiązki, o których orzeczono np. w decyzji administracyjnej
podlegają wykonaniu, dlatego środki prawne w egzekucji administracyjnej służą
więc tylko ochronie jego uczestników w zakresie prawidłowości samego
postępowania egzekucyjnego. Przyjęte w ustawie egzekucyjnej środki służą
zobowiązanemu i wierzycielowi, ale także innym podmiotom postępowania
egzekucyjnego w administracji.
Do środków takich należą: zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania
egzekucyjnego, wniosek o wyłączenie rzeczy lub prawa majątkowego spod egze-
kucji, zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego, skarga na czynności
egzekucyjne, skarga na bezczynność wierzyciela, skarga na przewlekłość postępo-
wania egzekucyjnego. Poza środkami prawnymi wymienionymi w ustawie
zobowiązanemu przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego
na postanowienie wydane przez organ drugiej instancji, np. postanowienie, które
jest ostateczne, wydaje dyrektor Izby Skarbowej, ale można je zaskarżyć do WSA.
9. Pozew w sprawie wyłączenia spod egzekucji
Istotnym środkiem zaskarżenia jest powództwo do sądu powszechnego przewi-
dziane w art. 38-43 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Kto, nie będąc zobowiązanym, rości sobie prawa do rzeczy lub prawa majątko-
wego (osoba trzecia), z którego prowadzi się egzekucję administracyjną, może
wystąpić do organu egzekucyjnego w terminie czternastu dni od dnia uzyskania
wiadomości o czynności egzekucyjnej skierowanej do tej rzeczy lub tego prawa
z żądaniem ich wyłączenia spod egzekucji, przedstawiając lub powołując
dowody na poparcie swego żądania. Organ egzekucyjny rozpozna żądanie i wyda
postanowienie w sprawie wyłączenia w terminie czternastu dni od złożenia
żądania. Do czasu wydania postanowienia w sprawie wyłączenia organ egzeku-
cyjny zaniecha dalszych czynności do rzeczy. Na ostateczne postanowienie
w sprawie odmowy wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego, osobie, która
żąda wyłączenia, przysługuje powództwo do sądu powszechnego z żądaniem
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
112
zwolnienia rzeczy spod egzekucji administracyjnej. Osoba pozywająca o zwol-
nienie kieruje jednocześnie odpis z sądu do organu egzekucyjnego.
Przepisy ustawy egzekucyjnej nie regulują wzajemnych relacji między
żądaniem wyłączenia rzeczy spod egzekucji wnoszonym do organu egzekucyj-
nego i żądania dochodzonego przed sądem cywilnym. Według art. 842 k.p.c.,
do pozwu należy dołączyć postanowienie administracyjne organu egzekucyjnego
odmawiające żądaniu wyłączenia rzeczy spod egzekucji. Powództwo można
wnieść w ciągu 14 dni od doręczenia postanowienia organu egzekucyjnego,
jeżeli zainteresowany (osoba trzecia) wniósł zażalenie na postanowienie w ciągu
czternastu dni od doręczenia postanowienia wydanego na skutek wniesionego
zażalenia. Aby móc wnieść powództwo do sądu konieczne jest wniesienie
zażalenia na postanowienie odmawiające wyłączenia rzeczy spod egzekucji.
Można wnieść powództwo o zwolnienie spod egzekucji już w wyniku wydania
negatywnego rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny, bez potrzeby zaskarżania
go w drodze zażalenia wnoszonego do organu drugiej instancji.
Pisma procesowe wnoszone do sądu są sformalizowane. Przepisy
Kodeksu postępowania cywilnego zawierają wymogi, którym musi odpowiadać
pozew. Według art. 126 § 1 k.p.c. pozew powinien zawierać: oznaczenie sądu,
do którego jest kierowany; imię i nazwisko osoby żądającej wyłączenia rzeczy
spod egzekucji, a w przypadku jednostki organizacyjnej – pełną jej nazwę oraz
siedzibę; wskazanie przedstawiciela ustawowego, jeżeli osoba nie posiada
zdolności do czynności prawnych (jeżeli osoba ustanowiła pełnomocnika –
wskazanie takiego pełnomocnika); wskazanie przedmiotu sprawy (rzeczy, prawa
majątkowego); podpis osoby wnoszącej pozew albo podpis pełnomocnika, jeśli
taki został ustanowiony (do pozwu należy wtedy dołączyć pełnomocnictwo).
Zgodnie z art. 128 k.p.c. do pisma procesowego należy dołączyć jego odpisy
i odpisy załączników dla doręczenia ich uczestniczącym w sprawie podmiotom.
Ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie
każdego załącznika do akt sądowych.
Z powyższego wynika, że, ze względu na pewien stopień trudności,
w opisanych czynnościach powinien uczestniczyć adwokat, radca prawny jako
podmiot posiadający odpowiednie kwalifikacje, co gwarantuje poprawność
czynności dokonywanych w egzekucji administracyjnej.
10. Znaczenie terminów w postępowaniu sądowym i egzekucyjnym
Ponadto w postępowaniu egzekucyjnym, a także w postępowaniu sądowym,
ustawy określają terminy do dokonywania określonych czynności przez
uczestników postępowania. Część terminów to terminy prekluzyjne, czyli
nieprzekraczalne. Czynność procesowa dokonywana po takim terminie nie
wywołuje skutku i organ kontynuuje swoje czynności. W postępowaniu
Bogna Wach, Adwokat jako reprezentant zobowiązanego…
113
egzekucyjnym takimi terminami są: siedem dni do wniesienia zarzutów w spra-
wie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, czternaście dni do wniesienia
żądania wyłączenia rzeczy spod egzekucji, siedem dni do wniesienia zażalenia
na postanowienia wydane przez organ egzekucyjny wskutek żądania wniesionego
przez zobowiązanego.
Ponieważ zobowiązany nie zawsze orientuje się w skutkach nie-
dotrzymania terminu, a organ egzekucyjny nie ma obowiązku informowania
podmiotu o takich skutkach, wskazany, a raczej konieczny jest udział kwalifiko-
wanego podmiotu dbającego o interesy zobowiązanego. Należy zauważyć,
że egzekucja bardzo często prowadzona jest w sprawach, w których wartość
przedmiotu egzekucji, praw majątkowych jest bardzo znaczna, np. egzekucja
z nieruchomości, egzekucja z rzeczy ruchomych, odebranie nieruchomości.
Brak odpowiedniej reprezentacji może spowodować nieuzasadnione straty dla
zobowiązanego. Czynności dokonane przez organ egzekucyjny pozostają
w mocy. Wzruszenia ich można dokonać w trybach nadzwyczajnych, które
są obostrzone określonymi warunkami.
Po wyczerpaniu środków administracyjnych (zarzut w sprawie prowadzenia
egzekucji, wniosek o wyłączenie rzeczy spod egzekucji, zażalenie na postano-
wienie i inne) zobowiązany może skorzystać z postępowania przed sądami
administracyjnymi.
11. Sądowa kontrola administracyjnych organów egzekucyjnych
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 216 ze zm.) w art. 3 § 1 stwierdza: sądy
administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują
środki określone w ustawie. W art. 3 § 2 pkt. 3 ustawa stanowi, że kontrola
działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje
orzekania w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu
egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Środek zaskarżenia czynności (rozstrzygnięć) organów administracyjnych
nosi nazwę „skarga”.
Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes
prawny. Osoba fizyczna, osoba prawna (jednostka organizacyjna) ma zdolność
występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa).
Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobo-
wości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej.
Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one
w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (organem egzekucyjnym).
Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której
stronie (zobowiązanemu) nie przysługuje żaden środek zaskarżenia.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
114
Skargę na postanowienie należy wnieść w terminie trzydziestu dni
od doręczenia skarżącemu (zobowiązanemu) rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę
do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie
lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Skarżący w postępowaniu przed
sądem administracyjnym może działać osobiście lub ustanowić pełnomocnika.
Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
pełnomocnikiem może być adwokat lub radca prawny. Pełnomocnikowi należy
udzielić pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo może być udzielone na piśmie albo
ustnie, na posiedzeniu, przez oświadczenie złożone przez stronę i wciągnięte
do protokołu. Należy zauważyć, że dopiero przepisy ustawy wskazują działalność
adwokata, radcy prawnego. Takiego wyraźnego wskazania brakuje w Kodeksie
postępowania administracyjnego oraz w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji.
Przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawie-
rają regulacje odnośnie wypowiedzenia pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo może
wypowiedzieć mocodawca. Takie wypowiedzenie odnosi skutek prawny do sądu
od dnia zawiadomienia o wypowiedzeniu. W stosunku do strony przeciwnej
(organu egzekucyjnego) – od dnia doręczenia jej tego zawiadomienia przez sąd.
Pełnomocnictwo może wypowiedzieć adwokat, radca prawny, jednakże
jest obowiązany działać jeszcze przez dwa tygodnie, chyba że mocodawca zwolni
go z tego obowiązku. Mamy zatem do czynienia z kompleksowym uregulowa-
niem istotnego problemu zastępstwa procesowego.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 32 i 33 nie
zawierają żadnych regulacji umożliwiających wypowiedzenie pełnomocnictwa,
a tym bardziej skutków takiego wypowiedzenia pełnomocnictwa, a tym bardziej
skutków takiego wypowiedzenia. Natomiast przepisy ustawy o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji regulują wzajemne relacje pomiędzy zobowiąza-
nym, wierzycielem a organem egzekucyjnym. Przepisy ustawy powinny
zawierać wzmiankę o możliwości ustanowienia pełnomocnictwa, a w kwestiach
szczegółowych odesłać do odpowiednich regulacji ustawy o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi. Przedmiotem egzekucji są bardzo często prawa
majątkowe bądź rzeczy (np. nieruchomości) dużej wartości i, mimo poprawności
działania organu egzekucyjnego, może dochodzić do wyrządzenia szkody
zobowiązanemu. W związku z powyższym udział kwalifikowanego pełno-
mocnika jest bardzo wskazany. Dlatego w przypadku prób nowelizacji ustawy
wskazanym jest uregulowanie udziału adwokata, radcy prawnego jako
szczególnego rodzaju przedstawicieli zobowiązanego.
Bogna Wach, Adwokat jako reprezentant zobowiązanego…
115
12. Znaczenie czynności dokonywanych przez adwokata, radcę prawnego
Postępowanie przed sądem jest sformalizowane. Pierwsze czynności dokony-
wane są w formie pisemnej, z uwzględnieniem wymogów ustawowych. Pismo,
jakim jest skarga, powinno zawierać: oznaczenie sądu, do którego skarga jest
kierowana; imię i nazwisko strony; miejsce zamieszkania lub siedziby stron,
a w razie jego braku – adres do doręczeń; wskazanie ich przedstawicieli
i pełnomocników; oznaczenie rodzaju pisma (np. skarga na postanowienie
Dyrektora Izby Skarbowej); oznaczenie organu, którego działania (bezczynność)
zaskarżono; określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego; żądania stron;
opis sprawy (osnowa wniosku); oświadczenia; podpisy strony i jej przed-
stawiciela ustawowego lub pełnomocnika; wykaz załączników. Do pisma strony
należy dołączyć jego odpis oraz odpisy załączników dla doręczenia ich stronom.
Odpisami mogą być także uwierzytelnione fotokopie bądź uwierzytelnione
wydruki z poczty elektronicznej.
Istotnym jest, że skarga nie musi być uzasadniona, a także, że na rozprawie
przed sądem administracyjnym nie przeprowadza się postępowania dowodowego.
Zgodnie z art. 106 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:
po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się sprawozdaniem sędziego sprawo-
zdawcy, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym
uwzględnieniem zarzutów skargi. Po złożeniu sprawozdania, strony – najpierw
skarżący (zobowiązany, pełnomocnik), a potem organ (organ egzekucyjny,
pełnomocnik) – zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają
wyjaśnienia. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalo-
nej przez siebie kolejności. Sąd może z urzędu lub na wniosek strony
przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne
do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia
postępowania w sprawie.
W trakcie przygotowania skargi oraz udziału w rozprawie bardzo istotny
jest udział kwalifikowanego podmiotu po stronie zobowiązanego. Wprawdzie
skarga nie musi być uzasadniona, ale skarżący powinien wykazać, na czym
polega naruszenie prawa oraz opisać przedmiot sprawy. Wskazane jest, aby
skargę opracował kwalifikowany podmiot. Ponieważ zaskarżyć można przepisy
prawa proceduralnego, a także przepisy proceduralne, skarżący musi wskazać,
które przepisy zaskarża oraz określić, na czym polega naruszenie przepisów.
W postępowaniu egzekucyjnym duże znaczenie maja przepisy proceduralne,
które są stosowane w związku z zastosowaniem określonego środka (środków
egzekucyjnych). Znajomość tych przepisów ułatwia kontrolę prawidłowości
postępowania, dokonania określonych czynności egzekucyjnych i ewentualnie
kwestionowanie ich poprawności. Nieprawidłowości mogą wystąpić już
przy wszczęciu postępowania egzekucyjnego, według art. 15 § 1 ustawy
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
116
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: egzekucja administracyjna może
być wszczęta, jeśli wierzyciel po upływie wykonania obowiązku przez zobo-
wiązanego przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania
obowiązku z założeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyj-
nego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne
może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia
upomnienia. Art. 27 § 3 określa rygorystycznie dalsze postępowanie związane
z wysłaniem zobowiązanemu upomnienia. Do tytułu wykonawczego wierzyciel
dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie nie było wymagane,
podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku takiego obowiązku.
W praktyce postępowania egzekucyjnego wierzyciele bardzo często lekceważą
termin siedmiu dni bądź obliczają go wadliwie, co jest podstawą wniesienia
zarzutów, a w konsekwencji umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto
w osnowie skargi adwokat, radca prawny może przytaczać okoliczności prawne
mające związek z czynnościami egzekucyjnymi, np. niewykonalność obowiązku
o charakterze niepieniężnym. Zobowiązany bez kwalifikowanego wsparcia nie
jest w stanie dostrzec zawiłości przepisów bądź czynności dokonywanych przez
organ egzekucyjny. Po rozpoczęciu rozprawy strony ustnie przedstawiają swoje
żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Należy podać fakty i okoliczności
w sposób systematyczny, spójny i w miarę logiczny oraz składnie odpowiadać
na pytania zadawane przez sąd.
Z przebiegu posiedzenia jawnego protokolant, pod kierunkiem przewod-
niczącego, spisuje protokół. Strony mogą żądać sprostowania lub uzupełnienia
protokołu na następnym posiedzeniu, nie później jednak niż w terminie
trzydziestu dni od dnia posiedzenia. Strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie
były obecne – na najbliższym posiedzeniu, zwrócić uwagę sądu na uchybienia
przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Zatem
strona może to zrobić przy wsparciu i znajomości problematyki przez
kwalifikowanego pełnomocnika, jakim jest adwokat, radca prawny.
Zakończenie
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest aktem, który został
uchwalony w roku 1966. W akcie tym pierwotnie zwracano uwagę na prowa-
dzenie egzekucji względem osób i podmiotów prywatnych. Państwowe jednostki
organizacyjne nie były podmiotem egzekucji w tak szerokim zakresie. Stosunki
społeczno-gospodarcze uległy bardzo istotnej zmianie, a przepisy ustawy zmie-
niono w bardzo małym zakresie, np. brak wskazania, jakie podmioty mogą
wystąpić w obronie zobowiązanego w związku z dokonaniem czynności egzeku-
cyjnych, np. zarzut względem egzekucji reguluje uprawnienia zobowiązanego,
brakuje natomiast wskazania, że może on być reprezentowany przez
Bogna Wach, Adwokat jako reprezentant zobowiązanego…
117
pełnomocnika, zastępcę procesowego. W związku z powyższym, w trakcie prac
nad zmianą ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wprowadza-
nia dużej ilości środków egzekucyjnych, należałoby jednoznacznie wskazać
możliwości korzystania przez zobowiązanego z pomocy adwokata, radcy
prawnego lub innych podmiotów kwalifikowanych, np. doradcy podatkowego.
Bibliografia
Literatura:
1. Duniewska Z., Geneza, charakterystyka i określenie prawa administracyjnego,
[w:] Prawo administracyjne pojęcia instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie,
red. M. Sthal, Warszawa 2009.
2. Grześkiewicz W., Egzekucja administracyjna – teoria i praktyka, Warszawa 2006.
3. Jędrzejewski T., Masternak M., Rączka P., Administracyjne postępowanie egzeku-
cyjne, Toruń 2009.
4. Łętowski J., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990.
5. Ofiarska M., Postępowanie egzekucyjne w administracji, Szczecin 2000.
6. Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2009.
7. Przybysz P., Egzekucja administracyjna, Warszawa 1999.
8. Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa 2010.
Spis aktów prawnych:
1. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz.U. z 2016, poz. 216).
2. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
(Dz.U. z 2016, poz. 599).
3. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290).
4. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r.,
poz. 613 ze zm.).
5. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
6. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz.
885 ze zm.).
7. Ustawa z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu
podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz.U. z 2013 r.,
poz. 1289 ze zm.).
8. Ustawa z dnia 17 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156
ze zm.).
9. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2013 r.,
poz. 1157 ze zm.).
10. Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich, (Dz.U. z 2014 r.,
poz. 1648 ze zm.).
11. Ustawa z dnia 17 listopada 1966 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2014 r.,
poz. 101 ze zm.).
12. Dyrektywa Rady 2010/24/UE z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie wzajemnej
pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków i innych
obciążeń (Dz.Urz. UE L 84 231.03.210, s. 1).
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
118
Attorney as a representative of obliged to enforcement of proceedings
in administration
Abstract
The aim of this paper is to highland an issue participation of attorney
to enforcement of proceedings in administration. The polish act on enforcement
proceeding in administration does not explicit participate of professional representative
on the part of obliged on proceedings. Enforcement measures monetary and non-
monetary obligation are very complicated and complex issue for obliged. Strengthen
efforts to ensure adequate legal aid are necessary to ensure the protection of obliged
interests and rights.
Keywords: the enforcement proceedings in administration, legal adviser, attorney,
public institutional creditor, obliged, enforcement measures, enforcement authorities
III
ADMINISTRACYJNO-ORGANIZACYJNE
ASPEKTY BEZPIECZEŃSTWA
Piotr Klatta1
Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim
Propozycje zmian podziału administracyjnego
w kontekście bezpieczeństwa społecznego
w północnej części województwa lubuskiego
Streszczenie
Zapewnienie bezpieczeństwa i trwałości granicy zachodniej od 1945 roku stano-
wiło aksjomat polskiej racji stanu. Od upadku komunizmu i zjednoczenia Niemiec
w roku 1991 jest on realizowany dzięki dialogowi i współpracy transgranicznej samo-
rządów, również z terenu województwa lubuskiego. Rozwój tej współpracy stworzył
szereg silnych lokalnych powiązań polsko-niemieckich, zwłaszcza na terenie gmin
położonych bezpośrednio przy granicy.
Obecnie, bazując na wspólnocie interesów i korzyści uzyskiwanych ze współ-
pracy ze stroną niemiecką, niektóre z lubuskich przygranicznych samorządów gmin-
nych i powiatowych dążą do utworzenia własnego powiatu przygranicznego. Brak
obiekcji ze strony władz państwowych i samorządu województwa czyni te starania
coraz bardziej realnymi.
Ich potencjalna realizacja powoduje jednak istotne zagrożenia, gdyż planowana
struktura nowej jednostki samorządowej będzie podobna do krytykowanych przez Polskę
rozwiązań, proponowanych w niemieckich koncepcjach planistycznych z 1991 roku.
Słowa kluczowe: bezpieczeństwo, współpraca transgraniczna, zmiana granic samo-
rządów terytorialnych
Zapoczątkowany w 1989 roku w Polsce upadek systemu państw socjali-
stycznych, 3 października roku 1990, znalazł swój finał w postaci zjednoczenia
państw niemieckich. Dzięki staraniom polskiej dyplomacji wydarzenie to zostało
powiązane z ostatecznym uznaniem przez Niemcy, w formie traktatu „O potwier-
dzeniu istniejącej granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej” z 14 listopada 1990, ich
wschodniej granicy2. Otworzyło to drogę do rozwoju nowej epoki w pełni
1 e-mail: piotrklatta@gmail.com.
2 Traktat między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o potwierdzeniu istniejącej
między nimi granicy, [w:] R. Podgórzańska, B. Szczepanik, Uregulowania traktatowe Polski w latach
1945-1998. Teksty wybranych dwustronnych umów politycznych zawartych przez Polskę z niektórymi
krajami europejskimi, Koszalin 1999, s. 129-130.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
122
suwerennych relacji obydwu państw. Istotnym składnikiem nowych wzajemnych
kontaktów miała stać się współpraca transgraniczna. Potrzebę i wolę wspierania
jej rozwoju zapisano w podpisanym 17 czerwca 1991 roku traktacie „O dobrym
sąsiedztwie i przyjaznej współpracy”3.
Projektowana współpraca transgraniczna miała być realizowana w obszarze
przygranicznym. W środkowej części granicy teren ten obejmował całość
ówczesnych województw gorzowskiego i zielonogórskiego4. Na ich obszarze,
bezpośrednio przylegając do granicy, funkcjonowały miejscowości Kostrzyn,
Słubice i Gubin. Jako lewobrzeżne dzielnice przedzielonych Odrą i Nysą
Łużycką dawnych niemieckich miejscowości, jeszcze w okresie 1945-1989
prowadziły one najbardziej intensywne kontakty transgraniczne ze swoimi
najbliższymi niemieckimi sąsiadami.
Znaczące wydarzenia do jakich doszło w 1990 roku, wspomniany upadek
socjalizmu i zjednoczenie państw niemieckich oraz przyznanie szerokich
kompetencji samorządom gminnym w Polsce i wybory do gminnych władz
samorządowych z 8 marca tego roku, spowodowały realną możliwość suweren-
nego prowadzenia przez Polskę i Niemcy współpracy transgranicznej.
Miejscowości nadgraniczne, korzystając z regulacji i kontaktów wy-
pracowanych jeszcze w okresie PRL i NRD5, w szybkim tempie nawiązywały
bliskie kontakty z niemieckimi sąsiadami6. Celem tych inicjatyw była chęć
wykorzystania specyficznego położenia geograficznego miejscowości dla ich
rozwoju ekonomicznego i wzrostu dobrobytu mieszkańców7.
Pogranicze polsko-niemieckie, jak wiele regionów peryferyjnych, było
obszarem przeżywającym poważne problemy gospodarcze i społeczne. Procesy
tranzycji ustrojowej w Polsce i łączenia się państw niemieckich wzmocniły
te tendencje. Władze obydwu krajów dostrzegały problem i, korzystając z nowych
perspektyw współpracy, rozważały takie rozwiązania, które pozwoliłyby na
wspólny rozwój gospodarczy obszarów przygranicznych po obydwu stronach
Odry i Nysy Łużyckiej.
3 Traktat między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o dobrym sąsiedztwie i przy-
jaznej współpracy, [w:] Stosunki międzynarodowe. Dokumenty i materiały 1989-2000, red. Z. Leszczyński,
A. Kosecki, Pułtusk 2001, s. 99-108. 4 Województwa te po 1989 roku rozwijały formy współpracy transgranicznej w sposób niezależny,
czego spuścizną są dwa funkcjonujące obecnie euroregiony – Sprewa-Nysa-Bóbr i Pro Europa Viad-
rina (dalej SNB i PEV). Od 1 stycznia 1999 roku na terenie tym funkcjonuje województwo lubuskie. 5 Zob. I. Romaszewska, Słubice – Frankfurt nad Odrą. Od kontaktów bilateralnych do multilateralnych,
[w:] Słubice 1945-1995, red. M. Rutkowska, Słubice 1996; H. Szczegóła, Współpraca województwa
zielonogórskiego z okręgiem Frankfurt, „Przegląd Zachodni” nr 2/1974; A. Sokół, Współpraca w dzie-
dzinie turystyki i sportu, [w:] PRL-NRD. Sojusz i współpraca. 30-lecie PRL, 25-lecie NRD, red. J. Sułek
et. al, Warszawa 1974; K. Wasiak, Współpraca PRL-NRD w dziedzinie turystyki i transportu,
[w:] Współpraca przygraniczna PRL-NRD, red. H. Szczegóła, K. H. Gräfe, Zielona Góra–Drezno 1983. 6 K. Baldauf, Współpraca partnerskich miast Frankfurtu n. Odrą i Słubic. Stowarzyszenie „Most Frankfurcki” –
historia i działalność. Euroregion „Pro Europa Viadrina”, „Przegląd Zachodni” 1994, nr 2, s. 170-183. 7 Zob. Ł. Wróblewski, Peryferyjność geograficzna a peryferyjność ekonomiczna regionu przy-
granicznego, „Biuletyn Instytutu Zachodniego” 2012, nr 113.
Piotr Klatta, Propozycje zmian podziału administracyjnego…
123
Już w 1991 roku pierwsze pomysły przedstawiali planiści niemieccy. Były
to: znana jako Plan Stolpego „Koncepcja wspierania rozwoju regionu Odry” oraz
określane jako Plan Willersa opracowanie „Pogranicze niemiecko-polskie jako
problem polityki regionalnej”8. Pierwszy ze wskazanych dokumentów powstał
na zlecenie premiera Brandenburgii M. Stolpego, zaś drugi był tworzony pod
kierunkiem dr. D. Willersa, działającego na zlecenie Federalnego Ministerstwa
Gospodarki.
Obydwa dokumenty zakładały współpracę obszarów przygranicznych Polski
i RFN, przy czym różniły się one co do zasięgu tych obszarów. W „Koncepcji
wspierania rozwoju regionu Odry” obszar przygraniczny sięgał na 50 km w głąb
Niemiec i na 100 km w głąb Polski. Z kolei w opracowaniu Willersa obejmował
19 przygranicznych powiatów po stronie niemieckiej i 41 gmin po stronie
polskiej9.
Plan Stolpego zakładał między innymi: realizowane przede wszystkim
po stronie niemieckiej rozwój i restrukturyzację przemysłu oraz infrastruktury
komunikacyjnej, stworzenie w Szczecinie wolnego portu i niemieckiego obszaru
gospodarczego na polskiej części wyspy Uznam oraz ograniczenie rozwoju
strony polskiej do rolnictwa10
. Mimo pewnego poparcia dla głównej idei planu,
które deklarował między innymi polski minister spraw zagranicznych K. Skubi-
szewski11
, został on w całości odrzucony przez stronę polską. Krytykowano
go głównie za faworyzowanie inwestycji na terenie RFN i spychanie polskiego
obszaru przygranicznego do roli turystycznego i rolniczego zaplecza Niemiec.
Plan Willersa zmierzał do stworzenia instytucjonalnych warunków
do rozwoju gospodarczego w obszarze przygranicznym12
. Mimo mniej więcej
symetrycznego wskazania zakresów obszaru pograniczy oraz rzetelnego
omówienia ich problematyki, opracowanie Willersa zawierało istotne braki, które
spowodowały jego krytykę w Polsce.
Krytycy podkreślali bowiem, że nie przewidziano w nim wsparcia
finansowego dla polskiej części pogranicza oraz że zakładał on osłabienie
potencjału przemysłowego po polskiej stronie granicy. Ówczesne polskie
ugrupowania nacjonalistyczne wyrażały również obawy, że stworzenie obszarów
współpracy w oparciu o plan Willersa czy Stolpego doprowadzi do politycznego,
gospodarczego i kulturowego uzależnienia terenów przygranicznych od Niemiec.
Podkreślano, że Polska nie może się na to zgodzić, gdyż taka sytuacja, jak
sądzono, będzie argumentem dla niemieckich środowisk politycznych dążących
do odtworzenia granic z roku 1937.
8 S. Ciok, Pogranicze polsko-niemieckie. Problemy współpracy transgranicznej, Wrocław 2004, s. 178.
9 P. Cegielski, Zamieszanie wokół Odry, „Gazeta Wyborcza”, 14.11.1991, s. 8; S. Ciok, Pogranicze
polsko-niemieckie, op. cit., s. 180. 10
P. Cegielski, Zamieszanie wokół Odry, op. cit., s. 8. 11
P. Cegielski, M. Dąbrowski, Skubiszewski za planem Stolpego, „Gazeta Wyborcza”, 24.02.1992, s. 6. 12
S. Ciok, Pogranicze polsko-niemieckie, op. cit., s. 178.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
124
Powyższe koncepcje, mimo swojej niedoskonałości, otworzyły w obydwu
państwach szeroką dyskusję dotyczącą problematyki planowania regionalnego.
Pozwoliło to na rozwinięcie współpracy polskich i niemieckich planistów,
co przyniosło efekty w postaci kolejnych koncepcji zagospodarowania przestrzen-
nego obszarów przygranicznych Polski i RFN.
W pierwszych latach tranzycji ustrojowej powszechnie oczekiwano
rychłego przystąpienia Polski do EWG. Kontakty z Niemcami miały stanowić
preludium wzajemnej współpracy w pełnej skali. Oczekiwano, że mieszkańcy
pogranicza wkrótce będą mogli swobodnie przekraczać granicę oraz bez
przeszkód podejmować pracę i osiedlać się w kraju sąsiada. Wizje tego typu
wydawały się wówczas o krok od spełnienia.
Przedłużające się prace nad centralnymi koncepcjami współpracy polsko-
-niemieckiej przebiegały w oderwaniu od rozwoju kontaktów na pograniczu.
W okresie 1990-1993głównym przejawem współpracy transgranicznej były od-
dolne, formalne i nieformalne, porozumienia partnerskie miejscowości, tak
zwany twinning, czyli partnerstwa miast bliźniaczych13
. Szczególnie mocne
więzi tego typu ukształtowały się w miejscowościach nadgranicznych, gdzie
najszybciej zawarto formalne umowy o współpracy14
.
Tak mocne związki transgraniczne wykraczały jednak poza horyzont
ówczesnych polskich władz centralnych. Przedstawiciele niektórych ugrupowań
obecnych w sejmie w okresie kadencji 1991-1993 entuzjastyczną współpracę
transgraniczną władz Słubic czy Gubina były gotowe postrzegać jako zamach
na integralność państwa polskiego15
. Jednocześnie pozostałe władze gminne
województw gorzowskiego i zielonogórskiego współpracę nadgranicznych
miejscowości postrzegały jako ich niewątpliwy sukces i same starały się
wypracować podobne kontakty ze stroną niemiecką.
Do nawiązania współpracy transgranicznej z partnerami z Polski dążyły
również przygraniczne powiaty RFN. Z uwagi na nierównoważny status polskich
i niemieckich jednostek samorządy terytorialnego było to jednak poważnie
utrudnione. Posiadające kompetencje do prowadzenia współpracy transgranicznej
niemieckie powiaty nie były w stanie, poza wspomnianymi miejscowościami
przygranicznymi i większymi miastami, znaleźć równoważnych partnerów
13
Twinning to realizacja polityki zagranicznej przez władze lokalne. Działanie to dokonuje się poprzez
bezpośredni kontakt władz danego samorządu, podległych mu jednostek, mieszkańców lub działa-
jących na jego terenie instytucji z podobnymi jednostkami zagranicznymi, co odbywa się na pod-
stawie stosownej umowy z bliźniaczym partnerem. Zob. A. Żelazo, Współpraca międzynarodowa
gmin przygranicznych, [w:] Polskie pogranicza a polityka zagraniczna u progu XXI wieku,
red. R. Stemplowski, A. Żelazo, Warszawa 2002, s.446. 14
Często, tak jak w przypadku Słubic i Frankfurtu nad Odrą, było ono oparte na wcześniejszych
dokumentach tego typu, zawieranych na zlecenie partyjnych władz, jeszcze na długo przed 1989
rokiem. Zob. I. Romaszewska, Słubice–Frankfurt nad Odrą, op. cit. 15
Cz. Osękowski, Bariery współpracy euroregionalnej na pograniczu polsko-niemieckim, [w:] Euro-
regiony, mosty do Europy bez granic, red. W. Malendowski, M. Szczepaniak, Warszawa 2000, s. 153.
Piotr Klatta, Propozycje zmian podziału administracyjnego…
125
w Polsce, gdzie współpracę transgraniczną mogły prowadzić mniejsze od nich
samorządy gminne lub większe i stanowiące część administracji rządowej
województwa. Recepty na ten problem upatrywano w rozwoju współpracy
euroregionalnej. Z inicjatywy strony niemieckiej najwcześniej, bo w 1991 roku,
nawiązały ją sudeckie samorządy z Polski, Czech i RFN, które stworzyły
euroregion Nysa16
.
Na uwagę i podkreślenie zasługuje sposób budowania struktur euro-
regionalnych na terenie województw gorzowskiego i zielonogórskiego. Bazując
na doświadczeniach samorządów z południa, w 1992 roku, gorzowskie gminy
powołały dwie instytucje: Stowarzyszenie Gmin Lubuskich i Związek Gmin
Gorzowskich. Łącznie grupowały one osiemnaście gmin zainteresowanych roz-
wojem współpracy transgranicznej, ze Słubicami i Gorzowem Wielkopolskim
na czele17
. Nawiązały one kontakt z niemiecką wspólnotą komunalną „Mittlere
Oder e. V.”, z którą przez kolejne miesiące prowadzono prace koncepcyjne
odnośnie modelu współpracy euroregionalnej18
. Z czasem do prac nad powstaniem
euroregionu dołączyły inne gminy oraz instytucje, z Wojewodą Gorzowskim
włącznie.
Mniej więcej w tym samym okresie w województwie zielonogórskim
współpraca euroregionalna budowana była w oparciu o inicjatywę ówczesnego
niemieckiego powiatu Forst (Lausitz). Jego władze, nie mogąc znaleźć po polskiej
stronie równoważnego partnera, podpisały zbiorowe porozumienie z pięcioma
przygranicznymi gminami: Lubsko, Jasień, Brody, Nowogród Bobrzański
i Trzebiel19
. Po kilku miesiącach do tego grona dołączył Wojewoda Zielono-
górski oraz niemiecki Związek Miast i Powiatów z powiatami Guben, Spremberg,
Cottbus i miastem Cottbus20
.
Instytucje te, w październiku 1992 roku, powołały niemieckie stowarzy-
szenie Verein Euroregion „Spree-Nisse-Bober” z siedzibą w Guben, zaś 2 czerwca
1993 roku polskie podmioty stworzyły Stowarzyszenie Gmin Rzeczpospolitej
Polskiej Euroregion „Sprewa-Nysa-Bóbr” z siedzibą w Gubinie21
.
EuroregionPro Europa Viadrina powstał dopiero 21 grudnia 1993 roku.
Poprzedziły to długotrwałe oddolne konsultacje z udziałem wielu regionalnych
instytucji oraz podpisanie listu intencyjnego22
.
Lawinowy rozwój współpracy transgranicznej nastąpił jednak dopiero
po 1995 roku, kiedy w ramach Phare Cross Border Cooperation uruchomiono
16
S. Ciok, Pogranicze polsko-niemieckie, op. cit., s. 133. 17
Cz. Osękowski, Bariery współpracy euroregionalnej, op. cit., s. 93. 18
Zdawano sobie sprawę, że z powodów historycznych, ekonomicznych, politycznych i społecznych
nie można na grunt polsko-niemiecki przenieść doświadczeń współpracy euroregionalnej z zachodnich
landów Niemiec. 19
Cz. Osękowski, H. Szczegóła, Pogranicze polsko-niemieckie, op. cit., s. 70. 20
Współpraca euroregionalna w latach 1994-2004,oprac. E. Czapka, Zielona Góra 2005, s. 21. 21
Ibidem. 22
Cz. Osękowski, Bariery współpracy euroregionalnej, op. cit., s. 93.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
126
komponent Fundusz Małych Projektów. Obejmując współpracę społeczną, kultu-
ralną i sportową, pozwolił on, w ramach małych projektów realizowanych przez
samorządy gminne, podległe im jednostki czy też działające na terenie gmin
organizacje pozarządowe, na zmobilizowanie społeczności lokalnych do współ-
pracy transgranicznej. W stosunku do roku 1994 nastąpił też znaczący wzrost
zarówno uczestników obydwu euroregionów jak też ilości polsko-niemieckich
partnerstw.
1 stycznia 1999 roku w Polsce weszła w życie reforma podziału
administracyjnego kraju, która przywracała samorząd powiatowy i łączyła
województwa gorzowskie i zielonogórskie w jedno województwo lubuskie
ze stolicą administracyjną i siedzibą Wojewody w Gorzowie Wielkopolskim
oraz siedzibą sejmiku wojewódzkiego i zarządu województwa w Zielonej Górze.
Dążąc do ustabilizowania rozwoju nowego województwa, posłowie
sejmiku, którzy w większości wywodzili się z władz gminnych, 26 lipca tego
samego roku uchwalili Uchwałę nr X/55/99, w sprawie priorytetów współpracy
zagranicznej województwa lubuskiego z 1999 roku23
. Jako główny cel wskazy-
wała ona kontynuowanie owocnej współpracy transgranicznej z partnerami
niemieckimi, zarówno w ramach euroregionów jak też partnerstw samorządów
gminnych.
Tak jak w okresie 1990-1998, kontakty tego typu postrzegano jako pomost
ku integracji Polski z UE24
. Oczekiwano, że po przystąpieniu Polski do UE
znikną ostatnie bariery ograniczające współpracę transgraniczną. Sądzono,
że dzięki rozwojowi kooperacji w dziedzinie gospodarczej jaki wówczas nastąpi,
cały region lubuski znacząco wzmocni się ekonomicznie. Dzięki współpracy
transgranicznej planowano nadal owocnie korzystać ze środków Phare oraz
programów przedakcesyjnych.
Dla samorządów gminnych, które nie należały jeszcze do żadnego
z euroregionów oraz nie posiadały jeszcze partnerstwa z samorządami z RFN,
Uchwała nr X/55/99 stanowiła silny bodziec do nadrobienia zaległości. W okresie
od 1999 roku, zwłaszcza wśród samorządów z południa województwa, bardzo
znacząco wzrosła ilość nowych partnerstw oraz skala uczestnictwa w strukturach
euroregionalnych, zwłaszcza euroregionu Sprewa-Nysa-Bóbr (dalej SNB). Wśród
gmin leżących na północy wzrost nie był tak znaczący, gdyż większość
tamtejszych samorządów posiadała już partnerstwa z RFN i od dawna należała
do struktur euroregionalnych.
23
Uchwała Sejmiku Województwa Lubuskiego nr X/55/99, w sprawie priorytetów współpracy
zagranicznej województwa lubuskiego, z 26 lipca 1999 roku, § 1 pkt 2, http://www.bip.lubuskie.
pl/system/obj/19203_10-1999.pdf [dostęp: 16.08.2014]. 24
Częstokroć radni Sejmiku w nieoficjalnych kontaktach z samorządowcami z innych województw
posuwali się nawet do stwierdzeń, że województwo lubuskie już jest w UE. Miała o tym świadczyć
właśnie bardzo dobra współpraca transgraniczna z partnerami z RFN.
Piotr Klatta, Propozycje zmian podziału administracyjnego…
127
Wbrew oczekiwaniom przystąpienie Polski do struktur UE, które nastąpiło
1 maja 2004 roku, nie spowodowało istotnego wzrostu zainteresowania lubuskich
samorządów gminnych dalszą intensyfikacją współpracy transgranicznej. Można
wręcz mówić o tendencji przeciwnej, objawiającej się w rosnącej popularności
współpracy międzyregionalnej i pewnej utracie znaczenia kontaktów trans-
granicznych z partnerami niemieckimi.
Istotnym powodem takiego stanu było zakończenie działania programu
Phare i objęcie strony polskiej możliwością finansowania działań transgranicznych
ze środków IW Interreg III. Konieczność dostosowania się do wymogów nowego
programu powodowała liczne błędy w wypełnianych przez samorządy gminne
wnioskach nowego Funduszy Małych Projektów (dalej FMP), co odstręczało
je od aktywnej współpracy transgranicznej.
Innym czynnikiem wpływającym na spadek zainteresowania współpracą
transgraniczną po 2004 roku była możliwość korzystania przez województwo
lubuskie ze wsparcia innych funduszy. Procedury pozyskiwania takich środków
były postrzegane jako łatwiejsze i mniej biurokratyczne. Przepływ środków był
o wiele szybszy niż w przypadku współpracy transgranicznej, a katalog działań
możliwych do sfinansowania daleko wykraczał poza stosunkowo wąskie ramy
FMP. Nowe programy, jak na przykład EFS, najczęściej nie wymagały też
wcześniejszego finansowania projektów. Nade wszystko jednak, inaczej niż
w przypadku Interreg III, można nim było objąć nawet 100% wydatków danego
projektu.
Kolejnym powodem, jaki powodował spadek intensywności współpracy
transgranicznej po 2004 roku, było malejące zainteresowanie mieszkańców woje-
wództwa lubuskiego Niemcami. Miało to związek zwłaszcza z utrzymywaniem
przez władze RFN izolacji tamtejszego rynku pracy. W krótkim czasie do-
prowadziło to do odwrotu od nauki stosunkowo popularnego na pograniczu
języka niemieckiego i wzrostu zainteresowania bardziej uniwersalnym językiem
angielskim.
W 2007 roku państwa UE weszły w nową perspektywę finansową,
w której istotną rolę odgrywały Programy Europejskiej Współpracy Trans-
granicznej (dalej EWT). Wśród nich znajdował się też Program Współpracy
Transgranicznej Rzeczpospolita Polska (województwo lubuskie) – Brandenburgia
2007-2013, który miał być zarządzany przez stronę polską. Cała struktura
programu była przygotowywana już od roku 2004, przy czym decydująca faza
przygotowań przypadała na lata 2005-2007. W okresie tym w Polsce rządziła
koalicja populistyczno-prawicowych partii: PiS, Samoobrony i LPR. Przed
dojściem do władzy każde z tych ugrupowań stosowało w swoich komunikatach
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
128
retorykę antyniemiecką. Po utworzeniu przez nie rządu, w 2005 roku, specyficznie
negatywne stanowisko wobec Niemiec stało się elementem polskiej racji stanu25
.
Przygotowane w takiej atmosferze procedury i schematy działania przy-
szłego Programu EWT dla Polski (województwo lubuskie) i Brandenburgii, choć
zmieniane przez kolejną ekipę rządzącą oraz później, w trakcie funkcjonowania
programu, od początku były wyjątkowo skomplikowane i rygorystyczne. Bardzo
szybko pojawiły się gigantyczne opóźnienia w przepływach finansowych.
Wywołało to serię kryzysów w funkcjonowaniu współpracy transgranicznej,
z których największy dotyczył euroregionu SNB.
Z powodu nieprzekazywania funduszy przez zarządzającą programem
stronę polską, 27 marca 2009 roku, władze tworzącego niemiecką część
Euroregionu SNB „Spree-Neiße-Bober” e.V. ogłosiły komunikat prasowy
o wyznaczeniu, na 6 kwietnia tego roku, terminu głosowania nad swoim
rozwiązaniem26
. Spotkało się to z szybką odpowiedzią władz polskiego
stowarzyszenia SNB, które zaproponowały pożyczkę stronie niemieckiej27
.
Ostatecznie środki na działalność niemieckiego stowarzyszenia zostały mu
przekazane, ale cały spór odbił się szerokim echem w mediach. Wśród wielu
lokalnych polityków wzmocniło to postawy niechęci wobec współpracy
transgranicznej.
Swoistym wyrazem takiego nastawienia stała się Uchwała nr LII/525/2010
Sejmiku Województwa Lubuskiego, w sprawie przyjęcia priorytetów współpracy
zagranicznej województwa lubuskiego28
. Została ona podjęta 14 czerwca
2010 roku, na cztery miesiące przed kolejnymi wyborami samorządowymi.
Uchwała, która miała dostosowywać priorytety do realiów pełnego uczestnictwa
Polski w UE, posiadając horyzont czasowy zarysowany do roku 2020,
na pierwszym miejscu stawiała współpracę regionalną, zwłaszcza z włoskim
regionem Abruzzo29
. Tym samym priorytetową dotychczas współpracę trans-
graniczną z Niemcami spychano na dalszy plan. Sejmik Województwa
Lubuskiego zaprzestał też prac planistycznych dotyczących rozwoju współpracy
z RFN oraz aktywnego monitorowania efektów współpracy.
25
B. Koszel, Nowe otwarcie? Stosunki polsko-niemieckie w okresie rządów koalicji PO-PSL (2007-2009),
Poznań 2009, s. 5. 26
Euroregion „Spree-Neiße-Bober” e.V. steht vor Zwangs-Auflösung, http://www.niederlausitz-aktuell.de/
niederlausitz/5100/euroregion-spree-neisse-bober-ev-steht.html[dostęp:12.09.2014]. 27
Komunikat Stowarzyszenia Gmin RP Euroregion „Sprewa-Nysa-Bóbr” do komunikatu prasowego
prezydenta niemieckiego Euroregionu Spree-Neisse-Bober, http://euroregion-snb.pl/aktualnosci/
315/Komunikat_Stowarzyszenia_Gmin_RP_Euroregion_Sprewa_Nysa_Bobr_do_komunikatu_praso
wego_Prezydenta_niem [dostęp: 2.09.2014]. 28
Uchwała nr LII/525/2010 Sejmiku Województwa Lubuskiego z 14 czerwca 2010, w sprawie przyjęcia
priorytetów współpracy zagranicznej województwa lubuskiego, http://bip.lubuskie.pl/system/obj/
11419_525-10.pdf [dostęp: 18.08.2014]. 29
Kontakty z tym regionem Włoch były związane z planami Zarządu Województwa co do odrodzenia
przemysłu winiarskiego w okolicach Zielonej Góry.
Piotr Klatta, Propozycje zmian podziału administracyjnego…
129
W roku 2009 Polska przyjęła układ z Schengen, co w praktyce zniosło
wszelkie restrykcje graniczne, zaś w roku 2011 RFN otworzyła dla Polaków
swój rynek pracy. Oznaczało to całkowite spełnienie oczekiwanych od 1990 roku
warunków sprzyjających pogłębieniu współpracy transgranicznej. Powstała
w ten sposób szansa nie została jednak dotychczas wykorzystana, co wynika
z przedstawionych priorytetów w polityce współpracy zagranicznej wojewódzkich
władz samorządowych.
W tej sytuacji, podobnie jak na początku lat 90. XX wieku, prym
w realizacji współpracy transgranicznej ponownie wiodą samorządy miast
przylegających do linii granicznej: Słubic, Kostrzyna i Gubina. Miejscowości te,
niezależnie od panującej gdzie indziej stagnacji, prowadzą niezwykle intensywną
współpracę z partnerami niemieckimi i wzbogacają ją o nowe elementy.
Doskonałym przykładem są tu Słubice, których nowe, wybrane w 2010
roku, władze pokonały wieloletnie ograniczenia niepozwalające finansować
ze środków Program Operacyjny Współpracy Transgranicznej (dalej POWT)
zadań własnych gmin i 9 grudnia 2012 roku uroczyście otworzyły transgraniczną
komunikację autobusową z Frankfurtem nad Odrą30
. Linię nr 983, z pięcioma
przystankami po stronie polskiej, obsługuje niemiecki zakład komunikacji
Stadtverkehrsgesellschaft mbH Frankfurt (Oder) (SVF), a samorząd Słubic
dokłada się do jej funkcjonowania, w kwocie zależnej od popularności linii.
Działanie takie tworzy powiązania funkcjonalne z partnerskimi miastami
i doskonale kompensuje się z bujnie rozwijającym się we wszystkich nad-
granicznych miejscowościach transgranicznym rynkiem pracy. Korzystając
z możliwości legalnego zatrudnienia w RFN, setki mieszkańców powiatu
słubickiego i zachodniej części powiatu gorzowskiego codziennie przekraczają
granicę. Dzięki ich pracy w Słubicach i Kostrzynie wzrasta popyt na usługi
i towary. Nabywców znajdują też nowo budowane mieszkania i lokale
w kompleksach usługowych. Wszystko to generuje rozwój obydwu miejsco-
wości, które korzystają też z istnienia Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy
Ekonomicznej.
Na fali sukcesu opartego na współpracy transgranicznej pojawiają się
pomysły utworzenia odrębnego powiatu słubicko-kostrzyńskiego31
. Jego
zwolennikami są burmistrzowie: Słubic T. Ciszewicz i Kostrzyna A. Kunt,
którzy, zabierając głos na ten temat, mówią: „chcemy wszcząć procedurę
i przygotować referendum dla mieszkańców, którzy wypowiedzą się, czy chcą
30
A. Górzewski, Komunikacja miejska połączy Słubice z Frankfurtem nad Odrą, http://www.rmf24.pl/
fakty/polska/news-komunikacja-miejska-polaczy-slubice-z-frankfurtem-nad-odra,nId,638012 [dostęp:
8.01.2014]. 31
Rewolucja powiatowa, http://www.archiwum.naszkostrzyn.pl/woko-miasta/1607-rewolucja-powiatowa
[dostęp: 7.08.2014].
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
130
zmiany granic powiatu […]. Gdy wyniki będą już znane, wystąpimy do Mini-
sterstwa Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o utworzenie nadodrzańskiego
powiatu […] jesteśmy zdeterminowani i wierzymy, że nam się uda”32
.
W przypadku Kostrzyna nad Odrą dążenie do upowiatowienia miasta
znajduje swoje odzwierciedlenie również w strategii rozwoju tej miejscowości,
w ramach zadań celu nr 233
. Istniejący już powiat słubicki ma nieco inny
problem. Jego liczba mieszkańców nie przekracza 50 000 osób, co kwalifikuje
powiat do likwidacji. Planowane przez władze Słubic i Kostrzyna utworzenie
wspólnej jednostki powiatowej rozwiązałoby problemy Słubic i spełniło aspi-
racje Kostrzyna.
Należy zauważyć, że nowy powiat objąłby całą północną część lubuskiego
obszaru przygranicznego. Wchodzące w jego skład miasta i gminy już teraz
wyróżniają się coraz ściślejszymi powiązaniami funkcjonalnymi, gospodarczymi
i kulturowymi ze stroną niemiecką. Można się spodziewać, że utworzenie nowej
struktury powiatowej znacząco wzmocni te tendencje.
Rozciągając się południkowo wzdłuż linii rzeki Odry, nowy powiat
odpowiadałby też swoim zasięgiem strukturze zaplanowanej w latach 90. XX w.
w przytaczanym na wstępie planie Stolpego. Jak wspomniano był on krytyko-
wany za przedmiotowe traktowanie strony polskiej i określany jako próba
zdominowania pogranicza przez RFN. Mimo że takie zagrożenie nadal jest
realne, pomysł powołania powiatu kostrzyńsko-słubickiego nie był dotychczas
ani szerzej dyskutowany, ani w żaden sposób krytykowany. Wręcz przeciwnie,
widoczna jest przychylność władz wojewódzkich dla takiego rozwiązania.
W pierwszej połowie 2014 roku samorządy Kostrzyna nad Odrą i Słubic
zintensyfikowały wspólne prace nad uzyskaniem środków z programu Obszar
strategicznych interwencji dla miast o znaczeniu subregionalnym, który jest
planowany w ramach lubuskiego Regionalnego Programu Operacyjnego z hory-
zontem do roku 202034
. W toku tych działań wykształciła się na północy woje-
wództwa lubuskiego tzw. Grupa Gmin G-5, która obejmuje Kostrzyn nad Odrą,
Słubice, Słońsk, Górzycę i Witnicę35
.Wszystkie te samorządy leżą w obszarze
bezpośredniego oddziaływania granicy polsko-niemieckiej i posiadają szereg
wspólnych interesów i problemów. Z racji oddziaływania granicy i rosnących
związków z partnerami niemieckimi są one specyficzne i coraz bardziej odrębne
od występujących na pozostałym obszarze województwa i kraju.
Nie ulega wątpliwości, że obszary peryferyjne państwa, z uwagi na ich
narażenie na obce wpływy, powinny być traktowane przez jego władze w sposób
32
B. Bielecka, Odżył pomysł powiatu słubicko-kostrzyńskiego, http://www.gazetalubuska.pl/wiadomosci/
slubice/art/7916176,odzyl-pomysl-powiatu-slubickokostrzynskiego,id,t.html [dostęp: 16.03.2017]. 33
Strategia rozwoju miasta Kostrzyn nad Odrą, Urząd Miasta Kostrzyna nad Odrą 2009, s. 35. 34
Zob. Trwają prace nad Kontraktem Lubuskim, http://rpo2020.lubuskie.pl/trwaja-prace-nad-kontraktem-
lubuskim/ [dostęp: 7.08.2014]. 35
Ibidem.
Piotr Klatta, Propozycje zmian podziału administracyjnego…
131
szczególny. Dlatego widoczny na obszarze G-5 pozytywny wpływ współpracy
transgranicznej na lokalną gospodarkę i stosunki społeczne powinien być stale
monitorowany. Tymczasem samorządy Słubic i Kostrzyna zostały najwyraźniej
pozostawione same sobie ze swoim transgranicznym sukcesem i transgranicznymi
problemami, również infrastrukturalnymi36
. Obecnie władze wojewódzkie i cen-
tralne obiecują rozwiązanie niektórych z nich, na przykład budowę obwodnicy
i nowego mostu w Kostrzynie nad Odrą37
. Do realizacji tych planów jest jednak
daleka droga. Dlatego nie powinno dziwić, że lokalni politycy poszukują nowych
możliwości we współpracy ze stroną niemiecką.
Plany stworzenia wspólnego powiatu w obszarze przylegającym do gra-
nicy są wywołane z jednej strony świadomością rosnącego znaczenia i siły
ekonomicznej Słubic i Kostrzyna, zaś z drugiej brakiem szerszego zainteresowania
tymi peryferyjnymi miejscowościami ze strony państwa38
. Dalsze zaniechania
wobec Słubic i Kostrzyna, zarówno co do planowania i realizacji współpracy
transgranicznej na tym obszarze, jak też w dziedzinie budowy infrastruktury czy
spraw społecznych mogą mieć niekorzystne skutki.
Brak jasnego stanowiska w kwestii powiatu słubicko-kostrzyńskiego może
sugerować lokalnym politykom, że rozwiązanie takie jest popierane przez władze
wojewódzkie i krajowe. Jego utworzenie nie tylko doprowadzi do ukształtowania
struktury samorządowej, coraz mocniej wiążącej się ze stroną niemiecką, ale też
do istotnego osłabienia pozostałych JST. Powstanie takiego powiatu naj-
prawdopodobniej wymusi zniesienie obecnego powiatu gorzowskiego i znaczące
powiększenie powiatu grodzkiego Gorzów Wielkopolski39
. Być może konieczna
okaże się też nawet zmiana granic województw zachodniopomorskiego,
lubuskiego, wielkopolskiego i dolnośląskiego.
Są to zmiany niezwykle istotne z punktu widzenia państwa i jego
funkcjonowania. Aby im zapobiec lub osłabić ich negatywne skutki konieczne są
stosowne rozwiązania instytucjonalne wspierające samorządy gminne i powiatowe
zarówno w ich współpracy transgranicznej, jak też w realizacji przewidzianych
36
Zob. J. Pikulik, Kostrzyn: Konferencja o komunikacji. Potrzeba nowego mostu!, http://www.gazetalubuska.pl/
strefa-biznesu/wiadomosci/z-regionu/a/kostrzyn-konferencja-o-komunikacji-potrzeba-nowego-mostu,
10184336/ [dostęp: 15.03.2017]. 37
A. Oziewicz, Szef rządu w Gorzowie obiecuje. Będzie most w Kostrzynie, http://www.tylkogorzow.com/
index.php?id=strona/article/szef-rzadu-w-gorzowie-obiecuje-tlumaczy-nawet-pociesza [dostęp: 7.09.2014]. 38
Przykładem jest nierozwiązanie sprawy przyznania przez rząd pożyczki da powiatu gorzowskiego na
spłatę zadłużenia wygenerowanego do roku 2007 przez szpital w Kostrzynie nad Odrą. Dług wynosi
obecnie ponad 110 000 000 zł i ciągle rośnie. Stanowi on istotne zagrożenie dla funkcjonowania
powiatu gorzowskiego, który formalnie w 2001 roku przejął zadłużony szpital należący wcześniej do
województwa gorzowskiego. Do 2007 roku, kiedy szpital został sprywatyzowany, jego zadłużenie
wzrosło do 90 000 000 zł. Zob. M. Zawisza, Szpital w Kostrzynie. Walka z urzędniczą mafią,
http://www.ozzip.pl/teksty/publicystyka/walki-pracownicze/item/1631-szpital-w-kostrzynie-walka-z-
urzednicza-mafia [dostęp: 7.08.2014]. 39
W następstwie kilkuletnich starań w województwie lubuskim, w dniu 1.01.2015, dojdzie do
powiększenia granic miasta Zielona Góra. Konkurencyjny Gorzów Wielkopolski również dąży do
podobnego poszerzenia swoich granic o otaczające miasto gminy.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
132
ustawowo zadań. Niezbędne jest też utworzenie instytucji planistycznej odpowie-
dzialnej za kształtowanie, we współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego
i właściwymi ministerstwami, współpracy transgranicznej we wszystkich jej
współczesnych wymiarach.
Bibliografia
1. Baldauf K., Współpraca partnerskich miast Frankfurtu n. Odrą i Słubic. Stowarzy-
szenie „Most Frankfurcki”– historia i działalność. Euroregion „Pro Europa
Viadrina”, „Przegląd Zachodni” 1994, nr 2.
2. Bielecka B., Odżył pomysł powiatu słubicko-kostrzyńskiego, http://www.gazetalubuska.pl/
wiadomosci/slubice/art/7916176,odzyl-pomysl-powiatu-slubickokostrzynskiego,id,t.html
3. Cegielski P., Dąbrowski M., Skubiszewski za planem Stolpego, „Gazeta Wyborcza”,
24.02.1992 r.
4. Cegielski P., Zamieszanie wokół Odry, „Gazeta Wyborcza”, 14.11.1991 r.
5. Ciok S., Pogranicze polsko-niemieckie. Problemy współpracy transgranicznej,
Wrocław 2004.
6. Euroregion „Spree-Neiße-Bober” e.V. steht vor Zwangs-Auflösung, http://
www.niederlausitz-aktuell.de/niederlausitz/5100/euroregion-spree-neisse-bober-
ev-steht.html.
7. Euroregiony, mosty do Europy bez granic, red. W. Malendowski, M. Szczepaniak,
Warszawa 2000.
8. A. Górzewski, Komunikacja miejska połączy Słubice z Frankfurtem nad Odrą,
http://www.rmf24.pl/fakty/polska/news-komunikacja-miejska-polaczy-slubice-z-
frankfurtem-nad-odra,nId,638012.
9. Komunikat Stowarzyszenia Gmin RP Euroregion „Sprewa-Nysa-Bóbr” do
komunikatu prasowego prezydenta niemieckiego Euroregionu Spree-Neisse-
Bober,http://euroregion-snb.pl/aktualnosci/315/Komunikat_Stowarzyszenia_Gmin_
RP_Euroregion_Sprewa_Nysa_Bobr_do_komunikatu_prasowego_Prezydenta_niem.
10. Koszel B., Nowe otwarcie? Stosunki polsko-niemieckie w okresie rządów koalicji
PO-PSL (2007-2009), Poznań 2009.
11. Oziewicz A., Szef rządu w Gorzowie obiecuje. Będzie most w Kostrzynie,
http://www.tylkogorzow.com/index.php?id=strona/article/szef-rzadu-w-gorzowie-
obiecuje-tlumaczy-nawet-pociesza.
12. Pikulik J., Kostrzyn: Konferencja o komunikacji. Potrzeba nowego mostu!,
http://www.gazetalubuska.pl/strefa-biznesu/wiadomosci/z-regionu/a/kostrzyn-
konferencja-o-komunikacji-potrzeba-nowego-mostu,10184336/.
13. Podgórzańska R., Szczepanik B., Uregulowania traktatowe Polski w latach
1945-1998. Teksty wybranych dwustronnych umów politycznych zawartych przez
Polskę z niektórymi krajami europejskimi, Koszalin 1999.
14. Polskie pogranicza a polityka zagraniczna u progu XXI wieku, red. R. Stemplowski,
A. Żelazo, Warszawa 2002.
15. Rewolucja powiatowa, http://www.archiwum.naszkostrzyn.pl/woko-miasta/1607-
rewolucja-powiatowa.
16. Słubice 1945-1995, red. M. Rutkowska, Słubice 1996.
17. Sokół A., Współpraca w dziedzinie turystyki i sportu, [w:] PRL-NRD. Sojusz
i współpraca. 30-lecie PRL. 25-lecie NRD, red. J. Sułek et al., Warszawa 1974.
18. Stosunki międzynarodowe. Dokumenty i materiały 1989-2000, red. Z. Leszczyński,
A. Kosecki, Pułtusk 2001.
Piotr Klatta, Propozycje zmian podziału administracyjnego…
133
19. Strategia rozwoju miasta Kostrzyn nad Odrą, Urząd Miasta Kostrzyna nad Odrą
2009.
20. Szczegóła H., Współpraca województwa zielonogórskiego z okręgiem Frankfurt,
„Przegląd Zachodni” 1974, nr2.
21. Trwają prace nad Kontraktem Lubuskim, http://rpo2020.lubuskie.pl/trwaja-prace-
nad-kontraktem-lubuskim/.
22. Uchwała nr LII/525/2010 Sejmiku Województwa Lubuskiego z 14 czerwca 2010,
w sprawie przyjęcia priorytetów współpracy zagranicznej województwa
lubuskiego, http://bip.lubuskie.pl/system/obj/11419_525-10.pdf.
23. Uchwała Sejmiku Województwa Lubuskiego nr X/55/99, w sprawie priorytetów
współpracy zagranicznej województwa lubuskiego z 26 lipca 1999 roku,
http://www.bip.lubuskie.pl/system/obj/19203_10-1999.pdf.
24. Wróblewski Ł., Peryferyjność geograficzna a peryferyjność ekonomiczna regionu
przygranicznego, „Biuletyn Instytutu Zachodniego” 2012, nr 113.
25. Współpraca euroregionalna w latach 1994-2004, oprac. E. Czapka, Zielona Góra
2005.
26. Współpraca przygraniczna PRL-NRD, red. H. Szczegóła, K. H. Gräfe, Zielona
Góra–Drezno 1983.
27. Zawisza M., Szpital w Kostrzynie. Walka z urzędniczą mafią, http://www.ozzip.pl/
teksty/publicystyka/walki-pracownicze/item/1631-szpital-w-kostrzynie-walka-z-
urzednicza-mafia.
Proposals for changes in the administrative division
in the context of social security in the northern part of Lubuskie voivodeship
Abstract
Ensuring the security and stability of the western border since 1945, it was
the axiom Polish raison d’etat. Since the fall of communism and the reunification
of Germany in 1991 it is implemented through dialogue and cross-border cooperation
of local governments, also from the Province of Lubuskie. The development of this
cooperation has created a number of strong local links Polish – German, particularly
in the municipalities located directly on the border.
Currently, based on mutual interests and benefits gained from cooperation with
the German side, some of the Lubuskie border municipalities are proposing changes
in the administrative division and are striving for create their own county. There are no
objections from the government and other local government makes these efforts more
and more realistic.
Their potential realization will, however, significant risks, as the planned new
structure of local government will be similar to the criticized by Poland solutions
proposed in the German concepts of planning proposed in 1991.
Keywords: national security, cross-border cooperation, possibilities and threats modify
the boundaries of local governments in north part of Lubuskie voivodeship
Katarzyna Samulska1
Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim
Monika Marek2
Kancelaria Radcy Prawnego Monika Marek
Warunki udziału w postępowaniu
o udzielenie zamówienia publicznego
w prawie polskim i w prawie szwedzkim
Streszczenie
Niniejszy artykuł podejmuje zagadnienia dotyczące porównania przepisów praw-
nych prawa polskiego i prawa szwedzkiego w zakresie warunków udziału wykonawców
w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. We wstępie omówiono regulacje
prawne dotyczące zamówień publicznych w prawie polskim i wprawie szwedzkim.
W kolejnych punktach wymieniono warunki udziału wykonawców w postępowaniu
o udzielenie zamówienia publicznego w prawie polskim i w prawie szwedzkim.
Podsumowanie wskazuje podobieństwa i różnice w omawianym zakresie.
Słowa kluczowe: zamówienia publiczne, warunki udziału w postępowaniu o udzielenie
zamówień publicznych, prawo szwedzkie, prawo polskie
Wstęp
Regulacje prawne dotyczące zamówień publicznych mają na celu ustalenie zasad
i trybu wydatkowania publicznych środków przez podmioty dysponujące takimi
środkami.
W Polsce podstawowym aktem prawnym jest Ustawa z dnia 29 stycznia
2004 r. Prawo zamówień publicznych (dalej u.p.z.p.)3. Prawne aspekty zamówień
publicznych uregulowane są w licznych aktach wykonawczych do u.p.z.p.
Pamiętać należy także o konieczności implementacji do porządku prawnego
dyrektyw Unii Europejskiej.
W Szwecji problematyka zamówień publicznych, w odróżnieniu od Polski,
regulowana jest nie przez jedną, a przez dwie ustawy. Zostały one uchwalone
1 e-mail: k.samulska@sukurs2.pl.
2 e-mail: monika.marek@wp.pl.
3 Tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
136
w 2008 r. Pierwsza to ustawa o zamówieniach publicznych4 (dalej LOU), która
swoim zakresem obejmuje procedury udzielania zamówień publicznych przez
podmioty należące do sektora publicznego. Drugą stanowi ustawa o zamówie-
niach w sektorach: wodnym, energetyki, transportu i usług pocztowych,
potocznie zwana sektorową5. W tym miejscu należy wspomnieć, że Polska
i Szwecja należą do grupy 21 krajów, które nie dokonały w wymaganym czasie
implementacji trzech nowych dyrektyw dotyczących zamówień publicznych
i koncesji, tj. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23UE z dnia
26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji, Dyrektywy Parlamentu
Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień
publicznych, uchylająca Dyrektywę 2004/18/WE, Dyrektywa Parlamentu
Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania
zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej,
energetyki, transportu, usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE6.
Nowe reguły postępowania, w oparciu o wspomniane Dyrektywy, a co za
tym idzie – nowe ustawy, planuje się wprowadzić w Szwecji począwszy od dnia
1 stycznia 2017 r.
Zamówieniem publicznym, zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., jest umowa
odpłatna zawierana między zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem
są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Podobna definicja zawarta jest
w prawie szwedzkim w rozdziale 2 § 13 LOU, w której wskazano, że przez
zamówienie publiczne rozumie się środki, które są podejmowane przez
zamawiającego w celu udzielenia kontraktu albo zawarcia umowy ramowej
odnośnie dostaw, usług lub robót budowlanych.
Prawo zamówień publicznych zawiera przepisy materialne oraz pro-
ceduralne regulujące tzw. system zamówień publicznych. System zamówień
publicznych został ustanowiony przede wszystkim w następujących celach:
po pierwsze, zapobiegania powstawaniu zjawisk patologicznych, takich jak
korupcja – czemu służyć miała przejrzystość systemu, a po drugie, zwiększania
efektywności gospodarowania środkami pozostającymi w dyspozycji zamawia-
jących7. Zamawiający w sposób racjonalny, w oparciu o ustalone zasady,
ma dokonać wyboru wykonawcy, który uzyska najwyższą ocenę spełniania
postawionych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert i tym samym będzie
stanowił gwarancję najlepszego wykonania usług, dostaw bądź robót
budowlanych.
4 Lag (2007:1091) om offentligupphandling, LOU, https://lagen.nu/2007:1091 [dostęp: 13.07.2016].
5 Lag (2007:1092) om offentligupphandlinga inom områdenavatten, energi, transporter och posttjänster,
LUF, http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/20071092.htm [dostęp:13.07.2016]. 6 http://www.eur-lex.europa.eu [dostęp: 13.07.2016].
7 Nowe podejście do zamówień publicznych. Podręcznik, red. H. Niedziela, Warszawa 2011, s. 18.
Katarzyna Samulska, Monika Marek, Warunki udziału w postępowaniu…
137
1. Warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego w prawie polskim
Zamawiający, w celu wyboru profesjonalisty, który wykona dane zamówienie
publiczne, ma prawo postawić wykonawcy określone warunki udziału w postępo-
waniu. Zamawiający nie mają jednak pełnej swobody wyboru kontrahenta ani
prawa do całkowicie dowolnego ukształtowania z nim stosunku prawnego8, gdyż
muszą to czynić zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ze względu na wysoką
różnorodność postępowań przetargowych, ich przedmiotu, sposobu realizacji,
potrzeb oraz oczekiwań zamawiających, ustawodawca w art. 22 ust. 1 u.p.z.p.
w sposób ogólny określił katalog warunków udziału w postępowaniu. Ustawo-
dawca wskazał, że o zamówienie ubiegać się mogą wykonawcy, którzy spełniają
warunki dotyczące: 1) posiadania uprawnień do wykonywania określonej działal-
ności lub czynności, jeżeli przepisy prawa nakładają obowiązek ich posiadania;
2) posiadania wiedzy i doświadczenia; 3) dysponowania odpowiednim potencja-
łem technicznym oraz osobami zdolnymi do wykonania zamówienia; 4) sytuacji
ekonomicznej i finansowej.
Art. 22 ust. 5 u.p.z.p., stanowi, że warunki, o których mowa powyżej, oraz
opis sposobu dokonania oceny ich spełniania mają na celu zweryfikowanie
zdolności wykonawcy do należytego wykonania udzielanego zamówienia.
W postępowaniu w sprawie udzielenia zamówienia, którego przedmiot stanowią
dostawy wymagające wykonania prac dotyczących rozmieszczenia lub instalacji,
usługi lub roboty budowlane, zamawiający może oceniać zdolność wykonawcy
do należytego wykonania zamówienia, w szczególności w odniesieniu do jego
rzetelności, kwalifikacji, efektywności i doświadczenia.
W tym miejscu warto przytoczyć wyrok Krajowej Izby Odwoławczej
(dalej KIO) z dnia 29 kwietnia 2013 r., w którym wskazano, że w świetle
regulacji art. 22 u.p.z.p. zamawiający może nie stawiać i nie opisywać żadnych
warunków udziału w postępowaniu lub stawiać je na dowolnie niskim poziomie
(za wyjątkiem warunków wynikających z samych przepisów prawa). Powyższe
podlega jedynie ocenie według kryteriów wynikających z zasad systemu
finansów publicznych, tj. racjonalności i gospodarności, do których przepisy
u.p.z.p. się nie odwołują9.
Dokonując analizy terminu „warunki udziału w postępowaniu” w zamó-
wieniach publicznych zwrócić należy uwagę na art. 24 u.p.z.p.
W przepisie art. 24 ust. 1 pkt 2-11 u.p.z.p. wymienione zostały warunki,
w związku z zaistnieniem których wyklucza się wykonawcę z postępowania
o udzielenie zamówienia publicznego. Przepis art. 26 ust. 2a u.p.z.p. wskazuje,
8 T. Filipowicz, Zasada równego traktowania wykonawców w zamówieniach publicznych dotyczących
technologii informatycznych, Lex 2015. 9 Wyrok KIO z dnia 29 kwietnia 2013 r., sygn. akt 884/13, Legalis.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
138
że warunki udziału w postępowaniu obejmują warunki określone w art. 22 i 24
u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wykonawca, na żądanie zamawiającego
i w zakresie przez niego wskazanym, jest zobowiązany wykazać odpowiednio,
nie później niż na dzień składania wniosków lub ofert o dopuszczenie do udziału
w postępowaniu lub składania ofert: spełnianie warunków, o których mowa
w art. 22 ust. 1 u.p.z.p. oraz brak podstaw do wykluczenia z powodu
niespełnienia warunków, o których mowa w art. 24 ust. 1 u.p.z.p.
Z przytoczonych przepisów wynika, iż warunki udziału w postępowaniu
to „warunki pozytywne” rozumiane jako kwalifikacja podmiotowa wykonawcy
w zakresie określonych uprawnień, potencjału, sytuacji itp. dające gwarancję
należytego wykonania zamówienia publicznego, a także brak „warunków
negatywnych”, tj. brak okoliczności stanowiących podstawę do wykluczenia
wykonawcy z art. 24 u.p.z.p., dotyczących m.in. nierzetelności, upadłości,
zaległości publicznoprawnych albo karalności za określone przestępstwa i inne10
.
Należy zwrócić uwagę, że formułowane przez zamawiającego warunki
udziału w postępowaniu nie mogą naruszać zasad przewidzianych przepisami
u.p.z.p. Jedną z tych zasad jest zasada uczciwej konkurencji. Zamawiający
określa warunki udziału w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konku-
rencji i równego traktowania. Oznacza to, że zamawiający nie może określić
warunków udziału w postępowaniu w sposób, który umożliwiałby złożenie
oferty tylko jednemu wykonawcy lub wąskiemu gronu wykonawców, podczas
gdy zamówienie mogliby należycie wykonać także inni wykonawcy. Określone
przez zamawiającego warunki udziału w postępowaniu nie mogą stawiać
wykonawców pochodzących z innych państw Unii Europejskiej w sytuacji mniej
korzystnej niż wykonawców z Polski. Do warunków, w których przepisy krajowe
mogą być mniej korzystne dla wykonawców zagranicznych, nawiązuje orzecz-
nictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, przykładowo wyrok z dnia
27 października 2005 r. w sprawie C-234/03 „Contse”, w którym orzeczono,
że przepis krajowy powinien być stosowany w sposób niedyskryminujący11
.
W wyroku z dnia 17 maja 2011 r. Krajowa Izba Odwoławcza orzekła,
że zamawiający zobowiązany jest określić warunki udziału w taki sposób, aby
do realizacji zamówienia został dopuszczony wyłącznie wykonawca posiadający
doświadczenie w realizacji zadań zapewniające należyte wykonanie zamówienia,
przy czym określenie warunku jest obowiązkiem i uprawnieniem zamawiają-
cego, który dokonując tej czynności zobowiązany jest brać pod uwagę przedmiot
10
https://www.uzp.gov.pl/baza-wiedzy/interpretacja-przepisow/opinie-dotyczace-ustawy-pzp/warunki [dostęp: 13.07.2016].
11 Wyrok z dnia 29 października 1980 r. w sprawie 22/80 Boussac Saint – Freres, Rec., str. 3427, pkt 9;
https://www.uzp.gov.pl/__data/assets/pdf_file/0023/28094/Orzeczenie20234_03.pdf [dostęp: 13.07.2016].
Katarzyna Samulska, Monika Marek, Warunki udziału w postępowaniu…
139
zamówienia, cel przedsięwzięcia oraz zapewnienie równego traktowania
wykonawców i uczciwej konkurencji12
.
Warunki udziału w postępowaniu i opis ich spełniania stanowią odrębny
element, który służyć ma ocenie podmiotowej wykonawcy i nie należy
odczytywać go łącznie z opisem przedmiotu zamówienia13
. Niespełnienie
warunków udziału w postępowaniu wiąże się z przesłankami podmiotowymi
odnoszącymi się do wykonawcy jego zdolnością do realizacji zamówienia.
Od powyższego należy odróżnić treść oferty, jako zobowiązania wykonawcy
do wykonania na rzecz zamawiającego świadczenia o zakresie opisanym
w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, tj. według potrzeb i wymagań
na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., dotyczy to więc strony przedmiotowej
oferty14
. Sankcją za niespełnienie warunków udziału w postępowaniu jest
wykluczenie wykonawcy. Na wykonawcy ciąży obowiązek wykazania spełniania
warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.
Zamawiający nie może domniemywać wykazania spełnienia warunków udziału
w postępowaniu przez wykonawcę, to wykonawca zobowiązany jest, w sposób
zdefiniowany ustawą, wykazać spełnienie warunków udziału w postępowaniu15
.
Wykonawcę obciążają konsekwencje niewykazania spełniana tych warunków.
Zgodnie z art. 26 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. z postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego wyklucza się wykonawców, którzy nie wykazali spełniania
warunków udziału w postępowaniu. Ofertę wykonawcy wykluczonego uznaje się
za odrzuconą16
. Sankcją za złożenie oferty niezgodnej z treścią specyfikacji istot-
nych warunków zamówienia jest odrzucenie oferty. Krajowa Izba Odwoławcza
wyjaśniała, że nie można odrzucić oferty z powodu niespełnienia warunków
podmiotowych (konsekwencją wykluczenia wykonawczy z postępowania jest
uznanie jego oferty za odrzuconą – tak więc oferta nie jest już badana pod kątem
jej zgodności z opisem przedmiotu zamówienia) i odwrotnie, nie można
wykluczyć wykonawcy z powodu niespełniania warunków przedmiotowych17
.
W celu ustalenia przejrzystych zasad możliwych stawianych warunków
udziału w postępowaniu przez zamawiających ustawodawca przewidział,
że w postępowaniu o udzielenie zamówienia zamawiający może żądać
od wykonawców wyłącznie oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do prze-
prowadzenia postępowania. Oświadczenia lub dokumenty potwierdzające speł-
nianie warunków udziału w postępowaniu (przez oferowane dostawy, usługi lub
roboty budowlane) – wymagań określonych przez zamawiającego – zamawiający
12
Wyrok KIO z dnia 17 maja 2011, KIO 953/11, Legalis. 13
Wyrok KIO z dnia 14 maja 2013, KIO 1003/13, Legalis. 14
Wyrok KIO z dnia 14 listopada 2011 r., KIO 2377/11, Legalis. 15
K. Horubski, T. Kocowski, Spełnianie warunków udziału w postepowaniu przez wykonawców
wspólnie ubiegających się o zamówienie, Prawo Zamówień Publicznych 2014, nr 1, Legalis. 16
Art. 26, ust. 4 u.p.z.p. 17
Wyrok KIO z dnia 30 października 2013 r., KIO 2433/13, Legalis.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
140
wskazuje w ogłoszeniu o zamówieniu, specyfikacji istotnych warunków zamów-
wienia lub zaproszeniu do składania ofert18
. Wykaz dokumentów i oświadczeń,
których może żądać zamawiający wynika z Rozporządzenia Prezesa Rady
Ministrów z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich
może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty
mogą być składane19
.
Rozporządzenie to, w § 1 ust. 1 pkt. 1-11, wskazuje dokumenty, których
zamawiający może żądać od wykonawcy w celu oceny spełniania przez wyko-
nawcę warunków, o których mowa w art. 22 ust. 1 u.p.z.p., z kolei w § 3 ust.
1-7 zawiera wykaz dokumentów, których może żądać zamawiający w celu
wykazania braku podstaw do wykluczenia z postępowania o udzielenie zamówienia
wykonawcy, o okolicznościach, o których mowa w art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Jako
przykład dokumentów, których może żądać zamawiający w celu oceny spełniania
przez wykonawcę warunków, o których mowa w art. 2 ust.1 u.p.z.p., można
wskazać poświadczenia wykazu robót budowlanych wykonanych w okresie
ostatnich pięciu lat przed upływem terminu składania ofert, a jeżeli okres
prowadzenia działalności jest krótszy – w tym okresie, wraz z podaniem ich
rodzaju i wartości, daty i miejsca wykonania oraz z załączeniem dowodów
dotyczących najważniejszych robót, określających, czy roboty te zostały
wykonane w sposób należyty oraz wskazujących, czy zostały wykonane zgodnie
z zasadami sztuki budowlanej i prawidłowo ukończone; wykazu wykonanych,
a w przypadku świadczeń okresowych lub ciągłych również wykonywanych,
głównych dostaw lub usług, w okresie ostatnich trzech lat przed upływem
terminu składania ofert, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy –
w tym okresie, wraz z podaniem ich wartości, przedmiotu, dat wykonania
i podmiotów, na rzecz których dostawy lub usługi zostały wykonane, oraz
załączeniem dowodów, czy zostały wykonane lub są wykonywane należycie.
Dodatkowo można żądać dokumentów potwierdzających posiadanie uprawnień
do wykonywania określonej działalności lub czynności, jeżeli przepisy prawa
nakładają obowiązek ich posiadania, w szczególności:
koncesji, zezwolenia lub licencji;
wykazu narzędzi, wyposażenia zakładu i urządzeń technicznych dostęp-
nych wykonawcy usług lub robót budowlanych, w celu wykonania
zamówienia, wraz z informacją o podstawie do dysponowania tymi
zasobami, opisem urządzeń technicznych, wykazem osób, które będą
uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia, oświadczeniem, że osoby
te posiadają wymagane uprawnienia, jeżeli ustawy nakładają obowiązek
posiadania takich uprawnień;
18
Art. 25, ust.1 u.p.z.p. 19
Dz.U., poz. 213.
Katarzyna Samulska, Monika Marek, Warunki udziału w postępowaniu…
141
sprawozdania finansowego albo jego części;
informacji banku lub spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej
potwierdzającej wysokość posiadanych środków finansowych lub zdol-
ność kredytową wykonawcy, wystawionej nie wcześniej niż 3 miesiące
przed upływem terminu składania ofert albo składania wniosków
o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia,
opłaconej polisy, a w przypadku jej braku, innego dokumentu potwier-
dzającego, że wykonawca jest ubezpieczony od odpowiedzialności
cywilnej w zakresie prowadzonej działalności związanej z przedmiotem
zamówienia.
2. Warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego w prawie szwedzkim
W prawie szwedzkim wykonawca może zostać wybrany dopiero wówczas, gdy
nie zachodzi w stosunku do niego żadna z okoliczność skutkująca jego
wykluczeniem. Przesłanki wykluczenia wykonawcy opisane zostały w rozdziale
10 § 1-2 LOU. Rozdział 10 § 1 przewiduje obligatoryjne wykluczenie
wykonawcy w sytuacji, gdy zamawiający ma wiedzę o tym, że wykonawca na
mocy prawomocnego wyroku został skazany za wymienione w tym paragrafie
przestępstwa, m.in. łapówkarstwo, oszustwo, pranie brudnych pieniędzy i inne.
W tym paragrafie w pkt 4 ustawodawca szwedzki przewidział jednak, że jeżeli
zachodzi wyjątkowa sytuacja, to zamawiający może nie wykluczać wykonawcy,
nawet gdy wykonawca jest prawomocnie skazany za jedno z wyżej opisanych
przestępstw. Przypadki zastosowania tej regulacji przewiduje orzecznictwo sądo-
we. Zamawiający jest zobligowany w każdym postępowaniu do przestrzegania
zasady proporcjonalności, a w niektórych przypadkach wykluczenie wykonawcy
z postępowania o udzielenie zamówienia może stać w sprzeczności z wyżej wy-
mienioną zasadą, przykładowo, jeśli przestępstwo było mniejszej wagi albo zostało
popełnione wiele lat wstecz. W wyroku Sądu Administracyjnego II instancji
w Sztokholmie z dnia 28 stycznia 2013 r.20
wskazano, że wykluczenie wykonawcy
w tym przypadku stałoby w sprzeczności z zasadą proporcjonalności.
Fakultatywne wykluczenie wykonawcy ustawodawca przewidział w roz-
dziale 10 § 2 LOU, zgodnie z którym zamawiający może wykluczyć z postępo-
wania o udzielenie zamówienia publicznego wykonawcę, który jest w stanie
upadłości, likwidacji, pod zarządem komisarycznym; wykonawcę skazanego
prawomocnym wyrokiem za przestępstwo związane z prowadzoną działalnością
gospodarczą albo wykonawcę, który nie wykonał w sposób należyty swoich
zobowiązań związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, co jest wstanie
20
Wyrok Sądu Administracyjnego II instancji w Sztokholmie z dnia 28 stycznia 2013 r., nr sprawy
7153-1218,http://anbud24.se/oproportionerligt-utesluta-foretag [dostęp: 13 lipca 2016].
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
142
wykazać zamawiający. Wykluczony może być także wykonawca, który nie
wypełnia swoich obowiązków z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne lub
podatków w swoim kraju, lub w kraju, w którym udzielono zamówienia, w jakim-
kolwiek istotnym zakresie nie dostarczył wymaganych informacji lub dostarczył
nieprawidłowe informacje wymagane zgodnie z przepisami rozdziału 10 i 11 LOU.
Podkreślenia wymaga, że w prawie szwedzkim weryfikacja wykonywania
przez wykonawcę zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i po-
datków spoczywa na zamawiającym. Zamawiający złożone przez wykonawców
oświadczenia o braku podstaw do wykluczenia w tym zakresie weryfikuje
poprzez uzyskanie informacji od właściwych organów – urzędu skarbowego21
.
W przypadku braku podstaw do wykluczenia wykonawca wykazuje,
że spełnia warunki udziału w postępowaniu za pomocą wymaganych doku-
mentów albo oświadczeń.
Warunki udziału wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego w prawie szwedzkim sprecyzowane zostały w rozdziale 11 LOU,
dotyczącym weryfikacji predyspozycji wykonawców i ich kwalifikacji do wy-
konania zamówienia publicznego. Warunki udziału w postępowaniu powinny być
stawiane na najniższym poziomie i mogą dotyczyć działalności gospodarczej
wykonawcy, jego sytuacji ekonomicznej, finansowej, technicznej i zawodowej.
Stawiane warunki muszą być adekwatne do zakresu przedmiotu zamówienia22
.
Zgodnie z zasadą proporcjonalności, wynikającą z ustawy o zamówieniach
publicznych, zamawiający nie może stawiać wyższych wymagań, niż te, które są
niezbędne dla osiągnięcia celu, jakiemu ma służyć dany wymóg23
.
Te minimalne wymagania, które stawia zamawiający, to tzw. wymogi
kwalifikacyjne; muszą stać w zgodzie z uregulowaniami zawartymi w rozdziale
11 § 7-17 LOU. Oznacza to, że jedynie takie wymogi, które można wypełnić
w sposób opisany w wyżej wymienionych paragrafach są dozwolone. Ponadto
wymogi te muszą być tak sformułowane, aby można było dokonać oceny,
czy dany wykonawca je wypełnia, czy też nie wypełnia. Nie mają one prowadzić
do porównywania wykonawców. Ocenie podlega jedynie okoliczność, czy dany
z wymogów zostaje spełniony, czy też nie. Jednym z istotniejszych warunków
w postępowaniu jest wykazanie przez wykonawcę potencjału technicznego
i zawodowego. Ta problematyka została uregulowana w rozdziale 11§ 10-13 LOU.
Wyliczenie w § 1, w jaki sposób potencjał techniczny winien zostać udokumento-
wany, jest katalogiem zamkniętym. Z drugiej strony nie ma żadnych ograniczeń,
co może zostać wykazane za pomocą tzw. referencji. Jeśli zamawiający stawia
w specyfikacji istotnych warunków zamówienia wymóg posiadania przez
wykonawcę możliwości technicznych do wykonania zamówienia, to winy być
21
Rozdział 10 § 3 LOU. 22
Rozdział 11 § 2 LOU. 23
http://www.upphandlingsmyndigheten.se [dostęp: 13.07.2016].
Katarzyna Samulska, Monika Marek, Warunki udziału w postępowaniu…
143
one zweryfikowane. Zamawiający jest zobligowany w ogłoszeniu o udzielenie
zamówienia do określenia, w jaki sposób wykonawca ma potwierdzić swój
potencjał techniczny i zawodowy. Podkreślenia wymaga to, że zarówno potencjał
techniczny, jak i zawodowy nie zostały zdefiniowane w ustawie. W celu
wykazania sytuacji technicznej pozwalającej wykonawcy na wykonanie
zamówienia publicznego, zamawiający może żądać zestawienia zakończonych
robót budowlanych z ostatnich 5 lat, wykazu usług albo dostaw z ostatnich 3 lat.
Do robót budowlanych winny być dołączone informacje (zaświadczenie)
potwierdzające wartość wykonanych robót, wykonanie ich w sposób zadowala-
jący, datę wykonania, miejsce wykonania oraz wskazujące, czy wykonanie
nastąpiło według obowiązujących norm branżowych i czy zamówienie zostało
wykonane w sposób prawidłowy. Odnośnie dostaw i usług wymagane są infor-
macje potwierdzające wartość wykonanych usług lub dostaw, datę wykonania
oraz czy odbiorcą był organ publiczny czy prywatny. Pomimo że z LOU wynika,
że informacje winny zostać przedłożone za pomocą zestawienia, czyli pisemnie,
osoby prowadzące postępowanie przetargowe często żądają od potencjalnych
wykonawców informacji kontaktowych do osoby odpowiedzialnej (tzw. referenta)
za wykonanie zamówienia u poprzedniego zamawiającego, aby samodzielnie
uzyskać niezbędne informacje poprzez nieformalny kontakt (rozmowa
telefoniczna, e-mail) z tą osobą. Referent ma za zadanie potwierdzić, czy dany
wykonawca faktycznie wykonał zamówienie, na które powołuje się w swojej
ofercie. Dokonuje tego, przyznając określoną ilość punktów w ustalonej skali,
np. od 1 do 5, wskazując „zadowolenie” zamawiającego odnośnie poszczególnych
aspektów wykonanego zamówienia, np. czy wykonane zostało w terminie
przewidzianym w umowie albo czy jakość wykonanego zamówienia jest zgodna
z oczekiwaniami zamawiającego. Zamawiający wskazuje również w specyfikacji
istotnych warunków zamówienia próg, czyli minimalną średnią wartość ocen
od referentów za wszystkie pytania (np. 3, 8), które musi uzyskać potencjalny
wykonawca, aby uznano, że spełnia wymóg posiadania możliwości technicznych
do wykonania danego zamówienia24
.
W celu wykazania sytuacji finansowej zamawiający może żądać przed-
łożenia sprawozdań finansowych zawierających informację o przychodach netto
ze sprzedaży, wyniku finansowym oraz zaświadczeń z banku albo dowodu
odpowiedniego ubezpieczenia działalności gospodarczej. W prawie szwedzkim
duże znaczenie ma wykazanie, że potencjalny wykonawca spełnia odpowiednie
standardy jakości, jak i standardy środowiskowe. Zamawiający może żądać
odpowiednich zaświadczeń czy certyfikatów, a w przypadku, gdy wykonawca
nie przeszedł procedury certyfikacji, aby dołączył opis, w jaki sposób będzie
24
http://www.upphandlingsmyndigheten.se [dostęp: 13.07.2016].
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
144
postępował przy wykonaniu zamówienia, aby zarówno standardy jakości, jak
i standardy środowiskowe zostały zachowane.
Podsumowanie
Podstawowym celem zamawiającego, który przeprowadza postępowanie o udzie-
lenie zamówienia publicznego, jest dokonanie wyboru wykonawcy, który gwaran-
tuje wykonanie określonego przedmiotu zamówienia w sposób najbardziej
efektywny i najtańszy. W celu oceny zdolności wykonawców do wykonania zamó-
wienia publicznego zamawiający określają warunki udziału w postępowaniu
o udzielenie zamówienia publicznego. Zarówno prawo polskie, jak i szwedzkie
stawia wykonawcom podobne warunki udziału w postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego, które dotyczyć mogą ich sytuacji finansowej, ekono-
micznej, technicznej, zawodowej. Warunkiem udziału w postępowaniu jest wyka-
zanie przez wykonawcę, że brak jest przesłanek do jego wykluczenia. Dopiero po
stwierdzeniu przez zamawiającego, że brak jest przesłanek do wykluczenia wyko-
nawcy, zamawiający ocenia pozostałe warunki udziału w postępowaniu. Wyżej
opisane warunki udziału wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego wskazują, że stawiane warunki w Polsce i Szwecji są bardzo zbliżone,
rzec by można, że takie same. Podobny, a nawet w większości pokrywający się
standard wymogów stawianych wykonawcom w procedurach z zakresu zamó-
wień publicznych z pewnością wynika z faktu przynależności obu państw do
Unii Europejskiej i realizacji szeregu dyrektyw dotyczących zamówień pub-
licznych. Unijne przepisy ujednolicają zasady udzielania zamówień publicznych
w krajach członkowskich. Przyczynia się to z pewnością do realizacji zasady
swobody przepływu usług świadczonych przez wykonawców i czyni rynek
zamówień publicznych rynkiem otwartym, pozwalającym wykonawcom na reali-
zację prowadzonych działalności gospodarczych poza obszarem swojego kraju.
Pomimo podobieństw dostrzec można pewne różnice w omawianym
temacie. Dotyczą one przede wszystkim sposobu weryfikowania spełniania
warunków udziału w postępowaniu przez wykonawców. W Polsce ocena
zamawiającego, dotycząca spełniania przez wykonawcę warunków udziału
w postępowaniu, opiera się przede wszystkim na dokumentach, oświadczeniach,
poświadczeniach składanych przez wykonawców. To na wykonawców zatem
nakładane są obowiązki wykazania spełniania warunków udziału w postępo-
waniu. Inaczej sytuacja przedstawia się w Szwecji, gdzie na zamawiającego
nałożono obowiązek, ale i przyznano uprawnienie do weryfikowania w odpo-
wiednich rejestrach, organach państwowych informacji, które podał wykonawca.
Reasumując, warto wskazać jako różnicę w prowadzonych postępo-
waniach o udzielenie zamówienia publicznego okoliczność, że w Szwecji postępo-
wanie prowadzone jest przede wszystkim w formie elektronicznej, forma papierowa
Katarzyna Samulska, Monika Marek, Warunki udziału w postępowaniu…
145
stanowi wyjątek, natomiast w Polsce przeważają zdecydowanie postępowania
papierowe. Niemniej jednak zmiany, które przynoszą dyrektywy unijne, z pewno-
ścią jeszcze bardziej ujednolicą regulacje prawne dotyczące zamówień publicznych.
Bibliografia
Literatura:
1. Filipowicz T., Zasada równego traktowania wykonawców w zamówieniach
publicznych dotyczących technologii informatycznych, Lex 2015.
2. Horubski K., Kocowski T., Spełnianie warunków udziału w postepowaniu przez
wykonawców wspólnie ubiegających się o zamówienie, „Prawo Zamówień Pub-
licznych” 2014, nr 1, Legalis.
3. Nowe podejście do zamówień publicznych. Podręcznik, red. H. Niedziela,
Warszawa 2011.
4. http:// www. eur-lex.europa.eu.
5. https://www.uzp.gov.pl/baza-wiedzy/interpretacja-przepisow/opinie-dotyczace-
ustawy-pzp/warunki.
6. http://www.upphandlingsmyndigheten.se.
7. http://anbud24.se/oproportionerligt-utesluta-foretag.
8. http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/20071092.htm.
Wyroki:
1. Wyrok z dnia 29 października 1980 r. w sprawie 22/80 Boussac Saint – Freres,
Rec. str. 3427, pkt 9,https://www.uzp.gov.pl /__data/assets/ pdf_file/ 0023/28094/
Orzeczenie20234_03.pdf.
2. Wyrok KIO z dnia 17 maja 2011, KIO 953/11, Legalis.
3. Wyrok KIO z dnia 14 listopada 2011, KIO 2377/11, Legalis.
4. Wyrok KIO z dnia 29 kwietnia 2013, sygn. akt 884/13, Legalis.
5. Wyrok KIO z dnia 14 maja 2013, KIO 1003/13, Legalis.
Conditions for participation in the public procurement law
Polish and Swedish law
Abstract
This article tackles the issue concerning the comparison of the laws of Polish
and Swedish law regarding the conditions for participation of contractors in the procedure
for awarding public contracts. In the introduction we discuss the regulations on public
procurement in the Polish and Swedish law. The following points are listed the conditions
for the participation of contractors in the procedure for public procurement in Polish law
and the terms of participation of contractors in the procedure for public procurement
in Swedish law. Summary shows the similarities and differences in the conditions for
participation in the public procurement law Polish and Swedish.
Keywords: public procurement, the conditions for participation in the award of public
procurement law, Swedish, Polish law
Natalia Moch1
Wojskowa Akademia Techniczna im. Jarosława Dąbrowskiego
w Warszawie
Przystanek Woodstock –
najbezpieczniejsza impreza masowa w Polsce?
Streszczenie
Festiwal Przystanek Woodstock jest jedną z największych imprez masowych
organizowanych w Polsce. Jego organizatorem jest Fundacja Wielkiej Orkiestry
Świątecznej Pomocy, która w ten sposób pragnie podziękować wszystkim wolontariu-
szom wspierającym ją podczas styczniowych zbiórek. Każdego roku do Kostrzyna
nad Odrą przybywa kilkaset tysięcy osób, którym należy zapewnić bezpieczeństwo.
W licznych doniesieniach medialnych Przystanek Woodstock określany jest jako naj-
bezpieczniejsza impreza masowa w Polsce. Celem niniejszego artykułu jest udzielenie
odpowiedzi na dwa pytania: czy na festiwalu spełniane są wszystkie wymagania
określone w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych oraz w aktach wykonawczych,
a także, czy festiwal ten zasługuje na miano bezpiecznej imprezy masowej.
Słowa kluczowe: Przystanek Woodstock, impreza masowa, bezpieczeństwo
Wstęp
Przystanek Woodstock jest festiwalem organizowanym przez Fundację Wielkiej
Orkiestry Świątecznej Pomocy. Jest to swoisty sposób podziękowania, Fundacja
wyraża wdzięczność wszystkim wolontariuszom oraz innym osobom, które
wspierały ją w czasie styczniowych zbiórek. Przystanek Woodstock organizowany
jest nieprzerwanie od 1995 r.2, przy czym dopiero od 2004 r. jego stałym
miejscem jest Kostrzyn nad Odrą3. W 2016 r., w dniach 14-16 lipca, odbyła się
jego dwudziesta druga edycja4.
1 e-mail: natalia.moch@wat.edu.pl.
2 Pewien wyjątek w tym zakresie stanowił 2000 r., kiedy to na skutek protestów mieszkańców Lęborka
(wówczas w tym mieście planowano organizację festiwalu) Fundacja zrezygnowała z organizacji
festiwalu. Pomimo tego faktu do Lęborka przybyło ok. 1000 osób, które w ten sposób chciały
zamanifestować niezadowolenie z zaistniałej sytuacji. Festiwal z 2000 r. nazywany jest Dzikim
Woodstockiem i ostatecznie został uznany jako VI Przystanek Woodstock. 3 Wcześniejsze edycje odbyły się w: Czymanowie (1995 r.), Szczecinie-Dąbiu (1996 r.), Żarach
(1997-1999 r. oraz 2001-2003 r.) oraz Lęborku – „Dziki Woodstock” (2000 r.). 4 Regułą jest, że Przystanek Woodstock odbywa się na przełomie lipca i sierpnia, jednak w 2016 roku
termin przyspieszono o dwa tygodnie. Było to związane z odbywającymi się w tym roku w Polsce
Światowymi Dniami Młodzieży, które odbyły się w Krakowie w dniach 25-31 lipca.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
148
Przystanek Woodstock często określa się jako najbezpieczniejszą imprezę
masową w Polsce, co znajduje odzwierciedlenie w licznych doniesieniach
medialnych5. Zasadniczym celem niniejszego artykułu jest udzielenie odpowiedzi
na dwa pytania: czy na Przystanku Woodstock spełniane są wszystkie wyma-
gania określone w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych oraz w aktach
wykonawczych, a także, czy festiwal ten zasługuje na miano bezpiecznej
imprezy masowej.
1. Ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych a obowiązki organizatora
Przystanku Woodstock
Przystanek Woodstock jest imprezą masową o charakterze artystyczno-
-rozrywkowym, w związku z czym w czasie jego trwania muszą zostać spełnione
wymagania, które określone zostały w uchwalonej 20 marca 2009 r. ustawie
o bezpieczeństwie imprez masowych6 (dalej u.b.i.m.), jak również aktach wyko-
nawczych7 do niej. Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy – jako
organizator Przystanku Woodstock – jest odpowiedzialna za bezpieczeństwo
w czasie i miejscu trwania imprezy masowej. Ustawodawca w art. 5 ust. 2 przy-
wołanej ustawy określił cztery obszary, jakie składają się na bezpieczeństwo
imprez masowych. Są to: zapewnienie bezpieczeństwa osobom uczestniczącym
w imprezie; ochrona porządku publicznego; zabezpieczenie medyczne; zapewnie-
nie odpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych wraz ze służącymi
tym obiektom instalacjami i urządzeniami technicznymi, w szczególności
przeciwpożarowymi i sanitarnymi. W związku z powyższym Fundacja spełnić
5 Zob. np. http://www.wosp.org.pl/przystanek_woodstock/o_przystanku [dostęp: 30.03.2016]; http://
kontakt24.tvn24.pl/przystanek-woodstock-najbezpieczniejsza-impreza-w-polsce,2605150,ugc [dostęp:
30.03.2016]; http://muzyka.interia.pl/raporty/raport-przystanek-woodstock-2016/wiadomosci /news-
przystanek-woodstock-2016-zagrozony-mamy-komentarz-wosp,nId,2022293 [dostęp: 30.03.2016]. 6 Dz.U. z 2009 r. nr 62, poz. 504. Aktualne brzmienie: Dz.U. z 2015 r., poz. 2139, tekst jednolity.
7 Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie minimalnych wymagań doty-
czących zabezpieczenia pod względem medycznym imprezy masowej (Dz.U. poz. 181); Roz-
porządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 sierpnia 2009 r. w sprawie
zakresu instrukcji postępowania w przypadku powstania pożaru lub innego miejscowego zagrożenia
w miejscu i w czasie imprezy masowej (Dz.U. nr 135, poz. 1113); Rozporządzenie Ministra Spraw
Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie sposobu utrwalania przebiegu
imprezy masowej (Dz.U. nr 16, poz. 73); Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 sierpnia 2011 r.
w sprawie wymogów, jakie powinni spełniać kierownik do spraw bezpieczeństwa, służby porządkowe
i służby informacyjne (Dz.U. nr 183, poz. 1087), zmienione Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia
17 grudnia 2013 r. (Dz.U. poz. 1694); Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie przekazywania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez
masowych (Dz.U. nr 54, poz. 329); Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
z dnia 3 sierpnia 2009 r. w sprawie sposobu wykonywania obowiązku osobistego stawiennictwa
w jednostce organizacyjnej Policji lub w miejscu określonym przez właściwego komendanta Policji
w czasie trwania imprezy masowej (Dz.U. nr 125, poz. 1039); Rozporządzenie Ministra Spraw
Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu ustalania szkód
powstałych w związku z działaniami w miejscu i czasie trwania imprezy masowej oraz trybu
występowania o wypłatę odszkodowań (Dz.U. nr 121, poz. 1006).
Natalia Moch, Przystanek Woodstock – najbezpieczniejsza…
149
musi szereg wymogów. Zobligowana jest więc zapewnić (art. 6 ust. 1 u.b.i.m.):
spełnienie określonych wymogów, w szczególności w przepisach prawa
budowlanego, przepisach sanitarnych oraz przepisach dotyczących ochrony
przeciwpożarowej; udział służb porządkowych i informacyjnych oraz kierują-
cego nimi kierownika do spraw bezpieczeństwa; pomoc medyczną; zabezpieczenie
higieniczno-sanitarne; wyznaczenie dróg ewakuacyjnych oraz dróg, które
umożliwią dojazd służbom ratowniczym i policji; warunki umożliwiające
łączność między podmiotami, które biorą udział w zabezpieczeniu imprezy
masowej; sprzęt ratowniczy, gaśniczy oraz środki gaśnicze niezbędne do
zabezpieczenia imprezy pod kątem działań ratowniczo-gaśniczych; wydzielone
pomieszczenia dla służb kierujących zabezpieczeniem imprezy.
Ustawodawca precyzuje także obowiązki informacyjne organizatora
imprezy masowej względem uczestników tej imprezy. W tym zakresie Fundacja
Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy zobligowana jest udostępnić uczestnikom
Przystanku Woodstock regulamin terenu oraz regulamin imprezy masowej, który
zawiera warunki uczestnictwa i zasady zachowania się osób na niej obecnych.
Aby przeprowadzić imprezę masową wymagane jest uzyskanie stosow-
nego zezwolenia. W tym celu Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy,
w terminie nie późniejszym niż na 30 dni przez planowanym terminem
Przystanku Woodstock, zobligowana jest złożyć wniosek o zezwolenie na prze-
prowadzenie imprezy masowej do Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą.
Ustawodawca w art. 25 ust. 2 oraz art. 26 u.b.i.m. ściśle określił zawartość
przedmiotowego wniosku. Powinien więc on zawierać: graficzny plan terenu,
na którym ma być przeprowadzona impreza masowa, wraz z jego opisem8;
instrukcję postępowania w przypadku powstania pożaru lub innego miejscowego
zagrożenia w miejscu i w czasie imprezy masowej; informację o: a) liczbie
miejsc dla osób na imprezie masowej, b) przewidywanych zagrożeniach bezpie-
czeństwa i porządku publicznego, c) liczbie, organizacji, oznakowaniu, wyposa-
żeniu i sposobie rozmieszczenia służby porządkowej oraz służby informacyjnej;
informację o osobie wyznaczonej na kierownika do spraw bezpieczeństwa;
harmonogram udostępnienia terenu uczestnikom imprezy masowej oraz
harmonogram opuszczenia przez nich tego terenu, jeżeli regulamin imprezy
przewiduje zmienną liczbę osób w czasie jej trwania; program i instrukcję
imprezy masowej oraz regulamin terenu wraz z informacją o sposobie
8 Opis powinien zawierać: a) oznaczenie dróg dojścia i rozchodzenia się osób uczestniczących w imprezie
masowej, dróg ewakuacyjnych i dróg dojazdowych dla pojazdów służb ratowniczych i Policji; b) ozna-
czenie punktów pomocy medycznej, punktów czerpalnych wody do celów przeciwpożarowych oraz
punktów informacyjnych; c) oznaczenie lokalizacji hydrantów przeciwpożarowych, zaworów, przy-
łączy wody, gazu i energii elektrycznej oraz innych elementów mających wpływ na bezpieczeństwo
użytkowników obiektu lub terenu; d) informacje o rozmieszczeniu służb porządkowych oraz służb
informacyjnych, rozmieszczeniu osób uczestniczących w imprezie masowej i ewentualnym rozdzie-
leniu ich według sektorów oraz o rozmieszczeniu punktów gastronomicznych i sanitariatów.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
150
udostępnienia ich uczestnikom; informację o warunkach łączności między
podmiotami biorącymi udział w imprezie masowej.
Ponadto, Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy do wniosku
składanego do Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą powinna załączyć opinie
komendanta miejskiego Policji w Kostrzynie nad Odrą, komendanta powiato-
wego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim9, kierownika
Pogotowia Ratunkowego w Kostrzynie nad Odrą, państwowego powiatowego
inspektora sanitarnego, w zakresie niezbędnej wielkości sił i środków potrzeb-
nych do zabezpieczenia imprezy masowej, zastrzeżeń do stanu technicznego
terenu oraz przewidywanych zagrożeniach. Ponieważ gmina Kostrzyn nad Odrą
stanowi teren będący w zarządzie jednostki organizacyjnej Lasów Państwowych –
Nadleśnictwa Dębno, niezbędne jest również załączenie do wniosku o zezwo-
lenie na przeprowadzenie imprezy masowej pisemnej zgody na prze-
prowadzenie tej imprezy, wydanej przez nadleśniczego Nadleśnictwa Dębno
(art. 27 pkt 3 u.b.i.m.).
2. Teren Przystanku Woodstock oraz uczestnicy
Teren festiwalu zlokalizowany jest na terenie Kostrzyna nad Odrą, pomiędzy
drogami krajowymi nr 132 (Kostrzyn – Gorzów Wielkopolski) oraz nr 31
(Kostrzyn – Szczecin). Całkowita powierzchnia wynosi ok. 200 ha i w przeważa-
jącej części mieści się w granicach byłego poligonu wojskowego, który miasto
Kostrzyn nad Odrą nabyło w 2003 r. od Agencji Mienia Wojskowego – Oddziału
Terenowego w Gorzowie Wielkopolskim. Kontrola przeprowadzona przez Naj-
wyższą Izbę Kontroli w 2006 r. ujawniła dodatkowo, że na obszarze tym w 1945 r.
prowadzone były działania wojenne10
. Ze względu na wcześniejsze wojskowe
przeznaczenie terenu konieczne było więc podjęcie działań zmierzających
do rozpoznania i ewentualnego wyeliminowania niewybuchów i niewypałów.
Do 2011 r. teren festiwalu kilkukrotnie poddawany był sprawdzeniu, zarówno
przez wojsko, jak i wyspecjalizowane firmy11
. Dodatkowo w 2011 r. Urząd
Miasta Kostrzyna nad Odrą zawarł umowę z kapitanem rezerwy Wojska
Polskiego, którego zadaniem było pełnienie dyżuru saperskiego w czasie trwania
9 Obowiązek uzyskania opinii wynika z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych.
10 Informacja o wynikach kontroli realizacji przez organy administracji publicznej obowiązku zapewnie-
nia bezpieczeństwa uczestnikom imprezy „Przystanek Woodstock” w Kostrzynie nad Odrą, NIK
Delegatura w Zielonej Górze, Zielona Góra, sierpień 2006 r., s. 6. 11
W 2004 r. sprawdzono obszar 45,5 ha do głębokości 1,2 m oraz 0,5 ha do głębokości 5 m (prywatna
firma). W 2006 r. sprawdzono obszar 33,9 ha (wojsko), w 2009 r. – 5,5 ha (wojsko). W 2011 r.
sprawdzono teren o powierzchni 101,15 ha nieobjęty w przeważającej części wcześniejszymi
sprawdzeniami na głębokości ok. 1 m (prywatna firma). Zob. Protokół kontroli NIK nt. Wykonywanie
przez Burmistrza Kostrzyna n. Odrą obowiązków określonych w ustawie o bezpieczeństwie imprez
masowych w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom Przystanku Woodstock, NIK Delega-
tura w Zielonej Górze, Zielona Góra 2012, s. 12-16.
Natalia Moch, Przystanek Woodstock – najbezpieczniejsza…
151
Przystanku Woodstock. W czasie pełnienia przez niego dyżuru nie wystąpiły
zdarzenia, które wymagałyby jakiejkolwiek interwencji saperskiej.
Jak już zostało wcześniej wspomniane, teren festiwalu zlokalizowany jest
na obszarze ok. 200 ha. Nie cały ten obszar stanowi jednak teren imprezy
masowej. Organizator wydzielił bowiem jedynie cztery miejsca przeprowadzenia
imprez masowych w ramach festiwalu. Są to:
– teren przed tzw. dużą sceną, o powierzchni 30 tys. m2, przeznaczony
dla 60 tys. osób;
– teren przed tzw. małą sceną, o powierzchni 6 tys. m2, przeznaczony
dla 12 tys. osób;
– teren namiotu głównego Akademii Sztuk Przepięknych, o powierzchni
2 tys. m2, przeznaczony dla 4 tys. osób;
– teren namiotu Pokojowa Wioska Kryszny, o powierzchni 2 tys. m2, prze-
znaczony dla 4 tys. osób12
.
Nadmienić należy, że sposób szacowania liczby miejsc na terenie
umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej został określony przez
ustawodawcę w art. 3 pkt 14 u.b.i.m. Stosuje się przy tym przelicznik 0,5 m2
na osobę, co oznacza, że w przypadku Przystanku Woodstock ustawowe
wymagania zostały spełnione, przynajmniej jeżeli weźmiemy pod uwagę cztery
wskazane przez organizatora obszary. Liczba uczestników festiwalu od lat
wzbudza jednak kontrowersje. Na problem ten zwracała także uwagę Najwyższa
Izba Kontroli13
. Zgodnie bowiem z deklaracją organizatora, w imprezie masowej
przewidziano udział 110 tys. osób. Tymczasem, liczba uczestników festiwalu
przekracza znacząco przewidywania. Jak wynika z danych podawanych przez
organizatora i Policję (a dane te różnią się), co roku rzeczywista liczba uczest-
ników biorących udział w Przystanku Woodstock była większa niż zadeklaro-
wana. W 2008 r. szacowano ją na ok. 300 tys. (zadeklarowano 90 tys.), w 2009 r. –
ok. 400-450 tys. (zadeklarowano 90 tys.), w 2010 r. – ok. 350 tys. (zadeklaro-
wano 105 tys.), w 2011 r. – ok. 700 tys. (zadeklarowano 110 tys.), w 2012 r. –
według organizatora ok. 450 tys., według Policji ok. 350 tys. (zadeklarowano
140 tys.), w 2013 r. – ok. 500 tys., w 2014 r. – według organizatora ok. 1000 tys.,
według Policji ok. 700 tys., w 2015 r. – według organizatora ok. 400-500 tys.,
według Policji ok. 210 tys. (zadeklarowano 110 tys.).
Przywołane dane pokazują, jak bardzo rzeczywista liczba uczestników
różni się od wartości deklarowanych. W przypadku Przystanku Woodstock,
szacując liczbę osób, trzeba jednak wziąć pod uwagę kilka istotnych kwestii.
12
Decyzja Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą z dnia 21 lipca 2015 r., znak: WO5310.10.2015.JSz. 13
Zob. Protokół kontroli NIK nt. Wykonywanie przez Burmistrza Kostrzyna n. Odrą obowiązków…,
op. cit., s. 9-10.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
152
Po pierwsze – jest to impreza niebiletowana, co sprawia, że trudno jest
precyzyjnie zliczyć dokładną liczbę uczestników. W ubiegłym roku wykorzystano
w tym celu drony, na których zamontowane zostały specjalne kamery
umożliwiające zliczanie osób. Pomimo tego, podawane corocznie liczby
uczestników mają wartość szacunkową, ponieważ (po drugie) podawane liczby
odzwierciedlają łączną liczbę uczestników festiwalu, którzy brali udział
we wszystkich dniach. Jak deklarują jednak organizatorzy oraz służby, rotacja
uczestników jest bardzo duża. Niektórzy przybywają bowiem tylko na jeden
konkretny koncert lub na jeden dzień. Biorąc pod uwagę powyższe, w przypadku
Przystanku Woodstock trudno jest szacować rzeczywistą liczbę uczestników.
Niemniej jednak, warunki wyznaczone przez ustawę zostały spełnione.
W przypadku maksymalnej rzeczywistej liczby uczestników, czyli miliona,
powierzchnia terenu powinna bowiem wynosić co najmniej 50 ha. Przystanek
Woodstock odbywał się na ok. 200 ha (2014 r.).
Po trzecie, teren imprez masowych odbywających się w ramach festiwalu
Przystanek Woodstock nie jest jednoznaczny z terenem umożliwiającym prze-
prowadzenie imprezy masowej, czyli z terenem tego festiwalu. Jak już zostało
wspomniane wcześniej, na jego terenie wydzielone zostały cztery strefy,
w ramach których odbywają się imprezy masowe.
Organizator Przystanku Woodstock zobligowany został do przygotowania
i załączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy
masowej graficznego planu terenu, na którym ma zostać przeprowadzona impreza
masowa. Na planie tym powinny zostać zaznaczone najważniejsze punkty
z punktu widzenia bezpieczeństwa. Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej
Pomocy corocznie tworzy mapy festiwalu, które nie tylko dołącza do wniosku
o wydanie zezwolenia, ale także publikuje na swojej oficjalnej stronie
internetowej, obok Regulaminu terenu festiwalu Przystanek Woodstock oraz
Regulaminu imprez masowych odbywających się w ramach festiwalu Przystanek
Woodstock. Nadmienić warto także, że oba regulaminy są podawane do pub-
licznej wiadomości, między innymi poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń
na terenie festiwalu oraz przez zamieszczenie w publikacjach festiwalowych.
Omawiając kwestię terenu, na którym odbywa się Przystanek Woodstock,
warto odnieść się jeszcze do jednej istotnej kwestii. Organizator zobligowany
został bowiem do spełnienia określonych wymogów, w szczególności związa-
nych z przepisami prawa budowlanego, sanitarnymi oraz dotyczącymi ochrony
przeciwpożarowej. Dla Fundacji Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy
powyższe oznacza konieczność zgłoszenia Staroście Gorzowskiemu zamiaru
realizacji robót budowlanych na terenie festiwalu (budowa tymczasowych
obiektów budowlanych: sceny wraz z wieżą realizacyjną i wieżą pod światło
i dźwięk; tymczasowych przyłączy napowietrzno-kablowych wraz ze stacjami
transformatorowymi; namiotu; Pokojowej Wioski Kriszny; sceny folkowej oraz
Natalia Moch, Przystanek Woodstock – najbezpieczniejsza…
153
namiotów przeznaczonych na cele gastronomiczne)14
, uzyskania opinii państwo-
wego inspektora sanitarnego w Gorzowie Wielkopolskim dotyczącej spełnienia
warunków sanitarnych na terenie imprezy masowej oraz opinii komendanta
powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim i komen-
danta miejskiego Policji w Kostrzynie nad Odrą, o czym była już wcześniej
mowa. O wszystkie opinie i zgody Fundacja występuje corocznie, ponieważ
mają one charakter jednorazowy.
Jednym z obowiązków organizatora jest zapewnienie zaplecza higieniczno-
-sanitarnego. Na polu woodstockowym zlokalizowane są punkty wyposażone
w krany, umywalnie (kabiny prysznicowe) oraz przenośne toalety15
. Ich liczba
powinna być dostosowana do liczby osób uczestniczących w Przystanku
Woodstock. W związku z dużą rotacją uczestników, precyzyjne oszacowanie
potrzeb w zakresie zabezpieczenia higieniczno-sanitarnego jest znacznie utrud-
nione. Z dwóch kontroli przeprowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli
wynika, że zaplecze to było niewystarczające, co wpływało na bezpieczeństwo
sanitarne uczestników festiwalu. Niemniej jednak we wszystkich organizowanych
do tej pory edycjach Przystanku Woodstock zlokalizowanych w Kostrzynie nad
Odrą państwowy powiatowy inspektor sanitarny wydawał pozytywną opinię
w zakresie niezbędnej ilości sił i środków potrzebnych do zabezpieczenia
imprezy masowej.
Kończąc omawianie kwestii przygotowania terenu dla zapewnienia
bezpieczeństwa uczestnikom Przystanku Woodstock, należy zwrócić uwagę na
kwestię zabezpieczenia antyterrorystycznego. O ile bowiem osoby wkraczające
na teren imprezy masowej są kontrolowane przez służby porządkowe, o tyle
niedostateczne wydaje się zabezpieczenie całego terenu festiwalu. Na pole
woodstockowe można bowiem swobodnie wejść i wjechać16
. Jeżeli osoby, które
planują przeprowadzenie ataku terrorystycznego zachowają trochę ostrożności,
tak, aby nie zwrócić na siebie uwagi uczestników festiwalu oraz służb, mogą to
uczynić. Podkreślić należy jednak, że Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej
Pomocy opracowała procedury działania na wypadek podejrzenia wystąpienia
ataku terrorystycznego. W pierwszej kolejności wyłączone zostaną wszystkie
nadajniki sieci komórkowych, a służby bezpieczeństwa będą się porozumiewać
ze sobą, wykorzystując łączność radiową.
14
Obowiązek zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych we wskazanym zakresie wynika
bezpośrednio z art. 29-30 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290,
tekst jednolity). 15
Wszystkie wskazane obiekty zaplecza higieniczno-sanitarnego zaznaczone są na mapie pola
woodstockowego, która udostępniania jest na stronie internetowej Wielkiej Orkiestry Świątecznej
Pomocy. 16
Zakaz poruszania się pojazdami mechanicznymi wprowadzony został jedynie na czas trwania festiwalu.
Przed jego rozpoczęciem można bowiem swobodnie wjechać na pole woodstockowe i pozostawić
samochód do czasu zakończenia festiwalu.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
154
3. Służba porządkowa, służba informacyjna oraz kierownik do spraw
bezpieczeństwa
Jednym z najistotniejszych obowiązków organizatora imprezy masowej jest
zapewnienie udziału służb porządkowych, służb informacyjnych oraz kierującego
tymi służbami kierownika do spraw bezpieczeństwa (art. 6 ust. 1 pkt. 2 u.b.i.m.).
Członkowie służby porządkowej działają na rzecz bezpieczeństwa i porządku
publicznego, członkowie służby informacyjnej natomiast – na rzecz bezpieczeń-
stwa uczestników imprezy masowej, w szczególności poprzez informowanie ich
o przyjętych rozwiązaniach organizacyjnych (art. 19 ust. 1 i 2 u.b.i.m.)17
.
Ustawodawca ściśle określił liczebność poszczególnych służb. Organizator
powinien więc zapewnić co najmniej 10 członków służb na 300 osób, które mogą
być obecne na imprezie masowej i co najmniej 1 członka służby porządkowej lub
informacyjnej na każdych kolejnych 100 uczestników imprezy, z tym że co naj-
mniej 20% ogólnej liczby członków służb stanowić powinni członkowie służby
porządkowej.
Obowiązkiem organizatora w momencie składania wniosku o zezwolenie
na przeprowadzenie imprezy masowej jest podanie informacji o liczbie, organi-
zacji, oznakowaniu, wyposażeniu i sposobie rozmieszczenia służby porządkowej
oraz służby informacyjnej (art. 26 ust. 1 pkt 4 lit. c u.b.i.m.). W przypadku
Przystanku Woodstock, biorąc pod uwagę przewidywaną liczbę uczestników,
która zadeklarowana została przez organizatora we wspomnianym wniosku,
wymagania ustawowe zostały spełnione. Dla przykładu, w 2011 r. deklarowana
liczba uczestników wynosiła 110 tys., w związku z czym liczebność służb
porządkowej i informacyjnej powinna wynosić 1107 osób. W zabezpieczeniu
festiwalu brało natomiast udział 1137 członków służb. W 2015 r. zadeklarowana
liczba uczestników również wynosiła 110 tys., w zabezpieczeniu festiwalu brało
udział 1135 członków służb porządkowych i informacyjnych (w tym 255 człon-
ków służb porządkowych, 880 członków służb informacyjnych). Wcześniej
wspomniano jednak, że rzeczywista liczba osób uczestniczących w Przystanku
Woodstock rokrocznie różniła się od zadeklarowanej we wniosku liczby. Biorąc
pod uwagę rzeczywiste dane, w 2011 r. służby porządkowa i informacyjna powin-
ny liczyć 7007 członków, w 2015 r. natomiast – 5007 członków (uwzględniając
najwyższą, wskazaną przez organizatora rzeczywistą liczbę uczestników). W tym
miejscu po raz kolejny należy wyraźnie oddzielić teren festiwalu Przystanek
Woodstock od terenów imprez masowych, które mają na nim miejsce. Jest to
istotne z punktu widzenia obowiązków organizatora, które ograniczają się
jedynie do obszaru, na którym odbywa się impreza masowa i tylko w czasie jej
17
Szczegółowe kwestie dotyczące zadań i obowiązków członków służb porządkowej i informacyjnej
sprecyzowane zostały w art. 22 u.b.i.m. oraz w Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wymogów,
jakie powinni spełniać kierownik do spraw bezpieczeństwa, służby porządkowe i służby informacyjne.
Natalia Moch, Przystanek Woodstock – najbezpieczniejsza…
155
trwania. We wniosku o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy
masowej, skierowanym do Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą, Fundacja
Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy wskazała cztery obszary, na których
odbywać się będą imprezy masowe. Obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa
przez Fundację ogranicza się więc jedynie do tych czterech obszarów. W świetle
powyższego uznać należy, że wszystkie wymagania określone w ustawie
o bezpieczeństwie imprez masowych w kwestii liczebności służb – porządkowej
i informacyjnej – zostały spełnione, a nawet liczebność tych służb była większa.
Dodatkowo służby powołane przez organizatora wspierane były przez siły
Policji. Ponadto w zabezpieczeniu Przystanku Woodstock co roku biorą udział
także: Państwowa Straż Pożarna, Nadodrzański Oddział Straży Granicznej
w Krośnie Nadodrzańskim, Służba Ochrony Kolei czy przedstawiciele inspekcji
sanitarnej. Teren działania wskazanych służb nie ogranicza się jedynie do terenu
festiwalu, a znacznie za niego wykracza. Działania służb prowadzone są m.in.
w obrębie dróg dojazdowych, przejść granicznych, obszarów kolejowych czy
wreszcie samego miasta Kostrzyna nad Odrą. W 2011 r. stan osobowy wszyst-
kich służb zaangażowanych do zabezpieczenia Przystanku Woodstock wyniósł
1572 osoby, w tym 1030 funkcjonariuszy Policji18
.
Zabezpieczenie Przystanku Woodstock oparte jest o Pokojowy Patrol,
Niebieski Patrol oraz wspomnianą już Policję. Pokojowy Patrol działa na podsta-
wie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie19
, co oznacza,
że praca w jego ramach jest całkowicie bezpłatna. Jak pisze o tej organizacji
Jerzy Owsiak: „Pokojowy Patrol. Młodzi, bardzo młodzi ludzie. Chłopaki i dziew-
czyny. To, co mamy w Polsce najlepszego. Zaangażowanie, praca, entuzjazm,
zapał i poświęcenie. Śpią w namiotach koło biura. Po dwie, trzy godziny.
Zapamiętuję pierwsze twarze: Romeo, Magda, Martyna. Ciągle niedospani.
Ciągle pilnują. Właśnie pędzą, żeby przyjąć następne tysiąc osób, które wysiądą
na Przystanku Woodstock, wybudowanym specjalnie tylko na to wydarzenie.
Tam zatrzymują się wszystkie pociągi. O dziewiątej rano i o czwartej po
południu, o drugiej w nocy i dwudziestej trzeciej, a także podczas ulewnego
deszczu. Pędzą pociągi i pędzą ludzie z Patrolu. Prowadzą i pokazują. Prowadzą
i ostrzegają. Bacznie pilnują...”20
. Członkowie Pokojowego Patrolu są „wszędzie
tam, gdzie być powinni”. Poza zabezpieczaniem czterech wydzielonych obsza-
rów, na których odbywają się imprezy masowe (duża scena, mała scena,
Akademia Sztuk Przepięknych, Pokojowa Wioska Kryszny), patrolują również
wszystkie wejścia na festiwalowe pole oraz inne miejsca, w których
18
Zob. Protokół kontroli NIK nt. Wykonywanie przez Burmistrza Kostrzyna n. Odrą obowiązków…,
op. cit., s. 11. 19
Dz.U. z 2016 r., poz. 239 z późn. zm. 20
B. Dobroczyński, J. Owsiak, Orkiestra Klubu Pomocnych Serc, czyli monolog-wodospad Jurka
Owsiaka, Kraków 1999, http://www.wosp.org.pl/pokojowy_patrol [dostęp: 30.03.2016].
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
156
gromadzi się najwięcej woodstokowiczów. Dodatkowo patrolują dworzec
kolejowy w Kostrzynie nad Odrą i jego okolice. Każdy z członków Patrolu
przechodzi odpowiednie szkolenie, które zawiera takie elementy, jak: kurs
udzielania pierwszej pomocy według wytycznych American Heart Association21
;
zajęcia integracyjne i survivalowe; trening umiejętności pracy w grupie; zajęcia
z kreowania postaw lidera; kurs pracownika służb informacyjnych na imprezach
masowych22,23
. Pokojowy Patrol stanowi podstawę zabezpieczenia każdego
z Przystanków Woodstock. Elementem wyróżniającym członków organizacji jest
unikatowa czerwona koszulka. Każdy członek Pokojowego Patrolu w czasie
trwania Przystanku Woodstock posiada umieszczony w widocznym miejscu
identyfikator.
Kolejną grupą odpowiedzialną za zabezpieczenia Przystanku Woodstock
jest Niebieski Patrol. W przeciwieństwie do członków Pokojowego Patrolu, jego
członkowie to w pełni profesjonalna ochrona, która dba o bezpieczeństwo
zarówno uczestników, jak i Pokojowego Patrolu. Członkowie Niebieskiego
Patrolu interweniują jedynie w sytuacjach zagrożeń zdrowia i mienia. Elementem
wyróżniającym członków tej służby jest charakterystyczna niebieska koszulka
oraz zawieszony w widocznym miejscu identyfikator. Motto Niebieskiego
Patrolu brzmi: „Nie idziemy na wojnę. Jesteśmy po to, aby zapewnić
bezpieczeństwo”.
Szczególna odpowiedzialność za bezpieczeństwo w czasie Przystanku
Woodstock spoczywa na kierowniku do spraw bezpieczeństwa, dlatego też
ustawodawca sprecyzował specjalne wymagania w stosunku do osób pełniących
tę funkcję. Kierownik powinien legitymować się certyfikatem z ukończenia
szkolenia, którego tematyka została określona w Rozporządzeniu Rady
Ministrów w sprawie wymogów, jakie powinni spełniać kierownik do spraw
bezpieczeństwa, służby porządkowe i służby informacyjne. Chociaż ustawo-
dawca nie wymaga, aby kierownik do spraw bezpieczeństwa na Przystanku
Woodstock znajdował się na liście pracowników ochrony24
, osoba pełniąca
tę funkcję znajduje się na tej liście. Dla przykładu, w 2015 r. funkcję kierownika
21
American Heart Association jest amerykańską organizacją, która opracowała oraz publikuje wytyczne
dotyczące resuscytacji krążeniowo-oddechowej oraz postępowania w sytuacjach zatrzymania
krążenia. Wytyczne te stały się podstawą do opracowania kursów pierwszej pomocy. Uniwersytet
Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy w Szadowie, w którym szkolą się członkowie Pokojowego
Patrolu, jest oficjalnym centrum treningowym American Heart Association w Polsce. 22
http://www.wosp.org.pl/pokojowy_patrol/szkolenia, [dostęp: 30.03.2016]. 23
Problematykę, jaka powinna zostać poruszona w czasie szkoleń służb porządkowej i informacyjnej,
określona została w załączniku 2 do Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wymogów, jakie
powinni spełniać kierownik do spraw bezpieczeństwa, służby porządkowe i służby informacyjne. 24
Taki wymóg dotyczy jedynie kierowników do spraw bezpieczeństwa imprez masowych
podwyższonego ryzyka, czyli imprez, w czasie których, zgodnie z informacją o przewidywanych
zagrożeniach lub dotychczasowymi doświadczeniami dotyczącymi zachowania osób uczestniczących,
istnieje obawa wystąpienia aktów przemocy lub agresji (art. 3 pkt 5 u.b.i.m.). Przystanek Woodstock
nie jest uznawany za imprezę masową o podwyższonym ryzyku.
Natalia Moch, Przystanek Woodstock – najbezpieczniejsza…
157
do spraw bezpieczeństwa pełnił p. Dariusz Makowski, który posiada licencję
pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia25
.
Organizacja dowodzenia służbami – porządkową i informacyjną –
szczegółowo opisana jest w Instrukcji służb porządkowych Przystanku
Woodstock, która stanowi załącznik do wniosku o wydanie zezwolenia
na przeprowadzenie imprezy masowej, składanego do Burmistrza Miasta
Kostrzyna nad Odrą. Przedmiotowa instrukcja zawiera m.in. procedurę
postępowania w sytuacji otrzymania zgłoszenia o podłożeniu lub znalezieniu
ładunku wybuchowego na terenie festiwalu czy instrukcję postępowania
w przypadku wystąpienia awarii lub pożaru. Osobna część dokumentu
poświęcona została na plan ewakuacji uczestników imprezy masowej. Integralną
częścią instrukcji jest także opis systemu łączności, jakim operują służby
porządkowe i informacyjne. Podkreślić należy, że na terenie festiwalu znajdują
się dwie oddzielne linie zasilania, jak również zastępcze źródła zasilania
(agregaty prądotwórcze), co niweluje niebezpieczeństwo przerwania komunikacji
z uczestnikami Przystanku Woodstock w przypadku przerwy w dostawie prądu26
.
4. Zabezpieczenie medyczne
Jednym z obowiązków organizatora każdej imprezy masowej jest jej zabezpie-
czenie pod względem medycznym. W tym przypadku muszą zostać spełnione
zarówno wymagania u.b.i.m., jak wymagania określone w rozporządzeniu
ministra zdrowia w sprawie minimalnych wymagań dotyczących zabezpieczenia
pod względem medycznym imprezy masowej. Za zabezpieczenie medyczne
Przystanku Woodstock odpowiada Medyczny Patrol, który jest jednostką współ-
pracującą z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne, na podstawie Decyzji
nr 2/2013 Wojewody Pomorskiego27
. W związku z tym spełnia wszelkie wymogi
określone w art. 17 Ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym
Ratownictwie Medycznym28
, tj. zapewnia gotowość operacyjną29
; dysponuje
ratownikami posiadającymi ważne zaświadczenia o ukończeniu kursu i uzyskaniu
25
Zob. Decyzja Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą z dnia 21 lipca 2015 r., znak: WO5310.10.2015.JSz. 26
Zob. Protokół kontroli NIK nt. Wykonywanie przez Burmistrza Kostrzyna n. Odrą obowiązków…,
op. cit., s. 18. 27
Zgodnie z art. 15 ust. 2 Ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym
(Dz.U. z 2013 r., poz. 757 z późn. zm.), jednostkami współpracującymi z systemem Państwowego
Ratownictwa Medycznego mogą być społeczne organizacje ratownicze, które, w ramach swoich
zadań ustawowych lub statutowych, są obowiązane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego
zagrożenia zdrowotnego, jeżeli zostaną wpisane do rejestru jednostek współpracujących z systemem. 28
Dz.U. z 2013 r., poz. 757 z późn. zm. 29
Maksymalny deklarowany czas osiągnięcia pełnej gotowości do współpracy z jednostkami systemu
Państwowego Ratownictwa Medycznego wynosi 45 minut. Zob. Rejestr jednostek współpracujących
z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne w województwie pomorskim, stan na styczeń 2016
r.,http://uwgdansk.ssdip.bip.gov.pl/wbizk/8397_rejestr-jednostek-wspolpracujacych-z-systemem-
prm.html [dostęp: 30.03.2016].
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
158
tytułu ratownika w liczbie niezbędnej do zapewnienia gotowości30
oraz środkami
łączności niezbędnymi do zapewnienia gotowości.
Medyczny Patrol odpowiada przede wszystkim za selekcjonowanie pac-
jentów na terenie festiwalu. Pacjenci, którzy potrzebują specjalistycznej opieki
medycznej, są transportowani do szpitali, natomiast „na miejscu” zaopatrywane są
wszelkie urazy w zakresie możliwym do zrealizowania w warunkach polowych31
.
W szeregi Medycznego Patrolu przyjmowane są osoby posiadające wykształcenie
medyczne, tj. lekarze, ratownicy medyczni czy pielęgniarki. Inne osoby, jak stażyści
czy osoby, które odbyły kurs kwalifikowanej pierwszej pomocy (KPP), mogą
dołączyć do jednostki jedynie wówczas, gdy są członkami Pokojowego Patrolu
oraz przynajmniej raz pracowali przy zabezpieczeniu Przystanku Woodstock.
Zgodnie z wytycznymi zawartymi w przywołanym wcześniej rozporzą-
dzeniu ministra zdrowia, na terenie festiwalu działają zespoły wyjazdowe,
patrole ratownicze oraz punkty pomocy medycznej32
. Zespoły wyjazdowe to za-
równo quady TRX, przeznaczone do transportowania pacjentów w obrębie pola
woodstockowego, jak i karetki, które transportują osoby wymagające specjali-
stycznej pomocy do szpitali zewnętrznych33
. W 2015 r. na terenie festiwalu
działało 7 zespołów wyjazdowych, wyposażonych w quady TRX z przyczepkami,
w skład których wchodzili: ratownik TOPR lub GOPR, kierowca oraz dwóch
ratowników medycznych. Każdy z zespołów wyposażony był w nadajnik GPS,
aby łatwo można było namierzyć jego położenie. W 2016 r. w skład zespołów
wyjazdowych przyjętych zostanie 80 osób34
. Na polu woodstockowym działają
także zespoły terenowe. W ich szeregach znajdują się ratownicy medyczni,
którzy na bieżąco patrolują przydzielony rejon działania. To oni jako pierwsi
wyruszają w celu weryfikacji zgłoszenia oraz udzielenia pierwszej pomocy.
Pracują w systemie całodobowym. W 2015 r. działało 8 zespołów terenowych,
które wyposażone były w samochody terenowe GOPR-u. W razie potrzeby
udawały się wszędzie tam, gdzie np. nie mogła dotrzeć karetka, a wysyłanie
zespołu wyjazdowego było bezzasadne ze względu na skalę urazu (np. uraz
stawu skokowego) i ryzyko zablokowania go na dłuższy czas. Każdy z zespołów
terenowych posiada swojego kierownika. Oprócz jednostek mobilnych, na całym
terenie festiwalu zlokalizowane są stacjonarne punkty medyczne.
Ruchem poszczególnych zespołów wyjazdowych i terenowych kierują
dyspozytorzy pracujący w Centrum Dowodzenia. Zlokalizowane jest ono
30
W skład Medycznego Patrolu wchodzi 42 ratowników posiadających ważne zaświadczenia o ukończeniu
kursu i uzyskaniu tytułu ratownika, 153 ratowników medycznych oraz 11 lekarzy specjalistów.
Zob. Rejestr jednostek współpracujących z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne…, op. cit. 31
http://www.wosp.org.pl/medyczny_patrol/zabezpieczenie_medyczne_pw [dostęp: 30.03.2016]. 32
Wszystkie punkty medyczne zaznaczone są na mapie festiwalu udostępnianej uczestnikom m.in. na
stronie internetowej Fundacji Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy. 33
Szpitale zlokalizowane są w Kostrzynie, Słubicach, Szczecinie, Poznaniu (toksykologia), Gorzowie
Wielkopolskim. Dwa szpitale znajdują się również po stronie niemieckiej. 34
http://www.wosp.org.pl/medyczny_patrol/zabezpieczenie_medyczne_pw [dostęp: 20.04.2016].
Natalia Moch, Przystanek Woodstock – najbezpieczniejsza…
159
w pobliżu „dużej sceny” (tzw. OAZA). Przez Centrum przechodzą wszystkie
komunikaty od liderów grup medycznych oraz Pokojowego Patrolu (również
wspierającego zabezpieczenie medyczne). W dalszej kolejności dyspozytorzy
rozdysponowują odpowiednie środki w miejsce, w którym potrzebna jest pomoc.
OAZA to jedno z trzech punktów strategicznych zabezpieczenia medycznego
Przystanku Woodstock. W miejscu tym stacjonuje jeden z zespołów wyjazdo-
wych i zespół medyczny (Zespół „Scena”) działający jedynie w czasie koncertów,
którego głównym zadaniem jest weryfikacja zgłoszeń z obszaru dużego
zagęszczenia ludzi35
. Drugim strategicznym miejscem jest GRABIK, który
zlokalizowany jest w pobliżu Akademii Sztuk Przepięknych. Poza brakiem
Centrum Dowodzenia, zasadniczo niczym nie różni się on od OAZY. Tu również
stacjonuje jeden z zespołów wyjazdowych. Trzeci istotny punkt, zwany HELL,
to miejsce, gdzie zlokalizowany jest szpital polowy. W tym przypadku
lokalizacja nie jest przypadkowa. Po pierwsze, liczy się możliwość szybkiego
wyjazdu z pola woodstockowego, dlatego HELL zlokalizowany jest w pobliżu
głównej trasy Kostrzyn – Gorzów Wielkopolski. Po drugie, szpital znajduje się
pomiędzy „dużą sceną”, „małą sceną” i „wioską piwną”. Jest więc on zlokalizo-
wany w takim miejscu, aby było do niego blisko z każdego punktu położonego
na terenie festiwalu, a w którym przebywać może większa liczba osób.
W miejscu HELL stacjonują dwa pozostałe zespoły wyjazdowe oraz karetki
pogotowia36
.
Szpital Polowy to sprawnie działająca jednostka Szpitalnego Oddziału
Ratunkowego. Podzielony jest na kilka sektorów:
– strefa segregacji i przyjęć – rejestracja przez ratowników medycznych,
wstępne badanie, segregacja, podjęcie decyzji o przyjęciu do szpitala
polowego lub transporcie do szpitala zewnętrznego, szybkie zaopatrzenie
lekarskie bez konieczności przyjęcia do szpitala;
– obszar urazowy – zaopatrywanie ran przez chirurgów, obserwacja
chirurgiczna, stanowisko RTG obsługiwane przez technika radiologa;
– obszar obserwacyjny – ok. 20 łóżek, z których każde zaopatrzone jest
w kardiomonitor i sprzęt do pomiarów parametrów życiowych oraz ich
obserwacji; w tej części znajduje się również stanowisko z lekami;
– obszar reanimacyjny (OIOM) – cztery w pełni wyposażone stanowiska
do zabezpieczenia i reanimacji osób w stanie nagłego zatrzymania
krążenia lub wymagających respiratoterapii;
35
W 2016 r. Zespół „Scena” składać się będzie z 14 osób, w tym co najmniej 4 ratowników
medycznych i 6 ratowników KPP. Zob. ibidem. 36
W 2015 r. Przystanek Woodstock zabezpieczały 4 karetki pogotowia typu „S” – specjalistyczne,
w których składzie znajdowali się ratownicy medyczni, kierowca ratownik medyczny lub po kursie
KPP oraz lekarz i 5 karetek typu „P” – podstawowe (ratownicy medyczni i kierowca po kursie KPP).
Każda karetka wyposażona jest w system GPS.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
160
– tzw. strefa VIP – przeznaczona dla osób zabezpieczających festiwal,
pracujących przy jego tworzeniu, a także zaproszonych gości, np. człon-
ków zespołów występujących w czasie Przystanku Woodstock.
Poza personelem medycznym w szpitalu polowym pracują dwie osoby.
Jedna z nich pełni funkcję koordynatora i jest odpowiedzialna m.in. za roz-
wożenie pacjentów do szpitali zewnętrznych. To ona zapewnia kontakt między
lekarzem ze szpitala polowego a daną jednostką leczniczą. Druga osoba pełni
funkcję tzw. Triage Officer, który posiada łączność z Centrum Dowodzenia,
zespołami wyjazdowymi oraz zespołami terenowymi. Osoba ta nie bierze udziału
w żadnych czynnościach medycznych. Jej rola sprowadza się do sprawnego
przekazywania pacjenta od zespołów wyjazdowych do szpitala polowego oraz ze
szpitala polowego do karetki w celu przewiezienia go do szpitala zewnętrznego.
Komunikacja między wszystkimi osobami odpowiedzialnymi za zabezpie-
czenie medyczne festiwalu odbywa się z wykorzystaniem specjalnie do tego celu
dedykowanego systemu teleinformatycznego, który zawiera dane wszystkich osób,
które znalazły się pod opieką woodstockowych służb medycznych. Dedykowane
aplikacje rejestrują bowiem wszystkie przypadki, gdy konieczna była interwencja
zespołów ratownictwa medycznego. Dzięki temu komunikacja i przekazywanie
informacji o pacjentach przebiega niezwykle sprawnie.
5. Działania organów administracji publicznej
Za zapewnienie bezpieczeństwa w czasie trwania Przystanku Woodstock odpo-
wiada nie tylko jego organizator, czyli Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej
Pomocy. Ustawodawca istotne zadania nałożył również na organy administracji
publicznej, w tym głównie na organy wykonawcze samorządu gminnego oraz
wojewodę.
Rokrocznie Fundacja zobligowana jest wystąpić do burmistrza Miasta
Kostrzyna nad Odrą z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie
imprezy masowej (art. 24 u.b.i.m.). Zezwolenie wydawane jest w formie decyzji
administracyjnej. Jako organ zezwalający na przeprowadzenie imprezy masowej,
burmistrz może kontrolować przebieg Przystanku Woodstock w zakresie zgod-
ności z warunkami określonymi w tym zezwoleniu (art. 31 ust. 2 u.b.i.m.). Jeżeli
w czasie kontroli stwierdzi, że warunki te nie zostały spełnione, może wydać
decyzję o przerwaniu imprezy masowej, nadając jej rygor natychmiastowej
wykonalności. Przy wydawaniu decyzji burmistrz powinien wziąć pod uwagę
także zagrożenie bezpieczeństwa, jakie może nieść ze sobą nagłe przerwanie
imprezy, jak np. panika, zakłócenia porządku publicznego, zagrożenia dla ruchu
drogowego związane z masowym przemieszczaniem się uczestników opuszcza-
jących Przystanek Woodstock. Ponadto, jeżeli burmistrz Miasta Kostrzyna
nad Odrą, po wydaniu decyzji zezwalającej na przeprowadzenie imprezy
Natalia Moch, Przystanek Woodstock – najbezpieczniejsza…
161
masowej, stwierdzi, że zostały naruszone określone w niej warunki bezpieczeń-
stwa dające podstawę do jej wydania, może wydać decyzję o zakazie prze-
prowadzenia imprezy masowej.
Burmistrz Miasta Kostrzyna nad Odrą podejmuje szeroko zakrojone dzia-
łania, w tym we współpracy z Fundacją Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy,
mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa na terenie miasta. Na szczególną
uwagę zasługują następujące:
– sporządzenie planów zabezpieczenia medycznego festiwalu Przystanek
Woodstock oraz Miasta Kostrzyna nad Odrą, których realizacja
ma na celu m.in. zapewnienie bezpieczeństwa zarówno mieszkańcom
miasta, jak i osobom przyjeżdżającym na festiwal; koordynowanie
pracy zespołów ratunkowych działających na terenie miasta i pola
woodstockowego czy utrzymanie stałej łączności radiowo-telefonicznej
ze służbami biorącymi udział w zabezpieczeniu imprezy;
– sporządzenie planów zabezpieczenia przedmedycznego i wodnego
miasta, w których ustala się siły i środki pozostające w gotowości
do podjęcia działań;
– powołanie Centrum Łączności, które dzięki dostępowi do odrębnego
pasma radiowego, łączności z dyspozytorem Pogotowia Ratunkowego
w Kostrzynie nad Odrą i sztabem Wielkiej Orkiestry Świątecznej
Pomocy, zapewniałoby koordynację działań zespołów ratownictwa
medycznego i wodnego;
– założenie zwiększenia składu osobowego zespołów wyjazdowych,
personelu szpitala oraz bazy sprzętowej w szpitalu zlokalizowanym
w Kostrzynie nad Odrą37
oraz powołanie w jego ramach centrum
koordynacji zabezpieczenia medycznego;
– zorganizowanie na terenie miasta punktów medycznych, do zakresu
działania których należałoby m.in. zaopatrywanie drobnych urazów,
zabezpieczenie medyczne osób w stanie nagłego zagrożenia życia lub
zdrowia, transport pacjentów do szpitala;
– wprowadzenie tymczasowej organizacji ruchu drogowego (m.in. wy-
łączenie niektórych dróg lub ich odcinków, ustalenie objazdów) oraz
zorganizowanie dodatkowych parkingów w bezpośrednim sąsiedztwie
pola woodstockowego38
.
37
Burmistrz Miasta Kostrzyna nad Odrą zawiera porozumienia ze szpitalem w sprawie współpracy
w zakresie zabezpieczenia medycznego mieszkańców Kostrzyna oraz uczestników imprezy masowej
na terenie miasta. Zob. Protokół kontroli NIK nt. Wykonywanie przez Burmistrza Kostrzyna n. Odrą
obowiązków…, op. cit., s. 26. 38
W 2015 r. parkingi zajmowały powierzchnię ok. 40 ha.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
162
W celu zapewnienia pełnego bezpieczeństwa mieszkańcom Kostrzyna nad
Odrą i uczestnikom Przystanku Woodstock oraz sprawnej organizacji i przebiegu
imprezy masowej, burmistrz Miasta Kostrzyna nad Odrą rokrocznie powołuje39
:
– koordynatora działań związanych z organizacją Przystanku Woodstock;
– osobę odpowiedzialną za wydanie decyzji zezwalającej organizatorowi
na przeprowadzenie imprezy masowej na terenie Kostrzyna nad Odrą;
– Zespół ds. Bezpieczeństwa, który opracowuje plan zabezpieczenia
miasta, współpracuje z służbami działającymi na terenie Przystanku
Woodstock, definiuje i eliminuje ewentualne zagrożenia poza tere-
nem koncertu oraz kontroluje zgodność przebiegu imprezy masowej
z warunkami określonymi w zezwoleniu;
– Zespół ds. Komunalnych, do zadań którego należy opracowanie planu
zabezpieczenia sanitarnego miasta oraz planu bezpieczeństwa komuni-
kacyjnego, monitorowanie czystości w mieście;
– Zespół ds. Handlu, który zajmuje się m.in. kontrolowaniem wykony-
wania ustaleń dotyczących handlu na terenie festiwalu;
– Zespół ds. Organizacyjnych, odpowiedzialny za przygotowanie i prze-
prowadzenie kampanii informacyjnych i promocyjnych, współpracę
z Fundacją Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy.
Ustawodawca szczególne obowiązki nałożył również na wojewodę oraz
podległe mu organy zespolonej administracji rządowej w województwie. Orga-
nem pomocniczym przedstawiciela Rady Ministrów w województwie w zakresie
wykonywania zadań związanych z bezpieczeństwem imprez masowych jest
Wojewódzki Zespół Interdyscyplinarny do spraw Bezpieczeństwa Imprez Maso-
wych, w skład którego, oprócz wojewody lub jego przedstawiciela jako
przewodniczącego, wchodzić mają właściwi miejscowo: komendant wojewódzki
Policji lub jego przedstawiciel, komendant wojewódzki Państwowej Straży
Pożarnej lub jego przedstawiciel oraz przedstawiciele innych organów admini-
stracji rządowej i samorządowej, których obecność wojewoda uzna za uzasad-
nioną. Dodatkowo wojewoda może zapraszać do pracy w zespole organizatorów
cyklicznych imprez masowych oraz innych instytucji i podmiotów, których
przedmiot działalności pozostaje w związku z przedmiotem posiedzenia zespołu,
których obecność uzna za uzasadnioną lub na ich wniosek (art. 11a u.b.i.m.).
Obowiązek powołania zespołu nałożony został dopiero w 2015 r.40
39
Zob. Zarządzenie nr 51/2013 Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą z dnia 20 marca 2013 r.
w sprawie powołania zespołów ds. organizacji, bezpieczeństwa i współpracy z Fundacją Wielka
Orkiestra Świątecznej Pomocy przy organizacji Przystanku Woodstock 2013 w Kostrzynie nad Odrą. 40
Zob. art. 1 pkt 3 Ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie imprez
masowych (Dz.U., poz. 1707).
Natalia Moch, Przystanek Woodstock – najbezpieczniejsza…
163
Tymczasem wojewoda lubuski już znacznie wcześniej dostrzegł potrzebę
powołania interdyscyplinarnego zespołu, którego podstawowym zadaniem było
debatowanie nad kwestiami bezpieczeństwa w czasie trwania Przystanku
Woodstock. Poza wojewodą, w jego skład weszli przedstawiciele organów
administracji rządowej w województwie lubuskim, w tym komendant woje-
wódzki Policji, komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, państwowy
wojewódzki inspektor sanitarny, dyrektor Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania
Kryzysowego w Lubuskim Urzędzie Wojewódzkim, Zakład Linii Kolejowych
w Zielonej Górze oraz przedstawiciele Fundacji Wielkiej Orkiestry Świątecznej
Pomocy jako organizatora Przystanku Woodstock. W niektórych posiedzeniach
zespołu uczestniczyli dodatkowo przedstawiciele Rządowego Centrum Bezpie-
czeństwa oraz przedstawiciele Wydziałów Bezpieczeństwa i Zarządzania
Kryzysowego w urzędach wojewódzkich w Poznaniu, Warszawie, Łodzi,
Bydgoszczy i Olsztynie41
.
6. Potencjalne zagrożenia w czasie trwania Przystanku Woodstock
Analizując kwestie bezpieczeństwa w czasie trwania festiwalu, nie sposób
pominąć wskazania potencjalnych zagrożeń, jakie wystąpić mogą w czasie jego
trwania. Wiele z nich wynika z jego charakteru i specyfiki. Zagrożenia można
podzielić na kilka grup:
1) stany zagrożenia życia42
i zdrowia, wynikające z charakteru imprezy,
np. omdlenia, zatrucia pokarmowe, alkoholowe oraz stany po zażyciu
substancji odurzających, narkotyków43
; udar cieplny (festiwal odbywa
się na przełomie lipca i sierpnia, gdy wystąpić mogą wysokie tempera-
tury); odwodnienie; złamania; skręcenia; drobne urazy i skaleczenia;
2) stany zagrożenia życia i zdrowia związane z lokalizacją na terenach
przyległych do rzek (Odry i Warty) i innych zbiorników wodnych
(utonięcia, podtopienia);
3) zakłócenia przebiegu wydarzenia prowadzące do aktów zbiorowej
paniki lub ucieczki z miejsca imprezy masowej wynikające ze zdarzeń
losowych i celowej działalności człowieka;
41
Zob. Protokół kontroli NIK nt. Wykonywanie przez Burmistrza Kostrzyna n. Odrą obowiązków…,
op. cit., s. 2. 42
Podczas dwudziestu jeden edycji Przystanku Woodstock na terenie festiwalu śmierć poniosło 5 osób. 43
W 2015 r. stwierdzono 16 przypadków zatruć, z czego 14 to zatrucia alkoholem oraz środkami odurzają-
cymi w postaci narkotyków i substancją GBL, a 2 to zatrucia substancją określaną jako dopalacz.
Zob. Odpowiedź na interpelację nr 34087 w sprawie wzrostu liczby przestępstw związanych z używaniem
niebezpiecznych substancji psychoaktywnych i dopalaczy oraz ich niską wykrywalnością przez
policję podczas imprezy masowej, jaką jest festiwal Przystanek Woodstock, Warszawa, 18 września
2015 r., http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=4F28B35A [dostęp: 30.03.2016].
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
164
4) wzmożona aktywność dealerów narkotykowych; nielegalna sprzedaż
napojów alkoholowych; zwiększona liczby przestępstw przeciwko
mieniu w postaci kradzieży, oszustw, włamań do samochodów, bójek,
pobić oraz gwałtów44
;
5) zagrożenia w ruchu drogowym spowodowane wahadłowym prze-
mieszczaniem się dużych grup pieszych z terenu obozowiska do miasta;
zwiększonym ruchem pojazdów mechanicznych uczestników dojeżdża-
jących z okolicznych miejscowości oraz prowadzeniem pojazdów pod
wpływem alkoholu lub środków odurzających; wypadki komunikacyjne45
;
6) zbiorowe zakłócenia porządku publicznego na terenie miasta związane
z gromadzeniem się dużych grup przyjezdnych oraz miejscowych
uczestników w okolicach sklepów, lokali gastronomicznych, dworców
PKP i PKS;
7) zakłócenia bezpieczeństwa i porządku publicznego na trasach dojazdo-
wych (drogowych i kolejowych);
8) zagrożenia pożarowe (m.in. pożar w tłumie, pożar infrastruktury, pożar
pojazdu mechanicznego, samozapalenie, pożar wywołany wskutek
nielegalnego pokazu pirotechnicznego, pożar namiotów, pożar lasu)46
;
9) zagrożenia związane z niewybuchami i niewypałami – pozostałościami
po okresie II wojny światowej oraz okresie, gdy obecny teren imprezy
masowej pełnił funkcję poligonu wojskowego;
10) katastrofa budowlana np. zawalenie się elementów infrastruktury
(sceny, namioty) na skutek błędnego montażu, wadliwych części lub
świadomej działalności człowieka;
11) akty terrorystyczne oraz inne zagrożenia wynikające z charakterystyki
terenu.
Zarówno organizator, wojewoda oraz organy samorządu terytorialnego,
jak i służby, inspekcje i straże podejmują szereg działań mających na celu
niedopuszczenie do wystąpienia wskazanych zagrożeń lub minimalizowania ich
negatywnych skutków. Działania Fundacji Wielkiej Orkiestry Świątecznej
44
W 2015 r. w czasie trwania Przystanku Woodstock w 2015 r. odnotowano przestępstwa: posiadanie
środków odurzających lub substancji psychotropowych – 92; kradzież dokumentów – 21; kradzież
mienia – 31; kradzież z włamaniem – 3; fałszerstwo dokumentów – 1; nielegalne posiadanie broni –
1;uszkodzenie mienia – 4; naruszenie nietykalności cielesnej – 1; znieważenie funkcjonariusza Policji –
3; zgwałcenie – 1. 45
Według danych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gorzowie Wielkopolskim, w 2015 r. odnotowano:
3 wypadki, w których rannych zostało 12 osób, 15 kolizji drogowych, a także 5 przypadków
prowadzenia pojazdu pod wpływem alkoholu. Zob. Odpowiedź na interpelację nr 34087…, op. cit. 46
Według danych Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim,
w czasie trwania Przystanku Woodstock w 2015 r. wystąpiły następujące zdarzenia, wymagające
interwencji strażaków: ogniska i grille – 756, pożary – 1 (pożar frytkownicy zlokalizowany w strefie
gastronomicznej na polu woodstockowym), błonkoskrzydłe – 11, inne – 98 interwencji (m.in. ogrze-
wanie w godzinach nocnych szpitala polowego, polewanie terenu, zabezpieczenie lądowiska
wyznaczonego przez policję).
Natalia Moch, Przystanek Woodstock – najbezpieczniejsza…
165
Pomocy, Wojewody Lubuskiego, oraz Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą
zostały już wcześniej opisane. Warto więc pokrótce odnieść się do wysiłków
podejmowanych przez Policję, Państwową Straż Pożarną, inspekcję sanitarną
oraz Straż Ochrony Kolei.
Operacja Policji, mająca na celu zabezpieczenie Przystanku Woodstock,
zarządzana jest przez komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie
Wielkopolskim i rozpoczyna się na dwa dni przed rozpoczęciem festiwalu,
a kończy dwa dni po jego zakończeniu. Głównym jej celem jest zapewnienie
bezpieczeństwa i porządku publicznego, zarówno na terenie festiwalu,
jak i w Kostrzynie nad Odrą oraz na terenie całego województwa lubuskiego.
Dowódcą operacji jest zazwyczaj zastępca komendanta Wojewódzkiego Policji
w Gorzowie Wielkopolskim odpowiedzialny za pion prewencji. W jej ramach
powołuje się Sztab Dowódcy Operacji Policyjnej „Woodstock”. Operacja
podzielona została na kilka podoperacji: „Miasto” (zabezpieczenie terenu miasta
Kostrzyn nad Odrą oraz terenu przyległego), „Koncert” (zabezpieczenie miejsca
imprezy masowej i terenu bezpośrednio przyległego), „Droga” (zapewnienie
drożności i bezpieczeństwa na szlakach drogowych w Kostrzynie nad Odrą,
drogach dojazdowych i okolicach wyznaczonych parkingów), „Kolej”
(zabezpieczenie szlaków PKP wiodących do miejsca imprezy masowej oraz
dworców kolejowych) oraz „Antyterror”. W zabezpieczeniu festiwalu Przystanek
Woodstock bierze udział ponad 1200 policjantów47
, w tym policjanci z woje-
wództwa lubuskiego, siły wsparcia z terenu kraju oraz funkcjonariusze Policji
z Niemiec.
Działania Państwowej Straży Pożarnej, mające na celu zapewnienie bez-
pieczeństwa w czasie trwania Przystanku Woodstock, przebiegają wieloetapowo.
Ze względu na charakter wymienionych wyżej zagrożeń, jeszcze przed roz-
poczęciem festiwalu funkcjonariusze Komendy Wojewódzkiej PSP w Gorzowie
Wielkopolskim oraz Komendy Miejskiej PSP w Gorzowie Wielkopolskim prze-
prowadzają na jego terenie czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie ochrony
przeciwpożarowej. Ma ona charakter głównie prewencyjny. Na czas trwania
Przystanku Woodstock Państwowa Straż Pożarna przygotowuje specjalną struk-
turę dowodzenia działaniami. Na najwyższym poziomie działaniami dowodzi
więc dowódca operacyjny na szczeblu strategicznym, któremu z kolei podlega
dowódca operacji na szczeblu taktycznym, wspierany przez sztab48
. Działania
PSP, podobnie jak działania policji, zorganizowane zostały w kilka podoperacji:
„Grabik”, „Scena”, „Hel”, „Parking”, „Dąbroszyn”, „Rzeka” oraz „Odwód
47
W kolejnych latach Przystanek Woodstock zabezpieczało: w 2010 r. – 1087 policjantów; w 2011 r. –
1040 policjantów; w 2012 r. – 1128 policjantów; w 2013 r. – 1151 policjantów; w 2014 r. – 1264 poli-
cjantów; w 2015 r. – 1232 policjantów. 48
W skład sztabu wchodzą: szef sztabu, zastępca szefa sztabu, zespół analiz, służba dyżurna sztabu,
służba BHP, zabezpieczenie medyczne, rzecznik prasowy oraz oficer łącznikowy z Niemcami.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
166
Kostrzyn”. We wskazanych miejscach następuje koncentracja zasobów ludzkich
oraz sprzętu niezbędnego do niesienia pomocy we wszystkich sytuacjach zagrożenia.
Siły Policji oraz Państwowej Straży Pożarnej pozostają w ścisłej współ-
pracy z osobami funkcyjnymi organizatora Przystanku Woodstock. Na wypadek
wystąpienia sytuacji konieczności wypracowania decyzji do dalszych działań,
opracowany został schemat alarmowania osób funkcyjnych organizatora oraz
służb zabezpieczających. Sygnał alarmowy przekazywany jest w formie wiado-
mości SMS49
, drogą radiową oraz przy wykorzystaniu telefonów stacjonarnych.
Nad bezpieczeństwem uczestników festiwalu Przystanek Woodstock
czuwają również Straż Ochrony Kolei, inspekcja sanitarna oraz Straż Graniczna.
Działania Straży Ochrony Kolei skupiają się zwłaszcza na zabezpieczeniu
obszaru kolejowego w czasie przyjazdu i odjazdu pociągów, jak również
w czasie pobytu uczestników festiwalu w obrębie wspomnianego obszaru.
Dla celów podjęcia wszystkich wyzwań stojących przed Strażą Ochrony Kolei
związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa, angażowane są specjalnie do tego
celu wydzielone siły i środki. Dla przykładu, w 2014 r. w działaniach brało
udział łącznie 5600 funkcjonariuszy Służby Ochrony Kolei, którzy ochraniali
235 przejazdów pociągów, w tym 85 przejazdów dedykowanych specjalnie
do obsługi osób udających się na Przystanek Woodstock50
.
Działania inspekcji sanitarnej mają charakter głównie prewencyjny i kon-
trolny. Wszystkie podmioty, które planują prowadzić działalność gastronomiczną
w obrębie pola woodstockowego, zostały zobligowane do zgłoszenia tego faktu
do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w Gorzowie Wielkopolskim
oraz spełnienia wymagań określonych w przepisach sanitarnych. Wspomniany
organ wydaje również opinię w kwestii spełnienia wymagań higieniczno-
-sanitarnych przez organizatora Przystanku Woodstock. W czasie trwania festiwalu
inspekcja sanitarna angażuje się w wiele akcji o charakterze informacyjnym,
dotyczących m.in. zapobiegania zarażeniom wirusem HIV.
Każdego roku w zabezpieczenie Przystanku Woodstock angażuje się
również Nadodrzański Oddział Straży Granicznej, wspierając działania Policji
oraz intensyfikując realizację ustawowo przypisanych zadań, w szczególności
w zakresie zwiększonej liczby patroli. W 2015 r. w działania prowadzone w
czasie trwania festiwalu zaangażowanych było 40 funkcjonariuszy Straży
Granicznej51
. Skupiały się one głównie na udzielaniu informacji, patrolowaniu,
realizowaniu czynności związanych z pobytem cudzoziemców na terytorium RP
oraz wspieraniem policji i innych służb.
49
System do komunikacji SMS, stanowiący jeden z kluczowych elementów polityki bezpieczeństwa podczas
Przystanku Woodstock, udostępniony został przez platformę do komunikacji mobilnej SerwerSMS.pl. 50
http://kurierkolejowy.eu/aktualnosci/20676/sok-podsumowala-xx-przystanek-woodstock.html [dostęp:
30.03.2016]. 51
Dodatkowo działania polskiej Straży Granicznej wspierali funkcjonariusze z Niemiec.
Natalia Moch, Przystanek Woodstock – najbezpieczniejsza…
167
Podsumowanie i rekomendacje
Celem niniejszego artykułu była analiza kwestii zapewnienia bezpieczeństwa
uczestnikom Przystanku Woodstock, który corocznie odbywa się w Kostrzynie
nad Odrą. Jak już zostało powiedziane we wstępie, w wielu doniesieniach
medialnych przedmiotowa impreza masowa określana jest jako najbezpieczniejsza
w Polsce. Przeprowadzone badania potwierdzają, że na festiwalu jest bez-
piecznie, mimo iż zdarzają się sytuacje zakłócające bezpieczeństwo, jak np.
zakłócenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, zagrożenia dla zdrowia
i życia. Ich charakter i skala nie wpłynęły jednak na ogólną opinię służb,
inspekcji i straży odpowiedzialnych za bezpieczeństwo w czasie festiwalu. Także
Najwyższa Izba Kontroli, która dwukrotnie (2006 r. i 2012 r.) skontrolowała
kwestie realizacji przez organy administracji publicznej obowiązku zapewnienia
bezpieczeństwa uczestnikom Przystanku Woodstock, ocenia festiwal jako bez-
pieczną imprezę masową, pomimo stwierdzenia kilku nieprawidłowości.
Na podstawie przeprowadzonych badań możliwe jest sformułowanie kilku
rekomendacji działań, które mogą wpłynąć na poprawę bezpieczeństwa w czasie
trwania Przystanku Woodstock:
1) należy przeprowadzać coroczne sprawdzanie terenu pod kątem eliminacji
ewentualnych niewybuchów i niewypałów – ze względu na historyczne
uwarunkowania oraz możliwość tzw. „wypłynięcia” niebezpiecznych
materiałów na powierzchnię;
2) pożądane jest przygotowanie lądowiska dla helikopterów Lotniczego
Pogotowia Ratunkowego, które położone byłoby w pobliżu pola
woodstockowego52
, co znacznie przyspieszy transport pacjentów
wymagających specjalistycznej opieki, która nie może zostać udzielona
przez zabezpieczenie medyczne festiwalu;
3) rekomenduje się zwiększenie zaplecza higieniczno-sanitarnego – zarzut
niedostatecznego zabezpieczenia pod tym względem był stawiany w obu
kontrolach Najwyższej Izby Kontroli;
4) ponieważ najczęstszym zarzutem wysuwanym w stosunku do Fundacji
Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy jest brak rzetelności szaco-
wania liczby uczestników Przystanku Woodstock, należy rozważyć za-
stosowanie systemu liczenia osób biorących udział w festiwalu. Jednym
ze sposobów może być darmowa rejestracja internetowa, w czasie której
każdy z uczestników otrzymywałby indywidualny kod QR (Quick
Response Code), który wydrukowany bądź zachowany w telefonie
komórkowym skanowałby przy wejściu na pole woodstockowe. Przy
założeniu, że na terenie festiwalu przebywać mogłaby tylko jedna
52
Najbliższe lądowisko zlokalizowane jest na terenie miasta Kostrzyna nad Odrą, jednak, ze względu
na znaczne zwiększenie ruchu drogowego, dowóz pacjentów do miejsca lądowiska może się wydłużyć.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
168
osoba legitymująca się indywidualnym kodem, możliwe byłoby precy-
zyjne określenie liczby uczestników, ich tożsamości, a jeżeli przy
rejestracji możliwe byłoby podawanie szczególnie istotnych informacji
o stanie zdrowia (np. alergiach na leki), skanowanie kodu pacjenta
mogłoby być wykorzystywane także przez służby medyczne. Rozważyć
można także instalację bramek przy wejściu na teren imprezy masowej53
;
5) należy zwiększyć kontrole pojazdów mechanicznych, które znajdują się
na terenie festiwalu w celu zniwelowania możliwości przeprowadzenia
ataku terrorystycznego z wykorzystaniem ładunków wybuchowych w nich
umieszczonych. W zakresie zapobiegania atakom terrorystycznym na
terenie Przystanku Woodstock Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej
Pomocy oraz organy administracji publicznej będą musiały też spełnić
wymogi, jakie zostaną nałożone na organizatorów imprez masowych
po wejściu w życie ustawy o działaniach antyterrorystycznych54
.
Podsumowując, stwierdzić należy, że biorąc pod uwagę skalę przedsię-
wzięcia, jakim jest festiwal Przystanek Woodstock, jest to bezpieczna impreza
masowa. Pamiętać trzeba, że przez trzy dni pole woodstockowe pełni funkcję
kilkusettysięcznego miasta, które porównać można chociażby z Gdańskiem czy
Szczecinem55
i nie wszystkie zdarzenia możliwe są do przewidzenia. W tak dużej
grupie ludzi znaleźć się mogą osoby, które z różnych przyczyn nie dostosują się
do ogólnie panujących zasad, sprowadzając niebezpieczeństwo zarówno na sie-
bie, jak i na inne osoby uczestniczące w festiwalu. Dlatego też tak istotne jest,
aby wszyscy uczestnicy Przystanku Woodstock, jeszcze przed udaniem się
do Kostrzyna nad Odrą, zapoznali się z zasadami bezpieczeństwa publikowanymi
na stronach internetowych Fundacji Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy,
w tym z regulaminem terenu oraz regulaminem imprezy masowej. Jeżeli bowiem
każda z osób biorących udział w Przystanku Woodstock nie zadba o swoje
bezpieczeństwo i nie będzie przestrzegać ogólnie panujących reguł, działania
nawet najlepszych, najbardziej przeszkolonych służb oraz nawet najlepsze środki
bezpieczeństwa stosowane przez organizatora mogą okazać się niewystarczające.
Bibliografia
Akty prawne i dokumenty:
1. Informacja o wynikach kontroli realizacji przez organy administracji publicznej
obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom imprezy „Przystanek
53
Niewątpliwie kwestia zliczania osób biorących udział w imprezach masowych, szczególnie nie-
biletowanych, wymaga szerszej debaty. 54
Zob. Projekt ustawy o działaniach antyterrorystycznych z dnia 20 kwietnia 2016 r. 55
Liczba ludności odpowiednio: 461 489 osób oraz 407 180 osób (dane GUS, stan na dzień 31 grudnia
2014 r.).
Natalia Moch, Przystanek Woodstock – najbezpieczniejsza…
169
Woodstock” w Kostrzynie nad Odrą, NIK Delegatura w Zielonej Górze, Zielona
Góra, sierpień 2006 r.
2. Protokół kontroli NIK nt. Wykonywanie przez Burmistrza Kostrzyna n. Odrą obo-
wiązków określonych w Ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych w zakresie
zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom Przystanku Woodstock, NIK Delegatura
w Zielonej Górze, Zielona Góra 2012.
3. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290, tekst
jednolity).
4. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie (Dz.U. z 2016 r., poz. 239 z późn. zm.).
5. Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym
(Dz.U. z 2013 r., poz. 757 z późn. zm.).
6. Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2015 r.,
poz. 2139, tekst jednolity).
7. Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie imprez
masowych (Dz.U., poz. 1707).
8. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca
2009 r. w sprawie szczegółowego trybu ustalania szkód powstałych w związku
z działaniami w miejscu i czasie trwania imprezy masowej oraz trybu występo-
wania o wypłatę odszkodowań (Dz.U. nr 121, poz. 1006).
9. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 sierpnia
2009 r. w sprawie sposobu wykonywania obowiązku osobistego stawiennictwa
w jednostce organizacyjnej Policji lub w miejscu określonym przez właściwego
komendanta Policji w czasie trwania imprezy masowej (Dz.U. nr 125, poz. 1039).
10. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 sierpnia
2009 r. w sprawie zakresu instrukcji postępowania w przypadku powstania pożaru
lub innego miejscowego zagrożenia w miejscu i w czasie imprezy masowej
(Dz.U. nr 135, poz. 1113).
11. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 marca
2010 r. w sprawie przekazywania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez
masowych (Dz.U. nr 54, poz. 329).
12. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia
2011 r. w sprawie sposobu utrwalania przebiegu imprezy masowej (Dz.U. nr 16,
poz. 73).
13. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie wymogów,
jakie powinni spełniać kierownik do spraw bezpieczeństwa, służby porządkowe
i służby informacyjne (Dz.U. nr 183, poz. 1087).
14. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie minimalnych
wymagań dotyczących zabezpieczenia pod względem medycznym imprezy maso-
wej (Dz.U., poz. 181).
15. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2013 r. zmieniające
rozporządzenie w sprawie wymogów, jakie powinni spełniać kierownik do spraw
bezpieczeństwa, służby porządkowe i służby informacyjne (Dz.U., poz. 1694).
16. Zarządzenie nr 51/2013 Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą z dnia 20 marca
2013 r. w sprawie powołania zespołów ds. organizacji, bezpieczeństwa i współ-
pracy z Fundacją Wielka Orkiestra Świątecznej Pomocy przy organizacji
Przystanku Woodstock 2013 w Kostrzynie nad Odrą.
17. Decyzja Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą z dnia 21 lipca 2015 r., znak:
WO5310.10.2015.JSz.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
170
Strony internetowe:
1. http://www.wosp.org.pl/przystanek_woodstock/o_przystanku.
2. http://kontakt24.tvn24.pl/przystanek-woodstock-najbezpieczniejsza-impreza-w-
polsce, 2605150, ugc.
3. http://muzyka.interia.pl/raporty/raport-przystanek-woodstock-2016/wiadomosci
/news-przystanek-woodstock-2016-zagrozony-mamy-komentarz-
wosp,nId,2022293.
4. http://www.wosp.org.pl/pokojowy_patrol.
5. http://www.wosp.org.pl/pokojowy_patrol/szkolenia.
6. http://www.wosp.org.pl/medyczny_patrol/zabezpieczenie_medyczne_pw.
7. http://www.wosp.org.pl/medyczny_patrol/zabezpieczenie_medyczne_pw.
8. http://kurierkolejowy.eu/aktualnosci/20676/sok-podsumowala-xx-przystanek-
woodstock.html.
9. Odpowiedź na interpelację nr 34087 w sprawie wzrostu liczby przestępstw zwią-
zanych z używaniem niebezpiecznych substancji psychoaktywnych i dopalaczy
oraz ich niską wykrywalnością przez Policję podczas imprezy masowej, jaką jest
festiwal Przystanek Woodstock, Warszawa, 18 września 2015 r., http://www.
sejm.gov.pl/sejm7.nsf/Interpelacja Tresc.xsp?key=4F28B35A.
10. Rejestr jednostek współpracujących z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne
w województwie pomorskim, stan na styczeń 2016 r., http://uwgdansk.ssdip.bip.
gov.pl/ wbizk/8397_rejestr-jednostek-wspolpracujacych-z-systemem-prm.html.
Woodstock Festival – the safest mass event in Poland?
Abstract
Woodstock Festival is one of the largest mass events organized in Poland.
It is organized by the Great Orchestra of Christmas Charity, which thus would like
to thank all the volunteers supporting it during rebounds in the January. Every year
to Kostrzyn nad Odrą it arrives hundreds of thousands of people, which should be
provided security. In numerous media reports Woodstock Festival is known as the safest
mass event in Poland. The purpose of this article is to answer two questions: whether
the Festival are met all the requirements specified in the act on safety of mass events
and implementing acts, and whether the festival has rightly deserves to be called a safe
mass event.
Keywords: Woodstock Festival, security of mass events, security
Bohdan Paszukow1
Rafał Kopczewski2
Gabriel Nowacki3
Wojskowa Akademia Techniczna im. Jarosława Dąbrowskiego
w Warszawie
Zabezpieczenie stadionów
przed atakami terrorystycznymi
podczas imprez masowych
Streszczenie
W artykule omówiono problemy dotyczące zagrożeń terrorystycznych dla
stadionów sportowych. Przedstawiono terminologię z zakresu imprez masowych
i zagrożeń terrorystycznych. Podano dane statystyczne dotyczące najważniejszych
zamachów, osób zabitych, rannych oraz celów i sposobów działania terrorystów.
Omówiono sposoby zapobiegania atakom terrorystycznym, nowe technologie i środki
stosowane w tym zakresie.
Słowa kluczowe: impreza masowa, impreza masowa podwyższonego ryzyka, zagrożenia
terrorystyczne
Wprowadzenie
W XXI wieku, imprezy masowe odgrywają ogromną rolę w funkcjonowaniu
społeczeństw oraz narodów. W opinii powszechnej, jak i na gruncie obowiązują-
cego prawa, imprezy masowe traktowane są jako dobro kultury o zapewnionym
dostępie dla wszystkich obywateli. Stanowią one źródło niesamowitych przeżyć
i emocji, które czasami urastają do rangi prawdziwego święta. Wszystkie wyda-
rzenia z jednej strony świadczą pozytywnie o stanie państwa i mogą wywołać
poczucie dumy narodowej (jak np. Euro 2012), z drugiej zaś stanowią prawdziwe
wyzwanie, nie tylko dla organizatorów i osób odpowiedzialnych za bezpie-
czeństwo, ale i zwykłych mieszkańców, którzy muszą zmagać się z licznymi
utrudnieniami i ograniczeniami.
1 e-mail: bohdan.paszukow@gmail.com.
2 e-mail: rafalplwl@gmail.com.
3 e-mail: gabriel.nowacki@wat.edu.pl.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
172
Podstawy prawne regulujące organizację i zabezpieczenie różnego rodzaju
imprez masowych zostały ujęte w uchwalonej dnia 20 marca 2009 roku ustawie
o bezpieczeństwie imprez masowych4. Zgodnie z definicją ustawową pod
pojęciem „impreza masowa” rozumie się imprezę masową artystyczno-
rozrywkową, masową imprezę sportową, w tym mecz piłki nożnej. Miejscem
organizacji mogą być nie tylko stadion czy hala sportowa, lecz także obiekty
niebędące budynkami, a także tereny wyposażone w infrastrukturę, która spełnia
przewidziane przepisami wymagania zapewniające bezpieczeństwo.
Imprezą masową jest impreza sportowa, artystyczna lub rozrywkowa,
na której liczba miejsc wynosi:
– na stadionie, w innym obiekcie niebędącym budynkiem lub na terenie
umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej nie mniej niż 1000;
– w hali sportowej lub innym budynku umożliwiającym przeprowadzenie
imprezy nie mniej niż 3005.
Wyróżnić należy także imprezę masową podwyższonego ryzyka, w czasie
której, zgodnie z informacją o przewidywanych zagrożeniach lub dotychczaso-
wymi doświadczeniami, dotyczącymi zachowania osób uczestniczących, istnieje
obawa wystąpienia aktów przemocy lub agresji.
1. Charakterystyka zagrożeń
1.1. Rodzaje zagrożeń terrorystycznych
Z punktu widzenia zagrożeń terrorystycznych impreza masowa bez wątpienia
charakteryzuje się cechami, które czynią ją atrakcyjnym celem aktu terroru.
Mając to na uwadze, należy zadać pytanie: czy impreza masowa jest dobrze
wybranym celem? Odpowiedź jest jednoznaczna, bowiem dzięki udanej ofen-
sywie terroryści mają możliwość dotarcia do szerokiej publiczności za pomocą
mediów na całym świecie.
Podczas takich incydentów realizowane są najbardziej kluczowe cechy
tego zjawiska. Pierwszą z nich jest publiczna spektakularność dramatycznych
akcji, możliwa dzięki natychmiastowemu dostępowi środków masowego prze-
kazu, zwłaszcza telewizji. Drugą – masowość strat i paraliżujący, szybko
przybierający na sile efekt psychologiczny, możliwy z uwagi na duże skupiska
ludności oraz koncentrację infrastruktury krytycznej6.
4 Ustawa z dnia 20 marca 2009 roku o bezpieczeństwie imprez masowych, (Dz.U. z 2009 r., nr 62,
poz. 504 z późn. zm). 5 Art. 3 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2009 r., nr 62, poz. 504 z późn. zm.).
6 S. Parszkowski, A. Kruczyński, Imprezy masowe. Organizacja, bezpieczeństwo, dobre praktyki,
Warszawa 2015, s. 25.
Bohdan Paszukow, Rafał Kopczewski, Gabriel Nowacki, Zabezpieczenie stadionów...
173
Zamachowcy, przy wykorzystaniu nowoczesnych technologii, mają ogromne
możliwości maskowania organizowanego ataku. Zdobycze najnowszej techno-
logii umożliwiają wielowariantowe planowanie uderzeń na wybrane cele oraz
pomagają uzyskać jak największe zaskoczenie.
Bardzo istotnym zagrożeniem w omawianym kontekście są ładunki
wybuchowe, którymi posługują się terroryści. Umożliwiają zabijanie osób oraz
niszczenie infrastruktury. Nie można pominąć faktu, że materiały do zbudowania
np. bomby są ogólnie dostępne. Substancji chemicznych, które w połączeniu
z innymi chemikaliami tworzą mieszankę wybuchową, używa się bowiem
w przemyśle, np. kosmetycznym. Są to materiały łatwe w konstrukcji. Niektóre
rodzaje bomb domowej roboty bywają trudne do wykrycia, co niewątpliwie
zwiększa ryzyko wniesienia przez zamachowca bomby, która może zabić bardzo
dużą liczbę osób podczas imprezy masowej7.
1.2. Statystyki dotyczące zamachów terrorystycznych
Zamach w Monachium w 1972 roku należy do jednych z bardziej znanych,
wykonanych z dużą determinacją. Terroryści zabili dwóch sportowców z Izraela,
a dziewięciu uprowadzili. Żądali wymiany pojmanych na 236 Palestyńczyków,
którzy przebywali w izraelskich więzieniach oraz uwolnienia terrorystów
niemieckich z Frakcji Czerwonej Armii oraz japońskiego zamachowca Kozo
Okamoto, ponadto bezpiecznego przelotu do kraju arabskiego. Terrorystów
przetransportowano, według ustalenia, do bazy lotniczej, skąd mieli odlecieć
do Kairu. Tam rozpoczęła się nieudana akcja odbicia zakładników; w efekcie
zginęli wszyscy pojmani sportowcy8.
Kolejnym zamachem podczas imprezy masowej była eksplozja ładunku
wybuchowego na koncercie z okazji 59. rocznicy Dnia Zwycięstwa w Groznym.
Bomba, która wybuchła, była wmurowana w strukturę stadionu podczas jego
budowy i odpalona zdalnie, drogą radiową, podczas uroczystości, kilka miesięcy
później. Dlatego nie została wykryta przez służby bezpieczeństwa podczas
kontroli wejścia na stadion.
13 listopada 2015 roku terroryści przeprowadzili zamach w czasie
imprezy masowej, podczas meczu Francja-Niemcy, który odbył się na stadionie
w Paryżu. Zginęło trzech sprawców zamachu, rannych było około 100 osób.
Prezydent Francois Hollande, który był na trybunach wraz z 80 tys. widzów,
został przed jego końcem ewakuowany. Przestraszeni kibice oczekiwali w stra-
chu i panice na płycie boiska. Ostatecznie wszystkich widzów udało się
ewakuować, opuszczając stadion wielu śpiewało francuski hymn Marsyliankę9.
7 Bezpieczeństwo Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej Euro 2012, red. K. Liedel, P. Piasecka, Warszawa
2011, s. 50-52. 8 Ibidem, s. 21-23.
9 Zamachy w Paryżu, http://www.tvn24.pl/raporty/zamachy-w-paryzu,1025 [dostęp: 14.11.2015].
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
174
Najważniejsze zamachy terrorystyczne, dokonane na obiekty sportowe,
zostały przedstawione w tabeli 1.
Tabela 1. Wybrane ataki terrorystyczne na obiekty sportowe
Lp. Miejsce, data Rodzaj ataku Ofiary
1. Monachium,
5-6 września 1972 r.
Porwanie 11 członków izraelskiej
drużyny olimpijskiej Zginęło 11 sportowców
2. Atlanta, 1996 r. Zamach bombowy Zginęły 2 osoby, 111 było
rannych
3. Liverpool,
5 kwietnia 1997 r.
Panika na stadionie z powodu
informacji o podłożeniu dwóch bomb
Nikt nie został ranny,
ewakuowano 60 tysięcy osób
4. Madryt, 2 maja 2002 r. Zamach bombowy Nikt nie został ranny
5. Grozny, 9 maja 2004 r. Zamach bombowy podczas koncertu Zginęło 6 osób
6. Madryt, 12 grudnia 2004 r. Zagrożenie atakiem bombowym Ewakuowano 70 tys. osób
7. Kolombo,
6 czerwca 2008 r. Samobójczy atak bombowy
Zginęło 12 osób, 100 było
rannych
8. Lahore, 3 marca 2009 r. Atak na autokar wiozący
sportowców ze Sri Lanki
Zginęło 6 policjantów
i 2 cywilów
9. Kabinda,
8 stycznia 2010 r.
Atak na autobus wiozący do Angoli
piłkarzy Togo
Zginęły 3 osoby, 9 było
rannych
10. Boston,
15 kwietnia 2013 r.
Zamach podczas maratonu,
eksplozja dwóch bomb
Zginęły 3 osoby, 264 były
ranne
11. Paryż, 13 listopada 2015 r.
Dwa ataki samobójcze pobliżu
stadionu podczas meczu Francja-
-Niemcy
Ewakuowano 80 tys. osób,
w tym prezydenta Francji
Źródło: Statistics. Global Terrorism Database, http://www.start.umd.edu/gtd/about [dostęp: 31.03.2016].
2. Sposoby zwalczania ataków terrorystycznych
2.1. Zapobieganie zamachom terrorystycznym i ich zwalczanie
W dzisiejszych czasach terroryzm nie jest już pojmowany jedynie jako konflikt
ideologiczny czy etniczny, lecz stał się rozpowszechniony, nowoczesny inie-
przewidywalny, dając jednocześnie dzielić się na różnego rodzaje kategorie.
Pomimo, iż na temat terroryzmu napisano i powiedziano już bardzo wiele,
zjawisko to wciąż rodzi nowe problemy i powoduje kolejne trudności na wielu
płaszczyznach życia publicznego.
Unia Europejska stworzyła jedną z najszerzej obecnie stosowanych
definicji terroryzmu międzynarodowego, publikując ją w ramach Decyzji ramo-
wej Rady UE z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie zwalczania terroryzmu.
W definicji określono katalog cech o charakterze terrorystycznym, które mogą
dotyczyć zagrożeń wobec przebiegu imprez masowych na stadionach, a miano-
wicie:
– ataki na życie ludzkie, które mogą powodować śmierć;
– ataki na integralność cielesną osoby;
Bohdan Paszukow, Rafał Kopczewski, Gabriel Nowacki, Zabezpieczenie stadionów...
175
– porwanie lub przetrzymywanie zakładników;
– spowodowanie rozległych zniszczeń obiektów rządowych lub obiektów
użyteczności publicznej, systemu transportowego, infrastruktury,
włącznie ze zniszczeniem systemu informacyjnego, stałych platform
umieszczonych na szelfie kontynentalnym, miejsca publicznego lub
mienia prywatnego, mogące zagrozić życiu ludzkiemu lub mogące
spowodować poważne straty gospodarcze;
– wytwarzanie, posiadanie, nabywanie, przewożenie, dostarczanie lub
używanie broni, materiałów wybuchowych lub jądrowych, broni
biologicznej lub chemicznej, jak również badania i rozwój broni
biologicznej ichemicznej;
– uwalnianie substancji niebezpiecznych lub powodowanie pożarów,
powodzi lub wybuchów, których rezultatem jest zagrożenie życia
ludzkiego.
Działania te mają charakter terrorystyczny, gdy są popełnione w celu
poważnego zastraszenia ludności, bezprawnego zmuszenia rządu lub organizacji
międzynarodowej do podjęcia lub zaniechania działania, poważnej destabilizacji
lub zniszczenia podstawowych politycznych, konstytucyjnych, gospodarczych
lub społecznych struktur kraju lub organizacji międzynarodowej. Decyzja
ramowa Rady UE to jedno z europejskich narzędzi w zakresie zwalczania
terroryzmu. Stworzenie ram prawnych wspólnych wszystkim państwom człon-
kowskim, a w szczególności opracowanie zharmonizowanej definicji przestępstw
terrorystycznych, wpłynęło na wypracowanie i rozszerzenie polityki UE w zak-
resie zwalczania terroryzmu, przy jednoczesnym poszanowaniu podstawowych
praw w poszczególnych krajach członkowskich.
2.2. Rola instytucji i służb
Każda impreza masowa wiąże się z obecnością dużej ilości uczestników na
terenie, na którym dane wydarzenie się odbywa. Z uwagi na potencjalne zagro-
żenia i konieczne działania prewencyjne, przewidziano szereg wymogów, jakie
muszą zostać spełnione przez organizatorów, aby taka impreza mogła się odbyć.
Zasady organizowania i przeprowadzania imprez masowych oraz obo-
wiązki i uprawnienia organizatora określono w Ustawie z dnia 20 marca 2009 r.
o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2009 r., nr 62, poz. 504) oraz
innych aktach wykonawczych, takich jak np. Rozporządzenie MSWiA z dnia
10 czerwca 2010 r. w sprawie warunków bezpieczeństwa, jakie powinny spełniać
stadiony, na których mogą odbywać się mecze piłki nożnej (Dz.U. z 2010 r.,
nr 121, poz. 820) oraz Rozporządzenie MSWiA z dnia 13 sierpnia 2009 r.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
176
w sprawie zakresu instrukcji postępowania w przypadku powstania pożaru lub
innego miejscowego zagrożenia w miejscu i w czasie imprezy masowej
(Dz.U. z2009 r., nr 135, poz. 1113).
Obowiązek zabezpieczenia imprezy masowej spoczywa na organizatorze,
a w zakresie określonym w Ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych oraz
innych przepisach także na:
– wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta;
– wojewodzie;
– Policji, Państwowej Straży Pożarnej (dalej PSP) i jednostkach organiza-
cyjnych ochrony przeciwpożarowej;
– służbach odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny
na obszarach kolejowych oraz służbie zdrowia.
W razie potrzeby obowiązek zabezpieczenia imprezy masowej spoczywa
także na innych właściwych służbach i organach. Do podstawowych obowiązków
organizatora należy jednoznaczne określenie charakteru imprezy oraz przewidy-
wanej liczby uczestników, tzn. czy konkretne przedsięwzięcie należy rozpatrywać
jako imprezę masową.
Organizator imprezy masowej jest obowiązany do zapewnienia bezpie-
czeństwa osobom obecnym na imprezie w zakresie:
– zapewnienia ochrony jej uczestnikom;
– ochrony porządku publicznego;
– zabezpieczenia pod względem medycznym;
– zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych
wraz ze służącymi tym obiektom instalacjami i urządzeniami technicz-
nymi, w szczególności przeciwpożarowymi i sanitarnymi.
Zadania związane z ochroną osób są realizowane poprzez odpowiednio
wyszkoloną i wyposażoną służbę porządkową i informacyjną. Pracownicy
tych służb winni wyraźnie się wyróżniać elementami ubioru (jednolitym
oznakowaniem, umożliwiającym ich identyfikację), a ponadto legitymować się
identyfikatorem umieszczonym w widocznym miejscu.
Służby porządkowe organizatora imprezy masowej, w tym pracownicy
agencji ochrony osób lub mienia, są uprawnione do:
– sprawdzania i stwierdzania uprawnień osób do uczestniczenia w impre-
zie masowej, a w przypadku stwierdzenia braku takich uprawnień –
wezwania ich do opuszczenia imprezy masowej;
– sprawdzania, czy osoba posiada ważny bilet wstępu, identyfikator,
zaproszenie albo inny dokument uprawniający do przebywania na
imprezie;
– porównywania okazanego dokumentu ze wzorem;
Bohdan Paszukow, Rafał Kopczewski, Gabriel Nowacki, Zabezpieczenie stadionów...
177
– ustalania, czy dane personalne nie zostały zamieszczone w Centralnym
Rejestrze Zakazów Wstępu na Imprezy Masowe – czynności te mogą
być podejmowane do czasu zakończenia imprezy masowej;
– przeglądania zawartości bagaży i odzieży osób, w przypadku podejrze-
nia, że osoby te wnoszą lub posiadają broń lub inne niebezpieczne
przedmioty, materiały wybuchowe, wyroby pirotechniczne, materiały
pożarowo niebezpieczne, napoje alkoholowe, środki odurzające lub
substancje psychotropowe
Przy wykonywaniu obowiązków wymienionych powyżej, pracownik służ-
by porządkowej, będący pracownikiem agencji ochrony osób i mienia, może
użyć siły fizycznej w postaci chwytów obezwładniających oraz podobnych
technik obrony. Użycie tego środka przymusu może odbyć się na zasadach
określonych w Ustawie z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu
bezpośredniego i broni palnej (Dz.U. z 2013 r., nr 0, poz. 628).
Rysunek 1. Strumienie korzyści związane z identyfikacją kibiców przy wykorzystaniu
centralnego systememu identyfikacji
Źródło: Raport „Piłkarska Liga Finansowa rok 2009”, Deloitte Polska 2009.
W przypadku, gdy działania podjęte przez służby porządkowe, organiza-
tora imprezy masowej są nieskuteczne, organizator imprezy masowej lub kierow-
nik ds. bezpieczeństwa w imieniu organizatora imprezy, występuje o pomoc
do Policji, a jeżeli impreza masowa jest przeprowadzana na terenach będących
w zarządzie jednostek organizacyjnych MON, do Żandarmerii Wojskowej,
potwierdzając ten fakt pisemnym zgłoszeniem.
Organem wydającym zezwolenie na przeprowadzenie imprezy masowej
jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce
przeprowadzenia wydarzenia. W celu przeprowadzenia imprezy masowej,
organizator, nie później niż na 30 dni przed planowanym terminem jej
rozpoczęcia, występuje do organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na
przeprowadzenie imprezy masowej oraz zwraca się do właściwego miejscowo
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
178
komendanta powiatowego (miejskiego) Policji, właściwego miejscowo komen-
danta powiatowego (miejskiego) PSP, kierownika jednostki organizacyjnej
pomocy doraźnej (pogotowia ratunkowego) i państwowego inspektora sanitarnego
z wnioskiem o wydanie opinii o niezbędnej wielkości sił iśrodków potrzebnych
do zabezpieczenia imprezy masowej, zastrzeżeniach do stanu technicznego
obiektu (terenu) oraz o przewidywanych zagrożeniach.
Imprezy masowe organizowane na stadionach wiążą się z możliwością
wystąpienia wielu zagrożeń dla życia i zdrowia osób przebywających na
obiekcie. W trakcie spotkania piłkarskiego lub innego wydarzenia na trybunach
przebywają tysiące ludzi, o których bezpieczeństwo powinni zadbać przede
wszystkim organizatorzy imprezy.
Zagrożenia na stadionach mogą być spowodowane takimi czynnikami,
jak: zamach terrorystyczny, uwolnienie substancji niebezpiecznych, katastrofa
budowlana, powstanie pożaru na trybunach lub wewnątrz obiektu, a przede
wszystkim powstanie paniki wśród osób biorących udział w wydarzeniu.
Dlatego istotnym jest, aby konstrukcja obiektu uwzględniała możliwość
przemieszczania się dużej liczby osób. Wymagania te zostały opisane wRoz-
porządzeniu MSWiA z dnia 10 czerwca 2010 roku w sprawie warunków
bezpieczeństwa, jakie powinny spełniać stadiony, na których mogą odbywać się
mecze piłki nożnej (Dz.U. z 2010 r., nr 121, poz. 820). Przepisy, które normują
kwestie dotyczące organizacji ewakuacji, określono w Rozporządzeniu MSWiA
z dnia 13 sierpnia 2009 roku w sprawie zakresu instrukcji postępowania
w przypadku powstania pożaru lub innego miejscowego zagrożenia w miejscu
i w czasie imprezy masowej (Dz.U. nr 135, poz. 1113).
Najczęstszymi niebezpiecznymi zdarzeniami, jakie występują na stadio-
nach, są zdarzenia o charakterze pożarowym. Mogą wynikać przede wszystkim
z odpalanych i rzucanych rac świetlnych i petard wniesionych przez kibiców
na trybuny, zapalenia się odzieży na uczestniku wydarzenia, podpalania
szalików, flag klubowych, podpalania siedzisk. Może również dojść do pożarów
obiektów małej gastronomi znajdujących się na terenie stadionu.
Zasadniczą rolę w sytuacji zagrożenia odgrywa Control Room iprzebywa-
jący tam dowódca zabezpieczenia. Powinien on przez cały czas aktywnie
monitorować zaistniałą sytuację i odpowiednio reagować.
Niestety w każdej z wyżej poruszonych sytuacji może dojść do tzw.
paniki, czyli wybuchu silnego i szybko rozprzestrzeniającego się zbiorowego
strachu, powodującego gwałtowną ucieczkę. Powstaniu paniki sprzyja często
chaos, dezinformacja, itp. Niektóre osoby znajdujące się na stadionie mogą
reagować agresją, zdziwieniem czy osłupieniem. Dlatego najlepszym sposobem
przeciwdziałania panice jest niedopuszczenie do niej.
W tym zakresie wiele zależy od organizatora imprezy masowej, ochrony
i obsługi obiektu. Organizator, przy pomocy spikera, powinien w spokojny
Bohdan Paszukow, Rafał Kopczewski, Gabriel Nowacki, Zabezpieczenie stadionów...
179
i logiczny sposób przekazać informacje niezbędne uczestnikom imprezy do
bezpiecznego i szybkiego opuszczenia stadionu. Komunikaty różnej treści,
w zależności od rodzaju zagrożenia, muszą być odpowiednio wcześniej
przygotowane i zatwierdzone przez kierownika ds. bezpieczeństwa imprezy
masowej oraz dowódcę zabezpieczenia.
Obsługa i ochrona powinny zachować daleko idący spokój oraz kiero-
wanie tłumem w ciągach komunikacyjnych obiektu, a także izolować osoby,
których sposób zachowania może zwiększyć reakcje lękowe u innych. Tylko
współpraca na wysokim poziomie pomiędzy wszystkimi służbami doprowadzi
do sprawnego i skutecznego przeprowadzenia działań operacyjnych mających
na celu zminimalizowanie ewentualnej liczby poszkodowanych.
2.3. Technologie i sprzęt techniczny
Na każdym obiekcie stadionowym stosuje się różne systemy bezpieczeństwa
podczas zagrożeń; ewakuacja tłumu jest ostatecznością. Często głównym
źródłem wiedzy o powstaniu zagrożenia jest spiker zawodów, który powinien
doskonale orientować się w specyfice obiektu. Spiker powinien być osobą
neutralną, nie prowokować negatywnych zachowań tłumów, aby uniknąć poten-
cjalnych zagrożeń mogących prowadzić do konieczności ewakuacji zterenu
imprezy.
Na polskich stadionach często stosowanym systemem zabezpieczenia są
tzw. drzwi antypaniczne, które umożliwiają tylko wydostanie się z wewnątrz obie-
ktu, natomiast z zewnątrz żadna osoba niepowołana nie dostanie się na jego teren.
Do kontrolowania systemu otwierania drzwi (kontrola dostępu) wykorzy-
stuje się różne systemy typu Building Manager System (BMS), dzięki którym
można sterować wszystkim drzwiami ewakuacyjnymi, jak również nawiewami
podczas pożaru, windami (podczas powstania zagrożenia windy powinny zjechać
na poziom zero i wyłączyć się) itp.
Powyższy system początkowo zaprojektowany został z myślą o stworze-
niu tzw. inteligentnego budynku wyłącznie w celach przemysłowych, jednakże
w związku z możliwością szerszego wykorzystania został on dostosowany również
do obiektów biurowych, handlowych a obecnie jest też stosowany na wielu
stadionach czy halach, w których odbywają się imprezy masowe.
System ten posiada różne moduły, które można koordynować przy
pomocyjednego stanowiska dowodzenia (dispatche room). Dzięki powyższemu
systemowi można podejmować działania na terenie obiektu z zakresu sterowania:
– siecią teleinformatyczną;
– oświetleniem wewnętrznym i zewnętrznym w zależności od obecności
osób w pomieszczeniach oraz ruchu, w oparciu o natężenie światła itp.;
– ogrzewaniem osobnych pomieszczeń;
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
180
– wentylacją, klimatyzacją i filtracją w oparciu o parametry jakości
powietrza, tj. zawartości dwutlenku węgla i wilgotności;
– symulacją obecności;
– ochroną ludzi i mienia;
– systemem alarmowym i monitoringiem;
– systemem przeciwpożarowym;
– systemem kontroli dostępu;
– systemem zasilania UPS;
– systemem pogodowym;
– obsługą urządzeń audio-video i innych codziennego użytku;
– złożonym system personalizacji;
– systemem sterowania oddymianiem pożarowym, sterowaniem imonitoro-
waniem klap przeciwpożarowych.
Każdy wyżej wymieniony element systemu wpływa w mniejszym bądź
większym stopniu na przebieg ewakuacji. Dlatego jego ideą jest skoordynowanie
wszystkich działań w postaci odpowiedniego algorytmu postępowania dla
poszczególnych etapów działań.
Na rysunku 2. przedstawiono budowę klasycznej obwodnicy w systemie
ochrony perymetrycznej. Systemy tego rodzaju rozwijały się głównie w celu
ochrony obiektów wojskowych składnic i baz, jako obiektów oddalonych
od terenów zabudowanych i chronionych przez wydzielone oddziały wartownicze.
Główne elementy systemu stanowiły: podwójne ogrodzenie (zewnętrzne i we-
wnętrzne), podwójny system detekcji (podsystemy dwóch różnych technologii)
i (albo zamiast jednego z systemów detekcji) wizualna weryfikacja alarmu
z oświetleniem całej obwodnicy.
Rysunek 2. Budowa obwodnicy w systemie ochrony perymetrycznej
Źródło:M. Szustakowski, W. Ciurapiński, J. Wróbel, Nowe technologie wochronie infrastruktury krytycznej,
„Zabezpieczenia” 2008, nr 5.
Bohdan Paszukow, Rafał Kopczewski, Gabriel Nowacki, Zabezpieczenie stadionów...
181
Równie znanym jest system Galaxy, w dużej mierze zbliżony do BMS.
Jest to system spełniający najostrzejsze wymagania dotyczące bezpieczeństwa
obiektów. Posiada on otwartą architekturę sprzętową i programową, co pozwala
na rozwijanie go w miarę zmieniających się potrzeb użytkownika, bez koniecz-
ności wymiany całego sprzętu.
System ten został tak zaprojektowany, aby wszystkie oferowane elementy
zewnętrzne współpracowały z dowolnie wybraną jednostką centralną. Naj-
ważniejszą cechą tego systemu jest to, że jest on zintegrowany z systemem
sygnalizacji napadu i włamania oraz systemem kontroli dostępu (SSWiN).
Kontrola dostępu (KD) realizowana jest za pośrednictwem głowic oraz
elementów zbliżeniowych – kart lub breloków.
Na terenie imprezy masowej częściej spotykane są tzw. bramy obrotowe
bądź kołowroty. Poniżej przedstawiono ogólne wytyczne w zakresie bezpieczeń-
stwa; dotyczą one cech, jakimi powinny charakteryzować się bramy obrotowe
współpracujące z systemami kontroli dostępu na obiektach sportowych, na
których odbywają się imprezy masowe.
Brama obrotowa powinna być wyposażona w sterownik dla operatora
urządzenia, umiejscowiony od strony strefy zamkniętej, umożliwiający ręczne
odblokowanie i zainicjowanie cyklu działania. Natomiast sprawność funkcjono-
wania bramy powinna umożliwiać przepustowość minimalną (15 osób/min).
Zwłoka przy odblokowaniu ruchu rotora, tj. od momentu otrzymania sygnału
z urządzenia sterującego, powinna być nie dłuższa niż 0,6 sek. Urządzenie nie
może posiadać elementów, które można odkręcić lub wymontować bez
posiadania odpowiednich narzędzi.
Rysunek 3. Rozmieszczenie służb informacyjnych i porządkowych na przykładzie
Stadionu Narodowego w Warszawie
Źródło: Mecz Reprezentacji Polski i Ukrainy w eliminacjach do Mistrzostw Świata 2014, konfe-rencja
prasowa 19 marca 2013, http://www.pgenarodowy.pl/upload/editor/file/19_03_2013_Prezentacja_mecz_
Polska-Ukraina_na_SN.pdf.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
182
Brama powinna posiadać osłony metalowe do wysokości minimum
2,2 m i szerokości minimum 0,7 m, zabezpieczające stanowiska operatorów
przed niebezpieczeństwem urazu spowodowanego uderzeniem przedmiotem
wyrzuconym od strony strefy otwartej. Dodtakowo powinna być wyposażona
w znaki bezpieczeństwa zgodne z normą PN-ISO 7010 i posiadać widoczną
sygnalizację świetlną, informującą o stanie pracy, tj. odblokowania/zablokowania
przejścia.
Na licznych imprezach masowych można dostrzec wiele niepokojących
objawów związanych z wprowadzaniem innowacji systemowych. Po pierwsze
systemy te powinny być montowane w celu ułatwienia pracy osobom odpowie-
dzialnym za zabezpieczenie imprezy, a nie – jak to się dzieje – w celu
skontrolowania jakości pracy służb zabezpieczających imprezę masową.
Równie ważne jest to, że tłum ludzi jest nieprzewidywalny, a systemy
elektroniczne nie potrafią „dostosować się” do sytuacji, której nie mają
w podanym algorytmie działania. Zatem, reasumując, należy łączyć zabezpie-
czenie systemowe z czynnikiem ludzkim, z tym, że elektronika nigdy nie zastąpi
możliwości i umiejętności człowieka.
Wnioski
Najpoważniejsze niebezpieczeństwo wśród nowych zagrożeń dla systemu między-
narodowego i bezpieczeństwa poszczególnych państw, w tym Polski, stwarza
zorganizowany terroryzm międzynarodowy, aczkolwiek stopień zagrożenia
dla poszczególnych państw jest różny.
Terroryści, chcąc spowodować jak największą liczbę ofiar, atakują obiekty
sportowe oraz transportowe, do których mają ułatwiony dostęp, zamachy prze-
prowadzone na te obiekty powodują największe zagrożenie, przynoszą najwięcej
ofiar śmiertelnych.
Zmienność metod wykorzystywanych przez terrorystów powoduje, iż Polska
powinna posiadać odpowiednie instrumenty, służące właściwemu rozpoznawaniu
i ocenianiu tych zagrożeń oraz skutecznemu przeciwdziałaniu ewentualnym
zdarzeniom.
Osiągnięcie tych celów wymaga wszechstronnej współpracy nie tylko
wszystkich służb wywiadowczych, specjalnych, organów i instytucji za-
angażowanych w szeroko rozumiane działania antyterrorystyczne, lecz również
władz lokalnych, środków masowego przekazu, sektora prywatnego, organizacji
pozarządowych oraz całego społeczeństwa.
Bohdan Paszukow, Rafał Kopczewski, Gabriel Nowacki, Zabezpieczenie stadionów...
183
Bibliografia
1. Bezpieczeństwo Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej Euro 2012, red. K. Liedel,
P. Piasecka, Warszawa 2011.
2. Mecz Reprezentacji Polski i Ukrainy w eliminacjach do Mistrzostw Świata 2014,
konferencja prasowa 19 marca 2013, http://www.pgenarodowy.pl/upload/editor/
file/19_03_2013_Prezentacja_mecz_Polska-Ukraina_na_SN.pdf.
3. Parszkowski S., Kruczyński A., Imprezy masowe. Organizacja, bezpieczeństwo,
dobre praktyki, Warszawa 2015.
4. Piasecki C., Kołodziejczyk L., Rola Policji w zabezpieczaniu imprez masowych,
Katowice 2003.
5. Poziom zagrożenia terrorystycznego w Rzeczypospolitej Polskiej, http://www.antyterroryzm.
gov.pl/CAT/poziom-zagrozenia/858,Poziom-zagrozenia-terrorystycznego-w-RP.html.
6. Raport „Piłkarska Liga Finansowa 2009”, Deloitte Polska 2009.
7. Statistics. GTD,http://www.start.umd.edu/gtd/about.
8. Suski P., Zgromadzenia i imprezy masowe, Warszawa 2007.
9. Szustakowski M., Ciurapiński W., Wróbel J., Nowe technologie w ochronie
infrastruktury krytycznej, „Zabezpieczenia” 2008, nr 5.
10. Ustawa z dnia 20 marca 2009 roku o bezpieczeństwie imprez masowych
(Dz.U. z 2009 r., nr 62, poz. 504 z późn. zm.).
11. Zamachy w Paryżu, http://www.tvn24.pl/raporty/zamachy-w-paryzu,1025.
Stadiums security against terrorism attacks during mass events
Abstract
The paper presents problems of terrorism threats for sport stadiums.
Terminology refers mass events and terrorist threats were presented. Statistics
of terrorist attacks, dead and wounded persons, purposes and methods of terrorism
activities were stressed. Furthermore, protection manners against terrorist attacks, new
technologies and equipment were discussed.
Keywords: mass event, increased risk of mass event, terrorist threats
Piotr Ciechomski1
Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim
Propozycje współpracy
Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej
w Gorzowie Wielkopolskim
z 1. Grupą Poszukiwawczo-Ratowniczą w Świdwinie,
możliwości wykorzystania śmigłowców ratowniczych
ASAR we wspólnych działaniach
Streszczenie
Poniższa publikacja jest wstępną analizą możliwości współpracy pomiędzy
jednostkami wojskowymi ASAR i Państwową Strażą Pożarną (dalej PSP) w działaniach
ratowniczych. Powstała ona w oparciu o analizę możliwości wykorzystania wsparcia
powietrznego dla działań ratowników – strażaków. Zostały w niej zawarte fundamenty,
na których powinno opierać się szkolenie obu formacji do uzyskania płynnej, procedu-
ralnej współpracy. Jest ona zwiększeniem możliwości operacyjnych PSP w działaniach
zagrożenia stanami kryzysowymi, działaniami poszukiwawczymi. Pozwala na rozwinięcie
współpracy międzyresortowej już na szczeblu województwa lubuskiego.
Słowa kluczowe: ASAR, współpraca ratowników wysokościowych, wsparcie powietrzne
w działaniach ratowniczych, współpraca GPR a PSP, poszukiwanie i rozpoznanie,
szkolenie grup wysokościowych straży pożarnej, sytuacje kryzysowe, wsparcie
śmigłowców ratowniczych
Poniższe opracowanie jest wstępną analizą możliwości wykorzystania
wojskowych śmigłowców ASAR przez jednostki ratownicze PSP. Analiza
ta została wykonana we współpracy z Komendą Wojewódzką PSP w Gorzowie
Wielkopolskim, z uwzględnieniem możliwości operacyjnych wojskowych śmig-
łowców ASAR (Lotnicza Służba Poszukiwania i Ratownictwa – ang. Aeronautical
Search and Rescue), będących na wyposażeniu 1. Grupy Poszukiwawczo-
-Ratowniczej w Świdwinie (dalej 1. GPR).Na początku 2016 roku rozpoczęto
opracowywanie harmonogramu współpracy, w którym uwzględniono pierwsze
wspólne praktyczne ćwiczenie obu formacji ratowniczych. Było to możliwe
1 e-mail: ciechom.piotr@gmail.com.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
186
dzięki podpisaniu porozumienia pomiędzy Komendantem Głównym Państwowej
Straży Pożarnej a Dowódcą Generalnym Rodzajów Sił Zbrojnych w dniu
25 maja 2015 roku, dotyczącego zapewnienia skutecznego współdziałania przy
realizacji ustawowych zadań, w szczególności dotyczących ratowania życia
i zdrowia ludzi, mienia i środowiska, zwalczania klęsk żywiołowych i likwidacji
ich skutków oraz akcji poszukiwawczych. Jest to jeden z filarów bezpieczeństwa
narodowego w dziedzinie prowadzenia działań ratowniczych w czasie pokoju
oraz działań militarnych. Wykorzystanie potencjału sprzętowego i ludzkiego
różnych formacji cywilnych i wojskowych wykonujących podobne zadania
pozwala na nabycie i uzupełnienie wiedzy teoretycznej i praktycznej przez
żołnierzy i strażaków. Umożliwi to wspólne wspieranie się w przypadku
wystąpienia sytuacji kryzysowych w czasie pokoju oraz wsparcie potencjału
wojskowego w czasie wojny. Proceduralne wykorzystanie statków powietrznych
na bazie porozumień międzyresortowych pozwoli na szybsze uruchomienie
wsparcia powietrznego, dotarcie do poszkodowanych, poszukiwanie ich oraz
transport w bezpieczny rejon. Pomaga to także wprowadzić oszczędności
finansowe. Nie ma konieczności utrzymywania przez każdy z resortów
podobnego wyposażenia i związanych z tym dodatkowych zasobów ludzkich.
Rosnąca liczba interwencji realizowanych przez różne służby ratownicze
na terenie kraju i złożoność tych działań wymuszają poszerzenie współpracy
pomiędzy wydzielonymi jednostkami Sił Zbrojnych RP, posiadającymi
specjalistyczne wyposażenie ratownicze w śmigłowcach typu W-3WA SAR
z potencjałem PSP. Nawiązanie współpracy i wypracowanie zasad wzajemnego
współdziałania w akcjach ratowniczych pozwoli na optymalne wykorzystanie
istniejących zasobów ludzkich i technicznych. W związku z dużym procentem
zalesienia województwa lubuskiego i związanym z tym zagrożeniem poża-
rowym, rozwiniętymi szlakami komunikacyjnymi, zasadnym jest nawiązanie
ścisłej współpracy pomiędzy 1. GPR ze Świdwina i Państwową Strażą Pożarną
województwa lubuskiego. PSP posiada grupy wysokościowe ratowników, które
na obecnym etapie szkolenia nie są w pełni wykorzystane i wyszkolone
w działaniach wsparcia powietrznego ze względu na brak statków powietrznych
do ich desantowania. Dostępność śmigłowców służyłaby podtrzymywaniu
zdolności nabytych przez ratowników-strażaków w trakcie szkolenia oraz
wspólnego działania z załogami jednostek ASAR. Obecnie Siły Zbrojne RP
posiadają wystarczający potencjał lotniczy do wsparcia działań ratowniczych
prowadzonych przez straż pożarną. Ich wyposażenie jest na tyle nowoczesne,
że wszelkie akcje przy użyciu śmigłowców można prowadzić zarówno w dzień,
jak i w nocy. Wypracowano wstępne założenia i zasady współdziałania obu
formacji oraz omówiono założenia do procedur ratowniczych. Omówiono
optymalne wykorzystanie sił i środków 1. GPR Świdwin i pododdziałów PSP
Piotr Ciechomski, Propozycje współpracy…
187
województwa lubuskiego, celem wsparcia działań ratowniczych w obszarze
odpowiedzialności 1. GPR. Proponowany zakres współpracy obejmuje cztery
poziomy:
Pierwszy poziom to wymiana doświadczenia oraz wiedzy ekspertów
wojskowych i straży pożarnej w różnych dziedzinach ratownictwa. Realizacja
wspólnych szkoleń specjalistycznych. Wymiana informacji na poziomie
prowadzonych działań ratowniczych. Zapoznanie z technikami ratownictwa,
potencjałem, możliwościami, systemem łączności oraz możliwościami jego
ujednolicenia, celem określenia zakresu jej stosowania. Zapoznanie ze specyfiką
terenu województwa lubuskiego, zapoznanie dowódcy 1.GPR z wydzielonymi
i przygotowanymi przez PSP lądowiskami, możliwościami logistycznymi
zabezpieczenia śmigłowców w przypadku ich wykorzystywania oraz planowanie
corocznych wspólnych ćwiczeń zgrywających. Wykrywanie, rozpoznawanie
oraz monitorowanie zaistniałych zagrożeń na terenie obszaru chronionego
w ramach możliwości podjęcia wspólnych działań.
Drugi poziom to przeszkolenie funkcjonariuszy PSP oraz druhów
Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu województwa lubuskiego do wytypowania,
przygotowania i zabezpieczenia miejsca lądowania śmigłowca w warunkach dnia
i w nocy oraz lądowania w trudnym terenie (określenie terenu i ocena jego
zdatności do lądowania pod kątem wielkości lądowiska i parametrów podłoża),
oznakowanie lądowiska, przygotowanie strefy do ewakuacji poszkodowanych,
pomoc w ewakuacji poszkodowanych, poprzez ich załadunek na pokład
śmigłowca (technika podchodzenia do śmigłowca w przypadku pracujących
silników). Zapoznanie ratowników PSP i Ochotniczej Straży Pożarnej z szybką
i bezpieczną ewakuacją załogi i poszkodowanych z pokładu śmigłowca
w przypadku wystąpienia zagrożenia.
Trzeci poziom to wspólne szkolenia ratowników PSP oraz 1. GPR,
wymiana doświadczeń, wspólne działanie na terenie dotkniętym zdarzeniem
(np. powódź, zdarzenia komunikacyjne o dużej skali i z dużą ilością ofiar, kata-
strofy samolotów, wielkopowierzchniowe pożary stanowiące zagrożenie dla ludzi).
Współdziałanie to obejmowałoby:
wydzielenie ze składu PSP grupy wysokościowej, która przeszłaby
badania medyczne uprawniające do wykonywania lotów na pokładzie
śmigłowca jako ratownicy;
przeszkolenie ratowników grupy wysokościowej PSP w wykorzystaniu
technik linowych do poziomu II według programu szkolenia
przewidzianego dla ratowników wojskowych, co umożliwiłoby ich
desantowanie za pomocą technik linowych z pokładu śmigłowca
na teren trudno dostępny;
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
188
wspólne wykonywanie zadań ratowniczych ratowników wojskowych
i PSP (wykonywanie niektórych ćwiczeń z zakresu ratownictwa, np.
asekuracja noszy z ziemi); pozwoli to na skrócenie czasu obecności
śmigłowca w terenie działania i ewakuacji poszkodowanych z rejonu
zagrożonego;
podtrzymywanie ciągłej zdolności do wykonywania lotów na pokładzie
śmigłowca przez ratowników PSP, poprzez wykonywanie w ciągu roku
określnej ilości zadań w powietrzu z zakresu ratownictwa; praktyczne
wspólne szkolenie, które byłoby uwzględnione w planie szkolenia
jednostki wojskowej i PSP;
szybki transport ratowników wodnych i wysokościowych wraz ze sprzę-
tem w miejsce działań niedostępne dla pojazdów kołowych.
Czwarty poziom obejmowałby: wykorzystanie śmigłowca w zadaniach
poszukiwania osób zaginionych, zarówno w dzień, jak i w nocy, z wykorzystaniem
jego środków technicznych (kamery SAFIRE III, reflektora poszukiwawczego);
Zintegrowanie poszukiwania naziemnego z lotniczym, wypracowanie wspólnych
procedur naprowadzania na poszkodowanych z ziemi przez ratowników PSP;
Naprowadzanie z powietrza ratowników-strażaków w przypadku katastrof, osób
zaginionych.
Wzajemna współpraca wojskowych i strażackich grup ratowniczych przy-
nosi korzyści dla obu formacji, zarówno w czasie pokoju, jak i w czasie wojny.
Korzyści płynące dla wojska to:
wymiana doświadczeń pomiędzy ratownikami PSP i ratownikami
wojskowymi, wzajemne uzupełnianie wiedzy, w przypadku działań
ratowniczych prowadzonych przez śmigłowce grup poszukiwawczo-
-ratowniczych – wsparcie przez ratowników straży pożarnej na pod-
stawie istniejących już procedur i szkolenia;
skrócenie czasu akcji ratowniczej z użyciem śmigłowca, poprzez
zabezpieczenia poszkodowanych z ziemi przez ratowników PSP;
skrócenie czasu działań poszukiwawczych, poprzez wspólne procedu-
ralne współdziałanie obu formacji z ziemi i powietrza;
w ramach współdziałania z PSP, zwiększenie umiejętności załóg śmig-
łowców ratowniczych o działanie realne, co jest najlepszą formą
szkolenia i nabywania doświadczenia;
sprawdzenie śmigłowców i ich wyposażenia w działaniu operacyjnym,
co może przełożyć się na weryfikację niektórych elementów wyposażenia
ratowniczego oraz ich przydatności;
wsparcie przez ratowników wysokościowych PSP działań prowadzonych
przez śmigłowce wojskowe (znajomość sprzętu i procedur desantowania,
Piotr Ciechomski, Propozycje współpracy…
189
obsługiwania sprzętu przez ratowników PSP) jest to dodatkowy
przeszkolony potencjał ludzki, który stanowiłby uzupełnienie ratow-
ników wojskowych w przypadku działań militarnych.
Korzyści ze współpracy dla Państwowej Straży Pożarnej:
wymiana doświadczeń pomiędzy ratownikami PSP i ratownikami
wojskowymi;
zabezpieczenie ratowników wysokościowych PSP przez śmigłowiec
wojskowy;
podtrzymywanie zdolności praktycznych do wykonywania działań
wysokościowych z pokładu śmigłowca;
w przypadku działań ratowniczych prowadzonych przez PSPskró-
cenie czasu decyzji o wykorzystaniu śmigłowca wojskowego, które
wspiera straż pożarną, poprzez możliwość szybkiego dostarczenia
sprzętu i ratowników w teren trudno dostępny;
skrócenie czasu działań poszukiwawczych, poprzez wspólne procedu-
ralne współdziałanie obu formacji z ziemi i powietrza;
rozpoznanie z powietrza pozwala na szybkie dostarczenie informacji
na temat skali zagrożenia lub zniszczeń, co przełożyłoby się na określone
wydzielenie sił i środków przez PSP.
Pierwsze wspólne ćwiczenia w 2016 roku w prowadzeniu akcji ratow-
niczej z wykorzystaniem śmigłowca ASAR na terenie województwa lubuskiego
pozwolą zweryfikować wstępne założenia współpracy, wskazać płaszczyzny
dalszego wspólnego szkolenia i rozwoju specjalistów. Pozwolą także na pierwsze
sprawdzenie zabezpieczenia logistycznego, wzajemnego wsparcia, środków
łączności i koordynacji działań. Rozwój współpracy pomiędzy 1. GPR a Lubuską
Komendą Wojewódzką PSP może być zalążkiem szerszego współdziałania
wojskowych jednostek ratowniczych i PSP w skali kraju.
Proposals for cooperation the State Fire Service in Gorzów Wielkopolski
with the First Group of Search and Rescue in Świdwin, possibility of using
helicopters ASAR to joint rescue operations
Abstract
This publication is a preliminary analysis of the possibilities of cooperation
between military units ASAR (Aeronautical Search and Rescue) and State Fire Service
in rescue operations. This publication was created based on an analysis of the possibility
of using air support for the actions of rescuers-firefighters. It sets the basis for training
of both formations in order to obtain smooth procedural cooperation. This cooperation
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
190
will increase the operational capacity of the State Fire Service in activities in crisis
situations and during search (rescue) activities. It allows to develop an interinstitutional
cooperation at the level of the Lubuskie Province.
Keywords: ASAR, cooperation of altitude rescuers, air support in rescue actions,
cooperation between State Fire Service and Search and Rescue Group (GPR), search
and recon, training of mountain rescuers of State Fire Service, crisis situations, support
of rescue helicopters
Kamil Gefert1
Wojskowa Akademia Techniczna im. Jarosława Dąbrowskiego
w Warszawie
Ochrona lotnictwa cywilnego przed terroryzmem
na przykładzie Izraela
Streszczenie
Terroryzm lotniczy jest poważnym problemem we współczesnym świecie z uwagi
na szybki rozwój lotnictwa cywilnego i jego wrażliwość na zewnętrzne bodźce.
Izraelskie metody ochrony lotnictwa cywilnego są szczególnie skuteczne i maksymalnie
udoskonalone ze względu na zaangażowanie tego państwa w wieloletnie konflikty,
trwające nadal i generujące liczne akty terrorystyczne skierowane przeciwko państwu.
Poniższy artykuł przedstawia istotne elementy tej skomplikowanej ochrony, zasady
w niej panujące i niekiedy różnice, które występują w odniesieniu do reszty świata.
Słowa kluczowe: terroryzm, terroryzm lotniczy, lotnictwo, bezpieczeństwo, ochrona,
Izrael
Wstęp
Terroryzm w dzisiejszych czasach odgrywa istotną rolę w wyznaczaniu
współczesnych zagrożeń, niepokojów wśród społeczeństw i przyczynia się
do generowania wielu problemów związanych z szeroko pojmowanym
bezpieczeństwem. Jest brany pod uwagę tam, gdzie istnieje realne ryzyko aktów
sabotażu, mogących wywołać negatywne skutki o znacznych rozmiarach2. Z tego
też powodu walka z terroryzmem stanowi nieodłączny element tworzenia bezpie-
czeństwa w różnych aspektach życia, m.in. w lotnictwie cywilnym. Delikatny
organizm, duże ryzyko strat w ludziach i finansowych, stosunkowo łatwa
ingerencja zewnętrzna oraz mnóstwo sposobów na stworzenie zagrożenia życia
i mienia sprawia, że lotnictwo jest wyjątkowo atrakcyjnym celem terrorystów.
Na początku należy przedstawić znaczenie etymologiczne słowa
„terroryzm”. Pochodzi z łacińskiego terror i oznacza ’strach, straszną wieść’,
oraz terre, czyli ’przerażać’. Istnieją też podejrzenia, że słowo „terroryzm” może
1 e-mail: kamilgefert@gmail.com.
2 Zob. R. Cegiełka, Zagrożenie terroryzmem. Poczucie bezpieczeństwa na początku XXI wieku oraz
wpływ terroryzmu na procesy gospodarcze w wymiarach mikro i makro, Warszawa 2015.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
192
mieć swoje źródło w języku sanskryckim (tras – ‘drżeć’)3. Określenie
„terroryzm” w języku polskim często asymilowane jest ze słowem „terror”.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że nie są to synonimy i nie należy ich stoso-
wać zamiennie. Terror jest na pewnej płaszczyźnie definiowania odwrotny
w znaczeniu do terroryzmu. Można wręcz zaryzykować stwierdzenie, że terror
i terroryzm to przykład antonimów, przynajmniej na głębszym poziomie definio-
wania. Terror bowiem, jest to działanie podmiotu nadrzędnego na podrzędny,
a terroryzm odwrotnie. Terroryzm zatem, jest to przestępcza działalność
wymuszająca, zastosowana przez słabszych na silniejszych (działanie „od dołu”).
Terror natomiast – odwrotnie (działanie „od góry”)4. Ten sposób definiowania
terroryzmu jest bardzo prosty, wręcz prozaiczny. Jednak posiada on pewną
istotną zaletę, która burzy wszystkie inne definicje, stając ponad nimi. Definicja
nie jest szczegółowa, ale dzięki temu jest też wspólnym mianownikiem dla
wszystkich innych definicji, które kłócą się wzajemnie. Dlatego też, pracując
i rozważając problem definiowalności terroryzmu, najlepszym sposobem jest
unikanie powoływania się na każdą definicję, oprócz tej, która znajduje swoje
potwierdzenie w pozostałych. Jest prawdą, że określenie „działanie od dołu”
to zbyt ogólnikowe wyjaśnienie terroryzmu, lecz oddaje ono w zupełności jego
charakter i ukierunkowanie. Dodatkowo, podstawą powstawania i rozwijania
każdej gałęzi terroryzmu jest asymetria5, która polega właśnie na wyraźnym
zaznaczeniu pozycji społecznych, politycznych i prawnych pomiędzy dwiema
stronami konfliktu o sprzecznych poglądach ideologicznych, politycznych,
religijnych, itp. Asymetria w takiej postaci jest motorem napędzającym rozwój
terroryzmu i stwarza dogodne warunki do jego powstawania.
Kończąc rozważania dotyczące definiowania terroryzmu, należy przejść
do wyrażenia „terroryzm lotniczy”. Rodzajów terroryzmu jest wiele. Można
je rozpatrywać w odniesieniu do zdarzeń, do tego, co zostało użyte jako broń,
jakie były motywy, kto dokonał aktu lub jaki zasięg lub kierunek obejmuje
zdarzenie terrorystyczne. Skupiając się na pojęciu terroryzmu lotniczego, można
definiować je za pomocą łączenia definicji składowych słów wyrażenia. Idąc za
Encyklopedią PWN, „lotnictwo” definiuje się jako ‘zespół zagadnień i środków
związanych z użytkowaniem statków powietrznych (samolotów, śmigłowców,
szybowców, balonów i in.)’6. W prawie lotniczym słowo „lotnictwo” odnosi się
do całej działalności związanej z lotnictwem. Samo lotnictwo można natomiast
podzielić na działalność linii lotniczych, portów lotniczych i agencji żeglugi
3 T. Bąk, Terroryzm – słownik, Kraków 2013, s. 158.
4 Ibidem, s. 158.
5 S. Koziej, Triada globalnych zagrożeń asymetrycznych: konsekwencja proliferacji terroryzmu, broni
nuklearnej i technologii rakietowych, https://www.bbn.gov.pl/download/1/8600/21-49Stanislaw
Koziej.pdf [dostęp: 31.01.2016]. 6 http://encyklopedia.pwn.pl/szukaj/lotnictwo.html [dostęp: 10.03.2017].
Kamil Gefert, Ochrona lotnictwa cywilnego…
193
powietrznej, jak również oddzielną część dotyczącą działalności wojskowej7.
Łącząc definicje terroryzmu oraz lotnictwa, można otrzymać pełną definicję,
czyli gałąź terroryzmu, której podmiotem lub przedmiotem są organizacje,
aparatura i ludzie prowadzący działalność lotniczą lub z tej działalności
korzystający8.
Lotnictwo cywilne można traktować jak żywy organizm, który nieustannie
jest w fazie udoskonalania i modernizowania. Dodatkowo należy również
zwrócić uwagę na dwa istotne aspekty. Pierwszy to stale rosnąca liczba
korzystających z transportu lotniczego, co kreuje coraz to nowe wyzwania z tym
związane (w szczególności w dziedzinie bezpieczeństwa)9, natomiast drugi
odnosi się do niejednorodności tego złożonego organizmu, jakim jest lotnictwo.
Niejednorodność widoczna jest na płaszczyźnie położenia geograficznego
i polega głównie na: zróżnicowaniu w tempie rozwoju lotnictwa poszczególnych
krajów lub regionów, zapotrzebowaniu na transport lotniczy, sytuacji prawnej,
położeniu geopolitycznym i ryzyku wystąpienia określonych zagrożeń istotnych
dla bezpieczeństwa w lotnictwie. Uwarunkowania te determinują istnienie trzech
podstawowych modeli ochrony lotnictwa cywilnego: europejskiego, amerykań-
skiego i izraelskiego. Każdy z nich cechuje się niejednakowym podejściem do
zagadnienia bezpieczeństwa w lotnictwie, które budowane jest nie tylko mniej
lub bardziej rygorystycznie, ale również w różny sposób i z uwzględnieniem
odmiennych sił i środków oraz z innym zasięgiem oddziaływania. Przede
wszystkim, podstawową różnicą, która wyznacza podział na trzy modele
ochrony, jest restrykcyjność, ilość metod i sposób ich stosowania w tworzeniu
bezpieczeństwa10
.
Izrael został wybrany w tym przypadku nie bez powodu. Jest to kraj
wyjątkowo narażony na akty terroryzmu i z tego też powodu jego lotnictwo
cywilne stoi wobec ogromnego wyzwania. Sposoby radzenia sobie z problemem
terroryzmu lotniczego w Izraelu są niezwykle ciekawe jak również bardzo
skuteczne. Należy się więc przyjrzeć im z bliska, aby zrozumieć, jak należy
radzić sobie z terroryzmem lotniczym.
1. Podstawy prawne ochrony lotnictwa cywilnego Izraela
Rozpoczynając omówienie ogólnej sytuacji prawnej w lotnictwie cywilnym
Izraela, należy zaznaczyć, że Izrael nie posiada konstytucji, a wszystkie przepisy
7 A. Glen, Terroryzm lotniczy – istota zjawiska, organizacja przeciwdziałania, Warszawa 2014, s. 11.
8 Ibidem, s. 12.
9 K. Laprus, Rynek lotniczy na świecie, Kraków 2010, http://wtir.awf.krakow.pl/pdf/studenci/strony_st/
projekty/branzowe/2010%20Laprus%20Krzysztof%20Rynek%20lotniczy%20na%20swiecie.pdf
[dostęp: 19.04.2016]. 10
A. Bogacz, referat wygłoszony na seminarium naukowym pt. Terroryzm a prawa człowieka w Wyższej
Szkole Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie, 10.12.2012.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
194
prawa opierają się o jedenaście ustaw zasadniczych11
. Izrael, jako państwo
dotykane długoletnimi i nieustającymi konfliktami, jest wyjątkowo narażone
na wszelkie akty bezprawnej ingerencji w obrębie lotnictwa cywilnego. Państwo
jest pod stałą presją ze strony terrorystów. Udaremniane lub dokonywane
zamachy są tam na porządku dziennym. Fundamentalistyczna organizacja
Palestyński Dżihad Islamski, począwszy od lat 70. XX wieku aż do chwili
obecnej, prowadzi nieustającą świętą wojnę, chcąc za wszelką cenę doprowadzić
państwo izraelskie do zniszczenia i utworzenia islamskiego państwa – Palestyny12
.
Z tego powodu Izrael posiada największe doświadczenie w dziedzinie walki
z terroryzmem i ochrony przed nim13
. Lotnictwo cywilne, jako łatwy i oczywisty
cel, jest tutaj szczególnie zagrożone. Dokonywane są liczne zamachy na lotnictwo
Izraela ze strony palestyńskich bojowników. Techniką terrorystów stało się
atakowanie ludności cywilnej, która najczęściej nie ma nic wspólnego
z konfliktem izraelsko-palestyńskim, dzięki czemu osiąga znacznie większy
światowy rozgłos, na czym terrorystom w pierwszej kolejności zależy. Istotna
okazała się pomoc USA udzielona Izraelowi. Z jednej strony był to solidny
zastrzyk wzmocnienia bezpieczeństwa, z drugiej jednak, rozzłościła jeszcze
bardziej skłócone narody, doprowadzając do wzrostu i tak już wysokiego
napięcia w regionie14
.
Strategia antyterrorystyczna Izraela jest kontynuowaniem polityki obronnej
kraju i jego funkcjonowania w stanie wojny. Z uwagi na położenie geopolityczne
i charakter stałych zagrożeń, ochrona lotnictwa cywilnego Izraela jest w całości
poświęcona przeciwdziałaniu terroryzmowi i ochronie przed jego aktami.
Największy nacisk kładzie się tu na działania prewencyjne. Wywiad stanowi
w tym miejscu najistotniejszą linię obrony. Skupia się nie tylko na wykrywaniu
planowanych aktów terroryzmu lub ich realizacji. Główną wagę przykłada
do całkowitego blokowania jakiejkolwiek działalności terrorystycznej, zanim
jeszcze powstanie plan ewentualnego zamachu. Polityka antyterrorystyczna
Izraela obejmująca ochronę lotnictwa cywilnego dzieli się na trzy grupy.
Pierwsze dwie to koncentrowanie się na egzekwowaniu prawa wobec osób
podejrzewanych o terroryzm, trzecia natomiast odnosi się do udzielania
specjalnych uprawnień agencji i wojsku. Pierwsza kategoria działań poparta
jest Rozporządzeniem w sprawie przeciwdziałania terroryzmowi z 1948 r.
(ang. Prevention of Terrorism Ordinance). Dzięki temu rozporządzeniu możliwe
jest aresztowanie każdej osoby należącej do organizacji terrorystycznej,
prowadzącej propagandę ideologiczną organizacji terrorystycznych, wspierającej
11
A. Siadkowski, Bezpieczeństwo i ochrona w cywilnej komunikacji lotniczej na przykładzie Polski,
Stanów Zjednoczonych i Izraela, Szczytno 2013, s. 366-368. 12
R. Białoskórski, Wyzwania i zagrożenia bezpieczeństwa XXI wieku, Warszawa 2010, s. 70. 13
Ibidem, s. 89-91. 14
M. Tomczak, Ewolucja terroryzmu, Poznań 2010, s. 58-61.
Kamil Gefert, Ochrona lotnictwa cywilnego…
195
je finansowo lub w jakikolwiek inny istotny sposób. Rozporządzenie osiąga
swoją pełną efektywność podczas trwania stanu wyjątkowego. Drugi filar
to efekty wprowadzenia nowelizacji Kodeksu karnego w 1996 r., które dają
możliwość skazywania podejrzanych o terroryzm, jak i zwykłych przestępców,
bez względu na to, czy Izrael jest w stanie wyjątkowym, czy nie. Trzeci filar
to głównie narzędzia prawne dające siłom bezpieczeństwa specjalne uprawnienia
w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi podczas wprowadzenia stanu
wyjątkowego. Tutaj warto też zaznaczyć, że Izrael ciągle znajduje się wstanie
wyjątkowym począwszy od 1948 r. Regulacje prawne dają władzom Izraela
bardzo szerokie uprawnienia. Aresztowany Palestyńczyk w strefie Gazy może
być przetrzymywany aż 12 dni, zanim stanie przed sądem. Dodatkowo, podczas
trwającego stanu wyjątkowego, służby bezpieczeństwa mają prawo prze-
trzymywać aresztowanego bez rozpoczęcia formalnego postępowania procesowego.
Od każdego zatrzymania podejrzany ma prawo się odwołać do Sądu
Najwyższego. Tutaj pojawia się jednak pewien precedens, ponieważ często
informacje zebrane w toku postępowania są na tyle wrażliwe, że dostępu do nich
nie mają nawet prawnicy aresztowanego. W sprawach przesłuchań podejrzanych
powszechnie stosowano przymus fizyczny. Dopiero w 1987 r. zdecydowano się
wprowadzić zakaz stosowania tortur, jednak nie wprowadzono tego zakazu
w praktykę. W 1999 r. Sąd Najwyższy definitywnie ukrócił stosowanie tortur,
uznając je za niezgodne z prawami człowieka, dopuszczając jednak metody
psychologiczne, które powszechnie i tak uważane są za niestosowanie się do
norm międzynarodowych w zakresie postępowania z więźniami. W dziedzinie
cenzury Izrael zastosował politykę pośrednią. Cenzura jest obecna, jednak
w takim stopniu, aby nie uderzała nachalnością. Podstawowym obowiązkiem
mediów jest autocenzura treści mogących okazać się wrażliwymi dla
bezpieczeństwa państwa. Poza tym, media są na bieżąco kontrolowane przez
służby państwowe, ale głównie pod kątem tego, czy dana informacja nie
przyczyni się do wzrostu zagrożenia państwa15
. Instytucją państwową
odpowiedzialną za ochronę i bezpieczeństwo portów lotniczych Izraela jest
Zarząd Izraelskich Portów Lotniczych16
(ang. Airports Authority Law) powołany
w 1977 r. Działa na zasadzie przedsiębiorstwa państwowego, które kieruje
i zarządza cywilnymi portami lotniczymi oraz cywilnymi częściami lotnisk
wojskowych17
.
Należy nadmienić, iż wgląd w charakter instytucjonalno-prawny Izraela
w zakresie antyterroryzmu jest mocno utrudniony z uwagi na niejawność
znacznej większości dokumentów, procedur, a nawet przepisów prawa18
.
15
A. Siadkowski, op. cit., s. 369-374. 16
Zob. Airports Authority Law, http://www.iaa.gov.il/en-US/rashot/pages/default.aspx [15.05.2016]. 17
A. Siadkowski, op. cit., s. 381. 18
Ibidem, s. 374.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
196
Podsumowując krótko temat rozwiązań prawnych w lotnictwie cywilnym,
zdecydowanie można dostrzec, że wzrost nakładów na bezpieczeństwo jest
wprost proporcjonalny do wzrostu poziomu i liczby zagrożeń w danym państwie.
Polska, wpisująca się do europejskiego modelu ochrony lotnictwa, jest mniej
rygorystyczna pod względem prawnym w porównaniu do USA, natomiast Izrael
bardziej w odniesieniu do poprzednich dwóch państw. Izrael stoi tutaj na
najwyższym miejscu, jeśli chodzi o skuteczność prawną przeciwko zagrożeniom
terrorystycznym. Wysokie utajnianie przepisów, procedur, itp. jest też uzasad-
nione, z uwagi na blokowanie przez Izrael wszelkich dróg, które w jakikolwiek
sposób mogą ułatwić terrorystom podejmowanie działań wymierzonych
w państwo izraelskie. W tym przypadku nieznajomość prawa szkodzi właśnie
terrorystom, co stanowi dodatkową ochronę.
2. Ochrona lotnisk i statków powietrznych
Ochrona portów lotniczych w Izraelu w odniesieniu do ścisłego terenu portu
rozpoczyna się od układu stref lotniskowych. Istnieją strefy publiczne i zastrze-
żone. Personel i pojazdy, które wkraczają do stref zastrzeżonych, podlegają
weryfikacji w wyznaczonych punktach dostępu oraz kontroli bezpieczeństwa,
mającej na celu wykrycie ewentualnych niebezpiecznych przedmiotów19
.
W przypadku izraelskiego modelu ochrony lotniska należy skupić uwagę przede
wszystkim na szerokości strefy chronionej i podlegającej obserwacji ze strony
służb. Należą do niej nie tylko terminale i strefy operacyjne. Ochronny pierścień
peryferyjny obejmuje drogi dojazdowe do lotniska i linie kolejowe. Punkty
kontrolne ustawiane są niekiedy kilka kilometrów przed lotniskiem. Ma to na
celu zminimalizowanie ryzyka użycia tzw. samochodu pułapki. W tym miejscu
odbywa się też pierwsze profilowanie behawioralne, które w modelu izraelskim
spełnia kluczową rolę. Pracownicy służb ochrony często podróżują w pociągach
incognito, dokonując w ten sposób profilowania behawioralnego, mającego na
celu wykrycie podejrzanie zachowujących się osób. Niekiedy dobrze przeszkolona
osoba ze służb bezpieczeństwa jest w stanie wyczytać bardzo wiele z samej
mowy ciała. Pierścień zewnętrzny ochrony to również ochrona techniczna
z zastosowaniem zaawansowanych technologii, m.in. systemu wizyjnego złożo-
nego z kamer, stosowanego także do wykrywania pozostawionych samochodów,
bagaży i innych podejrzanych przedmiotów. Ciekawym rozwiązaniem jest
inteligentny monitoring samochodów. System wykrywa pojazdy zaparkowane
w miejscach niedozwolonych, nietypowych lub pozostające dłuższy czas
w jednym miejscu. Takie zdarzenia są każdorazowo sprawdzane przez patrol
zmotoryzowany. W przypadku ochrony obszaru przylegającego do stref
19
Ibidem, s. 393.
Kamil Gefert, Ochrona lotnictwa cywilnego…
197
zastrzeżonych używa się takich środków jak stosowanie barier (zapór,
uniemożliwiających wjechanie pojazdem w bezpośrednie sąsiedztwo budynku
portu lotniczego), kamer monitoringu zewnętrznego, podwójnego ogrodzenia
strzeżonego przez patrole. Oprócz tego, powszechnym jest stosowanie bez-
załogowych inteligentnych pojazdów zwiadowczych wzdłuż ogrodzenia portu
lotniczego, wykorzystywanych w sposób niezagrażający bezpieczeństwu statkom
powietrznym. Mogą być też wykorzystywane do analizy potencjalnych
materiałów pirotechnicznych i innych nieznanych substancji. W odróżnieniu
od innych krajów, mniej lub bardziej rygorystycznych pod względem ochrony
lotnictwa, wejście do strefy ogólnodostępnej w izraelskich lotniskach jest
obarczone koniecznością przejścia przez kontrolę wstępną, polegającą na
przejściu przez bramki magnetyczne oraz kontroli bagażu. W tym miejscu
również odbywa się dyskretne profilowanie behawioralne, które niejednokrotnie
prowadzi do szczegółowej kontroli pasażera, zanim wejdzie on do strefy
ogólnodostępnej terminala. Jest to rozwiązanie niepraktykowane w innych
państwach. Zazwyczaj dostęp do głównego wejścia terminala pasażerskiego ma
każda osoba i nie przeprowadza się w tym miejscu żadnej osobistej kontroli.
Dostęp do stref zastrzeżonych mają jedynie pasażerowie po odbytej kontroli
bezpieczeństwa, z ważnymi biletami, oraz personel lotniskowy, który posiada
uprawnienia do przebywania w strefach zastrzeżonych, lecz również jest on
ograniczony do wymaganego minimum. Dostęp potwierdza się za pomocą kart
magnetycznych i identyfikatorów, nie zapominając również o kontroli osobistej.
Istotną kwestią jest przykładanie szczególnej wagi do projektowania samego
budynku portu lotniczego i jego bezpośredniego otoczenia20
. Budynek otoczony
jest przeszkodami uniemożliwiającymi zbytnie zbliżenie się pojazdu do budynku.
Wszystkie szklane elementy terminalu (w szczególności szyby) tworzone
są ze specjalnego kuloodpornego szkła, oraz podzielone są na bloki otoczone
stalowymi ramami w taki sposób, aby podczas wybuchu ładunku piro-
technicznego lub intensywnego ostrzału z broni karabinowej nie rozpadały się,
pokrywając odłamkami znaczny obszar, w tym ludzi, tylko opadały w dół,
minimalizując zniszczenia wtórne. Szyby zewnętrzne są zazwyczaj lekko
pochylone, tworząc kąt rozwarty z poziomem podłogi i kąt ostry z poziomem
sufitu. W przypadku uszkodzenia szyb, większość odłamków wypada dzięki
temu zabiegowi na zewnątrz, a nie do wewnątrz. Dodatkowo można dopatrzyć
się tutaj efektu kierowania fali uderzeniowej (po ewentualnym wybuchu bomby
wewnątrz) tak, aby odbijając się od grubego szkła rozpraszała się ona ku górze.
Budynek terminala największego portu lotniczego Izraela – Ben Gurion
w Tel Awiwie – jest zaprojektowany w taki sposób, aby był maksymalnie
odizolowany. Strefa ogólnodostępna jest połączona ze strefą zastrzeżoną długim
20
Na przykładzie Międzynarodowego Portu Lotniczego Ben Gurion w Tel Awiwie.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
198
i wąskim korytarzem, który wypuszczony jest prostopadle w głąb terenu lotniska.
Strefa zastrzeżona ma kształt koła i znajduje się z dala od granicy pilnie
strzeżonego wewnętrznego terenu portu lotniczego. Strefa ogólnodostępna nie
zawiera żadnych punktów gastronomicznych. Są one umieszczone w centralnym
punkcie na planie koła, wyżej wspomnianej strefy zastrzeżonej, gdzie przeby-
wają głównie pasażerowie, którzy odbyli już kontrolę bezpieczeństwa i oczekują
na swój lot. Promieniście od centralnego koła rozchodzą się korytarze prowa-
dzące do bramek. Taki układ budynku pozwala na maksymalne odsunięcie strefy
zastrzeżonej od ogólnodostępnej, co minimalizuje ryzyko ataku terrorystycznego.
Łącznik pomiędzy obiema strefami można także nazwać „wąskim gardłem”,
co dodatkowo usprawnia możliwość selekcji osób podejrzanie zachowujących
się. Można też zauważyć, że w takim przypadku znacznie trudniej jest dokonać
zamachu z zewnątrz lotniska na statek powietrzny znajdujący się na płycie
postojowej21
, z racji tego, że bramki są umiejscowione z dala od płotu
okalającego port lotniczy.
Kwestie związane z ochroną statków powietrznych wyglądają znacznie
bardziej rygorystycznie niż w innych krajach. Na lotniskach izraelskich statek
powietrzny pozostawiony w strefie postojowej jest wystarczająco chroniony
przez sam fakt znajdowania się w strefie zastrzeżonej lotniska. Ciekawym
rozwiązaniem jest stosowanie plomb na drzwiach zamkniętego samolotu
przebywającego na płycie postojowej. Naklejona plomba pokrywa swoją
powierzchnią łączenie pomiędzy drzwiami wejściowymi a poszyciem samolotu.
W przypadku nieuprawnionego otwarcia drzwi plomba zostaje nieodwracalnie
uszkodzona. Po stwierdzeniu naruszenia plomby, służby bezpieczeństwa mają
obowiązek szczegółowo przeszukać samolot, przede wszystkim pod kątem
obecności ładunków wybuchowych. W przypadku linii lotniczych El Al istotne
znaczenie ma miejsce przebywania samolotu. Wspomniane wyżej linie posiadają
zaostrzone procedury bezpieczeństwa na lotniskach zagranicznych. W takim
przypadku samoloty izraelskie ochraniane są przez grupę personelu składającego
się z przeszkolonych funkcjonariuszy bezpieczeństwa. Oprócz tego, pracownicy,
którzy mają dostęp do samolotu, muszą posiadać zezwolenia, których otrzymanie
warunkuje sprawdzenie przeszłości. W portach lotniczych poza Izraelem
pracownicy przed wejściem na pokład są dodatkowo sprawdzani, przechodząc
weryfikację uprawnień dostępu, a także dokonuje się ich zrewidowania poprzez
urządzenia do wykrywania metalu. Na pokładzie samolotu izraelskich linii
lotniczych zawsze znajdują się funkcjonariusze wart ochronnych. Chociaż
niektóre systemy ochronne w Izraelu są strzeżone tajemnicą, to istnieją
uzasadnione podejrzenia (uniknięcie ostrzału rakietowego z ziemi samolotu linii
„Arkia” w Mombasie 28 listopada 2002 r.), że statki powietrzne izraelskich linii
21
A. Siadkowski, op. cit., s. 393-396.
Kamil Gefert, Ochrona lotnictwa cywilnego…
199
lotniczych posiadają systemy przeciwrakietowe, uruchamiane z chwilą
namierzenia przez rakietę ziemia-powietrze. Warto zaznaczyć, że taki system
bezpieczeństwa nie spełnia swoich funkcji w przypadku pocisku z technologią
namierzania pasywnego. Nie wysyła on w kierunku samolotu żadnych fal, przez
co bardzo trudno go wykryć i w porę zlikwidować. Przez niektórych jest
to jednak uznawane za niewłaściwe podejście do ochrony lotnictwa, gdyż
tworzenie samolotów-twierdz to niepotrzebne nakręcanie wyścigu zbrojeń
w zakresie ochrony lotnictwa przed terroryzmem, nie wspominając o ogromnych
kosztach takich rozwiązań22
.
Powyższe rozwiązania w dziedzinie ochrony portów lotniczych Izraela
ujawniają istotne różnice między tymi a powszechnie stosowanymi na świecie.
Przede wszystkim można zauważyć małą restrykcyjność w stosunku do ochrony
lotnictwa w Polsce. Model polski przejawia zrównoważoną relację pomiędzy
pasażerem a personelem, opierającą się o większą dawkę zaufania. Natomiast
model izraelski całkowicie odcina się od zasady bezstresowego działania
w stosunku do pasażerów, gdzie widoczna jest przepaść w relacjach pasażer –
personel bezpieczeństwa. Pozostałe różnice, polegające po prostu na dodat-
kowych i zaostrzonych środkach ochrony, świadczą o tym, że, w zależności
od kraju i jego sytuacji na arenie międzynarodowej, poziom ryzyka zaistnienia
aktu bezprawnej ingerencji jest niejednokrotnie skrajnie różny.
3. Kontrole bezpieczeństwa
Istotną częścią ochrony lotnictwa cywilnego są kontrole bezpieczeństwa, podczas
których używa się zaawansowanego technologicznie sprzętu (urządzenia
rentgenowskie, magnetyczne, itp.) oraz przeszkolonego personelu. Jest natomiast
pewna istotna różnica w sprawowaniu tej kontroli pomiędzy Izraelem, a innymi
państwami. Mowa tutaj o powszechnym na izraelskich lotniskach profilowaniu
behawioralnym. W Izraelu istnieje zasada, że to środki techniczne powinny
wspierać pracę człowieka, który swoją wiedzą i doświadczeniem musi stać
w centrum ochrony lotnictwa. Stąd też liczba zatrudnianego personelu jest
bardzo duża. Pracownicy bezpieczeństwa zadają każdemu kontrolowanemu ciąg
krótkich pytań odnoszących się do posiadanej ewentualnej broni czy innych
niedozwolonych przedmiotów, a następnie uzupełniają te pytania o takie
zupełnie wyrwane z kontekstu. Ma to na celu z jednej strony szybką i możliwie
jak najbardziej wszechstronną analizę psychologiczną kontrolowanego, a z drugiej,
wytworzenie pewnego rodzaju poczucia dezorganizacji czy wręcz niekompetencji
służb ochrony, co w konkretnych przypadkach może utwierdzić potencjalnego
terrorystę, że system ochrony jest prymitywny i można go łatwo obejść. Uważa
22
Ibidem, s. 401-403.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
200
się, że profilowanie behawioralne nie odbywa się na wyznacznikach rasowych,
narodowościowych czy wyznaniowych, jednak nie jest tajemnicą, że powyższe
czynniki również brane są pod uwagę podczas kontroli. Ma to zapewne związek
z tym, że terroryzm izraelski opiera się na zasadzie konfliktu między-
grupowego23
. Dodatkowo, wygląd procedur kontroli bezpieczeństwa opiera się
na zasadzie nieprzewidywalności i losowości. Ta cecha może wyglądać
z zewnątrz jak nieład. Jednak ma to na celu utrudnienie terrorystom działania
na podstawie opracowanego wcześniej schematu, który mógłby być opracowany
według wzoru stosowanego w wielowarstwowym systemie ochrony. Taka nie-
przewidywalność często jest najtrudniejszą barierą do pokonania. Oczywiście
sprzęt techniczny także musi spełniać odpowiednio swoją rolę i jego znaczenie
w systemie ochrony wcale nie jest umniejszane. Wręcz stosuje się nowatorskie
systemy, tj. chociażby inteligentny monitoring termowizyjny, który, umieszczany
w szczególności w strefach kontroli bezpieczeństwa, wykrywa nienaturalne
zmiany w ciepłocie ciała człowieka w określonych jego miejscach, co często
świadczy o zdenerwowaniu. Ciekawym wyposażeniem ochrony lotnictwa Izraela
jest urządzenie hiperbaryczne, w którym sprawdza się walizki podróżujących.
Podczas wytworzonego podciśnienia testuje się, czy walizka nie posiada ukrytej
bomby reagującej na zmianę ciśnienia atmosferycznego, jaka ma miejsce
na dużej wysokości w luku bagażowym statku powietrznego24
.
Bagaż rejestrowany jest zawsze kontrolowany w obecności pasażera,
co dodatkowo umożliwia wychwycenie reakcji psychologicznych posiadacza
walizki. Konieczność ściągania butów przy kontroli zastąpiono profilowaniem
behawioralnym i wykorzystywaniem urządzenia, które wychwytuje minimalne
różnice w nacisku stóp na podłoże, co może wykryć ewentualne ukrywane
w obuwiu przedmioty25
. Skutkiem tego złożonego systemu ochrony jest
wydłużenie czasu odprawy pasażerów ze standardowych dwóch godzin
(w przypadku lotów międzynarodowych) do trzech. Stosowanie w kontroli
bezpieczeństwa psychologii26
znacznie uskutecznia jej efektywność i powoduje
uszczelnienie złożonego organizmu, jakim jest bezpieczeństwo w lotnictwie
cywilnym.
4. Przedmioty zabronione
W odróżnieniu od innych państw, w tym także Polski, Izrael posiada jasną
i bardzo krótką listę przedmiotów zabronionych. Jest to broń palna i jej repliki
23
Zob. B. Bolechów, Terroryzm. Aktorzy, statyści, widownie, Warszawa 2010, s. 75-81. 24
A. Siadkowski, op. cit., s. 397-401. 25
Ibidem, s. 399-401. 26
M. Dilling, Przeciwdziałanie atakom terrorystycznym w cywilnych portach lotniczych, [w:] Przeciw-
działanie atakom terrorystycznym na lotniskach wojskowych i cywilnych, red. S. Zajas, A. Glen,
P. Krawczyk, T. Zieliński, Warszawa 2005, s. 38.
Kamil Gefert, Ochrona lotnictwa cywilnego…
201
oraz przedmioty ostre. I na tym można by było zakończyć omawianie listy
przedmiotów niedozwolonych, jednak istnieje też pewna ciekawa zasada. Każdy
pracownik bezpieczeństwa, który na podstawie własnych obserwacji i własnego
uznania stwierdzi, że dany przedmiot mieści się w zakresie tej krótkiej listy bądź
stanowić może zagrożenie, decyduje o jego konfiskacie. Dodatkowo, na pod-
stawie wcześniejszego profilowania behawioralnego może uznać, że konkretny
przedmiot nie może być wniesiony przez jedną osobę, ale przez inną już tak.
Taka skrajna nieschematyczność i nielogiczność działań wcale nie powoduje
chaosu, a ma na celu stworzenie niejednorodnego filtru, którego szyfru nie da się
złamać i pokonać metodą planowania i wcześniejszych obserwacji. Poza tym,
pracownik ochrony posiada pełne kompetencje do tego, aby jakiś konkretny
przedmiot wykluczyć z listy dozwolonych i może to uczynić w dowolnym
momencie i wobec dowolnego pasażera. Każdy przedmiot, który nie mieściłby
się, jako niebezpieczny w ścisłych ramach przepisów stosowanych w innych
państwach, w Izraelu może być za taki uznany w sposób skrajnie zindywidualizo-
wany. Takie rozwiązania uwidaczniają, że tworzenie szczegółowych przepisów
i procedur w dziedzinie bezpieczeństwa i ochrony nie musi być priorytetem, aby
skutecznie bronić się przed aktami bezprawnej ingerencji27
.
Podsumowanie
Współczesny świat stoi przed dużym wyzwaniem, które w żadnym wypadku nie
może być lekceważone. Wyzwanie, jakim jest skuteczna odpowiedź na szerzenie
się terroryzmu, powinno pociągać za sobą konkretne działania, wypracowane
i doskonalone na podstawie wiedzy i doświadczeń. Jak powszechnie wiadomo,
według hierarchii potrzeb Abrahama Maslowa, odczuwanie bezpieczeństwa,
zaraz po potrzebach fizjologicznych, stanowi nierozerwalny fundament prawid-
łowej egzystencji każdego człowieka28
. Ochrona przed terroryzmem jest więc
szczególnie ważna, ponieważ kwintesencją terroryzmu jest burzenie bezpie-
czeństwa nie tylko w sferze makro, ale również mikro, czyli wywoływanie
strachu i niepewności u każdego człowieka, który znalazł się choćby w pobliżu
zasięgu jego oddziaływania. Problem terroryzmu lotniczego pogłębia się wprost
proporcjonalnie do rozwoju i wzrostu wartości lotnictwa. Im większe straty
przyniesie hipotetyczny akt terrorystyczny, tym bardziej należy pochylić się nad
problemem i wypracować odpowiednie środki zaradcze. Lotnictwo cywilne
zawsze będzie atrakcyjnym celem dla terrorystów. Dowody o tym świadczące są
oczywiste. Delikatność złożonego systemu, jego charakter, specyfika statków
powietrznych, powszechność i często występujące skupienie się w jednym
27
A. Siadkowski, op. cit., s. 399. 28
S. Lachowski, Droga ważniejsza niż cel, Warszawa 2012, s. 25-26.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
202
miejscu ludzi o jednej narodowości lub wyznaniu składają się wspólnie
na idealne cechy obiektu godnego uwagi dla działań asymetrycznych.
Za państwo najlepiej radzące sobie z terroryzmem nie można uznać takiego,
w którym do żadnego poważnego aktu terrorystycznego nie doszło. Polska jest
tego świetnym przykładem. Choć współcześnie nie zanotowano w naszym kraju
żadnego udanego zamachu, to należy zadać następujące pytanie: ile było
nieudanych? Izrael nie bez powodu został wybrany jako państwo najlepiej
radzące sobie z terroryzmem lotniczym. Chodzi o intensywność działalności
terrorystycznej w tym kraju i w jego najbliższym otoczeniu. Mimo iż niemalże
codziennie udaremnia się tu kolejny akt terroryzmu, to największy port lotniczy
stolicy Izraela pozostaje wciąż bezpieczny i żadne zagraniczne organizacje
rządowe czy pozarządowe nie uznają tego miejsca za niebezpieczne. Jako że
poziom dostatecznego bezpieczeństwa to umiejętność radzenia sobie z rozmaitymi
zagrożeniami poprzez niwelowanie ich i zabezpieczanie się przed nimi, to Izrael,
jak do tej pory, wywiązuje się ze swojego zadania nienagannie. Przedstawione
wyżej techniki, metody, sprzęt i podejście do zagrożeń terrorystycznych w lot-
nictwie cywilnym powinny stanowić dla całego świata kompendium wiedzy
o tym, jak należy radzić sobie z tym problemem. Nie można jednak brać
wszystkiego dosłownie. Każdy kraj, każdy rejon geopolityczny charakteryzuje
się odmiennymi zagrożeniami i ich ryzykiem wystąpienia. Mimo to trzeba
przyjrzeć się uważnie rozwiązaniom izraelskim i zastanowić się, czy niektóre
z tych elementów warto wykorzystywać w innych państwach, a nawet
powszechnie na całym świecie.
Bibliografia
Literatura:
1. Bąk T., Terroryzm – słownik, Kraków 2013.
2. Białoskórski R., Wyzwania i zagrożenia bezpieczeństwa XXI wieku, Warszawa 2010.
3. Bogacz A., referat wygłoszony na seminarium naukowym pt. Terroryzm a prawa
człowieka w Wyższej Szkole Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie, 10.12.2012.
4. Bolechów B., Terroryzm. Aktorzy, statyści, widownie, Warszawa 2010.
5. Cegiełka R., Zagrożenie terroryzmem. Poczucie bezpieczeństwa na początku
XXI wieku oraz wpływ terroryzmu na procesy gospodarcze w wymiarach mikro
i makro, Warszawa 2015.
6. Dilling M., Przeciwdziałanie atakom terrorystycznym w cywilnych portach
lotniczych, [w:] Przeciwdziałanie atakom terrorystycznym na lotniskach wojskowych
i cywilnych, red. S. Zajas, A. Glen, P. Krawczyk, T. Zieliński, Warszawa 2005.
7. Glen A., Terroryzm lotniczy – istota zjawiska, organizacja przeciwdziałania,
Warszawa 2014.
8. Lachowski S., Droga ważniejsza niż cel, Warszawa 2012.
9. Siadkowski A., Bezpieczeństwo i ochrona w cywilnej komunikacji lotniczej
na przykładzie Polski, Stanów Zjednoczonych i Izraela, Szczytno 2013.
10. Tomczak M., Ewolucja terroryzmu, Poznań 2010.
Kamil Gefert, Ochrona lotnictwa cywilnego…
203
Źródła internetowe:
1. Airports Authority Law, http://www.iaa.gov.il/en-US/rashot/pages/default.aspx.
2. Koziej S., Triada globalnych zagrożeń asymetrycznych: konsekwencja proliferacji
terroryzmu, broni nuklearnej i technologii rakietowych, https://www.bbn.gov.pl/
download/1/8600/21-49StanislawKoziej.pdf.
3. Laprus K., Rynek lotniczy na świecie, Kraków 2010, http://wtir.awf.krakow.pl/
pdf/studenci/strony_st/projekty/branzowe/2010%20Laprus%20Krzysztof%20Ryn
ek%20lotniczy%20na%20swiecie.pdf.
The protection of civil aviation against terrorism on the example of Israel
Abstract
Air terrorism is a serious problem in the modern world. Rapid development and
a high vulnerability to external interferences of the civil aviation cause an increase
in terrorism acts. Israel’s methods of aviation security are particularly effective and
have been improved over the years due to the involvement of this country in long-term
conflicts. The following article presents essential elements of these complex security
rules and a few differences which exist in relation to the rest of the world.
Keywords: terrorism, air terrorism, aviation, security, protection, Israel
Krzysztof Szwarc1
Wojskowa Akademia Techniczna im. Jarosława Dąbrowskiego
w Warszawie
Zapewnianie bezpieczeństwa
masowych imprez sportowych –
problemy teoretyczne i praktyczne
Streszczenie
W artykule dokonano analizy pojęć: impreza masowa oraz masowa impreza
sportowa. Przedstawiono główne obszary problemowe zapewniania bezpieczeństwa
imprez masowych. Na podstawie badań teoretycznych i empirycznych zasygnalizowano
wybrane problemy związane z zapewnianiem bezpieczeństwa meczów piłkarskich.
Słowa kluczowe: impreza masowa, masowa impreza sportowa, bezpieczeństwo
masowych imprez sportowych
Wstęp
Potrzeba dzielenia się i wspólnego przeżywania emocji od wieków gromadzą
ludzi wokół wydarzeń, które współcześnie można nazwać imprezami masowymi.
Szczególne uznanie budzili i budzą sportowcy, których zmaganiom towarzyszy
łacińska sentencja: Citius, altius, fortius, czyli: Szybciej, wyżej, mocniej.
Naturalnie, spełnienie tej potrzeby musi iść w parze z poczuciem bezpieczeństwa,
które zgodnie z interpretacją A. Maslowa stanowi wyższą wartość2. Dlatego
istotnym problemem jest zapewnianie bezpieczeństwa imprez masowych, w tym
masowych imprez sportowych.
Podstawowym problemem badawczym podjętym w artykule jest sposób
zapewniania bezpieczeństwa podczas masowych imprez sportowych. Celem
artykułu jest wstępna diagnoza problemów zapewniania bezpieczeństwa
masowych imprez sportowych, ze szczególnym uwzględnieniem meczów piłki
nożnej. Dlatego przeprowadzono analizę aktów prawnych oraz literatury
dotyczącej badanego zagadnienia, na podstawie której dokonano charakterystyki
masowej imprezy sportowej oraz procesu zapewniania bezpieczeństwa takiego
wydarzenia. Za pomocą badania ankietowego oraz wywiadu z kierownikami
1 e-mail: krzysztof.szwarc@wat.edu.pl.
2 A.H. Maslow, A Theory of Human Motivation,„Psychological Review”1943,Nr 50/4,s. 370-396.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
206
ds. bezpieczeństwa w klubach piłkarskich szczebla centralnego starano się
zidentyfikować oraz scharakteryzować zasadnicze problemy zapewniania bezpie-
czeństwa meczów piłkarskich.
1. Istota masowej imprezy sportowej
Wydarzenia sportowe wzbudzają duże emocje oraz od zawsze przyciągają na
areny rzesze widzów. Zgodnie z Wielkim słownikiem języka polskiego, „impreza”
to zorganizowane przedsięwzięcie artystyczne, sportowe lub rozrywkowe mające
przyciągnąć wielu uczestników3. Synonimami terminu impreza są „uroczystość”
lub „zabawa”. Przymiotnik „masowy” ogranicza zakres pojęciowy do wydarzeń
o określonej zwyczajowo lub formalnie liczbie potencjalnych uczestników.
Syntetyczna definicja formalna pojęcia „impreza masowa” została
sformułowana w Ustawie z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez
masowych4. Przyjęto tam, że impreza masowa to wydarzenie sportowe,
rozrywkowe lub artystyczne, skupiające nie mniej niż 1000 osób (w przypadku
stadionu, przygotowanego terenu lub innego obiektu niebędącego budynkiem)
lub 300 (w przypadku hali sportowej lub innego budynku). W ustawie tej
sformułowano również negatywną definicję imprezy masowej, poprzez wy-
łączenie szerokiego katalogu imprez ze względu na miejsce organizacji
(np. teatr, opera, filharmonia, kino, muzeum, dom kultury) lub formę i cel
imprezy (np. współzawodnictwo osób niepełnosprawnych lub współzawodnictwo
sportowe dzieci i młodzieży), a także organizatora (imprezy organizowane
przed jednostki organizacyjne podległe ministrom: obrony narodowej, spraw
wewnętrznych i administracji, sprawiedliwości i edukacji narodowej)5.
Kolejnymi nowelizacjami ustawy (z 2005 i 2007 roku) nie wprowadzono
istotnych zmian w analizowanej materii, z wyjątkiem wyłączenia definicji
negatywnej do odrębnego artykułu (3a). Sformułowano natomiast ważne
z punktu widzenia badanego tematu definicje, tj. imprezy masowej o pod-
wyższonym ryzyku oraz masowej imprezy sportowej. Odtąd, zgodnie z treścią
ustawy, przez masową imprezę sportową należy rozumieć imprezę masową,
której celem jest współzawodnictwo sportowe lub popularyzowanie kultury
fizycznej6.
W związku z przyznaniem w 2007 r. Polsce i Ukrainie prawa organizacji
turnieju rangi mistrzostw Europy w piłce nożnej w 2012 r., podjęto próbę
3 http://www.wsjp.pl./index.php?id_hasla=4344&id_znaczenia=5137503&l=10&ind=0 [dostęp: 10.04.2016].
4 Dz.U. z 1997 r., nr 106, poz. 679 i 680.
5 Zob. ibidem, art. 2 oraz art. 3, pkt 1.
6 Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie
ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2005 r., nr 108,
poz. 909).
Krzysztof Szwarc, Zapewnianie bezpieczeństwa masowych imprez…
207
przygotowania nowej podstawy prawnej. Z analizy ustawy z dnia 20 marca 2009 r.
wynika, że:
ograniczono zakres obowiązywania ustawy o kolejne typy imprez,
z istotnym zastrzeżeniem – rodzaj imprezy powinien odpowiadać
przeznaczeniu obiektu lub terenu, na którym się odbywa;7
dokonano nowego podziału imprez masowych na imprezy artystyczno-
-rozrywkowe i sportowe oraz zdefiniowano oba pojęcia;
zdefiniowano pojęcie „mecz piłki nożnej” oraz zakwalifikowano takie
wydarzenie jako masowa impreza sportowa, już w definicji imprezy
masowej;
dokonano znaczącej zmiany wymagań zapewniania bezpieczeństwa
imprezy masowej, ze szczególnym uwzględnieniem wymiaru organizacyj-
nego (nowe role, ich formalne definicje, wymagane kompetencje oraz
proces ich nabywania) i ilościowego (wynikającego z liczby miejsc
udostępnionych przez organizatora imprezy oraz jej zakwalifikowania
(lub nie) jako impreza podwyższonego ryzyka)8.
Można zatem przyjąć, że w ustawie wyeksponowano mecze piłki nożnej
jako szczególną, pod wieloma względami, masową imprezę sportową. Ze wzglę-
du na temat artykułu należy zaznaczyć, że takie „wyróżnienie” implikuje specy-
ficzne postrzeganie tego typu przedsięwzięć np. w statystykach policyjnych
(gdzie mecze piłki nożnej przedstawiane są jako odrębna, obok masowych
imprez sportowych, kategoria), czy w procesie ubiegania się o wydanie zezwolenia
na organizację imprez masowych o cyklicznym charakterze (np. rozgrywki ligowe).
Problem ten jest zwłaszcza dostrzegany w klubach wielosekcyjnych, organizu-
jących dla przykładu jednocześnie mecze piłki nożnej, koszykówki czy siat-
kówki. Takie traktowanie imprez sportowych, a zwłaszcza meczów piłkarskich
wynika przede wszystkim z:
liczby ekscesów chuligańskich oraz masowych naruszeń prawa na tego
typu imprezach w latach 90. XX wieku (rys. 1), w tym wydarzeń
do jakich dochodziło poza miejscem organizacji imprezy;
eksponowania (zwłaszcza przez media)późniejszych incydentów, w tym
„pokazów” pirotechnicznych, jako zjawisk równie groźnych, co odbie-
rane jest przez środowiska kibicowskie jako nieprzychylne i nie-
obiektywne;
okoliczności w jakich powstawała ustawa, która miała ograniczać
ryzyko zagrożeń podczas organizowanego w 2012 r. turnieju.
7 A zatem np. organizacja dyskoteki w budynku teatru, przy spełnieniu kryterium liczby
udostępnionych miejsc, powinna być traktowana jako impreza masowa. 8 Dz.U. z 2009 r., nr 62, poz. 504.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
208
Rysunek 1. Liczba ekscesów chuligańskich podczas masowych imprez sportowych
Źródło: opracowanie własne na podstawie:www.kpk.policja.gov.pl.
Dla porównania, według danych Komendy Głównej Policji9 w 2015 r.
odnotowano 996 przestępstw związanych z imprezami masowymi, z czego
555 miało związek z masowymi imprezami sportowymi, w tym 492 z meczami
piłki nożnej. Doszło również do 9109 wykroczeń, z czego 68% dotyczyło
masowych imprez sportowych (w tym 63% meczów piłki nożnej). Dlatego
we wstępie analizowanego raportu można przeczytać, że „problemem nie-
zmiennie stanowiącym największe wyzwanie jest zabezpieczenie masowych
imprez sportowych meczów piłki nożnej, w tym przejazdów ich uczestników”10
.
Na podstawie innego raportu, przygotowanego przez PZPN, można jednak
zauważyć, że najczęściej występującymi typami incydentów do jakich dochodziło
w sezonie 2014/2015 na dwóch najwyższych szczeblach rozgrywek są:11
wulgarne lub wrogie okrzyki (ok. 54% wszystkich incydentów);
późne przybycie kibiców (ok. 16%);
używanie środków pirotechnicznych (ok. 9%).
Znacznie rzadziej dochodziło natomiast do: rzucania przedmiotami
(ok. 4%), zakłóceń porządku w okolicach stadionu (ok. 1,5 %) czy wandalizmu
na stadionie (ok. 4%). Mimo to, zachowania takie nie mogą być lekceważone,
gdyż na organizatorze spoczywa obowiązek nie tylko zapewniania bezpieczeństwa
osobom uczestniczącym w imprezie, ale również ochrony porządku publicznego12
.
9 Raport: Bezpieczeństwo imprez masowych w 2015 roku, Komenda Główna Policji. Sztab Główny
Policji, Warszawa, luty 2016 roku. 10
Ibidem, s. 1. 11
Raport dotyczący organizacji i stanu bezpieczeństwa meczów piłki nożnej szczebla centralnego PZPN.
Sezon 2014/2015,Departament Organizacji Imprez, Bezpieczeństwa i Infrastruktury PZPN, Warszawa
2015. 12
Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2009 r., nr 62, poz. 504
z późn. zm. art. 5).
Krzysztof Szwarc, Zapewnianie bezpieczeństwa masowych imprez…
209
Zatem zapewnianie bezpieczeństwa imprezy masowej to złożony problem,
dotyczący zarówno jej uczestników, jak i otoczenia. Jak dowodził M. Mazur:
„często rozważania dotyczą tylko jednego systemu, nie należy jednak przy tym
zapominać, że jest on tylko fragmentem rzeczywistości, której cała reszta nadal
przecież istnieje”13
. Istotne jest zatem określenie zakresu zapewniania bezpie-
czeństwa imprezy masowej.
2. Zapewnianie bezpieczeństwa imprezy masowej
W aspekcie organizacyjnym, impreza masowa to przedsięwzięcie, które należy
zaplanować, zorganizować, nadzorować jego przebieg oraz podejmować stosowne
kroki, w przypadku nadzwyczajnych sytuacji. Jak każdy projekt, imprezę
masową będzie zatem charakteryzować:
unikalność – pomimo że imprezy masowe mogą mieć charakter powta-
rzalny (cykliczny), to każda realizowana jest w zmiennym środowisku
i otoczeniu organizacyjnym, co wymaga adaptacji celów, zadań, struk-
tury, zasobów, realizatorów (i ich zdolności14
), a więc generalnie
systemu działania;
celowość – każda impreza masowa służy realizacji określonego
celu (-ów); determinantą bezpieczeństwa podczas imprezy są jasno
zdefiniowane cele np. zgodnie z zasadą SMART15
;
określoność –impreza masowa to przedsięwzięcie o zdefiniowanym
momencie rozpoczęcia i zakończenia, budżecie, zakresie pracy oraz
oczekiwanych wymaganiach jakościowych;
złożoność – organizacja imprezy masowej to wieloetapowe i wielo-
aspektowe przedsięwzięcie (rys. 2)16
.
Organizacja i zapewnianie bezpieczeństwa masowej imprezy sportowej
wymaga współpracy przede wszystkim sektora publicznego i prywatnego oraz
wsparcia strony społecznej. Zaangażowanie organizacji pozarządowych stanowi
szczególne wsparcie w przypadku dużych przedsięwzięć, takich jak igrzyska
olimpijskie, czy turnieje rangi mistrzostw Europy lub świata. W przypadku
cyklicznie rozgrywanych meczów piłki nożnej zapewnianie bezpieczeństwa
wymaga przede wszystkim sprawnej współpracy strony publicznej oraz
prywatnej (rys. 2).
13
M. Mazur, Cybernetyka i charakter, Warszawa 1999, s. 45-46. 14
Przez zdolność należy rozumieć merytoryczne i fizyczne kompetencje umożliwiające pełnienie
określonej roli w systemie działania. 15
Skonkretyzowane; Mierzalne; Akceptowalne; Realne; Terminowe. 16
P. Zaskórski, J. Woźniak, K. Szwarc, Ł. Tomaszewski, Zarządzanie projektami w ujęciu systemowym,
Warszawa 2015, s. 19-20.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
210
Rysunek 2. Obszary problemowe zapewniania bezpieczeństwa imprezy masowej
Podmiotami publicznymi nie są tutaj jedynie przedstawiciele władzy samo-
rządowej oraz rządowej (zwłaszcza wojewodowie), ale również przedstawiciele
administracji zespolonej, służb, straży i inspekcji, a także przedsiębiorstwa
komunalne (np. organizacja transportu zbiorowego). Szczególnie prestiżowe
wydarzenia sportowe przyciągają na trybuny również przedstawicieli sprawu-
jących najważniejsze funkcje w państwie, co wymaga dodatkowej współpracy
z BOR.
Na warstwę organizacyjną składają się role, których pełnienie wynika
z wymagań ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (tj. organizator imprezy,
kierownik ds. bezpieczeństwa, służby porządkowe i informacyjne, spiker)
oraz wewnętrznej struktury organizacyjnej (np. kierownik odcinka, szef służby
informacyjnej/porządkowej, koordynator ds. zabezpieczenia medycznego, operator
stanowiska monitoringu). Roli organizatora nie należy mylić z rolą zarządcy
obiektu, a obowiązki obu podmiotów powinny być jasno zdefiniowane i roz-
graniczone. Na podstawie badania można stwierdzić, że nie ma uniwersalnego
podejścia do organizacji systemu bezpieczeństwa imprez masowych oraz
meczów piłki nożnej w szczególności. W zależności od wyzwań, jakim musi
sprostać organizator, różny jest poziom złożoności i specjalizacji zadań, co ma
odzwierciedlenie w strukturze organizacyjnej. Niejednolite są również kompe-
tencje komórek odpowiedzialnych za zapewnianie bezpieczeństwa, obejmujące
często zagadnienie organizacji imprezy masowej. Ustawowe rygory dotyczące
organizacji imprez masowych (w tym podwyższonego ryzyka) często sprawiają
wiele problemów, zwłaszcza w przypadku mniejszych ośrodków miejskich.
W tym kontekście symptomatyczna jest wypowiedź jednego z respondentów,
prezesa klubu piłkarskiego pierwszej ligi, który stwierdził:
obejmując to stanowisko myślałem, że będę zajmował się stroną
sportową. Myliłem się, bo 90 procent czasu zajmujemy się bezpie-
czeństwem. Oczywiście dzisiaj jest inaczej, te proporcje są inne –
mimo to bezpieczeństwo uczestników jest dla nas najważniejsze
Krzysztof Szwarc, Zapewnianie bezpieczeństwa masowych imprez…
211
Bezpieczeństwo to istotne kryterium ewaluacji w warstwie przedmiotowej
(rys. 2), związane zwłaszcza z obszarem ryzyka i jakości. Z punktu widzenia
uczestnika masowej imprezy sportowej, bezpieczeństwo często stanowi dominu-
jące kryterium jakości usługi, implikujące udział lub brak chęci partycypacji
w takim wydarzeniu. Bezpieczeństwo będzie również warunkowane dostępnością
i jakością zasobów (np. poziomem wyszkolenia, ilością środków finansowych,
wykorzystywaną technologią) oraz stanem infrastruktury (zwłaszcza pod kątem
rygorów prawa budowlanego oraz ochrony przeciwpożarowej).
Tak więc organizacja i zabezpieczenie masowej imprezy sportowej to
złożone przedsięwzięcie, obejmujące działania:
planistyczne i preparacyjne;
formalnoprawne, związane z ubieganiem się o wydanie zezwolenia
na organizację imprezy, zgodnie z opisanym w ustawie trybie;
kierownicze, dotyczące koordynacji i nadzorowania przebiegu imprezy,
angażowania dostępnych sił i środków, a zwłaszcza podejmowanie
decyzji zarówno w warunkach stabilnych jak i sytuacjach kryzysowych;
sprawozdawcze – umożliwiające gromadzenie i systematyzację infor-
macji na temat skuteczności przyjętych rozwiązań oraz ich doskonalenia,
na bazie zdobywanych doświadczeń.
Jak zakłada T. Kotarbiński, cechą dobrego planu jest jego elastyczność
i podatność na zmiany17
. Ze względu na podatność masowych imprez sportowych
rozgrywanych na stadionach na zakłócenia, wynikające z niekorzystnych
warunków atmosferycznych, w praktyce trudne może być spełnienie obowiązku
wystąpienia o zezwolenie na organizację imprezy z minimum trzydziestodniowym
wyprzedzeniem. Częstą praktyką, zwłaszcza przy okazji meczów tenisa
ziemnego, jest przekładanie ich terminu o jeden dzień. Literalne przestrzeganie
zapisów ustawy wykluczałoby zatem takie działanie18
.
Zarówno w ustawie z 1997 r., jak i aktualnie, podmiotem odpowiedzialnym
za zapewnianie bezpieczeństwa imprezy masowej jest organizator. Zgodnie
z postanowieniami ustawy jest to podmiot odpowiedzialny za:
zapewnienie odpowiedniego stanu technicznego infrastruktury, a w tym
instalacji i urządzeń technicznych, a zwłaszcza w zgodności z wymo-
gami prawa budowlanego oraz przepisami sanitarnymi i ochrony
przeciwpożarowej;
17
T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, Wrocław 1969. 18
Oczywiście do takiej sytuacji mogłoby dojść np. w przypadku meczu pokazowego lub finałowego
meczu w trakcie turnieju. Należy zauważyć, że nie są to przypadki abstrakcyjne i hipotetyczne.
Przykładem jest mecz piłki nożnej rozegrany w ramach eliminacji do Mistrzostw Świata w 2014 r.
pomiędzy reprezentacjami Polski i Anglii, w dniu 17.10.2012 r. na Stadionie Narodowym w Warszawie.
Pierwotnie mecz miał się odbyć w dniu 16.10.2012 r. Szerzej zob. S. Parszowski, A. Kruczyński,
Imprezy masowe. Organizacja, bezpieczeństwo, dobre praktyki, Warszawa 2015, s. 52-53.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
212
zaangażowanie kierownika ds. bezpieczeństwa oraz adekwatnej do
liczby udostępnionych miejsc kwalifikacji imprezy pod kątem ryzyka,
służb informacyjnych i służb porządkowych oraz zapewnienie środków
do realizacji ich zadań;
zabezpieczenie medyczne imprezy obejmujące co najmniej organizację
zespołów wyjazdowych, patroli ratowniczych oraz punktów pomocy
medycznej – w ilości oraz z wyposażeniem opisanymi w rozporzą-
dzeniu19
;zapewnienie sprzętu ratowniczego i gaśniczego oraz dróg
umożliwiających dojazd pojazdów ratowniczych i policji;
zabezpieczenie higieniczno-sanitarne – obejmujące zapewnienie odpo-
wiedniej liczby ujęć wody pitnej, toalet, pojemników na odpady oraz
miejsc ich składowania, utrzymanie w czystości miejsca imprezy;
w tym aspekcie organizator odpowiada również za spełnianie stan-
dardów przygotowania oraz dystrybucji pożywienia oraz picia;
wyznaczanie dróg ewakuacyjnych oraz ich udrażnianie w trakcie imprezy;
zapewnienie łączności pomiędzy podmiotami zaangażowanymi w za-
pewnianie bezpieczeństwa imprezy masowej;
wydzielenie pomieszczenia dla służb kierujących zabezpieczeniem
imprezy masowej oraz podmiotów wykonawczych;
monitorowanie i kontrolę wstępu na teren imprezy20
.
Należy jednak stanowczo podkreślić, że zakres pojęcia „zapewnianie
bezpieczeństwa imprezy masowej” znacząco wykracza poza zadania opisane
w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych i dotyczy m.in.:
zapewniania bezpiecznego dotarcia na miejsce imprezy oraz powrotu;
ochrony postronnych ludzi i ich mienia;
zapobiegania przestępstwom (w tym np. nielegalnego handlu biletami,
aktom wandalizmu);
merytorycznego przygotowania osób funkcyjnych wymienionych w ustawie;
informowania o imprezie masowej;
przeprowadzania regularnych ćwiczeń doskonalących umiejętności służb
i straży do reagowania na sytuacje nadzwyczajne, związane z imprezami
masowymi;
podejmowania działań legislacyjnych;
gromadzenia i przetwarzania informacji na temat potencjalnych zagrożeń
dla imprezy masowej pochodzących z otoczenia (np. zagrożenia atakiem
terrorystycznym).
19
Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2009 r., nr 62,
poz. 504 z późn. zm., art. 6). 20
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie minimalnych wymagań
dotyczących zabezpieczenia pod względem medycznym imprezy masowej (Dz.U. z 2012 r., poz. 181).
Krzysztof Szwarc, Zapewnianie bezpieczeństwa masowych imprez…
213
Realizacja tych zadań bez współpracy wspomnianych wcześniej stron jest
niemożliwa. Należy dodać, że w przypadku, gdy działania podejmowane przez
organizatora imprezy masowej są nieskuteczne, zgodnie z art. 34a, wojewoda jest
uprawniony do przerwania imprezy masowej z rygorem natychmiastowej
wykonalności, jeżeli jej kontynuowanie może zagrażać życiu, zdrowiu lub
mieniu w znacznych rozmiarach oraz na podstawie oceny wpływu takiego
działania na bezpieczeństwo i porządek publiczny. Zatem zarówno w aspekcie
teoretycznym jak i praktycznym można mówić o ryzyku decyzji.
3. Wybrane problemy zapewniania bezpieczeństwa sportowych imprez
masowych
Zapewnianie bezpieczeństwa to zarówno problem teoretyczny jak i praktyczny.
Dążąc do diagnozy rzeczywistych problemów posłużono się metodą badania
ankietowego oraz wywiadu, z wykorzystaniem kwestionariusza ankiety. Badanie
zostało przeprowadzone wśród kierowników ds. bezpieczeństwa klubów
piłkarskich szczebla centralnego. W badaniu zgodziły się wziąć udział 4 kluby
Ekstraklasy oraz 2 kluby pierwszej ligi. Badanie dotyczyło zidentyfikowanych
wcześniej obszarów problemowych (rys. 2), tj.:
1. Współpraca z administracją publiczną, strażami, służbami oraz przedsię-
biorstwami komunalnymi.
2. Organizacja systemu bezpieczeństwa.
3. Wypracowanie standardu zapewniania bezpieczeństwa.
4. Ocena aktualnych regulacji prawnych.
Na podstawie udzielonych odpowiedzi można stwierdzić, że kluby pozy-
tywnie oceniają sposób współpracy ze wskazanymi podmiotami. W przypadku
współpracy z administracją publiczną widać pewną ewolucję, zwłaszcza związa-
ną z zaangażowaniem administracji w współfinansowanie transportu kibiców
przyjezdnych. Pozytywną rolę w poprawie świadomości odgrywają szkolenia
organizowane przez Polski Związek Piłki Nożnej, w których biorą udział
również przedstawiciele administracji publicznej.
Jako partnerską oceniono również współpracę ze strażami oraz służbami.
W przypadku zabezpieczenia transportu kibiców w dniu meczowym kluby współ-
pracują z przedsiębiorstwami komunalnymi, a przy zabezpieczeniu medycznym –
podmiotami prywatnymi. Zasadnicze zastrzeżenia dotyczą kwalifikacji imprez
jako podwyższonego ryzyka, co zwiększa koszty organizacji takiego przedsię-
wzięcia.
Kolejnym zagadnieniem jest organizacja systemu bezpieczeństwa. Z prze-
prowadzonych badań wynika, że organizacja zapewniania bezpieczeństwa jest
do pewnego stopnia zróżnicowana. Można zauważyć, że najwyższy poziom
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
214
standaryzacji dotyczy implementacji wymagań ustawy o bezpieczeństwie imprez
masowych. Tak jak wcześniej podkreślono, w niektórych klubach funkcja
zapewniania bezpieczeństwa łączona jest z problemem organizacji imprezy
masowej. W innych klubach w strukturze wyraźnie wyodrębnione zostały
jednostki organizacyjne odpowiedzialne wyłącznie za zapewnianie bezpieczeństwa,
w których funkcję nadrzędną pełni dyrektor, podlegający bezpośrednio
zarządowi. Zróżnicowane są tym samym obowiązki osób funkcyjnych.
Największe zróżnicowanie dostrzega się w praktycznym podejściu do
zapewniania bezpieczeństwa sportowych imprez masowych. Tak jak wcześniej
stwierdzono, podstawowym i uniwersalnym standardem jest tutaj ustawa
o bezpieczeństwie imprez masowych. Niektóre kluby przyjęły nieco inne
podejście, polegające na stworzeniu kompleksowej strategii zapewniania
bezpieczeństwa, która znacznie rozszerza kwestie unormowane w ustawie.
Podejście to jest oparte na przygotowanej przez dział bezpieczeństwa polityce
oraz dotyczy szerokiego spektrum działań dotyczących organizacji systemu
bezpieczeństwa – w tym rekrutacji i szkolenia służb: informacyjnej i porząd-
kowej, raportowania ich pracy, podziału obszarów działania na odcinki zadaniowe
i wyznaczania ich kierowników, formalizacji procedur reagowania na sytuacje
kryzysowe oraz ich testowania, doskonalenia systemu na podstawie zdobywa-
nych doświadczeń oraz szkoleń krajowych i międzynarodowych. W przeprowa-
dzonym wywiadzie przedstawiciele jednego z klubów zwrócili uwagę na dwa
zasadnicze problemy:
dużej fluktuacji pracowników służb: informacyjnej oraz porządkowej,
a w konsekwencji potrzeby systematycznego szkolenia i trudności
w zdobywaniu doświadczenia;
zapewniania bezpieczeństwa osobowego zatrudnianych pracowników,
tj. minimalizacji ryzyka zagrożeń ze strony osób zatrudnianych.
Ponadto, na podstawie badań literaturowych, można wskazać na zasadnicze
zastrzeżenia dotyczące przygotowania i kształcenia ww. osób funkcyjnych,
a zwłaszcza:
braku doświadczenia wykładowców oraz koncentracji na zagadnieniach
teoretycznych;
niskiej jakości materiałów dydaktycznych;
niekompletności procesu szkolenia względem wymagań formalnych21,22
.
21
S. Parszowski, A. Kruczyński, Imprezy masowe. Organizacja, bezpieczeństwo, dobre praktyki,
Warszawa 2015, s. 60-66. 22
Zob. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 marca 2010 r. w sprawie wymogów, jakie
powinni spełniać kierownik do spraw bezpieczeństwa, służby porządkowe i służby informacyjne
(Dz.U. z 2010 r., nr 52, poz. 308).
Krzysztof Szwarc, Zapewnianie bezpieczeństwa masowych imprez…
215
Kolejnym zagadnieniem badawczym jest ocena aktualnego stanu prawnego
z punktu widzenia kierowników ds. bezpieczeństwa. Wspólnym mianownikiem
udzielanych odpowiedzi jest potrzeba zmian. Na podstawie zebranych informacji
można dostrzec przekonanie, że ustawa została przygotowana w związku
z organizacją turnieju UEFA EURO 2012™ i jest nieadekwatna do współczesnych
problemów. Oceniając potrzebę nowelizacji ustawy, respondenci przedstawiali
różne propozycje, począwszy od niewielkich zmian do konieczności napisania
ustawy od nowa czy przygotowania odrębnej ustawy, regulującej wyłącznie
sposób organizacji meczów piłki nożnej. Respondenci, proponujący nieco mniej
radykalne zmiany, zwracali uwagę na problemy: 1) przyjętego w ustawie
algorytmu określającego liczbę służb informacyjnych i porządkowych oraz
2) nieadekwatności rozwiązań pod kątem zróżnicowania potencjału organiza-
torów. Na podstawie powyższych przesłanek można odnieść wrażenie, że według
respondentów zasadna jest liberalizacja przepisów. Nie jest to stwierdzenie
w pełni uzasadnione, gdyż większość badanych negatywnie ocenia nowelizację
ustawy, znoszącą obowiązek gromadzenia danych dotyczących wizerunku
twarzy uczestników meczów piłkarskich. Należy uzupełnić, że taki obowiązek
dotyczył rozgrywek w ramach ligi zawodowej.
Podsumowanie
Zapewnianie bezpieczeństwa masowej imprezy sportowej to złożone przedsię-
wzięcie, wymagające partnerskiej współpracy sektora publicznego, prywatnego
i społecznego. Jego zakres znacznie wykracza poza zadania opisane w ustawie
o bezpieczeństwie imprez masowych.
Szczególnym rodzajem imprez tego typu są mecze piłki nożnej. Wraz
z poprawą stanu infrastruktury widoczna jest stopniowa zmiana zachowania
na stadionach. Postrzeganie wydarzenia sportowego w kategoriach produktu,
a bezpieczeństwa jako istotnej determinanty uczestnictwa sprawia, że organiza-
torzy coraz częściej traktują to kryterium jako potrzebę i szansę, a nie ustawowy
obowiązek.
Z naukowego punktu widzenia, bezpieczeństwo imprez sportowych należy
traktować jako otwarte pole badawcze, dotyczące zarówno rozwiązywania
problemów szczegółowych, które często wymagają interdyscyplinarnego podejścia
(np. zarządzanie tłumem), jak i próby formułowania ramowych koncepcji
zapewniania bezpieczeństwa, zwłaszcza w kontekście zmiennych wyzwań
i zagrożeń oraz narzędzi zapobiegania i radzenia sobie z nimi.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
216
Bibliografia
1. Kotarbiński T., Traktat o dobrej robocie, Wrocław 1969.
2. Maslow A. H., A Theory of Human Motivation, „Psychological Review” 1943,
No. 50/4.
3. Mazur M., Cybernetyka i charakter, Warszawa 1999.
4. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca
2005 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o bezpieczeństwie imprez
masowych (Dz.U. z 2005 r., nr 108, poz. 909).
5. Parszowski S., Kruczyński A., Imprezy masowe. Organizacja, bezpieczeństwo,
dobre praktyki, Warszawa 2015.
6. Raport dotyczący organizacji i stanu bezpieczeństwa meczów piłki nożnej szczebla
centralnego PZPN. Sezon 2014/2015,Departament organizacji imprez,
bezpieczeństwa i infrastruktury PZPN, Warszawa 2015.
7. Raport Bezpieczeństwo imprez masowych w 2015 roku, Komenda Główna Policji.
Sztab Główny Policji, Warszawa, luty 2016.
8. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie minimalnych
wymagań dotyczących zabezpieczenia pod względem medycznym imprezy
masowej (Dz.U. z 2012 r., poz. 181).
9. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 marca 2010 r. w sprawie wymogów,
jakie powinni spełniać kierownik do spraw bezpieczeństwa, służby porządkowe
i służby informacyjne (Dz.U. z 2010 r., nr 52, poz. 308).
10. Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych
(Dz.U. z 2009 r. nr 62, poz. 504).
11. Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych
(Dz.U. z 1997r.,nr 106, poz. 679 i 680).
12. www.kpk.policja.gov.pl.
13. www.wsjp.pl.
14. Zaskórski P., Woźniak J., Szwarc K., Tomaszewski K. Ł., Zarządzanie projektami
w ujęciu systemowym, Warszawa 2015.
Ensuring the safety of mass sport events –theoretical and practical issues
Abstract
The article analyses several terms like mass event or mass sport event.
It concentrates on the main theoretical issues of ensuring the safety of mass sport
events. It also presents the results of theoretical and empirical studies on providing
safety during football matches.
Keywords: mass event, mass sport event, safety of mass sport event
Juliusz Sikorski1
Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim
Administrowanie dokumentacją
w podmiotach realizujących zadania publiczne
w świetle najważniejszych i najnowszych
regulacji prawnych
Streszczenie
Podstawą prawa archiwalnego w Polsce jest Ustawa o narodowym zasobie
archiwalnym i archiwach z 1983 r., którą wielokrotnie nowelizowano. Ostatnia zmiana
ustawy (2015) m.in. rozszerzyła uprawnienia kontrolne administracji archiwalnej,
a także pociągnęła za sobą konieczność wydania do niej nowych aktów wykonawczych.
Zmodyfikowały one funkcjonujące dotąd regulacje, chociażby w zakresie brakowania
dokumentacji niearchiwalnej. Ten zestaw aktów prawnych, obejmujących państwowe
i samorządowe organy i jednostki organizacyjne, uzupełniają instrukcje kancelaryjne,
wykazy akt i instrukcje archiwalne. Te, wydane przez Prezesa Rady Ministrów w 2011 r.,
po raz pierwszy określiły także sposób obiegu dokumentacji elektronicznej. Podstawy
do posługiwania się tą dokumentacją obowiązują już jednak od ponad dziesięciu lat.
Słowa kluczowe: materiały archiwalne, dokumentacja niearchiwalna, dokument elektro-
niczny, archiwa państwowe, archiwa wyodrębnione, brakowanie dokumentacji, zasób
archiwalny, administracja
1. Kluczowe konstrukcje prawa archiwalnego w Polsce
Fundament prawa archiwalnego w Polsce stanowi Ustawa z dnia 14 lipca
1983 roku o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach2. Ten początkowo
nowoczesny dokument szybko uległ dezaktualizacji z uwagi na transformację
ustrojową przełomu lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych. Kilkakrotnie
podejmowane dotychczas próby zastąpienia go nowym3, przystającym do
1 e-mail: jsikorski@vp.pl.
2 Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 1984 r.,
nr 38, poz. 173 z późn. zm.). 3 Zob. m.in.: Projekt ustawy – Prawo Archiwalne, „Archiwista Polski” 1999, nr 1 (13), s. 15-30;
Uzasadnienie, ibidem, s. 31-35; Uwagi Prezydium Zarządu Głównego Stowarzyszenia Archiwistów
Polskich, ibidem, s. 36-38; Uwagi do projektu ustawy (Jan Jastrzębski – Gdańsk, Henryk Krystek –
Poznań, Przemysław Wojciechowski – Poznań, Stowarzyszenie Archiwistów Polskich Zarząd
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
218
dynamicznie zmieniającej się rzeczywistości, aktem prawnym tej rangi spełzły
jednak na niczym i w mocno rozbudowanej i zmienionej formie dokument
dotrwał do dnia dzisiejszego. Ostatnia duża nowelizacja ustawy miała miejsce
20 marca 2015 r.4
Zapisy ustawy z 1983 roku odnoszą się zarówno do podmiotów pań-
stwowych, samorządowych, jak i prywatnych. Podstawową konstrukcją prawną
wprowadzoną rzeczoną ustawą jest podział substancji aktowej wytwarzanej
przez jednostki organizacyjne na materiały archiwalne (art. 1) oraz dokumentację
niearchiwalną (art. 5 ust. 2). Te pierwsze stanowią wszelkiego rodzaju
dokumenty, bez względu na sposób zapisu, posiadające wartość historyczną
„o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych
państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi
państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organi-
zacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym
i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także
o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych
jednostek organizacyjnych – powstałe w przeszłości i powstające współcześnie”.
Jako takie stanowią źródło do badań nad przeszłością, a ich wieczyste
przechowywanie (art. 3) jest jednym z obowiązków państwa.
Dokumentację niearchiwalną stanowią z kolei akta posiadające jedynie
walory praktyczne, które po pewnym, określanym w rozlicznej masie aktów
prawnych, okresie można, przy zachowaniu obowiązujących w tym zakresie
procedur, zniszczyć. Okresy przechowywania tej dokumentacji są zróżnicowane
i wynikają z ochrony praw i obowiązków stron, do których się odnoszą.
Konieczny do zasygnalizowania jest w tym miejscu fakt, iż dokumentacja
niearchiwalna, w pewnych przypadkach, może zostać także uznana za materiały
archiwalne5.
Całość materiałów archiwalnych stanowi narodowy zasób archiwalny
(art. 1), służący nauce, kulturze, gospodarce narodowej oraz potrzebom obywateli
(art. 2 ust. 1), który, przyjmując kryterium własności, dzieli się na państwowy
lub niepaństwowy (art. 2). Pierwszy obejmuje materiały wytworzone przez
administrację państwową, samorządową, także inne jednostki i podmioty, które
z uwagi na realizowane zadania stanowić mogą źródło do badań historycznych.
Do państwowego zasobu archiwalnego zalicza się również materiały
wspomnianych jednostek, nawet w sytuacji, gdy znajdują się one w posiadaniu
Oddziału w Łodzi), „Archiwista Polski” 1999, nr 2(14), s. 15-21; J. Grzelak, Głos w dyskusji nad
projektem ustawy – Prawo Archiwalne, „Archiwista Polski” 1999, nr 4(16), s. 17-23. 4 Ustawa z dnia 20 mara 2015 r. o zmianie ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach
(Dz.U. z 2015 r., poz. 566). 5 Zob. E. Borodij, Kryteria wartościowania współczesnej dokumentacji aktowej – stan obecny
i potrzeby, [w:] Archiwa polskie wobec wyzwań XXI wieku, red. D. Nałęcz, Radom 1997, s. 141-150.
Juliusz Sikorski, Administrowanie dokumentacją…
219
obcych organów i organizacji, jeżeli na podstawie prawa lub zwyczajów
międzynarodowych powinny być przekazane Polsce (art. 15).
Niepaństwowy zasób archiwalny dzieli się na ewidencjonowany i nie-
ewidencjonowany. Pierwszy odnosi się do podmiotów, osób prawnych (np. partii,
kościołów, stowarzyszeń), po których likwidacji staje się własnością państwa
(art. 44), wchodząc tym samym do zasobu państwowego. Drugi stanowi własność
osób fizycznych lub ich prawnych następców i może podlegać obrotowi (art. 43)
z zastrzeżeniem prawa pierwokupu dla jednostek realizujących zadania państwa
w zakresie polityki archiwalnej (art. 9 i 22).
2. Nadzór nad narodowym zasobem archiwalnym
Nadzór nad narodowym zasobem archiwalnym (art. 4 ust. 1) sprawuje minister
właściwy do spraw kultury i dziedzictwa narodowego za pośrednictwem
Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, który jest centralnym organem
administracji rządowej w sprawach państwowego zasobu archiwalnego
(art. 18 ust. 1). Swoje zadania na terenie kraju realizuje on za pośrednictwem
sieci archiwów państwowych, nadzorując między innymi archiwa zakładowe,
zorganizowane w organach i jednostkach państwowych i samorządowych
wytwarzających materiały archiwalne. Z kompetencji Naczelnego Dyrektora
Archiwów Państwowych wyłączone są jednak archiwa wyodrębnione (art. 19)6.
Wszystkie one tworzą sieć archiwalną prowadzącą działalność archiwalną
w zakresie państwowego zasobu archiwalnego (art. 22 ust. 1), którą zdefinio-
wano jako gromadzenie, ewidencjonowanie, przechowywanie, opracowanie,
zabezpieczenie i udostępnianie materiałów archiwalnych oraz prowadzenie
działalności informacyjnej (art. 23). Działalność archiwalną w zakresie państwo-
wego zasobu archiwalnego prowadzić mogą również jednostki posiadające zasób
powierzony, biblioteki i muzea posiadające materiały archiwalne, których
organizatorem są organy i jednostki państwa i samorządu lub działające w tych
jednostkach (art. 18 ust. 2).
Archiwa zakładowe tworzy się tylko w tych państwowych i samo-
rządowych organach i jednostkach organizacyjnych, które wytwarzają materiały
archiwalne (art. 33). W odniesieniu do jednostek obejmujących działalnością
obszar całego kraju wskazuje je Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych.
W przypadku innych jednostek – dyrektorzy właściwych terytorialnie archiwów
państwowych. Zasady i sposób ustalania jednostek wytwarzających materiały
archiwalne reguluje Decyzja nr 1 Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych
6 Funkcjonują one w Ministerstwie Obrony Narodowej, ministerstwie właściwym do spraw wewnętrznych,
spraw zagranicznych, spraw finansów publicznych, spraw instytucji finansowych, agencjach
bezpieczeństwa wewnętrznego, wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, kancelarii Sejmu,
Senatu, Prezydenta, Prezesa Rady Ministrów, Biura Bezpieczeństwa Narodowego i Instytutu Pamięci
Narodowej.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
220
z dnia 27 maja 2002 r.7 Wskazanie jednostek organizacyjnej wytwarzających
materiały archiwalne ma formę aktu administracyjnego skierowanego do jej
kierownika8. Z mocy samej decyzji zobligowane do utworzenia archiwów
zakładowych są: jednostki organizacyjne obsługujące naczelne i centralne organy
administracji rządowej (z wyjątkiem jednostek prowadzących archiwa wy-
odrębnione), a także inne jednostki o charakterze centralnym, w szczególności:
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, ministerstwa, centralne urzędy, agencje,
komisje, komitety lub inne jednostki, Krajowe Biuro Wyborcze oraz jego
delegatury; organy kontroli państwowej i ochrony prawa9; jednostki organiza-
cyjne zespolonej i niezespolonej administracji rządowej w województwie10
;
jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego11
; związki i po-
rozumienia regionalne województw, powiatów oraz międzygminne, utworzone
na podstawie przepisów o samorządach; jednostki organizacyjne wymiaru
sprawiedliwości12
; instytucje kontrolne13
; urzędy stanu cywilnego; instytucje
finansowe i ubezpieczeniowe14
; jednostki organizacyjne nauki i oświaty15
;
jednostki organizacyjne kultury, sztuki, ochrony dziedzictwa narodowego16
;
fundacje tworzone ustawą; przedsiębiorstwa państwowe, jednostki organizacyjne
gospodarki komunalnej, spółki handlowe17
; jednostki organizacyjne ochrony
zdrowia18
; a także niektóre z niewymienionych dotąd wojewódzkich
7 Decyzja nr 1 Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie zasad
i sposobu ustalania przez archiwa państwowe państwowych jednostek organizacyjnych, jednostek
samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych, w których tworzy się archiwa
zakładowe (www.archiwa.gov.pl/pl/zarzadzanie-dokumentacja/prawo-archiwalne [dostęp: 5.09.2016]). 8 Instrukcja w sprawie sposobu ustalania państwowych jednostek organizacyjnych, jednostek samorządu
terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych, w których tworzy się archiwa zakładowe
(Załącznik nr 2 do Decyzji nr 1 Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia 27 maja 2002 r.). 9 Najwyższa Izba Kontroli oraz jej delegatury, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka,
Rzecznik Interesu Publicznego, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. 10
Np. urzędy wojewódzkie, kuratoria oświaty, izby skarbowe. 11
Urzędy marszałkowskie, starostwa powiatowe, urzędy miast i gmin. 12
Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu, Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny, sądy
apelacyjne, okręgowe, rejonowe, prokuratury, samorządowe kolegia odwoławcze, izby morskie,
okręgowe inspektoraty służby więziennej. 13
Regionalne izby obrachunkowe, Państwowa Inspekcja Pracy. 14
Centrale banków i ich oddziały, centrale i oddziały instytucji ubezpieczeń społecznych i majątko-
wych, fundusze. 15
Polska Akademia Nauk, jej oddziały, instytuty i pomocnicze placówki naukowe, państwowe szkoły
wyższe, niepaństwowe szkoły wyższe tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego, jednostki
badawczo-rozwojowe, wydawnictwa o zasięgu ogólnokrajowym i regionalnym, biblioteki naukowe
i wojewódzkie biblioteki publiczne, centralne ośrodki doskonalenia kadr, pałace młodzieży, wybrane
publiczne szkoły średnie i placówki oświatowo-wychowawcze. 16
W szczególności: jednostki publicznej radiofonii i telewizji, instytucje widowiskowe i muzyczne
o szczególnym znaczeniu ogólnokrajowym i regionalnym, muzea narodowe oraz inne muzea, ośrodki
dokumentacji zabytków, dyrekcje parków narodowych. 17
O zasięgu krajowym, przemysłowe o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej lub regionu,
typu specjalistycznego, biura projektów, wybrane komunalne zakłady budżetowe i spółki handlowe,
np. prowadzące działalność w zakresie komunikacji miejskiej, wodociągów. 18
Narodowy Fundusz Zdrowia, wybrane samodzielne jednostki ochrony zdrowia, np. instytuty, szpitale.
Juliusz Sikorski, Administrowanie dokumentacją…
221
samorządowych jednostek organizacyjnych19
. Uznane za wytwarzające materiały
archiwalne mogą zostać ponadto: niewymienione wyżej powiatowe i gminne
samorządowe jednostki organizacyjne20
; inne jednostki, o ile charakter ich działal-
ności ma szczególne znaczenie dla rozwoju regionalnego21
.
W roku 2015 na terenie kraju funkcjonowało ponad 10 tys. archiwów
zakładowych22
. W pozostałych państwowych i samorządowych organach i jedno-
stkach organizacyjnych wytwarza się wyłącznie dokumentację niearchiwalną.
Tę gromadzi się i przechowuje w składnicach akt (art. 36).
3. Obieg dokumentacji w administracji publicznej
Organy państwowe oraz państwowe jednostki organizacyjne, organy jednostek
samorządu terytorialnego oraz samorządowe jednostki organizacyjne (art. 5 ust. 1)
zostały zobligowane do zapewnienia odpowiedniej ewidencji, przechowywania
oraz ochrony przed uszkodzeniem, zniszczeniem, bądź utratą wytwarzanej
i gromadzonej dokumentacji w sposób odzwierciedlający przebieg załatwiania
i rozstrzygania spraw (art. 6 ust. 1). Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie
ustawy archiwalnej wprowadza możliwość realizacji powyższych zdań w ramach
elektronicznego zarządzania dokumentacją (EZD), stanowiącego system wy-
konywania czynności kancelaryjnych, dokumentowania przebiegu załatwiania
i rozstrzygania spraw, gromadzenia i tworzenia dokumentacji w postaci
elektronicznej z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego (art. 6 ust. 1a).
Zaznaczyć jednak należy, iż rozwiązanie takie przewidziane zostało uprzednio
w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie
instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji
w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych23
.
Standardy w tym zakresie określają tzw. normatywy kancelaryjne, składa-
jące się z: instrukcji kancelaryjnej (określającej system kancelaryjny, sprowadzający
się do szczegółowych zasad i trybu czynności kancelaryjnych), wykazu akt
19
W szczególności: urzędy pracy, ośrodki polityki społecznej, ośrodki medycyny pracy, ośrodki
geodezji i kartografii, biura geodezji i terenów rolnych, biura planowania przestrzennego, ochrony
środowiska, rolnictwa i gospodarki żywnościowej, placówki kultury fizycznej i turystyki, placówki
ochrony praw konsumentów. 20
Wybrane powiatowe inspekcje weterynaryjne, inspekcje sanitarne oraz inne służby, jeśli ich zadania
zostały przejęte od wojewody, terenowe ośrodki dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, wybrane
powiatowe instytucje kultury fizycznej i wybrane powiatowe centra pomocy rodzinie. 21
Np. urzędy skarbowe, powiatowe urzędy pracy. Wytyczne w sprawie zasad ustalania państwowych
jednostek organizacyjnych, jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek
organizacyjnych, w których tworzy się archiwa zakładowe (załącznik nr 1 do decyzji nr 1 Naczelnego
Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia 27 maja 2002 r.). 22
Sprawozdanie statystyczne Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych KN-1 według stanu
na dzień 31 grudnia 2015 r., (www.archiwa.gov.pl/pl/o-nas/naczelna-dyrekcja-archiwów-państwowych/
sprawozdania [dostęp: 5.09.2016]). 23
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji
kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu
działania archiwów zakładowych (Dz.U. z 2011 r., nr 14, poz. 67).
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
222
(będącego spisem haseł rzeczowych [realizowanych zadań], stanowiącym
podstawę rejestracji prowadzonych spraw), oraz instrukcji w sprawie organizacji
i zakresu działania archiwum zakładowego lub składnicy akt. Z mocy ustawy
do ich wprowadzenia zostały zobowiązane odpowiednie do tego organy
i kierownicy jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2). Przed wdrożeniem
normatywy podlegają uzgodnieniu przez upoważnione do tego organy24
.
Choć w ustawie nie mówi się o tym wprost, to obowiązek posiadania
wykazu akt przesądza o systemie kancelaryjnym bezdziennikowym. Jego istotą
jest, w przeciwieństwie do systemu dziennikowego, w którym rejestracji
podlegają pisma wpływające i wychodzące, rejestracja spraw. Składa się na nią
ogół korespondencji (podania, pisma, dokumenty), odnoszącej się i związanej
z załatwianym zagadnieniem wymagającym rozpatrzenia i podjęcia czynności
służbowych25
. Lub inaczej, sprawa, to problem osoby fizycznej lub prawnej
przekazany do rozwiązania konkretnej jednostce organizacyjnej zgodnie
z właściwościami (kompetencjami)26
. Takie podejście do obiegu dokumentacji
w jednostce umożliwia, już na etapie jej wytwarzania i gromadzenia, tworzenie,
w oparciu o wykaz akt, teczek spraw jednorodnych lub pokrewnych rzeczowo,
przy jednoczesnym wartościowaniu dokumentacji. Jest to możliwe dzięki
wskazanym w wykazie akt kategoriom archiwalnym określającym okresy
przechowywania dokumentacji.
Zmiany w systemie prawa archiwalnego uwzględnić musiały również
pojawienie się w obrocie urzędowym zupełnie nowego nośnika informacji, jakim
jest dokument elektroniczny. Zapisy ustawy archiwalnej wskazują, iż minister
właściwy do spraw informatyzacji, po konsultacjach z Naczelnym Dyrektorem
Archiwów Państwowych, określa w drodze rozporządzenia niezbędne elementy
struktury dokumentów elektronicznych w państwowych i samorządowych
organach i jednostkach organizacyjnych, uwzględniając minimalne wymagania
dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej
(art. 5 ust. 2a), oraz szczegółowy sposób postępowania z dokumentami
elektronicznymi w tych podmiotach, w szczególności zasady ewidencjonowania,
klasyfikowania i kwalifikowania dokumentów elektronicznych oraz zasady i tryb
ich brakowania, uwzględniając potrzebę integralności dokumentów elektro-
nicznych i długotrwałego ich przechowywania (art. 5 ust. 2b). Z kolei w porozu-
mieniu z właściwym ministrem do spraw kultury i dziedzictwa narodowego,
24
W roku 2015 ogółem dotyczyło to ponad 2,2 tys. kompletów tych dokumentów. W najbliższych
latach liczba opiniowanych normatywów będzie zapewne malała. Raz wprowadzony zestaw, dobrze
przygotowanych, dokumentów może wprawdzie ulegać korektom po pewnym czasie użytkowania,
jednak po tym funkcjonować winien w jednostce przez lata. O ile, oczywiście, w istotny sposób nie
zmieni się jej zakres kompetencyjny. Sprawozdanie statystyczne Naczelnego Dyrektora Archiwów
Państwowych KN-1…, op. cit. 25
Słowniczek ważniejszych terminów kancelaryjnych i archiwalnych, Z. Pustuła (oprac.), [w:] Kancelaria
i archiwum zakładowe, red. E. Borodij, Warszawa 2009. 26
H. Robótka, Współczesna biurowość. Zagadnienia ogólne, Toruń 2010, s. 88.
Juliusz Sikorski, Administrowanie dokumentacją…
223
na wniosek Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, określa w drodze
rozporządzenia wymagania techniczne, jakim powinny odpowiadać formaty
zapisu i informatyczne nośniki danych w rozumieniu Ustawy z dnia 17 lutego
2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,
przekazywanych do archiwów państwowych materiałów archiwalnych utrwa-
lonych na informatycznych nośnikach danych (art. 5 ust. 2c).
Możliwości z tym związane, po raz pierwszy na szeroką skalę, zostały
przewidziane w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia
2011 roku, którym wprowadzono nowe normatywy kancelaryjne dla organów
gminy i związków międzygminnych, organów powiatu, organów samorządu
województwa i organów zespolonej administracji rządowej w województwie,
a także urzędów obsługujących te organy27
. Sposób ich sformułowania został
jednak skrytykowany przez środowisko naukowe28
.
W odniesieniu do tzw. dokumentacji tradycyjnej, z mocy ustawy
(art. 6 ust. 2), metody kwalifikowania i metodę klasyfikowania dokumentacji;
rodzaje oznaczeń kategorii archiwalnych; elementy jednolitego rzeczowego
wykazu akt; wzór budowy jednolitego rzeczowego wykazu akt; wzór budowy
kwalifikatora dokumentacji; standardy porządkowania, ewidencjonowania
i technicznego zabezpieczenia materiałów archiwalnych przed ich przekazaniem
do archiwów państwowych; szczegółowy tryb ich przekazania, brakowania
dokumentacji niearchiwalnych oraz właściwość archiwów państwowych w tym
zakresie określić miał w drodze rozporządzenia właściwy minister do spraw
kultury i dziedzictwa narodowego po zasięgnięciu opinii Naczelnego Dyrektora
Archiwów Państwowych. Obowiązujący aktualnie akt prawny w tym zakresie
został uchwalony w dniu 20 października 2015 roku29
, uchylił obowiązujące
dotąd przepisy z dnia 16 września 2002 roku30
.
Październikowe rozporządzenie w załączniku nr 1 określa sposób
oznaczania kategorii archiwalnych, utrzymując obowiązujące od lat w tym
zakresie regulacje: materiałom archiwalnym przypisując symbol „A”, zaś
dokumentacji niearchiwalnej symbol „B”. Ten ostatni, odnoszący się przecież
do akt mających jedynie czasowe, praktyczne znaczenie, dookreślany być musi
27
Rozporządzenie Prezesa rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej,
jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania
archiwów zakładowych (Dz.U. z 2011 r., nr 14, poz. 67). 28
P. Bunkowska, Organizacja kancelarii, [w:] Współczesna biurowość w administracji publicznej.
Komentarz do instrukcji biurowej Prezesa Rady Ministrów z 2011 r., red. H. Robótka, Toruń 2013,
s. 13-32; K. Pepłowska: Procedury postępowania z dokumentacją, czyli system kancelaryjny (system
biurowości), [w:] ibidem, s. 33-50; D. Drzewiecka: Obieg pism, [w:] ibidem, s. 51-78. 29
Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 października 2015 r.
w sprawie klasyfikowanie i kwalifikowania dokumentacji, przekazywania materiałów archiwalnych
do archiwów państwowych i brakowania dokumentacji niearchiwalnej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1743). 30
Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją,
zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych
do archiwów państwowych (Dz.U. z 2002 r., nr 167, poz. 1375).
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
224
liczbami arabskimi, wskazującymi minimalny okres przechowywania liczony
pełnymi latami kalendarzowymi począwszy od roku następnego od daty
zakończenia sprawy. Symbol „B” może być również rozszerzony o symbole
„E” lub „c”. Kategorią „BE” uzupełnioną o liczbę arabską oznacza się akta, które
po upływie obowiązującego okresu przechowywania podlegają ekspertyzie
archiwalnej przeprowadzanej przez właściwe terytorialnie archiwa państwowe
bądź archiwa wyodrębnione. Z kolei symbolem „Bc” oznacza się akta wtórne,
o ile zachowały się oryginały, lub dokumentację posiadającą krótkotrwałe
znaczenie praktyczne, o okresie przechowywania krótszym niż jeden rok. Tego
symbolu nie uzupełnia się więc oznaczeniami numerycznymi.
Rozporządzenie dopuszcza inny sposób obliczania okresów przechowy-
wania dokumentów (§ 2 pkt. 6), o ile przepisy szczególne tak stanowią.
Ma to zastosowanie np. w przypadku akt spraw sądowych, których okres
przechowywania liczy się od początku roku kalendarzowego następnego po roku,
w którym ukończono czynności sądowe związane z wykonywaniem orzeczenia
lub zarządzenia kończącego postępowanie w sprawie, lub w którym doszło
do uprawomocnienia się orzeczenia lub zarządzenia (§ 25). Nie może to jednak
nastąpić przed ustaniem karalności przestępstwa, o które toczyło się
postępowanie (§ 8 pkt. 2)31
.
Rozporządzenie z 20 października 2015 r., wzorem poprzednich aktów
regulujących te kwestie, określa sposób konstruowania wykazu akt (§ 3). Składa
się on z zestawu klas w kolejnych rzędach podziału dziesiętnego. Przy czym
każda z nich składać się musi przynajmniej z dwóch, a maksymalnie dziesięciu
klas. Podziału dokonuje się aż do momentu utworzenie klasy końcowej,
w ramach której dokonuje się rejestracji spraw albo grupuje się dokumentację
nietworzącą akt spraw. Każdej klasie przypisane jest hasło klasyfikacyjne, które
powinno być rzeczowo powiązane z klasą wyższego i niższego rzędu. Każdą
z końcowych klas oznacza się tzw. symbolem kwalifikacyjnym określającym
kategorię archiwalną. Zatem klasa końcowa stanowi tytuł teczki, którego nie
modyfikujemy, a jedynie, jeżeli zachodzi taka potrzeba, uzupełniamy o niezbędne
treści. Symbol klasyfikacyjny konstruowany jest z zestawu cyfr arabskich
zapisanych dla klas pierwszego rzędu od „0” do „9”, dla klas drugiego rzędu
od „00” do „99” etc.
W praktyce archiwalnej zalecano dotąd nie wychodzenie poza klasy
czwartego rzędu (od „0000” do „9999”), co daje możliwość utworzenia
w ramach wykazu dziesięciu tysięcy haseł klasyfikacyjnych. Jak się wydaje, taka
możliwość zaspokoić powinna potrzeby największych nawet struktur
administracyjnych. W nowym rozporządzeniu jednak umożliwia się tworzenie
31
Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 2014 r. w sprawie ogłoszenie jednolitego
tekstu rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie przechowywania akt spraw sądowych oraz
ich przekazywania do archiwów państwowych lub do zniszczenia (Dz.U. z 2014 r., poz. 991).
Juliusz Sikorski, Administrowanie dokumentacją…
225
symboli dziewięcioliczbowych, a to znaczy, że możemy zbudować absurdalnych
rozmiarów wykaz akt zawierający nawet dziesięć miliardów klas.
Zgodnie z zapisami rozporządzenia wykazy akt mają charakter jednolity,
tzn. są niezależne od struktury organizacyjnej jednostki. Sprowadza się to ni mniej,
ni więcej do tego, iż teczki o takich samych symbolach – hasłach klasyfikacyjnych –
mogą powstawać w różnych komórkach organizacyjnych. Teczki odróżniają
od siebie wówczas ich symbole. Ale to zagadnienie regulują już obowiązujące
w jednostkach instrukcje kancelaryjne.
Rozporządzeniem zachowano klasyczny podział wykazu akt na dwie
podstawowe części. Cztery pierwsze klasy (od „0” do „3”) przewidując dla
dokumentacji typowej, pozostałe dla specyficznej. Dokumentację typową
stanowią akta, które wytwarzane są w instytucjach niezależnie od realizowanych
przez nie zadań statutowych. Zalicza się do nich zagadnienia związane
z zarządzaniem, sprawami kadrowymi, administrowaniem środkami rzeczowymi
oraz finansami. Pozostałe klasy (od „4” do maksymalnie „9”) zawierają hasła
odzwierciedlające specyficzną naturę jednostki (np. dokumentacja przebiegu
nauczania w szkołach).
Przykładowy podział klas pierwszego i drugiego rzędu dla akt typowych
w jednolitym rzeczowym wykazie akt zawarto w części A załącznika nr 2 do
rozporządzenia. W części B przedstawiono wzór budowy wykazu.
W przypadku dokumentacji technicznej, geologicznej, geodezyjnej czy
kartograficznej tworzy się kwalifikatory dokumentacji (§ 4), które stanowią
rozszerzenie wykazów akt. Składają się one z zestawu typów dokumentacji lub
jej wykazów przedmiotowych oznaczonych kategorią archiwalną. Tworzy się
wówczas numer porządkowy dokumentacji, wykorzystując do tego symbol
klasyfikacyjny wykazu, do której odnosi się kwalifikator oraz z kolejnej liczby,
poczynając od 1 (np. 401.1).
W paragrafach od 6 do 8 rozporządzenia określono procedurę przekazy-
wania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Następuje to z mocy
Ustawy archiwalnej, po 25 latach od momentu ich wytworzenia, o ile nie zostały
one przekazane wcześniej (art. 5 ust. 1 pkt. 1 Ustawy archiwalnej). A to mogło
nastąpić w trakcie lub po likwidacji jednostki (art. 5 ust. 1a, 1b). Standardy
porządkowania, ewidencjonowania i technicznego zabezpieczenia materiałów
archiwalnych przed ich przekazaniem do archiwów państwowych określa
szczegółowo załącznik nr 4 do rozporządzenia. Porządkowanie materiałów
archiwalnych, co ważne, nie spoczywa na odpowiedzialnych za archiwa
zakładowe, czy składnice akt. Normą jest już dziś, iż obowiązki w tym zakresie
realizować należy w komórkach organizacyjnych wytwarzających akta, które
w takiej postaci przekazywane są do przechowywania ze stanowisk pracy.
To jednak regulują obowiązujące w jednostkach instrukcje kancelaryjne.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
226
W rozporządzeniu z 20 października 2015 r. doprecyzowano sposób
technicznego zabezpieczenia materiałów archiwalnych przekazywanych do
archiwów państwowych, którego zakres w głównej mierze indywidualnie
określali dotąd dyrektorzy archiwów państwowych. Teraz wskazano, iż opako-
wania te winny być bezkwasowe. Rodzi się w tym miejscu pytanie, na ile istotne
jest wskazane pH opakowania w przypadku, gdy same materiały archiwalne
utrwalane są na nośnikach posiadających kwaśny współczynnik, a tym samym
niższą odporność na czynniki degradujące.
Zaznaczyć należy, iż regulacje dotyczące porządkowania materiałów
archiwalnych zawarte w rozporządzeniu odnoszą się do dokumentacji nie-
elektronicznej. Ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach kompe-
tencje w zakresie określenia struktury dokumentów elektronicznych w organach
i jednostkach państwowych i samorządowych, sposobu i klasyfikowania,
kwalifikowania i brakowania oraz sposobu i trybu przekazywania dokumentacji
elektronicznej przyznała ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji
(art. 5 ust. 2a, 2b, 2c). Zostały one określone w rozporządzeniu Ministra Spraw
Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2006 r.32
.
Rozporządzeniem z 20 października zmodyfikowano procedurę brako-
wania akt, czyli proces wydzielenia z zasobu archiwów jednostek, których okres
przechowywania już upłyną, co zwieńcza ich zniszczenie. W przeciwieństwie
do dotychczasowych uregulowań, odtąd kierownicy jednostek organizacyjnych
nie powołują komisji oceny dokumentacji, w której składzie znajdowali się
kierownicy komórek bądź przedstawiciele samodzielnych stanowisk pracy,
których akta brakowano. Teraz wystarczy złożenie do właściwego terytorialnie
archiwum państwowego wniosku o brakowanie. Jego elementy, którego w roz-
porządzeniu określono precyzyjnie (§ 9). Dołącza się do niego spis brakowanej
dokumentacji stosowany w praktyce archiwalnej od lat33
. Teraz jednak dla
dokumentacji oznaczonej symbolami „B”, „BE” i „Bc” należy sporządzać
je oddzielnie. Wzorem wspominanego już w niniejszym artykule rozporządzenia
z dnia 18 stycznia 2011 roku, nie załączono do tego aktu prawnego wzoru spisów
brakowania i stanowiących podstawę przekazania materiałów archiwalnych
do archiwów państwowych, podając minimalne elementy, które winny posiadać.
Dopuszczono zatem możliwość dowolności ich graficznego przedstawienia.
Obowiązek uzyskania zgodny na wybrakowanie dokumentacji stanowi
element sprawowanego przez sieć archiwalną nadzoru nad państwowym zasobem
archiwalnym i ma między innymi zminimalizować niebezpieczeństwo zniszczenia
32
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2006 r.
w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z dokumentami elektronicznymi (Dz.U. z 2006 r.,
nr 206, poz. 1518). 33
Skala brakowania podlegającego kontroli administracji archiwalnej jest ogromna. W roku 2015 wydano
zgody na zniszczenie blisko 335 kilometrów bieżących akt. Sprawozdanie statystyczne Naczelnego
Dyrektora Archiwów Państwowych KN-1, op. cit.
Juliusz Sikorski, Administrowanie dokumentacją…
227
materiałów mogących posiadać wartość historyczną (§ 10-11). Kluczowe w tym
zakresie są jednak kontrole postępowania z materiałami archiwalnymi wchodzą-
cymi do państwowego zasobu archiwalnego przewidziane w ustawie archiwalnej
(art. 28 pkt. 1 ust. 3). Ustawa z 20 marca rozszerza kompetencje nadzorcze
Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych i archiwów państwowych
o dokumentację niearchiwalną powstałą i zgromadzoną w organach i jednostkach
organizacyjnych objętych nadzorem. Co istotne, także wykroczono tu poza mury
archiwów zakładowych, dopuszczając kontrolę bez względu na miejsce i tytuł
prawny przechowywania tych materiałów lub dokumentacji, wyłączając z nich
oczywiście archiwa wyodrębnione (art. 21a-21d). To istotne novum w zakresie
nadzoru umożliwia monitoring procesów aktotwórczych i ewentualną ingerencję
w przypadku nieprawidłowości. Dotąd nie było to możliwe34
.
Podsumowanie
Administrowanie dokumentacją w podmiotach realizujących zadania publiczne
określa wielokrotnie nowelizowana ustawa o narodowym zasobie archiwalnym
i archiwach z 1983 r. oraz wydane do niej akty wykonawcze, w tym takie, które
stanowią podstawę prawną posługiwania się w obrocie urzędowym e-dokumentacją.
Jednak, mimo dynamicznego rozwoju technologii informatycznych umożliwia-
jących nowe formy komunikowania się i nowe sposoby utrwalania informacji,
tempo zmian w formalnej metodzie wytwarzania dokumentacji jest znacznie
wolniejsze. Nie mógł on jednak zupełnie pozostać bez wpływu na procesy akto-
twórcze. W wielu instytucjach od lat funkcjonują programy czy nawet systemy
komputerowe, wspomagające pracę administracji. Niosą one ze sobą znaczne
udogodnienia w dostępie do administrowanych danych oraz szeroki potencjał ich
przetwarzania.
Tempo przeobrażeń w tym zakresie wyznaczają jednak możliwości
finansowe związane z nakładami na niezbędną infrastrukturę oraz nie-
równomierne przystosowanie społeczeństwa do zachodzących zmian. Niemniej
jednak weszliśmy już w fazę równoległego obrotu dokumentami w postaci
tradycyjnej i elektronicznej. Co znajduje odzwierciedlenie w regulacjach
prawnych umożliwiających stosowanie systemów elektronicznego zarządzania
danymi (EZD). Zapewne jednak jeszcze długo papier nie zostanie całkowicie
wyparty z działalności administracyjnej. Zaporę stanowi tu sama specyfika
dokumentu elektronicznego, do którego odczytania niezbędne jest źródło energii.
34
W roku 2015 administracja archiwalna przeprowadziła 2 340 kontroli. Sprawozdanie statystyczne
Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych KN-1, op. cit.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
228
Bibliografia
1. Borodij E., Kryteria wartościowania współczesnej dokumentacji aktowej –
stan obecny i potrzeby, [w:] Archiwa polskie wobec wyzwań XXI wieku,
red. D. Nałęcz, Radom 1997.
2. Bunkowska P., Organizacja kancelarii, [w:] Współczesna biurowość w admini-
stracji publicznej. Komentarz do instrukcji biurowej Prezesa Rady Ministrów
z 2011 r., Toruń 2013.
3. Drzewiecka D., Obieg pism, [w:] Współczesna biurowość w administracji
publicznej. Komentarz do instrukcji biurowej Prezesa Rady Ministrów z 2011 r.,
Toruń 2013.
4. Grzelak J., Głos w dyskusji nad projektem Ustawy – Prawo Archiwalne,
„Archiwista Polski” 1999, nr 4(16).
5. Pepłowska K., Procedury postępowania z dokumentacją, czyli system kancelaryjny
(system biurowości), [w:] Współczesna biurowość w administracji publicznej.
Komentarz do instrukcji biurowej Prezesa Rady Ministrów z 2011 r.,
red. H. Robótka, Toruń 2013.
6. Projekt ustawy – Prawo Archiwalne, „Archiwista Polski” 1999, nr 1 (13).
7. Robótka H., Współczesna biurowość. Zagadnienia ogólne, Toruń 2010.
8. Słowniczek ważniejszych terminów kancelaryjnych i archiwalnych, Z. Pustuła
(oprac.), [w:] Kancelaria i archiwum zakładowe, red. E. Borodij, Warszawa 2009.
9. Uwagi do projektu ustawy (Jan Jastrzębski – Gdańsk, Henryk Krystek – Poznań,
Przemysław Wojciechowski – Poznań, Stowarzyszenie Archiwistów Polskich
Zarząd Oddziału w Łodzi), „Archiwista Polski” 1999, nr 2(14).
10. Uwagi Prezydium Zarządu Głównego Stowarzyszenia Archiwistów Polskich,
„Archiwista Polski” 1999, nr 1(13).
11. Uzasadnienie, „Archiwista Polski” 1999, nr 1(13).
12. Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 2014 r. w sprawie
ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie
przechowywania akt spraw sądowych oraz ich przekazywania do archiwów
państwowych lub do zniszczenia (Dz.U. z 2014 r., poz. 991).
13. Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 paździer-
nika 2015 r. w sprawie klasyfikowanie i kwalifikowania dokumentacji,
przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych i brakowania
dokumentacji niearchiwalnej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1743).
14. Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie
postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz
zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych
(Dz.U. z 2002 r., nr 167, poz. 1375).
15. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 paździer-
nika 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z dokumentami
elektronicznymi (Dz.U. z 2006 r., nr 206, poz. 1518).
16. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie
instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji
w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. z 2011
r.,nr 14 poz. 67).
17. Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach
(Dz.U. z 1984 r., nr 38, poz. 173 z późn. zm.).
18. Ustawa z dnia 20 mara 2015 r. o zmianie ustawy o narodowym zasobie
archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2015 r., poz. 566).
Juliusz Sikorski, Administrowanie dokumentacją…
229
19. Decyzja nr 1 Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia 27 maja 2002 r.
w sprawie zasad i sposobu ustalania przez archiwa państwowe państwowych
jednostek organizacyjnych, jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych
jednostek organizacyjnych, w których tworzy się archiwa zakładowe,
www.archiwa.gov.pl/pl/zarzadzanie-dokumentacja/prawo-archiwalne.
20. Sprawozdanie statystyczne Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych KN-1
według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r., www.archiwa.gov.pl/pl/o-nas/naczelna-
dyrekcja-archiwów-państwowych/sprawozdania.
Records management in public administration services
in light of the latest and most significant legal regulations
Abstract
Polish archives law is based on the provisions of the Act on National Archive
Resources and Archives of 1983, which has subsequently been numerously amended.
The latest amendment (2015) included the expansion of monitoring powers for archive
administration and necessitated the adoption of new implementing acts. They modified
previous regulations, e.g., in the field of weeding. This set of legislative acts binding
on state and local authorities and institutions is supplemented by office instructions, lists
of files and archive instructions. The legislation issued by Poland’s Prime Minister
in 2011 for the first time regulated the circulation of electronic documentation.
However, legal bases for the use of electronic documentation have been in force
for over ten years.
Keywords: archives material, documentation, e-document, national archives, department
al archives, archives, weeding, archives resource, administration
IV
SPRAWOZDANIA I RECENZJE
Łukasz Budzyński
Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim
Sprawozdanie
z II Ogólnopolskiej Konferencji Naukowej
„Bezpieczeństwo narodowe Polski.
Zagrożenia i determinanty zmian”
Gorzów Wielkopolski, 12 maja 2016 r.
The report of the 2nd National Scientific Conference
„National Security of Poland.
Dangers and determinants of change”
Gorzów Wielkopolski, May 12, 2016
W dniu 12 maja 2016r. odbyła się II Ogólnopolska Konferencja Naukowa
„Bezpieczeństwo narodowe Polski. Zagrożenia i determinanty zmian”. Przedsię-
wzięcie zostało zorganizowane przez Wydział Administracji i Bezpieczeństwa
Narodowego Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Jakuba z Paradyża
w Gorzowie Wielkopolskim, Wojewodę Lubuskiego, Zakład Bezpieczeństwa
Narodowego Wojskowej Akademii Technicznej im. Jarosława Dąbrowskiego
w Warszawie, Akademickie Centrum Studiów Niemcoznawczych i Europejskich
PWSZ im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim oraz Polskie
Towarzystwo Studiów Europejskich – Oddział Gorzowski.
Konferencję objęli patronatem honorowym Jej Magnificencja Rektor
Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie
Wielkopolskim prof. dr hab. Elżbieta Skorupska-Raczyńska, Biuro Bezpieczeń-
stwa Narodowego oraz Wojewoda Lubuski.
Celem konferencji była analiza bezpieczeństwa państwa w wymiarze
wewnętrznym z uwzględnieniem jego zewnętrznych uwarunkowań. Konferencja
była adresowana do różnych środowisk zajmujących się problematyką
bezpieczeństwa narodowego, takich jak środowisko naukowe, administracja
rządowa i samorządowa, administracja zespolona oraz inne instytucje zajmujące
się problematyką bezpieczeństwa narodowego. Taka różnorodność adresatów
miała w założeniu przyczynić się do potraktowania problemu bezpieczeństwa
narodowego w sposób wieloaspektowy i interdyscyplinarny.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
234
Program konferencji i przebieg obrad
Konferencję otworzyli Jej Magnificencja Rektor Państwowej Wyższej Szkoły
Zawodowej im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim prof. dr hab.
Elżbieta Skorupska-Raczyńska oraz Wojewoda Lubuski Władysław Dajczak.
Uczestników spotkania przywitał również gen. brygady Paweł Pruszyński, który
jednocześnie wygłosił wykład inauguracyjny pt. Zastosowanie nowatorskich
rozwiązań do zintegrowania działań ochrony imprez.
Program konferencji podzielony został na trzy panele tematyczne, tj.
Bezpieczeństwo państwa – uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne; Imprezy
masowe: zarządzanie i bezpieczeństwo oraz Bezpieczeństwo informacyjne.
Moderatorem pierwszego panelu był dr Krzysztof Gorazdowski, PWSZ
im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim. W ramach tego panelu
wystąpiły następujące osoby: dr Marek Rusakiewicz, Zachodni Ośrodek Badań
Społecznych i Ekonomicznych w Gorzowie Wielkopolskim, z referatem pt. Mig-
racje w Europie a poczucie bezpieczeństwa mieszkańców terenów przygranicznych
województwa lubuskiego; mł. insp. Jarosław Janiak, komendant wojewódzki
Policji, z referatem pt. Nowe wyzwania Policji wobec zagrożeń niemilitarnych;
gen. bryg. Andrzej Kamiński, komendant Nadodrzańskiego Oddziału Straży
Granicznej, z referatem pt. Wpływ aktualnej sytuacji migracyjnej na stan bezpie-
czeństwa pogranicza polsko-niemieckiego; st. bryg. mgr inż. Sławomir Klusek,
komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, z referatem pt. Państwowa
Straż Pożarna w systemie zarządzania Kryzysowego RP; Krzysztof Kołcz,
dyrektor Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Lubuskiego
Urzędu Wojewódzkiego, z referatem pt. Rola i zadania administracji publicznej
w czasie konfliktów zbrojnych na przykładzie wojny w byłej Jugosławii i Iraku.
Panel drugi rozpoczął się od wystąpienia dyrektora Akademickiego
Centrum Studiów Niemcoznawczych i Europejskich PWSZ im. Jakuba z Paradyża
w Gorzowie Wielkopolskim prof. dra hab. Zbigniewa Czachóra. Natomiast
moderatorem tego panelu był dr hab. prof. WAT Bogusław Jagusiak, kierownik
Zakładu Bezpieczeństwa Narodowego WAT w Warszawie. W ramach tego
panelu swoje referaty wygłosiły następujące osoby: dr Andrzej Strychalski,
Wpływ regulacji prawnych na bezpieczeństwo imprez masowych; mgr Krzysztof
Szwarc, Zapewnianie bezpieczeństwa imprez sportowych – problemy teoretyczne
i praktyczne; dr hab. Jerzy Zalewski, prof. WAT, Prawnoadministracyjne
podstawy użycia zorganizowanej siły w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa i ładu
publicznego; dr hab. Gabriel Nowacki, prof. WAT, Zabezpieczenie stadionów
przed atakami terrorystycznymi podczas imprez masowych (wygłosił Bohdan
Paszukow); dr Katarzyna Śmiałek, Bezpieczeństwo imprez masowych w świetle
nowych wyzwań i zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego; dr Natalia Moch,
Przystanek Woodstock – najbezpieczniejsza impreza masowa w Polsce?;
Łukasz Budzyński, Sprawozdanie z II Ogólnopolskiej Konferencji…
235
dr Grzegorz Kostrzewa-Zorbas, Zgromadzenia masowe w USA: wolność kon-
stytucyjna, Woodstock, terroryzm.
Moderatorem trzeciego panelu była Magdalena Pawlik, prezes zarządu
Prospects Incubator Sp. z o.o. W ramach tego panelu swoje referaty wygłosiły
następujące osoby: Krzysztof Waszkiewicz, architekt rozwiązań chmury oblicze-
niowej Netology, I tak wszyscy skończymy w chmurze; Wojciech Ciesielski,
menager w Symantec Poland Sp. z o.o., doradca zarządu Prospects Incubator
Sp. z o.o., Czy cyberprzestrzeń zagraża naszemu państwu?; dr hab. prof.
Uniwersytetu Pedagogicznego w Krakowie Andrzej Żebrowski, Analiza porów-
nawcza walki informacyjnej według poglądów rosyjskich i amerykańskich; Beata
Marek, ekspert ds. prawa w bezpieczeństwie Prospects Incubator Sp. z o.o.;
dyrektor ds. prawnych w ISSA Polska – Stowarzyszenia do spraw Bezpieczeństwa
Systemów Informacyjnych, Prawo a bezpieczna cyberprzestrzeń. Pod koniec
panelu została przeprowadzona tak zwana debata oksfordzka, w której pogłębione
zostały problemy dzisiejszych wyzwań z obszaru cyberbezpieczeństwa.
Podsumowanie
Konferencja była miejscem wymiany doświadczeń z teorii i praktyki w dziedzinie
zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego, jak i zewnętrznego oraz pozwoliła
zdiagnozować wiele aktualnych wyzwań, przed jakimi stoi współczesny świat
w tym obszarze. Warto również zwrócić uwagę, że konferencja ma charakter
spotkań cyklicznych (coroczne spotkania) i odbyła się już po raz drugi. Dlatego
można mieć nadzieję, że wpisała się na stałe, na mapie Polski, jako jedno
z ważnych miejsc regularnych spotkań teoretyków i praktyków z obszaru
bezpieczeństwa narodowego.
mgr Łukasz Budzyński
Maciej Serowaniec1
Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu
Prawo administracyjne Unii Europejskiej,
red. R. Grzeszczak, A. Szczerba-Zawada,
Instytut Wydawniczy EuroPrawo,
Warszawa 2016, ss. 462
Recenzowana monografia pod redakcją R. Grzeszczaka i A. Szczerby-
-Zawady dotyczy niezwykle aktualnej i rozwojowej problematyki unijnego
prawa administracyjnego. Zagadnienie to jest relewantne dla całej administracji
Unii Europejskiej, którą tworzą zarówno organy i instytucje UE, jak i admini-
stracja państw członkowskich. W związku z członkostwem w Unii Europejskiej,
organy administracji krajowej mają bowiem obowiązek działania nie tylko na
podstawie prawa krajowego, ale także prawa unijnego w ramach europejskiej
przestrzeni administracyjnej, wymagającej zarówno współpracy wertykalnej
(między administracjami państw członkowskich), jak i horyzontalnej (na linii
organ administracji krajowej – organ administracji UE). W warunkach integracji
administracja państw członkowskich zyskuje jednocześnie nową kompetencję –
uprawnienie do stanowienia prawa administracyjnego UE. Procesy integracyjne,
pomimo wypracowanej w orzecznictwie TSUE zasady autonomii instytucjonalnej
państw członkowskich, nie pozostają zatem bez wpływu na funkcjonowanie
aparatu administracyjnego państw członkowskich. W efekcie, jak zauważają
Redaktorzy recenzowanej monografii, „wyłania się złożony i wielopoziomowy
obraz administracji zespolonej i sieciowej – krajowej i unijnej” (s. 15). Stąd tak
ważne jest dla organów administracji państw członkowskich zrozumienie
administracyjnoprawnych implikacji członkostwa w Unii Europejskiej.
Dwadzieścia dziewięć rozdziałów, napisanych przez zespół 22 Autorów
i Autorek, reprezentujących różne ośrodki naukowe, w sposób kompleksowy
odnosi się do zagadnienia europejskiego, głównie unijnego, prawa
administracyjnego. Rozdziały zostały zebrane w 8 częściach, ze względu
na kryterium przedmiotu: część I. Prawo administracyjne i administracja
publiczna – uwagi wprowadzające; część II. Unijna przestrzeń administracyjna;
część III. Stanowienie i wykonywanie europejskiego prawa administracyjnego;
część IV. Zasady ogólne materialnego europejskiego prawa administracyjnego;
1 e-mail: mserowaniec@umk.pl.
Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2
238
część V. Zasady ogólne europejskiego prawa administracyjnego procesowego;
część VI. Europeizacja krajowego prawa administracyjnego; część VII. Stoso-
wanie i kontrola wykonywania europejskiego prawa administracyjnego w krajo-
wych porządkach prawnych; część VIII. Wybrane problemy części szczegółowej
europejskiego prawa administracyjnego.
Książka ukazała się w serii „Strategie UE” Instytutu Wydawniczego
EuroPrawo.
Pierwsza część, obejmując 3 rozdziały, stanowi wprowadzenie natury
ogólnej do bardziej szczegółowej problematyki funkcjonowania administracji
krajowej jako administracji UE (część druga). W kolejnej, trzeciej części,
wskazane zostały ramy prawne i polityczne udziału administracji krajowej
w wielopoziomowym systemie rządzenia w Unii Europejskiej. Część czwarta
i piąta dotyczą zasad ogólnych odpowiednio europejskiego prawa administracyj-
nego materialnego, w tym niezwykle ważnego i nowoczesnego prawa do dobrej
administracji i procesowego (w przypadku tego ostatniego w ujęciu porównaw-
czym z prawem administracyjnym tworzonym w ramach Rady Europy).
Część kolejna wyjaśnia wpływ procesów integracyjnych na krajowe prawo
administracyjne państw członkowskich, poruszając problematykę jego europei-
zacji. Część siódma ma charakter nieco bardziej praktyczny; zarysowuje
problematykę stosowania prawa unijnego i jego wykładni przez organy krajowe
oraz mechanizm sankcjonowania jego naruszeń. Ostatnia, ósma część,
poświęcona została wybranym, szczegółowym zagadnieniom europejskiego
prawa administracyjnego, tj. cyfryzacji administracji XXI w. oraz europejskiemu
systemowi azylowemu.
Szerokie ujęcie przedmiotowej problematyki oraz zestawienie rozważań
teoretycznych z praktycznym ujęciem tematu jest wartością dodaną recenzowanej
monografii, czyniąc z niej wartościową i interesującą pozycję dla wszystkich,
zainteresowanych problematyką prawa administracyjnego Unii Europejskiej:
studentów, wykładowców oraz urzędników.
dr Maciej Serowaniec