STUDIA ADMINISTRACJI I BEZPIECZEŃSTWA - ajp.edu.plajp.edu.pl/attachments/article/3345/Studia...

STUDIA ADMINISTRACJI I BEZPIECZEŃSTWA

PUBLIC ADMINISTRATION AND SECURITY STUDIES

nr 2

Wydawnictwo Naukowe

Akademii im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim

Gorzów Wielkopolski 2017

Honorowy patronat – Rektor Akademii im. Jakuba z Paradyża

prof. dr hab. Elżbieta Skorupska-Raczyńska

Redakcja

dr hab. prof. nadzw. Bogusław Jagusiak (redaktor naczelny), dr Anna Chabasińska (zastępca redaktora

naczelnego), mgr Joanna Lubimow (sekretarz)

Rada naukowa

Członkowie:

prof. dr hab. Zbigniew Czachór

prof. dr hab. Janusz Faryś

prof. dr hab. Grzegorz Kucharczyk

prof. dr hab. Andrzej Pepłoński

prof. dr hab. Roman Sowiński

prof. AJP dr hab. Paweł Leszczyński

prof. nadzw. dr hab. Alicja Młynarczyk

prof. AJP dr hab. Jerzy Rossa

prof. nadzw. dr hab. Bartosz Kołaczkowski

dr Jacek Jaśkiewicz

dr Aleksandra Szczerba-Zawada

Członkowie goście:

prof. Veysel Dinler

prof. dr hab. Franciszek Gołembski

prof. Cristina Hermida del Llano

prof. dr hab. Piotr Mickiewicz

prof. Olegas Prentkovskis

prof. Miruna Tudorascu

prof. dr hab. Wołodymar Welykoczyj

prof. dr hab. Marek Żmigrodzki

prof. WAT dr hab. Piotr Kwiatkiewicz

prof. WAT dr hab. inż. Gabriel Nowacki

prof. nadzw. dr hab. inż. Zdzisław Nowakowski

prof. WAT dr hab. Janusz Świniarski

prof. UW dr hab. Józef Tymanowski

prof. WAT dr hab. Jerzy Zalewski

dr hab. Marek Ilnicki

kmdr. dr hab. Grzegorz Krasnodębski

dr Witold Mach

Recenzenci:

prof. dr hab. Wojciech Włodarkiewicz

prof. WAT dr hab. inż. Janusz Rybiński

Korekta językowa i skład: Małgorzata Wolniewicz

Projekt okładki: Jacek Lauda

© Copyright by Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim 2017

Redakcja informuje, że pierwotną wersją czasopisma jest wydanie papierowe.

ISSN 2543-6961

Adres redakcji: Studia Administracji i Bezpieczeństwa

ul. Chopina 52, 66-400 Gorzów Wielkopolski

tel. 95 7216 061

e-mail: [email protected], strona internetowa: http://ajp.edu.pl/oferta-wydzialu-waibn.html

Spis treści

Wstęp .................................................................................................................... 5

CZĘŚĆ I.POLITYCZNE ASPEKTY BEZPIECZEŃSTWA

Katarzyna Denis, Bogusław Jagusiak

Zależność między bezpieczeństwem narodowym Polski

a tożsamościowymi uwarunkowaniami polityki rosyjskiej .................... 13

Michał Rudnicki Kultura bezpieczeństwa – jej uwarunkowania i znaczenie na przykładzie Polski po 1989 r. ................................................................... 29

Joanna Lubimow

Migracje jako zagrożenie bezpieczeństwa państwa ................................. 45

Część II.PRAWNE ASPEKTY BEZPIECZEŃSTWA

Mariusz Macudziński Opodatkowanie dochodów nieujawnionych w świetle dotychczasowych i nowych regulacji prawa podatkowego.. 55

Andrzej Strychalski Wpływ regulacji prawnych na bezpieczeństwo imprez masowych ...... 69

Krzysztof Gorazdowski Kradzież tożsamości w sieci w ujęciu normatywno-opisowym ............. 89

Bogna Wach

Adwokat jako reprezentant zobowiązanego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. ...................................................................... 103

CZĘŚĆ III. ADMINISTRACYJNO-ORGANIZACYJNE

ASPEKTY BEZPIECZEŃSTWA

Piotr Klatta

Propozycje zmian podziału administracyjnego w kontekście bezpieczeństwa społecznego w północnej części województwa lubuskiego.......................................... 121

Katarzyna Samulska, Monika Marek

Warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w prawie polskim i w prawie szwedzkim ......................... 135

Natalia Moch

Przystanek Woodstock –

najbezpieczniejsza impreza masowa w Polsce? ...................................... 147

Bohdan Paszukow, Rafał Kopczewski, Gabriel Nowacki Zabezpieczenie stadionów przed atakami terrorystycznymi podczas imprez masowych .......................................................................... 171

Piotr Ciechomski Propozycje współpracy Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z 1. Grupą Poszukiwawczo-

-Ratowniczą w Świdwinie, możliwości wykorzystania śmigłowców ratowniczych ASAR we wspólnych działaniach .............. 185

Kamil Gefert

Ochrona lotnictwa cywilnego przed terroryzmem na przykładzie Izraela ................................................................................... 191

Krzysztof Szwarc

Zapewnianie bezpieczeństwa masowych imprez sportowych – problemy teoretyczne i praktyczne ........................................................... 205

Juliusz Sikorski Administrowanie dokumentacją w podmiotach realizujących zadania publiczne w świetle najważniejszych i najnowszych regulacji prawnych ........... 217

CZĘŚĆ IV. SPRAWOZDANIA I RECENZJE

Łukasz Budzyński Sprawozdanie z II Ogólnopolskiej Konferencji Naukowej „Bezpieczeństwo narodowe Polski. Zagrożenia i determinanty zmian” Gorzów Wielkopolski, 12 maja 2016 r. ..................................................... 233

Maciej Serowaniec

Recenzja książki Prawo administracyjne Unii Europejskiej, red. R. Grzeszczak, A. Szczerba-Zawada, Instytut Wydawniczy EuroPrawo, Warszawa 2016, ss. 462 ................ 237

Wstęp

W literaturze poświęconej problematyce bezpieczeństwa powiedziano

tak wiele, że po jej analizie wydawać się może, iż powiedziano już wszystko.

W związku z tym, na długo przed napisaniem niniejszego wstępu, pojawił się

problem natury poznawczej, sformułowany bardzo trafnie przez Helgę

Haftendorf: „co można jeszcze powiedzieć na temat tego, co nie zostało dotąd

powiedziane?”1 oraz „czego można jeszcze spróbować, co nie było dotychczas

przedsięwzięte?”2 Dylemat Haftendorf zdaje się być obecny w refleksji nad

bezpieczeństwem i nakłada obowiązek wnikliwej egzegezy literatury przedmiotu.

Prawdę mówiąc, trudno takiemu wyzwaniu sprostać, a nawet jest to niemożliwe,

choćby ze względu na rozległość i złożoność problematyki bezpieczeństwa,

a także ogrom literatury polskojęzycznej na ten temat, jaka ukazała się

po zmianie ustrojowej w Polsce. Mimo tych trudności i dylematów warto

zapoznać się ze zbiorem przemyśleń dotyczących politycznych, prawnych

i administracyjno-organizacyjnych aspektów bezpieczeństwa zawartych w nume-

rze 2. „Studiów Administracji i Bezpieczeństwa”.

Polityczne aspekty bezpieczeństwa. Ta część „Studiów Administracji

i Bezpieczeństwa” składa się z trzech artykułów stanowiących autonomiczne

rozdziały. Ten obszar problemowy należy do najważniejszych i często

wymienianych, tzw. przedmiotowych typów bezpieczeństwa.

Bogusław Jagusiak i Katarzyna Denis podejmują się analizy zależności

między bezpieczeństwem narodowym Polski a tożsamościowymi uwarunkowa-

niami polityki rosyjskiej. Artykuł przedstawia rozważania autorów nad wpływem

nowej, kreowanej po upadku ZSRR, tożsamości Federacji Rosyjskiej na

bezpieczeństwo narodowe Polski. Zdaniem autorów, po rozpadzie Związku

Socjalistycznych Republik Radzieckich Rosja, sukcesorka ZSRR, rozpoczęła

i prowadzi pracę nad redefinicją swojej tożsamości, a pewne imponderabilia

tej tożsamości są już znane i budzą uzasadnione obawy demokratycznego świata.

W szczególności Rosja pod rządami Władimira Putina nie zrezygnowała

z dominującej roli w regionie i otwarcie podejmuje działania zmierzające do

powrotu na pozycję mocarstwa, w wymiarze regionalnym, a nawet globalnym.

To oczywiście ma swoje rozliczne implikacje, zwłaszcza dla bezpieczeństwa

sąsiadów Federacji Rosyjskiej, a w tym także Polski.

1 H. Haftendorf, The Security Puzzle: Theory-Building and Discipline-Building in International

Security, „International Studies Quarterly” 1991, No 35, s. 3. 2 Ibidem.

Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2

6

Michał Rudnicki dokonuje analizy i oceny kultury bezpieczeństwa – jej

uwarunkowań i znaczenia – na przykładzie Polski po 1989 roku. Autor prowadzi

rozważania na temat kultury bezpieczeństwa z uwzględnieniem jej uwarunkowań

i znaczenia w ramach nauk o bezpieczeństwie. Zwraca uwagę na jej cechy

charakterystyczne z perspektywy zmian zachodzących w środowisku między-

narodowym. Odwołuje się do przeszłości, wskazując, iż ostatnie stulecia

„znacznie wpłynęły na środowisko, w którym kształtowała się polska kultura

bezpieczeństwa”.

W kręgu politycznych aspektów bezpieczeństwa mieści się artykuł Joanny

Lubimow Migracje jako zagrożenie bezpieczeństwa państwa. Autorka zauważa,

iż przemieszczanie się ludzi jest zjawiskiem powszechnym i stanowi oczywisty

przejaw aktywności ludzkiej. Złożoność zjawiska migracji ma też swoje skutki

(pozytywne i negatywne), jak również wywiera wpływ na ogólnie rozumiane

bezpieczeństwo. W swoim artykule Autorka kwalifikuje migrację dość jedno-

znacznie jako zagrożenie, ukazując różne negatywne oddziaływania migracji

na poziom bezpieczeństwa państwa.

Prawne aspekty bezpieczeństwa. Druga część omawianego zbioru obejmuje

cztery artykuły, również mające autonomiczny charakter. Dotyczy różnych

wymiarów bezpieczeństwa ujętych z perspektywy prawnej. Pokazuje, że kwestie

bezpieczeństwa przenikają różne sfery naszego życia i wymagają ładu normatyw-

nego, w szczególności prawnego. Jak zauważył kiedyś Adam Podgórecki, bez

pewnego minimum ładu normatywnego, każdej społeczności grozi patologia,

która bez wątpienia traktowana jest jako jedno z poważniejszych zagrożeń

dla bezpieczeństwa życia zbiorowego.

Mariusz Macudziński w artykule Opodatkowanie dochodów nieujawnionych

w świetle dotychczasowych i nowych regulacji prawa podatkowego, podejmuje

się wykazania różnic, jakie istnieją w stanie prawnym obowiązującym przed

i po 1 stycznia 2016 r. Jego zdaniem regulacje po 1 stycznia 2016 r. „mają bez

wątpienia charakter rewolucyjny”. Tego typu swoista rewolucja wymuszona

została krytycznym osądem dotychczas obowiązującego stanu prawnego przez

Trybunał Konstytucyjny. Zdaniem autora, dokonane zmiany w prawie mają

i będą miały bardzo istotne znaczenie dla uszczelniania polskiego systemu

podatkowego, co, jak można sądzić, poprawi bezpieczeństwo finansowe pań-

stwa, jako że około 90% jego dochodów pochodzi właśnie z podatków.

Andrzej Strychalski analizuje wpływ regulacji prawnych na bezpie-

czeństwo imprez masowych. Problematykę imprez masowych regulują przepisy

Ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U.

z 2015 r., poz. 2139). Autor w swoim artykule przedstawia najważniejsze

przepisy prawne obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej, regulujące zasady

organizowania oraz zapewnienia bezpieczeństwa imprez masowych w rozumieniu

Wstęp

7

tych przepisów. Ponadto omawia regulacje zawarte w innych ustawach i aktach

wykonawczych, które nie mają zastosowania do imprez masowych, ale regulują

zasady organizacji podobnych dużych imprez, których definicje nie mieszczą się

w ustawie o imprezach masowych, np. imprezy organizowane przez organizacje

kościelne lub imprezy państwowe o dużej liczbie uczestników.

Krzysztof Gorazdowski w swoim artykule podejmuje problem coraz

częściej spotykanej kradzieży tożsamości w sieci. Autor rozpatruje kradzież

tożsamości w ujęciu normatywno-opisowym. Kradzież tożsamości jest często

określana także jako defraudacja, fałszerstwo, przejmowanie tożsamości lub

danych osobowych identyfikujących użytkownika. Jest to przestępstwo dość

powszechne w Internecie. Z reguły polega na bezprawnym pozyskaniu naszych

danych osobowych i wykorzystaniu ich wbrew naszej woli. Pozyskane bezprawnie

dane identyfikujące naszą tożsamość mogą następnie być wykorzystywane

do różnych celów przestępczych. Należy zgodzić się a Autorem, że problem

kradzieży tożsamości „narasta z uwagi na rosnąca potrzebę wykorzystywania

danych osobowych do przekazywania i wymiany informacji oraz zawierania

transakcji na odległość pomiędzy różnymi podmiotami”. Warto zatem, jak zaleca

Autor, „przyjrzeć się bliżej omawianej problematyce i wyciągnąć odpowiednie

wnioski na przyszłość”.

Bogna Wach w artykule Adwokat jako reprezentant zobowiązanego

w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym analizuje słabości i zagrożenia

istniejące w obowiązujących regulacjach wzajemnych stosunków pomiędzy

organem egzekucyjnym a tzw. „podmiotem zobowiązanym”. Autorka zauważa

brak wyodrębnionego ustawowo podmiotu, który mógłby ustalać, czy czynności

egzekucyjne są dokonywane prawidłowo czy też nie. Jej zdaniem ustawa nie

zawiera żadnych zapisów sugerujących, aby w czynnościach egzekucyjnych

mógł być obecny odpowiedni podmiot kwalifikowany, taki jak adwokat czy

radca prawny. A przecież stosowane środki egzekucyjne, takie zwłaszcza,

jak zajęcie czy sprzedaż nieruchomości, są czynnościami zbyt skomplikowa-

nymi, aby można było orzekać o prawidłowości ich przebiegu bez takiego

profesjonalnego wsparcia.

Administracyjno-organizacyjne aspekty bezpieczeństwa. Wyodrębniona

trzecia część niniejszej monografii zawiera osiem artykułów, mieszczących się

zasadniczo w kręgu spraw administracyjno-organizacyjnych. Ustalenia w nich

zawarte mogą być wykorzystane na potrzeby zarządzania kryzysowego różnych

podmiotów odpowiedzialnych za zapewnienie bezpieczeństwa ludności i mienia

w sytuacjach możliwych zagrożeń. Jest to ten obszar badań nad bezpieczeń-

stwem, który jest najbardziej zbliżony do praktyki i z tego względu najbardziej

pożądany społecznie.


8

Piotr Klatta omawia Zagrożenia lubuskiego odcinka polskiej granicy

zachodniej w kontekście planów zmian podziału administracyjnego państwa.

Zauważa, że zapewnienie bezpieczeństwa i trwałości granicy zachodniej

od 1945 roku stanowiło aksjomat polskiej racji stanu. Po upadku komunizmu

i zjednoczeniu Niemiec aksjomat ten jest realizowany dzięki dialogowi

i współpracy transgranicznej samorządów w obrębie województwa lubuskiego.

Rozwój tej współpracy stworzył szereg silnych lokalnych powiązań polsko-

niemieckich, zwłaszcza na terenie gmin położonych w strefie przygranicznej.

Jednak, zdaniem autora, nowe inicjatywy lubuskich przygranicznych samo-

rządów gminnych i powiatowych, zmierzające do utworzenia własnego powiatu

przygranicznego, implikują nowe wyzwania i zagrożenia.

Katarzyna Samulska i Monika Marek podejmują się analizy porównaw-

czej przepisów prawnych prawa polskiego i prawa szwedzkiego w zakresie

warunków udziału wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia

publicznego. Swoją analizę poprzedzają rekonstrukcją regulacji prawnych doty-

czących zamówień publicznych w prawie polskim i prawie szwedzkim. Następnie

charakteryzują warunki udziału wykonawców w postępowaniu o udzielenie

zamówienia publicznego w obu systemach prawnych. W końcu wskazują na

podobieństwa i różnice w zakresie warunków udziału w postępowaniu o udziele-

nie zamówienia publicznego w prawie polskim i w prawie szwedzkim.

Natalia Moch w swoim artykule poddaje analizie i ocenie jedną z wielkich

imprez masowych, jaką jest Przystanek Woodstock, której organizatorem jest

Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy. Każdego roku do Kostrzyna

nad Odrą przybywa kilkaset tysięcy osób, którym należy zapewnić bezpie-

czeństwo. W licznych doniesieniach medialnych Przystanek Woodstock okreś-

lany jest jako najbezpieczniejsza impreza masowa w Polsce. Autorka niniejszego

artykułu stara się to sprawdzić, poszukując odpowiedzi na dwa pytania:

„Czy na Festiwalu spełniane są wszystkie wymagania określone w ustawie

o bezpieczeństwie imprez masowych oraz w aktach wykonawczych, a także,

czy festiwal ten zasługuje na miano bezpiecznej imprezy masowej”.

Bohdan Paszukow, Rafał Kopczewski i Gabriel Nowacki zajmują się

zagadnieniem zagrożeń terrorystycznych i zabezpieczenia stadionów sportowych

przed atakami terrorystycznymi podczas imprez masowych. Temat jest nader

istotny w związku z takimi atakami, które miały ostatnio miejsce w Europe

Zachodniej, zwłaszcza we Francji. Autorzy prezentują i definiują podstawową

terminologię z zakresu imprez masowych i zagrożeń terrorystycznych, przy-

taczają szereg danych statystycznych dotyczących najważniejszych zamachów,

osób zabitych, rannych oraz celów i sposobów działania terrorystów.

W końcu omawiają sposoby zapobiegania atakom terrorystycznym, a także nowe

technologie oraz środki stosowane w zapobieganiu i zwalczaniu tego typu

zagrożenia.

Wstęp

9

Piotr Ciechomski przedstawia możliwości współpracy Komendy Woje-

wódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z 1. Grupą

Poszukiwawczo-Ratowniczą w Świdwinie oraz możliwości wykorzystania

śmigłowców ratowniczych ASAR we wspólnych działaniach. Autor analizuje

wsparcie powietrzne dla działań ratowników-strażaków. Jego artykuł zawiera

kluczowe ustalenia, na których powinno opierać się szkolenie obu formacji

do uzyskania efektywnej proceduralnej współpracy. Dzięki temu, jak dowodzi

autor, zwiększają się możliwości operacyjne Państwowej Straży Pożarnej

w działaniach kryzysowych oraz poszukiwawczych i ratunkowych oraz

możliwości współpracy różnych ogniw administracji państwowej.

Terroryzm lotniczy jest poważnym problemem we współczesnym świecie

z uwagi na szybki rozwój lotnictwa cywilnego i jego wrażliwość na zewnętrzne

bodźce. Michał Gefert przedstawia istotne elementy ochrony lotnictwa

cywilnego przed terroryzmem w Izraelu. Uważa, że „izraelskie metody ochrony

lotnictwa cywilnego są szczególnie skuteczne i maksymalnie udoskonalone ze

względu na zaangażowanie tego państwa w wieloletnie konflikty trwające nadal

i generujące liczne akty terrorystyczne skierowane przeciwko państwu”. Artykuł

prezentuje nie tylko elementy tej skomplikowanej ochrony w portach lotniczych

w Izraelu, lecz także ujawnia rządzące nią zasady oraz różnice, które występują

w odniesieniu do reszty zachodniego świata.

Krzysztof Szwarc interesuje się problematyką zapewnienia bezpieczeń-

stwa masowych imprez sportowych od strony teoretycznej i praktycznej. W swoim

artykule dokonuje analizy takich ważnych pojęć, jak „impreza masowa” oraz

„masowa impreza sportowa”. Następnie przedstawia główne obszary problemowe

związane z zapewnieniem bezpieczeństwa imprez masowych. Na podstawie

badań teoretycznych i empirycznych autor artykułu sygnalizuje możliwe problemy

związane z zapewnianiem bezpieczeństwa takich masowych imprez, jakimi

są mecze piłkarskie.

Z kolei Juliusz Sikorski charakteryzuje podstawy prawne administrowania

dokumentacją w podmiotach realizujących zadania publiczne. Okazją do prze-

glądu regulacji i norm stały się z jednej strony kolejna już duża nowelizacja

ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, z drugiej zaś, wydane do

niej, nowe akty wykonawcze. Autor, uzupełniając modyfikacje systemu prawa

archiwalnego, odwołuje się również do tych, które otworzyły administracji

publicznej drogę do elektronicznego zarządzania dokumentacją.

Z analizy treści 15 artykułów zamieszczonych w numerze 2. „Studiów

Administracji i Bezpieczeństwa” można wnioskować, że istnieje wiele podejść

w rozumieniu i definiowaniu bezpieczeństwa. Bezpieczeństwo jawi się tu jako

pojęcie złożone, wielowymiarowe, dyscyplinarne, inter- i trans-dyscyplinarne.

Ukazane są różne aspekty pojęcia bezpieczeństwa (negatywne i pozytywne)

i jego braku, różne jego odmiany (podmiotowe i przedmiotowe) oraz wymiary


10

przestrzenne (makro, mezo i mikro). Z powyższych względów niniejsza

monografia może być bardzo użyteczna dla osób zainteresowanych

politycznymi, prawnymi i administracyjnymi aspektami bezpieczeństwa,

zwłaszcza dla studentów takich kierunków studiów jak bezpieczeństwo, prawo,

administracja oraz organizacja i zarządzanie.

Redakcja

I

POLITYCZNE


Katarzyna Denis1

Wojskowa Akademia Techniczna im. Jarosława Dąbrowskiego

w Warszawie

Bogusław Jagusiak2

Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim

Zależność

między bezpieczeństwem narodowym Polski

a tożsamościowymi uwarunkowaniami

polityki rosyjskiej

Streszczenie

W artykule przedstawiono rozważania autora nad wpływem tożsamości

międzynarodowej Federacji Rosyjskiej (1991) na bezpieczeństwo narodowe Polski.

Proces rozpadu Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich był początkiem końca

wielkiego imperium. Dotychczasowy ład międzynarodowy uległ całkowitej dez-

aktualizacji. Początek lat 90. XX wieku przyniósł Stanom Zjednoczonym Ameryki

całkowitą dominację w stosunkach międzynarodowych. Mimo że Federacja Rosyjska

została jedyną sukcesorką wszelkich praw po upadłym mocarstwie, musiała zmierzyć

się z konsekwencjami nowego układu sił na świecie oraz kryzysem wewnętrznym.

Równocześnie z odbudową państwa, Rosja rozpoczęła pracę nad redefinicją swojej

tożsamości. Mimo znacznego osłabienia kraju rząd na Kremlu nie zrezygnował

z dominacji w regionie, a z czasem zaczął wykazywać aspiracje powrotu do odgrywania

znaczącej roli na kontynencie europejskim oraz w wymiarze globalnym.

Słowa kluczowe: Federacja Rosyjska, mocarstwo, imperium rosyjskie, tożsamość

międzynarodowa, bezpieczeństwo, bezpieczeństwo narodowe, Rzeczpospolita Polska

1. Tożsamość Federacji Rosyjskiej po 1989 roku

Początek lat 90. XX wieku był przełomem. Związek Socjalistycznych Republik

Radzieckich (ZSRR) – dotychczasowe mocarstwo – zaczął rozpadać się na oczach

całego świata. Rosja powstała w grudniu 1991 roku, jako spadkobierczyni

wszelkich praw po byłym imperium, straciła swoją dotychczasową tożsamość.

1 e-mail: [email protected].


mailto:[email protected]


14

W wyniku rozpadu Związku Radzieckiego, Rosja utraciła nie tylko kontrolę

nad znaczną częścią terytorium, potencjałem militarnym, technicznym, infra-

strukturalnym i ludzkim, ale, co najważniejsze, zaprzepaściła szansę na aktywne

kształtowanie stosunków międzynarodowych w regionie i na świecie. Fakt upadku

ZSRR dobitnie skomentował obecnie najważniejszy człowiek Federacji Rosyjskiej

Władimir Putin, określając go „największą geopolityczną katastrofą XX wieku”3.

Jak pisze Agnieszka Bryc w swoim artykule: „Tożsamość międzynarodową

warunkują czynniki geograficzne, historyczne, demograficzne, ustrojowe, ekono-

miczne i wojskowe, a ponadto kulturowe, ideologiczne i psychologiczne, w tym

kontekście także geopolityka, z jej specyficznym stosunkiem do terytorium,

strefy wpływów i ekspansji”4. Budowana na tych elementach tożsamość państwa

wyraża się między innymi poprzez politykę wewnętrzną i zewnętrzną kraju.

Z punktu widzenia Rzeczpospolitej Polskiej (RP), najważniejszymi czyn-

nikami determinującymi obecne wyzwania i zagrożenia kreowane przez Rosję

są pierwiastki: geograficzny, geopolityczny, historyczny oraz – niedoceniany –

ideologiczny.

Pierwszym, podstawowym elementem, od którego należy zacząć

rozważania dotyczące tożsamości państwa rosyjskiego jest jego położenie

geograficzne. Rosja jest krajem o unikalnym potencjale terytorialnym. Jej po-

wierzchnia obejmuje obszar od Europy Wschodniej aż do Oceanu Spokojnego,

zajmując tym samym areał ponad 17 mln km2, dając Federacji Rosyjskiej (FR)

pozycję naj-większego państwa na świecie. Sąsiaduje z czternastoma krajami

(licząc granicę Kaliningradu z Polską i Litwą), z czego osiem z nich to regiony

byłego ZSRR. W tym aspekcie warto zwrócić uwagę, że to właśnie granica z RP

obecnie tworzy istotne dla rosyjskiego rządu problemy. Chodzi tu przede

wszystkim o to, iż Polska jest największym państwem Unii Europejskiej (UE)

i Sojuszu Północno-atlantyckiego (North Atlantic Treaty Organization, NATO) –

najdalej wysuniętym na wschód. Tym samym tworzy pewnego rodzaju bufor

między strefą wpływów FR a Europą Zachodnią. Rosja już od lat 90. XX wieku

nie kryła swojego sprzeciwu wobec przesuwania granicy NATO i przybliżania

się sił Sojuszu do jej rubieży (w tym umacniania militarnego tych terenów),

zarzucając mu działanie prowokacyjne5.

Do położenia geograficznego Rosji bezpośrednio odnosi się klasyczna

rosyjska myśl geopolityczna z lat 20. XX wieku. Idea eurazjatyzmu charaktery-

zuje się wizją wielonarodowościowego imperium państw Eurazji, w którym

prymat wiedzie Rosja, a naród rosyjski odgrywa szczególną rolę. Dodatkowo przyj-

muje założenie, iż Federacja Rosyjska nie należy ani do Europy, ani do Azji,

3 P. Rojek, Koniec Imperium?, „Pressje” 2014, teka 37, s. 8.

4 A. Bryc, Wpływ geopolityki na tożsamość międzynarodową Polski i Rosji, [w:] Geopolityka w stosunkach

polsko-rosyjskich, red. S. Bieleń, A. Skrzypek, Warszawa 2012, s. 24. 5 R. Śmigielski, Doktryna wojenna Federacji Rosyjskiej, „Biuletyn PISM”, 18 lutego 2010, nr 28 (636), s. 1.

Katarzyna Denis, Bogusław Jagusiak, Zależność między bezpieczeństwem…

15

tworząc podmiot wyjątkowy, odrębny. Oprócz tego autorzy podkreślają, iż jedyną

eurazjatycką religią jest prawosławie, jako element istotny i spajający rosyjską

tożsamość6. Warto nadmienić, że taka wizja przekłada się w dużej mierze

na dzisiejszą politykę zagraniczną Kremla. Przede wszystkim zwraca się uwagę

na szczególne położenie i znaczenie Rosji, która nie identyfikuje się ani z krajami

Zachodu ani z państwami azjatyckimi, stanowiąc o swojej wyjątkowości

i nadrzędności w stosunkach międzynarodowych. Dodatkowo koncepcja ta

wyznaczała głównego wroga, jakim jest szeroko pojmowany Zachód – co

potwierdza się i w dzisiejszych, najnowszych strategiach bezpieczeństwa

i obronności kraju7. Mimo że idea początku XX wieku tak szybko straciła na

znaczeniu, odrodziła się po rozpadzie ZSRR jako „neoeurazjatyzm” –

szczególnie popularny w dzisiejszej Rosji w środowiskach nacjonalistycznych8.

Do obszaru Rosji i Eurazji odnosi się również koncepcja geopolityczna

znamienitego geografa Halforda Mackindera. Zakłada ona istnienie obszaru

zwanego hartlandem (centrum), który ma fundamentalne znaczenie dla rywali-

zacji międzypaństwowej i w konsekwencji hegemonii globalnej9.

Mapa 1. Geopolityczny model świata Mackindera

Źródło: P. Eberhardt, Koncepcja Heartlandu Halforda Mackindera, „Przegląd Geograficzny”2011, t. 83,

z. 2, s. 260.

Według teorii, zawładnięcie centrum oraz kontrolowanie strefy wewnętrznej

(do której należy m.in. Europa Wschodnia) przez jedno państwo da owemu

6 A. Cienciera, Klasyczne koncepcje geopolityczne, [w:] Geopolityka, red. A Dybczyński, Warszawa

2013, s. 70-71. 7 Por. Ukaz Prezidenta Rosijskoj Federacji ot 31 dekabrja 2015 goda N 685 „O Strategii nacjonalnoj

bezopasnosti Rosyjskoj Federacji”, http://rg.ru/2015/12/31/nac-bezopasnost-site-dok.html, [dostęp:

20.05.2016]; Wojennaja doktrina Rosyjskoj Federacji opublikowana 30 djekabrja 2014 g., data

podpisanija 25 djekabrja 2014 g., art. 12, www.rg.ru/2014/12/30/doktrina-dok.html, [dostęp:

20.05.2016]. 8 A. Cienciera, Klasyczne..., op. cit., s. 71.

9 A. Włodkowska, Polityka Federacji Rosyjskiej na obszarze WNP, Toruń 2006, s. 23-24.


16

krajowi dominację nad światem, co „znajduje do pewnego stopnia odzwierciedlenie

również i w dzisiejszym postrzeganiu przez Rosję przestrzeni postradzieckiej”10

.

Potwierdza to fakt stworzenia Wspólnoty Niepodległych Państw (WNP)

w grudniu 1991 roku, stowarzyszającej większość byłych republik radzieckich

(bez Litwy, Łotwy i Estonii). Inicjatywa ta miała na celu reintegrację tego

obszaru po rozpadzie ZSRR oraz kurczowe zatrzymanie chociaż części swoich

wpływów w tych rejonach, co miało ograniczyć oddziaływania państw Zachodu

na tym terenie.

Inne koncepcje oparte o założenia geograficzne, a nawet geostrategiczne,

dotyczące Europy i Eurazji pojawiły się żywo w polityce rosyjskiej w poło-

wie lat 90. XX w. Wtedy to narodziła się idea stworzenia Wielkiej Europy11

.

Pomysł zaciągnięty został od koncepcji „wspólnego europejskiego domu”

Michaiła Gorbaczowa z końca lat 80. Do głównych założeń idei Gorbaczowa

należało zakończenie zimniej wojny oraz przekonanie o możliwości współpracy

międzyblokowej na rzecz wspólnych wartości i strategicznych interesów, w tym

zapewnienia bezpieczeństwa na kontynencie oraz poprawy jakości życia12

.

Po zakończeniu okresu zimnowojennego oraz rozpadzie Związku Radzieckiego

koncepcja straciła rację bytu. W konsekwencji pojawiła się nowa, częściowo

powielona przez kolejnego autora. Idea Wielkiej Europy Borysa Jelcyna

zakładała: zniesienie linii podziałów w Europie, stworzenie na terenie

kontynentu potencjału, któremu nie mógłby dorównać żaden inny region świata,

ponadto Rosja miałaby mieć pełne prawo do decydowania o sprawach euro-

pejskich – w tym o najważniejszych, czyli sprawach bezpieczeństwa13

. Do idei,

która miała pozwolić Federacji Rosyjskiej powrócić do gry na arenie między-

narodowej wraca również obecny prezydent Rosji Władimir Putin14

. Koncepcja

w rozumieniu Putina narodziła się w 2001 roku, po zamachach w Stanach

Zjednoczonych. Rosyjski prezydent zakładał, iż główną osią stosunków FR

i Europy miał być trójkąt Rosja – Niemcy – Francja, a współpraca miałaby się

odbywać na trzech szczeblach: społecznym, gospodarczym i obronnym15

.

W konsekwencji planów włączania się Rosji w struktury europejskie chciano

zminimalizować wpływy USA na terytorium Europy (tym samym osłabiając

NATO i sojusze bilateralne ze Stanami Zjednoczonymi) oraz rozszerzyć swoje

kompetencje do możliwości wywierania nacisku na państwa europejskie. Co warto

zauważyć, Polska dla Rosji nie była, ani nie jest w tym zakresie żadnym

partnerem, mimo wszystkich swoich atutów, chociażby położenia czy wielkości.

10

Ibidem, s. 24. 11

M. Menkiszak, Wielka Europa. Putinowska wizja (dez)integracji europejskiej, „Prace OSW”, październik

2013, nr 46, s. 8. 12

Ibidem. 13

Ibidem, s. 9-10. 14

Szerzej o przyczynach powrotu do idei Wielkiej Europy przez W. Putina: ibidem, s. 10; M. Menkiszak,

Prozachodni zwrot w polityce zagranicznej Rosji: przyczyny, konsekwencje, perspektywy, „Punkt Widzenia

OSW”, październik 2002. 15

M. Menkiszak, Wielka Europa..., op. cit., s. 10-11.


17

Różnorodność powstających koncepcji w sferze geopolitycznej na prze-

strzeni tylko lat 90. XX wieku świadczy o dużym zagubieniu tożsamościowym

Rosji po upadku Związku Radzieckiego. Fakt, że obecnie wygrywa jednak idea

z lat 20. XX w. może dowodzić o tęsknocie narodu rosyjskiego za odgrywaniem

jednej z głównych ról na arenie światowej i powrotem do tożsamości imperialnej.

Trzecim elementem składającym się na tożsamość danego kraju jest jego

historia, którą w dużej mierze warunkuje element pierwszy, czyli położenie

geograficzne. W tym aspekcie, ograniczając się tylko do okresu powojennego,

można postawić tezę, iż fundamentalne znaczenie dla dzisiejszych stosunków

między Polską a Rosją oraz dla bezpieczeństwa narodowego RP ma fakt,

że państwo polskie należało niegdyś do strefy wpływów Moskwy. Prawie pół

wieku odcisnęło głębokie piętno nie tylko na Polakach, ale również na myśleniu

rosyjskich władz, uzurpujących sobie prawo o decydowaniu (w pewnym stopniu)

o losach i międzynarodowej pozycji Polski. Nie zmieniło się to po upadku

ZSRR, a najlepszym tego przykładem był moment ubiegania się rządu polskiego

o członkostwo najpierw w strukturach NATO16

, a potem okres przygotowań

i akcesja do wspólnoty państw Unii Europejskiej. Wejście Rzeczpospolitej

Polskiej oraz krajów Europy Środkowo-Wschodniej do organizacji pro-

amerykańskich, o charakterze militarnym i gospodarczo-politycznym, było

dużym ciosem dla Rosji, w której interesie leżało alienowanie tych państw

od struktur zachodnich. Sprzeciw, który szczególnie wyraźny był na przełomie

XX i XXI w., miał zapobiec przybliżaniu się struktur wojskowych do granicy FR17

oraz zminimalizować skutki alienacji Moskwy18

.

Mimo wszystko w przypadku Rosji da się zauważyć, iż to nie czynniki

obiektywne, kształtujące tożsamość państwa są najbardziej istotne, a wręcz prze-

ciwnie – dominującą rolę odgrywa tu element subiektywny, określony przez

społeczeństwo tego kraju. Za Stanisławem Bieleniem można podać, że: „Jednym

z najważniejszych czynników tożsamości międzynarodowej współczesnej Rosji jest

tradycja mocarstwowa i imperialna”19

. To ona spaja wszystkie wyżej wymienione

ogniwa i daje pełen obraz dzisiejszej Federacji Rosyjskiej. W tym zakresie poję-

cie „mocarstwowości” odnosi się nie do stanu faktycznego pozycji Rosji na arenie

międzynarodowej, ale do samookreślenia siebie, jako narodu. Co niepokojące,

„Rosyjska mocarstwowość skłania się do imperialnego mesjanizmu, nacjonalizmu,

orientacji antyzachodniej oraz rozwiązań militarystycznych i autorytarnych.

Mocarstwowość i imperium zlewają się w jedną całość”20

.

16

Zob. L. Kościuk, Prognozy reakcji Rosji na rozszerzenie NATO, Toruń 1996; S. Bieleń, Tożsamość

międzynarodowa Federacji Rosyjskiej, Warszawa 2006, s. 266. 17

R. Śmigielski, Doktryna wojenna..., op. cit. 18

S. Bieleń, Tożsamość..., op. cit., s. 266. 19

Ibidem, s. 91. 20

Ibidem, s. 92.


18

W kontekście niniejszego artykułu, fakt odżywającej we władzach

rosyjskich idei o prowadzeniu polityki opartej na tworzeniu imperium, którą

formułuje Władimir Putin, jest niepokojący dla państw takich jak kraje

byłego ZSRR21

oraz Europy Środkowej i Wschodniej. Motywowane jest to tym,

że nieodzownym działaniem przy tworzeniu imperium jest podbój i tym samym

ekspansja terytorialna22

.

2. Potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego Polski

Według (Mini)słownika przygotowanego przez Biuro Bezpieczeństwa Narodo-

wego pojęcie „bezpieczeństwo” to: ‘teoria i praktyka zapewniania możliwości

przetrwania (egzystencji) i realizacji własnych interesów przez dany podmiot,

w szczególności poprzez wykorzystywanie szans (okoliczności sprzyjających),

podejmowanie wyzwań, redukowanie ryzyka oraz przeciwdziałanie (zapobieganie

i przeciwstawianie się) wszelkiego rodzaju zagrożeniom dla podmiotu i jego

interesów’23

. W tym zakresie, opierając się na publikacji Jerzego Stańczyka,

można wyróżnić dwa zasadnicze elementy bezpieczeństwa „gwarancję nie-

naruszalnego przetrwania danego podmiotu oraz swobody jego rozwoju”24

.

Zapewnienie przetrwania gwarantuje ciągłość danego podmiotu – jego

nieprzerwaną egzystencję, co przekłada się na możliwości jego swobodnego

rozwoju. Warto ponadto zaznaczyć, czym jest istota bezpieczeństwa. Za Jerzym

Stańczykiem „istotą [...] bezpieczeństwa jest pewność”25

. Jeżeli to ona właśnie

determinuje dwa wymienione wyżej komponenty, to oznacza, że najważniejsze

z punktu widzenia bezpieczeństwa jest minimalizowanie wyzwań i zagrożeń,

a tym samym maksymalizowanie poczucia pewności26

. Posiłkując się tak

pojmowaną definicją bezpieczeństwa, można dojść do wniosku, że państwo,

które nie może być pewne w swoim środowisku, nie jest również bezpieczne.

Takim przypadkiem, zdaniem autora, jest Polska, a podmiotem utrudniającym

swobodę realizacji polskich interesów na gruncie regionalnym i między-

narodowym jest Federacja Rosyjska.

Rosja, jako „odradzające się” mocarstwo, jest groźna nie tylko ze względu

na swój ogromny potencjał, ale i tożsamość państwa imperialnego, którego misją

jest dominacja i ekspansja. Do dwóch głównych osi zagrożenia dla Polski

należy niebezpieczeństwo agresji zbrojnej lub hybrydowej, związane z polskim

21

Zob. M. Menkiszak, Doktryna Putina: Tworzenie koncepcyjnych podstaw rosyjskiej dominacji

na obszarze postradzieckim, „Komentarze OSW”, 28.03.2014, nr 131. 22

S. Bieleń, Tożsamość..., op. cit., s. 92-93. 23

Hasło: bezpieczeństwo, [w:] (Mini)słownik BBN, https://www.bbn.gov.pl/pl/bezpieczenstwo-

narodowe/minislownik-bbn-propozy/6035,MINISLOWNIK-BBN-Propozycje-nowych-terminow-z-

dziedziny-bezpieczenstwa.html, [dostęp: 20.03.2016]. 24

J. Stańczyk, Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, Warszawa 1996, s. 18. 25

Ibidem, s. 20. 26

Por. R. Zięba, O tożsamości nauk o bezpieczeństwie, „Zeszyty Naukowe AON” 2012, nr 1 (86), s. 7-12.


19

zaangażowaniem w działania zachodnich organizacji, tj. NATO i Unii

Europejskiej, oraz położeniem geograficznym, które naraża RP na sąsiedztwo

państw słabych, niestabilnych wewnętrznie lub po prostu wrogich.

Charakterystyka owych strategicznych płaszczyzn rosyjskiego zagrożenia została

przedstawiona w dwóch kolejnych częściach artykułu.

3. Zagrożona strefa wpływów Rosji

Po II wojnie światowej strefa wpływów ZSRR sięgała aż do granic Europy

Zachodniej, w całości obejmując państwa Europy Środkowej i Wschodniej,

co obrazuje mapa poniżej.

Mapa 2. Podział wpływów po II wojnie światowej

Źródło: www.pl.wikibooks.org/wiki/Wikipedysta:Szwedzki/Transformacja#/media/File:Cold_war_

europe_military_alliances_map_en.png[dostęp: 14.02.2016].

Rywalizacja między blokiem zachodnim i Rosją o strefę wpływów

rozgrywa się od lat, i to u wschodniej granicy RP. Tym samym, w interesie

Polski i jej bezpieczeństwa jest czuwanie nad przebiegiem toczącej się batalii

o wschód Europy27

. Analizę rywalizacji należy zacząć od podania powodów,

dla których obie strony są tak zaangażowane w tym regionie.

27

P. Żurawski vel. Gajewski, Geopolityka – siła – wola, Rzeczpospolitej zmagania z losem, Kraków

2010, s. 295.


20

Okres lat 90. XX wieku był czasem poszukiwania przez rząd rosyjski

pomysłu na nowe oblicze kraju. Rosja, borykająca się z problemami

wewnętrznymi, była słaba. Jedyne, co stwierdzono z całą stanowczością,

to priorytet zachowania swoich wpływów w państwach byłego Związku.

Z perspektywy rosyjskiej, kraje byłego ZSRR są strategicznie ważnymi

obiektami w polityce Kremla. Mimo rozpadu więzi politycznych „państwo

rosyjskie posiada szereg pozytywnych przesłanek warunkujących politykę

zorientowaną na jego byłe republiki”28

. Najważniejszym argumentem dla Rosji

oraz korzystnym pretekstem dla wszelkich ingerencji w sprawy wewnętrzne

suwerennych państw byłego ZSRR są przede wszystkim Rosjanie mieszkający

w byłych republikach, których w mniemaniu Kremla należy chronić29

.

Po utracie możliwości nacisku na kraje środkowoeuropejskie oraz

nadbałtyckie państwa, należące do WNP, pozostały dla Rosji jedynymi i tym

samym najważniejszymi oraz strategicznie ważnymi obiektami wpływów.

Tak rozpoczęła się walka władz rosyjskich o zatrzymanie pod swoją kuratelą

chociażby części dawnych ośrodków oddziaływań.

Spuścizna pozostawiona po ZSRR, w postaci więzi łączących dane

państwa, zaowocowała ideą powołania Wspólnoty Niepodległych Państw (WNP).

Już w grudniu 1991 roku Rosja, Ukraina oraz Białoruś utworzyły specyficzny

pod względem struktury i celów sojusz WNP. Niedługo potem do organizacji

dołączyły inne byłe republiki: Azerbejdżan, Armenia, Kazachstan, Kirgizja,

Mołdowa, Tadżykistan, Turkmenistan oraz Uzbekistan.30

. Jako ostatnia do grona

członków WNP dołączyła Gruzja, która przystąpiła do organizacji dopiero

w 1993 roku31

. Z założenia ta forma integracji przewidywała współpracę wielo-

płaszczyznową i tworzyła pewnego rodzaju hybrydę. Osobliwość organizacji

polegała niejako na próbie odzwierciedlenia struktur pod względem integracji

w sferze bezpieczeństwa – Sojuszu Północnoatlantyckiego, a pod względem

gospodarczym (w tym np. swobody przepływu osób) – Unii Europejskiej32

.

Według strategii polityki zagranicznej Rosji: „Od 1993 roku naj-

ważniejszym kierunkiem stała się bliska zagranica, celem zaś utrzymanie WNP

w strefie wyłącznych wpływów Rosji [...]”33

.

Problem dotyczący sprzeczności interesów między Polską (jako człon-

kiem UE) a Federacją Rosyjską rozpoczął się w momencie formowania zarysów

polityki sąsiedzkiej Unii zorientowanej na wschód Europy. Zintensyfikowanie

28

A. Włodkowska, Polityka Federacji Rosyjskiej..., op. cit., s. 38. 29

K. Iwańczuk, Geopolityczna pozycja Federacji Rosyjskiej, [w:] Federacja Rosyjska w stosunkach

międzynarodowych, red. A. Czarnocki, I. Topolski, Lublin 2006, s. 82. 30

P. Kuspyś, Wspólnota Niepodległych Państw – stan faktyczny i perspektywy, „Biuletyn Opinie”,

kwiecień 2009, nr 10, s. 2. 31

Ibidem. 32

Ibidem, s. 3. 33

A. Bryc, Rosja w XXI wieku. Gracz światowy czy koniec gry?, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 52-53.


21

działania Unii Europejskiej względem państw byłego Związku Radzieckiego

było związane z rozrostem UE na wschodnie terytoria Europy34

. Inicjatywa

wejścia organizacji na nowy poziom stosunków z krajami sąsiedzkimi tego

regionu rozpoczęła się po 2004 roku35

. Do podstawowych celów budowania

więzi UE – państwa Europy Wschodniej można zaliczyć rozwijanie współpracy

gospodarczej oraz próby kontroli rozwoju przemian zachodzących w tych pań-

stwach. Natomiast ciekawą rzecz zauważa w swojej publikacji Adam Lelonek,

który stawia tezę, iż „Politycznej walki o Mołdawię, Gruzję, a zwłaszcza Ukrainę

nie można ograniczać jedynie do aspektu ekonomicznego czy koncepcji

tworzenia »przyjaznego« buforu dobrosąsiedztwa UE. Jest to precyzyjna i totalna

w rozmachu batalia o nowy układ sił na obszarze Eurazji, [...]”36

. Dla Zachodu

kluczową rolę odgrywają tu możliwości tych krajów, które w istotny sposób

mogłyby zmienić rozkład potencjałów danych sojuszy na kontynencie. Tym

samym sytuacja państw Europy Wschodniej jest dość skomplikowana i zależna

od polityki świata zachodniego i Rosji, która w żadnym wypadku nie chce stracić

swojej pozycji na tym terytorium.

Proces zapoczątkowany największym rozszerzeniem Unii Europej-

skiej (2004)37

, kontynuowany przez kolejne pięć lat, doczekał się inauguracji

w maju 2009 roku38

. Przy dużym udziale Polski powstał projekt Partnerstwa

Wschodniego, obejmujący: Armenię, Azerbejdżan, Białoruś, Gruzję, Mołdawię

oraz Ukrainę. Integracja z państwami byłego ZSRR była dla UE szansą, ale

i wyzwaniem, ponieważ tworząc dla siebie obszar przyjaznego sąsiedztwa ude-

rzała w żywotne interesy FR. Taki stan rzeczy, który nałożył się na gro innych

przyczyn, doprowadził do kryzysu strategicznego partnerstwa UE – Rosja39

.

Przykładem ścierania się strategicznych interesów państw Unii i Rosji

może być Gruzja, która została zaatakowana przez siły Federacji Rosyjskiej

w sierpniu 2008 roku40

. Napaść mogła być bezpośrednim skutkiem otrzymania

34

Kiedy to do UE wstąpiła część państw byłego bloku wschodniego z czasów zimnej wojny,

a zewnętrzna granica Unii stała się bezpośrednią granicą z państwami WNP. 35

K. Pełczyńska-Nałęcz, Integracja czy imitacja? UE wobec wschodnich sąsiadów, „Prace OSW”,

kwiecień 2011, nr 36, s. 5. 36

A. Lelonek, Partnerstwo Wschodnie a geopolityczna rywalizacja o obszar byłego ZSRR między Rosją

a Zachodem, „Portal Spraw Zagranicznych”, 28 listopada 2013, http://www.psz.pl/117-polityka/

partnerstwo-wschodnie-a-geopolityczna-rywalizacja-o-obszar-bylego-zsrr-miedzy-rosja-a-zachodem,

[dostęp: 3.02.2016]. 37

Rozszerzenie Unii Europejskiej w 2004 roku było największym tego typu przedsięwzięciem w historii

organizacji. Tego roku do grona członków UE dołączyło 10 państw: Cypr, Czechy, Estonia, Litwa,

Łotwa, Malta, Polska, Słowacja, Słowenia oraz Węgry. 38

A. Barabasz, M. Piechocki, Partnerstwo Wschodnie jako instrument polityki wschodniej UE?,

„Rocznik Integracji Europejskiej” 2012, nr 6, s. 259-262. 39

M. Menkiszak, Rosja wobec Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa”, „Prace OSW”,

styczeń 2006, nr 22, s. 5-6. 40

P. Żurawski vel. Gajewski, Geopolityka..., op. cit., s. 272.


22

na szczycie w Bukareszcie w kwietniu 2008 roku obietnicy o przyszłym

gruzińskim członkostwie w strukturach NATO41

.

Drugim wymownym przykładem prób zwrotu w kierunku prozachodnim

i jego konsekwencji jest Ukraina, gdzie od 2014 roku, u granic Polski, toczy się

ukraińsko-rosyjska wojna hybrydowa42

. Zaognienie sytuacji na linii Kijów-

-Moskwa, nastąpiło w przeddzień podpisania przez Ukrainę umowy stowarzysze-

niowej z UE. Strona rosyjska, wywierając presję na władze ukraińskie, robiła

wszystko, by do parafowania umowy nie doszło43

. W konsekwencji, stronie

rosyjskiej udało się „przekonać” władze w Kijowie. Tym samym ówczesny

prezydent Wiktor Janukowycz podjął decyzję o wstrzymaniu przygotowań

do podpisania umowy z Unią Europejską44

. Takie działanie władz oburzyło

prozachodnie społeczeństwo Ukrainy, które wyszło na ulice. W wyniku tych

zajść doszło do zamieszek i wielomiesięcznego kryzysu wewnętrznego, który

ewoluował do rozmiarów wojny hybrydowej między obozem prozachodnim

a grupami prorosyjskimi wspieranymi przez armię Kremla45

.

Gruzja i Ukraina są żywymi przykładami rosyjskich zapędów imperiali-

stycznych, które godzą w suwerenność państwową krajów ościennych.

Dodatkowo, jest to ostrzeżenie dla wszystkich państw byłej strefy wpływów

Rosji, iż zacieśnianie więzi transatlantyckich w postaci wzmożonej kooperacji

w ramach NATO lub działanie na rzecz pogłębiania integracji w sferze

bezpieczeństwa europejskiego na gruncie Unii Europejskiej może skończyć się

rosyjską agresją zbrojną na takie terytorium. Polska powinna wyciągnąć z tego

lekcję, ponieważ kolejnym „przystankiem” w drodze ku rozrostowi mocarstwa

Władimira Putina może stać się Rzeczpospolita Polska.

4. Problematyczne, wschodnie sąsiedztwo Polski

Dziś zasięg oddziaływań polityki Moskwy kończy się na wschodniej granicy

Rzeczpospolitej Polskiej. Dla Polski implikacją tak rozciągającej się granicy

wpływów rosyjskich jest sąsiedztwo niestabilnych wewnętrznie państw, których

41

M. Matusiak, Gruzińskie wybory. Między silnym państwem a demokracją, „Punkt Widzenia OSW”,

lipiec 2012, nr 29, s. 7. 42

Definicja – patrz hasło: wojna hybrydowa, [w:] (Mini)słownik BBN, https://www.bbn.gov.pl/pl/

bezpieczenstwo-narodowe/minislownik-bbn-propozy/6035,MINISLOWNIK-BBN-Propozycje-nowych-

terminow-z-dziedziny-bezpieczenstwa.html[dostęp: 20.03.2016]; Zob. D. Materniak, Dziwna wojna

na Ukrainie, Portal Spraw Zagranicznych, 29.07.2014, http://www.psz.pl/127-unia-europejska/

dariusz-materniak-dziwna-wojna-na-ukrainie [dostęp: 4.02.2016]. 43

T. Iwański, A. Wierzbowska-Miazga, Rosja przeciwdziała zbliżeniu Ukrainy z Unią Europejską, „Analizy

OSW”, 28.08.2013, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2013-08-28/rosja-przeciwdziala-

zblizeniu-ukrainy-z-unia-europejska [dostęp: 4.02.2016]. 44

W. Konończuk, Ukraina rezygnuje z podpisania umowy stowarzyszeniowej w Wilnie: przyczyny

i implikacje, Analizy OSW, 27.11.2013, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2013-11-

27/ukraina-rezygnuje-z-podpisania-umowy-stowarzyszeniowej-w-wilnie [dostęp: 4.02.2016]. 45

D. Materniak, Dziwna wojna na Ukrainie..., op. cit.


23

losy zależą bezpośrednio lub pośrednio od woli politycznej rządu na Kremlu46

.

Do i tak skomplikowanej sytuacji dochodzi również kontekst Obwodu Kalinin-

gradzkiego i anektowanego Krymu oraz państw nadbałtyckich, należących

do byłych republik radzieckich, gdzie dużą rolę odgrywa mniejszość rosyjska.

Krajem bezpośrednio i najmocniej związanym z Federacją Rosyjską jest

Białoruś. Oprócz wspólnoty kulturowej, historycznej oraz bliskości geograficznej,

ważnym czynnikiem łączącym te państwa jest wspólnota wartości i interesów.

Ich kooperacja odbywa się na różnych płaszczyznach, lecz dla obu krajów

najbardziej wydajną i najmniej kontrowersyjną formą jest współpraca w sferze

bezpieczeństwa oraz stopniowego rozwoju potencjału militarnego47

. W razie

planowanych przez Rosję działań ofensywnych wobec państw Europy

Środkowej i Wschodniej bliska współpraca obu podmiotów może mieć kluczowe

znaczenie dla szybkości i skuteczności przeprowadzanych operacji. Dla Polski,

ale i NATO oraz UE, jest to wielkie wyzwanie, by zabezpieczyć granicę

z Białorusią i działać w tym regionie odstraszająco.

Kraje nadbałtyckie, o których mowa, to Litwa, Łotwa i Estonia. Od roku

2004 należą one do Unii Europejskiej oraz struktur NATO, jednak mimo to

zagrożenie ze strony Rosji dla tych państw nie zmalało. Według analizy

przeprowadzonej przez instytut RAND niebezpieczeństwo jest realne,

szczególnie biorąc pod uwagę ostatnie wydarzenia na Ukrainie48

. Jak przewiduje

dokonana przez RAND symulacja, siły rosyjskie są w stanie zająć wszystkie trzy

państwa w ciąg 60 godzin. Przy czym analitycy wskazują, iż obecne

rozmieszczenie wojsk NATO nie pozwoliłoby na skuteczną pomoc zagrożonym

państwom49

. Oprócz tego, gen. Ben Hodges – głównodowodzący siłami USA

w Europie– poinformował w 2015 roku, iż jednym z najbardziej zapalnych

obszarów na świecie jest polska Suwalszczyzna (dokładnie: przesmyk suwalski

przedstawiony na mapie poniżej)50

. Łącząc oba te fakty można w przybliżonym

stopniu określić przebieg potencjalnego ataku Rosji.

46

Sąsiedztwo Białorusi – zdeklarowanego sojusznika Federacji Rosyjskiej, Ukrainy, która pogrą-

żona jest w hybrydowej wojnie z państwem rosyjskim, i Kaliningradu – obwodu należącego

bezpośrednio do FR. 47

Zob. W. Konończuk, Trudny „Sojusznik”. Białoruś w polityce Rosji, „Prace OSW” 2008, s. 20-24. 48

D. A. Shlapak, M. Johnson, Reinforcing Deterrence on NATO’s Eastern Flank. Wargaming the Defense

of the Baltics, RAND Corporation 2016, s. 1. 49

Ibidem, s. 1-16. 50

S. Żaryn, Prof. Szeremietiew: Przesmyk suwalski to kluczowe miejsce, jeśli Rosja zechce rozpocząć

wojnę. Nasz wywiad, Wpolityce.pl, 7.10.2015, http://wpolityce.pl/polityka/267697-prof-szeremietiew-

przesmyk-suwalski-to-kluczowe-miejsce-jesli-rosja-zechce-rozpoczac-wojne-nasz-wywiad [dostęp:

12.03.2016].


24

Mapa 3. Przesmyk suwalski

Źródło: P. Dubiński, Przesmyk suwalski kluczem do planów Rosji. Putin wykorzysta słabość NATO?,

Wirtualna Polska, http://wiadomosci.wp.pl/kat,1342,title,Przesmyk-suwalski-kluczem-do-planow-Rosji-Putin-

wykorzysta-slabosc-NATO,wid,18037953,wiadomosc.html?ticaid=116c95&_ticrsn=3 [dostęp: 15.02.2016].

Jeżeli Moskwa zdecydowałaby się na zaatakowanie NATO/UE, to napaść

zbrojna skoncentrowałaby się na małych i słabych krajach bałtyckich, przy

wykorzystaniu przesmyku suwalskiego, dzięki któremu mogłaby odciąć te

państwa od pomocy NATO, przy tym tworząc korytarz lądowy dla swoich wojsk

między Obwodem Kaliningradzkim a Białorusią. Biorąc pod uwagę taki

scenariusz, Obwód zmieniłby swoje położenie z problematycznego (jako obszaru

całkowicie odciętego od FR i przy tym okrążonego przez państwa należące do

NATO/UE) na urastający do rangi strategicznego, z punktu widzenia możliwości

opanowania państw bałtyckich.

W kwestii bezpieczeństwa Unii Europejskiej, w tym Polski, Litwy, Łotwy

i Estonii, kluczowe znaczenie ma aspekt militarny tego obszaru. Warto

zauważyć, że w Obwodzie Kaliningradzkim mieści się rosyjskie lotnisko

wojskowe oraz stacjonuje Flota Bałtycka51

. Oprócz tego, swoje bazy mają

stacjonujące tam siły lądowe oraz jednostki specjalne52

. Dużym zagrożeniem

jawi się również rozmieszczenie rakietowych zestawów przeciwlotniczych

w rosyjskiej enklawie i systematyczne zbrojenie tego terytorium53

. Elementem

o charakterze strategicznym dla bezpieczeństwa Polski może okazać się zdobyty

51

M. Bodio, Stosunki między Unią Europejską a Federacją Rosyjską. Stan i perspektywy rozwoju,

Warszawa 2005, s. 74. 52

R. Ciechanowski, Rosyjskie siły zbrojne w Kaliningradzie, „Dziennik Zbrojny”, 11.05.2014,

http://dziennikzbrojny.pl/artykuly/art,2,6,6819,armie-swiata,potencjal,rosyjskie-sily-zbrojne-w-

kaliningradzie [dostęp: 25.02.2016]. 53

K. Czerniewicz, Obwód Kaliningradzki i Krym czyli ufortyfikowane twierdze Rosji, Ośrodek Analiz

Strategicznych, 28 stycznia 2016, https://oaspl.org/2016/01/28/obwod-kaliningradzki-i-krym-czyli-

ufortyfikowane-twierdze-rosji/ [dostęp:15.07.2016].

http://wiadomosci.wp.pl/kat,1342,title,Przesmyk-suwalski-kluczem-do-planow-Rosji-Putin-wykorzysta-slabosc-NATO,wid,18037953,wiadomosc.html?ticaid=116c95&_ticrsn=3%20%5bdostęp:%2015.02.2016

http://wiadomosci.wp.pl/kat,1342,title,Przesmyk-suwalski-kluczem-do-planow-Rosji-Putin-wykorzysta-slabosc-NATO,wid,18037953,wiadomosc.html?ticaid=116c95&_ticrsn=3%20%5bdostęp:%2015.02.2016


25

przez Rosję Krym (18.03.2014). Niewykluczone, że zostanie on drugim

strategicznym przyczółkiem Federacji Rosyjskiej, nie tylko zagrażającym

południowej flance NATO, ale i całej Europie Wschodniej54

.

Podsumowanie

Niebezpieczeństwo dla Polski, wynikające z odbudowy tożsamości imperialnej

Rosji, ma dwa mocno sprzężone ze sobą podłoża: sojusznicze i sąsiedzkie.

Pierwsze z nich dotyczy polskiego członkostwa w NATO i sojuszu

ze Stanami Zjednoczonymi oraz przynależności do Unii Europejskiej.

Zagrożenie wiąże się z „ingerencją” Zachodu w strefę oddziaływań Kremla oraz

polityką prowadzoną przez te organizacje wobec Federacji Rosyjskiej. Co zdają

się potwierdzać ostatnie doniesienia NATO oraz niezależnych pracowni

analitycznych, które mówią o możliwej konfrontacji NATO+UE vs. FR.

W takim przypadku pierwszym zaatakowanym krajem może być terytorium

Polski (tzw. przesmyk suwalski). Przesłanką, która potwierdza taką hipotezę jest

usytuowanie RP na skraju NATO i UE oraz brak rozlokowanych na jej

terytorium poważniejszych baz organizacji. Domniemany atak może być

pewnego rodzaju sprawdzianem zdolności militarnych i realnych więzi

sojuszniczych lub po prostu odzyskiwaniem dawnych obszarów wpływów.

Dodatkowo, zagrożenie można rozpatrywać pod względem agresji nie

bezpośrednio na Polskę, lecz takim, w którym terytorium RP posłuży np. do

zajęcia państw słabszych, tj. krajów bałtyckich. Atak miałby nastąpić poprzez

odcięcie Litwy, Łotwy i Estonii od lądowej pomocy Sojuszu, poprzez stworzenie

korytarza suwalskiego, gdzie zostałaby naruszona integralność terytorialna RP.

Oprócz tego położenie geograficzne naraża Polskę na sąsiedztwo państw

potencjalnie wrogich, pozostających w sojuszu z Federacją Rosyjską (Białoruś),

państw niestabilnych (Ukraina) oraz ciągle wzmacnianej militarnie enklawy

Obwodu Kaliningradzkiego.

Wnioski dla Polski

Ze szkodą dla strategicznych interesów Rzeczpospolitej Polskiej, Rosja nie

porzuciła swoich ambicji dotyczących dominacji w świecie. Polityka zewnętrzna

kraju, ukształtowana na gruncie rosyjskiej tożsamości opartej o tradycję

imperialną, zorientowana jest na agresywną ekspansję swojej strefy wpływów,

w tym na podbój terytorialny (czego wyraźnym i najnowszym przykładem jest

Ukraina). Najbardziej zagrożonymi obszarami są państwa byłego bloku

54

Zob. ibidem; szerzej: A. Wilk, Militarne konsekwencje aneksji Krymu, „Analizy OSW”, 19.03.2014,

http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2014-03-19/militarne-konsekwencje-aneksji-krymu

[dostęp: 15.07.2016].


26

wschodniego, należącego do strefy wpływów byłego ZSRR. Gdy do tego

dodamy czynnik globalny i chęć Rosji do odbudowania swojej pozycji

na świecie, dochodzi również zagrożenie dla państw europejskich należących

do takich organizacji, jak NATO oraz UE. W tym kontekście Polska, jako dawny

obszar oddziaływań Moskwy oraz członek Sojuszu Północnoatlantyckiego i Unii

Europejskiej, jest podwójnie narażona na agresywną politykę Kremla. Właśnie

dlatego na rządzie polskim ciąży ogromna odpowiedzialność za przygotowanie

wszelkich sił i środków, będących w stanie wyeliminować lub maksymalnie

zminimalizować skutki polityki zagranicznej Rosji, godzącej w polskie interesy

narodowe. Biorąc pod uwagę coraz to silniejszą pozycję FR na świecie

„za nadrzędny cel strategiczny państwa polskiego musimy [...] uznać przeciw-

działanie odbudowie imperium rosyjskiego w jakiejkolwiek jego formie

ideologicznej, ekonomicznej, wojskowej czy politycznej55

”. Jest to warunek

konieczny, by zabezpieczyć żywotne interesy Polski oraz bezpieczeństwo

obywateli i terytorium państwa.

Bibliografia

1. (Mini)słownik BBN, https://www.bbn.gov.pl/pl/bezpieczenstwo-narodowe/minislownik-

bbn-propozy/6035,MINISLOWNIK-BBN-Propozycje-nowych-terminow-z-

dziedziny-bezpieczenstwa.html.

2. Barabasz A., Piechocki M., Partnerstwo Wschodnie jako instrument polityki

wschodniej UE?, „Rocznik integracji europejskiej” 2012, nr 6.

3. Bieleń S., Tożsamość międzynarodowa Federacji Rosyjskiej, Warszawa 2006.

4. Bodio M., Stosunki między Unią Europejską a Federacją Rosyjską. Stan

i perspektywy rozwoju, Warszawa 2005.

5. Bryc A., Rosja w XXI wieku. Gracz światowy czy koniec gry?, wyd. 2, Warszawa

2009.

6. Bryc A., Wpływ geopolityki na tożsamość międzynarodową Polski i Rosji,

[w:]Geopolityka w stosunkach polsko-rosyjskich, red. S. Bieleń, A. Skrzypek,

Warszawa 2012.

7. Ciechanowski R., Rosyjskie siły zbrojne w Kaliningradzie, „Dziennik Zbrojny”,

11.05.2014, http://dziennikzbrojny.pl/artykuly/art,2,6,6819,armie-swiata,potencjal,

rosyjskie-sily-zbrojne-w-kaliningradzie.

8. Cienciera A., Klasyczne koncepcje geopolityczne, [w:]Geopolityka, red. A Dyb-

czyński, Warszawa 2013.

9. Czerniewicz K., Obwód Kaliningradzki i Krym, czyli ufortyfikowane twierdze

Rosji, Ośrodek Analiz Strategicznych, 28stycznia 2016, https://oaspl.org/

2016/01/28/obwod-kaliningradzki-i-krym-czyli-ufortyfikowane-twierdze-rosji/.

10. Dubiński P., Przesmyk suwalski kluczem do planów Rosji. Putin wykorzysta

słabość NATO?, Wirtualna Polska, http://wiadomosci.wp.pl/kat,1342,title,

Przesmyk-suwalski-kluczem-do-planow-Rosji-Putin-wykorzysta-slabosc-

NATO,wid,18037953,wiadomosc.html?ticaid=116c95&_ticrsn=3.

55

P. Żurawski vel. Gajewski, Geopolityka..., op. cit., s. 295.


27

11. Eberhardt P., Koncepcja Heartlandu Halforda Mackindera, „Przegląd Geogra-

ficzny” 2011, t. 83, z. 2.

12. Iwańczuk K., Geopolityczna pozycja Federacji Rosyjskiej,[w:]Federacja Rosyjska

w stosunkach międzynarodowych, red. A. Czarnocki, I. Topolski, Lublin 2006.

13. Iwański T., Wierzbowska-Miazga A., Rosja przeciwdziała zbliżeniu Ukrainy z Unią

Europejską, „Analizy OSW”, 28.08.2013, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/

analizy/2013-08-28/rosja-przeciwdziala-zblizeniu-ukrainy-z-unia-europejska.

14. Konończuk W., Trudny „Sojusznik”. Białoruś w polityce Rosji, „Prace OSW”

5/2008.

15. Konończuk W., Ukraina rezygnuje z podpisania umowy stowarzyszeniowej

w Wilnie: przyczyny i implikacje, „Analizy OSW”, 27.11.2013,

http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2013-11-27/ukraina-rezygnuje-z-

podpisania-umowy-stowarzyszeniowej-w-wilnie.

16. Kościuk L., Prognozy reakcji Rosji na rozszerzenie NATO, Toruń 1996.

17. Kuspyś P., Wspólnota Niepodległych Państw – stan faktyczny i perspektywy,

„Biuletyn Opinie”, kwiecień 2009, nr 10.

18. Lelonek A., Partnerstwo Wschodnie a geopolityczna rywalizacja o obszar byłego

ZSRR między Rosją a Zachodem, Portal Spraw Zagranicznych, 28 listopada 2013,

http://www.psz.pl/117-polityka/partnerstwo-wschodnie-a-geopolityczna-

rywalizacja-o-obszar-bylego-zsrr-miedzy-rosja-a-zachodem.

19. Materniak D., Dziwna wojna na Ukrainie, Portal Spraw Zagranicznych, 29.07.2014,

http://www.psz.pl/127-unia-europejska/dariusz-materniak-dziwna-wojna-na-

ukrainie.

20. Matusiak M., Gruzińskie wybory. Między silnym państwem a demokracją, „Punkt

Widzenia OSW”, lipiec2012, nr 29.

21. Menkiszak M., Doktryna Putina: Tworzenie koncepcyjnych podstaw rosyjskiej

dominacji na obszarze postradzieckim, „Komentarze OSW”, 28.03.2014, nr 131.

22. Menkiszak M., Prozachodni zwrot w polityce zagranicznej Rosji: przyczyny,

konsekwencje, perspektywy, „Punkt Widzenia OSW”, październik 2002.

23. Menkiszak M., Rosja wobec Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa”,

„Prace OSW”, styczeń 2006, nr 22.

24. Menkiszak M., Wielka Europa. Putinowska wizja (dez)integracji europejskiej,

„Prace OSW”, październik 2013, nr 46.

25. Pełczyńska-Nałęcz K., Integracja czy imitacja? UE wobec wschodnich sąsiadów,

„Prace OSW”, kwiecień 2011, nr 36.

26. Rojek P., Koniec Imperium?, „Pressje” 2014, teka 37.

27. Shlapak D. A., Johnson M., Reinforcing Deterrence on NATO’s Eastern Flank.

Wargaming the Defense of the Baltics, RAND Corporation 2016.

28. Stańczyk J., Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, Warszawa 1996.

29. Śmigielski R., Doktryna wojenna Federacji Rosyjskiej, „Biuletyn PISM”, 18 lutego

2010, nr 28 (636).

30. Ukaz Prezidenta Rosijskoj Federacji ot 31 dekabrja 2015 goda N 685 „O Strategii

nacjonalnoj bezopasnosti Rosyjskoj Federacji”, http://rg.ru/2015/12/31/nac-

bezopasnost-site-dok.html.

31. Wilk A., Militarne konsekwencje aneksji Krymu, „Analizy OSW”, 19.03.2014,

http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2014-03-19/militarne-konsekwencje-

aneksji-krymu.

32. Włodkowska A., Polityka Federacji Rosyjskiej na obszarze WNP, Toruń 2006.

33. Wojennaja doktrina Rosyjskoj Federacji opublikowana 30 djekabrja 2014 g. data

podpisanija 25 djekabrja 2014 g., art. 12, www.rg.ru/2014/12/30/doktrina-dok.html.


28

34. www.pl.wikibooks.org/wiki/Wikipedysta:Szwedzki/Transformacja#/media/File:C

old_war_europe_military_alliances_map_en.png.

35. Zięba R., O tożsamości nauk o bezpieczeństwie, „Zeszyty Naukowe AON” 2012,

nr 1 (86).

36. Żaryn S., Prof. Szeremietiew: Przesmyk suwalski to kluczowe miejsce, jeśli Rosja

zechce rozpocząć wojnę. Nasz wywiad, Wpolityce.pl, 7.10.2015, http://wpolityce.pl/

polityka/267697-prof-szeremietiew-przesmyk-suwalski-to-kluczowe-miejsce-jesli-

rosja-zechce-rozpoczac-wojne-nasz-wywiad.

37. Żurawski vel. Gajewski P., Geopolityka – siła – wola, Rzeczpospolitej zmagania

z losem, Kraków 2010.

Connection between the national security of Poland

and conditionings the identity of Russian politics

Abstract

In the article the author’s reflections on how is the Russian Federation (1991)

identity influenced Polish national security were presented. The process of disintegration

of the Soviet Socialist Republics gave the beginning to new powerful empire.

The current international order became fully outdated. The beginning of the 90’s

of the 20th century brought United States of America total domination over international

affairs. Even though the newly set Russian Federation was the only heir of any laws

after the fallen union. They had to stand up for the consequences of new world order

and a domestic crisis. While working on reconstructing the country, Russia began

redefining their own identity. In spite of a significant weakness of the state, the Kremlin

government didn’t abandon dominance in the region, but with time started demonstrating

aspiration of returning to be the major role player not only on the European continent

but also in the arena of international, global affairs.

Keywords: Russian Federation, power, Russian Empire, international identity, safety,

national security, Poland

Michał Rudnicki1


w Warszawie

Kultura bezpieczeństwa – jej uwarunkowania

i znaczenie na przykładzie Polski po 1989 r.

Streszczenie

Artykuł stanowi rozważania na temat kultury bezpieczeństwa z uwzględnieniem

jej uwarunkowań i znaczenia w ramach nauk o bezpieczeństwie. Ocenie poddano

zwłaszcza kulturę bezpieczeństwa Rzeczpospolitej Polskiej po 1989 r., zwracając

uwagę na jej cechy charakterystyczne i perspektywy rozwoju w środowisku między-

narodowym. Ostatnie stulecia znacznie wpłynęły na środowisko, w którym kształtowała

się polska kultura bezpieczeństwa. Przemiany te miały wpływ na postrzeganie badań

prowadzonych w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności w RP.

Słowa kluczowe: Rzeczpospolita Polska, kultura, kultura bezpieczeństwa, bezpieczeń-

stwo międzynarodowe, stosunki międzynarodowe, bezpieczeństwo narodowe

Bezpieczeństwo opiera się w głównej mierze na trwale ugruntowanych

wartościach kultywowanych w obrębie danej społeczności, które realizują się

w czterech wymiarach: indywidualnym, społecznym oraz zewnętrznym

i wewnętrznym. Bezpieczeństwo jest potrzebą pierwotną. Stanowi jedną

z najważniejszych potrzeb człowieka. Jest procesem dynamicznym, mającym

na celu utrzymanie spokoju w celu stworzenia warunków do rozwoju2.

Kultura bezpieczeństwa towarzyszy narodom od ich początków. Zapewnie-

nie bezpieczeństwa leżało u podstaw postępu cywilizacyjnego i stanowiło nie

tylko o przetrwaniu gatunku ludzkiego, ale także o rozwoju innych płaszczyzn

ludzkiej kultury. Czym jest kultura bezpieczeństwa? Aby przejść do takich roz-

ważań, trzeba najpierw wyjaśnić, czym jest szeroko rozumiana kultura. Otóż, jest

to ogół materialnych i niematerialnych wytworów działalności ludzkiej, wyznawa-

nego systemu wartości, uznawanych sposobów postępowania, zobiektywizo-

wanych, przyjętych w społeczności, przekazywanych innym społecznościom

1 e-mail: [email protected]. 2 Bezpieczeństwo, [w:] Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, red J. Kaczmarek,

W. Łepkowski, B. Zdrodowski, Warszawa 2008, s. 14.


30

i kultywowanych w następnych pokoleniach3. Kultura bezpieczeństwa natomiast,

to ogół materialnego i pozamaterialnego dorobku człowieka, który służy m. in.

jego szeroko rozumianemu bezpieczeństwu – otrzymaniu, odzyskaniu i pod-

noszeniu poziomu bezpieczeństwa określonego podmiotu. Składają się na nią

trzy następujące wymiary: mentalno-duchowy, organizacyjno-prawny oraz

materialny4.

Zachowanie różnorodności i tożsamości kulturowej zapobiega dezintegracji

struktur społecznych, co jest istotnym warunkiem zapewnienia bezpieczeństwa

narodowego. W efekcie, w żadnej innej dziedzinie bezpieczeństwo narodowe

nie ma tak dosłownego znaczenia, jak w przypadku bezpieczeństwa kulturo-

wego5. Zachowana musi być równowaga między ochroną własnej tożsamości

a potrzebami wymiany wartości z innymi narodami. Wyrazem rosnącej roli

kultury w pojmowaniu bezpieczeństwa jest poszerzenie jego wymiaru przed-

miotowego. Dziś nie jest ono tylko kwestią fizycznego przetrwania, lecz również

zapewnia niezbędne zdolności rozwojowe i pożądaną jakość życia. W wyniku

rozwoju kulturowego, w tym niematerialnej sfery intelektualnej i komuniko-

wania międzynarodowego, dominujące podejście wojskowo-polityczne w pojmo-

waniu bezpieczeństwa, poszerzane jest o nowe płaszczyzny, w tym społeczną,

humanitarną, ideologiczną, naukowo-techniczną, ekologiczną, informacyjną

i właśnie kulturową6.

Warto nadmienić, że powiązania kulturalne są jedną z zasadniczych

płaszczyzn stosunków międzynarodowych zaliczanych do kluczowych materii

politycznych i bezpieczeństwa współczesnego świata. Kwestie kultury zajmują

coraz więcej uwagi w polityce zagranicznej państw, zwłaszcza mocarstw,

przybierając postać tzw. dyplomacji kulturalnej. Równoprawna wymiana

kulturalna sprzyja likwidacji postaw ksenofobicznych, etnocentrycznych czy

szowinistycznych i uważana jest za istotny czynnik sprzyjający budowaniu

bezpieczeństwa. Współcześnie wyraźnie wzrosło znaczenie nadawane bezpie-

czeństwu społeczno-kulturowemu. To w jego ramach sytuują się relacje między-

etniczne i narodowościowe, problemy związane z ochroną tożsamości narodowej,

kulturowej oraz religijnej, rzutujące na wybuchy konfliktów lokalnych i nie-

kontrolowane fale migracji.

Kultura wpływa również na postrzeganie państwa na arenie między-

narodowej, percepcję zagrożeń, określanie metod i modeli bezpieczeństwa,

w tym wybór sojuszy oraz definiowanie potencjalnych wrogów.

3 J. Szczepański, Elementarne pojęcia socjologii, Warszawa 1972, s. 78.

4 W. Hrynicki, J. Piwowarski, Bezpieczeństwo jako stan oraz jako wartość, „Kultura jako wartość.

Nauka – Praktyka – Refleksje” 2010, nr 12, s. 7. 5 Ibidem.

6 Zob. J. Stańczyk, Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, Warszawa 1996.

Michał Rudnicki, Kultura bezpieczeństwa – jej uwarunkowania…

31

1. Kultura bezpieczeństwa w teoriach stosunków międzynarodowych

Od początków XX w. badacze stosunków międzynarodowych sięgali po model

racjonalnego podejmowania decyzji i teorię gier, aby dokonać rozpoznania

określonego kierunku obranego przez państwa, często zakładając bez-

alternatywność rezultatu kalkulacji bez względu na specyficzne cechy aktora

na scenie światowej. Nie można pominąć faktu, że stosunki międzynarodowe

są m.in. produktem działań oddolnych (społecznych), które nie są zdetermino-

wane wyłącznie obiektywnymi czynnikami materialnymi, ale również ideami,

wyobrażeniami, przekonaniami i wartościami wytworzonymi oraz kultywowa-

nymi w psychice człowieka. W badaniach nad oddziaływaniem kultury

na bezpieczeństwo wyodrębnia się współcześnie dwie zasadnicze orientacje

teoretyczne: racjonalistyczną i konstruktywistyczną7.

Podejście racjonalistyczne zakłada tezę o istnieniu stałych interesów

państw. Legitymizacja zachowania aktorów następuje poprzez odwołanie się

do norm mających charakter regulacyjny, które nie są rozpatrywane w kontekście

ich uwarunkowań historyczno-kulturowych ani poprzez pryzmat norm i toż-

samości. Kultura nie jest istotnym czynnikiem wyjaśniającym zachowania

państw. Emocjonalno-symboliczne znaczenie kulturowe jest często wykorzysty-

wane do ukrywania prawdziwych intencji8.

Propozycja badawcza konstruktywistów oparta jest na założeniu,

że świat jest zbiorową kreacją świadomości społecznej. Konstruktywizm

podkreśla znaczenie, bada formowanie się interesów oraz tożsamości i norm

funkcjonowania państwa w długim procesie oddziaływania w systemie

międzynarodowym. Konstruktywiści opierają się na przekonaniu, że ludzie

postrzegają rzeczywistość poprzez pryzmat swojej kultury i doświadczenia.

Przypisują temu, co odnotowują, określone znaczenia. W związku z tym nikt nie

może zaobserwować obiektywnej rzeczywistości, oderwanej od nadawanych

znaczeń i kontekstów9.

Według Krzysztofa Malinowskiego: „Dyskurs pomiędzy racjonalizmem

a konstruktywizmem na temat znaczenia idei odzwierciedla szerszą i w zasadzie

główną debatę w teorii nauk społecznych pomiędzy podejściem indywidualistycz-

nym a holistycznym, w której on występuje […]10

.”

W latach czterdziestych oraz pięćdziesiątych XX w. w antropologii

i socjologii pojawił się nurt studiów nad charakterem narodowym. W ramach tego

kierunku badań starano się znaleźć powiązania między kulturą a zachowaniem

7 J. Czaputowicz, Teorie stosunków międzynarodowych. Krytyka i systematyzacja, Warszawa 2008,

s. 322-327. 8 Ibidem, s. 295.

9 Ibidem, s. 291-293.

10 K. Malinowski, Kultura bezpieczeństwa narodowego: koncepcja i możliwości zastosowania,

[w:] Kultura bezpieczeństwa narodowego w Polsce i Niemczech, red. K. Malinowski, Poznań 2003,

s. 24.


32

państw w oparciu o modele antropologiczne. Jedną z najbardziej znanych

i wpływowych prac tego nurtu była praca klasyka antropologii amerykańskiej

Ruth Benedict Chryzantema i miecz. Wzory kultury japońskiej (1946). Praca

traktuje o przyzwyczajeniach i obyczajach, które dla Japończyków były

oczywiste, natomiast dla innych kultur pozostały niezrozumiałe. „żaden poważny

konflikt zbrojny nie wymagał brania pod uwagę tak odmiennych sposobów

działania i myślenia przeciwnika. […] Zasady prowadzenia wojny, jakie

narodom Zachodu wydawały się wpisane w naturę człowieka, dla Japończyków

wyraźnie nie istniały11

.”

Zaliczenie historii nowożytnej i bieżącego kontekstu politycznego do

źródeł kultury strategicznej jest uzasadnione. Trudno jednak przyjąć tezę, że jest

to zbiór wystarczający. Wydaje się, że nie można w pełni badać kultury bez

uwzględnienia szerokiego kontekstu historycznego. Konstruktywiści zakładali,

że kultura nie jest tylko jednym z elementów zbioru czynników oddziałujących

na formułowanie polityki zagranicznej państw. Normy i wartości kształtują

tożsamość, która warunkuje formowanie się interesów narodowych oraz ich

postrzeganie przez elity. Tym samym kontekst kulturowy staje się kluczowym

czynnikiem kształtującym procesy decyzyjne. By zrozumieć jego wpływ

na politykę zagraniczną i bezpieczeństwa danego państwa, badacze powinni

zrozumieć jego kulturę, aby spojrzeć na dany problem z punktu widzenia ludzi

w niej socjalizowanych.

2. Uwarunkowania kultury bezpieczeństwa

Zarówno naukowcy, jak i politycy zajmujący się problematyką bezpieczeństwa

są zgodni, że jego zakres pojęciowy permanentnie rozszerza się wskutek rozwoju

cywilizacyjnego. Podczas rozpatrywania uwarunkowań kultury bezpieczeństwa

należy uwzględniać takie czynniki bezpieczeństwa narodowego, jak: geografia,

gospodarka, administracja oraz siły militarne. Niniejsze wyliczenie stanowi

uwarunkowania bezpieczeństwa narodowego RP, ujęte w Strategii Bezpieczeń-

stwa RP z 2007 r. i Białej Księdze Bezpieczeństwa RP z 2014 r., uzupełnione

o czynniki kulturowe, społeczne, prawne i ideologiczne:

Uwarunkowania geograficzne: od samego początku powstania państw

są jednym z głównych czynników warunkujących bezpieczeństwo narodowe.

Dzięki nim możemy zrozumieć i przewidzieć zagrożenia naturalne, określić

zasobność terenu w surowce, ustalić oraz wytyczyć granice państwowe,

jak również scharakteryzować sieć powiązań międzynarodowych wynikających

z fizycznych cech państwa.

11

R. Benedict, Chryzantema i miecz. Wzory kultury japońskiej, Warszawa 2003, s. 6.


33

Uwarunkowania ideologiczno-polityczne: odgrywają ważną rolę w bezpieczeń-

stwie narodowym oraz międzynarodowym, szczególnie w okresie od XX wieku.

Zeszły wiek charakteryzował się ekspansją radykalnych ideologii, jakimi były

w tym czasie faszyzm, nazizm i komunizm. To właśnie od kultury bezpieczeństwa

danej społeczności zależy, czy ideologia znajdzie oparcie w danym społeczeństwie.

Uwarunkowania ekonomiczne: są nieodzowną kwestią dotyczącą kształto-

wania obszarów bezpieczeństwa narodowego. W dobie integracji, globalizacji

i regionalizacji problemy ekonomizacji bezpieczeństwa muszą być rozwiązy-

wane ze szczególną konsekwencją. Następstwa kryzysu powstałego w USA

i Azji czy wzrost lub spadek ceny za ropę naftową, odczuwalne są na całym

świecie. Uwarunkowania ekonomiczne ściśle wiążą się z bezpieczeństwem

ekonomicznym, czyli wartościami podstawowymi, takimi jak ochrona poziomu

życia, rozwój gospodarczy oraz zdolność do zapewnienia innych kategorii

bezpieczeństwa.

Uwarunkowania prawno-instytucjonalne: są determinantem warunkującym

współcześnie świadomość, że wszelkie działania w skali jednego państwa

w obszarze jego bezpieczeństwa są działaniami w układzie międzynarodowym.

Uporządkowany system terytorialny, demokratyczne instytucje społeczeństwa

obywatelskiego, wprowadzanie standardów międzynarodowych, utworzenie

silnego ustrojowo i kompetencyjnie przedstawicielstwa rządu i/lub głowy

państwa w samorządach, są czynnikami istotnymi nie tylko ze względu na

administrację zespoloną, ale również na bezpieczeństwo i obronność. Istota

państwa prawnego polega na podejmowaniu starań na rzecz bezpieczeństwa,

przestrzegania prawa i wolności jednostek12

.

Uwarunkowania militarne: pomimo rosnącej roli komputeryzacji oraz ogólnej

niechęci ludzkości do prowadzenia działań zbrojnych w celu realizacji swoich

partykularnych interesów, dalej klasyfikowane są jako ważny element systemu

bezpieczeństwa narodowego. Jeśli uwzględnimy wszystkie potencjalne zagroże-

nia, którym przeciwstawia się obecny świat, uwarunkowania militarne nadal

będą postrzegane jako gwarant niepodległości i skuteczności bezpieczeństwa.

Gotowość do użycia siły w głównej mierze nacechowana jest kanonami

kulturowymi aktora na arenie międzynarodowej13

.

Uwarunkowania społeczne: można rozpatrywać w różnych aspektach: socjo-

logicznym, psychologicznym i prawnym. Najważniejszymi kwestiami obecnie

stają się: edukacja, kultura narodowa oraz wychowanie patriotyczne. Coraz

częściej mówi się o społeczeństwie obywatelskim, jako osiągnięciu wielu

12

W. Pokruszyński, Uwarunkowania współczesnego bezpieczeństwa międzynarodowego, Szczytno

2006, s. 33. 13

J. Kranz, Świat niebezpieczny inaczej, [w:] Krytyka Prawna. Niezależne studia nad prawem,

t. II, Bezpieczeństwo, red. W. Sokolewicz, Warszawa 2009, s. 26.


34

pokoleń, demokracji i zachodzących zmian na świecie. To właśnie dobro

wspólne jest podstawowym czynnikiem łączącym obywateli w jedną społecz-

ność. Do społecznych uwarunkowań bezpieczeństwa zaliczamy takie elementy,

jak: przetrwanie, pewność istnienia, tożsamość, aktywność, zaspokojenie

podstawowych potrzeb, dobrobyt i zadowolenie14

.

Uwarunkowania kulturowe: to „zasady współżycia społecznego, sposoby

postępowania, wzory, kryteria ocen estetycznych i moralnych przyjęte w danej

zbiorowości i wyznaczające obowiązujące zachowania”15

. Z samej treści

definicji kultury wynikają w sposób bezpośredni uwarunkowania bezpieczeństwa

narodowego. Stanowi ona naturalne środowisko strategii. Wskazuje na styl jej

prowadzenia przez różne ugrupowania polityczne i czynniki państwowe.

Czynniki te, zdaniem autora, stanowią najważniejsze uwarunkowania

kultury bezpieczeństwa. Oparta o taki schemat kultura bezpieczeństwa, którą

tworzyły pokolenia, zapewnia przetrwanie, a przede wszystkim gwarantuje

miejsce w świecie dla każdego kraju, narodu czy grupy etnicznej.

3. Przesłanki i czynniki kształtowania kultury bezpieczeństwa

Głównym czynnikiem kształtowania kultury bezpieczeństwa jest historia.

To właśnie z historyczno-kulturowych korzeni wyrastają więzi wspólnotowe

decydujące o przynależności do grupy oraz o świadomości określającej percepcję

zagrożeń i stosowanie metod realizacji interesów państwa. Historyczne

uwarunkowania bezpieczeństwa przejawiają się m.in. oddziaływaniem symboli

oraz tradycji, poziomem tożsamości narodowej, emocjonalnym związkiem

z państwem, historycznie kształtowanymi postawami i wzorcami, jak np.

modelem patriotyzmu, doświadczeniami narodowymi, pojmowaniem interesów

państwowych czy stopniem dojrzałości kultury politycznej.

W literaturze socjologicznej istotną wagę przywiązuje się do różnego

rodzaju elementów składających się na tożsamość religijną i ideologiczną, które

mają duże znaczenie w procesie kształtowania kultury bezpieczeństwa. Poczucie

odrębności pozwala podmiotowi na identyfikację tych cech, które wyróżniają

go od innych grup funkcjonujących w otoczeniu, a jednocześnie ułatwiają

integrację z podmiotami o podobnych cechach16

. Religijność, obrządki oraz

instytucja kościoła od samego początku stały się elementem tożsamości

narodowej i nośnikiem pozytywnych wartości.

Etniczność jest ważnym czynnikiem w procesie kształtowania kultury

bezpieczeństwa. Wspólne pochodzenie etniczne w obrębie danego państwa

14

K. Loranty, Uwarunkowania społeczne, [w:] Teoretyczne aspekty bezpieczeństwa, red. W. Pokruszyński,

Józefów 2010, s. 35. 15

Kultura, [w:] Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1978, s. 1083. 16

Zob: P. Sztompka, Socjologia, Warszawa 2003, s. 180-182.


35

wpływa na poziom zaufania społecznego i chęci pracy dla dobra wspólnego.

Spaja naród, nadając mu formę monolitu, w obrębie którego kultywowane są

cechy charakterystyczne dla danej grupy. Etniczność wiąże się również z termi-

nem „wielokulturowości”. Wielokulturowość może stanowić o sile i potędze

państw opierających swój rozwój na przedsiębiorczości oraz aktywności różnych

grup etnicznych. Ponadto istnieje ryzyko występowania antagonizmów pomiędzy

reprezentantami grup etnicznych zamieszkujących jedno państwo.

Powyższe czynniki kształtujące kulturę bezpieczeństwa są również

konstytutywnymi pierwiastkami tworzącymi naród. Stanowią one istotne

wyróżniki pewnych wyjątkowych cech państw.

4. Kształtowanie kultury bezpieczeństwa Rzeczpospolitej Polskiej

Styl życia i mentalność Polaków kształtują się już od ponad tysiąca lat.

Narodowa kultura rodziła się pod wpływem zarówno tradycji świata łacińskiego,

jak i słowiańsko-bizantyjskiego, w wyniku dialogu zamieszkujących Polskę

narodowości oraz jej położenia w samym „sercu” Europy. Serce to bije

w strategicznie ważnym miejscu dla całego kontynentu. Dialog i przenikanie się

kultur widać w polskiej tradycji od wieków. Są one widoczne w polskiej kuchni,

tradycji biesiadnej, wierzeniach, strategii wojskowej, tolerancji wobec innych

religii i kultur. W tym czasie położenie geopolityczne Polski, jak i kultura

bezpieczeństwa, ulegały wielokrotnym zmianom w wyniku tworzenia się nowych

państw, przesuwania się granic, rozszerzania stref wpływów, wieloletnich

zaborów i stopniowego wyniszczania kultury. Przez wiele lat główny dylemat

geopolityczny Rzeczpospolitej stanowiło położenie między dwoma żywiołami:

germańskimi Niemcami i słowiańską Rosją, których agresywne dążenia były

zagrożeniem suwerenności Polaków. Ostatnie wieki dziejów Rzeczpospolitej

ugruntowały w narodzie przekonanie o fatalności geopolitycznego położenia

ojczyzny17

. Specyficzne położenie Polski wiąże się również z obowiązkami oraz

korzyściami dla kraju, jakie wynikają z funkcji „łącznika” i przepływu towarów

i usług pomiędzy Wschodem a Zachodem.

Aleksander Dugin, rosyjski ideolog, przedstawia rolę Polski w następu-

jący sposób: „W geopolityce Polska pozostaje częścią kordonu sanitarnego

rozdzielającego kontynent eurazjatycki na dwie części, co jest bardzo wygodne

dla antytradycyjnych sił anglosaskich. Polska nie może w pełni zrealizować swej

eurazjatycko-słowiańskiej istoty, gdyż przeszkadza jej w tym katolicyzm, ani

swej zachodnioeuropejskiej tożsamości, gdyż przeszkadza jej własna sło-

wiańskość, tzn. język, zwyczaje, archetypy, klimat miejsc itd. Na skutek tej

17

S. Bieleń, Pozycja geopolityczna Polski, [w:] Polska w stosunkach międzynarodowych, red. S. Bieleń,

Warszawa 2007, s. 15.


36

dwoistości, tej graniczności sytuacji Polska zawsze pada ofiarą trzeciej siły”18

.

Nie sposób nie zgodzić się z Aleksandrem Duginem w kwestii odmienności

Polaków od reszty „zachodniego obozu” (NATO, Unia Europejska). Rola przed-

murza w dziejach niepodległej Rzeczpospolitej oraz w świadomości historycznej

kolejnych pokoleń Polaków ewoluowała z roli obrońców chrześcijaństwa do roli

obrońców przed żywiołem wschodnim.

Religia chrześcijańska w wydaniu rzymskokatolickim od 966 r. stanowiła

gwarant bezpieczeństwa państwa, stawiając polskich królów na równi z ówczes-

nymi władcami zachodnioeuropejskimi. Z czasem katolicyzm stał się częścią kul-

tury polskiej, doskonale wpasowując się w słowiańską mentalność19

. Struktury

kościelne i religia są bardzo istotnym elementem kultury bezpieczeństwa RP.

Już w XVII w., Rzeczpospolita znalazła się na szlaku ekspansji: od północy –

protestanckiej Szwecji, od wschodu – prawosławnej Rosji i od południa –

muzułmańskiej Turcji, zyskując miano przedmurza chrześcijaństwa20

.

Specyficznym zjawiskiem stała się tradycja kresów – wschodnich rejonów

Polski z silnymi ośrodkami kulturowymi w Wilnie i we Lwowie21

. Na Kresach

Wschodnich rozwijała się m.in. tradycja żydowska (dawne wschodnie rubieże

Polski to miejsce narodzin chasydyzmu, mistycznego odłamu judaizmu). Kresy

były kulturowym fenomenem, tyglem kilkunastu narodowości, miejscem

narodzin wielonarodowej i wielokulturowej sztuki22

.

Kultura bezpieczeństwa dotyczy tradycji rozwijającej się na obszarze

Polski rozumianym historycznie z uwzględnieniem zmienności granic państwa

i okresu rozbiorów. Odnosi się także do kultury tworzonej poza granicami kraju,

zarówno w okresie Wielkiej Emigracji, jak i tej współczesnej. Polska emigracja

stała się ważną częścią europejskich systemów bezpieczeństwa, przyczyniając się

do rozwoju lokalnych ośrodków strategicznych i naukowych23

.

Zdecydowanie najtragiczniejszym wydarzeniem w dziejach narodu pol-

skiego był okres rozbiorów Rzeczpospolitej, jak i seria wyniszczających wojen

je poprzedzających. Kraj, niezdolny do reform mających wzmocnić siłę militarną,

stał się łatwym łupem dla sąsiadów prowadzących zaborczą politykę wzglę-

dem RP. W 1775 r., czyli po ostatnim rozbiorze Rzeczpospolitej Obojga Narodów,

Królestwo Polskie i Wielkie Księstwo Litewskie zniknęły z mapy Europy

na ponad 123 lata. Rozpoczął się czas zniewolenia i stopniowego wyniszczania

kultury, w tym również kultury bezpieczeństwa. Polska myśl strategiczna została

18

A. Dugin, Czekam na Iwana Groźnego, Fronda.pl, http://www.fronda.pl/a/aleksander-dugin-czekam-

na- iwana-groznego,45653.html [dostęp: 25.03.2016]. 19

L. Bielski, M. Trąba, Władcy i królowie Polski, poczet inny niż wszystkie, Warszawa 2005, s. 46-55. 20

Przedmurze Chrześcijaństwa, [w:] Encyklopedia PWN, Http://encyklopedia.pwn.pl/haslo/przedmurze-

chrzescijanstwa;3963258.html [dostęp: 25.03.2016]. 21

Zob. J. Kolbuszewski, Kresy, Wrocław 2005. 22

Zob. A. Hertz, Żydzi w kulturze polskiej, Warszawa 2014. 23

Zob. Rząd polski 1939-1945, https://www.youtube.com/watch?v=xiGSLdOYgu0 [dostęp: 26.03.2016].


37

pozbawiona możliwości rozwoju struktur, co za tym idzie, w społeczeństwie

powstała olbrzymia luka, której skutki widzimy do dziś. Antropolodzy pod-

kreślają wpływ rozbiorów na mentalność Polaków, którzy znaleźli się na obsza-

rach zaborów trzech europejskich mocarstw. Na pierwszym miejscu wskazuje się

różnice w rozwoju gospodarczym poszczególnych obszarów Polski. Armia została

rozwiązana. Żołnierzy wcielono do armii poszczególnych cesarstw. Zamknięto

uniwersytety, uniemożliwiając tym samym rozwój nauki i kultury. Rozpoczęły

się prześladowania środowisk patriotycznych połączone z walką przeciwko

polskiej kulturze. Najważniejszym wydarzeniem z punktu widzenia kultury

bezpieczeństwa była agresywna i zorganizowana polityka zaborców, mająca

na celu rozbicie więzi łączącej naród polski. Podkreślano fakt, że społeczeństwo

Rzeczpospolitej było od wieków zróżnicowane, co pogłębiało niechęć chłopów

do warstwy szlacheckiej, będącej głównym nośnikiem polskiej kultury24

.

Stopniowa germanizacja i rusyfikacja społeczeństwa sprawiły, że ludzie

pragnący zdobyć środki do zapewnienia minimum egzystencji zmuszeni byli

do przyjęcia obywatelstwa jednego z państw zaborców. Natomiast I wojna

światowa odcisnęła piętno w mentalności Polaków, zmuszając ich do brato-

bójczej walki w armiach ówczesnych mocarstw europejskich25

.

Po niespełna 21 latach pokoju w Europie, Polska z trudem odbudowywała

swoją siłę i zdolność do obrony jej żywotnych interesów, doświadczyła kolejnej

tragedii w postaci II wojny światowej. Większość polskich szkół została

zamknięta. Sytuacja zmusiła wojsko, stronnictwa polityczne oraz cywili

zaangażowanych w walkę o niepodległość do przejścia do ruchu oporu i walki

w konspiracji. Dzięki patriotyczno-praktycznemu wykształceniu oraz prężnie

działającym organizacjom harcerskim i paramilitarnym, obywatele skutecznie

prowadzili walkę z okupantem. Po raz kolejny w narodzie polskim, będącym

świadkiem niepojętych rzezi, morderstw, grabieży majątków oraz niszczenia kul-

tury, pojawiła się idea walki o niepodległość i godność ludzką za wszelką cenę.

Kolejny raz słaba, zniszczona oraz bez jakichkolwiek nadziei na pomoc

ze strony sojuszników Rzeczpospolita znalazła się pod władzą obcego mocar-

stwa, pozostając zależną od ZSRR. Lata 50. i 60. XX w. były nie tylko czasem

odbudowy i otrząśnięcia się po II wojnie światowej, ale dla Polski stały się

symbolem represji i prześladowań ze strony agentów organów bezpieczeństwa.

Pragnąc zniszczyć wolę walki Polaków o odzyskanie niepodległości oraz umoc-

nić status państwa wasalnego względem ZSRR, skazywano na śmierć polityków,

żołnierzy oraz cywili walczących o niepodległość ojczyzny. Po przeprowadzeniu

drenażu intelektualnego w kraju, zniszczono dziedzictwo II RP, szczególnie

w zakresie kultury bezpieczeństwa i strategii26

.

24

W. Podbóg-Malinowski, Najnowsza historia polityczna Polski, t. 1: 1864-1914, Komorów 2000. 25

Zob. R. Jaworski, Historia Polski pod zaborami, Bielsko-Biała 2011. 26

J. Eisler, Zarys dziejów politycznych Polski 1944-1989, Warszawa 1992, s. 5-12.


38

5. Kultura bezpieczeństwa Polski po 1989 r.

Polscy decydenci, po odzyskaniu niepodległości w 1989 r., bogatsi o doświad-

czenia historyczne, przystąpili do tworzenia prawa, które mogło w uporządkowany

sposób zapewnić bezpieczeństwo, równość i zasady demokratyczne. System

prawny oraz rozwiązania systemowe w kraju nie mają odzwierciedlenia

w kulturze oraz tradycji demokracji, a raczej są powieleniem utrwalonych

i sprawdzonych, choć z pewnymi różnicami27

, rozwiązań krajów zachodnich

demokracji, takich jak Republika Francuska czy Republika Federalna Niemiec.

Po odzyskaniu samodzielności strategicznej, uzyskanej w wyniku rozpadu

Układu Warszawskiego (1991), politycy przystąpili do próby sformułowania

podstawowych interesów i celów państwa polskiego w zakresie bezpieczeństwa

narodowego. Temu procesowi na każdym etapie towarzyszyły stosowne ramy

strategiczne28

. Koncepcja bezpieczeństwa prezentuje podejście do problematyki

zagrożeń i obejmuje nie tylko zagrożenia militarne, ale również m.in. społeczne,

ekonomiczne, ekologiczne, informacyjne i telekomunikacyjne.

Polska jest krajem dysponującym znaczącym potencjałem demograficz-

nym, ekonomicznym i politycznym. Sformułowanie interesu narodowego ma na

celu umocnienie poczucia tożsamości narodowej oraz wykorzystanie możliwości

Polaków przy równoprawnej integracji w europejskich i euroatlantyckich

strukturach bezpieczeństwa.

Analizując ostatnią Strategię Bezpieczeństwa Narodowego z 2014 r. można

stwierdzić, że Polska pokłada nadzieję w sojuszu strategicznym z USA i bliskimi

kontaktami wojskowymi z państwami Unii Europejskiej, aby zapewnić bardzo

szeroko rozumiane bezpieczeństwo oraz odsunąć zagrożenie dla suwerenności,

mogące nadejść ze strony Federacji Rosyjskiej29

. Nie ulega wątpliwości, że każda

wydana strategia wniosła istotny wkład w rozwój, polskiej kultury bezpieczeń-

stwa po 1989 r. Nie udało się jednak sformułować interesu narodowego na miarę

amerykańskiej idei liberalnego internacjonalizmu30

czy rosyjskiej wizji powrotu

do bipolarnego ładu na świecie. Pomimo wzrastającej potrzeby zdefiniowania

polskiego interesu narodowego, wciąż powtarza się ogólnikowe założenia

wynikające z treści art. 5 Konstytucji RP, którymi są: nienaruszalność granic,

wolność i bezpieczeństwo obywateli, rozwój społeczny i gospodarczy31

.

Negatywne doświadczenia Polaków w stosunkach z sąsiadami pogłębiły

się, a ich traumatyczny wymiar znalazł wyraz w charakterystycznych symbolach

27

Zob. A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne współczesnej Europy, Warszawa 2006. 28

A. Brzozowski, S. Koziej, Strategie bezpieczeństwa narodowego RP 1990-2014. Refleksja na ćwierć-

wiecze, red. R. Kupiecki, Warszawa 2015, s. 19-23. 29

Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego, BBN, 2014, https://www.bbn.gov.pl/pl/prace-biura/publikacje/

inne-wydawnictwa/6814,Biala-Ksiega-Bezpieczenstwa-Narodowego-RP.html [dostęp: 22.03.2016]. 30

M. W. Doyle, Liberal Internationalism: Peace, War and Democracy, http://www.nobelprize.

org/nobel_prizes/themes/peace/doyle/ [dostęp: 22.03.2016]. 31

Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego…, op. cit.


39

przenikających dyskurs o najnowszych dziejach RP. Podstawowe pytania pojawia-

jące się w dyskusji o polskiej polityce zagranicznej brzmią: Czy możemy ufać

sąsiadom i sojusznikom? Czy nie zostaniemy znowu napadnięci przez wrogów?

Choć zalążki współczesnej polskiej kultury bezpieczeństwa formowały się

już znacznie wcześniej, to za jej dopełnienie należy uznać okres II wojny świa-

towej. Rozwijała się ona potem w kręgach emigracji na Zachodzie i znalazła swe

odbicie w toczącym się dyskursie o jej ustroju. Polska kultura bezpieczeństwa

zawiera się w kilku charakterystycznych schematach. W okresie formowania się

polityki zagranicznej od 1989 r. przejawiły się one w działaniach na rzecz

uporządkowania geopolitycznych stosunków z Niemcami i Federacją Rosyjską.

W zasadzie utrwalały one w ten sposób podstawowe wyróżniki polskiej toż-

samości, czyli wyczulenie na zagrożenie niepodległości, naruszenia suwerenności

państwowej, tendencje do zyskania dominacji przez obu lub jednego z sąsiadów.

Doświadczenia historyczne stanowią podwaliny myślenia strategicznego po

1989 r. Zachodnia polityka appeasementu wobec narastającego zagrożenia

w Europie w latach 30., skierowanego głównie przeciwko Rzeczpospolitej, oraz

zachowanie mocarstw zachodnich w Jałcie miały wpływ na kulturę bezpieczeń-

stwa Polaków. Wydarzenia te poważnie naruszyły tradycyjną orientację

strategiczną RP, upatrującą w aliansie z mocarstwami zachodnimi skuteczny

środek równoważący żywioły niemiecki i rosyjski32

. Jednak w dzisiejszych

realiach politycznych nie jest możliwe funkcjonowanie poza skomplikowanym

systemem sojuszy, dlatego kierunki i cele działania rządów III Rzeczpospolitej

na arenie międzynarodowej po 1989 r. ukierunkowane są na uniemożliwienie

powtórnej hegemonii Rosji nad Polską poprzez poszukiwanie bezpieczeństwa

w sojuszu z NATO i Unią Europejską33

.

Rzeczpospolita ukształtowała nietypowe podejście do stosowania siły

militarnej w stosunkach międzynarodowych. Polska w całej swojej historii była

obiektem zagrożeń i padała ofiarą agresji, ale również od XVI w. zbrojnie

artykułowała swoje interesy w Inflantach, czy w rejonie Morza Czarnego.

Po 1989 r. w stosunkach międzynarodowych można zaobserwować wzrost

interwencjonizmu państwowego, co stanowi nową jakość w polskiej kulturze

bezpieczeństwa. Multilateralizm i rozwój nowych sojuszniczych zależności,

nacechowanych kulturowymi dyspozycjami, wywołują aprobatę dla działań

prewencyjnych z obawy przed wszelkimi objawami artykułowania interesów

narodowych państw w stanowiskach NATO oraz Unii Europejskiej. Polscy

politycy, chcąc uzyskać poparcie społeczne w sprawach interwencji zbrojnych,

wprost odwołują się do doświadczeń rodaków sprzed lat, wyrażając dezaprobatę

dla postaw pacyfistycznych. Wspomniane interwencje postrzegane są w oczach

32

K. Malinowski, Kultura bezpieczeństwa narodowego…, op. cit., s. 15-46. 33

Ibidem.


40

społeczeństwa polskiego jako test gotowości Zachodu do wypełnienia w sytuacji

kryzysowej gwarancji sojuszniczych na obszarze Europy Środkowej, kojarzonym

historycznie, jako strefa ustępstw względem Federacji Rosyjskiej34

. Użycie siły

nie jest jednak najważniejsze. Polska kultura bezpieczeństwa ukierunkowana jest

na zapobieganie i przeciwdziałanie zagrożeniom mogącym nadejść z zewnątrz.

Polacy na ogół mają pozytywny stosunek do użycia siły militarnej z uwagi

na fakt, że gwarancją bezpieczeństwa jest sojusz wojskowy NATO. Wydaje się,

że Rzeczpospolita chce być postrzegana na arenie międzynarodowej jako

niezawodny i rzetelny sojusznik, mający wpływ na kreowanie układu geo-

politycznego w regionie.

Kultura bezpieczeństwa Rzeczpospolitej ma swoje źródła głównie

w tradycji walki o niepodległość, ale również dotyczy ona naszego podziału

społeczeństwa, o czym przestrzegał marszałek Józef Piłsudski: „Poważnymi

przeszkodami w budowie państwa polskiego będzie: nasza abnegacja państwowa

i nasza państwowa kultura35

”. Taka sytuacja wynika z utraty niepodległości

na blisko trzy wieki oraz słabości naszego charakteru narodowego, przejawiają-

cego się w wiecznej niezgodzie. Na powyższe słabości charakterologiczne

nakłada się niski poziom przygotowania polityków do rządzenia państwem,

co jest rezultatem niszczenia polskich elit przywódczych i inteligencji przez

niemieckich oraz radzieckich okupantów.

Już Piotr Skarga w Kazaniach Sejmowych podkreślał niechęć Polaków

do podporządkowania się urzędom oraz brak dyscypliny: „Zginęła w tym

królestwie karność i dyscyplina, bez której żaden rząd uczynić się nie może,

którą Pismo ś. pilnie wszędzie zaleca. Nikt się urzędów ani praw nie boi,

na żadne się karanie nie ogląda […]36

.”

Trwający już blisko 25 lat trudny proces odbudowy suwerennej państwo-

wości, przyniósł Polsce wiele historycznych sukcesów jak odbudowa gospodarki

rynkowej, członkostwo w sojuszu NATO oraz Unii Europejskiej. Niestety,

Rzeczpospolita nie uniknęła też błędów i niepowodzeń, jak postępująca

katastrofa demograficzna, niewydolna służba zdrowia, przerost administracji,

a przede wszystkim walka polityczna, która ma swoje negatywne odbicie

w kondycji Sił Zbrojnych RP.

Polska nie zdołała jeszcze wykształcić i wyłonić elit przywódczych

na miarę wyzwań geostrategicznych obecnego wieku. Główną słabością polskiego

uczestnictwa w NATO jest nie tyle trudność w osiągnięciu tzw. zdolności

wojskowych, ile brak samodzielnego myślenia i dzielenia się jego rezultatami.

34

Zob. K. Malinowski, Kultura bezpieczeństwa w Polsce i Niemczech, Poznań 2003. 35

J. Piłsudski, http://wwii.pl/index.php-site=art&id=96.htm [dostęp: 12.03.2016]. 36

P. Skarga, Kazania Sejmowe, Skultuna 2008, s. 12.


41

Zamiast dyskusji i analizy wolimy błyskawicznie popierać stanowisko, które

zajmuje mocarstwo przewodzące Sojuszowi37

.

Wzrostu zainteresowania społeczeństwa, szczególnie młodzieży, kulturą,

bezpieczeństwem, historią czy wojskowością, można doszukiwać się w inicja-

tywach państwa, jakimi były: powołanie Instytutu Pamięci Narodowej (1999),

umożliwienie zdobycia przeszkolenia wojskowego w ramach studiów i służby

rezerwowej, otwarcie Muzeum Powstania Warszawskiego czy przywołanie

pamięci Żołnierzy Wyklętych. Doświadczenia ostatnich lat wskazują, że nie jest

to przemijający trend, ale trwały wyraz dojrzałości świadomości narodowej.

Ze strategicznego punktu widzenia należy skierować tę falę zainteresowania

historią i geopolityką Polski na odtworzenie zasobów intelektualnych w armii

i w instytucjach zajmujących się bezpieczeństwem, a z historii sukcesów i porażek

wyciągnąć naukę na przyszłość.

Analizując charakterystykę kultury bezpieczeństwa Rzeczpospolitej,

nie sposób pominąć dychotomicznego charakteru społeczeństwa polskiego.

Zjawisko to przybrało szczególny wymiar od wyborów parlamentarnych

w 2007 r. Późniejsze wybory prezydenckie i parlamentarne ukazują podział

narodu na dwie wizje dotyczące rozwoju Rzeczpospolitej. Publicyści dzielą

społeczeństwo polskie na dwie wspólnoty: Polskę oświeceniowo-świecką oraz

Polskę katolicko-narodową38

. Część narodu ma orientację ukierunkowaną na

współpracę z Zachodem i szeroką integrację z Unią Europejską, jednocześnie

pokładając nadzieje w sile sojuszników w kwestiach dotyczących bezpieczeństwa.

Druga część społeczeństwa nastawiona jest na ograniczoną integrację w ramach

Unii i rozwój silnej gospodarki narodowej, a co za tym idzie stworzenie

własnych rozwiązań strategicznych, opartych na sile i zdolnościach Wojska

Polskiego.

6. Perspektywy rozwoju kultury bezpieczeństwa

Dotychczasowy dorobek kultury bezpieczeństwa i obecnie występujących tren-

dów w kulturze strategicznej na świecie oraz ocena procesu tworzenia kultury

strategicznej III RP pozwala przewidywać prognozy na kolejne lata rozwoju

państwa we wspólnocie europejskiej, a także w strukturach NATO. Doświad-

czenia przywództwa politycznego w ostatnim 25-leciu odbudowy suwerennej

państwowości, a także powszechny wzrost świadomości historycznej, powodować

będą wzrost kompetencji strategicznych elit politycznych RP, a także wpływać

na jasne określenie partykularnych interesów narodowych. Tempo tego wzrostu

37

R. Kuźniar, Odważ się myśleć, polski strategu!, „Tygodnik Powszechny”, http://www.tygodnik.com.pl/

numer/278446/kuzniar.html [dostęp: 22.03.2016]. 38

A. Szostkiewicz, Myśli listopadowe, „Polityka”, http://www.polityka.pl/tygodnikpolityka/kraj/

1510422,1,polska-obok.read [dostęp: 20.03.2016].


42

zależeć będzie również od powstawania, jakości i umiejętności wykorzystania

wiedzy, myśli oraz personelu think-tanków. Konkurencja między innymi wymusi

powolny wzrost ich jakości merytorycznej i personalnej. Również wymóg

jakości zmusi je do ściślejszego powiązania z ośrodkami akademickimi. Wzrost

kompetencji elit przywódczych wyrazi się w coraz większym posługiwaniu się

kategoriami geograficznymi oraz historycznymi wyznacznikami organizacji

bezpieczeństwa39

.

W wyniku przepływu wiedzy naukowej, wymiany kadr naukowych oraz

kształcenia na Zachodzie, poziom obszaru naukowego strategii, obejmujący

zarządzanie i planowanie strategiczne, ma szansę zbliżyć się do poziomu przodu-

jących państw w układzie euroatlantyckim.

Zbiorowa świadomość historyczna, duma z sukcesów strategii zjednocze-

nia plemion polskich, utworzenia państwowości oraz wyniesienia Rzeczpospolitej

do roli regionalnego mocarstwa w Europie Środkowo-Wschodniej za czasów

dynastii Jagiellonów w XV i XVI w. stanowić może ideę przewodnią odbudowy

kultury bezpieczeństwa w Polsce. Może być także podstawą do odbudowy wiary

w zdolności narodu polskiego do odbudowy potęgi państwowej, jako gwarancji

niepodległości oraz wniesienia odpowiadającego pozycji geograficznej i tradycji

historycznej, wkładu naszego państwa w tworzenie bezpieczeństwa Europy.

W sytuacji, kiedy członkowie NATO mają coraz bardziej rozbieżne

interesy, a Unia Europejska staje się podzielona, Polska ma szansę stać się

naturalnym kandydatem do przewodzenia w Europie Środkowo-Wschodniej.

Przez swoje położenie geograficzne, złoża surowcowe i stabilną gospodarkę

mającą możliwości oprzeć się kryzysom ekonomicznym powstałym w krajach

z długą tradycją kapitalizmu, Polska staje się coraz bardziej świadoma swojej roli

w regionie. Jak dostrzegł w 1908 r. Roman Dmowski w swojej analizie

kulturowej i strategicznej, słabe Niemcy oraz Rosja to szansa dla Polski40

.

Jak w przypadku Izraela czy Korei Południowej, w których wydatki na wojsko

oraz poziom wykształcenia ludności w zakresie obronności są bardzo wysokie,

Rzeczpospolita powinna w podobny sposób umacniać swoją siłę militarną

i utrwalać sojusze. Powyższe państwa, za sprawą ich położenia geograficznego,

bardziej niż inne narażone są na agresję ze strony sąsiadów.

Podsumowanie

Kultura bezpieczeństwa jest jednym z najważniejszych determinantów kształto-

wania stosunków międzynarodowych. W interesie każdego kraju jest zachowanie

39

J. Marczak, Prognoza rozwoju kultury strategicznej w Polsce, https://obronanarodowa.pl/artykuly/

display/prognoza-rozwoju-kultury-strategicznej-w-polsce/ [dostęp: 21.03.2016]. 40

Zob. R. Dmowski, Niemcy, Rosja i kwestia polska, Częstochowa 1938; http://wsercupolska.org/

przeczytaj/Niemcy,_Rosja_i_kwestia_polska.pdf [dostęp: 22.02.2016].


43

kultury i tradycji, w ramach których kultywuje się wyjątkowe dla danego narodu

cechy oraz podejście do kwestii bezpieczeństwa. Potrzeba szerszego bezpieczeń-

stwa, zaraz za fizycznym przetrwaniem, należy do fundamentów bytowania

człowieka. Dzięki kulturze bezpieczeństwa buduje się system myślenia o własnym

miejscu w środowisku międzynarodowym, jak również świadomość własnej

wyjątkowości i odrębności.

Naród polski musi zjednoczyć się we wspólnym dążeniu do określenia

i realizacji narodowych interesów całego społeczeństwa. Rzeczpospolita w długiej

drodze do odbudowy swej państwowości i kreowania swojej roli ważnego gracza

na arenie międzynarodowej musi wykorzystać bogate dziedzictwo ludzkości

w walce o przetrwanie i rozwój. Na przykładzie klasycznej geopolityki oraz

bogatej historii – uosobionych w strategii, Polska musi budować swoją unikalną

tożsamość i kulturę bezpieczeństwa, by zapewnić przetrwanie przyszłym

pokoleniom.

Bibliografia

1. Antoszewski A., Herbut R., Systemy polityczne współczesnej Europy, Warszawa

2006.

2. Benedict R., Chryzantema i miecz. Wzory kultury japońskiej, Warszawa 2003.

3. Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego, BBN, 2014, https://www.bbn.gov.pl/

pl/prace-biura/publikacje/inne-wydawnictwa/6814,Biala-Ksiega-Bezpieczenstwa-

Narodowego-RP.html.

4. Bieleń S., Pozycja geopolityczna Polski, [w:] Polska w stosunkach między-

narodowych, red. S. Bieleń, Warszawa 2007.

5. Bielski L., Trąba M., Władcy i królowie Polski, poczet inny niż wszystkie,

Warszawa 2005.

6. Brzozowski A., Koziej S., Strategie bezpieczeństwa narodowego RP 1990-2014.

Refleksja na ćwierćwiecze, red. R. Kupiecki, Warszawa 2015.

7. Cieślarczyk M., Kultura Bezpieczeństwa i obronności, Siedlce 2010.

8. Czaja J., Kulturowe czynniki bezpieczeństwa, Kraków 2008.

9. Czaputowicz J., Teorie stosunków międzynarodowych. Krytyka i systematyzacja,

Warszawa 2008.

10. Dmowski R., Niemcy, Rosja i kwestia polska, Częstochowa 1938, http://

wsercupolska.org/przeczytaj/Niemcy,_Rosja_i_kwestia_polska.pdf.

11. Doyle M. W., Liberal Internationalism: Peace, War and Democracy, http://

www.nobelprize.org/nobel_prizes/themes/peace/doyle/.

12. Dugin A., Czekam na Iwana Groźnego, Fronda.pl, http://www.fronda.pl/a/

aleksander-dugin-czekam-na- iwana-groznego,45653.html.

13. Eisler J., Zarys dziejów politycznych Polski 1944-1989, Warszawa 1992.

14. Encyklopedia PWN, http://encyklopedia.pwn.pl/haslo/przedmurze-chrzescijanstwa;

3963258.html.

15. Hertz A., Żydzi w kulturze polskiej, Warszawa 2014.

16. Hrynicki W., Piwowarski J., Bezpieczeństwo jako stan oraz jako wartość,

„Kultura jako wartość. Nauka – praktyka – refleksje”, nr 12/2010.

17. Jaworski R., Historia Polski pod zaborami, Bielsko-Biała 2011.

18. Kolbuszewski J., Kresy, Wrocław 2005.


44

19. Kranz J., Świat niebezpieczny inaczej,[w:] Krytyka Prawna. Niezależne studia nad

prawem, t. II, Bezpieczeństwo, red. Wojciech Sokolewicz, Warszawa 2009.

20. Kuźniar R., Odważ się myśleć, polski strategu!, „Tygodnik Powszechny”,

http://www.tygodnik.com.pl/numer/278446/kuzniar.html.

21. Loranty K., Uwarunkowania społeczne, [w:] Teoretyczne aspekty bezpieczeństwa,

red. W. Pokruszyński, Józefów 2010.

22. Łastawski K., Polska racja stanu po wstąpieniu do Unii Europejskiej, Warszawa

2009.

23. Malinowski K., Kultura bezpieczeństwa narodowego: koncepcja i możliwości

zastosowania, [w:] Kultura bezpieczeństwa narodowego w Polsce i Niemczech,

red. K. Malinowski, Poznań 2003.

24. Malinowski K., Kultura bezpieczeństwa w Polsce i Niemczech, Poznań 2003.

25. Marczak J., Prognoza rozwoju kultury strategicznej w Polsce, https://

obronanarodowa.pl/artykuly/display/prognoza-rozwoju-kultury-strategicznej-w-

polsce/.

26. Piłsudski J., http://wwii.pl/index.php-site=art&id=96.htm.

27. W. Podbóg-Malinowski, Najnowsza historia polityczna Polski 1864-1945,

t. 1, 1864-1914,Komorów 2000.

28. Pokruszyński W., Uwarunkowania współczesnego bezpieczeństwa między-

narodowego, Szczytno 2006.

29. Rząd polski 1939-1945, https://www.youtube.com/watch?v=xiGSLdOYgu0.

30. Skarga P., Kazania Sejmowe, Skultuna 2008.

31. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1978.

32. Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, red. J. Kaczmarek,

W. Łepkowski, B. Zdrodowski, Warszawa 2008.

33. Stańczyk J., Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, Warszawa 1996.

34. Szczepański J., Elementarne pojęcia socjologii, Warszawa 1972.

35. Szostkiewicz A., Myśli listopadowe, „Polityka”, http://www.polityka.pl/

tygodnikpolityka/kraj/1510422,1,polska-obok.read.

36. Sztompka P., Socjologia, Warszawa 2003.

Safety culture – its conditions and significance.

Characteristics and development prospects of safety culture of Poland

Abstract The article is a reflection on the culture security, taking into account

its conditions and significance in the context of the science of national security.

Author evaluates the safety culture of the Republic of Poland after 1989, paying

attention to the characteristics and development prospects in the international

environment. Over the past centuries environment of Polish culture security have been

under significant changes that have affected perceptions of research carried out

in the area of security and defence.

Keywords: The Republic of Poland, culture, safety culture, international security,

international relations, national security

Joanna Lubimow1


Migracje jako zagrożenie bezpieczeństwa państwa

Streszczenie

Przemieszczanie jest zjawiskiem powszechnym oraz przejawem aktywności

ludzkiej. Złożoność tego zjawiska determinuje skutki pozytywne i negatywne, również

w kontekście bezpieczeństwa rozumianego jako brak zagrożeń. Migracja, jako trwałe

lub okresowe opuszczanie przez pojedyncze osoby lub grupy ludzi miejsc stałego poby-

tu i przenoszenie się w inne miejsce, wywołuje szereg zdarzeń, które z całą pewnością

zakwalifikować można jako zagrożenia bezpieczeństwa. Celem artykułu jest prze-

analizowanie charakteru i zakresu oddziaływania migracji na bezpieczeństwo państwa.

Słowa kluczowe: migracja, bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo transgraniczne,

bezpieczeństwo wewnętrzne

Wstęp

Wraz ze wzrastającą falą migracji ożywiła się debata na temat bezpieczeństwa

państwa. Intensyfikacja procesów migracyjnych stanowi obecnie istotny problem,

natomiast optymalizacja polityki migracyjnej oraz powstrzymanie fali nielegalnej

imigracji stały się jednym z priorytetów państw europejskich. „Współcześnie

migracje międzynarodowe stanowią istotny element formułującego się ładu

międzynarodowego oraz ważny czynnik wpływający na politykę wewnętrzną

i zagraniczną wielu państw. Uznaje się je za fundamentalną wartość kształtującą

nową rzeczywistość społeczną świata”2.

Zajęcie się problematyką oddziaływania procesów migracyjnych na

bezpieczeństwo państwa jest zadaniem trudnym ze względu na wieloznaczność

pojęć migracji i bezpieczeństwa oraz wielopłaszczyznowość tych zjawisk.

Relacje między bezpieczeństwem a migracją mają skomplikowany charakter.

Migracja oddziałuje na bezpieczeństwo jednostki, społeczeństw lokalnych,

bezpieczeństwo państw, organizacji oraz na bezpieczeństwo międzynarodowe.

Inny aspekt analizy relacji między migracją a bezpieczeństwem odnosi się

przedmiotowo do bezpieczeństwa ekonomicznego, politycznego, kulturowego,


2 R. Raczyński, Wpływ migracji międzynarodowych na bezpieczeństwo wewnętrzne państwa,

„Bezpieczeństwo. Teoria i Praktyka” 2015, nr 2, s. 13.


46

społecznego itp. Migracja jako zjawisko o charakterze globalnym oddziałuje

na wszystkie sfery bezpieczeństwa państwa. „Poza niekwestionowanym, pozytyw-

nym, znaczeniem dla rozwoju współpracy międzynarodowej na świecie, może

także rodzić poważne i trudne do rozwiązania problemy. Stanowić one mogą

zarówno pośrednie, jak również bezpośrednie zagrożenie dla wielu aspektów

bezpieczeństwa poszczególnych krajów, a nawet całych regionów”3. W związku

z powyższym proces migracji może generować zagrożenia o charakterze zarówno

ekonomicznym, jak również społecznym czy socjalnym. Wzmożona migracja

prowokuje stan zagrożenia bezpieczeństwa dla krajów przyjmujących, ale również

dla imigranta.

1. Migracja a bezpieczeństwo państwa

„Modnym intelektualnie hasłem ostatnich kilkunastu lat stało się twierdzenie,

iż granice państw i ich ochrona, w obliczu globalizacji i rosnącej integracji

ekonomicznej, to problemy drugorzędne dla bezpieczeństwa wewnętrznego”4.

W ostatnim czasie problem migracji uwidocznił się ze szczególną ostrością.

Dostrzeżono konieczność pogodzenia nowej polityki migracyjnej, wynikającej

z sytuacji migracyjnej państw, ze strachem przed migrantami. Migracje jako

„najważniejszy przejaw przestrzennej mobilności ludzkości”5 nie są już

wyłącznie przedmiotem dyskusji demograficzno-społecznych. Pojawiające się

zagrożenia odsuwają na dalszy plan rozważania dotyczące kwestii wzrostu

gospodarczego, integracji kulturowej, dobrobytu itp.

Relacja bezpieczeństwo państwa a migracja wydaje się nabierać obecnie

coraz większego znaczenia. Związek między migracjami a bezpieczeństwem

wewnętrznym jest jednym z aspektów dyskursu politycznego, który oddziałuje

na kształt polityki migracyjnej krajów.

Migracja jako całokształt przemieszczeń prowadzących do stałej lub

okresowej zmiany miejsca zamieszkania oddziałuje na bezpieczeństwo państwa

rozumiane szeroko, jako bezpieczeństwo narodowe, bezpieczeństwo wewnętrzne,

bezpieczeństwo zewnętrzne, a także porządek publiczny. System wartości

stanowiących o istocie państwa, wraz z zespołem środków zabezpieczających,

to instrumentarium wypełniające kategorię, jaką jest bezpieczeństwo państwa.

Odnosi się ono do państwa jako kategorii publicznej, wiąże się z warunkami

na obszarze wyznaczonym przez granice państwowe umożliwiające prawidłowe

3 B. Terliński, Wpływ migracji międzynarodowej na bezpieczeństwo państw Unii Europejskiej, Portal

Spraw Zagranicznych, http://www.psz.pl/117-polityka/bogumil-terminski-wplyw-migracji-miedzynarodowych-

na-bezpieczenstwo-panstw-unii-europejskiej[dostęp: 20.03.2016]. 4 M. Popławski, Migracje a bezpieczeństwo państwa, [w:] Bezpieczeństwo państw a procesy migracyjne,

red. L. Kacprzak, J. Konopka, Piła 2008, s. 44. 5 P. M. Lisiecki, Migracja jako realne i potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa,

[w:] K. Markowski, Migracje – wartość dodana – wybrane zagadnienia, Lublin 2009, s. 15.

http://www.psz.pl/117-polityka/bogumil-terminski-wplyw-migracji-miedzynarodowych-na-bezpieczenstwo-panstw-unii-europejskiej

http://www.psz.pl/117-polityka/bogumil-terminski-wplyw-migracji-miedzynarodowych-na-bezpieczenstwo-panstw-unii-europejskiej

Joanna Lubimow, Migracje jako zagrożenie bezpieczeństwa państwa

47

i bezpieczne jego funkcjonowanie6. Bezpieczeństwo publiczne to „stan rzeczy,

gwarantujący niezakłócone funkcjonowanie urządzeń publicznych w państwie

oraz bezpieczeństwo życia obywateli, obejmujące ochronę ich życia, zdrowia

i mienia”7. Instrumentem kontrolowania procesu migracyjnego dla zapewnienia

bezpieczeństwa i porządku publicznego jest polityka migracyjna państwa

oraz wynikające z niej rozwiązania normatywne. Polityka migracyjna będzie

stanowić skuteczne narzędzie pod warunkiem, że „zawarte w niej rozwiązania

są aktualizowane w obliczu pojawiających się nowych zagrożeń. Wśród nich

możemy wymienić gwałtowne zmiany w sferze bezpieczeństwa w otoczeniu

międzynarodowym powodowane konfliktami militarnymi lub zmieniające się

czynniki wewnętrzne w państwie spowodowane niedoborami na rynku pracy”8.

W literaturze przedmiotu stawiana jest również teza, że współczesne

państwo ma ograniczone możliwości kontroli przepływu ludzi, wynikające

między innymi z procesów globalizacji, z międzynarodowego systemu ochrony

praw człowieka, ponadnarodowych źródeł podmiotowości i gwarancji statusu

jednostki czy też dominującej roli rynku pracy9.

Głównym obszarem dyskusji na temat utraty możliwości realnego

oddziaływania państwa na zjawisko migracji jest hipoteza „luki”10

. Przyjmuje

się, iż istnieje luka między zdeklarowanymi założeniami polityki migracyjnej

państwa a realnym jej funkcjonowaniem. Autorzy teorii wskazują na przyczyny,

które determinują wskazaną rozbieżność jako źle działający aparat administra-

cyjny, uwarunkowania ekonomiczne, zobowiązania międzynarodowe czy też

działanie grup interesu. „Mimo niedoceniania roli państwa […] obecnie nie

można mieć wątpliwości, że polityka państwa jest nie tylko uzupełniającym

czynnikiem wpływu, ale ma także potencjał kształtujący procesy migracyjne”11

.

Migracja to zjawisko szczególne dla współczesnego świata, przynoszące

z jednej strony gwarancję utrzymania tempa wzrostu gospodarczego, a z drugiej

strony to dominująca przyczyna napięć społecznych i narodowościowych.

„Zgodnie z szacunkami Organizacji Narodów Zjednoczonych ok. 3,5% ludności

globu mieszka poza miejscem urodzenia, dalsze kilkadziesiąt milionów

6 J. Lubimow, Zadania państwa w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego,

[w:] Bezpieczeństwo jako podstawowa potrzeba człowieka. Zbiór studiów, red. K. Flaga-

-Gieruszyńska, E. Cała-Wacinkiewicz, D. Wacinkiewicz, Gorzów Wielkopolski 2014, s. 80. 7 S. Pikulski, Podstawowe zagadnienia bezpieczeństwa publicznego, [w:] Prawne i administracyjne

aspekty bezpieczeństwa osób i porządku publicznego w okresie transformacji ustrojowo-gospodarczej,

red. W. Bednarek, S. Pikulski, Olsztyn 2000, s. 201. 8 A. Jagnieża, Kryzys migracyjny zagrożeniem dla systemu obronnego Polski, http://

www.defence24.pl/278545,kryzys-migracyjny-zagrozeniem-dla-systemu-obronnego-polski [dostęp:

20.07.2016], s. 1. 9 Zob. M. Lesińska, Migracje we współczesnej analizie politologicznej – niewykorzystany potencjał,

Warszawa 2011, s. 8. 10

W. A. Cornelius, T. Tsuda, Controlling Immigration: Limits of Government Intervention,

[w:] Controlling Imigration. A Global Perspective, red. W. A. Cornelius, T. Tsuda, P. L. Martin,

J. Hollifild, Stanford 2004, za M. Lesińska, op. cit., s. 8. 11

M. Lesińska, op. cit., s. 9.

http://www.defence24.pl/278545,kryzys-migracyjny-zagrozeniem-dla-systemu-obronnego-polski



48

przebywa poza granicą nielegalnie. Poziom i natężenie zmian społeczno-

-gospodarczo-politycznych, jakie dokonywały się przez dwa ostatnie dziesięcio-

lecia XX w., zapoczątkował nową epokę migracji ludności, obejmując tym

zjawiskiem prawie wszystkie państwa i narody Ziemi”12

.

2. Zagrożenia płynące ze zjawiska migracji

Wśród katalogu zagrożeń, na które obecnie szczególnie zwraca się uwagę,

znajduje się transnarodowa przestępczość zorganizowana. W niektórych krajach

Unii Europejskiej imigranci tworzą znaczną grupę osób zajmujących się

działalnością prawnie karalną, tj. przemytem narkotyków, handlem żywym

towarem, praniem brudnych pieniędzy i innymi przestępstwami o zasięgu

międzynarodowym. „Ponadto występuje zacieranie, i tak już nieostrej, granicy

między przestępstwem a legalną działalnością gospodarczą. W większości

działań zorganizowanej przestępczości dość istotną przeszkodą jest granica

państwowa, którą należy pokonać”13

. Zdaniem Artura Jagnieży14

imigracja

to otwarcie się również na falę nielegalnego handlu, będącego źródłem

finansowania siatek terrorystycznych w całej Europie, jak również rozwoju

agresywnych form wyłudzania pieniędzy. Autor zwraca uwagę, iż masowa

migracja to zagrożenie wzrostem takich przestępstw jak rozboje i kradzieże.

Dla przeciwdziałania przestępczości zorganizowanej niezbędne jest sprawne

działanie służb odpowiedzialnych za kontrolę przepływu osób oraz zwalczanie

nielegalnej imigracji. Zdaniem Marty Studzińskiej nie można też zapomnieć

o problemie tworzenia się enklaw, grup kulturowych migrantów przybyłych

do danego kraju. „Gettyzacja” powszechnie traktowana jest jako zjawisko

szkodliwe i niepożądane, rodzące szereg niekorzystnych zjawisk. Państwa,

dbając o bezpieczeństwo, nie mogą akceptować na swoim terytorium enklaw,

które rządziłyby się innym, niż powszechnie obowiązujące, prawem. Akceptacja

praktyk izolowania i łączenia w jednorodne grupy imigrantów sprawia, iż pań-

stwo traci kontrolę nad tą grupą, postrzegając ją jako strefę wzmożonej

przestępczości i konkurencji wobec samych siebie.

Swobodny przepływ towarów, usług, finansów, informacji i ludzi to rów-

nież swobodny przepływ ideologii i terrorystów, którym komunikacja i swobodna

mobilność pozwalają na realizację przyjętych celów15

. Również terroryzm

postrzegany jest jako zagadnienie związane z migracją. Na problematykę

tę zwraca uwagę Rafał Raczyński, który uważa, że „organizacje terrorystyczne

postrzegają imigrację z perspektywy strategicznej – koncentrując się na wszelkich

12

M. Kiljański, Migracje międzynarodowe – zarys współczesnych trendów migracyjnych, Wrocław

2008, s. 98. 13

A. Wawrzusiszyn, Bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 132. 14

A. Jagnieża, op. cit. 15

A. Żebrowski, op. cit., s. 54.


49

aspektach polityki imigracyjnej, by uzyskać dostęp do terytorium państwa

stanowiącego przedmiot ataku”16

. Często podnoszonym zagrożeniem dla

bezpieczeństwa państwa, związanym z ruchami migracyjnymi, jest kwestia

fundamentalizmu islamskiego oraz związanego z tym zagadnieniem terroryzmu

międzynarodowego. „Wydaje się jednak, iż w dobie Internetu i satelitarnych

technik łączności nie powinno się przeceniać implikacji ruchów migracyjnych

z krajów islamskich na poszerzające się wśród ludności muzułmańskiej w Unii

zjawisko fundamentalizmu islamskiego”17

. Obok bezpośredniej relacji między

migracjami a terroryzmem, międzynarodowe przepływy ludności w sposób

pośredni oddziałują na działalność terrorystyczną. „Napływ imigrantów

nierzadko prowadzi bowiem do wzrostu nastrojów radykalnych, rasistowskich,

ksenofobicznych oraz różnych form ekstremizmu politycznego, stanowiącego

ważne wyzwanie dla bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego

państwa”18

. Zagrożenie terrorystyczne, które powstaje w wyniku migracji,

związane jest zarówno z napływem imigrantów – terrorystów jak również

z działalnością, której podstawą jest brak akceptacji dla wielokulturowości oraz

traktowanie imigrantów jako zagrożenie dla tożsamości narodowej.

Problem obecności dużej liczby imigrantów związany jest też z ich

pochodzeniem z różnych kręgów kulturowych i cywilizacyjnych. Imigranci

postrzegani są jako swoiste zagrożenie dla narodowej tożsamości kraju przyj-

mującego, jednostki narażające na niebezpieczeństwo wartości i kulturę danej

nacji, niszczące tradycję i porządek społeczny. Za głównych „obcych” w tej

dziedzinie uznaje się mniejszości muzułmańskie. Sam dyskurs o integracji imi-

grantów jawi się jako spór intelektualny o reguły i sposoby godzenia tożsamości

narodowej społeczeństwa przyjmującego z utrzymaniem przez imigrantów ich

identyfikacji etniczno-kulturowej19

. „W państwach członkowskich pobyt imi-

grantów stwarza liczne problemy społeczne. Dzielnice w miastach, zamieszkałe

przez imigrantów, są postrzegane jako tereny, na których wzrasta przestępczość,

także w odniesieniu do obywateli państwa, w którym przebywają migranci”20

.

Według A. Jagnieży otwarcie się na migrację to „ufundowanie sobie

w przyszłości powstania ludności drugiej kategorii, pozbawionej prawa do legal-

nego pobytu, a w konsekwencji prawa do pracy, miejsca zamieszkania, edukacji,

posługi religijnej, opieki zdrowotnej oraz ubezpieczeń społecznych. Abstrahując

od obaw natury kulturowej trudno nie spodziewać się po przybyciu większej

liczby imigrantów turbulencji na krajowym rynku pracy”21

.

16

R. Raczyński, op. cit., s. 16. 17

B. Terliński, op. cit. 18

R. Raczyński, op. cit., s. 18. 19

Zob. A. Grzymała-Kazłowska, S. Łodziński, Problemy integracji imigrantów. Koncepcje, badania,

polityki, Warszawa 2008, s. 74. 20

P. Wawrzyniak, Bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 233. 21

A. Jagnieża, op. cit.


50

Generować to może napięcia społeczne, wyrażające się w protestach i zamiesz-

kach stanowiących naruszenie porządku publicznego.

Wysoki poziom życia w państwach członkowskich UE zachęca obywateli

pochodzących z krajów uboższych do nielegalnego przedostawania się na tery-

torium Wspólnoty. Problem dotyczący imigracji ekonomicznej powstaje wówczas,

gdy mamy do czynienia z imigracją nielegalną. Przybywający imigranci zasilają

szeregi osób bezrobotnych, korzystających z pomocy socjalnej. W przypadku

imigranta, który nie zna języka i nie posiada kwalifikacji poszukiwanych

na rynku pracy, dochodzą jeszcze koszty związane z dostosowaniem imigrantów

do nowych warunków. W przypadku uchodźców mamy do czynienia z kosztami

związanymi z zakwaterowaniem, zagospodarowaniem. Obok kosztów o charak-

terze ekonomicznym „należy się liczyć z koszami społecznymi związanymi

ze wzrostem przestępczości oraz napięciami społecznymi, które zazwyczaj

pojawiają się w warunkach podwyższonego bezrobocia”22

.

Analiza bezpieczeństwa państwa w kontekście nasilających się procesów

migracyjnych powinna przebiegać dwutorowo, tj. w odniesieniu do imigracji

obywateli spoza UE oraz w granicach UE. W ostatnich obserwujemy zin-

tensyfikowanie się migracji o charakterze ekonomicznym. Przemieszczanie się

obywateli krajów UE w celach zarobkowych ma najczęściej charakter krótko-

trwały lub sezonowy i nie jest postrzegane jako zagrożenie dla bezpieczeństwa

państwa. Mimo to należy zwrócić uwagę na „niekontrolowany” przepływ osób,

który wynika ze swobody przepływu osób, towarów i usług. Brak ograniczeń

w przepływie decyduje o jego intensyfikacji i jednocześnie uniemożliwia

określenie rozmiarów podejmowanych migracji ekonomicznych w ramach strefy

Schengen. Brak możliwości kontroli osób przekraczających granicę skutkować

może powstaniem zagrożeń wpływających na bezpieczeństwo krajów członkow-

skich. Dlatego aspektem niezwykle istotnym jest kontrola zewnętrznych granic.

Kluczowa jest wobec tego rola Polski jako kraju tranzytowego z Rosji i byłych

republik Związku Radzieckiego do Europy. W tym obszarze narażeni jesteśmy

na „tranzyt” i przenikanie różnego rodzaju zagrożeń na obszar Unii Europejskiej.

Występująca obecnie sytuacja migracyjna wymusza konieczność strate-

gicznej wielopłaszczyznowej oceny w długim okresie. Przy podejmowaniu decyzji

związanych z polityką migracyjną muszą być brane pod uwagę zagadnienia

z obszaru geopolityki, polityki międzynarodowej, kwestii zapewniających

bezpieczeństwo obronne i publiczne kraju, stabilności kulturowej i równowagi

ekonomicznej23

.

22

P. Deszczyński, Migracje zewnętrzne a bezpieczeństwo gospodarcze państwa, [w:] Bezpieczeństwo

państw a procesy migracyjne, red. L. Kacprzak, J. Konopka, s. 103. 23

A. Jagnieża, op. cit.


51

Podsumowanie

Migracja, jako zjawisko podlegające ciągłym zmianom, powoduje konieczność

aktywnego i stałego przeciwdziałania oraz dostosowania się do nowych

warunków jej występowania. Stanie na straży bezpieczeństwa jest podstawowym

prawem każdego państwa. Niezbędne jest podjęcie działań zgodnych z umowami

międzynarodowymi, działań racjonalnych oraz uwzględniających prawa czło-

wieka. Wyzwania, które stoją współcześnie przed państwem, wynikają z realnych

zagrożeń, które trzeba w drodze racjonalnego zarządzania pokonać. Unia

Europejska musi zapewnić funkcjonowanie strefy Schengen w taki sposób, aby

gwarantować bezpieczeństwo i jednocześnie swobodę przekraczania granic.

Nie można zignorować zjawiska nielegalnej imigracji, które oddziałuje

na pogorszenie się stanu bezpieczeństwa. Zjawisko imigracji, znajdując swoje

odbicie w sytuacji gospodarczej, determinuje również negatywne nastroje wśród

społeczeństwa. Rozwiązanie problemu, jak wcześniej wspomniano, zgodnie

z prawem, z poszanowaniem godności człowieka, powinno przede wszystkim

uwzględnić interesy obywateli.

„Aby znaleźć rozwiązanie dla problemów, które niesie imigracja,

i wykorzystać możliwości, jakie stwarza, kraje Unii Europejskiej muszą współ-

pracować ze sobą oraz z krajami, z których przybywają imigranci. Dlatego

właśnie Unia Europejska prowadzi spójną politykę migracyjną, ustalając jasne

i sprawiedliwe zasady legalnej migracji oraz zapobiegając migracji nielegalnej

i promując integrację”24

Współdziałanie w ramach polityki migracyjnej,

efektywne wykorzystanie zasobów technologicznych i ludzkich oraz rozwój

systemów kontroli stanowią najlepsze rozwiązanie w analizowanym obszarze.

Bibliografia

1. Cornelius W. A., Tsuda T., Controlling Immigration: Limits of Government Inter-

vention, [w:]Controlling Imigration. A Global Perspective, red. W. A. Cornelius,

T. Tsuda, P. L. Martin, J. Hollifild, Stanford 2004.

2. Deszczyński P., Migracje zewnętrzne a bezpieczeństwo gospodarcze państwa,

[w:] Bezpieczeństwo państw a procesy migracyjne, red. L. Kacprzak, J. Konopka,

Piła 2008.

3. Jagnieżna A., Kryzys migracyjny zagrożeniem dla systemu obronnego Polski,

http://www.defence24.pl/278545,kryzys-migracyjny-zagrozeniem-dla-systemu-

obronnego-polski.

4. Kiljański M., Migracje międzynarodowe– zarys współczesnych trendów

migracyjnych, Wrocław 2008.

5. Lesińska M., Migracje we współczesnej analizie politologicznej – niewykorzystany

potencjał, Warszawa 2011.

24

S. Pikulski, op. cit., s.13.




52

6. Lisiecki P. M., Migracja jako realne i potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa

państwa, [w:] K. Markowski, Migracje – wartość dodana – wybrane zagadnienia,

Lublin 2009.

7. Lubimow J., Zadania państwa w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku

publicznego, [w:] Bezpieczeństwo jako podstawowa potrzeba człowieka.

Zbiórstudiów, red. K. Flaga-Gieruszyńska, E. Cała-Wacinkiewicz, D.

Wacinkiewicz, Gorzów Wielkopolski 2014.

8. Pikulski S., Podstawowe zagadnienia bezpieczeństwa publicznego, [w:] Prawne

i administracyjne aspekty bezpieczeństwa osób i porządku publicznego w okresie

transformacji ustrojowo-gospodarczej, red. W. Bednarek, S. Pikulski, Olsztyn

2000.

9. Popławski M., Migracje a bezpieczeństwo państwa, [w:] Bezpieczeństwo państw

a procesy migracyjne, red. L. Kacprzak, J. Konopka, Piła 2008.

10. Raczyński R., Wpływ migracji międzynarodowych na bezpieczeństwo wewnętrzne

państwa, „Bezpieczeństwo. Teoria i Praktyka” 2015, nr 2.

11. Terliński B., Wpływ migracji międzynarodowej na bezpieczeństwo państw Unii

Europejskiej, Portal Spraw Zagranicznych, http://www.psz.pl/117-polityka/

bogumil-terminski-wplyw-migracji-miedzynarodowych-na-bezpieczenstwo-panstw-

unii-europejskiej.

12. Wawrzusiszyn A., Bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej, Warszawa 2009.

13. Wawrzusiszyn A., Wybrane problemy transgranicznego bezpieczeństwa Polski,

Warszawa 2012.

14. Wawrzyniak P., Bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej, Warszawa 2009.

Migrations as a threat to national security

Abstract

Migration is a universal phenomenon and an aspect of human activity.

The complexity of this phenomenon determines its positive and negative consequences

also in the context of security understood as the absence of threats. Defined as a lasting

or periodic movement of individuals or groups of people from permanent residencies

to other destinations, migration determines an array of events that can be considered

threats to security. The article analyzes the nature and extent of the impact of migration

on national security.

Keywords: migration, national security, trans-border security, internal security,

homeland security

http://www.psz.pl/117-polityka/%0bbogumil-terminski-wplyw-migracji-miedzynarodowych-na-bezpieczenstwo-panstw-unii-europejskiej



II

PRAWNE


Mariusz Macudziński1


Opodatkowanie dochodów nieujawnionych

w świetle dotychczasowych i nowych regulacji

prawa podatkowego

Streszczenie

Niniejsza publikacja ukierunkowana jest na przybliżenie aktualnego sposobu

opodatkowania dochodów nieujawnionych w regulacjach polskiej ustawy o podatku

dochodowym od osób fizycznych. Podjęto w niej również próbę wykazania różnic,

jakie bez wątpienia dają się dostrzec w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia

2016 r. oraz obowiązującym po tym dniu. Aktualne regulacje mają bez wątpienia

charakter rewolucyjny. Owa „rewolucja” wymuszona została bardzo krytycznym osądem

dotychczas obowiązującego stanu prawnego, dokonanym przez Trybunał Konstytucyjny.

Dokonane zmiany w prawie, jako konsekwencja wyroków Trybunału Konstytucyjnego,

mają bardzo istotne znaczenie dla uszczelniania systemu podatkowego.

Słowa kluczowe: prawo, prawo podatkowe, postępowanie podatkowe, dowody,

opodatkowanie dochodu

Wstęp

Współczesne regulacje podatkowe konstruowane są w taki sposób, aby

gwarantowały najoptymalniejsze dochody budżetów publicznych, a jednocześnie

gwarantowały szczelność systemu podatkowego. Nie sposób przecenić udziału

podatków w systemie finansowo-gospodarczym państwa, bowiem bez nich

zdecydowana większość zadań publicznych byłaby po prostu niewykonalna.

To przede wszystkim na podstawie dochodów podatkowych budowane są plany

finansowe państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Nadmieńmy, iż udział

podatków w ogólnej kwocie dochodów budżetu państwa polskiego stanowi

dzisiaj blisko 90%. To niewątpliwie udział bardzo znaczący, co więcej,

fundamentalny. Stąd też nie ulega wątpliwości, iż w systemie finansów

publicznych podatkom należy się uwaga szczególna, a tym bardziej temu, czego

za ich pośrednictwem można dokonać w sferze publicznej.



56

Obecność podatków w świadomości niemal każdego człowieka jest

bezdyskusyjna, a prawo podatkowe w ogóle stanowi sine qua non w realizacji

postępu i rozwoju współczesnych państw, jest też gwarantem wywiązywania się

państwa wobec obywateli z nałożonych na nie konstytucyjnych obowiązków.

Stąd też przymusowy i obowiązkowy charakter prawa podatkowego skutkuje

wywiązywaniem się z jego postanowień bez negocjacji i prawa wyboru. Nie ma

żadnych prawnych możliwości, aby uwolnić się od powszechnego obowiązku

świadczenia publicznego. Prawo podatkowe ingeruje tym samym w sferę

prywatnych zachowań podatników, kreuje stosunki prawno-podatkowe, zainicjo-

wane tymi zachowaniami, nawet bez wyraźnej lub dorozumianej akceptacji czy

też woli podmiotów zobowiązanych2.

Powołane wyżej okoliczności, albo przymioty prawa podatkowego, mają

swoje ugruntowane podstawy prawne, regulowane wprost postanowieniami

konstytucyjnych norm prawa. Z uwagi na hierarchiczną budowę źródeł prawa,

dopiero na ich podstawie i w zgodzie z ich treścią, tworzy się ustawowe normy

prawa podatkowego, uzupełniane i doprecyzowywane aktami wykonawczymi.

Mamy więc do czynienia z prawem, które zobowiązuje do określonego

sposobu zachowania się, w związku z zaistniałymi okolicznościami i zdarze-

niami, a których ostatecznym i pożądanym rezultatem jest zapłacenie podatku.

Taka jest podstawowa i bezdyskusyjna funkcja prawa podatkowego, którą

w nauce o finansach publicznych określa się funkcją fiskalną. Rolą podatków,

a w konsekwencji całego systemu podatkowego jest przecież gromadzenie

dochodów, a czym ich więcej w kasie publicznej, tym z całą pewnością lepiej dla

pożytku publicznego.

Takie są założenia i cele nakładania podatków, a obowiązkiem konstytu-

cyjnym każdego obywatela państwa jest ponoszenie ciężarów podatkowych.

Czy aby każdego? Jak najbardziej tak, bowiem zasada powszechności

opodatkowania ma gwarantować, że każdy w określonych ustawowo warunkach,

dokonując określonej czynności, czy też znajdując się w konkretnym stanie

faktycznym, zostaje objęty obowiązkiem podatkowym, a w konsekwencji winien

uiścić należne świadczenie podatkowe.

Jednakże truizmem byłoby twierdzenie, że podatki i śmierć – jako dwa

zdarzenia po prostu nieuniknione – najchętniej wymazalibyśmy z pamięci

i uniknęli ich na zawsze. Śmierci, niestety, z oczywistych powodów uniknąć się

nie da, natomiast podatki ominąć można, jak i można uchylać się od opodatko-

wania. Nie rozwijając zbytnio tej myśli wskażmy tylko, iż większość podatników

rzadko identyfikuje się z celami i zadaniami publicznymi finansowanymi

z podatków, są mu one dalekie i mało konkretne zarazem. Zapłata podatku nie

2 M. Macudziński, Czy fiskus boi się zasady in dubio pro tributario?, [w:] Aequitas sequitur legem –

Księga jubileuszowa z okazji 75 urodzin Profesora Andrzeja Zielińskiego, Warszawa 2014, s. 301.

Mariusz Macudziński, Opodatkowanie dochodów nieujawnionych…

57

wiąże się dla niego w ogóle ze stanem przyjemności, pozbawiona jest

perspektywy otrzymania w przyszłości, za ten czyn, choćby małego ekwiwalentu.

To perspektywa osobistego portfela podatnika jest wektorem jego zachowań

w tym obszarze. Zachowania te warunkowane będą wysokością obciążenia, którą

to ponosić trzeba w rezultacie nałożonego podatku3.

Sposoby poszukiwania nowych rozwiązań „optymalizujących” obciążenia

podatkowe były, są i będą przez podatników pożądane zawsze w tym obszarze.

Ucieczka od podatku to niestety też element prawa podatkowego, nawet

doskonałego, który mógłby cechować się choćby „niskim” poziomem obciążenia

fiskalnego. „Konflikty interesów” pomiędzy podmiotem, który reprezentuje

państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego, a zobowiązanym występować

będą zawsze. I nie ma co się łudzić, iż w tej szczególnej materii zyskać można

jakąkolwiek nową jakość w ułożeniu konstrukcji prawa podatkowego, gdzie np.

podatnik wespół z organem podatkowym stworzyliby takie relacje, kiedy

to podatnik chętnie wyświadczyłby państwu lub gminie świadczenie pieniężne

w postaci podatku, a państwo lub gmina, za pośrednictwem organu

podatkowego, za takie świadczenie, w jakikolwiek sposób, ekwiwalentnie by mu

się odwdzięczyli.

Konsekwencję powyższych sprzecznych interesów podmiotów stosunku

prawnopodatkowego dostrzegamy w szeroko pojętym i wielowątkowym zjawisku,

jakim jest obejście prawa podatkowego4, którego jednym z elementów – któremu

poświęcona jest niniejsza publikacja – jest ukrywanie osiąganych dochodów,

potocznie zwanych, dochodami nieujawnionymi5.

1. Opodatkowanie dochodów nieujawnionych – stan prawny przed

1 stycznia 2016 r., ocena w świetle standardów konstytucyjnych

Dokonując analizy stanu prawnego obowiązującego przed 1 styczna 2016 r.,

a dotyczącego opodatkowania dochodów nieujawnionych, można dojść do

wniosku, iż ustawodawca w tym obszarze regulacji podatkowych nie wykazał się

choćby minimalnym standardem przewidzianym dla ich stanowienia. Biorąc

nadto pod uwagę doniosły charakter powstającego konstytutywnie zobowiązania

podatkowego z tytułu dochodów nieujawnionych, minimalizm normatywu

prawnego, jaki ówcześnie obowiązywał w polskim systemie podatkowym, był

z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego po prostu

3 A. Gomułowicz, Moralność podatkowa – uwarunkowania i zasadnicze dylematy, [w:] Ex iniuria non

oritur ius, red. A. Gomułowicz, J. Małecki, Poznań 2003, s. 365. 4 M. Macudziński, Obejście prawa podatkowego – zarys regulacji, [w:] Obrót powszechny i gospodarczy.

Problemy prawnopodatkowe, Toruń 2014, s. 37. 5 W opracowaniu będzie używany zwrot „dochody nieujawnione”, który należy rozumieć jako

przychody nieznajdujące pokrycia w ujawnionych źródłach lub jako przychody pochodzące ze źródeł

nieujawnionych.


58

nie do zaakceptowania. Tym niemniej, niemal 16 lat obowiązywania ustawy

o podatku dochodowym od osób fizycznych, a w niej wspomnianych, obiektywnie

miernych, regulacji dotyczących opodatkowania dochodów nieujawnionych, nie

stało w ogóle na przeszkodzie w ich stosowaniu przez organy podatkowe, organy

kontroli skarbowej, jak i sądownictwo administracyjne.

Co więcej, żaden z powołanych organów administracji publicznej nie dopuścił

choćby cienia wątpliwości, na temat tych regulacji prawnych, iż z jakiejkolwiek

przyczyny mogłyby być one wadliwe, a nadto i niekonstytucyjne, co mogłoby

wymusić na ustawodawcy ich nowelizację. Przyjrzyjmy się tym przepisom zatem

dokładniej.

Otóż, stan prawny opodatkowania dochodów nieujawnionych ówcześnie

regulowały trzy jednostki redakcyjne Ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku

dochodowym od osób fizycznych6 (dalej u.p.d.o.f.), a mianowicie art. 10 ust.

1 pkt 9, art. 20 ust. 1 i 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 7. Jak na powagę tej regulacji

prawnej oraz jej doniosłość dla całego systemu podatkowego przystało, zakres

tych przepisów był po prostu niewystarczający.

Wskażmy dla porządku, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 9 u.p.d.o.f., dochody

(przychody) nieujawnione ustawodawca zaliczył do tzw. „innych źródeł”. Roz-

winięciem tej regulacji była wymieniona w art. 20 ust. 1 u.p.d.o.f. definicja

innych źródeł przychodów, do których zaliczono przychody nieznajdujące

pokrycia w ujawnionych źródłach. Przepis art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f. regulował

natomiast sposób ustalania wysokości przychodów nieznajdujących pokrycia

w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych. W kon-

sekwencji, stawka podatku od dochodów nieujawnionych w wysokości 75%

regulowana była treścią art. 30 ust. 1 pkt 7 u.p.d.o.f.

Bez wątpienia, przepis art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f. budził największe kontro-

wersje w problematyce tej formy ustalania dochodu do opodatkowania. Dlaczego?

Przypomnieć bowiem należy, iż powołane wyżej przychody były ustalane na

podstawie poniesionych przez podatnika w roku podatkowym wydatków

i wartości zgromadzonego w tym roku mienia, jeżeli wydatki te i wartości nie

znajdowały pokrycia w mieniu zgromadzonym przed poniesieniem tych wydatków

lub zgromadzeniem mienia, pochodzącym z przychodów uprzednio opodatko-

wanych lub wolnych od opodatkowania. Mając na uwadze doniosłość art. 20 ust.

3 u.p.d.o.f., podkreślić należy, iż nie korelowała ona niestety z jego przejrzy-

stością. Już wstępna analiza pozwala na zajęcie stanowiska, iż mankamentem tej

regulacji jest jej wewnętrzna konstrukcja, bowiem mieliśmy do czynienia ze

zdaniem wielokrotnie złożonym. Zgodnie zaś z treścią § 7 Rozporządzenia

Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”7 zdania

6 Tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 361 z późn. zm.

7 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki

prawodawczej” (Dz.U. nr 100, poz. 908).


59

w ustawie redaguje się zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni

języka polskiego, unikając zdań wielokrotnie złożonych.

Nakaz unikania zdań złożonych i długich nie ma charakteru bezwzględnego8.

Niemniej jednak pożądane jest, ażeby regulacje odnoszące się bezpośrednio

do kwestii ustalania podstawy opodatkowania były czytelne i przejrzyste,

a złożoność zdania oraz jego wyjątkowa długość temu nie sprzyjają.

Przyjęcie konstrukcji opodatkowania dochodu, przy wykorzystaniu

domniemania prawnego zaistnienia tego dochodu, obligowało ustawodawcę

podatkowego do dołożenia szczególnej staranności celem jednoznacznego,

precyzyjnego i kompletnego określenia przesłanek ustalania podstawy opodatko-

wania oraz zasad jej obliczania. Niestety, na gruncie art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f.

ustawodawca nie sprostał tym wymaganiom. Co prawda w ustawie została

zawarta konstrukcja podstawy opodatkowania, wskazano tam materialnoprawne

elementy ją wyznaczające, jednakże ustawodawca uczynił to w sposób nazbyt

ogólny oraz niekompletny9.

Powołane wyżej, ważne, choć niejedyne, uwagi krytyczne wobec

prezentowanej regulacji, postulowane były niejednokrotnie przez środowiska

eksperckie, na wiele lat przed dokonaną fundamentalną ich zmianą. Ostateczna

fala krytyki wyeksponowana została w procesie oceniania tych przepisów na

polu ich konstytucyjności.

Niewątpliwie najważniejszą w tym względzie rolę odegrał Trybunał

Konstytucyjny, jednakże to nie Trybunał był inicjatorem postępującego procesu

zmian legislacyjnych w tym przedmiocie. Przyczyniła się do tego jedna

z najważniejszych ze skarg konstytucyjnych w obszarze problematyki podat-

kowej, w której podważono konstytucyjność omawianych regulacji. Skarga ta

zainicjowała pozytywny kierunek zmian w tym obszarze, którego efektem nie

miało być wyeliminowanie ustalania zobowiązań podatkowych z tytułu

dochodów nieujawnionych z przepisów podatkowych, lecz nadanie im w przysz-

łości takiego kształtu, który będzie zgodny z Konstytucją RP.

We wspomnianej skardze konstytucyjnej10

, która zainicjowała pozytywny

ciąg zdarzeń legislacyjnych, wniesiono przede wszystkim o orzeczenie nie-

zgodności z Konstytucją art. 20 ust. 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 7 u.p.d.o.f.

Z całą świadomością pominąć w tym miejscu należy bardzo szczegółowe

uzasadnienie skargi, które nota bene stanowiło subsumpcję zgłaszanych przez

wiele lat zarzutów wobec kwestionowanych przepisów prawa, a skoncentrować

się wyłącznie na efektach tej skargi, a mianowicie fundamentalnych tezach

8 S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 40.

9 D. Ćwikowski, M. Macudziński, P. Pietrasz, Opodatkowanie dochodów z nieujawnionych źródeł

i nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów, [w:] Ordynacja podatkowa w teorii

i praktyce, Białystok 2008, s. 41. 10

Skarga konstytucyjna Róży Kleibert w związku z ostatecznym orzeczeniem Naczelnego Sądu

Administracyjnego z 4 lutego 2008 r.


60

wyroku wydanego w tej sprawie, i ich wpływie na przyszłe brzmienie przepisów

prawa podatkowego.

Trybunał Konstytucyjny, po bardzo długim okresie rozpatrywania sprawy

(przeszło pięć lat), w Wyroku z dnia 18 lipca 2013 r.11

uznał, iż powołane wyżej

przepisy są niezgodne z Konstytucją. Lektura owego orzeczenia wskazuje

bezspornie, iż jest ono jednakże czymś więcej, niż zwykłym i bezrefleksyjnym

stwierdzeniem o stanie prawa w badanym obszarze. Dlaczego? A mianowicie

dlatego, że jest to jedno z najlepiej uzasadnionych orzeczeń Trybunału w historii

jego działalności, jak i jest od dawna pożądanym zbiorem krytycznych uwag

skierowanych do ustawodawcy podatkowego, organów administracji podatkowej

i skarbowej oraz sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny nie miał

przy tym wątpliwości, iż wskazani uczestnicy stosunków prawno-podatkowych,

tj. organy i sądy, przez wiele lat stosowania zakwestionowanych przepisów, nie

wykazali żadnej aktywności w postulowaniu wniosków do ustawodawcy, celem

poprawy stanu prawnego w tym ważnym obszarze.

Główne tezy orzeczenia Trybunału, które zostały poparte m.in. wnikliwą

analizą historii rozstrzygniętych spraw podatkowych przez organy podatkowe,

organy kontroli skarbowej oraz sądy administracyjne, wskazują, iż za-

kwestionowane przepisy prawa obarczone były poważnymi mankamentami

legislacyjnymi. Trybunał bardzo wyraźnie wyeksponował wymóg stawiany

regulacjom podatkowym, a mianowicie dotyczący podwyższonego standardu

poprawnej legislacji, bowiem jest to związane funkcjonalnie z zasadami

pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa.

Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny

i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Co więcej, w kontekście

ocenianych regulacji przypomniał również o jednej z najważniejszych zasad

podatkowych konstytucyjnie uzasadnionej, a mianowicie o zasadzie in dubio pro

tributario, bowiem niejasnych regulacji podatkowych nie wolno interpretować na

niekorzyść podatników, należy natomiast opowiedzieć się za rozwiązaniem

uwzględniającym interes podmiotu obowiązanego do świadczeń podatkowych12

.

Niewątpliwie, art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f. był przykładem – na co zwrócił

również uwagę Trybunał Konstytucyjny – zbiorem przepisów prawa, na podstawie

których ustalano wysokość dochodów nieujawnionych, bez jakiejkolwiek

refleksji dotyczącej znaczenia pojęć tam zawartych. Oznaczało to, iż zarówno

powołany artykuł, jak i cała u.p.d.o.f. w ogóle ich nie definiowały, co przy tak

znaczących skutkach dla podatników, jakim było ustalanie podatku z tytułu

dochodów nieujawnionych, było stanem prawnym nie do zaakceptowania.

11

Wyrok TK z 18 lipca 2013 r., sygn. akt SK 18/09 (Dz.U. z 2013 r., poz. 985). 12

Zasada ta została ujęta w przepisach ogólnych Ustawy z dnia 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa

(dalej o.p.) dopiero ustawą z dnia 5.08.2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1197).


61

Powołane regulacje zawierały poważną niejasność związaną z kwalifiko-

waniem określonych działań, jako dokonywanie wydatków albo jako gromadzenie

mienia, co prowadziło do sytuacji, że podatek od dochodów nieujawnionych

ustalany był zarówno w razie dokonania wydatków, jak i w razie zgromadzenia

mienia jawnego lub niejawnego, a w konsekwencji nie sposób było przedstawić

jakąkolwiek sensowną propozycję dotyczącą zróżnicowania znaczeń wyrażenia

„zgromadzone mienie”. Ustawodawca nie sformułował także w tych przepisach

definicji wyrażenia „przychody opodatkowane” oraz wyrażenia „przychody

wolne od opodatkowania”, z czym wiązały się bardzo poważne wątpliwości

interpretacyjne. Przypomnijmy, iż znaczenie tych pojęć na potrzeby postępowań,

było wyłącznie wytworem praktyki, a przede wszystkim orzecznictwa sądów

administracyjnych, co uznać należało za niedopuszczalne w demokratycznym

państwie prawnym.

Najcięższy zarzut, jaki postawiono skarżonej regulacji, godzący w auctoritas

iuris, dotyczył wyjątkowo niejasnego ukształtowania pojęcia „przychodu

nieznajdującego pokrycia w ujawnionych źródłach” lub „pochodzącego ze źródeł

nieujawnionych”, a więc pojęć stanowiących fundament i istotę tej instytucji

podatku dochodowego. Trybunał Konstytucyjny dosadnie wyeksponował,

iż kwestionowane przepisy prawne nie spełniały nawet wymogów właściwych

dla standardu zwykłego, o czym stanowi art. 2 Konstytucji RP, chociaż – jako

unormowania podatkowe – winny realizować wymogi właściwe dla standardu

podwyższonego, regulowane treścią art. 84 i art. 217 Konstytucji RP.

Powyższe poważne zarzuty wobec ówczesnego stanu prawnego,

w szczególności wobec art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f., skutkowały uznaniem,

że naruszają one zasadę poprawnej legislacji, będącą składową zasady ochrony

zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywiedzionej z zasady

demokratycznego państwa prawnego i że są niezgodne z Konstytucją RP13

.

Skutkowało to tym, iż Trybunał Konstytucyjny nakazał ustawodawcy

zmianę wadliwych przepisów w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie

orzeczenia. Stanowczo przy tym podkreślił, że poważnych zmian wymaga cały

mechanizm opodatkowania dochodów nieujawnionych i poddał pod rozwagę

ustawodawcy zasadność kompleksowego uregulowania tej instytucji, np. w od-

rębnym rozdziale lub w odrębnym akcie normatywnym, z jednoczesnym

wskazaniem, jakie przepisy ogólne u.p.d.o.f. i o.p. mają znajdować do niej

zastosowanie.

Tę sugestię autor przyjął z ogromną satysfakcją, bowiem jest ona tożsama

z proponowaną w 2008 roku, przez niego i pozostałych współautorów, koncepcją

opodatkowania dochodów nieujawnionych14

.

13

W zakresie uznania komentowanych przepisów za niekonstytucyjne (w brzmieniu obowiązującym

od 1.01.2007 r.) zapadł jeszcze jeden wyrok – TK 29.07.2014 r., P 49/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1052). 14

D. Ćwikowski, M. Macudziński, P. Pietrasz, op. cit., s. 40-49.


62

2. Opodatkowanie dochodów nieujawnionych – stan po 1 stycznia

2016 r.

Konsekwencją przytoczonego w poprzednim rozdziale stanowiska Trybunału

Konstytucyjnego, jak i zgłaszanych od lat postulatów doktryny, w zakresie

opodatkowania dochodów nieujawnionych, była konieczność zmiany wadliwych

regulacji. Oczywiście, w kontekście tak doniosłych w swych skutkach okolicz-

ności, nikt nie rozważał nawet próby zlikwidowania tej instytucji z obszaru

opodatkowania dochodów, bowiem jest ona niezbędna dla całego prawa podatko-

wego, a jak najbardziej jego uszczelniania. Jest przecież jednym z ważnych

instrumentów, zapobiegającym unikaniu i uchylaniu się od opodatkowania.

Wymagana zmiana przepisów zmierzać miała do pewnego komplekso-

wego uregulowania instytucji opodatkowania dochodów nieujawnionych,

w zgodzie z wymogiem podwyższonego standardu legislacyjnego, stawianego

tym regulacjom.

Czy ustawodawca sprostał tym wymogom? Otóż, z punktu widzenia

mechanizmu tworzenia prawa wywiązał się z nakazu płynącego z treści orze-

czenia Trybunału Konstytucyjnego, bowiem zupełnie nowe przepisy dotyczące

opodatkowania przychodów nieznajdujących pokrycia w źródłach ujawnionych

lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych (nowelizacja u.p.d.o.f. i o.p.) zostały

uchwalone i opublikowane w Dzienniku Ustaw15

w obowiązującym terminie.

Natomiast to, w jaki sposób nowe rozwiązania prawne przełożą się na roz-

strzyganie spraw podatkowych pokaże dopiero praktyka, bowiem przypomnijmy,

iż weszły one w życie dopiero 1 stycznia 2016 r.

Tym niemniej, oceniając treść nowych przepisów pod względem ich

poziomu merytorycznego, uznać należy z całą pewnością, iż ten obszar prawa

podatkowego został w pewien sposób zrewolucjonizowany, a przy tym zyska-

liśmy czytelną normatywnie konstrukcję tej szczególnej instytucji prawa

podatkowego.

Wskazać na wstępie należy, iż dochody nieujawnione zostały uregulo-

wane w odrębnej jednostce redakcyjnej u.p.d.o.f., tj. nowo dodanym rozdziale 5a,

w brzmieniu: „Opodatkowanie przychodów nieznajdujących pokrycia w ujaw-

nionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych”. Takie roz-

wiązanie prawne, w kontekście wcześniejszych uwag uznać należy za oczywiste

i konieczne.

Z satysfakcją należy również odnieść się do podstawy tej instytucji,

a mianowicie uregulowania przez ustawodawcę definicji legalnych, dzięki

którym można stwierdzić, czy w konkretnej sprawie będziemy mieli do czynienia

z występowaniem przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych

15

Ustawa z dnia 16 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz

ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 251).


63

źródłach lub przychodami pochodzącymi ze źródeł nieujawnionych. Konieczne

było również wskazanie, co ustawodawca zalicza do przychodów opodatko-

wanych oraz nieopodatkowanych.

Przypomnijmy, iż w kontekście niekonstytucyjnych i nieobowiązujących

już przepisów, pojęcia te kreowane były wyłącznie przez praktykę administra-

cyjną, jak i judykaturę. Taki stan rzeczy, w demokratycznym państwie prawa,

był z oczywistych powodów nie do zaakceptowania, stąd też w nowych

przepisach należało tym pojęciom nadać walor definicji legalnych.

Nowe przepisy regulują również, co należy rozmieć pod pojęciem

wydatku; posłużono się także w ramach tej instytucji koncepcją szczególną

w zakresie powstania obowiązku podatkowego. Określono to w sposób nie-

budzący wątpliwości, iż powstaje on w ostatnim dniu roku podatkowego,

w którym powstał przychód w kwocie odpowiadającej nadwyżce wydatku nad

przychodami (dochodami) opodatkowanymi lub przychodami (dochodami)

nieopodatkowanymi. Stąd też, w tym zakresie zostały rozwiane dotychczasowe

wątpliwości, kiedy tak naprawdę mamy do czynienia z obowiązkiem

podatkowym − czy w roku (miesiącu) poniesienia wydatku, czy w roku

(miesiącu) uzyskania dochodu (przychodu) nieujawnionego.

Organy podatkowe i organy kontroli skarbowej zyskały również kon-

kretną podstawę prawną w zakresie ustalania podstawy opodatkowania

przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących

ze źródeł nieujawnionych. Przyjęto, iż podstawę tę stanowi w roku podatkowym

przychód odpowiadający kwocie nadwyżki wydatku nad przychodami (dochodami)

opodatkowanymi lub przychodami (dochodami) nieopodatkowanymi.

Ważne dla tej instytucji jest również uregulowanie dotyczące występowania

w roku podatkowym więcej niż jednej takiej nadwyżki. Przypomnijmy, iż w stanie

prawnym przed 1 stycznia 2016 r., w sytuacji, gdy w roku podatkowym do-

chodziło do powstania, tzw. kilku nadwyżek, nie było żadnych przepisów prawa,

które pozwalałyby na przyjęcie jednego skutecznego sposobu ustalania podstawy

opodatkowania. To umożliwiało uniknięcie opodatkowania, bowiem w przypadku

np. poniesienia znacznego wydatku na zakup nieruchomości w lutym (np. za kwo-

tę 500 tys. zł), pomimo braku jakichkolwiek zasobów majątkowych przed tym

miesiącem, kwota tego wydatku mogła być pokryta przychodami uzyskanymi

w okresie od marca do grudnia tego samego roku podatkowego. Wówczas

analiza skali całego roku nie pozwalała na uznanie, iż wystąpiły przychody

nieopodatkowane, a tym samym nie było nadwyżki wydatków nad przychodami

osiągniętymi w roku podatkowym.

Nowe przepisy, w odniesieniu do wskazanej szczególnej sytuacji, regulują,

iż podstawę opodatkowania stanowi suma przychodów odpowiadających kwocie

nadwyżek wydatków nad przychodami (dochodami) opodatkowanymi lub


64

przychodami (dochodami) nieopodatkowanymi, co oznacza, iż w odniesieniu

do komentowanej sytuacji, istnieje już podstawa prawna prowadzenia analizy

okresów krótszych niż rok.

Bardzo ważna zmiana w zakresie opodatkowania dochodów nieujawnionych

dotyczy tzw. rozkładu ciężaru dowodu. W poprzednim stanie prawnym zarówno

organy podatkowe, jak i sądownictwo administracyjne z wieloletniej praktyki

wypracowały koncepcję, a następnie wywodziły z ogólnej zasady prawa

cywilnego, iż to na podatniku spoczywał obowiązek udowodnienia (wykazania)

przychodów (dochodów) opodatkowanych lub przychodów (dochodów) nie-

opodatkowanych, stanowiących pokrycie jego wydatków. Podobnie, jak wspom-

niano, dotyczyło to tzw. współdziałania w postępowaniu podatkowym lub

postępowaniu kontrolnym z organem administracji publicznej. Tę praktykę

bardzo stanowczo zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, bowiem zauważył,

że wyrażona w art. 6 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny

zasada, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego

wywodzi skutki prawne, nie jest zasadą ogólnosystemową. Nadto wskazał,

iż z treści art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f. nie można wywnioskować, przerzucenia ciężaru

dowodu na podatnika lub – tym bardziej – że omawiany przepis formułuje

domyślnie domniemanie prawne dotyczące istnienia dochodu nieujawnionego

w razie wystąpienia nadwyżki poczynionych wydatków i zgromadzonego mienia

nad wykazanymi przychodami.

Stąd też i w tym obszarze konieczna była „naprawa” stanu prawnego

poprzez wskazanie wprost, że w toku postępowania podatkowego albo w toku

postępowania kontrolnego organu kontroli skarbowej, ciężar dowodu w zakresie

wykazania przychodów (dochodów) opodatkowanych lub przychodów (dochodów)

nieopodatkowanych stanowiących pokrycie wydatku spoczywa na podatniku.

Wprowadzono przy tym – i słusznie – wyjątek od tej zasady, zgodnie z którym

na podatniku nie będzie ciążył obowiązek dowodzenia przychodów wówczas,

gdy organ ustali je na podstawie posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów

lub innych danych oraz rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty

publiczne, do których organ ma dostęp drogą elektroniczną.

Zdaniem autora, na krótką uwagę zasługują jeszcze dwa elementy składa-

jące się na postępowanie w zakresie dochodów nieujawnionych, mające przy tym

znaczenie doniosłe, a których to nie regulowały ówczesne przepisy prawa

podatkowego.

Pierwszy z nich dotyczy instytucji uprawdopodobnienia uzyskania

przychodów, drugi natomiast – ustalenia w postępowaniu źródła pochodzenia

nieujawnionych uprzednio przychodów (dochodów).

I tak, możliwość uprawdopodobnienia uzyskania przychodów została

wprowadzona do nowych regulacji, jednakże z pewnym zastrzeżeniem, bowiem

podatnik może tego dokonać wyłącznie wówczas, gdy w toku postępowania nie


65

udowodni uzyskania przychodów (dochodów) opodatkowanych lub przychodów

(dochodów) nieopodatkowanych, stanowiących pokrycie wydatku, a zobowiązanie

podatkowe w stosunku do tych przychodów (dochodów) uległo przedawnieniu.

Przepisy ustawy wyraźnie teraz wskazują, iż dopiero wówczas, gdy podatnik nie

udowodni lub nie uprawdopodobni przychodów (dochodów), uznaje się je za

przychody nieznajdujące pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzące

ze źródeł nieujawnionych. Tym samym, organy podatkowe lub organy kontroli

skarbowej zyskują dopiero uprawnienie do ustalenia zobowiązania z tego tytułu

w drodze decyzji konstytutywnej.

Drugi element dotyczy ustalenia w postępowaniu źródła pochodzenia

nieujawnionych uprzednio przychodów (dochodów). Wieloletnia praktyka stoso-

wania zakwestionowanych przepisów u.p.d.o.f. pokazała, że nie miało

najmniejszego znaczenia, iż w postępowaniu wyszły na jaw okoliczności

związane z „zatajeniem” przychodów (dochodów) przez podatnika, pomimo

iż po ich ujawnieniu powinny być zaliczone do źródeł przychodów określonych

treścią art. 10 ust. 1 u.p.d.o.f. Skoro w żadnym miejscu ówczesnej regulacji nie

określono, jak należy zakwalifikować ujawnione przychody, organy podatkowe

i organy kontroli skarbowej konsekwentnie zaliczały je do przychodów

nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł

nieujawnionych (dochodów nieujawnionych).

Aktualny stan prawny natomiast, jednoznacznie określa dyrektywę

postępowania dla organów podatkowych i organów kontroli skarbowej, bowiem

w przypadku zaistnienia powołanych wyżej okoliczności, przychody (dochody)

te podlegają opodatkowaniu podatkiem wyłącznie na zasadach ogólnych

określonych w przepisach ustawy, właściwych dla rodzaju przychodu (dochodu)

lub na zasadach wynikających z przepisów odrębnych ustaw.

Stąd też, konsekwencja tego ustalenia, tj. wszczęte i prowadzone

postępowanie w zakresie przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych

źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych, staje się bezprzedmiotowe

i należy je umorzyć. Wszczęte natomiast winno zostać postępowanie,

np. w zakresie rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania oraz obliczania

podatku dochodowego od osób fizycznych na zasadach ogólnych.

Nowelizacja u.p.d.o.f. w zakresie opodatkowania dochodów nie-

ujawnionych nie zmieniła stawki podatku od tych dochodów, którą pozostawiono

na poziomie 75% podstawy opodatkowania16

.

16

Zmianie uległa wyłącznie jednostka redakcyjna, która regulowała wysokość stawki podatku, poprzez

skreślenie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy i dodanie art. 25e u.p.d.o.f.


66

Podsumowanie

Podjęty w niniejszych krótkich rozważaniach temat badawczy dochodów nie-

ujawnionych wydaje się o tyle istotny, iż od 1 stycznia 2016 roku uzyskaliśmy

całkiem nową jakość przepisów prawa podatkowego.

Przypomnijmy jednakże, iż stan prawny, obowiązujący w tym obszarze

przed nowelizacją, zasługiwał wyłącznie na krytykę i z obiektywnych względów

konieczna była jego naprawa (nowelizacja). Poprzednie brzmienie przepisów

prawa podatkowego, a w szczególności u.p.d.o.f., pomimo regulowania tak

ważnej instytucji, jaką są dochody nieujawnione, nie pozwalało na konstruo-

wanie norm postępowania w zgodzie z normatywem konstytucyjnym.

Sprzeczność tych regulacji z Konstytucją RP wyeksponował w sposób bardzo

dobitny Trybunał Konstytucyjny.

Zarówno wieloletnia krytyka doktryny, jak i formalne stanowisko

Trybunału, musiały w konsekwencji wpłynąć na podjęcie przez ustawodawcę

działań uwieńczonych ustanowieniem czytelnych przepisów prawa podatko-

wego, a w konsekwencji wynikających z nich bezspornych norm postępowania

(praw i obowiązków podatników, jak i organów podatkowych i organów kontroli

skarbowej).

Oczekiwania wobec nowych regulacji w obszarze wykrywania dochodów

nieujawnionych są z całą pewnością wysokie i co do tego nie można mieć

żadnych wątpliwości. Dokonane zmiany w prawie, jako konsekwencja wyroków

Trybunału Konstytucyjnego, mają bardzo istotne znaczenie dla uszczelniania

systemu podatkowego.

Takie oczywiste i oczekiwane działanie ustawodawcy należy przyjąć

z satysfakcją i należy mieć nadzieję, iż przyczyni się ono do minimalizowania

oszustw w obszarze tak ważnej dziedziny finansów publicznych, jaką z całą

pewnością jest prawo podatkowe. To, czy tak będzie w istocie, zależeć będzie

zdecydowanie od profesjonalizmu i kompetencji organów administracji

publicznej, jak i sądownictwa administracyjnego.

Bibliografia

Literatura:

1. Ćwikowski D., Macudziński M., Pietrasz P., Opodatkowanie dochodów z nie-

ujawnionych źródeł i nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach

przychodów, [w:] Ordynacja podatkowa w teorii i praktyce, Białystok 2008.

2. Gomułowicz A., Moralność podatkowa – uwarunkowania i zasadnicze dylematy,

[w:] Ex iniuria non oritur ius, red. A. Gomułowicz, J. Małecki, Poznań 2003.

3. Macudziński M., Obejście prawa podatkowego – zarys regulacji, [w:] Obrót

powszechny i gospodarczy. Problemy prawnopodatkowe, Toruń 2014.


67

4. Macudziński M., Czy fiskus boi się zasady in dubio pro tributario?, [w:] Aequitas

sequitur legem – Księga jubileuszowa z okazji 75 urodzin Profesora Andrzeja

Zielińskiego, Warszawa 2014.

5. Wronkowska S., Zieliński M., Komentarz do zasad techniki prawodawczej,

Warszawa 2004.

Źródła prawa:

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

2. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.

3. Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz

niektórych innych ustaw.

4. Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych.

5. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie

„Zasad techniki prawodawczej”.

The taxation of undisclosed income in view of the existing

and new regulations of the tax law

Abstract

This publication is orientated towards showing a present way of the taxation

of undisclosed income in the regulations of the Polish Personal Income Tax Act.

An attempt was also undertaken to show the differences which undoubtedly can

be noticed in the laws in force before 1st January 2016 and after that day. The current

regulations have an obvious revolutionary character. This „revolution” was exacted by

a very critical judgement of the current laws in force made by the Constitutional

Tribunal.

The changes that have been made, as a consequence of the Constitutional

Tribunal’s decisions, are very important to tighten the tax system.

Keywords: law, tax law, tax treatment, evidences, income taxation

Andrzej Strychalski1


w Warszawie

Wpływ regulacji prawnych

na bezpieczeństwo imprez masowych

Streszczenie

Problematykę imprez masowych regulują przepisy ustawy z dnia 20 marca

2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, zwanej dalej u.b.i.m.2

Imprezy tego typu stały się współcześnie bardzo popularne ze względu

na łatwość w szybkim przemieszczaniu się dużych grup społeczeństwa, zarówno

na terytoriach państw, jak i między państwami, istnienie lepszych możliwości

porozumiewania się na odległość oraz niewysokie, dla wielu ich uczestników, koszty

udziału w takich imprezach. Zgodnie z przepisami art. 3u.b.i.m. za imprezy masowe

uznaje się masowe imprezy artystyczno-rozrywkowe oraz masowe imprezy sportowe,

w tym mecze piłki nożnej.

Imprezy artystyczno-rozrywkowe to imprezy o charakterze artystycznym, roz-

rywkowym lub zorganizowane publiczne oglądanie przekazu telewizyjnego na ekranach

lub urządzeniach umożliwiających uzyskanie obrazu, a imprezy sportowe to imprezy

mające na celu współzawodnictwo sportowe lub popularyzowanie kultury fizycznej.

Meczem piłki nożnej jest impreza sportowa mająca na celu współzawodnictwo

w dyscyplinie piłki nożnej.

Żeby uznać te imprezy za masowe, muszą one być przewidziane dla co najmniej

1000 osób, jeżeli odbywają się na stadionach lub innych otwartych miejscach, albo

500 osób w przypadku imprez artystyczno-rozrywkowych lub 300 osób w przypadku

imprez sportowych, jeżeli odbywają się one w budynkach.

Autor przedstawia w swoim artykule najważniejsze przepisy prawne obowiązu-

jące w Rzeczypospolitej Polskiej regulujące zasady organizowania oraz zapewnienia

bezpieczeństwa imprez masowych w rozumieniu tych przepisów. Omawia również

regulacje innych ustaw i aktów wykonawczych, które nie mają zastosowania do imprez

masowych, ale regulują zasady organizacji równie dużych imprez, których definicje nie

mieszczą się w ustawie o imprezach masowych jak np. imprezy organizowane przez

organizacje kościelne lub imprezy państwowe o dużej liczbie uczestników.

Słowa kluczowe: impreza, impreza masowa, bezpieczeństwo imprez masowych,

polityka bezpieczeństwa, prawo dotyczące bezpieczeństwa imprez


2 Dz.U. z 2015 r., poz. 2139.



70

Wstęp

Imprezy masowe stały się współcześnie bardzo popularne ze względu na łatwość

w szybkim przemieszczaniu się dużych grup społeczeństwa, zarówno na tery-

toriach państw, jak i między państwami, istnienie lepszych możliwości

porozumiewania się na odległość oraz niewysokie koszty udziału w takich

imprezach dla wielu ich uczestników. Także fakt, że w prawie wewnętrznym

wielu państw obywatele mają zapewnioną wolność zgromadzeń, pozwala

na organizację takich imprez na skalę masową.

Rodzi to poważne kłopoty dla państw, na terytorium których takie imprezy

są organizowane. Głównie ze względu na trudności w zapewnieniu bezpieczeń-

stwa uczestników tych imprez, jak i bezpieczeństwa i spokoju innych obywateli,

którzy w pobliżu miejsc organizacji takich imprez zamieszkują lub przebywają.

Z tych powodów w prawie wewnętrznym wielu państw występują

przepisy regulujące zasady organizacji takich imprez, a w szczególności zasady

zapewnienia bezpieczeństwa w trakcie ich trwania. W polskim systemie prawa

problematykę tę reguluje ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie

imprez masowych3, która zastąpiła obowiązującą do dnia 31 lipca 2009 r. ustawę

z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych4.

Autor przedstawia w swoim artykule najważniejsze przepisy prawne

obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej, regulujące zasady organizowania

oraz zapewnienia bezpieczeństwa imprez masowych, w rozumieniu tych prze-

pisów. Omawia również regulacje innych ustaw i aktów wykonawczych, które

nie mają zastosowania do imprez masowych, ale regulują zasady organizacji

imprez, których definicje nie mieszczą się w ustawie o imprezach masowych.

Regulacje prawne dotyczące organizacji imprez masowych

Przepisy art. 1 u.b.i.m. określają między innymi zasady postępowania konieczne

do zapewnienia bezpieczeństwa imprez masowych, zasady i tryb wydawania

zezwoleń na przeprowadzanie imprez masowych oraz zasady gromadzenia

i przetwarzania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez masowych.

Ustawa nie obejmuje wszystkich imprez o charakterze masowym. Przepis

art. 2 u.b.i.m., wyłącza jej stosowanie w stosunku do nieodpłatnych imprez

masowych organizowanych na terenach zamkniętych będących w trwałym

zarządzie jednostek organizacyjnych podległych, podporządkowanych lub

nadzorowanych przez: Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości

oraz ministrów właściwych: do spraw wewnętrznych, do spraw oświaty

3 Dz.U. z 2015 r., poz. 2139.

4 Dz.U. z 2005 r., nr 108 z późn. zm.

Andrzej Strychalski, Wpływ regulacji prawnych…

71

i wychowania, do spraw szkolnictwa wyższego oraz do spraw kultury fizycznej,

jeżeli jednostki te są organizatorami imprezy masowej w rozumieniu tej ustawy.

Oznacza to, że w przypadku tych imprez m.in. nie jest wymagane

uzyskanie zezwolenia na ich przeprowadzenie, nie gromadzi się i nie przetwarza

informacji, które są z nimi związane, nie ma obowiązku zawarcia umowy

ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, a w razie popełnienia przez

uczestników przestępstwa czy wykroczenia nie stosuje się ustawowych prze-

pisów karnych. Spełnienie powyższych wymagań powinno nastąpić łącznie– nie

jest dopuszczalne skorzystanie z przedmiotowego wyłączenia ustawowego, jeżeli

chociażby jedna z przesłanek nie zostanie spełniona. Wymogami koniecznymi są:

nieodpłatność imprezy masowej, zorganizowanie jej na terenie zamkniętym,

będącym w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej podległej lub pod-

porządkowanej jednemu z wymienionych w tym przepisie centralnych organów

administracji rządowej bądź nadzorowanej przez jeden z nich, jednostka

organizacyjna musi być organizatorem imprezy masowej.

Wykluczenia te są zrozumiałe ze względu na znaczenie wymienionych

resortów oraz ich zadania. Poza tym charakter ich działania z założenia wymaga

organizowania zgromadzeń podległych im pracowników, żołnierzy, uczniów czy

studentów. Chociaż i w tych resortach część organizowanych przez władze lub

podległe, lub szkolone przez te władze osoby imprez wymaga uzyskania

zezwoleń, o których mowa w ustawie. Wszystko zależy od tego czy organizowane

imprezy są imprezami „służbowymi,” czy mają charakter artystyczno-rozrywkowy

i są przeznaczone także dla osób z zewnątrz.

W sprawie tej aktualny jest wyrok WSA w Warszawie, wydany na

podstawie poprzednio obowiązującej ustawy5, z którego wynika, że w przypadku

imprezy masowej odbywającej się na terenie osiedla studenckiego nie można

wyłączyć stosowania ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez

masowych. Zdaniem Sądu, samorząd studencki nie jest jednostką podległą,

podporządkowaną lub nadzorowaną przez władze resortu szkolnictwa wyższego.

Z drugiej strony samorząd zawsze ma swojego opiekuna wybranego spośród

władz uczelni, poza tym za imprezy organizowane na terenie uczelni odpowiada-

ją władze tej uczelni, stąd wiele imprez samorządu nie jest organizowana

zgodnie z przepisami u.b.i.m.

Zgodnie z art. 3u.b.i.m. imprezami masowymi są: imprezy masowe

artystyczno-rozrywkowe oraz masowe imprezy sportowe, w tym mecze piłki

nożnej.

Słownik wyrażeń podstawowych określa powyższe pojęcia. I tak, imprezą

masową artystyczno-rozrywkową jest impreza o charakterze artystycznym,

rozrywkowym lub zorganizowane publiczne oglądanie przekazu telewizyjnego

5 Zob. Wyrok WSA z dnia 20 marca 2006 r., VI SA/Wa 878/05, LEX nr 222245.


72

na ekranach lub urządzeniach umożliwiających uzyskanie obrazu o przekątnej

przekraczającej 3 m, która ma się odbyć:

a) na stadionie, w innym obiekcie niebędącym budynkiem lub na terenie

umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, na których liczba

udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie

z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony

przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1000;

b) w hali sportowej lub w innym budynku umożliwiającym prze-

prowadzenie imprezy masowej, w których liczba udostępnionych przez

organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa

budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej,

wynosi nie mniej niż 500.

Nieodzownym elementem masowej imprezy artystyczno-rozrywkowej jest

określone miejsce jej przeprowadzania. Należy tu wyróżnić dwie grupy miejsc.

Po pierwsze: stadion lub inny obiekt niebędący budynkiem lub teren umożliwia-

jący przeprowadzenie imprezy masowej. Do stadionów należy zaliczyć różnego

rodzaju obiekty (w tym otwarte, zamknięte i zadaszone) służące rozmaitym

celom, np. do gry w piłkę nożną, futbol, wyścigów końskich, stadiony lekko-

atletyczne czy boiska do krykieta). Innym obiektem niebędącym budynkiem

może być np. basen kryty i odkryty, amfiteatr czy wydzielona powierzchnia

ziemi (pole, łąka, polana leśna, itp.). W myśl przepisów art. 3 pkt 14 u.b.i.m.,

terenem umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej jest wydzielony,

odpowiednio oznaczony teren na otwartej przestrzeni, spełniający warunki

higieniczno-sanitarne odpowiadające wymaganiom przewidzianym prawem oraz

posiadający infrastrukturę zapewniającą bezpieczne przeprowadzenie imprezy

masowej, na którym do określenia liczby miejsc przyjmuje się przelicznik 0,5 m2

na osobę. Ustalenie liczby miejsc nie jest dowolne, lecz musi być zgodne

z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciw-

pożarowej. Ponadto zgodnie z art. 3 pkt 7 u.b.i.m. przez liczbę miejsc dla osób

na imprezie masowej należy rozumieć liczbę udostępnionych przez organizatora

miejsc na stadionie, w innym obiekcie niebędącym budynkiem, hali sportowej

albo w innym budynku lub na terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy

masowej, ustaloną na podstawie przepisów prawa budowlanego i przepisów

dotyczących ochrony przeciwpożarowej.

Inne miejsca, w których może się odbyć impreza masowa artystyczno-

-rozrywkowa, to hale sportowe lub inne budynki umożliwiające jej prze-

prowadzenie. Do innych budynków umożliwiających przeprowadzenie imprezy

masowej można zaliczyć np. hale widowiskowe, aule, sale teatralne lub

kinowe itp. W przypadku tych budynków liczba udostępnionych przez


73

organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego

oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 500.

Masową imprezą sportową jest impreza masowa mająca na celu współ-

zawodnictwo sportowe lub popularyzowanie kultury fizycznej, organizowana na:

a) stadionie lub w innym obiekcie niebędącym budynkiem, na którym

liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona

zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi

ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1000, a w przypadku

hali sportowej lub innego budynku umożliwiającego przeprowadzenie

imprezy masowej – nie mniej niż 300;

b) terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, na którym

liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób wynosi nie

mniej niż 1000.

Meczem piłki nożnej jest masowa impreza sportowa mająca na celu

współzawodnictwo w dyscyplinie piłki nożnej, organizowana na stadionie lub

w innym obiekcie sportowym, na którym liczba udostępnionych przez organiza-

tora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz

przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1000.

W przypadku masowych imprez sportowych, ich celem jest współ-

zawodnictwo sportowe lub popularyzowanie kultury fizycznej. Masowa impreza

sportowa może być organizowana w dwóch grupach miejsc, tj. na stadionie lub

w innym obiekcie niebędącym budynkiem przy minimalnej liczbie miejsc

wynoszącej 1000, w hali sportowej lub innym budynku umożliwiającym prze-

prowadzenie imprezy masowej o minimalnej liczbie miejsc wynoszącej 300,

a więc mniejszej niż w przypadku imprez rozrywkowo-rekreacyjnych organizo-

wanych na hali, albo na terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy

masowej o minimalnej liczbie miejsc wynoszącej 1000. W rezultacie sprowadza

się to do takich samych miejsc, w jakich może być organizowana impreza

artystyczno-rozrywkowa.

Szczególny rodzaj masowej imprezy sportowej, czyli mecz piłki nożnej,

może być natomiast organizowany tylko na stadionie lub w innym obiekcie

sportowym, o minimalnej liczbie miejsc wynoszącej 1000. Meczem piłki nożnej

jest impreza, której celem jest współzawodnictwo tylko w dyscyplinie piłki nożnej.

Za imprezę masową podwyższonego ryzyka należy uznać imprezę

masową, w czasie której, zgodnie z informacją o przewidywanych zagrożeniach

lub dotychczasowymi doświadczeniami dotyczącymi zachowania osób uczestni-

czących, istnieje obawa wystąpienia aktów przemocy lub agresji.

Podwyższone ryzyko może dotyczyć każdego rodzaju imprezy masowej,

chociaż w praktyce dotyczy głównie masowych imprez sportowych, w szczegól-

ności meczów piłki nożnej. Obawa co do aktów przemocy lub agresji dotyczy


74

wystąpienia ich w czasie trwania imprezy masowej, a więc w okresie od chwili

udostępnienia obiektu lub terenu uczestnikom imprezy masowej do chwili

opuszczenia przez nich tego obiektu lub terenu.

Informacje o tym, że w czasie trwania imprezy masowej mogą wystąpić

akty przemocy lub agresji, mogą pochodzić np. z Internetu. Organizatorzy mogą

także przewidywać wystąpienie działań agresywnych na podstawie dotychcza-

sowych doświadczeń, jeżeli podczas wcześniejszych imprez dochodziło

do aktów przemocy lub agresji bądź istniała obawa ich wystąpienia i jest

prawdopodobne, że w danych okolicznościach taka sytuacja może się powtórzyć,

np. mecz klubów piłkarskich, których kibice toczą ze sobą spory na forum

Internetu, organizują tzw. ustawki po meczach, regularnie wszczynają awantury

podczas meczów, itp.

Zgodnie z art. 29 ust. 3 u.b.i.m. organ zezwalający (wójt, burmistrz,

prezydent miasta) stwierdza obligatoryjnie w zezwoleniu na przeprowadzenie

imprezy masowej, że jest ona imprezą masową podwyższonego ryzyka w przy-

padku, gdy wynika to z: informacji organizatora o przewidywanych zagrożeniach

bezpieczeństwa i porządku publicznego, opinii właściwego komendanta Policji

albo wniosku podmiotu zarządzającego rozgrywkami.

Stwierdzenie, w zezwoleniu, że dana impreza jest imprezą masową

podwyższonego ryzyka, powoduje dla jej organizatora dodatkowe obowiązki,

dotyczące konieczności zapewnienia bezpieczeństwa jej uczestników. Dla przy-

kładu: musi zapewnić większą liczebność służb porządkowych i informacyjnych

(15 członków na 200 osób i po 2 na każde następne 100 osób – art. 6 ust. 2 pkt.

2 u.b.i.m.), za imprezę taką uważa się imprezy z mniejszą liczbą udostępnionych

przez organizatora miejsc dla osób (300 – dla stadionu, 200 – dla hali sportowej,

200 – dla meczu piłki nożnej – art. 7 u.b.i.m.), całkowity zakaz sprzedaży

napojów alkoholowych (art. 8a u.b.i.m.), obowiązek utrwalania przebiegu im-

prezy masowej (art. 11 ust. 8 u.b.i.m.), kierownikiem do spraw bezpieczeństwa

może być osoba wpisana na listę kwalifikowanych pracowników ochrony

fizycznej, (art. 19 ust. 4 u.b.i.m.), istnieje obowiązek złożenia przez organizatora

dodatkowej dokumentacji, która dotyczy kierownika do spraw bezpieczeństwa,

zasad identyfikacji uczestników imprezy (zob. art. 26 ust. 1 pkt 5, 6u.b.i.m.),

obowiązek kontroli – w każdym przypadku – zgodności przebiegu takiej imprezy

masowej z warunkami określonymi w zezwoleniu (zob. art. 31 ust. 1 u.b.i.m.),

wyższe minimalne sumy gwarancyjne związane z obowiązkowym ubezpiecze-

niem odpowiedzialności cywilnej organizatorów(np. impreza na stadionie

z 22 500 euro do 27 500 euro, a mecz piłkarski z 30000 euro do 35000 euro –

zob. przepisy Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 marca 2010 r. w spra-

wie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej organizatorów


75

imprez masowych6. Dodatkowe obostrzenia dla imprez podwyższonego ryzyka

wynikają także z art. 18 u.b.i.m., który nakazuje odpowiednie stosowanie prze-

pisów rozdziału 3 Bezpieczeństwo meczu piłki nożnej do organizacji każdej

imprezy masowej podwyższonego ryzyka. Obejmuje to np. obowiązek identyfi-

kacji uczestników, stosowania zakazu klubowego czy wstępu osób do lat 13 tylko

z pełnoletnim opiekunem.

Przepisy prawne dotyczące zasad organizacji imprez masowych wprowa-

dzają także ustawową definicję pojęcia „czas trwania imprezy masowej”.

Zgodnie z przepisem art. 3 pkt. 6 u.b.i.m. czas trwania imprezy masowej

obejmuje okres od chwili udostępnienia obiektu lub terenu uczestnikom imprezy

masowej do chwili opuszczenia przez nich tego obiektu lub terenu. Momentem

początkowym czasu jest zatem moment rozpoczęcia wpuszczania uczestników

imprezy masowej do obiektu a momentem końcowym jest opuszczenie imprezy

masowej przez ostatniego uczestnika. Nie jest to zatem jedynie okres rywalizacji

sportowej zawodników czy występów artystów.

Duże znaczenie ma również sposób obliczania liczby miejsc na imprezach

masowych. Liczba oferowanych miejsc jest jednym z elementów, które decydują

o tym, czy dana impreza może być zakwalifikowana jako impreza masowa.

Organizator ustala ilość miejsc w obiekcie, w którym ma się odbyć impreza

masowa, stosując przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane7oraz

wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Tak obliczona liczba miejsc dla

osób na imprezie masowej stanowi jednocześnie maksymalną liczbę osób, które

mogą uczestniczyć w tej imprezie. Zgodnie bowiem z art. 58 u.b.i.m. prze-

kroczenie ustalonej w zezwoleniu maksymalnej liczby osób, które mogą uczest-

niczyć w imprezie masowej, może pociągnąć za sobą odpowiedzialność karną

dla organizatora. Nie ma tutaj znaczenia ile osób faktycznie przyjdzie na imprezę.

Impreza jest uznawana za masową w zależności od ilości udostępnionych miejsc

dla uczestników, a nie w zależności od faktycznej ich liczby. Określenie liczby

miejsc dla osób na planowanej imprezie masowej jest jednym ze wstępnych

obowiązków organizatora. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 4a u.b.i.m. ma on bowiem

obowiązek dołączyć tę informację do wniosku o wydanie zezwolenia na prze-

prowadzenie imprezy masowej.

Przepis art. 3 pkt. 1 u.b.i.m. wyłącza spod definicji imprezy masowej

następujące imprezy kulturalne i sportowe:

a) organizowane w teatrach, operach, operetkach, filharmoniach, kinach,

muzeach, bibliotekach, domach kultury i galeriach sztuki lub w innych

podobnych obiektach;

6 Dz.U. nr 54, poz. 323

7 Dz.U. z 2016 r., poz. 290.


76

b) organizowane w szkołach i placówkach oświatowych przez zarządza-

jących tymi szkołami i placówkami;

c) organizowane w ramach współzawodnictwa sportowego dzieci i mło-

dzieży;

d) sportowe organizowane dla sportowców niepełnosprawnych;

e) sportu powszechnego o charakterze rekreacji ruchowej, ogólnodostępnymi

nieodpłatnym, organizowane na terenie otwartym;

f) zamknięte, organizowane przez pracodawców dla ich pracowników –

jeżeli rodzaj imprezy odpowiada przeznaczeniu obiektu lub terenu,

gdzie ma się ona odbyć.

Wyłączenia te nie oznaczają jednak, że organy organizujące te imprezy

nie mają przedsiębrać żadnych środków bezpieczeństwa organizując takie

imprezy. Mają one postępować zgodnie z przepisami regulującymi zasady

organizacji i prowadzenia przez nie działalności wymienionej w ustawach.

Dla przykładu, zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 25 października 1991 r.

o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej8 (dalej u.o.p.d.k.),

imprezy artystyczne lub rozrywkowe organizowane w ramach działalności

kulturalnej przez podmioty prowadzące działalność kulturalną, odbywające się

poza stałą siedzibą albo w sposób objazdowy, wymagają zawiadomienia organu

gminy właściwej ze względu na miejsce imprezy. Zawiadomienie powinno

zawierać następujące dane: imię, nazwisko lub nazwę podmiotu organizującego

imprezę artystyczną lub rozrywkową, siedzibę i adres do korespondencji, rodzaj

i charakter imprezy, miejsce, datę, godzinę rozpoczęcia, planowany czas trwania,

przewidywaną liczbę uczestników oraz określenie planowanych środków

służących zapewnieniu bezpieczeństwa uczestników. Pomieszczenia, obiekty lub

miejsca, w których odbywają się imprezy artystyczne i rozrywkowe, a także

urządzenia techniczne używane przy ich organizowaniu lub w trakcie ich

odbywania powinny odpowiadać wymaganiom przewidzianym prawem. Organ

samorządu terytorialnego może zażądać załączenia do zawiadomienia

zaświadczenia właściwego organu o spełnieniu tych wymagań. Zawiadomienie

o imprezie powinno być złożone nie później niż 30 dni przed planowanym

terminem jej rozpoczęcia. Imprezy artystyczne i rozrywkowe organizowane

cyklicznie nie rzadziej niż dwa razy w roku przez te same podmioty w tych

samych pomieszczeniach, obiektach i miejscach do tego dostosowanych,

wymagają jednorazowego zawiadomienia organu gminy właściwej ze względu

na miejsce imprezy. W ust. 8 tego artykułu wskazano, że obowiązki organizatora

imprezy masowej w zakresie bezpieczeństwa tej imprezy reguluje ustawa

o bezpieczeństwie imprez masowych. Przepis art. 35 u.o.p.d.k. ustala, że organ

gminy wydaje decyzję o zakazie odbycia imprezy artystycznej lub rozrywkowej,

8 Dz.U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.


77

jeżeli zagraża ona życiu lub zdrowiu ludzi, moralności publicznej albo mieniu

w znacznych rozmiarach lub nie zostały spełnione wymagania o których mowa

w art. 34 ust. 3 (dotyczące pomieszczeń, obiektów lub miejsc, w których

odbywają się imprezy artystyczne i rozrywkowe, a także urządzeń technicznych).

Zgodnie z art. 36 u.o.p.d.k. decyzja o zakazie odbycia imprezy artystycznej lub

rozrywkowej powinna być dostarczona organizatorowi w terminie 14 dni od

złożenia zawiadomienia, nie później niż na 10 dni przed planowanym terminem

imprezy. Odwołanie od decyzji można wnieść w terminie 3 dni od jej doręczenia,

a organ ma 7 dni na rozpoznanie tego odwołania. Niewydanie decyzji przez

organ w tym terminie oznacza zgodę na organizację imprezy kulturalnej.

W art. 37 ust. 1 u.o.p.d.k. zawarto uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do

zawieszenia organizowania imprez artystycznych i rozrywkowych z powodu

żałoby narodowej na czas jej trwania. W ust. 2 tego artykułu przewidziano

uprawnienie wojewody do zarządzenia na czas niezbędny z powodu klęski

żywiołowej lub w celu zapobieżenia epidemii albo ze względu na żałobę

zawieszenia organizowania imprez artystycznych i rozrywkowych na terenie

województwa lub jego części.

Zgodnie z przepisami art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r.

o systemie oświaty9 za organizację imprez szkolnych odpowiedzialna jest osoba

kierująca tą placówką (dyrektor, nauczyciel itp.). Zasady bezpieczeństwa

uczniów reguluje rozporządzenie ministra właściwego ds. oświaty wydane na

podstawie art. 95a tej ustawy.

Zgodnie z przepisami działu V ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo

o szkolnictwie wyższym10

odpowiedzialność za organizację imprezy na terenie

szkoły wyższej ponosi rektor tej uczelni. Ma on także prawo skorzystać z pomocy

służb państwowych odpowiedzialnych za utrzymanie porządku i bezpieczeństwa

wewnętrznego w razie wystąpienia zagrożeń bezpieczeństwa takiej imprezy.

Szczególnym wyłączeniem są imprezy zamknięte organizowane przez

pracodawców dla ich pracowników. Impreza zamknięta stanowi przeciwieństwo

imprezy otwartej, ogólnodostępnej. Nie należy oczywiście tego określenia

utożsamiać z pojęciem terenu zamkniętego z art. 2 u.b.i.m. Oznacza to, że została

ona zorganizowana wyłącznie dla określonej grupy osób, w tym przypadku dla

pracowników, i tylko te osoby są uprawnione do uczestniczenia w niej. Nie ma

znaczenia, czy impreza dla pracowników jest w jakikolwiek sposób odpłatna, czy

nie oraz ilu pracowników w niej uczestniczy. Zasady organizacji takich imprez

regulują przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy11

.

Analizując przepisy dotyczące imprez masowych należy zwrócić uwagę na

regulację przepisów art. 5u.b.i.m., który stanowi, że za bezpieczeństwo imprezy

9 Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.

10 Dz.U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.

11 Dz.U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.


78

masowej w miejscu i w czasie jej trwania odpowiada jej organizator.

Organizatorem może być osoba prawna, osoba fizyczna lub jednostka

organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, przeprowadzającą imprezę

masową. Jeżeli chodzi o osobę fizyczną to organizatorem może być osoba

pełnoletnia mająca pełną zdolność do czynności prawnych. Organizator musi

wyznaczyć kierownika bezpieczeństwa, który zgodnie z definicją zawartą w art.

3 pkt. 11 u.b.i.m. jest osobą wyznaczoną przez organizatora, reprezentującą

go w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom imprezy masowej.

Organizator odpowiada za bezpieczeństwo imprezy masowej. Obowiązek ten

obejmuje spełnienie przez niego wymogów w zakresie:

1) zapewnienia bezpieczeństwa osobom uczestniczącym w imprezie;

2) ochrony porządku publicznego;

3) zabezpieczenia pod względem medycznym;

4) zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych

wraz ze służącymi tym obiektom instalacjami i urządzeniami technicz-

nymi, w szczególności przeciwpożarowymi i sanitarnymi.

Ponieważ impreza masowa wymaga wcześniejszego uzyskania zezwolenia

odpowiedniego organu administracji publicznej, obowiązek zabezpieczenia

imprezy masowej spoczywa również na: wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta,

wojewodzie, Policji, Państwowej Straży Pożarnej i innych jednostkach organiza-

cyjnych ochrony przeciwpożarowej, służbach odpowiedzialnych za bezpieczeń-

stwo i porządek publiczny na obszarach kolejowych, służbie zdrowia, a w razie

potrzeby także innych właściwych służbach i organach. Zezwolenie na prze-

prowadzenie imprezy masowej wydają, w drodze decyzji: wójt, burmistrz albo

prezydent miasta, właściwi ze względu na miejsce przeprowadzenia imprezy

masowej. Postępowanie w sprawach określonych w u.b.i.m. z wyłączeniem

art. 14 (zakaz klubowy), prowadzi się zgodnie z przepisami ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego12

, jeżeli przepisy

ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z przepisami art. 25-30 u.b.i.m. w celu

przeprowadzenia imprezy masowej organizator, nie później niż na 30 dni przed

planowanym terminem jej rozpoczęcia, wyjątkowo, w uzasadnionych przypad-

kach, na 14 dni, występuje do właściwego organu z wnioskiem o wydanie

zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej. Poza tym zwraca się

do właściwych miejscowo: komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego)

Policji i komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej,

dysponenta zespołów ratownictwa medycznego i państwowego inspektora

sanitarnego z wnioskiem o wydanie opinii o niezbędnej wielkości sił i środków

12

Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.


79

potrzebnych do zabezpieczenia imprezy masowej, zastrzeżeniach do stanu

technicznego obiektu (terenu) oraz o przewidywanych zagrożeniach.

Jeżeli impreza przeprowadzona będzie w strefie nadgranicznej, organizator

powiadamia właściwego miejscowo komendanta oddziału Straży Granicznej,

a jeżeli impreza przeprowadzona będzie na terenach będących w zarządzie

jednostek organizacyjnych podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych

przez Ministra Obrony Narodowej, powiadamia komendanta terenowej jednostki

organizacyjnej Żandarmerii Wojskowej.

Do wniosku organizator jest zobowiązany załączyć:

1) dokumentację i informacje (m.in. graficzny plan obiektu [terenu]),

oznaczenie dróg dojścia i rozchodzenia się osób uczestniczących

w imprezie, oznaczenie punktów pomocy medycznej, punktów czerpal-

nych wody do celów przeciwpożarowych, rozmieszczenie służb

porządkowych oraz służb informacyjnych oraz inne określone w art.

26 ust. 1u.b.i.m.;

2) program i regulamin imprezy masowej, wraz z informacją o sposobie

udostępnienia go uczestnikom imprezy masowej;

3) regulamin obiektu (terenu), wraz z informacją o sposobie udostępnienia

go uczestnikom imprezy masowej;

4) pisemną instrukcję określającą zadania służby porządkowej oraz służby

informacyjnej;

5) warunki łączności pomiędzy podmiotami biorącymi udział w zabezpie-

czeniu imprezy masowej.

Właściwi miejscowo: komendant powiatowy (rejonowy, miejski) Policji,

komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, dysponent

zespołów ratownictwa medycznego i państwowy inspektor sanitarny wydają

opinie, o których mowa powyżej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku

o ich wydanie.

Opinie te zachowują ważność przez 6 miesięcy od dnia ich wydania.

Upoważniony organ wydaje zezwolenie, albo odmawia jego wydania

w terminie co najmniej 7 dni przed planowanym terminem przeprowadzenia

imprezy masowej. Zezwolenie zawiera:

1) nazwę organizatora;

2) określenie rodzaju imprezy masowej;

3) nazwę imprezy masowej;

4) warunki przeprowadzenia imprezy masowej, w tym:

a) miejsce jej przeprowadzenia,

b) czas jej rozpoczęcia i zakończenia,

c) maksymalną liczbę osób, które mogą w niej uczestniczyć,


80

d) liczbę członków służby porządkowej oraz służby informacyjnej,

ustaloną zgodnie z art. 6 ust. 2 u.b.i.m.,

e) informację o zainstalowaniu urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk,

o których mowa w art. 11 u.b.i.m.

Dodatkowo organ musi ustalić w zezwoleniu, czy jest to impreza masowa

podwyższonego ryzyka.

Wydanie zezwolenia lub odmowa jego wydania następuje w drodze

decyzji administracyjnej. Kopię decyzji organ przekazuje niezwłocznie, nie

później jednak niż w terminie 3 dni od dnia jej wydania wszystkim instytucjom

biorącym udział w opiniowaniu warunków przeprowadzenia imprezy, oraz

wojewodzie. Odwołanie organizatora od decyzji nie wstrzymuje jej wykonania,

stąd organizator imprezy masowej powinien wystąpić o takie zezwolenie,

uwzględniając terminy k.p.a. dotyczące postępowania odwoławczego.

Specjalne regulacje prawne dotyczące imprez masowych

Przepisów ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych

nie stosuje się do imprez związanych z organizacją kultu publicznego i jego

sprawowaniem. Zgodnie z przepisami art. 8 Konkordatu między Stolicą

Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r.13

zapewnia się

Kościołowi katolickiemu wolność sprawowania kultu religijnego i grzebania

zmarłych w miejscach do tego wybranych przez Kościół, sprawowanie kultu

publicznego w takich miejscach nie wymaga zezwolenia władz państwowych,

chyba, że odpowiednie przepisy prawa polskiego stanowią inaczej, w szczegól-

ności ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny(art. 8 ust. 4). Ratio

legis tego przepisu polega na tym, że władza państwowa co do zasady nie może

ingerować w sprawowanie kultu w miejscach, których właścicielem jest Kościół,

natomiast co do sprawowania kultu religijnego poza terenem kościelnym władza

świecka może ingerować w granicach przewidzianych w ustawach, ale tylko

w sprawach bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Zasada ta została powtórzona w przepisach art. 15 i 16 ustawy z dnia

17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej

Polskiej14

. Zgodnie z treścią art. 15 tej ustawy organizowanie kultu publicznego

i jego sprawowanie podlega władzy kościelnej i nie wymaga zawiadomienia

(tutaj władz świeckich), jeżeli odbywa się na terenach będących własnością

Kościoła (kościoły, kaplice, grunty), a także w innych miejscach, np. na gruntach

prywatnych. Natomiast jeżeli sprawowanie kultu odbywa się na drogach i placach

publicznych, albo w miejscach użyteczności publicznej, podlega to uzgodnieniom

13

Dz.U. z 1998 r., nr 51, poz. 318. 14

Dz.U. z 2013 r., poz. 1169 ze zm.


81

z organem sprawującym zarząd lub upoważnionym do dysponowania nimi.

Ponadto, zgodnie z przepisem art. 16 tej ustawy, organizowanie procesji,

pielgrzymek lub innych imprez o charakterze religijnym (za wyjątkiem konduktów

pogrzebowych) na drogach publicznych wymaga uzgodnienia, w zakresie

bezpieczeństwa ruchu drogowego, z właściwymi organami administracji rządowej

lub samorządowej.

Podobnie ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach15

,

w swoim art. 2 pkt. 2, wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy do zgromadzeń

odbywanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych.

Z powyższych powodów, w dniu 18 marca 2016 r., Sejm Rzeczypospolitej

Polskiej uchwalił specjalną ustawę o szczególnych rozwiązaniach związanych

z organizacją wizyty Jego Świątobliwości Papieża Franciszka w Rzeczypospolitej

Polskiej oraz Światowych Dni Młodzieży – Kraków 201616

. Ustawa ta ma

wypełnić lukę legislacyjną w zakresie organizacji kultu publicznego o wielkich

rozmiarach przez organizacje kościelne w Polsce.

Jak to zaznaczono w uzasadnieniu do ustawy, ma ona stworzyć warunki

umożliwiające właściwą organizację wizyty Jego Świątobliwości Papieża

Franciszka w Rzeczypospolitej Polskiej oraz Światowych Dni Młodzieży (dalej

ŚDM). ŚDM odbywać się będą w Krakowie, w dniach od 25 do 31 lipca 2016r.

Jak podano w uzasadnieniu do tej ustawy, przewidywana liczba uczestników

tego wydarzenia będzie wynosiła około 2,5 mln. W związku z powyższym,

w art. 4 ustawy nałożono na organizatora ŚDM, którym jest archidiecezja

krakowska, obowiązek opracowania planu zapewnienia bezpieczeństwa podczas

Światowych Dni Młodzieży, obejmującego w szczególności graficzne plany

obiektów (terenów), sporządzone odrębnie dla każdego z obiektów (terenów),

w których mają odbywać się poszczególne wydarzenia w ramach ŚDM, wraz

z ich opisem, zawierające m.in. oznaczenie dróg dojścia i rozchodzenia się osób

uczestniczących w tych wydarzeniach, dróg ewakuacyjnych i dróg dojazdowych

dla pojazdów służb ratowniczych i innych służb, w tym Policji, oznaczenie

punktów pomocy medycznej, punktów czerpalnych wody do celów przeciw-

pożarowych oraz punktów informacyjnych, informację o liczbie miejsc, w tym

stojących, dla osób uczestniczących w poszczególnych wydarzeniach, przewidy-

wanych zagrożeniach bezpieczeństwa i porządku publicznego, liczbie, organizacji,

oznakowaniu, wyposażeniu i sposobie rozmieszczenia służby porządkowej oraz

służby informacyjnej czy informację o sposobie zapewnienia identyfikacji osób

biorących udział w ŚDM. Tak sporządzony plan organizator ŚDM przedkłada

w terminie do dnia 15 maja 2016 r. komendantowi głównemu Policji,

komendantowi głównemu Państwowej Straży Pożarnej oraz szefowi Agencji

15

Dz.U. z 2015 r., poz. 1485. 16

Dz.U. z 2016 r., poz. 393.


82

Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Projekt zakłada także przyznanie Policji

szczególnych uprawnień w zakresie gromadzenia i przetwarzania danych

o osobach stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego,

w tym uzyskanych i przetwarzanych przez inne organy i służby, w tym także

w wyniku wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, jak również

uzyskanych i przetwarzanych przez organy ścigania innych państw. Policja

będzie miała prawo sprawdzania wolontariuszy obsługujących ŚDM (art. 5).

Straż Ochrony Kolei (SOK) będzie miała uprawnienia do kontroli bagaży osób

podróżujących pociągami oraz rejestracji obrazu i dźwięku na obszarze kolejo-

wym (art. 10). Podobne uprawnienia otrzyma Żandarmeria Wojskowa na terenach

wojskowych (art. 30). Uprawienia te mają jednakże charakter czasowy i obejmują

okres do dnia 31 sierpnia 2016 r.

Przedmiotowa ustawa powierza też Wojewodzie Małopolskiemu

opracowanie planu zabezpieczenia medycznego ŚDM, koordynację działań

uczestników realizujących zabezpieczenie medyczne, zwiększenie gotowości

podmiotów leczniczych do udzielania świadczeń zdrowotnych oraz zorganizo-

wanie struktur zabezpieczenia medycznego w miejscu obchodów (art.11).

Realizatorami zabezpieczenia medycznego ŚDM będą podmioty lecznicze,

jednostki współpracujące z systemem Państwowego Ratownictwa Medycznego,

o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym

Ratownictwie Medycznym17

, oraz społeczne organizacje ratownicze i inne, które

w ramach swoich zadań ustawowych lub statutowych są uprawnione do niesienia

pomocy w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego. Zadania te będą wykonywane

w ramach umowy zawartej z Wojewodą Małopolskim.

Wprowadzono również szczególne zasady wykonywania transportu kolejowego,

drogowego i lotniczego pielgrzymów (art.19-24), zasady zakwaterowania oraz

organizacji pól namiotowych oraz zabezpieczenia sanitarnego miejsc noclego-

wych oraz miejsc kultu religijnego (art. 38). Policjantom, pracownikom SOK,

żołnierzom oraz przedstawicielom innych służb mundurowych będą przyznawane

dodatkowe należności pieniężne za wykonywanie zadań podczas ŚDM, w czasie

ponadnormatywnym (art. 9).

Nie tylko wielkie imprezy kościelne wymagają odrębnych regulacji.

Także organizacja Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, dalej

„Szczyt NATO”, w Rzeczypospolitej Polskiej w Warszawie, w 2016 r.,

wymagała opracowania odrębnej ustawy, ponieważ zgodnie z definicją imprezy

masowej, z art. 3 pkt 1 u.b.i.m., pojęcie „Szczyt NATO” nie mieści się w pojęciu

imprezy masowej. A przedmiotowy „Szczyt NATO” odbędzie się na terenie

niebędącym w gestii podmiotów określonych w art. 2 u.b.i.m., a więc teore-

tycznie powinny go obejmować przepisy tej ustawy. Dlatego dla zapewnienia

17

Dz.U. z 2013 r., poz. 757 ze zm.


83

uczestnikom „Szczytu NATO” bezpieczeństwa oraz zachowania właściwych

warunków bezpieczeństwa opracowano ustawę z dnia 16 marca 2016 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z organizacją Szczytu Organizacji

Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w Warszawie

w 2016 r.18

Początkowa wersja tej ustawy regulowała tylko zasady dokonywania

zamówień publicznych związanych z organizacją „Szczytu NATO”. Jednakże

w kwietniu 2016 r. opracowano kolejny projekt ustawy zmieniającej

tę ustawę o postanowienia regulujące także prawa i obowiązki służb podległych

Ministrowi Spraw Wewnętrznych i żołnierzy zawodowych, oraz ograniczenia

niektórych praw obywatelskich. W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej

tę ustawę stwierdza się, że w związku z przedmiotowym „Szczytem NATO”

Polska może stanowić dogodne miejsce do przygotowania i przeprowadzenia

działań terrorystycznych skierowanych przeciwko jego uczestnikom. Dlatego

w przedmiotowej ustawie proponuje się wprowadzenie zmian mających na celu:

1) stworzenie podstaw prawnych dla Biura Ochrony Rządu do rejestro-

wania obrazu i dźwięku podczas „Szczytu NATO”;

2) wprowadzenie ograniczenia możliwości organizowania zgromadzeń

i imprez masowych na terenie Warszawy, w tym tzw. zgromadzeń

spontanicznych;

3) stworzenia możliwości przedłużenia czasu służby funkcjonariu-

szom różnych służb mundurowych podczas „Szczytu NATO” oraz

rekompensowania im tego przedłużenia gratyfikacją finansową zamiast

czasu wolnego.

Wszystkie te regulacje mają na celu zapewnienie większej aktywności służb

dbających o bezpieczeństwo uczestników „Szczytu NATO” oraz skuteczniejszą

ochronę jego uczestników przed zamachami terrorystycznymi.

Podsumowanie

Przedstawiona w artykule problematyka prawnych podstaw organizacji imprez

masowych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wykazuje, że kraj nasz

posiada przepisy prawne regulujące tę problematykę. Jednakże pokazuje też,

że w obliczu współczesnych zagrożeń oraz otwartości granic państwowych

w ramach Unii Europejskiej, istnieje wiele luk prawnych w tych przepisach.

Po pierwsze nie objęto przepisami ustawy o bezpieczeństwie imprez

masowych imprez organizowanych przez instytucje państwowe poza terenami

ich właściwości. Wymaga to później tworzenia specjalnych ustaw, które pozwolą

na zastosowanie przepisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych

18

Dz.U. z 2016 r., poz. 379.


84

do organizacji tych imprez. Przykładem może być organizacja „Szczytu NATO”

w Warszawie, w dniach 7-9 lipca 2016 r.

Ponadto całkowicie zwolniono organizacje kościelne ze stosowania

przepisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, co przy organizacji

spotkań kościelnych z wiernymi, na terenach niepodlegających kościołowi, rodzi

olbrzymie obawy przed wystąpieniem zdarzeń o charakterze terrorystycznym,

wystąpieniem innych incydentów jak bójki, zagrożenia sanitarne, pożarowe, itp.

Dlatego w przypadku organizacji takich spotkań kościelnych jak ŚDM

czy wizyty kolejnych papieży w Polsce, wymagają one podejmowania

szczególnych środków przez władze państwowe oraz tworzenia specjalnych

ustaw na te okoliczności.

Ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych zawiera także wyłączenia

dotyczące imprez masowych organizowanych na terenach szkół, w tym szkół

wyższych. Z tego powodu organizowane przez samorząd studencki imprezy

kulturalne również nie wymagają spełnienia warunków określonych w tej ustawie.

Jest to kolejny mankament, który doprowadził do tragedii na jednym z polskich

uniwersytetów (na Uniwersytecie Techniczno-Przyrodniczym w Bydgoszczy).

Powyższe przypadki wymagają podjęcia poważnych prac nad wprowadze-

niem zmian do ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Przede wszystkim

należałoby:

doprecyzować zasady organizacji imprez państwowych z udziałem gości

zagranicznych o charakterze politycznym, religijnym lub rocznicowych,

organizatorem takich imprez powinien być Premier lub Prezydent RP,

a przepisy prawne powinny dopuszczać zwiększenie uprawnień służb

podległych MSW i MON podczas ochrony uczestników takich imprez,

łącznie z zawieszeniem na ten czas niektórych praw i wolności

obywatelskich;

wymagać od osób reprezentujących organizacje kościelne szerszego

przestrzegania przepisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych,

jeżeli imprezy kościelne organizowane są poza terenem kościelnym

(pielgrzymki, procesje, msze masowe, itp.). Spowoduje to zwiększenie

bezpieczeństwa tych wydarzeń zapobiegnie też aktom terroryzmu;

przepisy ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych powinny być

stosowane łącznie z przepisami innych ustaw, które regulują działania

służb specjalnych i wojska w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego

państwa, powinien być obowiązek korelacji działań pomiędzy organiza-

torem imprezy masowej a innymi służbami odpowiedzialnymi za

bezpieczeństwo państwa i obywateli. Wszystkie te działania spowodują

szybką reakcję w przypadku wystąpienia zamachów czy aktów


85

terrorystycznych o masowym oddziaływaniu(z braniem zakładników

lub uderzeniami środkami chemicznymi czy bakteriologicznymi);

Powyższe propozycje powinny zostać wprowadzone jak najszybciej,

bowiem rozwój środków i metod ataków terrorystycznych przebiega z ogromną

szybkością, a zmiany prawne i organizacyjne jak dotąd wprowadza się dopiero

na etapie realizacji przygotowań do zorganizowania imprezy masowej, która nie

występuje w aktualnych regulacjach prawnych, albo regulacje te wyłączają taką

imprezę w imię zachowania praw i wolności człowieka. Dobro człowieka musi

być odpowiednio ważone, należy zawsze wybierać wyjście, które spowoduje

realizację praw i wolności, a jednocześnie wprowadzi ograniczenia tych praw,

konieczne do ochrony najważniejszych z nich – prawa do życia, zdrowia oraz

bezpieczeństwa, które to państwo jest zobowiązane zapewnić w pierwszej

kolejności obywatelom.

Zwiastunem pozytywnych zmian prawnych jest opracowany przez MSW

projekt ustawy antyterrorystycznej, a także zapowiadane zmiany innych ustaw,

jak np. wprowadzenie obowiązku opracowania planów ochrony takich obiektów

jak: kościoły, hotele, restauracje i stadiony. Zmiany te pozwolą na skuteczniejsze

zabezpieczenie tych najczęściej odwiedzanych przez ludzi obiektów przed

atakami terrorystycznymi.

Bibliografia

Literatura:

1. Badura M., Babiński H., Kałużny G., Wojcieszak M., Ustawa o sporcie.

Komentarz, Warszawa 2011.

2. Chlebowicz P., Instytucja tzw. zakazu stadionowego w polskim prawie karnym,

„Przegląd Policyjny” 2010, nr 1(97).

3. Chlebowicz P., Podnoszenie kompetencji Policji w zakresie zapewnienia

bezpieczeństwa imprez masowych – Euro 2012 (Szczytno, 4-5 grudnia 2008 r.),

„Prokuraturai Prawo” 2009, nr 3.

4. Golat R., Pracodawca organizuje imprezę masową, „Służba Pracownicza” 2009,

nr 8.

5. Gozdór G., Bezpieczeństwo imprez masowych. Komentarz, Warszawa 2008.

6. Kąkol C., Bezpieczeństwo imprez masowych. Komentarz, Warszawa 2012.

7. Kotowski W., Kurzępa B., Bezpieczeństwo imprez masowych. Komentarz

do ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, Warszawa 2009.

Akty prawne:

1. Europejska konwencja w sprawie przemocy i ekscesów widzów w czasie imprez

sportowych, a w szczególności meczów piłki nożnej, sporządzona

w Strasburgu dnia 19 sierpnia 1985 r. (Dz.U. z 1995 r. nr 129, poz. 625).

2. Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U.

z 2015 r., poz. 2139).

3. Ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 2015 r., poz.

1485).


86

4. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.).

5. Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r.,

poz. 572 ze zm.).

6. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca

2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów

budowlanych i terenów (Dz.U. nr 109, poz. 719).

7. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 marca

2010 r. w sprawie przekazywania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez

masowych (Dz.U. nr 54, poz. 329).

8. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycz-

nia 2011 r. w sprawie sposobu utrwalania przebiegu imprezy masowej (Dz.U.

nr 16, poz. 73).

9. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 czerwca

2010 r. w sprawie warunków bezpieczeństwa, jakie powinny spełniać stadiony,

na których mogą odbywać się mecze piłki nożnej (Dz.U. nr 121, poz. 820).

10. Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca

1993 r. (Dz.U. z 1998 r., nr 51, poz. 318).

11. Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu

działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.).

12. Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2014 r., poz. 715 z późn. zm.).

13. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r.,

poz. 2156 ze zm.).

14. Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 2014 r., poz. 1502

ze zm.).

15. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego

w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1169 ze zm.).

16. Ustawa z dnia 18 marca 2016 r.o szczególnych rozwiązaniach związanych

z organizacją wizyty Jego Świątobliwości Papieża Franciszka w Rzeczypospolitej

Polskiej oraz Światowych Dni Młodzieży – Kraków 2016. (Dz.U. z 2016 r.,

poz. 393).

17. Ustawa z dnia 16 marca 2016 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z organizacja Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczy-

pospolitej Polskiej w Warszawie w 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 379).

18. Wyrok WSA z dnia 20 marca 2006 r., VI SA/Wa 878/05, LEX nr 222245.

The impact of regulation on the security of mass events

Abstract

The problem of mass events was regulated by the provisions of the Act

of 20 March 2009. on the security of mass events (i.e., Dz. U. of 2015. pos. 2139). Such

events have become very popular today because of the ease of fast-moving large groups

of society, both within countries and between countries, the existence of better

opportunities to communicate at a distance and not high cost of participation in such

events for many participants. In accordance with the provisions of Article 3 of the said

Act for mass events is considered mass events artistic entertainment and mass sports

events, including football matches. Events art and entertainment to events of artistic,


87

entertainment or organized public viewing television broadcast on screens or devices

which can produce the image, and sporting events are events to competitive sport

or popularizing physical culture, a football match is a sports event aimed at competition

in the discipline of football. To recognize these events for the mass must be provided

for at least 1,000 people if held in stadiums or other open places, or 500 people

for events, arts and entertainment, or 300 people for sporting events if they are held

in buildings.

The author presents the most important legal provisions in force in the Republic

of Poland governing the organization and security of mass events within the meaning

of these provisions. He also analysed the other laws and regulations, which do not apply

to mass events but govern the organization as large-scale events, whose definitions

do not fall within the law on mass events like. Events organized by church organizations

or event state with a large number of participants.

Keywords: party, party mass, mass events security, security policy, the right to security

events

Krzysztof Gorazdowski1


Kradzież tożsamości w sieci

w ujęciu normatywno-opisowym

Streszczenie

Kradzież tożsamości, często określana także jako defraudacja, fałszerstwo,

przejmowanie tożsamości lub danych osobowych identyfikujących użytkownika,

to przestępstwo dość powszechne w sieci Internet. Z reguły mamy do czynienia

z zachowaniem polegającym na bezprawnym pozyskaniu naszych danych osobowych

i wykorzystaniu ich wbrew naszej woli w różnych celach przestępczych. Pozyskane

w sposób bezprawny dane identyfikujące naszą tożsamość mogą być wykorzystywane

do wyłudzenia kredytu na nasze imię i nazwisko; prowadzenia fałszywej działalności

gospodarczej w celu wyłudzania, np. zwrotu podatku VAT, dotacji; wynajęcia

hotelowego pokoju w celu kradzieży znajdującego się w nim mienia; zaboru w celu

przywłaszczenia pojazdu z wypożyczalni samochodów; zawarcia umowy tele-

komunikacyjnej w celu wyłudzenia sprzętu i usług lub innych zdarzeń. Problem narasta

z uwagi na rosnąca potrzebę wykorzystywania danych osobowych do przekazywania

i wymiany informacji oraz zawierania transakcji na odległość z różnymi podmiotami.

Warto zatem przyjrzeć się bliżej omawianej problematyce i wyciągnąć odpowiednie

wnioski na przyszłość.

Słowa kluczowe: przestępczość, cyberprzestępczość, phishing, pharming, Kodeks

karny, kradzież, dane osobowe, dobra osobiste, tożsamość człowieka, czyn zabroniony,

odpowiedzialność karna

Wstęp

Posługiwanie się w sieci Internet cudzymi danymi to zachowanie dość

powszechne i niebezpieczne, sprzyja temu zarówno rozwój nowoczesnych

technologii, jak i brak bezpośredniego kontaktu pomiędzy osobą używającą

danych osobowych, tworzącą cudzy profil a administratorem, który powinien

weryfikować te dane na podstawie posiadanych informacji. Sprawcy takich

zachowań na ogół czują się bezkarni; przy braku reakcji pokrzywdzonego maleje



90

ryzyko ich wykrycia. Dane osobowe niektórych osób pełniących funkcje

publiczne są powszechnie dostępne. Podmioty prywatne i publiczne mają dostęp

do baz danych osobowych gromadzonych w celach marketingowych, a dane

osobowe gromadzone przez różne podmioty stały się towarem, który można

sprzedać i kupić za odpowiednią cenę. Równocześnie sprawcy bardzo często

pozyskują bezprawnie dane osobowe za pomocą phishingu czy pharmingu.

Wykorzystują zaufanie użytkowników, aby skłonić ich do ujawnienia poufnych

informacji, takich jak dane osobowe, numery kont, hasła lub numery rachunków

bankowych. W podobny sposób hakerzy i wirusy mogą dostać się do komputera

i zainstalować programy rejestrujące naciśnięcia klawiszy przechwytujące dane,

nazwy kont i hasła podczas ich wpisywania. Przestępcy korzystają z Internetu,

aby uzyskać dostęp do środków finansowych ofiar, a w wielu przypadkach hand-

lują pozyskanymi danymi, dołączając dane dotyczące tożsamości pokrzywdzo-

nego. Oprócz kradzieży tożsamości możliwe jest pozyskanie w Internecie

materialnych dokumentów świadczących o tożsamości – paszportów, praw

jazdy, dokumentów ubezpieczenia społecznego2. Nic więc dziwnego w tym,

że pierwszymi krajami, które zaczęły chronić dane osobowe identyfikujące

tożsamość osoby, były kraje wysokorozwiniętych technologii informatycznych

(USA, Kanada, Australia). Polski prawodawca dopiero na mocy Ustawy z dnia

25 listopada 2011 roku o zmianie ustawy Kodeks karny3 spenalizował

zachowanie polegające na podszywaniu się pod inną osobę i wykorzystanie jej

wizerunku lub innych jej danych osobowych w celu wyrządzenia jej szkody

majątkowej lub osobistej, wprowadzając nowy typ przestępstwa, tzw. kradzieży

tożsamości w dodanym art. 190a § 2 kk. Zachowanie przestępcze polegające na

posługiwaniu się cudzymi danym już samo w sobie może zatem stanowić czyn

zabroniony, jednak nierzadko może stanowić etap w przygotowaniu do innego

przestępstwa, np. kradzieży pieniędzy z konta bankowego czy wyłudzenia

kredytu albo wynajmowania pomieszczeń na osoby trzecie w celu przechowy-

wania przedmiotów pochodzących z przestępstw. Może być zatem przestępstwem

złożonym, wieloetapowym. Oczywiście nie każde zachowanie tego rodzaju

powinno być kryminalizowane, zwłaszcza jeżeli ma służyć celom artystycznym,

np. satyrycznym lub rozrywkowym. Nie byłoby bowiem uzasadnione, np.

karanie parodysty parodiującego jakąś znaną postać publiczną. Zachowania te

z reguły uzyskują cechy społecznej szkodliwości, gdy są podejmowane w celu

popełnienia jakiegoś przestępstwa lub też wyrządzenia szkody innej osobie.

Sprawcy różnymi metodami pozyskują nasze dane osobowe, wykorzystują przy

tym często naszą nieostrożność lub niefrasobliwość czy wręcz łatwowierność.

Nierzadko posiadamy przy sobie dokumenty, które zawierają poufne informacje

2 J. Kosiński, Paradygmaty cyberprzestępczości, Warszawa 2015, s. 119-120.

3 Dz.U. nr 72, poz. 381.

Krzysztof Gorazdowski, Kradzież tożsamości w sieci…

91

o dostępie do konta, numery PIN, czasami potwierdzenia transakcji nie-

świadomie zostawiamy lub wyrzucamy na śmietnik. Z przeprowadzonych

w okresie od 22.10.2013 r. do 4.10.2014 r. badań ankietowych4 na grupie 1107

ankietowanych osób wynikało, iż 95% badanych za pomocą ankiety internetowej

osób zawsze nosiło przy sobie dowód osobisty, niezależnie od potrzeby, 7% za-

pisywało kody PIN kart płatniczych w telefonach lub na kartkach noszonych

w portfelu z kartami, a 62% badanych nie niszczyło odpowiednio, a więc w sposób

uniemożliwiający identyfikację danych, starej i zbędnej dokumentacji (potwier-

dzeń przelewów, wyciągów bankowych, rachunków). Z kolei 14% ankietowanych

nie zastanawiało się nigdy i zawsze wyrażało zgodę na przetwarzanie ich danych

osobowych we wszystkich możliwych celach (weryfikacyjnych, marketingo-

wych). Badania dowiodły, iż 22% respondentów było narażonych na utratę

tożsamości, a łącznie problem utraty danych dotyczył blisko 40% badanych.

Ryzyko kradzieży tożsamości danych uczestników badania wyniosło 30%. Z kolei

raport przygotowany przez Dynamics Markets Limited UK na zlecenie firmy

Fellowes na podstawie badań ilościowych w 9 krajach europejskich, w tym

w Polsce, na grupie 5507 pełnoletnich konsumentów i pracowników, dowodził,

iż około 17% Polaków padło ofiarą kradzieży tożsamości, a 46% zostało

okradzionych ze środków znajdujących się na rachunkach bankowych5. Średnia

strata z powodu kradzieży danych w Polsce w 2012 roku wyniosła 35 tysięcy

złotych, zaś rekordowa kwota to 4 mln 366 tysięcy złotych i odnotowano

ją również w Polsce. Utrata danych osobowych naraża nas na poważne kon-

sekwencje, większość Polaków nie posiada niszczarki dokumentów i tradycyjnie

niszczy dokumenty przez ich podarcie. Do ochrony tożsamości nawiązują

prowadzone kampanie społeczne i edukacyjne (Nie daj się okraść, chroń swoją

tożsamość). Mają one na celu edukację społeczeństwa w zakresie ochrony

danych osobowych, zjawiska kradzieży tożsamości, dostępnych regulacji praw-

nych oraz zagrożeń wynikających z niewłaściwych sposobów zabezpieczenia

danych osobowych. Każdy z nas może zweryfikować poziom ochrony swoich

danych poprzez wypełnienie testu na stronie internetowej6, który weryfikuje

za pomocą pytań wiedzę i nasze nawyki w tej mierze.

1. Tożsamość człowieka jako dobro prawnie chronione

Od chwil urodzenia i wczesnego dzieciństwa, przez okres dojrzewania, po późną

dorosłość i starość człowiek zdobywa wiedzę, umiejętności, poszerza swoje

4 A. Wilk, Kradzież tożsamości, Raport z badań, 23.10.2014 r., http://www.giodo.gov.pl/plik/id_p/

6594/j/pl/ [dostęp: 27.07.2016]. 5 B. Mszyca, Kradzież tożsamości naraża nas na poważne straty finansowe, „Rzeczpospolita”,

11.10.2012, http://www.rp.pl/artykul/941370-Kradziez-tozsamosci-naraza-nas-na-powazne-straty-finansowe.

html#ap-3 [dostęp: 27.07.2016]. 6 http://www.ochronatozsamosci.pl/.

http://www.rp.pl/artykul/941370-Kradziez-tozsamosci-naraza-nas-na-powazne-straty-finansowe.html#ap-3



92

zasoby intelektualne, rozbudowuje strategie radzenia sobie w różnych sytuacjach

życiowych. W ten sposób w różnych okresach naszego życia kształtujemy

tożsamość i świadomość odrębności. Pomimo wielu podobieństw każdy z nas

różni się od innych ludzi, zaś upływ czasu wzmacnia w nas tę odrębność,

niezależność i niepowtarzalność. Termin „tożsamość” ma odległą etymologię

i wywodzi się od łacińskiego słowa idem oznaczającego identyczność i ciągłość.

Pojęcie to w kontekście samoświadomości i egzystencji człowieka pojawiło się

dość późno, bo dopiero pod koniec XIX wieku, zaś w powszechnym użyciu

termin ten zaczął być używany dopiero w połowie XX wieku, czego zasługę

przypisuje się najczęściej Erikowi H. Eriksonowi7. Do dziś tożsamość pozostaje

jednym z podstawowych problemów egzystencjalnych8 Według Słownika języka

polskiego tożsamość oznacza tyle, co identyczność9, czyli bycie tym samym.

Termin ten odnoszony jest do konfiguracji cech, które pozwalają zidentyfikować

i rozpoznać daną osobę lub grupę. Podstawową funkcją tożsamości jest bowiem

identyfikowanie osoby lub grupy na podstawie posiadanych cech. Psychologia

wyróżnia tożsamość osobistą człowieka (Ja) oraz tożsamość społeczną (My).

Ta pierwsza to tożsamość własna, uchwytna dla samej jednostki z jej wewnętrz-

nej perspektywy i spojrzenia. Związana jest ona zwykle z poczuciem odrębności,

wyjątkowości, odmienności względem innych ludzi. Wyraża się spostrzeganiem

siebie jako jednostki niepowtarzalnej oraz identyfikowaniem się z celami

i standardami osobistymi10

. Ta druga tożsamość wynika z procesu socjalizacji

jednostki i akceptacji ze strony otoczenia społecznego. Człowiek, będąc istotą

społeczną, żyjąc w społeczności wytwarza poczucie swojej tożsamości społecznej,

przynależności do grupy społecznej (tożsamość My), kształtującej się na podsta-

wie spostrzeganych i doświadczanych podobieństw względem innych ludzi11

.

Tożsamość osobista i społeczna człowieka podlegają ochronie prawnej,

stanowiąc dobra osobiste człowieka (art. 23 i 24 k.c.). Katalog dóbr osobistych

wskazany w treści art. 23 k.c. jest oczywiście otwarty. Dobra osobiste to wartości

o charakterze niematerialnym, związane z istnieniem i funkcjonowaniem pod-

miotów prawa cywilnego, które w życiu społecznym są uznawane za doniosłe

i zasługujące z tego względu na ochronę; obejmują fizyczną i psychiczną

integralność człowieka, jego indywidualność oraz godność i pozycję w społe-

czeństwie, co stanowi przesłankę samorealizacji osoby ludzkiej12

. Istnieją takie

dobra osobiste jak np. tożsamość jednostki, tożsamość grupowa wynikająca

7 Zob. M. Golka, Imiona wielokulturowości, Warszawa 2010, s. 327; szerzej w Kłopoty z tożsamością,

red. M. Golka, Poznań 2006. 8 Ibidem, s. 328.

9 Słownik języka polskiego, t. III, red. M. Szymczak, Warszawa 1978-1981, s. 519.

10 A. W. Brzeźińska, Dzieciństwo i dorastanie; korzenie tożsamości osobistej i społecznej, [w:] Edukacja

regionalna, red. A. W. Brzeźińska, A. Hulewska, J. Słomska, Warszawa 2006, s. 47-77. 11

Ibidem, s. 12. 12

Zob. Z. Radwański, Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa 2009, s. 156, a także wyrok SA

w Łodzi I ACa 557/13, lex nr 1394242.


93

z przynależności do określonej grupy społecznej czy tożsamość narodowa oraz

godność narodowa, a tym samym podlegają one ochronie prawnej indywidualnej

lub kolektywnej. Powyższe wartości mogą być jednymi z kluczowych dla

kształtowania się tożsamości człowieka, stanowić immanentną część jego

osobowości, konstytutywny element dla jego identyfikacji i z tego względu mogą

zostać zaliczone do dóbr osobistych. Dla ustalenia czy dana wartość może być

zaliczona do katalogu dóbr osobistych istotne jest nie tylko jej subiektywne

postrzeganie przez zainteresowaną osobę, lecz również akceptacja społeczna dla

takiej wartości. Ochronie prawnej w drodze powództwa cywilnego nie podlegają

jednak wartości ogólne, lecz dobra osobiste, konkretne i związane z określoną

zindywidualizowaną osobą. Art. 23 i 24 k.c. nie chronią np. przed pokrzywdze-

niem narodu lub danej grupy jako całości, lecz chronią przed naruszeniem

zindywidualizowanych dóbr konkretnych osób13

.

Zgodnie z art. 23 k.c. dobra osobiste człowieka, jak w szczególności

zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizeru-

nek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa,

artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa

cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach. W myśl

zaś art. 24 k.c., ten, czyje dobro osobiste zostaje zagrożone cudzym działaniem,

może żądać zaniechania tego działania, chyba że nie jest ono bezprawne. W razie

dokonanego naruszenia może on także żądać, ażeby osoba, która dopuściła się

naruszenia, dopełniła czynności potrzebnych do usunięcia jego skutków,

w szczególności ażeby złożyła oświadczenie odpowiedniej treści i w odpowiedniej

formie. Na zasadach przewidzianych w kodeksie może on również żądać

zadośćuczynienia pieniężnego lub zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na

wskazany cel społeczny. Norma prawna zawarta w art. 24 k.c. ustanawia

domniemanie bezprawności naruszenia dobra osobistego. Dlatego w przypadku

sporu sądowego to na powodzie spoczywa ciężar udowodnienia faktu, że jego

dobro osobiste zostało naruszone (art. 6 k.c.), zaś na pozwanym ciężar

udowodnienia, że naruszenie to nie było bezprawne. Warto wskazać, iż Trybunał

Sprawiedliwości UE dokonywał wykładni problematyki naruszenia dóbr

osobistych za pośrednictwem treści umieszczonych w sieci. W orzeczeniach

C509/09 i C -161/1014

oraz C-170/1215

i C-441/1316

Trybunał Sprawiedliwości

wskazał, że „osoba poszkodowana w związku z naruszeniem jej dóbr osobistych

[…] za pośrednictwem treści umieszczonej w sieci może, ze względu na miejsce

urzeczywistnienia się szkody, dochodzić odpowiedzialności sprawcy przed sądami

13

Zob. wyrok SA w Warszawie z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt I ACa 971/15, http://orzeczenia.waw.

sa.gov.pl/details/$N/154500000000503_I_ACa_000971_2015_Uz_2016-03-31_001 [dostęp: 12.08.2016]. 14

http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=pl&num=C-509/09 [dostęp: 27.07.2016]. 15

http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2013-10/cp130125pl.pdf [dostęp: 27.07.2016]. 16

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=OJ%3AC%3A2016%3A441%3ATOC [dostęp:

27.07.2016].

http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19640160093





http://orzeczenia.waw.sa.gov.pl/details/$N/154500000000503_I_ACa_000971_2015_Uz_2016-03-31_001

http://orzeczenia.waw.sa.gov.pl/details/$N/154500000000503_I_ACa_000971_2015_Uz_2016-03-31_001

http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=pl&num=C-509/09

http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2013-10/cp130125pl.pdf

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=OJ%3AC%3A2016%3A441%3ATOC


94

każdego z państw członkowskich, na których terytorium treść ta jest lub była

dostępna” (wyrok w sprawie C-170/12), zaś art. 5 ust. 3 rozporządzenia 44/2001

nie wymaga, by konkretna witryna internetowa „była kierowana do państwa

członkowskiego sądu, do którego wniesiono powództwo” (wyrok w sprawie

C-441/13). Sądy te są właściwe zasadniczo do rozpatrywania jedynie roszczeń

dotyczących szkody wyrządzonej na terytorium państwa członkowskiego sądu,

do którego wniesiono powództwo (w wyroku z dnia 25.10.2011 r. w sprawach

połączonych C509/09 i C-161/10). Gdyby jednak szkoda urzeczywistniła się

w kilku miejscach, „ponieważ skutki naruszenia dóbr osobistych za

pośrednictwem treści umieszczonej w sieci jest w stanie najlepiej ocenić sąd

miejsca, w którym znajduje się ośrodek życiowych interesów poszkodowanego,

zainteresowany ma możliwość wniesienia powództwa dotyczącego całości

szkody do jednego sądu, to jest do sądu właściwego dla tego miejsca” (wyrok

w sprawach połączonych C509/09 i C-161/10 i w sprawie C-170/12)17

.

„Poszkodowany naruszeniem dóbr osobistych za pośrednictwem Internetu,

w zależności od miejsca, w którym na terytorium Unii Europejskiej

zmaterializowała się krzywda lub szkoda spowodowana przez to naruszenie,

może wytoczyć powództwo przed jednym sądem w odniesieniu do całości

doznanych krzywd i poniesionych szkód. Biorąc pod uwagę, że wpływ treści

umieszczonej w sieci na dobra osobiste danej osoby może zostać najlepiej

oceniony przez sąd państwa, w którym poszkodowany ma centrum swoich

interesów życiowych, przyznanie jurysdykcji temu sądowi odpowiada celowi

prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości”18

.

2. Dane osobowe identyfikujące tożsamość człowieka

Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia

prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim

życiu osobistym. Zasada konstytucyjna została rozwinięta w art. 1 ust. 1 Ustawy

z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych19

z którego wynika,

iż każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. W myśl

art. 6 cytowanej ustawy, w jej rozumieniu za dane osobowe uważa się wszelkie

informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby

fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość

można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się

na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników

określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kultu-

17

Ibidem 18

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 25 października 2011 r. w sprawie - eDate Advertising

GmbH przeciwko X (C-509/09) i O. M. i R. M. przeciwko MGN Limited (C-161/10), Zb. Orz. 2011

I-10269). 19

Tj. Dz.U. 2016.922 z dnia 28.06.2016 r.,


95

rowe lub społeczne (art. 6 ust. 2). Z kolei, art. 6 ust. 3 przewiduje, że informacji

nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby

to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. W orzecznictwie sądów administra-

cyjnych wskazuje się, że pojęcie „dane osobowe” na gruncie prawa polskiego

obejmuje wszelkie informacje dotyczące osoby fizycznej, jeśli możliwe jest

określenie jej tożsamości i zidentyfikowanie. Dane osobowe to zespół wiadomości

(komunikatów) o konkretnym człowieku na tyle zintegrowany, że pozwala

na jego zindywidualizowanie. Obejmuje co najmniej informacje niezbędne

do identyfikacji (imię, nazwisko, miejsce zamieszkania), jednakże do tego się nie

ogranicza, bowiem mieszczą się w nim również dalsze informacje, wzmacniające

stopień identyfikacji. Do informacji takich z pewnością należą zdjęcia osoby

fizycznej, chociażby wykonane w przeszłości, umożliwiające jej identyfikację.

W sytuacji, gdy zdjęcie takie jest umieszczone wraz z imieniem i nazwiskiem

osoby na nim występującej w miejscu dostępnym dla nieograniczonej liczby

podmiotów, należy uznać, iż stanowi ono dane osobowe podlegające ochronie na

podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. O zakwalifikowaniu danej

informacji do kategorii danych osobowych decydują przede wszystkim

obiektywne kryteria oceny, przy czym uwzględnić należy wszystkie informacje,

w tym także pozajęzykowe (kontekst) do jakich dostęp mają osoby trzecie.

Odmienne podejście do przedstawionego zagadnienia zmarginalizowałoby

znaczenie powołanej ustawy i nie odpowiadałoby wyznaczonej jej funkcji20

.

W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że pojęcie „dane osobowe”

na gruncie prawa polskiego obejmuje wszelkie informacje dotyczące osoby

fizycznej, o ile możliwe jest zidentyfikowanie tej osoby. Za osobę możliwą do

zidentyfikowania uważana jest osoba, której tożsamość można określić w sposób

bezpośredni lub pośredni. Z kolei informacji nie uważa się za umożliwiającą

określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu

lub działań, czyli a contrario informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez

nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się „powiązać” z określoną osobą,

zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych,

również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych21

. Zatem

imię i nazwisko stanowią dane osobowe, które umożliwiają identyfikację

tożsamości człowieka, poza tym do danych osobowych identyfikujących

tożsamość zalicza się także inne dane, jak: adres miejsca zamieszkania lub

zameldowania, imiona i nazwiska rodziców, PESEL, NIP, ślady daktyloskopijne

człowieka, wzory biometryczne cech człowieka, a także informacje z różnych

sfer aktywności życiowej (wykształcenie, stan cywilny, zawód, upodobania,

sprawowane funkcje, posiadane dobra). W jednym z orzeczeń Wojewódzki Sąd

20

Wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 667/09, LEX nr 588798. 21

Wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1086/10, LEX nr 1080870.

https://sip.lex.pl/#/dokument/16799013

https://sip.lex.pl/#/dokument/16799013


96

Administracyjny (dalej WSA) w Krakowie wskazał, iż podanie numeru telefonu

i adresu poczty internetowej stanowi podanie danych osobowych w rozu-

mieniu art. 6 ust. 1-3 cyt. ustawy, ponieważ te dane pozwalają na szybkie

zidentyfikowanie konkretnej osoby22

. W innym orzeczeniu WSA w Warszawie

wskazał, iż informacją dotyczącą osoby jest zarówno informacja odnosząca się

do niej wprost, jak i taka, która odnosi się bezpośrednio do przedmiotów czy

urządzeń, ale poprzez możliwość powiązania tych przedmiotów czy urządzeń

z określoną osobą pośrednio stanowi informację także o niej samej. Tam gdzie

adres IP jest na dłuższy okres czasu lub na stałe przypisany do konkretnego

urządzenia, a urządzenie to przypisane jest konkretnemu użytkownikowi, należy

uznać, że stanowi on daną osobową, jest to bowiem informacja umożliwiająca

identyfikację konkretnej osoby fizycznej. Zdaniem sądu Internet często pozornie,

a czasami faktycznie zapewnia anonimowość jego użytkownikom. Stanowi

medialne forum, na którym prezentowane są treści naruszające ludzką godność,

cześć i dobre imię. Dlatego też wszędzie tam, gdzie numer IP pozwala pośrednio

na identyfikację konkretnej osoby fizycznej, powinien on być uznany za dane

osobowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 1997 r. o ochronie danych

osobowych. Odmienna interpretacja byłaby sprzeczna z normami konstytucyjnymi

zawartymi w art. 30 i 47 Konstytucji RP23

.

3. Wizerunek człowieka i jego ochrona prawna

Przy okazji analizy pojęcia danych osobowych człowieka i ochrony dóbr

osobistych, o których mowa w art. 23 k.c., warto wskazać na często naruszane

w sieci prawo do wizerunku człowieka, które ma bezpośredni związek z jego

tożsamością. Internauci chętnie dokumentują zdarzenia z życia codziennego

i coraz częściej zamieszczają różne zdjęcia. Nie ma w tym oczyścicie niż złego,

dopóki zamieszczane są własne fotografie na profilu użytkownika. Problem

powstaje w chwili umieszczenia zdjęć cudzej osoby na profilu użytkownika bez

autoryzacji lub w momencie bezprawnego wykorzystania ich w inny sposób np.

poprzez udostępnienie lub podszywanie się pod zdjęcie innej osoby. Poza

regulacją kodeksową, o której mowa poniżej oraz ochroną cywilnoprawną

wynikającą z naruszenia dobra osobistego do ochrony wizerunku, zastosowanie

znajduje art. 81 Ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach

pokrewnych (t.j. Dz.U.2016.666 z dnia 16.05.2016 r.), zaś konsekwencje cywilno-

prawne naruszenia prawa do wizerunku reguluje art. 83 w związku z art. 78 cyt.

ustawy. Wizerunek człowieka jest zgodnie z art. 23 k.c. zaliczany do jego dóbr

osobistych podlegających ochronie niezależnie od tego, czy wskutek posłużenia

22

Wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 682/13, LEX

nr 1384885. 23

Wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1079/10, LEX nr 990136.


97

się nim w sposób bezprawny, a więc bez zgody zainteresowanego, przez osobę

trzecią, doszło do naruszenia innych dóbr osobistych człowieka, jak cześć czy

godność. Zakres ochrony wizerunku w sposób szczegółowy określa norma

art. 81 Prawa autorskiego, zgodnie z którą rozpowszechnianie wizerunku wymaga

zgody osoby na nim przedstawionej24

. W braku wyraźnego zastrzeżenia

zezwolenie nie jest wymagane, jeżeli osoba ta uzyskała umówioną opłatę

za pozowanie. Z kolei ust. 2 art. 81 cyt. ustawy wskazuje, iż zezwolenia nie

wymaga rozpowszechnianie wizerunku:

1) osoby powszechnie znanej, jeżeli wizerunek wykonano w związku

z pełnieniem przez nią funkcji publicznych, w szczególności politycz-

nych, społecznych, zawodowych;

2) osoby stanowiącej jedynie szczegół całości takiej jak zgromadzenie,

krajobraz, publiczna impreza.

Na wizerunek w rozumieniu przepisów składa się ogół zewnętrznych

cech, które charakteryzują daną osobę. Innymi słowy, wizerunek definiowany

jest jako wygląd człowieka, jego podobizna, jego obraz fizyczny. Według nie-

których w te ramy włączyć można dodatkowe elementy związane z wykonywa-

nym zawodem, jak charakteryzacja, ubiór, sposób poruszania się, inne elementy

identyfikujące, np. okulary, fryzura czy nawet szczególna linia profilu bądź

charakterystyczny cień. W każdym przypadku chodzi o cechy immanentnie

związane z konkretną osobą fizyczną, dla niej znamienne i pozwalające na jej

rozpoznawalność. Za wizerunek w analizowanym znaczeniu nie można potrakto-

wać sposobu postrzegania i oceny danej osoby w odbiorze zewnętrznym25

(jej życiorysu, cech charakteru, postępowania, utrwalonej pozycji zawodowej itp.).

Z kolei publikacja zdjęć, które nie stanowią wizerunku (podobizny) danej osoby,

ale w powiązaniu z treścią artykułu umożliwiają jej rozpoznanie (identyfikację)

stanowi naruszenie dóbr osobistych i podlega ochronie prawnej. Należy zatem

zgodzić się z szerszą koncepcją prawa do ochrony wizerunku człowieka,

przyjmując, że z dobrem osobistym w postaci wizerunku mamy do czynienia

również wówczas, gdy ujawnione na fotografii cechy pozwalają na identyfikację

przedstawionej na niej osoby, co następuje z wykorzystaniem okoliczności

pozwalających na wywołanie skojarzenia z określoną osobą. Identyfikacja

następuje tu zarówno w nawiązaniu do podobizny, jak i do innych cech. Taką

wykładnię pojęcia wizerunku w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego należy

uznać za prawidłową i obowiązującą26

.

24

Wyrok SA Warszawie z dnia 13 stycznia 1999 r., sygn. akt IACa 1089/98, wokanda 2000/3/42. 25

Wyrok SA w Warszawie z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt IACa 1741/14, LEX nr 1755241. 26

Zob. wyrok SN z dnia 27 lutego 2003 r., sygn. akt IV CKN 1819/00, OSP 2004/6/75.


98

4. Regulacje prawne kradzieży tożsamości w polskim prawie karnym

Na gruncie polskiego ustawodawstwa przestępstwa związane z wykorzystaniem

sieci informatycznych (cyberprzestrzeni) i systemów informatycznych do na-

ruszania dóbr prawnych, chronionych przez prawo karne, nie stanowią odrębnej

kategorii czynów karalnych. Nie ma odrębnego rozdziału w obowiązującym

Kodeksie karnym poświęconego przestępstwom komputerowym. Przestępstwa,

które można zaliczyć do kategorii cyberprzestępstw, zawarte są w kilku aktach

normatywnych, w tym m.in. w Ustawie z dnia 6 czerwca Kodeks karny

(t.j. Dz.U.2016.1137 z dnia 29.07.2016 r.) w rozdziale XXXIII zatytułowanym

Przestępstwa przeciwko ochronie informacji, w Ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r.

o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. 2016.922 z dnia 28.06.2016 r.) oraz

Ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych

(t.j. Dz.U.2016.666 z dnia 16.05.2016 r.). O pozostałych ustawach w aspekcie

ochrony tożsamości mowa była powyżej, warto zatem skoncentrować się na

regulacji kodeksowej zamieszczonej w art. 190a § 2 k.k., której głównym celem

jest kryminalizacja zachowania polegającego na tzw. kradzieży tożsamości.

M. Sawicki zwraca uwagę na kolokwialny charakter tego określenia (tożsamości

nie można bowiem ukraść, nie stanowi rzeczy) i podkreśla, iż w tym ogólnym

pojęciu mieszczą się przypadki bezprawnego, instrumentalnego przywłaszczenia

albo wykorzystania tożsamości żyjącej, zmarłej albo fikcyjnej osoby, w celu

osiągnięcia korzyści majątkowej lub naruszenia innych dóbr prawnie

chronionych pod groźbą kary27

. Zgodnie z art. 190a § 2 k.k. karze do trzech lat

pozbawienia wolności podlega sprawca, który podszywając się pod inną osobę,

wykorzystuje jej wizerunek lub inne jej dane osobowe w celu wyrządzenia jej

szkody majątkowej lub osobistej. Typ kwalifikowany występku obejmuje skutek

w postaci targnięcia się pokrzywdzonego na własne życie. Ustawodawca w tym

przypadku przewiduje dla sprawcy karę pozbawienia wolności od roku do lat 10

(art. 190a § 3 k.k.). Ściganie występku kradzieży tożsamości następuje na

wniosek pokrzywdzonego. W doktrynie A. Lach zauważa, iż treść tego przepisu

różni się od zaproponowanej w projekcie, w którym znajdowała się propozycja

penalizacji wykorzystania wizerunku innej osoby lub innych jej danych

osobowych w celu wyrządzenia jej szkody majątkowej lub osobistej. W trakcie

prac legislacyjnych dodano znamię podszywania się, co zawęziło kryminalizację,

albowiem nie każde wykorzystanie danych osobowych innej osoby wiąże się

z przybieraniem tożsamości tej osoby. Ponadto w końcowej wersji projektu

ustawy zrezygnowano z dodania znamienia złośliwości, uznając je za całkowicie

zbędne28

. W uzasadnieniu projektu czytamy, iż „celem wskazanej regulacji było

przede wszystkim zapewnienie ochrony dla swobody (wolności) decydowania

27

M. Sawicki, Cyberprzestępczość, Warszawa 2013, op. cit., s. 284. 28

A. Lach, Kradzież tożsamości, „Prokuratura i Prawo” 2012, nr 3, s. 31.


99

o wykorzystaniu informacji o swoim życiu osobistym, co doskonale koreluje

z prawem do ochrony życia prywatnego”29

. Wydaje się, iż ustawodawca chciał

w ten sposób kryminalizować przede wszystkim przejawy zachowania zaliczane

do tzw. cyberstalkingu30

. Projektodawcy podnosili, iż „jednym z częstszych

przejawów stalkingu jest zamieszczanie zdjęć ofiar i komentarzy ujawniających

informacje o nich w Internecie, zamawianie na koszt ofiar różnych niechcianych

towarów i usług, a przede wszystkim rozpowszechniane informacji o pokrzyw-

dzonym, np. w ramach tworzonych bez wiedzy i zgody ofiary kont osobistych

na popularnych portalach społecznościowych31

”. Podmiotem czynu zabronionego

z art. 190a § 2 k.k. może być każdy, kto wykorzystuje dane innej osoby, jest to

zatem przestępstwo powszechne. Sprawca musi działać w celu osiągnięcia

szkody majątkowej lub osobistej, co wskazuje na winę umyślną pod postacią

zamiaru bezpośredniego kierunkowego. Strona przedmiotowa przestępstwa

polega na podszywaniu się pod inną osobę przy wykorzystaniu jej wizerunku lub

innych danych osobowych. Podszywanie się to zachowanie polegające zwykle na

podawaniu się za kogoś, przypisywaniu sobie czyjejś tożsamości, zasług, cech,

przymiotów, etc. Zachowanie sprawcy może być bezpośrednio nakierowane na

inną osobę lub określone urządzenie. W pierwszym przypadku modus operandi

sprawcy polega na wytworzeniu fałszywego przekonania u odbiorcy, iż jest kimś

innym poprzez wprowadzenie w błąd i utwierdzanie w błędnym przekonaniu co

do tożsamości sprawcy. W drugim przypadku modus operandi sprawcy polega

na użyciu cudzych danych osobowych jako własnych. Odmiennie niż w przy-

padku oszustwa, nie ma tu konieczności, aby posługiwanie się cudzymi danymi

osobowymi polegało na wprowadzeniu w błąd odbiorcy32

.

Przywłaszczenie tożsamości powinno dotyczyć cudzej tożsamości, a zatem innej

niż tożsamość sprawcy. Może jednak dojść do sytuacji, w której sprawca stworzy

tożsamość składającą się częściowo z tożsamości innej osoby oraz z tożsamości

swojej, przypisując sobie np. cudze zasługi i osiągnięcia. Wówczas to organ

procesowy musi dokonać szczegółowej oceny, czy rodzaj użytych danych osobo-

wych przez sprawcę pozwala na przyjęcie konstrukcji prawnej „podszywania się

pod inna osobę”. Występek z art. 190a § 2 k.k. ma charakter formalny, do

wyczerpania jego ustawowych znamion nie jest zatem konieczne nastąpienie

skutku (wyrządzenie szkody). W związku z tym, iż ustawodawca użył pojęcia

dane osobowe, należy przyjąć, iż ochronie podlega jedynie tożsamość osoby

fizycznej, a już nie tożsamość osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej

nieposiadającej osobowości prawnej. W doktrynie wskazuje się, iż informacje te

29

A. Sakowicz, Opinia prawna o zmianie ustawy – Kodeks karny (druk nr 3553), http://orka.sejm.gov.pl/

RexDomk6.nsf/0/AD1E23E66E867B8DC12577E500498C4B/$file/i2133-10.rtf [dostęp: 12.08.2016]. 30

M. Sawicki, op. cit., s. 294. 31

Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny, druk sejmowy nr 3553,

http://ww2.senat.pl/k7/dok/sejm/072/3553.pdf [dostęp : 12.08.2016]. 32

A. Lach, op. cit., s. 33.

http://ww2.senat.pl/k7/dok/sejm/072/3553.pdf


100

przenikają się wzajemnie, a niekiedy granica pomiędzy informacją o osobie

fizycznej oraz osobie prawnej ulega zatarciu33

(np. organem osoby prawnej może

być osoba fizyczna). Penalizacja zachowania sprawcy nie obejmuje również

przypadków podszywania się pod osoby fikcyjne i zmarłe. W takich przypadkach

nie może być mowy o wyrządzeniu szkody majątkowej lub osobistej osobie

fikcyjnej lub zmarłej. Posługiwanie się fikcyjnymi danymi może co najwyżej

stanowić ustawowe znamię innego przestępstwa, np. z art. 286 § 1 k.k.

(wprowadzenie w błąd przy oszustwie). W doktrynie nie uznaje się za dane

osobowe dotyczące dzieci poczętych, lecz nienarodzonych, osób zmarłych oraz

osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości

prawnej34

. Członkowie rodziny osoby zmarłej, w przypadku wykorzystywania jej

danych i podszywania się sprawcy pod tożsamość zmarłego, mogą domagać się

ochrony prawnej na gruncie art. 23 k.c. w zw. z art. 448 k.c., dobrem osobistym

jest bowiem kult pamięci osoby zmarłej35

. W odniesieniu do działania sprawcy

w celu osiągnięcia szkody majątkowej należy podnieść, iż pojęcie to występuje

na gruncie innych czynów zabronionych w Kodeksie karnym i oznacza uszczer-

bek finansowy (art. 268, art. 268a, art. 296, art.296a, art. 303, art. 343). Z kolei

działanie w celu osiągnięcia szkody osobistej polega na wyrządzeniu krzywdy

w odniesieniu do dóbr osobistych pokrzywdzonego (utrata dobrego imienia,

godności, czci, pozycji społecznej, przymiotów niezbędnych do wykonywania

zawodu, naruszenie prywatności, więzi rodzinnych, cierpienia psychiczne).

W doktrynie zwraca się uwagę na surowość zagrożenia karą pozbawienia

wolności do lat 3 za czyn z art. 190a § 2 k.k. i brak alternatywnej możliwości

zagrożenia karą grzywny lub ograniczenia wolności. Istnieje jednak możliwość

wymierzenia sprawcy kradzieży tożsamości grzywny lub kary ograniczenia

wolności na podstawie art. 58 § 3 k.k. Zagrożenie karą pozbawienia wolności

do lat 3 ma ten skutek procesowy, iż możliwe jest w ramach współpracy

międzynarodowej wydanie europejskiego nakazu aresztowania (ENA) wobec

osoby, przeciwko której toczy się postępowanie (art. 607b k.p.k.). Warto dodać,

iż możliwy jest zbieg przestępstw, kiedy zachowanie sprawcy kradzieży

tożsamości wyczerpuje jeszcze znamiona innych przestępstw. A. Lach zwraca

uwagę, iż możliwy jest realny zbieg z przestępstwami przeciwko dokumentom

(art. 270 § 1 k.k., art. 275 § 1 k.k.). W przypadku czynu z art. 212 k.k.

(zniesławienie) zachodzi pozorny zbieg przestępstw, albowiem czyn z art. 190a

§ 2 k.k. stanowi lex specialis. Natomiast nie dochodzi do zbiegu przestępstw

w sytuacji, w której sprawca kradzieży tożsamości będzie podszywał się pod

inną osobę i działał w celu wyrządzenia jej szkody majątkowej lub osobistej,

doprowadzając jednocześnie do niekorzystnego rozporządzenia jej mieniem

33

J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Ochrona danych osobowych. Komentarz, Kraków 2007, op. cit., s. 347. 34

S. Hoc, S. Szewc, Ochrona danych osobowych i informacji niejawnych, wyd. 2, Warszawa 2014, op. cit., s. 4. 35

Zob. Wyrok SN z dnia 15 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV CK 284/03, Legalis.


101

(oszustwo), albowiem inny jest cel działania sprawcy czynu z art. 190a § 2 k.k.

oraz inny jest cel działania sprawcy czynu z art. 286 § 1 k.k. lub art. 297 § 1 k.k.36

Podsumowanie

Przejęta w polskim prawie karnym regulacja kradzieży tożsamości w art. 190a

§ 2 k.k. nie w pełni odzwierciedla potrzebę kryminalizacji zachowań nie-

pożądanych w tym zakresie, została bowiem zawężona do czynów popełnionych

w zamiarze bezpośrednim kierunkowym (dolus coloratus). Nie poniesie

odpowiedzialności sprawca, który wykorzystuje wizerunek innej osoby lub jej

dane, godząc się jedynie na to, że swoim zachowaniem wyrządzi jej szkodę

majątkową lub osobistą. Regulacja kradzieży tożsamości od chwili wprowadze-

nia do Kodeksu karnego została zbyt mocno powiązana z wymienionym w art.

190a § 1 k.k. przestępstwem stalkingu (cyberstalkingu). Jedynym usprawiedli-

wieniem takiego zabiegu legislacyjnego jest fakt, iż konstrukcja kradzieży

tożsamości jest niejednolita nie tylko na świecie, ale i w państwach członkow-

skich Unii Europejskiej. Dodatkowym utrudnieniem jest fakt, iż sprawcy w celu

kradzieży tożsamości nie posługują się jednym uniwersalnym wzorcem

zachowania. Modus operandi sprawców obejmuje cały szereg technik, przy

pomocy których pozyskują oni określone informacje biometryczne nadanej

i uzyskanej tożsamości człowieka. Sprawcy wykorzystują przy tym metody

fizyczne (kradzież urządzeń służących do przechowywania informacji), wyszuki-

warki internetowe, dokonują wewnętrznych (ang. insider attacks) i zewnętrznych

ataków (ang. attacks from outsider) w postaci włamań do systemu komputerowego

(tzw. hacking), często stosują podstęp w celu uzyskania zastrzeżonych informacji

(np. oszustwa rekrutacyjne, oszustwa aukcyjne, fałszywy sprzedawca) i nie tylko.

Z powodzeniem wykonują ataki przy pomocy tzw. trojanów, które po

zainstalowaniu na komputerze użytkownika oczekują, aż będzie on przeglądał

określone strony wymagające uwierzytelnienia przy użyciu poufnych danych.

Wykorzystywane jest także oprogramowanie szpiegujące tzw. keyloggery, które

potrafią wykraść dane bez ich wpisywania przez użytkowania do poprawnego

logowania w serwisach transakcyjnych. Na każdym z użytkowników spoczywa

ochrona tożsamości w sieci i to od nas zależy, czy potrafimy sprostać tym

wszystkim zagrożeniom. Rzeczywistość pokaże, czy obecna penalizacja zjawiska

kradzieży tożsamości w prawie karnym jest wystarczająca, czy też potrzebne

będą dalsze zmiany.

36

A. Lach, op. cit., s. 38; przy czym nietrafnie co do zbiegu M. Sawicki, op. cit., s. 297, który uznaje,

iż zachodzi zbieg przestępstw art. 191a § 2 k.k. i art. 286 k.k. (oszustwo).


102

Bibliografia

1. Barta J., Fajgielski P., Markiewicz R., Ochrona danych osobowych. Komentarz,

Kraków 2007.

2. Brzeźińska A.W., Dzieciństwo i dorastanie; korzenie tożsamości osobistej

i społecznej, [w:] Edukacja regionalna, red. A. W. Brzeźińska, A. Hulewska,

J. Słomska, Warszawa 2006.

3. Golka M., Imiona wielokulturowości, Warszawa 2010.

4. Hoc S., Szewc S., Ochrona danych osobowych i informacji niejawnych, wyd. 2,

Warszawa 2014.

5. Kosiński J., Paradygmaty cyberprzestępczości, Warszawa 2015.

6. Lach A., Kradzież tożsamości, „Prokuratura i Prawo” 2012, nr 3.

7. Mszyca B., Kradzież tożsamości naraża nas na poważne straty finansowe,

„Rzeczpospolita”, 11.10.2012, http://www.rp.pl/artykul/941370-Kradziez-tozsamosci-

naraza-nas-na-powazne-straty-finansowe.html#ap-3.

8. Radwański Z., Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa 2009.

9. Sawicki M., Cyberprzestępczość, Warszawa 2013.

10. Sakowicz A., Opinia prawna o zmianie ustawy – Kodeks karny (druk nr 3553),

http://orka.sejm.gov.pl/RexDomk6.nsf/0/AD1E23E66E867B8DC12577E500498

C4B/$file/i2133-10.rtf.

11. Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny, druk sejmowy

nr 3553, http://ww2.senat.pl/k7/dok/sejm/072/3553.pdf.

12. Wilk A., Kradzież tożsamości, Raport z badań, 23.10.2014 r., http://www.giodo.

gov.pl/plik/id_p/6594/j/pl/.

Internet based Identity Theft in terms of normative-descriptive approach

Abstract

Identity Theft covers most of unlawful, instrumental misappropriation or use

the identity of a living, dead or fictitious people in order to gain financial or personal

or violation of other goods protected by law. Criminal liability for identity theft speak

important arguments as the right to privacy, family, home and correspondence, safety

and security of legal transactions, the preventive nature of threats. Defining identity

theft based on the traditional model of deception proved to be of little use, hence the

applicable regulations introduced a new regulation of the offense under article 190

a paragraph 2 of the Criminal Code. In Polish law, identity theft is treated as a separate

offense. The legislator foresaw the punishment to three years' imprisonment for

the perpetrator who pretending to be another person, uses her image or her other

personal information in order to inflict its damage to property or personal. On each

of the users responsibility to protect the identity on the network, and it depends on us

whether we can meet all threats. Reality will show whether the current phenomenon

of criminalization of identity theft in the criminal law is sufficient, or whether further

changes are needed.

Keywords: crime, cyber-crime, phishing, pharming, penal code, theft, personal

information, personal, human identity, offense, criminal liability



http://ww2.senat.pl/k7/dok/sejm/072/3553.pdf

Bogna Wach1


Adwokat jako reprezentant zobowiązanego

w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym

Streszczenie

Celem artykułu jest zasygnalizowanie braku dostatecznych regulacji dotyczą-

cych udziału kwalifikowanych podmiotów reprezentujących zobowiązanego. Obecna

ustawa reguluje wzajemne stosunki pomiędzy organem egzekucyjnym a zobowiąza-

nym. Przyjmuje się, że czynności organu egzekucyjnego są zgodne z prawem i nie są

obciążone wadami ujawnionymi w trakcie egzekucji. Brak jest podmiotu, który mógłby

zwrócić uwagę, czy czynności są dokonywane prawidłowo, czy też nie. Należy zwrócić

uwagę, że ustawa nawet sygnalizacyjnie nie zawiera regulacji, aby w czynnościach

egzekucyjnych mógł być obecny podmiot kwalifikowany, jak adwokat, radca prawny.

Stosowane środki egzekucyjne, np. zajęcie i sprzedaż nieruchomości, są czynnościami

skomplikowanymi i zobowiązany bez właściwej pomocy nie jest w stanie kontrolować

prawidłowości poszczególnych etapów stosowania tego środka.

Słowa kluczowe: egzekucja administracyjna, adwokat, radca prawny, wierzyciel,

zobowiązany, organ egzekucyjny środki egzekucyjne

Wstęp

Stosunki prawne w Polsce są uregulowane wieloma przepisami prawa. Jedną

z jego gałęzi, która w zasadzie jednostronnie wkracza w sferę życia obywateli

państwa, jest prawo administracyjne. „Prawo administracyjne stanowi normy

prawne regulujące organizację i zachowanie się administracji publicznej, a także

zachowanie się osób fizycznych (obywateli) i innych podmiotów w zakresie

nieunormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa”2.

Z. Duniewska stwierdza: „zakres zainteresowania prawa administracyj-

nego jest niezwykle rozległy. W ogromnej masie różnej rangi aktów prawnych

unormowane zostały zagadnienia dotyczące wszystkich sfer życia jednostki

i innych podmiotów włączonych w machinę państwa. Kontakt z tym prawem jest


2 J. Łętowski, Prawo administracyjne: zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 16; Prawo

administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2009, s. 22.


104

nieuchronny. Spotykamy się z nim, nierzadko nawet nie zdając sobie z tego

sprawy, już od momentu urodzenia (np. prawo o aktach stanu cywilnego, ustawa

o obywatelstwie), a w zasadzie jeszcze wcześniej (np. prawo dotyczące ochrony

życia poczętego), aż do kresu życia, a nawet po śmierci (np. prawo o cmentar-

nictwie, unormowania dotyczące przeszczepów od osoby zmarłej).

W prawie administracyjnym mieszczą się unormowania dotyczące:

bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony zdrowia, oświaty i wychowania,

nauki i szkolnictwa, wywłaszczeń, budownictwa i zagospodarowania przestrzen-

nego, ochrony środowiska, dóbr kultury, transportu i komunikacji, ewidencji

ludności, dokumentów tożsamości i paszportów, pomocy społecznej oraz wiele

innych. Regulacje administracyjnoprawne dotyczą wszystkich kategorii podmio-

tów: osób prawnych, jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości

prawnej oraz osób fizycznych (obywateli polskich i cudzoziemców). Normy tego

prawa wiążą zarówno administrujących, jak i administrowanych […]. Przepisy

prawa administracyjnego zawierają najczęściej normy o charakterze bezwzględnie

obowiązującym (ius cogens). Przestrzeganie tego prawa zabezpieczone jest

zazwyczaj władztwem publicznym, stąd też w literaturze wskazuje się na cechę

władczości prawa administracyjnego”3.

1. Przykładowe podziały prawa administracyjnego

W nauce dokonuje się wielu podziałów prawa administracyjnego. Według E. Ury

można dokonać podziału, biorąc pod uwagę treść przepisów prawnych, na:

prawo ustrojowe, prawo materialne i prawo procesowe. Taki podział odpowie-

dzieć ma na pytanie: kto robi, co robi, jak robi4.

Dla dalszych rozważań przydatne jest prawo materialne, które zawiera

normy ustanawiające wzajemne uprawnienia i obowiązki organów administracji

publicznej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz tej administracji

(tj. osób fizycznych i jednostek organizacyjnych), zawarte w przepisach

prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego. Normy te mogą być

konkretyzowane w drodze aktów prawnych lub przez czynności materialno-

-techniczne. Prawo administracyjne materialne zawiera normy, które określają

obowiązki adresatów. Obowiązki te mogą wynikać bezpośrednio z przepisów

albo być konkretyzowane w formie aktów administracyjnych (decyzji

administracyjnej).

Według P. Przybysza przez obowiązek, potocznie, rozumie się konieczność

działania wynikającego z nakazu wewnętrznego (moralnego), administracyjnego,

prawnego, to, co ktoś musi zrobić powodowany tą koniecznością. Działanie

3 Z. Duniewska, Geneza, charakterystyka i określenie prawa administracyjnego, [w:] Prawo administra-

cyjne pojęcia instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Sthal, Warszawa 2009, s. 37-38. 4 E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 29.

Bogna Wach, Adwokat jako reprezentant zobowiązanego…

105

(zaniechanie) wywołane tą koniecznością jest postępowaniem świadomym

i celowym, skierowanym na spowodowanie określonych zmian w rzeczywistości.

Obowiązek administracyjny jest szczególnym rodzajem obowiązku praw-

nego. Można go określić jako nakaz określonego zachowania wynikający

z polecenia (aktu administracyjnego) podmiotu wykonującego administrację

publiczną, wydanego w zakresie jego własności i w odpowiedniej formie,

skierowanego do obywatela (jednostki organizacyjnej). Polecenie to dotyczy

sprawy uregulowanej normami prawa administracyjnego5.

2. Obowiązki administracyjne

W nauce o prawie administracyjnym przyjmuje się różnego rodzaju podziały

obowiązków administracyjnych6.

Dla przedstawionych rozważań zostanie przyjęty podział według art.

2 § 1 Ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w admini-

stracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599). Według tej ustawy obowiązki dzieli się

na obowiązki pieniężne (art. 2 § 1 pkt. 1-9) oraz obowiązki o charakterze

niepieniężnym (art. 2 § 2 pkt. 10-12).

Obowiązki o charakterze pieniężnym − należą do nich między innymi:

podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu

III Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa

(Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.);

nieopodatkowane należności budżetowe, do których stosuje się

przepisy Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

(Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.);

należności z tytułu przychodów z prywatyzacji; grzywny i kary pie-

niężne wymierzone przez organy administracji publicznej;

należności przypadające od jednostek budżetowych, wynikające z za-

stosowania wzajemnego potrącenia zobowiązań podatkowych ze zobo-

wiązaniami tych jednostek;

należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na

podstawie innych ustaw.

Należy zwrócić uwagę na należności pieniężne przekazane do egzekucji

administracyjnej na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, któ-

rych stroną jest Rzeczpospolita Polska – Ustawa z dnia 11 października 2013 r.

o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych

należności pieniężnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1289 ze zm.). Powyższa ustawa

dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia Dyrektywy Rady 2010/24/UE

5 P. Przybysz, Egzekucja administracyjna, Warszawa 1999, s. 27.

6 Ibidem, s. 32-34.


106

z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu

wierzytelności dotyczących podatków i innych obciążeń (Dz.Urz. UE L 84

231.03.210, s. 1).

Obowiązki o charakterze niepieniężnym – art. 2 § 1 pkt. 10-12 ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji:

obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości

organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub

przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu

szczególnego;

obowiązki z zakresu bezpieczeństwa higieny pracy, obowiązki z zakresu

danych osobowych, nakładane w drodze decyzji Generalnego Inspektora

Danych Osobowych.

Ze względu na różnorodność i wielość tych obowiązków ustawodawca odsyła

do określenia ich w poszczególnych ustawach regulujących określone dziedziny

życia społecznego, np. art. 48 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

(Dz.U. z 2016 r., poz. 290).

W związku z tym w literaturze przedmiotu obowiązki takie szereguje się

następująco:

1. Obowiązek działania, wykonywania świadczeń „rzeczowych bądź

osobistych:

spełnienie obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki (art. 20 Usta-

wy z dnia 17 września 1991 r. o systemie oświaty [Dz.U. z 2015 r.,

poz. 2156 ze zm.]);

2. obowiązek powstrzymania się, zaniechania:

wstrzymanie prowadzenia określonych robót budowlanych,

(art. 50 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [Dz.U.

nr 2016, poz. 290 ze zm.]);

3. obowiązek znoszenia:

umożliwienie objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów,

(art. 32 Ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie

gruntów [Dz.U. z 2013 r., poz. 1157 ze zm.])7.

3. Przyczyny niewykonywania obowiązków administracyjnych przez

obywateli

W nauczaniu przedmiotu egzekucja administracyjna zwraca się uwagę na

ignorowanie obowiązków administracyjnych przez obywateli. Próbuje się ustalić

przyczyny takiego stanu rzeczy. Według P. Przybysza8 przyczyn niewykonania

7 M. Ofiarska, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Szczecin 2000, s. 23-25.

8 P. Przybysz, op. cit., s. 12.


107

obowiązków administracyjnych należy poszukiwać na kilku płaszczyznach

przenikających się i pozostających ze sobą w związku. Niewątpliwie na pierwszy

plan wysuwają się przyczyny leżące w sferze prawnej, czyli przede wszystkim

słabość środków egzekucyjnych i wady postępowania egzekucyjnego. Nie należy

zapominać o innych środkach z zakresu prawa administracyjnego.

Brakuje takich środków prawnych, które by przewidywały korzyść

z tytułu wykonania obowiązku administracyjnego. Istnieje zatem głęboka nie-

równowaga między środkami represyjnymi a środkami prewencyjnymi. Sprawia

to, że zagadnienia wykonywania obowiązków administracyjnych niejednokrotnie

są sprowadzane przede wszystkim do problematyki przymuszenia zobowiązanego

w razie ich niewykonania.

Kolejną przyczyną jest mała sprawność aparatu egzekucyjnego i umiejęt-

ność dostosowania nowych zjawisk społecznych i politycznych. Słabość aparatu

egzekucyjnego to także skutek oddziaływania negatywnych zjawisk ze sfery

organizacyjnej, co oznacza wiele różnych problemów, wśród nich zarówno

wadliwe rozłożenie zadań i kompetencji administracji publicznej, jak i nie-

dostateczne przygotowanie urzędników do prowadzenia egzekucji oraz

niewystarczające wyposażenie techniczne administracji.

4. Rodzaje środków egzekucyjnych

W ustawie postępowanie egzekucyjne w administracji przedstawione są środki,

za pomocą których organy mogą przymusić zobowiązanego do wykonania

obowiązków, jeśli zobowiązany zwleka z jego wykonaniem bądź stwierdza,

że obowiązku nie wykona. W art. 1a pkt. 12 ustawodawca wymienia środki

egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym, jak również obowiązków

o charakterze niepieniężnym. Do środków egzekucji należności pieniężnych

należy egzekucja:

z pieniędzy: z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z zaopatrzenia

emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, oraz renty socjalnej;

z rachunków bankowych;

z innych wierzytelności pieniężnych;

z praw z instrumentów finansowych w rozumieniu przepisów o obrocie

instrumentami finansowymi, zapisanych na rachunku papierów warto-

ściowych lub innym rachunku oraz wierzytelności z rachunku

pieniężnego do obsługi takich rachunków;

z papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów

wartościowych;

z weksla;

z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz praw włas-

ności przemysłowej;


108

z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością;

z pozostałych praw majątkowych;

z ruchomości;

z nieruchomości.

Do środków egzekucyjnych dotyczących obowiązków o charakterze

niepieniężnym zalicza się:

grzywnę w celu przymuszenia;

wykonanie zastępcze;

odebranie rzeczy ruchomej;

odebranie nieruchomości;

opróżnienie lokali i innych pomieszczeń;

przymus bezpośredni.

5. Podmioty i uczestnicy postępowania administracyjnego

W ustawie określa się podmioty, które uczestniczą w egzekucji administracyjnej.

Podstawowym podmiotem jest zobowiązany. Według art. 1a pkt. 20 zobowią-

zanym może być osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca

osobowości prawnej, albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie

obowiązku o charakterze pieniężnym albo obowiązku o charakterze nie-

pieniężnym. Ustawa egzekucyjna nie reguluje zagadnienia zdolności prawnej

zobowiązanego. W tym zakresie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania

administracyjnego9.

Kolejnym podmiotem, bez istnienia którego postępowanie egzekucyjne

nie może się toczyć, jest wierzyciel. Według art. 1a pkt. 13 jest to podmiot

uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia

w postępowania egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Do jego podstawowych

zadań należy podejmowanie czynności zmierzających do zastosowania wobec

zobowiązanego środków egzekucyjnych oraz pełnienia roli współgospodarza

postępowania egzekucyjnego (art. 6 § 1 ustawy, art. 59 § 1 pkt. 9 ustawy).

Bardzo istotnym podmiotem postępowania egzekucyjnego jest organ

egzekucyjny. Rozumie się przez to organ uprawniony do stosowania w całości

lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do

wykonania przez zobowiązanych ich środków o charakterze pieniężnym lub

obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonania tych

obowiązków (art. 1a pkt. 17 ustawy). O tym, które organy pełnią funkcje orga-

nów egzekucyjnych, przesądzają przepisy ustawy egzekucyjnej (art. 19 i 20).

Niekiedy także ustawy szczególne. Bardzo często organ egzekucyjny występuje

też w roli wierzyciela, np. art. 19 § 2 ustawy – właściwy organ gminy

9 T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2009, s. 83.


109

wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym,

uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych z wyjątkiem

egzekucji z nieruchomości. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem

egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu

wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 ustawy).

W ustawie postępowanie egzekucyjne w administracji określa się

uczestników postępowania. Są to podmioty, których zadaniem jest udział

w czynnościach egzekucyjnych. Ponadto ich udział ma zapewnić poprawność

egzekucji, np. świadek – art. 51 § 1 ustawy: na wniosek zobowiązanego, a także

gdy egzekutor uzna to za konieczne, może być przywołany świadek do obecności

przy czynnościach egzekucyjnych. Rolą świadka jest obserwowanie czynności

dokonywanych przez egzekutora, ale również zachowania się zobowiązanego,

czy nie utrudnia egzekutorowi dokonania czynności.

6. Podmioty postępowania uregulowane w ustawie o postępowaniu

egzekucyjnym w administracji

W ustawie nie przewidziano udziału innych podmiotów, których funkcjonowanie

nie jest związane z działalnością administracji publicznej, organów egzekucyj-

nych, choć ich udział w postępowaniu egzekucyjnym byłby wskazany.

W Kodeksie postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca

1960 r., [Dz.U. z 2016 r., poz. 216]), przewidziano udział podmiotów, które

nie są stroną postępowania rozstrzygającego, ale są rzecznikami interesu

społecznego. Działają one w cudzej sprawie, mogą działać w interesie strony

lub jej interesu, ale wynik rozstrzygnięcia (załatwienia sprawy) obciąża stronę

postępowania. Do takich podmiotów zalicza się: prokuratora (art. 182-189 k.p.a),

organizację społeczną (art. 31 k.p.a), Rzecznika Praw Obywatelskich

(art. 14 pkt. 6 Ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich

[Dz.U. z 2014 r., poz. 1648 ze zm.]).

Strona (podmiot, którego dotyczy rozstrzygnięcie) w postępowaniu

administracyjnym może działać osobiście – jeżeli stroną jest osoba fizyczna – lub

może działać przez pełnomocnika (art. 39 k.p.a.). Pełnomocnikiem stronty może

być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynność prawnych. Ustanowienie

pełnomocnika powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu.

Ustanowienie pełnomocnictwa nie jest sformalizowane. Również Kodeks

postępowania administracyjnego przewiduje możliwość korzystania przez stronę

z kwalifikowanego reprezentanta; w art. 33 § 3 stwierdza się: pełnomocnik

dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić

odpis udzielonego pełnomocnictwa.


110

Ponieważ art. 18 ustawy stwierdza: „jeżeli przepisy niniejszej ustawy

nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają zastosowanie odpo-

wiednie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego”. Na tej podstawie

w nauce prawa administracyjnego, a ściślej w egzekucji administracyjnej, przyjęto

i uzasadniono udział podmiotów na prawach strony (prokurator, organizacja

społeczna, Rzecznik Praw Dziecka)10

. W oparciu o powyższe stanowiska można

przyjąć udział w postępowaniu egzekucyjnym takich przedstawicieli zobowiąza-

nego, jak adwokat i radca prawny.

7. Wybrane środki egzekucyjne, w których wskazany jest udział

adwokata, radcy prawnego

Zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym może być osoba fizyczna bądź

jednostka organizacyjna (przedsiębiorstwo, spółdzielnia, samorząd zawodowy itp.).

Jednostki organizacyjne korzystają najczęściej z kwalifikowanych instytucji

prawniczych, które często są częścią tych jednostek (np. biuro prawne, biuro

radców prawnych).

Osoby fizyczne będące podmiotem egzekucji mogą korzystać z usług

radców prawnych czy adwokatów, do których zwracają się indywidualnie.

Obecnie wierzyciel i organy egzekucyjne dysponują środkami egzekucyjnymi,

które wymagają dużej wiedzy, np. egzekucja z papierów wartościowych nie-

zapisanych na rachunku papierów wartościowych. Zobowiązanemu przysługują

środki prawne, za pomocą których może on wstrzymać czynności egzekucyjne.

Papiery wartościowe mogą mieć postać akcji, obligacji, czeków, kono-

samentów, bonów skarbowych w postaci papierowej (zmaterializowanej).

W przypadku konieczności przeprowadzenia egzekucji, zajęcie papieru

wartościowego następuje przez fizyczne odebranie. Papier wartościowy wpisany

jest do protokołu zajęcia wraz z podaniem wysokości kwoty obciążającej

zobowiązanego, wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi. Skuteczne zajęcie

następuje w momencie podpisania przez poborcę skarbowego takiego protokołu.

O zajęciu papieru (papierów) wartościowego organ egzekucyjny informuje

zobowiązanego, doręczając mu odpis tytułu wykonawczego oraz odpis protokołu

zajęcia. Ponadto organ egzekucyjny poucza zobowiązanego, że nie może on roz-

porządzać w żaden sposób zajętym papierem wartościowym.

Zajęte w powyższy sposób papiery wartościowe organ egzekucyjny

przekazuje do sprzedaży wyspecjalizowanemu w tym celu podmiotowi. Jeżeli

papiery stanowią znaczną wartość finansową, zobowiązany może działać

osobiście albo ustanowić kwalifikowanego pełnomocnika, np. adwokata, który

10

M. Ofiarska, op. cit., s. 50-51; W. Grześkiewicz, Egzekucja administracyjna – teoria i praktyka,



111

poza korzystaniem z ustawowych możliwości zaskarżenia czynności egzeku-

cyjnych będzie badał prawidłowość oszacowania papierów, a także, czy zbytnio

nie zaniżono ich wartości.

8. Możliwości zaskarżania czynności organu egzekucyjnego

Przepisy ustawy zawierają prawne środki (środki zaskarżania czynności egzeku-

cyjnych), są instytucjami procesowymi, służącymi uprawnionym podmiotom

do weryfikacji aktów lub czynności podjętych przez właściwe organy bądź inne

podmioty w celu ich uchylenia lub zmiany, np. na środek łagodniejszy. Ponieważ

egzekwowane obowiązki, o których orzeczono np. w decyzji administracyjnej

podlegają wykonaniu, dlatego środki prawne w egzekucji administracyjnej służą

więc tylko ochronie jego uczestników w zakresie prawidłowości samego

postępowania egzekucyjnego. Przyjęte w ustawie egzekucyjnej środki służą

zobowiązanemu i wierzycielowi, ale także innym podmiotom postępowania

egzekucyjnego w administracji.

Do środków takich należą: zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania

egzekucyjnego, wniosek o wyłączenie rzeczy lub prawa majątkowego spod egze-

kucji, zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego, skarga na czynności

egzekucyjne, skarga na bezczynność wierzyciela, skarga na przewlekłość postępo-

wania egzekucyjnego. Poza środkami prawnymi wymienionymi w ustawie

zobowiązanemu przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego

na postanowienie wydane przez organ drugiej instancji, np. postanowienie, które

jest ostateczne, wydaje dyrektor Izby Skarbowej, ale można je zaskarżyć do WSA.

9. Pozew w sprawie wyłączenia spod egzekucji

Istotnym środkiem zaskarżenia jest powództwo do sądu powszechnego przewi-

dziane w art. 38-43 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Kto, nie będąc zobowiązanym, rości sobie prawa do rzeczy lub prawa majątko-

wego (osoba trzecia), z którego prowadzi się egzekucję administracyjną, może

wystąpić do organu egzekucyjnego w terminie czternastu dni od dnia uzyskania

wiadomości o czynności egzekucyjnej skierowanej do tej rzeczy lub tego prawa

z żądaniem ich wyłączenia spod egzekucji, przedstawiając lub powołując

dowody na poparcie swego żądania. Organ egzekucyjny rozpozna żądanie i wyda

postanowienie w sprawie wyłączenia w terminie czternastu dni od złożenia

żądania. Do czasu wydania postanowienia w sprawie wyłączenia organ egzeku-

cyjny zaniecha dalszych czynności do rzeczy. Na ostateczne postanowienie

w sprawie odmowy wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego, osobie, która

żąda wyłączenia, przysługuje powództwo do sądu powszechnego z żądaniem


112

zwolnienia rzeczy spod egzekucji administracyjnej. Osoba pozywająca o zwol-

nienie kieruje jednocześnie odpis z sądu do organu egzekucyjnego.

Przepisy ustawy egzekucyjnej nie regulują wzajemnych relacji między

żądaniem wyłączenia rzeczy spod egzekucji wnoszonym do organu egzekucyj-

nego i żądania dochodzonego przed sądem cywilnym. Według art. 842 k.p.c.,

do pozwu należy dołączyć postanowienie administracyjne organu egzekucyjnego

odmawiające żądaniu wyłączenia rzeczy spod egzekucji. Powództwo można

wnieść w ciągu 14 dni od doręczenia postanowienia organu egzekucyjnego,

jeżeli zainteresowany (osoba trzecia) wniósł zażalenie na postanowienie w ciągu

czternastu dni od doręczenia postanowienia wydanego na skutek wniesionego

zażalenia. Aby móc wnieść powództwo do sądu konieczne jest wniesienie

zażalenia na postanowienie odmawiające wyłączenia rzeczy spod egzekucji.

Można wnieść powództwo o zwolnienie spod egzekucji już w wyniku wydania

negatywnego rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny, bez potrzeby zaskarżania

go w drodze zażalenia wnoszonego do organu drugiej instancji.

Pisma procesowe wnoszone do sądu są sformalizowane. Przepisy

Kodeksu postępowania cywilnego zawierają wymogi, którym musi odpowiadać

pozew. Według art. 126 § 1 k.p.c. pozew powinien zawierać: oznaczenie sądu,

do którego jest kierowany; imię i nazwisko osoby żądającej wyłączenia rzeczy

spod egzekucji, a w przypadku jednostki organizacyjnej – pełną jej nazwę oraz

siedzibę; wskazanie przedstawiciela ustawowego, jeżeli osoba nie posiada

zdolności do czynności prawnych (jeżeli osoba ustanowiła pełnomocnika –

wskazanie takiego pełnomocnika); wskazanie przedmiotu sprawy (rzeczy, prawa

majątkowego); podpis osoby wnoszącej pozew albo podpis pełnomocnika, jeśli

taki został ustanowiony (do pozwu należy wtedy dołączyć pełnomocnictwo).

Zgodnie z art. 128 k.p.c. do pisma procesowego należy dołączyć jego odpisy

i odpisy załączników dla doręczenia ich uczestniczącym w sprawie podmiotom.

Ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie

każdego załącznika do akt sądowych.

Z powyższego wynika, że, ze względu na pewien stopień trudności,

w opisanych czynnościach powinien uczestniczyć adwokat, radca prawny jako

podmiot posiadający odpowiednie kwalifikacje, co gwarantuje poprawność

czynności dokonywanych w egzekucji administracyjnej.

10. Znaczenie terminów w postępowaniu sądowym i egzekucyjnym

Ponadto w postępowaniu egzekucyjnym, a także w postępowaniu sądowym,

ustawy określają terminy do dokonywania określonych czynności przez

uczestników postępowania. Część terminów to terminy prekluzyjne, czyli

nieprzekraczalne. Czynność procesowa dokonywana po takim terminie nie

wywołuje skutku i organ kontynuuje swoje czynności. W postępowaniu


113

egzekucyjnym takimi terminami są: siedem dni do wniesienia zarzutów w spra-

wie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, czternaście dni do wniesienia

żądania wyłączenia rzeczy spod egzekucji, siedem dni do wniesienia zażalenia

na postanowienia wydane przez organ egzekucyjny wskutek żądania wniesionego

przez zobowiązanego.

Ponieważ zobowiązany nie zawsze orientuje się w skutkach nie-

dotrzymania terminu, a organ egzekucyjny nie ma obowiązku informowania

podmiotu o takich skutkach, wskazany, a raczej konieczny jest udział kwalifiko-

wanego podmiotu dbającego o interesy zobowiązanego. Należy zauważyć,

że egzekucja bardzo często prowadzona jest w sprawach, w których wartość

przedmiotu egzekucji, praw majątkowych jest bardzo znaczna, np. egzekucja

z nieruchomości, egzekucja z rzeczy ruchomych, odebranie nieruchomości.

Brak odpowiedniej reprezentacji może spowodować nieuzasadnione straty dla

zobowiązanego. Czynności dokonane przez organ egzekucyjny pozostają

w mocy. Wzruszenia ich można dokonać w trybach nadzwyczajnych, które

są obostrzone określonymi warunkami.

Po wyczerpaniu środków administracyjnych (zarzut w sprawie prowadzenia

egzekucji, wniosek o wyłączenie rzeczy spod egzekucji, zażalenie na postano-

wienie i inne) zobowiązany może skorzystać z postępowania przed sądami

administracyjnymi.

11. Sądowa kontrola administracyjnych organów egzekucyjnych

Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 216 ze zm.) w art. 3 § 1 stwierdza: sądy

administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują

środki określone w ustawie. W art. 3 § 2 pkt. 3 ustawa stanowi, że kontrola

działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje

orzekania w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu

egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Środek zaskarżenia czynności (rozstrzygnięć) organów administracyjnych

nosi nazwę „skarga”.

Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes

prawny. Osoba fizyczna, osoba prawna (jednostka organizacyjna) ma zdolność

występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa).

Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobo-

wości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej.

Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one

w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (organem egzekucyjnym).

Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której

stronie (zobowiązanemu) nie przysługuje żaden środek zaskarżenia.


114

Skargę na postanowienie należy wnieść w terminie trzydziestu dni

od doręczenia skarżącemu (zobowiązanemu) rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę

do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie

lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Skarżący w postępowaniu przed

sądem administracyjnym może działać osobiście lub ustanowić pełnomocnika.

Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

pełnomocnikiem może być adwokat lub radca prawny. Pełnomocnikowi należy

udzielić pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo może być udzielone na piśmie albo

ustnie, na posiedzeniu, przez oświadczenie złożone przez stronę i wciągnięte

do protokołu. Należy zauważyć, że dopiero przepisy ustawy wskazują działalność

adwokata, radcy prawnego. Takiego wyraźnego wskazania brakuje w Kodeksie

postępowania administracyjnego oraz w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji.

Przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawie-

rają regulacje odnośnie wypowiedzenia pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo może

wypowiedzieć mocodawca. Takie wypowiedzenie odnosi skutek prawny do sądu

od dnia zawiadomienia o wypowiedzeniu. W stosunku do strony przeciwnej

(organu egzekucyjnego) – od dnia doręczenia jej tego zawiadomienia przez sąd.

Pełnomocnictwo może wypowiedzieć adwokat, radca prawny, jednakże

jest obowiązany działać jeszcze przez dwa tygodnie, chyba że mocodawca zwolni

go z tego obowiązku. Mamy zatem do czynienia z kompleksowym uregulowa-

niem istotnego problemu zastępstwa procesowego.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 32 i 33 nie

zawierają żadnych regulacji umożliwiających wypowiedzenie pełnomocnictwa,

a tym bardziej skutków takiego wypowiedzenia pełnomocnictwa, a tym bardziej

skutków takiego wypowiedzenia. Natomiast przepisy ustawy o postępowaniu

egzekucyjnym w administracji regulują wzajemne relacje pomiędzy zobowiąza-

nym, wierzycielem a organem egzekucyjnym. Przepisy ustawy powinny

zawierać wzmiankę o możliwości ustanowienia pełnomocnictwa, a w kwestiach

szczegółowych odesłać do odpowiednich regulacji ustawy o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi. Przedmiotem egzekucji są bardzo często prawa

majątkowe bądź rzeczy (np. nieruchomości) dużej wartości i, mimo poprawności

działania organu egzekucyjnego, może dochodzić do wyrządzenia szkody

zobowiązanemu. W związku z powyższym udział kwalifikowanego pełno-

mocnika jest bardzo wskazany. Dlatego w przypadku prób nowelizacji ustawy

wskazanym jest uregulowanie udziału adwokata, radcy prawnego jako

szczególnego rodzaju przedstawicieli zobowiązanego.


115

12. Znaczenie czynności dokonywanych przez adwokata, radcę prawnego

Postępowanie przed sądem jest sformalizowane. Pierwsze czynności dokony-

wane są w formie pisemnej, z uwzględnieniem wymogów ustawowych. Pismo,

jakim jest skarga, powinno zawierać: oznaczenie sądu, do którego skarga jest

kierowana; imię i nazwisko strony; miejsce zamieszkania lub siedziby stron,

a w razie jego braku – adres do doręczeń; wskazanie ich przedstawicieli

i pełnomocników; oznaczenie rodzaju pisma (np. skarga na postanowienie

Dyrektora Izby Skarbowej); oznaczenie organu, którego działania (bezczynność)

zaskarżono; określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego; żądania stron;

opis sprawy (osnowa wniosku); oświadczenia; podpisy strony i jej przed-

stawiciela ustawowego lub pełnomocnika; wykaz załączników. Do pisma strony

należy dołączyć jego odpis oraz odpisy załączników dla doręczenia ich stronom.

Odpisami mogą być także uwierzytelnione fotokopie bądź uwierzytelnione

wydruki z poczty elektronicznej.

Istotnym jest, że skarga nie musi być uzasadniona, a także, że na rozprawie

przed sądem administracyjnym nie przeprowadza się postępowania dowodowego.

Zgodnie z art. 106 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się sprawozdaniem sędziego sprawo-

zdawcy, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym

uwzględnieniem zarzutów skargi. Po złożeniu sprawozdania, strony – najpierw

skarżący (zobowiązany, pełnomocnik), a potem organ (organ egzekucyjny,

pełnomocnik) – zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają

wyjaśnienia. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalo-

nej przez siebie kolejności. Sąd może z urzędu lub na wniosek strony

przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne

do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia

postępowania w sprawie.

W trakcie przygotowania skargi oraz udziału w rozprawie bardzo istotny

jest udział kwalifikowanego podmiotu po stronie zobowiązanego. Wprawdzie

skarga nie musi być uzasadniona, ale skarżący powinien wykazać, na czym

polega naruszenie prawa oraz opisać przedmiot sprawy. Wskazane jest, aby

skargę opracował kwalifikowany podmiot. Ponieważ zaskarżyć można przepisy

prawa proceduralnego, a także przepisy proceduralne, skarżący musi wskazać,

które przepisy zaskarża oraz określić, na czym polega naruszenie przepisów.

W postępowaniu egzekucyjnym duże znaczenie maja przepisy proceduralne,

które są stosowane w związku z zastosowaniem określonego środka (środków

egzekucyjnych). Znajomość tych przepisów ułatwia kontrolę prawidłowości

postępowania, dokonania określonych czynności egzekucyjnych i ewentualnie

kwestionowanie ich poprawności. Nieprawidłowości mogą wystąpić już

przy wszczęciu postępowania egzekucyjnego, według art. 15 § 1 ustawy


116

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: egzekucja administracyjna może

być wszczęta, jeśli wierzyciel po upływie wykonania obowiązku przez zobo-

wiązanego przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania

obowiązku z założeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyj-

nego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne

może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia

upomnienia. Art. 27 § 3 określa rygorystycznie dalsze postępowanie związane

z wysłaniem zobowiązanemu upomnienia. Do tytułu wykonawczego wierzyciel

dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie nie było wymagane,

podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku takiego obowiązku.

W praktyce postępowania egzekucyjnego wierzyciele bardzo często lekceważą

termin siedmiu dni bądź obliczają go wadliwie, co jest podstawą wniesienia

zarzutów, a w konsekwencji umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto

w osnowie skargi adwokat, radca prawny może przytaczać okoliczności prawne

mające związek z czynnościami egzekucyjnymi, np. niewykonalność obowiązku

o charakterze niepieniężnym. Zobowiązany bez kwalifikowanego wsparcia nie

jest w stanie dostrzec zawiłości przepisów bądź czynności dokonywanych przez

organ egzekucyjny. Po rozpoczęciu rozprawy strony ustnie przedstawiają swoje

żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Należy podać fakty i okoliczności

w sposób systematyczny, spójny i w miarę logiczny oraz składnie odpowiadać

na pytania zadawane przez sąd.

Z przebiegu posiedzenia jawnego protokolant, pod kierunkiem przewod-

niczącego, spisuje protokół. Strony mogą żądać sprostowania lub uzupełnienia

protokołu na następnym posiedzeniu, nie później jednak niż w terminie

trzydziestu dni od dnia posiedzenia. Strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie

były obecne – na najbliższym posiedzeniu, zwrócić uwagę sądu na uchybienia

przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Zatem

strona może to zrobić przy wsparciu i znajomości problematyki przez

kwalifikowanego pełnomocnika, jakim jest adwokat, radca prawny.

Zakończenie

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest aktem, który został

uchwalony w roku 1966. W akcie tym pierwotnie zwracano uwagę na prowa-

dzenie egzekucji względem osób i podmiotów prywatnych. Państwowe jednostki

organizacyjne nie były podmiotem egzekucji w tak szerokim zakresie. Stosunki

społeczno-gospodarcze uległy bardzo istotnej zmianie, a przepisy ustawy zmie-

niono w bardzo małym zakresie, np. brak wskazania, jakie podmioty mogą

wystąpić w obronie zobowiązanego w związku z dokonaniem czynności egzeku-

cyjnych, np. zarzut względem egzekucji reguluje uprawnienia zobowiązanego,

brakuje natomiast wskazania, że może on być reprezentowany przez


117

pełnomocnika, zastępcę procesowego. W związku z powyższym, w trakcie prac

nad zmianą ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wprowadza-

nia dużej ilości środków egzekucyjnych, należałoby jednoznacznie wskazać

możliwości korzystania przez zobowiązanego z pomocy adwokata, radcy

prawnego lub innych podmiotów kwalifikowanych, np. doradcy podatkowego.

Bibliografia

Literatura:

1. Duniewska Z., Geneza, charakterystyka i określenie prawa administracyjnego,

[w:] Prawo administracyjne pojęcia instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie,

red. M. Sthal, Warszawa 2009.

2. Grześkiewicz W., Egzekucja administracyjna – teoria i praktyka, Warszawa 2006.

3. Jędrzejewski T., Masternak M., Rączka P., Administracyjne postępowanie egzeku-

cyjne, Toruń 2009.

4. Łętowski J., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990.

5. Ofiarska M., Postępowanie egzekucyjne w administracji, Szczecin 2000.

6. Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2009.

7. Przybysz P., Egzekucja administracyjna, Warszawa 1999.

8. Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa 2010.

Spis aktów prawnych:

1. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz.U. z 2016, poz. 216).

2. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

(Dz.U. z 2016, poz. 599).

3. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290).

4. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r.,

poz. 613 ze zm.).

5. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

6. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz.

885 ze zm.).

7. Ustawa z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu

podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz.U. z 2013 r.,

poz. 1289 ze zm.).

8. Ustawa z dnia 17 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156

ze zm.).

9. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2013 r.,

poz. 1157 ze zm.).

10. Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich, (Dz.U. z 2014 r.,

poz. 1648 ze zm.).

11. Ustawa z dnia 17 listopada 1966 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2014 r.,

poz. 101 ze zm.).

12. Dyrektywa Rady 2010/24/UE z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie wzajemnej

pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków i innych

obciążeń (Dz.Urz. UE L 84 231.03.210, s. 1).


118

Attorney as a representative of obliged to enforcement of proceedings

in administration

Abstract

The aim of this paper is to highland an issue participation of attorney

to enforcement of proceedings in administration. The polish act on enforcement

proceeding in administration does not explicit participate of professional representative

on the part of obliged on proceedings. Enforcement measures monetary and non-

monetary obligation are very complicated and complex issue for obliged. Strengthen

efforts to ensure adequate legal aid are necessary to ensure the protection of obliged

interests and rights.

Keywords: the enforcement proceedings in administration, legal adviser, attorney,

public institutional creditor, obliged, enforcement measures, enforcement authorities

III

ADMINISTRACYJNO-ORGANIZACYJNE


Piotr Klatta1


Propozycje zmian podziału administracyjnego

w kontekście bezpieczeństwa społecznego

w północnej części województwa lubuskiego

Streszczenie

Zapewnienie bezpieczeństwa i trwałości granicy zachodniej od 1945 roku stano-

wiło aksjomat polskiej racji stanu. Od upadku komunizmu i zjednoczenia Niemiec

w roku 1991 jest on realizowany dzięki dialogowi i współpracy transgranicznej samo-

rządów, również z terenu województwa lubuskiego. Rozwój tej współpracy stworzył

szereg silnych lokalnych powiązań polsko-niemieckich, zwłaszcza na terenie gmin

położonych bezpośrednio przy granicy.

Obecnie, bazując na wspólnocie interesów i korzyści uzyskiwanych ze współ-

pracy ze stroną niemiecką, niektóre z lubuskich przygranicznych samorządów gmin-

nych i powiatowych dążą do utworzenia własnego powiatu przygranicznego. Brak

obiekcji ze strony władz państwowych i samorządu województwa czyni te starania

coraz bardziej realnymi.

Ich potencjalna realizacja powoduje jednak istotne zagrożenia, gdyż planowana

struktura nowej jednostki samorządowej będzie podobna do krytykowanych przez Polskę

rozwiązań, proponowanych w niemieckich koncepcjach planistycznych z 1991 roku.

Słowa kluczowe: bezpieczeństwo, współpraca transgraniczna, zmiana granic samo-

rządów terytorialnych

Zapoczątkowany w 1989 roku w Polsce upadek systemu państw socjali-

stycznych, 3 października roku 1990, znalazł swój finał w postaci zjednoczenia

państw niemieckich. Dzięki staraniom polskiej dyplomacji wydarzenie to zostało

powiązane z ostatecznym uznaniem przez Niemcy, w formie traktatu „O potwier-

dzeniu istniejącej granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej” z 14 listopada 1990, ich

wschodniej granicy2. Otworzyło to drogę do rozwoju nowej epoki w pełni


2 Traktat między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o potwierdzeniu istniejącej

między nimi granicy, [w:] R. Podgórzańska, B. Szczepanik, Uregulowania traktatowe Polski w latach

1945-1998. Teksty wybranych dwustronnych umów politycznych zawartych przez Polskę z niektórymi

krajami europejskimi, Koszalin 1999, s. 129-130.



122

suwerennych relacji obydwu państw. Istotnym składnikiem nowych wzajemnych

kontaktów miała stać się współpraca transgraniczna. Potrzebę i wolę wspierania

jej rozwoju zapisano w podpisanym 17 czerwca 1991 roku traktacie „O dobrym

sąsiedztwie i przyjaznej współpracy”3.

Projektowana współpraca transgraniczna miała być realizowana w obszarze

przygranicznym. W środkowej części granicy teren ten obejmował całość

ówczesnych województw gorzowskiego i zielonogórskiego4. Na ich obszarze,

bezpośrednio przylegając do granicy, funkcjonowały miejscowości Kostrzyn,

Słubice i Gubin. Jako lewobrzeżne dzielnice przedzielonych Odrą i Nysą

Łużycką dawnych niemieckich miejscowości, jeszcze w okresie 1945-1989

prowadziły one najbardziej intensywne kontakty transgraniczne ze swoimi

najbliższymi niemieckimi sąsiadami.

Znaczące wydarzenia do jakich doszło w 1990 roku, wspomniany upadek

socjalizmu i zjednoczenie państw niemieckich oraz przyznanie szerokich

kompetencji samorządom gminnym w Polsce i wybory do gminnych władz

samorządowych z 8 marca tego roku, spowodowały realną możliwość suweren-

nego prowadzenia przez Polskę i Niemcy współpracy transgranicznej.

Miejscowości nadgraniczne, korzystając z regulacji i kontaktów wy-

pracowanych jeszcze w okresie PRL i NRD5, w szybkim tempie nawiązywały

bliskie kontakty z niemieckimi sąsiadami6. Celem tych inicjatyw była chęć

wykorzystania specyficznego położenia geograficznego miejscowości dla ich

rozwoju ekonomicznego i wzrostu dobrobytu mieszkańców7.

Pogranicze polsko-niemieckie, jak wiele regionów peryferyjnych, było

obszarem przeżywającym poważne problemy gospodarcze i społeczne. Procesy

tranzycji ustrojowej w Polsce i łączenia się państw niemieckich wzmocniły

te tendencje. Władze obydwu krajów dostrzegały problem i, korzystając z nowych

perspektyw współpracy, rozważały takie rozwiązania, które pozwoliłyby na

wspólny rozwój gospodarczy obszarów przygranicznych po obydwu stronach

Odry i Nysy Łużyckiej.

3 Traktat między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o dobrym sąsiedztwie i przy-

jaznej współpracy, [w:] Stosunki międzynarodowe. Dokumenty i materiały 1989-2000, red. Z. Leszczyński,

A. Kosecki, Pułtusk 2001, s. 99-108. 4 Województwa te po 1989 roku rozwijały formy współpracy transgranicznej w sposób niezależny,

czego spuścizną są dwa funkcjonujące obecnie euroregiony – Sprewa-Nysa-Bóbr i Pro Europa Viad-

rina (dalej SNB i PEV). Od 1 stycznia 1999 roku na terenie tym funkcjonuje województwo lubuskie. 5 Zob. I. Romaszewska, Słubice – Frankfurt nad Odrą. Od kontaktów bilateralnych do multilateralnych,

[w:] Słubice 1945-1995, red. M. Rutkowska, Słubice 1996; H. Szczegóła, Współpraca województwa

zielonogórskiego z okręgiem Frankfurt, „Przegląd Zachodni” nr 2/1974; A. Sokół, Współpraca w dzie-

dzinie turystyki i sportu, [w:] PRL-NRD. Sojusz i współpraca. 30-lecie PRL, 25-lecie NRD, red. J. Sułek

et. al, Warszawa 1974; K. Wasiak, Współpraca PRL-NRD w dziedzinie turystyki i transportu,

[w:] Współpraca przygraniczna PRL-NRD, red. H. Szczegóła, K. H. Gräfe, Zielona Góra–Drezno 1983. 6 K. Baldauf, Współpraca partnerskich miast Frankfurtu n. Odrą i Słubic. Stowarzyszenie „Most Frankfurcki” –

historia i działalność. Euroregion „Pro Europa Viadrina”, „Przegląd Zachodni” 1994, nr 2, s. 170-183. 7 Zob. Ł. Wróblewski, Peryferyjność geograficzna a peryferyjność ekonomiczna regionu przy-

granicznego, „Biuletyn Instytutu Zachodniego” 2012, nr 113.

Piotr Klatta, Propozycje zmian podziału administracyjnego…

123

Już w 1991 roku pierwsze pomysły przedstawiali planiści niemieccy. Były

to: znana jako Plan Stolpego „Koncepcja wspierania rozwoju regionu Odry” oraz

określane jako Plan Willersa opracowanie „Pogranicze niemiecko-polskie jako

problem polityki regionalnej”8. Pierwszy ze wskazanych dokumentów powstał

na zlecenie premiera Brandenburgii M. Stolpego, zaś drugi był tworzony pod

kierunkiem dr. D. Willersa, działającego na zlecenie Federalnego Ministerstwa

Gospodarki.

Obydwa dokumenty zakładały współpracę obszarów przygranicznych Polski

i RFN, przy czym różniły się one co do zasięgu tych obszarów. W „Koncepcji

wspierania rozwoju regionu Odry” obszar przygraniczny sięgał na 50 km w głąb

Niemiec i na 100 km w głąb Polski. Z kolei w opracowaniu Willersa obejmował

19 przygranicznych powiatów po stronie niemieckiej i 41 gmin po stronie

polskiej9.

Plan Stolpego zakładał między innymi: realizowane przede wszystkim

po stronie niemieckiej rozwój i restrukturyzację przemysłu oraz infrastruktury

komunikacyjnej, stworzenie w Szczecinie wolnego portu i niemieckiego obszaru

gospodarczego na polskiej części wyspy Uznam oraz ograniczenie rozwoju

strony polskiej do rolnictwa10

. Mimo pewnego poparcia dla głównej idei planu,

które deklarował między innymi polski minister spraw zagranicznych K. Skubi-

szewski11

, został on w całości odrzucony przez stronę polską. Krytykowano

go głównie za faworyzowanie inwestycji na terenie RFN i spychanie polskiego

obszaru przygranicznego do roli turystycznego i rolniczego zaplecza Niemiec.

Plan Willersa zmierzał do stworzenia instytucjonalnych warunków

do rozwoju gospodarczego w obszarze przygranicznym12

. Mimo mniej więcej

symetrycznego wskazania zakresów obszaru pograniczy oraz rzetelnego

omówienia ich problematyki, opracowanie Willersa zawierało istotne braki, które

spowodowały jego krytykę w Polsce.

Krytycy podkreślali bowiem, że nie przewidziano w nim wsparcia

finansowego dla polskiej części pogranicza oraz że zakładał on osłabienie

potencjału przemysłowego po polskiej stronie granicy. Ówczesne polskie

ugrupowania nacjonalistyczne wyrażały również obawy, że stworzenie obszarów

współpracy w oparciu o plan Willersa czy Stolpego doprowadzi do politycznego,

gospodarczego i kulturowego uzależnienia terenów przygranicznych od Niemiec.

Podkreślano, że Polska nie może się na to zgodzić, gdyż taka sytuacja, jak

sądzono, będzie argumentem dla niemieckich środowisk politycznych dążących

do odtworzenia granic z roku 1937.

8 S. Ciok, Pogranicze polsko-niemieckie. Problemy współpracy transgranicznej, Wrocław 2004, s. 178.

9 P. Cegielski, Zamieszanie wokół Odry, „Gazeta Wyborcza”, 14.11.1991, s. 8; S. Ciok, Pogranicze

polsko-niemieckie, op. cit., s. 180. 10

P. Cegielski, Zamieszanie wokół Odry, op. cit., s. 8. 11

P. Cegielski, M. Dąbrowski, Skubiszewski za planem Stolpego, „Gazeta Wyborcza”, 24.02.1992, s. 6. 12

S. Ciok, Pogranicze polsko-niemieckie, op. cit., s. 178.


124

Powyższe koncepcje, mimo swojej niedoskonałości, otworzyły w obydwu

państwach szeroką dyskusję dotyczącą problematyki planowania regionalnego.

Pozwoliło to na rozwinięcie współpracy polskich i niemieckich planistów,

co przyniosło efekty w postaci kolejnych koncepcji zagospodarowania przestrzen-

nego obszarów przygranicznych Polski i RFN.

W pierwszych latach tranzycji ustrojowej powszechnie oczekiwano

rychłego przystąpienia Polski do EWG. Kontakty z Niemcami miały stanowić

preludium wzajemnej współpracy w pełnej skali. Oczekiwano, że mieszkańcy

pogranicza wkrótce będą mogli swobodnie przekraczać granicę oraz bez

przeszkód podejmować pracę i osiedlać się w kraju sąsiada. Wizje tego typu

wydawały się wówczas o krok od spełnienia.

Przedłużające się prace nad centralnymi koncepcjami współpracy polsko-

-niemieckiej przebiegały w oderwaniu od rozwoju kontaktów na pograniczu.

W okresie 1990-1993głównym przejawem współpracy transgranicznej były od-

dolne, formalne i nieformalne, porozumienia partnerskie miejscowości, tak

zwany twinning, czyli partnerstwa miast bliźniaczych13

. Szczególnie mocne

więzi tego typu ukształtowały się w miejscowościach nadgranicznych, gdzie

najszybciej zawarto formalne umowy o współpracy14

.

Tak mocne związki transgraniczne wykraczały jednak poza horyzont

ówczesnych polskich władz centralnych. Przedstawiciele niektórych ugrupowań

obecnych w sejmie w okresie kadencji 1991-1993 entuzjastyczną współpracę

transgraniczną władz Słubic czy Gubina były gotowe postrzegać jako zamach

na integralność państwa polskiego15

. Jednocześnie pozostałe władze gminne

województw gorzowskiego i zielonogórskiego współpracę nadgranicznych

miejscowości postrzegały jako ich niewątpliwy sukces i same starały się

wypracować podobne kontakty ze stroną niemiecką.

Do nawiązania współpracy transgranicznej z partnerami z Polski dążyły

również przygraniczne powiaty RFN. Z uwagi na nierównoważny status polskich

i niemieckich jednostek samorządy terytorialnego było to jednak poważnie

utrudnione. Posiadające kompetencje do prowadzenia współpracy transgranicznej

niemieckie powiaty nie były w stanie, poza wspomnianymi miejscowościami

przygranicznymi i większymi miastami, znaleźć równoważnych partnerów

13

Twinning to realizacja polityki zagranicznej przez władze lokalne. Działanie to dokonuje się poprzez

bezpośredni kontakt władz danego samorządu, podległych mu jednostek, mieszkańców lub działa-

jących na jego terenie instytucji z podobnymi jednostkami zagranicznymi, co odbywa się na pod-

stawie stosownej umowy z bliźniaczym partnerem. Zob. A. Żelazo, Współpraca międzynarodowa

gmin przygranicznych, [w:] Polskie pogranicza a polityka zagraniczna u progu XXI wieku,

red. R. Stemplowski, A. Żelazo, Warszawa 2002, s.446. 14

Często, tak jak w przypadku Słubic i Frankfurtu nad Odrą, było ono oparte na wcześniejszych

dokumentach tego typu, zawieranych na zlecenie partyjnych władz, jeszcze na długo przed 1989

rokiem. Zob. I. Romaszewska, Słubice–Frankfurt nad Odrą, op. cit. 15

Cz. Osękowski, Bariery współpracy euroregionalnej na pograniczu polsko-niemieckim, [w:] Euro-

regiony, mosty do Europy bez granic, red. W. Malendowski, M. Szczepaniak, Warszawa 2000, s. 153.


125

w Polsce, gdzie współpracę transgraniczną mogły prowadzić mniejsze od nich

samorządy gminne lub większe i stanowiące część administracji rządowej

województwa. Recepty na ten problem upatrywano w rozwoju współpracy

euroregionalnej. Z inicjatywy strony niemieckiej najwcześniej, bo w 1991 roku,

nawiązały ją sudeckie samorządy z Polski, Czech i RFN, które stworzyły

euroregion Nysa16

.

Na uwagę i podkreślenie zasługuje sposób budowania struktur euro-

regionalnych na terenie województw gorzowskiego i zielonogórskiego. Bazując

na doświadczeniach samorządów z południa, w 1992 roku, gorzowskie gminy

powołały dwie instytucje: Stowarzyszenie Gmin Lubuskich i Związek Gmin

Gorzowskich. Łącznie grupowały one osiemnaście gmin zainteresowanych roz-

wojem współpracy transgranicznej, ze Słubicami i Gorzowem Wielkopolskim

na czele17

. Nawiązały one kontakt z niemiecką wspólnotą komunalną „Mittlere

Oder e. V.”, z którą przez kolejne miesiące prowadzono prace koncepcyjne

odnośnie modelu współpracy euroregionalnej18

. Z czasem do prac nad powstaniem

euroregionu dołączyły inne gminy oraz instytucje, z Wojewodą Gorzowskim

włącznie.

Mniej więcej w tym samym okresie w województwie zielonogórskim

współpraca euroregionalna budowana była w oparciu o inicjatywę ówczesnego

niemieckiego powiatu Forst (Lausitz). Jego władze, nie mogąc znaleźć po polskiej

stronie równoważnego partnera, podpisały zbiorowe porozumienie z pięcioma

przygranicznymi gminami: Lubsko, Jasień, Brody, Nowogród Bobrzański

i Trzebiel19

. Po kilku miesiącach do tego grona dołączył Wojewoda Zielono-

górski oraz niemiecki Związek Miast i Powiatów z powiatami Guben, Spremberg,

Cottbus i miastem Cottbus20

.

Instytucje te, w październiku 1992 roku, powołały niemieckie stowarzy-

szenie Verein Euroregion „Spree-Nisse-Bober” z siedzibą w Guben, zaś 2 czerwca

1993 roku polskie podmioty stworzyły Stowarzyszenie Gmin Rzeczpospolitej

Polskiej Euroregion „Sprewa-Nysa-Bóbr” z siedzibą w Gubinie21

.

EuroregionPro Europa Viadrina powstał dopiero 21 grudnia 1993 roku.

Poprzedziły to długotrwałe oddolne konsultacje z udziałem wielu regionalnych

instytucji oraz podpisanie listu intencyjnego22

.

Lawinowy rozwój współpracy transgranicznej nastąpił jednak dopiero

po 1995 roku, kiedy w ramach Phare Cross Border Cooperation uruchomiono

16

S. Ciok, Pogranicze polsko-niemieckie, op. cit., s. 133. 17

Cz. Osękowski, Bariery współpracy euroregionalnej, op. cit., s. 93. 18

Zdawano sobie sprawę, że z powodów historycznych, ekonomicznych, politycznych i społecznych

nie można na grunt polsko-niemiecki przenieść doświadczeń współpracy euroregionalnej z zachodnich

landów Niemiec. 19

Cz. Osękowski, H. Szczegóła, Pogranicze polsko-niemieckie, op. cit., s. 70. 20

Współpraca euroregionalna w latach 1994-2004,oprac. E. Czapka, Zielona Góra 2005, s. 21. 21

Ibidem. 22

Cz. Osękowski, Bariery współpracy euroregionalnej, op. cit., s. 93.


126

komponent Fundusz Małych Projektów. Obejmując współpracę społeczną, kultu-

ralną i sportową, pozwolił on, w ramach małych projektów realizowanych przez

samorządy gminne, podległe im jednostki czy też działające na terenie gmin

organizacje pozarządowe, na zmobilizowanie społeczności lokalnych do współ-

pracy transgranicznej. W stosunku do roku 1994 nastąpił też znaczący wzrost

zarówno uczestników obydwu euroregionów jak też ilości polsko-niemieckich

partnerstw.

1 stycznia 1999 roku w Polsce weszła w życie reforma podziału

administracyjnego kraju, która przywracała samorząd powiatowy i łączyła

województwa gorzowskie i zielonogórskie w jedno województwo lubuskie

ze stolicą administracyjną i siedzibą Wojewody w Gorzowie Wielkopolskim

oraz siedzibą sejmiku wojewódzkiego i zarządu województwa w Zielonej Górze.

Dążąc do ustabilizowania rozwoju nowego województwa, posłowie

sejmiku, którzy w większości wywodzili się z władz gminnych, 26 lipca tego

samego roku uchwalili Uchwałę nr X/55/99, w sprawie priorytetów współpracy

zagranicznej województwa lubuskiego z 1999 roku23

. Jako główny cel wskazy-

wała ona kontynuowanie owocnej współpracy transgranicznej z partnerami

niemieckimi, zarówno w ramach euroregionów jak też partnerstw samorządów

gminnych.

Tak jak w okresie 1990-1998, kontakty tego typu postrzegano jako pomost

ku integracji Polski z UE24

. Oczekiwano, że po przystąpieniu Polski do UE

znikną ostatnie bariery ograniczające współpracę transgraniczną. Sądzono,

że dzięki rozwojowi kooperacji w dziedzinie gospodarczej jaki wówczas nastąpi,

cały region lubuski znacząco wzmocni się ekonomicznie. Dzięki współpracy

transgranicznej planowano nadal owocnie korzystać ze środków Phare oraz

programów przedakcesyjnych.

Dla samorządów gminnych, które nie należały jeszcze do żadnego

z euroregionów oraz nie posiadały jeszcze partnerstwa z samorządami z RFN,

Uchwała nr X/55/99 stanowiła silny bodziec do nadrobienia zaległości. W okresie

od 1999 roku, zwłaszcza wśród samorządów z południa województwa, bardzo

znacząco wzrosła ilość nowych partnerstw oraz skala uczestnictwa w strukturach

euroregionalnych, zwłaszcza euroregionu Sprewa-Nysa-Bóbr (dalej SNB). Wśród

gmin leżących na północy wzrost nie był tak znaczący, gdyż większość

tamtejszych samorządów posiadała już partnerstwa z RFN i od dawna należała

do struktur euroregionalnych.

23

Uchwała Sejmiku Województwa Lubuskiego nr X/55/99, w sprawie priorytetów współpracy

zagranicznej województwa lubuskiego, z 26 lipca 1999 roku, § 1 pkt 2, http://www.bip.lubuskie.

pl/system/obj/19203_10-1999.pdf [dostęp: 16.08.2014]. 24

Częstokroć radni Sejmiku w nieoficjalnych kontaktach z samorządowcami z innych województw

posuwali się nawet do stwierdzeń, że województwo lubuskie już jest w UE. Miała o tym świadczyć

właśnie bardzo dobra współpraca transgraniczna z partnerami z RFN.

http://www.bip.lubuskie.pl/system/obj/19203_10-1999.pdf

http://www.bip.lubuskie.pl/system/obj/19203_10-1999.pdf


127

Wbrew oczekiwaniom przystąpienie Polski do struktur UE, które nastąpiło

1 maja 2004 roku, nie spowodowało istotnego wzrostu zainteresowania lubuskich

samorządów gminnych dalszą intensyfikacją współpracy transgranicznej. Można

wręcz mówić o tendencji przeciwnej, objawiającej się w rosnącej popularności

współpracy międzyregionalnej i pewnej utracie znaczenia kontaktów trans-

granicznych z partnerami niemieckimi.

Istotnym powodem takiego stanu było zakończenie działania programu

Phare i objęcie strony polskiej możliwością finansowania działań transgranicznych

ze środków IW Interreg III. Konieczność dostosowania się do wymogów nowego

programu powodowała liczne błędy w wypełnianych przez samorządy gminne

wnioskach nowego Funduszy Małych Projektów (dalej FMP), co odstręczało

je od aktywnej współpracy transgranicznej.

Innym czynnikiem wpływającym na spadek zainteresowania współpracą

transgraniczną po 2004 roku była możliwość korzystania przez województwo

lubuskie ze wsparcia innych funduszy. Procedury pozyskiwania takich środków

były postrzegane jako łatwiejsze i mniej biurokratyczne. Przepływ środków był

o wiele szybszy niż w przypadku współpracy transgranicznej, a katalog działań

możliwych do sfinansowania daleko wykraczał poza stosunkowo wąskie ramy

FMP. Nowe programy, jak na przykład EFS, najczęściej nie wymagały też

wcześniejszego finansowania projektów. Nade wszystko jednak, inaczej niż

w przypadku Interreg III, można nim było objąć nawet 100% wydatków danego

projektu.

Kolejnym powodem, jaki powodował spadek intensywności współpracy

transgranicznej po 2004 roku, było malejące zainteresowanie mieszkańców woje-

wództwa lubuskiego Niemcami. Miało to związek zwłaszcza z utrzymywaniem

przez władze RFN izolacji tamtejszego rynku pracy. W krótkim czasie do-

prowadziło to do odwrotu od nauki stosunkowo popularnego na pograniczu

języka niemieckiego i wzrostu zainteresowania bardziej uniwersalnym językiem

angielskim.

W 2007 roku państwa UE weszły w nową perspektywę finansową,

w której istotną rolę odgrywały Programy Europejskiej Współpracy Trans-

granicznej (dalej EWT). Wśród nich znajdował się też Program Współpracy

Transgranicznej Rzeczpospolita Polska (województwo lubuskie) – Brandenburgia

2007-2013, który miał być zarządzany przez stronę polską. Cała struktura

programu była przygotowywana już od roku 2004, przy czym decydująca faza

przygotowań przypadała na lata 2005-2007. W okresie tym w Polsce rządziła

koalicja populistyczno-prawicowych partii: PiS, Samoobrony i LPR. Przed

dojściem do władzy każde z tych ugrupowań stosowało w swoich komunikatach


128

retorykę antyniemiecką. Po utworzeniu przez nie rządu, w 2005 roku, specyficznie

negatywne stanowisko wobec Niemiec stało się elementem polskiej racji stanu25

.

Przygotowane w takiej atmosferze procedury i schematy działania przy-

szłego Programu EWT dla Polski (województwo lubuskie) i Brandenburgii, choć

zmieniane przez kolejną ekipę rządzącą oraz później, w trakcie funkcjonowania

programu, od początku były wyjątkowo skomplikowane i rygorystyczne. Bardzo

szybko pojawiły się gigantyczne opóźnienia w przepływach finansowych.

Wywołało to serię kryzysów w funkcjonowaniu współpracy transgranicznej,

z których największy dotyczył euroregionu SNB.

Z powodu nieprzekazywania funduszy przez zarządzającą programem

stronę polską, 27 marca 2009 roku, władze tworzącego niemiecką część

Euroregionu SNB „Spree-Neiße-Bober” e.V. ogłosiły komunikat prasowy

o wyznaczeniu, na 6 kwietnia tego roku, terminu głosowania nad swoim

rozwiązaniem26

. Spotkało się to z szybką odpowiedzią władz polskiego

stowarzyszenia SNB, które zaproponowały pożyczkę stronie niemieckiej27

.

Ostatecznie środki na działalność niemieckiego stowarzyszenia zostały mu

przekazane, ale cały spór odbił się szerokim echem w mediach. Wśród wielu

lokalnych polityków wzmocniło to postawy niechęci wobec współpracy

transgranicznej.

Swoistym wyrazem takiego nastawienia stała się Uchwała nr LII/525/2010

Sejmiku Województwa Lubuskiego, w sprawie przyjęcia priorytetów współpracy

zagranicznej województwa lubuskiego28

. Została ona podjęta 14 czerwca

2010 roku, na cztery miesiące przed kolejnymi wyborami samorządowymi.

Uchwała, która miała dostosowywać priorytety do realiów pełnego uczestnictwa

Polski w UE, posiadając horyzont czasowy zarysowany do roku 2020,

na pierwszym miejscu stawiała współpracę regionalną, zwłaszcza z włoskim

regionem Abruzzo29

. Tym samym priorytetową dotychczas współpracę trans-

graniczną z Niemcami spychano na dalszy plan. Sejmik Województwa

Lubuskiego zaprzestał też prac planistycznych dotyczących rozwoju współpracy

z RFN oraz aktywnego monitorowania efektów współpracy.

25

B. Koszel, Nowe otwarcie? Stosunki polsko-niemieckie w okresie rządów koalicji PO-PSL (2007-2009),

Poznań 2009, s. 5. 26

Euroregion „Spree-Neiße-Bober” e.V. steht vor Zwangs-Auflösung, http://www.niederlausitz-aktuell.de/

niederlausitz/5100/euroregion-spree-neisse-bober-ev-steht.html[dostęp:12.09.2014]. 27

Komunikat Stowarzyszenia Gmin RP Euroregion „Sprewa-Nysa-Bóbr” do komunikatu prasowego

prezydenta niemieckiego Euroregionu Spree-Neisse-Bober, http://euroregion-snb.pl/aktualnosci/

315/Komunikat_Stowarzyszenia_Gmin_RP_Euroregion_Sprewa_Nysa_Bobr_do_komunikatu_praso

wego_Prezydenta_niem [dostęp: 2.09.2014]. 28

Uchwała nr LII/525/2010 Sejmiku Województwa Lubuskiego z 14 czerwca 2010, w sprawie przyjęcia

priorytetów współpracy zagranicznej województwa lubuskiego, http://bip.lubuskie.pl/system/obj/

11419_525-10.pdf [dostęp: 18.08.2014]. 29

Kontakty z tym regionem Włoch były związane z planami Zarządu Województwa co do odrodzenia

przemysłu winiarskiego w okolicach Zielonej Góry.

http://bip.lubuskie.pl/system/obj/11419_525-10.pdf

http://bip.lubuskie.pl/system/obj/11419_525-10.pdf


129

W roku 2009 Polska przyjęła układ z Schengen, co w praktyce zniosło

wszelkie restrykcje graniczne, zaś w roku 2011 RFN otworzyła dla Polaków

swój rynek pracy. Oznaczało to całkowite spełnienie oczekiwanych od 1990 roku

warunków sprzyjających pogłębieniu współpracy transgranicznej. Powstała

w ten sposób szansa nie została jednak dotychczas wykorzystana, co wynika

z przedstawionych priorytetów w polityce współpracy zagranicznej wojewódzkich

władz samorządowych.

W tej sytuacji, podobnie jak na początku lat 90. XX wieku, prym

w realizacji współpracy transgranicznej ponownie wiodą samorządy miast

przylegających do linii granicznej: Słubic, Kostrzyna i Gubina. Miejscowości te,

niezależnie od panującej gdzie indziej stagnacji, prowadzą niezwykle intensywną

współpracę z partnerami niemieckimi i wzbogacają ją o nowe elementy.

Doskonałym przykładem są tu Słubice, których nowe, wybrane w 2010

roku, władze pokonały wieloletnie ograniczenia niepozwalające finansować

ze środków Program Operacyjny Współpracy Transgranicznej (dalej POWT)

zadań własnych gmin i 9 grudnia 2012 roku uroczyście otworzyły transgraniczną

komunikację autobusową z Frankfurtem nad Odrą30

. Linię nr 983, z pięcioma

przystankami po stronie polskiej, obsługuje niemiecki zakład komunikacji

Stadtverkehrsgesellschaft mbH Frankfurt (Oder) (SVF), a samorząd Słubic

dokłada się do jej funkcjonowania, w kwocie zależnej od popularności linii.

Działanie takie tworzy powiązania funkcjonalne z partnerskimi miastami

i doskonale kompensuje się z bujnie rozwijającym się we wszystkich nad-

granicznych miejscowościach transgranicznym rynkiem pracy. Korzystając

z możliwości legalnego zatrudnienia w RFN, setki mieszkańców powiatu

słubickiego i zachodniej części powiatu gorzowskiego codziennie przekraczają

granicę. Dzięki ich pracy w Słubicach i Kostrzynie wzrasta popyt na usługi

i towary. Nabywców znajdują też nowo budowane mieszkania i lokale

w kompleksach usługowych. Wszystko to generuje rozwój obydwu miejsco-

wości, które korzystają też z istnienia Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy

Ekonomicznej.

Na fali sukcesu opartego na współpracy transgranicznej pojawiają się

pomysły utworzenia odrębnego powiatu słubicko-kostrzyńskiego31

. Jego

zwolennikami są burmistrzowie: Słubic T. Ciszewicz i Kostrzyna A. Kunt,

którzy, zabierając głos na ten temat, mówią: „chcemy wszcząć procedurę

i przygotować referendum dla mieszkańców, którzy wypowiedzą się, czy chcą

30

A. Górzewski, Komunikacja miejska połączy Słubice z Frankfurtem nad Odrą, http://www.rmf24.pl/

fakty/polska/news-komunikacja-miejska-polaczy-slubice-z-frankfurtem-nad-odra,nId,638012 [dostęp:

8.01.2014]. 31

Rewolucja powiatowa, http://www.archiwum.naszkostrzyn.pl/woko-miasta/1607-rewolucja-powiatowa

[dostęp: 7.08.2014].


130

zmiany granic powiatu […]. Gdy wyniki będą już znane, wystąpimy do Mini-

sterstwa Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o utworzenie nadodrzańskiego

powiatu […] jesteśmy zdeterminowani i wierzymy, że nam się uda”32

.

W przypadku Kostrzyna nad Odrą dążenie do upowiatowienia miasta

znajduje swoje odzwierciedlenie również w strategii rozwoju tej miejscowości,

w ramach zadań celu nr 233

. Istniejący już powiat słubicki ma nieco inny

problem. Jego liczba mieszkańców nie przekracza 50 000 osób, co kwalifikuje

powiat do likwidacji. Planowane przez władze Słubic i Kostrzyna utworzenie

wspólnej jednostki powiatowej rozwiązałoby problemy Słubic i spełniło aspi-

racje Kostrzyna.

Należy zauważyć, że nowy powiat objąłby całą północną część lubuskiego

obszaru przygranicznego. Wchodzące w jego skład miasta i gminy już teraz

wyróżniają się coraz ściślejszymi powiązaniami funkcjonalnymi, gospodarczymi

i kulturowymi ze stroną niemiecką. Można się spodziewać, że utworzenie nowej

struktury powiatowej znacząco wzmocni te tendencje.

Rozciągając się południkowo wzdłuż linii rzeki Odry, nowy powiat

odpowiadałby też swoim zasięgiem strukturze zaplanowanej w latach 90. XX w.

w przytaczanym na wstępie planie Stolpego. Jak wspomniano był on krytyko-

wany za przedmiotowe traktowanie strony polskiej i określany jako próba

zdominowania pogranicza przez RFN. Mimo że takie zagrożenie nadal jest

realne, pomysł powołania powiatu kostrzyńsko-słubickiego nie był dotychczas

ani szerzej dyskutowany, ani w żaden sposób krytykowany. Wręcz przeciwnie,

widoczna jest przychylność władz wojewódzkich dla takiego rozwiązania.

W pierwszej połowie 2014 roku samorządy Kostrzyna nad Odrą i Słubic

zintensyfikowały wspólne prace nad uzyskaniem środków z programu Obszar

strategicznych interwencji dla miast o znaczeniu subregionalnym, który jest

planowany w ramach lubuskiego Regionalnego Programu Operacyjnego z hory-

zontem do roku 202034

. W toku tych działań wykształciła się na północy woje-

wództwa lubuskiego tzw. Grupa Gmin G-5, która obejmuje Kostrzyn nad Odrą,

Słubice, Słońsk, Górzycę i Witnicę35

.Wszystkie te samorządy leżą w obszarze

bezpośredniego oddziaływania granicy polsko-niemieckiej i posiadają szereg

wspólnych interesów i problemów. Z racji oddziaływania granicy i rosnących

związków z partnerami niemieckimi są one specyficzne i coraz bardziej odrębne

od występujących na pozostałym obszarze województwa i kraju.

Nie ulega wątpliwości, że obszary peryferyjne państwa, z uwagi na ich

narażenie na obce wpływy, powinny być traktowane przez jego władze w sposób

32

B. Bielecka, Odżył pomysł powiatu słubicko-kostrzyńskiego, http://www.gazetalubuska.pl/wiadomosci/

slubice/art/7916176,odzyl-pomysl-powiatu-slubickokostrzynskiego,id,t.html [dostęp: 16.03.2017]. 33

Strategia rozwoju miasta Kostrzyn nad Odrą, Urząd Miasta Kostrzyna nad Odrą 2009, s. 35. 34

Zob. Trwają prace nad Kontraktem Lubuskim, http://rpo2020.lubuskie.pl/trwaja-prace-nad-kontraktem-

lubuskim/ [dostęp: 7.08.2014]. 35

Ibidem.

http://www.gazetalubuska.pl/wiadomosci/slubice/art/7916176,odzyl-pomysl-powiatu-slubickokostrzynskiego,id,t.html



131

szczególny. Dlatego widoczny na obszarze G-5 pozytywny wpływ współpracy

transgranicznej na lokalną gospodarkę i stosunki społeczne powinien być stale

monitorowany. Tymczasem samorządy Słubic i Kostrzyna zostały najwyraźniej

pozostawione same sobie ze swoim transgranicznym sukcesem i transgranicznymi

problemami, również infrastrukturalnymi36

. Obecnie władze wojewódzkie i cen-

tralne obiecują rozwiązanie niektórych z nich, na przykład budowę obwodnicy

i nowego mostu w Kostrzynie nad Odrą37

. Do realizacji tych planów jest jednak

daleka droga. Dlatego nie powinno dziwić, że lokalni politycy poszukują nowych

możliwości we współpracy ze stroną niemiecką.

Plany stworzenia wspólnego powiatu w obszarze przylegającym do gra-

nicy są wywołane z jednej strony świadomością rosnącego znaczenia i siły

ekonomicznej Słubic i Kostrzyna, zaś z drugiej brakiem szerszego zainteresowania

tymi peryferyjnymi miejscowościami ze strony państwa38

. Dalsze zaniechania

wobec Słubic i Kostrzyna, zarówno co do planowania i realizacji współpracy

transgranicznej na tym obszarze, jak też w dziedzinie budowy infrastruktury czy

spraw społecznych mogą mieć niekorzystne skutki.

Brak jasnego stanowiska w kwestii powiatu słubicko-kostrzyńskiego może

sugerować lokalnym politykom, że rozwiązanie takie jest popierane przez władze

wojewódzkie i krajowe. Jego utworzenie nie tylko doprowadzi do ukształtowania

struktury samorządowej, coraz mocniej wiążącej się ze stroną niemiecką, ale też

do istotnego osłabienia pozostałych JST. Powstanie takiego powiatu naj-

prawdopodobniej wymusi zniesienie obecnego powiatu gorzowskiego i znaczące

powiększenie powiatu grodzkiego Gorzów Wielkopolski39

. Być może konieczna

okaże się też nawet zmiana granic województw zachodniopomorskiego,

lubuskiego, wielkopolskiego i dolnośląskiego.

Są to zmiany niezwykle istotne z punktu widzenia państwa i jego

funkcjonowania. Aby im zapobiec lub osłabić ich negatywne skutki konieczne są

stosowne rozwiązania instytucjonalne wspierające samorządy gminne i powiatowe

zarówno w ich współpracy transgranicznej, jak też w realizacji przewidzianych

36

Zob. J. Pikulik, Kostrzyn: Konferencja o komunikacji. Potrzeba nowego mostu!, http://www.gazetalubuska.pl/

strefa-biznesu/wiadomosci/z-regionu/a/kostrzyn-konferencja-o-komunikacji-potrzeba-nowego-mostu,

10184336/ [dostęp: 15.03.2017]. 37

A. Oziewicz, Szef rządu w Gorzowie obiecuje. Będzie most w Kostrzynie, http://www.tylkogorzow.com/

index.php?id=strona/article/szef-rzadu-w-gorzowie-obiecuje-tlumaczy-nawet-pociesza [dostęp: 7.09.2014]. 38

Przykładem jest nierozwiązanie sprawy przyznania przez rząd pożyczki da powiatu gorzowskiego na

spłatę zadłużenia wygenerowanego do roku 2007 przez szpital w Kostrzynie nad Odrą. Dług wynosi

obecnie ponad 110 000 000 zł i ciągle rośnie. Stanowi on istotne zagrożenie dla funkcjonowania

powiatu gorzowskiego, który formalnie w 2001 roku przejął zadłużony szpital należący wcześniej do

województwa gorzowskiego. Do 2007 roku, kiedy szpital został sprywatyzowany, jego zadłużenie

wzrosło do 90 000 000 zł. Zob. M. Zawisza, Szpital w Kostrzynie. Walka z urzędniczą mafią,

http://www.ozzip.pl/teksty/publicystyka/walki-pracownicze/item/1631-szpital-w-kostrzynie-walka-z-

urzednicza-mafia [dostęp: 7.08.2014]. 39

W następstwie kilkuletnich starań w województwie lubuskim, w dniu 1.01.2015, dojdzie do

powiększenia granic miasta Zielona Góra. Konkurencyjny Gorzów Wielkopolski również dąży do

podobnego poszerzenia swoich granic o otaczające miasto gminy.


132

ustawowo zadań. Niezbędne jest też utworzenie instytucji planistycznej odpowie-

dzialnej za kształtowanie, we współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego

i właściwymi ministerstwami, współpracy transgranicznej we wszystkich jej

współczesnych wymiarach.

Bibliografia

1. Baldauf K., Współpraca partnerskich miast Frankfurtu n. Odrą i Słubic. Stowarzy-

szenie „Most Frankfurcki”– historia i działalność. Euroregion „Pro Europa

Viadrina”, „Przegląd Zachodni” 1994, nr 2.

2. Bielecka B., Odżył pomysł powiatu słubicko-kostrzyńskiego, http://www.gazetalubuska.pl/

wiadomosci/slubice/art/7916176,odzyl-pomysl-powiatu-slubickokostrzynskiego,id,t.html

3. Cegielski P., Dąbrowski M., Skubiszewski za planem Stolpego, „Gazeta Wyborcza”,

24.02.1992 r.

4. Cegielski P., Zamieszanie wokół Odry, „Gazeta Wyborcza”, 14.11.1991 r.

5. Ciok S., Pogranicze polsko-niemieckie. Problemy współpracy transgranicznej,

Wrocław 2004.

6. Euroregion „Spree-Neiße-Bober” e.V. steht vor Zwangs-Auflösung, http://

www.niederlausitz-aktuell.de/niederlausitz/5100/euroregion-spree-neisse-bober-

ev-steht.html.

7. Euroregiony, mosty do Europy bez granic, red. W. Malendowski, M. Szczepaniak,

Warszawa 2000.

8. A. Górzewski, Komunikacja miejska połączy Słubice z Frankfurtem nad Odrą,

http://www.rmf24.pl/fakty/polska/news-komunikacja-miejska-polaczy-slubice-z-

frankfurtem-nad-odra,nId,638012.

9. Komunikat Stowarzyszenia Gmin RP Euroregion „Sprewa-Nysa-Bóbr” do

komunikatu prasowego prezydenta niemieckiego Euroregionu Spree-Neisse-

Bober,http://euroregion-snb.pl/aktualnosci/315/Komunikat_Stowarzyszenia_Gmin_

RP_Euroregion_Sprewa_Nysa_Bobr_do_komunikatu_prasowego_Prezydenta_niem.

10. Koszel B., Nowe otwarcie? Stosunki polsko-niemieckie w okresie rządów koalicji

PO-PSL (2007-2009), Poznań 2009.

11. Oziewicz A., Szef rządu w Gorzowie obiecuje. Będzie most w Kostrzynie,

http://www.tylkogorzow.com/index.php?id=strona/article/szef-rzadu-w-gorzowie-

obiecuje-tlumaczy-nawet-pociesza.

12. Pikulik J., Kostrzyn: Konferencja o komunikacji. Potrzeba nowego mostu!,

http://www.gazetalubuska.pl/strefa-biznesu/wiadomosci/z-regionu/a/kostrzyn-

konferencja-o-komunikacji-potrzeba-nowego-mostu,10184336/.

13. Podgórzańska R., Szczepanik B., Uregulowania traktatowe Polski w latach

1945-1998. Teksty wybranych dwustronnych umów politycznych zawartych przez

Polskę z niektórymi krajami europejskimi, Koszalin 1999.

14. Polskie pogranicza a polityka zagraniczna u progu XXI wieku, red. R. Stemplowski,

A. Żelazo, Warszawa 2002.

15. Rewolucja powiatowa, http://www.archiwum.naszkostrzyn.pl/woko-miasta/1607-

rewolucja-powiatowa.

16. Słubice 1945-1995, red. M. Rutkowska, Słubice 1996.

17. Sokół A., Współpraca w dziedzinie turystyki i sportu, [w:] PRL-NRD. Sojusz

i współpraca. 30-lecie PRL. 25-lecie NRD, red. J. Sułek et al., Warszawa 1974.

18. Stosunki międzynarodowe. Dokumenty i materiały 1989-2000, red. Z. Leszczyński,

A. Kosecki, Pułtusk 2001.



http://www.niederlausitz-aktuell.de/niederlausitz/5100/euroregion-spree-neisse-bober-ev-steht.html



http://euroregion-snb.pl/aktualnosci/315/Komunikat_Stowarzyszenia_Gmin_RP_Euroregion_Sprewa_Nysa_Bobr_do_komunikatu_prasowego_Prezydenta_niem

http://euroregion-snb.pl/aktualnosci/315/Komunikat_Stowarzyszenia_Gmin_RP_Euroregion_Sprewa_Nysa_Bobr_do_komunikatu_prasowego_Prezydenta_niem

http://www.gazetalubuska.pl/strefa-biznesu/wiadomosci/z-regionu/a/kostrzyn-konferencja-o-komunikacji-potrzeba-nowego-mostu,10184336/

http://www.gazetalubuska.pl/strefa-biznesu/wiadomosci/z-regionu/a/kostrzyn-konferencja-o-komunikacji-potrzeba-nowego-mostu,10184336/


133

19. Strategia rozwoju miasta Kostrzyn nad Odrą, Urząd Miasta Kostrzyna nad Odrą

2009.

20. Szczegóła H., Współpraca województwa zielonogórskiego z okręgiem Frankfurt,

„Przegląd Zachodni” 1974, nr2.

21. Trwają prace nad Kontraktem Lubuskim, http://rpo2020.lubuskie.pl/trwaja-prace-

nad-kontraktem-lubuskim/.

22. Uchwała nr LII/525/2010 Sejmiku Województwa Lubuskiego z 14 czerwca 2010,

w sprawie przyjęcia priorytetów współpracy zagranicznej województwa

lubuskiego, http://bip.lubuskie.pl/system/obj/11419_525-10.pdf.

23. Uchwała Sejmiku Województwa Lubuskiego nr X/55/99, w sprawie priorytetów

współpracy zagranicznej województwa lubuskiego z 26 lipca 1999 roku,

http://www.bip.lubuskie.pl/system/obj/19203_10-1999.pdf.

24. Wróblewski Ł., Peryferyjność geograficzna a peryferyjność ekonomiczna regionu

przygranicznego, „Biuletyn Instytutu Zachodniego” 2012, nr 113.

25. Współpraca euroregionalna w latach 1994-2004, oprac. E. Czapka, Zielona Góra

2005.

26. Współpraca przygraniczna PRL-NRD, red. H. Szczegóła, K. H. Gräfe, Zielona

Góra–Drezno 1983.

27. Zawisza M., Szpital w Kostrzynie. Walka z urzędniczą mafią, http://www.ozzip.pl/

teksty/publicystyka/walki-pracownicze/item/1631-szpital-w-kostrzynie-walka-z-

urzednicza-mafia.

Proposals for changes in the administrative division

in the context of social security in the northern part of Lubuskie voivodeship

Abstract

Ensuring the security and stability of the western border since 1945, it was

the axiom Polish raison d’etat. Since the fall of communism and the reunification

of Germany in 1991 it is implemented through dialogue and cross-border cooperation

of local governments, also from the Province of Lubuskie. The development of this

cooperation has created a number of strong local links Polish – German, particularly

in the municipalities located directly on the border.

Currently, based on mutual interests and benefits gained from cooperation with

the German side, some of the Lubuskie border municipalities are proposing changes

in the administrative division and are striving for create their own county. There are no

objections from the government and other local government makes these efforts more

and more realistic.

Their potential realization will, however, significant risks, as the planned new

structure of local government will be similar to the criticized by Poland solutions

proposed in the German concepts of planning proposed in 1991.

Keywords: national security, cross-border cooperation, possibilities and threats modify

the boundaries of local governments in north part of Lubuskie voivodeship

http://rpo2020.lubuskie.pl/trwaja-prace-nad-kontraktem-lubuskim/

http://rpo2020.lubuskie.pl/trwaja-prace-nad-kontraktem-lubuskim/

Katarzyna Samulska1


Monika Marek2

Kancelaria Radcy Prawnego Monika Marek

Warunki udziału w postępowaniu

o udzielenie zamówienia publicznego

w prawie polskim i w prawie szwedzkim

Streszczenie

Niniejszy artykuł podejmuje zagadnienia dotyczące porównania przepisów praw-

nych prawa polskiego i prawa szwedzkiego w zakresie warunków udziału wykonawców

w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. We wstępie omówiono regulacje

prawne dotyczące zamówień publicznych w prawie polskim i wprawie szwedzkim.

W kolejnych punktach wymieniono warunki udziału wykonawców w postępowaniu

o udzielenie zamówienia publicznego w prawie polskim i w prawie szwedzkim.

Podsumowanie wskazuje podobieństwa i różnice w omawianym zakresie.

Słowa kluczowe: zamówienia publiczne, warunki udziału w postępowaniu o udzielenie

zamówień publicznych, prawo szwedzkie, prawo polskie

Wstęp

Regulacje prawne dotyczące zamówień publicznych mają na celu ustalenie zasad

i trybu wydatkowania publicznych środków przez podmioty dysponujące takimi

środkami.

W Polsce podstawowym aktem prawnym jest Ustawa z dnia 29 stycznia

2004 r. Prawo zamówień publicznych (dalej u.p.z.p.)3. Prawne aspekty zamówień

publicznych uregulowane są w licznych aktach wykonawczych do u.p.z.p.

Pamiętać należy także o konieczności implementacji do porządku prawnego

dyrektyw Unii Europejskiej.

W Szwecji problematyka zamówień publicznych, w odróżnieniu od Polski,

regulowana jest nie przez jedną, a przez dwie ustawy. Zostały one uchwalone



3 Tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.


136

w 2008 r. Pierwsza to ustawa o zamówieniach publicznych4 (dalej LOU), która

swoim zakresem obejmuje procedury udzielania zamówień publicznych przez

podmioty należące do sektora publicznego. Drugą stanowi ustawa o zamówie-

niach w sektorach: wodnym, energetyki, transportu i usług pocztowych,

potocznie zwana sektorową5. W tym miejscu należy wspomnieć, że Polska

i Szwecja należą do grupy 21 krajów, które nie dokonały w wymaganym czasie

implementacji trzech nowych dyrektyw dotyczących zamówień publicznych

i koncesji, tj. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23UE z dnia

26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji, Dyrektywy Parlamentu

Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień

publicznych, uchylająca Dyrektywę 2004/18/WE, Dyrektywa Parlamentu

Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania

zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej,

energetyki, transportu, usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE6.

Nowe reguły postępowania, w oparciu o wspomniane Dyrektywy, a co za

tym idzie – nowe ustawy, planuje się wprowadzić w Szwecji począwszy od dnia

1 stycznia 2017 r.

Zamówieniem publicznym, zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., jest umowa

odpłatna zawierana między zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem

są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Podobna definicja zawarta jest

w prawie szwedzkim w rozdziale 2 § 13 LOU, w której wskazano, że przez

zamówienie publiczne rozumie się środki, które są podejmowane przez

zamawiającego w celu udzielenia kontraktu albo zawarcia umowy ramowej

odnośnie dostaw, usług lub robót budowlanych.

Prawo zamówień publicznych zawiera przepisy materialne oraz pro-

ceduralne regulujące tzw. system zamówień publicznych. System zamówień

publicznych został ustanowiony przede wszystkim w następujących celach:

po pierwsze, zapobiegania powstawaniu zjawisk patologicznych, takich jak

korupcja – czemu służyć miała przejrzystość systemu, a po drugie, zwiększania

efektywności gospodarowania środkami pozostającymi w dyspozycji zamawia-

jących7. Zamawiający w sposób racjonalny, w oparciu o ustalone zasady,

ma dokonać wyboru wykonawcy, który uzyska najwyższą ocenę spełniania

postawionych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert i tym samym będzie

stanowił gwarancję najlepszego wykonania usług, dostaw bądź robót

budowlanych.

4 Lag (2007:1091) om offentligupphandling, LOU, https://lagen.nu/2007:1091 [dostęp: 13.07.2016].

5 Lag (2007:1092) om offentligupphandlinga inom områdenavatten, energi, transporter och posttjänster,

LUF, http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/20071092.htm [dostęp:13.07.2016]. 6 http://www.eur-lex.europa.eu [dostęp: 13.07.2016].

7 Nowe podejście do zamówień publicznych. Podręcznik, red. H. Niedziela, Warszawa 2011, s. 18.

https://lagen.nu/2007:1091

http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/20071092.htm

Katarzyna Samulska, Monika Marek, Warunki udziału w postępowaniu…

137

1. Warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia

publicznego w prawie polskim

Zamawiający, w celu wyboru profesjonalisty, który wykona dane zamówienie

publiczne, ma prawo postawić wykonawcy określone warunki udziału w postępo-

waniu. Zamawiający nie mają jednak pełnej swobody wyboru kontrahenta ani

prawa do całkowicie dowolnego ukształtowania z nim stosunku prawnego8, gdyż

muszą to czynić zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ze względu na wysoką

różnorodność postępowań przetargowych, ich przedmiotu, sposobu realizacji,

potrzeb oraz oczekiwań zamawiających, ustawodawca w art. 22 ust. 1 u.p.z.p.

w sposób ogólny określił katalog warunków udziału w postępowaniu. Ustawo-

dawca wskazał, że o zamówienie ubiegać się mogą wykonawcy, którzy spełniają

warunki dotyczące: 1) posiadania uprawnień do wykonywania określonej działal-

ności lub czynności, jeżeli przepisy prawa nakładają obowiązek ich posiadania;

2) posiadania wiedzy i doświadczenia; 3) dysponowania odpowiednim potencja-

łem technicznym oraz osobami zdolnymi do wykonania zamówienia; 4) sytuacji

ekonomicznej i finansowej.

Art. 22 ust. 5 u.p.z.p., stanowi, że warunki, o których mowa powyżej, oraz

opis sposobu dokonania oceny ich spełniania mają na celu zweryfikowanie

zdolności wykonawcy do należytego wykonania udzielanego zamówienia.

W postępowaniu w sprawie udzielenia zamówienia, którego przedmiot stanowią

dostawy wymagające wykonania prac dotyczących rozmieszczenia lub instalacji,

usługi lub roboty budowlane, zamawiający może oceniać zdolność wykonawcy

do należytego wykonania zamówienia, w szczególności w odniesieniu do jego

rzetelności, kwalifikacji, efektywności i doświadczenia.

W tym miejscu warto przytoczyć wyrok Krajowej Izby Odwoławczej

(dalej KIO) z dnia 29 kwietnia 2013 r., w którym wskazano, że w świetle

regulacji art. 22 u.p.z.p. zamawiający może nie stawiać i nie opisywać żadnych

warunków udziału w postępowaniu lub stawiać je na dowolnie niskim poziomie

(za wyjątkiem warunków wynikających z samych przepisów prawa). Powyższe

podlega jedynie ocenie według kryteriów wynikających z zasad systemu

finansów publicznych, tj. racjonalności i gospodarności, do których przepisy

u.p.z.p. się nie odwołują9.

Dokonując analizy terminu „warunki udziału w postępowaniu” w zamó-

wieniach publicznych zwrócić należy uwagę na art. 24 u.p.z.p.

W przepisie art. 24 ust. 1 pkt 2-11 u.p.z.p. wymienione zostały warunki,

w związku z zaistnieniem których wyklucza się wykonawcę z postępowania

o udzielenie zamówienia publicznego. Przepis art. 26 ust. 2a u.p.z.p. wskazuje,

8 T. Filipowicz, Zasada równego traktowania wykonawców w zamówieniach publicznych dotyczących

technologii informatycznych, Lex 2015. 9 Wyrok KIO z dnia 29 kwietnia 2013 r., sygn. akt 884/13, Legalis.


138

że warunki udziału w postępowaniu obejmują warunki określone w art. 22 i 24

u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wykonawca, na żądanie zamawiającego

i w zakresie przez niego wskazanym, jest zobowiązany wykazać odpowiednio,

nie później niż na dzień składania wniosków lub ofert o dopuszczenie do udziału

w postępowaniu lub składania ofert: spełnianie warunków, o których mowa

w art. 22 ust. 1 u.p.z.p. oraz brak podstaw do wykluczenia z powodu

niespełnienia warunków, o których mowa w art. 24 ust. 1 u.p.z.p.

Z przytoczonych przepisów wynika, iż warunki udziału w postępowaniu

to „warunki pozytywne” rozumiane jako kwalifikacja podmiotowa wykonawcy

w zakresie określonych uprawnień, potencjału, sytuacji itp. dające gwarancję

należytego wykonania zamówienia publicznego, a także brak „warunków

negatywnych”, tj. brak okoliczności stanowiących podstawę do wykluczenia

wykonawcy z art. 24 u.p.z.p., dotyczących m.in. nierzetelności, upadłości,

zaległości publicznoprawnych albo karalności za określone przestępstwa i inne10

.

Należy zwrócić uwagę, że formułowane przez zamawiającego warunki

udziału w postępowaniu nie mogą naruszać zasad przewidzianych przepisami

u.p.z.p. Jedną z tych zasad jest zasada uczciwej konkurencji. Zamawiający

określa warunki udziału w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konku-

rencji i równego traktowania. Oznacza to, że zamawiający nie może określić

warunków udziału w postępowaniu w sposób, który umożliwiałby złożenie

oferty tylko jednemu wykonawcy lub wąskiemu gronu wykonawców, podczas

gdy zamówienie mogliby należycie wykonać także inni wykonawcy. Określone

przez zamawiającego warunki udziału w postępowaniu nie mogą stawiać

wykonawców pochodzących z innych państw Unii Europejskiej w sytuacji mniej

korzystnej niż wykonawców z Polski. Do warunków, w których przepisy krajowe

mogą być mniej korzystne dla wykonawców zagranicznych, nawiązuje orzecz-

nictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, przykładowo wyrok z dnia

27 października 2005 r. w sprawie C-234/03 „Contse”, w którym orzeczono,

że przepis krajowy powinien być stosowany w sposób niedyskryminujący11

.

W wyroku z dnia 17 maja 2011 r. Krajowa Izba Odwoławcza orzekła,

że zamawiający zobowiązany jest określić warunki udziału w taki sposób, aby

do realizacji zamówienia został dopuszczony wyłącznie wykonawca posiadający

doświadczenie w realizacji zadań zapewniające należyte wykonanie zamówienia,

przy czym określenie warunku jest obowiązkiem i uprawnieniem zamawiają-

cego, który dokonując tej czynności zobowiązany jest brać pod uwagę przedmiot

10

https://www.uzp.gov.pl/baza-wiedzy/interpretacja-przepisow/opinie-dotyczace-ustawy-pzp/warunki [dostęp: 13.07.2016].

11 Wyrok z dnia 29 października 1980 r. w sprawie 22/80 Boussac Saint – Freres, Rec., str. 3427, pkt 9;

https://www.uzp.gov.pl/__data/assets/pdf_file/0023/28094/Orzeczenie20234_03.pdf [dostęp: 13.07.2016].

https://www.uzp.gov.pl/baza-wiedzy/interpretacja-przepisow/opinie-dotyczace-ustawy-pzp/warunki

https://www.uzp.gov.pl/__data/assets/pdf_file/0023/28094/Orzeczenie20234_03.pdf


139

zamówienia, cel przedsięwzięcia oraz zapewnienie równego traktowania

wykonawców i uczciwej konkurencji12

.

Warunki udziału w postępowaniu i opis ich spełniania stanowią odrębny

element, który służyć ma ocenie podmiotowej wykonawcy i nie należy

odczytywać go łącznie z opisem przedmiotu zamówienia13

. Niespełnienie

warunków udziału w postępowaniu wiąże się z przesłankami podmiotowymi

odnoszącymi się do wykonawcy jego zdolnością do realizacji zamówienia.

Od powyższego należy odróżnić treść oferty, jako zobowiązania wykonawcy

do wykonania na rzecz zamawiającego świadczenia o zakresie opisanym

w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, tj. według potrzeb i wymagań

na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., dotyczy to więc strony przedmiotowej

oferty14

. Sankcją za niespełnienie warunków udziału w postępowaniu jest

wykluczenie wykonawcy. Na wykonawcy ciąży obowiązek wykazania spełniania

warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.

Zamawiający nie może domniemywać wykazania spełnienia warunków udziału

w postępowaniu przez wykonawcę, to wykonawca zobowiązany jest, w sposób

zdefiniowany ustawą, wykazać spełnienie warunków udziału w postępowaniu15

.

Wykonawcę obciążają konsekwencje niewykazania spełniana tych warunków.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. z postępowania o udzielenie zamówienia

publicznego wyklucza się wykonawców, którzy nie wykazali spełniania

warunków udziału w postępowaniu. Ofertę wykonawcy wykluczonego uznaje się

za odrzuconą16

. Sankcją za złożenie oferty niezgodnej z treścią specyfikacji istot-

nych warunków zamówienia jest odrzucenie oferty. Krajowa Izba Odwoławcza

wyjaśniała, że nie można odrzucić oferty z powodu niespełnienia warunków

podmiotowych (konsekwencją wykluczenia wykonawczy z postępowania jest

uznanie jego oferty za odrzuconą – tak więc oferta nie jest już badana pod kątem

jej zgodności z opisem przedmiotu zamówienia) i odwrotnie, nie można

wykluczyć wykonawcy z powodu niespełniania warunków przedmiotowych17

.

W celu ustalenia przejrzystych zasad możliwych stawianych warunków

udziału w postępowaniu przez zamawiających ustawodawca przewidział,

że w postępowaniu o udzielenie zamówienia zamawiający może żądać

od wykonawców wyłącznie oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do prze-

prowadzenia postępowania. Oświadczenia lub dokumenty potwierdzające speł-

nianie warunków udziału w postępowaniu (przez oferowane dostawy, usługi lub

roboty budowlane) – wymagań określonych przez zamawiającego – zamawiający

12

Wyrok KIO z dnia 17 maja 2011, KIO 953/11, Legalis. 13

Wyrok KIO z dnia 14 maja 2013, KIO 1003/13, Legalis. 14

Wyrok KIO z dnia 14 listopada 2011 r., KIO 2377/11, Legalis. 15

K. Horubski, T. Kocowski, Spełnianie warunków udziału w postepowaniu przez wykonawców

wspólnie ubiegających się o zamówienie, Prawo Zamówień Publicznych 2014, nr 1, Legalis. 16

Art. 26, ust. 4 u.p.z.p. 17

Wyrok KIO z dnia 30 października 2013 r., KIO 2433/13, Legalis.


140

wskazuje w ogłoszeniu o zamówieniu, specyfikacji istotnych warunków zamów-

wienia lub zaproszeniu do składania ofert18

. Wykaz dokumentów i oświadczeń,

których może żądać zamawiający wynika z Rozporządzenia Prezesa Rady

Ministrów z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich

może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty

mogą być składane19

.

Rozporządzenie to, w § 1 ust. 1 pkt. 1-11, wskazuje dokumenty, których

zamawiający może żądać od wykonawcy w celu oceny spełniania przez wyko-

nawcę warunków, o których mowa w art. 22 ust. 1 u.p.z.p., z kolei w § 3 ust.

1-7 zawiera wykaz dokumentów, których może żądać zamawiający w celu

wykazania braku podstaw do wykluczenia z postępowania o udzielenie zamówienia

wykonawcy, o okolicznościach, o których mowa w art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Jako

przykład dokumentów, których może żądać zamawiający w celu oceny spełniania

przez wykonawcę warunków, o których mowa w art. 2 ust.1 u.p.z.p., można

wskazać poświadczenia wykazu robót budowlanych wykonanych w okresie

ostatnich pięciu lat przed upływem terminu składania ofert, a jeżeli okres

prowadzenia działalności jest krótszy – w tym okresie, wraz z podaniem ich

rodzaju i wartości, daty i miejsca wykonania oraz z załączeniem dowodów

dotyczących najważniejszych robót, określających, czy roboty te zostały

wykonane w sposób należyty oraz wskazujących, czy zostały wykonane zgodnie

z zasadami sztuki budowlanej i prawidłowo ukończone; wykazu wykonanych,

a w przypadku świadczeń okresowych lub ciągłych również wykonywanych,

głównych dostaw lub usług, w okresie ostatnich trzech lat przed upływem

terminu składania ofert, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy –

w tym okresie, wraz z podaniem ich wartości, przedmiotu, dat wykonania

i podmiotów, na rzecz których dostawy lub usługi zostały wykonane, oraz

załączeniem dowodów, czy zostały wykonane lub są wykonywane należycie.

Dodatkowo można żądać dokumentów potwierdzających posiadanie uprawnień

do wykonywania określonej działalności lub czynności, jeżeli przepisy prawa

nakładają obowiązek ich posiadania, w szczególności:

koncesji, zezwolenia lub licencji;

wykazu narzędzi, wyposażenia zakładu i urządzeń technicznych dostęp-

nych wykonawcy usług lub robót budowlanych, w celu wykonania

zamówienia, wraz z informacją o podstawie do dysponowania tymi

zasobami, opisem urządzeń technicznych, wykazem osób, które będą

uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia, oświadczeniem, że osoby

te posiadają wymagane uprawnienia, jeżeli ustawy nakładają obowiązek

posiadania takich uprawnień;

18

Art. 25, ust.1 u.p.z.p. 19

Dz.U., poz. 213.


141

sprawozdania finansowego albo jego części;

informacji banku lub spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej

potwierdzającej wysokość posiadanych środków finansowych lub zdol-

ność kredytową wykonawcy, wystawionej nie wcześniej niż 3 miesiące

przed upływem terminu składania ofert albo składania wniosków

o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia,

opłaconej polisy, a w przypadku jej braku, innego dokumentu potwier-

dzającego, że wykonawca jest ubezpieczony od odpowiedzialności

cywilnej w zakresie prowadzonej działalności związanej z przedmiotem

zamówienia.

2. Warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia

publicznego w prawie szwedzkim

W prawie szwedzkim wykonawca może zostać wybrany dopiero wówczas, gdy

nie zachodzi w stosunku do niego żadna z okoliczność skutkująca jego

wykluczeniem. Przesłanki wykluczenia wykonawcy opisane zostały w rozdziale

10 § 1-2 LOU. Rozdział 10 § 1 przewiduje obligatoryjne wykluczenie

wykonawcy w sytuacji, gdy zamawiający ma wiedzę o tym, że wykonawca na

mocy prawomocnego wyroku został skazany za wymienione w tym paragrafie

przestępstwa, m.in. łapówkarstwo, oszustwo, pranie brudnych pieniędzy i inne.

W tym paragrafie w pkt 4 ustawodawca szwedzki przewidział jednak, że jeżeli

zachodzi wyjątkowa sytuacja, to zamawiający może nie wykluczać wykonawcy,

nawet gdy wykonawca jest prawomocnie skazany za jedno z wyżej opisanych

przestępstw. Przypadki zastosowania tej regulacji przewiduje orzecznictwo sądo-

we. Zamawiający jest zobligowany w każdym postępowaniu do przestrzegania

zasady proporcjonalności, a w niektórych przypadkach wykluczenie wykonawcy

z postępowania o udzielenie zamówienia może stać w sprzeczności z wyżej wy-

mienioną zasadą, przykładowo, jeśli przestępstwo było mniejszej wagi albo zostało

popełnione wiele lat wstecz. W wyroku Sądu Administracyjnego II instancji

w Sztokholmie z dnia 28 stycznia 2013 r.20

wskazano, że wykluczenie wykonawcy

w tym przypadku stałoby w sprzeczności z zasadą proporcjonalności.

Fakultatywne wykluczenie wykonawcy ustawodawca przewidział w roz-

dziale 10 § 2 LOU, zgodnie z którym zamawiający może wykluczyć z postępo-

wania o udzielenie zamówienia publicznego wykonawcę, który jest w stanie

upadłości, likwidacji, pod zarządem komisarycznym; wykonawcę skazanego

prawomocnym wyrokiem za przestępstwo związane z prowadzoną działalnością

gospodarczą albo wykonawcę, który nie wykonał w sposób należyty swoich

zobowiązań związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, co jest wstanie

20

Wyrok Sądu Administracyjnego II instancji w Sztokholmie z dnia 28 stycznia 2013 r., nr sprawy

7153-1218,http://anbud24.se/oproportionerligt-utesluta-foretag [dostęp: 13 lipca 2016].

http://anbud24.se/oproportionerligt-utesluta-foretag/


142

wykazać zamawiający. Wykluczony może być także wykonawca, który nie

wypełnia swoich obowiązków z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne lub

podatków w swoim kraju, lub w kraju, w którym udzielono zamówienia, w jakim-

kolwiek istotnym zakresie nie dostarczył wymaganych informacji lub dostarczył

nieprawidłowe informacje wymagane zgodnie z przepisami rozdziału 10 i 11 LOU.

Podkreślenia wymaga, że w prawie szwedzkim weryfikacja wykonywania

przez wykonawcę zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i po-

datków spoczywa na zamawiającym. Zamawiający złożone przez wykonawców

oświadczenia o braku podstaw do wykluczenia w tym zakresie weryfikuje

poprzez uzyskanie informacji od właściwych organów – urzędu skarbowego21

.

W przypadku braku podstaw do wykluczenia wykonawca wykazuje,

że spełnia warunki udziału w postępowaniu za pomocą wymaganych doku-

mentów albo oświadczeń.

Warunki udziału wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia

publicznego w prawie szwedzkim sprecyzowane zostały w rozdziale 11 LOU,

dotyczącym weryfikacji predyspozycji wykonawców i ich kwalifikacji do wy-

konania zamówienia publicznego. Warunki udziału w postępowaniu powinny być

stawiane na najniższym poziomie i mogą dotyczyć działalności gospodarczej

wykonawcy, jego sytuacji ekonomicznej, finansowej, technicznej i zawodowej.

Stawiane warunki muszą być adekwatne do zakresu przedmiotu zamówienia22

.

Zgodnie z zasadą proporcjonalności, wynikającą z ustawy o zamówieniach

publicznych, zamawiający nie może stawiać wyższych wymagań, niż te, które są

niezbędne dla osiągnięcia celu, jakiemu ma służyć dany wymóg23

.

Te minimalne wymagania, które stawia zamawiający, to tzw. wymogi

kwalifikacyjne; muszą stać w zgodzie z uregulowaniami zawartymi w rozdziale

11 § 7-17 LOU. Oznacza to, że jedynie takie wymogi, które można wypełnić

w sposób opisany w wyżej wymienionych paragrafach są dozwolone. Ponadto

wymogi te muszą być tak sformułowane, aby można było dokonać oceny,

czy dany wykonawca je wypełnia, czy też nie wypełnia. Nie mają one prowadzić

do porównywania wykonawców. Ocenie podlega jedynie okoliczność, czy dany

z wymogów zostaje spełniony, czy też nie. Jednym z istotniejszych warunków

w postępowaniu jest wykazanie przez wykonawcę potencjału technicznego

i zawodowego. Ta problematyka została uregulowana w rozdziale 11§ 10-13 LOU.

Wyliczenie w § 1, w jaki sposób potencjał techniczny winien zostać udokumento-

wany, jest katalogiem zamkniętym. Z drugiej strony nie ma żadnych ograniczeń,

co może zostać wykazane za pomocą tzw. referencji. Jeśli zamawiający stawia

w specyfikacji istotnych warunków zamówienia wymóg posiadania przez

wykonawcę możliwości technicznych do wykonania zamówienia, to winy być

21

Rozdział 10 § 3 LOU. 22

Rozdział 11 § 2 LOU. 23

http://www.upphandlingsmyndigheten.se [dostęp: 13.07.2016].

http://www.upphandlingsmyndigheten.se/


143

one zweryfikowane. Zamawiający jest zobligowany w ogłoszeniu o udzielenie

zamówienia do określenia, w jaki sposób wykonawca ma potwierdzić swój

potencjał techniczny i zawodowy. Podkreślenia wymaga to, że zarówno potencjał

techniczny, jak i zawodowy nie zostały zdefiniowane w ustawie. W celu

wykazania sytuacji technicznej pozwalającej wykonawcy na wykonanie

zamówienia publicznego, zamawiający może żądać zestawienia zakończonych

robót budowlanych z ostatnich 5 lat, wykazu usług albo dostaw z ostatnich 3 lat.

Do robót budowlanych winny być dołączone informacje (zaświadczenie)

potwierdzające wartość wykonanych robót, wykonanie ich w sposób zadowala-

jący, datę wykonania, miejsce wykonania oraz wskazujące, czy wykonanie

nastąpiło według obowiązujących norm branżowych i czy zamówienie zostało

wykonane w sposób prawidłowy. Odnośnie dostaw i usług wymagane są infor-

macje potwierdzające wartość wykonanych usług lub dostaw, datę wykonania

oraz czy odbiorcą był organ publiczny czy prywatny. Pomimo że z LOU wynika,

że informacje winny zostać przedłożone za pomocą zestawienia, czyli pisemnie,

osoby prowadzące postępowanie przetargowe często żądają od potencjalnych

wykonawców informacji kontaktowych do osoby odpowiedzialnej (tzw. referenta)

za wykonanie zamówienia u poprzedniego zamawiającego, aby samodzielnie

uzyskać niezbędne informacje poprzez nieformalny kontakt (rozmowa

telefoniczna, e-mail) z tą osobą. Referent ma za zadanie potwierdzić, czy dany

wykonawca faktycznie wykonał zamówienie, na które powołuje się w swojej

ofercie. Dokonuje tego, przyznając określoną ilość punktów w ustalonej skali,

np. od 1 do 5, wskazując „zadowolenie” zamawiającego odnośnie poszczególnych

aspektów wykonanego zamówienia, np. czy wykonane zostało w terminie

przewidzianym w umowie albo czy jakość wykonanego zamówienia jest zgodna

z oczekiwaniami zamawiającego. Zamawiający wskazuje również w specyfikacji

istotnych warunków zamówienia próg, czyli minimalną średnią wartość ocen

od referentów za wszystkie pytania (np. 3, 8), które musi uzyskać potencjalny

wykonawca, aby uznano, że spełnia wymóg posiadania możliwości technicznych

do wykonania danego zamówienia24

.

W celu wykazania sytuacji finansowej zamawiający może żądać przed-

łożenia sprawozdań finansowych zawierających informację o przychodach netto

ze sprzedaży, wyniku finansowym oraz zaświadczeń z banku albo dowodu

odpowiedniego ubezpieczenia działalności gospodarczej. W prawie szwedzkim

duże znaczenie ma wykazanie, że potencjalny wykonawca spełnia odpowiednie

standardy jakości, jak i standardy środowiskowe. Zamawiający może żądać

odpowiednich zaświadczeń czy certyfikatów, a w przypadku, gdy wykonawca

nie przeszedł procedury certyfikacji, aby dołączył opis, w jaki sposób będzie

24

http://www.upphandlingsmyndigheten.se [dostęp: 13.07.2016].



144

postępował przy wykonaniu zamówienia, aby zarówno standardy jakości, jak

i standardy środowiskowe zostały zachowane.

Podsumowanie

Podstawowym celem zamawiającego, który przeprowadza postępowanie o udzie-

lenie zamówienia publicznego, jest dokonanie wyboru wykonawcy, który gwaran-

tuje wykonanie określonego przedmiotu zamówienia w sposób najbardziej

efektywny i najtańszy. W celu oceny zdolności wykonawców do wykonania zamó-

wienia publicznego zamawiający określają warunki udziału w postępowaniu

o udzielenie zamówienia publicznego. Zarówno prawo polskie, jak i szwedzkie

stawia wykonawcom podobne warunki udziału w postępowaniu o udzielenie

zamówienia publicznego, które dotyczyć mogą ich sytuacji finansowej, ekono-

micznej, technicznej, zawodowej. Warunkiem udziału w postępowaniu jest wyka-

zanie przez wykonawcę, że brak jest przesłanek do jego wykluczenia. Dopiero po

stwierdzeniu przez zamawiającego, że brak jest przesłanek do wykluczenia wyko-

nawcy, zamawiający ocenia pozostałe warunki udziału w postępowaniu. Wyżej

opisane warunki udziału wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia

publicznego wskazują, że stawiane warunki w Polsce i Szwecji są bardzo zbliżone,

rzec by można, że takie same. Podobny, a nawet w większości pokrywający się

standard wymogów stawianych wykonawcom w procedurach z zakresu zamó-

wień publicznych z pewnością wynika z faktu przynależności obu państw do

Unii Europejskiej i realizacji szeregu dyrektyw dotyczących zamówień pub-

licznych. Unijne przepisy ujednolicają zasady udzielania zamówień publicznych

w krajach członkowskich. Przyczynia się to z pewnością do realizacji zasady

swobody przepływu usług świadczonych przez wykonawców i czyni rynek

zamówień publicznych rynkiem otwartym, pozwalającym wykonawcom na reali-

zację prowadzonych działalności gospodarczych poza obszarem swojego kraju.

Pomimo podobieństw dostrzec można pewne różnice w omawianym

temacie. Dotyczą one przede wszystkim sposobu weryfikowania spełniania

warunków udziału w postępowaniu przez wykonawców. W Polsce ocena

zamawiającego, dotycząca spełniania przez wykonawcę warunków udziału

w postępowaniu, opiera się przede wszystkim na dokumentach, oświadczeniach,

poświadczeniach składanych przez wykonawców. To na wykonawców zatem

nakładane są obowiązki wykazania spełniania warunków udziału w postępo-

waniu. Inaczej sytuacja przedstawia się w Szwecji, gdzie na zamawiającego

nałożono obowiązek, ale i przyznano uprawnienie do weryfikowania w odpo-

wiednich rejestrach, organach państwowych informacji, które podał wykonawca.

Reasumując, warto wskazać jako różnicę w prowadzonych postępo-

waniach o udzielenie zamówienia publicznego okoliczność, że w Szwecji postępo-

wanie prowadzone jest przede wszystkim w formie elektronicznej, forma papierowa


145

stanowi wyjątek, natomiast w Polsce przeważają zdecydowanie postępowania

papierowe. Niemniej jednak zmiany, które przynoszą dyrektywy unijne, z pewno-

ścią jeszcze bardziej ujednolicą regulacje prawne dotyczące zamówień publicznych.

Bibliografia

Literatura:

1. Filipowicz T., Zasada równego traktowania wykonawców w zamówieniach

publicznych dotyczących technologii informatycznych, Lex 2015.

2. Horubski K., Kocowski T., Spełnianie warunków udziału w postepowaniu przez

wykonawców wspólnie ubiegających się o zamówienie, „Prawo Zamówień Pub-

licznych” 2014, nr 1, Legalis.

3. Nowe podejście do zamówień publicznych. Podręcznik, red. H. Niedziela,

Warszawa 2011.

4. http:// www. eur-lex.europa.eu.

5. https://www.uzp.gov.pl/baza-wiedzy/interpretacja-przepisow/opinie-dotyczace-

ustawy-pzp/warunki.

6. http://www.upphandlingsmyndigheten.se.

7. http://anbud24.se/oproportionerligt-utesluta-foretag.

8. http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/20071092.htm.

Wyroki:

1. Wyrok z dnia 29 października 1980 r. w sprawie 22/80 Boussac Saint – Freres,

Rec. str. 3427, pkt 9,https://www.uzp.gov.pl /__data/assets/ pdf_file/ 0023/28094/

Orzeczenie20234_03.pdf.

2. Wyrok KIO z dnia 17 maja 2011, KIO 953/11, Legalis.

3. Wyrok KIO z dnia 14 listopada 2011, KIO 2377/11, Legalis.

4. Wyrok KIO z dnia 29 kwietnia 2013, sygn. akt 884/13, Legalis.

5. Wyrok KIO z dnia 14 maja 2013, KIO 1003/13, Legalis.

Conditions for participation in the public procurement law

Polish and Swedish law

Abstract

This article tackles the issue concerning the comparison of the laws of Polish

and Swedish law regarding the conditions for participation of contractors in the procedure

for awarding public contracts. In the introduction we discuss the regulations on public

procurement in the Polish and Swedish law. The following points are listed the conditions

for the participation of contractors in the procedure for public procurement in Polish law

and the terms of participation of contractors in the procedure for public procurement

in Swedish law. Summary shows the similarities and differences in the conditions for

participation in the public procurement law Polish and Swedish.

Keywords: public procurement, the conditions for participation in the award of public

procurement law, Swedish, Polish law




http://anbud24.se/oproportionerligt-utesluta-foretag/

http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/20071092.htm

Natalia Moch1


w Warszawie

Przystanek Woodstock –

najbezpieczniejsza impreza masowa w Polsce?

Streszczenie

Festiwal Przystanek Woodstock jest jedną z największych imprez masowych

organizowanych w Polsce. Jego organizatorem jest Fundacja Wielkiej Orkiestry

Świątecznej Pomocy, która w ten sposób pragnie podziękować wszystkim wolontariu-

szom wspierającym ją podczas styczniowych zbiórek. Każdego roku do Kostrzyna

nad Odrą przybywa kilkaset tysięcy osób, którym należy zapewnić bezpieczeństwo.

W licznych doniesieniach medialnych Przystanek Woodstock określany jest jako naj-

bezpieczniejsza impreza masowa w Polsce. Celem niniejszego artykułu jest udzielenie

odpowiedzi na dwa pytania: czy na festiwalu spełniane są wszystkie wymagania

określone w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych oraz w aktach wykonawczych,

a także, czy festiwal ten zasługuje na miano bezpiecznej imprezy masowej.

Słowa kluczowe: Przystanek Woodstock, impreza masowa, bezpieczeństwo

Wstęp

Przystanek Woodstock jest festiwalem organizowanym przez Fundację Wielkiej

Orkiestry Świątecznej Pomocy. Jest to swoisty sposób podziękowania, Fundacja

wyraża wdzięczność wszystkim wolontariuszom oraz innym osobom, które

wspierały ją w czasie styczniowych zbiórek. Przystanek Woodstock organizowany

jest nieprzerwanie od 1995 r.2, przy czym dopiero od 2004 r. jego stałym

miejscem jest Kostrzyn nad Odrą3. W 2016 r., w dniach 14-16 lipca, odbyła się

jego dwudziesta druga edycja4.


2 Pewien wyjątek w tym zakresie stanowił 2000 r., kiedy to na skutek protestów mieszkańców Lęborka

(wówczas w tym mieście planowano organizację festiwalu) Fundacja zrezygnowała z organizacji

festiwalu. Pomimo tego faktu do Lęborka przybyło ok. 1000 osób, które w ten sposób chciały

zamanifestować niezadowolenie z zaistniałej sytuacji. Festiwal z 2000 r. nazywany jest Dzikim

Woodstockiem i ostatecznie został uznany jako VI Przystanek Woodstock. 3 Wcześniejsze edycje odbyły się w: Czymanowie (1995 r.), Szczecinie-Dąbiu (1996 r.), Żarach

(1997-1999 r. oraz 2001-2003 r.) oraz Lęborku – „Dziki Woodstock” (2000 r.). 4 Regułą jest, że Przystanek Woodstock odbywa się na przełomie lipca i sierpnia, jednak w 2016 roku

termin przyspieszono o dwa tygodnie. Było to związane z odbywającymi się w tym roku w Polsce

Światowymi Dniami Młodzieży, które odbyły się w Krakowie w dniach 25-31 lipca.


148

Przystanek Woodstock często określa się jako najbezpieczniejszą imprezę

masową w Polsce, co znajduje odzwierciedlenie w licznych doniesieniach

medialnych5. Zasadniczym celem niniejszego artykułu jest udzielenie odpowiedzi

na dwa pytania: czy na Przystanku Woodstock spełniane są wszystkie wyma-

gania określone w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych oraz w aktach

wykonawczych, a także, czy festiwal ten zasługuje na miano bezpiecznej

imprezy masowej.

1. Ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych a obowiązki organizatora

Przystanku Woodstock

Przystanek Woodstock jest imprezą masową o charakterze artystyczno-

-rozrywkowym, w związku z czym w czasie jego trwania muszą zostać spełnione

wymagania, które określone zostały w uchwalonej 20 marca 2009 r. ustawie

o bezpieczeństwie imprez masowych6 (dalej u.b.i.m.), jak również aktach wyko-

nawczych7 do niej. Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy – jako

organizator Przystanku Woodstock – jest odpowiedzialna za bezpieczeństwo

w czasie i miejscu trwania imprezy masowej. Ustawodawca w art. 5 ust. 2 przy-

wołanej ustawy określił cztery obszary, jakie składają się na bezpieczeństwo

imprez masowych. Są to: zapewnienie bezpieczeństwa osobom uczestniczącym

w imprezie; ochrona porządku publicznego; zabezpieczenie medyczne; zapewnie-

nie odpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych wraz ze służącymi

tym obiektom instalacjami i urządzeniami technicznymi, w szczególności

przeciwpożarowymi i sanitarnymi. W związku z powyższym Fundacja spełnić

5 Zob. np. http://www.wosp.org.pl/przystanek_woodstock/o_przystanku [dostęp: 30.03.2016]; http://

kontakt24.tvn24.pl/przystanek-woodstock-najbezpieczniejsza-impreza-w-polsce,2605150,ugc [dostęp:

30.03.2016]; http://muzyka.interia.pl/raporty/raport-przystanek-woodstock-2016/wiadomosci /news-

przystanek-woodstock-2016-zagrozony-mamy-komentarz-wosp,nId,2022293 [dostęp: 30.03.2016]. 6 Dz.U. z 2009 r. nr 62, poz. 504. Aktualne brzmienie: Dz.U. z 2015 r., poz. 2139, tekst jednolity.

7 Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie minimalnych wymagań doty-

czących zabezpieczenia pod względem medycznym imprezy masowej (Dz.U. poz. 181); Roz-

porządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 sierpnia 2009 r. w sprawie

zakresu instrukcji postępowania w przypadku powstania pożaru lub innego miejscowego zagrożenia

w miejscu i w czasie imprezy masowej (Dz.U. nr 135, poz. 1113); Rozporządzenie Ministra Spraw

Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie sposobu utrwalania przebiegu

imprezy masowej (Dz.U. nr 16, poz. 73); Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 sierpnia 2011 r.

w sprawie wymogów, jakie powinni spełniać kierownik do spraw bezpieczeństwa, służby porządkowe

i służby informacyjne (Dz.U. nr 183, poz. 1087), zmienione Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia

17 grudnia 2013 r. (Dz.U. poz. 1694); Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie przekazywania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez

masowych (Dz.U. nr 54, poz. 329); Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

z dnia 3 sierpnia 2009 r. w sprawie sposobu wykonywania obowiązku osobistego stawiennictwa

w jednostce organizacyjnej Policji lub w miejscu określonym przez właściwego komendanta Policji

w czasie trwania imprezy masowej (Dz.U. nr 125, poz. 1039); Rozporządzenie Ministra Spraw

Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu ustalania szkód

powstałych w związku z działaniami w miejscu i czasie trwania imprezy masowej oraz trybu

występowania o wypłatę odszkodowań (Dz.U. nr 121, poz. 1006).

Natalia Moch, Przystanek Woodstock – najbezpieczniejsza…

149

musi szereg wymogów. Zobligowana jest więc zapewnić (art. 6 ust. 1 u.b.i.m.):

spełnienie określonych wymogów, w szczególności w przepisach prawa

budowlanego, przepisach sanitarnych oraz przepisach dotyczących ochrony

przeciwpożarowej; udział służb porządkowych i informacyjnych oraz kierują-

cego nimi kierownika do spraw bezpieczeństwa; pomoc medyczną; zabezpieczenie

higieniczno-sanitarne; wyznaczenie dróg ewakuacyjnych oraz dróg, które

umożliwią dojazd służbom ratowniczym i policji; warunki umożliwiające

łączność między podmiotami, które biorą udział w zabezpieczeniu imprezy

masowej; sprzęt ratowniczy, gaśniczy oraz środki gaśnicze niezbędne do

zabezpieczenia imprezy pod kątem działań ratowniczo-gaśniczych; wydzielone

pomieszczenia dla służb kierujących zabezpieczeniem imprezy.

Ustawodawca precyzuje także obowiązki informacyjne organizatora

imprezy masowej względem uczestników tej imprezy. W tym zakresie Fundacja

Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy zobligowana jest udostępnić uczestnikom

Przystanku Woodstock regulamin terenu oraz regulamin imprezy masowej, który

zawiera warunki uczestnictwa i zasady zachowania się osób na niej obecnych.

Aby przeprowadzić imprezę masową wymagane jest uzyskanie stosow-

nego zezwolenia. W tym celu Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy,

w terminie nie późniejszym niż na 30 dni przez planowanym terminem

Przystanku Woodstock, zobligowana jest złożyć wniosek o zezwolenie na prze-

prowadzenie imprezy masowej do Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą.

Ustawodawca w art. 25 ust. 2 oraz art. 26 u.b.i.m. ściśle określił zawartość

przedmiotowego wniosku. Powinien więc on zawierać: graficzny plan terenu,

na którym ma być przeprowadzona impreza masowa, wraz z jego opisem8;

instrukcję postępowania w przypadku powstania pożaru lub innego miejscowego

zagrożenia w miejscu i w czasie imprezy masowej; informację o: a) liczbie

miejsc dla osób na imprezie masowej, b) przewidywanych zagrożeniach bezpie-

czeństwa i porządku publicznego, c) liczbie, organizacji, oznakowaniu, wyposa-

żeniu i sposobie rozmieszczenia służby porządkowej oraz służby informacyjnej;

informację o osobie wyznaczonej na kierownika do spraw bezpieczeństwa;

harmonogram udostępnienia terenu uczestnikom imprezy masowej oraz

harmonogram opuszczenia przez nich tego terenu, jeżeli regulamin imprezy

przewiduje zmienną liczbę osób w czasie jej trwania; program i instrukcję

imprezy masowej oraz regulamin terenu wraz z informacją o sposobie

8 Opis powinien zawierać: a) oznaczenie dróg dojścia i rozchodzenia się osób uczestniczących w imprezie

masowej, dróg ewakuacyjnych i dróg dojazdowych dla pojazdów służb ratowniczych i Policji; b) ozna-

czenie punktów pomocy medycznej, punktów czerpalnych wody do celów przeciwpożarowych oraz

punktów informacyjnych; c) oznaczenie lokalizacji hydrantów przeciwpożarowych, zaworów, przy-

łączy wody, gazu i energii elektrycznej oraz innych elementów mających wpływ na bezpieczeństwo

użytkowników obiektu lub terenu; d) informacje o rozmieszczeniu służb porządkowych oraz służb

informacyjnych, rozmieszczeniu osób uczestniczących w imprezie masowej i ewentualnym rozdzie-

leniu ich według sektorów oraz o rozmieszczeniu punktów gastronomicznych i sanitariatów.


150

udostępnienia ich uczestnikom; informację o warunkach łączności między

podmiotami biorącymi udział w imprezie masowej.

Ponadto, Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy do wniosku

składanego do Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą powinna załączyć opinie

komendanta miejskiego Policji w Kostrzynie nad Odrą, komendanta powiato-

wego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim9, kierownika

Pogotowia Ratunkowego w Kostrzynie nad Odrą, państwowego powiatowego

inspektora sanitarnego, w zakresie niezbędnej wielkości sił i środków potrzeb-

nych do zabezpieczenia imprezy masowej, zastrzeżeń do stanu technicznego

terenu oraz przewidywanych zagrożeniach. Ponieważ gmina Kostrzyn nad Odrą

stanowi teren będący w zarządzie jednostki organizacyjnej Lasów Państwowych –

Nadleśnictwa Dębno, niezbędne jest również załączenie do wniosku o zezwo-

lenie na przeprowadzenie imprezy masowej pisemnej zgody na prze-

prowadzenie tej imprezy, wydanej przez nadleśniczego Nadleśnictwa Dębno

(art. 27 pkt 3 u.b.i.m.).

2. Teren Przystanku Woodstock oraz uczestnicy

Teren festiwalu zlokalizowany jest na terenie Kostrzyna nad Odrą, pomiędzy

drogami krajowymi nr 132 (Kostrzyn – Gorzów Wielkopolski) oraz nr 31

(Kostrzyn – Szczecin). Całkowita powierzchnia wynosi ok. 200 ha i w przeważa-

jącej części mieści się w granicach byłego poligonu wojskowego, który miasto

Kostrzyn nad Odrą nabyło w 2003 r. od Agencji Mienia Wojskowego – Oddziału

Terenowego w Gorzowie Wielkopolskim. Kontrola przeprowadzona przez Naj-

wyższą Izbę Kontroli w 2006 r. ujawniła dodatkowo, że na obszarze tym w 1945 r.

prowadzone były działania wojenne10

. Ze względu na wcześniejsze wojskowe

przeznaczenie terenu konieczne było więc podjęcie działań zmierzających

do rozpoznania i ewentualnego wyeliminowania niewybuchów i niewypałów.

Do 2011 r. teren festiwalu kilkukrotnie poddawany był sprawdzeniu, zarówno

przez wojsko, jak i wyspecjalizowane firmy11

. Dodatkowo w 2011 r. Urząd

Miasta Kostrzyna nad Odrą zawarł umowę z kapitanem rezerwy Wojska

Polskiego, którego zadaniem było pełnienie dyżuru saperskiego w czasie trwania

9 Obowiązek uzyskania opinii wynika z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych.

10 Informacja o wynikach kontroli realizacji przez organy administracji publicznej obowiązku zapewnie-

nia bezpieczeństwa uczestnikom imprezy „Przystanek Woodstock” w Kostrzynie nad Odrą, NIK

Delegatura w Zielonej Górze, Zielona Góra, sierpień 2006 r., s. 6. 11

W 2004 r. sprawdzono obszar 45,5 ha do głębokości 1,2 m oraz 0,5 ha do głębokości 5 m (prywatna

firma). W 2006 r. sprawdzono obszar 33,9 ha (wojsko), w 2009 r. – 5,5 ha (wojsko). W 2011 r.

sprawdzono teren o powierzchni 101,15 ha nieobjęty w przeważającej części wcześniejszymi

sprawdzeniami na głębokości ok. 1 m (prywatna firma). Zob. Protokół kontroli NIK nt. Wykonywanie

przez Burmistrza Kostrzyna n. Odrą obowiązków określonych w ustawie o bezpieczeństwie imprez

masowych w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom Przystanku Woodstock, NIK Delega-

tura w Zielonej Górze, Zielona Góra 2012, s. 12-16.


151

Przystanku Woodstock. W czasie pełnienia przez niego dyżuru nie wystąpiły

zdarzenia, które wymagałyby jakiejkolwiek interwencji saperskiej.

Jak już zostało wcześniej wspomniane, teren festiwalu zlokalizowany jest

na obszarze ok. 200 ha. Nie cały ten obszar stanowi jednak teren imprezy

masowej. Organizator wydzielił bowiem jedynie cztery miejsca przeprowadzenia

imprez masowych w ramach festiwalu. Są to:

– teren przed tzw. dużą sceną, o powierzchni 30 tys. m2, przeznaczony

dla 60 tys. osób;

– teren przed tzw. małą sceną, o powierzchni 6 tys. m2, przeznaczony

dla 12 tys. osób;

– teren namiotu głównego Akademii Sztuk Przepięknych, o powierzchni

2 tys. m2, przeznaczony dla 4 tys. osób;

– teren namiotu Pokojowa Wioska Kryszny, o powierzchni 2 tys. m2, prze-

znaczony dla 4 tys. osób12

.

Nadmienić należy, że sposób szacowania liczby miejsc na terenie

umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej został określony przez

ustawodawcę w art. 3 pkt 14 u.b.i.m. Stosuje się przy tym przelicznik 0,5 m2

na osobę, co oznacza, że w przypadku Przystanku Woodstock ustawowe

wymagania zostały spełnione, przynajmniej jeżeli weźmiemy pod uwagę cztery

wskazane przez organizatora obszary. Liczba uczestników festiwalu od lat

wzbudza jednak kontrowersje. Na problem ten zwracała także uwagę Najwyższa

Izba Kontroli13

. Zgodnie bowiem z deklaracją organizatora, w imprezie masowej

przewidziano udział 110 tys. osób. Tymczasem, liczba uczestników festiwalu

przekracza znacząco przewidywania. Jak wynika z danych podawanych przez

organizatora i Policję (a dane te różnią się), co roku rzeczywista liczba uczest-

ników biorących udział w Przystanku Woodstock była większa niż zadeklaro-

wana. W 2008 r. szacowano ją na ok. 300 tys. (zadeklarowano 90 tys.), w 2009 r. –

ok. 400-450 tys. (zadeklarowano 90 tys.), w 2010 r. – ok. 350 tys. (zadeklaro-

wano 105 tys.), w 2011 r. – ok. 700 tys. (zadeklarowano 110 tys.), w 2012 r. –

według organizatora ok. 450 tys., według Policji ok. 350 tys. (zadeklarowano

140 tys.), w 2013 r. – ok. 500 tys., w 2014 r. – według organizatora ok. 1000 tys.,

według Policji ok. 700 tys., w 2015 r. – według organizatora ok. 400-500 tys.,

według Policji ok. 210 tys. (zadeklarowano 110 tys.).

Przywołane dane pokazują, jak bardzo rzeczywista liczba uczestników

różni się od wartości deklarowanych. W przypadku Przystanku Woodstock,

szacując liczbę osób, trzeba jednak wziąć pod uwagę kilka istotnych kwestii.

12

Decyzja Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą z dnia 21 lipca 2015 r., znak: WO5310.10.2015.JSz. 13

Zob. Protokół kontroli NIK nt. Wykonywanie przez Burmistrza Kostrzyna n. Odrą obowiązków…,

op. cit., s. 9-10.


152

Po pierwsze – jest to impreza niebiletowana, co sprawia, że trudno jest

precyzyjnie zliczyć dokładną liczbę uczestników. W ubiegłym roku wykorzystano

w tym celu drony, na których zamontowane zostały specjalne kamery

umożliwiające zliczanie osób. Pomimo tego, podawane corocznie liczby

uczestników mają wartość szacunkową, ponieważ (po drugie) podawane liczby

odzwierciedlają łączną liczbę uczestników festiwalu, którzy brali udział

we wszystkich dniach. Jak deklarują jednak organizatorzy oraz służby, rotacja

uczestników jest bardzo duża. Niektórzy przybywają bowiem tylko na jeden

konkretny koncert lub na jeden dzień. Biorąc pod uwagę powyższe, w przypadku

Przystanku Woodstock trudno jest szacować rzeczywistą liczbę uczestników.

Niemniej jednak, warunki wyznaczone przez ustawę zostały spełnione.

W przypadku maksymalnej rzeczywistej liczby uczestników, czyli miliona,

powierzchnia terenu powinna bowiem wynosić co najmniej 50 ha. Przystanek

Woodstock odbywał się na ok. 200 ha (2014 r.).

Po trzecie, teren imprez masowych odbywających się w ramach festiwalu

Przystanek Woodstock nie jest jednoznaczny z terenem umożliwiającym prze-

prowadzenie imprezy masowej, czyli z terenem tego festiwalu. Jak już zostało

wspomniane wcześniej, na jego terenie wydzielone zostały cztery strefy,

w ramach których odbywają się imprezy masowe.

Organizator Przystanku Woodstock zobligowany został do przygotowania

i załączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy

masowej graficznego planu terenu, na którym ma zostać przeprowadzona impreza

masowa. Na planie tym powinny zostać zaznaczone najważniejsze punkty

z punktu widzenia bezpieczeństwa. Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej

Pomocy corocznie tworzy mapy festiwalu, które nie tylko dołącza do wniosku

o wydanie zezwolenia, ale także publikuje na swojej oficjalnej stronie

internetowej, obok Regulaminu terenu festiwalu Przystanek Woodstock oraz

Regulaminu imprez masowych odbywających się w ramach festiwalu Przystanek

Woodstock. Nadmienić warto także, że oba regulaminy są podawane do pub-

licznej wiadomości, między innymi poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń

na terenie festiwalu oraz przez zamieszczenie w publikacjach festiwalowych.

Omawiając kwestię terenu, na którym odbywa się Przystanek Woodstock,

warto odnieść się jeszcze do jednej istotnej kwestii. Organizator zobligowany

został bowiem do spełnienia określonych wymogów, w szczególności związa-

nych z przepisami prawa budowlanego, sanitarnymi oraz dotyczącymi ochrony

przeciwpożarowej. Dla Fundacji Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy

powyższe oznacza konieczność zgłoszenia Staroście Gorzowskiemu zamiaru

realizacji robót budowlanych na terenie festiwalu (budowa tymczasowych

obiektów budowlanych: sceny wraz z wieżą realizacyjną i wieżą pod światło

i dźwięk; tymczasowych przyłączy napowietrzno-kablowych wraz ze stacjami

transformatorowymi; namiotu; Pokojowej Wioski Kriszny; sceny folkowej oraz


153

namiotów przeznaczonych na cele gastronomiczne)14

, uzyskania opinii państwo-

wego inspektora sanitarnego w Gorzowie Wielkopolskim dotyczącej spełnienia

warunków sanitarnych na terenie imprezy masowej oraz opinii komendanta

powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim i komen-

danta miejskiego Policji w Kostrzynie nad Odrą, o czym była już wcześniej

mowa. O wszystkie opinie i zgody Fundacja występuje corocznie, ponieważ

mają one charakter jednorazowy.

Jednym z obowiązków organizatora jest zapewnienie zaplecza higieniczno-

-sanitarnego. Na polu woodstockowym zlokalizowane są punkty wyposażone

w krany, umywalnie (kabiny prysznicowe) oraz przenośne toalety15

. Ich liczba

powinna być dostosowana do liczby osób uczestniczących w Przystanku

Woodstock. W związku z dużą rotacją uczestników, precyzyjne oszacowanie

potrzeb w zakresie zabezpieczenia higieniczno-sanitarnego jest znacznie utrud-

nione. Z dwóch kontroli przeprowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli

wynika, że zaplecze to było niewystarczające, co wpływało na bezpieczeństwo

sanitarne uczestników festiwalu. Niemniej jednak we wszystkich organizowanych

do tej pory edycjach Przystanku Woodstock zlokalizowanych w Kostrzynie nad

Odrą państwowy powiatowy inspektor sanitarny wydawał pozytywną opinię

w zakresie niezbędnej ilości sił i środków potrzebnych do zabezpieczenia

imprezy masowej.

Kończąc omawianie kwestii przygotowania terenu dla zapewnienia

bezpieczeństwa uczestnikom Przystanku Woodstock, należy zwrócić uwagę na

kwestię zabezpieczenia antyterrorystycznego. O ile bowiem osoby wkraczające

na teren imprezy masowej są kontrolowane przez służby porządkowe, o tyle

niedostateczne wydaje się zabezpieczenie całego terenu festiwalu. Na pole

woodstockowe można bowiem swobodnie wejść i wjechać16

. Jeżeli osoby, które

planują przeprowadzenie ataku terrorystycznego zachowają trochę ostrożności,

tak, aby nie zwrócić na siebie uwagi uczestników festiwalu oraz służb, mogą to

uczynić. Podkreślić należy jednak, że Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej

Pomocy opracowała procedury działania na wypadek podejrzenia wystąpienia

ataku terrorystycznego. W pierwszej kolejności wyłączone zostaną wszystkie

nadajniki sieci komórkowych, a służby bezpieczeństwa będą się porozumiewać

ze sobą, wykorzystując łączność radiową.

14

Obowiązek zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych we wskazanym zakresie wynika

bezpośrednio z art. 29-30 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290,

tekst jednolity). 15

Wszystkie wskazane obiekty zaplecza higieniczno-sanitarnego zaznaczone są na mapie pola

woodstockowego, która udostępniania jest na stronie internetowej Wielkiej Orkiestry Świątecznej

Pomocy. 16

Zakaz poruszania się pojazdami mechanicznymi wprowadzony został jedynie na czas trwania festiwalu.

Przed jego rozpoczęciem można bowiem swobodnie wjechać na pole woodstockowe i pozostawić

samochód do czasu zakończenia festiwalu.


154

3. Służba porządkowa, służba informacyjna oraz kierownik do spraw

bezpieczeństwa

Jednym z najistotniejszych obowiązków organizatora imprezy masowej jest

zapewnienie udziału służb porządkowych, służb informacyjnych oraz kierującego

tymi służbami kierownika do spraw bezpieczeństwa (art. 6 ust. 1 pkt. 2 u.b.i.m.).

Członkowie służby porządkowej działają na rzecz bezpieczeństwa i porządku

publicznego, członkowie służby informacyjnej natomiast – na rzecz bezpieczeń-

stwa uczestników imprezy masowej, w szczególności poprzez informowanie ich

o przyjętych rozwiązaniach organizacyjnych (art. 19 ust. 1 i 2 u.b.i.m.)17

.

Ustawodawca ściśle określił liczebność poszczególnych służb. Organizator

powinien więc zapewnić co najmniej 10 członków służb na 300 osób, które mogą

być obecne na imprezie masowej i co najmniej 1 członka służby porządkowej lub

informacyjnej na każdych kolejnych 100 uczestników imprezy, z tym że co naj-

mniej 20% ogólnej liczby członków służb stanowić powinni członkowie służby

porządkowej.

Obowiązkiem organizatora w momencie składania wniosku o zezwolenie

na przeprowadzenie imprezy masowej jest podanie informacji o liczbie, organi-

zacji, oznakowaniu, wyposażeniu i sposobie rozmieszczenia służby porządkowej

oraz służby informacyjnej (art. 26 ust. 1 pkt 4 lit. c u.b.i.m.). W przypadku

Przystanku Woodstock, biorąc pod uwagę przewidywaną liczbę uczestników,

która zadeklarowana została przez organizatora we wspomnianym wniosku,

wymagania ustawowe zostały spełnione. Dla przykładu, w 2011 r. deklarowana

liczba uczestników wynosiła 110 tys., w związku z czym liczebność służb

porządkowej i informacyjnej powinna wynosić 1107 osób. W zabezpieczeniu

festiwalu brało natomiast udział 1137 członków służb. W 2015 r. zadeklarowana

liczba uczestników również wynosiła 110 tys., w zabezpieczeniu festiwalu brało

udział 1135 członków służb porządkowych i informacyjnych (w tym 255 człon-

ków służb porządkowych, 880 członków służb informacyjnych). Wcześniej

wspomniano jednak, że rzeczywista liczba osób uczestniczących w Przystanku

Woodstock rokrocznie różniła się od zadeklarowanej we wniosku liczby. Biorąc

pod uwagę rzeczywiste dane, w 2011 r. służby porządkowa i informacyjna powin-

ny liczyć 7007 członków, w 2015 r. natomiast – 5007 członków (uwzględniając

najwyższą, wskazaną przez organizatora rzeczywistą liczbę uczestników). W tym

miejscu po raz kolejny należy wyraźnie oddzielić teren festiwalu Przystanek

Woodstock od terenów imprez masowych, które mają na nim miejsce. Jest to

istotne z punktu widzenia obowiązków organizatora, które ograniczają się

jedynie do obszaru, na którym odbywa się impreza masowa i tylko w czasie jej

17

Szczegółowe kwestie dotyczące zadań i obowiązków członków służb porządkowej i informacyjnej

sprecyzowane zostały w art. 22 u.b.i.m. oraz w Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wymogów,

jakie powinni spełniać kierownik do spraw bezpieczeństwa, służby porządkowe i służby informacyjne.


155

trwania. We wniosku o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy

masowej, skierowanym do Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą, Fundacja

Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy wskazała cztery obszary, na których

odbywać się będą imprezy masowe. Obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa

przez Fundację ogranicza się więc jedynie do tych czterech obszarów. W świetle

powyższego uznać należy, że wszystkie wymagania określone w ustawie

o bezpieczeństwie imprez masowych w kwestii liczebności służb – porządkowej

i informacyjnej – zostały spełnione, a nawet liczebność tych służb była większa.

Dodatkowo służby powołane przez organizatora wspierane były przez siły

Policji. Ponadto w zabezpieczeniu Przystanku Woodstock co roku biorą udział

także: Państwowa Straż Pożarna, Nadodrzański Oddział Straży Granicznej

w Krośnie Nadodrzańskim, Służba Ochrony Kolei czy przedstawiciele inspekcji

sanitarnej. Teren działania wskazanych służb nie ogranicza się jedynie do terenu

festiwalu, a znacznie za niego wykracza. Działania służb prowadzone są m.in.

w obrębie dróg dojazdowych, przejść granicznych, obszarów kolejowych czy

wreszcie samego miasta Kostrzyna nad Odrą. W 2011 r. stan osobowy wszyst-

kich służb zaangażowanych do zabezpieczenia Przystanku Woodstock wyniósł

1572 osoby, w tym 1030 funkcjonariuszy Policji18

.

Zabezpieczenie Przystanku Woodstock oparte jest o Pokojowy Patrol,

Niebieski Patrol oraz wspomnianą już Policję. Pokojowy Patrol działa na podsta-

wie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie19

, co oznacza,

że praca w jego ramach jest całkowicie bezpłatna. Jak pisze o tej organizacji

Jerzy Owsiak: „Pokojowy Patrol. Młodzi, bardzo młodzi ludzie. Chłopaki i dziew-

czyny. To, co mamy w Polsce najlepszego. Zaangażowanie, praca, entuzjazm,

zapał i poświęcenie. Śpią w namiotach koło biura. Po dwie, trzy godziny.

Zapamiętuję pierwsze twarze: Romeo, Magda, Martyna. Ciągle niedospani.

Ciągle pilnują. Właśnie pędzą, żeby przyjąć następne tysiąc osób, które wysiądą

na Przystanku Woodstock, wybudowanym specjalnie tylko na to wydarzenie.

Tam zatrzymują się wszystkie pociągi. O dziewiątej rano i o czwartej po

południu, o drugiej w nocy i dwudziestej trzeciej, a także podczas ulewnego

deszczu. Pędzą pociągi i pędzą ludzie z Patrolu. Prowadzą i pokazują. Prowadzą

i ostrzegają. Bacznie pilnują...”20

. Członkowie Pokojowego Patrolu są „wszędzie

tam, gdzie być powinni”. Poza zabezpieczaniem czterech wydzielonych obsza-

rów, na których odbywają się imprezy masowe (duża scena, mała scena,

Akademia Sztuk Przepięknych, Pokojowa Wioska Kryszny), patrolują również

wszystkie wejścia na festiwalowe pole oraz inne miejsca, w których

18


op. cit., s. 11. 19

Dz.U. z 2016 r., poz. 239 z późn. zm. 20

B. Dobroczyński, J. Owsiak, Orkiestra Klubu Pomocnych Serc, czyli monolog-wodospad Jurka

Owsiaka, Kraków 1999, http://www.wosp.org.pl/pokojowy_patrol [dostęp: 30.03.2016].


156

gromadzi się najwięcej woodstokowiczów. Dodatkowo patrolują dworzec

kolejowy w Kostrzynie nad Odrą i jego okolice. Każdy z członków Patrolu

przechodzi odpowiednie szkolenie, które zawiera takie elementy, jak: kurs

udzielania pierwszej pomocy według wytycznych American Heart Association21

;

zajęcia integracyjne i survivalowe; trening umiejętności pracy w grupie; zajęcia

z kreowania postaw lidera; kurs pracownika służb informacyjnych na imprezach

masowych22,23

. Pokojowy Patrol stanowi podstawę zabezpieczenia każdego

z Przystanków Woodstock. Elementem wyróżniającym członków organizacji jest

unikatowa czerwona koszulka. Każdy członek Pokojowego Patrolu w czasie

trwania Przystanku Woodstock posiada umieszczony w widocznym miejscu

identyfikator.

Kolejną grupą odpowiedzialną za zabezpieczenia Przystanku Woodstock

jest Niebieski Patrol. W przeciwieństwie do członków Pokojowego Patrolu, jego

członkowie to w pełni profesjonalna ochrona, która dba o bezpieczeństwo

zarówno uczestników, jak i Pokojowego Patrolu. Członkowie Niebieskiego

Patrolu interweniują jedynie w sytuacjach zagrożeń zdrowia i mienia. Elementem

wyróżniającym członków tej służby jest charakterystyczna niebieska koszulka

oraz zawieszony w widocznym miejscu identyfikator. Motto Niebieskiego

Patrolu brzmi: „Nie idziemy na wojnę. Jesteśmy po to, aby zapewnić

bezpieczeństwo”.

Szczególna odpowiedzialność za bezpieczeństwo w czasie Przystanku

Woodstock spoczywa na kierowniku do spraw bezpieczeństwa, dlatego też

ustawodawca sprecyzował specjalne wymagania w stosunku do osób pełniących

tę funkcję. Kierownik powinien legitymować się certyfikatem z ukończenia

szkolenia, którego tematyka została określona w Rozporządzeniu Rady

Ministrów w sprawie wymogów, jakie powinni spełniać kierownik do spraw

bezpieczeństwa, służby porządkowe i służby informacyjne. Chociaż ustawo-

dawca nie wymaga, aby kierownik do spraw bezpieczeństwa na Przystanku

Woodstock znajdował się na liście pracowników ochrony24

, osoba pełniąca

tę funkcję znajduje się na tej liście. Dla przykładu, w 2015 r. funkcję kierownika

21

American Heart Association jest amerykańską organizacją, która opracowała oraz publikuje wytyczne

dotyczące resuscytacji krążeniowo-oddechowej oraz postępowania w sytuacjach zatrzymania

krążenia. Wytyczne te stały się podstawą do opracowania kursów pierwszej pomocy. Uniwersytet

Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy w Szadowie, w którym szkolą się członkowie Pokojowego

Patrolu, jest oficjalnym centrum treningowym American Heart Association w Polsce. 22

http://www.wosp.org.pl/pokojowy_patrol/szkolenia, [dostęp: 30.03.2016]. 23

Problematykę, jaka powinna zostać poruszona w czasie szkoleń służb porządkowej i informacyjnej,

określona została w załączniku 2 do Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wymogów, jakie

powinni spełniać kierownik do spraw bezpieczeństwa, służby porządkowe i służby informacyjne. 24

Taki wymóg dotyczy jedynie kierowników do spraw bezpieczeństwa imprez masowych

podwyższonego ryzyka, czyli imprez, w czasie których, zgodnie z informacją o przewidywanych

zagrożeniach lub dotychczasowymi doświadczeniami dotyczącymi zachowania osób uczestniczących,

istnieje obawa wystąpienia aktów przemocy lub agresji (art. 3 pkt 5 u.b.i.m.). Przystanek Woodstock

nie jest uznawany za imprezę masową o podwyższonym ryzyku.


157

do spraw bezpieczeństwa pełnił p. Dariusz Makowski, który posiada licencję

pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia25

.

Organizacja dowodzenia służbami – porządkową i informacyjną –

szczegółowo opisana jest w Instrukcji służb porządkowych Przystanku

Woodstock, która stanowi załącznik do wniosku o wydanie zezwolenia

na przeprowadzenie imprezy masowej, składanego do Burmistrza Miasta

Kostrzyna nad Odrą. Przedmiotowa instrukcja zawiera m.in. procedurę

postępowania w sytuacji otrzymania zgłoszenia o podłożeniu lub znalezieniu

ładunku wybuchowego na terenie festiwalu czy instrukcję postępowania

w przypadku wystąpienia awarii lub pożaru. Osobna część dokumentu

poświęcona została na plan ewakuacji uczestników imprezy masowej. Integralną

częścią instrukcji jest także opis systemu łączności, jakim operują służby

porządkowe i informacyjne. Podkreślić należy, że na terenie festiwalu znajdują

się dwie oddzielne linie zasilania, jak również zastępcze źródła zasilania

(agregaty prądotwórcze), co niweluje niebezpieczeństwo przerwania komunikacji

z uczestnikami Przystanku Woodstock w przypadku przerwy w dostawie prądu26

.

4. Zabezpieczenie medyczne

Jednym z obowiązków organizatora każdej imprezy masowej jest jej zabezpie-

czenie pod względem medycznym. W tym przypadku muszą zostać spełnione

zarówno wymagania u.b.i.m., jak wymagania określone w rozporządzeniu

ministra zdrowia w sprawie minimalnych wymagań dotyczących zabezpieczenia

pod względem medycznym imprezy masowej. Za zabezpieczenie medyczne

Przystanku Woodstock odpowiada Medyczny Patrol, który jest jednostką współ-

pracującą z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne, na podstawie Decyzji

nr 2/2013 Wojewody Pomorskiego27

. W związku z tym spełnia wszelkie wymogi

określone w art. 17 Ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym

Ratownictwie Medycznym28

, tj. zapewnia gotowość operacyjną29

; dysponuje

ratownikami posiadającymi ważne zaświadczenia o ukończeniu kursu i uzyskaniu

25

Zob. Decyzja Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą z dnia 21 lipca 2015 r., znak: WO5310.10.2015.JSz. 26


op. cit., s. 18. 27

Zgodnie z art. 15 ust. 2 Ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym

(Dz.U. z 2013 r., poz. 757 z późn. zm.), jednostkami współpracującymi z systemem Państwowego

Ratownictwa Medycznego mogą być społeczne organizacje ratownicze, które, w ramach swoich

zadań ustawowych lub statutowych, są obowiązane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego

zagrożenia zdrowotnego, jeżeli zostaną wpisane do rejestru jednostek współpracujących z systemem. 28

Dz.U. z 2013 r., poz. 757 z późn. zm. 29

Maksymalny deklarowany czas osiągnięcia pełnej gotowości do współpracy z jednostkami systemu

Państwowego Ratownictwa Medycznego wynosi 45 minut. Zob. Rejestr jednostek współpracujących

z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne w województwie pomorskim, stan na styczeń 2016

r.,http://uwgdansk.ssdip.bip.gov.pl/wbizk/8397_rejestr-jednostek-wspolpracujacych-z-systemem-

prm.html [dostęp: 30.03.2016].


158

tytułu ratownika w liczbie niezbędnej do zapewnienia gotowości30

oraz środkami

łączności niezbędnymi do zapewnienia gotowości.

Medyczny Patrol odpowiada przede wszystkim za selekcjonowanie pac-

jentów na terenie festiwalu. Pacjenci, którzy potrzebują specjalistycznej opieki

medycznej, są transportowani do szpitali, natomiast „na miejscu” zaopatrywane są

wszelkie urazy w zakresie możliwym do zrealizowania w warunkach polowych31

.

W szeregi Medycznego Patrolu przyjmowane są osoby posiadające wykształcenie

medyczne, tj. lekarze, ratownicy medyczni czy pielęgniarki. Inne osoby, jak stażyści

czy osoby, które odbyły kurs kwalifikowanej pierwszej pomocy (KPP), mogą

dołączyć do jednostki jedynie wówczas, gdy są członkami Pokojowego Patrolu

oraz przynajmniej raz pracowali przy zabezpieczeniu Przystanku Woodstock.

Zgodnie z wytycznymi zawartymi w przywołanym wcześniej rozporzą-

dzeniu ministra zdrowia, na terenie festiwalu działają zespoły wyjazdowe,

patrole ratownicze oraz punkty pomocy medycznej32

. Zespoły wyjazdowe to za-

równo quady TRX, przeznaczone do transportowania pacjentów w obrębie pola

woodstockowego, jak i karetki, które transportują osoby wymagające specjali-

stycznej pomocy do szpitali zewnętrznych33

. W 2015 r. na terenie festiwalu

działało 7 zespołów wyjazdowych, wyposażonych w quady TRX z przyczepkami,

w skład których wchodzili: ratownik TOPR lub GOPR, kierowca oraz dwóch

ratowników medycznych. Każdy z zespołów wyposażony był w nadajnik GPS,

aby łatwo można było namierzyć jego położenie. W 2016 r. w skład zespołów

wyjazdowych przyjętych zostanie 80 osób34

. Na polu woodstockowym działają

także zespoły terenowe. W ich szeregach znajdują się ratownicy medyczni,

którzy na bieżąco patrolują przydzielony rejon działania. To oni jako pierwsi

wyruszają w celu weryfikacji zgłoszenia oraz udzielenia pierwszej pomocy.

Pracują w systemie całodobowym. W 2015 r. działało 8 zespołów terenowych,

które wyposażone były w samochody terenowe GOPR-u. W razie potrzeby

udawały się wszędzie tam, gdzie np. nie mogła dotrzeć karetka, a wysyłanie

zespołu wyjazdowego było bezzasadne ze względu na skalę urazu (np. uraz

stawu skokowego) i ryzyko zablokowania go na dłuższy czas. Każdy z zespołów

terenowych posiada swojego kierownika. Oprócz jednostek mobilnych, na całym

terenie festiwalu zlokalizowane są stacjonarne punkty medyczne.

Ruchem poszczególnych zespołów wyjazdowych i terenowych kierują

dyspozytorzy pracujący w Centrum Dowodzenia. Zlokalizowane jest ono

30

W skład Medycznego Patrolu wchodzi 42 ratowników posiadających ważne zaświadczenia o ukończeniu

kursu i uzyskaniu tytułu ratownika, 153 ratowników medycznych oraz 11 lekarzy specjalistów.

Zob. Rejestr jednostek współpracujących z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne…, op. cit. 31

http://www.wosp.org.pl/medyczny_patrol/zabezpieczenie_medyczne_pw [dostęp: 30.03.2016]. 32

Wszystkie punkty medyczne zaznaczone są na mapie festiwalu udostępnianej uczestnikom m.in. na

stronie internetowej Fundacji Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy. 33

Szpitale zlokalizowane są w Kostrzynie, Słubicach, Szczecinie, Poznaniu (toksykologia), Gorzowie

Wielkopolskim. Dwa szpitale znajdują się również po stronie niemieckiej. 34

http://www.wosp.org.pl/medyczny_patrol/zabezpieczenie_medyczne_pw [dostęp: 20.04.2016].


159

w pobliżu „dużej sceny” (tzw. OAZA). Przez Centrum przechodzą wszystkie

komunikaty od liderów grup medycznych oraz Pokojowego Patrolu (również

wspierającego zabezpieczenie medyczne). W dalszej kolejności dyspozytorzy

rozdysponowują odpowiednie środki w miejsce, w którym potrzebna jest pomoc.

OAZA to jedno z trzech punktów strategicznych zabezpieczenia medycznego

Przystanku Woodstock. W miejscu tym stacjonuje jeden z zespołów wyjazdo-

wych i zespół medyczny (Zespół „Scena”) działający jedynie w czasie koncertów,

którego głównym zadaniem jest weryfikacja zgłoszeń z obszaru dużego

zagęszczenia ludzi35

. Drugim strategicznym miejscem jest GRABIK, który

zlokalizowany jest w pobliżu Akademii Sztuk Przepięknych. Poza brakiem

Centrum Dowodzenia, zasadniczo niczym nie różni się on od OAZY. Tu również

stacjonuje jeden z zespołów wyjazdowych. Trzeci istotny punkt, zwany HELL,

to miejsce, gdzie zlokalizowany jest szpital polowy. W tym przypadku

lokalizacja nie jest przypadkowa. Po pierwsze, liczy się możliwość szybkiego

wyjazdu z pola woodstockowego, dlatego HELL zlokalizowany jest w pobliżu

głównej trasy Kostrzyn – Gorzów Wielkopolski. Po drugie, szpital znajduje się

pomiędzy „dużą sceną”, „małą sceną” i „wioską piwną”. Jest więc on zlokalizo-

wany w takim miejscu, aby było do niego blisko z każdego punktu położonego

na terenie festiwalu, a w którym przebywać może większa liczba osób.

W miejscu HELL stacjonują dwa pozostałe zespoły wyjazdowe oraz karetki

pogotowia36

.

Szpital Polowy to sprawnie działająca jednostka Szpitalnego Oddziału

Ratunkowego. Podzielony jest na kilka sektorów:

– strefa segregacji i przyjęć – rejestracja przez ratowników medycznych,

wstępne badanie, segregacja, podjęcie decyzji o przyjęciu do szpitala

polowego lub transporcie do szpitala zewnętrznego, szybkie zaopatrzenie

lekarskie bez konieczności przyjęcia do szpitala;

– obszar urazowy – zaopatrywanie ran przez chirurgów, obserwacja

chirurgiczna, stanowisko RTG obsługiwane przez technika radiologa;

– obszar obserwacyjny – ok. 20 łóżek, z których każde zaopatrzone jest

w kardiomonitor i sprzęt do pomiarów parametrów życiowych oraz ich

obserwacji; w tej części znajduje się również stanowisko z lekami;

– obszar reanimacyjny (OIOM) – cztery w pełni wyposażone stanowiska

do zabezpieczenia i reanimacji osób w stanie nagłego zatrzymania

krążenia lub wymagających respiratoterapii;

35

W 2016 r. Zespół „Scena” składać się będzie z 14 osób, w tym co najmniej 4 ratowników

medycznych i 6 ratowników KPP. Zob. ibidem. 36

W 2015 r. Przystanek Woodstock zabezpieczały 4 karetki pogotowia typu „S” – specjalistyczne,

w których składzie znajdowali się ratownicy medyczni, kierowca ratownik medyczny lub po kursie

KPP oraz lekarz i 5 karetek typu „P” – podstawowe (ratownicy medyczni i kierowca po kursie KPP).

Każda karetka wyposażona jest w system GPS.


160

– tzw. strefa VIP – przeznaczona dla osób zabezpieczających festiwal,

pracujących przy jego tworzeniu, a także zaproszonych gości, np. człon-

ków zespołów występujących w czasie Przystanku Woodstock.

Poza personelem medycznym w szpitalu polowym pracują dwie osoby.

Jedna z nich pełni funkcję koordynatora i jest odpowiedzialna m.in. za roz-

wożenie pacjentów do szpitali zewnętrznych. To ona zapewnia kontakt między

lekarzem ze szpitala polowego a daną jednostką leczniczą. Druga osoba pełni

funkcję tzw. Triage Officer, który posiada łączność z Centrum Dowodzenia,

zespołami wyjazdowymi oraz zespołami terenowymi. Osoba ta nie bierze udziału

w żadnych czynnościach medycznych. Jej rola sprowadza się do sprawnego

przekazywania pacjenta od zespołów wyjazdowych do szpitala polowego oraz ze

szpitala polowego do karetki w celu przewiezienia go do szpitala zewnętrznego.

Komunikacja między wszystkimi osobami odpowiedzialnymi za zabezpie-

czenie medyczne festiwalu odbywa się z wykorzystaniem specjalnie do tego celu

dedykowanego systemu teleinformatycznego, który zawiera dane wszystkich osób,

które znalazły się pod opieką woodstockowych służb medycznych. Dedykowane

aplikacje rejestrują bowiem wszystkie przypadki, gdy konieczna była interwencja

zespołów ratownictwa medycznego. Dzięki temu komunikacja i przekazywanie

informacji o pacjentach przebiega niezwykle sprawnie.

5. Działania organów administracji publicznej

Za zapewnienie bezpieczeństwa w czasie trwania Przystanku Woodstock odpo-

wiada nie tylko jego organizator, czyli Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej

Pomocy. Ustawodawca istotne zadania nałożył również na organy administracji

publicznej, w tym głównie na organy wykonawcze samorządu gminnego oraz

wojewodę.

Rokrocznie Fundacja zobligowana jest wystąpić do burmistrza Miasta

Kostrzyna nad Odrą z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie

imprezy masowej (art. 24 u.b.i.m.). Zezwolenie wydawane jest w formie decyzji

administracyjnej. Jako organ zezwalający na przeprowadzenie imprezy masowej,

burmistrz może kontrolować przebieg Przystanku Woodstock w zakresie zgod-

ności z warunkami określonymi w tym zezwoleniu (art. 31 ust. 2 u.b.i.m.). Jeżeli

w czasie kontroli stwierdzi, że warunki te nie zostały spełnione, może wydać

decyzję o przerwaniu imprezy masowej, nadając jej rygor natychmiastowej

wykonalności. Przy wydawaniu decyzji burmistrz powinien wziąć pod uwagę

także zagrożenie bezpieczeństwa, jakie może nieść ze sobą nagłe przerwanie

imprezy, jak np. panika, zakłócenia porządku publicznego, zagrożenia dla ruchu

drogowego związane z masowym przemieszczaniem się uczestników opuszcza-

jących Przystanek Woodstock. Ponadto, jeżeli burmistrz Miasta Kostrzyna

nad Odrą, po wydaniu decyzji zezwalającej na przeprowadzenie imprezy


161

masowej, stwierdzi, że zostały naruszone określone w niej warunki bezpieczeń-

stwa dające podstawę do jej wydania, może wydać decyzję o zakazie prze-

prowadzenia imprezy masowej.

Burmistrz Miasta Kostrzyna nad Odrą podejmuje szeroko zakrojone dzia-

łania, w tym we współpracy z Fundacją Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy,

mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa na terenie miasta. Na szczególną

uwagę zasługują następujące:

– sporządzenie planów zabezpieczenia medycznego festiwalu Przystanek

Woodstock oraz Miasta Kostrzyna nad Odrą, których realizacja

ma na celu m.in. zapewnienie bezpieczeństwa zarówno mieszkańcom

miasta, jak i osobom przyjeżdżającym na festiwal; koordynowanie

pracy zespołów ratunkowych działających na terenie miasta i pola

woodstockowego czy utrzymanie stałej łączności radiowo-telefonicznej

ze służbami biorącymi udział w zabezpieczeniu imprezy;

– sporządzenie planów zabezpieczenia przedmedycznego i wodnego

miasta, w których ustala się siły i środki pozostające w gotowości

do podjęcia działań;

– powołanie Centrum Łączności, które dzięki dostępowi do odrębnego

pasma radiowego, łączności z dyspozytorem Pogotowia Ratunkowego

w Kostrzynie nad Odrą i sztabem Wielkiej Orkiestry Świątecznej

Pomocy, zapewniałoby koordynację działań zespołów ratownictwa

medycznego i wodnego;

– założenie zwiększenia składu osobowego zespołów wyjazdowych,

personelu szpitala oraz bazy sprzętowej w szpitalu zlokalizowanym

w Kostrzynie nad Odrą37

oraz powołanie w jego ramach centrum

koordynacji zabezpieczenia medycznego;

– zorganizowanie na terenie miasta punktów medycznych, do zakresu

działania których należałoby m.in. zaopatrywanie drobnych urazów,

zabezpieczenie medyczne osób w stanie nagłego zagrożenia życia lub

zdrowia, transport pacjentów do szpitala;

– wprowadzenie tymczasowej organizacji ruchu drogowego (m.in. wy-

łączenie niektórych dróg lub ich odcinków, ustalenie objazdów) oraz

zorganizowanie dodatkowych parkingów w bezpośrednim sąsiedztwie

pola woodstockowego38

.

37

Burmistrz Miasta Kostrzyna nad Odrą zawiera porozumienia ze szpitalem w sprawie współpracy

w zakresie zabezpieczenia medycznego mieszkańców Kostrzyna oraz uczestników imprezy masowej

na terenie miasta. Zob. Protokół kontroli NIK nt. Wykonywanie przez Burmistrza Kostrzyna n. Odrą

obowiązków…, op. cit., s. 26. 38

W 2015 r. parkingi zajmowały powierzchnię ok. 40 ha.


162

W celu zapewnienia pełnego bezpieczeństwa mieszkańcom Kostrzyna nad

Odrą i uczestnikom Przystanku Woodstock oraz sprawnej organizacji i przebiegu

imprezy masowej, burmistrz Miasta Kostrzyna nad Odrą rokrocznie powołuje39

:

– koordynatora działań związanych z organizacją Przystanku Woodstock;

– osobę odpowiedzialną za wydanie decyzji zezwalającej organizatorowi

na przeprowadzenie imprezy masowej na terenie Kostrzyna nad Odrą;

– Zespół ds. Bezpieczeństwa, który opracowuje plan zabezpieczenia

miasta, współpracuje z służbami działającymi na terenie Przystanku

Woodstock, definiuje i eliminuje ewentualne zagrożenia poza tere-

nem koncertu oraz kontroluje zgodność przebiegu imprezy masowej

z warunkami określonymi w zezwoleniu;

– Zespół ds. Komunalnych, do zadań którego należy opracowanie planu

zabezpieczenia sanitarnego miasta oraz planu bezpieczeństwa komuni-

kacyjnego, monitorowanie czystości w mieście;

– Zespół ds. Handlu, który zajmuje się m.in. kontrolowaniem wykony-

wania ustaleń dotyczących handlu na terenie festiwalu;

– Zespół ds. Organizacyjnych, odpowiedzialny za przygotowanie i prze-

prowadzenie kampanii informacyjnych i promocyjnych, współpracę

z Fundacją Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy.

Ustawodawca szczególne obowiązki nałożył również na wojewodę oraz

podległe mu organy zespolonej administracji rządowej w województwie. Orga-

nem pomocniczym przedstawiciela Rady Ministrów w województwie w zakresie

wykonywania zadań związanych z bezpieczeństwem imprez masowych jest

Wojewódzki Zespół Interdyscyplinarny do spraw Bezpieczeństwa Imprez Maso-

wych, w skład którego, oprócz wojewody lub jego przedstawiciela jako

przewodniczącego, wchodzić mają właściwi miejscowo: komendant wojewódzki

Policji lub jego przedstawiciel, komendant wojewódzki Państwowej Straży

Pożarnej lub jego przedstawiciel oraz przedstawiciele innych organów admini-

stracji rządowej i samorządowej, których obecność wojewoda uzna za uzasad-

nioną. Dodatkowo wojewoda może zapraszać do pracy w zespole organizatorów

cyklicznych imprez masowych oraz innych instytucji i podmiotów, których

przedmiot działalności pozostaje w związku z przedmiotem posiedzenia zespołu,

których obecność uzna za uzasadnioną lub na ich wniosek (art. 11a u.b.i.m.).

Obowiązek powołania zespołu nałożony został dopiero w 2015 r.40

39

Zob. Zarządzenie nr 51/2013 Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą z dnia 20 marca 2013 r.

w sprawie powołania zespołów ds. organizacji, bezpieczeństwa i współpracy z Fundacją Wielka

Orkiestra Świątecznej Pomocy przy organizacji Przystanku Woodstock 2013 w Kostrzynie nad Odrą. 40

Zob. art. 1 pkt 3 Ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie imprez

masowych (Dz.U., poz. 1707).


163

Tymczasem wojewoda lubuski już znacznie wcześniej dostrzegł potrzebę

powołania interdyscyplinarnego zespołu, którego podstawowym zadaniem było

debatowanie nad kwestiami bezpieczeństwa w czasie trwania Przystanku

Woodstock. Poza wojewodą, w jego skład weszli przedstawiciele organów

administracji rządowej w województwie lubuskim, w tym komendant woje-

wódzki Policji, komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, państwowy

wojewódzki inspektor sanitarny, dyrektor Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania

Kryzysowego w Lubuskim Urzędzie Wojewódzkim, Zakład Linii Kolejowych

w Zielonej Górze oraz przedstawiciele Fundacji Wielkiej Orkiestry Świątecznej

Pomocy jako organizatora Przystanku Woodstock. W niektórych posiedzeniach

zespołu uczestniczyli dodatkowo przedstawiciele Rządowego Centrum Bezpie-

czeństwa oraz przedstawiciele Wydziałów Bezpieczeństwa i Zarządzania

Kryzysowego w urzędach wojewódzkich w Poznaniu, Warszawie, Łodzi,

Bydgoszczy i Olsztynie41

.

6. Potencjalne zagrożenia w czasie trwania Przystanku Woodstock

Analizując kwestie bezpieczeństwa w czasie trwania festiwalu, nie sposób

pominąć wskazania potencjalnych zagrożeń, jakie wystąpić mogą w czasie jego

trwania. Wiele z nich wynika z jego charakteru i specyfiki. Zagrożenia można

podzielić na kilka grup:

1) stany zagrożenia życia42

i zdrowia, wynikające z charakteru imprezy,

np. omdlenia, zatrucia pokarmowe, alkoholowe oraz stany po zażyciu

substancji odurzających, narkotyków43

; udar cieplny (festiwal odbywa

się na przełomie lipca i sierpnia, gdy wystąpić mogą wysokie tempera-

tury); odwodnienie; złamania; skręcenia; drobne urazy i skaleczenia;

2) stany zagrożenia życia i zdrowia związane z lokalizacją na terenach

przyległych do rzek (Odry i Warty) i innych zbiorników wodnych

(utonięcia, podtopienia);

3) zakłócenia przebiegu wydarzenia prowadzące do aktów zbiorowej

paniki lub ucieczki z miejsca imprezy masowej wynikające ze zdarzeń

losowych i celowej działalności człowieka;

41


op. cit., s. 2. 42

Podczas dwudziestu jeden edycji Przystanku Woodstock na terenie festiwalu śmierć poniosło 5 osób. 43

W 2015 r. stwierdzono 16 przypadków zatruć, z czego 14 to zatrucia alkoholem oraz środkami odurzają-

cymi w postaci narkotyków i substancją GBL, a 2 to zatrucia substancją określaną jako dopalacz.

Zob. Odpowiedź na interpelację nr 34087 w sprawie wzrostu liczby przestępstw związanych z używaniem

niebezpiecznych substancji psychoaktywnych i dopalaczy oraz ich niską wykrywalnością przez

policję podczas imprezy masowej, jaką jest festiwal Przystanek Woodstock, Warszawa, 18 września

2015 r., http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=4F28B35A [dostęp: 30.03.2016].


164

4) wzmożona aktywność dealerów narkotykowych; nielegalna sprzedaż

napojów alkoholowych; zwiększona liczby przestępstw przeciwko

mieniu w postaci kradzieży, oszustw, włamań do samochodów, bójek,

pobić oraz gwałtów44

;

5) zagrożenia w ruchu drogowym spowodowane wahadłowym prze-

mieszczaniem się dużych grup pieszych z terenu obozowiska do miasta;

zwiększonym ruchem pojazdów mechanicznych uczestników dojeżdża-

jących z okolicznych miejscowości oraz prowadzeniem pojazdów pod

wpływem alkoholu lub środków odurzających; wypadki komunikacyjne45

;

6) zbiorowe zakłócenia porządku publicznego na terenie miasta związane

z gromadzeniem się dużych grup przyjezdnych oraz miejscowych

uczestników w okolicach sklepów, lokali gastronomicznych, dworców

PKP i PKS;

7) zakłócenia bezpieczeństwa i porządku publicznego na trasach dojazdo-

wych (drogowych i kolejowych);

8) zagrożenia pożarowe (m.in. pożar w tłumie, pożar infrastruktury, pożar

pojazdu mechanicznego, samozapalenie, pożar wywołany wskutek

nielegalnego pokazu pirotechnicznego, pożar namiotów, pożar lasu)46

;

9) zagrożenia związane z niewybuchami i niewypałami – pozostałościami

po okresie II wojny światowej oraz okresie, gdy obecny teren imprezy

masowej pełnił funkcję poligonu wojskowego;

10) katastrofa budowlana np. zawalenie się elementów infrastruktury

(sceny, namioty) na skutek błędnego montażu, wadliwych części lub

świadomej działalności człowieka;

11) akty terrorystyczne oraz inne zagrożenia wynikające z charakterystyki

terenu.

Zarówno organizator, wojewoda oraz organy samorządu terytorialnego,

jak i służby, inspekcje i straże podejmują szereg działań mających na celu

niedopuszczenie do wystąpienia wskazanych zagrożeń lub minimalizowania ich

negatywnych skutków. Działania Fundacji Wielkiej Orkiestry Świątecznej

44

W 2015 r. w czasie trwania Przystanku Woodstock w 2015 r. odnotowano przestępstwa: posiadanie

środków odurzających lub substancji psychotropowych – 92; kradzież dokumentów – 21; kradzież

mienia – 31; kradzież z włamaniem – 3; fałszerstwo dokumentów – 1; nielegalne posiadanie broni –

1;uszkodzenie mienia – 4; naruszenie nietykalności cielesnej – 1; znieważenie funkcjonariusza Policji –

3; zgwałcenie – 1. 45

Według danych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gorzowie Wielkopolskim, w 2015 r. odnotowano:

3 wypadki, w których rannych zostało 12 osób, 15 kolizji drogowych, a także 5 przypadków

prowadzenia pojazdu pod wpływem alkoholu. Zob. Odpowiedź na interpelację nr 34087…, op. cit. 46

Według danych Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim,

w czasie trwania Przystanku Woodstock w 2015 r. wystąpiły następujące zdarzenia, wymagające

interwencji strażaków: ogniska i grille – 756, pożary – 1 (pożar frytkownicy zlokalizowany w strefie

gastronomicznej na polu woodstockowym), błonkoskrzydłe – 11, inne – 98 interwencji (m.in. ogrze-

wanie w godzinach nocnych szpitala polowego, polewanie terenu, zabezpieczenie lądowiska

wyznaczonego przez policję).


165

Pomocy, Wojewody Lubuskiego, oraz Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą

zostały już wcześniej opisane. Warto więc pokrótce odnieść się do wysiłków

podejmowanych przez Policję, Państwową Straż Pożarną, inspekcję sanitarną

oraz Straż Ochrony Kolei.

Operacja Policji, mająca na celu zabezpieczenie Przystanku Woodstock,

zarządzana jest przez komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie

Wielkopolskim i rozpoczyna się na dwa dni przed rozpoczęciem festiwalu,

a kończy dwa dni po jego zakończeniu. Głównym jej celem jest zapewnienie

bezpieczeństwa i porządku publicznego, zarówno na terenie festiwalu,

jak i w Kostrzynie nad Odrą oraz na terenie całego województwa lubuskiego.

Dowódcą operacji jest zazwyczaj zastępca komendanta Wojewódzkiego Policji

w Gorzowie Wielkopolskim odpowiedzialny za pion prewencji. W jej ramach

powołuje się Sztab Dowódcy Operacji Policyjnej „Woodstock”. Operacja

podzielona została na kilka podoperacji: „Miasto” (zabezpieczenie terenu miasta

Kostrzyn nad Odrą oraz terenu przyległego), „Koncert” (zabezpieczenie miejsca

imprezy masowej i terenu bezpośrednio przyległego), „Droga” (zapewnienie

drożności i bezpieczeństwa na szlakach drogowych w Kostrzynie nad Odrą,

drogach dojazdowych i okolicach wyznaczonych parkingów), „Kolej”

(zabezpieczenie szlaków PKP wiodących do miejsca imprezy masowej oraz

dworców kolejowych) oraz „Antyterror”. W zabezpieczeniu festiwalu Przystanek

Woodstock bierze udział ponad 1200 policjantów47

, w tym policjanci z woje-

wództwa lubuskiego, siły wsparcia z terenu kraju oraz funkcjonariusze Policji

z Niemiec.

Działania Państwowej Straży Pożarnej, mające na celu zapewnienie bez-

pieczeństwa w czasie trwania Przystanku Woodstock, przebiegają wieloetapowo.

Ze względu na charakter wymienionych wyżej zagrożeń, jeszcze przed roz-

poczęciem festiwalu funkcjonariusze Komendy Wojewódzkiej PSP w Gorzowie

Wielkopolskim oraz Komendy Miejskiej PSP w Gorzowie Wielkopolskim prze-

prowadzają na jego terenie czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie ochrony

przeciwpożarowej. Ma ona charakter głównie prewencyjny. Na czas trwania

Przystanku Woodstock Państwowa Straż Pożarna przygotowuje specjalną struk-

turę dowodzenia działaniami. Na najwyższym poziomie działaniami dowodzi

więc dowódca operacyjny na szczeblu strategicznym, któremu z kolei podlega

dowódca operacji na szczeblu taktycznym, wspierany przez sztab48

. Działania

PSP, podobnie jak działania policji, zorganizowane zostały w kilka podoperacji:

„Grabik”, „Scena”, „Hel”, „Parking”, „Dąbroszyn”, „Rzeka” oraz „Odwód

47

W kolejnych latach Przystanek Woodstock zabezpieczało: w 2010 r. – 1087 policjantów; w 2011 r. –

1040 policjantów; w 2012 r. – 1128 policjantów; w 2013 r. – 1151 policjantów; w 2014 r. – 1264 poli-

cjantów; w 2015 r. – 1232 policjantów. 48

W skład sztabu wchodzą: szef sztabu, zastępca szefa sztabu, zespół analiz, służba dyżurna sztabu,

służba BHP, zabezpieczenie medyczne, rzecznik prasowy oraz oficer łącznikowy z Niemcami.


166

Kostrzyn”. We wskazanych miejscach następuje koncentracja zasobów ludzkich

oraz sprzętu niezbędnego do niesienia pomocy we wszystkich sytuacjach zagrożenia.

Siły Policji oraz Państwowej Straży Pożarnej pozostają w ścisłej współ-

pracy z osobami funkcyjnymi organizatora Przystanku Woodstock. Na wypadek

wystąpienia sytuacji konieczności wypracowania decyzji do dalszych działań,

opracowany został schemat alarmowania osób funkcyjnych organizatora oraz

służb zabezpieczających. Sygnał alarmowy przekazywany jest w formie wiado-

mości SMS49

, drogą radiową oraz przy wykorzystaniu telefonów stacjonarnych.

Nad bezpieczeństwem uczestników festiwalu Przystanek Woodstock

czuwają również Straż Ochrony Kolei, inspekcja sanitarna oraz Straż Graniczna.

Działania Straży Ochrony Kolei skupiają się zwłaszcza na zabezpieczeniu

obszaru kolejowego w czasie przyjazdu i odjazdu pociągów, jak również

w czasie pobytu uczestników festiwalu w obrębie wspomnianego obszaru.

Dla celów podjęcia wszystkich wyzwań stojących przed Strażą Ochrony Kolei

związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa, angażowane są specjalnie do tego

celu wydzielone siły i środki. Dla przykładu, w 2014 r. w działaniach brało

udział łącznie 5600 funkcjonariuszy Służby Ochrony Kolei, którzy ochraniali

235 przejazdów pociągów, w tym 85 przejazdów dedykowanych specjalnie

do obsługi osób udających się na Przystanek Woodstock50

.

Działania inspekcji sanitarnej mają charakter głównie prewencyjny i kon-

trolny. Wszystkie podmioty, które planują prowadzić działalność gastronomiczną

w obrębie pola woodstockowego, zostały zobligowane do zgłoszenia tego faktu

do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w Gorzowie Wielkopolskim

oraz spełnienia wymagań określonych w przepisach sanitarnych. Wspomniany

organ wydaje również opinię w kwestii spełnienia wymagań higieniczno-

-sanitarnych przez organizatora Przystanku Woodstock. W czasie trwania festiwalu

inspekcja sanitarna angażuje się w wiele akcji o charakterze informacyjnym,

dotyczących m.in. zapobiegania zarażeniom wirusem HIV.

Każdego roku w zabezpieczenie Przystanku Woodstock angażuje się

również Nadodrzański Oddział Straży Granicznej, wspierając działania Policji

oraz intensyfikując realizację ustawowo przypisanych zadań, w szczególności

w zakresie zwiększonej liczby patroli. W 2015 r. w działania prowadzone w

czasie trwania festiwalu zaangażowanych było 40 funkcjonariuszy Straży

Granicznej51

. Skupiały się one głównie na udzielaniu informacji, patrolowaniu,

realizowaniu czynności związanych z pobytem cudzoziemców na terytorium RP

oraz wspieraniem policji i innych służb.

49

System do komunikacji SMS, stanowiący jeden z kluczowych elementów polityki bezpieczeństwa podczas

Przystanku Woodstock, udostępniony został przez platformę do komunikacji mobilnej SerwerSMS.pl. 50

http://kurierkolejowy.eu/aktualnosci/20676/sok-podsumowala-xx-przystanek-woodstock.html [dostęp:

30.03.2016]. 51

Dodatkowo działania polskiej Straży Granicznej wspierali funkcjonariusze z Niemiec.


167

Podsumowanie i rekomendacje

Celem niniejszego artykułu była analiza kwestii zapewnienia bezpieczeństwa

uczestnikom Przystanku Woodstock, który corocznie odbywa się w Kostrzynie

nad Odrą. Jak już zostało powiedziane we wstępie, w wielu doniesieniach

medialnych przedmiotowa impreza masowa określana jest jako najbezpieczniejsza

w Polsce. Przeprowadzone badania potwierdzają, że na festiwalu jest bez-

piecznie, mimo iż zdarzają się sytuacje zakłócające bezpieczeństwo, jak np.

zakłócenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, zagrożenia dla zdrowia

i życia. Ich charakter i skala nie wpłynęły jednak na ogólną opinię służb,

inspekcji i straży odpowiedzialnych za bezpieczeństwo w czasie festiwalu. Także

Najwyższa Izba Kontroli, która dwukrotnie (2006 r. i 2012 r.) skontrolowała

kwestie realizacji przez organy administracji publicznej obowiązku zapewnienia

bezpieczeństwa uczestnikom Przystanku Woodstock, ocenia festiwal jako bez-

pieczną imprezę masową, pomimo stwierdzenia kilku nieprawidłowości.

Na podstawie przeprowadzonych badań możliwe jest sformułowanie kilku

rekomendacji działań, które mogą wpłynąć na poprawę bezpieczeństwa w czasie

trwania Przystanku Woodstock:

1) należy przeprowadzać coroczne sprawdzanie terenu pod kątem eliminacji

ewentualnych niewybuchów i niewypałów – ze względu na historyczne

uwarunkowania oraz możliwość tzw. „wypłynięcia” niebezpiecznych

materiałów na powierzchnię;

2) pożądane jest przygotowanie lądowiska dla helikopterów Lotniczego

Pogotowia Ratunkowego, które położone byłoby w pobliżu pola

woodstockowego52

, co znacznie przyspieszy transport pacjentów

wymagających specjalistycznej opieki, która nie może zostać udzielona

przez zabezpieczenie medyczne festiwalu;

3) rekomenduje się zwiększenie zaplecza higieniczno-sanitarnego – zarzut

niedostatecznego zabezpieczenia pod tym względem był stawiany w obu

kontrolach Najwyższej Izby Kontroli;

4) ponieważ najczęstszym zarzutem wysuwanym w stosunku do Fundacji

Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy jest brak rzetelności szaco-

wania liczby uczestników Przystanku Woodstock, należy rozważyć za-

stosowanie systemu liczenia osób biorących udział w festiwalu. Jednym

ze sposobów może być darmowa rejestracja internetowa, w czasie której

każdy z uczestników otrzymywałby indywidualny kod QR (Quick

Response Code), który wydrukowany bądź zachowany w telefonie

komórkowym skanowałby przy wejściu na pole woodstockowe. Przy

założeniu, że na terenie festiwalu przebywać mogłaby tylko jedna

52

Najbliższe lądowisko zlokalizowane jest na terenie miasta Kostrzyna nad Odrą, jednak, ze względu

na znaczne zwiększenie ruchu drogowego, dowóz pacjentów do miejsca lądowiska może się wydłużyć.


168

osoba legitymująca się indywidualnym kodem, możliwe byłoby precy-

zyjne określenie liczby uczestników, ich tożsamości, a jeżeli przy

rejestracji możliwe byłoby podawanie szczególnie istotnych informacji

o stanie zdrowia (np. alergiach na leki), skanowanie kodu pacjenta

mogłoby być wykorzystywane także przez służby medyczne. Rozważyć

można także instalację bramek przy wejściu na teren imprezy masowej53

;

5) należy zwiększyć kontrole pojazdów mechanicznych, które znajdują się

na terenie festiwalu w celu zniwelowania możliwości przeprowadzenia

ataku terrorystycznego z wykorzystaniem ładunków wybuchowych w nich

umieszczonych. W zakresie zapobiegania atakom terrorystycznym na

terenie Przystanku Woodstock Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej

Pomocy oraz organy administracji publicznej będą musiały też spełnić

wymogi, jakie zostaną nałożone na organizatorów imprez masowych

po wejściu w życie ustawy o działaniach antyterrorystycznych54

.

Podsumowując, stwierdzić należy, że biorąc pod uwagę skalę przedsię-

wzięcia, jakim jest festiwal Przystanek Woodstock, jest to bezpieczna impreza

masowa. Pamiętać trzeba, że przez trzy dni pole woodstockowe pełni funkcję

kilkusettysięcznego miasta, które porównać można chociażby z Gdańskiem czy

Szczecinem55

i nie wszystkie zdarzenia możliwe są do przewidzenia. W tak dużej

grupie ludzi znaleźć się mogą osoby, które z różnych przyczyn nie dostosują się

do ogólnie panujących zasad, sprowadzając niebezpieczeństwo zarówno na sie-

bie, jak i na inne osoby uczestniczące w festiwalu. Dlatego też tak istotne jest,

aby wszyscy uczestnicy Przystanku Woodstock, jeszcze przed udaniem się

do Kostrzyna nad Odrą, zapoznali się z zasadami bezpieczeństwa publikowanymi

na stronach internetowych Fundacji Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy,

w tym z regulaminem terenu oraz regulaminem imprezy masowej. Jeżeli bowiem

każda z osób biorących udział w Przystanku Woodstock nie zadba o swoje

bezpieczeństwo i nie będzie przestrzegać ogólnie panujących reguł, działania

nawet najlepszych, najbardziej przeszkolonych służb oraz nawet najlepsze środki

bezpieczeństwa stosowane przez organizatora mogą okazać się niewystarczające.

Bibliografia

Akty prawne i dokumenty:

1. Informacja o wynikach kontroli realizacji przez organy administracji publicznej

obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom imprezy „Przystanek

53

Niewątpliwie kwestia zliczania osób biorących udział w imprezach masowych, szczególnie nie-

biletowanych, wymaga szerszej debaty. 54

Zob. Projekt ustawy o działaniach antyterrorystycznych z dnia 20 kwietnia 2016 r. 55

Liczba ludności odpowiednio: 461 489 osób oraz 407 180 osób (dane GUS, stan na dzień 31 grudnia

2014 r.).


169

Woodstock” w Kostrzynie nad Odrą, NIK Delegatura w Zielonej Górze, Zielona

Góra, sierpień 2006 r.

2. Protokół kontroli NIK nt. Wykonywanie przez Burmistrza Kostrzyna n. Odrą obo-

wiązków określonych w Ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych w zakresie

zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom Przystanku Woodstock, NIK Delegatura

w Zielonej Górze, Zielona Góra 2012.

3. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290, tekst

jednolity).

4. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego

i o wolontariacie (Dz.U. z 2016 r., poz. 239 z późn. zm.).

5. Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym

(Dz.U. z 2013 r., poz. 757 z późn. zm.).

6. Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2015 r.,

poz. 2139, tekst jednolity).

7. Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie imprez

masowych (Dz.U., poz. 1707).

8. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca

2009 r. w sprawie szczegółowego trybu ustalania szkód powstałych w związku

z działaniami w miejscu i czasie trwania imprezy masowej oraz trybu występo-

wania o wypłatę odszkodowań (Dz.U. nr 121, poz. 1006).

9. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 sierpnia

2009 r. w sprawie sposobu wykonywania obowiązku osobistego stawiennictwa

w jednostce organizacyjnej Policji lub w miejscu określonym przez właściwego

komendanta Policji w czasie trwania imprezy masowej (Dz.U. nr 125, poz. 1039).

10. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 sierpnia

2009 r. w sprawie zakresu instrukcji postępowania w przypadku powstania pożaru

lub innego miejscowego zagrożenia w miejscu i w czasie imprezy masowej

(Dz.U. nr 135, poz. 1113).

11. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 marca

2010 r. w sprawie przekazywania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez

masowych (Dz.U. nr 54, poz. 329).

12. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia

2011 r. w sprawie sposobu utrwalania przebiegu imprezy masowej (Dz.U. nr 16,

poz. 73).

13. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie wymogów,

jakie powinni spełniać kierownik do spraw bezpieczeństwa, służby porządkowe

i służby informacyjne (Dz.U. nr 183, poz. 1087).

14. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie minimalnych

wymagań dotyczących zabezpieczenia pod względem medycznym imprezy maso-

wej (Dz.U., poz. 181).

15. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2013 r. zmieniające

rozporządzenie w sprawie wymogów, jakie powinni spełniać kierownik do spraw

bezpieczeństwa, służby porządkowe i służby informacyjne (Dz.U., poz. 1694).

16. Zarządzenie nr 51/2013 Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą z dnia 20 marca

2013 r. w sprawie powołania zespołów ds. organizacji, bezpieczeństwa i współ-

pracy z Fundacją Wielka Orkiestra Świątecznej Pomocy przy organizacji

Przystanku Woodstock 2013 w Kostrzynie nad Odrą.

17. Decyzja Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą z dnia 21 lipca 2015 r., znak:

WO5310.10.2015.JSz.


170

Strony internetowe:

1. http://www.wosp.org.pl/przystanek_woodstock/o_przystanku.

2. http://kontakt24.tvn24.pl/przystanek-woodstock-najbezpieczniejsza-impreza-w-

polsce, 2605150, ugc.

3. http://muzyka.interia.pl/raporty/raport-przystanek-woodstock-2016/wiadomosci

/news-przystanek-woodstock-2016-zagrozony-mamy-komentarz-

wosp,nId,2022293.

4. http://www.wosp.org.pl/pokojowy_patrol.

5. http://www.wosp.org.pl/pokojowy_patrol/szkolenia.

6. http://www.wosp.org.pl/medyczny_patrol/zabezpieczenie_medyczne_pw.

7. http://www.wosp.org.pl/medyczny_patrol/zabezpieczenie_medyczne_pw.

8. http://kurierkolejowy.eu/aktualnosci/20676/sok-podsumowala-xx-przystanek-

woodstock.html.

9. Odpowiedź na interpelację nr 34087 w sprawie wzrostu liczby przestępstw zwią-

zanych z używaniem niebezpiecznych substancji psychoaktywnych i dopalaczy

oraz ich niską wykrywalnością przez Policję podczas imprezy masowej, jaką jest

festiwal Przystanek Woodstock, Warszawa, 18 września 2015 r., http://www.

sejm.gov.pl/sejm7.nsf/Interpelacja Tresc.xsp?key=4F28B35A.

10. Rejestr jednostek współpracujących z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne

w województwie pomorskim, stan na styczeń 2016 r., http://uwgdansk.ssdip.bip.

gov.pl/ wbizk/8397_rejestr-jednostek-wspolpracujacych-z-systemem-prm.html.

Woodstock Festival – the safest mass event in Poland?

Abstract

Woodstock Festival is one of the largest mass events organized in Poland.

It is organized by the Great Orchestra of Christmas Charity, which thus would like

to thank all the volunteers supporting it during rebounds in the January. Every year

to Kostrzyn nad Odrą it arrives hundreds of thousands of people, which should be

provided security. In numerous media reports Woodstock Festival is known as the safest

mass event in Poland. The purpose of this article is to answer two questions: whether

the Festival are met all the requirements specified in the act on safety of mass events

and implementing acts, and whether the festival has rightly deserves to be called a safe

mass event.

Keywords: Woodstock Festival, security of mass events, security

http://www.wosp.org.pl/przystanek_woodstock/o_przystanku

Bohdan Paszukow1

Rafał Kopczewski2

Gabriel Nowacki3


w Warszawie

Zabezpieczenie stadionów

przed atakami terrorystycznymi

podczas imprez masowych

Streszczenie

W artykule omówiono problemy dotyczące zagrożeń terrorystycznych dla

stadionów sportowych. Przedstawiono terminologię z zakresu imprez masowych

i zagrożeń terrorystycznych. Podano dane statystyczne dotyczące najważniejszych

zamachów, osób zabitych, rannych oraz celów i sposobów działania terrorystów.

Omówiono sposoby zapobiegania atakom terrorystycznym, nowe technologie i środki

stosowane w tym zakresie.

Słowa kluczowe: impreza masowa, impreza masowa podwyższonego ryzyka, zagrożenia

terrorystyczne

Wprowadzenie

W XXI wieku, imprezy masowe odgrywają ogromną rolę w funkcjonowaniu

społeczeństw oraz narodów. W opinii powszechnej, jak i na gruncie obowiązują-

cego prawa, imprezy masowe traktowane są jako dobro kultury o zapewnionym

dostępie dla wszystkich obywateli. Stanowią one źródło niesamowitych przeżyć

i emocji, które czasami urastają do rangi prawdziwego święta. Wszystkie wyda-

rzenia z jednej strony świadczą pozytywnie o stanie państwa i mogą wywołać

poczucie dumy narodowej (jak np. Euro 2012), z drugiej zaś stanowią prawdziwe

wyzwanie, nie tylko dla organizatorów i osób odpowiedzialnych za bezpie-

czeństwo, ale i zwykłych mieszkańców, którzy muszą zmagać się z licznymi

utrudnieniami i ograniczeniami.







172

Podstawy prawne regulujące organizację i zabezpieczenie różnego rodzaju

imprez masowych zostały ujęte w uchwalonej dnia 20 marca 2009 roku ustawie

o bezpieczeństwie imprez masowych4. Zgodnie z definicją ustawową pod

pojęciem „impreza masowa” rozumie się imprezę masową artystyczno-

rozrywkową, masową imprezę sportową, w tym mecz piłki nożnej. Miejscem

organizacji mogą być nie tylko stadion czy hala sportowa, lecz także obiekty

niebędące budynkami, a także tereny wyposażone w infrastrukturę, która spełnia

przewidziane przepisami wymagania zapewniające bezpieczeństwo.

Imprezą masową jest impreza sportowa, artystyczna lub rozrywkowa,

na której liczba miejsc wynosi:

– na stadionie, w innym obiekcie niebędącym budynkiem lub na terenie

umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej nie mniej niż 1000;

– w hali sportowej lub innym budynku umożliwiającym przeprowadzenie

imprezy nie mniej niż 3005.

Wyróżnić należy także imprezę masową podwyższonego ryzyka, w czasie

której, zgodnie z informacją o przewidywanych zagrożeniach lub dotychczaso-

wymi doświadczeniami, dotyczącymi zachowania osób uczestniczących, istnieje

obawa wystąpienia aktów przemocy lub agresji.

1. Charakterystyka zagrożeń

1.1. Rodzaje zagrożeń terrorystycznych

Z punktu widzenia zagrożeń terrorystycznych impreza masowa bez wątpienia

charakteryzuje się cechami, które czynią ją atrakcyjnym celem aktu terroru.

Mając to na uwadze, należy zadać pytanie: czy impreza masowa jest dobrze

wybranym celem? Odpowiedź jest jednoznaczna, bowiem dzięki udanej ofen-

sywie terroryści mają możliwość dotarcia do szerokiej publiczności za pomocą

mediów na całym świecie.

Podczas takich incydentów realizowane są najbardziej kluczowe cechy

tego zjawiska. Pierwszą z nich jest publiczna spektakularność dramatycznych

akcji, możliwa dzięki natychmiastowemu dostępowi środków masowego prze-

kazu, zwłaszcza telewizji. Drugą – masowość strat i paraliżujący, szybko

przybierający na sile efekt psychologiczny, możliwy z uwagi na duże skupiska

ludności oraz koncentrację infrastruktury krytycznej6.

4 Ustawa z dnia 20 marca 2009 roku o bezpieczeństwie imprez masowych, (Dz.U. z 2009 r., nr 62,

poz. 504 z późn. zm). 5 Art. 3 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2009 r., nr 62, poz. 504 z późn. zm.).

6 S. Parszkowski, A. Kruczyński, Imprezy masowe. Organizacja, bezpieczeństwo, dobre praktyki,


Bohdan Paszukow, Rafał Kopczewski, Gabriel Nowacki, Zabezpieczenie stadionów...

173

Zamachowcy, przy wykorzystaniu nowoczesnych technologii, mają ogromne

możliwości maskowania organizowanego ataku. Zdobycze najnowszej techno-

logii umożliwiają wielowariantowe planowanie uderzeń na wybrane cele oraz

pomagają uzyskać jak największe zaskoczenie.

Bardzo istotnym zagrożeniem w omawianym kontekście są ładunki

wybuchowe, którymi posługują się terroryści. Umożliwiają zabijanie osób oraz

niszczenie infrastruktury. Nie można pominąć faktu, że materiały do zbudowania

np. bomby są ogólnie dostępne. Substancji chemicznych, które w połączeniu

z innymi chemikaliami tworzą mieszankę wybuchową, używa się bowiem

w przemyśle, np. kosmetycznym. Są to materiały łatwe w konstrukcji. Niektóre

rodzaje bomb domowej roboty bywają trudne do wykrycia, co niewątpliwie

zwiększa ryzyko wniesienia przez zamachowca bomby, która może zabić bardzo

dużą liczbę osób podczas imprezy masowej7.

1.2. Statystyki dotyczące zamachów terrorystycznych

Zamach w Monachium w 1972 roku należy do jednych z bardziej znanych,

wykonanych z dużą determinacją. Terroryści zabili dwóch sportowców z Izraela,

a dziewięciu uprowadzili. Żądali wymiany pojmanych na 236 Palestyńczyków,

którzy przebywali w izraelskich więzieniach oraz uwolnienia terrorystów

niemieckich z Frakcji Czerwonej Armii oraz japońskiego zamachowca Kozo

Okamoto, ponadto bezpiecznego przelotu do kraju arabskiego. Terrorystów

przetransportowano, według ustalenia, do bazy lotniczej, skąd mieli odlecieć

do Kairu. Tam rozpoczęła się nieudana akcja odbicia zakładników; w efekcie

zginęli wszyscy pojmani sportowcy8.

Kolejnym zamachem podczas imprezy masowej była eksplozja ładunku

wybuchowego na koncercie z okazji 59. rocznicy Dnia Zwycięstwa w Groznym.

Bomba, która wybuchła, była wmurowana w strukturę stadionu podczas jego

budowy i odpalona zdalnie, drogą radiową, podczas uroczystości, kilka miesięcy

później. Dlatego nie została wykryta przez służby bezpieczeństwa podczas

kontroli wejścia na stadion.

13 listopada 2015 roku terroryści przeprowadzili zamach w czasie

imprezy masowej, podczas meczu Francja-Niemcy, który odbył się na stadionie

w Paryżu. Zginęło trzech sprawców zamachu, rannych było około 100 osób.

Prezydent Francois Hollande, który był na trybunach wraz z 80 tys. widzów,

został przed jego końcem ewakuowany. Przestraszeni kibice oczekiwali w stra-

chu i panice na płycie boiska. Ostatecznie wszystkich widzów udało się

ewakuować, opuszczając stadion wielu śpiewało francuski hymn Marsyliankę9.

7 Bezpieczeństwo Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej Euro 2012, red. K. Liedel, P. Piasecka, Warszawa

2011, s. 50-52. 8 Ibidem, s. 21-23.

9 Zamachy w Paryżu, http://www.tvn24.pl/raporty/zamachy-w-paryzu,1025 [dostęp: 14.11.2015].


174

Najważniejsze zamachy terrorystyczne, dokonane na obiekty sportowe,

zostały przedstawione w tabeli 1.

Tabela 1. Wybrane ataki terrorystyczne na obiekty sportowe

Lp. Miejsce, data Rodzaj ataku Ofiary

1. Monachium,

5-6 września 1972 r.

Porwanie 11 członków izraelskiej

drużyny olimpijskiej Zginęło 11 sportowców

2. Atlanta, 1996 r. Zamach bombowy Zginęły 2 osoby, 111 było

rannych

3. Liverpool,

5 kwietnia 1997 r.

Panika na stadionie z powodu

informacji o podłożeniu dwóch bomb

Nikt nie został ranny,

ewakuowano 60 tysięcy osób

4. Madryt, 2 maja 2002 r. Zamach bombowy Nikt nie został ranny

5. Grozny, 9 maja 2004 r. Zamach bombowy podczas koncertu Zginęło 6 osób

6. Madryt, 12 grudnia 2004 r. Zagrożenie atakiem bombowym Ewakuowano 70 tys. osób

7. Kolombo,

6 czerwca 2008 r. Samobójczy atak bombowy

Zginęło 12 osób, 100 było

rannych

8. Lahore, 3 marca 2009 r. Atak na autokar wiozący

sportowców ze Sri Lanki

Zginęło 6 policjantów

i 2 cywilów

9. Kabinda,

8 stycznia 2010 r.

Atak na autobus wiozący do Angoli

piłkarzy Togo

Zginęły 3 osoby, 9 było

rannych

10. Boston,

15 kwietnia 2013 r.

Zamach podczas maratonu,

eksplozja dwóch bomb

Zginęły 3 osoby, 264 były

ranne

11. Paryż, 13 listopada 2015 r.

Dwa ataki samobójcze pobliżu

stadionu podczas meczu Francja-

-Niemcy

Ewakuowano 80 tys. osób,

w tym prezydenta Francji

Źródło: Statistics. Global Terrorism Database, http://www.start.umd.edu/gtd/about [dostęp: 31.03.2016].

2. Sposoby zwalczania ataków terrorystycznych

2.1. Zapobieganie zamachom terrorystycznym i ich zwalczanie

W dzisiejszych czasach terroryzm nie jest już pojmowany jedynie jako konflikt

ideologiczny czy etniczny, lecz stał się rozpowszechniony, nowoczesny inie-

przewidywalny, dając jednocześnie dzielić się na różnego rodzaje kategorie.

Pomimo, iż na temat terroryzmu napisano i powiedziano już bardzo wiele,

zjawisko to wciąż rodzi nowe problemy i powoduje kolejne trudności na wielu

płaszczyznach życia publicznego.

Unia Europejska stworzyła jedną z najszerzej obecnie stosowanych

definicji terroryzmu międzynarodowego, publikując ją w ramach Decyzji ramo-

wej Rady UE z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie zwalczania terroryzmu.

W definicji określono katalog cech o charakterze terrorystycznym, które mogą

dotyczyć zagrożeń wobec przebiegu imprez masowych na stadionach, a miano-

wicie:

– ataki na życie ludzkie, które mogą powodować śmierć;

– ataki na integralność cielesną osoby;

http://www.start.umd.edu/gtd/about


175

– porwanie lub przetrzymywanie zakładników;

– spowodowanie rozległych zniszczeń obiektów rządowych lub obiektów

użyteczności publicznej, systemu transportowego, infrastruktury,

włącznie ze zniszczeniem systemu informacyjnego, stałych platform

umieszczonych na szelfie kontynentalnym, miejsca publicznego lub

mienia prywatnego, mogące zagrozić życiu ludzkiemu lub mogące

spowodować poważne straty gospodarcze;

– wytwarzanie, posiadanie, nabywanie, przewożenie, dostarczanie lub

używanie broni, materiałów wybuchowych lub jądrowych, broni

biologicznej lub chemicznej, jak również badania i rozwój broni

biologicznej ichemicznej;

– uwalnianie substancji niebezpiecznych lub powodowanie pożarów,

powodzi lub wybuchów, których rezultatem jest zagrożenie życia

ludzkiego.

Działania te mają charakter terrorystyczny, gdy są popełnione w celu

poważnego zastraszenia ludności, bezprawnego zmuszenia rządu lub organizacji

międzynarodowej do podjęcia lub zaniechania działania, poważnej destabilizacji

lub zniszczenia podstawowych politycznych, konstytucyjnych, gospodarczych

lub społecznych struktur kraju lub organizacji międzynarodowej. Decyzja

ramowa Rady UE to jedno z europejskich narzędzi w zakresie zwalczania

terroryzmu. Stworzenie ram prawnych wspólnych wszystkim państwom człon-

kowskim, a w szczególności opracowanie zharmonizowanej definicji przestępstw

terrorystycznych, wpłynęło na wypracowanie i rozszerzenie polityki UE w zak-

resie zwalczania terroryzmu, przy jednoczesnym poszanowaniu podstawowych

praw w poszczególnych krajach członkowskich.

2.2. Rola instytucji i służb

Każda impreza masowa wiąże się z obecnością dużej ilości uczestników na

terenie, na którym dane wydarzenie się odbywa. Z uwagi na potencjalne zagro-

żenia i konieczne działania prewencyjne, przewidziano szereg wymogów, jakie

muszą zostać spełnione przez organizatorów, aby taka impreza mogła się odbyć.

Zasady organizowania i przeprowadzania imprez masowych oraz obo-

wiązki i uprawnienia organizatora określono w Ustawie z dnia 20 marca 2009 r.

o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2009 r., nr 62, poz. 504) oraz

innych aktach wykonawczych, takich jak np. Rozporządzenie MSWiA z dnia

10 czerwca 2010 r. w sprawie warunków bezpieczeństwa, jakie powinny spełniać

stadiony, na których mogą odbywać się mecze piłki nożnej (Dz.U. z 2010 r.,

nr 121, poz. 820) oraz Rozporządzenie MSWiA z dnia 13 sierpnia 2009 r.


176

w sprawie zakresu instrukcji postępowania w przypadku powstania pożaru lub

innego miejscowego zagrożenia w miejscu i w czasie imprezy masowej

(Dz.U. z2009 r., nr 135, poz. 1113).

Obowiązek zabezpieczenia imprezy masowej spoczywa na organizatorze,

a w zakresie określonym w Ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych oraz

innych przepisach także na:

– wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta;

– wojewodzie;

– Policji, Państwowej Straży Pożarnej (dalej PSP) i jednostkach organiza-

cyjnych ochrony przeciwpożarowej;

– służbach odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny

na obszarach kolejowych oraz służbie zdrowia.

W razie potrzeby obowiązek zabezpieczenia imprezy masowej spoczywa

także na innych właściwych służbach i organach. Do podstawowych obowiązków

organizatora należy jednoznaczne określenie charakteru imprezy oraz przewidy-

wanej liczby uczestników, tzn. czy konkretne przedsięwzięcie należy rozpatrywać

jako imprezę masową.

Organizator imprezy masowej jest obowiązany do zapewnienia bezpie-

czeństwa osobom obecnym na imprezie w zakresie:

– zapewnienia ochrony jej uczestnikom;

– ochrony porządku publicznego;

– zabezpieczenia pod względem medycznym;

– zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych

wraz ze służącymi tym obiektom instalacjami i urządzeniami technicz-

nymi, w szczególności przeciwpożarowymi i sanitarnymi.

Zadania związane z ochroną osób są realizowane poprzez odpowiednio

wyszkoloną i wyposażoną służbę porządkową i informacyjną. Pracownicy

tych służb winni wyraźnie się wyróżniać elementami ubioru (jednolitym

oznakowaniem, umożliwiającym ich identyfikację), a ponadto legitymować się

identyfikatorem umieszczonym w widocznym miejscu.

Służby porządkowe organizatora imprezy masowej, w tym pracownicy

agencji ochrony osób lub mienia, są uprawnione do:

– sprawdzania i stwierdzania uprawnień osób do uczestniczenia w impre-

zie masowej, a w przypadku stwierdzenia braku takich uprawnień –

wezwania ich do opuszczenia imprezy masowej;

– sprawdzania, czy osoba posiada ważny bilet wstępu, identyfikator,

zaproszenie albo inny dokument uprawniający do przebywania na

imprezie;

– porównywania okazanego dokumentu ze wzorem;


177

– ustalania, czy dane personalne nie zostały zamieszczone w Centralnym

Rejestrze Zakazów Wstępu na Imprezy Masowe – czynności te mogą

być podejmowane do czasu zakończenia imprezy masowej;

– przeglądania zawartości bagaży i odzieży osób, w przypadku podejrze-

nia, że osoby te wnoszą lub posiadają broń lub inne niebezpieczne

przedmioty, materiały wybuchowe, wyroby pirotechniczne, materiały

pożarowo niebezpieczne, napoje alkoholowe, środki odurzające lub

substancje psychotropowe

Przy wykonywaniu obowiązków wymienionych powyżej, pracownik służ-

by porządkowej, będący pracownikiem agencji ochrony osób i mienia, może

użyć siły fizycznej w postaci chwytów obezwładniających oraz podobnych

technik obrony. Użycie tego środka przymusu może odbyć się na zasadach

określonych w Ustawie z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu

bezpośredniego i broni palnej (Dz.U. z 2013 r., nr 0, poz. 628).

Rysunek 1. Strumienie korzyści związane z identyfikacją kibiców przy wykorzystaniu

centralnego systememu identyfikacji

Źródło: Raport „Piłkarska Liga Finansowa rok 2009”, Deloitte Polska 2009.

W przypadku, gdy działania podjęte przez służby porządkowe, organiza-

tora imprezy masowej są nieskuteczne, organizator imprezy masowej lub kierow-

nik ds. bezpieczeństwa w imieniu organizatora imprezy, występuje o pomoc

do Policji, a jeżeli impreza masowa jest przeprowadzana na terenach będących

w zarządzie jednostek organizacyjnych MON, do Żandarmerii Wojskowej,

potwierdzając ten fakt pisemnym zgłoszeniem.

Organem wydającym zezwolenie na przeprowadzenie imprezy masowej

jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce

przeprowadzenia wydarzenia. W celu przeprowadzenia imprezy masowej,

organizator, nie później niż na 30 dni przed planowanym terminem jej

rozpoczęcia, występuje do organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na

przeprowadzenie imprezy masowej oraz zwraca się do właściwego miejscowo


178

komendanta powiatowego (miejskiego) Policji, właściwego miejscowo komen-

danta powiatowego (miejskiego) PSP, kierownika jednostki organizacyjnej

pomocy doraźnej (pogotowia ratunkowego) i państwowego inspektora sanitarnego

z wnioskiem o wydanie opinii o niezbędnej wielkości sił iśrodków potrzebnych

do zabezpieczenia imprezy masowej, zastrzeżeniach do stanu technicznego

obiektu (terenu) oraz o przewidywanych zagrożeniach.

Imprezy masowe organizowane na stadionach wiążą się z możliwością

wystąpienia wielu zagrożeń dla życia i zdrowia osób przebywających na

obiekcie. W trakcie spotkania piłkarskiego lub innego wydarzenia na trybunach

przebywają tysiące ludzi, o których bezpieczeństwo powinni zadbać przede

wszystkim organizatorzy imprezy.

Zagrożenia na stadionach mogą być spowodowane takimi czynnikami,

jak: zamach terrorystyczny, uwolnienie substancji niebezpiecznych, katastrofa

budowlana, powstanie pożaru na trybunach lub wewnątrz obiektu, a przede

wszystkim powstanie paniki wśród osób biorących udział w wydarzeniu.

Dlatego istotnym jest, aby konstrukcja obiektu uwzględniała możliwość

przemieszczania się dużej liczby osób. Wymagania te zostały opisane wRoz-

porządzeniu MSWiA z dnia 10 czerwca 2010 roku w sprawie warunków

bezpieczeństwa, jakie powinny spełniać stadiony, na których mogą odbywać się

mecze piłki nożnej (Dz.U. z 2010 r., nr 121, poz. 820). Przepisy, które normują

kwestie dotyczące organizacji ewakuacji, określono w Rozporządzeniu MSWiA

z dnia 13 sierpnia 2009 roku w sprawie zakresu instrukcji postępowania

w przypadku powstania pożaru lub innego miejscowego zagrożenia w miejscu

i w czasie imprezy masowej (Dz.U. nr 135, poz. 1113).

Najczęstszymi niebezpiecznymi zdarzeniami, jakie występują na stadio-

nach, są zdarzenia o charakterze pożarowym. Mogą wynikać przede wszystkim

z odpalanych i rzucanych rac świetlnych i petard wniesionych przez kibiców

na trybuny, zapalenia się odzieży na uczestniku wydarzenia, podpalania

szalików, flag klubowych, podpalania siedzisk. Może również dojść do pożarów

obiektów małej gastronomi znajdujących się na terenie stadionu.

Zasadniczą rolę w sytuacji zagrożenia odgrywa Control Room iprzebywa-

jący tam dowódca zabezpieczenia. Powinien on przez cały czas aktywnie

monitorować zaistniałą sytuację i odpowiednio reagować.

Niestety w każdej z wyżej poruszonych sytuacji może dojść do tzw.

paniki, czyli wybuchu silnego i szybko rozprzestrzeniającego się zbiorowego

strachu, powodującego gwałtowną ucieczkę. Powstaniu paniki sprzyja często

chaos, dezinformacja, itp. Niektóre osoby znajdujące się na stadionie mogą

reagować agresją, zdziwieniem czy osłupieniem. Dlatego najlepszym sposobem

przeciwdziałania panice jest niedopuszczenie do niej.

W tym zakresie wiele zależy od organizatora imprezy masowej, ochrony

i obsługi obiektu. Organizator, przy pomocy spikera, powinien w spokojny


179

i logiczny sposób przekazać informacje niezbędne uczestnikom imprezy do

bezpiecznego i szybkiego opuszczenia stadionu. Komunikaty różnej treści,

w zależności od rodzaju zagrożenia, muszą być odpowiednio wcześniej

przygotowane i zatwierdzone przez kierownika ds. bezpieczeństwa imprezy

masowej oraz dowódcę zabezpieczenia.

Obsługa i ochrona powinny zachować daleko idący spokój oraz kiero-

wanie tłumem w ciągach komunikacyjnych obiektu, a także izolować osoby,

których sposób zachowania może zwiększyć reakcje lękowe u innych. Tylko

współpraca na wysokim poziomie pomiędzy wszystkimi służbami doprowadzi

do sprawnego i skutecznego przeprowadzenia działań operacyjnych mających

na celu zminimalizowanie ewentualnej liczby poszkodowanych.

2.3. Technologie i sprzęt techniczny

Na każdym obiekcie stadionowym stosuje się różne systemy bezpieczeństwa

podczas zagrożeń; ewakuacja tłumu jest ostatecznością. Często głównym

źródłem wiedzy o powstaniu zagrożenia jest spiker zawodów, który powinien

doskonale orientować się w specyfice obiektu. Spiker powinien być osobą

neutralną, nie prowokować negatywnych zachowań tłumów, aby uniknąć poten-

cjalnych zagrożeń mogących prowadzić do konieczności ewakuacji zterenu

imprezy.

Na polskich stadionach często stosowanym systemem zabezpieczenia są

tzw. drzwi antypaniczne, które umożliwiają tylko wydostanie się z wewnątrz obie-

ktu, natomiast z zewnątrz żadna osoba niepowołana nie dostanie się na jego teren.

Do kontrolowania systemu otwierania drzwi (kontrola dostępu) wykorzy-

stuje się różne systemy typu Building Manager System (BMS), dzięki którym

można sterować wszystkim drzwiami ewakuacyjnymi, jak również nawiewami

podczas pożaru, windami (podczas powstania zagrożenia windy powinny zjechać

na poziom zero i wyłączyć się) itp.

Powyższy system początkowo zaprojektowany został z myślą o stworze-

niu tzw. inteligentnego budynku wyłącznie w celach przemysłowych, jednakże

w związku z możliwością szerszego wykorzystania został on dostosowany również

do obiektów biurowych, handlowych a obecnie jest też stosowany na wielu

stadionach czy halach, w których odbywają się imprezy masowe.

System ten posiada różne moduły, które można koordynować przy

pomocyjednego stanowiska dowodzenia (dispatche room). Dzięki powyższemu

systemowi można podejmować działania na terenie obiektu z zakresu sterowania:

– siecią teleinformatyczną;

– oświetleniem wewnętrznym i zewnętrznym w zależności od obecności

osób w pomieszczeniach oraz ruchu, w oparciu o natężenie światła itp.;

– ogrzewaniem osobnych pomieszczeń;

http://pl.wikipedia.org/w/index.php?title=Sie%C4%87_teleinformatyczna&action=edit&redlink=1

http://pl.wikipedia.org/wiki/Nat%C4%99%C5%BCenie_o%C5%9Bwietlenia

http://pl.wikipedia.org/wiki/Ogrzewanie


180

– wentylacją, klimatyzacją i filtracją w oparciu o parametry jakości

powietrza, tj. zawartości dwutlenku węgla i wilgotności;

– symulacją obecności;

– ochroną ludzi i mienia;

– systemem alarmowym i monitoringiem;

– systemem przeciwpożarowym;

– systemem kontroli dostępu;

– systemem zasilania UPS;

– systemem pogodowym;

– obsługą urządzeń audio-video i innych codziennego użytku;

– złożonym system personalizacji;

– systemem sterowania oddymianiem pożarowym, sterowaniem imonitoro-

waniem klap przeciwpożarowych.

Każdy wyżej wymieniony element systemu wpływa w mniejszym bądź

większym stopniu na przebieg ewakuacji. Dlatego jego ideą jest skoordynowanie

wszystkich działań w postaci odpowiedniego algorytmu postępowania dla

poszczególnych etapów działań.

Na rysunku 2. przedstawiono budowę klasycznej obwodnicy w systemie

ochrony perymetrycznej. Systemy tego rodzaju rozwijały się głównie w celu

ochrony obiektów wojskowych składnic i baz, jako obiektów oddalonych

od terenów zabudowanych i chronionych przez wydzielone oddziały wartownicze.

Główne elementy systemu stanowiły: podwójne ogrodzenie (zewnętrzne i we-

wnętrzne), podwójny system detekcji (podsystemy dwóch różnych technologii)

i (albo zamiast jednego z systemów detekcji) wizualna weryfikacja alarmu

z oświetleniem całej obwodnicy.

Rysunek 2. Budowa obwodnicy w systemie ochrony perymetrycznej

Źródło:M. Szustakowski, W. Ciurapiński, J. Wróbel, Nowe technologie wochronie infrastruktury krytycznej,

„Zabezpieczenia” 2008, nr 5.

http://pl.wikipedia.org/wiki/Wentylacja

http://pl.wikipedia.org/wiki/Klimatyzacja

http://pl.wikipedia.org/wiki/Filtracja

http://pl.wikipedia.org/wiki/Dwutlenek_w%C4%99gla

http://pl.wikipedia.org/wiki/Wilgotno%C5%9B%C4%87_powietrza

http://pl.wikipedia.org/wiki/Monitoring

http://pl.wikipedia.org/wiki/Zasilacz_bezprzerwowy

http://pl.wikipedia.org/w/index.php?title=Urz%C4%85dzenie_audio-video&action=edit&redlink=1

http://pl.wikipedia.org/w/index.php?title=Urz%C4%85dzenie_codziennego_u%C5%BCytku&action=edit&redlink=1

http://pl.wikipedia.org/wiki/Personalizacja_%28informatyka%29


181

Równie znanym jest system Galaxy, w dużej mierze zbliżony do BMS.

Jest to system spełniający najostrzejsze wymagania dotyczące bezpieczeństwa

obiektów. Posiada on otwartą architekturę sprzętową i programową, co pozwala

na rozwijanie go w miarę zmieniających się potrzeb użytkownika, bez koniecz-

ności wymiany całego sprzętu.

System ten został tak zaprojektowany, aby wszystkie oferowane elementy

zewnętrzne współpracowały z dowolnie wybraną jednostką centralną. Naj-

ważniejszą cechą tego systemu jest to, że jest on zintegrowany z systemem

sygnalizacji napadu i włamania oraz systemem kontroli dostępu (SSWiN).

Kontrola dostępu (KD) realizowana jest za pośrednictwem głowic oraz

elementów zbliżeniowych – kart lub breloków.

Na terenie imprezy masowej częściej spotykane są tzw. bramy obrotowe

bądź kołowroty. Poniżej przedstawiono ogólne wytyczne w zakresie bezpieczeń-

stwa; dotyczą one cech, jakimi powinny charakteryzować się bramy obrotowe

współpracujące z systemami kontroli dostępu na obiektach sportowych, na

których odbywają się imprezy masowe.

Brama obrotowa powinna być wyposażona w sterownik dla operatora

urządzenia, umiejscowiony od strony strefy zamkniętej, umożliwiający ręczne

odblokowanie i zainicjowanie cyklu działania. Natomiast sprawność funkcjono-

wania bramy powinna umożliwiać przepustowość minimalną (15 osób/min).

Zwłoka przy odblokowaniu ruchu rotora, tj. od momentu otrzymania sygnału

z urządzenia sterującego, powinna być nie dłuższa niż 0,6 sek. Urządzenie nie

może posiadać elementów, które można odkręcić lub wymontować bez

posiadania odpowiednich narzędzi.

Rysunek 3. Rozmieszczenie służb informacyjnych i porządkowych na przykładzie

Stadionu Narodowego w Warszawie

Źródło: Mecz Reprezentacji Polski i Ukrainy w eliminacjach do Mistrzostw Świata 2014, konfe-rencja

prasowa 19 marca 2013, http://www.pgenarodowy.pl/upload/editor/file/19_03_2013_Prezentacja_mecz_

Polska-Ukraina_na_SN.pdf.

http://www.pgenarodowy.pl/upload/editor/file/19_03_2013_


182

Brama powinna posiadać osłony metalowe do wysokości minimum

2,2 m i szerokości minimum 0,7 m, zabezpieczające stanowiska operatorów

przed niebezpieczeństwem urazu spowodowanego uderzeniem przedmiotem

wyrzuconym od strony strefy otwartej. Dodtakowo powinna być wyposażona

w znaki bezpieczeństwa zgodne z normą PN-ISO 7010 i posiadać widoczną

sygnalizację świetlną, informującą o stanie pracy, tj. odblokowania/zablokowania

przejścia.

Na licznych imprezach masowych można dostrzec wiele niepokojących

objawów związanych z wprowadzaniem innowacji systemowych. Po pierwsze

systemy te powinny być montowane w celu ułatwienia pracy osobom odpowie-

dzialnym za zabezpieczenie imprezy, a nie – jak to się dzieje – w celu

skontrolowania jakości pracy służb zabezpieczających imprezę masową.

Równie ważne jest to, że tłum ludzi jest nieprzewidywalny, a systemy

elektroniczne nie potrafią „dostosować się” do sytuacji, której nie mają

w podanym algorytmie działania. Zatem, reasumując, należy łączyć zabezpie-

czenie systemowe z czynnikiem ludzkim, z tym, że elektronika nigdy nie zastąpi

możliwości i umiejętności człowieka.

Wnioski

Najpoważniejsze niebezpieczeństwo wśród nowych zagrożeń dla systemu między-

narodowego i bezpieczeństwa poszczególnych państw, w tym Polski, stwarza

zorganizowany terroryzm międzynarodowy, aczkolwiek stopień zagrożenia

dla poszczególnych państw jest różny.

Terroryści, chcąc spowodować jak największą liczbę ofiar, atakują obiekty

sportowe oraz transportowe, do których mają ułatwiony dostęp, zamachy prze-

prowadzone na te obiekty powodują największe zagrożenie, przynoszą najwięcej

ofiar śmiertelnych.

Zmienność metod wykorzystywanych przez terrorystów powoduje, iż Polska

powinna posiadać odpowiednie instrumenty, służące właściwemu rozpoznawaniu

i ocenianiu tych zagrożeń oraz skutecznemu przeciwdziałaniu ewentualnym

zdarzeniom.

Osiągnięcie tych celów wymaga wszechstronnej współpracy nie tylko

wszystkich służb wywiadowczych, specjalnych, organów i instytucji za-

angażowanych w szeroko rozumiane działania antyterrorystyczne, lecz również

władz lokalnych, środków masowego przekazu, sektora prywatnego, organizacji

pozarządowych oraz całego społeczeństwa.


183

Bibliografia

1. Bezpieczeństwo Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej Euro 2012, red. K. Liedel,

P. Piasecka, Warszawa 2011.

2. Mecz Reprezentacji Polski i Ukrainy w eliminacjach do Mistrzostw Świata 2014,

konferencja prasowa 19 marca 2013, http://www.pgenarodowy.pl/upload/editor/

file/19_03_2013_Prezentacja_mecz_Polska-Ukraina_na_SN.pdf.

3. Parszkowski S., Kruczyński A., Imprezy masowe. Organizacja, bezpieczeństwo,

dobre praktyki, Warszawa 2015.

4. Piasecki C., Kołodziejczyk L., Rola Policji w zabezpieczaniu imprez masowych,

Katowice 2003.

5. Poziom zagrożenia terrorystycznego w Rzeczypospolitej Polskiej, http://www.antyterroryzm.

gov.pl/CAT/poziom-zagrozenia/858,Poziom-zagrozenia-terrorystycznego-w-RP.html.

6. Raport „Piłkarska Liga Finansowa 2009”, Deloitte Polska 2009.

7. Statistics. GTD,http://www.start.umd.edu/gtd/about.

8. Suski P., Zgromadzenia i imprezy masowe, Warszawa 2007.

9. Szustakowski M., Ciurapiński W., Wróbel J., Nowe technologie w ochronie

infrastruktury krytycznej, „Zabezpieczenia” 2008, nr 5.

10. Ustawa z dnia 20 marca 2009 roku o bezpieczeństwie imprez masowych

(Dz.U. z 2009 r., nr 62, poz. 504 z późn. zm.).

11. Zamachy w Paryżu, http://www.tvn24.pl/raporty/zamachy-w-paryzu,1025.

Stadiums security against terrorism attacks during mass events

Abstract

The paper presents problems of terrorism threats for sport stadiums.

Terminology refers mass events and terrorist threats were presented. Statistics

of terrorist attacks, dead and wounded persons, purposes and methods of terrorism

activities were stressed. Furthermore, protection manners against terrorist attacks, new

technologies and equipment were discussed.

Keywords: mass event, increased risk of mass event, terrorist threats

http://www.start.umd.edu/gtd/about

Piotr Ciechomski1


Propozycje współpracy

Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej

w Gorzowie Wielkopolskim

z 1. Grupą Poszukiwawczo-Ratowniczą w Świdwinie,

możliwości wykorzystania śmigłowców ratowniczych

ASAR we wspólnych działaniach

Streszczenie

Poniższa publikacja jest wstępną analizą możliwości współpracy pomiędzy

jednostkami wojskowymi ASAR i Państwową Strażą Pożarną (dalej PSP) w działaniach

ratowniczych. Powstała ona w oparciu o analizę możliwości wykorzystania wsparcia

powietrznego dla działań ratowników – strażaków. Zostały w niej zawarte fundamenty,

na których powinno opierać się szkolenie obu formacji do uzyskania płynnej, procedu-

ralnej współpracy. Jest ona zwiększeniem możliwości operacyjnych PSP w działaniach

zagrożenia stanami kryzysowymi, działaniami poszukiwawczymi. Pozwala na rozwinięcie

współpracy międzyresortowej już na szczeblu województwa lubuskiego.

Słowa kluczowe: ASAR, współpraca ratowników wysokościowych, wsparcie powietrzne

w działaniach ratowniczych, współpraca GPR a PSP, poszukiwanie i rozpoznanie,

szkolenie grup wysokościowych straży pożarnej, sytuacje kryzysowe, wsparcie

śmigłowców ratowniczych

Poniższe opracowanie jest wstępną analizą możliwości wykorzystania

wojskowych śmigłowców ASAR przez jednostki ratownicze PSP. Analiza

ta została wykonana we współpracy z Komendą Wojewódzką PSP w Gorzowie

Wielkopolskim, z uwzględnieniem możliwości operacyjnych wojskowych śmig-

łowców ASAR (Lotnicza Służba Poszukiwania i Ratownictwa – ang. Aeronautical

Search and Rescue), będących na wyposażeniu 1. Grupy Poszukiwawczo-

-Ratowniczej w Świdwinie (dalej 1. GPR).Na początku 2016 roku rozpoczęto

opracowywanie harmonogramu współpracy, w którym uwzględniono pierwsze

wspólne praktyczne ćwiczenie obu formacji ratowniczych. Było to możliwe



186

dzięki podpisaniu porozumienia pomiędzy Komendantem Głównym Państwowej

Straży Pożarnej a Dowódcą Generalnym Rodzajów Sił Zbrojnych w dniu

25 maja 2015 roku, dotyczącego zapewnienia skutecznego współdziałania przy

realizacji ustawowych zadań, w szczególności dotyczących ratowania życia

i zdrowia ludzi, mienia i środowiska, zwalczania klęsk żywiołowych i likwidacji

ich skutków oraz akcji poszukiwawczych. Jest to jeden z filarów bezpieczeństwa

narodowego w dziedzinie prowadzenia działań ratowniczych w czasie pokoju

oraz działań militarnych. Wykorzystanie potencjału sprzętowego i ludzkiego

różnych formacji cywilnych i wojskowych wykonujących podobne zadania

pozwala na nabycie i uzupełnienie wiedzy teoretycznej i praktycznej przez

żołnierzy i strażaków. Umożliwi to wspólne wspieranie się w przypadku

wystąpienia sytuacji kryzysowych w czasie pokoju oraz wsparcie potencjału

wojskowego w czasie wojny. Proceduralne wykorzystanie statków powietrznych

na bazie porozumień międzyresortowych pozwoli na szybsze uruchomienie

wsparcia powietrznego, dotarcie do poszkodowanych, poszukiwanie ich oraz

transport w bezpieczny rejon. Pomaga to także wprowadzić oszczędności

finansowe. Nie ma konieczności utrzymywania przez każdy z resortów

podobnego wyposażenia i związanych z tym dodatkowych zasobów ludzkich.

Rosnąca liczba interwencji realizowanych przez różne służby ratownicze

na terenie kraju i złożoność tych działań wymuszają poszerzenie współpracy

pomiędzy wydzielonymi jednostkami Sił Zbrojnych RP, posiadającymi

specjalistyczne wyposażenie ratownicze w śmigłowcach typu W-3WA SAR

z potencjałem PSP. Nawiązanie współpracy i wypracowanie zasad wzajemnego

współdziałania w akcjach ratowniczych pozwoli na optymalne wykorzystanie

istniejących zasobów ludzkich i technicznych. W związku z dużym procentem

zalesienia województwa lubuskiego i związanym z tym zagrożeniem poża-

rowym, rozwiniętymi szlakami komunikacyjnymi, zasadnym jest nawiązanie

ścisłej współpracy pomiędzy 1. GPR ze Świdwina i Państwową Strażą Pożarną

województwa lubuskiego. PSP posiada grupy wysokościowe ratowników, które

na obecnym etapie szkolenia nie są w pełni wykorzystane i wyszkolone

w działaniach wsparcia powietrznego ze względu na brak statków powietrznych

do ich desantowania. Dostępność śmigłowców służyłaby podtrzymywaniu

zdolności nabytych przez ratowników-strażaków w trakcie szkolenia oraz

wspólnego działania z załogami jednostek ASAR. Obecnie Siły Zbrojne RP

posiadają wystarczający potencjał lotniczy do wsparcia działań ratowniczych

prowadzonych przez straż pożarną. Ich wyposażenie jest na tyle nowoczesne,

że wszelkie akcje przy użyciu śmigłowców można prowadzić zarówno w dzień,

jak i w nocy. Wypracowano wstępne założenia i zasady współdziałania obu

formacji oraz omówiono założenia do procedur ratowniczych. Omówiono

optymalne wykorzystanie sił i środków 1. GPR Świdwin i pododdziałów PSP

Piotr Ciechomski, Propozycje współpracy…

187

województwa lubuskiego, celem wsparcia działań ratowniczych w obszarze

odpowiedzialności 1. GPR. Proponowany zakres współpracy obejmuje cztery

poziomy:

Pierwszy poziom to wymiana doświadczenia oraz wiedzy ekspertów

wojskowych i straży pożarnej w różnych dziedzinach ratownictwa. Realizacja

wspólnych szkoleń specjalistycznych. Wymiana informacji na poziomie

prowadzonych działań ratowniczych. Zapoznanie z technikami ratownictwa,

potencjałem, możliwościami, systemem łączności oraz możliwościami jego

ujednolicenia, celem określenia zakresu jej stosowania. Zapoznanie ze specyfiką

terenu województwa lubuskiego, zapoznanie dowódcy 1.GPR z wydzielonymi

i przygotowanymi przez PSP lądowiskami, możliwościami logistycznymi

zabezpieczenia śmigłowców w przypadku ich wykorzystywania oraz planowanie

corocznych wspólnych ćwiczeń zgrywających. Wykrywanie, rozpoznawanie

oraz monitorowanie zaistniałych zagrożeń na terenie obszaru chronionego

w ramach możliwości podjęcia wspólnych działań.

Drugi poziom to przeszkolenie funkcjonariuszy PSP oraz druhów

Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu województwa lubuskiego do wytypowania,

przygotowania i zabezpieczenia miejsca lądowania śmigłowca w warunkach dnia

i w nocy oraz lądowania w trudnym terenie (określenie terenu i ocena jego

zdatności do lądowania pod kątem wielkości lądowiska i parametrów podłoża),

oznakowanie lądowiska, przygotowanie strefy do ewakuacji poszkodowanych,

pomoc w ewakuacji poszkodowanych, poprzez ich załadunek na pokład

śmigłowca (technika podchodzenia do śmigłowca w przypadku pracujących

silników). Zapoznanie ratowników PSP i Ochotniczej Straży Pożarnej z szybką

i bezpieczną ewakuacją załogi i poszkodowanych z pokładu śmigłowca

w przypadku wystąpienia zagrożenia.

Trzeci poziom to wspólne szkolenia ratowników PSP oraz 1. GPR,

wymiana doświadczeń, wspólne działanie na terenie dotkniętym zdarzeniem

(np. powódź, zdarzenia komunikacyjne o dużej skali i z dużą ilością ofiar, kata-

strofy samolotów, wielkopowierzchniowe pożary stanowiące zagrożenie dla ludzi).

Współdziałanie to obejmowałoby:

wydzielenie ze składu PSP grupy wysokościowej, która przeszłaby

badania medyczne uprawniające do wykonywania lotów na pokładzie

śmigłowca jako ratownicy;

przeszkolenie ratowników grupy wysokościowej PSP w wykorzystaniu

technik linowych do poziomu II według programu szkolenia

przewidzianego dla ratowników wojskowych, co umożliwiłoby ich

desantowanie za pomocą technik linowych z pokładu śmigłowca

na teren trudno dostępny;


188

wspólne wykonywanie zadań ratowniczych ratowników wojskowych

i PSP (wykonywanie niektórych ćwiczeń z zakresu ratownictwa, np.

asekuracja noszy z ziemi); pozwoli to na skrócenie czasu obecności

śmigłowca w terenie działania i ewakuacji poszkodowanych z rejonu

zagrożonego;

podtrzymywanie ciągłej zdolności do wykonywania lotów na pokładzie

śmigłowca przez ratowników PSP, poprzez wykonywanie w ciągu roku

określnej ilości zadań w powietrzu z zakresu ratownictwa; praktyczne

wspólne szkolenie, które byłoby uwzględnione w planie szkolenia

jednostki wojskowej i PSP;

szybki transport ratowników wodnych i wysokościowych wraz ze sprzę-

tem w miejsce działań niedostępne dla pojazdów kołowych.

Czwarty poziom obejmowałby: wykorzystanie śmigłowca w zadaniach

poszukiwania osób zaginionych, zarówno w dzień, jak i w nocy, z wykorzystaniem

jego środków technicznych (kamery SAFIRE III, reflektora poszukiwawczego);

Zintegrowanie poszukiwania naziemnego z lotniczym, wypracowanie wspólnych

procedur naprowadzania na poszkodowanych z ziemi przez ratowników PSP;

Naprowadzanie z powietrza ratowników-strażaków w przypadku katastrof, osób

zaginionych.

Wzajemna współpraca wojskowych i strażackich grup ratowniczych przy-

nosi korzyści dla obu formacji, zarówno w czasie pokoju, jak i w czasie wojny.

Korzyści płynące dla wojska to:

wymiana doświadczeń pomiędzy ratownikami PSP i ratownikami

wojskowymi, wzajemne uzupełnianie wiedzy, w przypadku działań

ratowniczych prowadzonych przez śmigłowce grup poszukiwawczo-

-ratowniczych – wsparcie przez ratowników straży pożarnej na pod-

stawie istniejących już procedur i szkolenia;

skrócenie czasu akcji ratowniczej z użyciem śmigłowca, poprzez

zabezpieczenia poszkodowanych z ziemi przez ratowników PSP;

skrócenie czasu działań poszukiwawczych, poprzez wspólne procedu-

ralne współdziałanie obu formacji z ziemi i powietrza;

w ramach współdziałania z PSP, zwiększenie umiejętności załóg śmig-

łowców ratowniczych o działanie realne, co jest najlepszą formą

szkolenia i nabywania doświadczenia;

sprawdzenie śmigłowców i ich wyposażenia w działaniu operacyjnym,

co może przełożyć się na weryfikację niektórych elementów wyposażenia

ratowniczego oraz ich przydatności;

wsparcie przez ratowników wysokościowych PSP działań prowadzonych

przez śmigłowce wojskowe (znajomość sprzętu i procedur desantowania,

Piotr Ciechomski, Propozycje współpracy…

189

obsługiwania sprzętu przez ratowników PSP) jest to dodatkowy

przeszkolony potencjał ludzki, który stanowiłby uzupełnienie ratow-

ników wojskowych w przypadku działań militarnych.

Korzyści ze współpracy dla Państwowej Straży Pożarnej:

wymiana doświadczeń pomiędzy ratownikami PSP i ratownikami

wojskowymi;

zabezpieczenie ratowników wysokościowych PSP przez śmigłowiec

wojskowy;

podtrzymywanie zdolności praktycznych do wykonywania działań

wysokościowych z pokładu śmigłowca;

w przypadku działań ratowniczych prowadzonych przez PSPskró-

cenie czasu decyzji o wykorzystaniu śmigłowca wojskowego, które

wspiera straż pożarną, poprzez możliwość szybkiego dostarczenia

sprzętu i ratowników w teren trudno dostępny;

skrócenie czasu działań poszukiwawczych, poprzez wspólne procedu-

ralne współdziałanie obu formacji z ziemi i powietrza;

rozpoznanie z powietrza pozwala na szybkie dostarczenie informacji

na temat skali zagrożenia lub zniszczeń, co przełożyłoby się na określone

wydzielenie sił i środków przez PSP.

Pierwsze wspólne ćwiczenia w 2016 roku w prowadzeniu akcji ratow-

niczej z wykorzystaniem śmigłowca ASAR na terenie województwa lubuskiego

pozwolą zweryfikować wstępne założenia współpracy, wskazać płaszczyzny

dalszego wspólnego szkolenia i rozwoju specjalistów. Pozwolą także na pierwsze

sprawdzenie zabezpieczenia logistycznego, wzajemnego wsparcia, środków

łączności i koordynacji działań. Rozwój współpracy pomiędzy 1. GPR a Lubuską

Komendą Wojewódzką PSP może być zalążkiem szerszego współdziałania

wojskowych jednostek ratowniczych i PSP w skali kraju.

Proposals for cooperation the State Fire Service in Gorzów Wielkopolski

with the First Group of Search and Rescue in Świdwin, possibility of using

helicopters ASAR to joint rescue operations

Abstract

This publication is a preliminary analysis of the possibilities of cooperation

between military units ASAR (Aeronautical Search and Rescue) and State Fire Service

in rescue operations. This publication was created based on an analysis of the possibility

of using air support for the actions of rescuers-firefighters. It sets the basis for training

of both formations in order to obtain smooth procedural cooperation. This cooperation


190

will increase the operational capacity of the State Fire Service in activities in crisis

situations and during search (rescue) activities. It allows to develop an interinstitutional

cooperation at the level of the Lubuskie Province.

Keywords: ASAR, cooperation of altitude rescuers, air support in rescue actions,

cooperation between State Fire Service and Search and Rescue Group (GPR), search

and recon, training of mountain rescuers of State Fire Service, crisis situations, support

of rescue helicopters

Kamil Gefert1


w Warszawie

Ochrona lotnictwa cywilnego przed terroryzmem

na przykładzie Izraela

Streszczenie

Terroryzm lotniczy jest poważnym problemem we współczesnym świecie z uwagi

na szybki rozwój lotnictwa cywilnego i jego wrażliwość na zewnętrzne bodźce.

Izraelskie metody ochrony lotnictwa cywilnego są szczególnie skuteczne i maksymalnie

udoskonalone ze względu na zaangażowanie tego państwa w wieloletnie konflikty,

trwające nadal i generujące liczne akty terrorystyczne skierowane przeciwko państwu.

Poniższy artykuł przedstawia istotne elementy tej skomplikowanej ochrony, zasady

w niej panujące i niekiedy różnice, które występują w odniesieniu do reszty świata.

Słowa kluczowe: terroryzm, terroryzm lotniczy, lotnictwo, bezpieczeństwo, ochrona,

Izrael

Wstęp

Terroryzm w dzisiejszych czasach odgrywa istotną rolę w wyznaczaniu

współczesnych zagrożeń, niepokojów wśród społeczeństw i przyczynia się

do generowania wielu problemów związanych z szeroko pojmowanym

bezpieczeństwem. Jest brany pod uwagę tam, gdzie istnieje realne ryzyko aktów

sabotażu, mogących wywołać negatywne skutki o znacznych rozmiarach2. Z tego

też powodu walka z terroryzmem stanowi nieodłączny element tworzenia bezpie-

czeństwa w różnych aspektach życia, m.in. w lotnictwie cywilnym. Delikatny

organizm, duże ryzyko strat w ludziach i finansowych, stosunkowo łatwa

ingerencja zewnętrzna oraz mnóstwo sposobów na stworzenie zagrożenia życia

i mienia sprawia, że lotnictwo jest wyjątkowo atrakcyjnym celem terrorystów.

Na początku należy przedstawić znaczenie etymologiczne słowa

„terroryzm”. Pochodzi z łacińskiego terror i oznacza ’strach, straszną wieść’,

oraz terre, czyli ’przerażać’. Istnieją też podejrzenia, że słowo „terroryzm” może


2 Zob. R. Cegiełka, Zagrożenie terroryzmem. Poczucie bezpieczeństwa na początku XXI wieku oraz

wpływ terroryzmu na procesy gospodarcze w wymiarach mikro i makro, Warszawa 2015.



192

mieć swoje źródło w języku sanskryckim (tras – ‘drżeć’)3. Określenie

„terroryzm” w języku polskim często asymilowane jest ze słowem „terror”.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że nie są to synonimy i nie należy ich stoso-

wać zamiennie. Terror jest na pewnej płaszczyźnie definiowania odwrotny

w znaczeniu do terroryzmu. Można wręcz zaryzykować stwierdzenie, że terror

i terroryzm to przykład antonimów, przynajmniej na głębszym poziomie definio-

wania. Terror bowiem, jest to działanie podmiotu nadrzędnego na podrzędny,

a terroryzm odwrotnie. Terroryzm zatem, jest to przestępcza działalność

wymuszająca, zastosowana przez słabszych na silniejszych (działanie „od dołu”).

Terror natomiast – odwrotnie (działanie „od góry”)4. Ten sposób definiowania

terroryzmu jest bardzo prosty, wręcz prozaiczny. Jednak posiada on pewną

istotną zaletę, która burzy wszystkie inne definicje, stając ponad nimi. Definicja

nie jest szczegółowa, ale dzięki temu jest też wspólnym mianownikiem dla

wszystkich innych definicji, które kłócą się wzajemnie. Dlatego też, pracując

i rozważając problem definiowalności terroryzmu, najlepszym sposobem jest

unikanie powoływania się na każdą definicję, oprócz tej, która znajduje swoje

potwierdzenie w pozostałych. Jest prawdą, że określenie „działanie od dołu”

to zbyt ogólnikowe wyjaśnienie terroryzmu, lecz oddaje ono w zupełności jego

charakter i ukierunkowanie. Dodatkowo, podstawą powstawania i rozwijania

każdej gałęzi terroryzmu jest asymetria5, która polega właśnie na wyraźnym

zaznaczeniu pozycji społecznych, politycznych i prawnych pomiędzy dwiema

stronami konfliktu o sprzecznych poglądach ideologicznych, politycznych,

religijnych, itp. Asymetria w takiej postaci jest motorem napędzającym rozwój

terroryzmu i stwarza dogodne warunki do jego powstawania.

Kończąc rozważania dotyczące definiowania terroryzmu, należy przejść

do wyrażenia „terroryzm lotniczy”. Rodzajów terroryzmu jest wiele. Można

je rozpatrywać w odniesieniu do zdarzeń, do tego, co zostało użyte jako broń,

jakie były motywy, kto dokonał aktu lub jaki zasięg lub kierunek obejmuje

zdarzenie terrorystyczne. Skupiając się na pojęciu terroryzmu lotniczego, można

definiować je za pomocą łączenia definicji składowych słów wyrażenia. Idąc za

Encyklopedią PWN, „lotnictwo” definiuje się jako ‘zespół zagadnień i środków

związanych z użytkowaniem statków powietrznych (samolotów, śmigłowców,

szybowców, balonów i in.)’6. W prawie lotniczym słowo „lotnictwo” odnosi się

do całej działalności związanej z lotnictwem. Samo lotnictwo można natomiast

podzielić na działalność linii lotniczych, portów lotniczych i agencji żeglugi

3 T. Bąk, Terroryzm – słownik, Kraków 2013, s. 158.

4 Ibidem, s. 158.

5 S. Koziej, Triada globalnych zagrożeń asymetrycznych: konsekwencja proliferacji terroryzmu, broni

nuklearnej i technologii rakietowych, https://www.bbn.gov.pl/download/1/8600/21-49Stanislaw

Koziej.pdf [dostęp: 31.01.2016]. 6 http://encyklopedia.pwn.pl/szukaj/lotnictwo.html [dostęp: 10.03.2017].

Kamil Gefert, Ochrona lotnictwa cywilnego…

193

powietrznej, jak również oddzielną część dotyczącą działalności wojskowej7.

Łącząc definicje terroryzmu oraz lotnictwa, można otrzymać pełną definicję,

czyli gałąź terroryzmu, której podmiotem lub przedmiotem są organizacje,

aparatura i ludzie prowadzący działalność lotniczą lub z tej działalności

korzystający8.

Lotnictwo cywilne można traktować jak żywy organizm, który nieustannie

jest w fazie udoskonalania i modernizowania. Dodatkowo należy również

zwrócić uwagę na dwa istotne aspekty. Pierwszy to stale rosnąca liczba

korzystających z transportu lotniczego, co kreuje coraz to nowe wyzwania z tym

związane (w szczególności w dziedzinie bezpieczeństwa)9, natomiast drugi

odnosi się do niejednorodności tego złożonego organizmu, jakim jest lotnictwo.

Niejednorodność widoczna jest na płaszczyźnie położenia geograficznego

i polega głównie na: zróżnicowaniu w tempie rozwoju lotnictwa poszczególnych

krajów lub regionów, zapotrzebowaniu na transport lotniczy, sytuacji prawnej,

położeniu geopolitycznym i ryzyku wystąpienia określonych zagrożeń istotnych

dla bezpieczeństwa w lotnictwie. Uwarunkowania te determinują istnienie trzech

podstawowych modeli ochrony lotnictwa cywilnego: europejskiego, amerykań-

skiego i izraelskiego. Każdy z nich cechuje się niejednakowym podejściem do

zagadnienia bezpieczeństwa w lotnictwie, które budowane jest nie tylko mniej

lub bardziej rygorystycznie, ale również w różny sposób i z uwzględnieniem

odmiennych sił i środków oraz z innym zasięgiem oddziaływania. Przede

wszystkim, podstawową różnicą, która wyznacza podział na trzy modele

ochrony, jest restrykcyjność, ilość metod i sposób ich stosowania w tworzeniu

bezpieczeństwa10

.

Izrael został wybrany w tym przypadku nie bez powodu. Jest to kraj

wyjątkowo narażony na akty terroryzmu i z tego też powodu jego lotnictwo

cywilne stoi wobec ogromnego wyzwania. Sposoby radzenia sobie z problemem

terroryzmu lotniczego w Izraelu są niezwykle ciekawe jak również bardzo

skuteczne. Należy się więc przyjrzeć im z bliska, aby zrozumieć, jak należy

radzić sobie z terroryzmem lotniczym.

1. Podstawy prawne ochrony lotnictwa cywilnego Izraela

Rozpoczynając omówienie ogólnej sytuacji prawnej w lotnictwie cywilnym

Izraela, należy zaznaczyć, że Izrael nie posiada konstytucji, a wszystkie przepisy

7 A. Glen, Terroryzm lotniczy – istota zjawiska, organizacja przeciwdziałania, Warszawa 2014, s. 11.

8 Ibidem, s. 12.

9 K. Laprus, Rynek lotniczy na świecie, Kraków 2010, http://wtir.awf.krakow.pl/pdf/studenci/strony_st/

projekty/branzowe/2010%20Laprus%20Krzysztof%20Rynek%20lotniczy%20na%20swiecie.pdf

[dostęp: 19.04.2016]. 10

A. Bogacz, referat wygłoszony na seminarium naukowym pt. Terroryzm a prawa człowieka w Wyższej

Szkole Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie, 10.12.2012.


194

prawa opierają się o jedenaście ustaw zasadniczych11

. Izrael, jako państwo

dotykane długoletnimi i nieustającymi konfliktami, jest wyjątkowo narażone

na wszelkie akty bezprawnej ingerencji w obrębie lotnictwa cywilnego. Państwo

jest pod stałą presją ze strony terrorystów. Udaremniane lub dokonywane

zamachy są tam na porządku dziennym. Fundamentalistyczna organizacja

Palestyński Dżihad Islamski, począwszy od lat 70. XX wieku aż do chwili

obecnej, prowadzi nieustającą świętą wojnę, chcąc za wszelką cenę doprowadzić

państwo izraelskie do zniszczenia i utworzenia islamskiego państwa – Palestyny12

.

Z tego powodu Izrael posiada największe doświadczenie w dziedzinie walki

z terroryzmem i ochrony przed nim13

. Lotnictwo cywilne, jako łatwy i oczywisty

cel, jest tutaj szczególnie zagrożone. Dokonywane są liczne zamachy na lotnictwo

Izraela ze strony palestyńskich bojowników. Techniką terrorystów stało się

atakowanie ludności cywilnej, która najczęściej nie ma nic wspólnego

z konfliktem izraelsko-palestyńskim, dzięki czemu osiąga znacznie większy

światowy rozgłos, na czym terrorystom w pierwszej kolejności zależy. Istotna

okazała się pomoc USA udzielona Izraelowi. Z jednej strony był to solidny

zastrzyk wzmocnienia bezpieczeństwa, z drugiej jednak, rozzłościła jeszcze

bardziej skłócone narody, doprowadzając do wzrostu i tak już wysokiego

napięcia w regionie14

.

Strategia antyterrorystyczna Izraela jest kontynuowaniem polityki obronnej

kraju i jego funkcjonowania w stanie wojny. Z uwagi na położenie geopolityczne

i charakter stałych zagrożeń, ochrona lotnictwa cywilnego Izraela jest w całości

poświęcona przeciwdziałaniu terroryzmowi i ochronie przed jego aktami.

Największy nacisk kładzie się tu na działania prewencyjne. Wywiad stanowi

w tym miejscu najistotniejszą linię obrony. Skupia się nie tylko na wykrywaniu

planowanych aktów terroryzmu lub ich realizacji. Główną wagę przykłada

do całkowitego blokowania jakiejkolwiek działalności terrorystycznej, zanim

jeszcze powstanie plan ewentualnego zamachu. Polityka antyterrorystyczna

Izraela obejmująca ochronę lotnictwa cywilnego dzieli się na trzy grupy.

Pierwsze dwie to koncentrowanie się na egzekwowaniu prawa wobec osób

podejrzewanych o terroryzm, trzecia natomiast odnosi się do udzielania

specjalnych uprawnień agencji i wojsku. Pierwsza kategoria działań poparta

jest Rozporządzeniem w sprawie przeciwdziałania terroryzmowi z 1948 r.

(ang. Prevention of Terrorism Ordinance). Dzięki temu rozporządzeniu możliwe

jest aresztowanie każdej osoby należącej do organizacji terrorystycznej,

prowadzącej propagandę ideologiczną organizacji terrorystycznych, wspierającej

11

A. Siadkowski, Bezpieczeństwo i ochrona w cywilnej komunikacji lotniczej na przykładzie Polski,

Stanów Zjednoczonych i Izraela, Szczytno 2013, s. 366-368. 12

R. Białoskórski, Wyzwania i zagrożenia bezpieczeństwa XXI wieku, Warszawa 2010, s. 70. 13

Ibidem, s. 89-91. 14

M. Tomczak, Ewolucja terroryzmu, Poznań 2010, s. 58-61.


195

je finansowo lub w jakikolwiek inny istotny sposób. Rozporządzenie osiąga

swoją pełną efektywność podczas trwania stanu wyjątkowego. Drugi filar

to efekty wprowadzenia nowelizacji Kodeksu karnego w 1996 r., które dają

możliwość skazywania podejrzanych o terroryzm, jak i zwykłych przestępców,

bez względu na to, czy Izrael jest w stanie wyjątkowym, czy nie. Trzeci filar

to głównie narzędzia prawne dające siłom bezpieczeństwa specjalne uprawnienia

w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi podczas wprowadzenia stanu

wyjątkowego. Tutaj warto też zaznaczyć, że Izrael ciągle znajduje się wstanie

wyjątkowym począwszy od 1948 r. Regulacje prawne dają władzom Izraela

bardzo szerokie uprawnienia. Aresztowany Palestyńczyk w strefie Gazy może

być przetrzymywany aż 12 dni, zanim stanie przed sądem. Dodatkowo, podczas

trwającego stanu wyjątkowego, służby bezpieczeństwa mają prawo prze-

trzymywać aresztowanego bez rozpoczęcia formalnego postępowania procesowego.

Od każdego zatrzymania podejrzany ma prawo się odwołać do Sądu

Najwyższego. Tutaj pojawia się jednak pewien precedens, ponieważ często

informacje zebrane w toku postępowania są na tyle wrażliwe, że dostępu do nich

nie mają nawet prawnicy aresztowanego. W sprawach przesłuchań podejrzanych

powszechnie stosowano przymus fizyczny. Dopiero w 1987 r. zdecydowano się

wprowadzić zakaz stosowania tortur, jednak nie wprowadzono tego zakazu

w praktykę. W 1999 r. Sąd Najwyższy definitywnie ukrócił stosowanie tortur,

uznając je za niezgodne z prawami człowieka, dopuszczając jednak metody

psychologiczne, które powszechnie i tak uważane są za niestosowanie się do

norm międzynarodowych w zakresie postępowania z więźniami. W dziedzinie

cenzury Izrael zastosował politykę pośrednią. Cenzura jest obecna, jednak

w takim stopniu, aby nie uderzała nachalnością. Podstawowym obowiązkiem

mediów jest autocenzura treści mogących okazać się wrażliwymi dla

bezpieczeństwa państwa. Poza tym, media są na bieżąco kontrolowane przez

służby państwowe, ale głównie pod kątem tego, czy dana informacja nie

przyczyni się do wzrostu zagrożenia państwa15

. Instytucją państwową

odpowiedzialną za ochronę i bezpieczeństwo portów lotniczych Izraela jest

Zarząd Izraelskich Portów Lotniczych16

(ang. Airports Authority Law) powołany

w 1977 r. Działa na zasadzie przedsiębiorstwa państwowego, które kieruje

i zarządza cywilnymi portami lotniczymi oraz cywilnymi częściami lotnisk

wojskowych17

.

Należy nadmienić, iż wgląd w charakter instytucjonalno-prawny Izraela

w zakresie antyterroryzmu jest mocno utrudniony z uwagi na niejawność

znacznej większości dokumentów, procedur, a nawet przepisów prawa18

.

15

A. Siadkowski, op. cit., s. 369-374. 16

Zob. Airports Authority Law, http://www.iaa.gov.il/en-US/rashot/pages/default.aspx [15.05.2016]. 17

A. Siadkowski, op. cit., s. 381. 18

Ibidem, s. 374.


196

Podsumowując krótko temat rozwiązań prawnych w lotnictwie cywilnym,

zdecydowanie można dostrzec, że wzrost nakładów na bezpieczeństwo jest

wprost proporcjonalny do wzrostu poziomu i liczby zagrożeń w danym państwie.

Polska, wpisująca się do europejskiego modelu ochrony lotnictwa, jest mniej

rygorystyczna pod względem prawnym w porównaniu do USA, natomiast Izrael

bardziej w odniesieniu do poprzednich dwóch państw. Izrael stoi tutaj na

najwyższym miejscu, jeśli chodzi o skuteczność prawną przeciwko zagrożeniom

terrorystycznym. Wysokie utajnianie przepisów, procedur, itp. jest też uzasad-

nione, z uwagi na blokowanie przez Izrael wszelkich dróg, które w jakikolwiek

sposób mogą ułatwić terrorystom podejmowanie działań wymierzonych

w państwo izraelskie. W tym przypadku nieznajomość prawa szkodzi właśnie

terrorystom, co stanowi dodatkową ochronę.

2. Ochrona lotnisk i statków powietrznych

Ochrona portów lotniczych w Izraelu w odniesieniu do ścisłego terenu portu

rozpoczyna się od układu stref lotniskowych. Istnieją strefy publiczne i zastrze-

żone. Personel i pojazdy, które wkraczają do stref zastrzeżonych, podlegają

weryfikacji w wyznaczonych punktach dostępu oraz kontroli bezpieczeństwa,

mającej na celu wykrycie ewentualnych niebezpiecznych przedmiotów19

.

W przypadku izraelskiego modelu ochrony lotniska należy skupić uwagę przede

wszystkim na szerokości strefy chronionej i podlegającej obserwacji ze strony

służb. Należą do niej nie tylko terminale i strefy operacyjne. Ochronny pierścień

peryferyjny obejmuje drogi dojazdowe do lotniska i linie kolejowe. Punkty

kontrolne ustawiane są niekiedy kilka kilometrów przed lotniskiem. Ma to na

celu zminimalizowanie ryzyka użycia tzw. samochodu pułapki. W tym miejscu

odbywa się też pierwsze profilowanie behawioralne, które w modelu izraelskim

spełnia kluczową rolę. Pracownicy służb ochrony często podróżują w pociągach

incognito, dokonując w ten sposób profilowania behawioralnego, mającego na

celu wykrycie podejrzanie zachowujących się osób. Niekiedy dobrze przeszkolona

osoba ze służb bezpieczeństwa jest w stanie wyczytać bardzo wiele z samej

mowy ciała. Pierścień zewnętrzny ochrony to również ochrona techniczna

z zastosowaniem zaawansowanych technologii, m.in. systemu wizyjnego złożo-

nego z kamer, stosowanego także do wykrywania pozostawionych samochodów,

bagaży i innych podejrzanych przedmiotów. Ciekawym rozwiązaniem jest

inteligentny monitoring samochodów. System wykrywa pojazdy zaparkowane

w miejscach niedozwolonych, nietypowych lub pozostające dłuższy czas

w jednym miejscu. Takie zdarzenia są każdorazowo sprawdzane przez patrol

zmotoryzowany. W przypadku ochrony obszaru przylegającego do stref

19

Ibidem, s. 393.


197

zastrzeżonych używa się takich środków jak stosowanie barier (zapór,

uniemożliwiających wjechanie pojazdem w bezpośrednie sąsiedztwo budynku

portu lotniczego), kamer monitoringu zewnętrznego, podwójnego ogrodzenia

strzeżonego przez patrole. Oprócz tego, powszechnym jest stosowanie bez-

załogowych inteligentnych pojazdów zwiadowczych wzdłuż ogrodzenia portu

lotniczego, wykorzystywanych w sposób niezagrażający bezpieczeństwu statkom

powietrznym. Mogą być też wykorzystywane do analizy potencjalnych

materiałów pirotechnicznych i innych nieznanych substancji. W odróżnieniu

od innych krajów, mniej lub bardziej rygorystycznych pod względem ochrony

lotnictwa, wejście do strefy ogólnodostępnej w izraelskich lotniskach jest

obarczone koniecznością przejścia przez kontrolę wstępną, polegającą na

przejściu przez bramki magnetyczne oraz kontroli bagażu. W tym miejscu

również odbywa się dyskretne profilowanie behawioralne, które niejednokrotnie

prowadzi do szczegółowej kontroli pasażera, zanim wejdzie on do strefy

ogólnodostępnej terminala. Jest to rozwiązanie niepraktykowane w innych

państwach. Zazwyczaj dostęp do głównego wejścia terminala pasażerskiego ma

każda osoba i nie przeprowadza się w tym miejscu żadnej osobistej kontroli.

Dostęp do stref zastrzeżonych mają jedynie pasażerowie po odbytej kontroli

bezpieczeństwa, z ważnymi biletami, oraz personel lotniskowy, który posiada

uprawnienia do przebywania w strefach zastrzeżonych, lecz również jest on

ograniczony do wymaganego minimum. Dostęp potwierdza się za pomocą kart

magnetycznych i identyfikatorów, nie zapominając również o kontroli osobistej.

Istotną kwestią jest przykładanie szczególnej wagi do projektowania samego

budynku portu lotniczego i jego bezpośredniego otoczenia20

. Budynek otoczony

jest przeszkodami uniemożliwiającymi zbytnie zbliżenie się pojazdu do budynku.

Wszystkie szklane elementy terminalu (w szczególności szyby) tworzone

są ze specjalnego kuloodpornego szkła, oraz podzielone są na bloki otoczone

stalowymi ramami w taki sposób, aby podczas wybuchu ładunku piro-

technicznego lub intensywnego ostrzału z broni karabinowej nie rozpadały się,

pokrywając odłamkami znaczny obszar, w tym ludzi, tylko opadały w dół,

minimalizując zniszczenia wtórne. Szyby zewnętrzne są zazwyczaj lekko

pochylone, tworząc kąt rozwarty z poziomem podłogi i kąt ostry z poziomem

sufitu. W przypadku uszkodzenia szyb, większość odłamków wypada dzięki

temu zabiegowi na zewnątrz, a nie do wewnątrz. Dodatkowo można dopatrzyć

się tutaj efektu kierowania fali uderzeniowej (po ewentualnym wybuchu bomby

wewnątrz) tak, aby odbijając się od grubego szkła rozpraszała się ona ku górze.

Budynek terminala największego portu lotniczego Izraela – Ben Gurion

w Tel Awiwie – jest zaprojektowany w taki sposób, aby był maksymalnie

odizolowany. Strefa ogólnodostępna jest połączona ze strefą zastrzeżoną długim

20

Na przykładzie Międzynarodowego Portu Lotniczego Ben Gurion w Tel Awiwie.


198

i wąskim korytarzem, który wypuszczony jest prostopadle w głąb terenu lotniska.

Strefa zastrzeżona ma kształt koła i znajduje się z dala od granicy pilnie

strzeżonego wewnętrznego terenu portu lotniczego. Strefa ogólnodostępna nie

zawiera żadnych punktów gastronomicznych. Są one umieszczone w centralnym

punkcie na planie koła, wyżej wspomnianej strefy zastrzeżonej, gdzie przeby-

wają głównie pasażerowie, którzy odbyli już kontrolę bezpieczeństwa i oczekują

na swój lot. Promieniście od centralnego koła rozchodzą się korytarze prowa-

dzące do bramek. Taki układ budynku pozwala na maksymalne odsunięcie strefy

zastrzeżonej od ogólnodostępnej, co minimalizuje ryzyko ataku terrorystycznego.

Łącznik pomiędzy obiema strefami można także nazwać „wąskim gardłem”,

co dodatkowo usprawnia możliwość selekcji osób podejrzanie zachowujących

się. Można też zauważyć, że w takim przypadku znacznie trudniej jest dokonać

zamachu z zewnątrz lotniska na statek powietrzny znajdujący się na płycie

postojowej21

, z racji tego, że bramki są umiejscowione z dala od płotu

okalającego port lotniczy.

Kwestie związane z ochroną statków powietrznych wyglądają znacznie

bardziej rygorystycznie niż w innych krajach. Na lotniskach izraelskich statek

powietrzny pozostawiony w strefie postojowej jest wystarczająco chroniony

przez sam fakt znajdowania się w strefie zastrzeżonej lotniska. Ciekawym

rozwiązaniem jest stosowanie plomb na drzwiach zamkniętego samolotu

przebywającego na płycie postojowej. Naklejona plomba pokrywa swoją

powierzchnią łączenie pomiędzy drzwiami wejściowymi a poszyciem samolotu.

W przypadku nieuprawnionego otwarcia drzwi plomba zostaje nieodwracalnie

uszkodzona. Po stwierdzeniu naruszenia plomby, służby bezpieczeństwa mają

obowiązek szczegółowo przeszukać samolot, przede wszystkim pod kątem

obecności ładunków wybuchowych. W przypadku linii lotniczych El Al istotne

znaczenie ma miejsce przebywania samolotu. Wspomniane wyżej linie posiadają

zaostrzone procedury bezpieczeństwa na lotniskach zagranicznych. W takim

przypadku samoloty izraelskie ochraniane są przez grupę personelu składającego

się z przeszkolonych funkcjonariuszy bezpieczeństwa. Oprócz tego, pracownicy,

którzy mają dostęp do samolotu, muszą posiadać zezwolenia, których otrzymanie

warunkuje sprawdzenie przeszłości. W portach lotniczych poza Izraelem

pracownicy przed wejściem na pokład są dodatkowo sprawdzani, przechodząc

weryfikację uprawnień dostępu, a także dokonuje się ich zrewidowania poprzez

urządzenia do wykrywania metalu. Na pokładzie samolotu izraelskich linii

lotniczych zawsze znajdują się funkcjonariusze wart ochronnych. Chociaż

niektóre systemy ochronne w Izraelu są strzeżone tajemnicą, to istnieją

uzasadnione podejrzenia (uniknięcie ostrzału rakietowego z ziemi samolotu linii

„Arkia” w Mombasie 28 listopada 2002 r.), że statki powietrzne izraelskich linii

21

A. Siadkowski, op. cit., s. 393-396.


199

lotniczych posiadają systemy przeciwrakietowe, uruchamiane z chwilą

namierzenia przez rakietę ziemia-powietrze. Warto zaznaczyć, że taki system

bezpieczeństwa nie spełnia swoich funkcji w przypadku pocisku z technologią

namierzania pasywnego. Nie wysyła on w kierunku samolotu żadnych fal, przez

co bardzo trudno go wykryć i w porę zlikwidować. Przez niektórych jest

to jednak uznawane za niewłaściwe podejście do ochrony lotnictwa, gdyż

tworzenie samolotów-twierdz to niepotrzebne nakręcanie wyścigu zbrojeń

w zakresie ochrony lotnictwa przed terroryzmem, nie wspominając o ogromnych

kosztach takich rozwiązań22

.

Powyższe rozwiązania w dziedzinie ochrony portów lotniczych Izraela

ujawniają istotne różnice między tymi a powszechnie stosowanymi na świecie.

Przede wszystkim można zauważyć małą restrykcyjność w stosunku do ochrony

lotnictwa w Polsce. Model polski przejawia zrównoważoną relację pomiędzy

pasażerem a personelem, opierającą się o większą dawkę zaufania. Natomiast

model izraelski całkowicie odcina się od zasady bezstresowego działania

w stosunku do pasażerów, gdzie widoczna jest przepaść w relacjach pasażer –

personel bezpieczeństwa. Pozostałe różnice, polegające po prostu na dodat-

kowych i zaostrzonych środkach ochrony, świadczą o tym, że, w zależności

od kraju i jego sytuacji na arenie międzynarodowej, poziom ryzyka zaistnienia

aktu bezprawnej ingerencji jest niejednokrotnie skrajnie różny.

3. Kontrole bezpieczeństwa

Istotną częścią ochrony lotnictwa cywilnego są kontrole bezpieczeństwa, podczas

których używa się zaawansowanego technologicznie sprzętu (urządzenia

rentgenowskie, magnetyczne, itp.) oraz przeszkolonego personelu. Jest natomiast

pewna istotna różnica w sprawowaniu tej kontroli pomiędzy Izraelem, a innymi

państwami. Mowa tutaj o powszechnym na izraelskich lotniskach profilowaniu

behawioralnym. W Izraelu istnieje zasada, że to środki techniczne powinny

wspierać pracę człowieka, który swoją wiedzą i doświadczeniem musi stać

w centrum ochrony lotnictwa. Stąd też liczba zatrudnianego personelu jest

bardzo duża. Pracownicy bezpieczeństwa zadają każdemu kontrolowanemu ciąg

krótkich pytań odnoszących się do posiadanej ewentualnej broni czy innych

niedozwolonych przedmiotów, a następnie uzupełniają te pytania o takie

zupełnie wyrwane z kontekstu. Ma to na celu z jednej strony szybką i możliwie

jak najbardziej wszechstronną analizę psychologiczną kontrolowanego, a z drugiej,

wytworzenie pewnego rodzaju poczucia dezorganizacji czy wręcz niekompetencji

służb ochrony, co w konkretnych przypadkach może utwierdzić potencjalnego

terrorystę, że system ochrony jest prymitywny i można go łatwo obejść. Uważa

22

Ibidem, s. 401-403.


200

się, że profilowanie behawioralne nie odbywa się na wyznacznikach rasowych,

narodowościowych czy wyznaniowych, jednak nie jest tajemnicą, że powyższe

czynniki również brane są pod uwagę podczas kontroli. Ma to zapewne związek

z tym, że terroryzm izraelski opiera się na zasadzie konfliktu między-

grupowego23

. Dodatkowo, wygląd procedur kontroli bezpieczeństwa opiera się

na zasadzie nieprzewidywalności i losowości. Ta cecha może wyglądać

z zewnątrz jak nieład. Jednak ma to na celu utrudnienie terrorystom działania

na podstawie opracowanego wcześniej schematu, który mógłby być opracowany

według wzoru stosowanego w wielowarstwowym systemie ochrony. Taka nie-

przewidywalność często jest najtrudniejszą barierą do pokonania. Oczywiście

sprzęt techniczny także musi spełniać odpowiednio swoją rolę i jego znaczenie

w systemie ochrony wcale nie jest umniejszane. Wręcz stosuje się nowatorskie

systemy, tj. chociażby inteligentny monitoring termowizyjny, który, umieszczany

w szczególności w strefach kontroli bezpieczeństwa, wykrywa nienaturalne

zmiany w ciepłocie ciała człowieka w określonych jego miejscach, co często

świadczy o zdenerwowaniu. Ciekawym wyposażeniem ochrony lotnictwa Izraela

jest urządzenie hiperbaryczne, w którym sprawdza się walizki podróżujących.

Podczas wytworzonego podciśnienia testuje się, czy walizka nie posiada ukrytej

bomby reagującej na zmianę ciśnienia atmosferycznego, jaka ma miejsce

na dużej wysokości w luku bagażowym statku powietrznego24

.

Bagaż rejestrowany jest zawsze kontrolowany w obecności pasażera,

co dodatkowo umożliwia wychwycenie reakcji psychologicznych posiadacza

walizki. Konieczność ściągania butów przy kontroli zastąpiono profilowaniem

behawioralnym i wykorzystywaniem urządzenia, które wychwytuje minimalne

różnice w nacisku stóp na podłoże, co może wykryć ewentualne ukrywane

w obuwiu przedmioty25

. Skutkiem tego złożonego systemu ochrony jest

wydłużenie czasu odprawy pasażerów ze standardowych dwóch godzin

(w przypadku lotów międzynarodowych) do trzech. Stosowanie w kontroli

bezpieczeństwa psychologii26

znacznie uskutecznia jej efektywność i powoduje

uszczelnienie złożonego organizmu, jakim jest bezpieczeństwo w lotnictwie

cywilnym.

4. Przedmioty zabronione

W odróżnieniu od innych państw, w tym także Polski, Izrael posiada jasną

i bardzo krótką listę przedmiotów zabronionych. Jest to broń palna i jej repliki

23

Zob. B. Bolechów, Terroryzm. Aktorzy, statyści, widownie, Warszawa 2010, s. 75-81. 24

A. Siadkowski, op. cit., s. 397-401. 25

Ibidem, s. 399-401. 26

M. Dilling, Przeciwdziałanie atakom terrorystycznym w cywilnych portach lotniczych, [w:] Przeciw-

działanie atakom terrorystycznym na lotniskach wojskowych i cywilnych, red. S. Zajas, A. Glen,

P. Krawczyk, T. Zieliński, Warszawa 2005, s. 38.


201

oraz przedmioty ostre. I na tym można by było zakończyć omawianie listy

przedmiotów niedozwolonych, jednak istnieje też pewna ciekawa zasada. Każdy

pracownik bezpieczeństwa, który na podstawie własnych obserwacji i własnego

uznania stwierdzi, że dany przedmiot mieści się w zakresie tej krótkiej listy bądź

stanowić może zagrożenie, decyduje o jego konfiskacie. Dodatkowo, na pod-

stawie wcześniejszego profilowania behawioralnego może uznać, że konkretny

przedmiot nie może być wniesiony przez jedną osobę, ale przez inną już tak.

Taka skrajna nieschematyczność i nielogiczność działań wcale nie powoduje

chaosu, a ma na celu stworzenie niejednorodnego filtru, którego szyfru nie da się

złamać i pokonać metodą planowania i wcześniejszych obserwacji. Poza tym,

pracownik ochrony posiada pełne kompetencje do tego, aby jakiś konkretny

przedmiot wykluczyć z listy dozwolonych i może to uczynić w dowolnym

momencie i wobec dowolnego pasażera. Każdy przedmiot, który nie mieściłby

się, jako niebezpieczny w ścisłych ramach przepisów stosowanych w innych

państwach, w Izraelu może być za taki uznany w sposób skrajnie zindywidualizo-

wany. Takie rozwiązania uwidaczniają, że tworzenie szczegółowych przepisów

i procedur w dziedzinie bezpieczeństwa i ochrony nie musi być priorytetem, aby

skutecznie bronić się przed aktami bezprawnej ingerencji27

.

Podsumowanie

Współczesny świat stoi przed dużym wyzwaniem, które w żadnym wypadku nie

może być lekceważone. Wyzwanie, jakim jest skuteczna odpowiedź na szerzenie

się terroryzmu, powinno pociągać za sobą konkretne działania, wypracowane

i doskonalone na podstawie wiedzy i doświadczeń. Jak powszechnie wiadomo,

według hierarchii potrzeb Abrahama Maslowa, odczuwanie bezpieczeństwa,

zaraz po potrzebach fizjologicznych, stanowi nierozerwalny fundament prawid-

łowej egzystencji każdego człowieka28

. Ochrona przed terroryzmem jest więc

szczególnie ważna, ponieważ kwintesencją terroryzmu jest burzenie bezpie-

czeństwa nie tylko w sferze makro, ale również mikro, czyli wywoływanie

strachu i niepewności u każdego człowieka, który znalazł się choćby w pobliżu

zasięgu jego oddziaływania. Problem terroryzmu lotniczego pogłębia się wprost

proporcjonalnie do rozwoju i wzrostu wartości lotnictwa. Im większe straty

przyniesie hipotetyczny akt terrorystyczny, tym bardziej należy pochylić się nad

problemem i wypracować odpowiednie środki zaradcze. Lotnictwo cywilne

zawsze będzie atrakcyjnym celem dla terrorystów. Dowody o tym świadczące są

oczywiste. Delikatność złożonego systemu, jego charakter, specyfika statków

powietrznych, powszechność i często występujące skupienie się w jednym

27

A. Siadkowski, op. cit., s. 399. 28

S. Lachowski, Droga ważniejsza niż cel, Warszawa 2012, s. 25-26.


202

miejscu ludzi o jednej narodowości lub wyznaniu składają się wspólnie

na idealne cechy obiektu godnego uwagi dla działań asymetrycznych.

Za państwo najlepiej radzące sobie z terroryzmem nie można uznać takiego,

w którym do żadnego poważnego aktu terrorystycznego nie doszło. Polska jest

tego świetnym przykładem. Choć współcześnie nie zanotowano w naszym kraju

żadnego udanego zamachu, to należy zadać następujące pytanie: ile było

nieudanych? Izrael nie bez powodu został wybrany jako państwo najlepiej

radzące sobie z terroryzmem lotniczym. Chodzi o intensywność działalności

terrorystycznej w tym kraju i w jego najbliższym otoczeniu. Mimo iż niemalże

codziennie udaremnia się tu kolejny akt terroryzmu, to największy port lotniczy

stolicy Izraela pozostaje wciąż bezpieczny i żadne zagraniczne organizacje

rządowe czy pozarządowe nie uznają tego miejsca za niebezpieczne. Jako że

poziom dostatecznego bezpieczeństwa to umiejętność radzenia sobie z rozmaitymi

zagrożeniami poprzez niwelowanie ich i zabezpieczanie się przed nimi, to Izrael,

jak do tej pory, wywiązuje się ze swojego zadania nienagannie. Przedstawione

wyżej techniki, metody, sprzęt i podejście do zagrożeń terrorystycznych w lot-

nictwie cywilnym powinny stanowić dla całego świata kompendium wiedzy

o tym, jak należy radzić sobie z tym problemem. Nie można jednak brać

wszystkiego dosłownie. Każdy kraj, każdy rejon geopolityczny charakteryzuje

się odmiennymi zagrożeniami i ich ryzykiem wystąpienia. Mimo to trzeba

przyjrzeć się uważnie rozwiązaniom izraelskim i zastanowić się, czy niektóre

z tych elementów warto wykorzystywać w innych państwach, a nawet

powszechnie na całym świecie.

Bibliografia

Literatura:

1. Bąk T., Terroryzm – słownik, Kraków 2013.

2. Białoskórski R., Wyzwania i zagrożenia bezpieczeństwa XXI wieku, Warszawa 2010.

3. Bogacz A., referat wygłoszony na seminarium naukowym pt. Terroryzm a prawa

człowieka w Wyższej Szkole Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie, 10.12.2012.

4. Bolechów B., Terroryzm. Aktorzy, statyści, widownie, Warszawa 2010.

5. Cegiełka R., Zagrożenie terroryzmem. Poczucie bezpieczeństwa na początku

XXI wieku oraz wpływ terroryzmu na procesy gospodarcze w wymiarach mikro

i makro, Warszawa 2015.

6. Dilling M., Przeciwdziałanie atakom terrorystycznym w cywilnych portach

lotniczych, [w:] Przeciwdziałanie atakom terrorystycznym na lotniskach wojskowych

i cywilnych, red. S. Zajas, A. Glen, P. Krawczyk, T. Zieliński, Warszawa 2005.

7. Glen A., Terroryzm lotniczy – istota zjawiska, organizacja przeciwdziałania,

Warszawa 2014.

8. Lachowski S., Droga ważniejsza niż cel, Warszawa 2012.

9. Siadkowski A., Bezpieczeństwo i ochrona w cywilnej komunikacji lotniczej

na przykładzie Polski, Stanów Zjednoczonych i Izraela, Szczytno 2013.

10. Tomczak M., Ewolucja terroryzmu, Poznań 2010.


203

Źródła internetowe:

1. Airports Authority Law, http://www.iaa.gov.il/en-US/rashot/pages/default.aspx.

2. Koziej S., Triada globalnych zagrożeń asymetrycznych: konsekwencja proliferacji

terroryzmu, broni nuklearnej i technologii rakietowych, https://www.bbn.gov.pl/

download/1/8600/21-49StanislawKoziej.pdf.

3. Laprus K., Rynek lotniczy na świecie, Kraków 2010, http://wtir.awf.krakow.pl/

pdf/studenci/strony_st/projekty/branzowe/2010%20Laprus%20Krzysztof%20Ryn

ek%20lotniczy%20na%20swiecie.pdf.

The protection of civil aviation against terrorism on the example of Israel

Abstract

Air terrorism is a serious problem in the modern world. Rapid development and

a high vulnerability to external interferences of the civil aviation cause an increase

in terrorism acts. Israel’s methods of aviation security are particularly effective and

have been improved over the years due to the involvement of this country in long-term

conflicts. The following article presents essential elements of these complex security

rules and a few differences which exist in relation to the rest of the world.

Keywords: terrorism, air terrorism, aviation, security, protection, Israel

http://wtir.awf.krakow.pl/pdf/studenci/strony_st/projekty/branzowe/2010%20Laprus%20Krzysztof%20Rynek%20lotniczy%20na%20swiecie.pdf



Krzysztof Szwarc1


w Warszawie

Zapewnianie bezpieczeństwa

masowych imprez sportowych –

problemy teoretyczne i praktyczne

Streszczenie

W artykule dokonano analizy pojęć: impreza masowa oraz masowa impreza

sportowa. Przedstawiono główne obszary problemowe zapewniania bezpieczeństwa

imprez masowych. Na podstawie badań teoretycznych i empirycznych zasygnalizowano

wybrane problemy związane z zapewnianiem bezpieczeństwa meczów piłkarskich.

Słowa kluczowe: impreza masowa, masowa impreza sportowa, bezpieczeństwo

masowych imprez sportowych

Wstęp

Potrzeba dzielenia się i wspólnego przeżywania emocji od wieków gromadzą

ludzi wokół wydarzeń, które współcześnie można nazwać imprezami masowymi.

Szczególne uznanie budzili i budzą sportowcy, których zmaganiom towarzyszy

łacińska sentencja: Citius, altius, fortius, czyli: Szybciej, wyżej, mocniej.

Naturalnie, spełnienie tej potrzeby musi iść w parze z poczuciem bezpieczeństwa,

które zgodnie z interpretacją A. Maslowa stanowi wyższą wartość2. Dlatego

istotnym problemem jest zapewnianie bezpieczeństwa imprez masowych, w tym

masowych imprez sportowych.

Podstawowym problemem badawczym podjętym w artykule jest sposób

zapewniania bezpieczeństwa podczas masowych imprez sportowych. Celem

artykułu jest wstępna diagnoza problemów zapewniania bezpieczeństwa

masowych imprez sportowych, ze szczególnym uwzględnieniem meczów piłki

nożnej. Dlatego przeprowadzono analizę aktów prawnych oraz literatury

dotyczącej badanego zagadnienia, na podstawie której dokonano charakterystyki

masowej imprezy sportowej oraz procesu zapewniania bezpieczeństwa takiego

wydarzenia. Za pomocą badania ankietowego oraz wywiadu z kierownikami


2 A.H. Maslow, A Theory of Human Motivation,„Psychological Review”1943,Nr 50/4,s. 370-396.


206

ds. bezpieczeństwa w klubach piłkarskich szczebla centralnego starano się

zidentyfikować oraz scharakteryzować zasadnicze problemy zapewniania bezpie-

czeństwa meczów piłkarskich.

1. Istota masowej imprezy sportowej

Wydarzenia sportowe wzbudzają duże emocje oraz od zawsze przyciągają na

areny rzesze widzów. Zgodnie z Wielkim słownikiem języka polskiego, „impreza”

to zorganizowane przedsięwzięcie artystyczne, sportowe lub rozrywkowe mające

przyciągnąć wielu uczestników3. Synonimami terminu impreza są „uroczystość”

lub „zabawa”. Przymiotnik „masowy” ogranicza zakres pojęciowy do wydarzeń

o określonej zwyczajowo lub formalnie liczbie potencjalnych uczestników.

Syntetyczna definicja formalna pojęcia „impreza masowa” została

sformułowana w Ustawie z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez

masowych4. Przyjęto tam, że impreza masowa to wydarzenie sportowe,

rozrywkowe lub artystyczne, skupiające nie mniej niż 1000 osób (w przypadku

stadionu, przygotowanego terenu lub innego obiektu niebędącego budynkiem)

lub 300 (w przypadku hali sportowej lub innego budynku). W ustawie tej

sformułowano również negatywną definicję imprezy masowej, poprzez wy-

łączenie szerokiego katalogu imprez ze względu na miejsce organizacji

(np. teatr, opera, filharmonia, kino, muzeum, dom kultury) lub formę i cel

imprezy (np. współzawodnictwo osób niepełnosprawnych lub współzawodnictwo

sportowe dzieci i młodzieży), a także organizatora (imprezy organizowane

przed jednostki organizacyjne podległe ministrom: obrony narodowej, spraw

wewnętrznych i administracji, sprawiedliwości i edukacji narodowej)5.

Kolejnymi nowelizacjami ustawy (z 2005 i 2007 roku) nie wprowadzono

istotnych zmian w analizowanej materii, z wyjątkiem wyłączenia definicji

negatywnej do odrębnego artykułu (3a). Sformułowano natomiast ważne

z punktu widzenia badanego tematu definicje, tj. imprezy masowej o pod-

wyższonym ryzyku oraz masowej imprezy sportowej. Odtąd, zgodnie z treścią

ustawy, przez masową imprezę sportową należy rozumieć imprezę masową,

której celem jest współzawodnictwo sportowe lub popularyzowanie kultury

fizycznej6.

W związku z przyznaniem w 2007 r. Polsce i Ukrainie prawa organizacji

turnieju rangi mistrzostw Europy w piłce nożnej w 2012 r., podjęto próbę

3 http://www.wsjp.pl./index.php?id_hasla=4344&id_znaczenia=5137503&l=10&ind=0 [dostęp: 10.04.2016].

4 Dz.U. z 1997 r., nr 106, poz. 679 i 680.

5 Zob. ibidem, art. 2 oraz art. 3, pkt 1.

6 Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie

ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2005 r., nr 108,

poz. 909).

http://www.wsjp.pl./index.php?id_hasla=4344&id_znaczenia=5137503&l=10&ind=0

Krzysztof Szwarc, Zapewnianie bezpieczeństwa masowych imprez…

207

przygotowania nowej podstawy prawnej. Z analizy ustawy z dnia 20 marca 2009 r.

wynika, że:

ograniczono zakres obowiązywania ustawy o kolejne typy imprez,

z istotnym zastrzeżeniem – rodzaj imprezy powinien odpowiadać

przeznaczeniu obiektu lub terenu, na którym się odbywa;7

dokonano nowego podziału imprez masowych na imprezy artystyczno-

-rozrywkowe i sportowe oraz zdefiniowano oba pojęcia;

zdefiniowano pojęcie „mecz piłki nożnej” oraz zakwalifikowano takie

wydarzenie jako masowa impreza sportowa, już w definicji imprezy

masowej;

dokonano znaczącej zmiany wymagań zapewniania bezpieczeństwa

imprezy masowej, ze szczególnym uwzględnieniem wymiaru organizacyj-

nego (nowe role, ich formalne definicje, wymagane kompetencje oraz

proces ich nabywania) i ilościowego (wynikającego z liczby miejsc

udostępnionych przez organizatora imprezy oraz jej zakwalifikowania

(lub nie) jako impreza podwyższonego ryzyka)8.

Można zatem przyjąć, że w ustawie wyeksponowano mecze piłki nożnej

jako szczególną, pod wieloma względami, masową imprezę sportową. Ze wzglę-

du na temat artykułu należy zaznaczyć, że takie „wyróżnienie” implikuje specy-

ficzne postrzeganie tego typu przedsięwzięć np. w statystykach policyjnych

(gdzie mecze piłki nożnej przedstawiane są jako odrębna, obok masowych

imprez sportowych, kategoria), czy w procesie ubiegania się o wydanie zezwolenia

na organizację imprez masowych o cyklicznym charakterze (np. rozgrywki ligowe).

Problem ten jest zwłaszcza dostrzegany w klubach wielosekcyjnych, organizu-

jących dla przykładu jednocześnie mecze piłki nożnej, koszykówki czy siat-

kówki. Takie traktowanie imprez sportowych, a zwłaszcza meczów piłkarskich

wynika przede wszystkim z:

liczby ekscesów chuligańskich oraz masowych naruszeń prawa na tego

typu imprezach w latach 90. XX wieku (rys. 1), w tym wydarzeń

do jakich dochodziło poza miejscem organizacji imprezy;

eksponowania (zwłaszcza przez media)późniejszych incydentów, w tym

„pokazów” pirotechnicznych, jako zjawisk równie groźnych, co odbie-

rane jest przez środowiska kibicowskie jako nieprzychylne i nie-

obiektywne;

okoliczności w jakich powstawała ustawa, która miała ograniczać

ryzyko zagrożeń podczas organizowanego w 2012 r. turnieju.

7 A zatem np. organizacja dyskoteki w budynku teatru, przy spełnieniu kryterium liczby

udostępnionych miejsc, powinna być traktowana jako impreza masowa. 8 Dz.U. z 2009 r., nr 62, poz. 504.


208

Rysunek 1. Liczba ekscesów chuligańskich podczas masowych imprez sportowych

Źródło: opracowanie własne na podstawie:www.kpk.policja.gov.pl.

Dla porównania, według danych Komendy Głównej Policji9 w 2015 r.

odnotowano 996 przestępstw związanych z imprezami masowymi, z czego

555 miało związek z masowymi imprezami sportowymi, w tym 492 z meczami

piłki nożnej. Doszło również do 9109 wykroczeń, z czego 68% dotyczyło

masowych imprez sportowych (w tym 63% meczów piłki nożnej). Dlatego

we wstępie analizowanego raportu można przeczytać, że „problemem nie-

zmiennie stanowiącym największe wyzwanie jest zabezpieczenie masowych

imprez sportowych meczów piłki nożnej, w tym przejazdów ich uczestników”10

.

Na podstawie innego raportu, przygotowanego przez PZPN, można jednak

zauważyć, że najczęściej występującymi typami incydentów do jakich dochodziło

w sezonie 2014/2015 na dwóch najwyższych szczeblach rozgrywek są:11

wulgarne lub wrogie okrzyki (ok. 54% wszystkich incydentów);

późne przybycie kibiców (ok. 16%);

używanie środków pirotechnicznych (ok. 9%).

Znacznie rzadziej dochodziło natomiast do: rzucania przedmiotami

(ok. 4%), zakłóceń porządku w okolicach stadionu (ok. 1,5 %) czy wandalizmu

na stadionie (ok. 4%). Mimo to, zachowania takie nie mogą być lekceważone,

gdyż na organizatorze spoczywa obowiązek nie tylko zapewniania bezpieczeństwa

osobom uczestniczącym w imprezie, ale również ochrony porządku publicznego12

.

9 Raport: Bezpieczeństwo imprez masowych w 2015 roku, Komenda Główna Policji. Sztab Główny

Policji, Warszawa, luty 2016 roku. 10

Ibidem, s. 1. 11

Raport dotyczący organizacji i stanu bezpieczeństwa meczów piłki nożnej szczebla centralnego PZPN.

Sezon 2014/2015,Departament Organizacji Imprez, Bezpieczeństwa i Infrastruktury PZPN, Warszawa

2015. 12

Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2009 r., nr 62, poz. 504

z późn. zm. art. 5).


209

Zatem zapewnianie bezpieczeństwa imprezy masowej to złożony problem,

dotyczący zarówno jej uczestników, jak i otoczenia. Jak dowodził M. Mazur:

„często rozważania dotyczą tylko jednego systemu, nie należy jednak przy tym

zapominać, że jest on tylko fragmentem rzeczywistości, której cała reszta nadal

przecież istnieje”13

. Istotne jest zatem określenie zakresu zapewniania bezpie-

czeństwa imprezy masowej.

2. Zapewnianie bezpieczeństwa imprezy masowej

W aspekcie organizacyjnym, impreza masowa to przedsięwzięcie, które należy

zaplanować, zorganizować, nadzorować jego przebieg oraz podejmować stosowne

kroki, w przypadku nadzwyczajnych sytuacji. Jak każdy projekt, imprezę

masową będzie zatem charakteryzować:

unikalność – pomimo że imprezy masowe mogą mieć charakter powta-

rzalny (cykliczny), to każda realizowana jest w zmiennym środowisku

i otoczeniu organizacyjnym, co wymaga adaptacji celów, zadań, struk-

tury, zasobów, realizatorów (i ich zdolności14

), a więc generalnie

systemu działania;

celowość – każda impreza masowa służy realizacji określonego

celu (-ów); determinantą bezpieczeństwa podczas imprezy są jasno

zdefiniowane cele np. zgodnie z zasadą SMART15

;

określoność –impreza masowa to przedsięwzięcie o zdefiniowanym

momencie rozpoczęcia i zakończenia, budżecie, zakresie pracy oraz

oczekiwanych wymaganiach jakościowych;

złożoność – organizacja imprezy masowej to wieloetapowe i wielo-

aspektowe przedsięwzięcie (rys. 2)16

.

Organizacja i zapewnianie bezpieczeństwa masowej imprezy sportowej

wymaga współpracy przede wszystkim sektora publicznego i prywatnego oraz

wsparcia strony społecznej. Zaangażowanie organizacji pozarządowych stanowi

szczególne wsparcie w przypadku dużych przedsięwzięć, takich jak igrzyska

olimpijskie, czy turnieje rangi mistrzostw Europy lub świata. W przypadku

cyklicznie rozgrywanych meczów piłki nożnej zapewnianie bezpieczeństwa

wymaga przede wszystkim sprawnej współpracy strony publicznej oraz

prywatnej (rys. 2).

13

M. Mazur, Cybernetyka i charakter, Warszawa 1999, s. 45-46. 14

Przez zdolność należy rozumieć merytoryczne i fizyczne kompetencje umożliwiające pełnienie

określonej roli w systemie działania. 15

Skonkretyzowane; Mierzalne; Akceptowalne; Realne; Terminowe. 16

P. Zaskórski, J. Woźniak, K. Szwarc, Ł. Tomaszewski, Zarządzanie projektami w ujęciu systemowym,

Warszawa 2015, s. 19-20.


210

Rysunek 2. Obszary problemowe zapewniania bezpieczeństwa imprezy masowej

Podmiotami publicznymi nie są tutaj jedynie przedstawiciele władzy samo-

rządowej oraz rządowej (zwłaszcza wojewodowie), ale również przedstawiciele

administracji zespolonej, służb, straży i inspekcji, a także przedsiębiorstwa

komunalne (np. organizacja transportu zbiorowego). Szczególnie prestiżowe

wydarzenia sportowe przyciągają na trybuny również przedstawicieli sprawu-

jących najważniejsze funkcje w państwie, co wymaga dodatkowej współpracy

z BOR.

Na warstwę organizacyjną składają się role, których pełnienie wynika

z wymagań ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (tj. organizator imprezy,

kierownik ds. bezpieczeństwa, służby porządkowe i informacyjne, spiker)

oraz wewnętrznej struktury organizacyjnej (np. kierownik odcinka, szef służby

informacyjnej/porządkowej, koordynator ds. zabezpieczenia medycznego, operator

stanowiska monitoringu). Roli organizatora nie należy mylić z rolą zarządcy

obiektu, a obowiązki obu podmiotów powinny być jasno zdefiniowane i roz-

graniczone. Na podstawie badania można stwierdzić, że nie ma uniwersalnego

podejścia do organizacji systemu bezpieczeństwa imprez masowych oraz

meczów piłki nożnej w szczególności. W zależności od wyzwań, jakim musi

sprostać organizator, różny jest poziom złożoności i specjalizacji zadań, co ma

odzwierciedlenie w strukturze organizacyjnej. Niejednolite są również kompe-

tencje komórek odpowiedzialnych za zapewnianie bezpieczeństwa, obejmujące

często zagadnienie organizacji imprezy masowej. Ustawowe rygory dotyczące

organizacji imprez masowych (w tym podwyższonego ryzyka) często sprawiają

wiele problemów, zwłaszcza w przypadku mniejszych ośrodków miejskich.

W tym kontekście symptomatyczna jest wypowiedź jednego z respondentów,

prezesa klubu piłkarskiego pierwszej ligi, który stwierdził:

obejmując to stanowisko myślałem, że będę zajmował się stroną

sportową. Myliłem się, bo 90 procent czasu zajmujemy się bezpie-

czeństwem. Oczywiście dzisiaj jest inaczej, te proporcje są inne –

mimo to bezpieczeństwo uczestników jest dla nas najważniejsze


211

Bezpieczeństwo to istotne kryterium ewaluacji w warstwie przedmiotowej

(rys. 2), związane zwłaszcza z obszarem ryzyka i jakości. Z punktu widzenia

uczestnika masowej imprezy sportowej, bezpieczeństwo często stanowi dominu-

jące kryterium jakości usługi, implikujące udział lub brak chęci partycypacji

w takim wydarzeniu. Bezpieczeństwo będzie również warunkowane dostępnością

i jakością zasobów (np. poziomem wyszkolenia, ilością środków finansowych,

wykorzystywaną technologią) oraz stanem infrastruktury (zwłaszcza pod kątem

rygorów prawa budowlanego oraz ochrony przeciwpożarowej).

Tak więc organizacja i zabezpieczenie masowej imprezy sportowej to

złożone przedsięwzięcie, obejmujące działania:

planistyczne i preparacyjne;

formalnoprawne, związane z ubieganiem się o wydanie zezwolenia

na organizację imprezy, zgodnie z opisanym w ustawie trybie;

kierownicze, dotyczące koordynacji i nadzorowania przebiegu imprezy,

angażowania dostępnych sił i środków, a zwłaszcza podejmowanie

decyzji zarówno w warunkach stabilnych jak i sytuacjach kryzysowych;

sprawozdawcze – umożliwiające gromadzenie i systematyzację infor-

macji na temat skuteczności przyjętych rozwiązań oraz ich doskonalenia,

na bazie zdobywanych doświadczeń.

Jak zakłada T. Kotarbiński, cechą dobrego planu jest jego elastyczność

i podatność na zmiany17

. Ze względu na podatność masowych imprez sportowych

rozgrywanych na stadionach na zakłócenia, wynikające z niekorzystnych

warunków atmosferycznych, w praktyce trudne może być spełnienie obowiązku

wystąpienia o zezwolenie na organizację imprezy z minimum trzydziestodniowym

wyprzedzeniem. Częstą praktyką, zwłaszcza przy okazji meczów tenisa

ziemnego, jest przekładanie ich terminu o jeden dzień. Literalne przestrzeganie

zapisów ustawy wykluczałoby zatem takie działanie18

.

Zarówno w ustawie z 1997 r., jak i aktualnie, podmiotem odpowiedzialnym

za zapewnianie bezpieczeństwa imprezy masowej jest organizator. Zgodnie

z postanowieniami ustawy jest to podmiot odpowiedzialny za:

zapewnienie odpowiedniego stanu technicznego infrastruktury, a w tym

instalacji i urządzeń technicznych, a zwłaszcza w zgodności z wymo-

gami prawa budowlanego oraz przepisami sanitarnymi i ochrony

przeciwpożarowej;

17

T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, Wrocław 1969. 18

Oczywiście do takiej sytuacji mogłoby dojść np. w przypadku meczu pokazowego lub finałowego

meczu w trakcie turnieju. Należy zauważyć, że nie są to przypadki abstrakcyjne i hipotetyczne.

Przykładem jest mecz piłki nożnej rozegrany w ramach eliminacji do Mistrzostw Świata w 2014 r.

pomiędzy reprezentacjami Polski i Anglii, w dniu 17.10.2012 r. na Stadionie Narodowym w Warszawie.

Pierwotnie mecz miał się odbyć w dniu 16.10.2012 r. Szerzej zob. S. Parszowski, A. Kruczyński,

Imprezy masowe. Organizacja, bezpieczeństwo, dobre praktyki, Warszawa 2015, s. 52-53.


212

zaangażowanie kierownika ds. bezpieczeństwa oraz adekwatnej do

liczby udostępnionych miejsc kwalifikacji imprezy pod kątem ryzyka,

służb informacyjnych i służb porządkowych oraz zapewnienie środków

do realizacji ich zadań;

zabezpieczenie medyczne imprezy obejmujące co najmniej organizację

zespołów wyjazdowych, patroli ratowniczych oraz punktów pomocy

medycznej – w ilości oraz z wyposażeniem opisanymi w rozporzą-

dzeniu19

;zapewnienie sprzętu ratowniczego i gaśniczego oraz dróg

umożliwiających dojazd pojazdów ratowniczych i policji;

zabezpieczenie higieniczno-sanitarne – obejmujące zapewnienie odpo-

wiedniej liczby ujęć wody pitnej, toalet, pojemników na odpady oraz

miejsc ich składowania, utrzymanie w czystości miejsca imprezy;

w tym aspekcie organizator odpowiada również za spełnianie stan-

dardów przygotowania oraz dystrybucji pożywienia oraz picia;

wyznaczanie dróg ewakuacyjnych oraz ich udrażnianie w trakcie imprezy;

zapewnienie łączności pomiędzy podmiotami zaangażowanymi w za-

pewnianie bezpieczeństwa imprezy masowej;

wydzielenie pomieszczenia dla służb kierujących zabezpieczeniem

imprezy masowej oraz podmiotów wykonawczych;

monitorowanie i kontrolę wstępu na teren imprezy20

.

Należy jednak stanowczo podkreślić, że zakres pojęcia „zapewnianie

bezpieczeństwa imprezy masowej” znacząco wykracza poza zadania opisane

w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych i dotyczy m.in.:

zapewniania bezpiecznego dotarcia na miejsce imprezy oraz powrotu;

ochrony postronnych ludzi i ich mienia;

zapobiegania przestępstwom (w tym np. nielegalnego handlu biletami,

aktom wandalizmu);

merytorycznego przygotowania osób funkcyjnych wymienionych w ustawie;

informowania o imprezie masowej;

przeprowadzania regularnych ćwiczeń doskonalących umiejętności służb

i straży do reagowania na sytuacje nadzwyczajne, związane z imprezami

masowymi;

podejmowania działań legislacyjnych;

gromadzenia i przetwarzania informacji na temat potencjalnych zagrożeń

dla imprezy masowej pochodzących z otoczenia (np. zagrożenia atakiem

terrorystycznym).

19

Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2009 r., nr 62,

poz. 504 z późn. zm., art. 6). 20

Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie minimalnych wymagań

dotyczących zabezpieczenia pod względem medycznym imprezy masowej (Dz.U. z 2012 r., poz. 181).


213

Realizacja tych zadań bez współpracy wspomnianych wcześniej stron jest

niemożliwa. Należy dodać, że w przypadku, gdy działania podejmowane przez

organizatora imprezy masowej są nieskuteczne, zgodnie z art. 34a, wojewoda jest

uprawniony do przerwania imprezy masowej z rygorem natychmiastowej

wykonalności, jeżeli jej kontynuowanie może zagrażać życiu, zdrowiu lub

mieniu w znacznych rozmiarach oraz na podstawie oceny wpływu takiego

działania na bezpieczeństwo i porządek publiczny. Zatem zarówno w aspekcie

teoretycznym jak i praktycznym można mówić o ryzyku decyzji.

3. Wybrane problemy zapewniania bezpieczeństwa sportowych imprez

masowych

Zapewnianie bezpieczeństwa to zarówno problem teoretyczny jak i praktyczny.

Dążąc do diagnozy rzeczywistych problemów posłużono się metodą badania

ankietowego oraz wywiadu, z wykorzystaniem kwestionariusza ankiety. Badanie

zostało przeprowadzone wśród kierowników ds. bezpieczeństwa klubów

piłkarskich szczebla centralnego. W badaniu zgodziły się wziąć udział 4 kluby

Ekstraklasy oraz 2 kluby pierwszej ligi. Badanie dotyczyło zidentyfikowanych

wcześniej obszarów problemowych (rys. 2), tj.:

1. Współpraca z administracją publiczną, strażami, służbami oraz przedsię-

biorstwami komunalnymi.

2. Organizacja systemu bezpieczeństwa.

3. Wypracowanie standardu zapewniania bezpieczeństwa.

4. Ocena aktualnych regulacji prawnych.

Na podstawie udzielonych odpowiedzi można stwierdzić, że kluby pozy-

tywnie oceniają sposób współpracy ze wskazanymi podmiotami. W przypadku

współpracy z administracją publiczną widać pewną ewolucję, zwłaszcza związa-

ną z zaangażowaniem administracji w współfinansowanie transportu kibiców

przyjezdnych. Pozytywną rolę w poprawie świadomości odgrywają szkolenia

organizowane przez Polski Związek Piłki Nożnej, w których biorą udział

również przedstawiciele administracji publicznej.

Jako partnerską oceniono również współpracę ze strażami oraz służbami.

W przypadku zabezpieczenia transportu kibiców w dniu meczowym kluby współ-

pracują z przedsiębiorstwami komunalnymi, a przy zabezpieczeniu medycznym –

podmiotami prywatnymi. Zasadnicze zastrzeżenia dotyczą kwalifikacji imprez

jako podwyższonego ryzyka, co zwiększa koszty organizacji takiego przedsię-

wzięcia.

Kolejnym zagadnieniem jest organizacja systemu bezpieczeństwa. Z prze-

prowadzonych badań wynika, że organizacja zapewniania bezpieczeństwa jest

do pewnego stopnia zróżnicowana. Można zauważyć, że najwyższy poziom


214

standaryzacji dotyczy implementacji wymagań ustawy o bezpieczeństwie imprez

masowych. Tak jak wcześniej podkreślono, w niektórych klubach funkcja

zapewniania bezpieczeństwa łączona jest z problemem organizacji imprezy

masowej. W innych klubach w strukturze wyraźnie wyodrębnione zostały

jednostki organizacyjne odpowiedzialne wyłącznie za zapewnianie bezpieczeństwa,

w których funkcję nadrzędną pełni dyrektor, podlegający bezpośrednio

zarządowi. Zróżnicowane są tym samym obowiązki osób funkcyjnych.

Największe zróżnicowanie dostrzega się w praktycznym podejściu do

zapewniania bezpieczeństwa sportowych imprez masowych. Tak jak wcześniej

stwierdzono, podstawowym i uniwersalnym standardem jest tutaj ustawa

o bezpieczeństwie imprez masowych. Niektóre kluby przyjęły nieco inne

podejście, polegające na stworzeniu kompleksowej strategii zapewniania

bezpieczeństwa, która znacznie rozszerza kwestie unormowane w ustawie.

Podejście to jest oparte na przygotowanej przez dział bezpieczeństwa polityce

oraz dotyczy szerokiego spektrum działań dotyczących organizacji systemu

bezpieczeństwa – w tym rekrutacji i szkolenia służb: informacyjnej i porząd-

kowej, raportowania ich pracy, podziału obszarów działania na odcinki zadaniowe

i wyznaczania ich kierowników, formalizacji procedur reagowania na sytuacje

kryzysowe oraz ich testowania, doskonalenia systemu na podstawie zdobywa-

nych doświadczeń oraz szkoleń krajowych i międzynarodowych. W przeprowa-

dzonym wywiadzie przedstawiciele jednego z klubów zwrócili uwagę na dwa

zasadnicze problemy:

dużej fluktuacji pracowników służb: informacyjnej oraz porządkowej,

a w konsekwencji potrzeby systematycznego szkolenia i trudności

w zdobywaniu doświadczenia;

zapewniania bezpieczeństwa osobowego zatrudnianych pracowników,

tj. minimalizacji ryzyka zagrożeń ze strony osób zatrudnianych.

Ponadto, na podstawie badań literaturowych, można wskazać na zasadnicze

zastrzeżenia dotyczące przygotowania i kształcenia ww. osób funkcyjnych,

a zwłaszcza:

braku doświadczenia wykładowców oraz koncentracji na zagadnieniach

teoretycznych;

niskiej jakości materiałów dydaktycznych;

niekompletności procesu szkolenia względem wymagań formalnych21,22

.

21

S. Parszowski, A. Kruczyński, Imprezy masowe. Organizacja, bezpieczeństwo, dobre praktyki,

Warszawa 2015, s. 60-66. 22

Zob. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 marca 2010 r. w sprawie wymogów, jakie

powinni spełniać kierownik do spraw bezpieczeństwa, służby porządkowe i służby informacyjne

(Dz.U. z 2010 r., nr 52, poz. 308).


215

Kolejnym zagadnieniem badawczym jest ocena aktualnego stanu prawnego

z punktu widzenia kierowników ds. bezpieczeństwa. Wspólnym mianownikiem

udzielanych odpowiedzi jest potrzeba zmian. Na podstawie zebranych informacji

można dostrzec przekonanie, że ustawa została przygotowana w związku

z organizacją turnieju UEFA EURO 2012™ i jest nieadekwatna do współczesnych

problemów. Oceniając potrzebę nowelizacji ustawy, respondenci przedstawiali

różne propozycje, począwszy od niewielkich zmian do konieczności napisania

ustawy od nowa czy przygotowania odrębnej ustawy, regulującej wyłącznie

sposób organizacji meczów piłki nożnej. Respondenci, proponujący nieco mniej

radykalne zmiany, zwracali uwagę na problemy: 1) przyjętego w ustawie

algorytmu określającego liczbę służb informacyjnych i porządkowych oraz

2) nieadekwatności rozwiązań pod kątem zróżnicowania potencjału organiza-

torów. Na podstawie powyższych przesłanek można odnieść wrażenie, że według

respondentów zasadna jest liberalizacja przepisów. Nie jest to stwierdzenie

w pełni uzasadnione, gdyż większość badanych negatywnie ocenia nowelizację

ustawy, znoszącą obowiązek gromadzenia danych dotyczących wizerunku

twarzy uczestników meczów piłkarskich. Należy uzupełnić, że taki obowiązek

dotyczył rozgrywek w ramach ligi zawodowej.

Podsumowanie

Zapewnianie bezpieczeństwa masowej imprezy sportowej to złożone przedsię-

wzięcie, wymagające partnerskiej współpracy sektora publicznego, prywatnego

i społecznego. Jego zakres znacznie wykracza poza zadania opisane w ustawie

o bezpieczeństwie imprez masowych.

Szczególnym rodzajem imprez tego typu są mecze piłki nożnej. Wraz

z poprawą stanu infrastruktury widoczna jest stopniowa zmiana zachowania

na stadionach. Postrzeganie wydarzenia sportowego w kategoriach produktu,

a bezpieczeństwa jako istotnej determinanty uczestnictwa sprawia, że organiza-

torzy coraz częściej traktują to kryterium jako potrzebę i szansę, a nie ustawowy

obowiązek.

Z naukowego punktu widzenia, bezpieczeństwo imprez sportowych należy

traktować jako otwarte pole badawcze, dotyczące zarówno rozwiązywania

problemów szczegółowych, które często wymagają interdyscyplinarnego podejścia

(np. zarządzanie tłumem), jak i próby formułowania ramowych koncepcji

zapewniania bezpieczeństwa, zwłaszcza w kontekście zmiennych wyzwań

i zagrożeń oraz narzędzi zapobiegania i radzenia sobie z nimi.


216

Bibliografia

1. Kotarbiński T., Traktat o dobrej robocie, Wrocław 1969.

2. Maslow A. H., A Theory of Human Motivation, „Psychological Review” 1943,

No. 50/4.

3. Mazur M., Cybernetyka i charakter, Warszawa 1999.

4. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca

2005 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o bezpieczeństwie imprez

masowych (Dz.U. z 2005 r., nr 108, poz. 909).

5. Parszowski S., Kruczyński A., Imprezy masowe. Organizacja, bezpieczeństwo,

dobre praktyki, Warszawa 2015.

6. Raport dotyczący organizacji i stanu bezpieczeństwa meczów piłki nożnej szczebla

centralnego PZPN. Sezon 2014/2015,Departament organizacji imprez,

bezpieczeństwa i infrastruktury PZPN, Warszawa 2015.

7. Raport Bezpieczeństwo imprez masowych w 2015 roku, Komenda Główna Policji.

Sztab Główny Policji, Warszawa, luty 2016.

8. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie minimalnych

wymagań dotyczących zabezpieczenia pod względem medycznym imprezy

masowej (Dz.U. z 2012 r., poz. 181).

9. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 marca 2010 r. w sprawie wymogów,

jakie powinni spełniać kierownik do spraw bezpieczeństwa, służby porządkowe

i służby informacyjne (Dz.U. z 2010 r., nr 52, poz. 308).

10. Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych

(Dz.U. z 2009 r. nr 62, poz. 504).

11. Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych

(Dz.U. z 1997r.,nr 106, poz. 679 i 680).

12. www.kpk.policja.gov.pl.

13. www.wsjp.pl.

14. Zaskórski P., Woźniak J., Szwarc K., Tomaszewski K. Ł., Zarządzanie projektami

w ujęciu systemowym, Warszawa 2015.

Ensuring the safety of mass sport events –theoretical and practical issues

Abstract

The article analyses several terms like mass event or mass sport event.

It concentrates on the main theoretical issues of ensuring the safety of mass sport

events. It also presents the results of theoretical and empirical studies on providing

safety during football matches.

Keywords: mass event, mass sport event, safety of mass sport event

Juliusz Sikorski1


Administrowanie dokumentacją

w podmiotach realizujących zadania publiczne

w świetle najważniejszych i najnowszych

regulacji prawnych

Streszczenie

Podstawą prawa archiwalnego w Polsce jest Ustawa o narodowym zasobie

archiwalnym i archiwach z 1983 r., którą wielokrotnie nowelizowano. Ostatnia zmiana

ustawy (2015) m.in. rozszerzyła uprawnienia kontrolne administracji archiwalnej,

a także pociągnęła za sobą konieczność wydania do niej nowych aktów wykonawczych.

Zmodyfikowały one funkcjonujące dotąd regulacje, chociażby w zakresie brakowania

dokumentacji niearchiwalnej. Ten zestaw aktów prawnych, obejmujących państwowe

i samorządowe organy i jednostki organizacyjne, uzupełniają instrukcje kancelaryjne,

wykazy akt i instrukcje archiwalne. Te, wydane przez Prezesa Rady Ministrów w 2011 r.,

po raz pierwszy określiły także sposób obiegu dokumentacji elektronicznej. Podstawy

do posługiwania się tą dokumentacją obowiązują już jednak od ponad dziesięciu lat.

Słowa kluczowe: materiały archiwalne, dokumentacja niearchiwalna, dokument elektro-

niczny, archiwa państwowe, archiwa wyodrębnione, brakowanie dokumentacji, zasób

archiwalny, administracja

1. Kluczowe konstrukcje prawa archiwalnego w Polsce

Fundament prawa archiwalnego w Polsce stanowi Ustawa z dnia 14 lipca

1983 roku o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach2. Ten początkowo

nowoczesny dokument szybko uległ dezaktualizacji z uwagi na transformację

ustrojową przełomu lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych. Kilkakrotnie

podejmowane dotychczas próby zastąpienia go nowym3, przystającym do


2 Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 1984 r.,

nr 38, poz. 173 z późn. zm.). 3 Zob. m.in.: Projekt ustawy – Prawo Archiwalne, „Archiwista Polski” 1999, nr 1 (13), s. 15-30;

Uzasadnienie, ibidem, s. 31-35; Uwagi Prezydium Zarządu Głównego Stowarzyszenia Archiwistów

Polskich, ibidem, s. 36-38; Uwagi do projektu ustawy (Jan Jastrzębski – Gdańsk, Henryk Krystek –

Poznań, Przemysław Wojciechowski – Poznań, Stowarzyszenie Archiwistów Polskich Zarząd


218

dynamicznie zmieniającej się rzeczywistości, aktem prawnym tej rangi spełzły

jednak na niczym i w mocno rozbudowanej i zmienionej formie dokument

dotrwał do dnia dzisiejszego. Ostatnia duża nowelizacja ustawy miała miejsce

20 marca 2015 r.4

Zapisy ustawy z 1983 roku odnoszą się zarówno do podmiotów pań-

stwowych, samorządowych, jak i prywatnych. Podstawową konstrukcją prawną

wprowadzoną rzeczoną ustawą jest podział substancji aktowej wytwarzanej

przez jednostki organizacyjne na materiały archiwalne (art. 1) oraz dokumentację

niearchiwalną (art. 5 ust. 2). Te pierwsze stanowią wszelkiego rodzaju

dokumenty, bez względu na sposób zapisu, posiadające wartość historyczną

„o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych

państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi

państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organi-

zacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym

i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także

o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych

jednostek organizacyjnych – powstałe w przeszłości i powstające współcześnie”.

Jako takie stanowią źródło do badań nad przeszłością, a ich wieczyste

przechowywanie (art. 3) jest jednym z obowiązków państwa.

Dokumentację niearchiwalną stanowią z kolei akta posiadające jedynie

walory praktyczne, które po pewnym, określanym w rozlicznej masie aktów

prawnych, okresie można, przy zachowaniu obowiązujących w tym zakresie

procedur, zniszczyć. Okresy przechowywania tej dokumentacji są zróżnicowane

i wynikają z ochrony praw i obowiązków stron, do których się odnoszą.

Konieczny do zasygnalizowania jest w tym miejscu fakt, iż dokumentacja

niearchiwalna, w pewnych przypadkach, może zostać także uznana za materiały

archiwalne5.

Całość materiałów archiwalnych stanowi narodowy zasób archiwalny

(art. 1), służący nauce, kulturze, gospodarce narodowej oraz potrzebom obywateli

(art. 2 ust. 1), który, przyjmując kryterium własności, dzieli się na państwowy

lub niepaństwowy (art. 2). Pierwszy obejmuje materiały wytworzone przez

administrację państwową, samorządową, także inne jednostki i podmioty, które

z uwagi na realizowane zadania stanowić mogą źródło do badań historycznych.

Do państwowego zasobu archiwalnego zalicza się również materiały

wspomnianych jednostek, nawet w sytuacji, gdy znajdują się one w posiadaniu

Oddziału w Łodzi), „Archiwista Polski” 1999, nr 2(14), s. 15-21; J. Grzelak, Głos w dyskusji nad

projektem ustawy – Prawo Archiwalne, „Archiwista Polski” 1999, nr 4(16), s. 17-23. 4 Ustawa z dnia 20 mara 2015 r. o zmianie ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach

(Dz.U. z 2015 r., poz. 566). 5 Zob. E. Borodij, Kryteria wartościowania współczesnej dokumentacji aktowej – stan obecny

i potrzeby, [w:] Archiwa polskie wobec wyzwań XXI wieku, red. D. Nałęcz, Radom 1997, s. 141-150.

Juliusz Sikorski, Administrowanie dokumentacją…

219

obcych organów i organizacji, jeżeli na podstawie prawa lub zwyczajów

międzynarodowych powinny być przekazane Polsce (art. 15).

Niepaństwowy zasób archiwalny dzieli się na ewidencjonowany i nie-

ewidencjonowany. Pierwszy odnosi się do podmiotów, osób prawnych (np. partii,

kościołów, stowarzyszeń), po których likwidacji staje się własnością państwa

(art. 44), wchodząc tym samym do zasobu państwowego. Drugi stanowi własność

osób fizycznych lub ich prawnych następców i może podlegać obrotowi (art. 43)

z zastrzeżeniem prawa pierwokupu dla jednostek realizujących zadania państwa

w zakresie polityki archiwalnej (art. 9 i 22).

2. Nadzór nad narodowym zasobem archiwalnym

Nadzór nad narodowym zasobem archiwalnym (art. 4 ust. 1) sprawuje minister

właściwy do spraw kultury i dziedzictwa narodowego za pośrednictwem

Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, który jest centralnym organem

administracji rządowej w sprawach państwowego zasobu archiwalnego

(art. 18 ust. 1). Swoje zadania na terenie kraju realizuje on za pośrednictwem

sieci archiwów państwowych, nadzorując między innymi archiwa zakładowe,

zorganizowane w organach i jednostkach państwowych i samorządowych

wytwarzających materiały archiwalne. Z kompetencji Naczelnego Dyrektora

Archiwów Państwowych wyłączone są jednak archiwa wyodrębnione (art. 19)6.

Wszystkie one tworzą sieć archiwalną prowadzącą działalność archiwalną

w zakresie państwowego zasobu archiwalnego (art. 22 ust. 1), którą zdefinio-

wano jako gromadzenie, ewidencjonowanie, przechowywanie, opracowanie,

zabezpieczenie i udostępnianie materiałów archiwalnych oraz prowadzenie

działalności informacyjnej (art. 23). Działalność archiwalną w zakresie państwo-

wego zasobu archiwalnego prowadzić mogą również jednostki posiadające zasób

powierzony, biblioteki i muzea posiadające materiały archiwalne, których

organizatorem są organy i jednostki państwa i samorządu lub działające w tych

jednostkach (art. 18 ust. 2).

Archiwa zakładowe tworzy się tylko w tych państwowych i samo-

rządowych organach i jednostkach organizacyjnych, które wytwarzają materiały

archiwalne (art. 33). W odniesieniu do jednostek obejmujących działalnością

obszar całego kraju wskazuje je Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych.

W przypadku innych jednostek – dyrektorzy właściwych terytorialnie archiwów

państwowych. Zasady i sposób ustalania jednostek wytwarzających materiały

archiwalne reguluje Decyzja nr 1 Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych

6 Funkcjonują one w Ministerstwie Obrony Narodowej, ministerstwie właściwym do spraw wewnętrznych,

spraw zagranicznych, spraw finansów publicznych, spraw instytucji finansowych, agencjach

bezpieczeństwa wewnętrznego, wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, kancelarii Sejmu,

Senatu, Prezydenta, Prezesa Rady Ministrów, Biura Bezpieczeństwa Narodowego i Instytutu Pamięci

Narodowej.


220

z dnia 27 maja 2002 r.7 Wskazanie jednostek organizacyjnej wytwarzających

materiały archiwalne ma formę aktu administracyjnego skierowanego do jej

kierownika8. Z mocy samej decyzji zobligowane do utworzenia archiwów

zakładowych są: jednostki organizacyjne obsługujące naczelne i centralne organy

administracji rządowej (z wyjątkiem jednostek prowadzących archiwa wy-

odrębnione), a także inne jednostki o charakterze centralnym, w szczególności:

Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, ministerstwa, centralne urzędy, agencje,

komisje, komitety lub inne jednostki, Krajowe Biuro Wyborcze oraz jego

delegatury; organy kontroli państwowej i ochrony prawa9; jednostki organiza-

cyjne zespolonej i niezespolonej administracji rządowej w województwie10

;

jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego11

; związki i po-

rozumienia regionalne województw, powiatów oraz międzygminne, utworzone

na podstawie przepisów o samorządach; jednostki organizacyjne wymiaru

sprawiedliwości12

; instytucje kontrolne13

; urzędy stanu cywilnego; instytucje

finansowe i ubezpieczeniowe14

; jednostki organizacyjne nauki i oświaty15

;

jednostki organizacyjne kultury, sztuki, ochrony dziedzictwa narodowego16

;

fundacje tworzone ustawą; przedsiębiorstwa państwowe, jednostki organizacyjne

gospodarki komunalnej, spółki handlowe17

; jednostki organizacyjne ochrony

zdrowia18

; a także niektóre z niewymienionych dotąd wojewódzkich

7 Decyzja nr 1 Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie zasad

i sposobu ustalania przez archiwa państwowe państwowych jednostek organizacyjnych, jednostek

samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych, w których tworzy się archiwa

zakładowe (www.archiwa.gov.pl/pl/zarzadzanie-dokumentacja/prawo-archiwalne [dostęp: 5.09.2016]). 8 Instrukcja w sprawie sposobu ustalania państwowych jednostek organizacyjnych, jednostek samorządu

terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych, w których tworzy się archiwa zakładowe

(Załącznik nr 2 do Decyzji nr 1 Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia 27 maja 2002 r.). 9 Najwyższa Izba Kontroli oraz jej delegatury, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka,

Rzecznik Interesu Publicznego, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. 10

Np. urzędy wojewódzkie, kuratoria oświaty, izby skarbowe. 11

Urzędy marszałkowskie, starostwa powiatowe, urzędy miast i gmin. 12

Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu, Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny, sądy

apelacyjne, okręgowe, rejonowe, prokuratury, samorządowe kolegia odwoławcze, izby morskie,

okręgowe inspektoraty służby więziennej. 13

Regionalne izby obrachunkowe, Państwowa Inspekcja Pracy. 14

Centrale banków i ich oddziały, centrale i oddziały instytucji ubezpieczeń społecznych i majątko-

wych, fundusze. 15

Polska Akademia Nauk, jej oddziały, instytuty i pomocnicze placówki naukowe, państwowe szkoły

wyższe, niepaństwowe szkoły wyższe tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego, jednostki

badawczo-rozwojowe, wydawnictwa o zasięgu ogólnokrajowym i regionalnym, biblioteki naukowe

i wojewódzkie biblioteki publiczne, centralne ośrodki doskonalenia kadr, pałace młodzieży, wybrane

publiczne szkoły średnie i placówki oświatowo-wychowawcze. 16

W szczególności: jednostki publicznej radiofonii i telewizji, instytucje widowiskowe i muzyczne

o szczególnym znaczeniu ogólnokrajowym i regionalnym, muzea narodowe oraz inne muzea, ośrodki

dokumentacji zabytków, dyrekcje parków narodowych. 17

O zasięgu krajowym, przemysłowe o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej lub regionu,

typu specjalistycznego, biura projektów, wybrane komunalne zakłady budżetowe i spółki handlowe,

np. prowadzące działalność w zakresie komunikacji miejskiej, wodociągów. 18

Narodowy Fundusz Zdrowia, wybrane samodzielne jednostki ochrony zdrowia, np. instytuty, szpitale.


221

samorządowych jednostek organizacyjnych19

. Uznane za wytwarzające materiały

archiwalne mogą zostać ponadto: niewymienione wyżej powiatowe i gminne

samorządowe jednostki organizacyjne20

; inne jednostki, o ile charakter ich działal-

ności ma szczególne znaczenie dla rozwoju regionalnego21

.

W roku 2015 na terenie kraju funkcjonowało ponad 10 tys. archiwów

zakładowych22

. W pozostałych państwowych i samorządowych organach i jedno-

stkach organizacyjnych wytwarza się wyłącznie dokumentację niearchiwalną.

Tę gromadzi się i przechowuje w składnicach akt (art. 36).

3. Obieg dokumentacji w administracji publicznej

Organy państwowe oraz państwowe jednostki organizacyjne, organy jednostek

samorządu terytorialnego oraz samorządowe jednostki organizacyjne (art. 5 ust. 1)

zostały zobligowane do zapewnienia odpowiedniej ewidencji, przechowywania

oraz ochrony przed uszkodzeniem, zniszczeniem, bądź utratą wytwarzanej

i gromadzonej dokumentacji w sposób odzwierciedlający przebieg załatwiania

i rozstrzygania spraw (art. 6 ust. 1). Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie

ustawy archiwalnej wprowadza możliwość realizacji powyższych zdań w ramach

elektronicznego zarządzania dokumentacją (EZD), stanowiącego system wy-

konywania czynności kancelaryjnych, dokumentowania przebiegu załatwiania

i rozstrzygania spraw, gromadzenia i tworzenia dokumentacji w postaci

elektronicznej z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego (art. 6 ust. 1a).

Zaznaczyć jednak należy, iż rozwiązanie takie przewidziane zostało uprzednio

w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie

instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji

w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych23

.

Standardy w tym zakresie określają tzw. normatywy kancelaryjne, składa-

jące się z: instrukcji kancelaryjnej (określającej system kancelaryjny, sprowadzający

się do szczegółowych zasad i trybu czynności kancelaryjnych), wykazu akt

19

W szczególności: urzędy pracy, ośrodki polityki społecznej, ośrodki medycyny pracy, ośrodki

geodezji i kartografii, biura geodezji i terenów rolnych, biura planowania przestrzennego, ochrony

środowiska, rolnictwa i gospodarki żywnościowej, placówki kultury fizycznej i turystyki, placówki

ochrony praw konsumentów. 20

Wybrane powiatowe inspekcje weterynaryjne, inspekcje sanitarne oraz inne służby, jeśli ich zadania

zostały przejęte od wojewody, terenowe ośrodki dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, wybrane

powiatowe instytucje kultury fizycznej i wybrane powiatowe centra pomocy rodzinie. 21

Np. urzędy skarbowe, powiatowe urzędy pracy. Wytyczne w sprawie zasad ustalania państwowych

jednostek organizacyjnych, jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek

organizacyjnych, w których tworzy się archiwa zakładowe (załącznik nr 1 do decyzji nr 1 Naczelnego

Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia 27 maja 2002 r.). 22

Sprawozdanie statystyczne Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych KN-1 według stanu

na dzień 31 grudnia 2015 r., (www.archiwa.gov.pl/pl/o-nas/naczelna-dyrekcja-archiwów-państwowych/

sprawozdania [dostęp: 5.09.2016]). 23

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji

kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu

działania archiwów zakładowych (Dz.U. z 2011 r., nr 14, poz. 67).


222

(będącego spisem haseł rzeczowych [realizowanych zadań], stanowiącym

podstawę rejestracji prowadzonych spraw), oraz instrukcji w sprawie organizacji

i zakresu działania archiwum zakładowego lub składnicy akt. Z mocy ustawy

do ich wprowadzenia zostały zobowiązane odpowiednie do tego organy

i kierownicy jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2). Przed wdrożeniem

normatywy podlegają uzgodnieniu przez upoważnione do tego organy24

.

Choć w ustawie nie mówi się o tym wprost, to obowiązek posiadania

wykazu akt przesądza o systemie kancelaryjnym bezdziennikowym. Jego istotą

jest, w przeciwieństwie do systemu dziennikowego, w którym rejestracji

podlegają pisma wpływające i wychodzące, rejestracja spraw. Składa się na nią

ogół korespondencji (podania, pisma, dokumenty), odnoszącej się i związanej

z załatwianym zagadnieniem wymagającym rozpatrzenia i podjęcia czynności

służbowych25

. Lub inaczej, sprawa, to problem osoby fizycznej lub prawnej

przekazany do rozwiązania konkretnej jednostce organizacyjnej zgodnie

z właściwościami (kompetencjami)26

. Takie podejście do obiegu dokumentacji

w jednostce umożliwia, już na etapie jej wytwarzania i gromadzenia, tworzenie,

w oparciu o wykaz akt, teczek spraw jednorodnych lub pokrewnych rzeczowo,

przy jednoczesnym wartościowaniu dokumentacji. Jest to możliwe dzięki

wskazanym w wykazie akt kategoriom archiwalnym określającym okresy

przechowywania dokumentacji.

Zmiany w systemie prawa archiwalnego uwzględnić musiały również

pojawienie się w obrocie urzędowym zupełnie nowego nośnika informacji, jakim

jest dokument elektroniczny. Zapisy ustawy archiwalnej wskazują, iż minister

właściwy do spraw informatyzacji, po konsultacjach z Naczelnym Dyrektorem

Archiwów Państwowych, określa w drodze rozporządzenia niezbędne elementy

struktury dokumentów elektronicznych w państwowych i samorządowych

organach i jednostkach organizacyjnych, uwzględniając minimalne wymagania

dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej

(art. 5 ust. 2a), oraz szczegółowy sposób postępowania z dokumentami

elektronicznymi w tych podmiotach, w szczególności zasady ewidencjonowania,

klasyfikowania i kwalifikowania dokumentów elektronicznych oraz zasady i tryb

ich brakowania, uwzględniając potrzebę integralności dokumentów elektro-

nicznych i długotrwałego ich przechowywania (art. 5 ust. 2b). Z kolei w porozu-

mieniu z właściwym ministrem do spraw kultury i dziedzictwa narodowego,

24

W roku 2015 ogółem dotyczyło to ponad 2,2 tys. kompletów tych dokumentów. W najbliższych

latach liczba opiniowanych normatywów będzie zapewne malała. Raz wprowadzony zestaw, dobrze

przygotowanych, dokumentów może wprawdzie ulegać korektom po pewnym czasie użytkowania,

jednak po tym funkcjonować winien w jednostce przez lata. O ile, oczywiście, w istotny sposób nie

zmieni się jej zakres kompetencyjny. Sprawozdanie statystyczne Naczelnego Dyrektora Archiwów

Państwowych KN-1…, op. cit. 25

Słowniczek ważniejszych terminów kancelaryjnych i archiwalnych, Z. Pustuła (oprac.), [w:] Kancelaria

i archiwum zakładowe, red. E. Borodij, Warszawa 2009. 26

H. Robótka, Współczesna biurowość. Zagadnienia ogólne, Toruń 2010, s. 88.


223

na wniosek Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, określa w drodze

rozporządzenia wymagania techniczne, jakim powinny odpowiadać formaty

zapisu i informatyczne nośniki danych w rozumieniu Ustawy z dnia 17 lutego

2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,

przekazywanych do archiwów państwowych materiałów archiwalnych utrwa-

lonych na informatycznych nośnikach danych (art. 5 ust. 2c).

Możliwości z tym związane, po raz pierwszy na szeroką skalę, zostały

przewidziane w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia

2011 roku, którym wprowadzono nowe normatywy kancelaryjne dla organów

gminy i związków międzygminnych, organów powiatu, organów samorządu

województwa i organów zespolonej administracji rządowej w województwie,

a także urzędów obsługujących te organy27

. Sposób ich sformułowania został

jednak skrytykowany przez środowisko naukowe28

.

W odniesieniu do tzw. dokumentacji tradycyjnej, z mocy ustawy

(art. 6 ust. 2), metody kwalifikowania i metodę klasyfikowania dokumentacji;

rodzaje oznaczeń kategorii archiwalnych; elementy jednolitego rzeczowego

wykazu akt; wzór budowy jednolitego rzeczowego wykazu akt; wzór budowy

kwalifikatora dokumentacji; standardy porządkowania, ewidencjonowania

i technicznego zabezpieczenia materiałów archiwalnych przed ich przekazaniem

do archiwów państwowych; szczegółowy tryb ich przekazania, brakowania

dokumentacji niearchiwalnych oraz właściwość archiwów państwowych w tym

zakresie określić miał w drodze rozporządzenia właściwy minister do spraw

kultury i dziedzictwa narodowego po zasięgnięciu opinii Naczelnego Dyrektora

Archiwów Państwowych. Obowiązujący aktualnie akt prawny w tym zakresie

został uchwalony w dniu 20 października 2015 roku29

, uchylił obowiązujące

dotąd przepisy z dnia 16 września 2002 roku30

.

Październikowe rozporządzenie w załączniku nr 1 określa sposób

oznaczania kategorii archiwalnych, utrzymując obowiązujące od lat w tym

zakresie regulacje: materiałom archiwalnym przypisując symbol „A”, zaś

dokumentacji niearchiwalnej symbol „B”. Ten ostatni, odnoszący się przecież

do akt mających jedynie czasowe, praktyczne znaczenie, dookreślany być musi

27

Rozporządzenie Prezesa rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej,

jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania

archiwów zakładowych (Dz.U. z 2011 r., nr 14, poz. 67). 28

P. Bunkowska, Organizacja kancelarii, [w:] Współczesna biurowość w administracji publicznej.

Komentarz do instrukcji biurowej Prezesa Rady Ministrów z 2011 r., red. H. Robótka, Toruń 2013,

s. 13-32; K. Pepłowska: Procedury postępowania z dokumentacją, czyli system kancelaryjny (system

biurowości), [w:] ibidem, s. 33-50; D. Drzewiecka: Obieg pism, [w:] ibidem, s. 51-78. 29

Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 października 2015 r.

w sprawie klasyfikowanie i kwalifikowania dokumentacji, przekazywania materiałów archiwalnych

do archiwów państwowych i brakowania dokumentacji niearchiwalnej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1743). 30

Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją,

zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych

do archiwów państwowych (Dz.U. z 2002 r., nr 167, poz. 1375).


224

liczbami arabskimi, wskazującymi minimalny okres przechowywania liczony

pełnymi latami kalendarzowymi począwszy od roku następnego od daty

zakończenia sprawy. Symbol „B” może być również rozszerzony o symbole

„E” lub „c”. Kategorią „BE” uzupełnioną o liczbę arabską oznacza się akta, które

po upływie obowiązującego okresu przechowywania podlegają ekspertyzie

archiwalnej przeprowadzanej przez właściwe terytorialnie archiwa państwowe

bądź archiwa wyodrębnione. Z kolei symbolem „Bc” oznacza się akta wtórne,

o ile zachowały się oryginały, lub dokumentację posiadającą krótkotrwałe

znaczenie praktyczne, o okresie przechowywania krótszym niż jeden rok. Tego

symbolu nie uzupełnia się więc oznaczeniami numerycznymi.

Rozporządzenie dopuszcza inny sposób obliczania okresów przechowy-

wania dokumentów (§ 2 pkt. 6), o ile przepisy szczególne tak stanowią.

Ma to zastosowanie np. w przypadku akt spraw sądowych, których okres

przechowywania liczy się od początku roku kalendarzowego następnego po roku,

w którym ukończono czynności sądowe związane z wykonywaniem orzeczenia

lub zarządzenia kończącego postępowanie w sprawie, lub w którym doszło

do uprawomocnienia się orzeczenia lub zarządzenia (§ 25). Nie może to jednak

nastąpić przed ustaniem karalności przestępstwa, o które toczyło się

postępowanie (§ 8 pkt. 2)31

.

Rozporządzenie z 20 października 2015 r., wzorem poprzednich aktów

regulujących te kwestie, określa sposób konstruowania wykazu akt (§ 3). Składa

się on z zestawu klas w kolejnych rzędach podziału dziesiętnego. Przy czym

każda z nich składać się musi przynajmniej z dwóch, a maksymalnie dziesięciu

klas. Podziału dokonuje się aż do momentu utworzenie klasy końcowej,

w ramach której dokonuje się rejestracji spraw albo grupuje się dokumentację

nietworzącą akt spraw. Każdej klasie przypisane jest hasło klasyfikacyjne, które

powinno być rzeczowo powiązane z klasą wyższego i niższego rzędu. Każdą

z końcowych klas oznacza się tzw. symbolem kwalifikacyjnym określającym

kategorię archiwalną. Zatem klasa końcowa stanowi tytuł teczki, którego nie

modyfikujemy, a jedynie, jeżeli zachodzi taka potrzeba, uzupełniamy o niezbędne

treści. Symbol klasyfikacyjny konstruowany jest z zestawu cyfr arabskich

zapisanych dla klas pierwszego rzędu od „0” do „9”, dla klas drugiego rzędu

od „00” do „99” etc.

W praktyce archiwalnej zalecano dotąd nie wychodzenie poza klasy

czwartego rzędu (od „0000” do „9999”), co daje możliwość utworzenia

w ramach wykazu dziesięciu tysięcy haseł klasyfikacyjnych. Jak się wydaje, taka

możliwość zaspokoić powinna potrzeby największych nawet struktur

administracyjnych. W nowym rozporządzeniu jednak umożliwia się tworzenie

31

Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 2014 r. w sprawie ogłoszenie jednolitego

tekstu rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie przechowywania akt spraw sądowych oraz

ich przekazywania do archiwów państwowych lub do zniszczenia (Dz.U. z 2014 r., poz. 991).


225

symboli dziewięcioliczbowych, a to znaczy, że możemy zbudować absurdalnych

rozmiarów wykaz akt zawierający nawet dziesięć miliardów klas.

Zgodnie z zapisami rozporządzenia wykazy akt mają charakter jednolity,

tzn. są niezależne od struktury organizacyjnej jednostki. Sprowadza się to ni mniej,

ni więcej do tego, iż teczki o takich samych symbolach – hasłach klasyfikacyjnych –

mogą powstawać w różnych komórkach organizacyjnych. Teczki odróżniają

od siebie wówczas ich symbole. Ale to zagadnienie regulują już obowiązujące

w jednostkach instrukcje kancelaryjne.

Rozporządzeniem zachowano klasyczny podział wykazu akt na dwie

podstawowe części. Cztery pierwsze klasy (od „0” do „3”) przewidując dla

dokumentacji typowej, pozostałe dla specyficznej. Dokumentację typową

stanowią akta, które wytwarzane są w instytucjach niezależnie od realizowanych

przez nie zadań statutowych. Zalicza się do nich zagadnienia związane

z zarządzaniem, sprawami kadrowymi, administrowaniem środkami rzeczowymi

oraz finansami. Pozostałe klasy (od „4” do maksymalnie „9”) zawierają hasła

odzwierciedlające specyficzną naturę jednostki (np. dokumentacja przebiegu

nauczania w szkołach).

Przykładowy podział klas pierwszego i drugiego rzędu dla akt typowych

w jednolitym rzeczowym wykazie akt zawarto w części A załącznika nr 2 do

rozporządzenia. W części B przedstawiono wzór budowy wykazu.

W przypadku dokumentacji technicznej, geologicznej, geodezyjnej czy

kartograficznej tworzy się kwalifikatory dokumentacji (§ 4), które stanowią

rozszerzenie wykazów akt. Składają się one z zestawu typów dokumentacji lub

jej wykazów przedmiotowych oznaczonych kategorią archiwalną. Tworzy się

wówczas numer porządkowy dokumentacji, wykorzystując do tego symbol

klasyfikacyjny wykazu, do której odnosi się kwalifikator oraz z kolejnej liczby,

poczynając od 1 (np. 401.1).

W paragrafach od 6 do 8 rozporządzenia określono procedurę przekazy-

wania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Następuje to z mocy

Ustawy archiwalnej, po 25 latach od momentu ich wytworzenia, o ile nie zostały

one przekazane wcześniej (art. 5 ust. 1 pkt. 1 Ustawy archiwalnej). A to mogło

nastąpić w trakcie lub po likwidacji jednostki (art. 5 ust. 1a, 1b). Standardy

porządkowania, ewidencjonowania i technicznego zabezpieczenia materiałów

archiwalnych przed ich przekazaniem do archiwów państwowych określa

szczegółowo załącznik nr 4 do rozporządzenia. Porządkowanie materiałów

archiwalnych, co ważne, nie spoczywa na odpowiedzialnych za archiwa

zakładowe, czy składnice akt. Normą jest już dziś, iż obowiązki w tym zakresie

realizować należy w komórkach organizacyjnych wytwarzających akta, które

w takiej postaci przekazywane są do przechowywania ze stanowisk pracy.

To jednak regulują obowiązujące w jednostkach instrukcje kancelaryjne.


226

W rozporządzeniu z 20 października 2015 r. doprecyzowano sposób

technicznego zabezpieczenia materiałów archiwalnych przekazywanych do

archiwów państwowych, którego zakres w głównej mierze indywidualnie

określali dotąd dyrektorzy archiwów państwowych. Teraz wskazano, iż opako-

wania te winny być bezkwasowe. Rodzi się w tym miejscu pytanie, na ile istotne

jest wskazane pH opakowania w przypadku, gdy same materiały archiwalne

utrwalane są na nośnikach posiadających kwaśny współczynnik, a tym samym

niższą odporność na czynniki degradujące.

Zaznaczyć należy, iż regulacje dotyczące porządkowania materiałów

archiwalnych zawarte w rozporządzeniu odnoszą się do dokumentacji nie-

elektronicznej. Ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach kompe-

tencje w zakresie określenia struktury dokumentów elektronicznych w organach

i jednostkach państwowych i samorządowych, sposobu i klasyfikowania,

kwalifikowania i brakowania oraz sposobu i trybu przekazywania dokumentacji

elektronicznej przyznała ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji

(art. 5 ust. 2a, 2b, 2c). Zostały one określone w rozporządzeniu Ministra Spraw

Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2006 r.32

.

Rozporządzeniem z 20 października zmodyfikowano procedurę brako-

wania akt, czyli proces wydzielenia z zasobu archiwów jednostek, których okres

przechowywania już upłyną, co zwieńcza ich zniszczenie. W przeciwieństwie

do dotychczasowych uregulowań, odtąd kierownicy jednostek organizacyjnych

nie powołują komisji oceny dokumentacji, w której składzie znajdowali się

kierownicy komórek bądź przedstawiciele samodzielnych stanowisk pracy,

których akta brakowano. Teraz wystarczy złożenie do właściwego terytorialnie

archiwum państwowego wniosku o brakowanie. Jego elementy, którego w roz-

porządzeniu określono precyzyjnie (§ 9). Dołącza się do niego spis brakowanej

dokumentacji stosowany w praktyce archiwalnej od lat33

. Teraz jednak dla

dokumentacji oznaczonej symbolami „B”, „BE” i „Bc” należy sporządzać

je oddzielnie. Wzorem wspominanego już w niniejszym artykule rozporządzenia

z dnia 18 stycznia 2011 roku, nie załączono do tego aktu prawnego wzoru spisów

brakowania i stanowiących podstawę przekazania materiałów archiwalnych

do archiwów państwowych, podając minimalne elementy, które winny posiadać.

Dopuszczono zatem możliwość dowolności ich graficznego przedstawienia.

Obowiązek uzyskania zgodny na wybrakowanie dokumentacji stanowi

element sprawowanego przez sieć archiwalną nadzoru nad państwowym zasobem

archiwalnym i ma między innymi zminimalizować niebezpieczeństwo zniszczenia

32

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2006 r.

w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z dokumentami elektronicznymi (Dz.U. z 2006 r.,

nr 206, poz. 1518). 33

Skala brakowania podlegającego kontroli administracji archiwalnej jest ogromna. W roku 2015 wydano

zgody na zniszczenie blisko 335 kilometrów bieżących akt. Sprawozdanie statystyczne Naczelnego

Dyrektora Archiwów Państwowych KN-1, op. cit.


227

materiałów mogących posiadać wartość historyczną (§ 10-11). Kluczowe w tym

zakresie są jednak kontrole postępowania z materiałami archiwalnymi wchodzą-

cymi do państwowego zasobu archiwalnego przewidziane w ustawie archiwalnej

(art. 28 pkt. 1 ust. 3). Ustawa z 20 marca rozszerza kompetencje nadzorcze

Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych i archiwów państwowych

o dokumentację niearchiwalną powstałą i zgromadzoną w organach i jednostkach

organizacyjnych objętych nadzorem. Co istotne, także wykroczono tu poza mury

archiwów zakładowych, dopuszczając kontrolę bez względu na miejsce i tytuł

prawny przechowywania tych materiałów lub dokumentacji, wyłączając z nich

oczywiście archiwa wyodrębnione (art. 21a-21d). To istotne novum w zakresie

nadzoru umożliwia monitoring procesów aktotwórczych i ewentualną ingerencję

w przypadku nieprawidłowości. Dotąd nie było to możliwe34

.

Podsumowanie

Administrowanie dokumentacją w podmiotach realizujących zadania publiczne

określa wielokrotnie nowelizowana ustawa o narodowym zasobie archiwalnym

i archiwach z 1983 r. oraz wydane do niej akty wykonawcze, w tym takie, które

stanowią podstawę prawną posługiwania się w obrocie urzędowym e-dokumentacją.

Jednak, mimo dynamicznego rozwoju technologii informatycznych umożliwia-

jących nowe formy komunikowania się i nowe sposoby utrwalania informacji,

tempo zmian w formalnej metodzie wytwarzania dokumentacji jest znacznie

wolniejsze. Nie mógł on jednak zupełnie pozostać bez wpływu na procesy akto-

twórcze. W wielu instytucjach od lat funkcjonują programy czy nawet systemy

komputerowe, wspomagające pracę administracji. Niosą one ze sobą znaczne

udogodnienia w dostępie do administrowanych danych oraz szeroki potencjał ich

przetwarzania.

Tempo przeobrażeń w tym zakresie wyznaczają jednak możliwości

finansowe związane z nakładami na niezbędną infrastrukturę oraz nie-

równomierne przystosowanie społeczeństwa do zachodzących zmian. Niemniej

jednak weszliśmy już w fazę równoległego obrotu dokumentami w postaci

tradycyjnej i elektronicznej. Co znajduje odzwierciedlenie w regulacjach

prawnych umożliwiających stosowanie systemów elektronicznego zarządzania

danymi (EZD). Zapewne jednak jeszcze długo papier nie zostanie całkowicie

wyparty z działalności administracyjnej. Zaporę stanowi tu sama specyfika

dokumentu elektronicznego, do którego odczytania niezbędne jest źródło energii.

34

W roku 2015 administracja archiwalna przeprowadziła 2 340 kontroli. Sprawozdanie statystyczne

Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych KN-1, op. cit.


228

Bibliografia

1. Borodij E., Kryteria wartościowania współczesnej dokumentacji aktowej –

stan obecny i potrzeby, [w:] Archiwa polskie wobec wyzwań XXI wieku,

red. D. Nałęcz, Radom 1997.

2. Bunkowska P., Organizacja kancelarii, [w:] Współczesna biurowość w admini-

stracji publicznej. Komentarz do instrukcji biurowej Prezesa Rady Ministrów

z 2011 r., Toruń 2013.

3. Drzewiecka D., Obieg pism, [w:] Współczesna biurowość w administracji

publicznej. Komentarz do instrukcji biurowej Prezesa Rady Ministrów z 2011 r.,

Toruń 2013.

4. Grzelak J., Głos w dyskusji nad projektem Ustawy – Prawo Archiwalne,

„Archiwista Polski” 1999, nr 4(16).

5. Pepłowska K., Procedury postępowania z dokumentacją, czyli system kancelaryjny

(system biurowości), [w:] Współczesna biurowość w administracji publicznej.

Komentarz do instrukcji biurowej Prezesa Rady Ministrów z 2011 r.,

red. H. Robótka, Toruń 2013.

6. Projekt ustawy – Prawo Archiwalne, „Archiwista Polski” 1999, nr 1 (13).

7. Robótka H., Współczesna biurowość. Zagadnienia ogólne, Toruń 2010.

8. Słowniczek ważniejszych terminów kancelaryjnych i archiwalnych, Z. Pustuła

(oprac.), [w:] Kancelaria i archiwum zakładowe, red. E. Borodij, Warszawa 2009.

9. Uwagi do projektu ustawy (Jan Jastrzębski – Gdańsk, Henryk Krystek – Poznań,

Przemysław Wojciechowski – Poznań, Stowarzyszenie Archiwistów Polskich

Zarząd Oddziału w Łodzi), „Archiwista Polski” 1999, nr 2(14).

10. Uwagi Prezydium Zarządu Głównego Stowarzyszenia Archiwistów Polskich,

„Archiwista Polski” 1999, nr 1(13).

11. Uzasadnienie, „Archiwista Polski” 1999, nr 1(13).

12. Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 2014 r. w sprawie

ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie

przechowywania akt spraw sądowych oraz ich przekazywania do archiwów

państwowych lub do zniszczenia (Dz.U. z 2014 r., poz. 991).

13. Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 paździer-

nika 2015 r. w sprawie klasyfikowanie i kwalifikowania dokumentacji,

przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych i brakowania

dokumentacji niearchiwalnej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1743).

14. Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie

postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz

zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych

(Dz.U. z 2002 r., nr 167, poz. 1375).

15. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 paździer-

nika 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z dokumentami

elektronicznymi (Dz.U. z 2006 r., nr 206, poz. 1518).

16. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie

instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji

w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. z 2011

r.,nr 14 poz. 67).

17. Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach

(Dz.U. z 1984 r., nr 38, poz. 173 z późn. zm.).

18. Ustawa z dnia 20 mara 2015 r. o zmianie ustawy o narodowym zasobie

archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2015 r., poz. 566).


229

19. Decyzja nr 1 Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia 27 maja 2002 r.

w sprawie zasad i sposobu ustalania przez archiwa państwowe państwowych

jednostek organizacyjnych, jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych

jednostek organizacyjnych, w których tworzy się archiwa zakładowe,

www.archiwa.gov.pl/pl/zarzadzanie-dokumentacja/prawo-archiwalne.

20. Sprawozdanie statystyczne Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych KN-1

według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r., www.archiwa.gov.pl/pl/o-nas/naczelna-

dyrekcja-archiwów-państwowych/sprawozdania.

Records management in public administration services

in light of the latest and most significant legal regulations

Abstract

Polish archives law is based on the provisions of the Act on National Archive

Resources and Archives of 1983, which has subsequently been numerously amended.

The latest amendment (2015) included the expansion of monitoring powers for archive

administration and necessitated the adoption of new implementing acts. They modified

previous regulations, e.g., in the field of weeding. This set of legislative acts binding

on state and local authorities and institutions is supplemented by office instructions, lists

of files and archive instructions. The legislation issued by Poland’s Prime Minister

in 2011 for the first time regulated the circulation of electronic documentation.

However, legal bases for the use of electronic documentation have been in force

for over ten years.

Keywords: archives material, documentation, e-document, national archives, department

al archives, archives, weeding, archives resource, administration

IV

SPRAWOZDANIA I RECENZJE

Łukasz Budzyński


Sprawozdanie

z II Ogólnopolskiej Konferencji Naukowej

„Bezpieczeństwo narodowe Polski.

Zagrożenia i determinanty zmian”

Gorzów Wielkopolski, 12 maja 2016 r.

The report of the 2nd National Scientific Conference

„National Security of Poland.

Dangers and determinants of change”

Gorzów Wielkopolski, May 12, 2016

W dniu 12 maja 2016r. odbyła się II Ogólnopolska Konferencja Naukowa

„Bezpieczeństwo narodowe Polski. Zagrożenia i determinanty zmian”. Przedsię-

wzięcie zostało zorganizowane przez Wydział Administracji i Bezpieczeństwa

Narodowego Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Jakuba z Paradyża

w Gorzowie Wielkopolskim, Wojewodę Lubuskiego, Zakład Bezpieczeństwa

Narodowego Wojskowej Akademii Technicznej im. Jarosława Dąbrowskiego

w Warszawie, Akademickie Centrum Studiów Niemcoznawczych i Europejskich

PWSZ im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim oraz Polskie

Towarzystwo Studiów Europejskich – Oddział Gorzowski.

Konferencję objęli patronatem honorowym Jej Magnificencja Rektor

Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie

Wielkopolskim prof. dr hab. Elżbieta Skorupska-Raczyńska, Biuro Bezpieczeń-

stwa Narodowego oraz Wojewoda Lubuski.

Celem konferencji była analiza bezpieczeństwa państwa w wymiarze

wewnętrznym z uwzględnieniem jego zewnętrznych uwarunkowań. Konferencja

była adresowana do różnych środowisk zajmujących się problematyką

bezpieczeństwa narodowego, takich jak środowisko naukowe, administracja

rządowa i samorządowa, administracja zespolona oraz inne instytucje zajmujące

się problematyką bezpieczeństwa narodowego. Taka różnorodność adresatów

miała w założeniu przyczynić się do potraktowania problemu bezpieczeństwa

narodowego w sposób wieloaspektowy i interdyscyplinarny.


234

Program konferencji i przebieg obrad

Konferencję otworzyli Jej Magnificencja Rektor Państwowej Wyższej Szkoły

Zawodowej im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim prof. dr hab.

Elżbieta Skorupska-Raczyńska oraz Wojewoda Lubuski Władysław Dajczak.

Uczestników spotkania przywitał również gen. brygady Paweł Pruszyński, który

jednocześnie wygłosił wykład inauguracyjny pt. Zastosowanie nowatorskich

rozwiązań do zintegrowania działań ochrony imprez.

Program konferencji podzielony został na trzy panele tematyczne, tj.

Bezpieczeństwo państwa – uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne; Imprezy

masowe: zarządzanie i bezpieczeństwo oraz Bezpieczeństwo informacyjne.

Moderatorem pierwszego panelu był dr Krzysztof Gorazdowski, PWSZ

im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim. W ramach tego panelu

wystąpiły następujące osoby: dr Marek Rusakiewicz, Zachodni Ośrodek Badań

Społecznych i Ekonomicznych w Gorzowie Wielkopolskim, z referatem pt. Mig-

racje w Europie a poczucie bezpieczeństwa mieszkańców terenów przygranicznych

województwa lubuskiego; mł. insp. Jarosław Janiak, komendant wojewódzki

Policji, z referatem pt. Nowe wyzwania Policji wobec zagrożeń niemilitarnych;

gen. bryg. Andrzej Kamiński, komendant Nadodrzańskiego Oddziału Straży

Granicznej, z referatem pt. Wpływ aktualnej sytuacji migracyjnej na stan bezpie-

czeństwa pogranicza polsko-niemieckiego; st. bryg. mgr inż. Sławomir Klusek,

komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, z referatem pt. Państwowa

Straż Pożarna w systemie zarządzania Kryzysowego RP; Krzysztof Kołcz,

dyrektor Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Lubuskiego

Urzędu Wojewódzkiego, z referatem pt. Rola i zadania administracji publicznej

w czasie konfliktów zbrojnych na przykładzie wojny w byłej Jugosławii i Iraku.

Panel drugi rozpoczął się od wystąpienia dyrektora Akademickiego

Centrum Studiów Niemcoznawczych i Europejskich PWSZ im. Jakuba z Paradyża

w Gorzowie Wielkopolskim prof. dra hab. Zbigniewa Czachóra. Natomiast

moderatorem tego panelu był dr hab. prof. WAT Bogusław Jagusiak, kierownik

Zakładu Bezpieczeństwa Narodowego WAT w Warszawie. W ramach tego

panelu swoje referaty wygłosiły następujące osoby: dr Andrzej Strychalski,

Wpływ regulacji prawnych na bezpieczeństwo imprez masowych; mgr Krzysztof

Szwarc, Zapewnianie bezpieczeństwa imprez sportowych – problemy teoretyczne

i praktyczne; dr hab. Jerzy Zalewski, prof. WAT, Prawnoadministracyjne

podstawy użycia zorganizowanej siły w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa i ładu

publicznego; dr hab. Gabriel Nowacki, prof. WAT, Zabezpieczenie stadionów

przed atakami terrorystycznymi podczas imprez masowych (wygłosił Bohdan

Paszukow); dr Katarzyna Śmiałek, Bezpieczeństwo imprez masowych w świetle

nowych wyzwań i zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego; dr Natalia Moch,

Przystanek Woodstock – najbezpieczniejsza impreza masowa w Polsce?;

Łukasz Budzyński, Sprawozdanie z II Ogólnopolskiej Konferencji…

235

dr Grzegorz Kostrzewa-Zorbas, Zgromadzenia masowe w USA: wolność kon-

stytucyjna, Woodstock, terroryzm.

Moderatorem trzeciego panelu była Magdalena Pawlik, prezes zarządu

Prospects Incubator Sp. z o.o. W ramach tego panelu swoje referaty wygłosiły

następujące osoby: Krzysztof Waszkiewicz, architekt rozwiązań chmury oblicze-

niowej Netology, I tak wszyscy skończymy w chmurze; Wojciech Ciesielski,

menager w Symantec Poland Sp. z o.o., doradca zarządu Prospects Incubator

Sp. z o.o., Czy cyberprzestrzeń zagraża naszemu państwu?; dr hab. prof.

Uniwersytetu Pedagogicznego w Krakowie Andrzej Żebrowski, Analiza porów-

nawcza walki informacyjnej według poglądów rosyjskich i amerykańskich; Beata

Marek, ekspert ds. prawa w bezpieczeństwie Prospects Incubator Sp. z o.o.;

dyrektor ds. prawnych w ISSA Polska – Stowarzyszenia do spraw Bezpieczeństwa

Systemów Informacyjnych, Prawo a bezpieczna cyberprzestrzeń. Pod koniec

panelu została przeprowadzona tak zwana debata oksfordzka, w której pogłębione

zostały problemy dzisiejszych wyzwań z obszaru cyberbezpieczeństwa.

Podsumowanie

Konferencja była miejscem wymiany doświadczeń z teorii i praktyki w dziedzinie

zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego, jak i zewnętrznego oraz pozwoliła

zdiagnozować wiele aktualnych wyzwań, przed jakimi stoi współczesny świat

w tym obszarze. Warto również zwrócić uwagę, że konferencja ma charakter

spotkań cyklicznych (coroczne spotkania) i odbyła się już po raz drugi. Dlatego

można mieć nadzieję, że wpisała się na stałe, na mapie Polski, jako jedno

z ważnych miejsc regularnych spotkań teoretyków i praktyków z obszaru

bezpieczeństwa narodowego.

mgr Łukasz Budzyński

Maciej Serowaniec1

Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu

Prawo administracyjne Unii Europejskiej,

red. R. Grzeszczak, A. Szczerba-Zawada,

Instytut Wydawniczy EuroPrawo,

Warszawa 2016, ss. 462

Recenzowana monografia pod redakcją R. Grzeszczaka i A. Szczerby-

-Zawady dotyczy niezwykle aktualnej i rozwojowej problematyki unijnego

prawa administracyjnego. Zagadnienie to jest relewantne dla całej administracji

Unii Europejskiej, którą tworzą zarówno organy i instytucje UE, jak i admini-

stracja państw członkowskich. W związku z członkostwem w Unii Europejskiej,

organy administracji krajowej mają bowiem obowiązek działania nie tylko na

podstawie prawa krajowego, ale także prawa unijnego w ramach europejskiej

przestrzeni administracyjnej, wymagającej zarówno współpracy wertykalnej

(między administracjami państw członkowskich), jak i horyzontalnej (na linii

organ administracji krajowej – organ administracji UE). W warunkach integracji

administracja państw członkowskich zyskuje jednocześnie nową kompetencję –

uprawnienie do stanowienia prawa administracyjnego UE. Procesy integracyjne,

pomimo wypracowanej w orzecznictwie TSUE zasady autonomii instytucjonalnej

państw członkowskich, nie pozostają zatem bez wpływu na funkcjonowanie

aparatu administracyjnego państw członkowskich. W efekcie, jak zauważają

Redaktorzy recenzowanej monografii, „wyłania się złożony i wielopoziomowy

obraz administracji zespolonej i sieciowej – krajowej i unijnej” (s. 15). Stąd tak

ważne jest dla organów administracji państw członkowskich zrozumienie

administracyjnoprawnych implikacji członkostwa w Unii Europejskiej.

Dwadzieścia dziewięć rozdziałów, napisanych przez zespół 22 Autorów

i Autorek, reprezentujących różne ośrodki naukowe, w sposób kompleksowy

odnosi się do zagadnienia europejskiego, głównie unijnego, prawa

administracyjnego. Rozdziały zostały zebrane w 8 częściach, ze względu

na kryterium przedmiotu: część I. Prawo administracyjne i administracja

publiczna – uwagi wprowadzające; część II. Unijna przestrzeń administracyjna;

część III. Stanowienie i wykonywanie europejskiego prawa administracyjnego;

część IV. Zasady ogólne materialnego europejskiego prawa administracyjnego;



238

część V. Zasady ogólne europejskiego prawa administracyjnego procesowego;

część VI. Europeizacja krajowego prawa administracyjnego; część VII. Stoso-

wanie i kontrola wykonywania europejskiego prawa administracyjnego w krajo-

wych porządkach prawnych; część VIII. Wybrane problemy części szczegółowej

europejskiego prawa administracyjnego.

Książka ukazała się w serii „Strategie UE” Instytutu Wydawniczego

EuroPrawo.

Pierwsza część, obejmując 3 rozdziały, stanowi wprowadzenie natury

ogólnej do bardziej szczegółowej problematyki funkcjonowania administracji

krajowej jako administracji UE (część druga). W kolejnej, trzeciej części,

wskazane zostały ramy prawne i polityczne udziału administracji krajowej

w wielopoziomowym systemie rządzenia w Unii Europejskiej. Część czwarta

i piąta dotyczą zasad ogólnych odpowiednio europejskiego prawa administracyj-

nego materialnego, w tym niezwykle ważnego i nowoczesnego prawa do dobrej

administracji i procesowego (w przypadku tego ostatniego w ujęciu porównaw-

czym z prawem administracyjnym tworzonym w ramach Rady Europy).

Część kolejna wyjaśnia wpływ procesów integracyjnych na krajowe prawo

administracyjne państw członkowskich, poruszając problematykę jego europei-

zacji. Część siódma ma charakter nieco bardziej praktyczny; zarysowuje

problematykę stosowania prawa unijnego i jego wykładni przez organy krajowe

oraz mechanizm sankcjonowania jego naruszeń. Ostatnia, ósma część,

poświęcona została wybranym, szczegółowym zagadnieniom europejskiego

prawa administracyjnego, tj. cyfryzacji administracji XXI w. oraz europejskiemu

systemowi azylowemu.

Szerokie ujęcie przedmiotowej problematyki oraz zestawienie rozważań

teoretycznych z praktycznym ujęciem tematu jest wartością dodaną recenzowanej

monografii, czyniąc z niej wartościową i interesującą pozycję dla wszystkich,

zainteresowanych problematyką prawa administracyjnego Unii Europejskiej:

studentów, wykładowców oraz urzędników.

dr Maciej Serowaniec

STUDIA ADMINISTRACJI I BEZPIECZEŃSTWA - ajp.edu.plajp.edu.pl/attachments/article/3345/Studia...

Documents

Transcript of STUDIA ADMINISTRACJI I BEZPIECZEŃSTWA - ajp.edu.plajp.edu.pl/attachments/article/3345/Studia...