Samorząd, jak wskazuje sama nazwa oznacza samodzielne kierowanie swoimi sprawami.
Z prawnego punktu widzenia samorząd oznacza powierzenie przez państwo wykonywania
różnego rodzaju zadań z zakresu administracji publicznej (czasem także władzy sądowniczej)
zrzeszeniom osób, których dotyczą skutki realizacji tych zadań. Wyróżniamy dwa
podstawowe rodzaje samorządu: terytorialny i nieterytorialny (specjalny). Samorząd
terytorialny jest organizacją mieszkańców jakiegoś obszaru mających wspólne interesy
i potrzeby.
Do samorządów drugiego rodzaju zaliczamy
m.in. Samorządy zawodowe (np. lekarski),
gospodarcze (np. izby gospodarcze
w Niemczech), religijne (np. żydowska
gmina wyznaniowa w I RP). Dużym
zakresem samorządności cieszą się także
społeczności akademickie.
Przykładami działających w naszym kraju samorządów zawodowych mogą być samorządy
adwokatów i lekarzy, których członkami są z mocy prawa wszyscy adwokacji (i aplikanci adwokaccy) czy lekarze wykonujący zawód. Organami samorządu adwokackiego są izby adwokackie i Naczelna Rada Adwokacka. W przypadku samorządu lekarskiego są to
odpowiednio izby lekarskie oraz Naczelna Izba Lekarska. Do uprawnień izby lekarskich należy
między innymi stwierdzenie prawa do wykonywania zawodu lekarza, a także
pozbawienie tego prawa np. za łamanie zasad etyki zawodowej.
Specyficznym rodzajem samorządu działającym
w szkołach jest samorząd uczniowski.
Zgodnie z ustawą o systemie oświaty tworzą
go wszyscy uczniowie szkoły, którzy
wyłaniają spośród siebie organy samorządu,
w tym zwłaszcza radę samorządu
uczniowskiego. Samorząd może przestawić
radzie szkoły, radzie pedagogicznej oraz
dyrektorowi wnioski i opinie we wszystkich
sprawach szkoły.
Najważniejszymi cechami samorządu są: istnienie wyodrębnionej społeczności samorządowej, do której przynależy się z mocy prawa (np. każdy
lekarz jest automatycznie członkiem samorządu lekarskiego); prawo do wyłaniania własnej
reprezentacji działającej w jej imieniu, możliwość organizowania procesu zaspokajania
części jej potrzeb; dysponowanie pewną, niezależną od nikogo władzą, której
wykonywanie podlega jednak nadzorowi organów administracji rządowej.
Samorząd jako część władzy publicznej jest
uprawniony (w określonym prawem
zakresie) do regulowania zachowań
członków danej społeczności i nakładania
na nich obowiązków.
W państwach demokratycznych władza wykonawcza jest najczęściej
zdecentralizowana. Oznacza to, że część zadań, jakie jest ona zobowiązana wykonać
(np. zapewnienie bezpieczeństwa, dostępu do edukacji itp.), przekazywana jest instytucjom
władzy publicznej wybieranym przez obywateli i niezależnym od władzy centralnej (rządu).
Powołanie tej lokalnej władzy, zwanej samorządem terytorialnym, stało się w Polsce możliwe dzięki przemianom demokratycznym
rozpoczętym w 1989 r.
Początkowo istniał w naszym kraju samorząd
jednoszczeblowy (tylko na poziomie gmin),
którego struktura oraz zadania zostały
określone w ustawie o samorządzie
terytorialnym z 1990 r. Dopiero od 1 stycznia
1999 r. Rozpoczęły działalność samorządy na
poziomie powiatów i województw, przejmując
od administracji rządowej zadania lokalne
i regionalne, których realizacja przekraczała
możliwość pojedynczej gminy.
Niegdyś dyskusja na temat relacji samorząd-
państwo zdominowana była przez poglądy
skrajne. Dowodzono albo wyższość instytucji
samorządowych jako struktur bardziej
naturalnych zapewniających obywatelom
bezpośredni wpływ na sprawowanie władzy,
albo wyższość państwa-scentralizowanej,
zhierarchizowanej struktury zapewniającej
jedność i trwałość rządów na danym
terytorium.
Współcześnie samorządu nie sytuuje się w opozycji do państwa. Uznaje się, że
zadania gmin od zadań realizowanych przez administrację rządową różni to, że
wykonywane są w sposób zdecentralizowany. Przez decentralizację
rozumie się tu proces polegający na przekazywaniu organizacjom nie
podporządkowanym rządowi funkcji publicznych pozostających dotąd wyłącznie
w kompetencjach władz centralnych.
Jedność zadań administracji rządowej i gmin podkreśla stosowane wcześnie pojęcie
administracji publicznej, które obejmuje obydwa wymienione podmioty. Jednocześnie uznaje się, że samodzielność gmin nie może być rozumiana jako niezależność od państwa. Samorząd terytorialny działa w granicach państwa i w ramach prawa
stanowionego przez ograny państwowe (przede wszystkim parlament). Jednocześnie jednak władza
centralna przyjmuje postawę samoograniczenia swoich kompetencji, przekazując część z nich
samorządowi oraz ustanawiając prawne zabezpieczenia tego podziału zadań.
W rezultacie rząd czy parlament nie mogą dowolnie manipulować uprawnieniami samorządów, te zaś mogą w pewnych
sytuacjach dochodzić swych praw wobec administracji rządowej przed sądem.
Istotnym elementem nieustające debaty na temat decentralizacji państwa jest podział
kompetencji i zadań pomiędzy administrację rządową i samorządy oraz podział środków finansowych i uprawnień umożliwiających
każdej ze stron skuteczne realizowanie przypisanych jej zadań.
Dyskutując nad podziałem zadań, przywołuje się występującą w doktrynach prawno-ustrojowych zasadę pomocniczości (subsydiarności), wziętą
z nauki społecznej Kościoła. Zgodnie z tą zasadą nie należy jednostce większej (w tym wypadku państwu) powierzać zadań, które równie dobrze
może wykonać jednostka mniejsza (sami obywatele, gmina, powiat, województwo).
Kompetencje są tu przypisane nie państwu, ale obywatelom. Dopiero wtedy, gdy z czymś nie
mogą sobie poradzić, powinno się w to włączyć państwo.
Państwo jest tu jedynie strażnikiem dobra wspólnego, który ma pomagać (stąd nazwa
tej zasady) obywatelom i strukturom samorządowym w ich działaniach. Inaczej mówiąc, sprawowanie władzy publicznej
powinno spoczywać na instytucjach najbliższych obywatelowi, a przekazywanie określonych zadań instytucjom wyższego szczebla powinno wynikać z efektywności
takiego posunięcia.
Terminem „mała ojczyzna” określa się środowisko najbliższe, najbardziej
bezpośrednio znane człowiekowi, z którym czuje on więź emocjonalną. Poeta Kazimierz
Wierzyński ujmuje to następująco: „Tylko świat przechodzony nogami jest coś wart
(...). Ziemia dotknięta stopą staje się w jakiś sposób naszą rodzinną i łączy się z nami na zawsze. Nawet gdy odejdziemy od niej na setki mil, podąża powoli naszym śladem,
owłada naszą pamięcią i gospodaruje w niej jak matka w domu”
Na „małą ojczyznę” składać się mogą krajobrazy, ludzie, przyroda, lokalna tradycja, szeroko rozumiana kultura, przejawy lokalnego patriotyzmu – wszystko to, co powoduje, że czujemy się związani z jakimś
konkretnym miejscem na ziem. Tak rozumiana „ mała ojczyzna” może być terytorialnie niemal tożsama
z gminą, zwłaszcza z niewielką. Może też stanowić część dużej gminy (np. być jedną dzielnic miasta) lub
obejmować obszar kilku gmin. Ze względu na emocjonalny czynnik więzi zasięg małej ojczyzny jest
bardzo subiektywny, co nie wyklucza tego, iż wiele osób może zakreślać jej granice bardzo podobnie.
Świadczą o tym liczne stowarzyszania gromadzące miłośników jakiejś miejscowości czy regionu.
„Mała ojczyzna” stanowi zarazem podstawę więzi szerszych, które jednostka może odczuwać utożsamiając się z Ojczyzną.
Historyk i publicysta Paweł Jasienica napisał, że „Ojczyzna utożsamia się z obrazem
jakiegokolwiek ale zawsze konkretnego szczegółu. Raz będzie to rodzinna zagroda,
kiedy indziej zakątek ulubionego miasta. Język polski zna rozróżnienie ojczyzny i ojcowizny. W pełni wartościowy porządek to tylko ten, który pozwala ludziom zachować i jedno i
drugie”.
W naszym kraju najniższy szczebel samorządu stanowi
gmina rozumiana jako wspólnota obywateli
zamieszkujących określone terytorium. Jej
wspólnotowy charakter wyraża się po to, że:
• Jej członkami są z mocy prawa wszyscy mieszkańcy
danej gminy. Nikt nie może z członkostwa w tej
wspólnocie zrezygnować ani też zostać z niej
usunięty.
• Członkowie gminy podejmują decyzje poprzez
powoływanie przez siebie instytucje czyli organy
gminy (radę gminy i wójta, burmistrz lub prezydenta
miasta) oraz bezpośrednio w referendum.
• Realizuje ona samodzielnie i na własną odpowiedzialność określone prawem zadania związane
z zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkańców (np. utrzymywanie sieci wodociągowej, prowadzenie
szkół).
• W ramach określonych prawem jest ona niezależna od administracji rządowej. Niezależność ta podlega ochronie sądowej, co oznacza, że wszelkie spory
pomiędzy samorządem a rządem (wojewodą) rozstrzygane są przez odpowiednie sądy.
• Posiada ona osobowość prawną, z której wynika między innymi możliwości posiadania i zarządzania własnością
oraz zaciągania zobowiązań (np. uzyskania kredytu bankowego).
Użycie w ustawie o samorządzie terytorialnym terminu wspólnota wyraża również intencję, by społeczności
lokalne zacieśniały łączące je więzi, pogłębiały świadomość wspólnych zadań i interesów, a także rozwijały zdolność do samoorganizowania się oraz
podejmowania wspólnych działań. Czym innym jest przecież jakaś zbiorowość, np. ogól mieszkańców danego terytorium, a czym innym tak rozumiana
wspólnota. Ponieważ nie można jej ustanowić aktem prawnym, uzasadnione jest przypuszczanie, iż autorzy
ustawy o samorządzie terytorialnym założyli, że wspieranie wspólnot powinno stać się jednym z celów
działania organów samorządowych, a także innych (zwłaszcza lokalnych) organizacji i instytucji życia
publicznego.
Zadania, jakie realizują gminy, mają na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych, a zatem dobro ogółu mieszkańców
gminy. Ogół zadań gminy został podzielony na zadania własne i zadania zlecone. Zgodnie
z ustawą o samorządzie terytorialnym zadania własne gmina realizuje samodzielnie i na własną
odpowiedzialność, a finansuje ze swojego budżetu. Organy państwowe mogą badać jedynie
legalność (zgodność z prawem) działań samorządu w tym zakresie.
Upraszczając, zadania własne gminy można podzielić na następujące kategorie:
• Związane z infrastrukturą techniczną: utrzymywanie dróg, ulic i placów, a także sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, zaopatrzenie
w energię, komunikacja zbiorowa itp.
• Związane z infrastrukturą społeczną: prowadzenie szkół podstawowych i gimnazjów,
żłobków, przedszkoli i zakładów opieki zdrowotnej, zapewnienie pomocy społecznej
osobom potrzebującym, prowadzenie placówek kulturalnych itp.
• Związane z utrzymywanie porządku publicznego: zapewnienie porządku
publicznego, np. poprzez powołanie Straży Miejskiej, zapewnienie ochrony przeciwpożarowej, zapewnienie
bezpieczeństwa sanitarnego, zwalczenie skutków klęsk żywiołowych itp.
• Związane z ładem przestrzennym i ekologicznym: przygotowanie planów
zagospodarowania przestrzennego gminy, gospodarowanie terenami, dbanie o ochronę
środowiska naturalnego itp.
Zadania zlecone są zadaniami należącymi do
administracji rządowej przekazanymi
samorządom do realizacji w drodze ustawy
lub poprzez porozumienia zawierane przez
organy administracji rządowej i gminy. Są
one finansowane ze środków
przekazywanych gminie z budżetu państwa.
Do zadań zleconych należy przykładowo prowadzenie spraw meldunkowych, wydawanie dowodów osobistych, wydawanie zezwoleń na
odbywanie demonstracji oraz prowadzanie urzędów stanu cywilnego (a zatem udzielanie
ślubów cywilnych, rejestrowanie narodzin i zgonów itp.). W zakresie zadań zleconych
organy z administracji rządowej mogą nie tylko badać legalności działań organy gminy, ale
także oceniać je z punktu widzenia celowości, rzetelności i gospodarności.
Gmina może realizować swoje zadania bezpośrednio (np. tworząc
wyspecjalizowane przedsiębiorstwa komunalne, takie jak Miejski Zakład
Komunikacji, Miejski Zakład Oczyszczania itp.) lub pośrednio, powierzając określone zadania innym podmiotom gospodarczym
(stowarzyszeniom, fundacjom, przedsiębiorstwom prywatnym itp.).
Realizacja zadań stojących przed wspólnotą
gminną nie byłaby możliwa bez powołania
jakiś struktur władzy. Władzami gminy są:
rada gminy, będąca organem stanowiącym
i jednoosobowy organ wykonawczy,
którego nazwa uzależniona jest od
wielkości i charakteru gminy. W gminie
wiejskiej organem tym jest wójt, w gminie
miejskiej – burmistrz, a w dużym mieście –
prezydent miasta.
Podział władz na organy stanowiące i wykonawcze stwarza wrażenie jakby był analogiczny w
stosunku do podziału władz państwowych na władzę ustawodawcza i wykonawczą. Nie jest to
do końca prawdą: np. burmistrz ma prawo podejmować uchwały w niektórych sprawach tak
jak rada gminy, podobnie pewne istotne uprawnienia wykonawcze realizowane są
bezpośrednio przez radę. Zgodnie z ordynacją wyborczą organy samorządu gminnego
powoływane są na 4-letnią kadencję i wyłaniane w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich, w głosowaniu tajnym.
Powszechność wyborów samorządowych jest
rozumiana inaczej, niż ma to miejsce w
wyborach parlamentarnych lub prezydenckich.
Wynika to z faktu, że w powoływaniu
organów danej wspólnoty samorządowej
uczestniczą jedynie te osoby które są związane
z daną wspólnotą poprzez fakt stałego
zamieszkiwania na określonym terytorium.
Nie może być przecież tak, by radnych dla
Gdańska wybierali mieszkańcy Poznania.
Liczba radnych zależy od liczby mieszkańców
gminy. I tak na przykład w gminie liczącej
kilkanaście tysięcy mieszkańców radnych
będzie 15, natomiast w półmilionowym
mieście aż 34. Zgodnie z ustawą
maksymalnie rada gminy nie może liczyć
więcej niż 45 radnych.
Na czele rady stoi przewodniczący wybierany z jej składu w wyborach tajnych. Przy zastosowaniu tej
samej procedury rada wybiera od jednego do trzech wiceprzewodniczących. Do czasu wyboru
przewodniczącego pierwszą sesje nowo wybranej rady zwołuje przewodniczący rady poprzedniej
kadencji. Rada pracuje w trakcie sesji zwoływanych przez przewodniczącego. Sesje
zwyczajne zwoływane są w zależności od potrzeb danej gminy, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał. Na wniosek wójta ( burmistrza, prezydenta miasta) lub ¼ składu rady przewodniczący zobowiązany
jest zwołać tzw. Sesję nadzwyczajną.
Rada gminy może powoływać komisje stałe (działające przez całą kadencję) lub doraźne (dla rozwiązania
określonego problemu czy przygotowania konkretnej uchwały). Komisje pozwalają radzie na bardziej efektywne działanie. Zajmują się one bowiem
w sposób bardziej pogłębiony określonymi sprawami z zakresu zadań należących do gminy, np. oświatą,
bezpieczeństwem publicznym, gospodarką itp. Szczególny charakter ma komisja rewizyjna, która rada może nadać kompetencje związane z kontrolą organu
wykonawczego i podległych mu jednostek (np. przedsiębiorstw samorządowych). Komisje
podlegają radzie i jej też składają sprawozdania ze swojej działalności.
Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz
reprezentuje ją na zewnątrz. W sytuacjach
wymagających natychmiastowej reakcji
(zagrożenia porządku publicznego), może
wydawać przepisy porządkowe w formie
zarządzenia.
Powiat jest jednostka podziału terytorialnego
obejmującą swym zasięgiem obszar kilku
gmin. W zrozumieniu charakteru wspólnoty
powiatowej może pomóc przyjrzenie się
kryteriom, na podstawie których tworzono
w 1998 r. Mapę powiatów. Brano wówczas
pod uwagę między innymi:
• Dotąd wykształcone funkcje ponadgminne stolicy powiatu, jego rolę w stosunku do okalających gmin (np. fakt, iż w danej miejscowości mieści się szpital, szkoły średnie i inne placówki, z których korzystają mieszkańcy okolicznych gmin, a także sądy oraz urzędy rejonowe);
• Potencjał ekonomiczny planowanego powiatu, który powinien umożliwić świadczenie określonych usług publicznych;
• Tradycję, historię i potencjał kulturowy;
• Akceptację mieszkańców gmin co do siedziby i zasięgu terytorialnego przyszłego
powiatu
• Położenie geograficzne i specyfikę sieci osadniczej (na obszarach słabiej
zurbanizowanych i zaludnionych powiatami zostały ośrodki mniejsze niż na innych
terenach kraju
• Liczbę gmin, które miały utworzyć powiat (co najmniej 5);
• Liczbę ludności i powierzchnię przyszłego powiatu (co najmniej 50 000 mieszkańców).
Podobnie jak gmina powiat jest wspólnotą,
której członkami z mocy prawa są wszyscy
mieszkańcy danego powiatu. Nikt nie może
z członkostwa w tej wspólnocie
zrezygnować ani też zostać z niej usunięty.
Wspólnota powiatowa jest:
• Niezależna od administracji rządowej, na własną odpowiedzialność podejmuje decyzje związane z realizacją przydzielonych zadań (niezależność
powiatu podlega ochronie sądowej),
• Ma osobowość prawną, a co za tym idzie prawo posiadania własności.
Miasta liczące powyżej 100 000 mieszkańców oraz miasta, które przed 1 stycznia 1999 r. Były
stolicami województw, otrzymały status miast na prawach powiatu (tzw. powiaty grodzkie).
Podobnie jak gminom administracja rządowa
może zlecać niektóre zadania pozostałym
szczeblom samorządu, zapewniając im
środki na ich realizację.
Zadania powiatu wyliczone w ustawie
dotyczą następujących dziedzin:
• Drogi i transport – budowa, remonty i oświetlenie dróg powiatowych, organizowanie sieci transportu publicznego pomiędzy gminami.
• Edukacja i kultura – budowa, utrzymanie i remonty szkół średnich, specjalnych, artystycznych i zawodowych, budowa i utrzymywanie powiatowych bibliotek
i ośrodków kultury, prowadzenie powiatowych ośrodków sportowo-rekreacyjnych.
• Zdrowie – zapewnienie opieki specjalistycznej i szpitalnej, zarządzanie szpitalami publicznymi
(finansowanymi przez kasy chorych).
• Rynek pracy – zwalczanie bezrobocia oraz wypłacanie zasiłków dla bezrobotnych.
• Bezpieczeństwo i porządek publiczny –dbanie o porządek i bezpieczeństwo na
obszarze powiatu, ochronę przeciwpożarową i przeciwpowodziową, zwierzchnictwo nad
powiatową komendą policji i straży pożarnej, opiniowanie kandydatów na
komendantów, współpraca z administracją rządową przy zwalczaniu klęsk
żywiołowych.
• Pomoc społeczna – budowa i utrzymanie ponadgminnych domów pomocy społecznej,
prowadzenie centrów pomocy rodzinie, pomoc wychowankom domów dziecka lub
zakładów dla nieletnich w integracji ze środowiskiem społecznym.
• Nadzór i obsługa administracyjna, zezwolenia – zmiana imion i nazwisk, nadzór budowlany, rejestracja pojazdów, wydawanie
i zatrzymywanie praw jazdy, nadzór ekologiczny i sanitarny.
Podobnie jak w gminie rada powiatu jest
najwyższym organem stanowiącym
i kontrolnym powołanym na 4-letnią
kadencję w bezpośrednich wyborach,
w których uczestniczą dorośli mieszkańcy
powiatu. Na czele rady stoi przewodniczący,
który odpowiada za organizację jej pracy
np. zwoływanie sesji i prowadzenie obrad.
Do kompetencji rady należy między innymi:
• Wybór i odwołanie zarządy ( w tym starosty)
• Wybór sekretarza i skarbnika powiatu ( na wniosek starosty)
• Ustalanie kierunków działania zarządu oraz rozpatrywanie sprawozdań z jego działalności;
• Uchwalanie budżetu powiatu oraz rozpatrywanie sprawozdania zarządu z jego realizacji;
• Podejmowanie uchwal w sprawach majątkowych powiatu (inwestycje, tworzenie fundacji, spółek itp.)
• Podejmowanie uchwał w sprawie herbu i flagi powiatu.
Organem wykonawczym powiatu jest zarząd, na
którego czele stoi starosta, wybierani przez
radę powiatu. Do zadań starosty należy
organizowanie pracy zarządu, kierowanie
bieżącymi sprawami powiatu oraz
reprezentowanie go na zewnętrz. Jest on także
kierownikiem starostwa (urzędu powiatowego)
oraz powiatowych służb i straży. Oprócz
starosty w skład zarządu wchodzi wicestarosta
i członkowie ( w sumie od 3 do 5 osób).
Zarząd przygotowuje projekty uchwał rady i jest
odpowiedzialny za ich realizację. Do jego
zadań należy także gospodarowanie mieniem
powiatu, wykonywanie budżetu oraz
zatrudnianie i zwalnianie kierowników
różnych instytucji i struktur powiatowych.
Organy powiatu realizują zadania przy
pomocy starostwa powiatowego oraz
podległych sobie służb i innych jednostek
organizacyjnych.
Mieszkańcy województwa tworzą z mocy prawa wspólnotę, która określa się jako regionalną.
Posiada ona wszystkie cechy wspólnot istniejących na pozostałych szczeblach
samorządu, tzn. jest obowiązkowa ( z mocy prawa należą do niej wszyscy mieszkańcy województwa), niezależna od administracji rządowej i ma osobowość prawną. Trzeba
podkreślić, że powiaty i gminy nie podlegają żadnej zwierzchności samorządu
wojewódzkiego.
Zadania samorządu wojewódzkiego określane są ogólnie
jako tworzenie strategii rozwoju regionu. Należy do
nich w szczególności:
• Pobudzanie rozwoju gospodarczego poprzez
przyciąganie inwestycji, zawieranie kontraktów
z administracją rządową, pozyskiwanie środków na
rozwój regionalny ze źródeł rządowych
i międzynarodowych (np. z funduszy UE);
• opracowywanie planu zagospodarowania
przestrzennego województwa; i tworzenie regionalnych
programów zwalczania bezrobocia;
• budowa, utrzymanie i remonty dróg wojewódzkich;
• tworzenie i finansowanie szkół wyższych;
Organem stanowiącym i kontrolnym na
szczeblu województwa jest sejmik. Jest on
wybierany w wyborach odbywających się
równocześnie z wyborami do samorządu
gminnego i powiatowego przez dorosłych
mieszkańców województwa. Na czele sejmiku
stoi przewodniczący. Zadaniem
przewodniczącego jest organizowanie pracy
sejmiku i prowadzenie jego obrad.
Do najważniejszych kompetencji sejmiku należy:
- ustalanie zasad gospodarowania mieniem
województwa; i uchwalanie planu
zagospodarowania przestrzennego
- uchwalanie budżetu województwa
i rozpatrywanie sprawozdań z jego wykonania
(udzielanie absolutorium zarządowi);
- podejmowanie uchwał w sprawie krajowej
i międzynarodowej współpracy regionalnej;
- wybór i odwoływanie zarządu województwa
(wraz z marszałkiem).
Organem wykonawczym samorządu wojewódzkiego jest
pięcioosobowy zarząd powoływany i odwoływany
przez sejmik. Do zadań zarządu należy między innymi:
- wykonywanie uchwał sejmiku;
- gospodarowanie mieniem województwa;
- przygotowywanie projektu budżetu i jego realizacja;
- organizowanie współpracy krajowej
i międzynarodowej;
- powoływanie i odwoływanie kierowników
wojewódzkich samorządowych jednostek
organizacyjnych.
Na czele zarządu stoi marszałek wybierany
bezwzględną większością głosów ze składu
sejmiku (pozostałe osoby tworzące zarząd
nie muszą spełniać tego warunku). Zarząd
wykonuje swoje zadania przy pomocy
urzędu marszałkowskiego.
Marszałek jest partnerem wojewody, który jest
przedstawicielem rządu w województwie
i odpowiada za realizację interesu
ogólnonarodowego i polityki rządu w
regionie. Wojewoda odpowiada zatem przede
wszystkim za przestrzeganie prawa i z tego
tytułu nadzoruje legalność działań
samorządów, a także jest zwierzchnikiem
całej administracji rządowej na terenie
województwa.
Do najważniejszych uprawnień mieszkańców gminy, powiatu i województwa należy oprócz wybierania
władz prawo rozstrzygania o sprawach swojej wspólnoty w drodze referendum. Referendum takie może zostać przeprowadzone w każdej ważnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego kwestii
(np. samoopodatkowania się mieszkańców) na wniosek organu stanowiącego (rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa) lub samych mieszkańców.
W tym celu muszą oni zebrać pod takim wnioskiem podpisy 10% uprawnionych do glosowania
mieszkańców gminy czy powiatu (w przypadku województwa 5%). Aby referendum było ważne, musi
w nim wziąć udział co najmniej 30% mieszkańców.
Szczególnie duże znaczenie ma możliwość przeprowadzenia referendum w sprawie
odwołania władz samorządowych. Prawo do inicjatywy w sprawie odwołania rady
gminy, rady powiatu i sejmiku wojewódzkiego, mają wyłącznie
mieszkańcy. Natomiast referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrza czy
prezydenta miasta może zostać przeprowadzone zarówno na wniosek
mieszkańców, jat i rady gminy (np. gdy nie udzieli wójtowi absolutorium) .
Jeżeli większość głosujących opowie się za
odwołaniem władz, a sąd powszechny uzna
referendum za ważne, zostają one
rozwiązane i zarządza się nowe wybory.
Do czasu ich przeprowadzenia władzę
sprawuje wyznaczony przez premiera
komisarz.
Podstawowym celem działalności gospodarczej samorządów jest zaspokajanie różnorakich potrzeb
mieszkańców gminy (np. w dziedzinie edukacji, transportu zbiorowego, pomocy społecznej). Zatem w odróżnieniu od innych podmiotów prowadzących
działalność gospodarczą (np. prywatnych firm) samorząd nie może kierować się wyłącznie kryteriami ekonomicznymi. Działalność gospodarcza samorządu
nie może wykraczać poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Zakaz ten istnieje po to, by
samorząd jako instytucja władzy publicznej, zobowiązana do równego traktowania wszystkich
obywateli, nie wykorzystywał swoich uprawnień do zdobycia uprzywilejowanej pozycji na rynku.
Sposób, w jaki dana gmina zamierza finansować realizację swych zadań,
określony jest w budżecie przygotowywanym przez zarząd
i uchwalanym przez radę. Zawiera on wykaz planowanych dochodów i wydatków
gminy. Dochody powinny być wyszczególnione zgodnie ze źródłami ich pochodzenia, natomiast wydatki według
działów jednolitych dla wszystkich budżetów (np. budownictwo, rolnictwo,
oświata i wychowanie).
Ponadto uchwała budżetowa zawiera
odrębny plan finansowania zadań z zakresu
administracji rządowej zleconych gminie
oraz plan wydatków i dochodów niektórych
przedsiębiorstw gminnych. W ramach tej
ogólnej struktury każda gmina ustala
szczegóły swojego budżetu.
Przygotowując projekt budżetu wójt
(burmistrz, prezydent miasta) musi
oszacować przewidywane dochody gminy
(warto przypomnieć, że budżet gminy mus:
być zrównoważony, tzn. nie wolno
planować wydatków większych niż
spodziewane dochody). Jest to trudne
zadanie, ponieważ gminy mają bezpośredni
wpływ tylko na część swych dochodów.
Pozostałe stanowią różnego typu dotacje z budżetu państwa oraz określony
ustawowo procentowy udział w podatkach pobieranych przez administrację rządową.
Oznacza to, że sytuacja finansowa gmin nie zależy tylko od ich gospodarności
i zapobiegliwości, ale także od ogólnego stanu gospodarki państwa i rządowej
polityki finansowej.
Budżet uchwalony przez radę jest następnie realizowany przez organy samorządu (wójta, a także samą radę i jej komisje). Powinny one dbać o to, by wydatki nie
przekraczały kwot zawartych w budżecie, a także by były przeznaczone na realizację zapisanych tam zadań. Zadania te powinny być realizowane terminowo w sposób jak najbardziej oszczędny, co między innymi oznacza wybór najkorzystniejszych ofert,
np. w drodze przetargu.
Całość gospodarki finansowej gminy jest
jawna zarówno na etapie przygotowywania
projektu budżetu, jak i jego realizacji. Wójt
ma obowiązek opublikowania budżetu
oraz sprawozdania z jego wykonania.
Przedstawia też radzie półroczne i roczne
sprawozdanie z wykonania budżetu.
Decyzję o przyjęciu lub odrzuceniu rocznego sprawozdania rada musi podjąć do 30 kwietnia danego roku. Mówi się wówczas o udzieleniu
lub nie udzieleniu absolutorium. Jeśli absolutorium nie zostanie wójtowi udzielone,
jest to równoznaczne z zainicjowaniem procedury odwołania wójta poprzez
referendum.
Podobne zasady gospodarki finansowej jak w gminie obowiązują w powiecie
i województwie.
Finanse samorządów podlegają kontroli ze
strony państwowych instytucji zwanych
regionalnymi izbami obrachunkowymi.
Do zadań regionalnych izb obrachunkowych należy przede wszystkim:
• Kontrola gospodarki finansowej samorządów i przedsiębiorstw komunalnych (samorządowych).
Podstawowym kryterium kontroli jest zgodność z prawem decyzji finansowych samorządu oraz zgodność dokumentacji finansowej ze stanem faktycznym. Dodatkowo w stosunku
do zadań zleconych samorządom przez administrację rządową izby mogą stosować kryterium celowości,
rzetelności i gospodarności.
• Nadzór nad sprawami budżetowymi samorządu. Samorządy mają ustawowy obowiązek przekazywania izbom swych uchwal budżetowych, które są następnie badane pod
względem ich zgodności z prawem. W razie wykrycia usterek izba wskazuje sposób i termin ich usunięcia, a jeśli to
nie nastąpi, może nawet unieważnić uchwalę budżetową.
• Wydawanie opinii związanych z polityką
finansową samorządu. Opinie te mogą
dotyczyć np. możliwości spłaty kredytu
przez daną jednostkę samorządu (opinia
wydawana na wniosek banku), jakości
projektu budżetu czy sprawozdania organu
wykonawczego z realizacji budżetu.
W sytuacjach ściśle określonych przepisami |
prawa, w ramach tzw. nadzoru, organy
administracji rządowej mogą podejmować
działania skierowane przeciw uchwałom
podejmowanym przez władze
samorządowe.
Nadzór ma charakter ex post, to znaczy jest wykonywany po podjęciu przez samorząd
określonych działań lub przyjęciu określonych aktów prawnych. W zakresie zadań własnych
nadzór opiera się na kryterium zgodności z prawem (tzn. podstawą interwencji jest naruszenie prawa przez gminę), natomiast
w zakresie zadań zleconych dodatkowo obowiązuje kryterium celowości,
gospodarności i rzetelności. Organami nadzoru nad samorządami są premier, wojewodowie
i regionalne izby obrachunkowe.
Jeśli rada któregoś ze szczebli samorządu
w sposób powtarzający się narusza
konstytucję i ustawy, to premier może
wnioskować do Sejmu o jej rozwiązanie.
W wypadku podjęcia przez Sejm uchwały
o rozwiązaniu rady premier wyznacza
komisarza pełniącego funkcje organów
gminy do przedterminowych wyborów.
Szczególną sytuacją jest zawieszenie
działalności organów samorządu. Decyduje
o tym premier w przypadku nie rokującej
nadziei na szybką poprawę przedłużającej
się nieudolności w wykonywaniu zadań
publicznych.
Funkcję organów gminy przejmuje wówczas
wyznaczony przez premiera komisarz.
Może on działać do dwóch lat, chyba że
wcześniej wypada termin nowych
wyborów. Przed zastosowaniem tego środka
organom samorządu muszą być
przedstawione konkretne zarzuty oraz
wezwanie do przedłożenia programu
poprawy sytuacji.
Aby umożliwić sprawowanie nadzoru, prawo
nakłada na organy gminy obowiązek
przesyłania przyjętych przez nie uchwał
wojewodzie w terminie siedmiu dni. Jeśli
uchwały te są sprzeczne z prawem,
wojewoda stwierdza ich nieważność. Jeśli
gmina nie zgadza się z decyzją wojewody,
może ją zaskarżyć. Jest to ważny instrument
ochrony samorządu przed nieuzasadnioną
ingerencją organów rządowych.
Problemy związane z decentralizacją władzy
publicznej i samorządem terytorialnym
znajdują swoje odzwierciedlenie
w dokumentach międzynarodowych.
Wyrażają one przekonanie społeczności
międzynarodowej o tym, że istnienie
autentycznego samorządu jest jednym ze
standardów współczesnej demokracji.
Podstawowym dokumentem dotyczącym
samorządu w Europie jest Europejska Karta
Samorządu Terytorialnego, która została
uchwalona przez Radę Europy w 1985 roku.
Zawiera ona podstawowe rozwiązania, na
których powinien opierać się samorząd w
krajach, które ratyfikowały Kartę, na przykład:
• podstawy prawne funkcjonowania samorządu
powinny być regulowane ustawami, a w miarę
możności przepisami konstytucji;
• samorządy lokalne powinny mieć prawo do
samodzielnego zarządzania istotnym zakresem
spraw publicznych;
• prawo to powinno być wykonywane przez
zgromadzenia (rady) i odpowiedzialne przed
nimi organy wykonawcze powoływane
w wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich
i powszechnych wyborach;
• wykonywanie zadań publicznych powinno być
przekazywane władzom najbliższym
obywatelom z uwzględnieniem zasady
efektywności;
• powinno się wysłuchać opinii mieszkańców
wspólnoty samorządowej, której granice mają
być zmienione;
• nadzór nad działalnością samorządu powinien
opierać się na kryterium poszanowania prawa
i zasad konstytucji;
• państwo powinno zapewniać wspólnotom lokalnym środki prawne i finansowe
umożliwiające realizację powierzonych im zadań;
• przynajmniej część środków finansowych pozyskiwanych przez samorządy powinna
pochodzić z podatków i opłat, których wysokość może być określana przez te
samorządy.
Podstawą samorządu terytorialnego jest przekazanie
lokalnym społecznościom prawa do decydowania
o szerokim zakresie spraw publicznych. Zgodnie
ze wspomnianą wcześniej zasadą pomocniczości
chodzi tu o takie sprawy, które samorząd potrafi
załatwić w sposób bardziej efektywny niż inne
instytucje, działające na wyższych szczeblach
administracji publicznej. Specyfiką samorządu
jest to, że władza znajduje się blisko obywateli,
co umożliwia wywieranie na nią bardziej
bezpośredniego wpływu.
Ustawa samorządowa z 1990 roku wyposażyła obywateli w szereg uprawnień umożliwiających im autentyczne
wywieranie tego wpływu, co stało się podstawą upodmiotowienia społeczności lokalnych w naszym
kraju. To im właśnie, jako „wspólnotom samorządowym", ustawa przekazuje uprawnienia
np. do wyłaniania władz lokalnych. Tuż po pierwszych wyborach samorządowych (w 1990 roku) niewielka część
społeczności lokalnych miała poczucie wpływu na sprawy lokalne. Zaledwie 7,5% badanych zostało uznanych za obywateli mających silne poczucie
upodmiotowienia, a 52,2% obywateli w ogóle go nie miało. Rzecz jasna, nie ma prawnego wymogu
aktywności, działanie zależy więc od indywidualnej decyzji obywatela, ale ważne jest, by była to decyzja
podjęta świadomie.
Aktywność obywateli w samorządzie jest niezbędna dla realizacji ich własnych
interesów, ale także dla przetrwania procedur demokratycznych.
Aktywność obywatelska umożliwia korzystanie przez społeczności lokalne z przysługującego
im prawa do wyłaniania władz samorządowych w drodze wyborów, a także do wyrażania swej woli poprzez referendum.
Znaczenie tego aspektu aktywności staje się
oczywiste wówczas, gdy frekwencja wyborcza
jest bardzo niska i pojawia się problem
reprezentatywności tak wyłonionej rady gminy.
Aktywność umożliwia także społeczną kontrolę
nad władzami lokalnymi w trakcie ich kadencji.
Dzięki temu władze lokalne muszą liczyć się z
faktem, że ich działalność podlega stałej ocenie,
a w rasie stwierdzenia nieprawidłowości
obywatele mogą sięgnąć do przysługujących im
środków prawnych, np. referendum odwołującego
radę, prawa do złożenia skargi itp.
Samorząd jest też „szkołą demokracji". Działalność
obywatelska daje okazję do praktykowania wielu
umiejętności potrzebnych w życiu społecznym
(współpracy z innymi, planowania efektywnych
działań itp.), a także uczy postaw
uwzględniających dobro publiczne obok dobra
jednostek. Często podkreśla się, że kariera
działaczy publicznych zaczynać powinna się
w gminie i dopiero po wykazaniu się osiągnięciami
na szczeblu lokalnym winni oni starać się
o stanowiska na wyższych szczeblach administracji
czy w partiach politycznych.
Aktywność umożliwia również jednostkom
i grupom obywateli realizowanie ich interesów
i potrzeb. Bywają sytuacje, w których aktywność
obywateli decyduje o tym, czy pewne interesy
i potrzeby lokalne zostaną zrealizowane, albo
o tym, w jakiej kolejności będzie następowała ich
realizacja. Na przykład wieś, która zorganizuje
własny komitet telefonizacji i zadeklaruje udział
mieszkańców w przedsięwzięciu, może
w większym stopniu liczyć na wsparcie gminy
i posiadanie telefonów.
Działalność obywatelska na poziomie lokalnym
może przybierać różne formy. Niektóre z nich
są opisane w przepisach samorządowych,
na przykład:
• Prawo do wyłaniania władz lokalnych i rozstrzygania kwestii lokalnych w drodze
referendum.
• Wyrażanie opinii w trakcie konsultacji, których wymagają niektóre ustawy, na przykład przed
podjęciem przez Radę Ministrów decyzji w sprawie tworzenia, łączenia i likwidowania gmin, ustalania
ich granic, nazw i siedzib władz gminnych czy przed podjęciem przez radę gminy decyzji w sprawie tworzenia na terenie gmin jednostek pomocniczych (sołectw, dzielnic, osiedli).
Konsultacje mogą mieć formę ankiety, zebrań itp. Ich wyniki na ogół nie są prawnie wiążące dla organu, który je przeprowadza, ale mają ważne
znaczenie informacyjne.
• Prawo do informacji o decyzjach i planowanych działaniach władz
samorządowych.
Kontrola władz lokalnych realizowana jest poprzez:
• inicjatywę przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania rady gminy,
• udział mieszkańców w sesji rady gminy,
• bezpośredni kontakt z radnymi, składanie
wniosków i petycji,
• złożenie skargi na działalność określonego
urzędnika lub organu gminy,
• zaskarżenie do Naczelnego Sądu
Administracyjnego uchwał i decyzji organów
gminy.
Ważnym polem aktywności obywatelskiej
i kontroli nad lokalną władzą mogą być
lokalne media. Ich działalność jest zarazem
przejawem, jak i stymulatorem lokalnego życia
społecznego. Dzięki mediom informacje
o działaniach formalnych i nieformalnych grup
obywatelskich mogą dotrzeć do opinii
publicznej.
W 1994 roku szacowano, że w Polsce wydaje się
około 1300 gazet lokalnych (kryteriami
„lokalności" było ukazywanie się na obszarze
mniejszym niż ówczesne województwo
w nakładzie mniejszym niż 10000
egzemplarzy), z czego połowę stanowiły pisma
wydawane przez władze samorządowe, jedną
czwartą pisma różnych stowarzyszeń
i organizacji, a pozostałą część pisma
prywatne.
W pierwszych latach przemian demokratycznych w Polsce powstało też wiele lokalnych stacji
radiowych i telewizyjnych. Ich działalność wymaga rzecz jasna dużo większych środków finansowych
niż w przypadku gazet,
jednak nawet tam wielu dziennikarzy to osoby wykonujące dotąd inne zawody lub
współpracownicy zatrudnieni na stałe w innych miejscach. Lokalne stacje radiowe i telewizyjne
pełnią role podobne do prasy lokalnej, a ponieważ więcej osób słucha radia i ogląda telewizję niż regularnie czyta prasę, można przyjąć, że ich
wpływ na opinię lokalną jest znaczący.
Bywają też sytuacje, w których radio i telewizja
są jedynymi dostępnymi mediami, jak w czasie
powodzi 1997 roku, gdy we Wrocławiu
lokalne rozgłośnie były dla mieszkańców
jedynym źródłem informacji o poziomie wody,
możliwości ewakuacji z terenów zagrożonych
zalaniem itp.
Bywają też sytuacje, w których radio i telewizja
są jedynymi dostępnymi mediami, jak w czasie
powodzi 1997 roku, gdy we Wrocławiu
lokalne rozgłośnie były dla mieszkańców
jedynym źródłem informacji o poziomie wody,
możliwości ewakuacji z terenów zagrożonych
zalaniem itp.
Postrzeganie gmin wyłącznie w perspektywie
lokalnej jest uproszczeniem, bowiem wiele
działań podejmowanych przez samorządy
w różnym stopniu uzależnione jest od zjawisk
zachodzących w skali regionu, kraju, a nawet
świata. Rozwiązanie wielu problemów
lokalnych, co jest podstawowym zadaniem
gmin, nie może się powieść bez uwzględnienia
ich szerszego kontekstu.
Na przykład powódź z 1997 r. pokazała, iż nie jest
możliwe rozwiązanie problemu ochrony
przeciwpowodziowej w skali gminy. Zbudowanie
wałów przeciwpowodziowych w jednej gminie
nic nie da, jeśli podobnych działań nie podejmą
inne. Potrzebna jest zatem współpraca w skali
regionalnej, którą mają zapewniać powiatowe
i wojewódzkie szczeble administracji, wspierane
przez rząd, a nawet przez umowy
międzynarodowe (na przykład współpraca
z Republiką Czeską, na której terytorium znajdują
się źródła Odry).
Powódź wiosną 2001 r. była nieporównywalnie
mniej groźna od poprzedniej, mimo to jednak
wydaje się, że sprawność działania
administracji samorządowej była tym razem
wyższa.
Samorządy mogą ze sobą współdziałać np. wymieniając informacje, koordynując działania czy wręcz wspólnie realizując niektóre cele. Mogą zawierać porozumienia (np. o przejęciu jakichś kompetencji jednej jednostki samorządu przez
drugą) albo tworzyć związki powiatowe i gminne po to, by wspólnie wykonywać zadania publiczne. Związek gmin lub powiatów po wyłonieniu swoich
władz (zgromadzenie związku i zarząd) i zarejestrowaniu uzyskuje osobowość prawną i możliwość podejmowania decyzji w zakresie
powierzonych sobie przez gminy (powiaty) kompetencji. Działalność związku normuje statut.
Wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej coraz
większego znaczenia nabierać będzie także
współpraca zagraniczna jednostek samorządu
terytorialnego . Art. 172 ust. 2 polskiej
konstytucji stanowi, że „Jednostka samorządu
terytorialnego ma prawo przystępowania do
międzynarodowych zrzeszeń społeczności
lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze
społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych
państw".
Zawieranie umów o współpracy zagranicznej jest nadzorowane przez rząd np. wojewodę czy ministra spraw zagranicznych. Najściślejszej
kontroli podlegającej pod tym względem działania samorządów wojewódzkich. Uchwalone
przez sejmiki wojewódzkie priorytety współpracy zagranicznej danego regionu
określające jej główne cele, a także zamierzenia co do przystąpienia do międzynarodowych
zrzeszeń regionalnych muszą zostać zaakceptowane przez ministra spraw
zagranicznych i ministra spraw wewnętrznych. Podobnej kontroli podlegają wszystkie projekty
umów o współpracy regionalnej.
Top Related