Samorząd

Samorząd, jak wskazuje sama nazwa oznacza samodzielne kierowanie swoimi sprawami.

Z prawnego punktu widzenia samorząd oznacza powierzenie przez państwo wykonywania

różnego rodzaju zadań z zakresu administracji publicznej (czasem także władzy sądowniczej)

zrzeszeniom osób, których dotyczą skutki realizacji tych zadań. Wyróżniamy dwa

podstawowe rodzaje samorządu: terytorialny i nieterytorialny (specjalny). Samorząd

terytorialny jest organizacją mieszkańców jakiegoś obszaru mających wspólne interesy

i potrzeby.

Do samorządów drugiego rodzaju zaliczamy

m.in. Samorządy zawodowe (np. lekarski),

gospodarcze (np. izby gospodarcze

w Niemczech), religijne (np. żydowska

gmina wyznaniowa w I RP). Dużym

zakresem samorządności cieszą się także

społeczności akademickie.

Przykładami działających w naszym kraju samorządów zawodowych mogą być samorządy

adwokatów i lekarzy, których członkami są z mocy prawa wszyscy adwokacji (i aplikanci adwokaccy) czy lekarze wykonujący zawód. Organami samorządu adwokackiego są izby adwokackie i Naczelna Rada Adwokacka. W przypadku samorządu lekarskiego są to

odpowiednio izby lekarskie oraz Naczelna Izba Lekarska. Do uprawnień izby lekarskich należy

między innymi stwierdzenie prawa do wykonywania zawodu lekarza, a także

pozbawienie tego prawa np. za łamanie zasad etyki zawodowej.

Specyficznym rodzajem samorządu działającym

w szkołach jest samorząd uczniowski.

Zgodnie z ustawą o systemie oświaty tworzą

go wszyscy uczniowie szkoły, którzy

wyłaniają spośród siebie organy samorządu,

w tym zwłaszcza radę samorządu

uczniowskiego. Samorząd może przestawić

radzie szkoły, radzie pedagogicznej oraz

dyrektorowi wnioski i opinie we wszystkich

sprawach szkoły.

Najważniejszymi cechami samorządu są: istnienie wyodrębnionej społeczności samorządowej, do której przynależy się z mocy prawa (np. każdy

lekarz jest automatycznie członkiem samorządu lekarskiego); prawo do wyłaniania własnej

reprezentacji działającej w jej imieniu, możliwość organizowania procesu zaspokajania

części jej potrzeb; dysponowanie pewną, niezależną od nikogo władzą, której

wykonywanie podlega jednak nadzorowi organów administracji rządowej.

Samorząd jako część władzy publicznej jest

uprawniony (w określonym prawem

zakresie) do regulowania zachowań

członków danej społeczności i nakładania

na nich obowiązków.

W państwach demokratycznych władza wykonawcza jest najczęściej

zdecentralizowana. Oznacza to, że część zadań, jakie jest ona zobowiązana wykonać

(np. zapewnienie bezpieczeństwa, dostępu do edukacji itp.), przekazywana jest instytucjom

władzy publicznej wybieranym przez obywateli i niezależnym od władzy centralnej (rządu).

Powołanie tej lokalnej władzy, zwanej samorządem terytorialnym, stało się w Polsce możliwe dzięki przemianom demokratycznym

rozpoczętym w 1989 r.

Początkowo istniał w naszym kraju samorząd

jednoszczeblowy (tylko na poziomie gmin),

którego struktura oraz zadania zostały

określone w ustawie o samorządzie

terytorialnym z 1990 r. Dopiero od 1 stycznia

1999 r. Rozpoczęły działalność samorządy na

poziomie powiatów i województw, przejmując

od administracji rządowej zadania lokalne

i regionalne, których realizacja przekraczała

możliwość pojedynczej gminy.

Niegdyś dyskusja na temat relacji samorząd-

państwo zdominowana była przez poglądy

skrajne. Dowodzono albo wyższość instytucji

samorządowych jako struktur bardziej

naturalnych zapewniających obywatelom

bezpośredni wpływ na sprawowanie władzy,

albo wyższość państwa-scentralizowanej,

zhierarchizowanej struktury zapewniającej

jedność i trwałość rządów na danym

terytorium.

Współcześnie samorządu nie sytuuje się w opozycji do państwa. Uznaje się, że

zadania gmin od zadań realizowanych przez administrację rządową różni to, że

wykonywane są w sposób zdecentralizowany. Przez decentralizację

rozumie się tu proces polegający na przekazywaniu organizacjom nie

podporządkowanym rządowi funkcji publicznych pozostających dotąd wyłącznie

w kompetencjach władz centralnych.

Jedność zadań administracji rządowej i gmin podkreśla stosowane wcześnie pojęcie

administracji publicznej, które obejmuje obydwa wymienione podmioty. Jednocześnie uznaje się, że samodzielność gmin nie może być rozumiana jako niezależność od państwa. Samorząd terytorialny działa w granicach państwa i w ramach prawa

stanowionego przez ograny państwowe (przede wszystkim parlament). Jednocześnie jednak władza

centralna przyjmuje postawę samoograniczenia swoich kompetencji, przekazując część z nich

samorządowi oraz ustanawiając prawne zabezpieczenia tego podziału zadań.

W rezultacie rząd czy parlament nie mogą dowolnie manipulować uprawnieniami samorządów, te zaś mogą w pewnych

sytuacjach dochodzić swych praw wobec administracji rządowej przed sądem.

Istotnym elementem nieustające debaty na temat decentralizacji państwa jest podział

kompetencji i zadań pomiędzy administrację rządową i samorządy oraz podział środków finansowych i uprawnień umożliwiających

każdej ze stron skuteczne realizowanie przypisanych jej zadań.

Dyskutując nad podziałem zadań, przywołuje się występującą w doktrynach prawno-ustrojowych zasadę pomocniczości (subsydiarności), wziętą

z nauki społecznej Kościoła. Zgodnie z tą zasadą nie należy jednostce większej (w tym wypadku państwu) powierzać zadań, które równie dobrze

może wykonać jednostka mniejsza (sami obywatele, gmina, powiat, województwo).

Kompetencje są tu przypisane nie państwu, ale obywatelom. Dopiero wtedy, gdy z czymś nie

mogą sobie poradzić, powinno się w to włączyć państwo.

Państwo jest tu jedynie strażnikiem dobra wspólnego, który ma pomagać (stąd nazwa

tej zasady) obywatelom i strukturom samorządowym w ich działaniach. Inaczej mówiąc, sprawowanie władzy publicznej

powinno spoczywać na instytucjach najbliższych obywatelowi, a przekazywanie określonych zadań instytucjom wyższego szczebla powinno wynikać z efektywności

takiego posunięcia.

Terminem „mała ojczyzna” określa się środowisko najbliższe, najbardziej

bezpośrednio znane człowiekowi, z którym czuje on więź emocjonalną. Poeta Kazimierz

Wierzyński ujmuje to następująco: „Tylko świat przechodzony nogami jest coś wart

(...). Ziemia dotknięta stopą staje się w jakiś sposób naszą rodzinną i łączy się z nami na zawsze. Nawet gdy odejdziemy od niej na setki mil, podąża powoli naszym śladem,

owłada naszą pamięcią i gospodaruje w niej jak matka w domu”

Na „małą ojczyznę” składać się mogą krajobrazy, ludzie, przyroda, lokalna tradycja, szeroko rozumiana kultura, przejawy lokalnego patriotyzmu – wszystko to, co powoduje, że czujemy się związani z jakimś

konkretnym miejscem na ziem. Tak rozumiana „ mała ojczyzna” może być terytorialnie niemal tożsama

z gminą, zwłaszcza z niewielką. Może też stanowić część dużej gminy (np. być jedną dzielnic miasta) lub

obejmować obszar kilku gmin. Ze względu na emocjonalny czynnik więzi zasięg małej ojczyzny jest

bardzo subiektywny, co nie wyklucza tego, iż wiele osób może zakreślać jej granice bardzo podobnie.

Świadczą o tym liczne stowarzyszania gromadzące miłośników jakiejś miejscowości czy regionu.

„Mała ojczyzna” stanowi zarazem podstawę więzi szerszych, które jednostka może odczuwać utożsamiając się z Ojczyzną.

Historyk i publicysta Paweł Jasienica napisał, że „Ojczyzna utożsamia się z obrazem

jakiegokolwiek ale zawsze konkretnego szczegółu. Raz będzie to rodzinna zagroda,

kiedy indziej zakątek ulubionego miasta. Język polski zna rozróżnienie ojczyzny i ojcowizny. W pełni wartościowy porządek to tylko ten, który pozwala ludziom zachować i jedno i

drugie”.

W naszym kraju najniższy szczebel samorządu stanowi

gmina rozumiana jako wspólnota obywateli

zamieszkujących określone terytorium. Jej

wspólnotowy charakter wyraża się po to, że:

• Jej członkami są z mocy prawa wszyscy mieszkańcy

danej gminy. Nikt nie może z członkostwa w tej

wspólnocie zrezygnować ani też zostać z niej

usunięty.

• Członkowie gminy podejmują decyzje poprzez

powoływanie przez siebie instytucje czyli organy

gminy (radę gminy i wójta, burmistrz lub prezydenta

miasta) oraz bezpośrednio w referendum.

• Realizuje ona samodzielnie i na własną odpowiedzialność określone prawem zadania związane

z zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkańców (np. utrzymywanie sieci wodociągowej, prowadzenie

szkół).

• W ramach określonych prawem jest ona niezależna od administracji rządowej. Niezależność ta podlega ochronie sądowej, co oznacza, że wszelkie spory

pomiędzy samorządem a rządem (wojewodą) rozstrzygane są przez odpowiednie sądy.

• Posiada ona osobowość prawną, z której wynika między innymi możliwości posiadania i zarządzania własnością

oraz zaciągania zobowiązań (np. uzyskania kredytu bankowego).

Użycie w ustawie o samorządzie terytorialnym terminu wspólnota wyraża również intencję, by społeczności

lokalne zacieśniały łączące je więzi, pogłębiały świadomość wspólnych zadań i interesów, a także rozwijały zdolność do samoorganizowania się oraz

podejmowania wspólnych działań. Czym innym jest przecież jakaś zbiorowość, np. ogól mieszkańców danego terytorium, a czym innym tak rozumiana

wspólnota. Ponieważ nie można jej ustanowić aktem prawnym, uzasadnione jest przypuszczanie, iż autorzy

ustawy o samorządzie terytorialnym założyli, że wspieranie wspólnot powinno stać się jednym z celów

działania organów samorządowych, a także innych (zwłaszcza lokalnych) organizacji i instytucji życia

publicznego.

Zadania, jakie realizują gminy, mają na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych, a zatem dobro ogółu mieszkańców

gminy. Ogół zadań gminy został podzielony na zadania własne i zadania zlecone. Zgodnie

z ustawą o samorządzie terytorialnym zadania własne gmina realizuje samodzielnie i na własną

odpowiedzialność, a finansuje ze swojego budżetu. Organy państwowe mogą badać jedynie

legalność (zgodność z prawem) działań samorządu w tym zakresie.

Upraszczając, zadania własne gminy można podzielić na następujące kategorie:

• Związane z infrastrukturą techniczną: utrzymywanie dróg, ulic i placów, a także sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, zaopatrzenie

w energię, komunikacja zbiorowa itp.

• Związane z infrastrukturą społeczną: prowadzenie szkół podstawowych i gimnazjów,

żłobków, przedszkoli i zakładów opieki zdrowotnej, zapewnienie pomocy społecznej

osobom potrzebującym, prowadzenie placówek kulturalnych itp.

• Związane z utrzymywanie porządku publicznego: zapewnienie porządku

publicznego, np. poprzez powołanie Straży Miejskiej, zapewnienie ochrony przeciwpożarowej, zapewnienie

bezpieczeństwa sanitarnego, zwalczenie skutków klęsk żywiołowych itp.

• Związane z ładem przestrzennym i ekologicznym: przygotowanie planów

zagospodarowania przestrzennego gminy, gospodarowanie terenami, dbanie o ochronę

środowiska naturalnego itp.

Zadania zlecone są zadaniami należącymi do

administracji rządowej przekazanymi

samorządom do realizacji w drodze ustawy

lub poprzez porozumienia zawierane przez

organy administracji rządowej i gminy. Są

one finansowane ze środków

przekazywanych gminie z budżetu państwa.

Do zadań zleconych należy przykładowo prowadzenie spraw meldunkowych, wydawanie dowodów osobistych, wydawanie zezwoleń na

odbywanie demonstracji oraz prowadzanie urzędów stanu cywilnego (a zatem udzielanie

ślubów cywilnych, rejestrowanie narodzin i zgonów itp.). W zakresie zadań zleconych

organy z administracji rządowej mogą nie tylko badać legalności działań organy gminy, ale

także oceniać je z punktu widzenia celowości, rzetelności i gospodarności.

Gmina może realizować swoje zadania bezpośrednio (np. tworząc

wyspecjalizowane przedsiębiorstwa komunalne, takie jak Miejski Zakład

Komunikacji, Miejski Zakład Oczyszczania itp.) lub pośrednio, powierzając określone zadania innym podmiotom gospodarczym

(stowarzyszeniom, fundacjom, przedsiębiorstwom prywatnym itp.).

Realizacja zadań stojących przed wspólnotą

gminną nie byłaby możliwa bez powołania

jakiś struktur władzy. Władzami gminy są:

rada gminy, będąca organem stanowiącym

i jednoosobowy organ wykonawczy,

którego nazwa uzależniona jest od

wielkości i charakteru gminy. W gminie

wiejskiej organem tym jest wójt, w gminie

miejskiej – burmistrz, a w dużym mieście –

prezydent miasta.

Podział władz na organy stanowiące i wykonawcze stwarza wrażenie jakby był analogiczny w

stosunku do podziału władz państwowych na władzę ustawodawcza i wykonawczą. Nie jest to

do końca prawdą: np. burmistrz ma prawo podejmować uchwały w niektórych sprawach tak

jak rada gminy, podobnie pewne istotne uprawnienia wykonawcze realizowane są

bezpośrednio przez radę. Zgodnie z ordynacją wyborczą organy samorządu gminnego

powoływane są na 4-letnią kadencję i wyłaniane w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich, w głosowaniu tajnym.

Powszechność wyborów samorządowych jest

rozumiana inaczej, niż ma to miejsce w

wyborach parlamentarnych lub prezydenckich.

Wynika to z faktu, że w powoływaniu

organów danej wspólnoty samorządowej

uczestniczą jedynie te osoby które są związane

z daną wspólnotą poprzez fakt stałego

zamieszkiwania na określonym terytorium.

Nie może być przecież tak, by radnych dla

Gdańska wybierali mieszkańcy Poznania.

Liczba radnych zależy od liczby mieszkańców

gminy. I tak na przykład w gminie liczącej

kilkanaście tysięcy mieszkańców radnych

będzie 15, natomiast w półmilionowym

mieście aż 34. Zgodnie z ustawą

maksymalnie rada gminy nie może liczyć

więcej niż 45 radnych.

Na czele rady stoi przewodniczący wybierany z jej składu w wyborach tajnych. Przy zastosowaniu tej

samej procedury rada wybiera od jednego do trzech wiceprzewodniczących. Do czasu wyboru

przewodniczącego pierwszą sesje nowo wybranej rady zwołuje przewodniczący rady poprzedniej

kadencji. Rada pracuje w trakcie sesji zwoływanych przez przewodniczącego. Sesje

zwyczajne zwoływane są w zależności od potrzeb danej gminy, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał. Na wniosek wójta ( burmistrza, prezydenta miasta) lub ¼ składu rady przewodniczący zobowiązany

jest zwołać tzw. Sesję nadzwyczajną.

Rada gminy może powoływać komisje stałe (działające przez całą kadencję) lub doraźne (dla rozwiązania

określonego problemu czy przygotowania konkretnej uchwały). Komisje pozwalają radzie na bardziej efektywne działanie. Zajmują się one bowiem

w sposób bardziej pogłębiony określonymi sprawami z zakresu zadań należących do gminy, np. oświatą,

bezpieczeństwem publicznym, gospodarką itp. Szczególny charakter ma komisja rewizyjna, która rada może nadać kompetencje związane z kontrolą organu

wykonawczego i podległych mu jednostek (np. przedsiębiorstw samorządowych). Komisje

podlegają radzie i jej też składają sprawozdania ze swojej działalności.

Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz

reprezentuje ją na zewnątrz. W sytuacjach

wymagających natychmiastowej reakcji

(zagrożenia porządku publicznego), może

wydawać przepisy porządkowe w formie

zarządzenia.

Powiat jest jednostka podziału terytorialnego

obejmującą swym zasięgiem obszar kilku

gmin. W zrozumieniu charakteru wspólnoty

powiatowej może pomóc przyjrzenie się

kryteriom, na podstawie których tworzono

w 1998 r. Mapę powiatów. Brano wówczas

pod uwagę między innymi:

• Dotąd wykształcone funkcje ponadgminne stolicy powiatu, jego rolę w stosunku do okalających gmin (np. fakt, iż w danej miejscowości mieści się szpital, szkoły średnie i inne placówki, z których korzystają mieszkańcy okolicznych gmin, a także sądy oraz urzędy rejonowe);

• Potencjał ekonomiczny planowanego powiatu, który powinien umożliwić świadczenie określonych usług publicznych;

• Tradycję, historię i potencjał kulturowy;

• Akceptację mieszkańców gmin co do siedziby i zasięgu terytorialnego przyszłego

powiatu

• Położenie geograficzne i specyfikę sieci osadniczej (na obszarach słabiej

zurbanizowanych i zaludnionych powiatami zostały ośrodki mniejsze niż na innych

terenach kraju

• Liczbę gmin, które miały utworzyć powiat (co najmniej 5);

• Liczbę ludności i powierzchnię przyszłego powiatu (co najmniej 50 000 mieszkańców).

Podobnie jak gmina powiat jest wspólnotą,

której członkami z mocy prawa są wszyscy

mieszkańcy danego powiatu. Nikt nie może

z członkostwa w tej wspólnocie

zrezygnować ani też zostać z niej usunięty.

Wspólnota powiatowa jest:

• Niezależna od administracji rządowej, na własną odpowiedzialność podejmuje decyzje związane z realizacją przydzielonych zadań (niezależność

powiatu podlega ochronie sądowej),

• Ma osobowość prawną, a co za tym idzie prawo posiadania własności.

Miasta liczące powyżej 100 000 mieszkańców oraz miasta, które przed 1 stycznia 1999 r. Były

stolicami województw, otrzymały status miast na prawach powiatu (tzw. powiaty grodzkie).

Podobnie jak gminom administracja rządowa

może zlecać niektóre zadania pozostałym

szczeblom samorządu, zapewniając im

środki na ich realizację.

Zadania powiatu wyliczone w ustawie

dotyczą następujących dziedzin:

• Drogi i transport – budowa, remonty i oświetlenie dróg powiatowych, organizowanie sieci transportu publicznego pomiędzy gminami.

• Edukacja i kultura – budowa, utrzymanie i remonty szkół średnich, specjalnych, artystycznych i zawodowych, budowa i utrzymywanie powiatowych bibliotek

i ośrodków kultury, prowadzenie powiatowych ośrodków sportowo-rekreacyjnych.

• Zdrowie – zapewnienie opieki specjalistycznej i szpitalnej, zarządzanie szpitalami publicznymi

(finansowanymi przez kasy chorych).

• Rynek pracy – zwalczanie bezrobocia oraz wypłacanie zasiłków dla bezrobotnych.

• Bezpieczeństwo i porządek publiczny –dbanie o porządek i bezpieczeństwo na

obszarze powiatu, ochronę przeciwpożarową i przeciwpowodziową, zwierzchnictwo nad

powiatową komendą policji i straży pożarnej, opiniowanie kandydatów na

komendantów, współpraca z administracją rządową przy zwalczaniu klęsk

żywiołowych.

• Pomoc społeczna – budowa i utrzymanie ponadgminnych domów pomocy społecznej,

prowadzenie centrów pomocy rodzinie, pomoc wychowankom domów dziecka lub

zakładów dla nieletnich w integracji ze środowiskiem społecznym.

• Nadzór i obsługa administracyjna, zezwolenia – zmiana imion i nazwisk, nadzór budowlany, rejestracja pojazdów, wydawanie

i zatrzymywanie praw jazdy, nadzór ekologiczny i sanitarny.

Podobnie jak w gminie rada powiatu jest

najwyższym organem stanowiącym

i kontrolnym powołanym na 4-letnią

kadencję w bezpośrednich wyborach,

w których uczestniczą dorośli mieszkańcy

powiatu. Na czele rady stoi przewodniczący,

który odpowiada za organizację jej pracy

np. zwoływanie sesji i prowadzenie obrad.

Do kompetencji rady należy między innymi:

• Wybór i odwołanie zarządy ( w tym starosty)

• Wybór sekretarza i skarbnika powiatu ( na wniosek starosty)

• Ustalanie kierunków działania zarządu oraz rozpatrywanie sprawozdań z jego działalności;

• Uchwalanie budżetu powiatu oraz rozpatrywanie sprawozdania zarządu z jego realizacji;

• Podejmowanie uchwal w sprawach majątkowych powiatu (inwestycje, tworzenie fundacji, spółek itp.)

• Podejmowanie uchwał w sprawie herbu i flagi powiatu.

Organem wykonawczym powiatu jest zarząd, na

którego czele stoi starosta, wybierani przez

radę powiatu. Do zadań starosty należy

organizowanie pracy zarządu, kierowanie

bieżącymi sprawami powiatu oraz

reprezentowanie go na zewnętrz. Jest on także

kierownikiem starostwa (urzędu powiatowego)

oraz powiatowych służb i straży. Oprócz

starosty w skład zarządu wchodzi wicestarosta

i członkowie ( w sumie od 3 do 5 osób).

Zarząd przygotowuje projekty uchwał rady i jest

odpowiedzialny za ich realizację. Do jego

zadań należy także gospodarowanie mieniem

powiatu, wykonywanie budżetu oraz

zatrudnianie i zwalnianie kierowników

różnych instytucji i struktur powiatowych.

Organy powiatu realizują zadania przy

pomocy starostwa powiatowego oraz

podległych sobie służb i innych jednostek

organizacyjnych.

Mieszkańcy województwa tworzą z mocy prawa wspólnotę, która określa się jako regionalną.

Posiada ona wszystkie cechy wspólnot istniejących na pozostałych szczeblach

samorządu, tzn. jest obowiązkowa ( z mocy prawa należą do niej wszyscy mieszkańcy województwa), niezależna od administracji rządowej i ma osobowość prawną. Trzeba

podkreślić, że powiaty i gminy nie podlegają żadnej zwierzchności samorządu

wojewódzkiego.

Zadania samorządu wojewódzkiego określane są ogólnie

jako tworzenie strategii rozwoju regionu. Należy do

nich w szczególności:

• Pobudzanie rozwoju gospodarczego poprzez

przyciąganie inwestycji, zawieranie kontraktów

z administracją rządową, pozyskiwanie środków na

rozwój regionalny ze źródeł rządowych

i międzynarodowych (np. z funduszy UE);

• opracowywanie planu zagospodarowania

przestrzennego województwa; i tworzenie regionalnych

programów zwalczania bezrobocia;

• budowa, utrzymanie i remonty dróg wojewódzkich;

• tworzenie i finansowanie szkół wyższych;

• utrzymywanie placówek kulturalnych:

filharmonii, muzeów, teatrów, bibliotek

wojewódzkich.

Organem stanowiącym i kontrolnym na

szczeblu województwa jest sejmik. Jest on

wybierany w wyborach odbywających się

równocześnie z wyborami do samorządu

gminnego i powiatowego przez dorosłych

mieszkańców województwa. Na czele sejmiku

stoi przewodniczący. Zadaniem

przewodniczącego jest organizowanie pracy

sejmiku i prowadzenie jego obrad.

Do najważniejszych kompetencji sejmiku należy:

- ustalanie zasad gospodarowania mieniem

województwa; i uchwalanie planu

zagospodarowania przestrzennego

- uchwalanie budżetu województwa

i rozpatrywanie sprawozdań z jego wykonania

(udzielanie absolutorium zarządowi);

- podejmowanie uchwał w sprawie krajowej

i międzynarodowej współpracy regionalnej;

- wybór i odwoływanie zarządu województwa

(wraz z marszałkiem).

Organem wykonawczym samorządu wojewódzkiego jest

pięcioosobowy zarząd powoływany i odwoływany

przez sejmik. Do zadań zarządu należy między innymi:

- wykonywanie uchwał sejmiku;

- gospodarowanie mieniem województwa;

- przygotowywanie projektu budżetu i jego realizacja;

- organizowanie współpracy krajowej

i międzynarodowej;

- powoływanie i odwoływanie kierowników

wojewódzkich samorządowych jednostek

organizacyjnych.

Na czele zarządu stoi marszałek wybierany

bezwzględną większością głosów ze składu

sejmiku (pozostałe osoby tworzące zarząd

nie muszą spełniać tego warunku). Zarząd

wykonuje swoje zadania przy pomocy

urzędu marszałkowskiego.

Marszałek jest partnerem wojewody, który jest

przedstawicielem rządu w województwie

i odpowiada za realizację interesu

ogólnonarodowego i polityki rządu w

regionie. Wojewoda odpowiada zatem przede

wszystkim za przestrzeganie prawa i z tego

tytułu nadzoruje legalność działań

samorządów, a także jest zwierzchnikiem

całej administracji rządowej na terenie

województwa.

Do najważniejszych uprawnień mieszkańców gminy, powiatu i województwa należy oprócz wybierania

władz prawo rozstrzygania o sprawach swojej wspólnoty w drodze referendum. Referendum takie może zostać przeprowadzone w każdej ważnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego kwestii

(np. samoopodatkowania się mieszkańców) na wniosek organu stanowiącego (rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa) lub samych mieszkańców.

W tym celu muszą oni zebrać pod takim wnioskiem podpisy 10% uprawnionych do glosowania

mieszkańców gminy czy powiatu (w przypadku województwa 5%). Aby referendum było ważne, musi

w nim wziąć udział co najmniej 30% mieszkańców.

Szczególnie duże znaczenie ma możliwość przeprowadzenia referendum w sprawie

odwołania władz samorządowych. Prawo do inicjatywy w sprawie odwołania rady

gminy, rady powiatu i sejmiku wojewódzkiego, mają wyłącznie

mieszkańcy. Natomiast referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrza czy

prezydenta miasta może zostać przeprowadzone zarówno na wniosek

mieszkańców, jat i rady gminy (np. gdy nie udzieli wójtowi absolutorium) .

Jeżeli większość głosujących opowie się za

odwołaniem władz, a sąd powszechny uzna

referendum za ważne, zostają one

rozwiązane i zarządza się nowe wybory.

Do czasu ich przeprowadzenia władzę

sprawuje wyznaczony przez premiera

komisarz.

Podstawowym celem działalności gospodarczej samorządów jest zaspokajanie różnorakich potrzeb

mieszkańców gminy (np. w dziedzinie edukacji, transportu zbiorowego, pomocy społecznej). Zatem w odróżnieniu od innych podmiotów prowadzących

działalność gospodarczą (np. prywatnych firm) samorząd nie może kierować się wyłącznie kryteriami ekonomicznymi. Działalność gospodarcza samorządu

nie może wykraczać poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Zakaz ten istnieje po to, by

samorząd jako instytucja władzy publicznej, zobowiązana do równego traktowania wszystkich

obywateli, nie wykorzystywał swoich uprawnień do zdobycia uprzywilejowanej pozycji na rynku.

Sposób, w jaki dana gmina zamierza finansować realizację swych zadań,

określony jest w budżecie przygotowywanym przez zarząd

i uchwalanym przez radę. Zawiera on wykaz planowanych dochodów i wydatków

gminy. Dochody powinny być wyszczególnione zgodnie ze źródłami ich pochodzenia, natomiast wydatki według

działów jednolitych dla wszystkich budżetów (np. budownictwo, rolnictwo,

oświata i wychowanie).

Ponadto uchwała budżetowa zawiera

odrębny plan finansowania zadań z zakresu

administracji rządowej zleconych gminie

oraz plan wydatków i dochodów niektórych

przedsiębiorstw gminnych. W ramach tej

ogólnej struktury każda gmina ustala

szczegóły swojego budżetu.

Przygotowując projekt budżetu wójt

(burmistrz, prezydent miasta) musi

oszacować przewidywane dochody gminy

(warto przypomnieć, że budżet gminy mus:

być zrównoważony, tzn. nie wolno

planować wydatków większych niż

spodziewane dochody). Jest to trudne

zadanie, ponieważ gminy mają bezpośredni

wpływ tylko na część swych dochodów.

Pozostałe stanowią różnego typu dotacje z budżetu państwa oraz określony

ustawowo procentowy udział w podatkach pobieranych przez administrację rządową.

Oznacza to, że sytuacja finansowa gmin nie zależy tylko od ich gospodarności

i zapobiegliwości, ale także od ogólnego stanu gospodarki państwa i rządowej

polityki finansowej.

Budżet uchwalony przez radę jest następnie realizowany przez organy samorządu (wójta, a także samą radę i jej komisje). Powinny one dbać o to, by wydatki nie

przekraczały kwot zawartych w budżecie, a także by były przeznaczone na realizację zapisanych tam zadań. Zadania te powinny być realizowane terminowo w sposób jak najbardziej oszczędny, co między innymi oznacza wybór najkorzystniejszych ofert,

np. w drodze przetargu.

Całość gospodarki finansowej gminy jest

jawna zarówno na etapie przygotowywania

projektu budżetu, jak i jego realizacji. Wójt

ma obowiązek opublikowania budżetu

oraz sprawozdania z jego wykonania.

Przedstawia też radzie półroczne i roczne

sprawozdanie z wykonania budżetu.

Decyzję o przyjęciu lub odrzuceniu rocznego sprawozdania rada musi podjąć do 30 kwietnia danego roku. Mówi się wówczas o udzieleniu

lub nie udzieleniu absolutorium. Jeśli absolutorium nie zostanie wójtowi udzielone,

jest to równoznaczne z zainicjowaniem procedury odwołania wójta poprzez

referendum.

Podobne zasady gospodarki finansowej jak w gminie obowiązują w powiecie

i województwie.

Finanse samorządów podlegają kontroli ze

strony państwowych instytucji zwanych

regionalnymi izbami obrachunkowymi.

Do zadań regionalnych izb obrachunkowych należy przede wszystkim:

• Kontrola gospodarki finansowej samorządów i przedsiębiorstw komunalnych (samorządowych).

Podstawowym kryterium kontroli jest zgodność z prawem decyzji finansowych samorządu oraz zgodność dokumentacji finansowej ze stanem faktycznym. Dodatkowo w stosunku

do zadań zleconych samorządom przez administrację rządową izby mogą stosować kryterium celowości,

rzetelności i gospodarności.

• Nadzór nad sprawami budżetowymi samorządu. Samorządy mają ustawowy obowiązek przekazywania izbom swych uchwal budżetowych, które są następnie badane pod

względem ich zgodności z prawem. W razie wykrycia usterek izba wskazuje sposób i termin ich usunięcia, a jeśli to

nie nastąpi, może nawet unieważnić uchwalę budżetową.

• Wydawanie opinii związanych z polityką

finansową samorządu. Opinie te mogą

dotyczyć np. możliwości spłaty kredytu

przez daną jednostkę samorządu (opinia

wydawana na wniosek banku), jakości

projektu budżetu czy sprawozdania organu

wykonawczego z realizacji budżetu.

W sytuacjach ściśle określonych przepisami |

prawa, w ramach tzw. nadzoru, organy

administracji rządowej mogą podejmować

działania skierowane przeciw uchwałom

podejmowanym przez władze

samorządowe.

Nadzór ma charakter ex post, to znaczy jest wykonywany po podjęciu przez samorząd

określonych działań lub przyjęciu określonych aktów prawnych. W zakresie zadań własnych

nadzór opiera się na kryterium zgodności z prawem (tzn. podstawą interwencji jest naruszenie prawa przez gminę), natomiast

w zakresie zadań zleconych dodatkowo obowiązuje kryterium celowości,

gospodarności i rzetelności. Organami nadzoru nad samorządami są premier, wojewodowie

i regionalne izby obrachunkowe.

Jeśli rada któregoś ze szczebli samorządu

w sposób powtarzający się narusza

konstytucję i ustawy, to premier może

wnioskować do Sejmu o jej rozwiązanie.

W wypadku podjęcia przez Sejm uchwały

o rozwiązaniu rady premier wyznacza

komisarza pełniącego funkcje organów

gminy do przedterminowych wyborów.

Szczególną sytuacją jest zawieszenie

działalności organów samorządu. Decyduje

o tym premier w przypadku nie rokującej

nadziei na szybką poprawę przedłużającej

się nieudolności w wykonywaniu zadań

publicznych.

Funkcję organów gminy przejmuje wówczas

wyznaczony przez premiera komisarz.

Może on działać do dwóch lat, chyba że

wcześniej wypada termin nowych

wyborów. Przed zastosowaniem tego środka

organom samorządu muszą być

przedstawione konkretne zarzuty oraz

wezwanie do przedłożenia programu

poprawy sytuacji.

Aby umożliwić sprawowanie nadzoru, prawo

nakłada na organy gminy obowiązek

przesyłania przyjętych przez nie uchwał

wojewodzie w terminie siedmiu dni. Jeśli

uchwały te są sprzeczne z prawem,

wojewoda stwierdza ich nieważność. Jeśli

gmina nie zgadza się z decyzją wojewody,

może ją zaskarżyć. Jest to ważny instrument

ochrony samorządu przed nieuzasadnioną

ingerencją organów rządowych.

Problemy związane z decentralizacją władzy

publicznej i samorządem terytorialnym

znajdują swoje odzwierciedlenie

w dokumentach międzynarodowych.

Wyrażają one przekonanie społeczności

międzynarodowej o tym, że istnienie

autentycznego samorządu jest jednym ze

standardów współczesnej demokracji.

Podstawowym dokumentem dotyczącym

samorządu w Europie jest Europejska Karta

Samorządu Terytorialnego, która została

uchwalona przez Radę Europy w 1985 roku.

Zawiera ona podstawowe rozwiązania, na

których powinien opierać się samorząd w

krajach, które ratyfikowały Kartę, na przykład:

• podstawy prawne funkcjonowania samorządu

powinny być regulowane ustawami, a w miarę

możności przepisami konstytucji;

• samorządy lokalne powinny mieć prawo do

samodzielnego zarządzania istotnym zakresem

spraw publicznych;

• prawo to powinno być wykonywane przez

zgromadzenia (rady) i odpowiedzialne przed

nimi organy wykonawcze powoływane

w wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich

i powszechnych wyborach;

• wykonywanie zadań publicznych powinno być

przekazywane władzom najbliższym

obywatelom z uwzględnieniem zasady

efektywności;

• powinno się wysłuchać opinii mieszkańców

wspólnoty samorządowej, której granice mają

być zmienione;

• nadzór nad działalnością samorządu powinien

opierać się na kryterium poszanowania prawa

i zasad konstytucji;

• państwo powinno zapewniać wspólnotom lokalnym środki prawne i finansowe

umożliwiające realizację powierzonych im zadań;

• przynajmniej część środków finansowych pozyskiwanych przez samorządy powinna

pochodzić z podatków i opłat, których wysokość może być określana przez te

samorządy.

Podstawą samorządu terytorialnego jest przekazanie

lokalnym społecznościom prawa do decydowania

o szerokim zakresie spraw publicznych. Zgodnie

ze wspomnianą wcześniej zasadą pomocniczości

chodzi tu o takie sprawy, które samorząd potrafi

załatwić w sposób bardziej efektywny niż inne

instytucje, działające na wyższych szczeblach

administracji publicznej. Specyfiką samorządu

jest to, że władza znajduje się blisko obywateli,

co umożliwia wywieranie na nią bardziej

bezpośredniego wpływu.

Ustawa samorządowa z 1990 roku wyposażyła obywateli w szereg uprawnień umożliwiających im autentyczne

wywieranie tego wpływu, co stało się podstawą upodmiotowienia społeczności lokalnych w naszym

kraju. To im właśnie, jako „wspólnotom samorządowym", ustawa przekazuje uprawnienia

np. do wyłaniania władz lokalnych. Tuż po pierwszych wyborach samorządowych (w 1990 roku) niewielka część

społeczności lokalnych miała poczucie wpływu na sprawy lokalne. Zaledwie 7,5% badanych zostało uznanych za obywateli mających silne poczucie

upodmiotowienia, a 52,2% obywateli w ogóle go nie miało. Rzecz jasna, nie ma prawnego wymogu

aktywności, działanie zależy więc od indywidualnej decyzji obywatela, ale ważne jest, by była to decyzja

podjęta świadomie.

Aktywność obywateli w samorządzie jest niezbędna dla realizacji ich własnych

interesów, ale także dla przetrwania procedur demokratycznych.

Aktywność obywatelska umożliwia korzystanie przez społeczności lokalne z przysługującego

im prawa do wyłaniania władz samorządowych w drodze wyborów, a także do wyrażania swej woli poprzez referendum.

Znaczenie tego aspektu aktywności staje się

oczywiste wówczas, gdy frekwencja wyborcza

jest bardzo niska i pojawia się problem

reprezentatywności tak wyłonionej rady gminy.

Aktywność umożliwia także społeczną kontrolę

nad władzami lokalnymi w trakcie ich kadencji.

Dzięki temu władze lokalne muszą liczyć się z

faktem, że ich działalność podlega stałej ocenie,

a w rasie stwierdzenia nieprawidłowości

obywatele mogą sięgnąć do przysługujących im

środków prawnych, np. referendum odwołującego

radę, prawa do złożenia skargi itp.

Samorząd jest też „szkołą demokracji". Działalność

obywatelska daje okazję do praktykowania wielu

umiejętności potrzebnych w życiu społecznym

(współpracy z innymi, planowania efektywnych

działań itp.), a także uczy postaw

uwzględniających dobro publiczne obok dobra

jednostek. Często podkreśla się, że kariera

działaczy publicznych zaczynać powinna się

w gminie i dopiero po wykazaniu się osiągnięciami

na szczeblu lokalnym winni oni starać się

o stanowiska na wyższych szczeblach administracji

czy w partiach politycznych.

Aktywność umożliwia również jednostkom

i grupom obywateli realizowanie ich interesów

i potrzeb. Bywają sytuacje, w których aktywność

obywateli decyduje o tym, czy pewne interesy

i potrzeby lokalne zostaną zrealizowane, albo

o tym, w jakiej kolejności będzie następowała ich

realizacja. Na przykład wieś, która zorganizuje

własny komitet telefonizacji i zadeklaruje udział

mieszkańców w przedsięwzięciu, może

w większym stopniu liczyć na wsparcie gminy

i posiadanie telefonów.

Działalność obywatelska na poziomie lokalnym

może przybierać różne formy. Niektóre z nich

są opisane w przepisach samorządowych,

na przykład:

• Prawo do wyłaniania władz lokalnych i rozstrzygania kwestii lokalnych w drodze

referendum.

• Wyrażanie opinii w trakcie konsultacji, których wymagają niektóre ustawy, na przykład przed

podjęciem przez Radę Ministrów decyzji w sprawie tworzenia, łączenia i likwidowania gmin, ustalania

ich granic, nazw i siedzib władz gminnych czy przed podjęciem przez radę gminy decyzji w sprawie tworzenia na terenie gmin jednostek pomocniczych (sołectw, dzielnic, osiedli).

Konsultacje mogą mieć formę ankiety, zebrań itp. Ich wyniki na ogół nie są prawnie wiążące dla organu, który je przeprowadza, ale mają ważne

znaczenie informacyjne.

• Prawo do informacji o decyzjach i planowanych działaniach władz

samorządowych.

Kontrola władz lokalnych realizowana jest poprzez:

• inicjatywę przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania rady gminy,

• udział mieszkańców w sesji rady gminy,

• bezpośredni kontakt z radnymi, składanie

wniosków i petycji,

• złożenie skargi na działalność określonego

urzędnika lub organu gminy,

• zaskarżenie do Naczelnego Sądu

Administracyjnego uchwał i decyzji organów

gminy.

Ważnym polem aktywności obywatelskiej

i kontroli nad lokalną władzą mogą być

lokalne media. Ich działalność jest zarazem

przejawem, jak i stymulatorem lokalnego życia

społecznego. Dzięki mediom informacje

o działaniach formalnych i nieformalnych grup

obywatelskich mogą dotrzeć do opinii

publicznej.

W 1994 roku szacowano, że w Polsce wydaje się

około 1300 gazet lokalnych (kryteriami

„lokalności" było ukazywanie się na obszarze

mniejszym niż ówczesne województwo

w nakładzie mniejszym niż 10000

egzemplarzy), z czego połowę stanowiły pisma

wydawane przez władze samorządowe, jedną

czwartą pisma różnych stowarzyszeń

i organizacji, a pozostałą część pisma

prywatne.

W pierwszych latach przemian demokratycznych w Polsce powstało też wiele lokalnych stacji

radiowych i telewizyjnych. Ich działalność wymaga rzecz jasna dużo większych środków finansowych

niż w przypadku gazet,

jednak nawet tam wielu dziennikarzy to osoby wykonujące dotąd inne zawody lub

współpracownicy zatrudnieni na stałe w innych miejscach. Lokalne stacje radiowe i telewizyjne

pełnią role podobne do prasy lokalnej, a ponieważ więcej osób słucha radia i ogląda telewizję niż regularnie czyta prasę, można przyjąć, że ich

wpływ na opinię lokalną jest znaczący.

Bywają też sytuacje, w których radio i telewizja

są jedynymi dostępnymi mediami, jak w czasie

powodzi 1997 roku, gdy we Wrocławiu

lokalne rozgłośnie były dla mieszkańców

jedynym źródłem informacji o poziomie wody,

możliwości ewakuacji z terenów zagrożonych

zalaniem itp.

Bywają też sytuacje, w których radio i telewizja

są jedynymi dostępnymi mediami, jak w czasie

powodzi 1997 roku, gdy we Wrocławiu

lokalne rozgłośnie były dla mieszkańców

jedynym źródłem informacji o poziomie wody,

możliwości ewakuacji z terenów zagrożonych

zalaniem itp.

Postrzeganie gmin wyłącznie w perspektywie

lokalnej jest uproszczeniem, bowiem wiele

działań podejmowanych przez samorządy

w różnym stopniu uzależnione jest od zjawisk

zachodzących w skali regionu, kraju, a nawet

świata. Rozwiązanie wielu problemów

lokalnych, co jest podstawowym zadaniem

gmin, nie może się powieść bez uwzględnienia

ich szerszego kontekstu.

Na przykład powódź z 1997 r. pokazała, iż nie jest

możliwe rozwiązanie problemu ochrony

przeciwpowodziowej w skali gminy. Zbudowanie

wałów przeciwpowodziowych w jednej gminie

nic nie da, jeśli podobnych działań nie podejmą

inne. Potrzebna jest zatem współpraca w skali

regionalnej, którą mają zapewniać powiatowe

i wojewódzkie szczeble administracji, wspierane

przez rząd, a nawet przez umowy

międzynarodowe (na przykład współpraca

z Republiką Czeską, na której terytorium znajdują

się źródła Odry).

Powódź wiosną 2001 r. była nieporównywalnie

mniej groźna od poprzedniej, mimo to jednak

wydaje się, że sprawność działania

administracji samorządowej była tym razem

wyższa.

Samorządy mogą ze sobą współdziałać np. wymieniając informacje, koordynując działania czy wręcz wspólnie realizując niektóre cele. Mogą zawierać porozumienia (np. o przejęciu jakichś kompetencji jednej jednostki samorządu przez

drugą) albo tworzyć związki powiatowe i gminne po to, by wspólnie wykonywać zadania publiczne. Związek gmin lub powiatów po wyłonieniu swoich

władz (zgromadzenie związku i zarząd) i zarejestrowaniu uzyskuje osobowość prawną i możliwość podejmowania decyzji w zakresie

powierzonych sobie przez gminy (powiaty) kompetencji. Działalność związku normuje statut.

Wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej coraz

większego znaczenia nabierać będzie także

współpraca zagraniczna jednostek samorządu

terytorialnego . Art. 172 ust. 2 polskiej

konstytucji stanowi, że „Jednostka samorządu

terytorialnego ma prawo przystępowania do

międzynarodowych zrzeszeń społeczności

lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze

społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych

państw".

Zawieranie umów o współpracy zagranicznej jest nadzorowane przez rząd np. wojewodę czy ministra spraw zagranicznych. Najściślejszej

kontroli podlegającej pod tym względem działania samorządów wojewódzkich. Uchwalone

przez sejmiki wojewódzkie priorytety współpracy zagranicznej danego regionu

określające jej główne cele, a także zamierzenia co do przystąpienia do międzynarodowych

zrzeszeń regionalnych muszą zostać zaakceptowane przez ministra spraw

zagranicznych i ministra spraw wewnętrznych. Podobnej kontroli podlegają wszystkie projekty

umów o współpracy regionalnej.