223

Ida Musiałkowska

Wykorzystanie funduszy strukturalnych w Polsce po 2004 roku

Wstęp

Wraz z przystąpieniem do Unii Europejskiej Polska stała się beneficjentem unijnej

polityki spójności. Celem tej polityki, zapisanym w Traktacie o Unii Europejskiej oraz

Traktacie Ustanawiającym Wspólnotę Europejską, jest dąŜenie do osiągnięcia spójności

społecznej, gospodarczej oraz terytorialnej na obszarze Wspólnoty. Przekłada się to na

dąŜenie do niwelowania róŜnic w poziomie rozwoju gospodarczego, mierzonego

syntetycznym miernikiem PKB na mieszkańca (wyraŜanym w SSN1), podnoszenia

dobrobytu ludności zamieszkującej terytorium UE oraz osiągania spójności terytorialnej2.

Polityka ta powinna być teŜ odzwierciedleniem solidarności między krajami bogatszymi i

biedniejszymi dzięki transferowi środków poprzez budŜet wspólnotowy.

KaŜda polityka bazuje na określaniu celów, zasadach oraz instrumentach jej realizacji.

Z postępującą ewolucją polityki spójności oraz oceną jej efektów zmieniały się cele

polityki. Ze względu na konieczność racjonalniejszego gospodarowania środkami oraz

coraz większej uwagi poświęcanej efektywności działań prowadzonych na szczeblu

wspólnotowym, cięŜar połoŜono na zasadzie koncentracji środków na najwaŜniejszych

problemach do rozwiązania w danym obszarze.

Polska, mimo stosunkowo krótkiego okresu członkostwa w UE, objęta była juŜ celami

polityki spójności dwóch wspólnotowych Perspektyw Finansowych w latach 2004–2006

i 2007–20133. W kolejnych perspektywach finansowych zmieniały się teŜ instrumenty

finansowe słuŜące realizacji tej polityki, tj. fundusze współfinansujące podejmowane

1 Standardy Siły Nabywczej – sztuczna jednostka stworzona w celu porównywania PKB wyraŜanego w róŜnych walutach. 2 Obecnie trwają dyskusje nad definicją pojęcia spójności terytorialnej. Do tej pory nie istnieje jej jednolite, a zarazem mierzalne określenie. Powoduje to problemy z przeznaczaniem środków na projekty odwołujące się do osiągania tego rodzaju spójności, za: Wzrost czy równość?, „Raporty EoRPA” 2008, nr 1 (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego). 3 Horyzonty czasowe polityki spójności oraz wykorzystywania środków finansowych zbieŜne są z Perspektywą Finansową Unii Europejskiej. Polska z momentem przystąpienia do UE włączona została w perspektywę lat 2000–2006; kolejny okres dotyczy lat 2007–2013.

224

działania. Wydawane są nowe akty prawne (rozporządzenia instytucji wspólnotowych)

umoŜliwiające wydatkowanie środków funduszy.

Celem niniejszego artykułu jest synteza dokonań Polski w zakresie realizacji polityki

spójności w okresie 2004–2006 oraz przedstawienie najwaŜniejszych zmian i wyzwań

stojących przed naszym krajem w obecnej perspektywie.

Polityka spójności w Polsce w latach 2004–2006

W pierwszym okresie członkostwa Polska została w całości objęta tzw. Celem 1

polityki spójności, którym objęto regiony zapóźnione w rozwoju, czego miarą był

poziom PKB na mieszkańca, wynoszący mniej niŜ 75% średniej PKB na mieszkańca dla

wszystkich regionów państw UE. Zakres interwencji w ramach tego celu dotyczy roz-

woju podstawowej infrastruktury, poprawy konkurencyjności gospodarek regionalnych

(dzięki wsparciu przedsiębiorstw), rozwoju tzw. zasobów ludzkich oraz szeroko rozumia-

nego rozwoju obszarów wiejskich. Ze względu na szeroką gamę problemów, które po-

winny zostać stopniowo rozwiązywane, by osiągać wyŜszy poziom rozwoju, Wspólnota

umoŜliwiła korzystanie w ramach omawianego celu ze wszystkich dostępnych funduszy

strukturalnych. Ponadto dla krajów, w których PKB na mieszkańca nie przekroczył 90%

średniej, zdecydowano się przeznaczyć środki Funduszu Spójności. UmoŜliwił on współ-

finansowanie działań infrastrukturalnych oraz z zakresu ochrony środowiska.

W ramach funkcjonowania czterech funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności

w latach 2004–2006 przewidziano dla Polski 11,366 mld euro. Szczegółowe rozbicie

kwot przedstawiono w Tabeli 1.

Tabela 1

Wielkość i struktura środków przyznanych Polsce na lata 2004–2006

Fundusz mld euro %

Fundusze strukturalne

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego 4,652 60,9

Europejski Fundusz Społeczny 1,748 22,9

Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej 1,055 13,8

Finansowy Instrument Wspierania Rybołówstwa 0,178 2,4

Fundusze strukturalne razem 7,633 100

(67,2 całości środków)

225

Fundusz Spójności 3,733 32,9

(całości środków)

Środki polityki spójności razem 11, 366 100

Opracowanie własne na podstawie: www.funduszestrukturalne.gov.pl

Zgodnie z zasadą montaŜu finansowego środki unijne muszą być uzupełnione

środkami krajowymi. Po uzupełnieniu z tego źródła łącznie nasz kraj dysponował kwotą

14,891 mld euro.

Budowa systemu prawno-instytucjonalnego4

W procesie projektowania unijnej polityki regionalnej na kaŜdy okres programowania

Komisja Europejska przyjmuje nowe regulacje w zakresie wykorzystania funduszy

strukturalnych. W przypadku okresu programowania 2000–2006 podstawowe kwestie

uregulowane zostały w Rozporządzeniu Rady nr 1260/1999/WE. Jedną z podstawowych

zasad wykorzystania środków z funduszy strukturalnych jest zasada programowania,

oznaczająca, Ŝe środki pochodzące z funduszy strukturalnych mogą finansować tylko

działania zawarte w ramach wieloletnich programów rozwoju.

W związku z tym kaŜdy kraj, w tym nowe państwo członkowskie, musiał przygotować

tzw. dokumenty programowe. Występują one w postaci programów lub planów rozwo-

ju. Określają m.in. cele i główne kierunki wydatkowania środków na podstawie analizy

aktualnej sytuacji i trendów rozwojowych danego obszaru lub sektora, kryteria i sposoby

realizacji konkretnych projektów, osoby i instytucje odpowiedzialne za wykonanie

określonych zadań oraz szacowaną wielkość i rozbicie środków z uwzględnieniem

współfinansowania ze wszystkich osiągalnych źródeł budŜetowych. We wspólnotowej

perspektywie finansowej 2000–2006 do tych dokumentów zaliczane były:

a) Narodowy Plan Rozwoju,

b) Podstawy Wsparcia Wspólnoty,

c) Programy Operacyjne.

Ad a) Narodowy Plan Rozwoju na lata 2004–2006

Narodowy Plan Rozwoju (NPR) jest podstawowym dokumentem programowym przy-

4 Na podstawie: I. Musiałkowska, M. Sapała-Gazda, Procedury pozyskiwania środków pomocowych [w:] Kompendium wiedzy o Unii Europejskiej, red. E. Małuszyńska, B. Gruchman, Warszawa 2007.

226

gotowanym przez państwo członkowskie, diagnozującym jego sytuację społeczną i

gospodarczą oraz określającym jego potrzeby w kontekście celów polityki regionalnej.

Określa się w nim priorytety rozwoju kraju (tzw. osie priorytetowe) oraz strategię

wykorzystania funduszy strukturalnych i innych środków finansowych stanowiących in-

strumentarium polityki regionalnej Unii Europejskiej. Zaprojektowana w tym doku-

mencie strategia opiera się na krajowych i regionalnych programach gospodarczych i

społecznych. Zgodność Planu Rozwoju ze strategicznymi z punktu widzenia rozwoju

kraju dokumentami była warunkiem koniecznym jego skutecznej realizacji. Plan Rozwo-

ju został przygotowywany przez właściwe władze wyznaczone przez państwo członkow-

skie na szczeblu krajowym lub regionalnym. Następnie, po konsultacjach z partnerami

społecznymi, dokument ten jest przedkładany Komisji Europejskiej i stanowi przedmiot

oceny pod kątem zgodności z celami wskazanymi w rozporządzeniu 1260/1999/WE. Na-

rodowy Plan Rozwoju stanowił punkt wyjścia dla opracowania Podstaw Wsparcia

Wspólnoty.

Ad b) Podstawy Wsparcia Wspólnoty

Podstawy Wsparcia Wspólnoty (PWW) były dokumentem przyjętym przez Komisję

Europejską w uzgodnieniu z danym państwem członkowskim, po dokonaniu oceny Naro-

dowego Planu Rozwoju. Zawierały strategię i priorytety działań finansowanych z fundu-

szy strukturalnych UE i państwa członkowskiego, ich cele szczegółowe, wielkość przy-

znanego wkładu funduszy i innych środków finansowych. Strategia ta podzielona była

według priorytetów i wdraŜana za pomocą jednego lub kilku programów operacyjnych.

Ad c) Programy Operacyjne

Po przyjęciu Podstaw Wsparcia Wspólnoty państwo członkowskie zobowiązane było

przedłoŜyć Komisji Europejskiej Programy Operacyjne. Komisja oceniała je pod kątem

zgodności z załoŜeniami Podstaw Wsparcia Wspólnoty oraz polityk wspólnotowych. W

Polsce przygotowano siedem programów operacyjnych, w tym pięć sektorowych, jeden

dotyczący pomocy technicznej i jeden zintegrowany program operacyjny. W treści

programów znajdowało się zestawienie priorytetów wynikających z PWW.

Zgodnie z Narodowym Planem Rozwoju na lata 2004–2006, kwoty przeznaczone na

wdroŜenie zapisów Podstaw Wsparcia Wspólnoty rozdysponowane były za pośrednic-

twem następujących Programów Operacyjnych:

227

– Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (SPO

WKP),

– Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich (SPO RZL),

– Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora śywno-

ściowego i Rozwój Obszarów Wiejskich (SPO Restrukturyzacja.../SPO ROL),

– Sektorowy Program Operacyjny Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb (SPO RYBY),

– Sektorowy Program Operacyjny Transport (SPO-T),

– Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR),

– Program Operacyjny Pomoc Techniczna (PO PT)5.

Oprócz tego Polska korzystała ze środków dwóch Inicjatyw Wspólnotowych –

EQUAL i INTERREG.

Aby zapewnić sprawność realizacji zadań wynikających z zapisów w dokumentach

potrzebne jest stworzenie sprawnego systemu instytucjonalnego. System wdraŜania fun-

duszy strukturalnych jest inny w kaŜdym państwie członkowskim i rząd państwa człon-

kowskiego decyduje kaŜdorazowo o kształcie mechanizmów koordynacji pomocy, w za-

leŜności od istniejącego tam systemu administracji. W Polsce ustalono instytucje zaanga-

Ŝowane w ten proces i ich hierarchię. Było to jedno z pierwszych na taką skalę dosto-

sowań systemu instytucjonalnego do wymogów wynikających z członkostwa w UE. Nad

przebiegiem procesu wdraŜania funduszy strukturalnych w pierwszych latach czuwały:

a) Instytucja Płatnicza – Instytucją Płatniczą w UE była jedna albo kilka instytucji

lub organów krajowych, regionalnych czy lokalnych wyznaczonych przez państwo

członkowskie w celu przygotowania i przedkładania wniosków o płatności oraz

otrzymywania płatności z Komisji Europejskiej. W Polsce rolę Instytucji Płatniczej

pełniło Ministerstwo Finansów – Departament Obsługi Funduszy Pomocowych;

b) Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym – Instytucja Zarządzająca

oznacza instytucję lub organ administracji publicznej wyznaczony przez państwo

członkowskie i odpowiedzialny za zarządzanie programem operacyjnym. W

przypadku róŜnych programów operacyjnych funkcję tę pełniły najczęściej róŜne

departamenty ówcześnie funkcjonującego w Polsce Ministerstwa Gospodarki, Pracy i

5 Szczegółowe zakresy wsparcia (podział na priorytety i działania) z poszczególnych programów operacyjnych przedstawiono w Aneksie.

228

Polityki Społecznej6;

c) Instytucja Pośrednicząca w zarządzaniu programem – Instytucja Pośrednicząca

jest jednostką publiczną podlegającą Instytucji Zarządzającej, która deleguje jej część

uprawnień7;

d) Instytucja WdraŜająca Program8 (czyli Beneficjent Końcowy). Były to instytu-

cje publiczne lub prywatne odpowiedzialne za organizowanie konkursów, przyjmo-

wanie wniosków aplikacyjnych od beneficjentów (projektodawców), przyznawanie

pomocy oraz zlecanie realizacji projektu inwestycyjnego lub wykonania usługi, np.

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w przypadku SPO WKP.

Taka struktura instytucjonalna umoŜliwiła projektodawcom (beneficjentom pomocy)

ubieganie się o środki z funduszy strukturalnych.

Proces zarządzania programami operacyjnymi równieŜ podlega kontroli i monitoringo-

wi. W tym celu powołano kilka jednostek, których skład jest róŜny w zaleŜności od Pro-

gramu Operacyjnego:

– Jednostka monitorująco-kontrolna odpowiadała za kontrolę i monitorowanie wydat-

ków oraz systemu dostarczania pomocy z funduszu strukturalnego;

– Komitet monitorujący powoływany był wspólnie przez Komisję Europejską oraz

kraj członkowski dla celów oceny i nadzorowania danego programu operacyjnego. Jego

zadaniem było zapobieganie jednostronnym ocenom, wypracowanie kryteriów i sposobu

oceny programu, częstotliwości i zakresu analiz cząstkowych i końcowych, a takŜe

podejmowanie decyzji o zmianach w realizacji programu;

– Komitet sterujący powoływany był przez Instytucję Zarządzającą w celu oceny i

zatwierdzania Ramowych Planów Działania Instytucji Zarządzających oraz projektów

wyłanianych w trybie przetargowym;

6 W związku ze zmianą i przekształcaniem ministerstw zarządzanie docelowo przeniesiono do instytucji, która równieŜ w obecnych latach pełni funkcję instytucji zarządzającej – Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. 7 Przykładowo, dla Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich instytucjami po-średniczącymi były odpowiednie departamenty w Ministerstwie Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwie Edukacji Narodowej i Sportu. 8 Istnieją trzy kategorie beneficjentów: beneficjent końcowy (instytucja wdraŜająca), będący częścią struktury zarządzania programami operacyjnymi; beneficjent (projektodawca) – podmiot, który składa projekt o dofinansowanie (samorządy, przedsiębiorcy, o wsparcie mogą się starać równieŜ same instytucje wdraŜające/beneficjenci końcowi) oraz beneficjenci ostateczni, czyli grupy, do których adresowany jest projekt (np. osoby, młodzieŜ, bezrobotni, instytucje, szkoły, przedsiębiorcy i wiele innych).

229

– Komisja Oceny Projektów powoływana była przez Instytucję WdraŜającą. Ocena

Komisji stanowiła podstawę do ułoŜenia listy rankingowej projektów i rekomendacji do

ich finansowania.

W latach 2004–2006 istniały dwa główne tryby wybierania projektów:

– Konkurs, czyli publiczne zaproszenie do składania propozycji, skierowane do wszy-

stkich projektodawców wymienianych w Uzupełnieniu Programów Operacyjnych. W

przypadku konkursu istnieją dwa jego typy: otwarty, gdy tryb przyjmowania wniosków

jest ciągły oraz zamknięty, gdy podane są określone daty nadsyłania wniosków;

– Przetarg, przy przetargu projekt przygotowuje Instytucja WdraŜająca, a wyłonienie

jego wykonawcy następuje w trybie przetargu (zgodnie z ustawą o zamówieniach

publicznych).

W związku z powołaniem nowych instytucji i pełnienia nowych funkcji zarządzania

sferą publiczną administracja publiczna przechodziła w pierwszych latach przez fazę

uczenia się. Uczenie się obejmowało procesy strategicznego planowania rozwoju, racjo-

nalniejszego wydatkowania środków publicznych, osiągania zaplanowanych rezultatów,

a takŜe wdraŜanie kultury ewaluacji prowadzonych działań.

Kolejna część artykułu stanowi podsumowanie pierwszych lat wykorzystywania pie-

niędzy w ramach polityki spójności, tj. wskazanie stopnia wykorzystania środków polity-

ki spójności, zachodzących w pierwszych latach problemów z jej realizacją i pierwszych

krótkookresowych efektów.

Stopień wykorzystania środków przyznanych Polsce w latach 2004-2006

Mimo obaw o to, czy Polska poradzi sobie z wykorzystaniem środków wspólnoto-

wych, statystyki Ministerstwa Rozwoju Regionalnego9 pokazują, Ŝe do końca 2008 r. w

ramach wszystkich programów operacyjnych oraz Inicjatyw Wspólnotowych zawarto

umowy o dofinansowanie, dla których łączna wartość wkładu UE wynosi około 33,94

mld zł, co stanowi około 104,1% alokacji na lata 2004–2006.

Kwota łącznych płatności od początku uruchomienia programów operacyjnych do

końca 2008 r. osiągnęła wartość około 30,1 mld zł, co oznacza wykorzystanie alokacji na

9 Na podstawie: Wykorzystanie środków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w ramach

Narodowego Planu Rozwoju 2004–2006 oraz Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007–2013,

Informacja Miesięczna za grudzień 2008 r., Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009.

230

poziomie 92,2%.

Wartość tzw. wydatków certyfikowanych (zgłoszonych) do Komisji Europejskiej od

początku uruchomienia programów osiągnęła poziom około 7,1 mld euro, co stanowi

82,6% zobowiązań na lata 2004–2006.

Do końca 2008 r. Polska otrzymała z KE tytułem refundacji ponad 6,6 mld euro, co

stanowi ponad 77% zobowiązań na lata 2004–2006.

W przypadku Funduszu Spójności nasz kraj przekazał do Komisji Europejskiej wnio-

ski o płatność na kwotę około 3,2 mld euro, co stanowi około 56,3% alokacji dostępnej

na lata 2004–2006. Natomiast kwota płatności otrzymanych z KE do końca 2008 r. wy-

niosła około 2,9 mld euro, tj. 51% dostępnej alokacji. WdraŜanie duŜych inwestycji infra-

strukturalnych stanowiło i stanowi do tej pory jeden z największych problemów.

W rozbiciu na programy operacyjne oraz dwie Inicjatywy Wspólnotowe sytuacja

przedstawia się w następujący sposób (Wykres 1).

231

Wykres 1

Wartość złoŜonych wniosków, podpisanych umów o dofinansowanie oraz płatności zrealizowanych z funduszy strukturalnych w ramach programów operacyjnych oraz IW EQUAL i

INTERREG IIIA jako procent realizacji zobowiązań na lata 2004–2006, przy uwzględnieniu faktycznych kursów, po których przeliczane były wydatki certyfikowane do Komisji Europejskiej

(stan na koniec 2008 r.)

Źródło: Wykorzystanie środków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w ramach Narodowego Planu Rozwoju 2004–2006 oraz Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007–2013, Informacja Miesięczna za grudzień 2008 r.; Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009.

Do programów, w których najszybciej wydatkowano środki naleŜą: SPO Restruktu-

ryzacja… – 96,6%, ZPORR – 96,2%, PO PT – 93%, SPO WKP – 91,5% oraz programy

inicjatyw wspólnotowych: PIW Interreg Polska–Brandenburgia – 106% alokacji, PIW

Equal – 100,4% oraz PIW Interreg Polska–Słowacja – 99,9%. Największym zaintereso-

waniem prawie od samego początku cieszyły się programy wsparcia rozwoju

przedsiębiorczości (zarówno dla małych, średnich, jak i duŜych przedsiębiorstw) – SPO

232

WKP oraz komponenty ZPORR czy SPO Restrukturyzacja..., a takŜe projekty

szkoleniowe dla firm współfinansowane z SPO RZL. Ten ostatni program, mimo obaw o

niewykorzystanie środków na rozwój osób, ma jeden z wyŜszych wskaźników wartości

umów jako odsetka alokacji. Warto nadmienić, Ŝe w jego przyypadku uruchomiono

ogólnokrajową sieć wsparcia doradczego i informacyjnego – Krajowy Ośrodek

Szkoleniowy Europejskiego Funduszu Społecznego i sieć ośrodków regionalnych. Dzięki

temu moŜliwe było dotarcie z informacją do wszystkich województw i większości

jednostek samorządu terytorialnego oraz organizacji pozarządowych.

Najtrudniejsze do wykorzystania okazały się środki Funduszu Spójności, ze względu

na słabość instytucjonalną administracji szczebla centralnego, jak i na sam zakres

krajowych inwestycji infrastrukturalnych, oraz z zakresu ochrony środowiska.

Na tle innych państw członkowskich Polska plasuje się na jedenastym miejscu pod

względem wykorzystania przyznanych jej środków (Wykres 2). Zajmuje teŜ szóste

miejsce wśród nowych państw członkowskich, które przystąpiły do UE w roku 2004. Li-

derem są kraje nadbałtyckie, jednak róŜnice w poziomie wykorzystanej alokacji między

liderami i Polską są niewielkie.

233

Wykres 2

Wykorzystanie środków strukturalnych przez państwa członkowskie UE (stan na 16 stycznia 2009 r.)

Źródło: Wykorzystanie środków…

Polska znajduje się teŜ w grupie dziewięciu państw członkowskich UE-25, wobec któ-

rych Komisja Europejska nie zastosowała mechanizmu anulowania części przyznanej

wcześniej alokacji10. Obok Polski w tej grupie znalazły się takŜe: Finlandia, Cypr,

Czechy, Estonia, Węgry, Litwa, Łotwa i Malta.

Problemy związane z wdraŜaniem funduszy strukturalnych11

Pierwszy okres nie był teŜ wolny od problemów związanych z pozyskiwaniem środ-

ków. Na gruncie teoretycznym odnoszą się one m.in. do koncepcji współpracy sieciowej

i niedopasowania instytucjonalno-organizacyjnego. Wskazują na konieczność budowania

10 Do anulowania zobowiązań moŜe dojść w związku z niewywiązaniem się danego państwa ze zobowią-zań wynikających z zasady n + 2 lub korekty systemowej nałoŜonej przez KE – ibidem. 11 Podrozdział na podstawie: I. Musiałkowska, M. Sapała-Gazda, Współpraca sieciowa i niedopasowanie

instytucjonalne w zarządzaniu funduszami strukturalnymi Unii Europejskiej w Polsce [w:] Fundusze

pomocowe Unii Europejskiej. Doświadczenia i perspektywy, red. M. Sapała-Gazda, Warszawa 2007.

234

silnej i sprawnej administracji publicznej w procesie zarządzania funduszami przez wła-

dze regionalne i lokalne oraz kształcenia innych podmiotów publicznych czy pry-

watnych. Podzielono je na dwie grupy: problemy występujące podczas aplikowania o

środki i podczas realizacji projektów.

Problemy na etapie aplikowania o środki z funduszy strukturalnych

Przeszkody związane z aplikowaniem o fundusze wpływające na tempo wykorzystania

środków i jakość obsługi procesu leŜą zarówno po stronie układu instytucjonalno-praw-

nego, jak i po stronie samych aplikujących. Do pierwszych z nich naleŜą zwłaszcza12:

– Często zmieniające się prawodawstwo w zakresie ubiegania się o środki lub jego

brak;

– Niedostosowanie zapisów dokumentów krajowych do prawa wspólnotowego oraz

NPR, rozporządzeń, ustaw13;

– Wielość interpretacji zastosowanych rozwiązań prawnych w wątpliwych sytuacjach;

– Opóźnienia w odpowiedziach instytucji wdraŜających, wynikające z braku podstaw

prawnych oraz róŜnej interpretacji prawa;

– UciąŜliwe procedury konkursowe i nieuzasadniony merytorycznie formalizm oraz

tworzenie dodatkowych wytycznych dla wnioskodawców. Jedną z głównych barier jest

sam wniosek konkursowy – zbyt długi, z niezrozumiałą instrukcją wypełnienia. Sama

ocena wniosków teŜ jest odbierana negatywnie. Wiele firm nie rozumie przyczyn

odrzucenia ich projektów, które często nie są merytoryczne, ale formalne –

biurokratyczne, np. brak parafki na jednej ze stron wniosku;

– Zmieniające się techniczne zasady aplikowania. Utrudnienie stanowiła nieustannie

zmieniająca się wersja aplikacji słuŜąca do wypełniania wniosków, tzw. generatora wnio-

sków;

– Opóźnienia oceny wniosków w przypadku konkursów otwartych, spowodowane nie-

wystarczającą liczbą pracowników danej instytucji oraz Komisji Oceny Projektów przy

bardzo duŜej liczbie nadesłanych wniosków.

12 Na podstawie informacji prasowych PAP, styczeń–marzec 2006 r. 13 Na przykład w prawie podatkowym nie rozstrzygnięto niektórych kwestii dotyczących podatków VAT, PIT i CIT. Innym przykładem jest problem przekazywania stypendiów z EFS uczniom szkół podległych Ministerstwu Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Przepisy zabraniają bowiem, by jednostka niŜszego rzę-du, jaką jest urząd marszałkowski, przekazywała pieniądze jednostkom wyŜszego rzędu, czyli minister-stwu.

235

Projektodawcy równieŜ nie ustrzegli się potknięć w przygotowywaniu wniosków

aplikacyjnych. Najczęściej popełniane przez nich błędy to:

– stosowanie niewłaściwego formularza (wersji generatora wniosków),

– niewłaściwe potwierdzanie dokumentów za zgodność z oryginałem,

– niedołączanie wymaganych załączników,

– błędy rachunkowe,

– nieuwzględnianie zasad horyzontalnych (równości szans, rozwoju zrównowa-

Ŝonego),

– przeszacowania budŜetu (zawyŜanie kwot poszczególnych pozycji kosztorysu),

– nieuwzględnienie barier, które napotykają uczestnicy/odbiorcy projektu i

niewykazanie, Ŝe projekt stanowi pozytywną reakcję na problem,

– nieustosunkowywanie się do poprawek i kierunków zmian projektu zgłaszanych

podczas konsultacji przez instytucje wdraŜające.

Część z wymienionych problemów wynika z nieznajomości tła projektów, procesu

integracyjnego oraz szerszych celów, które stawia Komisja Europejska, a takŜe kłopotów

ze stosowaniem i właściwym zaplanowaniem metodologii zarządzania projektami

wymaganej przez Komisję Europejską14. Bardzo często teŜ nie udawało się spełnić takich

istotnych wymogów stawianych przez Komisję Europejską, jak wprowadzenie innowa-

cyjności w polskich przedsiębiorstwach z branŜ tradycyjnych i mniej zaawansowanych

technologicznie. Niestety, potrzeby aplikujących podmiotów zbyt rzadko były związane z

zagadnieniem podnoszenia rozwoju technologicznego i stopnia innowacyjności. Ich

potrzeby inwestycyjne zwykle mają charakter bardziej podstawowy. Wskazać tu zatem

moŜna niedopasowanie wynikające z niezbyt dokładnego rozeznania potrzeb i potencjału,

w tym potencjału finansowego przedsiębiorstw, przez decydentów. Był to takŜe przykład

niedopasowania celów programów operacyjnych oraz wymogów wspólnotowych do

warunków panujących w państwach przechodzących transformację ustrojową.

Problemy na etapie realizacji projektów

Często cytuje się stwierdzenie, Ŝe zdobycie środków pomocowych jest dopiero

początkiem drogi. NajwaŜniejsze jest jednak zrealizowanie projektu, czyli osiągnięcie

14 Metodologia ta nosi nazwę PCM (ang. Project Cycle Management), inaczej Zarządzanie Cyklem Projektu.

236

postawionych celów, oraz jego rozliczenie. W tej sekwencji najczęściej wskazywanymi

barierami są bariery systemowe, zwłaszcza15:

– Nieefektywny system rozliczeń finansowych w ramach projektów. Wnioski o płat-

ność są równie skomplikowane jak wnioski konkursowe. Ich drobiazgowa analiza przez

urzędników powoduje natomiast bardzo duŜe opóźnienia w przepływach finansowych;

– Brak jednoznacznej interpretacji kwalifikowalności niektórych wydatków, np. VAT;

– Przeregulowanie i mała elastyczność systemu. Wprowadzenie uproszczeń i popra-

wek, na przykład w umowie o dofinansowanie projektu, wymagało czasochłonnej zmiany

aktów prawnych;

– Zbyt restrykcyjne przepisy prawa, utrudniające sprawną realizację projektów, np.

Ustawa prawo zamówień publicznych. Wiele problemów przedsiębiorców powstało w

zderzeniu logiki funduszy strukturalnych, gdzie miarą skuteczności jest wykorzystanie

pieniędzy na dobre, generujące zyski (finansowe, społeczne, itd.) projekty, z logiką

urzędników, skupionych na przestrzeganiu procedur, które mają ich uchronić przed

wszelkimi nieprawidłowościami. Z kolei organizacji pozarządowych często nie stać na

kosztowne tryby postępowania, co moŜe zawaŜyć na realizacji całego projektu;

– Problemy z wykupem gruntów oraz przygotowaniem oceny wpływu inwestycji na

środowisko, pojawiające się zwłaszcza w projektach duŜych (infrastrukturalnych).

Wymagania krajowe w tym zakresie często są wyŜsze niŜ wspólnotowe, a tym samym

równieŜ bardziej kosztowne. Wpływały one na terminowość i poprawność przygotowania

dokumentów finansowych niezbędnych do rozliczenia projektów;

– Jakość informacji;

– Potencjał wewnętrzny projektodawców.

Dwa ostatnie wymienione tutaj zagadnienia odnoszą się takŜe do wcześniej

omówionej grupy problemów i do wszystkich etapów wdraŜania funduszy. Warto na nie

zwrócić szczególną uwagę, poniewaŜ wpływają istotnie na realizację zasady partnerstwa

oraz współpracy sieciowej. Brak dobrej informacji często jest przyczyną barier wdraŜania

środków wspólnotowych. Choć w dobie społeczeństwa informacyjnego moŜe się to

wydać bardzo dziwne, istnieją badania wskazujące, Ŝe do wielu beneficjentów w Polsce

informacja o moŜliwościach skorzystania ze środków wspólnotowych w ogóle nie

15 www.prywatni.pl (dostęp 18 I 2006).

237

docierała. Dotyczyło to głównie mniejszych miejscowości oraz terenów wiejskich. Stąd

teŜ często nawet jednostki samorządowe nie znały w pełni zakresu działań, na które

moŜna uzyskać dofinansowanie. Problem ten dotyczył głównie sfery rozwoju zasobów

ludzkich16. W ocenie wielu podmiotów jakość informacji była wysoce niezadowalająca.

Brakowało systemu poradnictwa dla beneficjentów. Niewątpliwie jedną z przyczyn takie-

go stanu rzeczy były braki kadrowe w instytucjach wdraŜających. Brakowało w nich dob-

rze merytorycznie przygotowanych pracowników, potrafiących rozwiązywać specyficzne

problemy projektodawców. W tej sytuacji jakość współpracy pomiędzy beneficjentami i

urzędnikami uzaleŜniona była od indywidualnego nastawienia oraz wiedzy tych ostat-

nich.

Z badań przeprowadzonych wśród władz regionalnych i lokalnych równieŜ wyłaniał

się niepokojący obraz. Wiele z jednostek samorządu terytorialnego, mimo informacji o

konieczności stawiania czoła wyzwaniom wynikającym z integracji Polski z UE, nie

zadbała o wcześniejsze przygotowanie pracowników do podejmowania zadań zwią-

zanych z pozyskiwaniem środków z budŜetu wspólnotowego. Wyniki badań przepro-

wadzonych w 2002 r., a więc na dwa lata przed wstąpieniem do UE, w urzędach mar-

szałkowskich wskazywały, Ŝe tylko nieliczne władze podejmowały skoordynowane i

zaplanowane działania przygotowawcze i edukacyjne. Większość działała jeszcze chao-

tycznie i niejako czekała na dalszy rozwój wydarzeń i prawdopodobnie na narzucenie im

takich wymogów przez władze centralne17.

Ponadto informacja często była rozproszona i nie zawsze spójna na poziomie róŜnych

szczebli systemu wdraŜania. Przejawia się to czasem w stawianiu beneficjentom

dodatkowych wymogów, niewynikających z zapisów umowy o realizacji projektu18. Wy-

jątek korzystnego rozwiązania systemowego w zakresie dostępu do informacji stanowiła

sieć ośrodków doradczo-szkoleniowych krajowych (Krajowy Ośrodek Szkoleniowy

Europejskiego Funduszu Społecznego – KOSzEFS) i regionalnych (Regionalne Ośrodki

Szkoleniowe Europejskiego Funduszu Społecznego – ROSzEFS), informujących i

16 Na podstawie danych zawartych w wynikach badania przeprowadzonego przez Pentor: Stopień poinfor-

mowania społeczeństwa o moŜliwościach wykorzystania funduszy strukturalnych, Research International, Pentor, listopad 2005. 17 M. Sapała, Rola władz terytorialnych w Unii Europejskiej. Formy reprezentacji interesów na forum eu-

ropejskim, Poznań, 2005, s. 104–113. 18 www.prywatni.pl (dostęp 09 I 2006).

238

szkolących potencjalnych beneficjentów na temat Europejskiego Funduszu Społecznego.

Trenerzy i doradcy tych ośrodków nieodpłatnie świadczą pomoc szkoleniową oraz kon-

sultingową, począwszy od przygotowania projektu po jego zakończenie. Innym dobrym

sposobem zaradzania problemowi niewystarczającej informacji było np. uruchomienie

przez niektóre instytucje wdraŜające (np. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości)

tzw. kwalifikatora projektów i listy najczęściej popełnianych błędów. Dzięki zastoso-

waniu tych narzędzi projektodawca mógł sprawdzić, czy jego pomysł moŜe być sfinan-

sowany z danego funduszu.

Drugą waŜną barierą właściwego wdraŜania funduszy były problemy wewnętrzne

projektodawców, które najbardziej uwidoczniają się w projektach realizowanych ze

wsparciem EFS. Projekty o nachyleniu społecznym w duŜej mierze skierowane są do or-

ganizacji pozarządowych, które najlepiej znają potrzeby poszczególnych grup społecz-

nych. W Polsce jednak organizacje te są niewielkie i bardzo często słabe instytucjonalnie.

Nie dysponują teŜ wykwalifikowaną i wystarczającą kadrą. DuŜą grupę pracowników

tych organizacji stanowią wolontariusze, co skazuje je na częstą rotację i utratę „know-

how”. Organizacje owe nie dysponują odpowiednim budŜetem, co uniemoŜliwia im się-

ganie po środki wspólnotowe. Podczas aplikowania instytucje wdraŜające programy ope-

racyjne oceniają sytuację finansową projektodawców i w przypadku małych obrotów

uznają niezdolność instytucjonalną do obsługi projektu, a takŜe do uzyskania stosownych

zabezpieczeń realizacji projektów. Wyjątkiem wśród instytucji promujących organizacje

pozarządowe, w tym nowo powstałe, jest Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. W

całym kraju szacuje się, Ŝe wykorzystanie środków z funduszy strukturalnych przez or-

ganizacje pozarządowe sięga około 3% wszystkich dostępnych środków19. Najbardziej

aktywne w pozyskiwaniu dotacji są fundacje i stowarzyszenia, które wykorzystały łącz-

nie 77% pieniędzy rozdysponowanych między wszystkie organizacje pozarządowe. Or-

ganizacje korzystały głównie z dotacji Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL, Zintegrowa-

nego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego oraz Sektorowego Programu Ope-

racyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich. Najskuteczniej o środki z funduszy strukturalnych

ubiegały się organizacje z województwa mazowieckiego, wielkopolskiego oraz lubel-

skiego. W dwóch pierwszych województwach zrealizowano projekty o największej łącz-

19 Projekty organizacji pozarządowych mają głównie charakter szkoleniowy i doradczy.

239

nej wartości, podczas gdy najwięcej projektów zrealizowano w województwie lubelskim.

Najsłabsze wyniki osiągają organizacje w województwach: świętokrzyskim, kujawsko-

pomorskim oraz podlaskim. W kaŜdym z tych województw wykorzystano najmniej (po-

niŜej 1%) wszystkich środków przyznanych organizacjom w skali kraju20.

W związku ze wskazanymi problemami zaczęto postulować zastosowanie środków za-

radczych. Dotyczą one najczęściej kompleksowych ułatwień w ubieganiu się o środki

unijne i w ich rozliczeniu, przede wszystkim zlikwidowania zbędnych formalności i biu-

rokracji oraz zmiany zbyt restrykcyjnych przepisów prawa. Do lepszego wykorzystania

unijnych dotacji przyczyniłoby się np. uproszczenie obowiązków sprawozdawczych i do-

kumentacyjnych firm realizujących projekty współfinansowane ze środków UE. Chodzi

m.in. o zniesienie konieczności dokumentowania wszystkich wydatków fakturami i

wprowadzenie moŜliwości rozliczania ryczałtem części poniesionych kosztów projektów

(np. kosztów administracyjnych) oraz wydłuŜenie okresów sprawozdawczych. W obecnej

sytuacji część, zwłaszcza małych, podmiotów przerzuciła cięŜar swej aktywności na

działania techniczne związane z obsługą projektów, w mniejszym stopniu koncentrując

się na działalności właściwej. Wpływa to niekorzystnie na ich rozwój i efektywność. Po-

stulowano takŜe usprawnienie i systematyzację współpracy beneficjentów z instytucjami

wdraŜającymi. Dotyczy to zwłaszcza wsparcia merytorycznego na kaŜdym etapie realiza-

cji projektu i szybkiego reagowania na pojawiające się problemy, przekazywania precy-

zyjnej i jasnej informacji dotyczącej wymogów proceduralnych i finansowych związa-

nych z wdraŜaniem projektów współfinansowanych z funduszy strukturalnych.

Część tych postulatów Ministerstwo Rozwoju Regionalnego uwzględniło, przygo-

towując „Program naprawczy zwiększający absorpcję funduszy strukturalnych w ramach

NPR 2004–2006”21, który zaczął obowiązywać w niektórych programach operacyjnych22

od początku 2006 r. W trakcie prac nad programem naprawczym podkreślono fakt, Ŝe

Polska jest jedynym krajem w UE, w którym zasady wykorzystywania funduszy unijnych

regulowane są w sposób tak skomplikowany, tj. w drodze licznych rozporządzeń. Oka-

zuje się jednak, Ŝe czasami taka sytuacja była wygodna dla urzędników. Ówczesna

20 Na podstawie analizy: Strumienie finansowania NGO. Fundusze Strukturalne, przygotowanej przez Bank Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych w ramach projektu W poszukiwaniu polskiego modelu ekonomii

społecznej, finansowanego ze środków IW Equal, 2006. 21 Dokument ten został przyjęty przez Radę Ministrów RP 6 grudnia 2005 r.

240

minister rozwoju regionalnego GraŜyna Gęsicka przyznała nawet: „Propozycje uchylania

rozporządzeń do Narodowego Planu Rozwoju napotkały opór administracji, bo rozpo-

rządzenia w pewnym sensie pozwalają zasłonić się przepisem i zdejmują z urzędników

odpowiedzialność”23.

W ramach Programu Naprawczego sformułowano takŜe zalecenia dla części instytucji

wdraŜających programy operacyjne. PoniewaŜ najwięcej trudności nastręcza do tej pory

wykorzystanie pieniędzy w SPO Transport, juŜ w 2005 r. postulowano podjęcie zde-

cydowanych kroków przez wszystkie instytucje zaangaŜowane w ich wdraŜanie celem

przyspieszenia realizacji projektów i następnie wzrostu płatności24.

Program w pewnej mierze moŜna uznać za sukces, co wyraŜa się w przytoczonych

wcześniej statystykach, obrazujących stopień wykorzystania przyznanej Polsce alokacji.

Wpływ funduszy strukturalnych na politykę spójności

Według pierwotnych załoŜeń perspektywy finansowej 2000–2006 dofinansowane

projekty mogły być realizowane do końca 2008 r., a w przypadku Funduszu Spójności –

do połowy 2009 r. W związku z kryzysem finansowym, w grudniu 2008 r. Polska wystą-

piła do Komisji Europejskiej z wnioskiem o wydłuŜenie okresu kwalifikowalności wy-

datków dla niektórych programów operacyjnych na lata 2004–2006 do końca czerwca

2009 r. Wniosek został zaakceptowany.

Ze względu na stosunkowo krótki okres wykorzystywania środków i jeszcze trwające

22 Szczególną uwagę zwracano na SPO WKP, SPO Transport i Inicjatywę Wspólnotową Interreg. 23 PAP, 18 I 2006. 24 Postulowano m.in., aby w Ministerstwie Transportu i Budownictwa wyodrębnić strukturę organizacyjną wykonującą zadania instytucji pośredniczącej dla Programu Operacyjnego Transport oraz rozstrzygnąć kwestię zabezpieczenia współfinansowania krajowego dla największego projektu Modernizacja linii

kolejowej Warszawa – Łódź Fabryczna. Etap I – odcinek Skierniewice – Łódź Widzew. W Inicjatywie Interreg, przykładowo, nakazywano podpisanie porozumienia międzyrządowego z partnerem litewskim oraz podjęcie kroków dyscyplinujących instytucje odpowiedzialne po stronie polskiej za wdraŜanie programu Polska–Saksonia, tj. dolnośląski urząd wojewódzki i marszałkowski. W związku z małą wartością zawartych umów w 2005 i jeszcze 2006 r. oraz znikomymi płatnościami specjalne wskazówki naprawcze skierowano wówczas takŜe do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa WyŜszego (dla działania 1.4 Wzmocnienie współpracy między sferą badawczo-rozwojową a gospodarką w SPO WKP), Ministerstwa Gospodarki (dla poddziałania 1.1.1 Wsparcie instytucji otoczenia biznesu zrzeszonych w sieci KSU, poddziałania 2.2.2 Wsparcie w zakresie internacjonalizacji oraz poddziałania 2.2.1 Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji), Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej (dla działania 1.6 Integracja i reintegracja zawodowa kobiet w SPO RZL) oraz Ministerstwa Środowiska (dla działania 2.4 Wsparcie dla przedsięwzięć w zakresie dostosowania przedsiębiorstw do wymogów ochrony środowi-ska w SPO WKP) (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2006). Patrz: Program Naprawczy zwiększający absorpcję funduszy strukturalnych w ramach NPR 2004-2006, Rada Ministrów RP, 6 XII 2005.

241

projekty trudno dokonać oceny efektów polityki spójności w Polsce ich trwałości. MoŜna

jednak zaobserwować, jakie zmiany zaczęły zachodzić w sferze rozwoju gospodarki,

społeczeństwa oraz systemu instytucjonalnego. NaleŜy podkreślić jednak, Ŝe zmian

wartości wskaźników w tych sferach nie moŜna przypisywać jedynie napływowi środków

i realizacji projektów. Działania podejmowane w celu wykorzystania pieniędzy z fun-

duszy towarzyszyły przemianom zapoczątkowanym po 1989 r. Transformacja jest pro-

cesem, który nadal trwa i dość trudno jednoznacznie stwierdzić, które czynniki decydują

indywidualnie o zachodzących przeobraŜeniach.

Dla zobrazowania sytuacji w kraju przedstawiono pierwsze wyniki analiz wpływu

funduszy strukturalnych na spójność gospodarczą (tempo wzrostu PKB), spójność

społeczną (poziom zatrudnienia i bezrobocia) czy terytorialną (realizację projektów

infrastrukturalnych, głównie w regionach)25.

Analitycy podkreślają, Ŝe juŜ od pierwszego roku członkostwa Polski w UE fundusze

strukturalne przyczyniły się do szybszego wzrostu PKB. W latach 2004–2006 efekty były

jeszcze nieznaczne, co wynikało z ograniczonego zaangaŜowania środków w tym

okresie, Jednak w 2007 r. moŜna obserwować zwiększenie wpływu funduszy na tempo

wzrostu PKB o od 0,6% (wg modelu MaMoR2) do 0,9% (wg modelu HERMIN26).

Prognozy wg HERMIN zakładają największy wpływ na tempo wzrostu PKB w roku

2008, 2010 oraz 2013, podczas gdy wg modelu MaMoR2 największy wpływ będzie

widoczny w 2014 r., czyli po zakończeniu obecnie trwającej perspektywy finansowej.

Widoczny jest takŜe wpływ w roku 2009, gdy zakończą się ostatnie projekty rozpoczęte

w latach 2004–2006 (Rysunek 1).

25 Aktualizacja Planu działań na rzecz zwiększenia potencjału administracyjnego jednostek zaangaŜowa-nych w realizację Programów Operacyjnych w Polsce w latach 2007–2013. Dokument przyjęty przez Radę Ministrów 29 lipca 2008 r. 26 Są to modele ekonometryczne/makroekonomiczne, ukazujące wpływ środków z funduszy na zmiany m.in. PKB, stopy zatrudnienia czy bezrobocia. RóŜnią się między sobą załoŜeniami w formule modelu. Na wyniki modelu HERMIN często powołuje się Komisja Europejska.

242

Rysunek 1

Wpływ funduszy unijnych na tempo wzrostu PKB

Źródło: Opracowanie MRR na podstawie Badania wpływu NPR i NSS na wskaźniki makro-ekonomiczne przygotowane na zlecenie MRR przez IBnGR za pomocą modelu MaMoR2 oraz WARR za pomocą modelu HERMIN [w:] Aktualizacja Planu Działań…

Drugą istotną kwestią są zmiany zachodzące na rynku pracy. Jest to szczególne waŜne

dla Polski, która w poprzednich latach notowała relatywnie niskie stopy zatrudnienia i

wysokie bezrobocie. Według obliczeń i prognoz obu modeli zauwaŜalny jest pozytywny

wpływ wykorzystania środków na wskaźnik zatrudnienia ludności. Według modelu

HERMIN najsilniejszy wpływ widoczny jest w latach 2007 i 2008, jeśli wziąć pod uwagę

przyrost zatrudnienia (odpowiednio o 1,0% i 1,7%), natomiast najsilniejszy w dłuŜszym

czasie wpływ prognozowany jest na rok 2013 (wzrost o 2,7%). Model MaMoR2 z kolei

zakłada najsilniejszy wpływ funduszy w roku 2009 – o 0,9% i analogicznie do analiz

PKB – w roku 2014, gdzie wskaźnik wyniósłby 2,2% (Rysunek 2).

243

Rysunek 2

Wpływ funduszy unijnych na wskaźnik zatrudnienia ludności w wieku 15–64 lat

Źródło: ibidem.

Analizując wpływ na spadek stopy bezrobocia moŜna zauwaŜyć podobne tendencje, tj.

wg modelu HERMIN zauwaŜa się najwyŜszy wpływ na spadek bezrobocia w roku 2007,

2008 i 2009 (odpowiednio o -1,5%, -2,5% i -1,5%), a później w roku 2013 (o -4,3%).

Drugi z modeli zakłada największy wpływ funduszy na spadek bezrobocia w roku 2009

(o -1,5 i tu oba modele są zbieŜne co do wartości wskaźnika), a następnie w roku 2014 (-

3,3%) (Rysunek 3).

244

Rysunek 3

Wpływ funduszy unijnych na stopę bezrobocia

Źródło: ibidem.

Podkreśla się teŜ zachodzenie istotnych zmian w strukturze PKB, co jest waŜne z

punktu rozwoju społecznego, gospodarczego oraz terytorialnego. Inwestycje – czynnik

warunkujący rozwój gospodarki, m.in. dzięki dofinansowaniu z UE – stały się relatywnie

tańsze i w pierwszych latach wykorzystywania środków zaczęły wypierać konsumpcję.

W 2006 r. poziom inwestycji dzięki funduszom UE był wyŜszy o ponad 7% niŜ w

sytuacji, gdyby nie przyznano Polsce środków. Według modelu HERMIN szacuje się

dalszy ich wzrost, a maksimum zostanie osiągnięte w 2013 r. (zakłada się wzrost o 28%).

Docelowo, w wyniku dalszych przemian, gospodarka polska powinna przestawić się na

ścieŜkę trwałego wzrostu i doganianie gospodarek pozostałych krajów UE. W 2006 r.

PKB Polski na mieszkańca sięgał poziomu 53,4% średniej dla UE-27, podczas gdy w

roku 1996 wynosił zaledwie około 38%.

Bardzo istotny jest nadal dalszy rozwój infrastruktury technicznej, środowiskowej i

społecznej oraz intensyfikacja aktywnej polityki rynku pracy.

245

Największymi beneficjentami pomocy z funduszy strukturalnych i Funduszu Spój-

ności były jednostki samorządu terytorialnego (aŜ około 75% gmin realizowało projekty

dofinansowane ze środków unijnych). Projekty te były teŜ największe pod względem

wartości w porównaniu do projektów realizowanych przez inne podmioty. Wynika to z

ich charakteru: najczęściej były to projekty transportowe i środowiskowe. Najaktywniejsi

w pozyskiwaniu środków byli, jak wspomniano uprzednio, przedsiębiorcy, głównie z

sektora MŚP (małych i średnich przedsiębiorstw). To oni stworzyli teŜ bardzo duŜo

trwałych miejsc pracy. W zdobywanie środków zaangaŜowały się teŜ inne podmioty,

organizacje pozarządowe, uczelnie. Te pierwsze jednak nadal charakteryzuje dość duŜa

słabość instytucjonalna. Niemniej jednak wszystkie z wymienionych podmiotów zaczęły

uczyć się bardziej efektywnego wydatkowania środków publicznych27.

Nie udaje się jednak cały czas przezwycięŜyć zróŜnicowań międzyregionalnych. Nadal

występują bardzo duŜe róŜnice rozwojowe między województwami ściany wschodniej a

pozostałymi regionami, a w szczególności regionami, na terenie których znajdują się

aglomeracje (Warszawa, Trójmiasto, Poznań, Kraków, Katowice, Wrocław). DuŜym

problemem pozostają jeszcze większe zróŜnicowania na niŜszym poziomie podziału

terytorialnego (tzw. NUTS-3, poziom powiatów). RóŜnice te w ostatnim czasie uległy

nawet zwiększeniu.

Polityka spójności w Polsce w latach 2007–2013

Wraz z debatą na temat nowej perspektywy finansowej na lata 2007–2013 w UE to-

czyła się dyskusja nad zmianami w polityce regionalnej. Dyskusja bazowała między in-

nymi na ogłoszonym Trzecim Raporcie Komisji Europejskiej Nowe partnerstwo dla

spójności. Konwergencja, konkurencyjność, współpraca z 2004 r. Raport wskazał na nie-

zadowalające efekty polityki unijnej w latach poprzedzających analizę i w odniesieniu do

większości państw i regionów. Przyczyną wielu problemów było spowolnienie gospodar-

cze z początku XXI w., czego rezultatem była niska konkurencyjność i innowacyjność

gospodarek, niski wzrost wydajności pracy, rosnące bezrobocie, niezbyt szybki rozwój

technologii informacyjnych czy niskie nakłady na rozwój tzw. zasobów ludzkich. Zapro-

ponowano dwa rodzaje wsparcia: rozwój infrastruktury technicznej i większe nakłady na

27 Ocena postępów Polski w zakresie spójności z Unią Europejską, Raport Ministerstwa Rozwoju

246

rozwój osób w regionach o niŜszym poziomie rozwoju gospodarczego oraz stworzenie

warunków dla rozwoju gospodarki opartej na wiedzy na terenie całej Wspólnoty28. W

lipcu 2004 r. Komisja Europejska ogłosiła propozycje nowych rozporządzeń, a następnie

przez dwa lata trwały prace nad tymi aktami prawnymi w Radzie, Komisji i w Parlamen-

cie. W lipcu 2006 r. opublikowano treść nowych regulacji określających zakres i zasięg

proponowanych zmian w zasadach wdraŜania funduszy oraz wielkość pakietu finanso-

wego, który jest niezbędny do zrealizowania celów rozwojowych Unii Europejskiej.

Głównym rozporządzeniem regulującym wykorzystanie funduszy strukturalnych i Fun-

duszu Spójności w latach 2007–2013 jest Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z

dnia 11 lipca 2006 r., uchylające rozporządzenie nr 1260/1999. Nowością jest powołanie

na mocy Rozporządzenia (WE) nr 1082/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5

lipca 2006 r. Europejskich Ugrupowań Współpracy Terytorialnej29.

Na bazie zmian dokonanych w ramach polityki spójności oraz zmian w budŜecie

wspólnotowym w latach 2007–2013, w odróŜnieniu od poprzedniego okresu, funkcjonują

tylko dwa fundusze strukturalne: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Europej-

ski Fundusz Społeczny oraz Fundusz Spójności. Środki przeznaczone na rozwój obsza-

rów wiejskich i rybołówstwo, tj. Europejski Fundusz Rolnictwa i Rozwoju Obszarów

Wiejskich oraz Europejski Fundusz Rybacki, wyłączono z puli środków funduszy struk-

turalnych i przesunięto do Wspólnej Polityki Rolnej oraz Wspólnej Polityki Rybackiej.

Dla Polski na lata 2007–2013 przewidziano kwotę około 85,56 mld euro, ponownie w

ramach Celu 1 Konwergencja, dla regionów o PKB na mieszkańca niŜszym od 75%

średniej dla wszystkich regionów UE. Jest to rekordowa wielkość pomocy przyznana w

ramach polityki spójności państwu członkowskiemu UE. Podczas realizacji Narodowej

Strategii Spójności (patrz dalej) średniorocznie (do roku 2015) będzie wydatkowane

około 9,5 mld euro (około 5% PKB). Z tej kwoty:

– 67,3 mld euro będzie pochodziło z budŜetu UE;

– 11,86 mld euro z krajowych środków publicznych (w tym około 5,93 mld euro z

budŜetu państwa);

Regionalnego, Warszawa sierpień 2007. 28 E. Małuszyńska, Polityka regionalna [w:] Kompendium wiedzy o Unii Europejskiej...; Raport Komisji Europejskiej Nowe partnerstwo dla spójności. Konwergencja konkurencyjność, współpraca z 2004 r. 29 I. Musiałkowska, M. Sapała-Gazda, Procedury…

247

– około 6,4 mld euro zostanie zaangaŜowanych ze strony podmiotów prywatnych30.

Wydatki w ramach polityki spójności będą koordynowane z wydatkami przeznaczo-

nymi na programy Wspólnej Polityki Rolnej oraz Wspólnej Polityki Rybackiej, a takŜe z

programami europejskimi w sferze wzmacniania konkurencyjności (Tabela 2).

Tabela 2

Wielkość i struktura środków przyznanych Polsce na lata 2007–2013

Fundusze mld euro %

Polityka spójności

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego 34,1 52,2

Europejski Fundusz Społeczny 9,7 14,9

Fundusz Spójności 21, 5 32,9

Razem 65, 3 100%

Razem z rezerwą 67, 3 –

Wspólna Polityka Rolna oraz Wspólna Polityka Rybacka

Europejski Fundusz Rolnictwa i Rozwoju

Obszarów Wiejskich

13,2 –

Europejski Fundusz Rybacki 0,07 –

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013, wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie, Narodowa Strategia Spójności. Dokument zaakceptowany przez Radę Ministrów 29 listopada 2006 r., http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/NR/rdonlyres/2BD5B9B6-767E-473C-B198-496FDEC4DFED/26508/NSRO_poRM_29112006.pdf

Tak duŜa kwota pomocy wymaga sprawnego zarządzania administracyjnego. Typy in-

stytucji zaangaŜowanych w ten proces określono w Rozporządzeniu Rady (WE) nr

1083/2006, jednak wybór konkretnych instytucji naleŜał juŜ do państwa członkowskiego.

System prawno-instytucjonalny w latach 2007–201331

W związku z wymogami zawartymi w nowym rozporządzeniu w stosunku do okresu

2000–2006 zmienił się zestaw dokumentów programowych i sposób przygotowania oraz

30 Ibidem. 31 Na podstawie: I. Musiałkowska, M. Sapała-Gazda, Podstawy...

248

system instytucjonalny wdraŜania funduszy w krajach członkowskich. Podstawowe do-

kumenty programowe obowiązujące w Polsce na lata 2007–2013 to:

– Strategiczne Wytyczne Wspólnoty (SWW), dokument strategiczny przyjmowany na

początku procesu programowania przez Radę Europejską (po zasięgnięciu opinii Parla-

mentu Europejskiego), określający ogólną strategię wykorzystania funduszy i priorytety

rozwoju społeczno-gospodarczego dla całej Wspólnoty. Został opublikowany w Decyzji

Rady z 6 października 2006 r. w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla spój-

ności (2006/702/WE);

– Narodowa Strategia Spójności (NSS)32, dokument przygotowywany przez kraje

członkowskie na podstawie SWW, dotyczący strategii rozwoju kraju. Podlega negocja-

cjom z Komisją Europejską i jest podstawą przygotowania sektorowych (tematycznych) i

regionalnych programów operacyjnych. Polski rząd przyjął NSS 1 sierpnia 2006 r.;

– Programy operacyjne (PO), przygotowywane przez państwa i regiony, a następnie

przedstawiane i negocjowane z Komisją Europejską. Zawierają zdefiniowane szczegó-

łowo priorytety i działania. Zmiana w stosunku do rozwiązań poprzedniej perspektywy

finansowej polega na określaniu alokacji finansowych na poziomie priorytetów, a nie na

poziomie działań. Ma to uelastycznić wykorzystanie pieniędzy z programów operacyj-

nych. Programy operacyjne nadal jednak mają na celu realizację załoŜeń NSS (patrz Ry-

sunek 4). Warto nadmienić, Ŝe w celu uelastycznienia dokonywania ewentualnych zmian,

np. w wyniku ewaluacji śródokresowej, programy operacyjne nie mają w tej perspekty-

wie finansowej rangi rozporządzenia ministra rozwoju regionalnego33.

W latach 2007–2013 przyznane Polsce fundusze unijne będą realizowane w ramach

sześciu programów sektorowych oraz szesnastu regionalnych programów operacyjnych:

– 16 Regionalnych Programów Operacyjnych – 23,8% całości środków (15,9 mld

euro),

– PO Infrastruktura i Środowisko – 41,3% całości środków (27,8 mld euro),

– PO Kapitał Ludzki – 14,4% całości środków (9,7 mld euro),

32 Dokument ten początkowo tłumaczony był z języka angielskiego (National Strategic Reference

Framework) jako Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (NSRO). Nazwa ta funkcjonuje w dokumen-tach jako nazwa „techniczna”, uŜywana przez wszystkie kraje członkowskie. W Polsce dokumentowi na-dano tytuł „Narodowa Strategia Spójności”. 33 W okresie 2004–2006 kaŜdorazowa zmiana wymagała przeprowadzenia procedury legislacyjnej w parla-mencie. Usprawnienia były zatem wprowadzane z około sześciomiesięcznym opóźnieniem.

249

– PO Innowacyjna Gospodarka –12,3% całości środków (8,3 mld euro),

– PO Rozwój Polski Wschodniej – 3,4% całości środków (2,3 mld euro),

– PO Pomoc Techniczna – 0,8% całości środków (0,5 mld euro),

– PO Europejskiej Współpracy Terytorialnej – (0,7 mld euro)34.

Dodatkowo, z środków przeznaczonych na Wspólną Politykę Rolną oraz Wspólną

Politykę Rybacką, będą realizowane dwa programy operacyjne:

– Program Operacyjny Rozwoju Obszarów Wiejskich,

– Program Operacyjny ZrównowaŜony Rozwój Sektorów Rybołówstwa i Nad-

brzeŜnych Obszarów Rybackich.

Osie NSS oraz zawartość programów operacyjnych określających zakresy interwencji

odpowiadają zaleceniom Komisji Europejskiej z Trzeciego Raportu. Większość środków

przeznaczono na rozwój infrastruktury technicznej i społecznej, rozwój zasobów ludzkich

oraz wspieranie konkurencyjności gospodarki, ze szczególnym uwzględnieniem pobu-

dzania innowacyjności w sektorze prywatnym, a takŜe – częściowo – publicznym. DuŜo

większy nacisk połoŜono takŜe na rozwój regionów i bardziej samodzielne niŜ do tej pory

kształtowanie polityk rozwoju przez samorządy województw, a takŜe uwzględnienie w

ich ramach specyfiki i potencjałów tkwiących w województwach.

34 Szczegółowy zakres interwencji na poziomie priorytetów pokazano w Aneksie.

250

Rysunek 4

Osie rozwoju NSS (NSRO) i Programy Operacyjne

Źródło: Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013, wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie, Narodowa Strategia Spójności. Dokument zaakceptowany przez Radę Ministrów 29 listopada 2006 r., http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/NR/rdonlyres/2BD5B9B6-767E-473C-B198-496FDEC4DFED/26508/NSRO_poRM_29112006.pdf

System instytucjonalny wdraŜania środków Unii Europejskiej przyznanych Polsce na

lata 2007–2013 równieŜ uległ pewnym zmianom i charakteryzuje się jedynie nieco

odmiennym podziałem zadań pomiędzy instytucje. W obecnym okresie Polska bazuje juŜ

na doświadczeniach i wnioskach wyciągniętych z pierwszego okresu lat 2004–2006.

Skala pomocy wymaga w szczególności dobrej koordynacji działań. NajwaŜniejsze

zadanie – koordynacji – w zakresie zarządzania NSS i realizacji wszystkich programów

polityki spójności sprawuje minister rozwoju regionalnego. Odpowiada on za przygo-

towanie, organizację oraz nadzór nad prawidłowym funkcjonowaniem systemu realizacji

NSS oraz prowadzi nadzór nad realizacją programów operacyjnych, w tym w zakresie

251

zarządzania, monitorowania, kontroli i audytu, zgodnie z wymogami określonymi w Roz-

porządzeniach Rady.

W odniesieniu do regionalnych programów operacyjnych (RPO) rolę koordynującą

pełni minister rozwoju regionalnego, odpowiedzialny za weryfikację projektów pro-

gramów operacyjnych pod względem ich zgodności z NSS, negocjowanie ich zapisów z

Komisją Europejską we współpracy z instytucjami zarządzającymi RPO, kontrolę sto-

sowania wytycznych MRR oraz monitorowanie efektów wdraŜania RPO w regionach.

Dla zapewnienia skutecznej bieŜącej koordynacji realizacji NSS Prezes Rady

Ministrów powołuje zespół pod przewodnictwem ministra spraw rozwoju regionalnego,

którego zadaniem będzie bieŜący monitoring stanu realizacji programów operacyjnych i

podejmowanie wynikających z niego decyzji, w szczególności dotyczących przygoto-

wania ewentualnych zmian prawnych, instytucjonalnych i proceduralnych.

Dla prawidłowej realizacji funkcji koordynacji polityk horyzontalnych, jak i

strategicznego monitorowania i oceny realizacji NSS, zostanie utworzony Komitet

Koordynacyjny (KK) pod przewodnictwem ministra rozwoju regionalnego, który będzie

monitorował zgodność realizacji polityk rozwojowych, tj. w szczególności polityki kon-

kurencyjności, spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej. Ko-

mitet będzie formułował opinie i rekomendacje na temat przebiegu wdraŜania polityk

horyzontalnych w celu zapewnienia spójnej realizacji polityki rozwoju.

Koordynację pomiędzy celami strategii rozwoju danego województwa, celami i

mechanizmami realizacji na poziomie regionalnym róŜnych programów operacyjnych

oraz uprzednio wymienionych polityk, sprawuje Zarząd Województwa, wykorzystując w

tym celu Komitet Monitorujący Regionalny Program Operacyjny (KM RPO).

Skuteczna koordynacja działań jest uwaŜana za jedno z najwaŜniejszych wyzwań,

jakie stoi przed administracją publiczną zaangaŜowaną w proces zarządzania programami

operacyjnymi. Tylko przy jej zapewnieniu moŜliwe jest osiągnięcie zakładanych efektów

polityki spójności i zapobieŜenie rozpraszaniu działań na poziomie regionalnym.

Za przygotowanie i realizację programów operacyjnych (w tym regionalnych progra-

mów operacyjnych) odpowiedzialna jest, jak poprzednio, Instytucja Zarządzająca (IZ).

Dla programów zarządzanych centralnie rolę IZ pełni minister rozwoju regionalnego,

natomiast dla regionalnych programów operacyjnych – zarząd danego województwa. Do

252

funkcji IZ naleŜą:

– Zapewnienie zgodności wyboru operacji do finansowania z kryteriami wyboru

projektów dla programu;

– Zapewnienie prowadzenia kontroli programu operacyjnego, w tym w szczególności

przygotowanie planu kontroli systemowych oraz zatwierdzenie planów kontroli innych

instytucji;

– Dokonywanie oceny postępów realizacji programu na podstawie sprawozdania

rocznego;

– Przygotowywanie, we współpracy z Instytucjami Pośredniczącymi, raportów o

nieprawidłowościach oraz przekazywanie ich do odpowiednich instytucji.

Instytucja Zarządzająca programem moŜe delegować wykonywanie części swoich

zadań do Instytucji Pośredniczących. Dotyczy to zadań odnoszących się do poszcze-

gólnych osi priorytetowych (lub grup osi priorytetowych). Jednak Instytucja Zarządza-

jąca zachowuje całkowitą odpowiedzialność za całość realizacji programu. Delegowanie

zadań odbywa się na podstawie porozumienia, określającego szczegółowo zakres zadań

Instytucji Pośredniczącej oraz wynikające z niego prawa i obowiązki obu stron poro-

zumienia.

Dla programów realizowanych na poziomie centralnym rolę IP będzie pełnić

wyłącznie jednostka sektora finansów publicznych. IP moŜe delegować część zadań

związanych z wdraŜaniem operacji/grup operacji do innych instytucji. Proces

powoływania instytucji wdraŜających nie został jeszcze zakończony w Ŝadnym z progra-

mów operacyjnych. System wdraŜania NSS zakłada moŜliwość zlecania zadań innym

instytucjom, jednak powinno się to odbywać zgodnie z procedurami określonymi w

ustawie prawo zamówień publicznych.

W celu zapewnienia maksymalnej sprawności systemu realizacji NSS certyfikacja

płatności wobec KE dokonywana będzie przez działające w strukturze Ministerstwa

Rozwoju Regionalnego tzw. Instytucje Certyfikujące (IC), funkcjonalnie niezaleŜne od

IZ. Są to nowe instytucje w porównaniu z okresem 2004–2006. W przypadku regional-

nych programów operacyjnych Instytucja Certyfikująca deleguje część funkcji związa-

nych z certyfikacją do urzędów wojewódzkich. Instytucja Certyfikująca odpowiada w

szczególności za:

253

– Opracowanie i przedłoŜenie Komisji poświadczonych deklaracji wydatków i

wniosków o płatność;

– Poświadczenie (na podstawie informacji od instytucji zarządzających oraz prze-

prowadzonych audytów), Ŝe:

– deklaracja wydatków jest dokładna, wynika z wiarygodnych systemów księgowych i

jest oparta na weryfikowalnej dokumentacji,

– zadeklarowane wydatki są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi oraz zo-

stały poniesione w związku z operacjami wybranymi do finansowania zgodnie z kryteria-

mi mającymi zastosowanie do programu i spełniają zasady wspólnotowe i krajowe,

– utrzymywane są w formie elektronicznej zapisy księgowe dotyczące wydatków

zadeklarowanych Komisji,

– prowadzona jest ewidencja kwot podlegających procedurze odzyskiwania i kwot

wycofanych po anulowaniu całości lub części wkładu dla operacji.

Powołano takŜe nową Instytucję Audytową. Dla wszystkich programów opera-

cyjnych jej funkcje pełni Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej. Instytucja Audytowa

programu operacyjnego odpowiada w szczególności za:

– Zapewnienie prowadzenia audytów w celu weryfikacji skutecznego funkcjonowania

systemu zarządzania i kontroli programu operacyjnego oraz audytów operacji na

podstawie stosownej próby w celu weryfikacji zadeklarowanych wydatków;

– Przedstawianie Komisji, w terminie dziewięciu miesięcy od zatwierdzenia programu

operacyjnego, strategii audytu i ich metodologię;

– Do dnia 31 grudnia kaŜdego roku w latach 2008–2015:

– przedłoŜenie Komisji rocznego sprawozdania audytowego, informującego o

wszelkich brakach wykrytych w systemach zarządzania i kontroli programu,

– wydawanie opinii, na podstawie kontroli i audytów przeprowadzonych na jej odpo-

wiedzialność, w kwestii tego, czy system zarządzania i kontroli funkcjonuje skutecznie,

tak aby dawać racjonalne zapewnienie, Ŝe deklaracje wydatków przedstawione Komisji i

transakcje będące ich podstawą są zgodne z prawem i prawidłowe,

– przedkładanie deklaracji częściowego zamknięcia, zawierającej ocenę zgodności z

prawem i prawidłowości danych wydatków,

– przedłoŜenie Komisji, nie później niŜ dnia 31 marca 2017 r., deklaracji zamknięcia,

254

zawierającej ocenę zasadności wniosku o wypłatę salda końcowego oraz zgodności z

prawem i prawidłowości transakcji będących podstawą wydatków objętych końcową

deklaracją wydatków, do której dołącza się końcowe sprawozdanie audytowe.

Z przeprowadzonych czynności audytowych Instytucja Audytowa opracowuje spra-

wozdania wraz z ewentualnymi rekomendacjami. Za wdroŜenie rekomendacji w

terminach określonych przez Instytucję Audytową odpowiedzialne są Instytucje Zarzą-

dzające poszczególnymi programami operacyjnymi.

Utrzymano instytucje monitorujące zarządzanie programami operacyjnymi – Ko-

mitety Monitorujące. Monitorowanie programu operacyjnego słuŜy zapewnieniu spraw-

nego zarządzania i realizacji NSS oraz poszczególnych programów operacyjnych. Jest

ono prowadzone na poziomie NSS przez instytucję koordynującą NSS oraz Komitet Ko-

ordynujący NSS.

Na poziomie programu operacyjnego monitorowanie prowadzone jest przez Instytucję

Zarządzającą i Komitet Monitorujący, pracujący pod przewodnictwem przedstawiciela

Instytucji Zarządzającej. Komitet Monitorujący program operacyjny moŜe podjąć de-

cyzję o powołaniu podkomitetu monitorującego dla poszczególnych osi priorytetowych,

któremu deleguje część swoich zadań związanych z prowadzeniem monitoringu w ra-

mach danej osi priorytetowej. Podkomitet monitorujący działa pod przewodnictwem In-

stytucji Pośredniczącej. Ponadto monitorowanie efektów wdraŜania regionalnych pro-

gramów operacyjnych prowadzone jest równieŜ przez Instytucję Koordynującą RPO.

MoŜna mieć nadzieję, Ŝe system instytucjonalny okaŜe się sprawny i Polska nie za-

przepaści szansy rozwojowej, jaką stworzyło przyznanie jej tak duŜej puli środków z

budŜetu wspólnotowego.

Zakończenie

W pierwszych latach członkostwa w Unii Europejskiej Polska, jako odbiorca naj-

większej kwoty pomocy w ramach polityki spójności, doświadczyła przekształceń zwią-

zanych z włączeniem się w proces konwergencji gospodarczej, społecznej i instytu-

cjonalnej, które zostało niejako wymuszone przez wykorzystywanie środków wspólno-

towych. Literatura przedmiotu określa proces dostosowań instytucjonalnych i w sferze

stanowienia celów polityk prowadzonych przez kraje jako proces europeizacji, czyli

zmian zachodzących pod wpływem integracji europejskiej w państwie członkowskim.

255

MoŜna postawić tezę, Ŝe wielkość środków przyznanych naszemu krajowi, mo-

nitorowanie prawidłowości ich wydatkowania oraz postępu w realizacji celów roz-

wojowych ustanowionych przez Wspólnotę przyczynia się w duŜym stopniu do zacho-

dzących przemian. Mimo obaw o to, Ŝe nie sprostamy wymogom UE, okazało się, Ŝe juŜ

po pierwszym okresie budŜetowym udało się wykorzystać do tej pory ponad 90% przy-

znanych środków i realizować projekty zgodnie ze sztuką. Ocena krótkookresowa wy-

pada dość pozytywnie. Nadal jednak część problemów, w tym utrzymujące się duŜe zróŜ-

nicowanie regionalne wewnątrz kraju, stanowi wyzwania w obecnej perspektywie oraz

wskazuje na konieczności przeformułowania celów polityki rozwoju na lata kolejne – po

2014 r.

256

Aneks

Zakres wsparcia z programów operacyjnych na lata 2004–2006 i 2007–20131

I. Lata 2004–2006

Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencji Przedsiębiorstw

Priorytet 1: Rozwój przedsiębiorczości i wzrost innowacyjności z wykorzy-

staniem instytucji otoczenia biznesu

Działania:

1.1. Wzmocnienie instytucji wspierających działalność przedsiębiorstw

1.2. Poprawa dostępności do zewnętrznego finansowania inwestycji przedsiębiorstw

1.3. Tworzenie korzystnych warunków dla rozwoju firm

1.4. Wzmocnienie współpracy między sferą badawczo-rozwojową i gospodarką

1.5. Rozwój systemu dostępu przedsiębiorców do informacji i usług publicznych on

line

Priorytet 2: Wzmocnienie pozycji konkurencyjnej przedsiębiorstw działają-

cych na jednolitym rynku europejskim

Działania:

2.1. Wzrost konkurencyjności MŚP poprzez doradztwo

2.2. Wsparcie konkurencyjności produktowej i technologicznej

2.3. Wzrost konkurencyjności MŚP poprzez inwestycje

2.4. Wsparcie dla inwestycji w zakresie dostosowania przedsiębiorstw do wymogów

ochrony środowiska

Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich

Priorytet 1: Aktywna polityka rynku pracy oraz integracji zawodowej i spo-

łecznej

1 Na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego: www.mrr.gov.pl

257

Działania:

1.1. Rozwój i modernizacja instrumentów i instytucji rynku pracy

1.2. Perspektywy dla młodzieŜy

1.3. Przeciwdziałanie i zwalczanie długotrwałego bezrobocia

1.4. Integracja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych

1.5. Promocja aktywnej polityki społecznej poprzez wsparcie grup szczególnego

ryzyka

1.6. Integracja i reintegracja zawodowa kobiet

Priorytet 2: Rozwój społeczeństwa opartego na wiedzy

Działania:

2.1. Zwiększenie dostępu do edukacji – promocja kształcenia przez całe Ŝycie

2.2. Podniesienie jakości edukacji w odniesieniu do potrzeb rynku pracy

1.3. Rozwój kadr nowoczesnej gospodarki

Sektorowy Program Operacyjny Transport

Priorytet 1: ZrównowaŜony gałęziowo rozwój systemu transportowego

Działania:

1.1. Modernizacja linii kolejowych w relacjach między aglomeracjami miejskimi i w

aglomeracjach

1.2. Poprawa infrastruktury dostępu do portów morskich

1.3 Rozwój systemów intermodalnych

Priorytet 2. Bezpieczniejsza infrastruktura drogowa

Działania:

2.1 Przebudowa dróg krajowych

2.2. Usprawnienie przejazdów przez miasta i miejscowości

2.3. WdraŜanie i monitoring środków poprawy bezpieczeństwa

258

Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Rolnictwa.

Rozwój Obszarów Wiejskich

Priorytet 1: Wspieranie zmian i dostosowań w rolnictwie

Działania:

1.1. Inwestycje w gospodarstwach rolnych

1.2. Ułatwienie startu młodym rolnikom

1.3. Szkolenia

1.4. Wsparcie doradztwa rolniczego

1.5. Scalanie gruntów

1.6. Gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi

Priorytet 2: ZrównowaŜony rozwój obszarów wiejskich

Działania:

2.1. Odnowa wsi oraz zachowanie i ochrona dziedzictwa kulturowego

2.2. RóŜnicowanie działalności rolniczej i zbliŜonej do rolnictwa w celu zapewnienia

róŜnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów

2.3. Rozwój i ulepszanie infrastruktury technicznej związanej z rolnictwem

2.4. Przywracanie potencjału produkcji leśnej zniszczonego naturalną katastrofą i/lub

poŜarem oraz wprowadzenie odpowiednich instrumentów zapobiegawczych

Priorytet 3: Rozwój i dostosowanie do norm WE przetwórstwa artykułów

rolnych

Działanie:

3.1. Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych

Sektorowy Program Operacyjny Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb

Priorytet 1: Dostosowanie nakładu połowowego do zasobów

Działania:

1.1. Złomowanie statków

1.2. Transfer do krajów trzecich lub inne przeznaczenie

1.3. Wspólne przedsiębiorstwa

Priorytet 2. Odnowa i modernizacja floty rybackiej

259

Działania:

2.1. Budowa nowych statków

2.2. Modernizacja istniejących statków

2.3. Wycofanie (bez pomocy publicznej) związane z odnową

Priorytet 3. Ochrona i rozwój zasobów wodnych, chów i hodowla, rybacka

infrastruktura portowa, przetwórstwo i rynek rybny, rybołówstwo śródlądo-

we

Działania:

3.1. Ochrona i rozwój zasobów wodnych

3.2. Chów i hodowla ryb

3.3. Rybacka infrastruktura portowa

3.4. Przetwórstwo i rynek rybny

3.5. Rybołówstwo śródlądowe

Priorytet 4. Inne działania

Działania:

4.1. Rybołówstwo przybrzeŜne

4.2. Działania społeczno-ekonomiczne

4.3. Promocja

4.4. Czasowe zawieszenie działalności/inne rekompensaty finansowe

4.5. Działania organizacji rynku rybnego

4.6. Działania innowacyjne i inne działania

Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego

Priorytet 1: Rozbudowa i modernizacja infrastruktury regionalnej

Działania:

1.1. Modernizacja i rozbudowa regionalnego układu transportowego

1.2. Infrastruktura ochrony środowiska

1.3. Regionalna infrastruktura badawczo-edukacyjna i ochrony zdrowia

1.4. Kultura i turystyka

1.5. Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego

260

1.6. Rozwój transportu miejskiego w aglomeracjach

Priorytet 2: Wzmocnienie rozwoju regionalnych zasobów ludzkich

Działania:

2.1. Rozwój umiejętności powiązany z potrzebami rynku pracy i moŜliwości kształce-

nia ustawicznego w regionie

2.2. Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne

2.3. Reorientacja zawodowa osób odchodzących z rolnictwa

2.4. Reorientacja zawodowa osób dotkniętych procesami restrukturyzacyjnymi

2.5. Promocja przedsiębiorczości

2.6. Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy

Priorytet 3: Rozwój lokalny

Działania:

3.1. Rozwój obszarów wiejskich

3.2. Obszary przemysłów restrukturyzowanych

3.3. Rewitalizacja obszarów zdegradowanych (miejskich, po-przemysłowych i po-

wojskowych)

3.4. Mikroprzedsiębiorstwa

3.5. Lokalna infrastruktura edukacyjna i ochrony zdrowia

Priorytet 4: Pomoc techniczna

Działania:

4.1. Wsparcie procesu wdraŜania ZPORR – wydatki limitowane

4.2. Wsparcie procesu wdraŜania ZPORR – wydatki nielimitowane

4.3. Działania informacyjne i promocyjne

Fundusz Spójności 2004–2006

Od momentu przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest odbiorcą pomocy po-

chodzącej zarówno z Funduszy Strukturalnych, jak i z Funduszu Spójności. Fundusz

Spójności, zwany teŜ Funduszem Kohezji, został utworzony w 1993 r. na mocy postano-

wień Traktatu z Maastricht, w celu promowania społecznej i gospodarczej spójności re-

gionów Wspólnoty. Kierunki alokacji środków finansowych z Funduszu Spójności okre-

ślała Strategia Wykorzystania Funduszu Spójności na lata 2004–2006. Interwencja Fun-

261

duszu Spójności w Polsce dotyczy:

– Rozwoju sieci transportowych: sieci drogowej (autostrady, drogi ekspresowe, drogi

główne) oraz sieci kolejowej (linie o podstawowym i międzynarodowym znaczeniu,

usytuowane w paneuropejskich korytarzach transportowych);

– Rozwoju infrastruktury ochrony środowiska, mającej największy wpływ na poprawę

sytuacji ekonomicznej kraju. Strategia przewidywała współfinansowanie projektów mają-

cych na celu poprawę jakości wód (poprzez budowę kanalizacji sanitarnej, oczyszczalni

ścieków, urządzeń uzdatniających wódę i sieci wodociągowych), poprawę jakości

powietrza (modernizacja miejskich systemów ciepłowniczych) i zagospodarowanie od-

padów (budowa, rozbudowa i modernizacja składowisk komunalnych, tworzenie systemu

przetwarzania odpadów, tzw. recyklingu, budowa spalarni odpadów).

Instytucją zarządzającą i koordynująca całością wsparcia w ramach Funduszu Spój-

ności jest Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Przekazuje ono wnioski

o udzielenie pomocy Komisji Europejskiej oraz powołuje Komitet Monitorujący Fundusz

Spójności. Funkcje zarządzania poszczególnymi projektami Ministerstwo oddelegowuje

do Ministerstwa Infrastruktury (projekty dotyczące transportu) oraz Ministerstwa Środo-

wiska (projekty dotyczące ochrony środowiska). Instytucjami wdraŜającymi w ramach

Funduszu Spójności są odpowiednio Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad i

PKP Polskie Linie Kolejowe w zakresie transportu oraz Narodowy i Wojewódzkie Fun-

dusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w sektorze środowiska. Beneficjentami

są gminy, firmy publiczne oraz prywatne odpowiedzialne za zlecanie operacji mających

na celu realizację poszczególnych projektów. Funkcje Instytucji Płatniczej dla Funduszu

Spójności dla lat 2004–2006 pełni Departament Obsługi Funduszy Pomocowych w Mini-

sterstwie Finansów.

II. Lata 2007–2013

Priorytety programów operacyjnych

PO Infrastruktura i Środowisko

Priorytety:

1) Gospodarka wodno-ściekowa

2) Gospodarka odpadami i ochrona powierzchni ziemi

262

3) Zarządzanie zasobami i przeciwdziałanie zagroŜeniom środowiska

4) Przedsięwzięcia dostosowujące przedsiębiorstwa do wymogów ochrony środowiska

5) Ochrona przyrody i kształtowanie postaw ekologicznych

6) Drogowa i lotnicza sieć TEN-T

7) Transport przyjazny środowisku

8) Bezpieczeństwo transportu i krajowe sieci transportowe

9) Infrastruktura energetyczna przyjazna środowisku

10) Bezpieczeństwo energetyczne

11) Kultura i dziedzictwo kulturowe

12) Bezpieczeństwo zdrowotne i poprawa efektywności systemu ochrony zdrowia

13) Infrastruktura szkolnictwa wyŜszego

14) Pomoc techniczna – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

15) Pomoc techniczna – Fundusz Spójności

PO Innowacyjna Gospodarka

Priorytety:

1) Badania i rozwój nowoczesnych technologii

2) Infrastruktura sfery B + R

3) Kapitał dla innowacji

4) Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia

5) Dyfuzja innowacji

6) Polska gospodarka na rynku międzynarodowym

7) Społeczeństwo informacyjne – budowa elektronicznej administracji

8) Społeczeństwo informacyjne – zwiększenie innowacyjności gospodarki

PO Kapitał Ludzki

10 priorytetów realizowanych jest równolegle na poziomie centralnym i regionalnym.

Priorytety realizowane centralnie:

1) Zatrudnienie i integracja społeczna

2) Rozwój zasobów ludzkich i potencjału adaptacyjnego przedsiębiorstw oraz poprawa

zdrowia osób pracujących

263

3) Wysoka jakość systemu oświaty

4) Szkolnictwo wyŜsze i nauka

5) Dobre rządzenie

Priorytety realizowane na szczeblu regionalnym:

6) Rynek pracy otwarty dla wszystkich

7) Promocja integracji społecznej

8) Regionalne kadry gospodarki

9) Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach

10) Pomoc techniczna.

PO Rozwój Polski Wschodniej

Priorytety:

1) Nowoczesna gospodarka

2) Sieć szerokopasmowa Polski Wschodniej

3) Wojewódzkie ośrodki wzrostu

4) Infrastruktura transportowa

5) ZrównowaŜony rozwój potencjału turystycznego opartego o warunki naturalne

6) Pomoc techniczna

Program jest realizowany w podziale na następujące województwa: lubelskie, pod-

karpackie, podlaskie, świętokrzyskie, warmińsko-mazurskie.

PO Pomoc Techniczna

Priorytety:

1) Wsparcie zasobów ludzkich

2) Wsparcie informatyczne realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia

3) Wsparcie realizacji operacji funduszy strukturalnych

4) Komunikacja i promocja.

PO Europejska Współpraca Terytorialna

Przygotowano następujące programy Europejskiej Współpracy Terytorialnej z udzia-

łem Polski:

264

– współpraca transgraniczna:

– trzy dwustronne programy na granicy polsko-niemieckiej (z udziałem

Meklemburgii, Brandenburgii i Saksonii),

– Polska–Republika Czeska,

– Polska–Republika Słowacka,

– Polska–Republika Litewska,

– Południowy Bałtyk (Polska–Szwecja–Dania–Litwa–Niemcy)

– współpraca transnarodowa:

– Program dla Europy Środkowej,

– Program Regionu Morza Bałtyckiego,

– Program współpracy międzyregionalnej 2007–2013 obejmujący całe terytorium

UE.

Regionalne Programy Operacyjne na lata 2007–2013

KaŜde z 16 województw opracowało własne priorytety w ramach realizowanych na

tym poziomie Programów Operacyjnych. Tym samym róŜnią się one od jednolitego do-

tychczas Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, który obo-

wiązywał w latach 2004–2006.