�Transformacja � Pierwsze Dziesięć lat: Analiza i Lekcje dla Europy Wschodniej i krajów byłego

Związku Radzieckiego�

Podstawowe informacje

Od euforii, która ogarnęła świat po upadku Muru Berlińskiego minęło dwanaście lat. Dziesięć lat temu Borys Jelcyn wszedł do historii, wspinając się na ulicach Moskwy na czołg w geście sprzeciwu wobec ostatnich obrońców implodującego Związku Radzieckiego. Wyobraźnią świata zawładnęło przejście od gospodarki planowej do wolnego rynku. W tych gorących dniach, nazwanych przez wiodącego w regionie reformatora czasem "polityki nadzwyczajnej", wszystko zdawało się możliwe (Balcerowicz 1995).

Na początku nowego millennium, pomiędzy krajami Europy Środkowej i Bałtyku a Wspólnotą Niezależnych Państw (WNP) 1 rysują się wyraźne i głębokie różnice. W krajach Europy Środkowej i Bałtyku oficjalnie mierzony PKB po początkowej recesji spowodowanej transformacją powrócił do poziomu z roku 1990 w roku 1998, a w 2000 przekroczył go o 6%. W krajach WNP PKB w roku 2000 wyniósł zaledwie 63% poziomu z roku 1990. W Polsce, najliczebniejszym pod względem ludności kraju Europy Środkowej i Bałtyku, PKB pomiędzy rokiem 1990 a 1999 wzrósł o 40%, natomiast w Federacji Rosyjskiej, najliczebniejszym z krajów WNP, w tym samym okresie PKB spadł o 40%.2, 3

W 1998 roku co piąta osoba w regionie osiągała dochody poniżej 2.15 USD dziennie, czyli poniżej powszechnie przyjętego progu ubóstwa.4 Dziesięć lat wcześniej, zaledwie jedna osoba na dwadzieścia pięć żyła w warunkach całkowitego ubóstwa. Obniżenie dochodów do takiego poziomu praktycznie nie ma miejsca w wielu krajach Europy Środkowej, natomiast jego występowanie sięga 68% w Tadżykistanie, 50% w Republice Kirgizji, oraz 40% w Armenii. Nierówność, która w Europie Środkowej wzrosła nieznacznie od rozpoczęcia transformacji, tak bardzo nasiliła się w krajach WNP takich, jak Armenia, Republika Kirgizji, oraz Rosja, że mogą one stanąć w szeregu z tymi, krajami świata, które do tej pory charakteryzowały się największymi nierównościami społecznymi. (Ramka 1).

Podobnie wyglądają różnice na płaszczyźnie politycznej. Systemy demokratyczne � oparte na powszechnym prawie uczestnictwa w wyborach wielopartyjnych i szerokim zakresie swobód obywatelskich � ugruntowały się niemal we wszystkich krajach Europy Środkowej i Bałtyku. Odwrotnie natomiast, w wielu krajach WNP i południowo-wschodniej Europy, ograniczenie praw wyborczych i swobód obywatelskich, przynajmniej na pewnym etapie transformacji, doprowadziło do koncentracji władzy politycznej. Taka koncentracja władzy wiązała się ponadto z osłabieniem zdolności państwa do zapewnienia zasobów publicznych niezbędnych w gospodarce rynkowej, wynikającym z korupcji, złego zarządzania sektorem publicznym oraz w niektórych przypadkach wojny lub wojen domowych. Poza krajami Europy Środkowej i Bałtyku,

optymizm wiązany z początkowym etapem transformacji został nieco przyćmiony przez trudne realia gospodarcze jej pierwszej dekady.

Należałoby nieco zróżnicować ukazany dotychczas czarno-biały obraz rzeczywistości; w obrębie wymienionych dwu głównych grup krajów stopa wzrostu była mocno zróżnicowana. Ponadto, wszystkie kraje ucierpiały na skutek przejściowej recesji, co spowodowało spadek realnego PKB w krajach Europy Środkowej i Bałtyku o prawie 15% w porównaniu z poziomem z roku 1990, a w krajach WNP o ponad 40%.

Spośród krajów Europy Środkowej i Bałtyku Węgry, Łotwa, Polska, Słowenia, a także w pewnym stopniu Estonia i Litwa, mogą poszczycić się kilkoma latami nieprzerwanego wzrostu gospodarczego. Z drugiej strony, wzrost w Bułgarii i Rumunii został gwałtownie zahamowany na skutek serii poważnych kryzysów makroekonomicznych spowodowanych niewystarczającymi reformami strukturalnymi w połowie lat dziewięćdziesiątych. PKB w tych krajach w roku 2000 osiągnął wartość czterech piątych wartości z roku 1990. Republika Czeska ma za sobą podobne, choć nie tak ciężkie doświadczenia. W latach 1997-99 PKB zmalał ze względu na kryzys makroekonomiczny spowodowany przyczynami strukturalnymi. W istocie, Republika Czeska była jedynym krajem w Europie Środkowej, który nie osiągnął do roku 2000 PKB równego poziomowi PKB z roku 1990.

Jeśli chodzi o WNP, to zarówno kraje, które zreformowały się najwcześniej, takie, jak Armenia, Gruzja i Republika Kirgizji, których PKB spadł bardzo gwałtownie, jak też kraje nie reformujące się, takie, jak Białoruś i Uzbekistan, gdzie spadek PKB był mniejszy, przez ostatnie pięć lat wykazywały wzrost gospodarczy. Jednak Rosja, wyjąwszy chwilową poprawę sytuacji w 1997, nie zdołała przywrócić wzrostu do roku 1999, natomiast Ukrainie nie udało się to aż do roku 2000.

Duże zróżnicowanie skutków transformacji w regionie nasuwa następujące pytania:

� Dlaczego wzrost w niektórych gospodarkach przechodzących transformację był wyższy niż w innych? Do jakiego stopnia można te różnice przypisać różnicom w polityce gospodarczej, a na ile okolicznościom podjęcia działań transformacyjnych lub zewnętrznym wstrząsom gospodarczym?

� Czy doświadczenia krajów, które przez kilka lat osiągały nieprzerwany wzrost, mają odniesienie do sytuacji krajów WNP i południowo-wschodniej Europy, które poczyniły mniejsze postępy w zakresie transformacji? Czy gospodarki okresu przejściowego mają jakieś cechy wspólne im wszystkim, które pozwoliłyby na wyciągniecie uogólnionych wniosków i zastosowanie ich w sytuacji dzisiejszej?

� Jeśli zalety reform gospodarczych są tak oczywiste, dlaczego nie wprowadzają ich kraje, które ugrzęzły na 'ziemi niczyjej' pomiędzy gospodarką centralnie planowaną a gospodarką rynkową? Jak można by wytworzyć w takich krajach poparcie polityczne dla reform?

� Jakie kluczowe aspekty doradztwa w zakresie strategii dla krajów przechodzących transformację, które należałoby zmodyfikować, tak, by uwzględnić doświadczenia pierwszego dziesięciolecia i nowe, panujące obecnie warunki?

Na te właśnie pytania postaramy się odpowiedzieć w niniejszym raporcie.

Dążenie do wzrostu: system dyscypliny i zachęt

Kwestę wzrostu gospodarczego należy tu umieścić na szerszym tle. Dla wielu krajów WNP i południowo-wschodniej Europy przywrócenie stabilnego wzrostu jest kluczowym priorytetem. Bez niego kraje te nie będą w stanie zapewnić gospodarstwom domowym źródeł dochodów. Nie będą też miały zasobów niezbędnych do zapewnienia podstawowych dóbr publicznych, takich, jak system prawny i sądowniczy, ochrona prawa własności, podstawowa infrastruktura; niezbędne inwestycje w edukację i zdrowie; socjalna siatka ochronna dla najbardziej wrażliwych grup społecznych. Pod tym względem gospodarki okresu przejściowego nie różnią się od innych gospodarek.

Stały wzrost ważny jest również dla wiodących reformatorów wśród krajów Europy Środkowej i Bałtyku. Mimo, że wszystkie kraje Europy Środkowej, z wyjątkiem Republiki Czeskiej, przekroczyły do roku 2000 poziom PKB z roku 1990, dochód per capita w trzech najbogatszych krajach, ubiegających się o członkostwo w Unii Europejskiej, wynosił odpowiednio 68% średniej dla UE Słowenii, 59% w Republice Czeskiej i 49% na Węgrzech. Tym krajom nie wystarczy jednak zorientowanie polityki wyłącznie na wzrost gospodarczy przy utrzymaniu podstawowych dóbr publicznych i ochrony dla najbardziej potrzebujących. Muszą one skonsolidować zyski z pierwszego dziesięciolecia transformacji i zająć się najważniejszymi reformami 'drugiej generacji'. Muszą zapewnić sobie kontrolę nad zobowiązaniami quasi-fiskalnymi i odroczonymi. Muszą podjąć reformy rynku pracy i rynku finansowego, tak, aby korzyści płynące ze wzrostu gospodarczego były lepiej rozdzielane. Muszą tak zrestrukturyzować wydatki socjalne, żeby były łatwiejsze do udźwignięcia przez budżet, nie naruszając przy tym skuteczności siatki ochrony socjalnej. Niektóre z tych reform pokrywają się z wymaganiami związanymi z przystąpieniem do Unii Europejskiej.5

Raport niniejszy dotyczy przede wszystkim wzrostu gospodarczego. Nie jest to jednak kwestia jedyna. Sporządzono jeszcze dwa raporty dotyczące kwestii szczególnie istotnych dla gospodarek okresu transformacji, a mianowicie ubóstwa i nierówności społecznych oraz korupcji (Bank Światowy 2000b, c).

Wspólne dla wszystkich krajów okresu transformacji dziedzictwo socjalizmu sprawiło, że wszystkie kraje w regionie przystępując do transformacji miały system produkcji dostosowany nie do działania w środowisku konkurencyjnym, ale do wymogów gospodarki nakazowej. Liberalizacja zewnętrzna na początku okresu transformacji spowodowała pojawienie się znacznych różnic w produktywności poszczególnych sektorów i przedsiębiorstw osadzonych w systemie produkcji opartym na taniej energii i subsydiowanym transporcie. Na przykład wydajność energetyczna, mierzona jako zużycie energii na jednostkę PKB, wynosiła w 1985 roku 0.95 ton ekwiwalentu ropy naftowej na 1000 USD PKB, a w krajach OECD 0.50 ton ekwiwalentu ropy naftowej na każde 1000 USD PKB. (MFW i in. 1991). W kwietniu 1992, po kilkukrotnej korekcie cen ropy naftowej w Rosji, jej cena na rynku krajowym wynosiła zaledwie 3% ceny światowej (Tarr 1994). Po liberalizacji cen wiele sektorów i przedsiębiorstw nie było w stanie przetrwać.

Konieczne było stawienie czoła dwóm wyzwaniom:

� Po pierwsze, konieczne było narzucenie starym przedsiębiorstwom dyscypliny rynkowej, tak, by zapewnić im bodźce do restrukturyzacji, podnoszenia produktywności, a co za tym idzie, zdolności konkurowania przy nowym poziomie

cen. Niemożliwość pomyślnego przeprowadzenia takich działań powinna prowadzić do zamknięcia danego przedsiębiorstwa.

� Po drugie, należało stworzyć system zachęt do tworzenia nowych przedsiębiorstw, zdolnych do konkurowania na rynku bez dodatkowych przywilejów ze strony państwa.

Wzrost gospodarczy odzwierciedla relację pomiędzy starymi przedsiębiorstwami, które potrzebują pomocy państwa i zmniejszają wzrost gospodarczy absorbując więcej środków niż wytwarzają, a przedsiębiorstwami zrestrukturyzowanymi i nowymi, które przyczyniają się do zwiększenia wzrostu gospodarczego. Na etapie początkowym spadek tempa wzrostu powodowany jest przez obciążenie, jakie stanowią dominujące w gospodarce stare przedsiębiorstwa, co prowadzi do okresowego spadku gospodarczego. W miarę upływu czasu jednak, jeśli stworzone dla przedsiębiorczości środowisko promuje produktywność i innowacje raczej niż poszukiwanie możliwości utrzymania na koszt państwa, liczba przedsiębiorstw zrestrukturyzowanych i nowych osiąga w końcu masę krytyczną, pozwalającą na przezwyciężenie wpływu starych przedsiębiorstw, co prowadzi do odrodzenia gospodarki i jej wszechstronnego wzrostu.

Nie bez znaczenia pozostawały oczywiście warunki początkowe, kształtowane przez uwarunkowania geograficzne, historyczne, zaburzoną strukturę cen i produkcji, a także zewnętrzne wstrząsy gospodarcze spowodowane rozpadem Związku Radzieckiego, wojną i konfliktem wewnętrznym. Analizy wykonane na potrzeby niniejszego raportu wskazują jednak, że warunki początkowe były czynnikiem istotnym jedynie w początkowym okresie spadku produkcji (1990-94), nie zaś w całym dziesięcioletnim okresie transformacji, nawet po uwzględnieniu istniejących pomiędzy krajami różnic w zakresie strategii reform i wpływu zewnętrznych wstrząsów gospodarczych. Analiza niniejsza wskazuje również, że bardzo ważnym czynnikiem różnicującym szybkość, z jaką odradzały się gospodarki poszczególnych krajów, była strategia reform, oczywiście po odpowiednim uwzględnieniu istniejących pomiędzy krajami różnic w zakresie warunków początkowych i wpływu zewnętrznych wstrząsów gospodarczych. Ponadto, polityka wdrażania reform rynkowych nie tylko przyspieszała odrodzenie gospodarki i prowadziła do wzrostu w perspektywie średnioterminowej, ale też łagodziła krótkoterminowe skutki recesji związanej z okresem transformacji. Kluczem do zrozumienia, dlaczego tempo wzrostu w niektórych gospodarkach było lepsze niż w innych jest zatem skuteczność przyjętych rozwiązań w zakresie dyscyplinowania starego sektora i zachęt do powstawania nowego.

Dyscyplina zmusza stare przedsiębiorstwa do zwalniania majątku i siły roboczej, które następnie mogą być wykorzystane przez przedsiębiorstwa zrestrukturyzowane i nowe. Dzieje się tak dzięki zaostrzaniu wymogów budżetowych, wprowadzaniu konkurencji na rynki produktów, zapewnianiu mechanizmów dla wycofywania się z rynku, oraz monitorowanie zachowań kierownictwa, tak by tworzyć bodźce w kierunku innowacyjności i wzrostu produktywności (nie zaś rozgrabiania majątku i kradzieży).6 Dyscyplina zmusza też stare przedsiębiorstwa do wyzbywania się aktywów socjalnych, takich, jak mieszkania, przychodnie, czy przedszkola, na rzecz samorządów lokalnych, co przenosi ciężar opieki socjalnej z przedsiębiorstw na samorządy. Konieczne jest wtedy wzmocnienie sieci bezpieczeństwa socjalnego, tak, by uchronić zwalnianych przez stare przedsiębiorstwa pracowników i inne grupy, które ucierpiały na skutek reform, przed

popadnięciem w ubóstwo nie odbierając im równocześnie motywacji do podejmowania pracy w nowych przedsiębiorstwach.

System zachęt obejmuje m.in. strategie tworzenia atrakcyjnego klimatu dla inwestycji, w którym przedsiębiorstwa restrukturyzowane i nowe mają motywację do absorpcji siły roboczej i majątku, które dzięki restrukturyzacji i zmniejszaniu starych przedsiębiorstw nie są kosztowne, oraz do inwestowania w rozwój. Strategie takie obejmują między innymi obniżenie zbyt wysokich stóp podatków marginalnych, uproszczenie procedur regulacyjnych, zapewnienie stabilnych i bezpiecznych praw własności, a także zapewnienie podstawowej infrastruktury przy równoczesnym utrzymywaniu równych reguł gry dla wszystkich przedsiębiorstw: starych, zrestrukturyzowanych i nowych. Konieczne jest stworzenie środowiska promującego rozwój, nie zaś rozgrabianie majątku i poszukiwanie możliwości utrzymania na koszt państwa przez nowe przedsiębiorstwa. Takie dostosowania odzwierciedlają w ogólnych zarysach dotychczasowe doświadczenia gospodarcze krajów Europy Środkowej i Bałtyku.

Druga strona medalu: ochrona i zniechęcanie

Podział majątku pomiędzy stare, zrestrukturyzowane i nowe przedsiębiorstwa stanowi użyteczną informację dla zrozumienia doświadczeń wielu krajów WNP a także do pewne go stopnia, południowo-wschodniej Europy. Kraje te starały się raczej chronić niż dyscyplinować stare przedsiębiorstwa, poprzez dotacje budżetowe, subsydiowanie zużywanej energii oraz sektor bankowy. Tam, gdzie instytucje publiczne i regulacje dotyczące zarządzania przedsiębiorstwami nie są dostatecznie silne, rozpowszechniają się praktyki rozgrabiania majątku, kradzieży, oraz innego rodzaju naruszenia praw własności i praw akcjonariuszy. Nowe przedsiębiorstwa są zniechęcane do wchodzenia na rynek � a w każdym razie zachęcane bardzo selektywnie � ponieważ sprzeciwiają się temu grupy o już ugruntowanych interesach, które traciłyby na dalszej liberalizacji lub pojawianiu się na rynku nowych podmiotów. Ponadto, ze względu na słaby klimat inwestycyjny, charakteryzujący się wysokimi podatkami, sprzyjającymi nadużyciom systemami rejestracji i udzielania licencji, oraz słabym systemem prawnym i sądowniczym, poważną barierą na drodze powstawania nowych przedsiębiorstw staje się korupcja.

Stary sektor wspierany jest i finansowany poprzez obciążanie podatkami gospodarstw domowych, nowych przedsiębiorstw, oraz przedsiębiorstw które pomyślnie przeszły próbę restrukturyzacji do wymogów rynku. Sieć ochrony socjalnej nie jest w stanie zapobiec bierności ludzi i podejmowania przez nich działań o niskiej produktywności w celu zapewnienia sobie przetrwania. Taka strategia ochrony i zniechęcania tworzy środowisko, w którym następuje transfer zasobów w kierunku przeciwnym, niż ma to miejsce w środowisku dyscypliny i zachęt. Przepływ majątku od sektorów i przedsiębiorstw efektywnych do nieefektywnych podważa wiarygodność polityki rządu, co niesie szkodliwe dla gospodarki skutki.

Logika dyscypliny i zachęt ma się w założeniu odnosić przede wszystkim do wytwarzania dóbr. Można ją jednak, po pewnych modyfikacjach, zastosować również do systemu bankowego, który jest ważnym elementem klimatu inwestycyjnego, niezbędnego dla przyciągania nowych przedsiębiorstw. Twarda dyscyplina budżetowa względem starych banków, oraz wiarygodne zagrożenie likwidacją w przypadku niezdolności do działania są niezbędne dla zdyscyplinowania zarówno banków, jak i przedsiębiorstw. Z drugiej strony, zachęty nie zawsze oznaczają swobodne wpuszczanie

na rynek nowych banków. Swoboda wchodzenia na rynek pomogłaby w zwiększaniu konkurencyjności sektora bankowego, jednak potencjalne nowe banki muszą spełniać warunki norm ostrożnościowych, na przykład wymóg minimalnego kapitału i adekwatności kapitałowej. Ważne jest także, by tempo ekspansji sektora bankowego nie było zbyt szybkie i nie przekroczyło zdolności nadzoru oraz liczby potencjalnych wiarygodnych kredytobiorców.

Odcienie klasyfikacji

Przeciwstawienie zasad 'dyscypliny i zachęt' i 'ochrony i zniechęcania' stanowi przedstawienie dwu skrajnie kontrastowych sposobów na prowadzenie procesu zmian. W rzeczywistości, sytuacja poszczególnych krajów jest wynikiem szeregu działań pośrednich, uplasowanych pomiędzy tymi dwiema skrajnościami. Zależy od tego, czy została dokonana liberalizacja, nałożona ścisła dyscyplina budżetowa, czy dążono do utworzenia sprzyjającego przedsiębiorczości środowiska, jakimi środkami, na ile energicznie i w jakiej kolejności.

� Ścisła dyscyplina budżetowa i wdrożenie instytucji związanych z zarządzaniem przedsiębiorstwami w celu monitorowania zachowań kadry zarządzającej, jak też zachęty w postaci liberalizacji i klimatu sprzyjającego inwestycjom krajowym i zagranicznym najlepiej widoczne są w Estonii, na Węgrzech i w Polsce.

� W obrębie szerokiej kategorii dyscypliny i zachęt, przez dłuższy czas stosowano łagodniejszą dyscyplinę budżetową w Republice Czeskiej, na Litwie i w Republice Słowackiej.

� Bułgaria, Republika Kirgizji, Mołdowa, Rumunia, Rosja i Ukraina zliberalizowały gospodarkę, jednak przez dłuższy czas nie zdołały wprowadzić i utrzymać ścisłej dyscypliny budżetowej. Nie były również w stanie powstrzymać, ani w drodze przyjęcia odpowiednich przepisów, ani w drodze kontroli administracyjnej problemu wyprowadzania majątku, pozbawiania akcjonariuszy mniejszościowych należnego im majątku i praw, oraz kradzieży. Mimo, że wiele z tych krajów zachęcało początkowo nowe firmy do wchodzenia na rynek, zawłaszczenie państwa przez wąską grupę uprzywilejowanych przedsiębiorstw � starych przedsiębiorstw i dobrze ustosunkowanych nowych przedsiębiorstw � zniechęcało do dalszych prób wejścia na rynek i tworzyło kiepski klimat dla inwestycji, przez co utrwalał się wzorzec ochrony i selektywnych zachęt.

� Białoruś, Turkmenistan i Uzbekistan, które przeprowadziły częściową liberalizację, jednak nie narzuciły ścisłej dyscypliny budżetowej, zdecydowanie zniechęcają nowe firmy do wchodzenia na rynek. Takie rozwiązania, jak przyznawanie przedsiębiorstwom państwowym preferencyjnych warunków dostępu do kredytów i wymiany zagranicznej znacznie osłabiają ich dyscyplinę budżetową. Trwałe poleganie na scentralizowanej władzy politycznej i mechanizmach kontroli administracyjnej odziedziczonych po gospodarce nakazowej nie pozwoliło na ograniczenie zjawiska rozgrabiania majątku oraz innych form kradzieży na poziomie przedsiębiorstw. Doprowadziło to do sytuacji, w której pewne elementy dyscypliny w systemie silnie protekcjonistycznym zostały połączone z brakiem zachęt, a właściwie zniechęcaniem nowych przedsiębiorstw do wchodzenia na rynek.

Nowe przedsiębiorstwa napędzają wzrost gospodarczy

Efekt zwiększania wzrostu gospodarczego przez nowe przedsiębiorstwa i spowalniania go przez stare wskazuje wyraźnie, że w gospodarkach okresu transformacji nowe przedsiębiorstwa są znacznie bardziej produktywne niż stare. Potwierdzają to dane z pochodzące z bazy danych Banku Światowego dotyczącej średnich i małych przedsiębiorstw. Dane pochodzą z 10 gospodarek okresu transformacji, zarówno tych najszybciej reformowanych, jak i tych pozostających w tyle. Teza ta znajduje potwierdzenie również w porównaniu starych i nowych przedsiębiorstw, jakie zostało dokonane w opracowaniu dotyczącym wyników przedsiębiorstw i środowiska przedsiębiorczości (Business Environment and Enterprise Performance Survey), przeprowadzonym wspólnie przez EBOR i Bank Światowy w roku 1999 (zob. Ramka 3.1). Opracowanie to wykazało, że wyniki nowych przedsiębiorstw w dziedzinie sprzedaży, eksportu, inwestycji, oraz zatrudnienia są odpowiednio lepsze niż wyniki starych przedsiębiorstw (rozdział 3). Tym sposobem, transfer zasobów ze starych przedsiębiorstw do nowych może stać się źródłem wzrostu. Realizacja tego potencjału zależy od nałożonej na stare przedsiębiorstwa dyscypliny, zmuszającej je do pozbywania się zasobów i odpowiednich zachęt do ich absorpcji przez przedsiębiorstwa nowe.

Interakcje pomiędzy starymi i nowymi przedsiębiorstwami są kluczem do wzrostu gospodarczego. Jeśli uznamy, że nowe przedsiębiorstwa opisane będą poprzez całkowity udział w zatrudnieniu i wartości dodanej przedsiębiorstw małych (zatrudniających mniej niż 50 pracowników), pozwoli to na podzielenie gospodarek okresu transformacji na dwie wyraźne grupy.7 W Republice Czeskiej, na Węgrzech, Litwie i w Polsce nowe przedsiębiorstwa rozwijały się bardzo prędko. Obecnie ich udział w zatrudnieniu wynosi 50% lub więcej, co odpowiada średniej dla UE, a udział w wartości dodanej pomiędzy 55 a 65%. Natomiast w Kazachstanie, Rosji i na Ukrainie, gdzie rozwój nowych przedsiębiorstw był umiarkowany lub żaden, ich udział w zatrudnieniu pozostał na poziomie 20% lub mniej, a udział w wartości dodanej pozostał na poziomie pomiędzy 20 a 30%.

Na Węgrzech i w Polsce nastąpił wczesny i gwałtowny spadek zatrudnienia oraz załamanie starego sektora, dzięki czemu początkowo jego zasoby były tanie i łatwo dostępne dla nowego sektora. Dyscyplina taka jest konieczna, ale nie wystarczająca. Potrzebny jest również system zachęt. Wzrost rozpoczyna się wtedy, kiedy nowy sektor przestaje być pasywnym odbiorcą zasobów starego sektora, a staje się aktywnym konkurentem, szybko zwiększając udział w zatrudnieniu i przyciągając najlepiej wykwalifikowanych pracowników. Materiał empiryczny wskazuje, że udział nowych przedsiębiorstw w zatrudnieniu musi sięgnąć mniej więcej 40%, zanim staną się one motorem wzrostu. W Rosji i na Ukrainie, gdzie udział nowych przedsiębiorstw w zatrudnieniu jest znacznie poniżej tego progu, duża część siły roboczej ugrzęzła w starych, niezrestrukturyzowanych przedsiębiorstwach nie przynosząc wzrostu produktywności. Nowy sektor nie stał się źródłem wzrostu.

Nowe przedsiębiorstwa są bardziej produktywne, niż stare, jednak różnice pomiędzy nimi zmniejszają się w miarę postępowania transformacji. Różnice większe są w Kazachstanie, Rosji i na Ukrainie niż w Republice Czeskiej, na Węgrzech, Łotwie, Litwie i w Polsce. Dlaczego? Ponieważ likwidacje i restrukturyzacje mogą podnieść produktywność poszczególnych czynników w starym sektorze, oraz ponieważ szybki wzrost przedsiębiorstw i zatrudnienia może zmniejszyć produktywność pewnych

czynników sektora nowego. Porównanie na przykład produktywności pracy wykazuje na Ukrainie różnicę ponad 100% na korzyść nowych przedsiębiorstw, których udział w zatrudnieniu wynosi tam zaledwie 17%. Na Węgrzech różnica ta zmniejsza się do nieco ponad 40%, natomiast udział nowego sektora w całkowitej strukturze zatrudnienia wynosi 55%.8

Tworzenie środowiska, które będzie równocześnie dyscyplinowało mało produktywne stare przedsiębiorstwa, zmuszając je do zwalniania zasobów i zachęcało nowe przedsiębiorstwa o wysokiej produktywności do ich absorbowania i podejmowania nowych inwestycji, bez faworyzowania żadnej ze stron, a także wzmacnianie sieci bezpieczeństwa socjalnego tak, by chronić grupy najbardziej wrażliwe,, jest kluczem do wzrostu gospodarczego w gospodarkach okresu transformacji. Jest to główny wniosek wyciągnięty z doświadczeń krajów Europy Środkowej i Bałtyku, których programy reform zakończyły się sukcesem.

Kiedy okres transformacji się skończy?

Czy gospodarki okresu transformacji, zróżnicowane pod względem dochodu narodowego per capita (mierzony w parytecie siły nabywczej, wynosi od 2,100 USD w Mołdowie w 1999 do 16,050 USD w Słowenii w roku 2000 [World Bank 2001]) mają jakieś cechy wspólne, które pozwoliłyby na zastosowanie ich doświadczeń w krajach, gdzie reformy się opóźniają? Duże zróżnicowanie produktywności siły roboczej i kapitału w różnych typach przedsiębiorstw na początku transformacji i stopniowe niwelowanie tych różnic w miarę postępu reform wyznaczają naturalną definicję końca transformacji.

W typowej gospodarce okresu transformacji przedsiębiorstwa można podzielić w zależności od ich historii: są stare, zrestrukturyzowane czy nowe? Można też je podzielić według wyników: czy są produktywne? Ponadto, historia i osiągane wyniki są ze sobą powiązane. Oczekuje się, że nowe przedsiębiorstwa będą bardziej produktywne niż zrestrukturyzowane, które z kolei są bardziej produktywne niż stare. W miarę rozwoju rynku i przepływu zasobów w kierunku jak najefektywniejszego ich wykorzystania, rola historii stopniowo maleje, a różnice w produktywności wynikające z przynależności do określonej kategorii zanikają, zgodnie z zaobserwowanymi zachowaniami.

Nie oznacza to, że różnice w produktywności znikają całkowicie. Będą one zawsze istniały jako rezultat innowacji technologicznych, penetracji nowych rynków eksportowych, jak też innych czynników. Nie można ich już jednak jednoznacznie powiązać z historycznymi kategoriami przedsiębiorstw: stare, zrestrukturyzowane lub nowe. Kiedy ta cecha rozróżniająca zaniknie, transformację w danym kraju można uznać za zakończoną. W tym momencie, zagadnienia i problemy gospodarcze, jakie muszą rozwiązać politycy, już nie będą specyficzne dla okresu transformacji. Przy jakim poziomie dochodu narodowego per capita można oczekiwać wystąpienia takiego zjawiska? Odpowiedź zależy od sukcesów na polu dyscyplinowania starych przedsiębiorstw, oraz zachęcania nowych. Zależy również od środowiska funkcjonowania przedsiębiorczości i jego zdolności do przyciągnięcia inwestycji.

Czy Europa Środkowa i kraje Bałtyku wyznaczają właściwy kurs?

Zadziwiająca różnorodność wyzwań i sytuacji w krajach, które nie posunęły się zbyt daleko w procesie transformacji � w szczególności krajach WNP i południowo-wschodniej Europy � rodzi pytanie, czy 10 lat po rozwiązaniu Związku Radzieckiego kraje te mogą czerpać naukę z sukcesu reform w krajach Europy Środkowej i Bałtyku.

Kraje WNP i południowo-wschodniej Europy w dalszym ciągu charakteryzują duże różnice w produktywności pomiędzy starymi, zrestrukturyzowanymi i nowymi przedsiębiorstwami, co typowe jest dla wczesnego etapu transformacji, zatem koniec okresu transformacji wydaje się w ich przypadku raczej odległy. W związku z tym, istotne pozostają ogólne ramy dyscypliny i zachęt, oraz ich skutki strategiczne i instytucjonalne. Są one ważne dla zrozumienia, co trzeba zrobić, by przywrócić wzrost gospodarczy i równocześnie chronić najsłabszych (plan reform strategicznych i instytucjonalnych związanych z polityką dyscypliny i zachęt streszczony jest w Załączniku 1).

Kontekst polityczny strategii reform zmienił się znacząco w ciągu ostatniego dziesięciolecia. Na początku okresu transformacji, wdrażanie reform ogniskowało się wokół przezwyciężania oporu nomenklatury, której polityczne i gospodarcze przywileje wykorzystywane były do podtrzymywania panującego systemu gospodarczego; konieczne też było budowanie poparcia dla reform wśród świeżo zaktywizowanego społeczeństwa. W ciągu ostatniego dziesięciolecia zmieniła się jednak struktura kontroli nad zasobami gospodarczymi; została ona przeniesiona, często w sposób bardzo skoncentrowany i według podobnego wzorca, od biurokracji państwowej do sektora prywatnego. Stało się tak nawet w wielu krajach WNP i południowo-wschodniej Europy. Ułatwiło to wąskim grupom interesów zawłaszczenie państwa i zablokowanie reform, które mogłyby podkopać ich krótkoterminowe zyski.

Inne problemy, specyficzne dla poszczególnych krajów, lub podgrup krajów, nie są związane z transformacją, niemniej pilnie wymagają rozwiązania. Zapewnienie pokoju i zapoczątkowanie żmudnego procedur budowania państwowości na południowym Kaukazie i na Bałkanach, zrujnowanych wojną i wojnami domowymi, jest najważniejszym z priorytetów. Innym jest ograniczenie rozprzestrzeniania gruźlicy i HIV/AIDS, zagrażających milionom istnień. Te zadania jednak pozostają poza obszarem tematycznym niniejszego raportu.

Czy można stosować zachęty unikając narzucania dyscypliny?

Realizacja strategii związanych zarówno z dyscypliną jak i zachętami stanowi znaczne wyzwanie. Czy możliwe jest stopniowe zmniejszanie starego sektora, przy równoczesnym tworzeniu zachęt do powstawania nowego sektora, dzięki czemu można by odłożyć wysiłek związany z restrukturyzacją i likwidacją do momentu, w którym zostaną zapewnione odpowiednie osłony? System zachęt bez dyscyplinowania nie będzie skuteczny, jeśli stare przedsiębiorstwa wchłoną zasoby, które w innym przypadku zostałyby wykorzystane przez nowe przedsiębiorstwa. Na przykład:

� Ochrona przedsiębiorstw państwowych i spółdzielni rolniczych przez sektor bankowy w Bułgarii i Rumunii doprowadziła do gwałtownego wzrostu udziału złych kredytów w całkowitej liczbie kredytów udzielonych przez sektor bankowy w latach

dziewięćdziesiątych (w Rumunii w 1998 roku udział ten wyniósł 34%). Duża liczba złych kredytów uniemożliwiła rozszerzenie oferty bankowej o kredyty dla nowych, małych, mniej powiązanych politycznie przedsiębiorstw. Stan ten doprowadził także do kryzysu bankowego i makroekonomicznego, wymagającego stabilizacji i zaostrzenia polityki kredytowej, co zaszkodziło nowym przedsiębiorstwom.

� Ochrona starego sektora przemysłowego na Białorusi i w Uzbekistanie przez wyjątkowo preferencyjne warunki wymiany zagranicznej, kredyty celowe oraz znaczną ochronę handlu oznaczała, że zasoby kredytowe i walutowe pozostające do dyspozycji małych przedsiębiorstw były dostępne tylko po bardzo wysokich cenach, kilkukrotnie wyższych niż ceny, które trzeba byłoby zapłacić gdyby istniał jednolity rynek. W Uzbekistanie małe przedsiębiorstwa płacą za wymianę walut potrzebnych na finansowanie importu trzykrotnie więcej niż duże przedsiębiorstwa państwowe.

� Ochrona poprzez dopuszczanie do zaległości podatkowych i zaległości w płatnościach na rzecz przedsiębiorstw użyteczności publicznej w krajach takich jak Gruzja, Republika Kirgizji, Mołdowa, Rosja, Rumunia i Ukraina oznaczała, że nowe, bardziej energooszczędne przedsiębiorstwa musiały płacić wyższe stawki, by skompensować utratę zysków spowodowaną zaleganiem starych, mniej energooszczędnych przedsiębiorstw z rachunkami za energię. Zwolnienia podatkowe dla dużych przedsiębiorstw i spółdzielni rolniczych na Ukrainie, negocjowane zwolnienia podatkowe w Rosji, unikanie podatków przez duże przedsiębiorstwa w Gruzji w zamian za łapówki zazwyczaj stawiały w niekorzystnej sytuacji nowe, mniejsze przedsiębiorstwa, dla których opłaty i łapówki stanowiły wyższą część rocznego dochodu.

Brak żywotnego sektora prywatnego, spowodowany polityką zniechęcania, ogranicza liczbę opcji dostępnych pracownikom starych przedsiębiorstw. Ograniczone możliwości znalezienia zatrudnienia w sektorze prywatnym zwiększają koszty społeczne restrukturyzacji starych przedsiębiorstw, co skutkuje potrzebą większej pomocy dla starego sektora. Wzajemne uzupełnianie się dyscypliny i zachęt rzuca nieco światła na pytanie, dlaczego rozluźnienie dyscypliny � spowodowane na przykład przez specjalne traktowanie potężnych lobby � związane jest z zachętami selektywnymi, nie powszechnymi. Pomaga też wyjaśnić, czemu strategia reform musi uwzględniać zarówno dyscyplinę, jak zachęty, tworząc szeroki i ambitny front, jak też dlaczego nie ma w transformacji magicznie łatwych rozwiązań.

Czy należy naśladować przykład Chin?

Sukces Chin (gdzie w latach 1978 � 1995 PKB per capita rósł o 8% rocznie, wynosząc 200 mln ludzi ponad próg absolutnego ubóstwa) związany z zachętami do wchodzenia na rynek nowych przedsiębiorstw bez równoczesnego narzucania przedsiębiorstwom państwowym szczególnej dyscypliny każe zadać pytanie o możliwość zastosowania doświadczeń chińskich reform w gospodarkach okresu transformacji w Europie Wschodniej i krajach byłego Związku Radzieckiego. Chiny wykorzystywały rozmaite sposoby do modulowania relacji pomiędzy zachętami dla nowych przedsiębiorstw a brakiem ścisłej dyscypliny budżetowej w istniejących przedsiębiorstwach państwowych. Szczególnie spektakularne zyski osiągnięto liberalizując rolnictwo, w którym istniała

nadwyżka siły roboczej, oraz przemysłu wiejskiego, znaczną rolę odegrał też masowy napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych.

Część tych zysków, przy pomocy wysokiego oprocentowania oszczędności, mogła być za pośrednictwem systemu bankowego użyta do finansowania deficytowych przedsiębiorstw państwowych, które w Chinach miały o wiele mniejsze znaczenie, niż w większości krajów Europy Wschodniej i byłego Związku Radzieckiego. Na przykład, tylko 19% zatrudnionych w Chinach pracowało w sektorze państwowym, a tym samym uprawnione było do szeregu świadczeń socjalnych; w Rosji odsetek ten wynosił 90%. Ponadto, ścisła kontrola polityczna zapobiegająca rozgrabianiu majątku, arbitrażowi pomiędzy cenami regulowanymi a rynkowymi w celu osiągania prywatnych zysków i korupcji, a do tego zdolność sektora państwowego do zarządzania majątkiem publicznym pozwoliła Chinom na wolniejsze dostosowywanie deficytowych przedsiębiorstw państwowych do warunków rynkowych przy równoczesnym spektakularnym rozwoju nowych przedsiębiorstw. Jeśli kraj dzięki dopływowi środków na przykład z liberalizacji uprzednio regulowanego sektora lub bezpośrednich inwestycji zagranicznych, oraz zdolności do zarządzania tym procesem, może pozwolić sobie na taką stopniową transformację, bardziej prawdopodobne jest, że uniknie przejściowego spadku produkcji.

Większość krajów okresu transformacji objętych niniejszym raportem nie miała takich możliwości. Ponadto koszty łagodnej dyscypliny budżetowej w Chinach nie zostały jeszcze w pełni rozpoznane. Odsetek złych kredytów w systemie bankowym, służących do wspomagania przedsiębiorstw państwowych, wynosi 30 do 40 % rocznego PKB. Rozwiązanie tego problemu może się okazać nie lada wyzwaniem fiskalnym. Podsumowując, gospodarki krajów Europy Wschodniej i byłego Związku Radzieckiego nie dysponowały środkami pozwalającymi na stopniową transformację starych przedsiębiorstw, jednak powinny wyciągnąć z doświadczenia Chin wnioski dotyczące wagi zachęt do powstawania nowych przedsiębiorstw, będących bazą dla budowy wzrostu gospodarczego i dobrobytu.

Instytucje są ważne, ale strategie również Na samym początku Fischer i Gelb (1991) określili rolę reform instytucjonalnych w transformacji. Ponieważ częste są obecnie twierdzenia, że głównym niedociągnięciem transformacji był brak dostatecznego nacisku na budowę ram instytucjonalnych sprzyjających rozwojowi rynku, warto przyjrzeć się przykładowi Niemiec Wschodnich po zjednoczeniu z RFN w 1990 roku. Pokazuje on między innymi, jak wybór niewłaściwej strategii może pogorszyć wyniki, nawet przy najbardziej sprzyjającym środowisku instytucjonalnym. Niemcy Wschodnie mogły bez opóźnienia przejąć wszystkie instytucje zachodnie. Otrzymały również w latach 1991 � 1997 znaczne transfery finansowe, wynoszące średnio od 40 do 60% PKB Niemiec Wschodnich, i które nadal są przekazywane, na poziomie przekraczającym 4% PKB Niemiec Zachodnich rocznie. Ponadto, zjednoczenie Niemiec dało Niemcom Wschodnim natychmiastowe członkostwo w UE.

Pomimo tak znacznej przewagi, Niemcy Wschodnie przeżyły początkowo spadek PKB głębszy niż miało to miejsce w przypadku krajów sąsiednich, a następnie osiągnęły jedną z najniższych stóp wzrostu PKB w Europie, rozwiewając nadzieje prędkiego dorównania Niemcom Zachodnim. Stało się tak, ponieważ po pierwsze, kurs wymiany jeden do jednego pomiędzy markami wschodnimi a zachodnimi spowodował znaczne

przewartościowanie waluty wschodnioniemieckiej, a po drugie, ponieważ próba zrównania płac wschodnioniemieckich z zachodnioniemieckimi, przy znacznie niższej produktywności siły roboczej we wschodniej części kraju, poważnie umniejszyła konkurencyjność Niemiec Wschodnich. W wyniku tego, znacznie większa część odziedziczonego majątku stała się nieproduktywna, niż mogłoby to być, gdyby przyjęto bardziej odpowiednie rozwiązania makroekonomiczne. Zatem, mimo, że zmiany instytucjonalne są ważne, nie mniej ważna jest reforma strategii; muszą one iść ze sobą ręka w rękę.

Strategia dyscypliny i zachęt

Wiele gospodarek okresu transformacji, spoza krajów Europy Środkowej i Bałtyku, utknęło w jałowej przestrzeni pomiędzy gospodarką planowaną i rynkową. Skoro korzyści płynące z dokonania reform gospodarczych są tak oczywiste, dlaczego nie przeprowadzają ich wszystkie kraje? Czy wybory strategii gospodarczej można w systematyczny sposób powiązać ze szczególnymi cechami instytucjonalnymi systemów politycznych w okresie transformacji?

Polityczną ekonomię reform w zakresie dyscypliny i zachęt można przedstawić graficznie wykreślając ścieżki tych, którzy osiągnęli zysk (wygranych) i tych, którzy ponieśli straty (przegranych) od początku przemian ustrojowych. Rys. 1 przedstawia zyski i straty dochodów dla trzech różnych grup, przy różnym nasileniu reform, dla typowej gospodarki okresu przejściowego.

� Pracownicy sektora państwowego, zatrudnieni w przedsiębiorstwach państwowych i nie posiadający kwalifikacji do uczestniczenia na konkurencyjnym rynku, stają w obliczu ostrego obniżenia dochodów gdyż dyscyplina wymusza zmniejszanie sektora, z nikłą nadzieją na jakąś zasadniczą poprawę koniunktury przy intensyfikacji reformy.

� Potencjalni nowi uczestnicy, pracownicy przedsiębiorstw państwowych i nowi przedsiębiorcy zdolni do uczestnictwa na konkurencyjnym rynku, mają dochody kształtujące się zgodnie z klasyczną krzywą-J. W przypadku opuszczenia sektora państwowego stoją oni w obliczu poniesienia znacznych kosztów dostosowania we wczesnym etapie reformy. W dodatku, odnoszą oni zyski jedynie w przypadku osiągnięcia wystarczającego postępu w zakresie strategii i reform instytucjonalnych dla promocji i wsparcia nowych przedsiębiorstw wchodzących na konkurencyjny rynek.

� Oligarchowie i osoby wtajemniczone z kręgu władzy (insiderzy) zaczynają transformację z rzeczywistymi prawami de facto do kontrolowania zasobów państwa i ścisłymi powiązaniami z elitą polityczną odziedziczonymi po uprzednim systemie nakazowym. Jednakże, ze względu na ich ograniczone umiejętności rywalizacji w gospodarce rynkowej krzywa ich zysków ma kształt odwróconej krzywej-U. Są oni bezpośrednimi beneficjantami liberalizacji i prywatyzacji, jako, że prawa de facto do kontroli zasobów państwowych mogą być przekształcone w prawa de iure do kontroli i przepływu gotówki. Czerpią oni zmasowane zyski we wczesnych stadiach reformy, posiadają możliwości arbitrażu, utrzymywania się z dotacji państwowych i wyprowadzania majątku, które to sytuacje powstają które powstają, jeśli liberalizacja i

prywatyzacja nie są połączone z dyscypliną i zachętą. Ale zyski te rozpraszają się gdy dalsze reformy prowadzą do wzrostu konkurencji i uczestnictwa na rynku.

Wziąwszy pod uwagę takie schematy osiągania zysków i ponoszenia strat, każda z grup ma odmienne preferencje odnośnie struktury reform. Pracownicy sektora państwowego preferują status quo R0 i odrzucają wszelkie reformy. Oligarchowie i insiderzy są zwolennikami reformy częściowej i wspierają proces reformy na drodze R1, do punktu, gdzie ich zyski są maksymalizowane i poza którym dalsze wprowadzanie polityki dyscypliny i zachęceń zagraża osłabieniem zysków z dotacji i wyprowadzania majątku. Dla potencjalnych nowych uczestników, proces reform oferuje wyrzeczenia na początku reformy w zamian za obietnicę zysku w miarę dalszego jej zaawansowania.

Tam, gdzie ryzyko blokowania reform przez oligarchów i insiderów jest duże, potencjalni nowi uczestnicy rynku i pracownicy państwowi albo reformy odrzucą, albo udzielą wsparcia jedynie dla reformy częściowej, gdyż ta ostatnia, poprzez ograniczenie zmniejszania sektora państwowego i zachowanie przepływu dotacji, nakłada niższe koszty dostosowania przy niższym stopniu reform. Jednak, to właśnie za sprawą takich częściowych reform � liberalizacji bez dyscypliny i systemu zachęt selektywnych � zawłaszczenie państwa przez oligarchów i insiderów staje się samo-sprawdzającą się przepowiednią.. Doprowadziło to do tzw. paradoksu reformy częściowej w wielu krajach o gospodarce okresu transformacji, w których rządom brakuje wiarygodności, i które są wysoce podatne na zawłaszczenie państwa. Prowadzi to potencjalnych nowych uczestników na samym początku transformacji do zasadniczego obniżenia potencjalnych zysków z jakichkolwiek proponowanych reform radykalnych i zamiast tego wspieranie reform częściowych, które oferują niższe koszty w początkowym okresie reformy, nawet jeśli jest bardziej prawdopodobne, że prowadzą one do tworzenia barier dla nowych uczestników. Z tych względów, poparcie społeczne dla reform radykalnych zależy od postrzeganej wiarygodności rządu w zakresie jego zobowiązań do realizacji takich reform.

Ryzyko �utknięcia� na niskim poziomie reform (R1) charakteryzujące się liberalizacją bez dyscypliny i ograniczonymi zachętami dla nowych uczestników jest wysokie. Ponieważ zarówno insiderzy jak i pracownicy sektora państwowego doświadczają obniżenia dochodów zgodnie z R1, grupy te mają silną motywację do przyłączenia się do sił przeciwnych dalszym reformom gospodarczym. Jedynie wtedy, gdy reformy osiągają próg krytyczny (R2) dodatkowy zysk nowych uczestników pozwala tym wygranym albo na skompensowanie strat w innych grupach lub na wytworzenie nacisku politycznego wystarczającego dla zneutralizowania oponentów kontynuacji reform.

W świadomości tego, jakie różne połączenia reform powodują różne konfiguracje wygranych i przegranych, projekt dyscypliny i zachęt sugeruje dwa polityczne wyzwania dla promocji reformy gospodarczej:

� Zapewnienie wsparcia potencjalnych nowych uczestników dla rozległych reform do momentu realizacji efektywniejszych zysków płynących z dyscypliny i zachęt.

� Zapobieganie sytuacji, w której ci, którzy wcześnie zyskali na liberalizacji i prywatyzacji staraliby się osłabić strategię dalszych reform, które mogłyby wprowadzić dyscyplinę i zachęty dla nowych przedsiębiorstw i konkurencji, zmniejszając w ten sposób ich zyski.

Aby sprostać tym wyzwaniom, rządy muszą się okazać wiarygodne dla nowych uczestników w swych zobowiązaniach w zakresie realizacji długiego i trudnego procesu realizacji reformy gospodarczej. Rządy muszą także mieć możliwość ograniczenia działań oligarchów i insiderów w zakresie wykorzystywania korzyści osiąganych w początkowym procesie reformy do torpedowania dalszych reform, które mogłyby się przyczyniać do stworzenia bardziej konkurencyjnej gospodarki rynkowej.

Wiarygodność i ograniczenie są zakorzenione w instytucjach politycznych kształtowanych przez kulturalne i historyczne dziedzictwo, które pokierowały wyjściem z komunizmu. W wielu krajach Wspólnoty Niepodległych Państw i państw Europy południowo-wschodniej, w których państwo zostało zawłaszczone przez wąskie grupy interesu, załamanie się komunizmu było zakorzenione raczej w rywalizacji konkurujących ze sobą elit niż w szerokim ruchu społecznym. Nowe układy polityczne w tych �skoncentrowanych systemach politycznych� były projektowane przez zastałych liderów, często jako sposób konsolidacji ich władzy. Brakowało im wiarygodności do zbudowania i utrzymania szerokiego poparcia społecznego dla rozległego programu reform.

W rezultacie, kraje te podjęły transformację bez szerokiego konsensusu społecznego co do celów reform i bez sposobu zorganizowania społeczeństwa do osiągania tych celów. Zamiast tego, politycy starego układu poszukiwali sojuszów z silnymi przedsiębiorstwami starego układu. W dodatku, politycy kontynuowali częściową liberalizację i prywatyzację w kontekście łagodnych budżetów i stwarzania barier uczestnictwa, co stworzyło ogromne możliwości utrzymania na koszt państwa i dotacji państwowych dla starych i nowych przedsiębiorstw, szczególnie w przypadku gospodarek zasobnych w surowce. Przeciwdziałające temu naciski ze strony konkurujących grup były słabe, a niezadowolenie i apatia �przegranych� minimalizowała bezpośrednie koszty ponoszone przez polityków przy wyborach kiepskich strategii. W wyniku tego, kraje o skoncentrowanych układach politycznych miały tendencję trwania w pułapce równowagi częściowych reform gospodarczych. Władza polityczna i gospodarcza była wykorzystywana do zachowania wypaczeń rynku, które sprzyjały wąskim grupom interesów przy znacznych kosztach społecznych

Tej równowadze częściowej reformy równowagi można przeciwstawić sytuację w �demokracjach opartych na konkurencji� dominujących w Europie Środkowej i Krajach Bałtyckich. W następstwie powszechnej rewolucji wymierzonej przeciw władzy komunistycznej, instytucje polityczne w większości tych krajów odchodziły od negocjacji prowadzonych przy okrągłym stole przez szeroko reprezentowane fronty społeczne i inne grupy zorganizowanych interesów. Przyczyniło się to, w połączeniu ze ścisłym powiązaniem tych krajów z Europą zachodnią i północną i kuszącą perspektywą możliwości wstąpienia do Unii Europejskiej, do szerszego społecznego konsensusu w sprawach głównych kierunków reform i szerokiego wsparcia społecznego dla rozległych programów reformy we wczesnych stadiach transformacji ustrojowej.

Nowe rządy w demokracjach opartych na konkurencji skupiały się zwykle po pierwsze na promowaniu nowych kręgów �wygranych� przez usuwanie barier uczestnictwa, szybkie wydanie walki poważnej makroekonomicznej niestabilności (z jej wysokimi kosztami społecznymi), i stosowanie ochronę socjalnej dla powstrzymania �przegranych� od działań w kierunku zwichnięcia reformy. Spuścizna silnej administracji publicznej pozwalała na większe prawa zabezpieczenia własności i umów i lepszą

społeczną infrastrukturę, a są to ważne warunki wstępne dla promowania nowych uczestników. W miarę rozwoju reformy w kierunku promowania nowych przedsiębiorstw i udoskonalenia sprzyjającego środowiska, jednostki, które postawiły na zaawansowaną reformę, stawały się silniejsze, a pojawianie się silnych insiderów i oligarchów zostało ograniczone. To połączenie pozwoliło tym krajom na przeprowadzenie i utrzymanie rozległych reform. Rozwój polityczny i reformy gospodarcze są ściśle wzajemnie powiązane. Systemy polityczne wpływają na motywację polityków do podjęcia pewnych wyborów w zakresie strategii gospodarczej; typy reformy kształtują konfigurację grup społecznych i podział władzy, co wpływa na strukturę i działanie systemu politycznego. Na przykład, reformy ekonomiczne, które ułatwiają wchodzenie na rynek nowych przedsiębiorstw, wzmacniają także środowiska małych i średnich przedsiębiorstw, co wspiera rozwój konkurencji politycznej.

Pomimo to, wziąwszy pod uwagę ostre załamanie komunizmu i rozpad Związku Radzieckiego, wybory struktury systemów politycznych w gospodarkach okresu transformacji były na ogół dokonywane przed decyzjami o charakterze i tempie reformy gospodarczej reform. Co więcej, we wszystkich krajach, z wyjątkiem kilku � Chorwacji i Republiki Słowackiej � charakter układu politycznego nie zmienił się istotnie od momentu rozpoczęcia transformacji ustrojowej. Sugeruje to, że podczas gdy tempo i kierunek reform gospodarczych mogą utwierdzać początkowe wybory sytemu politycznego, nie widać, by mogły one decyzyjnie zmienić kurs transformacji politycznych. W rezultacie, można mieć silniejszy argument dla kierowania się motywami gospodarczymi raczej, a nie politycznymi, co do pewnego stopnia wyjaśnia, dlaczego niektóre kraje nie były w stanie pójść dalej niż reforma częściowa.

Przesunięcie priorytetów strategii w celu uwzględnienia doświadczenia i nowych warunków

Wiele strategii gospodarczych ma, z szerszej perspektywy ekonomii politycznej, charakter endogenny. Dlatego, projekty skutecznych strategii ekonomicznych muszą uwzględnić polityczne bodźce i ograniczenia, które blokują postęp transformacji ustrojowej. Ale chociaż warunki wstępne i instytucje polityczne mają wpływ na przebieg reformy, czynniki te nie mogą całkowicie określić z góry wyników w procesie tak złożonym i wielostronnym jak transformacja ustrojowa. Doświadczenia z całego świata pokazują, że utalentowani przywódcy polityczni mogą wydobyć kraje z tzw. pułapek reformy. Wybory o kluczowym znaczeniu lub wstrząsy zewnętrzne mogą przełamać długo-okresową sytuację patową w reformach. Nowi liderzy mogą zmobilizować alternatywne koalicje i pobudzić zbiorowe działanie, które naruszy równowagę sił pomiędzy potencjalnymi wygranymi i przegranymi wskutek dalszych reform ekonomicznych. Pomysłowi wygrani mogą obmyślić strategię, w ramach której obie strony wygrywają, co skłoni ich oponentów do budowania wsparcia dla reformy.

W jaki sposób doradztwo w dziedzinie strategii powinno przy obecnych nadzwyczajnych możliwościach reform doświadczenia poprzedniej dekady i dzisiejszych warunków? Można tu określić trzy szerokie dziedziny.

Od prywatyzacji i restrukturyzacji do promowania uczestnictwa

Należałoby przesunąć punkt ciężkości strategii od prywatyzacji i restrukturyzacji zasobów w stronę tworzenia majątku przez nowe przedsiębiorstwa. Akcent położony wcześniej na szybką prywatyzację pociągnął za sobą zniesienie państwowej własności przedsiębiorstw, stworzenie środowiska dla własności prywatnej by pomóc w zagwarantowaniu nieodwracalności reform, i zatrzymać nadużycia takie, jak rozgrabianie zasobów przez menedżerów przedsiębiorstw i inne formy �samorzutnej prywatyzacji.� Chociaż wiele pozostało do zrobienia, szczególnie w zakresie prywatyzowania średnich i dużych przedsiębiorstw, te problemy z przeszłości ciążą dziś na politykach w mniejszym stopniu. Należy do tego dodać sugestię wynikającą z literatury empirycznej, że prywatyzacja promowała restrukturyzację w krajach Europy Środkowej i Bałtyku, ale nie we Wspólnocie Niepodległych Państw (patrz Djankov i Murrell 2000 i rozdział 7 niniejszego opracowania).

Nowe przedsiębiorstwa są ważne dla promowania wzrostu. W przypadku zarówno wiodących jak i ociągających się reformatorów, nowe przedsiębiorstwa miały przewagę produkcyjną w stosunku do starych. Tak więc, transfer zasobów ze starych przedsiębiorstw do nowych jest źródłem wzrostu. Chociaż nie można wydedukować związków przyczynowych z oznak, kraje, które powróciły na ścieżkę stabilnego wzrostu polegały na żywotnym nowym sektorze w zakresie przejęcia przez niego siły roboczej i innych zasobów zwolnionych przy ograniczaniu starego sektora i dla zapewnienia znacznego udziału w zatrudnieniu (50 %) i wartości dodanej (55�65 %) w gospodarce. Przeciwnie, w krajach, w których powrót do stabilnego wzrostu okazał się trudniejszy, nowe przedsiębiorstwa miały niski udział w zatrudnieniu (10�20 %) i w wartości dodanej (10�20 %).

Oto dlaczego stworzenie zachęcającego klimatu inwestycji sprzyjającego nowym uczestnikom, spełniającego polityczne i instytucjonalne wyzwania stawiane przez zachęty ** powinno być największym priorytetem polityków w krajach o gospodarce okresu transformacji. Należy jednak pamiętać, że zachęta nie może posunąć się bardzo daleko bez dyscypliny. Dlatego, położenie nacisku na zachęty jest tym skuteczniejsze im silniej jest związane z ostrym ograniczeniem budżetowy , mechanizmami wyjścia, konkurencją rynku wyrobów i silniejszymi instytucjami dla monitorowania menedżerskich zachowań.

Od odpolitycznienia przedsiębiorstw do monitorowania

Brak restrukturyzacji w prywatyzowanych przedsiębiorstwach Wspólnoty Niepodległych Państw, razem z wyprowadzaniem majątku i kradzieżą, odnowiły zainteresowanie zagadnieniem jakie instytucje są potrzebne, by zachęcić menedżerów do stania się bardziej skutecznymi gospodarzami zasobów przedsiębiorstwa. Chociaż rozwój instytucji zarządzania przedsiębiorstwami znajdował się w programie reformy od rozpoczęcia transformacji, prawdopodobnie zbyt nisko oszacowano trudności tego rozwoju w krajach nie posiadających doświadczenia rynkowego.

Doświadczenie międzynarodowe sugeruje, że bez skutecznej ochrony prawnej, instytucje finansowe nie będą zawierać umów z przedsiębiorstwami by zapewnić zwrot zainwestowanego kapitału � co jest istotą problemu zarządzania przedsiębiorstwem � nawet jeśli takie ustalenia są w interesie obydwu stron. Skoncentrowana struktura

własności, przez zapewnienie wzmocnionego monitorowania menedżerów przez akcjonariuszy, może przezwyciężyć niektóre problemy zarządzania przedsiębiorstwem będące plagą gospodarek przejściowych pozbawionych takiej ochrony prawnej. Ale rodzaj skoncentrowanej własności jest równie ważny. Przedsiębiorstwa kontrolowane przez strategicznych inwestorów, szczególnie zagranicznych, miały wyniki dużo lepsze niż te kontrolowane przez firmy holdingowe lub inne instytucje finansowe. Ważny też jest wybór strategicznych inwestorów. Przedsiębiorstwa sprzedane na drodze przejrzystych przetargów lub aukcji przyciągnęły na ogół lepszych właścicieli, prześcigając przedsiębiorstwa sprzedane bezpośrednio stronom powiązanym politycznie, często przy wysoko dotowanych cenach. Bez takich zabezpieczeń, skoncentrowana własność nie unika ryzyka przejęcia zasobów i dochodów należących do mniejszości akcjonariuszy.

W krajach, gdzie preferowana metoda prywatyzacji � bezpośrednia sprzedaż inwestorom strategicznym w drodze jawnych przetargów lub aukcji � była nieosiągalna, dla oceny prywatyzacji stosowne jest porównanie nie aktualnie wybranej metody i metody idealnej, ale pomiędzy metodą aktualną i własnością państwową trwającą do czasu znalezienia inwestorów strategicznych. Kraje, w których masowa prywatyzacja voucherowa początkowo doprowadziła do rozproszenia własności i gdzie rynek wtórny nie prowadził do jawnej konsolidacji akcji, doświadczyły przejęcia zasobów i dochodów akcjonariuszy mniejszościowych przez tych, którzy byli zdolni do przejęcia kontroli nad przedsiębiorstwem na pierwszych etapach programu prywatyzacji. Ale powodzenie utrzymującej się własności państwowej nie jest zagwarantowane chyba, że towarzyszy mu polityczne zobowiązanie do jawnego procesu prywatyzacji i minimalna choćby zdolność instytucjonaln do zabezpieczenia przed rozgrabieniem zasobów przez menedżerów przedsiębiorstw w okresie transformacji. Rzeczywiście, lawirowanie pomiędzy utrzymującą się własnością państwową z ograniczonymi prawami kontroli z jednej strony i transferem do nieskutecznych nowych prywatnych właścicieli z nieodpowiednim programem instytucjonalnym z drugiej strony stanowiło jedno z najtrudniejszych wyzwań dla polityków zajmujących się prywatyzacją. Bez względu na wybrane alternatywy, rządy muszą gwarantować ochronę inwestora w systemie prawnym i uzupełnienienie tego przez system kontroli pośredników finansowych, takich jak fundusze inwestycyjne i maklerzy (Johnson i Shleifson i Shleifer 2001).

Rozwój prawa i instytucji dla ochrony inwestorów i monitorowania zachowań menedżerów i ułatwiania w ten sposób rozwoju bankowego i pozabankowego pośrednictwa w krajach nie posiadających doświadczenia rynkowego jest znacznie trudniejszy, gdy spotykał się ze sprzeciwem ze strony wczesnych wygranych w procesie transformacji. Reformy prowadzone dalej powodują rozproszenie zysków zgromadzonych przez wczesnych inwestorów. Na przykład w Rosji, mocni insiderzy zainteresowani słabym zarządzaniem przedsiębiorstwami utrudniali często utrudniali pracę i wysiłki wprowadzenia w życie Komisji Giełdy i Papierów Wartościowych. W środowiskach o wysokim stopniu zawłaszczenia państwa, prywatyzacja nie stworzyła dostatecznego popytu dla egzekwowania praw własności. W rzeczywistości � wprost przeciwnie. Podczas, gdy w środowiskach o niskim stopniu zawłaszczenia państwa prywatyzacja jest pozytywnie związana z zarządzaniem publicznym (to ostatnie obejmuje możliwości państwa do dostarczania podstawowych dóbr społecznych), w środowiskach o wysokim stopniu zawłaszczenia związek ten jest ujemny (EBOR 1999).

Kilku z tych kwestii nie przewidziano na początku transformacji. Jednym z problemów była pozorna stabilność takich zrównoważonych reform częściowych. Innym problemem był niespodziewanie wypaczony związek pomiędzy prywatyzacją i jakością zarządzania w takich środowiskach. Zwiększało to wyzwania związane z wzmocnieniem praw wierzycieli i akcjonariuszy; promowaniem uznanych w świecie standardów rachunkowości i audytu; egzekwowaniem przejęć, niewypłacalności i przepisów dotyczących zabezpieczeń w obliczu sprzeciwu ze strony wąskiej grupy zakorzenionych interesów prywatnych..

Potrzeba wzmocnienia zarządzania przedsiębiorstwami, na przekór opozycji ze strony oligarchów i insiderów, jest ważną lekcją z pierwszej dekady transformacji. Jest to jednak czasochłonny proces, w trakcie którego politycy są nadal zmuszani do dokonywania wyboru właściwego zarządzania zasobami państwowymi z prywatyzacją łącznie. Program prywatyzacji powinien przebiegać zgodnie z następującymi, szeroko sformułowanymi, zasadami:

� Prywatyzacja powinna stanowić część ogólnej strategii dyscypliny i zachęt. � Małe przedsiębiorstwa, będące nadal w posiadaniu państwa powinny być sprzedawane

bezpośrednio nowym właścicielom w drodze otwartych i konkurencyjnych przetargów i bez ograniczeń co do nabywców akcji.

� Ogólnie, przedsiębiorstwa średnie i duże powinny być prywatyzowane z udziałem zewnętrznych inwestorów strategicznych, którzy, mając pakiet kontrolny, najlepiej wykorzystają zasoby przedsiębiorstwa. Chociaż można zastosować kilka form transakcji, łącznie ze sprzedażą negocjowaną, praktyka sugeruje, że może to być przeprowadzane najskuteczniej w drodze indywidualnego rozpatrywania poszczególnych przypadków, co jest bardziej celowe niż systemy voucherowe lub szybkie, małe przetargi. Wykorzystują one niezależnych doradców finansowych, którzy zarówno przygotowują przedsiębiorstwo do sprzedaży jak też działają jako agenci handlowi na rzecz państwa. Należy unikać gwałtownej prywatyzacji na korzyść insiderów lub prywatyzacji masowej. W takich krajach, jak Białoruś, Turkmenia i Uzbekistan, z których każdy ma zasadniczo nieukończony program prywatyzacji średnich i dużych przedsiębiorstw, ale gdzie państwo zachowuje zdolność do dostarczania dóbr publicznych, państwo powinno wykorzystać swe możliwości administracyjne do kontroli dyspozycji zasobów publicznych tak otwarcie, jak tylko można, rozwijając jednocześnie instytucje zarządzania przedsiębiorstwami. Na przykład przejrzystość byłaby większa, gdyby decyzje dotyczące zasobów publicznych były rewidowane przez niezależne rady nadzorcze i ujawniane publicznie.

� Prywatyzacji powinien towarzyszyć wzrost konkurencji na rynku dla wyrobów sprzedawanych przez przedsiębiorstwa, o których mowa i powinna być ona energicznie egzekwowana przez politykę władz. Może to pomóc w zdyscyplinowaniu menedżerów w przypadku słabego zarządzania przedsiębiorstwem.

� Wyzbywanie się majątku przedsiębiorstw w sektorze charakteryzowane przez naturalny monopol lub oligopol (występujące rzadziej przy zaawansowanych technologiach), musi być stosowane ostrożnie, o ile w ogóle. Ustalenie skutecznego systemu kontroli jest niezbędnym warunkiem ochrony interesu publicznego, w przeciwnym razie nastąpi przekształcenie nieskutecznego monopolu publicznego w słabo kontrolowany, lub niekontrolowany monopol prywatny.

� Własność państwowa i prawa przepływu gotówki powinny być wyjaśnione i wzmocnione w przedsiębiorstwach, w których państwo nadal zachowuje udział.

Mobilizowanie wygranych do dalszych reform

Przełamanie politycznej równowagi gospodarki opartej na częściowych reformach jest najważniejszym i najtrudniejszym wyzwaniem kontynuowaniu transformacji w wielu krajach regionu, szczególnie w krajach Wspólnoty Niepodległych Państw. Tam, gdzie państwo jest już podatne na manipulacje ze strony mocnych grup interesów w nowym prywatnym sektorze, próba przyznania władzy wykonawczej nadzwyczajnych uprawnień do wydawania ustaw w celu wyeliminowania zjawiska utrzymywania się przedsiębiorstw z dotacji i wyrównania reguł gry nie odniosła skutku w obliczu silnego sprzeciwu insiderów i oligarchów.

Zamiast tego konieczna jest mobilizacja, poprzez silniejsze włączenie w politykę, i koordynacja wszystkich grup które ponoszą straty w wyniku częściowej reformy i które oczekują na zyski przy dalszym rozwoju reform w kierunku bardziej konkurencyjnej gospodarki rynkowej. Na przykład, wziąwszy pod uwagę szeroki i ogólnie ujemny wpływ wysokiej inflacji, partie polityczne w kilku gospodarkach okresu transformacji zmobilizowały dostateczne poparcie wyborców dla stabilizacji w skali makroekonomicznej, co pozwoliło na przezwyciężenie sprzeciwu potężnych banków komercyjnych i innych grup, które zyskiwały na niestabilności gospodarki. Podobnie, kryzysy bankowe w Bułgarii, Republice Czeskiej i na Węgrzech wywołały lawinę haseł wyborczych skierowanych do rozczarowanych ciułaczy, co pomogło przełamać patową sytuację w takich kwestiach jak prywatyzacja bankowości i reforma przepisów.

Stowarzyszenia branżowe mogłyby służyć jako narzędzia zbiorowego działania, poprzez małe i średnie przedsiębiorstwa, nowe przedsiębiorstwa, i przedsiębiorstwa �drugiego rzutu� którym doskwierają nierówne warunki gry, dowolność opodatkowania i przepisów, i stwarzanie barier dla konkurencji. W krajach o skoncentrowanym systemie politycznym takie stowarzyszenia są słabsze niż w krajach demokratycznych Europy Środkowej, w których mają więcej do powiedzenia. Stąd partie polityczne muszą poszukiwać strategicznych sojuszów z takimi graczami, aby pozyskać alternatywną bazę wsparcia i finansowania.

Przezwyciężenie koordynacyjnych problemów, wiążących się z mobilizacją rozproszonych potencjalnych beneficjentów dalszych reform nie jest łatwe. Głównym wyzwaniem dla zespołu reformatorów, którzy dochodzą do władzy w okresie "nadzwyczajnej polityki" w krajach o skoncentrowanym systemie politycznym jest wyjaśnienie powiązań między zyskami z reform częściowych i bezpośrednimi kosztami społecznymi. Zaległości w płaceniu podatków, zwolnienia z podatków i obowiązków dla znanych i wielkich przedsiębiorstw, muszą być powiązane w opinii społecznej z wstrzymaniem płac i emerytur w sektorze publicznym i niskim poziomem świadczonych usług społecznych. Złożona sieć niejawnych dotacji dla silnych firm powinna być ujawniona, pokazując, że z takich dotacji korzystają raczej będący u władzy menedżerowie niż pracownicy.

W celu posunięcia procesu reform, zarządzanie powinno się skupić na zmniejszeniu różnic pomiędzy zwycięzcami i przegranymi w początkowych stadiach reformy (patrz Rys. 1). Oznacza to obniżenie kosztów dostosowania dla potencjalnych nowych uczestników i zmniejszenie wysokiej koncentracji zysków oligarchów i insiderów. Jedna

z dróg do osiągnięcia tego wiedzie przez lepsze zapewnienie podstawowych dóbr publicznych, takich jak zabezpieczenie praw własności i system sądowniczy i prawny. Innym sposobem jest zmniejszenie nadmiernie wysokich marginalnych stóp podatkowych i rozszerzenie bazy podatników, co promuje przechodzenie przedsiębiorstw od gospodarki nieoficjalnej do oficjalnej. Może to przełamać zaklęty krąg postępującej nieformalności, niższych dochodów z tytułu podatków i zaostrzaniu polityki fiskalnej przy kurczącej się bazie podatników. Ważne jest również rozwinięcie opartej na zasadach administracji podatkowej w celu skutecznego opodatkowania nowego sektora prywatnego.

W celu motywowania samorządów lokalnych do identyfikacji z małym biznesem i promowania nowych przedsiębiorstw, podatki od małych przedsiębiorstw powinny być kierowane do samorządu lokalnego. Krytyczną sprawą jest uproszczenie procedur tworzenia i licencjonowania nowych przedsiębiorstw. Środki te, przez zachętę do pojawiania się nowych przedsiębiorstw, oferują pracownikom państwowym stabilne możliwości znalezienia zatrudnienia poza sektorem państwowym, stwarzając im okazję stania się nowymi uczestnikami w pączkującym sektorze nowych przedsiębiorstw i zmniejszając ich niechęć do reform.

Ponieważ wejście odbywa się stopniowo na obrzeżach rynku, gracze stają się skuteczną grupą wyborców domagających się reform w celu usunięcia słabych punktów klimatu inwestycji. Co więcej, stopniowa zmiana adresowania wydatków publicznych od nieprzejrzystych i dowolnie przyznawanych dotacji w kierunku szkolenia pracowników, odpraw, i grantów dla usprawnienia usług w terenie pod wpływem restrukturyzacji może tworzyć dalszy napęd dla reformy. Szerzej, wzmocnienie sieci opieki społecznej i uwolnienie takich zasobów socjalnych, jak mieszkania, przedszkola, zakłady opieki zdrowotnej, przesuwa ciężar opieki socjalnej od przedsiębiorstw do samorządów, ułatwiając w ten sposób restrukturyzację, która ułatwi powrót na ścieżkę wzrostu. Dlatego polityka fiskalna ma możliwość wygładzenia krzywych opisanych na Rys. 1 i skierowania części dywidend reformy do tych, którzy w innym przypadku ponosiliby koszty. Jest to zatem kluczowy element wspierania wszechstronnych reform.

Wnioski Analiza pierwszych dziesięciu lat transformacji w krajach Europy i byłego Związku Radzieckiego pozwala na wyciągnięcie niżej opisanych wniosków, które można zastosować w przyszłości w gospodarkach krajów, które poczyniły mniejsze postępy w dziedzinie reform.

� Mimo tego, że warunki panujące na początkowym etapie transformacji mają kluczowe znaczenie dla wyjaśnienia spadku produkcji, jaki miał początkowo miejsce we wszystkich krajach, znaczną rolę w późniejszym osiągnięciu wzrostu gospodarczego odegrały reformy rynkowe. Wytworzenie środowiska, które narzucałoby starym przedsiębiorstwom dyscyplinę, zmuszającą je do zwalniania majątku i siły roboczej, przy równoczesnym zachęcaniu nowych przedsiębiorstw do absorbowania tych zasobów i podejmowania nowych inwestycji, jak też niedopuszczanie do uprzywilejowania żadnej z grup przedsiębiorstw, jest kluczem do osiągnięcia wzrostu gospodarczego.

� Nie można odkładać na później wysiłku związanego z restrukturyzacją i likwidacją starego sektora do momentu wypracowania osłony zapewnianej przez nowe przedsiębiorstwa. Sukces strategii zachęt wymaga równoczesnego zastosowania dyscypliny, ponieważ brak dyscypliny powoduje, że jedna ze stron jest faworyzowana. Ponadto praktyka zezwalania starym i dużym przedsiębiorstwom na tworzenie zaległości podatkowych, uchylanie się od składek na ubezpieczenia społeczne i spłaty kredytów bankowych było już przyczyną kryzysów makroekonomicznych.

� Opracowanie instytucji prawnych i regulacyjnych, mających na celu nadzorowanie zarządzania przedsiębiorstwami jest bardzo ważne, mimo, że dość czasochłonne. W międzyczasie, w przypadkach, kiedy sprzedaż majątku bezpośrednio inwestorom strategicznym � zalecana metoda prywatyzacji � nie jest możliwa, decydenci stają przed trudnym dylematem: albo (i) � prywatyzacja na rzecz słabych właścicieli w sytuacji słabego uregulowania zarządzania przedsiębiorstwami, a zatem ryzyko pozbawienia akcjonariuszy mniejszościowych majątku i praw przez kontrolujących przedsiębiorstwo, albo (ii) utrzymywanie własności państwowej, w sytuacji niewystarczającego zaangażowania politycznego do osiągnięcia przejrzystej struktury prywatyzacji i niewystarczające zdolności instytucji do zapobiegania grabieży majątku przez obecny zarząd przedsiębiorstwa.

� Konieczne jest wyrwanie się z pułapki równowagi na niskim poziomie, pozwalającej na zawłaszczenie państwa początkowym beneficjentom liberalizacji i prywatyzacji, którzy potem stawiają opór takim bodźcom do tworzenia nowych przedsiębiorstw jak konkurencja i swoboda wchodzenia na rynek, które mogłyby doprowadzić do zmniejszenia ich profitów przez zmobilizowanie małych i średnich nowych przedsiębiorstw i firm 'drugiej kategorii', które cierpią na nierównych warunkach gry a zyskują na dalszych reformach. Ważną rolę odgrywa tu polityka fiskalna, umożliwiająca przekierowanie środków od wsparcia słabych przedsiębiorstw na potrzeby szkolenia pracowników i odprawy, a także przekazywanie aktywów socjalnych takich jak mieszkania, przedszkola i placówki opieki zdrowotnej z przedsiębiorstw do samorządów.

Załącznik 1. Dyscyplina i system zachęt: plan reform Jakie reformy strategiczne i instytucjonalne potrzebne są, by stworzyć środowisko sprzyjające utrzymaniu dyscypliny i systemu zachęt? Ponieważ w systemie wzajemnych powiązań nie ma możliwości przypisania konkretnemu przyjętemu rozwiązaniu konkretnego wyniku, dobrze jest myśleć o głównych pakietach rozwiązań jako o skierowanych głównie na dyscyplinowanie starego sektora lub głównie na zachęcanie do rozwoju nowego sektora, bez nadawania uprzywilejowanej pozycji żadnemu z typów przedsiębiorstw.

Dyscyplina

W środowisku zliberalizowanych cen i handlu strategia dyscypliny wymaga nałożenia na przedsiębiorstwa ścisłej dyscypliny budżetowej, zapewnienia mechanizmu eliminowania przedsiębiorstw niewypłacalnych, monitorowania i modyfikowania zachowań zarządzających przedsiębiorstwami, tak, by nagradzać efektywne zarządzanie majątkiem

a zniechęcać do wyprowadzania środków i kradzieży, zwiększania konkurencji rynkowej, przekazywania aktywów socjalnych w ręce samorządów lokalnych, a także wykorzystania sieci bezpieczeństwa socjalnego jako osłony dla zwalnianych pracowników i innych osób, które mogą ucierpieć na skutek reform.

Narzucenie ścisłej dyscypliny budżetowej wymaga:

� Rezygnacji ze zwolnień podatkowych, fiskalnych i finansowych subsydiów, wyrównań budżetowych i podatkowych, kredytów celowych.

� Kontrolowania ryzyka fiskalnego wynikającego z zobowiązań odroczonych i niebezpośrednich przedsiębiorstw państwowych, banków, oraz systemów emerytalnych, gwarancji udzielanych względem projektów i bilansów agencji specjalnych, oraz sytuacji finansowej administracji średniego i niższego szczebla.

� Wdrożenia przepisów upadłościowych, ułatwiających formalny proces wycofania z rynku, oraz tworzenie poprzez mechanizmy nieformalne motywacji do zamykania przedsiębiorstw.

� Reformy procesu sporządzania budżetu, tak, by państwo mogło się wywiązać ze swoich zobowiązań na czas i w gotówce, aby wyeliminować rozliczenia w formie zaległości i płatności niepieniężnych.

Monitorowanie i modyfikacja zachowań kadry zarządzającej wymaga:

� W gospodarkach podlegających reformie, w których większość majątku jest w rękach prywatnych, poprawa instytucji regulujących zarządzanie przedsiębiorstwami poprzez wzmocnienie ochrony prawnej wierzycieli i akcjonariuszy mniejszościowych, usprawnianie zarządzania przez konsolidacje struktury własności lub wprowadzanie inwestorów strategicznych, promowanie międzynarodowych norm rachunkowości i audytów, oraz, w miarę rozwoju rynków kapitałowych, praca nad utworzeniem rynku zarządzania.

� W gospodarkach nie podlegających reformowaniu, gdzie majątek pozostaje w większości w sektorze państwowym, a państwo zachowuje zdolność do zapewnienia dóbr publicznych, państwo powinno wykorzystywać swoją siłę administracyjną do kontrolowania dysponowania majątkiem w sposób możliwie najbardziej przejrzysty, równocześnie rozwijając instytucje prywatnego zarządzania przedsiębiorstwami.

Promowanie konkurencji na rynkach produktów jest ważnym elementem dyscypliny, zwłaszcza ze względu na wpływ konkurencji na zachowania zarządzających. Na przykład w krajach WNP konkurencja może do pewnego stopnia kompensować słaby nadzór wierzycieli i akcjonariuszy nad zarządami. Promowanie konkurencji wymaga:

� Otwarcia rynków i promowania swobodnego wejścia na rynek, w tym liberalizacji handlu

� Egzekwowania praw wspierających konkurencję przez agendy rządowe wyposażone w odpowiednie uprawnienia.

Przeniesienie odpowiedzialności za aktywa socjalne, takie, jak mieszkania, dobra użyteczności publicznej, przychodnie i przedszkola w ręce samorządów lokalnych pozwoli na prowadzenie restrukturyzacji przedsiębiorstw w krajach, które polegały silnie na przedsiębiorstwach jako instrumentach polityki socjalnej. Taki transfer aktywów wymaga:

� Wyjaśnienia roli i zakresu odpowiedzialności samorządów lokalnych � Zapewnienie samorządom środków niezbędnych do wypełnienia nakładanych na nie

zadań � Reformy usług komunalnych (w tym centralnego ogrzewania i dostaw gazu) oraz

ustalenie taryf na poziomie gwarantującym zwrot kosztów � Zastąpienie ogólnego subsydiowania mieszkalnictwa i dóbr użyteczności publicznej

ukierunkowaną pomocą społeczną, przeznaczoną dla najuboższych rodzin, czasem w połączeniu z taryfami minimalnymi.

Programy ubezpieczeń socjalnych obejmujące emerytury, zasiłki dla bezrobotnych i programy pomocy społecznej ułatwiają dyscyplinowanie przedsiębiorstw do uwalniania siły roboczej. Reforma programów ubezpieczeń społecznych wymaga:

� Zmiany systemów emerytalnych w krajach Europy Środkowej i Bałtyku na wielofilarowe, przy utrzymaniu świadczenia minimalnego wyliczanego w oparciu o próg ubóstwa. Ponieważ bezrobocie w tych krajach maleje, mogą one wdrożyć programy świadczeń dla bezrobotnych.

� Reformy systemów pay-as-you-go w Bułgarii, Rumunii, Rosji i Ukrainie, zapewnienie im pewniejszego umocowania fiskalnego, przy utrzymaniu świadczenia minimalnego wyliczanego w oparciu o próg ubóstwa. System świadczeń dla bezrobotnych może obejmować świadczenia zryczałtowane lub odprawy.

� Przejścia na system świadczeń zryczałtowanych w krajach WNP o ograniczonych zasobach i niskim poziomie dochodów, tak, by chronić najuboższych i najstarszych.

Reforma programów pomocy społecznej wymaga:

� Przejścia na program świadczeń pieniężnych opartych na sprawdzonych środkach w krajach Europy Środkowej i Bałtyku

� Przejścia na system bezwzględnych świadczeń pieniężnych, powszechnych, lub ukierunkowanych według kategorii, w Bułgarii, Rumunii, Rosji i na Ukrainie, wykorzystywanie świadczeń opartych na sprawdzonych środkach tylko tam, gdzie lokalne instytucje są silne

� Lepsze ukierunkowanie ograniczonych zasiłków pieniężnych w krajach WNP o niskim poziomie dochodów, poprzez wykorzystanie kryteriów geograficznych, identyfikacji społecznej, bądź samoukierunkowania w ramach jakiejś formy programu prac publicznych.

Zachęty

Poza liberalizacją cen i handlu, kwestią kluczową dla powstawania nowych przedsiębiorstw jest poprawa klimatu inwestycyjnego dla inwestorów krajowych i zagranicznych. Wymaga to ustanowienia stabilnych i bezpiecznych praw własności i umów, zapewnienia podstawowej infrastruktury, zmniejszenia nadmiernej stopy podatków marginalnych, uproszczenia procedur regulacyjnych i związanych z licencjami, jak też stworzenia konkurencyjnego i skutecznego systemu bankowego.

Wprowadzenie praw najlepiej zabezpieczających prawo własności i umów wymaga położenia nacisku na dwa obszary:

� Proces przygotowania ustaw: przedsiębiorstwa powinny mieć udział w ich projektowaniu i wcześniej otrzymywać informacje o zmianach przepisów, które mogłyby wpłynąć na ich działanie

� Skuteczność systemu sądowniczego: jego rzetelność (bezstronność, uczciwość i konsekwencja) oraz prawdopodobieństwo egzekwowania orzeczeń.

Reforma podatkowa powinna:

� Podnieść próg obrotów wyznaczający konieczność płacenia VAT na tyle wysoko, by wyłączyć spod niego małe przedsiębiorstwa, które powinny podlegać systemowi opodatkowania małych przedsiębiorstw. System ten powinien być na tyle prosty, by zmniejszyć obciążenie podatników sprawami administracyjnymi i sprawozdawczością, oraz zmniejszyć interakcje pomiędzy podatnikami a urzędami skarbowymi.

� Alokować podatki od małych przedsiębiorstw i nieruchomości do samorządów lokalnych, by identyfikowały się one z nowo powstającymi przedsiębiorstwami, które są zwykle źródłem zatrudnienia, nie zaś z dużymi, bankrutującymi przedsiębiorstwami, próbującymi ocalić miejsca pracy, które powinny być zlikwidowane.

Uproszczenie wymagań w zakresie rejestracji i licencji regulujących wchodzenie nowych firm na rynek jest jednym z najważniejszych priorytetów. Aby rozwiązać te kwestie, należy:

� Uprościć procedury wejścia na rynek i uzyskiwania licencji oraz zapewnić ich przejrzystość

� Ograniczyć zakres decyzji uznaniowych i możliwości nadużywania władzy.

Niewystarczająco zabezpieczone prawa własności są większym ograniczeniem dla inwestycji w nowych przedsiębiorstwach niż dostępność finansowania w bankach, zwłaszcza w krajach WNP, gdzie transformacja jest o wiele mniej zaawansowana (Johnson, McMillan, and Woodruff 2000). Jednak w miarę postępowania transformacji i wzmacniania praw własności przez reformy prawa i sądownictwa, konieczne dla wsparcia rozwoju sektora prywatnego będzie pogłębienie i rozwój systemu finansowania.

Rozwój konkurencyjnego sektora bankowego wymaga wdrożenia strategii postępowania w przypadku upadających banków, wchodzenia na rynek nowych, prywatyzacji i restrukturyzacji banków. Wzmocnienie władzy regulacyjnej nadzoru bankowego jest niezwykle ważne dla skuteczności tych działań. Konieczne będzie:

� Rozwiązanie upadających banków, dominujących w systemie bankowym gospodarek okresu transformacji; stanowią one szczególny problem ze względu na duże ryzyko międzybankowe i kredyty dla deficytowych przedsiębiorstw. Należy bardzo starannie rozważyć możliwości restrukturyzacji i likwidacji, aby uniknąć tworzenia ryzyka systemowego w sektorze finansowym oraz narzucania ścisłej dyscypliny budżetowej na banki i przedsiębiorstwa.

� Rozwijanie konkurencyjnego i skutecznego systemu bankowego wymaga zachęt do wprowadzania na rynek nowych banków, spełniających kryteria ostrożnościowe pod względem minimalnych wymogów kapitałowych i adekwatności kapitałowej. Ponieważ odpowiedzialność w zakresie nadzoru spoczywa głównie w rękach krajowych instytucji regulacyjnych, szybkim i skutecznym sposobem na pozyskanie

wiedzy i umiejętności w zakresie zarządzania oraz poprawienie regulacji sektora bankowego jest dopuszczanie na rynek banków zagranicznych. W każdym przypadku, rozwój sektora bankowego powinien być skorelowany ze wzrostem możliwości regulacyjnych i wzrostem liczby wiarygodnych kredytobiorców.

� O ile tylko będzie to możliwe, prywatyzacja banków na rzecz inwestorów strategicznych. Inwestorzy zagraniczni pomogą w podniesieniu standardów zarządzania i nadzoru. Alternatywa � prywatyzacja banków na rzecz skonsolidowanej struktury własności � powinna mieć miejsce tylko, jeśli istnieje wyraźny rozdział pomiędzy akcjonariuszami a kredytobiorcami. Tempo prywatyzacji nie powinno być szybsze niż rozwój odpowiednich instytucji nadzoru.

Przypisy 1. Kraje Europy Środkowej i Bałtyku to Albania, Bośnia i Hercegowina, Bułgaria, Chorwacja, Republika Czeska, Estonia, Węgry, Łotwa, Litwa, była Republika Jugosławii Macedonia, Polska, Rumunia, Republika Słowacji oraz Słowenia. W grupie tej nie jest uwzględniona Federalna Republika Jugosławii, ponieważ nie są dla niej dostępne dane sprzed 1998 roku. Kraje WNP to Armenia, Azerbejdżan, Białoruś, Gruzja, Kazachstan, Republika Kirgizji, Mołdowa, Federacja Rosyjska, Tadżykistan, Turkmenistan, Ukraina i Uzbekistan. 2. Nazwy �Rosja� i � Federacja Rosyjska� używane są wymiennie i odnoszą się do tego samego kraju. 3. Plagą danych dotyczących PKB są problemy koncepcyjne i pomiarowe (zob. Ramka 1). Problemy te nie zmieniają jednak wagi jakościowej stwierdzeń zawartych w niniejszym raporcie. 4. Szacunki te oparte są na parytecie siły nabywczej z roku 1993 (Bank Światowy 2000a). 5. Plan przystąpienia do Unii Europejskiej ma duże znaczenie dla krajów Europy Środkowej Wschodniej. Bank Światowy włączony był w duży projekt ,mający na celu zbadanie zagadnień specyficznych dla poszczególnych krajów i subregionów wynikających z przystąpienia do Unii Europejskiej. Wyniki tego projektu podane są w spisie bibliograficznym; w związku z tym temat ten nie jest omawiany w niniejszym raporcie. 6. Kornai (1986) wprowadził termin "łagodna dyscyplina budżetowa" (przeciwieństwo ścisłej dyscypliny budżetowej) w celu scharakteryzowania środowiska, w jakim działały przedsiębiorstwa państwowe na Węgrzech w latach 80-tych. 7. Analiza oparta jest na założeniu, że dane dotyczące małych przedsiębiorstw mogą być wykorzystane jako przybliżone dane dotyczące wszystkich nowych przedsiębiorstw. Jest ono o tyle niedokładne, ze obejmuje również stare małe przedsiębiorstwa. W Załączniku 4.1 przedstawiono górną granicę błędu, jakim obarczone jest to założenie dla krajów Europy Środkowej i Bałtyku. Jest on dość znaczny w roku 1995, jednak w związku z rozsądnym założeniem dotyczącym tempa znikania przedsiębiorstw, do roku 1998, z którego pochodzą najnowsze użyte w niniejszym opracowaniu dane, znacznie się zmniejsza. W związku z tym, terminy "małe przedsiębiorstwa" i "nowe przedsiębiorstwa" używane są wymiennie.

8. W Załączniku 4.2 opisano warunki, pod jakimi porównania oparte na produktywności pracy (dla których dostępne są dane) odpowiadają porównaniom opartym na produktywności wszystkich czynników, na której to koncepcji opiera się niniejszy raport.

RAMKA 1.

Pogłębianie się nierówności

Kiedy w krajach Europy i Azji Środkowej zaczynała się transformacja, miały one jeden z najniższych poziomów nierówności społecznej na świecie. Jednak od tamtego czasu nierówności rosły we wszystkich gospodarkach poddawanych transformacji; w niektórych z nich zjawisko to było bardzo gwałtowne (zob. Rys. A). W krajach takich, jak Armenia, Republika Kirgizji, Mołdowa i Rosja, nierówności są bardzo głębokie, jedne z najgłębszych na świecie. Współczynniki Gini (standardowe miary nierówności) przekraczają dwukrotnie poziom sprzed transformacji.

Istnieje silna pokusa przypisywania rosnącej nierówności wpływowi reform i

liberalizacji. Jest to jednak tylko część prawdy. Co prawda, nierówności pogłębiły się wszędzie, jednak w krajach, gdzie reformy są bardziej zaawansowane, nierówności nie są tak głębokie, jak w krajach, gdzie reformy są mniej zaawansowane. Różnicy tej nie da się wyjaśnić wyłącznie różnymi warunkami panującymi na początku okresu transformacji.

Niedawne opracowanie Banku Światowego (2000b) wykazuje, że wzrost nierówności w krajach Europy Środkowej i Bałtyku można wyjaśnić przez zjawiska pozytywne: rosnące zyski z wykształcenia, dekompresja płac, oraz zyski z przedsiębiorczości i podejmowania ryzyka. Zjawiska te są korzystne, pomimo wzrostu nierówności, ponieważ sygnalizują, że rynek wynagradza umiejętności i podejmowane wysiłki, jak ma to miejsce w bardziej dojrzałych gospodarkach rynkowych. Ponadto, w krajach Europy Środkowej i Bałtyku silne transfery socjalne i mechanizmy redystrybucji wspomogły wzrost premii za wykształcenie i rozbieżności płacowe, zgodnie z żądaniami stawianymi rządom przez społeczeństwo w tym obszarze.

Doświadczenie krajów WNP jest zupełnie inne. Premiowanie wykształcenia i zróżnicowanie płac wyjaśniają zaledwie małą część wzrostu nierówności. W Armenii, Gruzji, Republice Kirgizji, Mołdowie i Rosji zróżnicowanie dochodów ze względu na wykształcenie jest powodem mniej niż 5% nierówności; w Słowenii wskaźnik ten wynosi 20%, a na Węgrzech i w Polsce 15%. Głównymi przyczynami tak znacznego pogłębienia nierówności są zatem:

� Rozpowszechnienie korupcji i utrzymywania się z dotacji. Istnieje silna korelacja pomiędzy poziomem korupcji a poziomem nierówności (i ubóstwa) w całym regionie. Korupcja ma nieproporcjonalnie duży wpływ na sytuację ludzi biednych (Bank Światowy 2000c).

� Zawłaszczenie państwa przez wąskie grupy interesów, modyfikujące strategie na własną korzyść, co często wiąże się z wysokimi kosztami socjalnymi. Wspomniane grupy interesów były w stanie ograniczyć konkurencję i skonsolidować swoją władzę gospodarczą poprzez mechanizmy specjalnych licencji i monopoli. Naruszyły one

strukturę instytucji państwowych i zablokowały reformy, mogące służyć publicznemu dobru.

� Wynikające z powyższego załamanie źródeł zysku i formalnych płac. Płace związane ze starymi miejscami pracy załamały się lub nie są wypłacane, natomiast powstawanie nowych źródeł formalnych dochodów zostało zahamowane przez brak konkurencyjnych rynków i rozpowszechnienie korupcji. Większość społeczeństwa, z wyjątkiem niewielu uprzywilejowanych, utknęła w starych, źle opłacanych (a czasem nie opłacanych) miejscach pracy. Aby związać koniec z końcem, uzupełniają swoje dochody w drodze różnych form samozatrudnienia, w dużej części chodzi tu o uprawę ogródków działkowych. W całej WNP dochody z takich małych działek stanowią 40 do 70% całkowitego dochodu gospodarstw domowych. Dostęp do "układów" i sieci nieformalnych, jak też zdolność do zapłacenia odpowiedniej łapówki są kluczem do znalezienia pracy. Doprowadziło to w wyniku do bardzo dużych nierówności.