TERYTORIALNEGO · 2020. 3. 12. · Janiny Filek WEWN¥TRZ: rola etyki w dzia‡alnoœci...

pod redakcjąJaniny Filek

WEWNĄTRZ:

rola etykiw działalnościsamorządowej

przeglądzagranicznychrozwiązańw dziedzinie etykiw administracjipublicznej

rozwiązania krajowew zakresiebudowania etycznejadministracjisamorządowej

mapa ryzyka -możliwośćwystępowanianieprawidłowościw wybranychobszarachdziałalnościsamorządów

Poradnik dla samorządów

ETYCZNE ASPEKTYDZIAŁALNOŚCISAMORZĄDUTERYTORIALNEGO

ETYCZNE ASPEKTYDZIAŁALNOŚCISAMORZĄDUTERYTORIALNEGO

MAŁOPOLSKA SZKOŁA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJAKADEMII EKONOMICZNEJ W KRAKOWIE

MS P

P r o g r a m Ro z woj u I n s t y t u c j o n a l n e g o

MAŁOPOLSKA SZKOŁA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJAKADEMII EKONOMICZNEJ W KRAKOWIE

MS P

Kraków, 2004

Poradnik dla samorządów

pod redakcją naukowąJaniny Filek

Etyczne aspektydziałalnościsamorząduterytorialnego

Przewodnik został przygotowany w ramach projektu„Program Rozwoju Instytucjonalnego” (PRI),realizowanego przez Konsorcjum Canadian Urban Instituteoraz Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie

Ministerstwo Spraw Wewnętrznychi Administracjiul. Batorego 5, 02-591 Warszawa

© Małopolska Szkoła Administracji PublicznejAkademii Ekonomicznej w Krakowie;Ministerstwo Spraw Wewnętrznychi Administracji

Janusz Banaszewski

Anna SzczepanikHalina Baszak Jaroń

Gryf s.c.ul. Dukatów 29, 31-431 Kraków

ISBN 83-89410-05-2

Opracowanie graficzne

Redakcja językowa i korekta

Druk

WydawcaMałopolska Szkoła Administracji PublicznejAkademii Ekonomicznej w Krakowieul. Szewska 20/3, 30-009 Krakówtel. (12) 421 76 68, fax. (12) 422 69 19e-mail: [email protected]

SPIS TREŚCI

PRZEDMOWA 5

WPROWADZENIE (Janina Filek, Stanisław Mazur) 7

SŁOWNICZEK POJĘĆ STOSOWANYCH W PORADNIKU 9

CZĘŚĆ IROLA ETYKI W DZIAŁALNOŚCI SAMORZĄDOWEJ (Janina Filek) 19

1.1. Wprowadzenie 211.2. Co to jest etyka? 22

1.2.1. Filozofia moralności – z historii etyki 241.2.2. Socjologia moralności 271.2.3. Psychologia moralności 27

1.3. Etyka zawodowa a etyka ogólna 341.4. Czynniki wpływające na poziom etyczny instytucji 371.5. Podział działań urzędniczych ze względu na legalność i etyczność 411.6. Narzędzia podnoszenia poziomu etycznego instytucji publicznej 461.7. Podsumowanie: dlaczego trzeba zajmować się etyką? 51

CZĘŚĆ IIPRZEGLĄD ZAGRANICZNYCH ROZWIĄZAŃ W DZIEDZINIE ETYKI W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ (Karolina Będuch, Robert Chrabąszcz,Marcin Kukiełka, Dorota Kwiecińska, Stanisław Mazur) 55

2.1. Wprowadzenie 572.2. Infrastruktura etyczna 582.3. Wola polityczna 59

2.3.1. Inicjatywy międzynarodowe 602.3.2. Strategie krajowe 612.3.3. Instytucje i komitety krajowe 622.3.4. Krajowe regulacje dotyczące zagadnień etycznych w administracji publicznej 632.3.5. Krajowe programy dla samorządu terytorialnego 63

2.4. Aktywność obywatelska 642.4.1. Dostęp do informacji publicznej 652.4.2. Rzecznik Praw Obywatelskich (Ombudsman) 68

2.5. Ramy prawne 702.6. Odpowiedzialność i kontrola 74

2.6.1. Mechanizmy przejrzystości 742.6.2. Instytucje sprawujące kontrolę nad administracją 762.6.3. Kontrola parlamentu nad administracją 772.6.4. Przykładowe instytucje kontroli i audytu 782.6.5. Systemy kontroli wewnętrznej 802.6.6. Instytucje centralne uprawnione do badania korupcji w służbie publicznej 812.6.7. Procedury dyscyplinarne 832.6.8. Procedury umożliwiające zgłaszanie informacji o wykroczeniach (whistle-blowing) 84

2.7. Kodeksy etyczne i kodeksy postępowania 852.7.1. Kodeksy etyczne 852.7.2. Kodeksy postępowania 86

2.8. Szkolenia i doradztwo 91

2.8.1. Szkolenia 912.8.2. Doradztwo 95

2.9. Instytucje koordynujące 972.10. Warunki pracy w służbie publicznej 100

2.10.1. Mechanizmy zarządzania zasobami ludzkimi 1012.10.2. Programy dla służby cywilnej 1022.10.3. Warunki pracy w samorządzie terytorialnym 1042.10.4. Stanowiska szczególnie podatne na korupcję 105

2.11. Podsumowanie 106

CZĘŚĆ III ROZWIĄZANIA KRAJOWE W ZAKRESIE BUDOWANIA ETYCZNEJ ADMINISTRACJI SAMORZĄDOWEJ (Wiesława Borczyk) 109

3.1. Wprowadzenie 1113.2. Wola polityczna 1123.3. Aktywność obywatelska 115

3.3.1. Dostęp do informacji publicznej 1153.3.2. Rzecznik Praw Obywatelskich (Ombudsman) 117

3.4. Ramy prawne 1183.4.1. Najistotniejsze wartości w służbie publicznej 1183.4.2. Regulacje prawne 1203.4.3. Konkluzje 141

3.5. Odpowiedzialność i kontrola 1423.5.1. Procedury zgłaszania podejrzeń o korupcję 1423.5.2. Kontrola wewnętrzna, wspierająca zachowania etyczne w służbie publicznej 1423.5.3. Obowiązujące procedury w przypadku naruszania standardów służby publicznej 144

3.6. Reagowanie na nieprawidłowe działania w służbie publicznej 1513.7. Kodeksy etyczne 1553.8. Szkolenia i doradztwo 1563.9. Instytucje koordynujące 1573.10. Warunki pracy w służbie publicznej 158

CZĘŚĆ IVMAPA RYZYKA. MOŻLIWOŚĆ WYSTĘPOWANIA NIEPRAWIDŁOWOŚCI W WYBRANYCH OBSZARACH DZIAŁALNOŚCI SAMORZĄDÓW (Wiesława Borczyk) 167

AKTY PRAWNE 191

LITERATURA 201

ZAŁĄCZNIKI 207

Szanowni Państwo,

Z dużą satysfakcją przekazuję Państwu poradnik „Etyczne aspekty działalno-ści samorządu terytorialnego”, przygotowany w ramach pilotażowego ProgramuRozwoju Instytucjonalnego (PRI) mającego na celu podniesienie efektywnościi jakości zarządzania w jednostkach administracji samorządowej i urzędach wo-jewódzkich. Program ten – obok ogólnopolskiego Programu Szkoleniowego – jestwkładem MSWiA w realizację rządowego Programu Aktywizacji Obszarów Wiej-skich (PAOW) współfinansowanego ze środków Banku Światowego. Przygotowa-nie niniejszego poradnika stanowi także wkład MSWiA w realizację Strategii An-tykorupcyjnej przyjętej przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 17 września2002 roku.

Korupcja jest realnym zagrożeniem dla każdej demokracji - podważa zaufanieobywateli do państwa. Konieczne jest podjęcie zdecydowanych działań zapobiega-jących temu zjawisku. W ciągu ostatnich dwóch lat parlament i rząd przyjął sze-reg regulacji prawnych, które znacznie ograniczają przestrzeń występowania zja-wisk korupcyjnych w administracji publicznej. Proces doskonalenia prawa w tymzakresie będzie kontynuowany. Jednocześnie potrzebne są działania ze strony ka-dry zarządzającej jednostek samorządu terytorialnego, które będą sprzyjały zarów-no tworzeniu infrastruktury etycznej w każdym urzędzie, jak i budowaniu świado-mości etycznej wśród pracowników samorządowych i radnych.

Autorzy poradnika, konsultanci i pracownicy Małopolskiej Szkoły Admini-stracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie (wykonawcy ProgramuRozwoju Instytucjonalnego), starali się przekazać czytelnikom zarówno aktualnąwiedzę nt. polskich i zagranicznych rozwiązań z dziedziny budowania etycznej ad-ministracji, jak i wskazać obszary działania samorządów, które są szczególnieobarczone ryzykiem występowania zjawisk korupcyjnych. Ponadto, w ramach PRIzostały przygotowane zeszyty ćwiczeniowe pt. „Etyczne aspekty działalności samo-rządu terytorialnego” oraz film szkoleniowy. W zeszytach zamieszczone zostałystudia przypadków, opisujące sposoby przeciwdziałania zjawiskom korupcyjnym.Mamy nadzieję, że opracowany zestaw materiałów będzie użyteczny w organizacjiwewnętrznych szkoleń z zakresu etyki i umożliwi pracownikom samorządowymi radnym doskonalenie umiejętności rozpoznawania i zapobiegania korupcji.

Celem, jaki nam wspólnie przyświeca jest zwiększenie zaufania obywateli doadministracji publicznej oraz zwiększenie sprawności funkcjonowania admini-stracji publicznej. Wyrażam nadzieję, że przygotowane opracowanie będzie dlaPaństwa użyteczne i przyczyni się w przyszłości - wraz z pozostałymi produktamiProgramu Rozwoju Instytucjonalnego - do przyśpieszenia pozytywnych przekształ-ceń w administracji samorządowej. To z kolei jest jednym z warunków, aby samo-rządy mogły lepiej wykorzystać szanse rozwojowe, jakie niesie akcesja Polski doUnii Europejskiej.

Z poważaniem,Jerzy Mazurek

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji

5Przedmowa

6 Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego

Wprowadzenie

Jeśli etyka ma stanowić trwały fundament postępowania urzędnika publicz-nego, musi zostać zinternalizowana, czyli indywidualnie przemyślana i wew-nętrznie zaaprobowana. Podniesienie poziomu etycznego jakąkolwiek metodązastraszenia, kontrolowania bądź mechanicznego stosowania kilkunastu zale-ceń, rozpoczynających się od słów: urzędnik powinien lub urzędnikowi nie wol-no, przynosi nader krótkotrwałe efekty.

Z drugiej jednak strony, okazja – jak mówi przysłowie – czyni złodzieja.A zatem, etyczne zachowania są zależne także od jasnych procedur, dobregoprawa i umiejętności jego właściwego interpretowania oraz od dobrej organi-zacji.

Dlatego też proponowany przez autorów niniejszego poradnika układ tre-ści zawiera zarówno elementy, które umożliwią zrozumienie racji etycznych,a nawet ich przeżycie, jak i elementy prawa – łącznie z propozycjami nowychprocedur, mogących nie tylko usprawnić działania urzędników samo-rządowych, ale także zapobiec błędom często popełnianym przez urzędników.

Ze względu na edukacyjną funkcję poradników oczekuje się od każdegoz nich, zazwyczaj uproszczonej, prezentacji danej problematyki tak, aby czytel-nicy mogli dotrzeć do najistotniejszych treści w sposób „łatwy, szybki i przy-jemny” oraz aby można było do niego powracać w poszukiwaniu odpowiedzina podstawowe dla danej dziedziny pytania. Obok wielu zalet podejście takieposiada także pewne słabości. Stosowane w poradnikach uproszczenia grożączęsto trywializacja oraz sprowadzenie do poziomu oczywistych porad, a tak-że „szybkie zużycie” – czytelnik przyswaja sobie niewielki zakres zawartejw poradnikach wiedzy bardzo szybko, ponieważ jej poziom i zakres zostajenajczęściej dopasowany do możliwości przeciętnego odbiorcy.

Z powyższych względów, autorzy niniejszego poradnika starali się tak goprzygotować, aby mógł on spełniać swoją doradczo-informacyjną funkcję dlaczytelników o różnym poziomie wiedzy i umiejętności. W związku z powyż-szym niektóre z jego części mają charakter typowo poradnikowy i znakomicienadają się do wykorzystania w czasie szkoleń urzędników wszystkich szczebli,inne zaś, głębiej wnikające w problematykę i zawierające obszerniejszy mate-riał faktograficzny, mogą służyć pogłębianiu wiedzy kadry zarządzającej. Za-prezentowany materiał może stanowić interesującą lekturę również dla klasypolitycznej, która poprzez wolę polityczną wpływa na charakter administracjipublicznej w naszym kraju.

Na początku poradnika znajduje się słownik pojęć istotnych dla prezento-wanej problematyki.

W części pierwszej w bardzo przystępny sposób zaprezentowana zostałaproblematyka etyczna. Omówione zostały podstawowe pojęcia oraz powody,dla których przestrzeganie zasad etycznych jest tak ważne dla trwałości spo-łecznego rozwoju.

W części drugiej poradnika przedstawiono rozwiązania zagraniczne w dzie-dzinie wzmacniania postaw i zachowań etycznych w służbie publicznej, zeszczególnym uwzględnieniem samorządu terytorialnego. W rozdziale tym za-prezentowano zarówno wzorcowe rozwiązania, funkcjonujące w krajacho ugruntowanych systemach społeczno-politycznych, jak i przedstawiono roz-

7Wprowadzenie

wiązania, wprowadzone w państwach znajdujących się dopiero na etapie two-rzenia rozwiązań systemowych. Najciekawsze przykłady konkretnych doku-mentów z krajów UE znajdują się w załącznikach.

W części trzeciej zaprezentowano i omówiono działania podejmowanew celu budowania infrastruktury etycznej w polskiej administracji publicznej.W części tej opisano przedsięwzięcia o charakterze instytucjonalnym, organi-zacyjnym oraz regulacyjnym. Układ tej części odpowiada konstrukcji częścidrugiej. Dzięki temu czytelnik łatwo może wyrobić sobie opinię na temat sta-nu zaawansowania prac w zakresie budowania krajowych rozwiązań, służącychograniczaniu zjawisk nieetycznych i korupcyjnych.

W ostatniej części poradnika przedstawiono wyniki analizy potencjalnychobszarów zachowań nieetycznych i korupcyjnych w funkcjonowaniu samorzą-du terytorialnego. W tej części wskazano również przyczyny i typowe formytych zachowań.

Poradnik został napisany z myślą o tych urzędnikach samorządowych,którzy zamierzają w swojej pracy zawodowej postępować uczciwie, lecz oko-liczności, takie jak, np. niejasność procedur, brak wiedzy prawniczej, brak do-świadczenia, niewiedza w zakresie negatywnych konsekwencji własnych dzia-łań, mogą ich prowadzić do nieetycznego postępowania. Poradnik nie zostałnatomiast napisany z myślą o tych, którzy nie chcą przestrzegać żadnych norm.Etyka zawodowa, której zręby w tym poradniku budujemy, okaże się wspar-ciem jedynie dla tych, którzy przystępując do działalności zawodowej z pew-nym zestawem wartości etycznych z czasem o nich zapomnieli – zapomnielibyć może ze względu na złożoność uprawianego zawodu bądź skłonność czło-wieka do automatyzmu, a nie z uwagi na niechęć do etycznego postępowania.

Poradnik ten należy traktować jako zaproszenie do wspólnej refleksji doty-czącej zawodu urzędnika publicznego, a także refleksji nad optymalnymi regu-łami, które powinny obowiązywać urzędnika samorządowego, aby mógł on –w sposób możliwie najlepszy i najbardziej efektywny – realizować cele swejpublicznej służby.


S Ł O W N I C Z E K

P O J Ę Ć

S T O S O W A N Y C H

W P O R A D N I K U

SŁOWNICZEK POJĘĆ STOSOWANYCH W PORADNIKU

dziedzina zajmująca się wszelkimi wartościami: moralnymi(np. sprawiedliwość), estetycznymi (np. piękno), ekono-micznymi (np. użyteczność), prakseologicznymi (np. spraw-ność) czy poznawczymi (np. prawda). Podejmuje ona refle-ksję nad sposobem istnienia wartości oraz warunkami,w których się one realizują, rozważa zależności między war-tościami, ustala ich hierarchię.

przestępstwo, polegające na nielegalnym przywłaszczeniusobie cudzej własności lub zatrzymaniu powierzonego mie-nia; sprzeniewierzenie; malwersacja.

zespół zasad i obowiązków zawodowych; dział etyki traktu-jący o obowiązkach moralnych i o tym, co decyduje o mo-ralnej wartości czynów.

stanowisko etyczne, wedle którego czyn jest etyczny, o ilewynikał z poczucia obowiązku, ciążącego na podejmują-cym go podmiocie.

(słowo etyka pochodzi od greckiego słowa ethos – zwyczaj,obyczaj), zasadnicza część filozofii praktycznej, jest naukąo moralności, tzn. stawia sobie za zadanie analizę i filozo-ficzne uzasadnienie faktów moralnych, z których można bywyprowadzić normy ludzkiego postępowania. Koncentrujesię wokół pytań:

– czym jest dobro, powinność moralna, sumienie, odpowie-dzialność?

– jaki jest wpływ działania moralnie dobrego i moralnie złe-go na naturę człowieka oraz społeczność?

– jaki jest sens i cel ludzkiej egzystencji?

Etyka jest dziedziną filozoficznego namysłu, dla któregofundamentalnym pytaniem jest pytanie jak żyć? Etykę dzielisię na:

– etykę opisową, w skład której wchodzi psychologia mo-ralności, socjologia moralności i filozofia moralności – opi-suje ludzkie postępowanie,

– etykę normatywną, która stara się znaleźć optymalnyw danych warunkach system norm – zajmuje się tym, jak lu-dzie powinni postępować.

zbiór norm i reguł postępowania obowiązujących przedstawi-cieli danego zawodu, np.: etyka lekarska, etyka nauczyciel-ska, etyka urzędnicza, etyka samorządowa, etyka biznesu.

11Słowniczek pojęć stosowanych w poradniku

AKSJOLOGIA

DEFRAUDACJA

DEONTOLOGIA

DEONTOLOGIZM

ETYKA

ETYKA ZAWODOWA

według art. 115 § 13 Kodeksu karnego jest nim:

– Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej,

– poseł, senator, radny,

– sędzia, ławnik, prokurator, notariusz, komornik, kurator są-dowy, osoba orzekająca w sprawach o wykroczenia lubw organach dyscyplinarnych, działających na podstawieustawy,

– osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, inne-go organu państwowego lub samorządu terytorialnego,chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także innaosoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawaniadecyzji administracyjnych,

– osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowejlub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że peł-ni wyłącznie czynności usługowe,

– osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej (niż wy-mienione powyżej) instytucji państwowej,

– funkcjonariusz organu, powołanego do ochrony bezpie-czeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więzien-nej,

– osoba pełniąca czynną służbę wojskową.

korzyść dotycząca osoby prywatnej.

korzyść dotycząca ogółu ludzi.

skodyfikowany zbiór norm etycznych, określający sposóbpostępowania i zachowania człowieka w danej dziedzinieżycia publicznego.

W przypadku etyki urzędniczej kodeks etyczny jest jednymz podstawowych instrumentów, służących harmonizacji po-stępowania i postaw funkcjonariuszy publicznych z po-wszechnie uznawanymi zasadami i wartościami etycznymi.

w przypadku etyki samorządowej zbiór procedur postępo-wania, określających sposób realizacji przez pracownikówsamorządowych i wybieralnych przedstawicieli władz lokal-nych powierzonych im zadań publicznych – bazujący na za-sadach i wartościach etycznych zawartych w kodeksieetycznym. Dokument ten stanowi kodyfikację procedur po-stępowania, wynikających wprost z przepisów prawa, jaki wewnętrznych regulacji przyjętych w urzędzie. Procedurypostępowania mogą być określane również w innych doku-mentach, np. w przewodnikach.

sytuacja, w której osoba sprawująca funkcję publicznąpodejmuje decyzję w sprawie, w rozstrzygnięciu której zjakichś powodów zainteresowana jest osobiście. Będąc zaś


FUNKCJONARIUSZPUBLICZNY

INTERES OSOBISTY

INTERES PUBLICZNY

KODEKS ETYCZNY

KONFLIKT INTERESÓW

KODEKSPOSTĘPOWANIA

osobiście zainteresowana może forsować podjęcie takiejdecyzji, która umożliwi jej realizację własnego interesu zeszkodą dla interesu publicznego. Przy analizie tej prob-lematyki należy jednak odróżnić rozumienie konfliktuinteresów jako sytuacji, w której sprawujący władzę naskutek zbiegu okoliczności znalazł się „w trudnympołożeniu” od rozumienia konfliktu interesów jako sytuacji,kiedy sprawujący władzę forsuje decyzje, które mająprzynieść korzyść jemu samemu. Trudność położenia wpierwszej sytuacji polega na tym, że niezależnie od podjętejdecyzji, niezależnie od tego, jaką by ona nie była - jej kon-sekwencje dotykają go osobiście. W pierwszym rozumieniupojęcie konfliktu ma charakter neutralny, a jego synonimemjest dylemat moralny, zaś jednym ze sposobów uniknięciago jest poinformowanie władz zwierzchnich o znalezieniusię „w trudnym położeniu”. W drugim rozumieniu konfliktma charakter pejoratywny, a jego synonimem jest naduży-wanie władzy dla realizacji własnych interesów. Mylenietych dwóch znaczeń jest źródłem wielu nieporozumień.

zachowanie jednostki, polegające na naśladowaniu zacho-wania większości bez udziału własnej świadomości (pojęcieo zabarwieniu pejoratywnym).

stanowisko etyczne, wedle którego czyn jest etyczny, o iledobre są konsekwencje, które czyn ten spowodował.

według Konwencji o korupcji, przyjętej w 1999 r. wStrasburgu, ratyfikowanej w 2002 r. przez Polskę (zob.Ustawa z dnia 28 lutego 2002 r. o ratyfikacji Cywilnoprawnejkonwencji o korupcji) oznacza żądanie, proponowanie,wręczanie oraz przyjmowanie: łapówki, nienależnej korzyś-ci lub obietnicy w celu wypaczenia prawidłowego wykona-nia lub wymaganego zachowania.

Według Raportu Banku Światowego korupcją jest:

– przekupstwo, dzięki któremu dochodzi, np. do rządo-wych zamówień czy kontraktów, otrzymania koncesji, zmia-ny decyzji sądu, zwolnienia z opłat,

– kradzież, czyli świadome, niezgodne z prawem dyspono-wanie środkami budżetowymi i majątkowymi, będącymi do-brem publicznym,

– faworyzowanie,

– protekcja,

– nepotyzm,

– kumoterstwo,

– kupczenie wpływami, czyli finansowanie wyborów partiipolitycznych w zamian za uzyskiwanie wpływów.


KONFORMIZM

KONSEKWENCJALIZM

KORUPCJA

wg art. 228 Kk łapownictwo bierne (sprzedajność) – czynzwiązany ze sprawowaniem funkcji publicznej polegającyna przyjmowaniu korzyści majątkowych lub osobistych,żądaniu takich korzyści, uzależnianiu wykonania czynnościsłużbowej od otrzymania korzyści majątkowej. W zależnościod wagi czynu sprawcy podlegają karze od grzywny dokary pozbawienia wolności od 6 miesięcy do 12 lat.

wg art. 229 Kk łapownictwo czynne (przekupstwo) – czynpolegający na udzielaniu lub obietnicy udzielenia korzyścimajątkowej lub osobistej osobie pełniącej funkcję publicznąw związku z pełnieniem tej funkcji. Sprawcy, w zależnościod wagi czynu podlegają karze od grzywny do pozbawieniawolności od 6 miesięcy do 12 lat. Nie podlega karze spraw-ca przestępstwa, jeżeli korzyść majątkowa lub osobista alboich obietnica zostały przyjęte przez osobę pełniącą funkcjępubliczną, a sprawca zawiadomił o tym fakcie organ powo-łany do ścigania przestępstw i ujawnił wszystkie istotneokoliczności przestępstwa, zanim organ ten dowiedział sięo nim – art. 229 § 6 Kk, obowiązuje od 1 lipca 2003 r.

korzyść osiągana dla: siebie, innej osoby fizycznej lub pra-wnej, jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości pra-wnej lub grupy osób, prowadzącej zorganizowaną działal-ność przestępczą. Stanowią ją rzeczy, świadczenia, prawamajątkowe (np. darowizna, uwolnienie od długów, zawarciekorzystnej umowy, zwolnienie od zobowiązań).

nadużycie zajmowanego stanowiska przez faworyzowanieoparte na nieformalnych powiązaniach; nieuczciwe lub nie-oficjalne popieranie znajomych – zwykle mające im umożli-wić osiągnięcie korzyści materialnych (pojęcie o zabarwie-niu pejoratywnym).

zespół przeświadczeń o tym co dobre i złe, pociągający zasobą akceptację lub negatywną ocenę postępowania. Dzie-li się na:

– psychologię moralności, która stawia pytanie jak doszłodo określonego działania moralnego – co rozgrywało sięw człowieku, zanim podjął działanie,

– socjologię moralności, która bada sposoby zachowaniasię oraz normujące je zakazy i nakazy, występujące w róż-nych kulturach,

– filozofię moralności, która zajmuje się wartościami mo-ralnymi oraz ich hierarchią, a także konkretnymi koncepcja-mi etycznymi.

stanowisko uznające wyższość wartości moralnych nad in-nymi wartościami, np. materialnymi.


KUMOTERSTWO

MORALNOŚĆ

MORALIZM

KORZYŚĆMAJĄTKOWA

KORUPCJA BIERNA

KORUPCJA CZYNNA

według art. 231 Kodeksu karnego sytuacja, w której funk-cjonariusz publiczny działa na szkodę interesu publicznegolub prywatnego poprzez przekroczenie swoich uprawnieńlub niedopełnienie obowiązków. Sprawca, w zależności odwagi czynu, podlega karze grzywny albo pozbawienia wol-ności od roku do lat 10. Przepisów o nadużyciu nie stosujesię, gdy czyn wyczerpuje znamiona łapownictwa biernego.

nadużycie zajmowanego stanowiska przez faworyzowanieoparte na pokrewieństwie; protegowanie krewnych przy ob-sadzaniu godności i wysokich stanowisk.

(od łacińskiego norma – linia postępowania, prawidło), za-sada postępowania, dyrektywa, wyznaczająca obowiązekokreślonego zachowania się w konkretnej sytuacji przezodwołanie się do odpowiednich ocen i wartości moralnych.

miejscem narodzin pojęcia odpowiedzialności była dziedzi-na prawa. Używane w prawie rzymskim pojęcie odpowie-dzialności początkowo oznaczało ponoszenie konsekwen-cji, najczęściej karnej, za coś złego, co się uczyniło, tzw.odpowiedzialność restrykcyjna. Obecnie coraz częściejmówi się o doświadczeniu odpowiedzialności, polegającymna podejmowaniu odpowiedzialności za zależne od czło-wieka dobro, tzw. odpowiedzialność moralna. Ta odpowie-dzialność nie koncentruje się już na patrzeniu wstecz, leczkieruje się ku przyszłości, mając na uwadze dobro wspólne.

Kodeks cywilny art. 417 § 1. stanowi: „Skarb Państwa pono-si odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez funkcjona-riusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej muczynności”.

Kodeks cywilny art. 420 § 1 stanowi "jeżeli szkoda zostaławyrządzona przez funkcjonariusza jednostki samorządu tery-torialnego przy wykonywaniu powierzonej mu czynnościodpowiedzialność za szkodę ponosi ta jednostka samorząduterytorialnego, w której imieniu czynność była wykonywana".Kodeks cywilny art. 420 § 2 stanowi "jeżeli jednak szkodazostała wyrządzona przez funkcjonariusza jednostki samo-rządu terytorialnego przy wykonywaniu określonych ustawa-mi zadań z zakresu administracji rządowej lub zleconychprzez ustawy albo powierzonych, odpowiedzialność zaszkodę ponoszą Skarb Państwa i jednostka samorządu tery-torialnego solidarnie".

najczęściej Rzecznik Praw Obywatelskich, pełnomocnik,mandatariusz ludności, strażnik ogólnych i specjalnych in-teresów wszystkich obywateli, rzecznik skarg i zażaleń, eta-towy obrońca obywateli przed niewłaściwym działaniem ad-ministracji. Czasami doradca ds. etyki, zatrudniany


OMBUDSMAN

ODPOWIEDZIALNOŚĆPAŃSTWA ZA AKT

KORUPCJI

URZĘDNIKÓW

ODPOWIEDZIALNOŚĆ

NADUżYCIE FUNKCJIPUBLICZNEJ PRZEZ

FUNKCJONARIUSZA

PUBLICZNEGO

NEPOTYZM

NORMA ETYCZNA

w urzędach po to, aby pomagać urzędnikom w rozwiązywa-niu trudnych problemów decyzyjnych oraz monitorować po-ziom etyczny urzędników.

pośredniczenie w załatwieniu sprawy w zamian za korzyśćmajątkową lub obietnicę jej otrzymania, dzięki wpływomw instytucji państwowej lub samorządzie terytorialnym.Czyn zagrożony karą pozbawienia wolności do lat 3.

sytuacja, w której funkcjonariusz publiczny lub inna osobauprawniona do wystawienia dokumentu, poświadcza w nimnieprawdę w sprawie okoliczności mającej znaczenie pra-wne. Sprawca, w zależności od wagi czynu podlega karzegrzywny albo karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy dolat 8.

wg art. 1 ustawy o pracownikach samorządowych statusprawny pracownika samorządowego posiadają pracownicyzatrudnieni w:

– urzędzie marszałkowskim, wojewódzkich samorządowychjednostkach organizacyjnych,

– starostwie powiatowym, powiatowych jednostkach orga-nizacyjnych,

– urzędzie gminy, w jednostkach pomocniczych gminy orazw gminnych jednostkach i zakładach budżetowych,

– biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek sa-morządu terytorialnego oraz zakładów budżetowych utwo-rzonych przez te związki,

– biurach (ich odpowiednikach) jednostek administra-cyjnych jednostek samorządu terytorialnego.

we współczesnych etykach zawodowych to zasada nakazu-jąca jak najdalej idącą jasność procedur oraz dokumentacjitak, aby nie powstał nawet cień wątpliwości co do uczciwo-ści działań przedstawicieli danej grupy zawodowej oraz wia-rygodności przygotowywanej przez nich dokumentacji.

Rada Europy (Council of Europe) – organizacja państweuropejskich, powołana do życia w Londynie 5 maja 1949 r.Początkowo w kręgu jej zainteresowań znajdowała sięodbudowa kontynentu ze zniszczeń wojennych, obronasłabych demokracji, problemy gospodarcze. W latach 80. i 90. Rada Europy zaczęła być postrzegana jako strażnikpraworządności i demokracji w Europie. Obecnie do orga-nizacji należą 32 państwa, w tym Polska, która zostałaprzyjęta 26 listopada 1991 r. Celem Rady jest "osiągnięciewiększej jedności Europy w drodze porozumień i działańgospodarczych, społecznych, kulturalnych, naukowych,prawnych i administracyjnych". W 1954 r. Rada Europy uch-waliła Konwencję Praw Człowieka, a także powołała


RADA EUROPY

PRZEJRZYSTOŚĆ(INACZEJTRANSPARENTNOŚĆ)

PŁATNA PROTEKCJA

POŚWIADCZENIENIEPRAWDY

PRACOWNIKSAMORZĄDOWY

Komisję Praw Człowieka jako system kontroli oraz TrybunałPraw Człowieka. Siedzibą Rady Europy jest Strasburg, ofic-jalnymi językami: angielski i francuski.

wzorzec, model etycznego postępowania przyjęty dla danejgrupy zawodowej, czasami zwany etosem.

sposób postępowania i zachowania, zgodny z ogólnymi re-gułami przyjętymi przez dane środowisko zawodowe, wyni-kający z powszechnie akceptowanych zasad i wartościetycznych (np. unikanie konfliktu interesów, niewykorzysty-wanie stanowiska służbowego do czerpania korzyści pry-watnych, itp.).

uproszczony i zabarwiony wartościująco obraz rzeczywisto-ści, funkcjonujący w świadomości społecznej, najczęściejnie mający wiele wspólnego z prawdą.

międzynarodowa organizacja zajmująca się zwalczaniemkorupcji w przestrzeni politycznej, gospodarczej i admini-stracyjnej. Oddział polski rozpoczął działanie w 1998 r.

wg art. 265 Kodeksu karnego, kto ujawnia lub wbrew prze-pisom ustawy wykorzystuje informacje stanowiące tajemni-cę państwową, w zależności od wagi czynu podlega grzyw-nie, karze ograniczenia wolności albo pozbawieniawolności od 3 miesięcy do lat 8.

ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadze-nia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcjepubliczne (Dz.U. Nr 106, poz. 679 z poźn. zm.).

idealne jakości dóbr i zachowań ludzkich, warunkująceetyczny sposób postępowania, np. sprawiedliwość, szla-chetność, itp. W oparciu o te wartości wyprowadzane sąnormy moralne (np. norma moralna nie zabijaj wyprowa-dzona jest z wartości życia ludzkiego).

pojęcie pojawiło się w Ameryce w latach 70. – odnosi się doosoby, która informuje opinię publiczną o niedozwolonychlub nielegalnych działaniach innych pracowników za pośre-dnictwem mediów lub powoływanych specjalnie do tegocelu komisji. W Holandii używa się określenia bell-ringers,w Polsce tłumaczy się to jako: odgwizdanie faulu lub biciena alarm.


UJAWNIENIETAJEMNICY

PAŃSTWOWEJ

USTAWAANTYKORUPCYJNA

W POLSCE

WARTOŚCI ETYCZNE

WHISTLE-BLOWING

TRANSPARENCYINTERNATIONAL

STANDARDOWEZACHOWANIA

ETYCZNE

STEREOTYP

STANDARD ETYCZNY

Część I

R O L A E T Y K I

W D Z I A Ł A L N O Ś C I

S A M O R Z Ą D O W E J

1. ROLA ETYKI W DZIAŁALNOŚCI SAMORZĄDOWEJ

1.1. Wprowadzenie

Jakakolwiek dyskusja nad etyką, czy to dla celów teoretycznych czy praktycz-nych, musi rozpocząć się od krótkiej prezentacji etyki jako najstarszej i najbar-dziej fundamentalnej części rozważań prowadzonych przez człowieka od wieków. Dlatego też ta część poradnika, w której chodzi głównie o zaprezen-towanie racji etycznych, poświęcona zostanie wyjaśnieniu niektórych pojęćz zakresu tej dziedziny, a także krótkiej prezentacji najważniejszych, a jedno-cześnie najbardziej aktualnych koncepcji etycznych. Kolejnym ważnym pro-blemem omawianym w tej części będzie prezentacja zależności pomiędzy ety-ką ogólną a etyką zawodową oraz przemyślenie słabości i zalet tej ostatniej.Następnie omówione zostaną czynniki wpływające na poziom etyczny instytu-cji publicznych oraz podział działań urzędniczych na działania legalne i niele-galne oraz działania etyczne i nieetyczne. W sposób szczególny omówiona zo-stanie także kwestia korupcji (rodzaje korupcji oraz wynikające z niej koszty),między innymi ze względu na bardzo powierzchowną w tym zakresie wiedzęurzędników, jak i całego społeczeństwa. Oddzielnie omówione zostaną działa-nia urzędnicze, które wiążą się z dylematem moralnym oraz z dylematem lo-jalności, a także konflikt interesów.

Wśród dorosłych obywateli naszego kraju nie ma chyba wielu takich,którzy choćby raz nie wypowiedzieli słowa etyka czy pochodzących od tego sło-wa przymiotników: etyczny lub nieetyczny. Wielu spośród nas używa także in-nych słów związanych z problematyką etyczną, a mianowicie: moralny – nie-moralny, sprawiedliwy – niesprawiedliwy, uczciwy – nieuczciwy. Najczęściejużywamy określeń nieetyczny czyn lub nieuczciwe zachowanie. Uczniowie czę-sto używają przymiotnika nieetyczny lub niesprawiedliwy w celu określenia za-chowań nauczycieli, rzadko jednak odnoszą te pojęcia do oceny własnego zachowania, a zatem rzadko zastanawiają się nad swoim własnym postępowa-niem. Pracownicy często używają słów nieetyczny, nieuczciwy dla określeniapostępowania swoich przełożonych, rzadko odnoszą te pojęcia do oceny wła-snego zachowania, a zatem rzadko zastanawiają się nad własnym postępowa-niem wobec firmy czy pracodawcy. Obywatele często używają pojęć nieetycz-ne lub niemoralne dla określenia działań podejmowanych przez polityków,niezwykle rzadko odnoszą te pojęcia do oceny własnego działania, a zatem niezastanawiają się nad własnymi czynami.

Zazwyczaj o wiele częściej używamy formy negatywnej niż pozytywnej,a ponadto o wiele częściej skupiamy się na ocenie postępowania innych, niż narefleksji dotyczącej własnego postępowania.

W tym kontekście warto zadać Polakom kilka pytań: – Czy skoro wielu z nas używa pojęć z zakresu etyki, to świadczy to o dużej

świadomości etycznej naszego społeczeństwa?– Czy wiedza etyczna jest dzisiaj w naszym kraju w cenie? – Czy chętnie słuchamy tych, którzy nawołują nas do etycznego postępowa-

nia?

21Rola etyki w działalności samorządowej C Z Ę Ś Ć I

WARTE

PRZEMY LENIA

– Czy wiemy, czym naprawdę jest etyka i jaką rolę pełni w życiu jednostkioraz w życiu całego społeczeństwa?

Z pobieżnych obserwacji naszego społeczeństwa, jak i z danych publikowa-nych przez Transparency International1, mówiących o poziomie korupcji w na-szym kraju, należy wnioskować, że raczej tylko nieliczni spośród polskich oby-wateli wiedzą, czym jest etyka oraz mają świadomość jej roli zarówno w życiujednostkowym, jak i społecznym. Etyka choć tak potrzebna, nie jest dobrempowszechnie poszukiwanym.

1.2. Co to jest etyka?

Pozycje słownikowo-encyklopedyczne najczęściej definiują etykę jako naukęo moralności.

Ta definicja, nie opatrzona żadnym dodatkowym komentarzem, nie wnosijednak wiele, gdyż jedno niejasne pojęcie – jakim jest etyka – zostaje wyjaśnio-ne przez drugie, również niejasne – jakim jest moralność. Być może takie wła-śnie określanie etyki jest nie tylko jednym z powodów jej niezrozumienia, aletakże głównym z powodów jej niedoceniania. Skoro etyka jest nauką w szero-kim tego słowa znaczeniu, czyli dyscypliną teoretyczną (jest przecież jednymz działów filozofii), to niektórzy mogą sądzić, że ich, zwykłych śmiertelników,ona nie dotyczy – niech się nią zajmują filozofowie, naukowcy, intelektualiści.Aby uniknąć tych nieporozumień należy zaznaczyć, że już starożytni Grecy za-liczali etykę do filozofii praktycznej, czyli nie tylko do sfery teoretycznego na-mysłu, ale także do sfery praktycznego działania.

Gdyby tę okoliczność wziąć pod uwagę, należałoby określić etykę jakodziałanie zmierzające do dobra.

Zaletą wcześniej przedstawionego słownikowego sformułowania jest jed-nak to, że etyka zostaje w tym określeniu uznana za naukę również w wąskimznaczeniu tego słowa, jako pewna umiejętność. Z tego można wnosić, że każ-dy może się jej nauczyć – tak, jak każdej innej umiejętności praktycznej.

Dalej jednak nie wiadomo czym jest etyka. Specjaliści twierdzą, że pojęcieto pochodzi od greckiego słowa ethos, oznaczającego zwyczaj, obyczaj. Możeto w pierwszym momencie dziwić, że etyka związana jest ze zwyczajem czyobyczajem, ale ma to swoje wytłumaczenie. Otóż ludzie pierwotni – prawdo-podobnie – w którymś momencie rozwoju wspólnotowego uświadomili sobie,że aby grupa, w której żyją, mogła przetrwać, wszyscy jej członkowie musząprzestrzegać pewnych zasad. Zrozumieli bowiem, że niektóre działania podej-mowane przez członków grupy przyczyniają się do jej stabilności, bezpieczeń-stwa i dalszego rozwoju, podczas gdy inne zagrażają temu bezpieczeństwu orazdalszemu jej rozwojowi. Nietrudno się domyślić, że to, co przyczyniało się dorozwoju grupy, uznano za cenne, a zatem właściwe i słuszne, słowem – dobre;a to, co zagrażało jej bezpieczeństwu lub dalszemu rozwojowi, uznano za


1. Transparency International (TI) to międzynarodowa organizacja zajmująca się walką z korupcjąi propagowaniem działań etycznych w administracji państwowej oraz działalności gospodarczej.Co roku publikuje dane o korupcji w poszczególnych krajach. Oddział polski działa od 1998 r.

WA NE !

WA NE !

Pochodzenie słowaetyka

niewłaściwe, słowem – złe. Pierwsze zatem nakazywano czynić, drugiego – za-kazywano.

Pojęcie moralności pochodzi natomiast od łacińskiego słowa moralis,w gruncie rzeczy też oznaczającego obyczaj, co potwierdza dodatkowo prak-tyczne źródła pochodzenia etyki.

Należy jednak zapytać, dlaczego używamy aż dwóch słów: etyka i moral-ność na oznaczenie tego samego. Otóż przyjęło się w filozofii używać określe-nia etyka lub przymiotników etyczny i nieetyczny wtedy, gdy mamy na myślibardziej kontekst teoretyczny lub gdy chodzi nam głównie o namysł nad do-brem i złem, podczas kiedy pojęcia moralność i jej pochodnych używamyraczej dla określenia konkretnych zachowań. Ponadto, pojęcia etyka używamyczęściej wtedy, gdy chodzi nam o jednostkowy namysł, podczas gdy pojęciamoralność używamy w celu określenia zachowania jakiejś grupy ludzi.

Podsumowując dotychczasowe rozważania można powiedzieć, że etyka ja-ko filozofia praktyczna zajmuje się analizą zjawisk moralnych, z których moż-na zasadnie wyprowadzić normy ludzkiego postępowania.

Refleksja etyczna koncentruje się wokół następujących pytań:1. Czym jest dobro, powinność moralna, sumienie, odpowiedzialność?2. Jaki jest wpływ działania moralnie dobrego i moralnie złego na naturę

człowieka oraz społeczność?

3. Jaki jest sens i cel ludzkiej egzystencji?

W związku z tym ostatnim pytaniem warto rozwiać jeden ze stereotypówzwiązanych z etyką. Otóż, gdyby przeprowadzić test na ulicach naszych miasti zapytać, jakie jest podstawowe pytanie etyczne, znakomita większość respon-dentów odpowiedziałaby, że pytaniem tym jest jak postępować?, podczas gdypodstawowym pytaniem etycznym jest pytanie: jak żyć? Pytanie: jak postępo-wać? jest pytaniem wtórnym, mniej podstawowym niż pytanie: jak żyć? Jeśliktoś pyta: jak postępować?, a nie stawia i nie rozstrzyga pytania: jak żyć?, to py-tanie o postępowanie pozostaje zawieszone w próżni. Jeśli natomiast pytanieo „jakość” naszego życia jest już rozstrzygnięte, to pytanie o nasze postępowa-nie może się na nim oprzeć w poszukiwaniu właściwego rozwiązania.

Etyka ogólna dzieli się na:– etykę opisową, w skład której wchodzi psychologia moralności, socjologia

moralności i filozofia moralności – ta część etyki zajmuje się opisem ludz-kiego postępowania,

– etykę normatywną, która stara się znaleźć optymalny w danych warunkachsystem norm – koncentruje się ona na znalezieniu zasad, według którychludzie powinni postępować.

Natomiast moralność to zespół przeświadczeń o tym, co dobre i złe, pocią-gający za sobą akceptację lub negatywną ocenę postępowania.

Badania nad moralnością dzieli się na należące do etyki opisowej:– psychologię moralności, która stawia pytanie, jak doszło do określonego dzia-

łania moralnego – co rozgrywało się w człowieku, zanim podjął działanie,


WA NE !

WA NE !

Podstawowe pytaniaetyczne

Pochodzenie słowamoralność

– socjologię moralności, która bada sposoby zachowania się oraz normująceje zakazy i nakazy, występujące w różnych kulturach,

– filozofię moralności, która zajmuje się wartościami moralnymi oraz ichhierarchią.

1.2.1. Filozofia moralności – z historii etyki

Tym, który pierwszy podjął refleksję etyczną był – jak podają źródła historycz-ne – Sokrates (469-399 p.n.e.). To właśnie ten grecki filozof uznał cnotę (gr.arete) za dobro bezwzględne – to znaczy za coś, co posiada wartość najwyższą– wyznaczając tym samym na wieki ideał ludzkiego postępowania, nakierowa-nego na to, co dobre i właściwe. Stanowisko, które przyjął Sokrates, przedkła-dające wartości moralne nad jakiekolwiek inne wartości, w tym także material-ne, nazywane jest moralizmem (który koniecznie należy odróżnić odmoralizatorstwa). Stanowisko moralizmu pozostaje w sprzeczności z po-wszechnie dzisiaj przyjmowanym w teorii ekonomii i praktyce życia gospodar-czego stanowiskiem ekonomizmu, uznającego wartości materialne za nadrzęd-ne.

Sokrates jest także tym, który połączył cnotę z wiedzą. Sądził on bowiem,że wszelkie zło, jakie człowiek czyni, wynika z jego nieświadomości lub z bra-ku wiedzy o tym, co dobre, a co złe. Dzisiaj moglibyśmy dodać – także z brakuwiedzy o wszystkich negatywnych konsekwencjach podejmowanych przez sie-bie działań. Jeśli ktoś posiada taką wiedzę, niemożliwe jest – zdaniem Sokra-tesa – aby postępował nieetycznie. Stanowisko, głoszące, że źródłem etyczne-go postępowania jest wiedza o dobru i złu, nazywane jest intelektualizmemetycznym.

W tym miejscu warto zaznaczyć, że w swym głównym nurcie etyka urzędni-cza będzie odwoływać się do intelektualizmu etycznego, choć nie w tak rady-kalnym wydaniu jak u Sokratesa. Tym, co łączy etykę urzędniczą z etyką So-kratesa, jest przekonanie, że wielu działań nieetycznych udałoby się uniknąć,gdyby podmioty działające posiadły wiedzę etyczną w większym zakresie. Dla-tego też podstawowym założeniem tej etyki jest silnie związane z intelektuali-zmem etycznym przekonanie, że etyki można się nauczyć – czynienie dobranie jest bowiem czymś, co jest wrodzone, ale czymś, czego każdy może się na-uczyć. W każdym z nas, według Sokratesa, tkwi zarodek potencjalnej wiedzyetycznej. Jeśli pozwolimy mu się rozwinąć w pełną i głęboką wiedzę, staniemysię otwarci na dobro, a zło nie będzie miało do nas tak łatwego dostępu. Ba-zując na tym przekonaniu, etyka urzędnicza kładzie duży nacisk na edukację,zgodnie z założeniem, że najpierw trzeba przekonać urzędników samorządo-wych o konieczności przestrzegania podstawowych zasad etycznych, wynikają-cych z ich roli w społeczeństwie, oraz pokazać im obszary możliwych konflik-tów i sposoby ich rozwiązania, aby potem móc oczekiwać od nich etycznegopostępowania.

O ile myśl etyczna Sokratesa jest znana raczej miłośnikom filozofii, to nie-które fragmenty koncepcji etycznej Arystotelesa (384-322 p.n.e.) funkcjonująw powszechnej świadomości. Do tych najczęściej przywoływanych należy zasa-da właściwej miary. Zasada ta jest sednem etyki złotego środka. W swojej kon-cepcji Arystoteles zaproponował metodę ułatwiającą rozwiązywanie proble-


Etyka Sokratesa

Etyka Arystotelesa

mów, z którymi może się spotkać każdy człowiek aktywnie uczestniczącyw otaczającej go rzeczywistości, a zatem i urzędnik samorządowy.

W wielu sytuacjach, w których może się znaleźć każdy z nas, wybieramy je-den ze sposobów postępowania na skali rozpiętej pomiędzy dwiema skrajno-ściami – nadmiarem i niedomiarem. Dla przykładu, możliwe postępowanie zewzględu na stosunek do pieniądza rozpościera się pomiędzy chciwością (nie-domiar) a rozrzutnością (nadmiar). Oba te skrajne rozwiązania mają wedługArystotelesa negatywny wymiar etyczny – „rozrzutnik bowiem zbyt wiele daje,a za mało bierze, chciwiec zaś zbyt wiele bierze, a za mało daje”2. Słuszną po-stawą, a zarazem najbardziej skuteczną w ustalaniu właściwych relacji między-ludzkich, jest według Arystotelesa zachowanie umiaru, którym w wypadku da-wania jest szczodrość (gdyby Arystoteles żył dzisiaj, nazwałby ją z pewnościągospodarnością). Jest ona najlepszym postępowaniem, wolnym od słabościi negatywnych konsekwencji obu skrajnych zachowań, podobnie jak męstwo(właściwa miara) w porównaniu z tchórzostwem (niedomiar) i zuchwałością(nadmiar). Jedynie właściwa miara, którą Arystoteles nazywa złotym środ-kiem, pozwala na realizację celu czy sprostanie zaistniałej sytuacji. Rzecz jed-nak nie w tym, abyśmy tylko sporadycznie umieli osiągnąć złoty środek (tylkow sytuacjach wyjątkowych), ale każdego dnia, nawet w sprawach błahych.Trwała zdolność do zachowywania właściwej miary nazywa się dzielnościąetyczną. Nie należy jednak zapominać, że Arystoteles odróżnia postępowanie,które wymaga stosowania umiaru od postępowania, które samo w sobie jestzłe (jak, np.: kradzież czy korupcja) lub dobre (jak, np.: prawdomówność czyrówne traktowanie wszystkich petentów) i jako takie nie podlega umiarowi.Czyż można z umiarem bić, kraść, kłamać lub czy możemy być sprawiedliwiz umiarem? Odpowiedzi na te pytania wyraźnie zakreślają obszar sensownegodziałania zasady złotego środka.

Koncepcje etyczne Sokratesa i Arystotelesa są przykładem etyki zbudowa-nej na pojęciu cnoty, będącej trwałą predyspozycją człowieka do świadomegoi dobrowolnego spełniania czynów słusznych lub właściwych. Arystoteles roz-różnia cnoty dianoetyczne (intelektualne), do których należy, np. roztropność,i cnoty etyczne, do których należy np. sprawiedliwość, męstwo, szczodrość, go-spodarność. Cnoty nie stają się naszym udziałem ani dzięki naturze, ani wbrewnaturze, lecz z natury jesteśmy zdolni do ich nabywania, a rozwijać je możemydzięki ćwiczeniu się w nich, czyli dzięki codziennej praktyce.

Niezwykle istotną dla rozwoju etyki okazała się myśl chrześcijańska, wedlektórej – podobnie jak sądzili niektórzy filozofowie greccy – wartości moralnei duchowe należy przedkładać nad wartości czysto materialne. To właśnie myślichrześcijańskiej zawdzięczamy popularyzację dekalogu czyli zbioru zasad wy-znaczających właściwy sposób postępowania oraz ideę umiłowania bliźniego.Idea ta jest chrześcijańską odmianą fundamentalnego dla każdej etyki założe-nia. Otóż o etyce można mówić tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z działa-niem, które w jakiś sposób odnosi się do drugiego człowieka lub odnoszą się doniego skutki tego działania. Nie ma zgoła sensu mówić o etycznym postępowa-niu Robinsona Cruzoe na bezludnej wyspie. Podejmowane przez niego działa-


Etyka chrześcijańska

2. Arystoteles, Etyka nikomachejska, PWN, Warszawa 1996, 1107b, 10.

nia są bowiem pozbawione kontekstu etycznego. Etyczność pojawia się dopie-ro wtedy, gdy na wyspę przypływa Piętaszek. Od tego momentu to, co czyni Ro-binson nabiera etycznego wymiaru.

Wszędzie tam, gdzie pojawia się „drugi”, czy będzie to relacja uczeń-nau-czyciel, polityk-obywatel, urzędnik-petent, tam wszędzie ich relacja ma z isto-ty swej charakter etyczny, a działania podejmowane przez każdego z uczestni-ków tej relacji zawsze podlegają ocenie moralnej.

Wielkość myśli chrześcijańskiej polega nie tylko na sformułowaniu jedne-go z pierwszych kodeksów etycznego postępowania, nie tylko na zaakcentowa-niu rangi relacji międzyludzkich, ale przede wszystkim na zachęceniu do osią-gnięcia etycznego wymiaru tej relacji poprzez zasadę umiłowania bliźniego,w praktyce równoznacznej z poszanowaniem każdej istoty ludzkiej.

Kolejnym, istotnym źródłem refleksji etycznej okazała się koncepcja impe-ratywu kategorycznego Immanuela Kanta (1724-1804). Wedle tego niemiec-kiego filozofa imperatyw kategoryczny, czyli bezwzględny nakaz, może stano-wić uniwersalną podstawę ludzkiego postępowania. Kant rozróżnia trzyrodzaje imperatywów.

Pierwszy to techniczny imperatyw zręczności, nakazujący dobór odpowie-dnich środków, które umożliwiają realizację wybranego celu. Jeśli firma chceosiągnąć zysk, musi zmniejszyć koszty produkcji poniżej uzyskiwanych wpły-wów ze sprzedaży produkcji.

Drugi rodzaj to pragmatyczny imperatyw mądrości, zalecający podjęciedziałań, które sprzyjają osiągnięciu przez człowieka szczęścia. Jeśli człowiekchce być zdrowy, powinien podjąć działania pozwalające to zdrowie utrzymać(np. uprawiać sport, należycie się odżywiać itp.). Kant oba te imperatywy na-zywa hipotetycznymi, przyjmują one bowiem postać formuły: jeśli pragniesz x,musisz uczynić y.

Trzeci rodzaj imperatywu to wspomniany powyżej imperatyw kategorycz-ny. Ma on charakter bezwzględnego nakazu i brzmi: „Postępuj tylko wedle ta-kiej maksymy, dzięki której możesz zarazem chcieć, żeby stała się powszech-nym prawem”3.

Jego kategoryczność oznacza, że nie wymaga on żadnych wstępnych wa-runków i zachowuje swą ważność w odniesieniu do każdej istoty rozumneji w każdej sytuacji. Nie jest to bezwzględność oznaczająca, iż każdy człowiekbędzie musiał postępować zgodnie z tą maksymą, to bowiem oznaczałobyzniewolenie człowieka. Kategoryczność ta oznacza tylko tyle, że jeśli człowiekjest istotą myślącą i nie jest człowiekiem całkowicie zdemoralizowanym, to wy-bierze takie postępowanie, jakiego sam chciałby doświadczyć od innych. Jeśliuważasz, że obowiązującą maksymą powinna być zasada, że ludzie nie zabie-rają sobie nawzajem tego, co należy na mocy prawa do innych, sam nie zabie-raj tego, co nie należy do ciebie, a jest własnością drugiego. Jeśli uważasz, żeobowiązującą maksymą powinna być zasada, okazywania należnego szacunkudrugiemu człowiekowi, sam staraj się ten szacunek okazać wszystkim ludziomnapotkanym na swej drodze życiowej.


WA NE !

Etyka Kanta

Imperatyw katego-ryczny Kanta

3. I. Kant, Uzasadnienie metafizyki moralności, PWN, Warszawa 1971, s. 50.

Unikaj zatem takiego postępowania, co do którego jesteś pewien, że niechciałbyś, aby stało się powszechną zasadą obowiązującą w życiu społecznym.

Ponadto, Kant twierdzi, że drugiego człowieka należy traktować przedewszystkim jako cel, a nigdy tylko jako środek do realizacji naszego własnegocelu. Jeśli traktujemy drugiego człowieka (czy to będzie sąsiad, petent, czyklient) jako środek do jakiegoś naszego celu, to uprzedmiatawiamy go, a tymsamym pozbawiamy go jego godności.

Kant jest twórcą stanowiska deontologicznego (deontos – obowiązek),które przyjmuje, że czyn uznajemy za etyczny wtedy, gdy został podjęty zewzględu na obowiązek, jaki na podmiocie spoczywał. Stanowisko deontologi-zmu okaże się niezwykle istotne dla etyki samorządowej, bowiem na każdymurzędniku samorządowym z racji istoty jego zawodu spoczywa obowiązek słu-żenia obywatelowi. Stanowisko deontologizmu pozostaje w opozycji do stano-wiska konsekwencjalistycznego, wedle którego czyn uznajemy za etyczny, o iledobre są konsekwencje, które spowodował.

1.2.2. Socjologia moralności

Socjologia moralności, w przeciwieństwie do filozofii moralności, nie zajmujesię tworzeniem norm moralnych, ale raczej opisem funkcjonowania norm mo-ralnych w konkretnej rzeczywistości społecznej. Moralność jest tutaj traktowa-na jako fakt społeczny. Socjolodzy moralności badają zatem poziom przestrze-gania norm moralnych przez członków danego społeczeństwa albo przezwybrane grupy, najczęściej są to grupy zawodowe np. lekarzy, adwokatów czyurzędników. Ponadto, zajmują się ustaleniem hierarchii wartości obowiązują-cej w danej kulturze. Przy analizie tej hierarchii korzystają z osiągnięć aksjo-logii – dziedziny zajmującej się wszelkimi wartościami, takimi jak: wartościmoralne (np. sprawiedliwość, dobro, uczciwość), wartości ekonomiczne (np.użyteczność, skuteczność), wartości prakseologiczne (np. sprawność, szyb-kość), wartości estetyczne (np. piękno, brzydota) czy wartościami poznawczy-mi. Jednym z najciekawszych problemów analizowanych przez socjologię mo-ralności są badania porównawcze pomiędzy różnymi kulturami w zakresieżycia moralnego, które wskazują na pewną zależność pomiędzy charakteremkultury danego społeczeństwa, a charakterem norm moralnych przez to społe-czeństwo przyjętych i wyznaczających sposób postępowania. Owo porównanieodmiennych kultur i związanych z nią ideałów moralnych może być wielce po-uczające dla lepszego zrozumienia własnej moralności, jej społecznej roli orazmoże zbliżyć nas do sformułowania bardziej uniwersalnych, w perspektywiecałej ludzkości, norm i wartości moralnych.

1.2.3. Psychologia moralności

Przechodząc do omówienia problematyki psychologii moralności warto rozpocząć odpytania: dlaczego tak często używamy pojęć z zakresu etyki dla skrytykowania postępo-wania innych osób, a tak rzadko dla oceny własnego postępowania?

Już od dawna filozofowie, myśliciele, a także nauczyciele zastanawiali się,dlaczego nawet ludzie ceniący sobie dobro, tak często idą jednak za tym, cozłe? Świadomość tego problemu odnaleźć można już w Metamorfozach Owi-diusza w zdaniu: „Widzę rzeczy dobre i pochwalam je, a za grzesznymi idę”


Deontologizm a konsekwencjalizm

WARTE

PRZEMY LENIA

WA NE !

oraz w Liście do Rzymian św. Pawła: „Nie czynię bowiem dobra, którego chcę,ale czynię to zło, którego nie chcę”.

Jest to jeden z najistotniejszych problemów niemal każdej etyki zawodo-wej. Aby odpowiedzieć na postawione wcześniej pytanie warto odwołać się dopewnej konstatacji, wprawdzie powszechnie znanej, jednakże nie tak po-wszechnie wykorzystywanej przy podejmowaniu własnych, konkretnych decy-zji. Otóż każdy z nas jest wyznawcą pewnej etyki, która zostaje uformowanaw procesie wychowawczym. Do czynników wpływających na jej powstanie na-leżą: rodzina, religia, szkoła, krąg kulturowy, w którym się wychowujemy, au-torytety, które uznajemy, itd. Z tych źródeł czerpiemy informacje, które po-zwalają nam przyjąć zestaw wartości moralnych ważnych dla nas i na ichpodstawie sformułować własną etykę. Jest ona sumą tego, co uznajemy za do-bre i właściwe. Jest to zatem etyka wyznawana, gdyż stanowi ona syntezę ży-wionych przez nas przekonań. Należy ją jednak odróżnić od etyki deklarowa-nej, głoszonej na użytek rodziny, bliskich czy mediów. Jednakże, jak pokazujedoświadczenie, w życiu codziennym często posługujemy się jeszcze inną etyką,etyką praktykowaną, która nie zawsze jest realizacją wcześniej przez nas zaak-ceptowanych wartości moralnych i etyki zadeklarowanej. Etyki te różnią się odsiebie na tyle, na ile wartości wyznawane czy deklarowane przez nas różnią sięod wartości faktycznie przez nas wprowadzanych w życie.

Schemat 1Dwa rodzaje etyki: wyznawana i praktykowana

Źródło: opracowanie własne.

Jeśli różnica pomiędzy tym, co wyznajemy i co deklarujemy (głosimy),a tym, jak faktycznie postępujemy, jest niewielka, oznacza to, iż przyjęte przeznas wartości oraz zasady moralne są tak silnie zakorzenione w naszej świado-mości, że ani „kłopoty”, ani „pokusy” świata zewnętrznego nie są przeszkodądla pozostania wiernym wcześniej przyjętym wartościom i zasadom.

Jeśli jednak pomiędzy tym, co myślimy i mówimy, a tym, co w rzeczywisto-ści czynimy, powstaje duża rozpiętość, wtedy większość ludzi (poza oczywiścietymi, którzy deklarują całkowitą niechęć do etyki) odczuwa dyskomfort psy-


konkretnarzeczywistość

działanie(zewnętrzne

okoliczności)

rodzina

szkoła

kultura

religia

Etykadeklarowana(głoszona)

Etykawyznawana(idealna)

Etykapraktykowana(realna)

mechanizm usprawiedliwianiamechanizm racjonalizacji

chiczny, wynikający z uświadomienia sobie własnej słabości lub swej „kłamli-wej natury”. W niektórych przypadkach ów dyskomfort może nawet przybraćpostać poważniejszego schorzenia. Aby uniknąć dyskomfortu zdecydowanawiększość ludzi stosuje dwa mechanizmy, działanie których ma zmniejszyć roz-piętość pomiędzy tym, co mówimy, a tym, co czynimy. Te dwa mechanizmy tomechanizm racjonalizacji i mechanizm usprawiedliwienia.

Mechanizm racjonalizacji polega na odwołaniu się do osobiście cenionychwartości społecznych i uznawanych norm, przy jednoczesnym takim ich zinter-pretowaniu, aby objaśnić swoje własne postępowanie w sposób, który pozwo-liłby pomniejszyć moralną naganność podjętego przez nas działania.

Typowymi formułami używanymi przy racjonalizacji są:– Inaczej się nie da.– Nie przeżyję z pensji.– Nie robię tego dla siebie, ale dla rodziny.– Sprawa była wyjątkowa, mieliśmy finansowy dołek, żona straciła pracę.– W kraju panuje korupcjogenny system związany z niskimi płacami, to są jegokonsekwencje.

Spróbujmy zobaczyć, co kryje się za takimi uzasadnieniami.Inaczej się nie da – myślący w ten sposób wyjaśnia (sobie lub innym) swoje

postępowanie pewną koniecznością. Studenci mają zwyczaj używania tej for-muły wtedy, gdy chcą wytłumaczyć się ze ściągania podczas kolokwium lub naegzaminie pisemnym. Musiałem ściągać – mówią – bo gdybym nie ściągnął, do-stałbym dwóję, a jak dostałbym dwójkę, to nie zaliczyłbym semestru, a jak nie za-liczyłbym semestru, to wyrzuciliby mnie ze studiów. Po zastosowaniu takiego ar-gumentu, wniosek dla wszystkich powinien stać się oczywisty. Skorostudiowanie jest czymś pozytywnym, a student ściągając chce jedynie zrealizo-wać ten ze wszech miar cenny cel, to znaczy, że i środki prowadzące do niegomuszą być uznane za pozytywne i tym samym zostać zaakceptowane. Jeszczebardziej przekonywującą wersją będzie taka, w której student odwoływać siębędzie do konieczności samodzielnego utrzymania się na studiach. Musiałemściągać – mówi student – bo gdybym nie ściągnął, dostałbym słabą ocenę, a jakdostałbym słabą ocenę, to nie miałbym szansy na stypendium naukowe, a gdybymgo nie dostał, nie mógłbym utrzymać się na studiach samodzielnie, a moich rodzi-ców nie stać na opłacanie moich studiów. Student zatem – jak wynika z tej ra-cjonalizacji – „musiał” ściągać. Nie wiadomo tylko dlaczego student uważa, żemusiał, skoro w rzeczywistości nic go do tego przecież nie zmuszało, opróczniego samego. Musiałby tylko wtedy, gdyby nie miał innego wyjścia, ale prze-cież mógł nauczyć się i zdać w pierwszej analizowanej sytuacji, zaś w drugimprzypadku – tak dobrze się nauczyć, aby odpowiednio dobrze zdać.

Nie przeżyję z pensji – w tej racjonalizacji zostało użyte uzasadnienie opartena przekonaniu, że życie każdego człowieka jest cenne i dlatego, jeśli coś muzagraża, ma on prawo zastosować wszystkie możliwe środki, aby temu przeciw-działać. Wprawdzie czasami to nie przeżyję z pensji oznacza, że nie wystarczana np. kupno samochodu, co z przeżyciem nie ma nic wspólnego. Jednak na-wet jeśli chodzi o coś bardziej podstawowego, to z faktu, że jest nam trudnoalbo, że czegoś nam brak, nie wynika jeszcze żadne uzasadnienie dla naszej


Uzasadnieniepostępowania

nieetyczności. Używający tej formuły chcą siebie i innych przekonać, że ich po-stępowanie było konieczne, tak jak konieczne jest ratowanie zagrożonego ży-cia.

Nie robię tego dla siebie, ale dla rodziny – mechanizm racjonalizowania jesttutaj podobny, aczkolwiek uzupełniony o element etyczny, jakim jest poświę-cenie się dla członków własnej rodziny. Tym, co ma uzasadnić w tym wypadkunie całkiem etyczne zachowanie, jest odwołanie się do powszechnie akcepto-wanej reguły, iż obowiązkiem każdego rodzica jest zadbać o dobro swoichdzieci. Używający tej formuły chcą siebie i innych przekonać, że ich postępo-wanie było właściwe, tak jak właściwym jest zapewnienie swoim dzieciom od-powiednich warunków.

Mechanizm usprawiedliwiania polega na bezkrytycznym, prostym w formiei treści odwołaniu się do podobnego postępowania innych ludzi w podobnych sy-tuacjach i na przekonaniu, iż człowiek powinien postępować tak samo jak inni.

Mechanizm ten świetnie oddają następujące powiedzenia:– Wszyscy tak robią. – Inni też tak robią, nie będę się wyróżniał.– Robię tylko to, co robią moi przełożeni.– Bierzemy tylko przykład z polityków.– W pracy panują układy i trzeba ich przestrzegać. Tak jest wszędzie.

Oba mechanizmy, choć różnią się od siebie, służą temu samemu, broniąego (własnego ja), czyli chronią potrzebę własnej wartości i godności przed na-ruszeniem jej przez dysonans moralny, wywołany niezgodnością tego, co sięmyśli i mówi, z tym, co się czyni.

Zatem głównym zadaniem tych mechanizmów jest uspokojenie sumienia,z tą różnicą, że racjonalizacja jest redukcją dysonansu moralnego w płaszczy-źnie jednostkowej, natomiast usprawiedliwienie odbywa się w płaszczyźniespołecznej, gdyż jest społecznym procesem uwiarygodniania usprawiedliwień.Warto pamiętać, iż w obszarze każdej działalności zawodowej pojawia się cha-rakterystyczna dla tej sfery podkultura usprawiedliwień. Jej mechanizm opie-ra się na stereotypach niebezpiecznych zarówno dla społecznej postawy moral-nej, jak i dla danej działalności zawodowej.

Do najczęściej występujących stereotypów należą:– Tylko ryby nie biorą.– Wszyscy kombinują.– Wszyscy kradną.– Jeśli prawo milczy, mogę zrobić, co tylko zechcę.– Co nie jest nielegalne, musi być etyczne.– Jeśli wszedłeś między wrony, musisz krakać tak jak one.

O szkodliwości tych stereotypów nie trzeba chyba nikogo przekonywać.

Powracając jednak do pytania: dlaczego, choć wiemy co dobre, podążamy zazłem? warto może zwrócić uwagę na jeszcze jeden moment natury psycholo-


Usprawiedliwieniepostępowania

Stereotypy

giczno-etycznej, a mianowicie na sytuację pokusy4. Zazwyczaj bowiem zjawi-sko racjonalizacji i usprawiedliwiana własnego postępowania poprzedzone jestjakąś pokusą. O pokusie możemy mówić wtedy, kiedy przed podmiotem dzia-łającym pojawia się okazja uzyskania czegoś, co jest w jakimś sensie spełnie-niem jego pragnień, ale co może on uzyskać tylko wtedy, kiedy odstąpi od wy-znawanych przez siebie zasad i tak zmodyfikuje swe postępowanie, abyosiągnięcie tego czegoś stało się możliwe. To coś, czego pragniemy (np. jakieśdobro materialne) lub co chcielibyśmy osiągnąć (np. tytuł magistra, stanowi-sko, pozycja, władza), tak na nas oddziałuje, iż przestajemy czuć się zobowią-zani do przestrzegania głoszonych i wyznawanych przez nas zasad i sami zwal-niamy się z ich przestrzegania. Mechanizmy racjonalizacji i usprawiedliwianiazostają przez niektórych urzędników zastosowane także na poziomie języka,kiedy unikają używania słowa łapówka, zastępując je innymi określeniami. Sło-wo łapówka brzmi groźnie, ale mniej groźnie brzmią: napiwek, zaliczka, wzią-tek, usługa, przysługa, dodatkowa korzyść, dodatkowa gratyfikacja, silny argu-ment, a zaś całkowicie niewinnie brzmią: dowód wdzięczności, dary losu,prezent, dowód dobrej współpracy, „suwenir”. Podobnie sprawa wygląda, kie-dy zamiast potwornego słowa, korumpowanie czy sprzedajność, zostanie uży-te: smarowanie, pchanie sprawy, wspieranie, a tym bardziej: przyśpieszaniesprawy, przekonywanie, argumentowanie, lobbowanie; a zamiast słowa kumo-terstwo – przyjacielska pomoc, zamiast słowa sitwa – bractwo, grupa przyja-cielska, itd. Sfera działalności urzędniczej jak każda z ludzkich form działanianarażona jest na wiele pokus.

Jednym z zadań etyki urzędniczej jest odkrywanie typowych dla poszcze-gólnych form działalności administracyjnej rodzajów pokus i ich eliminowanie,a także rozpoznawanie mechanizmów usprawiedliwiania i racjonalizacji orazpozbawianie ich wiarygodności, a także osłabianie oddziaływania niebezpiecz-nych stereotypów.

Inną przyczyną odejścia od etyki wyznawanej jest sytuacja upokorzenia5.Urzędnik znajduje się w sytuacji upokorzenia wtedy, kiedy usiłuje się „wymu-sić” na nim decyzję korzystną dla kogoś, lecz niezgodną z przepisami. Ze stra-chu przed, np. nieżyczliwością kolegów lub przełożonych, albo przed zahamo-waniem kariery zawodowej urzędnik postępuje niezgodnie ze swoimizasadami. Słuszne, sprawiedliwe i rzetelne postępowanie urzędnika może na-razić go na niechęć kolegów lub przełożonego albo na karę w postaci różnychutrudnień. Uniknięcie nieżyczliwości, utrudnień a nawet uzyskanie korzyściwiedzie przez naruszenie wyznawanych wartości. Urzędnik, który pod presją„nacisków” rezygnuje ze swej etyki, czuje się upokorzony, dlatego też, aby za-głuszyć to uczucie zaczyna racjonalizować swe odejście od zasad moralnych.W ten sposób traci swą godność, która wcześniej chroniła go przed pokusą„chodzenia na skróty”.

Jednym ze sposobów zabezpieczenia urzędników przed popadaniem w pu-łapkę pokusy i upokorzenia (obok stwarzania jasnych przepisów i procedur,


4. Zob. M. Kosewski, Kiedy urzędnicy naruszają wartości moralne i jak można to ograniczać?,„Służba cywilna” nr 3, 2001/2002.5. Zob. tamże.

Sytuacja upokorzenia

Sytuacja pokusy

które dokładnie wyznaczą dopuszczalne zachowania) jest edukacja etycznaczyli:– uwrażliwienie urzędników na kwestie etyczne,– uświadamianie urzędnikom zagrożeń, aby byli na nie lepiej przygotowani,– pokazanie sposobów rozwiązywania trudnych sytuacji, ale przede wszyst-

kim,– wzmocnienie wewnętrznej postawy etycznej każdego z urzędników.

Nie da się przygotować dobrego programu edukacyjnego bez uwzględnie-nia wiedzy dotyczącej rozwoju moralnego człowieka. Jedną z koncepcji opisu-jących ten rozwój jest powszechnie znana, wśród specjalistów, koncepcja ame-rykańskiego badacza Lawrenca Kohlberga.

Rozwój moralny człowieka dokonuje się według Kohlbera w sześciu eta-pach rozwojowych, zgrupowanych w trzech poziomach.

• Poziom pierwszy – prekonwencjonalnyEtap pierwszy – posłuszeństwa i kary. Jedynym kryterium słuszności, dla

osób na tym etapie moralnego rozwoju, jest posłuszeństwo wobec autorytetu.Pierwotną motywacją czynienia tego, co słuszne, jest lęk przed karą i chęć jejuniknięcia. Symboliczne hasło oddające istotę tego momentu rozwojowegobrzmi: Zrób to, bo inaczej...

Etap drugi – indywidualizmu i wzajemności. Na tym etapie kryterium słu-szności jest chęć uzyskania jakiegoś dobra – nagrody. Podejmujący działaniana tym etapie nastawiony jest na realizację własnego dobra. Inaczej mówiąc,działanie moralne jest nastawione na własną korzyść. Symboliczne hasłobrzmi: Co będę z tego miał?

• Poziom drugi – konwencjonalnyEtap trzeci – konformizmu międzyludzkiego. Postępowanie na tym etapie

rozwoju zdeterminowane jest przez moralność grupową, czyli oczekiwaniamiczłonków grupy, do której chcemy należeć. Zazwyczaj należymy do kilku grupspołecznych, np. blokowej grupy mieszkańców, grupy zawodowej, grupyrówieśniczej, grupy kobiet lub mężczyzn. Chcąc być akceptowani w tych gru-pach staramy się respektować obowiązujące w nich zasady. Na tym etapie za-czyna się proces dostosowawczy. Dostosowujemy normy wyuczone w domu,szkole czy kościele do potrzeb funkcjonowania w danej grupie. Symbolicznehasło brzmi: Bądź dobrym kolegą!

Etap czwarty – systemu społecznego. Moralność na tym etapie rozwoju jestpostrzegana jako sposób odgrywania określonej roli w systemie społecznym.Nie chodzi już tylko o akceptację w konkretnej grupie, ale o przestrzeganienorm moralnych, które pozwalają całemu społeczeństwu dobrze funkcjono-wać. Na tym etapie rozwoju człowiek zaczyna rozumieć, że aby być dobrymobywatelem, trzeba żyć w zgodzie z zasadami, jakie narzuca pełniona w tymspołeczeństwie rola. Głównym motywem działania człowieka staje się utrzy-manie społeczeństwa jako całości. Symboliczne hasło brzmi: To, co jest legalne,jest etyczne.


Rozwój moralny

• Poziom trzeci – postkonwencjonalnyEtap piąty – społecznego kontraktu. Na tym etapie pojawia się refleksja

moralna i świadomość, że u podłoża funkcjonowania każdego społeczeństwaistnieje społeczny kontrakt, czyli umowa społeczna, wedle której każdyz członków społeczeństwa zobowiązuje się w razie potrzeby do rezygnacji z ja-kiegoś zakresu swej wolności oraz pewnych uprawnień, o ile taka rezygnacjaprzyniesie korzyść całemu społeczeństwu. Na tym etapie rozwoju moralnegoczłowiek wybiera spośród dopuszczalnych w danym społeczeństwie reguł po-stępowania te, które przyniosą jak największą korzyść jak największej liczbieludzi. Przykładem przyjęcia takiej postawy może być działalność Marka Ko-tańskiego czy Janiny Ochojskiej, którzy w swych działaniach starali się patrzećz perspektywy całości społeczeństwa a nie lokalnych interesów. Szczególnieten pierwszy wielokroć pokazał, że cząstkowy interes społeczności lokalnej(niechęć do narkomanów czy nosicieli HIV) nie może stać na przeszkodzie re-alizacji ogólnospołecznego interesu (zadbanie o pozostających w najtrudniej-szej sytuacji członków społeczeństwa).

Etap szósty – uniwersalnych zasad moralnych. Na tym etapie decyzje mo-ralne nie wynikają z kontraktu społecznego, ale z wnętrza człowieka. Człowiekzaczyna traktować drugiego człowieka jako cel sam w sobie. Na tym etapierozwoju moralnego człowiek nie szuka wśród przyjętych już reguł postępowa-nia tych najlepszych dla społeczeństwa, ale sam je tworzy. Tam, gdzie brakujemu takich reguł, zaczyna je ustanawiać i zachęcać innych do ich przestrzega-nia. Przykładem takiego postępowania może być matka Teresa czy cała dzia-łalność Jana Pawła II.

Nietrudno zauważyć, że rozwój moralny człowieka przebiega od postawyopartej na dbaniu wyłącznie o własny interes, własną korzyść, do postawyopartej na chęci zadbania o interes ogółu.

Warto w kontekście odkrytego przez psychologię rozwoju moralnego czło-wieka zapytać: na jakim poziomie tego rozwoju znajduje się przeciętny obywa-tel naszego kraju, a także, co interesujące w kontekście tego poradnika, na ja-kim poziomie moralnym plasują się polscy urzędnicy, a szczególniepracownicy samorządowi?

Powracając do pytania: dlaczego ludzie, na ogół ceniący dobro, w konkret-nych sytuacjach wybierają to, co nie jest jego realizacją, jeszcze raz odwołajmysię do wiedzy psychologicznej. Psycholodzy już jakiś czas temu zauważyli, żekiedy oceniamy własne postępowanie, oceniamy je przy użyciu kategorii sku-tecznościowych. Mówimy wtedy: nie mogłem inaczej postąpić, jeśli miałem zre-alizować ten cel. Dlatego pracownik często mówi: gdybym nie skserował tegopodręcznika dziecku (na kserografie własnej firmy), to nie miałoby się ono z cze-go uczyć. Kiedy jednak oceniamy innych, wtedy zdecydowanie częściej używa-my kategorii etycznych, pytając: jak można w czasie godzin pracy wychodzić nazakupy albo dlaczego dyrektor zatrudnił znajomą na stanowisku sekretarki, prze-cież to nieetyczne. A zatem inną miarę stosujemy do oceny własnych zachowań,a inną miarę do oceny zachowań osób trzecich. Znakomicie oddaje ten psy-chologiczny mechanizm oceniania powiedzenie: źdźbło w cudzym oku zauwa-żył, ale belki w swoim nie.


WARTE

PRZEMY LENIA

1.3. Etyka zawodowa a etyka ogólna

Ostatnio coraz częściej w Polsce mówi się o potrzebie tworzenia etyk zawodo-wych dla poszczególnych grup zawodowych. Jakiś czas temu nad kodeksemetycznym debatowali lekarze, nauczyciele. Nie tak dawno zastanawiali się nadtym maklerzy, notariusze, sędziowie. W ostatnim okresie coraz częściej mówisię również o konieczności sformułowania kodeksu etyki dla urzędników sa-morządowych.

Zanim skoncentrujemy się na etyce samorządowej, koniecznym wydaje siękrótka refleksja nad tym, czym jest etyka zawodowa? Zastanówmy się zatemnad tym jakie są funkcje i cele etyki zawodowej, oraz spróbujmy ustalić, czymróżni się etyka zawodowa od etyki ogólnej, o której mówiliśmy w poprzednimparagrafie. Zacznijmy jednak od historii etyk zawodowych.

Najstarszą etyką zawodową jest niewątpliwie etyka lekarska. W V wiekup.n.e. Hipokrates (ok. 460-377p.n.e.), chcąc skodyfikować działalność lekar-ską, sformułował Przysięgę, która do dzisiaj wyznacza kanon etyki lekarskiej.Jedną z najstarszych zasad tej etyki jest znana powszechnie zasada: przedewszystkim nie szkodzić.

Następną etyką zawodową była etyka adwokacka, spisana przez Cycerona(106-43 p.n.e.), zaś w okresie Średniowiecza popularna stała się etyka rycer-ska, swoje kodeksy sformułowali także nauczyciele. Proces tworzenia się kolej-nych etyk zawodowych okazał się konsekwencją powstawania nowych zawo-dów, na skutek coraz silniej zarysowującego się podziału pracy i koniecznościspecjalizacji zawodowej. Nie ma dzisiaj znaczącego, w sensie rangi społecznej,zawodu, który nie miałby swej etyki zawodowej lub nie zabiegał o jej stworze-nie.

Etyki zawodowe mają swoich gorących zwolenników, ale także zażartychprzeciwników. Ci ostatni krytykują etyki zawodowe, używając następującychargumentów:

Etyki zawodowe są dowodem kryzysu moralności indywidualnej. Argu-ment ten opiera się na założeniu, że gdyby wszyscy byli uczciwi, etyki zawodo-we nie byłyby potrzebne, bo każdy i tak postępowałby uczciwie.

Etyki zawodowe są najczęściej jedynie działaniem zastępczym, środkiempozornym, mającym ukryć rzeczywistą demoralizację danej grupy zawodowej.Powstają tylko po to, aby części społeczeństwa, niezadowolonej z pracy tej gru-py zawodowej, zamydlić oczy – nie jest tak źle, próbujemy coś poprawić, mamyjuż swoją etykę zawodową, teraz będzie lepiej.

Przyjęcie zasad etyki zawodowej grozi niebezpieczeństwem zwolnienia jed-nostki z odpowiedzialności za to, co czynimy. Argument ten zasadza się naprzekonaniu, że gotowy, uporządkowany, np. przez kodeks etyki zawodowejzestaw reguł czy procedur postępowania osłabi albo nawet zniszczy bezpow-rotnie naturalną zdolność człowieka do samodzielnej refleksji i do dokonywa-nia wyborów moralnych. Zamiast własnej refleksji, tak istotnej dla budowaniaświadomości etycznej i moralnej wrażliwości, część przedstawicieli danego za-wodu będzie postępować mechanicznie, zgodnie z zaleceniami, nakazami, gu-biąc się w sytuacjach bardziej złożonych, ale nie uwzględnionych w systemieobowiązujących nakazów i zakazów, sądząc np. że co nie zakazane, to jest do-zwolone.


Pierwsze etykizawodowe

Słabości etykzawodowych

Etyka zawodowa ma charakter relatywny, a nie uniwersalny, zatem nie jestetyką w sensie ogólnym. Ta linia krytyki zasadza się na wyeksponowaniu rela-tywnego charakteru etyk zawodowych, których zasady są niejednokrotniezwiązane z jakąś konwencją lub umową. W każdej z etyk obowiązują inne re-guły, czasami wchodzące nawet w konflikt ze sobą, podczas kiedy zasady etykiogólnej powinny być uniwersalne, a zatem stałe, powszechne i niezmienne.

Etyki zawodowe są podejrzane ze względów formalnych, niejasny jest bo-wiem w nich tryb ustalania obowiązków i nakazów. Kto np. ustalił, że na leka-rzu ciąży obowiązek ratowania życia w każdej sytuacji, a na nauczycielu obo-wiązek mówienia prawdy, i dlaczego etyki zawodowe przedkładają pewnewartości moralne nad inne wartości, oraz zbudowane na nich normy moralnenad inne normy, podczas kiedy niektóre etyki zawodowe w ogóle tych warto-ści ani norm nie uwzględniają.

Etyka zawodowa nie dysponuje żadną sankcją, po co zatem respektowaćjakieś normy moralne, kiedy ich łamanie niczym nie grozi.

Natomiast zwolennicy etyk zawodowych podnoszą następujące argumenty:Etyka zawodowa uszczegółowia ogólne treści norm etycznych, dostosowu-

jąc je do bardziej konkretnych, specyficznych sytuacji. Każdy zawód ma swojąspecyfikę, charakteryzuje się jakimś rodzajem działań, dlatego w etyce tego za-wodu potrzebne są reguły określające sposób wykonania tych działań orazewentualne zakazy, mające przestrzec pracowników przed nieodpowiednimpostępowaniem. Jeśli wiadomo, z której z dróg turyści omyłkowo zbaczają, na-leży jak najdokładniej drogę oznaczyć i o grożących niebezpieczeństwach ta-kiego zbaczania poinformować.

Etyka zawodowa pomaga w rozwiązywaniu konfliktów, typowych dla dane-go zawodu, często niespotykanych gdzie indziej. Lekarz powinien zawszei wszędzie ratować życie ludzkie, ale w sytuacji trudnej, kiedy zagrożone jestżycie i matki i dziecka, kogo powinien ratować jako pierwszego? Niejeden pra-cownik socjalny ma ograniczone możliwości zarówno finansowe, kadrowe, jaki czasowe, a powinien udzielać pomocy wszystkim potrzebującym, a zarazemznajdującym się w trudnej sytuacji społecznej. Komu zatem powinien udzielićnajpierw wsparcia?

Etyka zawodowa uzasadnia konieczne przy wykonywaniu danego zawoduodstępstwa od norm etyki ogólnej, zezwala, np. adwokatom na zatajenie praw-dy, a policjantowi na pozbawienie kogoś życia. Jednakże czyni to każdorazo-wo określając warunki i granice tego odstępstwa.

Etyka zawodowa reguluje stosunek do tak zwanych obowiązków nadzwy-czajnych oraz wyznacza ich granice. Lekarz ma obowiązek ratować życiei zdrowie pacjenta, ale nikt nie oczekuje od niego, że będzie to robił 24 godzi-ny na dobę, przez 365 dni, lub że będzie leczył pacjenta chorego na AIDS bezodpowiedniego zabezpieczenia chroniącego jego samego.

Etyka zawodowa określa wzorzec osobowy pożądany dla danego zawodu,formułuje także koncepcję dobra, do którego realizacji określona praca zawo-dowa powinna zmierzać. Każdy zawód wymaga specjalnych cech charakteru.Trudno sobie wyobrazić dobrego chirurga, który nie jest dokładny, a dobregonauczyciela, który nie posiada cnoty cierpliwości, a dobrego urzędnika bezobu tych cnót.


Zalety etykzawodowych


WA NE !

WA NE !

6. M. Środa, Etyka zawodowa, „Wiedza i życie” 1995, nr 12, s. 11

WARTE

PRZEMY LENIA

Kodeksy etyki zawodowej przez sam fakt swego istnienia zwiększają szacu-nek dla danego zawodu, współtworząc jego etos i tradycję. Ranga zawodu jestmierzona nie tylko jego przydatnością społeczną, ale także poziomem etycz-nym jego przedstawicieli. Im wyższe wymagania etyczne dla reprezentantówdanego zawodu i im lepsza ich realizacja, tym szacunek pozostałych członkówspołeczeństwa do danej grupy zawodowej większy.

Etyka zawodowa „ułatwia wykonywanie określonego zawodu, wpływa najego prestiż, pomaga w rozwiązywaniu konfliktów, przyśpiesza podejmowaniedecyzji, daje wskazówki obyczajowe i dotyczące perfekcjonizmu zawodowego,zakreśla i uzasadnia granice odstępstwa od norm powszechnych, nakazujew pewnych wypadkach traktować obowiązki ogólnie uznane za nadzwyczajnejako podstawowe”6.

Podsumowując, etyka zawodowa daje pewien rodzaj zabezpieczenia mo-ralnego, zwłaszcza w sytuacjach nowych pozwala na szybsze podejmowaniewłaściwych decyzji. Znając etos zawodowy łatwiej podjąć właściwą decyzjęw sytuacjach nowych i nieoczekiwanych lub bardzo zagmatwanych. Wystarczybowiem kierować się misją zawodu, która od jakiegoś czasu stała się nieroz-łącznym elementem etyk zawodowych.

Niezależnie od ustalenia, kto w sporze o etykę zawodową ma rację, kilkakwestii pozostaje bezdyskusyjnych.

Po pierwsze, każde społeczeństwo potrzebuje zarówno refleksji moralnej,wyznaczającej zakres powinności poszczególnym obywatelom, jak i grupomzawodowym, oraz przestrzegania przez większość każdej z tych grup obowią-zujących w niej norm moralnych. Wyobraźmy sobie przez chwilę sytuację,w której wszyscy obywatele oszukują, albo sytuację, w której wszyscy urzędni-cy samorządowi nie pracują ani staranie, ani terminowo, a do tego biorą ła-pówki. Co by się wtedy działo?

Po drugie, im mniej etyka zawodowa odbiega od etyki ogólnej, tym lepiejbędzie jej wypełniać ciążące na każdej etyce zawodowej zadanie uporządko-wania działań przedstawicieli konkretnej grupy zawodowej. Im jednak etykazawodowa bardziej odbiega od ogólnych zasad etycznych obowiązującychw danej społeczności, tworząc zbyt szczegółowe procedury postępowania lubpozostając w sprzeczności z normami ogólnymi, tym jej oddziaływanie spo-łeczne jest słabsze, a ona sama narażona na krytykę.

Po trzecie, żadna etyka zawodowa, nawet ta najlepiej przemyślana i sfor-mułowana, nie może zwolnić człowieka z samodzielnego myślenia, ocenianiai wybierania najlepszych moralnie zachowań, a tym bardziej z odpowiedzialno-ści moralnej za to, co każdy z nas uczynił.

Jako istoty myślące i jako wolne podmioty ponosimy odpowiedzialność zawszystkie konsekwencje naszych działań i żadna etyka nie może nas z tegozwolnić, niezależnie bowiem od uprawianego przez nas zawodu zawsze pozo-stajemy odpowiedzialni jako ludzie. O ile etyka zawodowa przesłania namświadomość naszego człowieczeństwa i wynikające z tego faktu powinności, too tyle stacza się w obszar nieetyczności.

1.4. Czynniki wpływające na poziom etyczny instytucji

Poziom etyczny instytucji publicznej jest wypadkową wielu czynników. Czynni-ki te można podzielić na zewnętrzne i wewnętrzne. Do zewnętrznych należy:a) poziom gospodarczy, b) system polityczny i aktualna sytuacja polityczna, c)poziom i jakość prawa, d) obowiązujący zestaw norm i obyczajów przyjętychw danym społeczeństwie.

Natomiast do czynników wewnętrznych należy zaliczyć: a) misję instytucji, b)politykę wewnętrzną, c) kulturę organizacyjną, d) poziom moralny urzędników.

Schemat 2Czynniki wpływające na poziom etyczny instytucji publicznej


Czynniki zewnętrzne wpływające na poziom etyczny instytucji publicznychWszystkie państwa kontrolują dystrybucję cennych korzyści i obciążenia

przykrymi kosztami oraz harmonizują interesy różnych grup społecznych. Dotych zadań powołane są instytucje publiczne. Szczególna rola w realizacji tegozadania przypada instytucjom samorządowym. Sama natura dystrybucji cen-nych korzyści jak i obciążeń przykrymi kosztami powoduje, że realizacja tegojest niezwykle złożona. Co najmniej z dwóch powodów instytucje te stawianesą przed bardzo trudnym zadaniem. Po pierwsze dlatego, że podejmowaneprzez urzędy działania, takie jak: podział środków finansowych (oparty napodejmowaniu decyzji co do spożytkowania społecznych pieniędzy), wydawa-nie zezwoleń, koncesji czy też nakładanie różnego rodzaju obciążeń są niezwy-kle trudne i zagrożone w swej istocie uznaniowością, a zatem w języku etyki ja-kąś dozą niesprawiedliwości. Po drugie, im gorsza sytuacja gospodarcza, tymmniej dóbr do podzielenia, a więcej obciążeń do wyegzekwowania, tym bar-


INSTYTUCJAPUBLICZNA

WEWNĘTRZNE:ZEWNĘTRZNE:

misja

politykawewnętrzna

kulturaorganizacyjna

moralnośćurzędników

systemgospodarczy

polityka

prawo

etykaspołeczeństwa

dziej instytucje publiczne narażone są na niewłaściwe działania. Im zaś wyższypoziom gospodarczy, który pociąga za sobą nie tylko większą pomyślność oby-wateli, ale także większy budżet, który łatwiej dzielić, zaspokajając większąilość potrzeb społecznych, tym instytucje samorządowe działają w sytuacjimniejszego napięcia i nacisków, tym samym posiadają większą swobodę podej-mowania decyzji, co oczywiście przekłada się na ich bardziej profesjonalne,mniej uznaniowe, a zatem bardziej etyczne postępowanie. Charakter instytu-cji samorządowych w jakimś sensie jest odbiciem sytuacji gospodarczej kraju.Im gorzej w kraju, tym trudniej instytucjom samorządowym podołać wyzna-czonym obowiązkom.

Drugim niezwykle istotnym czynnikiem wpływającym na poziom etycznyinstytucji publicznych jest obowiązujące w danym kraju prawo, które wyznaczaobszar dopuszczalnego działania nie tylko wszystkim obywatelom, ale przedewszystkim urzędom i pracującym w nich urzędnikom. Jeśli prawo obowiązują-ce urzędników jest źle skonstruowane, a zapisy prawne zbyt zawiłe lub zbytczęsto ulegają zmianie, zniechęca to urzędników do jego przestrzegania, sta-jąc się tym samym usprawiedliwieniem lub wręcz zachętą do jego omijania,a z czasem i łamania. Z najtrudniejszą jednak sytuacją spotykają się urzędnicywtedy, kiedy prawo (jakiś zapis prawny) zdaje się nie być zgodne z zasadamietycznymi, obowiązującymi w danym społeczeństwie. Choć to może wydawaćsię zaskakujące, ale historia ludzkości pokazała już nie raz, że prawo stanowio-ne przez uprawnione do tego instytucje pozostawać może w niezgodzie zeświadomością etyczną. Chociaż prawo jest zasadniczo pewnym zinstytucjona-lizowaniem obowiązujących na danym terenie zasad społecznych, to nie za-wsze to, co zapisane w prawie, jest jednocześnie etyczne, obszar prawa bowiemnie zawsze pokrywa się dokładnie z obszarem etyki, o czym każdy urzędnik po-winien pamiętać.

Schemat 3Stosunek zakresów prawa i etyki


Przykładami niezgodności prawa z etyką mogą być zasady apartheidu w

TERYTORIALNEGO · 2020. 3. 12. · Janiny Filek WEWN¥TRZ: rola etyki w dzia‡alnoœci...

Documents

Transcript of TERYTORIALNEGO · 2020. 3. 12. · Janiny Filek WEWN¥TRZ: rola etyki w dzia‡alnoœci...