SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA · socjaldemokratycznej polityki. W poszczególnych...

SOCJALDEMOKRATYCZNAPOLITYKA SPOŁECZNA

KorektaRyszard Chytrowski

RedkacjaMichał Syska

Projekt okładkiAgnieszka Jakóbiak

ZdjęciaPiotr Bułas

Skład i łamanieGroupMedia

ISBN 978-83-930596-9-0

© Ośrodek Myśli Społecznej im. Ferdynanda Lassalle’awww.lassalle.org.ple-mail: [email protected]

SOCJALDEMOKRATYCZNAPOLITYKA SPOŁECZNA

Ośrodek Myśli Społecznej im. F. Lassalle’aWrocław 2012

Pamięci Prof. Tadeusza Kowalika (1926-2012)

Ośrodek Myśli Społecznej im. Ferdynanda Lassalle’a został założony w 2005 roku we Wrocławiu jako niezależne stowarzyszenie, którego celem jest upowszechnianie idei sprawiedliwości społecznej, pokoju, praw człowieka i zrównoważonego rozwoju.

Patronem stowarzyszenia jest Ferdynand Lassalle (1825–1864), twórca pierwszej partii robotniczej w Niemczech, który urodził się we Wrocławiu i w tym mieście został pochowany.

Działania Ośrodka służą formułowaniu krytycznych refleksji o współczesnym świecie i jego rozwoju oraz budowaniu ideowej alternatywy dla postulatów konserwatywno-liberalnych i nacjonalistycznych, które dominują w dzisiejszym dyskursie politycznym w Polsce.

Funkcjonowanie Ośrodka wzorowane jest na działających w Europie Zachodniej instytucjach typu think tank, które pełnią rolę „fabryk idei” dla ruchów społecznych i partii politycznych.

Ośrodek realizuje swoje cele poprzez organizację konferencji, seminariów, szkoleń i warsztatów, działalność badawczą, wydawniczą i publicystyczną oraz kampanie społeczne.

Dzięki współpracy z lewicowymi fundacjami i instytutami z innych krajów OMS im. F. Lassalle’a bierze także aktywny udział w europejskiej debacie politycznej i międzynarodowych projektach badawczych.

www.lassalle.org.pl

Fundacja im. Friedricha Eberta (FES) została założona w 1925 roku na mocy politycznego testamentu pierwszego demokratycznie wybranego prezydenta Niemiec Friedricha Eberta. Fundacja, której działalność w roku 1933 została zakazana przez narodowych socjalistów, a w roku 1947 wznowiona, jest największą i najstarszą wśród istniejących obecnie fundacji politycznych w Niemczech.

FES wspiera idee i główne wartości socjaldemokracji, a jej działania mają na celu zwiększenie partycypacji obywateli w życiu politycznym, wzmocnienie spójności społecznej, sprawiedliwe kształtowanie systemu społeczno-ekonomicznego, pogłębienie dialogu między związkami zawodowymi a światem polityki oraz nadanie globalizacji ludzkiej twarzy.

Ponadto Fundacja przyznaje stypendia szczególnie uzdolnionym studentom i doktorantom wyróżniającym się dużym zaangażowaniem społeczno-politycznym. Fundacja co roku wspiera ok. 2700 studentów i doktorantów, zwłaszcza z rodzin niezamożnych lub ze środowisk imigrantów.

Obok głównych siedzib w Bonn i Berlinie FES utrzymuje przedstawicielstwa w ponad 100 krajach na całym świecie. Biuro w Warszawie, istniejące od roku 1990, należy do największych.

www.feswar.org.pl

9

Szanowni Państwo,

Od momentu powstania ruchu robotniczego polityka społeczna na-leży do najważniejszych punktów programu socjaldemokracji. Do-brze funkcjonujące państwo opiekuńcze jest bowiem dla każdego socjaldemokraty podstawą demokracji i wolności. Socjaldemokra-tom – w przeciwieństwie do liberałów – obce jest wąskie i restryk-cyjne rozumienie wolności, które ogranicza się do ochrony przed arbitralnymi ingerencjami państwa lub społeczeństwa w sferę in-dywidualnych wolności, takich jak wolność słowa i myśli. Wolność zawsze oznacza również wolność od biedy i wykluczenia społecz-nego. Człowiek jest bowiem dopiero wtedy prawdziwie wolny, gdy ma stworzone materialne możliwości do samodzielnego decydo-wania o swoim życiu.

Tyle teorii. Jak jednak w praktyce można osiągnąć wolność od eko-nomicznych ograniczeń? Jak polityka społeczna może wspierać dąże-nia emancypacyjne jednostki? Jakie środki sprawdziły się w przeszło-ści? Jakimi argumentami powinni posiłkować się socjaldemokraci, aby przekonać społeczeństwo do swoich racji?

W niniejszej książce staramy się udzielić odpowiedzi na te i podob-ne pytania. Autorki i autorzy książki nie roszczą sobie oczywiście prawa do zaprezentowania pracy naukowej całkowicie wyczerpu-jącej temat. Celem tej publikacji jest raczej przedstawienie w spo-sób przystępny treści, które w sumie tworzą rodzaj podręcznika przeznaczonego dla osób zaangażowanych w działania na rzecz

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

socjaldemokratycznej polityki. W poszczególnych rozdziałach opi-sane zostały różne obszary polityki społecznej, zaprezentowano także aktualne wyzwania i kwestie sporne. Przykłady konkretnych działań zrealizowanych w dziedzinie polityki społecznej w innych państwach powinny stać się inspiracją dla poszukiwania możli-wych rozwiązań dla Polski.

W ten sposób chcielibyśmy przyczynić się do lepszego zrozumie-nia celów socjaldemokratycznej polityki społecznej. Wierzymy, że tylko wtedy, gdy uda nam się zdefiniować i wyjaśnić cele naszego działania, będziemy w stanie przekonać do nich innych.

Dlatego mamy nadzieję, że niniejsza publikacja znajdzie szerokie grono czytelników.

Knut DethlefsenDyrektor Biura Fundacji im. F. Eberta w Warszawie

Michał SyskaDyrektor Ośrodka Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a we Wrocławiu

11

SPIS TREŚCI

Wprowadzenie [Michał Syska] | 13

CZĘŚĆ PIERWSZA

Wartości socjaldemokratycznej polityki społecznej [Rafał Bakalarczyk] | 19

Socjaldemokratyczna polityka społeczna na tle innych modeli [Rafał Bakalarczyk] | 33

CZĘŚĆ DRUGA

Zabezpieczenie społeczne [Janina Petelczyc] | 45

Polityka na rzecz rodziny i opieki [Rafał Bakalarczyk] | 65

Zdrowie [Marek Balicki, współpraca: Ewelina Latosek] | 83

Edukacja [Agnieszka Dziemianowicz-Bąk] | 101

Praca i dialog społeczny [Maria Skóra, Rafał Bakalarczyk] | 119

Polityka mieszkaniowa [Maria Skóra] | 141

CZĘŚĆ TRZECIA

„Socjaldemokracja musi wzmacniać rolę państwa” [z Rafałem Chwedorukiem rozmawia Bartosz Machalica] | 161

Kulturowe ograniczenia egalitarnej polityki [Jarosław Klebaniuk] | 179

Słowniczek pojęć | 183 Autorki i autorzy | 187

13

WPROWADZENIE

„Na głośne ostatnio w publicystyce politycznej pytanie, czy Polskę stać na państwo opiekuńcze – odpowiadam: Polski nie stać na rezy-gnację z państwa opiekuńczego”1 – te słowa prof. Tadeusza Kowali-ka (1926-2012) stanowią najlepsze motto dla książki, którą trzyma-ją Państwo w rękach. Ten wybitny ekonomista i socjaldemokrata wskazywał w swych licznych pracach, że w 1989 roku w Polsce bezrefleksyjnie zaczęto realizować neoliberalny model przemian gospodarczych, czego skutkiem były rosnące nierówności społecz-ne. Według prof. Kowalika istniały (i nadal istnieją) inne wzorce gospodarki rynkowej, które charakteryzują się ekonomiczną efek-tywnością i zdolnością do realizacji celów społecznych. Przykłady państw skandynawskich pokazują dobitnie, że aktywna rola pań-stwa, rozbudowana polityka społeczna i wysokie podatki zapew-niają wysoką jakość życia całego społeczeństwa oraz idą w parze z rozwojem gospodarczym.

W zdominowanym przez ideologię neoliberalną dyskursie publicz-nym tezy wygłaszane przez prof. Kowalika i innych zwolenników modelu socjaldemokratycznego były spychane na margines deba-ty. Rodzimi rzecznicy „niewidzialnej ręki rynku” wielokrotnie prze-kraczali (czynią to i dziś) granicę naukowej rzetelności. Przykładem takiej postawy są słowa prof. Leszka Balcerowicza, architekta tzw. terapii szokowej, który podczas jednej z konferencji stwierdził:

1 „Trybuna”, 12 kwietnia 2002.

14


„Państwo opiekuńcze tworzy społeczeństwo klientów systemów społecznych. Bezpośrednimi ofiarami państwa opiekuńczego sta-ją się ludzie młodzi i kobiety. To oni najczęściej są bez pracy, bo przywileje zyskiwane przez różne grupy zawodowe i społeczne de-formują taki rynek pracy”2. Trudno o bardziej pozbawioną empi-rycznych podstaw konstatację. Wszak to w socjaldemokratycznych państwach skandynawskich notuje się najniższą stopę bezrobocia i najwyższy poziom aktywizacji zawodowej kobiet.

Robert Goodin w wydanej w 1999 roku książce The real worlds of wel fare capitalism poddał analizie liberalny (USA), konserwatywny (Niemcy) i socjaldemokratyczny (Holandia) model państwa dobrobytu. Kon-kluzja tego badania brzmiała: „Reżim socjaldemokratyczny jest co najmniej tak dobry (a często lepszy) jak oba pozostałe reżimy pod względem realizacji wszystkich społecznych celów, które tradycyj-nie stawiamy welfare state. Co więcej, socjaldemokratyczny reżim welfare state jest co najmniej tak samo dobry jak one w realizacji celów ekonomicznych”3.

Globalny kryzys ekonomiczny wykazał wszystkie sprzeczności i nie-doskonałości neoliberalnych konceptów ekonomicznych i społecz-nych. Trwające od końca lat 70. ubiegłego wieku procesy deregula-cji gospodarki, liberalizacji rynków finansowych, uelastyczniania rynków pracy, redukcji opodatkowania i zmniejszania roli państwa – w obliczu opłakanych skutków, jakie przyniosły – tracą dziś spo-łeczną legitymizację. Wyzwaniem, zwłaszcza dla środowisk postępo-wych, staje się wypracowanie systemowej alternatywy dla bankru-tujących na naszych oczach neoliberalnych rozwiązań. To wyzwanie także dla polskiej lewicy.

2 „Dziennik Polski”, 20 maja 2010.3 Cytat za: Supińska J., Nie tylko Polski nie stać na rezygnację z państwa opiekuń

czego, [w:] Bugaj R., Halbersztadt J., Polskie przemiany. Uwarunkowania i spory, Warszawa 2002.

15

WPROWADZENIE

Niniejsza książka adresowana jest do osób, które są zainteresowa-ne zmianą neoliberalnego paradygmatu polskich przemian po roku 1989 na rzecz socjaldemokratycznego modelu rozwoju. Jego pod-stawą musi być nowoczesna polityka społeczna, która:

» rozumiana jest szeroko: obejmuje nie tylko działania osłono-we dla najsłabszych, ale jest narzędziem modernizacji i niwe-lowania różnic społecznych poprzez politykę zdrowotną, edu-kacyjną, rodzinną, opiekuńczą, mieszkaniową adresowaną do całego społeczeństwa;

» traktowana jest jako inwestycja, a nie obciążenie dla budżetu;

» stanowi warunek rozwoju i wzrostu gospodarczego, a nie wy-datek, na który trzeba najpierw zarobić stosując liberalne roz-wiązania;

» jest uniwersalna, czyli dostępna dla każdego niezależnie od statusu majątkowego, aby nie stygmatyzować biedy i budo-wać wspólnotę;

» oparta jest na systemie usług publicznych, które nie są podda-ne rynkowej logice zysku.

Przytoczone powyżej zasady stanowią ideową oś wszystkich rozwa -żań zawartych w tej książce. Autorki i autorzy odrzucają też tezę przeciwników socjaldemokratycznego państwa opiekuńczego, wed-ług której realizacja jego założeń w Polsce jest niemożliwa ze wzglę-du na różnice kulturowe między naszym krajem a np. Skandynawią. W politycznych rachubach nie wolno lekceważyć kwestii historii, tradycji i uwarunkowań kulturowych. Trzeba jednak pamiętać, że to przede wszystkim instytucje polityczne tworzą kulturę. Ich kształ-towanie to stawka demokratycznej rywalizacji. Nadszedł najwyż-szy czas, by polska socjaldemokracja odegrała w niej znaczącą rolę. Mamy nadzieję, że ta książka okaże się w tym pomocna.

CZĘŚĆ PIERWSZA

19

WARTOŚCI SOCJALDEMOKRATYCZNEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ

CZyM JEST POLITyKA SPOłECZNA?

Polityka społeczna we współczesnych krajach rozwiniętych sta-nowi istotną część polityki publicznej. W uproszczeniu oznacza ona oddziaływanie przez różne podmioty (na czele z państwem) na strukturę społeczną w celu podnoszenia poziomu dobrobytu wszystkich jej członków i rozwiązywania kwestii społecznych.

Istnieje wiele sposobów rozumienia polityki społecznej i wiele jej definicji. Z perspektywy socjaldemokratycznej najlepszą definicją wydaje się być ta zaproponowana przez prof. Ryszard Szarfenber-ga, która brzmi następująco:

„Polityka społeczna jest rodzajem polityki publicznej i wiąże się z instru-mentalnym wykorzystaniem władzy w państwie do osiągnięcia wszech-stronnego dobrobytu wszystkich obywateli, z uwzględnieniem nierów-

20


ności socjalno-ekonomicznych oraz nierówności władzy między różnymi grupami obywateli”4

Uznanie polityki społecznej za dział polityki publicznej nie jest toż-same z traktowaniem jej wyłącznie jako jednego z obszarów polity-ki państwa, ale także jako zadania, w którego realizacji uczestniczą także inne podmioty, np. związki zawodowe czy organizacje spo-łeczne.

O ile rozróżnienie między polityką spo-łeczną a szerszą od niej polityką pu-bliczną jest z reguły przynajmniej in-tuicyjnie wyczuwane, o tyle w polskiej debacie publicznej nierzadkie jest za-tarcie granic między polityką społeczną a węższą od niej co do zakresu polityką socjalną. Ta ostatnia w węższym rozu-mieniu wiąże się z działaniami na rzecz grup w trudnej sytuacji życiowej, czyli

z pomocą społeczną, zaś w rozumieniu szerszym z systemem za-bezpieczenia społecznego. Zadania polityki społecznej należy po-strzegać w jeszcze szerszej perspektywie, włączając do niej także takie obszary jak zdrowie, mieszkalnictwo czy edukacja, czego od-zwierciedleniem jest zakres tematyczny niniejszej książki.

WARTOŚCI I WARTOŚCIOWANIE W POLITyCE SPOłECZNEJPolityka społeczna ze swej istoty wymusza wartościowanie, odnie-sienie do pewnych wartości, na podstawie których będziemy pro-jektować działania, jak i oceniać ich skutki, także te uboczne.

4 Szarfenberg R., Definicje, zakres i konteksty polityki społecznej, [w]: G. Filrit-Fesnak, M. Szylko-Skoczny (red.), „Polityka Społeczna. Podręcznik akademicki”, Wy-dawnictwo naukowe PWN, 2009.

Formacje konserwatywne mają skłonność uzasadniania swej doktryny i programów jako najbardziej naturalnych

21

WARTOŚCI SOCJALDEMOKRATyCZNEJ POLITyKI SPOłECZNEJ

Formacje konserwatywne mają skłonność uzasadniania swej dok-tryny i programów jako najbardziej naturalnych (zgodnych z pra-wem naturalnym, tradycją, religią), a środowiska liberalne jako jedynych racjonalnych ekonomicznie. W obydwu przypadkach próbuje się ukryć fakt, że działanie mniej lub bardziej świadomie wyraża daną ideologiczną wizję stosunków społecznych. Wybo-ry dokonywane w obszarze polityki społecznej nie są neutralne z punktu widzenia danej aksjologii.

IDEOLOGIE W POLITyCE SPOłECZNEJ

Podział na model liberalny, konserwatywny i socjaldemokratyczny jest nieco uproszczony, istnieje bowiem wiele form pośrednich oraz perspektyw w ogóle niemieszczących się w tym podziale. Podział ten jest jednak powszechny w typologiach polityki społecznej i pozwala powiązać systemy polityki społecznej z ideologiami politycznymi.

Modele te różnią się znacznie (co wszak nie musi oznaczać odrzu-cenia poszukiwania punktów wspólnych) i to nie tylko na poziomie przekonań co do sposobu organizacji życia społecznego (czyli dok-tryny), ale na jeszcze wyższym poziomie – na płaszczyźnie podsta-wowych norm i wartości.

Liberalizm, konserwatyzm i socjaldemokrację cechuje nie tylko od-mienny wachlarz najważniejszych wartości w polityce społecznej, ale przede wszystkim inna hierarchizacja tych samych wartości i inne ich rozumienie. Zarówno liberalizm, jak i socjaldemokracja uznają wolność za ważną wartość, lecz inaczej ją rozumieją. Sta-wiają w innej relacji do pozostałych wartości, takich jak równość i sprawiedliwość.

Należy jednak zaznaczyć, że tworzenie katalogu wartości socjal-demokratycznej polityki społecznej nie powinno być budowane wyłącznie przez kontrast z pozostałymi ideologiami, ale przede

22


wszystkim na podstawie założeń odnośnie tego, za czym opowiada się socjaldemokracja, niezależnie od tego czy i w jakiej mierze kon-serwatyści i liberałowie podzielają te wartości i postulaty.

WARTOŚCI NACZELNE

Wśród naczelnych wartości należy wymienić: wolność, równość, sprawiedliwość, solidarność, partycypację i samorządność oraz po-wszechność (uniwersalność). Socjaldemokratyczna polityka spo-łeczna powinna dążyć do respektowania wszystkich tych zasad i kształtować instytucje w taki sposób, by wartości te wzajemnie się wzmacniały.

RóWNOŚĆ

Równość jest wartością nierozerwalnie kojarzoną z socjaldemokra-cją. Socjaldemokraci definiują równość szeroko, szerzej niż pojęcia równości wobec prawa oraz równości szans.

Równość wobec prawa w teorii uznają także konserwatyści. W prak-tyce jednak nie rozszerzają tej zasady na wiele sytuacji, np. sy-tuację mniejszości nieheteroseksualnych, Lekceważą też często wpływ czynników kulturowych na niemożność faktycznego rów-nouprawnienia, mimo formalnej równości. Przykładem jest sytua-cja kobiet na rynku pracy.

Socjaldemokraci rozumieją, że nie wystarczy zakaz dyskrymina-cji ze względu na płeć, ale potrzeba szeregu rozwiązań prawnych i instytucjonalnych, by kobiety mogły uczestniczyć w rynku pracy na tych samych zasadach, co mężczyźni. Świadomość konieczno-ści aktywnego wspierania równości (a nie tylko formalnego zakazu dyskryminowania) różni podejście socjaldemokratyczne od liberal-nego, które jest niechętne bardziej rozbudowanym interwencjom w stosunki społeczne i rynkowe.

23


Socjaldemokratyczna polityka społeczna wykracza także poza ka-tegorię równości szans, akceptowaną przez liberałów i część kon-serwatystów. W podejściu socjaldemokratycznym równość szans to za mało. Nie wystarczy bowiem dać wszystkim równe szanse w zawodowej czy edukacyjnej konkurencji, w wyniku której po-wstanie podział na wygranych, którzy zagarną wszystko, oraz na przegranych, którym nie zostanie nic. Chodzi o to, by różnice mię-dzy osobami, które znajdą się niżej i wyżej w hierarchii społecznej, nie były duże, a w kontekście możliwości korzystania z pewnych dóbr społecznych (dostęp do podstawowych usług edukacyjnych, zdrowotnych czy poradnictwa w trudnych sytuacjach życiowych), by tych różnic wcale nie było. Socjaldemokratyczna polityka spo-łeczna nie dąży więc wyłącznie do równości na starcie, ale także do zmniejszania różnic w warunkach życiowych i zapewnienia rów-nego dostępu do szeregu dóbr publicznych.

Socjaldemokracja a równość płci

Socjaldemokratyczna polityka społeczna, opowiadając się za większą obecnością laickiego państwa w życiu obywate-li, umożliwia redefinicję kontraktu płci.

Z jednej strony opowiada się za partnerskim modelem rodziny, wspierając współdzielenie obowiązków opie-kuńczych lub oferując zewnętrzne instytucjonalne formy opieki nad dziećmi czy zależnymi członkami rodziny. Z drugiej strony docenia wartość tzw. nieodpłatnej pracy domowej (dóbr i usług produkowanych w gospodarstwie domowym, nieobecnych w formalnej gospodarce) poprzez włączanie osób sprawujących obowiązki opiekuńcze nad bliskimi i przez to nieobecne na rynku pracy do systemów zabezpieczenia społecznego, by uchronić je przed ryzy-kiem ubóstwa.

24


Tradycyjnie, sfera prywatna, związana z domem, obowiązkami reprodukcyjnymi i pracą opiekuńczą przypisana była kobietom, wykluczając je z rynku i pozostawiając w sytuacji ekonomicznej i politycznej zależności od mężczyzn. Możliwość podjęcia pracy za-wodowej nie jest jednak wystarczającym warunkiem emancypacji i współudziału w strukturach władzy. Wciąż inne wzorce i oczeki-wania adresowane są do kobiet i mężczyzn. Zauważalne są różnice szans i możliwości. Stąd, równość płci jest jedną z fundamental-nych przesłanek socjaldemokracji. Wynika ona z przekonania o ko-nieczności ochrony praw jednostki bez względu na cechy takie jak pochodzenie, wyznanie, wiek, sprawność czy płeć, jak i ze świado-mości kosztów, jakie w dłuższej perspektywie generują nierówno-ści społeczne.

SPRAWIEDLIWOŚĆ

W socjaldemokratycznym podejściu sprawiedliwość ma kilka wy-miarów: Z jednej strony – gdy mówimy o sprawiedliwości wymien-nej – chodzi o to, by wynagradzać w zależności od zasług, a nie np. od takich cech, jak płeć, narodowość, orientacja seksualna. W tym znaczeniu sprawiedliwość wiąże się z równym traktowaniem i za-kazem dyskryminacji. Jednocześnie, w podejściu socjaldemokra-tycznym dopuszcza się pewne specyficzne instrumenty na rzecz grup defaworyzowanych – proponuje się nierówne traktowanie w imię wyrównywania możliwości.

Dla socjaldemokratów ważna jest także sprawiedliwość dystrybu-tywna, związana z podziałem zasobów. Ten wymiar sprawiedli-wości pośrednio wiąże się nie tylko ze stosunkiem do równości, ale także do omówionej poniżej solidarności. Socjaldemokratyczna polityka społeczna otwiera dostęp do dóbr nie tylko według statusu (rodzinnego, zawodowego), zasług (mierzonych nie tylko efektem, ale i wielkością wkładu pracy), ale także – w sporej części przy-padków – według potrzeb. Uznaje się, że osoby które są słabsze, powinny otrzymywać pewne wsparcie ze strony wspólnoty, na-

25


wet jeśli nie idą za tym ich przeszłe ani teraźniejsze zasługi. Owo wsparcie nie wynika jednak z aktu łaski, ale jest tu traktowane jako wyraz praw społecznych, przysługujących jednostce, które polityka społeczna powinna zagwarantować. Warto pamiętać, że zasadzie „każdemu według potrzeb” powinno towarzyszyć „od każdego we-dług możliwości”. Socjaldemokratyczna polityka społeczna powin-na więc poprzez system wielorakich zachęt promować skłonność do dzielenia się indywidualnymi zasobami ze wspólnotą (np. po-przez progresywny system podatkowy).

Socjaldemokratyczna polityka społeczna powinna oddziaływać na to, by osoby pracujące były wynagradzane godnie, a z uwagi na to, że wpływ na wynagrodzenia w sektorze prywatnym bywa ogra-niczony, polityka ta powinna kompensować niesprawiedliwość wpisaną w funkcjonowanie coraz bardziej zglobalizowanego rynku przy pomocy własnych instrumentów kompensacyjnych.

SOLIDARNOŚĆ

Solidarność jest silnie powiązana ze sprawiedliwością. To, co odróż-nia podejście socjaldemokratyczne od dwóch pozostałych podejść, to odpowiedź na pytanie: kto z kim ma się solidaryzować i jakimi metodami? W podejściu liberalnym i konserwatywnym również przyjmuje się pewne wymiary solidarności, lecz z reguły odnoszą się one do małych wspólnot (rodzina, społeczność lokalna, korpo-racja zawodowa) i mają charakter oddolny. Natomiast w socjalde-mokratycznym ujęciu owa oddolna, spontaniczna solidarność oby-watelska jest uzupełniona o solidarność obejmującą całą wspólnotę i realizowaną poprzez podatkowo-transferowy system redystrybu-cji. Ten ostatni rodzaj solidarności ma dawać gwarancję, że żadna jednostka (np. znajdująca się poza oddolnymi, społecznymi sieciami wsparcia) nie zostanie pozostawiona sama sobie, gdy znajdzie się w potrzebie. Innymi słowy, wspólnotowa solidarność – realizowa-na za pośrednictwem państwa – ma zabezpieczać sprawiedliwość, w jej socjaldemokratycznym rozumieniu.

26


Socjaldemokratyczna solidarność – i to kolejna cecha różniąca ją od tej w innych modelach – nie jest adresowana tylko do wy-kluczonych i najsłabszych. O ile w liberalnym ujęciu solidarność wspólnotowa wkracza dopiero w ostateczności, gdy naturalne me-chanizmy, jak rodzina i rynek, nie są w stanie spełnić swej roli, o tyle w podejściu socjaldemokratycznym solidarności ze strony instytucji wspólnotowych jednostka może oczekiwać w różnych sytuacjach życiowych (np. związanych z wychowywaniem dziec-ka, przejściowymi trudnościami w znalezieniu pracy czy koniecz-nością opieki nad osobą starszą).

Nie można też pominąć – zwłaszcza w kontekście wyzwań demogra-ficznych – solidarności międzypokoleniowej. Środowiska liberalne de-zawuując system repartycyjny (oparty właśnie na solidarności mię-dzygeneracyjnej) uderzają w ową wartość. Socjaldemokraci muszą szukać rozwiązań łączących ideę repartycji z możliwościami jej re-alizacji w warunkach zmieniających się proporcji liczebnych między poszczególnymi generacjami.

BEZPIECZEńSTWO (SOCJALNE)

Bezpieczeństwo socjalne to ważna wartość nie tylko dla socjal-demokracji, ale także dla polityki społecznej (zwłaszcza dla sys-temu zabezpieczenia społecznego) w całym jej historycznym rozwoju. Socjaldemokraci przywiązują do tej kategorii szcze-gólną wagę, dążąc do uchronienia jednostki przed ryzykami so-cjalnymi, z którymi sama nie może sobie poradzić. W dyskursie liberalnym bezpieczeństwo socjalne jest często dezawuowane jako anachronizm nie przystający do warunków globalnego ka-pitalizmu wymuszającego elastyczność. Socjaldemokraci muszą przekonywać, że elastyczność z bezpieczeństwem do pewnego stopnia da się godzić (por. flexicurity), a niestabilność naszych czasów tym bardziej wymusza potrzebę działań równoważą-cych, które powinny zmierzać w kierunku dostarczenia ludziom minimum stabilizacji. Zadaniem socjaldemokracji jest obrona

27


kategorii bezpieczeństwa socjalnego jako wymiaru i warunku dobrostanu jednostki i społeczeństwa.

W wymiarze indywidualnym bezpie - czeń stwo socjalne podnosi jakość ży-cia, zmniejsza stres wywołany niepe-wnością, zaś w wymiarze wspólno- towym ogranicza zagrożenie des ta bilizacji i niepokojów społecznych. Współ-cześnie polityka neoliberalna i neokon - serwatywna (zwłaszcza w USA) próbu-je rekompensować zmniejszone bezpieczeństwo socjalne zaostrza-niem represyjnych środków bezpieczeństwa osobistego. Działania te prowadzą do zwiększenia kontroli i ograniczenia wolności o - by watelskich. Socjaldemokratyczna polityka społeczna, przyczynia-jąca się do budowania stabilności sytuacji życiowej ludzi i stosun-ków międzyludzkich, jest alternatywą dla policyjnej polityki bez-pieczeństwa.

WOLNOŚĆ

Socjaldemokratyczna wolność ma wymiar nie tylko ekonomicz-ny, ale wiąże się z dążeniem do społecznej emancypacji. Chodzi tu o wyzwolenie od różnych form ucisku i czynników uniemożli-wiających lub utrudniających jednostkom samostanowienie. O ile liberałowie chcą uwalniać głównie od państwa, o tyle dla socjal-demokratów ważne jest uniezależnienie podstawowych praw jed-nostki od jej sytuacji rynkowej (dekomodyfikacja) i rodzinnej (de-familizacja).

W odróżnieniu od podejścia neoliberalnego wolność jest nie tyl-ko negatywna (wolność od), ale także pozytywna (wolność do). Nie chodzi więc wyłącznie o wolność od zewnętrznej ingerencji, ale także o wolność do samostanowienia i wpływu na własne życie i na społeczeństwo.

Socjaldemokratyczna polityka społeczna

jest alternatywą dla policyjnej polityki

bezpieczeństwa

28


Z wolnością pozytywną wiążą się społeczne prawa człowieka. Spo-łeczne prawa człowieka to te z praw człowieka, które dotyczą pracy, ochrony socjalnej, zdrowia, życia rodzinnego, udziału w życiu kultu-ralnym, edukacji:

» prawa pracownicze obejmują zakaz pracy przymusowej, zakaz dyskryminacji w zatrudnieniu, prawo do godziwych warunków pracy, godziwego wynagrodzenia oraz równego wynagrodzenia za pracę równej wartości, prawo do organizo-wania się, prawo do strajku;

» prawo do ochrony socjalnej oraz prawo do ochrony zdrowia oznaczają prawo do zabezpieczenia społecznego na wypadek choroby, starości, niezdolności do pracy, bezrobocia oraz pra-wo do pomocy społecznej;

» prawa rodziny obejmują prawo rodziny do ochrony prawnej, społecznej i gospodarczej, prawo do ochrony macierzyństwa, prawo dzieci do ochrony przed wszelkimi formami eksploatacji;

» prawo do edukacji to prawo do bezpłatnej nauki na szczeblu podstawowym, dostęp do szkolnictwa na wyższym poziomie, prawo do uzyskania wsparcia socjalnego celem ułatwienia dostępu do edukacji;

» prawa w dziedzinie kultury obejmują prawo udziału w życiu kulturalnym i korzystania z postępu naukowego, ochronę praw autorskich.

PARTyCyPACJA I SAMORZąDNOŚĆ

Z wolnością pozytywną wiąże się inna wartość – partycypacja i możliwość współdecydowania. Powinno się to dokonywać za-równo w oparciu o mechanizmy dialogu obywatelskiego, jak i spo-

29


łecznego (z udziałem przedstawicieli głównych aktorów na rynku pracy, w tym reprezentacji pracowniczej). Polityka społeczna po-winna być na różnych etapach jej planowania i wdrażania realizo-wana partycypacyjnie, z uwzględnieniem opinii stron społecznych. Polityce społecznej powinny towarzyszyć działania informacyjne i konsultacyjne.

POWSZECHNOŚĆ I UNIWERSALIZM

Pewne prawa muszą być zagwarantowane wszystkim (co nie zna-czy, że nie należy różnicować instrumentów w zależności od indy-widualnych bądź grupowych potrzeb i możliwości). Chodzi o to, by wsparcie było dostępne dla wszystkich obywateli w różnych fazach i sytuacjach życiowych. W koncepcję uniwersalności powinna być wpisana specyficznie rozumiana indywidualizacja – zdolność do przyporządkowywania instrumentów w zależności od indywidu-alnej sytuacji. Uniwersalizm w polityce społecznej jest wartością zarówno autoteliczną (samą w sobie) jak i instrumentalną, prowa-dzącą do realizacji innych wartości, np. budowania wspólnoty i ka-pitału społecznego.

Uniwersalizm vs. selektywizm

Podstawą socjaldemokratycznej polityki społecznej jest zasada uniwersalizmu, według której dostęp do gwaranto-wanych przez państwo świadczeń i usług nie jest warunko-wany kryteriami dochodowymi.

System uniwersalny jest bardziej efektywny niż system selek-tywny. Kierowanie strumienia pomocy do konkretnych grup jest procesem niezwykle pracochłonnym i skomplikowanym. Opracowanie kryteriów przyznawania danych świadczeń oraz weryfikacja uprawnień do ich pobierania wymaga rozbudowy

30


administracyjnego aparatu biurokratycznego i pochłania duże środki finansowe na jego utrzymanie.Efektem zastosowania zasady selektywizmu jest zazwyczaj pozbawienie świadczeń grup, które wsparcia potrzebują. Bez pomocy pozostają wszyscy ci niezamożni, którzy nie spełniają arbitralnie ustalonych kryteriów (np. zarabiają 100 złotych ponad próg określony przez urzędników), ale nie stać ich na pokrycie kosztów danej usługi z własnej kieszeni.

System uniwersalny nie stygmatyzuje ludzi. Bieda bywa wstydliwa i upokarzająca dla osób, które jej doświadczają. Często jej najbardziej dotkliwym efektem nie jest brak dostępu do dóbr materialnych, ale odarcie z ludzkiej godności. Selektywny model polityki społecznej tę przykrą dotkliwość potęguje, wymaga bowiem od ludzi ubiegania się o stygmatyzujący status osoby ubogiej. Z kolei mniej zaradni i gorzej wykształceni mogą mieć poważne problemy w odnalezieniu się w biurokratycznej pajęczynie i w skutecznym upominaniu się o własne prawa, co w konsekwencji może ich pozbawić niezbędnego wsparcia.

System uniwersalny buduje wspólnotę. Badacze fenomenu skandynawskiego welfare state wskazują, że to właśnie jego uniwersalny charakter stał się podstawą obywatelskiej i solidarnej wspólnoty (community-building). To, że wszyscy – niezależne od statusu majątkowego – mogą korzystać z gwarantowanych przez państwo usług publicznych i świadczeń, powoduje zasypywanie podziałów społecznych oraz kreuje wspólną troskę o dobro wspólne. Nie powstają getta subsydiowanej przez rząd biedy obok otoczonych murem enklaw bogactwa z prywatnymi szkołami, szpitalami i firmami ochroniarskimi. Bogatsi Norwegowie, Szwedzi czy Finowie nie odwracają się plecami do państwa i nie podważają jego roli w aktywnej


polityce na rzecz spójności społecznej. Nie pobierają też świadczeń publicznych kosztem najuboższych, płacą bowiem wyższe podatki niż ci ostatni.

Powszechny dochód obywatelski

W dobie przemian społecznych i gospodarczych, rosnącego rozwarstwienia społecznego i ubóstwa, a także coraz więk-szych trudności w wypracowaniu stałego dochodu i godzi-wych emerytur, niektórzy socjaldemokraci zaczynają promo-wać koncepcję powszechnego dochodu obywatelskiego.

Prawo do takiego dochodu każdy uzyskiwałby bezwarunkowo, niezależnie od opłacania składek, dochodu, odpowiednich okresów zatrudnienia i innych kryteriów. Zwolennicy tego rozwiązania mają na celu powszechne zabezpieczenie wszystkich obywateli przy jednoczesnym zapewnieniu im poczucia godności – nie trzeba nikogo prosić o pomoc; nie trzeba starać się o nią udowadniając, że jest się biednym i niezdolnym do pracy; nie trzeba przechodzić upokarzających testów ubóstwa wpuszczając do domu pracowników socjalnych, którzy decydują o ewentualnym przyznaniu pomocy. Wprowadzenie powszechnego dochodu obywatelskiego skutkowałoby również brakiem stygmatyzacji, z którą spotykają się beneficjenci pomocy społecznej. Zniknąłby też problem uzależnienia finansowego osób niezatrudnionych lub źle zarabiających od innych.

Rozwiązanie to wzbudza jednak liczne kontrowersje. Po pierwsze, mogłoby spowodować zmniejszenie podaży pra-cowników, a przez to znaczne spowolnienie gospodarcze. Po drugie, koszty takiego świadczenia w Polsce wynosiłyby około 450 mld zł, czyli aż jedną trzecią PKB.

33

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA NA TLE INNYCH MODELI

Nauka o modelach polityki społecznej ma już kilkudziesięcioletnią tradycję. Pierwsze próby typologii sięgają lat 60. XX wieku. Prze-łomem okazała jest jednak praca Trzy światy kapitalistycznego państwa dobrobytu Gosty Esping-Andersena, który zaproponował nowe kryteria wyodrębnienia poszczególnych modeli, a także powiązał je z głównymi ideologiami politycznymi w krajach zachodniego kapitalizmu: liberalizmem, konserwatyzmem i socjaldemokracją. Typologia ta zyskała dużą nośność w naukach społecznych i jest obecnie jedną z najbardziej popularnych. Sam autor pod wpływem rozmaitych krytyk, a także zmian jakie zaszły po upadku ZSRR, zmodyfikował swoją teorię w późniejszych pracach, utrzymując jednak, że uwzględnienie nowych kryteriów raczej potwierdza za-sadność zaproponowanego wcześniej podziału w obrębie państw zachodniego kapitalizmu.

Zasadniczymi kryteriami pozwalającymi odróżnić model socjal-demokratyczny od liberalnego i konserwatywnego w typologii Espinga- Andersena są:

34


» stosunek do kształtowania stratyfikacji społecznej: wpływ świadczeń i usług socjalnych na zachowanie lub zmianę ist-niejących podziałów społecznych; na ile państwo interesuje poziom i charakter rozwarstwienia społecznego.

» poziom tzw. dekomodyfikacji (odtowarowienia) dostępu do świadczeń i usług: na ile dostęp do nich jest niezależny od sy-tuacji rynkowej jednostki, a na ile warunkowany opłacaniem składek, świadczeniem pracy czy sytuacją materialną. Pier-wotnie dekomodyfikacja odnosiła się do dostępu do świad-czeń pieniężnych (in cash), ale można na nią patrzeć szerzej – w kategoriach dostępu do społecznych świadczeń w naturze (in kind): rzeczowych i usługowych.

» relacje między rynkiem a państwem w systemie dobrobytu (w późniejszych pracach autor sugerował, że należy rozwa-żyć nie tylko podział między państwem a rynkiem, lecz także między państwem, rynkiem a rodziną).

Poniższa charakterystyka będzie uzupełniona także o te aspek-ty, które są bardziej zaakcentowane w innych typologiach, niż w tej autorstwa Espinga-Andersena lub które wypływają z praktyki państw realizujących poszczególne modele.

MODEL LIBERALNy

Model liberalny (częściowo zbieżny z występującym w innych ty-pologiach modelem marginalnym lub rezydualnym) zakłada moż-liwie skromną ingerencję w stosunki rynkowe i oddziaływanie na kształt struktury społecznej. Stoi za tym wiara w rynek jako ra-cjonalny i najbardziej pożądany mechanizm kształtowania sto-sunków społecznych i ekonomicznych. Państwo zaś traktuje się w tym modelu co najwyżej jako czynnik korygujący mechani-zmy zapewniania dobrobytu (głównie przez rynek, częściowo tak-

35

SOCJALDEMOKRATyCZNA POLITyKA SPOłECZNA NA TLE INNyCH MODELI

że przez rodzinę) i wkraczający wówczas, gdy jednostka nie jest w stanie sobie poradzić. W efekcie programy są zazwyczaj selek-tywne, adresowane tylko do osób bardzo ubogich. Dopuszczalne są także programy bardziej uniwersalne, ale na bardzo niskim po-ziomie, ukierunkowane tylko na zaspokojenie najbardziej podsta-wowych potrzeb. Zarówno selektywność świadczeń, jak i bardzo niski poziom wybranych świadczeń o charakterze uniwersalnym, ma służyć wypchnięciu ludzi wykluczonych poza sferę publiczne-go wsparcia socjalnego i tym samym wymusić aktywność na ryn-ku. Oprócz tego, państwo prowadzi nieraz w tym celu działania aktywne, np. subsydiując prywatne programy ubezpieczeniowe i pomocowe. W modelu tym równowaga między państwem a ryn-kiem zostaje przechylona w stronę tego drugiego. Państwo nie dąży przy pomocy świadczeń społecznych do zasadniczej zmiany stra-tyfikacji społecznej w kierunku mniejszych nierówności. Poziom dekomodyfikacji jest tu bardzo niski. Sytuację społeczną jednostki w dużej mierze determinuje jej pozycja ekonomiczna i status na rynku pracy. Osoby o korzystnym statusie rynkowym mogą cieszyć się większym poziomem dobrobytu niż osoby ubogie. Te ostatnie, by uzyskać pomoc socjalną, muszą zazwyczaj spełnić test docho-dowy. Współcześnie otrzymanie wsparcia warunkuje się też in-nymi kryteriami (np. podjęciem niskopłatnej pracy). Za najbliższą realizacji tego modelu uznaje się politykę społeczną USA. Wśród krajów europejskich najwięcej elementów tejże doktryny widzimy w polityce społecznej Wielkiej Brytanii.

MODEL KONSERWATyWNy

Model konserwatywny (znany też pod nazwą korporacyjnego lub motywacyjnego) również jest niechętny wobec daleko idącej ingerencji w stosunki społeczno-ekonomiczne, dopuszczając ją o tyle, o ile usprawnia ona stosunki społeczne i rynkowe oraz funkcjonowanie jednostki w ich ramach. Inaczej niż w modelu liberalnym, nie przyjmuje się tu wiary w racjonalność ekonomicz-

36


ną jednostek, wobec czego w sposób nieco paternalistyczny pró-buje się przy pomocy systemu bodźców motywować do pewnego typu działań. Mechanizmem motywacyjnym w tym modelu jest powszechny obligatoryjny system ubezpieczeniowy. Dobrobyt jednostki (lub żywiciela rodziny) zależy od uczestnictwa w ryn-ku pracy (stażu, dochodów i wielkości składek). Im dana osoba

jest lepiej zakorzeniona w rynku pracy, tym wyższy poziom i zakres uprawnień, którym się może cieszyć. Poziom deko-modyfikacji (uniezależnienia jednostki od jej pozycji na rynku) jest tu jednak większy niż w modelu liberalnym. Do-brobyt nie zależy wyłącznie od pozycji rynkowej jednostki, ale także od sy-tuacji rodzinnej. Gdy żywiciel rodziny dobrze radzi sobie zawodowo, przekła-da się to na sytuację społeczno-ekono-miczną członków rodziny, którzy uzy-skują uprawnienia pochodne.

System zabezpieczenia społecznego w krajach o modelu konser-watywnym był przez lata nastawiony na ochronę tradycyjnej ro-dziny z patriarchalnym podziałem ról. Rodzina w tym modelu jest źródłem dobrobytu jednostki nie tylko w kontekście systemu ubez-pieczeń społecznych, ale jako bezpośredni dostawca dóbr i usług jej członkom oraz gwarant ich socjalnego bezpieczeństwa. W modelu tym zakłada się i wspiera istotną rolę różnych pozapaństwowych organizacji wspólnotowych, społeczności lokalnych, stowarzyszeń i organizacji religijnych. Państwo ma wkraczać wówczas, gdy jed-nostka znajdzie się poza tymi „naturalnymi” sieciami wsparcia, zgodnie z zasadą subsydiarności. System ten odtwarza nierówno-ści społeczne, choć akceptowany poziom rozwarstwienia jest tu niższy niż w modelu liberalnym, zaś wyższy niż w socjaldemokra-tycznym. Do krajów, których polityka społeczna jest bliska temu modelowi, zalicza się często Niemcy (m.in. ze względu na centralną

System zabezpieczenia społecznego w krajach o modelu konser watywnym był przez lata nastawiony na ochronę tradycyjnej rodziny z patriarchalnym podziałem ról

37


pozycję systemu ubezpieczeniowego) i Włochy (ze względu na sil-ną pozycję rodziny w dostarczaniu dobrobytu). Oba kraje realizują jednak zasadniczo odmienne warianty tego modelu, obydwa też ulegają w ostatnich latach istotnym przekształceniom.

MODEL SOCJALDEMOKRATyCZNy

Model socjaldemokratyczny (zwany też instytucjonalno-redystry-bucyjnym) istotnie różni się od dwóch pozostałych.

W modelu socjaldemokratycznym odpowiedzialność za zapewnia-nie dobrobytu ponosi nie tyle jednostka i jej rodzina, ile całe spo-łeczeństwo, którego emanacją jest polityka publiczna. W podejściu tym nie wierzy się w to, ze rynek i rodzina są zdolne do zaspokojenia potrzeb socjalnych na godziwym poziomie, wobec czego zaleca się silną ingerencję państwa, nie tylko w korygowanie i uzupełnianie, ale także w kształtowanie oraz planowanie ładu społecznego.

Poprzez system wysokich, progresywnych podatków oraz wyso-kich, szeroko dostępnych transferów, tworzy się znacznie bardziej spłaszczoną strukturę społeczną niż ta, która wynikałaby z gry sił rynkowych uzupełnionych o solidarność rodzinną, zawodową i od-dolną społeczną.

Wpływ polityki społecznej na stratyfikację jest duży, co skutkuje sto-sunkowo niskim rozwarstwieniem społecznym w krajach realizują-cych ów model, a także – za sprawą uniwersalnych świadczeń – brak jest wyraźnego podziału (w odróżnieniu od modelu liberalnego) na korzystających z systemu socjalnego i na tych, którzy go opłacają.

Choć skala obciążeń na rzecz państwa dobrobytu jest zróżnicowana w zależności od finansowych możliwości, obywatele ze wszystkich grup dochodowych mogą sobie pozwolić na korzystanie z podobne-go zestawu świadczeń publicznych. Model ten opiera się na zało-

38


żeniu, że wszyscy obywatele niezależnie od indywidualnej sytuacji powinni mieć prawo do skorzystania z publicznego wsparcia w za-kresie realizacji ważnych życiowych potrzeb. Wiąże się to też z ideą obywatelstwa socjalnego, w myśl której korzystanie z pewnych praw społecznych jest dostępne dla każdego obywatela (w przy-padku niektórych świadczeń rozszerza się ową zasadę także na rezydentów) i nie musi być poprzedzone spełnieniem określonych warunków, takich jak test dochodów, zatrudnienie etc.

Model ten zatem charakteryzuje się bardzo wysokim poziomem de - komodyfikacji – niezależnie od pozycji rynkowej, jednostki powinny mieć prawo do uczestnictwa w społeczeństwie i korzystania z wie-lu dóbr publicznych. Możliwość zapewnienia pewnego poziomu dobrobytu dla wszystkich możliwa jest dzięki solidarnemu dzie-leniu się nim ze strony bardziej zamożnych warstw, a także dzięki aktywnej polityce wspierania powrotu na rynek pracy. Nie dąży się jednak do tego za sprawą wypychania ludzi na rynek z systemu socjalnego, oferującego niskie świadczenia, ale poprzez dostęp do różnych form podnoszenia i zmieniania kwalifikacji i tym samym zwiększania zatrudnialności.

Szczególnie intensywne i rozbudowane działania kierowane są do grup traktowanych jako defaworyzowane, np. do niepełnosprawnych.

Duże znacznie w modelu socjaldemokratycznym ma też dążenie do równości płci poprzez politykę rynku pracy, rodzinną oraz sys-tem usług publicznych (w tym opiekuńczych).

W modelu tym jednostki są podmiotami praw jako obywatele, a nie członkowie grup (np. rodziny). Model ten promuje uniezależnie-nie możliwości społecznych jednostki od jej sytuacji rodzinnej (defamilizacja), aczkolwiek należy pamiętać, że owa defamiliza-cja nie musi działać destrukcyjnie na rodzinę, mimo że państwo przejmuje od niej część obciążeń (przy małym udziale rynku w tej sferze).

39


Kraje, które realizują socjaldemokratyczny model polityki społecz-nej, zazwyczaj uzyskują wysokie wskaźniki dzietności i aktywności zawodowej kobiet.

Najbliższa modelowi socjaldemokratycznemu jest polityka spo-łeczna realizowana w krajach skandynawskich (zwłaszcza w Szwe-cji, w której socjaldemokraci mieli największy wpływ na kształt in-stytucji społecznych).

MODELE POLITyKI SPOłECZNEJ – ZESTAWIENIE

Liberalny Socjaldemokratyczny Konserwatywny

Rola państwa marginalna centralna pomocnicza

Rola rynku centralna marginalna marginalna

Rola rodziny marginalna marginalna centralna

Dominujący model solidarności

indywidualna uniwersalnapokrewieństwo, korporatyzm, etatyzm

Dominujące miejsce ulokowania solidarności

rynek państwo rodzina

Poziom odto-warowienia minimalny wysoki

wysoki (dla żywiciela rodziny)

Welfare staterezydualne (pomoc społeczna)

uniwersalne(technika zaopatrzeniowa)

ubezpieczeniowe(technika ubezpieczeniowa)

Zobowiązanie socjalne rodziny/poziom

słabe/ defamilizacja silna

słabe /defamilizacja silna

silne/ defamilizacja słaba

Źródło: Szarfeneberg R., Modele polityki społecznej w teorii i praktyce (wersja 1.7, 27.06.2009) http://rszarf.ips.uw.edu.pl/pdf/modele_ps.pdf

40


ROZWOJOWy POTENCJAł MODELU SOCJALDEMOKRATyCZNEGOWybitny ekonomista prof. Tadeusz Kowalik, zwolennik socjalde-mokratycznej polityki społecznej, przestrzegał przed traktowaniem skandynawskiego modelu w oderwaniu od tamtejszych stosunków gospodarczych. Przekonywał, że polityka społeczna i gospodarcza są ze sobą silnie powiązane, i że powinien zachodzić między nimi efekt synergii i sprzężenia zwrotnego. Jednocześnie – co szczegól-nie warte odnotowania – odpowiednia polityka społeczna może być także czynnikiem wzrostu i rozwoju gospodarczego.

Socjaldemokratyczna polityka społeczna poprzez zwiększanie za-trudnienia, przeciwdziałanie wykluczeniu oraz ułatwianie godze-nia pracy z innymi społecznymi rolami jednostki pozytywnie wpły-wa na rozwój gospodarczy.

Pamiętając o gospodarczym wymiarze polityki społecznej, warto po-chylić się także nad postproduktywistycznymi perspektywami pa-trzenia na system dobrobytu, które wskazują na inne jego aspekty, takie jak ekologia czy więzi społeczne. Socjaldemokratyczna polity-ka społeczna powinna również pamiętać o postproduktywistycz-nych wymiarach społecznego dobrostanu. Rodzi to pole współpracy z formacjami ekologicznymi, zaś w kontekście więzi (np. budowa-nych w ramach aktywności opiekuńczej) także z formacjami femi-nistycznymi.

Socjaldemokratyczny, uniwersalistyczny system solidarności i wspar-cia wpływa korzystnie na poziom zaufania społecznego, będące-go ważnym wymiarem kapitału społecznego. Również dążenie do zmniejszania kontrastów społecznych i zapobieganie wykluczeniu sprzyjają społecznej integracji i budowaniu kapitału społecznego. Zaś kapitał społeczny jest uważany w krajach wysoko rozwiniętych za jeden z głównych czynników rozwoju. Zdolność do budowania więzi w społeczeństwie dzięki socjaldemokratycznej polityce spo-


łecznej jest kolejnym argumentem na rzecz uznania jej za ważny element strategii rozwojowej.

Polecana literatura:

Esping-Andersen G., Trzy światy kapitalistycznego państwa dobrobytu, Difin, Warszawa 2010.

Esping-Andersen G., Społeczne podstawy gospodarki postindustrialnej, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Pedagogicznej, Warszawa 2010.

Księżopolski M., Polityka społeczna w różnych krajach, modele polityki społecznej, [w:] G.

Filrit-Fesnak, M. Szylko-Skoczny (red.), Polityka Społeczna. Podręcznik akademicki, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2009.

Szarfeneberg R., Modele polityki społecznej w teorii i praktyce (wersja 1.7, 27.06.2009) http://rszarf.ips.uw.edu.pl/pdf/modele_ps.pdf.

CZĘŚĆ DRUGA

45

ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE

ZABEZPIECZENIE SPOłECZNE – KWESTIE PODSTAWOWEZabezpieczenie społeczne jest kluczową gałęzią polityki społecz-nej. W prawie wszystkich państwach świata pojawiają się regula-cje związane z tą dziedziną, której rolą jest zarówno zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego obywateli, jak i pokoju oraz ładu spo-łecznego. Nie ma jednak jednej definicji tego pojęcia, którego za-częto używać dopiero po II wojnie światowej, gdy ukształtowało się przekonanie, że istnieje potrzeba stworzenia całościowego syste-mu pomocy, gwarantującego wszystkim obywatelom wolność od ubóstwa i niedostatku5. W szerokim rozumieniu zabezpieczenie społeczne jest to ogół wszystkich przedsięwzięć i podejmowanych działań, które mają zapewnić członkom danego społeczeństwa od-powiedni poziom życia. W zależności od prowadzonej w danym kraju polityki różnie pojmowany jest „odpowiedni poziom życia” oraz zagrożenia – zwane „ryzykami socjalnymi” – które objęte są ochroną państwa. Zabezpieczenie społeczne można też traktować

5 Księżopolski M., Zabezpieczenie społeczne, [w:] Barbara Rysz-Kowalczyk (red.), „Leksykon Polityki Społecznej”, IPS UW, 2011, s. 240.

46


jako pewien stan pożądany, swoistą wartość, której realizacji pod-porządkowuje się określone działania państwa.

STARE I NOWE RyZyKA SOCJALNE

Większość państw członków Międzynarodowej Organizacji Pracy – w tym Polska w 2003 r. – ratyfikowało konwencję 102 MOP z 1952 r. o minimalnych normach zabezpieczenia społecznego. Konwencja 102 zawiera katalog ryzyk socjalnych, które powinny być objęte ochroną oraz minimalne standardy, czyli: poziom świadczeń, pro-cent objętej nimi populacji, warunki i długość ich otrzymywania. Wymieniane w konwencji ryzyka socjalne, czyli zdarzenia przy-szłe, niepewne, niezależne od woli człowieka i niekorzystne dla niego, które powinny być objęte ochroną6, to: choroba, macierzyń-stwo, niepełnosprawność, starszy wiek, śmierć żywiciela rodziny, wypadki przy pracy i choroby zawodowe, trudna sytuacja życiowa oraz bezrobocie.

Wobec starzenia się społeczeństwa i wydłużania ludzkiego życia w niektórych państwach zaczęto wyróżniać nowe ryzyko socjalne – ryzyko niesamodzielności związanej z długowiecznością. Osoby najstarsze (80+) nie są w stanie same zaspokajać swoich potrzeb i w związku z tym wymagają stałej opieki. Udział tych osób w spo-łeczeństwie gwałtownie wzrośnie w najbliższych latach ze wzglę-du na starzenie się pokolenia wyżu powojennego i niski przyrost naturalny. W opiece nad najstarszymi osobami w Polsce wciąż dominuje sektor nieformalny, a osoba, która chce uzyskać świad-czenie pielęgnacyjne na opiekę nad osobą starszą (w 2012 r. w wy-sokości 520 zł) musi zrezygnować z pracy. Tymczasem w innych państwach, takich jak np. Niemcy, już w latach 70. XX wieku wy-odrębniono to ryzyko wprowadzając odrębne ubezpieczenie pielę-gnacyjne. Odpowiada to zarówno na potrzeby demograficzne jak

6 Jończyk J., Prawo zabezpieczenia społecznego, Zakamycze 2004, s. 12.

47

ZABEZPIECZENIE SPOłECZNE

i przyczynia się do poszerzenia solidarności społecznej, ponieważ sprawia, że osoba starsza w obliczu trudnej sytuacji życiowej nie pozostaje skazana na samą siebie i swoje lub rodzinne zasoby.

ZABEZPIECZENIE SPOłECZNE NA ŚWIECIE I W POLSCEWarto zauważyć, że według danych Międzynarodowej Organizacji Pracy wciąż 80% światowej populacji nie korzysta z kompleksowego zabezpieczenia społecznego, 30% nie ma dostępu do opieki zdrowot-nej, 50% dzieci żyje w biedzie i nie ma pełnego dostępu do edukacji, tylko 15% pracowników ma prawo do świadczeń w razie bezrobocia i aż 60% osób starszych nie otrzymuje emerytury7. Z tego powodu powstała strategia poszerzania zasięgu zabezpieczenia społeczne-go, której celem jest wypełnianie istniejącej w wielu krajach luki w zasięgu systemów zabezpieczenia społecznego. Zdaniem autorów strategii jest to jedyna droga do osiągnięcia sprawiedliwego wzro-stu społecznego, spójności społecznej i godnej pracy dla wszyst-kich. Strategia ta została przyjęta przez państwa członkowskie MOP w czerwcu 2012 r. jako Zalecenie nr 202 dotyczące podstaw ochro-ny socjalnej. Zalecenie opiera się na nowym paradygmacie – dwu-wymiarowej strategii poszerzania. Wymiar poziomy stanowić ma zagwarantowanie powszechnego dostępu do podstawowej opieki zdrowotnej i podstawowego poziomu bezpieczeństwa dochodowe-go jak największej ilości ludzi, natomiast wymiar pionowy to stop-niowe zapewnianie wyższych standardów zabezpieczenia społecz-nego, które zgodne są z konwencją 102 oraz innymi normami.

Prawo do zabezpieczenia społecznego w formie ochrony prawnej i gwarancji bezpieczeństwa na wypadek określonego zagrożenia jest w Polsce prawem konstytucyjnym, gwarantowanym m.in. w ar-

7 International Labour Organization, http://www.ilo.org/global/lang--en/index.htm, 16.07.2012 r.

48


tykule 2, zgodnie z którym „Rzeczpospolita Polska jest demokra-tycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady spra-wiedliwości społecznej”. Przepis ten ma charakter ogólny i dotyczy wszystkich dziedzin prawa, jednak w zabezpieczeniu społecznym odgrywa szczególną rolę, bo to poprzez zabezpieczenie dokonuje się sprawiedliwego podziału.

Natomiast ściśle o prawie do zabezpie-czenia społecznego mowa jest w roz-dziale II Konstytucji „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”. Art. 67 stanowi, że obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na

chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego i w przypadku bezrobocia. Ochrona zdrowia gwarantowana jest w artykule 68. Prawo do zabezpieczenia egzystencji osób niepełno-sprawnych pojawia się w artykule 69. W artykule 71, który niektórzy zaliczają do prawa zabezpieczenia społecznego mowa jest o tym, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej powinno uwzględniać dobro rodziny, zwłaszcza znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, w tym niepełnej i wielodzietnej. Przepis ten, odnoszący się do różnych dziedzin prawa, obejmuje swym zasięgiem także uregulowania świadczeń rodzinnych i po-mocy społecznej. Należy dodać, że zakres i formy zabezpieczenia społecznego opisanego w Konstytucji określają ustawy.

SOCJALDEMOKRATyCZNE WARTOŚCI I CELE ZABEZPIECZENIA SPOłECZNEGOZadaniem socjaldemokratycznej polityki społecznej jest budowa-nie welfare state, a więc państwa dobrobytu, które zabezpiecza oby-wateli przed ryzykami socjalnymi, takimi jak m.in. choroba, ma-cierzyństwo, niepełnosprawność, starszy wiek, śmierć żywiciela

Sprawiedliwość społeczna jest wartością zapisaną w polskiej konstytucji

49


rodziny, wypadki przy pracy i choroby zawodowe, trudna sytuacja rodzinna oraz bezrobocie. Celem zabezpieczenia społecznego jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego obywatelom, którzy ze względu na różne zdarzenia życiowe nie są w stanie zapewnić sobie środków utrzymania pracując lub wykorzystując wcześniej zgro madzone oszczędności. Drugim, pośrednim celem zabezpiecze-nia społecznego jest łagodzenie nierówności w dochodach a dzięki temu – zapewnianie ładu społecznego. W socjaldemokratycznym podejściu sam wzrost gospodarczy nie jest satysfakcjonujący, zwłaszcza gdy towarzyszy mu coraz większe rozwarstwienie spo-łeczne, a owoce wzrostu nie trafiają do wszystkich obywateli. Należy więc dbać o sprawiedliwy podział dóbr. Dlatego celem zabezpiecze-nia społecznego jest nie tylko zagwarantowanie bezpieczeństwa so-cjalnego wszystkim obywatelom, ale i zapewnienie sprawiedliwego podziału dóbr, niedopuszczającego do zbyt dużego rozwarstwienia dochodowego. Rolą zabezpieczenia społecznego jest bowiem, obok zabezpieczania dochodu, tworzenie warunków prawidłowego roz-woju gospodarczego i społecznego.

Socjaldemokraci nie traktują systemu zabezpieczenia społeczne-go jako obciążającego gospodarkę, lecz jako inwestycję. Poprzez budowę kapitału społecznego zabezpieczenie społeczne staje się czynnikiem wzrostu gospodarczego.

Zabezpieczenie społeczne, które oparte jest o jasno sprecyzowa-ne i podzielane przez społeczeństwo wartości, buduje zaufanie do państwa i jego instytucji, przyczynia się do budowania trwałych i spójnych rozwiązań oraz lepszej ochrony socjalnej wszystkich obywateli. Ponadto prowadzi do wzrostu społecznej solidarności i odpowiedzialności za tworzenie warunków i możliwości uczest-nictwa w systemie także jednostkom słabszym, które nie poradzi-łyby sobie same w warunkach wolnej konkurencji.

Budowa trwałego i spójnego systemu zabezpieczenia społecznego wymaga nie tylko silnych fundamentów ekonomicznych, ale także

50


powszechnie akceptowanych wartości. Aby wprowadzić takie roz-wiązania, które podzielane są przez większość obywateli, koniecz-ne jest prowadzenie dialogu społecznego i dochodzenie do kom-promisów. Zabezpieczenie społeczne wdrażane na drodze dialogu społecznego i powszechnego uznania leżących u jego podstaw wartości może stać się narzędziem, które poprzez budowę kapitału społecznego wspiera wzrost gospodarczy i społeczny.

Najistotniejszymi wartościami uznawanymi przez socjaldemokra-tów za prowadzące do osiągnięcia tych celów są: solidarność, spra-wiedliwość, równość i powszechność.

SOLIDARNOŚĆ

Solidarność jest jedną z najważniejszych zasad zabezpieczenia spo-łecznego w socjaldemokratycznej polityce społecznej. Polega ona na dostarczaniu przez społeczeństwo środków do życia tym jego członkom, którzy je utracili lub nie mogą ich uzyskać samodziel-nie na skutek określonego zdarzenia losowego, takiego jak np. brak pracy zarobkowej, osiągnięcie wieku uniemożliwiającego jej kon-tynuację, trudna sytuacja rodzinna i inne sytuacje związane z ry-zykami socjalnymi. Bezpieczeństwo socjalne to pewność uczestni-ków systemu, że w razie wystąpienia trudnej sytuacji mogą liczyć na solidarną pomoc wspólnoty. Osoba zobowiązana do płacenia składek płaci składkę proporcjonalną do wysokości dochodów i swojej sytuacji materialnej. Solidarność wyraża się m.in. w tym, że nie wszyscy, którzy obowiązkowo opłacają składkę na ubezpie-

czenie społeczne lub podatki otrzy-mują świadczenia, lecz wyłącznie ci, których spotka zły los, a więc których dotyka ryzyko socjalne.

Solidarność w socjaldemokratycznej polityce społecznej to także obejmo-wanie prawem do świadczenia nie tyl-

Solidarność oznacza, że każdy obywatel w sytuacji niedostatku może liczyć na wsparcie społeczeństwa

51


ko osób objętych określonym ubezpieczeniem, ale i członków ich rodzin (np. ubezpieczenie zdrowotne w Polsce).

Z kolei solidarność międzypokoleniowa może być budowana np. po-przez repartycyjne systemy emerytalne, gdy pokolenie obecnie pra-cujących finansuje emerytury dzisiejszych świadczeniobiorców. Choć w przypadku emerytur warto pamiętać, że pokolenie obec-nych świadczeniobiorców wypracowało wcześniej pewien kapitał, na którym dzisiejsi pracujący budują swój dobrobyt. To, co odróżnia ubezpieczenia społeczne finansowane na zasadzie repartycji od ka-pitałowych, to fakt, że w przypadku tych drugich każdy płaci i zbie-ra pieniądze tylko na siebie, natomiast w systemie repartycyjnym dochodzi do solidarnego podziału dochodów między osoby aktyw-ne i nieaktywne zawodowo. W systemie ubezpieczeń kapitałowych wysokość wpłaty za ubezpieczone ryzyko i wysokość świadczenia muszą się równoważyć. Tymczasem zasada solidarności w zabez-pieczeniu społecznym sprawia, że w przypadku wielu świadczeń ich wysokość pozostaje niezależna od wcześniejszego wkładu do sys-temu. Także czas ich pobierania może być nieadekwatny do okre-su opłacania składek lub podatków. Celem jest bowiem solidarne zapewnienie godnych warunków życia wszystkim członkom społe-czeństwa, a nie indywidualne zabezpieczenie własnych, jednostko-wych potrzeb.

SPRAWIEDLIWOŚĆ

Zasada sprawiedliwości społecznej to prawo do pomocy dla każde-go obywatela, który znalazł się w trudnej sytuacji życiowej. Oznacza więc istnienie minimalnych gwarancji dochodowych, obejmujących swym zasięgiem wszystkich obywateli. Każdy obywatel, który znaj-dzie się w sytuacji niedostatku może więc liczyć na pomoc społeczeń-stwa. Sprawiedliwość w socjaldemokratycznym zabezpieczeniu spo-łecznym dotyczy przede wszystkim zasad podziału dochodu. Zasada ta prowadzi do większego egalitaryzmu społecznego i wyraźnego zmniejszania zasięgu ubóstwa.

52


Uczestnictwo w systemie zabezpieczenia społecznego musi ozna-czać przystąpienie do umowy społecznej i prowadzić do uznania zasady wzajemności. Ryzyko losowe, jakie może spotkać jednost-kę jest nieznane, dlatego w umowie zawiera się postanowienie, że w przezwyciężaniu skutków zdarzenia obowiązuje zasada wzajem-ności zobowiązująca do ponoszenia określonych w umowie propor-cjonalnych, sprawiedliwych ciężarów (składki, podatki). Obciążenia nałożone na zasadach umowy są zatem współmierne do skutków ryzyka socjalnego jakie może dotknąć umawiających się. Są też sprawiedliwie rozłożone w stosunku do możliwości finansowych osób przystępujących do umowy i proporcjonalne do ich dochodów.

Zasada sprawiedliwości w przypadku zabezpieczenia społeczne-go to także pewne wzajemne ograniczanie własnych uprawnień przy założeniu, że inne osoby także są skłonne zmniejszyć swoje uprawnienia w określonych przypadkach. Oznacza to np. zgodę na zmniejszenie części swojego wynagrodzenia o składkę, którą prze-kazuje się na zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego tym, których dotknęło trudne zdarzenie losowe. Składki przekazywane są do wspólnej kasy, a wypłatę otrzymują wyłącznie ci, których dotknie ryzyko socjalne.

Głównym podmiotem odpowiedzialnym za dobrobyt obywateli i sprawiedliwy podział dochodów są władze publiczne, które reali-zują ten cel za pośrednictwem instytucji państwowych. Dokonują one nie tylko redystrybucji horyzontalnej, czyli między osobami dotkniętymi różnymi ryzykami socjalnymi, a pozostałymi obywa-telami, ale także redystrybucji wertykalnej, czyli takiej, która niwe-luje różnice pomiędzy grupami społecznymi o różnych dochodach.

RóWNOŚĆ

Równość jest kolejną wartością niezbędną w socjaldemokratycz-nym pojmowaniu zabezpieczenia społecznego. Oznacza, że każda osoba objęta systemem ma takie same prawa do świadczeń i takie

53


same obowiązki wynikające z przynależenia do systemu. Warto podkreślić, że zasada równości w systemach zabezpieczenia spo-łecznego zaczyna mieć charakter ponadpaństwowy i rozszerza-na jest na wszystkie osoby poruszające się po Unii Europejskiej. Rozporządzenia koordynacyjne Unii Europejskiej nakazują równe traktowanie wszystkich obywateli poruszających się po Unii Eu-ropejskiej i ochronę praw w zakresie zabezpieczenia społecznego za granicą. Zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie ko-ordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba przebywa-jąca w innym kraju Unii Europejskiej ma takie same prawa i obo-wiązki jak obywatele kraju, którego przepisom podlega. Równości sprzyja w tym wypadku także zasada sumowania okresów, a więc uznawania poprzednich okresów ubezpieczeń, pracy lub pobytu w innych państwach w przypadku ubiegania się o świadczenie. Prowadzi to do równości i niedyskryminacji już nie tylko wewnątrz danego państwa, ale i na arenie międzynarodowej.

POWSZECHNOŚĆ

Kolejną wartością niezbędną przy konstruowaniu socjaldemokra-tycznego modelu zabezpieczenia społecznego jest jego powszech-ność. Myślenie takie wywodzi się już od Thomasa Humphreya Marshalla, który starał się upowszechniać równy status obywate-li przez objęcie wszystkich świadczeniami społecznymi o zbliżo-nym standardzie8. Aby system zabezpieczenia społecznego funk-cjonował sprawnie i spełniał wszystkie swoje funkcje, musi być pow szechny. Tylko wówczas możliwe jest wyrównanie dochodów społecznych, zagwarantowanie pewnego minimum środków utrzy-mania oraz zapewnienie harmonijnego rozwoju gospodarczego i sta-bilizacji. Objęcie systemem zabezpieczenia społecznego jak naj-szerszych grup ludności pozwala z jednej strony na obniżenie

8 Więcej na ten temat w Marshall T.H., Bottomore T., Citizenship and Social Class, London et altera: Pluto Press 1992.

54


kosz tów uczestnictwa, a z drugiej na budowanie więzi społecznych, solidarności, wspólnoty i współodpowiedzialności. Zabezpieczenie społeczne ma bowiem na celu, jak już wspomniano wyżej, nie tylko zapewnianie bezpieczeństwa socjalnego, ale też budowę ładu i ka-pitału społecznego, które wzmacniają zaufanie do państwa i jego instytucji. Zaufanie jest wartością niezbędną dla społecznego zaan-gażowania i aktywności obywatelskiej, przyczynia się do poczucia odpowiedzialności za dobro wspólne i budowania społeczeństwa obywatelskiego.

Powszechność, tak jak równość, jest wartością i zasadą coraz czę-ściej braną pod uwagę przy kształtowaniu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej. Art. 2 wspomnia-nego już wyżej Rozporządzenia 883/2004 rozszerzyły zakres pod-miotowy osób uprawnionych do świadczeń o obywateli państwa członkowskiego, bezpaństwowców i uchodźców mieszkających w państwie członkowskim, którzy przebywali na terenie lub podle-gali ustawodawstwu jednego lub kilku państw członkowskich oraz o członków ich rodzin. Oznacza to, że wzrasta zakres podmiotowy uprawnień do świadczeń w Unii Europejskiej.

INSTRUMENTy SOCJALDEMOKRATyCZNEGO ZABEZPIECZENIA SPOłECZNEGOJak już wspomniano wyżej zadaniem zabezpieczenia społecznego jest świadczenie pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytu-acji, zabezpieczenie przed zaistnieniem takiej sytuacji oraz zapew-nianie sprawiedliwego podziału dóbr i walka z nierównościami społecznymi.

Cele te można osiągnąć dzięki:

» poszerzaniu zakresu podmiotowego – jest to zapewnianie dostę-pu do podstawowej opieki zdrowotnej i podstawowego poziomu

55


bezpieczeństwa dochodowego jak największej liczbie ludzi. Ce-lem socjaldemokratycznej polityki społecznej jest zwiększanie zakresu osób objętych systemem. Wypełnianie istniejącej luki w zasięgu systemów zabezpieczenia społecznego jest jedyną drogą do osiągnięcia sprawiedliwego wzrostu społecznego, spój-ności społecznej i godnej pracy dla wszystkich.

» poszerzaniu zakresu przedmiotowego – w dobie wyzwań współczesnego świata, takich jak:

» zachodzące zmiany technologiczne i cywilizacyjne,

» zmiany demograficzne: wzrost natężenia procesów migra-cyjnych, coraz niższa rozrodczość, starzenie się społeczeństw,

» zmiany na rynku pracy i nowe formy mobilności: krótkie okresy zatrudnienia, niestałe zatrudnienie, zróżnicowane statusy, praktyki wielokrotnej mobilności,

» poszerzaniu zakresu przedmiotowego zabezpieczenia społecz-nego, a więc obejmowanie ochroną nowych ryzyk socjalnych i odpowiedź systemów zabezpieczenia społecznego na nowe wyzwania.

» podnoszeniu standardu świadczeń – obok poszerzania zakresu podmiotowego i przedmiotowego zabezpieczenia społecznego pojawia się konieczność tworzenia gwarancji bazowego pozio-mu zabezpieczenia społecznego i zapewniania wyższych pozio-mów bezpieczeństwa dochodowego i opieki zdrowotnej. Celem staje się zwiększanie stopnia rekompensaty środków utrzyma-nia utraconych z powodu zdarzenia losowego. Podnoszenie stan-dardu świadczeń powinno być pochodną rozwoju gospodarcze-go kraju, zgodnie z zasadą proporcjonalnego udziału wszystkich obywateli w korzyściach wynikających ze wzrostu.

56


» prowadzeniu działań prewencyjnych – rolą zabezpieczenia społecznego jest nie tylko odpowiedź na już istniejące ryzyka socjalne, ale dbanie o to, by one nie nastąpiły oraz podwyż-szanie jakości ludzkiego życia. Dlatego obok świadczeń finan-sowych i rzeczowych należy także kłaść nacisk na prewencję, czyli działania takie jak ochrona zdrowia, ochrona przed wy-padkami w pracy czy rehabilitacja osób zagrożonych inwa-lidztwem.

SOCJALDEMOKRATyCZNE ROZWIąZANIA W ZABEZPIECZENIU SPOłECZNyMZabezpieczenie społeczne państwa realizowane jest przez trzy pod-stawowe instytucje prawne: ubezpieczenie społeczne, zaopatrze-nie społeczne i pomoc społeczną.

W przypadku ubezpieczenia społecznego świadczenia finansowa-ne są ze składek wcześniej opłacanych przez członków systemu. Technika ubezpieczeniowa opiera się więc na zasadzie solidarnego podziału ryzyka. W momencie jego wystąpienia wszyscy członko-wie systemu – a więc osoby ubezpieczone – mają ustawowe prawo do uzyskania odpowiedniego świadczenia. Powszechnie za począt-ki nowoczesnej techniki ubezpieczeniowej uznaje się drugą połowę XIX wieku. W Niemczech coraz większe znaczenie zyskiwał wów-czas ruch robotniczy. Kanclerz Otto von Bismarck, aby spacyfikować ruchy lewicowe poprzez zmniejszenie ich społecznego niezadowo-lenia, objął robotników ubezpieczeniem. W 1883 r. wprowadzono ustawę o ubezpieczeniu chorobowym, rok później – wypadkowym, i wreszcie w 1889 r. o ubezpieczeniu na starość i na wypadek trwa-łej niezdolności do pracy. Należy dodać, że systemy ubezpieczenio-we istniały już wcześniej w wielu państwach (także w Niemczech), lecz wcześniej nie było rozwiązań o tak wielkim zasięgu podmioto-wym i przedmiotowym. Nie były to jednak świadczenia powszech-ne – swoim zasięgiem obejmowały wyłącznie robotników.

57


WyBRANE DZIAłANIA SOCJALDEMOKRATyCZNE W TECHNICE UBEZPIECZENIOWEJ:

» podstawowa i główna odpowiedzialność państwa;

» zagwarantowanie minimalnej emerytury (rozważenie stwo-rzenia minimalnej emerytury obywatelskiej);

» elastyczny wiek emerytalny uwzględniający różne doświad-czenia zawodowe i możliwości dalszej pracy poszczególnych osób;

» niedyskryminacja ze względu na płeć: wyrównywanie płac kobiet i mężczyzn, aktywizacja zawodową kobiet 50+ oraz włączenie nieodpłatnej pracy domowej do systemu ubezpie-czeń społecznych;

» oparcie znacznej części systemu emerytalnego na repartycji: uniezależnienie przynajmniej części świadczenia od rynków kapitałowych oraz zwiększenie solidarności międzypokole-niowej;

» rozwinięcie systemu rehabilitacji medycznej, społecznej i za-wodowej umożliwiającej osobom niepełnosprawnym uczest-nictwo w rynku pracy w miejsce pobierania renty inwalidzkiej i całkowitej dezaktywizacji zawodowej;

» sprzężenie systemu ubezpieczeń społecznych z polityką ryn-ku pracy, polityką gospodarczą i społeczną: stabilne miejsca pracy i podnoszenie płac zwiększają wpływy do systemu i za-pewniają przyszłym emerytom godne świadczenia;

» dobre zarządzanie i dobra, przejrzysta administracja, zapew-niające zrównoważenie systemu w sensie finansowym i fis-kalnym;

58


» przewidywalność świadczeń – w przejrzystym systemie oso-by ubezpieczone powinny być informowane o swojej sytuacji i wysokości przyszłych emerytur.

Zaopatrzenie społeczne również ma charakter roszczeniowy, czy-li świadczenia są obowiązkowo wypłacane przez państwo, przy czym prawo do świadczeń jest zależne wyłącznie od woli usta-wodawcy, nie jest związane z uprzednim opłacaniem składek. Świadczenia finansowane są z budżetu państwa. Najczęściej przy-sługują wszystkim obywatelom danego państwa należącym do określonej grupy – np. niepełnosprawnym, rodzinom z niepełno-letnimi dziećmi itp. Zakres i wysokość świadczeń zależy od możli-wości budżetowych państwa oraz od uwarunkowań politycznych. Często zdarza się bowiem tak, że w momencie nadejścia kryzysu finansowego znacznie zaostrzane są warunki uzyskania prawa do świadczeń.

WyBRANE DZIAłANIA SOCJALDEMOKRATyCZNE W TECHNICE ZAOPATRZENIOWEJ

» podnoszenie kryterium dochodowego uprawniającego do świad-czeń i jego coroczna waloryzacja;

» uniezależnienie części świadczeń od kryterium dochodowego;

» objęcie dodatkową opieką rodzin niepełnych, wielodzietnych oraz z osobami niepełnosprawnymi w celu wyrównywania szans ich członków;

» wyrównywanie możliwości pomiędzy dziećmi z rodzin o róż-nym statusie: uniwersalny dostęp do świadczeń zdrowotnych i opiekuńczych;

» pomoc materialna dla rodziny i rekompensata kosztów zwią-zanych z wychowaniem dzieci – stosowanie instrumentów

59


wsparcia dla rodzin zależnych od potrzeb, a nie tylko świad-czeń dla rodzin najuboższych;

» umożliwienie łączenia ról zawodowych i rodzinnych dla osób obojga płci poprzez m.in. zwiększanie zachęt dla ojców do ko-rzystania z urlopów wychowawczych;

» objęcie opieką nie tylko rodzin z małymi dziećmi, ale i z oso-bami starszymi wymagającymi opieki;

» zwiększanie roli świadczeń usługowych (żłobki, przedszkola i inne) zwiększających szanse na integrację społeczną między różnymi grupami społecznymi.

Wreszcie – trzecia technika zabezpieczenia społecznego: opiekuń-cza, realizowana poprzez pomoc społeczną – ma w odniesieniu do ubezpieczenia i zaopatrzenia społecznego charakter uzupeł-niający. Przewidziana jest dla osób, które z jakichś powodów nie mogą uczestniczyć w systemie ubezpieczeniowym i zaopa-trzeniowym. Przyznanie świadczenia ma charakter uznanio-wy. Prawo do nich dana osoba uzyskuje po uprzednim zbada-niu jej potrzeb i sytuacji życiowej. Można powiedzieć, że jest to rodzaj sieci, która wyłapuje osoby nie spełniające ustawowych warunków uzyskania pomocy i wypadające z systemu. Pomoc społeczna odgrywa więc rolę ostatecznego zagwarantowania bezpieczeństwa socjalnego każdej jednostce i rodzinie. I w tym wypadku, tak jak przy zaopatrzeniu społecznym, źródłem finan-sowania są fundusze publiczne: podatki zebrane zarówno na po-ziomie centralnym jak i lokalnym.

WyBRANE ROZWIąZANIA SOCJALDEMOKRATyCZNE W OPIECE SPOłECZNEJ

» systematyczne podwyższanie kryteriów dochodowych upraw-niających do pomocy społecznej;

60


» podwyższanie świadczeń z pomocy społecznej w celu walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym (pomoc społeczna ma działać jak sieć wyłapująca osoby pozostające poza syste-mem ubezpieczeń i zaopatrzenia społecznego); z chwilą roz-poczęcia pobierania świadczeń dochód netto osób korzysta-jących z pomocy społecznej powinien wzrosnąć powyżej 60% średniego dochodu gospodarstwa domowego, czyli powyżej progu ubóstwa;

» wprowadzanie dochodu minimalnego jako środka do likwida-cji ubóstwa;

» zmniejszenie stygmatyzacji osób korzystających ze wsparcia socjalnego;

» połączenie pomocy społecznej z aktywizacją we wszystkich sferach życia;

» spójność z uwzględniającym cały cykl życiowy podejściem do pomocy społecznej i zatrudnienia, aby mogły one wspierać międzypokoleniową solidarność oraz przerwać międzypoko-leniowe przekazywanie ubóstwa.

System emerytalny w Szwecji

Szwedzki system emerytalny, często porównywany do pol-skiego, znacznie się jednak od niego różni. Opiera się on na trzech filarach. Pierwszy stanowi system publiczny, drugi to zakładowe systemy emerytalne, natomiast trzeci stanowią indywidualne plany emerytalne. Pierwszy filar składa się z trzech podsystemów.

Inkomstpension. Jest to system repartycyjny czyli opar-ty na zasadzie solidarności międzypokoleniowej. Składki

61


wpłacane przez ubezpieczonych finansują dzisiejszych emerytów, jednak każdy członek systemu ma swoje in-dywidualne konto, na którym liczony jest jego wkład, który jest podstawą do liczenia wysokości świadczenia w momencie przejścia na emeryturę. Emerytury podlegają opodatkowaniu, a stosowane skale znacznie spłaszczają dochody emerytalne.

Emerytury kapitałowe (Premiepension) – w przeciwieństwie do polskiego OFE Szwedzi wybierają do pięciu z prawie 800 istniejących funduszy, które inwestują ich składki w sposób agresywny lub bezpieczny. Fundusze można wy-bierać i zmieniać w dowolnym momencie.

Emerytura gwarantowana (Garantipension) – jest finan-sowana z budżetu państwa oraz funduszu rezerwowego ATP. Prawo do minimalnej emerytury gwarantowanej mają osoby znajdujące się w trudnej sytuacji finansowej, które osiągnęły wiek 65 lat, od 40 lat mieszkają w Szwecji i nie mają prawa do emerytury składkowej, lub nie osiąga ona poziomu minimum.

Drugi filar obejmuje swoim zasięgiem 90% pracujących. Trze-ci filar jest dobrowolny i opiera się na metodzie kapitałowej.

Szwedzki system emerytalny pozwala zatem na uzbiera-nie wysokiego świadczenia dzięki wieloletniej pracy, ale też, dzięki emeryturze gwarantowanej, obejmuje ochroną te jednostki, które z różnych powodów nie mogły samo-dzielnie odłożyć na swoją emeryturę. Dzięki temu sytuacja osób starszych w Szwecji jest korzystna: według badań 27 państw Unii Europejskiej osoby w wieku emerytalnym najmniej narażone są na deprywację materialną w Luk-semburgu (1%) i w Szwecji (3%). W Polsce wskaźnik ten jest 13 razy wyższy niż w Szwecji i wynosi 39%.

62


Polityka rodzinna we Francji

Polityka rodzinna Francji jest uznawana za jedną z najlep-szych na świecie. Od lat, gdy kraje zachodu zmagają się z niskim przyrostem naturalnym, we Francji współczyn-nik dzietności bliski jest prostej zastępowalności pokoleń (według danych Eurostatu we Francji na kobietę w wieku 15-49 lat przypada 2.03 dziecka, podczas gdy w Polsce ledwie 1.38). Jest to efektem polityki rodzinnej ukierunko-wanej w większym stopniu na zapewnienie integracji spo-łecznej niż na likwidację ubóstwa. We francuskiej polityce rodzinnej dominują świadczenia o charakterze uniwersal-nym, niezależnym od dochodów, pozwalające na zmniej-szanie różnic między rodzinami o podobnym składzie lecz zróżnicowanych dochodach.

Głównymi celami prowadzonej na szeroką skalę polityki rodzinnej we Francji jest obniżenie kosztów posiadania dziecka oraz umożliwienie rodzicom (zwłaszcza kobietom) łączenie kariery zawodowej z wychowaniem. Stosowane są różne instrumenty: liczne i wysokie świadczenia rodzinne, z których korzystać może każdy rodzic, bardzo wysokie zasiłki opiekuńcze i zasiłki dla samotnych rodziców, szero-ka opieka instytucjonalna nad małymi dziećmi, pozytywne bodźce w systemie emerytalnym (podniesienie emerytur z tytułu wychowania co najmniej trojga dzieci, wydłużenie okresów składkowych, ubezpieczenie dla osób, których zawodem jest wychowywanie dzieci). Polityka rodzinna kierowana jest głównie do rodzin z klasy średniej. Dzięki niej nie tylko rodzi się więcej dzieci, ale też zwiększa się pozytywna korelacja między dzietnością a zamożnością (w miejsce dawnej pozytywnej korelacji między dzietnością a ubóstwem).

63


Pomoc społeczna w Brazylii

Rządząca od 10 lat na szczeblu centralnym Partia Pracu-jących, dzięki socjaldemokratycznym rozwiązaniom m.in. w dziedzinie pomocy społecznej, przyczynia się do walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym w Brazylii. Najważniejsze realizowane w tym kraju warunkowe pro-gramy społeczne: Bolsa Família (Stypendium rodzinne) i jego rozszerzenie: Brasil sem Miséria (Brazylia bez nę-dzy) to miesięczne stypendia na każde dziecko w rodzinie (w pierwszej wersji troje, obecnie pięcioro), uczęszczające do szkoły i korzystające z opieki zdrowotnej. Prawo do tego stypendium ma każda rodzina, w której dochód miesięczny na osobę nie przekracza określonej kwoty (140 reali). Po-nadto rodziny żyjące w tzw. ekstremalnej nędzy otrzymują dodatkowe świadczenie. Jednak wszystkie rodziny uczest-niczące w programie musiały spełnić określone warunki aby uzyskać zasiłek: dbać o edukację dzieci (badano ich fre-kwencję w szkole) i zapewnić im powszechne szczepienia. W efekcie programem objęto aż 26% ludności, czyli prawie 50 milionów ludzi (a łączny koszt programu nie przekro-czył 0,5% PKB Brazylii). Celem omawianych programów jest likwidacja skrajnej nędzy za pomocą świadczeń finanso-wych, zwiększania dostępu do edukacji, służby zdrowia, poprawa higieny, opieki społecznej i powszechna elektryfi-kacja. Program walki z ubóstwem ma wszystkim obywate-lom rozszerzyć możliwość korzystania z owoców wysokiego wzrostu gospodarczego kraju. Realizowane programy spra-wiły, że o 16% zmniejszyła się liczba ludności mieszkającej w dzielnicach nędzy, 20 mln dzieci, które do tej pory praco-wały, mogło pójść do szkoły, poprawił się stan zdrowia, po-ziom skolaryzacji, znacznie wzrosły współczynniki rozwoju społecznego (HDI) oraz zmniejszyło się rozwarstwienie do-chodowe. Ostatni raport MOP z lipca 2012 r. wskazał, że od


2003 r. aż o 36,5% zmniejszyło się ubóstwo, a 30 milionów osób awansowało do klasy średniej, która jest motorem rozwoju społecznego i gospodarczego.

Na koniec należy dodać, że programom społecznym towa-rzyszą licz ne programy gospodarcze, których celem jest stymulacja rozwoju i walka z bezrobociem. Polityka gospo-darcza i społeczna nawzajem się uzupełniają. Władze Bra-zylii dostrzegły, że równość jest wartością gospodarczą i ma wartość rozwojową. Zaczęto postrzegać politykę społeczną (w tym pomoc społeczną) jako inwestycję. Brazylia ze swo-jego największego wyzwania jakim jest ubóstwo i wyklu-czenie stworzyła nośnik ekspansji całej gospodarki.


Jończyk J., Prawo zabezpieczenia społecznego, Zakamycze 2006.

Jędrasik-Jankowska I., Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Lexis Nexis, 2012.

Uścińska G., Europejskie standardy zabezpieczenia społecznego a współczesne rozwiązania polskie, IPiSS, 2005.

Uścińska G., Świadczenia z zabezpieczenia społecznego w regulacjach międzynarodowych i polskich, studium porównawcze, IPiSS, Warszawa 2005.

Strony internetowe:

Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, www.mpips.gov.pl

Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, www.ipiss.com.pl

Komisja Europejska, www.ec.europa.eu

International Labour Organization, www.ilo.org

65

POLITYKA NA RZECZ RODZINY I OPIEKI

Polityka rodzinna to sfera, która od dawna jest przedmiotem za-interesowań i – co ważniejsze – wielowymiarowych sukcesów so-cjaldemokracji. Kraje skandynawskie, których modele polityki spo-łecznej określane są jako socjaldemokratyczne, mogą pochwalić się korzystnymi wskaźnikami dzietności, aktywizacji kobiet i do-brobytu społeczno-ekonomicznego rodzin.

W Polsce, w której współczesne podejście do rodziny kształtowało się pod wpływem religii, niesłusznie cele polityki rodzinnej zaczęto utożsamiać z pronatalizmem. Tymczasem celów do jakich powin-na dążyć polityka społeczna w tym obszarze jest znacznie więcej.

Dobór celów i ich hierarchizacja zależy od przyjętej perspektywy patrzenia na rodzinę i politykę wobec niej. Modelowe podejścia – socjaldemokratyczne, liberalne i konserwatywne – znacznie różnią się od siebie.

66


MODELE POLITyKI RODZINNEJ

MODEL LIBERALNy

W koncepcji liberalnej (zwłaszcza neoliberalnej) rodzina to prywat-na sprawa jednostek ją tworzących. Nie widzi się tu potrzeby (po-za skrajnymi przypadkami) ingerowania w jej funkcjonowanie, a zwłaszcza dążenia do wyręczenia rodziny w zapewnianiu jej eko-nomicznego bytu. Zakłada się, że jednostki w wyniku aktywności rynkowej powinny zapewniać sobie samym i swoim rodzinom byt, a państwo powinno wkraczać wówczas, gdy jednostka sobie z tym nie radzi. Dąży się do tego, by wsparcie to było selektywne (towa-rzyszy mu nieraz stygmatyzacja odbiorców pomocy), tymczasowe i na niewysokim poziomie, by nie uzależniało od pomocy ale wypy-chało jednostki na rynek pracy.

Uznaje się też równouprawnienie jednostek i prawo do wyboru for-my życia rodzinnego, ale jednocześnie dość ostrożnie podchodzi się do publicznych programów na rzecz wyrównywania szans między kobietami i mężczyznami na rynku pracy. Oferuje się także niewiel-kie wsparcie rodzinom niestandardowym np. monoparentalnym, co wynika z fundamentalnego dla podejścia neoliberalnego założenia o możliwie jak najmniejszej ingerencji w stosunki społeczne i ryn-kowe. Choć więc w założeniach liberalna polityka społeczna jest za równouprawnieniem i wolnością jednostki, w konsekwencji, nie prowadząc aktywnych działań na rzecz tego celu, utrwala tradycyj-ne podziały i bariery. W modelu tym rozwój instytucji opiekuńczych nad osobami zależnymi wiąże się z rozwojem prywatnych rynków tego typu usług, wspomaganych przez oddolne organizacje stowa-rzyszeniowe, nie zaś publiczny sektor usług.

MODEL KONSERWATyWNy

W koncepcji konserwatywnej rodzinie przypisuje się wysoką war-tość i centralną pozycję jako podstawowej komórki życia społecz-

67

POLITyKA NA RZECZ RODZINy I OPIEKI

nego. W zależności od wariantu podejścia konserwatywnego (które nie jest jednorodne) akcentuje się rolę rodziny jako podstawowego źródła dobrobytu jednostek, bądź też instytucję, którą należy chro-nić i wspomagać przy pomocy systemu zabezpieczenia społecznego. Przyjmuje się zobowiązanie wspólnoty do ochrony dobrostanu i in-tegralności rodziny, często nie tylko tej najuboższej i dysfunkcyjnej. Aczkolwiek, owo wsparcie, inaczej niż w modelu socjaldemokratycz-nym, ma prymat nad ochroną praw jednostek. W tej perspektywie, państwo nie powinno, poza skrajnymi przypadkami (np. drastycznej przemocy) ingerować w wewnętrzne stosunki między członkami ro-dziny. Ujęcie konserwatywne w modelowej wersji cechuje zazwy-czaj wizja rodziny tradycyjnej, z wyraźnym podziałem ról, w której mężczyzna jest głównym żywicielem rodziny, zaś na kobiecie spo-czywa obowiązek prowadzenia domu i sprawowania opieki. Scep-tycznie patrzy się na niestandardowe formy życia rodzinnego i wręcz niechętnie na rodziny nieheteroseksualne, zwłaszcza na możliwości adopcji przez nie dzieci. Dużą wagę przywiązuje się za to do wspie-rania rodziny w funkcji prokreacyjnej, jednocześnie sprzeciwiając się innej niż „naturalna” kontroli urodzeń (sprzeciw wobec prawa do przerywania ciąży, metody zapłodnienia in vitro, nieraz także anty-koncepcji i edukacji seksualnej).

MODEL SOCJALDEMOKRATyCZNy

W socjaldemokratycznym ujęciu zakłada się stałe wsparcie rodzi-ny w realizacji różnych przypisywanych funkcji, w tym także w za-pewnianiu materialnego bytu jej członkom. Pomoc więc nie jest adresowana – w odróżnieniu od modelu liberalnego – wyłącznie do rodzin ubogich lub dysfunkcyjnych, ale do wszystkich, choć w róż-nym stopniu (w zależności od potrzeb).

Polityka rodzinna – choć zawiera silny komponent socjalny – nie sprowadza się do pomocy socjalnej wobec rodziny, ale obejmuje całe spektrum instrumentów na czele z uniwersalnie dostępnymi usłu-gami publicznymi (opiekuńczymi, wychowawczymi, doradczymi).

68


Inaczej niż w modelu konserwatywnym, dobro i spójność rodziny jako całości nie zyskuje prymatu nad prawami i dobrostanem jej poszczególnych członków. Dąży się do tego, by wsparcie ograni-czało nierówny dostęp do korzystania z niego w obrębie rodziny. Dopuszcza się interwencję państwa w sytuacji, gdy dobro jednych członków rodziny jest zagrożone przez innych w przypadku zaist-nienia przemocy. Dąży się też do uniezależnienia dostępu do praw społecznych jednostki od jej sytuacji rodzinnej (defamilizacja). Od-nosi się to m.in. do działań na rzecz aktywizacji kobiet, które nie są w tym modelu przypisane głównie do roli matki i opiekunki (choć jednocześnie państwo ułatwia pełnienie tej roli tym kobietom, któ-re się na to decydują). Socjaldemokratyczna polityka społeczna promuje model partnerstwa w rodzinie, w którym przedstawicie-le obydwu płci mają porównywalne szanse na karierę zawodową i obie strony partycypują w prowadzeniu gospodarstwa domo-wego, w tym w wychowywaniu dzieci (czemu służy odpowiednia konstrukcja urlopów rodzicielskich). Polityka ta stara się również odpowiedzieć na specyfikę potrzeb rodzin niestandardowych, np. monoparentalnych, które w systemie traktowane są jako równo-prawne. Polityka ta musi być otwarta na dążenia i potrzeby rodzin nieheteroseksualnych. Umożliwia ona także świadome planowa-nie rodziny (poprzez dostęp do antykoncepcji, in vitro i edukacji seksualnej).

Państwo ponosi duże nakłady na ce-le kompleksowej polityki rodzinnej, a także partycypuje w jej organiza-cji i w bezpośrednim świadczeniu usług (choć dopuszcza się podmioty prywatne i społeczne przy zachowa-niu zasadniczej odpowiedzialności pań stwa w zakresie finansowania). Politykę rodzinną w modelu socjal-demokratycznym traktuje się jako in-westycję.

W socjaldemokra-tycznej polityce społecznej dąży się do tego, by rozkład obowiązków opieki nad osobami zależ-nymi kształtował się równomiernie między matką a ojcem

69


KONWERGENCJA MODELI

Powyższa typologa operuje raczej typami idealnymi, ujęciami mo-delowymi. W praktyce polityka rodzinna w ramach poszczegól-nych systemów społecznych jest zawsze mniej lub bardziej hybry-dowa. Również same doktryny w niektórych punktach zbliżają się do siebie np. jeśli chodzi o upowszechnienie opieki przedszkolnej (choć niekoniecznie o sposób jej finansowania i organizacji). Ist-nieje też wiele podejść pośrednich, sytuujących się na pograniczu wyszczególnionych powyżej perspektyw. Dla przykładu, podejście socjalliberalne nawiązuje w wielu punktach zarówno do modelu li-beralnego jak i socjaldemokratycznego, zaś podejście neoliberalne w praktyce mieści się pomiędzy konserwatyzmem a liberalizmem.

WARTOŚCI, CELE, INSTRUMENTy

WARTOŚCI

Równość – ma w socjaldemokratycznej polityce wiele wymiarów i ściśle wiąże się z innymi wartościami, jak wolność, sprawiedli-wość i solidarność.

Po pierwsze, równość w socjaldemokratycznej polityce rodzinnej oznacza dążenie do zmniejszania różnic w warunkach życia rodzin. Po interwencji państwa za pośrednictwem polityki podatkowo--transferowej różnice w środkach jakimi dysponują rodziny nie powinny być duże, i nawet rodziny osiągające mniejszy dochód po-winny móc sobie pozwolić na zaspokojenie podstawowych potrzeb.

Po drugie, chodzi o równość praw społecznych jednostek, niezależnie od statusu rodzinnego (defamilizacja), zwłaszcza w odniesieniu do usług publicznych. Chodzi o to, by np. dziecko, niezależnie od statusu społeczno-ekonomicznego rodziców, miało równy względem rówie-śników dostęp do opieki przedszkolnej, pozaszkolnej, medycznej itp.

70


Po trzecie, chodzi o równość między poszczególnymi członkami ro-dziny, zwłaszcza gdy mówimy o równości płci. W socjaldemokra-tycznej polityce społecznej dąży się do tego, by rozkład obowiąz-ków opieki nad osobami zależnymi kształtował się równomiernie między matką a ojcem. Zmierza się także do tego, by realne możli-wości ich uczestnictwa w rynku pracy były jednakowe.

SolidaRność – oznacza gotowość wspólnoty do zapewnienia sta-łego wsparcia rodzinom w zakresie zaspokajania ich potrzeb i peł-nienia funkcji (opiekuńczej, wychowawczej itp.). Solidarność ta nie jest kierowana tylko do wybranych kategorii rodzin, ale do wszyst-kich zależnie od potrzeby. Odnosi się to zarówno do potrzeb w sy-tuacjach kryzysowych, jak i w codziennym funkcjonowaniu (np. uznaje się, że samo wychowywanie dziecka oznacza dodatkowe koszty, wobec czego państwo wspiera je przy pomocy uniwersal-nych świadczeń pieniężnych). Solidarność oznacza równomier-ne rozłożenie obciążeń między rodzinę i instytucje wspólnotowe, a także między poszczególnych członków rodziny.

wolność – oznacza danie jednostkom pola realnego wyboru tego, na ile chcą poświęcać się opiece, a na ile uczestniczyć w pełnie-niu innych ról społecznych i zawodowych. Jednostki powinny móc decydować, czy chcą sprawować opiekę w domu, czy też skorzy-stać z usług opiekuńczych, a w tym czasie pójść do pracy. Ponadto, wolność dotyczy także zagwarantowania obywatelom możliwości wyboru różnych form życia rodzinnego (rodziny monoparentalne czy nieheteroseksualne) bez konsekwencji, że dany wybór będzie wiązał się z utratą uprawnień przysługujących rodzinie.

CELE

dążenie do zRekompenSowania części koSztów związanych z wy-chowaniem dziecka, czemu służą świadczenia pieniężne adreso-wane do rodzin z dziećmi a także różne świadczenia kompensacyj-ne związane z czasowym wycofaniem się z rynku pracy ze względu

71


na opiekę (np. świadczenia podczas urlopów wychowawczych, ro-dzicielskich i związanych z opieką nad osobą zależną, o dość wyso-kiej stopie zastąpienia).

wSpaRcie Rodzin w tRudnej Sytuacji Społeczno-ekonomicznej jako element uzupełniający polityki adReSowanej do wSzyStkich Ro-dzin. Służyć temu powinny dodatkowe świadczenia pieniężne, rze-czowe i usługowe, przyznawane elastycznie, w zależności od indy-widualnych potrzeb rodziny. Preferuje się przy tym odchodzenie od sztywnego obowiązywania kryterium dochodowego na rzecz wielo-wymiarowej i aktualizowanej diagnozy potrzeb połączonej z pracą z rodziną, która otrzymuje wsparcie. Zakres i przebieg owej pracy powinien być współkształtowany przez samych adresatów pomocy.

zapewnienie wSzyStkim dzieciom Realizacji pRaw Społecznych, niezależnie od StatuSu Społecznego Rodzin, z których pochodzą. Chodzi o prawo do zabezpieczenia społecznego oraz opieki i eduka-cji już na poziomie przedszkolnym. Służyć temu mogą powszech-nie dostępne usługi opiekuńcze i edukacyjne.

ułatwienie godzenia życia Rodzinnego z zawodowym (woRk-family balance) i pRomowanie Równości płci w SfeRze zawodowej i Rodzin-nej poprzez usługi opiekuńcze nad małym dzieckiem; elastyczne, do-stosowane do potrzeb pracownika kształtowanie czasu i miejsca pra-cy; politykę urlopów oraz zasiłków rodzicielskich i wychowawczych.

umożliwienie świadomej pRokReacji w waRunkach bezpieczeńStwa Socjalnego. Najlepszym sposobem na zdrową strukturę demogra-ficzną nie są bezpośrednie zachęty do rodzenia dzieci, ale zapew-nienie gwarancji potencjalnym rodzicom, że ich dzieci będą mogły być wychowywane w dobrych warunkach. Instrumentem zwięk-szania szans na wychowywanie dzieci powinna być także refun-dacja zabiegów in vitro. Celem socjaldemokracji jest zapobieganie prokreacji przypadkowej lub wręcz wymuszonej (niechciane ciąże) poprzez rzetelną edukację seksualną i dostęp do antykoncepcji.

72


INSTRUMENTy powSzechnie doStępne uSługi opiekuńcze nad dzieckiem (i innymi oSo-bami zależnymi). Umożliwia godzenie obowiązków domowych z za-wodowymi i tym samym wyrównuje relacje płci, a także potencjalnie zwiększa dochód w rodzinie (gdy oboje rodzice pracują, przynajmniej w niepełnym wymiarze). Wszystko to zwiększa w konsekwencji szan-se na godne życie rodzin, a także wyrównuje szanse rozwojowe dzieci z różnych środowisk (zakładając, że instytucje te pełnią role nie tylko opiekuńcze, ale także socjalizacyjno-edukacyjne).

Usługi te mogą być prowadzone przez podmioty różnych sektorów, ale dominująca rola powinna należeć do sektora publicznego.

Państwo powinno też prowadzić działania na rzecz wyprowadzania usług związanych z opieką nad osobami zależnymi z tzw. szarej strefy. Instrumentem może być np. opłacanie składek na zabezpie-czenie społeczne za legalne zatrudnienie opiekunki. Rozwiązanie takie jest przyjęte w ustawie o opiece nad dzieckiem do lat 3, ale należałoby je rozszerzyć także na starsze dzieci (w przypadku dzie-ci upośledzonych opieka jest potrzebna także w starszym wieku).

W kontekście opieki nad osobami niepełnosprawnymi (dziećmi i dorosłymi), dopuszczalne są też różne formy subsydiowania po-pytu na usługi opiekuńcze, także te świadczone przez podmioty po-zapubliczne. Przykładem takiego rozwiązania może być bon opie-kuńczy, czyli przyznawany przez państwo czek będący promesą płatności za określony typ usług opiekuńczych u świadczeniodaw-ców, którzy spełniają odpowiednie standardy.

świadczenia mateRialne dla Rodzin wychowujących dzieci, w tym zwłaszcza rodzin o niższych dochodach lub o zwiększonych wydat-kach, np. ze względu na niepełnosprawność dziecka.

Możliwe jest świadczenie uniwersalne w postaci transferu pienięż-nego dla rodzin wychowujących dzieci (jako wyraz współudziału

73


państwa w ponoszeniu związanych z tym kosztów) lub dobrze za-projektowane ulgi podatkowe.

Dla uboższych rodzin powinien być dostępny podatek negatywny lub kwota wolna od podatku.

Oprócz świadczeń uniwersalnych powinny być stosowane świadcze-nia uzupełniające dla rodzin w zależności od specyficznych pot rzeb. Kryteria ich przyznania, oceny jej wielkości oraz formy świad czenia nie powinny jednak w modelu socjaldemokratycznym za le żeć wy-łącznie od przestrzeganego restrykcyjnie kryterium docho dowego, lecz od wielowymiarowej diagnozy potrzeb.

pRaca Socjalna na Rzecz Rodzin dySfunkcyjnych. Socjaldemokra-tyczna polityka adresowana do rodzin w trudnej sytuacji życiowej nie powinna opierać się wyłącznie na transferach pieniężnych, ale obejmować także wsparcie usługowe o charakterze reintegracyj-nym, które pozwala uzupełnić deficyty i pokonać dysfunkcje. In-strumentem temu służącym może być praca z rodziną pracownika socjalnego lub asystenta rodziny. W tym celu konieczne jest odpo-wiednie wykwalifikowanie i uposażenie kadr socjalnych.

Wsparcie psychologiczne i poradnictwo rodzinne powinno być pow-szechnie dostępne nie tylko dla rodzin najuboższych lub dysfunk-cjonalnych, ale wszystkich tych, które chcą z niego skorzystać.

uRlopy RodzicielSkie, a nie tylko macieRzyńSkie. Prawo do urlo-pów z tytułu urodzenia i wychowania dziecka powinno być tak skonstruowane, by zachęcało do korzystania z nich obojga rodzi-ców. Przydatne są szczególne bodźce zachęcające do korzystania z takich urlopów przez ojca (np. w postaci kwot określających udział czasu na urlop w rodzinie do wykorzystania przez mężczy-znę lub dodatkowe dni w nagrodę za uczynienie tego). Ważnym wyzwaniem dla socjaldemokratycznej polityki rodzinnej jest za-pewnienie urlopu i zasiłku kobietom, które obecnie nie są zatrud-

74


nione na umowę o pracę (a więc nie są zabezpieczone z tytułu macierzyństwa).

Regulacje rynku pracy pozwalające na work-life balance – zostały w ni-niejszej publikacji szerzej omówione w rozdziale dotyczącym pracy.

Socjaldemokratyczna polityka opieki

Kwestie opieki zwykliśmy traktować jako część polityki ro-dzinnej, zaś samą opiekę ściśle wiązać z instytucją rodziny. Tymczasem w modelu socjaldemokratycznym opieka jest tyleż zadaniem rodziny, co polityki publicznej. Chodzi nie tylko o opiekę nad dzieckiem, ale także nad dorosłymi osoba-mi zależnymi, w tym starszymi, których udział w populacji rośnie. W modelu konserwatywnym uznaje się, że opieka nad nimi leży w sferze powinności członków rodziny, w mo-delu liberalnym dodaje się do tego jeszcze prywatny rynek usług opiekuńczych. Socjaldemokracja natomiast propaguje współodpowiedzialność za to ze strony państwa. Rozwiąza-nia oparte o rodzinę i rynek są niewystarczające w świetle współczesnych tendencji ekonomicznych i demograficznych. Liczba osób starszych żyjących samotnie lub z dala od rodziny rośnie, zaś ceny usług rynkowych są dla wielu z nich barierą nie do przekroczenia, zwłaszcza, że uelastycznienie rynków pracy może sprawić, że wielu seniorów będzie osiągało bar-dzo niski dochód. Współudział wspólnoty w organizowaniu, finansowaniu i nieraz także bezpośrednim świadczeniu usług opiekuńczych wydaje się nieuniknione. Socjaldemokratyczny model opieki wydaje się wobec tego najlepiej odpowiadać na współczesne i przyszłe wyzwania. Ów model powinien cha-rakteryzować się następującymi cechami:

1. Częściowe uniezależnienie szans na uzyskanie opieki od sytuacji rodzinnej niesamodzielnej jednostki i jej pozycji

75


ekonomicznej. Możliwe jest to dzięki inwestowaniu w pu-bliczną opiekę a także subsydiowanie przez państwo opieki (ale tylko tej spełniającej odpowiednie standardy) sprawo-wanej przez podmioty niepubliczne. 2. Publiczne wsparcie dla rodziny decydującej się na opie-kę nad swymi niesamodzielnymi członkami. Służyć temu mogą takie instrumenty jak zasiłek opiekuńczy, płatny urlop dla pracownika na tymczasową opiekę nad osobą niesamodzielną, poradnictwo, szkolenia, możliwość wyku-pienia sprzętu, zabezpieczenie społeczne opiekuna który rezygnuje ze względu na opiekę z pracy zawodowej, dzia-łania work-care balance (pozwalające godzić opiekę z pracą zawodową), opieka wytchnieniowa (zapewnienie opieki przez gminę na czas nieobecności opiekuna).

3. Publicznie wspierana profilaktyka niesamodzielności i rehabilitacja – mające na celu zmniejszenie grupy osób niesamodzielnych oraz zahamowanie procesu postępowa-nia starości i niesamodzielności, tak by obywatele mogli jak najdłużej cieszyć się życiem przynajmniej w częściowym zdrowiu, w aspekcie funkcjonalnym. Wydatki na profilakty-kę mogą przynieść oszczędności.

4. Promowanie rozwoju opieki środowiskowej, najlepiej w miejscu zamieszkania lub specjalnie zaadoptowanych do potrzeb osób o ograniczonej samodzielności kompleksach mieszkaniowych, tak by osoby z tego korzystające nie ule-gały izolacji społecznej i wykluczeniu.

Zobacz więcej w: Bakalarczyk R., Opieka nad osobami star-szymi, [w:] Syska M. (red.), „Z godnością w jesień życia. So-cjaldemokratyczny program dla osób starszych”, Wrocław- -Warszawa 2012.

76


Szwedzka polityka na rzecz rodziny i opieki

Szwecja należy krajów najbliższych realizacji socjaldemo-kratycznego modelu polityki społecznej. Widać to właśnie na przykładzie tamtejszej polityki rodzinnej. Stosowane tam od lat rozwiązania prowadzą do osiągania ważnych dla socjaldemokracji celów i wartości.

Warunki życia obywateli po uwzględnieniu transferów są najbardziej egalitarne, a zagrożenie ubóstwem relatywnym wśród dzieci jest jednym z najniższych na świecie. Według raportu UNICEF, wśród 35 krajów rozwiniętych, Szwecja, ze wskaźnikiem 7,3%, zajmuje pod tym względem 7 miejsce, dając się wyprzedzić jedynie przez pozostałe kraje nor-dyckie i Holandię, Cypr i Słowenię (dane za rok 2011). Dla porównania, w USA wskaźnik ubóstwa względnego wśród dzieci wyniósł 23,1%, a w Polsce 14,5%. Z kolei pod wzglę-dem zagrożenia dzieci deprywacją materialną Szwecję, ze wskaźnikiem 1,3, wyprzedza jedynie Islandia (dla porów-nania, w Polsce wskaźnik ów wynosi 20,9%!).

Oprócz tego udaje się osiągnąć od lat wysoki poziom akty-wizacji zawodowej kobiet przy jednocześnie wysokim jak na standardy europejskie wskaźniku dzietności (w 2010 roku wynosił on 1,98, co stawiało Szwecję na trzecim miej-scu po Francji – 2,03 i Irlandii – 2, 07).

Osiąganie tych wszystkich celów jednocześnie jest możliwe zarówno dzięki dużym nakładom na inwestowanie w poli-tykę rodzinną (według Eurostatu Szwecja wydaje na ten cel 3,2% PKB, co stawia ją pod tym względem w europejskiej czołówce obok Finlandii, Danii i Luksemburga), jak i roz-sądne gospodarowanie tymi środkami.

77


Państwo wspomaga rodzinę (nie tylko ubogą!), w różnych formach: usługowej (zwłaszcza usługi zdrowotne, opie-kuńcze, edukacyjne) jak i pieniężnej (comiesięczny zasiłek otrzymują wszystkie rodziny z dziećmi w wysokości około 1000 koron szwedzkich). Duża cześć świadczeń zarówno pieniężnych, jak i w naturze, ma charakter (powszechny) uniwersalny, co jest zgodne z charakterystyczną dla socjal-demokratycznego modelu zasadą obywatelstwa socjalnego. Oprócz tego, istnieją też formy wsparcia adresowane do wy-branych grup rodzin przeżywających trudności materialne, wychowawcze etc. Szwedzka polityka rodzinna dość sku-tecznie realizuje cel aktywizacji zawodowej matek i bardziej równomiernego obciążenia obowiązkami rodzinnymi matki i ojca. Służą temu zasiłki rodzicielskie. Można z nich sko-rzystać do momentu gdy dziecko osiągnie wiek 8 lat. Są one wypłacane na czas przebywania na urlopie rodzicielskim, który trwa 480 dni, z czego przynajmniej 60 dni musi wyko-rzystać każde z rodziców (w razie niespełnienia tego kryte-rium łączna pula zostaje pomniejszona o 60 dni), a pozostałą część mogą podzielić zgodnie z uznaniem (matka może wy-korzystać urlop już 60 dni przed planowaną datą urodzin). Przez pierwsze 390 dni wysokość zasiłku wynosi 80% do-chodu, zaś przez ostatnie 90 dni 100% wynagrodzenia. Owe kwoty procentowe nie obejmują osób osiągających bardzo wysokie wynagrodzenia. Przysługuje im niższy zasiłek, co powoduje niestety, że wielu mężczyzn o wysokich zarob-kach nie decyduje się na dłuższy urlop ponad obowiązkowe 60 dni, z obawy przed uszczupleniem dochodu rodziny. Istnieją też w szwedzkim prawie regulacje nie pozwalające zwolnić pracownika w czasie urlopu, ani wręczyć mu wy-powiedzenia po powrocie do pracy (wyjątkiem jest sytuacja, w której dane stanowisko pracy jest likwidowane).

Bardzo ważnym elementem tamtejszej polityki rodzinnej jest powszechny dostęp do opieki przedszkolnej już dla

78


małych dzieci (w Szwecji nie ma podziału na opiekę żłob-kową i przedszkolną) niezależnie od sytuacji rodzinnej. Do 15 godzin tygodniowo pobyt w przedszkolu jest całkiem bezpłatny, zaś powyżej tego wymiaru uiszczane są opłaty, ale bardzo niewielkie (łączne wydatki rodzin w ogólnych na-kładach na opiekę przedszkolną to zaledwie kilka procent). Warto podkreślić, że w finansowaniu opieki przedszkolnej (w odróżnieniu od tego, z czym dotąd mamy do czynienia w Polsce) partycypują nie tylko samorządy i rodzice, ale tak-że budżet centralny. Podaż opieki przedszkolnej jest wysoka dzięki czemu bardzo wiele dzieci jest nią objętych. Wszyst-kie dzieci do osiągnięcia pełnoletniości mają też dostęp do bezpłatnych szczepień, opieki stomatologicznej i ortopedycz-nej, niezależnie od ich statusu rodzinnego. W rozbudowa-nym sektorze publicznych usług opiekuńczych może znaleźć pracę wiele kobiet, co również przyczynia się do podnosze-nia poziomu ich aktywizacji zawodowej. Polityka wsparcia jest skonstruowana w ten sposób by także w rodzinach monoparentalnych żywiciel/żywicielka rodziny mógł/mogła godzić pracę zawodową z wychowaniem dziecka.

Również publiczna opieka nad osobami starszymi stoi w Szwecji na wysokim poziomie. Kraj ten wydaje na ten cel największy na świecie udział PKB. Dostęp do publicznych usług opiekuńczych zapewnianych przez władze lokalne i regionalne jest uniwersalny (jedynie zakres i charakter tej opieki jest zależny od indywidualnej sytuacji osoby o nie aplikującej) i – co ważne podkreślenia – świadczeniobiorca partycypuje w układaniu planu opieki, co ma służyć jego upodmiotowieniu. Od pewnego czasu stosowane są też rozwiązania w pełni uniwersalne dla osób starszych (nieza-leżne nie tylko od testu dochodów, ale też niewymagające jakiejkolwiek diagnozy pracownika socjalnego), np. zwią-zane z codziennymi sprawami (jak wieszanie firanek czy wkręcanie żarówek), które ułatwiają osobom starszym co-

79


dzienne życie, a których samodzielne wykonywanie byłoby ryzykowne. Pewnym novum w szwedzkiej polityce opieki nad osobami starszymi, rozwijanym przez ostatnią dekadę, jest rosnące wsparcie publiczne rodzinnych opiekunów. Gminy są zobowiązane do zapewnienia takiego wsparcia, a władze centralne przekazują na to specjalne dotacje. Wsparcie realizowane przez szwedzkie władze lokalne obejmuje m.in. opiekę wytchnieniową, czy centra integra-cyjne dla opiekunów. Na koniec warto dodać, że w Szwecji istnieje wiele usług środowiskowych (związanych nie tylko z pielęgnacją, ale także z transportem czy z przygotowywa-niem i dostarczaniem posiłków) umożliwiających osobom starszym jak najdłuższe życie w ich dotychczasowym oto-czeniu i uczestniczenie w życiu społecznym.

Żródło: Skubiszewska K., Szwedzka polityka rodzinna – lekcje dla Polski, Analizy Norden Centrum nr 2/2011.Bakalarczyk R., System opieki nad seniorami w Szwecji – lekcje dla Polski, Analizy Norden Centrum nr 6(11), 2012.Bakalarczyk R., Edukacja przedszkolna w Szwecji – lekcje dla Polski, Analiza Norden Centrum nr 4/2011.Sawicki K., Jak to się robi w Szwecji, Instytut Obywatelski (13/04/2012).

Czy polska polityka rodzinna jest socjaldemokratyczna?

Polski model polityki społecznej, podobnie jak to ma miejsce w innych krajach postkomunistycznych, ciężko przyporządkować jednoznacznie modelowi socjaldemokra-tycznemu, konserwatywnemu czy liberalnemu. Polityka społeczna w państwach przechodzących transformację ustrojową a następnie przystępujących do UE cechowała się dużą dynamiką i hybrydowością. Dotyczy to także polityki

80


rodzinnej. Niemniej jednak można próbować zastanowić się, na ile rodzima polityka rodzinna jest bliska modelowi socjaldemokratycznemu zarówno pod względem stosowa-nych instrumentów jak i osiąganych rezultatów. Wydaje się, że w obydwu wymiarach jest ona daleka od tego, co ce-chuje podejście socjaldemokratyczne, zarówno jako model, jak i jako praktykę państw, które go częściowo realizowały.

Publiczne nakłady na politykę rodzinną w relacji do PKB są bardzo niewysokie. Zajmujemy pod tym względem ostatnie miejsce wśród krajów Unii Europejskiej (według Eurostatu z 2012 roku przeznaczaliśmy w 2009 roku na zabezpie-czenie rodzin i dzieci jedynie 0,8% PKB przy unijnej śred-niej na poziomie 2,3% PKB). Państwo więc w stosunkowo niewielkim stopniu ponosi odpowiedzialność za sytuację społeczno-ekonomiczną rodzin.

Dominują niewysokie świadczenia selektywne, oparte o test dochodów. Co więcej, kryterium dochodowe upraw-niające do wsparcia jest bardzo niskie (przez lata wynosiło ono 504 zł na osobę w rodzinie i 583 zł w rodzinach z osobą niepełnosprawną, a obecnie będzie nieznacznie podniesio-ne do 552 zł i 639 zł), a liczba osób korzystających z pomocy jest niewielka.

Istnieje świadczenie uniwersalne w postaci tzw. becikowe-go (choć planowane jest wprowadzenie progu dochodowe-go), ale jest ono jednorazowe.

Polityka transferowo-podatkowa nie sprzyja wyrównywa-niu warunków materialnych życia rodzin. Z ulg podatko-wych korzystają w większym stopniu rodziny zamożniej-sze, zaś te uboższe korzystają z tego nie w pełni lub wcale (np. rodziny rolnicze). Nie jest to kompensowane dla uboż-szych rodzin zasiłkami, które są niskie i selektywne.


Dostęp do opieki żłobkowej jak i przedszkolnej przez lata należał do najniższych w UE. Ostatnie lata przyniosły pewną poprawę (obecnie opieką przedszkolną objętych jest 72% dzieci w wieku od 3-5 lat), ale nadal dostęp do opieki przedszkolnej nie jest powszechny, a duże koszty jej upo-wszechnienia ponoszą sami rodzice.

Urlopy i zasiłki z tytułu rodzenia i wychowania dziecka w małym stopniu motywują ojców do korzystania z nich. System raczej utrwala podział ról, a powrót na rynek pracy dla kobiet jest trudny. Brakuje też zabezpieczenia macie-rzyńskiego kobiet, które nie są ubezpieczone z tytułu umo-wy o pracę (a udział umów pozakodeksowych w polskich stosunkach pracy jest wysoki).

Polityka taka przynosi zgubne efekty: zagrożenie ubóstwem rodzin z dziećmi jest bardzo wysokie. Pod względem zagro-żenia ubóstwem relatywnym i deprywacją materialną dzie-ci Polska jest jednym z najmniej korzystnych miejsc. Brak dogodnych warunków życiowych dla młodych rodziców (za co odpowiadają braki nie tylko polityki rodzinnej, ale też mieszkaniowej, rynku pracy) skutkuje niskim wskaźnikiem dzietności. Nie wypracowano dotąd skutecznych instru-mentów przywracania kobiet na rynek pracy, w efekcie ich poziom aktywności zawodowej jest również jednym z niż-szych wśród krajów UE.


Saxonberg S., Polityki rodzinne w nowych państwach członkowskich Unii Europejskiej i ich wpływ na role wynikające z płci oraz prawa jednostki, [w:] E. Leś, S. Bernini (red.), „Przemiany rodziny w Polsce i we Włoszech i ich implikacje dla polityki rodzinnej”, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2010.

Bakalarczyk R., Socjaldemokratyczna polityka rodzinna, [w:] Syska M. (red.), „Bez obaw w dorosłość. socjaldemokratyczny program dla młodego pokolenia”, Wrocław 2011.

83

ZDROWIE

POLITyKA ZDROWOTNA I PRAWO dO ZdROWiAPolityka zdrowotna to jeden z najważniejszych obszarów działal-ności publicznej. W literaturze przedmiotu ścisły związek polityki zdrowotnej i procesu politycznego jest ważnym składnikiem ana-lizy problemu. Warto podkreślić to we wstępie do rozważań o soc-jaldemokratycznym modelu opieki zdrowotnej, gdyż we współcze-snym dyskursie publicznym, to, co kojarzone jest z polityką, bywa dezawuowane, a polityczny wymiar zagadnienia traktowany jest jako brzemię. Zwycięża przekonanie o wyższości rozwiązań pro-ponowanych przez profesjonalistów, postrzeganych jako obiek-tywni znawcy problemów, a nie wyraziciele politycznego interesu poszczególnych grup. Tymczasem, jak wskazuje prof. W. Cezary Włodarczyk, autorytet w dziedzinie polityki zdrowotnej, w każdym współczesnym państwie zawsze realizowana jest jakaś polityka zdrowotna i zazwyczaj możliwe jest opisanie jej głównych zało-żeń, celów i narzędzi jakimi się posługuje. Ich wybór – skierowa-nie większego nacisku na poszczególne obszary i marginalizacja innych – to zawsze decyzja na poziomie politycznym, wpisująca się w konkretny nurt rozpoznanych doktryn. Powszechnie przyjęte kryteria oceny modeli opieki zdrowotnej, czyli m.in. dostępność,

84


skuteczność i jakość usług zdrowotnych, pozwalają wskazać cha-rakterystyczne cechy w obszarze zdrowia przyporządkowane po-szczególnym systemom społeczno-gospodarczym. Stałą cechą go-spodarek neoliberalnych są np. nierówności w dostępie do opieki zdrowotnej.

Stan zdrowia jest wynikiem oddziaływania kilku czynników. Są to w większości czynniki, na które można wpływać poprzez interwen-cję polityczną. Zgodnie z raportem Marka Lalonde’a, wybitnego le-karza, ministra zdrowia i polityki społecznej Kanady w latach 70. minionego wieku, owe czynniki to m.in: dziedziczenie genetyczne, środowisko, styl życia i system opieki medycznej. W centrum za-interesowania znajdują się także czynniki środowiskowe – ekono-miczne, społeczne, kulturowe i fizyczne, oraz sam model organi-zacji systemu służby zdrowia. Podobnym tropem podążyli autorzy Narodowego Programu Zdrowia w Polsce, którzy ustalili, że wpływ poszczególnych czynników na zdrowie kształtuje się na następu-jącym poziomie: 50% – styl życia, 20% – czynniki genetyczne, 20% – czynniki środowiskowe, a 10% – służba zdrowia. To oznacza, że zdrowie jest dziedziną zależną od polityki w ogóle, nie tylko od po-lityki zdrowotnej, ale także od dziedzin wspierających: od polityki społecznej, rynku pracy, poziomu ochrony socjalnej oraz ogólnych warunków życia. Zgodnie z wytycznymi przyjętymi przez Świato-wą Organizację Zdrowia (WHO), wśród postulatów sprzyjających redukcji nierówności w dostępie do zdrowia znajdują się: poprawa warunków życia na każdym jego etapie, poprawa warunków pra-cy, likwidacja niesprawiedliwego i nierównomiernego rozdziału władzy, zasobów i pieniędzy.

Zdrowie jest więc dobrem, którego równomierna dystrybucja może być zagrożona poprzez zaniechanie konkretnych działań na szcze-blu państwowym lub powzięcie kierunku reform zmierzającego do przeniesienia odpowiedzialności za zdrowie ze sfery publicznej do prywatnej. Oficjalnie, we współczesnej polityce, szczególnie państw europejskich, nie mówi się wprost o działaniach zmierzających do

85

ZdROWiE

komercjalizacji czy prywatyzacji sek-tora zdrowotnego. Praktyka przynosi jednak wiele przykładów świadczą-cych o próbach ukrytej lub odroczonej komercjalizacji. Ten kierunek obiera-ny jest bez rozgłosu i z pominięciem debaty publicznej z bardzo ważnego powodu. Na forum międzynarodo-wym od lat przyjmuje się założenie, że prawo do zdrowia to integralna część katalogu praw obywatelskich. „Każdy człowiek ma prawo do stopy życiowej zapewniającej zdrowie i do-brobyt jego i jego rodziny, włączając w to wyżywienie, odzież, mieszkanie, opiekę lekarską i konieczne świad-czenia socjalne, oraz prawo do ubez-pieczenia na wypadek bezrobocia, choroby, niezdolności do pracy, wdo-wieństwa, starości lub utraty środków do życia w inny sposób od niego niezależny” – stanowi art. 25 ust. 1. Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Jest to więc zobowiązanie, jakie państwo podejmu-je wobec swoich obywateli, a wszelkie próby prywatyzacji stanowią odrzucenie nie tylko tej zasady, ale też praktycznego dorobku, z któ-rego wynika, że zdrowie, aby mogło być realizowane z pożytkiem dla całego społeczeństwa, musi mieć charakter publiczny.

Prawo do zdrowia to także immanentny składnik myśli socjalde-mokratycznej. Znajduje ono swoje miejsce pośród wartości takich jak równouprawnienie wszystkich klas społecznych, dążenie do równomiernej dystrybucji dochodu, wolność (pojmowana jako ochrona znajomości praw), aktywne uczestnictwo w sferze pu-blicznej, odpowiedzialność na szczeblu państwowym oraz wiele innych. Jest tą dziedziną, w której postulat wspólnotowej solidar-ności może realizować się w pełni.

Zdrowie jest dobrem, którego

równomierna dystrybucja może

być zagrożona poprzez zaniechanie

konkretnych działań na szczeblu

państwowym lub powzięcie kierunku

reform zmierzającego do przeniesienia

odpowiedzialności za zdrowie ze sfery

publicznej do prywatnej

86


OCHRONA ZDROWIA I OPIEKA ZDROWOTNA

Każdy system zdrowotny można podzielić na dwie generalne ka-tegorie: ochronę zdrowia i opiekę zdrowotną. Dla modelu polity-ki zdrowotnej, szczególnie istotna jest ta druga kategoria. Opieka zdrowotna to system placówek opieki zdrowotnej i świadczonych przez nie usług, których celem jest umacnianie i poprawa zdro-wia jednostek i społeczeństwa przez zapobieganie chorobom, ich wczesne wykrywanie, leczenie i rehabilitację. Jest to zatem ogół instytucjonalnych i prawnych rozwiązań ściśle związanych z poli-tyką zdrowotną.

Natomiast ochrona zdrowia to wszelka społeczna działalność, mają-ca na celu zapobieganie chorobom i ich leczenie, utrzymanie rozwo-ju psychicznego, fizycznego i społecznego człowieka, przedłużanie życia oraz zapewnienie zdrowego rozwoju następnych pokoleń.

CECHy SySTEMU ZDROWOTNEGO

Cały system posiada swoje charakterystyczne cechy, w znacznym stopniu odróżniające go od innych. Jak podkreśla prof. W. Cezary Włodarczyk, niezależnie od warunków i kraju, w którym jest reali-zowany, zawsze posiada trzy właściwości.

Pierwsza z nich to niepewność – począwszy od wystąpienia nie-przewidywanej choroby, nagłej potrzeby zdrowotnej, poprzez sku-teczność znanych metod leczenia i czynników, które wpływają na rezultat terapii (jak np. stosowane leki), aż po uwarunkowania in-stytucjonalne. To wszystko powoduje, że przewidywania w polity-ce zdrowotnej są obciążone ryzykiem wynikającym z niepewności.

druga cecha przypisana zdrowiu to asymetria informacyjna w rela-cji między lekarzem a pacjentem, choć współczesna nauka o zdro-wiu akcentuje kłopoty z dostępem do informacji w całym systemie

87

ZdROWiE

zdrowia. Każdy z uczestników procesu komunikacji ma w konkret-nej dziedzinie przewagę informacyjną nad innym uczestnikiem. Le-karz posiada wiedzę medyczną, często niedostępną dla pacjentów; pacjenci wiedzą więcej o swojej historii chorób i dolegliwościach czy indywidualnych czynnikach ważnych z punktu widzenia stosowa-nej terapii, niż lekarze; z kolei jeden lekarz, znając dobrze swego pacjenta, wie o nim więcej niż specjalista, do którego pacjent jest kierowany itd. Jeśli weźmiemy pod uwagę rozkład sił i fakt, że klu-czową dla sprawy wiedzę medyczną posiadają lekarze a nie pacjen-ci, okazuje się, że ci pierwsi mają w systemie przewagę nad drugimi. To spowodowało konieczność poszukiwania rozwiązań niwelują-cych asymetrię informacji i sił. W rezultacie pojawił się model rela-cji zleceniodawca-agent, gdzie zleceniodawcą jest pacjent, a lekarz przyjmuje na siebie rolę agenta, mającego jak najlepiej zabezpieczyć dobro pacjenta. Asymetria informacyjna, co ważne w rozważaniach o finansowaniu zdrowia, dotyczy również relacji system-płatnik. W przypadku finansowania służby zdrowia ze środków publicznych, płatnika, pośród innych spraw, interesuje także równoważenie wy-datków, zaś uczestników systemu – tak pacjentów jak i lekarzy – stosowanie metod najbardziej adekwatnych w określonej sytuacji, choć niekoniecznie zabezpieczonych finansowo. Tak często dzieje się w przypadku przekraczania limitów, jakie szpitale mają zapisane w kontraktach z Narodowym Funduszem Zdrowia na określone pro-cedury medyczne, szczególnie te, które ratują życie – dana procedura zostaje przez lekarza wykonana, choć nie mieści się już w kontrakcie zawartym z płatnikiem, co oznacza, że uzyskanie jej sfinansowania staje się bardzo utrudnione.

Kolejna charakterystyczna cecha to duża liczba podmiotów za-angażowanych w funkcjonowanie – nie tylko na poszczególnych szczeblach samego systemu, gdzie swoje miejsca mają przychod-nie, poradnie i szpitale, ale także w ramach instytucjonalnego za-angażowania administracji rządowej i samorządów w kwestie nad-zoru, stanowienia prawa, odpowiedzialności i finansowania, oraz uzupełniająca rola, jaką pełnią organizacje pozarządowe i wiele

88


innych podmiotów. To powoduje, że system zdrowotny jest jed-nym z bardziej skomplikowanych i obciążonych ryzykiem obsza-rów działalności publicznej, co przekłada się na rozbieżność mię-dzy obserwowaną poprawą sytuacji zdrowotnej, a jej społecznym odbiorem i odczuciami pacjentów.

Tempo rozwoju nauki i wdrażania nowych rozwiązań nie nadą-ża za rosnącymi wymaganiami społecznymi, wspieranymi często przez czynniki kulturowe, np. jeśli weźmiemy pod uwagę oczeki-wania wobec wpływu medycyny na długość życia. Dlatego waż-ne jest, aby odróżnić realne potrzeby zdrowotne od społecznych oczekiwań. Praktyka nie pozostawia bowiem wątpliwości, że żaden z obecnie funkcjonujących na świecie systemów zdrowotnych nie zaspokaja ich w całości, a powszechnym jest, że w różnym stopniu generuje rozczarowania. To rezultat nie tylko trudnych do zaspo-kojenia oczekiwań, rozbudzanych w rozmaity sposób. Powodem są także błędy systemowe lub wybór ryzykownego kierunku reform w zdrowiu. To oznacza, że wspomniany rozdźwięk między rzeczy-wistym funkcjonowaniem systemu, a jego odbiorem jest stanem naturalnym, przypisanym zdrowiu na stałe. Jednak dzięki narzę-dziom oceny poszczególnych modeli polityki zdrowotnej, można wskazać w którym z nich ta rozbieżność jest większa, a w którym mniejsza.

Służba zdrowia w Wielkiej Brytanii

Przykładem służby zdrowia, w której z jednej strony funkcjonuje świadomość ograniczeń (czyli przekonanie, że osiągnięcie stanu idealnego jest prawie niemożliwe), a z drugiej traktuje się ją jako bardzo istotne dobro publiczne, jest model brytyjski. Co ciekawe, często podnoszony argument o pilnej potrzebie likwidacji kolejek oczekujących na poszczególne procedury medyczne w modelu angielskim prawie nie funkcjonuje. Kolejki

89

ZdROWiE

oczekujących nie są tam krótsze niż w Polsce. Różnica polega na tym, że oczekujący na swoją kolej pacjenci mają pewność, że opieka jaką otrzymają będzie odpowiedniej jakości, że warto na nią czekać, a cały system opieki – publicznej i bezpłatnej – jest na tyle stabilny, że ryzyko wystąpienia nieprzewidzianych zmian jest niewielkie. To sprawia, że model brytyjski jest powodem do dumy i Brytyjczycy chętnie się nim chwalą. Świadczy o tym choćby fakt, że publicznej służbie zdrowia poświęcono nawet fragment ceremonii otwarcia igrzysk olimpijskich w Londynie w lipcu 2012 r.

MODELE SySTEMóW ZDROWOTNyCH I ICH KONWERGENCJAWspółczesna nauka o zdrowiu wyróżnia kilka podstawowych mo-deli systemów zdrowotnych i dostrzega ich konwergencję. Do trady-cyjnych modeli należą systemy: Bismarckowski, Beveridge’a, rezy-dualny i Siemaszki. Ich twórcy wnieśli spory wkład do współczesnej wiedzy o zdrowiu.

model biSmaRckowSki zakłada ochronę przed niezawinionymi skutkami zdarzeń losowych, opartą na ubezpieczeniu chorobowym płaconym przez pracodawców i pracowników w wysokości zależ-nej od dochodów. Wewnątrz systemu działają prywatni świadcze-niodawcy (z wyjątkiem szpitali). Zakres usług objętych finanso-waniem określa prawo. Przykładem działania takiego modelu są Niemcy i Austria.

model beveRidge’a idzie krok dalej – zakłada bezpieczeństwo so-cjalne dla wszystkich obywateli i zaspokojenie potrzeb zdrowot-nych jako najbardziej elementarnych. Służba zdrowia podlega znacznej centralizacji, a jej działalność ma charakter państwowy. W tym systemie tkwią korzenie angielskiej publicznej służby zdro-

90


wia. Znalazł on też zastosowanie w Danii, Portugalii, Finlandii, Szwecji, Irlandii, Hiszpanii, Norwegii i we Włoszech.

model Rezydualny stanowi przeciwieństwo modelu Beveridga’a. Publiczna odpowiedzialność jest tu ograniczona na rzecz odpowie-dzialności indywidualnej, pluralizmu świadczeniodawców oraz form finansowania. Ważną rolę odgrywają w nim prywatne ubez-pieczenia, a centralna kontrola nad wydatkami i rozmieszczeniem zasobów jest niewielka.

Ostatni z tradycyjnych modeli to SyStem SiemaSzki. Jest państwo-wy, powszechny, w pełni bezpłatny, finansowany z budżetu pań-stwa i silnie scentralizowany. Ten model był powszechnie stosowa-ny w krajach bloku wschodniego, także w Polsce. Po transformacji ustrojowej rozpoczęto jego demontaż.

Dzisiaj coraz częściej mamy do czynienia z mieszanką różnych cech tych tradycyjnych modeli, niż z ich czystą postacią, a podejście normatywne ustępuje miejsca praktyce porządkowania zjawisk i wskazywania możliwości rozwiązywania problemów. Mówiąc o konkretnym współczesnym modelu mamy na myśli raczej zbiór zastosowanych rozwiązań i przyjętych wartości, niż gotowy szablon.

Stały jest za to katalog oceny systemów, w którym znajdują się: zasady wynagradzania dostawców, stopień administracyjnej cen-tralizacji, liczba instytucji publicznych zaangażowanych w ochro-nę zdrowia, metody kontroli udzielania świadczeń przez państwo, odsetek ludności uprawnionej, podstawy i źródła uprawnień oraz zakres świadczeń objętych uprawnieniami.

Oddzielne kryteria przyjmuje się dla funkcjonowania opieki zdro-wotnej. Są to: dostępność, kompleksowość i ciągłość opieki, jej sku-teczność i jakość, produktywność systemu, akceptacja i satysfakcja pacjentów oraz personelu medycznego, dynamika systemu i jego zdolność do adaptacji.

91

ZdROWiE

SOCJALDEMOKRATyCZNy MODEL SySTEMU ZDROWOTNEGOPodobnie jest z modelem socjaldemokratycznym, opartym na pod-stawowych wartościach przypisanych temu nurtowi politycznemu. Istotnym składnikiem socjaldemokratycznego myślenia o polityce zdrowotnej jest przekonanie, że wartość wspólnoty jest ważniej-sza niż istniejące w niej podziały (klasowe, grupowe czy partyjne). Wynika z niego, że zasada solidarności w ochronie zdrowia wyraża się w redystrybucji – od zdrowszych do mniej zdrowych, od lepiej sytuowanych do gorzej sytuowanych, od pracujących do niepracu-jących zawodowo, od młodszych do starszych, od nieobciążonych rodziną do wielodzietnych; od mężczyzn do kobiet, od większościo-wych grup etnicznych do grup mniejszościowych. Słowem – od sil-niejszych do słabszych. W tym ujęciu polityka zdrowotna powinna mieć taki zasięg i taki charakter, aby nikt z niezawinionych powo-dów nie został pozbawiony dostępu do odpowiedniej opieki. Wszak zdrowie jest tym szczególnym obszarem, w którym jednostki wy-magające najwięcej zainteresowania są jednocześnie najsłabsze. Najczę-ściej są to chorzy przewlekle, pacjenci w gorszym wyjściowo stanie, potrze-bujący długotrwałej terapii i rehabi-litacji. Postulat solidarności społecz-nej, ważny w socjaldemokratycznym myśleniu o wspólnocie, jest w polity-ce zdrowotnej jednym z najważniej-szych i najbardziej oczywistych.

Nie inaczej jest z zasadą sprawiedliwości, która nakazuje jednako-we traktowanie osób znajdujących się w tym samym stanie zdrowia przed podjęciem jakichkolwiek interwencji medycznych, bez wzglę-du na ich pozycję społeczną, płeć, stopień zamożności itd. W myśl tej zasady uprzywilejowane jednostki to te, które znajdują się w gor-szym wyjściowo stanie zdrowia i te, których potrzeby są większe.

Zdrowie jest tym szczególnym

obszarem, w którym jednostki wymagające

najwięcej zainteresowania są jednocześnie

najsłabsze

92


Zważywszy, że zdrowie ma charakter polityczny, zaspokajanie po-trzeb zdrowotnych powinno być traktowane jako dobro publicz-ne i być zobowiązaniem jakie państwo podejmuje wobec swoich obywateli. Aby zobowiązanie to mogło być z powodzeniem reali-zowane, system zdrowotny musi być finansowany ze środków pu-blicznych i objęty planowaniem strategicznym, pozwalającym na skuteczne i efektywne wydatkowanie środków, i nie mniej sku-teczne zaspokajanie potrzeb zdrowotnych wspólnoty.

KONSEKWENCJE KOMERCJALIZACJI I PRyWATyZACJI SłUżBy ZDROWIATemat finansowania sektora zdrowotnego stanowi zazwyczaj przy-czynek do burzliwych dyskusji, choć wspomniany wcześniej kon-sensus, polegający na finansowaniu tego sektora ze środków pu-blicznych, jako najskuteczniejszej metodzie redukcji nierówności w dostępie do opieki medycznej, pozostaje w mocy. To oznacza, że na poziomie deklaracji politycznej nie mówi się wprost o przeno-szeniu odpowiedzialności za zdrowie do sfery prywatnej. Nie ma też wprost mowy o tym, aby główne źródło finansowania wydatków na zdrowie zostało zastąpione środkami prywatnymi. Na przestrzeni lat w Polsce obserwujemy jednak próby ukrytej lub odroczonej ko-mercjalizacji sektora i jest to obecnie jedno z najpoważniejszych zagrożeń dla bezpieczeństwa zdrowotnego społeczeństwa9. Jest tak dlatego, gdyż samo finansowanie ze środków publicznych nie za-pewnia jeszcze publicznego charakteru działalności sektora.

W 2008 roku polski parlament przyjął rządowy projekt ustawy, za-wetowany później przez prezydenta, który zakładał przekształcenie szpitali publicznych w spółki prawa handlowego. To w zupełności wystarczyłoby, aby pozbawić szpitale w całym kraju charakteru

9 Jawną i ukrytą komercjalizację sektora zdrowotnego w Polsce szczegółowo opisuje prof. dr hab. Stanisława Golinowska, profesor nauk ekonomicznych, autorka wielu publikacji o polityce społecznej.

93

ZdROWiE

publicznego. Debata jaka towarzyszyła wówczas temu projekto-wi, jak i prezydenckiemu wetu, skupiła się na wątkach pobocz-nych, a nie na najistotniejszych konsekwencjach proponowanych zmian, co spowodowało, że nie zafunkcjonowały one w opinii pu-blicznej jako realne następstwa proponowanego prawodawstwa10. To z kolei umożliwiło przyjęcie w 2011 r. ustawy podobnej co do konsekwencji prawnych, która otworzyła samorządom furtkę do komercjalizacji lecznic nie będących w stanie spłacić swoich dłu-gów. Takie szpitale stają się spółkami prawa handlowego. Nie jest to rozwiązanie obligatoryjne, ale na podstawie deklaracji wiado-mo, że około 50 szpitali w kraju przygotowuje się do takiego prze-kształcenia. Samorządy, które nie zdecydują się na zmianę statusu swoich szpitali, będą musiały spłacić długi powstałe w wyniku ich działalności, a na to w większości przypadków nie ma w ich budże-tach pieniędzy.

Mamy więc do czynienia z sytuacją, w której proponowane rozwią-zania, zmierzające do komercjalizacji sektora zdrowotnego nie są de iure obowiązkowe, ale jednak w praktyce nie pozostawiają możliwo-ści wyboru. Widoczne są też pierwsze rezultaty kierunku zapropo-nowanego przez ustawodawcę, symptomatyczne dla komercjaliza-cji usług zdrowotnych. W większości placówek, które już zmieniono w spółki dokonano poważnej redukcji zatrudnienia, a pracowni-kom, którzy pozostali, obniżono pensje.

Z ekonomicznego punktu widzenia takie postępowanie może wy-dawać się racjonalne. Chodzi przecież o zmniejszenie wydatków. Jednak to, o czym należy pamiętać w rozważaniach o finansowaniu służby zdrowia, to fakt, że w grę wchodzi tu ludzkie zdrowie i życie, a polityka zdrowotna ma do spełnienia ważną misję. Są to działa-nia służące zdrowiu populacji, gwarancje powszechnego dostępu

10 Wyjątkiem była kampania „Szpitale dla ludzi, nie dla zysku” – cykl konferen-cji poświęconych zagrożeniom związanym z prywatyzacją służby zdrowia, prowadzony przez Ośrodek Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a w największych polskich miastach, www.szpitaledlaludzi.pl.

94


w przypadkach zaistnienia potrzeby zdrowotnej, redukcja nierów-ności w dostępie do leczenia, efektywność działań i interwencji podejmowanych na rzecz zdrowia oraz zdolność odpowiadania na oczekiwania społeczne11.

Tymczasem opieka nad pacjentem nie poprawi się, jeśli większą liczbą chorych będzie opiekować się mniej pielęgniarek i pielęgnia-rzy, w dodatku słabo wynagradzanych za pracę.

Kostrzyn nad Odrą – przykład prywatyzacji szpitala

Przykładem szpitala, który pokonał tę drogę w całości – od zadłużonej publicznej lecznicy, przez przekształcenie w spółkę, w której samorząd zachował część praw właści-cielskich, aż do pełnej prywatyzacji – jest placówka w Ko-strzynie nad Odrą.

Przed kilkoma laty odbyła się tam jedna z najbardziej kon-trowersyjnych komercjalizacji. Towarzyszyły jej protesty społeczne i sprzeciw związków zawodowych. Prywatna firma przejęła większość udziałów w powstałej w miejsce zadłużonego szpitala placówce za minimalną kwotę. Niepubliczny szpital przejął kontrakt z NFZ, wkrótce także majątek placówki, jednak bez przejmowania odpowiedzial-ności za długi zlikwidowanej publicznej lecznicy.

Doszło do dużej redukcji zatrudnienia i restrukturyzacji szpitala pod kątem uzyskania opłacalności i poprawy wyni-ku finansowego – zlikwidowano np. wówczas jedyny w pro-mieniu kilkudziesięciu kilometrów oddział pediatryczny, gdyż nie przynosił on oczekiwanych zysków.

11 Definicja misji polityki zdrowotnej za prof. W. Cezarym Włodarczykiem

95

ZdROWiE

Przypadek Kostrzyna to klasyczny przykład pozbywania się przez samorządy kłopotliwych, bo przynoszących ujemny wynik finansowy lecznic, mimo, że rezultat takich działań jest wątpliwy z punktu widzenia interesu publicznego.

Długi szpitali i potrzeba ich redukcji to w debacie publicznej często podnoszony problem, jednak świadomość ich pochodzenia wydaje się niewielka. Skąd biorą się długi szpitali i dlaczego jest to tak czę-sty problem? Działalność szpitala w Polsce finansowana jest głów-nie na podstawie kontraktu z publicznym płatnikiem – Narodowym Funduszem Zdrowia, który przewiduje w czasie jego trwania wy-konywanie określonych procedur medycznych w określonej ilości. Poszczególne procedury wyceniane są oddzielnie. Do najdroższych w całym katalogu należą te wykonywane w tzw. oddziałach ostrych – ratunkowych lub anestezjologii i intensywnej terapii. Nierzadko pieniędzy przewidzianych w kontrakcie dla szpitala na te najdroż-sze i najbardziej newralgiczne procedury jest zbyt mało w stosun-ku do zapotrzebowania. Tymczasem szpital nie może odmówić ich wykonania, ponieważ często są to procedury ratujące życie. To najczęściej spotykany mechanizm wpadania szpitali w spiralę dłu-gów. W większości przypadków zadłużenie nie jest wynikiem złego zarządzania szpitalem, ponieważ od kilku lat obserwujemy pod-wyższanie się standardów zarządzania w szpitalnictwie.

Kluczowym problemem jest niewystarczająca ilość środków na po - krycie koniecznych wydatków. Chodzi nie tylko o finansowe za-bezpieczenie wykonywania procedur ratujących życie, przepro-wadzanych przeważnie w oddziałach „ostrych”, ale także o koszty dodatkowe, niezwiązane bezpośrednio z działalnością leczniczą, a konieczne dla funkcjonowania szpitala (w ciągu ostatnich kilku miesięcy wiele lecznic borykało się z kłopotami finansowymi z po-wodu podwyższenia składki rentowej). Jednocześnie od dłuższego już czasu rosną potrzeby zdrowotne, związane m. in. ze zmianami demograficznymi. W starzejących się w szybkim tempie społeczeń-

96


stwach dostęp do opieki zdrowotnej staje się kluczowy. Już w tej chwili następuje wyraźny wzrost liczby pacjentów wymagających opieki szpitalnej, i według prognoz zjawisko to będzie narastać. Oznacza to, że potrzeby finansowe placówek zdrowotnych są coraz większe, podczas gdy nakłady na leczenie w stosunku do PKB nie zmieniają się.

Zatem podsuwana przez ustawodawcę recepta, w postaci możli-wości przekształcenia szpitala w spółkę, jest błędna i z pewnością nie sprawi, że w systemie będzie więcej pieniędzy na leczenie. Wręcz przeciwnie – będzie ich mniej, a drogich, ratujących życie procedur żaden szpital przekształcony w spółkę nie będzie chciał wykonywać, aby nie narazić się na straty.

W szpitalu przekształconym w spółkę możliwy będzie dostęp tylko do tych procedur, które dla szpitala-spółki są opłacalne, a nieko-niecznie odpowiadają potrzebom zdrowotnym pacjenta. Już teraz wiele lecznic kształtuje swoją ofertę pod kątem największej opła-calności – oferuje te procedury, które są najlepiej wycenione przez NFZ, a nie te najbardziej potrzebne pacjentom. W skrajnym wypad-ku, jeśli wszystkie szpitale będą kierowały się kryterium opłacalno-ści, może okazać się, że uzyskanie koniecznej pomocy medycznej będzie niemożliwe albo bardzo utrudnione – np. gdy w miejscu naszego zamieszkania będzie kilka klinik oferujących dobrze wy-cenianą przez płatnika opiekę kardiologiczną i ani jednego ortope-dy. Widać więc, że opcja rynkowa w zdrowiu generuje zagrożenia i nierówności. W warunkach urynkowienia rośnie znaczenie tych różnic, które podejście socjaldemokratyczne stara się niwelować – majątkowych, społecznych, etnicznych etc.

Alokacja zasobów, w tym wypadku zdrowia, nigdy nie będzie w ta-kiej wersji efektywna, choćby z powodu opisanych już problemów z dostępem do informacji i znaczącej asymetrii informacyjnej mię-dzy uczestnikami procesu zdrowotnego. Pełne urynkowienie syste-mu zdrowia jest więc postulatem co najmniej karkołomnym.

97

ZdROWiE

Skutki komercjalizacji i prywatyzacji służby zdrowia w USA

W USA funkcjonuje jeden z najbardziej wolnorynkowych ze znanych modeli opieki zdrowotnej, będący swoistą mieszanką finansowania publicznego i prywatnego, z na-ciskiem na prywatne. Z danych OECD wynika, że w 2009 r. wydatki na sektor zdrowia w USA wyniosły 17,4% PKB, co jest absolutnym rekordem nie tylko wśród krajów uję-tych w rankingu. Dla porównania wydatki w Polsce w tym samym czasie wyniosły 7,4%, a średnia dla państw OECD 9,5%. Jednocześnie liczba osób nieubezpieczonych, bez prawa korzystania z jakiejkolwiek bezpłatnej pomocy medycznej wynosi w USA, według różnych szacunków, od 30 do 50 mln. Wolnorynkowy model amerykański jest więc najdroższym i najbardziej nieefektywnym systemem zdrowotnym na świecie.

STRATEGIE KOMERCJALIZACJI I PRyWATyZACJI Komercjalizacja na wzór amerykański może dokonywać się na wiele sposobów. Istnieje przynajmniej kilka strategii spychających system zdrowotny do sfery prywatnej i komercyjnej.

Na poziomie finansowania dzieje się to przez wspieranie rozwo-ju prywatnych dodatkowych ubezpieczeń zdrowotnych, wprowa-dzanie dodatkowych opłat, rozwój metod zmniejszania ryzyka prywatnych firm ubezpieczeniowych, umożliwienie wykonywania prywatnej działalności przy wykorzystaniu infrastruktury publicz-nej czy umożliwienie wyjścia z systemu przymusowego do alterna-tywnego, prywatnego.

98


Na poziomie prywatyzacji usług groźne, bo zbliżające system zdrowia do opcji rynkowej, są takie zmiany jak kontraktowanie wykonywania usług poza systemem publicznym, przekazywanie odpowiedzialności za realizację określonych zadań do strefy prywatnej, wprowadzenie takich zmian w ubezpieczeniach obowiązkowych by zachęcić ludzi do korzystania z ubezpieczeń prywatnych, rozszerzenie możliwości wyboru usługodawcy, wspierany prawnie rozwój prywatnej prak-tyki, tworzenie zorganizowanego wsparcia dla sektora prywatnego i w końcu – zmiany form organizacyjno-prawnych publicznych in-stytucji, stwarzające możliwości przekształceń własnościowych, czyli dokładnie to, co obecnie dzieje się w polskich szpitalach.

Większość z tych strategii mogliśmy zaobserwować w Polsce od początku transformacji ustrojowej albo w praktyce, albo w sferze deklaracji poszczególnych ugrupowań politycznych. W efekcie cały system skierowano na niestabilną ścieżkę urynkowienia, a to skut-kuje pojawiającymi się co kilka miesięcy wstrząsami, wzrostem niepewności pacjentów, ryzykiem utraty dostępu do pełnej opieki zdrowotnej i obniżeniem, wbrew deklarowanej chęci ich poprawy, jakości usług zdrowotnych.

SOCJALDEMOKRATyCZNA ALTERNATyWA DLA KOMERCJALIZACJI I PRyWATyZACJIAlternatywą, jaką proponuje podejście socjaldemokratyczne, jest powszechny bezpłatny dostęp do świadczeń finansowanych ze środ-ków publicznych pochodzących z podatku zdrowotnego, znacząca rola państwa w zakresie regulacji, nadzoru, planowania i koordyna-cji systemu, ustanowienie jednej instytucji finansującej i demokra-tyczny nadzór nad funduszami, przejrzyste mechanizmy ustalania priorytetów, świadczeniodawcy funkcjonujący na zasadzie non-pro-fit i brak wsparcia dla ubezpieczeń prywatnych, a ponadto położenie nacisku na podstawową opiekę zdrowotną, profilaktykę i promocję zdrowia zamiast na długotrwałą terapię szpitalną.

ZdROWiE

W tak zarysowanych ramach socjaldemokratycznego pomysłu na zdrowie można realizować fundamentalne zasady sprawiedliwo-ści, równości, solidarności społecznej i odpowiedzialności publicz-nej. Jest to propozycja sprzyjająca także poprawie jakości świad-czonych usług i równoważeniu bilansu ekonomicznego, zwłaszcza, w świetle słów prof. Alana Maynarda, specjalisty w dziedzinie eko-nomii w polityce zdrowotnej z angielskiego Uniwersytetu w york, który stwierdził kiedyś, że „są tylko dwie sprawy, co do których możemy mieć w życiu całkowitą pewność. To fakt, że zasoby są ograniczone, i to, że umrzemy. Dlatego w opiece zdrowotnej nie jest problemem, czy będziemy formułować priorytety, ale jedynie to, jak będziemy to czynić”.

Strony internetowe:

www.szpitaledlaludzi.pl

101

EDUKACJA

EDUKACJA JAKO PRZEDMIOT I NARZĘDZIE POLITyKI SPOłECZNEJPolityka oświatowa stanowi jeden z integralnych elementów poli-tyki społecznej. Jest zarazem jej elementem specyficznym. Z jednej strony, edukacja, obok ochrony zdrowia, mieszkalnictwa, zabez-pieczeń emerytalnych i rentowych czy wsparcia osób niepełno-sprawnych, stanowi bowiem istotną potrzebę społeczną, będąc tym samym przedmiotem polityki społecznej. Z drugiej strony, może (a nawet powinna) być traktowana jako ważny instrument realiza-cji pozostałych z wymienionych potrzeb (dla przykładu, edukacja zdrowotna stanowi ważny element efektywnej polityki w zakresie zdrowia publicznego). W takim sensie edukacja jest także narzę-dziem polityki społecznej.

W niniejszym rozdziale omówione zostaną wybrane cele i instru-menty polityki edukacyjnej12, której bliskie są wartości tradycyjnie przypisywane socjaldemokracji, takie jak: sprawiedliwość i solidar-ność społeczna, egalitaryzm czy rozwój społeczny.

12 W rozdziale zamiennie pojawiać się będą określenia „polityka oświatowa” i „polityka edukacyjna”, zasadniczo jednak omawiane cele i narzędzia odnoszą się do części systemu edukacji nieobejmującej szkolnictwa wyższego.

102


CELE SOCJALDEMOKRATyCZNEJ POLITyKI EDUKACyJNEJNadrzędnym celem socjaldemokracji jest budowanie takiego ładu społecznego, w którym z osiągnięć rozwoju społecznego i gospo-darczego korzystają wszyscy obywatele, w którym dąży się do niwelowania społecznych nierówności i ubóstwa, w którym gwa-rantowany jest powszechny dostęp do podstawowych dóbr i usług publicznych, i w którym nie ma miejsca na dyskryminację jakich-kolwiek grup. Z tak zdefiniowanym celem zbieżne są zadania stoją-ce przed socjaldemokratyczną polityką oświatową. Jej charaktery-styczną cechą jest bowiem nastawienie na eliminację społecznych nierówności, na społeczną inkluzję i integrację poprzez edukację. W modelu socjaldemokratycznym polityka edukacyjna ma na celu stwarzanie warunków do wszechstronnego i pełnego rozwo-ju wszystkim obywatelom, niezależnie od ich statusu społecznego i ekonomicznego, pochodzenia etnicznego, wyznania czy świato-poglądu. Edukacja, pojmowana również jako narzędzie polityki społecznej, służyć ma zmniejszaniu poziomu społecznych nierów-ności, ma przyczyniać się do spłaszczania dystansów społecznych. Aby cel ten mógł być realizowany, niezbędne jest jednak osłabienie mechanizmów odtwarzania nierówności społecznych przez sys-tem oświatowy i redukcja nierówności występujących w obrębie samego procesu edukacyjnego. Jest to naczelne wyzwanie socjal-demokratycznej polityki edukacyjnej.

NIERóWNOŚCI EDUKACyJNE – SKąD SIĘ BIORą? DLACZEGO TRWAJą?

Jednym z głównych przejawów nierów-ności w dostępie do wykształcenia jest

Czynnikiem wpływającym na nierówności w edukacji jest kapitał kulturowy i społeczny rodziców

103

EDUKACJA

zależność osiągnięć uczniów i uczennic od środowiska społeczne-go, w jakim się wychowują13. Przyczyny powstawania i trwania nie-równości edukacyjnych są złożone. Generalnie nierówności te mają swoje źródło w nierównomiernym rozłożeniu w społeczeństwie zasobów sprzyjających kształceniu. Istotnym czynnikiem jest tu kapitał kulturowy i społeczny rodziców, czyli posiadana przez nich wiedza, umiejętności, ich zwyczaje i nawyki, język, jakim posługu-ją się na co dzień, atmosfera kulturalna, jaką wytwarzają w domu oraz posiadane przedmioty o wartości kulturowej (np. książki, al-bumy, płyty), a także sieć kontaktów społecznych. Istotna jest także odmienna perspektywa poznawcza i świadomość wagi wykształce-nia dla przebiegu życiowych karier. Rodzice o szerszym kapitale kulturowym znacznie łatwiej dostrzegają korzyści związane z edu-kacją, zdają sobie sprawę, że wykształcenie jest jednym z istotnych czynników zajmowanej pozycji społecznej. Dlatego też dokonują bardziej świadomych wyborów dotyczących edukacji swoich dzie-ci. Podejmują liczne działania i są gotowi przeznaczyć znaczne za-soby, zarówno finansowe, jak i czasowe, aby zapewnić dziecku do-stęp do edukacji oraz wzmocnić jego motywację do nauki. Rodzice o niższym kapitale kulturowym często nie zdają sobie sprawy z roli wykształcenia albo nie dysponują wystarczającą wiedzą na temat

13 W niniejszym artykule nie została podjęta kwestia polityki edukacyjnej wobec dzieci z niepełnosprawnościami – jest to zagadnienie wymagające oddzielnego opracowania. Warto jednak choćby nadmienić, że inkluzja osób niepełnospraw-nych stanowi istotne wyzwanie dla socjaldemokratycznie zorientowanej polityki społecznej i, w związku z tym, polityka oświatowa powinna uwzględniać proble-my uczniów i uczennic niepełnosprawnych, a także ich rodziców i opiekunów. Jak słusznie zauważa Rafał Bakalaczyk: „często myśląc o problemie inkluzji dzieci niepełnosprawnych w systemie edukacji, mamy przed oczami albo bariery archi-tektoniczne, albo rezerwę, z jaką otoczenie traktuję tę grupę osób i ich możliwości. Są to czynniki «miękkie», kulturowe albo też techniczne, które należy wyrugować na najniższym szczeblu decyzyjnym. Występowanie tych barier jest oczywiście prawdą, tym niemniej nie powinniśmy tracić z pola widzenia uwarunkowań sys-temowych, pewnych szerszych ram, które są kształtowane przez politykę publicz-ną. Jeśli tak na to spojrzymy, można dostrzec, iż problem tkwi w architekturze, jednak nie tylko tej rozumianej dosłownie, ale w architekturze systemu organiza-cji i finansowania oświaty w Polsce” (Bakalarczyk R., Młodzi niepełnosprawni 2011 w sferze oświaty, http://www.mimoszkolnie.pl/2011/09/rafal-bakalarczyk-mlodzi-niepelnosprawni-2011-w-sferze-oswiaty/). Polecam raport ekspertów Rzecznika Praw Obywatelskich z 2011 r.: http://www.rpo.gov.pl/pliki/13224772040.pdf

104


możliwych sposobów motywowania swoich dzieci do nauki oraz innych form wsparcia ich w procesie zdobywania wykształcenia, albo też nie posiadają wystarczających zasobów finansowych lub czasowych, aby takie wsparcie swoim dzieciom zapewnić.

Istotną rolę w podtrzymywaniu i odtwarzaniu nierównej struktu-ry wykształcenia odgrywa również sama szkoła, cierpiąc na brak skutecznych mechanizmów motywowania do nauki tych dzieci, których do uczenia nie zachęca środowisko rodzinne. Co więcej, działania szkoły często sprzyjają pogłębianiu nierówności eduka-cyjnych. Dzieci wywodzące się z defaworyzowanych środowisk, nie mogące liczyć na silne edukacyjne wsparcie ze strony rodzi-ców, często nieuczęszczające do przedszkoli, a więc nieposiadają-ce przygotowania ułatwiającego odnalezienie się w rzeczywistości szkolnej (która nota bene, począwszy od używanego w niej języka po kulturę organizacyjną, bliższa jest rzeczywistości dzieci wy-wodzących się z klasy średniej) gorzej wypadają na egzaminach i sprawdzianach, otrzymują niższe oceny, zdarza się, że powtarza-ją tę samą klasę. Uzyskując ze strony szkoły negatywne informacje na swój temat, tworzą na ich podstawie negatywny obraz samych siebie, co sprzyja dodatkowemu osłabieniu ich motywacji do na-uki. Ponieważ szkoła staje się dla nich źródłem porażki i cierpie-nia, zaczynają jej unikać (wagary) lub przyjmują wobec niej i „jej przedstawicieli” – nauczycieli i nauczycielek, „dobrych” uczniów i uczennic – wrogi stosunek. Tym, czego najszybciej „uczą się” takie dzieci, jest ich niekorzystne miejsce i rola w środowisku i w syste-mie szkolnym.

Dodatkowym problemem są tzw. uciekające cele, czyli zabiegi rodziców lepiej wykształconych i zamożniejszych, skłonnych do podejmowania licznych działań i przyjmowania szeregu strate-gii (zajęcia dodatkowe, językowe, podróże edukacyjne dla dzieci etc.), mających na celu zapewnienie ich dzieciom ponadprzecięt-nej edukacji. Tym sposobem stwarzają oni swoim dzieciom prze-wagę, której szkoła z różnych względów nie jest w stanie zrekom-

105

EDUKACJA

pensować uczniom niemogącym liczyć na takie wsparcie rodziny. Przykładem wyraźnie ilustrującym znaczenie, jakie dla podtrzy-mania nierówności mają rodzicielskie strategie realizacji aspiracji edukacyjnych, jest przeprowadzona w Polsce reforma organizacji systemu szkolnego i wprowadzenie gimnazjów. Jak pokazały m.in. badania międzynarodowego programu PISA (Programme for International Student Assessment), gimnazja początkowo osłabiły zależność osiągnięć szkolnych od wykształcenia rodziców, redukując częścio-wo nierówności wynikające ze społecznego pochodzenia uczniów. Stan ten nie trwał jednak długo – porównanie wyników z kolejnych edycji badania pokazuje, że nierówności te dość szybko zaczęły się odbudowywać.

Ilustracja 1. Zależność wyników piętnastolatków w badaniu PISA (edycje: 2000, 2003, 2006 i 2009) od wykształcenia rodziców. Odsetek zróżnicowa-nia wyjaśnionego przez wykształcenie rodziców: im wyższy odsetek, tym silniejsza zależność. (źródło: Raport PISA 2009, s. 84)

Badacze realizujący program PISA w Polsce zmiany te wyjaśniają początkowym brakiem rozeznania rodziców w nowej, stworzonej

106


przez wprowadzenie gimnazjów, sytuacji, który skutkował zanie-chaniem podejmowania przez nich działań mających ułatwić ich dzieciom ścieżkę szkolnej kariery. Gdy jednak rodzice o wyższym statusie społecznym oraz większym kapitale kulturowym zorien-towali się, że wprowadzone na zakończenie nauki w gimnazjum egzaminy zewnętrzne przejęły funkcję kryterium decydującego o przyjęciach do szkół ponadgimnazjalnych, podjęli skuteczne działania w celu stworzenia swoim dzieciom warunków sprzyja-jących uzyskaniu jak najwyższego wyniku na egzaminie gimna-zjalnym i tym samym ułatwiających dalszy przebieg ich szkol-nych karier.

EDUKACyJNA RóWNOŚĆ – CZTERy UJĘCIA

Nierówności edukacyjne od lat stanowią przedmiot badań socjo-logów edukacji, pedagogów i innych badaczy społecznych14. Bada-nia te wskazują na istnienie rozbudowanego systemu nierówności w oświacie, utrzymujących się pomimo, charakterystycznej dla nowoczesnych demokracji, formalnej zmiany sposobu przemiesz-czania się w strukturze społecznej jednostek względem pozycji zajmowanych przez ich rodziców. Zmiana ta polega na przejściu od tzw. sponsorowanej mobilności społecznej do mobilności kon-kursowej i oznacza, że dostęp do wyższych warstw społecznych otwarty powinien być dla tych, którzy przedstawiają najwyższe kompetencje. W systemie sponsorowanym, obowiązującym we

14 Por. Szymański M., Procesy selekcyjne w szkolnictwie ogólnokształcącym, PWN, Warszawa 1988; Szymański M., Selekcyjne funkcje szkolnictwa a struktura społeczna, IBE, Warszawa 1996; Szymański M., Kryzys i zmiana. Studia nad przemianami edukacyjnymi w Polsce w latach dziewięćdziesiątych, wydanie drugie poszerzone, Wydawnictwo Naukowe Akademii Pedagogicznej w Krakowie, Kraków 2002; Mikiewicz P., Społeczny świat szkół średnich. Od trajektorii marginesu do trajektorii elit, wyd. DSWE TWP, Wrocław 2005, Kwieciński Z., Wykluczanie. Badania dynamiczne i porównawcze nad selekcjami społecznymi na pierwszym progu szkolnictwa, wyd. UMK, Toruń 2002; Foster P., Gomm R., Hammersley M., Constructing educational inequality: an assessment of research on school processes, wyd. Routledge, 1996; Bourdieu P., Passeron J.C., Reprodukcja. Elementy teorii systemu nauczania, tłum. E. Nayman, PWN, Warszawa 2006.

107

EDUKACJA

wszelkiego rodzaju ustrojach, w których przynależność do okre-ślonej grupy i zajmowanie związanej z nią pozycji społecznej ma charakter dziedziczny, ścieżki społecznego awansu zarezerwowa-ne są w zasadzie wyłącznie dla dzieci elit. System konkursowy na-tomiast, mający stanowić jeden z wyznaczników demokratyczne-go społeczeństwa wiedzy, zakłada formalne otwarcie dostępu do tych ścieżek dla wszystkich tych, którzy spełnią określone kryteria kompetencyjne, bez względu na ich miejsce urodzenia czy status ekonomiczno-społeczny rodziny. Okazuje się jednak, że w społe-czeństwach nowoczesnych ruchliwość międzypokoleniowa nadal jest wyraźnie ograniczona. Pomimo ekspansji systemu oświaty, formalnej otwartości edukacyjnych kanałów i mobilności konkur-sowej, dystanse społeczne nie ulegają zmniejszeniu15.

Nierówności społeczne w edukacji są zatem nadal wyzwaniem dla takiej polityki edukacyjnej, która stawia sobie za cel zmniejszenie społecznego rozwarstwienia. Z tego powodu istotnym jej składni-kiem są działania określane jako „wyrównywanie edukacyjnych szans”. Jak bardzo różnie rozumiane może być to określenie, poka-zuje dokonana przez Zbigniewa Kwiecińskiego analiza typów dys-kursów publicznych na temat równości w oświacie, w wyniku któ-rej wyróżnia on przynajmniej cztery możliwe sposoby rozumienia kategorii „równych szans edukacyjnych”. Każdy z tych sposobów zasadza się na nieco innym pojmowaniu źródeł i natury społecz-nych nierówności oraz charakteryzuje odmiennym wobec nich sto-sunkiem.

Pierwszy z wyróżnionych przez Kwiecińskiego sposobów, charak-terystyczny dla myślenia neoliberalnego, różnice społeczne traktu-je jako naturalne i cenne, a równość edukacyjnych szans sprowa-dza do równości formalnej, do względnej powszechności dostępu do części usług i placówek edukacyjnych oraz do prawa do nieskrę-

15 Mikiewicz P., Społeczny świat szkół średnich. Od trajektorii marginesu do trajektorii elit, s. 94-95.

108


powanej rywalizacji i pomnażania posiadanych na starcie korzyści. Działania na rzecz tak rozumianej równości edukacyjnych szans nie prowadzą do zmniejszania, ale do pogłębiania się społecznych dystansów, jednak jest to całkowicie zgodne z przyjmowanymi w modelu tym założeniami.

Drugi z opisywanych przez Kwiecińskiego sposobów pojmowania równości w oświacie polega na utożsamieniu jej z równym prawem do „ubiegania się o wejście do elit”. Tutaj również różnice traktuje się jako naturalne, zaś równość edukacyjnych szans to „zagwaran-towany prawem dostęp każdego do najwyższych osiągnięć i po-zycji, (…) równe prawo dostępu do najwyższych szczebli eduka-cyjnych i najwyższej jakości edukacji. Tak rozumianych równości szans chronią poprawne procedury oceniania i segregacji, a wy-równywanie szans edukacyjnych polega na stałym doskonaleniu tych czynności ewaluacji i selekcji”16.

Trzeci model opiera się na kategoriach „równego edukacyjnego star-tu” i „sprawiedliwej dystrybucji środków”. Głównym narzędziem do zaprowadzenia edukacyjnej równości ma być zapewnienie „równej i powszechnej dostępności, strzeżonej przez sprawiedliwą i wciąż doskonaloną organizację warunków kształcenia” poprzez przezna-czenie podobnej ilości środków każdej jednostce rozpoczynającej proces edukacji (idea tak zwanego „bonu oświatowego”). W przy-padku zastosowania takiego rozwiązania, równość na edukacyj-nym starcie nie przekłada się na podobne wyniki i osiągnięcia „na wyjściu” z systemu kształcenia. W zależności od niepodlegających wpływom jednostki warunków, takich jak miejsce zamieszkania czy stan zamożności rodziny, dochodzi do szybkiego zróżnicowania przebiegu karier szkolnych. I tu również jest to całkowicie zgodne z przyjmowanymi założeniami, jako że w modelu tym „równe szan-se” są rozumiane [jedynie] jako podobny wydatek państwa na każ-

16 Kwieciński Z., Sprawiedliwa nierówność czy niesprawiedliwa równość? Implikacje pedagogiczne, Nauka 4/2007, s. 35-42.

109

EDUKACJA

dą jednostkę w okresie obowiązku powszechnego kształcenia. Jak tę «równą szansę» ktoś wykorzystał, to już jego sprawa”17.

Kwieciński opisuje też czwarty sposób myślenia o równości eduka-cyjnych szans, w którym dostrzega się konieczność ich wyrówny-wania każdorazowo, gdy pojawi się niezawinione przez jednostkę czy grupę ryzyko jej wykluczenia i marginalizacji. W odróżnieniu od poprzedniego ujęcia, nie tyle chodzi tu o równą dystrybucję wydat-kowanych na edukację środków, co o ich sprawiedliwą redystrybu-cję. W takim ujęciu pod pojęciem „równych szans edukacyjnych” nie kryje się wyłącznie równy edukacyjny start. Podobnie istotną kwestią, jak zapewnienie równych warunków wyjściowych, jest tu stałe dopełnianie powszechnych edukacyjnych działań zabiegami profilaktycznymi i terapeutycznymi, skierowanymi bezpośrednio na obszary ryzyka, na grupy i osoby zagrożone społeczną ekskluzją. U podstaw takiego stanowiska leży przekonanie, że samo zrównanie warunków startowych nie wystarczy, by w sposób skuteczny prze-zwyciężać proces reprodukcji społecznych nierówności. Oprócz tego, za każdym razem, gdy „na dowolnym szczeblu systemu oświaty ob-serwowane są niezawinione przez jednostki, a znaczące liczebnie grupy i obszary marginalizacji i wykluczenia, należy stwarzać wa-runki i uruchamiać działania na rzecz wyrównania szans i zmniej-szania niekorzystnych determinant, procesów i skutków rozwoju dzieci, młodzieży ze stref ryzyka. Dokonywać tego można i nale-ży poprzez redystrybucję środków pobieranych od tych, którzy są uprzywilejowani, w tym także w swych dochodach”18.

Z tych czterech sposobów przeciwdziałania nierównościom, naj-bliższe socjaldemokratycznemu modelowi polityki oświatowej jest z pewnością podejście ostatnie, ponieważ jako jedyne ma na celu trwałe osłabienie różnic i procesu odtwarzania struktury społecz-nej przez system oświatowy.

17 Ibidem, s. 38.18 Ibidem, s. 39.

110


Jak przeciwdziałać nierównościom społecznym w oświacie? Narzę-dzia socjaldemokratycznej polityki edukacyjnej

Ogólny cel socjaldemokratycznej polityki edukacyjnej, jakim jest przeciwdziałanie nierównościom społecznym w edukacji, może być rozpatrywany w wersji minimalnej lub maksymalnej. Zada-niem minimalnym socjaldemokratycznej polityki oświatowej jest sprawienie, aby szkoła nie powiększała nierówności społecznych, zadaniem maksymalnym – aby służyła ich redukcji19. Realizacja zadania minimalnego wiąże się z osłabieniem mechanizmów we-wnątrzszkolnej i międzyszkolnej selekcji i segregacji, włącznie z procesami sprzyjającymi autoekskluzji i nabywaniu przez dzieci i młodzież defaworyzowaną i społecznie poszkodowaną poczucia, że „sama jest sobie winna”. Realizacja zadania maksymalnego wy-maga podjęcia działań kompensacyjnych i zbudowania efektyw-nego systemu wsparcia uczniów, odpowiedniej organizacji syste-mu i warunków kształcenia – sieci publicznych przedszkoli i szkół, systemu dowozów, organizacji zajęć dodatkowych realnie, a nie jedynie formalnie dostępnych dla wszystkich uczniów, a także dostosowania treści, form i metod przekazu szkolnego do zróżni-cowanych doświadczeń uczniów wywodzących się z odmiennych środowisk społecznych.

Ostatni z wymienionych warunków jest ściśle związany z zapew-nieniem odpowiedniego przygotowania kadrze pedagogicznej – ze zbudowaniem systemu kształcenia i doskonalenia, umożliwiające-go nauczycielom nabycie i rozwijanie kompetencji niezbędnych do pracy z uczniami o zróżnicowanym poziomie motywacji do nauki, o odmiennej kulturze, nawykach, doświadczeniach i aspiracjach.

19 Inspiracją dla takiego rozróżnienia jest praca Krzysztofa Konarzewskiego Gimnazjum wobec nierówności oświatowych, w której autor prezentuje minimalne i maksymalne zadania szkoły wobec istniejących nierówności. (Konarzewski K., Gimnazjum wobec nierówności oświatowych, s. 6).

111

EDUKACJA

OSłABIENIE MECHANIZMóW SZKOLNEJ SELEKCJI I SEGREGACJISegregacja szkolna odbywać się może zasadniczo na dwa sposo-by – podczas rekrutacji do szkół i podczas komponowania składu uczniowskiego do poszczególnych oddziałów klasowych. Pierwsza z nich prowadzi do zróżnicowania międzyszkolnego, druga – we-wnątrzszkolnego. Obie formy segregacji są niekorzystne z punktu widzenia celu, jakim jest przeciwdziałanie społecznym nierówno-ściom w edukacji. Co więcej, zdarza się, że uczniowie wywodzący się z niższych klas społecznych doświadczają obu tych form jed-nocześnie (po pierwsze, trafiają do innych, niż dzieci z klasy śred-niej, szkół, po drugie, w tych szkołach dodatkowo dzieleni są na oddziały według dodatkowych, zwykle związanych z kapitałem kulturowym, kryteriów), co prowadzi nie tylko do podtrzymania, ale pogłębiania nierówności.

Jednym z podstawowych – choć budzącym kontrowersje również w środowiskach lewicowych – narzędzi przeciwdziałania zróżnico-waniu międzyszkolnemu jest rejonizacja. Ustalanie i przestrzeganie tzw. obwodów szkolnych utrudnia selekcję uczniów podczas rekru-tacji, choć, biorąc pod uwagę liczne strategie omijania rejonizacji tak przez szkoły, jak i przez rodziców, bynajmniej jej nie uniemożliwia. Rozważając zastosowanie tego narzędzia, należy jednak pamiętać, że „rejonizacja również opiera się na segregacji, tylko zapośred-niczonej przez zróżnicowaną dystrybucję środowisk społecznych w przestrzeni fizycznej”20. Z drugiej strony, za pomocą rejonizacji możliwe jest takie komponowanie społecznego składu szkoły, aby możliwa była wspólna edukacja i integracja dzieci wywodzących się z różnych klas społecznych. Istotne jest tu jednak spełnienie pew-nych warunków: po pierwsze, obwody szkolne nie mogą pokrywać się z obszarami zamieszkiwanymi przez odmienne środowiska spo-łeczne, ale niejako je „przecinać”; po drugie, obwody szkół wyższe-

20 Sadura P., Edukacja a wyzwania przyszłości, w przygotowaniu, s. 16.

112


go szczebla nie powinny stanowić sumy obwodów szkół niższego szczebla (w warunkach polskich, gdzie rejonizacji podlegają szkoły podstawowe i gimnazja, chodziłoby o to, aby obwody gimnazjów nie stanowiły sumy obwodów szkół podstawowych)21.

Kolejnym sposobem przeciwdziałania zróżnicowaniu międzyszkol-nemu, a w zasadzie łagodzenia skutków tego zróżnicowania, jest takie zarządzanie siecią szkół i ich infrastrukturą, aby możliwe było organizowanie zajęć międzyszkolnych, podczas których dochodzi-łoby do spotkań, integracji i wspólnej nauki uczniów uczęszczają-cych do różnych szkół22.

Aby skutecznie przeciwdziałać zróżnicowaniu wewnątrzszkolne-mu, konieczne byłoby zaniechanie tworzenia w szkołach oddzia-łów, do których przyjmowani są uczniowie mający lepsze wyniki w nauce. Wartym rozważenia rozwiązaniem, od lat sugerowanym przez pedagogów i badaczy szkoły, jest także odejście od systemu klasowo-lekcyjnego lub choćby jego uelastycznienie: „Poprzez bar-dziej elastyczne dobieranie grup uczniów do prowadzenia wybra-nych zajęć, w którym w miejsce kryterium przynależności do danego oddziału klasowego stosowane są kryteria umiejętności i zaintere-sowania tematem oraz użycie różnych metod dydaktycznych (…) możliwa jest bardziej aktywna desegregacja uczniów ze względu na pochodzenie społeczne”23. Realizacja zajęć w grupach o zmiennym składzie sprzyjałaby nawiązywaniu więzi między większą liczbą

21 Herczynski J., Wyzwania oświatowe stojące przed samorządami, [w:] A. Levitas (red.), „Strategie oświatowe”, s. 27.

22 Sieć szkolna generalnie stanowi wyzwanie dla polityki oświatowej, której celem jest redukcja nierówności – bezproblemowy dostęp do publicznych, bezpłatnych szkół i przedszkoli, niezależny od miejsca zamieszkania lub posiadania przez rodziców prywatnego środka transportu, to warunek konieczny podejmowania wszelkich działań służących realizacji tego celu. Szczególnie istotne wydaje się to w odniesieniu do przedszkoli, które w sytuacji środowiskowych niedostatków w kapitale społeczno-kulturowym pełnią istotne funkcje kompensacyjne.

23 Ibidem, s. 28.

113

EDUKACJA

uczniów, a także, przy zastosowaniu odpowiednich metod kształce-nia, kształtowałaby wśród uczniów postawy współpracy (war - to nadmienić, że niedostatek umiejętności kooperacyjnych wśród polskich uczniów stanowi fakt odnotowywany w szeregu diagnoz krajowych i międzynarodowych24).

Aby sugerowane wyżej zabiegi mogły odnieść zamierzony skutek i efektywnie przyczynić się do redukcji nierówności edukacyjnych, konieczne jest podjęcie wyzwania, jakie stanowi zjawisko autoek-skluzji (automarginalizacji), czyli samowykluczania się uczniów gorzej radzących sobie w rzeczywistości szkolnej. Jak już zostało wspomniane, pojawia się ono na bazie skromniejszego kapitału społeczno-kulturowego uczniów wywodzących się z klas niższych, jednak kluczową rolę odgrywają informacje, jakie na swój temat uczniowie czerpią z otoczenia: z zachowania grupy rówieśniczej, z działań nauczycieli, z uzyskiwanych od nich ocen i opinii, a tak-że z doświadczeń o charakterze instytucjonalnym, takich jak by-cie pozostawionym na drugi rok w tej samej klasie. Doświadczenie drugoroczności szczególnie sprzyja budowaniu negatywnego obra-zu samego siebie, ponieważ nieuchronnie związane jest z nabywa-niem stygmatu „słabego ucznia”, „spadochroniarza”, czyli osoby, która sobie nie radzi, jest zbyt leniwa albo za głupia. Drugorocz-ność jest dla ucznia karą – karą szczególnie uciążliwą, ponieważ długotrwałą. Nawet jeśli dana klasa powtarzana jest jednokrotnie, dziecko nigdy nie wraca do grupy rówieśniczej, z którą rozpoczy-nało naukę. Trafia do grupy, której nie zna, a która od początku po-strzega je przez pryzmat etykiety drugorocznego, słabego ucznia. Racjonalną strategią uzyskania akceptacji owej grupy jest przyjęcie takiej właśnie, narzucanej przez tę grupę (choć w wyniku działania instytucji) roli. To wszystko sprawia, że wyniki uczniów powtarza-jących klasę nie poprawiają się istotnie, zwiększa się natomiast ich niechęć do szkoły, spada motywacja do nauki i tym samym do-

24 Por. Raport PISA 2006, Raport PISA 2009, Czapiński J., Raport roczny programu społecznego „Szkoła bez przemocy” 2009.

114


myka się krąg szkolnej (auto)ekskluzji. Z tego względu całkowite odejście od drugoroczności (wzorem państw takich jak Islandia czy Norwegia) jako jednej z najbardziej dotkliwych form instytucjonal-nej przemocy szkoły byłoby istotnym krokiem w redukowaniu re-produkcyjnego potencjału systemu oświatowego25.

WSPARCIE BEZ STyGMATU

Dla socjaldemokracji istotne jest budowanie systemu szkol-nego, który nie tylko nie pogłębiałby istniejących nierówności społecznych, ale także sprzyjałby ich redukcji. Istotnym z tego punktu widzenia narzędziem polityki edukacyjnej są programy składające się na system wsparcia dzieci i młodzieży w wieku przedszkolnym i szkolnym (programy dożywiania, zakupu pod-ręczników i przyborów szkolnych, zajęcia wyrównawcze, zajęcia wychowawcze i terapeutyczne). Wsparcie to może mieć charak-ter materialno-socjalny (związany z sytuacją bytową uczniów) lub socjalizacyjno-edukacyjny (związany z procesem wychowania, uczenia się i socjalizacji)26, przy czym rozróżnienie to ma w dużej mierze charakter analityczny – w praktyce nierzadko okazuje się, że np. wsparcie materialne stanowi istotny czynnik budowania u dzieci poczucia bezpieczeństwa, przynależności i akceptacji, po-magając tym samym osiągać cele o charakterze wychowawczym. Istotniejszą cechą różnicującą poszczególne formy wsparcia jest kryterium jego dostępności – czy świadczenia w nich ujęte mają charakter uniwersalny, czy też selektywny. Jak słusznie zauważa Rafał Bakalarczyk, również to ogólne rozróżnienie stanowi pew-ne uproszczenie: „Zazwyczaj stawiając dylemat: czy świadczenia powinny być uniwersalne czy selektywne, do tych drugich zalicza

25 Polska należy do krajów, w których drugoroczności nie doświadcza co praw-da wielu uczniów (wg raportu sieci Eurydice z 2009 – nieco ponad 5%), jednak wciąż stanowi ona dostępne nauczycielom i szkole narzędzie dyscyplinowania uczniów.

26 Bakalarczyk R., Polityka wsparcia materialnego uczniów, s. 2.

115

EDUKACJA

się te, do korzystania z których uprawnia kryterium dochodowe. Aczkolwiek z logicznego punktu widzenia również selektywne są także te świadczenia, gdzie uwzględnia się inne kryterium niż do-chody (np. niesamodzielność). W praktyce świadczenia w pełni uniwersalne należą do rzadkości, choć w pewnych kręgach coraz częściej postuluje się ich wprowadzenie, np. pod postacią mini-malnego dochodu gwarantowanego czy przynajmniej minimalnej emerytury gwarantowanej (…). Na podobnej zasadzie „uniwersal-ność” może odnosić się również do świadczeń usługowych, np. w postaci powszechnej edukacji. Bywa również i tak, że dostęp do danego świadczenia jest uniwersalny, ale jego zakres z któ-rego jednostka może korzystać nie ponosząc dodatkowych kosz-tów, jest już uzależniony od dodatkowych kryteriów, np. sytuacji ekonomicznej. Podział na świadczenia uniwersalne i selektyw-ne wydaje się więc zbyt uproszczony”27. Z perspektywy polityki edukacyjnej nastawionej na niwelowanie nierówności, wskazane uproszczenie nie stanowi jednak zagrożenia, a rekomendowaną (choć bez wątpienia kosztowną) tendencją pozostaje uniwersali-zacja świadczeń. Kluczową kwestią nie jest tu bowiem pytanie, czy dane świadczenie jest uniwersalne w sensie absolutnym, ale czy jego uzyskanie nie generuje dodatkowych kosztów społecz-no-psychologicznych w postaci doświadczania przez ucznia styg-matyzacji. Z pedagogicznego punktu widzenia jest to jedno z naj-większych zagrożeń wpisanych w każdy system, jakże niezbędnej w sytuacji nierównego na starcie podziału dóbr materialnych, społecznych i kulturowych, pomocy uczniom. Wpisane w świad-czenia selektywne ryzyko stygmatyzacji nierzadko sprawia także, poza negatywnym skutkami psychologicznymi, że osoby do któ-rych pomoc jest kierowana, rezygnują z jej korzystania, nie tylko osłabiając efektywność, ale także podważając sensowność syste-mu. Socjaldemokratyczna, nastawiona na redukcję nierówności polityka społeczna powinna być tych zagrożeń świadoma.

27 Ibidem, s. 5

116


NAUCZyCIELE, PROGRAM I METODy KSZTAłCENIANieco odmiennym narzędziem polityki oświatowej jest szeroko ro-zumiany program nauczania (curriculum), czyli treści edukacyjnego przekazu, jego formy oraz kształtowana przez niego wiedza, po-stawy i przekonania. Z punktu widzenia celu stawianego socjal-demokratycznej polityce oświatowej, kluczowe wydają się tutaj dwie kwestie. Po pierwsze, budowanie egalitarnego społeczeństwa wymaga dowartościowania i uwzględnienia w przekazie eduka-cyjnym treści oraz metod sprzyjających kształtowaniu postaw tolerancji, odpowiedzialności i solidarności społecznej. Po drugie, sprawienie, aby edukacja była narzędziem społecznego awansu wymaga wzmocnienia motywacji u uczniów, których do nauki nie motywuje środowisko rodzinne, a także przezwyciężenia nierzad-ko występującego u nich poczucia alienacji i wyobcowania. Z tego względu istotne wydaje się zarówno sięganie po znane pedagogi-ce metody aktywizacji i wzbudzania uczniowskiego zainteresowa-nia, jak i zindywidualizowane podejście do dzieci, uwzględniają-ce odmienność biografii i doświadczeń uczniowskich, a mające na celu budowanie u nich poczucia wspólnoty i przynależności. Bez wątpienia kluczową rolę odgrywają w tym względzie nauczyciele, dlatego też szczególnie ważnym elementem socjaldemokratycznej polityki oświatowej jest kwestia kształcenia i doskonalenia zawo-dowego nauczycieli, jak również dążenie do zapewnienia tej gru-pie wysokiego poziomu satysfakcji zawodowej.

Finlandia - egalitarna szkoła

Edukacja w fińskich szkołach jest całkowicie bezpłatna. Uczniowie szkół podstawowych korzystają z bezpłatnego nauczania, podręczników, posiłków, dowozów, zajęć kom-pensacyjnych i dodatkowych. W szkołach średnich koszt podręczników i dojazdów do szkoły przenoszony jest na

117

EDUKACJA

uczniów, istnieją jednak możliwości ubiegania się o stypen-dia na te cele. Zróżnicowanie międzyszkolne jest znikome, co sprawia, że problem konkurencji przy wyborze szkoły praktycznie nie istnieje. Uczniowie uczą się w grupach o zróżnicowanym poziomie umiejętności, zgodnie z zasadą peer efect i założeniem, że lepiej radzący sobie uczniowie mają pozytywny wpływ na uczniów słabszych. Drugorocz-ność jest zjawiskiem sporadycznym. Oceny mają charakter opisowy i w większym stopniu służą celom diagnostycz-nym, niż selekcyjnym. Zawód nauczyciela jest jednym z najbardziej prestiżowych i pożądanych, a także najlepiej opłacanych. Nauczycieli charakteryzuje wysoki stopień satysfakcji zawodowej, ale także dobre przygotowanie do wykonywanej pracy. Zarówno możliwości, jak i wymagania w zakresie dokształcania i doskonalenia zawodowego są znaczne. Nauczyciele zaangażowani są w prace nad indy-widualizacją programu nauczania i dostosowywania go do potrzeb konkretnej grupy uczniów, tworząc dla siebie narzędzia rozwiązywania konkretnych problemów dydak-tycznych i wychowawczych.

Źródła: Finland’s education system is tops: Here’s why, M. Lombardi, http://bctf.ca/publications/NewsmagArticle.aspx?id=7988Policy Development and Reform Principles of Basic and Secondary Education in Finland since 1968http://siteresources.worldbank.org/EDUCATION/Resoures/278200- 109907 9877269/ 547664- 1099079967208/Education_in_Finland_May06.pdfFinlandia – szkoły na szóstkę, Tygodnik Polityka, 16.04.2011http://www.polityka.pl/swiat/obyczaje/1514600,1,finlandia--szkoly-na-szostke.read



Bakalarczyk R., Polityka wsparcia materialnego uczniów, http://spolecznieodpowiedzialni.pl/247/POLITYKA_WSPARCIA_MATERIALNEGO_UCZNIOW,1lid, 699,36n.html

Dolata R., Procedury rekrutacji i dzielenia uczniów na oddziały w gimnazjach – ocena z perspektywy nierówności społecznych w edukacji, [w:] E. Wosik (red.), „Zmiany w systemie oświaty. Wyniki badań empirycznych”, Instytut Spraw Pub-licznych, Warszawa 2009.

Karpińska Anna, Drugoroczność. Pedagogiczne wyzwanie dla współczesności, wyd. Trans Humana, Białystok 1999.

Konarzewski K., Gimnazjum wobec nierówności oświatowych, http://www.konarzewski.neostrada.pl/Nierownosci.pdf

Kwieciński Z., Sprawiedliwa nierówność czy niesprawiedliwa równość? Implikacje pedagogiczne, Nauka 4/2007, s. 35-42.

Sadura P., Reprodukcja struktury społecznej w polskim systemie oświatowym, [w:] „Uniwersytet zaangażowany. Przewodnik Krytyki Politycznej”, Wydawnictwo Krytyki Politycznej, Warszawa 2010.

Syska M. (red.), Komercjalizacja edukacji: konsekwencje i zagrożenia, OMS im. Lassalle’a, Wrocław – Warszawa 2010.

Zawistowska A., Horyzontalne nierówności edukacyjne we współczesnej Polsce, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2012.

Strony internetowe:

www.komercjalizacjaedukacji.pl

www.glos.pl

www.mimoszkolnie.pl

119

PRACA I DIALOG SPOŁECZNY

KWESTIA PRACOWNICZA W SOCJALDEMOKRATyCZNEJ POLITyCE SPOłECZNEJ

Kwestia pracownicza wydaje się jednym z centralnych zagadnień tak dla socjaldemokracji, jak i dla polityki społecznej. Pierwsze par-tie socjaldemokratyczne wyrastały z ruchu robotniczego i poprawa ciężkiej sytuacji pracowników najemnych była głównym ich celem dążeń. Również jeśli spojrzymy na początki kontynentalnej polityki społecznej – a więc powstanie systemu zabezpieczenia społeczne-go w Niemczech lat 80. XIX wieku – zmierzała ona do zapewnienia bezpieczeństwa pracowników najemnych i ich rodzin na wypadek zaistnienia ryzyk socjalnych, takich jak wypadek, choroba czy nie-zdolność do pracy z tytułu podeszłego wieku. Warto też zauważyć, że kwestia pracownicza jest tym obszarem, w którym najsilniej przenikają się polityka społeczna i gospodarcza.

Szczególne znaczenie pracy w polityce społecznej wiąże się z tym, że brak pracy zazwyczaj prowadzi do zaistnienia innych ryzyk so-cjalnych, takich jak ubóstwo i społeczna marginalizacja. Gdy bez-robocie dotyka dużej części społeczeństwa i jest długotrwałe, może

120


prowadzić do zachwiania systemu dobrobytu i stabilności życia społecznego. Od funkcjonowania rynku pracy zależy też kondycja zabezpieczenia społecznego. Gdy mało osób pracuje i odprowadza składki, pojawia się problem z wypłacalnością systemu zabezpie-czenia społecznego, w sytuacji gdy trzeba wypłacać np. emerytury. Zwiększanie podaży pracy to wszak nie jedyna sprawa, która po-winna być celem dążeń socjaldemokratycznej polityki społecznej.

CELE SOCJALDEMOKRATyCZNEJ POLITyKI SPOłECZNEJ W SFERZE STOSUNKóW PRACygodziwe wynagRodzenie dla wSzyStkich – należy dążyć do tego, by wynagrodzenie pracownika pozwalało mu na utrzymanie siebie i rodziny. Tam, gdzie niemożliwe jest podniesienie dochodu z pra-cy do wystarczającego poziomu, potrzebne są działania kompen-sacyjne w postaci świadczeń (np. rodzinnych), które uzupełniałyby dochód gospodarstwa domowego do poziomu pozwalającego na zaspokojenie potrzeb koniecznych, by pełnoprawnie uczestniczyć w społeczeństwie. Szczególny niepokój z socjaldemokratyczne-go punku widzenia budzi powstawanie i rozszerzanie się katego-rii tzw. pracujących biednych (the working poor), czyli osób, które mimo wykonywania pracy, nie osiągają dochodu pozwalającego żyć ich rodzinie powyżej progu ubóstwa.

godne i zindywidualizowane waRunki pRacy – czas pracy nie po - winien być zbyt intensywny i eksploatujący dla pracownika (w Polsce tygodniowy wymiar pracy na tle innych krajów UE jest relatywnie duży). Powinien on umożliwiać pracownikowi czas na odpoczynek i załatwienie innych spraw oraz pełnienie pozazawo-dowych ról związanych np. z życiem rodzinnym i samorozwojem. Zalecana jest tu także elastyczność kształtowania czasu pracy w zależności od potrzeb pracownika, a nie wbrew jego potrzebom i możliwościom. Kształtowanie warunków pracy powinno wykra-czać poza przestrzeganie przepisów BHP, a obejmować także me-

121

PRACA I DIALOG SPOłECZNy

dycynę pracy i profilaktykę, dostosowanie stanowiska pracy do możliwości pracownika (co nabiera znaczenia zwłaszcza w kon-tekście potrzeby zwiększania zatrudnienia osób niepełnospraw-nych i starszych).

ochRona zatRudnienia – pracownik powinien mieć poczucie mini-malnej stabilności, wiedzieć, że nie zostanie zwolniony z pracy z dnia na dzień. Powinny istnieć pewne gwarancje trwałości sto-sunku pracy. Jednocześnie, w dzisiejszych warunkach niestabilne-go rynku pracy, stabilność ta powinna być rozpatrywana nie tyle w kategoriach ochrony danego miejsca pracy, ile ochrony zatrud-nienia, a więc szansy na to, że dana jednostka będzie mogła w łatwy sposób znaleźć zatrudnienie w innym miejscu, a służby społeczne i zatrudnieniowe jej w tym pomogą. Fi-nansowanie podnoszenia i zmia ny kwa - lifikacji powinno w pierwszej kolejności leżeć w gestii władzy publicznej i pra-codawców (w Polsce partycypują oni w tym jedynie w bardzo niewielkim stopniu), zaś wkład finansowy pracow-nika powinien być co najwyżej uzupeł-niający. Socjaldemokracja z niepoko-jem przygląda się tendencjom nie tyle uelastyczniania, co prekaryzacji rynku pracy, cechującej się rozwojem niesta-bilnych form zatrudnienia (patrz: ram-ka). Należy zatem dbać o zabezpieczenie socjalne pracownika na wypadek utraty pracy, która dziś jest mniej trwała, a także dążyć do braku nadużywania niestabilnych form zatrudnienia (zarówno przez działalność kontrolną np. w ramach PIP jak i pośrednio, poprzez poprzez upodmiotowienie i uświado-mienie strony pracowniczej). Ochrona osób zatrudnionych to tak-że odpowiednie składkowanie ich pracy i możliwość korzystania ze wsparcia w sytuacji jej utraty. W dyskursie liberalnym sugeruje się, że bezpieczniejsze dla pracownika są niskie koszty pracy, gdyż

Tam, gdzie niemożliwe jest

podniesienie dochodu z pracy do

wystarczającego poziomu,

potrzebne są działania

kompensacyjne w postaci

świadczeń

122


zwiększają one szanse zatrudnienia. Socjaldemokracja przeciwsta-wia się temu przekonaniu, przyjmując, że szanse na zatrudnienie powinniśmy zwiększać podnosząc kapitał ludzki pracowników i ich produktywność oraz inwestując w miejsca pracy, a nie ograniczając pozapłacowe koszty pracy (w Polsce nieszczególnie wysokie), które również są elementem podnoszenia poziomu bezpieczeństwa pra-cowników (aczkolwiek dopuszczalne jest tymczasowe zmniejsza-nie składkowania dla pracowników, którzy dopiero wchodzą na ry-nek pracy a ich produktywność jest jeszcze niewielka, np. młodych pracowników).

twoRzenie miejSc pRacy – jednym z kluczowych warunków istnie-nia zdrowych stosunków pracy jest odpowiednia podaż miejsc pracy, jak najlepiej odpowiadających potencjałowi siły roboczej (który można też przez odpowiednio prowadzoną politykę zwięk-szać). Tworzenie miejsc pracy w skali makro jest wprawdzie do-meną innych dziedzin polityki publicznej, np. gospodarczej. Jed-nakże i w tym zakresie socjaldemokratyczna polityka społeczna powinna mieć swój istotny wkład. Wiele miejsc pracy może wszak powstać właśnie w sektorach, które ściśle wiążą się z polityką spo-łeczną. Komisja Europejska ten segment określa mianem SSGI (social services of general interest), a obejmuje on świadczenia socjalne, mieszkaniowe, prozatrudnieniowe i opiekuńcze, a niekiedy także zdrowotne. Dane porównawcze pokazują, że w krajach o modelu socjaldemokratycznym segment ten ma większy udział niż w in-nych krajach w ogólnym poziomie zatrudnienia. Polska ciągnie się pod tym względem w europejskim ogonie. Innym ważnym sposo-bem zwiększania liczby miejsc pracy powinno być tworzenie odpo-wiedniego gruntu pod rozwój gospodarki społecznej.

dialog Społeczny i paRtycypacja pRacownicza – udział reprezenta-cji strony pracowniczej w kształtowaniu stosunków pracy jest za-równo celem samym w sobie (urzeczywistnia wartość społecznej partycypacji), jak i stanowi klucz do realizacji wielu innych war-tości, związanych z godziwymi warunkami pracy i z wynagrodze-

123


niem. Socjaldemokratyczna polityka społeczna powinna zmierzać do instytucjonalizacji mechanizmów dialogu społecznego na róż-nych poziomach, w tym centralnym, regulującym ogólne ramy polityki społeczno-gospodarczej. By dialog ten był skuteczny, po-trzebna jest jednak odpowiednia siła przetargowa strony pracow-niczej (która w obecnych czasach słabnie), wobec czego wskazane są działania na rzecz wzmocnienia strony związkowej w wymiarze ilościowym jak i jakościowym (zaplecze eksperckie, dostęp do za-rządzania zasobami np. z Funduszu Pracy i EFS etc.).

RównoupRawnienie i woRk-life balance – ważne jest przeciwdzia-łanie wszelkim formom pośredniej i bezpośredniej dyskryminacji. Ze względu na uwarunkowania kulturowe, które w wielu krajach defaworyzują kobiety na rynku pracy, potrzebne są złożone instru-menty ułatwiające im wyjście na rynek pracy i godzenie jej z in-nymi obowiązkami (jednocześnie polityka społeczna powinna two-rzyć zachęty, np. poprzez urlopy tacierzyńskie dla mężczyzn, by angażowali się w życie rodzinne i opiekę). Pewnym wyzwaniem dla współczesnej polityki socjaldemokratycznej jest również przemy-ślenie granic pomiędzy pracą najemną a nieodpłatną pracą domo-wą. Należy pomyśleć o formach uzawodowienia lub przynajmniej społecznego zabezpieczenia nieodpłatnej pracy na rzecz osób za-leżnych, jaka odbywa się w sektorze nieformalnym.

wSpaRcie oSób poza Rynkiem pRacy – potrzebne są działania nie tyl-ko wobec osób pracujących, ale także wobec tych, które znalazły się poza rynkiem pracy, z których część chciałaby nań powrócić. Socjaldemokratyczna polityka walki z bezrobociem powinna z jed-nej strony zmierzać do przywrócenia tych ludzi na rynek pracy, z drugiej strony łagodzić skutki pozostawania poza rynkiem pra-cy (pasywne działania, np. zasiłki dla bezrobotnych). W dyskursie liberalnym przeciwstawia się nieraz obydwa cele i sugeruje, że łagodzenie skutków bezrobocia z zasady zniechęca do ponowne-go podejmowania zatrudnienia, stąd skłonność do kształtowania zasiłków na bardzo niskim poziomie, czynienia ich selektywnymi

124


i przysługującymi przez krótki czas, a także warunkowanymi koniecznością odpowiednich zachowań. Tymczasem socjaldemokraci – posiłkując się udany-mi doświadczeniami skandynawskimi – mogą pokazać, że napięcie pomiędzy obydwoma celami nie musi być aż tak silne, że możliwe jest zwiększenie zdol-ności i skłonności do podejmowania pracy nawet w sytuacji gdy zasiłki są

godziwe i szeroko dostępne, pod warunkiem, że towarzyszą temu także inne instrumenty aktywizujące. Oprócz tego, socjaldemo-kratyczna polityka społeczna powinna dostrzegać obecność osób, które utraciły częściowo zdolność do pracy. Wobec nich powinna być prowadzona polityka rehabilitacji zdrowotnej i zawodowej, po-zwalająca na ponowne odnalezienie się na rynku pracy, choć nie-koniecznie w dotychczasowej profesji.

WARTOŚCI

Wspomniane cele współgrają z charakterystycznymi dla socjalde-mokracji wartościami. Wśród nich można wymienić:

Równość i SpRawiedliwość – w kontekście pracy wiążą się one z jed-nej strony z równym traktowaniem, z drugiej z dążeniem do kształ-towania dochodów z pracy, by nie były one zbyt niskie w relacji do społecznych potrzeb.

bezpieczeńStwo – wiąże się z zapewnieniem ochrony zatrudnie-nia (choć niekoniecznie danego miejsca pracy), zabezpieczeniem bytu osobom bezrobotnym poprzez mieszankę aktywnych i pa-sywnych instrumentów rynku pracy, a także kształtowanie wa-runków pracy, by były one bezpieczne dla szeroko rozumianego zdrowia (w wymiarze nie tylko fizycznym, ale także psychicznym i społecznym).

By dialog społeczny był skuteczny, potrzebna jest odpowiednia siła przetargowa strony pracowniczej

125


wolność – oznacza możliwość znalezienia pracy dla osób jej poszu-kujących, a także dostęp do różnych form podnoszenia i zmieniania swoich kwalifikacji, co pozwoli starającym się osobom szukać pra-cy zgodnej z własnymi umiejętnościami i preferencjami. Wolność w sferze pracy to także wolność od dyskryminacji i wyzysku.

paRtycypacja i dialog – wiąże się w tym kontekście z mechani-zmami dialogu społecznego i prawami pracowników do negocjo-wania, konsultowania i informacji.

Jak widać, katalog zagadnień kryjących się pod kategorią „kwe-stii pracowniczej” jest obszerny i wymagałby osobnego rozległego opracowania, wobec czego skoncentrujemy się na aktywnej polity-ce wobec bezrobocia, dialogu społecznym i life-family balance

I. DIALOG SPOłECZNy

Dialog społeczny, czyli pojęcie, przez które „określa się najczęściej re-lacje między partnerami społecznymi, a więc przede wszystkim między związkami zawodowymi i organizacjami pracodawców, oraz ich sto-sunki dwustronne lub trójstronne z organami państwowymi, jak rząd i jego agendy, a także samorządem lokalnym i regionalnym” (J. Męcina), powinien odgrywać istotne znaczenie w socjaldemokratycznej po-lityce społecznej. Pozwala na zbliżanie się do ideału, jakim jest sa-morządność i partycypacja w kształtowaniu własnych warunków pracy przy jednoczesnej możliwości funkcjonowania w zastanych warunkach (nie wymaga on wykroczenia poza stosunki kapitali-styczne, choć poza nimi również może się rozwijać). Dzięki sku-tecznym mechanizmom dialogu możliwa jest redukcja pewnych napięć między stronami stosunków świata pracy, a przede wszyst-kim możliwa jest artykulacja praw i interesów ludności pracującej. Esping-Andersen wskazuje, że poziom i kształt mobilizacji klasy robotniczej był jednym z istotnych czynników powstania i rozwo-ju danego modelu systemu dobrobytu. W socjaldemokratycznej

126


Skandynawii kooperacyjny model stosunków pracy poprzedził po-wstanie tamtejszego modelu welfare state. To, co było charaktery-styczne dla tamtejszej polityki, to silne związki między procesem i efektami negocjacji między partnerami społecznymi a polityką społeczno-gospodarczą realizowaną w tych krajach.

Dialog społeczny może być współcześnie prowadzony na wielu po-ziomach: zakładowym, branżowym, regionalnym, krajowym, a także europejskim. Również zakres spraw, które mogą być regulowane po-przez mechanizmy dialogu społecznego, jest szeroki. Jego przedmio-tem są w pierwszej kolejności stosunki pracy, warunki pracy, płace, świadczenia socjalne, ale może się odnosić także do szerszych ram polityki społeczno-gospodarczej. Model, w którym partnerzy spo-łeczni wspólnie kształtują politykę rynku pracy, może ewoluować w kierunku modelu, w którym podmioty te współdecydują o szer-szej polityce społeczno-gospodarczej (neokorporatyzm). Wydaje się, że w podejściu socjaldemokratycznym, w którym jedną z naczelnych wartości jest partycypacja (w tym zwłaszcza klas pracujących), zasad-ne jest dążenie do modelu neo-korporatystycznego, w którym dialog społeczny rozciągałby się na cały ład społeczno-gospodarczy, choć największy wpływ partnerzy społeczni powinni mieć na to, co dzieje się w stosunkach pracy. Socjaldemokratyczny dialog społeczny powi-nien stawać się jednocześnie wielostronny, a wiec angażować także inne podmioty i tym samym zasypywać podział między dialogiem społecznym a obywatelskim.

W Polsce istnieją silne podstawy prawne dla mechanizmów dia-logu społecznego. Mówi o nim choćby artykuł 20 Konstytucji RP. Istnieją też podstawy prawne i kilkunastoletnia praktyka zinsty-tucjonalizowanego dialogu trójstronnego na poziomie centralnym pod postacią Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych, zrzeszającej przedstawicieli reprezentatywnych organizacji pra-codawców, związków zawodowych i przedstawicieli rządu. Komi-sja opiniuje i podejmuje uchwały w wielu sprawach społeczno--gospodarczych, nie tylko ściśle pracowniczych (jak płaca mini -

127


malna), ale także socjalnych (jak progi uprawniające do pomocy społecznej). Związki zawodowe w tym ostatnim obszarze bardzo często zajmowały stanowisko bliskie wartościom socjaldemo-kratycznym, co stanowi dodatkową przesłankę, by formacje so-cjaldemokratyczne były otwarte na kooperację z organizacjami pracowniczymi. Praktyka ostatnich lat pokazywała jednak, że po-rozumienia członków komisji w sprawach społecznych często nie były brane pod uwagę w ostatecznych decyzjach władz. W tej sy-tuacji socjaldemokracja powinna zabiegać o nadanie porozumie-niom wypracowanym przez Komisję bardziej wiążącego charak-teru i lepszą tego egzekucję.

Problemem dla rozwoju dialogu społecznego z równoprawnym u dzia-łem przedstawicielstwa świata pracy jest nie tylko nastawienie kolejnych rządów, ale przede wszystkim (występująca nie tylko w Polsce) rosnąca asymetria sił między światem kapitału a świa-tem pracy. Wynika to między innymi z kierunków procesów glo-balizacyjnych, które pozwalają szachować pracowników i ich re-prezentację ryzykiem przeniesienia kapitału w inne miejsce lub sprowadzenie pracowników z krajów mniej rozwiniętych, o niż-szych oczekiwaniach płacowych i socjalnych. Warto mieć świa-domość owych tendencji, co dla socjaldemokracji bynajmniej nie powinno być równoznaczne z biernym poddawaniem się im. Po-trzebne jest kształtowanie stosunków społeczno-gospodarczych na poziomie ponadkrajowym, ale też w skali krajowej zasadne są działania zmierzające do wzmocnienia pracowników i ich zdolno-ści do bycia partnerami dialogu społecznego. Socjaldemokratyczne formacje, choć powinny być autonomiczne w realizowanej polityce względem stanowiska związków zawodowych, powinny się w je wsłuchiwać i tam, gdzie to wskazane, wspierać, a przede wszyst-kim tworzyć podstawy, by związki mogły się rozwijać w wymia-rze ilościowym (znoszenie barier przynależności związkowej dla kolejnych kategorii pracujących), jak i jakościowym (np. wzmac-nianie zaplecza eksperckiego związków, włączanie ich członków do dyskusji o programach i do procesów decyzyjnych). Z uwagi na

128


nieprzychylny dyskurs medialny wobec związków zawodowych, środowiska zainteresowane socjaldemokratyczną polityką spo-łeczną powinny również krytycznie włączać się w debatę na ten temat, a także prowadzić działania informacyjne na temat korzyści z działalności związkowej w kształtowaniu stosunków społeczno- -gospodarczych.

Najważniejszym krokiem jaki może uczynić socjaldemokratyczna polityka na rzecz potencjalnego odbudowania bazy związkowej, jest walka o nowe i stabilne miejsca pracy. To dzięki nim baza pra-cownicza mogąca zasilić związki wzrośnie. Mniejsza groźba bez-robocia to także większa siła przetargowa pracowników w stosun-kach z pracodawcą.

II. AKTyWNA POLITyKA RyNKU PRACy (ALMP)

Pasywna polityka rynku pracy skupia się na kontroli stanu bezro-bocia i doraźnym przeciwdziałaniu mu. Główne działania prowa-dzone w jej obrębie mają dwojaki charakter. Wydatki na osłony w postaci wypłacanych zasiłków, wsparć, wcześniejszych emerytur etc. oraz na realizację funkcji aktywizujących w postaci tworzenia miejsc zatrudnienia przy robotach publicznych, pracach interwen-cyjnych. Polityka pasywna w dłuższej perspektywie nie przeciw-działa nowemu bezrobociu. Celem aktywnej polityki rynku pracy (Active Labour Market Policy) jest natomiast nie tyle przeciwdziałanie dezaktywizacji zawodowej, co zwiększenie drożności przepływów z bezrobocia na rynek pracy. ALMP winna być prowadzona konse-kwentnie i z orientacją na długofalowe skutki, co równoznaczne jest z dostosowaniem struktury rynku pracy oraz jego instytucji. Na pierwszy plan wysuwają się inicjatywy promujące zatrudnienie poprzez aktywizację zawodową osób pozostających bez pracy oraz prewencja zapobiegająca wypadnięciu poza rynek pracy. Dla po-wodzenia przedsięwzięcia kluczowym jest przesunięcie uwagi na grupy o szczególnym ryzyku długotrwałego bezrobocia.

129


1. PRZESUNIĘCIE NACISKU Z LIKWIDACJI SKUTKóW NA LIKWIDACJĘ PRZyCZyN BEZROBOCIA

Podstawą aktywnej polityki rynku pracy jest usuwanie skutków bezrobocia i ograniczenie roli państwa do instytucji czasowo wpie-rającej osobę bezrobotną, a nie utrzymującej ją. Państwo powinno promować zatrudnienie, jak również na bieżąco monitorować sytu-ację na rynku pracy w celu identyfikacji czynników ryzyka pojawie-nia się bezrobocia w określonych grupach społeczno-zawodowych oraz prowadzenia działań łagodzących to niebezpieczeństwo. Z da-nych Eurostatu wynika, że na przeciwdziałanie bezrobociu Polska wydaje 0,4% PKB przy średniej UE 1,7% PKB. Dodatkowo, w ostat-nich latach drastycznie zmniejszono finansowanie Funduszu Pra-cy, z którego też finansuje się ALMP.

2. STRATEGIE SPECJALNE DLA „TRUDNyCH RyNKóW PRACy” – WyRóWNyWANIE SZANS

Grupami najbardziej zagrożonymi bezrobociem są osoby reprezen-tujące tzw. trudne rynki pracy: osoby młode, w wieku 50+, kobiety, imigranci, osoby niepełnosprawne, osoby pochodzące z obszarów objętych restrukturyzacją. To na nich powinny skupiać się wysił-ki mające na celu przeciwdziałanie bezrobociu, szczególnie długo-trwałemu. W tym kontekście najistotniejsze są równouprawnienie niestandardowych form zatrudnienia w zakresie bezpieczeństwa socjalnego i dochodowego, dostęp do programów podnoszących kwalifikacje zawodowe (lifelong learning), przeciwdziałanie stereo-typom i uprzedzeniom pracodawców mających opory wobec za-trudniania osób z wyżej wymienionych grup.

3. PROMOWANIE ZATRUDNIENIA

Ważne jest wypracowanie takiego systemu świadczeń, których wy-sokość stałaby się czynnikiem motywującym do poszukiwania do-datkowego źródła utrzymania, ale nie stanowiła zagrożenia podstaw

130


funkcjonowania osób bezrobotnych, zwiększając ryzyko ubóstwa lub obniżenia standardów życia. W szerszej perspektywie realizowanej polityki społecznej wartym rozważenia jest paradygmat preferujący świadczenia o charakterze usługowym i rzeczowym zamiast trans-ferów finansowych. Zgodnie z literą prawa mamy szereg instrumen-tów usługowych, natomiast transfery są selektywne i bardzo nie-wielkiej wysokości.

4. SUBSyDIOWANE ZATRUDNIENIE.

Opinie na temat subsydiowanego zatrudnienia są podzielone, jednak ta forma aktywizacji zawodowej posiada niekwestiono-wane zalety. Narzędzie to przeciwdziała zawodowej dezaktywi-zacji, daje możliwość zdobycia doświadczenia, zmniejsza ryzyko popadnięcia w długotrwałe bezrobocie poprzez utrzymywanie aktywności jednostki i jej motywacji do powrotu na rynek pracy. Należy jednak pamiętać, że ta forma pomocy bezrobotnym nie powinna zastępować zatrudnienia, a jedynie stanowić pomost pomiędzy wykluczeniem z rynku pracy a pełnym w nim uczest-nictwem.

5. SKUTECZNOŚĆ INSTyTUCJI POŚREDNICTWA PRACy

Do zadań służb zatrudnienia należą rejestracja bezrobotnych, do-radztwo zawodowe, pośrednictwo pracy, poradnictwo na temat funkcjonowania rynku pracy. By skutecznie realizować podstawo-we obowiązki, sieć instytucji pośrednictwa pracy musi być odpo-wiednio gęsta, jak i utrzymywać poziom zatrudnienia proporcjo-nalny do popytu na usługi pośrednictwa pracy w regionie. Jakość świadczonych usług zależy od przygotowania zawodowego kadry urzędniczej, jak i organizacji pracy z osobami poszukującymi za-trudnienia. W wymiarze strategicznym konieczne jest gromadze-nie wiedzy o rynku pracy, dostęp do danych reprezentujących sy-tuację lokalną.

131


6. EDUKACJA.

Inwestycje w kapitał ludzki mają zasadnicze znaczenie w walce z bez-robociem. Wspieranie wzrostu elastyczności funkcjonalnej powinno być jednym z priorytetów programów przeciwdziałania bezrobociu, jako że jest on gwarancją bezpieczeństwa zatrudnienia – prawdopo-dobieństwa pozostawania w stosunku pracy mimo zmian pracodaw-ców. System edukacji powszechnej powinien funkcjonować w opar-ciu o stały monitoring i prognostykę zmian popytu na rynku pracy, w odniesieniu do nich kształtując przyszłą podaż siły roboczej. Bardzo istotną rolę odgrywają w tym procesie instytucje doradcze przezna-czone dla młodych ludzi. Można także rozważyć możliwość posze-rzenia wsparcia dla gospodarstw domowych o przeznaczeniu na cele edukacyjne, jak i te związane z podnoszeniem kwalifikacji na rynku pracy. Co więcej, warto rozważyć możliwość zachęcania przedsię-biorstw do (współ)organizacji kursów w celu pozyskania wykwalifiko-wanej według własnych standardów i potrzeb kadry. Szkolenia dają szansę nabycia praktycznych umiejętności w wyspecjalizowanych dziedzinach, zwiększając szanse osób bezrobotnych na zatrudnienie. Czynnikiem motywacyjnym powinny być stypendia należne bezro-botnym, którzy podjęli naukę zwiększającą ich szanse na znalezienie pracy. Edukacja jest dobrem społecznie pożądanym. Obok inwestycji pochodzących ze środków publicznych również pracodawcy w więk-szym stopniu powinni partycypować w podnoszenie kapitału ludzkie-go osób już zatrudnionych lub starających się o pracę swoich pracow-ników i potencjalnych pracowników.

7. TRANSFERy SOCJALNE.

Transfery finansowe dla osób poszukujących pracy są elemen-tem komplementarnym z ALMP oraz koniecznym z punktu wi-dzenia zabezpieczenia osób bezrobotnych przed gwałtownym spadkiem stopy życiowej i ryzykiem ubóstwa. Zasiłki dla bezro-botnych spełniają dwie podstawowe funkcje. Z jednej strony, są ekwiwalentem utraconego wynagrodzenia. Po wtóre, pełnią tak-

132


że funkcje motywacyjne do poszukiwania pracy, jako że wypła-cane są przez ograniczony okres i przy spełnieniu określonych warunków (np. staż pracy, staż ubezpieczeniowy, aktywne zaan-gażowanie w poszukiwanie zatrudnienia). Dodatkowym elemen-tem jest rozpropagowanie idei ubezpieczeń na wypadek bezro-bocia. Indywidualną odpowiedzią na ryzyka związane z rynkiem pracy są polisy na zatrudnienie. Dodatkowe ubezpieczenia od utraty pracy są jednym z możliwych narzędzi systemu zabez-pieczenia społecznego. Fundusze takie mogą być prowadzone przez związki zawodowe, organizacje cechowe lub inne formy spółdzielczości pracowniczej.

III. GODZENIE żyCIA RODZINNEGO Z ZAWOdOWyMZmienia się model rodziny, jak i oczekiwania wobec kobiet i męż-czyzn. Konieczność udziału kobiet w rynku pracy, jak i ich aspira-cje zawodowe muszą jednak znajdować wsparcie w rozwiązaniach instytucjonalnych proponowanych przez państwo. Aktywność za-wodowa kobiet ściśle powiązana jest z ich decyzjami prokreacyj-nymi. Niepewność na rynku pracy oraz przymus konkurencyjno-ści, mobilności oraz dostosowania do elastycznych warunków nie motywuje Polaków i Polek do rodzicielstwa. Alternatywa nie przy-biera zachęcającej postaci: albo „podwójne obciążenie”, albo bier-ność zawodowa. Mimo deklarowanej aprobaty, model partnerski najtrudniej wcielić w życie – wśród par aktywnych zawodowo najczęściej realizowany jest model mieszany rodziny, charakte-ryzujący się tzw. podwójnym obciążeniem kobiet28. Z drugiej stro-ny, bierność zawodowa skorelowana jest z płcią oraz poziomem wykształcenia. Kobiety znacznie częściej niż mężczyźni rezygnu-ją z pracy zarobkowej ze względu na obowiązki rodzinne. Daje

28 CBOS Potrzeby prokreacyjne oraz preferowany i realizowany model rodziny, Warsza-wa, marzec 2006, s. 5, 9.

133


się zauważyć prawidłowość, że hojna polityka rodzinna idzie w parze z wyż-szymi wskaźnikami dzietności. Jakość polityki rodzinnej przekłada się jednak nie tylko na liczbę urodzonych dzieci, ale także poziom aktywności zawodo-wej kobiet29.

Umożliwienie bezkolizyjnego godzenia obowiązków zawodowych i rodzinnych jest jednym z kluczowych postulatów socjaldemokratycznej polityki rynku pra -cy, jak i polityki rodzinnej. Nie można bowiem rozpatrywać ich rozłącznie – nieodpłatna praca w obrębie gospodarstwa domowego, obowiązki reprodukcyjne i opiekuńcze są tradycyjnie domeną kobiet, zajmu-jąc znaczącą część ich budżetów czasu. Nadmierne zaangażowanie w tzw. sferę prywatną ogranicza możliwość wejścia na rynek pra-cy, co zwiększa ryzyko ubóstwa, jak i jest przyczyną wykluczenia z systemu zabezpieczenia społecznego, albowiem wiele świadczeń ma charakter ubezpieczeniowy i zależy od udziału w rynku. Mimo że prace wykonywane w obrębie gospodarstwa domowego można wycenić w jednostkach pieniężnych, formalnie nie są one uwzględ-nione jako produktywna praca (tj. składowa PKB). Stąd wdrożenie rozwiązań z zakresu godzenia obowiązków zawodowych i rodzin-nych jest tak ważnym narzędziem wyrównywania szans kobiet i mężczyzn na rynku pracy.

W ramach prorodzinnej polityki rynku pracy i zatrudnienia wyróż-nić można różnorodne instrumenty, odnoszące się do organizacji zatrudnienia, o finansowym lub usługowym charakterze.

29 Balcerzak-Paradowska B., Współczesna polityka rodzinna wobec kryzysu dzietności, Biuro Analiz Sejmowych, nr 8 (78).

Niepewność na rynku pracy

oraz przymus konkurencyjności,

mobilności oraz dostosowania

do elastycznych warunków nie

motywuje Polaków i Polek do

rodzicielstwa

134


ORGANIZACJA PRACy: » destandardyzacja form zatrudnienia: regulowany czas pracy,

praca z domu, praca na część etatu, praca w systemie zmia-nowym.

» bezpieczeństwo zatrudnienia: gwarancja powrotu po urlo-pach rodzicielskich lub wychowawczym, możliwość udziału w szkoleniach w czasie urlopu, bezpieczne formy zatrudnie-nia, równa płaca za równą pracę.

» przywileje dla rodziców małych dzieci: unikanie pracy po godzinach, delegacji, pracy w porze nocnej, bezproblemowe urlopy w nagłych wypadkach, dodatkowe wolne dni, przerwa na karmienie.

» ułatwienia organizacyjne dla rodziców: dostosowanie urlo-pów do roku szkolnego.

Wsparcie finansowe/materialne: organizowanie/dofinansowanie wypoczynku, dofinansowanie dodatkowych zajęć edukacyjnych dla dzieci, zasiłki z tytułu urodzenia dziecka oraz zasiłki celowe wynikające z kosztów utrzymania dziecka, ulgi podatkowe związa-ne z wydatkami na dzieci.

Usługi: łatwo dostępna powszechna opieka nad dziećmi (żłobki, przedszkola) bez względu na zatrudnienie, formy opieki nad małymi dziećmi organizowane przez pracodawców (żłobki/przedszkola przy-zakładowe lub współfinansowanie zewnętrznej opieki nad dziećmi).

FLEXICURITy

Flexicurity – pojęcie powstałe z połączenia dwóch podsta-wowych dla każdej polityki społecznej aspektów: flexibility (elastyczność) i security (bezpieczeństwo – funkcje opiekuń-

135


cze wobec osób o słabszej pozycji na rynku pracy). Nie ma uniwersalnego modelu implementacji flexicurity.

W ujęciu dynamicznym jest to strategia polityczna reali-zowana za pośrednictwem świadomie podejmowanych licznych środków mających na celu poprawę sytuacji na rynku pracy. W ujęciu statycznym można je przedstawić jako stan równowagi – punkt o określonych wartościach na osi elastyczności oraz na osi bezpieczeństwa.

Jej komponenty to po stronie elastyczności: zewnętrzna elastyczność numeryczna (zdolność do wchodzenia oraz opuszczenia stosunku zatrudnienia), wewnętrzna elastycz-ność numeryczna (forma wykonywania pracy w rozumie-niu ilościowym i jakościowym), elastyczność funkcjonalna (kształcenie przez całe życie), elastyczność płacowa; po stronie bezpieczeństwa: bezpieczeństwo pracy (pozosta-wania w stosunku pracy u jednego pracodawcy), bezpie-czeństwo zatrudnienia (zatrudnienie niezależnie od zmia-ny pracodawcy), bezpieczeństwo dochodu (nieprzerwane otrzymywanie wpływów finansowych) oraz gwarancja pogodzenia aktywności zawodowej z życiem rodzinnym – work-life balance. Matryca elastyczność-bezpieczeństwo jest narzędziem analitycznym, pozwalającym określić „na-rodowe” odmiany flexicurity: główne cele, jak i poniesione w ich imieniu kompromisy.

Za: Wilthagen, T., Tros, F., The concept of flexicurity: a new approach to regulating employment and labour markets, Til-burg University, Tilburg 2004; Andersen, S.K., Mailand, M., The Danish flexicurity model: the role of the collective barga-ining system, Beskæftigelsesminister, Kopenhaga, 2005.

136


Co to jest prekariat?

Prekariat – łacińskiego precarius: niestały, zmienny, chwilowy, ale też: z litości, wyżebrany) – synonim zatrudnienia w warunkach niepewnych. Pod pojęciem prekariatu kryją się takie cechy wskazujące na niestabilność zatrudnienia, jak: ograniczenie wymiaru i uprawnień do świadczeń socjalnych, niepewność zatrudnienia, niskie zarobki oraz ryzyko negatywnego wpływu tych warunków na ochronę zdrowia. Są to głównie konsekwencje statusu zatrudnienia, formy zatrudnienia oraz umiejscowienia w sieci relacji społecznych ze względu na posiadane cechy (płeć, pochodzenie społeczne, pochodzenie etniczne, rasa). Elastyczne formy zatrudnienia bez jednoczesnego zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa socjalnego mogą stać się przyczyną powstawania kategorii working poor („pracujących ubogich”).

Za: Skóra, M., Strategia flexicurity a pojawienie się kategorii prekariatu, [w:] O. Kowalczyk (red.), Prace Naukowe Uniwer-sytetu Ekonomicznego we Wrocławiu „Nauki społeczne. Nie-pewność i bezpieczeństwo w integrującej się Europie”, 2011.

Równomierna redystrybucja pracy ?

Jednym z elementów struktury współczesnych budżetów czasu stanowi praca zarobkowa. Jej dystrybucja jest jednak bardzo zróżnicowana, zarówno w obrębie społeczeństw, jak i globalnie. Osoby bierne zawodowo są nieobecne na rynku pracy, bezrobotne – nie mogą pracy znaleźć. Są także tacy, którzy w pracy spędzają większą część doby. Wyraźne nie-równości zauważalne są także w nierówności w podziale pracy między kobietami a mężczyznami.

137


W publikacji New Economics Foundation 21 hours. Why a shorter working week can help us all to flourish in the 21st century postawiona została teza, że możliwy jest bardziej sprawiedliwy podział pracy dla wszystkich. Au-torzy proponują stopniowe skrócenie tygodnia roboczego do 21 godzin dla wszystkich, co umożliwiłoby wejście na rynek pracy większej liczby osób, wzrost proporcji czasu wolnego, czasu dla rodziny, oraz zniwelowanie nierówno-ści. Ryzykiem skrócenia czasu pracy jest wprawdzie spadek płac, ale autorzy wskazują na możliwość złagodzenia tego faktu zwiększeniem liczby osób pracujących w rodzinie lub wprowadzeniem płacy minimalnej.

Według danych OECD, najkrócej pracuje się w Europie zachodniej: w Holandii, Niemczech, Norwegii, Francji, naj-dłużej – w Grecji, na Węgrzech, w Polsce, Estonii. Niestety, nie idzie to w parze z produktywnością: na dole rankingu znalazła się Polska, Węgry, Turcja i Estonia. Polacy i Polki pracowali średnio 2015 godzin rocznie, co oznacza 3 miej-sce na świecie za Koreą Południową i Rosją. Ilość pracy jed-nak niekoniecznie przekłada się na jej jakość i wydajność siły roboczej.

Łatwy start na rynku pracy

Przyjęta w Danii na lata 2007-12 National Globalisation Strategy zakłada, że do roku 2015:

» 90% młodych ludzi powinno mieć wykształcenie zawo-dowe lub ogólne na poziomie średnim;

» 50% młodych ludzi powinno mieć wykształcenie na po-ziomie wyższym.

» nastąpi podjęcie działań na rzecz dostosowania oferty edukacyjnej (w tym zawodowej) do nowych wyzwań rynku pracy (nowych zawodów, nowych technologii).

138


Narzędziami osiągnięcia tych celów są: 1. Rozwinięty system doradztwa zawodowego na każdym szczeblu edukacji:

» 5000 miejsc staży/praktyk w firmach prywatnych opła-conych przez państwo; opłacanie subsydiowanych miejsc pracy w firmach dla młodych osób pozostających na zasiłku przez okres dłuższy niż 12 m-cy (2010).

» obowiązkowe plany edukacyjne dla nastolatków mię-dzy 15. a 17. rokiem życia, wypracowane wspólnie z ro-dzicami, szkołą i doradcą zawodowym.

» pakiet dla nastolatków między 18. a 19. rokiem życia: wywiad indywidualny, intensywny kurs poszukiwania pracy, miejsce pracy do 1-mca od wejścia do systemu wsparcia bezrobotnych;

» pakiet dla osób między 19. a 30. rokiem życia: subsydio-wane zatrudnienie, skierowanie do organizacji świad-czącej szkolenia i praktyki zawodowe po 6 tyg. wejścia do systemu wsparcia bezrobotnych.

2. Integracja centrów doradztwa młodzieżowego z Publicz-nymi Służbami Zatrudnienia oraz gromadzenie danych o indywidualnych karierach.

3. Możliwość uczestnictwa w programach edukacyjnych dla młodych bezrobotnych na stacjonarnych „normalnych” warunkach (18-30 lat).

Rehabilitacja zawodowa osób niepełnosprawnych w Szwecji

Kwestia podnoszenia stopy aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych w Szwecji odgrywa bardzo ważną rolę. W 1976 r. rząd ogłosił swoją politykę w tym względzie za najważniejszą uznając pełną integrację osób niepełno-

139


sprawnych w życiu społecznym i zawodowym oraz rów-ność wszystkich obywateli. Należy przy tym podkreślić, że nie ma odrębnego aktu prawnego promującego pracę osób niepełnosprawnych. Kwestia ta jest włączona do ogólnej polityki zatrudnieniowej państwa. Obywateli nie dzieli się na sprawnych i niepełnosprawnych, lecz dąży się do peł-nego zatrudnienia wszystkich, głównie poprzez tworzenie zachęt dla pracodawców i pracowników. Dlatego Szwecja jest jednym z nielicznych krajów, gdzie nie wprowadzono systemu kwotowego dotyczącego obowiązkowego wskaźni-ka zatrudnionych z orzeczeniem o niepełnosprawności.

Odpowiedzialność za politykę wobec niepełnosprawnych oraz ich rehabilitację w największej mierze ponoszą gminy. Decentralizacja służy przekwalifikowaniu i ponownemu zatrudnieniu, ponieważ ośrodki rehabilitacji współpracują z innymi instytucjami, dostosowując swoje działania do potrzeb lokalnego rynku pracy.

Na szczególną uwagę zasługuje system zatrudnienia chronionego – przedsiębiorstwo państwowe Samhall AB. W Samhall praca dostosowywana jest do możliwości pracowników. Wprowadza się dodatkowe szkolenia, dosto-sowuje tempo pracy, dzieli zadania między kilka osób itp. Celem Samhall jest stwarzanie osobom niepełnosprawnym miejsc pracy możliwie jak najbliżej miejsca zamieszka-nia, a także perspektyw uzyskania kwalifikacji zawodo-wych, pozwalających na przejście do pracy w zwykłych zakładach. Zakłady zrzeszone w Samhall, poza normalną działalnością gospodarczą, świadczą swoim pracownikom liczne usługi rehabilitacyjne. Obecnie w Samhall zatrud-nionych jest 22 000 osób w 250 miejscowościach na terenie całej Szwecji. Przedsiębiorstwo jest podwykonawcą takich szwedzkich firm produkcyjnych jak Volvo, Scania, Ericsson czy Ikea. Firma otwiera się także na eksport oraz posiada


przedstawicielstwa handlowe w takich krajach jak USA, Japonia, Niemcy, Francja, Holandia i Hiszpania. Szacunko-wy roczny obrót firmy wynosi 7 miliardów SEK. Samhall jest dofinansowywane przez państwo. Około 50% docho-dów firmy pochodzi ze sprzedaży, a drugie tyle z dotacji państwowych. W 2011 r. 7,6% pracowników zatrudnionych w Samhall przeszło na otwarty rynek pracy. Wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych jest w Szwecji, w po-równaniu z innymi państwami Unii Europejskiej, dość wy-soki: 2/3 osób niepełnosprawnych jest aktywne zawodowo.


Gardawski J., Dialog społeczny w Polsce. Teoria, historia, praktyka, Warszawa 2009.

Męcina J., Dialog społeczny a polityka społeczna, [w:] G. Filrit-Fesnak, M. Szylko-Skoczny (red.), „Polityka Społeczna. Podręcznik akademicki”, Wydawnictwo naukowe PWN, 2009.

Pismo Dialogu Społecznego „Dialog”.

http://www.cpsdialog.pl/index.php/dziaalno/kwartalinikdialog

Kabaj M., Strategie i programy przeciwdziałania bezrobociu. Studium porównawcze., Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 1997.

Socha M., Sztanderska U., Strukturalne podstawy bezrobocia w Polsce, PWN, Warszawa 2000.

Liwiński J., Sztanderska U., Raport końcowy. Analiza sytuacji na wybranych powiatowych rynkach pracy oraz stworzenie metodologii badania lokalnego rynku pracy w Polsce, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej – Departament Analiz Ekonomicznych i Prognoz, Warszawa 2006.

Kwiatkowski E., Bezrobocie. Podstawy teoretyczne, PWN, Warszawa 2002.

141

POLITYKA MIESZKANIOWA

KWESTIA MIESZKANIOWA A POLITyKA SPOłECZNAMieszkanie jest dobrem społecznie pożądanym – obok edukacji, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa. Za taką klasyfikacją przemawia fakt, że korzyść z konsumpcji tego rodzaju zasobów jest nie tylko korzyścią indywidualną, ale i zbiorową. W konsekwencji, dostęp do zasobów mieszkaniowych nie powinien być zależny od pozio-mu dochodów ludności. Uzasadnia to interwencjonizm państwowy w trosce o pożądany poziom ich konsumpcji, jako że mieszkanie jest dobrem specyficznym, o wysokiej wartości rynkowej – stąd ulokowanym pomiędzy kategorią dóbr prywatnych a świadczeń socjalnych30. Kwestia mieszkaniowa jest jednym z najpoważniej-szych obszarów realizacji polityki państwa. Warunki mieszkanio-we determinują bowiem egzystencję jednostki, a samo mieszkanie spełnia liczne funkcje: społeczną, ekonomiczną, socjalizacyjną, poczucia bezpieczeństwa. Miejsce zamieszkania pozostaje też w ścisłej relacji z dostępnością zasobów socjalnych (dóbr i usług)

30 Manoochehri J., Social policy and housing: reflections of social values, Development Planning Unit, University of London, 2009, s. 94.

142


poprzez bliskość infrastruktury społecznej, szansami edukacyjny-mi, kondycją zdrowotną jednostki.

WARTOŚCI SOCJALDEMOKRATyCZNEJ POLITyKI MIESZKANIOWEJCentralnym projektem polityki socjaldemokratycznej jest stworze-nie sprawiedliwego społeczeństwa, wyposażonego w instrumen-ty umożliwiające zaspokojenie potrzeb wszystkich obywateli, bez względu na ich cechy. Państwo w tej wizji stoi na straży realiza-cji tej idei, korygując mechanizm rynkowy, jak i łagodząc skutki jego niedoskonałości. Jest zatem także gwarantem redystrybucji dóbr, dążącym do zapewnienia jak najwyższych standardów ży-cia wszystkim obywatelom/obywatelkom. Wartości te są wiążące także w odniesieniu do polityki mieszkaniowej, realizowanej przez welfare state. Uniwersalizmowi potrzeb ludzkich związanych z ko-niecznością posiadania miejsca zamieszkania odpowiada egalita-rystyczna postawa państwa w zakresie tworzenia warunków do jej zaspokajania. Kluczowym jest pojęcie sprawiedliwości zakła-dającej podział zasobów każdemu według potrzeb – tak, by mini-mum warunków socjalnych niezbędnych do pełnego osobniczego rozwoju niezależnych jednostek mogło być zapewnione. W tych dążeniach, obok wspomnianych uniwersalizmu i egalitaryzmu, ważną wartością jest także wyrównywanie szans obywateli i oby-watelek wywodzących się z różnych środowisk społecznych, by umożliwić im dostęp do użytkowania dobrej jakości lokali miesz-kaniowych i uniezależnić go od konieczności posiadanie zasobów finansowych niezbędnych do ich kupna. Dzięki temu możliwe jest także osiągnięcie społecznej integracji – poprzez przeciwdziałanie stygmatyzacji i wykluczeniu. W tym kontekście, w odniesieniu do fundamentów aksjonormatywnych socjaldemokratycznej polityki mieszkaniowej, na szczególną uwagę zasługuje prawo do zamiesz-kania, niezależne od prawa własności lokalu mieszkalnego, statusu majątkowego oraz społecznego. Prawo do zamieszkania powinno

143

POLITyKA MIESZKANIOWA

być prawem w szczególny sposób honorowanym, albowiem jego realizacja poprzez ingerencję państwa w sytuacjach wymagających pomocy w uzyskaniu i utrzymaniu mieszkania o wystarczającym standardzie jest warunkiem koniecznym dla zapewnienia wszyst-kim obywatelom i obywatelkom niezbędnego minimum i godnych warunków, a co za tym idzie – podnoszenia standardów życia.

CELE SOCJALDEMOKRATyCZNEJ POLITyKI MIESZKANIOWEJW odniesieniu do prowadzonej przez państwo polityki mieszkanio-wej wyróżnić można 2 rodzaje celów31. Pierwsze z nich – cele popy-towe – odnoszą się do zwiększania możliwości nabywczych społe-czeństwa lub tworzenia warunków umożliwiających wejście w stan użytkowania (zamieszkiwania) indywidualnego lokalu mieszkal-nego. Cele te znajdować powinny wyraz w ograniczeniu roli rynku w kreowaniu popytu i podaży na lokale mieszkalne. Dekomodyfi-kacji, czyli odrynkowieniu zasobów mieszkaniowych, towarzyszyć powinno tworzenie warunków do nabywania lub najmu mieszkania dla wszystkich obywateli, w szczególności osób w mniej korzystnej sytuacji ekonomicznej: gospodarstw niskodochodowych, osób star-szych, niepełnosprawnych, rodzin imigranckich.

Druga grupa celów dotyczy natomiast kwestii związanych z poda-żą lokali mieszkalnych – zapewnienia wystarczającego ich zasobu, odpowiedniej dynamiki przyrostu ich liczby, jak i podnoszenia stan-dardów lokali mieszkaniowych, zgodnie z postępem technicznym i możliwościami związanymi z eksploatacją i funkcjami użytkowy-mi mieszkań. Po stronie celów podażowych wskazać można dlate-go dążenie do zwiększania dostępności jak najwyższej jakości loka-li mieszkalnych i poprawy standardów życia poprzez zapewnienie

31 Za: Lis P., Cele i instrumenty społecznej polityki mieszkaniowej, [w:] „Space – socie-ty – economy: Współczesne przemiany środowiska mieszkaniowego – wybrane problemy” Nr 10/2011.

144


odpowiednich warunków dla szczególnych kategorii społecznych: osób młodych, rodzin/rodziców z małymi dziećmi, osób niepełno-sprawnych oraz starszych. Z drugiej strony, jest to także utrzyma-nie jakości zasobów mieszkaniowych – renowacji i odpowiedniego nadzoru technicznego. Warto pamiętać, że polityka mieszkaniowa może być skutecznym narzędziem społecznej integracji, asymila-cji i łagodzenia różnic kulturowych, wobec czego ważna jest także dbałość o wspólną przestrzeń dzielnic mieszkalnych: zapobieganie koncentracji przestrzennej homogenicznych grup mieszkańców (np. społeczności imigranckiej, gospodarstw niskodochodowych, osób starszych) i ich gettoizacji – odcięcia od świata zewnętrznego, stygmatyzacji i wykluczenia, jak i niedopuszczania do polaryzacji przestrzeni miejskich poprzez wewnętrzną segregację społeczno-ści lokalnej w odniesieniu do kryterium zamożności.

Podejmując szerzej wątek związany z jakością budownictwa miesz - kaniowego, warto także zwrócić uwagę na konieczność komplek-sowego planowania przestrzennego okolicy, zakładającego dostęp-ność instytucji świadczących podstawowe usługi społeczne (pla-cówki opiekuńcze dla dzieci oraz osób zależnych, ośrodki opieki medycznej), infrastruktury drogowej, sieci transportu publicznego, infrastruktury informacyjnej, obszarów zielonych, obiektów rekre-acyjnych, urządzeń ułatwiających poruszanie się osobom z nie-pełnosprawnościami. Bez odpowiedniego zagospodarowania prze-strzeń ulega dewaluacji, a jej niska atrakcyjność może negatywnie wpływać na próby społecznej reintegracji lub działania podejmo-wane na rzecz wyrównywania szans.

Podstawowymi pytaniami związanymi z realizacją głównego celu po-lityki mieszkaniowej – podnoszenia dostępności mieszkań, są pyta-nia o kierunek działań w redystrybucji zasobów: własność czy rotacja mieszkań czynszowych (wynajem); określenie dopuszczalnego stop-nia komodytyzacji; wsparcie uniwersalne czy selektywne: dla grup docelowych (uzależnione od rozmaitych kryteriów: dochodowych, trudnej sytuacji życiowej, wielkości gospodarstwa domowego).

145


INSTRUMENTy SOCJALDEMOKRATyCZNEJ POLITyKI MIESZKANIOWEJPolityka mieszkaniowa państwa realizowana jest na wielu płaszczy-znach i charakteryzuje się różnym zasięgiem. Powszechnie uz na wa-nym zadaniem państwa jest z jednej strony zapewnienie warunków dla rozwoju budownictwa mieszkaniowego, z drugiej – utrzymanie i modernizacja istniejących zasobów. W reżimie socjaldemokra-tycznym państwo powinno nie występować tylko w roli inwestora i dostawcy zasobów mieszkaniowych dla grup społecznych najbar-dziej ich potrzebujących, ale także w roli regulatora i kontrolera procesów na rynku deweloperskim oraz nieruchomości w ogóle, tym samym wspierając ogół obywateli w dążeniu do zabezpie-czenia realizacji ich potrzeb mieszkaniowych. Innymi słowy, rola państwa nie powinna ograniczać się jedynie do realizacji polity-ki socjalnej, odnoszącej się jedynie do przeciwdziałania ubóstwu oraz doraźnego zaspokajania potrzeb grup wykluczonych. Państwo socjaldemokratyczne, obok rozwoju sektora budowlanego i stymu-lowania zagregowanej podaży mieszkań odpowiedniej dla struk-tury gospodarstw domowych, powinno podejmować działania na rzecz wypracowania długofalowej strategii rozwoju budownictwa mieszkaniowego dla wszystkich obywateli, oferując z jednej strony możliwości wsparcia w zakresie pozyskania lokalu mieszkalnego do użytkowania poprzez zakup lub najem, z drugiej – wspierając jego utrzymanie oraz niwelując koszty eksploatacji.

Podobnie jak cele, instrumentarium socjaldemokratycznej polity-ki mieszkaniowej odnosi się do dwóch mechanizmów: podażo-wego i popytowego. Narzędzia, jakimi może posługiwać się pań-stwo w jej realizacji mogą mieć charakter pośredni: ekonomiczny (np. fiskalny, finansowy) lub prawny (ustawodawstwo dotyczące mieszkań socjalnych, spółdzielni, chroniące lokatorów) lub bezpo-średni, w postaci inwestycji. Państwo oddziaływać może także peł-niąc podwójną rolę: dostawcy zasobów mieszkaniowych dla osób w szczególnej sytuacji życiowej (mieszkań socjalnych) lub regula-

146


tora mechanizmów na ogólnym rynku mieszkań. W zależności od preferencji, państwo może także w różnym stopniu odnosić się do komercjalizacji i komodytyzacji sektora mieszkaniowego, zarówno w zakresie kreowania zdolności popytowych ludności, jak i struk-tury własności samych zasobów. W odniesieniu do stymulacji po-daży, narzędzia polityki mieszkaniowej różnią się stopniem zapo-średniczenia w rynku. Do decyzji państwa pozostaje, czy wspierać rozwiązania komercyjne czy publiczne lub oparte na sektorze non--profit. Należy także pamiętać, że zgodnie z zasadą subsydiarności, podmiotami odpowiedzialnymi za realizację polityki mieszkanio-wej są także władze lokalne.

NARZĘDZIA PODAżOWE

Jednym z celów polityki mieszkaniowej jest stymulowanie, mające z jednej strony na celu wzrost produktywności branży budowla-nej, znajdującej wyraz w liczbie oddawanych do użytku mieszkań, z drugiej – redukcję kosztów ponoszonych w związku z podjętą in-westycją budowlaną. Bezpośrednim sposobem oddziaływania na podaż mieszkań jest uruchomienie programów budownictwa pro-społecznego:

budownictwo Społeczne – narzędzie wspierania polityki mieszka-niowej, mogące być realizowane przez spółdzielnie lub towarzystwa non profit ze środków publicznych lub w partnerstwie publiczno--prywatnym. W odróżnieniu od budownictwa komercyjnego, bu-downictwo społeczne nie ma na celu wypracowania zysku, a czę-ściowe uniezależnienie dostępności mieszkań od mechanizmów rynkowych. Może się to dokonać poprzez podejmowanie inwesty-cji budowlanych, w których głównymi założeniami są ograniczo-ny zysk z produkcji lub częściowe pokrycie kosztów finansowania z publicznych subsydiów. Także ukształtowanie cen zakupu lub czynszu najmu poniżej poziomu rynkowego jest jedną z cech bu-downictwa społecznego. Tego typu rozwiązania prowadzą do osią-

147


gnięcia efektu w postaci zwiększenia zdolności niskobudżetowych gospodarstw domowych do uzyskania własnego mieszkania, czy to w drodze wynajmu, czy zakupu lub podziału własności. Władzom (publicznym lub samorządowym) podejmującym tego typu inwe-stycje pozostają decyzje o sposobie ustalenia prawa do użytkowa-nia tego typu lokali: określenia kryteriów uprawniających (np. do-chody, niepełnosprawność, sytuacja rodzinna, brak kryteriów) oraz o jego własnościowym lub czynszowym charakterze. Budownictwa społecznego nie należy mylić z budownictwem socjalnym lub za-sobem komunalnym.

budownictwo komunalne – inwestycje publiczne mogą być odpo-wiedzią na zgłaszane potrzeby mieszkaniowe społeczności lokalnej. Samorząd może podjąć decyzję o jego charakterze własnościowym lub lokatorskim. Budynki komunalne stanowią przede wszystkim zasoby mieszkań czynszowych, co umożliwia osobom, których nie stać na zakup własnego mieszkania, pozyskanie pełnowartościo-wego lokalu mieszkalnego. Wynajem mieszkań komunalnych jest również korzystny ze względu na przewidywalność wynajmujące-go (gminę) oraz dodatkowe warunki jasno określające wysokość czynszów (lokalizacja, stan techniczny, wyposażenie). Warunkami jest dbałość o stan techniczny i standardy tego typu mieszkań, by pod względem jakości nie różniły się one od mieszkań komercyj-nych i tym samym z jednej strony cieszyły się zainteresowaniem, a z drugiej nie były kojarzone z obniżonymi standardami i niepeł-nowartościowa ofertą.

budownictwo Socjalne – jest to szczególny rodzaj pomocy socjal-nej, jaki gmina może świadczyć osobom najuboższym, nie będącym w stanie utrzymać samodzielnie własnego mieszkania. Budownic-two socjalne wchodzi w zasób mieszkaniowy gminy. W odniesie-niu do lokali tego typu, polski ustawodawca zastrzegł możliwość obniżenia ich standardów. Lokale socjalne powinny jednak za-pewniać warunki niezbędne do tego, by zamieszkiwanie tego typu lokalu nie miało charakteru piętnującego lub wykluczającego, jak

148


również by nie było uciążliwe dla osób je zamieszkujących. Wiąże się to z regularną modernizacją i odpowiednim nadzorem technicz-nym, jak i tworzeniem infrastruktury niezbędnej do zaspokojenia codziennych potrzeb. Bardzo ważne jest przeciwdziałanie prze-strzennej segregacji osiedli socjalnych, ze względu na ryzyko po-wstawania gett i enklaw biedy, co negatywnie wpływa na sytuację życiową osób je zamieszkujących.

Spółdzielczość – zgodnie z „Deklaracją spółdzielczej tożsamości” Międzynarodowego Związku Spółdzielczego, spółdzielczość jest autonomicznym zrzeszeniem osób łączących się dobrowolnie w celu zaspokojenia wspólnych gospodarczych, socjalnych i kultu-ralnych potrzeb i dążeń poprzez współposiadane, demokratycznie zarządzane przedsiębiorstwo. Celem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych poprzez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jedno-rodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu. Członkostwo w spółdzielni oznacza uczestnictwo w wydatkach związanych z eksploatacją i utrzymaniem budynku mieszkalnego, nierucho-mości stanowiących mienie spółdzielni oraz innych statutowych zobowiązań spółdzielni32. Ideą spółdzielczości mieszkaniowej był społeczny solidaryzm, obywatelski charakter oraz dobrowolność, przeciwstawiające się dominującemu w ustroju kapitalistycznym prymatowi interesu indywidualnego. Osoby o niskich i średnich dochodach pojedynczo nie są w stanie zaspokoić swoich potrzeb, umożliwiają to natomiast spółdzielnie, zarówno lokatorskie, jak i własnościowe33. Niestety, pierwotna idea spółdzielczości zamie-ra za sprawą tendencji do prywatyzacji lokali spółdzielczych – wy-dzielenie części mieszkaniowej z prawa spółdzielczego.

32 Por. Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych.33 Gotfalski Z., Spółdzielnia - pojęcie sponiewierane, [w:] Miesięcznik „Domy Spół-

dzielcze” 7/2010; życiński J., Spółdzielczość mieszkaniowa w Europie Zachodniej, relikt minionych czasów czy ważny instrument polityki mieszkaniowej?, Miesięcznik Domy Spółdzielcze 02/2008.

149


Powyższe inwestycje wymagają środków stymulujących ich wyko-nalność poprzez zmniejszenie kosztów lub wsparcie ze środków pu-blicznych. Wśród nich wyróżnić można następujące instrumenty:

funduSze mieSzkaniowe – wydzielenie przez państwo środków bu-dżetowych służy realizacji zadań wynikających z polityki mieszka-niowej oraz podjętej strategii rozwoju budownictwa. Środki tego typu wydatkowane mogą być na udzielanie preferencyjnych kre-dytów podmiotom podejmującym przedsięwzięcia inwestycyjno--budowlane mające na celu dostarczenie łatwo dostępnych lokali mieszkalnych (np. na wynajem), gminom realizującym inwestycje na rzecz komunalnej infrastruktury technicznej towarzyszącej bu-downictwu mieszkaniowemu.

obligacje komunalne (mieSzkaniowe) – jednostki samorządu te-rytorialnego w celu pozyskania środków niezbędnych do realiza-cji zadań własnych związanych z inwestycjami mieszkaniowymi mogą emitować papiery wartościowe w postaci obligacji. Ten spo-sób pozyskiwania środków pieniężnych związany jest wprawdzie z powstaniem kontrolowanego zadłużenia (maksimum 60% docho-dów gminy) oraz z koniecznością spłaty obligatariuszy po określo-nym czasie wraz z odsetkami, jednak koszty tego rodzaju pożyczki są mniejsze niż w przypadku kredytów komercyjnych (niższe opro-centowanie, niższe koszty obsługi przez bank państwowy i korzyst-ne zasady spłaty). Ważnym aspektem jest także charakter wierzy-cieli – ograniczona liczba, zaangażowanie społeczności lokalnej w działania gminy34.

dotacje kapitałowe – budżet państwa może oferować władzom lokalnym lub towarzystwom czy spółdzielniom mieszkaniowym bezpośrednie dofinansowanie inwestycji budownictwa mieszka-niowego społecznego, spółdzielczego lokatorskiego – przeznaczo-nego na wynajem lub użytkowanie lokarskie (wieczyste) będącego

34 Za: „Obligacje komunalne w Polsce”, Zeszyty BRE Bank - CASE, Nr 84/2006, s. 5-8.

150


alternatywną dla komercyjnego rynku nieruchomości oraz miesz-kań chronionych.

gwaRancje publiczne – państwowe osoby prawne utworzone w dro - dze ustawy mogą udzielać poręczeń i gwarancji na przedsięwzię-cia inwestycyjne, w tym w szczególności na rozwój lub utrzyma-nie infrastruktury lub tworzenie nowych miejsc pracy związa-nych z daną inwestycją w ramach pomocy regionalnej. Udzielenie takiego wsparcia towarzystwom lub spółdzielniom mieszkanio-wym ma na celu zredukowanie kosztów pozyskania kapitału za-silającego społeczne inwestycje mieszkaniowe oraz obniżenie ewentualnego ryzyka kredytowego, ponoszonego przez instytucje finansowe.

obniżone ceny teRenów inweStycyjnych pod waRunkiem zobowią-zania do podjęcia inweStycji o chaRakteRze Społecznym – zaso-by gminne są dobrem wspólnym społeczności lokalnych, jednak w wyjątkowych przypadkach można wyobrazić sobie sytuację, w której są one zbywane po niższej cenie ze względu na korzyści, jakie w przyszłości przyniosą realizowane na ich terenie inwestycje mieszkaniowe. Minimalizowanie kosztów nabycia terenów gmin-nych jest kontrowersyjne. Znajduje jednak uzasadnienie np. pod warunkiem zapewnienia przez inwestora zysków w postaci pro-dukcji łatwo dostępnych pod względem ekonomicznym mieszkań społecznych czynszowych, spółdzielczych lokatorskich oraz miesz-kań chronionych.

podażowe naRzędzia fiSkalne – obniżanie kosztów niektórych inwe-stycji mieszkaniowych (społecznych, spółdzielczych lokatorskich, mieszkań chronionych, innych form łatwo dostępnych mieszkań) może także odbywać się poprzez przywileje podatkowe. Mogą mieć one charakter pośredniej zachęty do inwestycji budowlanych tego rodzaju przez podmioty niepubliczne. Ulgi dotyczyć mogą podatku dochodowego, podatku od towarów i usług, preferencyjnych sta-wek amortyzacji, zwolnienia w podatkach od nieruchomości, ulgi

151


w podatku od czynności cywilno-prawnych, wyłączenia z podatku od zysków kapitałowych35.

NARZĘDZIA POPyTOWE 36

Wspieranie zdolności popytowych ludności może odbywać się za pośrednictwem działań na rzecz subsydiowania utrzymania już zajmowanych mieszkań lub wspierania pozyskiwania praw do użytkowania lokalu mieszkalnego. W zależności od celów polityki mieszkaniowej prawo do użytkowania można nabyć drogą kupna na własność lub długoterminowego, stabilnego najmu. Wśród tego rodzaju instrumentów wskazać można następujące rozwiązania:

Regulacja kRedytów komeRcyjnych – większość mieszkań własno-ściowych jest w Polsce nabywana dzięki zaciąganiu indywidual-nych kredytów mieszkaniowych. W dobie kryzysu gospodarczego, komercyjne kredyty stały się o wiele trudniej dostępne, wzrosły także związane z nimi koszty, gdyż instytucje finansowe chronią się przed ryzykiem strat. Kredyty są podatne na zmiany wynikają-ce z niestabilności i zmienności mechanizmów rynkowych, co nie sprzyja bezpieczeństwu socjalnemu. Koszty komercyjnego kredy-tu mieszkaniowego mogą dochodzić nawet do 50% całości kwoty. Składają się na nie bowiem: oprocentowanie (zależne od stawek WIBOR/LIBOR), marża banku, prowizja banku, wymagane przez bank ubezpieczenia (np. niskiego wkładu własnego, pomostowe), dodatkowe koszty związane z ewentualnym przewalutowaniem kredytu czy przedterminową jego spłatą lub inne związane z obsłu-gą kredytu i badaniem wiarygodności kredytobiorcy. Często wyma-

35 Lis P., Cele i instrumenty społecznej polityki mieszkaniowej [w:] „Space – society – economy: Współczesne Przemiany środowiska mieszkaniowego – wybrane problemy” Nr 10/2011, s. 18.

36 Na podstawie: Lis P., Cele i instrumenty społecznej polityki mieszkaniowej, [w:] „Space – society – economy: Współczesne Przemiany środowiska mieszkanio-wego – wybrane problemy” Nr 10/2011, s.18-21; Socha M., Mieszkalnictwo – zmiany, ale w którą stronę?, [w:] „Nieruchomości”, 7/1999.

152


gany jest także wkład własny na zakup nieruchomości, jak i duże znaczenie ma ocena zdolności kredytowej, uzależnionej przede wszystkim od wysokości zarobków oraz stabilności zatrudnienia, co ma wykluczający potencjał wobec osób młodych oraz gospo-darstw domowych znajdujących się w mniej korzystnej sytuacji ekonomicznej. Kredyty są narzędziem o charakterze rynkowym, popularnym w szczególności wśród osób chcących wejść w po-siadanie mieszkania na własność. Znajdują zastosowanie przede wszystkim na komercyjnym rynku nieruchomości, związanym z prywatnymi zasobami mieszkaniowymi. Poleganie na ich dostęp-ności determinuje zależność dostępności mieszkań od zamożności i z punktu widzenia socjaldemokratycznej polityki mieszkaniowej jest rozwiązaniem ambiwalentnym.

SubSydia Rządowe w Spłacie kRedytów komeRcyjnych – wspierając możliwości wejścia w posiadanie własnościowego lokalu mieszkal-nego, państwo zaoferować może dopłaty do oprocentowania indywi-dualnych kredytów mieszkaniowych. Rozwiązania tego rodzaju nie są uniwersalne, bowiem wsparcie takie kierowane jest do określo-nych kategorii społecznych – np. młodych rodzin, osób samodziel-nie wychowujących dzieci, osób samotnych. Warunki, jakim pod-legają preferencyjne kredyty, dotyczą wyznaczenia maksymalnego limitu ceny lub kosztu lokalu w odniesieniu do rynku pierwotnego oraz wtórnego, geograficznego zróżnicowania rynków nieruchomo-ści, braku posiadania innych nieruchomości, określonego poziomu zdolności kredytowej. Ograniczenia mają na celu zapobieganie nad-użyciom tego typu rozwiązań przez osoby nieuprawnione37.

kaSy mieSzkaniowe/kSiążeczki mieSzkaniowe – rachunki oszczędnoś-ciowo-kredytowe są związane z udzielaniem kredytów kontrakto-wych, przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Kasy i książeczki są narzędziami wspierania oszczędności indywidu-

37 Por. Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin w naby-waniu własnego mieszkania.

153


alnej na cele mieszkaniowe. Środki zebrane w tzw. kasie mieszkanio-wej po zakończeniu umowy mogą być wydane wyłącznie na zaspo-kojenie potrzeb mieszkaniowych, z czego wynika także uprawnienie do odliczenia od podatku wydatków poniesionych na systematyczne oszczędzanie. Tego typu narzędzia mają głównie charakter proryn-kowy – wspierają przede wszystkim rozwój mieszkalnictwa własno-ściowego oraz są zakorzenione w sektorze komercyjnych usług finan-sowych. Ewentualnym udziałem państwa może być dofinansowanie części odsetek od zgromadzonych wkładów w kasach.

popytowe naRzędzia fiSkalne – zdolności nabywcze mogą być stymu-lowane także za pośrednictwem ulg podatkowych, związanych z wydatkami na cele mieszkaniowe: ulg mieszkaniowych, budow-lanych lub analogicznych obniżek stawek opodatkowania.

dodatek mieSzkaniowy – narzędziem bezpośredniego wsparcia dla osób mających trudności z pokryciem całości kosztów utrzymania oraz opłat za zajmowany lokal mogą być celowe transfery socjal-ne. Od decyzji ustawodawcy zależy dostępność tego świadczenia. Pierwsze pytanie dotyczy zakresu jego beneficjentów: czy powinno być uniwersalne czy też adresowane tylko do osób/gospodarstw do-mowych spełniających specjalne kryterium: dochodowe lub doty-czące szczególnej sytuacji życiowej (np. wiek, niepełnosprawność, wielodzietność, samodzielne wychowywanie dziecka, usamodziel-nianie się). Po drugie, także tytuł prawny do lokalu określa grono adresatów tego typu transferu. Uniwersalność w tym kontekście oznaczałaby brak różnicowania właścicieli, najemców, członków spółdzielni lokatorskich, członków towarzystw budownictwa spo-łecznego czy mieszkańców mieszkań socjalnych lub chronionych. Do decyzji pozostaje także ustalenie, czy wielkość lokalu (po-wierzchnia użytkowa) może być czynnikiem warunkującym przy-sługiwanie dodatku lub jego wysokość jako determinanta wysoko-ści czynszu. Natomiast przy ustalaniu wysokości dodatku brane powinny być pod uwagę koszty utrzymania, związane z użytkowa-niem lokalu, jak i mediami. W tym kontekście szczególnie ważne

154


są instalacje, które w bezpośredni sposób wpływają na koszty jego eksploatacji, w szczególności ogrzewanie38.

polityka czynSzowa – czynsz jest świadczeniem związanym jedy-nie z najmem lub dzierżawą – użytkowaniem lokalu, do którego nie posiada się praw własności, w przeciwieństwie do opłat eks-ploatacyjnych, jakie wynikają z członkostwa w spółdzielni miesz-kaniowej. Regulacja kosztów związanych z nabyciem uprawnienia do użytkowania mieszkania polega na ustaleniu poziomu marży za wynajem mieszkania ograniczonej do poziomu zwrotu kosztów. Dodatkowo, w mieszkaniach socjalnych, chronionych, ale też ko-munalnych zajmowanych przez gospodarstwa domowe o szcze-gólnych potrzebach (wielodzietnych, samodzielnych rodziców, osób starszych, niepełnosprawnych) wysokość czynszów może być uzależniona od poziomu dochodów w gospodarstwie domowym, liczby osób je zamieszkujących, sezonowych wzrostów kosztów utrzymania związanych np. z ogrzewaniem. Polityka czynszowa może być drugim, obok dodatków mieszkaniowych, bezpośrednim narzędziem wspierania dostępności mieszkań.

podział właSności – szczególnym sposobem obniżania kosztów na-bycia praw do lokalu mieszkalnego jest podział jego własności po-przez rozbicie kosztów: wkład własny oraz eksploatację na zasadzie najmu. Narzędzie to zakłada, że część zapłaty za mieszkanie przeka-zana zostanie wcześniej spółdzielni, towarzystwu budowlanemu lub developerowi, druga część natomiast zawarta jest w czynszu, syste-matycznie spłacającym kredyt. Skutkuje to wspomnianym podzia-łem własności lokalu pomiędzy gospodarstwo domowe i instytucję realizująca inwestycję. Tym samym koszty bezpośrednie związane z prawem do użytkowania mieszkania są znacznie niższe, pozostała część należności rozłożona jest na wieloletnie raty, znacznie mniej-sze niż w przypadku kredytów komercyjnych.

38 Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734 z późn. zm.).

155


eneRgooSzczędne budownictwo mieSzkaniowe – rozwiązaniem zwią-zanym z pośrednią redukcją kosztów utrzymania jest inwestycja w technologie energooszczędne. Celem budownictwa mieszkanio-wego tego typu jest przede wszystkim minimalizowanie strat energii cieplnej poprzez np. wykorzystywanie odnawialnych źródeł energii (paneli słonecznych, rekuperacji, systemów pasywnych), montaż systemów ocieplania. Budownictwo energooszczędne związane jest z szeregiem decyzji planistycznych, konstrukcyjnych oraz do-tyczących wyboru materiałów. Użycie technologii jest także droż-sze, jednak w dłuższej perspektywie czasowej inwestycja ta zwraca się w postaci oszczędności na kosztach utrzymania nieruchomości. Ważny jest także ekologiczny wymiar tego typu przedsięwzięć.

Dania – mieszkanie społeczne dla każdego

W krajach Wspólnoty Europejskiej występują rozbieżności co do rozumienia pojęcia mieszkalnictwa społecznego. W więk-szości krajów mieszkania społeczne przeznaczone są dla wy-branych grup społecznych, zgodnie z kryterium dochodowym lub trudną sytuacją życiową. Odmienne wartości leżą u pod-staw uniwersalnej polityki mieszkaniowej, realizowanej np. w Skandynawii. W Danii przydzielenie mieszkania socjalnego zależy od decyzji spółdzielni mieszkaniowej na podstawie listy oczekujących oraz wielkości gospodarstwa domowego. Nie ma ograniczenia w postaci kryterium dochodowego co do tego, kto może wnioskować o mieszkanie – sektor mieszkal-nictwa społecznego jest otwarty dla wszystkich. Gminy mają prawo wyboru lokatorów w wymiarze co najmniej 25% do-stępnych lokali. Jedną ze strategii realizowanych przy zasie-dlaniu jest dążenie do zróżnicowania dochodowego i społecz-nego mieszkańców osiedli. Priorytetem wielu władz lokalnych jest także lokowanie w tego typu osiedlach osób pracujących w okolicy celem poprawy ich składu społecznego. Ma to też drugi wymiar – ograniczenie konieczności dojazdów do pracy.

156


Gminy są także odpowiedzialne za zaspokojenie potrzeb lokatorów o szczególnych wymaganiach infrastrukturalnych (np. osoby starsze, niepełnosprawne).

Źródło: Sasha Tsenkova, Hedvig Vestergaard, Social Housing Provision in Copenhagen, University of Calgary, Faculty of Environmental Design, 2500 University Drive NW, Cal-gary/ Department for Town, Housing and Property, Danish Building Research Institute, Aalborg University, Denmark.

Mieszkanie własnościowe czy wynajem?

W modelu unitarnym, reprezentowanym przez kraje takie jak: Niemcy, Holandia, Austria, Francja, Szwecja, Dania udział mieszkań czynszowych w zasobach mieszkaniowych ogółem jest wysoki i wynosi nawet połowę zasobów (40%-50%). Na przeciwległym biegunie znajdują się Wielka Brytania, Irlan-dia, Włochy, Hiszpania, Grecja czy Portugalia, gdzie mieszkań na wynajem w ogólnym zasobie jest mniej niż 20%. Powyż-sze zestawienie wskazuje na istnienie wyraźnej polaryzacji w strukturze własności zasobów mieszkaniowych, korespon-dującej z realizowanymi modelami polityki społecznej. Pry-mat własności prywatnej charakterystyczny jest dla reżimów liberalnego oraz śródziemnomorskiego (konserwatywnego) – słabego państwa, znacznej roli rynku i rodziny jako do-stawców usług społecznych. Odwrotnie dla rozbudowanych i hojnych welfare state – kontynentalnych korporatystycznych oraz socjaldemokratycznych, w których dostępność lokali mieszkaniowych nie zależy od stopnia zamożności, a od tytu-łu (obywatelstwa lub dodatkowych kryteriów).

Żródo: P. Lisa, Cele i instrumenty społecznej polityki miesz-kaniowej [w:] „Space – society – economy: Współczesne Przemiany środowiska mieszkaniowego – wybrane proble-my” Nr 10/2011, s.15.

157


„Szklane domy”

W latach 20. XX wieku z inicjatywy działaczy Polskiej Partii Socjalis tycznej oraz działaczy Związku Rewizyjnego Spół-dzielni Robotniczych powstała na Żoliborzu „Warszawska Spółdzielnia Mieszkaniowa”. Budowa poszczególnych ko-lonii finansowana była z pożyczek udzielonych przez Bank Gospodarstwa Krajowego, Komitet Rozbudowy m.st. War-szawy, bank Banca Commerciale Italiana oraz przez Towa-rzystwo Osiedli Robotniczych. Inwestycje wspierały także związki zawodowe.

Rozbudowie osiedli mieszkaniowych towarzyszył rozwój infrastruktury społecznej i edukacyjnej. Powstały szkoła powszechna i gimnazjum, przedszkole, bursa dla młodych robotników oraz samopomoc mieszkańców – Stowarzyszenie Wzajemnej Pomocy Lokatorów. WSM zbudowała także cen-tralną kotłownię, pralnię, łaźnię, salę zebrań mieszkańców, bibliotekę i świetlicę. Aby wywiązać sie z celów statutowych związanych z kulturalnymi potrzebami mieszkańców, spół-dzielnia powołała do życia stowarzyszenie i kilka mniejszych spółdzielni. Zaczęto nawet mówić o „Republice Spółdzielczej”. Stowarzyszenie Wzajemnej Pomocy Lokatorów Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej „Szklane Domy” zorganizowało liczne kluby zainteresowań, powstała biblioteka z czytelnią, działał chór i kilka orkiestr. Stowarzyszenie udzielało swoim członkom pomocy materialnej, żyrowało weksle i wspierało finansowo pobyt dzieci w przedszkolu lub szkole. Działało też Robotnicze Towarzystwo Przyjaciół Dzieci, które prowadziło przedszkole, szkołę powszechną, gimnazjum, teatr „Baj”, kino „Tęcza”, warsztaty szkolne i poradnię „Zdrowie Dziecka”. WSM zainicjowała także powstanie Spółdzielni Spożywców „Gospoda Spółdzielcza”, Warszawskiej Spółdzielni Księgar-skiej, Spółdzielni Remontowo-Budowlanej, Pierwszej Pralni Spółdzielczej oraz Teatru im. Żeromskiego.


Przez 14 lat działalności WSM stała się największą spółdziel-nią mieszkaniową w kraju. Na początku 1939 roku do spół-dzielni należało 2050 członków. W projektowaniu, budowie i administracji zdobyto doświadczenie, z którego korzystały później przez wiele lat spółdzielnie z całego kraju.


Nawratek K., Miasto jako koncepcja polityczna, Korporacja Ha-art!, Kraków 2008.

Lis P., Cele i instrumenty społecznej polityki mieszkaniowej, [w:] „Space – society – economy: Współczesne Przemiany środowiska mieszkaniowego – wybrane problemy” Nr 10/2011.

Olech P., Wykluczenie mieszkaniowe – zarys głównych problemów mieszkaniowych w Polsce oraz rekomendacje dla całościowej polityki społecznej, Ekspertyza przygotowana w ramach projektu „EAPN Polska – razem na rzecz Europy Socjalnej”, Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, 2010.

http://www.eapn.org.pl/expert/files/Wykluczenie%20mieszkaniowe%20%E2%80%93%20zarys%20g%C5%82%C3%B3wnych%20problem%C3%B3w%20mieszkaniowych%20w%20Polsce.pdf

Souza L.A., Comparative Welfare States: Housing Policy in North America and Europe. Institutional Analysis and Welfare State Regimes, American Real Estate Society (ARES), Twenty–First ARES Annual Meeting, Sante Fe, New Mexico, 2005.

www.the-commercial-group.com/uploads/2a_Comparative%20Welfare%20State%20Housing%20Policies.pdf

Strony internetowe:

www.domyspoldzielcze.pl

www.feantsa.org

CZĘŚĆ TRZECIA

161

„SOCJALDEMOKRACJA MUSI WZMACNIAĆ ROLĘ PAŃSTWA”

Z DR. HAB. RAFAłEM CHWEDORUKIEM ROZMAWIA BARTOSZ MACHALICA

Bartosz Machalica: w jaki SpoSób SocjaldemokRacja wykoRzyStywała pańStwo do Realizacji Swojego pRogRamu?

dR hab. Rafał chwedoRuk: Można wyróżnić tutaj trzy najważniej-sze obszary oddziaływania socjaldemokracji na państwo. Po pierwsze, socjaldemokracja zdemokratyzowała współczesne państwo. Współ-czesny model demokracji oparty na powszechnym i równym prawie wyborczym oraz różnych formach samoorganizacji obywatelskiej to w istocie dzieło socjaldemokracji z początku XX stulecia. Dzięki temu państwo mogło stać się instrumentem oddziaływania ówcze-snego ruchu robotniczego na całe życie społeczne.

Socjaldemokracja sięgała po państwo w dwóch różnych kontekstach.

Pierwszy z nich to spuścizna Ferdynanda Lassalle’a – faktycznego założyciela socjaldemokracji jako formacji partyjnej – który wie-

162


rzył, że to państwo może być instrumentem budowy sprawiedliwe-go i demokratycznego społeczeństwa.

Drugi to partie odwołujące się do marksizmu, rewolucyjne, które jednak faktycznie, poprzez tzw. program minimum, mówiły o co-dziennych reformach.

Po drugie, socjaldemokracja uczyniła także z państwa istotny pod-miot polityki gospodarczej. W różny sposób wzmacniała rolę pań-stwa w gospodarce: czasami poprzez nacjonalizację całych sek-torów gospodarki, czasami po prostu poprzez oddziaływanie na politykę gospodarczą, finansową, podatkową, np. zapobiegając du-żym wahaniom cyklicznym dawnej gospodarki rynkowej.

Po trzecie, socjaldemokracja uczyniła z państwa podstawowy pod-miot polityki społecznej, nie jedyny, ale na pewno najważniejszy. Im bardziej socjaldemokratyczny był model polityki społecznej, tym większą rolę odgrywało w niej państwo.

Dzisiejsze problemy socjaldemokracji wynikają właśnie z rozpa-du tego modelu, w którym to państwo było głównym podmiotem odpowiedzialnym za równowagę społeczną. Cała lewica zdaje się sądzić, że powinna dążyć do ponadnarodowej czy światowej formy demokracji i obywatelstwa, tyle że nie za bardzo wie, jak to zrobić. Dopóki nie znajdzie równowagi między dalszym stawianiem na państwo narodowe jako podmiot polityki społecznej i podstawowy podmiot, w obrębie którego funkcjonuje demokracja, a globaliza-cją, tak długo będzie kręciła się w kółko, a interesy partii z różnych państw nie będą tutaj w pełni koherentne.

jakie Są podStawowe inStRumenty polityki Społecznej, któRych autoRStwo można pRzypiSać SocjaldemokRacji?

Trudno to do końca określić. Tak naprawdę socjaldemokratyczne – też nie w stu procentach – są modele społeczne tworzone w pań-

163

„SOCJALDEMOKRACJA MUSI WZMACNIAĆ ROLĘ PAńSTWA”

stwach skandynawskich. Inne modele, chociaż często stereotypo-wo wiązane z socjaldemokracją, w istocie były produktem politycz-nej prawicy bądź centrum: konserwatystów, chadeków, liberałów. Z reguły powstawały one zresztą pod naciskiem socjaldemokracji, która je potem dziedziczyła i próbowała modyfikować. Jeśli szukać na ogólniejszym poziomie tego, co jest specyficznie socjaldemo-kratyczne, to jest to oczywiście egalitaryzm. Stanowił on antyte-zę modeli konserwatywnych czy liberalnych, które były w swojej istocie modelami petryfikującymi strukturę społeczną, próbujący-mi utrzymać nierówności społeczne, co najwyżej nieco je łagodząc. Była to logika opierająca się na myśleniu: „lepiej dać coś warstwom niższym, niż dopuścić, by stanowiły one klientelę ruchów rewolu-cyjnych”. Natomiast socjaldemokraci stawiali na jak najdalej idące ograniczenie dysproporcji majątkowych.

Kolejną socjaldemokratyczną specyfiką jest uniwersalizm stwo-rzonych przez nią modeli. W miarę słabnięcia klasowego cha-rakteru ruchu socjalistycznego, modele te przybierały formę, jak nazywano to w Szwecji: Domu Ludu, w którym jest miejsce dla każdego. Jeśli socjaldemokraci wprowadzili jakieś świadczenie – np. becikowe – to było to świadczenie dla wszystkich. Nieważne, czy ktoś jest biedny, czy bogaty, ważne, że jest częścią wspólnoty, która ma być inkluzywna, a nie ekskluzywna. Przytoczmy przykład Wiednia, miasta rządzonego przez kilkadziesiąt lat przez socjal-demokratów. Jak zauważył trzeźwo jeden z kreatorów tamtejszej polityki społecznej, wypłata becikowego otwierała socjalistycznym władzom drzwi do burżuazyjnych domów. W ten sposób można było pozyskiwać nierobotniczych wyborców.

co SocjaldemokRaci pRzejęli od innych nuRtów politycznych, czyli od Swoich popRzedników u władzy?

Od konserwatystów przejęto pewien sposób myślenia o społe-czeństwie w kategoriach organicznych, założenie, że każda grupa społeczna jest ważna z punktu widzenia funkcjonowania całości

164


społeczeństwa. Wczesne socjaldemokratyczne reformy społeczne były adresowane do klasy robotniczej, do rodzin, były też często ukierunkowane na dzieci i młodzież. Z biegiem czasu, w coraz większym stopniu socjaldemokratyczne rozwiązania stawały się powszechne.

Drugą rzeczą, którą socjaldemokraci inkorporowali od chadeków, są modele partnerstwa społecznego. Socjaldemokracja wyrastała z tradycji walk klasowych. Wiele związków zawodowych, czego klinicznym przypadkiem była Francja, było bardzo niechętnych wszelkim formom partnerstwa z pracodawcami i z państwem. Natomiast chrześcijańska demokracja i Kościół rzymskokatolicki od czasów Leona XIII stawiały na dialog. Początkowo był to dialog w stylu postfeudalnym, stanowym, potem przeobraził się w od-powiadający nowoczesnemu społeczeństwu. Ten element przeję-li socjaldemokraci. W państwach skandynawskich polegało to na stworzeniu płaszczyzny permanentnych negocjacji pracodawców z pracobiorcami, gdzie najważniejsze decyzje zapadały poza parla-mentem. Parlamenty sankcjonowały jedynie kompromis zawarty w takich negocjacjach. Dobrze tę zmianę obrazuje także przypa-dek niemiecki. Wbrew pozorom, wprowadzany po wojnie system Mitbestimmung, czyli współdecydowania pracowników – czerpiący zresztą obficie z doświadczenia Republiki Weimarskiej – był wpro-wadzany przez chadeków, natomiast socjaldemokraci oraz zwią-zane z nimi związki zawodowe były temu systemowi przeciwne. Dzisiaj socjaldemokraci i centrala związkowa DGB są obrońcami tegoż modelu.

czy SocjaldemokRaci Również dziSiaj czeRpią inSpiRację z Rozwiązań StwoRzonych pRzez inne nuRty polityczne?

Obecnie wielu socjaldemokratów patrzy z uwagą na Danię i na mo-del flexicurity. Był on historycznie promowany przez centroprawico-wą koalicję. Jest to model zapewniający podobną do amerykańskiej mobilność pracownika, łatwość zatrudniania i zwalniania. Z dru-

165


giej strony opiera się na państwowej gwarancji utrzymania pozio-mu życia przez człowieka niemającego chwilowo pracy.

jakie Są Różnice modeli polityki Społecznej w poSzczególnych kRajach Rządzonych pRzez lata pRzez SocjaldemokRację?

Różnice są pochodną specyfiki poszczególnych państw. Mówi się o co najmniej trzech modelach polityki społecznej w Europie: o mo-delu skandynawskim, najbliższym socjaldemokracji, o liberalnym--anglosaskim (częściowo wprowadzanym zresztą przez laburzy-stów) oraz o modelu kontynentalnym, konserwatywnym, który ma różne oblicza – poststanowo-feudalne w Niemczech i Austrii, oblicze etatystyczne we Francji i jeszcze inne – „śródziemnomorskie” we Włoszech czy Hiszpanii. Różnią się one skalą obecności państwa, ale także zakresem aktywności innych podmiotów, np. związków zawodowych. Skandynawski model był inkluzywny. W Niemczech tradycyjnie model polityki społecznej ukierunkowany był na za-trudnionych. W Wielkiej Brytanii najważniejszym celem było na-tomiast wyrównywanie różnic międzyklasowych. Warto zwrócić także uwagę na różnice w modelach edukacyjnych. W niektórych krajach były one bardziej ukierunkowane na potrzeby przemysłu i kształcenie zawodowe. Czasami systemy oświatowe przybierały bardziej ogólnohumanistyczny kierunek. Skandynawia była więc socjaldemokratycznym laboratorium polityki społecznej. W innych krajach lewica przejmowała modele, które były kształtowane przez blisko 150 lat.

kiedy w łonie SocjaldemokRacji naStąpiło pRzejście od modelu polityki opaRtej na walce klaS do modelu opaRtego na dialogu Społecznym?

W różnych krajach to przejście dokonywało się w różnych momen-tach. Pierwsza fala nastąpiła na początku XX wieku i wiązała się przede wszystkim z państwami skandynawskimi i Australią, gdzie

166


dokonano głębokiej ingerencji w stosunki pracy. Chwilę potem przyszła I wojna światowa, po zakończeniu której wielu działaczy socjaldemokratycznych i związkowych weszło w skład rządów. Wówczas powstały trwałe fundamenty dialogu społecznego i ko-operacji państwa z ruchem robotniczym. To zostało usankcjono-wane w niektórych państwach, zwłaszcza w tych tworzonych od nowa, jak Niemcy, Polska czy Austria. II wojna światowa przynio-sła kolejną radykalizację społeczeństw i wzmocnienie klasowości w myśleniu socjaldemokracji. Utrata władzy w latach 50. i drama-tyczne spadki poparcia podczas boomu gospodarczego w Europie Zachodniej doprowadziły do symbolicznego zjazdu w Bad Godes-berg, gdzie SPD ostatecznie rozstała się z marksizmem. W latach 60. lewica zaczęła krytykować państwo opiekuńcze, jako to, które nie spełniło oczekiwań.

dochodzimy tym Samym do Roku 1968. jak ocenia pan wpływ tych wydaRzeń na pańStwo opiekuńcze?

Znamienna jest tutaj przemiana partii socjaldemokratycznych. Pod koniec lat 60. to one krytykowały model państwa dobrobytu, jako ten, który nie w pełni emancypuje. Dekadę później, pod koniec lat 70., stały się jego jedynym poważnym obrońcą.

Maj ’68 w Europie był buntem sytych. Wyjątek można częściowo poczynić dla kontekstu włoskiego. Był to bunt w znacznym stopniu obok klasy robotniczej. Do rangi symbolu urasta tutaj zamknięcie bram zakładów Renault przez związkowców z CGT przed delegacją studentów. Najdobitniej pokazuje ono – poza przypadkiem wło-skim – rozejście się tych dwóch grup. ów bunt młodzieży z klasy średniej głównie pociągał za sobą przede wszystkim erozję wspól-notowości.

Socjaldemokracja w XIX wieku wyrastała już nie z walki z pozosta-łościami feudalizmu, chociaż lokalnie mogło to tak wyglądać na-wet do połowy XX wieku, ale z walki z liberalizmem, kapitalizmem

167


oraz typowym dla nich indywidualizmem. Można wskazać wiele wypowiedzi ojców ruchu socjalistycznego, którzy pokazywali, że w zasadzie pod wieloma względami jest im bliżej do konserwaty-stów niż do liberałów, właśnie ze względu na ową wspólnotowość. Maj ’68 wprowadził na lewicę tematy wcześniej zupełnie nieobec-ne, dotyczące np. mniejszości seksualnych. O ile kwestia kobieca była obecna niemal od zarania ruchu robotniczego – socjaldemo-kraci skutecznie ją realizowali m.in. upodmiotawiając politycznie kobiety – o tyle tematyka osób homoseksualnych była zupełnie nieobecna. Ba, nawet wśród anarchistów można znaleźć tylko po-jedyncze wypowiedzi z przełomu XIX i XX wieku na temat osób homoseksualnych. Emancypacja tych grup społecznych, poza par-tiami socjaldemokratycznymi, doprowadziła do tego, że manifesta-cje odmienności – usankcjonowane przez rewolucję obyczajową – dekomponowały wszelką wspólnotowość i prowokowały konflikty dzielące elektorat socjaldemokracji. Ten elektorat bowiem cały czas obejmował dość zachowawczych obyczajowo przedstawicieli klasy robotniczej, jak i osoby kształcące się, nowe pokolenia studentów wywodzących się z różnych warstw społecznych. To w efekcie do-prowadziło do osłabienia więzi z ruchem związkowym.

Ponadto efektem ubocznym Maja ’68 była konserwatywna kontr-ofensywa. Pełnymi garściami czerpała ona z nowolewicowej krytyki państwa opiekuńczego. Prawica zarzucała temu modelowi biuro-kratyzm, a także korumpowanie obywateli i czynienie ich biernymi, niemal czekającymi na zasiłek. Konserwatywna krytyka korelowała z emancypacyjnym, indywidualistycznym językiem nowej lewi-cy. Nie jest przypadkiem, że wielu amerykańskich buntowników z roku ’68 skończyło na prawicy partii republikańskiej, głosząc ryn-kowe ideały i wykorzystując dla tradycyjnej prawicowej polityki lewicowy zestaw argumentów. Dotyczyły one np. podmiotowości obywatelskiej czy – w kwestiach geopolitycznych – eksportu demo-kracji za pomocą bomb. To przecież lewica zawsze mówiła o pewnej uniwersalności systemu demokratycznego i była posądzana o chęć eksportu rewolucji. Można powiedzieć, że owi neokonserwatyści

168


skończyli jako subkultura będąca symbolem Maja ’68 – jako hipi-si. Hipisi w takich krajach jak Polska skończyli w odmętach he-roiny, w przypadku nowolewicowców polityczną heroiną stał się neoliberalizm. Dawni rewolucjoniści skończyli jako jego wierni wy-znawcy. W XX wieku ukuto pojęcie pożytecznych idiotów. Wielu buntowników roku ’68 – zarówno w USA, w Europie Zachodniej, jak i w takich państwach jak Polska i Czechosłowacja – stało się „pożytecznymi idiotami” neoliberalnej prawicy, przyczyniając się do destrukcji ideałów swojej własnej młodości.

polityczną Reakcją na pRzemiany Społeczno-goSpodaRcze lat 70. i 80. była tzw. tRzecia dRoga. jak pan ocenia tę koncepcję? czy była ona od początku wyRazem kapitulacji pRzed neolibeRalną globalizacją, czy też u Swego zaRania była odważną pRóbą SocjaldemokRatycznej odpowiedzi na wyżej wymienione pRzemiany, któRa po pRoStu Się nie udała?

Jedna i druga odpowiedź wydaje się być prawdziwa. Trudno byłoby jedno od drugiego oddzielić. Przede wszystkim, Trzecia Droga od początku była przeżarta socjologicznym banałem. Paradoksalnie – wbrew intencjom Tony’ego Blaira – widziałbym w Trzeciej Drodze relikt socjaldemokracji jeszcze z epoki marksizmu, który – o iro-nio – w Wielkiej Brytanii nie rozprzestrzenił się jakoś szczególnie. Mianowicie, podstawowym błędem Trzeciej Drogi było uznanie statyczności świata, przekonanie, że na całe pokolenia jest nam już dany model neoliberalny. Wynikało z tego przekonanie, że le-wica musi się do niego przystosować i jednocześnie przygotować na moment jego transformacji. Moment ten miał być podobny do tego, w którym socjaldemokracja przyczyniła się do transformacji dawnego, przemysłowego kapitalizmu. W kontekście dzisiejszej sytuacji widać, że było to założenie bardzo naiwne. To, co dzisiaj rzuca się w oczy, gdy czytamy teksty Blaira, to nieznajomość świa-ta finansów i kapitału oraz jednoczesne uznanie, że neoliberalny model kapitalizmu jest czymś naturalnym.

169


Obok popadnięcia w schemat podobny do ortodoksyjnego marksi-zmu, socjaldemokracja powieliła także pomyłkę jego najsłynniej-szego rewizjonisty – Eduarda Bernsteina. Ojciec rewizjonizmu nie-wątpliwie miał rację, ale pod warunkiem, że naniesiemy jego myśl na doświadczenie socjaldemokracji w realiach z okresu po II woj-nie światowej. Bernstein na przełomie XIX i XX wieku dokładnie przewidział to, co miało miejsce po 1945 roku. Tyle tylko, że pisał o tym, iż socjaldemokracja zreformuje kapitalizm na drodze demo-kratycznej, na 15 lat przed I wojną światową i na 40 lat przed II woj-ną światową. Kapitalizm nie dał się więc zreformować bezkonflik-towo i demokratycznie. Doprowadził do dwóch największych rzezi w dziejach ludzkości.

Podobny błąd popełnili Anthony Giddens i Tony Blair, którzy zało-żyli, że jest to model, który niejako będzie się samoczynnie zmie-niał. Lewicy wystarczy się tylko do niego politycznie dopasować, zdobyć polityczne instrumenty reform i działać w myśl zasady, że cel jest niczym a ruch wszystkim.

Innym, tym razem ideowym, błędem Giddensa i Blaira, wynikają-cym ze wspomnianego determinizmu, było uznanie postępowego charakteru neoliberalnej globalizacji. Jest to relikt oświeceniowego myślenia, że historia ma charakter linearny, że rzeczywistość zmie-rza ku coraz lepszym formom i w zasadzie nie ma czegoś takiego jak reakcja. To był fatalny błąd wynikający z dziedzictwa mark-sistowskiego. Błąd, który wytykano już 100 lat wcześniej. Wielu myślicieli doby humanistycznego przełomu – jednym z nich był w Polsce Stanisław Brzozowski – wykazywało, że w drugiej poło-wie XIX wieku dziedzictwo Rewolucji Francuskiej przestało być postępem. Wskazywano wówczas, że ideologia postępu istnieje po to, aby maskować regres lub stagnację. Brzozowski twierdził, że po to wymyślono pozytywistyczną naukę, by stała się ona nową for-mą religii. Kiedyś to religia uzasadniała porządek społeczny, następ-nie jej rolę zaczęła spełniać nauka. Dodajmy: nauka w dzisiejszych czasach często sponsorowana.

170


dziSiaj też żyjemy w epoce RegReSu?

Suche statystyki pokazują, że tak jest. Zarówno jeśli spojrzymy na czynniki czysto materialne, jak i na czynniki natury kulturowej. Siła nabywcza człowieka w najbogatszych krajach Europy Zachod-niej jest mniejsza niż była 20-30 lat temu. Możemy się fascynować nowinkami technologicznymi, ale nie zmienia to faktu, że za zaro-bione pieniądze twardych dóbr, niezbędnych do przeżycia, może-my dzisiaj nabyć mniej.

Po drugie, spójrzmy na czynniki związane z wartościami postma-terialnymi. Nikt nie powie, że w dobie wszechobecnych kamer, wzmocnienia represyjnej funkcji państwa, totalnej inwigilacji oby-wateli za pomocą nowych środków techniki, autonomia i wolność człowieka wzrasta.

Nikt też nie może powiedzieć, że mamy dzisiaj do czynienia ze wzro-stem społeczeństwa obywatelskiego, skoro organizacje pozarządo-we są w większości finansowane przez rząd lub wielki biznes. Nie są w stanie, w przeciwieństwie do dawnych ruchów społecznych, do-konywać realnych zmian rzeczywistości. Tak naprawdę często tylko utrzymują iluzję istnienia społeczeństwa obywatelskiego.

Także w przypadku kultury mamy do czynienia z regresem i ograni-czeniem jej dostępności, szczególnie jeśli chodzi o kulturę wyższą. Ideałem socjaldemokracji zawsze była realizacja hasła „filharmo-nia dla wszystkich”. Socjaldemokraci inaczej niż ruchy rewolucyj-ne z Azji, np. w przypadku Mao Zedonga, nie chcieli unicestwić kultury wyższej. Przeciwnie, chcieli udostępnić ją ludowi. Warto wspomnieć działania podejmowane przez gminę wiedeńską, czy inne miasta Europy.

Kolejny czynnik to poziom edukacji. Edukacja co prawda się umaso-wiła, ale jej poziom dramatycznie spada. Edukacja stała się także czy-sto utylitarna, podporządkowana miejscu człowieka na rynku pracy.

171


Ważnym czynnikiem jest też dramatyczne narastanie nierówności społecznych. Dysproporcje zarobków niegdyś kilkukrotne, stają się kilkusetkrotne. Wreszcie – iluzja. Człowiek żyje dzisiaj w świecie iluzji kreowanych przez komercyjne media. Iluzją jest też jego ma-jątek. Kiedyś człowiek, który czegoś się dorobił, wiedział, że to jest jego. Dzisiaj młode pokolenia dorabiają się tylko kredytów. Mają więc iluzję majątku, która zależy tylko od stabilizacji systemu.

Wreszcie, spadek komfortu życia codziennego. Modele miast doby pań-stwa opiekuńczego były modelami zrównoważonego rozwoju. Chociaż tworzone w epoce przemysłowej, to jednak uwzględniały różnego ro-dzaju potrzeby cywilizacyjne. Dzisiaj miasta są w prosty sposób do-stosowywane do konsumpcji, i to nie od strony konsumenta, ale od strony wytwórcy czy dostawcy dóbr. To wszystko składa się na obraz poważnego regresu. Nakłada się nań dodatkowo spadek pozycji świata zachodniego w świecie. A tak się akurat składa, że świat zachodni był najbardziej socjaldemokratycznym ze wszystkich światów.

bRak wzRoStu Siły nabywczej Skutkował wyłonieniem Się nowej naRRacji głoSzonej od początku lat 80. pRzez śRodowiSka zielonych. mam na myśli ideę zeRowzRoStową. jej wyznawcy apelują, abyśmy pRzygotowali Się do życia w świecie, w któRym wzRoSt goSpodaRczy niemal nie wyStępuje.

Socjaldemokracja bynajmniej nie wyrosła z ducha idei Jana Jaku-ba Rousseau i jego rustykalnego ideału. Jej polityka, co najmniej od czasów Karola Marksa, była silnie określona przez wizję spo-łeczeństwa masowego, przemysłowego. Socjaldemokracja jednak już dawno zaczęła dostrzegać pewne ograniczenia tego modelu. In-korporowała różne ekologiczne kwestie. Przede wszystkim należy zwrócić tutaj uwagę na postulat zrównoważonego rozwoju.

Dzisiaj wielkim wyzwaniem staje się wyspowy rozwój wielkich ośrodków miejskich, agregacji ludzi i wszelkich zasobów. To coś,

172


co idzie wbrew duchowi socjaldemokracji, która tradycyjnie dbała, aby uprzemysłowienie i alokacja zasobów miały charakter zrów-noważony. Nie jest przypadkiem, że największy odsetek głosów socjaldemokraci w Szwecji i Norwegii otrzymują na północy, a nie na bogatym południowym wybrzeżu. Średniej wielkości miasto przemysłowe to swego rodzaju symbol socjaldemokracji w Europie i jednocześnie bastion jej najwierniejszego elektoratu.

w jaki SpoSób dziSiaj SocjaldemokRacja może bRonić pańStwa opiekuńczego? za pomocą jakich metod i pRzy pomocy jakich SojuSzników?

Przy pomocy wszystkich możliwych sojuszników. Każdy, kto broni resztek welfare state, bez względu na afiliację ideową, jest bezcenny dla socjaldemokracji. Trzeba pamiętać, że pierwsze państwa opiekuń-cze w krajach skandynawskich tworzono w porozumieniu z partia-mi chłopskimi. W wielu przypadkach sojusznikami socjaldemokracji mogą być też co wrażliwsze społecznie odłamy prawicy i centrum. W II Rzeczpospolitej nowoczesne ustawodawstwo socjalne było efek-tem współpracy socjalistów i piłsudczyków. W wielu przypadkach głosowały wspólnie z nimi także Narodowa Partia Robotnicza i chade-cja. Kluczowe dla przyszłości socjaldemokracji są tezy Tony’ego Judta, który powiedział, że każdy kto jest socjaldemokratą, jest także kon-serwatystą. Dlaczego? Ponieważ odwołuje się do świata, który swoje najlepsze chwile przeżył pomiędzy rokiem 1945 a rokiem 1989 i musi bronić resztek tego świata. Warto tutaj dodać również tezy prof. Ta-deusza Kowalika, znanego polskiego lewicowego ekonomisty, który mówił, że obecny model gospodarczy jest tylko epizodem historii. Ten model prędzej czy później będzie musiał ulec ograniczeniu i nastąpi niechybny powrót do wzrostu roli państwa narodowego. Tony Judt twierdził również, że każdy kto jest na lewicy musi przede wszystkim protestować. Na każdym możliwym odcinku powinien sprzeciwiać się procesom neoliberalnej globalizacji. Ponadto Judt przypomniał pewne kluczowe zdanie, o którym socjaldemokracja w swoim złotym wieku zapomniała. Mianowicie, lewica musi sobie ponownie uzmysłowić, że

173


ktoś musi stracić, aby ktoś mógł zyskać. Być może jest to bardzo zawo-alowane wezwanie do powrotu do walki klasowej. Słynna już 75-pro-centowa stawka podatku PIT Francois Hollande’a, zniesienie podatku liniowego na Słowacji, zwiększanie progresji podatkowej w wielu in-nych państwach pokazują, że ten sposób myślenia zyskuje zwolenni-ków. Okazuje się, że różne problemy społeczne, które socjaldemokra-cja w przeszłości już niemal zwalczyła, po prostu wróciły.

jak wypada poRównanie pRl z zachodnioeuRopejSkimi pańStwami opiekuńczymi? w jakim Stopniu pRl był pańStwem opiekuńczym?

Na pewno model PRL był porównywalny z zachodnioeuropejski-mi państwami opiekuńczymi pod względem skutków jakie przy-niósł. Był systemem egalitarnym, który zmienił strukturę polskiego społeczeństwa i tak już znacznie zmienioną przez dramat II wojny światowej. Rozwiązał wiele kwestii społecznych, dając pełne za-trudnienie i tym samym likwidując bezrobocie, tworząc niezwykle sprawny system wychowawczo-edukacyjny poprzez instytucje pu-bliczne. Co ważne, podział kraju na Polskę A i Polskę B – typowy dla II RP oraz okresu zaborów – został w znacznej mierze zniwelowany. PRL wprowadziła system emerytalny przypominający rozwiązania socjaldemokratyczne. Także polityka mieszkaniowa przypominała niemiecki model stosowany po 1945 roku. O ile modele skandy-nawskie i austriacki były w mieszkalnictwie oparte o samorząd lo-kalny, to model niemiecki był oparty o spółdzielczość.

PRL natomiast różnił się od swoich zachodnioeuropejskich odpowied - ników otoczką polityczną. Wszystkie wymienione wyżej rozwią-zania były wprowadzane przez państwo zapewne najbliższe idei państwa autorytarnego.

PRL był też odmienny w kwestii stosunków pracy. Model zachod-nioeuropejski upodmiotawiał związki zawodowe. W PRL faktycznie stały się one elementem administracji zakładu pracy.

174


Różnił się także w kwestii podmiotu polityki społecznej. W PRL podmiotem polityki społecznej uczyniono przedsiębiorstwo – było ono największym świadczeniodawcą. Swoją drogą bardziej przypo-minało to rozwiązania japońskie niż zachodnioeuropejskie rozwią-zania socjaldemokratyczne.

PRL cechował się też pewnym paternalizmem. Był bowiem skiero-wany przede wszystkim do ludności wiejskiej, migrującej do miast. Był ponadto wprowadzany przez ludzi często wywodzących się ze środowisk wiejskich. Socjaldemokracja zachodnioeuropejska była ruchem zdecydowanie miejskim, stawiającym na samowyzwole-nie i samoorganizację robotników oraz na ich partnerstwo z in-nymi podmiotami, w tym z państwem i z samorządem lokalnym. Natomiast w Polsce polityka społeczna była kreowana i modero-wana przez jeden podmiot centralny. W okresie powojennym było to nawet podobne do tendencji na demokratycznym, ale pogrążo-nym w powojennej nędzy, Zachodzie, ale później wszystko poszło w inną stronę.

jakie cechy pańStwa opiekuńczego poSiada dziSiejSza polSka? czaSami mówi Się, że polSka to neolibeRalne pańStwo opiekuńcze, czy też odwRócone pańStwo opiekuńcze.

To ostatnie stwierdzenie jest, rzecz jasna, przesadzone. Pamiętaj-my, że w Europie Zachodniej z dobrodziejstw państwa opiekuń-czego korzystała w pierwszym rzędzie klasa średnia. Ponadto to robotnicy przemysłowi stawali się ową klasą średnią.

W Polsce sytuacja wygląda dzisiaj tak, że mamy ciągle formalnie funkcjonujące państwo opiekuńcze, które w praktyce przestaje nim być. Ulega ono stopniowej erozji, czasami de iure, czasami de facto. Przyjęta przez rządzących w ostatnich latach strategia – z wyjąt-kiem podniesienia wieku emerytalnego – nie polega na formalnej likwidacji publicznego charakteru danych usług, lecz na ich faktycz-

175


nej likwidacji. Odpłatność w szkołach staje się normą. Nie płacimy za edukację, ale płacimy składki na Bóg wie co. Sektor publiczny wdziera się do edukacji, komercjalizuje ją i selekcjonuje szkoły oraz uczniów wedle kryteriów majątkowych. To samo dzieje się w służ-bie zdrowia. Przede wszystkim poprzez przejmowanie kontraktów przez sektor prywatny, co rujnuje sektor publiczny i przyczynia się do transferowania gotówki do sektora prywatnego. To, co jest do-chodowe, w różny sposób przejmuje sektor prywatny, zostawiając podatnikowi to, co jest z natury deficytowe. To w tym sensie Polska formalnie pozostaje państwem opiekuńczym, realnie jest ono jed-nak likwidowane przez thatcherystowski w swoim duchu rząd.

Polski rząd, inaczej niż jego brytyjscy poprzednicy, nie postawił na otwartą konfrontację. Taki czas zapewne dopiero nadejdzie. Obecnie rządzący na otwartą konfrontację czują się jeszcze za słabi. Wolą strategię powolnej erozji państwa opiekuńczego. Do ostatecznej konfrontacji z różnymi grupami społecznymi rząd będzie przystę-pował dopiero wówczas, kiedy organizacja tych grup będzie rachi-tyczna, kiedy będą słabe i nie będą miały poważnych politycznych patronów, którzy byliby w stanie nagłośnić ich sprawę i walkę.

co zRobić, aby polSkie pańStwo opiekuńcze nie było tylko SkoRupą, lecz aby pełniło funkcje RzeczywiStego pańStwa opiekuńczego? jakie powinny być pieRwSze tRzy kRoki polSkiej lewicy po ewentualnym zdobyciu władzy?

Po pierwsze, w sytuacji, w której Polska nie jest obecna w strefie euro, nie ma na nią żadnego faktycznego wpływu. Dokonał się fak-tyczny podział Europy, my zaś jesteśmy poza jej jądrem. Należy więc przywracać rolę państwa, wzmacniać państwo i jego spoistość.

Pierwszą rzeczą, która zagraża państwu, jest groźba regionaliza-cji i separatyzmu bogatych regionów. W Polsce przerabiamy to na przykładzie Górnego Śląska. Lewicy powinno zależeć na zabloko-waniu rozwoju polskiego odpowiednika Ligi Północnej. Państwo

176


jest wciąż najskuteczniejszym podmiotem polityki społecznej, jest gwarantem demokracji oraz utrzymania przyzwoitego poziomu życia, nawet w najbiedniejszych regionach.

Celem powinno być wzmocnienie funkcji fiskalnej państwa. Należy zacząć bardziej efektywnie zbierać podatki od osób najbogatszych poprzez wzmocnienie progresji, ale również poprzez wzmocnienie egzekucji. Warto przemyśleć powierzenie polskim służbom takich zadań, jakie niemieckie władze powierzyły swoim służbom. Chodzi oczywiście o zadanie zdobycia dowodów nielegalnego lokowania zysków w rajach podatkowych.

Wzmocnienie państwa oznacza również konieczność utrzymania sil - nego sektora publicznego, zarówno w obszarach o znaczeniu strate-gicznym dla gospodarki, ale także we wszelkiego rodzaju usługach publicznych.

Koniecznością jest także zablokowanie procesu komercjaliza-cji edukacji. Istotna jest obrona Karty Nauczyciela, gdyż jest ona czynnikiem dającym nauczycielowi elementarną podmiotowość zawodową i zapewnia możliwość skoncentrowania się na edukacji dzieci oraz samokształceniu, a nie drżeniu o utrzymanie zatrudnie-nia. Warta rozważenia jest likwidacja gimnazjów. W Szwecji zna-komicie funkcjonuje dziewięcioletnia szkoła podstawowa, w Danii dziesięcioletnia. W Polsce, aż się prosi, aby połączyć podstawówkę z gimnazjum i odbiurokratyzować w ten sposób edukację, wzmoc-nić rolę wychowawczą szkoły. Co najważniejsze, bez elementarnej wiedzy o świecie, nie będzie nigdy w Polsce żadnej poważnej socjal-demokracji. Bez efektywnego systemu oświaty Polsce grozi podzie-lenie losu takich państw jak Gwatemala i Honduras. W państwach tych odwieczny konflikt społeczny toczy się pomiędzy zmarginali-zowaną, spauperyzowaną prowincją a miejskim centrum.

Wyborcami socjaldemokracji zawsze byli ci, którzy mieli wykształ-cenie i kwalifikacje, zapewniające im stałą pracę. Jednocześnie żyli


w poczuciu zagrożenia utratą tej pracy. To kolejne potwierdzenie trafności tez Judta na temat socjaldemokracji. Socjaldemokracja powinna być w znacznym stopniu formą samoobrony pracowni-ków budżetówki, pracowników najemnych w ogóle i innych grup społecznych, zagrożonych procesami globalizacji i deregulacji.


Judt T., Źle ma się kraj. Rozprawa o naszych współczesnych bolączkach, Czarne, Wołowiec 2011.

179

KULTUROWE OgRANICZENIA EgALITARNEJ POLITYKIDr Jarosław Klebaniuk

Wśród politologów i praktyków życia publicznego spotkać się moż-na ze stwierdzeniem, że do wprowadzenia bardziej egalitarnych rozwiązań w sferze polityki społecznej wystarczy stworzenie odpo-wiednich instytucji w ramach demokratycznego państwa i zadba-nie za pomocą arbitralnych decyzji politycznych o większą równość w dostępie do różnego rodzaju dóbr: dochodów, opieki zdrowotnej czy edukacji. Gdyby teza ta była prawdziwa, wystarczyłaby odpo-wiednia wola polityczna, aby w trwały sposób zmienić wzajemne położenie różnych grup społecznych. Instytucje i regulacje zapro-wadzone przez oświecone egalitarne elity mogłyby trwale ograni-czyć lub wręcz usunąć niekorzystne zjawiska wynikające z nierów-ności społecznych. Zgodnie z tą argumentacją nie jest istotne ani kulturowe tło takich decyzji i spowodowanych przez nie zmian, ani też ich społeczne zaplecze. Jej błędność wynika ze zignorowania istoty samej demokracji oraz nie brania pod uwagę danych doty-czących zróżnicowania międzykulturowego.

Zwolennicy tezy o omnipotencji polityków zdają się zapominać, że przedstawiciele społeczeństwa z wyboru, przynajmniej w dojrzałych

180


demokracjach, są rozliczani ze swojego postępowania w legislaturach. Poparcie udzielane im w czasie elekcji zależne jest od szeregu czyn-ników, pośród których niebagatelną rolę odgrywa zgodność wartości, postaw i poglądów kandydata czy kandydatki z wartościami, posta-wami i poglądami wyborców. Dlatego też skuteczne wprowadzenie w życie egalitarnych postulatów ekonomicznych czy społecznych możliwe jest wtedy, gdy stanowią one konsekwencję egalitarnych za-patrywań samych wyborców. Gdyby okazało się więc, że istnieją takie społeczeństwa, gdzie w sferze wartości i postaw dominuje preferencja dla hierarchicznego ładu społecznego, to teza o nieistotności różnic kulturowych i zasadniczym znaczeniu rzekomo niezależnych od nich instytucji państwa i decyzji politycznych powinna zostać odrzucona. Przyjrzyjmy się danym empirycznym.

Do najbardziej znanych badań wartości należą te, które oparte zo-stały na koncepcji Shaloma Schwartza, psychologa uznającego war-tości za kluczowe czynniki motywujące człowieka i tworzące kulturę społeczności. Przeprowadzone były one na przestrzeni trzynastu lat wśród ponad 75 tysięcy osób, głównie nauczycieli, reprezentujących 70 kategorii etniczno-kulturowych (67 grup narodowych). Analiza statystyczna tej imponującej ilości danych pozwoliła wyodrębnić siedem obszarów wartości, usytuowanych wobec siebie w koło-wej przestrzeni. Pośród nich znajduje się między innymi segment o nazwie „Egalitaryzm”, obejmujący wartości związane z równością i sprawiedliwością społeczną. Na przeciwnym krańcu przestrzeni wartości usytuowany jest segment „Hierarchia”, z takimi wartościa-mi jak: władza, bogactwo czy skromność. Opozycyjne usytuowanie oznacza, że jednoczesne wysokie cenienie wartości z obu tych obsza-rów jest niezwykle mało prawdopodobne. Innymi słowy, w pewnych kulturach ceniona jest równość, w innych zaś hierarchia. Powszech-ność zaś pewnych preferencji w sferze wartości nie pozostaje bez wpływu na życie polityczne. Zarówno wyborcy, jak i sami działacze polityczni, w kulturach hierarchicznych z większym prawdopodo-bieństwem będą przejawiali antyegalitarne poglądy. Zaprowadzenie tam ładu społecznego opartego na równości będzie bardzo trudne.

181

KULTUROWE OGRANICZENIA EGALITARNEJ POLITyKI

Wyniki badań Schwartza i współpracowników pozwoliły wskazać kraje, w których poszczególne wymiary wartości uzyskały wysokie rangi. Pośród tych najbardziej egalitarnych znalazły się między in-nymi Szwecja, Norwegia, Finlandia, Dania, Francja i Niemcy, a więc kraje o stosunkowo niskiej stratyfikacji dochodów. Natomiast pośród najmniej egalitarnych na wymiarze wartości krajów znalazły się nie-które kraje afrykańskie (Uganda) i azjatyckie (Chiny, Indonezja), ale także Polska i Rosja. Nietrudno dostrzec, że w tej pierwszej grupie re-alizowana jest znacznie bardziej egalitarna polityka (bardziej progre-sywne podatki, większa redystrybucja i rola państwa) niż w drugiej.

Z danymi tymi korespondują także inne, dotyczące opisanej przez Jima Sidaniusa i Felicię Pratto orientacji na dominację społeczną, a więc akceptacji hierarchicznych relacji międzygrupowych, czyli nierówności społecznych. Tutaj również Polacy okazują się mniej egalitarni niż ich zachodni odpowiednicy. Nieobecność partii o pro-gramach nastawionych na zdecydowanie równościowe rozwią-zania na polskiej scenie politycznej wydaje się w tym kontekście emanacją ogólnych, mało egalitarnych tendencji społeczno-kultu-rowych, nie zaś wyłącznie pochodną zmasowanego lobbingu śro-dowisk biznesowych.

Przemiany kulturowe są możliwe, a okres transformacji ustrojowej pokazał, że mogą zachodzić w przyspieszonym tempie. Jednak zmia-na świadomości społecznej nie nastąpi ani z dnia na dzień, ani na-wet z kadencji Sejmu na kadencję. Potrzebne są do tego starania tych nonkonformistycznych polityków i innych animatorów życia publicz-nego, którzy opierają się głównemu nurtowi myślenia o relacjach międzygrupowych.

Dla lewicy w Polsce wiążą się z tym zadania znacznie wykraczają-ce poza niezbyt – w obliczu hegemonii partii prawicowych i braku w parlamencie partii zdecydowanie lewicowych – realne zadania objęcia władzy i zaprowadzenia dzięki temu proegalitarnych insty-tucji. Wyzwaniem długoterminowym, ale też pierwszoplanowym,


jest dążenie do takich zmian w mentalności ludzi, które spowodują zwiększenie poparcia dla redukcji nierówności społecznych. Może to być osiągane w drodze uświadomienia, jakie są negatywne kon-sekwencje nadmiernej nierówności: społeczne, zdrowotne, gospo-darcze (wskazują na nie między innymi Richard Wilkinson i Kate Pickett w Duchu równości). Racjonalna argumentacja, wykazująca płynące dla wszystkich korzyści z większej równości, do pewnego stopnia może zmienić przekonania ludzi. Jednak, niestety, bardziej istotne są pewne ramy (pojęcie wprowadzone przez George’a Lakof-fa) dyskursu publicznego, zwłaszcza medialnego, w których nie po-winno zabraknąć takich kategorii, jak: równość, sprawiedliwość spo-łeczna, przestrzeń publiczna, wspólna pomyślność, dbanie o dobro innych ludzi, solidarność, wychodzenie poza własną perspektywę.

Bezpośrednie zwiększenie popularności egalitarnych haseł wyda-je się możliwe i wykonalne. Należy zadbać o to, by były obecne w środkach masowego komunikowania. Do tego zaś niezbędne jest wyedukowanie tych, którzy się tam pojawiają: dziennikarzy i pu-blicystów, polityków i działaczy społecznych, celebrytów i gwiazd. Z chwilą, gdy egalitarne tematy staną się dla nich wartościowe lub choćby tylko atrakcyjne, zostanie stworzona podwalina pod głębo-ką i trwałą zmianę społeczną. Ta z kolei pozwoli przeprowadzić w demokratyczny sposób lewicowe zmiany w polityce społecznej. Zanim to jednak nastąpi, my, ludzie lewicy, socjaliści i socjalde-mokraci, musimy pamiętać o tym, aby w naszym własnym myśle-niu nie ulegać temu, co oferuje główny nurt kultury. Hierarchicz-ny i konserwatywny dyskurs powinniśmy świadomie zastępować egalitarnym i postępowym.


Lakoff G., Nie myśl o słoniu! Jak język kształtuje politykę, Łośgraf, Warszawa 2011.

Wilkinson R., Pickett K., Duch równości, Czarna Owca, Warszawa 2011.

183

SłOWNICZEK POJĘĆ

defamilizacja – jest to kategoria określająca poziom socjalnej nie-zależności jednostki od jej sytuacji rodzinnej oraz poziom odciąże-nia rodziny przez państwo w zakresie zapewniania dobrobytu jej członkom.

dekomodyfikacja – czyli „odtowarowienie” jest to kategoria anali-tyczna określająca poziom niezależności sytuacji socjalnej jedno-stek od jej statusu rynkowego. Wskaźnik dekomodyfikacji mówi o tym, na ile dostęp do wybranych świadczeń socjalnych w danym kraju jest bezwarunkowy, a w jakiej mierze jest zależny od uprzed-nio opłacanych składek, świadczenia pracy lub sytuacji materialnej świadczeniobiorcy.

dySkRyminacja – działanie kształtujące sytuację osoby ze względu na posiadane cechy niemerytoryczne, cechy te są bardzo różnorod-ne, poczynając od cech fizycznych po społeczne. Dyskryminacja bezprawnie pozbawia lub ogranicza przysługujące prawa. Inaczej – nierównomierne traktowanie.

dySkRyminacja bezpośRednia – sytuacja (lub potencjalne okolicz-ności) mniej korzystnego traktowania w porównaniu z innymi uza-sadnione przyczyną pozamerytoryczną.

184


dySkRyminacja pośRednia – sytuacja, w której w wyniku neutral-nych działań, obranych kryteriów lub podjętych decyzji występują dysproporcje dotyczące osób lub grup wyróżniających się ze wzglę-du na określone cechy.

dySkRyminacja wielokRotna – wynika z więcej niż jednej cechy.

gendeR mainStReaming – włączenie kwestii związanych z płcią do głównego nurtu.

kapitał kultuRowy – zasoby nabyte w procesie socjalizacji pierwotnej w środowisku rodzinnym lub wtórnej w grupach elitarnych, takie jak: wiedza, wykształcenie, zwyczaje, język, nawyki i umiejętności, a także przedmioty o wartości kulturowej, które ułatwiają utrzymanie (repro-dukcję) elitarnych pozycji społecznych i stanowią symbol przynależ-ności do grup elitarnych i wyższych klas lub warstw społecznych.

kapitał ludzki – zgromadzony przez jednostkę zasób wiedzy, kom-petencji i umiejętności, umożliwiający jej pełne wykorzystanie jej po-tencjału zarówno na rynku pracy, jak i w życiu pozazawodowym.

kapitał Społeczny – sieć społecznych relacji, kontaktów, znajomo-ści, powiązań, przynależności do organizacji, stowarzyszeń i grup nieformalnych, stwarzająca jednostce lepsze możliwości uzyski-wania i pomnażania kapitału kulturowego i innych społecznie ce-nionych zasobów – bogactwa, prestiżu, władzy.

mobilność Społeczna (Ruchliwość Społeczna) – przemieszczanie się jednostek lub kategorii społecznych w strukturze społecznej.

mobilność międzypokoleniowa – awans lub degradacja jednostki lub grupy w okresie obejmującym życie dwóch lub więcej pokoleń.

mobilność wewnątRzpokoleniowa – awans lub degradacja spo-łeczna jednostki lub grupy w toku życia jednego pokolenia.

185

SłOWNICZEK POJĘĆ

obywatelStwo Socjalne – koncepcja zgodnie z którą z tytułu oby-watelstwa jednostki nabierają część uprawnień socjalnych. Kon-cepcja ta nawiązuje do prac T. H. Marshalla, który twierdził, że status obywatela powinien obejmować nie tylko prawa cywilne i polityczne, ale także społeczne. Sposobem realizacji obywatelstwa socjalnego jest szeroki wachlarz świadczeń uniwersalnych, o cha-rakterze zaopatrzeniowym, które nie są zależne od testu dochodów ani konieczności uprzedniego opłacania składek. Pomysłem, który wypływa z wizji obywatelstwa socjalnego wydaje się powszechny dochód obywatelski, który budzi jednak spory także w kręgach so-cjaldemokratycznych (patrz: rozdział „Zabezpieczenie społeczne”). Choć kategoria obywatelstwa socjalnego pierwotnie odnosiła się do rozwoju polityki społecznej w Wielkiej Brytanii, współcześnie uwa-ża się, że najdalej w realizacji tej koncepcji poszły kraje nordyckie, gdzie dostęp do szerokiego zakresu świadczeń, zarówno usługo-wych jak i pieniężnych, jest powszechny.

mobilność pionowa – zmiana zajmowanej pozycji w hierarchii społecznej (awans lub degradacja).

płeć biologiczna – wrodzone cechy anatomiczne, genetyczne, fizjo-logiczne; w sensie biologicznym warunkują klasyfikację płciową.

płeć kultuRowa – zespół wymogów bycia kobietą/mężczyzną, konstrukcja społeczna zmienna w czasie.

pRonatalizm – to orientacja ideowa propagująca rozrodczość. W tej perspektywie zasadne są działania państwa na podnoszenie liczby urodzin, dzietności rodzin i tempa wzrostu ludności.

Rodzina monopaRentalna – to rodzina z jednym rodzicem.

Równe tRaktowanie – wyrównywanie szans dyskryminowanych grup we wszystkich dziedzinach życia.


RównoupRawnienie – prawna równość różnych podmiotów praw-nych w ramach określonego systemu prawnego.

Ryzyko Socjalne – ryzykiem socjalnym w polityce społecznej nazy-wa się ewentualność zajścia w przyszłości zdarzenia niepewnego, niezależnego i niekorzystnego dla jednostki. Zarówno w między-narodowym jak i polskim prawie stworzono katalog ryzyk socjal-nych, po zajściu których dotknięta nimi osoba jest objęta ochroną – zabezpieczeniem społecznym. Są to m.in. choroba, macierzyń-stwo, niepełnosprawność, starszy wiek, śmierć żywiciela rodziny, wypadki przy pracy i choroby zawodowe, trudna sytuacja życiowa oraz bezrobocie.

woRk-caRe balance – koncepcja organizacji pracy zawodowej, by nie kolidowała ona z pozazawodowymi zobowiązaniami opiekuń-czymi jednostki. Work-care balance jest częścią koncepcji work--life balance, ale z położeniem nacisku na takie instrumenty, które uwzględniałyby specyfikę sytuacji osoby wykonującej opiekę nad osobą zależną.

woRk-life balance – koncepcja takiej organizacji pracy zawodo-wej, aby nie kolidowała ona z życiem osobistym jednostki, w szcze-gólności z takimi aspektami jak życie rodzinne, rozwój osobisty, zdrowie i rekreacja.

woRking pooR – „pracujacy ubodzy” – kategoria osób, które mimo wykonywania pracy zarobkowej są wykluczone ekonomicznie i osiągają dochody poniżej określonej granicy ubóstwa, które nie pozwalają im na pełne uczestnictwo w życiu społecznym.

187

AUTORKI I AUTORZy

RAFAł BAKALARCZyK

Absolwent europejskiej socjologii politycznej w Dalarna Hogskolon (Szwecja) i polityki społecznej Uniwersytetu Warszawskiego. Dok-torant na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych UW, sty-pendysta Wyższej Szkoły Pedagogicznej, wykładowca na uczelni Vistula. W latach 2010-2011 sekretarz redakcji pisma dialogu spo-łecznego „Dialog” wydawanego przy MPiPS, obecnie sekretarz re-dakcji kwartalnika naukowego „Problemy Polityki Społecznej” wy-dawanego przez IPS UW i PAN. Współpracownik redakcji „Nowego Obywatela”, OMS im. F. Lassalle’a oraz Fundacji Amicus Europae. Doradca ruchów społecznych (m.in. ruchu Rodzin Osób Niepełno-sprawnych i Porozumienia Oświatowego), ekspert Fundacji Norden Centrum. Główne zainteresowania badawcze to polityka edukacyj-na, polityka opieki nad osobami niesamodzielnymi, gerontologia społeczna, polityka rodzinna, polityka zwalczania ubóstwa i wy-kluczenia, skandynawski model społeczny.

MAREK BALICKI

Lekarz (anestezjolog, psychiatra), polityk, dyrektor Szpitala Wol-skiego w Warszawie. W latach 80. działacz „Solidarności” i struk-tur opozycyjnych. Były senator i poseł na Sejm RP. Wiceminister zdrowia w rządzie Hanny Suchockiej, minister zdrowia w rządach

188


Leszka Millera i Marka Belki. W latach 1998-2001 doradca Prezy-denta RP. Prezes Warszawskiego Towarzystwa Pomocy Lekarskiej i Opieki nad Psychicznie i Nerwowo Chorym. Od wielu lat uczestni-czy w pracach Polskiego Towarzystwa Psychiatrycznego oraz Pol-skiej Unii Onkologii. Prowadzi wykłady w Szkole Praw Człowieka przy Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Szkole Zdrowia Publicz-nego Centrum Kształcenia Podyplomowego, w Podyplomowym Studium Prawa Medycznego, Bioetyki i Socjologii Medycyny Uni-wersytetu Warszawskiego. Uczestniczy w konferencjach i semi-nariach poświęconych problematyce społecznej, zdrowotnej oraz integracji europejskiej. Jest autorem publikacji z zakresu polityki zdrowotnej, organizacji i finansowania systemu ochrony zdrowia oraz praw pacjenta. Współpracuje z Helsińską Fundacją Praw Czło-wieka, Federacją na Rzecz Kobiet i Planowania Rodziny, „Krytyką Polityczną”, Polską Siecią Polityki Narkotykowej, Ośrodkiem Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a.

DR HAB. RAFAł CHWEDORUK

Politolog. Pracownik naukowy Instytutu Nauk Politycznych Uni-wersytetu Warszawskiego. Zajmuje się historią ruchów społecz-nych, historią myśli politycznej, współczesną myślą polityczną, historią II Rzeczypospolitej. Autor książek: Socjaliści z Solidarności w latach 1989-1993 (Warszawa 2004), Ruchy i myśl polityczna syndykalizmu w Polsce (Warszawa 2011).

AGNIESZKA DZIEMIANOWICZ-BąK

Pedagożka i filozofka. Doktorantka w Zakładzie Filozofii Społecznej i Politycznej Uniwersytetu Wrocławskiego. Asystentka naukowa w Instytucie Badań Edukacyjnych w Warszawie. Autorka tekstów naukowych i publicystycznych na tematy oświatowe i ogólnospo-łeczne. Zainteresowania naukowe: polityka edukacyjna i organiza-cja systemu oświaty; socjologia edukacji – nierówności społeczne w edukacji, relacja między systemami szkolnymi a strukturą spo-

189

AUTORKI I AUTORZy

łeczną, mechanizmy edukacyjnej reprodukcji, selekcji i segregacji; problematyka społecznych, politycznych i ideologicznych uwarun-kowań edukacji; filozofia, socjologia i pedagogika krytyczna.

DR JAROSłAW KLEBANIUK

Psycholog społeczny, pracownik naukowy Instytutu Psychologii Uniwersytetu Wrocławskiego. Redaktor naukowy tomów Obli-cza nierówności społecznych i Fenomen nierówności społecznych (2007). Współpracownik redakcji portalu lewica.pl. Prozaik (publi-kował m.in. w „Akcencie” i w „Lampie”). Autor recenzji teatralnych.

EWELINA LATOSEK

Dziennikarka, politolożka. W Szpitalu Wolskim w Warszawie od-powiada za komunikację z partnerami społecznymi, organizacjami pozarządowymi oraz za pozamedyczne sprawy pacjentów. Współ-pracowniczka Ośrodka Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a.

BARTOSZ MACHALICA

Historyk i politolog. Absolwent Międzywydziałowych Indywidual-nych Studiów Humanistycznych na Uniwersytecie Warszawskim. Członek redakcji tygodnika „Przegląd” i portalu Lewica.pl. Współ-autor książek: Podziały klasowe i nierówności społeczne – refleksje społeczne po dwóch dekadach realnego kapitalizmu w Polsce (2010), PRL bez uprzedzeń (2010), Uniwersytet zaangażowany. Przewodnik Krytyki Politycznej (2010), Europa w działaniu. O szansach i zagrożeniach projektu Europejskiego (2007), Feminizm i radykalizm wśród ruchów społecznych i perspektyw krytycznych (2007), Ile ojczyzn? Ile patriotyzmów (2007). Publikował w „Trybunie”, „Rzeczpospolitej”, „Bez Dogmatu”, „Dziś”, „Oświacie i Wychowaniu”, „Przeglądzie Socja-listycznym”, „Forum Klubowym”. Współpracownik Ośrodka Myśli Społecznej im. Ferdynanda Lassalle’a i Centrum im. Ignacego Da-szyńskiego.


JANINA PETELCZyC

Absolwentka polityki społecznej na Uniwersytecie Warszawskim, gdzie obecnie jest doktorantką. Interesuje się zabezpieczeniem społecznym, polityką rodzinną, międzynarodową porównawczą polityką społeczną i socjologią miasta. Autorka publikacji m.in. dla „Polityki Społecznej”, „Dialogu”, ekspertka fundacji naukowej Nor-den Centrum, współpracuje także z Fundacją Terra Brasilis oraz Ośrodkiem Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a. Współautorka wielu ekspertyz i raportów z badań, m.in. dla projektu trESS (Training and Reporting on European Social Security) oraz dla Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych w Warszawie.

MARIA SKóRA

Socjolożka, polityczka społeczna. Stypendystka programu Erasmus na Uniwersytecie w Kopenhadze (2006/2007), doktorantka Uniwer-sytetu Ekonomicznego we Wrocławiu. Członkini Polskiego Towa-rzystwa Polityki Społecznej. Zainteresowania badawcze: polityka rodzinna, ekonomia i płeć, studia miejskie. Współpracowniczka Fundacji im. Friedricha Eberta w tematyce genderowej, ekspertka Fundacji Naukowej Norden Centrum.

MICHAł SySKA

Prawnik, absolwent Uniwersytetu Wrocławskiego oraz Podyplomo-wego Studium „Prawa i wolności człowieka” w Polskiej Akademii Nauk. Dyrektor Ośrodka Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a. Czło-nek zespołu „Krytyki Politycznej” oraz stały współpracownik ma-gazynu „Nigdy Więcej”. Publikował na łamach „Gazety Wyborczej”, „Rzeczpospolitej”, „Dziennika”, „Trybuny”, „Przeglądu”, „Le Monde Diplomatique”, „Res Humana”, „Myśli Socjaldemokratycznej”, „Fo-rum Klubowego”. Współautor książek Ile ojczyzn? Ile patriotyzmów? (2007), Norwegia. Przewodnik nieturystyczny (2011).

Więcej o socjaldemokratycznej polityce społecznej na:

www.polityka-spoleczna.pl

Na specjalnej witrynie internetowej zamieszczony został cały dorobek wspólnego projektu Ośrodka Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a i Fundacji im. F. Eberta:

» elektroniczna wersja książki „Socjaldemokratyczna polityka społeczna”;

» zapis filmowy seminariów i wykładów z udziałem uznanych ekspertów: Marka Balickiego, prof. Mirosława Księżopolskiego, prof. Ryszarda Szarfenberga;

» zapis filmowy konferencji „Przyszłość państwa opiekuńczego” z udziałem: prof. Joakima Palmego, prof. Mirosława Grewińskiego i Jacka żakowskiego.

Znajdź nas także na Facebooku:

www.facebook.com/SocjaldemokratycznaPolitykaSpoleczna

„Przyszłość państwa opiekuńczego”

6 września 2012 roku w siedzibie tygodnika „Polityka” w Warszawie odbyła się dyskusja panelowa pt.

„Przyszłość państwa opiekuńczego” zorganizowana przez Fundację im. F. Eberta

oraz Ośrodek Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a

z udziałem: prof. Joakima Palmego

(Instytut Badań nad Przyszłością w Sztokholmie),

prof. Mirosława Grewińskiego (Wyższa Szkoła Pedagogiczna

w Warszawie) i Jacka żakowskiego

(„Polityka”).

Pełen zapis filmowy dyskusji dostępny jest na witrynach

internetowych:

www.polityka-spoleczna.plwww.lassalle.org.plwww.feswar.org.pl

www.facebook.com/Socjaldemokra-tycznaPolitykaSpoleczna

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA · socjaldemokratycznej polityki. W poszczególnych...

Documents

Transcript of SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA · socjaldemokratycznej polityki. W poszczególnych...