BSiE 89

Dr Zofia Szpringer Informacja nr 1169(IP-108G)

Rozliczenia budżetu z Unią Europejską

Podstawy prawneNa podstawy prawne dotyczące przepływów środków finansowych między Unią Euro-

pejską a Polską – w tym w kwestii ujmowania w ustawie budżetowej kwot środków uzyski-wanych z UE oraz dokonywania wypłat z budżetu państwa na rzecz UE – składa się wieleprzepisów:

– przepisy Konstytucji RP (w tym: art. 9 stanowiący iż, Rzeczpospolita przestrzega wią-żącego ją prawa międzynarodowego i art. 87 stanowiący, iż źródłami powszechnie obowią-zującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy mię-dzynarodowe oraz rozporządzenia);

– przepisy UE (w tym zwłaszcza zawarte w Traktatach, dyrektywach i rozporządze-niach);

– przepisy ustawy o finansach publicznych (w tym m.in. art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, zgod-nie z którymi środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej – tj. środki przeznaczone narealizację programów przedakcesyjnych, środki pochodzące z funduszy strukturalnych i Fun-duszu Spójności oraz środki Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych „SekcjaGwarancji” i inne środki – zalicza się do środków publicznych; art. 4, zgodnie z którym środ-ki publiczne mogą być przeznaczone na pożyczki udzielone na finansowanie zadań realizo-wanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE, zwane prefinansowaniem; art. 13wskazujący jak mają być klasyfikowane środki pochodzące z UE; art. 24 ust. 3 zgodnie z któ-rym środki UE mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wyznaczonych wydatków(jest to wyjątek od ogólnie przyjętej zasady w budżecie państwa); art. 30 stanowiący, iż środ-ki pochodzące z budżetu UE przeznaczane są wyłącznie na cele określone w umowie między-narodowej, przepisach odrębnych lub deklaracji dawcy i wydatkowane zgodnie z proceduramizawartymi w umowie lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystywaniu;art. 30a, stanowiący, iż przy wydatkowaniu tych środków stosuje się odpowiednio zasadyrozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa; art. 61 ust.4 pkt 5 wskazujący, iż ustawabudżetowa zawiera zestawienie programów i projektów realizowanych ze środków UE, wpodziale na poszczególne okresy realizacji i źródła pochodzenia środków na ich realizację, wodniesieniu do programów zestawienie sporządza się wg kategorii interwencji funduszystrukturalnych; art. 66 ust. 2a wskazujący, iż w budżecie państwa mogą być tworzone rezerwycelowe na współfinansowanie zadań wynikających ze Wspólnej Polityki Rolnej oraz pro-gramów i projektów realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE; art. 86ust. 1 pkt 5a wskazujący, iż ustawa budżetowa ustala rozchody obejmujące prefinansowaniezadań czy art. 92a dotyczący wpłat środków własnych UE do jej budżetu);1

– przepisy innych ustaw i rozporządzeń wykonawczych wydanych na ich podstawie np.rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie klasyfikacji części budżetowych oraz określeniaich dysponentów czy corocznie wydawane rozporządzenie Ministra Finansów w sprawieszczegółowych zasad, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budże- 1 Dodać należy, iż przepisy obecnej ustawy o finansach publicznych w zakresie środków pochodzących z bu-

dżetu UE są rozproszone. Mankament ten w dużym zakresie usuwa nowa ustawa o finansach publicznychuchwalona przez Sejm IV kadencji ale jeszcze nie podpisana przez Prezydenta z powodu skierowania wnioskudo Trybunału Konstytucyjnego. W nowej ustawie środkom pochodzącym z budżetu UE poświęcono cały działV.

BSiE 90

towej, a także rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie wytycznych dotyczących doko-nywania wydatków budżetu państwa na programy i projekty realizowane z udziałem środkówpochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz ze źródeł zagranicznych, niepodlegającychzwrotowi.

Zagadnienia wstępne2

Polska z racji bycia członkiem UE włączona jest w jej system finansowy, obejmującyprzede wszystkim budżet ogólny UE. Budżet ten, akceptowany corocznie przez władze bu-dżetowe UE (Radę i Parlament Europejski) na wniosek Komisji Europejskiej, mieści sięw ramach wieloletniego planu finansowego UE – tzw. 7-letniej perspektywy finansowej.

Wysokość polskiej składki do budżetu UE oraz wysokość potencjalnych transferów doPolski jest ograniczona limitami wyznaczonymi w owej perspektywie finansowej, a doprecy-zowanymi w rocznych budżetach UE.

Rok 2006 będzie ostatnim rokiem obecnie obowiązującej perspektywy finansowej tzw.Agendy 2000 obejmującej lata 2000-2006. Na lata następne 2007-2013 obowiązywać manowa perspektywa, ale nadal toczą się nad nią prace.3

Szereg wypłat z budżetu UE na rzecz Polski zostało także określonych w Traktacie Ak-cesyjnym. Ustalenia te dotyczą głównie lat 2004-2006 (wyjątkiem jest tu poziom dopłat bez-pośrednich w rolnictwie, wyznaczony na lata 2004-2013).

Pewna część środków budżetu UE nie jest przekazywana do państw członkowskich, cowynika m.in. z charakteru tych wydatków. Wydatki wspólnotowe dzieli się bowiem na nastę-pujące grupy:

1. Wydatki skierowane do podmiotów znajdujących się poza Unią Europejską. W składtych wydatków wchodzą przede wszystkim środki znajdujące się w Dziale 4. „Działania ze-wnętrzne”, m.in. na finansowanie projektów realizowanych w ramach pomocy rozwojowejw krajach rozwijających się, a także środki w ramach funduszy przedakcesyjnych (Dział 7.),skierowane do przyszłych krajów członkowskich UE;

2 W niniejszym i kolejnym bloku tematycznym wykorzystano w szerokim zakresie informacje zawarte w Uza-

sadnieniu do rządowego projektu ustawy budżetowej na 2006 r., Warszawa wrzesień 2005r.3 Parlament Europejski na początku czerwca br. przyjął swoje stanowisko odnośnie do perspektywy finansowej

na lata 2007-2013 proponując budżet na poziomie 1,22% DNB w zobowiązaniach (1,091% DNB w płatno-ściach). Propozycja ta była bliższa propozycji Komisji Europejskiej, która postulowała 1,24% w zobowiąza-niach (1,14% DNB w płatnościach) oraz dużo lepsza od propozycji Rady - 1,097% DNB w zobowiązaniach(0,995% DNB w płatnościach).

Przypomnieć należy, iż sześciu płatników netto (Francja, Niemcy, W. Brytania, Włochy, Holandia i Szwecja)dążyło do przyjęcia ograniczonego budżetu na poziomie 1% DNB.

Tym samym fundusze spójności, których Polska ma być największym beneficjentem zostały obronione i pozo-stają na poziomie 336 330 mln euro. Stanowisko Parlamentu uznawane jest za dobry kompromis, gdyż nie-zbędne cięcia udało się ograniczyć do tych działów, z których Polska korzystać będzie w najmniejszym stop-niu.

Obecnie decyzja w sprawie perspektywy finansowej zależy od Rady. Jeżeli jednak nie dojdzie do kompromisupomiędzy Komisją, Radą i Parlamentem wówczas finansowanie wydatków europejskich będzie się odbywałow oparciu o poziom budżetu z 2006 r. gdzie całościowe płatności wyniosą 1,03% DNB czyli blisko 850 mldeuro, a więc kwotowo około 30 mld euro mniej niż chce Parlament Europejski i w jakiejś mierze ta redukcjawydatków odbyłaby się kosztem Polski zarówno w odniesieniu do polityki spójności, jak i polityki rozwojuobszarów wiejskich.

Zauważyć też należy, iż z negocjacjami nt. wspólnego budżetu na lata 2007-13 wiąże się ponad 30 projektówaktów prawnych niezbędnych do określenia sposobu wydatkowania pieniędzy z tego budżetu. Zob.:http://www.euro.pap.pl/cgi-bin/europap.pl?ID=71871

BSiE 91

2. Alokacje przeznaczone na funkcjonowanie UE (przede wszystkim Dział 5. „Admini-stracja”), oraz projekty realizowane w skali ponadnarodowej, których nie da się przypisaćkonkretnie do żadnego z krajów członkowskich.

3. Środki służące finansowaniu projektów (fundusze strukturalne i Fundusz Spójności)bądź polityk (Wspólna Polityka Rolna – WPR) w konkretnych państwach członkowskichi alokowane w danych państwach. Transfery, otrzymywane z budżetu UE przez Polskę skla-syfikowane są przede wszystkim w tej grupie wydatków.

Perspektywa finansowa na lata 2000-2006, kwoty w mln euro, ceny z 1999 r.

Wyszczególnienie 2000 2001 2002 2003 2004 2005 20061. ROLNICTWO 40 920 42 800 43 900 43 770 44 657 45 677 45 8071a Wspólna Polityka Rolna 36 620 38 480 39 570 39 430 38 737 39 602 39 6121b. Rozwój obszarów wiejskich 4 300 4 320 4 330 4 340 5 920 6 075 6 1952. DZIAŁANIA STRUKTURAL-NE 32 045 31 455 30 865 30 285 35 665 36 502 37 940Fundusze Strukturalne 29 430 28 840 28 250 27 670 30 533 31 835 32 608Fundusz Spójności 2 615 2 615 2 615 2 615 5 132 4 667 5 3323. POLITYKI WEWNĘTRZNE 5 930 6 040 6 150 6 260 7 827 7 908 7 9724. DZIAŁANIA ZEWNĘTRZNE 4 550 4 560 4 570 4 580 4 590 4 600 4 6105. ADMINISTRACJA 4 560 4 600 4 700 4 800 5 403 5 558 5 7126. REZERWY 900 900 650 400 400 400 400Rezerwa monetarne 500 500 250 0 0 0 0Rezerwa na pomoc doraźną 200 200 200 200 200 200 200Rezerwa gwarancyjna 200 200 200 200 200 200 2007. POMOC PRZEDCZŁONKOW-SKA 3 120 3 120 3 120 3 120 3 120 3 120 3 120Rolnictwo 520 520 520 520 520 520 520Instrument strukturalny przedakce-syjny 1 040 1 040 1 040 1 040 1 040 1 040 1 040PHARE (kraje kandydujące) 1 560 1 560 1 560 1 560 1 560 1 560 1 5608. REKOMPENSATA 1 273 1 173 940ŁĄCZNIE ŚRODKI ZAREZER-WOWANE W BUDŻECIE 92 025 93 475 93 955 93 215 102 935 104 938 106 501ŁĄCZNIE PŁATNOŚCI 89 600 91 110 94 220 94 880 100 800 101 600 103 840Pułap środków na płatności jako %DNB* (ESA (%) 1,07% 1,08% 1,11% 1,10% 1,08% 1,06% 1,06%

*DNB – Dochód Narodowy Brutto. Źródło: Uzasadnienie do projektu ustawy budżetowej na 2005 r., RM, War-szawa wrzesień 2005, s. 263 i n.

Rozliczenia budżetu z UESkładka wpłacana przez Polskę do budżetu UE w całości jest przekazywana z budżetu

państwa (i wykazywana w załączniku nr 2 – Wydatki w części 84), natomiast zdecydowanawiększość transferów z budżetu UE nie stanowi dochodu budżetu (zasila bowiem innych be-neficjentów jakimi mogą być np. jednostki samorządu terytorialnego, rolnicy, przedsiębior-cy).

Spośród środków napływających z UE dochodem budżetu państwa są tylko specjalne ry-czałtowe kwoty na poprawę płynności budżetowej4 (wykazywane w załączniku nr 1 ustawy 4 tzw. special cash-flow facility, które zostały wynegocjowane w Kopenhadze w grudniu 2002r. i zapisane w art.

30 Traktatu Akcesyjnego. Instrument ten ma na celu zmniejszenie negatywnych skutków dla budżetu państwawynikających z faktu, iż składka do budżetu ogólnego UE jest wpłacana od pierwszego dnia akcesji (1 maja2004r.) a transfery z budżetu UE zwiększają się stopniowo wraz ze zwiększającym się stopniem wdrażania

BSiE 92

budżetowej – Dochody w części 84) i instrument finansowy Schengen5 (wykazywany w za-łączniku nr 1 ustawy – Dochody w części 19).

Dochody te są niższe od składki płaconej z budżetu, a tym samym saldo dochodówi wydatków budżetu państwa związane z transferami finansowymi z UE jest ujemnei powiększa deficyt budżetowy. W roku 2004 na kwotę 3,2 mld zł, w roku 2005 (wg planu)na 7,1 mld zł i w planie 2006 r. na 7,8 mld zł. Dodać do tego należy, że w 2006 roku, po razostatni wystąpią bezpośrednie wpłaty z UE w ramach instrumentu poprawy płynności budżetupaństwa w okresie pierwszych lat członkostwa oraz wpłaty środków służących na dostosowa-nie granic Rzeczpospolitej Polskiej do wymogów Traktatu z Schengen tym samym w kolej-nych latach nie wystąpią dochody budżetu z tych tytułów.

Z budżetu państwa pochodzą również środki wykorzystywane na prefinansowanie trans-ferów unijnych, klasyfikowane jako rozchody budżetu państwa, natomiast kwota refundacjinapływająca z budżetu unijnego do Polski stanowi przychód budżetu (zob. ostatni wiersz wzałączniku nr 3 projektu ustawy budżetowej).

Rozbudowane zestawienie przychodów i rozchodów związanych z prefinansowaniemtransferów z budżetu UE napływających do Polski znajduje się w projekcie budżetu na 2006r. w załączniku nr 156, który też prezentujemy poniżej po to, aby pokazać projektowane za-angażowanie budżetu państwa w określone rodzaje programów. Najsilniejsze będzie ono wzakresie funduszy strukturalnych, w tym w zakresie zintegrowanego programu operacyjnegorozwoju regionalnego, a także Wspólnej Polityki Rolnej i Rybackiej.

Jeśli uwzględnimy kwotę prefinansowania jako dodatkowy koszt dla budżetu państwazwiązany z kredytowaniem projektów realizowanych w ramach funduszy unijnych, ujemnybilans dla budżetu państwa ulegnie większemu pogłębieniu i wyniesie: w 2004 r. – 4,2 mld zł,w roku 2005 (wg planu) – 11,7 mld zł a wg przewidywanego wykonania 8,6 mld zł7, zaśw 2006 r. (wg planu) – 9,8 mld zł).

Bilans przepływów finansowych pomiędzy Polską i UE w latach 2004 – 2006 r. przed-stawia poniższe zestawienie z którego wynika, iż w saldo tych przepływów dla Polski jestkorzystne (Polska nie jest płatnikiem netto), bowiem w roku 2004 uzyskaliśmy ok. 5,5 mldzł8, w roku 2005 planuje się do uzyskania kwotę ok. 10 mld zł a w roku 2006 ok. 13 mld zł.

programów unijnych. Kwoty te są wpłacane do budżetu państwa w trakcie roku budżetowego w równych mie-sięcznych ratach.

5 Zgodnie z wynikami negocjacji akcesyjnych (art. 35 Traktatu Akcesyjnego) Polska otrzymuje w latach 2004-2006 dodatkowe środki w ramach instrumentu finansowego Schengen jako tymczasowy instrument pomocy wcelu finansowania działań wdrażających dorobek prawny z Schengen, tj. przede wszystkim przygotowaniaPolski do wypełniania postanowień Układu z Schengen i Konwencji Wykonawczej Schengen. Kwoty pomocywynoszą w 2004r. – 103,35 mln EUR, w 2005 r. – 103,86 mln EUR i w 2006 r. 106,67 mln EUR. Łącznie Pol-ska ma otrzymać 313,87 mln EUR.

Do finansowania w ramach środków Schengen kwalifikują się następujące rodzaje działań :- inwestycje w budowę, odnowienie lub polepszenie stanu infrastruktury na przejściach granicznych oraz powią-

zanych z nimi budynków;- inwestycje we wszelkiego rodzaju sprzęt operacyjny (- np. sprzęt laboratoryjny, narzędzia wykrywające, sprzęt

komputerowy oraz oprogramowanie dla Systemu Informacyjnego Schengen SIS II, środki transportu);- szkolenie straży granicznych;- wsparcie kosztów logistyki oraz operacji.6 Zob. Uzasadnienie projektu ustawy budżetowej na 2006 r., s. 23.7 Do wyliczenia przyjęto przewidywaną kwotę salda prefinansowania wynoszącą 1.575.870 tys. zł przytaczaną

w zał.3/3 projektu ustawy budżetowej na 2006 rok,8 Kwota ta dotyczy czasu faktycznego członkostwa Polski w UE w 2004 r., tj. od 1 maja do 31 grudnia.

BSiE 93

Prefinansowanie zadań przewidzianych do finansowania ze środków UE

Plan na 2006 r.

Saldo

Przychody(kwota refunda-

cji napływająca zbudżetu unijnego

do Polski)

Rozchody (środkiwykorzystywane na

refinansowanie trans-ferów unijnych)

Treść Poz.

w tys. złotychPREFINANSOWANIE OGÓŁEM 1 -1 957 381 11 411 962 13 369 343I. Fundusze strukturalne 2 -1 428 442 3 333 031 4 761 4731. Program Operacyjny Wzrost konkurencyjno-ści przedsiębiorstw 3 -92 202 215 138 307 3402. Program Operacyjny Rozwój zasobów ludz-kich 4 -120 180 280 420 400 6003. Program Operacyjny – Transport 5 -180 000 420 000 600 0004. Program Operacyjny Rybołówstwo i prze-twórstwo ryb 6 -66 972 156 267 223 2395. Program Operacyjny Restrukturyzacja i mo-dernizacja sektora żywnościowego 7 -57 088 133 206 190 2946. Program Operacyjny Zintegrowany programoperacyjny rozwoju regionalnego 8 -882 000 2 058 000 2 940 0007. Program Operacyjny Pomoc techniczna 9 0 0 08. Inicjatywa Wspólnotowa EQUAL 10 0 0 0 9. Inicjatywa Wspólnotowa INTERREG 11 -30 000 70 000 100 000II. Fundusz Spójności 12 -8 700 20 300 29 000III. Wspólna Polityka Rolna i Rybacka (Jed-nolita płatność obszarowa, uzupełniająca płat-ność obszarowa - przesunięcie z PROW, PlanRozwoju Obszarów Wiejskich, Interwencjarynkowa, rynek owoców i warzyw oraz ryb) 13 -520 239 8 058 631 8 578 870

Źródło: Projekt ustawy budżetowej na 2006r., s. 15/1.

Środki własne Unii EuropejskiejPolska odprowadza w ramach tzw. „systemu środków własnych UE”9 składkę do bu-

dżetu ogólnego UE, której wysokość i harmonogram płatności wynika z metodologii UniiEuropejskiej.

Zgodnie z podziałem wynikającym z przepisów wspólnotowych, wydatki budżetu pań-stwa związane z udziałem Polski w systemie środków własnych obejmują następujące wpłatyz tytułu poszczególnych środków:

– wpłata obliczona na podstawie Dochodu Narodowego Brutto;– wpłata obliczona, zgodnie z metodologią wynikającą z przepisów UE, na podstawie

podatku od towarów i usług uwzględniająca wpłatę z tytułu finansowania Rabatu brytyjskie-go;

– wpłata z tytułu udziału w opłatach celnych, rolnych i cukrowych (są to środki własnezgrupowane w kategorii tzw. „Tradycyjnych środków własnych” – TOR) – Państwa Człon-kowskie odprowadzają do budżetu ogólnego UE 75% pobranych opłat, natomiast pozostałe25% zatrzymują jako tzw. „koszty poboru”.

9 Na temat środków własnych UE zob. też publikacja Komisji Europejskiej pt. „Europa i jej budżet: co się dzieje

z Twoimi pieniędzmi?”, Seria Europa w ruchu, 2000r.

BSiE 94

Bilans środków napływających do Polski z UE oraz wydatkowanych z budżetu państwa w latach 2004-2006, kwota w tys. PLN

Wyszczególnienie 2004 plan 2004 wyko-nanie

2004 r. %wyk. planu

2005 plan 2006 plan

I. ŚRODKI PRZEKAZANE PRZEZUE

13 727 955 12 298 233 89,6% 24 927 833 25 227 073

1. Specjalne ryczałtowe kwoty na popra-wę płynności budżetowej (dochody bu-dżetu państwa)

2 107 000 2 166 531 102,8% 2 705 200 2 043 282

2. Instrument finansowy z Schengen(dochody budżetu państwa)

439 153 421 159 95,9% 459 061 423 777

3. Programy przedakcesyjne 6 337 864 4 552 245 71,8% – PHARE 2 374 021 2 533 577 106,7% 2 351 376 1 209 534 – SAPARD 1 536 515 778 787 50,7% 1 154 053 – ISPA (Fundusz Spójności) 2 427 328 1 239 881 51,1% 2 525 778 1 682 9394. Program Transition Facility 98 096 137 2835. Programy realizowane z udziałemfunduszy strukturalnych

3 676 888 3 812 981 103,7% 8 777 813 8 510 796

6. Projekty realizowane z udziałem środ-ków z Funduszu Spójności

613 700 0 0,0% 2 128 160 3 160 831

7. Zadania wynikające ze Wspólnej Po-lityki Rolnej

553 350 1 345 317 243,1% 4 728 296 8 058 631

II. ŚRODKI WYDATKOWANE ZBUDŻETU PAŃSTWA

10 328 408 6 758 559 65,4% 14 823 090 12 279 703

Środki własne Unii Europejskiej (składkado budżetu UE)

5 833 024 5 825 275 99,9% 10 220 687 10 322 322

Prefinansowanie zadań przewidzianychdo finansowania ze środków UE (saldo)

4 495 384 933 284 20,8% 4 602 403 1 957 381

III. RÓŻNICA (I-II) 3 399 547 5 539 674 163,0% 10 104 743 12 947 370

Źródło: Sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej w 2004 r. i projekty ustaw budżetowych na 2005 i 2006 r.

Całkowita wysokość polskiej składki, podobnie jak i składki pozostałych Państw Człon-kowskich, jest ustalana w trakcie procedury budżetowej UE10.

W związku z faktem, iż w strukturze dochodów budżetu ogólnego UE dominującą pozy-cję zajmuje środek własny obliczony na podstawie Dochodu Narodowego Brutto wysokośćskładki członkowskiej danego Państwa Członkowskiego jest określona głównie przez relacjędochodu narodowego brutto tego państwa do sumy dochodów narodowych brutto wszystkichpaństw UE. Prognoza wysokości środków własnych na rok 2006 jest oparta na projekcie bu-dżetu UE na rok 2006 wyrażonym w EUR. Ostateczna wielkość wpłat poszczególnychpaństw z tytułu środków własnych UE jest znana dopiero po zakończeniu procedury budże-towej, czyli po uchwaleniu budżetu przez Parlament Europejski, co z reguły następujew grudniu roku poprzedzającego dany rok budżetowy. Należy również dodać, iż poziom wy-datków budżetu ogólnego UE może zostać zmieniony w trakcie roku budżetowego na pod-stawie nowelizacji budżetu, co pociąga za sobą zmianę wysokości wpłat poszczególnychpaństw UE.

Zgodnie z unijnym porządkiem prawnym składka Polski do budżetu UE w roku 2006 zo-stanie ostatecznie określona na podstawie kursu z ostatniego dnia roku poprzedzającego danyrok składkowy, tj. wg kursu z dnia 31.12.2005 r.

10 W której biorą udział Komisja Europejska (jako autor projektu budżetu UE), Rada Ministrów UE oraz Parla-

ment Europejski.