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AAVVAALLIIAAÇÇÃÃOO DDAA OOPPEERRAACCIIOONNAALLIIZZAAÇÇÃÃOO DDOO

PPRROOGGRRAAMMAA OOPPEERRAACCIIOONNAALL DDEE VVAALLOORRIIZZAAÇÇÃÃOO DDOO TTEERRRRIITTÓÓRRIIOO

22000077--22110033

RREELLAATTÓÓRRIIOO FFIINNAALL

JJuullhhoo 22001100

((VVeerrssããoo ddee 1144 DDeezzeemmbbrroo 22001100))

Estudo realizado pelo consórcio

QQuuaatteerrnnaaiirree PPoorrttuuggaall,, CCoonnssuullttoorriiaa ppaarraa oo DDeesseennvvoollvviimmeennttoo

IIEESSEE –– IInnssttiittuuttoo ddee EEssttuuddooss SSoocciiaaiiss ee EEccoonnóómmiiccooss

EEQQUUIIPPAA TTÉÉCCNNIICCAA

Artur Costa (coordenador), António Oliveira das Neves, João Fermisson, Magda Porta, José Santandré, Sérgio Almeida, Luís Carvalho, Nuno Cabral, Isabel Leal, Sérgio Costa e Ana Oliveira.

AAPPOOIIOO

Carlos Fontes, Tiago Pereira, Filipa Santos e Isabel Rodrigues.

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 i

Conteúdo

SIGLAS E ACRÓNIMOS................................................................................................................................. V

SUMÁRIO EXECUTIVO......................................................................................................................VII

1. O OBJECTO DA AVALIAÇÃO ............................................................................................................VII

2. OBJECTIVOS E QUESTÕES -CHAVE DE AVALIAÇÃO...............................................................................X

3. METODOLOGIA DE TRABALHO .........................................................................................................XI

4. CONCLUSÕES ............................................................................................................................... XIV

5. PRINCIPAIS RECOMENDAÇÕES........................................................................................................XX

EXECUTIVE SUMMARY.................................................................................................................. XXIII

1. THE OBJECT OF THE EVALUATION................................................................................................ XXIII

2. OBJECTIVES AND EVALUATION QUESTIONS .................................................................................. XXVI

3. WORKING METHODOLOGY ........................................................................................................ XXVII

4. CONCLUSIONS ............................................................................................................................ XXIX

5. MAIN RECOMMENDATIONS .......................................................................................................XXXIV

I. ENQUADRAMENTO ........................................................................................................................ 1

1. INTRODUÇÃO ......................................................................................................................................... 1

2. CONTEXTUALIZAÇÃO E OBJECTIVOS DA AVALIAÇÃO .................................................................................. 2

II. BREVE DESCRIÇÃO DO OBJECTO DE AVALIAÇÃO ............................................................................. 4

1. O PROGRAMA OPERACIONAL DE VALORIZAÇÃO DO TERRITÓRIO .............................................................. 4

2. DINÂMICAS DE COMPROMISSO E EXECUÇÃO DO POVT ............................................................................ 7

III. METODOLOGIA DE TRABALHO .................................................................................................... 13

1. QUESTÕES DE AVALIAÇÃO..................................................................................................................... 13

2. ABORDAGEM METODOLÓGICA .............................................................................................................. 18

IV. RESULTADOS DA AVALIAÇÃO...................................................................................................... 21

SISTEMA DE GESTÃO E CONTROLO................................................................................................... 22

ENTRADA TEMÁTICA 1 - TRANSPORTES............................................................................................ 37

Eixo I – Redes e equipamentos estruturantes nacionais de transportes.............................. 42

Eixo VII – Infra-estruturas para a Conectividade Territorial ................................................ 48

ENTRADA TEMÁTICA 2 - INFRA-ESTRUTURAS AMBIENTAIS ............................................................... 58

Eixo II – Rede estruturante de abastecimento de água e saneamento ............................... 58

Eixo VIII - Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de Resíduos Sólidos Urbanos...... 79

ENTRADA TEMÁTICA 3 - PREVENÇÃO E MONITORIZAÇÃO DE RISCOS................................................ 92

Eixo III – Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais e Tecnológicos ............... 92

ENTRADA TEMÁTICA 4 - DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA URBANO NACIONAL ............................. 109

Eixo IX – Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional: Equipamentos Colectivos ........ 109

Eixo IX – Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional: Acções Inovadoras de Desenvolvimento Urbano ............................................................................................................................... 124

ENTRADA TEMÁTICA 5 - INVESTIMENTOS ESTRUTURANTES DO ALQUEVA ...................................... 138

Eixo VI – Investimentos estruturantes do Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva138

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 ii

ENTRADA TEMÁTICA 6 - FUNDO DE COESÃO AÇORES E MADEIRA................................................... 149

Eixo IV – Redes e Equipamentos estruturantes da Região Autónoma dos Açores............. 149

Eixo V – Redes e Equipamentos estruturantes da Região Autónoma da Madeira ............ 158

V. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES............................................................................................. 173

1. CONCLUSÕES DE NATUREZA TRANSVERSAL................................................................................... 173

2. CONCLUSÕES PRINCIPAIS POR QUESTÃO DE AVALIAÇÃO ................................................................ 177

3. RECOMENDAÇÕES ...................................................................................................................... 190

ANEXOS ........................................................................................................................................ 197

ANEXO I. PROGRAMAÇÃO E EXECUÇÃO FINANCEIRA DO POVT (31-12-2009) ......................................... 198

ANEXO II. INDICADORES DE REALIZAÇÃO E RESULTADO (31-12-2009) ..................................................... 200

ANEXO III. EARMARKING: PROGRAMAÇÃO, APROVAÇÃO E EXECUÇÃO DOS TEMAS PRIORITÁRIOS .............. 204

ANEXO IV. ENTREVISTAS REALIZADAS NO ÂMBITO DO ESTUDO DE AVALIAÇÃO DA OPERACIONALIZAÇÃO DO POVT, POR

ENTRADA TEMÁTICA............................................................................................................................... 207

GUIÕES DE ENTREVISTAS E PAINÉIS DE DISCUSSÃO.................................................................................... 209

ANEXO V. INQUÉRITO AOS PROMOTORES ................................................................................................ 220

Caracterização do processo de inquirição.......................................................................... 220

Resultados do processo de inquirição ................................................................................ 224

ANEXO VI. COMPLEMENTARIDADE ENTRE EIXO PRIORITÁRIO III DO POVT E PO REGIONAIS DO CONTINENTE232

Índice de tabelas e figuras

SE1: Eixos Prioritários do POVT e Domínios de Intervenção da Agenda Operacional Temática de Valorização do Território....... viii

SE2: Plano financeiro do POVT 2007-2013..................................................................................................................................... viii

SE3: Indicadores financeiros do Programa (31-12-2009) ................................................................................................................. ix

SE4: Objectivo geral e objectivos específicos da Avaliação...............................................................................................................x

SE5: Questões de avaliação.............................................................................................................................................................. xi

SE6: Base conceptual para a Avaliação .......................................................................................................................................... xiii

ES1: TEOP Priority Axes and Areas of Intervention of the Thematic Territorial Enhancement Operational Agenda ................... xxiii

ES2: 2007-2013 TEOP Financial Plan .............................................................................................................................................xxiv

ES3: Financial performance (31-12-2009) ..................................................................................................................................... xxv

ES4: Overall objective and specific objectives of the Evaluation...................................................................................................xxvi

ES5: Evaluation questions ............................................................................................................................................................xxvii

ES6: Conceptual Basis for the Evaluation ....................................................................................................................................xxviii

1: Objectivo geral e objectivos específicos da Avaliação...................................................................................................................2

2: Eixos Prioritários do POVT e domínios de intervenção da Agenda Operacional Temática para a Valorização do Território ........5

3: Contributos do POVT para os Objectivos Estratégicos da AOT VT ................................................................................................6

4: Plano financeiro do POVT 2007-2013............................................................................................................................................6

5: Estado das candidaturas até 31 de Dezembro de 2009 ................................................................................................................7

6: Taxas de compromisso por Eixo e Domínio de Intervenção (31-12-2009) ....................................................................................8

7: Taxas de execução por Eixo e Domínio de Intervenção (31-12-2009)...........................................................................................9

8: Indicadores financeiros do Programa (31-12-2009) ....................................................................................................................10

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 iii

9: Repartição indicativa da contribuição comunitária por categoria de despesa – Tema prioritário – Estratégia de Lisboa

(earmarking)....................................................................................................................................................................................11

10: Aprovações e execução no âmbito do POVT, de acordo com o Tema prioritário – Estratégia de Lisboa (earmarking), 31-12-

2009 ................................................................................................................................................................................................11

11: Aprovações e execução das categorias de despesa (earmarking), 31-12-2009 ........................................................................12

12: Questões (e sub -questões) de avaliação e seu posicionamento em função dos domínios da operacionalização e

implementação do POVT.................................................................................................................................................................14

13: Questões de avaliação relevantes para cada Eixo Prioritário do POVT.....................................................................................17

14: Base conceptual para a avaliação..............................................................................................................................................18

15: Entradas Temáticas, por área de intervenção do POVT ............................................................................................................18

16: Órgãos de Governação do POVT ...............................................................................................................................................23

17: Prazos médios de decisão e contratação, em 31-12-2009 ........................................................................................................32

18: Eixos I e VII, candidaturas e indicadores financeiros, 2008 e 2009 ...........................................................................................40

19: Candidaturas apresentadas no Eixo I até 31 de Dezembro de 2009 .........................................................................................43

20: Candidaturas apresentadas no Eixo VII até 31 de Dezembro de 2009......................................................................................49

21: Modelo para avaliação de candidaturas AEM no Eixo VII do POVT...........................................................................................53

22: Constrangimentos identificados e recomendações sugeridas relativas à operacionalização dos Eixo Prioritário I e VII do POVT

2007 -2013. .....................................................................................................................................................................................57

23: Contribuição do Eixo Prioritário II para os objectivos gerais estratégicos do POVT e objectivos estratégicos nacionais vertidos

pelo PEAASAR II a)e b).....................................................................................................................................................................59

24: Programação financeira 2007 – 2013 para o Eixo Prioritário II .................................................................................................60

25: Caracterização sumária das candidaturas submetidas, Eixo II ..................................................................................................60

26: Resultados estatísticos da avaliação de candidaturas apresentadas para o 1º Aviso do Eixo II POVT......................................61

27: Indicadores de realização e resultado para o Eixo II .................................................................................................................62

28: Competências delegáveis vs competências delegadas de gestão do Eixo Prioritário II do POVT no Organismo Intermédio

(INAG)..............................................................................................................................................................................................71

29:Competências da Estrutura de Apoio e Coordenação................................................................................................................72

30: Constrangimentos identificados e recomendações sugeridas relativas à operacionalização do Eixo Prioritário II do POVT

2007 -2013. .....................................................................................................................................................................................78

31: Contribuição do EP VIII para os objectivos gerais estratégicos do POVT e objectivos estratégicos nacionais vertidos pelo

PERSU II. ..........................................................................................................................................................................................80

32: Medidas definidas para o Eixo VIII do POVT e metas nacionais ................................................................................................81

33: Indicadores de realização e resultado do Eixo VIII e respectivas metas....................................................................................81

34: Programação financeira POVT 2007 – 2013 para Eixo Prioritário VIII. ......................................................................................82

35: Análise comparativa entre necessidades estratégicas de investimento (PERSU II) e investimento programado e aprovado

para o EP VIII (2007 – 2013). ...........................................................................................................................................................83

36: Resultados operacionais dos indicadores de realização e resultado para o Eixo VIII do POVT. ................................................84

37: Constrangimentos identificados e recomendações sugeridas relativas à operacionalização do Eixo Prioritário VIII ...............91

38: Financiamento, segundo os domínios de intervenção e por PO Regional ................................................................................94

39: Aprovações do Eixo III, por domínio de intervenção (31/12/2009) ..........................................................................................95

40: Execução e Realização do Eixo III (até 31/12/2009) ..................................................................................................................95

41: Grau de concretização dos indicadores do Eixo III ....................................................................................................................95

42: Períodos de concurso e decisão, por domínio de intervenção (situação em 31-12-2009)......................................................101

43: Competências delegáveis vs competências delegadas pelo POVT na EMGFC - MAI...............................................................102

44: Eixo III- Síntese dimensões -problema e actuações recomendáveis .......................................................................................107

45: Eixo IX- Tipologias das Operações referentes aos Domínios dos Equipamentos Colectivos ...................................................110

46: Programação Financeira (Fundo) 2007-2013 dos Domínio de Equipamentos Colectivos .......................................................111

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 iv

47: Avisos do Eixo IX referentes aos Equipamentos Colectivos (até 31/12/09) ............................................................................113

48: Eixo IX Equipamentos Colectivos – Admissão, Aprovação e Contratação de candidaturas, até 31 de Dezembro de 2009 ....114

49: Indicadores financeiros do Eixo IX - Equipamentos colectivos (31/12/2009) .........................................................................115

50: Indicadores físicos (realização e resultado) relativos ao Eixo IX – Domínio Equipamentos Colectivos ...................................122

51: Equipamentos Colectivos (Eixo IX) – Dimensões – problema e actuações recomendáveis ....................................................123

52: Propostas de indicadores para o Eixo IX – Equipamentos colectivos......................................................................................124

53: Elementos de Caracterização Sumária das Candidaturas Submetidas ....................................................................................125

54: Principais Indicadores Relativos às AIDU.................................................................................................................................126

55: Competências delegáveis vs competências delegadas na DGOTDU .......................................................................................133

56: Indicadores e metas de realização e resultado das AIDU........................................................................................................135

57: AIDU – Dimensões -problema e actuações recomendáveis ....................................................................................................136

58: Dinâmica de aprovação e execução no âmbito do Eixo VI (31-12-2009) ................................................................................140

59: Grau de concretização dos indicadores físicos do Eixo VI .......................................................................................................142

60: Candidaturas apresentadas no âmbito do Eixo VI...................................................................................................................144

61: Parâmetros e pesos a considerar na avaliação dos critérios de selecção ...............................................................................145

62: Eixo VI -: Dimensões – problema e actuações recomendáveis................................................................................................148

63: Elementos de Caracterização Sumária das Candidaturas Submetidas ....................................................................................150

64: Principais Indicadores financeiros do Eixo Prioritário IV .........................................................................................................151

65: Competências delegáveis vs delegadas pelo POVT na DRPFE.................................................................................................154

66: Indicadores e Metas de Realização e Resultado do Eixo IV.....................................................................................................157

67: Eixo IV -: Dimensões – problema e actuações recomendáveis................................................................................................158

68: Complementaridade entre POVT e INTERVIR+........................................................................................................................159

69: Eixo V vs. Tipologia de Operações do Regulamento Específico e do Regulamento Geral do Fundo de Coesão......................160

70: Operações e montantes financeiros previstos (Eixo V) ...........................................................................................................162

71: Calendarização financeira prevista do Eixo V – Fundo de Coesão...........................................................................................162

72: Indicadores financeiros (Fundo) do Eixo V – Fundo de Coesão...............................................................................................164

73: Objectivos específicos e tipologia de operações do Eixo V .....................................................................................................165

74: Competências delegáveis vs delegadas pelo POVT no IDR......................................................................................................169

75: Indicadores físicos, Eixo V .......................................................................................................................................................170

76: Eixo V - Dimensões problema e actuações recomendáveis ....................................................................................................172

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 v

SSIIGGLLAASS EE AACCRRÓÓNNIIMMOOSS

AG – Autoridade de Gestão ANPC – Autoridade Nacional de Protecção Civil APA – Administração do Porto de Aveiro APDL – Administração dos Portos do Douro e Leixões APFF – Administração do Porto da Figueira da Foz APS – Administração do Porto de Sines AIDU - Acções Inovadoras de Desenvolvimento Urbanos CA – Comissão de Acompanhamento CD – Comissão Directiva CODR – Centro de Observação de Dinâmicas Regionais DEE – Documento de Enquadramento Estratégico DGOTDU – Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano DQA – Directiva Quadro da Água

DRPFE – Direcção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais (Açores) EAC – Estrutura de Apoio e Coordenação EDIA – Empresa de Desenvolvimento e Infra-estruturas do Alqueva EDM – Empresa de Desenvolvimento Mineiro EFMA – Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva EMGFC - MAI – Estrutura de Missão para a Gestão dos Fundos Comunitários – Ministério da Administração Interna ENEAPAI – Estratégia Nacional para os Efluentes Agro-Pecuários e Agro-Industriais EP - Eixo Prioritário FC – Fundo de Coesão FEADER – Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural FEDER – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional FEP – Fundo Europeu das Pescas GAT – Grupos de Articulação Temática GPERI - Gabinete de Planeamento Estratégico e Relações Internacionais (MOPTC) IDP – Instituto do Desporto de Portugal IDR – Instituto de Desenvolvimento Regional (Madeira) IFDR – Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional IGF – Inspecção-geral de Finanças INAG – Instituto da Água IPTM – Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos MAI – Ministério da Administração Interna MAOTDR – Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional MC – Ministério da Cultura ME – Ministério da Educação MOPTC - Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações MP – Ministro da Presidência OI – Organismo Intermédio PEAASAR II – Plano Estratégico de Abastecimento de Água e de Saneamento de Águas Residuais PEGRA – Plano Estratégico de Gestão de Resíduos dos Açores PERSU II – Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos PMPE – Programa de Modernização do Parque Escolar PNUEA – Programa Nacional para o Uso Eficiente da Água PO – Programa Operacional POR – Programa Operacional Regional POVT – Programa Operacional Valorização do Temático ProDeR – Programa de Desenvolvimento Rural 2007-2013 PROMAR – Programa Operacional Pesca PROVERE - Programa de Valorização Económica de Recursos Endógenos QCA – Quadro Comunitário de Apoio QREN – Quadro de Referência Estratégico Nacional RA – Região Autónoma SiPOVT – Sistema de Informação do POVT ST – Secretariado Técnico

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 vi

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 vii

Sumário Executivo

1. O objecto da Avaliação

O Programa Operacional Temático Valorização do Território 2007-2013 (POVT), objecto da presente Avaliação foi aprovado pela Decisão da Comissão Europeia C (2007) 5110, de 12 de Outubro de 2007 e, é um dos principais instrumentos financeiros do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN), documento de enquadramento para a aplicação da política comunitária de coesão económica e social em Portugal.

O Programa enquadra-se nas prioridades veiculadas pela Agenda Operacional Temática da Valorização do Território, cujos objectivos visam, essencialmente, qualificar os territórios dotando-os de melhores condições de atractividade para o investimento produtivo e de melhores condições de vida para fixar as populações. A Agenda compreende intervenções, sobretudo, de natureza infra-estrutural em quatro vertentes -chave de investimento:

•••• Reforço da conectividade territorial, mobilidade e acessibilidade, à escala nacional, ibérica e da União Europeia;

•••• Desenvolvimento do sistema urbano nacional, com consolidação de redes, infra-estruturas e equipamentos relevantes para a estruturação do território;

•••• Salvaguarda, protecção e valorização do ambiente e do património natural;

•••• Prevenção, gestão e monitorização de riscos naturais e tecnológicos.

O carácter nacional (Continente e Regiões Autónomas) estratégico das intervenções do POVT encontra-se patente nas intervenções de apoio a redes estruturantes de nível superior, com carácter inovador e com capacidade de promoção alargada. Entre estas intervenções, destaca-se o co-financiamento de parte significativa das infra-estruturas em três grandes domínios (Transportes; Ambiente; e Protecção Riscos Naturais e Tecnológicos) e num projecto regional de grande dimensão (Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva). O Programa concentra, ainda, a totalidade do Fundo de Coesão disponível no período de programação 2007-2013, para todas as Regiões do Continente e para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.

A arquitectura de intervenção do POVT desenvolve-se em dez Eixos Prioritários e, no âmbito da Agenda Temática Valorização do Território, articula-se com os PO Regionais em torno de quinze Domínios de intervenção. No plano do financiamento, o POVT combina financiamentos do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e do Fundo de Coesão e estabelece relações de complementaridade com intervenções apoiadas no âmbito de outros Programas Operacionais: Programa de Desenvolvimento Rural (ProDeR), financiado pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER); e Programa Operacional Pesca (PROMAR), financiado pelo Fundo Europeu das Pescas (FEP), como se mostra no quadro seguinte.

Em termos de elegibilidade regional, os Eixos VI, VII, VIII e IX (FEDER) são destinados às três NUTS II do Continente abrangidas pelo Objectivo Convergência (Norte, Centro e Alentejo), sendo alargada a elegibilidade do Fundo de Coesão nos Eixos I, II e III às restantes NUTS II do Continente (Lisboa e Algarve). A aplicação do Fundo de Coesão nas Regiões Autónomas visa, principalmente, financiar projectos relevantes e complementares aos comparticipados pelo FEDER nos respectivos PO’s Regionais, sobretudo nos domínios das acessibilidades (rodoviárias e portuárias), da energia e da qualificação do sistema ambiental.

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 viii

SE1: Eixos Prioritários do POVT e Domínios de Intervenção da Agenda Operacional Temática de Valorização do Território

Eixos Prioritários Domínios de Intervenção da Agenda Temática

Eixo I - Redes e Equipamentos Estruturantes Nacionais de

Transportes (FC)

Eixo II - Rede Estruturante de Abastecimento de Água e

Saneamento (FC)

Eixo III - Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos

Naturais e Tecnológicos (FC)

Eixo IV - Redes e Equipamentos Estruturantes da Região

Autónoma dos Açores (FC)

Eixo V - Redes e Equipamentos Estruturantes da Região

Autónoma da Madeira (FC)

Eixo VI - Investimentos Estruturantes do Empreendimento

de Fins Múltiplos do Alqueva (FEDER)

Eixo VII - Infra-estruturas para a Conectividade Territorial

(FEDER)

Eixo VIII - Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de

Resíduos Sólidos Urbanos (FEDER)

Eixo IX - Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional

(FEDER)

Eixo X - Assistência Técnica (FEDER)

� Grandes infra-estruturas para a conectividade

internacional

� Redes ferroviária e rodoviária nacionais

� Intervenções específicas na área da energia

� Intervenções específicas na área da logística

� Recursos hídricos

� Protecção e valorização do Ambiente

� Redes e equipamentos de serviços ambientais

� Intervenções de protecção da orla costeira

� Intervenções de protecção e recuperação de

passivos ambientais

� Sistemas de protecção e alerta para os riscos

naturais e tecnológicos

� Redes, infra-estruturas equipamentos de

proximidade para a coesão social e territorial

� Política de cidades: regeneração urbana

� Política de cidades: parcerias cidade -região

� Redes e equipamentos colectivos.

Os principais contributos do POVT para os Objectivos Estratégicos da Agenda Operacional de Valorização do Território reportam à atenuação da situação periférica na melhoria da conectividade e integração das redes de transportes (Eixo I - Redes e Equipamentos Estruturantes Nacionais de Transportes); à promoção do policentrismo, articulação das cidades e qualificação urbana (Eixo IX - Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional); à qualificação dos serviços ambientais, com universalidade e sustentabilidade (Eixo II - Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento); e à prevenção, gestão e monitorização de riscos naturais e tecnológicos (Eixo III - Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais e Tecnológicos). A natureza dos Eixos Prioritários do Programa, caracterizada por uma diversidade de tipologias de intervenção, desenha um perfil de beneficiários bastante heterogéneo ainda que com forte presença de organismos públicos da Administração Central Regional e Local e entidades associativas. Neste âmbito, o texto do Programa considera particularmente relevantes os contributos do POVT para o “fomento de parcerias público -privadas” e para o “estímulo da cooperação e funcionamento em rede”. Em termos financeiros, o Programa prevê um investimento global de 6.630 milhões de euros, com o plano financeiro para 2007-2013, por Eixo Prioritário e fontes de financiamento, assim sistematizado:

SE2: Plano financeiro do POVT 2007-2013

Financiamento Total

Eixos Prioritários

Financiamento

FC ou FEDER

(mil euros)

Contributo

Nacional

(mil euros)

Montante

(mil euros) %

I - Redes e Equipamentos Estruturantes Nacionais de

Transportes 1.552.965 665.558 2.218.523 33,5

II - Rede Estruturante Abastecimento Água e Saneamento 803.000 344.143 1.147.143 17,3

III- Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais

e Tecnológicos 534.000 228.857 762.857 11,5

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 ix

Financiamento Total

Eixos Prioritários

Financiamento

FC ou FEDER

(mil euros)

Contributo

Nacional

(mil euros)

Montante

(mil euros) %

IV - Redes e Equipamentos Estruturantes da RA dos Açores 70.000 30.000 100.000 1,5

V - Redes e Equipamentos Estruturantes da RA da Madeira 100.000 42.857 142.857 2,2

VI - Investimentos Estruturantes do Empreendimento de

Fins Múltiplos de Alqueva 275.000 117.857 392.857 5,9

Eixo VII - Infra-estruturas para a Conectividade Territorial 270.000 115.714 385.714 5,8

VIII - Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de RSU 155.000 66.429 221.429 3,3

IX - Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional 799.000 342.429 1.141.429 17,2

X - Assistência Técnica 99.579 17.572 117.151 1,8

Total Fundo de Coesão (Eixos I a V) 3.059.965 1.311.415 4.371.380 65,9

Total FEDER (Eixos VI a X) 1.598.579 660.001 2.258.580 34,1

Total Global 4.658.544 1.971.416 6.629.960 100,0

Fonte: POVT.

Em matéria de Temas Prioritários enquadrados nas categorias definidas para earmarking, o Programa tem orientado cerca de 83% do Fundo total programado para o período 2007-2013, tendo estabelecido como objectivo a repartição das despesas em cinco grandes rubricas: transportes (45%), energia (1,9%), protecção do ambiente e prevenção dos riscos (43,6%), reabilitação urbana e rural (0,3%) e investimento em infra-estruturas sociais (9,2%).

Os princípios de intervenção do POVT respeitam a complementaridade e a coerência, actuando em consonância com as prioridades da política de coesão da União Europeia, nomeadamente as prioridades definidas na Estratégia de Lisboa, dando especial atenção às questões da coesão territorial e do desenvolvimento infra-estrutural, no sentido de reforçar a competitividade, a criação de emprego e a sustentabilidade. A situação no final do ano de 2009 apresentava uma linha de continuidade com as principais prioridades do Programa (concentração dos projectos aprovados, sobretudo, nas áreas dos transportes e da protecção do ambiente e prevenção de riscos) tanto em termos de aprovações, como de execução.

SE3: Indicadores financeiros do Programa (31-12-2009)

Indicadores financeiros (Fundo) (%) Eixo Prioritário/Área de Intervenção Taxa de

compromisso Taxa de

execução Taxa de

realização

Total Programa Operacional 38,69 5,13 13,25

Fundo de Coesão 30,80 5,32 17,27

FEDER 53,80 4,75 8,83

EP1 – Redes e Equipamentos Nacionais de Transportes 34,31 6,13 17,86

EP2 – Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento 27,72 2,66 9,60

EP3 – Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais e Tecnológicos

19,07 2,30 12,06

Domínio Combate à Erosão e Defesa Costeira 16,11 2,88 17,89

Domínio Prevenção e Gestão De Riscos 31,72 2,80 8,81

Domínio Recuperação do Passivo Ambiental 8,87 0,04 0,46

EP4 – Redes e Equipamentos Estruturantes da RA dos Açores 64,38 7,44 11,55

EP5 – Redes e Equipamentos Estruturantes da RA da Madeira 40,01 28,78 71,94

EP6 – Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva 31,18 5,69 18,25

EP 7 – Infra-estruturas para a Conectividade Territorial 9,51 3,34 35,15

EP 8 – Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de Resíduos Sólidos Urbanos

66,13 5,09 7,70

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 x


compromisso Taxa de

execução Taxa de

realização



FEDER 53,80 4,75 8,83

EP9 – Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional 79,31 4,87 6,14

Domínio Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano 14,23 0,00 0,00

Domínio Rede de Escolas do Ensino Secundário 90,99 6,78 7,45

Domínio Infra-estruturas e Equipamentos Desportivos 54,80 15,19 27,72

Domínio Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano Nacional

84,83 1,04 1,23

Domínio Rede de Escolas do 2º e 3º Ciclo do Ensino Básico 100,00 0,48 0,48

EP10 – Assistência Técnica 12,49 4,49 35,94

Fonte: POVT.

2. Objectivos e questões -chave de avaliação

A Avaliação da Operacionalização do POVT destina-se a analisar a Implementação do PO e a apresentar Recomendações para melhorar o seu desempenho, de acordo com a alínea b) do ponto 4 do art.º 14º do Decreto-Lei n.º 312/2007, de 17 de Setembro, que define o modelo de governação do QREN 2007 -2013. A Avaliação tem como objectivo geral, “Aferir o modo como a programação física e financeira e os compromissos em matéria de gestão, acompanhamento, controlo e informação do PO, no período de referência, estão a ser prosseguidos e a traduzir-se nos resultados e impactes pretendidos”. Trata-se de centrar a análise na operacionalização do modelo de gestão e na relação entre a programação e a produção de resultados directos decorrentes da execução do Programa, de forma a “Produzir sugestões e recomendações de melhoria ao nível dos mecanismos de implementação do Programa”.

SE4: Objectivo geral e objectivos específicos da Avaliação

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xi

Embora se trate de uma Avaliação de Operacionalização, o trabalho realizado teve, igualmente, presente uma vertente de natureza estratégica, sobretudo, no tocante à análise de coerência do Programa Temático com os PO Regionais e do respectivo contributo para a prossecução das prioridades estratégicas do QREN e das políticas públicas. A Avaliação, que teve como período de referência o que decorreu entre a aprovação do Programa (2007) e o final de Dezembro de 2009, foi orientada no sentido de formular Conclusões e Recomendações úteis às autoridades competentes, designadamente: (i) Identificar medidas de melhoria do modelo de operacionalização do POVT, de modo a assegurar os níveis de desempenho planeados ou previstos e poder atingir os objectivos que foram identificados; (ii) Aferir a coerência interna e externa do Programa (em matéria de operacionalização), identificando necessidades de revisão face a eventuais obstáculos, desvios ou estrangulamentos e fornecendo às autoridades do QREN e do POVT (Comissões Ministeriais competentes, Autoridades de Gestão), e demais entidades destinatárias dos resultados de avaliação (Comissão de Acompanhamento do POVT, Observatório do QREN e IFDR), soluções para ultrapassar os mesmos; e (iii) Permitir divulgar oportunamente através de meios adequados os resultados da Avaliação tendo em conta os princípios da transparência e da responsabilidade.

3. Metodologia de trabalho

A abordagem metodológica que a Equipa de Avaliação seguiu para realizar a Avaliação da Operacionalização do POVT foi estruturada de modo a responder adequadamente às questões de avaliação e aos Objectivos do Estudo, o que implicou uma relativa heterogeneidade dos métodos de recolha e análise de informação, ajustados, sempre que possível, às especificidades, de cada um dos Eixos Prioritários e dos Domínios de Intervenção.

As questões de avaliação abrangem dois grandes domínios complementares: (i) operacionalização (perspectiva centrada nos instrumentos criados para operacionalizar o Programa); e (ii) implementação (perspectiva centrada na capacidade de assegurar a realização/execução do Programa). Em função do posicionamento face aos domínios da operacionalização e implementação do POVT, recapitulamos as questões de avaliação (cf. tabela seguinte).

SE5: Questões de avaliação

Questão de avaliação Domínios da operacionalização e da implementação

Q1. Os Regulamentos Específicos

são adequados e eficazes face aos

objectivos de desempenho do PO

previamente estabelecidos?

1.1. Os regulamentos específicos foram elaborados em linha com as prioridades e objectivos do

PO e considerando os princípios orientadores do QREN (nomeadamente o da selectividade), …

(DO)

1.2. Os regulamentos específicos foram orientados para a concretização de metas assumidas

em referenciais estratégicos e de políticas públicas, …(DO)

1.3. … permitindo a selecção das melhores candidaturas para corresponderem a essas

prioridades? (DI)

Q2. As candidaturas apresentadas

e aprovadas correspondem ao

perfil esperado do PO e de cada

Eixo/Domínio de Intervenção?

2.1. O volume de candidaturas apresentadas/elegíveis corresponde ao esperado para cada

Eixo/Domínio de Intervenção? Quais os motivos que justificam eventuais desvios entre o

volume de candidaturas registado e o esperado? (DI)

2.2. O conteúdo das candidaturas elegíveis corresponde ao perfil esperado de cada um dos

Domínios de Intervenção? (DI)

2.3. Verifica-se a oportunidade da abertura dos concursos e dos períodos predeterminados

para a apresentação de candidaturas nas datas em que ocorreram, tendo em consideração

factores como o prazo estabelecido para apresentação, a dotação financeira disponibilizada e a

solicitada e o volume de candidaturas ? (DI)

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xii


Q3. O modo como é realizada a

divulgação das condições de

abertura à apresentação de

candidaturas é eficaz? (aplicável às

modalidades de apresentação de

candidaturas por concurso e

períodos pré-determinados)

3.1. O modelo de publicitação dos apoios e da abertura de concursos para apresentação de

candidaturas garante um nível de divulgação adequado junto dos públicos alvo? (DI)

3.2. A divulgação da abertura de concursos ocorre com antecedência suficiente face ao período

definido para a apresentação de candidaturas e considerando a duração expectável do

processo de instrução da candidatura? (DI)

3.3. O modo de apresentação de candidaturas e os requisitos (formais e documentais) para a

sua instrução são devidamente divulgados e percepcionados pelos potenciais beneficiários? No

momento da instrução da candidatura os beneficiários estão bem informados dos seus direitos

e deveres? (DI)

3.4. Os níveis de procura (excesso ou insuficiência) e a adequação dessa procura aos objectivos

do Eixo/Domínios de intervenção e às tipologias de operações previstas nos Avisos evidenciam

uma relação forte com a qualidade da divulgação ou podem resultar de outros factores? (DI)

Q4. Existem operações que não são

admitidas por motivos formais mas

cujo contributo para a prossecução

dos objectivos do Programa seria

relevante? (aplicável às

modalidades de apresentação de

candidaturas por concurso e

períodos pré-determinados)

4.1. Quais as condições de acesso cujo incumprimento se verifica com maior frequência

(beneficiários/operações; gerais/específicas)? (DI)

4.2. O incumprimento das condições de acesso tem origem em factores internos ao

beneficiário ou resulta de factores que lhe são exógenos? (DI)

4.3. Existe alguma correlação entre o incumprimento das condições de acesso e a modalidade

de abertura a candidatura (concurso/período pré-determinado) adoptado? (DI)

4.4. As candidaturas excluídas por motivos de natureza formal evidenciam um enquadramento

claro no Eixo/Domínio a que concorreram e potencial para contribuírem de forma relevante

para os objectivos desse Eixo/Domínio de intervenção? (DI)

Q5. Os critérios de selecção

utilizados permitem seleccionar as

candidaturas que melhor

correspondem aos objectivos do

Domínio/Eixo onde se inserem?

5.1. Os critérios de selecção, os respectivos ponderadores e a metodologia de apuramento de

mérito são adequados face aos objectivos, princípios orientadores (em particular o da

selectividade) e metas definidas? (DO)

5.2. Os critérios de selecção são aplicados de modo homogéneo em todas as candidaturas que

passaram à fase de análise de mérito, no âmbito de cada um dos Avisos de Abertura? (DI)

5.3. Justifica-se, nalguns domínios, uma parametrização de critério que tenha em conta

diferenciações regionais? (DI)

Q6. O modelo de apreciação e

selecção das candidaturas é o mais

adequado?

6.1. Os procedimentos definidos para a aceitação, selecção e aprovação das operações (check-

list, Manual de Procedimentos, Sistema de Gestão e controlo, prazos previstos para a

comunicação da decisão de financiamento) são adequados a um processo de selecção das

candidaturas eficiente, que esteja em linha com os princípios orientadores do modelo de

governação do QREN e do POVT, nomeadamente em matéria de simplificação e

proporcionalidade? (DO)

6.2. Os pareceres externos exigidos reforçam a apreciação técnica das candidaturas(DI)

Q7. A gestão operacional do PO sai

reforçada com a delegação de

competências contratualizada,

nomeadamente cumprindo os

objectivos de eficiência e de

eficácia na Gestão do Programa?

7.1. A extensão das competências delegadas é adequada aos objectivos enunciados – eficiência

e eficácia na Gestão do Programa (DO)

7.2. Os prazos de análise das candidaturas, nomeadamente quando esta requer uma

articulação entre a Autoridade de Gestão (AG) e Organismo Intermédio (OI), são compatíveis

com os prazos estipulados pela AG nos Avisos (DI)

7.3. A selecção de candidaturas, em especial no que respeita à aplicação dos critérios de

selecção, sai reforçada com a delegação de competências? (DI)

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xiii


Q8. Estão a ser assegurados

mecanismos de articulação das

intervenções enquadradas na

Agenda Temática Valorização do

Território e integradas nos PO

Regionais, nomeadamente através

dos Grupos de Articulação

Temática?

8.1. Existe evidência de que esses mecanismos estão a ser assegurados de forma coerente e

homogénea para o Eixos/Domínios de intervenção onde esta articulação está prevista. (DI)

Q9. O sistema de indicadores de

realização física e de resultados

(Indicadores dos Eixos Prioritários

e Indicadores Comuns) é adequado

para o

acompanhamento//monitorização

do PO?

9.1. Os indicadores de realização e resultado e respectivas metas identificados no Programa

são os mais adequados aos objectivos prioritários do Eixo e Domínios de Intervenção,

atendendo à necessidade de assegurar um sistema proporcional face à natureza e dimensão do

próprio Eixo? (DO)

9.2. Os indicadores de realização e resultado definidos pela Gestão para o acompanhamento/

monitorização das operações apoiadas são os mais adequados e encontram-se definidos de

forma objectiva e clara? (DO)

9.3. Os indicadores definidos são adequados para aferir se as operações apoiadas asseguram a

complementaridade com os apoios de outros instrumentos de financiamento, nomeadamente,

dos Programas Operacionais Regionais? (DO)

9.4. Os níveis de compromisso e de execução do Eixo/Domínios de Intervenção são adequados

ao potencial de cumprimento das metas definidas, em termos de indicadores de realização e

resultado? (DI)

9.5. Existe uma estrutura de monitorização capaz de acompanhar as realizações/resultados

esperados de cada um dos Eixos Prioritários e as realizações/resultados efectivamente

alcançados? (DI)

O esquema seguinte sintetiza o percurso metodológico adoptado pelo Estudo de Avaliação:

SE6: Base conceptual para a Avaliação

As abordagens sectoriais foram concretizadas através das Entradas temáticas, que agrupam as áreas de intervenção do POVT, adoptando, assim, um modelo de especialização predominantemente temática para a Avaliação, a que se acrescentou uma Entrada relativa à abordagem do Sistema de Gestão e Controlo, integrando a avaliação do Eixo Prioritário relativo à Assistência Técnica.

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O Exploração por entrada

temática

Abordagem aos “domínios” da

operacionalização e da implementação

Resposta às Questões de Avaliação

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Conclusões e Recomendações

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xiv

Em síntese, foram desenvolvidas as seguintes actividades, ao longo do exercício de Avaliação:

� Análise de informação documental de base relativa à operacionalização e às dinâmicas de implementação do Programa, que permitiu contextualizar a esfera de intervenção do Programa e estabelecer importantes deduções, designadamente em matéria de resultados alcançados e esperados ao nível dos Eixos Prioritários (documentos de programação, regulamentares, de gestão, estudos e relatórios de enquadramento e de suporte técnico, dossiers de candidatura).

� Concentração e processamento da informação quantitativa constante do SiPOVT, nomeadamente, indicadores de realização física e financeira e de resultado, relativos à implementação de cada um dos Eixos Prioritários e respectivos Domínios de Intervenção (informação actualizada a 31 de Dezembro de 2009).

� Análise de indicadores de gestão (prazos de decisão, composição do Secretariado Técnico, …). � Elaboração e aplicação de um conjunto alargado de instrumentos de inquirição (guiões de

orientação), que serviram de base à realização de: � Entrevistas e reuniões de trabalho com a Autoridade de Gestão (AG) (responsáveis da

Comissão Directiva e Secretários Técnicos) e representantes dos diversos Organismos Intermédios (OI), centradas na abordagem mais institucionalizada da operacionalização e implementação do POVT.

� Entrevistas e painéis de discussão com promotores de projectos aprovados que visaram construir uma visão compreensiva da perspectiva dos mesmos em relação à operacionalização e implementação do POVT e à relação estabelecida com a AG.

� Aplicação online de Inquéritos por questionário ao universo de entidades que apresentaram candidatura aos Eixos II, III e IX do POVT, até final de Novembro de 2009. Neste âmbito foram efectuadas diversas acções de follow up às entidades inquiridas, de forma a maximizar a taxa de resposta.

� Tratamento e análise de conteúdo da informação empírica recolhida, tendo presente os objectivos da Avaliação e a utilização específica dos respectivos resultados.

4. Conclusões

A sistematização de Conclusões do Estudo de Avaliação foi preparada com o objectivo de traçar uma visão compreensiva da Operacionalização do POVT, tendo presente os objectivos da Avaliação mas sempre na perspectiva de responder às questões -chave do exercício avaliativo. Assim, nas alíneas seguintes sintetiza-se as conclusões de natureza mais transversal e as conclusões de carácter mais específico, alinhadas pelas problemáticas das questões de avaliação.

4.1. Conclusões de natureza transversal

A Agenda Operacional Temática da Valorização do Território não contém elementos de racionalidade suficientes para enquadrar todos os domínios de intervenção, num patamar ajustado à relevância que os Eixos Prioritários do POVT assumem na estratégia de financiamento das políticas sectoriais. Neste contexto, o POVT apresenta-se especialmente marcado pelas diferentes sub -agendas que o estruturam (ambiente e prevenção de riscos, acessibilidades e transportes, desenvolvimento do sistema urbano nacional), todas elas também de racionalidade e consistência variadas, características que decorrem daquele estatuto de suporte de financiamento de políticas sectoriais enquadradas por relevantes instrumentos de planeamento e programação (PEAASAR II, PERSU II, PE Transportes, Programa de Modernização do Parque Escolar, …). Este quadro coloca especiais desafios à operacionalização do Programa, mas também desafios de natureza estratégica, com repercussões na eficácia das intervenções e nas articulações com outros instrumentos de política. Nos desafios de natureza operativa, avulta a necessidade de gerir, em simultâneo e com coerência, procedimentos muito diferenciados e em manter uma linha de comunicação eficiente com os potenciais promotores. Os elementos de Avaliação permitem concluir que, se há margem de intervenção da AG como um todo ao nível dos aspectos operativos (Sistema de Informação, harmonização e simplificação de procedimentos, mecanismos de acompanhamento e monitorização, etc.), já do ponto de vista da eficácia para atingir os

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xv

objectivos do Programa se requer, sobretudo, a consolidação de mecanismos eficazes de articulação no quadro das diversas sub -agendas a que o POVT proporciona respostas de financiamento. O modelo de governação (política e operacional) corresponde ao carácter segmentado e muito diversificado do Programa. A análise realizada permitiu identificar um conjunto de dimensões – problema, com implicações sobre a capacidade de desempenho e sobre os resultados alcançados em algumas áreas de acção da AG:

� No Programa vigoram diversos modelos de articulação estratégica ou operacional para assegurar tanto a operacionalização do POVT, com as articulações no quadro da Agenda Operacional Temática, nomeadamente: (i) Contratos de Delegação de Competências em OI com extensão e profundidade diferentes (com corolário na grande autonomia dos OI, nos casos da Madeira e Açores); e (ii) Grupos de Articulação Temática em vários Domínios de Intervenção.

� Em diversos domínios de intervenção (p.e., transportes, investimento estruturantes do EFMA, resolução de passivos ambientais e equipamentos escolares), a natureza dos respectivos Eixos e de alguns domínios de intervenção tende a ser fechada a um grupo restrito de tipologias, promotores e mesmo projectos (independentemente do modelo de captação e apreciação de candidaturas), nos quais é especialmente visível a dependência da concretização desses projectos e programas, o que condiciona a intervenção da Gestão (casos do Eixo I, grandes projectos de transportes e acessibilidades, e do Domínio Equipamentos escolares do Eixo IX, pela prioridade assumida pelo apoio ao Programa de Modernização do Parque Escolar e pelo papel desempenhado pela Parque Escolar).

O período inicial do Programa foi marcado pela instalação do sistema de gestão e pela criação do edifício regulamentar adoptado, mas também pela sobreposição com o fecho do QCA III e pela crise económica e financeira internacional. A este nível, para além das implicações na capacidade de execução de um grande número de promotores, assinala-se a existência de indefinições no lançamento dos grandes projectos na área dos transportes previstos para financiamento no POVT, bem como a concretização de orientações políticas nacionais e comunitárias que viabilizaram uma utilização orientada dos fundos estruturais programados, designadamente como instrumento privilegiado ao serviço do combate à crise económica e financeira.

Este panorama geral contextualiza e explica um conjunto de constrangimentos a um normal desempenho dos Eixos Prioritários do Programa: (i) atrasos no arranque (visíveis nos níveis de aprovação dos anos 2007 e 2008 e a aceleração deste indicador em 2009 sem, contudo, se poder considerar ainda satisfatório em algumas áreas de intervenção); (ii) as dificuldades iniciais sentidas ao nível da capacidade de resposta (afinação dos procedimentos, principalmente porque envolvem, para lá do Secretariado Técnico, os OI, divisão da equipa por tarefas de lançamento do POVT e de encerramento de diversos POs do QCA III; lançamento da comunicação; instalação do Sistema de Informação e da plataforma electrónica para apresentação/ gestão de candidaturas e operações aprovadas; etc.); e (iii) a partir de meados de 2009, a emergência do problema da baixa execução, cuja recuperação constitui uma das prioridades para 2010.

4.2. Conclusões principais por Questão de Avaliação

(Q1) Adequação e eficácia dos Regulamentos Específicos

A equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, os Regulamentos Específicos revelam-se adequados e eficazes aos objectivos de desempenho de POVT, correspondendo a uma peça fundamental do dispositivo montado pela AG para a operacionalização do Programa.

Esta apreciação está fundamentada na análise do alinhamento existente entre os Regulamentos Específicos e as orientações e disposições constantes do texto do POVT, bem como na especificação das tipologias de operações consideradas elegíveis para efeitos de co-financiamento. Os procedimentos de recepção de candidaturas lançados procedem nalguns casos a uma pormenorização adicional das condições concretas de aplicação dos Regulamentos Específicos, estabelecendo assim uma cadeia de instrumentos de operacionalização que, em termos globais, se tem revelado consistente e eficaz. Da mesma forma, verifica-se também uma forte aderência em relação aos instrumentos de política pública que enquadram o próprio

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xvi

POVT, vincando assim o papel desempenhado pelo Programa, enquanto instrumento de financiamento dos mesmos.

Do ponto de vista da articulação no seio da Agenda Operacional Temática para a Valorização do Território e, muito especialmente, com os PO Regionais, a Equipa de Avaliação considera que a generalidade das questões de complementaridade e não sobreposição foram acauteladas no plano formal, sendo de registar os progressos realizados em domínios de intervenção inicialmente menos bem definidos (ciclo urbano da água, equipamentos desportivos, recuperação de passivos ambientais, etc.). Esses progressos estão frequentemente consubstanciados em documentos complementares aos Regulamentos Específicos, muitos dos quais da responsabilidade de entidades externas à AG, conclusão extensível às relações estabelecidas com o ProDeR, designadamente no que respeita aos investimentos associados ao Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva.

Sem prejuízo desta apreciação global, a Equipa de Avaliação identifica algumas situações pontuais que carecem de uma melhor resolução/ afinação por parte da AG, de forma autónoma ou em parceria com outras entidades integrantes do modelo de governação do QREN. Tais situações referem-se, designadamente, aos seguintes dois Regulamentos Específicos ‘Mobilidade Territorial’ (introdução de algumas referências no âmbito do transporte marítimo) e ‘Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento’ (no quadro do modelo de apresentação de candidaturas e da clarificação de conceitos).

(Q2) Adequação do perfil das candidaturas apresentadas e aprovadas

A equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, as candidaturas aprovadas correspondem ao perfil esperado pelo POVT. No entanto, regista-se a existência de alguns desfasamentos localizados no que respeita às candidaturas apresentadas.

Relativamente às candidaturas aprovadas, os resultados obtidos vêm confirmar a capacidade de enquadramento fornecida pelos Regulamentos Específicos do Programa, bem como pelos demais instrumentos de suporte à sua operacionalização. Esta constatação é especialmente relevante no caso dos Eixos (ou componentes de Eixos) onde a apresentação de candidaturas está suportada em lógicas concorrenciais ou semi-concorrenciais. Dado que uma parte muito substancial dos recursos afectos ao POVT está adstrita a regimes onde as operações concretas a apoiar se encontram previamente definidas ou onde existe uma definição muito objectiva e direccionada que conjuga beneficiários específicos com tipologias de operações igualmente bem delimitadas, a falta de coincidência entre o perfil esperado e as operações efectivamente aprovadas corresponde a uma hipótese cujas probabilidades de ocorrência são muito baixas ou mesmo nulas.

Muito embora esta apreciação global seja claramente positiva, haverá que ter presente a necessidade de assegurar uma transição eficaz para a plena maturidade do processo de implementação do POVT, designadamente em termos de passagem de uma fase muito centrada na obtenção de compromissos para uma fase especialmente atenta ao cumprimento das metas do Programa. A relevância desta transição está fundamentalmente associada à existência de alguns desequilíbrios ao nível das tipologias das operações, entretanto, aprovadas em Eixos (ou Domínios de intervenção de Eixos) caracterizados por uma maior abertura, os quais, a acentuarem-se, justificarão uma gestão mais direccionada dos recursos ainda não comprometidos (p.e., por via da restrição das tipologias elegíveis, em Avisos futuros) ou, caso se considere pertinente, a própria revisão da programação original.

No que respeita às candidaturas apresentadas, constata-se a partir da informação cedida pela AG que existem alguns Eixos (ou domínios de intervenção de Eixos) onde o perfil da procura se afastou com algum significado do perfil esperado. De acordo com os apuramentos efectuados, estes casos enquadram-se sobretudo em duas tipologias: (i) candidatura de projectos que não se enquadram no POVT ou no respectivo procedimento (concurso ou outro); (ii) problemas de instrução das candidaturas (preenchimento de requisitos técnicos e formais, qualidade das intervenções, etc.); razões que se encontram plenamente identificadas e para as quais foram ou estão a ser desenhadas estratégias de resposta, sendo por isso expectável uma progressiva redução das situações de desfasamento entre oferta e procura.

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xvii

(Q3) Eficácia do modelo de divulgação das condições de apresentação de candidaturas

A equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, o modelo de divulgação das condições de abertura à apresentação de candidaturas tem-se revelado adequado e eficaz, concretizando em grande medida as orientações constantes do Plano de Comunicação do POVT. Esta conclusão não invalida a existência de margens de progresso com algum significado, reconhecidas quer pela AG, quer pelos beneficiários do Programa, as quais são susceptíveis de mitigar alguns dos problemas que têm vindo a ser detectados.

Nas tipologias de intervenção de acesso concorrencial, a procura revelada pelas entidades beneficiárias (com volumes de investimento candidatados significativamente superiores à dotação a concurso), constituem um indicador de que não se registam problemas relevantes em matéria de divulgação.

No entanto, são identificáveis algumas manifestações que, pelo menos de forma parcial, indiciam uma menor adequação/ eficácia do modelo de divulgação adoptado:

• por um lado, a falta de enquadramento de um substancial número de candidaturas nas tipologias de operações passíveis de beneficiar do apoio do POVT ou a insuficiente instrução das candidaturas submetidas ao POVT por parte dos respectivos promotores; em ambas as manifestações, reconhece-se que a acção da AG se apresenta condicionada pela própria lógica de resposta evidenciada pela procura e por factores exógenos, como a não abertura à apresentação de candidaturas em domínios complementares aos do POVT no âmbito dos Programas Operacionais Regionais;

• por outro lado, regista-se uma reduzida aderência de determinadas tipologias de beneficiários potenciais às oportunidades de apoio disponibilizadas através do POVT, nuns casos fruto de uma menor experiência pré-existente em determinadas áreas de intervenção (p.e., remediação ambiental), noutros casos indiciando limitações do modelo de divulgação adoptado, assinalando-se a necessidade de desenvolver uma abordagem específica e especialmente proactiva junto da sua procura potencial, nomeadamente por parte dos OI (o caso mais evidente é o das Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano -Eixo IX).

(Q4) Contributo potencial das operações não admitidas por motivos formais

As matérias de índole formal não originaram a exclusão de projectos com contributos potenciais relevantes para o Programa. Em termos práticos, esta questão aplica-se apenas aos casos operacionalizados via concurso ou via período pré-determinado e, frequentemente, a não admissibilidade atingiu projectos que se encontravam num estado de maturação recuado [insuficiente fundamentação estratégica e de viabilidade financeira/sustentabilidade futura (p.e., projectos do ciclo urbano de água); ausência de pareceres formais referentes a requisitos de actividade, emitidos por entidade competente (p.e., equipamentos desportivos); lacunas na documentação de suporte, …].

Em algumas tipologias de intervenção, mais que a realidade das candidaturas que não preencheram condições de admissibilidade, assume relevância a realidade dos projectos não aceites em algumas situações (p.e., Equipamentos desportivos) envolvendo montantes de investimento expressivos em termos de realizações e resultados potenciais, mas cujos projectos não demonstraram coerência estratégica com os objectivos dos respectivos Regulamentos.

(Q5) Adequação dos critérios de selecção

Os critérios de selecção utilizados são globalmente adequados para seleccionar as candidaturas que melhor correspondem aos objectivos do POVT, embora a sua relevância efectiva no processo de decisão seja muito variável em função das orientações e disposições constantes do texto do Programa e dos modelos de apreciação e selecção adoptados.

Na base desta conclusão está o entendimento segundo o qual não devem ser tratadas de igual forma as situações em que o Programa define à partida as operações em concreto a ser apoiadas (vd. Eixo I) ou cria mecanismos comparáveis em termos de delimitação das mesmas (vd. Eixo V, dirigido a beneficiários

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xviii

identificados e Eixo VI, dirigido a um único beneficiário) e aquelas onde se perspectiva a aplicação de um formato marcadamente concorrencial (vd. Eixo III – Prevenção de Riscos, Eixo VIII e Eixo IX, em alguns Domínios de intervenção dos Equipamentos Colectivos).

Neste último caso, os critérios de selecção desempenham um papel absolutamente crucial no processo de selecção das candidaturas admitidas, dado que correspondem ao instrumento através do qual se procede à sua análise comparada e subsequente hierarquização. Por esta via, tende a ser garantida a selecção das melhores candidaturas com condições para serem aprovadas sempre e desde que os critérios adoptados reflictam adequadamente os objectivos e as metas do Programa.

Relativamente aos Eixos (ou componentes de Eixos) onde não vigora (ou não é expectável que vigore) um regime concorrencial, a aprovação de candidaturas pressupõe a obtenção de uma pontuação mínima no contexto da análise de mérito. A este respeito, é questionável a adequação do patamar mínimo adoptado retirando ao processo de aplicação dos critérios de selecção a possibilidade de incentivar a excelência na elaboração e apresentação de candidaturas.

A divulgação em sede de Aviso das metodologias de cálculo utilizadas na análise de mérito das candidaturas corresponde a uma boa prática, alinhada com as disposições regulamentares comunitárias e nacionais, na medida que promove a transparência do processo de decisão e a indução de padrões preferenciais de investimento por parte da procura.

Por último, a Avaliação assinala que não é universal (ou seja, não consta de todos os Regulamentos Específicos, Avisos ou metodologias de cálculo) a valorização explícita de critérios relacionados com os contributos das operações para os indicadores físicos com metas fixadas no Programa ou para os Temas Prioritários (earmarking). Esta explicitação permitiria uma melhor percepção, pelos promotores e pela gestão, do mérito de cada candidatura e do seu contributo para o cumprimento das metas e melhoraria os mecanismos de monitorização preventiva.

(Q6) Adequação do modelo de apreciação e selecção de candidaturas

De uma forma geral, o modelo adoptado pelo POVT em matéria de apreciação e selecção de candidaturas apresenta alguns problemas de consistência e adequação relativamente aos princípios e orientações constantes do QREN (e, muito em especial, do Regulamento Geral do FEDER e Fundo de Coesão), designadamente no que respeita às modalidades de apresentação adoptadas, já que não se utiliza com o grau desejável um tipo de procedimento claramente concorrencial, mesmo quando as condições de procura potencial e as exigências dos objectivos a atingir o justificariam.

Para além dos casos em que já é aplicada, este tipo de solução tem condições para ser alargada aos Eixos II, III (na componente de combate à erosão e defesa costeira), VII (na componente das auto-estradas do mar) e IX (na componente de infra-estruturas e equipamentos desportivos), que possuem um carácter eminentemente aberto.

Faz-se também uma referência aos longos períodos de decisão associados precisamente aos procedimentos de apreciação e selecção de candidaturas, que são um indicador tanto da não eficiência destes como das dificuldades de instrução adequada das candidaturas. Tais situações implicaram, em muitos casos, um excessivo recurso a soluções intermédias de melhoramento da qualidade das candidaturas, através de interacção com os promotores, o que, principalmente nos casos de procedimentos com algum grau de concorrência, perturbou o normal desenvolvimento do processo de decisão e implicou prazos dilatados de decisão.

(Q7) Eficácia e eficiência dos processos de delegação de competências

Com raras excepções, a gestão operacional do POVT sai reforçada com as delegações de competências contratualizadas com OI, aduzindo níveis adicionais de eficácia ao nível da avaliação da qualidade das operações e do seu enquadramento nas políticas e estratégias nacionais e sectoriais, bem como na articulação de intervenções com outros instrumentos de financiamento.

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xix

Já no que se refere a uma medida de eficiência (a tomada de decisão nos procedimentos de apreciação de candidaturas em prazos adequados), pode referir-se que, na generalidade dos casos, este recurso não foi portador de valor acrescentado.

(Q8) Mecanismos de articulação no quadro da Agenda Operacional Valorização do Território

A questão da articulação temática tem especial relevância na abordagem da operacionalização deste Programa pela centralidade do POVT na Agenda Operacional Temática da Valorização do Território e pelo papel desempenhado por algumas tipologias de intervenção enquadradas pelos PO Regionais. A eficácia e eficiência das intervenções que ao nível das diversas sub -agendas, são co-financiadas por diversos instrumentos carece não só de uma delimitação estratégica de domínios de actuação e investimentos, que os Regulamentos Específicos dirimiram no plano formal, mas também de uma articulação operacional em aspectos de concretização prática dos Regulamentos, de dinamização das entidades beneficiárias e de complementaridade das actuações.

Da avaliação efectuada, sintetizam-se como principais linhas de leitura as seguintes:

• Delimitação satisfatória, mas não isenta de indefinições iniciais, das áreas de intervenção da responsabilidade de financiamento do POVT e dos PO Regionais pelos Regulamentos Específicos (em alguns casos, por documentos orientadores das tutelas sectoriais e da AG do POVT), nomeadamente nos Eixos II, III, VIII e IX, onde as sobreposições e complementaridades se encontram mais presentes.

• Constituição de Grupos de Articulação Temática em Domínios de Intervenção de alguns Eixos (incluindo o Eixo VI, de articulação com o ProDeR para as intervenções no Alqueva), revelando interacção reduzida entre as entidades representadas nos GAT, com predomínio de um formato estritamente formal e com baixa proactividade das entidades sectoriais e das Autoridades de Gestão dos PO Regionais.

• Em alguns Eixos (p.e., II, IV e V), os mecanismos de articulação remetem sobretudo, para a complementaridade de intervenções entre instrumentos de financiamento e para a concretização de medidas de políticas sectoriais, tendo funcionado a relação mais ou menos directa entre o OI e as tutelas sectoriais e/ou regionais e dos Fundos Estruturais (coincidência entre OI e Autoridades de Gestão dos PO das Regiões Autónomas, ProConvergência e Intervir + ou entre OI e Autoridades Nacionais Sectoriais).

(Q9) Adequação do sistema de indicadores de realização e de resultado

A Equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, o sistema de indicadores de realização e de resultado do POVT apresenta insuficiências de extensão e significado consideráveis, limitando de forma objectiva o seu papel enquanto instrumento de suporte ao respectivo acompanhamento e monitorização. Da mesma forma, entende-se que tais insuficiências se estendem também à capacidade de fixação de metas para o Programa e, consequentemente, para a aferição da sua eficácia. A análise realizada permitiu detectar que a bateria de indicadores do POVT não cobre todo o espectro de resultados que se espera virem a ser produzidos na sequência da sua implementação, sendo de salientar: (i) os Eixos I (‘Mercadorias transportadas’), IV+V (‘Emissão de CO2’) e VIII (‘RUB depositados em aterro em % da quantidade total’), traduzindo-se em consequência num conjunto de metas cuja concretização não depende directamente do POVT; e (ii) os Eixos I (nas componentes extra-alta velocidade ferroviária), III (na sua componente de prevenção e gestão de riscos), VII (em todas as componentes extra-IP4) e IX (nas componentes de equipamentos estruturantes do sistema urbano nacional, infra-estruturas e equipamentos desportivos e escolas dos 2º e 3º Ciclos do Ensino Básico). Os cálculos efectuados revelam que pelo menos 1/3 dos recursos comunitários já comprometidos (abrangendo cerca de metade do número total de operações) não estão abrangidos por indicadores de resultado previstos no Programa. Uma vez que as situações apontadas redundam numa limitada taxa de cobertura por indicadores de resultado dos recursos afectos ao POVT e têm reflexo na capacidade de aferição da eficácia do Programa, condicionando assim a sua abordagem no quadro da Avaliação Intercalar, a Equipa de Avaliação aponta a necessidade de superar essa lacuna em sede de reprogramação

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xx

5. Principais Recomendações

O desempenho da Gestão dependerá da capacidade em responder às funções e aos desafios da condução do Programa ao nível operacional, no sentido mais restrito, e ao nível estratégico.

Neste Estudo de Avaliação, e em face dos aspectos mais críticos registados nestas matérias, são apontadas recomendações nos seguintes domínios:

R1. Revisão de alguns Regulamentos Específicos no sentido de clarificar aspectos omissos (p.e., não previsão de Tipologias, componentes das operações ou promotores relevantes,) ou contraditórios (p.e., fronteiras entre POR e POVT), com especial destaque par os Regulamentos “Mobilidade Territorial” e “‘Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento”.

R2. Alteração de procedimentos para captação e análise de candidaturas tanto ao nível dos Eixos mais “fechados” (melhorando as metodologias de análise de mérito), como nos mais “abertos” (recorrendo de forma mais declarada ao método concorrencial).

R3. Simplificação de procedimentos no que respeita a exigências formais nas candidaturas em Tipologias onde a procura é muito acentuada, com implicações na carga de tarefas associadas à análise e insistindo, sobretudo, nos elementos demonstrativos da qualidade das operações.

R4. Participação activa da AG do POVT na criação dos mecanismos de racionalidade e articulação da Agenda Operacional Temática de Valorização do Território (criação de Centro de Racionalidade Temática e gestão estratégica no quadro dos seus próprios mecanismos de articulação: GAT e OI com responsabilidades de tutela sectorial).

R5. Estabelecimento de uma programação anual da abertura de concursos, definida de forma conjugada e articulada com os POR, nos domínios de intervenção comuns e complementares no âmbito da Agenda Operacional Temática da Valorização do Território.

R6. Revisão do corpo de indicadores de realização e resultados, a partir de critérios relacionados com a sua abrangência, proporcionalidade, metodologia de cálculo e adequação à natureza das operações e aos objectivos do Programa.

R7. Reforço da capacidade de gestão, com redistribuição da equipa interna (após conclusão das tarefas de encerramento dos diversos PO do QCA III que estiveram a cargo da AG do POVT) e recurso a outsourcing nos casos do apoio jurídico e acompanhamento/ auditoria de operações aprovadas.

R8. Incremento de acções de comunicação dirigidas aos promotores de operações, em função de objectivos de gestão (estímulo à procura, esclarecimento de regras, etc.), em detrimento de comunicação de natureza mais generalista.

R9. Reforço dos mecanismos de comunicação/ atendimento aos promotores (potenciais ou actuais), apontando no sentido da intensificação de acções de comunicação e esclarecimento específicas e mais ajustadas às questões que exigem o aprofundamento dos esclarecimentos e orientações, em função das diversas Tipologias e modelo de gestão/ acompanhamento.

R10. Revisão de Documentos Estratégicos em que se fundamenta a prioridade e dimensão financeira de alguns domínios de intervenção.

R11. Promover uma reprogramação do POVT, na qual deverão, entre outras, ser consideradas as seguintes dimensões:

(i) Incorporação das alterações do contexto social, económico e político e da evolução das políticas públicas que enquadram o POVT.

(ii) Revisão, em função dos aspectos de contexto e do estado de desenvolvimento do Programa, das metas e objectivos e da programação financeira.

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(iii) Consideração específica das decisões políticas recentes em matéria das grandes infra-estruturas de transportes (com implicação no Eixo I, mas também Eixo VII), da adequação e realismo das metas em diversos Eixos / Domínios e da respectiva dotação financeira (Eixos II, IV e VIII) e da necessidade de atender às consequências do temporal de 20 Fevereiro 2010 na Madeira (Eixo V).

R12. Assumir como prioridade a diminuição dos prazos associados à decisão acerca das candidaturas apresentadas, designadamente através das seguintes medidas:

(i) uma melhor programação dos períodos de concursos, evitando sobreposições penalizadoras da carga nos recursos humanos e sistemas de apoio;

(ii) para a equipa do Secretariado Técnico e para os OI, reforço da capacidade associada à apreciação de candidaturas (metodologias de trabalho, rigor no cumprimento de prazos, decisão rápida em matérias que necessitem de elementos de informação ou articulação externa, como pareceres externos, Grupos de Articulação Temática, trabalho com OI);

(iii) redefinição de áreas de competência e de repartição de tarefas com os OI, eventualmente levando a revisões caso a caso dos contratos de delegação de competências;

(iv) simplificação das exigências documentais em fase de candidatura, com exigência dos mesmos apenas em fase de contratação, nos casos em que não estejam em causa normativas inultrapassáveis;

(v) abandono de procedimentos de excessiva cooperação com os promotores nos casos em que as candidaturas estejam claramente mal instruídas, especialmente nos elementos fundamentais para a análise de admissibilidade e de mérito. Por exemplo fixação de um único período, relativamente curto, para entrega de elementos adicionais ou de esclarecimentos pelos promotores.

R13. Aceleração da implementação do SiPOVT, transformando-o até final de 2010 numa “ferramenta potenciada” com incorporação das funcionalidades de gestão documental e business intelligence, reforçando a capacidade interna através da contratação de RH especializados na manipulação/ extracção de informação do SiPOVT para usos correntes de gestão e da formação do Secretariado Técnico e técnicos dos OI nestas ferramentas e tarefas específicas.

R14. Introdução de melhorias de natureza funcional, ao nível do SiPOVT na óptica dos utilizadores/ beneficiários que acedem via plataforma Web.

O Relatório Final apresenta, de forma detalhada e operacional, as recomendações específicas resultantes do trabalho de avaliação dos diferentes Eixos Prioritários do POVT (cf. capítulo Resultados da Avaliação).

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EXECUTIVE SUMMARY

1. The Object of the Evaluation

The Thematic Territorial Enhancement Operational Programme, 2007-2013 (TEOP), approved by European Commission Decision C (2007) 5110 of 12

th October 2007 and object of the present Evaluation, is one of the main

financial instruments of the National Strategic Reference Framework (NSRF), framework Document for the application of the economic and social cohesion community policy in Portugal.

The Programme is part of the priorities channelled by the Territorial Enhancement Agenda, the objectives of which are mainly geared towards the qualification of territories by providing them with better conditions to attract productive investment and better living conditions to attract the settlement of populations. The Agenda mainly includes interventions of an infrastructural nature in four key-areas of investment:

•••• Strengthening territorial connectivity, mobility and accessibility at the national, Iberian and European Union level;

•••• Developing the national urban system, with the consolidation of networks, infrastructures and equipment relevant for the structuring of the territory;

•••• Safeguarding, protecting and enhancing the environment and the natural heritage;

•••• Preventing, managing and monitoring natural and technological risks.

The national (Mainland Portugal and Autonomous Regions) strategic nature of the TEOP interventions is patent in interventions supporting higher level structuring networks, of an innovative nature and with an enhanced promotional capacity. These interventions include the co-financing of a significant part of infrastructures in three major areas (Transport; Environment; and Protection against Natural and Technological Risks) and in a large-scale regional project (Alqueva Multi-purpose Project). The Programme also centralises the total amount of the Cohesion Fund available in the 2007-2013 programming period for all the Regions on Mainland Portugal and for the Autonomous Regions of the Azores and Madeira.

The intervention structure of the TEOP is developed around ten Priority Axes and, within the scope of the Thematic Territorial Enhancement Agenda, it is articulated with Regional OPs around fifteen Intervention areas. In terms of financing, the TEOP combines financing from the European Regional Development Fund (ERDF) and the Cohesion Fund and establishes complementary relations with interventions supported by other Operational Programmes: Rural Development Programme (ProDeR), financed by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD); and the Fisheries Operational Programme (PROMAR), financed by the European Fisheries Fund (EFF), as can be seen in the table below.

ES1: TEOP Priority Axes and Areas of Intervention of the Thematic Territorial

Enhancement Operational Agenda

Priority Axes Areas of Intervention of the Thematic Agenda

Axis I – National Transport Networks and Structuring Facilities (CF)

Axis II – Water Supply and Sanitation Structuring Network (CF) Axis III – Prevention, Management and Monitoring of Natural and Technological Risks (CF) Axis IV – Structuring Networks and Facilities of the AR of the Azores (FC) Axis V - Structuring Networks and Facilities of the AR of Madeira (FC)

Axis VI – Structuring Investments for the Alqueva Multi-purpose Project (ERDF)

Axis VII – Infrastructures for Territorial Connectivity (ERDF)

• Large infrastructures for international connectivity • National rail and road networks • Specific interventions in the field of energy • Specific interventions in the field of logistics • Water resources • Protection and recovery of the Environment • Networks and facilities for environmental services • Interventions for the protection of the coast • Interventions for the protection and recovery of

environmental liabilities • Protection and alarm systems for natural and

technological risks

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Priority Axes Areas of Intervention of the Thematic Agenda

Axis VIII – National Infrastructures for the Recovery of Urban Solid Waste (ERDF)

Axis IX – Development of the National Urban System (ERDF)

Axis X – Technical Assistance (ERDF)

• Local networks, infrastructures, facilities for social and territorial cohesion

• Cities Policy: urban regeneration • Cities Policy: city-region partnership • Collective networks and facilities.

In terms of regional eligibility, Axes VI, VII, VIII and IX (ERDF) are aimed at three NUTS II of Mainland Portugal covered by the Convergence Objective (North, Centre and Alentejo), the eligibility of the Cohesion Fund being extended in Axes I, II and III to the remaining NUTS II of Mainland Portugal (Lisbon and Algarve). The application of the Cohesion Fund in the Autonomous Regions is mainly aimed at the financing of relevant projects and which are complementary to those with ERDFV contributions in the respective Regional OPs, especially in the fields of accessibility (road and ports), energy and qualification of the environmental system.

The main contributions of the TEOP to the Strategic Objectives of the Territorial Enhancement Operational Agenda involve the improvement of the peripheries in terms of connectivity and integration of transport networks (Axis I – National Structuring Transport Networks and Facilities); the promotion of polycentrism, articulation of cities and urban qualification (Axis IX – Development of the National Urban System); the qualification of far-reaching and sustainable environmental services (Axis II – Water supply and sanitation Structuring Network); and the prevention, management and monitoring of natural and technological risks (Axis III - Prevention, Management and Monitoring of Natural and Technological Risks).

The nature of the Priority Axes of the Programme, characterised by a diversity of types of intervention, reveals a fairly heterogeneous profile of beneficiaries although with a strong contingent of public Central, Regional and Local Administration bodies and associations. Within this context, the text of the Programme considers the TEOP contributions very relevant for the “fostering of public-private partnerships” and the “development of cooperation and networking”.

In financial terms, the Programme sets out a global investment of 6.63 million euros, with the 2007-2013 Financial Plan by Priority Axis and financing source, as set out in the table below:

ES2: 2007-2013 TEOP Financial Plan

Financing Total Priority Axes

CF or ERDF Financing (1.000 euro)

National Contribution (1.000 euro)

Amount (1.000 euro)

%

I - National Transport Networks and Structuring Facilities

1.552.965 665.558 2.218.523 33,5

II - Water Supply and Sanitation Structuring Network

803.000 344.143 1.147.143 17,3

III- Prevention, Management and Monitoring of Natural and Technological Risks

534.000 228.857 762.857 11,5

IV - Structuring Networks and Facilities of Azores Region

70.000 30.000 100.000 1,5

V - Structuring Networks and Facilities of Madeira Region

100.000 42.857 142.857 2,2

VI - Structuring Investments for the Alqueva Multi-purpose Project

275.000 117.857 392.857 5,9

VII - Infrastructures for Territorial Connectivity 270.000 115.714 385.714 5,8

VIII - National Infrastructures for Urban Solid Waste Management

155.000 66.429 221.429 3,3

IX - Development of the National Urban System 799.000 342.429 1.141.429 17,2

X – Technical Assistance 99.579 17.572 117.151 1,8

Total Cohesion Fund (Axes I to V) 3.059.965 1.311.415 4.371.380 65,9

Total ERDF (Axes VI to X) 1.598.579 660.001 2.258.580 34,1

Overall Total 4.658.544 1.971.416 6.629.960 100,0

Source: TEOP.

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xxv

In terms of priority Themes included in the categories defined for earmarking, the Programme has pledged close to 83% of the total Fund programmed for 2007-2013, having established as its objective the breakdown of expenditure into five major headings: transport (45%), energy (1,9%), environmental protection and risk prevention (43,6%), urban and rural rehabilitation (0,3%) and investment in social infrastructures (9,2%).

The principles governing TEOP intervention concern complementarity and coherence, operating in line with the priorities of the EU cohesion policy, namely the priorities defined in the Lisbon strategy, special attention being given to issues related to territorial cohesion and infrastructural development, with a view to strengthening competitiveness, job creation and sustainability.

The situation at the end of 2009 revealed to be continuously in line with the main priorities of the Programme (concentration of approved projects, especially in the areas of transport and environmental protection and risk prevention) both in terms of approvals and implementation.

ES3: Financial performance (31-12-2009)

Financial rates (Fund) (%) Priority Axis / Domain

Approval rate (1) Execution rate (2) Realisation rate (3)

Total Operational Programme 38,69 5,13 13,25

Cohesion Fund 30,80 5,32 17,27

ERDF 53,80 4,75 8,83

PA1 – National Transport Networks and Structuring Facilities

34,31 6,13 17,86

PA2 – Water Supply and Sanitation Structuring Network

27,72 2,66 9,60

PA3 – Prevention, Management and Monitoring of Natural and Technological Risks

19,07 2,30 12,06

Erosion Fight and Coastal Defense 16,11 2,88 17,89

Risk Management and Prevention 31,72 2,80 8,81

Environmental liabilities 8,87 0,04 0,46

PA4 – Structuring Networks and Facilities of the AR of the Azores

64,38 7,44 11,55

PA5 – Structuring Networks and Facilities of the AR of Madeira

40,01 28,78 71,94

PA6 – Structuring Investments for the Alqueva Multi-purpose Project

31,18 5,69 18,25

PA7 – Infrastructures for Territorial Connectivity 9,51 3,34 35,15

PA8 – National Infrastructures for Urban Solid Waste Management

66,13 5,09 7,70

PA9 – Development of the National Urban System 79,31 4,87 6,14

Innovative Actions for Urban Development 14,23 0,00 0,00

Schools Secondary Level 90,99 6,78 7,45

Sports Infrastructures and Equipments 54,80 15,19 27,72

National Urban Systems Structuring Equipments 84,83 1,04 1,23

Schools 2/3of Basic Level 100,00 0,48 0,48

PA10 – Technical Assistance 12,49 4,49 35,94

Source: TEOP

(1) Approved/programmed (2) Executed/programmed (3) Executed/approved

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xxvi

2. Objectives and Evaluation Questions

The purpose of the Evaluation of TEOP Implementation is to analyse the implementation of the OP and to put forward Recommendations to improve its performance in accordance with sub-paragraph b) of item 4 of article 14 of Decree-Law No. 312/2007 of 17

th September which defines the 2007-2013 NSRF governance model.

The overall objective of the Evaluation is to “Analyse the way the physical and financial programming and the commitments in terms of management, monitoring, control and information of the OP, in the period under analysis, are being pursued and translated into the intended results and impacts”. The idea is to focus the analysis on the implementation of the management model and on the relationship between the programming and the production of direct results resulting from the implementation of the Programme to “Produce suggestions and recommendations to improve the mechanisms used to implement the Programme”.

ES4: Overall objective and specific objectives of the Evaluation

Even though the Evaluation concerns Implementation, the work carried out also took into account the strategic aspect, especially as regards the analysis of the coherence of the Thematic Programme with the Regional OPs and their respective contribution for the fulfilment of the NSRF strategic priorities and public policies.

The Evaluation, which covered the period which elapsed between the approval of the Programme (2007) and the end of December 2009, was conducted with a view to formulate useful Conclusions and Recommendations for the competent authorities, namely: (i) To identify measures leading to the improvement of the TEOP operational model to ensure the levels of performance planned or set out are reached and to accomplish the objectives which were identified; (ii) To analyse the internal and external coherence of the Programme (in terms of implementation), by identifying the revision requirements vis-à-vis possible obstacles, problems or bottlenecks and providing the NSRF and TEOP authorities (competent Ministerial Committees, Managing Authorities) and other entities with the evaluation results (TEOP Monitoring Committee, NSRF Observatory and RDFI)and solutions to overcome any problems and (iii) To allow the results of the Evaluation to be disseminated through the appropriate means, taking into account the principles of transparency and responsibility.

� Evaluating the Specific Regulations and other normative instruments of the Programme vis-à-vis its priorities and the NSRF strategic priorities, by identifying possible adjustment requirements;

� Analyzing the efficiency of the processes by which the opening to candidates is disclosed and identifying possible adjustment requirements in relation to the results obtained;

� Evaluating, and using as a reference the TEOP strategic priorities and the main guidelines of the NSRF governance model, namely in terms of simplification and proportionality, mechanisms and instruments defined in the management and control system of the process of acceptance, selection, approval and monitoring of operations, by identifying possible adjustment requirements;

� Evaluating the articulation mechanisms between the Managing Authority and the Intermediate Bodies, to whom were delegated management powers, by identifying possible adjustment requirements in those mechanisms in order to improve the levels of efficiency underlying the delegation of powers model;

� Evaluating the capacity of the existing battery of indicators to produce information which objectively and in a well adjusted fashion translates the degree of fulfillment of the OP, by identifying possible adjustment requirements in accordance with the Priority Axes, Areas of Intervention and Types of Operations established in the Programme, as well as approved operations.

Evaluating the way the TEOP is implemented in its pursuance of NSRF strategic priorities

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xxvii

3. Working Methodology

The methodological approach which the Evaluation Team pursued to undertake the Implementation Evaluation of the TEOP was structured in such a way as to appropriately respond to the Evaluation Questions and the Objectives of the Study, which implied a relative variety of information collection and analysis methods and whenever possible adjusted to the specificities of each one of the Priority Axes and Areas of Intervention.

The Evaluation Questions cover two major complementary areas: (i) implementation (perspective focused on the instruments created to execute the Programme); and (ii) execution (perspective focused on the ability to guarantee the execution of the Programme). We recapitulate the Evaluation Questions (see following table).

ES5: Evaluation questions

Evaluation Questions Areas of Implementation and execution

Q1. Are the Specific Regulations adequate and efficient in what concerns the previously established OP performance objectives?

1.1. The specific regulations were drawn up in line with the OP priorities and objectives and considering the main NSRF guidelines (namely that of selectivity), … 1.2. The specific regulations were established for the fulfilment of targets in strategic referential and of public policies, … 1.3. … allowing for the selection of the best candidatures to meet those priorities?

Q2. Do the candidatures submitted and approved correspond to the expected profile of the OP and each Axis/Area of Intervention?

2.1. Does the number of submitted/eligible candidatures correspond to that expected for each Axis/Area of Intervention? What are the reasons which justify possible differences in the number of candidatures registered and that expected? 2.2. Does the contents of the eligible candidatures correspond to the profile expected in each one of the Areas of Intervention? 2.3. Does the possibility exist to open tenders and predetermined periods for the submission of candidatures on the dates on which they occurred, taking into account factors such as the time limit established for the submission, financial allocation paid and that requested and the number of candidatures?

Q3. Is the way the dissemination of the conditions to submit candidatures carried out efficiently? (applicable to modalities of candidatures by tender and pre-determined periods)

3.1. Does the model used for publicising the supports and the opening of the tender to submit candidatures guarantee an appropriate level of disclosure with the target groups? 3.2. Does the dissemination of the opening of the tenders occur with sufficient advance in relation to the period defined for the submission of candidatures and considering the expectable duration of the procedure? 3.3. Are the way the candidatures are submitted and the (formal) requirements (and documents) to be processed made known to and duly understood by the potential beneficiaries? At the time the candidacy is submitted are the beneficiaries well informed of their rights and duties? 3.4. Do the degrees of demand (excess or insufficient) and the adequacy of this demand in relation to the objectives of the Axis/Areas of Intervention and to the types of operations set out in the Notices reveal a strong relationship with the quality of the dissemination or do they result from other factors?

Q4. Are there operations which are not eligible for formal reasons but whose contribution for the accomplishment of the objectives of the Programme would be relevant? (applicable to the those modalities which use tenders and pre-determined periods for the submission of candidatures)

4.1.Which access conditions are not complied with more frequently (beneficiaries/operations; general/specific)? 4.2. Does the non-fulfilment of access conditions result from internal factors relating to the beneficiary or does it result from the factors unrelated to such beneficiaries? 4.3. Is there a correlation between the non-fulfilment of access conditions and the modality by which the candidacy is open (tender/pre-determined period)? 4.4. Do the candidatures excluded for formal reasons show to fit well into the Axis/Area to which they applied and do they have the potential to significantly contribute to the objectives of that Axis/Area of intervention?

Q5. Do the selection criteria used allow for those candidates to be selected who better correspond to the objectives of the Area/Axis of which they are part?

5.1. Are the selection criteria, the corresponding weighted values and the methodology used to appraise merit appropriate in relation to the objectives, guidelines (in particular that of selectivity) and targets defined? 5.2. Are the selection criteria applied homogeneously to all candidates who reached the merit analysis phase, within the scope of each one of the Opening Notices? 5.3. Is it justified that in some areas, the parameters of the criteria take into account regional differences?

Q6.Is the appraisal and selection model of the candidatures the most appropriate?

6.1. Are the procedures defined for the acceptance, selection and approval of the operations (check-list, Procedural Manual, Management and Control System, time limits established for the disclosure of financing decisions) appropriate for an efficient selection process of candidates, which is in line with the guiding principles of the NSRF and TEOP governance model, namely in terms of simplification and proportionality? 6.2. Do the independent formal opinions required reinforce the technical appraisal of the candidatures?

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xxviii

Evaluation Questions Areas of Implementation and execution

Q7. Is the operational management of the OP improved by delegating contractual powers, namely by fulfilling the objectives of efficiency and efficacy in the Management of the Programme?

7.1. Is the extension of the powers delegated sufficient for the announced objectives – efficiency and efficacy in the Management of the Programme? 7.2. Are the time limits set out to analyse the candidacy , namely when such candidacy requires articulation between the Managing Authority and the Intermediate Body compatible with the time limits established by the Managing authority in the Notices? 7.3. Is the selection of the candidatures, especially as far as the application of the selection criteria is concerned, improved with the delegation of powers?

Q8. Are articulation mechanisms secured, as far as interventions included in the Territorial Enhancement Thematic Agenda and integrated in the Regional OPs, namely by way of the Thematic Articulation Groups, concerned ?

8.1. Is there evidence that these mechanisms are being secured coherently and homogeneously for Axes/Areas of Intervention where this articulation is established?

Q9. Is the system of indicators of physical fulfilment and results (Indicators of Priority Axes and Common Indicators) appropriate for the monitoring of the OP?

9.1. Are the indicators of fulfilment and results and corresponding targets identified in the Programme the most appropriate for the priority objectives of the Axis and Areas of Intervention, taking into account the need to ensure the system is proportional to the nature and dimension of the Axis itself? 9.2.Are the indicators of fulfilment and results defined by the Management for the monitoring of the supported operations the most adequate and are they clearly and objectively defined? 9.3. Are the indicators defined appropriate to appraise whether the supported operations guarantee complementarities with the support from other financing instruments, namely Regional Operational Programmes? 9.4. Are the levels of commitment and implementation of the Axis/Areas of Intervention appropriate for the potential fulfilment of defined targets, in terms of indicators of fulfilment and results? 9.5. Is there a monitoring structure able to monitor the expected fulfilment/results of each one of the Priority Axes and the fulfilments (results actually achieved?

The following scheme sums up the methodology used in the Evaluation Study:

ES6: Conceptual Basis for the Evaluation

The sectoral approaches were implemented through Thematic Entries which group together the TEOP areas of

intervention, thus adopting a predominantly thematic specialisation model for the Evaluation, to which was added

an Entry on the approach of the Management and Control System, integrating the evaluation of the Priority Axis in

relation to Technical Assistance.

In short, the following activities were developed throughout the duration of the Evaluation:

� Basic analysis of document information concerning the implementation and dynamics involved in the

execution of the Programme, which allowed for the sphere of intervention of the Programme to be put

into perspective and to establish important deductions, namely in terms of attained and expected results

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Exploration by thematic entry

Approach of the implementation and

execution “areas”

Answer to the Evaluation Questions

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Conclusions and Recommendations

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xxix

in the Priority Axes (programming, regulatory, management documents, studies and framework and

technical support reports, candidates’ files).

� Concentrating and processing quantitative information included in the TEOP Information System,

namely indicators of the physical and financial fulfilment and results with regard to each one of the of the

Priority Axes and corresponding Areas of Intervention (information updated on 31st

December 2009).

� Analysis of management indicators (time limits for decisions, formation of Technical Secretariat, …).

� Preparation and application of an extended number of instruments of appraisal (guidelines), which were

used for:

� Interviews and working meetings with the Managing Authority (responsible for the Steering

Committee and Technical Secretaries) and representatives of the different Intermediate Bodies,

focused on the more institutionalised approach of the TEOP implementation and execution.

� Interviews and discussion panels with approved project promoters which aimed at building a

comprehensive notion of their perspective in relation to the implementation and execution of the

TEOP and in the relationship established with the Managing Authority.

� Online application of questionnaires to enquire about the universe of entities which submitted

candidatures for Axis II, III and IX of the TEOP by the end of November 2009. Within this scope a

number of different follow up actions were conducted in relation to the entities in order to maximise

the response rate.

� Treatment and analysis of the empirical information collected, taking into account the objectives of

the Evaluation and the specific use of the corresponding results.

4. Conclusions

The Conclusions of the evaluation Study were systematically drawn up with the purpose of outlining a comprehensive view of the implementation of the TEOP, bearing in mind the Evaluation Objectives but always from the perspective of answering the Key-questions of the Evaluation. Therefore, the following sub-paragraphs sum up the conclusions of a more comprehensive nature in line with the issues raised in the Evaluation Questions.

4.1. Conclusions of comprehensive nature

The Thematic Operational Territorial Enhancement Agenda does not contain enough rational elements to comprehend all the TEOP areas of intervention, proportional to the relevance that the Programme’s Priority Axes assume in the financing strategy of the sectoral policies. In this context, the TEOP is specially marked by the different sub-agendas that structure it (environment and risk prevention, accessibilities and transport, development of the national urban system), all of them also being of varying rationality and consistency, characteristics resulting from that Programme’s status of support for the financing of sectoral policies within the scope of relevant planning and programming instruments (PEAASAR II, PERSU II, PE Transport, Schools Modernisation Programme, …).

This framework raises a number of special challenges to the implementation of the Programme, but also challenges of a strategic nature, with repercussions on the efficacy of the interventions and the articulation with

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xxx

other policy instruments. In terms of the challenges of an operational nature, there emerges the need to simultaneously and coherently manage many different procedures and to maintain efficient communication with potential promoters.

The Evaluation elements help conclude that, if there is room for intervention by the Managing Authority as a whole in terms of operational aspects (Information System, harmonisation and simplification of procedures, monitoring mechanisms, etc.), from the point of view of efficiency to accomplish the objectives of the Programme the consolidation of effective mechanisms of articulation are required within the framework of the different sub-agendas for which the TEOP provides financing responses.

The (political and operational) governance model corresponds to the segmented and very diversified nature of the Programme. The analysis conducted helped identify a number of dimensions-problems, with implications on the performance capacity and the results achieved in a number of a areas of the action of the Managing Authority:

� In the Programme there are a number of strategic and operational articulation models to secure both the implementation of the TEOP, with articulations within the framework of the Thematic Operational Agenda, namely: (i) Agreements on the Delegation of Power to Intermediate Bodies of different scope and depth (comparable with the autonomy of the IO's in the cases of Madeira and the Azores); and (ii) Thematic Articulation Groups in several Areas of Intervention.

� In a number of areas of intervention (e.g., transport, structuring investment of the Alqueva Multi-purpose Project, settlement of environmental liabilities and school facilities), the nature of the respective Axes and of a number of areas of intervention tends to be confined to a limited group of typologies, promoters and even projects (regardless of the model used to attract and appraise the candidatures), in which is particularly visible the dependence of a political decision making process external to the Programme, which, which h leaves the Management limited room for intervention (cases of Axis I, large-scale transport and accessibilities projects, and of the Area “School Facilities” of Axis IX, due to the priority assumed by the support to the Schools Modernisation Programme and the role played by Schools).

The initial period of the Programme was marked by the installation of the management system and by the creation of the adopted regulatory machinery but also by the overlapping with the closure of CSF III and by the international economic and financial crisis. On this level, in addition to the implications on the implementation capacity of a great number of promoters, there are some imprecision in the launch of the large-scale projects in the area of transport to be financed by TEOP, as well as the implementation of national and international political guidelines which make it possible to use the programmed structural funds, namely as a privileged instrument in the fight against the economic and financial crisis.

This overall panorama puts into context and explains a number of constraints to a normal performance of the Programme's Priority Axes: (i) delays in the start-up (visible in the approvals in 2007 and 2008 and the acceleration of this indicator in 2009, without however, being considered satisfactory in a number of areas of intervention); (ii) initial difficulties felt in terms of responsiveness (fine-tuning of the procedures, especially as they involve, in addition to the Technical Secretariat, the Intermediate Bodies, division of the team into TEOP launch tasks and the closure of certain OP's within the scope of the CSF III; communication launch; installation of the Information -system and the electronic platform to submit/manage candidatures and operations which have been approved; etc.); and (iii) as of mid 2009 the emergence of the poor performance problem, the resolution of which is a priority for 2010.

4.2. Main conclusions by Evaluation Question

(Q1) Adequacy and Efficiency of the Specific Regulations

The Evaluation Team considers that in general the Specific Regulations are adequate and effective vis-à-vis the TEOP performance objectives, which is a fundamental part of the apparatus set up by the Managing Authority for the implementation of the Programme. This appraisal is based on the analysis of the existing alignment between the Specific Regulations and the provisions included in the TEOP text, as well as on the specification of the typologies of operations considered eligible for the purposes of co-financing.

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xxxi

In some cases, project submission procedures detail additional conditions to the Specific Regulations, establishing so a chain of implementation instruments that, globally, may be considered consistent and effective. There is also a strong coherence between Regulations and the Public Policy guidelines that frame the Programme, confirming its instrumental role in financing such Policies.

From the point of view of articulation in the context of the Operational Territorial Enhancement Agenda, the Evaluation concludes that the issues related to complementarities and non-overlapping were considered in the formal plan, progress having been made in areas of intervention that were initially less well defined (urban water cycle, sports facilities, recovery of environmental liabilities, etc.). This progress is frequently supported by documents which are complementary to the Specific Regulations, many of which are of the responsibility of entities independent of the Managing Authority, a conclusion which can be extended to the relations established with Rural Development Program, namely as far as the investments associated with the Alqueva Multi-purpose Project are concerned.

Notwithstanding this overall appraisal, the Evaluation Team has identified a number of situations which require a better solution/fine-tuning by the Managing Authority either autonomously or in partnership with other entities, namely those concerning the “Territorial Mobility” and the “Water Supply and Sanitation Structuring Network” Specific Regulations.

(Q2) Adequacy of Submitted and Approved Candidatures

In general, the Evaluation considers that the approved candidatures match the required and expected profile. Nevertheless, it is possible to identify some deviations in submitted projects.

As for the approved operations, the attained results confirm the framework capacity provided by the Programme's Specific Regulations, as well as by the other instruments supporting its implementation. This conclusion is particularly relevant for projects included in Axes (or components of Axes) where the submission of candidatures is based on competitive or semi-competitive logic.

This globally positive appraisal does not preclude the need to secure an effective transition for the full maturity of the TEOP implementation process, namely in terms of moving from one phase very focused on obtaining commitments to a phase especially attentive to the fulfilment of the Programme targets. In effect, the Evaluation states that there are a number of unbalanced points in terms of the types of operations that have meanwhile been approved in Axes (or Areas of Intervention of Axes) characterized by a greater opening.

For the submitted projects, the Evaluation identifies some Priority Axis (or some intervention domains) were the operation profile is significantly different from the expected. Accordingly to gathered information, these cases result from bad application instruction (formal and technical requirements, quality of the projects, etc.), are fully identified and correction measures were, or are being, taken. One can expect a progressive decrease of disparity between supply and demand profiles.

(Q3) Efficacy of the Advertising Model of the Submission Conditions for the Candidatures

The advertising of the conditions for submitting candidatures has proven to be adequate and effective, up to a great extent by implementing the guidelines included in the TEOP Communication Plan. This conclusion does not exclude the existence of significant margins for improvement, recognised by the Managing Authority and the beneficiaries of the Programme, which may help mitigate some of the problems which have been detected.

In the intervention types of competitive access, the demand revealed by the beneficiaries (with investment amounts in the candidatures which are much higher than the allocation under tender) are an indicator that there are no relevant problems in terms of dissemination.

The Evaluation identifies, however, some situations that, at least partially, suggest a lesser fitting or efficacy in the adopted diffusion model.

First, there are a significant number of candidatures that do not match the typologies expected to get financial support from the Programme or present relevant formal insufficiencies, revealing that the beneficiaries are not accurately informed. In both situations, the Evaluation recognizes that the Managing Authority is conditioned by the demand own reasoning.

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xxxii

Secondly, some expected beneficiary typologies do not respond (or have a moderate adhesion) to the financial opportunities opened by the Programme, indicating more relevant limitations to the communication strategy and suggesting the need of a specific and proactive approach to its potential targets.

(Q4) Potential contribution of the operations which have not been accepted

Topics of a formal nature did not result in the exclusion of projects with potential relevant contributions for the Programme. In practical terms, this issue is only applied in cases that have become operational by way of tenders or the pre-determined period and quite often non-admissibility affected projects which were at a very early state of maturity [insufficient strategic and financially feasible grounds/future sustainability (e.g., urban water cycle projects); Absence of legal opinions concerning the activity requirements issued by the competent authorities (e.g., sports facilities); support documents incomplete, …].

In some types of intervention, more important than the number of candidatures which did not fulfil eligibility conditions was the number of projects not accepted in a number of conditions (e.g., sports facilities) involving investments amounts which are expressive in terms of fulfilment and potential results, but the projects of which have not shown strategic coherence with the objective of the respective results.

(Q5) Adequacy of the Selection Criteria

The selection criteria used are in general terms adequate to select the candidatures which better correspond to the TEOP, although their effective relevance in the decision making process varies greatly depending on the guidelines and provisions included in the text of the Programme and appraisal and selection models adopted.

In procedures with a clear competitive regime, selection criteria have an absolutely crucial role in project selection process, for they are the operative instrument to comparative analysis and ranking. In such model, the choice of the best candidatures tends to strongly depend of the fact that criteria adequately reflect the objectives and goals of the Programme.

As for Axes (or parts of Axes) where a competitive regime is not, or should not be, adopted, the candidature approval presumes the attainment of minimum standards in the analysis. Here, it is doubtful the choice of a median value to set this standard, diminishing the potential of criteria to stimulate excellence in project conception and candidature presentation.

The publication, by way of a notice/ call for tenders, of the calculation methods used when analysing the merit of each candidate project is a good practice, aligned with community and national regulatory provisions, as it promotes the transparency of the decision making process and the use of preferential investment standards by demand.

Finally, Evaluation signals that it is not universal (meaning that is not considered in all the Specific Regulations, call for tenders or quality evaluation methodologies) the explicit valuation of criteria related to Programme’s physical or financial (priority themes – earmarking) goals, thus troubling both preventive monitoring and the accomplishment of such goals.

(Q6) Adequacy of the Appraisal and Selection Model of Candidates

The model adopted by the TEOP in terms of the appraisal and selection of candidatures presents a number of problems in relation to its consistency and adequacy to the principles and guidelines included in the NSRF (and, especially, to the ERDF and Cohesion Fund General Regulation and, namely as far as the modalities adopted for submission.

Clearly competitive procedures are not used in desired extension, even when the potential demand conditions and the exigencies of the objectives should recommend it.

This kind of solutions could be extended to Axes II, III (erosion fight and coastal defence), VII (highways of the sea), and IX (sport infrastructure and equipments), all essentially open in terms of demand.

Evaluation also stresses the excessive delays in decision associated to analysis and selection of candidatures, which suggest that the procedures could be improved. Such situations result, in many cases, from cycles of intermediate discussion and improvement of candidatures, trough interaction between Managing Authority (or Intermediate

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xxxiii

Bodies) and the promoters. Not only there is a consequence in terms time consumption, but also, in competitive procedures, significant transparency risks may occur.

(Q7) Efficacy and Efficiency of the Delegation of Powers Processes

With rare exceptions, the operational management of the TEOP is enhanced with the delegation of contractual powers to Intermediate Bodies, increasing the levels of efficacy in the field of technical analysis of quality of operations and it’s framing in national and sectoral policies and strategies, as well as in the articulation of the Programme with other financial instruments.

As for an indicator of efficiency in implementation and decision making processes, the excessive delays in decision, strongly relevant in cases with delegation in Intermediate Bodies, shows that in most cases this management option did not bring added-value.

(Q8) Articulation of mechanisms in the Territorial Enhancement Operational Thematic Agenda

The issue of thematic articulation is of special relevance in the implementation approach of this Programme due to the centrality of the TEOP on the Territorial Enhancement Thematic Agenda and the role played by a number of types of interventions that are part of the Regional Ops. From the evaluation made, the following interpretations can be summed up:

• Satisfactory – but not exempt from initial instability - delimitation of the areas of intervention of the financing responsibility of the TEOP and the Regional OPs by the Specific Regulations (in some cases, by sectoral Policy Documents), namely in Axes II, II, VIII and IX where the overlapping and complementarities are more present;

• Formation of Thematic Articulation Groups in Areas of Intervention of those Axes (including Axis VI, articulating with Rural Development Programme for intervention in Alqueva), revealing low interaction among institutions represented, predominantly of a strictly formal nature and with non-proactive participation of sectoral entities and Managing Authorities from Regional Operational Programmes.

• In some Axes (f.e. II, IV and V), the articulation mechanisms lead mainly to the complementarily of interventions among financial instruments to execution of sectoral policies and projects; in such cases, the more or less direct relation of the Intermediate Body and the Authorities from the sector, the region or structural funds management works as the main mechanism (the cases of IB en Axis IV and V, that are also Management Authorities in Regional Operational Programmes in Azores and Madeira).

(Q9) Adequacy of the Indicators of Fulfilment and Results System

The Evaluation Team considers that, generally speaking, the TEOP indicators of fulfilment and results system has a considerable number of shortcomings in terms of scope and meaning, by objectively limiting its role as a support tool to the corresponding monitoring. In the same way, it is understood that such shortcomings also include the capacity to set targets for the Programme and consequently for the appraisal of its efficacy.

The analysis carried out helped detect the fact that the battery of TEOP indicators does not cover the whole spectrum of results that are expected to be produced following its implementation, such as: (i) Axes I (‘Transported Goods’), IV+V (‘CO2 emission’) and VIII (‘Biodegradable Urban Waste deposited in landfills in % of total quantity’), resulting in a number of targets, the accomplishment of which does not directly depend on the TEOP; and (ii) Axes I (in all components except the high-speed railway line), III (in its risk prevention and management), VII (in all components except IP4) and IX (in the components regarding the structuring components of the national urban system, infrastructures and sports facilities and 2

nd and 3

rd Cycle Basic Education schools).

The calculations made reveal that at least 1/3 of the community resources already pledged (covering close to half the total number of operations) is not covered by any results indicator. Given that the situations referred to reveal a limited coverage rate by indicators of results of the resources allocated to the TEOP and reflect on the ability to analyse the efficacy of the Programme, thus conditioning its approach in the framework of the Interim Evaluation, the Evaluation Team points out the need to bridge this gap in the programming

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xxxiv

5. Main Recommendations

The successful implementation of the Programme will depend on the ability to respond to management duties and challenges at the operational and strategic levels.

This Evaluation, taking in consideration the more critical aspects identified, points recommendations in these domains:

R1. Revision of some Specific Regulations, in order to clarify aspects which have been omitted or are contradictory (special attention to the “Territorial Connectivity” and the “Water Supply and Sanitation” Regulations).

R2. Alteration of procedures to attract and analyse candidates for the more “closed-in” Axes (by improving the methods used to analyse the merit of the operations applying) and the more “open” ones” (by resorting more openly to the tender method).

R3. Simplification of procedures regarding formal requirements to the candidatures in typologies where demand is very high, with strong implications in terms of tasks associated to analysis, insisting mainly in elements that demonstrate quality in the projects (cost-benefit analysis, when justified, and evidences of contribution to policy, Axis or Programme objectives).

R4. Active participation of the TEOP MA in the creation of rationality and articulation mechanisms in the Thematic Territorial Enhancement Operational Agenda, as the creation of a Territorial Enhancement Thematic Rationality Centre in the NSRF and the incentive to a more strategic activity in some of its own management platforms (Thematic Articulation Groups and Intermediate Bodies).

R5. Establishment of a yearly programme for the opening of tenders articulated with the Regional Operational Programmes in connected or complementary areas of intervention.

R6. Revision of the body of indicators of fulfilment and results based on the criteria related to their coverage, proportionality, calculation method and adequacy to the nature of the operations and the Programme objectives.

R7. Strengthening of the management capacity, with the redistribution of the internal team (upon conclusion of the tasks required to close the different OPs of CSF III which were under the responsibility of the TEOP AG) and by outsourcing in the cases of legal support and monitoring/auditing approved operations.

R8. Increase in the number of communication actions aimed at promoters of operations in relation to the management objectives (fostering demand, explanation of rules, etc.) instead of communication of a more general nature.

R9. Strengthening of the communication and service mechanisms to the (potential and current) promoters, moving towards a “one-stop shop” depending on the different Typologies and management/monitoring model.

R10. Revision of Strategic Documents on which are based the priority and financial dimension of some of the areas of intervention (e.g., Framework Document produced by the Working Group “Environmental Liabilities”).

R11. Proceed to a reprogramming of TEOP considering, among others, the following dimensions:

(i) The changes in social, economic and politic context, as well as changes in public policies that outline the Programme.

(ii) The updating and revision of the physical and financial objectives and goals, taking in consideration the changes in context and the implementation degree of TEOP.

(iii) Specific consideration of recent national decisions in the field of the great transportation infrastructures, the inadequacy of initial goals and financial amounts in some domains and the emergency situation due to February 2010 storm in Madeira.

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xxxv

R12. Assume as a priority the reduction of delays associated to decision in candidatures evaluation, namely trough:

(i) Better programming the call for tenders’ periods, avoiding overlapping.

(ii) Reinforcing, for the internal team and the Intermediate Bodies, the capacities in working methodologies, meeting deadlines, efficiency in situations that require external consultation, etc.

(iii) Redefining of competences and task distribution with Intermediate Bodies, leading, in some cases, to changes in the managing contracts.

(iv) Simplification of bureaucratic demands in the candidature period, postponing some of those to the financing contract formalization.

(v) Renunciation to excessive cooperation with promoters in cases in which candidatures are clearly insufficient or poorly prepared, especially in the elements that are essential to admissibility or merit evaluation, avoiding successive revision of the dossiers.

R13. Acceleration of the implementation of the TEOP Information System to transform it by the end of 2010 into an “enhanced tool”, which will include document management functions and business intelligence, by strengthening the internal capacity by way of HR specialised in the handling/extraction of information from the TEOP Information System for current management use.

R14. Introduction of functional improvements in the Information System regarding the users/ beneficiaries that access trough web platforms.

The Final Report of this Evaluation presents, in a detailed and operational way, the specific Recommendations resulting from the evaluation of the different TEOP Priority Axes (see chapter IV: Results of the Evaluation).

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 xxxvi

Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013 1

I. Enquadramento

1. Introdução

Este é o Relatório Final do Estudo de Avaliação da Operacionalização do Programa Operacional

Temático de Valorização do Território 2007-2013 (POVT).

Conforme previsto, este Relatório resulta de alguns aprofundamentos de análise, melhoramentos

pontuais e de uma sistematização mais apurada dos elementos apresentados no Relatório

Intercalar. Chama-se a atenção para este facto, já que em alguns domínios esta revisão conduziu a

uma reorientação das conclusões anteriormente referidas e, principalmente, à apresentação de

novas conclusões e recomendações.

Tendo em conta a diversidade e multiplicidade do quadro institucional que participa na Gestão do

Programa, neste mais do que noutros casos justificava-se uma abordagem metodológica com uma

grande vertente temática, já que a resposta às questões de avaliação é muito dependente do

contexto específico de cada sector e de cada Eixo Prioritário do POVT.

Essa necessidade de focagem de tais especificidades teria consequências de diversas ordens no

desenvolvimento dos trabalhos de Avaliação e, de forma que julgamos coerente com essa

perspectiva, também na estrutura e conteúdo deste Relatório Final, que é a seguinte1:

Sumário Executivo

I. Enquadramento, incluindo a contextualização e os objectivos da avaliação

II. Breve descrição do objecto de avaliação, com descrição das principais linhas da programação e

referência à situação, em termos de compromissos e execução, no final de 2009.

III: Metodologia de trabalho, abordando as questões de avaliação, o percurso metodológico e

algumas condicionantes do exercício.

IV. Resultados da avaliação, com resposta a todas as questões de avaliação, organizada de acordo

com Entradas Temáticas/ Eixos Prioritários e incluindo uma abordagem de natureza transversal ao

Sistema de Gestão e Controlo.

V. Conclusões e recomendações

Anexos, com informação quantitativa a 31-12-2009 e elementos metodológicos.

A versão inicial deste Relatório foi entregue em 27 de Maio de 2010. Após recepção do Parecer do

Grupo de Acompanhamento do Estudo de Avaliação, em 20 de Julho de 2010, foi entregue uma

segunda versão em 2 de Agosto de 2010. O GAEA pronunciou-se novamente, em parecer enviado

a 29 de Setembro de 2010, do qual resultou uma versão entregue em 20 de Outubro de 2010.

Esta seria ainda revista em alguns aspectos após um pronunciamento da Autoridade de Gestão

remetido informalmente em 10 de Dezembro de 2010, resultando esta versão final do Relatório.

1 A estrutura adoptada corresponde à que é proposta no Caderno de Encargos deste Estudo de Avaliação, com ligeiras

adaptações.


2. Contextualização e objectivos da Avaliação

A presente Avaliação da Operacionalização do POVT destina-se a analisar a implementação do

Programa e a apresentar recomendações para melhorar o seu desempenho, de acordo com a

alínea b) do ponto 4 do art.º 14º do Decreto-Lei n.º 312/2007, de 17 de Setembro, que define o

modelo de governação do QREN 2007 -2013.

A Avaliação tem como objectivo geral aferir o modo como a programação física e financeira e os

compromissos em matéria de gestão, acompanhamento, controlo e informação do POVT, no

período de referência, estão a ser prosseguidos e a traduzir-se nos resultados e impactes

pretendidos. Trata-se de centrar a análise na operacionalização do modelo de gestão e na relação

entre a programação e a produção de resultados directos decorrentes da execução do Programa,

de forma a permitir “produzir sugestões e recomendações de melhoria ao nível dos mecanismos

de implementação do Programa”.

1: Objectivo geral e objectivos específicos da Avaliação

Fonte: Adaptado do Caderno de Encargos da Avaliação

Para além da dimensão estritamente operacional, há também uma vertente de natureza

estratégica que não está ausente deste tipo de avaliação, que respeita sobretudo à análise de

coerência do PO Temático com os PO Regionais e sua coerência com a prossecução das

prioridades estratégicas do QREN e das políticas públicas, tendo também presente alterações de

contexto, entretanto, ocorridas desde o seu início. Neste entendimento, há duas questões

essenciais de natureza transversal que estarão, pelo menos de forma implícita, presentes no

processo de avaliação: (i) a influência que as alterações nas políticas públicas e no contexto

económico-social regional, nacional e internacional, tiveram ou estão a ter na adequação da

própria programação e dos objectivos e metas do POVT; e (ii) a articulação e modelo de

intervenção interno e externo ao POVT, designadamente com os PO Regionais e com o ProDeR.


A Avaliação pretende produzir conclusões e recomendações úteis às autoridades competentes,

designadamente:

•••• Identificar medidas de melhoria do modelo de operacionalização do POVT, de modo a

assegurar os níveis de desempenho planeados ou previstos e poder atingir os objectivos que

foram identificados.

•••• Aferir a coerência interna e externa do Programa (em matéria de operacionalização),

identificando necessidades de revisão face a eventuais obstáculos, desvios ou

estrangulamentos e fornecendo às autoridades do QREN e do POVT (Comissões Ministeriais

competentes, Autoridades de Gestão), e demais entidades destinatárias dos resultados de

avaliação (Comissão de Acompanhamento do POVT, Observatório do QREN e IFDR), soluções

para ultrapassar os mesmos;

•••• Permitir divulgar oportunamente através de meios adequados os resultados da Avaliação

tendo em conta os princípios da transparência e da responsabilidade.

Adopta-se como período de referência desta Avaliação o que decorreu entre a aprovação do

Programa, em 2007, e o final de Dezembro de 2009.

Deve também destacar-se que algumas destas dimensões de avaliação e, sobretudo, a utilização

dos seus resultados (recomendações), devem ser ponderadas em confronto com outros exercícios

de avaliação em curso, especialmente os Estudos de Avaliação da Operacionalização dos PO

Regionais, o Estudo de Avaliação do Modelo de Elaboração dos Regulamentos Específicos dos

Programas Operacionais FEDER e Fundo de Coesão 2007-2013 e o Estudo Global de Avaliação da

Implementação do QREN no período 2007-2009. O conjunto de recomendações que cada um

desses Estudos vai formular poderá, eventualmente, incidir sobre os mesmos aspectos, sendo que

a sua aplicação carece de um trabalho de harmonização entre os interlocutores envolvidos, quer

os resultados sejam contraditórios, convergentes ou complementares.


II. Breve descrição do objecto de avaliação

1. O Programa Operacional de Valorização do Território

O POVT, objecto da presente Avaliação, é um instrumento financeiro do Quadro de Referência

Estratégico Nacional (QREN), que constitui o enquadramento para a aplicação da política

comunitária de coesão económica e social em Portugal.

O POVT foi aprovado pela Decisão da Comissão Europeia C (2007) 5110, de 12 de Outubro de

2007, tendo a sua aprovação sido oficialmente formalizada com a assinatura da Comissão

Europeia e do Governo Português no dia 17 de Outubro de 2007.

O Programa é destinado à prossecução das prioridades veiculadas pela Agenda Operacional

Temática para a Valorização do Território, com incidência em todo o país (Continente e Regiões

Autónomas), cujos objectivos visam, essencialmente, dotar os territórios de melhores condições

de atractividade para o investimento produtivo e de melhores condições de vida para as

populações, através da superação de um conjunto de défices estruturais que condicionam o

desenvolvimento sustentável. A Agenda compreende intervenções quer de natureza infra-

estrutural, quer imaterial em quatro dimensões essenciais:

•••• Reforço da conectividade territorial, mobilidade e acessibilidade, à escala nacional, ibérica e

da União Europeia;

•••• Desenvolvimento do sistema urbano nacional, com consolidação de redes, infra-estruturas e

equipamentos relevantes para a estruturação do território;

•••• Salvaguarda, protecção e valorização do ambiente e do património natural;

•••• Prevenção, gestão e monitorização de riscos naturais e tecnológicos.

O carácter nacional e estratégico das intervenções do POVT reservam este Programa para

intervenções de âmbito e escala nacional, assim como de apoio a redes estruturantes de nível

superior, com carácter inovador e com capacidade de promoção alargada. Neste contexto, refira-

se que o POVT assume parte significativa das intervenções infra-estruturais em três grandes

domínios (Transportes; Ambiente; e Protecção Riscos Naturais e Tecnológicos), num projecto

regional de grande dimensão (Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva) e concentra o

Fundo de Coesão (FC) disponível no período de programação 2007-2013, para todas as regiões do

Continente e para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.

O POVT está organizado em dez Eixos Prioritários e, no âmbito da Agenda Operacional Temática,

articula-se com os PO Regionais em torno de quinze domínios de intervenção, bem como com o

Programa de Desenvolvimento Rural (ProDeR), financiado pelo Fundo Europeu Agrícola de

Desenvolvimento Rural (FEADER) e com o Programa Operacional Pesca (PROMAR), financiado

pelo Fundo Europeu das Pescas (FEP). Combinando financiamentos do Fundo Europeu de

Desenvolvimento Regional (FEDER) e do Fundo de Coesão, como se mostra no quadro seguinte.


2: Eixos Prioritários do POVT e domínios de intervenção da Agenda Operacional Temática para a Valorização do Território

Eixos Prioritários Domínios de Intervenção da Agenda Temática

Eixo I - Redes e Equipamentos Estruturantes Nacionais de

Transportes (FC)

Eixo II - Rede Estruturante de Abastecimento de Água e

Saneamento (FC)

Eixo III - Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos

Naturais e Tecnológicos (FC)

Eixo IV - Redes e Equipamentos Estruturantes da RA dos

Açores (FC)

Eixo V - Redes e Equipamentos Estruturantes da RA da

Madeira (FC)

Eixo VI - Investimentos Estruturantes do Empreendimento

de Fins Múltiplos do Alqueva (FEDER)

Eixo VII - Infra-estruturas para a Conectividade Territorial

(FEDER)

Eixo VIII - Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de

Resíduos Sólidos Urbanos (FEDER)


(FEDER)

Eixo X - Assistência Técnica (FEDER)

� Grandes infra-estruturas para a conectividade

internacional

� Redes ferroviária e rodoviária nacionais

� Intervenções específicas na área da energia

� Intervenções específicas na área da logística

� Recursos hídricos

� Protecção e valorização do Ambiente

� Redes e equipamentos de serviços ambientais

� Intervenções de protecção da orla costeira

� Intervenções de protecção e recuperação de

passivos ambientais

� Sistemas de protecção e alerta para os riscos

naturais e tecnológicos

� Redes, infra-estruturas equipamentos de

proximidade para a coesão social e territorial

� Política de cidades: regeneração urbana

� Política de cidades: parcerias cidade -região

� Redes e equipamentos colectivos.

Fonte: POVT

Nos casos dos Eixos VI, VII, VIII e IX, o FEDER encontra-se reservado, em termos de elegibilidade

regional, para as três NUTS II do Continente abrangidas pelo Objectivo Convergência (Norte,

Centro e Alentejo), sendo alargada a elegibilidade do FC nos Eixos I, II e III também paras as

restantes NUTS II do Continente (Lisboa e Algarve). A aplicação do Fundo de Coesão na Região

Autónoma dos Açores (Eixo IV) visa, principalmente, financiar projectos relevantes e

complementares aos comparticipados pelo Fundo Estrutural FEDER no PO Regional, sobretudo

nos domínios das acessibilidades e qualificação do sistema ambiental. No caso da Madeira (Eixo

V), o Fundo de Coesão visa “contribuir para o reforço da coesão económica e social, numa

perspectiva de promoção do desenvolvimento sustentável”.

Os beneficiários do POVT são de natureza diversificada, em função dos Eixos Prioritários. O

documento do POVT considera particularmente relevantes os contributos para o “fomento de

parcerias público -privadas” e para o “estímulo da cooperação e funcionamento em rede”.

O Programa contribui para os Objectivos Estratégicos da Agenda Operacional Temática da

seguinte forma:


3: Contributos do POVT para os Objectivos Estratégicos da AOT VT

O Programa prevê um investimento global de 6.630 milhões de euros, com o plano financeiro

para 2007-2013 sistematizado no quadro seguinte.

4: Plano financeiro do POVT 2007-2013

Financiamento Total

Eixos Prioritários

Financiamento

FC ou FEDER

(mil euros)

Contributo

Nacional

(mil euros)

Montante

(mil euros) %

I – R&E Estruturantes Nacionais de Transportes 1.552.965 665.558 2.218.523 33,5

II - RE Abastecimento Água e Saneamento 803.000 344.143 1.147.143 17,3

III- Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais

e Tecnológicos 534.000 228.857 762.857 11,5

IV – Redes e Equipamentos Estruturantes da Região

Autónoma dos Açores 70.000 30.000 100.000 1,5

V – Redes e Equipamentos Estruturantes da Região

Autónoma da Madeira 100.000 42.857 142.857 2,2

VI - Investimentos Estruturantes do Empreendimento de

Fins Múltiplos do Alqueva 275.000 117.857 392.857 5,9

Eixo VII - Infra-estruturas para a Conectividade Territorial 270.000 115.714 385.714 5,8


Financiamento Total

Eixos Prioritários

Financiamento

FC ou FEDER

(mil euros)

Contributo

Nacional

(mil euros)

Montante

(mil euros) %

VIII - Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de

Resíduos Sólidos Urbanos 155.000 66.429 221.429 3,3

IX - Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional 799.000 342.429 1.141.429 17,2

X - Assistência Técnica 99.579 17.572 117.151 1,8

Total Fundo de Coesão (Eixos I a V) 3.059.965 1.311.415 4.371.380 65,9

Total FEDER (Eixos VI a X) 1.598.579 660.001 2.258.580 34,1

Total Global 4.658.544 1.971.416 6.629.960 100,0

Fonte: POVT.

2. Dinâmicas de compromisso e execução do POVT

Até 31 de Dezembro de 2009 tinham sido abertos 31 períodos de candidatura, compreendendo

todos os Eixos e Domínios do Programa e colocando a concurso praticamente toda a dotação de

Fundo de Coesão e FEDER do Programa.

O POVT registou, até essa data, um total de 903 candidaturas, a que corresponde um

investimento total de cerca de 7,6 mil milhões de euros. De acordo com o ciclo de

apreciação/selecção das candidaturas apresentadas, foram admitidas 302 (52%) das 582

admitidas, estando ainda em fase de análise de admissibilidade 319 candidaturas. A figura

seguinte sintetiza o estado das candidaturas, de acordo com as fases do ciclo.

5: Estado das candidaturas até 31 de Dezembro de 2009

Fonte: AG do POVT, Fevereiro de 2010.

De entre as candidaturas admitidas, 276 mereceram decisões favoráveis de financiamento (91%),

a que corresponde um apoio comunitário superior a 1,8 mil milhões de euros (942 milhões de

Em análise de admissibilidade:

319

Em análise de mérito:

16


euros de Fundo de Coesão e 860 milhões de euros de FEDER). Este nível de aprovação traduziu-se

numa taxa de compromisso global do Programa próxima dos 39%2.

No final de Dezembro de 2009, encontravam-se contratadas com os beneficiários 205

candidaturas e as restantes 71 encontravam-se em fase de contratação.

Os níveis relativamente baixos de admissibilidade de candidaturas devem-se, sobretudo às baixas

taxas de admissibilidade verificadas no Eixo II (23%, no conjunto de 121 candidaturas com análise

de admissibilidade concluída) e no Domínio “Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano” do

Eixo IX (28%, num universo de 114 candidaturas).

Tendo presente a dotação financeira de cada Eixo Prioritário, as taxas de compromisso verificadas

até ao final do ano de 2009 apresentavam situações díspares, destacando-se as elevadas taxas

registadas no Eixo IV, em termos de Fundo de Coesão, e nos Eixos VIII e IX (com excepção do

Domínio “Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano”), em termos de FEDER (cf. Anexo I

– Programação e execução financeira do POVT). Todavia, face ao peso que o Eixo I assume na

dotação do POVT, a ainda reduzida taxa de compromisso verificada condiciona fortemente o nível

global de compromisso do Programa.

6: Taxas de compromisso por Eixo e Domínio de Intervenção3 (31-12-2009)


A taxa de compromisso conheceu um forte impulso no 2º semestre no ano de 2009,

particularmente no mês de Novembro, mês em que ocorreu a aprovação de um Grande Projecto

2 Taxa de compromisso: (Valor de Fundo aprovado) / (Valor de Fundo programado 2007-2013).

3 Domínios de Intervenção: DC, Defesa Costeira; PGR, prevenção e gestão de risco; PA, passivos ambientais; AI, acções

inovadoras; E, escolas secundárias; D, desporto; EE, equipamentos estruturantes; E2+3, equipamentos educativos 2º e 3º Ciclo EB.


no Eixo I (Rede Ferroviária de Alta Velocidade em Portugal – Eixo Lisboa/Madrid, correspondente

ao Sub-troço Poceirão/Évora), com um volume total de investimento na ordem dos 716 milhões

de euros, a que corresponde uma contribuição do Fundo de Coesão de mais de 372 milhões de

euros.

A par da evolução da taxa de compromisso, verificou-se uma aceleração das taxas de execução4 e

dos pagamentos aos beneficiários do Programa, no mesmo período. Embora as taxas de

compromisso possam considerar-se elevadas, o grau de execução financeira do Programa

apresenta-se, ainda, limitado.

7: Taxas de execução por Eixo e Domínio de Intervenção (31-12-2009)


A baixa taxa de execução deve-se, sobretudo, a dois motivos: compromissos com dinâmicas

elevadas apenas a partir do final do primeiro semestre de 2009; e capacidade de execução

financeira por parte de dos beneficiários de algumas tipologias de intervenção. Esta situação foi

agravada pela rescisão do contrato de três projectos no âmbito do Eixo VI, com uma taxa de

execução significativa, a que correspondia uma contribuição do FEDER de cerca de 28 milhões de

euros. Constituem uma excepção a este cenário, as taxas de execução no Eixo V e no Domínio

“Infra-estruturas e Equipamentos Desportivos” do Eixo IX.

Para uma leitura mais clara do contributo de cada Eixo e Domínio para a execução global do

Programa, refira-se a importância do Eixo I, o qual representava, em 31 de Dezembro de 2009,

cerca de metade da execução da despesa pública global do Programa e mais de 60% da execução

do Fundo de Coesão. O Eixo I é seguido pelo Eixo V, que representa 15,7% da execução e pelo Eixo

II (9,4%).

4 Taxa de execução: (Valor de Fundo executado) / (Valor de Fundo programado 2007-2013).


O quadro seguinte apresenta o resumo da situação financeira do Programa relativamente aos três

principais indicadores: taxa de compromisso (aprovações/programação), taxa de execução

(execução/programação) e taxa de realização (execução/aprovações), reforçando o que foi

referido atrás: a taxa de execução do Programa apresentava, no final do ano de 2009, valores

modestos, com excepção do Eixo V.

8: Indicadores financeiros do Programa (31-12-2009)


compromisso Taxa de

execução Taxa de

realização



FEDER 53,80 4,75 8,83

EP1 – Redes e Equipamentos Nacionais de Transportes 34,31 6,13 17,86

EP2 – Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento 27,72 2,66 9,60

EP3 – Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais e Tecnológicos

19,07 2,30 12,06

Domínio Combate à Erosão e Defesa Costeira 16,11 2,88 17,89

Domínio Prevenção e Gestão De Riscos 31,72 2,80 8,81

Domínio Recuperação do Passivo Ambiental 8,87 0,04 0,46

EP4 – Redes e Equipamentos Estruturantes da RA dos Açores 64,38 7,44 11,55

EP5 – Redes e Equipamentos Estruturantes da RA da Madeira 40,01 28,78 71,94

EP6 – Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva 31,18 5,69 18,25

EP 7 – Infra-estruturas para a Conectividade Territorial 9,51 3,34 35,15

EP 8 – Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de Resíduos Sólidos Urbanos

66,13 5,09 7,70

EP9 – Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional 79,31 4,87 6,14

Domínio Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano 14,23 0,00 0,00

Domínio Rede de Escolas do Ensino Secundário 90,99 6,78 7,45

Domínio Infra-estruturas e Equipamentos Desportivos 54,80 15,19 27,72


84,83 1,04 1,23

Domínio Rede de Escolas do 2º e 3º Ciclo do Ensino Básico 100,00 0,48 0,48

EP10 – Assistência Técnica 12,49 4,49 35,94


Uma perspectiva financeira complementar relaciona-se com o desempenho do Programa em

termos dos contributos para os temas prioritários enquadrados nas categorias definidas para

earmarking5 (cf. Anexo II – Earmarking: programação, aprovação e execução dos temas

prioritários), que representam 82,8% do Fundo total programado no POVT. Para o período de

programação 2007-2013, foi estabelecido como objectivo a divisão das despesas em cinco

grandes rubricas: transportes, energia, protecção do ambiente e prevenção dos riscos,

5 Afectação de fundos a objectivos e prioridades pré-definidos, cuja classificação se encontra listada no Anexo IV do

Regulamento (CE) nº. 1083/2006 de 11 de Julho. Com o objectivo de garantir que eram consideradas as circunstâncias específicas nacionais, as autoridades nacionais entenderam complementar aquela lista de categorias, com os seguintes seis Temas prioritários: 44 – Gestão de resíduos domésticos e industriais; 45 – Gestão e distribuição de água (agua potável); 46 – Tratamento de água (águas residuais); 53 – Prevenção de riscos (incluindo a concepção e execução de planos e medidas destinado a prevenir e gerir os riscos naturais tecnológicos); 61 – Projectos integrados de reabilitação urbana e rural; 75 – Infra-estruturas de ensino.


reabilitação urbana e rural e investimento em infra-estruturas sociais. A figura seguinte traduz o

enfoque da programação.

9: Repartição indicativa da contribuição comunitária por categoria de despesa – Tema prioritário – Estratégia de Lisboa (earmarking)

Fonte: Documento POVT 2007-2013.

Os princípios de intervenção do POVT respeitam a complementaridade e a coerência, actuando

em consonância com as prioridades da União Europeia, nomeadamente as definidas na Estratégia

de Lisboa, dando especial atenção às questões de política de coesão e de desenvolvimento infra-

estrutural, no sentido de reforçar a competitividade e a criação de emprego. Esta programação

tem também uma forte relação com os objectivos do Programa.

Os pesos relativos de cada grande rubrica nos valores totais aprovados ou executados, até 31-12-

2009, encontram-se reflectidos no gráfico seguinte.

10: Aprovações e execução no âmbito do POVT, de acordo com o Tema prioritário – Estratégia de Lisboa (earmarking), 31-12-2009



A situação no final do ano de 2009 apresentava numa linha de continuidade com as principais

prioridades do Programa (concentração dos projectos aprovados, sobretudo, nas áreas dos

transportes e da protecção do ambiente e prevenção de riscos), quer em termos de aprovações,

quer em termos de execução, verificando-se, no entanto, a introdução de TP que não estavam

definidos à partida, como o caso de projectos no âmbito da sociedade de informação. No âmbito

desta análise é de assinalar, igualmente, a inexistência de projectos no âmbito dos TP da Energia.

Numa apreciação segmentada dos TP pode observar-se, no gráfico seguinte e no Anexo II, que a

execução é muito limitada, que há TP sem qualquer aprovação (aeroportos, energias e

transportes urbanos limpos) e que, no caso das infra-estruturas de ensino, as metas financeiras

estão já superadas em termos de aprovação.

11: Aprovações e execução das categorias de despesa (earmarking), 31-12-2009

NOTA:

EX/PR = Taxa de execução

AP/PR= Taxa de compromisso



III. Metodologia de trabalho

Neste capítulo explicita-se a abordagem metodológica que a Equipa de Avaliação seguiu para

realizar a Avaliação da Operacionalização do POVT, de modo a responder adequadamente às

questões de avaliação e aos objectivos do Estudo.

Refira-se que a abordagem metodológica, sendo homogénea nos princípios e nos resultados, não

o foi nos métodos de recolha e análise de informação, tendo sido fortemente influenciada pelo

contexto próprio do Programa, de cada um dos Eixos Prioritários e Domínios de Intervenção e do

referencial da Avaliação.

1. Questões de avaliação

As questões de avaliação situam-se, essencialmente, em dois grandes domínios: o da

operacionalização (perspectiva centrada nos instrumentos criados para operacionalizar o

Programa) e o da implementação (perspectiva centrada na capacidade de assegurar a

realização/execução do Programa), embora, na prática, nenhum destes domínios possa desligar-

se.

Neste contexto, importa recapitular as questões de avaliação, face ao seu posicionamento em

função dos domínios da operacionalização e implementação do POVT (cf. tabela das páginas

seguintes).

As questões não são independentes entre si, o que é compreensível dada a profunda inter-relação

entre os diversos aspectos da operacionalização do Programa. Este aspecto assumiu especial

relevância na preparação das metodologias de trabalho e na forma como foi realizado o

cruzamento da informação proveniente das análises transversais e das análises específicas por

Eixo.


12: Questões (e sub -questões) de avaliação e seu posicionamento em função dos domínios da operacionalização e implementação do POVT

Questão de avaliação Domínio da operacionalização Domínio da implementação

Q1. Os Regulamentos Específicos são adequados e eficazes face aos objectivos de desempenho do PO previamente estabelecidos?

1.1. Os regulamentos específicos foram elaborados em linha com as prioridades e objectivos do PO e considerando os princípios orientadores do QREN (nomeadamente o da selectividade), … 1.2. Os regulamentos específicos foram orientados para a concretização de metas assumidas em referenciais estratégicos e de políticas públicas, …

1.3. … permitindo a selecção das melhores candidaturas para corresponderem a essas prioridades?

Q2. As candidaturas apresentadas e aprovadas correspondem ao perfil esperado do PO e de cada Eixo/Domínio de Intervenção?

2.1. O volume de candidaturas apresentadas/elegíveis corresponde ao esperado para cada Eixo/Domínio de Intervenção? Quais os motivos que justificam eventuais desvios entre o volume de candidaturas registado e o esperado? 2.2. O conteúdo das candidaturas elegíveis corresponde ao perfil esperado de cada um dos Domínios de Intervenção? 2.3. Verifica-se a oportunidade da abertura dos concursos e dos períodos predeterminados para a apresentação de candidaturas nas datas em que ocorreram, tendo em consideração factores como o prazo estabelecido para a sua apresentação, a dotação financeira disponibilizada e a solicitada e o volume de candidaturas registado?

Q3. O modo como é realizada a divulgação das condições de abertura à apresentação de candidaturas é eficaz? (aplicável às modalidades de apresentação de candidaturas por concurso e períodos pré-determinados)

3.1. O modelo de publicitação dos apoios e da abertura de concursos para apresentação de candidaturas garante um nível de divulgação adequado junto dos públicos alvo? 3.2. A divulgação da abertura de concursos ocorre com antecedência suficiente face ao período definido para a apresentação de candidaturas e considerando a duração expectável do processo de instrução da candidatura? 3.3. O modo de apresentação de candidaturas e os requisitos (formais e documentais) para a sua instrução são devidamente divulgados e percepcionados pelos potenciais beneficiários? No momento da instrução da candidatura os beneficiários estão bem informados dos seus direitos e deveres? 3.4. Os níveis de procura (excesso ou insuficiência) e a adequação dessa procura aos objectivos do Eixo/Domínios de intervenção e às tipologias de operações previstas nos Avisos evidenciam uma relação forte com a qualidade da divulgação ou podem resultar de outros factores?



Q4. Existem operações que não são admitidas por motivos formais mas cujo contributo para a prossecução dos objectivos do Programa seria relevante? (aplicável às modalidades de apresentação de candidaturas por concurso e períodos pré-determinados)

4.1. Quais as condições de acesso cujo incumprimento se verifica com maior frequência (beneficiários/operações; gerais/específicas)? 4.2. O incumprimento das condições de acesso tem origem em factores internos ao beneficiário ou resulta de factores que lhe são exógenos? 4.3. Existe alguma correlação entre o incumprimento das condições de acesso e a modalidade de abertura a candidatura (concurso/período pré-determinado) adoptado? 4.4. As candidaturas excluídas por motivos de natureza formal evidenciam um enquadramento claro no Eixo/Domínio a que concorreram e potencial para contribuírem de forma relevante para os objectivos desse Eixo/Domínio de intervenção?

Q5. Os critérios de selecção utilizados permitem seleccionar as candidaturas que melhor correspondem aos objectivos do Domínio/Eixo onde se inserem?

5.1. Os critérios de selecção, os respectivos ponderadores e a metodologia de apuramento de mérito são adequados face aos objectivos, princípios orientadores (em particular o da selectividade) e metas definidas?

5.2. Os critérios de selecção são aplicados de modo homogéneo em todas as candidaturas que passaram à fase de análise de mérito, no âmbito de cada um dos Avisos de Abertura? 5.3. Justifica-se, nalguns domínios, uma parametrização de critério que tenha em conta diferenciações regionais?

Q6. O modelo de apreciação e selecção das candidaturas é o mais adequado?

6.1. Os procedimentos definidos para a aceitação, selecção e aprovação das operações (check-list, Manual de Procedimentos, Sistema de Gestão e controlo, prazos previstos para a comunicação da decisão de financiamento) são adequados a um processo de selecção das candidaturas eficiente, que esteja em linha com os princípios orientadores do modelo de governação do QREN e do POVT, nomeadamente em matéria de simplificação e proporcionalidade?

6.2. Os pareceres externos exigidos reforçam a apreciação técnica das candidaturas?

Q7. A gestão operacional do PO sai reforçada com a delegação de competências contratualizada, nomeadamente cumprindo os objectivos de eficiência e de eficácia na Gestão do Programa?

7.1. A extensão das competências delegadas é adequada aos objectivos enunciados – eficiência e eficácia na Gestão do Programa?

7.2. Os prazos de análise das candidaturas, nomeadamente quando esta requer uma articulação entre a Autoridade de Gestão (AG) e Organismo Intermédio (OI), são compatíveis com os prazos estipulados pela AG nos Avisos? 7.3. A selecção de candidaturas, em especial no que respeita à aplicação dos critérios de selecção, sai reforçada com a delegação de competências?



Q8. Estão a ser assegurados mecanismos de articulação das intervenções enquadradas na Agenda Temática Valorização do Território e integradas nos PO Regionais, nomeadamente através dos Grupos de Articulação Temática?

8.1. Existe evidência de que esses mecanismos estão a ser assegurados de forma coerente e homogénea para o Eixos/Domínios de intervenção onde esta articulação está prevista?

Q9. O sistema de indicadores de realização física e de resultados (Indicadores dos Eixos Prioritários e Indicadores Comuns) é adequado para o acompanhamento /monitorização do PO?

9.1. Os indicadores de realização e resultado e respectivas metas identificados no Programa são os mais adequados aos objectivos prioritários do Eixo e Domínios de Intervenção, atendendo à necessidade de assegurar um sistema proporcional face à natureza e dimensão do próprio Eixo? 9.2. Os indicadores de realização e resultado definidos pela Gestão para o acompanhamento/ monitorização das operações apoiadas são os mais adequados e encontram-se definidos de forma objectiva e clara? 9.3. Os indicadores definidos são adequados para aferir se as operações apoiadas asseguram a complementaridade com os apoios de outros instrumentos de financiamento, nomeadamente, dos Programas Operacionais Regionais?

9.4. Os níveis de compromisso e de execução do Eixo/Domínios de Intervenção são adequados ao potencial de cumprimento das metas definidas, em termos de indicadores de realização e resultado? 9.5. Existe uma estrutura de monitorização capaz de acompanhar as realizações/resultados esperados de cada um dos Eixos Prioritários e as realizações/resultados efectivamente alcançados?


No que respeita à metodologia de trabalho seguida, refira-se que a análise das diversas questões

de avaliação foi orientada de acordo com as múltiplas e simultâneas heterogeneidades do POVT,

das quais se destacam as seguintes:

•••• Domínios de intervenção e universo de destinatários diferenciados: existência de alguns Eixos

“fechados”, em que os destinatários e os projectos estão definidos à partida, e de Eixos

“abertos” com uma procura previsível em regime de concorrência alargada;

•••• Apoio de dois Fundos: FEDER e FC;

•••• Modelos de articulação diversos: cruzamento/complementaridade com os Programas

Regionais de convergência e de regiões não convergência, com os diferentes PO na Agenda de

Valorização do Território e com o Programa de Desenvolvimento Rural (ProDeR);

•••• Diferenciações regionais: o POVT financia tipologias de projectos nas Regiões de Lisboa e do

Algarve que, nas regiões da Convergência são remetidas para os respectivos Programas

Regionais; e é o único dos Programas Temáticos do QREN que se aplica nas Regiões

Autónomas; e

•••• Gestão interna, com a opção de delegação de competências de gestão em OI nalguns Eixos/

tipologias e em modelos diferenciados de delegação.

Com base nos aspectos elencados, que não são generalizados no Programa, pode verificar-se que

nem todas as questões são relevantes para todos os Eixos. O quadro seguinte serve para explicitar

a relevância de cada Questão de Avaliação para cada Eixo Prioritário.

13: Questões de avaliação relevantes para cada Eixo Prioritário do POVT

Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q6 Q7 Q8 Q9

Eixo I – Redes e Equipamentos Estruturantes Nacionais de Transportes (FC)

Eixo II – Redes Estruturantes de Abastecimento de Água e Saneamento (FC)

Eixo III – Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais e Tecnológicos (FC)

Eixo IV – Redes e Equipamentos Estruturantes da Região Autónoma dos Açores (FC)

Eixo V – Redes e Equipamentos Estruturantes da Região Autónoma da Madeira (FC)

Eixo VI – Investimentos Estruturantes do Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva (FEDER)

Eixo VII – Infra-estruturas de Conectividade Territorial (FEDER)

Eixo VIII – Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de Resíduos Sólidos Urbanos (FEDER)

Eixo IX – Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional (FEDER)

Questões muito relevantes.

Questões de menor relevância.

Questões não aplicáveis.


2. Abordagem metodológica

O Relatório Inicial explicitava um percurso metodológico que integrava duas abordagens

complementares: uma de natureza mais transversal, assentando nos mecanismos de

operacionalização e implementação (sistema de gestão e controlo, indicadores físicos e

financeiros) e outra de natureza sectorial. O esquema seguinte dá uma ideia sintética deste

percurso:

14: Base conceptual para a avaliação

As abordagens sectoriais foram concretizadas através das entradas temáticas, que agrupam as

áreas de intervenção do Programa Operacional, adoptando claramente um modelo de

especialização temática para a Avaliação, incluindo uma entrada assente nos sistemas territoriais,

preenchido com os Eixos que têm intervenção do Fundo de Coesão nas Regiões Autónomas da

Madeira e dos Açores.

15: Entradas Temáticas, por área de intervenção do POVT

Entrada 1 – Transportes Eixo I – Redes e Equipamentos estruturantes Nacionais de Transportes e Eixo VII – Infra-estruturas para a Conectividade Territorial

Entrada 2 – Infra-estruturas ambientais Eixo II – Rede estruturante de Abastecimento e água e Saneamento e Eixo VIII - Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de Resíduos Sólidos Urbanos

Entrada 3 – Prevenção e monitorização de riscos

Eixo III – Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais e Tecnológicos

Entrada 4 – Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional


Entrada 5 – Investimentos estruturantes do Alqueva

Eixo VI - Investimentos Estruturantes do Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva

Entrada 6 – Fundo de Coesão Açores e Madeira

Eixo IV - Redes e Equipamentos Estruturantes da RA dos Açores e Eixo V - Redes e Equipamentos Estruturantes da RA da Madeira

A abordagem ao Sistema de Gestão e Controlo foi efectuada através de uma leitura transversal,

fornecendo inputs para as diversas questões de avaliação, já que nenhuma delas se dirige

expressamente à análise da qualidade do mesmo, de forma global. Essa abordagem é

sistematizada num capítulo próprio.

Ao longo dos trabalhos, e em síntese, foram desenvolvidas as seguintes actividades:

INP

UTS

DA

AV

ALI

AÇ

ÃO

OU

TPU

TS D

A A

VA

LIA

ÇÃ

O

Exploração por entrada temática

Abordagem aos “domínios” da

operacionalização e da implementação

Resposta às questões de avaliação

Me

tod

olo

gias

Conclusões e recomendações


•••• Análise de informação documental de base relativa à operacionalização e às dinâmicas de

implementação do Programa, que permitiu contextualizar a esfera de intervenção do

Programa e estabelecer importantes deduções, designadamente em matéria de resultados

alcançados e esperados ao nível dos Eixos Prioritários (documentos de programação,

regulamentares, de gestão, estudos e relatórios de enquadramento e de suporte técnico,

dossiers de candidatura).

•••• Concentração e processamento da informação quantitativa constante do SiPOVT,

nomeadamente, indicadores de realização física e financeira e de resultado, relativos à

implementação de cada um dos Eixos Prioritários e respectivos Domínios de Intervenção

(informação actualizada a 31 de Dezembro de 2009).

•••• Análise de indicadores de gestão (prazos de decisão, composição da equipa técnica, etc.).

•••• Elaboração e aplicação de um conjunto alargado de instrumentos de inquirição (guiões de

orientação), que serviram de base à realização de:

� Entrevistas e reuniões de trabalho com a Autoridade de Gestão (AG)

(responsáveis da Comissão Directiva e Secretários Técnicos) e representantes dos

diversos OI, centradas na abordagem mais institucionalizada da operacionalização

e implementação do POVT (ver Anexo IV).

� Entrevistas e painéis de discussão com promotores de projectos aprovados que

visaram construir uma visão compreensiva da perspectiva dos mesmos em relação

à operacionalização e implementação do POVT e à relação estabelecida com a AG

(ver Anexo IV).

� Aplicação online de Inquéritos por questionário ao universo de entidades que

apresentaram candidatura aos Eixos II, III e IX do POVT, até final de Novembro de

2009. Neste âmbito foram efectuadas diversas acções de follow up às entidades

inquiridas, efectuadas por e-mail e por telefone, de forma a maximizar a taxa de

resposta (ver Anexo V).

•••• Tratamento e análise de conteúdo da informação empírica recolhida, tendo presente os

objectivos da Avaliação e a utilização específica dos respectivos resultados.

Mantendo-se os contornos gerais da metodologia que foi apresentada no Relatório Inicial do

Estudo de Avaliação, importa aqui fazer uma nota de observação sobre alguns aspectos críticos e

opções metodológicas que, afastando-se em aspectos concretos da previsão inicial, não colocam,

a nosso ver, em causa a validade das conclusões.

Em primeiro lugar, alguns dos métodos propostos inicialmente não foram concretizados,

invocando-se as seguintes razões:

•••• Os painéis de discussão (com promotores) foram substituídos, de forma geral, por

entrevistas, presenciais, telefónicas ou electrónicas. No total foram realizadas 38 entrevistas,

para além das diversas reuniões de trabalho com a AG. Para além disso, a excelente taxa de


resposta ao inquérito aos promotores permite, nos Eixos sujeitos a inquirição, retirar

conclusões mais seguras. A utilidade adicional dos painéis não se revelou imprescindível,

tendo em conta os custos operacionais que a sua realização implicava. Manteve-se apenas a

realização do painel de discussão com as Autoridades Portuárias, tal como estava previsto.

•••• Algumas entrevistas previstas não foram realizadas por (reiterada) indisponibilidade das

entidades contactadas.

Em segundo lugar, registou-se um défice no acesso, na prontidão e na capacidade de ser

fornecida à equipa alguma da informação referida no Caderno de Encargos, na proposta de

trabalho e no Relatório Inicial.

O acesso directo ao SiPOVT (via plataforma informática) que foi facultado à equipa era pouco

funcional (exigindo a autenticação a partir de endereços IP específicos, o que dificultou o trabalho

de uma equipa relativamente alargada). A própria estruturação e acesso à informação eram

complexos, exigindo uma preparação de que a equipa de avaliação não dispunha. Alguns pedidos

de informação acerca de indicadores de gestão nunca chegaram a ser satisfeitos, como é o caso

da informação sistematizada acerca dos motivos de não admissão de candidaturas e da

qualificação dos técnicos do ST e respectivos indicadores de actividade. Os indicadores físicos

(realização, resultado e comuns da CE) à data de 31 de Dezembro de 2009 foram remetidos a 25

de Março de 2010 (em versão provisória), tendo sido reenviados em versão mais definitiva em 10

de Maio de 2010, juntamente com as respectivas fichas de caracterização.

Por último, o planeamento dos trabalhos de terreno (entrevistas e painéis) foi mediado, no que

respeita ao contacto inicial com os inquiridos, pela AG, por opção desta, processo que ocupou o

mês de Janeiro de 2010, remetendo a generalidade das entrevistas para Fevereiro -Março de

2010.

Não inviabilizando a realização do exercício, estas situações foram sobretudo penalizadoras do

seu ritmo, já que os dados qualitativos e os quantitativos não estiveram disponíveis com

suficiente antecedência para que a equipa se concentrasse no esforço analítico.

Essas limitações foram particularmente visíveis na versão do Relatório Intercalar datada de 9 de

Abril de 2010, mas a equipa de Avaliação está convicta de que foram superadas tanto para a

versão final desse Relatório Intercalar (24 de Maio de 2010) como para este Relatório Final.


IV. Resultados da Avaliação

Este capítulo organiza os resultados da análise de cada uma das Entradas Temáticas que agregam

a abordagem dos Eixos Prioritários, iniciando-se por uma sistematização dos elementos relativos à

avaliação do Sistema de Gestão e Controlo (que integra uma leitura muito breve do Eixo X –

Assistência Técnica).

As Entradas de Avaliação são as seguintes:

• E SGC: Abordagem transversal ao Sistema de Gestão e Controlo.

• E1: Transportes - Eixos Prioritários I e VII.

• E2: Infra-estruturas Ambientais - Eixos Prioritários II e VIII.

• E3: Prevenção e Monitorização de Riscos - Eixo Prioritário III.

• E4: Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional - Eixo Prioritário IX.

• E5: Investimentos Estruturantes do Alqueva - Eixo Prioritário VI.

• E6: Fundo de Coesão Açores e Madeira - Eixos Prioritários IV e V.

As 6 entradas temáticas são sistematizadas através de três pontos de leitura:

(i) Enquadramento e dinâmicas

Este ponto contém, em termos gerais, uma abordagem de contextualização no QREN/Agenda

Operacional para a Valorização do Território, tendo em conta as tipologias de intervenção, a

estrutura de objectivos, o conjunto de destinatários alvo e o peso financeiro no POVT. Aborda

também as dinâmicas de compromisso, aprovação e execução, através da análise quantitativa

das bases de dados de execução fornecidas pela AG e a respectiva comparação face às metas do

Programa, no sentido de compreender a trajectória de realizações/resultados.

(ii) Balanço de desempenho

Neste ponto reflectem-se as condições de operacionalização e os principais resultados da análise

para cada uma das questões de avaliação.

(iii) Síntese e recomendações específicas

Como elemento de síntese da leitura avaliativa, faz-se neste ponto uma identificação dos

principais elementos conclusivos e de algumas recomendações que emergem da abordagem a

cada uma das Entradas Temáticas.


Sistema de Gestão e Controlo

A Equipa de Avaliação, atendendo aos objectivos, geral e específicos, da Avaliação da

Operacionalização do POVT no contexto da Estratégia do QREN no período 2007-2009, concede

especial importância à qualidade e eficácia do sistema de gestão e de controlo (SGC) do

Programa, considerando neste âmbito de abordagem os aspectos relativos ao sistema de

informação de suporte, ao acompanhamento operacional e estratégico do Programa, bem como

o sistema de indicadores de monitorização.

Na base da abordagem ao SGC, estão implícitas duas realidades: a do ciclo de

projecto/candidatura e a de capacidade de gestão.

A aplicação do conceito de ciclo de projecto visa situar as actividades de gestão, controlo e

acompanhamento no conjunto das diferentes fases, desde a programação à execução, bem como

desde os procedimentos da candidatura, da aprovação e do acompanhamento da execução. Este

nível de abordagem implica sobretudo uma proximidade aos procedimentos concretos e é o que

está presente nas questões de avaliação colocadas, pelo que, de forma implícita ou explícita, é na

análise referente a cada entrada temática que é tido em consideração.

Em torno do conceito de capacidade de gestão pretende analisar-se a relação que existe entre os

factores que condicionaram o exercício da gestão do Programa e os resultados efectivos dessa

actividade: a organização geral do SGC, o Sistema de Informação do Programa (SiPOVT), etc.

De qualquer forma, ambos os níveis de abordagem implicavam, conforme referido no Relatório

Inicial, a disponibilização à equipa de avaliação de um conjunto de indicadores de gestão, que,

como vimos, não foram integralmente satisfeitos ou foram-no tardiamente.

Ainda assim, neste sub -capítulo iremos sistematizar aqueles que nos parecem ser os elementos

fundamentais numa abordagem transversal ao SGC, a partir das seguintes fontes de informação:

• Análise documental (sobretudo o compliance assessment/ descrição do sistema de gestão

e controlo; o manual de procedimentos; os formulários de candidatura; os relatórios de

execução do POVT 2007 e 2008; as especificações de requisitos do SiPOVT).

• Exploração do SiPOVT, a partir de um acesso facultado pela AG à equipa de avaliação.

• Entrevistas com a AG, com base num guião e num pedido de informação previamente

remetidos (2 reuniões específicas sobre este tema, realizadas em 17 de Fevereiro e em 8

de Março de 2010).

• Informação decorrente dos trabalhos de campo no âmbito das diversas entradas

temáticas (entrevistas, análise documental, bases de informação sobre projectos).

• Inquérito aos promotores de candidaturas apresentadas ao POVT.


O Modelo de Governação

No que se refere aos Sistemas de Governação e de Gestão, Acompanhamento e Controlo, o

Programa contempla uma estrutura complexa [cf. Decreto-Lei n.º 74/2008 de 22 de Abril, que

altera e republica o Decreto-Lei n.º 312/2007 de 17 de Setembro, que define o modelo de

governação do QREN e respectivos Programas Operacionais para o período 2007-2013], a qual se

encontra esquematizada na figura seguinte.

16: Órgãos de Governação do POVT

Legenda: IGF- Inspecção Geral de Finanças; IFDR – Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional; CA –

Comissão de Acompanhamento; CD – Comissão Directiva; ST – Secretariado Técnico; DGOTDU – Direcção-Geral do

Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano; DRPFE – Direcção Regional do Planeamento e Fundos

Estruturais (ex-DREPA); IDR – Instituto de Desenvolvimento Regional; EMGFC - MAI – Estrutura de Missão para a

Gestão dos Fundos Comunitários; INAG – Instituto da Água.

O órgão de direcção política do POVT é a Comissão Ministerial de Coordenação do Programa, que

estabelece as orientações específicas para a gestão do Programa [aprovação dos Regulamentos

específicos, definição das tipologias de projectos objecto de financiamento, apreciação (e

aprovação) das propostas de revisão do Programa, etc.].

A Comissão de Acompanhamento (CA) do Programa assegura a monitorização da eficácia e da

qualidade da execução do Programa, nomeadamente através da aprovação dos critérios de

selecção, do acompanhamento dos progressos para alcançar os objectivos do Programa e

apreciação e aprovação dos Relatórios Anuais de Execução. A CA reúne ordinariamente duas

vezes por ano.

Autoridade Gestão

do POVT

CMC Comissão Ministerial de Coordenação do POVT

IFDR Autoridade de

Certificação FEDER e FC

IGF Autoridade de Auditoria e

Controlo

Observatório do QREN

Organismos Intermédios

DGOTDU; DRPFE; IDR; EMGFC - MAI;

INAG

CA

Comissão de Acompanhamento do

POVT

CD e ST

Comissão Directiva e Secretariado Técnico


O órgão de gestão é a AG, composta pela Comissão Directiva (CD) e Secretariado Técnico (ST).

Para assegurar uma maior eficácia e eficiência na aplicação dos fundos nos respectivos domínios

de intervenção, a AG delegou competências em cinco OI (ver adiante).

As especificidades e o processo de implementação do POVT

A natureza heterogénea do Programa decorre da própria Agenda Operacional Temática da

Valorização do Território, que não contém elementos de racionalidade suficientes para enquadrar

todos os domínios de intervenção numa matriz estratégica comum. Desta forma, e tal como a

Agenda, o POVT (e os PO Regionais) é, na realidade, marcado por diferentes sub -agendas

(ambiente e prevenção de risco, acessibilidades e transportes, desenvolvimento do sistema

urbano nacional), todas elas também de racionalidade e consistência variadas, características que

decorrem do estatuto de suporte de financiamento de políticas sectoriais enquadradas por

relevantes instrumentos de planeamento e programação (PEAASAR II, PERSU II, PE Transportes,

Programa de Modernização do Parque Escolar, etc.).

Note-se que a natureza destes instrumentos é, também ela, variável. Utilizando os exemplos

acima, enquanto o PEAASAR II e o PERSU II são planos nacionais aprovados previamente e através

de um processo de legitimação a partir de uma discussão pública alargada, o PE Transportes não

existia previamente à concepção do POVT e está ainda em aprovação governamental, após

conclusão da discussão pública. Já o Programa de Modernização do Parque Escolar é um

programa de acção sectorial e conjuntural.

Deste ponto de vista, e como a própria avaliação ex-ante assinalava, o POVT carece de uma maior

coerência global, o que constitui um obstáculo a uma operacionalização mais harmoniosa. A

função de articulação no quadro da AOTVT fica, portanto, remetida para o quadro estrito da

eventual interacção da AG do POVT com a dos PO Regionais e do ProDer (já que não há qualquer

tipo de evidência sobre hipotéticas articulações com o PROMAR, designadamente com o seu Eixo

IV - Desenvolvimento sustentável das zonas de pesca).

Este quadro coloca alguns problemas à operacionalização do Programa, avultando a necessidade

de gerir em simultâneo e com coerência procedimentos muito diferenciados e em manter uma

linha de comunicação eficiente com os potenciais promotores.

Na perspectiva da Avaliação, e tendo em conta este enquadramento geral da Agenda, mas

também as opções de programação e arquitectura para o Programa, com definição, à partida, de

modalidades diferenciadas na selecção de projectos, fechando alguns Eixos a operações concretas

e a promotores únicos, o POVT deve ser entendido como um instrumento de financiamento de

políticas públicas sectoriais, competindo à gestão sobretudo desempenhar com eficácia e

eficiência os procedimentos adequados para atingir os objectivos de gestão e os que estão na

base das opções estratégicas.

Dito de outra forma, e faltando esse racional global (de uma forma que, por exemplo, os PO

Regionais não sentem, já que há agendas operacionais territoriais que os podem, em certa

medida, nortear), é na capacidade de gestão pura que reside a qualidade da gestão do POVT.


Alguns factores de ordem geral condicionam, nesta perspectiva, a sua actividade:

√ Em termos favoráveis, o facto de se tratar de um Programa que, sendo heterogéneo, não

é excessivamente complexo – o número de regulamentos específicos é restrito, quando

comparado com os PO Regionais do Continente, que são complementares na Agenda

Operacional Temática e integram cerca de 30 regulamentos, o dobro do POVT. Acresce

que existem Eixos Prioritários e Tipologias que têm os procedimentos de selecção de

candidaturas facilitados, pela prévia definição de projectos e promotores, embora se trate

de projectos de grande dimensão e complexidade, que invocam maiores exigências de

acompanhamento noutras fases do ciclo do projecto.

√ Em termos menos positivos, dois factores condicionam a capacidade de gestão:

• a dependência de centros de decisão (políticos) exteriores, sejam sectoriais,

sejam globais, que implicam grande instabilidade na condução do Programa –

após as medidas nacionais de combate à crise económica e financeira, entre 2008

e 2009, surgem em 2010 o Programa de Estabilidade e Crescimento e as recentes

e públicas decisões, não se sabe em que medida definitivas, acerca do adiamento

de alguns projectos estruturantes previstos para financiamento pelo POVT; e

• o período inicial do Programa, naturalmente marcado pela instalação do sistema

de gestão e criação do edifício regulamentar adoptado, sobrepôs-se ao fecho do

QCA III, que consumiu recursos do POVT, já que o ST/AG do Programa teve como

missão o encerramento de alguns Programas Operacionais.

Grau de implementação e balanço geral do sistema de gestão

Do ponto de vista da sua concretização, o POVT conta nesta fase com um SGC que se pode

considerar quase plenamente instalado e funcional, sem prejuízo de:

� estar a decorrer uma transição entre o tipo de actividades que marcou os anos iniciais

(montagem do sistema e aprovação de operações) e as que emergem a partir de final de 2009

(monitorização e acompanhamento da execução, controlo), sem que seja possível ainda

estimar se o dimensionamento e qualificação da equipa é adequado;

� o Sistema de Informação carecer ainda de uma evolução (que, aliás, está em curso e será

concluída, em princípio, até final de 2010);

� haver determinadas áreas de especialização técnica onde é necessário recorrer de forma

intensa a assessorias externas.

A Comissão Directiva da AG é composta por 3 responsáveis (presidente e dois vogais executivos),

apoiados na sua acção por um Secretariado Técnico. Este é formado por uma equipa alargada (72

elementos: 7 Secretários Técnicos, 54 Técnicos Superiores, 8 Assistentes Técnicos e 3 Assistentes

Operacionais), que está vocacionada para a apreciação das candidaturas e acompanhamento das

operações e para a monitorização geral do Programa, auditoria interna e apoio jurídico. A AG

organiza-se em unidades operacionais, destacando-se, neste quadro, a existência de uma Unidade

de Avaliação, Monitorização e Comunicação do POVT.


O SGC tem como referencial principal a Descrição do Sistema de Gestão e Controlo (compliance

assessment), aprovado pela Comissão Europeia em Abril de 2009.

Para além deste, e de um ponto de vista operacional, a gestão do POVT dispõe de um conjunto de

referenciais estabilizados, em que destacamos diversas orientações técnicas e de gestão e os

seguintes documentos, devidamente divulgados:

• Manual de Procedimentos do Beneficiário, que abrange todas as fases do projecto, desde a

submissão da candidatura até ao encerramento, que inclui os modelos de formulários, check-

lists, Relatórios anuais e Finais, modelo do contrato de financiamento, entre outros

[disponível no site do POVT].

• Manual de Procedimentos Interno, que enquadra todas as orientações técnicas internas a

adoptar pelo Secretariado Técnico e pelos OI.

• Disponibilização do Sistema de Informação, com módulos para recepção de candidaturas e

pedidos de pagamento “on line” (ver abordagem específica mais adiante).

• Plano de Comunicação, apresenta a estratégia de comunicação a adoptar, os objectivos a

atingir com as medidas de informação e publicidade e o planeamento plurianual das acções a

desenvolver, bem como as formas de actuação para assegurar a avaliação das acções

realizadas durante o período de intervenção deste Programa.

Para assegurar uma maior eficácia e eficiência na aplicação dos Fundos nos respectivos domínios

de intervenção, a AG delegou competências em cinco OI com as competências técnicas

adequadas para ‘assessorar’ a gestão de áreas de intervenção específicas:

• Direcção Geral do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (DGOTDU);

• Direcção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais dos Açores (DRPFE) (esta entidade

designava-se por Direcção Regional de Estudos e Planeamento dos Açores – DREPA - na data

em que o contrato de delegação de competências foi assinado);

• Instituto de Desenvolvimento Regional da Região Autónoma da Madeira (IDR);

• Ministério da Administração Interna – Estrutura de Missão para a Gestão dos Fundos

Comunitários (EMGFC - MAI);

• Instituto da Água (INAG).

De acordo com a leitura possível de fazer, a partir da abordagem geral ou a cada uma das áreas

temáticas, (entrevistas, dados sobre prazos de decisão, inquérito a promotores), a Avaliação

conclui que há uma margem de progresso significativa, do ponto de vista operacional (que não

em matéria de competências técnicas sectoriais e sem prejuízo da sua importância em matéria de

orientação da procura e informação aos beneficiários) no modelo baseado na partilha de

competências entre a AG e os OI.

Veja-se, em apoio desta perspectiva, que alguns dos prazos de decisão mais dilatados (trataremos

deste aspecto mais adiante) ocorrem em Eixos Prioritários em que há intervenção de OI (Eixo II,


Eixo III – PGR, Eixo IV, Eixo IX – AIDU). Segundo informação da AG, em certos casos, esses prazos

resultam do estabelecimento de ciclos de esclarecimentos sucessivos com os promotores.

Noutros resultam da necessidade de revisão e completamento da análise da admissibilidade das

candidaturas pelo respectivo Organismo Intermédio (OI). Também os promotores inquiridos

(Eixos II, III e IX-AIDU) emitem uma opinião moderadamente favorável acerca da prestação dos OI

(EMGFC - MAI, DGOTDU e INAG). (“boa” e “muito boa”, oscilando entre 53,9% no apoio da fase

de execução do projecto e 61,2% no apoio à candidatura). No entanto, cerca de 40% consideram

essa prestação apenas “fraca” ou “razoável” (oscilando entre 39% no apoio à candidatura e

46,2%, no apoio durante a execução do projecto) - cf. questão 28, Anexo V. Tal significa que existe

uma margem de progressão para melhorar o processamento das candidaturas e o apoio à

execução das operações; assim o exige um padrão de exigência de gestão que deve visar a

excelência.

A par do arranque em concreto, com o lançamento dos primeiros procedimentos e aprovação de

candidaturas, o ano de 2008 e parte do ano de 2009 foram marcados pelos esforços para a

operacionalização do Programa, nomeadamente em termos de organização interna, de

elaboração de normas e procedimentos e de desenvolvimento de sistemas de informação.

A acrescer, a AG do POVT assumiu, também em 2008, a responsabilidade pelo “fecho” de alguns

Programas do QCA III (Quadro Comunitário de Apoio 2000-2006), cuja área de intervenção

encontrou linha de continuidade no Programa, designadamente os seguintes:

• Programa Operacional Acessibilidades e Transportes;

• Fundo Coesão II – Transportes;

• Programa Operacional Ambiente e Fundo Coesão II – Ambiente.

Além desses Programas, a AG do POVT assegurou responsabilidades semelhantes para o

Programa Operacional Cultura e para o Programa Operacional da Saúde.

Esta situação provocou um desequilíbrio em termos de recursos humanos e, durante a fase inicial

do Programa, verificou-se uma relação desproporcionada entre as atribuições e competências e a

capacidade da estrutura técnica, limitando o processamento de tarefas com a celeridade

esperada.

Não estando disponível informação quantificada sobre a actividade desta equipa, é difícil aferir o

seu dimensionamento e adequação. No entanto, podem tirar-se algumas conclusões sobre a

forma como a estrutura está a ultrapassar esta fase de transição:

• Dado que, para além dos técnicos integrados no ST, deve ainda ser contabilizada a capacidade

instalada nos OI e o recurso a outsourcing, estima-se que existe capacidade para assegurar a

gestão dentro dos princípios centrais do controlo (supervisão e segregação), assegurando um

“corte operacional” nas funções de cada técnico (se participa na fase de candidatura até à

aprovação de uma determinada operação não pode estar envolvido no seu acompanhamento

posterior). Acresce ainda uma segregação interna adicional, separando a análise de mérito da

verificação do cumprimento, em cada candidatura, do cumprimento dos requisitos de


contratação pública, e posteriormente o acompanhamento físico do acompanhamento

financeiro.

• Neste modelo, o recurso ao outsourcing revela-se imprescindível e concentra-se em três

domínios. Um deles, a verificação do cumprimento das regras de contratação pública,

encontra-se na “cadeia” de funções referida. O outro é o domínio informático/ de utilização

avançada do Sistema de Informação. O terceiro é o do apoio jurídico, utilizado em situações

de verificação da legalidade dos actos de gestão.

• O surgimento com grande intensidade das tarefas de acompanhamento físico e financeiro das

candidaturas aprovadas faz emergir uma nova realidade e, na perspectiva da AG, apenas um

recurso adicional a contratação externa permitirá responder-lhe adequadamente (nos prazos

requeridos e com a qualidade esperada), dado que não há apenas uma questão de

“quantidade” de recursos, mas sim também da sua organização para garantir a segregação de

funções.

Como já referimos, esta Avaliação não dispõe de informação objectiva para estimar cargas de

trabalho por técnico e para a comparar com indicadores padrão. Mas, neste quadro, considera

adequado que se mantenha o recurso a outsourcing nas áreas jurídicas e de verificação dos

requisitos de contratação pública, já que os procedimentos de aprovação (os mais problemáticos

destes pontos de vista) tenderão a diminuir face ao esgotamento financeiro do Programa.

Transitoriamente, enquanto se estabiliza uma reafectação interna dos recursos, também parece

justificar-se o recurso a contratação externa para o acompanhamento de operações. Já no que

respeita ao domínio do Sistema de Informação, como veremos adiante, a Avaliação recomenda o

reforço da equipa interna (contratação de especialista (s) e formação do Secretariado Técnico e

OI).

O Sistema de Informação SiPOVT

O SiPOVT está em plena implementação, estando a partir do início de 2010 em curso a sua

evolução para o que se designa como uma “ferramenta potenciada”.

Este Sistema de Informação é uma evolução/ adaptação do Sistema de Informação SIGMA

desenvolvido no âmbito do QCAIII para o IDR da Madeira, ao abrigo de um protocolo de cedência

assinado em Novembro de 2007. O SiPOVT é composto por dois módulos:

• SiPOVT Front-Office – Módulo para a apresentação das candidaturas, dos pedidos de

pagamento e respectiva documentação ao POVT em formato electrónico, bem como a

visualização dos alertas aos beneficiários;

• SiPOVT Back-Office – Módulo operacional destinado à análise das candidaturas recebidas, à

verificação e acompanhamento da execução através da análise dos pedidos de pagamento, à

emissão das autorizações de pagamento, registo de auditorias, etc.

A evolução em curso consiste na disponibilização de funcionalidades de gestão documental

(aspecto prioritário no quadro de um modelo processual essencialmente desmaterializado) e de

business intelligence, uma plataforma analítica para extracção de dados, permitindo gerir de


forma integrada diversos tipos de processos (monitorização física e financeira global,

acompanhamento por operação, gestão de procedimentos, etc.).

Até final de 2010 este processo estará concluído, na perspectiva da Avaliação já com algum

diferimento face ao que seria desejável. Embora a complexidade do salto tecnológico e de

metodologias e procedimentos (tanto ao nível da gestão quanto dos utilizadores/ beneficiários)

justifiquem um faseamento mais seguro (primeiro a plena implementação das ferramentas

básicas para a gestão das candidaturas, só depois as evoluções e sofisticações), a verdade é que o

período de programação está praticamente a meio e há ainda dificuldades na obtenção de

informação em tempo real e de qualidade sobre o desempenho do Programa.

Não se tratando de uma abordagem exaustiva e sistemática, a Avaliação recolheu algumas

evidências destas carências, as quais, em nosso entender, justificam plenamente as opções de

desenvolver as funcionalidades de gestão documental e de business intelligence:

• Demora e instabilidade na disponibilização de indicadores físicos, agregados ou ao projecto

(realização, resultado e comuns da CE), o que não é necessariamente imputável ao próprio

SiPOVT, mas aos procedimentos associados à actualização desta informação. Há, assim, um

manancial de informação exigido em sede de candidatura (por exemplo, indicadores de

emprego associados aos projectos) que depois são dificilmente manipuláveis e verificáveis

durante o acompanhamento.

• Estruturação rígida da informação sobre as candidaturas (documentos de instrução,

pareceres, indicadores), dificultando o trabalho ensaiado pela equipa de Avaliação através de

um acesso directo facultado pela AG para obtenção de indicadores de gestão (prazos de

decisão, estimativa da carga processual para cada membro da equipa de gestão, etc.).

• Necessidade de realizar solicitação a uma entidade externa à AG para obtenção deste tipo de

informação, e em alguns casos sem a mesma ter sido conseguida (pelo menos no que respeita

à sua disponibilização à equipa).

• Este tipo de questões afecta sobretudo a componente de back-office, já que no que respeita

às funcionalidades disponibilizadas aos promotores, a perspectiva destes, de acordo com o

inquérito realizado (que se restringe a promotores dos Eixos concorrenciais, EII, EIII e EIX), é

maioritariamente de que há poucas ou nenhumas necessidades de melhoria nos formulários

de candidatura (para cerca de 70% dos inquiridos) ou no processo de submissão de

candidaturas (para mais de 80% dos inquiridos). Algumas dessas necessidades são já do

conhecimento da AG, e referem-se a aspectos funcionais.

• Os trabalhos de campo na abordagem aos diversos Eixos do Programa revelam algumas

disfunções do SiPOVT, sobretudo para a apresentação de candidaturas (por exemplo no que

se refere aos Grandes Projectos) ou para a posterior gestão de informação financeira,

especialmente no que se refere a eventuais desvios entre a informação introduzida na

candidatura e a que depois se verifica na concretização dos projectos, mas tais situações têm

sido ultrapassadas com soluções pontuais de contingência.


• Outra disfunção que o SiPOVT revela é a incapacidade operacional de gerir grandes

quantidades de informação. As realizações de upload e download são muitas vezes não

concretizadas devido à impossibilidade de realizar outras operações em simultâneo na

aplicação. Esta limitação operacional do SiPOVT provoca o encerramento automático da

sessão devido à inoperacionalidade a que o beneficiário é sujeito durante a realização de

transferências de informação.

Como principal conclusão, que é simultaneamente uma recomendação, desta Avaliação ao nível

do Sistema de Informação fica a ideia da concordância com o processo de upgrade do SiPOVT com

ferramentas de gestão documental e de business intelligence, associando-lhe igualmente:

• um progresso ao nível da capacidade interna na AG para a utilização do Sistema. Esta nota

deve ser reforçada: mesmo enquanto o SiPOVT não disponibilizar essas ferramentas

personalizadas, não é desejável que os técnicos da Gestão (incluindo aqui os que, nos OI,

necessitam de operar com o SiPOVT) estejam dependentes do recurso a técnicos externos

para extracção de informação em tempo útil, ou seja, imediato;

• a resolução de problemas funcionais que os módulos actuais apresentam, designadamente no

que se refere à capacidade de gerir grandes quantidades de informação e à capacidade para

gerir operações simultâneas pelo mesmo utilizador.

Um aspecto crítico da gestão: os tempos de decisão e os prazos de resposta

Trata-se aqui de fazer uma leitura acerca dos tempos de resposta, seja a pedidos de informação,

seja nos prazos associados à aprovação de candidaturas, a partir de elementos de base que

sustentam a perspectiva da Avaliação de que a rapidez na decisão deve merecer uma especial

atenção e concentração de esforços:

(i) Indicadores de percepção: tanto as entrevistas realizadas como o inquérito aos

promotores concentra neste tipo de questões a sua apreciação mais desfavorável. Veja-

se, por exemplo, nos diversos parâmetros em inquirição:

� Questão 7: um em cada três promotores inquiridos tem opinião “fraca” ou “razoável”

sobre o tempo de resposta nos contactos (genéricos) com a gestão do POVT.

� Questão 31: mais de metade dos promotores têm a percepção de que a decisão de

aceitação ou recusa da sua candidatura ocorreu já fora do prazo estipulado pela AG

no aviso.

� Questão 38: cerca de 58% dos promotores inquiridos considera necessário introduzir

algumas ou muitas melhorias ao nível dos “prazos para aprovação das candidaturas”.

(ii) Indicadores objectivos: os dados disponíveis (consultar tabela seguinte) revelam elevados

prazos de decisão associados à fase inicial dos procedimentos (admissão e posterior

aprovação de candidaturas).

� O prazo médio da decisão, segundo dados da AG, e de acordo com os critérios QREN

(considerando o tempo decorrido entre o encerramento do aviso e a data em que


75% das candidaturas estão decididas, tendo em conta que há procedimentos em

contínuo ou em período pré-determinado), era (em 31 Dezembro de 2009) de 162

dias (de calendário). Este prazo era o mais elevado de todos os Programas

Operacionais do QREN (em média, era de 123 dias nos PO Temáticos e de 100 dias

nos PO Regionais do Continente).

� No final de 2009 havia ainda 9 concursos sem decisão, sendo que em dois deles o

prazo desde o encerramento já se situava em mais de 180 dias (Eixo IX- Acções

Inovadoras, 2º Aviso e Eixo IX- Desporto, 3º Aviso).

� Não se regista uma melhoria, com o decorrer do tempo, neste indicador. Segundo

dados que constam no Boletim Informativo nº 5 – Indicadores Conjunturais de

Monitorização, da Comissão de Coordenação do QREN, com dados reportados ao final

de Setembro de 2009, este prazo era no POVT de 157 dias, nos PO Temáticos de 118 e

nos PO Regionais de 93 dias.

� O tempo médio registado em Dezembro de 2009 não era muito superior ao previsto

nos Avisos destes concursos, que era de 161 dias, o que não retira muito da carga

negativa que têm estes prazos (mais de 5 meses).

� Para melhor situar o nível de exigência em presença, refira-se que esta matéria é

objecto de um indicador de resultado do Programa. O indicador 51 - Tempo médio de

apreciação de candidatura fixa uma meta de 90 dias, tanto para 2010 como para

2013.

� Acrescem os prazos para a contratação (após aprovação), que soma, em média, mais

60 dias a este período.

� Esta situação é desigual nas diversas tipologias, questão que é explorada nos

respectivos capítulos temáticos desta Avaliação, e que se relacionam com as

especificidades dos procedimentos. Chama-se a atenção para os casos em que os

prazos de decisão foram superiores a 210 dias (7 meses): Eixo II, 1º Aviso; Eixo III-

Passivos Ambientais, 1º Aviso; Eixo III, Prevenção e Gestão de Risco, 2º Aviso; Eixo IV;

Eixo IX, Acções Inovadoras de Desenvolvimento Urbano, 1º Aviso; Eixo IX,

Equipamentos Estruturantes do SUN.

� Quanto aos prazos de contratação, registam-se os 330 dias verificados no Eixo I como

um valor extremo.

Deve notar-se que estes são prazos “brutos”, isto é, integram períodos em que são pedidos pela

AG/ OI esclarecimentos ou elementos complementares sobre as candidaturas aos promotores. De

acordo com alguma informação (não exaustiva) recolhida pela Avaliação, estes períodos são

especialmente penalizadores no Eixo II, no Eixo IX – AIDU e no Eixo VI.


17: Prazos médios de decisão e contratação, em 31-12-2009

Eixo/ Tipologia

Código Aviso Abertura Fim Aviso Decisão

Aviso

Prazo médio de decisão

(Regras QREN)

Prazo Médio Contratação

I POVT-51-2007-05 21-Dez-07 n.a. n.a. 171 330

II POVT-46-2008-13 1-Abr-08 29-Ago-08 31-07-2009 336 66

II POVT-46-2009-27 1-Jul-09 30-Dez-09 Por decidir

III DC POVT-33-2007-04 28-Dez-07 29-Fev-08 26-05-2008 87 23

III DC POVT-33-2008-17 16-Jun-08 15-Set-08 31-03-2009 197 131

III DC POVT-33-2009-25 11-Mai-09 15-Set-09 Por decidir

III PA POVT-34-2008-10 17-Mar-08 15-Dez-08 31-08-2009 259 54

III PA POVT-34-2009-29 5-Ago-09 30-Nov-09 Por decidir

III PGR POVT-35-2008-14 1-Abr-08 30-Jun-08 31-10-2008 123 23

III PGR POVT-35-2008-19 16-Dez-08 10-Mar-09 30-12-2009 295 34

III PGR POVT-35-2009-28 6-Jul-09 26-Out-09 Por decidir

IV POVT-57-2008-11 31-Mar-08 n.a. n.a. 218 29

V POVT-58-2008-12 31-Mar-08 n.a. n.a. 46 8

VI POVT-55-2007-01 21-Dez-07 n.a. n.a. 158 36

VII POVT-50-2007-02 21-Dez-07 n.a. n.a. 155 38

VIII POVT-59-2007-06 28-Dez-07 30-Abr-08 30-10-2008 183 100

VIII POVT-59-2009-26 1-Jun-09 15-Set-09 Por decidir

IX AI POVT-42-2008-08 10-Mar-08 20-Jun-08 30-01-2009 224 30

IX AI POVT-42-2009-22 24-Abr-09 29-Mai-09 Por decidir

IX ES POVT-45-2008-07 4-Jan-08 31-Mar-08 16-06-2008 77 44

IX ES POVT-45-2009-23 4-Mai-09 30-Jun-09 26-11-2009 149

IX D POVT-53-2008-09 13-Mar-08 31-Jul-08 30-12-2008 152 57

IX D POVT-53-2008-18 15-Set-08 27-Mar-09 30-09-2009 187 51

IX D POVT-53-2009-24 4-Mai-09 30-Jun-09 Por decidir

IX D POVT-53-2009-31 7-Set-09 9-Out-09 Por decidir

IX EE POVT-39-2008-16 12-Mai-08 29-Ago-08 31-03-2009 214 138

IX E123 POVT-97-2009-20 16-Fev-09 13-Mar-09 23-03-2009 10 9

X POVT-73-2007-03 21-Dez-07 31-Mar-08 11-07-2008 102 22

X POVT-73-2008-15 2-Mai-08 15-Dez-08 30-04-2009 136 19

X POVT-73-2009-21 16-Mar-09 31-Mar-09 30-06-2009 91 22

X POVT-73-2009-30 7-Set-09 15-Dez-09 Por decidir

Média 162 60

Fonte: AG do POVT.

Notas:

Prazos médios em dias de calendário.

Em linha com as orientações para efeito da monitorização do QREN, a Decisão do Aviso ocorre quando mais de 75%

das candidaturas apresentadas estão decididas.

Situações mais gravosas (prazos mais dilatados ou procedimentos ainda não decididos com encerramento há

mais de 180 dias).


A Avaliação reconhece que muito factores contribuem para esta situação, e que alguns não são da

esfera de responsabilidade da AG do POVT, como por exemplo o elevado número de candidaturas

apresentadas na sequência de determinados Avisos, a necessidade de apreciação formal e do

mérito de projectos de elevada dimensão financeira e complexidade técnica (com diversos

Grandes Projectos que carecem de submissão à Comissão Europeia e têm um processo de decisão

complexo) ou ainda a dificuldade e a demora de cumprir determinadas obrigações jurídico-

administrativas (designadamente ambientais e financeiras) por parte dos beneficiários. Mas

outras são passíveis de ultrapassagem com algumas medidas de gestão.

Esta é uma questão muito relevante para a melhoria da gestão e para a imagem do POVT. As

recomendações possíveis, para além de uma genérica (colocar o tema como central nas

preocupações), e que são ventiladas noutros capítulos, relacionam-se com:

� uma melhor programação dos períodos de concursos, evitando sobreposições penalizadoras

da carga nos recursos humanos e sistemas de apoio;

� para a equipa do Secretariado Técnico e para os OI, reforço da capacidade associada à

apreciação de candidaturas (metodologias de trabalho, rigor no cumprimento de prazos,

decisão rápida em matérias que necessitem de elementos de informação ou articulação

externa, como pareceres externos, Grupos de Articulação Temática, trabalho com OI);

� redefinição de áreas de competência e de repartição de tarefas com os OI, eventualmente

levando a revisões dos contratos de delegação de competências;

� simplificação das exigências documentais em fase de candidatura, com exigência dos mesmos

apenas em fase de contratação, nos casos em que não estejam em causa normativas

inultrapassáveis;

� abandono de procedimentos de excessiva cooperação com os promotores nos casos em que

as candidaturas estejam claramente mal instruídas, especialmente nos elementos

fundamentais para a análise de admissibilidade e de mérito. Por exemplo fixação de um único

período, relativamente curto, para entrega de elementos adicionais ou de esclarecimentos

pelos promotores.

O apoio financeiro através do Eixo Prioritário X – Assistência Técnica

O Eixo X destina-se a apoiar as actividades de preparação, gestão, controlo, acompanhamento e

avaliação e de informação e disseminação do Programa, assim como apoiar as actividades

associadas ao reforço técnico e administrativo para a sua execução.

Para financiamento destas acções, o Eixo contempla um montante global de 99,7 milhões de

euros de FEDER, dos quais estavam comprometidos, em 31-12-2009, apenas 12% (cerca de 12,7

milhões de euros). As candidaturas já submetidas no procedimento aberto no final de 2009 (sem

qualquer decisão ainda) ascendem a mais cerca de 8,8 milhões de euros, passando, caso sejam

aprovadas, a taxa de comprometimento para quase 22%, o que se pode ainda considerar baixo

em termos absolutos, mas que revela um perfil de gestão cauteloso, face à natureza deste Eixo,

pois o acompanhamento das operações aprovadas, as avaliações e as tarefas na fase de


encerramento do Programa (a partir de 2013) serão com certeza fortemente consumidoras de

recursos.

Quanto à execução, era também limitada no final do ano, com uma taxa executado/programado

de apenas 4,5% (abaixo da média do Programa) e executado/aprovado de 35,9% (acima da média

do Programa).

Este Eixo é regulado por um Regulamento Específico que estabelece como beneficiários:

� Órgãos de governação do Programa e do QREN, incluindo os Serviços e Organismos

responsáveis pelo apoio administrativo e financeiro a estes Órgãos;

� Outras entidades com responsabilidades de gestão dos Fundos Estruturais e de Coesão que

constituam OI, incluindo os Serviços e Organismos responsáveis pelo apoio administrativo e

financeiro a estas entidades.

As candidaturas são apresentadas por estas entidades anualmente, em períodos pré-

determinados, e passam por um processo de verificação de admissibilidade e aceitabilidade (que

não excluiu qualquer das 8 candidaturas já decididas, referentes aos Avisos de 2007, 2008 e

primeira fase de 2009), sendo depois analisadas em termos da elegibilidade de despesas.

Note-se que, apesar do funcionamento em circuito restrito (a Secretaria-Geral do Ministério das

Obras Públicas Transportes e Comunicações, em representação da AG, os OI e outras entidades

próximas da gestão), o tempo médio de decisão nos três procedimentos já encerrados ascende a

109 dias.

Como nota de síntese desta Avaliação:

� O Eixo Prioritário X tem uma baixa taxa de comprometimento, o que é compatível com uma

previsão de maior intensidade de necessidades financeiras a partir de 2010, mas que mesmo

assim revela uma reserva capaz de atender aos necessários reforços para os objectivos de

qualidade que fomos referindo: capacidade técnica interna, nos OI e para outsourcing de

algumas actividades específicas.

� Espera-se um contributo mais significativo deste Eixo no processamento das candidaturas em

termos de um indicador de resultado do Programa (o tempo médio de apreciação de

candidatura), dado que este depende apenas de interventores envolvidos na gestão.

� Uma atenção especial na aplicação dos recursos deve ser dirigida à desmaterialização integral

dos processos associados a fluxos financeiros e a programação e acompanhamento, onde foi

fixada uma meta de 100% em 2013 (e, respectivamente, 100% e 80% em 2010 para os dois

indicadores de resultado). Significa, em primeira instância, dar prioridade ao upgrade do

Sistema de Informação que atrás referimos.

O sistema de indicadores de realização e de resultado

Uma das questões colocadas nesta avaliação prende-se com a adequação do sistema de

indicadores (de realização e resultado) para o acompanhamento e monitorização do Programa.


Numa leitura de carácter transversal, a Equipa de Avaliação considera que o sistema de

indicadores de realização e de resultado do POVT apresenta insuficiências de extensão e

significado consideráveis, limitando de forma objectiva o seu papel enquanto instrumento de

suporte ao respectivo acompanhamento e monitorização. Da mesma forma, entende-se que tais

insuficiências se estendem também à capacidade de fixação de metas para o Programa e,

consequentemente, para a aferição da sua eficácia.

Deste ponto de vista, a Equipa de Avaliação destaca em primeiro lugar a fragilidade da bateria de

indicadores de resultado associada a alguns Eixos (ou componentes de Eixos) do POVT. De acordo

com a Comissão Europeia, este tipo de indicadores assume uma relevância decisiva na

objectivação das intenções estratégicas que estão subjacentes às intervenções com apoio

comunitário, devendo expressar-se através da associação de metas concretas para cada um dos

seus objectivos. De acordo com a análise realizada, as principais fragilidades detectadas situam-se

ao nível quer do entendimento do conceito de resultado, quer da insuficiência da bateria de

indicadores adoptada.

Relativamente ao primeiro caso, constata-se que existem indicadores de resultado que, na

verdade, correspondem a indicadores de impacto. Esta situação verifica-se, nomeadamente, nos

Eixos I (‘Mercadorias transportadas’), IV+V (‘Emissão de CO2’) e VIII (‘RUB depositados em aterro

em % da quantidade total’), traduzindo-se em consequência num conjunto de metas cuja

concretização não depende directamente do POVT. No tocante ao segundo caso, a análise

realizada permitiu detectar que a bateria de indicadores do POVT não cobre todo o espectro de

resultados que se espera virem a ser produzidos na sequência da sua implementação. Para além

destes exemplos, encontram-se também nesta situação os Eixos I (nas componentes extra-alta

velocidade ferroviária), III (na sua componente de prevenção e gestão de riscos), VII (em todas as

componentes extra-IP4) e IX (nas componentes de equipamentos estruturantes do sistema

urbano nacional, infra-estruturas e equipamentos desportivos e escolas dos 2º e 3º Ciclos do

Ensino Básico).

Os cálculos efectuados revelam que pelo menos 1/3 dos recursos comunitários já comprometidos

(abrangendo cerca de metade do número total de operações) não estão abrangidos por qualquer

indicador de resultado.

Uma vez que as situações apontadas redundam numa limitada taxa de cobertura por indicadores

de resultado dos recursos afectos ao POVT, a Equipa de Avaliação aponta a necessidade de

superar essa lacuna em sede de reprogramação, tanto mais que as insuficiências apontadas

também possuem um inevitável reflexo na capacidade de aferição da eficácia do Programa.

A bateria de indicadores de realização do POVT apresenta, igualmente, fragilidades que importa

aqui assinalar. Neste caso, os problemas detectados consistem na insuficiente cobertura das

realizações físicas que o Programa se propõe apoiar, bem como na excessiva agregação de alguns

dos indicadores adoptados.

A primeira situação está bem patente nos Eixos II, III (nas componentes de combate à erosão e

defesa costeira e de recuperação do passivo ambiental), IV, VII, VIII e IX (nas componentes de

equipamentos estruturantes do sistema urbano nacional, infra-estruturas e equipamentos


desportivos e escolas dos 2º e 3º Ciclos do Ensino Básico) do POVT, verificando-se que mais de

2/3 das operações aprovadas (abrangendo pelo menos 1/5 dos recursos comunitários já

comprometidos) não estão abrangidos por qualquer indicador de realização. No que respeita à

segunda situação, e dada a dimensão de alguns investimentos que se encontram previamente

identificados em sede de programação, considera-se que seria desejável dispor de indicadores

desagregados por projecto, destacando-se os seguintes dois casos (ambos do Eixo I):

� o indicador ‘Linha ferroviária de alta velocidade construída’, o qual, a exemplo dos

indicadores de resultado associados, deveria aplicar-se individualmente a cada uma das três

linhas propostas;

� o indicador ‘Via construída e em operação’, que deveria ser desagregado para os dois

projectos inicialmente previstos (CRIL e CRIPS).

Na perspectiva da Equipa de Avaliação, esta dimensão relativa às realizações é especialmente

crítica em termos de capacidade de monitorização das dinâmicas de compromisso/ execução do

Programa, dada a sua forte expressão em termos de grandes operações de cariz infra-estrutural,

devendo a sua operacionalização estar estreitamente articulada com os procedimentos de

acompanhamento montados à escala de cada operação em particular.


Entrada Temática 1 - Transportes

Este capítulo incorpora a análise de dois Eixos Prioritários do POVT, o Eixo I – Redes E

Equipamentos Estruturantes Nacionais de Transportes e o Eixo VII – Infra-Estruturas para a

Conectividade Territorial.

A avaliação assenta num conjunto diversificado de elementos de informação, em que se destaca,

para além da utilização da informação física e financeira disponibilizada pela AG do POVT, um

conjunto de fontes documentais, entrevistas (a promotores) e um painel de discussão com as

Autoridades Portuárias, conforme explicitado no Anexo IV.

(I) ENQUADRAMENTO E DINÂMICAS

As profundas alterações nos padrões de ocupação demográfica do território observadas a partir

da década de 50 do século passado, que acompanharam durante três décadas um período de

forte crescimento económico sem paralelo na história recente do país, tornaram evidente um

desajustamento entre o mapa da distribuição populacional e produtiva e a rede de transportes

existente, em particular no referente à sua componente infra-estrutural.

A consciência deste desajustamento e dos efeitos de travagem ao desenvolvimento

socioeconómico que ele constituía definiram uma das facetas do “atraso económico” do país nos

diagnósticos regularmente realizados nesse período sobre a economia nacional, sendo

considerado um dos factores de competitividade a desenvolver no esforço de aproximação às

economias mais avançadas.

A ideia dos transportes como elemento-chave do avanço para a modernidade é recorrente em

Portugal: ela norteou o fontismo e a sua ambiciosa política de obras públicas e de expansão da

rede ferroviária no final do século XIX, veio de novo a incorporar-se nos Planos de Fomento dos

anos 50 do anterior regime, e voltou a colocar-se no centro das preocupações a nível da reflexão

social e económica a seguir ao 25 de Abril.

Agora, redes modernas de transportes eram vistas não só como peças chave para criar condições

de maior facilidade e rapidez de distribuição associadas à produção e ao consumo, à redução de

custos, ao acréscimo de competitividade e ao apoio à entrada ou reforço da presença em

mercados de exportação; mas também como mecanismos de apoio a uma maior equidade social

e de combate aos desequilíbrios territoriais.

Esta convicção generalizada conduziu a uma perspectiva orientadora das políticas de transportes

que assentava em:

� criar eixos de ligação rápida ao longo da faixa litoral, onde se concentra a maior parte da

população e unidades produtivas;


� melhorar as condições de acesso aos mercados de exportação e fornecedores nacionais

de bens e matérias-primas;

� criar eixos de ligação com as regiões interiores em processo de desertificação

demográfica e produtiva, como elemento de fixação de populações e actividades

económicas.

Esta perspectiva definia, sem margem para grande dúvida ou oposição, uma aposta massiva na

construção de infra-estruturas, a começar pelas rodoviárias onde parecia claro se encontrar não

apenas um maior atraso relativo como um maior desajustamento face à realidade demográfica e

produtiva.

Três Quadros Comunitários de Apoio depois o diagnóstico apresentado no QREN volta a referir a

necessidade de enfrentar “os desafios em matéria de acessibilidades e de mobilidade que não se

circunscrevem apenas aos défices de conectividade internacional”6 e, portanto, a defender a

necessidade de continuar a intervir de um modo directivo na estruturação dos transportes, em

particular no âmbito da promoção da intermodalidade e de uma atenuação do predomínio da

rodovia.

Esta intenção estratégica foi recolhida no POVT através da definição de dois domínios de

intervenção – “Grandes infra-estruturas para a conectividade internacional” e “Redes ferroviária e

rodoviária nacionais” – que recobrem toda a intervenção abarcada no PO relativamente ao

sistema de transportes e que têm tradução em dois eixos prioritários: o Eixo I “Redes e

Equipamentos Estruturantes Nacionais de Transportes” (financiamento Fundo de Coesão) e o Eixo

VII “Infra-estruturas para a Conectividade Territorial” (financiamento FEDER).

Para uma contextualização mais abrangente e inteligível optou-se aqui pela observação conjunta

dos dois Eixos, porque é deste ângulo de observação que a perspectiva, em nossa opinião, se

apresenta mais correcta. Não é, obviamente, a distribuição por dois eixos de intervenção que

pode eventualmente acarretar, por si, dificuldades à consecução das intenções estratégicas

apresentadas para um só sistema. Os maiores riscos, como era já referido na Avaliação ex-ante ao

debruçar-se sobre a reflexão inserida no capítulo das Lições da Experiência, residem na incerteza

sobre o grau de articulação possível de concretizar entre os diversos níveis de intervenção no

sistema de transportes nacional, risco aliás imanente se se atentar no historial das intervenções:

em vez de se partir de um plano estratégico global, do qual se derivariam planos sectoriais e

projectos de investimento, o trajecto fez-se historicamente ao inverso, levando a cabo múltiplos e

pesados investimentos em infra-estruturas, antes de surgirem Orientações Estratégicas

sectoriais7, que por sua vez precederam uma proposta de Plano Estratégico para os Transportes8.

A coerência do sistema, ou mais precisamente a sua procura, é efectuada a posteriori e isto

6 QREN, capítulo II.4, Coesão Territorial.

7 Plano Rodoviário Nacional (1998, alterado em 1999 e 2003); Orientações Estratégicas para o sector Marítimo

Portuário (2006); Orientações Estratégicas para o sistema Aeroportuário Nacional (2006); Orientações Estratégicas para o sector Ferroviário (2006). 8 Plano Estratégico dos Transportes (2009).


acarreta, de modo inevitável, problemas de articulação e riscos acrescidos de dispersão e

incongruência.

Independentemente de todas as considerações que se possam fazer, o facto é que a dimensão

financeira, associada a cada um dos eixos programáticos, é um revelador explícito da importância

que a estes e às dimensões de intervenção definidas é atribuída no seio do PO. Desde esta

perspectiva a intervenção no sistema de transportes nacional é de longe a que recolhe a maior

fatia dos recursos programados – 39,1% associando os montantes dos Eixos I e VII – o que deixa

transparecer a aposta reiterada neste sistema como elemento fundamental de actuação

estratégica, tornando os domínios a ele associados nos domínios pivot do Programa.

Os grandes objectivos explicitados no conjunto destes eixos são basicamente dois: inserir Portugal

nas redes europeias de transportes e reforçar a conectividade interna e externa do território,

procurando efeitos secundários de qualificação territorial e crescimento sustentado. O detalhe

específico destes objectivos apresenta para o primeiro a criação de ligações ferroviárias de alta

velocidade para transporte de passageiros entre Lisboa e Madrid e entre Porto e Vigo, a

construção/beneficiação de uma linha ferroviária para transporte de mercadorias entre Sines e

Elvas, a construção de um novo aeroporto para Lisboa e a integração dos portos de Aveiro,

Leixões e Sines nas Auto-estradas marítimas; e para o segundo o fecho da CRIL e da CRIPS, a

construção dos itinerários principais IP2, IP4 e IP8, e a ligação ferroviária de alta velocidade para

transporte de passageiros entre Lisboa e Porto.

Esta articulação lógica entre os objectivos básicos e os específicos não encontra correspondência

directa nos dois Eixos definidos no PO, e assim o Eixo I abriga os objectivos específicos de criação

de todas as ligações ferroviárias de alta velocidade, da construção/beneficiação da linha

ferroviária para transporte de mercadorias entre Sines e Elvas, da construção de um novo

aeroporto para Lisboa e do fecho da CRIL e da CRIPS. O Eixo VII, por sua vez, recolhe os objectivos

de integração dos Portos de Aveiro, Leixões e Sines nas Auto-estradas marítimas e a construção

dos itinerários principais IP2, IP4 e IP8.

À especificidade de objectivos do Eixo I vêm associadas, mais do que tipologias de intervenções,

definições prévias dos próprios projectos e dos destinatários encarregues de os apresentar, o que

torna este eixo “fechado” no sentido de ficar indefinido à partida apenas o momento de

apresentação de cada uma das candidaturas. E dada a natureza dos projectos pré-definidos, que

podem ser encarados como veículos de concretização de uma política económica nacional, esse

momento está directa e claramente dependente do decisor político e não dos destinatários

nomeados no texto do POVT. Por outra parte, esta característica de fecho sobre si próprio que o

Eixo I possui isola-o na prática de qualquer articulação com outros PO (Regionais).

Algo de similar poderia ser dito relativamente à componente rodoviária do Eixo VII, onde também

se encontra uma referência definitória dos projectos que podem ser abrangidos e se designa o

destinatário, mas já o mesmo não se verifica na sua componente marítimo-portuária. Neste caso

são enumerados e nomeados os destinatários mas o leque apresentado de tipologias de

intervenção é suficientemente amplo para permitir uma multiplicidade de projectos possíveis.

Isto significa que há, também neste Eixo, uma parte (substancial uma vez que respeita a 84,4% do


montante de ajuda nele disponível) que se encontra directamente dependente de decisão

política. Ainda que não explicitadas no texto do PO, o carácter relativamente menos “fechado”

deste Eixo permite considerar formas de articulação entre o POVT e os POR, formalmente

possibilitadas e enquadradas no Regulamento Específico da Mobilidade Territorial no caso das

candidaturas e assente em mecanismos acordados de encontros e troca de informação no que se

refere às estruturas gestionárias dos diversos Programas.

O quadro seguinte apresenta, de modo condensado, os principais indicadores a nível financeiro,

para os Eixos I e VII.

18: Eixos I e VII, candidaturas e indicadores financeiros, 2008 e 2009

ANO 2008 2009

Candidaturas Unidade: Nº (total acumulado)

Submetidas

Eixo I 2 4

Eixo VII 5 10

Aprovadas

Eixo I 2 3

Eixo VII 3 5

Não Aceites

Eixo I 0 0

Eixo VII 1 3

Taxa de Financiamento (= aprovado/ candidatado)

Eixo I 61.3% 56.4%

Eixo VII 48.4% 62.4%

Taxa de Compromisso (= aprovado / programado 07-13)

Eixo I 9.0% 34.3%

Eixo VII 4.5% 9.5%

Taxa de Execução (= executado / programado 07-13)

Eixo I 0.0% 6.1%

Eixo VII 0.0% 3.3%

Taxa de Realização (= executado / aprovado)

Eixo I 0.0% 17.9%

Eixo VII 0.0% 35.2%

Taxa de Pagamento (= pago / aprovado)

Eixo I 0.0% 17.3%

Eixo VII 0.0% 35.2%

Taxa de Reembolso (= pago/executado)

Eixo I 0.0% 96.8%

Eixo VII 0.0% 100.0%

Fonte: Relatório de execução do POVT (2008), AGPOVT (2009)

Como se pode apreciar, o número de candidaturas apresentadas até ao momento é reduzido e

mantém uma evolução regular de um ano para o outro. No caso do Eixo I, e dada a pré-definição

de 7 projectos no total, o número apresentado pode induzir alguma confusão uma vez que as 4


candidaturas apresentadas respeitam apenas a 3 projectos, já que a construção/beneficiação da

linha ferroviária para transporte de mercadorias entre Sines e Elvas foi segmentada em troços

dando, cada um destes, origem a uma candidatura, e assim duas das candidaturas da REFER

apresentadas respeitam a dois troços dessa mesma linha referindo-se, no fundo, ao mesmo

projecto final.

Pode também observar-se, ao olhar o quadro, como não houve qualquer candidatura rejeitada no

Eixo I, enquanto que no Eixo VII houve já 3 nessa situação e todas na componente marítimo -

portuária do Eixo.

Os valores das taxas de compromisso são baixas, mas tal deve-se, fundamentalmente, ao modo

como foram explicitados os objectivos específicos que pré-definiram, em boa medida, os

projectos a apresentar em sede de candidatura e à característica que adquiriram, por essa via, de

dependência da decisão política. No caso do Eixo I tal é facilmente compreensível se se recordar,

por exemplo, as sucessivas apreciações e posições sobre a necessidade e localização de um novo

aeroporto em Lisboa, ou as indecisões que precederam a adjudicação do projecto do troço

Poceirão -Elvas para o TGV entre Lisboa e Madrid ou até, mais recentemente, o anúncio de

adiamento do arranque das linhas de TGV entre Lisboa e Porto e entre o Porto e Vigo, do novo

aeroporto de Lisboa ou da 3ª travessia do Tejo. Algo de similar se poderia dizer também no que

concerne ao Eixo VII, onde a aprovação futura da candidatura apresentada pela Estradas de

Portugal relativamente à Auto-Estrada Transmontana deverá fazer com que a taxa de

compromisso de imediato ultrapasse os 90%.

A concretizar-se o anunciado adiamento dos projectos acima referidos, tal acarreta um conjunto

de impactes de apreciável dimensão, nomeadamente no que se refere à execução do Eixo I e,

dado o seu peso a nível de recursos consignados, do próprio POVT quer na vertente de execução

financeira quer na vertente de realização física e cumprimento de objectivos e metas. A natureza

“fechada” do Eixo e a sua dependência do decisor político deixa pouca margem à AG para

contornar o problema com algum grau de autonomia, enquanto ao avaliador pouco mais resta

que a sugestão de uma reflexão em torno da possibilidade de encarar em conjunto os dois Eixos

Prioritários que respeitam no fundo a um mesmo sistema.

A observação das taxas de realização fornece uma panorâmica algo distinta, indicando ritmos

bastante razoáveis de execução dos projectos aprovados no caso do Eixo VII (os projectos das

autoridades portuárias) e aceitáveis no Eixo I, atendendo à dimensão dos projectos de infra-

estruturas neste considerados (variante ferroviária de Alcácer na linha Sines -Elvas e fecho da

CRIL).

O valor muito próximo entre as taxas de realização e de pagamento subentende (face ao método

de cálculo de uma e outra) taxas de reembolso próximas dos 100%, como o quadro aliás mostra.

Como elemento de nota deve aqui referir-se, a este propósito, que o valor de 47 dias como prazo

médio de validação dos pedidos de pagamento (dados fornecidos pela AG) respeitante ao Eixo VII

encontra alguma dissonância na afirmação generalizada dos representantes das autoridades

portuárias (únicas com projectos em execução até ao momento) de substanciais atrasos na

apreciação dos pedidos de pagamento (entre 3 a 6 meses) e nas transferências efectuadas.


Uma última informação presente no quadro respeita à taxa de financiamento, obtida a partir dos

valores de financiamento dos fundos comunitários e dos valores de investimento total dos

projectos, e que traduz o co-financiamento comunitário efectivo.

Os elementos recolhidos dos indicadores de realização não aportam qualquer informação

adicional sobre o estado preciso da execução física dos projectos. Por exemplo, sabe-se que a

meta para as operações de expropriação e relocalização de todas as tipologias é de 100% em

2010 no Eixo I, e que as respeitantes ao projecto da CRIL foram completadas, mas nada se pode

deduzir razoavelmente sobre o cumprimento da meta dada a não apresentação de candidaturas

relativas à alta velocidade Lisboa -Porto e Porto -Vigo, à CRIPS ou ao novo aeroporto.

A dificuldade em retirar qualquer tipo de conclusões sobre o estado de implementação física dos

projectos nos Eixos I e VII, ou sobre eventuais dificuldades e atrasos, a partir dos dados constantes

das tabelas de indicadores, prende-se aliás com a natureza dos próprios indicadores

seleccionados nestes dois eixos, como é referido na reflexão efectuada abaixo ao abordar a

questão de avaliação 9.

(II) BALANÇO DE DESEMPENHO

Nesta área procurar-se-á desenhar uma ideia geral sobre a dinâmica de operacionalização e

desempenho do Programa até ao momento, usando para tal efeito as questões de avaliação

como guias do percurso a realizar para a construção de um balanço final.

Desde esta perspectiva, torna-se clara a necessidade de separar a apreciação dos dois Eixos, ao

contrário do até aqui efectuado, uma vez que o objecto de análise é neste caso o próprio Eixo.

EIXO I – REDES E EQUIPAMENTOS ESTRUTURANTES NACIONAIS DE TRANSPORTES

Questão de Avaliação 1: Os Regulamentos Específicos são adequados e

eficazes face aos objectivos de desempenho do Eixo e do PO previamente

estabelecidos?

A particular natureza do Eixo I do POVT realiza já, na descrição de objectivos específicos e pré-

definição dos projectos a submeter em candidatura, os princípios fundamentais de selectividade e

focalização de investimentos assumida pelo QREN, havendo uma explícita conexão imediata entre

objectivos (globais e específicos) e projectos pré-definidos. A aceitação do princípio de garantia de

selectividade quanto a eles fez parte, aliás, das negociações entre as autoridades sectoriais, as do

QREN e da CE na concepção do próprio Programa.

Neste caso o Regulamento Específico assume-se pois, em boa medida, como instrumento formal

de enumeração das condições a cumprir na montagem do dossier de candidatura para a sua

apresentação. Desde esta perspectiva e dada a natureza do Eixo e o acordo das autoridades

nacionais e europeias quanto aos projectos pré-definidos a candidatar, o artigo 10º (Critérios de

Selecção) e o Anexo I para que ele remete aparecem como elemento fulcral para a capacidade de

analisar o mérito das candidaturas que corporizam tais projectos.


Questão de Avaliação 2: As candidaturas apresentadas e aprovadas

correspondem ao perfil esperado do PO, do Eixo e de cada domínio de

intervenção?

De novo, a resposta a esta Questão está implicitamente fornecida a priori pela particular natureza

do Eixo I no que se refere à articulação entre objectivos específicos e tipologias de intervenção. As

candidaturas a aprovar, referentes a projectos já pré-definidos no texto do próprio Eixo, não

poderiam deixar de encaixar no perfil esperado.

19: Candidaturas apresentadas no Eixo I até 31 de Dezembro de 2009

Entidade Designação do Projecto Data de Entrada

EP CRIL - Buraca/Pontinha Maio de 2008

REFER Ligação Ferroviária Sines / Elvas (Espanha I Variante de Alcácer (2ª fase) Junho de 2008

REFER Rede Ferroviária de Alta Velocidade em Portugal – Eixo Lisboa/Madrid: Sub-troço

Poceirão/Évora Maio de 2009

REFER Ligação Ferroviária Sines/Elvas (Espanha) II: Estação da Raquete em Sines Novembro de 2009

Fonte: AGPOVT, 2009

Nota: em itálico candidaturas em apreciação.

As 4 candidaturas existentes no final de 2009, submetidas pela Estradas de Portugal e pela REFER,

correspondem a uma identificação directa com os projectos pré-definidos nas tipologias de

intervenção. O facto de haver na mesma altura apenas 3 aprovações explica-se pela recente

apresentação da candidatura à Estação da Raquete em Sines da linha ferroviária Sines-Elvas que, à

excepção de falha grave no dossier de candidatura, obterá decisão favorável de financiamento.

Se não há dúvida sobre a adequação destas candidaturas ao perfil esperado, seja a nível do Eixo

ou do Domínio de intervenção, a existência de 2 candidaturas relativas a um mesmo projecto pré-

definido, no caso a ligação ferroviária para transporte de mercadorias entre Sines e Elvas, merece

alguma atenção e um módico de reflexão no que respeita à opção por mais do que uma

candidatura respeitante a um mesmo projecto infra-estrutural.

Não está aqui em causa, sublinhe-se, a possibilidade de poder fazer esse tipo de segmentação que

corresponde a faseamento de realização de obra mas sim os efeitos que tal pode ter ao nível da

apreciação das candidaturas, potenciados por se tratar de candidaturas de grandes projectos (na

acepção comunitária da expressão), efeitos que serão abordados mais adiante, na abordagem à

QA 6.


Questão de Avaliação 5: Os critérios de selecção utilizados permitem

seleccionar as candidaturas que melhor correspondem aos objectivos do


Questão de Avaliação 6: O modelo de apreciação e selecção das

candidaturas é o mais adequado?

[Dada a sua óbvia interconexão, no que a este Eixo se refere, estas duas questões são aqui

abordadas de forma conjunta]

A “selecção” referida nas questões pode entender-se, em sentido alargado, como filtro inicial de

aceitação de candidaturas e, posteriormente, de análise do seu mérito, já que o carácter restritivo

deste Eixo não conduz a um procedimento de natureza concorrencial.

Para o primeiro efeito, as condições de acesso constantes da documentação que forma parte do

Manual de Procedimentos interno e assentes na verificação exaustiva das condições de

admissibilidade e aceitabilidade e do cumprimento das exigências e requisitos do Regulamento

Específico quanto à apresentação de candidaturas e do seu dossier9, cumprem bem a função.

Na verdade, e tendo em conta a ligação existente neste Eixo entre objectivos específicos e tipos

de intervenção e a decorrente pré-definição explicitada de projectos, outro papel não seria de

esperar do processo de selecção e dos critérios que lhe servem de base. Em termos lógicos e

práticos, e eliminando a hipótese remota de uma má elaboração do dossier de candidatura, que

outras candidaturas, por exemplo, poderiam efectivamente aparecer para a construção do fecho

da CRIL para além da elaborada pela Estradas de Portugal, destinatário explícito de tal tipologia?

A estruturação deste Eixo, referida já por várias vezes, não deixa espaço para outros critérios de

aceitação que não os que se encontram presentes e que se debruçam sobre a verificação formal

dos requisitos exigidos pelo Regulamento Específico, e nessa perspectiva eles são adequados.

Para o segundo efeito, que decorre do entendimento da expressão “apreciação e selecção”

utilizada na questão como significando “avaliação de mérito”, esta é uma questão de suma

importância no âmbito deste Eixo.

Se se atender à natureza do Eixo, em que se pré-definem os projectos e os destinatários e em que

a dependência da decisão política quanto ao momento de apresentação das candidaturas é

completa, poder-se-ia pensar que a anterior fase de aceitação é, neste caso e contexto, a fase

decisiva para a aprovação e que o conceito de avaliação de mérito tem aqui um significado

reduzido, dada a adequação dos projectos aos objectivos do Eixo e Domínios de intervenção. E o

facto de não ter havido até ao momento qualquer decisão de não aceitação relativamente às

candidaturas já apresentadas poderia levar a concluir da justeza de uma tal conclusão.

9 Esta verificação respeita ao enquadramento do beneficiário e da operação, aos documentos a incluir no dossier de

candidatura, ao cumprimento das condições gerais e específicas relativas aos beneficiários, ao cumprimento das condições gerais e específicas relativas às operações, ao cumprimento da legislação ambiental, e ao preenchimento do formulário de candidatura, num total de mais de 100 quesitos a conferir.


É, no entanto, opinião do avaliador que esta é uma perspectiva incorrecta e que o papel da

avaliação de mérito dos projectos é aqui fundamental. De facto, e porque estão em causa

substanciais montantes de recursos públicos, nacionais e comunitários – comprovados pelo facto

de qualquer um dos 7 projectos enumerados na tipologia de intervenção deste Eixo ser um

grande projecto, na terminologia consagrada no Artigo 39º do Regulamento (CE) Nº 1083/2006 (e

em alguns deles com uma dimensão de apoio concedido provavelmente superior à dotação total

de outros Eixos do Programa) – torna-se necessária uma apreciação cuidada destas candidaturas

e em particular dos benefícios económicos líquidos de cada projecto, de carácter infra-estrutural

na sua concepção e definição.

O recurso à análise custo -benefício (ACB), de apresentação obrigatória nestes casos, constitui um

dos elementos fundamentais dessa avaliação, não apenas porque permite quantificar os

benefícios económicos líquidos de cada projecto como possibilita a dedução de conclusões sobre

a valia económica dos projectos dada a existência de benchmarkings e de valores médios

sectoriais de taxas de rentabilidade económica de investimentos (TRE) a nível europeu.

Outra vantagem dos estudos ACB é a de permitir abordar as derrapagens de custos (tão habituais

nos projectos de infra-estruturas custeados por fundos públicos) e os seus potenciais efeitos na

valia dos projectos, através da análise de sensibilidade e da análise de risco, abrindo deste modo

caminho à percepção quer do grau de robustez do resultado quantificado da valia económica

esperada no cenário de base normal quer do grau de risco de tal cenário e seus potenciais efeitos

na valia económica dos projectos.

Sendo a ACB um instrumento inestimável na avaliação económica de projectos, a sua utilização no

âmbito de projectos que constituam fases ou partes de um projecto maior exige atenção e

cuidados especiais. Se é verdade que de um ponto de vista prático, e por motivos de ordem vária,

não seja raro segmentar a execução de um grande projecto de infra-estrutura em troços cuja

execução pode ser simultânea ou separada no tempo, o recurso a estudos ACB como medidores

da valia individual de cada um dos segmentos só deverá ter lugar e só adquirirá sentido se forem

cumpridas duas condições necessárias: i) quantificar os custos associados à realização do

segmento em causa, e ii) quantificar os benefícios associados a realização desse mesmo

segmento.

A primeira condição – a quantificação de custos – não levanta por norma demasiados problemas

uma vez que é constituída na sua (quase) totalidade pelo investimento e manutenção, sendo

possível com assinalável grau de precisão efectuar uma estimativa dos montantes globais. Por

vezes a concretização desse investimento é acompanhada de impactes sociais negativos

(externalidades), como por exemplo um acréscimo forte de ruído na área circundante, e eles têm

de ser igualmente contabilizados como custo, mas na generalidade dos casos o custo total retido

é o do valor do investimento e manutenção; e mesmo quando não o é os restantes custos

constituem parcelas reduzidas do total.

A segunda condição – a quantificação dos benefícios – é a que acarreta maiores problemas. No

caso dos transportes ela é obtida por adição das receitas geradas pelo projecto no troço em causa

(se houver receitas), pela valoração monetária dos ganhos de tempo obtidos no uso da infra-


estrutura que constitui o projecto no troço em causa, e pela valoração monetária dos eventuais

desvios de tráfego induzidos quer através da redução de tempo quer através da redução de

emissões de gases poluentes e outros ganhos ambientais no troço em causa.

Se se tiver ainda em conta que qualquer ACB é sempre um processo de comparação explícita de

decisões alternativas em que é frequente criar um termo de comparação assente na decisão de

não realização do projecto ou de execução de uma outra opção alternativa, normalmente assente

em soluções técnicas diferenciadas, ter-se-á uma percepção das dificuldades na tentativa de

quantificar os benefícios específicos de projectos que formam parte de um outro maior.

A enorme dificuldade em calcular os valores parcelares referidos conduz frequentemente a lançar

mão dos valores imediatamente passíveis e possíveis de cálculo, e que respeitam à totalidade do

projecto; solução que tende a sobrevalorizar os benefícios económicos e a conduzir a TRE mais

elevadas do que as que seriam obtidas com base nos valores parcelares devidamente calculados.

Esta foi a opção retida para a apreciação das candidaturas respeitantes ao projecto da linha de

mercadorias Sines -Elvas: diferentes candidaturas com ACB única.

Apesar do papel fundamental que a ACB desempenha na avaliação económica de projectos,

explicitamente reconhecida na obrigatoriedade de apresentação de um estudo ACB como parte

da candidatura de um grande projecto10, não foi possível encontrar no conjunto de documentos

que formam o corpo de procedimentos internos do modelo de apreciação de candidaturas uma

referência a qualquer forma de utilização desse instrumento ou de alguns dos seus resultados a

nível dos critérios de selecção, dos parâmetros de avaliação ou da escala de valores a usar na

classificação parcial e final.

Não quer isto significar que a ACB que acompanha cada candidatura deste tipo não seja alvo de

análise por parte da estrutura técnica, mas tão só que não se vislumbra porque modo as

conclusões retiradas da leitura e análise dessa ACB poderão encontrar tradução num input para a

fórmula de cálculo da classificação final.

O contributo da ACB dos projectos apresentados nas candidaturas deste Eixo parece tão mais

fundamental no processo de avaliação de mérito quanto as análises de Viabilidade Económica e

Sustentabilidade Financeira nela vertidas constituem os elementos fundamentais de apreciação

do princípio assumido de viabilidade económica e sustentabilidade financeira explicitado no QREN

e recolhido no POVT. Aliás, o papel essencial da ACB é reconhecido pela própria AG quando refere

que “… o apuramento de um rácio “benefício -custo” positivo constitui condição sine qua non

para a aprovação de uma candidatura pela AG e a sua submissão à Comissão Europeia, conforme

consta do Manual ACB e do Manual de Procedimentos do POVT em vigor.”

Não tendo sido este Eixo concebido com um modelo concorrencial de acesso a financiamento a

opção de avaliar o mérito absoluto das candidaturas efectuada pela AG faz sentido. Todavia,

porque se trata de projectos de grandes infra-estruturas de carácter estratégico e de enorme

dimensão financeira, a exigência na avaliação do mérito deveria ser mais alta do que o valor de

2,5 definido no Aviso de Apresentação de Candidaturas; tal valor corresponde ao valor mediano

10

Superior a 50 milhões de euros de investimento, neste Eixo.


da escala de classificação final e situa-se entre os escalões “Pouco Significativo” e “Significativo”

dessa mesma escala. De igual maneira, na prossecução desse mesmo nível de exigência o VALE

(Valor Actual Liquido Económico) deveria ser o resultado central a ter em conta (caucionado pelas

análises de Sensibilidade e de Risco) na análise ACB, dados os potenciais problemas associados ao

cálculo da TIRE (Taxa Interna de Rentabilidade Económica) e do rácio B/C (Benefício -Custo),

detalhadamente expostos no Guia de Análise Custo -Benefício da Comissão Europeia11.

A existência, por outra parte, de mais de uma candidatura para um mesmo grande projecto (caso

da construção/beneficiação da linha de mercadorias Sines -Elvas) com ACB única sublinha o

aspecto largamente formal da avaliação de mérito neste Eixo: aprovada a primeira candidatura

após verificação das condições definidas para os resultados da ACB e atribuída uma classificação

final, dificilmente se vislumbram condições para que a uma segunda candidatura respeitante ao

mesmo grande projecto não seja atribuída a mesma classificação final.

Questão de Avaliação 9: O sistema de indicadores de realização física e de

resultados (Indicadores dos Eixos Prioritários e Indicadores Comuns) é

adequado para o acompanhamento/monitorização do PO?

Quando um eixo de intervenção prioritária de um PO agrega um reduzido número de projectos

infra-estruturais de tão grande dimensão financeira, como é o caso deste, é normal associar a

cada um deles um conjunto de indicadores de realização que permita à Gestão monitorizar a sua

execução física relativamente às balizas temporais estabelecidas.

A opção retida no Eixo I do POVT não foi todavia esta, preferindo-se o estabelecimento de

indicadores por tipologia funcional de projectos – para a alta velocidade, para o aeroportuário,

para a ferrovia de mercadorias e para as circulares rodoviárias internas – para cada uma das

quais, por sua vez, se optou pela escolha de um indicador único dentre a listagem dos Indicadores

Comuns para os Transportes.

A existência neste Eixo de um quadro de indicadores com metas relativamente reduzidas para o

meio termo do Programa, o que poderá indiciar uma expectativa de arranque lento na sua

implementação, não constitui o grande problema do sistema de indicadores, que reside sim na

sua associação a tipologias funcionais de projectos, a que acrescem os problemas da sua definição

e da sua adequação como unidade de medida.

Uma noção do primeiro tipo de problemas, levantados pela opção de indicadores por tipologia

funcional, é exemplificada no caso dos projectos relativos às linhas de alta velocidade: não

havendo meta para 2010 e uma única global para 2015 (568 km de linhas construídas)

relativamente a três linhas, o que poderá dizer uma avaliação intercalar quanto à realização física

com base neste indicador? E atendendo ao expresso nos domínios de intervenção e na definição

assumida de objectivos estratégicos terá o mesmo significado alcançar, num dado momento, 500

km de linhas em três projectos por completar ou 300 km de linha num projecto finalizado?

11

Guide to COST-BENEFIT ANALYSIS of investment projects, Final Report, EC, 16/06/2008, capítulo 2.5.


Um segundo tipo de problemas prende-se com a definição dos indicadores existentes. Ainda que

possa não o parecer, um indicador é bem mais do que um simples nome; como instrumento de

medida ele requer para além de uma designação clara uma definição precisa do seu significado,

um método de cálculo e a identificação das fontes de informação a usar para o cálculo. No quadro

existente neste Eixo é possível destrinçar dois tipos de indicadores no que a esta definição técnica

se refere: os que foram retirados dos Indicadores Comuns para os Transportes, com nome,

significado (mesmo que algo impreciso), método de cálculo e fontes, e os específicos do Eixo onde

apenas se vislumbra a designação e o valor de referência comparativo (a meta). E embora se

possa intuir, ou interpretar, o seu significado a existência de taxas ou percentagens exige a

definição precisa dos termos do numerador e do denominador, o que não acontece no caso do

projecto aeroportuário. Na verdade, e de um ponto de vista estritamente técnico, não pode pois

dizer-se estar-se na presença de um quadro de indicadores mas de uma mescla de indicadores e

“propostas de indicadores”.

Um terceiro tipo de problemas reside na adequação das unidades de medida escolhidas como

tradutoras adequadas do estado da realização física dos projectos. A colocação de carris (se é que

a referência a linhas construídas nos projectos ferroviários tem este significado), por exemplo,

tem lugar numa fase adiantada de execução nas obras de construção de uma linha ferroviária, e

pode até acontecer em diferentes momentos se ela se fizer por lanços, pelo que assumir a

existência de uma relação directa entre a parte de via já assente no total previsto de um projecto

e o seu grau de realização física como sustentação de um instrumento de medida parece

excessivo; e algo similar se poderia dizer no que se refere a projectos de vias rodoviárias. Num

caso e noutro, a consulta de especialistas do sector teria sido profícua e, certamente, conducente

a unidades de medida mais adequadas.

Em suma, e face às razões acima expostas, o quadro de indicadores existente para o Eixo I não é,

na opinião do avaliador, susceptível de garantir à Gestão do Programa um adequado

acompanhamento e monitorização da execução física do mesmo.

EIXO VII – INFRA-ESTRUTURAS PARA A CONECTIVIDADE TERRITORIAL



estabelecidos?

A explicitação dos Objectivos e Prioridades do Eixo VII abrange dois sectores dos transportes (o

rodoviário e o marítimo -portuário), e é feita com algum detalhe para ambos. O Regulamento

Específico da Mobilidade Territorial, aplicável no POVT a este Eixo, enumera por sua vez ao longo

do seu artigo 2º e respectivas 4 alíneas os objectivos considerados, que correspondem ponto por

ponto aos enunciados no PO para o sector rodoviário, mas que no caso do sector portuário se

resumem a um parágrafo da alínea c): “reforçar a intermodalidade entre os diferentes modos de

transporte (rodoviário, ferroviário, aéreo e marítimo -portuário), promover a transferência modal

e um desenvolvimento mais sustentável”.


A grande relevância da integração nas auto-estradas marítimas, a completa inserção no

transporte marítimo de curta distância, ou o propósito de usar as auto-estradas marítimas como

alavanca para a reorganização do sistema marítimo -portuário e a articulação deste em cadeias

logísticas integradas, que se encontram presentes e constituem o núcleo de objectivos específicos

do Eixo, não se encontram presentes nos objectivos do Regulamento, e só com uma boa dose de

imaginação se aceitará que o parágrafo acima citado consiga significar toda esta súmula de

objectivos prioritários.

Ao mesmo tempo, as Tipologias de Operações, constantes do Anexo I do Regulamento, abrem

campo a todo um conjunto de intervenções e infra-estruturas associadas à promoção da

intermodalidade, da integração nas auto-estradas do mar e da articulação e integração de cadeias

logísticas.

No que se refere ao sector marítimo -portuário existe, assim, uma dissonância entre os

objectivos definidos no Regulamento Específico, os objectivos do Eixo apresentados no PO e a

tipologia de operações apresentada no Anexo I do Regulamento.

Por outra parte, a procura de um reforço da conectividade e a busca de efeitos adicionais na

qualificação do território e do aumento da atractividade e competitividade do interior do

território, objectivos igualmente assumidos no PO e transpostos para o Regulamento,

promoveram a possibilidade, acolhida no artigo 4º do mesmo, de apresentação de candidaturas

por parte dos beneficiários dos POR das regiões abrangidas por este Eixo do POVT, desde que em

parceria com algum dos beneficiários definidos na alínea b) no que se refere ao POVT e desde que

este último assuma a liderança da operação (nº 2 desse mesmo artigo).

A extensão do estatuto de beneficiário, na redacção do texto da alínea b) do artigo 4º, ao

“concessionário de infra-estrutura de transporte” pode levantar dúvidas sobre o preciso

significado da expressão (um concessionário portuário não é considerado beneficiário, segundo

resposta a um pedido de esclarecimento efectuado por uma autoridade portuária) e necessitaria

de uma precisão pontual.



intervenção?

A resposta a esta Questão tem de ser dada separando a componente rodoviária e a marítimo -

portuária.

20: Candidaturas apresentadas no Eixo VII até 31 de Dezembro de 2009

Entidade 12

Designação do Projecto Data de Entrada Decisão

APA Elaboração do Estudo de Marketing e respectivo plano comercial do Porto de Aveiro

Abril-2008 Não aceite

APDL Integração do Porto de Leixões nas AE do Mar (Fase I) Julho-2008 Aprovado

APFF Prolongamento do Molhe Norte do Porto da F. da Foz Setembro-2008 Aprovado

12

APA – Administração do Porto de Aveiro; APDL - Administração do Porto de Douro e Leixões; APFF - Administração do Porto da Figueira da Foz; APS - Administração do Porto de Sines; IIR - Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias; EP – Estradas de Portugal.


Entidade 12

Designação do Projecto Data de Entrada Decisão

APS Sistemas Operacionais de Supervisão e Segurança Outubro-2008 Aprovado

APA Construção da 3ª Fase da Via de Cintura Portuária Outubro-2008 Aprovado

IIR Sistema de Monitorização da Infra-estrutura Rodoviária Abril-2009 Não aceite

APA Melhoria das acessibilidades marítimas do porto de Aveiro: dragagem da zona exterior da barra à cota-12,5

Julho-2009 Aprovado

Município de Cabeceiras de Basto

Construção da Variante à EN205 entre Lameiros e a sede do concelho

Agosto-2009 Não aceite

EP AE Transmontana Agosto-2009 Em análise

Fórum Centro Portugal

Estudos de viabilidade da abertura da Base Aérea de Monte Real à aviação civil.

Dezembro-2009 Em análise

Fonte: AGPOVT (2009)

No caso da componente rodoviária a situação assemelha-se ao que ocorre no Eixo I do POVT. As

candidaturas passíveis de apresentação têm destinatário claro e deverão referir-se a projectos

pré-definidos nas tipologias de intervenção, como acontece com a candidatura apresentada pela

Estradas de Portugal em Agosto de 2009 e relativa à AE Transmontana (IP 4). A correspondência

com o perfil esperado é aqui indiscutível.

A situação no que respeita à componente marítimo -portuária é algo distinta, uma vez que as

tipologias de operação definidas não são tão restritivas. O conjunto de projectos até ao momento

aprovados respeita à melhoria de acessibilidade funcional, de acessibilidade local e de

descongestionamento urbano, e na segurança e controlo de operações associadas à logística, pelo

que a sua aprovação está de acordo com o perfil esperado em sede de PO, Eixo ou Domínio. A

razoabilidade das apreciações, a este nível, pode igualmente observar-se na observação das

candidaturas não aceites, que não se enquadram nesse perfil.






[De modo similar ao que acontece no Eixo I, também aqui são estas duas questões abordadas de forma

conjunta dada a sua óbvia interconexão]

A “selecção” referida nas questões pode entender-se, em sentido alargado, como o filtro de

aceitação de candidaturas e, posteriormente, de análise do seu mérito, já que o carácter

predominantemente restritivo deste Eixo não conduz a um procedimento de natureza

essencialmente concorrencial.

Na primeira das acepções (selecção como filtro de aceitação de candidaturas, ou seja, condições

de aceitação/ admissão), o modelo adoptado, que assenta na verificação minuciosa do

cumprimento das condições de admissibilidade e aceitabilidade previstas no Regulamento

Específico do Eixo, cumprem de modo cabal a sua função.

Aliás, não muito mais deveria ser esperado do conjunto de critérios associado à etapa inicial de

verificação do cumprimento formal e normativo de todas as condições que regem a aceitação de


candidaturas e estampado na grelha interna de controlo presente no Manual de Procedimentos

Interno. A análise, debruçada em particular nas justificações demonstrativas de relevância

estratégica e enquadramento nos objectivos, exigidas pela alínea c) do nº 2 do artigo 6º do

Regulamento, que acompanham cada candidatura garante deste ponto de vista que apenas as

candidaturas que demonstradamente corresponderem aos objectivos deste Eixo e do respectivo

Domínio de inserção serão aceites para posterior apreciação de decisão de financiamento.

Na segunda acepção a expressão “apreciação e selecção”, entendida como significando “avaliação

de mérito” para a decisão de financiamento, introduz uma das mais importantes questões

colocadas. E de novo a resposta mais cabal terá que ser dada atendendo à diferenciação de

componentes do Eixo – a rodoviária e a marítimo -portuária.

Esta destrinça fundamental é, aliás, assumida na separação de fundos disponíveis por ambas

componentes13 e reconhecida na redacção do Aviso para a Apresentação de Candidaturas, onde

se definem duas grelhas distintas de parâmetros de avaliação e coeficientes de ponderação, uma

para a componente rodoviária e outra para a marítimo -portuária14.

Se se atender à natureza da componente rodoviária, em que está identificado o destinatário único

e se encontram pré-definidos os projectos, volta a encontrar-se aqui, à semelhança do que ocorre

no Eixo I, uma situação de dependência da decisão política quanto ao momento de apresentação

das candidaturas e, face à articulação íntima entre objectivos específicos, tipologias de

intervenção e projectos pré-definidos, a grelha existente dificilmente deixará de validar a

candidatura. De novo, neste caso, a opção da AG pela avaliação do mérito absoluto parece

correcta pelas mesmas razões expostas na abordagem do Eixo I, e também por razões idênticas,

porque também aqui todos os projectos pré-definidos são grandes projectos na acepção

comunitária da expressão, o limiar de 2,5 de classificação final traduz uma exigência mínima que

deveria ser aumentada. E também aqui o VALE (Valor Actual Liquido Económico) de cada análise

ACB (caucionado pelas análises de Sensibilidade e de Risco) deveria ser o resultado central a ter

em conta para aprovação.

No caso da componente marítimo -portuária a diversidade de tipologias de intervenção e de

objectivos expressos no PO, em que a inserção nas auto-estradas do mar merece lugar de

destaque pela diversidade de referências a ela efectuadas, e as dúvidas sobre os modos de

interpretar as articulações entre as candidaturas e o papel promotor de inserção nas auto-

estradas marítimas que levaram a que o PO recorresse a um consultor externo como apoio de

elucidação, torna necessária alguma reflexão neste ponto.

A grelha existente permite apreciar, através do seus parâmetros de avaliação, qualquer

candidatura aceite na fase de selecção inicial, reservando um papel primordial aos parâmetros

13

228 milhões de euros para a componente rodoviária e 42 milhões para a componente marítimo -portuária (ponto 5 do Aviso para a Apresentação de Candidaturas). 14

A alteração da redacção do Aviso, com data de 26-04-2009, cria uma terceira grelha de avaliação para uma nova tipologia de intervenção – “Estudos e acções preparatórias ou complementares de planos, programas ou projectos que visem a melhoria da qualidade, intermodalidade ou multimodalidade do sistema de transportes” – cujo montante de financiamento disponível não é revelado no Aviso nem foi possível encontrar em qualquer outro documento.


relativos à dimensão infra-estrutural do investimento, papel esse confirmado quando se olham os

valores dos coeficientes de ponderação definidos. Esta capacidade formal de apreciação suscita,

todavia, dúvidas no que refere à sua operacionalização, mais precisamente no que respeita ao

cálculo da classificação final através da aplicação da fórmula constante do Aviso.

De facto, não foi possível identificar, na documentação disponível, qualquer descrição do método

a seguir na atribuição de cada um dos valores possíveis da escala de avaliação, fosse ele baseado

em valores quantitativos estandardizados a recolher no dossier de candidatura ou no recurso a

tabelas de conversão de listas de verificação do cumprimento de critérios particulares em

notações finais.

Na forma explicitada, sem um protocolo claro de orientação para a atribuição de cada uma das

notações possíveis da escala, e onde os valores desta servem na realidade apenas de codificação

numérica de uma tabela qualitativa que vai do “inexistente” até ao “extremamente significativo”,

a classificação parcial atribuída reveste carácter meramente opinativo, ainda que expressa por um

algarismo, e a classificação final não pode ser considerada como mais do que o resultado de um

sopesar de opiniões parcelares, mesmo que recorra a uma fórmula de aparência matemática. Os

cuidados a ter com a utilização de operadores matemáticos (adição, subtracção, divisão,

multiplicação) sobre valores de codificação e os absurdos a que o resultado dessa utilização

podem conduzir tornam-se de imediato compreensíveis ao olhar a própria definição de limiar

mínimo na classificação final para a decisão de financiamento – 2,5 – número que na escala usada

para as classificações parciais não existe (corresponderia a qualquer coisa entre o “pouco

significativo” e o “significativo”) pois nesta há apenas lugar para valores discretos

correspondentes a uma codificação.

Até ao momento não aconteceu que uma candidatura aceite para apreciação tenha visto

recusado o financiamento, mas se no futuro essa situação vier a acontecer a fragilidade

metodológica inerente à utilização destas escalas e a não existência de suporte de orientação à

sua utilização podem abrir a porta à contestação de uma tal decisão.

O contributo aportado pelo consultor autor do Estudo Operacionalização das AEM no contexto do

POVT/QREN15 relativamente a esta questão é nulo, mantendo inalterada a escala existente e a sua

utilização para a obtenção de um valor final de classificação através da mesma formulação.

As principais alterações sugeridas pelo consultor situam-se ao nível dos parâmetros de avaliação e

dos coeficientes de ponderação. No que respeita aos parâmetros de avaliação as alterações

propostas mais do que esclarecer o modo de entender a articulação entre uma candidatura e o

seu papel numa eventual inserção nas auto-estradas marítimas, restringem de modo muito

significativo a aprovação de uma candidatura à verificação da promoção da integração nas auto-

estradas do mar, de acordo com um perfil de projecto também diferente em que o compromisso

com o estabelecimento de serviços regulares (que não têm cabimento no PO e sobre os quais as

autoridades portuárias não têm capacidade interventiva já que eles dependerão essencialmente

15

Não tendo sido possível agendar uma reunião com a empresa consultora (FORDESI), as apreciações efectuadas têm por suporte o material de apoio (diapositivos) usado na apresentação efectuada em Janeiro de 2010 aos destinatários do Eixo VII, nas instalações do MOPT, único material disponível.


de agentes privados) e o predomínio de investimentos imateriais se tornam nucleares. Refira-se

ainda que para poder cumprir com as necessidades de informação implícitas nos parâmetros

propostos tornar-se-ia praticamente inevitável a necessidade de acompanhar cada candidatura de

uma ACB e respectivos estudos anexos, mesmo que tal não seja explicitamente referido. A

alteração proposta para os coeficientes de ponderação apenas confirma e quantifica esta

alteração substancial.

21: Modelo para avaliação de candidaturas AEM no Eixo VII do POVT

Critérios de Selecção Coeficientes actuais (*)

Coeficientes propostos

(**)

a) Contributo para a qualificação, ordenamento e coesão do território nacional. 0.250 0.150

b) Contributo para a conectividade interna ou externa das redes de transporte. 0.225 0.300 16

c) Contributo para a redução da sinistralidade rodoviária e para a melhoria dos níveis de mobilidade.

0.175 0.050

d) Contributo em ganhos ambientais e para o desenvolvimento de uma mobilidade mais sustentável.

0.175 0.200

e) Contributo para a melhoria dos sistemas de informação, de gestão e operação portuários, visando a melhoria do funcionamento da cadeia de transporte e o aumento da atractividade do transporte marítimo.

0.175 0.300

(*) Aviso para a apresentação de candidaturas, ponto “8.1 Critérios de Selecção”.

(**) Proposta da FORDESI, Estudo sobre Operacionalização das AEM no contexto do POVT/QREN

A inserção nas Auto-estradas do Mar torna-se praticamente o ângulo único de apreciação das

candidaturas e os investimentos imateriais o fulcro da classificação final. Com esta grelha e esta

focalização proposta, investimentos associados à promoção ou desenvolvimento dos transportes

short-distance, referidos aliás como objectivos do Eixo e do PO, ou de promoção de serviço

regulares inovadores não integráveis nas Auto-estradas do Mar, como o existente entre Sines e as

Canárias também abrangível nos objectivos do Eixo e PO, tornar-se-iam dificilmente susceptíveis

de uma decisão favorável de financiamento com a aplicação da fórmula.

Questão de Avaliação 8: Estão a ser assegurados mecanismos de

articulação das intervenções enquadradas na Agenda Temática Valorização

do Território e integradas nos PO Regionais, nomeadamente através de

Grupos de Articulação Temática?

No Eixo VII não existe previsão de uma articulação formal a nível de PO. A articulação passível de

existir é indirecta e está enquadrada pelo artigo 4º do Regulamento Específico da Mobilidade

Territorial, que permite a colaboração entre os beneficiários dos POR do Norte (Eixo 4), Centro

(Eixos 2 e 3) e Alentejo (Eixos 2 e 3) e os beneficiários deste Eixo no POVT, via apresentação de

candidaturas em parceria e desde que o líder da candidatura seja o beneficiário definido no PO

onde esta é apresentada.

16

Este coeficiente agrega por sua vez 3 sub-coeficientes que se debruçam sobre tempos de percurso, estruturação de alternativas competitivas e estudos de mercado para serviços inovadores.


Face a este enquadramento, está acordado entre as diversas AG a realização de reuniões

periódicas para acompanhamento das candidaturas e projectos submetidos ao abrigo deste

artigo, e o compromisso de troca regular de informação.




Mais uma vez, para uma resposta cabal à questão há que considerar as duas componentes deste

Eixo.

No caso da componente rodoviária, dadas as similitudes manifestas quanto à sua natureza, já

várias vezes referidas, com o Eixo I, todas as considerações aí apresentadas sobre os problemas

levantados pelo tipo de indicadores retidos nesse Eixo são pertinentes neste caso.

No que se refere à componente marítimo-portuária há apenas um indicador de realização,

definido pelo “nº de projectos apoiados inscritos no âmbito das Auto-estradas do Mar”, sendo 2 a

meta intercalar e 3 a meta para 2015.

O recurso ao simples número de projectos é de modo geral uma boa solução quer quando a

tipologia de intervenções aponta para projectos de reduzida dimensão financeira média que

podem impulsionar grande número de candidaturas dentro de um perfil estandardizado, quer

quando a tipologia de intervenções abre um amplo leque de possibilidades a projectos e

candidaturas, como é o caso. A condicionante imposta pela referência às Auto-estradas do Mar

como parte da definição do indicador parece por sua parte excessiva, pois tal corresponde a

afirmar que a medida de acompanhamento da realização física desta componente do Eixo é

apenas dada pelos projectos incluídos em candidaturas que de algum modo proponham nos seus

objectivos uma conexão de qualquer tipo com as auto-estradas marítimas, quando essa não é de

modo algum a tipologia única de intervenção definida neste Eixo ou no seu Regulamento. Ficar-se

pelo simples número de projectos apoiados e uma meta intercalar e outra final, como indicador

de Eixo, complementado pela definição de indicadores pertinentes definidos pelas próprias

entidades proponentes em cada candidatura e reportados em relatório de progresso teria sido

uma solução susceptível de fornecer uma ideia mais precisa do estado de realização física dos

projectos.

Aliás, face a este indicador de Eixo e aos Indicadores Comuns para os Transportes, que não vão

mais além neste caso específico, seria porventura de maior utilidade deixar a possibilidade, em

sede de candidatura, de uma definição livre dos indicadores de realização, resultado e até

impacte, em vez da obrigatoriedade de escolha entre um conjunto de indicadores pré-definidos

no SI, que correm o risco de não serem os mais adequados ao projecto em questão.

A proposta de novos indicadores efectuada pelo consultor FORDESI parece excessiva no seu

detalhe, aumenta exponencialmente a complexidade do seu cálculo, altera o ano final das metas

e redefine, na prática, os projectos a financiar no âmbito das auto-estradas do mar tornando-os

projectos fundamentalmente de criação de novos serviços.


(III) SÍNTESE E RECOMENDAÇÕES ESPECÍFICAS

Na análise dos dados disponíveis sobre a execução do PO observam-se valores relativamente

reduzidos das taxas de compromisso e de execução, mas o facto não decorre da actividade do PO

e sim do ritmo de apresentação de projectos, que para a totalidade do Eixo I e em mais de 80% do

Eixo VII respeitam a grandes projectos, pré-definidos no texto do POVT, e que estão dependentes

do decisor político no timing da sua apresentação em candidatura.

Neste campo, a preocupação quanto à capacidade de atingir as metas de execução financeira e

física programadas para 2015 não deve residir nas baixas taxas verificadas no final de 2009 e sim

na possibilidade de se confirmarem as recentemente anunciadas decisões políticas de adiar o

arranque de boa parte desses grandes projectos. A reflexão conjunta sobre o efeito de tal

confirmação por parte da AG, da CMC e porventura do Observatório do QREN teria nestas

circunstâncias, parece-nos, todo o sentido.

A conexão estreita estabelecida entre objectivos específicos do PO, objectivos e tipologias de

intervenção descritas nos Regulamentos, nomeação de destinatários e pré-definição dos próprios

projectos, no que à quase totalidade dos fundos alocados a estes dois Eixos se refere, garantem

não apenas a adequação dos regulamentos ao desempenho dos eixos e do PO mas igualmente a

correspondência das candidaturas apresentadas e aprovadas ao seu perfil esperado. Por essa

mesma ordem de razões, os critérios de selecção (que se aproximam muito de um filtro de

aceitação de candidaturas, limitando-se a verificar o cumprimento de um mérito mínimo)

utilizados permitem escolher candidaturas que se adequam aos objectivos de cada um destes

Eixos.

Os critérios de selecção, entendida esta na acepção de apreciação do mérito/qualidade das

candidaturas, levantam contudo algumas questões. A primeira respeita ao facto de no caso dos

grandes projectos: se bem que a análise custo -benefício (ACB) que os acompanha constitua o

elemento fundamental na decisão de aprovação, não está claramente definido em que critério de

selecção ou sob que parâmetro de avaliação (e logo com que ponderação) o seu contributo é tido

em conta no cálculo da classificação final que traduz o mérito absoluto. A segunda respeita à

utilização de um sistema de classificação final de projectos assente no recurso a escalas

qualitativas, em que a decisão de notação parcial não tem suporte num protocolo claro de como

o fazer, dependendo pois do julgamento individual; sistema que em última análise poderá

considerar-se de classificação opinativa. O estabelecimento de um protocolo claro e coerente é

uma necessidade óbvia neste ponto, e os eventuais problemas que da sua forma actual poderiam

resultar mantiveram-se esquecidos porque até ao momento a nenhuma candidatura aceite foi

recusado financiamento.

Os indicadores de realização e de resultados destes dois Eixos, para efeito de monitorização e

acompanhamento do PO, revelam dois problemas. Em primeiro lugar uma desadequação à

realidade física de execução de projectos de transportes, onde normalmente não existe relação

directa entre a medida efectuada pelo instrumento definido no indicador e o nível de execução do

projecto no terreno. O contributo de técnicos qualificados do sector respectivo teria sido neste

aspecto inestimável para a definição de indicadores mais adequados. Em segundo lugar, e no caso

do Eixo VII, a conexão exclusiva do indicador escolhido para a componente marítimo -portuária do

Eixo com os projectos associados às auto-estradas do mar restringe a capacidade de

acompanhamento, uma vez que os objectivos do Eixo e as tipologias de intervenção abrem o

leque permitido de candidaturas potenciais para além do espaço definido no âmbito das auto-

estradas marítimas.


Para além disso, a ausência de características definitórias em alguns dos indicadores existentes –

designação, definição precisa do significado, modo de medição (método de cálculo) e

identificação das fontes de informação a usar – conduzem a que de um ponto de vista técnico

rigoroso não se possa verdadeiramente falar da existência de um sistema de indicadores nestes

Eixos, mas de um quadro de indicadores e “quase indicadores”.

O contributo do consultor FORDESI, no âmbito de um apoio à clarificação de critérios de

apreciação de candidaturas apresentadas pelos destinatários da componente marítimo -portuária

do Eixo VII, vem, na opinião do avaliador, levantar ainda mais problemas, uma vez que as suas

propostas vão no sentido de restringir na prática a tipologia de intervenções, requerer

compromissos que estão para além da capacidade dos beneficiários poderem assumir, reduzir o

âmbito de apoio financeiro ao segmento infra-estrutural dos projectos e aumentar a exigência

documental e de estudos de apoio como elementos do dossier de candidatura.

A análise efectuada e que conduziu a esta síntese de conclusões abre passo, por outro lado, a um

conjunto de recomendações básicas a seguir explicitadas.

Uma primeira diz respeito ao interesse, do ponto de vista formal, em traduzir de modo mais claro

a diversidade de objectivos relativos ao reforço da conectividade externa do território, presente

no texto do POVT, no corpo do Regulamento Específico Mobilidade Territorial através da

introdução de referências específicas às auto-estradas do mar (AEM), ao transporte marítimo de

curta distância (TMCD) intra - UE e ao relacionamento intercontinental na alínea c) do nº 2 do seu

artigo 2º.

Na mesma linha, deveria ainda ser introduzida no número 5 do Aviso para a Apresentação de

Candidaturas do Eixo VII a dotação orçamental indicativa para os “projectos de estudos e acções

preparatórias ou complementares de planos, programas ou projectos que visem a melhoria da

qualidade, intermodalidade ou multimodalidade do sistema de transportes de âmbito nacional ou

regional”, identificados no ponto 3 do nº 2 do Aviso (tipologia de operações) mas ausentes no

quadro de dotação orçamental.

A segunda respeita à análise de mérito das candidaturas e aos problemas inerentes ao recurso a

uma escala de notação meramente qualitativa. A manter-se o uso desta escala então é

absolutamente necessário definir um protocolo que regule a atribuição da qualificação de

“Inexistente”, “Reduzido”, “Pouco Significativo”, “Significativo”, “Muito Significativo” e

“Extremamente Significativo” ao contributo de um projecto quanto a cada um dos parâmetros de

avaliação estabelecidos nos Avisos para a Apresentação de Candidaturas dos dois eixos. Não

anulando a incorrecção do uso de operador aritmético para o cálculo de um valor final de

classificação, a introdução deste protocolo resguardaria o processo de eventuais contestações.

A alternativa (preferencial) seria a de recurso a uma escala numérica, em que os valores das notas

parciais estivessem suportados por elementos quantificados existentes nos projectos em

apreciação – reduções percentuais ou absolutas nos tempos de deslocação, na sinistralidade

rodoviária, na redução de emissões de gases com efeito de estufa, aumentos de eficiência

energética, aumentos/diminuições de tráfego – para cada um dos parâmetros de avaliação. Neste

caso o cálculo de um valor numérico de classificação final através de uma média ponderada e o

uso de casas decimais teria sentido do ponto de vista matemático. Num caso como noutro, de

elaboração de um protocolo detalhado para reger a atribuição de uma nota qualitativa ou de

estabelecimento de limiares quantitativos para uma valoração numérica, caberia ao Secretariado

Técnico dos Transportes levar a cabo esse desiderato.


Em qualquer dos casos a contribuição dos resultados da análise ACB para o cálculo do mérito

absoluto das candidaturas deveria ser clarificada, definindo o modo como os seus resultados

seriam apreciados a nível dos critérios de selecção e sob que parâmetros de avaliação.

A terceira recomendação respeita aos indicadores de realização17. O carácter “fechado” do Eixo I

e da maioria das operações tipológicas do Eixo VII (a nível da dotação financeira) reduz

substancialmente, em termos operacionais, o papel destes indicadores. De facto, o maior ou

menor grau de execução dos projectos abrangidos por esta característica terá sempre muito

menos a ver com as formas e modelos de gestão e acompanhamento existentes no PO e muito

mais com a gestão e acompanhamento político a nível governamental.

De um ponto de vista prático a definição de indicadores específicos de realização por projecto,

onde a contribuição dos engenheiros se afigura essencial, permitirá por certo ao ST um

acompanhamento de maior proximidade ao estado de execução física. Na sua ausência, e dada a

natureza destes grandes projectos, a execução financeira constitui uma proxy razoável da

execução física. De um ponto de vista formal é de rever as metas para 2015 desde uma

perspectiva funcional, isto é estabelecer preferencialmente metas associadas a fases funcionais

de projectos (km de via férrea em operação, km de via pavimentada em utilização), uma vez que é

a utilização final que justifica a sua elaboração e aprovação no PO, integrando nessa revisão todas

as eventuais alterações decorrentes da mudança de enquadramento socioeconómico (como, a

confirmar-se oficialmente, o adiamento das linhas de alta velocidade Porto -Vigo e Porto -Lisboa).

22: Constrangimentos identificados e recomendações sugeridas relativas à operacionalização dos Eixo Prioritário I e VII do POVT 2007 -2013.

Dimensões -problema Actuações recomendáveis

Procedimentos de aceitação

e determinação do mérito

das candidaturas não

suficientemente exigentes.

Adopção de protocolos claros e objectivos para a determinação da classificação de mérito

das candidaturas.

Nos casos aplicáveis, explicitação da forma como a ACB é tida em conta na análise de

mérito das candidaturas.

Elevação da pontuação mínima de mérito exigida para aprovação de uma candidatura.

Indicadores de realização e

resultados inadequados à

realidade física de execução

dos projectos, de âmbito

limitado e com carências

metodológicas.

Revisão do corpo de indicadores, associando-os preferencialmente a componentes e fases

funcionais dos projectos.

Revisão do corpo de metas para 2015, tendo em consideração s revisão dos indicadores e

as alterações de contexto e de prioridades de política pública.

Limitação regulamentar,

conceptual e operacional no

quadro da conectividade

externa do território.

Alteração do Regulamento Específico do Eixo VII, com introdução de referências às auto-

estradas do mar, transporte marítimo de curta distância e ao relacionamento

intercontinental.

17

Os indicadores de resultado, confrontáveis apenas depois do termo de realização dos projectos, quase todos de grande dimensão financeira e complexidade de obra, a ocorrer provavelmente depois de 2015, têm por isso carácter meramente indicativo.


Entrada Temática 2 - Infra-estruturas

ambientais

Este capítulo incorpora a análise de dois Eixos Prioritários do POVT, o Eixo II – Rede Estruturante

de Abastecimento de Água e Saneamento e o Eixo VIII - Infra-Estruturas Nacionais para a

Valorização de Resíduos Sólidos Urbanos.

Embora se trate de dois Eixos Prioritários que apoiam infra-estruturas ambientais, apresentamos neste Relatório uma leitura avaliativa específica para cada um, já que as lógicas de operacionalização e as tipologias de operações são substancialmente diferentes.

EIXO II – REDE ESTRUTURANTE DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E SANEAMENTO

Esta avaliação assenta num conjunto diversificado de elementos de informação, em que se

destaca, para além da utilização da informação física e financeira disponibilizada pela AG do

POVT, um conjunto de fontes documentais, entrevistas [com a AG (CD e ST), com o OI (INAG) e

com a ERSAR (que integra a Estrutura de Apoio e Coordenação criada pelo Ministério do

Ambiente e Ordenamento do Território para coordenar as intervenções neste domínio,

designadamente a articulação entre PO Regionais e POVT e apreciação dos DEE) e ainda

entrevistas electrónicas com as ARH Centro e Alentejo (que também integram a EAC) e com

alguns promotores] e o inquérito aos promotores, que abrangeu este Eixo e onde se obtiveram 43

respostas (num total de 70 promotores).


O Eixo Prioritário II do POVT “Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento”,

integrado no Domínio de Intervenção “Redes e Equipamentos de Serviços Ambientais” e os

respectivos objectivos estratégicos gerais da Agenda Operacional Temática de Valorização do

Território apresentam-se em linha com a Estratégia Nacional para o Ciclo Urbano da Água,

consagrada pelo PEAASAR II (2007-2013), documento de base para o desenvolvimento da

estratégia de operacionalização da aplicação dos fundos de financiamento neste sector. Na tabela

seguinte são identificadas as relações estruturais entre o documento sectorial e o POVT.


23: Contribuição do Eixo Prioritário II para os objectivos gerais estratégicos do POVT e objectivos estratégicos nacionais vertidos pelo PEAASAR II a)e b)

Objectivos Estratégicos POVT Eixo Prioritário II Objectivos gerais PEAASAR II

Preservar e valorizar os recursos naturais, a biodiversidade e o património natural.

↔ - Protecção dos valores ambientais.

Qualificar os serviços ambientais e sua universalidade e sustentabilidade.

↔↔

- Universalidade, continuidade e qualidade do serviço. - Sustentabilidade do sector. - Protecção dos valores ambientais.

Promover a coesão social, com equidade de infra-estruturas e equipamentos colectivos.

↔ - Universalidade, continuidade e qualidade do serviço.

a) Regulamentos Específicos do Eixo II – Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento.

b) Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional. Plano Estratégico de

Abastecimento de Água e de Saneamento de Águas Residuais 2007 – 2013.

Legenda:

↔↔ Contributo muito forte para o cumprimento dos objectivos estratégicos nacionais.

↔ Contributo com algum significado para o cumprimento dos objectivos estratégicos nacionais.

No quadro dos serviços urbanos de água e saneamento de águas residuais, são assumidas como

prioridades de intervenção acções de optimização de gestão nas vertentes em “Alta” e sistemas

em modelo verticalizado (“Alta” e “Baixa” integradas), de optimização da responsabilidade

ambiental do sector, tal como acções de uso eficiente de água, e consolidação da iniciativa

privada e de um tecido empresarial sustentável concorrencial ajustado à realidade portuguesa e

de sustentabilidade financeira dos serviços. Pretende-se reduzir as assimetrias regionais

relativamente aos níveis de atendimento das populações, níveis de qualidade do serviço em

termos de fiabilidade, utilização racional da água, bem como a minimização das ineficiências dos

serviços ambientais numa perspectiva de racionalização dos custos e estabelecimento de modelos

de gestão, financiamento e política tarifária mais eficazes e sustentáveis. (cf. Programa

Operacional Temático Valorização do Território 2007 – 2013).

A qualificação dos serviços ambientais e sua universalidade e sustentabilidade passará

necessariamente pelo cumprimento de dois objectivos específicos do Eixo II:

• Redução das assimetrias regionais no respeitante aos níveis de atendimento das

populações (água e saneamento);

• Melhoria do nível de atendimento (águas e saneamento).

A resposta aos objectivos e metas nacionais (quantificadas para alguns indicadores de realização e

resultado que abordaremos mais adiante) é sustentada não só pelos objectivos e medidas

emanadas para o Eixo II do POVT, mas também pelos Programas Operacionais Regionais, que

orientam o seu financiamento para outras tipologias de operações complementares àquelas

elegíveis para o Eixo II, nomeadamente, para os sistemas em “Baixa” do Ciclo Urbano da Água. A

articulação dos Programas Operacionais é assegurada pelas entidades gestoras de ambos os PO,


sendo de destacar o importante papel orientador dos Documentos de Enquadramento Estratégico

(DEE) elaborados pelas entidades promotoras das operações sectoriais.

Em matéria de gestão, o ST do Eixo Prioritário II é formado por uma equipa alargada de dez

elementos que promove a gestão da Área Operacional 2, e que coordena não só o Eixo II mas

também o Eixo V. A estrutura é constituída por 1 Secretário Técnico, quatro Técnicos Superiores

com formação e experiência em Gestão, Economia, Finanças, Auditoria e áreas afins, dois

Técnicos Superiores com habilitações em Direito, Apoio Jurídico e áreas afins, e três com

habilitações em Engenharia e áreas afins, totalizando nove Técnicos Superiores. Esta equipa está

vocacionada para a apreciação das candidaturas e acompanhamento das operações e para a

monitorização geral do Programa, auditoria interna e apoio jurídico.

Em termos de dotação financeira, o Eixo II prevê um investimento total na ordem dos 1.147

milhões de euros, representando 17,3% do investimento total previsto para o POVT. O

financiamento disponível pelo Fundo de Coesão para o Eixo II é de 803 milhões de euros.

24: Programação financeira 2007 – 2013 para o Eixo Prioritário II

(milhares de euros, preços correntes)

Eixos Prioritários Financiamento

(FC) Contributo Nacional

Financiamento Total

Percentual no Financiamento

Total

II - Rede Estruturante Abastecimento Água e Saneamento

803.000 344.143 1.147.143 17,3%

Total Fundo de Coesão (Eixos I a V) 3.059.966 1.311.414 4.371.380 65,9%

Total Global POVT 4.658.544 1.971.415 6.629.960 100,0%

Fonte: POVT 2007-2013.

Nos termos regulamentares, a apresentação de candidaturas ocorre na modalidade de períodos

pré-determinados, tendo sido, desde o início do Programa, abertos dois procedimentos deste

tipo. A tabela seguinte apresenta um resumo das candidaturas apresentadas por Aviso e os

valores aprovados até 31 de Dezembro de 2009.

25: Caracterização sumária das candidaturas submetidas, Eixo II


Código Concurso

Fundo a Concurso

Candidaturas Apresentadas

Candidaturas apresentadas – Investimento /Custo Total

Candidaturas aprovadas -

Investimento/ Custo Total


Investimento/ Custo Elegível


Fundo comunitário

POVT-46-2008-13

803.000 121 861.456 370.185 324.671 222.575

POVT-46-2009-27

520.000 111 2.248.591 - - -

Fonte: AG do POVT


No 1º Aviso, aberto entre 1 de Abril de 2008 e 29 de Agosto de 2008, foram apresentadas 121

candidaturas. Destas, apenas 27 candidaturas foram aprovadas, num valor de investimento total

de 370 milhões de euros (cerca de 222 milhões de euros de Fundo de Coesão), o que corresponde

a 28% do financiamento total disponível para o Eixo II (ver figura seguinte).

26: Resultados estatísticos da avaliação de candidaturas apresentadas para o 1º Aviso do Eixo II POVT

12

81

1

4

23

Submetidos

Não Aceite

Aceite

Aprovados

Contratados

Fonte: AG do POVT

As tipologias de operações que apresentaram mais candidaturas aprovadas e contratadas foram:

a) Construção, remodelação e ampliação de infra-estruturas de abastecimento de água na

designada vertente em “Alta” – 3 projectos, investimento de 27,7 milhões de euros).

b) Construção, remodelação e ampliação de infra-estruturas de abastecimento de água

associadas ao modelo verticalizado, excepto remodelação nas redes de distribuição existentes

que tenham sido objecto de apoio financeiro no âmbito do QCA II ou III, ou do Fundo de

Coesão – 8 projectos contratados e 3 aprovados, investimento de 71,1 milhões de euros.

c) Construção, remodelação e ampliação de infra-estruturas de saneamento de águas residuais

na designada vertente em “Alta” – 4 projectos contratados e 1 aprovado, investimento de

132,7 milhões de euros.

d) Construção, remodelação e ampliação de infra-estruturas de saneamento de águas residuais

associadas ao modelo verticalizado, excepto remodelação nas redes de recolha existentes que

tenham sido objecto de apoio financeiro no âmbito do QCA II ou III, ou do Fundo de Coesão –

7 projectos contratados, investimento de 136,0 milhões de euros.

g) Investimentos para a implementação de acções visando o uso eficiente da água desde que

enquadradas em programas de medidas com resultados quantificáveis, excepto em redes de

distribuição já existentes – 1 projecto contratado, investimento de 2,6 milhões de euros.


Dos montantes aprovados foram executados apenas 33,0 milhões de euros de investimento total

(21,4 milhares de euros de FC), o que corresponde a uma taxa de execução (relativa ao

programado) do Fundo na ordem dos 3% e uma taxa de realização (relativa ao aprovado) na

ordem dos 10%.

Em Dezembro de 2009, a taxa de reembolso do fundo comunitário já executado situava-se na

ordem dos 93%, faltando realizar o pagamento de cerca de 1,4 milhões de euros.

Os indicadores de realização (ver tabela seguinte) referentes à mesma data mostram que foram

contratualizadas operações em praticamente todos as tipologias com excepção de projectos que

contribuam para a reutilização da água residual e /ou eco-eficiência energética. Verifica-se

também que, para o único indicador com meta definida, esta foi claramente superada, tendo-se

aprovado e contratado a construção de 136 ETAR, resultado muito superior ao esperado como

meta até 2015 (30 ETAR).

Ao nível dos indicadores de resultado, admite-se existir uma discrepância no cálculo ou definição

das metas e respectivas unidades, como se pode verificar nos indicadores de resultado RES_O5 e

RES_O6 e RES_A2. Não obstante, e segundo os resultados facultados, estes são francamente

animadores, sendo de destacar o crescimento de população servida com abastecimento de água

(70 mil habitantes), o crescimento de população servida com saneamento de águas residuais (655

habitantes) e uma taxa de reutilização de águas residuais tratadas de 21%.

Dadas as discrepâncias e lacunas de informação detectadas na informação disponibilizada, a

análise carece de um nível de certeza aceitável que deverá merecer uma interpretação mais

cuidada e ponderação por parte das partes interessadas e responsáveis pela gestão, tanto ao nível

da reformulação dos indicadores, como ao nível da produção e tratamento de dados.

27: Indicadores de realização e resultado para o Eixo II

Indicador Metas Aprovado

31 Dez 2009 Contratado 31 Dez 2009

Realização REA_O7 - Estações de tratamento de águas residuais urbanas construídas (n.º)

Até 2010: n.d. Até 2015: 30

138 136

Realização REA_A1 - Projectos de tratamento de águas residuais urbanas (n.º)

Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

13 9

Realização REA_A2 - Projectos que contribuem para melhorar a qualidade da água para consumo humano (n.º)

Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

6 5

Realização REA_A3 - Projectos que contribuem para melhorar a eficiência da utilização da água (n.º)

Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

1 1

Realização REA_A4 - Projectos que contribuem para a reutilização da água residual e/ou eco-eficiência energética (n.º)

Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

- -

Realização REA_A5 - Projectos de sistemas de saneamento de águas residuais urbanas que garantem um nível de atendimento superior a 70% da população (n.º)

Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

14 10

Realização REA_A6 - Projectos que contribuem para a formação, divulgação, sensibilização e informação da população servida (n.º)

Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

4* 4*

Realização REA_A7 - Projectos imateriais relacionados com a elaboração de estudos técnicos, projectos e planos (n.º)

Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

8** 8**


Indicador Metas Aprovado

31 Dez 2009 Contratado 31 Dez 2009

Resultado RES_O5 - Caudal potencial de água susceptível de fornecimento nos pontos de entrega para distribuição em “Baixa” (m

3/ano)

Até 2010: 677 m

3/ano

Até 2015: 685 m

3/ano

20 118 322 20 118 322

Resultado RES_O6 - Caudal potencial de água residual susceptível de drenagem e tratamento a partir dos pontos de recolha em “Baixa” (m

3/ano)

Até 2010: 306 m

3/ano

Até 2015: 340 m

3/ano

10 298 966 10 298 966

Resultado RES_X1 - População servida com sistemas públicos de abastecimento de água (%)

Até 2010: n.a. Até 2015: 95%

- -

Resultado RES_X2 - População servida com sistemas públicos de saneamento de águas residuais urbanas (%)

Até 2010: n.a. Até 2015: 90%

- -

Resultado RES_X3 - Sistemas públicos de saneamento de águas residuais urbanas que garantem um nível de atendimento superior a 70% da população (%)

Até 2010: n.a. Até 2015: 100%

- -

Resultado RES_C25 – Acréscimo da população servida nos serviços públicos de abastecimento de água (n.º pop.)

Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

70 337*** 69 677***

Resultado RES_C26 - Acréscimo de população servida nos sistemas de drenagem e tratamento de águas residuais

Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

657 431¥ 655 301

¥

Resultado RES_A2 – População servida pelo sistema de abastecimento de água (n.º pop.)

Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

3 225 1 925

Resultado RES_A3 - População servida pelo sistema de saneamento de águas residuais urbanas (n.º pop)

Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

1 515 592 1 149 462

Resultado RES_A4 - Ganhos em uso eficiente da água na Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento (%)

Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

- -

Resultado RES_A5 - Nível de reutilização da água residual tratada na Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento (%)

Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

21% 21%

Resultado RES_A6 - Ganhos de eco-eficiência energética na Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento (%)

Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

- -

Resultado RES_A7 - População beneficiada pelo resultado dos estudos, projectos e planos apoiados (n.º pop.)

Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

546 510¥¥

546 510¥¥

Resultado RES_A8 - População abrangida pelas campanhas de formação, divulgação, sensibilização e informação apoiadas (n.º pop.)

Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

- -

* Resultados agregados de indicador transversal aos EP II, III-P, VIII e X.

** Resultados agregados de indicador transversal aos Eixos II, III-DC, III-PA, III-PC, e VI.

*** Resultados agregados de indicador transversal aos Eixos II, V, VI.

¥ Resultados agregados de indicador transversal aos Eixos II e V.

¥¥ Resultados agregados de indicador transversal aos Eixos II, III e VI.

Fonte: AG do POVT


De seguida apresentam-se as principais conclusões desta Avaliação relativamente à

operacionalização do Eixo II do POVT, organizadas em função das diversas questões de avaliação

aplicáveis.




estabelecidos?

A Avaliação considera o Regulamento Específico do Eixo II, de um modo geral, adequado para

responder aos objectivos de desempenho do Eixo e do PO previamente estabelecidos. Considera-

se que se encontra devidamente orientado para a concretização das metas assumidas para a

vertente em “Alta” e “Modelo Verticalizado” do Ciclo Urbano da Água estipuladas pelos

referenciais estratégicos nacionais, nomeadamente o PEAASAR 2007-2013 e também o ENEAPAI,

o que é evidente nos objectivos da intervenção, nas tipologias de operações elegíveis e nas

condições de admissão e aceitabilidade das candidaturas constantes do presente Regulamento

Específico.

Todavia, identificam-se constrangimentos ao nível da percepção e interpretação do alcance

pretendido relativamente a alguns conceitos e definições de tipologias de operações elegíveis,

como por exemplo, definições como “Modelo Verticalizado”, “Sistemas Autónomos” e respectivo

alcance de âmbito pretendido pelo Regulamento Específico em termos de tipologias operações

elegíveis. Verificou-se, igualmente, alguma entropia por parte dos promotores ao nível da

articulação e complementaridade entre o Regulamento Específico do Eixo II do POVT e do

Regulamento Específico relativo ao “Ciclo Urbano da Água” dos Programas Operacionais

Regionais, no que respeita às tipologias de operações elegíveis. De facto, em ambos os casos está

prevista a elegibilidade de pequenos sistemas autónomos; contudo, o enquadramento

programático de candidatura desta tipologia de projectos não foi suficientemente explícito e

divulgado, o que desencadeia alguma divergência de abordagem por parte dos promotores com

consequências ao nível da falta de eficácia no financiamento e implementação de projectos desta

natureza.

Foram publicadas algumas notas de orientação e diplomas legais no sentido de esclarecer alguns

constrangimentos conceptuais e de âmbito de operações a concurso referidos anteriormente,

constituindo-se estes como evidências da dificuldade sentida por parte dos promotores na

instrução da candidatura. Aliás, se dúvidas houvesse, bastaria invocar o Memorando de

Entendimento entre o Governo da República Portuguesa e a Associação Nacional de Municípios

Portugueses para Promover a Execução dos Investimentos de Iniciativa Municipal no âmbito do

Quadro de Referência Estratégico Nacional 2007-2013, assinado em 9 de Março de 2010, e que

prevê uma INICIATIVA 14 - Ciclo urbano da água – articulação POR com POVT, onde se escreve:

“Os investimentos dos Municípios em matéria de Ciclo Urbano da Água encontram-se

enquadrados, ora nos POR, ora no POVT. Estando em curso o processo de selecção dos concursos

no Programa Operacional Valorização do Território, importa acelerar o processo de decisão neste

Programa e tornar claro o quadro de acções a financiar nos POR.

Os Ministérios da Economia, da Inovação e do Desenvolvimento e do Ambiente e do

Ordenamento do Território promoverão, com a maior brevidade, a necessária articulação com a

ANMP para a estabilização do quadro de investimentos a realizar no POVT e nos POR, nos futuros

concursos a realizar no actual período de programação”.




intervenção?

Há uma evidência estatística: as candidaturas apresentadas não têm correspondido ao perfil

esperado no contexto do PO e do Eixo II.

Esta análise é comprovada pelo elevado número de candidaturas não admitidas (81 em 121

candidaturas apresentadas para o 1º Aviso) devido à não conformidade de elegibilidade face às

tipologias de operações definidas e à não correspondência ou cumprimento com os critérios de

admissibilidade definidos para o Eixo II, que pode ser justificada em parte pela dificuldade de

apreensão pelos promotores do conceito de “modelo verticalizado”, dificuldades na elaboração

dos Documentos de Enquadramento Estratégico e apostas dos municípios na diversificação de

fontes de financiamento para além das proporcionadas pelos respectivos POR (tanto mais que

nestes ainda não tinha sido aberto qualquer procedimento de candidatura e, nos casos dos POR

Lisboa e Algarve, este tipo de investimento não estar previsto – das candidaturas não aceites, 8

eram de municípios/ entidades da Região Lisboa e 26 da Região Algarve). Esta ausência de

enquadramento e qualidade instrutória das operações candidatadas será alvo de análise

complementar nas questões de avaliação 3 e 4.

Adicionalmente será pertinente referir que as tipologias de operações definidas no Regulamento

Específico estão dirigidas para as operações consideradas necessárias realizar para atingir os

objectivos dos referenciais estratégicos, nomeadamente, o PEAASAR II e ENEAPAI. Contudo,

relativamente aos Avisos publicados até ao momento, verifica-se que o 1º Aviso contemplou a

concurso todas as tipologias de operações definidas pelo Regulamento Específico, facto esse que

não ocorreu para o 2º Aviso, nomeadamente, para as operações das alíneas f), g) e h), do Artigo

5º do Regulamento Específico. A equipa de avaliação considera que as tipologias de operações

não contempladas no 2º Aviso são relevantes para o cumprimento dos objectivos e metas

estratégicas nacionais do sector.

Já relativamente às candidaturas aprovadas, estas correspondem ao perfil pretendido uma vez

que demonstram enquadramento e correspondência com as tipologias de operações elegíveis em

Aviso e cumprem com todos os critérios de admissibilidade e selecção. A correspondência das

candidaturas aprovadas com o perfil esperado pode ser evidenciada pelo facto de praticamente

todas as candidaturas admitidas terem sido aprovadas (com excepção de uma apenas).

Importa, contudo, referir que este grau de correspondência só foi conseguido mediante um

esforço conjunto e um processo de estreita comunicação entre o OI (INAG) e os promotores de

candidatura, com vista à correcção ou aperfeiçoamento das candidaturas para o cumprimento

integral dos requisitos de admissibilidade e elegibilidade, num procedimento que também

referiremos mais adiante e que, na perspectiva da avaliação, não coloca as candidaturas em

concorrência pura (que tenha em conta uma ponderação comparativa entre as candidaturas

recebidas, de acordo com os critérios já estabelecidos regulamentarmente) e tem efeitos

negativos na eficácia do cumprimento dos prazos de decisão, embora minimize o risco de excluir,

por motivos apenas formais, candidaturas relevantes para os objectivos.


Questão de Avaliação 3: O modo como é realizada a divulgação das

condições de abertura à apresentação de candidaturas é eficaz?

Em termos gerais, e independentemente dos resultados alcançados, o modelo de publicitação e

de divulgação das condições de abertura à apresentação de candidaturas é considerado

adequado. Este modelo passa pela divulgação nos meios de comunicação mais diversos e dirigidos

ao público-alvo, mediante a publicitação em jornais de tiragem nacional de referência, via mailing

list, newsletters, disponibilização on-line na Internet de toda a informação e acções de divulgação

e promoção presencial em conferência. Além do sítio oficial do POVT, o INAG, enquanto OI de

Gestão do Eixo II, disponibiliza ao público um sítio complementar na Internet de divulgação,

publicitação e comunicação com os promotores e beneficiários.

Esta opinião é também corroborada por 75% dos promotores inquiridos, que consideram o

processo geral de divulgação dos períodos de abertura de candidaturas (Avisos) adequado.

Não obstante considerar-se que todo o plano de divulgação é adequado e que está efectivamente

a ser implementado, o elevado número de candidaturas que não cumpriram com as exigências

documentais do dossier de candidatura, com os critérios de admissibilidade e ausência de

enquadramento e de compatibilização com as tipologias de operações elegíveis a concurso,

demonstra que a informação não está a atingir o público-alvo de forma eficaz e com a qualidade

pretendida. Com o intuito de se evitar níveis elevados de inconformidade documental ou de

fundamento estratégico das candidaturas apresentadas, é evidente a necessidade de se

introduzirem melhorias e reformulações nesse processo, principalmente ao nível do conteúdo e

não tanto ao nível da forma ou instrumento de divulgação.

Apesar de não se considerar o modelo de divulgação a principal causa para as reduzidas taxas de

admissibilidade, este poderá constituir-se como o instrumento adequado ou meio para induzir

uma qualidade superior das candidaturas no sentido do cumprimento das exigências processuais

do Programa. É bastante credível e provável que estes desajustamentos na conformidade da

instrução das candidaturas tendam normalmente a ser corrigidos e minimizados com a aquisição

de maior competência e experiência por parte dos promotores com o decorrer do Programa.

Questão de Avaliação 4: Existem operações que não são admitidas por

motivos formais mas cujo contributo para a prossecução dos objectivos do

Programa seria relevante?

No contexto do Eixo II, dada a sua carga concorrencial, e onde se verificou um elevado número de

candidaturas “não admitidas” no 1º Aviso (81, ou seja, duas em cada três), esta questão assume

particular pertinência.

De facto, apesar de ser provável que existissem candidaturas não admitidas por motivos formais

mas cujo contributo para a prossecução dos objectivos do Programa seria relevante, na

generalidade encontravam-se num estado de maturação ainda algo primário, demonstrando

insuficiências a nível documental e carências de fundamentação do enquadramento estratégico e

viabilidade financeira dos projectos e, consequentemente, colocando em risco a eficácia e


benefício para os objectivos do Programa Operacional para o Eixo II de uma hipotética

contratação de candidaturas com este grau de qualidade na instrução.

Importa referir, inclusive, que a entidade gestora (tanto o OI como a AG) mostrou-se sensível à

importância e grau de prioridade de determinadas tipologias de operações, tendo encetado por

diversas ocasiões esforços no sentido de promover uma frequente e estreita comunicação com

todas as entidades candidatas, e particularmente com as entidades que tenham apresentado

projectos considerados estrategicamente relevantes, no sentido de reformularem as candidaturas

apresentadas e assim responderem integralmente às exigências regulamentares e documentais

do Programa.




Em termos gerais, considera-se que os critérios de selecção são adequados para seleccionar

candidaturas que correspondem aos objectivos do Eixo, não só porque estão em consonância

com os objectivos, princípios orientadores e metas definidas pelo QREN e estratégia nacional do

sector, mas também porque asseguram a transparência e objectividade na selecção das

candidaturas.

A única observação, que se prende com a necessidade de assegurar objectivos do POVT, em

alguns casos quantificados, é a ausência de uma referência explícita ao contributo dos projectos

para os indicadores de realização e resultado do Programa, embora esse critério possa ser

considerado como um dos factores a valorizar no modelo de avaliação das candidaturas.

Em termos específicos, nos Avisos estes critérios demonstram coeficientes de ponderação

significativos que asseguram:

• O cumprimento dos requisitos de descarga de águas residuais no meio hídrico e dos

requisitos de qualidade de água para consumo humano, de acordo com a Directiva

91/271/CEE, do Conselho, de 21 de Maio, e Directiva n.º 98/83/CE, do Conselho, de 3 de

Novembro.

• O contributo para o aumento dos níveis de atendimento pelos serviços de abastecimento

de água e de saneamento de águas residuais.

• A articulação / ligação entre vertentes “Alta” e “Baixa” dos sistemas.

• O enquadramento em sistemas de gestão supramunicipais.

• O âmbito territorial e de gestão afecto pelo DEE.

Esta análise é igualmente corroborada pelos próprios promotores de candidatura, em que

aproximadamente 80% dos inquiridos (com candidaturas admitidas, aprovadas ou não aprovadas)

avaliam positivamente os critérios de selecção definidos no Aviso de abertura em que

apresentaram candidatura. Este dado é relativamente interessante, já que estes promotores são

normalmente entidades, algumas de natureza empresarial, especialistas no sector.


Na perspectiva desta Avaliação, a qualidade dos critérios de selecção não pode ser desligada do

tipo de procedimento adoptado, que exploramos na questão seguinte. Os critérios conduzem a

uma valoração absoluta (isto é, com um referencial fixo) e não comparam projectos entre si,

permitindo escolher os melhores. Embora no 1º Aviso esta questão não tenha qualquer

importância (foram seleccionados os projectos admitidos, e mesmo assim não se atingiu o

montante de Fundo colocado a concurso), no futuro (e desde já para as candidaturas referentes

ao 2º Aviso, actualmente em apreciação) pode ser relevante.

Desta forma, considera-se que a apreciação do “melhor contributo” para os objectivos não se

coloca tanto ao nível dos critérios, mas sim ao nível do “modelo de apreciação e selecção” de

candidaturas, que é tratado na questão de avaliação seguinte.



No cômputo geral, o modelo de apreciação e selecção das candidaturas revela-se pouco

adequado para o cumprimento dos objectivos do Programa e da estratégia nacional do sector

por inerência.

Para enquadrar esta conclusão, a Avaliação invoca três factores:

i. O número 5 do Artº 14º do Regulamento Geral do FEDER e do Fundo de Coesão, que

estipula “Sempre que a tipologia das operações e dos beneficiários o permita, deve ser

privilegiada a modalidade de concurso em alternativa à possibilidade de submissão em

permanência das candidaturas.”

ii. O grau de exigência das metas fixadas, não só para o POVT, mas em geral nos referenciais

de política pública comunitária e nacional, que recomendaria que se escolham “as

melhores candidaturas” e não apenas “candidaturas regulares”.

iii. O nível de concorrência existente, à partida, demonstrado pela procura (desfocada) no 1º

Aviso mas, sobretudo, pela procura (não tão desfocada) no 2º Aviso.

Os Avaliadores estão conscientes de que esta observação não é convergente com as disposições

do Regulamento Específico e, por consequência, com os procedimentos que têm sido adoptados

pela AG. No entanto, estas disposições regulamentares são, em nosso entender, demasiado

rígidas, ao contrário do que acontece no Regulamento Específico Ciclo Urbano da Água - “vertente

em baixa - modelo não verticalizado”, dos PO Regionais do Continente, onde são admissíveis, por

simples decisão da AG respectiva, diversos tipos de procedimento (concurso ou convites para

candidaturas, pré-candidaturas ou programas de acção).

Tendo em consideração as metas ambiciosas que o actual período de programação fixou,

designadamente as do PEAASAR II, o contributo esperado do financiamento POVT aos projectos o

Ciclo Urbano da Água deve ser judiciosamente canalizado para projectos com contributo mais

relevante. Para este fim, e independentemente de outros aspectos referidos adiante, há uma

primeira conclusão: o procedimento por período pré-determinado, de natureza semi-

concorrencial, não é (deste ponto de vista) o mais adequado. Permite seleccionar (com critérios

que julgamos ajustados) candidaturas a partir de uma análise de mérito absoluto, isto é, projectos


que cumpram mínimos de qualidade, mas não necessariamente os projectos com maior

contributo para os objectivos (desde logo, o mais marcante: aumentar substancialmente as taxas

de atendimento). Note-se, aliás, que são aprovados projectos que obtenham uma pontuação de

2,5 (numa escala com máximo de 5), o que é uma pontuação reveladora de uma qualidade

meramente “suficiente”. Um procedimento mais puramente concorrencial, por exemplo como o

que é adoptado no Eixo VIII (seleccionando apenas as melhores candidaturas de entre as que

obtenham a classificação mínima) seria, para este efeito, mais adequado.

A Avaliação admite que há outros factores a considerar, sobretudo de natureza operacional, que

permitem moderar um pouco esta conclusão. Este tipo de procedimento (período pré-

determinado), desde que aplicado com bom ritmo (com prazos de decisão bem definidos para

todas as fases do processo e controlo/ minimização dos tempos afectados a “correcção” de

candidaturas mal instruídas) permitiria acelerar a aprovação e a execução financeira. E se, por

exemplo, se proceder a uma subida do “patamar mínimo de pontuação” para aprovação (ou com

incremento do peso de critérios e sub-critérios mais relevantes face às metas estratégicas

nacionais), poder-se-ia ir reservando o financiamento de forma mais judiciosa para projectos com

contributo mais relevante. Para além disso, procedimentos mais concorrenciais (concurso) são

normalmente mais consumidores de recursos de gestão. Os procedimentos definidos para a

aceitação, selecção e aprovação das operações parecem ser coerentes com este modelo,

sugerindo eventualmente que a revisão “em alta” das exigências quanto ao mérito das

candidaturas poderia ser uma solução adequada. Na perspectiva da Avaliação não seria a melhor,

mas seria aceitável.

Noutra dimensão, considera-se também que os procedimentos demonstram alguma dificuldade

em responder atempadamente às necessidades e prazos estipulados, principalmente quando se

verifica uma afluência de um elevado número de candidaturas concentrada num curto período de

tempo.

De notar que, regra geral, a comunicação relativa à decisão de financiamento das candidaturas

aceites deverá ser efectuada até 4 meses contados do final dos períodos fixados no ponto 5.º do

Aviso ou da notificação da sua aceitação, conforme aquele que ocorrer mais tarde. Contudo, na

maioria dos casos, este prazo foi largamente ultrapassado. Efectivamente, praticamente todas as

candidaturas apresentadas no âmbito do 1º Aviso foram entregues nos últimos três dias do

período de candidatura definido pelo Aviso, e cerca de 85% das candidaturas foram apresentadas

no último dia do período de candidatura. Este facto obrigou a um consequente alargamento do

período de apreciação que atingiu, para o 1º Aviso, uma média de aproximadamente 336 dias

para emissão da decisão de apreciação a contar desde a entrega da candidatura, e um prazo

médio de contratação na ordem dos 66 dias de duração. A equipa de avaliação considera estes

períodos de aferição excessivos, mesmo considerando-se que estes se devem sobretudo ao

excessivo número de candidaturas apresentadas, algumas delas sem o mínimo enquadramento

face às tipologias de operações elegíveis.

Outro motivo para a morosidade na apreciação dever-se-á às inúmeras reformulações a que

grande parte das candidaturas são sujeitas devido a uma generalizada falta de qualidade na sua

instrução, consequências da alguma ausência de clarificação regulamentar, complexidade e


exigência documental do dossier de candidatura, bem como a não definição em regulamento ou

Aviso de prazos para a decisão relativa à avaliação de aceitabilidade das candidaturas.

A Avaliação alerta para o risco de se estar a colocar em causa um princípio de concorrência,

especialmente em contextos (futuros) de exiguidade de meios financeiros e em que nem todas as

candidaturas admitidas podem ser aprovadas. Por exemplo, o facto de a análise e decisão para o

2º Aviso se efectuar por ordem de submissão das candidaturas, poderá induzir à aprovação de

candidaturas que, não obstante a celeridade observada na sua apresentação, poderão estar

menos conseguidas ou responder de forma menos ambiciosa às metas estratégicas do sector, por

comparação com outras candidaturas apresentadas posteriormente. Apesar de se compreender o

alcance desta metodologia, visando essencialmente não eliminar projectos interessantes para os

objectivos e afectar desde o início montantes significativos de financiamento, sabendo que este

tipo de projectos têm uma execução lenta, está-se claramente a aplicar uma metodologia que não

respeita puros critérios concorrenciais e que, em última análise, não escolherá “os melhores

projectos”.

Questão de Avaliação 7: A gestão operacional do PO sai reforçada com a

delegação de competências contratualizada, nomeadamente cumprindo os

objectivos de eficiência e de eficácia na Gestão do Programa?

A Avaliação adopta duas perspectivas para responder a esta questão.

Do ponto de vista de garantir rigor técnico na apreciação das candidaturas, não pode ser colocada

em causa a utilidade desta delegação de competências. A capacidade e o conhecimento técnico

que o OI (INAG) possui sobre a temática do Eixo II, bem como a própria missão e competência da

entidade, representam, no entender da equipa de Avaliação, uma mais-valia na avaliação técnica

das candidaturas apresentadas e do seu enquadramento em sistemas mais complexos (aqui

também mercê das exigências na instrução das candidaturas, nomeadamente com o DEE, e na

participação da EAC, que referiremos adiante). Apenas se anota que, face ao procedimento de

selecção de candidaturas adoptado, como referimos atrás, estes níveis de eficácia poderiam ainda

ser aumentados.

Já do ponto de vista mais estrito da eficiência, o conjunto de procedimentos adoptados na gestão

deste Eixo teve como principal manifestação prazos muito dilatados de decisão e instabilidade na

operacionalização da intervenção. Deve também salientar-se que este exercício de Avaliação

revelou algumas lacunas no que respeita à manutenção do sistema de indicadores físicos, sendo

que esta é uma competência também delegada no INAG. É sobretudo destes pontos de vista que

a Avaliação entende que a delegação de competências não deu o contributo esperado para a

gestão, entendendo que há margens de ajustamento muito significativas.

Algumas dessas margens têm vindo a ser conquistadas, mercê da estabilização conceptual, da

melhor informação dos promotores potenciais e da progressiva entrada em funcionamento dos

PO Regionais do Continente.

No quadro seguinte faz-se um balanço crítico das diversas competências delegadas no INAG.


28: Competências delegáveis vs competências delegadas de gestão do Eixo Prioritário II do POVT no Organismo Intermédio (INAG)18

Competências Delegáveis Delegação Balanço avaliativo

Apreciar a aceitabilidade e o mérito das candidaturas a financiamento pelo PO, assegurando designadamente que as operações são seleccionadas em conformidade com os critérios aplicáveis ao PO

Sim Cumprido, embora com prazos excessivos.

Assegurar -se de que são cumpridas as condições necessárias de cobertura orçamental das operações

Não -

Assegurar a organização dos processos de candidaturas de operações ao financiamento pelo PO

Não -

Garantir o cumprimento dos normativos aplicáveis, designadamente no domínio do ambiente Sim Cumprido. Assegurar a conformidade dos contratos de financiamento e dos termos de aceitação das operações apoiadas com a decisão de concessão do financiamento e o respeito pelos normativos aplicáveis

Não -

Verificar que foram fornecidos os produtos e os serviços financiados Sim n.d. Verificar a elegibilidade das despesas Não -. Assegurar que as despesas declaradas pelos beneficiários para as operações foram efectuadas no cumprimento das regras comunitárias e nacionais, podendo promover a realização de verificações de operações por amostragem, de acordo com as regras comunitárias e nacionais de execução

Não -

Assegurar que os beneficiários e outros organismos abrangidos pela execução das operações mantêm um sistema contabilístico separado ou um código contabilístico adequado para todas as transacções relacionadas com a operação sem prejuízo das normas contabilísticas nacionais

Não -

Assegurar a recolha e o tratamento de dados físicos, financeiros e estatísticos sobre a execução para a elaboração dos indicadores de acompanhamento e para os estudos de avaliação estratégica e operacional

Sim

Aspecto globalmente deficitário no POVT e com discrepâncias e lacunas neste caso específico.

Aprovar as candidaturas a financiamento pelo PO que, reunindo condições de aceitabilidade, tenham mérito adequado a receberem apoio financeiro

Não -

Celebrar contratos de financiamento e assinar termos de aceitação relativos às operações aprovadas e acompanhar a realização dos investimentos ou a execução das acções

Não -

A apreciação e aprovação dos Documentos de Enquadramento Estratégico (DEE) apresentados pelas entidades gestoras (*)

Sim Cumprido

A verificação do alinhamento da operação com os objectivos definidos no PEAASAR 2007-2013 (*)

Sim Cumprido

A verificação do alinhamento da operação com os objectivos da ENEAPAI, quando estiver em causa o tratamento de efluentes agro-pecuários e/ou agro-industriais (*)

Sim Cumprido

A verificação da articulação com os vários Organismos sempre que a operação tenha complementaridade com outros Programas de financiamento (*)

Sim Cumprido

O acompanhamento técnico da execução física das operações co-financiadas e a elaboração dos respectivos relatórios (*)

Sim n.d.

Verificação se as operações candidatas satisfazem as condições de admissibilidade e aceitabilidade, previstas nos artigos no 5.º, 6.º, 7.º e 8.º do Regulamento do Específico “Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento”19 (*)

Sim Cumprido

(*) Competências não previstas no DL nº 312/2007 mas incluídas no contrato de delegação. Fonte: Contrato de delegação de competências entre AG do POVT e INAG.

No que concerne à articulação entre a AG e o OI, esta revela-se bastante positiva, verificando-se,

inclusivamente, que as decisões do OI têm sido corroboradas sem reservas pela AG.

18

Cf. nº 1 do Artº 45º do DL nº 312/2007, com a redacção dada pelo DL nº 74/2008, de 22 de Abril. Acrescentam-se igualmente as competências adicionais previstas no respectivo contrato de delegação de competências. 19

As competências delegadas referidas são aplicáveis às candidaturas de operações cuja tipologia se enquadra nas alíneas a) a f) do número 3 d número 4 do artigo 5.º do Regulamento Especifico do Eixo Prioritário II do POVT.




do Território e integradas nos PO Regionais, nomeadamente através dos


No contexto do Eixo II não existe nenhum Grupo de Articulação Temática que promova

estratégias conjuntas entre o POVT e os PO Regionais.

Contudo, verifica-se que a articulação e complementaridade entre os projectos são garantidas

através de outros mecanismos:

� Através da elaboração dos Documentos de Enquadramento Estratégico que integram o Dossier

de Candidatura, onde essa articulação de intervenções tem de ser demonstrada.

O Documento de Enquadramento Estratégico constitui-se como um dos mecanismos mais

relevantes para a promoção desta articulação. Apesar de, numa fase inicial, se ter detectado

alguma indefinição relativamente ao modelo que deveria ter o referido documento, e que

provocou interpretações diversas na elaboração e transmissão dos seus objectivos aos

promotores, após a publicação do Despacho MAOTDR n.º 10375/2009, de 21 de Abril de 2009,

que determina um modelo de DEE a entregar com as candidaturas, e notas de orientação pela AG,

este constrangimento começou a ser ultrapassado. A situação actual mostra que os DEE e

respectivos Estudos de Viabilidade Económica e Financeira são documentos mais simplificados,

assegurando a articulação das intervenções enquadradas no POVT e nos POR.

� Através da intervenção da Estrutura de Apoio e Coordenação, prevista no Despacho MAOTDR,

de 28 de Março de 2008, que integra o INAG, a ERSAR e as ARH, e que apresenta competências

de “Articulação entre os vários organismos sempre que a operação tenha complementaridade

com outros programas de financiamento”, e verificação da articulação da operação com os

objectivos definidos pelo PEAASAR II e ENEAPAI.

29:Competências da Estrutura de Apoio e Coordenação

Competências da Estrutura de Apoio e Coordenação (EAC) (a)

- Verificação da articulação da operação com os objectivos específicos definidos pelo PEAASAR II.

- Verificação da articulação com os objectivos da ENEAPAI, quando estiver em causa o tratamento de efluentes agro-pecuários e/ou agro-industriais.

- Articulação entre os vários organismos sempre que a operação tenha complementaridade com outros programas de financiamento.

- Verificação e acompanhamento dos projectos e candidaturas submetidos a este instrumento de política.

- Outras competências que sejam delegadas contratualmente ao INAG pela AG.

(a) Fazem parte integrante desta estrutura o INAG, Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR) e

Administrações de Região Hidrográfica (ARH).

Fonte: Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional. Despacho do Gabinete

do Ministro que determina a criação da Estrutura de Apoio e Coordenação. Regulamento Interno da Comissão de

Acompanhamento do POVT.





Há uma dimensão muito relevante a este nível, e que justifica, na perspectiva desta Avaliação da

Operacionalização, uma revisão fundamentada do sistema de indicadores do Programa.

Este sistema de indicadores refere-se, sobretudo, a metas e objectivos de política pública,

designadamente do PEAASAR II, e não especificamente ao Programa Operacional. Para que

constituam um verdadeiro referencial para a gestão e a avaliação deste PO, importa que os

indicadores se refiram a tipologias e objectivos específicos do Programa, e permitam uma

concreta monitorização e acompanhamento das concretizações físicas ou infra-estruturais dos

projectos contratados.

Esta necessidade foi constatada, nesta fase, com o facto de terem sido acrescentados indicadores

ao sistema definido aquando a elaboração inicial do Programa Operacional. Contudo, estes

indicadores surgem com algumas insuficiências, designadamente:

(i) Dificuldade de aferição da pertinência na selecção e uso de alguns dos indicadores de

realização adoptados, os quais, com excepção do indicador REA_O7, se consideram pouco

objectivos e úteis para o adequado acompanhamento operacional do Programa

Operacional;

(ii) Inexistência de indicadores de realização que quantifiquem e monitorizem a realização

infra-estrutural por tipologia de operações elegíveis para o Eixo II, sendo o indicador

REA_O7 um bom exemplo da tipologia de indicador que se considera mais relevante para

acompanhar a realização operacional do POVT;

(iii) Inexistência de metas para a maioria dos indicadores de realização e resultado, essenciais

para um eficaz acompanhamento.

Assim, verifica-se que o sistema de indicadores carece de uma melhor gestão e tratamento da

informação, dada a quantidade significativa de indicadores sem resultado estipulado, resultados

muito divergentes face às metas ou com resultados que se suspeitam mal aferidos, como se pode

verificar nos indicadores de resultado RES_O5 e RES_O6 e RES_A2. O rigor no procedimento de

cálculo e tratamento de resultados não se revela o mais propício para um efectivo e eficaz

acompanhamento do Eixo Prioritário II.

Dadas as discrepâncias e lacunas de informação detectadas na informação disponibilizada, a

análise carece de um nível de certeza aceitável que deverá merecer uma interpretação mais

cuidada e ponderação pelas partes interessadas e responsáveis pela gestão, quer ao nível da

reformulação dos indicadores como ao nível da produção e tratamento de dados.

De notar que todas as tipologias de operações estão contempladas e enquadradas no sistema de

indicadores estipulados.



De um modo geral, verifica-se que a operacionalização do Eixo II – Rede Estruturante de

Abastecimento de Água e Saneamento tem decorrido com alguns constrangimentos, alguns de

natureza transversal a todo o POVT, outros específicos deste Eixo, outros ainda resultantes de um

quadro geral de articulação entre o POVT e os PO Regionais.

O procedimento de apresentação de candidaturas segue a modalidade em período pré-

determinado. Foram abertos até final de 2009 dois períodos de candidatura. No primeiro foram

apresentadas 121 candidaturas, mas um número muito significativo (81) não foi aceite/ admitida.

Foram aprovadas 27 candidaturas. No segundo aviso (sem decisão até 31 de Dezembro de 2009)

foram apresentadas 11 candidaturas.

O Regulamento Especifico revela-se adequado aos objectivos de desempenho, sendo bastante

coerente também com os objectivos estratégicos e metas nacionais (PEAASAR II, ENEAPAI).

Revela, contudo, alguma inconsistência ao nível dos conceitos (p.e. “Sistema Autónomo” e

“Modelo Verticalizado”) e da articulação / complementaridade entre Programas Operacionais ao

nível das tipologias de projectos elegíveis, que foi penalizadora do bom ritmo de implementação.

Estas questões (e outras relativas à instrução documental e à fundamentação estratégica das

candidaturas) estão em resolução, a partir de um conjunto de clarificações da responsabilidade da

AG do POVT e do INAG (OI e responsável pela coordenação da Estrutura de Apoio e Coordenação

criada pelo MAOT).

A avaliação entende, todavia, que a quantidade e a diversidade de elementos de decisão

(despachos, notas de orientação e esclarecimentos) justificariam um trabalho de organização e

síntese, eventualmente com revisão do Regulamento Específico.

Os resultados do primeiro aviso para apresentação de candidaturas revelam que os projectos

apresentados não têm correspondido ao perfil esperado no contexto do PO e do Eixo II, devido

à não conformidade de elegibilidade face às tipologias de operações definidas e à não

correspondência ou cumprimento com os critérios de admissibilidade definidos para o Eixo II.

Será pertinente também referir que algumas das tipologias de operações definidas no

Regulamento Específico não estão contempladas no segundo aviso, nomeadamente, para as

operações das alíneas f), g) e h), do Artigo 5º do Regulamento Específico, embora sejam

relevantes para o cumprimento dos objectivos e metas estratégicas nacionais do sector.

Já às candidaturas aprovadas correspondem ao perfil pretendido, uma vez que demonstram

enquadramento e correspondência com as tipologias de operações elegíveis no aviso e cumprem

com todos os critérios de admissibilidade e selecção. A correspondência das candidaturas

aprovadas com o perfil esperado pode ser evidenciada pelo facto de praticamente todas as

candidaturas admitidas terem sido aprovadas (com excepção de uma apenas).

Importa, contudo, referir que este grau de correspondência só foi conseguido mediante um

esforço conjunto e um processo de estreita comunicação entre o OI (INAG) e os promotores de

candidatura, com vista à correcção ou aperfeiçoamento das candidaturas para o cumprimento

integral dos requisitos de admissibilidade e elegibilidade, num procedimento que a Avaliação

entende excessivo, por ter implicações nos prazos de decisão e por implicar com as condições

concorrenciais.


Em termos gerais, e independentemente dos resultados alcançados, o modelo de publicitação e

de divulgação das condições de abertura à apresentação de candidaturas é considerado

adequado. Não obstante, o elevado número de candidaturas que não cumpriram com as

exigências documentais do dossier de candidatura, com os critérios de admissibilidade e ausência

de enquadramento e de compatibilização com as tipologias de operações elegíveis a concurso,

demonstra que a informação não está a atingir o público-alvo de forma eficaz e com a qualidade

pretendida. Apesar de não se considerar o modelo de divulgação a principal causa para as

reduzidas taxas de admissibilidade, este poderá constituir-se como o instrumento adequado ou

meio para induzir uma qualidade superior das candidaturas no sentido do cumprimento das

exigências processuais do Programa.

O grande número de candidaturas não admitidas torna particularmente relevante a questão do

contributo potencial que poderiam ter para os objectivos do Programa, mas na sua generalidade

encontravam-se num estado de maturação ainda algo primário, demonstrando insuficiências a

nível documental e carências de fundamentação do enquadramento estratégico e viabilidade

financeira dos projectos e, consequentemente, colocando em risco a eficácia e benefício para os

objectivos do Programa Operacional para o Eixo II de uma hipotética contratação de candidaturas

com este grau de qualidade na instrução.

Em termos gerais, considera-se que os critérios de selecção são adequados para seleccionar

candidaturas que correspondem aos objectivos do Eixo, não só porque estão em consonância

com os objectivos, princípios orientadores e metas definidas pelo QREN e estratégia nacional do

sector, mas também porque asseguram a transparência e objectividade na selecção das

candidaturas.

A única observação, que se prende com a necessidade de assegurar objectivos do POVT, em

alguns casos quantificados, é a ausência de uma referência explícita ao contributo dos projectos

para os indicadores de realização e resultado do Programa, embora esse critério possa ser

considerado como um dos factores a valorizar no modelo de avaliação das candidaturas.

Na perspectiva desta Avaliação, a qualidade dos critérios de selecção não pode ser desligada do

tipo de procedimento adoptado. Os critérios conduzem a uma valoração absoluta (isto é, com um

referencial fixo) e não comparam projectos entre si, permitindo escolher os melhores. Embora no

1º Aviso esta questão não tenha qualquer importância (foram seleccionados os projectos

admitidos, e mesmo assim não se atingiu o montante de Fundo colocado a concurso), no futuro (e

desde já para as candidaturas referentes ao 2º Aviso, actualmente em apreciação) pode ser

relevante.

Desta forma, considera-se que a apreciação do “melhor contributo” para os objectivos não se

coloca tanto ao nível dos critérios, mas sim ao nível do “modelo de apreciação e selecção” de

candidaturas. No cômputo geral, este modelo revela-se pouco adequado para o cumprimento

dos objectivos do Programa e da estratégia nacional do sector.

Para enquadrar esta conclusão, a Avaliação invoca três factores: os princípios adoptados no

Regulamento Geral do FEDER e do Fundo de Coesão, que privilegiam a modalidade de concurso

sempre que a tipologia de operações e beneficiários o permita; a exigência das metas neste sector

(e não apenas as metas do POVT, mas em geral as metas nacionais), que recomendaria


procedimentos que visassem a escolha dos “melhores projectos” (entendidos como os “que mais

contribuem para as metas”) e não apenas de “projectos regulares”; e as condições reais de forte

concorrência, reveladas tanto no primeiro como no segundo aviso de concurso (neste, os

montantes financeiros disponíveis foram claramente superados pela procura).

Neste contexto pode considerar-se que o procedimento por período pré-determinado, de

natureza semi-concorrencial, não é (deste ponto de vista) o mais adequado. Permite seleccionar

(com critérios que julgamos ajustados) candidaturas a partir de uma análise de mérito absoluto,

isto é, projectos que cumpram mínimos de qualidade, mas não necessariamente os projectos com

maior contributo para os objectivos (desde logo, o mais marcante: aumentar substancialmente as

taxas de atendimento). Um procedimento mais puramente concorrencial, por exemplo como o

que é adoptado no Eixo VIII (seleccionando apenas as melhores candidaturas de entre as que

obtenham a classificação mínima) seria, para este efeito, mais adequado. Como alternativa, no

quadro do modelo actual, poderia ponderar-se a subida da pontuação mínima que uma

candidatura deve obter para poder ser aprovada.

Noutra dimensão, considera-se também que os procedimentos demonstram alguma dificuldade

em responder atempadamente às necessidades e prazos estipulados, principalmente quando se

verifica uma afluência de um elevado número de candidaturas concentradas num curto período

de tempo. Regra geral, a comunicação relativa à decisão de financiamento das candidaturas

aceites deverá ser efectuada até 4 meses contados do final dos períodos fixados no ponto 5.º do

Aviso ou da notificação da sua aceitação, conforme aquele que ocorrer mais tarde. Contudo, na

maioria dos casos, este prazo foi largamente ultrapassado, atingindo, para o 1º Aviso, uma média

de aproximadamente 336 dias para emissão da decisão de apreciação a contar desde a entrega da

candidatura, e um prazo médio de contratação na ordem dos 66 dias de duração.

A equipa de avaliação considera estes períodos de aferição excessivos, mesmo considerando-se

que estes se devem sobretudo ao excessivo número de candidaturas apresentadas, algumas delas

sem enquadramento face às tipologias de operações elegíveis. Outro motivo para a morosidade

na apreciação dever-se-á às inúmeras reformulações a que grande parte das candidaturas são

sujeitas devido a uma generalizada falta de qualidade na sua instrução.

A avaliação alerta para a necessidade de ser mais limitado – no tempo e no número – este ciclo de

revisão/ reformulação das candidaturas apresentadas. De outro modo pode estar a

comprometer-se um princípio de concorrência, especialmente em contextos (futuros) de

exiguidade de meios financeiros e em que nem todas as candidaturas admitidas podem ser

aprovadas. Este procedimento incentiva os promotores a submeter, quanto antes, candidaturas

não devidamente instruídas, já que têm a expectativa de as ver apreciadas e aprovadas por

ordem de entrada e entendem que haverá oportunidade de suprir, em sede de reformulação, as

deficiências iniciais. Qualquer candidatura, mais amadurecida e bem instruída, mas que tenha

dado entrada mais tarde poderá, caso não haja disponibilidade financeira, não ser passível de

aprovação.

Quanto ao balanço dos ganhos em eficácia e eficiência conseguidos com a contratualização da

gestão num OI (INAG), há duas perspectivas para a resposta.


Do ponto de vista de garantir rigor técnico na apreciação das candidaturas, não pode ser colocada

em causa a utilidade desta delegação de competências. A capacidade e o conhecimento técnico

que o OI (INAG) possui sobre a temática do Eixo II, bem como a própria missão e competência da

entidade, representam, no entender da equipa de Avaliação, uma mais-valia na avaliação técnica

das candidaturas apresentadas e do seu enquadramento em sistemas mais complexos (aqui

também mercê das exigências na instrução das candidaturas, nomeadamente com o DEE, e na

participação da EAC). Apenas se anota que, face ao procedimento de selecção de candidaturas

adoptado, como referimos atrás, estes níveis de eficácia poderiam ainda ser aumentados.

Já do ponto de vista mais estrito da eficiência, o conjunto de procedimentos adoptados na gestão

deste Eixo teve como principal manifestação prazos muito dilatados de decisão e instabilidade na

operacionalização da intervenção. É sobretudo destes pontos de vista que a Avaliação entende

que a delegação de competências não deu o contributo esperado para a gestão, entendendo que

há margens de ajustamento muito significativas.

Algumas dessas margens têm vindo a ser conquistadas, mercê da estabilização conceptual, da

melhor informação dos promotores potenciais e da progressiva entrada em funcionamento dos

PO Regionais do Continente.

A complementaridade de intervenções entre o POVT e os PO Regionais é um elemento central na

implementação das estratégias nacionais neste sector e, como referimos, também uma das fontes

de instabilidade registadas. Tal articulação e complementaridade são garantidas através de um

conjunto de mecanismos que se podem considerar já estabilizados: os Documentos de

Enquadramento Estratégico, que integram o Dossier de Candidatura em todos os Programas

Operacionais, onde essa articulação de intervenções tem de ser demonstrada; e a Estrutura de

Apoio e Coordenação, prevista no Despacho MAOTDR, de 28 de Março de 2008, que integra o

INAG, a ERSAR e as ARH, e que apresenta competências de “Articulação entre os vários

organismos sempre que a operação tenha complementaridade com outros programas de

financiamento”, e verificação da articulação da operação com os objectivos definidos pelo

PEAASAR II e ENEAPAI.

Há uma dimensão muito relevante a este nível, e que justifica, na perspectiva desta Avaliação,

uma revisão fundamentada do sistema de indicadores do Programa. Este sistema de indicadores

refere-se, sobretudo, a metas e objectivos de política pública, designadamente do PEAASAR II, e

não especificamente ao Programa Operacional. Para que constituam um verdadeiro referencial

para a gestão e a avaliação deste PO, importa que os indicadores se refiram a tipologias e

objectivos específicos do Programa, e permitam uma concreta monitorização e acompanhamento

das concretizações físicas ou infra-estruturais dos projectos contratados. De notar que todas as

tipologias de operações estão contempladas e enquadradas no sistema de indicadores

estipulados.

Esta leitura avaliativa sugere um conjunto de medidas para melhorar a operacionalização:


30: Constrangimentos identificados e recomendações sugeridas relativas à operacionalização do Eixo Prioritário II do POVT 2007 -2013.


Incumprimento das condições regulamentares definidas pelo Regulamento Específico por parte das candidaturas / promotores.

Realização de uma revisão do Regulamento Específico, no sentido de concentrar e integrar as clarificações dispersas publicadas pela tutela através de despacho, e notas de orientação e esclarecimentos entretanto publicadas pela gestão. Esta revisão deverá ser discutida e corroborada entre os principais organismos responsáveis intervenientes do sector, nomeadamente, entre os organismos governamentais, entidades de apoio e coordenação, entidades públicas reguladoras do sector, organismos de gestão dos Programas Operacionais Temáticos e Regionais, e, se pertinente, por entidades gestoras de serviços públicos de abastecimento de água e saneamento de águas residuais.

Estabilização dos conceitos e definições presentes no Artigo 3º do Regulamento Específico e ponderar a possibilidade de introduzir definições não técnicas complementares ou exemplos de aplicação dos conceitos propriamente ditos. Sugere-se, por exemplo, a redefinição do conceito de “Modelo Verticalizado” e acrescento de outras definições inexistentes de momento no Regulamento Específico, como por exemplo, a de “Sistema Autónomo”.

Modelo de selecção de candidaturas (em período pré-determinado) não é suficientemente exigente em termos de contributo das operações para os objectivos do POVT e de política nacional.

Adopção de um modelo mais concorrencial de selecção que promova a comparação directa entre candidaturas com classificação acima do patamar mínimo de qualidade ou mérito (alteração ao Regulamento Específico).

Em alternativa, mantendo o modelo de período pré-determinado, passar o patamar mínimo de aprovação de 2,5/ 5 para um valor superior (3,5 / 5, por exemplo).

Incluir no modelo de cálculo dos critérios para apreciação de mérito factores explicitamente relacionados com o contributo das operações para os objectivos (metas) do POVT.

Elevado número de candidaturas apresentadas não correspondem ao perfil esperado, apresentando um insuficiente grau qualidade ou maturidade instrutória, principalmente ao nível do enquadramento das operações candidatadas relativamente às elegíveis, e dificuldades evidenciadas no cumprimento dos requisitos associados à elaboração dos DEE e Estudos de Viabilidade Financeira (EVEF).

Abertura programada conjuntamente e com a devida e antecipada publicitação de períodos de candidatura para operações no âmbito do Ciclo Urbano da Água entre o POVT e PO Regionais, com o intuito clarificar fronteiras e obrigar os promotores a optar exclusivamente por um instrumento de financiamento e orientar devidamente a sua candidatura.

Publicação de notas de orientação, sessões de esclarecimento presenciais ou emissão de newsletter para entidades de referência do sector, no sentido de serem esclarecidos os trâmites, compatibilizações e distinções de elegibilidade das operações enquadráveis para o POVT e PO Regionais.

Simplificação documental do dossier de candidatura (redução do número de documentos ou dados exigidos). Substituição de alguns documentos exigidos por declarações de compromisso ou responsabilidade. Prevenir em sede de Regulamento Específico a possibilidade de requerer documentação em qualquer fase de avaliação da candidatura.

Concentração de esforços e recursos na prossecução e desenvolvimento das competências da Estrutura de Apoio e Coordenação.

Morosidade na apreciação de candidaturas.

Definição de limites quanto ao número de ciclos de reformulação e quanto ao número de dias disponíveis para concretizar a reformulação da candidatura.

Simplificação documental do dossier de candidatura. Redução da quantidade de suportes documentais requeridos pelo dossier de candidatura, sugerindo-se a eliminação ou reformulação de alguns documentos actualmente exigidos pela checklist do dossier de candidatura e analisados durante a fase de aferição de admissibilidade e aceitabilidade, podendo ser substituídos nesta fase por declarações de compromisso do cumprimento de todas as exigências legais nacionais e regulamentares do Programa, principalmente nas vertentes económico-financeira e ambiental. Todavia, deverá estar salvaguardada e prevista em regulamento a possibilidade da posterior requisição destes documentos em fases posteriores à fase de aferição de aceitabilidade, nomeadamente na fase de selecção por mérito ou após a celebração contratual de financiamento.



Inadequação parcial do sistema de indicadores físicos de realização e de resultados. Lacunas de gestão e tratamento dos indicadores.

Reformulação do sistema de indicadores com o objectivo de concretizar um processo de acompanhamento mais organizado e orientado para a realização das operações e respectiva resposta, de modo a direccionar as valências dos indicadores para as questões operacionais do POVT e para as metas estratégicas, nomeadamente:

Definição de metas para todos os indicadores de realização e resultado, com base nos referenciais estratégicos;

Avaliar pertinência no uso dos indicadores de realização, com excepção do indicador REA_O7. Sugestão de inclusão de indicadores de índole mais operacional, tais como, condutas e/ou adutoras construídas, redes de drenagem construídas, sistemas multimunicipais com candidaturas aprovadas, etc;

Proporcionar o cálculo dos indicadores actualmente sem resultado disponível (p.e. RES_X1, RES_X2, e RES_X3);

No caso de indicadores transversais a outros Eixos Prioritários, os resultados deverão ser sempre apresentados individualmente para cada Eixo, e em consonância com as metas;

Avaliação da discrepância verificada entre valores das metas e alguns valores de resultados e correcção (p.e. RES_O5 e RES_O6).

EIXO VIII - INFRA-ESTRUTURAS NACIONAIS PARA A VALORIZAÇÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS

A avaliação assenta num conjunto diversificado de elementos de informação, em que se destaca,

para além da utilização da informação física e financeira disponibilizada pela AG do POVT, um

conjunto de fontes documentais e entrevistas [com a AG (CD e ST), com a Entidade Reguladora

dos Serviços da Água e dos Resíduos - ERSAR e ainda entrevistas electrónicas com dois

promotores: a ERSUC e a GESAMB, em substituição de um painel de discussão com promotores

inicialmente previsto, mas que, dada a dificuldade em encontrar interlocutores disponíveis, se

revelaria de custo -benefício negativo].


O Eixo Prioritário VIII do POVT “Infra-Estruturas Nacionais para a Valorização de Resíduos Sólidos

Urbanos”, integrado no Domínio de Intervenção “Redes e Equipamentos de Serviços Ambientais”

e respectivos objectivos estratégicos gerais da Agenda Operacional Temática de Valorização do

Território para o período 2007 – 2013 apresentam-se em linha com a Estratégia Nacional para a

Gestão de Resíduos Urbanos, consagrada pelo PERSU II (2007-2016), tal como se pode verificar

pela tabela seguinte.


31: Contribuição do EP VIII para os objectivos gerais estratégicos do POVT e objectivos estratégicos nacionais vertidos pelo PERSU II.

Objectivos Estratégicos POVT EP VIII Objectivos gerais PERSU II

Preservar e valorizar os recursos naturais, a biodiversidade e o património natural.

↔

- Reduzir, reutilizar, reciclar.

- Separar na origem.

- Minimizar a deposição em aterro.

- “Waste to Energy” para a fracção “resto” (não reciclável).

Qualificar os serviços ambientais e sua universalidade e sustentabilidade.

↔↔

- Reduzir, reutilizar, reciclar.

- Separar na origem.

- Minimizar a deposição em aterro.

- “Waste to Energy” para a fracção “resto” (não reciclável).

- “Protocolo de Quioto”: compromisso determinante na política de resíduos.

- Informação validada a tempo de se poderem tomar decisões.

- Estratégia de Lisboa: Sustentabilidade dos sistemas de gestão.

Legenda:

↔↔ Contributo muito forte para o cumprimento dos objectivos estratégicos nacionais.

↔ Contributo com algum significado para o cumprimento dos objectivos estratégicos nacionais.

Fontes:

Quadro de Referência Estratégico Nacional. Programa Operacional Temático Valorização do Território 2007 – 2013.

Programa Operacional Temático Valorização do Território 2007 – 2013. Avisos e Regulamentos Específicos do Eixo VIII –

Infra-Estruturas Nacionais para a Valorização de Resíduos Sólidos Urbanos.

Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional. Plano Estratégico para os

Resíduos Sólidos Urbanos 2007 – 2016.

No quadro dos serviços de gestão de resíduos urbanos, assumem-se como prioridades de

intervenção a implementação e reforço das infra-estruturas que visem reduzir a matéria orgânica

depositada em aterro sanitário e catapultar a implementação de soluções tecnológicas

alternativas, capazes de realizar a valorização e reciclagem multimaterial e orgânica dos resíduos.

A qualificação dos serviços ambientais e sua universalidade e sustentabilidade passará

necessariamente pelo cumprimento dos seguintes objectivos específicos para o Eixo VIII:

• Desvio da matéria orgânica depositada em aterro.

• Incremento dos processos de valorização multimaterial.

Para a prossecução dos objectivos referidos anteriormente, foi definido um conjunto de medidas

que procurarão responder às metas delineadas pelo principal referencial estratégico,

nomeadamente, o PERSU II (2007-2016).


32: Medidas definidas para o Eixo VIII do POVT e metas nacionais

Objectivos específicos POVT Metas PERSU II

Desvio da matéria orgânica de aterro

- Deposição de resíduos urbanos biodegradáveis (RUB) em aterro:

• Janeiro de 2009: 50%;

• Janeiro de 2016: 35%.

- Recolha selectiva de RUB (2009: 6%; 2011: 8%; 2016: 9%)

- Tratamento mecânico e biológico (2009: 25%; 2011: 26%; 2016: 27 a 38%).

Incremento dos processos de valorização multimaterial

- Até 2011 Resíduos de Embalagem (RE):

• Valorização total de RE: > 60%

• Reciclagem total de RE: 55-80%

• Reciclagem de RE de vidro: > 60%

• Reciclagem de RE de papel e cartão: > 60%

• Reciclagem de RE de plástico: > 22,5%

• Reciclagem de RE de metais: > 50%

• Reciclagem de RE de madeira: > 15%

- Aterro (2009: 32%; 2011: 29%; 2016: 12 a 21%);

- Incineração (2009: 21%; 2011: 21%; 2016: 21 a 22%);

- Tratamento mecânico (2009: 3%; 2011: 1%; 2016: 0 a 1%);

- Recolha selectiva de materiais (2009: 13%; 2011: 15%; 2016: 19%).

Fontes: Avisos e Regulamentos Específicos do Eixo VIII – Infra-Estruturas Nacionais para a Valorização de Resíduos

Sólidos Urbanos e Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional. Plano

Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos 2007 – 2016.

Além destas metas de índole estratégica, foi definido para Eixo VIII um conjunto de indicadores de

realização e resultado e respectivas metas para 2010 e 2015, com base nos valores de referência

do PERSU II. A resposta aos objectivos e metas nacionais é sustentada não só pelos objectivos e

medidas emanadas para o Eixo VIII POVT, mas também pelos Programas Operacionais Regionais,

que orientam o seu financiamento para outras tipologias de operações complementares aquelas

elegíveis para o Eixo VIII POVT, nomeadamente, em matéria de recolha selectiva de resíduos.

33: Indicadores de realização e resultado do Eixo VIII e respectivas metas

Indicador Tipologias aplicáveis

Metas Valor de

Referência PERSU II (2005)

Realização REA_C27 – Projectos de resíduos sólidos (n.º) a), b), c) e d) Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

n.a.


e) Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

n.a.

Resultado20

RES_O17 - Quantidade de RUB valorizada organicamente (1000t/ano)

a), b), c) e d) Até 2010: 722 Até 2015: 940

198

Resultado RES_A12 - RUB depositados em aterro (relativa/ à quantidade produzida em 1995) (%)

21

a), b), c) e d) Até 2010: 42% Até 2015: 17%

82%

20

Inicialmente este indicador estava definido como indicador de realização. 21

Segundo PERSU II, foram produzidas cerca de 2252,7 Mt de RUB em 1995.


Indicador Tipologias aplicáveis

Metas Valor de

Referência PERSU II (2005)

Resultado RES_C30 - Redução de emissões de gases com efeito de estufa (kt CO2e)

a), b), c) e d) Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

n.d.


e) Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

n.d.

Legenda: n.d. – não disponível ; n.a. – não aplicável.

Nota: Em itálico estão identificados os indicadores que não estão contemplados no Programa, mas que são utilizados

pelos Organismos de Gestão.

Fonte: QREN/Programa Operacional Temático Valorização do Território 2007 – 2013, Inquérito aos Promotores que

apresentaram candidatura – Eixo II (2009).

A programação financeira para o Eixo VIII prevê, como se vê na tabela seguinte, um investimento

total na ordem dos 221 milhões de euros, representando 3% do investimento total previsto para o

POVT. O financiamento disponível pelo FEDER para o Eixo VIII é de 155 milhões de euros.

34: Programação financeira POVT 2007 – 2013 para Eixo Prioritário VIII.


Eixos Prioritários Financiamento

(FEDER) Contributo Nacional

Investimento Total

% na dotação do POVT

VIII – Infra-Estruturas Nacionais para a Valorização de Resíduos Sólidos Urbanos

155.000 66.429 221.429 3%

Total Fundo de FEDER (Eixos VI a X) 1.598.579 660.001 2.258.580 34,1%

Total Global POVT 4.658.544 1.971.415 6.629.960 100,0%

Fonte: POVT

Como se pode observar no quadro seguinte, o montante de financiamento disponibilizado e de

investimento proposto é claramente insuficiente para suprir as necessidades de investimento

adicional de 805,3 milhões de euros previsto pelo PERSU II para o período entre 2007 e 2013, com

vista à implementação de unidades de gestão de resíduos urbanos pelos Sistemas Municipais,

Intermunicipais ou Multimunicipais. O investimento total previsto para o Eixo Prioritário VIII

corresponde a 27% das necessidades contempladas pelo Orçamento do PERSU II para o

Continente, entre 2007 e 2013, pelo que o diferencial que permitirá atingir as metas deverá ser

garantido através de outras fontes de financiamento.22

Tendo em consideração o montante de investimento aprovado (148 milhões de euros) e

comparando-o com as necessidades de investimento estipulado pelo PERSU II para infra-

estruturas de tratamento mecânico e biológico (TMB) dos resíduos sólidos urbanos e remoção

/valorização da fracção orgânica de resíduos (397,7 milhões de euros) para o período entre 2007

e 2013, verifica-se que o investimento aprovado representa 37%. No entanto, é possível que, com

22

Designadamente o Fundo de Coesão II, no âmbito do qual estão a ser financiados projectos com um investimento global de 224 milhões de euros.


a aprovação das candidaturas apresentadas no âmbito do segundo Aviso, se atinja a totalidade de

investimento programada e assim se consiga atingir um nível de significância próximo dos 55%.

De referir também que, aquando da aprovação do PERSU II em Fevereiro de 2007, foram

designados como potencialmente elegíveis estimativas de investimento no âmbito do QREN 2007

– 2013 aproximadamente 318 milhões de euros para o reforço da capacidade de TMB e

valorização orgânica de RUB recolhidos selectivamente, totalizando cerca de 664 milhões de

euros, não contabilizando os 300 milhões de euros estimados para investir em operações de

ampliação, construção e encerramento de aterros sanitários. Esses valores não foram

concretizados, tendo sido programado apenas um investimento total na ordem dos 221 milhões

de euros, dos quais 160 milhões destinados a operações de reforço da capacidade de TMB e

valorização orgânica de RUB recolhidos selectivamente.

35: Análise comparativa entre necessidades estratégicas de investimento (PERSU II) e investimento programado e aprovado para o EP VIII (2007 –

2013).

(milhões de euros)

2007 – 2013 Dotação TMB/DA/CC23

Dotação TOTAL

Necessidades de Investimento PERSU II

397,7 (Necessidades de investimento para infra-estruturas de tratamento mecânico -biológico, digestão anaeróbia e compostagem estimados pelo PERSU II

805,3 (Necessidades totais de investimento estimados pelo PERSU II)

Investimento Programado POVT - EP VIII

160 (máx.) (Financiamento comunitário programado pelo POVT -Eixo VIII)

221,4 (Financiamento total programado pelo POVT -Eixo VIII)

Taxa de cobertura (%) (Inv. Prog. EP VIII / Inv. PERSU II)

55% (Financiamento total programado pelo POVT Eixo VIII / investimento previsto pelo PERSUII para TMB/DA/CC

27% (Financiamento total programado pelo POVT Eixo VIII / investimento previsto pelo PERSUII)

Investimento Aprovado POVT (31 Dezembro 2009)

148,3 148,3

Taxa de cobertura (%) (Inv. Aprov. / Inv. PERSU II)

37% (Investimento aprovado pelo 1º Aviso / Necessidades totais de investimento para TMB/DA/CC)

18% (Investimento aprovado pelo 1º Aviso / Necessidades totais de investimento PERSU II)

Fontes: POVT e PERSU II

NOTA: os cálculos não contemplam a existência de fontes adicionais de financiamento, em curso ou previstas, como o

Fundo de Coesão II.

Segundo os dados disponibilizados, até 31 de Dezembro de 2009, tinham sido submetidos no

âmbito do 1º Aviso, aberto entre 28 de Dezembro de 2007 e 30 de Abril de 2008, 8 candidaturas,

representando um investimento total de 239 milhões de euros. Destas, apenas 4 candidaturas

foram aprovadas e sujeitas a contratação, viabilizando cerca de 148 milhões de euros de

23

Operações de tratamento mecânico e biológico dos resíduos sólidos urbanos e remoção /valorização da fracção orgânica de resíduos.


investimento, o que corresponde a 7% do financiamento total disponível para o Eixo VIII. A

contribuição FEDER para estas 4 candidaturas será de 102,5 milhões de euros, o que representa

uma taxa de compromisso actual de 66% face à totalidade de dotação FEDER disponibilizada pela

programação financeira do POVT. Todas as candidaturas aprovadas são para a tipologia de

operação identificada na alínea a) do Artº 4º do respectivo regulamento específico, ou seja,

“operações de instalação, remodelação, ou ampliação de unidades de tratamento mecânico

associado ao tratamento biológico, para separação da fracção orgânica” (única tipologia a

concurso), nomeadamente duas estações de compostagem a localizar nas áreas de intervenção

das entidades gestoras Ambilital, E.I.M., e Valnor, S.A., bem como uma estação de digestão

anaeróbia na área de intervenção da Resíduos do Nordeste, E.I.M., e um grande projecto de

tratamento, valorização e destino final de resíduos urbanos a localizar na zona de intervenção da

ERSUC, S.A.

No 2º Aviso, que ocorreu entre 11 de Junho de 2009 e 15 de Setembro de 2009, foram

submetidas 8 candidaturas e nenhuma foi aprovada até ao momento.

Dos 148 milhões de euros de investimento total já contratados, foram executados

aproximadamente 11,3 milhões de euros de investimento total e 7,9 milhões de euros de fundo

comunitário executado, o que corresponde a uma taxa de execução (relativa ao fundo

comunitário previsto pelo Plano Financeiro) de 5%, e uma taxa de realização (relativo ao

montante de fundo comunitário aprovado) na ordem dos 8%.

Já foram disponibilizados aos beneficiários aproximadamente 8 milhões de euros de fundo

comunitário, o que se traduz numa taxa de pagamento ainda bastante baixa, cerca de 8%

relativamente ao fundo aprovado. Em Dezembro de 2009, a taxa de reembolso do fundo

comunitário já executado era de 100%.

Do ponto de vista operacional, e segundo os resultados demonstrados pelos indicadores de

realização e resultado, verifica-se que as operações contratualizadas ainda não cumprem as

metas definidas ao nível da valorização orgânica ou energética dos resíduos orgânicos e redução

da deposição de RUB em aterro. Observa-se um claro esforço no sentido de dotar as unidades

gestoras de resíduos de capacidade de tratamento mecânico capaz de proceder à separação e

desvio dos RUB dos aterros sanitários. Contudo, a capacidade de tratamento e valorização destes

ainda carece de um forte investimento a nível nacional, sendo que, estes mecanismos de

financiamento são essenciais para o sucesso da política estratégica de gestão de resíduos.

36: Resultados operacionais dos indicadores de realização e resultado para o Eixo VIII do POVT.

Indicador Metas Globais

PERSU II Aprovado

31Dez2009 Contratado 31Dez2009

Realização REA_C27 – Projectos de resíduos sólidos (n.º) Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

4 4


Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

4 4

Resultado RES_O17 - Quantidade de RUB valorizada organicamente (1000 t/ano)

Até 2010: 722 (*) Até 2015: 940

174 174


Indicador Metas Globais

PERSU II Aprovado

31Dez2009 Contratado 31Dez2009

Resultado RES_A12 - RUB depositados em aterro (relativa/ à quantidade produzida em 1995) (%)

Até 2010: 42% Até 2015: 17%

49% 49%

Resultado RES_C30 - Redução de emissões de gases com efeito de estufa (kt CO2e)

Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

- -


Até 2010: n.d. Até 2015: n.d.

- -

*Nota: Referente a infra-estruturas já construídas (pré-ENRRUBDA-286 kt/ano), a investimentos em curso

financiados no âmbito do Fundo de Coesão II (270 kt/ano) e a novas infra-estruturas que poderão ser

candidatas ao POVT (meta de 166 kt/ano).

Fonte: AG do POVT


O Eixo VIII do POVT está a ser implementado e operacionalizado, de forma geral, com resultados

que se podem classificar como positivos, não obstante alguns desvios cronológicos de agenda e

prazos previamente estabelecidos.

Com a abertura do 1º Aviso, foram contratados metade dos projectos submetidos. As

candidaturas apresentadas durante o 2º Aviso ainda estão em avaliação pela AG, não tendo sido

aprovada nenhuma candidatura até à data. Contudo, é expectável que, tendo em atenção a taxa

de compromisso já atingida, que venha a ser aprovado a totalidade do montante do fundo de

financiamento programado para o Eixo VIII.



estabelecidos?

De um modo geral, considera-se o regulamento especifico do Eixo VIII “Infra-estruturas Nacionais

para a Valorização de Resíduos Sólidos Urbanos” em consonância com os princípios orientadores

do QREN, mais especificamente, com os objectivos de desempenho do POVT e domínio de

intervenção. Para além disso, considera-se que está em plena conformidade com as estratégias

nacionais de referência, nomeadamente o PERSU II (2007-2016), ou seja, considera-se as

tipologias de operações admitidas em regulamento específico em linha com as estratégias de

intervenção consignadas pelo documento referido.

Elaborados tendo em linha de conta os referenciais acima referenciados, o regulamento

específico do Eixo VIII permite seleccionar as melhores candidaturas para corresponderem a estas

prioridades, selecção melhorada com a alteração ao Regulamento Especifico de 20 de Maio de

2009, que contempla não só uma especificação no Artigo 4.º referente às tipologias de operações

elegíveis, mas também a inclusão do sector empresarial local nos beneficiários elegíveis no Artigo

5º, o que se considera positivo para o cumprimento das metas estabelecidas.




intervenção?

O perfil esperado para o Eixo VIII do POVT corresponde às candidaturas que privilegiem as acções

relacionadas com o tratamento mecânico e/ou biológico e respectiva valorização através da

digestão anaeróbia e/ou compostagem dos resíduos sólidos urbanos. Estas tipologias de projecto

correlacionam-se com os objectivos específicos do PERSU 2007-2013 e com as metas aí

preconizadas.

Todas as candidaturas apresentadas e aprovadas correspondem ao perfil esperado pelo Programa

e Eixo Prioritário. O número de candidaturas apresentadas não foi elevado, sendo que no

primeiro Aviso, das 8 apresentadas metade foram contratadas. As restantes quatro candidaturas

não foram admitidas por não cumprirem os critérios de admissibilidade e aceitabilidade.

Contudo, a relevância das candidaturas contratadas, que representam uma taxa de compromisso

(66%) bastante relevante e superior à média registada para o Programa Operacional (39%),

revelam-se de extrema importância para o cumprimento das metas estabelecidas,

nomeadamente, no tratamento mecânico e biológico dos resíduos sólidos urbanos e remoção

/valorização da fracção orgânica de resíduos.

Refira-se que no 1.º Aviso não foram atingidos os valores de financiamento FEDER disponíveis

(120 milhões de euros, valor que inicialmente era de apenas 85 milhões mas foi aumentado

através de uma alteração ao Aviso).

Tendo em conta a perspectiva de esgotamento da verba programada já nas candidaturas

apresentadas ao 2º Aviso, deve ser acautelado o financiamento de tipologias regulamentarmente

previstas (alíneas d e e do Artº 4º do regulamento específico Infra-estruturas Nacionais para a

Valorização de Resíduos Sólidos Urbanos).



Consideram-se os meios de divulgação suficientes e adequados. A divulgação é realizada através

da publicação no sítio da Internet do POVT, bem como através da colocação de anúncios em

jornais de tiragem nacional ou através de envio de cartas ou correio electrónico para um conjunto

de entidades de referência a nível regional e local, tais como associações de municípios,

associações industriais, outras associações, câmaras municipais, comissões de coordenação

regional, entidades gestoras de sistemas de gestão de resíduos, bem como entidades com

relevância a nível sectorial, como APA, ERSAR, etc. Sendo assim, considera-se que está sendo

cumprido o plano de divulgação delineado, para além de se privilegiar um contacto directo com

promotores relevantes.

A comunicação com promotores é realizada preferencialmente via correio electrónico ou por

telefone. Existe um técnico responsável por responder às necessidades de comunicação com os

promotores.


Dado o carácter relativamente fechado e o número limitado de concorrentes previstos para este

Eixo Prioritário, a procura registada (8 candidaturas no primeiro Aviso, 6 no segundo) e a boa

correspondência de tipologia de operações candidatadas demonstram que as entidades

destinatárias estão informadas acerca da abertura de períodos de candidaturas e respectivas

condições de elegibilidade.




No primeiro aviso de abertura de candidaturas ao Eixo VIII foram aprovadas metade das

candidaturas apresentadas (4 em 8).

Os quatro casos não admitidos foram-no essencialmente porque não cumpriam preceitos

regulamentares, seja do Regulamento Específico, seja do Regulamento Geral do FEDER e Fundo

de Coesão, preceitos esses que não são meramente formais, mas sim garantias de cumprimento

de critérios fundamentais para admissibilidade ou elegibilidade. Três candidaturas não

demonstravam o seu enquadramento no PERSU II nem em Plano de Acção através do necessário

parecer da Autoridade Nacional de Resíduos e no outro caso a única componente elegível estava

já integrada num projecto financiado pelo Fundo de Coesão II.

Desta forma, e independentemente de qualquer hipotético contributo que poderiam apresentar

para os objectivos do Programa, a avaliação considera que as candidaturas excluídas não davam

qualquer garantia de enquadramento nos referenciais de política nem de maturidade para que

pudessem ser admitidas.




A equipa técnica considera, de um modo geral, que os critérios de selecção são adequados para

responderem aos objectivos do Eixo VIII, visto integrarem, principalmente, na avaliação, o

contributo para as metas de realização e resultado e que respondem aos objectivos estratégicos

de referência (ao nível da redução da fracção biodegradável de resíduos depositada em aterro),

bem como definem critérios de prioridade de acordo com a tipologia de operação (prioridade

para operações de gestão de resíduos que privilegie a prevenção, reutilização ou outras formas

de valorização de resíduos). São também considerados importantes para a avaliação os critérios

relativos à abrangência e grau de complementaridade da intervenção ao nível dos

tecnossistemas, entidades de gestão territorial e outros investimentos co-financiados, bem como

o grau de inovação ou replicabilidade da tecnologia implementada

Refira-se que este Eixo trata-se de um processo parcialmente fechado, no que respeita aos

beneficiários e às intervenções co-financiadas, que estão praticamente definidas a priori pelo

PERSU II. Tal como noutros casos, a adequação dos critérios não pode ser analisada sem ter em

conta os procedimentos associados à sua aplicação, aspecto que é abordado na questão seguinte.




A primeira consideração refere-se à adopção de um procedimento puramente concorrencial, com

avaliação (comparativa mas também de mérito absoluto) de todas as candidaturas admitidas, o

que é uma metodologia adequada para promover a selectividade e escolher as operações com

maior contributo para os objectivos (atendendo à adequação, que já referimos, dos critérios de

selecção). Dado que o PERSU II já define claramente os investimentos tecnológicos e respectivas

entidades gestoras responsáveis, o processo de selecção a financiamento comunitário é

relativamente fechado, mas face às limitadas disponibilidades financeiras do POVT, a avaliação

concorda com o procedimento adoptado.

O regulamento específico prevê também a possibilidade de recurso a candidaturas em períodos

pré-determinados, o que, tendo em consideração o contexto referido, não se afigura justificado já

nesta fase.

Considera-se o modelo de apreciação e selecção das candidaturas bastante organizado, explícito

e adequado para cumprir os objectivos operacionais do Programa, tanto mais que implica uma

intervenção da Agência Portuguesa do Ambiente (que é a Autoridade Nacional dos Resíduos),

através da emissão de uma Declaração de Conformidade da candidatura apresentada com o

respectivo Plano de Acção, elaborado de acordo com o estabelecido no artº 16.º do Decreto-lei

n.º 178/2006, de 5 de Setembro. Significa isto que as candidaturas são admitidas apenas se

estiverem em conformidade com os referenciais do sector, permitindo que a análise de mérito

incida sobre projectos tecnicamente adequados.

A cooperação entre a AG, que possui competências em matérias de viabilidade económica e

financeira, e a APA na apreciação da viabilidade operacional e de engenharia das candidaturas,

bem como do enquadramento estratégico sectorial da mesma, revela-se um bom modelo de

trabalho. Esta colaboração resulta da celebração de um protocolo de cooperação entre AG e APA

com vista à satisfação das necessidades e lacunas ao nível do conhecimento técnico e estratégico

para o sector de gestão de resíduos necessário para cumprimento dos objectivos do Eixo

Prioritário VIII.

Deve, contudo, ser ultrapassada alguma morosidade na avaliação das candidaturas, que advém

em parte da sobrecarga procedimental e analítica afecta à avaliação. Este é, normalmente, o

custo deste tipo de procedimento por concurso, mais exigente do que outros e exigindo maior

transparência e fundamentação das decisões de aprovação.

No caso específico do 1º Aviso, a decisão de aprovação das quatro candidaturas apenas ocorreu

após um prazo médio de 183 dias relativamente à data de encerramento do concurso, e verificou-

se um prazo médio de 100 dias para efectivar a contratação.






A equipa considera que esta articulação se encontra assegurada para as intervenções do Eixo

Prioritário VIII, dado a proximidade de intervenção da tutela24 na elaboração do Regulamento

Específico e na apreciação de candidaturas que referimos atrás, bem como dos referenciais

nacionais estratégicos do sector de gestão dos resíduos. Por sua vez, os Planos de Gestão

elaborados pelas próprias entidades gestoras de resíduos, e que orientam as decisões de

investimento e candidatura a financiamento pelo POVT, deverão estar devidamente enquadrados

e coerentes com a política nacional de prioridades estratégicas definidas pelo PERSU II. Aliás,

importa referir que o PERSU II define claramente um programa de implementação de unidades

tecnológicas de gestão de resíduos urbanos por entidade gestora até 2017, ao qual os planos

individuais de gestão devem responder.

É notada uma clara articulação e repartição de prioridades de intervenção estratégica entre o

POVT e PO Regionais no caso específico do Eixo Prioritário VIII. Enquanto, no caso dos PO

Regionais estão elegíveis operações de redução da produção de resíduos, de recolha selectiva e

triagem, e acções de sensibilização locais, já no POVT a elegibilidade operacional passa pela

candidatura de projectos de implementação de estações de valorização de resíduos e acções de

sensibilização de âmbito nacional. Esta distribuição cumpre na íntegra os pressupostos e

prioridades estratégicas nacionais para o sector de gestão de resíduos.




Apesar de se considerar os indicadores actualmente existentes adequados e coerentes com as

metas definidas pelo PERSU II, recomenda-se uma reavaliação do sistema de indicadores de

realização física e de resultados, tendo em atenção as considerações e experiência de

monitorização da AG, de forma ao sistema de indicadores contemplar não só indicadores

direccionados para as metas estratégicas, mas também indicadores de índole específica do ponto

de vista da implementação física e evolução tecnológica do projecto de investimento contratado.

Identificam-se algumas discrepâncias e lacunas no sistema que importa referir. Umas das lacunas

principais, prende-se com a ausência de metas para os indicadores REA_27, REA_A6, RES_C30 e

RES_A8, que deverão estar devidamente orientadas para os referenciais estratégicos sectoriais,

bem como a ausência de cálculo dos resultados para os dois últimos indicadores anteriormente

referidos. Outro dos aspectos que se considera prejudicial para a eficácia do acompanhamento é

a considerada ausência de pertinência ou utilidade de alguns dos indicadores seleccionados,

nomeadamente, o indicador RES_C30, visto que a aferição e evolução deste indicador é

directamente proporcional e correlacionada com outros indicadores de resultado, tais como, o

24

Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território / Agência Portuguesa do Ambiente.


RES_O17 e RES_A12, pelo que não se considera que traga uma mais-valia relevante para o

acompanhamento dos resultados da operacionalização do EP VIII. Outro caso de potencial

ausência de pertinência verifica-se com os indicadores REA_C27 e REA_A6, dado que se considera

que a informação produzida é de menor utilidade face a outros indicadores de realização

tipicamente operacionais, como por exemplo, a quantificação de estações de valorização

orgânica, valorização energética, ou outras infra-estruturas complementares, e coerentes com as

tipologias de operações definidas pelo Regulamento Específico.


Em termos gerais, a equipa de avaliação considera a operacionalização do Eixo Prioritário VIII

adequada, tendo sido detectados, no entanto, alguns aspectos carecendo de intervenção

correctora. Importa referir que esses constrangimentos não prejudicam de forma significativa o

cumprimento dos objectivos gerais do POVT nem das metas nacionais para o sector de gestão dos

resíduos sólidos urbanos.

O Regulamento Especifico revela-se adequado e em consonância com os objectivos de

desempenho do POVT e com as estratégias nacionais de referência, nomeadamente o PERSU II

(2007-2016), permitindo (através de critérios e procedimentos adequados) seleccionar

candidaturas que respondem às prioridades estratégicas delineadas. Todas as candidaturas

apresentadas e aprovadas correspondem ao perfil esperado pelo programa definido para o Eixo

Prioritário VIII.

O modelo de divulgação das condições de abertura de candidaturas é eficaz. Dado o carácter

relativamente fechado deste Eixo Prioritário, a procura observada e a tipologia de operações

candidatadas demonstram que as entidades destinatárias estão bem informadas acerca da

abertura de períodos de candidaturas e respectivas condições de elegibilidade.

Regista-se a inconveniente morosidade na apreciação e selecção das candidaturas. Devido a uma

ausência generalizada de qualidade na instrução das candidaturas, registam-se (excessivos)

pedidos de reformulação e um alargamento dos prazos sucessivos para estes melhoramentos.

O protocolo de cooperação firmado com a Autoridade Nacional dos Resíduos (Agência Portuguesa

do Ambiente), não assumindo a forma de delegação de competências nem de criação de um

grupo de articulação temática, tem permitido incorporar qualidade técnica na apreciação das

candidaturas, na articulação com PO Regionais do Continente e no cumprimento da estratégia do

PERSU II.

O sistema de indicadores revela algumas insuficiências na referência às metas estratégicas e

operacionais e à implementação física e evolução tecnológica dos projectos contratados. Foram

também identificadas algumas lacunas de gestão e tratamento dos indicadores.

Esta síntese sugere um conjunto de recomendações para melhorar a operacionalização deste

Eixo:


37: Constrangimentos identificados e recomendações sugeridas relativas à operacionalização do Eixo Prioritário VIII


Morosidade na aferição de admissibilidade e selecção das candidaturas.

- Definição de limites quanto ao número de ciclos de reformulação e quanto ao número de dias disponíveis para concretizar a reformulação da candidatura.

- Simplificação documental do dossier de candidatura. Redução da quantidade de suportes documentais requeridos pelo dossier de candidatura, sugerindo-se a eliminação ou reformulação de alguns documentos actualmente exigidos pela check-list do dossier de candidatura e analisados durante a fase de aferição de admissibilidade e aceitabilidade, podendo ser substituídos nesta fase por declarações de compromisso do cumprimento de todas as exigências legais nacionais e regulamentares do Programa, principalmente nas vertentes económico-financeira e ambiental. Deverá estar salvaguardada e prevista em regulamento a possibilidade da posterior requisição destes documentos em fases posteriores à fase de aferição de aceitabilidade, nomeadamente, na fase de selecção por mérito ou precedendo a celebração contratual de financiamento.

Insuficiências no sistema de indicadores.

- Reavaliação da pertinência de alguns dos indicadores, nomeadamente, os indicadores REA_C27, e REA_A6, RES_C30 e introdução de indicadores específicos que permitam a monitorização da evolução da implementação tecnológica ou operacional dos projectos contratados, tais como, número de infra-estruturas de valorização orgânica ou energética construídas, ou outras infra-estruturas e equipamentos de apoio ao tratamento mecânico e biológico que se considerem relevantes.

- Estipulação de metas para os indicadores REA_C27, REA_A6, RES_C30 e RES_A8.


Entrada Temática 3 - Prevenção e

monitorização de riscos

EIXO III – PREVENÇÃO, GESTÃO E MONITORIZAÇÃO DE RISCOS NATURAIS E TECNOLÓGICOS

A abordagem metodológica contemplou um conjunto diversificado de métodos: informação física

e financeira disponibilizada pela AG do POVT (base de dados sobre a execução do Eixo e sobre a

quantificação dos indicadores de realização e de resultado); a análise de um conjunto de

documentos; e a realização de um conjunto alargado de entrevistas com a AG (Secretária Técnica

e Comissão Directiva), com os organismos sectoriais que colaboram na gestão do Eixo (Agência

Portuguesa do Ambiente, Direcção Geral de Energia e Geologia - DGEG) e com promotores

considerados relevantes (Empresa de Desenvolvimento Mineiro, S.A., Instituto Geográfico

Português e INAG.). A recolha de informação incidiu, ainda, na inquirição on-line dos restantes

promotores e na condução de entrevistas telefónicas: elementos dos Grupos de Articulação

Temática e OI (Estrutura de Missão do MAI).


A prevenção, gestão e monitorização dos riscos naturais e tecnológicos constitui um objectivo

estratégico da valorização do território, contribuindo para o seu ordenamento e qualificação, e,

em termos amplos, para a melhoria do ambiente.

O POVT assume três domínios prioritários e os seguintes objectivos no seu Eixo III:

• Combate à Erosão e Defesa Costeira

Aprofundar o conhecimento das condições de funcionamento da zona costeira, de forma a

melhor actuar nas zonas sujeitas a erosão e/ou cheia, a controlar e reduzir as ocupações em zonas

de risco e a prevenir os riscos originados pelas alterações climáticas; proteger os recursos e o

património natural e cultural da orla costeira e o seu valor económico, contribuindo para

assegurar a sua sustentabilidade ecológica, ambiental e social a médio e longo prazo.

• Recuperação do Passivo Ambiental

Recuperar e proceder à valorização ambiental e sócio - económica de locais contaminados e zonas

mineiras abandonadas, prevenindo riscos, nomeadamente em relação a aquíferos, ecossistemas

ou a saúde humana nos locais ou zonas onde não seja viável a aplicação do princípio do poluidor

pagador, ou do princípio da responsabilidade, ou em que se comprove a falta de capacidade de

internalização dos custos.

• Prevenção e Gestão de Riscos Naturais e Tecnológicos

Construir o Sistema Nacional de Gestão de Emergência, estruturar a Rede de Protecção Civil e

valorizar as Organizações e os Agentes de protecção e socorro, designadamente através do


reforço de infra-estruturas, equipamentos, meios e instrumentos necessários a todas as fases do

processo de protecção civil, com especial enfoque na prevenção e gestão de riscos naturais e

tecnológicos.

Estes objectivos e domínios de intervenção prioritária constituem uma resposta selectiva a

dimensões problema -chave, como as da Recuperação do Passivo Ambiental ou as do Combate à

erosão e Defesa costeira, cujo diagnóstico se encontra efectuado há bastante tempo25, e que

fundamentou Planos e Programas de actuação e inspirou soluções que passam pela mobilização

de importantes meios financeiros, na sequência do que foi feito em anteriores Quadros

Comunitários de Apoio, com recurso ao FEDER e ao Fundo de Coesão, em especial através do

Programa Operacional do Ambiente (POA) no que toca à resolução de passivos ambientais e à

defesa e mitigação de riscos na orla costeira.

Dos estudos de carácter estratégico e levantamentos de situação realizados pelas entidades

referidas constavam, no caso da EDM, estimativas dos custos financeiros associados a Planos de

âmbito nacional para a resolução de passivos ambientais relativos à recuperação de minas ou de

pedreiras abandonadas, assim como, em tempo, foram identificadas pelo INAG as principais zonas

de costa afectadas por problemas de erosão ou de ocupações de risco, conhecendo-se estudos e

planos estratégicos para a respectiva resolução.

No domínio das situações referentes a emergências e carências em matéria de protecção civil foi

criado a partir de 2006, um quadro legislativo integrado, com a Lei de Bases da Protecção Civil (Lei

nº 27/2006, de 3 de Julho e DR nº 46/2006, de 7 de Agosto), o Sistema Integrado de Operações de

Protecção e Socorro (DL nº 134/2006, de 25 de Julho) e a Lei Orgânica da Autoridade Nacional de

Protecção Civil (ANPC) (DL nº 75/2007, de 29 de Março). Este corpo legislativo constitui o

referencial de planeamento no domínio de intervenção em matéria de protecção civil, com

relevância para as atribuições da ANPC como organismo investido na missão de planear,

coordenar e executar a política de protecção civil, designadamente na prevenção e reacção a

acidentes graves e catástrofes, na protecção e socorro de populações, e, na superintendência da

actividade dos bombeiros.

No quadro do POVT este referencial de actuação está reflectido no próprio Regulamento

Específico da Prevenção e Gestão, no artigo 7º nº 2 alínea f) relativo à admissibilidade e

aceitabilidade das operações (nos casos em que o beneficiário não seja a Autoridade Nacional de

Protecção Civil, a candidatura deverá incluir parecer favorável da ANPC, na qualidade de entidade

competente para planear, coordenar e executar a política nacional de protecção civil).

Em relação aos domínios de intervenção do Eixo III, onde existem estratégias afirmadas, o QREN

visa prosseguir e reforçar algumas das actuações, iniciadas nos QCA anteriores, acorrendo a

necessidades de financiamento nos domínios referidos, mediante uma resposta ambiciosa que

abrange as várias dimensões da problemática da prevenção, gestão e monitorização dos riscos,

para o ambiente e para as populações, decorrentes da erosão costeira, da ocupação antrópica de

25

Quer a EDM, quer o INAG, possuem desde início da década de 2000 levantamentos da situação nos seus domínios de acção, que fundamentaram diversas propostas ao Governo e a celebração, no caso da EDM, em 2001, de um contrato de concessão da recuperação ambiental de áreas mineiras degradadas.


zonas do litoral, do abandono de áreas mineiras, contemplando, o alargamento do conhecimento

científico de base, o reforço dos meios técnicos de infra-estrutura e equipamento e dos meios

humanos.

Igualmente nesta linha, as operações previstas no domínio de intervenção da Prevenção e Gestão

de Riscos visam alcançar uma ampla cobertura do território e das populações, proporcionando

informação geral, planeamento coordenado das acções sistemáticas de prevenção, avaliação e

gestão de riscos (p.e., cheias ou fogos florestais) e prestação, rápida e eficaz, de serviços

operacionais e técnicos de protecção civil.

Como é visível, o Eixo III contém uma diversidade de lógicas de intervenção, não havendo

integração, do ponto de vista operacional, entre os diversos Domínios de Intervenção.

Nos quadros adiante resume-se a situação das candidaturas aprovadas, o nível de execução e

realização e os indicadores no final do ano de 2009, por domínios de intervenção do Eixo

Prioritário III.

Os recursos financeiros afectos à realização dos objectivos do Eixo III, para todo o período 2007-

2013, representam 11,5 % do financiamento total previsto do POVT (6.630 milhões de euros) e

absorverão idêntica percentagem do financiamento comunitário atribuído, o que corresponde a

uma contribuição do Fundo de Coesão para este Eixo, no montante de 534 milhões de euros.

Deste montante de financiamento comunitário, o Combate à erosão e Defesa costeira deverá

receber mais de metade (279 milhões de euros, 52%), a Recuperação do Passivo Ambiental

receberá 105 milhões de euros (cerca de 20%), cabendo o restante (150 milhões de euros) à

Prevenção e Gestão de outros Riscos Naturais e Tecnológicos.

Os PO Regionais complementam o esforço financeiro previsto no POVT, com o esforço financeiro

no âmbito de Eixos de intervenção regional que respeitam à valorização e qualificação ambiental

e territorial. A discriminação de verbas constante do Plano de Financiamento de cada PO Regional

não individualiza as verbas para o Combate à erosão e Defesa costeira, mas permite, ainda assim,

identificar, na discriminação de verbas por Temas prioritários, as que são destinadas à prevenção

de riscos e à reabilitação de instalações industriais e terrenos contaminados.

38: Financiamento, segundo os domínios de intervenção e por PO Regional

(milhares de euros)

PO Regional Prevenção de riscos Reabilitação de Indústrias

e solos contaminados Total

Norte 25.700 33.600 59.300

Centro 22.486 14.145 36.631

Lisboa 10.326 10.326 20.652

Alentejo 8.256 4.851 13.107

Algarve - - -

Totais 66.768 62.922 129.690

Fonte: Programas Operacionais Regionais – Quadro de financiamento por Temas prioritários.


Até ao final de 2009 a AG do POVT aprovou um total de 79 candidaturas no Eixo III, num

montante de cerca de 145,5 milhões de euros de investimento elegível, correspondendo-lhe um

montante de contribuição do Fundo de Coesão de cerca de 101,8 milhões de euros.

39: Aprovações do Eixo III, por domínio de intervenção (31/12/2009)

Investimento elegível

Domínios de Intervenção Dotação global Fundo Coesão

Nº Aprovações

Mil euros %

Contribuição Fundo de Coesão

(Mil euros)

Taxa de compromisso

Combate à Erosão e Defesa

costeira 279.000 19 64.201,6 44,1 44.941,1 16,1 %

Prevenção e Gestão de riscos 150.000 51 67.978,9 46,7 47.585,0 31,7 %

Recuperação do Passivo

Ambiental 105.000 9 13.297,6 9,2 9.308,4 8,9 %

Situação no final de 2009 534.000 79 145.478,1 100,0 101.834,5 19,1 %

Fonte: AG do POVT.

Os montantes aprovados, quando comparados com os programados para o Eixo III do POVT para

todo o período do QREN, revelam globalmente, um nível de compromisso, no final de 2009,

inferior a 20% do previsto para todo o período do QREN, situando-se, entre os mais baixos do

POVT, o mesmo sucedendo com as taxas de execução e de realização.

40: Execução e Realização do Eixo III (até 31/12/2009)

(milhares de euros)

Domínios de Intervenção Dotação 2007/13

Aprovações Execução Taxa de

execução Taxa de

realização

Combate à Erosão e Defesa costeira 279.000 44.941,1 8.041,6 2,9 17,9

Prevenção e Gestão de Riscos 150.000 47.585,0 4.194,1 2,8 8,8

Recuperação do Passivo Ambiental 105.000 9.308,4 42,5 0,0 0,5

Total Eixo III 534.000 101.834,5 12.278.2 2,3 12,1

Fonte: AG do POVT.

A dinâmica de aprovações e de execução, registada até final de 2009, terá reflexo no

cumprimento das metas de realização previstas para 2010. O grau de realização das diversas

metas, encontra-se sistematizada no quadro seguinte.

41: Grau de concretização dos indicadores do Eixo III

Situação (31/12/2009) Indicador

Tipo de indicador

Unidade de medida

Meta 2010

Meta 2015

Compr. Exec.

Prevenção e Gestão de Riscos

Grau de Cobertura do País por Planos de Emergência de 2ª geração

Resultado % superfície 80% 100% n.d. n.d.

Grau de Cobertura do País pelo Sistema Nacional de Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos



Situação (31/12/2009) Indicador

Tipo de indicador

Unidade de medida

Meta 2010

Meta 2015

Compr. Exec.

Grau de Cobertura do País pelo Sistema Nacional de Gestão de Emergências


Grau de Cobertura do País por Redes de Comunicação de Emergência


Grau de Cobertura do País pelo Sistema de Gestão de Meios de Protecção e Socorro


Combate à Erosão e Defesa Costeira

Extensão de costa onde as intervenções reduziram o risco associado à dinâmica costeira

Resultado Km (escala 1:25000)

50 90 22,76 n.d.

Extensão de costa intervencionada para contenção ou diminuição da ocupação antrópica em área de risco


15 50 9,75 n.d.

Recuperação do Passivo Ambiental

Projectos de recuperação de áreas contaminadas Realização nº 4 5 4 n.d.

Projectos de reabilitação de áreas mineiras degradadas

Realização nº 15 20 4 n.d.

Fonte: AG do POVT.


A abordagem das questões de avaliação, na óptica das vertentes -chave de operacionalização,

constitui uma aproximação a dimensões relevantes de desempenho do Eixo na concretização dos

objectivos dos respectivos Domínios de intervenção.


eficazes face aos objectivos de desempenho do PO previamente

estabelecidos?

O Regulamento Específico do Combate à Erosão e Defesa Costeira tem-se revelado eficaz em

relação à promoção e realização de “Estudos de Base” e ao investimento em meios de acção, na

óptica da prevenção. O Regulamento acolhe, também, intervenções na óptica da remediação (em

praias, arribas, protecção e defesa costeira) de carácter extraordinário, recomendadas no quadro

dos POOC ou de outros Planos (PDM, POLIS, …). Assumindo o POVT a condição de Intervenção

/instrumento especial quanto aos seus objectivos e período temporal delimitado, considera-se

que só fazem sentido as intervenções de remediação que revistam um carácter estruturante,

havendo o cuidado de as distinguir de intervenções de remediação de carácter recorrente. Estas

correspondem a meras operações de rotina de âmbito local ou regional, a contemplar no

orçamento corrente dos organismos responsáveis.

A não haver este acautelamento, a afectação de meios financeiros do POVT a intervenções de

remediação recorrente, poderá penalizar investimentos prioritários na óptica da prevenção e do

aprofundamento do conhecimento, bem como do reforço de meios para o combate à erosão e

defesa costeira.


Quanto ao Regulamento Específico da Prevenção e Gestão de Riscos o perfil de intervenções

contempladas não inclui directamente operações especialmente orientadas para a prevenção de

riscos tecnológicos, nomeadamente os referentes a radiações e a emissões de gases tóxicos e

perigosos. No entanto, indirectamente, no quadro das operações relativas à construção do

Sistema Nacional de Gestão de Emergência e no quadro da valorização das organizações e

agentes de protecção civil, que o referido Regulamento contempla, admite-se que se encontrem

comportados os recursos materiais necessários para fazer face a tais riscos.

No que respeita à Recuperação do Passivo Ambiental, o Regulamento revela -se adequado aos

objectivos, delimitando os domínios de intervenção (recuperação de minas abandonadas e

descontaminação de solos de locais bem identificados).

Os objectivos da prevenção, gestão e monitorização dos riscos naturais e tecnológicos, que

constituem um objectivo estratégico da valorização do território, são assumidos no respectivo PO

Temático e nos PO Regionais (cf. tabela em Anexo VI), com implicações em matéria de articulação

entre instrumentos, da forma que se sintetiza no quadro anexo a esta entrada.

Neste contexto, reconhece-se que o esforço implícito nos domínios de intervenção do POVT em

matéria de riscos naturais e tecnológicos é bem secundado por acções complementares

enquadradas nos PO Regionais.

Da análise efectuada às tipologias contempladas, quer nos Regulamentos específicos do POVT,

quer nos Regulamentos específicos dos POR, resulta não haver aparentes sobreposições entre

POVT e POR.

As intervenções previstas nos PO Regionais revestem-se de carácter complementar das previstas

no Eixo III do POVT, apoiando iniciativas de âmbito mais local (p.e., a concretização de planos de

praia, a requalificação de frentes ribeirinhas, o ordenamento e valorização de núcleos de pesca

artesanal e o ordenamento de usos em zonas balneares) ou orientando-se para intervenções no

âmbito da segurança e das acções de informação e sensibilização direccionadas para o domínio da

protecção civil, nomeadamente Planos Municipais de Emergência e, ainda, recuperação ambiental

de pedreiras abandonadas.


correspondem ao perfil esperado do PO e do Eixo/Domínio de Intervenção?

As candidaturas apresentadas e aprovadas no domínio do Combate à erosão e Defesa costeira

concentraram-se em operações de defesa activa do litoral e em estudos e meios de base, que

respondem, concretamente, ao perfil esperado para o domínio de intervenção em causa. Até

final de 2009, não tinham sido aprovados projectos correspondentes a alguns tipos de

operações contempladas no Regulamento. De facto, em sede do 1º Aviso para apresentação de

candidaturas, publicado em 28 de Dezembro de 2007, foram admitidas apenas tipologias

correspondentes às alíneas a), e), m), q), r) e s) do Artigo 4º do Regulamento Específico, mas no 2º

Aviso publicado em 16 de Junho de 2008 foram admitidas a concurso todas as tipologias previstas

no referido Artigo 4º sem que, no entanto, tenha havido aprovação de operações específicas

referente às tipologias g), h).


Quanto às candidaturas aprovadas relativas ao domínio da prevenção e gestão de riscos verifica-

se que se concentraram, até final de 2009, em 3 tipos de intervenções: “Equipamentos terminais

de comunicação tecnologia digital TETRA do SIRESP”, “Constituição da Reserva Nacional de

Emergência e Equipamento Operacional de Protecção Civil”, “Infra-estruturas - Quartéis de

Bombeiros - Construção, remodelação “, contribuindo para cumprir o objectivo de melhoria do

sistema nacional de protecção civil e para reforçar a componente de infra-estruturas locais de

protecção civil pertencentes a Associações de Bombeiros. As candidaturas aprovadas no quadro

do Eixo III do POVT referentes a equipamento operacional de protecção civil e veículos de socorro

tiveram reduzida expressão e foram nulas no que respeita à elaboração de Cartografia temática

de riscos de apoio ao planeamento de emergência.

Até ao final de 2009, não foram apresentadas candidaturas por parte da GNR e da PSP, que

figuram entre as entidades beneficiárias previstas no Regulamento. De acordo com a informação

processada pela Avaliação, estamos em presença de duas situações distintas: (i) a PSP não tem

atribuições significativas, nem serviços específicos, no domínio da Protecção Civil, não se

encontrando prevista a apresentação de candidaturas; e (ii) a GNR tem-se deparado com

constrangimentos de cabimentação orçamental da contrapartida nacional, que permitam

viabilizar a candidatura de uma extensa lista de acções e projectos que se encontra preparada e

que deverá ser objecto de candidatura em próximas fases de Concurso26.

Quanto a candidaturas apresentadas e aprovadas no domínio da Recuperação do passivo

ambiental correspondem ao perfil esperado do PO e do Domínio de intervenção em causa. As

mais importantes referem-se a operações em zonas mineiras abandonadas que constam do Plano

de Actividades da entidade promotora (EDM), no quadro do Contrato de Concessão celebrado

com o Estado (2001). Concretamente incidem sobre 4 zonas que, em parte, transitaram em

execução desde o QCA III (casos de Aljustrel e Urgeiriça) a que se acrescentaram projectos,

estudos ambientais e acções de monitorização relativas a outras minas. As outras operações são

de recuperação/descontaminação de solos de zonas industriais previstas no Regulamento

específico deste Domínio e no Documento Orientador (terrenos afectos à antiga Zona Industrial

de Estarreja, terrenos da antiga Siderurgia Nacional no Seixal, terrenos da antiga Zona Industrial

do Barreiro, terrenos da zona de depósito de lamas não inertizadas de 12 bacias adjacentes ao

Complexo de Sines e da Área Industrial de Alcanena).

As operações aprovadas até ao final de 2009 em todo o domínio de Recuperação do Passivo

Ambiental contribuem, ainda, muito limitadamente, para os objectivos do Domínio, subsistindo

riscos para as populações e para os ecossistemas em áreas importantes do território.

Em síntese, constata-se que as candidaturas apresentadas e aprovadas até ao final de 2009 se

enquadram nos objectivos do Eixo III do POVT e dos seus domínios de intervenção, verificando-se

apenas a ausência de candidaturas relativas a algumas tipologias previstas nos Regulamentos

Específicos que foram presentes nos Avisos. São disto exemplo, o Combate à erosão e defesa

costeira, em favor da concentração em candidaturas relacionadas com a defesa activa do litoral

26

Através de protocolos internos ao MAI, a GNR é beneficiária final de um projecto da DGE, na área dos Equipamentos, co-financiado pelo Eixo III.


(em lugar de equipamentos, meios técnicos e acções, com vista à monitorização da dinâmica e

dos riscos costeiros, ao reforço dos sistemas de informação, planeamento e gestão). No caso da

Prevenção e gestão de riscos a situação é idêntica, em favor da concentração no reforço da

construção e remodelação de infra-estruturas locais de protecção civil em desfavor, p.e., do

investimento em equipamentos.



A divulgação das condições de abertura à apresentação das candidaturas é feita por Aviso

colocado no site do POVT e nos principais meios de comunicação social escrita, sendo essas

condições consideradas adequadas à apresentação de candidaturas, assim como

De acordo com a maioria dos promotores inquiridos (um pouco mais de meia centena de

respostas) quer a divulgação dos Avisos, quer as condições de abertura dos mesmos em termos

documentais, são consideradas de qualidade.

Os promotores inquiridos pronunciaram-se, ainda, sobre o processo geral de abertura de

períodos de candidatura, considerando como adequadas a divulgação e a calendarização dos

Avisos de abertura e os prazos de elaboração e apresentação de candidaturas. Não obstante, 90%

promotores inquiridos referiram haver margem de melhoria no âmbito das competências

comunicacionais da Autoridade de Gestão (informação, esclarecimento e divulgação).

No Domínio da Recuperação do Passivo ambiental, e no que respeita à vertente sítios e solos

contaminados, em que os beneficiários e projectos a apoiar foram previamente identificados,

justificar-se-ia adoptar um processo de candidaturas em contínuo, seguindo um procedimento

semelhante ao do domínio de intervenção das redes e equipamentos de transporte.




Até ao final de 2009, o número de candidaturas não admitidas foi o seguinte, em cada um dos

domínios de intervenção do Eixo III: (i) Combate à erosão e Defesa costeira (4); (ii) Recuperação

do Passivo Ambiental (1); e (iii) Prevenção e Gestão de Riscos (36). Assim, a Questão de Avaliação

acima enunciada coloca-se, sobretudo, em relação ao Domínio de intervenção da Prevenção e

Gestão de Riscos.

Neste caso, as não admissões de candidaturas referem-se, sobretudo: à construção e ampliação

de quartéis de Bombeiros; ao reequipamento de quartéis e à aquisição de viaturas operacionais; e

a Planos Municipais de Emergência cujas candidaturas cabem entre as tipologias previstas nos

Regulamentos dos PO Regionais.

As candidaturas não aceites no domínio do Combate à erosão e Defesa costeira referem-se a 2

projectos afectados por irregularidades ou insuficiências em procedimentos prévios à

apresentação das candidaturas. No caso dos Passivos ambientais, a operação não admitida refere-


se a uma candidatura claramente fora da listagem dos Passivos ambientais a contemplar,

enumerados no Documento Enquadrador coordenado pela APA.




Os critérios de selecção variam, consoante os Domínios de intervenção, havendo critérios

relacionados com: (i) o enquadramento em operações de natureza integrada de requalificação do

litoral, no caso da selecção de operações respeitantes às tipologias do Domínio de intervenção

Combate à Erosão e Defesa Costeira; (ii) o contributo para a identificação e para a correcção das

vulnerabilidades do território e para a redução as perdas associadas a catástrofes e calamidades,

no caso do Domínio de intervenção Prevenção e Gestão de Riscos; e (iii) com o enquadramento

em Planos ou Programas que, comprovadamente, prossigam objectivos de reabilitação de sítios e

solos contaminados ou de áreas degradadas afectas à indústria extractiva ou, em casos de

comprovada situação de risco, se enquadrem em medidas de prevenção, protecção e salvaguarda

de risco, no caso do Domínio da Recuperação do Passivo ambiental.

Os procedimentos de parecer sobre as operações em cada Domínio estão a cargo

respectivamente da APA, ANPC e DGEG. A APA emite parecer sobre o enquadramento da

operação e do beneficiário no Regulamento Específico e propõe a classificação de mérito a

atribuir à candidatura, enquanto a ANPC emite parecer sobre o cumprimento de condições de

admissibilidade e aceitabilidade.

Da análise efectuada, considera-se que o conjunto de critérios seleccionados no âmbito de cada

Domínio enquadra-se com as linhas de intervenção e com os objectivos desses Domínios, assim

como assegura a multiplicidade e a objectividade necessária para a avaliação e a selecção das

candidaturas apresentadas, permitindo uma boa selecção de candidaturas.

Na selecção das operações candidatadas no âmbito domínio do Combate à erosão e Defesa

costeira, o contributo complementar das operações que conjuguem a defesa costeira e combate à

erosão com efeitos favoráveis no ordenamento do território e na preservação do património

natural e cultural, em áreas objecto de Planos de Ordenamento de Ordenamento deveria ser

considerado como critério de graduação adicional de mérito.

No Domínio de intervenção Passivo Ambiental, embora não haja concorrência que justifique uma

selecção de candidaturas, o mérito comparativo das candidaturas deve ser realçado, o que

pressupõe o uso de critérios que ponderem, também, o interesse dos projectos à luz de efeitos

mais ou menos favoráveis à valorização de resíduos, ao ordenamento do território e à valorização

do património mineiro e industrial.



O modelo de decisão consta do Capítulo IV dos Regulamentos Específicos do Eixo III, em particular

dos artigos sobre a verificação das condições de aceitabilidade e admissibilidade e sobre o


processo de decisão sobre as candidaturas admitidas, cuja análise incumbe ao Secretariado

Técnico do POVT.

Todo este processo se encontra operacionalizado e considera-se adequado, entendendo-se,

apenas, que o modelo geral de apreciação e selecção das candidaturas poderia sofrer

ajustamentos (sem dispensar o cumprimentos das exigências documentais de admissibilidade e

elegibilidade) no caso dos domínios de intervenção em que os promotores foram legal e

contratualmente incumbidos pelo Governo da realização e gestão de operações integradas em

Planos e Programas de Acção formalmente aprovados27. Nalguns casos, trata-se de

apreciar/analisar operações que foram previamente “seleccionadas” por instâncias públicas

sectoriais e que, adicionalmente, constituem, por vezes, prolongamento e prossecução de

estratégias de intervenção já iniciadas no QCA anterior.

Este é o caso, no Eixo III, do Domínio de intervenção relativo à Recuperação do Passivo Ambiental,

em que, nos anos iniciais de vigência do POVT, a apreciação de candidaturas envolveu

significativos atrasos com reflexos no arranque das operações.

42: Períodos de concurso e decisão, por domínio de intervenção (situação em 31-12-2009)

Có

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POVT-33-2007-04 28-Dez-07 29-Fev-08 26-05-2008 87 23 192 31

POVT-33-2008-17 16-Jun-08 15-Set-08 31-03-2009 197 131 152 13 Defesa Costeira

POVT-33-2009-25 11-Mai-09 15-Set-09 Por decidir

POVT-34-2008-10 17-Mar-08 15-Dez-08 31-08-2009 259 54 53 10 Passivos Ambientais POVT-34-2009-29 5-Ago-09 30-Nov-09 Por decidir

POVT-35-2008-14 1-Abr-08 30-Jun-08 31-10-2008 123 23 140 18

POVT-35-2008-19 16-Dez-08 10-Mar-09 30-12-2009 295 34

Prevenção e gestão de riscos

POVT-35-2009-28 6-Jul-09 26-Out-09 Por decidir

Fonte: AG do POVT, Maio de 2010.

À luz dos resultados do Inquérito efectuado, registaram-se também dificuldades comunicacionais

entre promotores e a estrutura do POVT ao nível do acompanhamento técnico dos processos e da

prestação de esclarecimentos. A introdução de melhoria no processo comunicacional e a

consequente celeridade na prestação de esclarecimentos pelos promotores, na fase de

candidatura e na fase de apreciação de processos, poderá passar por assegurar um contacto mais

27

Como exemplo, refira-se que no âmbito das suas atribuições, o GAT Passivos Ambientais se ocupou da clarificação das fronteiras entre o POVT e os PO Regionais, da definição de critérios de prioridade para apoio à decisão sobre atribuição de financiamento a outros projectos relevantes neste domínio e da identificação de fontes de financiamento da comparticipação nacional, sob coordenação da Agência Portuguesa do Ambiente.


personalizado, embora se admitam dificuldades, face ao volume de potenciais beneficiários em

alguns Domínios e devido à necessidade de registar, oficialmente, as questões colocadas e os

esclarecimentos prestados, através do recurso predominante ao correio electrónico.




A delegação de competências no âmbito do Eixo III, referente ao Domínio de intervenção da

Prevenção e Gestão de Riscos, tem como suporte o contrato celebrado em 3 de Julho de 2008

entre a Autoridade de Gestão do POVT e a Estrutura de Missão para a Gestão de Fundos

Comunitários-EMGFC) - MAI. Esta Estrutura de Missão “centraliza e acompanha todas as acções

com financiamento comunitário” no âmbito do MAI, a que possam aceder (via PO Regionais e

POVT) as entidades beneficiárias da esfera da Prevenção e Gestão de Riscos, pertencentes a esta

área de tutela, designadamente da Secretaria de Estado da Protecção Civil.

O contrato de delegação de competências confere responsabilidades no domínio da coerência

dos projectos a aprovar, de acordo com a estratégia definida para a Prevenção e Gestão de

Riscos.

43: Competências delegáveis vs competências delegadas pelo POVT na EMGFC - MAI

Competências Delegáveis Delegação


Sim

Assegurar -se de que são cumpridas as condições necessárias de cobertura orçamental das operações Sim

Assegurar a organização dos processos de candidaturas de operações ao financiamento pelo PO Sim

Garantir o cumprimento dos normativos aplicáveis, designadamente nos domínios da concorrência, da contratação pública, do ambiente e da igualdade de oportunidades

Sim

Assegurar a conformidade dos contratos de financiamento e dos termos de aceitação das operações apoiadas com a decisão de concessão do financiamento e o respeito pelos normativos aplicáveis

Sim

Verificar que foram fornecidos os produtos e os serviços financiados Sim

Verificar a elegibilidade das despesas Sim

Assegurar que as despesas declaradas pelos beneficiários para as operações foram efectuadas no cumprimento das regras comunitárias e nacionais, podendo promover a realização de verificações de operações por amostragem, de acordo com as regras comunitárias e nacionais de execução

Sim


Sim


Sim


Sim


Sim

Fonte: Contrato de delegação de competências entre AG do POVT e EMGFC - MAI

O trabalho de avaliação realizado junto deste Organismo Intermédio (análise documental,

processamento avaliativo de notas de esclarecimento e entrevista telefónica, para clarificação de


aspectos relativos à colaboração da ANPC) permite sistematizar os seguintes elementos

relevantes:

• a EMGFC herdou parte da dotação de recursos humanos da estrutura de apoio técnico

(estabelecida pela RCM nº ISS-A/2006, de 17 de Novembro), inicialmente criada para a

gestão do Programa-Quadro SOLID); com a publicação da RCM nº 110/2009, de 8 de

Outubro, a Estrutura foi adaptada de modo a assegurar o exercício das competências do

OI, tendo ficado na dependência do Encarregado de Missão duas dezenas de elementos,

técnicos e administrativos, dos quais dez afectos à gestão do POVT28;

• os recursos humanos disponíveis designadamente, os técnicos especializados, asseguram

as tarefas referentes a duas grandes áreas funcionais - análise e selecção de candidaturas

e acompanhamento da execução de projectos do POVT; com a colaboração da ANPC tem

sido assegurado apoio a potenciais beneficiários orientado para a instrução de

candidaturas (informação mais específica, procedimentos de candidatura, …),

• ao longo do 2º Semestre de 2009 foram realizadas três acções de divulgação de carácter

genérico para beneficiários específicos da Protecção Civil;

• embora a dotação de recursos técnicos e humanos não viabilize a realização sistemática

de deslocações ao terreno, tem-se procurado estabelecer uma relação mais directa com

os beneficiários, desejável na óptica do acompanhamento dos projectos; nesse sentido,

no 2º Semestre de 2009, foram realizadas cinco deslocações ao terreno.

De acordo com a Autoridade de Gestão, as alterações introduzidas ao longo do tempo29, na

organização e estrutura de recursos da EMGFC “proporcionaram de facto uma grande melhoria

nos resultados, uma maior celeridade na análise das candidaturas, um maior rigor na avaliação

dos procedimentos de contratação pública e um melhor desempenho na execução das

operações”.

A ANPC, como estrutura de planeamento, coordenação e execução da política de protecção civil,

tem colaborado com a Estrutura de Missão em aspectos técnicos relacionados com a

operacionalização deste Domínio, nomeadamente: (i) definição de prioridades a indicar nos

Avisos de Concurso; (ii) preparação de pontos de situação, a partir de intenções de candidatura

das Entidades Beneficiárias, com utilidade para o estabelecimento de montantes financeiros de

referência, a constar do Aviso; e (iii) elaboração de pareceres técnicos, com base nos quais a

Estrutura de Missão aprecia a aceitabilidade e o mérito das candidaturas a financiamento [alínea

a) do nº 2 da Delegação de Competências].

Em matéria de eficácia da gestão operacional, não foram encontradas evidências de uma

adequada articulação entre a Estrutura de Missão do MAI, a ANPC e a Direcção Nacional de

28

De acordo com informação prestada em Julho de 2010, e constando do Parecer do GAEA sobre o Relatório Final – versão preliminar desta Avaliação, esta equipa de trabalho da EMGFC apenas ficou estabilizada a partir do início de 2010. 29

Ver nota anterior.


Bombeiros, a qual poderá ter também implicações positivas na definição de prioridades de

intervenção no Domínio da prevenção e gestão de riscos.

Em síntese, observa-se que a Delegação de Competências cria condições para reforço da gestão

operacional deste Domínio, cujos resultados, em termos de eficácia e eficiência, não são, ainda,

inteiramente visíveis. Esses resultados poderão ser ampliados com um trabalho de

sensibilização/suscitação da procura junto das entidades beneficiárias do Domínio, trabalho que

potencie as capacidades técnicas específicas existentes na tutela do MAI, nomeadamente as que

integram a área de competência da ANPC.





O papel dos Grupos de Articulação Temática (GAT) tem em vista contribuir para resolver algumas

das questões de natureza operacional, procurando dirimir sobreposições e complementaridades

entre os níveis nacional e regional, algumas das quais foram focadas em anteriores questões de

avaliação.

Nos domínios de intervenção do Eixo III foram criados os seguintes Grupos de Articulação

Temática: Combate à Erosão e Defesa Costeira e Recuperação do Passivo Ambiental. A

composição reflecte a preocupação de integrar as tutelas sectoriais (Ordenamento do Território e

Ambiente, respectivamente), a Gestão do POVT e a Gestão dos PO Regionais.

Os Regulamentos Internos dos GAT estabelecem as respectivas competências, tendo como

preocupação primordial reforçar a coerência e complementaridade de intervenções entre o PO

Temático e os PO Regionais. Dentro desta preocupação, destaca-se no conjunto de competências

dos GAT: identificar formas de articulação entre os POVT e os PO Regionais com vista a maximizar

das intervenções; identificar eventuais sobreposições entre operações; e, num plano mais

instrumental, promover a elaboração de pareceres relativos às apreciações dos projectos (cf.

Regulamento Interno do GAT do Combate à Erosão Costeira, artº 3º - Competências).

A informação processada a partir de contactos com elementos de ambos os GAT, da análise de

actas de reuniões disponíveis (apenas uma por Grupo, ambas no 1º semestre de 2008), permite

sistematizar os seguintes elementos:

• À luz dos Regulamentos Específicos destes Domínios de Intervenção cabe ao GAT apreciar

e avaliar o critério relativo à relação de complementaridade com acções co-financiadas

por outros instrumentos de financiamento (alínea c) do Anexo I), atendendo à

metodologia definida em matéria de Apuramento do Mérito constante do Aviso. Nesta

matéria, os únicos elementos relevantes assinalados remetem para a dificuldade de os

representantes participarem na apreciação e avaliação de projectos com componentes

técnicas muito específicas e localizadas em outros contextos regionais;


• A solicitação de pareceres aos PO Regionais é instruída com um conjunto de Documentos

(formulário de candidatura de Acção, Memória Descritiva e Justificação) frequentemente

constituindo elementos de análise demorada (componentes técnicas, de custos, …), com

prazos muito curtos para elaboração do parecer cuja fundamentação pressupõe

compulsar, nomeadamente, Planos e Programas e instrumentos de financiamento;

• A não realização regular de reuniões dos GAT tende a desvalorizar o papel dos mesmos,

situando-o num patamar de formalismo que a sua missão e quadro de objectivos

contempla apenas na parte instrumental.

Num contexto de concentração e selectividade dos instrumentos a co-financiar que sugere,

nomeadamente, a apreciação objectiva de complementaridades e integração de projectos, é de

admitir que o funcionamento regular dos GAT possa contribuir para os seus objectivos centrais

que nortearam a sua criação.




No domínio de intervenção do Combate à erosão e Defesa costeira os indicadores (Km de costa

intervencionada, por operação) são reconhecidos como apropriados.

No caso dos indicadores relacionados com a Prevenção e Gestão de Riscos, importaria combinar o

indicador de cobertura geográfica do país com indicadores de número de emergências atendidas.

No caso do indicador utilizado relativo ao domínio de intervenção da Recuperação do Passivo

Ambiental considera-se que é demasiado simplista e não permite distinguir entre grandes e

pequenas operações, sendo neste caso preferível utilizar um indicador de área beneficiada pela

intervenção.

De um modo mais geral, seria recomendável que o POVT pudesse contemplar, para muitas das

intervenções, indicadores financeiros de custo/eficácia, isto é, indicadores que, consoante a

natureza das intervenções, pudessem revelar o custo por área, ou por habitante, ou por qualquer

outra aspecto que constitua o objectivo final da operação/intervenção.


Os Regulamentos Específicos, de forma geral, revelam-se adequados aos objectivos do Eixo e,

particularmente, aos objectivos dos Domínios de intervenção. O Regulamento Específico da

Prevenção e Gestão de Riscos não especifica o perfil de intervenções especialmente orientadas

para a prevenção de riscos tecnológicos. A Equipa de Avaliação considera que as candidaturas

aprovadas até ao final de 2009 se enquadram globalmente nos objectivos do Eixo III do POVT e

dos respectivos Domínios de intervenção.

O balanço das dinâmicas de operacionalização do Eixo III do POVT revelou que foram aprovados

até ao final de 2009, cerca de 19% dos investimentos previstos para o período 2007-2013,

colocando em evidência algum desequilíbrio na operacionalização deste Eixo, que afectou,

sobretudo, o Domínio da Recuperação do Passivo Ambiental.


Os meios previstos no Eixo III do POVT são complementados com outros previstos nos PO

Regionais, os quais, nos Eixos Prioritários relativos à Qualificação e Protecção Ambiental. Neste

contexto refira-se que os Grupos de Articulação Temática, criados para os Domínios Combate à

Erosão e Defesa Costeira e Recuperação do Passivo Ambiental, têm contribuído para resolver

algumas questões de natureza operacional, visando potenciar o financiamento de intervenções

complementares entre os níveis nacional e regional.

Em matéria de critérios utilizados para a selecção das candidaturas, da análise efectuada,

considera-se que os mesmos se enquadram nas linhas de intervenção e com os objectivos dos

Domínios de intervenção.

O modelo de decisão, que consta nos Regulamentos Específicos do Eixo III, em particular dos

artigos sobre a verificação das condições de aceitabilidade e admissibilidade e sobre o processo

de decisão sobre as candidaturas admitidas, encontra-se devidamente operacionalizado,

entendendo-se, apenas, que o modelo geral de apreciação e selecção das candidaturas poderia

sofrer ajustamentos no caso dos Domínios de intervenção em que as operações foram

previamente “seleccionadas”, no âmbito de Planos e Programas de Acção formalmente aprovados

pelas tutelas sectoriais.

No domínio de intervenção da Recuperação do Passivo Ambiental ocorreram atrasos na

implementação de operações relativas a projectos que constavam de Planos e Programas que

previamente haviam merecido aprovação governamental, como foi o caso da recuperação de

minas abandonadas. Entre o Aviso do respectivo concurso e a aprovação das operações

candidatadas, decorreu um longo período a que não foram alheias as exigências regulamentares

documentais e outras de instrução técnica (estudos de impacte ambiental) e processual das

candidaturas, com sucessivos pedidos do ST/AG do POVT e prestação de esclarecimentos por

parte das entidades beneficiárias que, por vezes, obrigavam a interromper os processos de

análise.

Relativamente ao domínio de intervenção da Prevenção e Gestão de Riscos constatou-se a

existência de um acentuado peso relativo das operações aprovadas, até ao final de 2009,

respeitantes à construção, requalificação e reorganização da rede de infra-estruturas (Quartéis de

Bombeiros) no contexto geral dos vários tipos de operações (previstas no Artigo 4º do

Regulamento Especifico); no entanto, tais operações têm um peso menos que proporcional, em

termos de fundo aprovado (corresponde a 65% das candidaturas aprovadas mas representa um

peso menor em termos de fundo aprovado – 39%).

A eficiência e eficácia na gestão no Domínio do Passivo Ambiental pressupõe a existência de uma

boa articulação entre a APA, a DGEG e serviços e organismos do Ministério da Economia com

atribuições e competências na gestão de Passivos Ambientais. A adequação da articulação das

intervenções integradas nos PO Regionais com as do Eixo III em matéria de apoios a operações de

segurança e monitorização de riscos relativos a zonas mineiras e pedreiras abandonadas, tem-se

revelado insatisfatória no enquadramento das necessidades existentes e na concretização dos

resultados pretendidos.


A bateria de indicadores de realização e resultado previstos para as operações deverá motivar o

eventual reforço de alguns indicadores de realização, em particular daqueles que se cingem ao

registo do nº de operações ou ao seu âmbito geográfico, os quais pecam por não proporcionar

uma visão apropriada da dimensão real das operações, em situações em que a escala das mesmas

conta. Além disso, o recurso a um único indicador limita normalmente o potencial de análise,

sendo desejável que possam, pelo menos ser oferecidos indicadores que permitam apreciar o

número, a extensão e a incidência dos fenómenos.

Este é o caso dos indicadores relacionados com a Prevenção e Gestão de Riscos, em que

importaria combinar o indicador de cobertura geográfica do país com indicadores de nº de

emergências atendidas, e como é, também, o caso do indicador referente ao domínio de

intervenção da Recuperação do Passivo Ambiental que não permite distinguir entre grandes e

pequenas operações, afigurando-se preferível um indicador de área beneficiada pela intervenção,

quer no caso de recuperação ambiental de zonas mineiras degradadas, quer no caso de solos

descontaminados.

44: Eixo III- Síntese dimensões -problema e actuações recomendáveis


Prestação de informação documental regulamentar � Reforço da capacidade de resposta no atendimento às

entidades beneficiárias, melhorando os níveis de comunicação entre a gestão do POVT e essas entidades.

(Domínio de intervenção Passivo Ambiental)

Clarificação de áreas de actuação/elegibilidade entre POVT e PO Regionais

� Ajustamento e revisão de instrumentos que suportam o âmbito, a natureza e a amplitude de algumas intervenções cuja configuração e meios a afectar se revela desajustada face ao quadro que inicialmente se previa, do Documento Orientador coordenado pela APA

A adequação da articulação das intervenções integradas nos PO Regionais com as do Eixo III em matéria de apoios a operações de segurança e monitorização de riscos relativos a zonas mineiras e pedreiras abandonadas, tem-se revelado insatisfatória no enquadramento das necessidades existentes e na concretização dos resultados pretendidos.

� Adoptar procedimentos no sentido de agilizar a articulação entre APA, a DGEG e serviços e organismos do Ministério da Economia com atribuições e competências na gestão de Passivos Ambientais.

(Domínio de intervenção Prevenção e Gestão de Riscos)

Necessidade de contemplar situações tipificadas de riscos tecnológicos (p.e., riscos de radiações e emissões de gases tóxicos e perigosos, riscos resultantes do não confinamento e segurança de materiais radioactivos), operações cujo acolhimento não está previsto no POVT nem se vislumbra que possa caber nos PO Regionais

� Ajustamentos na tipologia de operações previstas nos Regulamentos Específicos

� Reexame da adequabilidade da repartição das várias tipologias de operações entre o Eixo III e os PO Regionais

Ausência de articulação entre organismos com atribuições e competências na gestão dos Passivos ambientais

� Revisão do Documento Orientador

� Funcionamento regular do Grupo de Articulação Temática

Necessidade de rever em tempo exigências relativas ao nível e calendarização das contribuições financeiras previstas e de obviar situações de potencial morosidade de atendimento e apreciação de problemas, por vezes invocadas por alguns promotores.

� Reforço da disponibilidade de interlocução com os promotores, em relação a operações de maior envergadura de âmbito nacional, num contexto de monitorização e acompanhamento pela gestão do POVT

Vantagem em enriquecer os critérios de selecção de candidaturas nos domínios do combate à erosão e defesa costeira e Recuperação do Passivo Ambiental com critérios complementares de apreciação da integração com objectivos de outros Programas.

� Consagração de um critério de apreciação que pondere o contributo das operações para o ordenamento do território.



Âmbito e capacidade da bateria de indicadores e de resultados previstos para as operações dos Domínios de intervenção do Eixo III

� Reforço dos indicadores utilizados nos domínios da Prevenção e Gestão de Riscos e Recuperação do Passivo Ambiental. No caso da Prevenção e Gestão de Riscos sugere-se um conjunto de 2 ou 3 indicadores que permitam avaliar, simultaneamente, a área a beneficiar, a população a atender e, se possível, a frequência (nº) de ocorrências a responder num certo período de tempo.

� À Recuperação do Passivo Ambiental sugere-se que se combine nas intervenções apoiadas pelo Eixo III do POVT, e pelos PO Regionais, o indicador do nº de intervenções realizadas com a extensão das áreas a beneficiar.

� Inclusão de indicadores financeiros de custo/eficácia, i.e. indicadores que, consoante a natureza das intervenções, para revelar o custo por área, ou por habitante, ou por qualquer outro aspecto que constitua o objectivo final da operação/ intervenção.

Instrução de candidaturas. Definição de prioridades no âmbito do Domínio de intervenção Prevenção e Gestão de Riscos

� Clarificar a articulação entre as estruturas operacionais da área da Protecção Civil (ANPC e Direcção Nacional de Bombeiros).

� Reforço da capacidade técnica afecta ao apoio aos beneficiários e em sede OI/ANPC.

Ausência de candidaturas de Beneficiários indicados no Regulamento (p.e., forças de segurança)

� Necessidade de acompanhar as causas da ausência de projectos, mediante uma actuação pró-activa do OI.


Entrada temática 4 - Desenvolvimento do

Sistema Urbano Nacional

O Eixo Prioritário IX – Desenvolvimento do Sistema Urbano - do POVT integra cinco domínios de

intervenção, quatro deles referindo-se a equipamentos colectivos (Equipamentos Estruturantes

do Sistema Urbano Nacional - EESUN; Infra-estruturas e Equipamentos Desportivos - IED;

Requalificação da Rede de Escolas do 2.º e 3.º ciclo do Ensino Básico - RE23EB; Rede de Escolas

com Ensino Secundário - REES) e um a Acções Inovadoras de Desenvolvimento Urbano (AIDU).

Esta entrada temática de avaliação é estruturada em duas partes, correspondendo a primeira aos

domínios de equipamentos colectivos e a segunda às acções inovadoras.

EIXO IX – DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA URBANO NACIONAL: EQUIPAMENTOS COLECTIVOS

Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano Nacional; Infra-estruturas e

Equipamentos Desportivos; Requalificação da Rede de Escolas do 2.º e 3.º ciclo do

Ensino Básico; Rede de Escolas com Ensino Secundário

A Avaliação do Eixo IX assentou no processamento de um conjunto diversificado de elementos de

informação, em que se destaca, para além da utilização da informação física e financeira

disponibilizada pela AG do POVT, um conjunto de fontes documentais (p.e., Regulamentos

Específicos dos Domínios de Intervenção, Política de Cidades POLIS XXI 2007-2013, Programa de

Modernização do Parque Escolar) e a realização de uma série de entrevistas [com a AG (CD e ST),

com promotores (CM da Anadia, Direcção Regional de Educação do Norte, Universidade do Porto,

Fundação de Serralves, ARS Centro,...). A abordagem metodológica incluiu, ainda, o recurso a

inquéritos on-line à totalidade das entidades com projectos aprovados neste Eixo e a entrevistas

telefónicas com elementos do Grupo de Articulação Temática relativo às Infra-estruturas e

Equipamentos Desportivos.


A presente secção aborda os quatro domínios de intervenção que se referem aos equipamentos

colectivos, em que se integram 12 tipologias de operações. Trata-se de um conjunto de domínios

que convergem para dois importantes Objectivos Estratégicos do POVT, fortemente articulados

com vectores da estratégia do PNPOT “Promover o desenvolvimento policêntrico dos territórios e

reforçar as infra-estruturas de suporte à integração e coesão territoriais” e ”Assegurar a equidade

territorial no provimento de infra-estruturas e de equipamentos colectivos e a universalidade no

acesso a serviços de interesse geral, promovendo a coesão social”.


45: Eixo IX- Tipologias das Operações referentes aos Domínios dos Equipamentos Colectivos

Domínio de intervenção Tipologias das Operações

Equipamentos urbanos da iniciativa da Administração Pública Central necessários ao completamento e qualificação das redes nacionais de equipamentos estruturantes

Equipamentos urbanos inovadores ou únicos, da iniciativa de entidades de âmbito nacional

Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano Nacional (EESUN)

Equipamentos urbanos que contribuam para a diferenciação e reforço dos factores de atracção e de competitividade de uma cidade

Equipamentos de Base Infra-estruturas e Equipamentos Desportivos (IED) Equipamentos Especializados

Requalificação e modernização de edifícios escolares

Ampliação de edifícios escolares Requalificação da Rede de Escolas do 2.º e 3.º ciclo do Ensino Básico

Construção de novos edifícios escolares

Requalificação e modernização de edifícios

Ampliação de edifícios

Construção de novas escolas Rede de Escolas com Ensino Secundário

Aquisição e instalação de equipamento escolar e de equipamento informático, electrónico e de comunicações e redes de informação e comunicação

Neste conjunto de infra-estruturas e equipamentos, destaca-se a importância assumida pelos

investimentos de modernização do sistema educativo, que constituíram um domínio de

articulação entre as Agendas da Valorização do Território e do Potencial Humano, e que na fase

do QREN 2008-2009 contribuíram activamente para o combate à crise através dos efeitos sobre a

dinamização de actividade económica e a manutenção do emprego.

O conjunto de destinatários-alvo contempla tipologias diversificadas, de acordo com a natureza

dos domínios de intervenção. Nos domínios EESUN e IED, o quadro de beneficiários é de âmbito

alargado, enquanto nos domínios referentes aos dois níveis da rede escolar se restringe aos

organismos do Ministério da Educação (Administração Pública Central) ou, no caso das Redes de

Escolas do 2º e 3º Ciclo do Básico, também a Autarquias Locais com Acordo de Colaboração

celebrado e devidamente homologado com as Direcções Regionais de Educação.

A análise da relevância do Eixo IX permite evidenciar um padrão de contributos potenciais destes

domínios com carácter mais estratégico e de promoção da coesão social e da equidade territorial,

a partir da consolidação da Rede de Equipamentos do Sistema Urbano Nacional. Com efeito, este

domínio de intervenção teve em vista enquadrar equipamentos de grande relevância para o

reforço das funções urbanas, com destaque para funções especializadas (nomeadamente, nas

áreas do ensino superior e da cultura) em investimentos caracterizados por áreas de influência de

maior abrangência e com um papel de qualificação de importantes centros urbanos, contribuindo

dessa forma para a concretização de orientações do PNPOT.

Por sua vez, a Rede de Infra-estruturas e Equipamentos Desportivos e a Requalificação da Rede

Escolar, surgem com um contributo estruturante especificamente para o objectivo estratégico

referente à Promoção da Equidade Territorial, para o qual o POVT adoptou uma formulação que


abrange o investimento na dotação de Infra-estruturas e de Equipamentos Colectivos, uma

prioridade igualmente com expressão na concretização de objectivos do PNPOT.

Na estrutura de recursos financeiros do POVT o Eixo IX - Equipamentos Colectivos representa

cerca de 16% do volume de financiamento total (Fundo) do Programa, num montante de 729

milhões de euros, distribuído pelos diferentes Domínios, com destaque para o peso financeiro da

rede de Escolas do Ensino Secundário (48,6%) e para os Equipamentos estruturantes do Sistema

urbano (33,7%).

46: Programação Financeira (Fundo) 2007-2013 dos Domínio de Equipamentos Colectivos

(milhões de euros)

Montante %

Total Programa Operacional 4.658,5 100,0

15,6 EP9 - Equipamentos colectivos 729,0

100,0

AI - Rede de Escolas do Ensino Secundário 354,0 48,6

AI - Infra-Estruturas e Equipamentos Desportivos 79,9 11,0

AI - Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano Nacional 245,7 33,7

AI - Requalificação da Rede de Escolas do 2º e 3º ciclo do Ensino Básico 49,4 6,7

Fonte: Documento POVT.

Em Portugal a garantia de cobertura dos equipamentos de utilização colectiva foi encarada nas

últimas décadas como uma absoluta prioridade das políticas públicas de matriz social, a nível

nacional, regional e, essencialmente, a nível local, um esforço de investimento que nesse período

terá sido ultrapassado apenas pelo dirigido às infra-estruturas de abastecimento de água,

saneamento básico e comunicações e transportes).

Nos períodos de programação anteriores à vigência do QREN 2007-2013, as opções relativas ao

modelo da programação/localização/construção de equipamentos colectivos tinham chegado a

um patamar de esgotamento. Importava, pois, estimular a alteração de estratégia de actuação

nos domínios dos equipamentos, alteração centrada na substituição daquele triângulo de

intervenção por um modelo norteado pela eficácia e eficiência assente nas mensagens chave

qualificação, articulação e gestão.

Um exemplo dessa alteração de paradigma consiste na abordagem dos Equipamentos escolares

privilegiando projectos que vêm alterar o perfil de investimento anterior na rede escolar,

recentrando o modelo de actuação na qualificação da rede e não na sua extensão e utilizando

activamente como instrumento de intervenção o Programa de Modernização do Parque Escolar

(PMPE) destinado ao Ensino Secundário (consagrado através da RCM 1/2007 de 3 de Janeiro) e do

subsequente braço empresarial a Parque Escolar E.P.E., entidade que tem a responsabilidade de

aplicação desse Programa.

A referência mais explícita a este domínio de intervenção justifica-se, essencialmente, pelos

motivos seguintes: (i) prioridade atribuída à qualificação/adaptação da rede de escolas a novas

exigências, opção de investimento indispensável em resposta ao alargamento do ensino

obrigatório até ao nível secundário nas próximas décadas (o tempo de duração deste


novos/qualificados equipamentos); (ii) expressão do valor de investimento e concentração

temporal da aplicação do Programa; (iii) reconhecida visibilidade associada a um papel

absolutamente fulcral na estratégia de combate à crise, enquanto instrumento de suporte à

actividade/sobrevivência de muitos agentes económicos (projectistas, consultores, etc.) pelos

reflexos muito expressivos na indústria da construção civil e nos contextos territoriais de

localização dos estabelecimentos intervencionados; e (iv) perspectiva de articulação (e

consequente gestão integrada) entre Requalificação da Rede de Escolas do 2.º e 3.º ciclo do

Ensino Básico e da Rede de Escolas com Ensino Secundário, tornando as duas redes, em termos

pedagógicos, numa só rede “básica” do 1.º ao 12.º ano.

A componente relativa aos Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano Nacional

(enquadrando no patamar do financiamento a concretização gradual de objectivos e medidas de

actuação preconizadas no PNPOT e acolhidas na Prioridade estratégica do QREN), visa constituir

uma oportunidade para empreender o caminho da estruturação, reforço e consolidação do

sistema urbano, com base em equipamentos que preenchem funções de atractividade

(qualificação de campus universitários, equipamentos culturais, …), através de intervenções co-

financiadas pelo POVT.

No Domínio Equipamentos Desportivos, a proliferação acentuada de equipamentos desportivos

pelo território nacional nas últimas décadas, contribui para alterar o panorama de muitas cidades,

fruto do dinamismo de iniciativa e investimento de uma assinalável diversidade de promotores,

desde associações recreativas a clubes de grande projecção passando por esses grandes agentes

desportivos que foram (e são) os municípios. Nas opções de intervenção deste Domínio,

predominam: (i) a qualificação (das estruturas existentes conferindo-lhe níveis que correspondam

às novas exigências de uma sociedade de “clientes” e já não de “utentes”); (ii) a articulação (entre

equipamentos desportivos e entre estes e outros equipamentos); e (iii) a gestão e programação

combinada, em vista da eficácia e rentabilização destes equipamentos.

O perfil de articulação dos objectivos estratégicos do POVT com os objectivos específicos de cada

um dos Domínios de Intervenção do Eixo IX, permite evidenciar um padrão de contributos com

carácter mais estruturante, naturalmente, a partir da Rede de Equipamentos do Sistema Urbano

Nacional quer na promoção do desenvolvimento urbano policêntrico, quer na promoção da

coesão social e da equidade territorial. A Rede de Infra-estruturas e Equipamentos Desportivos e

a Requalificação da Rede Escolar, surgem com um contributo estruturante especificamente para o

objectivo estratégico referente à promoção da coesão social para o qual o POVT adoptou uma

formulação que integra na equidade territorial o provimento de Infra-estruturas e de

Equipamentos colectivos.

No conjunto dos quatro Domínios de intervenção dos Equipamentos colectivos foram lançados,

até Dezembro de 2009, oito avisos de Candidatura que colocaram a Concurso uma dotação total

de quase 700 milhões de euros, sendo a dotação disponibilizada em cada Concurso determinada

em função do resultado da dotação do Domínio de intervenção e do Fundo, não comprometida

em Avisos anteriores. O balanço da procura dirigida a estas tipologias de intervenção revela como

principais traços de caracterização:


(i) uma quantidade elevada de candidaturas (cerca de 4 em cada 10 apresentadas ao conjunto

dos Eixos do POVT), uma “performance” relevante se comparada com os cerca de 17% de

peso relativo destes Domínios na programação financeira;

(ii) uma variedade de promotores e de tipologias de operações candidatadas;

(iii) um número apreciável de projectos com volume de investimento bastante elevado,

nomeadamente nos domínios de intervenção dos Equipamentos Estruturantes do Sistema

Urbano e das Redes de Escolas do Secundário; e

(iv) um empenho acentuado de organismos da Administração Central, Regional e Local em

reforçar a qualificação do território com novos equipamentos.

47: Avisos do Eixo IX referentes aos Equipamentos Colectivos (até 31/12/09)

(milhões de euros)

Domínio Aviso Datas abertura/ encerramento

Dotação financeira

Candidaturas apresentadas

Investimento (Custo Total)

Equipamentos Estruturantes do Sistema

Urbano Nacional 1.º

12/05/08

29 /08/09 225,0 114 680,3

1.º 13/03/08

31/07/08 50,0 68 78,5

2.º 15/09/08

27/03/09 30,0 31 85,5

3.º 4 /05/09

30/06/09 15,0 70 195,4

Infra-estruturas e Equipamentos

Desportivos

4.º 7/09/09

9/10/09 6,0 8 36,5

Requalificação da Rede de Escolas do 2.º

e 3.º ciclo do Ensino Básico 1.º

16/02/09

13/03/09 20,0 23 81,7

1.º 4/01/08

31/03/08 100,0 5 124,2

Rede de Escolas com Ensino Secundário

2.º 4/05/09

30/06/08 240,0 13 386,0

Total dos 4 Domínios 8 - 686,0 332 1.668,2

% no total do POVT 26% - 14% 37% 22%

Total do POVT 31 - 4.885,0 903 7.614,7


Tendo em conta os dados do quadro anterior, sublinha-se o dinamismo da procura com um

volume de investimento candidatado duas vezes e meia superior à dotação colocada a concurso;

37% das candidaturas ao POVT referem-se aos Domínios de intervenção dos Equipamentos

colectivos, “performance” que sublinha a relevância desta vertente do Eixo IX. Na análise das

candidaturas admitidas (taxa de aprovação bruta de 64,5%), 61,2% inscrevem-se no âmbito dos

Equipamentos desportivos e 21,5% nos Equipamentos estruturantes.

No que se refere ao Investimento/Custo total no final de 2009, o Eixo IX/Domínios dos

Equipamentos, tinha um desempenho relativo superior ao respectivo peso na programação (mais

de um quinto do Investimento global do POVT). Mais expressivo ainda do padrão de desempenho


relativo destes Domínios, é a relação entre o investimento/custo total e a dotação orçamental:

essa relação é de 1,5 para a totalidade do Programa, enquanto nos Domínios dos Equipamentos a

relação é de 2,4, ou seja, o montante de investimento submetido a apreciação, é largamente

superior à média do POVT.

A taxa de admissão das candidaturas apresentadas no âmbito dos Domínios dos Equipamentos

colectivos é bastante superior à média global do POVT (33%) e ligeiramente superior à média do

Eixo IX (cerca de 60%).

48: Eixo IX Equipamentos Colectivos – Admissão, Aprovação e Contratação de candidaturas, até 31 de Dezembro de 2009

Domínio de intervenção Apresentadas Admitidas Aprovadas Contratadas

2º e 3º Ciclo 23 20 20 20

Equipamentos Estruturantes * 114 46 30 26

Equipamentos Desportivos ** 177 131 63 59

Escolas com Ensino Secundário 18 17 16 4

Totais 332 214 129 109

* Aos números apresentados acrescem 9 candidaturas desistentes e 9 reprovadas.

** Aos números apresentados acresce 1 projecto rescindido.

Fonte: AG do POVT, Fevereiro 2010.

À data de 31 de Dezembro de 2009, os indicadores de desempenho do Eixo IX/Domínios dos

Equipamentos apontam para ritmos de absorção total do Fundo elevados e muito superiores aos

do total do Programa: (i) as áreas de intervenção inscritas no Domínio Equipamentos colectivos

do Eixo IX mais do que duplicam a taxa de compromisso Fundo30 (38,7%), situando-se próximo

dos 86%; (ii) na apreciação dos indicadores de compromisso por Domínio, destacam-se as

operações de investimento na Requalificação das Redes de Escolas com valores próximos da

absorção total do montante Fundo programado; (iii) apenas os Equipamentos desportivos

apresentam uma taxa de compromisso Inferior à média dos Domínios Equipamentos Colectivos

mas, ainda assim, superior à taxa de compromisso global do POVT. Os equipamentos

Estruturantes apresentam um notório desequilíbrio entre uma taxa de compromisso elevada e

níveis de execução do Fundo muito baixos, reflectindo algumas dificuldades das entidades

beneficiárias em realizar os investimentos a um ritmo normal.

30

Na ausência de programação financeira ao nível do Domínio de Intervenção para o investimento/custo total elegível, optou-se por calcular a taxa de compromisso tendo por base a programação financeira Fundo.


49: Indicadores financeiros do Eixo IX - Equipamentos colectivos (31/12/2009)

Taxas referentes ao Fundo Eixo Prioritário/Área de Intervenção

% compromisso % execução % realização

Total POVT 38,7 3,6 9,3

EP9 – Domínio Equipamentos colectivos 85, 6 5,3 6,2

Rede de Escolas do Ensino Secundário 91,0 6, 8 7, 5

Infra-Estruturas e Equipamentos Desportivos 54,8 15,2 27,7

Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano Nacional 84,8 1,0 1,2

Requalificação da Rede de Escolas do 2º e 3º Ciclo do EB 100,0 0,5 0,5


As taxas médias de execução e de realização apresentavam-se, no final de Dezembro de 2009,

bastante baixas, em contraste com a elevada taxa de compromisso. No conjunto dos quatro

Domínios do Eixo IX afectos aos Equipamentos colectivos, saliente-se:

� Valores de realização - constata-se uma capacidade de concretização de grande parte das

candidaturas aprovadas inferior à média do POVT (6,2 e 9,3%, respectivamente), sendo de

destacar pela positiva, apenas a “performance” das Infra-estruturas e Equipamentos

desportivos, enquanto os Equipamentos do Sistema Urbano Nacional (instalações

universitárias e equipamentos culturais, nomeadamente) têm níveis de realização muito

baixos;

� Desempenho de execução - francamente insatisfatório em termos absolutos, apresentando

uma taxa de execução pouco superior a 5%, ainda que positiva em termos relativos já que essa

taxa é quase o dobro da média do POVT;

� Taxa de realização - desempenho do conjunto dos 4 Domínios bastante baixo, tanto em

termos absolutos - menos de 7% -, como em termos relativos no contexto do POVT (a média

de realização do Programa, situa-se pouco acima de 9%).

Estas fracas taxas de execução e de realização, que revelam um constrangimento marcante no

desenvolvimento do Programa, em geral, e dos Domínios de intervenção dos Equipamentos

colectivos, em particular, têm explicações heterogéneas, com destaque para: os momentos de

aprovação e o grau de maturidade das operações aprovadas, as dificuldades logísticas e

operacionais de muitos promotores (alguns deles apresentando estruturas técnicas e/ou

logísticas com debilidades acentuadas para o bom desenvolvimento dos projectos), a par de

circunstâncias económicas e financeiras que fragilizaram de forma marcante as capacidades de

actuação e investimento de muitos promotores institucionais (Administração Central e Regional e

Autarquias Locais).


As considerações apresentadas procuram enquadrar-se na resposta às questões de avaliação,

tendo sido extraídas do cruzamento entre as diversas bases informativas que foram processadas,

os resultados das entrevistas e, pontualmente, dados relativos à inquirição dos beneficiários.



eficazes face aos objectivos de desempenho do Eixo previamente

estabelecidos?

Os Regulamentos Específicos que enquadram os Domínios de intervenção dos Equipamentos

Colectivos foram elaborados em linha com as prioridades e objectivos do Eixo, garantindo o apoio

de projectos que têm uma grande proximidade com os compromissos governamentais relativos

ao desenvolvimento e conclusão das redes de equipamentos colectivos estruturantes, desportivos

e escolares. Estes Regulamentos não dificultaram o processo de candidatura e a

operacionalização dos projectos, tendo contribuído para clarificar os contornos de actuação dos

promotores.

Na auscultação dos beneficiários, mais de 90% das respostas dos inquéritos consideram os

Regulamentos Específicos como adequados ou muito adequados, eficazes e claros, resultado

reforçado pelas entrevistas aos promotores relevantes. No âmbito das entrevistas, foi sinalizada

como limitação regulamentar a impossibilidade de candidatar projectos de equipamentos de

desporto universitário.



intervenção?

Mais de um terço do total de candidaturas do Eixo IX apresentadas até 31 de Dezembro de 2009

corresponde aos Domínios de Intervenção das Infra-estruturas e Equipamentos Desportivos e dos

Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano Nacional.

No que se refere à relação entre as candidaturas apresentadas e esperadas, pelo menos em

termos formais, verifica-se que essa relação não ocorre de forma satisfatória dado o volume de

candidaturas não admitidas, frequentemente em razão de insuficiências na respectiva instrução.

De acordo com os dados disponibilizados à Equipa de Avaliação, das 332 candidaturas

apresentadas, 118 não foram admitidas (cerca de 36%). Esta situação é mais evidente nos

Domínios de intervenção Equipamentos estruturantes e Equipamentos desportivos, Domínio em

que foram apresentadas candidaturas que não tinham sido admitidas no âmbito do procedimento

de pré-selecção realizado pelo IDP, bem como candidaturas referentes a tipologias de operações

que não estavam enquadradas nas prioridades definidas no nº 2 do artigo 5º, do respectivo

Regulamento Específico31.

Por tipologia de operações, salienta-se a não apresentação de candidaturas, até ao final de 2009,

no âmbito da ampliação de edifícios e da construção de novas escolas, previstas no Domínio de

intervenção Escolas com Ensino Secundário. Em termos de candidaturas aprovadas, as mesmas

31

Construção e/ou beneficiação e modernização de infra-estruturas concebidas e vocacionadas para padrões elevados de exigência e modernização e que possam constituir-se como Centros de Apoio ao Desporto de Alto Rendimento; construção de infra-estruturas, designadamente Grandes Campos de Jogos em Relva Artificial e Pavilhões, aptos para a prática de desportos colectivos, nos Municípios que, na sua área de competência territorial, não disponham de nenhum equipamento desportivo desta natureza.


correspondem, genericamente, ao perfil esperado. Ainda assim, deve ser registada a grande

relevância, nomeadamente em termos de volume financeiro, do Domínio de intervenção “Rede

de Escolas com Ensino Secundário”.

A repartição por tipologias de operações, evidencia que a esmagadora maioria das candidaturas

submetidas no Domínio dos Equipamentos estruturantes (74) integra a tipologia dos

“Equipamentos urbanos da iniciativa da Administração Pública Central necessários ao

completamento e qualificação das redes nacionais de equipamentos estruturantes”. A submissão

de candidaturas inscritas na tipologia “Equipamentos urbanos que contribuem para a

diferenciação e reforço dos factores de atracção e de competitividade de uma cidade” é, ainda,

significativa, sendo quase irrelevante o número de candidaturas no âmbito da tipologia

“equipamentos urbanos inovadores ou únicos, da iniciativa de entidades de âmbito nacional”. Este

domínio foi substancialmente robustecido pela iniciativa de investimento de importantes

estabelecimentos de Ensino Superior (nomeadamente, Universidades do Porto, Beira Interior,

Trás-os-Montes e Aveiro e Institutos Politécnicos de Santarém, Leiria, Castelo Branco, Viana do

Castelo e Bragança). Este investimento nos equipamentos e instalações do Ensino Superior têm

expressão em áreas especializadas relevantes com destaque para a Saúde.

Em relação às candidaturas submetidas no âmbito do Domínio dos Equipamentos Desportivos

estas foram, quase exclusivamente, inscritas na tipologia de operações dos equipamentos de base

e correspondem a acções de beneficiação e/ou requalificação e/ou ampliação de equipamentos já

existentes, regra geral, com custos elevados e de uma grande complexidade ao nível da gestão e

programação e dos desempenhos de manutenção. Ou seja, tendo-se registado nas últimas

décadas um acréscimo excepcional nos níveis de preenchimento (tanto em termos quantitativos,

como em termos qualitativos) da rede de Equipamentos colectivos, este deverá ser o momento

de focalizar as atenções não somente sobre a vertente da requalificação da rede mas,

essencialmente, sobre a vertente da gestão e programação destes equipamentos.

O valor total do investimento aprovado é equitativamente repartido entre as duas tipologias de

operação, ainda que a taxa de aprovação da tipologia dos equipamentos de base seja superior à

da tipologia dos equipamentos especializados.

A tónica mais marcante do Domínio referente à Rede de Escolas com Ensino Secundário, reside na

(re) qualificação do Parque Escolar ainda que 40% do valor total solicitado corresponda à tipologia

Requalificação e Modernização de edifícios, tipologia que integra, na prática, muitos edifícios

novos. Em diversos projectos a requalificação/modernização das escolas foi efectuada através da

construção de novos blocos/pavilhões, o que pode revelar a insuficiência de cobertura da rede e

escolas do ensino básico em algumas zonas de Portugal. Não foram apresentadas candidaturas

para a Ampliação de edifícios escolares, tipologia menos aplicável tendo em conta as

características das escolas do ensino básico.

A taxa de aprovação das duas tipologias de operação em presença é de 87% o que, com excepção

do Domínio da Rede de Escolas com Ensino Secundário, constitui a mais elevada taxa de

aprovação em todo o Eixo IX.


No que se refere às candidaturas submetidas e aprovadas no âmbito do Domínio da Rede de

Escolas do 2º e 3º Ciclo do Ensino Básico observou-se uma relativa equidade na distribuição pelas

tipologias de operações definidas pelo Regulamento Específico e Aviso para a apresentação de

candidaturas, com a excepção da ampliação de edifícios escolares, que não teve qualquer

candidatura. As candidaturas que não têm associada uma tipologia de operação, referem-se a

projectos aprovados no âmbito do Domínio Equipamentos estruturantes mas que migraram para

este Domínio pelo seu melhor enquadramento no mesmo (seis projectos de recuperação,

requalificação e substituição parcial de edifícios e dois projectos de construção de novas escolas).



A análise das modalidades de publicitação e divulgação deve ter presente que estes domínios

possuem um perfil de entidades beneficiárias predominantemente institucional -público em que a

relação com as entidades das tutelas sectoriais tem peso na circulação de informação, que deve

contribuir para agilizar a concretização territorial das políticas públicas. A título de exemplo, o

Instituto do Desporto de Portugal (IDP) e os organismos desconcentrados do Ministério da

Educação desempenham um papel de contacto directo com as entidades beneficiárias, alertando

para as oportunidades/instrumentos de financiamento e para os momentos de lançamento de

concursos, ainda que toda a informação se encontre disponível no site do POVT e em outros

veículos de informação mais transversal de Eixos do Programa.

Relativamente às sessões de divulgação na fase inicial do Programa, diversos interlocutores

referem o carácter mais generalista das mesmas, sem referências técnicas de carácter operacional

(modos de organização de candidaturas, requisitos -chave a preencher, etc.).

A dimensão da procura revelada pelas entidades beneficiárias através da participação nos oito

Concursos lançados em 2008 e 2005, com um volume de investimento/custo total do total das

candidaturas apresentadas sempre largamente superior à dotação em concurso, constitui um

indicador de que os procedimentos de divulgação dos Concursos não comprometeram a eficácia

da submissão de candidaturas.

No Inquérito, os promotores pronunciaram-se, sobre estes aspectos referindo que o processo é

adequado no que respeita à divulgação dos períodos de abertura e à apresentação de

candidaturas (82% das respostas). Ainda que, por vezes, tenham sido referenciadas possibilidades

de melhoria das competências comunicacionais (informação, esclarecimento e divulgação), as

entrevistas realçam francas melhorias registadas ao nível da comunicação nos últimos meses,

nomeadamente por via do lançamento da newsletter e de uma maior atractividade do sítio na

internet.





A análise da Base de Dados do POVT permite identificar um volume significativo de operações não

admitidas nos diversos Domínios de intervenção dos Equipamentos colectivos, com destaque para

os Equipamentos Desportivos e também para os Equipamentos estruturantes.

Da informação empírica recolhida no processo de Avaliação, através de anotações retomadas

relativamente a alguns projectos de maior volume de investimento/custo total submetidos e não

admitidos (nomeadamente por não disporem de parecer técnico da entidade competente, p.e.,

na área dos equipamentos desportivos - IDP, ou não preencherem requisitos mínimos de

qualidade), constata-se que a não admissibilidade não compromete objectivos dos Domínios de

intervenção.

Relativamente a projectos não aceites (uma realidade igualmente relevante mas não

contemplada na Questão), identificaram-se projectos de alguma dimensão (cerca de 95 milhões

de euros, p.e., no Domínio dos Equipamentos desportivos) com relevância potencial para os

objectivos mas que na apreciação/parecer técnico se entendeu não decorrerem de uma

programação estratégica e de um esforço de articulação intermunicipal, em linha com objectivos

do respectivo Regulamento.




O alinhamento dos critérios de selecção com a árvore de objectivos do Domínio de Intervenção

dos Equipamentos Colectivos tem racionalidade e coerência de conjunto para orientar a selecção

de projectos de modo a contribuir para a concretização dos objectivos dos Domínios de

intervenção específicos. Os itens seguintes sinalizam alguns aspectos dissonantes desta

apreciação global:

• Domínio dos Equipamentos Escolares – inexistência de critérios territoriais na avaliação dos

projectos; prevalecem critérios de avaliação sectorial, no âmbito da fundamentação do

investimento no entanto, associados a uma componente de inovação. Nas Escolas do Ensino

Secundário não estão contemplados critérios que remetam para o contributo para o sistema

urbano nacional, nem para a modernização tecnológica, uma dimensão relevante a associar à

renovação do Parque Escolar.

• Domínio dos Equipamentos Desportivos - a bateria de critérios apresenta-se bastante

detalhada, separando Equipamentos de Base e Especializados e salvaguardando dimensões

de integração em estratégias de desenvolvimento urbano, mas não de desenvolvimento

regional, o que se justificaria numa óptica de potenciar operações de carácter supra-

municipal.


Em termos globais, os critérios de selecção são, no entanto, considerados pelos diversos

intervenientes, como adequados às tipologias de operação, à semelhança da metodologia de

aplicação dos métodos de apuramento de mérito das candidaturas.

No trabalho técnico não foram identificadas situações críticas de aplicação, nomeadamente na

atribuição e preenchimento de pontuações de parâmetros da quantificação, um elemento

relevante, p.e., no trabalho do Grupo de Articulação Temática do Desporto.

Alguns critérios referentes à demonstração de impactes e integração das operações (p.e., âmbito

supra-municipal) não têm uma observância e aplicação tão rigorosa quanto a selectividade e

concentração dos financiamentos aconselharia. Neste particular as lógicas municipais tendem a

sobrepor-se a esses macro -objectivos como sucede, p.e., no domínio das infra-estruturas e

equipamentos desportivos.



Os procedimentos adoptados para a selecção das candidaturas afiguram-se objectivos e

transparentes. No entanto, a informação empírica recolhida junto das entidades beneficiárias

questiona frequentemente a duração do ciclo de apreciação das candidaturas.

Esta duração está frequentemente relacionada com o conjunto de pareceres que fazem parte dos

requisitos necessários à completa instrução das candidaturas que compreendem dimensões

técnicas, incontornáveis face à natureza regulamentada da maior parte das infra-estruturas e

equipamentos, mas também pareceres que remetem para o contributo das operações para os

objectivos estratégicos do PNPOT. Nesta última dimensão refira-se, a título de exemplo, a

necessidade de emissão de um parecer conclusivo da DGOTDU relativo aos Equipamentos

Estruturantes do Sistema Urbano Nacional (articulação do projecto com os objectivos estratégicos

pertinentes do PNPOT e contributo para a sua prossecução).

De um modo geral, essas entidades não têm informação de sequência satisfatória relativa a fases

intermédias da apreciação interrompidas pelo preenchimento de requisitos formais,

frequentemente da responsabilidade das mesmas, mas também de tutelas sectoriais. A este

propósito, assinala-se que diversas entidades com responsabilidades na emissão de pareceres

técnicos escritos sobre projectos, consideram insuficientes o prazo de que dispõem para emitir

esses pareceres.

O procedimento de candidatura por Concurso tem a vantagem de permitir a selecção de

projectos de qualidade, vantagem reconhecida por 70% das entidades promotoras que

responderam ao Inquérito. No entanto, no caso das Escolas do Ensino Secundário o

enquadramento dos investimentos no Programa de Modernização do Parque Escolar tem um

carácter tendencialmente fechado – dentro das fases do Programa – o que justificaria uma

abordagem concorrencial diferente, através do modelo em contínuo.

No plano da formalização, são pontualmente referenciados problemas em matéria de prazos de

decisão e de assinatura de contratos, com implicações no início das operações.






No âmbito do Eixo IX, foi criado um GAT relativo às Infra-estruturas e Equipamentos Desportivos,

que integra representantes dos Programas Operacionais das Regiões Convergência e um

representante do IDP. Este Grupo reúne ordinariamente, sempre que existirem candidaturas em

processo de decisão de financiamento no âmbito deste Domínio de intervenção.

Ao GAT competem as principais atribuições seguintes: (i) apreciar a complementaridade das

operações candidatas com acções co-financiadas por outros instrumentos financeiros nacionais

ou comunitários; (ii) propor e fundamentar a pontuação a atribuir aos critérios de selecção

estabelecidos nas alíneas n) do nº 1 e h) do nº 2 do Anexo I do Regulamento Específico, tendo em

atenção a metodologia definida nos Avisos de Abertura relativos ao referido domínio; (iii)

identificar formas de articulação entre o POVT e os POR com vista a maximizar os resultados das

intervenções destes PO, nomeadamente em termos da conjugação dos respectivos Avisos de

Abertura, metodologias de avaliação do mérito e outros aspectos considerados relevantes; e (iv)

identificar eventuais situações de sobreposição entre operações candidatas ao POVT e aos POR e

propor medidas a adoptar.

Pela análise da documentação disponibilizada, a Equipa de Avaliação conclui que a selecção de

candidaturas no âmbito deste Domínio de intervenção sai fortalecida pela missão e actividade

deste mecanismo institucional de articulação, pois o mesmo permite acautelar eventuais

sobreposições de co-financiamento e maximizar as complementaridades e sinergias entre as

operações a co-financiar pelo POVT e pelos PO Regionais e destas com as financiadas por outros

instrumentos financeiros.

No entanto, em termos operacionais constata-se uma interacção entre as entidades

representadas, aquém das expectativas iniciais e um reduzido número de reuniões do Grupo, o

que contribuirá para uma menor articulação das intervenções no cruzamento entre o interesse

sectorial e o interesse regional. Num contexto de maior selectividade na aplicação dos recursos

disponíveis, em que seja indispensável estabelecer prioridades, o GAT Desporto poderá

desempenhar um papel relevante, p.e., valorizando critérios associados à sustentabilidade e

interesse regional das infra-estruturas e equipamentos desportivos a financiar.




No que se refere ao sistema de indicadores físicos (realização e resultado) relativos ao Eixo IX –

Equipamentos colectivos, constata-se que os mesmos se encontram definidos apenas para um

dos quatro Domínios de intervenção, a Requalificação da Rede de Escolas com Ensino Secundário,

sendo que no caso do indicador de resultado não está definida qualquer meta.


50: Indicadores físicos (realização e resultado) relativos ao Eixo IX – Domínio Equipamentos Colectivos

Unidade Meta 2010

Meta 2015

Comprometido a 31/12/2009

Regulamento Específico associado

Escolas intervencionadas ao abrigo do Programa de Modernização do Parque Escolar destinado ao Ensino Secundário (Realização)

N.º 110 234 16

Alunos servidos por escolas intervencionadas ao abrigo do Programa de Modernização do Parque Escolar destinado ao Ensino Secundário (Resultado)

N.º - - 19.950

Requalificação da Rede de Escolas com Ensino Secundário

Fonte: AG do POVT, Maio de 2010.

O sistema de indicadores físicos é, portanto, claramente deficitário no que se refere à sua

adequação para monitorizar as intervenções do POVT em matéria de equipamentos colectivos.


Os domínios de intervenção referentes aos Equipamentos Colectivos constituem uma área nobre

de investimento do Programa, nomeadamente na perspectiva da coesão territorial e da melhoria

da qualidade de vida das populações, através da qualificação dos territórios e da correcção dos

desequilíbrios e disfuncionalidades existentes.

A prioridade de intervenção atribuída ao Domínio “Rede de Escolas do Ensino Secundário”, em

matéria de concretização do Programa de Modernização do Parque Escolar: preencheu uma

função de complementaridade objectiva com a Agenda do Potencial Humano (via construção de

infra-estruturas e equipamentos escolares), para a Prioridade Estratégica do QREN referente à

qualificação dos portugueses; e tem contribuído para a atenuação da crise económica (via

dinamização da actividade e emprego na fileira da construção).

No plano regulamentar, o alinhamento dos critérios de selecção com os objectivos operacionais

associados a cada um dos Domínios de intervenção dos Equipamentos Colectivos tem

racionalidade e coerência de conjunto. A bateria de critérios de selecção de projectos tem-se

revelado globalmente satisfatória para elencar as candidaturas, as quais correspondem ao perfil

esperado, nomeadamente na relação que estabelecem com os objectivos dos diversos Domínios.

A existência de um volume expressivo de operações não admitidas, sobretudo nos domínios dos

Equipamentos Desportivos e Equipamentos Estruturantes, reflecte problemas de preenchimento

de requisitos técnicos de qualidade dos projectos, de programação estratégica dos investimentos

e de insuficiente articulação territorial/dinâmicas de cobertura (sobretudo, no caso dos

Equipamentos Desportivos). Nesta vertente territorial, saliente-se que a demonstração de

impactes e de integração intermunicipal das operações (pontualmente referenciada nos Critérios

de Selecção) se tem revelado menos satisfatória, condicionando o objectivo da

concentração/selectividade dos financiamentos.


Até Dezembro de 2009, o Domínio dos Equipamentos Colectivos aprovou um volume de

investimento/custo total elegível de 894,5 milhões de euros (60% dos quais destinados às infra-

estruturas da Rede Escolar e 33%, aos Equipamentos estruturantes). Nas dinâmicas de

desempenho, os indicadores relativos à execução, reflectem uma menor capacidade de

concretização de grande parte das candidaturas aprovadas (taxa de execução na ordem dos 5%),

ainda que superior à média do Programa. Nesta performance, salienta-se, pela negativa, a maior

dificuldade de concretização de investimentos do Domínio dos Equipamentos Estruturantes onde

têm confluído dificuldades técnicas e logísticas decorrentes do desenvolvimento do ciclo de vida

dos projectos e constrangimentos orçamentais dos promotores institucionais, com destaque para

instituições de ensino superior, autarquias e agentes culturais.

51: Equipamentos Colectivos (Eixo IX) – Dimensões – problema e actuações recomendáveis


Amadurecimento das candidaturas e respectivos projectos.

Avaliação da viabilidade de programar a apresentação anual da calendarização ou planeamento dos Avisos de abertura de concursos de modo a contribuir para acautelar a apresentação de candidaturas com maior amadurecimento técnico.

Complexidade na instrução das candidaturas por parte dos potenciais beneficiários.

Simplificação dos requisitos formais e documentais para a instrução das candidaturas, sobretudo corrigindo aspectos relativos à redundância e excesso de informação requerida. Disponibilização de informação e de acompanhamento técnico, por parte dos organismos de tutela sectorial dos diferentes Domínios de Equipamentos, para a preparação e elaboração de candidaturas. Responsabilização das estruturas técnicas com competência na emissão de pareceres no cumprimento de prazos na fase de análise e decisão de candidaturas.

Deficiente abordagem da problemática de sustentabilidade dos investimentos nas candidaturas e no desenvolvimento dos projectos

Inclusão de critérios relativos à sustentabilidade dos projectos e/ou à rentabilização dos equipamentos nos anos seguintes à implementação dos projectos nomeadamente nos Domínios de intervenção da cultura e do desporto.

Inexistência ou menor adequação das vertentes territoriais dos critérios de selecção, nomeadamente as que decorrem de orientações do PNPOT

Melhoria dos níveis de articulação com a DGOTDU, nomeadamente através do reforço da colaboração técnica na preparação dos Avisos de Concurso, e na elaboração de Pareceres que envolvam articulações com o PNPOT, em matéria de concretização das orientações deste instrumento de ordenamento de nível superior.

Cobertura em termos de indicadores de realização e de resultado em três dos quatro Domínios do Eixo IX.

Definição de indicadores e metas para os domínios de intervenção

que não contemplam esses elementos para a sua monitorização (cf. tabela seguinte).


52: Propostas de indicadores para o Eixo IX – Equipamentos colectivos

Domínios Indicadores

Infra-Estruturas e Equipamentos Desportivos

• Número de projectos aprovados, segundo a tipologia de operações (indicador de realização).

• Percentagem de população jovem na população potencialmente servida (indicador de resultado).

• Número de projectos inseridos em Programas de desenvolvimento desportivo (indicador de realização).

• Número de projectos que envolvem associativismo desportivo e escolar no uso e ocupação do equipamento desportivo (indicador de resultado).

Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano Nacional


• Número de projectos integrados na estratégia de desenvolvimento urbano (indicador de realização).

• Número de pessoas potencialmente servidas (indicador de resultado).

Requalificação da Rede de Escolas do 2º e 3º Ciclo do Ensino Básico


• Evolução do número potencial de alunos (indicador de resultado).

EIXO IX – DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA URBANO NACIONAL: ACÇÕES INOVADORAS DE DESENVOLVIMENTO

URBANO


As AIDU correspondem a um dos instrumentos de intervenção previstos na Política de Cidades

POLIS XXI e possuem como principal objectivo promover a dinamização de soluções inovadoras de

resposta às procuras e aos problemas urbanos, centradas, nomeadamente, na eficiência e

reutilização de infra-estruturas e equipamentos existentes, na exploração das oportunidades que

as novas tecnologias oferecem, na capacitação das comunidades locais e no desenvolvimento de

novas formas de parceria público -privado. Através deste instrumento pretende-se apoiar

projectos-piloto que visem desenvolver ou transferir, para aplicação noutras cidades portuguesas,

soluções que ainda não tenham sido ensaiadas em território nacional ou que, tendo-o sido com

resultados positivos, careçam de aplicação demonstrativa a uma escala mais alargada para

motivar a sua generalização.

Como rapidamente se depreende, está-se em presença de um instrumento de política muito

particular, com uma natureza substancialmente distinta da família de projectos dominante no

POVT (muito marcada por um acentuado cariz físico/ infra-estrutural). Esse carácter distintivo

transcende, aliás, o próprio POVT, na medida em que se trata objectivamente de uma iniciativa

que visa induzir novos e inovadores padrões de investimento por parte de uma gama

relativamente diversificada de beneficiários potenciais (desde logo as Autarquias Locais, mas não

só). Neste contexto, percebe-se que o sucesso das AIDU não é dissociável de um esforço

significativo em matéria de sensibilização e mobilização de protagonistas, bem como de um


acompanhamento permanente ao longo das diferentes etapas do ciclo de projecto (concepção,

montagem, implementação, avaliação e disseminação).

A delegação de competências por parte da AG na DGOTDU é globalmente fundamentada pela

importância atribuída ao conjunto de funções mencionadas no parágrafo anterior, reconhecendo-

lhe aliás o estatuto de autoridade técnica nacional no domínio do ordenamento do território e do

urbanismo.

O montante de recursos FEDER previsto para a operacionalização das AIDU ascende aos 90

milhões de euros, valor que representa cerca de (i) 12% do envelope financeiro do Eixo IX, (ii)

5,6% da dotação total deste fundo no quadro do POVT e (iii) 1,9% da dotação total deste

Programa (i.e. FEDER+Fundo de Coesão). De acordo com a programação existente, espera-se que

aquele montante venha a alavancar um volume de investimento (elegível) na ordem dos 128,6

milhões de euros, significando isso uma taxa média de comparticipação de 70%.

As principais fontes de informação mobilizadas para a presente análise incluem elementos

documentais (texto do POVT; avaliação ex-ante do POVT; Regulamento Específico ‘Acções

Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano’; Avisos para Apresentação de Candidaturas;

Relatórios de Execução do POVT 2007 e 2008; contrato de delegação de competências com a

DGOTDU), informação qualitativa e quantitativa constante do Sistema de Informação do POVT,

entrevistas presenciais semi-dirigidas com a AG e com a DGOTDU e inquérito aos beneficiários (cf

Anexos IV e V).

A informação reportada pelo SIPOVT a 31 de Dezembro de 2009 revela que no período

compreendido entre 3 de Outubro de 2008 e aquela data foram submetidas 69 candidaturas aos

dois procedimentos concorrenciais lançados, as quais representavam um volume de investimento

global próximo dos 85,5 milhões de euros e uma solicitação de comparticipação de 54,7 milhões

de euros em termos de FEDER.

53: Elementos de Caracterização Sumária das Candidaturas Submetidas

(milhões de euros)

Procedimento de concurso

Nº de Candidaturas

Custo Total do Investimento

Despesa Total Elegível

Comparticipação solicitada

1º Aviso 29 38,3 38,3 24,7

2º Aviso 40 47,2 45,8 29.9

TOTAL 69 85,5 84,1 54,6

Fonte: AG do POVT

Como se pode constatar, o montante FEDER solicitado ascendia a 61% do total alocado às AIDU,

facto que é demonstrativo de um volume de procura bastante expressivo. Esta conclusão é ainda

reforçada à luz da programação constante do contrato de delegação de competências

estabelecido com a DGOTDU e dos montantes FEDER colocados a concurso (12 milhões de euros

no primeiro concurso e 25 milhões de euros no segundo), correspondendo estes últimos a cerca

de 2/3 do total solicitado.


O quadro seguinte sintetiza os principais indicadores aplicáveis às AIDU com o intuito de fornecer

um ponto de situação relativamente às respectivas dinâmicas de compromisso, aprovação e

execução, incluindo como referência comparativa os dados referentes ao conjunto do POVT.

54: Principais Indicadores Relativos às AIDU

Indicador Variável 1º Aviso 2º Aviso TOTAL AIDU

POVT

Nº de candidaturas 66% 48% 55% 52% Taxa de Admissibilidade

Investimento total 55% 42% 47% 76%

Nº de candidaturas 68% - 68% 97% Taxa de Aprovação Líquida

Investimento total 69% - 69% 100%

Taxa de Comparticipação 70% - 70% 70%

Taxa de Compromisso 11% - 11% 39%

Taxa de Execução 0% - 0% 5%

Taxa de Realização 0% - 0% 13%

Taxa de Pagamento 0% - 0% 13%

Taxa de Reembolso 0% - 0% 96%

Fonte: AG do POVT

Da informação apresentada retiram-se quatro ideias principais:

• a aplicação das regras de admissibilidade e aceitabilidade exerceu um efeito muito

considerável em termos de redução do número de candidaturas (e do volume de

investimento associado), especialmente no segundo concurso;

• a taxa de aprovação das candidaturas admitidas evidencia um efeito de selectividade

igualmente relevante no primeiro concurso (o segundo ainda não possui decisão), o qual foi

essencialmente fruto do insuficiente mérito atribuído a quase 1/3 das candidaturas

admitidas;

• o grau de compromisso situa-se nos 11%, valor que, na ausência de decisão relativa ao

segundo concurso, se apresenta substancialmente abaixo da programação inicialmente

estabelecida;

• o nível de realização das operações já aprovadas mantém-se nos 0%, não obstante os

contratos respectivos terem sido assinados ainda no primeiro semestre de 2009 (25 de

Maio).

A informação recolhida junto da DGOTDU permitiu identificar alguma concentração de esforços

no sentido de acelerar as taxas de realização das operações aprovadas ao abrigo do primeiro

concurso, tendo esta entidade dinamizado uma sessão de trabalho colectiva com os beneficiários

no passado dia 24 de Março. Da mesma forma, foi possível aferir que o processo de decisão

referente às candidaturas admitidas no âmbito do segundo concurso se encontra na sua fase

final, sendo por isso expectável um aumento da taxa de compromisso a curto prazo. Finalmente,

importa referir que o Calendário Indicativo de Abertura a Candidaturas recentemente divulgado

pela AG aponta para o lançamento de um novo concurso no final do terceiro trimestre de 2010,

aspecto que se revela fundamental para recuperar alguns atrasos face à programação

inicialmente estabelecida.


(II) Balanço de desempenho

O balanço das dinâmicas de desempenho associadas à operacionalização das AIDU no contexto do

POVT foi estruturado em função das questões de avaliação que norteiam o presente estudo.



estabelecidos?

As AIDU encontram-se operacionalizadas através de Regulamento Específico próprio, permitindo

assim uma relação unívoca entre as disposições estratégicas e programáticas do texto do POVT e

o respectivo enquadramento normativo de suporte à recepção e aprovação de candidaturas; este

circuito é completado e concretizado através do lançamento de avisos de concurso para efeitos

de apresentação de candidaturas.

Da análise comparada dos elementos documentais em apreço é possível concluir pela muito

elevada coerência entre todos eles, respeitando a hierarquia definida no Regulamento Geral do

FEDER e Fundo de Coesão (texto do POVT → Regulamento Específico → Aviso). Tratando-se as

AIDU de um instrumento de intervenção previsto no quadro da Política de Cidades POLIS XXI,

importa assinalar que também com este referencial se detecta um grau de coerência similar.

O facto do Regulamento Específico ter sido alvo de uma revisão (com efeitos já reflectidos no

segundo concurso) não é imputável a problemas de formulação/ adequação da versão original,

consistindo meramente na alteração do grau de envolvimento do painel de peritos externos no

processo de análise de mérito das operações. Através desta alteração, o painel de peritos em

apreço deixa de se pronunciar sobre um dos seis critérios que lhes estavam inicialmente

atribuídos (modelo de financiamento da operação).

Deve notar-se, por último, que os avisos de concurso procederam à introdução de especificações

técnicas adicionais relativamente aos Regulamentos Específicos, as quais têm tido como principal

finalidade assegurar uma maior aderência entre o perfil das candidaturas recebidas e os

objectivos e prioridades prosseguidas ao nível da Política de Cidades POLIS XXI. Esta opção

(protagonizada pela DGOTDU) não é alheia ao carácter relativamente aberto do Regulamento

Específico, funcionando como um instrumento adicional de orientação e indução junto da

procura. Ainda assim, a equipa de Avaliação assinala a persistência de divergências significativas

entre a AG e a DGOTDU e entre estas entidades e os promotores relativamente à elegibilidade de

despesas (designadamente em termos de elegibilidade material), considerando pertinente que se

avalie a hipótese de se introduzirem elementos adicionais de clarificação nesta matéria.



intervenção?

A proporção considerável de candidaturas não admitidas nos dois concursos já lançados (45% do

total de candidaturas apresentadas) pode ser entendida como uma proxy do grau de

correspondência entre as candidaturas apresentadas e o perfil esperado. Muito embora aquela


variável não seja unicamente influenciada por este aspecto, foi possível constatar a existência de

diversas situações entre as candidaturas não aceites onde a falta de correspondência com as

tipologias de operações elegíveis determinou a sua exclusão.

Relativamente às candidaturas admitidas e que foram alvo de análise de mérito, verifica-se que

quase 1/3 não veio a merecer aprovação por parte da AG do POVT, decisão que se encontra

suportada nas propostas de decisão de financiamento da DGOTDU (note-se que apenas o

primeiro concurso se encontra decidido). Nestes casos, a causa fundamental de exclusão residiu

na falta de mérito adequado das candidaturas analisadas, tendo por base os critérios de selecção

adoptados, uma vez que a taxa de mobilização dos recursos FEDER a concurso não foi além dos

83%.

Finalmente, em relação às candidaturas aprovadas, foi possível apurar junto da DGOTDU que o

grau de inovação inerente está generalizadamente aquém das expectativas iniciais. Ainda de

acordo com a mesma fonte, este facto não significa que as operações aprovadas não contenham

aspectos inovadores (esse foi, aliás, um dos factores decisivos na sua aprovação), mas tão

somente que estes dizem normalmente respeito a componentes específicas que, ainda assim, se

entendeu deverem ser valorizadas.

Na perspectiva da Equipa de Avaliação, este défice não pode deixar de ser entendido no quadro

particular do próprio instrumento que as AIDU configuram, o qual, por apelar a novos e

inovadores padrões de investimento, é também ele um reflexo de um tecido institucional algo

avesso à inovação (caso contrário não teria sido sentida a necessidade de um instrumento

especificamente focalizado na promoção de soluções urbanas inovadoras). Por outro lado,

também é possível constatar que as candidaturas submetidas não recorreram de forma

sistemática ao desenvolvimento de parcerias passíveis de aportar conhecimento e valor

acrescentado nos domínios de intervenção contemplados pelo Regulamento Específico

(fornecedores de soluções tecnológicas, instituições de ensino superior e centros de investigação,

etc.). Neste contexto, a inovação presente nas candidaturas tende a apresentar um carácter

restrito e/ou incremental.

Face ao exposto, a Equipa de Avaliação é da opinião que existem margens significativas de

progressão que deverão ser materializadas em procedimentos concorrenciais subsequentes,

contemplando aí um esforço mais proactivo em matéria de sensibilização e mobilização de

protagonistas. A relevância deste esforço é confirmada pela DGOTDU e consta, aliás, do conjunto

de funções atribuídas a esta entidade no âmbito do contrato de delegação de competências

estabelecido com a AG. Note-se, a este respeito, que o segundo aviso de concurso já procedeu a

uma explicitação mais fina dos temas específicos passíveis de virem a ser apoiados no âmbito de

cada área temática, facto que merece ser destacado por corresponder a uma das vias mobilizáveis

(de entre outras) para induzir os padrões de investimento esperados.




De uma forma geral, a divulgação das condições de abertura à apresentação de candidaturas tem

sido centrada na respectiva publicitação nos websites do POVT e da DGOTDU e na publicação, em

dois jornais nacionais, dos Avisos. Realizaram-se também iniciativas de carácter mais específico

conduzidas por esta última entidade na sua qualidade de autoridade técnica nacional no domínio

do ordenamento do território e desenvolvimento urbano (e, muito em particular, da Política de

Cidades POLIS XXI), designadamente três acções de divulgação nas CCDR das regiões elegíveis

(Norte, Centro e Alentejo).

Os níveis relativamente elevados de procura que se registaram nos dois avisos de concurso

lançados até agora permitem inferir que os meios utilizados possuem capacidade para atingir

públicos-alvo relativamente vastos, embora se considere que a natureza intrínseca às AIDU

justificaria a realização de acções de divulgação mais focalizadas de modo a promover uma

acrescida aderência entre os perfis da oferta e da procura. No âmbito desta última conclusão há a

referir uma reduzida penetração junto de algumas tipologias de potenciais beneficiários, atestada

(pelo menos de forma parcial) pelas candidaturas recebidas, facto que deverá merecer uma maior

atenção no quadro dos objectivos e ferramentas de comunicação a mobilizar.




Não foram detectadas nem reportadas situações de não -admissão por motivos estritamente

formais. De acordo com a informação recolhida, as candidaturas que não foram admitidas devem

essa decisão a motivos preponderantemente relacionados com a falta de aderência aos objectivos

e domínios temáticos fixados e/ou à falta de maturidade patenteada. Por esta razão, a Equipa de

Avaliação é da opinião que as candidaturas não admitidas não evidenciavam ser detentoras de

um contributo relevante para o POVT.




Os critérios de selecção aplicáveis às AIDU encontram-se definidos no Regulamento Específico

aplicável, tendo sido posteriormente especificados e operacionalizados no âmbito dos avisos de

concurso lançados.

De uma forma geral, os critérios propostos revelam-se adequados para efeitos de apuramento de

mérito das candidaturas face quer aos objectivos e princípios orientadores definidos no âmbito da

Política de Cidades POLIS XXI, quer às metas de resultados apontadas no POVT. O carácter

eminentemente qualitativo dos métodos de apuramento propostos não é indissociável da própria

natureza das AIDU, a qual inibe por si só o recurso a metodologias de base eminentemente

quantitativa. Em qualquer caso, está pré-definida uma tipificação das pontuações e mais de


metade dos critérios de selecção adoptados prevê o envolvimento directo de painéis de peritos (2

por cada candidatura), os quais são escolhidos em função do seu grau de expertise em cada um

dos domínios temáticos abrangidos pelos Avisos, mitigando assim (pelo menos parcialmente) a

subjectividade atribuível ao método adoptado. A este respeito, importa referir que o

Regulamento Específico é omisso em relação ao grau de vinculação do parecer emitido pelo

painel de peritos em matéria de classificação final das candidaturas, aspecto que não foi

clarificado no primeiro aviso de concurso. No caso do segundo aviso, a opção tomada foi a de

atribuir um carácter meramente indicativo a esses pareceres, reservando a decisão final de

classificação para o OI.

Importa notar, por referência a outros Eixos/ domínios de intervenção do POVT, que o carácter

concorrencial das AIDU impõe a necessidade de uma fundamentação especialmente sólida ao

nível da apreciação de mérito das candidaturas; contudo, não foram identificados problemas

relevantes em relação às práticas actualmente seguidas.



A operacionalização das AIDU tem vindo a privilegiar o concurso como modalidade central de

captação, apreciação e selecção de candidaturas, estimulando assim um efeito concorrencial

conducente à escolha daquelas que apresentam maior qualidade em relação aos objectivos

adoptados. O facto de se verificar um nível de procura superior à oferta de recursos FEDER

disponibilizados corresponde, neste domínio, a uma das condições viabilizadoras dessa filosofia

de actuação.

Em qualquer caso, a natureza intrínseca das AIDU (baseada no perfil inovador das operações) e a

falta de alguma qualidade e/ou maturidade técnica das candidaturas recebidas tem vindo a

permitir detectar algumas limitações dos procedimentos adoptados, aspecto que é especialmente

relevado por parte da DGOTDU. Na perspectiva desta entidade, faria sentido intervir de forma

mais expressiva nas fases que se encontram a montante do processo de apresentação de

candidaturas, recorrendo não só a acções de sensibilização e mobilização de protagonistas mas,

igualmente, a procedimentos de pré-candidatura.

Na perspectiva da Equipa de Avaliação, a conjugação de ambas as vias afigura-se de grande

pertinência no caso concreto das AIDU, dado que permitiria exercer um melhor efeito de triagem

prévia das candidaturas submetidas (com impacte directo na melhoria das taxas de

admissibilidade) e promover um maior e mais completo acompanhamento nas etapas de

configuração e operacionalização das operações (estabelecendo um maior ajustamento aos

objectivos prosseguidos e uma maior robustez técnica das candidaturas). A este respeito, será de

referir que o Regulamento Específico prevê especificamente a possibilidade de ser implementada

uma fase de pré-candidatura, embora este mecanismo não tenha ainda sido utilizado.

Um outro aspecto crítico que é evidenciado pela aplicação do modelo de apreciação e selecção de

candidaturas adoptado prende-se com a existência de prazos de decisão extremamente dilatados


(que são, aliás, os mais elevados no contexto do POVT e, muito provavelmente, de todo o QREN).

Com efeito:

• no primeiro aviso o período compreendido entre a data-limite para a submissão de

candidaturas (20 de Junho de 2008) e a data da comunicação das propostas de decisão

favorável condicionada (30 de Janeiro de 2009) ascendeu a 224 dias, o qual se estende a 336

dias se considerada a data do ofício de comunicação da decisão final (22 de Maio de 2009);

• no segundo aviso não existe ainda uma decisão final de aprovação relativamente às

candidaturas submetidas (a data-limite de submissão foi o dia 29 de Maio de 2009),

estimando-se que o prazo para esse efeito venha a ser seguramente superior a 1 ano.

Na perspectiva da Equipa de Avaliação, o deslizamento temporal registado em ambos os avisos

está intrinsecamente relacionado quer com a configuração do modelo de apreciação e selecção

de candidaturas adoptado (cf. Descrição do Sistema de Gestão e Controlo do POVT, na

componente relativa à DGOTDU), quer com a forma como o mesmo tem vindo a ser

implementado. Por comodidade de exposição, optou-se por estruturar esta análise em função das

fases de (i) verificação das condições de admissibilidade/ aceitabilidade das candidaturas e de (ii)

análise de mérito das candidaturas aceites.

Assim, no que diz respeito à primeira fase (delegada na DGOTDU), verifica-se que o modelo

adoptado apenas prevê explicitamente a confirmação por parte da AG das decisões relativas às

candidaturas não aceites pela DGOTDU após a realização de audiências prévias. A experiência de

implementação deste modelo tem-se revelado pouco eficaz, na medida em que, de acordo com a

AG, existem insuficiências muito expressivas em relação às candidaturas aceites - e como tal

notificadas aos promotores - pela DGOTDU (vd. conformidade dos processos de contratação

pública, apresentação de estudos de viabilidade económica e financeira em projectos geradores

de receitas, etc.). Na perspectiva da Equipa de Avaliação, a remissão da confirmação por parte da

AG das decisões favoráveis de admissão/ aceitação de candidaturas tomadas pela DGOTDU para a

etapa final do processo de decisão de aprovação tem penalizado objectivamente a celeridade do

processo de decisão, aspecto que poderia ser fortemente mitigado caso esse procedimento

tivesse lugar mais cedo.

Ainda em relação a esta fase, constata-se que o modelo adoptado apresenta uma especificidade

em relação aos procedimentos seguidos no restante Programa (e, inclusivamente, à generalidade

dos restantes Programas Operacionais do QREN), corporizada na diferenciação formal de duas

sub -fases relativas à (i) verificação do enquadramento do beneficiário e da operação e à (ii)

verificação da correcta instrução das candidaturas. Muito embora esta opção tenha visado obter

uma maior simplificação do processo, através de uma triagem prévia das candidaturas por via da

análise do seu enquadramento em relação ao Regulamento Específico, admite-se que a exposição

a dois períodos de audiência prévia possa ter contribuído para alongar o tempo dispendido na

fase de verificação das condições de admissibilidade/ aceitabilidade das candidaturas. Na

ausência de comprovação objectiva das vantagens intrínsecas da opção seguida, será pertinente

equacionar a possibilidade de adopção do modelo de procedimento aplicado no restante

Programa.


No que respeita à fase de análise de mérito, a Descrição do Sistema de Gestão e Controlo prevê a

emissão de um Parecer Técnico da DGOTDU que inclui o apuramento do mérito das candidaturas

e uma proposta de decisão de financiamento, correspondendo a decisão de aprovação a uma

competência da AG. De acordo com a informação recolhida, o período decorrido entre a

apresentação desse Parecer e a data do ofício de comunicação da decisão final para o primeiro

concurso ascendeu a 134 dias, sendo que no segundo concurso (ainda não decidido) esse prazo

irá seguramente ultrapassar os 200 dias.

Face aos elementos disponíveis, a Equipa de Avaliação atribui esta dilatação excessiva dos tempos

de decisão a dois factores distintos que têm implicado sistematicamente a revisão dos Pareceres

Técnicos da DGOTDU: o primeiro deve-se ao facto de ser apenas nesta fase que a AG procede à

confirmação das decisões favoráveis de admissão/ aceitação da DGOTDU, as quais, como foi já

referido, padecem (na óptica da AG) de insuficiências muito expressivas; o segundo, por seu

turno, deve-se à existência de divergências igualmente substanciais entre a AG e a DGOTDU em

matéria de determinação das despesas elegíveis.

É precisamente nesta última matéria que a Equipa de Avaliação aponta também fragilidades ao

modelo de apreciação e selecção de candidaturas adoptado. Com efeito, a verificação da

elegibilidade das despesas propostas em sede de candidatura corresponde a uma competência da

AG mas que, na prática, apenas é exercida a jusante do processo de análise de mérito. De acordo

com a Descrição do Sistema de Gestão e Controlo, o Parecer Técnico produzido pela DGOTDU

inclui a análise da elegibilidade de despesas por conta desta entidade quando, em rigor, a mesma

deveria corresponder a um input de suporte (ou de produção em paralelo) fornecido pela AG para

a análise de mérito das candidaturas. O ajustamento do modelo de apreciação e selecção à

estrutura de repartição das competências de gestão entre a AG e a DGOTDU corresponde, assim,

a uma necessidade relevada pela experiência obtida na sua operacionalização.




A operacionalização das AIDU está suportada num contrato de delegação de competências com a

DGOTDU, valorizando assim a sua qualidade de organismo técnico nacional responsável pela

prossecução da política de ordenamento do território e de urbanismo.

As competências delegadas na DGOTDU abrangem funções de natureza essencialmente técnica e

administrativa, tendo-se optado por manter na AG funções como a verificação da elegibilidade de

despesas, a aprovação de candidaturas ou a verificação de pedidos de pagamento.

Complementarmente, é importante referir que o Contrato prevê ainda que a DGOTDU assuma um

papel especialmente activo em matéria de divulgação/ estímulo junto da procura potencial e de

consolidação e disseminação dos resultados das operações co-financiadas, funcionando também

como balcão único em todas as fases de desenvolvimento das operações.


55: Competências delegáveis vs competências delegadas na DGOTDU


Apreciar a aceitabilidade e o mérito das candidaturas a financiamento pelo PO, assegurando

designadamente que as operações são seleccionadas em conformidade com os critérios aplicáveis ao PO Sim



Garantir o cumprimento dos normativos aplicáveis, designadamente nos domínios da concorrência, da

contratação pública, do ambiente e da igualdade de oportunidades Sim

Assegurar a conformidade dos contratos de financiamento e dos termos de aceitação das operações

apoiadas com a decisão de concessão do financiamento e o respeito pelos normativos aplicáveis Não


Verificar a elegibilidade das despesas Não

Assegurar que as despesas declaradas pelos beneficiários para as operações foram efectuadas no

cumprimento das regras comunitárias e nacionais, podendo promover a realização de verificações de

operações por amostragem, de acordo com as regras comunitárias e nacionais de execução

Não

Assegurar que os beneficiários e outros organismos abrangidos pela execução das operações mantêm

um sistema contabilístico separado ou um código contabilístico adequado para todas as transacções

relacionadas com a operação sem prejuízo das normas contabilísticas nacionais

Não

Assegurar a recolha e o tratamento de dados físicos, financeiros e estatísticos sobre a execução para a

elaboração dos indicadores de acompanhamento e para os estudos de avaliação estratégica e

operacional

Sim

Aprovar as candidaturas a financiamento pelo PO que, reunindo condições de aceitabilidade, tenham

mérito adequado a receberem apoio financeiro Não

Celebrar contratos de financiamento e assinar termos de aceitação relativos às operações aprovadas e

acompanhar a realização dos investimentos ou a execução das acções Não

Fonte: contrato de delegação de competências entre a AG do POVT e a DGOTDU

De uma forma geral, a análise da implementação deste modelo de gestão partilhada permite

concluir que existe uma margem muito relevante de progressão de forma a serem obtidos níveis

de eficácia e de eficiência adequados, a qual é fruto da necessidade de superação de disfunções

evidenciadas no âmbito dos dois procedimentos de concurso já lançados.

Tal como foi anteriormente referido (vd. Questão 6), uma parte muito substancial de tais

disfunções decorre da configuração do modelo de apreciação e selecção de candidaturas

adoptado, o qual se encontra plasmado na Descrição do Sistema de Gestão e Controlo do POVT

(na componente relativa à DGOTDU). A excessiva dilatação registada nos prazos de decisão (os

mais elevados no conjunto de POVT) e as reduzidas taxas de compromisso e de realização/

execução são indicadores que reflectem – ainda que parcialmente – essa mesma realidade.

Um dos problemas detectados reside na operacionalização do procedimento de notificação de

decisões favoráveis de admissão/ aceitação de candidaturas, o qual é realizado pela DGOTDU sem

prévia confirmação por parte da AG (ao contrário do que acontece com as decisões

desfavoráveis). A natureza dos pedidos de esclarecimento e das condições impostas pela AG na

fase de aprovação das operações com proposta de decisão de financiamento favorável da

DGOTDU revela lacunas relevantes em matéria de cumprimento das condições de

admissibilidade/ aceitabilidade das candidaturas, designadamente em matérias como a


conformidade dos processos de contratação pública ou a apresentação de estudos de viabilidade

económica e financeira em projectos geradores de receitas.

Da mesma forma, a Equipa de Avaliação pôde identificar uma duplicação no exercício das funções

relacionadas com a verificação da elegibilidade das despesas propostas em sede de candidatura,

as quais, embora correspondam a uma competência da AG, são efectivamente desenvolvidas pela

DGOTDU na fase de análise de mérito (cf. Descrição do Sistema de Gestão e Controlo do POVT).

Neste caso, e para além da redundância inerente, há a registar uma interpretação não

homogénea das regras de elegibilidade de despesas por parte daquelas entidades, facto que tem

condicionado fortemente a celeridade do processo de aprovação após recepção das propostas de

decisão de financiamento favorável da DGOTDU.

Em ambas as situações, a Equipa de Avaliação considera ser absolutamente necessário

aperfeiçoar o modelo de apreciação e selecção de candidaturas constante da Descrição do

Sistema de Gestão e Controlo do POVT, designadamente garantindo que (i) a notificação de todas

as decisões de admissão/ aceitação de candidaturas apenas tenha lugar após confirmação pela AG

e que (ii) a verificação da elegibilidade das despesas seja exclusivamente desempenhada pela AG

e em estreita articulação com a análise de mérito a cargo da DGOTDU. Por outro lado, e em face

da experiência colhida nos procedimentos de concurso já lançados, será fundamental assegurar

uma aplicação rigorosa dos mecanismos de verificação das condições de admissibilidade/

aceitabilidade das candidaturas submetidas, evitando assim a existência de lacunas em fases mais

avançadas do processo de decisão.

No plano da divulgação, por seu turno, verifica-se que a intervenção da DGOTDU tem vindo a

assumir-se como uma efectiva mais-valia para difundir as AIDU junto dos seus beneficiários

potenciais. Esta constatação não é indissociável do estatuto desta entidade como organismo

técnico nacional responsável pela prossecução da política de ordenamento do território e de

urbanismo, reconhecendo-se vantagens objectivas que decorrem da sua visibilidade externa e do

capital relacional acumulado no exercício das suas competências. A este respeito, valerá a pena

referir a necessidade de promover uma maior articulação entre as actividades de divulgação e a

calendarização dos avisos de concurso (a cargo da AG), aspecto que é apontado pela DGOTDU

como uma condição para assegurar maior eficácia e credibilização do instrumento AIDU.

Finalmente, e à medida que se vai avançando em matéria de realização/ execução das operações,

está sinalizada a dificuldade em fazer implementar o conceito de balcão único em matérias como

os pedidos de pagamento, dado que a DGOTDU não possui competências delegadas neste

domínio. Neste caso, a Equipa de Avaliação é da opinião que a forte concentração de

competências relativas à fase de execução das operações na AG poderá limitar substancialmente

a capacidade de desempenho da DGOTDU como balcão único, assinalando o risco deste se vir a

revelar um mero front-office sem valor acrescentado relevante.





O sistema de indicadores aplicável às AIDU é constituído por um indicador de realização e dois

indicadores de resultado, os quais possuem metas referenciadas aos anos de 2010 e 2015. O

quadro seguinte sintetiza esses elementos.

56: Indicadores e metas de realização e resultado das AIDU

Metas Objectivos do Eixo Prioritário

Indicador Tipo Unidade 2010 2015

Nº de projectos de soluções inovadoras Realiz. nº 50 75

População directamente abrangida pelos resultados dos projectos de soluções inovadoras

Result. nº 1.000.000 1.500.000

Dinamizar respostas inovadoras aos problemas e procuras urbanas Replicações por projecto de soluções

inovadoras apoiado Result.

nº médio/ projecto

2 3

Fonte: AG do POVT

De acordo quer com a AG do POVT, quer com a DGOTDU, este painel de indicadores tem-se

mostrado adequado e suficiente para medir as realizações e resultados associadas às AIDU,

perspectivas essas que são globalmente partilhadas pela Equipa de Avaliação. O mesmo acontece

em relação às metas, dado que – e sem prejuízo da necessidade de alguma aceleração de

processos – se considera que as mesmas continuam a ser atingíveis.

Não obstante, a Equipa de Avaliação levanta algumas reservas de natureza operacional em

relação ao indicador ‘Replicações por projecto de soluções inovadoras apoiado’, desconhecendo a

forma como o mesmo será monitorizado. A este respeito, seria desejável estabelecer uma

articulação mais objectiva e formalizada com o critério de selecção relativo ao potencial de

replicação e transferência de resultados, eventualmente prevendo a valorização de um maior

envolvimento de potenciais replicadores como parceiros dos promotores de candidaturas.


A avaliação realizada permite constatar uma elevada consistência ao nível dos instrumentos

mobilizados para a operacionalização do Eixo Prioritário IX do POVT (texto do

POVT→Regulamento Específico→Aviso), embora se conclua que as candidaturas (apresentadas e

aprovadas) não correspondem de forma plena ao carácter inovador ambicionado.

Para contrariar esta situação, que decorre da natureza tendencialmente “conservadora” das

próprias entidades beneficiárias (que foram na esmagadora maioria os municípios), a avaliação

preconiza dois tipos de medida: (i) o recurso à figura das pré-candidaturas, futuramente

mobilizado como um factor indutor de maior aderência entre as candidaturas recebidas/

aprovadas e os objectivos inerentes às AIDU; e, simultaneamente (ii) um reforço substantivo das

iniciativas orientadas para a sensibilização e mobilização de uma base mais alargada e

diversificada de potenciais beneficiários, atribuindo aqui especial centralidade à actividade que,

neste domínio, deverá ser desempenhada pela DGOTDU.


Do ponto de vista do modelo de delegação de competências adoptado, considera-se que existe

uma margem relevante de progressão no sentido de promover a obtenção de ganhos claros de

eficácia e eficiência, a qual é evidenciada pelas disfunções detectadas no âmbito dos dois

procedimentos concorrenciais já lançados. Face à análise realizada, a Equipa de Avaliação

preconiza o aperfeiçoamento do modelo de apreciação e selecção de candidaturas constante da

Descrição do Sistema de Gestão e Controlo do POVT, designadamente garantindo que (i) a

notificação de todas as decisões de admissão/ aceitação de candidaturas apenas tenha lugar após

confirmação pela AG e que (ii) a verificação da elegibilidade das despesas seja exclusivamente

desempenhada pela AG e em estreita articulação com a análise de mérito a cargo da DGOTDU.

Paralelamente, propõe-se também a supressão da actual divisão da fase de verificação de

admissibilidade/ aceitabilidade em duas sub-fases, aproximando a sua configuração ao modelo

geral que é seguido no restante Programa.

O (necessário) reforço da articulação entre a AG e a DGOTDU estende-se, também, à

operacionalização da figura de balcão único (a cargo desta última entidade), admitindo-se que a

forte concentração de competências relativas à fase de execução das operações na AG poderá

limitar substancialmente a sua utilidade e eficácia. Neste contexto, a Equipa de Avaliação sugere

que se pondere a possibilidade de extensão das competências actualmente delegadas na

DGOTDU, designadamente ao nível das funções directamente associadas à execução das

operações (p.ex. validação de pedidos de pagamento), incluindo aí a identificação de eventuais

necessidades de capacitação técnica para assegurar o cabal desempenho dessas funções.

Finalmente, a Equipa de Avaliação aponta a necessidade de acelerar as taxas de realização/

execução das operações já aprovadas, sinalizando no entanto que a DGOTDU tem vindo a

promover iniciativas recentes neste domínio junto dos respectivos beneficiários. Esta orientação

aplica-se também às taxas de compromisso, dado que estas correspondem a uma condição de

base para conferir viabilidade às metas adoptadas pelo POVT.

De forma mais sistemática:

57: AIDU – Dimensões -problema e actuações recomendáveis


Existem interpretações divergentes entre a AG e a DGOTDU

e entre estas entidades e os beneficiários em relação ao

entendimento da elegibilidade material de despesas

Equacionar a possibilidade da AG vir a produzir e disseminar

elementos adicionais de orientação, delimitação e esclarecimento

em relação à elegibilidade material de despesas

A procura está muito polarizada numa única tipologia de

beneficiários (Municípios)

Desenvolver mecanismos complementares de comunicação junto

de públicos-alvo específicos

As candidaturas aprovadas possuem níveis de maturidade

técnica e processual relativamente baixos (com reflexo na sua

taxa de realização)

Desenvolver mecanismos de apoio à montagem e

operacionalização das operações aprovadas, garantindo um

acompanhamento permanente do respectivo ciclo de vida

O grau de inovação das candidaturas fica aquém das

expectativas iniciais

Reforçar o papel das acções de sensibilização, orientação e

comunicação junto dos beneficiários potenciais, bem como a

possibilidade de recurso à modalidade das pré-candidaturas



A Descrição do Sistema de Gestão e Controlo introduz

disfuncionalidades no processo de análise e notificação da

aceitabilidade das candidaturas

Promover a revisão do Sistema de Gestão e Controlo de forma a

garantir que as notificações de aceitação das candidaturas são

precedidas pela sua confirmação junto da AG

A Descrição do Sistema de Gestão e Controlo atribui

competências de análise de elegibilidade de despesas à

DGOTDU que não encontram contratualmente delegadas

Promover a revisão do Sistema de Gestão e Controlo de forma a

garantir que esta está em conformidade com o Contrato de

Delegação de Competências estabelecido

A intervenção da AG em matéria de análise da elegibilidade

de despesas ocorre numa fase excessivamente tardia do

processo de análise de candidaturas

Promover a revisão do Sistema de Gestão e Controlo no sentido

de posicionar a análise da elegibilidade de despesas a cargo da

AG como um input de suporte à análise de mérito protagonizada

pela DGOTDU

A figura de balcão único não evidencia ser portador de valor

acrescentado na fase de realização das operações

Equacionar a extensão do Contrato de Delegação de

Competências à validação e processamento dos pedidos de

pagamento


Entrada Temática 5 - Investimentos

estruturantes do Alqueva

EIXO VI – INVESTIMENTOS ESTRUTURANTES DO EMPREENDIMENTO DE FINS MÚLTIPLOS DO ALQUEVA

A abordagem metodológica utilizada na avaliação referente a esta Entrada Temática consistiu na

realização de entrevistas ao Secretariado Técnico e ao único beneficiário do Eixo e no tratamento

de informação documental: documentos gerais da programação e avaliação ex-ante;

Regulamento Específico; Aviso de Abertura; base de dados relativa às candidaturas apresentadas,

aprovadas e em análise e indicadores de realização e de resultado; Regulamento Interno do

Grupo de Articulação Temática FEDER/FEADER para o EFMA e respectivas actas; e os Relatórios

Anuais de Execução do POVT.


O Eixo Prioritário VI – Investimentos Estruturantes do Empreendimento de Fins Múltiplos do

Alqueva, enquadra uma tipologia de intervenção fechada, na medida em que contempla apenas

uma entidade beneficiária, com projectos de investimento identificados à partida.

A Empresa de Desenvolvimento e Infra-estruturas do Alqueva, S.A. (EDIA), é único beneficiário do

Eixo Prioritário VI, responsável pela concepção, execução, construção, exploração e dinamização

do Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva (EFMA). A EDIA opera nos sectores agrícola e

energético através de implementação e exploração das componentes hidroagrícola

(desenvolvimento e gestão dos perímetros de rega) e de produção de energia (âmbito de

intervenção explorado desde o ano de 2001).

A Empresa tem como missão (i) construir, gerir e explorar o conjunto infra-estrutural integrante

do sistema primário do EFMA; (ii) operar no sector do domínio público hídrico de captação,

adução e distribuição de água em ‘alta’, para abastecimento público, rega e exploração

hidroeléctrica; (iii) potenciar o desenvolvimento económico, social e ambientalmente sustentável

na área de intervenção; e (iv) desenvolver uma estratégia empresarial que assegure a

sustentabilidade da actividade de exploração.

O Empreendimento, considerado um investimento âncora no desenvolvimento regional,

contempla uma perspectiva integrada do aproveitamento do recurso água. Para além da

constituição de uma reserva estratégica que permite garantir o abastecimento regular de água às

populações, às indústrias e às explorações agrícolas do Alentejo, o Empreendimento tem os

seguintes objectivos: a alteração progressiva do modelo de produção agrícola, com a criação de

zonas de regadio para a viabilização de sistemas agrícolas competitivos no Alentejo; o combate à


desertificação física; a dinamização do mercado regional de emprego; e o reforço da capacidade

instalada para a produção de energia hidroeléctrica.

O arranque efectivo do EFMA ocorreu em 1995, tendo mobilizado recursos do 2º Quadro

Comunitário de Apoio 1994/1999, integrado no Programa Específico de Desenvolvimento

Integrado da Zona do Alqueva (PEDIZA). No período de programação seguinte (III QCA), o EFMA

foi apoiado através do PEDIZA II e, no actual período de programação, via dois Programas

distintos: POVT (conclusão das infra-estruturas de rede primária, com o apoio do FEDER) e ProDeR

(desenvolvimento da rede secundária, com o apoio do FEADER).

O grande objectivo do Eixo Prioritário VI do POVT assenta na conclusão do sistema primário de

rega do EFMA (infra-estruturas de captação, armazenamento, elevação, transporte e

regularização), sistema que viabilizará a operacionalização de toda a rede secundária de

distribuição de água, assegurando a utilização da reserva estratégica de água, constituída pela

albufeira do Alqueva, para o abastecimento urbano, agrícola e industrial de uma extensa área do

Alentejo (nomeadamente os concelhos de Évora, Cuba, Alvito, Vidigueira, Portel, Viana do

Alentejo, Ferreira do Alentejo, Beja, Aljustrel e Sines).

De acordo com a avaliação ex-ante do POVT, a conclusão do EFMA deverá contribuir fortemente

para a transformação de actuais fraquezas no sistema agro-florestal da Região do Alentejo,

nomeadamente o despovoamento e o abandono dos espaços rurais, contribuindo também para

uma maior segurança no abastecimento de água para consumo urbano e industrial, em períodos

de seca (cf. pág. 100 da referida avaliação).

A garantia da diminuição dos riscos inerentes à falta de água facilita as tomadas de decisão por

parte dos actores regionais, nomeadamente, relativas aos investimentos necessários à

reconversão agrícola, podendo considerar-se um factor de alavanca para o investimento e para o

desenvolvimento da Região. Na óptica do desenvolvimento sustentável, a abordagem integrada

associada às componentes de uso da água (urbana, industrial e agrícola), é expectável que o

EFMA alie a preservação deste recurso estratégico, protegendo-o da poluição resultante da

actividade agrícola e dos sectores doméstico e industrial, e valorize o desenvolvimento

sustentável da área envolvente.

As decisões de investimento no Alqueva não foram afectadas pela conjuntura económica actual,

tendo a EDIA mantido o programa de implementação do EFMA, que sofreu um enorme

incremento no volume de investimento afecto em 2008, segundo um ritmo de mobilização

influenciado pela decisão política de acelerar o programa de implementação das infra-estruturas,

no sentido de antecipar a garantia de disponibilização de água aos diversos segmentos

consumidores.

A dotação financeira do Eixo VI é de 275 milhões de euros (dotação orçamental FEDER) e as

tipologias de intervenção previstas compreendem infra-estruturas e equipamentos da rede

primária de rega: barragens complementares integradas no subsistema Alqueva, estações

elevatórias, circuitos hidráulicos e adutores.


A entidade beneficiária submeteu oito candidaturas desde a publicação do Aviso para a

apresentação de candidaturas no âmbito do Eixo VI, em 21 de Dezembro de 2007. A seu pedido,

foram rescindidos os contratos de comparticipação financeira relativos aos dois primeiros

projectos aprovados, já com um grau de execução significativo, e diferido o pedido de desistência

do terceiro projecto, de molde a assegurar a submissão do mesmo ao Programa Operacional para

a Agricultura e Desenvolvimento Rural 2000-2006 (AGRO).

58: Dinâmica de aprovação e execução no âmbito do Eixo VI (31-12-2009)

(milhões de euros)

Elementos financeiros (€) Indicadores Financeiros

Programação Financeira

Aprovações Execução Taxa de

compromisso Taxa de

execução Taxa de

realização

Investimento/ Custo total elegível

392,8 122,5 22,4

Despesa Pública 392,8 122,5 22,4

Fundo Comunitário 275,0 85,8 15,6

31,2 % 5,7 % 18,2 %


A rescisão e desistência dos contratos com o POVT foi uma opção política, de forma a assegurar a

utilização dos recursos ainda disponíveis no AGRO, circunstância que se reflectiu nas dinâmicas de

afectação de recursos e, consequentemente nos ritmos de execução física e financeira do Eixo VI.

À data de 31 de Dezembro encontravam-se afectos cerca de 42 milhões de euros, em termos de

investimento total e 28 milhões de euros, em termos de contribuição do FEDER. Se não tivesse

ocorrido a rescisão e desistência dos três projectos de investimento elencados no Quadro

anterior, a taxa de compromisso rondaria os 42%, a taxa de execução cerca de 26% e a taxa de

realização aproximar-se-ia dos 60%.

Para além da rescisão de dois projectos e da desistência de um terceiro, a execução limitada do

Eixo deve-se ao facto de haver apenas um projecto contratado e com pagamentos processados

(todavia, em linha com a execução do Programa – 5,13% – e do FEDER – 4,75% –). As candidaturas

que deram entrada em Março de 2009 foram aprovadas pela AG em Outubro e Novembro de

2009 mas não viram, até ao final de Dezembro de 2009, a sua contratação concretizada. Com

efeito, de acordo com o número 1 do Artigo 14.º do Regulamento Geral do FEDER, os grandes

projectos seleccionados para financiamento têm de ser remetidos pela AG ao IFDR que, por sua

vez, os encaminha para a Comissão Europeia, através do Sistema de Informação da Comissão

Europeia SFC 2007, para análise e aprovação final.

De acordo com draft “Guia de Orientação para Grandes Projectos, no período de programação

2007-2013”, no caso do circuito de tramitação das candidaturas desse tipo de projectos, o IFDR

funciona como interlocutor privilegiado entre a AG e a Comissão Europeia, visando acautelar

“eventuais questões que possam ser suscitadas durante a instrução do dossier de candidatura,

minimizando os pedidos de esclarecimento complementares ou de clarificação e facilitando a

celeridade da decisão por parte da Comissão Europeia” (cf. versão 04.11.08, p. 12).


Embora a AG tenha como objectivo assegurar processos de decisão céleres, foram ultrapassados

os 3 meses (contados a partir da data da notificação da aceitação da candidatura) definidos no

Ponto 9 do Aviso para a apresentação de candidaturas, relativo à comunicação da decisão de co-

financiamento das candidaturas à entidade beneficiária.

Da análise efectuada pela Equipa de Avaliação, este prazo de decisão de candidaturas alarga-se

substancialmente quando se trata de candidaturas a Grandes Projectos, situação compreensível

pela grande complexidade de análise dos mesmos. Ao prazo supra referido, acresce o prazo

relativo à Decisão da Comissão Europeia. A meta do número de dias para a apresentação de

proposta de decisão (130 dias de calendário) foi ultrapassada nos primeiros dois projectos, sendo

o período de análise bastante inferior nos outros dois casos. Em parte deste período, a análise dos

projectos encontra-se suspensa, enquanto se aguarda resposta aos pedidos dirigidos pela AG à

entidade beneficiária (elementos processuais e técnicos e esclarecimentos relativos a

componentes dos projectos).

A entidade beneficiária procurou obter autorização para a divisibilidade dos Grandes Projectos

com vista a ultrapassar o condicionamento da tramitação processual das grandes candidaturas,

pedido fundamentado nos compromissos de ritmos de execução perante a tutela e na

complexidade dessas candidaturas que provoca uma maior demora na análise e nas decisões de

aprovação. A questão subsiste dado o enquadramento dos projectos da EDIA no domínio

ambiental, cujo limiar financeiro para definição de grande projecto32 se situa num custo total

superior a 25 milhões de euros, ao contrário dos restantes domínios, cujo limiar financeiro se

situa nos 50 milhões de euros.

Esta questão encontra-se ultrapassada pela recente alteração ao Regulamento (CE) n.º 1083/2006

(a aguardar aprovação final pelo COCOF – Comité de Coordenação de Fundos) que teve por

justificação a crise financeira e económica actual. A alteração vai incidir sobre diversos a aspectos

relacionados com os Grandes Projectos, dos quais se destacam os seguintes: a inclusão de um

limiar uniforme de 50 milhões de euros aplicável a todos os grandes projectos; o financiamento

de despesas relacionadas com uma série de obras, actividades ou serviços destinados a realizar

uma acção indivisível; e a aprovação/decisão por parte da Comissão Europeia, logo que possível e

o mais tardar três meses após a apresentação de um grande projecto pela AG.

Em termos de recursos financeiros, os mesmos encontram-se definidos desde o inicio do

Programa. No entanto, considera-se importante transmitir a necessidade de reforço desta

prioridade de intervenção no âmbito do POVT para fazer face a investimentos que implicam

vultuosos recursos financeiros, nomeadamente: (i) componentes ambientais que não foram

aprovadas aquando da concepção do Programa, as quais são essenciais e, aliás, impostas pela

Comissão Europeia; e (ii) acções ligadas à rede primária de rega que não foram incorporadas no

envelope dos 275 milhões de euros estimado na fase de programação.

No que respeita aos indicadores de realização e de resultado, é apenas possível apreciar um dos

dois indicadores de realização e do único indicador de resultado. Com base na informação 32

De acordo com o conceito constante do Artigo 39.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006, o Grande Projecto refere-se a uma acção indivisível, pelo que o fraccionamento dos mesmos não é possível.


disponibilizada à Equipa de Avaliação, é possível constatar que, ao nível do compromisso

(projectos aprovados), o grau de concretização, a 31 de Dezembro de 2009, da extensão da rede

primária construída (Km), encontra-se a 67% da meta definida para o final do ano de 2010, o que

indica estar perante uma meta atingível para esse período. No que respeita ao acréscimo de

população servida por sistemas públicos de abastecimento, o indicador encontra-se a 45,5% da

meta, encontrando-se mais afastado da meta definida para o final de 2010.

59: Grau de concretização dos indicadores físicos do Eixo VI

Situação em 31 de Dezembro de 2009 Indicador Meta 2010 Meta 2015

Comprometido Executado

N.º de barragens da rede primária construídas (n.º) (Indicador de realização)

3 7 n. d. -

Extensão da rede primária construída (Km) (Indicador de realização)

80 181 53,70 -

Acréscimo de população servida com sistemas públicos de abastecimento de água (n.º de pessoas) (Indicador de resultado)

150.500 181.000 68.559 -

Fonte: Documento de Programação e AG do POVT, Maio de 2010.

n.d.: dados não disponíveis


Este ponto reflecte as condições de operacionalização do Eixo VI, tendo por base a resposta a

cada uma das questões de avaliação.



estabelecidos?

O Regulamento Específico do Eixo VI foi elaborado em linha com as prioridades do Eixo/Programa,

assim como com as necessidades da entidade beneficiária em termos de concretização das metas

assumidas, garantindo o apoio de projectos que têm como objectivo o desenvolvimento

programado das infra-estruturas do EFMA.

O Regulamento Específico assegura, nos objectivos, tipologias de intervenção e condições de

elegibilidade, a selecção das candidaturas que respondem à estratégia de intervenção para o

EFMA, cujos compromissos de desenvolvimento e de gestão, definidos pelos Ministérios das

Finanças e da Administração Pública e da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas, constam

das Orientações Específicas para a Empresa Pública EDIA.

Na interpretação e aplicação prática do Regulamento subsistem algumas questões que, na óptica

da entidade beneficiária, têm vindo a condicionar as perspectivas de investimento da Empresa e

de desenvolvimento do EFMA, sendo de salientar as seguintes:

a) Financiamento/apoio das centrais mini-hídricas. A aposta da EDIA no aproveitamento

hidroeléctrico do EFMA, motivou a instalação de quatro pequenas unidades de produção de


energia hidroeléctrica ao longo da rede primária do Alqueva. Esta tipologia de investimento

não é enquadrável no Regulamento, o qual não contempla o apoio a mini-hídricas. Com efeito,

não obstante a pertinência deste tipo de infra-estruturas, a tipologia de investimento não se

encontra no âmbito dos objectivos estratégicos do POVT não tendo, por conseguinte,

enquadramento no Programa. Na óptica da entidade beneficiária, esse não enquadramento

resulta de uma interpretação restrita do Regulamento, designadamente, do Artigo 4º, que se

refere à Tipologia de Operações a apoiar.

Em fase desta dualidade de interpretação, a AG manifestou disponibilidade para analisar,

juntamente com a Comissão Europeia, a possibilidade do enquadrar aquelas infra-estruturas

nas tipologias de operações elegíveis do Eixo VI. A ventilação desta possibilidade poderá ter

como pano de fundo: (i) a repartição indicativa por categoria de despesa/tema prioritário

(earmarking) do POVT, de 10 M€ para projectos no âmbito da energia renovável hidroeléctrica

(cf. documento do POVT, pág. 82); e (ii) a leitura mais flexível da alínea q) do Artigo 4º do

Regulamento Específico do Eixo VI, já que no seu texto não é taxativa a exclusão das mini-

hídricas (“outras acções e infra-estruturas necessárias para a optimização dos investimentos na

rede primária do EFMA”).

b) Pagamento de despesas relativas aos “trabalhos a mais ou adicionais”. As despesas

relativas aos ‘Trabalhos a mais ou adicionais’ são alvo de diferentes interpretações do

Regulamento. A entidade beneficiária entende que as despesas relativas a trabalhos a mais

submetidas à apreciação da AG são elegíveis à luz do previsto na alínea d) do art.º 9 do

Regulamento Específico do Eixo VI33, tendo demonstrado devidamente a sua imprevisibilidade

e a não imputabilidade ao dono da obra.

No entanto, o trabalho de Avaliação não detectou a apresentação de documentos pela

entidade beneficiária que fundamentassem, cabalmente, os trabalhos a mais e adicionais,

situação que justifica que tais despesas não tenham sido alvo de análise.

A prática de gestão do Programa vai no sentido de remeter a análise dos trabalhos a mais e

adicionais para o final da execução dos projectos pois enquanto o projecto de investimento

estiver em execução, o Programa deve proceder, apenas, ao pagamento de rubricas

devidamente contratualizadas. Essa lógica de trabalho é aceitável, em termos de eficiência, na

medida em que dispensa a análise de vários pedidos de reembolso de trabalhos a mais e

adicionais.

33

A alínea d) do Artigo 9º do Regulamento Específico do Eixo VI, clarifica como despesas não elegíveis: “As despesas relacionadas com a execução de trabalhos designados por “trabalhos a mais ou adicionais, salvo se for inequivocamente demonstrada a sua total imprevisibilidade, por razões não imputáveis ao dono da obra, e seja evidenciado o cumprimento integral da legislação nacional e comunitária aplicável”.




intervenção?

As candidaturas apresentadas e aprovadas, cuja cadência tem sido definida pela entidade

beneficiária, correspondem ao perfil esperado para o Eixo, na medida em que todos os projectos

de investimento estão claramente enquadrados nas tipologias do Regulamento Específico. O

ritmo das candidaturas ao longo de 2008 e 2009 não se afasta do esperado, enquanto a

trajectória de realizações/resultados do Eixo VI se tem revelado menos linear.

60: Candidaturas apresentadas no âmbito do Eixo VI

Designação do Projecto Tipologia de Operação

POVT (*)

Data de entrada

Estado do Projecto

Empreitada de Construção do Circuito de Segregação de Caudais da Albufeira do Alvito do EFMA

g) 21-04-2008 Rescindido 01/06/2009

Circuito Hidráulico de Adução da Barragem de Odivelas f) 21-04-2008 Rescindido 01/06/2009

Empreitada de Construção e Fornecimento dos Equipamentos da Estação elevatória de Pedrogão - Margem esquerda

a) 18-11-2008 Desistido

01/06/2009

Ligação Pisão -Roxo (Grande projecto) e) 20-03-2009 Aprovado

27/10/2009

Adutor Brinches -Enxoé (Grande projecto) n) 28-03-2009 Aprovado

19/11/2009

Adutor de Pedrógão e reservatório da Orada – Margem Esquerda

m) 15-05-2009 Contratado 18/09/2009

Empreitada de Construção e Fornecimento dos Equipamentos da Estação elevatória de Pedrógão - Margem esquerda – 2ª fase

m) 23-09-2009 Aprovado

30/11/2009

Empreitada de Construção da Estação elevatória da Torre do Lóbio, adutor de Serpa e reservatório Serpa norte

o) 09-12-2009 Submetido 09-12-2009


(*) Alínea do Regulamento Específico do Eixo VI: (a) Reforço de potência da estação elevatória Alqueva -Álamos; (e)

Ligação Pisão -Roxo; (f) Derivação a Odivelas; (g) Ligação Alvito -Vale de Gaio; (m) Estação Elevatória e Adutor

Pedrógão - Margem Esquerda; (n) Adutor Brinches -Enxoé.






[Dada a relação entre ambas, estas questões são abordadas de forma conjunta]

No Eixo VI não está subjacente uma verdadeira selecção das candidaturas mas a garantia de

qualidade e valia das mesmas. A existência de critérios de selecção num Eixo que tem os


investimentos previamente identificados, tem menor relevância do que em contextos de

concorrência. No entanto, no quadro regulamentar asseguram o cumprimento dos objectivos do

Eixo e a sua utilização na análise de mérito constitui um incentivo à melhoria da qualidade dos

projectos candidatados.

Os mecanismos de apreciação das candidaturas têm-se revelado adequados ao tipo de projectos

candidatos. O processo de apreciação das candidaturas pode prolongar-se por períodos

superiores aos previstos em sede de Regulamento (cf. quadro anterior). A dilatação dos prazos de

análise, que tem acontecido de forma recorrente, decorre, nomeadamente de anomalias na

instrução de candidaturas por parte da entidade beneficiária, requerendo, na maioria das vezes,

que se proceda ao completamento e revisão da documentação que lhes serve de suporte.

Esta morosidade, agravada pela tramitação associada aos Grandes Projectos, decorre, da análise

dos pareceres e estudos exigidos para preencher os requisitos das candidaturas e do

procedimento diferenciado, função dos termos de tramitação. Sendo documentos que integram

os dossiers de candidatura, considera-se que reforçam a apreciação técnica das mesmas, pois só

através da apresentação desses documentos é possível apreciar os processos de candidatura com

o rigor técnico indispensável. Este é um aspecto importante já que os técnicos do ST/AG que

procedem à apreciação das candidaturas têm, frequentemente, necessidades acrescidas de

confirmação e verificação documental, dada a natureza específica dos investimentos.

Paralelamente, permite assegurar que os projectos se encontrem bem fundamentados e

completos do ponto de vista das peças que constituem o Dossier de candidatura aquando da

respectiva apresentação à Comissão Europeia.

A análise de candidaturas pode ser mais demorada assegurando, todavia, a qualidade dos estudos

iniciais e do enquadramento (actualizado e devidamente estabilizado), para que a adopção dos

procedimentos de contratação seja adequada e evite a contratação de trabalhos adicionais

durante a execução do projecto.

Em suma, a exigência técnica bastante elevada dos estudos que integram as candidaturas,

embora implique associar mais documentação, faz com que os projectos/operações se

apresentem melhor fundamentados, nas suas vertentes administrativa, técnica, ambiental e

operacional. A exigência em termos documentais decorre, aliás, das regras da Comissão Europeia.

No que se refere ao processo de selecção das operações, considera-se o mesmo adequado, face

aos objectivos e metas definidas no âmbito do Eixo, assim como no âmbito dos objectivos

inerentes ao desenvolvimento do EFMA, tendo em conta a apreciação dos critérios de selecção,

dos respectivos ponderadores e a metodologia de apuramento de mérito.

61: Parâmetros e pesos a considerar na avaliação dos critérios de selecção

Critérios de selecção Peso

a) Contributo da operação para a finalização das infra-estruturas da rede primária de abastecimento de água do EFMA, permitindo o funcionamento de perímetros de rega.

0,30

b) Contributo da operação para o aproveitamento adequado da reserva estratégica de água da albufeira do Alqueva, assegurando o abastecimento urbano, industrial e agrícola de toda a região abrangida.

0,30


Critérios de selecção Peso

c) Complementaridade da operação com as intervenções realizadas ou a realizar com o apoio do FEADER, permitindo a interligação entre as redes primária e secundária e consequente operacionalização da rede secundária de rega, a apreciar pelo grupo de articulação FEDER/FEADER para o EFMA.

0,20

d) Contributo para o alargamento das áreas de regadio e combate à desertificação, direccionadas para culturas mais competitivas e de qualidade diferenciada, com consequências ao nível da utilização sustentável dos solos e valorização do modelo agrícola.

0,20

As operações serão classificadas segundo cada critério (Classificações Parciais) numa escala de 0 (inexistente) a 5 (extremamente significativo).

A Classificação Final (CF) de cada projecto ou operação é estabelecida por agregação das classificações segundo cada critério, através da seguinte função polinomial: CF = 0,30*CPa) + 0,30*CPb) + 0,20*CPc) + 0,20*CPd).

Serão seleccionadas para financiamento do FEDER as operações que obtenham uma classificação maior ou igual a 2,5 pontos.

Fonte: Anexo I do Regulamento Específico do domínio de intervenção “Empreendimento de Fins Múltiplos de

Alqueva” e Aviso de Abertura.



do Território e integradas nos PO Regionais, nomeadamente através de


No âmbito do Eixo VI foi criado um Grupo de Articulação Temática (GAT), cujo principal objectivo

consiste em reforçar a coerência e a complementaridade das intervenções co-financiadas no

âmbito do POVT (FEDER, que apoia a rede primária) e do ProDeR (FEADER, que apoia a rede

secundária), na prossecução dos objectivos e prioridades de desenvolvimento do EFMA. Neste

Grupo, têm assento representantes do POVT, que preside, e do Gabinete de Planeamento e

Políticas (GPP) do Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas (MADRP).

A implementação do EFMA foi programada no sentido de minimizar os períodos entre a conclusão

das infra-estruturas e o início da sua exploração, o que só é possível se as infra-estruturas da rede

primária e as infra-estruturas da rede secundária (que abastecem e que são abastecidas,

respectivamente) terminarem em simultâneo.

Esse é o objectivo principal da EDIA e é nesse sentido que projecta e constrói as infra-estruturas,

tendo como suporte uma estratégia de investimento que enquadra a realização de um exigente

programa de investimentos da EDIA34, segundo timings definidos pela tutela, justificando um

maior esforço em termos de complementaridade de actuação e também de acompanhamento da

execução dos projectos.

As competências do GAT centram-se, sobretudo: (i) na apreciação das complementaridades das

operações candidatas co -financiadas por outros instrumentos financeiros, (ii) na discussão da

pontuação dos critérios de selecção relativos à complementaridade com as intervenções

realizadas ou a realizar com o apoio do FEADER e (iii) na identificação de formas de articulação

entre Fundos, com vista a maximizar os resultados do conjunto das intervenções co-financiadas.

34

Dada a envergadura do EFMA e o ano para o qual se encontra projectada a sua conclusão (a conclusão do Empreendimento, prevista para o ano de 2025, foi antecipada para o ano de 2013), a EDIA tem de executar cerca de 1,1 mil milhões de Euros nos próximos 6 anos (aplicando a regra n+3).


Da análise efectuada, o GAT tem funcionado de forma a assegurar complementaridades e

coordenação de timings de realização dos projectos. No caso específico do Eixo VI, existe uma

cadeia de ligação que deve ser assegurada: a conversão agrícola dos terrenos constitui um dos

principais objectivos do EFMA; a mesma só é possível pela implementação da rede secundária

que, por sua vez, é abastecida através da rede primária.

A entidade beneficiária não tem assento no GAT, mesmo que tenha sempre participado

activamente em grupos de trabalho e que processe experiência acumulada em termos de

utilização e gestão de fundos comunitários desde o 2º Quadro Comunitário de Apoio (1994-

1999)35.




A matriz de indicadores de realização física e de resultados utilizada no Programa foi traçada em

conjunto com a entidade beneficiária, aquando da concepção do Eixo e do Regulamento. A matriz

é considerada adequada aos objectivos e à calendarização do EFMA e face às necessidades de

acompanhamento/monitorização do PO. No entanto, na submissão de candidaturas, continua a

ser possível apenas a inserção da “Extensão da rede primária construída, em Km” (Indicador de

realização), não sendo perceptível a “Área de regadio resultante das intervenções na Rede

Primária, em Ha”. Neste contexto, seria desejável a inclusão desse Indicador, como Indicador de

resultado, associando as respectivas metas.

No caso de haver a inclusão das mini -hídricas na tipologia de operações elegíveis, deverão ser

acrescentados outros indicadores que reflictam os resultados em termos de produção de energia

eléctrica, através de fonte de energia renovável.


A análise processada no decurso do processo de Avaliação possibilita a sistematização dos

elementos de síntese seguintes:

� O grau de concretização dos objectivos do Eixo VI, depende da apresentação de candidaturas

cujas tipologias estão claramente enquadradas no Regulamento Específico, mas vai depender

também da articulação eficaz entre recursos de financiamento FEADER e FEDER. No que

respeita ao ritmo de apresentação de candidaturas até final de 2009, o qual é definido pela

entidade beneficiária através da apresentação dos projectos determinados no âmbito do

Regulamento Específico, o mesmo não se afasta do esperado. Quanto à trajectória de

realizações/resultados, a mesma situa-se aquém das metas definidas para o final do ano

2010.

35

A EDIA teve assento nas Unidades de Gestão e Comissões de Acompanhamento nos Programas enquadrados nos períodos de programação anteriores (Programa Específico de Desenvolvimento Integrado da Zona do Alqueva I (1994-2000) e II (2000-2006), pelo que a actual situação, em que se trata de um Promotor, ainda que não concorrencial, traz algum constrangimento em termos de transmissão directa das suas preocupações à Comissão Europeia e de participação nas decisões.


� O Regulamento Específico do Eixo VI foi elaborado em linha com as prioridades do

Eixo/Programa. As questões de interpretação e aplicação prática do mesmo, que a entidade

beneficiária entende como condicionadoras das suas perspectivas de investimento e de

desenvolvimento do EFMA, têm sido equacionadas pela AG no quadro do Regulamento e da

relação normal com os serviços da Comissão Europeia.

� No que se refere às condições de operacionalização do Eixo, da análise efectuada não

decorreu a identificação de necessidades de ajustamentos, nomeadamente, em matéria de

critérios de selecção e modelos de apreciação de candidaturas.

� A análise dos constrangimentos em matéria de circuitos de gestão regista, sobretudo, a

dilatação nos prazos de análise nos primeiros projectos submetidos, fruto da necessidade de

uma adequada instrução das candidaturas e da aprendizagem nas áreas específicas de

investimento deste Eixo, com reflexos nos procedimentos implementados para a análise das

candidaturas.

A Avaliação da Operacionalização do Eixo VI, permitiu sistematizar dimensões -problema e

actuações recomendáveis para ultrapassar as mesmas, a par de matérias que se encontram para

além desta Avaliação, mas que a Equipa de Estudo entende, igualmente, referenciar (dimensões -

problema de natureza estratégica).

62: Eixo VI -: Dimensões – problema e actuações recomendáveis

Dimensões -problema Actuações recomendáveis Natureza estratégica

Condições de admissibilidade e de aceitabilidade das operações, designadamente, das mini -hídricas.

Propor a discussão no âmbito da Comissão Europeia para o enquadramento destas operações na alínea q) do Artigo 4º - Outras acções e infra-estruturas necessárias para a optimização dos investimentos na rede primária do EFMA ou mesmo através do aditamento de uma alínea, especificando a elegibilidade.

Investimentos no âmbito de algumas componentes ambientais exigidas pela Comissão Europeia e de acções ligadas à rede primária de rega.

Ponderar a possibilidade do reforço da dotação financeira do Eixo para fazer face a este tipo de investimentos.

Natureza operacional Os prazos associados à decisão de aprovação de candidaturas excedem os que estão previstos em sede de Aviso

Redefinir os procedimentos no sentido do cumprimento dos prazos estipulados para a análise por parte da equipa técnica da AG POVT, designadamente limitando os períodos intermédios concedidos à entidade para esclarecimento de questões colocadas pela AG.

Relação institucional entre a AG e a entidade beneficiária.

Considerar a criação em tempo útil de um espaço de discussão/grupo ad-hoc que permita o afinamento de expectativas entre as duas partes à semelhança do que foi feito no âmbito do Programa Operacional Regional do Alentejo, com o objectivo de acompanhar a evolução do projecto EFMA (p.e., agendamento de acções de controlo, melhoria do acompanhamento da execução das obras, monitorização em termos de alcance dos objectivos do Eixo, aperfeiçoamento do software/ SI para acompanhamento do projecto - Sugestão similar à efectuada pelo representante da Comissão Europeia na 2ª reunião da Comissão de Acompanhamento).

Melhoria da bateria de indicadores. Considerar-se a inclusão do Indicador de Resultado “Área de Regadio resultante das intervenções na Rede Primária, em Ha".

Complementaridades de financiamento com intervenções do ProDeR

Apreciação da viabilidade de financiamento pelo POVT de investimentos nas infra-estruturas de rega do EFMA (Regadio de Alqueva) – Recomendação da Avaliação ex-ante do ProDer, não contemplada na Decisão de Aprovação, e com fundamento acrescido à luz das alterações de contexto/necessidades de financiamento do investimento no Eixo/Medidas produtivas daquele Programa.


Entrada Temática 6 - Fundo de Coesão Açores e

Madeira

Esta Entrada abrange os dois Eixos Prioritários que correspondem à intervenção do Fundo de

Coesão nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira: o Eixo IV – Redes e Equipamentos

Estruturantes da Região Autónoma dos Açores e o Eixo V – Redes e Equipamentos Estruturantes

da Região Autónoma da Madeira, que correspondem à intervenção do Fundo de Coesão nas

Regiões Autónomas.

Dadas as especificidades do ponto de vista institucional, os dois Eixos serão tratados de forma

individualizada.

EIXO IV – REDES E EQUIPAMENTOS ESTRUTURANTES DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES

Esta Avaliação assenta num conjunto diversificado de elementos de informação, em que se

destaca, para além da utilização da informação física e financeira disponibilizada pela AG do

POVT, um conjunto de fontes documentais e as entrevistas realizadas com a AG (CD e ST) e com o

OI (DRPFE).


O Eixo Prioritário IV do POVT - Redes e Equipamentos Estruturantes da Região Autónoma dos

Açores possui um envelope financeiro de 70 milhões de euros no âmbito do Fundo de Coesão,

valor que representa menos de 2,3% da respectiva dotação global para Portugal no período de

programação 2007-2013 (integralmente afecta ao POVT); a relevância desse envelope reduz-se

para cerca de 1,5% quando a considerada a totalidade dos recursos financeiros afectos ao POVT

(i.e. FEDER+Fundo de Coesão). De acordo com a programação original, espera-se que a dotação

inscrita no Eixo Prioritário IV venha a alavancar um volume de investimento total na ordem dos

100 milhões de euros, significando uma taxa média de comparticipação de 70%.

Para além da evidente referenciação territorial (Açores), o desenho deste Eixo Prioritário assenta

em duas grandes linhas de orientação: a garantia de correspondência com as áreas de

intervenção abrangidas pelo Fundo de Coesão e, principalmente, o financiamento de projectos

relevantes e complementares do Programa Operacional Regional para os Açores

(PROCONVERGÊNCIA), comparticipado pelo FEDER, sobretudo no que respeita aos seus Eixos

Prioritários III (Melhorar as Redes Regionais de Infra-Estruturas de Acessibilidades) e IV (Valorizar

e Qualificar o Sistema Ambiental). Deve notar-se que a articulação com o PROCONVERGÊNCIA

está também salvaguardada no texto deste Programa, materializando-se através da afectação de


tipologias de intervenções ou mesmo de projectos concretos a cada um dos instrumentos em

apreço.

Os objectivos estratégicos associados ao Eixo IV do POVT são, designadamente, os seguintes:

• Melhorar os níveis de eficiência e de segurança do transporte marítimo no arquipélago;

• Aumentar os níveis de protecção ambiental no domínio dos recursos hídricos e dos

resíduos, e do desenvolvimento sustentável, pelo aproveitamento dos recursos

renováveis na produção de energia eléctrica.

A fundamentação da relevância/ pertinência destes Objectivos Estratégicos integra o texto do

POVT, providenciando uma identificação circunstanciada das prioridades de investimento, das

tipologias de intervenção associadas (em muitos casos nomeando os projectos concretos que as

materializam) e dos respectivos beneficiários (todos de natureza pública). Deve notar-se, ainda,

que a gestão do Eixo Prioritário IV é feita ao abrigo de um contrato de delegação de competências

com a DRPFE, entidade que é também responsável pela gestão do PROCONVERGÊNCIA. Importa

igualmente referir que a operacionalização deste Eixo está suportada num único Regulamento

Específico e que a apresentação de candidaturas se processa em regime contínuo.

A informação reportada pelo SIPOVT a 31 de Dezembro de 2009 revela que no período

compreendido entre 31 de Março de 2008 e aquela data foram submetidas 3 (três) candidaturas,

as quais representavam um volume de investimento global próximo dos 72 milhões de euros e

uma solicitação de comparticipação de 56,7 milhões de euros em termos de Fundo de Coesão (i.e.

81% do total alocado ao Eixo Prioritário). Os principais elementos de caracterização sumária

destas candidaturas encontram-se sistematizados no quadro seguinte.

63: Elementos de Caracterização Sumária das Candidaturas Submetidas

Designação do Projecto Data de

Submissão Custo Total do

Investimento (€) Despesa Total

Elegível (€) Comparticipação

Solicitada (€)

Requalificação Ambiental das Bacias Hidrográficas das Lagoas das Furnas e Sete Cidades

02-10-2008 16.548.196,00 16.548.196,00 14.065.967,00

Requalificação e Reordenamento da Frente Marítima da Cidade da Horta

02-04-2009 41.737.909,92 36.509.900,24 31.033.415,21

Reordenamento do Porto da Madalena (1ª Fase)

11-09-2009 13.699.500,00 13.699.500,00 11.644.575,00

TOTAL - 71.985.605,92 66.757.596,24 56.743.957,21

Fonte: AG do POVT

A candidatura referente ao reordenamento do Porto da Madalena era a única que, à data da

análise, não dispunha ainda de qualquer tipo de decisão, registando-se aprovações nos restantes

dois casos. As entrevistas entretanto realizadas com a AG e com a DRPFE permitiram actualizar

esta informação, verificando-se que:

(i) aquela candidatura foi posteriormente excluída por motivos formais (não cumprimento

da totalidade dos requisitos exigidos em matéria de contratação pública), admitindo-

se que possa vir a ser reformulada no sentido de ser novamente submetida;


(ii) não deram entrada novas candidaturas no âmbito do Eixo Prioritário em análise.

O quadro seguinte sintetiza os principais indicadores do Eixo Prioritário IV com o intuito de

fornecer um ponto de situação relativamente às respectivas dinâmicas de compromisso,

aprovação e execução, incluindo como referência comparativa os dados referentes ao Fundo de

Coesão e ao POVT.

64: Principais Indicadores financeiros do Eixo Prioritário IV

Indicador Eixo Prioritário IV Fundo de Coesão POVT

Taxa de Admissibilidade 100% - 76%

Taxa de Aprovação Bruta 100% - 71%

Taxa de Aprovação Líquida 100% - 100%

Taxa de Comparticipação 85% - 70%

Taxa de Compromisso 64% 31% 39%

Taxa de Execução 7% 5% 5%

Taxa de Realização 12% 17% 13%

Taxa de Pagamento 12% 18% 13%

Taxa de Reembolso 100% 101% 96%

Fonte: AG do POVT

Tal como se pode constatar destes elementos, o Eixo Prioritário IV destaca-se de forma muito

substancial dos referenciais de comparação adoptados ao nível da taxa de compromisso já

assumida, a qual atingia os 64% no final de 2009. Este é um valor que merece alguma

preocupação, dado que a dotação ainda não comprometida afigura-se insuficiente para atingir as

metas constantes do POVT para este Eixo; de acordo com a DRPFE, este desfasamento fica a

dever-se em primeira instância ao acréscimo do volume de investimento inicialmente estimado

para o projecto de requalificação e reordenamento da frente marítima da cidade da Horta. A

mesma fonte sinaliza que a concretização de um projecto no sector energético por parte da

Electricidade dos Açores (EDA) já em carteira contribuirá de forma decisiva para esgotar o

envelope financeiro adstrito ao Eixo Prioritário IV.

No que diz respeito à taxa de execução, verifica-se ainda que o valor alcançado nessa data (7%,

equivalendo a 5,2 milhões de euros de Fundo de Coesão) é já superior aos compromissos relativos

à regra n+3 assumidos para 2010 no âmbito do contrato de delegação de competências

estabelecido com a DRPFE (4,2 milhões de euros).


O balanço das dinâmicas de desempenho associadas à operacionalização do Eixo Prioritário IV do

POVT foi estruturado em função das questões de avaliação que norteiam o presente estudo.



estabelecidos?

Esta questão pretende aferir o grau de adequação e eficácia do Regulamento Específico face aos

objectivos de desempenho do Eixo IV e do POVT e aos princípios orientadores do QREN.


O Eixo Prioritário IV encontra-se operacionalizado através de um único Regulamento Específico

(‘Redes e Equipamentos Estruturantes da Região Autónoma dos Açores), permitindo assim uma

relação unívoca entre as disposições estratégicas e programáticas do texto do POVT e o

respectivo enquadramento normativo de suporte à recepção e aprovação de candidaturas; este

circuito é completado por um único aviso em regime contínuo para efeitos de apresentação de

candidaturas.

Da análise comparada dos três elementos documentais em apreço é possível concluir pela muito

elevada coerência entre todos eles, respeitando a hierarquia definida no Regulamento Geral do

FEDER e Fundo e Coesão (texto do POVT → Regulamento Específico → Aviso). Saliente-se,

apenas, que o texto do POVT é mais explícito que os instrumentos de operacionalização no que

respeita à identificação dos projectos elegíveis.

Esta conclusão não pode ser dissociada do processo que esteve subjacente à produção do

Regulamento Específico, o qual, sendo conduzido pela AG (que estabeleceu uma matriz comum a

todos os Regulamentos Específicos do POVT), contou com a participação activa da DRPFE.



intervenção?

O texto do POVT definiu de forma precisa o perfil esperado das operações passíveis de virem a ser

co-financiadas ao abrigo do Eixo Prioritário IV, identificando em muitos casos os projectos

concretos que materializariam esse perfil.

Tal como foi anteriormente referido, a situação existente a 31 de Dezembro reportava a

existência de 3 candidaturas submetidas (2 aprovadas e 1 em análise de admissibilidade). Estas

candidaturas apresentam-se perfeitamente alinhadas com o disposto no texto do POVT:

(i) as candidaturas relativas à requalificação e reordenamento da Frente Marítima da Cidade

da Horta e ao Reordenamento do Porto da Madalena fazem parte da carteira de

intervenções previamente explicitada;

(ii) a candidatura relativa à requalificação ambiental das bacias hidrográficas das Lagoas das

Furnas e Sete Cidades revela plena integração no perfil de tipologias de intervenção

traçado em matéria de recuperação e correcção de situações de eutrofização das lagoas

dos Açores.

Importa referir, por último, que as candidaturas recebidas e aprovadas possuem um contributo

directo para as metas do POVT, designadamente no que se refere ao indicador de realização ‘nº

de projectos de reordenamento e requalificação de portos comerciais’ e aos indicadores de

resultado ‘movimentos beneficiados de mercadorias’, ‘movimentos beneficiados de passageiros’ e

‘qualidade das águas superficiais’. A única meta que continua a não apresentar qualquer

candidatura recebida refere-se ao indicador de resultado ‘redução da emissão de CO2’,

esperando-se que essa situação possa ser colmatada ainda em 2010; note-se, porém, que essa

situação é extensível ao domínio das infra-estruturas de gestão de resíduos, embora neste caso o

POVT seja omisso em termos de indicadores e metas.




Eixo onde se inserem?

Os critérios de selecção aplicáveis ao Eixo Prioritário IV encontram-se definidos no Regulamento

Específico aplicável, tendo sido posteriormente especificados e operacionalizados no âmbito do

Aviso para a Apresentação de Candidaturas lançado.

De uma forma geral, os critérios propostos revelam-se adequados para efeitos de apuramento de

mérito das candidaturas face quer aos objectivos e princípios orientadores definidos, quer às

metas e tipologias de operações do Eixo Prioritário IV. Com efeito, estão asseguradas todas as

dimensões de maior relevância para a apreciação técnica das candidaturas recebidas,

designadamente:

(i) a relevância estratégica das operações para a Região Autónoma dos Açores, com

referência explícita a planos de natureza sectorial existentes;

(ii) a complementaridade e/ou sinergia com outros investimentos que tenham sido ou

venham a ser realizados na Região Autónoma dos Açores (dimensão repartida por dois

critérios autónomos, os critérios (b) e (c) que, na perspectiva da Equipa de Avaliação,

poderiam ser agrupados);

(iii) o contributo para o cumprimento das metas associadas aos indicadores de resultado

adoptadas.

A estas dimensões centrais do modelo de apreciação do mérito das candidaturas encontram-se

ainda acopladas algumas dimensões transversais às quais se reconhece valor acrescentado,

designadamente (i) o grau de inovação associado à operação, (ii) a incorporação de padrões

adequados de eficiência energética e utilização sustentável de energia (nos casos aplicáveis) e (iii)

a valorização de lógicas de parceria estratégica e do alcance supra-municipal das operações.

Importa referir, ainda, que a divulgação em sede de Aviso para Apresentação de Candidaturas da

metodologia de apuramento do mérito corresponde a uma opção merecedora de nota positiva,

seja pelo contributo na orientação do perfil das candidaturas, seja pela clareza e objectividade

que introduz no respectivo processo de avaliação.

Esta análise não pode ser descontextualizada do facto de se tratar de um Eixo Prioritário fechado,

no qual as intervenções a serem co-financiadas estão maioritariamente definidas a priori e em

que o regime de submissão e aprovação de candidaturas possui natureza contínua (não se

tratando por isso de um Eixo dito concorrencial). Face a estas circunstâncias, a aplicação dos

critérios de selecção não tem como finalidade a escolha das melhores candidaturas através do

procedimento de hierarquização, mas tão-somente a verificação individualizada da respectiva

qualidade.




Pretende aferir-se qual o grau de adequação dos procedimentos definidos e de eficácia do

modelo de apreciação e selecção de candidaturas.

O Eixo Prioritário IV possui um carácter fechado, dado que a generalidade das operações que se

pretendem ver apoiadas – de iniciativa pública - estão previamente definidas em sede de

programação. Por esta razão, foi adoptado um procedimento de recepção de candidaturas em

regime contínuo, opção que, na perspectiva da Avaliação, se revela plenamente adequada.

A natureza do procedimento e o facto de se tratar de um Eixo Prioritário com gestão delegada

num organismo regional tem igualmente contribuído para estimular um relacionamento de

grande proximidade e articulação com os beneficiários, garantindo assim uma programação fina

dos processos de submissão de candidaturas. A forte aderência entre as operações submetidas/

aprovadas e os objectivos do Eixo Prioritário é reveladora da adequação global da solução

adoptada, traduzida também numa capacidade acrescida de estruturação das candidaturas

alinhada com os requisitos de admissibilidade e aceitabilidade fixados na regulamentação

aplicável.




A gestão do Eixo Prioritário IV encontra-se atribuída à DRPFE através de contrato de delegação de

competências estabelecido entre esta entidade e a AG do POVT, constituindo-se aquela como um

dos OI que integram o modelo de governação do Programa. A extensão associada a esse Contrato

abrange todas as competências da AG que a legislação define como passíveis de delegação.

65: Competências delegáveis vs delegadas pelo POVT na DRPFE


Apreciar a aceitabilidade e o mérito das candidaturas a financiamento pelo PO, assegurando

designadamente que as operações são seleccionadas em conformidade com os critérios aplicáveis ao PO Sim



Garantir o cumprimento dos normativos aplicáveis, designadamente nos domínios da concorrência, da

contratação pública, do ambiente e da igualdade de oportunidades Sim

Assegurar a conformidade dos contratos de financiamento e dos termos de aceitação das operações

apoiadas com a decisão de concessão do financiamento e o respeito pelos normativos aplicáveis Sim



Assegurar que as despesas declaradas pelos beneficiários para as operações foram efectuadas no

cumprimento das regras comunitárias e nacionais, podendo promover a realização de verificações de

operações por amostragem, de acordo com as regras comunitárias e nacionais de execução

Sim



Assegurar que os beneficiários e outros organismos abrangidos pela execução das operações mantêm um

sistema contabilístico separado ou um código contabilístico adequado para todas as transacções

relacionadas com a operação sem prejuízo das normas contabilísticas nacionais

Sim

Assegurar a recolha e o tratamento de dados físicos, financeiros e estatísticos sobre a execução para a

elaboração dos indicadores de acompanhamento e para os estudos de avaliação estratégica e operacional Sim

Aprovar as candidaturas a financiamento pelo PO que, reunindo condições de aceitabilidade, tenham

mérito adequado a receberem apoio financeiro Sim

Aprovar a revogação das decisões de financiamento nos casos de incumprimento dos contratos de

financiamento Sim

Celebrar contratos de financiamento e assinar termos de aceitação relativos às operações aprovadas e

acompanhar a realização dos investimentos ou a execução das acções Sim

Fonte: contrato de delegação de competências entre a AG do POVT e a DRPFE (designada por DREPA na data de

assinatura).

Tal como é referido no texto do POVT, “a inclusão no âmbito do PO Temático de algumas

intervenções nas Regiões Autónomas resulta apenas de requisitos operacionais regulamentares

face à necessidade de concentrar num único Programa Operacional todas as intervenções co-

financiadas pelo Fundo de Coesão, referindo-se, neste caso, a intervenções com carácter

estruturante ou de relevante dimensão à escala regional”. Tendo em conta o estatuto de

autonomia da Região e a existência de instrumentos de planeamento estratégico de âmbito

regional, bem como a natureza integrada dos Programas Operacionais financiados pelo FEDER e

FSE na região, fica à partida esclarecido que a afectação da totalidade das verbas do Fundo de

Coesão ao POVT se deve fundamentalmente a disposições regulamentares comunitárias.

Na perspectiva da Equipa de Avaliação, a opção pela transferência da totalidade das

competências delegáveis para a DRPFE encontra-se plenamente justificada, uma vez que:

(i) as especificidades e implicações decorrentes da insularidade e ultra-perificidade dos

Açores condicionam a apreensão plena e em tempo real das necessidades de

investimento na região por parte de uma AG sedeada a larga distância;

(ii) o estatuto de autonomia da Região legitima a existência de referenciais de política

próprios (de alguma forma diferenciáveis/ isoláveis das políticas públicas definidas para o

território continental, sem prejuízo da sua coerência e articulação), os quais remetem a

sua implementação para agentes públicos de base regional;

(iii) a dimensão e complexidade das operações a co-financiar pelo Fundo de Coesão e a

exigência processual associada apelam a uma relação de proximidade junto dos seus

promotores;

(iv) a entidade tomadora das competências delegadas dispõe de um inequívoco capital de

experiência na concepção e implementação de intervenções operacionais com

comparticipação comunitária acumulado ao longo dos últimos 20 anos, incluindo aí o

papel de gestor sectorial do Fundo de Coesão no anterior período de programação.

Estes factores contribuem de forma decisiva para a obtenção de ganhos de eficácia por referência

ao cenário de não -delegação, os quais encontram comprovação a níveis como a divulgação das


condições de acesso e a prestação de esclarecimentos junto dos beneficiários, o apoio à

montagem de candidaturas aptas para aprovação e o acompanhamento da respectiva execução.

Do ponto de vista da eficiência, importa notar que a opção organizativa adoptada assenta na

partilha dos recursos afectos ao Secretariado Técnico afecto ao PROCONVERGÊNCIA (estimando-

se um consumo de 6% a 8% do respectivo tempo de trabalho normal), obviando assim à inevitável

duplicação de estruturas que decorreria de qualquer outro modelo.

Muito embora a DRPFE não tenha ainda sido alvo de acções de verificação por parte da AG (o que

se espera que venha a ocorrer a breve trecho), existe por parte de ambas as entidades uma

percepção partilhada do valor acrescentado e da qualidade do desempenho que vêm sendo

obtidos ao abrigo do Contrato de Delegação de Competências. A este respeito, importa

igualmente assinalar a importância atribuída pela AG às funções de confirmação das decisões

tomadas por parte do OI, salvaguardando assim a assunção da responsabilidade última que, nos

termos da legislação aplicável, lhe está atribuída.





Como referimos, uma das linhas em que assenta o desenho deste Eixo Prioritário é o

financiamento de projectos relevantes e complementares do Programa Operacional Regional para

os Açores (PROCONVERGÊNCIA), comparticipado pelo FEDER, sobretudo no que respeita aos seus

Eixos Prioritários III (Melhorar as Redes Regionais de Infra-Estruturas de Acessibilidades) e IV

(Valorizar e Qualificar o Sistema Ambiental). Deve notar-se que a articulação com o

PROCONVERGÊNCIA está também salvaguardada no texto deste Programa, materializando-se

através da afectação de tipologias de intervenções ou mesmo de projectos concretos a cada um

dos instrumentos em apreço.

Dado que, como vimos, a gestão do Eixo Prioritário IV é feita ao abrigo de um contrato de

delegação de competências com a DRPFE, entidade que é também responsável pela gestão do

PROCONVERGÊNCIA, pode considerar-se que os mecanismos de articulação referidos na Questão

estão assegurados.



adequado para o acompanhamento/monitorização do Eixo?

O sistema de indicadores do Eixo Prioritário IV é constituído por 1 indicador de realização e 4

indicadores de resultado, os quais possuem metas referenciadas aos anos de 2010 e 2015. O

quadro seguinte sintetiza esses elementos.


66: Indicadores e Metas de Realização e Resultado do Eixo IV

Metas Objectivos do Eixo Prioritário Indicador Tipo Unidade

2010 2015

Nº de projectos de reordenamento e requalificação de portos comerciais

Realização nº 1 3

Movimentos beneficiados de mercadorias (carregadas+descarregadas)

Resultado ton 95.000 290.000

Melhorar os níveis de eficiência e de segurança do transporte marítimo no arquipélago

Movimentos beneficiados de passageiros (embarcados+desembarcados)

Resultado pax 270.000 800.000

Qualidade das águas superficiais – estado eutrófico das lagoas

Resultado % de

lagoas eutróficas

n.a. 0-10 Aumentar os níveis de protecção ambiental e de desenvolvimento sustentável

Redução da emissão de CO2 – substituição da produção de electricidade nas centrais térmicas por produção renovável

Resultado ton CO2

equiv 20.000 70.000

Fonte: AG do POVT.

De acordo com a DRPFE, este painel de indicadores tem-se mostrado adequado e suficiente para

medir as realizações e resultados do Eixo Prioritário, sendo apenas assinalada a dificuldade (ou

mesmo impossibilidade) em atingir as metas fixadas com o montante de recursos financeiros

alocados. Na óptica da AG, a principal limitação apontada retoma o problema da exequibilidade

das metas, sendo ainda sinalizadas dúvidas quanto à atribuição de responsabilidades de recolha

da informação necessária ao cálculo dos indicadores relativos ao objectivo ‘aumentar os níveis de

protecção ambiental e de desenvolvimento sustentável’ (dado tratar-se de um Eixo Prioritário

com gestão delegada).

Estas perspectivas são partilhadas pela Equipa de Avaliação, assinalando-se apenas o facto do

objectivo ‘aumentar os níveis de protecção ambiental e de desenvolvimento sustentável’ não

possuir qualquer indicador de realização nem contemplar qualquer referência às infra-estruturas

de gestão de resíduos (limitações que deverão ser corrigidas em sede de reprogramação).


A avaliação realizada permite constatar uma elevada consistência ao nível dos instrumentos

mobilizados para a operacionalização do Eixo Prioritário IV do POVT (texto do

POVT→Regulamento Específico→Aviso), a qual possui igualmente tradução satisfatória no plano

da aderência entre as operações recebidas/ aprovadas e os respectivos objectivos e metas.

Destaca-se, ainda, a existência de mecanismos eficazes e claros de articulação com o

PROCONVERGÊNCIA, materializando-se através da afectação de tipologias de intervenções ou

mesmo de projectos concretos a cada um dos instrumentos em apreço.

Do ponto de vista da taxa de compromisso, este Eixo Prioritário destaca-se de forma muito

substancial pelos níveis já atingidos (64% no final de 2009), aspecto, que sendo positivo, é

também preocupante porque a dotação financeira remanescente não se afigura suficiente para


atingir as metas constantes do POVT (devendo por isso ser reequacionada em sede de

reprogramação). Relativamente à taxa de execução, verifica-se que já estão neste momento

assegurados os compromissos relativos à regra n+3 assumidos para 2010.

No que respeita aos procedimentos e critérios adoptados para efeitos de recepção, análise e

selecção de candidaturas, a Equipa de Avaliação conclui no sentido da existência de um elevado

grau de adequação global. Mesmo tratando-se de um Eixo Prioritário fechado e em regime

contínuo, considera-se que a aplicação de critérios de selecção garante uma verificação

individualizada da qualidade das candidaturas aprovadas.

Finalmente, a avaliação confirma a eficácia e eficiência decorrente da opção de delegação de

competências de gestão na DRPFE (por referência ao cenário de não-delegação), reconhecendo

ganhos consideráveis em domínios como a divulgação das condições de acesso e prestação de

esclarecimentos junto dos beneficiários, o apoio à montagem de candidaturas aptas para

aprovação e a capacidade de acompanhamento da respectiva execução. Note-se que a opção

organizativa adoptada pelo OI é, por si só, um garante de ganhos de eficiência, dado que obvia à

inevitável duplicação de estruturas que decorreria de qualquer outro modelo.

Como principais actuações recomendáveis destinadas a melhorar a operacionalização do Eixo IV,

podem formular-se as seguintes:

67: Eixo IV -: Dimensões – problema e actuações recomendáveis


Os recursos financeiros adstritos ao Eixo afiguram-se insuficientes para atingir as metas de realização e de resultado estabelecidas

Equacionar a possibilidade/ pertinência de se proceder ao reforço da dotação financeira do Eixo ou, alternativamente, de rever as metas fixadas na programação inicial

A bateria de indicadores e metas do objectivo ‘aumentar os níveis de protecção ambiental e de desenvolvimento sustentável’ não possui qualquer indicador de realização nem contempla qualquer referência às infra-estruturas de gestão de resíduos

Rever a bateria de indicadores do Eixo, colmatando as lacunas identificadas

EIXO V – REDES E EQUIPAMENTOS ESTRUTURANTES DA REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA

As fontes de informação específicas utilizadas para a Avaliação deste Eixo foram as seguintes:

Avaliação ex-ante do POVT; Regulamento Específico do Eixo; Contrato de Delegação de

Competências; Plano de Acção do Eixo; Aviso de Candidaturas; Relatórios de Execução de 2007 e

2008; Entrevista com a AG/Secretariado Técnico do POVT; Entrevista com o Presidente do OI/ IDR;

contributos escritos de resposta sobre o Guião de Entrevista ao OI; Entrevistas com operadores

com projectos aprovados (Administração dos Portos da Madeira e Estradas da Madeira); e

contactos com operadores de projectos identificados na fase de programação (Empresa de

Electricidade da Madeira e Valor Ambiente).

No momento desta Avaliação de Operacionalização, o Eixo Prioritário V tem dois projectos

aprovados (um dos quais, no final do 1º semestre de 2009) e níveis de realização, ainda, limitados.


A coordenação do Eixo é da responsabilidade de um OI com experiência consolidada no

acompanhamento e controlo de fundos estruturais, nomeadamente do Fundo de Coesão, e as

entidades beneficiárias são entidades públicas com experiência de gestão de projectos co-

financiados.

Neste enquadramento, e dada a natureza simultaneamente operacional e estratégica da presente

Avaliação, os pontos seguintes valorizam dimensões relativas à programação, enquadramento e

complementaridades das intervenções e respondem às questões de avaliação pertinentes face às

características específicas do Eixo Prioritário (de carácter fechado e com projectos previamente

identificados).

(I) ENQUADRAMENTO E DINÂMICA

A existência de um Eixo Prioritário no POVT destinado a apoiar investimentos estruturantes na

Região Autónoma da Madeira, co-financiados pelo Fundo de Coesão, assenta num modelo de

repartição das intervenções da Agenda Operacional Temática da Valorização do Território (AOVT),

entre o PO Temático e os PO Regionais. De acordo com este modelo (Cf. POVT, pg. 40), e tomando

por referência os grandes domínios de intervenção que interessam à Madeira, a repartição é a

seguinte:

68: Complementaridade entre POVT e INTERVIR+

Domínios de intervenção da AOVT PO Temático (POVT) PO Regional (INTERVIR +)

Grandes infra-estruturas para a conectividade Internacional

Intervenções portuárias estruturantes

(Pequenas intervenções portuárias)

Consolidar as redes e infra-estruturas que estruturam o território nacional ao serviço de competitividade e da coesão

Intervenções específicas na área da energia, com efeitos sobre a eficiência energética e a redução de emissões GEE

Rede rodoviária e infra-estruturas rodoviárias regionais e municipais Intervenções nos sistemas de transportes públicos

Promover o desenvolvimento urbano (…) e a qualificação dos espaços urbanos

(-) Redes de equipamentos de âmbito regional (áreas da saúde, da cultura, da educação e do desporto)

Na sua racionalidade de intervenção, o Eixo V articulou duas orientações -chave subjacentes aos

financiamentos do Fundo de Coesão:

� Enquadrar as áreas de intervenção do Fundo reforçando o valor acrescentado da política

comunitária de coesão, no actual período de programação;

� Contribuir para o completamento de sistemas e redes que beneficiaram das ajudas do Fundo

no passado (sobretudo, entre 1995 e 2006), através do financiamento de projectos relevantes

e complementares à intervenção do PO Regional (INTERVIR +), comparticipado pelo FEDER.

O Regulamento Específico do Eixo consagra uma tipologia de operações que se enquadra nas

vertentes -chave do Regulamento Geral do Fundo de Coesão, segundo o modelo de agregação da

tabela seguinte. Na óptica da avaliação do grau de concretização dos objectivos definidos para o

Eixo V, importa ter presente o conjunto de tipologias de intervenção contemplado para aferir

posteriormente o perfil de projectos aprovados, segundo os domínios de intervenção e o tipo de

operações apoiadas.


69: Eixo V vs. Tipologia de Operações do Regulamento Específico e do Regulamento Geral do Fundo de Coesão

(a) Redes Transeuropeias de Transportes, nomeadamente projectos prioritários de interesse europeu, tal como definidos na Decisão nº 1692/96/CE;

• Infra-estruturas do Porto de Porto Santo

• Infra-estruturas rodoviárias essenciais à eliminação dos pontos de estrangulamento da Ilha da Madeira.

(b) Operações que se inscrevam nas prioridades atribuídas à Política Comunitária de Protecção do Ambiente, ao abrigo do Programa de Acção em matéria de Ambiente

• Infra-estruturas hidráulicas de abastecimento de água a montante das redes de distribuição

• Infra-estruturas de fins múltiplos que envolvam, nomeadamente, a construção de câmaras de acumulação

• Infra-estruturas de Drenagem e Tratamento de Águas Residuais

• Infra-estruturas no domínio dos resíduos sólidos

• Intervenções relativas à introdução do Gás Natural na Madeira.

Na óptica da pertinência, o perfil de intervenção do Eixo Prioritário V estrutura contributos

potenciais, sobretudo, para dois dos sete objectivos de natureza estratégica em matéria de

valorização do território:

• Consolidar as redes e infra-estruturas que estruturam o território nacional, ao serviço da

competitividade e da coesão; e

• Qualificar os serviços ambientais, garantindo a sua universalidade e sustentabilidade.

A estes objectivos estratégicos é reconhecido, no próprio POVT e pela Avaliação ex-ante, um

contributo forte, enquanto é reconhecido um contributo com algum significado a um terceiro

objectivo: Atenuar a situação periférica do país no contexto global, por via da melhoria da

conectividade internacional e da integração das redes nacionais às redes transeuropeias.

Uma das operações aprovadas (“Ligação em Via Expresso ao Porto do Funchal”) enquadra-se

justamente no campo de actuação abrangido por este objectivo o qual remete para as Redes

Transeuropeias de Transportes – Projectos prioritários de interesse europeu (Decisão nº

1692/96/CE). No caso vertente, este enquadramento refere-se, sobretudo, à convergência com as

Orientações comunitárias vocacionadas para o reforço da atractividade dos territórios

ultraperiféricos. A melhoria das ligações (conectividade) dos territórios ultraperiféricos aos

projectos das Redes Transeuropeias de Transportes, constitui um relevante instrumento das

Orientações Estratégicas Comunitárias em matéria de Coesão (Decisão do Conselho,

2006/702/CE), com destaque para os investimentos: na melhoria da conectividade, de que são

exemplo, o reforço da eficiência e segurança das infra-estruturas de transporte marítimo interno

e de acesso ao exterior; e a valorização ambiental e energética. Trata-se de investimentos

facilitadores da integração da economia regional na economia europeia (e mundial), geradores de

argumentos competitivos da Região, na óptica da atracção de fluxos de visitantes e de

investidores, movimento que, a consolidar-se, deverá contribuir para a dinamização da base

económica e do mercado de trabalho regional.

A comparticipação do Fundo de Coesão na RA Madeira tem como destinatários entidades da

Administração Pública Regional, nomeadamente empresas de capitais públicos criadas ao longo

da última década para regular e gerir investimentos nos domínios dos transportes, da energia e

do ambiente.


A dotação financeira programada afecta a este Eixo Prioritário ascende a 100 milhões de euros de

Fundo, com uma taxa máxima de co-financiamento para as operações aprovadas a atingir 70%

(incidência sobre a despesa elegível) e uma despesa pública total de 143 milhões de euros,

volume de financiamento que corresponde a cerca de 2% do Plano Financeiro do POVT.

Para além de identificação de operações por domínios prioritários, que correspondem à

programação por projecto da absorção do montante previsto de 100 milhões de euros de Fundo,

o texto do Programa no ponto 7.4, relativo a Grandes Projectos, aponta para o Eixo V dois

investimentos de maior envergadura:

• Reformulação/Ampliação e construção de colectores principais e ETAR’s na Região

Autónoma da Madeira – Direcção Regional do Saneamento Básico, no montante de 90

milhões de euros.

• Instalação de um Terminal de Gás Natural Liquefeito na Região Autónoma da Madeira –

Empresa de Electricidade da Madeira, no montante de 80 milhões de euros.

A estrutura de objectivos específicos e as tipologias de intervenção do Eixo Prioritário

enquadram-se de forma extensiva nos instrumentos de planeamento regional e sectorial, sendo

de salientar a sua pertinência relativamente aos objectivos e às prioridades dos seguintes

instrumentos:

� Plano de Desenvolvimento Económico e Social (PDES), 2007/2013, nomeadamente nas

prioridades estratégicas referentes à Dimensão Ambiental, Coesão Territorial e

Desenvolvimento Equilibrado e às prioridades de natureza temática que associam o Turismo

e a Diversificação da Base Económica à melhoria das acessibilidades, de operacionalidade e

de segurança, com reforço dos níveis de mobilidade intra-regional e de acesso ao exterior.

� Estratégia Regional de Ambiente que enquadra diversos instrumentos sectoriais,

nomeadamente o Plano Regional de Política de Ambiente, o Plano Regional da Água e as

perspectivas estratégicas para o sector da Energia que prevêem importantes investimentos

em áreas contempladas pelas tipologias de intervenção deste Eixo Prioritário.

� Programa de Modernização das Infra-estruturas Portuárias que enquadra intervenções aos

portos do Funchal e Porto Santo que têm beneficiado das ajudas do Fundo de Coesão, tanto

no passado, como no actual período de programação no âmbito do Eixo V do POVT.

Na fase da preparação técnica do Programa Operacional do Potencial Económico e Coesão

Territorial (actual PO INTERVIR +) o levantamento de intenções de investimento junto das

entidades públicas, permitiu identificar um vasto conjunto de intervenções sectoriais. Estas

intervenções combinam actuações de relevante dimensão à escala regional, enquadradas pelo

POVT (Fundo de Coesão), com intervenções de carácter específico enquadradas pelos apoios do

FEDER do PO Regional.

As dinâmicas de candidatura têm seguido com algum atraso a programação prevista, com especial

incidência no Eixo III do PO INTERVIR+ que enquadra projectos na área do Desenvolvimento

Sustentável. Tal não invalida que, ao nível da programação do investimento com a


complementaridade de financiamento proporcionada pelas ajudas FEDER e Fundo de Coesão, se

reconheça a existência de uma racionalidade e pertinência elevadas da estratégia de intervenção

de qualificação do território e de melhoria dos níveis de conectividade internacional e regional

para o período 2007-2013, designadamente capacitando a Região e a sua base material para

níveis superiores de integração económica e de coesão territorial.

O Plano de Acção do Eixo Prioritário V do POVT estabelece a calendarização das operações a co-

financiar pelo Fundo de Coesão, agrupadas por domínios prioritários.

70: Operações e montantes financeiros previstos (Eixo V)

Identificação das Operações (Domínios prioritários) Entidade

promotora

Montante previsto Fundo de Coesão

(mil €)

Prazo execução previsto

Infra-estruturas Rodoviárias SRES 10.000 2007-2009

Infra-estruturas do Porto do Porto Santo APRAM 35.000 2007-2013

Terminal de GNL dos Socorridos EEM 40.000 2008-2010

Infra-estruturas no domínio dos Resíduos Sólidos Valor Ambiente 5.000 2008-2011

Infra-estruturas de drenagem e tratº de águas residuais SRARN/DRSB 5.000 2010-2012

Infra-estruturas hidráulicas de abastecimento de água IGA 5.000 2010-2012

Total 100.000

Fonte: Anexo II do contrato de delegação de competências da AG no IDR.

Essa calendarização deve ser apreciada conjugadamente com a programação plurianual do

montante global de Fundo de Coesão afecto ao Eixo Prioritário, constante do Mapa seguinte.

71: Calendarização financeira prevista do Eixo V – Fundo de Coesão

(milhares de euros)

Operações 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total

Infra-estruturas Rodoviárias 300 6.900 2.800 - - - - 10.000

Infra-estruturas do Porto do Porto Santo

2.800 8.400 5.250 5.250 3.850 4.550 4.900 35.000

Terminal de GNL dos Socorridos 471 800 10.965 8.471 8.000 11.294 - 40.000

Infra-estruturas no domínio dos Resíduos Sólidos

- 47 278 2.675 2.000 - - 5.000

Infra-estruturas de drenagem e tratamento de águas residuais

- - - 1.000 2.500 1.500 - 5.000

Infra-estruturas hidráulicas de abastecimento de água

- - 1.000 2.500 1.500 - 5.000

Total 3.571 16.147 19.293 18.396 18.850 18.844 4.900 100.000

Fonte: Anexo II do contrato de delegação de competências da AG no IDR.

Da leitura destes elementos, resultam duas observações preliminares a aprofundar: (i) a dotação

financeira programada para o Eixo V não contempla o financiamento do grande projecto de

ampliação e construção de colectores principais e ETAR’s da Região Autónoma da Madeira, no

montante de 90 milhões de euros; e (ii) a dotação afecta ao Terminal de Gás Natural dos

Socorridos inscreve um montante correspondente apenas a 50% do financiamento previsto para

este grande projecto.


Nesta secção, importa agora traçar uma visão compreensiva das dinâmicas de desempenho do

Eixo e das suas intervenções.

A abertura de candidaturas teve lugar no final do 1º trimestre de 2008 (31/03/08) tendo sido

adoptada a modalidade em contínuo (à semelhança dos procedimentos do PO Regional INTERVIR

+), colocando a concurso a totalidade da dotação financeira do Fundo para este Eixo (100 milhões

de euros), para acesso das entidades destinatárias das diferentes tipologias de intervenção.

Até 30 de Novembro de 2009 foram apresentadas e aprovadas as duas candidaturas seguintes:

� Ligação Via Expresso ao Porto do Funchal (candidatura recepcionada no IDR em

Setembro de 2008). O Projecto, da responsabilidade da RAMEDM – Estradas da Madeira,

SA, tem um montante financeiro de 30,5 milhões de euros e destina-se a construir uma

ligação em via expresso ao Porto do Funchal, acesso privilegiado da Região ao exterior.

Esta via rodoviária deverá assegurar a interconexão com o modo de transporte marítimo,

potenciando a integração económica da Região, na óptica da mobilidade interna e

favorece o acesso a vários pontos de interesse turístico da Região, nomeadamente por

parte dos turistas de cruzeiro e contribui para descongestionar o volume de tráfego

existente na baixa do Funchal e para uma utilização mais eficiente do Porto do Funchal

(Cf. Parecer Técnico, IDR).

� Infra-estruturas do porto de Porto Santo (candidatura submetida no SIPOVT a

19/06/2009). O Projecto, da responsabilidade da APRAM – Administração dos Portos da

Madeira, SA., tem um montante financeiro de cerca de 28 milhões de euros e destina-se a

realizar obras marítimas de reparação do molhe, expansão de terraplenos e criação de

melhores condições para receber navios de cruzeiro e náutica de recreio. A intervenção

deverá desenvolver a zona portuária de modo a facilitar a separação efectiva entre

tráfego de passageiros, de mercadorias e lazer, preenchendo requisitos estipulados pelo

ISPS.

Na relação com os objectivos do Eixo Prioritário e da tipologia de intervenção em que se

enquadra, este último projecto pretende assegurar a modernização da infra-estrutura portuária

com vista a aumentar a eficiência e os níveis de produtividade das operações portuárias. Trata-se

de um projecto com forte enquadramento no PDES 2007-2013, designadamente nas prioridades

temáticas específicas referentes à Modernização, manutenção, conservação e ampliação das

infra-estruturas portuárias existentes (relação directa) e à dinamização do sector de cruzeiros de

forma a potenciar os recursos da Região e a sua promoção exterior (relação induzida).

A interconexão com o transporte marítimo, um dos acessos da Região insular e ultraperiférica às

regiões centrais das União Europeia, situa o Projecto num patamar, ainda que indirecto, de

relação com as Redes Transeuropeias de Transportes. Paralelamente, o Projecto tem uma relação

forte com as perspectivas de intervenção do PDES 2007-2013 no âmbito das Infra-estruturas

Públicas e Equipamentos Colectivos (reordenamento da Zona Norte do Porto do Funchal e ligação

ao Porto do Funchal).


Ambos os projectos desenvolvem relações directas de complementaridade com intervenções

anteriores e actuais dos Fundos Estruturais na Madeira, nomeadamente: (i) a Ligação Viária ao

Porto do Funchal, com a Operação Modernização e Reordenamento do Porto do Funchal (Fundo

de Coesão II), em fase de execução, e com reformulações de nós rodoviários nas imediações do

Porto (POPRAM III – FEDER); e (ii) as infra-estruturas portuárias do Porto, com intervenções nos

principais pontos da Região que contribuíram para a especialização do Funchal como porto de

Turismo, transferindo para o Caniçal as funções comerciais e para Câmara de Lobos, as funções de

porto de pesca.

Em termos de volume financeiro, os dois projectos envolvem um investimento aprovado de

aproximadamente 58,3 milhões de euros, um montante que corresponde e absorve cerca de 41%

da despesa pública global do Eixo (Fundo e contrapartida nacional), ou seja da dotação

programada do Fundo encontram-se comprometidos cerca de 41%, um nível que permite

margem de manobra de financiamento para enquadrar projectos/intenções de investimento nas

demais tipologias de intervenção previstas, cuja concretização, para além de dar resposta a

dimensões -problema e necessidades de intervenção identificadas (Cf. ponto I), acrescenta valor à

matriz de domínios de actuação do Eixo Prioritário.

Tomando por referência os valores de execução à data de 31/12/2009, constata-se uma redução

do ritmo de realização financeira previsto pelos projectos na fase de programação (menos 20%)

redução que decorre, segundo os operadores, de constrangimentos pontuais no processamento

de despesa de algumas componentes de obra, em fase de regularização.

Em termos globais, a informação de execução destes projectos (à data de 31/12/2009), permite

sistematizar os indicadores de realização financeira constantes do quadro seguinte.

72: Indicadores financeiros (Fundo) do Eixo V – Fundo de Coesão

(%)

Taxa de compromisso

(AP/PR)

Taxa de execução (EX/PR)

Taxa de realização (EX/AP)

Taxa de pagamento

(PG/AP)

Taxa de reembolso

(PG/EX) POVT 38,7 5,1 13,2 12,7 96,1 Fundo de Coesão 30,8 5,3 17,3 17,5 101,5 Eixo V 40,0 28,8 71,9 82,5 114,7

Fonte: AG do POVT.

O único indicador de realização disponível reporta ao número de projectos de reordenamento e

requalificação de Portos Comerciais (1), preenchendo integralmente a meta prevista para 2010.

Os ritmos de compromisso e de execução, reflectidos nestes indicadores, decorrem, sobretudo,

dos constrangimentos associados ao financiamento atempado da contrapartida regional que

motiva atrasos na candidatura dos projectos identificados nas áreas da energia e do ambiente,

durante a fase de programação e contribuíram para a estimativa da dotação financeira do Eixo. A

organização dos documentos de despesa e, nomeadamente, dos indicadores de realização em

componentes do investimento que envolvem diversas entidades/empreiteiros responsáveis pelas


obras no âmbito dos processos de contratação pública, contribuem para os desfasamentos

pontuais entre aprovação e realização.


Os elementos de conteúdo constantes deste ponto foram sistematizados e racionalizados a partir

das reuniões de trabalho com o OI, com as entidades beneficiárias dos dois projectos aprovados,

com o Secretariado Técnico da AG do Programa, bem como de informação documental

disponível. O texto encontra-se estruturado em torno das questões de avaliação pertinentes à luz

das especificidades deste Eixo Prioritário.



estabelecidos?

O Eixo Prioritário Redes e Equipamentos Estruturantes da Região Autónoma da Madeira tem um

Regulamento Específico próprio que “estabelece as condições de acesso e as regras gerais de

atribuição do co-financiamento do Fundo de Coesão às operações apresentadas nos domínios de

intervenção previstos” neste Eixo do POVT.

O Regulamento recupera os objectivos e a tipologia de operações conforme identificado no texto

referente a este Eixo Prioritário, encontra-se globalmente harmonizado com a programação

prevista e assegura níveis satisfatórios de racionalidade e coerência entre os objectivos e as

tipologias de operações (cf. quadro seguinte).

73: Objectivos específicos e tipologia de operações do Eixo V

Objectivos específicos Tipologia de Operações

� Consolidar as estruturas de gestão ambiental de 1ª geração;

• Infra-estruturas hidráulicas de abastecimento de água a montante das redes de distribuição

• Infra-estruturas de fins múltiplos que envolvam nomeadamente a construção de câmaras de acumulação

• Infra-estruturas de Drenagem e Tratamento de Águas Residuais

• Infra-estruturas no domínio dos resíduos sólidos

� Contribuir para a diminuição das emissões CO2 e garantir reservas energéticas;

• Intervenções relativas à introdução do Gás Natural na Madeira

� Melhorar os níveis de eficiência e de segurança do transporte terrestre e marítimo.

• Infra-estruturas do Porto de Porto Santo

• Infra-estruturas rodoviárias essenciais à eliminação dos pontos de estrangulamento da Ilha da Madeira

O primeiro objectivo tem linhas estratégicas de acção que beneficiam de relevantes

complementaridades com intervenções co-financiadas pelo FEDER na Área de Intervenção

“Estruturas de Gestão Ambiental de Primeira Geração” do Eixo III Desenvolvimento Sustentável

do PO INTERVIR +.

Na óptica das entidades beneficiárias, destinatários do Eixo, o Regulamento Específico revelou

elevada adequação aos objectivos dos projectos, nomeadamente o detalhe das tipologias de


operação permitiu enquadrar de forma positiva as diversas componentes dos investimentos. Um

dos responsáveis entrevistados, com experiência acumulada de gestão de intervenções co-

financiadas pelo Fundo de Coesão II, considera existir uma evolução positiva dos Regulamentos

(Geral e Específico) e valoriza as Orientações Técnicas proporcionadas às entidades promotoras

para a organização das candidaturas.



intervenção?

O Eixo V é caracteristicamente um Eixo fechado enquadrando projectos identificados na fase de

programação. As candidaturas apresentadas foram ambas aprovadas e correspondem de forma

directa ao perfil esperado de projectos de investimento dentro das tipologias de intervenção em

que se enquadram, nomeadamente infra-estruturas portuárias e infra-estruturas rodoviárias,

duas das sete tipologias constantes do Regulamento Específico.

Relativamente ao conjunto de operações programadas que constam do Plano de Acção (cf. Anexo

II do Contrato de Delegação de Competências) constata-se a existência de dois projectos, cujo

período de execução deveria ter começado em 2008, que ainda não foram objecto de

candidatura:

• O Terminal de Gás Natural Liquefeito dos Socorridos, da responsabilidade da Empresa de

Electricidade da Madeira, no montante previsto de 40 milhões de euros, que contempla

infra-estruturas de armazenamento e outras conexas ao Terminal, visando o abastecimento à

produção de electricidade; e

• As infra-estruturas no domínio dos resíduos sólidos, da responsabilidade da Valor Ambiente,

no montante previsto de 5 milhões de euros.

De acordo com a informação recolhida junto das entidades promotoras, os projectos encontram-

se consolidados e, no essencial, aguardam a decisão de formalização em candidatura,

circunstância a que não será alheia a solução para a vertente de financiamento da contrapartida

nacional. No caso do Projecto de Gás Natural, que dispõe de memória descritiva tecnicamente

amadurecida, estão a ser preparados elementos de detalhe resultantes da incorporação de

sugestões por parte da Entidade Reguladora do Sector Energético (ERSE) – estamos em presença

de mercados regulados – e estão a ser organizados os procedimentos de concurso (Concurso

Internacional de Pré-qualificação de Empresas).

Trata-se de projectos que, a terem sido apresentados e uma vez aprovados, por um lado,

reforçariam o grau de correspondência entre as candidaturas aprovadas e o perfil de projectos

esperado no Eixo e respectivos domínios de intervenção prioritários e, por outro lado,

contribuiriam para a competitividade da base económica regional (eficiência energética do

mercado de transportes e alojamento hoteleiro) para a sustentabilidade ambiental.




Eixo onde se inserem?

A problemática dos critérios de selecção em Intervenções fechadas, com identificação estabilizada

de projectos e de entidades beneficiárias, tem menor relevância na medida em que se trata

menos de seleccionar e atribuir prioridade (não existe concorrência de projectos), antes se trata

de assegurar o preenchimento de condições de acesso e dimensões formais (p.e., pareceres de

conformidade e de impactes ambientais).

O perfil de Critérios de selecção traduz um conjunto de dimensões relevantes que devem estar

genericamente presentes na apreciação técnica dos projectos de investimento e na condução de

análise de mérito das candidaturas, com destaque para as seguintes:

• Relação com o Plano de Desenvolvimento Económico e Social 2007-2013, que representa o

Quadro de Referência Estratégico para a Região Autónoma da Madeira no actual período de

programação (período de vigência do POVT), e com diversos Planos sectoriais da esfera da

Estratégia Regional de Ambiente;

• Relação de complementaridade com investimentos (realizados ou a realizar) que contribuam

para a conclusão de sistemas e redes que têm beneficiado de apoios dos Fundos Estruturais e

com outras intervenções de interesse regional, nacional e comunitário.

Paralelamente, são ainda fixados critérios que remetem para: o carácter inovador e de eficiência e

racionalização dos usos de energia das operações; o contributo relevante no cumprimento das

metas associadas aos indicadores de resultados; e o partenariado estratégico e âmbito supra-

municipal dos projectos (com menor aplicação nos projectos deste Eixo).

Os técnicos e responsáveis pelos projectos aprovados valorizam a identificação objectiva dos

critérios de selecção, nomeadamente a existência de uma grelha de ponderações associada, a

qual contribuiu para facilitar a apresentação e organização das candidaturas.



Esta Questão de Avaliação, destinada a aferir a adequação dos procedimentos definidos e eficácia

do modelo de apreciação e selecção de candidaturas, tem um enquadramento de resposta

mediado pela:

• natureza e grau de maturação técnica do tipo de projectos aprovados que são projectos

enquadrados em instrumentos de planeamento e programação, p.e., as infra-estruturas

portuárias do Porto Santo fazem parte do Programa de Modernização das Infra-estruturas

Portuárias e beneficiaram da existência de um Plano Director em vigor que foi alvo de Estudo

de Impacte Ambiental, dispensando parecer técnico neste domínio;

• iniciativa de entidades públicas com capacidade e experiência de fundamentação técnica de

organização e preparação de dossiers de projecto para financiamento pelo Fundo de Coesão.


O trabalho de avaliação (entrevistas ao ST/OI e aos operadores destinatários e análise de dossiers

de candidatura e pareceres técnicos) evidencia a existência de vários elementos de interacção

entre as partes envolvidas que contribuem para várias dimensões de eficácia ao longo do ciclo de

vida das candidaturas e dos projectos:

• acções de divulgação, incluindo o contacto directo junto dos destinatários das tipologias de

intervenção do Eixo;

• trabalho de esclarecimento técnico permitindo uma organização mais apurada das

candidaturas em aspectos de fundamentação técnica (p.e., os estudos prévios e as memórias

descritivas existentes não preenchiam inteiramente os requisitos associados ao

preenchimento completo dos formulários);

• orientações técnicas e notas metodológicas da AG/POVT com instruções de apoio para

organização das candidaturas que representam um salto qualitativo muito grande (modo de

apresentação, requisitos de instrução, informação relativa a direitos e obrigações, ….)

Os prazos de comunicação das decisões de aprovação das candidaturas aos respectivos

beneficiários que, de acordo com o Aviso, não deveriam exceder os três meses sobre a data de

notificação da decisão relativa à sua aceitação, situaram-se dentro deste limite. Os elementos

constantes das Fichas de Parecer Técnico apontam para períodos de apreciação técnica bastantes

diferenciados: 5 dias no primeiro daqueles projectos e 65 dias no segundo.




O contrato de delegação de competências entre a AG e o OI teve em vista beneficiar de uma

“reconhecida experiência e capacidade de desempenho em matéria de gestão de fundos

comunitários” da parte do IDR, que concentra desde 2007 o essencial das atribuições dos

organismos que ao longo de três Quadros Comunitários de Apoio para Portugal asseguraram a

gestão dos Fundos Estruturais na Madeira e exerce funções de gestor sectorial dos investimentos

financiados pelo Fundo de Coesão.

Acresce o conhecimento da realidade regional por parte do IDR e a sua competência de

articulação de investimentos co-financiados que constitui uma mais-valia para uma eficaz

aplicação dos recursos de financiamento. Nesta matéria de articulação das intervenções

enquadradas na Agenda Temática, salienta-se a participação de um membro que representa o OI

do Eixo V do POVT na Unidade de Gestão e na Comissão de Acompanhamento do INTERVIR+

(FEDER).


74: Competências delegáveis vs delegadas pelo POVT no IDR



Sim



Garantir o cumprimento dos normativos aplicáveis, designadamente nos domínios da concorrência, da contratação pública, do ambiente e da igualdade de oportunidades

Sim

Assegurar a conformidade dos contratos de financiamento e dos termos de aceitação das operações apoiadas com a decisão de concessão do financiamento e o respeito pelos normativos aplicáveis

Sim



Assegurar que as despesas declaradas pelos beneficiários para as operações foram efectuadas no cumprimento das regras comunitárias e nacionais, podendo promover a realização de verificações de operações por amostragem, de acordo com as regras comunitárias e nacionais de execução

Sim


Sim


Sim


Sim


Sim

Fonte: Contrato de delegação de competências da AG no IDR

A delegação de competências estabelecida é extensiva, reservando a AG POVT apenas as

competências relativas à confirmação de decisões. No tocante ao circuito financeiro, foi celebrado

um protocolo de fluxos financeiros entre a AG do POVT, a Autoridade de Pagamento (IFDR) e o OI,

que faz parte integrante do contrato de delegação de competências e que contempla a

possibilidade de uma gestão por envelope financeiro a qual permite responder a necessidades

trimestrais de tesouraria, evitando o processamento fragmentário, pedido a pedido.

As entrevistas realizadas com os operadores destinatários das tipologias de intervenção com

projectos aprovados, valorizam pela positiva o papel do OI, enfatizando sobremaneira a

proximidade e disponibilidade de interacção entre o respectivo Secretariado Técnico e as

estruturas técnicas dos operadores destinatários.





No ponto relativo à contextualização do Eixo Prioritário foi abordada a problemática da

articulação entre os investimentos co-financiados pelo Fundo de Coesão (via POVT) e os


investimentos enquadrados pelo Eixo Prioritário Desenvolvimento sustentável do PO Regional.

Tendo em conta que a gestão do Eixo V do POVT tem como suporte um contrato de delegação de

competências num OI (o IDR), AG do PO Intervir+ (FEDER), pela análise efectuada considera-se

que os mecanismos de articulação foram assegurados e são mobilizáveis, a todo o tempo.



adequado para o acompanhamento/monitorização do Eixo?

Os indicadores seleccionados e as metas fixadas são coerentes com a respectiva programação e o

OI considera que os procedimentos de recolha de dados do acompanhamento físico e financeiro

das operações são adequados. No entanto, no trabalho com os operadores dos projectos em

execução, foram identificadas dificuldades práticas de recolha e agregação de informação para os

indicadores de realização, sobretudo em situações de fraccionamento das operações, associada à

existência de vários procedimentos de contratação de bens e serviços no âmbito das empreitadas

das diversas componentes de infra-estruturas, equipamentos, etc.

Com efeito, a quantificação dos indicadores tem de ser parcelada, dificuldade que se acentua nas

situações em que as empreitadas são executadas em regime de consórcio e se torna necessário

reunir informação a partir de várias fontes. Na medida em que os indicadores de realização

pressupõem um preenchimento global de carácter agregado, as dificuldades assinaladas retiram

capacidade de operacionalização, existindo nos operadores a ideia segundo a qual o Sistema foi

concebido para facilitar a realização de acções de controlo.

75: Indicadores físicos, Eixo V

Metas Notas metodológicas Valor de

referência Objectivos Indicador Realização/ /Resultado

2010 2015 Fonte Unidade Período Valor

Nº de projectos de Infra-estruturas ambientais intervencionadas

Realização 1 2 SI Nº (na) (na) Consolidar as estruturas de gestão ambiental de 1ª geração

População servida por Infra-estruturas ambientais (água e saneamento)

Resultado 70% 78% DRSB % 2004 52%

Nº de Terminais de Gás Natural instalados (UAG)

Realização 1 1 SI Nº (na) (na) Contribuir para a diminuição das emissões CO2 e garantir reservas energéticas na Região

Emissões de CO2 Resultado 530 490 DRAmb

Toneladas de emissão de

CO2 por GWh de

electricidade produzida

2004 536


Metas Notas metodológicas Valor de

referência Objectivos Indicador Realização/ /Resultado

2010 2015 Fonte Unidade Período Valor

Nº de Infra-estruturas de Transporte Intervencionadas

Realização 1 2 SI Nº (na) (na)

Capacidade de acolhimento de passageiros de cruzeiros

Resultado 50.000 60.00

0 APRAM

Nº (média anual)

Média (1997/0

6) 2401

Melhorar os níveis de eficiência e de segurança do transporte terrestre e marítimo Redução do tempo

de viagem, decorrente de projectos apoiados

Resultado 61% 61% SRES % relativa ao tempo actual de viagens)

2006 3,48 min.

(i) Toneladas de Emissão de CO2 por GWh de electricidade produzida.

(ii) Relativa ao tempo anual de viagens.

Fonte: Contrato de delegação de competências da AG no IDR (Anexo I).

Relativamente aos Indicadores de Resultado associados aos projectos de infra-estruturas

portuárias houve necessidade de clarificar o entendimento da meta fixada para 2015 no texto do

Programa. Segundo o Parecer Técnico de Análise do Projecto, “em articulação conjunta” com a

entidade destinatária, optou-se por considerar a “média anual de passageiros de cruzeiro no

horizonte de 2015”.


A visão compreensiva processada a partir da análise da informação empírica recolhida ao longo

dos trabalhos de avaliação, permite sistematizar os seguintes elementos de balanço:

� A concretização dos objectivos específicos do Eixo V pressupõe a dinamização/apresentação

das candidaturas dos restantes projectos identificados na fase da programação quer porque

os mesmos são essenciais para a racionalidade e coerência da matriz de intervenção do Eixo,

quer porque são condição de reforço de complementaridades com intervenções de

sustentabilidade ambiental e de qualificação do território apoiadas pelo FEDER no Eixo III do

PO Regional (INTERVIR+).

� No plano das condições de suporte/operacionalização do Eixo, não foram identificadas

necessidades de ajustamento no Regulamento Específico, o qual tem revelado elevada

adequação aos objectivos dos projectos candidatados, sendo valorizada pelas entidades a

existência de Orientações Técnicas de apoio à organização das Candidaturas.

� Os aspectos relativos aos critérios de selecção e modelos de apreciação /selecção de

candidaturas, são menos relevantes na operacionalização deste Eixo, com características

fechadas e de apresentação de candidaturas em contínuo. No entanto, o perfil de critérios

definido integra, de forma positiva, as dimensões relativas a: articulação com os instrumentos

das políticas públicas regionais; complementaridade/continuidade com outras operações de

investimento; e as vertentes técnicas e institucionais dos projectos.


� A existência de um OI constitui uma mais valia ao canalizar para a coordenação do Eixo uma

experiência e capacidade em matéria de gestão do Fundo de Coesão, a par da competência de

articulação de investimentos co-financiados pelos Fundos Estruturais e da disponibilidade de

interacção entre as estruturas técnicas do OI e dos Operadores beneficiários. Neste contexto,

a contratualização de competências por parte da AG tem contribuído para concretizar

objectivos de eficácia e de eficiência na gestão do Eixo.

� A bateria de indicadores de realização e de resultados previstos para as operações afigura-se

satisfatória quer na apresentação das realidades objecto de financiamento, quer nas

metodologias de apuramento ainda que estas possam implicar um trabalho adicional de

adaptação eficaz de dispositivos de registo dos operadores.

As necessidades de intervenção pesada no restabelecimento de infra-estruturas decorrentes do

temporal de 20 de Fevereiro aconselham a uma adequada ponderação de prioridades de

investimento, no espaço de articulação entre recursos de financiamento FEDER e Fundo de

Coesão. Essa (re) ponderação poderá justificar ajustamentos ao Eixo em termos de domínios de

intervenção e de dotação de financiamento, matérias que estão para além do âmbito de uma

Avaliação de Operacionalização, mas que, face às dimensões -problema em presença, esta não

pode deixar de referenciar.

76: Eixo V - Dimensões problema e actuações recomendáveis


Atraso na apresentação de candidaturas de

projectos identificados na fase de programação

Reforço da sensibilização das tutelas sectoriais para as

operações de investimento previstas, com vista à apresentação

tempestiva das respectivas candidaturas

Ocorrência de necessidades extraordinárias de

intervenção nos domínios prioritários do Eixo,

no pós-período de programação

Ponderação de prioridades de investimento e de reajustamento

de domínios de intervenção e de dotação de financiamento,

face ás necessidades de restabelecimento de infra-estruturas

decorrentes do temporal de 20 de Fevereiro.


V. Conclusões e Recomendações

Este capítulo divide-se em três partes: (i) Conclusões de natureza mais transversal; (ii) Conclusões

específicas por Questão de Avaliação; e (iii) Recomendações.

A elaboração do capítulo tem por base uma síntese de resultados (visão de balanço dos Eixos

Prioritários e dinâmicas temáticas) e sistematiza as principais recomendações propostas. Ambas

as dimensões devem ser lidas de forma conjugada com as sínteses apresentadas no capítulo

anterior, por cada Entrada Temática.

1. Conclusões de natureza transversal

(a) A segmentação do Programa e o seu papel instrumental

A natureza heterogénea do Programa decorre da própria Agenda Operacional Temática da

Valorização do Território, que não contém elementos de racionalidade suficientes para enquadrar

todos os domínios de intervenção, num patamar ajustado à relevância que os Eixos Prioritários do

POVT assumem enquanto instrumentos de concretização de políticas (Programas e Planos)

sectoriais. Desta forma, o POVT tal como a Agenda (e os PO Regionais) apresenta-se

especialmente marcado por diferentes sub -agendas (ambiente e prevenção de riscos,

acessibilidades e transportes, desenvolvimento do sistema urbano nacional), todas elas também

de racionalidade e consistência variadas, características que decorrem daquele estatuto de

suporte de financiamento de políticas sectoriais enquadradas por instrumentos de planeamento e

programação (PEAASAR II, PERSU II, PE Transportes, Programa de Modernização do Parque

Escolar, …).

Deste ponto de vista, e como a própria Avaliação ex-ante assinalava, o défice de uma maior

coerência global constitui um obstáculo a uma operacionalização mais harmoniosa de diversos

Eixos do Programa.

A criação dos Centros de Racionalidade Temática (CRT) previstos para o QREN, a par da missão e

das actividades do Observatório do QREN e dos Centros de Observação das Dinâmicas Regionais

(CODR), estes em articulação com o Observatório do Ordenamento do Território e do Urbanismo,

poderiam contribuir para assegurar parte das necessárias articulações, designadamente nos

interfaces de relação entre o POVT e os PO Regionais.

Não compete a esta Avaliação discutir o valor acrescentado genérico ou a oportunidade da

criação de um CRT da Valorização do Território, e muito menos a sua natureza. Assinala-se apenas

que se trata de uma estrutura prevista no Decreto-Lei n.º 312/2007 de 17 de Setembro (alterado

e republicado no Decreto-Lei n.º 74/2008 de 22 de Abril e alterado no Decreto-Lei nº 99/2009 de

28 de Abril), que estabelece o modelo de governação do QREN, e cuja função é o

“desenvolvimento das actividades técnicas adequadas a assegurar a interacção institucional e a

tomar iniciativas em áreas temáticas relevantes para a prossecução dos objectivos do QREN”. Já

compete à Avaliação verificar que a não instituição do CRT (ou dos CRT, ou de estruturas de

“racionalidade política” externas ao (s) PO) e os ainda parcos resultados dos CODR nesta matéria,


acabam por remeter esta função de articulação para o quadro estrito da (eventual) interacção da

Gestão do POVT, dos PO.

Independentemente de se registar que há, neste âmbito, resultados desiguais, que a Avaliação

conclui serem, em termos gerais, satisfatórios ou que tendem resolver as questões do ponto de

vista operacional, esse balanço não pode ignorar que, houve, e há, muito esforço de gestão do

POVT despendido neste processo, tanto junto de outras AG como junto de outras entidades e dos

próprios beneficiários. Trata-se de um esforço acrescentado à necessidade de gerir, em

simultâneo e com coerência, procedimentos muito diferenciados e em manter uma linha de

comunicação eficiente com os potenciais promotores.

Mas, para além de tais questões operacionais, esta situação coloca também problemas de

natureza mais estratégica. A acção tomada ao nível operacional é frequentemente reactiva e de

curto prazo, ainda mais num período marcado pela crise económica e financeira e pelas diversas

medidas que foram sendo tomadas para a combater, que tendem a multiplicar os factores de

instabilidade. Há, necessariamente, repercussões na visão a médio -longo prazo, na eficácia global

das intervenções e nas articulações com outros instrumentos de política.

Tendo em conta este enquadramento geral da Agenda, mas também as opções de programação e

arquitectura para o Programa, com definição, à partida, de modalidades diferenciadas na selecção

de projectos, fechando alguns Eixos a operações concretas e a promotores únicos, o POVT deve

ser entendido como um instrumento de financiamento de políticas públicas sectoriais,

competindo à Gestão sobretudo desempenhar com eficácia e eficiência os procedimentos

adequados para atingir os objectivos de gestão e os que estão na base das opções estratégicas.

Os elementos de Avaliação permitem concluir que, se há margem de intervenção da AG como um

todo ao nível dos aspectos operativos (Sistema de Informação, harmonização e simplificação de

procedimentos, acompanhamento e monitorização de operações, etc.), já do ponto de vista da

eficácia para atingir os objectivos globais da Agenda Operacional Temática, do próprio QREN ou

de (alguns) dos referenciais de política sectorial, os mecanismos de coordenação e articulação que

estão criados no âmbito do próprio Programa (GAT, delegação de competências em OI que são

também organismos de tutela sectorial, etc.) não são suficientes ou não são a solução mais

eficiente. Tais mecanismos deveriam ser externos à esfera de Gestão do POVT e influenciar tanto

a forma de intervir deste Programa como a dos restantes (POR, ProDer e os diversos instrumentos

da Cooperação Territorial Europeia). A título de exemplo, os domínios da Mobilidade Territorial

(em que não se identificam mecanismos de articulação), do Abastecimento de Água e

Saneamento de Águas Residuais (onde as evidências demonstram ineficácia na articulação, sendo

nula a intervenção, para já, dos PO Regionais, e marcada por muita instabilidade e atraso a do

POVT) e o da Política de Cidades, onde se regista o desligamento das linhas presentes no POVT

com as que estão previstas nos PO Regionais.

Naturalmente, esta referência é de natureza geral, no quadro da Agenda, e não específica deste

Programa. Na ausência de evolução de natureza global, cabe ao POVT melhorar os seus próprios

mecanismos de articulação, para o que esta Avaliação avança algumas recomendações.


(b) Modelo de governação e operacionalização diversificado

O modelo de governação (política e operacional) corresponde ao carácter segmentado e muito

diversificado do Programa. A análise realizada permitiu identificar um conjunto de dimensões -

problema que nos parece ter implicações sobre a capacidade de desempenho e sobre os

resultados alcançados em algumas áreas de acção da AG.

� No Programa vigoram diversos modelos de articulação estratégica ou operacional para

assegurar tanto a operacionalização do POVT, quanto as articulações no quadro da Agenda

Operacional Temática:

� Contratos de delegação de competências em OI com extensão e profundidade diferentes

(com corolário na grande autonomia dos OI, nos casos da Madeira e Açores);

� Grupos de Articulação Temática;

� Apoio técnico e consultas a organismos de tutela ou Comissões de Coordenação e

Desenvolvimento Regional.

� Em diversos domínios de intervenção (p.e., transportes, investimento estruturantes do EFMA,

resolução de passivos ambientais e equipamentos escolares), a natureza dos respectivos Eixos

e de alguns domínios de intervenção tende a ser fechada a um grupo restrito de tipologias,

promotores e mesmo projectos (independentemente do modelo de captação e apreciação de

candidaturas), nos quais é especialmente visível a dependência da concretização desses

projectos e programas, o que condiciona a intervenção da Gestão (casos do Eixo I, grandes

projectos de transportes e acessibilidades, e do Domínio Equipamentos escolares do Eixo IX,

pela prioridade assumida pelo apoio ao Programa de Modernização do Parque Escolar e pelo

papel desempenhado pela Parque Escolar).

Do ponto de vista da sua concretização, o POVT conta nesta fase com um SGC que se pode

considerar quase plenamente instalado e funcional, sem prejuízo de:

� estar a decorrer uma transição entre o tipo de actividades que marcou os anos iniciais

(montagem do sistema e aprovação de operações) e as que emergem a partir de final de 2009

(monitorização e acompanhamento da execução, controlo), sem que seja possível ainda

estimar se o dimensionamento e qualificação da equipa é adequado;

� o Sistema de Informação carecer ainda de uma evolução (que, aliás, está em curso e será

concluída, em princípio, até final de 2010);

� haver determinadas áreas de especialização técnica onde é necessário recorrer de forma

intensa a assessorias externas.

� haver uma margem de progresso significativa, do ponto de vista operacional (que não em

matéria de competências técnicas sectoriais e sem prejuízo da sua importância em matéria de

orientação da procura e informação aos beneficiários) no modelo baseado na partilha de

competências entre a AG e os OI.


(c) 2009-2010: uma fase de transição

O período inicial do Programa foi marcado pela instalação do sistema de gestão e pela criação do

edifício regulamentar adoptado, mas também pela sobreposição com o fecho do QCA III e pela

crise económica e financeira internacional. A este nível, para além das implicações na capacidade

de execução de um grande número de promotores, assinala-se a existência de indefinições no

lançamento dos grandes projectos na área dos transportes previstos para financiamento no POVT,

bem como a concretização de orientações políticas nacionais e comunitárias que viabilizaram uma

utilização orientada dos fundos estruturais programados, designadamente como instrumento

privilegiado ao serviço do combate à crise económica e financeira.

Este panorama geral contextualiza e explica um conjunto de constrangimentos a um normal

desempenho dos Eixos Prioritários do Programa: (i) atrasos no arranque (visíveis nos níveis de

aprovação dos anos 2007 e 2008 e a aceleração deste indicador em 2009 sem, contudo, se poder

considerar ainda satisfatório em algumas áreas de intervenção); (ii) as dificuldades iniciais

sentidas ao nível da capacidade de resposta (afinação dos procedimentos, principalmente porque

envolvem, para lá do Secretariado Técnico, os OI, divisão da equipa por tarefas de lançamento do

POVT e de encerramento de diversos POs do QCA III; lançamento da comunicação; instalação do

Sistema de Informação e da plataforma electrónica para apresentação/ gestão de candidaturas e

operações aprovadas; etc.); e (iii) a partir de meados de 2009, a emergência do problema da baixa

execução, cuja recuperação constitui uma das prioridades para 2010.

Os resultados desta Avaliação devem permitir afinar alguns aspectos operacionais, com maior ou

menor profundidade. De fora, ficam aspectos mais estruturais, relacionados com o sistema de

governação do POVT e do QREN e com a programação financeira (e definição de metas) que

exigem uma ponderação e fundamentação mais aprofundadas.

Espera-se que o ano de 2010 corresponda, do ponto de vista operacional, a avanços positivos no

patamar da gestão do POVT, estando em curso alguns processos nesse sentido:

� Disponibilidade mais integral de toda a equipa de apoio à Gestão e complemento da mesma

nalgumas funções, seja através de outsourcing (para reforço de capacidade ao nível jurídico e

de acompanhamento de projectos), seja interno (emergindo a necessidade de técnicos

especializados para operar/ dar apoio à equipa ao nível do SiPOVT).

� Introdução de melhoramentos nos procedimentos (a partir da experiência acumulada de

gestão e das Recomendações desta Avaliação, mas também da Avaliação do Modelo de

Elaboração dos Regulamentos Específicos do FEDER e Fundo de Coesão, em fase de conclusão

para o IFDR).

� Orientação de esforços para o apoio e monitorização da execução das operações aprovadas,

com melhoramento do sistema de indicadores, estabilização dos procedimentos de controlo e

verificação no terreno, no sentido de recuperar os níveis de execução.

� Evolução do Sistema de Informação (SiPOVT) para o que se designa por “ferramenta

potenciada”.

� Preparação da Avaliação Intercalar do POVT.


(d) O Sistema de Informação SiPOVT

O SiPOVT está em plena implementação, estando a partir do início de 2010 em curso a sua

evolução para o que se designa como uma “ferramenta potenciada”.

A evolução em curso consiste na disponibilização de funcionalidades de gestão documental

(aspecto prioritário no quadro de um modelo processual essencialmente desmaterializado) e de

business intelligence, uma plataforma analítica para extracção de dados, permitindo gerir de

forma integrada diversos tipos de processos (monitorização física e financeira global,

acompanhamento por operação, gestão de procedimentos, etc.).

Até final de 2010 este processo estará concluído, na perspectiva da Avaliação já com algum

diferimento face ao que seria desejável. Embora a complexidade do salto tecnológico e de

metodologias e procedimentos (tanto ao nível da gestão quanto dos utilizadores/ beneficiários)

justifiquem um faseamento mais seguro (primeiro a plena implementação das ferramentas

básicas para a gestão das candidaturas, só depois as evoluções e sofisticações), a verdade é que o

período de programação está praticamente a meio e há ainda dificuldades na obtenção de

informação em tempo real e de qualidade sobre o desempenho do Programa.

(e) Tempos de decisão excessivamente longos

Independentemente das razões que conduzem a esta situação (e algumas estão fora da esfera de

decisão da AG, como por exemplo o elevado número de candidaturas apresentadas na sequência

de determinados Avisos, a necessidade de apreciação formal e do mérito de projectos de elevada

dimensão financeira e complexidade técnica, com diversos Grandes Projectos que carecem de

submissão à Comissão Europeia e têm um processo de decisão complexo ou ainda demoras

imputáveis à dificuldade que alguns promotores têm em cumprir obrigações jurídico-

administrativas) esta é uma questão muito relevante para a melhoria da gestão e para a imagem

do POVT, que é o Programa Operacional do QREN onde os prazos que decorrem entre o

encerramento dos concursos e a decisão sobre as candidaturas é mais longo, tendo sido em

diversos casos superior a 7 meses. O tempo médio de decisão era, em Dezembro de 2009, de 162

dias, quando a meta fixada por um indicador do Programa é de 90 dias. Acrescem ainda prazos de

contratação na ordem dos dois meses, em média.

2. Conclusões principais por questão de avaliação

O Estudo de Avaliação foi orientado no sentido de fundamentar respostas relativamente a um

conjunto de questões de avaliação que nortearam todo o trabalho empírico e que estruturaram a

apresentação dos resultados de cada Entrada Temática/Eixo Prioritário do Programa.

Neste ponto, sistematizam-se as conclusões principais para cada questão de avaliação. Chama-se

a atenção para a necessidade de uma leitura mais detalhada que é realizada no capítulo sobre os

resultados da Avaliação, já que alguns aspectos específicos são aí explicitados.


Q1-Adequação e eficácia dos Regulamentos Específicos

A equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, os Regulamentos Específicos revelam-

se adequados e eficazes aos objectivos de desempenho de POVT, correspondendo a uma peça

fundamental do dispositivo montado pela AG para a operacionalização do Programa.

Esta apreciação está fundamentada na análise do alinhamento existente entre os Regulamentos

Específicos e as orientações e disposições constantes do texto do POVT, bem como na

especificação das tipologias de operações consideradas elegíveis para efeitos de co-

financiamento. Os procedimentos de recepção de candidaturas lançados procedem nalguns casos

a uma pormenorização adicional das condições concretas de aplicação dos Regulamentos

Específicos, estabelecendo assim uma cadeia de instrumentos de operacionalização que, em

termos globais, se tem revelado consistente e eficaz. Da mesma forma, verifica-se também uma

forte aderência em relação aos instrumentos de política pública que enquadram o próprio POVT,

vincando assim o papel desempenhado pelo Programa, enquanto instrumento de financiamento

dos mesmos.

Do ponto de vista da articulação no seio da Agenda Operacional Temática para a Valorização do

Território e, muito especialmente, com os PO Regionais, a Equipa de Avaliação considera que a

generalidade das questões de complementaridade e não sobreposição foram acauteladas no

plano formal, sendo de registar os progressos realizados em domínios de intervenção inicialmente

menos bem definidos (ciclo urbano da água, equipamentos desportivos, recuperação de passivos

ambientais, etc.). Esses progressos estão frequentemente consubstanciados em documentos

complementares aos Regulamentos Específicos, muitos dos quais da responsabilidade de

entidades externas à AG, conclusão extensível às relações estabelecidas com o ProDeR,

designadamente no que respeita aos investimentos associados ao Empreendimento de Fins

Múltiplos de Alqueva.

Sem prejuízo desta apreciação global, a Equipa de Avaliação identifica algumas situações pontuais

que carecem de uma melhor resolução/ afinação por parte da AG, de forma autónoma ou em

parceria com outras entidades integrantes do modelo de governação do QREN. Tais situações

referem-se, designadamente, aos seguintes dois Regulamentos Específicos:

• ‘Mobilidade Territorial’; e

• ‘Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento’;

No primeiro caso, a Equipa de Avaliação assinala uma insuficiente clarificação e directividade na

forma como as orientações e disposições constantes do texto do POVT se encontram vertidas no

Regulamento Específico, designadamente no tocante às matérias respeitantes às Auto-estradas

do Mar (AEM) e ao Transporte Marítimo de Curta Distância (TMCD). Esta insuficiência situa-se

fundamentalmente ao nível da relação entre os objectivos do POVT e dos Regulamentos

Específicos, bem como das tipologias de operações consideradas elegíveis, considerando a Equipa

de Avaliação que o estudo entretanto encomendado pela AG não resolve inteiramente os

problemas e/ou lacunas existentes.


No segundo caso, a Equipa de Avaliação entende que as situações detectadas não se restringem

ao âmbito do POVT, alargando-se à intervenção no quadro do Regulamento Específico ‘Ciclo

Urbano da Água – Vertente em Baixa/ Modelo Não Verticalizado’ dos PO Regionais do Norte,

Centro e Alentejo. Na realidade, estas situações prendem-se com a sobreposição formal que

existe em matéria de sistemas autónomos de pequena dimensão, e embora exista actualmente

um conjunto de documentos complementares que clarificam esta questão, tais orientações

deveriam constar dos próprios Regulamentos Específicos.

Q2-Adequação do perfil das candidaturas apresentadas e aprovadas

A Equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, as candidaturas aprovadas

correspondem ao perfil esperado pelo POVT. No entanto, regista-se a existência de alguns

desfasamentos localizados no que respeita às candidaturas apresentadas.

Relativamente às candidaturas aprovadas, os resultados obtidos vêm confirmar a capacidade de

enquadramento fornecida pelos Regulamentos Específicos do Programa, bem como pelos demais

instrumentos de suporte à sua operacionalização. Esta constatação é especialmente relevante no

caso dos Eixos (ou componentes de Eixos) onde a apresentação de candidaturas está suportada

em lógicas concorrenciais ou semi-concorrenciais, dado que uma parte muito substancial dos

recursos afectos ao POVT está adstrita a regimes onde as operações concretas a apoiar se

encontram previamente definidas (vd. Eixo I) ou onde existe uma definição muito objectiva e

direccionada que conjuga beneficiários específicos com tipologias de operações igualmente bem

delimitadas (vd. Eixo V, Eixo VI e Eixo IX – componente de escolas com Ensino Secundário). Nesta

última gama de situações (que se estima concentrarem mais de 2/3 dos fundos alocados a

aprovações já decididas), a falta de coincidência entre o perfil esperado e as operações

efectivamente aprovadas corresponde a uma hipótese cujas probabilidades de ocorrência são

muito baixas ou mesmo nulas.

Muito embora esta apreciação global seja claramente positiva, haverá que ter presente a

necessidade de assegurar uma transição eficaz para a plena maturidade do processo de

implementação do POVT, designadamente em termos de passagem de uma fase muito centrada

na obtenção de compromissos para uma fase especialmente atenta ao cumprimento das metas

do Programa. A relevância desta transição está fundamentalmente associada à existência de

alguns desequilíbrios ao nível das tipologias das operações, entretanto, aprovadas em Eixos (ou

Domínios de intervenção de Eixos) caracterizados por uma maior abertura, os quais, a

acentuarem-se, justificarão uma gestão mais direccionada dos recursos ainda não comprometidos

(p.e., por via da restrição das tipologias elegíveis, em Avisos futuros) ou, caso se considere

pertinente, a própria revisão da programação original.

No que respeita às candidaturas apresentadas, constata-se a partir da informação cedida pela AG

que existem alguns Eixos (ou Domínios de intervenção de Eixos) onde o perfil da procura se

afastou com algum significado do esperado. Tendo por base o indicador relativo à taxa de

admissibilidade das candidaturas submetidas, devidamente complementado por elementos

qualitativos obtidos por auscultação directa da AG e dos OI, verifica-se que existem manifestações

desse tipo de ocorrências nos seguintes casos:


• ‘Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano Nacional’ (Eixo IX);

• ‘Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano’ (Eixo IX);

• ‘Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento ‘ (Eixo II);

• ‘Infra-Estruturas e Equipamentos Desportivos’ (Eixo IX);

• ‘Prevenção e Gestão de Riscos’ (Eixo III).

De acordo com os apuramentos efectuados, estes casos enquadram-se sobretudo em duas

tipologias: (i) candidatura de projectos que não se enquadram no POVT ou no respectivo

procedimento (concurso ou outro); (ii) problemas de instrução das candidaturas (preenchimento

de requisitos técnicos e formais, qualidade das intervenções, etc.), razões que se encontram

plenamente identificadas e para as quais foram ou estão a ser desenhadas estratégias de

resposta, sendo por isso expectável uma progressiva redução das situações de desfasamento

entre oferta e procura. Por força das suas características muito particulares, bem como do perfil

das operações já aprovadas, a Equipa de Avaliação assinala a necessidade de conceder especial

atenção ao caso das Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano.

Q3-Eficácia do modelo de divulgação das condições de apresentação de candidaturas

A Equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, o modelo de divulgação das condições

de abertura à apresentação de candidaturas tem-se revelado adequado e eficaz, concretizando

em grande medida as orientações constantes do Plano de Comunicação do POVT. Esta conclusão

não invalida a existência de margens de progresso com algum significado, reconhecidas quer pela

AG, quer pelos beneficiários do Programa, as quais são susceptíveis de mitigar alguns dos

problemas que têm vindo a ser detectados.

Nas tipologias de intervenção de acesso concorrencial, a procura revelada pelas entidades

beneficiárias (com volumes de investimento candidatados significativamente superiores à

dotação a concurso), constituem um indicador de que não se registam problemas relevantes em

matéria de divulgação.

Entre as evidências recolhidas, são identificáveis três tipos de manifestações que, pelo menos de

forma parcial, indiciam uma menor adequação/ eficácia do modelo de divulgação adoptado:

• falta de enquadramento de um substancial número de candidaturas nas tipologias de

operações passíveis de beneficiar do apoio do POVT;

• insuficiente instrução das candidaturas submetidas ao POVT por parte dos respectivos

promotores;

• reduzida aderência de determinadas tipologias de beneficiários potenciais às oportunidades

de apoio disponibilizadas através do POVT.

O primeiro tipo de manifestação encontra evidência nas (reduzidas) taxas de admissibilidade das

candidaturas apresentadas em determinados Eixos (ou suas componentes), revelando especial

intensidade no caso dos Eixos II e IX (na componente das Acções Inovadoras para o

Desenvolvimento Urbano).


O segundo tipo de manifestação é menos evidente ao nível de indicadores como a taxa de

admissibilidade, embora seja sistematicamente referenciada pela AG (Comissão Directiva e

Secretariado Técnico) e pelos OI. Neste caso, detecta-se uma prática reiterada assente na

necessidade de completar os processos de instrução de candidaturas após a sua submissão,

devidamente acompanhada por parte daquelas entidades, a qual encontra justificação na

necessidade de não comprometer os ritmos de compromisso/ execução do POVT por motivos

estritamente formais. Sem prejuízo da bondade que estará certamente associada a esta postura e

da transparência com que é aplicada, será de admitir que a mesma possa induzir alguma

perturbação dos princípios de concorrência que estão subjacentes a uma parte substancial dos

Eixos (ou de componentes específicas dos Eixos) do POVT. A qualidade e oportunidade da

comunicação podem funcionar como elemento de prevenção daquelas deficiências de instrução.

Em ambas as manifestações, reconhece-se que a acção da AG se apresenta condicionada pela

própria lógica de resposta evidenciada pela procura e por factores exógenos, como a não

abertura à apresentação de candidaturas em domínios complementares aos do POVT no âmbito

dos Programas Operacionais Regionais. Existe reporte de que tanto a falta de enquadramento de

diversas candidaturas submetidas no POVT como a sua insuficiente instrução traduzem práticas

enraizadas que reflectem um menor investimento (por parte dos promotores) na aquisição de

conhecimento relativamente às regras do Programa e/ou na própria preparação das candidaturas.

Muito embora a AG tenha produzido um extenso e detalhado Manual de Procedimentos dirigido

aos beneficiários (efectivos e potenciais) do POVT, as práticas relatadas apontam de forma muito

clara para a sua insuficiência relativamente às manifestações em apreço.

Finalmente, o terceiro tipo de manifestação apontado é também aquele que se apresenta mais

circunscrito, concentrando-se fundamentalmente na tipologia de operações correspondente às

Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano do Eixo IX. Este caso particular distingue-se

pelo facto de sofrer simultaneamente dos problemas apontados pelas manifestações

anteriormente expostas e de uma fraca penetração na vasta gama de beneficiários potenciais a

que se dirige. Trata-se, ainda, de um caso particularmente distinto no seio do POVT devido à

natureza dos investimentos que se pretendem induzir (i.e. inovadores e fundamentalmente

imateriais). Tendo por base estas características de oferta e o perfil de muitas das candidaturas

submetidas, a Equipa de Avaliação aponta limitações muito relevantes ao modelo de divulgação

adoptado, assinalando a necessidade de desenvolvimento de uma abordagem específica e

especialmente proactiva junto da sua procura potencial, nomeadamente por parte do OI.

Q4-Contributo potencial das operações não admitidas por motivos formais

A Equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, as matérias de índole formal não

originaram a exclusão de projectos com contributos potenciais relevantes para o Programa. Em

termos práticos, esta questão aplica-se apenas aos casos operacionalizados via concurso ou via

período pré-determinado e, frequentemente, a não admissibilidade atingiu projectos que se

encontravam num estado de maturação recuado [insuficiente fundamentação estratégica e de

viabilidade financeira/sustentabilidade futura (p.e., projectos do ciclo urbano de água); ausência


de pareceres formais referentes a requisitos de actividade, emitidos por entidade competente

(p.e., equipamentos desportivos); lacunas na documentação de suporte, …].

Em parte das situações observadas, as entidades beneficiárias “recuperaram” os projectos para

fases subsequentes, procedendo ao respectivo “upgrade” técnico e formal, relativizando as

eventuais implicações em indicadores como a taxa de compromisso e minimizando o impacto

sobre os contributos potenciais para os objectivos, nomeadamente em tipologias de intervenção

com maior incidência da não admissibilidade.

Em algumas tipologias de intervenção, mais que a realidade das candidaturas que não

preencheram condições de admissibilidade, assume relevância a realidade dos projectos não

aceites em algumas situações (p.e., Equipamentos desportivos) envolvendo montantes de

investimento expressivos em termos de realizações e resultados potenciais, mas cujos projectos

não demonstraram coerência estratégica com os objectivos dos respectivos Regulamentos.

Q5-Adequação dos critérios de selecção

A Equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, os critérios de selecção utilizados são

globalmente adequados para seleccionar as candidaturas que melhor correspondem aos

objectivos do POVT, embora a sua relevância efectiva no processo de decisão seja muito variável

em função das orientações e disposições constantes do texto do Programa e dos modelos de

apreciação e selecção adoptados.

Na base desta conclusão está o entendimento segundo o qual não devem ser tratadas de igual

forma as situações em que o Programa define à partida as operações em concreto a ser apoiadas

(vd. Eixo I) ou cria mecanismos comparáveis em termos de delimitação das mesmas (vd. Eixo V,

dirigido a beneficiários identificados e Eixo VI, dirigido a um único beneficiário) e aquelas onde se

perspectiva a aplicação de um formato marcadamente concorrencial (vd. Eixo III – Prevenção de

Riscos, Eixo VIII e Eixo IX, em alguns Domínios de intervenção dos Equipamentos Colectivos).

Neste último caso, os critérios de selecção desempenham um papel absolutamente crucial no

processo de selecção das candidaturas admitidas, dado que correspondem ao instrumento

através do qual se procede à sua análise comparada e subsequente hierarquização. Por esta via,

tende a ser garantida a selecção das melhores candidaturas com condições para serem aprovadas

sempre e desde que os critérios adoptados reflictam adequadamente os objectivos e as metas do

Programa. Sem prejuízo da introdução de afinações pontuais, a análise realizada permite

constatar que esse requisito se encontra globalmente assegurado, merecendo apreciação positiva

por parte dos promotores que responderam ao Inquérito realizado.

Relativamente aos Eixos (ou componentes de Eixos) onde não vigora (ou não é expectável que

vigore) um regime concorrencial, a aprovação de candidaturas pressupõe a obtenção de uma

pontuação mínima no contexto da análise de mérito. Neste caso, não é expectável que os critérios

de selecção conduzam por si só à selecção das melhores candidaturas (baseando-se numa análise

de mérito relativo), mas, tão-somente, que validem a existência de níveis mínimos de qualidade

nas candidaturas admitidas (i.e. análise do seu mérito absoluto). A este respeito, é questionável a

adequação do patamar mínimo adoptado (invariavelmente fixado nos 2,5 valores, numa escala de


5 valores), retirando ao processo de aplicação dos critérios de selecção a possibilidade de

incentivar a excelência na elaboração e apresentação de candidaturas. Tal procedimento pode

conduzir a uma deriva perversa em que, nos casos em que as operações se encontram

previamente definidas e/ou existe um beneficiário único, a satisfação de requisitos e limiares

mínimos tenda a alastrar a outros elementos não directamente relacionados com o seu mérito

(p.e., instrução formal da candidatura).

Refira-se que a divulgação em sede de Aviso das metodologias de cálculo utilizadas na análise de

mérito das candidaturas corresponde a uma boa prática, alinhada com as disposições

regulamentares comunitárias e nacionais, na medida que promove a transparência do processo

de decisão e a indução de padrões preferenciais de investimento por parte da procura. Não

obstante, a Equipa de Avaliação assinala a fragilidade das metodologias aplicáveis a alguns

Regulamentos Específicos (designadamente ‘Redes e Equipamentos Nacionais de Transportes’,

‘Mobilidade Territorial’ e ‘Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano’), dado que estas

são susceptíveis de uma interpretação frequentemente subjectiva.

Por último, a Avaliação assinala que não é universal (ou seja, não consta de todos os

Regulamentos Específicos, Avisos ou metodologias de cálculo) a valorização explícita de critérios

relacionados com os contributos das operações para os indicadores físicos com metas fixadas no

Programa ou para os Temas Prioritários (earmarking). Esta explicitação permitiria uma melhor

percepção do mérito e do contributo de cada candidatura para o cumprimento das metas pelos

promotores (na definição das suas prioridades e na preparação dos seus projectos) e pela gestão

(no processo de avaliação); e contribuiria para melhorar os mecanismos de monitorização

preventiva, permitindo direccionar para determinadas tipologias os procedimentos e concursos.

Q6-Adequação do modelo de apreciação e selecção de candidaturas

A Equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, o modelo adoptado pelo POVT em

matéria de apreciação e selecção de candidaturas apresenta alguns problemas de consistência e

adequação relativamente aos princípios e orientações constantes do QREN (e, muito em especial,

do Regulamento Geral do FEDER e Fundo de Coesão), designadamente no que respeita às

modalidades de apresentação adoptadas.

A este respeito, importa frisar que a selectividade e a focalização dos investimentos e das acções

de desenvolvimento a apoiar pelos instrumentos de financiamento comunitário correspondem a

princípios orientadores de fundo assumidos pelo QREN (e, subsidiariamente, pelo POVT) de modo

a assegurar o seu contributo efectivo para a prossecução da estratégia de desenvolvimento

adoptada. A utilização de critérios rigorosos de selecção e hierarquização de candidaturas foi

nessa sede apontada como uma via incontornável para concretizar tal desiderato, especificando o

Regulamento Geral do FEDER e Fundo de Coesão que:

• a selecção de candidaturas é baseada na apreciação do respectivo mérito com base em

critérios de selecção que tenham em conta as prioridades estratégicas estabelecidas para

cada Programa Operacional e para o QREN;


• a aplicação dos critérios de selecção será suportada em parâmetros qualitativos e

quantitativos, devidamente ponderados, os quais devem permitir (quando aplicável) uma

hierarquização objectiva das candidaturas;

• o recurso à modalidade de concurso deverá ser privilegiado em alternativa à possibilidade de

submissão em permanência das candidaturas, sempre que a tipologia das operações e dos

beneficiários o permita.

A aplicação deste racional ao caso particular do POVT implica que sejam diferenciados os Eixos

(ou algumas das suas componentes) que possuem um carácter aberto daqueles que apresentam

um carácter fechado.

Assim, verifica-se que os Eixos I, III (componente de recuperação do passivo ambiental), IV, V, VI e

VII (componente de infra-estruturas rodoviárias) e IX (componentes relativas às escolas do Ensino

Secundário) estão claramente enquadrados nesta segunda categoria. Nestes casos, por força da

própria natureza destes Eixos (ou das componentes em apreço), considera-se que o recurso às

modalidades em contínuo e/ou por período pré-determinado se encontra plenamente justificado,

não se reconhecendo valor acrescentado à modalidade concorrencial. Recorda-se, ainda assim, a

observação feita atrás acerca do patamar mínimo de pontuação que as candidaturas

apresentadas nestas modalidades (em contínuo) devem atingir.

Deve referir-se também que a possibilidade de recurso à modalidade concorrencial contemplada

no Regulamento Específico ‘Recuperação do Passivo Ambiental’ afigura-se desajustada (ainda que

não tenha sido até agora activada pela AG e, portanto, não tenha produzido quaisquer efeitos

práticos);

Em contraponto, os Eixos II, III (na componente de combate à erosão e defesa costeira), VII (na

componente das auto-estradas do mar) e IX (na componente de infra-estruturas e equipamentos

desportivos) possuem um carácter eminentemente aberto. Nestes casos, a Equipa de Avaliação

considera que a modalidade “concorrencial” deveria ser aplicada, permitindo assim seleccionar as

candidaturas com maior contributo para atingir as metas do POVT. Não obstante, verifica-se que:

• a modalidade adoptada nos Eixos II e III (na componente de combate à erosão e defesa

costeira) corresponde ao período pré-determinado, opção que se encontra tomada em sede

de Regulamento Específico e, como tal, inibe o recurso ao procedimento concorrencial;

• a modalidade em contínuo foi adoptada na globalidade do Eixo VII (por opção da AG, dado

que o Regulamento Específico permite as três alternativas), considerando-se que deveria

haver recurso ao procedimento concorrencial na componente relativa às auto-estradas do

mar;

• a possibilidade de recurso à modalidade de período pré-determinado está prevista - a par do

concurso - nos Regulamentos Específicos ‘Infra-Estruturas Nacionais para a Valorização de

Resíduos Sólidos Urbanos’ (Eixo VIII) e ‘Infra-Estruturas e Equipamentos Desportivos’

(integrado no Eixo IX), tendo sido utilizada pela AG neste segundo caso.

Muito embora a AG considere que a modalidade de período pré-determinado se tem revelado

necessária para viabilizar uma maior celeridade em contextos marcados por uma elevada procura


(vd. Eixo II), a Equipa de Avaliação é da opinião que este objectivo deverá ser prosseguido através

da simplificação dos processos de análise de candidaturas (que se sabe serem pesados) e não da

modalidade que enquadra a sua apresentação.

Por último, faz-se uma referência aos excessivos prazos de decisão associados precisamente aos

procedimentos de apreciação e selecção de candidaturas, que são um indicador da não

adequação destes. Tais situações decorreram, em muitos casos, do excessivo recurso a soluções

intermédias de melhoramento da qualidade das candidaturas, através de interacção com os

promotores, o que é especialmente penalizador nos casos de procedimentos com algum grau de

concorrência.

Q7-Eficácia e eficiência da delegação de competências

A Equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, a gestão operacional do POVT sai

reforçada com as delegações de competências contratualizadas com OI, aduzindo níveis

adicionais de eficácia ao nível da avaliação da qualidade das operações e do seu enquadramento

nas políticas e estratégias nacionais e sectoriais, bem como na articulação de intervenções com

outros instrumentos de financiamento.

Dois casos específicos merecem, no entanto, um alerta no sentido da introdução de melhorias

para melhorar o desempenho e os resultados:

• o domínio de intervenção correspondente às Acções Inovadoras para o Desenvolvimento

Urbano, no âmbito da qual se considera possuir ainda margens de progressão com significado

relevante no sentido de promover a obtenção de ganhos claros de eficácia e eficiência, a qual

é evidenciada pelas disfunções detectadas no âmbito dos dois procedimentos concorrenciais

já lançados.

• a contratualização de gestão com a Estrutura de Missão para a Gestão de Fundos

Comunitários no âmbito do Eixo III (Prevenção e Gestão de Riscos), cuja capacidade de acção

esteve condicionada até final de 2009 devido a instabilidade organizativa e défice de recursos

humanos. Neste caso, no entanto, a efectivação com eficácia de algumas competências

delegadas tem beneficiado da colaboração técnica da Autoridade Nacional de Protecção Civil,

valorizando níveis de conhecimento resultantes da relação directa (de tutela) com

importantes beneficiários do Eixo III.

Já no que se refere a uma medida de eficiência (a tomada de decisão nos procedimentos de

apreciação de candidaturas em prazos adequados), pode referir-se que, na generalidade dos

casos, este recurso não foi portador de valor acrescentado.

De acordo com a legislação que estabelece o modelo de governação do QREN (e,

subsidiariamente, do POVT), as competências da AG só podem ser objecto de delegação em OI

desde que propiciem condições para melhorar a eficácia e a eficiência da gestão ou para superar

insuficiências quantitativas ou qualitativas em recursos. Esta solução foi adoptada em cinco

domínios de intervenção com igual número de OI ao abrigo de duas opções distintas de

contratualização:


• contratualização da totalidade das competências passíveis de delegação, a qual foi utilizada

nos Eixos IV e V com DRPFE (Açores) e com o IDR (Madeira), respectivamente;

• contratualização de parte das competências passíveis de delegação, a qual foi utilizada nos

Eixos II, III (componente de prevenção e gestão de riscos) e IX (componente de acções

inovadoras para o desenvolvimento urbano) com o Instituto da Água, a Estrutura de Missão

para a Gestão dos Fundos Comunitários (MAI) e a DGOTDU, respectivamente.

No primeiro tipo, as entidades tomadoras das competências delegadas dispõem de um

inequívoco capital de experiência na concepção e implementação de intervenções operacionais

com comparticipação comunitária (incluindo aí a assunção de funções de gestão sectorial do

Fundo de Coesão no anterior período de programação), beneficiando também do facto de

corresponderem às Autoridades de Gestão dos Programas Operacionais Regionais

PROCONVERGÊNCIA e INTERVIR+ do QREN (o que promove algumas economias de escala,

alternativamente à duplicação de estruturas). Existem, adicionalmente, três razões de fundo que

justificam esta opção:

• o estatuto de autonomia das regiões dos Açores e da Madeira, traduzido na existência de

referenciais de política próprios (de alguma forma diferenciáveis/ isoláveis das políticas

públicas definidas para o território continental, sem prejuízo da sua coerência e articulação),

os quais remetem a sua implementação para agentes públicos de base territorial;

• as especificidades e implicações decorrentes da insularidade e ultraperificidade de ambas

regiões, que condicionam a apreensão plena e em tempo real das necessidades de

investimento na região por parte de uma AG sedeada a larga distância;

• a dimensão e complexidade das operações a co-financiar pelo Fundo de Coesão e a exigência

processual associada, que apelam a uma relação de proximidade junto dos seus promotores.

Na perspectiva da Equipa de Avaliação, estes factores têm contribuído de forma decisiva para a

obtenção de ganhos de eficácia por referência ao cenário de não -delegação, sendo comprováveis

a níveis como a divulgação das condições de acesso e a prestação de esclarecimentos junto dos

beneficiários, o apoio à montagem de candidaturas aptas para aprovação e o acompanhamento

da respectiva execução. Do ponto de vista da eficiência, não é descabido reforçar os ganhos

conseguidos por via da partilha dos recursos organizativos afectos aos Programas Operacionais

Regionais, obviando assim à inevitável duplicação de estruturas que decorreria de qualquer outro

modelo de delegação.

O segundo tipo de contratualização distingue-se do anterior pelo facto de envolver entidades com

menor ou mesmo sem experiência anterior na gestão de intervenções com comparticipação

comunitária e pelo facto de abarcar apenas competências às quais se associa uma natureza mais

técnica. Aqui, a competência técnica dessas entidades (bem como o seu papel de autoridades

técnicas nacionais nos respectivos domínios de intervenção) corresponde ao principal motivo que

sustenta a delegação de competências, colmatando assim a falta de know-how específico da

Autoridade de Gestão e estabelecendo, ao mesmo tempo, uma articulação mais directa com as

estruturas com responsabilidades nas políticas públicas em apreço. No caso da Delegação de

Competências no âmbito da Prevenção e Gestão de Riscos, o exercício das competências técnicas


específicas tem beneficiado da colaboração da Autoridade Nacional de Protecção Civil, em

matéria de preparação dos Avisos e de elaboração de parcerias de suporte à apreciação (de

aceitabilidade e do mérito) das candidaturas a financiamento.

A diferente extensão das competências delegadas neste segundo tipo, corresponde a uma opção,

sem interferência da Autoridade de Gestão, e cujas razões relevam do conhecimento técnico e

institucional de especificidades sectoriais (p.e., intervenções da protecção civil ligadas às

competências da Autoridade Nacional) e territoriais -sectoriais (p.e., as que envolvem atribuições

específicas da DGOTDU na relação com as Autarquias). Todavia, trata-se de razões face às quais se

esperaria uma maior dinâmica de animação e qualificação da procura que não tem ocorrido de

forma satisfatória.

A delegação efectuada no âmbito das Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano, tal

como foi já assinalado, é aquela que carece ainda de uma mais cabal demonstração dos ganhos

de eficácia e eficiência que se espera verem alcançados. Trata-se, com efeito, de uma situação

que apresenta desvios muitos consideráveis em relação à programação constante do contrato de

delegação de competências estabelecido entre a AG e a DGOTDU. Dado o regime de delegação

parcial adoptado, trata-se também de uma situação que exigiria uma especial articulação entre

ambas as entidades, aspecto que tem sido claramente menos bem sucedido, tal como é

mutuamente reconhecido. Não obstante, e em face das iniciativas de dinamização encetadas já

em 2010 (ou previstas para este ano), será de admitir que o menor desempenho até agora

registado possa ser revertido a curto prazo.

Q8-Mecanismos de articulação no quadro da Agenda Operacional Valorização do Território

A questão da articulação temática tem especial relevância na abordagem da operacionalização

deste Programa pela centralidade do POVT na Agenda Operacional Temática da Valorização do

Território e pelo papel desempenhado por algumas tipologias de intervenção enquadradas pelos

PO Regionais. A eficácia e eficiência das intervenções que ao nível das diversas sub -agendas, são

co-financiadas por diversos instrumentos carece não só de uma delimitação estratégica de

domínios de actuação e investimentos, que os Regulamentos Específicos dirimiram no plano

formal, mas também de uma articulação operacional em aspectos de concretização prática dos

Regulamentos, de dinamização das entidades beneficiárias e de complementaridade das

actuações.

Da avaliação efectuada, sintetizam-se como principais linhas de leitura as seguintes:

• Delimitação satisfatória, mas não isenta de indefinições iniciais, das áreas de intervenção da

responsabilidade de financiamento do POVT e das PO Regionais pelos Regulamentos

Específicos (em alguns casos, por documentos orientadores das tutelas sectoriais e da AG do

POVT), nomeadamente nos Eixos II, III, VIII e IX, onde as sobreposições e complementaridades

se encontram mais presentes. A ultrapassagem das indefinições foi feita de formas diversas,

incluindo revisões regulamentares e os já referidos documentos orientadores.

• Constituição de Grupos de Articulação Temática em Domínios de Intervenção de alguns Eixos

(incluindo o Eixo VI, de articulação com o ProDeR para as intervenções no Alqueva), com um


perfil de objectivos que combina a preocupação de apreciar a complementaridade das

operações a financiar, identificar formas de articulação entre o POVT e os PO Regionais do

Continente e propor e fundamentar pontuações a atribuir a critérios de selecção que carecem

deste requisito de consensualização.

• Interacção reduzida entre as entidades representadas nos GAT, com predomínio de um

formato estritamente formal (que remete, sobretudo, para ajustar timings de Avisos, emitir

pareceres e proceder às pontuações dos critérios de selecção em que interferem), a par de

um número bastante limitado de reuniões de trabalho dos Grupos.

• Alguns aspectos potencialmente mais enriquecedores (p.e., complementaridade de actuações

e maximização de resultados das intervenções e orientações de apoio à expressão de uma

procura atomizada pouco qualificada), não constam das matérias abordadas pelos GAT, o que

representa uma dimensão de articulação potencial desperdiçada.

• Reduzida proactividade da parte das Autoridades de Gestão dos PO Regionais e das tutelas

sectoriais representadas nestes Grupos para centrarem a missão e actividade dos mesmos em

domínios estratégicos para a racionalidade e coerência das intervenções da Agenda que, em

parte, se jogam nos territórios;

• Em alguns Eixos (p.e., II, IV e V), os mecanismos de articulação remetem sobretudo, para a

complementaridade de intervenções entre instrumentos de financiamento e para a

concretização de medidas de políticas sectoriais, tendo funcionado a relação mais ou menos

directa entre o OI e as tutelas sectoriais e/ou regionais e dos Fundos Estruturais (coincidência

entre OI e Autoridades de Gestão dos PO das Regiões Autónomas, ProConvergência e Intervir

+ ou entre OI e Autoridades Nacionais Sectoriais).

A avaliação vai sobretudo no sentido de detectar na missão e quadro de objectivos associados à

constituição dos GAT um capital de contributos, sobretudo em termos de eficácia e eficiência das

intervenções, que não se encontra inteiramente explorado e do qual se afigura legítimo esperar

bastante mais. À medida que a operacionalização avança com o estabelecimento de rotinas, os

problemas concretos terão menor relevância e os contributos para questões de fundo

(selectividade, concentração, complementaridade, …) tenderão a ser mais determinantes.

Q9-Adequação do sistema de indicadores de realização e de resultado

A Equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, o sistema de indicadores de realização

e de resultado do POVT apresenta insuficiências de extensão e significado consideráveis,

limitando de forma objectiva o seu papel enquanto instrumento de suporte ao respectivo

acompanhamento e monitorização. Da mesma forma, entende-se que tais insuficiências se

estendem também à capacidade de fixação de metas para o Programa e, consequentemente,

para a aferição da sua eficácia.

Deste ponto de vista, a Equipa de Avaliação destaca em primeiro lugar a fragilidade da bateria de

indicadores de resultado associada a alguns Eixos (ou componentes de Eixos) do POVT. De acordo

com a Comissão Europeia, este tipo de indicadores assume uma relevância decisiva na


objectivação das intenções estratégicas que estão subjacentes às intervenções com apoio

comunitário, devendo expressar-se através da associação de metas concretas para cada um dos

seus objectivos. De acordo com a análise realizada, as principais fragilidades detectadas situam-se

ao nível quer do entendimento do conceito de resultado, quer da insuficiência da bateria de

indicadores adoptada.

Relativamente ao primeiro caso, constata-se que existem indicadores de resultado que, na

verdade, correspondem a indicadores de impacto. Esta situação verifica-se, nomeadamente, nos

Eixos I (‘Mercadorias transportadas’), IV+V (‘Emissão de CO2’) e VIII (‘RUB depositados em aterro

em % da quantidade total’), traduzindo-se em consequência num conjunto de metas cuja

concretização não depende directamente do POVT. No tocante ao segundo caso, a análise

realizada permitiu detectar que a bateria de indicadores do POVT não cobre todo o espectro de

resultados que se espera virem a ser produzidos na sequência da sua implementação. Para além

destes exemplos, encontram-se também nesta situação os Eixos I (nas componentes extra-alta

velocidade ferroviária), III (na sua componente de prevenção e gestão de riscos), VII (em todas as

componentes extra-IP4) e IX (nas componentes de equipamentos estruturantes do sistema

urbano nacional, infra-estruturas e equipamentos desportivos e escolas dos 2º e 3º Ciclos do

Ensino Básico).

Os cálculos efectuados revelam que pelo menos 1/3 dos recursos comunitários já comprometidos

(abrangendo cerca de metade do número total de operações) não estão abrangidos por qualquer

indicador de resultado previsto no Programa.

A Equipa de Avaliação aponta a necessidade de superar, em sede de reprogramação, a limitada

taxa de cobertura por indicadores de resultado dos recursos afectos ao POVT, acautelando a

capacidade de aferição da eficácia do Programa.

A bateria de indicadores de realização do POVT apresenta, igualmente, fragilidades que importa

aqui assinalar. Neste caso, os problemas detectados consistem na insuficiente cobertura das

realizações físicas que o Programa se propõe apoiar, bem como na excessiva agregação de alguns

dos indicadores adoptados.

A primeira situação está bem patente nos Eixos II, III (nas componentes de combate à erosão e

defesa costeira e de recuperação do passivo ambiental), IV, VII, VIII e IX (nas componentes de

equipamentos estruturantes do sistema urbano nacional, infra-estruturas e equipamentos

desportivos e escolas dos 2º e 3º Ciclos do Ensino Básico) do POVT, verificando-se que mais de

2/3 das operações aprovadas (abrangendo pelo menos 1/5 dos recursos comunitários já

comprometidos) não estão abrangidos por qualquer indicador de realização previsto No

Programa. No que respeita à segunda situação, e dada a dimensão de alguns investimentos que

se encontram previamente identificados em sede de programação, considera-se que seria

desejável dispor de indicadores desagregados por projecto, destacando-se os seguintes dois casos

(ambos do Eixo I):

� o indicador ‘Linha ferroviária de alta velocidade construída’, o qual, a exemplo dos

indicadores de resultado associados, deveria aplicar-se individualmente a cada uma das três

linhas propostas;


� o indicador ‘Via construída e em operação’, que deveria ser desagregado para os dois

projectos inicialmente previstos (CRIL e CRIPS).

Na perspectiva da Equipa de Avaliação, esta dimensão relativa às realizações é especialmente

crítica em termos de capacidade de monitorização das dinâmicas de compromisso/ execução do

Programa, dada a sua forte expressão em termos de grandes operações de cariz infra-estrutural,

devendo a sua operacionalização estar estreitamente articulada com os procedimentos de

acompanhamento montados à escala de cada operação em particular.

3. Recomendações

O desempenho da Gestão dependerá da capacidade em responder às funções e aos desafios da

condução do Programa a dois níveis:

� Nível operacional, no sentido mais restrito, tendo em conta, sobretudo, a transição entre

os anos iniciais (de montagem do sistema de gestão e acompanhamento e de captação de

candidaturas) e a necessidade prioritária actual que consiste em recuperar um bom ritmo

de execução e acompanhamento de operações aprovadas.

� Nível estratégico, não menos importante, e que remete para a capacidade em assegurar

uma monitorização de natureza mais estratégica, tentando antecipar de forma adequada

as implicações na programação que determinadas decisões externas podem vir a

acarretar e criando mecanismos eficazes de acção em cada um dos Eixos/ Tipologias,

melhorando as formas de actuação conjunta entre a AG e os restantes Organismos

intervenientes.

Não obstante a natureza segmentada do Programa nas diversas sub -agendas, reconhece-se a

existência de uma lógica global de actuação que, na perspectiva da Avaliação, trará vantagens aos

dois níveis referidos. Esta lógica consiste na adopção mais explícita de procedimentos

diferenciados para cada um dos Eixos (ou conjuntos de Eixos) do POVT, numa perspectiva de

tornar os mecanismos de gestão mais adaptados às tipologias de projectos, ao universo de

promotores e ao quadro institucional e estratégico de enquadramento de cada Domínio temático

de intervenção.

De alguma forma, e sem colocar em causa aspectos transversais (alimentação homogénea do

Sistema de Informação, cumprimento dos Regulamentos Geral do FEDER e Fundo de Coesão e

Específicos do POVT, obrigações referentes aos mecanismos de contratação pública, etc.), trata-se

de assumir em pleno a heterogeneidade do Programa na sua matriz estratégica original.

Neste Estudo de Avaliação, e em face dos aspectos mais críticos registados nestas matérias, são

apontadas recomendações aos seguintes níveis:

R1. Revisão de alguns Regulamentos Específicos no sentido de clarificar aspectos omissos (p.e.,

não previsão de Tipologias, componentes das operações ou promotores relevantes,) ou

contraditórios (p.e., fronteiras entre POR e POVT). Está neste caso a necessidade de revisão,

adaptação e compatibilização do Regulamento Específico do Eixo Prioritário II do POVT “Rede

Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento”, em simultâneo com a do


Regulamento Específico ‘Ciclo Urbano da Água – Vertente em Baixa/ Modelo Não

Verticalizado’ dos Programas Operacionais Regionais do Norte, Centro e Alentejo. Muito

embora exista actualmente um conjunto de documentos complementares que clarificam esta

questão, considera-se fundamental fazer reflectir essas orientações em termos

regulamentares, de modo a explicitar de forma mais clara e inequívoca o âmbito de

intervenção dos POR e do POVT em matéria de sistemas autónomos de pequena dimensão.

Destaca-se também a recomendável revisão do Regulamento “Mobilidade Territorial”, no que

respeita às Auto-estradas do Mar e ao Transporte Marítimo de Curta Distância.

R2. Alteração de procedimentos para captação e análise de candidaturas tanto ao nível dos

Eixos mais “fechados” (melhorando as metodologias de análise de mérito das operações

candidatadas), como nos mais “abertos” (recorrendo de forma mais declarada ao método

concorrencial). De forma mais detalhada, esta alteração deve incidir sobre:

(i) Adopção de procedimentos de concurso nas tipologias/Regulamentos em que se

perspective que a procura será intensa, excedendo as disponibilidades financeiras.

Devem ser evitados procedimentos em que a apreciação das candidaturas se limite a

verificar se cumprem padrões de mérito pré-estabelecidos, preferindo os que

colocam as diversas candidaturas em confronto directo para escolher as de maior

contributo para os objectivos.

(ii) Nos casos de procedimentos não concorrenciais ou parcialmente concorrenciais,

onde predomine um modelo não -comparativo do mérito relativo das candidaturas,

deve ser adoptado como limiar mínimo de pontuação para aprovação um valor de

referência mais exigente do que os parâmetros actualmente utilizados.

(iii) Estabelecimento de protocolos/modelos mais explícitos e objectivos de classificação

(quantitativa) de candidaturas, seja em procedimentos concorrenciais, seja nos

procedimentos em contínuo. Nos procedimentos de natureza concorrencial deve

incentivar-se a prática de comunicar aos promotores que apresentaram candidaturas

o resultado do respectivo processo de aferição de mérito.

(iv) Revisão pontual do corpo de critérios de avaliação de candidaturas, devendo, nos

casos em que ainda não existam, ser incorporados e valorizados critérios ou sub -

critérios com referência explícita ao contributo para os objectivos e metas

quantificadas do POVT (físicas e financeiras).

(v) Adopção de procedimentos de apreciação que limitem os ciclos de reformulação de

candidaturas pelos promotores e limitando os períodos para resposta destes a

pedidos de esclarecimento da Gestão.

(vi) Nas tipologias referentes a grandes projectos em que o regime “concursal” não é

adoptado, os critérios e o modelo de apreciação de candidaturas devem conceder

maior importância à Análise Custo -Benefício.

(vii) Nas tipologias onde se pretenda objectivamente estimular o carácter inovador e a

sustentabilidade dos projectos (especialmente no Eixo IX e muito particularmente na


tipologia “Acções Inovadoras de Desenvolvimento Urbano”), introduzir a modalidade

de pré-candidatura, que permitirá avaliar previamente o carácter inovador de

projectos ou ideias de projecto.

R3. Simplificação de procedimentos no que respeita a exigências formais nas candidaturas em

Tipologias onde a procura é muito acentuada, com implicações na carga de tarefas

associadas à análise e insistindo, sobretudo, nos elementos demonstrativos da qualidade

das operações (análises custo -benefício, quando se justificar, e demonstração sustentada

dos contributos para objectivos de política, do Eixo Prioritário ou do Programa). Nos

procedimentos por concurso, a simplificação das exigências formais de instrução das

candidaturas na fase de apresentação/aceitação, implicará a remissão de algumas dessas

exigências para uma fase posterior à da apreciação de mérito.

R4. Participação activa da AG do POVT na criação dos mecanismos de racionalidade e

articulação da Agenda Operacional Temática de Valorização do Território, no campo

interacção entre POVT, POR e ProDeR, através de:

(i) Apoio à instituição de um Centro de Racionalidade Temática da Valorização do

Território no QREN, complementado com a actividade dos Centros de Observação das

Dinâmicas Regionais, do Observatório do QREN e o Observatório do Ordenamento do

Território e do Urbanismo.

(ii) Estímulo a uma acção de natureza mais estratégica dos seus próprios Grupos de

Articulação Temática e na interacção com os seus Organismos Intermédios que são

simultaneamente entidades de tutela sectorial.

R5. Estabelecimento de uma programação anual da abertura de concursos, definida de forma

conjugada e articulada com os POR, nos domínios de intervenção comuns e

complementares no âmbito da Agenda Operacional Temática da Valorização do Território,

de modo a que os beneficiários disponham de um calendário conjunto e coerente de

apresentação de candidaturas, pré-estabelecido e divulgado no início de cada ano.

R6. Revisão do corpo de indicadores de realização e resultados, a partir de critérios

relacionados com a sua abrangência, proporcionalidade, metodologia de cálculo e

adequação à natureza das operações e aos objectivos do Programa. Aperfeiçoamento

complementar da qualidade do sistema de indicadores tanto ao nível dos indicadores

físicos e financeiros com metas fixadas ao Programa (indicadores de realização e

resultados, programação do earmarking), como dos indicadores de acompanhamento das

operações (associados a procedimentos de controlo, acompanhamento e auditoria). No

primeiro caso, há que entender os indicadores como elementos de orientação para

processos de aprovação de candidaturas e definição de prioridades, o que não tem

acontecido. No segundo caso, interessa sobretudo monitorizar preventivamente o ritmo de

execução dos projectos aprovados, cumprindo as exigentes regras de programação

financeira dos Fundos.


R7. Reforço da capacidade de gestão, com redistribuição da equipa interna (após conclusão das

tarefas de encerramento dos diversos PO do QCA III que estiveram a cargo da AG do POVT)

e recurso a outsourcing nos casos do apoio jurídico e acompanhamento/ auditoria de

operações aprovadas.

R8. Incremento de acções de comunicação dirigidas aos promotores de operações, em função

de objectivos de gestão (incremento da procura, estímulo de qualidade e inovação,

esclarecimento de regras, etc.), em detrimento de comunicação de natureza mais

generalista.

R9. Revisão de Documentos Estratégicos em que se fundamenta a prioridade e dimensão

financeira de alguns domínios de intervenção (p.e., Documento Enquadrador produzido

pelo Grupo de Trabalho Passivos Ambientais).

R10. Reforço dos mecanismos de comunicação/ atendimento aos promotores (potenciais ou

actuais), apontando no sentido da intensificação de acções de comunicação e

esclarecimento específicas e mais ajustadas às questões que exigem o aprofundamento dos

esclarecimentos e orientações, em função das diversas Tipologias e modelo de gestão/

acompanhamento.

R11. Promover uma reprogramação do POVT, na qual deverão, entre outras, ser consideradas as

seguintes dimensões:

(i) Incorporação das alterações do contexto social, económico e político e da evolução

das políticas públicas que enquadram o POVT.

(ii) Revisão, em função dos aspectos de contexto e do estado de desenvolvimento do

Programa, das metas e objectivos e da programação financeira.

(iii) Consideração específica das decisões políticas recentes em matéria das grandes infra-

estruturas de transportes (com implicação no Eixo I, mas também Eixo VII); da

adequação e realismo das metas em diversos Eixos /Domínios e da respectiva dotação

financeira (para além dos casos em que as metas fixadas ao PO são referentes a uma

intervenção mais global e que apela para outras fontes de financiamento, no âmbito

de planos nacionais, como é o caso dos Eixos II e VIII, esta avaliação identificou ainda

o caso do Eixo IV); e das implicações no Eixo V da necessidade de responder às

consequências no território e nas infra-estruturas do temporal ocorrido em 20 de

Fevereiro de 2010 na Madeira.

R12. Assumir como prioridade a diminuição dos prazos associados à decisão acerca das

candidaturas apresentadas, designadamente através das seguintes medidas:

(i) uma melhor programação dos períodos de concursos, evitando sobreposições

penalizadoras da carga nos recursos humanos e sistemas de apoio;

(ii) para a equipa do Secretariado Técnico e para os OI, reforço da capacidade associada à

apreciação de candidaturas (metodologias de trabalho, rigor no cumprimento de

prazos, decisão rápida em matérias que necessitem de elementos de informação ou


articulação externa, como pareceres externos, Grupos de Articulação Temática,

trabalho com OI);

(iii) redefinição de áreas de competência e de repartição de tarefas com os OI,

eventualmente levando a revisões caso a caso dos contratos de delegação de

competências;

(iv) simplificação das exigências documentais em fase de candidatura, com exigência dos

mesmos apenas em fase de contratação, nos casos em que não estejam em causa

normativas inultrapassáveis;

(v) abandono de procedimentos de excessiva cooperação com os promotores nos casos

em que as candidaturas estejam claramente mal instruídas, especialmente nos

elementos fundamentais para a análise de admissibilidade e de mérito. Por exemplo

fixação de um único período, relativamente curto, para entrega de elementos

adicionais ou de esclarecimentos pelos promotores.

R13. Aceleração da implementação do SiPOVT, transformando-o até final de 2010 numa

“ferramenta potenciada” com incorporação das funcionalidades de gestão documental e

business intelligence, reforçando a capacidade interna através da contratação de RH

especializados na manipulação/ extracção de informação do SiPOVT para usos correntes de

gestão e da formação do Secretariado Técnico e técnicos dos OI nestas ferramentas e

tarefas específicas.

R14. Introdução de melhorias de natureza funcional, ao nível do SiPOVT na óptica dos

utilizadores/ beneficiários que acedem via plataforma Web, de modo a assegurar:

(i) o aumento da capacidade de gerir grandes quantidades de informação, permitindo

realizar várias operações em simultâneo, em especial quando se realizam operações

de transferência de informação (upload e download; e

(ii) a flexibilização e robustecimento do software e da interface de processamento de

pedidos de pagamento (arredondamentos de valores, diferenças nos montantes

entre facturas e recibos referentes a algumas empreitadas, etc.).

Nos itens seguintes sistematizam-se as principais recomendações específicas por cada Entrada

Temática, sintetizando as propostas apresentadas de forma detalhada e operacional, no capítulo

Resultados da Avaliação.

Entrada 1 - Transportes (Eixos I e VII)

• Reflectir no articulado do Regulamento Específico Mobilidade Territorial a diversidade de

objectivos relativos ao reforço da conectividade externa do território, através da

introdução de referências específicas às Auto-estradas do Mar, ao transporte marítimo de

curta distância intra-UE e ao relacionamento intercontinental;

• Necessidade de regular, no âmbito da análise de mérito das candidaturas, a atribuição de

qualificantes dos contributos dos projectos quanto a cada um dos parâmetros de

avaliação;


• Definição de indicadores específicos de realização por projecto e revisão das metas para

2015, associando-as a fases funcionais dos projectos.

Entrada 2 - Infra-Estruturas ambientais (Eixos II e VIII)

• Revisão do Regulamento Especifico do Eixo II de modo a concentrar e integrar

clarificações dispersas publicadas pela tutela através de Despacho e em notas de

orientação esclarecimento.

• Abertura, de forma coerente, articulada, programada e antecipadamente publicitada,

pelo POVT e PO Regionais, de períodos de candidatura para operações no âmbito do Ciclo

Urbano da Água.

• Simplificação documental do Dossier de Candidatura, com redução dos suportes

documentais.

• Reformulação do sistema de indicadores com o objectivo de concretizar procedimentos

de acompanhamento das operações.

• Reavaliação da pertinência e estabelecimento de metas para os indicadores.

• Mudança de modalidade de selecção de candidaturas, adoptando procedimento

claramente concorrencial no Eixo II, com valorização de um modelo comparativo do

mérito das diversas candidaturas.

Entrada 3 - Prevenção e Monitorização de Riscos (Eixo III)

• Ajustamentos na tipologia de operações previstos nos Regulamentos Específicos,

nomeadamente: no domínio do “Combate à erosão e Defesa Costeira”, restringindo as

intervenções de remediação em praias que se revistam de carácter estruturante e não

sejam contempláveis nos PO Regionais; e no domínio da “Prevenção e Gestão de Riscos”,

explicitando intervenções de prevenção de riscos tecnológicos referentes a radiações e a

emissões de gases tóxicos e perigosos.

• Revisão dos indicadores utilizados com inclusão de indicadores financeiros de

custo/eficácia, designadamente de duas categorias: uma referente à população

beneficiada, a traduzir em custo por habitante; e outra referente à área abrangida, a

traduzir em custo por km2 ou por hectare.

• Clarificação dos mecanismos de articulação entre as estruturas operacionais da área da

Protecção Civil e dos Bombeiros, de modo a assegurar eficácia da gestão operacional,

através de uma adequada articulação entre o Organismo Intermédio EMGFC, a ANPC e a

Direcção Nacional de Bombeiros, o que beneficiaria a definição de prioridades de

intervenção no domínio da “Prevenção e Gestão de Riscos”.

• Apoio técnico aos beneficiários na fase de preparação das respectivas candidaturas e

intervenções a financiar, tendo em vista assegurar uma maior qualidade das mesmas.

Esse apoio deverá ser assegurado pelo Organismo Intermédio no contexto da sua

articulação técnica com a ANPC.

Entrada 4 - Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional (Eixo IX)


• Responsabilização das estruturas técnicas com competência na emissão de pareceres pelo

cumprimento de prazos, na fase de análise e decisão das candidaturas;

• Definição de indicadores e metas para os Domínios de intervenção que não dispõem

desses instrumentos;

• Inclusão de critérios relativos à sustentabilidade dos projectos e/ou à rentabilização dos

equipamentos nos anos seguintes à implementação dos projectos nos Domínios de

intervenção, nomeadamente da cultura e do desporto;

• Reforço da colaboração técnica da DGOTDU na preparação dos Avisos de Concurso e

elaboração de Pareceres que envolvam articulações com o PNPOT;

• Estímulo à inovação (especialmente no caso das AIDU, mas extensivo a outras linhas),

através do recurso a modalidades de pré-candidatura e do reforço substantivo de acções

de comunicação criteriosamente dirigidas para a sensibilização e mobilização de uma

base mais alargada e diversificada de potenciais beneficiários;

• Necessidade de reforçar os níveis de articulação entre a AG e a DGOTDU (OI das AIDU),

equacionando a revisão das competências delegadas na DGOTDU (por exemplo,

estendendo-o à validação e processamento dos pedidos de pagamento), com incidência

na respectiva capacitação técnica.

Entrada 5 - Investimentos estruturantes de Alqueva (Eixo VI)

• Necessidade de cumprimento de prazos ajustados às necessidades do ciclo de

investimento o que pressupõe limitar períodos intermédios de esclarecimento;

• Avaliação da viabilidade de criação de um grupo ad-hoc para acompanhar o Projecto

EFMA tendo em vista a monitorização de objectivos das intervenções co-financiadas, bem

como o controlo da execução de obras contratadas.

• Inclusão de indicadores de resultados.

• (No âmbito da desejável articulação das intervenções do Fundo de Coesão e do FEADER)

Apreciação da viabilidade de financiamento pelo POVT de investimentos nas infra-

estruturas de rega do EFMA (Regadio de Alqueva).

Entrada 6 - Equipamentos estruturantes Açores e Madeira (Eixos IV e V)

• Ponderação das metas estabelecidas para o Eixo IV, à luz do contexto actual e das

prioridades de desenvolvimento;

• Sensibilização das tutelas sectoriais para apresentação de candidaturas das operações de

investimento identificadas na fase da programação;

• Ponderação de prioridades de investimento, de domínios de intervenção e de dotação

financiamento do Eixo V, face às necessidades de estabelecimento de infra-estruturas

decorrentes do temporal de 20 de Fevereiro na Região Autónoma da Madeira.


Anexos


Anexo I. Programação e execução financeira do POVT (31-12-2009)

(Valores em euros)

Programação Financeira 2007-2013 (PR) APROVAÇÕES (AP) Execução (EX) Indicadores financeiros (Fundo) %

Eixo Prioritário / Área de Intervenção Investimento/

Custo total elegível

Despesa Pública

Fundo Comunitário

Investimento/ Custo total

elegível

Despesa Pública

Fundo Comunitário


elegível

Despesa Pública

Fundo Comunitário

Taxa de compromisso

(AP/PR)



Total Programa Operacional

6.629.959.648 6.629.959.648 4.658.544.223 2.579.470.547 2.579.470.547 1.810.803.146 238.829.506 238.829.506 167.394.569 38,87 3,59 9,24

Fundo de Coesão 4.371.379.668 4.371.379.668 3.059.965.525 1.335.251.932 1.335.251.932 937.934.607 201.340.572 201.340.572 140.436.183 30,65 4,59 14,97

FEDER 2.258.579.980 2.258.579.980 1.598.578.698 1.244.218.614 1.244.218.614 872.868.538 37.488.934 37.488.934 26.958.386 54,60 1,69 3,09

EP1 - Redes e Equipamentos Nacionais de Transportes

2.218.522.525 2.218.522.525 1.552.965.525 761.260.407 761.260.407 532.882.285 122.029.167 122.029.167 85.420.417 34,31 5,50 16,03

EP2 - Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento

1.147.142.857 1.147.142.857 803.000.000 322.966.639 322.966.639 221.381.615 22.475.995 22.475.995 14.700.452 27,57 1,83 6,64

EP3 - Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais e Tecnológicos

762.857.143 762.857.143 534.000.000 142.015.383 142.015.383 99.410.768 15.856.375 15.856.375 11.099.463 18,62 2,08 11,17

Ai - combate à erosão e defesa costeira

279.000.000 63.875.544 63.875.544 44.712.881 9.995.324 9.995.324 6.996.727 16,03 2,51 15,65

Ai - prevenção e gestão de riscos

150.000.000 64.842.195 64.842.195 45.389.537 5.822.775 5.822.775 4.075.943 30,26 2,72 8,98

Ai - recuperação do passivo ambiental

105.000.000 13.297.644 13.297.644 9.308.351 38.276 38.276 26.793

EP4 - Redes e Equipamentos Estruturantes da RA Açores

100.000.000 100.000.000 70.000.000 53.021.907 53.021.907 45.068.622 3.536.854 3.536.854 3.006.326 64,38 4,29 6,67

EP5 - Redes e Equipamentos Estruturantes da RA Madeira

142.857.143 142.857.143 100.000.000 55.987.596 55.987.596 39.191.317 37.442.181 37.442.181 26.209.527 39,19 26,21 66,88


Programação Financeira 2007-2013 (PR) APROVAÇÕES (AP) Execução (EX) Indicadores financeiros (Fundo) %

Eixo Prioritário / Área de Intervenção Investimento/

Custo total elegível

Despesa Pública

Fundo Comunitário


elegível

Despesa Pública

Fundo Comunitário


elegível

Despesa Pública

Fundo Comunitário

Taxa de compromisso

(AP/PR)



Total Programa Operacional

6.629.959.648 6.629.959.648 4.658.544.223 2.579.470.547 2.579.470.547 1.810.803.146 238.829.506 238.829.506 167.394.569 38,87 3,59 9,24

Fundo de Coesão 4.371.379.668 4.371.379.668 3.059.965.525 1.335.251.932 1.335.251.932 937.934.607 201.340.572 201.340.572 140.436.183 30,65 4,59 14,97

FEDER 2.258.579.980 2.258.579.980 1.598.578.698 1.244.218.614 1.244.218.614 872.868.538 37.488.934 37.488.934 26.958.386 54,60 1,69 3,09

EP6 - Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva

392.857.143 392.857.143 275.000.000 122.505.263 122.505.263 85.753.684 3.575.037 3.575.037 2.502.526 31,18 0,91 2,92

EP 7 - Infra-estruturas para a conectividade territorial

385.714.286 385.714.286 270.000.000 33.691.556 33.691.556 22.885.071 9.953.456 9.953.456 6.967.419 8,48 2,58 30,45

EP 8 - Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de Resíduos Sólidos Urbanos

221.428.571 221.428.571 155.000.000 146.423.325 146.423.325 102.496.327 3.928.201 3.928.201 2.749.741 66,13 1,77 2,68

EP9 - Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional

1.141.428.571 1.141.428.571 799.000.000 926.966.585 926.966.585 649.296.353 15.258.026 15.258.026 10.680.618 81,26 1,34 1,64

Ai - acções inovadoras para o desenvolvimento urbano

70.000.000 14.232.735 14.232.735 9.962.914 0 0 0 14,23 0,00 0,00

Ai - rede de escolas do ensino secundário

354.000.000 483.152.476 483.152.476 338.626.476 0 0 0 95,66 0,00 0,00

Ai - infra-estruturas e equipamentos desportivos

79.900.000 61.271.376 61.271.376 42.889.963 13.958.984 13.958.984 9.771.289 53,68 12,23 22,78

Ai - equipamentos estruturantes do sistema urbano nacional

245.740.365 297.796.234 297.796.234 208.457.364 960.740 960.740 672.518 84,83 0,27 0,32

AI – Requalificação da Rede de Escolas do 2º e 3º Ciclos do Ensino Básico

49.359.635 70.513.764 70.513.764 49.359.635 338.301 338.301 236.811 100,00 0,48 0,48

Ep10 - assistência técnica

117.151.409 117.151.409 99.578.698 14.631.886 14.631.886 12.437.104 4.774.214 4.774.214 4.058.082 12,49 4,08 32,63

Fonte: AG do POVT


Anexo II. Indicadores de realização e resultado (31-12-2009)

PO Eixo Indicador Tipo de indicador

Realiz/Result Unid de medida Meta 2010 Meta 2015

Comprometido (a 31.Dez.2009)

Executado (a 31.Dez.2009)


I Redes e Equipamentos Estruturantes Nacionais de Transportes

PO VT I 1. Lisboa – Porto Realização km 568 - -

PO VT I

2. Tempo de percurso em AV Lisboa – Madrid Lisboa – Porto Porto - Vigo

Resultado Resultado Resultado

h:m 2:45 1:30 1:00

- -

PO VT I 3. Linha ferroviária construída Realização km 40 190 29 -

PO VT I 4. Linha ferroviária electrificada Realização km 75 75 29 -

PO VT I 5. Mercadorias transportadas Resultado ton/ano

1.200.000 1.200.000 -

Meta 2015 do projecto "Variante de Alcácer"

PO VT I 6. Expropriações e relocalização da rede de serviços afectados Realização % 1 6,5% -

PO VT I 7. Plataforma do Aeroporto construída (lado ar) Realização % 100% - -

PO VT I 8. Via construída e em operação (CRIL e CRIPS) Realização Km 3 25 4,42 -

Redes e Equipamentos Nacionais de Transportes

CRIL

II Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento

PO VT II 9. Caudal potencial de água susceptível de fornecimento nos pontos de entrega para distribuição em baixa

Resultado m3/ano 677 685 20 - Valores em milhões m3

PO VT II 10. Caudal potencial de água residual susceptível de drenagem e tratamento a partir dos pontos de recolha em baixa

Resultado m3/ano 306 340 10 - Valores em milhões m3

PO VT II 11. Estações de tratamento de águas residuais urbanas construídas

Realização nº 30 138 -

PO VT II 12. População servida com sistemas públicos de abastecimento de água

Resultado % 95% n.d. -

PO VT II 13. População servida com sistemas públicos de saneamento de águas residuais urbanas


PO VT II 14. Sistemas públicos de saneamento de águas residuais urbanas que garantem um nível de atendimento superior a 70% da população


Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento







III Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais e Tecnológicos

PO VT III 15. Grau de Cobertura do País por Planos de Emergência de 2ª geração

Resultado % superfície 80% 100% n.d.

PO VT III 16. Grau de Cobertura do País pelo Sistema Nacional de Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos


PO VT III 17. Grau de Cobertura do País pelo Sistema Nacional de Gestão de Emergências


PO VT III 18. Grau de Cobertura do País por Redes de Comunicação de Emergência


PO VT III 19. Grau de Cobertura do País pelo Sistema de Gestão de Meios de Protecção e Socorro


Prevenção e Gestão de Riscos

PO VT III 20. Extensão de costa onde as intervenções reduziram o risco associado à dinâmica costeira


50 90 22,76

PO VT III 21. Extensão de costa intervencionada para contenção ou diminuição da ocupação antrópica em área de risco


15 50 9,75


PO VT III 22. N.º de projectos de recuperação de áreas contaminadas Realização nº 4 5 4

PO VT III 23. N.º de projectos de reabilitação de áreas mineiras degradadas

Realização nº 15 20 4


IV Redes e Equipamentos Estruturantes na Região Autónoma dos Açores

PO VT IV 24. N.º de Projectos de Reordenamento e Requalificação de Portos Comerciais

Realização nº 1 3 1 -

PO VT IV 25. Movimentos beneficiados de mercadorias (carregadas+descarregadas)

Resultado ton

95.000

290.000 - -

PO VT IV 26. Movimentos beneficiados de passageiros (embarcados+desembarcados)

Resultado nº passageiros

270.000

800.000 400.000 -

PO VT IV 27. Qualidade das águas superficiais - estado eutrófico das lagoas Resultado

% de lagoas eutróficas 0-10% 0-10% -

Meta 2015 do projecto contratado das Lagoas

PO VT IV 28. Redução de emissão CO2 - substituição da produção de electricidade nas centrais térmicas por produção renovável

Resultado - -

Redes e Equipamentos Estruturantes na RA Açores







V Redes e Equipamentos Estruturantes na Região Autónoma da Madeira

PO VT V 29. Nº de projectos de infra-estruturas ambientais intervencionadas

Realização nº 1 2 - -

PO VT V 30. População servida por infra-estruturas ambientais (águas e saneamento)

Resultado % 70% 78% - -

PO VT V 31. N.º de terminais de Gás Natural instalados (UAG) Realização nº 1 1 - -

PO VT V 32. Emissão de CO2 Resultado

Ton de emissão de CO2 por GWh de

electricidade produzida

530 490 - -

PO VT V 33. Nº de infra-estruturas de transporte intervencionadas Realização nº 1 2 2 2

PO VT V 34. Capacidade de acolhimento de passageiros de cruzeiros Resultado n.º médio anual de

passageiros

50.000

60.000 - -

PO VT V 35. Redução do tempo de viagem, decorrente de projectos apoiados Resultado % 61% 61% 61% -

Redes e Equipamentos Estruturantes na RA Madeira

Indicador associado ao projecto da Via Expresso

VI Redes e Equipamentos Estruturantes do EFMA

PO VT VI 36. N.º Barragens da Rede Primária construídas Realização nº 3 7 - -

PO VT VI 37. Extensão da Rede Primária construída Realização Km 80 181 53,7 -

PO VT VI 38. Acréscimo de População servida com sistemas públicos de abastecimento de água

Resultado nº de pessoas 68.559 -

Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva

VII Infra-estruturas para a Conectividade Territorial

PO VT VII 39. Construção / requalificação de itinerários principais (IP4) Realização Km 45 90 - -

PO VT VII 40. Ganhos em tempo de percurso nos troços intervencionados (IP4)

Resultado min 39 - -

PO VT VII 41. N.º de projectos apoiados inscritos no âmbito das "Auto-estradas do Mar"


Mobilidade Territorial

VIII Infra-Estruturas Nacionais para a Valorização de Resíduos Sólidos Urbanos

PO VT VIII 42. Quantidade de RUB valorizada organicamente Realização 1000 ton/ano 722 940 174 -

PO VT VIII 43. RUB depositados em aterro em % da quantidade total produzida em 1995

Resultado -

Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de RSU







IX Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional

PO VT IX 44. N.º Escolas intervencionadas ao abrigo do Programa de Modernização do Parque Escolar destinado ao Ensino Secundário


PO VT IX 45. Alunos servidos por escolas intervencionadas ao abrigo do Programa de Modernização do Parque Escolar destinado ao Ensino Secundário

Resultado 19.950 -

Requalificação da Rede de Escolas com Ensino Secundário

PO VT IX 46. N.º de projectos de soluções inovadoras Realização nº 50 75 13 -

PO VT IX 47. População directamente abrangida pelos resultados dos projectos de soluções inovadoras

Resultado nº pessoas

1.000.000

1.500.000 1.875.201 -

PO VT IX 48. Replicações por projecto de soluções inovadoras apoiado Resultado 14 -

Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano

X Assistência Técnica

PO VT X 49. Taxa de execução da Despesa Fundo (n-3) Resultado

PO VT X 50. Taxa de execução da Despesa Fundo (n-2) Resultado

PO VT X 51. Tempo médio de apreciação de candidatura Resultado dias 90 90 162

PO VT X 52. Nível de desmaterialização de processos associados a fluxos financeiros

Resultado % 100% 100%

PO VT X 53. Nível de desmaterialização de processos associados a programação e acompanhamento

Resultado % 80% 100%

Assistência Técnica

Fonte: AG do POVT.


Anexo III. Earmarking: programação, aprovação e execução dos Temas Prioritários

Repartição indicativa programada por Tema Prioritário (earmarking)

Temas prioritários Código Repartição financeira

(€) Peso no earmarking (%)

Peso no total do PO (%)

17 Transporte ferroviário (RTE-T) 1.210.500.000 31,4 20 Auto-estradas 228.000.000 5,9 27 Transportes multimodais (RTE-T) 10.000.000 0,3 28 Sistemas de transporte inteligentes 10.000.000 0,3 29 Aeroportos 170.000.000 4,4

Transportes

30 Portos 107.000.000 2,8

45,0 37,3

39 Energias renováveis: eólica 15.000.000 0,4 42 Energias renováveis: hidroeléctrica, geotérmica e outras 10.000.000 0,3 Energia

43 Eficiência energética, co-geração, gestão da energia 50.000.000 1,3

1,9 1,6

44 Gestão de resíduos domésticos e industriais * 165.000.000 4,3 45 Gestão e distribuição de água (agua potável) * 533.000.000 13,8 46 Tratamento de água (águas residuais) * 555.000.000 14,4 52 Promoção de transportes urbanos limpos 10.000.000 0,3

Protecção do ambiente e Prevenção de riscos

53 Prevenção de riscos (incluindo a concepção e execução de planos e medidas destinado a prevenir e gerir os riscos naturais tecnológicos) * 419.000.000 10,9

43,6 36,1

Reabilitação Urbana e Rural 61 Projectos integrados de reabilitação urbana e rural * 10.000.000 0,3 0,3 0,2 Investimento em infra-estruturas sociais

75 Infra-estruturas de ensino * 354.000.000 9,2

9,2 7,6

Total earmarking 3.856.500.000 100,0 82,8

Total PO 4.658.544.223

* Temas complementares ao Anexo IV do Regulamento (CE) nº. 1083/2006 de 11 de Julho, definidos pelas autoridades nacionais.

Fonte: Documento do POVT.


Programação, aprovação e execução

Financiamento Comunitário Temas prioritários Código Programado

earmarking Montantes Aprovados

Montantes Executados

AP/PR EX/PR

11 Tecnologias da informação e da comunicação (acesso, segurança, interoperabilidade, prevenção de riscos, investigação, inovação, ciberconteúdo, etc.)

1.498.173,28 Sociedade da informação

13 Serviços e aplicações para os cidadãos (cibersaúde, ciberadministração, ciberaprendizagem, ciber-inclusão, etc.)

1.000.744,08

17 Transporte ferroviário (RTE-T) 1.210.500.000 437.109.623,64 39.798.480,05 36,1 3,29

20 Auto-estradas 228.000.000 95.772.661,31 55.352.702,60 42,0 24,28

21 Auto-estradas (RTE-T) 22.195.398,06 16.846.180,27

24 Pistas para ciclistas 712.510,40

25 Transportes urbanos 1.192.508,88

27 Transportes multimodais (RTE-T) 10.000.000 5.596.892,00 56,0 0,00

28 Sistemas de transporte inteligentes 10.000.000 2.921.433,96 29,2 0,00

29 Aeroportos 170.000.000 0,0 0,00

Transportes

30 Portos 107.000.000 68.898.038,75 25.711.930,88 64,4 24,03

39 Energias renováveis: eólica 15.000.000 0,0 0,00

42 Energias renováveis: hidroeléctrica, geotérmica e outras 10.000.000 0,0 0,00 Energia

43 Eficiência energética, co-geração, gestão da energia 50.000.000 0,0 0,00

44 Gestão dos resíduos domésticos e industriais * 165.000.000 102.496.327,18 7.896.478,13 62,1 4,79

45 Gestão e distribuição de água (potável) * 533.000.000 98.601.289,65 15.649.620,62 18,5 2,94

46 Tratamento de água (águas residuais) * 555.000.000 207.921.302,50 21.375.563,30 37,5 3,85

48 Prevenção e controlo integrados da poluição 14.065.968,00 456.066,07

50 Reabilitação de instalações industriais e terrenos contaminados 14.618.309,23 350.925,60

Protecção do ambiente e Prevenção de riscos

52 Promoção de transportes urbanos limpos 10.000.000 0,0 0,00


Financiamento Comunitário Temas prioritários Código Programado

earmarking Montantes Aprovados

Montantes Executados

AP/PR EX/PR

53 Prevenção de riscos (incluindo a concepção e execução de planos e medidas destinados a prevenir e gerir os riscos naturais e tecnológicos) *

419.000.000 87.216.171,23 11.927.331,01 20,8 2,85

54 Outras medidas de preservação do ambiente e prevenção de riscos 1.806.000,00

56 Protecção e desenvolvimento do património natural 23.539.358,05

57 Outro tipo de assistência destinada a melhorar os serviços do turismo 1.445.034,26

59 Desenvolvimento das infra-estruturas culturais 74.252.058,57

Reabilitação Urbana e Rural

61 Projectos integrados de reabilitação urbana e rural * 10.000.000 2.780.148,40 27,8 0,00

75 Infra-estruturas de ensino * 354.000.000 477.947.040,89 26.786.164,47 135,0 7,57

76 Infra-estruturas de saúde 1.658.604,18 0,00 Investimento em infra-estruturas sociais

79 Outras infra-estruturas sociais 44.729.894,30 12.136.002,08

85 Preparação, execução, acompanhamento e inspecção 12.437.103,51 4.469.720,64

Totais 3.856.500.000 1.802.412.594,31 238.757.165,72 46,7 6,19

* Temas complementares ao Anexo IV do Regulamento (CE) nº. 1083/2006 de 11 de Julho, definidos pelas autoridades nacionais.

Fonte: Documento do POVT e AG.


Anexo IV. Entrevistas realizadas no âmbito do Estudo de Avaliação da

Operacionalização do POVT, por Entrada Temática

ENTRADA 1 – TRANSPORTES

� EIXO I – REDES E EQUIPAMENTOS ESTRUTURANTES NACIONAIS DE TRANSPORTES

� EIXO VII - INFRA-ESTRUTURAS PARA A CONECTIVIDADE TERRITORIAL

Entidade Data

Estradas de Portugal 19 Fevereiro 2010

Rede Ferroviária Nacional, E.P.E. (*) 24 Fevereiro 2010

AG do POVT

Secretário Técnico e elemento da Comissão Directiva dos Eixos I e VII 16 Novembro 2009

Painel com Autoridades Portuárias: Administração do Porto de Aveiro, AP Figueira

da Foz, AP Douro e Leixões e AP Sines 10 Março 2010

(*) Esta entidade é a responsável pela apresentação de todas as candidaturas respeitantes a projectos

ferroviários (Linha de mercadorias e Alta Velocidade), razão pela qual não foi efectuada entrevista com a RAVE.

ENTRADA 2 – INFRA-ESTRUTURAS AMBIENTAIS

� EIXO II - REDE ESTRUTURANTE DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E SANEAMENTO

Entidade Data

Instituto da Água – Estrutura de Apoio e Coordenação 4 Fevereiro 2010

Entidade Reguladora dos Serviços de Água e de Resíduos - Estrutura de Apoio e

Coordenação 4 Fevereiro 2010

AG / Secretariado Técnico 4 Fevereiro 2010

Administração da Região Hidrográfica do Centro, I.P. – Estrutura de Apoio e

Coordenação * 3 Março 2010

Câmara Municipal de Loulé * 12 Março 2010

Águas do Ribatejo, EIM * 16 Março 2010

Administração da Região Hidrográfica do Alentejo, I.P – Estrutura de Apoio e

Coordenação * 18 Março 2010

* Envio de questões por mensagem electrónica (as datas correspondem à recepção da resposta).

� EIXO VIII - INFRA-ESTRUTURAS NACIONAIS PARA A VALORIZAÇÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS

Entidade Data

Entidade Reguladora dos Serviços de Água e de Resíduos - Estrutura de Apoio e

Coordenação 4 Fevereiro 2010

AG / Secretariado Técnico Eixo VIII 4 Março 2010

ERSUC- Resíduos Sólidos do Centro, S.A. * 10 Março 2010

Gesamb – Gestão Ambiental e de Resíduos, EIM * 16 Março 2010

* Envio de questões por mensagem electrónica (as datas correspondem à recepção da resposta).

Nota: No âmbito dos trabalhos de Avaliação dos Eixos II e VIII houve, ainda, os seguintes contactos, embora

sem resposta (apesar de se ter sido demonstrada disponibilidade para reunir com a Equipa de Avaliação):


Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Viseu; Águas de Trás-os-Montes e Alto Douro;

Administração da Região Hidrográfica do Norte, I.P.; Administração da Região Hidrográfica do Tejo, I.P.;

Administração da Região Hidrográfica do Algarve, I.P.; e, RESITEJO – Associação de Gestão e Tratamento dos

Lixos do Médio Tejo.

ENTRADA 3 – PREVENÇÃO E MONITORIZAÇÃO DE RISCOS

� EIXO PRIORITÁRIO III – PREVENÇÃO, GESTÃO E MONITORIZAÇÃO DE RISCOS NATURAIS E TECNOLÓGICOS

Entidade Data

INAG – Instituto da Água I.P. 04 Fevereiro 2010

Instituto Geográfico Português 08 Fevereiro 2010

Autoridade Nacional de Protecção Civil 12 Fevereiro 2010

Direcção Geral de Energia e Geologia 17 Fevereiro 2010

Empresa de Desenvolvimento Mineiro, S.A. 18 Fevereiro 2010

Agência Portuguesa do Ambiente 02 Março 2010

AG do POVT (Secretário Técnico e elemento da Comissão Directiva) 05 Março 2010

PO Algarve 21 17 Maio 2010

Estrutura de Missão do MAI 17 Maio 2010

ENTRADA 4 – DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA URBANO NACIONAL

� EIXO PRIORITÁRIO IX – DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA URBANO NACIONAL

Entidade Data

Câmara Municipal de Anadia 2 Fevereiro 2010

Direcção Regional de Educação do Norte 2 Fevereiro 2010

Parque Escolar E.P.E. 5 Fevereiro 2010

Universidade de Coimbra (Reitoria) 8 Fevereiro 2010

AG do POVT

Secretariado Técnico do Eixo IX 8 Fevereiro 2010

DGOTDU – Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano 15 Fevereiro 2010

Universidade do Porto 15 Março 2010

Fundação Serralves 15 Março 2010

CM Santarém 22 Março 2010

Administração Regional de Saúde do Centro 24 Março 2010

Instituto do Desporto de Portugal 12 Maio 2010

PO Algarve 21 17 Maio 2010


ENTRADA 5 – INVESTIMENTOS ESTRUTURANTES DO ALQUEVA

� EIXO VI - INVESTIMENTOS ESTRUTURANTES DO EMPREENDIMENTO DE FINS MÚLTIPLOS DO ALQUEVA

Entidade Data

EDIA – Empresa de Desenvolvimento e Infra-estruturas do Alqueva, S.A. 20 Janeiro 2010

GPP/MADRP 25 Janeiro 2010

AG do POVT

Secretariado Técnico do Eixo VI 5 Fevereiro 2010

ENTRADA 6 – FUNDO DE COESÃO AÇORES E MADEIRA

� EIXO IV - REDES E EQUIPAMENTOS ESTRUTURANTES DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES

� EIXO V - REDES E EQUIPAMENTOS ESTRUTURANTES DA REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA

Entidade Data

Instituto de Desenvolvimento Regional – IDR Madeira (OI) 21 Janeiro

RAMEDM - Estradas da Madeira, S.A. 21 Janeiro

AREAM – Agência Regional de Energia da Madeira 21 Janeiro

APRAM - Administração dos Portos da Madeira, S.A. 21 Janeiro

Direcção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais dos Açores 19 Fevereiro 2010

Guiões de entrevistas e painéis de discussão

As entrevistas realizadas tiveram como base um guião que continha uma base comum (abordagem

às diversas questões de avaliação, adaptadas a cada situação concreta) e uma parte específica (em

função do papel desempenhado pela entidade no quadro do POVT: promotor, OI, participante em

GAT ou na apreciação de candidaturas).

Os guiões específicos, no total, são desenvolvidos em cerca de 50 páginas, pelo que optamos, por

razões de economia de espaço, por apresentar três guiões exemplificativos: AG (entrevista sobre

aspectos transversais da gestão), um OI (INAG) e entidades promotoras (painel com Autoridades

Portuárias).

Como alternativa a alguns painéis de discussão, e face às dificuldades práticas em garantir a sua

representatividade e utilidade, foram realizadas algumas entrevistas complementares, através de

envio de questionário por meio electrónico, apresentando-se igualmente aqui um exemplo

(promotores e entidades de tutela no sector da água e dos resíduos).

Guião / memorando de apoio à entrevista com a Comissão Directiva e o Secretariado Técnico

Tema: Análise transversal do sistema de gestão, informação e acompanhamento

1. Introdução

Embora o Caderno de Encargos não coloque nenhuma questão específica sobre esta matéria, a análise de

alguns aspectos é essencial para uma leitura fundamentada da Operacionalização do Programa Operacional.


2. Objectivos da entrevista

A entrevista/ sessão de trabalho a realizar visa colher informação de natureza quantitativa (apoiada pelos

elementos solicitados no ponto 4) e qualitativa, seja identificação de aspectos relevantes, sejam mesmo

opiniões, que serão testadas a partir de outras fontes de informação (essencialmente análise documental,

inquéritos aos promotores, entrevistas com OI).

3. Questões a explorar

Os tópicos seguintes devem ser entendidos como orientadores e não de exploração exaustiva. Apenas os

aspectos que os inquiridos acharem mais relevantes devem ser referidos.

3.1. Estão asseguradas nos modelos de governação do QREN e do POVT as articulações inter-institucionais

necessárias para garantir os objectivos de eficácia e eficiência?

O modelo de governação do POVT e os procedimentos estabelecidos têm permitido uma articulação

interinstitucional eficaz entre as diversas entidades envolvidas na implementação do POVT?

A articulação estratégica e operacional com os PO Regionais e com o PRODER tem sido adequada face aos

objectivos do POVT?

Estão previstos/programados momentos específicos para a reflexão estratégica conjunta?

A existência de OI tem favorecido a eficiência e eficácia do Programa?

3.2. O Sistema de Informação do POVT é fiável e responde atempadamente e com informação útil às

necessidades de gestão política e operacional do Programa?

Qual o nível de operacionalidade e de articulação interinstitucional do SI POVT? Que entidades relevantes para

a gestão, acompanhamento e controlo do PO têm acesso ao SI, quais os níveis de acesso e qual a frequência de

transferência de informação?

O SI acompanha todos os processos e procedimentos necessários à gestão e acompanhamento do Programa?

O modelo de dados permite a disponibilização do conteúdo informativo, com os atributos adequados,

necessários ao acompanhamento estratégico e operacional do Programa?

Os indicadores, os conceitos e os procedimentos associados à sua recolha estão clarificados nos manuais e

documentos de apoio à gestão e aos promotores e são mantidos pelo SI?

Os indicadores de realização e de resultado são pertinentes e de qualidade, designadamente em matéria de

fiabilidade dos procedimentos de recolha de dados?

3.3. Estão criados/estabilizados sistemas de acompanhamento de apoio à gestão e monitorização do PO e das

candidaturas aprovadas? Qual a adequação dos mesmos às necessidades da gestão do PO?

Quais os instrumentos e procedimentos de acompanhamento criados para apoio à gestão e monitorização

estratégica do POVT e qual o seu grau de adequação às necessidades?

Quais os instrumentos e procedimentos de acompanhamento das candidaturas aprovadas e qual o seu grau de

adequação às necessidades?

Qual o nível de formalização e de implementação das acções de verificação, de natureza administrativa

(processos de pagamentos) e de natureza física (documental; física financeira no local do investimento)?

3.4. Os recursos afectos para a operacionalização do POVT são adequados e suficientes? Seria possível obter

níveis de operacionalização mais satisfatórios com os mesmos recursos?


Há aspectos críticos de dimensão, experiência, composição e adequação da estrutura de apoio técnico às

necessidades de gestão, acompanhamento e controlo do PO?

A escassez ou limitações ao nível da experiência/especialização dos RH afectos à EAT do POVT constituiu

motivo para a delegação de competências nos OI?

A delegação de competências nos OI corresponde a uma efectiva diminuição de esforço para a estrutura

técnica do PO e contribui para uma maior eficácia da Gestão do PO?

As acções ao nível da Assistência Técnica têm libertado os recursos necessários à gestão qualificada e eficaz do

Programa?

Existem funções e procedimentos consumidores de recursos que não estão explicitados nos documentos de

programação e regulamentares?

Após o encerramento formal dos Programas Operacionais do QCA 3 que são da responsabilidade da AG do

POVT haverá libertação de meios para a gestão deste Programa?

Em caso afirmativo, está estabilizado um plano de reafectação de recursos?

4. Informação solicitada

Solicitamos a seguinte informação complementar, com dados reais para a data de referência da avaliação (30

de Novembro de 2009) ou aproximada.

4.1. Indicadores

i. Nível de adequação das condições de admissibilidade à tipologia de investimento e ao promotor

Nº de candidaturas não admitidas por não cumprirem as condições de acesso por motivo (ex. dificuldades de

utilização e gestão dos formulários on line; por não admissibilidade do promotor; por não enquadramento do

projecto no POVT; outros motivos relevantes) e por Eixos Prioritários/ tipologia de investimento.

ii. Nível de desempenho da função de controlo

Nº de projectos objecto de verificação física (por EP/ tipologia).

Nº e tipo de acções de controlo com implicações para a gestão do PO, segundo a tipologia de situações

encontradas

iii. Indicador de carga

Nº de projectos candidatados analisados por técnico (total e aprovados), segundo os Eixos Prioritários/

tipologias de investimento (por ano e acumulado até 30/09/2009)

4.2. Composição e qualificação da equipa

Nº total de elementos da equipa

Identificação das Funções no âmbito do POVT

Nº de elementos por função

Qualificações Experiência profissional

Tempo afecto

Observações relativas à adequabilidade dos RH (dimensão; qualificações)

Unidade/ Eixo Prioritário A

Unidade/ Eixo Prioritário B


Nº total de elementos da equipa

Identificação das Funções no âmbito do POVT

Nº de elementos por função

Qualificações Experiência profissional

Tempo afecto

Observações relativas à adequabilidade dos RH (dimensão; qualificações)

etc

4.3. Tempos médios de decisão

(tempos em dias)

Abertura de Concurso

De decisão (entre encerramento de

concurso/ submissão das candidaturas e a comunicação da

decisão ao promotor)

Eixo/ Regulamento

Concurso/ Aviso

Alteração

Período de abertura inicial

Período adicional

Período previsto no aviso

Período efectivo

De início das Operações (entre a comunicação da

decisão e a assinatura do contrato de

financiamento)

De execução (entre a assinatura do contrato de

financiamento e a apresentação do primeiro pedido de pagamento)

1

2

2

etc

E1, E4, E5, E6, E7: candidaturas em contínuo.

Guião / memorando de apoio à entrevista com o INAG (Organismo Intermédio, Eixo II)

1. Introdução

O INAG tem intervenção relevante a dois níveis na implementação do Programa Operacional de Valorização do

Território:

• É OI com delegação de competências na gestão (Eixo Prioritário 2);

• Integra a Estrutura de Apoio e Coordenação prevista no Despacho MAOTDR, de 28 de Março de 2008.

Nesta dupla qualidade, a equipa de avaliação entende que o Instituto tem uma visão relevante não apenas

sobre as condições de operacionalização do POVT e os seus primeiros resultados (anos 2007 a 2009) como

também sobre a articulação das intervenções do Programa, através do Fundo de Coesão, e os Programas

Operacionais Regionais (nas regiões do Norte, Centro e Alentejo), através do FEDER.

2. As questões de avaliação colocadas pelo Caderno de Encargos


O Caderno de Encargos coloca 9 questões de avaliação que, na medida do possível, devem ser exploradas ao

longo da sessão, tendo em conta os aspectos operacionais e estratégicos relacionados com o Eixo 2 do POVT:

Q1. Os Regulamentos Específicos são adequados e eficazes face aos objectivos de desempenho do PO

previamente estabelecidos?

Q2. As candidaturas apresentadas e aprovadas correspondem ao perfil esperado do PO e de cada Eixo/Domínio

de Intervenção?

Q3. O modo como é realizada a divulgação das condições de abertura à apresentação de candidaturas é eficaz?

(aplicável só às modalidades de apresentação de candidaturas por concurso e períodos pré-determinados)

Q4. Existem operações que não são admitidas por motivos formais mas cujo contributo para a prossecução dos

objectivos do Programa seria relevante? (aplicável só às modalidades de apresentação de candidaturas por

concurso e períodos pré-determinados)

Q5. Os critérios de selecção utilizados permitem seleccionar as candidaturas que melhor correspondem aos

objectivos do Domínio/Eixo onde se inserem?

Q6. O modelo de apreciação e selecção das candidaturas é o mais adequado?

Q7. A gestão operacional do PO sai reforçada com a delegação de competências contratualizada,

nomeadamente cumprindo os objectivos de eficiência e de eficácia na Gestão do Programa?

Q8. Estão a ser assegurados mecanismos de articulação das intervenções enquadradas na Agenda Temática

Valorização do Território e integradas nos PO Regionais, nomeadamente através dos Grupos de Articulação

Temática?

Q9. O sistema de indicadores de realização física e de resultados (Indicadores dos Eixos Prioritários e

Indicadores Comuns) é adequado para o acompanhamento /monitorização do PO?

3. Objectivos da entrevista

A entrevista a realizar é uma metodologia que, na abordagem às questões de avaliação, será complementada

com outras: inquérito on-line a promotores de projectos, entrevistas com outras entidades, análise documental

(do PO e relatórios de execução 2007 e 2008, descrição do sistema de gestão e controlo, contrato de delegação

de competências, etc), exploração do sistema de informação do POVT (dados físicos, financeiros e elementos

referentes a candidaturas apresentadas).

Do ponto de vista operacional tem como principais objectivos:

• Ventilar as diversas questões de avaliação, na perspectiva do INAG, colhendo opiniões e evidências

(exemplos) que ilustrem as ideias emitidas.

• Explorar alguns aspectos específicos relacionados com o Programa, tal como se expõem no ponto

seguinte.

4. Questões a explorar

Os tópicos seguintes devem ser entendidos como orientadores e não de exploração exaustiva. Apenas os

aspectos que os inquiridos acharem mais relevantes devem ser referidos.

Concepção e programação

• Pertinência e adequação das tipologias previstas no Eixo.

• Grau de adequação entre os recursos financeiros disponibilizados e os objectivos e metas traçadas.


• Complementaridades e sinergias entre o POVT e outros instrumentos que financiam intervenções nos

mesmos domínios.

• Identificação de aspectos críticos que justifiquem, eventualmente a introdução de mudanças na

estrutura de Eixos e no perfil dos respectivos domínios de intervenção.

Gestão e acompanhamento

• Fundamentação das opções em matéria de gestão (global e do Eixo Prioritário), tendo em conta a

delegação de competências contratualizada, nomeadamente cumprindo objectivos de eficiência e de

eficácia na Gestão do Programa. A extensão das competências delegadas é adequada aos objectivos

de eficiência e eficácia na Gestão do Programa?

• A selecção de candidaturas, em especial no que respeita à aplicação dos critérios de selecção, sai

reforçada com a delegação de competências?

• Adequação e eficácia do Regulamento Específico face aos objectivos de desempenho previamente

estabelecidos do Eixo e do Programa.

o O regulamento específico foi elaborado em linha com as prioridades e objectivos do

Programa e considerando os princípios orientadores do QREN (selectividade, concentração,

sustentabilidade)?

o O regulamento específico foi orientado para a selecção das melhores candidaturas,

permitindo concretizar metas assumidas em referenciais estratégicos e de políticas públicas?

• Análise dos circuitos administrativos e financeiros; análise dos constrangimentos eventualmente

identificados em matéria de modalidades de pagamento e de eficácia e eficiência dos circuitos de

gestão, nomeadamente de candidatura e financeiros.

• Análise dos dispositivos de acompanhamento dos projectos aprovados (estrutura e intervenientes,

resultados alcançados até à data).

• Os prazos de análise das candidaturas são compatíveis com os prazos estipulados pela AG nos Avisos?

• Mecanismos de articulação das intervenções enquadradas na Agenda Temática Valorização do

Território e integradas nos PO Regionais: qual o balanço da actividade da Estrutura de Apoio e

Coordenação prevista no Despacho MAOTDR, de 28 de Março de 2008?

Sistema de informação e sistema de indicadores de realização física e de resultados (Indicadores dos Eixos

Prioritários e Indicadores Comuns)

• Ponto de situação do SiPOVT (outputs actuais e expectáveis – apreciação dos dispositivos existentes:

características e disponibilidade efectiva da informação prevista).

• Procedimentos de recolha de dados e concentração/integração de toda a informação a nível físico e

financeiro – análise crítica da fiabilidade dos procedimentos de recolha e produção de informação e da

capacidade de produção de informação automática e dirigida.

• Matriz de indicadores utilizada no Programa e seu grau de adequação, de cobertura e de actualização

face às necessidades de acompanhamento/monitorização do PO.

• Os indicadores de realização e resultado e respectivas metas identificados no Programa são os mais

adequados aos objectivos prioritários do Eixo e Domínios de Intervenção, atendendo à necessidade de

assegurar um sistema proporcional face à natureza e dimensão do próprio Eixo?


• Os indicadores de realização e resultado definidos para o acompanhamento/ monitorização das

operações apoiadas são os mais adequados e encontram-se definidos de forma objectiva e clara (p.e.,

os indicadores são adequados para aferir se as operações apoiadas asseguram a complementaridade

com os apoios de outros instrumentos de financiamento?)

Mecanismos de apreciação/selecção de candidaturas: pontos fracos e pontos fortes

• Perfil de candidaturas apresentadas e aprovadas do Programa, Eixo e de cada domínio de

intervenção. O volume de candidaturas apresentadas/elegíveis corresponde ao esperado

para o Eixo/Domínios de Intervenção? Quais os motivos de eventuais desvios?

• Adequação do modelo de apreciação e selecção das candidaturas.

• Os procedimentos definidos para a aceitação, selecção e aprovação das operações são

adequados a um processo de selecção das candidaturas eficiente, que esteja em linha

com os princípios orientadores do QREN e do POVT, nomeadamente em matéria de

simplificação e proporcionalidade?

• Os critérios de selecção utilizados permitem seleccionar as candidaturas que melhor

correspondem aos objectivos do Domínio/Eixo onde se inserem?

• Os pareceres externos exigidos reforçam a apreciação técnica das candidaturas?

• Não admissão de candidaturas por motivos formais

• Quais as condições de acesso cujo incumprimento se verifica com maior frequência? O

incumprimento das condições de acesso tem origem em factores internos ao beneficiário

ou resulta de factores que lhe são exógenos?

• As candidaturas excluídas por motivos de natureza formal evidenciam um

enquadramento claro no Eixo/Domínio a que concorreram e potencial para contribuir de

forma relevante para os objectivos desse Eixo/Domínio de intervenção?

Realizações e resultados

• Análise crítica dos níveis de realização física e financeira do Eixo e grau de execução dos projectos

aprovados (tipologia de promotores, padrão de investimento, distribuição territorial).

• Contributos expectáveis dos projectos para a concretização dos objectivos dos Eixos - grau de

realização de objectivos e de resultados face às metas traçadas. [Em que medida os critérios de

selecção potenciam o cumprimento dos objectivos inscritos em cada um dos Eixos Prioritários].

• Existe uma estrutura de monitorização capaz de acompanhar as realizações/resultados esperados de

cada um dos Eixos Prioritários e as realizações/resultados efectivamente alcançados?

• Os níveis de compromisso e de execução do Eixo/Domínios de Intervenção são adequados ao

potencial de cumprimento das metas definidas?

Divulgação

• Apreciação/adequação dos meios de divulgação face aos objectivos específicos do Eixo Prioritário do

Programa (Plano de Divulgação e Comunicação/programação das acções/iniciativas de divulgação).

• Análise das estratégias e mecanismos de divulgação implementados até à data e dos níveis de adesão

dos beneficiários reais e potenciais, entretanto, alcançados.


Guião / memorando de apoio ao painel de discussão com responsáveis por Autoridades Portuárias

(promotores, Eixo VII)

1. Introdução

O Programa Operacional de Valorização do Território (POVT) do QREN 2007-2013 integra um Eixo Prioritário

destinado a apoiar as infra-estruturas susceptíveis de significativo impacte na modelação do território nacional

e na capacidade de influenciar positivamente a competitividade dos territórios regionais. Este desiderato

assenta, por um lado, na continuação de execução do Plano Rodoviário Nacional e, por outro, na

implementação do projecto de auto-estradas marítimas como elemento de reforço de competitividade interna

e externa.

A Avaliação da Operacionalização do POVT pretende aferir se os objectivos do Programa neste domínio estão a

ser devidamente operacionalizados, designadamente se os conceitos de base, o quadro regulamentar, os

procedimentos e os critérios de selecção de candidaturas são os mais adequados para acolher

preferencialmente os projectos mais relevantes.

A realização de um painel de discussão entre a equipa de avaliação e os responsáveis pelas Autoridades

Portuárias é um elemento complementar de diagnóstico e avaliação que julgamos adequado para abordar

alguns destes aspectos.

2. Organização do painel

Dado o pequeno número de participantes, o modelo seguido será o de uma entrevista conjunta com debate

moderado pela equipa de avaliação, com uma ronda inicial de intervenções pelos participantes das

Autoridades Portuárias convidadas de acordo com as questões colocadas.

Após esta fase inicial realiza-se um segundo momento de trabalho, com debate e abordagem de questões

complementares, suscitadas pela equipa ou por qualquer dos presentes.

O encontro terá uma duração de cerca de 3 horas.

3. Questões a debater

Serão abordados temas em três grandes áreas:

• As administrações portuárias e as Orientações Estratégicas para o sector

Que estratégia (e que Plano Estratégico) orientou os investimentos nos últimos anos?

Em que medida esses investimentos se enquadram nas Orientações Estratégicas?

As Orientações Estratégicas implicaram alteração no plano de investimentos? Se sim, quais?

• As candidaturas ao POVT

O POVT integra devidamente e adequa-se ao financiamento no quadro das principais directrizes das

Orientações Estratégicas, nomeadamente no que respeita ao TMCD (Transporte Marítimo de Curta Distância)?

Os regulamentos específicos em vigor dão cabimento ao desenvolvimento do TMCD e AEM (Auto-Estradas do

Mar)?

Os regulamentos específicos colocaram obstáculos ou dificuldades à elaboração e apresentação de

candidaturas neste âmbito? Que tipo de obstáculos ou dificuldades?


Houve candidaturas apresentadas em parceria com beneficiários identificados em PO Regionais mas não no

POVT (ao abrigo da alteração do Regulamento Específico de Agosto de 2009)?

Os critérios de selecção e avaliação de mérito das candidaturas problematizam os aspectos essenciais dos

projectos apresentados? Tais critérios são susceptíveis de escolher “bons projectos”?

Qual o impacte dos mecanismos operacionais (expressos no Sistema de Informação, nas relações com o

Secretariado Técnico do POVT, na vertente financeira, na vertente administrativa, no acompanhamento) nos

projectos apresentados?

A este respeito há sugestões que possam apresentar?

Qual o impacte real esperado do POVT no que respeita às Orientações Estratégicas sobre o TMCD e AEM dada

a disponibilidade financeira programada?

• As Auto Estradas do Mar

Este conceito é claro e está estabilizado?

Que apreciação se pode fazer da proposta conceptual da FORDESI, apresentada no Workshop Motorways of

the Sea em Janeiro de 2010?

Quais as possíveis implicações dos critérios de selecção propostos pela FORDESI no que respeita a possíveis

projectos a candidatar – obstaculizam/facilitam candidaturas, refinam/desvirtuam critérios,

complicam/facilitam a operacionalização?

Guião de Entrevista Electrónica – promotores de candidaturas no Eixo VIII

Encontra-se em curso a avaliação da operacionalização do Programa Operacional Temático Valorização do

Território 2007 – 2013 (POVT).

Esta avaliação tem o intuito de aferir o modo como a programação física e financeira e os compromissos em

matéria de gestão, acompanhamento, controlo e informação do POVT estão a ser prosseguidos e a traduzir-se

nos resultados e impactes pretendidos, analisando a sua implementação e apresentando recomendações para

optimizar o seu desempenho.

Neste sentido, apresenta-se uma série de questões que têm como objectivo principal dispor de um conjunto

alargado de elementos de informação de carácter qualitativo que permita construir uma visão compreensiva

sob a perspectiva de todos os intervenientes relativamente ao decurso e aspectos operacionais associados ao

Eixo VIII do POVT e, de forma mais específica, identificar constrangimentos e respectivas sugestões de

ajustamento da entidade entrevistada neste âmbito.

Este inquérito é constituído por um conjunto de 7 questões chave. Contudo, foram introduzidas algumas sub -

questões com o intuito de orientar a questão para alguns tópicos específicos com interesse para a análise.

No caso da inexistência uma opinião consolidada ou considerarem não ser da v/ competência ou interesse

responder a determinadas questões assinalar com “n.r.”.

As respostas são de carácter confidencial e nunca serão alvo de transcrição. Apenas têm como função informar

os avaliadores dos diferentes estados de opinião dos auscultados e assim auxiliar na tomada de posição vertida

no relatório final de avaliação da operacionalização do POVT.


Objectivo: detectar constrangimentos e sugerir acções ou tomadas de decisão com vista à melhoria da

operacionalidade do Eixo VIII do POVT.

• Como avaliam o grau de adequação e eficácia do Regulamentos Específico do Eixo VIII face aos

objectivos de desempenho do PO e os princípios orientadores do QREN?

Consideram o preâmbulo e objectivos de intervenção definidos pelo regulamento específico adequados e

eficazes para o cumprimento das metas dos referenciais estratégicos nacionais (e.g. PERSU 2007-2016)?

Consideram os prazos estabelecidos suficientes? Considera que os prazos são geralmente cumpridos?

Consideram adequadas e suficientes as dotações financeiras para o cumprimento das metas dos referenciais

estratégicos nacionais?

• Como avaliam o grau de conformidade formal das condições de admissão e de aceitação para a

apresentação de candidaturas para a prossecução dos objectivos por eixo e tipologias de operações?

Consideram as condições de elegibilidade, de admissão e de aceitação, definidos pelo regulamento específico

adequados e eficazes para o cumprimento das metas dos referenciais estratégicos nacionais e objectivos do

próprio PO?

• Como avaliam o grau de correspondência entre as candidaturas apresentadas e aprovadas face e o

perfil esperado do PO e de cada Eixo/ domínio de intervenção?

Consideram as vossas candidaturas apresentadas enquadradas nas tipologias de operações definidas pelo

respectivo Aviso?

No caso de possuírem candidaturas rejeitadas, quais os motivos sugeridos pelo organismo de avaliação da

candidatura?

• Como avaliam o grau de adequação dos critérios de selecção e o grau de uniformidade de aplicação

dos métodos de apuramento de mérito das candidaturas face aos objectivos e princípios

orientadores e metas definidas por eixo e tipologias de operações?

Consideram adequados o modelo de apreciação e selecção das candidaturas? Consideram adequados os

critérios de selecção e eficazes os métodos de apuramento de mérito das candidaturas?

Concordam com o resultado obtido na avaliação de admissibilidade e de mérito às quais as vossas candidaturas

apresentadas foram sujeitas?

• Como avaliam o grau de adequação e eficácia do modelo de divulgação das condições de abertura à

apresentação de candidaturas, e de comunicação com o promotor?

Consideram os mecanismos e suportes de divulgação existentes suficientes, adequados, e eficazes para o

desempenho do PO? Sugerem outros meios de divulgação?

Consideram os meios de comunicação entre promotores e organismo de gestão do POVT adequados e

eficazes? Sugerem alguma melhoria nos meios de comunicação?

Consideram o sistema de informação “SiPOVT” adequado e eficaz para satisfazer as necessidades afectas ao

processo de admissão e avaliação das candidaturas? Que lacunas e sugestões podem ser atribuídas ao SiPOVT?

• Consideram adequado o sistema de indicadores de realização física e de resultados, para o

acompanhamento/monitorização do PO?

Consideram adequados o sistema de indicadores de realização física e de resultados adoptados?


Como avaliam os níveis atingidos até ao momento de realização física e financeira dos projectos aprovados?

Como avaliam o grau de concretização das acções de acompanhamento físico dos projectos? Quantas acções

foram realizadas até ao momento?

• Como avaliam, de um modo geral, o grau de competência e eficácia do organismo de gestão do

POVT?

Como avaliam os circuitos administrativos e financeiros em matéria de modalidade de pagamento e de

eficiência na prossecução dos trabalhos de gestão das candidaturas apresentadas?

INFORMAÇÃO QUE CONSIDERE IMPORTANTE MAS QUE NÃO SE INCLUI NAS QUESTÕES ENUNCIADAS.

_____________________________________________________________________

INTERLOCUTOR PARA CONTACTOS FUTUROS

NOME: ________________________

TELF: _____________________

ENDEREÇO E-MAIL: _____________________


Anexo V. Inquérito aos promotores

CARACTERIZAÇÃO DO PROCESSO DE INQUIRIÇÃO

A aplicação do Inquérito por questionário online foi efectuada a partir de uma plataforma Web (2

ask/IESE), a qual o promotor pôde aceder, mediante a atribuição de um código de acesso, enviado

através de uma mensagem electrónica, permitindo o acesso e o preenchimento do Questionário.

O processo teve como principal objectivo contribuir para dispor de um conjunto alargado de

elementos que permitissem conhecer a visão dos beneficiários e potenciais beneficiários

relativamente ao quadro regulamentar e ao sistema de gestão e controlo, nomeadamente, no que

respeita aos Manuais de Procedimentos do Beneficiário, aos procedimentos de gestão, bem como às

formas de divulgação e ao modelo de apreciação e selecção das candidaturas.

A selecção da entidades a inquirir foi feita a partir das listagens de entidades promotoras por Eixo

Prioritário/Tipologia de intervenção, facultadas pela AG do POVT. Com base nessa informação e face

aos objectivos que se pretendeu atingir com esta componente metodológica, considerou-se

relevante a inquirição do universo de entidades que apresentaram candidatura entre Janeiro de 2007

e Novembro de 2009 no âmbito do POVT, aos Eixos II - Rede Estruturante de Abastecimento de Água

e Saneamento; III – Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais e Tecnológicos; e IX -

Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional.

O universo a inquirir incluiu as entidades cujas candidaturas se encontravam, ainda, em análise, além

das aprovadas e das não admitidas e reprovadas. Como se pretendia o preenchimento de um

inquérito por cada conjunto de candidaturas a um determinado Eixo/Domínio de intervenção, foram

criados vários códigos de acesso, nos casos em que as entidades apresentaram várias candidaturas a

Eixos e Domínios de intervenção diferentes.

Entidades inquiridas

Eixo Domínio Universo

Eixo II – Rede estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento

70

Domínio Combate à Erosão e Defesa Costeira 13

Domínio Recuperação do Passivo Ambiental 4

Eixo III – Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais e Tecnológicos Domínio Prevenção e Gestão de Riscos Naturais e Tecnológicos 111

Domínio Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano 44

Domínio Rede de Escolas do Ensino Secundário 2

Domínio Infra-Estruturas e Equipamentos Desportivos 119


52

Eixo IX – Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional

Domínio Requalificação da Rede de Escolas do 2º e 3º Ciclo do EB

19

Total 434


A resposta às questões colocadas foi solicitada ao responsável pela preparação da(s)

candidatura(s)/gestão do(s) projecto(s), tendo sido recomendado o seu preenchimento directamente

no computador, sendo que o programa permite o preenchimento por página e a gravação

automática por página devidamente preenchida. Os inquiridos tiveram a oportunidade de preencher

o Questionário online e, após a conclusão do seu preenchimento, submetê-lo automaticamente.

Uma vez submetido, o inquérito não podia sofrer alterações. A Entidade Avaliadora garantiu a

confidencialidade da informação recolhida no âmbito deste processo, uma vez que apenas será

disponibilizada a análise agregada das respostas.

Este procedimento apresentou vantagens imediatas face ao preenchimento em papel, em termos da

facilidade do procedimento, atractividade gráfica e, sobretudo, porque permitiu o acompanhamento,

em tempo real, do ponto de situação do preenchimento por parte de cada entidade inquirida (a

Plataforma utilizada possibilitou sinalizar, em tempo real, as entidades que responderam e aquelas

que não o fizeram).

Foram efectuadas acções de follow-up com o objectivo de sensibilizar/insistir para o preenchimento

do Inquérito, junto de entidades que não tinham, ainda, respondido ao meso. Essas acções de follow-

up consistiram no envio de mensagens electrónicas de reforço e em contactos telefónicos

sistemáticos. O quadro seguinte sistematiza o conjunto de procedimentos levados a cabo nesta fase.

Acções de follow-up empreendidas no âmbito do processo de inquirição

Procedimentos Data/período de

realização

Envio de Inquéritos às entidades que se candidataram a um único

Eixo/Domínio 4 de Janeiro de 2010

Envio de Inquéritos às entidades que se candidataram a mais do que um

Eixo/Domínio 5 de Janeiro de 2010

Envio de e-mail de reforço para todas as entidades que não tinham, ainda,

preenchido o inquérito

11 de Janeiro de 2010

18 de Janeiro de 2010

Contactos telefónicos para reforço (com particular incidência naqueles que não

tinham à data acedido à plataforma do questionário; com envio de novo e-mail

de convite para aquelas entidades que por motivo de erro de email, problemas

informáticos, etc. não tinham recebido a mensagem com o convite)

Entre dia 11 até dia 22 de

Janeiro de 2010

O balanço final do processo de inquirição situou-se numa taxa de resposta em torno dos 52%, o que

revela uma adesão globalmente positiva ao processo de inquirição. O quadro seguinte sumariza o

balanço final do processo de inquirição por Eixo e por Domínio de intervenção.


Balanço do processo de inquirição

Inquéritos

recebidos Eixo Domínio

Nº %

% em relação ao

Universo do

Eixo/Domínio

Eixo II – Rede

estruturante de

Abastecimento de Água e

Saneamento

43 19,1 61,4

Domínio Combate à Erosão e

Defesa Costeira 6 2,7 46,2

Domínio Recuperação do

Passivo Ambiental 3 1,3 75,0

Eixo III – Prevenção,

Gestão e Monitorização

de Riscos Naturais e

Tecnológicos Domínio Prevenção e Gestão de

Riscos Naturais e Tecnológicos 54 24,0 48,6

Domínio Acções Inovadoras para

o Desenvolvimento Urbano 22 9,8 50,0

Domínio Rede de Escolas do

Ensino Secundário 1 0,4 50,0

Domínio Infra-Estruturas e

Equipamentos Desportivos 70 31,1 58,8

Domínio Equipamentos

Estruturantes do Sistema

Urbano Nacional

18 8,0 34,6

Eixo IX –

Desenvolvimento do

Sistema Urbano Nacional

Domínio Requalificação da Rede

de Escolas do 2º e 3º Ciclo do

Ensino Básico

8 3,6 42,1

Total 225 100,0

Os dados obtidos a partir do inquérito foram sujeitos a uma análise estatística, com recurso a

técnicas univariadas e bivariadas indutivas, tendo sido utilizado para esse efeito o Programa SPSS

(Statistical Package for the Social Sciences), versão 11.5. As perguntas de resposta fechada

constantes no questionário foram codificadas e a codificação das perguntas de resposta aberta foi

realizada a posteriori, através da proximidade semântica das respostas. Ao longo do Relatório

procede-se à descrição dos principais resultados apurados.

As entidades que responderam ao inquérito são de natureza jurídica diversificada, como pode ver-se

no quadro seguinte.


Inquéritos recebidos, por natureza da entidade respondente

Eixo Domínio

Ass

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e na

ture

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Nº E

ntid

ades

sem

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TOTA

L

II – Rede estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento

2 18 11 3 4 5 43


1 2 3 0 6


3 0 3

III – Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais e Tecnológicos Prevenção e Gestão de Riscos

Naturais e Tecnológico 43 3 1 8 0 55

Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano

2 1 1 4 12 2 22

Rede de Escolas do Ensino Secundário

1 0 1

Infra-Estruturas e Equipamentos Desportivos

2 1 1 1 2 62 1 70

Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano Nacional

12 6 0 18

IX – Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional

Requalificação da Rede de Escolas do 2º e 3º Ciclo E.B.

7 1 8

TOTAL nº 2 43 2 1 2 24 1 14 2 5 5 109 3 4 9 226 Total % 0,9 19,0 0,9 0,4 0,9 10,6 0,4 6,2 0,9 2,2 2,2 48,2 1,3 1,8 4,0 100


RESULTADOS DO PROCESSO DE INQUIRIÇÃO

Dados Gerais

Q1 – EIXO E DOMÍNIO DAS CANDIDATURAS

Nº %

Eixo II – Rede estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento 43 22,3

Eixo III – Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais e Tecnológicos

Domínio Combate à Erosão e Defesa Costeira 4 1,7

Domínio Recuperação do Passivo Ambiental 5 2,2

Domínio Prevenção e Gestão de Riscos Naturais e Tecnológicos 54 24,0

Eixo IX – Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional

Domínio Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano 26 11,4

Domínio Rede de Escolas do Ensino Secundário 4 1,7

Domínio Infra-Estruturas e Equipamentos Desportivos 68 29,7

Domínio Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano Nacional 15 6,6

Domínio Requalificação da Rede de Escolas do 2º e 3º Ciclo do Ensino Básico 6 2,6

Total 225

Q2 – MODALIDADE ADOPTADA PELO PROMOTOR PARA A SUBMISSÃO DA(S) CANDIDATURA(S)

Nº %

Através de formulário descarregado do site do POVT e enviado por via de correio electrónico 111 50,2

Através da Bolsa de Candidaturas online 110 49,8

Total 221 100,0

I. Estrutura de Gestão do POVT Q3 – TENDO PRESENTE QUE O OBJECTIVO FINAL DA ACTIVIDADE DA ESTRUTURA DE GESTÃO DO POVT É ASSEGURAR A EFICÁCIA E A EXECUÇÃO DO

PROGRAMA, QUE AVALIAÇÃO FAZ NO QUE RESPEITA A:

Muito fraca

Fraca Suficiente Boa

Total

Nº % Nº % Nº % Nº % Nº %

Média

Divulgação da sua actividade 5 2,3 15 6,8 127 57,2 75 33,8 222 100,0 3,23

Colaboração com promotores 3 1,3 29 13,0 96 43,0 95 42,6 223 100,0 3,27

Transparência 4 1,8 16 7,2 114 51,4 88 39,6 222 100,0 3,29

Q4 – RECORREU À ESTRUTURA DE GESTÃO DO POVT PARA OPINIÕES, COMENTÁRIOS, ESCLARECIMENTOS OU PEDIDOS DE INFORMAÇÃO?

Nº %

Sim, à Estrutura Técnica do POVT 168 75,7

Sim, aos Organismos Intermédios (DGOTDU, Estrutura de Missão, INAG)

40 18,0

Não 14 6,3

Total 222 100,0

Q5 - NO CASO DE TER CONTACTADO UM ORGANISMO INTERMÉDIO, IDENTIFIQUE QUAL.

Nº %

DGOTDU 25 32,9

Estrutura de Missão MAI 30 39,5

INAG 21 27,6

Total 76 100,0

Q6 - SE JÁ RECORREU, QUAL O MÉTODO UTILIZADO PARA ESSE CONTACTO?

Nº %

Telefone 189 92,2

Balcão virtual 7 3,4

Mensagem electrónica 157 76,6

Contacto pessoal/Reunião de trabalho 43 21,0

Total 396


Q7 - QUAL A SUA OPINIÃO RELATIVAMENTE AOS SEGUINTES ASPECTOS?

Fraco Razoável Bom Muito bom Total

Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Média

Facilidade no contacto 15 7,0 62 29,0 109 50,9 28 13,1 214 100,0 2,70

Cortesia do atendimento 4 1,9 32 15,0 110 51,4 68 31,8 214 100,0 3,13

Clareza da informação prestada 11 5,1 45 21,0 114 53,3 44 20,6 214 100,0 2,89

Rigor técnico da informação prestada

12 5,6 47 22,1 110 51,6 44 20,7 213 100,0 2,87

Tempo de resposta 16 7,5 55 52,8 113 53,1 29 13,6 213 100,0 2,73

Completude da resposta 12 5,7 53 25,1 117 55,5 29 13,7 211 100,0 2,77

Q8 - Globalmente, qual o seu grau de satisfação em relação ao contacto efectuado?

Muito insatisfeito

Insatisfeito Satisfeito Muito

satisfeito Total


Média

4 1,9 17 7,9 150 69,4 45 20,8 216 100,0 3,09

Q9 - DOS SEGUINTES ASPECTOS RELACIONADOS COM A GESTÃO DO POVT, INDIQUE AQUELES QUE PODEM SER MELHORADOS.

Não requer melhorias

Requer poucas

melhorias

Requer algumas

melhorias

Requer muitas

melhorias Total


Competências comunicacionais (informação, esclarecimento e divulgação)

20 9,3 98 45,4 83 38,4 15 6,9 216 100,0

Competências técnicas (acompanhamento)

31 14,5 100 46,7 75 35,0 8 3,7 214 100,0

Competências organizacionais (acessibilidade, capacidade e flexibilidade na tramitação dos pedidos)

20 9,4 87 41,0 78 36,8 27 12,7 212 100,0

Outra(s). Qual(ais)? 5 20,8 3 12,5 8 33,3 8 33,3 24 100,0

II. INFORMAÇÃO

Q10 - AVALIE, QUANTO À SUA RELEVÂNCIA, OS INSTRUMENTOS ATRAVÉS DOS QUAIS TOMOU CONHECIMENTO DO PROGRAMA E ACEDEU À

INFORMAÇÃO RELATIVA AOS PROCEDIMENTOS DO EIXO A QUE SUBMETEU A CANDIDATURA.

Nada relevante

Pouco relevante

Relevante Muito

relevante Total


Média

Folhetos informativos, cartazes 58 32,6 74 41,6 42 23,6 4 2,2 178 100,0 1,96

Media (imprensa escrita, televisão, rádio)

62 33,9 68 37,2 51 27,9 2 1,1 183 100,0 1,96

Sessões oficiais de divulgação 26 14,2 57 31,1 67 36,6 33 18,0 183 100,0 2,58

Página de internet do POVT 4 1,9 3 1,4 57 26,8 149 70,0 213 100,0 3,65

Página de internet do QREN 6 2,9 21 10,1 84 40,6 96 46,4 207 100,0 3,30

Contacto com organismos da Administração Pública

15 8,0 60 32,1 80 42,8 32 17,1 187 100,0 2,69

Contacto com outros promotores de projectos

40 21,7 60 32,6 69 37,5 15 8,2 184 100,0 2,32

Outro(s) meio(s). Qual(ais)? 8 40,0 1 5,0 4 20,0 7 35,0 20 100,0 2,50


Q11 - SE JÁ CONSULTOU O SITE DO POVT (WWW.POVT.QREN.PT), COMO AVALIA O MESMO EM CADA UM DOS SEGUINTES ASPECTOS?



Cobertura da informação (contém toda a informação que considero necessária)

1 0,5 46 21,1 125 57,3 46 21,1 218 100,0 2,99

Clareza da informação (a informação apresentada é de fácil compreensão)

8 3,7 52 24,0 123 56,7 34 15,7 217 100,0 2,84

Actualização da informação (a informação é actualizada com regularidade suficiente)

4 1,9 60 28,0 111 51,9 39 18,2 214 100,0 2,86

Qualidade da informação (a informação técnica tem qualidade)

3 1,4 43 20,0 132 61,4 37 17,2 215 100,0 2,94

Facilidade e funcionalidade no acesso à informação (navegabilidade, download, submissão de formulários de candidatura, etc.)

16 7,4 56 25,9 112 51,9 32 14,8 216 100,0 2,74

Apresentação gráfica (o conteúdo do site é graficamente atraente)

2 0,9 67 31,0 120 55,6 27 12,5 216 100,0 2,80

Rapidez de acesso aos conteúdos do site (acesso fácil/imediato)

6 2,8 59 27,2 116 53,5 36 16,6 217 100,0 2,84

Q12 - Como avalia os Avisos de Abertura de período de Candidaturas ao POVT relativamente a cada um dos seguintes

aspectos?

Fraca Razoável Boa Muito boa Total


Divulgação dos Avisos 16 7,4 69 31,9 113 52,3 18 8,3 216 100,0 2,62

Facilidade no acesso aos Avisos 5 2,3 40 18,5 135 62,5 36 16,7 216 100,0 2,94

Cobertura da informação 4 1,9 61 28,4 134 62,3 16 7,4 215 100,0 2,75

Clareza da informação 8 3,7 54 25,2 124 57,9 28 13,1 214 100,0 2,80

Utilidade da informação 1 0,5 43 20,1 135 63,1 35 16,4 214 100,0 2,95

Completude da informação 6 2,9 57 27,1 129 61,4 18 8,6 210 100,0 2,76

Q13 - A INFORMAÇÃO CONSTANTE DOS AVISOS É SUFICIENTE PARA INSTRUIR A CANDIDATURA?

Nº %

Sim 162 75,7

Não, é necessário pedir mais elementos 52 24,3

Total 215 100,0

Q14 - DE UMA FORMA GERAL, A INFORMAÇÃO DISPONÍVEL NO SITE E NOS AVISOS É CLARA E COMPLETA QUANTO AO ENQUADRAMENTO

REGULAMENTAR E QUANTO AOS PROCEDIMENTOS A SEGUIR E DOCUMENTAÇÃO A APRESENTAR NA SUBMISSÃO DE CANDIDATURAS?

Nº %

Sim 183 85,1

Não 32 14,9

Total 215 100,0

Q15 - A CONCRETIZAÇÃO DA (S) OPERAÇÃO (ÕES) QUE CANDIDATOU FOI PONDERADA...

Nº %

… sem recurso a outro(s) apoio(s) financeiro(s) do Fundo de 22 10,7

… apenas com a apresentação de candidatura ao POVT 170 82,9

… com a apresentação de candidatura a outro Programa Operacional do QREN/outro instrumento financeiro

13 6,3

Total 215 100,0


Q16 - A DECISÃO DE CANDIDATAR O PROJECTO AO POVT RESULTOU DE QUAL(AIS) DAS SEGUINTES OPÇÕES?

Nº %

Ser o único Programa em que o projecto se enquadra 153 73,6

Oferecer melhores condições que outros instrumentos de apoio 28 13,5

Ter aberto candidaturas num momento oportuno 89 42,8

Total 270

Q17 - COMO AVALIA A ADEQUAÇÃO DAS TIPOLOGIAS DE OPERAÇÕES E AS ELEGIBILIDADES DE DESPESAS DE CADA EIXO/DOMÍNIO DE INTERVENÇÃO, DEFINIDAS EM CADA UM DOS REGULAMENTOS ESPECÍFICOS, FACE ÀS PRIORIDADES DE INVESTIMENTO DA ENTIDADE QUE APRESENTOU A

CANDIDATURA?

Nada adequados

Pouco adequados

Adequados Muito

adequados Total


Média

2 1,0 31 14,8 165 78,9 11 5,3 209 100,0 2,89

Q18 - O REGULAMENTO, O AVISO E OS CRITÉRIOS EXCLUEM ALGUMA TIPOLOGIA DE PROJECTOS/DE RUBRICA DE INVESTIMENTOS QUE LHE PAREÇA

ESSENCIAL PARA ALCANÇAR OS OBJECTIVOS DO EIXO?

Nº %

Sim 39 19,1

Não 165 80,9

Total 204 100,0

Q19 - COMO AVALIA OS SEGUINTES INSTRUMENTOS DE APOIO À ELABORAÇÃO DA(S) CANDIDATURAS, QUANTO À SUA ADEQUABILIDADE E CLAREZA ?

Nada adequados

Pouco adequados

Adequados Muito

adequados Total

Adequabilidade


Média

Avisos de Abertura dos períodos de Candidatura

0 0,0 13 6,3 173 83,2 22 10,6 208 100,0 3,04

Regulamentos Específicos 1 0,5 9 4,3 167 80,7 30 14,5 207 100,0 3,09

Manual de procedimentos do Beneficiário

3 1,5 13 6,3 148 71,8 42 20,4 206 100,0 3,11

Formulários de candidatura 3 1,4 16 7,7 167 80,7 21 10,1 207 100,0 3,00

Critérios de selecção 2 1,0 33 16,3 161 79,7 6 3,0 202 100,0 2,85

Pouco claro Claro Total Clareza

Nº % Nº % Nº %

Avisos de Abertura dos períodos de Candidatura 13 6,8 178 93,2 191 100,0

Regulamentos Específicos 17 9,0 172 91,0 189 100,0

Manual de procedimentos do Beneficiário 21 11,2 166 88,8 187 100,0

Formulários de candidatura 24 12,8 164 87,2 188 100,0

Critérios de selecção 36 19,6 148 80,4 184 100,0

Q20 - DE UM MODO GERAL QUAL O SEU GRAU DE SATISFAÇÃO EM RELAÇÃO AOS INSTRUMENTOS DE APOIO À ELABORAÇÃO DAS CANDIDATURAS?

Muito insatisfeito

Insatisfeito Satisfeito Muito

satisfeito Total


Média

2 1,0 15 7,2 178 85,2 14 6,7 209 100,0 2,98

Q21 - COMO AVALIA O PROCESSO GERAL DE ABERTURA DE PERÍODOS DE CANDIDATURA, RELATIVAMENTE AOS ASPECTOS ENUMERADOS NAS ALÍNEAS

SEGUINTES?

Nada adequado

Pouco adequado

Adequado Muito

adequado Total


Média

Divulgação dos períodos de abertura de candidaturas (Avisos)

2 1,0 22 10,6 172 82,7 12 5,8 208 100,0 2,93

Calendarização (período (s) do ano em que foram abertos os concursos)

9 4,3 25 12,0 166 79,4 9 4,3 209 100,0 2,84

Prazos de elaboração e apresentação das candidaturas

8 3,9 31 15,0 156 75,7 11 5,3 206 100,0 2,83


Q22 - NA SUA OPINIÃO, NO MOMENTO DA INSTRUÇÃO DA CANDIDATURA, CONSIDEROU-SE BEM INFORMADO DOS SEUS DIREITOS E DEVERES?

Nº %

Sim 185 90,7

Não 19 9,3

Total 204 100,0

Q23 - SURGIRAM DIFICULDADES NA PREPARAÇÃO E ELABORAÇÃO DA(S) CANDIDATURA(S) E NO PREENCHIMENTO DOS RESPECTIVOS FORMULÁRIOS?

Nº %

Sim 109 52,7

Não 98 47,3

Total 207 100,0

Principais aspectos que condicionaram o processo de candidatura.

Concorda muito Concorda pouco Total Não se aplica

Nº % Nº % Nº % Nº %

Requisitos formais e documentais para a instrução da candidatura

56 56,6 43 43,4 99 100,0 22 14,0

Definição e clareza do âmbito e do enquadramento dos projectos nas tipologias de intervenção (possibilidades de integração dos projectos nas respectivas tipologias de intervenção)

33 39,3 51 60,7 84 100,0 32 13,1

Definição das despesas elegíveis, face à estrutura de investimentos da candidatura

40 45,5 48 54,5 88 100,0 32 14,0

Critérios de selecção definidos 32 35,6 58 64,4 90 100,0 35 15,3

Acompanhamento técnico disponibilizado pela Gestão do POVT e/ou pelo Organismo Intermédio

37 49,3 38 50,7 75 100,0 35 15,3

Preenchimento do formulário de candidatura 47 49,5 48 50,5 95 100,0 23 10,0

Submissão no SiPOVT 35 46,1 41 53,9 76 100,0 27 11,8

Data limite para a apresentação da candidatura 36 40,9 52 59,1 88 100,0 27 11,8

Q25 - COMO AVALIA OS PROCEDIMENTOS DE CANDIDATURA POR CONCURSO?

Nº %

Inadequada, tendo em conta a tipologia de projecto e universo de beneficiários 27 13,4

Desnecessária porque não traz vantagens 29 14,4

Positiva, permitindo seleccionar projectos de qualidade e que contribuam para os objectivos do Programa

145 72,1

Total 201 100,0

Q26 - RELATIVAMENTE AOS CRITÉRIOS DE SELECÇÃO DEFINIDOS NO(S) AVISOS DE ABERTURA EM QUE APRESENTOU ESTA(S) CANDIDATURA(S) E À

METODOLOGIA PARA A SUA APLICAÇÃO, COMO OS AVALIA EM TERMOS:

Avaliação positiva

Avaliação negativa

Total

Nº % Nº % Nº %

Da sua transparência e objectividade (definição de uma metodologia clara e explícita para a ponderação dos diversos factores e da respectiva valorização em cada critério, ficando o promotor com uma perspectiva segura acerca da qualidade e adequação da operação que candidatou)

177 88,1 24 11,9 201 100,0

Da sua adequação à tipologia de operação, valorizando os aspectos que pensa serem os essenciais para aferir a qualidade e a relevância deste tipo de projecto

173 75,5 27 13,5 200 100,0

Q28 - COMO AVALIA O PROCESSAMENTO DA CANDIDATURA VIA RELAÇÃO COM UM ORGANISMO INTERMÉDIO?



Apoio técnico disponibilizado 10 6,5 55 35,9 71 46,4 17 11,1 153 100,0 2,62

Disponibilidade e prontidão no apoio à candidatura

11 7,1 54 35,1 75 48,7 14 9,1 154 100,0 2,60

Apoio durante a fase de execução do projecto

10 7,9 47 37,0 58 45,7 12 9,4 127 100,0 2,57


Q29 - ASSINALA QUALQUER PROBLEMA NA PRESTAÇÃO DE APOIO E NO PROCESSAMENTO BUROCRÁTICO DECORRENTE DA EXISTÊNCIA DE UM

ORGANISMO INTERMÉDIO NO PROCESSO?

Nº %

Não sei, porque recorri sempre à estrutura de Gestão do POVT 133 76,0

Não sei, porque recorri sempre a um Organismo Intermédio 17 9,7

Sim, houve pedidos de informação repetidos e redundantes 14 8,0

Sim, houve contradições entre orientações do OI e da Estrutura Técnica do POVT 7 4,0

Outro 4 2,3

Total 175 100,0

Q31 - A DECISÃO DA APROVAÇÃO OU DA RECUSA DA (S) CANDIDATURA (S) OCORREU NO PERÍODO ESTIPULADO PELA AUTORIDADE DE GESTÃO NOS

AVISOS?

Nº %

Sim 81 48,8

Não 85 51,2

Total 166 100,0

Q32 - A DECISÃO DA APROVAÇÃO OU DA RECUSA DA (S) CANDIDATURA (S) OCORREU NO PERÍODO ESTIPULADO PELA AUTORIDADE DE

GESTÃO NOS AVISOS?

Nº %

Aprovada 94 45,4

Admitida 12 5,8

Não aprovada 12 5,8

Ainda não há decisão 89 43,0

Total 207 100,0

Q34 - QUAIS OS MOTIVOS PARA A NÃO ADMISSÃO DA CANDIDATURA?

Nº %

Incumprimento das condições de acesso com origem em factores internos ao beneficiário (p.e, qualidade técnica da candidatura, dependência de documentação da responsabilidade de outras entidades)

10 24,4

Incumprimento das condições de acesso com origem em factores externos ao beneficiário (p.e., dotação financeira do Concurso)

7 17,1

Classificação insuficiente na avaliação através dos critérios de selecção 5 14,6

Não tenho conhecimento dos motivos 6 12,2

Outros. Quais? 17 41,5

Total 207 100,0

Q35 - NA SUA ÓPTICA, A CANDIDATURA EXCLUÍDA POR RAZÕES FORMAIS CONCORRIA DE FORMA RELEVANTE PARA OS OBJECTIVOS DESSE

EIXO/DOMÍNIO DE INTERVENÇÃO?

Nº %

Não 4 10,5

Sim, concorria moderadamente para os objectivos do Eixo 7 18,4

Sim, concorria sobremaneira para os objectivos do Eixo 27 71,1

Total 38 100,0

Q36 - COMO AVALIA O GRAU DE EXIGÊNCIA EM MATÉRIA DE INDICADORES ASSOCIADOS À INSTRUÇÃO DAS CANDIDATURAS E ACOMPANHAMENTO DOS

PROJECTOS?

Nº %

Grau de exigência

O número e o tipo de indicadores exigidos são insuficientes. 11 5,8

O número e o tipo de indicadores exigidos são exagerados 28 14,7

O número e o tipo de indicadores exigidos são exagerados face à dimensão financeira do projecto 29 15,2

O número e o tipo de indicadores exigidos são adequados à dimensão financeira do projecto 123 64,4

Total 191 100,0


Grau de adequação

Os indicadores disponíveis no formulário de candidatura são globalmente inadequados ao projecto, não descrevendo de forma correcta as componentes essenciais.

14 7,7

O conjunto de indicadores disponíveis no formulário de candidatura não cobre algumas das componentes essenciais do projecto.

18 9,8

O conjunto de indicadores disponíveis no formulário de candidatura é globalmente adequado ao projecto, embora não cubra todas as componentes.

38 20,8

O conjunto de indicadores disponíveis no formulário de candidatura é ajustado ao projecto, descrevendo-o de forma satisfatória

113 61,7

Total 183 100,0

Grau de qualidade

Os indicadores são de definição pouco clara. 6 3,2

Alguns indicadores são de definição pouco clara. 36 19,3

Os indicadores são claros, mas há algumas dúvidas sobre a forma como deve ser recolhida e tratada a respectiva informação.

76 40,6

Os indicadores são claros e não há qualquer dúvida sobre a forma como deve ser recolhida e tratada a respectiva informação.

69 36,9

Total 187 100,0

Q36 - COMO AVALIA O GRAU DE EXIGÊNCIA EM MATÉRIA DE INDICADORES ASSOCIADOS À INSTRUÇÃO DAS CANDIDATURAS E ACOMPANHAMENTO DOS

PROJECTOS? (CONT.)

Nº %

Grau de Fiabilidade

O valor indicado para a generalidade dos indicadores na candidatura é baseado em estimativas de fiabilidade reduzida.

12 6,7

O valor indicado para a generalidade dos indicadores na candidatura é baseado em estimativas fiáveis.

38 21,3

O valor indicado para a generalidade dos indicadores na candidatura é, na maior parte, baseado em dados do projecto.

67 37,6

O valor indicado para a generalidade dos indicadores na candidatura é totalmente baseado em dados do projecto.

61 34,3

Total 178 100,0

III. Execução de Projectos

Q37 - NA IMPLEMENTAÇÃO/EXECUÇÃO DOS PROJECTOS, AVALIE OS SEGUINTES ASPECTOS RELATIVAMENTE À SUA INFLUÊNCIA NO BOM

DESENVOLVIMENTO DOS MESMOS.

Condicionou pouco

Condicionou muito

Não condicionou

Total Não se aplica


Período de aprovação da candidatura

37 27,8 62 46,6 34 25,6 133 100,0 46 20,1

Prazo de pagamento dos reembolsos 22 27,8 29 36,7 28 35,4 79 100,0 78 34,1

Dificuldade na utilização de recursos financeiros próprios

30 31,9 28 29,8 36 38,3 94 100,0 63 27,5

Procedimentos administrativos e financeiros associados ao projecto

38 40,4 26 27,7 30 31,9 94 100,0 58 25,3

Dificuldades no exercício das funções de coordenação do projecto

28 35,0 9 11,3 43 53,8 80 100,0 68 29,7

Outra(s) condicionante(s). Qual(ais)? 1 25,0 1 25,0 2 50,0 4 100,0 64 27,9


IV. Elementos de balanço

Q38 - QUAIS OS DOMÍNIOS EM QUE CONSIDERA NECESSÁRIA INTERVENÇÃO, NUMA ÓPTICA DE MELHORIA DAS CONDIÇÕES DE OPERACIONALIZAÇÃO DO

POVT?

Não requer melhorias

Requer poucas

melhorias

Requer algumas

melhorias

Requer muitas

melhorias Total


Manual de procedimentos do beneficiário 54 29,5 75 41,0 44 24,0 10 5,4 183 100,0

Calendários dos avisos de abertura de períodos de candidatura

42 23,1 69 37,9 49 26,9 22 12,1 182 100,0

Clareza dos avisos de abertura de períodos de candidatura

53 29,0 80 43,7 36 19,7 14 0,8 183 100,0

Clareza dos regulamentos específicos 43 23,2 73 39,5 54 29,2 15 0,8 185 100,0

Procedimentos associados à disponibilização de informação e de acompanhamento técnico para a preparação e elaboração de candidaturas

27 1,5 66 36,7 60 33,3 27 1,5 180 100,0

Requisitos formais e documentais para a instrução das candidaturas

31 16,7 64 34,4 65 34,9 26 14,0 186 100,0

Formulários de candidatura 43 22,9 74 39,4 58 30,9 13 0,7 188 100,0

Processo de submissão de candidaturas 53 29,3 82 45,3 32 17,7 14 0,8 181 100,0

Prazos para a aprovação de candidaturas 24 13,3 51 28,3 59 32,8 46 25,6 180 100,0

Acompanhamento técnico/administrativo/financeiro dos projectos

23 17,0 58 43,0 35 25,9 19 14,1 135 100,0

Acessibilidade, capacidade e flexibilidade na tramitação de solicitações

29 19,6 58 39,2 47 31,8 14 0,9 148 100,0

Q39 - QUAIS OS DOMÍNIOS EM QUE CONSIDERA NECESSÁRIA INTERVENÇÃO, NUMA ÓPTICA DE SIMPLIFICAÇÃO DAS CONDIÇÕES DE

OPERACIONALIZAÇÃO DO POVT?

Não requer simplificação

Requer poucas

melhorias

Requer algumas

melhorias

Requer muitas

melhorias Total


Manual de procedimentos do beneficiário 49 27,7 73 41,2 44 24,9 11 0,6 177 100,0

Avisos de abertura de períodos de candidatura

56 32,0 65 37,1 42 24,0 12 0,7 175 100,0

Regulamentos específicos 46 25,7 74 41,3 45 25,1 14 0,8 179 100,0

Procedimentos associados à disponibilização de informação e de acompanhamento técnico para a preparação e elaboração de candidaturas

33 18,8 61 34,7 65 36,9 17 1,0 176 100,0

Requisitos formais e documentais para a instrução das candidaturas

29 16,2 68 38,0 59 33,0 23 12,8 179 100,0

Formulários de candidatura 49 27,4 79 44,1 43 24,0 8 0,4 179 100,0

Processo de submissão de candidaturas 51 28,7 78 43,8 37 20,8 12 0,7 178 100,0

Modelo de apreciação de candidaturas 24 14,5 66 39,8 58 34,9 18 10,8 166 100,0

Q40 - NA SUA OPINIÃO O POVT/ EIXO DE INTERVENÇÃO RESPONDE CLARAMENTE ÀS NECESSIDADES /DIFICULDADES SENTIDAS PELA

ENTIDADE?

Nº %

Sim 150 77,7

Não 43 22,3

Total 193 100,0


Anexo VI. Complementaridade entre Eixo Prioritário III do POVT e PO Regionais do Continente

POVT PO Regionais

Combate à erosão e defesa costeira no POVT 1. Intervenções de defesa activa do litoral (estabilização de arribas, erosão, alimentação artificial de praias, etc.) 2. Acções de transposição de sedimentos em barras, de restabelecimento da adução de sedimentos à costa e de

optimização do equilíbrio hidrodinâmico 3. Acções de classificação e de delimitação de zonas de risco, ameaçadas pelo mar ou de instabilidade de arribas

litorais 4. Protecção e recuperação de sistemas dunares e de arribas; 5. Acções de reposição das condições de ambiente natural 6. Acções de reordenamento de frentes ribeirinhas em risco 7. Retirada de estruturas físicas em áreas de risco de canais, linhas de água etc. 8. Acções de reabilitação de zonas lagunares degradadas ou contaminadas 9. Acções de investigação sobre estabilidade geológica dos terrenos costeiros 10. Estudos e acções que visem a inovação e sustentabilidade das intervenções costeiras 11. Levantamentos aerofotogramétricos e de satélite, levantamentos topohidrográficos 12. Acções de caracterização e identificação de áreas públicas do domínio hídrico 13. Estudos de caracterização da qualidade ecológica da água 14. Equipamentos com vista à monitorização da dinâmica e dos riscos costeiros 15. Acções que concorram para constituir sistemas de informação, planeamento e gestão 16. 1Equipamento, cartografia, topografia, hidrografia, fotografia aérea e detecção remota 17. Estudos, planos e projectos necessários à concretização das acções a co-financiar Prevenção e gestão de riscos no POVT

1. Estudos e instrumentos destinados a suprir as lacunas, na área da protecção civil ou na identificação de riscos 2. Produção de cartografia temática de riscos de apoio ao planeamento de emergência; 3. Elaboração de planos de emergência de protecção civil; 4. Arquitectura e desenvolvimento do sistema de informação de protecção civil nacional ou para Lisboa

(comunicações, alerta, monitorização, localização) 5. Construção, requalificação e reorganização da rede de infra-estruturas de protecção civil (excepto Centros

Municipais de Protecção Civil), mas incluindo infra-estruturas locais para Governos civis, Municípios e Associações de Bombeiros

6. Equipamento operacional de protecção civil e veículos de socorro, incluindo Lisboa 7. Campanhas nacionais de formação, de divulgação e sensibilização. Recuperação do Passivo ambiental no POVT 1. Acções correctivas para redução e eliminação dos focos de contaminação em áreas degradadas da industria

extractiva e em solos contaminados. 2. Acções preventivas em áreas degradadas da indústria extractiva ou solos contaminados 3. Acções de requalificação em áreas degradadas da indústria extractiva ou solos contam. 4. Estudos e planos necessários à concretização das acções 5. Acções de monitorização da contaminação.

Combate à erosão e defesa costeira nos POR 1. Estudos de caracterização e suporte à elaboração, revisão ou alteração de POOCs e de planos de estuários 2. Estudos de dinâmica e caracterização da orla costeira, entre a linha de 500m para terra da Margem e a

batimétrica -30m 3. Acções de ordenamento e valorização integradas em planos de praia, em projectos de requalificação, ou

em planos que resultem de UOPGs 4. Infra-estruturas para funcionar e valorizar espaços balneares 5. Projectos e acções de ordenamento e requalificação da ocupação das zonas costeiras, lagunares e

estuarinas 6. Projectos e acções de reabilitação e monitorização de ecossistemas costeiros 7. Estudo e reabilitação de aquíferos costeiros; 8. Projectos e acções de ordenamento de usos em zonas balneares ou mistas 9. Projectos e acções de utilização de meios alternativos ao automóvel 10. Projectos e intervenções visando a preservação dos valores naturais das zonas costeiras e estuarinas 11. Projectos e intervenções visando o usufruto da orla costeira 12. Estudos, planos e projectos para concretização das acções de natureza física a co-financiar pela presente

tipologia de intervenção 13. Acções e iniciativas de sensibilização para o uso adequado das zonas costeiras; 14. Acções de caracterização e identificação dos usos do território na orla costeira Prevenção e gestão de riscos nos POR 1. Acções imateriais de avaliação (susceptibilidade, perigosidade, risco, vulnerabilidade) 2. Criação, revisão de Planos Municipais de Emergência 3. Estudos e instrumentos de âmbito regional e municipal, para suprir lacunas e identificar riscos 4. Divulgação e sensibilização no domínio da protecção civil regional e municipal 5. Criação, remodelação e ampliação da rede de Centros Municipais de Protecção Civil e respectivos sistemas

de gestão 6. Aquisição de veículos para operações de socorro de protecção civil 7. Aquisição de equipamentos operacionais de protecção civil, para os corpos de bombeiros e serviços de

protecção civil municipal 8. Reforço da arquitectura e desenvolvimento do sistema de informação de protecção civil nacional. Recuperação do Passivo ambiental nos POR 1. Requalificação ambiental e reabilitação do património natural 2. Implementação e optimização de sistemas de informação ambiental 3. Produção e aquisição de informação e cartografia 4. Prevenção de acidentes e poluição associada a complexos industriais 5. Acções correctivas, preventivas, de requalificação, de monitorização em áreas mineiras e solos

contaminados, a nível regional ou local. 6. Estudos e planos para concretizar as acções correctivas.

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