Badanie ewaluacyjne nt. „Wpływ polityki spójności na stan...

Projekt nr POPT 1.4/2007/17 realizowany na zamówienie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego współfinansowany ze środków Unii Europejskiej

Badanie ewaluacyjne nt. „Wpływ polityki spójności na stan zróŜnicowań i rozwój polskich regionów”

RAPORT KOŃCOWY

CASE Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych

Badanie wykonał zespół w składzie: Małgorzata Antczak, Beata CięŜka,

Wojciech Dorabialski, Małgorzata Jakubiak, Katarzyna Kopczewska, Izabela Marcinkowska, Jerzy Radziwiłł, Irena Topińska, Mateusz Walewski, Piotr Wójcik.

Pracami zespołu kierowali Katarzyna Kopczewska i Jerzy Radziwiłł. Redakcja i opracowanie końcowe raportu: Jerzy Radziwiłł.

Warszawa, czerwiec 2008

CASE - Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych i

STRESZCZENIE Badanie zostało wykonane na zamówienie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w okresie od lutego do maja 2008 roku. Celem badania było „Określenie skali wpływu całości interwencji finansowanej z fundu-szy unijnych w okresie 2004-2006 na konwergencję polskich regionów na tle innych zachodzących rów-nolegle procesów gospodarczych i społecznych.” Badanie miało dwa cele szczegółowe: (1) „Określenie udziału interwencji funduszy unijnych w całości zachodzących pozytywnych procesów gospodarczo-społecznych i niwelowaniu procesów negatywnych” oraz (2) „Określenie czy realizowane w ramach funduszy unijnych przedsięwzięcia wpływają na wyrów-nywanie poziomu społeczno-gospodarczego kraju, czy pogłębiają zróŜnicowania regionalne i wewnątrz-regionalne”. Badanie obejmowało swoim zakresem wszystkie wdraŜane w Polsce instrumenty polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006, do których naleŜą: fundusze strukturalne, Inicjatywy Wspólnotowe (Equal i Interreg) oraz Fundusz Spójności. W przypadku projektów realizowanych w ramach Funduszu Spójności uwzględnione zostały dodatkowo równieŜ środki finansowe programu przedakcesyjnego ISPA. W ramach funduszy strukturalnych było realizowanych osiem programów operacyjnych: SPO Rybołów-stwo i przetwórstwo ryb, SPO Transport, SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora Ŝywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich, SPO Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, SPO Rozwój zasobów ludzkich, Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego oraz PO Pomoc Techniczna. NiezaleŜnie od podziału na programy, projekty realizowane w ramach polityki spójności są klasyfikowa-ne według kategorii interwencji zdefiniowanych w Załączniku IV do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 438/2001 z dnia 2 marca 2001 r. W przeprowadzonym badaniu były analizowane odrębnie następujące grupy kategorii interwencji: 11-rolnictwo, 12-leśnictwo, 13-promowanie adaptacji i rozwoju obszarów wiejskich, 14-rybołowstwo, 15-wsparcie dla duŜych przedsiębiorstw, 16-pomc dla MŚP oraz dla rzemio-sła, 17-turystyka, 18-badania, rozwój technologiczny i działania innowacyjne (B + R), 2-zasoby ludzkie, 31-infrastruktura transportowa, 32-infrastruktura telekomunikacyjna i społeczeństwo informacyjne, 33-infrastruktury energetyczne (produkcja, dystrybucja), 34-infrastruktura środowiskowa (w tym woda), 35-planowanie przestrzenne i odnowa, 36-infrastruktura społeczna i ochrony zdrowia oraz 4-róŜne. Łączna kwota współfinansowania projektów ze środków unijnych w perspektywie finansowej 2004-2006 (z moŜliwością wykorzystania środków przez okres 5 lat, czyli do końca 2008 roku) wyniosła ponad 54 mld zł, co stanowi około 5% rocznego PKB1. Współfinansowanie to w kolejnych latach wrasta i w la-tach 2004, 2005, 2006 stanowiło odpowiednio około 0,3%, 03% i 0,9% rocznego PKB. W roku 2007, współfinansowanie to osiągnęło poziom 2,5 % rocznego PKB, ale z uwagi na ograniczoną dostępność danych statystycznych efekty wdraŜania polityki spójności w roku 2007 w obecnym badaniu nie są jesz-cze widoczne. W trakcie wykonywania badania dane statystyczne dotyczące róŜnych aspektów rozwoju społeczno-gospodarczego były dostępne zwykle za okres do końca 2006 roku, w niektórych przypadkach (np. dla PKB na poziomie podregionów) – do końca 2005 roku. Poziom wydatkowania środków unijnych na ko-niec 2005 roku wynosił nieco ponad 10%, a na koniec roku 2006 - niecałe 30%. NiezaleŜnie od stosun-kowo niskiego poziomu wydatkowania środków, wiele projektów nie było jeszcze w tym okresie zakoń-czonych i w związku z tym nie przyniosło jeszcze efektów, które mogłyby mieć wpływ na wskaźniki rozwoju. Dlatego analizy statystyczne i modelowanie ekonometryczne przeprowadzone w niniejszym badaniu dotyczyły tylko niewielkiej części efektów bezpośrednich. Analiza trendów rozwoju i trendów zróŜnicowania geograficznego dla poszczególnych zmiennych charakteryzujących sytuację społeczno-gospodarczą i rozwój przestrzenny – nie wykazała widocznego i znaczącego statystycznie wpływu wdra-Ŝania polityki spójności na te zmienne i ich zróŜnicowanie.

1 Do przeliczeń wykorzystano kurs walutowy stosowany w MRR, (dla 2004 r., 1 euro = 4,2122 zł, dla 2005 r., 1

euro = 3,9038 zł, dla 2006 r., 1 euro = 3,8243 zł, dla 2007 r., 1 euro = 3,6468 zł)

CASE - Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych ii

Absorpcja środków unijnych przebiegała według czterech podstawowych schematów: w przypadku ZPORR (oraz częściowo – RZL) łączna kwota środków przewidzianych na realizację tego programu zo-stała alokowana na poszczególne województwa oraz na poszczególne priorytety i działania realizowane w tych województwach. Dzięki temu moŜliwe było świadome ukierunkowanie wpływu środków unijnych na zmiany zróŜnicowania międzyregionalnego. W pozostałych programach wszystkie środki były dostęp-ne na jednakowych zasadach dla wszystkich potencjalnych beneficjentów, bez względu na ich przypisa-nie geograficzne. W związku z tym podział geograficzny środków wynikał w sposób naturalny z charak-terystyki i aktywności poszczególnych regionów i obszarów geograficznych i nie podlegał administracyj-nemu ukierunkowaniu. W przypadku Funduszu Spójności projekty były kwalifikowane na poziomie ogólnopolskim, częściowo z uwzględnieniem priorytetów wynikających ze strategii rozwoju przestrzen-nego kraju, a szczególnie sieci dróg krajowych i autostrad. W przypadku programu Interreg środki były alokowane dla województw przygranicznych. W ramach modelowania ekonometrycznego przeprowadzona została analiza regresji dla wielkości środ-ków unijnych zaabsorbowanych na poszczególne kategorie interwencji w poszczególnych obszarach geo-graficznych (powiatach, podregionach i województwach) względem wybranych zmiennych charakteryzu-jących stan rozwoju społeczno-gospodarczego tych obszarów w 2003 roku. Jednocześnie widoczne było zróŜnicowanie absorpcji środków unijnych w poszczególnych regionach w stosunku do wielkości indyka-tywnej, które wskazuje na zróŜnicowania aktywności poszczególnych regionów w pozyskiwaniu tych środków. Oprócz analizy trendów rozwoju i zróŜnicowania, przeprowadzone zostało modelowanie powiązań po-między wielkością pozyskanego finansowania unijnego, a przyrostami wybranych zmiennych charaktery-zujących rozwój społeczno-gospodarczy poszczególnych obszarów geograficznych (powiatów, podregio-nów i regionów) między rokiem 2003 a 2006 (lub 2005 jeŜeli nie były dostępne odpowiednie dane). Z powodów, o których była juŜ mowa powyŜej, wyniki tego modelowania nie pozwalają na sformułowanie istotnych statystycznie wniosków o występowaniu związków przyczynowo-skutkowych pomiędzy wiel-kością interwencji, a wielkością przyrostu zmiennych. Co prawda w kilku przypadkach stwierdzono wy-stępowanie znaczącej statystycznie pozytywnej korelacji pomiędzy określonymi interwencjami a przyro-stami. Jest to pozytywny sygnał, który pozwala mieć nadzieję, Ŝe za kilka lat będzie widoczny statystycz-nie istotny wpływ interwencji na rozwój społeczno-gospodarczy. NaleŜy jednak pamiętać, Ŝe pozytywna korelacja moŜe być odzwierciedleniem takiego wpływu (interwencji na przyrost), ale moŜe teŜ być od-zwierciedleniem podobnego zachowania obu wielkości (interwencji i przyrostu) wynikającego ze wspól-nej przyczyny (np. poziom rozwoju danego obszaru geograficznego w momencie podjęcia interwencji). Podobnie, przeprowadzone analizy i modelowanie ekonometryczne nie wykazały znaczącego statystycz-nie wpływu polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006 na obserwowany stan zróŜnicowa-nia polskich regionów. WaŜne wnioski w tym zakresie wynikają jednak z analizy teoretycznej. OtóŜ, jeśli wielkość interwencji jest proporcjonalna do poziomu rozwoju danego obszaru geograficznego w momen-cie jej podejmowania (a taka sytuacja jest zwykle naturalna) to prowadzi to nieuchronnie do dywergencji i dalszego pogłębiania zróŜnicowania. RównieŜ teoretyczna interwencja rozłoŜona równomiernie (bez względu poziom rozwoju danego obszaru geograficznego) – dla wielu wskaźników (w tym dla PKB) prowadzi do dywergencji i pogłębiania zróŜnicowań. Dlatego, jeŜeli celem interwencji publicznej jest osiągnięcie konwergencji i zmniejszenie zróŜnicowania, to konieczne jest podjęcie działań, w wyniku których rozkład geograficzny wielkości interwencji nie będzie ani naturalny, ani nawet równomierny. Dodatkowym elementem, który ma znaczenie ze względu na wpływ interwencji na zmiany zróŜnicowania geograficznego (tzn. konwergencję lub dywergencję) są efekty sąsiedztwa. W analizach przeprowadzo-nych w ramach badania nie były widoczne bezpośrednio efekty sąsiedztwa dotyczące skutków interwen-cji podejmowanych w ramach polityki spójności. Widoczne są efekty sąsiedztwa dotyczące naturalnego (niezwiązanego z interwencją) rozwoju społeczno-gospodarczego na poziomie powiatów, ale nie są one silne. Dlatego naleŜy uznać, Ŝe równieŜ skutki interwencji podejmowanych w ramach polityki spójności podlegają i będą podlegały efektom sąsiedztwa, które powinny stać się widoczne w analizach statystycz-nych za kilka lat, ale które nie są bardzo silne.

CASE - Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych iii

WaŜne wnioski dotyczące efektów sąsiedztwa wynikają równieŜ z analizy dokumentów zastanych oraz z informacji i opinii uzyskanych podczas przeprowadzonych w trakcie badania spotkań konsultacyjnych. Po pierwsze, efekty te – mimo, Ŝe jeszcze niewidoczne statystycznie - są juŜ obecnie obserwowane w praktyce (np. wzrost zatrudnienia w wśród mieszkańców gmin sąsiadujących z gminą, w której między innymi dzięki funduszom unijnym silnie rozwijają się zakłady produkcyjne i do której pracownicy są dowoŜeni z okolic). Po drugie, jest wiele przykładów wskazujących, Ŝe silne skoncentrowanie nakładów w jakiejś dziedzinie (np. w turystyce, produkcji, edukacji, innowacjach, infrastrukturze społecznej itp.) w kilu wybranych punktach województwa lub powiatu - daje zwykle znacznie większy efekt rozwojowy niŜ równomierne rozłoŜenie tych samych nakładów w całym obszarze. Zadaniem zespołu realizującego projekt było przygotowanie odpowiedzi na szereg konkretnych pytań badawczych. W skrócie, odpowiedzi te były następujące:

1. Rozwój polskich regionów w latach 2004-2006 jest widoczny prawie we wszystkich wskaźnikach rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego. W chwili obecnej nie moŜna jednak jednoznacz-nie ustalić, jaki udział w tym wzroście miały programy realizowane w ramach polityki spójności. Zmiany wynikające z wdraŜania polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006 zaszłyby równieŜ bez wsparcia. Jednak w praktyce uzyskanie tych samych efektów byłoby bardzo odległe w czasie.

2. Fundusze unijne przyczyniają się przede wszystkim do pogłębiania róŜnic międzyregionalnych i we-wnątrzregionalnych. Mechanizmem przeciwdziałającym tej tendencji były alokacje (w przypadku ZPORR) oraz szczegółowe kryteria oceny projektów i przyznawania środków uwzględniające prefe-rencje dla słabiej rozwiniętych regionów i obszarów geograficznych (RZL i inne programy). Jednak mechanizmy te nie były dostatecznie skuteczne.

3. Nie moŜna wyodrębnić pojedynczego czynnika lub kilku czynników, które miałyby decydujący wpływ dla osiągania konwergencji. Z praktycznego punktu widzenia za główny czynnik rozwojowy moŜna uznać aktualny poziom rozwoju danego obszaru (im wyŜszy aktualny poziom – tym szybszy dalszy rozwój) mierzony np. przy pomocy PKB per capita, mając jednak na uwadze, Ŝe większość innych czynników rozwojowych jest z nim silnie skorelowana i dlatego w obszarach geograficznych mających szanse na szybki rozwój wszystkie z nich będą miały wysoki poziom. Wszystkie wskazane w pytaniu czynniki (jakość infrastruktury transportowej i komunikacyjnej, poziom wykształcenia obywateli, aktywność samorządu terytorialnego) są waŜne dla osiągania konwergencji, ale Ŝaden z nich nie ma w stosunku do pozostałych wyróŜnionej roli.

4. W badanym okresie obserwuje się narastające zróŜnicowanie wewnątrz województw, co jest wyra-zem powiększających się dysproporcji między najsilniejszymi i najsłabszymi samorządami. Jest to wyraźne szczególnie w przypadku duŜych miast, traktowanych jako metropolie i jest to skutkiem izo-lacji centrów rozwojowych i konsekwentnej peryferyzacji pozostałych obszarów. Dotyczy to zarów-no rozwoju endogenicznego, wynikającego z naturalnych procesów wzrostowych, jak i impulsów rozwojowych powstających w wyniku wsparcia z funduszy unijnych.

5. Osiągniecie celu konwergencyjnego wymaga zastosowania specjalnych zasad i instrumentów. Pod-stawowe instrumenty to (1) alokacje, (2) preferencje, (3) ukierunkowane działania promocyjne, mo-tywacyjne i edukacyjne oraz (4) racjonalna redukcja barier i utrudnień proceduralnych. NaleŜy jednak pamiętać, Ŝe zastosowanie zasad i instrumentów sprzyjających osiągnięciu celu konwergencyjnego zwykle pozostaje w sprzeczności z efektywnym osiąganiem celu rozwojowego. Dlatego konieczne jest ustalenie właściwego optimum.

6. Wyniki przeprowadzonych badań wskazują, Ŝe naturalny proces absorpcji środków pomocowych prowadzi nieuchronnie do pogłębiania dywergencji, a mechanizmy „rozprzestrzeniania” nie są dosta-tecznie silne aby ten efekt odwrócić. Dlatego osiągnięcie celu konwergencyjnego wymaga szerokiego stosowania instrumentów zwiększających absorpcję środków pomocowych w słabiej rozwiniętych obszarach geograficznych. Jednocześnie naleŜy wziąć pod uwagę, Ŝe w wielu przypadkach koncen-tracja środków w „centrach rozwoju” oraz wybór projektów w otwartych konkursach – są bardziej efektywne z punktu widzenia celu rozwojowego, niŜ równomierny podział tych samych środków w całym obszarze. W związku z tym naleŜy przyjąć rozwiązanie optymalne ze względu na oba przeciw-stawne cele (konwergencyjny i rozwojowy).

CASE - Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych iv

Przeprowadzone analizy wskazują, Ŝe podczas wdraŜania instrumentów polityki spójności w perspek-tywie finansowej 2004-2006 przyjęte rozwiązania nie były pod tym względem optymalne i sprzyjały przede wszystkim celom rozwojowym. Rekomendowane rozwiązanie to zwiększenie do optymalnego poziomu stosowania zasad i mechanizmów dystrybucji środków, które sprzyjają osiąganiu celu kon-wergencyjnego: we wszystkich przypadkach, w których skala współfinansowanego przedsięwzięcia powoduje, Ŝe nie ma ono istotnego znaczenia dla całego obszaru, naleŜy w odniesieniu do róŜnych podobszarów zastosować instrumenty sprzyjające konwergencji - biorąc pod uwagę aktualny poziom rozwoju społeczno-gospodarczego poszczególnych podobszarów w sposób promujący te słabsze. Wyjątkiem powinny być sytuacje, w których konkretna lokalizacja przedsięwzięcia moŜe mieć istot-ny wpływ na jego skuteczność, efektywność, trwałość lub uŜyteczność. W takich sytuacjach decyzje powinny być podejmowane centralnie na poziomie danego obszaru, z uwzględnieniem odpowiednich strategii i wynikających stąd potrzeb.

7. Wzmocnienie efektu „rozprzestrzeniania” i redukcję efektu „wymywania” moŜna osiągnąć poprzez: • zapewnienie odpowiedniego poziomu infrastruktury transportowej i telekomunikacyjnej pomię-

dzy obszarami geograficznymi, których ten efekt ma dotyczyć, • tworzenie atrakcyjnych (preferencyjnych) warunków do inwestowania w obszarach słabszych, • identyfikację i konsekwentną realizację szans rozwojowych obu obszarów, a szczególnie – obsza-

ru słabszego - wynikających z jego specyfiki i strategii, • tworzenie konkurencyjnej infrastruktury społecznej w słabszym obszarze geograficznym, • wspieranie bezpośrednich powiązań gospodarczych pomiędzy obszarami (np. wsparcie dla two-

rzenia sieci kooperacyjnych, łańcuchów dostaw itp.), • podejmowanie działań słuŜących integracji społecznej obu obszarów (wspólne wydarzenia kultu-

ralne, promocja turystyki między obszarami, a szczególnie – do obszaru słabszego itp.). • odpowiednie działania informacyjne, promocyjne motywacyjne i edukacyjne.

W ramach badania została dokonana ewaluacja instrumentów polityki spójności 2004-2006 według usta-lonych kryteriów. Ustalenia w tym zakresie są następujące:

1. Trafność. W logice interwencji nie znalazł odpowiedniego odzwierciedlenia cel konwergencyjny. Widać to równieŜ po skutkach prowadzonych interwencji, gdyŜ jak wynika z analiz przeprowadzo-nych w ramach obecnego badania, większość wskaźników rozwoju społeczno społeczno-gospodarczego i przestrzennego Polski w latach 2004-2006 pozostaje na stałym poziomie lub wyka-zuje wzrost zróŜnicowania przestrzennego. Na poziomie NPR i poszczególnych programów opera-cyjnych były wykonywane ewaluacje ex-ante i prowadzone konsultacje społeczne, co pozwoliło skonfrontować proponowane załoŜenia programowe z oczekiwaniami i opiniami szerokiego grona in-teresariuszy oraz doprecyzować szczegółowe załoŜenia i zasady realizacji poszczególnych działań. Jednak w większości przypadków analizy te nie uwzględniały w sposób znaczący kwestii zrównowa-Ŝonego rozwoju regionalnego i nie były oparte na zaawansowanych ilościowych metodach badaw-czych. SłuŜyły one celom diagnostycznym, ale nie były bezpośrednio narzędziem procesu decyzyjne-go przy określaniu ostatecznych załoŜeń programowych. Nie zostały równieŜ określone w sposób poprawny i kompletny wskaźniki rezultatu oraz narzędzia umoŜliwiające ich pomiar i monitorowanie.

2. Skuteczność. Na obecnym etapie wdraŜania polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006 pełna ocena jej skuteczności nie jest jeszcze moŜliwa, gdyŜ wdraŜanie nie zostało zakończone. W od-niesieniu do celu rozwojowego przeprowadzone badanie nie potwierdza skuteczności interwencji na istotnym statystycznie poziomie, ale teŜ nie daje podstaw do wnioskowania, Ŝe cel ten nie zostanie osiągnięty. W odniesieniu do celu konwergencyjnego przeprowadzone badanie nie potwierdza sku-teczności interwencji i jednocześnie wskazuje, Ŝe cel ten prawdopodobnie nie zostanie osiągnięty. Wynika to przede wszystkim z niedostatecznego uwzględnienia celu konwergencyjnego w logice in-terwencji i wynikających z niej załoŜeniach programowych. Z perspektywy sytemu zarządzania za-sadniczy wpływ na skuteczność realizacji polityki spójności miały kolejno: stworzenie odpowiednich ram instytucjonalnych i procedur, odpowiednia informacja i promocja prowadząca do skutecznego naboru wniosków, sprawne kontraktowanie projektów oraz skuteczny nadzór nad realizacją i rozli-czaniem projektów. Przeprowadzone analizy wskazują, Ŝe wszystkie te elementy były realizowane właściwie. Elementami, które budzą pewne zastrzeŜenia są przede wszystkim: szybkość procesu na

CASE - Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych v

wszystkich jego etapach oraz optymalizacja poziomu złoŜoności wymagań proceduralnych. Na po-ziomie beneficjentów, nie ma podstaw do kwestionowania skuteczności realizowanych projektów.

3. Efektywność. Przeprowadzona w ramach niniejszego badania analiza całego procesu wdraŜania poli-tyki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006w wskazuje na następujące elementy tego pro-cesu, które mogły mieć negatywny wpływ na jego efektywność: (1) w procesie programowania po-głębione analizy społeczno-ekonomiczne z wykorzystaniem zaawansowanych metod ilościowych by-ły wykonywane w bardzo ograniczonym zakresie i nie miały istotnego wpływu na podejmowanie de-cyzji i ostateczny kształt programu, (2) nie zostały właściwie określone wskaźniki wpływu interwen-cji na rozwój i konwergencję międzyregionalną, (3) nie są prowadzone na szerszą skalę badania do-konujące pomiaru efektów netto interwencji, które umoŜliwiłyby ocenę efektywności poszczególnych instrumentów interwencji i nie są gromadzone kompletne i usystematyzowane dane do takich bada, (4) pomimo pozytywnej oceny działań promocyjnych i informacyjnych skutkujących wysoką liczbą składanych wniosków, jako niedostateczne naleŜy ocenić nakłady na działania promocyjne, motywa-cyjne i edukacyjne adresowane do słabszych obszarów w celu wywołania efektów konwergencyj-nych, (5) wymagania proceduralne były w wielu przypadkach większe od optymalnych, (6) wymogi prawa zamówień publicznych powodują, Ŝe część interwencji realizowana jest z opóźnieniem; częste były równieŜ przypadki niewłaściwego stosowania tego prawa przejawiające się stosowaniem kryte-rium najniŜszej ceny, a nie największej korzyści.

4. Trwałość. W przypadku projektów infrastrukturalnych nie ma podstaw, aby sądzić, Ŝe ich efekty będą miały ograniczoną trwałość. Wątpliwości moŜe budzić kwestia szczególnych zobowiązań beneficjen-tów do utrzymania i wykorzystywania rezultatów przez okres 5 lat, oraz kwestia tworzenia i utrzy-mania miejsc pracy. W odniesieniu do interwencji tzw. miękkich - brak podstaw do ich zobiektywi-zowanej oceny, przede wszystkim z uwagi na niewymierność wpływu czynników zewnętrznych i zbyt krótki odstęp czasu pomiędzy momentem interwencji, a momentem przeprowadzenia badania.

5. UŜyteczność. UŜyteczność jest juŜ obecnie widoczna i niewątpliwa. Jednak jej pełna ocena będzie moŜliwa dopiero za kilka lat, a szczególnie – po ujawnieniu się efektów pośrednich. Widoczny jest znaczący efekt prorozwojowy, co prowadzi do konwergencji na poziomie europejskim. Nie są nato-miast widoczne efekty konwergencyjne na poziomie międzyregionalnym i wewnątrz-regionalnym w skali kraju. Pozytywnym efektem ubocznym jest rozwój kompetencji i motywacji interesariuszy. Upowszechnia się równieŜ model zarządzania poprzez cele, oparty na doświadczeniach w realizacji projektów dofinansowanych z funduszy europejskich.

Sformułowane zostały równieŜ następujące rekomendacje:

1. NaleŜy zwiększyć do optymalnego poziomu stosowanie zasad i instrumentów dystrybucji środków, które sprzyjają osiąganiu celu konwergencyjnego (tzn. alokacji, preferencji, ukierunkowanych działań promocyjnych, motywacyjnych i edukacyjnych oraz racjonalnego redukowania wymagań procedu-ralnych).

We wszystkich przypadkach, w których skala współfinansowanego przedsięwzięcia powoduje, Ŝe nie ma ono istotnego znaczenia dla całego obszaru, naleŜy w odniesieniu do róŜnych podobszarów zasto-sować instrumenty sprzyjające konwergencji - biorąc pod uwagę aktualny poziom rozwoju społecz-no-gospodarczego poszczególnych podobszarów w sposób promujący te słabsze.

Wyjątkiem powinny być sytuacje, w których konkretna lokalizacja przedsięwzięcia moŜe mieć istot-ny wpływ na jego skuteczność, efektywność, trwałość lub uŜyteczność. W takich sytuacjach decyzje powinny być podejmowane centralnie na poziomie danego obszaru, z uwzględnieniem odpowiednich strategii i wynikających stąd potrzeb.

2. Wskazane jest szersze wprowadzenie instrumentów sprzyjających konwergencji, które nie mają jed-nocześnie negatywnego wpływu na jakość projektów wybieranych do współfinansowania. Instrumen-ty te to przede wszystkim działania promocyjne, motywacyjne i edukacyjne adresowane do słabiej rozwiniętych obszarów oraz redukowanie do optymalnego poziomu wymagań proceduralnych. Jed-nocześnie naleŜy zapewnić i przyspieszyć proces przenoszenia racjonalizacji procedur z poziomu centralnego na poziom wojewódzki.

CASE - Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych vi

3. Przy ustalaniu zasad dystrybucji środków naleŜy w większym niŜ dotychczas stopniu uwzględniać specjalizacje regionalne i lokalne zgodnie z opracowanymi wcześniej strategiami. Powinny być w tym celu wykorzystane instrumenty alokacyjne i preferencyjne promujące nie tylko słabsze obszary geograficzne, ale równieŜ kategorie interwencji zgodne ze specjalizacją i strategią poszczególnych obszarów (na poziomie gmin, powiatów i województw, a niekiedy - nawet konkretnych miejscowo-ści.)

4. W celu właściwej diagnozy trafności, skuteczności i efektywności wsparcia strukturalnego oraz obiektywnego wyboru optymalnych rozwiązań w procesie programowania - naleŜy zwiększyć stoso-wanie zaawansowanych metod badawczych wykorzystujących metody ilościowe i analizy ekono-miczne. NaleŜy równieŜ z większą starannością dbać o poprawne definiowanie wskaźników rezultatu oraz o jakość danych monitoringowych, systematyczność i stałe aktualizacje. Warto równieŜ podej-mować badania ewaluacyjne oraz odpowiednie działania w celu obiektywizacji uzyskanych wartości wskaźników, opierając się nie tylko na danych deklaratywnych. WaŜnym aspektem badań rekomen-dowanych do większego zastosowania jest ocena efektu netto, analiza kosztów i korzyści oraz pro-gnozy jakościowe i ilościowe efektów pośrednich.

5. NaleŜy zadbać by przy realizacji polityki spójności w obecnej perspektywie finansowej połoŜyć szczególny nacisk na przyspieszenie procesu kontraktacji i refundacji, by jego niedostatki nie powo-dowały zmniejszenia skuteczności i efektywności interwencji.

6. NaleŜy monitorować i badać efekty polityki strukturalnej w równieŜ w dłuŜszym okresie czasu (np. jako odroczone ewaluacje ex-post), z uwzględnieniem wszystkich rezultatów (zamierzonych i nieza-mierzonych) oraz efektów pośrednich, uwzględniając róŜne kategorie interwencji, w celu zdiagnozo-wania skutecznych instrumentów oddziaływania. Takie ewaluacje umoŜliwi ą identyfikację najbar-dziej skutecznych i jednocześnie efektywnych rozwiązań stymulowania rozwoju w róŜnych aspektach i w poŜądanym z punktu widzenia polityki spójności kierunku.

CASE - Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych vii

SUMMARY The survey was performed on commission from the Ministry of Regional Development during the period from February to May 2008. The purpose of the survey was the “Determination of the scale of impact of the entire intervention financed from the EU funds during the period 2004-2006 on the convergence of Polish regions against the background of other parallel economic and social processes.”

The survey had two specific objectives: (1) “Determination of the share of interventions of EU funds in the entire body of positive economic and social processes taking place and the elimination of negative processes” and (2) “Determination whether the undertakings implemented as part of the EU funds influence the equalisation of the socio-economic level of the country or increase the inter- and intraregional diversification”. The scope of the survey covered all instruments of the cohesion policy implemented in Poland in the financial perspective of 2004-2006, including: Structural Funds, Community Initiatives (Equal and Interreg) and the Cohesion Fund. In the case of projects implemented under the Cohesion Fund, funds of the ISPA pre-accession programme have been included additionally. Eight operational programmes were implemented under the Structural Funds: SOP Fisheries and Fish Processing, SOP Transport, SOP Restructuring and Modernisation of the Food Sector and Rural Development, SOP Improvement of the Competitiveness of Enterprises, SOP Human Resources Development, Integrated Regional Operational Programme, and OP Technical Assistance. Regardless of the division into programmes, projects implemented under the cohesion policy are classified according to the intervention areas defined in Annex IV to the Commission Regulation (EC) No. 438/2001 of 2 March 2001. The following groups of intervention areas were analysed separately in the survey conducted: 11 - Agriculture, 12 - Forestry, 13 - Promoting the adaptation and development of rural areas, 14 - Fisheries, 15 - Support for large firms, 16 - Support for SMEs and craft businesses, 17 - Tourism, 18 - Research, technological development and innovations (RTDI), 2 - Human resources, 31 - Transport infrastructure, 32 - Telecommunications infrastructure and information society, 33 - Energy infrastructures (production, delivery), 34 - Environmental infrastructure (including water), 35 - Spatial planning and rehabilitation, 36 - Social and public health infrastructure and 4 - Miscellaneous. The total amount of co-financing of projects from EU funds in the financial perspective of 2004-2006 (with the possibility of using the funds for a 5-year period, i.e. until the end of 2008) amounted to over PLN 54 billion, which constitutes about 5% of the annual GDP1. The co-financing increases in the subsequent years and in the years 2004, 2005 and 2006 it constituted, respectively, about 0.3%, 0.3% and 0.9% of the annual GDP. In 2007, the co-financing reached the level of 2.5% of the annual GDP, but considering the limited availability of statistical data the effects of implementation of the cohesion policy in 2007 are not visible yet in the current study. During the performance of the survey, the statistical data concerning various aspects of socio-economic development were available usually for the period until the end of 2006, and in some cases (e.g. for GDP at the sub-region level) – until the end of 2005. The level of disbursement of EU funds as of the end of 2005 was slightly above 10%, and as of the end of 2006 – less than 30%. Regardless of the relatively low level of disbursement of funds, many projects had not been completed yet during that period and therefore they did not bring the results which could affect the development indicators. That is why statistical analyses and econometric modelling conducted in this survey concerned only a small part of direct effects. The analysis of development trends and geographic diversity trends of individual variables characterising the socio-economic situation and spatial development did not show a visible and statistically relevant influence of the implementation of the cohesion policy on those variables and their diversity.

1 The exchange rate used in the Ministry of Regional Development was applied for conversions (for 2004: EUR 1 =

PLN 4.2122, for 2005: EUR 1 = PLN 3.9038, for 2006: EUR 1 = PLN 3.8243, for 2007: EUR 1 = PLN 3.6468).

CASE - Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych viii

The absorption of EU funds progressed according to four basic patterns: in the case of the Integrated Regional Operational Program (IROP) (and partly – Human Resources Development (HRD) the total amount of funds earmarked for the implementation of that programme was allocated to individual provinces and individual priorities and measures implemented in those provinces. Thanks to this it was possible to deliberately direct the impact of EU funds on the changes of interregional diversity. In other programmes, all funds were available on the same principles for all potential beneficiaries, regardless of their geographical location. Therefore, the geographical division of funds arose naturally from the characteristics and activity of individual regions and geographical areas, and was not subject to administrative orientation. In the case of the Cohesion Fund, projects were qualified at the national level, partly allowing for priorities arising from the national spatial development strategy, and in particular the network of national roads and motorways. In the case of the Interreg programme, the funds were allocated for border provinces. Under the econometric modelling, a regression analysis for the value of EU funds absorbed for individual categories of intervention in individual geographical areas (districts, sub-regions and provinces) was conducted, in relation to the selected variables characterising the status of socio-economic development of those areas in 2003. At the same time, the disparity between the absorption of EU funds in individual regions in relation to the indicative value was visible, which indicates the disparity in the activity undertaken by individual regions in order to acquire those funds. Besides the analysis of development trends and diversity, the modelling was conducted of correlations between the volume of EU financing obtained and the increases of selected variables characterising the socio-economic development of individual geographical areas (districts, sub-regions and regions) between 2003 and 2006 (or 2005 if no appropriate data was available). For reasons mentioned above, the results of such modelling do not allow the formulation of statistically relevant conclusions about the existence of causalities between the volume of intervention and the increase of variables. Admittedly, in several cases a statistically relevant positive correlation between specific interventions and increases was found to exist. It is a positive signal which enables one to hope that in several years a statistically relevant influence of interventions on the socio-economic development will be visible. However, it should be remembered that the positive correlation may be a reflection of such influence (of intervention on the increase), but it may also be a reflection of a similar behaviour of both values (intervention and increase) resulting from a common reason (e.g. level of development of the particular geographical area at the moment of undertaking the intervention). Similarly, the analyses conducted and the econometric modelling did not indicate a statistically significant impact of the cohesion policy in the financial perspective 2004-2006 on the observed status of diversity of Polish regions. Important conclusions in that respect, however, arise from the theoretical analysis. In fact, if the volume of intervention is proportional to the level of development of the particular geographical area at the moment of undertaking that intervention (and such a situation is usually natural), then it leads inevitably to divergence and further increase of diversity. Also the theoretical intervention, spread evenly (regardless of the level of development of the particular geographical area) for many indicators (including GDP) leads to divergence and increase of diversity. That is why, if the objective of the public intervention is to achieve convergence and reduce diversity, it is necessary to undertake activities as a result of which the geographical distribution of the volume of interventions is not natural or even. An additional element which is important due to the influence of the intervention on the changes of geographical distribution (i.e. convergence or divergence) is the effect of neighbourhood. In analyses conducted under the survey no neighbourhood effects concerning the effects of intervention undertaken under the cohesion policy were directly visible. The visible neighbour effects, concerning natural (unrelated to the intervention) socio-economic development at the district level are visible, but they are not strong. That is why it should be expected that also the effects of interventions undertaken under the cohesion policy are and shall be subject to the neighbourhood effects which should become visible in statistical analyses in a few years but which are not very strong.

CASE - Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych ix

Important conclusions concerning the neighbourhood effects also arise from the analysis of existing documents as well as information and opinions obtained during the consultation meetings conducted during the survey. Firstly, those effects – despite the fact that they are still statistically invisible – are currently observed in practice (e.g. increase of employment among residents of communities neighbouring with the community in which, among other things thanks to EU funds, production plants are developing strongly and to which employees are brought from the surrounding areas). Secondly, there are many examples indicating that the strong concentration of expenditure on one field (e.g. tourism, production, education, innovations, social infrastructure, etc.) in several selected locations in a province or district provides usually a much stronger developmental effect that an even distribution of the same expenditure over the entire area. The task of the team implementing the project was to prepare answers to a number of specific research questions. In a nutshell, the answers were as follows:

1. The growth of Polish regions in the years 2004-2006 is apparent in almost all socio-economic and spatial development indicators. At the moment, however, the share of programmes implemented under the cohesion policy in that growth cannot be determined explicitly. The changes resulting from the implementation of the cohesion policy in the financial perspective of 2004-2006 would also take place without any support. However, in practice the achievement of the same effects would be significantly delayed.

2. The EU funds contribute mainly to the increasing of inter- and intraregional differences. The mechanism counteracting this tendency were allocations (in the case of IROP) and detailed criteria of project evaluation and of awarding funds allowing for preferences for less developed regions and geographical areas (HRD and other programmes). However, those mechanisms were not effective enough.

3. No single factor or several factors may be isolated which would have a decisive influence on the achievement of convergence. From the practical point of view, current level of development of the particular area (the higher the current level, the quicker the further development) measured with GDP per capita, may be considered the main developmental factor, remembering, however, that most of the other developmental factors are strongly correlated with it and that is why in geographical areas with opportunities for quick growth all those factors will be at a high level. All factors indicated in the question (the quality of transport and communication infrastructure, level of education of citizens, activity of local governments) are important for the achievement of convergence, but none of them has a distinctive role in relation to others.

4. In the period surveyed, growing disparities within provinces were observed, which is the manifestation of increasing disproportions between the strongest and the weakest local governments. This is apparent particularly in the case of large cities, treated as a metropolis, and it is the consequence of isolation of development centres and consistent reduction of other areas to the status of peripheries. This concerns both the endogenous development resulting from the natural growth processes, and the development impulses created as a result of the assistance from EU funds.

5. The achievement of the convergence objective requires the application of special rules and instruments. The basic instruments are (1) allocations, (2) preferences, (3) focused promotional, motivational and educational activities, and (4) rational reduction of barriers and procedural hindrances. One should remember, however, that the application of principles and instruments promoting the achievement of the convergence objective is usually contrary to the effective achievement of the developmental objective. That is why it is necessary to determine a correct optimum.

6. The results of surveys conducted indicate that the natural process of absorption of assistance funds leads inevitably to increased divergence, and the “spreading” mechanisms are not strong enough to reverse that effect. That is why the achievement of the convergence objective requires a broad application of instruments increasing the absorption of assistance funds in geographical areas which are less developed. At the same time, it should be noted that in many cases the concentration of funds in the “development centres” and the selection of projects in open competitions – are more effective from the point of view of the developmental objective than an even distribution of the same funds in

CASE - Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych x

the entire area. Therefore, a solution which is optimum in terms of both opposing objectives (convergence and developmental) should be adopted.

The analyses conducted indicate that, during the implementation of the instruments of the cohesion policy in the financial perspective 2004-2006, the solutions adopted were not optimum in that respect and favoured mainly the developmental objectives. The recommended solution is to increase the application of fund distribution rules and mechanisms which support the achievement of the convergence objective to an optimum level: in all cases in which the scale of the co-financed undertaking causes it to be of no significant importance for the entire area, instruments favouring convergence should be applied in relation to various sub-areas – considering the current level of the socio-economic development of individual sub-areas in a manner promoting the weaker ones. The situations in which the specific location of the undertaking could have a considerable impact on its effectiveness, efficiency, sustainability or utility should constitute an exception. In such situations, decisions should be made centrally at the level of the particular area, allowing for appropriate strategies and the ensuing needs.

7. The reinforcement of the “spreading” effect and the reduction of the “washing out” effect may be achieved through: • ensuring the appropriate level of transport and telecommunications infrastructure between

geographical areas to which that effect is to apply, • creation of attractive (preferential) conditions for investing in weaker areas, • identification and consistent achievement of developmental opportunities in both areas, and in

particular – in the weaker area, resulting from its specificity and strategy, • creation of competitive social infrastructure in the weaker geographical area, • supporting direct economic relationships between areas (e.g. support for the creation of

cooperation networks, supply chains, etc.), • undertaking of activities aimed at social integration of both areas (joint cultural events, promotion

of tourism between areas, and in particular – to the weaker area, etc.). • appropriate informational, promotional, motivational and educational activities.

Under the survey, instruments of cohesion policy for the years 2004-2006 have been evaluated according to established criteria. The findings in that respect are as follows:

1. Relevance. The convergence objective was not reflected appropriately in the intervention logic. This is obvious also in the effects of interventions conducted, because – as it ensues from analyses conducted under this study – most of the socio-economic and spatial development indicators in Poland in the years 2004-2006 remain at a constant level or indicate a an increase of spatial diversity. At the level of the NDP and individual operational programmes, ex-ante evaluations and social consultations were conducted, which allowed the confrontation of the proposed programme assumptions with the expectations and opinions of the broad group of stakeholders, as well as state precisely the detailed assumptions and principles of performance of individual measures. However, in most of the cases, those analyses did not allow for the issue of the sustained regional growth in a significant manner and were not based on advanced quantitative research methods. They were used for diagnostic purposes but were not a direct tool of the decision-making process when determining the final programme assumptions. The result indicators and tools allowing their measuring and monitoring were not determined correctly either.

2. Effectiveness. At the current stage of implementation of the cohesion policy in the 2004-2006 financial perspective, the complete evaluation of its effectiveness is not possible yet, as its implementation has not yet been completed. As regards the development objective, the study conducted does not confirm the effectiveness of the intervention at a statistically relevant level, but it does not provide any grounds for concluding that this objective will not be achieved. With regard to the convergence objective, the study conducted does not confirm the effectiveness of the intervention and, at the same time, indicates that this objective most probably will not be achieved. This is mostly the consequence of the insufficient inclusion of the convergence objective in the intervention logic and the resulting programme assumptions. From the point of view of the management system, the following factors had major impact on the effectiveness of the implementation of the cohesion policy: creation of appropriate institutional framework and procedures, adequate information and promotion

CASE - Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych xi

aimed at effective acquisition of applications, effective contracting of projects and effective supervision over the implementation and settlement of projects. The analyses conducted indicate that all those elements were implemented correctly. The elements which have raised some concern are first and foremost: the pace of the process at all its stages and optimisation of the level of complexity of the procedural requirements. At the level of beneficiaries, there are no grounds for questioning the effectiveness of the projects implemented.

3. Efficiency. The analysis of the entire process of implementation of the cohesion policy in the 2004-2006 financial perspective, conducted under this survey, indicates that the following elements of the process could have negative impact on its efficiency: (1) in the process of programming, in-depth socio-economic analyses with the use of advanced quantitative methods were used to a very limited extent and had no relevant impact on the decision-making process and the final shape of the programme, (2) the indicators of impact of the intervention on the inter-regional development and convergence were not determined correctly, (3) no research measuring the net effect of interventions, which would allow the evaluation of the effectiveness of individual intervention instruments, are conducted on a wider scale, and no complete and systematic data are collected for such research, (4) despite the positive evaluation of promotional and informational activities resulting in a large number of applications submitted, expenditure on promotional, motivational and educational activities addressed to weaker areas in order to achieve convergence effects have to be evaluated as insufficient, (5) the procedural requirements were in many cases higher than the optimum ones, (6) requirements of the public procurement law cause part of the interventions to be implemented with a delay; cases of inappropriate application of that law were also frequent, and were manifested in the application of the criterion of the lowest price and not the highest benefit.

4. Sustainability. In the case of infrastructural projects there are no grounds to believe that their effects will be of limited sustainability. The issue of special obligations of beneficiaries to maintain and use the results for a period of 5 years, as well as the issue of creation and maintenance of jobs may raise some doubts. As regards the so-called soft interventions – there are no grounds for their objective evaluation, and first and foremost, due to the immeasurability of the influence of external factors and too short gap between the moment of intervention and the moment of conducting the survey.

5. Utility . The utility is currently visible and doubtless. However, it will be possible to conduct its full evaluation in a few years, and in particular – after the indirect effects have become apparent. A significant pro-development effect is visible, which leads to convergence at the European level. However, the convergence effects at the inter- and intraregional level at the national scale are not apparent. A positive side-effect is the development of competencies and motivations of stakeholders. The model of management by objectives, based on experiences in the implementation of projects co-financed from the EU funds, is becoming more and more popular.

The following recommendations have also been formulated:

1. The application of rules and instruments for distribution of funds, which promote the achievement of the convergence objective (i.e. allocation, preferences, targeted promotional, motivational and educational activities, as well as rational reduction of procedural requirements) should be increased to an optimum level.

In all cases in which the scale of the co-financed undertaking causes it to be of no significant importance for the entire area, instruments favouring convergence should be applied in relation to various sub-areas – considering the current level of the socio-economic development of individual sub-areas in a manner promoting the weaker ones

The situations in which the specific location of the undertaking could have a considerable impact on its effectiveness, efficiency, sustainability or utility should constitute an exception. In such situations, decisions should be made centrally at the level of the particular area, allowing for appropriate strategies and the ensuing needs.

2. Broader application of instruments promoting convergence, which at the same time do not have a negative impact on the quality of projects selected for co-financing, is recommended. Those instruments include first and foremost promotional, motivational and educational activities addressed to less developed areas, as well as reducing procedural requirements to an optimum level. At the same

CASE - Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych xii

time, the process of moving the rationalisation of procedures from the central level to the provincial level must be ensured and accelerated.

3. When determining the principles of distribution of funds, regional and local specialisations should be taken into account to a larger extent, in accordance with the previously developed strategies. Allocation and preference instruments should be used for that purpose, promoting not only weaker geographical areas but also categories of intervention consistent with the specialisation and strategy of individual areas (at the level of communities, districts and provinces, and sometimes – even individual towns or cities).

4. In order to make an appropriate diagnosis of the relevance, effectiveness and efficiency of the structural support as well as objective selection of optimum solutions in the programming process – the application of advanced research methods using quantitative methods and economic analyses must be increased. More conscientious approach should also be applied to the correct definition of the result indicators and quality of monitoring data, regularity and regular updates. Evaluation surveys as well as appropriate activities aimed at achieving objectivity of the values of indicators achieved are also worth undertaking, based not only on declarative data. An important aspect of surveys recommended for wider application is the assessment of the net effect, cost-benefit analysis as well as qualitative and quantitative forecasts of indirect effects.

5. Care should be taken to place particular emphasis on the acceleration of the process of contracting and refunding when implementing the cohesion policy in the current financial perspective, so that any shortcomings of that process do not result in the reduction of the effectiveness and efficiency of interventions.

6. Structural policy effects should also be monitored and surveyed in a longer term (e.g. as deferred ex-post evaluations), allowing for all results (intended and unintended) as well as indirect effects and allowing for various categories of intervention, in order to diagnose effective impact instruments. Such evaluations will make it possible to identify the most effective and efficient solutions for stimulation of development in various aspects and in the direction desired from the point of view of the cohesion policy.

„Wpływ polityki spójności na stan zróŜnicowań i rozwój polskich regionów” - Raport Końcowy

CASE - Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych 1

SPIS TREŚCI

1 WPROWADZENIE ............................................................................................................... 4

1.1 Cel i zakres badania .................................................................................................... 4

2 Polityka spójno ści w Polsce w perspektywie finansowej 2004-2006.... .......................... 4

2.1 Alokacje i preferencje................................................................................................... 6 2.1.1 Alokacje według programów i działań ............................................................................6 2.1.2 Alokacje według lokalizacji.............................................................................................6 2.1.3 Preferencje według lokalizacji .........................................................................................6

2.2 Absorpcja środków finansowych .................................................................................. 9 2.2.1 Według programów .........................................................................................................9 2.2.2 Według kategorii interwencji.........................................................................................10 2.2.3 Według programów i kategorii interwencji ...................................................................13 2.2.4 Według beneficjentów ...................................................................................................15 2.2.5 Według lokalizacji .........................................................................................................16

2.3 Realizacja projektów i wydatkowanie środków finansowych....................................... 16 2.3.1 Fundusze Strukturalne i Inicjatywy Wspólnotowe ........................................................16 2.3.2 Stan wdraŜania ZPORR w ujęciu regionalnym .............................................................17 2.3.3 Stan wdraŜania Funduszu Spójności..............................................................................19

3 ROZWÓJ SPOŁECZNO-GOSPODARCZY I PRZESTRZENNY POLSKIC H REGIONÓW W LATACH 1999-2007 ........................ ......................................................... 20

3.1 Rozwój gospodarczy .................................................................................................. 20 3.1.1 Produkt krajowy brutto ..................................................................................................20 3.1.2 Inwestycje ......................................................................................................................22 3.1.3 Deficyt jednostek samorządu terytorialnego..................................................................24 3.1.4 Dochody z PIT i CIT......................................................................................................25 3.1.5 Liczba podmiotów gospodarczych.................................................................................28 3.1.6 Bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ)..................................................................30 3.1.7 Produktywność...............................................................................................................32 3.1.8 Wynagrodzenia ..............................................................................................................34 3.1.9 Stopa zatrudnienia..........................................................................................................36 3.1.10 Stopa aktywności ekonomicznej ....................................................................................37 3.1.11 Stopa bezrobocia............................................................................................................39

3.2 Rozwój społeczny ...................................................................................................... 41 3.2.1 Dochody gospodarstw domowych .................................................................................41 3.2.2 Ubóstwo .........................................................................................................................43 3.2.3 Migracje .........................................................................................................................44 3.2.4 Aktywność społeczna (fundacje i stowarzyszenia)........................................................48 3.2.5 Infrastruktura społeczna.................................................................................................49

3.3 Rozwój przestrzenny.................................................................................................. 58 3.3.1 Infrastruktura transportowa i bezpieczeństwo drogowe ................................................58 3.3.2 Telekomunikacja............................................................................................................62 3.3.3 Gospodarka ściekowa i ochrona wód.............................................................................63 3.3.4 Urbanizacja ....................................................................................................................65 3.3.5 Podsumowanie ...............................................................................................................65

4 ZRÓśNICOWANIE GEOGRAFICZNE ABSORPCJI INSTRUMENTÓW POLIT YKI SPÓJNOŚCI W PERSPEKTYWIE FINANSOWEJ 2004-2006............. .............................. 67

4.1 Absorpcja dla wszystkich kategorii interwencji łącznie ............................................... 67



4.2 Interwencje wspomagające rozwój gospodarczy........................................................ 67 4.2.1 Rolnictwo.......................................................................................................................68 4.2.2 Promowanie adaptacji i rozwoju obszarów wiejskich ...................................................68 4.2.3 Wsparcie dla duŜych przedsiębiorstw............................................................................69 4.2.4 Pomoc dla MŚP oraz dla rzemiosła ...............................................................................69 4.2.5 Badania, rozwój technologiczny i działania innowacyjne ( B + R)...............................70

4.3 Interwencje wspomagające rozwój społeczny ............................................................ 70 4.3.1 Zasoby ludzkie ...............................................................................................................71

4.4 Interwencje wspomagające rozwój przestrzenny........................................................ 71 4.4.1 Infrastruktura transportowa............................................................................................72 4.4.2 Infrastruktura środowiskowa (w tym woda) ..................................................................73

5 OBSERWOWANY WPŁYW INSTRUMENTÓW POLITYKI SPÓJNO ŚCI W PERSPETYWIE FINANSOWEJ 2004-2006 NA ROZWÓJ I ZRÓ śNICOWANIE POLSKICH REGIONÓW.................................. .................................................................. 74

5.1 Rozwój gospodarczy .................................................................................................. 74 5.1.1 Produkt krajowy brutto ..................................................................................................74 5.1.2 Inwestycje ......................................................................................................................75 5.1.3 Deficyt JST ....................................................................................................................76 5.1.4 Dochody z PIT ...............................................................................................................76 5.1.5 Liczba podmiotów gospodarczych.................................................................................76 5.1.6 Bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ)..................................................................77 5.1.7 Produktywność...............................................................................................................78 5.1.8 Wynagrodzenia ..............................................................................................................79 5.1.9 Stopa zatrudnienia..........................................................................................................79 5.1.10 Stopa aktywności ekonomicznej ....................................................................................80 5.1.11 Stopa bezrobocia............................................................................................................80

5.2 Rozwój społeczny ...................................................................................................... 81 5.2.1 Dochody gospodarstw domowych i ubóstwo ................................................................81 5.2.2 Migracje .........................................................................................................................81 5.2.3 Aktywność społeczna (fundacje i stowarzyszenia)........................................................81 5.2.4 Infrastruktura społeczna.................................................................................................82 5.2.5 Podsumowanie ...............................................................................................................83

5.3 Rozwój przestrzenny.................................................................................................. 84 5.3.1 Infrastruktura transportowa i bezpieczeństwo drogowe ................................................84 5.3.2 Telekomunikacja............................................................................................................85 5.3.3 Gospodarka ściekowa i ochrona wód.............................................................................85 5.3.4 Urbanizacja ....................................................................................................................85 5.3.5 Oczekiwany wpływ na poziom rozwoju przestrzennego...............................................86 5.3.6 Obserwowany i oczekiwany wpływ na zróŜnicowanie przestrzenne ............................87 5.3.7 Podsumowanie ...............................................................................................................91

5.4 Hipotetyczny wpływ instrumentów polityki spójności na rozwój i zróŜnicowanie polskich regionów przy innych mapach absorpcji ....................................................... 92

5.5 Znaczenie sąsiedztwa dla wpływu instrumentów polityki spójności na rozwój i zróŜnicowanie polskich regionów ............................................................................... 95

6 ODPOWIEDZI NA PYTANIA BADAWCZE ..................... ................................................... 96

6.1 Wpływ instrumentów polityki spójności 2004-2006 na dynamikę rozwoju polskich regionów ...................................................................................................... 96

6.2 Wpływ instrumentów polityki spójności 2004-2006 na zróŜnicowanie polskich regionów .................................................................................................................... 96



6.3 Znaczenie róŜnych czynników rozwojowych ze względu na konwergencję międzyregionalną ....................................................................................................... 97

6.4 Polaryzacja wewnątrzregionalna i wpływ instrumentów polityki spójności 2004-2006 na polaryzację ................................................................................................... 97

6.5 Znaczenie narzędzi polityki spójności oraz całościowej polityki regionalnej dla przeciwdziałania dywergencji ..................................................................................... 98

6.6 Właściwe skierowanie i sposób wykorzystania narzędzi polityki spójności ................. 98

6.7 Wzmacnianie efektu „rozprzestrzeniania” i redukowanie efektu „wymywania”........... 99

7 EWALUACJA INSTRUMENTÓW POLITYKI SPÓJNO ŚCI 2004-2006 WEDŁUG USTALONYCH KRYETRIÓW............................... ........................................................... 100

7.1 Trafność................................................................................................................... 100

7.2 Skuteczność ............................................................................................................ 100

7.3 Efektywność............................................................................................................. 102

7.4 Trwałość .................................................................................................................. 103

7.5 UŜyteczność ............................................................................................................ 103

8 WNIOSKI I REKOMENDACJE............................. ............................................................ 104

8.1 Zwiększenie do optymalnego poziomu stosowania zasad i mechanizmów dystrybucji środków sprzyjających zmniejszaniu zróŜnicowania polskich regionów .................................................................................................................. 104

8.2 Zwiększenie roli instrumentów sprzyjających zmniejszaniu zróŜnicowania polskich regionów, które nie mają jednocześnie negatywnego wpływu na jakość projektów wybieranych do współfinansowania ......................................................... 105

7.3. Uwzględnianie w większym stopniu charakterystyki regionów i ich strategii rozwoju oraz wynikającego stąd zróŜnicowania absorpcji środków przeznaczonych na róŜne kategorie interwencji ....................................................... 106

7.4. Szersze wykorzystanie zaawansowanych metod badawczych przy programowaniu, monitorowaniu i ewaluacji interwencji podejmowanych w ramach polityki spójności...................................................................................... 107

7.5. Szybsze uruchamianie i bardziej systematyczne wdraŜanie instrumentów polityki spójności ...................................................................................................... 108

7.6. Dalsze monitorowanie i ewaluacja efektów wdroŜenia polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006..................................................................... 108



1 WPROWADZENIE

1.1 Cel i zakres badania Badanie ewaluacyjne, którego wyniki prezentuje niniejszy raport zostało wykonane na zamówienie Mini-sterstwa Rozwoju Regionalnego w okresie od lutego do maja 2008 roku. Celem badania było „Określenie skali wpływu całości interwencji finansowanej z funduszy unijnych w okresie 2004-2006 na konwergen-cję polskich regionów1 na tle innych zachodzących równolegle procesów gospodarczych i społecznych.” Badanie miało dwa cele szczegółowe: (1) „Określenie udziału interwencji funduszy unijnych w całości zachodzących pozytywnych procesów gospodarczo-społecznych i niwelowaniu procesów negatywnych” oraz (2) „Określenie czy realizowane w ramach funduszy unijnych przedsięwzięcia wpływają na wyrów-nywanie poziomu społeczno-gospodarczego kraju, czy pogłębiają zróŜnicowania regionalne i wewnątrz-regionalne”. Oprócz tego zadaniem zespołu realizującego projekt było przygotowanie odpowiedzi na szereg konkretnych pytań badawczych (zob. Rozdział 5) oraz dokonanie ewaluacji instrumentów polityki spójności 2004-2006 według ustalonych kryteriów (Rozdział 6). Sformułowane zostały równieŜ wnioski i rekomendacje (Rozdział 7). Badanie obejmowało swoim zakresem wszystkie wdraŜane w Polsce instrumenty polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006, do których naleŜą: fundusze strukturalne, Inicjatywy Wspólnotowe (Equal i Interreg) oraz Fundusz Spójności. W przypadku projektów realizowanych w ramach Funduszu Spójności uwzględnione zostały dodatkowo równieŜ środki finansowe programu przedakcesyjnego ISPA. Wykonawcą badania była Fundacja Naukowa CASE. Prace były prowadzone przez interdyscyplinarny zespół badawczy z wykorzystaniem nowoczesnych metod analizy i wizualizacji danych oraz modelowa-nia ekonometrycznego.

2 Polityka spójno ści w Polsce w perspektywie finansowej 2004-2006

Europejska polityka spójności jest ukierunkowana na wspomaganie szans rozwojowych w najbiedniej-szych i przeŜywających trudności rozwojowe obszarach UE. Jest to polityka ustanowiona Traktatem o Wspólnocie Europejskiej (art. 158) słuŜąca wzmacnianiu spójności gospodarczej, społecznej i terytorial-nej (przestrzennej) w Unii Europejskiej poprzez zmniejszenie dysproporcji w poziomie rozwoju róŜnych obszarów geograficznych oraz zacofania obszarów lub wysp najmniej uprzywilejowanych, w tym stref wiejskich. Polityka spójności realizowana w ramach Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności ofe-ruje moŜliwości modernizacji gospodarki i społeczeństwa oraz zmniejszania dystansu rozwojowego dla tych beneficjentów, którzy potrafią efektywnie wykorzystać środki pomocowe, stosując przy tym odpo-wiednią strategię społeczno-gospodarczą dla zapewnienia ich długotrwałego oddziaływania. Konwergen-cja gospodarcza i społeczna jest jednym z dwóch głównych celów polityki spójności. Drugim celem jest wzrost konkurencyjności, czyli stymulowanie wzrostu w obszarze gospodarczym i społecznym kreujące przyjazne warunki dla rozwoju konkurencyjności, wzrostu zatrudnienia i integracji społecznej oraz zrów-nowaŜonego wykorzystania zasobów. Inaczej mówiąc jest to realizacja Strategii Lizbońskiej2. Spójność gospodarcza jest mierzona za pomocą produktu krajowego brutto na mieszkańca, z uwzględnie-niem parytetu siły nabywczej. Wzrost spójności gospodarczej polega na zmniejszeniu zróŜnicowań w poziomie rozwoju gospodarczego pomiędzy obszarami bogatymi a biednymi. Spójność społeczna jest mierzona za pomocą wskaźnika stopy bezrobocia, ale coraz częściej jako miernik uwzględnia się stopę 1 W MRR określenie „region” jest najczęściej rozumiane jako synonim województwa. Dlatego równieŜ w ramach

mniejszego raportu określenie „region” odnosi się do województwa, natomiast inne jednostki geograficzne są określane wprost (gmina, powiat, itp.) albo ogólnie jako „obszar” lub „obszar geograficzny”.

2 Program społeczno-gospodarczy Unii Europejskiej, który ma na celu stworzenie do 2010 r. na terytorium Europy najbardziej konkurencyjnej i dynamicznej gospodarki na świecie, opartej na wiedzy, zdolnej do długotrwałego rozwoju, tworzącej większą liczbę lepszych miejsc pracy oraz charakteryzującej się większą spójnością spo-łeczną. Uchwalona została w 2000 roku podczas szczytu Rady Europejskiej w Lizbonie.



partycypacji (miernik określający, jaka część ludności w wieku produkcyjnym znajduje zatrudnienie). Wzrost spójności społecznej polega na zmniejszaniu zróŜnicowań w wykorzystaniu kapitału ludzkiego pomiędzy poszczególnymi obszarami. Spójność terytorialna (przestrzenna) jest mierzona czasem przejaz-du do danego obszaru komunikacją lotniczą, drogową i kolejową. UŜywa się takŜe wskaźnika liczby kon-sumentów osiąganych w danym czasie. Wzrost spójności terytorialnej (przestrzennej) polega na elimino-waniu barier dostępności do peryferyjnych obszarów geograficznych poprzez ich lepsze powiązanie z obszarami centralnymi Wspólnoty. W ramach perspektywy finansowej 2004-2006 (z moŜliwością wykorzystania środków do końca 2008 roku) Polska ma do dyspozycji łącznie ponad 12,8 mld euro z budŜetu Wspólnoty, uzupełnione środkami krajowymi publicznymi i prywatnymi. W ramach pomocy strukturalnej Polska otrzymała z budŜetu Wspólnoty na lata 2004-2006 moŜliwość wykorzystania ok. 8,3 mld euro z czterech funduszy struktural-nych1, z których są współfinansowane Podstawy Wsparcia Wspólnoty 2004-2006 realizowane poprzez 7 programów operacyjnych2, 0,3 mld euro w ramach dwóch Inicjatyw Wspólnotowych (EQUAL, INTERREG IIIA) oraz 4,2 mld euro z Funduszu Spójności wspierającego największe projekty w dziedzi-nie ochrony środowiska oraz inwestycje transportowe. Łączna wartość współfinansowania projektów ze środków przeznaczonych na politykę spójności w per-spektywie finansowej 2004-2006 wyniosła ponad 54 mld zł, co stanowi około 5% rocznego PKB3. Do końca 2007 r. Komisja Europejska wypłaciła około 29,4 mld zł, co stanowi około 56,8% realizacji zobo-wiązań i około 2,5% PKB (w cenach z 2007 r., Tabela 1). NaleŜy podkreślić, Ŝe ze względu na dostęp-ność danych statystycznych dotyczących rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego – większość analiz przeprowadzonych w ramach niniejszego badania obejmowała okres tylko do końca 2006 roku. Wysokość płatności na politykę spójności dokonanych przez Komisję Europejską wyniosła w tym okresie łącznie niecałe 30% całkowitej przyznanej kwoty dofinansowania. Dlatego większego wpływu polityki spójności na rozwój polskich regionów poprzez efekty bezpośrednie naleŜy oczekiwać dopiero w latach 2007 i 2008, a poprzez mechanizmy oddziaływania pośredniego - w ciągu następnych kilku lub kilkuna-stu lat. Tabela 1: Płatności na politykę spójności dokonane przez Komisje Europejską,

ceny bieŜące, narastająco, stan na koniec 2007 r.

WIELKO ŚĆ CHARAKTERYZUJ ĄCA PŁATNO ŚCI 2004 2005 2006 2007

Fundusze strukturalne (razem z INTERREG III A i EQUAL) w mln złotych 0,5 2 494,3 10 579,9 21 858,0

Odsetek całkowitego dofinansowania z Funduszy Strukturalnych (razem z INTERREG III A i EQUAL)

0,0% 7,4% 32,2% 69,8%

Fundusz Spójności, mln złotych4 2 520,5 3 230,3 5 156,0 7 607,2

Odsetek całkowitej kwoty dofinansowania z Funduszu Spójności 13,9% 14,7% 23,9% 37,0%

Razem płatności na politykę spójności w mln złotych 2 521,0 5 724,6 15 735,9 29 465,2

Odsetek całkowitej kwoty dofinansowania polityki spójności 4,6% 10,3% 28,9% 56,8%

Płatności na politykę spójności jako % PKB 0,3% 0,6% 1,5% 2,5%

Całkowite dofinansowanie jako % PKB 5,9% 5,7% 5,1% 4,5%

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych z MRR, NBP i GUS.

1 Fundusze strukturalne: Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski

Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej, Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa. 2 Sektorowe Programy Operacyjne (SPO): Rybołówstwo i przetwórstwo ryb (SPO RYB), Transport (SPO TRA),

Restrukturyzacja i modernizacja sektora Ŝywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich (SPO ROL), Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (SPO WKP), Rozwój zasobów ludzkich (SPO RZL), Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR), Pomoc Techniczna (POPT).

3 Do przeliczeń wykorzystano kurs walutowy stosowany w MRR, (dla 2004 r., 1 euro = 4,2122 zł, dla 2005 r., 1 euro = 3,9038 zł, dla 2006 r., 1 euro = 3,8243 zł, dla 2007 r., 1 euro = 3,6468 zł)

4 Do przeliczeń wykorzystano te same kursy walutowe.



2.1 Alokacje i preferencje 1

2.1.1 Alokacje według programów i działa ń Środki przeznaczone na współfinansowanie projektów z Funduszy Strukturalnych (8,6 mld euro) zostały rozdzielone na 7 programów operacyjnych i dwie inicjatywy wspólnotowe. Największą pulę środków, czyli prawie 3 mld euro przeznaczono na projekty realizowane w ramach ZPORR. Oprócz tego, wysokie finansowanie unijne zostało przeznaczone na programy SPO RZL (1,5 mld euro), SPO WKP (1,3 mld euro) oraz po 1,2 mld euro na SPO ROL i SPO Transport. Najmniejsze finansowanie przyznano projek-tom realizowanym w ramach SPO Pomoc Techniczna (28 mln euro). Stosunkowo niewielkie były rów-nieŜ środki przeznaczone na realizację Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL (134 mln euro). Przyznane w 2004 r. środki finansowe przez następne lata nie podlegały zmianom w ramach poszczególnych progra-mów i inicjatyw, natomiast wielkości alokacji w poszczególnych priorytetach i działaniach mogły ulegać pewnym przesunięciom (w ramach tego samego programu moŜliwe były przesunięcia w alokacjach takŜe pomiędzy poszczególnymi priorytetami), tak jak to miało miejsce w latach 2006 i 2007 w niektórych działaniach i priorytetach w programach SPO WKP, SPO Transport, SPO ROL, SPO RYB i SPO Pomoc techniczna. Zmiany w alokacjach wynikały z przebiegu realizacji danego działania i były uzasadniane na posiedzeniach komitetów monitorujących poszczególne programy operacyjne.

2.1.2 Alokacje według lokalizacji Zasady przyznawania środków dla róŜnych obszarów geograficznych nie zostały wyraźnie sformułowane w dokumentach programowych. Jedynie w przypadku ZPORR podano, Ŝe „…ZróŜnicowanie przestrzen-ne wyposaŜenia infrastrukturalnego pomiędzy poszczególnymi województwami oraz w układzie miasto-wieś zdecydowało o przeznaczeniu największego odsetka środków na rozwój i modernizację infrastruktu-ry o znaczeniu regionalnym mającej podstawowe znaczenie dla likwidacji barier infrastrukturalnych i perspektyw rozwojowych regionów..." 2 co oznacza, Ŝe w ramach tego programu na większe wsparcie mogły liczyć województwa o niŜszym stopniu rozwoju gospodarczo-społecznego. TakŜe tylko w przypadku tego programu zostały określone konkretne alokacje dla poszczególnych woje-wództw (zob. Rozdział 1.6.2).

2.1.3 Preferencje według lokalizacji Zasady wyboru projektów (project selection criteria) były ogłaszane w uzupełnieniach programów ope-racyjnych. Dla kaŜdego działania i poddziałania zostały ustalone odrębne, ściśle określone kryteria for-malne (typu: kompletność wniosku i załączników, zgodność z prawodawstwem unijnym i krajowym, zgodność z celami działania/poddziałania określonymi w uzupełnieniu danego SPO i źródła finansowania projektu) oraz szczegółowe kryteria merytoryczno – techniczne (obejmujące między innymi analizę eko-nomiczną i finansową, zasadność zaproponowanych w projekcie rozwiązań technologicznych oraz zasad-ność i odpowiednią wysokość przedstawionych w projekcie kosztów kwalifikowanych). Ocena wniosków odbywała się w oparciu o wcześniej sformułowane i znane wnioskodawcom kryteria wraz z przyporząd-kowaną im maksymalną liczbą punktów. Z punktu widzenia niniejszego badania ewaluacyjnego szczególnie istotne były preferencje przy przy-znawaniu środków unijnych wynikające z charakterystyki poszczególnych regionów i obszarów geogra-ficznych. Lokalizacja projektu czyli kryteria geograficzne przyznawania współfinansowania ze środków unijnych zostały określone w przypadku kilku działań i poddziałań w ramach niektórych programów ope-racyjnych.

1 W niniejszym raporcie „alokacja” oznacza określoną kwotę środków finansowych przeznaczoną dla obszarów

geograficznych, dla podmiotów lub na przedmioty (działania) według kryterium „spełnia - nie spełnia”. Natomiast „preferencja” oznacza wszelkie metody promowania (czyli zwiększanie szans na uzyskanie dofinansowania) w odniesieniu do wybranych obszarów geograficznych, podmiotów lub przedmiotów (działania), spośród tych które spełniają kryteria danej alokacji.

2 Uzupełnienie do ZPORR, kwiecień 2004 r.



Tabela 2: Alokacje środków wspólnotowych z funduszy strukturalnych według programów i priorytetów.

Nazwa programu Priorytet Nazwa priorytetu Alokacja

(mln Euro)

1. Dostosowanie nakładu połowowego do zasobów 72,5

2. Odnowa i modernizacja floty rybackiej 6,3

3. Ochrona i rozwój zasobów wodnych, chów i hodowla ryb, rybackie urządzenia portowe, przetwórstwo i rynek rybny, rybołówstwo śródlądowe

91,6

4. Inne działania 29,0

5. Pomoc techniczna 2,4

SPO Rybołówstwo i prze-twórstwo ryb

OGÓŁEM 201,8

1. ZrównowaŜony gałęziowo rozwój transportu 474,1

2. Bezpieczniejsza infrastruktura drogowa 680,3


SPO Transport

OGÓŁEM 1163,4

1. Wspieranie zmian i dostosowań w sektorze rolno-Ŝywnościowym 847,2

2. ZrównowaŜony rozwój obszarów wiejskich 327,5


SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora Ŝywnościowego oraz roz-wój obszarów wiejskich

OGÓŁEM 1192,7

1. Rozwój przedsiębiorczości i wzrost innowacyjności poprzez wzmocnienie instytucji otoczenia biznesu 508,7

2. Bezpośrednie wsparcie przedsiębiorstw 722,1


SPO Wzrost Konkuren-cyjności Przedsiębiorstw

OGÓŁEM 1251,1

1. Aktywna polityka rynku pracy oraz integracji zawodowej i społecznej 696,0

2. Rozwój społeczeństwa opartego na wiedzy 741,4


SPO Rozwój zasobów ludzkich

OGÓŁEM 1470,0

1. Rozbudowa i modernizacja infrastruktury słuŜącej wzmac-nianiu konkurencyjności regionów

1762,6

2. Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach. 438,5

3. Rozwój lokalny 727,5


Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego

OGÓŁEM 2968,5

1. Zwalczanie dyskryminacji i nierówności na rynku pracy 133,9 Inicjatywa Wspólnotowa EQUAL OGÓŁEM 133,9

1. Wzmocnienie zdolności w zakresie zarządzania, monitoro-wania, oceny i kontroli Podstaw Wsparcia Wspólnoty. 8,7

2. Wsparcie informatycznego systemu monitoringu i kontroli finansowej

11,3

3. Upowszechnianie informacji i promocja funduszy struktural-nych

8,4

Pomoc Techniczna

OGÓŁEM 28,3

Inicjatywa Wspólnotowa INTERREG IIIA OGÓŁEM 177,1

OGÓŁEM 8586,8

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych MRR



ZPORR

• Działanie 1.1 – określona została minimalna wielkość korzystających z pomocy miast: − Poddziałanie 1.1.1 - w przypadku projektów dotyczących budowy, przebudowy, remontów lub

rozbudowy ulic - wyłącznie w miastach powyŜej 20 tys. mieszkańców. − Poddziałanie 1.1.2 - miasta powyŜej 50 tys. mieszkańców i obszar funkcjonalnie z nimi połączo-

ny.

• Działanie 3.2. realizowane jest na obszarach podlegających restrukturyzacji. Do wsparcia w ramach Działania 3.2 kwalifikowały się powiaty spełniające jednocześnie przynajmniej dwa, z następujących kryteriów: - średnia stopa bezrobocia w latach 1999-2001 równa lub większa od 15 % - średni udział pracujących w przemyśle w latach 1999-2001 powyŜej 30 % - spadek liczby pracujących w przemy-śle w relacji do spadku pracujących ogółem w latach 1999-2001 powyŜej 50 % (wykaz powiatów spełniających te kryteria znajduje się w Aneksie II Uzupełnienia ZPORR).

• Działanie 3.3. realizowane jest na rewitalizowanych obszarach miejskich, poprzemysłowych i powoj-skowych.

WKP

• Działanie 1.1 - wnioski o szerszym zasięgu (międzynarodowym, krajowym, regionalnym) otrzymy-wały większą liczbę punktów niŜ wnioski o zasięgu lokalnym (odpowiednio:10, 8, 4, wobec 1 pkt. na 100 moŜliwych).

• Działanie 1.3 - premiowane większą ilością punktów były wnioski projektów, które są zlokalizowane w dobrze skomunikowanym miejscu (podregionie) na obszarze (obszarach) przeznaczonym na tego typu inwestycje w miejscowych dokumentach planistycznych (zgodnie z miejscowym planem zago-spodarowania przestrzennego lub decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu).

• Działanie 1.5 - premiowane większą ilością punktów były wnioski stawiające na poprawę konkuren-cyjności przedsiębiorstwa w skali międzynarodowej (bardziej niŜ krajowej, regionalnej czy lokalnej).

• Poddziałanie 2.2.1 – realizacja projektów zlokalizowanych w powiatach o stopie bezrobocia powyŜej 12% (dane GUS, stan obowiązujący na miesiąc poprzedzający złoŜenie wniosku).

• Działanie 2.3 – lokalizacja projektu w gminie, w której występuje wysokie bezrobocie strukturalne (dane aktualizowane przez Ministerstwo Pracy przy kaŜdej rundzie aplikacyjnej).

• Działanie 2.4 – 1 punkt rankingowy za kaŜdy punkt procentowy powyŜej 20% bezrobocia w powie-cie według danych GUS.

RZL • W zasadach wyboru projektów w uzupełnieniu SPO RZL nie wskazano kryteriów dotyczących loka-

lizacji projektu, z wyjątkiem Działaniem 1.5, gdzie preferowane są projekty zlokalizowane na obsza-rach wiejskich i restrukturyzowanych.

SPO RYB

• Priorytet 1 i 2 – warunkiem przyznania współfinansowania było prowadzenie rybołówstwa na Morzu Bałtyckim.

• Działanie 3.4 – o finansowanie mogły ubiegać się zakłady przetwórstwa produktów rybnych znajdu-jące się w miejscowościach o liczbie mieszkańców poniŜej 5 tys. lub na obszarach, na których stopa bezrobocia przekroczyła przeciętną stopę bezrobocia w kraju.

SPO TRANSPORT

• Poddziałanie 1.1.1. - lokalizacja projektu na linii kolejowej łączącej aglomeracje powyŜej 300 tys. mieszkańców, gdzie popyt na przewozy na linii wynosi przynajmniej 1 mln osób rocznie.

• Poddziałanie 1.1.3. - lokalizacja projektu w aglomeracji powyŜej 500 tys. mieszkańców.



• Działanie 1.3 - usytuowanie projektu w sieci centrów logistycznych i terminali transportu intermo-dalnego.

• Działanie 2.1 - usytuowanie odcinków na planowanych i zatwierdzonych do budowy w pierwszej kolejności ciągach autostradowych: A–1, A–2, A–4/A–18 i A–6 oraz usytuowanych w sieci TEN-T, lokalizacja w relacjach o wysokim natęŜeniu ruchu, a takŜe komplementarność z innymi projektami autostradowymi.

• Działanie 2.2 - projekty drogowe powiązane z inwestycjami w sieci TEN-T jako projekty połoŜone w ciągach tej sieci oraz stanowiące bezpośrednie połączenia z tą siecią, projekty przepraw mostowych na duŜych rzekach leŜących w ciągach dróg krajowych.

• Działanie 2.3 - projekty dotyczące przebudowy lub wyposaŜenia w odpowiednie urządzenia tech-niczne miejsc uznanych za niebezpieczne lub słuŜb kontrolnych transportu samochodowego, zlokali-zowanie projektu na sieci dróg krajowych o duŜym natęŜeniu ruchu, w miejscach o wysokiej śmier-telności wypadków, zlokalizowanie projektu na ciągu drogowym, na którym realizowane są kontrak-ty współfinansowane ze środków Unii Europejskiej, ze szczególnym uwzględnieniem sieci TEN-T.

SPO ROL

• Poprawne formalnie i merytorycznie oraz złoŜone w terminie wnioski były przyjmowane do realizacji według kolejności złoŜenia wniosków w ramach dostępnych środków, bez dodatkowych kryteriów wyboru projektów.

SPO POPT

• W zasadach wyboru projektów nie określono kryteriów przyznania finansowania dotyczących lokali-zacji projektu.

EQUAL

• W zasadach wyboru projektów nie określono kryteriów przyznania finansowania dotyczących lokali-zacji projektu.

INTERREG

• Brak uzupełnienia do programu, brak jasnych zasad wyboru wniosków w dostępnych informacjach o programie.

2.2 Absorpcja środków finansowych

2.2.1 Według programów Od początku realizacji programów zainteresowanie środkami unijnymi wśród beneficjentów było bardzo wysokie, o czym świadczy fakt iŜ do końca 2007 r. tylko w ramach programów współfinansowanych przez fundusze strukturalne (wraz z INTERREG IIIA i EQUAL) złoŜono poprawne pod względem for-malnym wnioski o dofinansowanie projektów na łączną kwotę 73,6 mld zł, stanowiącą ponad 235% alo-kacji dla Polski na lata 2004-2006. Według stanu na koniec 2007 r. proces wyboru projektów w ramach funduszy strukturalnych przyznanych Polsce na lata 2004-2006 dobiegł juŜ końca, a wartość umów o dofinansowanie zawartych z beneficjantami wyniosła blisko 32,9 mld zł, czyli ponad 105% dostępnych na ten okres środków1. Zaawansowanie realizacji programów i projektów odzwierciedlone jest takŜe w niemal 70-cio procentowym zaawansowaniu poziomu wypłat dla beneficjentów (wypłaty wyniosły pra-wie 21,9 mld zł, czyli 69,8%).

1 W większości programów (SPO WKP, ZPORR, SPO RZL, SPO POPT, IW EQUAL, SPO ROL) Ministerstwo

Rozwoju Regionalnego dopuściło moŜliwość nadkontraktacji wniosków.



Wśród programów finansowanych z funduszy strukturalnych, najbardziej popularnymi wśród beneficjen-tów były SPO WKP oraz ZPORR, gdzie do końca 2007 r. złoŜono wnioski o wartości prawie czterokrot-nie wyŜszej (WKP) i prawie trzykrotnie wyŜszej (ZPORR) niŜ kwota dostępnych środków. Zgodnie z otrzymaną z MRR bazą danych według stanu na dzień 31 grudnia 2007 r. o projektach współ-finansowanych ze środków unijnych, w analizowanym okresie realizowano ponad 86,2 tys. projektów. Łączna wartość realizowanych projektów wyniosła 88,7 mld zł, a oczekiwane wsparcie ze środków wspólnotowych wyniosło 49,2 mld zł, czyli 55,5 %. Tabela 3: Ilość i wartość realizowanych projektów według programów1.

Program Ilo ść projektów

Warto ść projektów (mln zł)

Warto ść projektów

(%)

Warto ść dofinansowania wspólnotowego

(mln zł)

Udział dofinansowania wspólnotowego

(%)

SPO Rybołówstwo 3 273 1 351,1 1,5 711,4 52,4%

SPO Transport 115 8 157,4 9,2 4.161,0 58,4%

SPO Rolnictwo 51 272 12 500,0 14,1 4.805,5 38,4%

SPO WKP 13 394 14 635,8 16,5 4.628,1 31,7%

SPO RZL 3 995 3 823,9 4,3 5.752,0 71,6%

ZPORR 12 876 20 632,3 23,3 12.134,8 58,4%

IW EQUAL 104 673,3 0,8 537,4 75,0%

SPO Pomoc techniczna 143 144,6 0,2 108,0 74,7%

Fundusz Spójności 130 25 850,1 29,1 20.548,3 70,5%

INTERREG IIIA 935 949,9 1,1 665,0 71,6%

RAZEM 86 237 88 718,5 100 54.051,5 55,5%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie bazy danych MRR

2.2.2 Według kategorii interwencji Na potrzeby obecnego badanie kategorie interwencji2 zostały połączone w 16 grup , które zostały wymie-nione w tabeli poniŜej (Tabela 4). Najwięcej projektów (ponad 40 tys.) jest realizowanych w ramach interwencji „rolnictwo”, najmniej - w zakresie infrastruktury energetycznej i leśnictwa (odpowiednio 20 i 39). NajwyŜsza wartość realizowa-nych projektów wystąpiła w zakresie infrastruktury transportowej (ponad 26 mld zł), i środowiskowej (18,5 mld zł). NajwyŜszy udział dofinansowania wspólnotowego projektów odnotowano w leśnictwie (79,3%) i w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej, a najniŜszy - we wsparciu dla duŜych przedsię-biorstw (14,3%) i rolnictwie (33,2%).

1 W prowadzonej przez MRR bazie danych o projektach realizowanych w ramach polityki spójności w perspekty-

wie finansowej 2004-2006, stan na 31 grudnia 2007, wersja z dnia 10 marca 2008, były łącznie 86.362 projekty, dla których łączna nominalna kwota współfinansowania unijnego wynosiła 53,5 mld zł. Po weryfikacji bazy da-nych pod kątem kompletności i wewnętrznej zgodności zawartych informacji oraz po uzupełnieniu części braku-jących informacji i skorygowaniu części wykrytych niezgodności, w dalszych badaniach i analizach zostało uwzględnionych 86.237 projektów, dla których łączna nominalna kwota współfinansowania unijnego wynosiła 54 mld zł.

2 Pełna lista kategorii interwencji jest oficjalnie określona w Załączniku IV do Rozporządzenie Komisji (WE) nr 438/2001 z dnia 2 marca 2001 r. (Dz. U. L 63 z 3.3.2001, str. 21).



Tabela 4: Ilość i wartość realizowanych projektów według kategorii interwencji 1.

Kategoria interwencji Ilo ść

projek-tów

Wartość projektów (mln zł)

Wartość projektów

(%)

Wartość dofinan-sowania wspólno-

towego (mln zł)

Udział dofinan-sowania wspólno-

towego (%)

Rolnictwo 40083 9 663,6 11,0 3.220,9 33,2%

Leśnictwo 39 207,1 0,2 41,1 79,3%

Promowanie adaptacji i rozwoju obsz. wiejskich

10792 2 723,4 3,1 1.496,9 55,2%

Rybołówstwo 3232 1 305,5 1,5 677,6 51,7%

Wsparcie dla duŜych przedsiębiorstw

675 4 448,6 5,1 636,7 14,3%

Pomoc dla MŚP i rze-miosła

15022 9 594,2 10,9 3.483,2 36,1%

Turystyka 292 1 065,5 1,2 523,7 45,6%

Badania i rozwój 354 1 381,7 1,6 687,8 50,4%

Zasoby ludzkie 8138 6 185,2 7,0 7.363,3 71,1%

Infrastruktura transpor-towa

1461 26 051,2 29,6 18.566,0 66,0%

Infrastruktura telekom. i społ. informacyjne

311 1 113,4 1,3 768,5 67,3%

Infrastruktury energe-tyczne

20 30,9 0,0 20,9 58,6%

Infrastruktura środowi-skowa

1111 18 510,2 21,0 12.313,9 65,8%

Planowanie przestrzenne i odnowa

401 1 971,8 2,2 1.137,3 58,4%

Infrastruktura społeczna i ochrony zdrowia

843 2 072,1 2,4 1.305,1 62,9%

RóŜne 3149 1 691,2 1,9 1.151,2 52,7%

INNE 314 657,4

RAZEM 86 237 88 015,8 100 54.051,5 55,3%


Rysunek 1 przedstawia udział wartości realizowanych projektów dla róŜnych kategorii interwencji w poszczególnych województwach.

1 Zob. przypis nr 1 na poprzedniej stronie



Rysunek 1: Udział wartości projektów poszczególnych typów realizowanych kategorii tematycznych na poziomie województw.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

dolnośląskie

kujawsko-pomorskie

lubelskie

lubuskie

łódzkie

małopolskie

mazowieckie

opolskie

podkarpackie

podlaskie

pomorskie

śląskie

świętokrzyskie

warmińsko-mazurskie

wielkopolskie

zachodniopomorskie

infrastruktura transportowa

infrastruktura środowiskowa

rolnictwo

pomoc dla MSP i rzemiosła

wsparcie dla duŜychprzedsiebiorstw

rozwój obszarów wielskich

zasoby ludzkie

rybołóstwo

turystyka

planowanie przestrzenne

R&D

infrastrukturatelekomunikacyjna ispołeczeństwoinformacyjneinfrastruktura społeczna iochrona zdrowia

pozostałe*

* Pozostałe kategorie interwencji to: leśnictwo, infrastruktura energetyczna i róŜne

Źródło: Baza projektów MRR



2.2.3 Według programów i kategorii interwencji Poszczególne kategorie interwencji były przypisane do określonych programów. Liczba projektów naleŜących do róŜnych kategorii interwencji w poszczególnych progra-mach oraz łączna kwota współfinansowania unijnego tych projektów została podana poniŜej (Tabela 5 i Tabela 6). W dalszej części raportu wyniki badania ewaluacyjnego są omawiane przede wszystkim w odniesieniu do poszczególnych kategorii interwencji. Tabela 5: Ilość realizowanych projektów według programu i kategorii interwencji.

KATEGORIA INTERWENCJI

ILO ŚĆ PROJEKTÓW

(tys. szt.)

Rol

nict

wo

Leśn

ictw

o

Roz

wój

ob

sza

rów

wie

jski

ch

Ryb

ołó

wst

wo

Wsp

arc

ie d

la d

uŜych

prz

ed

s.

Po

moc

dla

MŚP

i rz

em

iosł

a

Tu

ryst

yka

Bad

ania

i ro

zwój

Za

soby

lud

zkie

Infr

ast

rukt

ura

tra

nsp

ort

ow

a

Inf..

tele

kom

. i s

poł

. In

f.

Infr

ast

rukt

ura

en

erg

etyc

zna

Infr

ast

rukt

ura

środ

ow

isko

wa

Pla

now

anie

prz

est

rze

nne

Inra

. S

poł.

i och

rona

zd

row

ia

RóŜ

ne

INN

E

Raz

em

SPO Rybołówstwo 3.231 42 3.273

SPO Transport 85 30 115

SPO Rolnictwo 40.083 39 10.748 402 51.272

SPO WKP 675 12.173 259 1 16 270 13.394

SPO RZL 1 3.749 245 3.995

ZPORR 2.831 154 84 4.354 1.252 283 18 976 372 790 1.762 12.876

IW EQUAL 1 103 104

SPO Pomoc techn. 143 143

Fundusz Spójności 26 88 16 130

INTERREG IIIA 44 1 18 138 10 34 97 12 2 47 29 53 239 211 935

PR

OG

RA

M

Razem 40.083 39 10.792 3.232 675 15.022 292 354 8.138 1.461 311 20 1.111 401 843 3.149 314 86.237

1 10 100 1000 10.000

Skala barwna (szt.)



Tabela 6: Wartość współfinansowania unijnego dla realizowanych projektów według programu i kategorii interwencji.

KATEGORIA INTERWENCJI

WARTOŚĆ PROJEKTÓW

(mln zł)

Rol

nict

wo

Leśn

ictw

o

Roz

wój

ob

sza

rów

wie

jski

ch

Ryb

ołó

wst

wo

Wsp

arc

ie d

la d

uŜych

prz

ed

s.

Po

moc

dla

MŚP

i rz

em

iosł

a

Tu

ryst

yka

Bad

ania

i ro

zwój

Za

soby

lud

zkie

Infr

ast

rukt

ura

tra

nsp

ort

ow

a

Infr

.. te

leko

m.

i spo

ł. In

f.

Infr

ast

rukt

ura

en

erg

etyc

zna

Infr

ast

rukt

ura

środ

ow

isko

wa

Pla

now

anie

prz

est

rze

nne

Inra

. S

poł.

i och

rona

zd

row

ia

RóŜ

ne

INN

E

Raz

em

SPO Rybołówstwo 677,5 33,9 711,4

SPO Transport 3.812,9 348,1 4.161,0

SPO Rolnictwo 3.220,9 41,1 1.483,8 59,7 4.805,5

SPO WKP 636,7 3.266,7 415,1 6,2 228,4 75,0 4.628,1

SPO RZL 3,1 5.628,9 120,0 5.752,0

ZPORR 209,1 418,5 265,1 1.721,1 4.604,9 509,1 19,5 1.914,3 1.101,6 1.236,4 135,2 12.134,8

IW EQUAL 2,7 534,7 537,4

SPO Pomoc techn. 108,0 108,0

Fundusz Spójności 9..964,5 10.339,3 244,5 20.548,3

INTERREG IIIA 13,1 0,1 7,4 105,2 4,5 10,6 177,5 31,0 1,4 60,3 35,7 68,7 26,8 122,7 665,0

PR

OG

RA

M

Razem 3.220,9 41,1 1.496,9 677,6 636,7 3.483,2 523,7 687,8 7.363,3 18.566,0 768,5 20,9 12.313,9 1.137,3 1.305,1 1.151,2 657,4 54.051,5

0,1 1 10 100 1.000

Skala barwna (mln zł)



2.2.4 Według beneficjentów Rysunek 2 przedstawia udział poszczegól-nych kategorii beneficjentów we wdraŜaniu polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006. Projekty współfinansowane ze środków unijnych o największej łącznej war-tości realizują kolejno: jednostki samorządu terytorialnego (42,7% wartości projektów ogółem), przedsiębiorstwa (24,2%), rolnicy (13,0%) oraz jednostki budŜetowe (11,1%). Najmniejszą wartość mają projekty realizo-wane przez kościoły, rybaków, jednostki na-ukowo-badawcze, instytucje kultury i pla-cówki ochrony zdrowia (łącznie 4,4%). Rysunek 3 przedstawia ten sam podział w poszczególnych województwach.

Rysunek 3: Udział poszczególnych typów beneficjentów realizowanych projektów na poziomie województw (struktura wartości projektów w województwach, podział na beneficjentów).

0% 20% 40% 60% 80% 100%

dolnośląskie

kujawsko-pomorskie

lubelskie

lubuskie

łódzkie

małopolskie

mazowieckie

opolskie

podkarpackie

podlaskie

pomorskie

śląskie

świętokrzyskie

warmińsko-mazurskie

wielkopolskie

zachodniopomorskie

jednostkisamorząduterytorialnego

przedsiębiorstwa

jednostkibudŜetowe

rolnicy

placówkioświatowe

NGO

pozostali *

* Pozostali beneficjenci to: jednostki naukowo-badawcze, rybacy, placówki ochrony zdrowia, instytucje kultury,

kościoły i związki wyznaniowe.

Źródło: Baza projektów MRR

Rysunek 2: Struktura wykorzystania pomocy unijnej (wartość projektów) według beneficjentów.

jednostki budŜetowe; 11,1%

jednostki samorządu

terytorialnego; 42,7%

NGO; 2,0%

przedsiębiorstwa; 24,2%

placówki oświatowe; 2,5%

rolnicy; 13,0%

pozostali; 4,4%




2.2.5 Według lokalizacji Wartość projektów realizowanych na w obszarach miejskich (43,7%) jest zdecydowanie większa niŜ pro-jektów realizowanych na terenach wiejskich (27,7%). Obszary miejskie otrzymały równieŜ wyŜsze dofi-nansowanie ze środków unijnych niŜ obszary wiejskie (51,5% wobec 44,6%). Tabela 7: Ilość i wartość realizowanych projektów według lokalizacji1.

Rodzaj obszaru geograficznego2

Wartość projektów (mln zł)

Wartość projektów

(%)

Wartość dofinan-sowania wspólno-

towego (mln zł)

Udział dofinanso-wania wspólnoto-

wego (%)

Obszar miejski 21 608,7 43,7 11 128,9 51,5%

Obszar wiejski 13 705,3 27,7 6 117,7 44,6%

Projekt z załoŜenia nie skupia się na jednym z powyŜszych obszarów

9 854,0 19,9 6 368,8 64,6%

Inne 4 298,5 8,7 2 621,7 61,0%

Razem 49 466,5 100 26 237,2 53,0%


2.3 Realizacja projektów i wydatkowanie środków finansowych

2.3.1 Fundusze Strukturalne i Inicjatywy Wspólnotow e Tabela 8: Przebieg realizacji Sektorowych Programów Operacyjnych i Inicjatyw Wspólnotowych w latach

2004-2007, odsetek dokonanych wypłat w stosunku do zobowiązań.

PROGRAM 2004 Poł. 2005 2005 Poł. 2006 2006 Poł. 2007 2007

SPO Rybołówstwo 0,0 9,8 25,0 31,3 37,2 40,8 51,1

SPO Transport 0,0 0,0 0,0 0,7 15,8 32,7 65,4

SPO Rolnictwo 0,0 5,4 16,7 24,4 41,8 58,1 74,2

SPO WKP 0,0 0,1 4,4 12,4 24,5 41,2 57,1

SPO RZL 0,0 0,6 5,3 20,7 33,7 47,0 71,0

ZPORR 0,0 0,6 8,5 18,9 38,6 55,4 77,1

IW EQUAL 0,0 0,0 2,1 7,1 20,1 36,1 57,8

SPO Pomoc techn. 0,0 1,6 7,4 14,7 31,3 43,0 56,9

INTERREG 0,0 0,0 0,0 1,2 14,4 32,0 59,5

RAZEM 0,0 1,3 7,4 16,3 32,2 48,0 69,8

Źródło: Opracowanie własne na podstawie informacji przesłanych przez Instytucję Zarządzającą programami operacyjnymi oraz IW Equal i IW Interreg IIIA

1 W zestawieniu zostały uwzględnione tylko te projekty, które w prowadzonej przez MRR bazie danych o projek-

tach realizowanych w ramach polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006 miały przypisany rodzaj obszaru.

2 Zgodnie z instrukcją do prowadzonej przez MRR bazy danych o projektach realizowanych w ramach polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006: obszar miejski oznacza, Ŝe projekt jest realizowany na ternie gminy miejskiej lub w miesicie na terenie gminy miejsko-wiejskiej, obszar wiejski oznacza, Ŝe projekt jest reali-zowany na terenie gminy wiejskiej lub w obszarze wiejskim w gminie miejsko-wiejskiej, a kategoria „projekt z załoŜenia nie skupia się na jednym z powyŜszych obszarów” oznacza, Ŝe obszar na którym jest realizowany pro-jekt przekracza granice jednej gminy.



Na koniec grudnia 2007 r. łączna kwota płatności z kont programowych wyniosła blisko 21,9 mld zł, czyli 69,8% alokacji dla Polski na lata 2004-2006 (Tabela 8). Na kwotę tę złoŜyły się przede wszystkim płatności na rzecz beneficjentów ZPORR (blisko 8,4 mld zł, czyli 77,1% całości środków dla tego pro-gramu) i SPO RZL (ponad 3,8 mld zł, czyli 71%). Rejestrowany poziom wartości wypłat był we wszyst-kich programach podobny i wahał się od 51,5% dla SPO RYB do 77,1% w ZPORR. Umowy o najwyŜ-szej wartości w stosunku do kwot przyznanych dla programu zawarto w ramach Inicjatywy EQUAL i SPO ROL (odpowiednio 116,1% i 110,3% alokacji na lata 2004-2006 dla kaŜdego z programów).

2.3.2 Stan wdra Ŝania ZPORR w uj ęciu regionalnym Do końca 2007 r. w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego podpisano umowy na kwotę 11,4 mld zł. Beneficjentom wypłacono 8,3 mld zł, co stanowi 78,1% wszystkich środ-ków dostępnych w ramach ZPORR (do końca 2006 r. było to tylko 38,6%). NajwyŜszy poziom płatności (91,4%) odnotowano w ramach Priorytetu III (rozwój lokalny). W ramach Priorytetu I (rozbudowa i mo-dernizacja infrastruktury słuŜącej wzmacnianiu konkurencyjności regionów) płatności wynosiły 78,4%. Na tym tle trochę gorzej wypada współfinansowany z Europejskiego Funduszu Społecznego Priorytet II (wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach), w którym płatności sięgnęły 57,3%. Dzięki ZPORR1 do końca stycznia 2008 r. wybudowano lub zmodernizowano ponad 3 tys. km dróg wo-jewódzkich, powiatowych i gminnych. Powstało ponad 3,2 tys. km sieci kanalizacyjnej i ponad 2,8 tys. km sieci wodociągowej, zbudowano 107 oczyszczalni ścieków i 67 stacji uzdatniania wody. Zakupiono ponad 2,1 sztuk sprzętu medycznego, a wsparcie uzyskało prawie 200 zakładów opieki zdrowotnej. Stwo-rzono ponad 320 węzłów dostępowych umoŜliwiających dostęp do sieci szerokopasmowej. Prawie 790 jednostek publicznych zostało podłączonych do bezpiecznego szerokopasmowego Internetu. Zbudowano ponad 700 publicznych punktów dostępu do Internetu. Wsparcie uzyskało ponad 2,7 tys. mikroprzedsię-biorstw. To tylko niektóre efekty wdraŜania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regio-nalnego. 1 Dane przedstawione w tym akapicie pochodzą z XIV posiedzenia Komitetu Monitorującego ZPORR, które odby-

ło się 13 marca 2008 r.

Rysunek 4: Stan realizacji poszczególnych SPO i Inicjatyw Wspólnotowych na koniec 2007 roku.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie informacji przesła-nych przez Instytucję Zarządzającą programami operacyjnymi oraz IW Equal i IW Interreg IIIA

Rysunek 5: Postęp realizacji Sektorowych Pro-gramów Operacyjnych i Inicjatyw Wspólnotowych w latach 2004-2007.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie informacji z Insty-tucji Zarządzającej Programami Operacyjnymi oraz IW Equal i IW Interreg IIIA



Najszybciej unijne fundusze w ramach ZPORR wykorzystuje województwo podlaskie, gdzie płatności na koniec 2007 r. osiągnęły poziom 90,3% alokacji dla tego regionu. Obok podlaskiego, w pierwszej trójce

są równieŜ województwa: świętokrzy-skie (89,1%) i lubuskie (87,2%). Z ko-lei, w ostatniej trójce znalazły woje-wództwa: śląskie (74,4%), łódzkie (73,1%) i mazowieckie (71,6%). Trzeba jednak pamiętać, Ŝe województwa ma-zowieckie i śląskie miały, w warto-ściach bezwzględnych, do dyspozycji największa kwotę. Poza tym te dwa województwa miały takŜe największy potencjał gospodarczy i kwoty wypłat dla beneficjentów były równieŜ naj-wyŜsze (odpowiednio; 805,2 mln zł i 775,1 mln zł). NajniŜsze wypłaty były w województwach o najmniejszej licz-bie ludności: opolskim 219,1 mln zł i lubuskim 261,5 mln zł. Największy postęp w realizacji wypłat w odniesie-niu do 2006 r. nastąpił w województwie dolnośląskim (o 47,6 pkt. proc.), za-chodniopomorskim (o 45,1 pkt. proc.) i podlaskim o 44 pkt. proc. Najsłabszy postęp odnotowano w województwach: małopolskim (29,1 pkt. proc.) i lubu-skim (33,2 pkt. proc.).

Tabela 9: Realizacja wypłat w ZPORR w podziale na priorytety. Wartość płatności jako odsetek realizacji zobowią-zań na lata 2004-2006. Stan na koniec 2007 r.

Województwo Priorytet 1 Priorytet 2 Priorytet 3 Priorytet 4 Razem

dolnośląskie 80,0 56,5 86,9 43,3 78,1

kujawsko-pomorskie 89,4 53,7 102,0 57,6 86,9

lubelskie 84,2 70,4 93,8 63,4 84,3

lubuskie 94,2 49,3 94,6 38,7 87,2

łódzkie 73,1 57,2 82,3 28,4 73,1

małopolskie 86,8 60,8 94,7 46,6 84,7

mazowieckie 77,1 28,8 85,7 47,7 71,6

opolskie 77,9 62,7 86,0 68,8 77,7

podkarpackie 83,1 54,1 97,5 59,1 82,5

podlaskie 90,4 70,0 101,8 49,0 90,3

pomorskie 83,6 55,7 90,9 61,8 81,2

śląskie 71,0 64,0 88,6 34,2 74,4

świętokrzyskie 93,4 53,4 102,4 65,9 89,1

warmińsko-mazurskie 72,7 76,8 91,1 62,0 79,0

wielkopolskie 79,2 61,0 81,7 32,8 76,7

zachodniopomorskie 87,5 58,6 96,0 36,1 85,2

RAZEM 78,4 57,3 91,4 49,7 78,1

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z MRR o realizacji ZPORR

Rysunek 6: Realizacja wypłat w ramach ZPORR w latach 2006 i 2007. Wartość płatności jako % realizacji zobowiązań na cały okres programowania 2004-2006.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z MRR



2.3.3 Stan wdra Ŝania Funduszu Spójno ści W latach 2000–2007 Komisja Europejska przyznała pomoc z Funduszu Spójności dla 128 projektów, z czego 69 to projekty przyjęte do realizacji w latach 2000-2003 jeszcze w ramach programu ISPA, a 59 - w latach 2004-2005 w ramach Funduszu Spójności. W układzie sektorowym 38 projektów dotyczyło sektora transportu (w tym 21 to projekty drogowe i 17 - kolejowe), a 90 sektora ochrony środowiska. Łączny koszt kwalifikowany tych przedsięwzięć wynosi ok. 7,9 mld euro, a przyznane dofinansowanie unijne wyniosło 5,6 mld euro (włącznie ze środkami programu ISPA). Wartość środków otrzymanych z KE z tytułu zaliczek i refundacji wydatków poniesionych przez benefi-cjentów do końca 2007 r. wyniosła ponad 2 086 mln euro, co stanowi 37,0% planowanego wsparcia fi-nansowego (40,3% na inwestycje transportowe i 26,5% na inwestycje środowiskowe). Tempo wdraŜania Funduszu Spójności jest więc znacznie niŜsze od tempa wdraŜania Funduszy Strukturalnych, a wyŜszy poziom realizacji płatności w 2004 r. wynika z uwzględnienia projektów ISPA w analizie perspektywy finansowej 2004-2006.

Tabela 10: Stan wdraŜania Funduszu Spójności w latach 2004-2007.

PROGRAM 2004 2005 2006 2007

Płatności dokonane przez Komisję Europejską w tys. euro

transport 384 302 528 137 896 916 1 121 019*

środowisko 214 086 299 335 451 317 755 812*

Razem Fundusz Spójności 598 388 827 471 1 348 233 2 086 000

Relacja płatności dokonanych przez KE do całkowitej kwoty dofinansowania z Funduszu Spójności (%)

transport 16,6 19,0 32,2 40,3

środowisko 10,8 10,5 15,8 26,5

Razem Fundusz Spójności 13,9 14,7 23,9 37,0

* Dane za III kw. 2007 r.

Rysunek 7: Stan wdraŜania Funduszu Spójności w latach 2004-2007, relacja płatności dokonanych przez Komisję Europejską do całkowitej kwoty do-finansowania z Funduszu Spójności

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych z MMR, Kwar-talne informacje o stanie wdraŜania Funduszu Spójności

Rysunek 8: Stan wdraŜania Funduszu Spójności na koniec 2007 r. Kwota dofinansowania, a płatności dokonane na koniec 2007 r.

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych z MMR, Kwar-talne informacje o stanie wdraŜania Funduszu Spójności. Kwota płatności otrzymanych dla Transportu i środowiska dotyczy III kw. 2007 r.



3 ROZWÓJ SPOŁECZNO-GOSPODARCZY I PRZESTRZENNY POLSKICH REGIONÓW W LATACH 1999-2007

3.1 Rozwój gospodarczy

3.1.1 Produkt krajowy brutto

W okresie 2000-2006 obserwuje się znaczne tempo wzrostu PKB per capita na poziomie kraju1, kiedy to średnio rósł on od 3% do 10% r/r, osiągając w roku 2004 największą stopę wzrostu (Rysunek 9). ZróŜni-cowanie geograficzne PKB per capita na poziomie powiatów i województw utrzymywało się na stałym poziomie. To samo dotyczy zróŜnicowania pomiędzy róŜnymi obszarami wiejskimi, pomiędzy miastami i pomiędzy metropoliami (Rysunek 10)2. W roku 2005 widoczny jest nieznaczny wzrost zróŜnicowania międzypowiatowego. W roku 2005 największym poziomem PKB per capita charakteryzuje się miasto Warszawa, zaraz za nim Poznań i inne większe miasta Polski: Kraków, Wrocław, Łódź, Gdańsk i Gdynia. Na przykład w 2005 roku poziom PKB dla Warszawy był ponad sześciokrotnie wyŜszy niŜ w większości pozostałych obsza-rów. Większy poziom PKB per capita w 2005 r. obserwuje się równieŜ w wybranych podregionach wo-jewództw dolnośląskiego i śląskiego. W latach 2000-2005 największy 6-cioprocentowy średni3 przyrost roczny poziomu PKB per capita ob-serwuje się w północnych powiatach województwa dolnośląskiego. Z kolei najniŜszym tempem wzrostu (2-procentowym) charakteryzuje się zachodni obszar województwa zachodnio-pomorskiego oraz przy-graniczne powiaty województwa śląskiego i podkarpackiego (Rysunek 12)

1 Dane dotyczące wartości PKB na poziomie województw dostępne są do roku 2006. Istotnym ograniczeniem dla

prowadzonych analiz jest dostępność danych na poziomie podregionów tylko do roku 2005 oraz ich brak dla po-wiatów.

2 W modelach ekonometrycznych i analizach statystycznych oraz na rysunkach i wykresach prezentowanych w tym raporcie, do obszarów wiejskich są zaliczane powiaty o poziomie urbanizacji poniŜej 80%, do miast są zaliczane powiaty o poziomie urbanizacji powyŜej 80% oraz miasta na prawach powiatu z wyjątkiem metropolii, a do me-tropolii są zaliczane: Gdańsk, Gdynia, Katowice, Kraków, Łódź, Poznań, Warszawa i Wrocław.

3 Średnia geometryczna przyrostów w badanym okresie.

Rysunek 9: PKB per capita w zł w cenach z 2006 r. Przebieg w latach 2000-2005.

Rysunek 10: PKB per capita w zł. Współczynnik zmienności w latach 2000-2005.



Na poziomie podregionów nie obserwuje się istotnego statystyczne związku między począt-kowym poziomem PKB per capita oraz tempem wzrostu tej zmiennej (pozytywna korelacja na poziomie 10%). Wnioskować zatem moŜna, o niewielkim wpływie tych zmian na między- i wewnątrzregionalne zróŜnicowanie rozwoju go-spodarczego, a w konsekwencji na zmiany w konwergencji/ dywergencji między podregiona-mi. W latach 2000-2005 PKB per capita w Polsce rósł średnio 4% rocznie. Dla województw Polski centralno-zachodniej (województwo dolnoślą-skie, łódzkie, mazowieckie, części województwa wielkopolskiego, czy lubuskiego) tempo to jest wyŜsze i wynosi 5%. Między rokiem 2003 a 2006 wszystkie woje-wództwa oraz podregiony charakteryzowały się podobną dynamiką zmian PKB per capita zbli-Ŝoną do obserwowanej dynamiki dla całego kraju (Rysunek 13).

ZróŜnicowanie PKB per capita między podregionami w latach 2000-2005 nie wykazuje istotnych zmian. Fakt iŜ dostępne dane kończą się na 2005 roku nie pozwala ocenić wpływu na konwergencję ostatnich dwóch lat członkowstwa Polski w Unii oraz polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006. W kolejnych latach rozkład PKB per capita w województwach i podregionach stawał się coraz mniej homogeniczny (Rysunek 14). Rozkład w całości przesuwał się w prawo, co wynikało ze wzrostu PKB per capita we wszystkich województwach i podregionach. Znacznie szybciej jednak wzrastał PKB na miesz-

Rysunek 11: PKB per capita w powiatach wzglę-dem średniej krajowej (Polska = 100%). ZróŜnicowanie międzyregio-nalne i wewnątrzregionalne w 2005 roku.

Rysunek 12: PKB per capita na poziomie podre-gionów. Średni roczny przyrost w la-tach 2000-2005.

Rysunek 13: PKB per capita w województwach. Odchylenie od średniej krajowej (Polska =100). Zmiana między ro-kiem 2003 a 2006.



kańca w najbogatszych województwach i podregionach (cały rozkład wyraźnie dwumodalny w przypad-ku województw i wielomodalny w przypadku podregionów). Największy wzrost zróŜnicowania zmiennej na obu poziomach wystąpił w ostatnich latach – 2004, a zwłaszcza 2005. Na poziomie podregionów na-stąpiło wtedy wyraźne przesunięcie całego rozkładu w prawo, jednak najbogatsze wierzchołki (w kolej-ności były to podregiony Warszawa, Poznań oraz pozostałe duŜe miasta będące samodzielnymi podregio-nami) przesuwały się w prawo (silny wzrost PKB per capita) znacznie dalej niŜ pozostałe podregiony. Wskazuje to, Ŝe wszystkie województwa i podregiony otrzymały w ostatnich latach silny impuls wzro-stowy, jednak najsilniej oddziaływał on w przypadku najbogatszych jednostek terytorialnych. Rysunek 14: PKB per capita. Rozkłady gęstości na poziomie województw i podregionów.

3.1.2 Inwestycje

W ciągu ostatnich sześciu lat w polskiej gospodarce obserwuje się spore zróŜnicowanie aktywności inwe-stycyjnej1. Po kryzysie rosyjskim, w latach 2000-2002, widoczna była silna zapaść w wielkości nakładów inwestycyjnych – średni poziom inwestycji w roku 2002 (łącznie we wszystkich sektorach) był o 34% niŜszy niŜ w roku 2000. Od roku 2003 nakłady inwestycyjne zaczęły systematycznie wzrastać. Średnia 1 W przekroju powiatowym analiza dotycząca zróŜnicowania nakładów inwestycyjnych bierze pod uwagę tylko

podmioty powyŜej 9 pracujących. Jednak dla badania dynamiki zmiennej, a nie jej poziomów waŜne jest by zbio-rowość pozostała dla kaŜdego roku jednolita. Jej struktura w tym wypadku ma drugorzędne znaczenie.

Rysunek 15: Nakłady inwestycyjne per capita w mln zł w cenach z 2006 r.. Przebieg w latach 1999-2006.

Rysunek 16: Nakłady inwestycyjne per capita w mln zł. Współczynnik zmienności w latach 1999-2006.

Rozkłady gęstości na poziome województw Rozkłady gęstości na poziome podregionów



dynamika wzrostu inwestycji w latach 2003-2005 wyniosła ok. 4-5%, a inwestycje coraz silniej wpływały na wzrost gospodarczy (Rysunek 15). Dynamika wzrostu inwestycji bardzo gwałtownie wzrosła w roku 2006. W tym samym czasie obserwuje się przyspieszone wdraŜanie projektów inwestycyjnych współfi-nansowanych ze środków unijnych. ZróŜnicowanie geograficzne nakładów inwestycyjnych w latach 1999-2006 (Rysunek 16) ulegało duŜym zmianom. Największe zróŜnicowanie miało miejsce w roku 2001. Kolejny niewielki wzrost zróŜnicowania przypada na rok 2005, co moŜe mieć związek z wdraŜa-niem instrumentów polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006. W kolejnym roku (2006) zróŜnicowanie geograficzne powróciło do poprzedniego poziomu i nieznacznie spadło.

ZróŜnicowanie średniego tempa zmian nakładów inwestycyjnych między poszczególnymi powiatami jest duŜe i w okresie 2000-2006 oscyluje między -0,25% a 8%. Największy 8-procentowy przyrost obserwuje się w powiecie oławskim i wrocławskim województwa dolnośląskiego. Wysoki przyrost występuje rów-nieŜ w Warszawie oraz w pojedynczych powiatach województw wielkopolskiego, podlaskiego i łódzkie-

go (Rysunek 18). Pozostałe obszary Polski w analizowanych latach charakteryzują się niewiel-kimi jednoprocentowymi średnimi przyrostami nakładów inwestycyjnych. Spadki nakładów in-westycyjnych zaobserwować moŜna w powiatach połoŜonych daleko od ośrodków miejskich na terenie niemal całego kraju (obszary białe na mapie, oznaczają brak danych dla tych powia-tów). Przeprowadzona analiza kowariancji między wartością początkową nakładów inwestycyjnych, a tempem zmian wskazuje na niewielkie zmniej-szające się zróŜnicowanie inwestycyjne między powiatami w okresie wielkiej zapaści inwesty-cyjnej lat 2000-2002 oraz w kolejnych latach rozwoju gospodarczego. Jednak wstąpienie Pol-ski do Unii oraz napływ funduszy inwestycyj-nych odwróciły ten trend, powodując iŜ od roku 2004 obserwujemy dywergencję aktywności in-westycyjnej pomiędzy powiatami.

Rysunek 19: Nakłady inwestycyjne w woje-wództwach. Odchylenie od średniej krajowej (Polska =100). Zmiana między rokiem 2003 a 2006.

Rysunek 17: Nakłady inwestycyjne per capita w powiatach w zł. ZróŜnicowanie międzyregionalne i wewnątrz-regionalne w 2006 roku.

Rysunek 18: Nakłady inwestycyjne w powia-tach. Średnia roczna zmiana w la-tach 2000-2006.



Rysunek 20: Nakłady inwestycyjne. Rozkłady gęstości na poziomie województw i powiatów

Nakłady inwestycyjne per capita na poziomie województw charakteryzowały się największym zróŜnico-waniem w latach 1999-2001. Z czasem rozkład stawał się coraz bardziej równomierny. W roku 2006 wciąŜ najwyŜsze nakłady były w województwie mazowieckim, jednak w porównaniu z poprzednimi la-tami odstawało ono od pozostałych w najmniejszym stopniu. Zmniejszanie zróŜnicowania rozkładu nakładów inwestycyjnych na mieszkańca widoczne jest równieŜ na poziomie podregionów i w mniejszym stopniu na poziomie powiatów, gdzie w roku 2006 w kilku przy-padkach nakłady inwestycyjne na mieszkańca są bliskie lub przekraczają poziom 10 000 zł (powiat wro-cławski, polkowicki, szczecinecki, Warszawa, Dąbrowa Górnicza, czy Płock). Jednocześnie jednak coraz więcej powiatów osiąga nakłady inwestycyjne przekraczające 2 000 zł per capita.

3.1.3 Deficyt jednostek samorz ądu terytorialnego

Ocena sytuacji finansowej samorządów jest najczęściej dokonywana w oparciu o realizację dochodów i wydatków ogółem. Dla potrzeb tego raportu dług publiczny w powiatach jest opisywany wyłącznie w kategoriach dynamicznych, czyli jako róŜnica między przychodami jednostek samorządu terytorialnego, a jego wydatkami. Z powodu braku danych oraz zgodnie z literaturą przedmiotu - zostało przyjęte, Ŝe zmienna ta dobrze charakteryzuje dynamikę sytuacji finansowej samorządów istotną dla moŜliwości ab-sorbowania funduszy unijnych.

Rysunek 22: Deficyt jednostek samorządu tery-torialnego per capita w zł, w cenach z 2006 r. Współczynnik zmienności w latach 1999-2006.

Rysunek 21: Deficyt jednostek samorządu teryto-rialnego per capita w zł, w cenach z 2006 r. Przebieg w latach 1999-2006.

Rozkład y gęstości na poziome województw Rozkład y gęstości na poziome powiatów



Przeprowadzona analiza wskazuje iŜ średni deficyt budŜetów JST w Polsce rośnie między rokiem 1999 a 2000 osiągając maksimum w roku 2000 (Rysunek 22). Od tego momentu deficyt powiatów maleje, jed-nak nie jest to spadek systematyczny. W roku 2003 obserwuje się prawie 50-cioprocentowy spadek śred-niego poziomu deficytu samorządów. W roku kolejnym wynosi on juŜ tylko 23%, po to by w następnym okresie zmaleć ponownie aŜ o prawie 76%. Od roku 2005, wraz z przyspieszeniem wdraŜania projektów inwestycyjnych współfinansowanych ze środków unijnych, tempo zadłuŜenia jednostek samorządów terytorialnych ponownie wzrasta. Jednocześnie wzrasta teŜ zróŜnicowanie JST, co stanowi odzwiercie-dlenie zróŜnicowanego poziomu zaciągania kredytów, m.in. na realizacje projektów współfinansowanych z funduszy unijnych.

Średni przyrost deficytu samorządów w latach 1999-2006 w poszczególnych powiatach oraz tendencje w konwergencji są trudne do opisania ze względu na złoŜoną dynamikę zmian zarówno w wybranych ob-szarach geograficznych, jak i w badanym okresie (Rysunek 24). Dodatkowym czynnikiem utrudniającym analizę są liczne zmiany legislacyjne wpływające w sposób mniej lub bardziej bezpośredni na finanse publiczne samorządów. Średni przyrost deficytu budŜetowego w poszczególnych powiatach w badanym okresie waha się między -0,6 mln zł, a 0,3 mln zł i bez pogłębionej analizy nie jest moŜliwe znalezienie zaleŜności charakteryzującej taki rozkład zmian w dynamice zadłuŜenia samorządów. Analiza tempa zadłuŜenia per capita w powiatach równieŜ nie pozwala na znalezienie istotnych relacji co oznacza iŜ badanym okresie poziom deficytów budŜetowych jednostek JST nie ulegał ani konwergencji ani dywer-gencji.

3.1.4 Dochody z PIT i CIT 1. Dochody z PIT Dla budŜetów jednostek samorządu terytorialnego waŜna jest stabilność wpływów zarówno z podatku od osób prywatnych (PIT) jak i podmiotów prawnych (CIT), gdyŜ są one gwarancją równowagi lokalnych finansów. Są to równieŜ istotne wskaźniki zmian średnich dochodów ludności oraz dochodowości firm. Analizując dynamikę zmian w przychodach z PIT i CIT samorządów naleŜy pamiętać o przeprowadzonej w 2004 roku decentralizacji obowiązków i zadań jednostek samorządów terytorialnych. Dodatkowym utrudnieniem analizy są zmiany legislacyjne, takie jak zmiany w stawkach podatku, wprowadzane ulgi podatkowe itp. wpływające na zróŜnicowanie regionalne i wewnątrzregionalne dochodów z CIT i PIT.

Rysunek 24: Deficyt budŜetowy w powiatach. Średnia roczna zmiana w latach 1999-2006.

Rysunek 23 Deficyt budŜetowy w powiatach per capita w zł. ZróŜnicowanie międzyregionalne i wewnątrz-regionalne w 2006 roku.



W okresie 1999-2006 tempo zmian wielkości dochodów z podatku od osób prywatnych przy-padających samorządom było niestabilne. Między rokiem 1999 a 2004 obserwuje się umiarkowany spadek dochodów z PIT w wysokości ok. 3,5%. Wraz z rokiem 2004 kiedy to zwiększył się udział samorządów w dysponowaniu środkami publicz-nymi i otrzymały one większe udziały we wpły-wach z podatków dochodowych od osób fizycz-nych i osób prawnych tempo wzrostu przycho-dów gwałtownie przyśpieszyło osiągając 15% r/r. W następnym roku zmiana ta wynosiła juŜ tylko 3% (Rysunek 25). Analiza dynamiki zmian w dochodach z PIT w powiatach między 1999 a 2006 rokiem wskazuje na rosnący poziom przychodów we wszystkich powiatach kraju (Rysunek 27). Jednak zróŜnico-wanie dynamiki jest bardzo duŜe i oscyluje mię-dzy 10%-owym przyrostem w Bytomiu, Gliwi-

cach czy Siemianowicach Śląskich w województwie śląskim, a ponad 600-procentowym przyrostem w powiecie wałbrzyskim województwa dolnośląskiego. Generalnie, poziom dochodów rośnie szybciej w powiatach o szybszym tempie wzrostu PKB, gdzie znajdują się duŜe ośrodki miejskie oraz w ich otocze-niu (powiat m.st. Warszawa oraz sąsiadujące z nią powiaty wołomiński, miński, otwocki, piaseczyński i pruszkowski; Poznań oraz powiat poznański, południowa część województwa śląskiego i inne). Z kolei niŜsze przyrosty obserwuje się w biedniejszych obszarach Polski (na przykład w, niektórych powiatach województwa podkarpackiego, łódzkiego, czy teŜ w Radomiu w województwie mazowieckim). Przeprowadzona analiza wskazuje na spadek zróŜnicowania między powiatami w poziomie dochodów z podatku od osób fizycznych, co pośrednio świadczy o zmniejszających się międzypowiatowych rozbieŜ-nościach w zamoŜności ludności. Ponadto, nie obserwuje się, by wstąpienie Polski do Unii oraz moŜliwo-ści absorpcyjne funduszy unijnych wpłynęły na wzrost spójności tej zmiennej. Z kolei przeprowadzona

Rysunek 25: Dochody własne JST pochodzące z PIT. w mln zł w cenach z 2006 r. Przebieg w latach 1999-2006.

Rysunek 27: Dochody własne JST pochodzące z PIT. Zmiana w latach 1999-2006.

Rysunek 26: Dochody własne w powiatach pocho-dzące z PIT względem średniej kra-jowej (Polska =100%). ZróŜnicowa-nie międzyregionalne i wewnątrz-regionalne w 2006 roku.



analiza dynamiki dochodów z CIT, pośrednio obrazująca dochodowość firm, wskazuje na wzrost zróŜnicowania między powiatami. Nale-Ŝy pamiętać iŜ badanie tej zmiennej obejmuje zbyt krótki okres czasowy, by móc wyciągać pogłębione wnioski. W latach 1999-2003 rozkład dochodów wła-snych JST z podatku PIT pozostawał względnie stabilny (Rysunek 28). Niewiele było woje-wództw, w których dochody te były wyraźnie wyŜsze od przeciętnej. Od roku 2004 następuje wyraźne i systematyczne przesunięcie rozkładu w prawo, co oznacza zdecydowany wzrost do-chodów z PIT w porównaniu z okresem po-przednim. Dochody te stają się równieŜ znacznie bardziej zróŜnicowane.

2. Dochody z CIT Dane umoŜliwiające analizę przychodów pochodzących z podatków od podmiotów prawnych dostępne są tylko dla lat 2004-2006. W tych latach średni przychód z CIT wzrósł o ok. 30% dla całego kraju. Na te pozytywne zmiany ma wpływ przede wszystkim dobra koniunktura gospodarcza. Niestety brak wcze-śniejszych danych nie pozwala na wychwycenie trendów w zmianach oraz czynników wpływających na spójność / zróŜnicowanie regionalne i wewnątrzregionalne.

Analiza tempa zmian w dochodach z CIT wska-zuje na rosnące rozbieŜności między powiatami. W niektórych powiatach poziom dochodów z CIT spadł niemal o 40% (Jastrzębie Zdrój w województwie śląskim, powiat brzeski w Mało-polsce, czy powiat chełmski w Kujawsko-Pomorskiem), z kolei w powiatach rozwiniętych poziom ten wzrósł nawet o 150% (powiat lubiń-ski, czy polkowicki województwa dolnośląskie-go). Rozkład dochodów z CIT na poziomie woje-wództw (Rysunek 29) był w latach 2004-2006 względnie stabilny – województwo mazowiec-kie, osiągające najwyŜsze dochody tego rodzaju, coraz bardziej róŜniło się od pozostałych (prze-suwający się w prawo skrajny wierzchołek roz-kładu).

Rysunek 28: Dochody JST z PIT. Rozkłady gęstości na poziomie województw.

Rozkłady gęstości na poziomie województw

Rysunek 29: Dochody JST z CIT. Rozkłady gęstości na poziomie województw




3.1.5 Liczba podmiotów gospodarczych

Rozwój przedsiębiorczości mierzony jest liczbą podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w danym obszarze na 1 000 mieszkańców. W roku 2001 średnia liczba ta dla całej Polski wynosiła średnio 79, do-chodząc do 95 w roku 2006 (Rysunek 30). W całym analizowanym okresie zróŜnicowanie geograficzne liczby podmiotów, zarówno na poziomie województw jak i na poziomie powiatów nie ulegało istotnym zmianom (Rysunek 31).

Średni roczny przyrost liczby podmiotów gospodarki narodowej w poszczególnych powiatach w latach 1999-2006 jest dość zróŜnicowany (Rysunek 33). Największą stopę wzrostu zmiennej obserwuje się w duŜych i średnich miastach oraz w obszarach z nimi sąsiadujących (na przykład Warszawa i otaczające ją

Rysunek 32: Liczba podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców. ZróŜnicowa-nie międzyregionalne i wewnątrz-regionalne w 2006 roku.

Rysunek 31: Liczba podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców. Współczynnik zmienności w latach 2000-2006.

Rysunek 30: Liczba podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców. Przebieg w latach 1999-2006.

Rysunek 33: Liczba podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców powiatach. Zmiana w latach 1999-2006.



powiaty warszawsko-zachodni, pruszkowski, piaseczyński, otwocki, grójecki i białobrzeski; Poznań wraz z powiatem poznańskim, grodzińskim, wolsztyńskim i średzkim, Wrocław, Gdańsk i inne). RównieŜ w strefie przygranicznej zachodniej granicy Polski obserwuje się znaczący przyrost liczby podmiotów go-spodarki w wysokości 0,7-0,8 firmy/1000 mieszkańców rocznie. Z kolei w powiatach usytuowanych da-leko od wielkich ośrodków miejskich średni przyrost tej zmiennej jest najniŜszy. Są to powiaty: gołdapski

i węgorzewski województwa warmińsko-mazurskiego, większość powiatów województwa podkarpackiego, czy lubelskiego. Ponadto dyna-mika zmian w rozwoju przedsiębiorczości w tych obszarach jest znacznie niŜsza. Analiza korelacji między początkową liczbą przedsiębiorstw oraz tempem jej wzrostu w la-tach 1999-2006, wskazuje na negatywną zaleŜ-ność (- 0,25). Sugeruje to pewien poziom konwe-rgencji między regionami. Obserwuje się gwał-towny wzrost liczby podmiotów gospodarczych między rokiem 2000 a 2001, który wpłynął na równie silny wzrost zróŜnicowania między po-wiatami. Z kolei następne lata przynoszą umiar-kowany spadek zróŜnicowania między regionami oraz systematyczną niewielką konwergencję między powiatami. Wstąpienie Polski do Unii oraz wdraŜanie polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006 nie wpłynęło na dynamikę zmian w liczbie zakładanych firm, ani na zmiany zróŜnicowania geograficznego w tym zakresie

Rysunek 35: Liczba podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców. Rozkłady gęstości na poziomie województw i powiatów

Rozkład liczby zarejestrowanych podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców (Rysunek 35) zarów-no dla województw, jak i dla powiatów przesuwał się nieznacznie w prawo, co oznacza Ŝe liczba podmio-tów gospodarczych w kolejnych latach rosła. Od roku 2004 zmiany rozkładu były juŜ nieznaczne. ZróŜ-nicowanie rozkładu liczby firm na 1000 mieszkańców w województwach i powiatach było stabilne w czasie.

Rozkłady gęstości na poziomie województw Rozkłady gęstości na poziomie powiatów

Rysunek 34: Liczba podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców w wojewódz-twach. Odchylenie od średniej krajo-wej (Polska =100). Zmiana między rokiem 2003 a 2006.



3.1.6 Bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ) 1. Napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ)

W ciągu ostatniej dekady inwestorzy zagraniczni stopniowo zwiększali swoje zaangaŜowanie w Polsce. W rezultacie w 2007 r. skumulowana wartość BIZ wynosiła około 30% polskiego PKB. Obecność zagra-

nicznych inwestorów jest zbliŜona do tej w kra-jach takich jak Francja czy Hiszpania. W ostat-nich latach (2006-2007) napływają do Polski bezpośrednie inwestycje zagraniczne wielkości około 14 miliardów euro rocznie, co odpowiada 5% polskiego PKB (Rysunek 36). Dla porówna-nia w 1999 r. napływ BIZ wynosił o połowę mniej w wielkościach absolutnych, tj. 7 miliar-dów euro. Był natomiast podobny w ujęciu względnym (około 4% PKB)1. Na początku obecnej dekady, tj. w roku 2000, inwestycje bezpośrednie lokowano przede wszystkim w województwie mazowieckim. RóŜ-nica pomiędzy województwem mazowieckim a innymi województwami pozostawała znacząca, nawet po uwzględnieniu niŜszego potencjału rozwojowego (a więc niŜszych zdolności absorp-cyjnych) innych województw. w 2000 r. woje-wództwo mazowieckie przyciągnęło inwestycje zagraniczne odpowiadające blisko 8% swojego PKB, podczas gdy średnia dla innych woje-

1 Ze względu na to iŜ w raporcie porównujemy rozwój regionów, posługujemy się tutaj głównie wskaźnikami

względnymi. Na przykład omawiamy napływ BIZ wyraŜony jako procent wszystkich PKB albo udział podmio-tów z kapitałem zagranicznym w ogólnej liczbie podmiotów gospodarczych.

Rysunek 37: Napływ bezpośrednich inwestycji za-granicznych w mln zł w cenach z 2006 r. Współczynnik zmienności w latach 1999-2006.

Rysunek 36: Napływ bezpośrednich inwestycji za-granicznych w mln zł w cenach z 2006 r. Przebieg w latach 1999-2006.

Rysunek 38: Roczny napływ BIZ. Odchylenie od średniej krajowej (Polska =100). Zmiana między rokiem 2003 a 2006.



wództw wynosiła 1% PKB. Z zupełnie inną sytuacją mieliśmy do czynienia w 2005 r. Najwięcej inwesty-cji1 ulokowanych zostało w województwach dolnośląskim i świętokrzyskim. Jednak róŜnica pomiędzy tymi województwami a województwami Polski centralnej i południowej (tj. pomorskim, kujawsko-pomorskim, wielkopolskim, mazowieckim, opolskim i małopolskim) nie była juŜ tak znacząca. W 2005 r. województwa dolnośląskie i świętokrzyskie przyciągnęły średnio inwestycje zagraniczne odpowiadające 3% ich PKB. Natomiast średnia dla pozostałych województw wynosiła 0,2% PKB2.

Napływ BIZ w odniesieniu do PKB był najsil-niej zróŜnicowany w latach 2000 i 2001, kiedy napływ inwestycji do województwa mazowiec-kiego sięgał 7% PKB tego województwa, pod-czas, gdy w pozostałych (poza województwem świętokrzyskim, gdzie wynosił ok. 3% PKB) oscylował w granicach 0-1% (Rysunek 39). W latach 2004-2005 rozkład BIZ był wyraźnie najbardziej homogeniczny, w zdecydowanej większości mieszcząc się między 0,5% a 1%, jednak wciąŜ były województwa, w których sięgał 3% (dolnośląskie, świętokrzyskie) oraz takie, w których był ujemny (podkarpackie, warmińsko-mazurskie, podlaskie). Na wykresie moŜna to zaobserwować jako „grube ogony” na obu końcach rozkładu.

2. Udział firm zagranicznych w ogólnej liczbie podmiotów gospodarczych Pod koniec 2001 r. spółki z udziałem kapitału zagranicznego stanowiły 0,4% ogółu podmiotów gospo-darczych. Do 2006 r. liczba spółek z udziałem kapitału zagranicznego wzrosła o 1/4. Jednak ze względu na dynamiczny przyrost firm krajowych, udział firm zagranicznych w ogólnej liczbie firm podniósł się jedynie do 0,5%.

Obecność firm zagranicznych w 2001 r. – na tle ogółu firm – zaznaczała się wyraźnie w woje-wództwach połoŜonych w zachodniej części kraju oraz w województwie mazowieckim. Naj-bardziej „nasycone” BIZ poza województwem mazowieckim (0,8% firm zagranicznych) były województwa pomorskie, zachodniopomorskie, lubuskie, dolnośląskie i opolskie. Tam firmy zagraniczne stanowiły 0,5%-0,7% ogółu firm. W województwach wschodnich firmy zagraniczne stanowiły wtedy 0,1-0,2% ogółu podmiotów gospodarczych. Po pięciu latach nie widać wy-raźnych zmian w trendzie. Nadal w wojewódz-twie mazowieckim, a następnie w wojewódz-twach połoŜonych na zachodzie kraju działa relatywnie najwięcej firm zagranicznych. Im dalej na wschód, tym niŜsze jest nasycenie fir-mami zagranicznymi (za wyjątkiem wspomnia-nego woj. mazowieckiego).

1 Po uwzględnieniu róŜnic w potencjale rozwojowym województw. 2 Wzięty jest tutaj pod uwagę przyrost inwestycji, tj. w przypadku niektórych województw wartości zmiennej były

bardzo małe i ujemne.

Rysunek 39: Rozkłady gęstości na poziomie woje-wództw dla napływu BIZ jako % PKB.


Rysunek 40: Rozkłady gęstości na poziomie woje-wództw dla udziału firm zagranicznych w ogólnej liczbie przedsiębiorstw.




ZróŜnicowanie pomiędzy województwami wschodnimi a zachodnimi pod względem nasycenia BIZ zmniejszyło się jednak od roku 2001. Jeszcze w roku 2001 wyraźnie dominował podział na wojewódz-twa, w których rejestrowano mniej firm zagranicznych i takie, w których rejestrowano więcej. Widoczne jest to na w postaci bimodalnego rozkładu (Rysunek 40). W roku 2006 rozkład "nasycenia" BIZ przypo-mina juŜ bardziej rozkład normalny (chociaŜ tak jak poprzednio "skrzywiony" w stronę wyŜszych warto-ści na skutek duŜej liczby firm zagranicznych zarejestrowanych w województwie mazowieckim).

3.1.7 Produktywno ść

Dane dotyczące produktywności1 wyliczane są jako stosunek realnej wartości dodanej w danym obszarze geograficznym do liczby pracujących w tym obszarze. PoniewaŜ dane o wartości dodanej dostępne są od poziomu podregionów podobne ograniczenie dotyczy takŜe prezentowanych przez nas zmian w absolutnej i relatywnej pro-duktywności. Według tak przeliczonych danych BDR średni realny (w cenach stałych z roku 2006) wzrost produktywności pracy w całej Polsce w latach 2002-2005 wyniósł 4,3%, przy czym maksymal-ny wzrost (6,1% r/r) osiągnięto w roku 2004. W roku 2005 wzrost produktywności znacznie juŜ zwolnił – do 2,1% r/r (Rysunek 41). W badanym okresie zróŜnicowanie geograficzne produktyw-ności ogółem nieznacznie rosło (Rysunek 44). Największe średnie wzrosty produktywności w latach 2002-2005 osiągnięto w podregionach: legnickim oraz ciechanowsko-płockim – odpo-

1 Z powodu przeliczeń w szacunkach liczby ludności aktywnej zawodowo dokonanej przez GUS po Narodowym

Spisie Powszechnym w 2003 roku, porównywalne dane dotyczące sytuacji na regionalnych rynkach pracy zaczy-nają się dopiero od roku 2002, od którego to GUS dokonał odpowiednich przeliczeń. Uwaga ta dotyczy wszyst-kich zmiennych dotyczących sytuacji na rynku pracy.

Rysunek 42: Produktywność. Współczynnik zmienności w latach 2000-2005.

Rysunek 41: Produktywność w cenach z roku 2006. Przebieg w latach 2002-2005.

Rysunek 43: Produktywność w podregionach względem średniej krajowej (Pol-ska=100%). ZróŜnicowanie między-regionalne i wewnątrz-regionalne w 2005 roku.



wiednio: 45,1% i 45%. Średni wzrost powyŜej 20% osiągnięto takŜe w podregionie rybnicko-jastrzębskim. Wydaje się warte podkreślenia iŜ trzy czołowe podregiony pochodzą z róŜnych części Pol-ski, oraz to iŜ Ŝaden z nich nie jest podregionem wielkomiejskim. Choć z drugiej strony istotna moŜe tu być rola znajdujących się w tych podregionach wielkich koncernów – w pierwszym przypadku KGHM, a w drugim - ORLENu. Najmniejsze średnie wzrosty produktywności zarejestrowano w podregionach: jeleniogórsko-wałbrzyskim oraz w mieście Wrocław – odpowiednio: 0,3% i 0,4%. W następnym podregionie – bialsko-podlaskim wzrost ten był juŜ duŜo większy i wyniósł średnio 2%. Interesujące jest to iŜ oba podregiony wykazujące się najwolniejszym wzrostem produktywności pracy w badanym okresie pochodzą z województwa dolnośląskiego – tego samego co wykazujący największy

wzrost podregion legnicki. Województwo dolno-śląskie charakteryzowało się teŜ najmniejszym średnim wzrostem produktywności w badanym okresie (2,7%). NajwyŜszy średni wzrost produk-tywności zaobserwowaliśmy natomiast w woje-wództwach: mazowieckim (5,6%), opolskim (5,2%) oraz wielkopolskim (4,9%). RóŜnice we wzroście produktywności w bada-nych latach były w znacznie większym stopniu uzaleŜnione od zróŜnicowania tempa wzrostu wartości dodanej niŜ od tempa wzrostu liczby pracujących – współczynniki korelacji wynoszą odpowiednio: 0,90 oraz -0,34. W badanym okre-sie przy uŜyciu prostych miar nie da się takŜe zaobserwować ani konwergencji, ani dywergencji poziomów produktywności pomiędzy podregio-nami. Nie ma istotnej zaleŜności pomiędzy po-czątkowym poziomem produktywności oraz tem-pem jej skumulowanego wzrostu.

Rysunek 45: Produktywność - włącznie z rolnictwem i bez rolnictwa. Rozkłady gęstości na poziomie podregionów.

Rozkład na poziomie podregionów z czasem staje się coraz wyraźniej prawoskośny, co wskazuje na wy-stępowanie jednostek terytorialnych odstających znacznie od pozostałych in plus pod względem produk-tywności (Warszawa, podregion ciechanowsko-płocki, warszawski, szczeciński). Poza latami 2004 i 2005 wyraźnie widoczny jest systematyczny wzrost produktywności zarówno z rolnictwem, jak i bez rolnic-twa. W przypadku województw (poza odstającym mazowieckim) rozkład jest względnie homogeniczny.

Rysunek 44: Produktywność w województwach. Odchylenie od średniej krajowej (Polska =100). Zmiana między ro-kiem 2003 a 2005.

Rozkłady gęstości włącznie z rolnictwem Rozkłady gęstości bez rolnictwa



3.1.8 Wynagrodzenia W okresie od 2002 do 2006 średnia płaca nomi-nalna w skali kraju1 wzrosła o 17,7% (Rysunek 46). Płace rosły najszybciej w powiatach: lubińskim (38,0%), mieście Katowice (30,0%) oraz w po-wiecie nowodworskim w województwie mazo-wieckim (29,7%). Najwolniejszy wzrost płac odnotowano w trzech miastach województwa śląskiego: Rudzie Śląskiej (-15,6%), Piekarach Śląskich (-13,7%) oraz Tychach (-13,6%). Płace średnie nominalnie spadały jeszcze poza tym w Rybniku, powiecie myślenickim oraz w Elblągu. Na poziomie powiatowym nie widać silnego związku pomiędzy początkowym poziomem płac oraz tempem ich wzrostu. Widoczna jest słaba zaleŜność negatywna sugerująca pewien poziom konwergencji pomiędzy powiatami (istotna staty-stycznie korelacja -0,17). Nie zmieniła się jednak miara zróŜnicowania płac, (stosunek odchylenia

standardowego do średniej płacy wzrósł z 12,7% w roku 2002 do 12,9% w roku 2006). Nieco wzrósł natomiast stosunek najwyŜszej do najniŜszej średniej płacy – z 249% do 295% ( pomiędzy tymi samymi powiatami lubińskim i kępińskim). Na poziomie podregionów widoczna jest juŜ jednak nieznaczna dywergencja poziomu płac. Płace rosły najszybciej w podregionie legnickim (26%) oraz w podregionach miejskich i wielkomiejskich: Trójmia-

1 Wskaźniki wynagrodzeń regionalnych w BDR dostępne są od 2002 do 2006 roku i obejmują takŜe powiaty.

Rysunek 46: Wynagrodzenia przeciętne brutto w zł w cenach z 2006 roku. Przebieg w la-tach 2002-2006.

Rysunek 47: Wynagrodzenia przeciętne brutto w powiatach względem średniej kra-jowej (Polska=100%). ZróŜnicowanie międzyregionalne i wewnątrz-regionalne w 2005 roku.

Rysunek 48: Wynagrodzenia przeciętne w woje-wództwach. Odchylenie od średniej krajowej (Polska =100). Zmiana mię-dzy rokiem 2003 a 2005.



sto (25%), Wrocław (21,7%), centralny Śląsk (20,7%); najwolniej natomiast w podregionach: elbląskim (6,4%), konińskim (9,6%) oraz rybnicko-jastrzębskim (12,3%). Miara zróŜnicowania płac pomiędzy podregionami wzrosła pomiędzy rokiem 2002 i 2006 z 12,5% do 13,5%, nieznacznie zwiększył się teŜ stosunek średnich płac pomiędzy podregionami o ich najwyŜszym i najniŜszym poziomie – ze 187% w roku 2002 (miasto Warszawa versus podregion łódzki) do 191,5% w roku 2006 (miasto Warszawa versus podregion kaliski). Istotny statystycznie współczynnik korelacji liniowej pomiędzy poziomem płac w okresie startowym oraz ich wzrostem był dodatni i wyniósł 0,28. Podobnie jak na poziomie podregionów, takŜe na poziomie wojewódzkim widoczna jest dywergencja płac pomiędzy regionami w badanych latach, choć korelacja w tym przypadku nie jest istotna statystycz-nie. Nieznacznie wzrosła miara zróŜnicowania: z 10,8% w roku 2002 do 11,3% w roku 2006, bez zmian praktycznie pozostał stosunek średnich płac w pomiędzy województwami gdzie są one najwyŜsze i naj-niŜsze. Zarówno na początku jak i na końcu okresu są to odpowiednio województwa mazowiecki oraz podkarpackie. W przypadku województw najszybszy wzrost płac odnotowano w województwach pomor-skim (21,8%) oraz dolnośląskim (21%); najwolniejszy natomiast w województwach warmińsko-mazurskim(13,9%) oraz świętokrzyskim (14,5%). Rysunek 49: Przeciętne miesięczne wynagrodzenia brutto w relacji do średniej krajowej (Polska=100).

Rozkłady gęstości na poziomie podregionów i powiatów.

Zarówno na poziomie podregionów, jak i powiatów rozkład wynagrodzeń w relacji do średniej krajowej w kolejnych latach niemal nie ulega zmianie (Rysunek 49). W zdecydowanej większości podregionów przeciętne wynagrodzenie oscyluje w granicach 85% średniej krajowej (dominanta rozkładu), następnie względnie liczna jest równieŜ grupa podregionów z wynagrodzeniem między 100 i 110% średniej krajo-wej. W Ŝadnym z podregionów przeciętne miesięczne wynagrodzenie nie przekraczało 150% średniej krajowej. Podobne tendencje zaobserwować moŜna na poziomie powiatów, przy czym tu rozpiętości wynagrodzeń są nieco większe. Najliczniej reprezentowane są powiaty, w których wynagrodzenie mieści się między 75% i 85% średniej krajowej.

Rozkłady gęstości na poziome podregionów Rozkłady gęstości na poziome powiatów



3.1.9 Stopa zatrudnienia 1. Liczba pracujących W latach 2002-2007 liczba pracujących w Polsce1 zwiększyła się średnio o 1,2%, a stopa zatrudnienia (mierzona jako stosunek liczby pracujących do ludności w wieku produkcyjnym 18-59/64 lata) do roku

2006 wzrosła z 53,9% do 54,3%. Lata 2002-2003 to końcowy okres spadku liczby pracujących i stopy zatrudnienia, który zaczął się w roku 1999. Od roku 2003 oba wskaźniki cały czas powoli rosną (Rysunek 50) Największe średnioroczne wzrosty liczby pracu-jących w badanym okresie odnotowano w powia-tach: sulęcińskim (7,9%), mławskim (6%) oraz w oławskim (5,2%); najmniejsze natomiast w mia-stach: Bytom (-2,3%) oraz Świętochłowice (-2%) oraz w powiecie dzierŜoniowskim (-1,4%). Po-wiaty o najwyŜszych stopach wzrostu zatrudnie-nia leŜą w róŜnych częściach kraju, natomiast Bytom i Świętochłowice znajdują się na Śląsku. Nie wydaje się jednak aby miało to związek z sytuacją w całym regionie – sytuacja na rynku pracy w województwie śląskim jest bardzo zróŜ-nicowana wewnętrznie.

2. Stopa zatrudnienia Nie wydaje się aby sytuacja zatrudnieniowa w poszczególnych powiatach w istotny sposób zbliŜała bądź oddalała się od siebie. Miara zróŜnicowania stóp zatrudnienia pomiędzy powiatami (odchylenie standar-dowe podzielone przez średnią) nieznacznie wzrosło w badanym okresie – z 18,2% do 18,7%, nieco wzrósł takŜe stosunek maksymalnych i minimalnych stóp zatrudnienia. Z drugiej strony obserwujmy nieznaczną, ale istotną statystycznie i negatywną korelację pomiędzy sytuacją na rynku pracy w roku 2002 (mierzoną stopą zatrudnienia) oraz tempem wzrostu liczby pracujących w latach 2002-2007. Na stabilnym poziomie utrzymuje się teŜ zróŜnicowanie pomiędzy poszczególnymi podregionami kraju. Najszybciej w latach 2002-2007 rosło zatrudnienie w podregionie wrocławskim (3%) oraz poznańskim (2,7%) i gorzowskim (2,2%); najwolniej w bialskopodlaskim (0.2%), radomskim (0,3%) oraz chełmsko zamojskim (0,3%). Miara zróŜnicowania w stopach zatrudnienia pomiędzy podregionami wzrosła w okre-sie 2002-2006 z 16,4% do 17%. Na stabilnym poziomie utrzymuje się stosunek stóp zatrudnienia pomię-dzy podregionami o najlepszej i najgorszej sytuacji. Na ograniczoną konwergencję subregionalnych ryn-ków pracy w Polsce wskazuje istotna statystycznie negatywna korelacja pomiędzy stopami zatrudnienia w roku 2002 oraz tempem przyrostu zatrudnienia w latach 2002-2007. Nie jest ona jednak silna – wynosi -0.27. Natomiast w istotny sposób wydaje się wyrównywać sytuacja na regionalnych rynkach pracy w Polsce. Zatrudnienie w latach 2002-2007 najszybciej rosło w województwach: dolnośląskim (2,5%) oraz lubu-skim (1,8%); najwolniej natomiast w podlaskim (0,3%) oraz w lubelskim (0,6%). Widoczna jest istotna

1 Dane o liczbie pracujących oraz o stopie zatrudnienia dostępne są do poziomu powiatów, jednak w pierwszym

przypadku obejmują okres 2002-2007, a w drugim tylko do roku 2006.

Rysunek 50: Liczba pracujących w Polsce. Prze-bieg w latach 2002-2007.



statystycznie i silna (-0,48) negatywna korelacja pomiędzy stopą zatrudnienia w województwach w roku 2002 i tempem przyrostu zatrudnienia w ciągu następnych 5 lat. Zmniejsza się takŜe miara zróŜnicowania stóp zatrudnienia pomiędzy województwami – z 11,4% w roku 2002 do 10,5% w roku 2006.

ZróŜnicowanie stopy zatrudnienia na poziomie powiatów pozostaje niezmienne w czasie (Rysunek 51). W zdecydowanej większości przypadków w kolejnych latach mieści się ono w przedziale 40-60%. Niewiele powiatów osiąga stopę zatrudnienia powyŜej 70% (zdecydowanie przewaŜają tu duŜe miasta - Katowice, Warsza-wa, Poznań, ale równieŜ powiat polkowicki, Krosno, czy Rzeszów).

3.1.10 Stopa aktywno ści ekonomicznej

W całej Polsce1 w badanym okresie spadały zarówno liczba osób aktywnych ekonomicznie (z 16,02 mln. w roku 2002 do 15,32 mln. w roku 2007), jak i stopa aktywności ekonomicznej ludności (Rysunek 52) definiowana jako liczba aktywnych zawodowo podzielona przez ludności w wieku produkcyjnym – czyli pomiędzy 17 i 59/64 rokiem Ŝycia (z 67,4% w roku 2002 do 63,7% w roku 2006). Przez cały badany okres wzrastało teŜ zróŜnicowanie geograficzne stopy aktywności (Rysunek 53) W odróŜnieniu od sytuacji zatrudnieniowej, aktywność ekonomiczna ludności Polski nie tylko spadała ale ulegała takŜe coraz większemu zróŜnicowaniu pomiędzy poszczególnymi rynkami lokalnymi (powiata-

1 Dane o liczbie aktywnych zawodowo oraz o stopie aktywności ekonomicznej ludności dostępne są do poziomu

powiatów za lata 2002-2007, s tym Ŝe podobnie jak w przypadku danych o zatrudnieniu stop aktywności ekono-micznej moŜe być wyliczona tylko do 2006 roku.

Rysunek 53: Stopa aktywności ekonomicznej. Współczynnik zmienności na pozio-mie powiatów w latach 2002-2006.

Rysunek 52: Stopa aktywności ekonomicznej. Przebieg w latach 2002-2006.

Rysunek 51: Rozkłady gęstości na poziomie powiatów dla stopy zatrudnienia.

Rozkłady gęstości na poziome powiatów



mi). W latach 2002-2006 miara zróŜnicowania stóp aktywności w poszczególnych powiatach wzrosła z 13,1% do 14,8%. Istotna statystycznie, choć nie zbyt silna (0,21) jest takŜe pozytywna korelacja pomię-dzy początkowymi stopami aktywności ekonomicznej w poszczególnych powiatach, a tempem wzrostu liczby osób aktywnych zawodowo. Coraz większemu zróŜnicowaniu ulegała równieŜ aktywność zawodowa na subregionalnych rynkach pracy. Wskazuje na to istotna statystycznie i pozytywna korelacja (0,32) pomiędzy początkowymi po-ziomami stopy aktywności zawodowej ludności oraz dynamiką przyrostu liczby aktywnych zawodowo oraz wzrost miary zróŜnicowania z 10,7% do 12,5%. Wyraźnie róŜnicuje się takŜe sytuacja na regionalnych (wojewódzkich) rynkach pracy. Istotna statystycz-nie i pozytywna korelacja pomiędzy stopami aktywności zawodowej w poszczególnych województwach w roku 2002, a dynamiką liczby aktywnych zawodowo do roku 2007 wyniosła 0,55. Miara zróŜnicowania stóp aktywności ekonomicznej wzrosła z 7,7% do 8,3%. Aktywność zawodowa malała najwolniej w naj-

lepiej rozwiniętych województwach z duŜymi aglomeracjami miejskimi: mazowieckim (--0,3% rocznie), wielkopolskim (-0,4%) i dolno-śląskim (0,8%); najszybciej malała natomiast w województwach rolniczych i „peryferyjnych”: zachodniopomorskim i warmińsko-mazurskim (-2,5%) oraz w lubuskim (-2,4%). Stopa aktywności ekonomicznej ludności nie ulega duŜym zmianom w czasie (Rysunek 54). MoŜna zaobserwować nieznaczne przesuwanie się wykresu w lewo, czyli zmniejszanie się stopy aktywności ekonomicznej w kolejnych latach. Między rokiem 2002 i 2006 dominanta rozkładu spadła z 68% do 60%. W zdecydowa-nej większości powiatów stopa aktywności ekonomicznej mieści się między 50% a 70%.

Rysunek 54: Rozkłady gęstości na poziomie powiatów dla stopy aktywności ekonomicznej.




3.1.11 Stopa bezrobocia W okresie 20032-20071 w całej Polsce stopa bezrobocia bardzo dynamicznie spadała co miało swoje źródła zarówno z rosnącym zatrudnieniu jak i spadającej aktywności ekonomicznej ludno-ści (Rysunek 55). Liczba bezrobotnych spadła pomiędzy rokiem 2002 i 2007 z 3,2 mln. złotych do 1,7 mln. Złotych Stopa bezrobocia w tym samym okresie spadła z 20% do 11,4%. W miarę spadku ogólnego poziomu bezrobocia rośnie zróŜnicowanie sytuacji pomiędzy poszcze-gólnymi lokalnymi rynkami pracy. Miara zróŜni-cowania stóp bezrobocia pomiędzy powiatami wzrosła w latach 2002 – 2007 z 38,7% do 54,5%. Występuje teŜ słaba, ale istotna statystycznie pozytywna korelacja (0,17) pomiędzy stopą bez-robocia w roku 2002 a dynamiką liczby bezro-botnych (czyli czym bezrobocie wyŜsze na po-czątku okresu tym mniej ujemna jest dynamika) w następnych latach. Liczba bezrobotnych naj-szybciej średniorocznie spadała w miastach Gdy-

nia (-15,1%) i Sopot (-15,0%) oraz w powiecie kępińskim (takŜe -15%) najwolniej natomiast w powia-tach: chełmskim (-1%), strzyŜowskim (-3,1%) oraz opatowskim (-3,3%). Na subregionalnych rynkach pracy róŜnice stóp bezrobocia takŜe pogłębiają się coraz bardziej. W latach 2002-2007 miara zróŜnicowania stóp bezrobocia wzrosła z 33,1% do 42,3%. Pozytywna (0,32) i istotna statystycznie jest takŜe korelacja pomiędzy dynamiką liczby bezrobotnych, a początkową stopą bezrobo-cia. Liczba bezrobotnych najszybciej spadała w podregionach zurbanizowanych: Trójmiasto (-14,8%), miasto Wrocław (-12,4%) oraz podregion wrocławski (-12%). Najwolniej natomiast liczba bezrobotnych

1 Porównywalne dane o stopie i liczby bezrobotnych dostępna są za lata 2002-2007 do poziomu powiatowego.

Rysunek 55: Stopa bezrobocia. Przebieg w latach 1999-2007.

Rysunek 56: Stopa bezrobocia w powiatach wzglę-dem średniej krajowej (Polska = 100). ZróŜnicowanie międzyregionalne i wewnątrz-regionalne w 2006 roku.

Rysunek 57: Stopa zatrudnienia w wojewódz-twach. Odchylenie od średniej krajo-wej (Polska =100). Zmiana między rokiem 2003 a 2006.



spadała w podregionach peryferyjnych: bialskopodlaskim (-5,5%), radomskim (-5,7%) oraz chełmsko-zamojskim (-5,9%). Choć zarówno na powiatowych (lokalnych) jak i na subregionalnych rynkach pracy widoczne jest coraz silniejsze zróŜnicowanie, to tylko w niewielkim stopniu przekłada się ono na rosnące zróŜnicowanie po-między regionalnymi (wojewódzkimi) rynkami pracy. Nie ma istotnej statystycznie korelacji pomiędzy tempem spadku liczby bezrobotnych w latach 2002-2007, a poziomem stóp bezrobocia w roku 2002. Podniosła się jednak, ale głównie w ostatnim roku, miara zróŜnicowania wojewódzkich stóp bezrobocia – z 22,8% w roku 2002 do 27% w roku 2007 (ale tylko 24% w 2006). Liczba bezrobotnych spada najszyb-ciej w województwach: pomorskim i wielkopolskim (--11%), ale takŜe w „peryferyjnym” województwie lubuskim (-10,5%), choć wydaje się Ŝe tu istotną rolę miał bardzo duŜy spadek liczby aktywnych zawo-dowo. Liczba bezrobotnych najmniej spadała w rolniczych województwach: podkarpackim (-6,5%), lu-belskim oraz świętokrzyskim ( po -6,8%). Rysunek 58: Stopa bezrobocia. Rozkłady gęstości na poziomie województw i powiatów

Rozkład stopy bezrobocia dla powiatów w kolejnych latach (Rysunek 58 – po prawej) pokazuje, Ŝe do roku 2003 bezrobocie systematycznie rosło (cały rozkład przesuwał się w prawo), a w latach 2004-2006 tendencja się odwróciła i zaczęło ono spadać. O ile jednak we wcześniejszych latach rozkład był jedno-modalny (choć wyraźnie prawoskośny), to od roku 2005 wyraźnie wyróŜnia się dodatkowy „garb” w górnej części rozkładu. Pokazuje to, Ŝe mimo spadku rejestrowanej stopy bezrobocia w zdecydowanej większości powiatów, wciąŜ pozostaje dość liczna ich grupa o stopie bezrobocia przekraczającej 20%. Dynamika rozkładu dla województw (Rysunek 58 – po lewej) pokazuje podobne tendencje, przy czym poprawa (spadek) stopy bezrobocia w roku 2006 i 2007 jest znacznie lepiej widoczny niŜ na poziomie powiatów.

Rozkłady gęstości na poziome województw Rozkłady gęstości na poziome powiatów



3.2 Rozwój społeczny

3.2.1 Dochody gospodarstw domowych W latach 1999-20021, średnioroczne tempo wzro-stu dochodów realnych gospodarstw domowych było bardzo małe (Rysunek 59). Prawie bez zmian pozostawały takŜe relacje dochodów go-spodarstw wiejskich do miejskich (ok. 70%)). W tym samym czasie zróŜnicowanie ogólne docho-dów zwiększyło się, przy jednoczesnym niewiel-kim spadku zróŜnicowań międzywojewódzkich (Tabela 11). W okresie 2003-2006 obejmującym częściowo lata po akcesji, nastąpił wyraźny wzrost przeciętnych dochodów realnych. Zwięk-szyły się one o ok. 10% (średniorocznie o ponad 3%), a wzrost ten skumulował się w drugiej po-łowie czterolecia. Nieco silniej rosły w tym okre-sie dochody gospodarstw wiejskich niŜ miej-skich. Poprawę relacji dochodów zanotowano w 2005 roku (68%, w porównaniu z 66% w 2003-2004). Najprawdopodobniej tendencja ta, wska-zująca na relatywną poprawę sytuacji dochodo-wej ludności wiejskiej, została utrzymana.

W latach 2004-2005 ogólne zróŜnicowanie dochodów gospodarstw domowych było wyŜsze niŜ przed akcesją (Tabela 11), przy czym maksimum przypadło na rok 2004 (współczynnik Giniego ok. 0.365, Thiela 0.203). Znaczenie międzywojewódzkich róŜnic dochodowych nie wykazywało ani istotnych zmian ani regularności, nie moŜna więc mówić o konwergencji dochodów na poziomie województw. Po nie-wielkim wzroście w 2004 r., zanotowano nieznaczny spadek zróŜnicowań międzywojewódzkich w 2005 r, ale rok 2006 przyniósł ponowny ich wzrost. Dalsze zmiany zróŜnicowań dochodowych są trudne do przewidzenia. Tabela 11: ZróŜnicowanie dochodów rozporządzalnych gospodarstw domowych.

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

ZróŜnicowania ogólnokrajowe

Współczynnik Giniego 0.334 0.345 0.341 0.349 0.356 0.365 0.361 bd

Współczynnik Theila (T0) 0.169 0.183 0.183 0.194 0.201 0.203 0.202 bd

ZróŜnicowania mi ędzywojewódzkie

Współczynnik zmienności (niewaŜony) 0.106 0.106 0.093 0.095 0.107 0.112 0.104 0.110

Udział zróŜnicowania międzywojewódzkiego w T0 (%) 6.28 6.58 5.74 5.53 6.32 6.67 5.85 bd

Uwaga: Dane z lat 1999-2002 i 2003-2006 nie są w pełni porównywalne (zmiana wag).

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych z badań budŜetów gospodarstw domowych GUS

W latach 1999-2002 uszeregowanie województw pod względem poziomu przeciętnego dochodu rozpo-rządzalnego na osobę nieco się zmieniło, ale począwszy od 2003 roku zmiany były juŜ niewielkie.

1 Dane o dochodach gospodarstw domowych z lat 1999-2002 i 2003-2006 są nie w pełni porównywalne.

Rysunek 59: Dochód rozporządzalny gospodarstw domowych w zł/osobę w cenach z 2006 roku. Przebieg w latach 1999-2006.



We wszystkich latach najwyŜszy poziom dochodów rozporządzalnych na osobę notowano w Mazowiec-kiem (121% średniej w 1999, 126% w 2003 i 2006, Rysunek 60). Począwszy od 2002, do najzamoŜniej-

szych naleŜały równieŜ Pomorskie (108-109% średniej) Dolnośląskie i Śląskie. Wśród najbied-niejszych były Podkarpackie (tylko 77% średniej w 2006), Świętokrzyskie i Warmińsko-Mazurskie, a ostatnio dołączyło do nich woje-wództwo Lubelskie. Na uwagę zasługuje bardzo szybkie tempo wzrostu dochodów realnych w gospodarstwach domowych województwa podla-skiego (Rysunek 61) - zarówno w latach 1999-2002 (ponad 3% średniorocznie, nieco tylko mniej niŜ w Pomorskiem), jak i w 2003-2006 (prawie 8% średniorocznie). W rezultacie Podla-skie przesunęło się z grupy województw o ni-skich dochodach rozporządzalnych (85% średniej w 2003) do grupy średniozamoŜnych (98% śred-niej w 2006). Wyraźnie awansowało takŜe woje-wództwo lubuskie. NajniŜszy wzrost dochodów gospodarstw domowych notowano w biednym województwie podkarpackim (realnie 1.1% śred-niorocznie w 2003-2006), które ostatecznie odda-liło się jeszcze bardziej od średniej dla Polski (82% w 2003, 77% w 2006).

Przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na osobę na poziomie województw (Rysunek 62) w kolej-nych latach systematycznie wzrastał - rozkład przesuwał się w prawo. Początkowo (w roku 1999) poza dominantą wyróŜniał się równieŜ dodatkowy wierzchołek w dolnej (lewej) części rozkładu wskazujący na liczną grupę województw o bardzo niskich dochodach rozporządzalnych na osobę. W kolejnych latach wierzchołek ten zniknął, pojawił się natomiast wyraźny wierzchołek w górnej części rozkładu wskazujący na coraz bardziej odstające od pozostałych, województwo mazowieckie. Wykres po prawej stronie przedstawia zmiany rozkładu dochodu rozporządzalnego na osobę na poziomie gospodarstw domowych. Pokazuje on względnie duŜą stabilność przeciętnego dochodu rozporządzalnego per capita i jednocześnie jego rosnące zróŜnicowanie (rozkład w kolejnych latach stawał się coraz bar-dziej prawoskośny, co oznacza występowanie wartości coraz bardziej odstających in plus od średniej).

Rysunek 61: Dochód rozporządzalny gospo-darstw domowych w województwach. Odchylenie od średniej krajowej (Polska =100). Zmiana mię-dzy rokiem 2003 a 2006.

Rysunek 60: Przeciętny miesięczny dochód na osobę w roku 1999 i w roku 2006.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS



Rysunek 62: Rozkłady gęstości dla przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego ogółem na jedną osobę

na poziomie województw i na poziomie gospodarstw domowych.

3.2.2 Ubóstwo

W latach 1999 – 2002 stopa ubóstwa relatywnego1 wzrosła o blisko 2 pp. (Rysunek 63). Okres 2003-2004 to okres stabilizacji, a 2005-2006 wyraźnego spadku stopy ubóstwa, z 20.3% do 17.7%2 . Jednej z przy-czyn spadku ubóstwa upatruje się we wzroście gospodarczym, zmniejszającym się bezrobociu i poprawie sytuacji materialnej mieszkańców wsi. Co prawda przez cały okres wskaźniki ubóstwa wiejskiego były ponad dwukrotnie wyŜsze niŜ miejskiego, ale rozpiętość między miastem a wsią zmniejszała się (do 2.2 w 2006). Wyraźny ‘skok’ rozpiętości wystąpił po 2003 roku. Do województw o najwyŜszej stopie ubóstwa naleŜą świętokrzyskie i warmińsko-mazurskie (25%-26% w 2006), podkarpackie, a w ostatnich latach takŜe lubelskie. Lista województw o najniŜszej stopie ubóstwa

1 Stopa ubóstwa liczona według metodologii GUS, tj. przy granicy ubóstwa na poziomie 50% przeciętnych wydat-

ków ekwiwalentnych gospodarstw domowych (skale OECD 1/0.7/0.5). 2 Wskaźniki z podokresów 1999-2002 i 2003-2006 są nie w pełni porównywalne (zmiana wag po NSP2002).

Rozkłady gęstości na poziome województw Rozkłady gęstości na poziome gospodarstw domowych

Rysunek 63: Stopa ubóstwa relatywnego. Przebieg w latach 1999-2006

Rysunek 64: Ubóstwo relatywne w wojewódz-twach. Odchylenie od średniej krajo-wej (Polska =100). Zmiana między rokiem 2003 a 2006.



nieco się zmieniała, ale zawsze obejmowała województwa zurbanizowane, o duŜej gęstości zaludnienia.. W latach 1999-2002 najniŜsze wskaźniki notowano w województwie śląskim, mazowieckim i lubuskim, a później w opolskim i mazowieckim (13% w 2006). Zmiany stopy ubóstwa były nierównomierne. W okresie 2003-2006 ubóstwo najsilniej zmniejszyło się w województwie zachodnio-pomorskim (spadek o ponad. 30%, średnio w Polsce o 13%), lubuskim i pomorskim (o ok. 30%). W Lubelskiem zanotowano wzrost stopy ubóstwa, a prawie bez zmian pozostały województwa najbiedniejsze, warmińsko-mazurskie, świętokrzyskie, a takŜe wielkopolskie i kujawsko-pomorskie (Rysunek 64). W okresie tym zwiększyło się międzywojewódzkie zróŜnicowanie stopy ubóstwa. Relacja wskaźników skrajnych (Świętokrzyskie do Opolskiego) wzrosła z 1.84 do 1.94, a współczynnik zmienności zwiększył się z 0.15 do 0.21.

Rozkład stopy ubóstwa relatywnego podlegał dynamicznym zmianom w czasie (Rysunek 65). Od roku 1998 do 2003 wykres przesuwał się systematycznie w prawo, a więc relatywne ubó-stwo rosło. Zdecydowanie zwiększała się rów-nieŜ grupa województw o wysokiej stopie real-nego ubóstwa. W roku 2003 większość woje-wództw charakteryzowała się poziomem rela-tywnego ubóstwa w granicach 21-24%. Po roku 2003 nastąpiło odwrócenie tendencji – systema-tyczne zmniejszenie liczby powiatów o wyso-kich wartościach relatywnego ubóstwa i przesu-nięcie rozkładu w lewo. W roku 2006 zróŜnico-wanie stopy ubóstwa wciąŜ jest względnie duŜe, ale dla wartości między 14 a 21% rozkład jest względnie jednostajny, co oznacza, Ŝe grupy województw o róŜnych wartościach stopy ubó-stwa były w przybliŜeniu równoliczne.

3.2.3 Migracje W latach 1999 – 2006 skala migracji wewnętrznych na pobyt stały między miastami a obszarami wiej-skimi1 uległa intensyfikacji, zwiększało się jednocześnie ujemne saldo tych migracji w miastach (Rysunek 66). W latach 1999 – 2002 do miast napływało corocznie 210 – 240 tysięcy osób (najmniej w 2001 r.), a - z wyjątkiem 1999 r. - ubywało corocznie nieco więcej. Łącznie w omawianym czteroleciu saldo migracji dla miast wyniosło -25.5 tysięcy. W okresie 2003 – 2006 coroczny napływ ludności kształ-tował się na poziomie 230 – 260 tysięcy, odpływ zaś wynosił 260 – 290 tysięcy. NajwyŜszy poziom, wyraźnie odbiegający od notowanego w latach poprzednich, wystąpił w obu wypadkach w 2006 roku. Łączne saldo dla miast za całe czterolecie osiągnęło blisko -140 tysięcy osób. Na wsi skala migracji wewnętrznych wyraŜona w liczbach bezwzględnych jest niŜsza. W latach 2003 – 2005 corocznie przybywało tam na pobyt stały ok. 200 tysięcy osób, w 2006 roku blisko 220 tysięcy, odpływ wynosił – odpowiednio - ok. 160 tysięcy i ponad 180 tysięcy w 2006 r.

1 Opisywane tu tendencje migracyjne opierają się na oficjalnych statystykach obejmujących jedynie zameldowania

i wymeldowania na pobyt stały (wewnętrzne i zagraniczne) dokonywane na terenie gmin. Statystyki te obrazują zapewne niewielką tylko część rzeczywistych migracji, dlatego teŜ naleŜy je traktować jako orientacyjne.

Wykorzystano dane z BDR i z Małych Roczników Statystycznych GUS z lat 2000-2007. Posługiwano się takŜe materiałami Rządowej Rady Ludnościowej, głównie „Sytuacja demograficzna Polski. Raport 2006-2007”(RRL 2007) oraz analogicznymi publikacjami z lat wcześniejszych, sięgając przede wszystkim do zamieszczonych tam uwag i komentarzy Niektóre prezentowane wskaźniki liczbowe wykorzystane w tekście róŜnią się nieco od przy-taczanych w raportach RRL, co moŜe wynikać z ich aktualizacji. Nie ma to wpływu na ostateczne wnioski.

Rysunek 65: Rozkłady gęstości na poziomie powiatów dla stopy aktywności ekonomicznej.




W latach 1999 -2005 poziom napływu ludności w Polsce ogółem, mierzony liczbą zameldowań na pobyt stały w ruchu wewnętrznym i zagranicznym, był dość stabilny i kształtował się na poziomie 10.5 – 11.5 w przeliczeniu na 1000 mieszkańców. Wyjątek stanowił rok 2001, gdzie wskaźnik ten nie osiągnął 10. Jeszcze bardziej równomierna była w tym czasie mierzona w analogiczny sposób ogólna skala odpływu ludności, która zawierała się w przedziale 11.0 – 11.8. Dawało to ujemne saldo migracji na pobyt stały zawierające się w przedziale od -0.51 na 1000 ludności w 2000 r. do -0.25 w 2004 r., bez wyraźnych ten-dencji zmian. Gwałtowną zmianę skali migracji na pobyt stały zarejestrowano w 2006 roku (Rysunek 66). Powiększył się wtedy wyraźnie wskaźnik napływu ludności osiągając 12.7 na 1000 mieszkańców, wskaźnik odpływu do poziomu 13.7, a prawie trzykrotnie w porównaniu z okresem 2003-2005 zwiększyło się ujemne saldo migracji (przeciętna dla Polski -0.95). MoŜe to oznaczać nasilanie się mobilności w ruchu przestrzennym. Wniosek taki naleŜy jednak stawiać ostroŜnie, gdyŜ bazuje on na zbyt krótkim okresie obserwacji., a ja-kość wykorzystywanych danych pozostawia wiele do Ŝyczenia. Międzyregionalne zróŜnicowania poziomu migracji wewnętrznych i zagranicznych (łącznie) w skali wo-jewództw są znaczące, a rozpiętości między województwami w latach 1999-2006 powiększyły się. Obra-zują to poniŜsze wykresy (Rysunek 68: po lewej - dla 1999 r. i po prawej - dla 2006 r.). Uporządkowano na nich województwa według wielkości salda migracji na pobyt stały w przeliczeniu na 1000 mieszkań-ców, zaznaczając równieŜ wielkość odpływu i napływu ludności. W 2006 roku jedynie trzy województwa miały dodatnie saldo migracji: mazowieckie, które zdecydowa-nie odbiegało od innych (+3.0 na tysiąc ludności), a ponadto małopolskie (+0.4) i wielkopolskie (+0.2). Występował tu więc przyrost ludności z tytułu migracji na pobyt stały. W 1999 r. takich województw było cztery - oprócz wymienionych wyŜej równieŜ pomorskie (+0.5) - a róŜnice między nimi były wyraź-nie mniejsze (wskaźnik dla mazowieckiego wynosił +1.4 ‰). Wszystkie wymienione województwa to regiony posiadające na swoim terenie najdynamiczniej rozwijające się aglomeracje miejskie. Z kolei naj-większe ujemne saldo migracji pojawiało się tam, gdzie występowały róŜnego typu trudności rozwojowe. W 1999 były to województwa: opolskie (-2.0 ‰), świętokrzyskie (-1.8), śląskie (-1.7), warmińsko-mazurskie (-1.7) i lubelskie (-1.4). W 2006 r. były to te same województwa, choć ich uszeregowanie nie-co się zmieniło – np. śląskie ‘poprawiło’ swoją pozycję z trzeciego od końca na piąte miejsce. Warto teŜ podkreślić, Ŝe w 2006 r. omawiane wskaźniki zwiększyły się co do wartości bezwzględniej, a róŜnice między nimi stały się bardziej widoczne – np. spośród najgorszych opolskie miało wskaźnik -4.6 ‰, a śląskie -0.26 ‰.

Rysunek 66: Migracje wewnętrzne ludności na po-byt stały. Przebieg w latach 1999-2006.

Rysunek 67: Migracje wewnętrzne - odchylenie od średniej krajowej (Polska =100). ZróŜnicowanie międzyregionalne i wewnątrz-regionalne w 2006 roku.



W 1999 roku do regionów o największym napływie ludności na pobyt stały (wskaźnik ok. 13 ‰) naleŜa-ły województwa: pomorskie, lubuskie, podlaskie, warmińsko-mazurskie i zachodnio-pomorskie. Są to wszystko województwa ‘graniczne”, leŜące na północy, północnym wschodzie i północnym zachodzie. Najmniejszy napływ ludności na 1000 mieszkańców (10 osób i mniej) odnotowano w województwach łódzkim, śląskim, małopolskim, podkarpackim i świętokrzyskim. W 2006 roku układ ten uległ pewnym zmianom. Wśród najbardziej ‘atrakcyjnych” województw znalazły się pomorskie i mazowieckie, które ze wskaźnikiem ponad 15.7 ‰ wyraźnie górowały nad innym. Wysoki napływ ludności notowano takŜe w lubuskim, wielkopolskim i zachodniopomorskim (nieco powyŜej 14 ‰). Na drugim krańcu umiejscowiły się świętokrzyskie, śląskie, podkarpackie, łódzkie i małopolskie.

Porównując intensywność napływu i odpływu ludności w skali regionalnej moŜna stwierdzić, Ŝe w większości przypadków województwa rela-tywnie szybko rozwijające się pod względem gospodarczym mają największy udział w ruchu ludności. Z kolei ludność regionów „degresyw-nych” wykazuje na ogół względnie mały stopień tak ujmowanej mobilności przestrzennej. W skali powiatów zróŜnicowanie nasilenia mi-gracji w roku 2006 obrazuje Rysunek 69. Przed-stawiono na nim saldo migracji ogółem (zagra-nicznych i wewnętrznych) na pobyt stały, w prze-liczeniu na 1000 mieszkańców. Ujawnia on atrakcyjność okolic największych miast w Polsce jako punktów docelowych migracji ludności. Dodatnie saldo migracji na takich obszarach się-gało średniorocznie w okresie 2002-2006 od 5 do 22 ‰ (23 powiaty) 1. Niemal wszystkie powiaty połoŜone peryferyjnie względem tych regional-nych „biegunów wzrostu” traciły ludność z tytułu

1 Fragmenty tekstu w dalszej części tego rozdziału za zostały zaczerpnięte z raportu Rządowej Rady Ludnościowej

"Sytuacja demograficzna Polski. Raport 2006 - 2007" Warszawa 2007, s. 173 i następne.

Rysunek 68: ZróŜnicowanie międzywojewódzkie migracji ludności na 1000 mieszkańców w roku 1999 i 2006.

Źródło: GUS

Rysunek 69: Saldo migracji wewnętrznych ludno-ści na pobyt stały według powiatów w 2006 roku.



odpływu migracyjnego. Do wyjątków naleŜą znaczne obszary województw: wielkopolskiego, małopol-skiego oraz część województw: śląskiego, dolnośląskiego, łódzkiego i pomorskiego. Ubytek ludności z tytułu migracji wykazuje większość powiatów leŜących na terenie województw: opolskiego, lubuskiego, zachodniopomorskiego, warmińsko-mazurskiego, podlaskiego, lubelskiego i podkarpackiego. Ujemne saldo migracji na tych obszarach wynosiło od - 13 do - 5 ‰ (34 powiaty). PowyŜszy obraz stanowi od-bicie przede wszystkim migracji wewnętrznych, których znaczenie jest dominujące. Generalnie, najintensywniejszy napływ ludności następuje na teren powiatów otaczających największe miasta w Polsce, w tym w szczególności na obszary największych aglomeracji. Znaczący pod względem intensywności napływ ludności występuje takŜe w powiatach „nadgranicznych” województw północnych i zachodnich. Natomiast tereny samych miast (zwłaszcza powiatów grodzkich) nie są w większości przy-padków miejscem docelowym przemieszczania się ludności na pobyt stały. Przede wszystkim dotyczy to północnych części województw pomorskiego i zachodniopomorskiego, niemal całego województwa lu-buskiego oraz fragmentów województwa dolnośląskiego. Jest rzeczą charakterystyczną iŜ najmniej lud-ności w przeliczeniu na 1000 mieszkańców napływa do powiatów województw rolniczych („ściana wschodnia”), a takŜe „starych” okręgów przemysłowych (województwa: śląskie, opolskie, część woje-wództwa dolnośląskiego). ZróŜnicowania omawianego miernika w ujęciu średniorocznym dla okresu 2002-2006 są bardzo duŜe – od 5 do 37 osób na 1000 mieszkańców”. Odmienny układ międzypowiatowych przestrzennych zróŜnicowań dotyczy nasilenia odpływu ludności. Najintensywniej ludność odpływała z powiatów regionów przygranicznych (z wyłączeniem południowej granicy Polski). Dotyczyło to niemal całego województwa warmińsko-mazurskiego, zachodniopomor-skiego, lubuskiego oraz zachodniej części województwa pomorskiego i wschodniej części województwa lubelskiego. Do tej grupy obszarów o najintensywniejszym odpływie ludności zaliczają się równieŜ nie-mal wszystkie powiaty grodzkie, z wyłączeniem tych znajdujących się w południowych regionach Polski. Zaskakuje fakt małej intensywności odpływu ludności z terenu powiatów zlokalizowanych w Polsce po-łudniowej (województwa: opolskie, śląskie, małopolskie oraz wschodnia część województwa dolnoślą-skiego i zachodnia część województwa podkarpackiego) Międzypowiatowy zakres rozpiętości nasilenia odpływu ludności w przeliczeniu na 1000 mieszkańców średniorocznie dla okresu 2002-2006 wynosił od ok. 5.5 do 25 Rysunek 70: Saldo migracji na 1000 mieszkańców w ruchu wewnętrznym i zagranicznym. Rozkłady gęstości na

poziomie powiatów.

Rozkład salda migracji w ruchu wewnętrznym pozostawał w kolejnych latach bardzo stabilny. Podobnie sytuacja przedstawiała się w przypadku migracji zagranicznych, aŜ do roku 2006, kiedy rozkład wyraźnie przesunął się w lewo, co oznacza, Ŝe większość powiatów zanotowała ujemne saldo migracji zagranicz-nych (Rysunek 70). Co więcej – ich rozkład był znacznie bardziej zróŜnicowany między powiatami, niŜ przed rokiem?2006.

Rozkłady g ęsto ści w ruchu wewnętrznym Rozkłady g ęsto ści w ruchu zagranicznym



3.2.4 Aktywno ść społeczna (fundacje i stowarzyszenia)

W roku 2006 działało w Polsce 9119 fundacji i 76279 stowarzyszeń1 (Rysunek 71). Stowarzy-szeń było więc ponad ośmiokrotnie więcej. Takie proporcje utrzymują się od lat. Liczba fundacji wzrastała raczej równomiernie, począwszy od 2000 roku o ok. 10% rocznie (maksimum 13% w 2003), natomiast przyrost liczby stowarzyszeń był zdecydowanie największy w latach 2000 – 2001 (odpowiednio 32% i 23% rocznie). Łączny przyrost w latach 1999-2006 wyniósł 2.2 razy, z maksymalnym rocznym tempem w roku 2000, a minimalnym w roku 2002. W latach 2003-2004, tempo to wynosiło ok. 8% - 9% rocznie, by zmniejszyć się nieco, do ok. 7% w następnych dwóch latach. ZróŜnicowanie geograficzne liczby fundacji i stowarzyszeń w skali całego kraju (Rysunek 72) zmniejszało się w sposób widoczny w całym badanym okresie (wzrost zróŜnicowania miał miejsce jedynie w metropoliach, prawdopodobnie na skutek duŜej liczby fundacji rejestrowanych w Warszawie). Dynamika tych zmian była jednak stabilna w całym okresie 2002-2006 i nie są wi-

doczne istotne zmiany tej dynamiki w okresie, w którym była wdraŜana polityka spójności w perspekty-wie finansowej 2004-2006. Na poziomie województw (Rysunek 73) w okresie 2003-2006 liczba fundacji

1 Stan na 31 grudnia, wg rejestru REGON. Dane obejmują fundacje, stowarzyszenia i organizacje społeczne (w tym

ochotnicze straŜe poŜarne, komitety rodzicielskie, koła łowieckie itp.), bez względu na ich aktualną aktywność, obszar działania itp. Dane w raporcie na temat organizacji pozarządowych (Gumkowska, Herbst, 2006) róŜnią się nieco, poniewaŜ nie obejmują wszystkich stowarzyszeń i organizacji społecznych.

Rysunek 72: Liczba fundacji i stowarzyszeń na 10.000 mieszkańców. Współczyn-nik zmienności na poziomie powia-tów w latach 2002-2006.

Rysunek 71: Liczba fundacji i stowarzyszeń na 10.000 mieszkańców. Przebieg w latach 2002-2006.

Rysunek 73: Liczba fundacji i stowarzyszeń. Od-chylenie od średniej krajowej (Polska =100). Zmiana między rokiem 2003 a 2006.

Źródło: GUS



i stowarzyszeń na 10000 mieszkańców wzrastała silniej w województwach zachodnich i w województwie podkarpackim. Jest to jednak odzwierciedleniem przede wszystkim dynamiki przyrostu liczby stowarzy-szeń, których w ogóle jest około 8-krotnie więcej niŜ fundacji. Liczba fundacji w tym okresie wzrosła przede wszystkim w Warszawie wpływając odpowiednio na statystyki dla województwa mazowieckiego.

3.2.5 Infrastruktura społeczna 1. Liczba bibliotek Od kilkunastu lat liczba placówek bibliotecznych (biblioteki, filie i punkty biblioteczne) stale maleje. W okresie 1999-2002 zmniejszyła się o 13%, w 2003–2006 o 4%, a więc tempo tego spadku wyraźnie osła-bło (Rysunek 74). W sumie liczba placówek zmniejszyła się z 12.282 w 1999 do 10.211 w końcu 2006 roku. W rezultacie, liczba ludności przypadająca na jedną placówkę systematycznie rosła, słabiej w 2003–2006 niŜ w latach wcześniejszych. W całym okresie 1999-2006 wzrost ten wyniósł prawie 20%, ale w ciągu ostatnich czterech lat niecałe 4%. W 1999 roku wskaźnik ten wynosił 3.115, w 2006 było to juŜ 3.734.

Liczba ludności przypadająca na jedną placówkę jest wyraźnie wyŜsza w miastach niŜ na wsi. Rysunek 74 obrazuje tę rozpiętość odwołując się do kategorii powiatów ziemskich i grodzkich (tj. miast na pra-wach powiatów)1. W 2006 roku w powiatach grodzkich przypadało na 1 placówkę przeciętnie 2.7 razy więcej ludności niŜ w ziemskich (odpowiednio: 7.839 i 2.952). Relacja taka utrzymuje się na stałym po-ziomie od 2000 r., wyŜsza była w 1999. ZróŜnicowania wojewódzkie i powiatowe odzwierciedlają w znacznym stopniu stopień urbanizacji regio-nu. W ostatnich latach najwyŜsze wskaźniki utrzymywały się stale w województwie śląskim (5.288 w 2006 r.), pomorskim i mazowieckim, ale bardzo wysoką wartość przyjmowały teŜ w świętokrzyskim i łódzkim (Rysunek 75). W 2006 roku najmniej ludności na jedną placówkę przypadało w województwie podkarpackim (2.797), lubuskim, lubelskim i warmińsko-mazurskim. Uszeregowanie województw o naj-niŜszych wskaźnikach nieco się zmieniało. W 1999 roku minimalną wartość notowano w województwie warmińsko-mazurskim, zachodnio-pomorskim, lubelskim i lubuskim. Układ powiatów jeszcze wyraźniej wskazuje na znaczenie zróŜnicowania w przekroju miasto - wieś. Naj-niŜsze wartości wskaźników mają powiaty ziemskie. W roku 2006 na 379 powiatów uszeregowanych od wskaźnika najniŜszego, najlepszą pozycję z powiatów grodzkich miały Leszno (dopiero 218), Olsztyn

1 Analizę w takim przekroju znaleźć moŜna w opracowaniach Biblioteki Narodowej, opisującej stan infrastruktury bibliotecznej w Polsce.

Rysunek 74: Liczba bibliotek i ludność na jedną placówkę biblioteczną w latach 1999-2006.

Liczba placów ek bibliotecznych 1999-2006

10000

10500

11000

11500

12000

12500

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Bib

liote

ki, f

ilie i

punk

ty b

iblio

tecz

ne

Ludno ść na 1 placów k ę biblioteczn ą 1999-2006

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Luność n

a 1

plac

ówkę

(bl

b+fil

ie+p

kt)

pow . ziemskie pow . grodzkie ogółem

Źródło: GUS



(249) i Konin (276). Zawsze najwyŜsze wskaźni-ki były w powiatach grodzkich. W 2006 roku w najgorzej przedstawiała się sytuacja w Piotrkowie Trybunalskim, liczba ludności na 1 placówkę biblioteczną wynosiła tam aŜ 26.318. Piotrków zachowuje tę najgorszą pozycję od wielu lat. Bardzo wysokie wskaźniki notowano teŜ w po-wiatach Chełm i Bytom. ZróŜnicowanie wewnętrzne w województwach dla 2006 roku obrazuje Rysunek 75. Łódzkie znacznie odbiega od innych województw wyka-zując bardzo duŜą rozpiętość wskaźnika liczby ludności na jedną placówkę biblioteczną między powiatami (to za sprawą powiatu Piotrków Try-bunalski). DuŜe zróŜnicowania są takŜe w woje-wództwie lubelskim (‘odstaje” Chełm) i śląskim (Bytom), małe w niewielkim opolskim, lubuskim i podkarpackim. ZróŜnicowania międzywojewódzkie i międzypo-wiatowe z roku na rok się zmniejszały. Współ-czynnik zmienności dla województw wynosił w 1999 roku 0.23, w 2006 – 0.19, dla powiatów natomiast odpowiednio 0.65 i 0.59.

2. Odsetek bibliotek przystosowanych dla poruszających się na wózkach inwalidzkich

Dostępność budynków uŜyteczności publicznej dla osób niepełnosprawnych ruchowo jest jed-nym ze standardów UE w dziedzinie infrastruktu-ry społecznej. W tym zakresie w Polsce pozostaje jeszcze duŜo do zrobienia. W 1999 roku odsetek bibliotek publicznych (łącznie z filiami) przystosowanych dla osób korzystających z wózków inwalidz-kich wynosił jedynie ok. 6%. W ciągu ośmiu lat zwiększył się 2.5 razy, by w roku 2006 przekroczyć nie-co 15%, nadal jest to więc poziom bardzo niski (Rysunek 76). Przyrosty roczne były najwyŜsze w 2000 i 2003 roku (po 1.8 p.p.), najniŜsze w 2005 i 2002 (poniŜej 1.p.p).

Rysunek 75: Liczba ludności na jedna placówkę biblioteczną - odchylenie od średniej krajowej (Polska =100). ZróŜnicowa-nie międzyregionalne i wewnątrz-regionalne w 2006 roku.

Rysunek 77: Odsetek bibliotek przystosowanych dla poruszających się na wózkach - odchylenie od średniej krajowej (Polska =100). ZróŜnicowanie międzyregionalne i wewnątrz-regionalne w 2006 roku.

Rysunek 76: Biblioteki przystosowane dla poruszają-cych się na wózkach

Biblioteki przystosowane dla poruszaj ących się na wózkach 1999 - 2006

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

% b

iblio

tek

og

ółe

m (

łą

czn

ie z

fili

ami)

Polska og Mini(w oj.) Max(w oj.)



W 1999 roku najniŜsze wskaźniki notowano w najbiedniejszych województwach, w świętokrzyskim (1.9%), podkarpackim (2.6%) i podlaskim (3.3%), najwyŜsze zaś w województwach stosunkowo zamoŜ-nych lub zurbanizowanych, w dolnośląskim (11.6%) i pomorskim (10.3%). W 2006 podkarpackie (7.1%) i podlaskie (9.6%) pozostały na dole listy, znacznie natomiast poprawiło swoja pozycję małe świętokrzy-skie (Rysunek 77). Wśród najwyŜej notowanych pozostały pomorskie i dolnośląskie (20.8%), a z bied-niejszych – warmińsko-mazurskie. W omawianym okresie zróŜnicowanie międzywojewódzkie wyraźnie się zmniejszyło1. Świadczy o tym zarówno mniejsza rozpiętość omawianego wskaźnika w roku 2006 niŜ w 1999, jak i mniejszy współczynnik zmienności (niewaŜony), odpowiednio 0.26 i 0.47.

ZróŜnicowanie powiatowe odsetka bibliotek przy-stosowanych dla osób na wózkach jest niezbyt duŜe (Rysunek 78), choć nadal sporo powiatów w ogóle nie ma takich obiektów (w 1999 roku ponad 40%, w 2006 ponad 10%). W 2006 największe rozpiętości między powiatami występowały w województwie lubelskim i śląskim, stosunkowo niewielkie notowano w opolskim. Odsetek bibliotek przystosowanych dla poruszają-cych się na wózkach inwalidzkich nieznacznie, acz systematycznie wzrastał w kolejnych latach we wszystkich powiatach. Największą zmianę rozkładu zanotowano w roku 2002, kiedy domi-nanta wzrosła z ok. 3% do 10%. Zdecydowane zmiany rozkładu zachodziły w jego lewym krańcu – coraz mniejsza była liczba powiatów, w których mniej niŜ 10% bibliotek jest przystosowanych dla poruszających się na wózkach inwalidzkich.

1 ZróŜnicowania tego typu wskaźników będą oczywiście bardzo wyraźnie maleć przy zbliŜaniu się do pełnego nasy-cenia, a więc do 100% .

Rysunek 78: Odsetek bibliotek przystosowanych dla poruszających się na wózkach inwalidz-kich. Rozkłady gęstości na poziomie po-wiatów.




3. Liczba dzieci w wieku 3-6 lat na jedno miejsce w przedszkolu

W okresie 1999 – 2004, podobnie jak w latach poprzednich, liczba miejsc w przedszkolach malała. W okresie tym zmniejszyła się o ponad 6%. Następne dwa lata przyniosły wzrost liczby miejsc przedszkol-nych, zwiększyła się ona o 2.2%, silniej w 2006 niŜ w 2005 (Rysunek 79). Ostatecznie liczba miejsc w 2006 roku (694 tys.) była mniejsza niŜ w 1999 (724 tyrs). Jednocześnie w całym omawianym okresie systematycznie zmniejszała się liczba dzieci w wieku przedszkolnym, przyjętym tu umownie jako 3 – 6 lat. Ostatecznie liczba dzieci w wieku przedszkolnym przypadająca na jedno dostępne miejsce cały czas zmniejszała się, nieco silniej w 2005 – 2006 niŜ w latach wcześniejszych. W całym okresie 1999-2006 spadek ten wyniósł prawie 17.5 %. W 1999 roku omawiany wskaźnik wynosił 2,51 dzieci na miejsce, w 2006 było to 2,07. Liczba „potencjalnych przedszkolaków” przypadająca na jedno miejsce w przedszkolu jest wyraźnie wyŜsza na terenach wiejskich niŜ miejskich. Inaczej mówiąc, zarówno infrastruktura przedszkolna jak i dostęp do przedszkoli są znacznie gorsze na wsi niŜ w miastach. Ogranicza to oczywiście szanse eduka-cyjne dzieci wiejskich. Relacja wieś/miasto malała w latach 2003 – 2006, w okresie 1999 – 2002 rosła. ZróŜnicowania międzypowiatowe z roku na rok się zmniejszały (Rysunek 80). Współczynnik zmienności dla powiatów wynosił w 1999 roku 0.542 w 2006 – 0.505, natomiast zróŜnicowania międzywojewódzkie zmniejszyły się niewiele: współczynniki zmienności to 0.205 w 1999 roku i 0.195 w roku 2006. ZróŜnicowanie wewnętrzne w województwach dla 2006 roku ilustruje teŜ Rysunek 81. Lubelskie i War-mińsko-mazurskie znacznie odbiegały od innych województw wykazując bardzo duŜą rozpiętość wskaź-nika liczby dzieci jedno miejsce w przedszkolu między powiatami. Bardzo małe były rozpiętości w wo-jewództwach zurbanizowanych - w opolskim, śląskim i lubuskim. ZróŜnicowania wojewódzkie i powiatowe odzwierciedlają w znacznym stopniu stopień urbanizacji regio-nu, a w pewnym stopniu takŜe i poziom zamoŜności. W ostatnich latach najniŜsze wskaźniki utrzymywa-ły się stale w województwie opolskim (1.3 w 2006, 1.5 w 1999) i śląskim (1.5 w 2006, 1.8 w 1999), nieco więcej dzieci na miejsce w przedszkolu przypadało przeciętnie w województwach wielkopolskim i lubu-skim. Z kolei najwięcej dzieci na jedno miejsce w przedszkolu przypadało w 2006 roku w województwie świętokrzyskim (2.8), lubelskim i warmińsko-mazurskim. W porównaniu z 1999 rokiem uszeregowanie województw o najwyŜszych wskaźnikach nieco się zmieniło. W 1999 roku maksymalną wartość notowa-no w lubelskim, świętokrzyskim i podlaskim To ostatnie województwo w 2006 roku wyraźnie awansowa-ło, z trzeciego od końca na siódme miejsce.

Rysunek 79: Liczba dzieci 3-6 lat na jedno miejsce w przedszkolu. Przebieg w latach 2002-2006.

Rysunek 80: Liczba dzieci 3-6 lat na jedno miejsce w przedszkolu. Współczynnik zmien-ności na poziomie powiatów w latach 2002-2006.



Układ powiatów równieŜ wskazuje na znaczenie zróŜnicowania w przekroju miasto – wieś (Rysunek 82). NajwyŜsze wartości wskaźników mają oczywiście powiaty ziemskie. W roku 2006 najdalszą pozycję miał powiat suwalski, gdzie w ogóle nie było zarejestrowane Ŝadne przedszkole. Ponad dziesięcioro dzieci na miej-sce w przedszkolu przypadało: w łomŜyńskim (aŜ 16 dzieci), chełmskim (14) i nowomiejskim (12 dzieci). Najlepszy dostęp do przedszkoli miały na ogół dzieci z powiatów grodzkich, ale pierwsze trzy miejsca zajmowały powiaty ziem-skie krapkowicki, kędzierzyńsko-kozielski i strzelecki – wszystkie z województwa opolskie-go. Czwarte miejsce przypadało równieŜ powia-towi z opolskiego – samemu miastu Opole Rozkład liczby dzieci w wieku przedszkolnym na jedno miejsce w przedszkolu na poziomie powiatów w latach 2003-2006 nie ulegał zmia-nie (Rysunek 83). W zdecydowanej większości powiatów na jedno miejsce przypadało w kolej-nych latach dwoje dzieci.

Rysunek 81: Liczba dzieci na jedno miejsca w przedszkolu. ZróŜnicowanie mię-dzyregionalne i wewnątrz-regionalne w 2006 roku.

Rysunek 82: ZróŜnicowanie przestrzenne liczby dzieci na jedno miejsce w przedszko-lu na poziomie powiatów w 2006 ro-ku.

Rysunek 83: Rozkłady gęstości na poziomie powiatów dla liczby dzieci w wieku 3-6 lat na jedno miejsce w przedszkolu (bez specjalnych, łącznie z oddziałami ‘zerowymi’ przy szkołach podstawowych).




4. Odsetek szkól podstawowych wyposaŜonych w komputery

W 2003 roku niespełna 58% szkół podstawowych było wyposaŜonych w komputery, wskaźnik wy-posaŜenia rósł jednak bardzo szybko, osiągając 81% w 2006 roku (Rysunek 84). ZróŜnicowanie między miastem i wsią było cały czas widoczne. W 2006 roku w powiatach grodz-kich, odsetek szkół podstawowych wyposaŜo-nych w komputery wynosił przeciętnie 80% (średnia niewaŜona), a w ziemskich - 69%, co dawało rozpiętość 11 p.p.. W 2003 odpowiednie wskaźniki równały się 65% i 58%, a więc rozpię-tość była niŜsza – 7 p.p. W 2006 roku ogólne zróŜnicowanie międzywo-jewódzkie i międzypowiatowe zmniejszyło się w porównaniu z rokiem 2003 (Rysunek 85). Ale jest to po prostu efekt stopniowego zbliŜania się do poziomu pełnego nasycenia. Przeciętnie najgorzej wyposaŜone były szkoły województwa świętokrzyskiego (Rysunek 86).

Dotyczy to zarówno roku 2003 (45%), jak i 2006 (73.5%). Źle wypadało równieŜ województwo mazo-wieckie i lubuskie, a w roku 2006 gorzej od nich - lubelskie. Wzrost odsetka szkół podstawowych wyposaŜonych w pracownie komputerowe w latach 2003-2006 jest wyraźnie widoczny na rozkładach gęstości na wszystkich poziomach (powiaty, podregiony, wojewódz-twa). W ostatnim roku analizy (2006) rozkład jest zdecydowanie jednomodalny z dominantą 85-90% (Rysunek 87).

Rysunek 85: Odsetek szkół podstawowych wypo-saŜonych w komputery. Współczyn-nik zmienności na poziomie powia-tów w latach 2003-2006.

Rysunek 84: Odsetek szkół podstawowych wypo-saŜonych w komputery. Przebieg w latach 2003-2006.

Rysunek 86: Odsetek szkół podstawowych wypo-saŜonych w komputery. ZróŜnicowa-nie międzyregionalne i wewnątrz-regionalne w 2006 roku.



Rysunek 87: Rozkłady gęstości na poziomie województw i powiatów dla odsetka szkół podstawowych wyposa-Ŝonych w pracownie komputerowe.

5. Liczba ludności na jedną placówkę ambulatoryjnej opieki zdrowotnej

„Liczba ludności na jedną placówkę ambulatoryjnej opieki zdrowotnej” to wskaźnik często wykorzysty-wany dla zobrazowania dostępności infrastruktury społecznej w zakresie podstawowej opieki medycznej. Mówi on o wielkości „rejonu” jednej przychodni, ośrodka zdrowia bądź ZOZu1. NaleŜy pamiętać, Ŝe tak ujęty wskaźnik dostępności jest wypadkową dwóch wielkości, liczby placówek i liczby ludności. Zmiana liczby placówek odzwierciedla nie tylko procesy realne (np. otwieranie nowych placówek związane z inwestycjami), ale równieŜ zmiany zasad organizacji i finansowania słuŜby zdrowia (moŜliwa restruktu-ryzacja, podział placówek itp.). Powoduje to nieporównywalność omawianego wskaźnika w okresach obejmujących lata przekształceń. W szczególności, odrębnie naleŜy analizować wskaźniki z okresów 1999-2002 i 2003-2006. W latach 1999-2002 liczba ludności przypadająca na jedną placówkę rokrocznie rosła - w tempie od 0.5% (2000) do ponad 2% (2001 i 2002), wskazując na pogarszanie się dostępności podstawowej opieki zdro-

1 Nazewnictwo i koncepcja placówki – zaleŜne od okresu.

Rysunek 89: Liczba ludności na jeden ambulato-ryjny zakład opieki zdrowotnej. Współczynnik zmienności w latach 2003-2006.

Rysunek 88: Liczba ludności na jeden ambulato-ryjny zakład opieki zdrowotnej. Prze-bieg w latach 2003-2006.

Rozkłady gęstości na poziomie województw Rozkłady gęstości na poziomie powiatów



wotnej (Rysunek 88). W 1999 „rejon” przychodni liczył przeciętnie 4.650 osób, w 2002 - 4.882. W la-tach 2003-2006 wystąpiła tendencja przeciwna, wielkość „rejonu” przeciętnego ZOZu malała: w latach 2004 i 2005 o ponad 1% rocznie, w 2006 aŜ o 9% w stosunku do roku poprzedniego. Sytuacja w zakresie dostępności podstawowej opieki medycznej uległa więc poprawie. Liczba ludności na jedną placówkę ambulatoryjnej opieki zdrowotnej zmniejszyła się z 3.188 w 2003 r. do 2.830 w 2006 r. W całym omawianym okresie występowała bardzo duŜa rozpiętość między wielkościami rejonów na wsi (powiaty ziemskie) i w mieście (powiaty grodzkie)1. W latach 2003-2006 rejony ZOZ w powiatach ziem-skich były o 40% - 50% większe niŜ w grodzkich (Rysunek 88). Rozpiętość ta zmniejszała się jednak systematycznie, wskutek szybszego na wsi niŜ w mieście spadku wielkości rejonu. Inaczej mówiąc, rela-tywnie poprawiała się dostępność ZOZ na obszarach wiejskich w porównaniu z miejskimi, choć nadal róŜnice na niekorzyść wsi pozostały bardzo wyraźne. W 2006 r. przeciętny rejon ZOZ wyraŜony wskaź-nikiem liczby ludności na jedną placówkę ambulatoryjnej opieki zdrowotnej wynosił w powiatach ziem-skich 3.182, natomiast w grodzkich 2.319. W latach 2004-2006 zróŜnicowania międzypowiatowe dostępności podstawowej ambulatoryjnej opieki medycznej (liczba ludności / ZOZ) zmniejszały się, choć nie we wszystkich województwach w jednako-wym stopniu. ZróŜnicowania te w obrębie poszczególnych województw jak równieŜ w całej Polsce mie-rzone współczynnikiem zmienności obrazuje Rysunek 89. Przedstawione zostały równieŜ mapy pokazu-jące rozkład przestrzenny wskaźnika dostępności ambulatoryjnej opieki medycznej na poziomie powia-tów, odpowiednio w latach 2004 i 2006 (Rysunek 91). Ogólnie, międzypowiatowy współczynnik zmienności zmniejszył się z 0,382 w 2004 roku, do 0,365 w roku następnym i 0,327 w 2006. W całym okresie 2004-2006 zróŜnicowanie bardzo wyraźnie zmniejszy-ło się w podlaskim, warmińsko-mazurskim i zachodnio-pomorskim. Były jednak województwa, w któ-rych wystąpił okresowy wzrost zróŜnicowań (pomorskie, dolnośląskie, lubuskie w 2005, śląskie w 2006).

Cały czas widoczne są znaczące róŜnice wskaź-nika dostępności podstawowej opieki medycznej między poszczególnymi województwami, choć w ostatnich latach róŜnice te stale się zmniejszały (Rysunek 90). W 2004 roku relacja wskaźnika przeciętnej wielkości rejonu placówki ambulato-ryjnej województwa najgorszego do najlepszego (pomorskie, o przeciętnej wielkości rejonu ZOZ 4.252 osoby do śląskiego o wielkości rejonu 2.502) wynosiła 1,7. W roku 2006 relacja ta zma-lała do 1,55 (pomorskie o wskaźniku 3.626 oso-by/ZOZ do podlaskiego 2.345 osoby/ZOZ). Współczynnik zmienności oddający wielkość międzywojewódzkich zróŜnicowań dostępności podstawowej, ambulatoryjnej opieki medycznej zmniejszył się (w 2003 roku wynosił 0,167, w 2004 r. 0,159, w 2005 r., 0,157, a w roku 2006 juŜ tylko 0,123), co świadczy to o występującej w tym obszarze konwergencji. Zwraca uwagę przy-spieszenie zmian w 2006 roku, a takŜe znacząca zmiana pozycji niektórych województw (popra-wa: podlaskie, lubuskie, wielkopolskie, pogor-szenie: warmińsko-mazurskie, opolskie).

1 Mówiąc o “wsi” i “mieście” odwołujemy się tutaj do danych powiatowych. Wyodrębnienie podziału na „wieś” i

„miasto” według podziału administracyjnego na szczeblu gmin, dałoby zróŜnicowanie znacznie większe. W 2006 r. tak obliczona relacja miasto/wieś wynosiła 1.78 (miasto: 4.194, wieś: 2.347).

Rysunek 90: Liczba ludności na jeden ambulato-ryjny zakład opieki zdrowotnej. ZróŜnicowanie międzyregionalne i wewnątrz-regionalne w 2006 roku.



Dysproporcje między powiatami są oczywiście większe niŜ między województwami. W latach 2003-2006 najniŜszą wartość omawianego wskaźnika notowano w powiecie grodzkim obejmującym Ostrołękę (woj. mazowieckie): ok. 700-720 osób/ZOZ., najwyŜsza kształtowała się na poziomie ponad 22.000 w roku 2004 (powiat zambrowski w województwie podlaskim), ale juŜ na poziomie niespełna 9.000 w roku 2006 (pow. Leski w województwie podkarpackim).

Liczba ludności przypadająca na jedną pla-cówkę ambulatoryjnej opieki zdrowotnej była w kolejnych latach coraz mniejsza – najwy-raźniejsza zmiana nastąpiła w roku 2005 i 2006. Rozkład w kolejnych latach jest zdecy-dowanie jednomodalny. W roku 2006 w zde-cydowanej większości powiatów na jedną placówkę ambulatoryjną przypada nie więcej niŜ ok. 6.000 mieszkańców.

Rysunek 91: Liczba ludności na jeden ambulatoryjny zakład opieki zdrowotnej w 2003 i 2006 roku.

Rysunek 92:, Liczba ludności na jeden ambulatoryjny zakład opieki zdrowotnej. Rozkłady gęsto-ści na poziomie powiatów.




3.3 Rozwój przestrzenny

3.3.1 Infrastruktura transportowa i bezpiecze ństwo drogowe

1. Infrastruktura drogowa W 2006 r. gęstość sieci dróg o nawierzchni utwardzonej wynosiła w Polsce 0,82 km/km2, co nie odbiega od poziomu obserwowanego w innych krajach europejskich (por. Roczniki Statystyczne GUS). Proble-mem jest natomiast niska jakość polskich dróg. W roku 2006 drogi ekspresowe i autostrady w Polsce miały łączną długość 960 km i stanowiły jedynie 0,3% wszystkich dróg utwardzonych. W większości krajów Europy Zachodniej wskaźnik ten przekracza 1%. Rządowy Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2008 – 2012 zakłada stworzenie sieci dróg ekspresowych i autostrad o długości 3.943 km. Przy obec-nym tempie budowy wykonanie tego planu zajmie jednak około 40 lat. Ponadto jedynie 2.191 km dróg jest obecnie dostosowanych do standardu nośności 115 kN/oś, co w połą-czeniu z niskim poziomem nakładów na remonty skutkuje złym stanem nawierzchni. W 2006 r. 23,4%, a więc prawie ¼, ciągu dróg krajowych, było w stanie złym i wymagało natychmiastowego remontu (Rysunek 93). Stan nawierzchni dróg krajowych ulega jednak od roku 2001 stałej poprawie. RównieŜ stan dróg niŜszych kategorii poprawia się, o czym świadczyć mogą rosnące od 2003 roku w szybkim tempie wydatki samorządów na inwestycje w środki trwałe w dziedzinie transportu i łączności.

Sieć dróg publicznych jest w Polsce rozwinięta dość dobrze i równomiernie. RóŜnice międzyregionalne ujawniają się jednak w zakresie dróg wysokiej przepustowości. Sieć dróg ekspresowych i autostrad jest w obecnej chwili szczątkowa, rozłoŜona nierównomiernie i fragmentowana. Spośród większych miast ist-nieje jedynie połączenie Wrocław-Katowice-Kraków, w ciągu autostrady A4, oraz Poznań-Łodź, w ciągu A2. Ponadto istniejące fragmenty autostrad nie są połączone z przejściami granicznymi. Jak widać na mapie (Rysunek 98), województwa ściany wschodniej były do tej pory całkowicie pomijane w procesie budowy dróg ekspresowych i autostrad. W latach 1999-2006 następowała konwergencja międzyregional-na długości autostrad (spadek względnego odchylenia standardowego z 1,83 do 1,47), i dywergencja w zakresie długości dróg ekspresowych (wzrost względnego odchylenia standardowego z 1,00 do 1,23). Zob. Rysunek 94.

Rysunek 93: Rozwój sieci dróg ekspresowych i autostrad oraz wskaźnik natychmiastowych po-trzeb remontowych. Przebieg w latach 1999-2006.

Źródło: GUS, Bank Danych Regionalnych

Rysunek 94: Rozwój sieci dróg ekspresowych i autostrad oraz wskaźnik natychmiastowych po-trzeb remontowych. Współczynnik zmienności w latach 2000-2006.




Konwergencja zachodzi jednak w obszarze poprawy jakości nawierzchni dróg krajowych. Niwelowanie róŜnic międzyregionalnych w tym zakresie jest jednym z zadań, jakie stawia przed sobą GDDKiA1. Nadal jednak jakość nawierzchni w województwie małopolskim, łódzkim, świętokrzyskim i mazowiec-kim jest znacznie niŜsza od średniej krajowej. We wszystkich tych województwach, z wyjątkiem łódzkie-go, poprawa następowała szybciej niŜ średnio w kraju. Najwolniej stan nawierzchni poprawiał się właśnie województwie łódzkim, oraz w województwach podkarpackim i warmińsko-mazurskim.

1 Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad

Rysunek 95: Wydatki samorządów na inwestycje w transport i łączność. Przebieg w la-tach 2002-2006.


Rysunek 96: Wydatki samorządów na inwestycje w transport i łączność. Współczynnik zmienności w latach 2002-2006


Rysunek 97: Wskaźnik natychmiastowych potrzeb remontowych dla dróg krajowych w województwach.

Źródło: GDDKiA

Rysunek 98 Zmiana długości sieci dróg ekspreso-wych i autostrad w województwach w latach 2003-2006.




Rozkład długości sieci dróg ekspresowych i autostrad na 1 km2 (Rysunek 99: długość sieci dróg ekspre-sowych i autostrad (na 1 km2). Rozkłady gęstości na poziomie województw.Rysunek 99) pozostawał względnie stabilny w okresie do roku 2003. Od roku 2004 wyraźnie widoczne jest znaczny wzrost zróŜ-nicowania rozkładu gęstości sieci drogowej – wyraźnie rośnie liczba województw, w których gęstość sieci drogowej jest większa niŜ 0.004 km na 1 km2. Wyraźnie widoczne jest przesuwanie się w lewo rozkładu wskaźnika natychmiastowych potrzeb remon-towych (Rysunek 100). Oznacza to spadek wartości tej zmiennej we wszystkich województwach. Rów-nieŜ zróŜnicowanie rozkładu zmiennej między województwami, początkowo wzrastające, po roku 2003 wyraźnie się zmniejszało.

2. Bezpieczeństwo drogowe

Najbardziej tragiczną konsekwencją złego stanu infrastruktury drogowej, w szczególności braku dróg ekspresowych, autostrad i obwodnic miast w ciągach dróg krajowych, w połączeniu z intensywnym roz-

Rysunek 101: Wskaźniki bezpieczeństwo drogo-wego. Przebieg w latach 1999-2006.


Rysunek 102: Wskaźniki infrastruktury drogowej i bezpieczeństwo drogowego. Prze-bieg w latach 1999-2006.

Rysunek 100: Wskaźnik natychmiastowych potrzeb remontowych. Rozkłady gęstości na poziomie województw.

Rozkłady gęstości na poziome województw

Rysunek 99: długość sieci dróg ekspresowych i auto-strad (na 1 km2). Rozkłady gęstości na poziomie województw.




wojem motoryzacji indywidualnej, jest obniŜony poziom bezpieczeństwa drogowego (Rysunek 101). Tylko w 2006 r. na polskich drogach zginęły 5.243 osoby, co daje 13,8 zgonów na 100 tys. mieszkańców i 3,3 na 10 tys. pojazdów. Wskaźniki te wykazują co prawda tendencję spadkową, ale nadal utrzymują się na poziomach znacznie wyŜszych niŜ w krajach zachodnioeuropejskich. Pozytywny trend w zakresie bezpieczeństwa drogowego jest przede wszystkim konsekwencją. Liczba wypadków na 10 tys. mieszkań-ców spadła w Polsce z 15 do 12,3, a więc o 18%. Spadek wypadkowości w okoliczności szybkiego wzro-stu liczby pojazdów świadczy jednoznacznie o poprawie bezpieczeństwa infrastruktury drogowej. Korzyści ze spadku wypadkowości są jednak częściowo niwelowane przez negatywne zjawisko wzrostu śmiertelności (cięŜkości) wypadków. Wypadków jest zatem mniej, ale przeciętny wypadek jest coraz

tragiczniejszy w skutkach. NaleŜy przy tym pa-miętać, Ŝe przez wypadek rozumiemy tu zdarze-nie drogowe, w wyniku którego co najmniej jed-na osoba odniosła śmierć lub rany, nie bierzemy zatem pod uwagę kolizji drogowych (tzw. stłu-czek). Śmiertelność wypadków determinują głównie czynniki niezwiązane bezpośrednio z infrastrukturą drogową, takie jak uŜywanie pasów bezpieczeństwa, czy jakość ratownictwa medycz-nego. Poprawa stanu nawierzchni oraz realizacja Kra-jowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Dro-gowego „GAMBIT” wpłynęła pozytywnie na wskaźnik wypadkowości. Wskaźnik ten wyka-zywał konwergencję, z wyjątkiem województwa łódzkiego, które pozostawało liderem wypadko-wości. Województwo łódzkie jako jedyne nie wykazało w badanym okresie poprawy wypad-kowości, przez co obliczone wskaźniki zróŜni-cowania przestrzennego wskazują na dywergen-cję (wzrost względnego odchylenia standardowe-go z 0,16 do 0,20).

Dywergencja nastąpiła natomiast w obszarze śmiertelności wypadków (Rysunek 103). Wskaźnik wzrósł znacznie w województwach północno-wschodnich oraz w kujawsko-pomorskim, nieznacznie spadł lub nie zmienił się w pozostałych regionach. Względne odchylenie standardowe wzrosło z 0,24 do 0,28. Dy-wergencja wskaźników wypadkowości i śmiertelności daje wypadkową w postaci niewielkiej dywergen-cji poziomu wskaźnika liczby ofiar śmiertelnych na 100 tys. mieszkańców. Województwa nadmorskie i południowe pozostają liderami bezpieczeństwa.

3. Infrastruktura kolejowa Stan infrastruktury kolejowej w Polsce jest porównywalny ze stanem infrastruktury drogowej. O ile dłu-gość i gęstość linii kolejowych jest na poziomie zadowalającym, to zarówno torowiska jak i pozostała infrastruktura są niedoinwestowane. W zakresie transportu pasaŜerskiego przekłada się to na wydłuŜone czasy przejazdów i obniŜony komfort podróŜy. Niestety brak oficjalnych danych dotyczących jakości torowisk nie pozwala na dokonanie obiektywnej oceny jakości infrastruktury kolejowej. Wartość najlep-szego dostępnego w GUS wskaźnika – długości linii dwu- i więcej-torowych zelektryfikowanych, spadła w latach 1999-2006 w skali kraju o 1,7%. Sieć kolejowa wykazuje duŜo większe zróŜnicowanie międzyregionalne niŜ sieć drogowa. Najlepiej roz-winięta jest ona w województwach polski centralnej i w województwie śląskim, najsłabiej – w wojewódz-twach północnych i ściany wschodniej. W latach 1999-2006 nie zaszły w tym stanie istotne zmiany. Względna róŜnica między maksymalną i minimalną długością linii dwu- i więcej-torowych zelektryfiko-

Rysunek 103: Zmiana śmiertelności wypadków w latach 2003-2006 względem śred-niej krajowej




wanych dla województw pozostała na niezmienionym poziomie Względne odchylenie standardowe wzro-sło nieznacznie z 0,56 do 0,58.

3.3.2 Telekomunikacja

Rysunek 104 obrazuje rozwój telekomunikacji w Polsce w ostatnich latach. Do roku 2004 rosła liczba stacjonarnych łączy telefonicznych. W tym roku wskaźnik penetracji telefonii komórkowej (liczba ak-tywnych kart SIM/ludność) przekroczył 50% i od tego momentu moŜna obserwować zjawisko zastępo-wania telefonii stacjonarnej telefonią komórkową. W wskaźnik penetracji telefonii mobilnej nadal jednak kształtuje się poniŜej średniej w europejskiej. W 2006 r. wynosił on 96% dla Polski i 107% dla krajów

UE. Popularność Internetu w Polsce jest nadal bardzo niska, na co wpływ mają wciąŜ wysokie ceny stałych łączy Internetowych, niski wskaźnik wyposaŜenia gospodarstw domowych w kompu-tery oraz niski współczynnik urbanizacji. Jedyne dane dostępne w układzie regionalnym dotyczą ilości linii telefonicznych oraz aparatów telefonicznych (tzw. PAS – publicznych apara-tów samoinkasujących). Dane te są pomocne w tym sensie, Ŝe pokazują historyczne róŜnice w rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej mię-dzy regionami. Brak jest jednak danych dotyczą-cych dostępu do Internetu oraz penetracji telefo-nii komórkowej w układzie regionalnym. Dane dotyczące linii telefonicznych mogą być w tym kontekście przydatne, poniewaŜ pokazują poten-cjał rozwoju dostępu do Internetu w technologii xDSL, oraz dostępu wdzwanianego (dial-up). Mimo obserwowanego od 2004 roku, równieŜ na poziomie regionalnym, spadku liczby linii telefo-

Rysunek 106: Zmiana liczby łączy wszystkich operatorów na 1 000 mieszkańców w latach 2003-2006


Rysunek 104: Rozwój telekomunikacji w Polsce: liczba łączy telefonicznych, liczba uŜytkowników telefonii komórkowej i liczba uŜytkowników Inter-netu. Przebieg w latach 1999-2006.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS i UKE.

* Za uŜytkowników Internetu uznano osoby korzystające z zaso-bów Internetu przynajmniej raz w miesiącu.

Rysunek 105: Rozwój telekomunikacji w Polsce: łącza TPSA na 1.000 mieszk., łącza ogółem na 1.000 mieszk., automaty telefoniczne na 10 000 mieszk.. Przebieg w latach 1999-2006.




nicznych, poziomy wskaźnika liczby łączy na 1000 mieszkańców w 2006 r. znajdowały się powyŜej po-ziomu z roku 2000 we wszystkich województwach. Liderem pozostaje województwo mazowieckie, na drugim końcu pozostają województwa świętokrzyskie i podkarpackie. Dane dotyczące liczby automatów telefonicznych są niezbyt przydatne, z uwagi na malejącą przydatność tego typu urządzeń w dobie powszechnej telefonii mobilnej. Większość istniejących aparatów jest nieren-towna i ich liczba będzie spadać. Trzeba jednak zauwaŜyć, Ŝe na Telekomunikację Polską nałoŜono obo-wiązek utrzymywania co najmniej 1 aparatu na 950 mieszkańców kaŜdej polskiej gminy. Warto zwrócić równieŜ uwagę na niski poziom gęstości PAS-ów w województwie świętokrzyskim, który jest kolejnym dowodem zapóźnienia infrastrukturalnego tego regionu. Brak jest wyraźnych oznak konwergencji lub dywergencji obu wskaźników - względne odchylenie stan-dardowe utrzymuje się dla nich na niskim poziomie 0,10-0,14.

3.3.3 Gospodarka ściekowa i ochrona wód

Na przestrzeni ostatnich 8 lat infrastruktura wodno-ściekowa ulegała w Polsce systematycznej poprawie. Dobrą ilustracją tego procesu jest odsetek ludności korzystającej z oczyszczalni ścieków, który w latach 1999-2006 wzrósł o 9 punktów procentowych (Rysunek 107). Wydatki gmin na gospodarkę ściekową i ochronę wód rosły w tym czasie w przyspieszającym tempie, co pozwala przypuszczać, Ŝe pozytywny trend będzie kontynuowany. Odsetek ludności obsługiwanej przez oczyszczalnie na terenach miejskich osiąga juŜ poziom zachodnio-europejski, jednak na terenach wiejskich z oczyszczalni korzysta zaledwie 23% ludności. Ten stan trudno będzie jednak w krótkim czasie poprawić. Szansy na szybką poprawę w skali kraju naleŜy zatem upatry-wać w działaniach wspierających wzrost współczynnika urbanizacji. W obszarze gospodarki wodno-ściekowej nastąpiła w badanym okresie wyraźna poprawa. Odsetek lud-ności obsługiwanej przez oczyszczalnie wzrósł we wszystkich województwach. Zmalały teŜ dysproporcje międzyregionalne: o ile w 1999 r. róŜnica między „najgorszym” (podkarpackie i kujawsko-pomorskie – 38%) a „najlepszym” województwem (pomorskie – 73%) wynosiła 35 punktów procentowych, to w

Rysunek 108: Odsetek ludności korzystającej z oczyszczalni ścieków oraz wydatki samorządów na gospodarkę ściekową per capita w cenach z 2006 r. Współczynnik zmienności w latach 2002-2006.


Rysunek 107: Odsetek ludności korzystającej z oczyszczalni ścieków oraz wydatki samorządów na gospodarkę ściekową per capita w cenach z 2006 r. Przebieg w latach 1999-2006.




2006 r. juŜ tylko 30 pkt. proc. (najgorszy wynik miało w tym roku województwo mazowieckie – 49%). Względne odchylenie standardowe spadło w tym okresie z 0,21do 0,14 (Rysunek 108). Na poziomie wewnątrzregionalnym, w badanym okresie moŜna zaobserwować konwergencję w woje-wództwach zachodnich i północnych, a brak konwergencji lub dywergencję w województwach ze słabiej rozwiniętą infrastrukturą. Wydatki samorządowe na gospodarkę ściekową i ochronę wód działają wyraźnie prokonwergencyjnie. Większość województw, w których wskaźnik ludności obsługiwanej przez oczyszczalnie ścieków pozo-stawał w latach 2003-2006 w tyle za wzrostem w skali kraju, próbowały nadrobić zaległości kierując większe środki na poprawę w dziadzienie gospodarki ściekowej (szczególnie Śląsk i województwo ma-zowieckie).

Rysunek 109: Odsetek ludności obsługiwanej przez oczyszczalnie ścieków. Odchylenie od śred-niej krajowej (Polska =100). Zmiana w latach 2003-2006.


Rysunek 110: Wydatki samorządowe na gospo-darkę ściekową i ochronę wód per capita w ce-nach z 2006 r. Odchylenie od średniej krajowej (Polska=100). Zmiana w latach 2003-2006.


Rysunek 111: Odsetek ludności korzystającej z oczyszczalni ścieków. Rozkłady gę-stości na poziomie województw.


Rysunek 112: Wydatki samorządów na gospodarkę ściekową i ochronę wód per capita. Rozkłady gęstości na poziomie województw.




Rozkład odsetka ludności obsługiwanej przez oczyszczalnie ścieków powoli, ale systematycznie przesu-wa się w prawo, czyli odsetek ten z czasem wzrasta (Rysunek 111). Największe zmiany rozkładu nastąpi-ły w roku 2001 i 2003. Wydatki gmin na gosp. ściekową i ochronę wód w przeliczeniu na 1 mieszkańca w analizowanym okresie wyraźnie wzrastały (Rysunek 112). Wyraźne zmiany (przesunięcie rozkładu w prawo) nastąpiły w roku 2004, a zwłaszcza w kolejnych latach, kiedy wydatki te wzrosły w największym stopniu we wszystkich województwach.

3.3.4 Urbanizacja Wskaźnik urbanizacji na poziomie kraju wykazywał nieznaczną tendencję spadkową, obniŜył się z 61,88% w roku 1999 do 61,29% w roku 2006. Taki stan jest wypadkową kilku czynników. Po pierwsze, polskie społeczeństwo charakteryzuje się ogólnie małą mobilnością. RóŜnice w dochodach między tere-nami wiejskimi a duŜymi miastami są co prawda znaczne, ale w pewnym stopniu niwelowane przez wyŜ-sze ceny zakupu i wynajmu nieruchomości oraz bardziej stresujący tryb Ŝycia. Osoby młode chętniej, niŜ na migracje wewnętrzne, decydują się na migracje zagraniczne, które stwarzają większe szanse awansu społecznego. Ponadto w Polsce moŜna juŜ zaobserwować proces rozlewu miast (urban sprawl), gdzie coraz więcej osób związanych z miastem mieszka na terenach podmiejskich.

RóŜnica między województwem najsilniej zurba-nizowanym (śląskie – 79% ludności miejskiej) a najsłabiej zurbanizowanym (podkarpackie – 41%), jest dość znaczna. Ponadto wskaźniki te są niezwykle stabilne wewnątrz województw. W badanym okresie wskaźnik urbanizacji wzrósł tylko w jednym województwie (podlaskie – wzrost o 1 punkt procentowy), w pozostałych nie zmienił się lub nieznacznie spadł (największy spadek w województwie pomorskim – 1,6 punktu procentowego). RównieŜ na poziomie powiatowym obserwujemy duŜą stabilność współczynników urbanizacji (Rysunek 113). Brak wyraźnej konwergencji, choć dane statystyczne wskazują na zjawisko zanikania „białych plam” (coraz mniej powiatów ze wskaźnikiem urbanizacji poniŜej 10%).

3.3.5 Podsumowanie

Ocena rozwoju przestrzennego Polski nastręcza pewnych trudności, z uwagi na brak odpowiednich da-nych w niektórych obszarach. Problem ten dotyczy w szczególności obszaru infrastruktury kolejowej oraz telekomunikacji. Ponadto najczęściej dane nie są dostępne na poziomie szczegółowości wyŜszym niŜ wojewódzki. W obszarach, gdzie ocena jest moŜliwa, moŜna zauwaŜyć zarówno zjawiska pozytywne jak i negatywne. MoŜna je sklasyfikować w sposób przedstawiony w tabeli poniŜej (Tabela 12). Jak widać, negatywne zjawiska dotyczą w większości poziomu rozwoju lub stanu zróŜnicowania prze-strzennego. Zjawiska pozytywne występują w większości w zakresie trendów. Z punktu widzenia polityki regionalnej, szczególnie pozytywnie naleŜy ocenić niewielki zakres przypadków dywergencji między- i wewnątrzregionalnej. Perspektywy rozwoju przestrzennego trzeba zatem ocenić pozytywnie. Większość negatywnych trendów moŜna odwrócić w stosunkowo krótkim czasie i niewielkich nakładach. W celu poprawy statystyk śmiertelności wypadków, konieczna jest edukacja w zakresie udzielania pierwszej pomocy, promowanie bezpiecznych zachowań uczestników ruchu oraz wspieranie ratownictwa medycz-nego. Poprawa dostępności Internetu, szczególnie na obszarach wiejskich, powinna w dłuŜszym okresie

Rysunek 113: Zmiana wsp. urbanizacji w latach 2003 -2006



skutkować wyŜszym poziomem urbanizacji. Przyspieszenie budowy autostrad i dróg ekspresowych wy-daje się być z kolei głównie kwestią odpowiednich zmian prawnych. Tabela 12: Pozytywne i negatywne zjawiska dotyczące rozwoju przestrzennego Polski.

Aspekt Zjawiska pozytywne Zjawiska negatywne

Stan rozwoju − dobrze rozwinięta sieć dróg i kolei (pod względem długości i gęstości),

− wysoki poziom wskaźnika penetracji telefonii komórkowej,

− brak sieci dróg autostrad i dróg eks-presowych oraz kolei wysokich prędkości,

Trend rozwoju − szybka poprawa stanu nawierzchni dróg krajowych,

− szybkie tempo spadku wskaźnika wy-padkowości,

− szybkie tempo wzrostu wskaźnika pene-tracji telefonii komórkowej,

− wzrost odsetka ludności obsługiwanej przez oczyszczalnie ścieków,

− szybkie tempo wzrostu wydatków pu-blicznych na gospodarkę wodno-ściekową

− wolne tempo budowy dróg ekspre-sowych i autostrad oraz przebudowy dróg krajowych,

− wzrost wskaźnika śmiertelności wypadków,

− wolne tempo wzrostu liczby uŜyt-kowników Internetu,

Stan zróŜnicowania przestrzennego

− niski stopień zróŜnicowania wskaźników liczby łączy i automatów telefonicznych na 1000 mieszkańców

− nierównomierny przestrzennie i fragmentaryczny rozwój sieci dróg ekspresowych i autostrad,

− wysokie zróŜnicowanie międzyre-gionalne stanu nawierzchni dróg kra-jowych,

− stabilność zróŜnicowania wskaźnika urbanizacji wewnątrz regionów

Trend zróŜnicowa-nia przestrzennego

− konwergencja międzyregionalna stanu nawierzchni dróg krajowych,

− konwergencja międzyregionalna odsetka ludności korzystającej z oczyszczalni ścieków,

− konwergencja odsetka ludności korzysta-jącej z oczyszczalni ścieków wewnątrz regionów północnych i zachodnich.

− dywergencja międzyregionalna wskaźnika śmiertelności wypadków,

− dywergencja międzyregionalna wskaźnika liczby ofiar śmiertelnych na 100 tys. mieszkańców.



4 ZRÓśNICOWANIE GEOGRAFICZNE ABSORPCJI INSTRUMENTÓW POLITYKI SPÓJNOŚCI W PERSPEKTYWIE FINANSOWEJ 2004-2006

4.1 Absorpcja dla wszystkich kategorii interwencji łącznie Rysunek 114 przedstawia rozkład absorpcji wszystkich funduszy per capita w ramach wszystkich interwencji dotyczących aspektów gospodarczych, społecznych i przestrzennych, z pominięciem kategorii interwencji 4 - roŜne (w tym – pomoc techniczna). W tym uproszonym i całościowym podejściu widoczna jest wyŜsza efektywność pozyskiwania funduszy unijnych w województwach zachodnich i centralnych oraz niŜsza – w województwach północnych, wschodnich i południowych.

4.2 Interwencje wspomagaj ące rozwój gospodarczy Rysunek 115 przedstawia rozkład absorpcji fun-duszy per capita w ramach wszystkich interwen-cji dotyczących sektora produkcyjnego. W tym uproszonym i całościowym podejściu widoczna jest wyŜsza efektywność pozyskiwania funduszy unijnych w województwach północ-nych i w województwie lubelskim oraz niŜsza – w województwach centralnych i południowo-zachodnich.

Rysunek 114: Absorpcja wszystkich funduszy per capita na poziomie województw. Odchylenie od średniej krajowej (Polska =100). Wartość współfi-nansowania unijnego (pierwszy słupek) oraz war-tość projektów (drugi słupek).

Rysunek 115: Absorpcja funduszy per capita na poziomie województw dla interwencji dotyczących sektora produkcyjnego. Odchylenie od średniej krajowej (Polska =100). Wartość współfinansowa-nia unijnego (pierwszy słupek) oraz wartość pro-jektów (drugi słupek).



4.2.1 Rolnictwo Działania wspomagające rozwój rolnictwa były realizowane w ramach pierwszego priorytetu SPO „Restrukturyzacja i modernizacja sektora Ŝywnościowego oraz rozwój obszarów wiej-skich”. Działania te były ukierunkowane na wspieranie zmian i dostosowań w sektorze rolno spoŜywczym. Dlatego moŜna przyjąć, Ŝe natural-na absorpcja funduszy unijnych w poszczegól-nych regionach powinna być proporcjonalna do powierzchni uŜytków rolnych ogółem. Analizy ekonometryczne potwierdziły, Ŝe absorpcja środ-ków w ramach interwencji „rolnictwo” jest skore-lowana z tym wskaźnikiem na poziomie 0,88. Przedstawione na mapie wyniki obliczeń wskazu-ją, Ŝe w stosunku do powierzchni uŜytków rol-nych szczególnie skuteczne w pozyskiwaniu śr-odków na rozwój rolnictwa było województwo wielkopolskie, które zaabsorbowało o 44% wię-cej środków niŜ wartość indykatywna oraz ku-jawsko-pomorskie, które zaabsorbowało o 32%

więcej środków niŜ wartość indykatywna. Najmniej skuteczne w pozyskiwaniu środków były wojewódz-twa zachodnie oraz województwo śląskie i podkarpackie. Obserwowany rozkład geograficzny absorpcji środków na rozwój rolnictwa moŜe wynikać ze zróŜnicowanej aktywności i skuteczności poszczególnych województw, ale moŜe teŜ być odzwierciedleniem zróŜnicowania struktury uŜytkowania gruntów rol-nych.

4.2.2 Promowanie adaptacji i rozwoju obszarów wiejs kich

Działania wspomagające rozwój obszarów wiej-skich były realizowane w ramach drugiego prio-rytetu SPO „Restrukturyzacja i modernizacja sektora Ŝywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich”. MoŜna przyjąć, Ŝe dla tej interwencji naturalna absorpcja funduszy unijnych w po-szczególnych regionach powinna być proporcjo-nalna do liczby gospodarstw. Analizy ekonome-tryczne potwierdziły, Ŝe absorpcja środków w ramach tej interwencji jest najsilniej skorelowana z liczbą gospodarstw (na poziomie 0,88). Kwota interwencji na gospodarstwo była najsilniej sko-relowana (na poziomie 0,8) z jego średnim obsza-rem lub ze średnią wartością dodaną na gospo-darstwo.

Rysunek 116: Interwencja 11 (rolnictwo). Absorp-cja funduszy względem wartości indykatywnej ob-liczonej na podstawie powierzchni uŜytków rol-nych ogółem. Wartość realna współfinansowania unijnego (pierwszy słupek) oraz indykatywna (dru-gi słupek).

Rysunek 117: Interwencja 13 (promowanie adap-tacji i rozwoju obszarów wiejskich). Absorpcja funduszy względem wartości indykatywnej obli-czonej na podstawie liczby gospodarstw. Wartość realna współfinansowania unijnego (pierwszy słu-pek) oraz indykatywna (drugi słupek).



4.2.3 Wsparcie dla du Ŝych przedsi ębiorstw Działania wspomagające rozwój duŜych przed-siębiorstw były realizowane w ramach niektórych działań SPO „Wzrost konkurencyjności przedsię-biorstw”. Działania te były ukierunkowane na wspieranie rozwoju istniejących przedsiębiorstw. Dlatego moŜna przyjąć, Ŝe naturalna absorpcja funduszy unijnych w poszczególnych regionach powinna być proporcjonalna do wartości dodanej w prze-myśle, budownictwie i usługach. Analizy eko-nometryczne potwierdziły występowanie tej ko-relacji (na poziomie 0,81) oraz korelacji z liczbą duŜych firm (0,64) NaleŜy jednak podkreślić, Ŝe w tej kategorii interwencji było łącznie tylko 675 projektów, toteŜ mapa absorpcji mogła zaleŜeć w duŜym stopniu od indywidualnych potrzeb po-szczególnych firm zlokalizowanych w róŜnych regionach i prawdopodobnie nie jest wynikiem procesu czysto statystycznego.

4.2.4 Pomoc dla M ŚP oraz dla rzemiosła Działania wspomagające rozwój MŚP i rzemiosła były realizowane przede wszystkim w ramach niektórych działań SPO „Wzrost konkurencyjno-ści przedsiębiorstw” oraz w ramach ZPORR. Działania te były ukierunkowane na wspieranie rozwoju istniejących przedsiębiorstw. Dlatego moŜna przyjąć, Ŝe naturalna absorpcja funduszy unijnych w poszczególnych regionach powinna być proporcjonalna do wartości dodanej w prze-myśle, budownictwie i usługach. W części finan-sowanej w ramach SPO WKP analizy ekonome-tryczne potwierdziły występowanie tej korelacji (na poziomie 0,7) oraz korelacji z liczbą firm na 10 tysięcy ludności (0,6). Absorpcja funduszy per capita jest dla tej interwencji najlepiej skorelo-wana z liczbą firm per capita (na poziomie 0,4). W przypadku ZPORR kwota interwencji jako procent PKB była negatywnie skorelowana z liczbą firm (REGON) per capita, co oznacza Ŝe interwencja trafiała do województw o mniejszej relatywnej liczbie małych firm. Jednocześnie ogólna kwota interwencji była najwyŜsza w naj-bogatszych i najzasobniejszych w firmy woje-wództwach.

Rysunek 118: Interwencja 15 (wsparcie dla du-Ŝych przedsiębiorstw). Absorpcja funduszy wzglę-dem wartości indykatywnej obliczonej na podsta-wie wartości dodanej w przemyśle, budownictwie i usługach. Wartość realna współfinansowania unij-nego (pierwszy słupek) oraz indykatywna (drugi słupek).

Rysunek 119: Interwencja 16 (pomoc dla MŚP oraz dla rzemiosła). Absorpcja funduszy względem wartości indykatywnej obliczonej na podstawie wartości dodanej w przemyśle, budownictwie i usługach. Wartość realna współfinansowania unij-nego (pierwszy słupek) oraz indykatywna (drugi słupek).



4.2.5 Badania, rozwój technologiczny i działania in nowacyjne ( B + R)

Działania wspomagające badania, rozwój techno-logiczny i działania innowacyjne były realizowa-ne przede wszystkim w ramach SPO „Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw” oraz w ra-mach niektórych działań ZPORR. W części finansowanej w ramach SPO WKP analizy ekonometryczne pokazały, Ŝe interwencja ogółem była pozytywnie skorelowana z liczbą naukowców, i nakładami B+R (korelacje odpo-wiednio 0,8 i 0,9). Udział interwencji w PKB (interwencja/PKB) był pozytywnie skorelowany z liczbą naukowców na mieszkańca i z wydatkami B+R/PKB (na poziomie 0,7). Jednocześnie analizy ekonometryczne pokazały, Ŝe w części finansowanej w ramach ZPORR in-terwencja nie była w sposób istotny skorelowana z Ŝadnymi wskaźnikami rozwoju społeczno go-spodarczego. Jest to prawdopodobnie odzwier-ciedlaniem mechanizmu, zgodnie z którym w ramach SPO WKP środki w ramach tej interwen-cji były przyznawane tam gdzie były silne ośrod-ki badawcze, a w ramach ZPORR - bardziej rów-nomiernie, co w przypadku ZPORR prowadzi do efektu "prokonwergencyjnego".

4.3 Interwencje wspomagaj ące rozwój społeczny

Rysunek 121 przedstawia rozkład absorpcji fun-duszy per capita w ramach wszystkich interwen-cji dotyczących aspektów społecznych. W tym uproszonym i całościowym podejściu widoczna jest wyŜsza efektywność pozyskiwania funduszy unijnych w województwach wschod-nich i zachodnich oraz szczególnie – w woje-wództwie świętokrzyskim i warmińsko-mazurskim.

Rysunek 120: Interwencja 18 (B + R). Absorpcja funduszy względem wartości indykatywnej obli-czonej na podstawie nakładów na B + R. Wartość realna współfinansowania unijnego (pierwszy słu-pek) oraz indykatywna (drugi słupek).

Rysunek 121: Absorpcja funduszy per capita na poziomie województw dla interwencji dotyczących aspektu społecznego. Odchylenie od średniej kra-jowej (Polska =100). Wartość współfinansowania unijnego (pierwszy słupek) oraz wartość projektów (drugi słupek).



4.3.1 Zasoby ludzkie Działania wspomagające rozwój zasobów ludz-kich były realizowane przede wszystkim w ra-mach SPO RZL oraz w ramach niektórych dzia-łań ZPORR. Zarówno w części finansowanej w ramach SPO RZL, jak i w części finansowanej w ramach ZPORR analizy ekonometryczne pokazały, Ŝe kwota interwencji per capita była nieznacznie negatywnie skorelowana z dochodami gospo-darstw domowych per capita (odpowiednio: -0,4 oraz -0,5). Poza tym nie stwierdzono innych istotnych zaleŜności. Jest to prawdopodobnie odzwierciedlaniem me-chanizmu, zgodnie z którym zarówno w ramach SPO RZL, jak i w ramach ZPORR środki inter-wencji były przyznawane z preferencjami dla regionów uboŜszych, co prowadzi do efektu "prokonwergencyjnego"

4.4 Interwencje wspomagaj ące rozwój przestrzenny

Rysunek 123 przedstawia rozkład absorpcji fun-duszy per capita w ramach wszystkich interwen-cji dotyczących aspektów przestrzennych (infra-strukturalnych). W tym uproszonym i całościowym podejściu widoczna jest wyŜsza efektywność pozyskiwania środków unijnych w województwach zachodnich i centralnych oraz zdecydowanie niŜsza efektyw-ność w województwach wschodnich. NaleŜy pamiętać, Ŝe w przypadku interwencji infrastrukturalnych duŜa część środków została przyznana na duŜe inwestycje transportowe i środowiskowe (szczególnie w ramach funduszu spójności), gdzie wybór projektów często zaleŜał od uwarunkowań strategicznych na poziomie krajowym.

Rysunek 122: Interwencja 2 (zasoby ludzkie). Ab-sorpcja funduszy względem wartości indykatywnej obliczonej na podstawie dochodów rozporządzal-nych na osobę. Wartość realna współfinansowania unijnego (pierwszy słupek) oraz indykatywna (dru-gi słupek).

Rysunek 123: Absorpcja funduszy per capita na poziomie województw dla interwencji dotyczących aspektu przestrzennego. Odchylenie od średniej krajowej (Polska =100). Wartość współfinansowa-nia unijnego (pierwszy słupek) oraz wartość pro-jektów (drugi słupek).



4.4.1 Infrastruktura transportowa 1. Kolej

Działania wspomagające infrastrukturę kolejową były realizowane przede wszystkim w ramach Funduszu Spójności oraz SPO Transport. Działania te były ukierunkowane przede wszyst-kim na poprawę stanu linii kolejowych, a w mniejszym stopniu na budowę nowych. Dlatego moŜna przyjąć, Ŝe naturalna absorpcja funduszy unijnych w poszczególnych regionach powinna być proporcjonalna do długości linii kolejowych ogółem. NaleŜy pamiętać, Ŝe przypadku tej interwencji duŜa część środków została przyznana na duŜe inwestycje transportowe gdzie wybór projektów często zaleŜał od uwarunkowań strategicznych na poziomie krajowym.

2. Drogi

Działania wspomagające infrastrukturę drogową były realizowane przede wszystkim w ramach Funduszu Spójności, SPO Transport oraz ZPORR Działania te były ukierunkowane przede wszyst-kim na poprawę stanu dróg, a w mniejszym stop-niu na budowę nowych. Dlatego moŜna przyjąć, Ŝe naturalna absorpcja funduszy unijnych w po-szczególnych regionach powinna być proporcjo-nalna do długości dróg ogółem. NaleŜy pamiętać, Ŝe w przypadku tej interwencji duŜa część środków została przyznana na duŜe inwestycje transportowe (szczególnie w ramach Funduszu Spójności) gdzie wybór projektów często zaleŜał od uwarunkowań strategicznych na poziomie krajowym.

Rysunek 125: Interwencja 312 (drogi). Absorpcja funduszy względem wartości indykatywnej obli-czonej na podstawie długości dróg ogółem. War-tość realna współfinansowania unijnego (pierwszy słupek) oraz indykatywna (drugi słupek).

Rysunek 124: Interwencja 311 (kolej). Absorpcja funduszy względem wartości indykatywnej obli-czonej na podstawie długości dróg kolejowych ogółem. Wartość realna współfinansowania unij-nego (pierwszy słupek) oraz indykatywna (drugi słupek).



4.4.2 Infrastruktura środowiskowa (w tym woda) Działania wspomagające infrastrukturę środowi-skową były realizowane przede wszystkim w ramach Funduszu Spójności oraz w ramach nie-których działań ZPORR W części finansowanej w ramach Funduszu Spójności analizy ekonometryczne pokazały, Ŝe interwencja jako udział w PKB była pozytywnie skorelowana z tonaŜem ścieków na PKB (0,6). Natomiast w części finansowanej w ramach ZPORR kwota interwencji jako udział w PKB była słabo, ale pozytywnie skorelowana z po-wierzchnią przyrodniczą prawnie chronioną (na poziomie 0,5). Jest to prawdopodobnie odzwierciedlaniem me-chanizmu, zgodnie z którym środki ze ZPORR trafiały łatwiej tam gdzie "jest co chronić" (po-wierzchnia przyrodniczo chroniona), a środki z Funduszu Spójności - tam gdzie było więcej „do oczyszczania”.

Rysunek 126: Interwencja 34 (infrastruktura śro-dowiskowa). Absorpcja funduszy względem warto-ści indykatywnej obliczonej na podstawie emisji przemysłowych i zanieczyszczeń z zakładów. War-tość realna współfinansowania unijnego (pierwszy słupek) oraz indykatywna (drugi słupek).



5 OBSERWOWANY WPŁYW INSTRUMENTÓW POLITYKI SPÓJNOŚCI W PERSPETYWIE FINANSOWEJ 2004-2006 NA ROZWÓJ I ZRÓśNICOWANIE POLSKICH REGIONÓW

5.1 Rozwój gospodarczy

5.1.1 Produkt krajowy brutto Analiza korelacji między przyrostami w poziomie PKB per capita a wybranymi interwencjami i progra-mami pozwoliła na sformalizowanie oddziaływań i wzajemnych powiązań między zmiennymi oraz osza-cowanie czy i ewentualnie w jaki sposób polityka spójności wpływała na zmiany i zróŜnicowanie w roz-woju gospodarczym na poziomie regionalnym. Wyniki tych analiz wskazują, Ŝe fundusze wydatkowane na pomoc dla MŚP oraz dla rzemiosła (interwencja 16) są pozytywnie skorelowane ze zmianami w po-ziomie PKB per capita. Obserwuje się równieŜ negatywną zaleŜność między tą zmienną, a środkami wydanymi na rozwój zasobów ludzkich (interwencja 2). Nie istnieje istotna zaleŜność między zmianami w rozwoju gospodarczym a pozostałymi interwencjami. Ocena wpływu funduszy strukturalnych na rozwój regionów (mierzony zmianami w poziomie PKB per capita) jest utrudniona ze względu na krótki okres czasu objęty analizą. Otrzymane wyniki estymacji pokazują, Ŝe suma środków funduszy strukturalnych pozyskanych w poszczególnych regionach nie wpływa na przyspieszenie tempa wzrostu PKB per capita w podregionach. RównieŜ wpływ większości

poszczególnych kategorii interwencji jest nie-istotny statystycznie. Obserwuje się jedynie nie-wielki pozytywny wpływ na zmiany we wzroście PKB per capita środków skierowanych na pomoc dla MŚP oraz dla rzemiosła (Rysunek 127). W celu zbadania wpływu środków unijnych na zróŜnicowanie międzyregionalne przeprowadzo-no dodatkowe analizy korelacji, z których wynika iŜ na poziomie województw obserwuje się nega-tywną zaleŜność między wielkością PKB per capita w roku bazowym (2003), a środkami wy-datkowanymi na niektóre kategorie interwencji (11-rolnictwo, 18-badania, rozwój technologicz-ny i działania innowacyjne, 311-infrstruktura transportowa-kolej oraz 35-planowanie prze-strzenne i odnowa). Na poziomie podregionów sytuacja kształtuje się odmiennie. Kierunek kore-lacji jest przeciwny (zob. Tabela 13). Rezultaty te sugerują powolną konwergencję między woje-wództwami, powodowaną jednak wzmoŜonym rozwojem obszarów bogatszych danego woje-wództwa (i dywergencją między podregionami bogatszymi, będącymi motorami rozwoju dla poszczególnych województw, a sąsiadującymi z nimi biedniejszymi obszarami).

Zakładając Ŝe rozkład środków unijnych w kolejnych perspektywach finansowych będzie oparty na iden-tycznym algorytmie dystrybucji, oraz Ŝe regiony nie zmienią swoich działań przy aplikowaniu o fundusze unijne, moŜna się spodziewać powolnej konwergencji na poziomie województw. Jednak konwergencja ta będzie powodowana pogłębiającym się zróŜnicowaniem na poziomie podregionów. Obszary najbardziej pręŜne będą się rozwijały szybciej, wypychając tym samym województwa biedniejsze w górę.

Rysunek 127: Zmiana PKB w latach 2003-2005 (mapa) oraz wartość projektów (pierwszy słupek) i wartość współfinansowania unijnego (drugi słu-pek) w ramach interwencji 16: „Pomoc dla MŚP oraz dla rzemiosła”.



Tabela 13: Korelacja między PKB per capita w 2003 roku, a wysokością pozyskanych środków unijnych dla wybranych kategorii interwencji

Kategoria interwencji

Zmienna w roku bazowym

Int. 11: Rolnictwo

Int. 18: Badania, rozwój

technologiczny i dz. innowacyjne

Int. 311: Infrastruktura

transportowa - kolej

Int. 35: Planowanie

przestrzenne i odnowa

PKB per capita w 2003 r. - województwa

- 0,20 - 0,28 - 0,41 - 0,34

PKB per capita w 2003 r. - podregiony

- 0,08 + 0,79 + 0,13 + 0,68

5.1.2 Inwestycje Analiza korelacji między sumą pozyskanych funduszy unijnych, a przyrostem nakładów inwestycyjnych wskazuje na niewielką negatywną zaleŜność tych zmiennych. Jeśli chodzi o poszczególne kategorie in-terwencji, to wyniki modelowania ekonometrycznego wskazują, Ŝe tylko środki wydane na pomoc dla MŚP oraz rzemiosła (interwencja 16) wpływają pozytywnie na przyrost nakładów inwestycyjnych (Rysunek 128).

Analiza korelacji między pozyskanymi środkami unijnymi, a poziomem nakładów inwestycyjnych w województwach w roku bazowym (2003) wy-kazuje pozytywną zaleŜność między poziomem nakładów inwestycyjnych, a funduszami pozy-skanymi na interwencje w kategoriach: 2-zasoby ludzkie, 16-pomoc dla MŚP oraz dla rzemiosła, 18-badania, rozwój technologiczny i działania innowacyjne, 31-infrastruktura transportowa oraz 32-infrastruktura telekomunikacyjna i społeczeń-stwo informacyjne. Na poziomie powiatów kore-lacje te są słabsze, ale zachowują ten sam kieru-nek (Tabela 14). Rezultat ten wskazuje, Ŝe naleŜy oczekiwać powolnej dywergencji poziomu nakła-dów inwestycyjnych, zarówno na poziomie wo-jewództw, jak i powiatów. Nie moŜna jednak jednoznacznie stwierdzić czy i w jakim stopniu fundusze unijne przyczyniły się do wystąpienia tej dywergencji, gdyŜ nie jest moŜliwe ustalenie kierunku przyczynowo-skutkowego między ana-lizowanymi zmiennymi.

Tabela 14: Korelacja między nakładami inwestycyjnymi w 2003 roku, a wysokością pozyskanych środków unij-

nych dla wybranych kategorii interwencji.

Kategoria interwencji

Zmienna w roku bazowym

Int. 2: Zasoby ludzkie

Int. 16: Pomoc dla

MŚP oraz dla rzemiosła

Int. 18: Badania, rozwój technologiczny i dz. innowacyjne

Int. 31: Infrastruktu-ra transpor-

towa

Int. 32: infrastruktura tele-komunikacyjna i

społ. informacyjne

Nakłady inwestycyjne w 2003 r. - województwa + 0,88 + 0,82 + 0,92 + 0,85 + 0,78

Nakłady inwestycyjne w 2003 r. - powiaty + 0,39 + 0,42 + 0,89 + 0,54 + 0,88

Rysunek 128: Przyrost inwestycji w sektorze pry-watnym w latach 2003-2006 (mapa) oraz wartość projektów (pierwszy słupek) i wartość współfinan-sowania unijnego (drugi słupek) w ramach inter-wencji 16: „Pomoc dla MŚP oraz dla rzemiosła”.



5.1.3 Deficyt JST Analiza korelacji nie wskazuje na istnienie powiązań między zmianami w deficycie jednostek samorządu terytorialnego (JST), a wysokością kwoty funduszy unijnych pozyskanych na poszczególne kategorie interwencji. Wyniki analizy ekonometrycznej potwierdzają ten rezultat, wskazując na statystyczną nie-istotność wszystkich kategorii interwencji uwzględnionych w modelach. Występuje natomiast silna za-leŜność między dynamiką zadłuŜenia samorządów, a sumą wszystkich środków pozyskanych z funduszy. Jest to wynik oczywisty, wynikający z zasad współfinansowania projektowego. Z kolei, analiza korelacji między stanem początkowym zadłuŜenia powiatów, a wielkością pozyskanych funduszy wskazuje, Ŝe większy deficyt JST idzie w parze z mniejszą ilością pozyskanych środków unij-nych. Sugeruje to, Ŝe w kolejnych perspektywach finansowych naleŜy monitorować poziom zadłuŜania się samorządów w związku z realizacją programów, tak by nie dopuścić do nadmiernego wzrostu zadłu-Ŝenia i w konsekwencji ograniczenia moŜliwości aplikowania o fundusze.

5.1.4 Dochody z PIT Analiza korelacji wskazuje dla większości kate-gorii interwencji na brak zaleŜności między zmianami w dochodach samorządów od osób fizycznych, a wielkością pozyskanych funduszy unijnych. Jedynie fundusze przeznaczone na rozwój zasobów ludzkich (interwencja 2) są po-zytywnie skorelowane ze zmianami w dochodach z PIT. Jest to dobry sygnał wskazujący iŜ wyko-rzystanie tych środków zwiększyło poziom do-chodów ludności w poszczególnych obszarach. i regionach (Rysunek 129). Przeprowadzona analiza ekonometryczna wska-zuje na pozytywny wpływ na zwiększenie się dochodów z PIT funduszy pozyskanych na wspo-maganie obszarów wiejskich (interwencja 13) oraz na rozwój zasobów ludzkich (interwencja 2). Dochody z PIT reagowały równieŜ pozytywnie na sumę pozyskanych funduszy ogółem. Analiza wpływu środków unijnych na zróŜnico-wanie przestrzenne przychodów z PIT (a pośred-nio dochodów osób fizycznych) wskazuje na brak ich powiązania.

5.1.5 Liczba podmiotów gospodarczych Przeprowadzona analiza korelacji wskazuje na brak zaleŜności między funduszami wydatkowanymi na poszczególne interwencje, a zmianami w liczbie firm na tysiąc mieszkańców. Całkowita suma kwot fun-duszy jest pozytywnie skorelowana z regionalnymi wartościami tej zmiennej (Rysunek 130). Analiza wpływu funduszy strukturalnych na rozwój regionów (mierzony zmianami w liczbie podmiotów gospodarczych na tysiąc mieszkańców) jest trudna do oceny ze względu na zbyt krótki okres czasu do-stępny do badania. Z tego teŜ względu dla większości interwencji wpływ pozyskanych środków jest nie-istotny statystycznie. Obserwuje się, Ŝe środki finansowe przeznaczone na pomoc dla MSP oraz dla rze-miosła (interwencja 16) mają niewielki pozytywny wpływ na wzrost liczby podmiotów gospodarczych na tysiąc mieszkańców. Przeprowadzone analizy wskazują równieŜ na istotną statystycznie negatywną zaleŜność między kwotami wydatkowanymi na adaptację i rozwój obszarów wiejskich (interwencja 13), a zmianami w liczbie przed-

Rysunek 129: Zmiana dochodów z PIT w latach 2003-2006 (mapa) oraz wartość projektów (pierw-szy słupek) i wartość współfinansowania unijnego (drugi słupek) w ramach interwencji 2: „Zasoby ludzkie”.



siębiorstw na tysiąc mieszkańców w poszczególnych powiatach i województwach (Rysunek 131). Nie jest to rezultat zaskakujący, jako Ŝe głównym celem tej interwencji jest wspieranie działań gospodarstw rolnych, poprawa infrastruktury wiejskiej, czy teŜ ochrona środowiska. ZwaŜywszy Ŝe wsparcie w ra-mach tej interwencji udzielane było głównie w regionach o silnym ukierunkowaniu rolniczym, moŜna sądzić iŜ w długim okresie ta negatywna korelacja moŜe się przyczynić do zróŜnicowania przestrzennego i specjalizacji regionów.

Analiza wpływu funduszy strukturalnych na zmiany w zróŜnicowaniu przestrzennym liczby przedsię-biorstw wskazuje na dwie zaleŜności. Obserwuje się pozytywną relację między stanem początkowym liczby firm na tysiąc mieszkańców, a napływem środków z interwencji 14-rybołówstwo, 16-pomoc dla MŚP oraz dla rzemiosła oraz 31-infrastruktura transportowa. Z kolei liczba przedsiębiorstw w roku 2003 jest negatywnie skorelowana z interwencją 12-leśnictwo (Tabela 15). Tabela 15: Korelacja liczby podmiotów gospodarczych na 1.000 mieszkańców w 2003 roku z wartością środków

przeznaczonych na wdraŜanie projektów w ramach wybranych interwencji

Interwencja 12 Interwencja 14 Interwencja 16 Interwencja 31

Liczba podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców w roku 2003 – województwa

- 0,47 + 0,58 + 0,65 + 0,53

Liczba podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców w roku 2003 – powiaty

- 0,20 + 0,35 + 0,35 + 0,32

Pozytywna korelacja sugeruje iŜ środki unijne szły do obszarów o większej liczbie podmiotów gospodar-czych, mogąc tym samym wpływać na zwiększenie zróŜnicowania przestrzennego tego wskaźnika. Jed-nak zbyt słabe zaleŜności otrzymane w modelach nie pozwalają na ocenę powiązań przyczynowo-skutkowych między tymi wielkościami.

5.1.6 Bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ) 1. Napływ BIZ

Korelacje nie wykazują powiązań między kwotami funduszy UE a napływem BIZ (w relacji do PKB). Oznacza to, Ŝe same fundusze unijne nie miały wpływu ani na przestrzenne wyrównywanie, ani na pogłę-bienie się róŜnic, jeŜeli chodzi o napływ inwestycji zagranicznych do poszczególnych województw.

Rysunek 130: Zmiana liczby firm w latach 2003-2006 (mapa) oraz wartość projektów (pierwszy słu-pek) i wartość współfinansowania unijnego (drugi słupek) w ramach interwencji 16: „Pomoc dla MŚP oraz dla rzemiosła”,

Rysunek 131: Zmiana liczby firm w latach 2003-2006 (mapa) oraz wartość projektów (pierwszy słu-pek) i wartość współfinansowania unijnego (drugi słupek) w ramach interwencji 13: „Promowanie adaptacji i rozwoju obszarów wiejskich”,



Wyniki analiz ekonometrycznych równieŜ wskazują, Ŝe inwestycje zagraniczne nie reagowały na sumę funduszy unijnych docierających do województw. Natomiast jeŜeli uwzględnić poszczególne rodzaje interwencji wydaje się, Ŝe więcej inwestycji zagranicznych w latach 2004-2006 lokowano w wojewódz-twach, gdzie dotarło więcej środków w ramach interwencji 2, 18, 31 i 32 (zasoby ludzkie, B+R, transport, telekomunikacja). Jednocześnie mniej inwestycji zagranicznych lokowano w województwach o większej absorpcji środków w ramach interwencji 15 i 16 (skierowanych do duŜych przedsiębiorstw, MŚP i rze-miosła). Ten ostatni wynik jest zaskakujący, poniewaŜ duŜa część inwestycji bezpośrednich słuŜy dzia-łalności produkcyjnej i sektora finansowego, które powinny korzystać z programów skierowanych do przedsiębiorstw. Być moŜe wsparcie w ramach tych interwencji udzielane jest głównie przedsiębior-stwom krajowym, co wzmacnia konkurencyjność tych przedsiębiorstw i powoduje efekt wypychania przedsiębiorstw zagranicznych. Równie moŜliwy jest jednak szereg innych wyjaśnień. Poza tym, albo przede wszystkim, bezpośredni kapitał zagraniczny jest przyciągany do województw przez wyŜszy potencjał rynkowy (PKB na głowę mieszkańca), niŜsze koszty pracy i lepszą infrastrukturę. Mamy ponadto do czynienia z efektem aglomeracji (tzn. więcej bezpośrednich inwestycji zagranicznych napływa do województw, gdzie nasycenie BIZ jest juŜ duŜe). 2. Udział firm zagranicznych w ogólnej liczbie firm Korelacje nie wykazują równieŜ powiązań między kwotami funduszy unijnych a liczbą rejestrowanych firm zagranicznych. Oznacza to, Ŝe same fundusze unijne nie miały wpływu ani na wyrównywanie prze-strzenne, ani na pogłębienie się róŜnic, jeŜeli chodzi o liczbę firm zagranicznych w poszczególnych wo-jewództwach. Szacunki ekonometryczne uwzględniające równieŜ wpływ innych czynników sugerują jednak iŜ udział firm zagranicznych w ogólnej liczbie firm był ogólnie większy w województwach, do których trafiały środki unijne. JeŜeli rozłoŜyć wpływ funduszy z unijnych na poszczególne interwencje, relatywnie więcej firm zagranicznych rejestruje się w województwach o wyŜszej absorpcji interwencji 15 i 16 (skierowa-nych do duŜych przedsiębiorstw, MŚP i rzemiosła), a przy niektórych specyfikacjach – o wyŜszej absorp-cji środków w ramach interwencji 31 (transport). W województwach przyciągających wyŜszą kwotę środków w ramach interwencji 18 i 32 (B+R i telekomunikacja) rejestruje się natomiast względnie mało firm zagranicznych. Udział firm zagranicznych w ogólnej liczbie firm rośnie w województwach, w których jest wyŜszy poten-cjał rynkowy (wyraŜony PKB per capita, bądź wzrostem PKB per capita, bądź wzrostem ogólnej liczby firm), niŜsze koszty pracy i lepsza infrastruktura. Tak jak w przypadku wielkości napływu BIZ, tutaj teŜ mamy do czynienia z efektem aglomeracji. Zestawione razem wyniki szacunków ekonometrycznych z tej i poprzedniej części rozdziału sugerują iŜ mniejsze firmy zagraniczne przyciągane są obecnie przez interwencje skierowane do przedsiębiorstw, w tym do MŚP. Natomiast duŜy kapitał zagraniczny kierowany jest raczej do województw gdzie z funduszy unijnych wspierane są programy dotyczące rynku pracy, B+R i poprawy infrastruktury.

5.1.7 Produktywno ść Zgodnie z wynikami analiz trendów i zróŜnicowań produktywności w latach 2002-2005 stwierdzono iŜ była ona znacznie silniej skorelowana z regionalnymi zmianami wartości dodanej niŜ ze zmianami za-trudnienia. Nie stwierdzono takŜe aby w badanym okresie poziomy produktywności w regionach i podre-gionach ulegały konwergencji lub dywergencji. Wyniki analizy ekonometrycznej nie wskazują teŜ na istotne zaleŜności między zmianami poziomów produktywności w poszczególnych rejonach kraju (analiza powiatowa), a sumą wydatkowanych tam środków z funduszy (zob. Rysunek 132). Bardziej szczegółowe modele wskazują natomiast na będącą na granicy istotności pozytywną korelację pomiędzy wydatkami na interwencję skierowane na kapitał ludzki (głównie w ramach SPO RZL oraz



ZPORR), a wzrostem poziomu produktywności w regionach. Biorąc jednak pod uwagę duŜy błąd osza-cowania parametrów tej zaleŜności trudno jest wnioskować na podstawie otrzymanych wyników o jej rzeczywistej sile. ZwaŜywszy, Ŝe środki z SPO RZL (zob. Rysunek 132) kierowane były głównie do województw o najgorszej sytuacji na rynku pracy: (warmińsko-mazurskie, zachodniopomorskie, świętokrzyskie, kujawsko-pomorskie i lubuskie), moŜna sądzić iŜ ta pozytywna korelacja powinna w dłuŜszym okresie wpłynąć pozytywnie na rozwój sytuacji na rynkach pracy tych regionów, sprzyjając tym samym ich konwergencji

5.1.8 Wynagrodzenia Wyniki estymacji ekonometrycznych nie dają Ŝadnych podstaw do wyciągania wniosków na temat zaleŜności pomiędzy wartością interwencji z funduszy strukturalnych w powiatach, a wzro-stem wynagrodzeń. NaleŜy jednak pamiętać, Ŝe dane dotyczące wynagrodzeń pochodzą wyłącz-nie z sektora przedsiębiorstw - nie obejmują więc

dochodów osiąganych przez pracowników najmniejszych firm (do 8 pracowników włącznie), samych przedsiębiorców oraz rolników. W związku z tym naleŜy przypomnieć (zob. wyŜej Rysunek 128 i Rysunek 129) pozytywną zaleŜność pomiędzy wartością interwencji skierowanych na rozwój kapitału ludzkiego oraz na rozwój obszarów wiejskich (głównie z programów RZL i ZPORR oraz ROL), a dochodami z PIT osiąganymi przez budŜe-ty lokalne. Świadczy to pozytywnym związku pomiędzy wartością środków skierowanych w ramach tych interwencji i dochodami ludności zamieszkującej te obszary. Z drugiej strony korelacje na poziomie wojewódzkim wskazują iŜ kwoty per capita interwencji skiero-wanych na rolnictwo (współczynnik korelacji -0,53) oraz na kapitał ludzki (współczynnik korelacji -0,43) są negatywnie skorelowane ze średnim poziomem wynagrodzeń w roku 2003. Oznacza to iŜ powinny one przyczyniać się do konwergencji regionalnej poziomu dochodów ludności.

5.1.9 Stopa zatrudnienia Jak juŜ wspomniano wyŜej fundusze w ramach programu SPO RZL trafiały głównie do tych regionów, gdzie sytuacja na rynku pracy była najgorsza. Środki na interwencje w kapitał ludzki w ramach odpo-wiednich działań ZPORR rozłoŜone były znacznie bardziej równomiernie. W sumie jednak analiza eko-nometryczna potwierdza wyraźnie negatywny związek pomiędzy poziomem zatrudnienia w regionie oraz kwotą interwencji w kapitał ludzki per capita. Jest to dobry objaw wskazujący na poprawne (ze względu na cel konwergencyjny) adresowanie środków w ramach tych interwencji. Nie ma juŜ niestety jednak istotnej zaleŜności pomiędzy kwotą wydatkowaną w ramach interwencji skie-rowanej na kapitał ludzki, a przyrostem zatrudnienia. Jest to w oczywisty sposób związane z faktem, Ŝe zmiany na rynku pracy zachodzą zbyt wolno by moŜna było juŜ zaobserwować tego rodzaju wpływ. Mo-Ŝe to teŜ wynikać stąd, Ŝe środki przeznaczane na programy w ramach interwencji w kapitał ludzki kie-rowane są w znacznym stopniu do osób będących w najtrudniejszej sytuacji na rynku pracy (co wprost wynika z Ustawy o Promocji Zatrudnienia i Instytucjach Rynku Pracy) co z kolei „z definicji” skutkuje małą efektywnością brutto tych programów. Wykonane analizy ekonometryczne wskazują natomiast na istotną statystyczną zaleŜność pomiędzy kwo-tami wydatkowanymi na interwencje wspierające małe i średnie przedsiębiorstwa (głównie w ramach

Rysunek 132: Zmiana procentowa produktywności w latach 2002-2005 (mapa) oraz suma wydatków w ramach wszystkich interwencji (pierwszy słu-pek) i suma wydatków w ramach interwencji 2 „Zasoby ludzkie” (drugi słupek).



SPO WKP), a zmianami stóp zatrudnienia w poszczególnych powiatach. Sugeruje to iŜ inwestycje reali-zowane dzięki otrzymanym przez firmy funduszom, czy to skierowanym bezpośrednio na ich finansowa-nie, czy teŜ działającym pośrednio (np. poprzez wsparcie budowy sieci odbiorców itp.) mają wpływ pro-zatrudnieniowy.

5.1.10 Stopa aktywno ści ekonomicznej Estymacje modeli ekonometrycznych wskazują na występowanie do chwili obecnej negatywnej zaleŜno-ści pomiędzy kwotami wydatkowanymi w ramach interwencji skierowanych na kapitał ludzki, a wielko-ścią oraz zmianami stopy aktywności ekonomicznej ludności. Negatywna zaleŜność pomiędzy kwotą wydatkowanym funduszy i stopą aktywności ekonomicznej jest zrozumiała i wynika z tych samych powodów co podobna negatywna zaleŜność dla zatrudnienia. Trud-niej jest jednak zrozumieć negatywną korelację wielkości środków wydatkowanych na wsparcie rozwoju kapitału ludzkiego ze zmianę poziomu aktywności ekonomicznej. Wyniki te mogą ulec zmianie gdy upłynie wystarczająca ilość czasu aby moŜna było zaobserwować wpływ wydatkowanych funduszy na procesy średnio i długookresowe. Jednak prawdopodobne wyjaśnienie tej korelacji to wspólna przyczyna obu zjawisk (tzn. wysokiej ab-sorpcji środków unijnych w ramach tej interwencji RZL i niskiej dynamiki wzrostu aktywności ekono-micznej), jaką moŜe być niski poziom rozwoju społeczno gospodarczego określonych regionów. Nato-miast raczej nie naleŜy się doszukiwać związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tymi dwoma zjawi-skami.

5.1.11 Stopa bezrobocia Podobnie jak w przypadku aktywności ekonomicznej, takŜe bezrobocie wydaje się reagować w sposób negatywny na interwencje. Wyniki naszych modeli wskazują na dodatnią zaleŜność pomiędzy poziomem i zmianami bezrobocia, a kwotami wydatkowanymi na interwencje związane z kapitałem ludzkim, ale takŜe sumarycznymi kwotami wydatkowanymi ze wszystkich interwencji.

Tak jak w przypadku aktywności ekonomicznej oraz zatrudnienia moŜe to mieć związek ze spo-sobem wydatkowania środków z programu RZL, które to lokowane były głównie w regionach o najwyŜszym bezrobociu – współczynnik korelacji 0,55 (zob. Rysunek 133). W tym samym okresie w całym kraju bezrobocie spadało i działo się to najszybciej w regionach, w których było one niŜsze, co skutkowało opisanym juŜ wcześniej wzrostem regionalnego, a szcze-gólnie wewnątrzregionalnego zróŜnicowania stóp bezrobocia w latach 2002-2007. PoniewaŜ nie widać jeszcze pozytywnych skutków finansowa-nych programów więc obserwujemy istotną, ale „pozorną” korelację pomiędzy kwotą środków wydatkowanych na programy dotyczące kapitału ludzkiego i zmianami bezrobocia na poziomie powiatów. Na podstawie obserwowanych zaleŜności trudno jest jednak oceniać, czy środki z funduszy bezpo-średnio zwiększają, czy teŜ zwiększają zróŜnico-wanie regionów za względu na stopę bezrobocia i jak wpływać będą na to zróŜnicowanie w przy-szłości.

Rysunek 133: Stopa bezrobocia w 2003 roku (ma-pa) oraz wartość projektów w ra-mach wszystkich interwencji (pierwszy słupek) i wartość projek-tów w ramach interwencji 2 „Zaso-by ludzkie” (drugi słupek).



5.2 Rozwój społeczny

5.2.1 Dochody gospodarstw domowych i ubóstwo Wyniki oszacowań modeli dynamiki dochodów gospodarstw domowych i ubóstwa wskazują, Ŝe najbar-dziej istotny wpływ na zmiany tych wskaźników w latach 2004-2006 mogły mieć środki funduszy unij-nych w ramach interwencji 16 (pomoc dla MŚP oraz dla rzemiosła). Wzrost wartości środków zaangaŜo-wanych w województwie w ramach tej interwencji był przeciętnie rzecz biorąc związany z przyspiesze-niem tempa wzrostu dochodów gospodarstw domowych i tempa spadku wojewódzkiej stopy ubóstwa. Jest to wynik zgodny z oczekiwaniami. Całkowita suma środków funduszy unijnych nie miała istotnego wpływu na zmiany dochodów rozporządzalnych i ubóstwa. Poprawnie uchwycono jednak sam kierunek relacji. Środki zaangaŜowane w obszarze „Infrastruktura społeczna i ochrona zdrowia publicznego” (in-terwencja 36) mogły mieć pozytywny wpływ na wzrost przeciętnych dochodów rozporządzalnych – być moŜe pośredni - ale nie na zmniejszenie ubóstwa. NaleŜy jednak podkreślić, Ŝe prawdopodobnym wyjaśnieniem obserwowanych związków między wyso-kością kwoty pozyskanej z funduszy unijnych w ramach danej kategorii interwencji, a zmianami po-szczególnych zmiennych charakteryzujących poziom rozwoju społecznego danego obszaru geograficzne-go lub regionu mogą być ich wspólne wcześniejsze uwarunkowania. Z uwagi na krótki okres trwania badanego procesu w chwili obecnej nie jest moŜliwe jednoznaczne ustalenie, czy pomiędzy badanymi zmiennymi (wysokością kwoty pozyskanych smrodków unijnych i wskaźnikami rozwoju społecznego) zachodzą związki przyczynowo-skutkowe.

5.2.2 Migracje W zasadzie naleŜałoby się spodziewać, Ŝe wykorzystywanie środków funduszy unijnych w danym rejonie (powiecie), pobudzając rozwój lokalny, poprawiając infrastrukturę i sytuację na rynku pracy, przyciąga nowych mieszkańców. Zwiększa zatem napływ ludności osiedlających się na pobyt stały. Co do odpływu ludności, wstępne hipotezy są nieco trudniejsze do sformułowania. MoŜna przypuszczać, Ŝe wystąpić powinien efekt przeciwny, ale decyzje o opuszczeniu dotychczasowego miejsca zamieszkania są zwykle bardziej złoŜone. Oszacowane modele pozwalają częściowo potwierdzić tak postawione hipotezy. Dla niektórych zmien-nych opisujących poziom interwencji z funduszy unijnych korelacje są istotne, ale ich znak moŜe budzić zdziwienie. Dotyczy to przede wszystkim zmiennej opisującej wspieranie rozwoju zasobów ludzkich (interwencja 2), która - wedle otrzymanych szacunków – miałaby oddziaływać dodatnio na tempo odpły-wu, ujemnie zaś na tempo napływu ludności. Prawdopodobne wyjaśnienie tego zjawiska to raczej wspól-ne wcześniejsze uwarunkowania badanych zmiennych, a nie ich związek przyczynowo-skutkowy (zob. Rozdział 5.2.1). Interwencje w infrastrukturę społeczną okazały się bez znaczenia w przypadku imigracji, a ich potencjal-ny wpływ na intensywność emigracji okazał się negatywny (im mniej interwencji w strukturę społeczną, tym większe tempo odpływu ludności z powiatu), co moŜna uznać za wynik oczekiwany. Szacunki zna-czenia zmiennej opisującej całą sumę środków zaangaŜowanych w interwencje z udziałem funduszy unij-nych są zgodne z oczekiwaniami tak w modelach napływu ludności do powiatów, jak i odpływu (znaki odpowiednio plus i minus), z tym Ŝe w modelach tempa napływu – są one na granicy istotności.

5.2.3 Aktywno ść społeczna (fundacje i stowarzyszenia) Wskaźniki obrazujące aktywność społeczną w regionie wprowadzono do modelu na dwa sposoby - w postaci bezwzględnej liczby stowarzyszeń oraz wskaźnika nasycania (na 10.000 mieszkańców) liczonego dla fundacji i stowarzyszeń łącznie. Występowały one jako zmienne objaśniane modeli. Zbudowane mo-dele słuŜące badaniu wpływu FU na tak zdefiniowane zmienne okazały się nie w pełni satysfakcjonujące. Większość zmiennych opisujących zaangaŜowanie środków funduszy unijnych w ramach wyodrębnio-nych interwencji okazała się nieistotna. Jedynie zmienna, która odpowiada interwencji w rozwój obsza-rów wiejskich okazała się istotna, ze znakiem ujemnym. Ujemny znak parametru oznaczałby wolniejszy wzrost liczby stowarzyszeń jak równieŜ słabszy wzrost nasycenia organizacjami pozarządowymi (stowa-



rzyszenia łącznie z fundacjami) w rejonach, w których pojawiają się fundusze interwencji 13. Wyniki te moŜna ewentualnie zrozumieć uznając, Ŝe w sumie środki z funduszy unijnych przyznawane w ramach omawianych tu interwencji zwykle nie mają wpływu na tworzenie nowych organizacji w sektorze poza-rządowym. Wniosek ten nie odnosi się do interwencji związanych z rozwojem wsi, choć być moŜe działa-ją one w sposób nie w pełni zgodny z oczekiwaniami. Podobnie jak w przypadku dochodów gospodarstw domowych i ubóstwa (zob. Rozdział 5.2.1) obserwo-wane w modelach ekonometrycznych powiązania między badanymi zmiennymi mogą być wynikiem ich wcześniejszych wspólnych uwarunkowań i nie koniecznie świadczą o występowaniu między nimi związ-ków przyczynowo-skutkowych.

5.2.4 Infrastruktura społeczna 1. Edukacja Dostępność przedszkoli Modelowanie wpływu funduszy unijnych na zmienną opisującą dostępność przedszkoli (ujętą w postaci tempa zmian wielkości rejonu przedszkolnego) dało w swej pierwszej wersji zaskakujące wyniki. Nie-istotność większości zmiennych objaśniających, tak kontrolnych jak i interwencyjnych, moŜe sugerować, Ŝe ich wpływ na dostępność przedszkoli jest bez znaczenia. MoŜliwe jednak, Ŝe wzajemne powiązania zmiennych objaśniających powodują, Ŝe wpływu tego nie daje się wyodrębnić. Zmienne opisujące wartość interwencji są praktycznie zawsze nieistotne. Zmienna opisująca wartość środków przyznawanych w ramach interwencji. 36 „Infrastruktura społeczna i ochrona zdrowia”, która jako jedyna okazała się statystycznie istotna, ma niepoprawny z merytorycznego punktu widzenia znak. Jest on dodatni wskazując, Ŝe więcej zaangaŜowanych środków w powiecie przyspieszałoby wzrost wiel-kości rejonu przedszkolnego, czy inaczej mówiąc, pogarszałoby dostępność przedszkoli. Trzeba oczywi-ście pamiętać, Ŝe poprawa infrastruktury przedszkolnej nie była bezpośrednim celem projektów współfi-nansowanych ze środków funduszy unijnych, stąd być moŜe takie właśnie wyniki. Dlatego naleŜy sądzić, Ŝe wyjaśnienie tego wyniku jest podobne jak w przypadku ujemnej korelacji między wielkością interwen-cji a wzrostem aktywności ekonomicznej (zob. Rozdział 5.1.10) WyposaŜenie szkół podstawowych w komputery Szacowane modele wyglądają obiecująco, przynajmniej jeśli chodzi o uchwycenie wpływu funduszy unijnych na komputeryzację szkół podstawowych i występującą w tym obszarze konwergencję. MoŜna sformułować wstępny wniosek o pozytywnym oddziaływaniu ogólnej sumy interwencji na komputeryza-cję szkół podstawowych (przeciętnie rzecz biorąc, im więcej zaangaŜowanych środków w powiecie tym szybsze tempo komputeryzacji). Interwencje „Zasoby ludzkie” (2), „Społeczeństwo informacyjne” (32) i „Infrastruktura społeczna” (36) okazały się statystycznie nieistotne – przynajmniej w sytuacji, gdy wystę-pują w modelu jednocześnie - przy czym znak przy interwencji 2 (zasoby ludzkie) jest niezgodny z ocze-kiwaniem. Wart zauwaŜenia jest wynik dotyczący znaczenia interwencji skierowanej na rozwój obszarów wiejskich (13). Zmienna opisująca tę interwencję w pewnym sensie pozwala wyodrębnić rejony wiejskie i pozosta-łe. Okazała się ona w tym przypadku statystycznie istotna, znak minus oceny parametru świadczyłby o tym, Ŝe na obszarach wiejskich tempo komputeryzacji szkół podstawowych jest słabsze niŜ w mieście, a wydatkowane środki nie przynoszą spodziewanych efektów. Podana interpretacja moŜe być oczywiście dyskusyjna, ale warto zauwaŜyć, Ŝe „współgra” ona z oceną parametru przy zmiennej oznaczającej po-wiaty zurbanizowane (miasto), która wskazuje, Ŝe w powiatach takich tempo komputeryzacji szkół pod-stawowych było wyŜsze niŜ na wsi.



Jeśli chodzi o konwergencję, to znak oceny parametru przy zmiennej obrazującej stopień komputeryzacji szkół w powiecie w 2004 (minus, istotny) pozwala mówić w tym zakresie o konwergencji powiatów, w latach 2004 -2006. 2. Kultura Przyjęty do analizy wskaźnik infrastruktury w dziedzinie kultury to „liczba ludności na jedną bibliotekę publiczną”. MoŜna go interpretować jako wielkość rejonu bibliotecznego. Zmiany tego wskaźnika nie są zwykle bezpośrednim efektem działań współfinansowanych z funduszy unijnych, ale mogą być mierni-kiem efektów pośrednich. Pozytywny wpływ środków funduszy unijnych powinien przejawiać się w tym przypadku ograniczaniem tempa wzrostu wielkości rejonu, a więc znak parametrów przy odpowiednich zmiennych reprezentujących środki interwencji z funduszy unijnych powinien być ujemny (im więcej środków, tym wolniejszy wzrost wielkości rejonu). Taki właśnie znak mają oceny większości, choć nie wszystkich, parametrów przy zmiennych objaśniających, które opisują „interwencje”. Zgodnie z oczekiwaniami, ocena parametru stojącego przy zmiennej opisującej wpływ środków przezna-czonych na interwencję 2 (zasoby ludzkie) jest ujemna i jest ona statystycznie istotna. MoŜna ją interpre-tować w sposób następujący: im większą sumą środków per capita przyznawanych w ramach interwencji „Zasoby ludzkie” dysponuje powiat tym – przeciętnie rzecz biorąc - wolniejszy wzrost wielkości rejonów bibliotecznych. Podobnie, choć słabiej (ze względu na istotność), oddziałują środki przeznaczone do wy-datkowania w ramach interwencji w infrastrukturę społeczną (36). Z kolei zmienna objaśniające opisująca interwencję 32 „infrastruktura telekomunikacyjna i społeczeństwo informacyjne” jest w jednym z modeli istotny, ale znak oceny parametru budzi wątpliwości. 3. Ochrona zdrowia Modelowanie wpływu FU na dostępność infrastruktury zdrowotnej (w tym przypadku - liczba ludności na 1 ambulatoryjny zakład opieki zdrowotnej, co moŜna interpretować jako wielkość rejonu) nie przyniosło zadawalających rezultatów. Zmienne opisujące wartość interwencji są nieistotne, a znaki ocen prawie wszystkich parametrów budzą wątpliwości. MoŜe to wynikać ze szczególnego systemu finansowania ZOZ, które znaczną część środków otrzymują z NFZ. Rola powiatu jest tu niewielka, a znaczenie finan-sowania z funduszy unijnych – zwykle tylko pośrednie i trudne do uchwycenia.

5.2.5 Podsumowanie Modelowanie wpływu funduszy unijnych na zmienne opisujące zjawiska społeczne nie daje jeszcze wy-ników na wysokim poziomie istotności. Obiecująco wyglądają modele dotyczące dochodów gospodarstw domowych, ubóstwa, komputeryzacji szkół podstawowych czy infrastruktury kulturalnej (rejony biblio-teczne). Na ich podstawie moŜna sformułować pierwsze, wstępne wnioski. Przykładowo, na podstawie otrzymanych szacunków moŜna zauwaŜyć, Ŝe interwencja 16 „pomoc dla MŚP oraz dla rzemiosła” mogła zwiększać tempo spadku stopy ubóstwa, a zarazem przyśpieszać tempo wzrostu dochodów rozporządzal-nych gospodarstw domowych w województwach. Ogólna wartość interwencji mogła przekładać się na poprawę w zakresie komputeryzacji szkół podstawowych. W oczekiwaną stronę, choć słabo (brak istot-ności statystycznej) działają teŜ w tym przypadku środki przeznaczane na infrastrukturę społeczną i spo-łeczeństwo informacyjne. Modele zbudowane dla rejonów bibliotecznych i niektóre wersje modeli migra-cji takŜe mogą stanowić podstawę do formułowania pierwszych wniosków dotyczących roli funduszy unijnych (zmniejszenie rejonów, pozytywne oddziaływanie na napływ ludności). Natomiast jeśli chodzi o znaczenie funduszy unijnych dla dostępności przedszkoli i ambulatoryjnych zakładów opieki zdrowotnej, to pozostaje raczej stwierdzić, Ŝe wpływ nie wystąpił. Podobne wnioski nasuwają się w odniesieniu do powstawania nowych organizacji w sektorze pozarządowym, obejmującym fundacje, stowarzyszenia i inne organizacje społeczne. NaleŜy pokreślić, Ŝe obserwowane w modelach ekonometrycznych powiązania między badanymi zmien-nymi mogą być wynikiem ich wcześniejszych wspólnych uwarunkowań i nie koniecznie świadczą o wy-stępowaniu między nimi związków przyczynowo-skutkowych.



5.3 Rozwój przestrzenny

5.3.1 Infrastruktura transportowa i bezpiecze ństwo drogowe 1. Długość dróg krajowych i linii kolejowych zelektryfikowany ch Modele regresji dla długości dróg krajowych, niezaleŜnie od specyfikacji, wykazywały brak istotności zarówno łącznej jak i dla poszczególnych parametrów. Taki wynik jest zgodny z oczekiwaniami. Wskaź-niki powyŜsze charakteryzują się małą zmiennością w czasie (np. długość linii kolejowych w większości województw nie zmieniła się), co skutkuje brakiem silnych korelacji z wartością finansowania. Ujawnia się tu problem nieadekwatności wskaźników. Projekty finansowane z funduszy unijnych, szcze-gólnie te, których realizacja została ukończona w badanym okresie, nie miały na celu wydłuŜenia sieci drogowej i kolejowej, lecz poprawę stanu istniejącej sieci transportowej i jej bezpieczeństwa. Stwierdza-my zatem brak obserwowanego wpływu interwencji na powyŜsze wskaźniki. 2. Wskaźnik natychmiastowych potrzeb remontowych Zmniejszenie wskaźnika natychmiastowych potrzeb remontowych dla dróg krajowych, oprócz zwiększe-nia szybkości i komfortu podróŜy wpływa równieŜ na poprawę bezpieczeństwa drogowego (co pokazuje analiza korelacji oraz wyniki powyŜszego modelu). Jednak brak jest korzystnego wpływu funduszy prze-znaczanych na infrastrukturę drogową. Zaskoczeniem są dodatnie współczynniki wartości projektów związanych z infrastrukturą drogową (Interwencja 312) i wydatków majątkowych samorządów na trans-port i łączność. Oprócz wyŜej wymienionych problemów z danymi, przyczyną moŜe być charakter infrastrukturalnych inwestycji drogowych. Po pierwsze, inwestycje infrastrukturalne są czasochłonne, o czym świadczą ni-skie wskaźniki tempa realizacji projektów z SPO Transport oraz z Funduszu Spójności. Podczas remon-tów część dróg jest wyłączana z ruchu, wskutek czego stan nawierzchni alternatywnych tras moŜe ulec pogorszeniu. Korzystne zmiany będą zatem widoczne dopiero po zakończeniu inwestycji. Obserwowany efekt pogorszenia stanu nawierzchni moŜe więc być konsekwencją zastępowania przez GDDKiA doraź-nych, szybkich remontów nawierzchni remontami gruntownymi i przebudowami dróg. Korzystnych efek-tów tego typu inwestycji naleŜy się spodziewać w nieco dłuŜszej perspektywie czasowej. Po drugie, wskaźnik nie uwzględnia stanu dróg innych niŜ krajowe. Dodatni współczynnik dla zmiennej interwencji moŜe być równieŜ skutkiem odwróconej przyczynowości: obszary, na których spodziewano się wzrostu wskaźnika (pogorszenia stanu nawierzchni) miały większe szanse na pozyskanie finansowa-nia dla projektów, które w badanym okresie znajdowały się jeszcze w fazie realizacji. Zmiana długości dróg krajowych ma równieŜ niewłaściwy, dodatni współczynnik: nowe drogi mają dobrą jakość na-wierzchni, powinny zatem obniŜać wskaźnik potrzeb remontowych. Przyjmujemy, Ŝe wartość projektów z interwencji „drogowych” ma dodatni (a więc niekorzystny) obserwowany wpływ na wskaźnik potrzeb remontowych. Wynik ten naleŜy jednak traktować jako efekt krótkookresowy. 3. Liczba ofiar śmiertelnych wypadków drogowych Liczba ofiar śmiertelnych wykazuje wysoki ujemny poziom korelacji z wartością projektów drogowych (interwencja 312). RównieŜ model ekonometryczny wykazuje korzystny, choć słaby statystycznie wpływ funduszy na bezpieczeństwo drogowe. Nieco zaskakujący jest fakt, Ŝe fundusze na projekty drogowe poprawiają bezpieczeństwo głównie poprzez zmniejszenie śmiertelności wypadków, a jedynie w niewiel-kim stopniu poprzez zmniejszenie wypadkowości, na co wskazuje analiza korelacji. Jest to zjawisko po-zytywne, gdyŜ jak wykazano w rozdziale 4.3, właśnie śmiertelność wypadków wykazuje w ostatnich latach niekorzystny trend, któremu naleŜy przeciwdziałać.



Najistotniejszym determinantem zmiany bezpieczeństwa drogowego okazuje się być wskaźnik potrzeb remontowych, jednak zaskakuje ujemny znak parametru. Według naszego modelu, pogorszenie stanu nawierzchni poprawia bezpieczeństwo drogowe. To samo dotyczy liczby samochodów cięŜarowych – jej wzrost poprawia bezpieczeństwo drogowe. Mimo problemów z interpretacją wyników, przyjmujemy, Ŝe Interwencja 312 ma ujemny (korzystny) wpływ na rozwój badanego wskaźnika.

5.3.2 Telekomunikacja 1. Liczba łączy telefonicznych na 1 000 mieszkańców Wskaźnik ten nie jest dobrym miernikiem stanu rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej. Jak wspo-mniano wcześniej, spadek liczby stałych linii telefonicznych jest zjawiskiem naturalnie towarzyszącym rozwojowi telefonii stacjonarnej. W polskich warunkach dostęp do sieci naziemnej jest jednak silnie sko-relowany z dostępnością Internetu, w tym - dostępem szerokopasmowym, szczególnie na obszarach wiej-skich. Trudno zatem na podstawie tego wskaźnika oceniać tempo rozwoju społeczeństwa informacyjne-go. Przyjmujemy zatem, Ŝe wartość interwencji 32 (infrastruktura telekomunikacyjna i społeczeństwo informacyjne) nie ma wpływu na powyŜszy wskaźnik. 2. Liczba automatów telefonicznych na 1 000 mieszkańców Mimo negatywnej korelacji zmiany wskaźnika z interwencją 32 (infrastruktura telekomunikacyjna i spo-łeczeństwo informacyjne), model wskazuje na pozytywną zaleŜność między wzrostem liczby automatów, a wartością interwencji 32 i 15 (wsparcie duŜych przedsiębiorstw). Teoretycznie naleŜałoby się raczej spodziewać przeciwnego znaku. Automaty telefoniczne są likwidowane w pierwszej kolejności w miej-scach, gdzie są najmniej rentowne. Spadek rentowności automatów wskazuje na wzrost dostępności in-nych środków komunikacji, moŜna zatem wnioskować, Ŝe automaty ustępują miejsca telefonii komórko-wej i Internetowi. Taki wynik moŜe być skutkiem odwrotnej przyczynowości – tereny, na których auto-matów ubywa w wolniejszym tempie mają większe szanse na pozyskanie środków na projekty związane ze rozwojem społeczeństwa informacyjnego.

5.3.3 Gospodarka ściekowa i ochrona wód Odsetek ludności obsługiwanej przez oczyszczalnie ścieków Modele nie wykazują istotnego wpływu wartości interwencji 34 (infrastruktura środowiskowa), na bada-ny wskaźnik. Jest to konsekwencją niskiego stopnia realizacji projektów związanych z gospodarką ście-kową. Korzystny wpływ wykazuje natomiast wartość interwencji 13 (rozwój obszarów wiejskich). Efekt ten moŜe być związany z poprawą sytuacji budŜetowej JST korzystających z tych interwencji, co pozwala im na przyspieszenie budowy kanalizacji na obszarach wiejskich z własnych środków. Całkowite wydatki JST na środki trwałe słuŜące ochronie środowiska i gospodarce wodnej nie wykazują jednak wpływu na zmienną objaśnianą. Istotnie róŜne od zera są natomiast parametry opisujące wpływ sytuacji na rynku pracy, jednak znaki wskazujące na ewentualnych związek przyczynowo skutkowy są niewłaściwe – mo-del wskazuje, Ŝe poprawa na rynku pracy jest negatywnie powiązana z odsetkiem ludności korzystającej z oczyszczalni.

5.3.4 Urbanizacja Współczynnik urbanizacji Współczynnik urbanizacji charakteryzuje się małą zmiennością w czasie, czyli niewielką zmiennością zmiennej objaśnianej. Skutkuje to brakiem istotności modeli regresji, co naleŜy interpretować jako brak wykrywalnego wpływu zmiennych objaśniających (w tym wartości interwencji) na zmienną objaśnianą.



5.3.5 Oczekiwany wpływ na poziom rozwoju przestrzen nego O ile obecnie trudno jeszcze zaobserwować wpływ interwencji na rozwój wskaźników, o tyle określenie oczekiwanego (długookresowego) wpływu interwencji na wskaźniki infrastrukturalne pod względem jakościowym nie jest trudne zwłaszcza dla interwencji, których kwoty przeznaczone są wprost na działa-nia związane z poprawą niektórych wskaźników. Na przykład finansowanie projektów budowy autostrad i obwodnic ma bezpośredni, deterministyczny wpływ na poziom wskaźnika długości dróg krajowych. Nie moŜna wykluczyć, Ŝe na poziom wskaźników w długim okresie będą oddziaływać równieŜ inne inter-wencje, nie ukierunkowane na poprawę danego wskaźnika i nieuwzględnione w poniŜszej analizie. MoŜ-na jednak załoŜyć, Ŝe wpływ taki będzie mało istotny w porównaniu z analizowanymi interwencjami. PoniŜej zostały przedstawione argumenty za przyjęciem odpowiedniej prognozy wpływu na konkretne wskaźniki. 1. Interwencja 13 – rozwój obszarów wiejskich:

− dodatni wpływ na odsetek ludności obsługiwanej przez oczyszczalnie ścieków, poprzez stworze-nie warunków do rozbudowy kanalizacji ściekowej na terenach wiejskich;

− ujemny wpływ na współczynnik urbanizacji, poprzez zwiększenie atrakcyjności obszarów wiej-skich,

2. Interwencja 15 – wsparcie dla duŜych przedsiębiorstw: − dodatni wpływ na liczbę łączy telefonicznych na 1 000 mieszkańców, poprzez zwiększenie popy-

tu na usługi telefonii stacjonarnej ze strony przedsiębiorców, − ujemny wpływ na liczbę automatów telefonicznych na 1 000 mieszkańców, poprzez zastępowa-

nie telefonii stacjonarnej telefonią komórkową przez osoby zatrudnione w przedsiębiorstwach,

3. Interwencja 31 – infrastruktura transportowa: − ujemny wpływ na współczynnik urbanizacji, poprzez zwiększenie moŜliwości pracy poza miej-

scem zamieszkania,

4. Interwencja 311 – infrastruktura kolejowa: − neutralny wpływ na długość linii kolejowych, środki przeznaczane są na remonty i przebudowy

istniejących linii,

5. Interwencja 312 – infrastruktura drogowa: − dodatni wpływ na długość sieci dróg krajowych, poprzez budowę nowych autostrad i obwodnic, − ujemny wpływ na wskaźnik natychmiastowych potrzeb remontowych, poprzez remont, przebu-

dowę i wzmocnienia nawierzchni istniejących dróg i budowę autostrad, − ujemny wpływ na liczbę śmiertelnych ofiar wypadków na 100 000 mieszkańców,

6. Interwencja 32 – infrastruktura telekomunikacyjna i społeczeństwo informacyjne:

− neutralny wpływ na liczbę łączy telefonicznych na 1 000 mieszkańców, moŜe stymulować rozwój szerokopasmowego dostępu do Internetu w technologii DSL (wpływ dodatni) lub w innych tech-nologiach (wpływ ujemny),

− ujemny wpływ na liczbę automatów telefonicznych na 1 000 mieszkańców, poprzez zastępowa-nie telefonii stacjonarnej nowoczesnymi środkami komunikacji elektronicznej,

7. Interwencja 34 – infrastruktura środowiskowa: − dodatni wpływ na odsetek ludności obsługiwanej przez oczyszczalnie ścieków, poprzez budowę i

modernizację oczyszczalni ścieków, − neutralny wpływ na współczynnik urbanizacji, poprawa atrakcyjności zarówno obszarów miej-

skich jak i wiejskich.



NaleŜy pamiętać, Ŝe dodatni wpływ na zmianę wskaźnika, oznacza, Ŝe interwencja stymuluje wzrost poziomu wskaźnika, co moŜe być zjawiskiem korzystnym (np. w przypadku odsetka ludności obsługiwa-nej przez oczyszczalnie) lub niekorzystnym (np. w przypadku natychmiastowych potrzeb remontowych). To samo odnosi się do ujemnego wpływu. Dla jasności, w kolumnie (3) przedstawionej poniŜej tabeli (Tabela 16) kolorem zielonym oznaczono korzystny wpływ na rozwój wskaźnika, a kolorem czerwonym – wpływ niekorzystny.

5.3.6 Obserwowany i oczekiwany wpływ na zró Ŝnicowanie przestrzenne W tej części badany jest wpływ funduszy unijnych na obserwowaną i prognozowaną konwergencję mię-dzyregionalną. Znając wyniki analizy wpływu funduszy na rozwój przestrzenny oraz rozkład przestrzen-ny finansowania, moŜna określić czy finansowanie przyczyniało się do zmniejszania róŜnic międzyregio-nalnych (konwergencji), czy do ich zwiększania (dywergencji). Tabela 16 podsumowuje informacje na temat wpływu interwencji na rozwój wskaźnika oraz korelacji rozkładu regionalnego interwencji z rozkładem regionalnym wskaźnika przed rozpoczęciem interwencji. Interwencja działa prokonwergencyjnie, jeśli w kolumnie (3) i (4) znajdują się przeciwne znaki (+ i –), lub antykonwergencyjnie, jeśli znaki są takie same. Korelacja rozkładu przestrzennego interwencji z roz-kładem wskaźników nie ulegnie juŜ zmianie (kolumna (4)), jednak prognozowany wpływ zmiennej na rozwój wskaźnika (kolumna (3)) często róŜni się od wpływu obserwowanego (estymowanego w mode-lach). W perspektywie krótkoterminowej, przewaŜa brak wpływu interwencji na zróŜnicowanie przestrzenne - konsekwencja słabych wyników modeli regresji - oraz wpływ pozytywny (konwergencyjny), zaznaczony kolorem zielonym. W perspektywie długookresowej duŜo częściej pojawia się niekorzystny wpływ (dy-wergencja), zaznaczony kolorem czerwonym. Dywergencja jest najczęściej konsekwencją niewłaściwej alokacji interwencji – środki trafiają do obszarów, charakteryzujących się lepszymi poziomy wskaźni-ków, połączonej z prognozowanym korzystnym oddziaływaniem interwencji na zmiany wskaźnika. Aby właściwie ocenić skalę oddziaływania interwencji na konwergencję regionów, trzeba przeanalizować dwa czynniki:

− siłę oddziaływania interwencji na wskaźniki, − stopień korelacji (dodatniej lub ujemnej) rozkładu alokacji z wyjściowym rozkładem wskaźni-

ków. Niska wiarygodność modeli ekonometrycznych, nie pozwala na ilościowe określenie wpływu interwencji na poziom wskaźnika. Pozostaje zatem zdać się na ocenę pod kątem wielkości zaangaŜowanych środków. Pod tym względem najsilniejszego oddziaływania na wskaźniki spodziewać się naleŜy za strony inter-wencji z grupy transportowej (31, 311, 312) oraz na infrastrukturę środowiskową (34), na które oprócz części funduszy strukturalnych została skierowana większość środków z Funduszu Spójności. Interwencje te w kolumnie (2) Tabeli 16 zostały oznaczone pogrubioną czcionką. Od strony korelacji przestrzennej z poziomem wskaźnika, największy wpływ (wysoką wartość absolutną korelacji), przewaŜają słabe oddziaływania. W Tabeli 16 pogrubioną czcionką zaznaczono nieliczne przypadki względnie silnej korelacji (wartość absolutna powyŜej 0.35). Przedstawiony został równieŜ rozkład przestrzenny interwencji transportowych i środowiskowych (zob. Rysunek 134 i Rysunek 135).



Tabela 16: Obserwowany i oczekiwany wpływ poszczególnych interwencji na wskaźniki rozwoju przestrzennego ich zróŜnicowanie.

(1) (2) (3) (4) (5)

Wpływ zmiennej na rozwój wskaźnika

(2) → (1)∆04-06

Wpływ zmiennej na zróŜnico-wanie przestrzenne

wskaźnika

Wskaźnik Interwencja

Obserw. Oczekiw.

Korelacja lokalizacji fint. z poziomem wskaźnika w 2003 r.

(2) ↔ (1)2003

Obserw. Oczekiw..

Linie kolejowe dwu- i wiecej-torowe zelektryfikowane 311 N N + 0.49 N N

Drogi krajowe 312 N + + 0.09 N D

Wskaźnik natychmiastowych potrzeb remontowych (Stosunek długo-ści sieci dróg wymagających remontu do całkowitej sieci DKiA) 312 + – – 0.26 K D

Wypadki śmiertelne na 100.000 mieszkańców 312 – – + 0.28 K K

Liczba łączy TPSA 32 N N – 0.00 N N

Liczba łączy TPSA 15 N + – 0.24 N K

Liczba łączy wszystkich operatorów telefonicznych 32 + – + 0.27 D K

Liczba łączy wszystkich operatorów telefonicznych 15 + – – 0.51 K D

Ludność obsługiwana przez oczyszczalnie ścieków 13 + + – 0.13 K K

Ludność obsługiwana przez oczyszczalnie ścieków 34 N

+ + 0.81

(+0.17 p6) 1 (+ 0.84 p9)

N D

Wskaźnik urbanizacji 13 N – – 0.39 N D

Wskaźnik urbanizacji 31 N – + 0.25 N K

Wskaźnik urbanizacji 34 N N + 0.30 N N

Legenda: + = dodatni wpływ lub korelacja, – = ujemny wpływ lub korelacja, N = wpływ neutralny (brak wpływu), K = wpływ konwergencyjny (korzystny), D = wpływ dywergencyjny (niekorzystny)

1 Korelacje interwencji 34 dla środków z Programu 6 (ZPORR) i Programu 9 (Fundusz Spójności)



Rysunek 134: ZróŜnicowanie przestrzenne interwencji 31 (infrastruktura transportowa), w Programie 2 (SPO Transport), 6 (ZPORR) i 9 (FS), w złotych per capita.

Rysunek 135: ZróŜnicowanie przestrzenne interwencji 34 (infrastruktura środowiskowa), w Programie 6 (ZPORR) i 9 (FS) , w złotych per capita



PoniŜej została omówiona obserwowana i oczekiwana skala i kierunek oddziaływania funduszy unijnych na zróŜnicowanie przestrzenne poszczególnych wskaźników z uwzględnieniem tych dwóch czynników (tzn. interwencje w zakresie infrastruktury transportowej i interwencje w zakresie infrastruktury środowi-skowej). 1. Długość linii kolejowych zelektryfikowanych:

− Interwencja 311 - mimo silnego potencjału oddziaływania, wynikającego z wysokości nakładów finansowych i wysokiej (dodatniej) korelacji z wyjściowym poziomem wskaźnika, brak obser-wowanego i prognozowanego wpływu na zróŜnicowanie przestrzenne (środki skierowane na po-prawę nie długości, lecz jakości linii kolejowych).

2. Długość dróg krajowych:

− Interwencja 312 - brak obserwowanego oddziaływania, prognozowane słabe oddziaływanie nie-korzystne (wysokie środki, w większości jednak skierowane na poprawę jakości dróg, oraz niska wartość korelacji z wyjściowym poziomem wskaźnika).

3. Wskaźnik natychmiastowych potrzeb remontowych:

− Interwencja 312 - obserwowane oddziaływanie umiarkowanie korzystne, prognozowane umiar-kowanie niekorzystne (wysokie nakłady, niska wartość korelacji).

4. Liczba śmiertelnych ofiar wypadków na 100 000 mieszkańców:

− Interwencja 312 - obserwowane i prognozowane oddziaływanie umiarkowanie korzystne (wyso-kie nakłady, niska wartość korelacji).

5. Liczba łączy telefonicznych na 1 000 mieszkańców:

− Interwencja 32 – brak obserwowanego i prognozowanego oddziaływania, − Interwencja 15 - brak obserwowanego oddziaływania, prognozowane słabe oddziaływanie ko-

rzystne (niskie nakłady, niska korelacja), − Ogółem: brak obserwowanego oddziaływania, prognozowane słabe oddziaływanie korzystne.

6. Liczba automatów telefonicznych na 1 000 mieszkańców:

− Interwencja 32 – obserwowane słabe oddziaływanie niekorzystne, prognozowane słabe oddzia-ływanie korzystne (niskie nakłady, niska korelacja),

− Interwencja 15 - obserwowane umiarkowane oddziaływanie korzystne, prognozowane umiarko-wane oddziaływanie niekorzystne (niskie nakłady, dość wysoka korelacja),

− Ogółem: obserwowane i prognozowane słabe oddziaływanie niekorzystne, 7. Odsetek ludności obsługiwanej przez oczyszczalnie ścieków:

− Interwencja 13 - obserwowane i prognozowane słabe oddziaływanie korzystne (niskie nakłady, niska korelacja),

− Interwencja 34 - brak obserwowanego wpływu, prognozowane silne oddziaływanie niekorzystne (wysokie nakłady, wysoka korelacja). W długim okresie szczególnie niekorzystnie oddziaływać będą środki pochodzące z Funduszu Spójności,

− Ogółem: obserwowane słabe oddziaływanie korzystne, prognozowane umiarkowane oddziaływa-nie niekorzystne.

8. Współczynnik urbanizacji: − Interwencja 13 - brak obserwowanego oddziaływania, prognozowane umiarkowane oddziaływa-

nie niekorzystne (niskie nakłady, dość wysoka korelacja), − Interwencja 31 - brak obserwowanego oddziaływania, prognozowane umiarkowane oddziaływa-

nie korzystne (niskie nakłady, dość wysoka korelacja), − Interwencja 34 - brak obserwowanego i prognozowanego wpływu, − Ogółem: brak obserwowanego i prognozowanego oddziaływania.



5.3.7 Podsumowanie W obecnie obserwowanym wpływie interwencji na wzrost wskaźników, dominują wskazania neutralne. Jest to w głównej mierze konsekwencją natury inwestycji infrastrukturalnych, których cykl często wykra-cza poza badany okres. Pełne efekty interwencji z perspektywy 2004-2006 ujawnią się dopiero za kilka lat. Skutkiem słabego obserwowanego oddziaływania na wzrost, jest równieŜ słabe obserwowane oddzia-ływanie na zróŜnicowanie przestrzenne: dominuje brak wpływu lub słaby korzystny wpływ (konwergen-cyjny). Konsekwencją słabych wyników modelowania ekonometrycznego jest konieczność przyjęcia metodologii analizy jakościowej równieŜ w stosunku do wpływu oczekiwanego. Na podstawie celów poszczególnych interwencji oraz faktycznych kierunków finansowania, moŜna z duŜym przekonaniem stwierdzić, Ŝe w zdecydowanej większości przypadków fundusze unijne będą miały w długim okresie korzystny wpływ na zmianę wskaźników. Jeśli chodzi o konwergencję, to sytuacja w długim okresie jest niestety mniej oczywista. Dla duŜej części wskaźników, interwencje pozostaną bez wpływu lub wywrą słaby wpływ na konwergencję regionów, bądź to z uwagi na niski poziom korelacji rozkładu interwencji z wyjściowym rozkładem wskaźnika, bądź teŜ ze względu na wzajemne znoszenie się przeciwnych efektów róŜnych interwencji. Wyjątkami w tym względzie są interwencje związane z infrastrukturą drogową (312), które wpłyną korzystnie na zróŜ-nicowanie przestrzenne bezpieczeństwa drogowego i niekorzystnie na konwergencję regionalną stanu nawierzchni dróg krajowych, oraz interwencje środowiskowe (34), które wpłyną niekorzystnie na konwe-rgencję odsetka ludności obsługiwanego przez oczyszczalnie ścieków. Warto zauwaŜyć, Ŝe występujący w niektórych przypadkach niekorzystny oczekiwany wpływ na konwe-rgencję jest w głównej mierze skutkiem duŜego udziału Funduszu Spójności w analizowanych interwen-cjach. Alokacja środków z FS kieruje się logiką konwergencji pomiędzy krajami członkowskimi i często stoi w konflikcie wobec celu konwergencji pomiędzy regionami Polski.



5.4 Hipotetyczny wpływ instrumentów polityki spójno ści na rozwój i zróŜnicowanie polskich regionów przy innych mapach abso rpcji

WaŜnym pytaniem w badaniu absorpcji funduszy unijnych jest na ile duŜe znaczenie ma rozkład rzeczy-wistej absorpcji funduszy dla procesu rozwoju gospodarczo-społecznego. Aktualny rozkład wynikał z róŜnych przesłanek i wywołał konkretne skutki. Z perspektywy prowadzenia polityki gospodarczej ko-nieczna jest jednak odpowiedź na pytanie, czy inna dystrybucja środków przyniosłaby odmienne skutki w kształtowaniu trendów i zróŜnicowania rozwoju. Z teoretycznego punktu widzenia moŜna załoŜyć trzy podstawowe schematy podziału środków: (a) pro-porcjonalny do wielkości wskaźnika powiązanego, (b) odwrotnie proporcjonalny do wielkości wskaźnika powiązanego, (c) równy, niezaleŜny od wielkości wskaźnika powiązanego. Przykładem wskaźnika po-wiązanego moŜe być liczba firm przy analizie interwencji 16 – pomoc dla MSP oraz dla rzemiosła. Z załoŜenia podział proporcjonalny będzie wspierał lokomotywy rozwoju, gdyŜ najwyŜsze kwoty funduszy trafiają do obszarów o najwyŜszym poziomie rozwoju. Podział odwrotnie proporcjonalny będzie wyrów-nywał dysproporcje, wspierając najsłabszych. Kluczem do spójnego i zrównowaŜonego rozwoju są pozytywne interakcje sąsiedzkie, które pozwalają na rozprzestrzenianie się efektów inwestycji. Jednak przy braku tych interakcji przestrzennych moŜna przy-puszczać, Ŝe podział proporcjonalny będzie prowadził do zwiększania się róŜnic w poziomie rozwoju, a co za tym idzie – do dywergencji. Przeciwny mechanizm, polegający na tym Ŝe środki inwestowane w słabiej rozwiniętych obszarach geograficznych w konsekwencji wywołują konwergencję, nie zachodzi często. Przyczyną tego jest niezdolność akumulacji kapitału, a raczej jego „przejedzenie”. Ciekawą kwestią są efekty podziału równego, niezaleŜnego od wartości wskaźników powiązanych. Trud-no tu o jednoznaczną tezę ekonomiczną. Efektem takiego podziału moŜe być brak zmian wynikający z równej zmiany poziomów zmiennej powiązanej, lecz z drugiej strony moŜna oczekiwać wyrównywania zróŜnicowania, gdyŜ obszary biedne wsparte zostają na równi z innymi w ujęciu nominalnym i silnie w ujęciu realnym – w stosunku do posiadanego zasobu. Podejście to jest więc w pół drogi między podzia-łem proporcjonalnym i wprost proporcjonalnym. Rola podziału przestrzennego i ekonomicznego funduszy zbadana została w oparciu o prognozy z modeli ekonometrycznych. Porównane zostały rozkłady przestrzenne zmiennych bazowych i wartości teoretycz-nych (prognoz) z modeli przy załoŜeniu rzeczywistego rozkładu absorpcji z rozkładami przestrzennymi prognoz przy załoŜeniu równego, niezaleŜnego podziału środków. Na mapach wartości podzielone zosta-ły względem mediany i odchylnia (ćwiartkowego). Odcienie Ŝółtego wskazują, Ŝe powiat znajduje się poniŜej wartości środkowej, zaś odcienie czerwonego przypisane zostały wartościom powyŜej środka. Zgodnie z oczekiwaniami teoretycznymi, wpływ takich zmian polityki jest róŜny. Przy takich zmianach rozkładu przestrzennego interwencji z funduszy unijnych nie obserwuje się zmian w rozkładzie PKB per capita (Rysunek 136). Prawdopodobnie wynika to z relatywnie małej skali badanej interwencji publicznej – ok. 5% rocznego PKB w całej perspektywie finansowej 2004-2006 łącznie. Widoczne zmiany wskazują modele dla inwestycji, uzaleŜniające zmiany inwestycji od zmian w produk-tywności oraz kilku typów interwencji: rozwój obszarów wiejskich (interwencja 13), wsparcie MPS i rzemiosła (interwencja 16), rozwój zasobów ludzkich (interwencja 2) oraz infrastruktura transportowa (interwencja 31). Rysunek 137 przedstawia, po pierwsze rozkład badanej zmiennej objaśnianej (zmian nakładów inwestycyjnych w latach 2003-2005), po drugie - rozkład wartości prognozowanych przy zało-Ŝeniu rzeczywistej absorpcji środków1, i po trzecie - rozkład wartości prognozowanych przy załoŜeniu hipotetycznej, równej alokacji środków.

1 Mapy rzeczywistych i prognozowanych wartości mogą się nieznacznie róŜnić, głównie ze względu na słabe związki między zmiennymi, a takŜe ze względu na efekty sąsiedztwa i procedurę uwzględniania wartości w regio-nach sąsiedzkich.



Rysunek 136: Wpływ rozkładu geograficznego funduszy na zmiany PKB w latach w 2003-2005: (a) zmiana rzeczywista, (b) zmiana przy rozkładzie faktycznym, (c) zmiana przy rozkładzie równo-miernym (hipotetycznym).

Rysunek 137: Wpływ rozkładu geograficznego funduszy na zmiany poziomu inwestycji w latach w 2003-2005: (a) zmiana rzeczywista, (b) zmiana przy rozkładzie faktycznym, (c) zmiana przy roz-kładzie równomiernym (hipotetycznym).



Jak widać, prognoza zmian inwestycji w sektorze prywatnym oparta na hipotetycznym, równym podziale środków publicznych aktywizuje obsza-ry słabe: okolice Kielc, Lublina, Konina, Słupska, Białej Podlaskiej, Gorzowa Wielkopolskiego, wschodni obszar przygraniczy oraz, wojewódz-two warmińsko-mazurskie. Takie wyniki są cie-kawe, gdyŜ wyraźnie wskazują, na potencjalnie inny proces rozwoju – konwergencję. Podobne efekty moŜna obserwować w przypadku prognozy liczby firm (Rysunek 138). W rzeczy-wistości, w latach 2003-2005 przyrosło ich naj-więcej w Polsce Centralnej , na Śląsku i na ścia-nie zachodniej. Prognoza zakładająca rzeczywisty rozkład absorpcji z pewnym przybliŜeniem odda-je obserwowany rozkład przestrzenny. Jednak istnieją przesłanki, by twierdzić, Ŝe rozkład ten mógłby ulec zmianie gdyby zaistniała odmienna, równa alokacja środków. Jak wynika z prognozy, szansa silnego w tym obszarze gospodarczym rozwoju pojawiała się zarówno w obszarach pręŜnych - okolice Bydgoszczy czy Trójmiasta, jak równieŜ w obszarach tradycyjnie biednych – w województwie świętokrzyskim czy lubelskim. Wniosek, jaki moŜna wyciągnąć z powyŜszej analizy jest kluczowy dla programowania i pro-wadzenia polityki regionalnej w zakresie kształ-towania mechanizmów dystrybucji i alokacji środków publicznych . Proporcjonalne do wskaź-ników powiązanych modele absorpcji utrwalają niekorzystne zróŜnicowanie międzyregionalne na poziomie tak powiatowym, jak i wojewódzkim. W konsekwencji w najlepszym wypadku róŜnice rozwojowe zostają zachowane, zaś w najbardziej pesymistycznym, choć moŜliwym, scenariuszu postępuje silna dywergencja, w której wygranymi są metropolie (lub obszary metropolitarne), zaś przegranymi obszary tzw. peryferyjne.

Rysunek 138: Wpływ rozkładu geograficznego funduszy na zmiany zmianę liczby przedsiębiorstw w latach w 2003-2005: (a) zmiana rzeczywista, (b) zmiana przy rozkładzie faktycznym, (c) zmiana przy rozkładzie równomiernym (hipotetycznym).



5.5 Znaczenie s ąsiedztwa dla wpływu instrumentów polityki spójno-ści na rozwój i zró Ŝnicowanie polskich regionów

Sąsiedztwo w ujęciu geopolitycznym definiowane jest najczęściej przez fakt posiadania wspólnej granicy. Sąsiedztwo nie jest jednak toŜsame z bliskością, która to juŜ moŜe być kształtowana przez czas podróŜy pomiędzy badanymi lokalizacjami, czynniki kulturowe (historyczna wzajemna niechęć mieszkańców określonych obszarów), a takŜe bariery naturalne (np. masyw górski, jezioro, rzeka). W procesie regionalizacji, polegającym na przenoszeniu środka cięŜkości planowania i kształtowania rozwoju regionu z poziomu centralnego na lokalny, zakłada się a priori, Ŝe istnieją relacje pomiędzy są-siadującymi obszarami . Relacje te mają definiować chęć i moŜliwość współpracy. Przestrzenne interak-cje sąsiedzkie są kluczowym elementem w procesie dyfuzji rozwoju. Bez współpracy nie jest moŜliwe przenoszenie się efektów inwestycji. Stąd koniecznym czynnikiem procesu rozprzestrzeniania (spill-over) jest istnienie sieci powiązań przestrzennych w sferze gospodarczej, społecznej, przestrzennej i admini-stracyjnej. Te powiązania (lub ich brak) warunkują sukces (lub poraŜkę) strategii „inwestowania w lokomotywy”. Przy tak ustalonej polityce dystrybucji środków publicznych moŜna oczekiwać dwóch sprzecznych efek-tów: (a) dyfuzji z obszaru silnego do obszarów słabszych, (b) umacniania się obszarów silnych kosztem obszarów słabszych. Inwestycje centralne są skuteczne tylko wtedy, gdy istnieją chęci i moŜliwości „dzielenia się” zakumulowanym bogactwem. Nieefektywny proces dystrybucji efektów inwestycji cen-tralnych powoduje narastanie dysproporcji pomiędzy biednymi i bogatymi. W niniejszym badaniu pośrednio zbadane zostały siły związków przestrzennych pomiędzy powiatami. Niestety, relacje te są dość słabe w przypadku wielu wskaźników gospodarczo-społecznych lub w ogóle nieobecne. Wyniki te zostały uzyskane na podstawie modelowania przestrzennego (tzw. ilościowych metod przestrzennych), wykorzystujących strukturę sąsiedztwa. Oznacza to, Ŝe w wielu aspektach trudno oczekiwać znaczących skutków współpracy administracyjno-gospodarczej. W konsekwencji polityka „finansowania lokomotywy” nie przynosi poŜądanych efektów i zamiast procesu konwergencji i dopaso-wania pojawia się narastające zróŜnicowanie.



6 ODPOWIEDZI NA PYTANIA BADAWCZE

6.1 Wpływ instrumentów polityki spójno ści 2004-2006 na dynamik ę rozwoju polskich regionów

Pytanie: Czy i w jakim stopniu dzięki funduszom unijnym zmieniła się dynamika rozwoju polskich regionów i w jakich aspektach? Czy zmiany te równieŜ zaszłyby bez wsparcia, lecz w innym czasie? Odpowiedź: Wzrost dynamiki rozwoju polskich regionów w latach 2004-2006 jest widoczny prawie we wszystkich wskaźnikach rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego. W chwili obecnej nie moŜna jednak jednoznacznie ustalić, jaki udział w tym wzroście miały programy realizowane w ramach polityki spójno-ści. Wyjątek stanowią działania, których celem był rozwój infrastruktury. W tym przypadku efekty są bezpo-średnie i łatwo mierzalne. Jednak większość interwencji infrastrukturalnych nie została jeszcze zakoń-czona i dlatego ich wpływ na wzrost dynamiki rozwoju nie mógł być duŜy. Teoretycznie i z jakościowego punktu widzenia, zmiany wynikające z wdraŜania polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006 zaszłyby równieŜ bez wsparcia. Jednak w praktyce i z ilościowego punktu widzenia naleŜy wziąć pod uwagę, Ŝe łączna wartość środków finansowych dostępnych na ten cel jest relatywnie duŜa i bez tych środków uzyskanie tych samych efektów byłoby bardzo odległe w czasie. NaleŜy równieŜ pamiętać, Ŝe zgodnie z zasadami ekonomii wartość inwestowanych środków jest tym większa im wcześniej są inwestowane. Dlatego osiągnięcie tych samych efektów bez wsparcia wymaga-łoby znacznie większych nakładów i prowadziłoby do dalszego pogłębienia róŜnic między Polską i jej regionami, a krajami i regionami bardziej rozwiniętymi.

6.2 Wpływ instrumentów polityki spójno ści 2004-2006 na zró Ŝnico-wanie polskich regionów

Pytanie: Czy fundusze unijne przyczyniają się przede wszystkim do wyrównywania róŜnic, czy ich pogłębiania (wykorzystanie tam, gdzie największe potrzeby czy największe zdolności absorpcyjne), jak wygląda bi-lans tego wpływu? Odpowiedź: W latach 2004-2006 dla większości wskaźników rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego współczynniki zróŜnicowania międzyregionalnego i wewnątrzregionalnego pozostawały na niezmienio-nym poziomie lub wzrosły, co świadczy Ŝe zróŜnicowanie polskich regionów nie uległo w tym okresie zmniejszeniu. Efekt ten moŜe wynikać z wielu powodów – w tym z wdraŜania instrumentów polityki spójności perspektywy finansowej 2004-2006, które zgodnie z wynikami przeprowadzonych analiz staty-stycznych i teoretycznych - prowadziły do wzrostu zróŜnicowania. Mechanizmem przeciwdziałającym tej tendencji były alokacje (w przypadku ZPORR) oraz specjalne kryteria wyboru projektów uwzględniające preferencje dla regionów słabiej rozwiniętych (RZL i inne programy). Jednak mechanizmy te nie były dostatecznie skuteczne aby powstrzymać procesy dywergencyjne.



6.3 Znaczenie ró Ŝnych czynników rozwojowych ze wzgl ędu na kon-wergencj ę międzyregionaln ą

Pytanie: Jakie czynniki rozwojowe są najwaŜniejsze dla osiągania konwergencji na poziomie regionów? Jakie znacznie dla trwałego rozwoju regionalnego mają następujące czynniki rozwojowe: jakość infrastruktury transportowej i komunikacyjnej, poziom wykształcenia obywateli, aktywność samorządu terytorialnego? Odpowiedź: W ramach badania została przeprowadzona analiza korelacji pomiędzy róŜnymi wskaźnikami rozwoju i ich przyrostami. Analiza ta pokazuje, Ŝe nie moŜna wyodrębnić pojedynczego czynnika lub kilku czynni-ków, które miałyby decydujący wpływ dla osiągania konwergencji. Wynika to stąd, Ŝe większość wskaź-ników rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego jest ze sobą silnie skorelowana i nie jest moŜ-liwe przypisanie całego lub dominującego wpływu Ŝadnemu pojedynczemu czynnikowi. Analiza pokazuje równieŜ, Ŝe regiony lepiej rozwinięte charakteryzują się równieŜ większą dynamiką rozwoju, co w konsekwencji prowadzi do dywergencji. Z tego punktu widzenia za główny czynnik roz-wojowy moŜna uznać aktualny poziom rozwoju danego obszaru (im wyŜszy aktualny poziom – tym szybszy dalszy rozwój) mierzony np. przy pomocy PKB per capita, mając jednak na uwadze, Ŝe więk-szość innych czynników rozwojowych jest z nim silnie skorelowana i dlatego w regionach mających szanse na szybki rozwój prawie wszystkie wskaźniki będą miały wysoki poziom. Odpowiadając na tak postawione pytanie badawcze naleŜy uwzględnić dwa róŜne znaczenia konwergen-cji. Po pierwsze, moŜe ona oznaczać konwergencję pojedynczego regionu w stosunku do innych. W ta-kim przypadku wysoki poziom PKB per capita i innych czynników rozwojowych będzie sprzyjał tak rozumianej konwergencji. Po drugie, moŜe ona oznaczać wyrównywanie róŜnic pomiędzy grupą regio-nów. W takim przypadku wysoki poziom PKB per capita i innych czynników rozwojowych w jednym regionie będzie sprzyjał zwiększeniu jego dystansu w stosunku do pozostałych regionów i będzie prze-szkadzał w osiąganiu tak rozumianej konwergencji pomiędzy regionami w obrębie całej ich grupy. Przeprowadzone badania potwierdziły istotną rolę wszystkich wskazanych w pytaniu czynników (jakość infrastruktury transportowej i komunikacyjnej, poziom wykształcenia obywateli, aktywność samorządu terytorialnego), ale nie wykazały wyróŜnionej roli Ŝadnego z nich w stosunku do pozostałych.

6.4 Polaryzacja wewn ątrzregionalna i wpływ instrumentów polityki spójno ści 2004-2006 na polaryzacj ę

Pytanie: Czy regiony doświadczają polaryzacji regionalnej: tj. największe miasta „uciekają” reszcie regionu, zry-wając więzi ze swoim zapleczem, a tereny peryferyjne pozostają nadal na względnie niskim poziomie rozwoju? Jeśli zjawisko występuje, to jakie są jego przyczyny i których regionów dotyczy ono w naj-większym stopniu? Jaki jest wpływ funduszy unijnych na te procesy? Odpowiedź: W badanym okresie obserwuje się narastające zróŜnicowanie wewnątrz województw, co jest wyrazem powiększających się dysproporcji między najsilniejszymi i najsłabszymi jednostkami podziału admini-stracyjnego województwa. Jest to wyraźne szczególnie w przypadku duŜych miast, traktowanych jako metropolie. MoŜna wnioskować, Ŝe jest to skutkiem izolacji centrów rozwojowych i konsekwentnej pery-feryzacji pozostałych obszarów. Oznacza to brak dyfuzji impulsów rozwojowych od centrum w kierunku



peryferiów. Dotyczy to zarówno rozwoju endogenicznego, wynikającego z naturalnych procesów wzro-stowych, jak i impulsów rozwojowych powstających w wyniku wsparcia z funduszy unijnych.

6.5 Znaczenie narz ędzi polityki spójno ści oraz cało ściowej polityki regionalnej dla przeciwdziałania dywergencji

Pytanie: Czy i w jaki sposób narzędzia Polityki Spójności (fundusze unijne) oraz całościowa polityka regionalna mogą przeciwdziałać procesom dywergencji? Odpowiedź: Zarówno wyniki badań, jak i analiza teoretyczna pokazują jednoznacznie, Ŝe naturalny proces dystrybucji środków pomocowych prowadzi nieuchronnie do dywergencji. Dlatego osiągniecie celu konwergencyj-nego wymaga zastosowania specjalnych zasad i instrumentów. Podstawowe instrumenty to (1) alokacje, (2) preferencje, (3) ukierunkowane działania promocyjne, motywacyjne i edukacyjne oraz (4) racjonalna redukcja barier i utrudnień proceduralnych. NaleŜy jednak pamiętać, Ŝe zastosowanie zasad i instrumen-tów sprzyjających osiągnięciu celu konwergencyjnego zwykle pozostaje w sprzeczności z efektywnością osiąganiem celu rozwojowego. Dlatego konieczne jest ustalenie właściwego optimum. Bardziej szczegółowo zagadnienie to zostało wyjaśnione w rekomendacjach (zob. Rozdział 8).

6.6 Właściwe skierowanie i sposób wykorzystania narz ędzi polityki spójno ści

Pytanie: Jak powinny być skierowane i w jaki sposób wykorzystywane narzędzia Polityki Spójności: czy powinny być nakierowane na łagodzenie róŜnic między poszczególnymi regionami, czy z racji obserwowanej w badaniu skali oddziaływania wspierać raczej innowacyjne i konkurencyjne w skali globalnej „lokomoty-wy” rozwoju? Odpowiedź: Wyniki przeprowadzonych badań wskazują, Ŝe naturalny proces absorpcji środków pomocowych prowa-dzi nieuchronnie do pogłębiania dywergencji, a mechanizmy „rozprzestrzeniania” nie są dostatecznie silne aby ten efekt odwrócić. Dlatego osiągnięcie celu konwergencyjnego wymaga szerokiego stosowania instrumentów zwiększających absorpcję środków pomocowych w słabiej rozwiniętych obszarach geogra-ficznych. Jednocześnie naleŜy wziąć pod uwagę, Ŝe w wielu przypadkach koncentracja środków w „cen-trach rozwoju” oraz wybór projektów w otwartych konkursach - są bardziej efektywne z punktu widzenia celu rozwojowego, niŜ równomierny podział tych samych środków w całym obszarze. W związku z tym naleŜy przyjąć rozwiązanie optymalne ze względu na oba przeciwstawne cele (konwergencyjny i rozwo-jowy). Przeprowadzone analizy wskazują, Ŝe podczas wdraŜania instrumentów polityki spójności w perspekty-wie finansowej 2004-2006 przyjęte rozwiązania nie były pod tym względem optymalne i sprzyjały przede wszystkim celom rozwojowym. Rekomendowane rozwiązanie to zwiększenie do optymalnego poziomu stosowania zasad i mechanizmów dystrybucji środków, które sprzyjają osiąganiu celu konwergencyjnego. We wszystkich przypadkach, w których skala współfinansowanego przedsięwzięcia powoduje, Ŝe nie ma ono istotnego znaczenia dla całego obszaru naleŜy w odniesieniu do róŜnych podobszarów zastosować alokacje i preferencje sprzyjające konwergencji. W przypadku alokacji i preferencji – naleŜy je stosować zawsze i tylko na poziomie obszarów, których skala jest większa niŜ skala oddziaływania pojedynczego



przedsięwzięcia lub grupy przedsięwzięć finansowanych w ramach danego działania. Wyjątkiem powin-ny być sytuacje, w których konkretna lokalizacja przedsięwzięcia moŜe mieć istotny wpływ na jego sku-teczność, efektywność, trwałość lub uŜyteczność. W takich sytuacjach decyzje powinny być podejmowa-ne centralnie na poziomie danego obszaru, z uwzględnieniem odpowiednich strategii i wynikających stąd potrzeb. Zagadnienie to zostało szczegółowo wyjaśnione w rekomendacjach (zob. Rozdział 8).

6.7 Wzmacnianie efektu „rozprzestrzeniania” i redu kowanie efektu „wymywania”

Pytanie: Jakie działania mogą wzmocnić efekt „rozprzestrzeniania” rozwoju z mocniejszych do słabszych regio-nów oraz wpływać na efekt „wymywania” zasobów z regionów słabszych? Odpowiedź: Wzmocnienie efektu „rozprzestrzeniania” jest moŜliwe przede wszystkim poprzez:

1) Zapewnienie odpowiedniego poziomu infrastruktury transportowej i telekomunikacyjnej pomiędzy obszarami, których ten efekt ma dotyczyć.

2) Wspieranie bezpośrednich powiązań gospodarczych pomiędzy obszarami (np. wsparcie dla tworzenia sieci kooperacyjnych i łańcuchów dostaw itp.).

3) Tworzenie atrakcyjnych (preferencyjnych ) warunków do inwestowania w obszarach słabszych.

4) Podejmowanie działań słuŜących integracji społecznej obu obszarów (wspólne wydarzenia kultural-ne, promocja turystyki między obszarami, a szczególnie – do obszaru słabszego itp.).

5) Identyfikacja i konsekwentna realizacja szans rozwojowych obu obszarów a szczególnie – obszaru słabszego wynikających z jego specyfiki i strategii.

Osłabienie efektu „wymywania” jest moŜliwe przede wszystkim poprzez:

1) Zapewnienie odpowiedniego poziomu infrastruktury transportowej i telekomunikacyjnej pomiędzy obszarami, których ten efekt ma dotyczyć.

2) Tworzenie konkurencyjnej infrastruktury społecznej w obszarze słabszym.

3) Odpowiednie działania informacyjne, promocyjne motywacyjne i edukacyjne.

4) Wspieranie bezpośrednich powiązań gospodarczych pomiędzy obszarami (np. wsparcie dla tworzenia sieci kooperacyjnych i łańcuchów dostaw).



7 EWALUACJA INSTRUMENTÓW POLITYKI SPÓJNO ŚCI 2004-2006 WEDŁUG USTALONYCH KRYETRIÓW

7.1 Trafno ść Punktem odniesienia do budowania logiki interwencji i oceny jej trafności są cele polityki spójności i NPR zakładające rozwijanie konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości, zdolnej do długofalowego, harmonijnego rozwoju, zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz poprawę spójności społecznej, ekonomicznej przestrzennej z UE na poziomie regionalnym i krajowym1. Analiza dokumentów programowych wskazuje, Ŝe cel konwergencyjny (zmniejszenie zróŜnicowania międzyregionalnego i wewnątrzregionalnego w Polsce) nie znalazł odpowiedniego odzwierciedlenia w logice interwencji dla całej polityki ani dla poszczególnych programów. Nietrafne pod tym względem były przede wszystkim zasady wdraŜania programów i zasady wyboru projektów opierające się w więk-szości na konkursach wyłaniających projekty najlepsze, a tym samym faworyzujące projektodawców z juŜ duŜym doświadczeniem. Zasady wdraŜania programów zaś nie uwzględniały (lub uwzględniały w niewielkim stopniu, głównie w ZPORR) preferencji dla wolniej rozwijających się obszarów. Widać to równieŜ po skutkach prowadzonych interwencji, gdyŜ jak wynika z analiz przeprowadzonych w ramach obecnego badania, większość wskaźników rozwoju społeczno społeczno-gospodarczego i prze-strzennego Polski w latach 2004-2006 pozostaje na stałym poziomie lub wykazuje wzrost zróŜnicowania przestrzennego, w niewielu obszarach notując ujawnienie się procesów konwergencyjnych. Na poziomie NPR i poszczególnych programów operacyjnych były wykonywane ewaluacje ex-ante i prowadzone konsultacje społeczne, co pozwoliło skonfrontować proponowane załoŜenia programowe z oczekiwaniami i opiniami szerokiego grona interesariuszy oraz doprecyzować szczegółowe załoŜenia i zasady realizacji poszczególnych działań. Ewaluacje ex-ante uwzględniały analizy i prognozy wpływu interwencji na róŜne aspekty rozwoju społeczno gospodarczego. Jednak w większości przypadków anali-zy te nie uwzględniały w sposób znaczący kwestii zrównowaŜonego rozwoju regionalnego i nie były oparte na zaawansowanych ilościowych metodach badawczych. SłuŜyły one celom diagnostycznym, ale nie były bezpośrednio narzędziem procesu decyzyjnego przy określaniu ostatecznych załoŜeń programo-wych. W logice interwencji dla polityki spójności i poszczególnych programów perspektywy finansowej 2004-2006, nie zostały równieŜ określone w sposób poprawny i kompletny wskaźniki rezultatu oraz narzędzia umoŜliwiające ich pomiar i monitorowanie, dające moŜliwość śledzenia zmian konwergencyjnych i dy-wergencyjnych. W związku z tym naleŜy uznać, Ŝe równieŜ pod tym względem logika interwencji nie została przygotowana w sposób poprawny.

7.2 Skuteczno ść Ocena skuteczności interwencji dotyczy przede wszystkim osiągnięcia jej celów, a takŜe czynników, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na ich osiągnięcie (czynników zewnętrznych, sukcesów, napo-tkanych problemów i sposobów ich rozwiązania, jakości zarządzania itp.). Na obecnym etapie wdraŜania polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006 pełna ocena jej skuteczności nie jest jeszcze moŜliwa, gdyŜ wdraŜanie nie zostało zakończone. W odniesieniu do celu rozwojowego przeprowadzone badanie nie potwierdza skuteczności interwencji na istotnym statystycznie poziomie, ale teŜ nie daje podstaw do wnioskowania, Ŝe cel ten nie zostanie osią-gnięty. Pełna analiza skuteczności na podstawie osiągniętych rezultatów będzie moŜliwa dopiero po za-kończeniu realizacji poszczególnych programów i zgromadzeniu pełnego materiału sprawozdawczego, tj. nie wcześniej niŜ z końcem 2008 roku. Ocena skuteczności na podstawie efektów pośrednich, które w

1 Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006, listopad 2004.



przypadku wszelkich interwencji publicznych powinny mieć znacznie większe znaczenie niŜ same pro-dukty i rezultaty, będzie moŜliwa dopiero za kilka lat. W odniesieniu do celu konwergencyjnego przeprowadzone badanie nie potwierdza skuteczności inter-wencji i jednocześnie wskazuje, Ŝe cel ten prawdopodobnie nie zostanie osiągnięty. Wynika to przede wszystkim z niedostatecznego uwzględnienia celu konwergencyjnego w logice interwencji i wynikają-cych z niej załoŜeniach programowych. Na obecnym etapie wdraŜania polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006 moŜna ocenić poszczególne elementy tego procesu, które ostatecznie będą miały zasadniczy wpływ na jego skutecz-ność. Elementy te to przede wszystkim czynniki zewnętrzne, napotkane problemy i sposób ich rozwiązy-wania oraz jakość zarządzania. Czynniki te występują na dwóch poziomach: sytemu zarządzania i benefi-cjentów. Z uwagi na całościowy charakter obecnego badania, przedmiotem analizy były przede wszyst-kim czynniki wpływające na skuteczność interwencji na poziomie sytemu zarządzania. Z perspektywy sytemu zarządzania zasadniczy wpływ na skuteczność realizacji polityki spójności miały kolejno: stworzenie odpowiednich ram instytucjonalnych i procedur, odpowiednia informacja i promocja prowadząca do skutecznego naboru wniosków, sprawne kontraktowanie projektów oraz skuteczny nadzór nad realizacją i rozliczaniem projektów. Przeprowadzone analizy wskazują, Ŝe wszystkie te elementy były realizowane właściwie. Elementami, które budzą pewne zastrzeŜenia są przede wszystkim: szybkość procesu na wszystkich jego etapach oraz optymalizacja poziomu złoŜoności wymagań proceduralnych. Przesłanką do sformułowania powyŜszej oceny są następujące ustalenia.

• Od początku realizacji programów zainteresowanie środkami unijnymi wśród beneficjentów było bardzo wysokie, o czym świadczy fakt, Ŝe do końca 2007 r.. tylko w ramach programów współfi-nansowanych przez fundusze strukturalne (wraz z INTERREG IIIA i EQUAL) złoŜono poprawne pod względem formalnym wnioski o dofinansowanie projektów na łączną kwotę 73,6 mld zł, sta-nowiącą ponad 235% alokacji dla Polski na lata 2004-2006. Tym samym moŜna uznać, Ŝe dzia-łania promocyjne i informacyjne dotyczące moŜliwość korzystania z dofinansowania były sku-teczne i spełniły swoje zadanie zachęcenia potencjalnych beneficjentów do składania wniosków.

• Według stanu na koniec 2007 r. proces wyboru projektów w ramach funduszy strukturalnych przyznanych Polsce na lata 2004-2006 dobiegł juŜ końca, a wartość umów o dofinansowanie za-wartych z beneficjantami wyniosła blisko 32,9 mld zł, czyli ponad 105% dostępnych na ten okres środków. Dynamika kontraktowania jednak wskazuje, Ŝe wiele umów było podpisywanych w końcowym okresie kontraktacji.

• Programy finansowane z funduszy strukturalnych, cieszyły się duŜą popularnością wśród benefi-cjentów: w przypadku SPO WKP oraz ZPORR do końca 2007 r. złoŜono wnioski o wartości prawie czterokrotnie wyŜszej (SPO WKP) i prawie trzykrotnie wyŜszej (ZPORR) niŜ kwota do-stępnych środków.

• Zaawansowanie realizacji programów i projektów odzwierciedlone jest w prawie 70-cio procen-towym zaawansowaniu poziomu wypłat dla beneficjentów (wypłaty wyniosły prawie 21,9 mld zł, czyli 69,8%). NaleŜy jednak zaznaczyć, Ŝe w skali całej interwencji proces ten przebiegał raczej wolno. Długi okres oczekiwania na refundacje sygnalizują równieŜ sami beneficjenci.

Przewidywany brak skuteczności interwencji w odniesieniu do celu konwergencyjnego wynika przede wszystkim z nietrafnego pod tym względem procesu programowania i nie ma to wpływu na ocenę jakości i skuteczności systemu zarządzania na etapie realizacji. Na poziomie beneficjentów, nie ma podstaw do kwestionowania skuteczności realizowanych projektów. Projekty infrastrukturalne są w przewaŜającej większości realizowane zgodnie z załoŜeniami i prowadzą do planowanych rezultatów. W przypadku innych projektów, ich produkty są w większości tworzone zgodnie z załoŜeniami. Ich rezultaty w obecnym badaniu nie były przedmiotem analizy na poziomie po-szczególnych projektów, a ich szersze oddziaływanie nie jest jeszcze widoczne w sposób statystycznie istotny.



7.3 Efektywno ść Ocena efektywności interwencji dotyczy przede wszystkim proporcji między efektami (rezultatami i szer-szym oddziaływaniem) a kosztami, a w szczególności pytania, czy podobne lub wyŜsze efekty moŜna było osiągnąć tymi samymi lub innymi metodami, ale przy niŜszych kosztach. Przeprowadzona w ramach niniejszego badania analiza całego procesu wdraŜania polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006w wskazuje na kilka elementów tego procesu, które mogły mieć ne-gatywny wpływ na jego efektywność:

• W procesie programowania pogłębione analizy społeczno-ekonomiczne z wykorzystaniem za-awansowanych metod ilościowych były wykonywane w bardzo ograniczonym zakresie i nie mia-ły istotnego wpływu na podejmowanie decyzji i ostateczny kształt programu.

• Nie zostały właściwie określone wskaźniki wpływu interwencji na rozwój i konwergencję mię-dzyregionalną. W związku z tym nie ma moŜliwości pełnego pomiaru tych wskaźników, obiek-tywizacji pomiarów oraz gromadzenia zbiorczych zestawień tych wskaźników, co w znaczący sposób ogranicza moŜliwość oceny efektywności interwencji i wprowadzania ewentualnych zmian do załoŜeń programowych.

• Nie są prowadzone na szerszą skalę badania dokonujące pomiaru efektów netto interwencji, które umoŜliwiłyby ocenę efektywności jej poszczególnych instrumentów, co w znaczący sposób ogra-nicza moŜliwość identyfikacji optymalnych rozwiązań (tj. jest takich, które odnoszą najlepszy skutek przy zaangaŜowaniu moŜliwie ograniczonych zasobów). Co więcej nie są nawet groma-dzone kompletne i usystematyzowane dane do takich badań pozwalające na prowadzenie analiz porównawczych. Wskazuje to równieŜ, Ŝe sama logika interwencji nie była optymalizowana pod kątem efektywności zastosowanych rozwiązań.

• Pomimo pozytywnej oceny działań promocyjnych i informacyjnych skutkujących wysoką liczbą składanych wniosków, jako niedostateczne naleŜy ocenić nakłady na działania promocyjne, mo-tywacyjne i edukacyjne adresowane do słabszych obszarów w celu wywołania efektów konwer-gencyjnych. Jak juŜ wspomniano wcześniej nie zadbano w wystarczający sposób, by wzmocnić projektodawców w obszarach geograficznych wymagających szczególnego wsparcia. W związku z tym wdraŜanie polityki spójności było nieefektywne ze względu na cel konwergencyjny. Wła-ściwe uwzględnienie tego elementu pozwoliłoby przy niewiele większych kosztach uzyskać znacznie większy efekt w zakresie konwergencji, szczególnie - wewnątrzregionalnej.

• Istotnym czynnikiem wpływającym na efektywność programu jest optymalizacja poziomu wy-magań i obciąŜeń proceduralnych. W przypadku wdraŜania polityki spójności w perspektywie fi-nansowej 2004-2006 wymagania te były w wielu przypadkach większe od optymalnych. Prowa-dziło to do dodatkowych zbędnych kosztów zarówno po stronie beneficjentów jak i po stronie za-rządzających. Mogło to mieć negatywny wpływ na efektywność równieŜ w odniesieniu do celu konwergencyjnego, gdyŜ nadmierne wymagania proceduralne dotykają w większym stopniu po-tencjalnych beneficjentów słabszych i ze słabiej rozwiniętych obszarów.

• Z uwagi na fakt, Ŝe wszyscy beneficjenci w ramach poszczególnych interwencji są zobowiązani do stosowania zapisów ustawy Prawo zamówień publicznych, nie ma podstaw do stwierdzenia, by podobne rezultaty mogły być osiągnięte przy wykorzystaniu niŜszych nakładów finansowych. Wymogi Prawa zamówień publicznych powodują jednak, Ŝe część interwencji realizowana jest z duŜym opóźnieniem. Niewłaściwe stosowanie tego prawa przejawiające się często stosowaniem przede wszystkim kryterium najniŜszej ceny, a nie największej korzyści mogło równieŜ w wielu przypadkach prowadzić do zmniejszenia efektywności. Właściwe zastosowanie kryterium wybo-ru oferty najkorzystniejszej mogłoby w wielu przypadkach prowadzić do przyjęcia rozwiązań o najwyŜszej proporcji korzyści do kosztów, a nie rozwiązań o najniŜszych kosztach.



7.4 Trwało ść W przypadku projektów infrastrukturalnych nie ma podstaw aby sądzić, Ŝe ich efekty będą miały ograni-czoną trwałość. Prawdopodobnie efekty te będą trwałe tak długo, jak moŜliwe będzie uŜytkowanie ich produktów. Ograniczona trwałość moŜe dotyczyć jednak tych inwestycji, których specyfika czy techno-logie zmieniają się bardzo dynamicznie, np. telekomunikacji i niektórych dziedzin produkcji. Wątpliwości moŜe budzić kwestia szczególnych zobowiązań beneficjentów do utrzymania i wykorzysty-wania rezultatów przez okres 5 lat, czy teŜ kwestia tworzenia i utrzymania miejsc pracy. Weryfikacja trwałości efektów poszczególnych projektów będzie bardzo trudna ze względu na ograniczenia sytemu monitorowania, stąd w ewaluacjach odroczonych badających efekty interwencji w dłuŜszej perspektywie czasowej, brak będzie podstaw by diagnozować trwałość efektów interwencji. Problem z określeniem nie tylko skuteczności, ale i trałowości dotyczy jednak głównie interwencji tzw. miękkich czyli obejmujących rozwój aspektów społecznych, brak bowiem podstaw do ich zobiektywizo-wanej oceny z uwagi na niewymierność wpływu czynników zewnętrznych (np. zmian na rynku pracy wywołanych innymi przyczynami) oraz zbyt krótki odstęp czasu pomiędzy interwencją a obecnym bada-niem.

7.5 UŜyteczno ść Jak wspomniano wcześniej obecnie nie moŜna jeszcze w pełni i jednoznacznie ocenić wpływu interwen-cji współfinansowanych z funduszy unijnych na zróŜnicowanie i rozwój regionów Polski. W wymiarze społecznym i publicznym wyniki przeprowadzonych badań wskazują na znaczący efekt prorozwojowy, co prowadzi do konwergencji na poziomie europejskim. Nie są natomiast widoczne efekty konwergen-cyjne na poziomie międzyregionalnym i wewnątrz-regionalnym w skali kraju W wymiarze indywidualnym (beneficjentów poszczególnych projektów) uŜyteczność otrzymanego wsparcia jest oczywista – tutaj nie ma wątpliwości, Ŝe gdyby nie fundusze unijne, współfinansowanie inwestycji oraz inne rodzaje wsparcia nie byłyby dostępne na takim samym czy teŜ nawet zbliŜonym poziomie. Dla przykładu dzięki ZPORR do końca stycznia 2008 r. wybudowano lub zmodernizowano ponad 3 tys. km dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Powstało ponad 3,2 tys. km sieci kanali-zacyjnej i ponad 2,8 tys. km sieci wodociągowej, zbudowano 107 oczyszczalni ścieków i 67 stacji uzdat-niania wody. Zakupiono ponad 2,1 sztuk sprzętu medycznego, a wsparcie uzyskało prawie 200 zakładów opieki zdrowotnej. Stworzono ponad 320 węzłów dostępowych umoŜliwiających dostęp do sieci szero-kopasmowej. Prawie 790 jednostek publicznych zostało podłączonych do bezpiecznego szerokopasmo-wego Internetu. Zbudowano ponad 700 publicznych punktów dostępu do Internetu. Wsparcie uzyskało ponad 2,7 tys. mikroprzedsiębiorstw. Osoby zajmujące się realizacją projektów zgodnie podkreślają, Ŝe powodzenie w pozyskiwaniu środków w ramach jednego instrumentu, zachęca beneficjentów do sięgania po kolejne. Podstawowym czynnikiem zaś pozyskiwania projektów jest dobra organizacja pracy i zaangaŜowanie urzędników regionalnych i lokalnych, w szczególności aktywność i pozytywne nastawienie władz lokalnych – urasta do rangi pod-stawowego czynnika warunkującego skuteczną realizację projektów na rzecz szeroko pojętego rozwoju środowiska lokalnego (we wszystkich wymiarach – gospodarczym, przestrzennym i społecznym). W wymiarze publicznym (gospodarczym, społecznym i przestrzennym) uŜyteczność interwencji wdraŜa-nych w ramach polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006 jest juŜ obecnie widoczna i niewątpliwa. Jednak jej pełna ocena będzie moŜliwa dopiero za kilka lat, a szczególnie – po ujawnieniu się efektów pośrednich. Efektami ubocznymi procesu wdraŜania funduszy strukturalnych, a które moŜna zidentyfikować jako trwałe zmiany, dobrze rokujące wdraŜaniu perspektywy 2007-2013, jest rozwój kompetencji i motywacji interesariuszy, zarówno po stronie instytucji uczestniczących w procesie wdraŜania, jak i beneficjentów. Upowszechnia się równieŜ model zarządzania poprzez cele, oparty na doświadczeniach w realizacji pro-jektów dofinansowanych z funduszy europejskich.



8 WNIOSKI I REKOMENDACJE Wszystkie rekomendacje są adresowane do podmiotów odpowiedzialnych za wdraŜanie polityki spójno-ści w perspektywie finansowej 2007-2013 i następnych, a szczególnie do Ministerstwa Rozwoju Regio-nalnego jako podmiotu odgrywającego wiodąca rolę w tym procesie i mającego bezpośredni wpływ na kształtowanie i wdraŜanie polityki spójności w Polsce.

8.1 Zwiększenie do optymalnego poziomu stosowania zasad i m e-chanizmów dystrybucji środków sprzyjaj ących zmniejszaniu zróŜnicowania polskich regionów

Głównym celem polityki spójności jest konwergencja. Konwergencja między krajami i regionami na poziomie UE wymaga szybkiego rozwoju całej Polski. Z perspektywy Polski i na potrzeby obecnego badania cel ten jest nazywany celem rozwojowym. Konwergencja między regionami (województwami) i wewnątrz regionów na poziomie Polski wymaga szybszego rozwoju słabiej rozwiniętych obszarów (gmin, powiatów i województw). Z perspektywy Polski i na potrzeby obecnego badania cel ten jest na-zywany celem konwergencyjnym. Jak wynika z przeprowadzonego badania i jak zostało to wskazane poniŜej cele te są częściowo przeciwstawne. MoŜliwa jest jednak optymalizacja zasad i mechanizmów dystrybucji środków uwzględniająca oba cele. Cel konwergencyjny. W ramach polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006 podstawowym mechanizmem decydującym o absorpcji środków na realizację konkretnych projektów były otwarte ogól-nopolskie konkursy, w których wszyscy wnioskodawcy spełniający określone kryteria mieli jednakowe szanse. Przyjęcie takich zasad prowadzi do „naturalnego” rozkładu geograficznego przyznanych środ-ków, w którym statystycznie rzecz biorąc większa ich część trafia do obszarów lepiej rozwiniętych i bar-dziej aktywnych. Mechanizm ten per saldo prowadzi do wzrostu zróŜnicowania międzyregionalnego i wewnątrzregionalnego w skali kraju i tym samym zmniejsza efektywność wykorzystania środków w od-niesieniu do celu jakim jest zmniejszenie poziomu zróŜnicowań polskich regionów (międzyregionalnych i wewnątrzregionalnych). Wyniki badania wskazują, Ŝe w większości przypadków interwencje podejmowane w ramach polityki spójności w perspektywie finansowanej 2004-2006 wpłynęły na zwiększenie zróŜnicowania międzyre-gionalnego i wewnątrzregionalnego w skali kraju. Co prawda beneficjenci z obszarów słabiej rozwinię-tych zwykle potrzebują więcej czasu na zrealizowanie swoich projektów, więc efekt dywergencyjne moŜe jeszcze ulec osłabieniu po zakończeniu wdraŜania wszystkich projektów. Wszystko wskazuje jednak, Ŝe nadal pozostanie on efektem dywergencyjnym. Z analizy danych i z analiz teoretycznych wynika, Ŝe „naturalny” rozkład geograficzny absorpcji prowa-dzi nieuchronnie do dywergencji. Według przeprowadzonych analiz efekty sąsiedztwa redukują efekt dywergencyjny, ale nie są dostatecznie silne, aby go skutecznie wyeliminować. Dlatego osiągnięcie celu jakim jest zmniejszenie zróŜnicowania polskich regionów wymaga zwiększenia udziału mechani-zmów sprzyjających absorpcji środków przez słabiej rozwinięte obszary geograficzne. Cel rozwojowy. Mechanizm „naturalny”(tzn. bez zastosowania instrumentów promujących obszary sła-biej rozwinięte) prowadzi do obiektywnego wyboru „najlepszych” projektów i w związku z tym wpływa pozytywnie na efektywność wykorzystania środków w celach rozwojowych i na konwergencję Polski na poziomie całej UE. Jest to dodatkowo potęgowane przez efekt skali. Lokomotywy rozwoju odgrywają istotną rolę w zwiększeniu skuteczności i efektywności w odniesieniu do całego obszaru (w sytuacji, gdy przedsięwzięcie lub grupa powiązanych przedsięwzięć ma istotne znaczenie w skali danego obszaru - koncentracja jest zwykle znacznie bardziej efektywna ekonomicznie niŜ równomierne rozłoŜenie tych samych środków inwestycyjnych w wielu miejscach). Koncentracja moŜe być równieŜ korzystna dla obszarów sąsiednich, gdyŜ moŜe wpływać bezpośrednio na rozwój społeczno-gospodarczy i ekonomiczny sąsiednich rejonów, przede wszystkim dzięki mobilności zasobów (np. pracy) oraz poprzez kreowanie łańcucha popytu i budowanie podaŜy dóbr konsumpcyjnych.



Mechanizmem pozytywnego oddziaływania na obszary sąsiadujące moŜe być teŜ pozytywny przykład, który „zachęca” do tej pory niezdecydowanych do większej aktywności sięgania po środki. Dlatego osią-gnięcie celu jakim jest rozwój polskich regionów wymaga zachowaniu wysokiego poziomu konku-rencyjności i równości szans przy wyborze projektów otrzymujących dofinansowanie. Polityka spójności 2004-2006. PowyŜsze konstatacje są przeciwstawne i dlatego konieczne jest osiągnię-cie optimum. W ramach perspektywy finansowej 2004-2006 potrzeba uwzględnienia instrumentów słuŜą-cych realizacji obu przeciwstawnych celów była brana pod uwagę. Przykładowo ZPORR, SPO RZL oraz SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora Ŝywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich, akcento-wały aspekt zrównowaŜonego rozwoju i wspierania obszarów zaniedbanych. Jednak jak wskazują wyniki przeprowadzonych badań i analiz – nie było to wystarczające ze względu na cel konwergencyjny. Optymalizacja ze względu na oba cele. Z teoretycznego punktu widzenia moŜna wskazać naturalne kryte-rium pozwalające ustalić optymalne proporcje pomiędzy zasadami i mechanizmami dystrybucji środków sprzyjającymi osiągnięciu celu rozwojowego i celu konwergencyjnego. Kryterium tym jest znaczenie finansowanego przedsięwzięcia lub grupy powiązanych przedsięwzięć w skali danego obszaru. OtóŜ w przypadku gdy skala takiego przedsięwzięcia lub grupy przedsięwzięć jest na tyle duŜa, Ŝe moŜe mieć znaczenie dla całego obszaru, to naleŜy wybierać przedsięwzięcia najlepsze, maksymalizując w ten spo-sób osiąganie celu rozwojowego kosztem celu dywergencyjnego. W przeciwnym przypadku – odwrotnie. Zgodnie logiką interwencji przyjętą przy wdraŜaniu polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006 była szeroko stosowana pierwsza zasada (prorozwojowego wyboru projektów o duŜej skali). Nato-miast druga zasada (prokonwergencyjego wyboru przedsięwzięć o małej skali) była stosowana w bardzo ograniczonym zakresie. Rekomendacja:

NaleŜy zwiększyć do optymalnego poziomu stosowanie zasad i instrumentów dystrybucji środków, które sprzyjają osiąganiu celu konwergencyjnego (tzn. alokacji, preferencji, ukierunkowanych działań promocyjnych, motywacyjnych i edukacyjnych oraz racjonalnego redukowania wymagań proceduralnych). We wszystkich przypadkach, w których skala współfinansowanego przedsięwzięcia powoduje, Ŝe nie ma ono istotnego znaczenia dla całego obszaru, naleŜy w odniesieniu do róŜnych podobszarów zastosować instrumenty sprzyjające konwergencji - biorąc pod uwagę aktualny poziom rozwoju społeczno-gospodarczego poszczególnych podobszarów w sposób promujący te słabsze. Wyj ątkiem powinny być sytuacje, w których konkretna lokalizacja przedsięwzięcia moŜe mieć istotny wpływ na jego skuteczność, efektywność, trwałość lub uŜyteczność. W takich sytuacjach decyzje powinny być podejmowane centralnie na poziomie danego obszaru, z uwzględnieniem od-powiednich strategii i wynikających stąd potrzeb.

8.2 Zwiększenie roli instrumentów sprzyjaj ących zmniejszaniu zró Ŝ-nicowania polskich regionów, które nie maj ą jednocze śnie nega-tywnego wpływu na jako ść projektów wybieranych do współfi-nansowania

Jak juŜ wspomniano wyŜej, istnieją cztery podstawowe instrumenty, które pozwalają wpływać na rozkład geograficzny absorpcji środków w sposób sprzyjający osiągnięciu celu konwencyjnego. Są to: (1) aloka-cje, (2) preferencje, (3) ukierunkowane działania promocyjne, motywacyjne i edukacyjne oraz (4) racjo-nalne upraszczanie procedur1.

1 „Alokacja” oznacza określoną kwotę środków finansowych przeznaczoną dla obszarów geograficznych, dla pod-

miotów lub na przedmioty (działania) według kryterium „spełnia - nie spełnia”. Natomiast „preferencja” oznacza wszelkie metody promowania (czyli zwiększanie szans na uzyskanie dofinansowania) w odniesieniu do wybra-nych obszarów geograficznych, podmiotów lub przedmiotów (działania), spośród tych które spełniają kryteria da-nej alokacji.



Alokacje i preferencje. Zarówno alokacje jak i preferencje były stosowane przy wdraŜaniu polityki spój-ności w perspektywie finansowej 2004-2006 (szczególnie w ZPORR i w SPO RZL), ale nie były stoso-wane na optymalnie wysokim poziomie. Dlatego naleŜy ten poziom zwiększyć. Jednak nadmierne zwięk-szanie poziomu stosowania preferencji ma negatywny wpływ na skuteczność osiągania celu rozwojowe-go. Dlatego zastosowanie alokacji i preferencji musi być zoptymalizowane ze względu na oba cele (rozwojowy i konwergencyjny), a nie tylko maksymalizowane. Ukierunkowane działania promocyjne, motywacyjne i edukacyjne polegają na ułatwianiu dostępu do informacji oraz podawaniu ich w sposób na tyle zrozumiały, by ich formuła nie działała demotywująco na beneficjentów nie mających doświadczenia w pozyskiwaniu środków. Przeprowadzone badania, a w szczególności informacje uzyskane podczas spotkań konsultacyjnych wskazują na potencjalnie duŜe zna-czenie tego typu działań w zwiększaniu udziału słabszych obszarów geograficznych w absorpcji środków. W przeciwieństwie do alokacji i preferencji, działania te nie wpływają negatywnie na proces wyboru najlepszych projektów z zachowaniem równych szans i tym samym nie wpływają negatywnie na skutecz-ność osiągania celu rozwojowego. Dlatego ukierunkowane działania promocyjne, motywacyjne i edukacyjne adresowane do słabiej rozwiniętych obszarów powinny być realizowane na znacznie większą skalę. Nadmierne bariery i utrudnienia proceduralne nie tylko mają negatywny wpływ na skuteczność i efek-tywność realizacji całej polityki spójności, ale równieŜ stanowią dodatkową przeszkodę w osiąganiu celu konwergencyjnego, gdyŜ są trudniejsze do pokonania dla obszarów i beneficjentów słabszych, mniej doświadczonych i mniej aktywnych. Obserwowane obecnie (w perspektywie finansowej 2007-2013) redukowanie zbędnych barier i utrudnień proceduralnych na poziomie centralnym, nie zawsze i niedosta-tecznie szybko przenosi się na poziom wojewódzki do regionalnych programów operacyjnych. Istotnym problemem jest nadal niedostatecznie wyraźny podział kompetencji pomiędzy instytucjami zaangaŜowa-nymi we wdraŜanie programów i niestabilność kadrowa tych instytucji. Powoduje to, Ŝe beneficjenci nie zawsze potrafią zidentyfikować właściwą instytucję, do której powinni się zgłosić o wsparcie, muszą często kontaktować się z wieloma instytucjami w tej samej sprawie i dostarczać wielokrotnie te same informacje. Właściwy poziom wymagań proceduralnych jest oczywiście niezbędny ze względu na sku-teczność i efektywność osiągania obu celów (rozwojowego i konwergencyjnego), ale dalsze uproszczenia w tym zakresie są wskazane, szczególnie ze względu na skuteczność i efektywność osiągania celu konwe-rgencyjnego. Dlatego wymagania proceduralne powinny być redukowane do optymalnego poziomu, a rozwiązania w tym zakresie wprowadzane na poziomie centralnym powinny być szybko przeno-szone na poziom województw. Rekomendacja:

Wskazane jest szersze wprowadzenie instrumentów sprzyjających konwergencji, które nie mają jednocześnie negatywnego wpływu na jakość projektów wybieranych do współfinansowania. In-strumenty te to przede wszystkim działania promocyjne, motywacyjne i edukacyjne adresowane do słabiej rozwiniętych obszarów oraz redukowanie do optymalnego poziomu wymagań procedural-nych. Jednocześnie naleŜy zapewnić i przyspieszyć proces przenoszenia racjonalizacji procedur z poziomu centralnego na poziom wojewódzki.

7.3. Uwzgl ędnianie w wi ększym stopniu charakterystyki regionów i ich strategii rozwoju oraz wynikaj ącego st ąd zró Ŝnicowania ab-sorpcji środków przeznaczonych na ró Ŝne kategorie interwencji

Wyniki badania pokazały iŜ dystrybucja interwencji nie wywołała zmian konwergencyjnych między ob-szarami. Jedynym instrumentem, próbującym akcentować specyfikę regionalną był ZPORR, jednakŜe jego efekty nie dały poŜądanych rezultatów w zakresie spójności. NaleŜy wziąć pod uwagę, Ŝe specjaliza-cja regionalna i lokalna zgodna z charakterystyką i strategią danego obszaru jest korzystna dla skuteczno-ści i efektywności podejmowanych działań zgodnych z tą specjalizacją i słuŜących tej strategii.



Rekomendacja:

Przy ustalaniu zasad dystrybucji środków naleŜy w większym niŜ dotychczas stopniu uwzględniać specjalizacje regionalne i lokalne zgodnie z opracowanymi wcześniej strategiami. Powinny być w tym celu wykorzystane instrumenty alokacyjne i preferencyjne promujące nie tylko słabsze obszary geograficzne, ale równieŜ kategorie interwencji zgodne ze specjalizacją i strategią poszczególnych obszarów (na poziomie gmin, powiatów i województw, a niekiedy - nawet konkretnych miejscowo-ści.)

7.4. Szersze wykorzystanie zaawansowanych metod bad awczych przy programowaniu, monitorowaniu i ewaluacji inter wencji po-dejmowanych w ramach polityki spójno ści

Cel konwergencyjny polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006 nie znalazł widocznego odzwierciedlenia w logice interwencji strukturalnej, nie był równieŜ akcentowany w poszczególnych programach wdraŜanych na poziomie centralnym i regionalnym. Na etapie programowania nie poczyniono załoŜeń, które materializowałyby zadanie stymulowania proce-sów konwergencyjnych przez poszczególne instrumenty. Nie były stosowane zaawansowane metody oceny ex-ante programów, które prognozowałyby wpływ interwencji na wyrównywanie róŜnic rozwojo-wych. Ponadto na etapie programowania nie były wystarczająco oraz w sposób spójny i całościowy uwzględniane potrzeby dalszego monitorowania i ewaluacji interwencji podejmowanych w ramach poli-tyki spójności. W większości przypadków przewidziane wskaźniki realizacji projektów nie pozwalają na ich pełną ocenę i nie są dostępne w formie zbiorczej, która umoŜliwiłaby przeprowadzenie takiej analizy. Utrudnia to w znaczący sposób prowadzenie analiz porównawczych oraz wnioskowanie o wpływie interwencji na roz-wój regionalny. Większość danych o realizacji projektów, działań i programów opiera się na deklaracjach beneficjentów i nie są prowadzone na szerszą skalę prace mające na celu weryfikację i obiektywizację tych deklaracji. Z niewielkim wyjątkami nie są podejmowane badania efektów netto dla poszczególnych projektów, dzia-łań, priorytetów i programów. Brak równieŜ wystarczających danych do prowadzenia na szerszą skalę tego typu badań. W szczególności wiele do Ŝyczenia pozostawiają równieŜ dane monitoringowe, które są niepełne, niespójne, a niekiedy równieŜ błędne. Nie były prowadzone zaawansowane badania mające na celu porównanie prognozowanych efektów po-średnich róŜnych rozwiązań zastosowanych przy realizacji poszczególnych interwencji na poziomie po-szczególnych obszarów geograficznych i podejmowanie optymalnych decyzji W świetle przeprowadzonego badania szczególnie obiecująco wyglądają wskaźniki ilustrujące efekty wsparcia dla MŚP, które juŜ obecnie wykazują istotne korelacje ze wskaźnikami rozwoju gospodarczego, dlatego teŜ ich stała diagnoza moŜe pozwolić na zidentyfikowanie autentycznie skutecznych instrumen-tów interwencyjnych stymulujących rozwój. Rekomendacja:

W celu właściwej diagnozy trafności, skuteczności i efektywności wsparcia strukturalnego oraz obiektywnego wyboru optymalnych rozwiązań w procesie programowania - naleŜy zwiększyć sto-sowanie zaawansowanych metod badawczych wykorzystujących metody ilościowe i analizy ekono-miczne. NaleŜy równieŜ z większą starannością dbać o poprawne definiowanie wskaźników rezulta-tu oraz o jakość danych monitoringowych, systematyczność i stałe aktualizacje. Warto równieŜ podejmować badania ewaluacyjne oraz odpowiednie działania w celu obiektywizacji uzyskanych wartości wskaźników, opierając się nie tylko na danych deklaratywnych. WaŜnym aspektem badań



rekomendowanych do większego zastosowania jest ocena efektu netto, analiza kosztów i korzyści oraz prognozy jakościowe i ilościowe efektów pośrednich.

7.5. Szybsze uruchamianie i bardziej systematyczne wdra Ŝanie in-strumentów polityki spójno ści

Proces programowania w odniesieniu do polityki strukturalnej 2004-2006 był stosunkowo powolny i w wielu aspektach elementy tego procesu były mocno opóźnione. Usprawiedliwieniem moŜe być tutaj fakt, Ŝe był to początek wdraŜania funduszy strukturalnych w Polsce i zarówno instytucje, jak i mechanizmy wdraŜania nie były do tego zadania w pełni przygotowane, z uwagi na skromne doświadczenia. W szcze-gólności było to związane z innym systemem korzystania ze środków pomocowych, jakie oferowały fun-dusze przedakcesyjne. Proces kontraktowania w perspektywie 2004-2006 był skuteczny, jednakŜe niezbyt dynamiczny i niesys-tematyczny. Podobnie proces realizacji projektów i wydatkowania środków jest raczej powolny. Sytuacja taka nie sprzyja efektywności wykorzystania środków i skuteczności w osiąganiu celów rozwojowych i konwergencyjnych, szczególnie Ŝe i inne kraje UE oraz regiony nieustannie „uciekają do przodu”. Analiza danych monitoringowych oraz wyników wielu ewaluacji zrealizowanych w obszarze wdraŜania programów i poszczególnych projektów wskazuje, Ŝe powolność procesu programowania oraz kontrak-towania i wydatkowania środków w ramach polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006 dotyczy wszystkich instrumentów, a więc ma charakter systemowy. Sformułowana w odniesieniu do powyŜszych wniosków rekomendacja powtarza się w wielu raportach ewaluacyjnych i nie będzie niczym nowym, jednakŜe jej waga jest na tyle istotna, by ją wyartykułować. Rekomendacja:

NaleŜy zadbać by przy realizacji polityki spójności w obecnej perspektywie finansowej połoŜyć szczególny nacisk na przyspieszenie procesu kontraktacji i refundacji, by jego niedostatki nie po-wodowały zmniejszenia skuteczności i efektywności interwencji.

7.6. Dalsze monitorowanie i ewaluacja efektów wdro Ŝenia polityki spójno ści w perspektywie finansowej 2004-2006

W obecnym badaniu nie było moŜliwe pełne zdiagnozowanie efektów wdraŜania polityki spójności w perspektywie finansowej 2004-2006, z uwagi na to, Ŝe bezpośrednie rezultaty zastosowanych instrumen-tów nie są jeszcze widoczne. Jest zbyt wcześnie, by zastosowany pomiar wskaźników rozwojowych mógł wykazać znaczącą zmianę powiązaną z realizowaną interwencją. Znaczący wpływ interwencji będzie moŜna prawdopodobnie obserwować równieŜ w odniesieniu do od-działywania pośredniego ( np. uruchomienie spirali rozwoju na poziomie lokalnym lub na poziomie poje-dynczych podmiotów gospodarczych) , ale będzie je widać dopiero za kilka lat. WaŜną kwestią, która ujawniła się w wyniku przeprowadzonych analiz jest konstatacja iŜ wyniki na po-ziomie róŜnych kategorii interwencji mogą być zróŜnicowane pod względem wpływu na procesy rozwo-jowe i konwergencyjne, w szczególności w ramach jednego typu interwencji pewne działania przyczynia-ją się do konwergencji i stymulują rozwój, inne zaś wzmacniają procesy dywergencyjne. Rekomendacja:

NaleŜy monitorować i badać efekty polityki strukturalnej w równie Ŝ w dłuŜszym okresie czasu (np. jako odroczone ewaluacje ex-post), z uwzględnieniem wszystkich rezultatów (zamierzonych i nie-zamierzonych) oraz efektów pośrednich, uwzględniając róŜne kategorie interwencji, w celu zdia-gnozowania skutecznych instrumentów oddziaływania. Takie ewaluacje umoŜliwi ą identyfikację najbardziej skutecznych i jednocześnie efektywnych rozwiązań stymulowania rozwoju w róŜnych aspektach i w poŜądanym z punktu widzenia polityki spójności kierunku.

Badanie ewaluacyjne nt. „Wpływ polityki spójności na stan...

Documents

Transcript of Badanie ewaluacyjne nt. „Wpływ polityki spójności na stan...