Przewodnik Poselski pod red

Organizacja i funkcje Sejmu

PRZEWODNIK POSELSKI

WarszaWa 2011

PrzEWODNIK POsELsKI

Organizacja i funkcje sejmu

pod redakcją Michała Królikowskiego i Wojciecha Odrowąż-sypniewskiego

Projekt okładki i ilustracje: Katarzyna Bogdańska

Redakcja: Teresa Muś

Korekta: Bożenna Lada

Skład: Janusz Świnarski

© Copyright by Kancelaria Sejmu

Warszawa 2011

Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu

00‑441 Warszawa, ul. Zagórna 3

tel. (22) 694 17 53

faks (22) 694 18 65

e‑mail: [email protected]

Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część ani całość opracowania nie może być bez zgody wydawcy – Kancelarii

Sejmu – reprodukowana, użyta do innej publikacji oraz przechowywana w jakiejkolwiek bazie danych.

ISBN 978‑83‑7666‑125‑4

Wydawnictwo Sejmowe Kancelarii Sejmu

Druk i oprawa: Wojskowa Drukarnia w Łodzi sp. z o.o.

> Wprowadzenie 5

Wojciech Odrowąż-sypniewski> Organizacja wewnętrzna sejmu rP 7

Piotr Chybalski> Mandat poselski 19

Jan Lipski> Tworzenie prawa 47

Teresa augustyniak-Górna, zofia szpringer, Marcin stębelski> Problematyka tworzenia ustawy budżetowej 77

Marcin stębelski> Kontrola sejmowa 91

Piotr radziewicz> rola sejmu przed Trybunałem Konstytucyjnym 111

sPIs TrEśCI

Wprowadzenie

Zamierzeniem autorów publikacji zatytułowanej Organizacja i funkcje Sejmu było przygotowanie syntetycznego

opracowania omawiającego najważniejsze cele i zadania Sejmu RP oraz podstawowe aspekty mandatu poselskiego.

Adresatem jej są przede wszystkim posłowie rozpoczynający działalność parlamentarną, ale także wszystkie osoby

zainteresowane organizacją i sposobem działania polskiego parlamentu. Prezentowane opracowanie nie pretenduje do

miana kompleksowego wykładu prawa parlamentarnego. Mamy nadzieję, że zawarte w nim informacje ułatwią objęcie

i sprawowanie mandatu poselskiego. Przybliżenie organizacji Sejmu i jego organów oraz podstawowych zasad ich dzia‑

łania powinno pomóc nowym posłom w aktywnym zaangażowaniu się w różne formy pracy sejmowej. Analiza instytucji

mandatu poselskiego pozwala – z jednej strony – na prezentację przywilejów i uprawnień, które wiążą się z tą zaszczyt‑

ną funkcją publiczną, z drugiej zaś – służy wskazaniu istoty odpowiedzialności za tworzone prawo oraz etosu działania

na rzecz dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji RP.

Książka składa się z sześciu rozdziałów. W pierwszym zaprezentowano organizację wewnętrzną Sejmu, pozycję

i rolę ustrojową Marszałka Sejmu, Prezydium Sejmu, komisji sejmowych i Konwentu Seniorów. W rozdziale drugim omó‑

wiono status normatywny mandatu poselskiego, podkreślając prawa i obowiązki członka parlamentu, formy i możliwości

prowadzonej przez niego działalności, a w końcu – podstawy jego odpowiedzialności etycznej i prawnej. W rozdziale

trzecim omówiono podstawowe etapy procesu legislacyjnego oraz istotę systemu źródeł prawa i hierarchii aktów praw‑

nych obowiązujących w Polsce. Wyjaśniono też zasady udziału posła w pracach komisji oraz pracach plenarnych izby,

zarówno w debacie, jak i przy zgłaszaniu poprawek czy w głosowaniu. W rozdziale czwartym przedstawiono szerzej

specyfikę ustawy budżetowej, a także procedury zmierzające do jej uchwalenia oraz tryb oceny wykonania budżetu pań‑

stwa. W kolejnym rozdziale zaprezentowano istotę i zakres kontroli sejmowej, sprawowanej przez całą izbę, wyspecjali‑

zowane komisje sejmowe oraz indywidualnych posłów. W ostatnim – szóstym – rozdziale opisano zasady udziału Sejmu

w postępowaniu przez Trybunałem Konstytucyjnym. Przede wszystkim wyjaśniona została rola izby jako uczestnika

postępowania w sprawach dotyczących badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych, które Sejm wydał albo

uczestniczył w ich wydaniu. Omówiona została także procedura przygotowywania stanowiska Sejmu prezentowanego

w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, w tym szczególna rola Komisji Ustawodawczej oraz posła repre‑

zentującego Sejm w tym postępowaniu.

Prezentowana publikacja stanowi poprawioną i uzupełnioną wersję Przewodnika poselskiego, który po raz pierwszy

został udostępniony posłom w 2005 r. na progu VI kadencji Sejmu. Wszystkie zamieszczone w nim teksty były opraco‑

wane przez pracowników Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu – ośrodka eksperckiego, który pozostaje do dyspo‑

zycji Marszałka Sejmu, komisji sejmowych i indywidualnych posłów, przygotowując opinie i ekspertyzy na zamówienie

wskazanych organów i osób lub publikując prace studialne dotyczące ustaw regulujących porządek parlamentarny bądź

związane z konkretnymi pracami legislacyjnymi. Mamy nadzieję, że w książce Organizacja i funkcje Sejmu czytelnicy znaj‑

dą odpowiedź na podstawowe pytania dotyczące podejmowanej przez panie posłanki i panów posłów służby publicznej.

We wszystkich innych – oferujemy gotowość do udzielenia indywidualnej porady, o którą prosimy swobodnie pytać.

dr Michał Królikowski

Wojciech Odrowąż-Sypniewski

I

WOJCIECh ODrOWąż-syPNIEWsKI

OrGaNIzaCJa WEWNęTrzNa sEJMu rP

1. Zasada autonomii regulaminowej Sejmu

Sejm Rzeczypospolitej Polskiej jak każdy organ kolegialny może skutecznie i sprawnie działać wyłącznie w zorgani‑

zowanej strukturze organów wewnętrznych. Określenie takiej struktury polegać musi na wyłonieniu zarówno organów

kierujących pracami całej izby, jak również organów pomocniczych, których działania służyć będą przygotowaniu roz‑

strzygnięć dokonywanych na posiedzeniach plenarnych. Ustalenie struktury wewnętrznej oraz określenie kompetencji

poszczególnych organów jest warunkiem prawidłowej realizacji przez Sejm funkcji ustawodawczej i funkcji kontrolnej.

„Władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat” (art. 95 ust. 1 Konstytucji).„Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw” (art. 95 ust. 2 Konstytucji).Na temat funkcji kontrolnej Sejmu szerzej w rozdziale V na s. 93–109. Informacje o postępowaniu ustawodaw-czym znajdują się w rozdziale III na s. 49–76.

Konstytucja RP zakłada, że Sejm samodzielnie i autonomicznie określa swój sposób organizacji oraz tryb powo‑

ływania organów wewnętrznych. Przepis art. 112 podnosi do rangi konstytucyjnej ideę autonomii regulaminowej izby

poselskiej.

„Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm” (art. 112 Konstytucji).

W aspekcie formalnym zasada autonomii regulaminowej przewiduje, że regulacja pewnych podstawowych kwestii

dotyczących struktury wewnętrznej Sejmu stanowi materię regulaminową (nie jest zatem dopuszczalne normowanie

tych zagadnień w innej formie /np. ustawy/ z udziałem innych podmiotów postępowania ustawodawczego). Idea auto‑

nomii regulaminowej znajduje swoje rozwinięcie m.in. w autonomii personalnej (wyłączna kompetencja izby do ustalania

składu organów wewnętrznych), budżetowo‑finansowej, terytorialnej (odrębność siedziby parlamentu i wyłączność za‑

rządzania jego terenem), jurysdykcyjnej (wyłączność decyzji w sprawach immunitetowych).

Zasada autonomii regulaminowej Sejmu nie jest zasadą absolutną, jej granice wyznaczają normy konstytucyjne.

Regulamin Sejmu musi uwzględniać te zasady organizacji prac izby, które wynikają bezpośrednio z postanowień ustawy

zasadniczej.

Konstytucja zakłada, że:

> Sejm i Senat obradują na posiedzeniach (art. 109 ust. 1) oraz określa tryb i termin zwołania pierwszego posiedzenia Sejmu i Senatu (art. 109 ust. 2),

> zasadą konstytucyjną jest również jawność posiedzeń Sejmu, jednak „jeżeli wymaga tego dobro państwa, Sejm może, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, uchwalić taj-ność obrad” (art. 113),

> Sejm wybiera ze swojego grona Marszałka Sejmu wraz z wicemarszałkami (art. 110 ust. 1),

> drugim obok Marszałka Sejmu organem Sejmu, którego byt i kompetencje znajdują oparcie w unormowaniach Kon-stytucji, są stałe komisje sejmowe; art. 110 ust. 3 stanowi, że „Sejm powołuje komisje stałe oraz może powoływać komisje nadzwyczajne”.

10 Organizacja wewnętrzna sejmu rP

Pozostałe organy wewnętrzne, ich liczbę, sposób powoływania i kompetencje Sejm określa autonomicznie w swo‑

im regulaminie. Regulamin Sejmu ustala ponadto szczegółowo tryb wyboru Marszałka Sejmu, a także sposób formowa‑

nia składów osobowych, liczbę i zakres przedmiotowy komisji stałych.

2. Marszałek Sejmu

Tradycja ustrojowaW polskiej tradycji parlamentarnej zasada, zgodnie z którą obradom izby poselskiej przewodniczy wybierany spo‑

śród posłów Marszałek Sejmu, sięga XVI wieku. Godność Marszałka Sejmu pierwotnie wiązała się wyłącznie z uprawnie‑

niami związanymi z obradami izby poselskiej. W kolejnych etapach historii polskiego parlamentu znaczenie tego urzędu

sukcesywnie rosło. Konstytucja 3 maja przewidywała, że Marszałek wykonywał nie tylko obowiązki wewnątrzsejmowe,

ale również z głosem doradczym wchodził w skład Straży Praw, będącej odpowiednikiem dzisiejszej Rady Ministrów. Na

gruncie Konstytucji marcowej z 1921 r. Marszałek Sejmu stał się drugą osobą w państwie, zyskując prawo zastępowania

Prezydenta RP w sytuacji, gdy nie mógł on pełnić swojego urzędu.

Konstytucja RP z 1997 r. sytuuje Marszałka Sejmu wśród najwyższych urzędów państwowych. Jego zadania obejmują nie tylko obowiązki konstytucyjne i uprawnienia regulaminowe, ale również liczne kompetencje wynikające z przepi-sów ustawowych.

Polski obyczaj parlamentarny zakłada, że Marszałek Sejmu w swoich działaniach powinien przestrzegać zasa‑

dy neutralności politycznej. Wprawdzie przepisy prawa nie nakazują, by osoba sprawująca ten urząd zrezygnowała

z uczestnictwa w macierzystym klubie poselskim, jednak istnieje powszechne oczekiwanie, iż zachowa ona w swoich

rozstrzygnięciach bezstronność, wyrażającą się w równym traktowaniu wszystkich posłów i zrzeszeń poselskich. Trady‑

cja parlamentarna dostarcza licznych przykładów pozwalających uznać, że najwybitniejsi piastuni tego urzędu potrafili

w swoich decyzjach wznieść się ponad doraźny interes własnej formacji politycznej.

Tryb wyboru Marszałka Sejmu

Marszałek Sejmu – zgodnie z regulaminem Sejmu – wybierany jest na pierwszym posiedzeniu Sejmu spośród kandy-datów zgłoszonych przez grupę co najmniej 15 posłów. Sejm wybiera Marszałka bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów.

Pierwszemu wyborowi Marszałka Sejmu przewodniczy Marszałek Senior powoływany przez Prezydenta spośród

najstarszych wiekiem posłów. Tryb wyboru zakłada, że jeden poseł może poprzeć zgłoszenie tylko jednego kandydata.

Przyjęta w regulaminie procedura zakłada, że wszystkie kandydatury umieszczane są na jednej liście, a każdy z posłów

w głosowaniu musi wskazać nazwisko popieranego przez siebie kandydata. Jeżeli żaden z kandydatów nie uzyskał

bezwzględnej większości głosów, przed kolejnymi turami głosowania usuwa się z listy kandydatów nazwisko tego, kto

w poprzedniej turze uzyskał najmniejszą liczbę głosów. Jeżeli w wyniku tej procedury nie dojdzie do dokonania wyboru,

Marszałek Senior ponownie przeprowadza wybór Marszałka Sejmu.

Praktyka parlamentarna po 1990 r. przeczy potocznemu przekonaniu, że obowiązuje obyczaj nakazujący powie‑

rzenie urzędu Marszałka Sejmu przedstawicielowi największego w izbie klubu poselskiego. Analiza przynależności klu‑

11Organizacja wewnętrzna sejmu rP

bowej marszałków Sejmu w okresie ostatnich 21 lat wskazuje, iż często funkcję tę sprawowali posłowie nienależący do

ugrupowania tworzącego większość parlamentarną. Warto również zaznaczyć, że zmiana przynależności klubowej posła

pełniącego funkcję Marszałka Sejmu nie musi prowadzić do rezygnacji z urzędu.

Sejm może odwołać Marszałka Sejmu na wniosek złożony przez co najmniej 46 posłów i imiennie wskazujący kan‑

dydata na Marszałka Sejmu. W jednym głosowaniu izba odwołuje „starego” Marszałka Sejmu i wybiera „nowego”, jeżeli

za takim wnioskiem opowiedziała się bezwzględna większość posłów w obecności co najmniej połowy ich ustawowej

liczby. W sytuacji, gdy złożono więcej niż jeden wniosek o odwołanie Marszałka Sejmu i powołanie nowego piastuna tego

urzędu, są one rozpatrywane łącznie, jednak poddanie ich pod głosowanie następuje oddzielnie według kolejności zło‑

żenia. Przyjęcie jednego z wniosków powoduje, że pozostałe nie podlegają głosowaniu. W przypadku śmierci Marszałka

Sejmu albo rezygnacji z piastowania tego urzędu, obowiązki Marszałka Sejmu wynikające z regulaminu Sejmu sprawuje

najstarszy wiekiem wicemarszałek Sejmu do wyboru nowego Marszałka Sejmu.

Przyjęte w regulaminie Sejmu zasady odwoływania Marszałka Sejmu oraz zastępstwa na wypadek śmierci lub

rezygnacji z urzędu zapobiegają powstaniu próżni w sferze zarządzania pracami Sejmu i tworzą gwarancję, że prace izby

nie zostaną zakłócone brakiem większości wymaganej dla powołania nowego Marszałka Sejmu.

Kompetencje Marszałka Sejmu Wśród kompetencji Marszałka Sejmu można wyróżnić grupę uprawnień wynikających z Konstytucji, regulaminu

Sejmu oraz ustaw. Kompetencje konstytucyjne obejmują przede wszystkim przewodnictwo obradom Sejmu, stanie na

straży jego praw oraz reprezentację Sejmu na zewnątrz.

„Marszałek Sejmu przewodniczy obradom Sejmu, strzeże praw Sejmu oraz reprezentuje Sejm na zewnątrz” (art. 110 ust. 2 Konstytucji).

Ustawa zasadnicza przewiduje ponadto, że Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi uchwaloną przez Sejm ustawę

oraz przedstawia uchwaloną ustawę do podpisu Prezydentowi. Do jego obowiązków należy również sprawowanie tym‑

czasowego zastępstwa Prezydenta RP, w razie opróżnienia tego urzędu – do czasu objęcia stanowiska przez nowego

Prezydenta – lub jeżeli Prezydent nie może przejściowo sprawować urzędu (art. 131 Konstytucji). Marszałek przewodni‑

czy również wspólnym obradom Sejmu i Senatu działającym jako Zgromadzenie Narodowe (art. 114 ust. 1). Przysługuje

mu również prawo kierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosków w sprawie zgodności aktów normatywnych

z Konstytucją (art. 191 ust. 1 pkt 1) oraz zarządzenie wyborów na urząd Prezydenta (art. 128 ust. 2) i zarządzenie refe‑

rendum w sprawie ustawy o zmianie Konstytucji (art. 235 ust. 5). Grupa zadań konstytucyjnych obejmuje także m.in.

obowiązek czuwania nad przestrzeganiem przez organy wymiaru sprawiedliwości ograniczeń, wynikających z nietykal‑

ności poselskiej (o każdym zatrzymaniu posła na gorącym uczynku przestępstwa Marszałek Sejmu powinien zostać

niezwłocznie powiadomiony i może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego – art. 105 ust. 5), oraz prawo

inicjowania postępowania w sprawie odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu względem posłów naruszających za‑

kaz prowadzenia działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa (art. 107 ust. 2).

Zbiór kompetencji regulaminowych tworzą:

> zwoływanie posiedzeń Sejmu i ustalanie ich porządku dziennego (po wysłuchaniu opinii Konwentu Seniorów),

> czuwanie nad tokiem i terminowością prac Sejmu i jego organów,

> kierowanie pracami Prezydium Sejmu i przewodniczenie jego obradom,

> zwoływanie Konwentu Seniorów i przewodniczenie jego obradom,


> nadawanie biegu inicjatywom ustawodawczym i uchwałodawczym oraz wnioskom organów państwa skiero‑

wanym do Sejmu (po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu),

> nadawanie biegu dokumentom przedkładanym w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Pol‑

skiej w Unii Europejskiej,

> prowadzenie spraw z zakresu stosunków z Senatem,

> prowadzenie spraw z zakresu stosunków Sejmu z parlamentami innych krajów,

> prowadzenie spraw z zakresu stosunków Sejmu z instytucjami oraz innymi organami Unii Europejskiej,

> przedstawianie okresowych ocen wykonania przez organy administracji państwowej obowiązków wobec Sej‑

mu i jego organów oraz posłów; wnioski w tym zakresie przekazuje Prezesowi Rady Ministrów, prezydiom

komisji sejmowych oraz posłom,

> udzielanie posłom niezbędnej pomocy w ich pracy, w tym czuwanie nad wykonywaniem wobec posłów przez

organy państwowe i samorządu terytorialnego oraz inne jednostki organizacyjne obowiązków, określonych

w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora,

> sprawowanie pieczy nad spokojem i porządkiem na całym obszarze należącym do Sejmu oraz wydawanie sto‑

sownych zarządzeń porządkowych,

> nadawanie, w drodze zarządzenia, statutu Kancelarii Sejmu,

> ustalanie projektu budżetu Kancelarii Sejmu, po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich

i Prezydium Sejmu, oraz nadzorowanie jego wykonania,

> powoływanie i odwoływanie Szefa Kancelarii Sejmu po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej i Spraw Posel‑

skich oraz powoływanie – na wniosek Szefa Kancelarii Sejmu – jego zastępców.

Zbiór ustawowych obowiązków Marszałka Sejmu tworzą m.in. uprawnienia kreacyjne związane z powoływaniem

i odwoływaniem Głównego Inspektora Pracy i jego zastępców, zastępców Rzecznika Praw Obywatelskich, wiceprezesów

Najwyższej Izby Kontroli oraz Kierownika Krajowego Biura Wyborczego.

Wicemarszałkowie Marszałek Sejmu wykonuje swoje uprawnienia przy pomocy wicemarszałków.

Jakkolwiek powołanie wicemarszałków przewiduje Konstytucja (art. 110 ust. 1), to jednak nie są oni organami Sejmu, ponieważ nie mają żadnych własnych kompetencji.

Wicemarszałkowie zastępują Marszałka Sejmu w zakresie przez niego określonym. Regulamin Sejmu nie ustala

liczby wicemarszałków. Określenie tej liczby następuje w trakcie pierwszego posiedzenia Sejmu w drodze uchwały i jest

efektem uzgodnień politycznych pomiędzy największymi klubami poselskimi. Praktyce parlamentarnej znane są przy‑

padki zmiany liczby wicemarszałków w trakcie kadencji (zmiana taka każdorazowo wymaga zmiany uchwały Sejmu,

określającej liczbę wicemarszałków).

Tryb wyboru wicemarszałków jest analogiczny do trybu wyboru Marszałka Sejmu. Kandydatów mogą zgłaszać

grupy co najmniej 15 posłów, przy czym każdy poseł może poprzeć jedną kandydaturę. Wybór dokonywany jest bez‑

względną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.


Sekretarze Sejmu Sekretarze Sejmu wybierani są przez Sejm w trakcie pierwszego posiedzenia. Jest ich dwudziestu.

Sekretarze nie są zaliczani do organów Sejmu, ponieważ nie przysługują im żadne własne kompetencje. Pełnią funkcje organizacyjno-techniczne, pomagając Marszałkowi Sejmu przy prowadzeniu obrad.

Do ich obowiązków należy prowadzenie listy mówców, przyjmowanie niewygłoszonych tekstów wystąpień posłów,

którzy nie wzięli udziału w dyskusji, sporządzanie protokołu posiedzenia Sejmu oraz obliczanie głosów w głosowaniach

imiennych, a także w innych głosowaniach, jeżeli zarządzi tak Marszałek. Funkcja sekretarza Sejmu ma obecnie charakter

niemal wyłącznie protokolarny, bowiem wszelkie czynności techniczne związane z przebiegiem obrad obsługiwane są

przez pracowników Kancelarii Sejmu.

3. Prezydium Sejmu

Tradycja ustrojowa

Prezydium Sejmu jest drugim, obok Marszałka Sejmu, organem kierowniczym Sejmu. Jego skład ma charakter kolegial-ny i tworzy go Marszałek Sejmu wraz z wicemarszałkami.

W polskim obyczaju parlamentarnym instytucja Prezydium Sejmu ukształtowała się dopiero w okresie II Rzeczy‑

pospolitej. Pierwotnie jego członkami obok Marszałka Sejmu i wicemarszałków byli także sekretarze Sejmu. Tradycyjnie

skład Prezydium Sejmu odzwierciedla zróżnicowanie polityczne izby. W Prezydium reprezentowani są zarówno posłowie

ugrupowań wspierających rząd, jak również opozycja polityczna. Stanowiska wicemarszałków, predestynujące do za‑

siadania w Prezydium Sejmu, powierzane są zazwyczaj parlamentarzystom o bogatym doświadczeniu parlamentarnym,

którzy cieszą się powszechnym autorytetem.

Po 1989 r. znaczenie Prezydium Sejmu podkreślała mała Konstytucja (uchwalona 17 października 1992 r.), przyj‑

mując, iż jest to organ „zwołujący posiedzenia Sejmu i kierujący jego pracami”. Konstytucja RP z 1997 r. nie wspomina

o Prezydium Sejmu, a jego byt prawny określany jest wyłącznie przepisami regulaminu Sejmu i ustaw. Dekonstytucjo‑

nalizacja tego organu wiąże się ze wzmocnieniem pozycji Marszałka Sejmu. Jednak Sejm w ramach swojej autonomii

zachowuje pełne prawo do określenia uprawnień Prezydium w zakresie ograniczanym jedynie postanowieniami ustawy

zasadniczej.

Kompetencje Prezydium SejmuKompetencje Prezydium Sejmu określa regulamin Sejmu oraz ustawy. Do zadań Prezydium Sejmu należy:

> ustalanie planów prac Sejmu (po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów),

> ustalanie tzw. tygodni posiedzeń,

> dokonywanie wykładni Regulaminu Sejmu, po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich,

> organizowanie współpracy między komisjami sejmowymi i koordynowanie ich działań,

> opiniowanie spraw wniesionych przez Marszałka Sejmu,

> ustalanie zasady organizowania doradztwa naukowego na rzecz Sejmu i jego organów, powoływania dorad‑

ców sejmowych oraz tryb korzystania z opinii i ekspertyz.


Prawo dokonywania wykładni regulaminu Sejmu jest bardzo doniosłą – z perspektywy prawa parlamentarnego –

kompetencją Prezydium Sejmu. Interpretacja regulaminu dokonana przez Prezydium Sejmu (wykładnia legalna) obowią‑

zuje wszystkich adresatów interpretowanego przepisu.

Prezydium Sejmu przysługuje inicjatywa uchwałodawcza, której zakres obejmuje prawo inicjowania zmiany re‑

gulaminu Sejmu oraz zgłoszenie projektu uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego. Sejm na

wniosek Prezydium Sejm lub grupy co najmniej 30 posłów może uchwalić tajność swoich obrad, jeżeli wymaga tego

dobro państwa.

Prezydium Sejmu jest również organem inicjującym postępowanie dyscyplinarne wobec posłów, którym zarzuca się

naruszenie lub niedopełnienie obowiązków określonych w art. 33–35 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora,

a także organem, który po rozpatrzeniu opinii Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich może obwinionemu wymierzyć

karę zwrócenia uwagi, upomnienia lub nagany. W postępowaniu dyscyplinarnym dotyczącym niewykonywania innych

obowiązków poselskich Prezydium Sejmu jest organem odwoławczym od uchwały Komisji Regulaminowej i Spraw Posel‑

skich. Prezydium Sejmu wraz z Prezydium Senatu określają zasady wypłacania uposażenia i diet parlamentarnych.

4. Konwent Seniorów

Tradycja ustrojowa Konwent Seniorów jest szczególnym, ze względu na swoją funkcję, organem Sejmu.

Konwent Seniorów ma zapewnić współdziałanie klubów w sprawach związanych z działalnością i tokiem prac Sejmu.

Ratio legis tej instytucji stanowi idea stworzenia forum, które umożliwiałoby mediację pomiędzy głównymi si‑

łami politycznymi. Konwent Seniorów jest więc „miejscem”, w którym kluby poselskie uzgadniają zasadnicze kwestie

związane z tokiem prac Sejmu. W polskiej tradycji parlamentarnej pierwsze spotkanie przywódców poszczególnych

zrzeszeń poselskich odbyło się po zakończeniu pierwszego posiedzenia Sejmu Ustawodawczego w dniu 10 lutego 1919 r.

Pierwotnie Konwent Seniorów miał charakter nieformalnego organu, w którym przewodniczący poszczególnych frakcji

poselskich pod przewodnictwem Marszałka Sejmu omawiali zagadnienia związane z pracami izby.

Skład Konwentu Seniorów tworzą obecnie: Marszałek Sejmu, wicemarszałkowie, przewodniczący lub wiceprzewodni-czący klubów poselskich oraz przedstawiciele porozumień (będących wspólną reprezentacją klubów lub kół poselskich), jeśli reprezentują co najmniej 15 posłów. W pracach Konwentu Seniorów bierze udział z głosem doradczym Szef Kancelarii Sejmu.

Kompetencje Konwentu SeniorówKonwent Seniorów jest organem Sejmu o charakterze opiniodawczym.

Do jego zadań należy opiniowanie:

> projektów planów pracy Sejmu,

> projektów porządku dziennego poszczególnych posiedzeń Sejmu oraz ich terminów,

> wniosków co do trybu dyskusji nad poszczególnymi punktami porządku dziennego posiedzenia Sejmu,


> wniosków co do wyboru przez Sejm jego organów,

> zadań i przebiegu pracy Kancelarii Sejmu,

> spraw przekazanych przez Marszałka Sejmu lub Prezydium Sejmu.

Konwent Seniorów zwoływany jest przez Marszałka Sejmu z jego inicjatywy, z inicjatywy Prezydium Sejmu, na

wniosek klubu reprezentowanego w Konwencie lub grupy co najmniej 15 posłów.

5. Komisje sejmowe

Tradycja ustrojowaKomisje są jedną z najbardziej tradycyjnych form organizacji parlamentu. W Polsce instytucja komisji znana jest od

XVI wieku. Pierwotnie do ich zadań należało spisywanie konstytucji (tekstów ustaw). Długi proces ewolucji składu i upraw‑

nień komisji sejmowych prowadzi do wykształcenia się ich współczesnej formy w Sejmie u progu II Rzeczpospolitej.

Komisje sejmowe stały się organami Sejmu powołanymi do rozpatrywania i przygotowywania spraw stanowiących przedmiot prac izby oraz wyrażania opinii w sprawach przekazanych pod ich obrady przez Sejm lub Prezydium Sejmu. Komisje są również organami kontroli sejmowej nad działalnością poszczególnych organów państwowych w zakresie określonym Konstytucją i ustawami.

Rodzaje komisjiZgodnie z ustawą zasadniczą Sejm „jest zobowiązany” powołać komisje stałe oraz „może” powołać komisje nad‑

zwyczajne. Ukształtowała się praktyka polegająca na tym, że komisje stałe mają charakter funkcjonalny bądź problemo‑

wy lub resortowy. Regulamin Sejmu – w swoim obecnym brzmieniu – ustanawia 26 komisji stałych:

1. Administracji i Spraw Wewnętrznych,

2. ds. Służb Specjalnych,

3. ds. Kontroli Państwowej,

4. ds. Unii Europejskiej,

5. Edukacji, Nauki i Młodzieży,

6. Etyki Poselskiej,

7. Finansów Publicznych,

8. Gospodarki,

9. Infrastruktury,

10. Innowacyjności i Nowoczesnych Technologii,

11. Kultury Fizycznej, Sportu i Turystyki,

12. Kultury i Środków Przekazu,

13. Łączności z Polakami za Granicą,

14. Mniejszości Narodowych i Etnicznych,

15. Obrony Narodowej,

16. Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa,

17. Odpowiedzialności Konstytucyjnej,


18. Polityki Społecznej i Rodziny,

19. Regulaminową i Spraw Poselskich,

20. Rolnictwa i Rozwoju Wsi,

21. Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej,

22. Skarbu Państwa,

23. Spraw Zagranicznych,

24. Sprawiedliwości i Praw Człowieka,

25. Ustawodawczą,

26. Zdrowia.

Zakres przedmiotowy komisji określa załącznik do regulaminu Sejmu.

Typy komisji stałych Zgodnie z ukształtowaną praktyką komisje stałe mają charakter resortowy (problemowy) bądź funkcjonalny. Zakres

działania komisji resortowych odpowiada właściwości jednego z naczelnych lub centralnych organów państwowych. Do

grupy tej zaliczyć należy te komisje, których przedmiotowy zakres działania odpowiada niemal dokładnie poszczególnym

działom administracji państwowej (m.in. Komisja Administracji i Spraw Wewnętrznych, Komisja Infrastruktury czy Komi‑

sja Kultury i Środków Przekazu), ale również te, których kompetencje mają charakter problemowy (m.in. Komisja ds. Służb

Specjalnych, Komisja ds. Kontroli Państwowej, Komisja ds. Unii Europejskiej).

Drugi typ komisji stałych to komisje o charakterze funkcjonalnym. Ich zakres działania łączy się z realizowanymi

przez Sejm funkcjami niewiążącymi się ze strukturą administracyjną. Grupę tę tworzą m.in. następujące komisje: Komi‑

sja Etyki Poselskiej, Komisja Regulaminowa i Spraw Poselskich, Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej oraz Komisja

Ustawodawcza.

Komisje nadzwyczajne i komisje śledcze

Komisje nadzwyczajneW przypadku spraw, które tego wymagają, Sejm może powoływać (i odwoływać) komisje nadzwyczajne.

Przyczyny powołania komisji nadzwyczajnej wiążą się zazwyczaj z przekrojowym charakterem sprawy, mającej być przedmiotem jej działania, bądź też z potrzebą szczególnego skoncentrowania wysiłków izby na określonym zadaniu.

W praktyce komisje takie powoływane są dla rozpatrzenia lub przygotowania określonej inicjatywy ustawodaw‑

czej o szczególnie doniosłym znaczeniu społecznym. Powołując komisję nadzwyczajną, Sejm określa w uchwale cel,

zasady oraz tryb jej działania. Komisje te mają charakter doraźny i działają do czasu zrealizowania nałożonego zadania.

W Sejmie VI kadencji powołanych zostało 8 komisji nadzwyczajnych:

1. ds. zmian w kodyfikacjach,

2. ds. związanych z ograniczaniem biurokracji (Komisja Nadzwyczajna „Przyjazne Państwo”),

3. do rozpatrzenia niektórych projektów ustaw z zakresu prawa wyborczego,

4. do rozpatrzenia projektów ustaw o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz projektów ustaw z nimi

związanych,


5. do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków

powodzi,

6. do rozpatrzenia rządowych projektów ustaw: o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów ener‑

getyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących, o zmianie ustawy – Prawo atomowe oraz o zmianie niektó‑

rych innych ustaw,

7. do rozpatrzenia projektów ustaw i uchwał dotyczących usuwania skutków i zapobiegania powodzi,

8. do rozpatrzenia poselskich projektów ustaw o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

Komisje śledcze

Komisja śledcza jest tradycyjną formą kontroli parlamentarnej. Celem jej powołania jest ustalenie stanu faktycznego w sprawie budzącej zainteresowanie parlamentu.

W polskim systemie prawnym są to jedyne organy Sejmu, które w celu pozyskania informacji mogą stosować in‑

strumenty śledcze (przesłuchiwanie świadków, prawo żądania dokumentów pozostających w dyspozycji osób trzecich).

Komisje śledcze – z uwagi na ich doraźny charakter – uznawane są za podtyp komisji nadzwyczajnych.

Zgodnie z art. 111 ust. 1 Konstytucji Sejm może powołać komisję śledczą do zbadania określonej sprawy. Tryb

działania komisji śledczych określa ustawa z 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej. Jest to wyjątek od zasady

autonomii Sejmu w zakresie jego organizacji wewnętrznej, bowiem wpływ na kształt ustawy mają wszystkie ograny

uczestniczące w postępowaniu ustawodawczym (Sejm, Senat, Prezydent).

W Sejmie VI kadencji powołane zostały cztery komisje śledcze:

1. do zbadania okoliczności tragicznej śmierci byłej posłanki Barbary Blidy,

2. do zbadania sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta

Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrz‑

nego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrz‑

nego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia prze‑

kroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami

operacyjno‑rozpoznawczymi w sprawach z udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm

Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom, w okresie od 31 października 2005 roku do 16 listopada 2007 roku,

3. do zbadania prawidłowości działań organów administracji rządowej w sprawie postępowań karnych związa‑

nych z uprowadzeniem i zabójstwem Krzysztofa Olewnika,

4. do zbadania sprawy przebiegu procesu legislacyjnego ustaw nowelizujących ustawę z dnia 29 lipca 1992 r.

o grach i zakładach wzajemnych i wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych w zakresie doty‑

czącym gier na automatach o niskich wygranych i wideoloterii oraz do zbadania legalności działania organów

administracji rządowej badających ten proces

(Szerzej na ten temat komisji śledczych w rozdziale V, s. 101–103).

Skład komisji sejmowychSkład osobowy komisji sejmowych ustalany jest przez Sejm na początku kadencji. Na jednym z pierwszych po‑

siedzeń izba na wniosek Prezydium Sejmu, po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów, w drodze uchwały wybiera skład

osobowy poszczególnych komisji (w tym samym trybie dokonywane są zmiany w ich składzie). W praktyce podział miejsc


w komisjach sejmowych dokonywany jest zgodnie z parytetem politycznym. Oznacza to, że w każdej komisji sejmowej

reprezentowane są wszystkie kluby poselskie w proporcji wynikającej z ich liczebności w Sejmie. Szczególne zasady

proceduralne obowiązują przy tworzeniu składu Komisji ds. Unii Europejskiej, Komisji Etyki Polskiej i Komisji ds. Służb

Specjalnych.

Poseł może być członkiem nie więcej niż dwóch komisji stałych, przy czym powinien być członkiem przynajmniej

jednej komisji. Wyjątek dotyczy posłów pełniących funkcję ministra lub sekretarza stanu. Nie mogą oni być członkami

żadnych komisji. O włączeniu posła w skład konkretnej komisji decydują w praktyce władze macierzystego klubu.

Organizacja pracy komisji Pierwsze posiedzenie komisji zwołuje i prowadzi Marszałek Sejmu. Podczas tego posiedzenia komisja konstytuuje

swoje organy kierownicze, wybierając prezydium komisji w składzie: przewodniczący oraz zastępcy przewodniczącego.

Prezydium kolegialnie kieruje pracami komisji, ustalając m.in. terminy i porządki dzienne poszczególnych posiedzeń komi‑

sji oraz czuwa nad ich przygotowaniem, zapewniając członkom komisji otrzymywanie w odpowiednim czasie należycie

przygotowanych materiałów.

Na żądanie prezydium komisji ministrowie oraz kierownicy naczelnych organów administracji państwowej, a także

kierownicy innych urzędów i instytucji państwowych są obowiązani przedstawiać sprawozdania i udzielać informacji

oraz uczestniczyć w posiedzeniach komisji, na których rozpatrywane są sprawy dotyczące ich zakresu działania.

Prezydium komisji podejmuje uchwały większością głosów. W wypadku równej liczby głosów decyduje głos prze‑

wodniczącego komisji.

Obradami komisji kieruje przewodniczący, a w razie jego nieobecności jeden z jego zastępców. Kierowanie obrada‑

mi obejmuje również obowiązek czuwania nad jego przebiegiem. Przewodniczący komisji może zwrócić uwagę posłowi,

który w wystąpieniu swoim odbiega od przedmiotu obrad komisji, a nawet odebrać mu głos, gdy dwukrotne przywoła‑

nie okazało się bezskuteczne. Przewodniczący może również wykluczyć posła z posiedzenia komisji, jeżeli notorycznie

uniemożliwia on prowadzenie obrad (od decyzji przewodniczącego komisji poseł może odwołać się do prezydium komisji,

które ostatecznie rozstrzyga sprawę).

Właściwość komisji stałychDo najważniejszych zadań komisji stałych należy:

> rozpatrywanie projektów ustaw i uchwał,

> rozpatrywanie przekazanych im uchwał Senatu o wniesieniu poprawek do tekstu ustawy uchwalonej przez

Sejm lub jej odrzuceniu oraz wniosków Prezydenta o ponownym rozpatrzeniu ustawy przez Sejm,

> rozpatrywanie i opiniowanie założeń projektów ustaw i uchwał,

> rozpatrywanie sprawozdań i informacji ministrów oraz kierowników naczelnych organów administracji pań‑

stwowej,

> analizowanie działalności poszczególnych działów administracji i gospodarki państwowej,

> rozpatrywanie spraw związanych z wprowadzeniem w życie i wykonywaniem ustaw i uchwał Sejmu, a także

z realizacją uchwalonych przez siebie dezyderatów,

> opiniowanie, skierowanych przez Prezydium Sejmu, wniosków w sprawie wyboru, powołania lub odwołania

przez Sejm poszczególnych osób na określone stanowiska państwowe.

II

PIOTr ChybaLsKI

MaNDaT POsELsKI

1. Wprowadzenie

Pojęcie mandatu i jego istotaMandat poselski można zdefiniować jako „całokształt praw i obowiązków posła wynikających z pełnienia funkcji przed‑

stawiciela”. Często spotykane jest ponadto określenie mandat przedstawicielski, które kładzie nacisk na źródło otrzymania man‑

datu. Jest nim wybór danej osoby na przedstawiciela przez obywateli w wolnych wyborach powszechnych. W wyniku decyzji

wyborców wybrana przez nich osoba uzyskuje pełnomocnictwo do reprezentowania ich w sprawowaniu władzy państwowej

w takim zakresie, w jakim wykonywana jest ona przez Sejm. Z tego tytułu poseł ma szczególne obowiązki wobec swoich wybor‑

ców. Jednak ewentualne niezadowolenie obywateli ze sposobu pełnienia przez „swojego” posła mandatu nie może wyrazić się

w postaci odwołania przedstawiciela przed upływem kadencji Sejmu. Z pewnością więc „pełnomocnictwo” udzielone posłowi

przez wyborców w żaden sposób nie może być porównywane do typowego pełnomocnictwa znanego prawu cywilnemu.

Należy podkreślić, że choć uzyskanie mandatu poselskiego znacząco zmienia status prawny osoby wybranej w wy‑

borach, nie jest to modyfikacja całościowa. Oznacza to, że w sprawach, które wykraczają poza sferę praw i obowiązków

związanych z pełnieniem funkcji posła na Sejm, dana osoba traktowana jest nadal jak „zwykły” obywatel. Jeśli prawo

w danej konkretnej sytuacji nie przewiduje odmiennego traktowania posłów niż innych obywateli, to parlamentarzyści

podlegają ogólnym przepisom prawa.

Równie istotne co prawa i obowiązki posła są prawne gwarancje prawidłowego wykonywania mandatu, ponieważ

bez nich możliwość skutecznego wykonywania swojej funkcji przez posłów byłaby jedynie fikcją. Prawo do ochrony praw

wynikających ze sprawowania mandatu należy do podstawowych uprawnień poselskich. Z tego względu w rozdziale

omówiono immunitet parlamentarny oraz całą gamę poselskich uprawnień socjalno‑bytowych. Mimo iż wspomniane

gwarancje w istotny sposób wzmacniają pozycję posła w porównaniu z innymi obywatelami, to jednak mają one na

celu ochronę wykonywania mandatu, a nie nadawanie posłom przywilejów. Stąd liczne ograniczenia, a także dodatkowe

obowiązki spoczywające na posłach, np. związane z ujawnieniem majątku.

Doniosłość funkcji członka organu przedstawicielskiego, jakim jest parlament, sprawia, że wobec posłów stosuje

się szczególne wymagania w zakresie spełnienia standardów etycznych. Z tego powodu w regulaminie Sejmu zawarto

specjalny, rozbudowany system kontroli etyki działalności poselskiej.

Podsumowując, objęcie przez posła mandatu oznacza uzyskanie przez niego zarówno wielu uprawnień, mających

ułatwić mu rzetelne wykonywanie swoich funkcji, jak i przyjęcie licznych obowiązków oraz ograniczeń, których celem jest

zapewnienie wysokich standardów w zakresie sprawowania mandatu. Zwycięstwo w wyborach powszechnych oznacza

nie tylko prestiż, lecz i zaufanie społeczne ze strony obywateli, z czym wiąże się szczególna odpowiedzialność posła.

Akty prawne regulujące zakres mandatu poselskiegoPrawa i obowiązki posłów na Sejm RP określone są w wielu aktach prawnych. Dla pełnego zdefiniowania statusu posła

równie ważne jak zanalizowanie przepisów jest zbadanie orzecznictwa sądowego oraz praktyki parlamentarnej. Zwłaszcza

zwyczaje parlamentarne odgrywają w tej kwestii istotną rolę, dopełniając często niedoskonałe przepisy prawa stanowionego.

Do podstawowych aktów prawnych, określających zakres mandatu poselskiego, należy zaliczyć:

> Konstytucję RP – zwłaszcza jej rozdział IV (Sejm i Senat), w którym art. 102–108 wyodrębniono część zatytułowaną

„Posłowie i senatorowie”. Przepisy Konstytucji stanowią podstawowe regulacje takich zagadnień, jak zasada mandatu

wolnego, immunitet parlamentarny oraz zasada niepołączalności stanowisk, omówionych w dalszej części rozdziału,

> ustawę z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U. z 2011 r. nr 7, poz. 29 ze zm.; dalej:

ustawa o wykonywaniu mandatu) – formułuje ona podstawowy katalog praw i obowiązków poselskich, a także

gwarancji prawidłowego wykonywania mandatu,

22 Mandat poselski

> regulamin Sejmu RP z 30 lipca 1992 r. (M.P. z 2009 r. nr 5, poz. 47 ze zm.) – mający podstawę konstytucyjną

(zwłaszcza art. 112 Konstytucji) akt wewnętrzny Sejmu, który opisuje szczegółowe zasady funkcjonowania

izby, zawiera liczne przepisy określające status posła, np. sposób wykonywania uprawnień poselskich na posie‑

dzeniach izby, komisji, procedury związane z powoływaniem organów Sejmu itp.,

> ustawę z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz. 112 ze zm.; dalej: Kodeks wyborczy) – na

status posła szczególnie istotny wpływ mają przepisy określające przesłanki wygaśnięcia mandatu.

Oprócz wymienionych wyżej aktów prawnych praw i obowiązków posłów należy szukać w ustawach – np. usta‑

wie z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. nr 182, poz. 1228 ze zm.). Dookreślone są one również

w licznych aktach wewnętrznych Sejmu – uchwałach izby oraz organów Sejmu, a także w orzecznictwie sądowym

i w utrwalonej praktyce parlamentarnej.

Zasada mandatu wolnego

Istota zasady mandatu wolnegoW Polsce, tak jak w zdecydowanej większości krajów demokratycznych, obowiązuje tzw. zasada wolnego mandatu

parlamentarnego. Zakłada ona, że parlamentarzysta jest przede wszystkim reprezentantem suwerena (w RP – narodu),

a nie wyłącznie konkretnej grupy wyborców z danego okręgu wyborczego. Przeciwieństwem mandatu wolnego jest

tzw. mandat imperatywny (związany), zakładający ścisły związek przedstawiciela ze swoimi wyborcami. Konsekwencją

takiego związku jest np. możliwość udzielania reprezentantowi przez wyborców instrukcji (odnoszących się do danego

zachowania w parlamencie), a nawet odwołania ze składu parlamentu.

Zasada mandatu wolnego

art. 104 ust. 1 Konstytucji RP „Posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców”.

art. 1 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu

„Posłowie i senatorowie wykonują swój mandat kierując się dobrem Narodu”.

W wyniku uwzględnienia zasady mandatu wolnego w polskim porządku konstytucyjnym nie jest możliwe obarcza‑

nie posła prawnie skutecznymi nakazami określonego zachowania ani odwołanie ze składu Sejmu w razie niezadowole‑

nia ze sposobu działania. Podstawową wartość stanowi maksymalne zagwarantowanie parlamentarzyście swobodnego

i niezależnego wykonywania mandatu. Stąd też rozbudowany system prawnych gwarancji realizacji mandatu, który

przewidziany jest ogólnym art. 4 ustawy o wykonywania mandatu: „Posłom i senatorom zapewnia się warunki niezbęd‑

ne do skutecznej realizacji ich obowiązków oraz ochronę praw wynikających ze sprawowania mandatu”.

Poseł a wyborcyZ zasady mandatu wolnego nie wynika jednak zupełne „oderwanie” posła od swoich wyborców ani możliwość

ignorowania ich postulatów. Poseł ponosi przed wyborcami odpowiedzialność polityczną, co oznacza, że ewentualne

niezadowolenie wyborców ze „swojego” posła może spowodować brak poparcia go w kolejnych wyborach parlamen‑

tarnych. Aby wyborcy mogli ocenić swojego przedstawiciela, musi on rzetelnie informować ich o swojej działalności –

jest to podstawowy obowiązek posła określony w ustawie o wykonywaniu mandatu (art. 1 ust. 2). Ponadto w swojej

działalności parlamentarnej musi on brać pod uwagę „opinie, postulaty, wnioski wyborców oraz ich organizacji” (art. 21

23Mandat poselski

ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu). Zgodnie jednak z ogólną zasadą mandatu wolnego nie są to prawnie wiążące

instrukcje. Od posła zależy więc stopień uwzględnienia woli wyborców w toku swojej działalności, a także sposób, w jaki

będzie wypełniał ich sugestie.

Oprócz wspomnianych wyżej rozwiązań prawo formułuje dodatkowe przepisy odnoszące się do relacji posła z wy‑

borcami, np. tworzenie biur poselskich w okręgach wyborczych oraz podejmowanie tzw. interwencji poselskiej na rzecz

wyborcy. Zagadnienia te zostaną szerzej omówione w dalszej części rozdziału.

Poseł a jego ugrupowanieWe współczesnym parlamentaryzmie regułą jest przynależność przedstawicieli do ugrupowań politycznych, a zu‑

pełną rzadkość stanowią tzw. posłowie lub deputowani niezależni. Z tego względu zasadne jest zbadanie, jak koncepcja

mandatu wolnego wpływa na relacje między parlamentarzystą a jego ugrupowaniem, a zwłaszcza do jakiego stopnia

poseł musi podporządkować się w swojej działalności stanowisku własnej partii politycznej.

Żaden przepis prawa nie wyłącza zastosowania w relacjach między posłem a jego ugrupowaniem zasady mandatu

wolnego, co oznacza, że obowiązuje ona w całej rozciągłości. Nie jest więc prawnie skuteczne nakazywanie przez partie

posłom określonego zachowania w toku sprawowania mandatu ani odwoływanie „swoich” posłów z izby, np. w wyniku

opuszczenia przez nich szeregów danej partii. Nie jest również dopuszczalne ani prawnie skuteczne żądanie podpisywa‑

na przez posłów lub kandydatów na posłów określonych dokumentów, np. weksli, jako gwarancji „lojalności partyjnej”.

Należy ponadto dodać, że zrzeszanie się w kluby i koła poselskie jest uprawnieniem a nie obowiązkiem posłów (art. 17

ustawy o wykonywaniu mandatu). Nie można więc prawnie zmusić posła do wstąpienia do danego klubu lub koła. Z dru‑

giej jednak strony całkowicie dopuszczalne jest wykluczenie posła z danej frakcji parlamentarnej. W tej ostatniej sytuacji

nie traci on oczywiście swojego mandatu poselskiego.

Z powyższych uwag wynika, że „niesubordynacja” parlamentarzysty może mieć dla niego istotne konsekwencje,

np. usunięcie z danego ugrupowania, nigdy jednak nie wpływa na sferę praw i obowiązków posła. Podporządkowanie się

sankcjom partyjnym lub klubowym ma ze strony posła charakter dobrowolny. W praktyce, wobec zdominowania życia

politycznego przez partie, ta dobrowolność jest często wykluczona w odniesieniu do posła, któremu zależy na uczestni‑

czeniu w życiu publicznym w ramach danego ugrupowania. Okoliczność ta nie oznacza jednak naruszenia istoty wolnego

mandatu parlamentarnego.

Czas trwania mandatu poselskiegoOsobne omówienie „czasu trwania mandatu poselskiego” (zwrot zastosowany w art. 105 ust. 1 Konstytucji), a więc

określenie, kiedy się go nabywa, a kiedy traci, jest konieczne, ponieważ zasady dotyczące tego zagadnienia częściowo

odbiegają od podstawowych uregulowań w zakresie początku i końca kadencji Sejmu. Oznacza to, że chociaż czas trwa‑

nia mandatu powiązany jest z kadencją Sejmu, to określając go, należy wziąć pod uwagę także inne przepisy.

Terminy związane z kadencją określone są w art. 98 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią tego przepisu Sejm

wybierany jest na okres 4 lat. Kadencja rozpoczyna się z dniem zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie i trwa do dnia

poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji.

Odmiennie uregulowana jest kwestia nabycia mandatu poselskiego. Przyjmuje się, że dla nabycia mandatu szcze‑

gólnie istotny jest dzień wyborów, ponieważ wtedy wyborcy powierzają nowo wybranemu posłowi upoważnienie (peł‑

nomocnictwo) do reprezentowania ich w parlamencie. Nie oznacza to jednak, że już od dnia wyborów zwycięscy kandy‑

daci do Sejmu nabywają pełnię praw i obowiązków posła. Przepisy prawa wyróżniają następujące „etapy” odnoszące się

do nabywania poszczególnych elementów mandatu poselskiego:

24 Mandat poselski

> moment uzyskania przez posła jednego z przywilejów immunitetowych (tzw. immunitetu formalnego) stanowi

dzień ogłoszenia wyników wyborów (art. 105 ust. 2 Konstytucji); przyjmuje się, że jest to dzień ukazania się

Dziennika Ustaw, w którym zamieszczono obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej o wynikach wyborów

do Sejmu,

> początek sprawowania mandatu, a więc wykonywania praw i obowiązków przysługujących posłowi (poza objęciem

immunitetem formalnym), którym jest moment złożenia ślubowania poselskiego (wynika z art. 104 ust. 2 Konstytucji),

> nabycie prawa do uposażenia poselskiego, które następuje od pierwszego posiedzenia Sejmu (art. 25 ust. 1

ustawy o wykonywaniu mandatu), chyba że poseł składa ślubowanie poselskie w późniejszym terminie.

Na szczególną uwagę zasługuje moment objęcia posła immunitetem formalnym. Przyjęcie w tym zakresie „dnia

ogłoszenia wyników wyborów” oznacza, że przez pewien czas – od dnia ogłoszenia wyników wyborów do końca dnia

poprzedzającego pierwsze posiedzenie Sejmu – immunitetem formalnym objęci są zarówno posłowie „starej”, jak i „no‑

wej” kadencji.

Ustanie mandatu (tzw. wygaśnięcie mandatu) następuje z chwilą zakończenia kadencji Sejmu (godz. 24.00 dnia

poprzedzającego pierwsze posiedzenie „nowego” Sejmu) albo przed jej upływem, w razie zaistnienia szczególnych oko‑

liczności. Katalog przesłanek wygaśnięcia mandatu w trakcie kadencji Sejmu zawarty jest w Kodeksie wyborczym oraz

w innych aktach prawnych. Wygaśnięcie mandatu przed upływem kadencji stwierdza Marszałek Sejmu w drodze posta‑

nowienia. Przyjęty niedawno Kodeks wyborczy przewiduje jednak, że od tego postanowienia posłowi przysługuje prawo

odwołania do Sądu Najwyższego, który w postępowaniu nieprocesowym może nie podzielić poglądu Marszałka, a tym

samym umożliwić posłowi kontynuację sprawowania mandatu.

Przesłanki wygaśnięcia mandatu poselskiego przed upływem kadencji Sejmu (na podstawie art. 247 Kodeksu wyborczego)

Przesłanka Uwagi

nieposiadanie prawa wybieralności w dniu wyborów

utrata prawa wybieralności np. w wyniku pozbawienia praw publicznych prawomocnym wyrokiem sądu

pozbawienie mandatu prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu

zob. rozdział „Odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu”, s. 36–38

zrzeczenie się mandatu za zrzeczenie się mandatu uznawana jest również odmowa zło-żenia ślubowania poselskiego (art. 104 ust. 3 Konstytucji RP)

śmierć posła

naruszenie zasady niepołączalności mandatu zob. rozdział „Zasada niepołączalności mandatu”, s. 43–45

złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lu-stracyjnego

Szczególne rozwiązanie zawarte jest w dodanym w 2005 r. art. 5a ustawy o wykonywaniu mandatu. Przepis ten

stanowi, że „poseł lub senator w czasie pozbawienia wolności nie wykonuje praw i obowiązków wynikających z niniejszej

ustawy”. Oznacza to, że pozbawiony wolności poseł (w tym tymczasowo aresztowany) nie traci mandatu, lecz nie podle‑

ga wszelkim szczególnym prawom i obowiązkom wynikającym z ustawy o wykonywaniu mandatu. W uproszczeniu moż‑

na przyjąć, że art. 5a umożliwia faktyczne zawieszenie sprawowania mandatu przez posła pozbawionego wolności.

25Mandat poselski

2. Prawa i obowiązki posła

Przedstawienie katalogu podstawowych praw i obowiązków poselskich może opierać się na systematyce zapropo‑

nowanej w ustawie o wykonywaniu mandatu. Niektóre z praw wymienionych poniżej równocześnie należą do obowiąz‑

ków poselskich, dlatego na schemacie zostały powtórzone dwukrotnie.

Prawa i obowiązki posłów w ustawie o wykonywaniu mandatu (bez spraw socjalno-bytowych)

> do warunków niezbędnych do skutecznej realizacji mandatu

> do ochrony praw wynikających ze sprawowania mandatu

> do czynnego uczestnictwa w pracach Sejmu, Zgromadzenia Narodowego oraz ich organów

> kierowanie się dobrem narodu w wykonywaniu mandatu

> informowanie wyborców o swojej pracy i działalności organu, do którego zostali wybrani

> złożenie ślubowania poselskiego> czynne uczestnictwo w pracach Sejmu,

Zgromadzenia Narodowego oraz ich organów

> do informacji i materiałów oraz wglądu w działalność instytucji państwowych i samorządu terytorialnego

> do interwencji poselskiej> do uczestnictwa w sesjach rad gmin,

powiatów lub sejmików województw właściwych dla swojego okręgu wyborczego lub ze względu na siedzibę swojego biura

> do tworzenia biur poselskich lub poselsko-senatorskich w celu obsługi swojej działalności w terenie

> uwzględnianie w działalności parlamentarnej opinii, postulatów i wniosków wyborców oraz ich organizacji

> tworzenie biur poselskich lub poselsko-senatorskich w celu obsługi swojej działalności w terenie

> szczegółowe prawa związane z uczestnictwem w pracach Sejmu (art. 14 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu)

> do uzyskiwania informacji i wyjaśnień w sprawach wynikających z wykonywania obowiązków poselskich

> do zrzeszania się w kluby, koła lub zespoły poselskie

> obecność na posiedzeniach izby oraz jej organów

> czynny udział w posiedzeniach izby oraz jej organów

Prawa Obowiązki

pods

taw

owe

w S

ejm

iein

ne

Podstawowe prawa i obowiązki poselskie, ustanowione w rozdziale I ustawy o wykonywaniu mandatu, tworzą

zbiór ogólnych dyrektyw dotyczących sposobu wykonywania mandatu. Są one uzupełnione szczegółowymi prawami

i obowiązkami, zawartymi w pozostałych rozdziałach tej ustawy oraz w innych aktach prawnych. Właśnie dlatego zo‑

26 Mandat poselski

staną one omówione w kolejnych punktach rozdziału, a nie w jego osobnej części. Dwa z obowiązków podstawowych –

kierowanie się dobrem narodu oraz informowanie wyborców o swojej pracy i działalności Sejmu – zostały już omówione

we fragmencie, odnoszącym się do zasady mandatu wolnego.

Prawa i obowiązki w izbie

Ślubowanie poselskiePierwszym z obowiązków posła w izbie, związanym z ogólnym sprawowaniem mandatu poselskiego, jest złożenie

ślubowania poselskiego. Jak wspomniano już wcześniej, choć od złożenia ślubowania nie zależy nabycie samego man‑

datu, to jest ono warunkiem koniecznym rozpoczęcia sprawowania mandatu poselskiego. Odmowa złożenia ślubowania

oznacza zrzeczenie się przez posła mandatu.

Ślubowanie składane jest przez posłów na pierwszym posiedzeniu Sejmu, a odbiera je Marszałek Senior (art. 2 re‑

gulaminu Sejmu). Ustęp 4 tego artykułu stanowi, że „Posłowie nieobecni na posiedzeniu Sejmu oraz posłowie, którzy uzy‑

skali mandat w czasie trwania kadencji, składają ślubowanie poselskie na pierwszym posiedzeniu, na którym są obecni”.

Rota ślubowania poselskiego (art. 104 ust. 2 Konstytucji)

„Uroczyście ślubuję rzetelnie i sumiennie wykonywać obowiązki wobec Narodu, strzec suwerenności i interesów Pań-stwa, czynić wszystko dla pomyślności Ojczyzny i dobra obywateli, przestrzegać Konstytucji i innych praw Rzeczypo-spolitej Polskiej.” (ewentualnie) „Tak mi dopomóż Bóg”.

Obecność oraz czynny udział w pracach Sejmu i jego organów

Obecność >

Obecność posła podczas posiedzeń Sejmu oraz komisji lub podkomisji potwierdzana jest podpisem na liście obec‑

ności (art. 7 ust. 5 i 6 regulaminu Sejmu). W razie niemożności udziału w posiedzeniu Sejmu lub komisji poseł zobowią‑

zany jest uprzednio zawiadomić odpowiednio Marszałka Sejmu lub przewodniczącego komisji, a także w ciągu 7 dni

pisemnie usprawiedliwić swoją nieobecność (art. 7 ust. 7 regulaminu Sejmu). Regulamin Sejmu zawiera katalog przyczyn

usprawiedliwiających niemożność wzięcia udziału w posiedzeniu Sejmu lub komisji. Inny powód nieobecności niż wymie‑

niony w regulaminie spowoduje takie same konsekwencje, co brak usprawiedliwienia nieobecności.

Przyczyny usprawiedliwiające absencję posła na posiedzeniu Sejmu lub komisji to:

> choroba albo konieczność opieki nad chorym,

> wyjazd zagraniczny lub krajowy z polecenia Sejmu, Marszałka Sejmu lub komisji, akceptowany przez Prezydium

Sejmu,

> zbieg posiedzeń komisji lub podkomisji, do których poseł należy, jeżeli brał udział w jednym z tych posiedzeń,

a także zbieg posiedzenia Sejmu oraz komisji lub podkomisji, jeśli poseł, uczestnicząc w posiedzeniu Sejmu,

pełni funkcję posła sprawozdawcy lub zabiera głos,

> urlop udzielony posłowi przez Marszałka Sejmu,

> inne ważne, niemożliwe do przewidzenia lub nieuchronne przeszkody (art. 7 ust. 8 regulaminu Sejmu).

Należy dodać, że podobne konsekwencje, co nieobecność posła na posiedzeniu Sejmu lub komisji, wywołuje brak

udziału przez niego w określonej liczbie głosowań, nawet w razie jego obecności na posiedzeniu.

27Mandat poselski

Nieusprawiedliwiona nieobecność posła na posiedzeniu powoduje obniżenie uposażenia poselskiego oraz diety

parlamentarnej w następującym wymiarze:

> o 1⁄30 za każdy dzień nieusprawiedliwionej nieobecności na posiedzeniu Sejmu lub za niewzięcie w danym dniu

udziału w więcej niż 1⁄5 głosowań,

> o 1⁄30 za każdy dzień nieusprawiedliwionej nieobecności na posiedzeniu komisji, jeżeli liczba tych nieobecności

przekroczyła 1⁄5 liczby posiedzeń komisji w miesiącu kalendarzowym (art. 24 ust. 1 regulaminu Sejmu).

Czynny udział >

W porównaniu do kwestii obecności posłów podczas posiedzeń Sejmu oraz komisji ocena działań posła, w tym jego

aktywności podczas pracy w Sejmie, należy przede wszystkim do wyborców. Ewentualnie oceny takiej może też dokonać

izba lub komisja sejmowa, np. odwołać posła z pełnienia danej funkcji (choćby przewodniczącego komisji) pod zarzutem

niewykonywania lub „bierności” w wykonywaniu swoich obowiązków. Należy jednak pamiętać, że art. 22 regulaminu Sej‑

mu (szerzej omówiony w dalszej części rozdziału) zawiera katalog sankcji za „niewykonywanie obowiązków poselskich”,

z czego teoretycznie wynika, że również naruszenie obowiązku czynnego udziału posła w posiedzeniach izby oraz jej

organów może podlegać sankcjonowaniu. W praktyce jednak naruszanie przez posła obowiązku „czynnego udziału” nie

powoduje pociągnięcia go do odpowiedzialności regulaminowej.

Szczegółowe prawa posła w wykonywaniu obowiązków w SejmieKatalog szczegółowych praw posła związanych z wykonywaniem obowiązków poselskich w izbie zawiera art. 14

ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu:

„W wykonywaniu obowiązków poselskich poseł w szczególności ma prawo:

1. wyrażać swoje stanowisko oraz zgłaszać wnioski w sprawach rozpatrywanych na posiedzeniach Sejmu i jego orga-nów;

2. wybierać i być wybieranym do organów Sejmu;

3. zwracać się do Prezydium Sejmu o rozpatrzenie określonej sprawy przez Sejm lub komisję sejmową;

4. zwracać się do komisji sejmowej o rozpatrzenie określonej sprawy;

5. uczestniczyć w podejmowaniu poselskich inicjatyw ustawodawczych i uchwałodawczych oraz w rozpatrywaniu pro-jektów ustaw i uchwał Sejmu;

6. uczestniczyć w dyskusji nad sprawami rozpatrywanymi przez Sejm lub komisje sejmowe;

7. wnosić interpelacje i zapytania poselskie”.

Ten przepis przekrojowo określa działalność posła w Sejmie, wymieniając takie zagadnienia, jak udział w podejmo‑

waniu inicjatyw ustawodawczych, prawo wybieralności do organów Sejmu czy udział w funkcji kontrolnej Sejmu przez

składanie interpelacji oraz zapytań poselskich. Zasady wykonywania przez posłów tych praw zawarto przede wszystkim

w regulaminie Sejmu.

Warto wspomnieć, że zaprezentowany katalog praw posła w wykonywaniu obowiązków w izbie nie jest wyczerpu‑

jący. Wskazuje na to obecność w art. 14 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu zwrotu „w szczególności”. Inne szcze‑

gółowe prawa związane z wykonywaniem przez posła swoich obowiązków w Sejmie można odnaleźć w regulaminie

Sejmu. Dla przykładu poseł może bronić innego posła w postępowaniach przed Komisją Regulaminową i Spraw Poselskich

(art. 136 regulaminu Sejmu), a wyznaczony przez Marszałka Sejmu poseł ma prawo reprezentowania Sejmu przed Trybu‑

nałem Konstytucyjnym w sprawach dotyczących zgodności ustawy z Konstytucją (art. 121 ust. 1 regulaminu Sejmu).

28 Mandat poselski

Prawo do informacji i wyjaśnień związanych z wykonywaniem obowiązków poselskichPodstawą normatywną tego prawa jest art. 16 ustawy o wykonywaniu mandatu. Ustanawia on dwa szczegółowe

uprawnienia dotyczące prawa do uzyskiwania powyższych informacji i wyjaśnień związanych z wykonywaniem obo‑

wiązków poselskich:

> uprawnienie poselskie, którego adresatami są członkowie Rady Ministrów oraz przedstawiciele właściwych

organów i instytucji państwowych i samorządowych,

> prawo stałych i nadzwyczajnych komisji sejmowych, którego adresatami są członkowie Rady Ministrów oraz

przedstawiciele właściwych organów i instytucji państwowych i samorządowych, organizacji społecznych, za‑

kładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, spółek prawa handlowego z udziałem państwowych

lub komunalnych osób prawnych.

Oba uprawnienia związane są z udziałem posłów oraz komisji sejmowych w wykonywaniu tzw. funkcji kontrolnej.

Uzupełniają one prawo do wnoszenia interpelacji i zapytań poselskich uregulowane w przedstawionym w poprzednim

punkcie art. 14 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu. Wszystkie te uprawnienia omówione są szerzej w rozdziale

„Kontrola sejmowa”, s. 93–109.

Zrzeszanie się posłówPrawo do zrzeszania się posłów, a więc do tworzenia tzw. frakcji parlamentarnych, należy do podstawowych

uprawnień deputowanych we współczesnych demokratycznych parlamentach. W prawie polskim zostało ono usta‑

nowione w regulaminie Sejmu (art. 8 ust. 1), a na poziomie ustawowym w art. 17 ust. 1 i 3 ustawy o wykonywaniu

mandatu:

„Na zasadach określonych w regulaminie Sejmu posłowie mogą tworzyć w Sejmie kluby, koła lub zespoły poselskie”.

oraz

„Posłowie wraz z senatorami mogą tworzyć wspólne kluby, koła lub zespoły parlamentarne”.

Kluby i koła poselskie oraz parlamentarne >

Są one zrzeszeniami posłów lub posłów i senatorów grupującymi parlamentarzystów według kryteriów politycz‑

nych. Zwykle podział na kluby i koła odpowiada aktualnej konfiguracji najważniejszych partii politycznych w kraju, choć

nie jest to regułą. Kluby i koła są podstawową formą samoorganizacji się posłów. Zrzeszają się oni na zasadzie dobrowol‑

ności, a nie w wyniku prawnego obowiązku. Należy jednak pamiętać o politycznych uwarunkowaniach „lojalności” posła

wobec danego klubu, na co wskazano już, omawiając zasadę mandatu wolnego.

Ustawa o wykonywaniu mandatu nadaje klubom i kołom określone przywileje, tzn. ochronę prawną nazwy, skrótu

nazwy oraz symbolu graficznego (art. 17 ust. 4), a także prawo do tworzenia biur klubów (szczegółowe zasady w art. 18).

Inne rozwiązania prawne dotyczące klubów można odnaleźć w regulaminie Sejmu (choćby prawo do członkostwa prze‑

wodniczących klubów i niektórych kół w Konwencie Seniorów, art. 15 ust. 1 regulaminu Sejmu), a także w ustawie z 21

stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej (Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz. 1218 ze zm.) – tzw. zasada parytetu politycz‑

nego w składzie komisji.

29Mandat poselski

Do utworzenia klubu lub koła konieczna jest określona liczba posłów lub posłów i senatorów. Władze klubów lub

kół zobowiązane są podać do wiadomości Marszałka Sejmu składy osobowe oraz regulaminy (statuty) wewnętrzne

(art. 8 ust. 7 regulaminu Sejmu).

Należy też wspomnieć o szczególnej formie zrzeszenia się klubów i kół, jaką są tzw. porozumienia (art. 8 ust. 5

regulaminu Sejmu). Są one tworzone w celu ustanowienia wspólnej reprezentacji w Konwencie Seniorów ( szerzej

zob. rozdział „Organizacyjna wewnętrzna Sejmu RP”, s. 9–18). Władze tych zrzeszeń także muszą poinformować Mar‑

szałka Sejmu o składzie osobowym porozumienia oraz regulaminie wewnętrznym.

Minimalna liczba członków frakcji parlamentarnych

koło poselskie 3 posłów

klub poselski 15 posłów

koło parlamentarne 3 posłów oraz 3 senatorów

klub parlamentarny 15 posłów oraz 7 senatorów

Inne zrzeszenia posłów >

Zarówno art. 17 ust. 1 i 3 ustawy o wykonywaniu mandatu, jak i art. 8 ust. 1 regulaminu Sejmu poza klubami

i kołami dopuszcza tworzenie tzw. zespołów poselskich oraz parlamentarnych. W zespołach posłowie zrzeszają się

na podstawie innych kryteriów niż polityczne, np. wspólnych zainteresowań bądź wspólnych celów łączących posłów

lub posłów i senatorów z różnych klubów i kół. Przykłady zespołów w Sejmie VI kadencji to Parlamentarna Grupa Ko‑

biet oraz Parlamentarny Zespół ds. Osób Niepełnosprawnych. Do utworzenia tego typu zrzeszeń nie jest wymagana

określona liczba posłów bądź posłów i senatorów. Konieczne jednak jest podanie Marszałkowi Sejmu do wiadomości

składu osobowego oraz regulaminu wewnętrznego. Ponieważ podział na zespoły poselskie i parlamentarne nie opiera

się na kryteriach politycznych, dopuszczalne jest łączenie przez posłów członkostwa w nich z członkostwem w klubie

lub kole.

Dodatkowo należy wspomnieć o jeszcze innej formie zrzeszania się posłów lub posłów senatorów, tzw. grupach

bilateralnych. Celem ich tworzenia jest dwustronna współpraca z deputowanymi do parlamentów innych krajów, np.

Polsko‑Francuska Grupa Parlamentarna, Polsko‑Czeska Grupa Parlamentarna. Zwykle w trakcie kadencji Sejmu działa

kilkadziesiąt grup. Regulamin Sejmu nie zawiera szczegółowych zasad ich tworzenia. Jednak to działanie musi odbywać

się w porozumieniu z Marszałkiem Sejmu, ponieważ to on prowadzi sprawy z zakresu stosunków Sejmu z parlamentami

innych krajów (art. 10 ust. 1 pkt 10 regulaminu Sejmu).

Inne prawa i obowiązkiTe uprawnienia i obowiązki posłów związane są z ich działalnością „w terenie”, a więc poza Sejmem. Zawarto je

w art. 19–24 ustawy o wykonywaniu mandatu. W odróżnieniu od sfery działalności w izbie (art. 14 ustawy o wykony‑

waniu mandatu) ich katalog jest zamknięty. Poselska działalność poza Sejmem obejmuje dwa podstawowe zadania

związane z mandatem poselskim:

> udział w wykonywaniu funkcji kontrolnej Sejmu: prawo do informacji i materiałów oraz wglądu w działalność

instytucji państwowych i samorządu terytorialnego (art. 19), tzw. interwencja poselska (art. 20) oraz prawo

do uczestnictwa w sesjach rad gmin, powiatów lub sejmików województw właściwych dla swojego okręgu

wyborczego lub ze względu na siedzibę swojego biura (art. 21),

30 Mandat poselski

> kontakty z wyborcami: wykonywanie ogólnego obowiązku informacyjnego (art. 1 ust. 2), podejmowanie inter‑

wencji poselskiej w imieniu wyborców (art. 20), przyjmowanie oraz uwzględnianie w działalności parlamentar‑

nej opinii, postulatów oraz wniosków wyborców i ich organizacji (art. 21).

Dodatkowo ustawa stanowi, że w celu obsługi działalności terenowej posła tworzone są tzw. biura poselskie

(art. 23). Natomiast szczególną gwarancją odpowiedniego wykonywania przez posłów wyżej wymienionych upraw‑

nień ma być „wszechstronna pomoc” udzielana posłom przez organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego

(art. 24).

Uprawnienia posłów poza izbą, wynikające z udziału w wykonywaniu funkcji kontrolnej Sejmu, są omówione

w rozdziale „Kontrola sejmowa”, s. 93–109. Natomiast w odniesieniu do praw i obowiązków związanych z relacją

między posłem a wyborcami, należy przypomnieć, że nie mogą one naruszać zasady mandatu wolnego. Poseł zobowią‑

zany jest do informowania, a więc podstawowym jego obowiązkiem jest zadbanie o częsty oraz odpowiedni kontakt

z wyborcami. Jednak pomimo tego, że poseł powinien uwzględniać w swojej działalności opinie, postulaty oraz wnioski

wyborców, to określenie stopnia oraz sposobu ich uwzględniania należy wyłącznie do posła. Wyborcy nie mogą np.

występować na drogę prawną wobec posła, powołując się na art. 21 ustawy o wykonywania mandatu oraz zarzu‑

cając posłowi niedostateczne uwzględnianie ich woli w toku sprawowania mandatu. Jak już wspomniano wcześniej,

podstawowa forma kontroli posła przez wyborców, to ocena swojego przedstawiciela wyrażana podczas wyborów

parlamentarnych.

Biura poselskieTworzenie przez posłów biur terenowych jest szczególnym prawem i obowiązkiem posła, zgodnie z art. 23 ustawy

o wykonywaniu mandatu. Biura poselskie lub ewentualnie poselsko‑senatorskie (a więc wspólnie z senatorami) mają na

celu obsługę działalności posłów w terenie. Koszty ich funkcjonowania są pokrywane z przyznanych posłom środków na

zasadzie ryczałtu. Warunki tworzenia, funkcjonowania oraz likwidacji biur określane są w aktach wewnętrznych wyda‑

wanych przez Marszałka Sejmu.

Posłowie mogą w swoich biurach terenowych zatrudniać pracowników na czas określony, nie dłuższy niż czas spra‑

wowania mandatu. Jest też możliwe przyjmowanie społecznych współpracowników, czyli tzw. asystentów poselskich.

3. Odpowiedzialność prawna posła

Immunitet parlamentarny i jego ograniczeniaImmunitet parlamentarny tradycyjnie należy do podstawowych składników mandatu parlamentarnego, a w Rze‑

czypospolitej Polskiej ma on podstawę konstytucyjną (art. 105 Konstytucji). Istotą immunitetu jest wykluczenie lub

ograniczenie odpowiedzialności parlamentarzysty za naruszenie prawa. Stanowi on zasadniczą gwarancję niezależnego

i rzetelnego sprawowania przez parlamentarzystę swojego mandatu, ponieważ daje dodatkową ochronę przed nie‑

dopuszczalnym wpływem ze strony innych organów władzy, zwłaszcza ze sfery władzy wykonawczej. Ponadto pełni

on funkcję ochrony niezależności oraz autonomiczności całego parlamentu, a więc nie można go uznać wyłącznie za

indywidualny „przywilej” posła.

Immunitet parlamentarny, jakkolwiek dający silną ochronę przed odpowiedzialnością prawną, nie wyklucza jednak

generalnie ponoszenia przez posła odpowiedzialności za swoje czyny. Ograniczenia immunitetu mają na celu uniemoż‑

liwienie jego nadużywania przez posłów. Należy pamiętać, że stanowi on wyjątek od konstytucyjnej zasady równości

31Mandat poselski

wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a więc jego zastosowanie musi co do zasady ograniczać się do zagwarantowa‑

nia wolnego od wpływów sprawowania mandatu, a nie powodować „uprzywilejowania” parlamentarzystów. Warto też

zauważyć, że immunitet parlamentarny nie wyklucza jednak ponoszenia przez posłów szczególnych rodzajów odpowie‑

dzialności za swoje czyny: przed Sejmem oraz w pewnym zakresie przed Trybunałem Stanu.

Immunitet materialny Zwany jest również „indemnitetem” lub „immunitetem nieodpowiedzialności”. Jego istotą jest wyłączenie karal‑

ności niektórych czynów popełnionych przez posła. Inaczej mówiąc, pewne czyny, których popełnienie przez „zwykłą”

osobę rodziłoby odpowiedzialność karną, nie powodują tej odpowiedzialności w sytuacji, gdy popełni je poseł. Immunitet

materialny zapewnia więc szczególnie silną ochronę sprawowania mandatu parlamentarzysty, zwłaszcza że obowiązuje

trwale, a więc nawet po wygaśnięciu mandatu.

Artykuł 105 ust. 1 Konstytucji:„Poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania manda-

tu poselskiego ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu. Za taką działalność poseł odpowiada wyłącznie przed Sejmem, a w przypadku naruszenia praw osób trzecich może być pociągnięty do odpowiedzialności sądowej tylko za zgodą Sejmu”.

Immunitet materialny podlega istotnym ograniczeniom, które odnaleźć można zarówno w art. 105 ust. 1 Kon‑

stytucji, jak i w art. 6 i 6a ustawy o wykonywaniu mandatu. Przede wszystkim jest nim objęta wyłącznie działalność

wchodząca w zakres sprawowania mandatu.

Artykuł 6 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu stanowi, że taka działalność obejmuje: „zgłaszanie wniosków, wy-stąpienia lub głosowania na posiedzeniach Sejmu, Senatu lub Zgromadzenia Narodowego oraz ich organów, na po-siedzeniach klubów, kół i zespołów poselskich, senackich lub parlamentarnych, a także inną działalność związaną nieodłącznie ze sprawowaniem mandatu”.

W praktyce poważną trudność rodzi interpretacja zwrotu „inna działalność związana nieodłącznie ze sprawo‑

waniem mandatu”. Zgodnie z przyjętą przez służby prawne Kancelarii Sejmu wykładnią tego zwrotu przyjmuje się, że

obejmuje on takie działania, do których podjęcia prawnie upoważniony jest wyłącznie poseł. Są to sytuacje, w których

parlamentarzysta działa jako poseł, a nie jako osoba prywatna, funkcjonariusz państwowy (np. członek Rady Ministrów)

lub reprezentant swojego ugrupowania politycznego. Dla przykładu, immunitetem materialnym będą więc objęte czyny

związane ze składaniem interpelacji, np. gdy jej adresat uzna, że treść interpelacji narusza prawo. Z kolei poza zakre‑

sem ochrony w ramach immunitetu materialnego pozostaną wystąpienia posła na wiecach partyjnych, ponieważ do

wygłaszania ich nie jest konieczne sprawowanie mandatu poselskiego. Oczywiście, powyższe przykłady mają wyłącznie

charakter ilustrujący. Z zasady każdą kontrowersję związaną z granicami immunitetu parlamentarnego należy rozważać

indywidualnie.

Drugim ograniczeniem jest możliwość pociągnięcia posła do odpowiedzialności sądowej, jeśli podejmując działania

wchodzące w zakres sprawowania mandatu, narusza prawa osób trzecich – np. przemawiając z trybuny sejmowej

obraża lub pomawia konkretną osobę, naruszając jej dobra osobiste. Warunkiem koniecznym „uruchomienia” tej odpo‑

wiedzialności jest zgoda Sejmu (tzw. uchylenie immunitetu), wyrażona w trybie, który zostanie przedstawiony w dalszej

części rozdziału.

32 Mandat poselski

Ostatnim z ograniczeń immunitetu materialnego jest zasada, zgodnie z którą poseł za czyny objęte immunitetem

materialnym może odpowiadać przed Sejmem. Jest to tzw. odpowiedzialność regulaminowa, również omówiona poniżej.

Immunitet formalnyW przeciwieństwie do immunitetu materialnego nie wyłącza on karalności niektórych czynów popełnionych przez

posła. Pozostają więc one czynami karalnymi, jednak nie jest możliwe pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej bez

zgody Sejmu lub niego samego. Immunitet formalny przysługuje posłom od dnia ogłoszenia wyników wyborów (chyba

że poseł nabędzie mandat w trakcie kadencji) do dnia wygaśnięcia mandatu. Obejmuje on jednak nie tylko czyny popeł‑

nione przez posła w trakcie sprawowania mandatu, lecz również przed jego nabyciem. W sytuacji, w której przed dniem

ogłoszenia wyników wyborów wobec posła toczy się postępowanie karne, Sejm w specjalnym trybie (art. 9 ustawy o wy‑

konywaniu mandatu) może zażądać jego zawieszenia. Zawieszenie nie oznacza jednak wykluczenia odpowiedzialności

posła za czyny popełnione przed uzyskaniem mandatu, ponieważ w trakcie korzystania z immunitetu formalnego wobec

nich nie biegnie okres przedawnienia (art. 7a ustawy o wykonywaniu mandatu).

Artykuł 105 ust. 2–4 Konstytucji: „2. Od dnia ogłoszenia wyników wyborów do dnia wygaśnięcia mandatu poseł nie może być pociągnięty bez zgody

Sejmu do odpowiedzialności karnej.3. Postępowanie karne wszczęte wobec osoby przed dniem wyboru jej na posła ulega na żądanie Sejmu zawiesze-niu do czasu wygaśnięcia mandatu. W takim przypadku ulega również zawieszeniu na ten czas bieg przedawnienia w postępowaniu karnym.4. Poseł może wyrazić zgodę na pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej. W takim przypadku nie stosuje się przepisów ust. 2 i 3”.

Immunitet formalny obejmuje wszystkie etapy postępowania karnego, a więc postępowanie przygotowawcze, są‑

dowe oraz wykonawcze. Pojęcie „postępowania karnego” należy rozumieć szeroko, obejmując nim postępowanie karne

skarbowe. Ponadto art. 10b ustawy o wykonywaniu mandatu przewiduje, że immunitetem formalnym objęte są czyny

stanowiące wykroczenia.

Procedura związana z wyrażaniem zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej jest omówiona na

s. 33–35.

Nietykalność osobista posłaPrzez pojęcie ochrony nietykalności osobistej posła tradycyjnie rozumie się szczególne rozwiązania prawne mające

na celu uniemożliwienie naruszenia wolności osobistej parlamentarzysty, a więc jego ewentualne zatrzymanie lub tym‑

czasowe aresztowanie. Stosowne przepisy odnoszące się do tej instytucji prawnej zawarte są zarówno w Konstytucji,

jak i w ustawie o wykonywaniu mandatu.

Konstrukcja przepisów dotyczących nietykalności poselskiej jest podobna do tych, które regulują zakres immuni‑

tetu formalnego. A więc ochrona ta nie jest bezwzględna, ponieważ dopuszczalne jest wyrażenie zgody przez Sejm na

zatrzymanie lub tymczasowe aresztowanie posła. Nietykalność osobista posła może być też naruszona w sytuacji, gdy

poseł zostanie ujęty na gorącym uczynku przestępstwa, a zatrzymanie jest niezbędne dla prawidłowego toku postępo‑

wania. Jednak Marszałek Sejmu może w takiej sytuacji nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego posła.

Procedura wyrażania przez Sejm zgody na zatrzymanie lub tymczasowe aresztowanie posła określona jest

w art. 10 ustawy o wykonywaniu mandatu. Ważną jej cechą jest odrębność wobec postępowania w sprawie wyrażenia

zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej. Jeżeli prokuratura uzna, że zasadne byłoby np. tymczasowe

33Mandat poselski

aresztowanie posła, wobec którego planuje ona wszcząć postępowanie karne, to musi złożyć osobne wnioski o tzw.

uchylenie immunitetu formalnego oraz nietykalności poselskiej.

Procedura wyrażania zgody przez Sejm na pociągnięcie posła do odpowiedzialności sądowej lub na zatrzymanie bądź tymczasowe aresztowanie posłaTytułowe zagadnienie powszechnie określane jest jako „uchylenie immunitetu poselskiego”. Jest to termin po‑

toczny, którym ani Konstytucja, ani ustawy się nie posługują. Będzie on jednak tu stosowany ze względu na potrzebę

skrótowości oraz dla uniknięcia powtórzeń.

Wyrażanie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności sądowej >

Procedura ta została uregulowana w art. 7b i 7c ustawy o wykonywaniu mandatu. Dotyczy ona dwóch rodzajów

postępowań:

> w sprawie wyrażenia zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej – a więc tzw. uchylenie immuni‑

tetu formalnego,

> w sprawie wyrażenia zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności sądowej, jeśli poseł, podejmując dzia‑

łania wchodzące w zakres sprawowania mandatu, narusza prawa osób trzecich – a więc postępowanie wyni‑

kające z ograniczenia immunitetu materialnego.

Postępowanie w sprawie uchylenia immunitetu składa się z kilku etapów. Pierwszym jest złożenie do Marszałka Sej‑

mu wniosku w tej sprawie. Wniosek musi zawierać elementy treściowe wymienione w art. 7b ust. 4 ustawy o wykonywaniu

mandatu. Marszałek Sejmu w tzw. fazie kontroli wstępnej bada, czy wniosek został prawidłowo sporządzony. Ponadto, jeśli

uzna, że czyn, którego popełnienie zarzuca się posłowi, nie jest objęty immunitetem parlamentarnym, zwraca wniosek jego

autorom. W takich sytuacjach nie jest przecież konieczne uchylenie immunitetu, ponieważ dany czyn nie jest nim objęty.

Kolejny etap obejmuje sporządzenie opinii o wniosku przez Komisję Regulaminową i Spraw Poselskich. W trakcie

swoich prac komisja może zażądać udostępnienia akt postępowania przez organ, który je prowadzi. Swoje wyjaśnienia

i wnioski może też składać poseł, w którego sprawie toczy się postępowanie. Należy podkreślić, że komisja zajmuje się

wyłącznie sporządzeniem opinii o wniosku o uchylenie immunitetu. Nie jest sądem, a więc nie przesądza np. czy dany

poseł popełnił zarzucane mu w danym wniosku przestępstwo.

Ostatni etap postępowania obejmuje prezentację stanowiska komisji na posiedzeniu Sejmu, ewentualne wystąpie‑

nia posła, którego wniosek dotyczy, a następnie głosowanie nad wnioskiem. Sejm wyraża zgodę na pociągnięcie posła do

odpowiedzialności sądowej bezwzględną większością głosów ustawowej liczby posłów.

Bardzo ważny dla postępowań w sprawach dotyczących uchylenia immunitetu jest art. 8 ustawy o wykonywa‑

niu mandatu. Przewiduje on możliwość wyrażenia przez posła oświadczenia o wyrażeniu zgody na pociągnięcie go do

odpowiedzialności karnej, co potocznie zwane jest zrzeczeniem się immunitetu. Zgoda ta może zostać wyrażona w od‑

powiednim terminie i wyłącznie w zakresie czynu, którego dotyczy wniosek. Jeśli złożono kilka wniosków o uchylenie

immunitetu jednemu posłowi, to gdy poseł chce poddać się odpowiedzialności za wszystkie te czyny, musi złożyć odpo‑

wiednią liczbę oświadczeń. Inną ważną cechą tego oświadczenia jest jego nieodwołalność. Poseł nie może więc prawnie

skutecznie zmienić zdania i wycofać swojej zgody na pociągnięcie go do odpowiedzialności.

Zrzeczenie się immunitetu dotyczy wyłącznie postępowań w sprawie tzw. uchylenia immunitetu formalnego. Poseł

nie może więc wyrazić zgody na pociągnięcie go do odpowiedzialności sądowej, jeśli zarzuca się mu, że w zakresie spra‑

wowania swojego mandatu naruszył prawa osób trzecich (ograniczenie immunitetu materialnego). W takich sprawach

zawsze zgodę musi wyrazić Sejm.

34 Mandat poselski

Fazy postępowania w sprawie uchylenia immunitetu

Wnioskodawca

Marszałek Sejmu(dokonuje kontroli wstępnej)

Komisja Regulaminowa i Spraw Poselskich

(rozpatruje wniosek oraz przygotowuje opinię)

Koniec postępowaniaUznanie wniosku

za bezprzedmiotowy (jeśli nie jest konieczne uchylenie immunitetu)

Zwrot z powodu braków formalnych (konieczne złożenie nowego wniosku)

Złożenie wniosku

Przekazanie wniosku komisji

Sejm(wysłuchuje sprawozdania komisji, posła, którego

dotyczy wniosek, a następnie głosuje)

Przyjęcie opinii

Zgoda na pociągnięcie posła do odpowiedzialności

sądowej

Brak zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności

sądowej

35Mandat poselski

Wyrażanie przez Sejm zgody na zatrzymanie lub tymczasowe aresztowanie posła >

Procedura ta jest bardzo podobna do postępowania o uchylenie immunitetu. Występują te same etapy postępo‑

wania oraz takie samo określenie większości posłów, która musi w głosowaniu zgodzić się na zatrzymanie lub tymcza‑

sowe aresztowanie. Należy jednak wspomnieć, że w odróżnieniu od uchylania immunitetu formalnego nie jest dopusz‑

czalne wyrażenie przez posła zgody na zatrzymanie lub tymczasowe aresztowanie. W każdej sytuacji wymagana jest

więc zgoda izby. Inne są też konieczne elementy, jakie musi zawierać wniosek. Kluczową sprawę stanowi uzasadnienie

konieczności zatrzymania lub tymczasowego aresztowania posła.

Żądanie przez Sejm zawieszenia postępowań karnych wszczętych wobec posłów przed dniem wyborówMożliwość żądania zawieszenia postępowań karnych wszczętych wobec posłów przed dniem wyborów stanowi je‑

den z elementów immunitetu formalnego. Procedura ta określona została w art. 9 ustawy o wykonywaniu mandatu. Pro‑

kurator Generalny musi w odpowiednim terminie powiadomić Marszałka Sejmu o tego typu postępowaniach. Z wnioskiem

o zażądanie przez Sejm zawieszenia postępowania (każdego osobno) występuje poseł, wobec którego postępowanie się

toczy. Wniosek także musi zawierać określone elementy formalne. Sejm podejmuje uchwałę w sprawie zażądania zawie‑

szenia postępowania karnego wszczętego wobec posła przed dniem wyborów większością 3⁄5 ustawowej liczby posłów.

Jest to więc trudniejsza do uzyskania większość niż w sprawach o uchylenie immunitetu lub nietykalności poselskiej.

Odpowiedzialność regulaminowaPrzez odpowiedzialność regulaminową rozumie się dwa rodzaje postępowań w sprawie o naruszenie lub niedo‑

pełnienie obowiązków poselskich, określone w art. 21 i 22 regulaminu Sejmu. Należy jednak pamiętać, że regulamin

przewiduje jeszcze inne rodzaje odpowiedzialności prawnej posłów:

> za nieusprawiedliwioną nieobecność na posiedzeniu izby lub komisji,

> za naruszenie zasad etyki poselskiej,

> tzw. odpowiedzialność porządkową.

Podstawowy typ odpowiedzialności regulaminowej określony jest w art. 22 ust. 1 regulaminu Sejmu: „Za niewykonywanie obowiązków poselskich Komisja Regulaminowa i Spraw Poselskich może, w drodze uchwały:

1. zwrócić posłowi uwagę,2. udzielić posłowi upomnienia,3. udzielić posłowi nagany”.

Sprawy posłów, którym przedstawia się zarzut niewykonywania obowiązków poselskich, kierowane są do komisji

przez Prezydium Sejmu (art. 132 regulaminu Sejmu). Podczas prac komisji poseł może ustanowić swego obrońcę spośród

posłów (art. 136 regulaminu Sejmu). Od uchwały komisji poseł ma prawo odwołać się w terminie 14 dni od doręczenia

uchwały do Prezydium Sejmu, które albo ją uchyla, albo utrzymuje w mocy. Przed wydaniem ostatecznej decyzji Prezy‑

dium może zasięgnąć opinii klubu lub koła, do którego należy poseł.

Drugi rodzaj odpowiedzialności regulaminowej, określony jest w art. 21 regulaminu Sejmu. Jest on związany z po‑

stępowaniami za naruszenie lub niedopełnienie przez posłów obowiązków związanych z ograniczeniami w zakresie

działalności gospodarczej oraz ze składaniem tzw. oświadczeń majątkowych (art. 33–35 ustawy o wykonywaniu man‑

datu). Początkowym etapem tej procedury jest wniesienie sprawy do Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich przez

Prezydium Sejmu (art. 131 ust. 1 regulaminu Sejmu). Komisja w drodze uchwały wydaje opinię w danej sprawie, a pod‑

36 Mandat poselski

czas jej prac poseł ma prawo brać w nich udział, ale nie może ustanowić swego obrońcy spośród posłów. Opinię komisja

przekazuje do Prezydium. Po rozpatrzeniu opinii Prezydium Sejmu może orzec te same kary, co w przypadku pierwszego

rodzaju odpowiedzialności regulaminowej. Poseł może jednak w terminie 14 dni od doręczenia uchwały odwołać się do

Sejmu, który podejmuje ostateczną decyzję.

Należy dodatkowo podkreślić, że naruszenie obowiązków związanych z ograniczeniami w zakresie działalności

gospodarczej może w pewnym zakresie spowodować pociągnięcie posła do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu

(szerzej w dalszej części rozdziału).

Odpowiedzialność porządkowaJest to postępowanie wobec posła z powodu nienależytego zachowania się podczas posiedzenia Sejmu. Zgodnie

z art. 175 ust. 1 regulaminu Sejmu „Marszałek Sejmu czuwa nad przestrzeganiem toku obrad Regulaminu Sejmu oraz po‑

wagi i porządku na sali posiedzeń”. Z tego względu może on podejmować określone kroki dyscyplinujące posłów, którzy

utrudniają lub uniemożliwiają prowadzenie obrad. Szczególną odpowiedzialność posła rodzą dwie sytuacje:

> uniemożliwianie przez posła pracy Sejmu lub jego organów, zwłaszcza jeśli konieczne jest dwukrotne przywo‑

łanie posła „do porządku” przez Marszałka Sejmu (art. 175 ust. 4 regulaminu Sejmu),

> zachowanie posła, które jest naganne w stopniu powodującym konieczność wykluczenia go z obrad na podsta‑

wie art. 175 ust. 5 regulaminu Sejmu.

W pierwszej z podanych wyżej sytuacji na podstawie art. 23 ust. 1 regulaminu Sejmu: „Prezydium Sejmu może

podjąć uchwałę o obniżeniu uposażenia lub diety parlamentarnej posła, w wysokości nieprzekraczającej ½ uposażenia

poselskiego lub pełnej diety parlamentarnej miesięcznie na okres nie dłuższy niż 3 miesiące”. Poseł może w terminie

7 dni od dnia doręczenia uchwały zwrócić się o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Prezydium wydaje ostateczną decyzję

po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów. W drugiej sytuacji, a więc poważniejszego wykroczenia porządkowego, na

podstawie art. 25 ust. 1 regulaminu Sejmu Marszałek Sejmu zarządza obniżenie uposażenia poselskiego lub diety par‑

lamentarnej posła wykluczonego z obrad, stosując te same zasady co dla nieusprawiedliwionych nieobecności. Dodat‑

kowo jednak „Prezydium Sejmu może podjąć uchwałę o obniżeniu posłowi uposażenia w wysokości nieprzekraczającej

½ uposażenia poselskiego lub o utracie prawa do pełnej diety parlamentarnej na okres do 6 miesięcy”. Tak samo jak

w pierwszej z omawianych sytuacji, poseł może w ciągu 7 dni zwrócić się o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Prezydium

wydaje ostateczną decyzję po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów.

Odpowiedzialność przed Trybunałem StanuJest to szczególny rodzaj odpowiedzialności prawnej posła, określony konstytucyjnie.

Artykuł 107 Konstytucji „1. W zakresie określonym ustawą poseł nie może prowadzić działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku

Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego ani nabywać tego majątku.2. Za naruszenie zakazów, o których mowa w ust. 1, poseł, uchwałą Sejmu podjętą na wniosek Marszałka Sejmu, może być pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, który orzeka w przedmiocie pozbawienia mandatu”.

Z art. 107 Konstytucji wynika, że poseł może ponosić odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu tylko w sytuacji,

gdy „prowadzi działalność gospodarczą z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego”

lub gdy nabywa ten majątek. Odróżnia to posła od innych osób, które mogą odpowiadać przed Trybunałem. Zgodnie

37Mandat poselski

z art. 198 ust. 1 Konstytucji ponoszą one odpowiedzialność „za naruszenie Konstytucji lub ustawy, w związku z zajmo‑

wanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania”, a więc w szerszym zakresie niż poseł.

Procedura związana z pociągnięciem posła do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu określona jest w usta‑

wie z 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (Dz.U. z 2002 r. nr 101, poz. 925 ze zm.) oraz – w zakresie postępowania przed

sejmową Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej – w regulaminie Sejmu.

Procedura pociągania posła do odpowiedzialności konstytucyjnej (schemat uproszczony)

Marszałek Sejmu

Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej

(przeprowadza postępowanie dowodowe, przygotowuje sprawozdanie z wnioskiem

o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej lub umorzenie postępowania)

Sejm(wysłuchuje sprawozdania komisji,

podejmuje uchwałę)

Uchwała o pociągnięciu posła do odpowiedzialności

konstytucyjnej

Uchwała o umorzeniu postępowania

Zwrot sprawozdania w celu uzupełnienia postępowania dowodowego

Złożenie wniosku

Przyjęcie sprawozdania wraz z wnioskiem

38 Mandat poselski

Uchwałę o pociągnięciu posła do odpowiedzialności konstytucyjnej Sejm podejmuje bezwzględną większością gło‑

sów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art. 13 ust. 1a ustawy o Trybunale Stanu). Następnie

w terminie trzech miesięcy od jej podjęcia wybierani są spośród posłów dwaj oskarżyciele (art. 11 ust. 2 ustawy o Try‑

bunale Stanu).

Trybunał Stanu rozpatruje sprawę posła w dwóch instancjach. Jeżeli czyn popełniony przez posła stanowi prze‑

stępstwo lub przestępstwo skarbowe, to Trybunał może go skazać na podstawie odpowiedniej ustawy (art. 26 ustawy

o Trybunale Stanu). W razie braku popełnienia przez posła przestępstwa jedyną karą, jaką można orzec, jest pozbawienie

mandatu poselskiego (art. 25 ust. 1a ustawy o Trybunale Stanu).

4. Etyka poselska

Szczególną cechą polskiego Sejmu jest obowiązywanie w ramach jego wewnętrznych przepisów organizacyjnych

rozbudowanych regulacji ustanawiających standard etycznego postępowania posłów, a także mechanizmów, które mają

na celu zagwarantowanie uwzględnienia tego standardu w praktyce sprawowania przez posłów mandatu. W 1997 r.,

krótko po rozpoczęciu III kadencji, Sejm dokonał głębokiej nowelizacji swojego regulaminu, wprowadzając m.in. przepisy

poświęcone funkcjonowaniu nowo tworzonej Komisji Etyki Poselskiej. Zgodnie z dyspozycją regulaminową pierwszoplano‑

wym zadaniem tej komisji stało się opracowanie katalogu zasad etyki poselskiej, z czego komisja wywiązała się w kolejnym

roku. W rezultacie uchwałą z 17 lipca 1998 r. Sejm przyjął „Zasady etyki poselskiej” (MP nr 24, poz. 338), obowiązujące od

tej pory bez zmian do dziś. Równocześnie Komisja Etyki Poselskiej stała się wyspecjalizowanym organem wewnętrznym

izby, którego podstawowym, choć nie jedynym celem, jest dbałość o poszanowanie tych zasad przez posłów.

Zasady etyki poselskiejUchwała Sejmu – Zasady etyki poselskiej zawiera w art. 1 ogólną dyrektywę postępowania przez posłów, a także

pięć szczegółowych zasad etycznych, tzn. bezinteresowności, jawności, rzetelności, dbałości o dobre imię Sejmu oraz

odpowiedzialności. Zgodnie z art. 2 uchwały zasady te łącznie stanowią podstawowy kanon postępowania, który od‑

powiada „godności posła”. Za naruszenie tych zasad poseł ponosi szczególny typ odpowiedzialności (art. 8 uchwały

w związku z art. 145 ust. 1 regulaminu Sejmu).

Artykuł 1 uchwały głosi, że „poseł na Sejm (…) kieruje się w swojej służbie publicznej obowiązującym porządkiem prawnym, ogólnie przyjętymi zasadami etycznymi oraz solidarną troską o dobro wspólne”.

Zasada bezinteresowności Zgodnie z tą zasadą poseł powinien działać zgodnie z interesem publicznym; nie powinien wykorzystywać swojej

funkcji w celu uzyskania korzyści dla siebie i osób bliskich, nie może też przyjmować korzyści, które mogłyby mieć wpływ

na jego działalność poselską.

Zasada jawnościOznacza, że poseł przy podejmowaniu decyzji powinien w możliwie najszerszym zakresie postępować w sposób

dostępny dla opinii publicznej. Ma też obowiązek ujawniać związek interesu osobistego z decyzją, w podjęciu której

uczestniczy.

39Mandat poselski

Zasada rzetelności Zawiera dwa szczegółowe nakazy. Po pierwsze, nakłada na posła powinność należytego wypełniania obowiązków.

Po drugie, określa, że we wszystkich sprawach powinien on się kierować względami merytorycznymi.

Zasada dbałości o dobre imię Sejmu Również obejmuje dwa nakazy. Po pierwsze, wymaga, by posłowie unikali zachowań, które mogą godzić w dobre

imię Sejmu. Po drugie, stanowi, że posłowie powinni szanować godność innych osób.

Zasada odpowiedzialności Oznacza, że poseł odpowiada w pełni za swoje decyzje i działania. W konsekwencji poseł powinien też poddawać

się obowiązującym procedurom wyjaśniającym i kontrolnym.

Komisja Etyki PoselskiejJak wspomniano wcześniej, organem wewnętrznym Sejmu, który czuwa nad tym, aby posłowie postępowa‑

li w sposób odpowiadający godności swego mandatu, jest Komisja Etyki Poselskiej. Należy ona do komisji stałych.

W zakresie składu osobowego znacząco odróżnia się od pozostałych komisji sejmowych. W jej skład wchodzą bowiem

posłowie reprezentujący wszystkie kluby poselskie po jednym członku z każdego klubu. Regulamin Sejmu nakazuje,

aby na kandydatów na członków komisji kluby proponowały osoby „o nieposzlakowanej opinii i wysokim autorytecie

moralnym” (art. 143 ust. 3). Ponadto przepisy ustanawiają szczególny tryb kształtowania składu komisji, przewidując

możliwość zgłaszania przez kluby zastrzeżeń wobec kandydatów z innych klubów. To rozwiązanie ma przyczynić się do

tego, aby w komisji zasiadali posłowie cieszący się szacunkiem przekraczającym swoim zasięgiem klub, z którego dany

członek komisji się wywodzi. W ten sposób dąży się do tego, aby zapewnić wysoki autorytet komisji wśród wszystkich

posłów.

Z tych samych względów ważną cechą funkcjonowania komisji jest rotacyjne przywództwo. Zgodnie z art. 145

ust. 3 regulaminu Sejmu funkcję przewodniczącego komisji i zastępcy przewodniczącego pełnią kolejno, po 3 miesiące,

członkowie komisji.

Do właściwości Komisji Etyki Poselskiej należy rozpatrywanie spraw posłów, którzy zachowują się w sposób nie‑

odpowiadający godności posła. Komisja ocenia te zachowania w świetle przedstawionych wcześniej zasad etyki posel‑

skiej. Szczegółowy tryb postępowania określa regulamin Sejmu, a także wewnętrzny regulamin Komisji Etyki Poselskiej

przyjęty 23 kwietnia 2009 r. Komisja podejmuje sprawy wyłącznie z własnej inicjatywy, biorąc jednak pod uwagę wnioski

zgłaszane przez inne organy Sejmu oraz posłów, a także przez inne podmioty. Podejmuje decyzje większością głosów,

lecz w praktyce podstawową formą wydawania rozstrzygnięć jest osiągnięcie konsensu wśród jej członków. Po rozpa‑

trzeniu sprawy komisja albo ją umarza (art. 7 ust. 1 regulaminu Komisji Etyki Poselskiej), albo stwierdza naruszenie przez

posła zasad etyki poselskiej. W tym drugim wypadku może nałożyć na posła jedną z trzech sankcji, tzn.:

> zwrócenie uwagi posłowi,

> udzielenie posłowi upomnienia,

> udzielenie posłowi nagany.

Warto również dodać, że uchwały Komisji Etyki Poselskiej w sprawie stwierdzenie naruszenia zasad etyki poselskiej

przez posłów podaje się do wiadomości publicznej (art. 147 ust. 2 regulaminu Sejmu). W praktyce są one publikowanie

w „Kronice Sejmowej” oraz w Systemie Informacyjnym Sejmu – tzn. na stronie internetowej Sejmu, na podstronie Komi‑

sji Etyki Poselskiej. W trakcie VI kadencji Sejmu rozważano ponadto wprowadzenie zasady dodatkowego informowania

40 Mandat poselski

o powyższych uchwałach przez Marszałka Sejmu na początku każdego posiedzenia izby. Pomysł ten nie został jednak

zrealizowany.

Jako dodatkowe zadanie Komisji Etyki Poselskiej regulamin Sejmu ustanawia obowiązek uzupełniania i korygo‑

wania „Zasad etyki poselskiej” oraz upowszechnianie ich wśród posłów. Ponadto istotną funkcją komisji jest badanie

poselskich oświadczeń majątkowych, składanych na podstawie art. 35 ustawy o wykonywaniu mandatu, a także spraw,

których przedmiotem jest przestrzeganie przez posłów regulacji związanych z Rejestrem Korzyści (art. 35a ustawy

o wykonywaniu mandatu). Więcej informacji na temat oświadczeń majątkowych oraz Rejestru Korzyści można odnaleźć

na s. 45 i 46.

5. Warunki wykonywania mandatu

WprowadzenieCelem obecnie obowiązujących przepisów określających materialne warunki wykonywania mandatu jest z jednej

strony zapewnienie posłowi statusu materialnego odpowiedniego dla pełnionej przez niego wysokiej funkcji publicznej,

czyli przywilejów socjalno‑bytowych, a z drugiej – zapewnienie niezależnego oraz uwzględniającego interes publiczny

sprawowania mandatu. Innym ważnym celem jest zachęcenie posłów do przyjęcia statusu tzw. posła zawodowego,

a więc rezygnacji z innych zajęć w celu wyłącznego poświęcenia się sprawowaniu mandatu. Przepisy zostawiają jednak

decyzję w tej kwestii samym posłom, umożliwiając im w pewnym zakresie wykonywanie dodatkowych zajęć obok spra‑

wowania mandatu (tzw. posłowie niezawodowi).

Materialno‑socjalne warunki wykonywania mandatu nie są określone w przepisach Konstytucji, ale jej art. 106

odsyła do przepisów ustawowych. Z tego względu zasadnicze przepisy zawarte są w ustawie o wykonywaniu mandatu

(art. 25–47a), a należy pamiętać, że wiele szczegółowych rozwiązań obecnych w wewnętrznych aktach prawnych wy‑

dawanych jest na jej podstawie przez Marszałka Sejmu oraz Prezydium Sejmu.

Warunki wykonywania mandatu poselskiego

Przywileje Obowiązki i ograniczenia

przywileje płacowo-socjalne:

> uposażenie i dodatki

> dieta

> odprawa

> inne

niepołączalność mandatu:

> formalna

> materialna

szczególna ochrona stosunku pracy składanie oświadczeń majątkowych

wsparcie ze strony Prezydium Sejmu oraz Kancelarii Sejmu Rejestr Korzyści

inne, np. bezpłatny przejazd środkami transportu publicz-nego oraz bezpłatne otrzymywanie druków sejmowych

41Mandat poselski

Przywileje związane ze sprawowaniem mandatu

Przywileje płacowo-socjalne

Uposażenie poselskie >

Jest ono formą wynagrodzenia posła z tytułu sprawowanego mandatu. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o wy‑

konywaniu mandatu wypłacane jest miesięcznie, także za niepełne miesiące sprawowania mandatu. Prawo do upo‑

sażenia nabywa się od pierwszego posiedzenia Sejmu, chyba że poseł uzyskuje mandat w trakcie kadencji. Wysokość

uposażenia odpowiada wysokości wynagrodzenia podsekretarza stanu, obliczanego na podstawie ustawy z 31 lipca

1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz.U. z 2011 r. nr 79, poz. 430 ze zm.).

Ponadto z tytułu pełnienia przez posłów określonych funkcji (np. przewodniczącego komisji) przysługują dodatki do

uposażenia, które łącznie nie mogą jednak przekroczyć 35% jego podstawowej wysokości (art. 26 ust. 3 ustawy o wy‑

konywaniu mandatu). Uposażenie oraz dodatki traktowane są jako wynagrodzenie ze stosunku pracy (art. 27 ustawy

o wykonywaniu mandatu), a okres jego pobierania traktowany jest jak okres zatrudnienia. Zalicza się go więc do stażu

pracy, od którego zależą określone uprawnienia pracownicze, np. nagroda jubileuszowa (art. 28 ustawy o wykonywaniu

mandatu).

Niezwykle istotnym przepisem jest art. 25 ust. 3 ustawy o wykonywaniu mandatu. Przewiduje on, że uposażenie

nie przysługuje posłowi, który:

> nie korzysta z urlopu bezpłatnego udzielanego przez dotychczasowego pracodawcę na czas sprawowania

mandatu,

> prowadzi działalność gospodarczą samodzielnie lub wspólnie z innymi osobami,

> nie zawiesił prawa do emerytury lub renty (z tym że w ustawowo określonych wypadkach możliwe jest łączne

pobieranie emerytury oraz uposażenia poselskiego).

Rozwiązanie to stanowi wspomnianą już zachętę do przyjmowania przez posłów statusu tzw. posła zawodowego,

a więc rezygnacji z innych zajęć w celu wyłącznego skupienia się na sprawowaniu mandatu. Należy jednak pamiętać, że

w uzasadnionych przypadkach Prezydium Sejmu może złagodzić zasadę wprowadzoną podanym przepisem, przyznając

prawo do całości lub części uposażenia (art. 25 ust. 4).

Uposażenie poselskie może zostać obniżone, np. w wyniku nieusprawiedliwionej nieobecności posła na posiedzeniu

Sejmu lub komisji.

Dieta parlamentarna >

Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu są to „środki finansowe na pokrycie wydatków ponie‑

sionych w związku z wykonywaniem mandatu na terenie kraju, w zryczałtowanej wysokości 25% uposażenia mie‑

sięcznego”. Dieta przysługuje zarówno posłowi zawodowemu, jak i niezawodowemu. Jest ona wolna od egzekucji oraz

częściowo zwolniona od podatku dochodowego od osób fizycznych. W szczególnych wypadkach można ją posłowi

obniżyć, a nawet jej pozbawić ( szerzej o tym w punktach dotyczących obecności, s. 26–27 oraz odpowiedzialności

regulaminowej, s. 35–36).

Odprawa >

Przepisy ustawy o wykonywaniu mandatu przewidują trzy rodzaje odpraw związanych z mandatem poselskim,

niezależnie czy sprawowanym przez posła zawodowego, czy niezawodowego:

42 Mandat poselski

> jeżeli poseł w trakcie sprawowania mandatu lub w ciągu dwunastu miesięcy po jego wygaśnięciu albo dwóch

lat od zakończenia korzystania z urlopu bezpłatnego udzielanego na czas sprawowania mandatu przechodzi na

emeryturę albo rentę – w wysokości trzech uposażeń – przy przejściu na emeryturę oraz jednego uposażenia –

przy przejściu na rentę (art. 38 ust. 1),

> w związku z zakończeniem kadencji, jeżeli poseł nie zostanie wybrany na kolejną kadencję (tzw. odprawa par‑

lamentarna) – w wysokości trzech uposażeń (art. 39 ust. 1),

> w razie śmierci posła (tzw. odprawa pośmiertna) – na zasadach i w wysokości określonej w Kodeksie pracy

(art. 39 ust. 2).

Przywileje socjalne >

Są one związane z szeroko rozumianą sferą socjalną. I tak:

> posłowie, byli posłowie oraz członkowie rodzin posłów i byłych mają prawo do korzystania z funduszu świad‑

czeń socjalnych, utworzonego na zasadach określonych w przepisach o zakładowym funduszu świadczeń so‑

cjalnych (art. 41 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu),

> „posłom i senatorom oraz członkom ich rodzin przysługują świadczenia zdrowotne na zasadach określonych

w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz o wynagrodze‑

niu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe” (art. 36 ustawy o wykonywaniu mandatu).

Także w razie wypadku, któremu poseł ulegnie przy wykonywaniu mandatu, posłowi przysługują świadczenia na

zasadach i w wysokości określonych w przepisach o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodo‑

wych.

Szczególna ochrona stosunku pracyJest to grupa przepisów ustawy o wykonywaniu mandatu (art. 29–31), która odnosi się do zatrudnienia posła

przed uzyskaniem mandatu. Pracodawca obowiązany jest udzielić posłowi na jego wniosek urlopu bezpłatnego na okres

sprawowania mandatu oraz trzech miesięcy po jego wygaśnięciu. Niekiedy urlop bezpłatny udzielany jest z urzędu (bez

wniosku posła), co ma związek z zasadą niepołączalności mandatu ( szerzej na s. 43–45). Jeżeli poseł pracował na

podstawie umowy o pracę zawartej na czas określony, która wygasłaby w trakcie urlopu udzielonego na okres sprawo‑

wania mandatu, to umowa ta ulega przedłużeniu z urzędu do trzech miesięcy po zakończeniu urlopu. Ponadto jeżeli

poseł nie skorzystał z prawa do urlopu ani urlop ten nie został udzielony mu z urzędu, to pracodawca ma obowiązek

zwalniać go od pracy w celu wykonywania obowiązków poselskich.

Po zakończeniu urlopu bezpłatnego lub po wygaśnięciu mandatu, jeżeli poseł pragnie powrócić do poprzedniego

zatrudnienia, pracodawca musi go przyjąć z powrotem „na tym samym lub równorzędnym pod względem płacowym

stanowisku pracy, z wynagrodzeniem, jakie otrzymywałby poseł lub senator, gdyby nie skorzystał z urlopu bezpłatnego”

(art. 31 ust. 1). Ograniczona też jest możliwość rozwiązania z takim posłem stosunku pracy (art. 31 ust. 2 i 3).

Inne przywilejePrawo do warunków niezbędnych dla skutecznej realizacji obowiązków oraz ochrony praw wynikających ze spra‑

wowania mandatu należy do podstawowych uprawnień poselskich (art. 4 ustawy o wykonywaniu mandatu). Zasada ta

jest rozwinięta w pozostałych przepisach ustawy, a w szczególny sposób w art. 43–47. Określają one zadania Prezydium

Sejmu oraz Kancelarii Sejmu w zakresie wspierania posłów w wykonywaniu obowiązków. Nadają także dodatkowe przy‑

wileje, ułatwiające sprawowanie mandatu, do których należą:

43Mandat poselski

> prawo do bezpłatnego przejazdu na terenie kraju środkami transportu publicznego (art. 43 ust. 1),

> prawo do bezpłatnego otrzymywania dzienników urzędowych (wyłącznie do 31 grudnia 2011 r.), druków sejmo‑

wych, a także materiałów do prowadzenia korespondencji (art. 44 ust. 1 i 2),

> prawo do zakwaterowania w Domu Poselskim.

Ograniczenia i obowiązki związane ze sprawowaniem mandatu

Zasada niepołączalności mandatu (incompatibilitas)Obok zasady mandatu wolnego oraz immunitetu parlamentarnego należy ona do podstawowych elementów man‑

datu parlamentarnego. Ma długą tradycję historyczną oraz jest powszechnie uznawana w państwach demokratycz‑

nych. Pierwotnym celem tej zasady było uniemożliwienie wywierania niedopuszczalnego wpływu na członków legisla‑

tywy przez władzę wykonawczą. Obecnie za jej źródło można także przyjąć dążenie do wykluczenia sprawowania przez

deputowanych funkcji, których istotą jest neutralność polityczna (np. sędziego), a także zminimalizowanie możliwości

wykorzystywania mandatu poselskiego do celów prywatnych.

Zakres zasady niepołączalności mandatu poselskiego określony jest w przepisach Konstytucji (art. 102, 103 i 107),

a także w ustawie o wykonywaniu mandatu i w innych ustawach. Doktryna prawa dzieli tę zasadę na dwie szczegółowe:

formalną niepołączalność mandatu – wykluczenie pełnienia przez posłów określonych funkcji lub zatrudnienia w określo‑

nych instytucjach – oraz niepołączalność materialną – zakaz prowadzenia przez posłów określonej działalności.

Zasada niepołączalności mandatu obowiązuje nie tylko w momencie objęcia mandatu, lecz cały czas w toku jego

sprawowania. Konsekwencje jej naruszenia są bardzo poważne, włącznie z utratą mandatu.

Formalna niepołączalność mandatu poselskiego >

Zasadniczy katalog funkcji, stanowisk i zatrudnienia, których wykonywania nie można łączyć ze sprawowaniem

mandatu, został określony w Konstytucji. Dodatkowych zakazów należy poszukiwać w ustawie o wykonywaniu manda‑

tu, Kodeksie wyborczym oraz w innych ustawach.

Zakazy sprawowania przez posłów określonych funkcji, a także zatrudnienia w określonych instytucjach, są sfor‑

mułowane w wielu przepisach, przede wszystkim w art. 102 i 103 Konstytucji, a także w art. 30 ustawy o wykonywaniu

mandatu. Przepisy konstytucyjne wprowadzają tzw. bezwzględną niepołączalność mandatu poselskiego, co oznacza, że

osoba, która w toku sprawowania danej funkcji lub zatrudnienia na danym stanowisku zdobędzie mandat poselski, musi

z danej funkcji lub stanowiska zrezygnować. Z kolei art. 30 ustawy o wykonywaniu mandatu w zakresie, w jakim jego

treść wykracza poza art. 103 Konstytucji, wprowadza tzw. niepołączalność względną. W takiej sytuacji dopuszcza się

łączenie pełnienia danej funkcji lub zatrudnienia na określonym stanowisku ze sprawowaniem mandatu poselskiego, lecz

na okres sprawowania mandatu oraz trzech miesięcy po jego wygaśnięciu dana osoba uzyskuje z urzędu urlop bezpłatny

(art. 30 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu).

Naruszenie zasady formalnej niepołączalności mandatu w zakresie tzw. niepołączalności bezwzględnej skutkuje wyga‑

śnięciem mandatu, zgodnie z Kodeksem wyborczym. Artykuł 247 § 3 Kodeksu wyborczego stanowi, że wygaśnięcie mandatu

posła zajmującego w dniu wyborów stanowisko lub funkcję objętą zasadą niepołączalności następuje, jeżeli nie złoży on

Marszałkowi Sejmu, w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia przez Państwową Komisję Wyborczą wyników wyborów do Sejmu,

oświadczenia o złożeniu rezygnacji z zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji. Wyjątkowe zasady dotyczą posłów do

Parlamentu Europejskiego, którzy zostali wybrani na posłów do Sejmu – tracą oni mandat do Parlamentu Europejskiego z urzę‑

du w dniu ogłoszenia przez Państwową Komisją Wyborczą wyników wyborów do Sejmu (art. 364 § 3 Kodeksu wyborczego). Po‑

dobnie wygaśnięcie mandatu powoduje nabycie którejkolwiek z wymienionych wyżej funkcji lub stanowisk w trakcie kadencji.

44 Mandat poselski

Podstawowy zakres bezwzględnej niepołączalności mandatu poselskiego

Artykuł 102 Konstytucji„Nie można być równocześnie posłem i senatorem”.

Artykuł 103 Konstytucji „1. Mandatu posła nie można łączyć z funkcją Prezesa Narodowego Banku Polskiego, Prezesa Najwyższej Izby Kontro-

li, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka i ich zastępców, członka Rady Polityki Pieniężnej, członka Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, ambasadora oraz z zatrudnieniem w Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kan-celarii Prezydenta Rzeczypospolitej lub z zatrudnieniem w administracji rządowej. Zakaz ten nie dotyczy członków Rady Ministrów i sekretarzy stanu w administracji rządowej.2. Sędzia, prokurator, urzędnik służby cywilnej, żołnierz pozostający w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariusz policji oraz funkcjonariusz służb ochrony państwa nie mogą sprawować mandatu poselskiego.3. Inne przypadki zakazu łączenia mandatu poselskiego z funkcjami publicznymi oraz zakazu jego sprawowania może określić ustawa”.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu tzw. względna niepołączalność mandatu poselskiego obejmuje: > wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy w:

a) Biurze Trybunału Konstytucyjnego,b) Najwyższej Izbie Kontroli, c) Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich, d) Biurze Rzecznika Praw Dziecka, e) Biurze Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, f) Krajowym Biurze Wyborczym, g) Państwowej Inspekcji Pracy, h) administracji samorządu terytorialnego – z wyjątkiem stosunku pracy z wyboru (sprawowanie mandatu radne-

go lub wójta/burmistrza/prezydenta miasta objęte jest niepołączalnością bezwzględną),i) w sądzie lub prokuraturze jako pracownik administracyjny,

> pełnienie zawodowej służby wojskowej.

Materialna niepołączalność mandatu poselskiego >

Oznacza ona zakaz podejmowania przez posłów określonej działalności, związanej z udziałem w obrocie gospodar‑

czym. W ten sposób dąży się do uniknięcia konfliktu interesów między dobrem publicznym a prywatnym interesem posła.

Założeniem omawianych zakazów jest wyeliminowanie ryzyka wykorzystywania mandatu przez posłów do osiągania

prywatnych korzyści z prowadzonej przez nich dodatkowej działalności.

Zakres materialnej niepołączalności mandatu poselskiego został określony w art. 107 Konstytucji oraz w art. 33

i 34 ustawy o wykonywaniu mandatu.

Ponadto posłowie muszą też zawiadamiać Marszałka Sejmu o zamiarze podjęcia dodatkowego zajęcia, chyba że bę‑

dzie to działalność podlegająca prawu autorskiemu i prawom pokrewnym (art. 33 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu).

Za naruszenie wszystkich powyższych ograniczeń posłowie ponoszą odpowiedzialność regulaminową, przedstawio‑

ną wcześniej ( s. 35–36). Należy jednak przypomnieć, że jeśli będą w zakresie niedozwolonym ustawą o wykonywaniu

mandatu prowadzić działalność gospodarczą z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialne‑

go oraz nabywać ten majątek, to grozi im odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu, a w konsekwencji utrata mandatu.

45Mandat poselski

Posłowie nie mogą:

> prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia państwowego lub komunalnego, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności,

> posiadać pakiet większy niż 10% udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem państwowych lub komunalnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby,

> być członkami we władzach zarządzających, kontrolnych lub rewizyjnych, a także pełnić funkcji przedstawicie-la handlowego przedsiębiorstw z udziałem państwowych lub komunalnych osób prawnych, lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby,

> podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn, mogących podważyć zaufanie wyborców do wykony-wania mandatu,

> powoływać się na swój mandat ani posługiwać tytułem posła lub senatora w związku z podjętymi dodatkowymi zajęciami bądź działalnością gospodarczą prowadzoną na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami.

Obowiązek składania oświadczeń o stanie majątkowymJest on przewidziany w art. 35 ustawy o wykonywaniu mandatu. Oświadczenia majątkowe składa każdy poseł

w trzech terminach:

> do dnia ślubowania, wraz z dodatkowymi informacjami dotyczącymi działalności opisanej w poprzednim punkcie,

> do 30 kwietnia każdego roku, według stanu na 31 grudnia roku poprzedniego, dołączając kopię rocznego zezna‑

nia podatkowego (PIT),

> w terminie 1 miesiąca od dnia zarządzenia nowych wyborów do Sejmu.

Tryb składania oświadczeń oraz ich treść została omówiona w publikacji zatytułowanej „Przewodnik po Kan‑

celarii Sejmu”. Konsekwencją niezłożenia oświadczenia jest odpowiedzialność regulaminowa oraz utrata prawa do

uposażenia poselskiego do czasu złożenia oświadczenia. Natomiast zatajenie informacji lub podanie informacji nie‑

prawdziwych skutkuje odpowiedzialnością karną za przestępstwo złożenia fałszywych zeznań (art. 233 § 1 Kodeksu

karnego).

Rejestr KorzyściZostał on utworzony na podstawie art. 35a ustawy o wykonywaniu mandatu. Rejestr prowadzi Marszałek Sejmu.

Posłowie zobowiązani są, przy zachowaniu „największej staranności” oraz kierując się „najlepszą wiedzą”, zgłaszać do

Rejestru następujące informacje:

1. o wszystkich stanowiskach i zajęciach wykonywanych zarówno w administracji publicznej, jak i w instytucjach pry‑

watnych, z tytułu których pobierają wynagrodzenie, oraz pracy zawodowej wykonywanej na własny rachunek,

2. o faktach materialnego wspierania działalności publicznej prowadzonej przez zgłaszającego,

3. o darowiźnie otrzymanej od podmiotów krajowych lub zagranicznych, jeżeli jej wartość przekracza 50% najniż‑

szego wynagrodzenia pracowników za pracę, obowiązującego w grudniu roku poprzedzającego, określonego

przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej na podstawie Kodeksu pracy,

4. o wyjazdach krajowych lub zagranicznych niezwiązanych z pełnioną funkcją publiczną, jeżeli ich koszt nie zo‑

stał pokryty przez zgłaszającego lub jego małżonka albo instytucje ich zatrudniające bądź partie polityczne,

zrzeszenia lub fundacje, których są członkami,

46 Mandat poselski

5. o innych uzyskanych korzyściach, o wartościach większych niż wskazane w pkt 3, niezwiązanych z zajmowa‑

niem stanowisk lub wykonywaniem zajęć albo pracy zawodowej, o których mowa w pkt 1.

Dodatkowo należy zgłaszać informacje o udziale w organach fundacji, spółek prawa handlowego lub spółdzielni,

nawet wówczas, gdy z tego tytułu nie pobiera się żadnych świadczeń pieniężnych.

Rejestr Korzyści jest jawny, a publikuje się go raz do roku. Ujawnienie informacji w Rejestrze nie zwalnia z innej

odpowiedzialności, np. jeśli przyjęcie przez posła darowizny było niedopuszczalne na podstawie innych przepisów.

III

JaN LIPsKI

TWOrzENIE PraWa

1. Źródła prawa

Idea systemu źródeł prawa W demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Polska, reguły rządzące życiem społecznym określa naród –

wszyscy obywatele Rzeczypospolitej. Prawa te stanowione są przede wszystkim przez ich reprezentantów – parlamen‑

tarzystów.

Aby obywatel mógł przestrzegać norm prawa, musi przede wszystkim o nich wiedzieć – konieczne jest więc ich

właściwe ogłoszenie. Stanowione przepisy powinny być zrozumiałe i precyzyjne, racjonalne oraz niesprzeczne. To waż‑

ne, bowiem obywatel powinien mieć zaufanie do swojego państwa i prawa, powinien móc odczytać swoje obowiązki

publiczne i określić obszar wolności, w który władza ingerować nie będzie. Stąd też wynikają zasady państwa prawnego,

mówiące, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a ograniczenia w zakresie korzystania

z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie.

Przepisy prawa mogą mieć jednak różną rangę. Są prawa podstawowe, takie jak prawo do życia, prawo do tożsa‑

mości osobistej, etnicznej i kulturowej, prawo do sądu czy prawo własności. Prawa te stoją na straży wartości i wolności

wynikających z norm o charakterze ogólnoludzkim i uniwersalnym – godności osoby ludzkiej, równości wobec prawa,

wolności osobistej. Fundamentalne znaczenie mają również regulacje dotyczące podstaw organizacji życia państwo‑

wego i społecznego – ustroju społeczno‑gospodarczego, systemu organów państwowych, zasad wyborczych, zasad

stanowienia prawa.

W celu zagwarantowania wymienionych praw i wolności oraz określenia podstaw ustrojowych państwa, w naszym

systemie prawnym, zapisuje się je w akcie prawnym rangi najwyższej – Konstytucji. Akt ten najczęściej przyjmowany

jest przez społeczeństwo w szczególnym trybie (np. w referendum).

Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (zgodnie z jej art. 8), a jej przepisy stosuje się bezpo-średnio, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej.

Inne przepisy prawne, ustanawiane w trybie zwykłym (przez Sejm i Senat), mają wobec norm konstytucyjnych

charakter podrzędny. Oznacza to, że nie mogą być z nimi sprzeczne i mają realizować wartości zawarte w Konstytucji.

Sprawne funkcjonowanie demokratycznego państwa wymaga precyzyjnego określenia reguł stanowienia prawa,

rangi poszczególnych norm prawnych oraz wzajemnych relacji między nimi, tzn. systemu i hierarchii źródeł prawa.

Określony w Konstytucji system źródeł prawa powoduje, że ogół obowiązujących norm jest uporządkowany i nie jest jedynie ich luźnym zbiorem. Zróżnicowana moc prawna przepisów tworzy pewną „hierarchię”, posiadającą kilka szczebli.

Określenie takiej hierarchii powoduje, że akty normatywne niższych szczebli nie mogą naruszać postanowień ak‑

tów, które znajdują się na szczeblach wyższych. Akty wyższe rangą mogą natomiast uchylać nie tylko wcześniejsze od

nich akty o tej samej mocy prawnej, ale i akty o mocy prawnej niższej. Aktem o mocy najwyższej jest Konstytucja.

Wprowadzona przez Konstytucję hierarchia norm zabezpiecza społeczeństwo przed nadużyciem władzy, która uzur-powałaby sobie prawo ingerowania w wolność jednostki i prawa człowieka.

50 Tworzenie prawa

Przepisy niezgodne z normami wyższego rzędu mogą być na skutek skargi osób indywidualnych lub wniosku określonych

podmiotów uchylone przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał bada zgodność z Konstytucją norm ustawowych i podustawo‑

wych oraz umów międzynarodowych. Trybunał ocenia również zgodność ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodo‑

wymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, oraz aktów podustawowych z ustawami.

Akty powszechnie obowiązujące i akty wewnętrznie obowiązujące Fundamentalną cechą prawa stanowionego przez władzę ustawodawczą jest jego powszechnie obowiązujący

charakter. Oznacza to, że każdy podmiot, znajdujący się w zasięgu oddziaływania prawa polskiego, prawu temu podlega

i musi się do niego stosować.

Jak jednak wskazano, przestrzegania przez obywateli przepisów prawa wymagać można jedynie wówczas, jeśli

przepisy te zostały przyjęte z zachowaniem właściwej procedury i w odpowiedniej formie ogłoszone (promulgowane).

Stąd wymóg, by umowy międzynarodowe, ustawy i rozporządzenia, które obowiązywać mają w Polsce, ogłaszane były

w Dzienniku Ustaw. Zasadą jest, że od daty ogłoszenia aktu prawnego, a przed jego wejściem w życie, upłynąć musi

pewien okres, który umożliwia obywatelom poznanie nowego prawa i dostosowanie się do jego wymagań.

Oprócz wskazanych wyżej norm prawnych o powszechnie obowiązującym charakterze, władze publiczne określają

również przepisy obowiązujące jedynie jednostki organizacyjnie im podległe. Przepisy takie – mające charakter organi‑

zacyjny i porządkowy – wprowadza się z uwagi na konieczność precyzyjnego określenia zasad funkcjonowania organów

władzy publicznej. Akty takie mają charakter wewnętrzny i nie mogą one w żadnym wypadku stanowić podstawy decyzji

wydawanych wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Co istotne, wszystkie przepisy wewnętrznie obo‑

wiązujące muszą być zgodne z całością przepisów obowiązujących powszechnie.

Zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującegoPolska Konstytucja, wychodząc z założenia, że w państwie prawnym obywateli wiązać mogą jedynie normy usta‑

nowione w odpowiednim trybie i przez kompetentne, wyraźnie wskazane organy, określa zamknięty katalog źródeł pra‑

wa powszechnie obowiązującego.

„Zamknięcie” systemu źródeł prawa oznacza, że Konstytucja wyczerpująco wymieniła rodzaje aktów, w których mogą być zawarte normy o powszechnie obowiązującym charakterze.

Oprócz Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Polsce są:

> ratyfikowane umowy międzynarodowe,

> ustawy,

> rozporządzenia,

> na obszarze działania organów, które je ustanowiły – akty prawa miejscowego.

Akty prawa powszechnie obowiązującego są to akty prawne wiążące wszystkich, zarówno organy państwowe

i obywateli, jak również wszystkie podmioty znajdujące się pod jurysdykcją Rzeczypospolitej.

Ustawa zajmuje wysoką (tuż po Konstytucji) pozycję w systemie źródeł prawa, a więc jest aktem prawnym o cha‑

rakterze ogólnym i często pozostawia określone kwestie do dodatkowego uregulowania w akcie wykonawczym. Tryb

uchwalania ustaw określa Konstytucja w art. 118–124 oraz regulaminy Sejmu i Senatu (o czym będzie mowa w roz‑

dziale „Proces ustawodawczy”, s. 52–65).

51Tworzenie prawa

Tryb zawierania, ratyfikowania i wypowiadania umów międzynarodowych określony został nie przez Konstytucję,

lecz w ustawie. Konstytucja wskazuje jedynie, w jakich wypadkach niezbędne jest uzyskanie dla ratyfikacji i wypowie‑

dzenia umowy międzynarodowej uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie.

Te z umów międzynarodowych, które wchodzą w życie za zgodą parlamentu wyrażoną w ustawie (tzw. duża ratyfi-kacja), stanowią część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane (chyba że ich stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy). W przypadku kolizji z ustawami mają one pierwszeństwo przed prawem krajowym.

Duża ratyfikacja wymagana jest wtedy, gdy umowa dotyczy kwestii:

> pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,

> wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,

> członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,

> znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,

> spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy.

Rozporządzenia wydawać mogą Prezydent, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie oraz Krajowa

Rada Radiofonii i Telewizji. Są to akty prawne o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie upoważnienia za‑

wartego w ustawie, bez którego rozporządzenie nie może być wydane. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi

spełniać następujące wymogi:

> musi być szczegółowe i konkretne,

> musi wskazywać organ, który zobowiązany jest je wydać,

> musi wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania w tym akcie,

> winno ustalać wytyczne dotyczące treści przyszłego aktu wykonawczego.

Wypełnienie przez ustawodawcę wskazanych warunków ma szczególną wagę, gdyż uchybienie w tym względzie może

prowadzić do uznania przez Trybunał Konstytucyjny przepisu (zawierającego takie niepełne upoważnienie) za naruszający wy‑

mogi konstytucyjne, a przepisów samego rozporządzenia – za sprzeczne z ustawą. Trybunał bowiem, badając zgodność aktów

wykonawczych z ustawą, kontroluje, czy podmiot wydający je miał do tego uprawnienie i czy działał w zakreślonych granicach.

Organ upoważniony do wydania rozporządzenia musi działać sam, nie może kompetencji otrzymanych w ustawo‑

wym upoważnieniu przekazać żadnemu innemu organowi. Konstytucja wprowadza zakaz subdelegacji.

Ponadto charakter powszechnie obowiązujący mają również przepisy prawne, stanowione przez władze organi‑

zacji międzynarodowych, których Polska jest członkiem. W przypadku kolizji z ustawami mają one pierwszeństwo przed

prawem krajowym, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Polskę umowy konstytuującej organizację. Reguła ta dotyczy

niektórych rodzajów prawa UE (rozporządzeń, a w pewnych sytuacjach szczególnych również dyrektyw).

Otwarty system aktów wewnętrznych Jak już wskazano, przepisy prawa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnie podporządkowanych.

W rozdziale III Konstytucji wymienione zostały jedynie trzy najważniejsze kategorie takich przepisów – uchwały

Rady Ministrów, zarządzenia Prezesa Rady Ministrów oraz zarządzenia ministrów. Nie jest to jednak wyczerpujące wy‑

liczenie wszystkich organów, którym przysługuje prawo stanowienia przepisów mających charakter wewnętrzny oraz

wszystkich rodzajów takich aktów. Inne podmioty (np. Prezydent RP, Prezes NBP) mogą również wydawać akty mające

charakter wewnętrzny (oprócz uchwał czy zarządzeń mogą to być np. statuty, instrukcje, wytyczne).

52 Tworzenie prawa

Uchwały SejmuSejm jako organ kolegialny – o złożonym i licznym składzie – swoje decyzje podejmuje w formie uchwał. Ze wzglę‑

du na formę podjęcia decyzji – uchwałą jest każdy akt Sejmu ujawniający wolę izby wyrażoną poprzez głosowanie jego

członków – posłów.

Powyższe rozumienie należy odróżnić od pojęcia uchwały, jako rodzaju rozstrzygnięcia Sejmu z punktu widzenia

materii, której dotyczy, i skutków, które wywołuje. Uchwała w tym sensie – będąca skutkiem określonej decyzji Sejmu –

odróżniona być powinna od ustawy, jako „efektu” przeprowadzenia prac legislacyjnych nad projektem ustawy. Wyróżnia

się kilka rodzajów uchwał.

Istnieją tzw. uchwały nienormatywne – wyrażające stanowisko Sejmu w sprawach ogólnych, niewywołujące żad‑

nych skutków prawnych i zawierające jedynie oświadczenie, apel, deklarację lub rezolucję parlamentu.

Odrębnie traktować należy uchwały, które dotyczą rozstrzygnięć czy decyzji w sprawach o charakterze indywidu‑

alnym, np. wyboru Marszałka Sejmu, sędziego Trybunału Konstytucyjnego, wotum nieufności wobec ministra czy zgody

na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej posła.

Szczególnym rodzajem uchwały jest regulamin Sejmu, określający porządek prac i organizację Sejmu, tryb powoły-wania i działalności jego organów oraz sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu. Specyfika regulaminu wynika przede wszystkim z jego związku z zasadą autonomii izb parlamentarnych. Gdyby uchwalono go w formie ustawy – to brałby w tym udział zarówno Senat, jak i Prezydent. Forma uchwały przesądza o tym, że kształt regulaminu zależy wyłącznie od Sejmu.

2. Proces ustawodawczy

Proces ustawodawczy to przebieg prac nad projektem ustawy – od jego wniesienia do Sejmu, poprzez prace

w trakcie kolejnych czytań i uchwalenie przez Sejm, wyrażenie stanowiska przez Senat, aż do ostatecznego zaakcepto‑

wania brzmienia ustawy przez Prezydenta.

Głównymi uczestnikami postępowania w Sejmie są posłowie, Rada Ministrów i wnioskodawcy projektów ustaw –

przysługuje im (na zasadach określonych w regulaminie Sejmu) prawo wnoszenia poprawek do projektu ustawy.

Tryb kolejnych etapów prac uregulowany jest w Konstytucji oraz regulaminach Sejmu i Senatu. Poniżej przedsta‑

wiono ogólny schemat tego procesu, choć należy mieć na względzie, że Konstytucja i regulaminy przewidują szczególne

procedury dla projektów oznaczonych przez Radę Ministrów jako pilne, projektów kodeksów, projektu ustawy budżeto‑

wej i projektów ustaw mających na celu wykonanie prawa Unii Europejskiej.

Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach i uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że Konstytucja przewiduje inną większość.

Przed szczegółową prezentacją toku prac nad projektem ustawy należy zwrócić uwagę, iż Sejm w szczególnie

uzasadnionych wypadkach może skrócić postępowanie z projektami ustaw i uchwał przez np.:

> przystąpienie do I czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów projektu,

> przystąpienie do II czytania niezwłocznie po zakończeniu I bez odsyłania projektu do komisji,

> przystąpienie do II czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów druku ze sprawozdaniem komisji,

53Tworzenie prawa

> rozpatrzenie na wniosek Marszałka Sejmu propozycji Senatu bez uprzedniego skierowania ich do właściwych

komisji.

Nadto Radzie Ministrów przysługuje uprawnienie do oznaczenia określonych rządowych projektów ustaw jako „pil‑

ne”, których procedura rozpatrywania jest w znacznym stopniu przyspieszona. W stosunku do projektów oznaczonych

klauzulą pilności obowiązują krótsze terminy kolejnych etapów prac legislacyjnych oraz szczególne zasady zgłaszania

poprawek przez posłów. Rada Ministrów nie może uznać projektu za pilny, jeśli dotyczy on ustaw podatkowych, ustaw

dotyczących wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejmu, Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regu‑

lujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów.

Schemat procesu ustawodawczego

Projekt

Sejm – trzy czytania

Senat

Sejm

SejmPrezydent Trybunał

Konstytucyjny

Publikacja w Dzienniku Ustaw

54 Tworzenie prawa

Inicjatorzy procesu ustawodawczegoInicjatywa ustawodawcza, czyli prawo przedkładania Sejmowi projektów ustaw, przysługuje:

> posłom: komisji sejmowej lub grupie co najmniej 15 posłów,

> Radzie Ministrów,

> Senatowi,

> Prezydentowi,

> grupie 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu.

Wnioskodawca składa projekt ustawy wraz z uzasadnieniem na ręce Marszałka Sejmu, w formie pisemnej, wska‑

zując swego przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad projektem. Regulamin Sejmu

szczegółowo określa wymagania, jakie musi spełniać uzasadnienie projektu ( zob. rozdział „Poseł jako ustawodaw‑

ca”, s. 66–76).

Takie formalne złożenie projektu Marszałkowi określane jest mianem „wpłynięcia projektu do laski marszałkow‑

skiej”.

Wnioskodawca może wycofać projekt ustawy w toku postępowania ustawodawczego w Sejmie do czasu zakoń‑

czenia II czytania projektu.

Postępowanie z projektem w Sejmie

Skierowanie projektu do I czytania Pierwszą decyzję w sprawie każdego projektu podejmuje Marszałek Sejmu, od którego zależy skierowanie projektu

do I czytania. Decyzja o skierowaniu rozpoczyna procedurę rozpatrywania projektu przez izbę. Marszałek zarządza druk

projektu oraz doręczenie go posłom, Prezydentowi, Marszałkowi Senatu i Prezesowi Rady Ministrów. Pierwsze czytanie

może się odbywać albo na posiedzeniu Sejmu albo na posiedzeniu komisji. W praktyce większa część projektów trafia

do I czytania na posiedzenie komisji.

Marszałek Sejmu, badając spełnianie przez projekt wymogów regulaminowych, może jednak zadecydować rów‑

nież o:

> zwróceniu projektu wnioskodawcy (po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu), jeżeli uzasadnienie projektu nie

spełnia warunków regulaminowych (o czym była mowa wyżej),

> skierowaniu projektu do Komisji Ustawodawczej celem wyrażenia opinii, czy projekt w świetle prawa jest dopusz‑

czalny; projektowi zaopiniowanemu jako niedopuszczalny Marszałek Sejmu może nie nadawać dalszego biegu,

> skierowaniu projektu do ekspertów Kancelarii Sejmu w celu wydania opinii w sprawie zgodności wniesionego

projektu z prawem Unii Europejskiej (nie dotyczy to projektów wnoszonych przez Prezydenta i Radę Mini‑

strów).

Pierwsze czytanie projektu ustawy

Na posiedzeniu plenarnym Sejmu >

Pierwsze czytanie może się odbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu, chyba

że Sejm lub komisja postanowią inaczej. Polega ono na przedstawieniu inicjatywy i potrzeby jej uchwalenia przez wnio‑

skodawcę. Następnie przeprowadza się debatę w sprawie ogólnych zasad projektu oraz przedstawia pytania posłów

i odpowiedzi wnioskodawcy.

55Tworzenie prawa

Złożenie projektu

Badanie spełniania wymogów regulaminowych przez projekt

Złożenie projektu do laski marszałkowskiej

Nadanie projektowi formy, druk i doręczenie go uprawnionym podmiotom

Skierowanie do I czytania

Na posiedzenie SejmuNa posiedzenie komisji

Jeżeli I czytanie projektu ustawy odbywa się na posiedzeniu plenarnym, Sejm może po przeprowadzeniu debaty

podjąć decyzję:

> o skierowaniu projektu do dalszych prac albo

> o jego odrzuceniu.

W pierwszym przypadku izba kieruje projekt do komisji w celu szczegółowego rozpatrzenia regulacji będących

przedmiotem postępowania.

W wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych, wypadkach można skrócić procedurę, przystępując do II czytania

niezwłocznie po zakończeniu I czytania, bez odsyłania projektu do komisji.

W razie przeprowadzania I czytania na posiedzeniu komisji o posiedzeniu tym zawiadamia się wszystkich posłów.

Każdy poseł może wziąć w nim udział albo pisemnie zgłosić uwagi lub propozycje poprawek.

Debata o projektach, które do I czytania skierowane zostały na posiedzenie Sejmu, odbywa się na tym forum.

Kończy się ona podjęciem decyzji o wyborze komisji właściwych dla dalszych prac i skierowaniu do nich projektu.

56 Tworzenie prawa

Praca w komisjach przed II czytaniemTe z projektów, które nie zostały przez Sejm odrzucone już w I czytaniu ani nie przystąpiono nad nimi niezwłocznie

do II czytania kierowane są do komisji właściwych. Projekt może zostać skierowany do rozpatrzenia do jednej lub więk‑

szej liczby komisji, które obradują wówczas nad nim wspólnie.

Komisje właściwe mogą zwrócić się do innych komisji sejmowych o wyrażenie opinii o projekcie lub jego części.

Podczas prac w komisjach sejmowych projekt oraz zgłaszane do niego poprawki, badane są pod kątem:

> poprawności legislacyjnej – w szczególności, czy nie zachodzą sprzeczności pomiędzy poszczególnymi przepi‑

sami, i

> poprawności merytorycznej – analizie poddane zostają przedstawione w uzasadnieniu założenia i argumenty.

Do szczegółowego rozpatrzenia projektu komisje mogą powołać podkomisję, która przedstawia komisjom spra‑

wozdanie o rozpatrzonym projekcie.

W pracach komisji udział biorą zaproszeni eksperci, przedstawiciele wnioskodawców oraz przedstawiciele służb

prawnych Kancelarii Sejmu (Biura Legislacyjnego i Biura Analiz Sejmowych). Ci ostatni przedstawiają posłom wnioski

lub uwagi w zakresie problematyki prawno‑legislacyjnej, w tym w sprawie zgodności projektów ustaw z prawem Unii

Europejskiej. W sprawach dotyczących zgodności przepisów rozpatrywanych projektów ustaw z prawem Unii Europej‑

Przebieg I czytania projektu ustawy na posiedzeniu plenarnym

Debata

Przedstawienie projektu przez wnioskodawcę

Pytania i odpowiedzi

Głosowanie

Niezwłoczne przystąpienie do II czytania

Skierowanie do komisji Odrzucenie projektu ustawy

57Tworzenie prawa

skiej obowiązkowe jest zasięganie opinii ministra właściwego do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii

Europejskiej. Termin przedstawienia opinii przez ministra określa komisja.

Komisje mogą przekazać sprawę redakcyjnego opracowania przyjętych poprawek prezydiom lub powołanemu

w tym celu zespołowi poselskiemu, a ci przedstawiają do zatwierdzenia wyniki swych prac.

Marszałek Sejmu, na wniosek komisji, może zwrócić się do wnioskodawcy o „przepracowanie projektu”, z roz‑

ważeniem zmian postulowanych przez komisje oraz przedstawieniem skutków, zwłaszcza finansowych, tych zmian.

Zmieniony projekt Marszałek Sejmu kieruje wprost do komisji.

Komisje, do których skierowany został projekt ustawy, przedstawiają Sejmowi wspólne sprawozdanie o tym pro‑

jekcie, gdzie określają stanowisko komisji w odniesieniu do projektu.

Sprawozdanie o projekcie zawierać może:

> rekomendację przyjęcia projektu bez poprawek,

> propozycję przyjęcia projektu z określonymi poprawkami, w brzmieniu opracowanym w trakcie prac komisji (w for-mie tekstu jednolitego),

> propozycję odrzucenia projektu ustawy.

Wnioski i propozycje poprawek odrzucone przez komisje, po ich zgłoszeniu w formie pisemnej, na żądanie wnio‑

skodawcy, zamieszczone są w sprawozdaniu jako wnioski mniejszości (nie robi się tak jedynie wówczas, gdy spra‑

wozdanie zawiera propozycję odrzucenia projektu ustawy). Wnioski mniejszości są traktowane w głosowaniu jak inne

poprawki.

Projekty połączone tematycznie i rozpatrywane w tym samym postępowaniu mogą być rozpatrywane wspólnie.

Wspólne rozpatrywanie projektów powoduje, że procedury ustawodawcze ulegają połączeniu. W takich przypadkach

komisje sejmowe z reguły przedstawiają łączne sprawozdanie, zawierające jednolity tekst projektu, a sformułowane tam

wnioski dotyczą każdego z łącznie rozpatrywanych projektów.

Marszałek Sejmu zarządza drukowanie sprawozdań komisji oraz doręczenie ich posłom.

Drugie czytanie projektuDrugie czytanie projektu ustawy odbywa się nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku spra‑

wozdania komisji, chyba że Sejm postanowi inaczej.

W trakcie II czytania projektu na posiedzeniu Sejmu sprawozdanie komisji przedstawia wybrany z jej (ich) składu

poseł sprawozdawca. Następnie przeprowadzana jest debata dotycząca projektu i wniosków komisji.

Również na tym etapie możliwe jest zgłaszanie poprawek i wniosku o odrzucenie projektu ustawy, jednak regula‑

min Sejmu stawia im surowsze wymogi.

Po pierwsze, prawo zgłoszenia poprawki czy wniosku przysługuje jedynie:

> wnioskodawcy,

> grupie co najmniej 15 posłów,

> przewodniczącemu klubu bądź koła lub upoważnionemu przez niego wiceprzewodniczącemu, w imieniu klubu

bądź koła,

> oraz Radzie Ministrów.

58 Tworzenie prawa

Przebieg II czytania projektu ustawy

Debata

Sprawozdanie komisji

Zgłaszanie poprawek i �wniosków

Głosowanie

Niezwłoczne przystąpienie do III czytania

Odrzucenie projektu ustawy

Zakończenie II czytania bez przesyłania projektu

do komisji

Odesłanie do komisji w celu sporządzenia poprawionego sprawozdania

Odesłanie ponownie do komisji w celu sporządzenia dodatkowego sprawozdania

Po drugie, poprawki po ustnym zgłoszeniu przedkłada się na piśmie Marszałkowi Sejmu i muszą zawierać przed‑

stawienie wynikających z nich konsekwencji (legislacyjnych) dla tekstu projektu ustawy. W razie niespełnienia tego wy‑

magania komisja pracująca nad projektem po II czytaniu może nie rozpatrywać poprawki.

Tylko wtedy, gdy w sprawozdaniu komisji z prac poprzedzających II czytanie zawarty jest wniosek o odrzucenie

projektu, to w toku debaty w II czytaniu nie można zgłaszać poprawek do projektu.

W trakcie II czytania izba może podjąć decyzję o odesłaniu projektu ponownie do komisji w celu sporządzenia

poprawionego sprawozdania. Decyzja taka nie kończy jednak II czytania, które po sporządzeniu poprawionego spra‑

wozdania jest kontynuowane. Podobna sytuacja ma miejsce, gdy Sejm odrzuci przedstawiony w sprawozdaniu komisji

wniosek o odrzucenie projektu. Wówczas projekt kieruje się z powrotem do komisji, które rozpatrywały projekt, w celu

ponownego rozpatrzenia.

Gdy Sejm po przeprowadzeniu prac plenarnych kończy II czytanie projektu ustawy, może podjąć następujące

decyzje:

> odesłać projekt ponownie do komisji w przypadku zgłoszenia nowych poprawek i wniosków – w celu sporządzenia

dodatkowego sprawozdania,

> w razie nieodesłania do komisji, niezwłocznie przystąpić do III czytania,

> zakończyć II czytanie bez odsyłania projektu ponownie do komisji (nie przystępując niezwłocznie do III czytania),

> na wniosek komisji odrzucić projekt.

Po zakończeniu II czytania wnioskodawca traci prawo wycofania projektu ustawy z Sejmu.

59Tworzenie prawa

Stanowisko komisji po II czytaniu projektu Prace komisji, do których skierowano projekt po II czytaniu, koncentrują się na rozpatrzeniu z udziałem wniosko‑

dawcy(ów) zgłoszonych poprawek i wniosków. Jednak w razie nieobecności wnioskodawcy na posiedzeniu komisji, może

ona nie rozpatrywać zgłoszonej przez niego poprawki.

Efektem prac komisji jest dodatkowe sprawozdanie, zawierające propozycje:

> przyjęcia niektórych spośród zaproponowanych w II czytaniu poprawek lub

> przyjęcia wszystkich proponowanych w II czytaniu poprawek, lub

> odrzucenia wszystkich nowo zgłoszonych poprawek.

Dodatkowe sprawozdanie komisji może być rozpatrzone przez Sejm po uprzednim doręczeniu go posłom w formie

drukowanej.

Trzecie czytanie projektu

Przebieg III czytania projektu ustawy

Przedstawienie poprawek i �wniosków zgłoszonych podczas II czytania

Głosowanie

Nieprzyjęcie projektu

Przyjęcie/odrzucenie poprawek do poszczególnych artykułów

Przedstawienie dodatkowego sprawozdania komisji

Przyjęcie projektu w� całości w brzmieniu zaproponowanym przez komisje i ze zmianami wynikającymi z przegłosowanych poprawek

Odrzucenie projektu w całości

Trzecie czytanie, zgodnie z regulaminem Sejmu, jest czytaniem ostatnim dla wszystkich projektów ustaw. Obej‑

muje ono:

> przedstawienie dodatkowego sprawozdania komisji lub, jeżeli projekt nie został ponownie skierowany do komi‑

sji, przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek i wniosków zgłoszonych podczas II czytania,

> głosowanie.

60 Tworzenie prawa

Porządek głosowania jest następujący:

> głosowanie wniosku o odrzucenie projektu w całości, jeżeli wniosek taki został postawiony,

> głosowanie poprawek do poszczególnych artykułów, przy czym w pierwszej kolejności głosuje się te poprawki,

których przyjęcie lub odrzucenie rozstrzyga o innych poprawkach;

> głosowanie projektu w całości, w brzmieniu zaproponowanym przez komisje, ze zmianami wynikającymi z prze‑

głosowanych poprawek.

Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Oznacza to, że głosowanie odbyć się może przy udziale minimum 230 posłów, a liczba zwolenników ustawy musi być

wyższa niż liczba jej przeciwników.

Surowsze wymogi obowiązują wobec projektu ustawy o zmianie Konstytucji, który musi zostać uchwalony więk‑

szością co najmniej ⅔ głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Głosowanie to zamyka prace Sejmu nad projektem, który w razie przyjęcia przez izbę określany jest już mianem

ustawy.

Marszałek Sejmu przesyła niezwłocznie Marszałkowi Senatu i Prezydentowi potwierdzony swoim podpisem tekst

uchwalonej przez Sejm ustawy; tekst ten dostarcza się również posłom.

Stanowisko Senatu wobec ustawy uchwalonej przez Sejm Ustawa uchwalona przez Sejm w III czytaniu staje się przedmiotem prac Senatu, który w terminie 30 dni od dnia

przekazania obowiązany jest zająć wobec niej stanowisko. We wskazanym terminie Senat może:

> przyjąć uchwaloną przez Sejm ustawę bez poprawek bądź

> wprowadzić do tekstu ustawy poprawki, lub też

> podjąć uchwałę o jej odrzuceniu.

W razie niepodjęcia przez Senat w ciągu 30 dni stosownej uchwały, zgodnie z art. 121 ust. 2 Konstytucji, należy

traktować ustawę jako zaakceptowaną przez tę izbę bez wprowadzenia poprawek.

Stanowisko Sejmu wobec propozycji Senatu Gdy Senat wprowadził do ustawy poprawki albo zaproponował odrzucenie całej ustawy, Sejm na dodatkowym

posiedzeniu decyduje o uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu stanowiska Senatu.

Wcześniej jednak Marszałek Sejmu kieruje uchwałę Senatu, zawierającą propozycje dokonania w uchwalonej usta‑

wie określonych zmian lub jej odrzucenia, do rozpatrzenia przez komisje, które projekt rozpatrywały. Sejm na wniosek

Marszałka Sejmu może rozpatrzyć powyższe propozycje Senatu bez uprzedniego skierowania ich do komisji.

Komisje, po rozpatrzeniu propozycji Senatu, przedstawiają Sejmowi sprawozdanie. W sprawozdaniu tym komisje

wnioskują o:

> uchwalenie proponowanych przez Senat zmian w części lub w całości,

> nieprzyjęcie propozycji Senatu.

Marszałek Sejmu zarządza drukowanie uchwały Senatu i sprawozdania komisji oraz doręczenie ich posłom. Roz‑

patrzenie sprawozdania komisji przez Sejm może odbyć się nie wcześniej niż trzeciego dnia od doręczenia posłom tych

sprawozdań, chyba że Sejm postanowi inaczej.

61Tworzenie prawa

Postępowanie z ustawą po uchwaleniu przez Sejm w III czytaniu

Przyjęcie ustawy

bez poprawek

Przyjęcie części

proponowanych zmian

Nieprzyjęcie propozycji

Senatu

Przyjęcie wszystkich

proponowanych zmian

Przyjęcie propozycji odrzucenia

ustawy

Ustawa uchwalona przez Sejm

Propozycje poprawek

Propozycja odrzucenia

Senat

Sejm Prezydent

Uchwałę Senatu odrzucającą ustawę lub poprawkę zaproponowaną w uchwale Senatu uważa się za przyjętą,

jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Marszałek Sejmu przesyła niezwłocznie Prezydentowi, potwierdzony swoim podpisem, tekst ustawy ustalony

w wyniku rozpatrzenia propozycji Senatu lub – po uzyskaniu informacji o przyjęciu ustawy przez Senat, bądź po bezsku‑

tecznym upływie terminu do podjęcia uchwały Senatu – tekst w brzmieniu pierwotnym.

Stanowisko Prezydenta wobec uchwalonej przez Sejm i Senat ustawyPrezydent odgrywa istotną rolę w procesie ustawodawczym, nie tylko dzięki inicjatywie ustawodawczej, ale również

przez przysługujące mu prawo do umotywowanej odmowy podpisania ustawy (tzw. weto prezydenckie) oraz możliwość

wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności uchwalonej ustawy z Konstytucją.

Prezydent składa wniosek do Trybunału Konstytucyjnego w przypadku powzięcia wątpliwości co do jej zgodności

z Konstytucją. Gdy Trybunał Konstytucyjny uzna ustawę za niezgodną z Konstytucją, Prezydent odmawia jej podpisania.

Jeżeli jednak niezgodność ta dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, a Trybunał nie orzeknie, że są one niero‑

zerwalnie związane z całą ustawą, to Prezydent, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu,

> podpisuje ustawę z pominięciem tych przepisów albo

> zwraca ją Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.

62 Tworzenie prawa

Stanowisko Prezydenta wobec uchwalonej przez Sejm i Senat ustawy

Weto

Nieuchwalenie ustawy

Ponowne uchwalenie

ustawy

Prezydent podpisuje

ustawę

Niezgodna Zgodna

Prezydent podpisuje

ustawę

Podpisuje ustawę

Występuje do TK w celu

zbadania zgodności z Konstytucją

Prezydent

Prezydent

Trybunał Konstytucyjny Sejm

Podpisanie z ominięciem

przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją

Odmowa podpisu

Zwrócenie ustawy do Sejmu

w celu usunięcia niezgodności

Jeśli Prezydent nie ma zastrzeżeń natury konstytucyjnej i nie występuje z wnioskiem do Trybunału Konstytucyj‑

nego, ale z innych względów nie popiera ustawy, może przekazać ustawę Sejmowi wraz z umotywowanym wnioskiem

do ponownego rozpatrzenia. W piśmie skierowanym do Sejmu Prezydent przedstawia swoje zastrzeżenia, które Sejm

winien rozpatrzyć.

Zakwestionowaną ustawę Marszałek Sejmu kieruje do rozpatrujących projekt przed uchwaleniem przez Sejm ko‑

misji, które przedkładają swoje sprawozdanie. Zawiera ono:

> wniosek o ponowne uchwalenie ustawy w brzmieniu dotychczasowym,

> bądź wniosek przeciwny.

63Tworzenie prawa

Sejm może zakwestionowaną ustawę uchwalić ponownie – większością 3⁄5 głosów w obecności co najmniej poło‑

wy ustawowej liczby posłów. W takiej sytuacji Prezydent zobowiązany jest podpisać w ciągu 7 dni ustawę i zarządzić jej

ogłoszenie w Dzienniku Ustaw.

Prezydent nie ma prawa korzystać z obu środków prawnych: weta i wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, w sto‑

sunku do tej samej ustawy.

Gdy w Sejmie zwolennicy ustawy nie uzyskają wymaganej większości, postępowanie ustawodawcze ulega za‑

mknięciu, a ustawa nie wchodzi w życie.

Jeśli Prezydent nie decyduje się na weto i nie składa wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, podpisuje ustawę

w ciągu 21 dni od dnia przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw.

Podstawą do ogłoszenia aktów normatywnych i innych aktów prawnych jest ich oryginał podpisany przez upo‑

ważniony do wydania tego aktu organ, w przypadku ustawy – Prezydenta.

Procedury szczególne

Tryb kodeksowy

Tryb ustaw wykonujących

prawo UE

Tryb zmiany

Konstytucji

Tryb budżetowy

Tryb pilny

Tryby szczególne

Tryb pilnyArtykuł 123 Konstytucji przyznaje Radzie Ministrów prawo wniesienia do Sejmu tzw. pilnych projektów ustaw, któ‑

rych procedura rozpatrywania jest w znacznym stopniu przyspieszona. Wskazany przepis ogranicza jednocześnie moż‑

liwość wykorzystania tej specjalnej, przyspieszonej procedury, wykluczając z niej projekty ustaw podatkowych, ustaw

dotyczących wyboru Prezydenta RP, Sejmu, Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój

i właściwość władz publicznych, a także kodeksów.

Odrębności w postępowaniu ustawodawczym w sprawie pilnych projektów rządowych określają regulaminy Sejmu

i Senatu. Regulamin Sejmu gwarantuje przyspieszone rozpatrywanie tak oznaczonego projektu przez uprzywilejowane

(niezwłoczne) wprowadzanie do porządku dziennego posiedzeń Sejmu oraz krótsze terminy kolejnych etapów prac legi‑

slacyjnych. W przypadku projektów pilnych:

> doręczenie projektu posłom może być zastąpione podaniem do wiadomości, że druki projektu są wyłożone do

odbioru w Kancelarii Sejmu,

> Marszałek Sejmu może zarządzić przeprowadzenie pierwszego czytania bez zachowania 7‑dniowego terminu

od doręczenia posłom projektu,

> skrócone są terminy przedstawienia sprawozdań przez komisje,

> Marszałek Sejmu odmawia poddania pod głosowanie zgłoszonej w II czytaniu poprawki dotyczącej pilnego

projektu ustawy, która uprzednio nie była przedstawiona w formie pisemnej komisji prowadzącej prace nad

projektem.

64 Tworzenie prawa

Po uchwaleniu przez Sejm „ustawy pilnej” Marszałek Sejmu przesyła niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu

3 dni, tekst uchwalonej ustawy Marszałkowi Senatu i Prezydentowi. Termin rozpatrzenia przez Senat ustawy uchwa‑

lonej w trybie pilnym wynosi 14 dni (w przypadku „zwykłego” trybu legislacyjnego termin ten wynosi 30 dni), a termin

podpisania ustawy przez Prezydenta Rzeczypospolitej wynosi 7 dni (w trybie „zwykłym” 21 dni). Rada Ministrów może

wycofać klauzulę pilności do chwili rozpoczęcia II czytania.

Dzięki omówionym przepisom projekty pilne są statystycznie rozpatrywane znacznie szybciej niż przeciętny pro‑

jekt ustawy.

Tryb kodeksowyPostępowanie w przypadku projektów kodeksów charakteryzuje się zwiększeniem roli ekspertów merytorycznych,

wydłużeniem kolejnych etapów procedowania oraz podwyższonymi wymaganiami odnośnie do zgłaszanych poprawek.

Do rozpatrzenia kodeksów Sejm może utworzyć komisję nadzwyczajną.

Komisja nadzwyczajna powołuje zespół stałych ekspertów, wspierających naukowo prace legislacyjne. Ponadto

można powołać zespół stałych ekspertów również dla podkomisji stałej do szczegółowego rozpatrzenia projektu,

a przewodniczący komisji nadzwyczajnej może powołać ekspertów doraźnie – do opracowania poszczególnych za‑

gadnień.

Pierwsze czytanie projektu kodeksu lub projektu przepisów wprowadzających kodeks może się odbyć nie wcze‑

śniej niż trzydziestego dnia od doręczenia posłom druku projektu (w przypadku zmian kodeksu – nie wcześniej niż czter‑

nastego dnia od doręczenia posłom druku projektu), a drugie czytanie może odbyć się nie wcześniej niż czternastego

dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji nadzwyczajnej.

Utrudnione jest zgłaszanie przez posłów poprawek w czasie prac nad projektem – wnioski i propozycje poprawek

odrzucone przez komisję nadzwyczajną mogą być zamieszczone w sprawozdaniu komisji jako wnioski mniejszości, po ich

zgłoszeniu w formie pisemnej, na żądanie co najmniej 5 posłów – członków komisji nadzwyczajnej. Do wniosku mniej‑

szości wnioskodawcy dołączają uzasadnienie, które powinno wskazać różnice między sprawozdaniem komisji a propo‑

nowaną zmianą, a także jej cel oraz przewidywane skutki prawne i finansowe. Wniosku mniejszości niespełniającego

wymienionych wymogów komisja nadzwyczajna może nie umieścić w sprawozdaniu.

Projekty ustaw wykonujących prawo UERada Ministrów wnosząc do Sejmu projekt ustawy, deklaruje, czy jest to projekt ustawy wykonującej prawo Unii

Europejskiej. W przypadku innych projektów ustaw rozstrzyga o tym Marszałek Sejmu, nadając bieg projektowi ustawy

wykonującej prawo Unii Europejskiej. Marszałek ustala jednocześnie kalendarz prac w Sejmie nad projektem, biorąc pod

uwagę terminy wykonania prawa Unii Europejskiej.

Poprawkę do projektu ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej może, na posiedzeniu komisji, zgłosić grupa co

najmniej 3 posłów w formie pisemnej. Propozycje poprawek odrzucone przez komisję, po ich zgłoszeniu w formie pi‑

semnej, na żądanie co najmniej 3 wnioskodawców, zamieszcza się w sprawozdaniu jako wnioski mniejszości; wniosek

mniejszości dotyczący konkretnego przepisu lub jego części powinien zawierać wynikające z tego wniosku konsekwencje

dla tekstu projektu ustawy.

Utrudnione jest przyjęcie przez komisję wniosku o odrzucenie projektu ustawy wykonującej prawo Unii Europej‑

skiej, co nastąpić może jedynie bezwzględną większością głosów członków komisji.

Sejm powinien przystąpić do rozpatrzenia takiego projektu na najbliższym posiedzeniu po doręczeniu posłom spra‑

wozdania właściwej komisji (art. 95e i 95f regulaminu Sejmu).

65Tworzenie prawa

Projekty ustaw o zmianie KonstytucjiUregulowana w Konstytucji oraz regulaminie Sejmu procedura uchwalania projektów ustaw o zmianie Konstytucji

przewiduje kilka odstępstw od zwykłego trybu ustawodawczego, mających zapewnić spełnienie surowszych wymogów

w zakresie akceptacji dokonywanych zmian oraz analizy i oceny ich przewidywanych konsekwencji (zwiększony udział

ekspertów, utrudnienia w zgłaszaniu poprawek, wymóg uzyskania większości kwalifikowanej).

Pierwszą barierą dla zmian Konstytucji są wymagania w zakresie inicjatywy ustawodawczej. Projekt taki może

przedłożyć co najmniej 1⁄5 ustawowej liczby posłów, Senat lub Prezydent RP.

Do rozpatrzenia projektu ustawy o zmianie Konstytucji Sejm może powołać komisję nadzwyczajną. Jej skład

powinien odzwierciedlać reprezentację w Sejmie klubów i kół poselskich. Komisja powołuje zespół stałych ekspertów,

z których ⅓ wskazuje przedstawiciel wnioskodawcy projektu ustawy o zmianie Konstytucji. W posiedzeniach komisji

mogą uczestniczyć również przedstawiciele Prezydenta, Rady Ministrów oraz Trybunału Konstytucyjnego. W sprawach

istotnych dla projektu Sejm na wniosek komisji może przeprowadzać debaty.

Poprawkę do projektu ustawy o zmianie Konstytucji może zgłosić w formie pisemnej, na posiedzeniu komisji rozpa‑

trującej projekt, grupa co najmniej 5 posłów. Propozycję poprawki odrzuconą przez komisję, po jej zgłoszeniu w formie

pisemnej, na żądanie co najmniej 5 wnioskodawców zamieszcza się w sprawozdaniu jako wniosek mniejszości. Wniosek

taki powinien zawierać wynikające z tego wniosku konsekwencje dla tekstu projektu ustawy oraz uzasadnienie, które

powinno wskazywać potrzebę i cel zmiany oraz jej przewidywane skutki prawne i społeczne. Przyjęcie poprawki albo

wniosku mniejszości do projektu ustawy o zmianie Konstytucji następuje większością co najmniej ⅔ głosów w obecności

co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Wydłużone są okresy pomiędzy kolejnymi etapami prac parlamentarnych. Pierwsze czytanie projektu ustawy

o zmianie Konstytucji może odbyć się nie wcześniej niż trzydziestego dnia od dnia przedłożenia Sejmowi projektu usta‑

wy. Drugie czytanie może odbyć się nie wcześniej niż czternastego dnia od dnia doręczenia posłom sprawozdania Komi‑

sji, która rozpatruje projekt ustawy o zmianie Konstytucji.

Ustawę o zmianie Konstytucji Sejm uchwala większością co najmniej ⅔ głosów w obecności co najmniej połowy

ustawowej liczby posłów.

Szczególne wymogi dotyczą ustawy zmieniającej przepisy rozdziałów I, II lub XII Konstytucji. Uchwalenie przez

Sejm takiej zmiany może odbyć się nie wcześniej niż sześćdziesiątego dnia po pierwszym czytaniu projektu tej ustawy.

Senat, Prezydent lub 1⁄5 ustawowej liczby posłów mogą zażądać, w terminie 45 dni od dnia uchwalenia takiej ustawy

przez Senat, przeprowadzenia referendum zatwierdzającego. Z wnioskiem w tej sprawie podmioty te zwracają się do

Marszałka Sejmu, który zarządza niezwłocznie przeprowadzenie referendum w ciągu 60 dni od dnia złożenia wniosku.

Zmiana Konstytucji zostaje przyjęta, jeżeli za tą zmianą opowiedziała się większość głosujących.

Tryb budżetowyOdnośnie do projektów ustawy budżetowej i innych planów finansowych państwa obowiązuje szczególny porzą‑

dek prowadzenia prac w komisjach sejmowych, w których to pracach pierwszorzędną, kierowniczą rolę odgrywa Komi‑

sja Finansów Publicznych. Prezydium Sejmu, na wniosek Komisji Finansów Publicznych, określa tryb prac w komisjach

sejmowych w sprawach przedmiotowych projektów. Szczegółowy opis procedury budżetowej zawiera rozdział IV

„Problematyka tworzenia ustawy budżetowej”, s. 79–90.

66 Tworzenie prawa

3. Poseł jako ustawodawca

Poselska inicjatywa ustawodawcza

Inicjatywa ustawodawcza grupy posłów i komisji sejmowejInicjatywa ustawodawcza to prawo do zainicjowania prac parlamentu nad opracowanym przez wnioskodawców

projektem ustawy, które skutkuje tym, że projekt winien stać się przedmiotem prac Sejmu. Prawo to przysługuje jedynie

podmiotom wskazanym przez Konstytucję, m.in. właśnie posłom. Sposób realizacji tego uprawnienia precyzuje regula‑

min Sejmu.

Parlamentarzyści mogą inicjować prace Sejmu nad projektem ustawy na dwa sposoby. Mogą wystąpić z wnio‑

skiem grupy co najmniej 15 posłów lub zgłosić projekt za pośrednictwem komisji sejmowej.

Inicjatywa grupy posłów wymaga złożenia przez co najmniej 15 parlamentarzystów podpisów pod przedkładanym

Sejmowi projektem. Komisja natomiast podejmuje decyzję o zgłoszeniu projektu kolegialnie poprzez podjęcie większo‑

ścią głosów uchwały o wniesieniu projektu pod obrady Sejmu.

Zgłoszenie projektu ma swój formalny wyraz w tzw. złożeniu go do laski marszałkowskiej, czyli przekazaniu projek‑

tu z uzasadnieniem Marszałkowi Sejmu.

Co może być przedmiotem inicjatywy ustawodawczejPrzedmiotem inicjatywy ustawodawczej posłów może być w zasadzie każda materia wymagająca zdaniem auto‑

rów projektu regulacji ustawowej, choć pewne ograniczenia w tym względzie wprowadza Konstytucja.

Cechą ustawy jest jej przedmiotowo nieograniczony charakter. O tym, czy dany obszar stosunków społecznych takiej regulacji wymaga, zadecyduje Sejm w toku prac legislacyjnych.

Ograniczenia inicjatywy ustawodawczej

Rodzaj ograniczenia Zakres ograniczenia

Projekt zgłosić może wyłącznie Rada Ministrów projekt ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium bu-dżetowym, o zmianie ustawy budżetowej, ustawy o za-ciąganiu długu publicznego i ustawy o udzielaniu gwaran-cji finansowych przez państwo

Inicjatywa przysługuje grupie obejmującej co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów (czyli minimum 92 posłów)

projekty ustawy o zmianie Konstytucji

Zakaz zmiany w okresie stanów nadzwyczajnych Konstytucja, ordynacje wyborcze do Sejmu, Senatu i or-ganów samorządu terytorialnego, ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustawy o stanach nad-zwyczajnych

Na marginesie zauważyć należy, że pewne sfery stosunków społecznych, wymagają regulacji tylko i wyłącznie

ustawowej (zasada wyłączności ustawy) i nie mogą być poddane przepisom rangi podustawowej. Mowa tu o regu‑

lowaniu praw i obowiązków obywatelskich, ustalaniu wszelkiego rodzaju obowiązkowych świadczeń wobec państwa,

67Tworzenie prawa

a także świadczeń w stosunkach cywilnoprawnych między obywatelami oraz między obywatelami a państwem oraz

przypadkach, gdy Konstytucja wyraźnie poddaje daną kwestię regulacji ustawowej (stanowiąc, że określone zagadnienie

„…reguluje ustawa”).

Zasady wnoszenia projektu – wymogi regulaminoweNiezależnie od którego z podmiotów wykonujących inicjatywę ustawodawczą pochodzi zgłoszony projekt ustawy,

podlega on określonym, głównie w przepisach regulaminu Sejmu, wymogom. Składany jest on na ręce Marszałka Sejmu

w formie pisemnej wraz z uzasadnieniem i powinien wskazywać przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania

wnioskodawcy w pracach nad projektem.

Niezmiernie istotne jest przedstawienie wraz z projektem odpowiedniego – spełniającego wymagania regulami‑

nowe – uzasadnienia. Ma to znaczenie nie tylko dla skutecznego przekonania całej izby do poparcia przedłożenia, ale

również jest niezbędne z formalnego punktu widzenia: brak bowiem lub wadliwość uzasadnienia może spowodować

zwrócenie projektu wnioskodawcy bez poddawania go ocenie Sejmu.

Dlatego też uzasadnienie powinno:

> wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy,

> przedstawiać dotychczasowy, rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana,

> przedstawiać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym,

> określać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne,

> jeśli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialne-go, wskazywać źródła finansowania,

> przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych (w przypadku przedłożenia rządowego dołącza się projekty tych aktów),

> zawierać oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej (ewentualnie oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej).

W tej ostatniej kwestii Marszałek Sejmu, przed skierowaniem projektu do I czytania, zarządza sporządzenie przez

ekspertów Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu opinii w sprawie zgodności wniesionego projektu z prawem Unii

Europejskiej (nie dotyczy to projektów wnoszonych przez Prezydenta i Radę Ministrów).

Uzasadnienie powinno też przedstawiać wyniki przeprowadzanych konsultacji oraz poinformować o przedstawio‑

nych wariantach i opiniach, jednak w wypadku komisyjnych i poselskich projektów ustaw (w stosunku do których nie

przeprowadzono konsultacji) konsultacje mogą być dokonane na wniosek Marszałka przed skierowaniem do I czytania.

Rola przedstawiciela wnioskodawcówW przypadku projektów poselskich przedstawicielem wnioskodawców może być jeden z posłów podpisanych pod

projektem lub członek wnioskującej komisji. Przedstawiciel realizuje w toku prac sejmowych obowiązki wnioskodawcy.

Wnioskodawca projektu ustawy jest obowiązany uczestniczyć w posiedzeniach komisji i podkomisji rozpatrujących projekt. W trakcie posiedzeń komisji przedstawiciel prezentuje stanowisko oraz opinie wnioskodawcy, udziela wy-jaśnień, zgłasza wnioski, jak również podejmuje inne czynności wymagane ze względu na charakter sprawy oraz obowiązujący tryb postępowania.

68 Tworzenie prawa

Wycofanie projektuJak już wskazano, wnioskodawca do czasu zakończenia II czytania może wycofać wniesiony przez siebie projekt.

Projekt poselski uważa się za wycofany w przypadku wyrażenia takiej woli przez posłów sygnatariuszy lub w for‑

mie uchwały przez komisję sejmową. W przypadku projektu grupy posłów wycofanie następuje również wtedy, gdy do

czasu zakończenia II czytania, na skutek cofnięcia poparcia, projekt popiera mniej niż 15 posłów spośród tych, którzy

podpisali projekt przed jego wniesieniem.

Po zakończeniu II czytania wycofanie projektu nie jest już możliwe.

Stanowienie prawa podczas prac komisji

Udział posła w pracach komisjiPoseł może być członkiem dwóch komisji stałych, a także komisji nadzwyczajnej. Nie dotyczy to jednak posła

pełniącego funkcję członka Rady Ministrów lub sekretarza stanu, któremu regulamin Sejmu zakazuje członkostwa w ko‑

misjach (z wyjątkiem członkostwa w komisji nadzwyczajnej rozpatrującej projekt ustawy o zmianie Konstytucji).

Komisje sejmowe obradują na posiedzeniach. Termin posiedzenia komisji ustala sama komisja, jej prezydium lub przewodni-czący. O terminie posiedzenia jej członkowie powinni być co do zasady zawiadomieni co najmniej na 3 dni przed tym posie-dzeniem. O terminie i porządku dziennym posiedzenia komisji przewodniczący komisji zawiadamia również Marszałka Sejmu, który może nie wyrazić zgody na jego odbycie. Posiedzenie Komisji może zostać zwołane również przez Prezydium Sejmu.

Posła obowiązuje obecność i czynny udział w posiedzeniach komisji, do których został wybrany.

Każdy projekt – niezależnie od tego czy I czytanie odbywa się na posiedzeniu plenarnym czy na posiedzeniu

komisji – kierowany jest zgodnie z regulaminem do komisji właściwych. Komisje wyznaczone do rozpatrzenia projektu

obradują nad nim wspólnie.

Komisje, na wniosek prezydiów, ustalają tok prac nad projektem. Mogą one do szczegółowego rozpatrzenia projek‑

tu powołać podkomisję. W skład podkomisji wchodzą posłowie wyznaczeni przez komisje właściwe. Podkomisja przed‑

stawia komisjom sprawozdanie o rozpatrzonym projekcie, zawierające wypracowane w toku prac wnioski.

Wystąpienia posłów i wnioskodawcy w toku prac komisji są rejestrowane i podlegają publikacji w protokole, który

stanowi urzędowe stwierdzenie przebiegu obrad, a także w Systemie Informacyjnym Sejmu. Protokół obejmuje krótki

opis przebiegu posiedzenia, a w załączniku zredagowany stylistycznie pełny zapis jego przebiegu. Do protokołu załącza

się także listy obecności, teksty projektów, przyjętych sprawozdań, uchwał, opinii, dezyderatów oraz teksty poprawek

zgłoszonych w formie pisemnej do projektów ustaw i uchwał, teksty przedłożonych odpowiedzi, informacji i innych

materiałów. Członek komisji, a także inna osoba zabierająca głos w dyskusji, może zgłosić uwagi do protokołu – o ich

przyjęciu lub odrzuceniu decyduje komisja.

Uchwały komisji zapadają większością głosów w obecności co najmniej ⅓ liczby członków komisji, chyba że ustawa

lub uchwała stanowi inaczej.

Uczestnicy prac komisji i podkomisjiUczestnikami posiedzeń komisji wspólnie rozpatrujących projekt są wszyscy ich członkowie. Oprócz posłów człon‑

ków komisji właściwych w posiedzeniu komisji odbywających I czytanie projektu wziąć może udział każdy poseł. Może

on zabierać głos w dyskusji i składać wnioski, jednak bez prawa udziału w głosowaniu. Przed II czytaniem projektu na

posiedzeniu komisji może on też zgłosić komisjom swoje propozycje poprawek na piśmie.

69Tworzenie prawa

W pracach komisji obowiązany jest uczestniczyć przedstawiciel wnioskodawców, prezentujący założenia projektu

i uzasadnienie proponowanych rozwiązań oraz udzielający wyjaśnień na pytania posłów.

Jeżeli projekt ustawy nie zostanie skierowany do Komisji Ustawodawczej, w pracach komisji właściwych uczest‑

niczyć może też przedstawiciel tej komisji. Może on zgłaszać wnioski lub propozycje poprawek w imieniu Komisji Usta‑

wodawczej, bez prawa udziału w głosowaniu. Przedstawiciele Komisji Ustawodawczej mogą też przedstawiać odrębne

wnioski o przyjęcie lub odrzucenie poprawek i wniosków zgłoszonych w II czytaniu. Pozycję przedstawiciela Komisji

Ustawodawczej wzmacnia możliwość zaangażowania autorytetu całej Komisji Ustawodawczej, w przypadku odrzuce‑

nia jego wniosków lub propozycji poprawek. Komisja Ustawodawcza może na wniosek takiego posła przedstawić w tej

sprawie swoje stanowisko, które komisja właściwa zobowiązana jest rozpatrzyć.

Na żądanie prezydium komisji ministrowie oraz kierownicy naczelnych organów administracji państwowej, a także

kierownicy innych urzędów i instytucji państwowych są obowiązani udzielać informacji oraz uczestniczyć w posiedze‑

niach komisji, na których rozpatrywane są sprawy dotyczące ich zakresu działania. Osoby te mogą upoważnić pisemnie

swego przedstawiciela do udziału w posiedzeniu. W posiedzeniach komisji, w sprawach dotyczących opiniowania projek‑

tów ustaw co do ich zgodności z prawem Unii Europejskiej, uczestniczą przedstawiciele ministra właściwego do spraw

członkostwa Rzeczpospolitej Polskiej.

W posiedzeniach komisji mogą też uczestniczyć wybrani w Rzeczypospolitej Polskiej posłowie do Parlamentu Eu‑

ropejskiego. Mogą oni zabierać głos w dyskusji.

Ponadto w posiedzeniach komisji udział biorą przedstawiciele służb prawnych Kancelarii Sejmu, czyli Biura Le‑

gislacyjnego i Biura Analiz Sejmowych. Do zadań pracowników Biura Legislacyjnego należy m.in. obsługiwanie komisji

i podkomisji sejmowych w zakresie redagowania rozpatrywanych przez te organy projektów aktów prawnych, poprzez

przedstawianie uwag, propozycji i zastrzeżeń odnośnie do tekstów tych aktów i zgłoszonych poprawek, przygotowy‑

wanie opinii i wniosków w zakresie techniki legislacyjnej. Eksperci Biura Analiz Sejmowych doradzają komisji meryto‑

rycznie i przygotowują ekspertyzy dotyczące m.in. poprawności projektu ustawy, jego zgodności z Konstytucją, analizy

skutków prawnych, ekonomicznych i społecznych projektowanych ustaw. Eksperci przedstawiają posłom wnioski lub

uwagi w zakresie problematyki prawno‑legislacyjnej, w tym także w sprawie zgodności projektów ustaw z prawem Unii

Europejskiej.

Na zaproszenie prezydium komisji lub jej przewodniczącego mogą uczestniczyć w jej obradach przedstawiciele or‑

ganizacji zawodowych i społecznych oraz eksperci zewnętrzni, a także inne osoby w celu złożenia informacji i wyjaśnień

w sprawach będących przedmiotem obrad lub badań komisji. Na posiedzeniu komisji, za zgodą jej przewodniczącego,

mogą być też obecni pracownicy biur klubów poselskich oraz dziennikarze prasy, radia i telewizji.

W posiedzeniach komisji mogą też uczestniczyć osoby wykonujące zawodową działalność lobbingową oraz osoby

uprawnione do reprezentowania podmiotu wykonującego zawodową działalność lobbingową. Mogą one zabierać głos

w dyskusji. Osoby te nie mają jednak prawa uczestnictwa w posiedzeniach podkomisji.

Pojęcie i zakres poprawki

Poprawką jest wniosek legislacyjny, który ma prowadzić do zmiany treści projektu.

W sensie technicznym poprawka wyraża się w propozycji:

> skreślenia pewnej części w tekście projektu ustawy,

> uzupełnienia go przez dopisanie pewnych elementów lub

> zastąpienia niektórych części tekstu projektu, zwłaszcza określonych wyrazów, innymi.

70 Tworzenie prawa

Przepisy Konstytucji ani regulamin Sejmu nie ustalają jasno i wyraźnie, jaka może być treść poprawki. Poprawka

z samej swej istoty – jako wtórna propozycja legislacyjna odnosząca się do tekstu, do którego zostaje zaproponowana –

powinna pozostawać w związku ze złożonym w Sejmie przez wnioskodawcę projektem. Musi ona zachować odpowied‑

nie powiązanie z treścią projektu – zmierzać do jego modyfikacji, a nie do stworzenia projektu nowego. Jest to jednak

kwestia niezmiernie istotna, gdyż w przypadku przekroczenia określonego zakresu poprawki następuje niedopuszczalne

naruszenie zasad procedury legislacyjnej, wyraźnie odróżniającej „poprawkę” od „inicjatywy ustawodawczej”.

Ponieważ poprawka jest wnoszona dopiero w trakcie prac nad projektem ustawy, nigdy treści proponowane w po‑

prawce nie są poddane pełnej procedurze trzech czytań. Nie stanowi to problemu wówczas, gdy propozycja dotyczy

jedynie zmiany proponowanych wcześniej (w projekcie) rozwiązań. Inaczej jest natomiast w przypadku zawarcia w po‑

prawce treści stanowiących tzw. nowość normatywną (wykraczających poza ramy pierwotnego projektu). Te powinny

przebyć wszystkie etapy procesu legislacyjnego, inaczej naruszone zostają konstytucyjne zasady procesu ustawodaw‑

czego (procedura trzech czytań).

W drodze poprawek nie należy więc wprowadzać treści niemieszczących się w zakresie pierwotnego projektu.

Niedopuszczalna jest sytuacja, w której poprawka stanowi de facto projekt nowej regulacji prawnej, a jej treść wyra‑

ża nowość normatywną pozbawioną bezpośredniego związku z pierwotnie określonym celem i przedmiotem projektu

ustawy.

Zakres dopuszczalnych poprawek nie jest jednakowy w trakcie całego postępowania, ale częściowo uzależniony

jest od stadium rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm. Przyjmuje się stopniowe ograniczanie (gradację) możliwości

proponowania zmian w projektowanych rozwiązaniach prawnych w miarę „przechodzenia” projektu ustawy do kolej‑

nych (bardziej zaawansowanych) etapów postępowania ustawodawczego.

Zgłaszanie poprawek na forum komisjiPrawo zgłaszania propozycji poprawek przysługuje każdemu posłowi, choć podlega ono ograniczeniom wynikają‑

cym z wykonywanych przez posła funkcji i etapu prac ustawodawczych.

Regulamin Sejmu określa zasady zgłaszania propozycji poprawek, przewidując dwa zasadnicze etapy prac ustawodaw-czych, kiedy może to nastąpić, a mianowicie:

> podczas prac w komisjach,

> w trakcie II czytania projektu na posiedzeniu plenarnym.

Podstawowym miejscem zgłaszania propozycji poprawek są komisje (i podkomisje) rozpatrujące projekt przed

II czytaniem. Może je zgłaszać każdy poseł. Zgłoszeniu poprawki towarzyszy przedstawienie argumentacji mającej uza‑

sadnić wniesioną propozycję. Poprawki po ich ustnym zgłoszeniu przedstawia się na piśmie przewodniczącemu komisji

lub podkomisji. Poprawki powinny zawierać wynikające z nich konsekwencje dla tekstu projektu.

Propozycje poprawek w toku prac komisji zgłasza się indywidualnie. Wyjątki w tym względzie wynikają z przepisów

regulujących postępowanie w trybach szczególnych (np. w przypadku projektów ustaw wykonujących prawo Unii Euro‑

pejskiej obowiązuje wymóg zgłoszenia poprawki przez trzech posłów).

Podczas prac w komisjach sejmowych zgłaszane poprawki badane są przez legislatorów pod kątem poprawności

legislacyjnej (w szczególności czy nie zachodzą sprzeczności pomiędzy poszczególnymi przepisami). Komisja dokonuje

merytorycznej oceny poprawki (analizie poddane zostają przedstawione w uzasadnieniu założenia i argumenty).

Komisja propozycje te w głosowaniu przyjmuje albo odrzuca. Propozycje przyjęte stają się poprawkami komisji

zawartymi w jej sprawozdaniu i przedkładanymi do akceptacji Sejmowi.

71Tworzenie prawa

Podkreślić należy, że poprawki wnoszone przez wnioskodawcę projektu muszą zawierać – podobnie jak projekt –

uzasadnienie i przedstawienie skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych oraz zawierać oświadcze‑

nie co do zgodności z prawem UE.

Wnioski mniejszościWnioski i propozycje poprawek odrzucone przez komisje, po ich zgłoszeniu w formie pisemnej, na żądanie wniosko‑

dawcy zamieszczone są w sprawozdaniu jako wnioski mniejszości. Wniosek mniejszości, dotyczący konkretnego prze‑

pisu lub jego części, powinien zawierać wynikające z tego wniosku konsekwencje dla tekstu projektu ustawy. Wnioski

mniejszości są traktowane w głosowaniu jak inne poprawki na posiedzeniu izby.

Jedynie wówczas gdy komisje przedstawiają w sprawozdaniu wniosek o odrzucenie projektu, w sprawozdaniu nie

zamieszcza się wniosków mniejszości.

Dodatkowe wymogi zgłaszania wniosków mniejszości obowiązują w szczególnych trybach ustawodawczych –

wymaga się zgłoszenia wniosku przez większą liczbę posłów (od 3 do 5), a niekiedy również (np. poprawki do projektu

kodeksu oraz projektu zmiany Konstytucji) pisemnego uzasadnienia zgłaszanych, a odrzuconych przez komisję poprawek

(które powinno wskazać różnice między sprawozdaniem komisji a proponowaną zmianą, a także jej cel oraz przewidy‑

wane skutki prawne i finansowe).

Obecność na posiedzeniu komisji

Posła obowiązuje obecność i czynny udział w posiedzeniach komisji, do których został wybrany, w tym w przeprowa-dzanych głosowaniach. Poseł potwierdza swoją obecność podpisem na liście obecności.

W razie niemożności wzięcia udziału w posiedzeniu komisji poseł w miarę możliwości zawiadamia przed terminem

posiedzenia przewodniczącego komisji, a następnie jest obowiązany w ciągu 7 dni usprawiedliwić w formie pisemnej

swoją nieobecność.

Przyczyny usprawiedliwiające niemożność wzięcia przez posła udziału w posiedzeniu Sejmu lub komisji bądź w gło‑

sowaniu zostały już podane w rozdziale „Prawa i obowiązki posłów” na s. 25–30.

Poseł może również z ważnych przyczyn zwrócić się do Marszałka Sejmu o udzielenie urlopu od wykonywania

obowiązków poselskich; Marszałek Sejmu udziela urlopu w porozumieniu z prezydium klubu lub koła, którego poseł jest

członkiem. Za czas trwania urlopu, dłuższego niż 14 dni, nie wypłaca się diety poselskiej.

Informacje o nieusprawiedliwionych nieobecnościach posłów na posiedzeniu Sejmu lub komisji sejmowej są jawne.

Za każdy dzień nieusprawiedliwionej nieobecności na posiedzeniu komisji, jeżeli liczba tych nieobecności przekro‑

czyła 1⁄5 liczby posiedzeń komisji w miesiącu kalendarzowym, Marszałek Sejmu zarządza obniżenie uposażenia i diety

parlamentarnej albo jednego z tych świadczeń (jeżeli tylko ono przysługuje posłowi) o 1⁄30. O zarządzeniu potrącenia

Marszałek Sejmu powiadamia posła, podając liczbę i wykaz dni nieusprawiedliwionej nieobecności. Posłowi przysługuje

prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Marszałka Sejmu.

Ponadto za niewykonywanie obowiązków poselskich, w tym absencji na posiedzeniach komisji w trakcie głosowań,

Komisja Regulaminowa i Spraw Poselskich może w drodze uchwały zwrócić posłowi uwagę, udzielić posłowi upomnienia

lub nagany.

72 Tworzenie prawa

Stanowienie prawa na sesji plenarnej

Udział w dyskusjiObradami Sejmu kieruje Marszałek lub w jego zastępstwie wicemarszałek przy pomocy dwóch sekretarzy Sejmu.

Posiedzenia Sejmu są jawne. Jeżeli wymaga tego dobro państwa, Sejm może bezwzględną większością głosów

w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów uchwalić tajność obrad.

Jak zabrać głos na sesji plenarnej i czego dotyczy wypowiedź podczas I czytania? >

Każdy poseł może zgłosić udział w dyskusji na forum izby poprzedzającej podjęcie uchwały o dalszym losie pro‑

jektu. Zgłoszenia udziału w dyskusji nad określonym punktem porządku dziennego dokonuje się u sekretarza Sejmu

prowadzącego listę mówców. Marszałek Sejmu udziela głosu posłom według kolejności zapisu. Prezydium Sejmu może,

po wysłuchaniu opinii Konwentu Seniorów, ustalić inną kolejność mówców.

Poseł w swoim wystąpieniu może zadawać przedstawicielowi wnioskodawców (posłowi sprawozdawcy) pytania

oraz formułować uwagi i wnioski dotyczące projektu.

Ile razy można zabierać głos i jak długo można mówić? >

Przemówienia posłów w dyskusji nie mogą trwać dłużej niż 10 minut. Marszałek Sejmu, po porozumieniu z Kon‑

wentem Seniorów, może ustalić inny czas przemówień i przedstawić do zatwierdzenia Sejmowi. W debacie nad daną

sprawą poseł może zabierać głos tylko dwa razy. Powtórne przemówienie posła w tej samej sprawie nie może trwać dłu‑

żej niż 5 minut. O przedłużeniu czasu przemówienia lub o dodatkowym udzieleniu posłowi głosu decyduje Marszałek.

W dyskusji poseł może również występować w imieniu swojego klubu poselskiego, prezentując jego stanowisko.

Jest to tzw. wystąpienie klubowe i może trwać do 20 minut.

Marszałek Sejmu może też dopuścić w trakcie rozpatrywania punktu porządku dziennego do zadawania pytań.

Prawo do zadania pytań przed każdym głosowaniem przysługuje jednemu posłowi z każdego klubu i koła.

Marszałek Sejmu udziela też głosu poza porządkiem dziennym posiedzenia lub w związku z dyskusją dla zgłoszenia

wniosku formalnego lub sprostowania błędnie zrozumianego lub nieściśle przytoczonego stwierdzenia mówcy.

Po wyczerpaniu listy mówców zapisanych do głosu mogą przemawiać jedynie wnioskodawca, przedstawiciel

Komisji Ustawodawczej oraz sprawozdawca, a następnie Marszałek Sejmu zamyka dyskusję. Po zamknięciu dyskusji

Marszałek Sejmu oznajmia, że Sejm przystępuje do głosowania. Od tej chwili można zabierać głos tylko dla zgłoszenia

lub uzasadnienia wniosku formalnego o sposobie lub porządku głosowania i to jedynie przed wezwaniem posłów przez

Marszałka do głosowania.

Dlaczego czas wypowiedzi posłów bywa skracany? >

Sejm może postanowić również na wniosek Prezydium Sejmu (po wysłuchaniu opinii Konwentu Seniorów) o prze‑

prowadzeniu debaty w ramach limitów czasowych przysługujących klubom i kołom poselskim. Debata taka może być

prowadzona w formie oświadczeń w imieniu klubów i kół.

W takim wypadku na klub i koło przypada ustalona stosunkowo do liczebności klubu (koła) liczba minut. To klub lub

koło decyduje, czy w jego imieniu w ramach przysługującego mu limitu czasowego wystąpi jeden czy też więcej posłów.

Natomiast czas przeznaczony na przemówienia posła niezrzeszonego nie może trwać łącznie dłużej niż sześć minut

podczas jednego posiedzenia Sejmu.

73Tworzenie prawa

Co zrobić, gdy zabrakło czasu na wypowiedź poselską? >

Poseł może na posiedzeniu, w którym uczestniczy, złożyć Marszałkowi Sejmu podpisany przez siebie tekst wystąpienia

niewygłoszonego w danym punkcie porządku dziennego i tekst niewygłoszonego oświadczenia poselskiego. Marszałek Sej‑

mu może wyrazić zgodę na opublikowanie takiego tekstu w sprawozdaniu stenograficznym z przebiegu posiedzenia Sejmu.

Jak Marszałek może dyscyplinować posłów? >

Posłowi, który w wystąpieniu swoim odbiega od przedmiotu obrad, Marszałek Sejmu może zwrócić uwagę przywoła‑

niem posła „do rzeczy”. Po dwukrotnym przywołaniu posła „do rzeczy” Marszałek może odebrać przemawiającemu głos.

Marszałek Sejmu ma prawo również przywołać posła „do porządku” (po uprzednim zwróceniu uwagi), jeżeli unie‑

możliwia on prowadzenie obrad. W przypadku niezastosowania się przez posła do polecenia Marszałka Sejmu, ponownie

przywołuje posła „do porządku”, stwierdzając, że uniemożliwia on prowadzenie obrad. Jeżeli poseł nadal uniemożliwia

prowadzenie obrad i na tym samym posiedzeniu został już upomniany, może zostać wykluczony przez Marszałka z po‑

siedzenia Sejmu. Poseł taki jest obowiązany natychmiast opuścić salę posiedzeń. Jeżeli poseł nie opuści sali posiedzeń,

Marszałek Sejmu zarządza przerwę w obradach.

Od decyzji Marszałka Sejmu poseł może odwołać się do Prezydium Sejmu, które niezwłocznie rozstrzyga sprawę

po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich. Do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy poseł

nie bierze udziału w posiedzeniu. O sposobie załatwienia odwołania Prezydium Sejmu niezwłocznie zawiadamia Sejm,

jednak nie później niż na następnym posiedzeniu. Decyzja Prezydium Sejmu jest ostateczna.

Dodatkowo, w przypadku uniemożliwiania przez posła pracy Sejmu lub jego organów, a w szczególności dwukrot‑

nego przywołania posła „do porządku”, Prezydium Sejmu może podjąć uchwałę o obniżeniu uposażenia lub diety parla‑

mentarnej posła, w wysokości nieprzekraczającej ½ uposażenia poselskiego lub pełnej diety parlamentarnej miesięcznie

na okres nie dłuższy niż 3 miesiące.

Zgłaszanie poprawek w II czytaniuPonieważ przedstawienie poprawek w toku prac plenarnych podczas II czytania następuje już na zaawansowa‑

nym etapie postępowania legislacyjnego, regulamin Sejmu przewiduje określone ograniczenia tego prawa.

Prawo wnoszenia na tym etapie poprawek do projektów ustaw przysługuje wnioskodawcy, grupie co najmniej

15 posłów, przewodniczącemu klubu lub koła lub upoważnionemu przez niego wiceprzewodniczącemu w imieniu klubu

lub koła oraz Radzie Ministrów.

Propozycje poprawek zgłaszane w trybie ustnym na posiedzeniu izby przedkłada się następnie na piśmie Marszał‑

kowi Sejmu, dołączając przedstawienie wynikających z nich konsekwencji (legislacyjnych) dla tekstu projektu ustawy.

Podlegają one rozpatrzeniu podczas prac komisji po II czytaniu (wyjątkowo Sejm może zadecydować o nieodsyłaniu

projektu do komisji i o głosowaniu nad propozycjami poprawek bezpośrednio w trakcie III czytania).

Jeżeli komisja złożyła wniosek o odrzucenie projektu, to w toku debaty nie można zgłaszać poprawek do projektu.

GłosowanieO ile debata sejmowa toczyć się może przy nieokreślonej, a więc dowolnej liczbie posłów, to do ważności głosowa‑

nia niezbędne jest spełnienie kilku warunków. Pierwszy z nich to niezbędne kworum (wymóg obecności na sali obrad mi‑

nimalnej liczby osób), które przy uchwalaniu ustaw i podejmowaniu większości uchwał na posiedzeniu plenarnym wynosi

co najmniej połowę ustawowej liczby posłów (a więc minimum 230). Istnienie kworum pozwala na przystąpienie do gło‑

sowania, a warunkiem przyjęcia ustawy jest poparcie jej przez zwykłą większość posłów (czyli liczba zwolenników ustawy

musi być wyższa niż liczba jej przeciwników). W szczególnych przypadkach Konstytucja wyznacza inną większość.

74 Tworzenie prawa

W jaki sposób odbywa się głosowanie? >

Najpierw po zamknięciu dyskusji Marszałek Sejmu oznajmia, że Sejm przystępuje do głosowania. Od tej chwili

można zabierać głos tylko dla zgłoszenia lub uzasadnienia wniosku formalnego o sposobie lub porządku głosowania i to

jedynie przed wezwaniem posłów przez Marszałka do głosowania.

Głosowanie jest z zasady jawne i odbywa się przez:

> podniesienie ręki przy równoczesnym wykorzystaniu urządzenia do liczenia głosów lub

> użycie kart do głosowania podpisanych imieniem i nazwiskiem posła (głosowanie imienne).

Kiedy głosowanie może być imienne i na czym ten tryb polega? >

O przeprowadzeniu głosowania imiennego decyduje Sejm większością głosów na wniosek Marszałka Sejmu lub na

pisemny wniosek poparty przez co najmniej 30 posłów. Głosowanie imienne odbywa się przy wykorzystaniu przygotowa‑

nej w tym celu urny. Posłowie kolejno, w porządku alfabetycznym, wyczytywani przez sekretarza Sejmu wrzucają swoje

kartki do urny. Otwarcia urny oraz obliczenia głosów dokonuje pięciu, wyznaczonych przez Marszałka, sekretarzy Sejmu.

Jak głosuje Sejm w przypadku awarii systemu elektronicznego? >

W razie niemożności przeprowadzenia głosowania za pomocą urządzenia do liczenia głosów Marszałek Sejmu

może zarządzić głosowanie przez podniesienie ręki i obliczenie głosów przez sekretarzy.

Jak odbywa się obliczanie i ogłoszenie wyników głosowania? Czy można je kwestionować? >

Wyniki głosowania ogłasza Marszałek Sejmu, odczytując wyniki podane przez system do liczenia głosów. Wyniki

głosowania imiennego Marszałek ogłasza na podstawie protokołu przedstawionego przez sekretarzy Sejmu dokonują‑

cych obliczenia głosów.

Wyniki głosowania są ostateczne i zasadniczo nie mogą być przedmiotem dyskusji. Jedynie w wyjątkowych wypad‑

kach, gdy wynik głosowania budzi rzeczywiste uzasadnione wątpliwości, Sejm może dokonać reasumpcji głosowania.

Wniosek o reasumpcję może być zgłoszony wyłącznie na posiedzeniu, na którym odbyło się głosowanie, a podpisać go

musi co najmniej 30 posłów. Reasumpcji głosowania nie podlegają wyniki głosowania imiennego.

Poseł w trakcie obrad plenarnychKażdy poseł ma prawo brać udział w posiedzeniu plenarnym i zabrać głos w imieniu własnym. Wyznaczeni posło‑

wie reprezentują również swoje kluby, koła poselskie, zabierając w ich imieniu głos w dyskusji.

Poseł może zostać wyznaczony na sekretarza Sejmu. Sekretarzy wybiera – w liczbie 20 – Sejm. Sekretarze wspie‑

rają Marszałka w kierowaniu obradami Sejmu. Do obowiązków sekretarzy należy:

> sporządzanie protokołu z przebiegu posiedzenia Sejmu, stanowiącego urzędowe stwierdzenie przebiegu obrad.

Przyjęcie protokołu potwierdza podpisem Marszałek Sejmu lub przewodniczący obradom wicemarszałek oraz

prowadzący protokół sekretarz posiedzenia,

> prowadzenie listy mówców w dyskusji nad określonym punktem porządku dziennego i przyjmowanie zapisów

posłów,

> w razie potrzeby obliczanie liczby głosów oddanych w trakcie głosowania oraz pomoc w przeprowadzeniu

głosowania imiennego.

Na posiedzeniu plenarnym projekt ustawy prezentuje przedstawiciel wnioskodawców, wskazany przez nich w mo‑

mencie zgłoszenia projektu do laski marszałkowskiej. Przedstawia on założenia projektu i uzasadnienie proponowanych

rozwiązań oraz udziela wyjaśnień i odpowiedzi na pytania posłów.

75Tworzenie prawa

Poseł może też występować na posiedzeniu Sejmu jako sprawozdawca komisji, przedstawiając sprawozdanie

z prac przeprowadzonych przed II czytaniem. Informuje izbę o proponowanych przez komisję i przez poszczególnych

posłów zmianach w przedłożonym projekcie, odpowiada na pytania i uzasadnia stanowisko komisji. Poseł sprawozdaw‑

ca nie może w swoim sprawozdaniu przedstawiać innych wniosków niż zamieszczone w sprawozdaniu komisji.

Na posiedzeniu Sejmu poseł przedstawiciel może prezentować wnioski lub propozycje poprawek zawarte w stano‑

wisku Komisji Ustawodawczej odrzucone przez komisje właściwe.

Szczególną funkcję pełni poseł – Marszałek Sejmu (a także posłowie – wicemarszałkowie), przewodnicząc obra‑

dom Sejmu.

Obecność na posiedzeniu SejmuPosiedzenia Sejmu odbywają się w terminach ustalonych przez Prezydium Sejmu lub uchwałą Sejmu. Marszałek

Sejmu zawiadamia posłów o dacie i porządku dziennym posiedzenia najpóźniej na 7 dni przed planowanym posiedze‑

niem. Na sali posiedzeń poseł zajmuje stałe, wyznaczone przez Prezydium Sejmu miejsce.

Posła obowiązuje obecność na posiedzeniu Sejmu, która potwierdzana jest podpisem na liście obecności. Lista

obecności wykładana jest każdego dnia posiedzenia do czasu zakończenia obrad. Udział posła w głosowaniach – stano‑

wiący podstawowy obowiązek posła – potwierdzają natomiast wydruki głosowań.

Usprawiedliwianie nieobecności na posiedzeniach plenarnych odbywa się na takich samych zasadach jak w przy‑

padku nieobecności na posiedzeniach komisji. Katalog przyczyn usprawiedliwiających nieobecność na posiedzeniach

zawarty jest w regulaminie Sejmu. Informacje o nieusprawiedliwionych nieobecnościach posłów na posiedzeniu Sejmu

są jawne.

Sankcje za nieusprawiedliwione nieobecności na posiedzeniu Sejmu lub za niewzięcie w danym dniu udziału w wię‑

cej niż 1⁄5 głosowań są także określone w regulaminie Sejmu. O ich zastosowaniu Marszałek Sejmu powiadamia posła,

podając liczbę i wykaz dni nieusprawiedliwionej nieobecności. Posłowi przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie

sprawy przez Marszałka Sejmu.

Ponadto za niewykonywanie obowiązków poselskich, w tym absencji w trakcie głosowań, Komisja Regulaminowa

i Spraw Poselskich może w drodze uchwały zwrócić posłowi uwagę, udzielić posłowi upomnienia lub nagany.

Zasady techniki prawodawczejW rozporządzeniu z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. nr 100, poz. 908) Prezes

Rady Ministrów określił elementy metodyki przygotowania i sposób redagowania projektów ustaw i rozporządzeń oraz

innych normatywnych aktów prawnych, a także warunki, jakim powinny odpowiadać uzasadnienia projektów normatyw‑

nych aktów prawnych, jak również reguły przeprowadzania zmian w systemie prawa. Zasady określają wiele przydat‑

nych wskazówek co to konstrukcji aktu prawnego i sposobu kodyfikacji norm prawnych w nim zawartych.

Stosowanie zasad techniki prawodawczej ma na celu zapewnienie spójności i kompletności systemu prawa oraz przej-rzystości tekstów normatywnych aktów prawnych, z uwzględnieniem dorobku nauki i doświadczeń praktyki.

Posłowie nie są związani wskazówkami zawartymi w omawianym rozporządzeniu, jednak z uwagi na ich uniwersal‑

ny charakter warto, aby znajdowały one zastosowanie również w procesie tworzenia ustaw w Sejmie.

76 Tworzenie prawa

LobbingJak już wyżej wskazano, w posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć osoby wykonujące zawodową działalność

lobbingową oraz osoby uprawnione do reprezentowania podmiotu wykonującego zawodową działalność lobbingową.

Osoby takie są obowiązane nosić okresową kartę wstępu w czasie przebywania w budynkach pozostających w za‑

rządzie Kancelarii Sejmu, przypiętą do ubrania w miejscu umożliwiającym identyfikację.

Mogą one zabierać głos w dyskusji na forum komisji i przekonywać do stanowiska grupy społecznej czy zawodo‑

wej, której interesy reprezentują. Osoby te nie mają natomiast prawa uczestnictwa w posiedzeniach podkomisji.

Na posiedzeniu komisji, przed rozpoczęciem szczegółowego rozpatrywania projektu, może się również odbyć wy‑

słuchanie publiczne, podczas którego zgłoszone podmioty, w tym również prowadzące działalność lobbingową, przed‑

stawiają swoje stanowisko dotyczące unormowań zawartych w projekcie ustawy.

Poselska inicjatywa uchwałodawczaTryb postępowania z projektami uchwał Sejmu uregulowany jest w regulaminie Sejmu w sposób zbliżony do po‑

stępowania ustawodawczego.

Projekt uchwały Sejmu może być wniesiony przez Prezydium Sejmu, komisję sejmową lub co najmniej 15 posłów podpisują-cych projekt. Projekty uchwał składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu. Również w tym wypadku, wnosząc projekt, należy wskazać przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania wnioskodawców w pracach nad projektem.

Zasadniczo w przypadku uchwały nie wymaga się pisemnego uzasadnienia, jednak Marszałek Sejmu może go

zażądać, jeżeli nakłada ona obowiązki na określone podmioty. Regulamin wymaga dołączenia uzasadnienia również

w przypadku projektów uchwał dotyczących:

> wyrażenia sprzeciwu wobec inicjatywy Rady Europejskiej w sprawie decyzji upoważniającej Radę do zmiany

sposobu głosowania, o której mowa w art. 48 ust. 7 Traktatu o Unii Europejskiej,

> wyrażenia sprzeciwu wobec wniosku Komisji Europejskiej w sprawie środków dotyczących prawa rodzinnego

mających skutki transgraniczne, o których mowa w art. 81 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,

> wniesienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej skargi w sprawie naruszenia przez akt ustawodaw‑

czy Unii Europejskiej zasady pomocniczości, o której mowa w art. 5 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (a także

uchwały w sprawie cofnięcia tej skargi).

Jeżeli uzasadnienie dołączone do projektu nie odpowiada wymogom regulaminowym, Marszałek zwraca wniosko‑

dawcy zgłoszony projekt.

Projekt uchwały może też zostać zaopiniowany przez Komisję Ustawodawczą jako niedopuszczalny, jeżeli Marsza‑

łek skierował go w celu zaopiniowania, czy nie jest sprzeczny z prawem.

Prace nad uchwałą przebiegają w trybie dwóch czytań. Debata jej dotycząca może się toczyć – tak jak w przy‑

padku ustawy – przy dowolnej liczbie posłów. Do ważności głosowania niezbędne jest natomiast kworum, a warunkiem

przyjęcia uchwały jest poparcie jej przez zwykłą większość posłów.

Regulamin przewiduje też wymagania szczególne dotyczące określonych rodzajów uchwał. Na przykład wnioski

w sprawie wyboru lub powołania przez Sejm poszczególnych osób na stanowiska państwowe mogą zgłaszać Marszałek

Sejmu albo co najmniej 35 posłów, z tym że na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego – Prezydium Sejmu

albo co najmniej 50 posłów, a na stanowisko Rzecznika Praw Dziecka – Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, grupa co

najmniej 35 posłów lub co najmniej 15 senatorów.

IV

TErEsa auGusTyNIaK-GórNa (1–2), zOfIa szPrINGEr (3), MarCIN sTębELsKI (4)

PrObLEMaTyKa TWOrzENIa usTaWy buDżETOWEJ

1. Cechy szczególne ustawy budżetowej

Ustawa budżetowa różni się istotnie od innych ustaw. Odmienności te dotyczą wielu aspektów, w szczególności

polegają m.in. na tym, że:

> ustawa budżetowa jest przedmiotem regulacji wielu przepisów prawnych,

> materia, którą reguluje, jest specjalnego rodzaju,

> charakter prawny budżetu jest niejednorodny,

> jej droga legislacyjna różni się w pewnym zakresie od drogi legislacyjnej innych ustaw.

Przepisy prawne dotyczące ustawy budżetowejUstawa budżetowa, jak żadna inna ustawa, jest przedmiotem regulacji wielu przepisów prawnych, zawartych

w aktach prawnych różnej rangi. Główne źródła to:

> Konstytucja RP,

> regulamin Sejmu,

> ustawa o finansach publicznych,

> inne ustawy.

Konstytucja RP normuje m.in. okres budżetowy, materię ustawy budżetowej, kompetencje budżetowe organów

władzy ustawodawczej i wykonawczej, terminy budżetowe oraz odsyła do ustawy, która określa zasady i tryb opraco‑

wania projektu budżetu państwa, stopień jego szczegółowości oraz wymagania, którym powinien odpowiadać projekt

ustawy budżetowej.

Najobszerniejsze regulacje prawne dotyczące ustawy budżetowej znajdujemy w ustawie z 27 sierpnia 2009 r.

o finansach publicznych określanej niekiedy mianem prawa budżetowego. Reguluje ona w szczególności: zasady i tryb

opracowywania projektu budżetu państwa i projektu ustawy budżetowej, podstawy ich przygotowywania, w tym „Wie‑

loletni plan finansowy państwa”, stopień szczegółowości budżetu państwa i innych elementów składowych ustawy

budżetowej, wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej, w tym sporządzania wydatków bu‑

dżetu państwa w układzie zadaniowym, a także zasady i tryb wykonywania tej ustawy.

Choć unormowania zawarte w ustawie o finansach publicznych mają charakter kompleksowy, to nie są wyczer‑

pujące. Wiele szczegółowych kwestii dotyczących ustawy budżetowej znajdujemy w innych, wyjątkowo licznych usta‑

wach. Tytułem przykładu można wskazać: ustawę z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej

sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, ustawę z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, ustawę

z 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne czy ustawę

z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Szczegółowy tryb postępowania z projektem ustawy budżetowej w Sejmie jest uregulowany w regulaminie Sejmu

(przede wszystkim dział II, rozdział 6 „Postępowanie z projektami ustaw budżetowych i innymi planami finansowymi

państwa oraz rozpatrywanie sprawozdań z ich wykonania”), a tryb postępowania z ustawą budżetową w Senacie –

w regulaminie Senatu (zwłaszcza dział VIII „Postępowanie w sprawie ustawy budżetowej”).

Materia ustawy budżetowejMateria ustawy budżetowej różni się istotnie od innych ustaw. Zgodnie z art. 219 ust. 1 i 3 Konstytucji RP budżet

państwa, uchwalany na rok budżetowy, jest niezbędnym i najistotniejszym elementem składowym ustawy budżetowej.

Treścią tej ustawy są dochody i wydatki państwa.

80 Problematyka tworzenia ustawy budżetowej

Z ustawy o finansach publicznych wynika, że w ustawie budżetowej, obok budżetu państwa, ujmowane są także

inne plany finansowe: plany finansowe państwowych funduszy celowych, agencji wykonawczych, instytucji gospodarki

budżetowej, plany finansowe niektórych państwowych osób prawnych zaliczonych do sektora finansów publicznych

oraz wykazy, w tym programów finansowanych z udziałem środków europejskich i innych środków zagranicznych i wie‑

loletnich limitów zobowiązań w kolejnych latach realizacji tych programów.

Z tego powodu ustawa budżetowa jest raczej ustawą „finansową” niż budżetową. Znajduje w niej odzwierciedlenie,

choć z różnym stopniem szczegółowości, gospodarka finansowa państwa, a nie tylko gospodarka budżetowa państwa.

Budżet jest podstawowym planem finansowym państwa. Oznacza to, że obejmuje swoim zakresem zasadniczą część dochodów i wydatków państwa. Ma szeroki zakres przedmiotowy. Inne plany finansowe mają charakter fragmenta-ryczny.

Obok dochodów i wydatków budżetu państwa treścią budżetu państwa są, według ustawy o finansach pu‑

blicznych, także przychody i rozchody budżetu państwa. Dochody te stanowią w szczególności wpływy z podatków,

opłat, ceł, wpłat z zysku przedsiębiorstw państwowych, jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, Narodowego Banku

Polskiego, wpłat z tytułu dywidend i różnych odsetek. Wydatki są natomiast przeznaczane głównie na realizację za‑

dań organów państwowych, funkcjonowanie organów państwowych, subwencje i dotacje dla jednostek samorządu

terytorialnego i innych podmiotów, a także na obsługę długu Skarbu Państwa. Przychody budżetu państwa pochodzą

przede wszystkim z wpływów ze sprzedaży skarbowych papierów wartościowych, zaciągniętych pożyczek i kredytów,

prywatyzacji majątku Skarbu Państwa. Rozchody to głównie spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów, wykup papierów

wartościowych i udzielone pożyczki.

Dochody i wydatki budżetu państwa mają charakter bezzwrotny, przychody i rozchody mają w zasadzie charakter

zwrotny (wyjątek dotyczy wpływów z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa, które są wpływami o charakterze defini‑

tywnym).

Współcześnie istnieją zatem dwa wielkie segmenty budżetu państwa, z których jeden jest związany z bezzwrot‑

nymi (definitywnymi) operacjami pieniężnymi (dochodami i wydatkami), drugi zaś – z operacjami zwrotnymi (większością

przychodów i rozchodami). Zarówno dochody i wydatki, jak i przychody i rozchody są ujmowane w budżetach w uporząd‑

kowany sposób, według podziałek klasyfikacji budżetowej.

Obok materii finansowej, dotyczącej środków publicznych (dochodów, przychodów, wydatków i rozchodów)

w ustawie budżetowej są także zawarte pewne elementy rzeczowe, jak np. zatrudnienie w państwowych jednostkach

budżetowych, czy cele i mierniki w odniesieniu do tych elementów, które są ujmowane w układzie zadaniowym (obecnie

programy wieloletnie).

Budowa ustawy budżetowej

Ustawa budżetowa składa się z tzw. części tekstowej (artykuły) oraz części tabelarycznej (załączniki do ustawy).

Część tekstowa ustawy budżetowej jest zbliżona swoim charakterem do treści innych ustaw. Jest to zbiór prze‑

pisów, które:

> ustalają zagregowane wielkości dochodów, wydatków, przychodów, rozchodów, deficytu budżetowego (w tym

łączne kwoty: prognozowanych podatkowych i niepodatkowych dochodów budżetu państwa, planowanych

wydatków budżetu państwa, planowanego deficytu budżetu państwa wraz ze źródłami jego pokrycia, progno‑

81Problematyka tworzenia ustawy budżetowej

zowanych dochodów budżetu środków europejskich, planowanych wydatków budżetu środków europejskich,

wynik budżetu środków europejskich, planowanych przychodów i rozchodów budżetu państwa),

> upoważniają różnych wykonawców ustawy budżetowej do określonych działań (np. Ministra Finansów do

udzielania ze środków budżetu państwa kredytów i pożyczek czy dokonywania przeniesień wydatków budże‑

towych),

> konkretyzują przepisy innych ustaw (np. ustalają liczbę etatów w Policji, wysokość rezerwy ogólnej budżetu),

> odsyłają do kolejnych załączników do ustawy budżetowej itp.

Niekiedy w części tekstowej ustawy budżetowej umieszczano przepisy zmieniające inne akty normatywne doty‑

czące sfery finansów publicznych. Praktyka ta, określona mianem „obładowania ustawy budżetowej”, jest obecnie zaka‑

zana przez ustawę o finansach publicznych. Jednoznacznie zakwestionował ją także Trybunał Konstytucyjny w swoim

orzecznictwie.

Liczba i kolejność załączników do ustawy budżetowej ma w pewnym zakresie charakter zmienny. Pierwsze z tych

załączników dotyczą jednak z zasady budżetu państwa – podstawowego elementu składowego ustawy budżetowej.

W odrębnych załącznikach ujmuje się dochody i wydatki budżetu środków europejskich, a więc planu dochodów i pod‑

legających refundacji wydatków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków euro‑

pejskich. Jest on wyodrębnionym elementem budżetu państwa (ma osobno ustalany wynik finansowy i jest ustalany

w nieco innym układzie niż dochody i wydatki budżetu państwa).

Charakter prawny budżetu

Budżet po stronie dochodów i przychodów stanowi zbiór przewidywań, szacunek wpływów, prognozę. Kwoty docho-dów i przychodów zamieszczone w budżecie nie mają charakteru wiążącego. Inaczej rzecz się ma z wydatkami bu-dżetowymi i rozchodami, w przypadku których generalnie mamy do czynienia z zakazem ich przekraczania i zmiany przeznaczenia.

Z uchwalonego budżetu wynikają dla wykonawców budżetu (rządu, administracji państwowej) określone zacho‑

wania, od wykonania których zależy udzielenie bądź nieudzielenie rządowi absolutorium. Są to upoważnienia udzielone

rządowi przez parlament w zakresie poboru dochodów i dokonywania wydatków oraz w zakresie przychodów i rozcho‑

dów. Mają one zróżnicowany charakter prawny. Ujęte w budżecie dochody i przychody stanowią prognozy ich wielkości,

wydatki i rozchody stanowią zaś nieprzekraczalne limity.

Po stronie wydatkowej budżet jest zbiorem upoważnień składających się z trzech elementów:

> kwoty, do jakiej może być poniesiony wydatek,

> celu (zadania), którego realizacji służyć ma dokonanie wydatku,

> okresu, w którym wydatek może być zrealizowany.

W przeszłości owe upoważnienia nazywano kredytami budżetowymi. Obecnie można je określić mianem zezwoleń

budżetowych.

Zamieszczenie w budżecie państwa kwot dochodów i wydatków nie jest podstawą prawną do powstania obo‑

wiązków prawnych lub uprawnień ani roszczeń dla podmiotów spoza kręgu państwowych organów i jednostek organiza‑

cyjnych. Nie rodzi też kompetencji odpowiednich podmiotów co do realizacji tych dochodów i wydatków. Tytuły prawne

dla poboru dochodów budżetowych i dokonywania wydatków wynikają z przepisów prawa materialnego, kreujących


poszczególne rodzaje dochodów i wydatków. Budżet nie ustanawia zatem żadnych praw bądź obowiązków ani nie

stanowi podstawy roszczeń tzw. osób trzecich.

Choć adresatami przepisów zawartych w budżecie są jedynie wykonawcy budżetu, to ich zachowania wynikają

nie tylko z uchwalonego budżetu, lecz także z przepisów prawa dotyczących dochodów i wydatków budżetowych.

Wykonawcy budżetu są więc związani podwójnie – postanowieniami ustawy budżetowej i postanowieniami ustaw

dotyczących dochodów i wydatków budżetowych.

Pierwszeństwo mają jednak przepisy ustaw, na których opierają się tytuły prawne poszczególnych wydatków

i dochodów. Wyrazem tego pierwszeństwa jest zasada, że wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności

wynikają z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub ugód, mogą być dokonane bez względu na poziom środków

finansowych zaplanowanych na ten cel w budżecie.

2. Procedura uchwalania ustawy budżetowej

Specyfika tworzenia ustawy budżetowej wynika przede wszystkim z istoty i charakteru tej ustawy oraz jej wagi i

znaczenia dla funkcjonowania państwa. W odniesieniu do jej projektu stosuje się szczególny tryb postępowania ustawo‑

dawczego, będący jedną z wersji ogólnego postępowania ustawodawczego. Droga legislacyjna ustawy budżetowej róż‑

ni się w pewnym zakresie od drogi legislacyjnej innych ustaw. Odrębności postępowania budżetowego polegają przede

wszystkim na szczegółowym uregulowaniu różnych terminów dotyczących tego postępowania (niekiedy terminy te są

określone inaczej niż w odniesieniu do innych ustaw) oraz na ustanowieniu dodatkowych restrykcji. Dotyczą one wszyst‑

kich etapów procesu legislacyjnego, poczynając od przygotowania projektu ustawy, a kończąc na podpisie Prezydenta.

Poniżej scharakteryzowano najważniejsze odmienności.

Opracowanie projektu ustawy budżetowejProces powstawania projektu ustawy budżetowej jest szczegółowo unormowany w ustawie o finansach publicz‑

nych oraz w niektórych innych ustawach.

Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów założenia projektu budżetu państwa na rok następny, uwzględ‑

niające ustalenia przyjęte w „Wieloletnim planie finansowym państwa” oraz kierunki działań zawarte w przyjętym przez

Radę Ministrów „Programie konwergencji”, opracowanym zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1466/97 z 7 lipca

1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych. Po

uchwaleniu ich przez Radę Ministrów są one konsultowane w Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno‑Gospodarczych.

Projekt ustawy budżetowej opracowuje Minister Finansów, konsultując go z niektórymi podmiotami. Bez żadnych kon‑

sultacji i uzgodnień włącza do projektu dochody i wydatki zaproponowane przez dysponentów tzw. pozarządowych części

budżetowych (m.in. Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta, Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjne‑

go). Minister Finansów przedkłada projekt do zaopiniowania Radzie Polityki Pieniężnej, reprezentowanej przez Prezesa NBP.

Inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej jest ograniczona. W świetle art. 221 Konstytucji przy‑

sługuje wyłącznie Radzie Ministrów. Organ ten jest zobowiązany przedłożyć Sejmowi projekt ustawy budżetowej na

rok następny najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego, czyli do 30 września. W wyjątkowych

sytuacjach jest jednak możliwe późniejsze przedłożenie projektu (art. 222 Konstytucji).

Rada Ministrów uchwala przygotowany przez Ministra Finansów projekt ustawy budżetowej i wraz z bardzo ob‑

szernym uzasadnieniem przedkłada Sejmowi. Ustawa o finansach publicznych określa nie tylko treść ustawy budżeto‑

wej, lecz także treść owego uzasadnienia. Jest ono elementem na tyle ważnym, że ustawodawca określa jego minimalne


wymagania. Winno ono zawierać przede wszystkim różne informacje ekonomiczne, których poznanie pozwala na ocenę

trafności i słuszności kierunków polityki społeczno‑gospodarczej rządu oraz realności przedsięwzięć przyjętych za pod‑

stawę ustaleń zawartych w budżecie. Analiza i ocena uzasadnienia dokonywana po I czytaniu projektu ustawy w Sejmie,

zwłaszcza podczas prac Komisji Finansów Publicznych, jest integralną częścią procesu prowadzącego do uchwalenia

ustawy budżetowej, stanowiącej podstawę gospodarki finansowej państwa.

Wraz z projektem ustawy budżetowej Sejmowi jest przedkładana czteroletnia strategia zarządzania długiem Skar‑

bu Państwa.

Prace budżetowe w Sejmie i uchwalenie ustawy budżetowejProjekt ustawy budżetowej jest rozpatrywany w trzech czytaniach, przy czym I czytanie projektu odbywa się za‑

wsze na posiedzeniu plenarnym Sejmu (nie na posiedzeniu komisji sejmowych). Obejmuje ono uzasadnienie projektu przez

wnioskodawcę, przedstawiciela Rady Ministrów, który wygłasza tzw. exposé budżetowe, debatę w sprawie ogólnych za‑

sad projektu oraz pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy. Ta część postępowania kończy się skierowaniem projektu

do Komisji Finansów Publicznych, chyba że Sejm w związku ze zgłoszonym wnioskiem odrzuci projekt ustawy w całości.

W odniesieniu do projektu ustawy budżetowej może zostać przeprowadzone wysłuchanie publiczne. Uchwała

Komisji Finansów Publicznych o przeprowadzeniu wysłuchania oraz informacja o miejscu jego przeprowadzenia podlega

udostępnieniu w Systemie Informacyjnym Sejmu co najmniej na 3 dni przed dniem wysłuchania.

Poszczególne części projektu rozpatrują, obok Komisji Finansów Publicznych, właściwe komisje sejmowe. Podziału

części budżetowych pomiędzy komisje sejmowe dokonuje Marszałek Sejmu po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu,

kierując się przedmiotowym zakresem działania komisji, określonym z regulaminie Sejmu. Na wniosek Komisji Finansów

Publicznych Prezydium Sejmu określa tryb prac w komisjach sejmowych w sprawie projektu ustawy budżetowej.

Właściwe komisje przekazują Komisji Finansów Publicznych stanowiska zawierające wnioski, opinie lub propo‑

zycje poprawek wraz z uzasadnieniem. Odrzucone przez komisje wnioski, opinie lub propozycje poprawek na żądanie

wnioskodawców dołącza się do stanowiska komisji jako zdania odrębne. Komisja Finansów Publicznych oraz komi‑

sje rozpatrujące poszczególne części budżetowe mogą występować do właściwych komisji sejmowych o dodatkowe

opinie, a także zwracać się do nich z pytaniami w celu uzyskania informacji w sprawie poszczególnych części projek‑

tu ustawy. W posiedzeniach właściwych komisji, na których rozpatrywane są poszczególne części projektu ustawy

budżetowej, uczestniczą przedstawiciele Komisji Finansów Publicznych. Stanowiska tych komisji są przedstawiane

na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych (nie można przedstawiać wniosków, opinii i propozycji poprawek nieza‑

wartych w stanowiskach właściwych komisji), a przedstawiciele tej ostatniej komisji, którzy uczestniczyli w pracach

właściwych komisji sejmowych, przedstawiają na piśmie opinie w sprawie przedłożonych przez te komisje stanowisk.

O tym, które poprawki zostaną zaproponowane Sejmowi, przesądza głosowanie na posiedzeniu Komisji Finansów

Publicznych.

W posiedzeniach komisji sejmowych uczestniczy upoważniony przedstawiciel rządu i inne zaproszone osoby (np.

dysponenci części budżetowych), pracownicy Kancelarii Sejmu (w tym: sekretariatów komisji sejmowych, Biura Legisla‑

cyjnego, Biura Analiz Sejmowych), którzy wspomagają komisje i posłów w różnym zakresie.

Komisja Finansów Publicznych po rozpatrzeniu przy udziale przedstawicieli poszczególnych komisji sejmowych

projektu ustawy budżetowej, a także stanowisk przekazanych przez komisje przygotowuje sprawozdanie wraz z wnio‑

skiem w sprawie przyjęcia projektu ustawy bez poprawek lub przyjęcia z poprawkami.

Komisja nie może wystąpić z wnioskiem o odrzucenie projektu ustawy budżetowej. Sejm może jednak odrzucić

projekt ustawy budżetowej w głosowaniu na posiedzeniu plenarnym. Komisja przedkłada równocześnie Sejmowi infor‑

macje o nieuwzględnionych wnioskach poszczególnych komisji sejmowych. Na żądanie wnioskodawcy w sprawozdaniu


zamieszcza się wnioski mniejszości (wnioski i propozycje poprawek odrzucone przez komisje), które zostały zgłoszone

w formie pisemnej. Marszałek Sejmu zarządza druk sprawozdania i doręczenie go posłom.

Drugie czytanie odbywa się nie wcześniej niż 7. dnia od doręczenia sprawozdania posłom, chyba że Sejm posta‑

nowi inaczej. Obejmuje ono przedstawienie Sejmowi sprawozdania Komisji Finansów Publicznych o projekcie ustawy,

przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków. W razie zgłoszenia w II czytaniu nowych poprawek

i wniosków, projekt ustawy kieruje się ponownie do komisji, które go rozpatrywały, chyba że Sejm postanowi inaczej. Jeśli

zaistnieje konieczność przedstawienia dodatkowego sprawozdania do projektu ustawy budżetowej, Sejm rozpatruje je

na najbliższym posiedzeniu po zakończeniu prac Komisji Finansów Publicznych.

Trzecie czytanie projektu ustawy budżetowej odbywa się po przygotowaniu i doręczeniu posłom dodatkowego

sprawozdania Komisji Finansów Publicznych lub niezwłocznie po II czytaniu, jeżeli projekt nie został skierowany do

komisji. Obejmuje ono przedstawienie dodatkowego sprawozdania komisji lub – jeżeli projekt nie został ponownie skie‑

rowany do komisji – przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek i wniosków zgłoszonych podczas II czytania

oraz głosowanie.

Prawo wnoszenia poprawek do projektu ustawy budżetowej przysługuje Radzie Ministrów, jako wnioskodawcy,

komisjom parlamentarnym oraz posłom. W czasie II czytania projektu ustawy prawo to przysługuje grupie co najmniej

15 posłów, przewodniczącemu klubu lub koła albo upoważnionemu przez niego wiceprzewodniczącemu – w imieniu klu‑

bu lub koła. W III czytaniu zgłaszanie poprawek nie jest już możliwe, choć można wycofać wniosek zgłoszony w II czy‑

taniu. Wnioski i poprawki winny mieć formę pisemną i być składane na posiedzeniach komisji i na posiedzeniu plenarnym

Sejmu w trakcie II czytania.

Sejm uchwala ustawę budżetową, tak jak inne ustawy, zwykłą większością głosów, przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jest jednak związany ograniczeniami polegającymi na tym, że:

> zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może powodować ustale-nia większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej (art. 220 ust. 1 Konstytucji),

> ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciągnięcie zobowiązania w centralnym banku państwa (art. 220 ust. 2 Konstytucji).

Marszałek Sejmu przesyła niezwłocznie potwierdzony swoim podpisem tekst uchwalonej przez Sejm ustawy Mar‑

szałkowi Senatu oraz Prezydentowi. Tekst ten otrzymują również posłowie.

Prace budżetowe w Senacie i debata sejmowa nad poprawkami senackimiMarszałek Senatu kieruje ustawę budżetową do komisji senackich. Komisje senackie, po rozpatrzeniu właściwych

części budżetowych, przekazują swoje opinie Komisji Budżetu i Finansów Publicznych, która na ich podstawie przygo‑

towuje projekt uchwały Senatu. Nieuwzględnienie przez Komisję Budżetu i Finansów Publicznych opinii innych komisji

wymaga uzasadnienia. W trakcie postępowania nad ustawą budżetową komisje mogą przesłuchiwać upoważnionych

przedstawicieli właściwych resortów.

Komisja Budżetu i Finansów Publicznych w projekcie uchwały Senatu może jedynie zaproponować przyjęcie usta‑

wy bez poprawek lub wprowadzenie poprawek. Nie może wnioskować o odrzucenie ustawy.

Senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia jej przekazania (art. 223 Konstytucji),

a więc w terminie krótszym niż w przypadku innych ustaw, do których Senat może zgłaszać poprawki w okresie 30 dni.

Brak stanowiska Senatu w tej sprawie we wskazanym terminie jest równoznaczny z uchwaleniem ustawy w brzmieniu

przyjętym przez Sejm.


Jeśli Senat uchwali poprawki do ustawy budżetowej, to Marszałek Sejmu przekazuje je do Komisji Finansów Pu‑

blicznych, która przedstawia Sejmowi swoje sprawozdanie. Następnie Marszałek zarządza druk uchwały Senatu i spra‑

wozdania Komisji Finansów Publicznych oraz doręczenie ich posłom. Rozpatrzenie sprawozdania może się odbyć nie

wcześniej niż 3. dnia od doręczenia posłom tekstu, chyba że Sejm postanowi inaczej.

Poprawkę zaproponowaną w uchwale Senatu uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną więk‑

szością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Tekst ustawy ustalony w wyniku rozpatrze‑

nia propozycji Senatu Marszałek Sejmu, po potwierdzeniu go swoim podpisem, przesyła niezwłocznie Prezydentowi.

Prezydent a ustawa budżetowaUprawnienia Prezydenta RP w zakresie ustawy budżetowej także wyglądają nieco inaczej niż w przypadku innych

ustaw.

Po pierwsze, Prezydent podpisuje ustawę budżetową w terminie 7 dni i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw.

I w tym przypadku czas przewidziany dla Prezydenta ulega skróceniu w porównaniu z tym, jaki ma on do dyspozycji

wobec ustaw zwykłych (21 dni).

Po drugie, Prezydent nie może ustawy budżetowej zawetować. Może jednak wystąpić do Trybunału Konstytucyj‑

nego z wnioskiem o zbadanie jej zgodności z Konstytucją. Jeśli to uczyni, Trybunał Konstytucyjny orzeka w tej sprawie

nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku w Trybunale (art. 224 Konstytucji). Jeśli Trybunał Konstytu‑

cyjny orzeknie, że określony przepis bądź przepisy ustawy budżetowej są niezgodne z Konstytucją i nie są one nieroze‑

rwalnie związane z całą ustawą, to Prezydent, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, podpisuje ustawę z pominięciem

przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.

Po trzecie, jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona

przedstawiona do podpisu, Prezydent może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu (art. 225 Konstytucji).

Skrócenie kadencji Sejmu oznacza równoczesne skrócenie kadencji Senatu. Przed wydaniem zarządzenia o skróceniu

kadencji Sejmu Prezydent musi zasięgnąć opinii Marszałka Sejmu i Marszałka Senatu. Bezskuteczny upływ 14‑dniowego

terminu, w którym Prezydent może skrócić kadencję Sejmu, powoduje, że Prezydent nie może już wydać zarządzenia

w tej sprawie.

3. Uproszczony schemat prac nad projektem ustawy budżetowej

Wstępne prace rządowe

Przygotowanie założeń projektu budżetu przez Ministra Finansów oraz innych do-kumentów.

Założenia projektu budżetu przygoto-wywane są w pierwszym kwartale roku poprzedzającego nowy rok budżetowy w Ministerstwie Finansów. Muszą one uwzględniać ustalenia przyjęte w „Wielo-letnim planie finansowym państwa” oraz kierunki działań zawarte w przyjętym przez Radę Ministrów „Programie konwer-gencji”. W celu ich opracowania Minister Finansów zwraca się o różne informacje do dysponentów budżetu.

Minister Finansów wydaje rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na następny rok (tzw. nota budżetowa). Dysponenci budżetu stosownie do postanowień tego rozporządzenia wypełniają odpowiednie formularze, tabele i odsyłają je do Mini-sterstwa Finansów w celu opracowania projektu budżetu.


Założenia projektu kierowane są do Rady Ministrów w celu ich uchwalenia.

Rada Ministrów przesyła założenia do konsultacji Trójstron-nej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych (w terminie do dnia 15 czerwca każdego roku, przy czym strony pra-cowników i pracodawców zajmują stanowisko w sprawie tych założeń w terminie do dnia 20 lipca każdego roku*).

Uchwalone przez Radę Ministrów założenia oraz informacje uzyskane od dysponentów są podstawą dalszych prac w Ministerstwie Finansów związanych z przygotowaniem projektu budżetu, w tym obejmujących włączenie do projektu dochodów i wydatków zapro-ponowanych przez dysponentów tzw. pozarządowych części budżetowych (m.in. Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Pre-zydenta, Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego), a także dotyczących przygotowania innych dokumentów towarzyszących projektowi ustawy budżetowej (np. czteroletniej strategii zarządzania długiem Skarbu Państwa i państwowym długiem publicznym). Ponadto Minister Finansów obowiązany jest przedłożyć projekt budżetu do zaopiniowania Radzie Polityki Pieniężnej, reprezentowanej przez Prezesa NBP.

Przygotowany przez Ministra Finansów (zgodnie z postanowieniami ustawy o finansach publicznych i innych ustaw) projekt ustawy budżetowej jest przedłożony Radzie Ministrów.

Rządowy projekt ustawy budżetowej

W przypadku gdy Rada Ministrów koryguje budżet – co zazwyczaj ma miejsce – to przed przedłożeniem projektu ustawy budżetowej Sejmowi poprawki są nanoszone do projek-tu bądź przez Ministerstwo Finansów (poprawki do załączników), bądź przez Rządowe Centrum Legislacji (poprawki legislacyjne i edycyjne).

Jeśli Rada Ministrów nie koryguje projektu ustawy budżetowej, to jest on po uchwa-leniu przedkładany Sejmowi.

Rada Ministrów nie później niż 20 dni przed przedstawieniem projektu ustawy budżetowej Sejmowi kieruje projekt wraz z uzasadnie-niem do Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych, aby uzyskać stanowisko ze strony pracowników i pracodawców.

Rada Ministrów jest obowiązana przedłożyć projekt ustawy budżetowej Sejmowi w terminie do 30 września (wyjątkowo zaś może to uczynić później).

* Zgodnie z ustawą o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno‑Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, jeśli strony nie uzgodnią wspólnego stanowiska, każda ze stron może, w terminie do 25 lipca, zająć stanowisko w sprawie założeń projektu budżetu państwa na rok następny. Jeżeli w powyższym terminie strona nie uzgodni stanowiska w sprawie założeń projektu budżetu państwa na rok następny, to opinię w tej sprawie może przedstawić, w terminie do 31 lipca, każda z organizacji, której przedstawiciele reprezentują stronę w Komisji.

Prace parlamentarne

Przesłanie projektu ustawy bud żetowej przez Radę Ministrów do Sejmu.

Sejm ma 4 miesiące na uchwalenie ustawy budżetowej od dnia przedłożenia mu projektu przez Radę Ministrów. Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi RP do podpisu, Prezydent może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu.

Marszałek Sejmu zarządza drukowanie projektu oraz do-ręczenie go posłom.

Wnioskodawca (Rada Mini-strów) do czasu rozpoczęcia I czytania może wnieść auto-poprawkę do przedłożonego projektu.

Biuro Analiz Sejmowych (BAS) przygotowuje na I czytanie opi-nie ogólne o projekcie ustawy budżetowej. Dla potrzeb komisji i posłów przygotowuje też opinie szczegółowe o budżecie oraz wspólnie z Biurem Legislacyjnym (BL) zajmuje się analizą popra-wek zgłoszonych do czasu II czytania i w czasie II czytania.

Skierowanie przez Marszałka Sejmu projektu ustawy budże-towej do I czytania na posie-dzeniu plenarnym.

Pierwsze czytanie. W razie odrzucenia projektu (co się jeszcze nigdy nie zdarzyło) Rada Ministrów musiałaby przedstawić nowy projekt.


W przypadku nieodrzucenia projektu ustawy w I czytaniu następuje skierowanie go do rozpatrzenia do Komisji Finansów Publicznych (KFP).

Praca w Komisji Finansów Pu-blicznych. Komisja przygoto-wuje sprawozdanie z prac nad projektem ustawy.

Praca w komisjach branżo-wych, które rozpatrują po-szczególne części projektu i przekazują KFP stanowiska zawierające wnioski, opinie lub propozycje poprawek wraz z uzasadnieniem*.

W posiedzeniach komisji bran-żowych uczestniczą posłowie KFP.

W posiedzeniach komisji uczestniczy przedstawiciel rządu oraz inne zaproszone osoby (np. dysponenci bu-dżetu), pracownicy Kancelarii Sejmu [w tym: sekretariatu komisji sejmowych (BKS), BL i BAS].

Drugie czytanie. W razie niezgłoszenia popra-wek (co się jeszcze nigdy nie zdarzyło) można przejść do III czytania.

Jeżeli w II czytaniu zostaną zgłoszone nowe poprawki i wnioski, następuje skierowanie projektu do KFP w celu sporządzenia dodatkowego sprawozdania.

Praca w Komisji Finansów Publicznych. Komisja przygo-towuje dodatkowe sprawoz-danie.

W posiedzeniu KFP uczestniczy przedstawiciel rządu oraz inne zaproszone osoby, pracownicy Kancelarii Sejmu (w tym BKS, BL i BAS).

Trzecie czytanie/uchwalenie ustawy.

Przesłanie przez Marszałka Sejmu uchwalonej ustawy Se-natowi i Prezydentowi RP**.

Senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w cią-gu 20 dni od dnia przekazania mu ustawy uchwalonej przez Sejm.

Marszałek Senatu kieruje ustawę budżetową do komisji senackich.

Praca w komisjach senackich, które po rozpatrzeniu właściwych części budżetowych przekazują swoje opinie Komisji Budżetu i Finansów Publicznych.

Komisja Budżetu i Finansów Publicznych przygotowuje projekt uchwały Senatu, w którym proponuje przyjęcie ustawy bez po-prawek albo wprowadzenie poprawek.

W trakcie postępowania nad ustawą budżetową komisje mogą przesłuchiwać upoważnionych przedstawicieli właściwych resor-tów. W posiedzeniach komisji uczestniczy przedstawiciel rządu oraz inne zaproszone osoby, pracownicy Kancelarii Senatu.

Posiedzenie plenarne.

Jeśli nie zostaną zgłoszone poprawki, można głosować nad tek-stem uchwały.

W razie zgłoszenia na posiedzeniu plenarnym wniosków, nastę-puje skierowanie projektu do Komisji Budżetu i Finansów Publicz-nych w celu sporządzenia dodatkowego sprawozdania.

Komisja Budżetu i Finansów Publicznych przygotowuje sprawo-zdanie.

Posiedzenie plenarne/głosowanie nad tekstem uchwały.

Przekazanie przez Marszałka Senatu uchwały Senatu do Sejmu.

Skierowanie uchwały Senatu przez Marszałka Sejmu do Komisji Finansów Publicznych w celu przygotowania sprawozdania.

Komisja przygotowuje sprawozdanie.

Posiedzenie plenarne/rozpatrzenie poprawek Senatu do ustawy budżetowej.

Przesłanie przez Marszałka Sejmu ustawy do podpisu Prezydenta.Prezydent ma 7 dni na podpisanie ustawy budżetowej.


Uprawnienia Prezydenta RP.

Prezydent podpisuje ustawę. Jednak przed jej podpisaniem może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zbadania zgodności ustawy z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny orzeka w tej sprawie nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku.

Publikacja ustawy w Dzienniku Ustaw.

* Odrzucone przez komisje wnioski, opinie lub propozycje poprawek dołącza się do stanowiska komisji na żądanie wnioskodawców jako zdania odrębne.** Niezwłocznie po ustaleniu tekstu ustawy w wyniku rozpatrzenia uchwały Senatu albo po uzyskaniu informacji o przyjęciu ustawy przez Senat bądź po bezskutecznym upływie terminu do podjęcia uchwały Senatu Marszałek Sejmu przesyła Prezydentowi tekst ustawy, potwier‑dzony swoim podpisem (art. 56 regulaminu Sejmu).

Źródło: na podstawie regulaminów Sejmu i Senatu.

4. Skutki prawne nieuchwalenia ustawy budżetowej

Problematyka tworzenia ustawy budżetowej została dotychczas omówiona głównie w aspekcie specyfiki tego

aktu. Nacisk położono na główne cechy ustawy oraz szczególny tryb uchwalenia. W rozdziale V „Kontrola sejmowa”

będzie mowa także o formach kontroli sprawowanej przez Sejm w związku z realizacją budżetu państwa. Wyraża się ona

wówczas przede wszystkim uchwaleniem absolutorium dla Rady Ministrów. W tym miejscu należy natomiast zwrócić

uwagę na sytuację, z którą mamy w praktyce dość często do czynienia, a więc o przypadek braku uchwalenia ustawy

budżetowej przed rozpoczęciem kolejnego roku budżetowego oraz wynikające z tego faktu skutki prawne. Konieczność

zapewnienia ciągłości gospodarki finansowej państwa stanowi bowiem swoisty priorytet i skłania przez to do przyjęcia

określonych środków zastępczych o charakterze tymczasowym. Skoro zatem państwo nie może funkcjonować bez

budżetu, to co dzieje się w sytuacji jego nieuchwalenia na czas?

Prowizorium budżetowe (art. 219 ust. 3 Konstytucji)Zanim postaramy się odpowiedzieć na postawione pytanie, warto zwrócić uwagę, że Konstytucja – poza omó‑

wioną już procedurą uchwalania budżetu – przewiduje zastosowanie swego rodzaju wyjścia „awaryjnego” w sytuacji,

kiedy Rada Ministrów nie będzie w stanie przedstawić projektu ustawy budżetowej w przeznaczonym na to terminie

(najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego). Oprócz ustawy budżetowej, a więc podstawowego

aktu prawnego określającego ramy gospodarki finansowej państwa w danym roku, system prawa przewiduje też swego

rodzaju instrument zastępczy i tymczasowy w postaci ustawy o prowizorium budżetowym. Posłużenie się tym szcze‑

gólnym instrumentem może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach. Jeżeli Rada Ministrów uzna, że w danych

okolicznościach nie jest w stanie opracować projektu ustawy budżetowej, a przy tym istnieje duże prawdopodobień‑

stwo nieuchwalenia tej ustawy w terminie, wówczas może zdecydować się na złożenie projektu ustawy o prowizorium

budżetowym. Ustawa o prowizorium pozwala na określenie wydatków i dochodów państwa w okresie krótszym niż rok,

co oznacza, że jej zakres przedmiotowy jest zdecydowanie węższy niż w przypadku ustawy budżetowej. Nie zmienia to

jednak faktu, że do projektu ustawy o prowizorium budżetowym stosuje się odpowiednio wszystkie przepisy dotyczące

projektu ustawy budżetowej.

Kilka słów komentarza warto z pewnością poświęcić przesłance „wyjątkowych przypadków”. Co prawda, wynika

ona z art. 219 ust. 3 Konstytucji, ale ustawodawca konstytucyjny w żaden sposób nie sprecyzował, na czym ta „wy‑

jątkowość” ma polegać. Przyjmuje się, że chodzi tu o niespodziewane i nieprzewidywalne sytuacje, które bezpośrednio


wpływają na stan finansów państwa, a jednocześnie uniemożliwiają Radzie Ministrów przyjęcie projektu ustawy budże‑

towej w przeznaczonym na to terminie.

Jako przykład takich „wyjątkowych” okoliczności niektórzy autorzy podają fakt przeprowadzenia wyborów parla‑

mentarnych, szczególnie, jeśli są one wynikiem uprzedniego skrócenia kadencji Sejmu. Innym przykładem może być cho‑

ciażby poważny kryzys finansowy wywołany, dajmy na to, załamaniem sytuacji na rynkach światowych i powodujący

natychmiastową konieczność korekty wcześniejszych założeń budżetowych. Wreszcie „wyjątkowa sytuacja” może być

też spowodowana katastrofą naturalną o szerokim, ogólnokrajowym zasięgu oraz koniecznością wprowadzenia stanu

klęski żywiołowej.

Projekt ustawy budżetowej (art. 219 ust. 4 Konstytucji)Wykorzystanie „awaryjnego” instrumentu w postaci ustawy o prowizorium budżetowym zakłada, że stosowną

ustawę uda się uchwalić i wejdzie ona w życie jeszcze przed rozpoczęciem nowego roku budżetowego. Może się jednak

okazać, że tego terminu nie uda się dotrzymać, a co za tym idzie przed 1 stycznia w systemie prawnym nie pojawi się ani

ustawa budżetowa, ani ustawa o prowizorium budżetowym. Pozostaje zadać zasadnicze pytanie, co w takiej sytuacji

stanowić będzie podstawę prowadzenia gospodarki finansowej państwa?

Konstytucja w art. 219 ust. 4 przewiduje wówczas kolejne rozwiązanie o charakterze tymczasowym, pozwalają‑

ce Radzie Ministrów na prowadzenie gospodarki finansowej na podstawie przedłożonego projektu ustawy budżeto‑

wej (ewentualnie ustawy o prowizorium budżetowym). Warto podkreślić, że zastosowanie tej instytucji możliwe jest,

jeśli:

> najpóźniej w dniu rozpoczęcia roku budżetowego ustawa budżetowa (ustawa o prowizorium budżetowym) nie

wejdzie w życie,

> Rada Ministrów przed rozpoczęciem roku budżetowego złożyła w Sejmie projekt ustawy budżetowej (ustawy

o prowizorium budżetowym).

W ramach uzupełnienia należy dodać, że twórcy Konstytucji nie przewidzieli żadnego rozwiązania „awaryjnego”

w sytuacji, kiedy Rada Ministrów nie wykona powierzonego jej obowiązku i w ogóle nie złoży w Sejmie projektu usta‑

wy budżetowej (ustawy o prowizorium budżetowym). Nie można tego typu przypadku jednoznacznie wykluczyć, ale

z drugiej strony niezwykle trudno jest sobie wyobrazić możliwość jego zaistnienia w praktyce. Z punktu widzenia Sejmu

trzeba przyjąć, że brak przedstawienia projektu jednej z wymienionych ustaw stanowiłby oczywisty przejaw nieudol‑

ności rządu, a co za tym idzie niepodważalny powód do jego usunięcia. Nie można też wykluczyć, że w takiej sytuacji

odpowiednia większość sejmowa byłaby zobowiązana do podjęcia działań w celu zmiany Rady Ministrów.

Skrócenie kadencji Sejmu (art. 225 Konstytucji)Najpoważniejszym, a jednocześnie najbardziej odczuwalnym dla Sejmu skutkiem nieuchwalenia ustawy budżeto‑

wej w odpowiednim czasie, może być skrócenie kadencji izby na mocy zarządzenia Prezydenta. To dość radykalne roz‑

wiązanie może być zastosowane, jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej

nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi do podpisu (art. 225 Konstytucji).

„Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu, Prezydent Rzeczypospolitej może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu”.


Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na kilka kwestii:

> możliwość skrócenia kadencji Sejmu na podstawie art. 225 Konstytucji służyć ma dodatkowej mobilizacji izby

w ramach procedury uchwalania ustawy budżetowej. Przepis ten wprowadza ewentualną sankcję, która ma

zapobiegać działaniom prowadzącym do przewlekania parlamentarnych prac nad budżetem państwa,

> zgodnie z brzmieniem art. 225 Konstytucji skrócenie kadencji Sejmu przez Prezydenta może nastąpić jedynie

z powodu braku przestawienia mu do podpisu ustawy budżetowej; oznacza to, że ta instytucja nie będzie miała

zastosowania, w przypadku przedłożenia do podpisu Prezydenta ustawy o prowizorium budżetowym,

> podjęcie decyzji o skróceniu kadencji Sejmu nie jest obowiązkiem Prezydenta, ale stanowi jego uprawnienie;

Prezydent może więc z tej możliwości nie skorzystać,

> skrócenie kadencji Sejmu może nastąpić tylko wówczas kiedy, po pierwsze, Rada Ministrów złoży projekt usta‑

wy budżetowej w Sejmie, po drugie, od dnia złożenia takiego projektu upłyną 4 miesiące oraz, po trzecie, w cią‑

gu tych 4 miesięcy Prezydent nie otrzyma uchwalonej ustawy budżetowej do podpisu,

> skrócenie kadencji Sejmu przez Prezydenta nie może nastąpić w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu

90 dni po jego zakończeniu.

V

MarCIN sTębELsKI

KONTrOLa sEJMOWa

1. Kontrola jako zadanie ustrojowe Sejmu

Idea, zakres i formy kontroli sejmowejJednym z dwóch podstawowych rodzajów aktywności Sejmu, poza wykonywaniem władzy ustawodawczej, jest

sprawowanie kontroli w stosunku do innych organów władzy publicznej. Zakres tej kontroli można rozpatrywać zarówno

od strony podmiotowej (organy podlegające kontroli), jak i przedmiotowej (jaka działalność może być kontrolowana).

Sejm ma do dyspozycji stosunkowo szerokie instrumentarium, co oznacza, że może się posługiwać zróżnicowanymi

formami kontroli w zależności od okoliczności i bieżącej potrzeby.

Czym jest kontrola?Kontrola oznacza badanie działalności określonego podmiotu, a następnie dokonywanie oceny tej działalności

według przyjętego kryterium. Organ kontrolujący pozyskuje informacje służące ustaleniu pewnego stanu faktycznego

oraz porównuje go ze stanem założonym, czyli ukształtowanym przez odpowiednie przepisy prawa. Wszelkie spostrze‑

żenia, uwagi bądź wnioski, które ujawniają się w procesie kontroli, są ujmowane najczęściej w formie raportu lub spra‑

wozdania i zawierają sugestie dotyczące ewentualnych działań, jakie należy podjąć w stosunku do kontrolowanego

podmiotu.

Kontrola – z założenia – nie ma charakteru władczego. Oznacza to, że jej wynikiem ma być jedynie sformułowanie

oceny pewnego stanu faktycznego. Okoliczności ujawnione w trakcie kontroli wywołują oczywiście określone skutki,

biorąc pod uwagę, że sama kontrola jest zawsze działaniem celowym. Podejmowanie konkretnych działań związanych

z poczynionymi ustaleniami wykracza jednak poza zakres samej kontroli i oznacza wykonywanie funkcji nadzoru.

Czemu służy kontrola?Dlaczego Sejm, oprócz kompetencji do stanowienia prawa, wykonuje też liczne zadania kontrolne? Odpowiedzi

na to pytanie należy poszukiwać przede wszystkim w samej istocie systemu parlamentarnego. Sejm, jako podstawowy

element tego systemu, ma bardzo szeroki wpływ na funkcjonowanie innych organów władzy, w tym przede wszystkim

organów władzy wykonawczej. Korzystając ze swoich licznych uprawnień, musi zatem dysponować wiedzą na temat

działalności tych organów. Wykorzystując różne formy kontroli, Sejm może pozyskiwać informacje niezbędne do realiza‑

cji swoich pozostałych funkcji, przede wszystkim funkcji ustawodawczej. Trzeba też podkreślić, że uprawnienia kontrolne

Sejmu stanowią bardzo istotny instrument w rękach opozycji parlamentarnej. Co prawda, opozycji będzie niekiedy trud‑

no korzystać z poszczególnych form kontroli (wniosek o wyrażenie wotum nieufności). Z drugiej jednak strony posługi‑

wanie się niektórymi instytucjami tej kontroli może prowadzić do ujawniania takich okoliczności, które – chociaż nie są

pożądane z punktu widzenia aktualnej większości sejmowej – mają istotne znaczenie dla obywateli, w imieniu których

sprawowana jest władza państwowa.

Kogo obejmuje kontrola?Zakres kontroli parlamentarnej określony został w licznych przepisach Konstytucji, które wyznaczają szczegółowo

wzajemne relacje Sejmu oraz innych organów państwa. W perspektywie kontroli rządu istotne znaczenie ma z pewno‑

ścią art. 95 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym: Sejm „sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów w zakresie

określonym przepisami Konstytucji i ustaw”. Krótka analiza tego przepisu pozwala stwierdzić przede wszystkim, że:

> adresatem kontroli jest Rada Ministrów, kontrola ta nie ogranicza się jednak wyłącznie do członków rządu

(wiceprezesów RM, ministrów oraz przewodniczących komitetów określonych w ustawie), ale obejmuje także

wszystkie inne ograny władzy publicznej zaliczane do struktury administracji rządowej,

94 Kontrola sejmowa

> przedmiotem kontroli ma być szeroko rozumiana działalność, a więc każdy przejaw aktywności kontrolowanych

podmiotów oraz wszystkie sprawy związane z ich funkcjonowaniem,

> sprawowanie kontroli nad działalnością Rady Ministrów i administracji rządowej stanowi wyłączne uprawnienie

Sejmu, a tym samym nie jest to domena działania Senatu,

> podstawę prawną kontroli stanowić mają zarówno przepisy Konstytucji, jak i postanowienia ustawowe przy‑

znające Sejmowi określone kompetencje kontrolne względem Rady Ministrów oraz innych organów administra‑

cji rządowej.

Jakie są formy kontroli sejmowej?Liczne formy kontroli sejmowej klasyfikowane są najczęściej według kryterium podmiotu, który korzysta z kon‑

kretnych uprawnień. W rezultacie można mówić o kontroli realizowanej przez całą izbę w trakcie posiedzeń plenarnych

(in pleno) oraz o kontroli wykonywanej przez poszczególne organy Sejmu, przede wszystkim przez komisje sejmowe.

Oprócz tego do form kontroli sejmowej zalicza się również mechanizmy kontrolne wykorzystywane indywidualnie przez

posłów.

2. Kontrola sprawowana przez Sejm (in pleno)

Informacje bieżące członków Rady Ministrów (art. 194 regulaminu Sejmu)Informacje bieżące członków Rady Ministrów są jedną z form kontroli sejmowej realizowanej w trakcie posie‑

dzeń plenarnych Sejmu. Podstawą prawną dla wykorzystania tego instrumentu jest art. 115 ust. 2 Konstytucji, zgodnie

z którym Prezes Rady Ministrów i pozostali członkowie Rady Ministrów mają obowiązek udzielenia odpowiedzi w spra‑

wach bieżących na każdym posiedzeniu Sejmu. Sposób wykonania tego konstytucyjnego obowiązku określony został

w art. 194 regulaminu Sejmu i nazywany jest w skrócie „informacją bieżącą”. Pełny obraz tej instytucji można uzyskać,

odpowiadając na kilka podstawowych pytań.

Kto występuje z wnioskiem?Z wnioskiem o przedstawienie informacji bieżącej przez członka Rady Ministrów na posiedzeniu Sejmu może wy‑

stąpić klub parlamentarny lub grupa co najmniej 15 posłów.

Czego dotyczy „informacja bieżąca”?Informacja bieżąca ma dotyczyć spraw o zasadniczym charakterze i odnosić się do problemów związanych z po‑

lityką państwa. Wniosek o przedstawienie informacji powinien zawierać uzasadnienie obejmujące krótką prezentację

stanu faktycznego, którego informacja ma dotyczyć, oraz związane z tym pytania. Prezydium Sejmu może zażądać

skreślenia z wniosku o przedstawienie informacji bieżącej zwrotów sprzecznych z zasadami etyki poselskiej, pod rygorem

nieprzyjęcia takiego wniosku.

Kiedy należy wystąpić z wnioskiem?Wniosek o przedstawienie informacji bieżącej składa się w formie pisemnej Marszałkowi Sejmu najpóźniej do go‑

dziny 21.00 dnia poprzedzającego dzień rozpoczęcia posiedzenia Sejmu.

95Kontrola sejmowa

Czy wszystkie wnioski są uwzględniane?Wszystkie wnioski o przedstawienie informacji bieżącej podlegają wstępnej kontroli. Decyzję o tym, które ze zgło‑

szonych propozycji informacji będą rozpatrywane na najbliższym posiedzeniu Sejmu, podejmuje Prezydium Sejmu po

zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów i informuje o tym zainteresowanych posłów. W przypadku braku jednolitej opinii

Konwentu decyzja ta należy do Sejmu. Podejmując decyzję, Prezydium Sejmu kieruje się przede wszystkim znaczeniem

danej informacji oraz jej aktualnością. Bierze też pod uwagę liczebność klubu, który wystąpił z propozycją.

Jak przedstawiana jest „informacja bieżąca”?Informacje w sprawach bieżących przedstawiane są przez odpowiednich członków Rady Ministrów na każdym po‑

siedzeniu Sejmu w czasie specjalnego punktu porządku dziennego. Rozpatrzenie informacji obejmuje przedstawienie uza‑

sadnienia wniosku (do 5 minut), udzielenie odpowiedzi przez wskazanego członka Rady Ministrów (do 10 minut) oraz dys‑

kusję. Łączny czas rozpatrywania punktu porządku dziennego – „Informacja bieżąca” nie może przekraczać 90 minut.

Wniosek o wyrażenie wotum nieufnościWystąpienie z wnioskiem o wyrażenie wotum nieufności stanowi formalny wyraz dezaprobaty okazywanej w sto‑

sunku do sposobu działania konkretnego ministra lub całej Rady Ministrów. W dotychczasowej praktyce parlamentarnej

nie zdarzyło się, aby wniosek o wyrażenie wotum nieufności zarówno w odniesieniu do całego rządu, jak i poszcze‑

gólnych jego członków uzyskał wymaganą większość, a więc doprowadził do podjęcia uchwały sejmowej skutkującej

zmianą Rady Ministrów bądź też odwołaniem ministra. Za każdym razem jednak wystąpienie z takim wnioskiem jest

okazją do przeprowadzenia debaty na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Wiąże się zatem bezpośrednio z wykorzystaniem

jednej z podstawowych form kontroli sejmowej, zakładającej uzyskanie informacji o sposobie działania rządu bądź jego

członków, a następnie przeprowadzenie oceny tej działalności i podjęcie na tym tle konkretnego rozstrzygnięcia. Warto

dodać, że negatywna ocena działalności kontrolowanych w ten sposób podmiotów nie musi się opierać na żadnych

formalnych bądź merytorycznych zarzutach odnoszących się do ich działalności. Może wynikać wyłącznie z przyczyn

o charakterze politycznym.

Instytucja wotum nieufności, poza swoim niewątpliwym znaczeniem ustrojowym, powinna być omówiona głów‑

nie w aspekcie praktycznym. Chodzi tu o wymagania dotyczące wystąpienia z wnioskiem w sprawie uchwały Sejmu

wyrażającej wotum nieufności oraz odnoszące się do większości potrzebnej do pozytywnego podjęcia takiej uchwały.

Wotum nieufności dla ministra> wniosek w formie pisemnej składa się Marszałkowi Sejmu,

> wniosek musi popierać co najmniej 69 posłów. Powtórny wniosek złożony przed upływem 3 miesięcy wymaga

poparcia co najmniej 115 posłów (¼ składu izby),

> po złożeniu wniosku nie można wycofywać podpisów wyrażających jego poparcie i nie można zbierać kolejnych

podpisów,

> rozpatrywanie wniosku następuje nie wcześniej niż po upływie 7 dni od jego zgłoszenia, na najbliższym posie‑

dzeniu Sejmu,

> kilka wniosków dotyczących tego samego ministra podlega rozpatrzeniu w kolejności; wyrażenie wotum nieuf‑

ności na podstawie jednego wniosku wyklucza dalsze głosowania,

> do podjęcia uchwały wyrażającej wotum nieufności ministrowi wymagana jest większość głosów ustawowej

liczby posłów. Oznacza to, że za wnioskiem musi opowiedzieć się co najmniej 231 posłów.

96 Kontrola sejmowa

Wotum nieufności dla Rady Ministrów (tzw. konstruktywne wotum nieufności)> wniosek w formie pisemnej składa się Marszałkowi Sejmu,

> konstruktywny charakter wotum oznacza, że wniosek musi wskazywać imiennie kandydata na Prezesa Rady

Ministrów, który w przypadku uchwalenia wotum nieufności zostanie powołany przez Prezydenta i podejmie

się misji tworzenia nowego rządu,

> wniosek musi popierać co najmniej 46 posłów. Powtórny wniosek złożony przed upływem 3 miesięcy wymaga

poparcia co najmniej 115 posłów (¼ składu izby),

> po złożeniu wniosku nie można wycofywać podpisów wyrażających jego poparcie i nie można zbierać kolejnych

podpisów,

> rozpatrywanie wniosku następuje nie wcześniej niż po upływie 7 dni od jego zgłoszenia, na najbliższym posie‑

dzeniu Sejmu,

> kilka wniosków dotyczących wotum nieufności dla Rady Ministrów podlega rozpatrzeniu w kolejności; wyraże‑

nie wotum nieufności na podstawie jednego wniosku wyklucza dalsze głosowania,

> do podjęcia uchwały wyrażającej wotum nieufności Radzie Ministrów wymagana jest większość głosów usta‑

wowej liczby posłów. Oznacza to, że za wnioskiem musi opowiedzieć się co najmniej 231 posłów.

Kontrola sejmowa nad realizacją budżetu państwaSejmowa kontrola działalności Rady Ministrów sprawowana na podstawie art. 95 ust. 2 Konstytucji przejawia się

m.in. w dość szczegółowych uprawnieniach Sejmu dotyczących realizacji polityki budżetowej państwa. Dokonywanie

oceny tej sfery działalności Rady Ministrów nie polega jednak wyłącznie na badaniu zgodności podjętych działań z pra‑

wem, ale obejmuje bardziej ogólną analizę sposobu, w jaki rząd prowadził gospodarkę finansami publicznymi w mija‑

jącym roku. Formą wyrażania takiej oceny jest coroczne podejmowanie przez Sejm uchwały o udzieleniu lub odmowie

udzielenia Radzie Ministrów absolutorium (art. 226 ust. 2 Konstytucji).

Absolutorium oznacza pozytywne skwitowanie wykonania ustawy budżetowej przez Radę Ministrów w poprzednim roku budżetowym. W nieco szerszej perspektywie stanowi natomiast bardzo dobrą okazję do wyrażenia przez Sejm oceny działalności rządu.

Podjęcie uchwały udzielającej absolutorium oznacza w praktyce, że Sejm nie zgłasza żadnych zastrzeżeń co do

sposobu prowadzenia gospodarki finansowej przez Radę Ministrów. Zamyka jednocześnie procedurę parlamentarnej

kontroli nad realizacją budżetu. Fakt niepodjęcia uchwały w przedmiocie absolutorium nie wiąże się automatycznie

z obowiązkiem złożenia dymisji rządu przez Prezesa Rady Ministrów, ale z pewnością może stanowić istotny argument

na rzecz wystąpienia przez posłów z wnioskiem o wotum nieufności dla takiego rządu. Udzielanie absolutorium przez

Sejm odbywa się według określonej procedury.

Termin> Sejm ma 90 dni na rozpatrzenie i podjęcie uchwały w przedmiocie absolutorium,

> bieg terminu rozpoczyna się z dniem złożenia przez rząd sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej. Rząd

ma przedstawić takie sprawozdanie w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego, czyli najpóźniej do

31 maja kolejnego roku,

> termin 90 dni dla Sejmu na podjęcie uchwały w przedmiocie absolutorium ma charakter instrukcyjny. Przekro‑

czenie tego terminu nie wywołuje żadnych negatywnych skutków prawnych, ale może nastąpić tylko w uza‑

97Kontrola sejmowa

sadnionych przypadkach (np. opóźnienia w przygotowaniu analizy wykonania budżetu państwa przez Najwyż‑

szą Izbę Kontroli).

Procedura sejmowa> rządowe sprawozdanie (sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej przedstawione przez Radę Ministrów)

zostaje skierowane do Komisji Finansów Publicznych, która je rozpatruje, uwzględniając stanowiska zgłoszone

przez inne komisje sejmowe,

> do Komisji Finansów Publicznych oraz innych właściwych komisji (np. Komisji ds. Kontroli Państwowej) trafiają

także dokumenty przygotowane przez Najwyższą Izbę Kontroli (analiza wykonania budżetu państwa i założeń

polityki pieniężnej) oraz Radę Polityki Pieniężnej (założenia polityki pieniężnej),

> po rozpatrzeniu sprawozdania rządowego i stanowisk innych komisji, Komisja Finansów Publicznych przedsta‑

wia Sejmowi własne sprawozdanie, w którym formułuje dwa wnioski: w sprawie przyjęcia/odrzucenia sprawo‑

zdania rządowego oraz w przedmiocie udzielenia/nieudzielenia absolutorium Radzie Ministrów,

> Sejm wysłuchuje opinii Najwyżej Izby Kontroli o absolutorium, przedstawionej przez jej Prezesa,

> do podjęcia uchwały w sprawie absolutorium wymagana jest zwykła większość głosów w obecności co naj‑

mniej połowy ustawowej liczby posłów.

3. Kontrola sprawowana przez organy Sejmu

Kontrola wykonywana przez stałe komisje sejmowe

Uprawnienia komisji można podzielić na dwie odrębne kategorie:

> prawo żądania informacji, służące samodzielnemu ustalaniu stanu faktycznego przez daną komisję,

> prawo żądania wysłuchania, pozwalające komisjom na przedstawianie postulatów bądź stanowisk w określonych sprawach.

Granice realizacji poszczególnych uprawnień przysługujących stałym komisjom sejmowym wyznacza przede

wszystkim regulamin Sejmu. Prawo żądania informacji zostało uregulowane w art. 153 ust. 1 regulaminu. Może być ono

wykorzystane, jeżeli podczas rozpatrywania określonej sprawy dotyczącej zakresu działania innych organów władzy

publicznej, prezydium komisji uzna, że istnieje konieczność uzyskania dodatkowych informacji bądź wyjaśnień. Działając

na podstawie art. 153 ust. 1, prezydium może wówczas wystąpić do:

> ministrów,

> kierowników naczelnych organów administracji państwowej,

> kierowników innych urzędów i instytucji państwowych

i żądać:

– przedstawienia sprawozdania,

– udzielenia informacji,

– uczestnictwa w posiedzeniu komisji.

Regulamin Sejmu posługuje się w art. 153 ust. 1 sformułowaniem „są obowiązani”, ale żądanie skierowane do pod‑

miotów wymienionych w tym przepisie nie może być w żaden sposób prawnie wyegzekwowane z uwagi na to, że komisja

98 Kontrola sejmowa

sejmowa działając na podstawie wspomnianego przepisu, realizuje swoje uprawnienia kontrolne. Nie ma więc możliwości

ewentualnego „ukarania” danego ministra czy też kierownika wybranego urzędu, jeśli ten nie spełni żądań komisji i nie

przedstawi stosownych informacji, o które go proszono. Nie wyklucza to oczywiście możliwości wyciągnięcia wobec

niego konsekwencji o charakterze odpowiedzialności politycznej (np. złożenie wniosku o wyrażenie wotum nieufności).

Komisje sejmowe mogą korzystać z prawa żądania informacji także na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o wykonywa‑

niu mandatu posła i senatora. Przepis ten stwarza komisji nieco szersze możliwości, jeśli chodzi o dobór potencjalnych ad‑

resatów swojego wystąpienia. W sprawach należących do ich zakresu działania komisje mogą bowiem występować do:

> członków Rady Ministrów,

> przedstawicieli właściwych organów i instytucji państwowych i samorządowych,

> przedstawicieli organizacji społecznych,

> przedstawicieli zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych,

> przedstawicieli spółek prawa handlowego z udziałem państwowych lub komunalnych osób prawnych

i żądać:

– przedstawienia informacji,

– przedstawienia wyjaśnień.

Odrębną kategorią uprawnień przysługujących komisjom sejmowym jest prawo żądania wysłuchania. Może być ono

realizowane przez komisje w formie dezyderatów (art. 159 regulaminu Sejmu) bądź opinii (art. 160 regulaminu Sejmu).

Dezyderat to uchwała komisji zawierająca postulaty w określonej sprawie.

Dezyderaty mogą być kierowane do:

> całej Rady Ministrów,


> Prezesa Najwyższej Izby Kontroli,

> Prezesa Narodowego Banku Polskiego,

> Prokuratora Generalnego,

> Głównego Inspektora Pracy.

Tryb występowania z dezyderatami można przedstawić, wskazując, że:

> dezyderat ma formę uchwały podejmowanej większością głosów w obecności co najmniej ⅓ liczby członków

komisji,

> przewodniczący komisji przekazuje uchwalony dezyderat Marszałkowi Sejmu, ten zaś kieruje go do właściwego

adresata,

> Marszałek Sejmu może jeden raz zwrócić dezyderat komisji, zalecając jej ponowne rozpatrzenie sprawy;

w przypadku kolejnego dezyderatu w tej samej kwestii Marszałek ma obowiązek przekazać go właściwemu

adresatowi.

Wystąpienie z dezyderatem powoduje, że adresat dezyderatu ma obowiązek pisemnie ustosunkować się do jego

treści w terminie 30 dni lub w innym, ustalonym na jego wniosek przez Marszałka Sejmu w porozumieniu z prezydium

komisji. Zarówno odpowiedź na dezyderat, jak również informacja o przebiegu realizacji dezyderatu jest rozpatrywana

na posiedzeniu komisji.

99Kontrola sejmowa

W razie braku odpowiedzi lub jeżeli odpowiedź jest niezadowalająca, komisja może:

> ponowić dezyderat,

> przedłożyć Marszałkowi Sejmu wniosek o zwrócenie odpowiedzi na dezyderat jako niezadowalającej,

> przedłożyć Sejmowi projekt odpowiedniej uchwały lub rezolucji.

Opinia to uchwała komisji zawierająca stanowisko w określonej sprawie.

Grono potencjalnych adresatów opinii kontrolnych komisji sejmowej jest znacznie szersze niż w przypadku adresa‑

tów, do których można skierować dezyderat. Opinie mogą być kierowane do:

> tych samych podmiotów, do których kieruje się dezyderaty,

> innych centralnych urzędów i instytucji państwowych.

Tryb zgłaszania opinii jest identyczny z trybem występowania z dezyderatami. Trzeba jednak podkreślić, że oprócz

stanowiska komisji opinia może także zawierać żądanie:

> przedstawienia stanowiska w sprawach podniesionych w opinii,

> podania informacji o przebiegu realizacji wniosków wynikających z opinii.

Jeżeli opinia komisji zawiera żądanie, adresat opinii ma obowiązek ustosunkować się do tego żądania w terminie 30

dni lub innym, ustalonym na jego wniosek przez Marszałka Sejmu w porozumieniu z prezydium komisji.

Odpowiedzi na opinie są rozpatrywane na posiedzeniach komisji, natomiast w przypadku ich braku komisja może:

> ponowić opinię,

> przedłożyć Marszałkowi Sejmu wniosek o zwrócenie odpowiedzi na opinię jako niezadowalającej,

> przedłożyć Sejmowi projekt odpowiedniej uchwały lub rezolucji.

Kontrola sejmowa nad służbami specjalnymiNie ulega wątpliwości, że działalność organów państwa wykonujących zadania tzw. służb specjalnych, a więc

wywiadu, kontrwywiadu oraz służb bezpieczeństwa wewnętrznego, powinna, z racji swojego szczególnego charak‑

teru, podlegać pełnej kontroli realizowanej przez organ przedstawicielski. Skoro sprawowanie kontroli polegać ma

na pozyskiwaniu informacji oraz dokonywaniu ich oceny, to w odniesieniu do tzw. służb specjalnych wykonywanie

takiej kontroli jest szczególnie ważne. Służy przede wszystkim ocenie sposobu prowadzenia działań operacyjnych

i rozpoznawczych przez powołane do tego organy państwa, a przy okazji pozwala na zbadanie sposobu wykorzy‑

stania środków budżetowych przeznaczonych na taką działalność. W nieco szerszym kontekście chodzi natomiast

o możliwość aktywnego i szczegółowego sprawdzania, czy w trakcie tajnych zadań wykonywanych przez różne służby

specjalne nie dochodzi do łamania praw człowieka oraz niezgodnego z prawem wpływania na bieg życia politycznego

w państwie.

Szczególnym organem kontroli tzw. służb specjalnych jest sejmowa Komisja ds. Służb Specjalnych. Funkcjonuje

ona jako stała komisja sejmowa, jednak ze względu na wyjątkowy przedmiot działania, specyficzny tryb pracy oraz nie‑

typowy sposób organizacji wewnętrznej wymaga dokładniejszego omówienia.

SkładKomisja ds. Służb Specjalnych może liczyć maksymalnie 9 członków, a dokładną ich liczbę ustala Sejm w drodze

uchwały podjętej na wniosek Prezydium Sejmu. W okresie od II do IV kadencji w skład komisji wchodziło 7 posłów.

100 Kontrola sejmowa

W V kadencji liczebność komisji ustalona została na 9 członków. W ostatniej kadencji ponownie w skład komisji wcho‑

dziło 7 członków.

Kandydatów do komisji mogą zgłaszać Marszałkowi Sejmu przewodniczący klubów poselskich lub grupy co naj‑

mniej 35 posłów. Wyboru składu komisji dokonuje Sejm w głosowaniu łącznym na wniosek Prezydium Sejmu złożo‑

ny po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów. Po wyborze składu osobowego komisji jej pierwsze posiedzenie zwołuje

i prowadzi Marszałek Sejmu, a przedmiotem tego posiedzenia jest wybór prezydium komisji – przewodniczącego i jego

zastępców (do 2).

Należy dodać, że dostęp posłów członków komisji do informacji niejawnych odbywa się na zasadach określonych

w ustawie z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. nr 182, poz. 1228). Dostęp posłów do informacji nie‑

jawnych oznaczonych klauzulą „ściśle tajne” uzależniony jest od uprzedniego przeprowadzenia przez Agencję Bezpieczeń‑

stwa Wewnętrznego poszerzonego postępowania sprawdzającego. Z wnioskiem o przeprowadzenie tego postępowania

i przyznanie konkretnemu posłowi członkowi komisji tzw. poświadczenia bezpieczeństwa występuje Marszałek Sejmu.

Tryb pracyKomisja ds. Służb Specjalnych, podobnie jak pozostałe komisje sejmowe, obraduje na posiedzeniach, które odbywa‑

ją się w terminach ustalonych przez samą komisję, jej prezydium lub przewodniczącego. Prezydium komisji może zwołać

posiedzenie komisji w celu rozpatrzenia określonej sprawy, wyznaczając przy tym jego termin. Dodatkowo, na pisemny

wniosek co najmniej ⅓ ogólnej liczby członków komisji, jej przewodniczący obowiązany jest zwołać posiedzenie w celu

rozpatrzenia określonej sprawy. Powinien on wówczas wyznaczyć termin takiego posiedzenia w ciągu 30 dni od daty

wniosku przedłożonego przez członków komisji.

Zasadą procedowania Komisji ds. Służb Specjalnych jest rozpatrywanie spraw na posiedzeniach zamkniętych.

W posiedzeniach tej komisji nie mogą uczestniczyć posłowie niebędący jej członkami. Komisja może natomiast ustalić

komunikat z własnego posiedzenia z przeznaczeniem dla środków masowego przekazu. Treść takiego komunikatu na‑

leży – w miarę możliwości – skonsultować z Ministrem Obrony Narodowej, ministrem właściwym do spraw wewnętrz‑

nych, szefem właściwych służb specjalnych bądź też ministrem odpowiedzialnym za nadzór nad działalnością służb.

Przedmiot działaniaKomisja opiniuje:

> kierunki prac służb specjalnych na podstawie informacji przedstawianych przez szefów tych służb,

> wnioski w sprawie powołania poszczególnych osób na stanowiska szefów lub zastępców szefów służb specjalnych,

> projekty ustaw i rozporządzeń dotyczących służb specjalnych,

> projekt budżetu oraz sprawozdanie z jego wykonania w zakresie dotyczącym służb specjalnych.

Komisja rozpatruje coroczne sprawozdania szefów służb specjalnych.

Komisja ocenia:

> akty normatywne o charakterze ogólnym w sprawach działalności służb specjalnych,

> współdziałanie służb specjalnych podległych ministrom spraw wewnętrznych i administracji oraz obrony naro‑

dowej,

> współdziałanie służb specjalnych z innymi służbami i jednostkami wojskowymi oraz organami administracji

państwowej i organami ścigania.

Komisja bada skargi dotyczące działalności służb specjalnych.

101Kontrola sejmowa

Sejmowe komisje śledczePraktyka funkcjonowania komisji śledczych w minionych kadencjach Sejmu spowodowała, że stały się one z pew‑

nością najbardziej rozpoznawaną formą kontroli parlamentarnej. Nie ulega wątpliwości, że olbrzymia „popularność” ko‑

misji śledczych jest po części spowodowana ich specyficznym przedmiotem działania, obejmującym najczęściej sprawy

o charakterze aferalnym bądź mające wyraźne znamiona skandalu. Jeżeli dodamy do tego fakt wszechstronnego za‑

angażowania się w prace komisji ze strony jej członków oraz licznych ekspertów zabierających głos w związku z jej

pracami, wówczas okazuje się, że posiedzenia komisji śledczych stają się miejscem ożywionej debaty zyskującej stałe

zainteresowanie mediów. W rezultacie sam fakt zasiadania w takiej komisji może mieć dla posła – oprócz przyjęcia na

siebie dodatkowych i często niemałych obowiązków – istotny walor prestiżowy, a przy tym umożliwiać zaprezentowanie

swojej osoby szerokiej grupie odbiorców.

Skupiając się tutaj wyłącznie na uwarunkowaniach prawnych, określających ramy funkcjonowania komisji śled‑

czych, należy zwrócić uwagę na zagadnienia związane z:

> powoływaniem komisji i jej składem osobowym,

> dopuszczalnym przedmiotem kontroli,

> niektórymi uprawnieniami komisji,

> sprawozdaniem z działalności komisji.

Powoływanie i skład komisji śledczejKomisja śledcza jest powoływana uchwałą Sejmu. Z projektem takiej uchwały może wystąpić Prezydium Sejmu lub

grupa co najmniej 46 posłów. Projekt rozpatrywany jest na posiedzeniu Sejmu, a komisją właściwą do jego zbadania jest Ko‑

misja Ustawodawcza. Do powołania komisji śledczej wymagane jest podjęcie uchwały bezwzględną większością głosów.

Komisja śledcza może liczyć maksymalnie 11 członków. Skład osobowy komisji powinien odzwierciedlać – odpo‑

wiednio do jej liczebności – reprezentację w Sejmie klubów i kół poselskich mających swoich przedstawicieli w Kon‑

wencie Seniorów. Zgodnie z postanowieniami regulaminu Sejmu zarówno liczbę członków komisji śledczej, jak i termin

zgłaszania kandydatów określa Prezydium Sejmu i informuje o tym przewodniczących klubów i kół wchodzących w skład

Konwentu Seniorów, czyli podmioty, które mogą wystąpić z kandydaturami. Kandydatów zgłasza się Marszałkowi Sejmu

w wyznaczonym terminie.

Kolejny etap powoływania składu komisji śledczej to składanie wniosków do Prezydium Sejmu o dokonanie skreśle‑

nia kandydującego posła z listy kandydatów. Z takim wnioskiem może wystąpić każdy poseł, jeżeli:

> sprawa badana przez komisję dotyczy bezpośrednio kandydata na jej członka,

> jeżeli kandydat brał lub bierze udział w sprawie przed organem władzy publicznej, a sprawa ta ma być przed‑

miotem badania przez komisję,

> zachodzą inne okoliczności, które w danej sprawie mogą wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności

kandydata na członka komisji.

Jeżeli Prezydium Sejmu zdecyduje o wykreśleniu danej osoby z listy kandydatów, wyznacza jednocześnie upraw‑

nionym podmiotom dodatkowy termin na zgłoszenie następnego kandydata. W przypadku braku zgłoszenia kandyda‑

tów w terminie lub zgłoszenia zbyt dużej ich liczby w stosunku do ustalonego parytetu – miejsca w komisji śledczej

przypadające klubowi lub kołu przydzielane są pozostałym podmiotom uprawnionym.

Wybór składu osobowego komisji śledczej polega na podjęciu przez Sejm uchwały o łącznym wyborze kandydatów

na członków komisji. Do podjęcia takiej uchwały potrzebna jest bezwzględna większość głosów w obecności co najmniej

połowy ustawowej liczby posłów.


Przedmiot kontroliKomisja śledcza, zgodnie z art. 111 ust. 1 Konstytucji, może być powołana do „zbadania określonej sprawy”. To

dość lakoniczne sformułowanie nie wyjaśnia precyzyjnie tego, czym tak naprawdę może zajmować się komisja śledcza.

Odwołując się do ustaleń Trybunału Konstytucyjnego oraz dotychczasowej praktyki sejmowej, można powiedzieć, że:

> sprawa będąca przedmiotem działania komisji to ocena działalności organu państwa na podstawie ustalonych

okoliczności faktycznych,

> nie może mieć charakteru ogólnego,

> ma być określona w sposób precyzyjny i wskazywać dokładnie, jakie konkretne zdarzenia staną się przedmio‑

tem śledztwa.

Taka sprawa:

> musi mieścić się w zakresie kontroli sprawowanej przez Sejm,

> nie może prowadzić do oceny zgodności z prawem orzeczeń sądowych,

> nie może być tworzona dla zbadania jakiejkolwiek kwestii, lecz tylko takiej, która ma szczególne znaczenie dla

państwa.

Wybrane uprawnienia komisjiWykonując swoje zadania kontrolne, komisja śledcza dysponuje dość bogatym arsenałem różnych instrumentów

prawnych, pozwalających na dokonywanie ustaleń zgodnych z przedmiotem jej działania. Istotne jest to, że w postępo‑

waniu przed komisją szerokie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące głównie wzywania

oraz przesłuchiwania świadków. Wśród wybranych uprawnień komisji śledczej trzeba wymienić:

> prawo wzywania świadków, co oznacza, że każda osoba wezwana przez komisję ma obowiązek stawić się

w wyznaczonym terminie i złożyć zeznania,

> możliwość zwrócenia się przez komisję do Sądu Okręgowego w Warszawie z wnioskiem o zastosowanie kary

porządkowej względem osoby, która m.in. bez usprawiedliwienia nie stawi się na wezwanie komisji,

> możliwość powoływania biegłych w celu uzyskania wiedzy specjalistycznej,

> możliwość żądania pisemnych wyjaśnień, dokumentów lub akt sprawy prowadzonej przez organy władzy pu‑

blicznej lub inne organy osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej,

> możliwość zwrócenia się do Prokuratora Generalnego o przeprowadzenie określonych czynności,

> możliwość wystąpienia ze wstępnym wnioskiem o pociągnięcie określonej osoby do odpowiedzialności konsty‑

tucyjnej przed Trybunałem Stanu.

Sprawozdanie z działalności komisjiDziałalność komisji śledczej i ustalenia poczynione w trakcie jej prac ujmowane są, podobnie zresztą jak w przypad‑

ku innych komisji sejmowych, w formie sprawozdania, przyjmowanego w drodze uchwały.

Sprawozdanie komisji śledczej ma zawierać stanowisko komisji w sprawie określonej w uchwale o jej powołaniu. Cho-dzi o wyjaśnienie, czy zdaniem komisji słusznie podnoszono te wątpliwości, które skłoniły Sejm do uruchomienia akurat tego szczególnego organu kontrolnego.

Trudno się oczywiście spodziewać, aby stanowisko wypracowane podczas działania komisji śledczej udało się przy‑

jąć bez żadnych zastrzeżeń ze strony jej członków. Mają oni jednak możliwość zgłaszania poprawek do uchwały komisji

103Kontrola sejmowa

lub przedstawienia zdania odrębnego, w którym sformułują stanowisko odmienne co do całości lub części stanowiska

przyjętego przez komisję.

Sprawozdanie komisji jest prezentowane na posiedzeniu Sejmu, z wyłączeniem prawa do zgłaszania poprawek.

Nad sprawozdaniem nie przeprowadza się także głosowania.

Jeżeli następuje upływ kadencji Sejmu, który powołał daną komisję śledczą, prowadzone przez nią postępowanie

ulega zamknięciu z dniem zakończenia kadencji. Jeżeli jednak komisja przekazała Marszałkowi Sejmu sprawozdanie ze

swojej działalności, a Sejm nie zdążył go rozpatrzyć do końca kadencji, wówczas nie stosuje się przyjętej powszechnie

zasady dyskontynuacji prac parlamentarnych. W takiej sytuacji nowy Sejm może rozpatrzyć sprawozdanie sporządzone

przez komisję śledczą działającą w poprzedniej izbie.

Sejm a Najwyższa Izba KontroliRelację, o której mowa w tytule tej części rozdziału, należy postrzegać głównie w kontekście sformułowania użyte‑

go w art. 202 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym „Najwyższa Izba Kontroli podlega Sejmowi”. To dość czytelne stwier‑

dzenie wymaga z pewnością kilku słów komentarza, chociażby po to, aby tę podległość rozumieć we właściwy sposób,

a przy tym móc wskazać jej konkretne przejawy. Bez wątpienia podległość, o której mowa w Konstytucji, nie oznacza,

że NIK pełni rolę specjalistycznego organu wykonującego kontrolne uprawnienia przypisane Sejmowi, a przez to, że po‑

zostaje od niego uzależniony. Wręcz przeciwnie. NIK będąc naczelnym organem kontroli państwowej jest organizacyjnie

wyodrębniony zarówno ze struktury władzy ustawodawczej, jak i wykonawczej. Niezależność NIK‑u gwarantować ma

przede wszystkim obiektywizm jego działania, a przy tym sprzyjać fachowej, a więc merytorycznej specjalizacji kadry

urzędniczej wykonującej zadania kontroli państwowej. Nie przeszkadza to natomiast takiemu powiązaniu NIK‑u i Sejmu,

które stwarzać ma organowi przedstawicielskiemu lepsze warunki do wykonywania jego funkcji kontrolnej. Relacja obu

wspomnianych organów wyraża się w tym, że:

> Sejm powołuje Prezesa NIK za zgodą Senatu na 6 lat; kandydatów na to stanowisko może zgłaszać Marszałek

Sejmu lub grupa co najmniej 35 posłów; wybór następuje w formie uchwały Sejmu podjętej bezwzględną więk‑

szością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów,

> Marszałek Sejmu, na wniosek Prezesa NIK, powołuje i odwołuje od 2 do 4 wiceprezesów NIK,

> Marszałek Sejmu, na wniosek Prezesa NIK, powołuje i odwołuje członków Kolegium NIK,

> Marszałek Sejmu wyraża zgodę na powołanie dyrektora generalnego NIK,

> Marszałek Sejmu, w drodze zarządzenia, na wniosek Prezesa NIK, nadaje statut NIK,

> Prezydium Sejmu rozpatruje okresowe plany pracy NIK oraz sprawozdanie z rocznej działalności NIK.

Niezależnie od powyższego wyliczenia trzeba podkreślić, że zarówno Sejm, jak i jego organy (Marszałek, Prezydium,

Konwent Seniorów oraz komisje sejmowe) mogą zlecać przeprowadzenie kontroli przez NIK. Oznacza to, że organy

Sejmu, a zwłaszcza komisje, mogą realizować uprawnienia kontrolne, posługując się informacjami i ustaleniami poczy‑

nionymi przez fachowy i wyspecjalizowany organ kontroli państwowej. W związku z tym Prezes NIK obowiązany jest

przedstawiać Prezydium Sejmu:

> sprawozdania z wyników kontroli zleconych przez Sejm lub jego organy,

> sprawozdania z kontroli przeprowadzanych na wniosek Prezydenta lub Prezesa Rady Ministrów,

> informacje o wynikach innych kontroli.

Natomiast NIK ze swojej strony może występować do Sejmu i przedkładać:

> wnioski o rozpatrzenie przez Sejm określonych problemów, które wynikają z działalności organów wykonują‑

cych zadania publiczne,


> wystąpienia, w których przedstawiane są zarzuty wynikające z kontroli działalności osób wchodzących w skład

Rady Ministrów oraz kierujących urzędami centralnymi i innymi instytucjami państwowymi.

Wszelkie uwagi, sprawozdania czy informacje składane przez NIK trafiają głównie do komisji sejmowych zwraca‑

jących się do NIK o przeprowadzenie kontroli w określonych przypadkach. Niezależnie od tego główną i wiodącą rolę

w ramach działalności NIK odgrywa Komisja ds. Kontroli Sejmowej, która zajmuje się opiniowaniem wszelkich dokumen‑

tów przekazywanych przez NIK do Sejmu.

NIK odgrywa wreszcie niezwykle istotną rolę w procedurze udzielania przez Sejm absolutorium Radzie Ministrów.

Kwestia absolutorium zostanie omówiona w następnej części tego rozdziału. Już tutaj należy jednak podkreślić, że

właściwa ocena tego, w jaki sposób rząd prowadził gospodarkę finansową w mijającym roku, możliwa jest dzięki zaan‑

gażowaniu NIK i przedstawionych przez ten organ:

> analizie wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej,

> opinii w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów.

4. Kontrola sprawowana przez posłów

Interpelacje, zapytania, pytania w sprawach bieżącychUdział posłów w sprawowaniu kontroli sejmowej może mieć charakter działalności grupowej, polegającej na wy‑

stępowaniu z wnioskami m.in. o podanie informacji w sprawach bieżących, o podjęcie uchwały w sprawie wotum nieuf‑

ności czy też uchwały o powołaniu komisji śledczej. Oprócz tego posłowie mogą także indywidualnie inicjować określone

czynności, które – z uwagi na ich specyfikę oraz przedmiot – traktuje się jako działania kontrolne, zaliczane do mecha‑

nizmów kontroli sejmowej.

Instrumenty kontroli przysługujące indywidualnie posłom mają swoją podstawę prawną w art. 115 Konstytucji.

Już w ust. 1 tego przepisu ustanowiono bowiem obowiązek udzielenia – terminie 21 dni – odpowiedzi na interpelacje

i zapytania poselskie przez Prezesa Rady Ministrów oraz pozostałych członków rządu. Kolejny ust. 2 art. 115 Konstytucji

ustanawia natomiast adresowany do tych samych podmiotów obowiązek odpowiedzi w sprawach bieżących na każdym

posiedzeniu Sejmu. Wspomniane tutaj mechanizmy kontrolne stały się przedmiotem bardziej szczegółowej regulacji na

poziomie regulaminu Sejmu. Dalsze omówienie odnosi się właśnie do obowiązujących rozwiązań regulaminowych.

Interpelacje (art. 192–193 regulaminu Sejmu)

Kto składa, kto adresatem? >

Prawo złożenia interpelacji przysługuje każdemu posłowi, adresatem interpelacji może być każdy członek Rady

Ministrów.

Interpelacja dotyczy wyłącznie spraw o zasadniczym charakterze, związanych z problemami polityki państwa. Po-winna zatem odnosić się tylko do takich kwestii, które mają znaczenie z punktu widzenia interesów całego państwa. Zasadniczy charakter spraw poruszanych w interpelacji może sugerować, że chodzi tu o uzyskiwanie informacji na temat stanowiska, jakie w niektórych sprawach zajmuje cały rząd. Przykładem odpowiedniego zastosowania inter-pelacji będzie chociażby przedstawienie szczegółowych pytań dotyczących pozycji negocjacyjnej oraz ostatecznych ustaleń podjętych przez członków rządu podczas spotkania z partnerami na szczeblu Unii Europejskiej.

105Kontrola sejmowa

W jaki sposób składa się interpelację? >

Interpelację składa się na piśmie Marszałkowi Sejmu, przedstawiając krótki opis stanu faktycznego będącego jej

przedmiotem oraz związane z tym pytania skierowane do wybranego członka Rady Ministrów.

Prezydium Sejmu może pozostawić pismo bez dalszego biegu, jeżeli jego treść nie odpowiada wymogom interpe‑

lacji, bądź wówczas, kiedy nie zostało ono sporządzone w odpowiedniej formie.

Prezydium może także zażądać skreślenia z interpelacji zwrotów lub sformułowań, które są sprzeczne z zasadami

etyki poselskiej.

Jakie są skutki złożenia interpelacji? >

Wystąpienie przez posła z interpelacją skierowaną do członka Rady Ministrów rodzi po stronie adresata obowiązek

udzielenia odpowiedzi w terminie 21 dni od daty otrzymania stosownego pisma z pytaniami. Odpowiedź powinna być

sformułowana na piśmie i przekazana Marszałkowi Sejmu z dołączeniem dwóch odpisów. Marszałek kieruje takie pismo

bezpośrednio do zainteresowanego posła.

Na czym polegają tzw. dodatkowe wyjaśnienia? >

Kiedy poseł uzna udzieloną mu odpowiedź na interpelację za niezadowalającą, może zwrócić się do Marszałka Sej‑

mu z prośbą o ponowne wystąpienie do adresata interpelacji z żądaniem dodatkowych wyjaśnień. Pismo w tej sprawie

można skierować do Marszałka tylko raz, w terminie 30 dni od dnia otrzymania niezadowalającej odpowiedzi, podając

jednocześnie przyczyny braku jej przyjęcia przez posła. Wystąpienie Marszałka Sejmu z odpowiednim żądaniem nakłada

na adresata interpelacji obowiązek złożenia dodatkowych wyjaśnień w terminie 21 dni.

Zapytania poselskie (art. 195 regulaminu Sejmu)


Zapytanie poselskie, podobnie jak interpelację, może złożyć każdy poseł, kierując je do wybranego członka Rady

Ministrów.

Zapytanie składa się w sprawach o charakterze jednostkowym, dotyczących polityki wewnętrznej i zagranicznej pro-wadzonej przez Radę Ministrów, jak również w kwestiach związanych z zadaniami publicznymi realizowanymi przez organy administracji rządowej. Przedmiotem zapytania mają być zatem kwestie dotyczące całej bieżącej polityki rządu, ale chodzi tu o sprawy mające zdecydowanie mniejsze znaczenie dla szeroko rozumianych interesów państwa. Posługiwanie się tym instrumentem, w odróżnieniu od instytucji interpelacji, służyć ma posłom do uzyskiwania in-formacji na temat problemów o charakterze lokalnym czy regionalnym, związanych najczęściej z funkcjonowaniem konkretnego resortu czy organu administracji rządowej.

W jaki sposób należy złożyć zapytanie poselskie? >

Procedura wystąpienia z zapytaniami poselskimi jest analogiczna do stosowanej przy interpelacji. Poseł składa

zapytanie na piśmie Marszałkowi Sejmu, podając okoliczności sprawy i formułując pytania wobec wybranego członka

Rady Ministrów. Także w tym przypadku kontrolę zapytań prowadzi Prezydium Sejmu, które może pozostawić je bez

biegu (niewłaściwa treść, brak zachowania formy) lub zwrócić się o wykreślenie pewnych sformułowań (sprzeczność

z zasadami etyki poselskiej).


Jakie są skutki złożenia zapytania? >

Skutki złożenia zapytania poselskiego są identyczne jak w sytuacji wystąpienia z interpelacją. Adresat ma prawny

obowiązek pisemnego ustosunkowania się do otrzymanego zapytania w ciągu 21 dni i przekazania go w tym terminie

Marszałkowi Sejmu. Marszałek kieruje natomiast stosowne pismo do zainteresowanego posła.

Czy można żądać dodatkowych wyjaśnień? >

W przypadku zapytań poselskich nie ma możliwości zwrócenia się do Marszałka Sejmu z prośbą o zażądanie dodat‑

kowych wyjaśnień od adresata zapytania.

Pytania w sprawach bieżących (art. 196 regulaminu Sejmu)


Pytania w sprawach bieżących zadają posłowie ustnie członkom Rady Ministrów podczas każdego posiedzenia

Sejmu i wymagają każdorazowo bezpośredniej odpowiedzi. Pytania są więc zupełnie inną instytucją niż omówione wcze‑

śniej informacje bieżące członków Rady Ministrów.

Czego dotyczy pytanie w sprawach bieżących? >

Regulamin Sejmu nie zawiera definicji pytań w sprawach bieżących, co znaczy, że ich treść może być mocno

zróżnicowana i odnosić się do wielu szczegółowych zagadnień związanych z działalnością odpowiednich członków Rady

Ministrów, podległych im ministerstw bądź innych podmiotów publicznych. Wydaje się natomiast, że pytania nie mogą

dotyczyć spraw polityki państwa o zasadniczym charakterze, ponieważ jest to materia, którą regulamin Sejmu rezerwuje

dla informacji bieżącej członka rządu (art. 194 regulaminu Sejmu).

W jaki sposób złożyć pytanie w sprawach bieżących? >

Pytania zadawane są ustnie podczas każdego posiedzenia Sejmu. Do godziny 21.00 w dniu poprzedzającym rozpo‑

częcie posiedzenia posłowie muszą powiadomić na piśmie Marszałka Sejmu o ogólnej tematyce pytania i jego adresacie.

Jaka jest procedura rozpatrywania pytań w sprawach bieżących? >

Wszystkie zgłoszone wcześniej pytania podlegają wstępnej selekcji dokonywanej przez Prezydium Sejmu. Infor‑

muje ono zainteresowanych posłów o tym, które z pytań zostały włączone do porządku dziennego konkretnego posie‑

dzenia Sejmu. Prezydium po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów określa także kolejność zadawania pytań.

Pytania rozpatrywane są podczas stałego punktu porządku obrad, przy czym w przypadku każdego posiedzenia

punkt ten może obejmować nie więcej niż 11 pytań. Sama procedura rozpatrywania pytań składa się z przedstawienia

treści pytania przez posła (do 2 minut) oraz udzielenia odpowiedzi przez adresata, a w wyjątkowych sytuacjach przez

osobę upoważnioną (do 6 minut). Ani nad pytaniem, ani nad odpowiedzią nie przeprowadza się dyskusji.

Trzeba dodać, że posłom przysługuje także prawo do zgłoszenia pytania dodatkowego (do 1 minuty). Adresat

obowiązany jest wówczas udzielić uzupełniającej odpowiedzi na takie pytanie (do 3 minut – chyba że Marszałek Sejmu

przedłuży czas na odpowiedź).

Dostęp do informacji, interwencje, prawo do uczestnictwaOprócz korzystania z instrumentów kontroli przewidzianych w Konstytucji i regulaminie Sejmu posłowie mogą

podejmować czynności kontrolne, działając na podstawie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Pewne

107Kontrola sejmowa

uprawnienia wynikające z art. 16 ust. 2 tej ustawy były już omówione w części dotyczącej form kontroli sprawowa‑

nej przez komisje sejmowe ( s. 97–103). Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na przysługujące posłom ustawowe

uprawnienia do pozyskiwania informacji, podejmowania interwencji oraz uczestnictwa w sesjach organów kolegialnych

jednostek samorządu terytorialnego.

Pozyskiwanie informacjiUstawa o wykonywaniu mandatu przewiduje dwie niezależne podstawy prawne, które mogą zostać wykorzystane

przez posłów pragnących pozyskiwać informacje. W pierwszej kolejności chodzi o art. 16 ust. 1 ustawy, pozwalający

posłom zwracać się do:


> przedstawicieli organów i instytucji państwowych,

> przedstawicieli organów i instytucji samorządowych,

z żądaniem przedstawienia informacji i wyjaśnień w sprawach wynikających z wykonywania obowiązków po‑

selskich.

Drugim przepisem ustawy, pozwalającym posłom gromadzić materiały oraz niezbędne informacje, jest art. 19 ust. 1

ustawy, na mocy którego posłowie mają prawo do:

> uzyskiwania informacji,

> uzyskiwania materiałów,

> wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały

oraz wglądu w działalność:

– organów administracji rządowej,

– organów samorządu terytorialnego,

– spółek z udziałem Skarbu Państwa,

– zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych.

Uprawnienia te nie zostały precyzyjnie zdefiniowane, tzn. ustawodawca nie wskazał jednoznacznie, do kogo moż‑

na zwracać się z żądaniem przekazania informacji bądź materiałów oraz do kogo należy się kierować, chcąc uzyskać

wgląd w działalność wskazanych podmiotów. Trzeba zatem przyjąć, że w określonych sytuacjach to poseł indywidualnie

decyduje o treści żądania oraz o jego adresacie. Nie zmienia to jednak faktu, że przy tak szerokich uprawnieniach istnieją

trzy zasadnicze ograniczenia:

> pozyskiwanie informacji bądź wgląd w działalność wymienionych podmiotów musi mieć zawsze bezpośredni

związek z wykonywaniem obowiązków poselskich. Nie można powoływać się na cytowane przepisy ustawy

(art. 16 ust. 1 i art. 19 ust. 1) i żądać materiałów, które nie dotyczą działalności związanej z wykonywaniem

mandatu poselskiego,

> pozyskiwanie informacji nie może prowadzić do naruszenia dóbr osobistych innych osób,

> uzyskanie informacji bądź materiałów nie zwalnia posłów z obowiązku zachowania przepisów ustawy o ochro‑

nie informacji niejawnych.

Prawo do podjęcia interwencjiJuż w ramach uprawnień związanych z pozyskiwaniem informacji posłowie mają możliwość wglądu w działalność

wielu organów państwa. Czym innym jest jednak wgląd, pozwalający na zbieranie materiałów, ich porównywanie i do‑


konywanie oceny, czym innym natomiast prawo do podejmowania kroków, służących zmianie sposobu działania danego

podmiotu, a więc wykonywanie czynności o charakterze interwencyjnym. Możliwości takie stwarza posłom art. 20 usta‑

wy o wykonywaniu mandatu.

Poseł ma prawo podjąć interwencję w:

> organie administracji rządowej,

> organie samorządu terytorialnego,

> zakładzie lub przedsiębiorstwie państwowym,

> organizacji społecznej,

> jednostkach gospodarki niepaństwowej.

Interwencja może być wniesiona w imieniu własnym albo w imieniu wyborcy lub wyborców, a jej celem ma być:

> załatwienie sprawy,

> zaznajomienie się z tokiem rozpatrywania sprawy.

Warto dodać, że cytowany art. 20 ustawy o wykonywaniu mandatu, poza wskazaniem dość licznej grupy podmio‑

tów, do których każdy poseł może się zwracać, nie wyjaśnia precyzyjnie, o jaką „sprawę” ma chodzić, ani też, co chyba

znacznie ważniejsze, o jakim „załatwieniu” jest tutaj mowa. Można jedynie przypuszczać, że opierając się tak na autory‑

tecie własnym, jak i całego Sejmu, poseł może wpływać na zachowanie prawidłowego toku postępowania prowadzone‑

go w danej sprawie. Może ewentualnie skłaniać odpowiednie podmioty do zachowania właściwych standardów pracy,

zwłaszcza jeśli chodzi o czas wykonywania niektórych czynności urzędowych. Nie ulega jednak wątpliwości, że metody

działania posła podejmującego się interwencji muszą się zawsze i bezwarunkowo mieścić w granicach obowiązującego

prawa. Wydaje się też, że samo pojęcie interwencji powinno zakładać podjęcie działań wówczas, kiedy inne metody

w danym przypadku okazały się nieskuteczne bądź niewystarczające.

Warto wspomnieć jednocześnie o skutkach, jakie może wywoływać interwencja poselska. Nie chodzi tu jednak

o samo „załatwienie sprawy”, ale o te okoliczności, które przewiduje ustawodawca. Jak wynika z art. 20 ust. 2–3 ustawy

o wykonywaniu mandatu, możemy mówić o skutkach pisemnego wystąpienia z interwencją, polegających na tym, że:

> organy i jednostki, wobec których poseł podjął interwencję, mają obowiązek poinformować go o stanie rozpa‑

trywania danej sprawy w ciągu 14 dni,

> następnie, po uzgodnieniu dogodnego terminu, mają ostatecznie załatwić sprawę,

a także o dodatkowych efektach interwencji osobistej, która powoduje, że:

> kierownicy organów i jednostek, będących celem interwencji, mają obowiązek niezwłocznego przyjęcia posła,

który przybył ze względu na sprawę związaną z wykonywaniem jego mandatu,

> są oni zobowiązani do udzielania posłowi wszelkich koniecznych informacji i wyjaśnień dotyczących sprawy będą‑

cej przedmiotem interwencji.

Prawo do uczestnictwa w sesjach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnegoPojęcie prawa do uczestnictwa odnosi się do przewidzianych w ustawie o wykonywaniu mandatu indywidualnych

uprawnień związanych z możliwością wzięcia udziału w sesjach organów stanowiących jednostek samorządu teryto‑

109Kontrola sejmowa

rialnego. Zgodnie z art. 22 ust. 1 i 3 ustawy posłowie mogą uczestniczyć w sesjach organów właściwych dla okręgu

wyborczego, z którego zostali wybrani lub też właściwych ze względu na siedzibę biura danego posła. Ustawodawca –

oprócz samej obecności posła w trakcie sesji wspomnianych organów – przewidział także możliwość zgłaszania uwag

i wniosków. Oznacza to, że w ramach wykonywania mandatu poselskiego istnieje możliwość osobistego zapoznawania

się z wybranymi zagadnieniami stanowiącymi przedmiot działania organów samorządowych, a przy tym zabierania gło‑

su, wyrażania stanowiska oraz przedstawiania własnych postulatów.

Podstawowe formy kontroli sejmowej

Kontrola sprawowana przez Sejm

na posiedzeniu plenarnym

Kontrola sprawowana przez organy Sejmu

Kontrola sprawowana przez posłów

Debaty w sprawie wniosków o wyrażenie

wotum nieufności dla Rady Ministrów

Uchwała w sprawie absolutorium

Debaty w sprawie wniosków o wyrażenie

wotum nieufności dla ministra

Informacje bieżące członków Rady Ministrów

Interpelacje, zapytania poselskie, pytania w sprawach

bieżących

Prawo do informacji, interwencje poselskie, prawo do uczestnictwa

Komisje śledcze

Marszałek Sejmu, Prezydium Sejmu, komisje sejmowe

Komisja ds. Służb Specjalnych

Stałe komisje sejmowe

Dezyderaty, opinie

Kontrola NIK

VI

PIOTr raDzIEWICz

rOLa sEJMu PrzED TrybuNałEM KONsTyTuCyJNyM

1. Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego

Do podstawowych zadań Trybunału Konstytucyjnego, wymienionych w art. 188 Konstytucji, należy kontrola hierar-chicznej zgodności norm prawnych, a więc rozstrzyganie, czy normy niższego rzędu są zgodne z normami wyższego rzędu (zwłaszcza Konstytucji), i ewentualne eliminowanie regulacji niezgodnych z systemem obowiązującego prawa.

Punktem odniesienia orzeczeń Trybunału jest wyłącznie prawo (w tym sensie w postępowaniu przed Trybunałem

bez znaczenia pozostają na przykład argumenty o charakterze politycznym). Orzeczenia są podejmowane w sformalizo‑

wanej procedurze sądowej, nawiązującej do postępowania cywilnego. Działalność sądów konstytucyjnych jest niekiedy

określana mianem „negatywnego ustawodawcy”, co oddaje istotę sprawowanej przez nie kontroli konstytucyjności

prawa (w tym przede wszystkim ustaw). Trybunał może bowiem uchylić niekonstytucyjne przepisy, nie może zaś w ich

miejsce ustanowić regulacji, które odpowiadałyby wymogom konstytucyjnym. Nie zmienia to jednak faktu, że uprawnie‑

nia Trybunału bezpośrednio i intensywnie oddziałują na proces sprawowania władzy i politykę tworzenia prawa.

Pozycję ustrojową Trybunału Konstytucyjnego cechuje niezależność od władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Wyroki Trybunału są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą po opublikowaniu w dzienniku urzę-dowym (art. 190 ust. 1 Konstytucji). W szczególnie uzasadnionych przypadkach, na przykład z uwagi na konsekwencje

stwierdzenia niezgodności przepisu dla finansów publicznych, Trybunał może odroczyć termin utraty mocy obowiązują‑

cej niekonstytucyjnego przepisu.

Polski sąd konstytucyjny realizuje wiele funkcji, spośród których najistotniejszą jest, wspomniana wcześniej, kon‑

trola konstytucyjności aktów normatywnych (zwłaszcza ustaw). Trybunał nie może jednak kontrolować przepisów

z własnej inicjatywy.

Podmioty uprawnione do inicjowania postępowania w zakresie konstytucyjności aktów normatywnych wymienione są w art. 191 ust. 1 i 2 Konstytucji:

> Prezydent Rzeczypospolitej,

> Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu,

> Prezes Rady Ministrów,

> 50 posłów,

> 30 senatorów,

> Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego,

> Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego,

> Prokurator Generalny,

> Prezes Najwyższej Izby Kontroli,

> Rzecznik Praw Obywatelskich,jeżeli skarżony akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania:

> Krajowa Rada Sądownictwa,

> organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego,

> ogólnokrajowe organy związków zawodowych,

> ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych,

> kościoły i inne związki wyznaniowe.

114 rola sejmu przed Trybunałem Konstytucyjnym

Oprócz wymienionych podmiotów z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego – co do zgodności aktu

normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą – może wystąpić każdy sąd, je‑

żeli od odpowiedzi na pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem (art. 193 Konstytucji). Szeroki

zakres podmiotowy ma także skarga konstytucyjna, którą do Trybunału może skierować „każdy, czyje konstytucyjne

wolności lub prawa zostały naruszone […] w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego,

na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo

o jego obowiązkach określonych w Konstytucji” (art. 79 ust. 1 Konstytucji).

Konstytucja upoważnia Trybunał Konstytucyjny również do prewencyjnej kontroli ustaw i umów międzyna-rodowych, a więc na etapie, kiedy jeszcze nie weszły one w życie (nie zostały podpisane i odpowiednio – ratyfikowane)

i w związku z tym nie obowiązują. Podmiotem uprawnionym do inicjowania takiej kontroli jest wyłącznie Prezydent

Rzeczypospolitej (art. 133 ust. 2 Konstytucji).

Ponadto Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach:

a) sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa (art. 189 Konstytucji),

b) zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych (art. 188 pkt 4 Konstytucji),

c) tymczasowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej (art. 131 ust. 1 Konstytucji).

2. Udział Sejmu w postępowaniach przed Trybunałem Konstytucyjnym

Sejm może brać udział w postępowaniach przed Trybunałem Konstytucyjnym w kilku rolach. Przede wszystkim

jest uczestnikiem w sprawach dotyczących badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych, które wydał albo

uczestniczył w ich wydaniu (w praktyce są to ustawy albo umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą

wyrażoną w ustawie). Wówczas – obok podmiotu, który złożył do Trybunału wniosek, skargę konstytucyjną albo py‑

tanie prawne, oraz Prokuratora Generalnego – Sejm składa wszelkie niezbędne wyjaśnienia i dowody, które są potrzebne do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (w praktyce do Trybunału przesyłane są pisma procesowe lub

dokumenty pozostające w dyspozycji izby). Następnie przedstawiciel Sejmu uczestniczy w rozprawie przed Trybunałem,

podczas której przedstawia stanowisko Sejmu, składa wnioski procesowe i odpowiada na pytania sędziów Trybunału

Konstytucyjnego. Obecność na rozprawie przedstawiciela Sejmu jest obowiązkowa.

Na podobnych zasadach Sejm bierze udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie sporów

kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa (jeśli spór kompetencyjny dotyczy Sejmu)

oraz przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej (w rozprawie uczestniczy oso‑

biście Marszałek Sejmu).

W art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucja przewiduje również, że podmiotem inicjującym postępowanie przed Trybu-nałem Konstytucyjnym w sprawie zgodności przepisów prawa może być Marszałek Sejmu albo grupa 50 po-słów – występujący w roli wnioskodawcy (tzw. legitymacja czynna). Oznacza to, że w praktyce uczestnikami postę‑

powania będą jednocześnie Sejm, jako organ kierujący do Trybunału wyjaśnienia w sprawie zaskarżonych przepisów,

i z drugiej strony Marszałek Sejmu albo uprawniona grupa posłów, jako podmioty zarzucające wspomnianym przepisom

niekonstytucyjność.

Przepisy umożliwiają ponadto wezwanie do udziału w postępowaniu innych podmiotów (w tym Sejmu, gdy jego

udział nie jest obowiązkowy), jeśli Trybunał Konstytucyjny uzna to za zasadne lub celowe dla wyjaśnienia sprawy. Sej‑

mowi wypada wówczas rola swego rodzaju eksperta, który na wezwanie Trybunału przedstawia swoje stanowisko

w sprawie, nie będąc jednakże uczestnikiem postępowania w sensie ścisłym.

115rola sejmu przed Trybunałem Konstytucyjnym

Po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny Sejm, jeżeli w toku postępowania miał status jego uczestnika,

może także złożyć wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia. Ma to miejsce wówczas, gdy poja‑

wiają się zasadnicze kontrowersje co do przedmiotu, zakresu lub skutków wyroku Trybunału.

3. Projekt stanowiska w sprawie hierarchicznej zgodności przepisów

Wewnętrzne postępowanie w Sejmie, dotyczące zgodności aktów normatywnych, jest inicjowane przez Prezesa Try-bunału Konstytucyjnego w piśmie (z załączonym odpisem pisma procesowego wszczynającego postępowanie), w któ-rym wnosi on o złożenie wyjaśnień w danej sprawie przez Sejm.

Zwyczajowo wyznaczany jest termin 60‑dniowy na przesłanie przez Sejm stanowiska. W sprawach pilnych Prezes

Trybunału Konstytucyjnego wyznacza termin 21‑dniowy albo 30‑dniowy.

Jak już wspomniano, na Sejmie, jako uczestniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach

kontroli konstytucyjności prawa, ciąży ustawowy obowiązek złożenia wyjaśnień pozwalających na wszechstronne zba‑

danie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia. Sejm nie występuje w tym postępowaniu jako strona czy przeciwnik procesowy

wnioskodawcy; jest uczestnikiem legitymowanym przez uchwalenie ustawy, której konstytucyjność została zakwestio‑

nowana (odrębna sytuacja, zasygnalizowana wcześniej, pojawia się, gdy wnioskodawcą jest Marszałek Sejmu).

Kontrola konstytucyjności prawa to przede wszystkim spór prawny.

Elementami decydującymi o wyniku postępowania są argumenty jurydyczne – oparte na interpretacji przepisów,

stanowisku doktryny prawa i orzecznictwie sądów (w tym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego). Sejm bierze więc

udział w rozstrzyganiu sporu o konstytucyjność ustawy, a jego stanowisko powinno zawierać wyczerpującą analizę

prawną twierdzeń innych uczestników procesowych oraz wyjaśnienia i dowody, które mogą mieć wpływ na wynik postę‑

powania (ocenę zgodności z Konstytucją zaskarżonego aktu normatywnego). W toku rozprawy Trybunał może zwrócić

się do przedstawiciela Sejmu o dodatkowe informacje, zwłaszcza związane z przebiegiem procesu legislacyjnego, albo –

mające mniejsze znaczenie – polityczne uzasadnienie zaskarżonego przepisu. Sejm jest również władny formułować

niewiążące dla Trybunału wnioski formalne, takie jak wniosek o przekazanie sprawy do rozpoznania pełnemu składowi

Trybunału, wniosek o odroczenie rozprawy czy wniosek o odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przez niekon‑

stytucyjny akt normatywny.

Założeniem interpretacyjnym, a zarazem konstrukcyjnym projektu stanowiska Sejmu, opracowywanego w Wydziale Postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym w Biurze Analiz Sejmowych (WPTK BAS), jest ochrona swobody dzia-łalności ustawodawcy (w ramach norm konstytucyjnych), akcentowanie prawa ustawodawcy do prowadzenia polityki państwa przez stanowienie prawa oraz okoliczność, że ciężar dowodu w procesie kontroli konstytucyjności prawa spoczywa na skarżącym/wnioskodawcy (konieczność obalenia domniemania konstytucyjności ustawy).

W konsekwencji projekty stanowisk nie są pisane z założenia „na zgodność” z Konstytucją. Niekiedy jedynym

dopuszczalnym prawniczo rozwiązaniem jest przyznanie, że ustawa jest wadliwa i zasugerowanie możliwie pilnego


podjęcia prac legislacyjnych w celu jej zmiany. W szczególności warto korzystać z możliwości eliminowania bezspornie

niekonstytucyjnego przepisu przed wydaniem wyroku przez Trybunał, co pozwala wnosić o umorzenie postępowania.

Model uczestnictwa Sejmu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym opiera się na wyeksponowaniu pozycji Marszałka Sejmu, który zgodnie z regulaminem Sejmu pełni w omawianym zakresie rolę pierwszoplanową,

a więc nie tylko wyznacza przedstawiciela Sejmu, ale również ostatecznie ustala i zatwierdza stanowisko w danej spra‑

wie. Z kolei Komisja Ustawodawcza pełni funkcję pomocniczą, wyrażając niewiążące prawnie opinie o poszczegól‑

nych sprawach zawisłych przed Trybunałem.

Projekt stanowiska opracowują służby prawne Kancelarii Sejmu (BAS), według sformalizowanej procedury

określonej w zarządzeniu nr 12 Marszałka Sejmu z 20 października 2008 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad

przygotowywania stanowiska Sejmu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Zgodnie z tym zarządzeniem po otrzymaniu odpisu wniosku, skargi konstytucyjnej lub pytania prawnego wniesio‑

nego do Trybunału Konstytucyjnego BAS niezwłocznie sporządza i przedstawia Marszałkowi Sejmu informację o sprawie

toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Informacja zawiera zwięzły opis przedmiotu i stanu sprawy, a także

ocenę zasadności podjęcia prac legislacyjnych, jeżeli zarzuty zawarte we wniosku lub skardze konstytucyjnej albo treść

pytania prawnego są oczywiście uzasadnione co do niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Informacja może

zawierać także wniosek o zastosowanie szczególnego trybu przygotowania stanowiska Sejmu wraz z propozycją po‑

stępowania w tej sprawie.

Wniosek o zastosowanie szczególnego trybu (wyłączenie ze sprawy sejmowych służb prawnych) BAS może zgło‑

sić, jeżeli sprawa: a) ma charakter precedensowy, b) dotyczy przepisów, których brzmienie zostało ustalone w bezpo‑

średnim związku z doradztwem biura wykonywanym w trakcie prac ustawodawczych (chodzi o potencjalny konflikt

interesu – uprzednie istotne zaangażowanie BAS w pracach legislacyjnych, np. przygotowanie koncepcji zaskarżonej

ustawy i opracowanie jej przepisów), lub c) wymaga uwzględnienia przede wszystkim argumentacji o charakterze po‑

zaprawnym, którą nie mogą posługiwać się pracownicy Kancelarii Sejmu (stanowiłoby to wykroczenie poza apolityczny

status urzędnika państwowego).

Szczególny tryb przygotowania projektu stanowiska Sejmu polega na zleceniu jego opracowania podmiotowi ze‑

wnętrznemu, wskazanemu przez Marszałka Sejmu. W takiej sytuacji, jeżeli jest to niezbędne, BAS może dokonać redakcji

projektu takiego stanowiska, a w szczególności nadać mu formę pisma procesowego, nie bierze jednak udziału w pra‑

cach merytorycznych, jak również nie odpowiada za obrany kierunek argumentacyjny.

Istotnym elementem procedury jest obowiązek wstępnego poinformowania Marszałka Sejmu i Komisji Ustawodaw‑

czej o zasadności znowelizowania zaskarżonych przepisów przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Jeżeli

okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości, że regulacja jest bezsprzecznie wadliwa (np. brak w przepisie ustawy wytycznych

upoważniających do wydania rozporządzenia), wydaje się, że w interesie Sejmu leży wcześniejsze wyeliminowanie problemu

konstytucyjnego przez zainicjowanie procesu legislacyjnego, a nie narażanie się na negatywną ocenę pracy parlamentu, jaką

zawsze jest uchylenie ustawy przez sąd konstytucyjny. Wcześniejsza nowelizacja zaskarżonego przepisu pozwala „napra‑

wić” system prawa, a jednocześnie często umożliwia zakończenie sporu przed Trybunałem bez wydania wyroku.

W terminach wyznaczonych przez Trybunał Konstytucyjny BAS sporządza projekt stanowiska Sejmu, które zawiera

analizę prawną twierdzeń i zarzutów innych uczestników postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz wyja‑

śnienia i dowody, jakie powinny zostać przedstawione w tym postępowaniu. Projekt stanowiska Sejmu sporządza się w formie przewidzianej dla pisma procesowego i niezwłocznie przekazuje Marszałkowi Sejmu, Komisji Ustawo‑

dawczej i przedstawicielowi Sejmu w postępowaniu przed Trybunałem.

W wyjątkowej sytuacji, w szczególności uzasadnionej istotnym znaczeniem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytu‑

cyjnego dla pozycji ustrojowej parlamentu lub wykonywania mandatu posła, Szef Kancelarii Sejmu może powołać zespół


celowy, złożony z pracowników różnych komórek organizacyjnych Kancelarii, dla wykonania zadań związanych z przygo‑

towaniem stanowiska Sejmu. Zespołem kieruje dyrektor BAS albo osoba wyznaczona przez Szefa Kancelarii Sejmu.

W sprawach badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych, w których uczestnikiem jest Sejm, BAS przy‑

gotowuje i przedstawia Marszałkowi Sejmu do podpisu także projekty wszelkich innych pism, w tym projekty pism

przygotowawczych i uzupełniających oraz projekty wniosków o wyjaśnienie treści orzeczenia.

BAS jest jednostką organizacyjną Kancelarii Sejmu właściwą rzeczowo we wszystkich sprawach związanych z kontro-lą konstytucyjności aktów normatywnych przez Trybunał Konstytucyjny.

Odnosi się to zarówno do gromadzenia dokumentacji i innych czynności ewidencyjnych, przygotowania odpowied‑

nich materiałów (informacje, opinie, ekspertyzy) oraz pism procesowych, a także uczestniczenia w posiedzeniach Komisji

Ustawodawczej oraz rozprawach przed Trybunałem Konstytucyjnym (bez prawa zabierania głosu).

4. Komisja Ustawodawcza i poseł przedstawiciel Sejmu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym

Istotną rolę w procesie przygotowania stanowiska Sejmu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym odgry-wa Komisja Ustawodawcza.

Regulamin Sejmu stanowi, że przed terminem rozprawy Komisja Ustawodawcza wydaje „opinię o zawartych we

wniosku o rozpatrzenie sprawy przez Trybunał Konstytucyjny zarzutach co do niezgodności ustawy z przepisami kon‑

stytucyjnymi”. Przygotowuje ją po zapoznaniu się z projektem stanowiska Sejmu. Opinia stanowi następnie materiał

pomocniczy dla Marszałka Sejmu (w sensie prawnym nie ma ona charakteru wiążącego), który między innymi na jej

podstawie wypracowuje kierunek stanowiska Sejmu.

W posiedzeniu Komisji Ustawodawczej bierze udział przedstawiciel służby prawnej Kancelarii Sejmu (odpowie‑

dzialny za daną sprawę pracownik WPTK BAS), który odpowiada na pytania posłów i udziela wyjaśnień. Obowiązkowe

uczestnictwo w posiedzeniu dotyczy także posła wyznaczonego przez Marszałka Sejmu na przedstawiciela Sejmu,

który z kolei referuje sprawę. Komisja Ustawodawcza podejmuje uchwałę większością głosów, w obecności co najmniej

⅓ liczby członków. Jeżeli zachodzi konieczność, przedstawiciel służby prawnej redaguje także opinię Komisji Ustawo‑

dawczej.

Punktem wyjścia prac opiniodawczych Komisji Ustawodawczej są odpisy pism procesowych otrzymane z Trybu‑

nału Konstytucyjnego i rekomendacja BAS (przedłożony projekt stanowiska). Posłowie mogą przyjąć opinię odmienną od

propozycji BAS – wówczas opinia Komisji Ustawodawczej i projekt stanowiska będą się różniły. Komisja Ustawodawcza

nie ma natomiast uprawnień, aby zmieniać czy wycofywać projekt przedłożony przez służby prawne (BAS).

Ostateczne ustalenie stanowiska Sejmu, które zostanie przesłane do Trybunału Konstytucyjnego, należy do Marszałka Sejmu, dysponującego w tym zakresie szerokimi uprawnieniami o charakterze dyskrecjonalnym (np. przyjęcie ustaleń z opinii Komisji Ustawodawczej z pominięciem rekomendacji służby prawnej bądź odwrotnie). Przepisy nie przewidują żadnego odwołania od decyzji Marszałka do Prezydium Sejmu czy Sejmu in pleno.


W terminach wyznaczonych na rozpatrzenie sprawy przez Trybunał Konstytucyjny BAS przesyła stanowisko Sejmu

do Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku zmiany okoliczności faktycznych lub prawnych bądź też z uwagi na tezy

pism procesowych innych uczestników postępowania, stanowisko Sejmu może być modyfikowane albo uzupełniane. Za

każdym razem stosowne dokumenty przygotowuje BAS, a decyzję o ich wysłaniu podejmuje Marszałek Sejmu (Komisja

Ustawodawcze nie wyraża już w tej sprawie opinii).

Podczas rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym Sejm jest reprezentowany przez przedstawiciela, którego

spośród posłów wyznacza Marszałek Sejmu. Formalnie przedstawicielem Sejmu może być każdy poseł, w szczególności

nie tylko członek Komisji Ustawodawczej. Przepisy nie ustanawiają także specjalnych wymagań merytorycznych, które

powinien spełniać przedstawiciel Sejmu, choć bez wątpienia pożądane jest w tym wypadku przygotowanie i doświad‑

czenie prawnicze, ponieważ, jak już wspominano, postępowanie przed Trybunałem nawiązuje do procedur sądowych,

a istota sprawy, którą najczęściej cechuje duża zawiłość teoretycznoprawna, sprowadza się do sporu o konstytucyjność

przepisów (argumenty polityczne czy nawet prawno‑polityczne mają znaczenie drugoplanowe).

Przedstawiciel Sejmu jest obowiązany reprezentować podczas rozprawy przed Trybunałem Konstytu-cyjnym stanowisko ustalone przez Marszałka Sejmu. Jego pełnomocnictwa mają charakter ograniczony, w szcze‑

gólności nie może on modyfikować stanowiska Sejmu (chyba że za zgodą Marszałka Sejmu). Jeśli poseł nie zgadza się

z konkluzjami lub uzasadnieniem stanowiska Sejmu, powinien zrezygnować z reprezentowania Sejmu (Marszałek Sejmu

wyznacza wówczas innego przedstawiciela).

W celu przygotowania przedstawiciela Sejmu do rozprawy, BAS udziela konsultacji i informacji, w szczególności

opracowuje odpowiednie materiały. Pracownik BAS, który brał udział w pracach nad stanowiskiem Sejmu, uczestniczy

w rozprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym (bez prawa udzielania dodatkowych wyjaśnień; na sali rozpraw zajmuje

miejsce dla publiczności, nie może zabierać głosu).

W obowiązującym stanie prawnym przepisy wykluczają tzw. reprezentację mieszaną w postępowaniu przed Try‑

bunałem Konstytucyjnym (poselsko‑ekspercką). Przedstawicielem Sejmu może być wyłącznie poseł (posłowie). Inaczej

rzecz się ma, gdy wniosek do Trybunału składa Marszałek Sejmu albo grupa 50 posłów. Wówczas podmioty te mogą

działać przez wyznaczonego przez siebie posła jako przedstawiciela, ale także ustanowić pełnomocników spośród osób

niebędących posłami (w liczbie najwyżej 3).

5. Wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego

Wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest jednym z warunków funkcjonowania całego systemu

prawa, stanowi jego zwornik przesądzający o skuteczności kontroli konstytucyjności prawa i realnym oddziaływaniu

Konstytucji na procesy społeczno‑gospodarcze. Bez wątpienia świadczy także o jakości i stopniu rozwoju instytucji

demokratycznego państwa prawnego. Bez tego rodzaju „egzekucji” trudno byłoby wcielać w życie standardy konstytu‑

cyjne oraz chronić prawa i wolności jednostki. Z kolei aby wyroki nie miały charakteru fasadowego, muszą obowiązywać

procedury umożliwiające przeniesienie ich istoty do aktów normatywnych – źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Nie wszystkie wyroki wywołują bowiem adekwatne skutki już przez samo opublikowanie w dzienniku urzędowym. W tym

kontekście konieczność interwencji prawodawcy jest skorelowana z funkcją orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego.

Każda wypowiedź Trybunału o prawie powinna być przedmiotem analizy i namysłu organów odpowiedzialnych za legislację.


Wykonanie wyroku Trybunału polega na korekcie aktu normatywnego, który po wydaniu tegoż wyroku stracił wa‑

lor funkcjonalności jako element systemu prawa; został uchylony w całości lub części (np. w zakresie bądź określonym

rozumieniu), a przez to stanowi regulację wadliwą zarówno z punktu widzenia strukturalnej koherentności i zupełności

(w systemie prawa), jak również ochrony praw i wolności jednostki (jeśli dotyczył tej materii). Wyrok ingeruje bezpośred‑

nio w treść lub brzmienie zakwestionowanego aktu normatywnego i w związku z tym organy państwa muszą realizować

swoje podstawowe powinności wynikające z konieczności implementacji (wykonania) rozstrzygnięcia Trybunału.

Zakres podmiotowy obowiązku wykonywania wyroków Trybunału rozkłada się między podmioty, którym przysłu‑

guje prawo inicjatywy ustawodawczej, w tym także komisje sejmowe i grupy posłów (poselski projekt ustawy może

zostać wniesiony przez co najmniej 15 posłów podpisujących projekt). Wśród komisji szczególną rolę pełni Komisja Ustawodawcza. Do jej zakresu działania należą między innymi „sprawy związane z postępowaniem przed Trybunałem

Konstytucyjnym oraz wynikające z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego”. Regulamin Sejmu nie zawiera regulacji

odnoszącej się bezpośrednio do wykonywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, nie wyklucza to jednak generalnej

możliwości inicjowania prac legislacyjnych przez Komisję Ustawodawczą (i inne komisje), jeśli tylko ta uzna to za koniecz‑

ne; zagadnienia wykonywania orzeczeń bezsprzecznie mieszczą się w jej właściwości rzeczowej.

W szczególnych wypadkach Trybunał Konstytucyjny przesyła Sejmowi tzw. postanowienia sygnalizacyjne, w których informuje o stwierdzonych uchybieniach i lukach w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego. Podobne uwagi legislacyjne kierowane są pod adresem ustawodawcy

także w uzasadnieniach wyroków.

Jednostką organizacyjną Kancelarii Sejmu, która odpowiada za „przygotowywanie analiz orzecznictwa Trybunału Kon-stytucyjnego oraz sygnalizacji w sprawach związanych z orzeczeniami Trybunału”, a także prowadzenie bazy orzecz-nictwa Trybunału Konstytucyjnego na potrzeby Sejmu i jego organów, jest Biuro Analiz Sejmowych.

W tym celu sporządzane są między innymi notatki: o zasadności podjęcia prac legislacyjnych w związku z wszczę‑

ciem postępowania przed Trybunałem, o konieczności nowelizacji ustawy po wyroku Trybunału (wykonaniu wyroku),

przypominające o zbliżającym się terminie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu i grożącej w związku

z tym luce w prawie, dotyczące sygnalizacji wystosowanej do Sejmu przez Trybunał oraz o skutkach wyroków Trybunału

dla funkcjonowania systemu prawa i instytucji państwowych. Wymienione notatki są przekazywane Marszałkowi Sejmu

(za pośrednictwem Szefa Kancelarii Sejmu), Komisji Ustawodawczej i posłowi przedstawicielowi Sejmu, który w danej

sprawie brał udział w postępowaniu przed Trybunałem. Opracowywanie konkretnych projektów ustaw mających na celu

wykonywanie wyroków Trybunału (na zlecenie organów Sejmu, w tym komisji sejmowych) – zgodnie z wewnętrznym

podziałem obowiązków w Kancelarii Sejmu – leży w gestii Biura Legislacyjnego.

Przewodnik Poselski pod red

Documents

Transcript of Przewodnik Poselski pod red