PRZEGLĄD SEJMOWY

PRZEGLĄDSEJMOWY

DWUMIESIĘCZNIKROK XVI3(86)/2008

KOMITET REDAKCYJNY

Redaktor naczelny MIROSŁAW GRANAT

Zastępcy redaktora naczelnego: JERZY CIEMNIEWSKI, MICHAŁ KRÓLIKOWSKI

Sekretarz naukowy ANDRZEJ SZMYT

Członkowie: LESZEK GARLICKI, JERZY GÓRAL, WOJCIECH KULISIEWICZ, PAWEŁ SARNECKI, PIOTR TULEJA, ZBIGNIEW WITKOWSKI, KRZYSZTOF WÓJTOWICZ, MAREK ZUBIK

Redaktorzy: URSZULA NAŁĘCZ-RAJCA, PIOTR ZIELIŃSKI

Tłumaczenia:na język angielski ALBERT POLna język rosyjski ANDRZEJ KUBIK

W wypadku wykorzystania tekstów i informacji z „Przeglądu Sejmowego” w innych publikacjach prosimy o powołanie się na nasze czasopismo.

U w a g a. Artykułów nie zamówionych nie zwracamy.Zastrzegamy sobie prawo do skrótów w tekstach nadesłanych do publikacji.

© Copyright by Kancelaria SejmuWarszawa 2008

„Przegląd Sejmowy” ukazuje się od 1993 r.

ISSN 1230-5502

KANCELARIA SEJMU

Przygotowanie: Wydawnictwo SejmoweDruk i oprawa: NOKPOLWydanie pierwszeWarszawa, lipiec 2008

DZIAŁ ISTUDIA I MATERIAŁYMgr Wojciech Odrowąż-Sypniewski, Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu

Funkcja kontrolna Sejmu na tle zagadnienia rozdziału władzy publicznej i zasady nadrzędności konstytucji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Mgr Marcin Stębelski, Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii SejmuPojęcie kontroli parlamentarnej na tle ustrojowym . . . . . . . . . . . . . . . 37Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

Dr Zbigniew Gromek, Uniwersytet WarszawskiOdpowiedzialność konstytucyjna a kontrola sejmowa. Wybrane zagadnienia 57Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Prof. dr hab. Krzysztof Wójtowicz, Uniwersytet WrocławskiFunkcja kontrolna Sejmu w zakresie integracji europejskiej . . . . . . . . 77Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

Dr Piotr Czarny, Uniwersytet JagiellońskiSejmowa Komisja do Spraw Służb Specjalnych na tle ogólnych dylematów parlamentarnej kontroli tych służb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Prof. dr hab. Bogusław Banaszak, Uniwersytet WrocławskiSejmowa komisja śledcza jako forma sprawowania kontroli przez Sejm . . 113Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

Dr Agnieszka Bień-Kacała, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w ToruniuCharakter prawny uchwały Sejmu o powołaniu komisji śledczej w świetle Konstytucji RP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

Dr hab. Ryszard Mojak, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie i Akademia Podlaska w Siedlcach

Parlamentarna kontrola Rady Ministrów i ministrów w świetle Konstytucji RP 151Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

DZIAŁ IIOPINIE, GLOSY, RECENZJE, NOTY, VARIAA. OPINIE

I. W sprawie projektu uchwały o powołaniu komisji śledczej do zbadania zarzutu nie-legalnego wywierania wpływu na funkcjonariuszy państwowych (1. Andrzej Szmyt, s. 179; 2. Wojciech Odrowąż-Sypniewski, s. 184; 3. Krzysztof Skotnicki, s. 191) . . 175II. Dotycząca projektu uchwały w sprawie powołania komisji śledczej do zba-dania okoliczności tragicznej śmierci byłej posłanki Barbary Blidy (Marcin Stębelski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

SPIS TREŚCI

Komunikat o rozstrzygnięciu konkursu na najlepszą rozprawę doktorską i habilitacyjną

III. W sprawie niektórych problemów związanych z relacjami Prezydenta RP z rządem, odpowiedzialnością ministrów i zmianą kadencji parlamentu (1. Wojciech Sokolewicz, s. 204; 2. Ryszard Piotrowski, s. 208; 3. Wojciech Sokolewicz, s. 215) 203

B. GLOSYOrzecznictwo Trybunału KonstytucyjnegoI. Piotr Radziewicz, glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2007 r. (sygn. akt K 42/05) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222II. Ada Paprocka, glosa do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2007 r. (sygn. akt Pp 1/07) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

Orzecznictwo innych sądówMichał Królikowski, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt I KZP 37/07) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

C. RECENZJESystemy rządów. Dylematy konstytucyjnej regulacji i praktycznej funkcjonal-ności, red. Tadeusz Mołdawa i Jarosław Szymanek (Michał Bożek) . . . . 253Kamil Kacperski, System wyborczy do Sejmu i Senatu u progu Drugiej Rzeczypospolitej (Anna Maria Falkowska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

D. NOTYDefi ning the Field of Comparative Constitutional Law, red. Vicki C. Jackson, Mark Tushnet (Jarosław Szymanek) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262Eugeniusz Zieliński, System konstytucyjny Ukrainy (Ivan Pankevych) . . . . 265Marc Verdussen, Le douze juges. La légitimité de la Cour constitutionnelle (Krzysztof J. Kaleta) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267Janusz Karp, Marian Grzybowski, System konstytucyjny Chorwacji (Jacek Wojnicki) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

E. VARIADrugie czytanie projektu ustawy w regulaminie Sejmu i praktyce parlamen-tarnej (II–V kadencja) (Wiesław Czapla) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274

DZIAŁ IIIDOKUMENTYMATERIAŁY ŹRÓDŁOWE DO STUDIÓW NAD PARLAMENTARYZMEM

A. Zagadnienia parlamentarne w orzecznictwie konstytucyjnym innych państwWęgry: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 2003 r. w sprawie utworzenia parlamentarnej komisji śledczej i zaniechań legislacyjnych węgierskie-go parlamentu, sygn. 50/2003 (przekład i opracowanie Adam Krzywoń) . . . . . 307

B. Spotkanie dyskusyjne w redakcji „Przeglądu Sejmowego” na temat funkcji kon-trolnej Sejmu, Warszawa, 20 marca 2008 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315

Przegląd Sejmowy 6(83)/2007 Spis treści4

TABLE OF CONTENTS

Information about the results of the best doctoral and habilitation dissertation competition

SECTION ISTUDIES AND PAPERS Wojciech Odrowąż-Sypniewski, M.A., Bureau of Research of the Chancellery of the Sejm

The Oversight Function of the Sejm in the Context of the Division of Public Authority and the Principle of Superiority of the Constitution . . . . . . . 11Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Marcin Stębelski, M.A., Bureau of Research of the Chancellery of the SejmThe Concept of Parliamentary Oversight from the Point of View of the System of Government . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

Dr Zbigniew Gromek, University of WarsawThe Constitutional Accountability and Sejm Oversight: Selected Issues . . 57Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Prof. Dr Habil. Krzysztof Wójtowicz, University of WrocławThe Oversight Function of the Sejm in Relation to European Integration 77Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

Dr Piotr Czarny, Jagiellonian UniversityThe Special Service Committee of the Sejm and the General Dilemmas of Parliamentary Oversight of these Services . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Prof. Dr Habil. Bogusław Banaszak, University of WrocławA Sejm Investigative Committee as a Form of the Exercise of Oversight by the Sejm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

Dr Agnieszka Bień-Kacała, Nicolaus Copernicus University in ToruńThe Legal Nature of the Sejm Resolution to Appoint a Sejm Investigative Committee under Poland’s Constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

Dr Habil. Ryszard Mojak, Maria Curie-Skłodowska University in Lublin and Podlasie Academy in Siedlce

Parliamentary Oversight over the Council of Ministers and Ministers under Poland’s Constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

SECTION IIOPINIONS, GLOSSES, REVIEWS, NOTES, VARIAA. OPINIONS

I. On a Draft Resolution to Appoint an Investigative Committee to Examine the Matter of Illegal Infl uence Exerted on State Functionaries (1. Andrzej Szmyt, p. 179; 2. Wojciech Odrowąż-Sypniewski, p. 184; 3. Krzysztof Skotnicki, p. 191) 175II. On a Draft Resolution to Appoint an Investigative Committee to Examine the Circumstances of the Tragic Death of the Former Deputy Barbara Blida (Marcin Stębelski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

Przegląd Sejmowy 6(83)/2007 Table of Contents6

III. On Some Problems concerning the Relations between the President of the Republic of Poland and the Government, Accountability of Ministers and the Termination of the Term of Offi ce of Parliament (1. Wojciech Sokolewicz, p. 204; 2. Ryszard Piotrowski, p. 208; 3. Wojciech Sokolewicz, p. 215) . . . . . . . . . . . 203

B. GLOSSESJurisprudence of the Constitutional TribunalI. Piotr Radziewicz, Gloss to the Judgment of the Constitutional Tribunal of May 22, 2007 (Act Call No. K 42/05) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222II. Ada Paprocka, Gloss to the Decision of the Constitutional Tribunal of De cember 17, 2007 (Act Call No. Pp 1/07) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

Jurisprudence of other courtsMichał Królikowski, Gloss to the Resolution of the Supreme Court of December 20, 2007 r. (Act Call No. I KZP 37/07) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

C. REVIEWSSystems of Government: The Dilemmas of Constitutional Regulating and Practical Functionality, Tadeusz Mołdawa and Jarosław Szymanek [ed.] (Michał Bożek) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253Kamil Kacperski, System of Elections to the Sejm and the Senate on the Eve of the Second Republic of Poland (Anna Maria Falkowska) . . . . . . . . . . . . . . 257

D. NOTESDefi ning the Field of Comparative Constitutional Law, Vicki C. Jackson, Mark Tushnet [ed.] (Jarosław Szymanek) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262Eugeniusz Zieliński, The Constitutional System of the Ukraine (Ivan Pan-kevych) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265Marc Verdussen, Le douze juges. La légitimité de la Cour constitutionnelle (Krzysztof J. Kaleta) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267Janusz Karp, Marian Grzybowski, The Constitutional System of Croatia (Jacek Wojnicki) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

E. VARIAThe Second Reading of a Bill under the Standing Orders of the Sejm and the Practice of Parliament — 2nd–5th term of offi ce (Wiesław Czapla) . . . . . . 274

SECTION IIIDOCUMENTSSOURCE MATERIALS FOR STUDIES ON PARLIAMENTARISM

A. Parliamentary Matters in the Constitutional Rulings of Other StatesHungary: Judgment of the Constitutional Court of November 5, 2003 on Establishing an Investigative Committee of Parliament and on Legislative Nonfeasance of the Hungarian Parliament, Act Call No. 50/2003 (translation and preparation Adam Krzywoń) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307

B. Discussion Meeting at “Przegląd Sejmowy” on the oversight function of the Sejm,Warsaw, 20 March 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315

СОДЕРЖАНИЕ

Сообщение о результатах конкурса на лучшую диссертацию на ученое звание доктора и доктора наук

I ОТДЕЛИССЛЕДОВАНИЯ И МАТЕРИАЛЫМагистр Войцех Одровонж-Сыпневский, Бюро по анализам Сейма (Канцелярия Сейма)

Контрольная функция Сейма в аспекте вопроса о разделении публичных властей и принципа верховенства конституции . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Магистр Марцин Стембельский, Бюро по анализам Сейма (Канцелярия Сейма)Понятие парламентского контроля в аспекте государственного устройства 37Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

Д-р Збигнев Громек, Варшавский университетКонституционная ответственность и контроль, осуществляемый Сеймом. Избранные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Проф. д-р наук Кжиштоф Вуйтович, Вроцлавский университетКонтрольная функция Сейма в области европейской интеграции . . . . . 77Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

Д-р Петр Чарный, Ягеллонский университетКомиссия Сейма по делам Спецслужб в аспекте общих дилемм, связанных с осуществлением парламентского контроля за этими службами . . . . . . 93Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Проф. д-р наук Богуслав Банашак, Вроцлавский университетСледственная комиссия Сейма как форма осуществления контроля Сеймом 113Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

Д-р Агнешка Бень-Кацала, Университет Миколая Коперника в ТорунеЮридический характер постановления Сейма о создании следственной комиссии с точки зрения положений Конституции Республики Польша . . 133Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

Д-р наук Ришард Мояк, Университет Марии Кюри-Склодовской в Люблине и Aкaдe-мия пoдляcкa в Ceдльцe

Осуществление парламентского контроля за Советом Министров и мини-страми с точки зрения положений Конституции Республики Польша . . . 151Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

II ОТДЕЛЭКСПЕРТИЗЫ, ГЛОССЫ, РЕЦЕНЗИИ, ОБЗОРЫ, РАЗНОЕA. ЭКСПЕРТИЗЫ

I. Относительно проекта постановления о создании следственной комиссии по рас-следованию обвинения в незаконном оказании влияния на государственных долж-ностных лиц (1. Анджей Шмыт, с. 179; 2. Войцех Одровонж-Сыпневский, с. 184; 3. Кжиштоф Скотницкий, с. 191) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175II. Относительно проекта постановления о создании следственной комиссии по расследованию обстоятельств трагической кончины бывшего депутата Барбары Блиды (Марцин Стембельский) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

Przegląd Sejmowy 6(83)/2007 Содержание8

III. Относительно некоторых проблем, связанных с отношениями Президента Республики Польша с правительством, ответственностью министров, а также окончанием работы парламента прежнего и началом работы парламента нового созыва (1. Войцех Соколевич, с. 204; 2. Ришард Пётровский, с. 208; 3. Войцех Соколевич, с. 215) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

B. ГЛОССЫПрактика Конституционного ТрибуналаI. Петр Радзевич, Глосса к решению Конституционного Трибунала от 22 мая 2007 г. (шифр дела K 42/05) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222II. Ада Папроцкая, Глосса к постановлению Конституционного Трибунала от 17 декабря 2007 г. (шифр дела Pp 1/07) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

Практика других судовМихал Круликовский, глосса к постановлению Верховного Суда от 20 декабря 2007 г. (шифр дела I KZP 37/07) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

C. РЕЦЕНЗИИСистемы правления. Дилеммы конституционной регуляции и практической функциональности, под ред. Тадеуша Молдавы и Ярослава Шиманка (Михал Божек) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253Камиль Кацперский, Избирательная система по выборам в Сейм и Сенат не пороге Второй Республики (Анна Мария Фальковская) . . . . . . . . . . . . 257

D. ОБЗОРЫDefi ning the Field of Comparative Constitutional Law, под ред. Вики К. Джексон и Марека Тэшнэта (Ярослав Шиманек) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262Эугэнюш Зелинский, Конституционная система Украины (Иван Панкевич) 265Марк Вэрдюссен, Le douze juges. La légitimité de la Cour constitutionnelle (Кжиштоф Я. Калета) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267Януш Карп, Марян Гжибовский, Конституционная система Хорватии (Яцек Войницкий) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

E. РАЗНОЕВторое чтение законопроекта в регламенте Сейма и парламентской прак-тике (II–V созывы) (Веслав Чапля) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274

III ОТДЕЛДОКУМЕНТЫИСТОЧНИКИ ПО ИССЛЕДОВАНИЮ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА

A. Парламентские вопросы в практике конституционных судов других государствВенгрия: решение Конституционного Трибунала от 5 ноября 2003 г. по делу об образовании парламентской следственной комиссии и правотворческом бездействии венгерского парламента, дело № 50/2003 (перевод и редакция Адам Кжывонь) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307

B. Встреча и дискуссия в редакции журнала „Пжеглонд Сеймовы”, посвященныеконтрольной функции Сейма, Варшава, 20 марта 2008 г. . . . . . . . . . . . . . 315

Rozstrzygnięcie konkursu na rozprawę doktorską i habilitacyjną z zakresu prawa konstytucyjnego, rozpisanego w nr 3(80)2007

„Przeglądu Sejmowego”

Komitet Redakcyjny „Przeglądu Sejmowego”, działający jako jury konkursuna pracę doktorską i habilitacyjną z zakresu prawa konstytucyjnego,

ze szczególnym uwzględnieniem problematyki prawa parlamentarnegoi historii parlamentaryzmu, postanowił przyznać:

I

Dr. hab. Ryszardowi Mojakowi nagrodę za rozprawę habilitacyjnąParlament a rząd w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej,

Lublin 2007

II

Dr Monice Florczak-Wątor nagrodę za rozprawę doktorskąRodzaje orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne,

Kraków 2005

Dr Katarzynie Kubuj honorowe wyróżnienie za rozprawę doktorskąKonstytucyjne problemy implementacji prawa wspólnotowego we Francji,

Warszawa 2005

Dr. Adamowi Bodnarowi honorowe wyróżnienie za rozprawę doktorskąObywatelstwo wielopoziomowe w europejskiej przestrzeni konstytucyjnej,

Warszawa 2006

WOJCIECH ODROW -SYPNIEWSKI

FUNKCJA KONTROLNA SEJMU NA TLE ZAGADNIENIA ROZDZIA U W ADZY PUBLICZNEJ I ZASADY

NADRZ DNO CI KONSTYTUCJI

I. UWAGI WST PNE

1. Debata publiczna nad zmian statusu ustrojowego prokuratury stanowi okazj do refl eksji nad granicami swobody ustawodawcy w zakresie

kszta towania struktury organów w adzy publicznej. Jednym z aspektów tocz cej sidyskusji jest zwi zek mi dzy ustaleniami, które dotycz konstytucyjnych granic tej swobody, a koncepcj teoretyczn kompetencji kontrolnych Sejmu. Czy ustawodaw-ca, tworz c pozakonstytucyjne organy pa stwa, mo e pozostawi je poza sfer kon-troli Sejmu? Czy kontrola parlamentarna obejmuje ca o aparatu pa stwowego,z wy czeniem tych organów, którym konstytucja gwarantuje niezale no , czy tezakres funkcji kontrolnej Sejmu obejmuje wy cznie dzia ania Rady Ministrów? Je liza kontrola Sejmu dotyczy jedynie dzia alno ci Rady Ministrów, to czy zakres tej dzia alno ci wyznaczany jest wyra nie przepisami konstytucji, a ustawodawca nie mo e go umniejsza , czy te ustawodawca zachowuje swobod w zakresie powierza-nia niektórych funkcji wykonawczych organom pozakonstytucyjnym? Innymi s owy, czy zakres kontroli parlamentarnej jest w ca o ci determinowany przepisami ustawy zasadniczej, czy te konstytucja wyznacza jedynie podstawowe funkcje w adzy pu-blicznej podlegaj ce kontroli parlamentu, a ustawodawca zachowuje swobod w od-niesieniu do rozszerzania zakresu tej kontroli na pozakonstytucyjne przejawy tego w adztwa? Celem opracowania jest wykazanie zwi zku mi dzy zagadnieniem swo-

STUDIA i MATERIA Y

Przegl d Sejmowy 3(86)/2008 Studia i Materia y12

body ustawodawcy w zakresie kszta towania struktury organów w adzy pa stwoweja koncepcj kontroli parlamentarnej. Wydaje si bowiem, e prowadzone dotychczas w doktrynie prawa konstytucyjnego oraz orzecznictwie Trybuna u Konstytucyjnego rozwa ania na temat parlamentarnej funkcji kontrolnej abstrahowa y od rozstrzygni -cia dylematów wi cych si z konstytucyjnym rozdzia em w adzy publicznej i od-powiadaj c mu struktur organów pa stwa.

2. Poruszane w opracowaniu zagadnienia maj realny wymiar praktyczny. Naj-bardziej aktualny dylemat wi e si z usytuowaniem ustrojowym prokuratury i jej re-lacj do systemu organizacyjnego Rady Ministrów. Przekonanie o nieefektywno ci obowi zuj cego dzi modelu, w którym funkcj prokuratora generalnego sprawuje cz onek Rady Ministrów — minister sprawiedliwo ci — prowadzi do poszukiwania innych rozwi za systemowych. Za dominuj cy mo na uzna pogl d, e dotychcza-sowe do wiadczenia wskazuj , i minister sprawiedliwo ci wyst puj cy w roli pro-kuratora generalnego nie jest w swych dzia aniach bezstronny i de facto realizuje in-teres polityczny stronnictwa, z którego si wywodzi. Skoro czynno ci podejmowane przez prokuratorów prowadz cych post powanie karne powinny respektowa zasadbezstronno ci i równego traktowania wszystkich obywateli (art. 7 ustawy o prokura-turze), a ka dy prokurator powinien kierowa si w swych dzia aniach niezale no ci ,rozumian jako wolno od wp ywu podmiotów zewn trznych, to warunkiem ko-niecznym do realizacji tych zasad jest uniezale nienie prokuratury od rz dowego pio-nu w adzy wykonawczej1. Postulat rozdzielania funkcji ministra sprawiedliwo ci i prokuratora generalnego od dawna formu owany by w doktrynie prawa2.

1 Por. przyk adowo P. Winczorek, Korzystny rozwód ministra z prokuratorem, „Rzeczpospolita” z dnia 18 lutego 2008 r.; K. Parulski, Reformy prokuratury nie da si unikn , „Rzeczpospolita” z 13 marca 2005 r.

2 H. Zi ba-Za ucka, Prokuratura w konstytucjach wybranych pa stw europejskich a dekonstytucjona-lizacja polskiej prokuratury, [w:] Sze lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Do wiadczenia i inspira-cje, Warszawa 2003, s. 365–367; zbie nie H. Zi ba-Za ucka, Instytucja prokuratury w Polsce, Warszawa 2003, s. 151–156; K. Parulski, Reforma prokuratury, „Prokurator” 2005 nr 1, s. 9–13; A. Zoll, Prawo do dobrego pa stwa, „Rzeczpospolita” z dnia 10 marca 2003 r.; S. J. Jaworski, Rozwa ania na temat modelu prokuratury, „Prokuratura i Prawo” 2005, nr 5, s. 15–17; S. J. Jaworski, Konstytucjonalizacja prokuratury — problem nadal aktualny czy defi nitywnie zamkni ty? [w:] Konstytucja — ustrój — system fi nansowy pa -stwa. Ksi ga pami tkowa ku czci prof. Natalii Gajl, red. T. D bowska-Romanowska, A. Jankiewicz, War-szawa 1999, s. 98–100; R. Kmiecik, Prokuratura w Konstytucji RP, „Gazeta S dowa” 1998, nr 12. Stano-wisko doktryny nie by o jednak w omawianej kwestii w pe ni jednolite. Nie brak o g osów nie kwestionu-j cych dotychczasowej pozycji ustrojowej prokuratury (A. Murzynowski, S uszny kierunek reform, „Rzecz-pospolita” z dnia 8 grudnia 1997 r.; S. Iwanicki, Model prokuratury, model prawa, „Rzeczpospolita” z dnia 8 lipca 1999 r.; W. Sokolewicz, Konstytucyjna regulacja w adzy s downiczej, [w:] Konstytucja — ustrój— system fi nansowy..., s. 158–159. Niektórzy zwolennicy reform podnosili za , e „mo liwo ci manewru” na gruncie obowi zuj cej regulacji konstytucyjnej s nader ograniczone (S. Walto , Prokuratura — jej miej-sce w ród organów w adzy, struktura i funkcje, „Pa stwo i Prawo” 2002, z. 4, s. 10–12). Wskazywano tak e,e u omno obowi zuj cego dzi modelu prokuratury nie polega na powi zaniu funkcji prokuratora gene-

ralnego z urz dem ministra sprawiedliwo ci, lecz na braku decentralizacji i dehierarchizacji prokuratury (A. Gaberle, O nowy kszta t prokuratury w Polsce, „Pa stwo i Prawo” 2007, z. 8, s. 6–12).

W opracowaniach komparatystycznych podkre lano, e nie istnieje jeden model usytuowania proku-ratury w systemie organów pa stwowych, zob. H. Zi ba-Za ucka, Prokuratura w konstytucjach..., s. 360––362; A. Walto , Prokuratura..., s. 9; A. Siemaszko, omawiaj c wyniki prac Europejskiego Komitetu Pro-

13

Konstytucja z 1997 r. jedynie incydentalnie wzmiankuje istnienie prokuratury w sys-temie organów pa stwa (art. 103 ust. 2, art. 191 ust. 1 pkt 1). Nie przes dza równie ko-nieczno ci czenia funkcji ministra sprawiedliwo ci (wymienionego z nazwy w art. 187 ust. 1 pkt 1) oraz prokuratora generalnego. Pozwala to, zdaniem wielu autorów, na da-leko id c modyfi kacj obowi zuj cego stanu prawnego, a w szczególno ci umo liwiawyodr bnienie prokuratury z systemu organizacyjnego Rady Ministrów3.

Uprzedzaj c dalszy tok rozwa a , nale y w tym miejscu odnotowa , e kontrola Sejmu nad dzia aniami prokuratora generalnego — w obecnym stanie prawnym — znajduje bezpo redni podstaw w normie konstytucyjnej, która powierza Sejmowi kontrol nad Rad Ministrów (art. 95 ust. 2). Model zak adaj cy wy czenie prokura-tora generalnego ze struktury Rady Ministrów, jakkolwiek mo e przewidywa kon-trol Sejmu, jednak oznacza, e nie b dzie ona pochodn kontroli dzia alno ci rz du.Rodzi si równie pytanie, czy ustawodawca móg by w ramach poszukiwania opty-malnego modelu ustrojowego przyj konstrukcj , w której prokurator generalny by -by organem w pe ni niezale nym i nie poddanym kontroli Sejmu?

3. Dyskusja nad usytuowaniem prokuratury w systemie organów pa stwa nie jest je-dynym przyk adem, który obrazuje problem swobody ustawodawcy w zakresie kszta to-wania struktury organów w adzy publicznej. Nale y w tym miejscu przypomnie debatpolityczn nad usytuowaniem Centralnego Biura Antykorupcyjnego, która towarzyszy apracom nad ustaw powo uj c ten organ. Postulowano odseparowanie CBA od struktury organów administracji rz dowej i poddanie go bezpo redniej kontroli Sejmu. W my l tej koncepcji szef CBA mia by powo ywany i odwo ywany przez Sejm za zgod Senatu4.W trakcie prac nad ustaw podnoszono, e „ukszta towanie sposobu powo ywania i od-wo ywania Szefa CBA tak, aby zapewni instytucji niezb dn niezale no i obiekty-wizm, zale y [...] od ustawodawcy i nie musi oznacza wyboru wariantu, który zak ada

Wojciech Odrow -Sypniewski: Funkcja kontrolna Sejmu na tle zagadnienia rozdzia u w adzy publicznej...

blematyki Przest pczo ci (CDPC) Rady Europy (prowadzonych w ramach projektu Role of the Public Pro-secution in the Criminal Justice System) wskazywa , e na 27 badanych systemów w 17 prokuratura zaj-muje pozycj niezale n wzgl dem w adzy wykonawczej, stwierdzaj c zarazem, e podporz dkowanies u bowe prokuratorów pionowi ministra sprawiedliwo ci „wyst puje w wi kszym lub mniejszym stop-niu w zdecydowanej wi kszo ci pa stw, niezale nie od tego, jaka instytucja jest bezpo rednio umocowana do powo ywania szefa prokuratury”, zob. A. Siemaszko, Usytuowanie prokuratury w wybranych krajach,„Prokurator” 2000, nr 2, s. 18–19.

3 Projekt ustawy przygotowany w Ministerstwie Sprawiedliwo ci przewiduje odseparowanie proku-ratury od Rady Ministrów. Tryb powo ywania i odwo ywania prokuratora generalnego mia by si wi zaz zaanga owaniem podmiotów nale cych do odr bnych w adz (Prezydenta RP, ministra sprawiedliwo-ci, Krajowej Rady Prokuratorów i Krajowej Rady S downictwa, Sejmu, Senatu, prezesa Rady Ministrów

— jako organu kontrasygnuj cego akty Prezydenta RP oraz jako organu mog cego wyst pi do Sejmu z wnioskiem o odwo anie prokuratora generalnego w sytuacji, gdy izby odrzuci y jego sprawozdanie). Kontrola prokuratora generalnego, a tym samym dzia a prokuratury — w my l proponowanych rozwi -za — mia aby zosta rozproszona mi dzy ró ne organy konstytucyjne.

Projekt dost pny na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwo ci: <http://www.ms.gov.pl/projekty/proj0804e.rtf>.

4 Dodatkowe sprawozdanie Komisji Administracji i Spraw Wewn trznych oraz Komisji Sprawiedli-wo ci i Praw Cz owieka o rz dowym projekcie ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (druk sej-mowy V kadencji 562-A)


powo ywanie centralnego organu administracji rz dowej przez Sejm”5. Ostatecznie kon-strukcja przyj ta przez ustawodawc przewiduje, e szef CBA jest centralnym organem administracji rz dowej nadzorowanym przez prezesa Rady Ministrów. Powstaje jednak pytanie, czy przyj ty w ustawie o CBA model realizowania przez pa stwo zadania pu-blicznego, jakim jest zwalczanie korupcji, stanowi konsekwencj za o e konstytucyj-nych dotycz cych zasad rozdzia u w adzy publicznej, czy te ustawodawca móg by po-szukiwa innych rozwi za poza systemem organizacyjnym Rady Ministrów?

4. Omawiane zagadnienie znajduje równie swój czytelny wyraz w sporach do-tycz cych usytuowania w aparacie pa stwowym tzw. organów regulacyjnych. Organy regulacyjne pojawi y si w systemie polskiego prawa administracyjnego w zwi zkuz konieczno ci dostosowania go do wymogów prawa Unii Europejskiej. Potrzeba ich tworzenia wi e si z przekonaniem, e efektywne funkcjonowanie wolnego rynku w tych sektorach gospodarki, które wymagaj istnienia sta ej infrastruktury (np. linii kolejowych, sieci elektrycznych czy sieci telekomunikacyjnych) wymaga ingerencji w adczej pa stwa. Celem administracji regulacyjnej jest tworzenie konkurencyjnego rynku oraz zagwarantowanie wiadczenia us ug u yteczno ci publicznej. Administra-cja regulacyjna bywa rozumiana jako funkcja pa stwa zwi zana z podejmowaniem dzia a dotycz cych sektorów infrastrukturalnych, która polega na stanowieniu norm prawnych oraz na w adczym ich stosowaniu w okre lonych przypadkach. Cech cha-rakteryzuj c dzia ania regulacyjne jest m.in. realizacja takich celów, jak promowa-nie konkurencji oraz zapewnienie dost pu do okre lonych us ug6.

Jakkolwiek prawo Unii Europejskiej respektuje autonomi instytucjonaln pa stwcz onkowskich, to jednak coraz cz ciej zawarte w nim postanowienia nak adaj na pa -stwa cz onkowskie obowi zek tworzenia organów krajowych, których zadaniem jest im-plementacja prawa wspólnotowego. Przyk adem tego jest wspólnotowe prawo teleko-munikacyjne, z którego wynika obowi zek utworzenia krajowych organów regulacyjnych w celu realizacji polityki UE7. Obowi zuj cy w tym zakresie standard nie wymaga jed-nak niezale no ci krajowych organów regulacyjnych od rz dów pa stw cz onkowskich.Prawo wspólnotowe rodzi jedynie konieczno rozdzielania funkcji regulacyjnych od funkcji zwi zanych z wykonywaniem prawa w asno ci lub kontroli8. W Polsce organem regulacyjnym w dziedzinie rynku us ug telekomunikacyjnych i pocztowych jest prezes Urz du Komunikacji Elektronicznej. Prezes UKE jest centralnym organem administra-cji rz dowej (art. 190 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. — Prawo telekomunikacyj-ne) i jest powo ywany oraz odwo ywany przez prezesa Rady Ministrów. Kandydatów na stanowisko prezesa UKE proponuje KRRiT spo ród osób nale cych do pa stwowe-

5 R. Piotrowski, Opinia o zgodno ci z Konstytucj RP i wi cymi Polsk zobowi zaniami mi dzy-narodowymi projektu ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (niepublikowana).

6 M. Szyd o, Regulacja sektorów infrastrukturalnych jako rodzaj funkcji pa stwa wobec gospodar-ki, Warszawa 2005, s. 88.

7 I. Kawka, Telekomunikacyjne organy regulacyjne w Unii Europejskiej, Kraków 2006, s. 56–57.8 I. Kawka, op. cit., s. 164. Autorka wskazuje, e w obowi zuj cych ramach prawnych mie ci si za-

równo powierzenie funkcji regulacyjnych organowi ministerialnemu, jak przekazanie tych kompetencji organowi zajmuj cemu si ochron konkurencji czy te ustanowienie niezale nego regulatora.

15

go zasobu kadrowego (art. 190 ust. 4). Do jego kompetencji nale y m.in. wykonywanie przewidzianych ustaw zada z zakresu regulacji i kontroli rynków us ug telekomuni-kacyjnych i gospodarki w zakresie zasobów cz stotliwo ci oraz wykonywanie zadaz zakresu regulacji dzia alno ci pocztowej (art. 190 ust. 1 pkt 1 i 2)9.

Czy ramy konstytucyjne, które ograniczaj ustawodawc w zakresie dystrybucji w adztwa pa stwowego mi dzy poszczególne organy pa stwa, pozwalaj na powierze-nie tych funkcji publicznych pozakonstytucyjnemu organowi maj cemu status autono-miczny wzgl dem organów administracji rz dowej? Czy ustawodawca móg by tak okre-li pozycj ustrojow takiego organu, i nie podlega by on kontroli Sejmu?

Niezale nie od rozwa a teoretycznych nad granicami swobody ustawodawcy w zakresie kszta towania struktury organów w adzy publicznej odnotowa nale y, ede lege lata poza systemem organizacyjnym Rady Ministrów pozostaje m.in.: kontro-la przestrzegania przez pracodawców przepisów prawa pracy (wykonywana przez podlegaj c Sejmowi Pa stwow Inspekcj Pracy), zagadnienia zwi zane z udost p-nianiem zasobów archiwalnych przez Instytut Pami ci Narodowej (prezes IPN powo-ywany jest przez Sejm za zgod Senatu, jest on jednak w my l art. 9 ust. 2 ustawy

o IPN w sprawowaniu swego urz du niezale ny od organów w adzy pa stwowej) czy kontrola przestrzegania przepisów gwarantuj cych ochron danych osobowych (ge-neralny inspektor ochrony danych osobowych powo ywany i odwo ywany jest przez Sejm za zgod Senatu, w wykonywaniu swych zada podlega tylko ustawie — art. 8 ust. 2 i ust. 4 ustawy o ochronie danych osobowych).

II. ZASADA PODZIA U W ADZA STRUKTURA ORGANÓW W ADZY PUBLICZNEJ

1. Punktem wyj cia do rozwa a na temat zakresu swobody ustawodawcy w sfe-rze kszta towania struktury pozakonstytucyjnych organów w adzy publicznej musi bytre art. 10 Konstytucji, statuuj cego zasad podzia u w adzy. Jej normatywne znacze-nie ukszta towane zosta o w orzecznictwie Trybuna u Konstytucyjnego formu owanymju w okresie poprzedzaj cym Konstytucj RP z 1997 r.10 Kszta t legislacyjny art. 10 ak-

9 W pracach nad projektem ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji (druk sejmowy nr 151) sformu owany zosta postulat wyodr bnienia prezesa UKE ze struktury administracji rz dowej i zagwa-rantowania mu wi kszej ni dotychczas niezale no ci. Przyj te przez Sejm rozwi zanie przewiduje m.in., e prezesa UKE powo ywa b dzie Sejm na wniosek prezesa Rady Ministrów na 5-letni kadencj ; por.

art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz niektórych innych ustaw (wersja ustawy przed poprawkami Senatu).

10 Pierwotnie, w warunkach braku wyra nej podstawy normatywnej, Trybuna Konstytucyjny wi zazasad podzia u w adzy z charakterystyk Rzeczypospolitej Polskiej jako demokratycznego pa stwa praw-nego (orzeczenie z dnia 19 czerwca 1992 r., sygn. akt U 6/92). Formalne sformu owanie przez ustrojodawczasady podzia u w adzy nast pi o dopiero w art. 1 Ma ej konstytucji z 1992 r. Pozwoli o to Trybuna owi na pe niejsz eksplikacj koncepcji normatywnej trójpodzia u w adzy. W orzecznictwie z tego okresu wskazy-wano, e „z zasady podzia u w adz wynika, i w adze ustawodawcza, wykonawcza i s downicza s rozdzie-lone, a nadto i musi mi dzy nimi panowa równowaga oraz e musz one mi dzy sob wspó pracowa ”(orzeczenie z dnia 9 listopada 1993 r., sygn. akt K 11/93). Wymóg rozdzielenia w adz rozumiany by przez Trybuna w sposób, który zak ada , e „ka dej z trzech w adz powinny przypada kompetencje materialne



centuje przedmiotowy wymiar podzia u w adztwa publicznego pa stwa polegaj cegona wydzieleniu jego trzech odr bnych rodzajowo form. W przepisie tym czytelny, nor-matywny wyraz znalaz formu owany we wcze niejszym orzecznictwie Trybuna u wy-móg „równowagi” w adzy ustawodawczej, wykonawczej i s downiczej11.

W znaczeniu przedmiotowym (funkcjonalnym) podzia w adzy oznacza rozgrani-czenie rodzajowo odr bnych przejawów dzia ania w adzy publicznej (stanowienie pra-wa, wykonywanie, s dzenie)12. W uj ciu podmiotowym (strukturalnym) poszczególnym funkcjom w adczym przyporz dkowane zostaj poszczególne grupy organów pa stwa.Konstrukcja taka zak ada zatem istnienie odr bnych organów w adzy ustawodawczej, wykonawczej i s downiczej. Organami sprawuj cymi w adz ustawodawcz — w my lart. 10 ust. 2 — s Sejm i Senat. Wykonywanie w adzy wykonawczej powierzone zosta-o „Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej i Radzie Ministrów”. O ile termin „Prezy-

dent RP” musi by traktowany jako nazwa organu, któremu po wi cony zosta rozdziaV Konstytucji RP, to wyra enie „Rada Ministrów” zosta o u yte w art. 10 ust. 2 jako na-zwa zbiorowa, której zbiór desygnatów obejmuje zarówno organ kolegialny, jakim jest Rada Ministrów, jak równie wchodz ce w jej sk ad organy pa stwa: prezesa Rady Mi-nistrów, ministrów oraz ewentualnie inni cz onków Rady Ministrów (por. art. 147). Wskazanie organów wykonuj cych w adz wykonawcz ma zatem charakter ogólny. Wykonywanie w adzy s downiczej zosta o powierzone „s dom i trybuna om”. Termi-ny te maj charakter nazw generalnych, których znaczenie okre li mo na na podstawie przepisów Konstytucji RP zawartych w rozdziale VIII.

Wykonywanie funkcji ustawodawczej polega na stanowieniu aktów prawnych o mocy ustawy, czyli powszechnie obowi zuj cych aktów prawnych zawieraj cychgeneralne i abstrakcyjne normy, które mog w sposób pierwotny normowa materie dotychczas nieuregulowane lub modyfi kowa istniej cy stan prawny13. Zwa ywszy e prawo stanowienia takich aktów przys uguje wy cznie Sejmowi i Senatowi, przyj-

odpowiadaj ce ich istocie, a co wi cej — ka da z trzech w adz powinna zachowywa pewne minimum wy-czno ci kompetencyjnej stanowi cej o zachowaniu tej istoty”. W tym kontek cie podkre lona zosta a jed-

nak zasadnicza odmienno uk adu stosunków mi dzy w adz s downicz a ka d z pozosta ych w adz („do istoty wymiaru sprawiedliwo ci nale y, by sprawowany on by wy cznie przez s dy, a pozosta e w adzenie mog y ingerowa w te dzia ania czy w nich uczestniczy ”). Jednocze nie w zakresie uk adu stosunków mi dzy w adz ustawodawcz i wykonawcz dopuszczalne jest „pewne przecinanie si czy nak adanie kom-petencji, si gaj ce nawet w dziedziny nale ce do istoty ustawodawstwa [...] czy dzia alno ci wykonaw-czej” (orzeczenie z dnia 21 listopada 1994 r., sygn. akt K 6/94). Konstrukcja podzia u w adz rozumiana by aw sposób nawi zuj cy do polskich tradycji ustrojowych, które pozwala y na mo liwo przyznania legisla-tywie wi kszej mo liwo ci oddzia ywania na egzekutyw (kontrola, odpowiedzialno ). Analizowana za-sada nie wyznacza a — zdaniem Trybuna u — nieprzekraczalnej granicy mi dzy kszta towanymi w usta-wach uprawnieniami w adz wymienionych w art. 1 Ma ej konstytucji. O naruszeniu zasady podzia u w a-dzy mo na mówi dopiero wtedy, gdy ingerencja parlamentu dotyczy samej istoty w adzy wykonawczej.

11 Zob. wyrok TK w sprawie o sygn. akt K 11/93.12 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wyk adu, Warszawa 2007, s. 68; P. Sarnecki uwa-

ga 4 do art. 10, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 2.

13 P. Sarnecki, Ogólna charakterystyka pa stwowo ci w Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo kon-stytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa 2004, s. 39.

17

muje si , e w tym wypadku art. 10 ust. 2 „precyzyjnie i wyczerpuj co” wskazuje or-gany w adzy ustawodawczej14. Wykonywanie tej funkcji nie mo e by uto samionez wykonywaniem dzia alno ci prawodawczej. Organy pa stwa uprawnione do wyda-wania podrz dnych wzgl dem ustawy aktów prawnych o charakterze powszechnie obowi zuj cym nie uczestnicz w wykonywaniu w adzy ustawodawczej. Funkcja ta nie obejmuje kompetencji do wydawania powszechnie obowi zuj cego aktu wyko-nawczego do ustawy (rozporz dzenia)15 czy te aktów prawa miejscowego16. W adzawykonawcza wi e si z wykonywaniem ustaw. Dzia alno o tym charakterze obej-muje rz dzenie, zarz dzanie i administrowanie i przybiera form prawotwórczych ak-tów wykonawczych (powszechnie lub wewn trznie obowi zuj cych) lub aktów ad-ministracyjnych, czyli rozstrzygni o charakterze konkretno-indywidualnym. Wykonywanie w adzy s downiczej polega za na wymierzaniu sprawiedliwo ci, czy-li ostatecznym rozstrzyganiu o prawach i obowi zkach jednostki czy osób prawnych w indywidualnych sprawach typu s dowego.

2. Z o ona konstrukcja art. 10 powoduje, e jego znaczenie normatywne nie wy-czerpuje si w wyliczeniu wszystkich konstytucyjnych organów pa stwa wykonuj -cych wymienione w nim funkcje. Istota tej regulacji sprowadza si do wyodr bnieniapodstawowych postaci w adzy publicznej oraz ustanowienia swoistego domniemania kompetencyjnego wymienionych w niej organów. Analiza art. 10, uwzgl dniaj ca kontekst normatywny ca ej ustawy zasadniczej, wskazuje, e zasada podzia u w adznie ma charakteru absolutnego; wyliczone w nim funkcje publiczne nie wyczerpujwszystkich normowanych w konstytucji przejawów w adztwa publicznego, za do-mniemanie kompetencji wymienionych w nim organów prze amywane jest przez inne normy konstytucyjne.

Po pierwsze, ustawa zasadnicza powierza parlamentowi w pewnym zakresie wy-konywanie funkcji wykonawczych, za organom egzekutywy — funkcji z zakresu sta-nowienia prawa. Przyk adem ilustruj cym pierwszy przypadek mo e by stanowienie bud etu w formie ustawy lub decydowanie o stanie wojny i zawarciu pokoju. W dru-gim przypadku przyk adem jest prawo Prezydenta RP do wydawania rozporz dzez moc ustawy (art. 234). Przepisy konstytucji zak adaj zatem przecinanie si czy na-

14 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne..., s. 69; zob. tak e L. Garlicki, uwaga 3 do art. 95, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, red. L. Garlicki, Warszawa 2003; z drugiej jed-nak strony przywo ywany autor utrzymuje, e prze amaniem kompetencji ustawodawczych parlamentu jest art. 92 Konstytucji, L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne..., s. 70.

15 Zdaniem Trybuna u Konstytucyjnego „w porz dku prawnym proklamuj cym zasad podzia uw adz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego ród a prawa wewn trznego, parlament nie mo ew dowolnym zakresie «cedowa » funkcji prawodawczych na organy w adzy wykonawczej. [...] Zasadni-cza regulacja nie mo e by domen przepisów wykonawczych, wydawanych przez organy nie nale cedo w adzy ustawodawczej. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby prawodawczym decyzjom organu w adzywykonawczej pozostawi kszta towanie zasadniczych elementów regulacji prawnej” — wyrok z 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97; zob. te wyroki: z 14 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97; z 26 pa dziernika 1999 r., sygn. akt K 12/99; z 14 grudnia 1999 r., sygn. akt K 10/99; z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z 7 li-stopada 2000 r., sygn. akt K 16/00; z 13 listopada 2001 r., sygn. akt K 16/01.

16 Wyrok Trybuna u Konstytucyjnego z 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02.



k adanie kompetencji organów w adzy ustawodawczej i wykonawczej. Szczególn po-zycj na tle omawianej zasady zachowuj organy w adzy s downiczej. S dy i trybu-na y s w adz odr bn i niezale n od innych w adz (art. 173 Konstytucji). Odr b-no w adzy s downiczej przejawia si w jej szczególnych kompetencjach, polegaj -cych na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwo ci. Jej istota — w znaczeniu konstytucyjnym — zak ada, e jest ona wykonywana przez s dy jako organy jurys-dykcyjne. Zdaniem Trybuna u Konstytucyjnego „pozosta ym w adzom nie mo na po-wierza wymiaru sprawiedliwo ci”17. Ustrojowy status organów w adzy s downiczejopiera si na zasadzie separacji18. Przepisy ustawy zasadniczej, które powierzaj wy-konywanie niektórych zada zwi zanych z wykonywaniem w adzy wykonawczej par-lamentowi, za elementy w adzy ustawodawczej — organom egzekutywy wskazuj ,e podzia w adz nie jest podzia em w pe ni roz cznym19.

Po drugie, w wykonywaniu w adzy wykonawczej uczestnicz tak e inne organy konstytucyjne ni wymienione w art. 10 Konstytucji. Wyliczenie to nie obejmuje m.in. samorz du terytorialnego, który „uczestniczy w sprawowaniu w adzy publicznej” (art. 16 ust. 2). Samorz d terytorialny traktowany jest zarówno w doktrynie prawa kon-stytucyjnego, jak równie w orzecznictwie Trybuna u Konstytucyjnego, rozwijanym na gruncie Konstytucji z 1997 r., jako przejaw realizacji w adzy wykonawczej pa -stwa20. Uznanie samorz du terytorialnego za cz w adzy wykonawczej nie musi jed-nak przes dza , czy zakres przypisanych mu w ustawodawstwie zada i kompetencji (a tak e sposób ich wykonywania) mo e by oceniany przez pryzmat art. 10 Konstytu-cji. Teoretycznie mo na by uzna , e w adztwo samorz dowe stanowi rodzajowo od-r bn kategori w adzy wykonawczej. Pierwotnie Trybuna , dostrzegaj c zwi zek sa-morz du terytorialnego z wyró nionym w konstytucji segmentem w adzy wykonaw-czej, przyjmowa , i ma on charakter po redni, a — co za tym idzie — uznawa , e roz-dzia w adzy pa stwowej pomi dzy w adz ustawodawcz , wykonawcz i s downicznie odnosi si wprost do samorz du terytorialnego21. Odmienne stanowisko Trybunazaj w wyroku zapad ym pod rz dami Konstytucji z 1997 r., stwierdzaj c, e „w trój-podziale w adz organy samorz du terytorialnego reprezentuj posta w adzy wykonaw-czej”22. Pogl d ten potwierdza zatem trafno tezy zak adaj cej, e wyliczenie organów w adzy wykonawczej w art. 10 nie ma charakteru zupe nego, a w jej wykonywaniu uczestnicz tak e inne ni wymienione w tym przepisie organy konstytucyjne.

Podobny charakter do w adztwa samorz du terytorialnego maj funkcje publiczne wype niane przez samorz dy zawodowe sprawuj ce piecz nad nale ytym wykonywa-

17 Sygn. akt K 28/04.18 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne..., s. 74.19 P. Sarnecki, uwaga 12 do art. 10, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, red.

L. Garlicki, Warszawa 2007; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne..., s. 70.20 P. Sarnecki, uwaga 5 do art. 16, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, red.

L. Garlicki, Warszawa 2005; wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, OTK ZU 2000, nr 1, poz. 2. Pogl d ten podtrzymany zosta w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt P 16/04.

21 Orzeczenie z 23 pa dziernika 1995 r., sygn. akt K 4/95, OTK ZU 1995, nr 2, poz. 11.22 Wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, OTK ZU 2000, nr 1, poz. 2. Pogl d ten podtrzy-

many zosta w wyroku z 29 listopada 2005 r., sygn. akt P 16/04.

19

niem zawodów zaufania publicznego (art. 17 ust. 1) oraz inne rodzaje samorz du (art. 17 ust. 2). Nale a oby przyj , e równie te podmioty uczestnicz w wykonywaniu w a-dzy wykonawczej, o której mowa w art. 10. Analogiczny status posiadaj kompetencje Narodowego Banku Polskiego23, któremu przys uguje „wy czne prawo emisji pieni -dza oraz ustalenia i realizowania polityki pieni nej” (art. 227 ust. 1).

Po trzecie, nale y zauwa y , e poza wyliczeniem zawartym w art. 10 pozostajinne organy konstytucyjne o wyra nie okre lonych kompetencjach. Konstytucja powie-rza Rzecznikowi Praw Obywatelskich stanie na stra y wolno ci praw cz owieka (art. 208 ust. 1) oraz przewiduje powo anie jako odr bnego organu Rzecznika Praw Dziecka (art. 72 ust. 4, art. 103 ust. 1). Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji ma obowi zek sta„na stra y wolno ci s owa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji” (art. 213 ust. 1), Najwy szej Izbie Kontroli powierzone zosta y kompetencje naczelnego organu kontroli pa stwowej (art. 202 ust. 1), za Krajowa Rada S downic-twa „stoi na stra y niezale no ci s dów i niezawis o ci s dziów” (art. 186 ust. 1).

W doktrynie powszechnie aprobowany jest pogl d, e kompetencje tych organów nie mieszcz si w rozumianym przedmiotowo trójpodziale w adzy24. Uzasadnia to, zdaniem niektórych autorów, wyodr bnienie czwartej w adzy — kontroluj cej25. W ta-kim uj ciu „kontrola” rozumiana jest jako samodzielna posta dzia a w adczych pa -stwa26. Funkcje wykonywane przez te organy, co do zasady, nie odpowiadaj charak-terystyce adnej z w adz wymienionych w art. 10. Wyj tkiem w tym zakresie skompetencje Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, które z jednej strony maj cha-rakter kontrolny, co uzasadnia ich ustrojow odr bno , z drugiej za wi si z do-konywaniem rozstrzygni o charakterze konkretno-indywidualnym, co uzasadnia o-by zakwalifi kowanie tego organu do pionu w adzy wykonawczej. Jego „mieszany” status — wed ug okre lenia W. Sokolewicza — wyklucza jednak mo liwo zalicze-nia go do organów egzekutywy27.

Analiza art. 10 na tle innych przepisów ustawy zasadniczej prowadzi zatem do wniosku, e przepis ten identyfi kuje jedynie podstawowe przejawy w adztwa pa -

23 Zob. L. Garlicki, uwaga 7 do art. 95 ust. 2, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999.

24 Zob. m.in. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne..., s. 69; P. Sarnecki, uwaga 11 do art. 10, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007; W. Sokolewicz, uwaga 1 do tytu u rozdzia u IX, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, red. L. Gar-licki, Warszawa 2003; ten e, uwaga 3 do art. 202 oraz uwaga 4 i 8 do „Krajowa Rada Radiofonii i Tele-wizji”, tam e; J. Wawrzyniak, Zarys polskiego prawa konstytucyjnego, Bydgoszcz 1999, s. 135; W. Skrzy-d o, Ustrój polityczny RP w wietle Konstytucji z 1997 r., s. 237; A. Sylwestrzak, Trójpodzia w adz w Kon-stytucji RP z 1997 r., „Gda skie Studia Prawnicze” 1999, t. VI, s. 441–442.

25 Por. zw aszcza stanowisko A. Sylwestrzaka, konsekwentnie podtrzymywane w kolejnych publi-kacjach, a tak e — P. Sarnecki, uwaga 11 do art. 10, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komen-tarz, t. V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007.

26 W. Sokolewicz, uwaga 3 do art. 202, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, red. L. Garlicki, Warszawa 2003; A. opatka, Prawoznawstwo, Warszawa 2000, s. 74–75 i 78–79; W. Skrzy-d o, Konstytucja RP. Komentarz, Kraków 1998, s. 217.

27 Por. orzeczenie Trybuna u Konstytucyjnego sygn. akt K 4/06, „KRRiT jest organem konstytucyj-nym pozostawionym poza schematem trójpodzia u w adz”.



stwowego. Rozdzia w adzy pa stwowej — b d cy konsekwencj dokonanych przez ustrojodawc rozstrzygni — nie ogranicza si zatem do trzech podstawowych funk-cji denominowanych w art. 10, ale obejmuje tak e inne, odr bne kategorialnie, prze-jawy dzia alno ci w adczej pa stwa, dla których podstaw kompetencyjn odnalemo na w pozosta ych przepisach Konstytucji RP.

III. NADRZ DNO REGULACJI KONSTYTUCYJNEJ

1. Ustalenia dotycz ce zawartego w Konstytucji RP rozdzia u w adztwa publicz-nego i odpowiadaj cej mu struktury organów w adzy publicznej rodz pytanie, czy suma tych funkcji odpowiada ca okszta towi w adczej dzia alno ci pa stwa; innymi s owy, czy mog istnie takie przejawy tego w adztwa, które nie znajduj podstaw normatywnych w tek cie Konstytucji RP? Czy ustawa zasadnicza dokonuje dystrybu-cji ca okszta tu w adzy pa stwowej mi dzy poszczególne organy konstytucyjne (lub ich grupy), czy te organy te — obok w adztwa wynikaj cego z konstytucyjnego nadania — mog wykonywa jeszcze inne rodzaje w adztwa pa stwowego? Czy funkcje (w adze) publiczne wymienione w konstytucji mog by wykonywane wy-

cznie przez organy konstytucyjne i podlegaj ce im organy pa stwa, czy te dopusz-czalne jest powierzenie w adztwa konstytucyjnego organom pozakonstytucyjnym cie-sz cym si ca kowit autonomi ? Wreszcie, czy mo liwe jest powo anie organu pa stwa nieprzewidzianego w tek cie ustawy zasadniczej, którego kompetencje s u-y b d realizacji w adzy pa stwowej, o której milcz przepisy konstytucji?

2. Wed ug dominuj cego w doktrynie prawa konstytucyjnego pogl du, konsty-tucja okre la jedynie podstawow struktur organów w adzy publicznej, pozostawia-j c ustawodawcy zwyk emu daleko id c swobod w zakresie rozwi za szczegó o-wych. Stefan Rozmaryn w klasycznej pracy Konstytucja jako ustawa zasadnicza,stanowi cej pierwsz w polskim pi miennictwie ca o ciow prób wyeksplikowania idei nadrz dno ci konstytucji, za jedn z cech odró niaj cych konstytucj od innych ustaw uznaje zakres regulacji tego aktu. Zakres ten obejmuje ca okszta t ustroju poli-tycznego i spo eczno-gospodarczego pa stwa. „Ca okszta t” ustroju jest jednak rozu-miany w sposób, który zak ada, e regulacja konstytucyjna normuje „podstawowe in-stytucje ustrojowe”. Ustawodawca konstytucyjny obejmuje zakresem regulacji konstytucyjnej jedynie te instytucje ustrojowe, którym przypisuje „szczególne zna-czenie spo eczne”28. Zbiór ten tworz instytucje rozstrzygaj ce dla danego typu ustro-ju spo eczno-gospodarczego i ustroju politycznego, jak równie te, którym ustrojo-dawca przypisuje szczególne znaczenie ze wzgl du na ich rol w wykonywaniu w adzy politycznej i w kszta towaniu pozycji obywatela w pa stwie. Stopie donio-s o ci poszczególnych instytucji ustrojowych nie ma jednak obiektywnego charakte-ru, lecz jest czym wzgl dnym i zmiennym. W omawianym uj ciu „szczególne zna-czenie spo eczno-polityczne” jest funkcj okre lonego uk adu stosunków

28 S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa zasadnicza, Warszawa 1967, s. 22.29 Tam e, s. 23–25.

21

spo ecznych29. Te zagadnienia za , które ustrojodawca pozostawi poza zakresem re-gulacji konstytucyjnej, mog sta si przedmiotem ustawodawstwa zwyk ego30. Oma-wianej koncepcji zakresu regulacji konstytucyjnej towarzyszy zarazem uzupe niaj cespostrze enie, e chocia donios o ustrojowa poszczególnych instytucji jest czymzmiennym, to jednak mo na mówi o pewnym sta ym zakresie instytucji, którym z re-gu y ustawodawcy konstytucyjni przypisuj szczególne znaczenie spo eczno-politycz-ne (struktura i dzia alno naczelnych organów pa stwowych oraz organów tereno-wych, niektóre instytucje wymiaru sprawiedliwo ci, podstawowe prawa i obowi zkiobywatelskie i symbole pa stwowe). Modalno regulacji konstytucyjnych dotyczy zatem nie tyle „sta ego” zakresu, co raczej „pewnego marginesu, którego szerokowyznaczaj tradycje historyczne poszczególnych pa stw”31.

Opracowana przez S. Rozmaryna koncepcja prawnych cech „ustawy zasadniczej” w du ym stopniu zachowuje sw aktualno ci równie w zmienionych warunkach ustrojowych. Teza, w my l której ustawa zasadnicza, okre laj c ca okszta t ustroju pa stwa, nie musi zarazem regulowa wszystkich „instytucji ustrojowych”, jest bez w tpienia prawdziwa. Do wiadczenie historyczne wskazuje, e miano konstytucji nadawane by o aktom o bardzo ró nym zakresie regulacji. Brak okre lenia w konsty-tucji np. róde prawa czy niektórych praw obywatelskich (np. praw socjalnych) nie przes dza wszak, i akt pomijaj cy te zagadnienia przestaje by ustaw zasadnicz .Trafna jest zarazem wspomniana uwaga uzupe niaj ca, która wskazuje, e wahania zakresu regulacji konstytucyjnej nie dotycz pewnego sta ego zakresu tworz cego — jak si wydaje — swoiste minimum konstytucyjne. Czy jednak wyznaczenie owego minimum jest jedynie efektem obserwacji historycznej ujawniaj cej pewn prawid o-wo natury spo eczno-politycznej? Czy rzeczywi cie w ród cech poj cia prawnego konstytucji nie mo na wskaza takiego elementu jej regulacji, bez którego trudno by-oby sensownie pos ugiwa si tym terminem? Czy nowo ytny sens poj cia „konsty-

tucja” nie zak ada, i mianem tym okre la si ustawy, które ustanawiaj w bycie w a-dz pa stwa?

Nie sposób nie zauwa y , e ustalenia dotycz ce zakresu regulacji konstytucyj-nej by y w du ej mierze konsekwencj przyj tych przez autora za o e ideologicz-nych. W teorii marksistowskiej konstytucja ze swej istoty wyra a mia a wzajemny stosunek si klasowych32. Poj cie „istoty konstytucji” s u y o do wyja nienia jej ukszta towania pod wzgl dem tre ci i zakresu instytucji obj tych uregulowaniem kon-stytucyjnym. „Szczególne znaczenie spo eczno-polityczne instytucji ustrojowych” wyznaczaj ce zakres regulacji konstytucyjnej uto samiane by o z ich znaczeniem w okre lonej „sytuacji historycznej”, w okre lonym „uk adzie si klasowych”33.W my l tych za o e w adza pa stwa mia a charakter zewn trzny wzgl dem regula-

30 Tam e, s. 22.31 Tam e, s. 25.32 E.-W. Böckenförde, Historyczny rozwój i ró ne znaczenia poj cia konstytucji, „Civitas” 1997,

nr 1, s. 27. 33 S. Rozmaryn, op. cit., s. 11.



cji konstytucyjnej, nie by a powo ywana moc ustawy zasadniczej. Ustrój pa stwa — zgodnie z za o eniami tej doktryny — nie by stwarzany przez konstytucj , by bo-wiem wynikiem okre lonego etapu rozwoju stosunków klasowych. Tym samym sta-nowisko akcentuj ce nadrz dno ontologiczn konstytucji wzgl dem wszelkich prze-jawów w adzy pa stwowej, cho wydaje si logiczn konsekwencj tezy ustalaj cej„nadrz dny” status konstytucji w porz dku prawnym pa stwa, nie mie ci o si w obo-wi zuj cym wówczas gorsecie ideologicznym.

3. Pogl d, zgodnie z którym konstytucja nie reguluje ca okszta tu ustroju pa stwa, lecz jedynie podstawowe instytucje ustrojowe, na trwa e wszed do dorobku polskiej my l konstytucyjnej, cho w zmienionych warunkach ustrojowych utraci sw pier-wotn konotacj ideologiczn . Stanowisko takie mo e by rozumiane w sposób zak a-daj cy, e zasady konstytucyjne, wyznaczaj ce struktur organów w adzy publicznej, maj charakter ogólny i abstrakcyjny, a w konsekwencji wymagaj stosownej konkre-tyzacji na poziomie ustawowym. Nieca o ciowy charakter regulacji konstytucyjnej oznacza jednak, zdaniem niektórych autorów, i obejmuje ona wy cznie g ówne prze-jawy w adzy pa stwowej34. W my l takiej koncepcji „konstytucja dopuszcza tworze-nie organów pozakonstycyjnych i powierzanie im kompetencji niezastrze onych dla organów konstytucyjnych”35. Ustawa zasadnicza ma zatem charakter zewn trzny wobec w adzy pa stwa. Ustrojodawca normuje w ustawie zasadniczej jedynie te spo-ród jej przejawów, które uznaje za szczególnie donios e. W konsekwencji ustrój pa -

stwa, rozumiany jako struktura organów w adzy publicznej pozostaj cych w okre lo-nych relacjach oraz odpowiadaj ce tym organom kompetencje (funkcje publiczne), normowany jest w ustawie zasadniczej jedynie fragmentarycznie. Regulacja konsty-tucyjna ma wprawdzie podstawowe znaczenie, jednak nie obrazuje ca o ci wykony-wanego przez pa stwo w adztwa. Na sum wykonywanych przez pa stwo funkcji pu-blicznych sk adaj si zarówno funkcje podstawowe, okre lone w konstytucji, jak i funkcje okre lone w ustawach. Suma ta nie jest zatem warto ci sta i w pewnej mie-rze zale y od inwencji ustawodawcy. W tym sensie zakres w adztwa pa stwowego ma charakter dynamiczny, bowiem ka dorazowo jego ustalenie wymaga relatywizacji do aktualnie obowi zuj cego stanu prawnego. Ustawodawca mo e tworzy i znosi te funkcje publiczne, a tak e wykonuj ce je organy pa stwa, które nie zosta y obj te re-gulacj konstytucyjn .

Omawiana koncepcja redukuje nadrz dno konstytucji wy cznie do sfery obj -tej regulacj konstytucyjn . Swoboda ustawodawcy w zakresie normowania kompe-

34 J. Trzci ski, Poj cie konstytucyjnego organu pa stwa socjalistycznego, Wroc aw 1974, s. 122––123; W. Zakrzewski, Konstytucja a doktryny polityczne, [w:] Ksi ga pami tkowa ku czci Konstantego Grzybowskiego, Kraków 1971, s. 279–282; E. Gdulewicz, W. Zakrzewski, ród a prawa konstytucyjne-go, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, pod. red. W. Skrzyd y, Lublin 2003, s. 30–31; P. Sarnecki, uwaga 11 do art. 10, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, red. L. Garlicki, War-szawa 2007; P. Sarnecki, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do przepisów, Kraków 2000, s. 20; K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji pa stwa organizacjom mi dzynarodowym, Kra-ków 2007, s. 53.

35 K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji...

23

tencji pozakonstytucyjnych podlega jedynie „najbardziej ogólnym regulacjom konsty-tucyjnym”36. Ustawodawca zachowuje daleko id c autonomi w zakresie rozstrzy-gni dotycz cych usytuowania organów wykonuj cych pozakonstytucyjne funkcje pa stwa w strukturze organów w adzy, sposobie powo ywania ich sk adu personal-nego oraz zasad kontroli ich dzia alno ci. Skoro konstytucja nie reguluje zasad doty-cz cych usytuowania organów wykonuj cych kompetencje pozakonstytucyjne, to tym samym decyzje ustawodawcy dotycz ce tych kwestii wyj te s — w omawianym za-kresie — spod kontroli Trybuna u Konstytucyjnego. Ocena konstytucyjno ci ustaw kreuj cych pozakonstycyjny organ, któremu powierzone zosta y funkcje nie obj teregulacj ustawy zasadniczej, mo e si wi za jedynie z ustaleniem, czy regulacja taka respektuje ogólne standardy konstytucyjne, w szczególno ci czy nie narusza za-kresu kompetencji organów konstytucyjnych. Badanie decyzji ustawodawcy dotycz -cej usytuowania tego organu w strukturze aparatu pa stwowego pozostaje jednak — z braku wzorca konstytucyjnego — poza kognicj Trybuna u Konstytucyjnego. Kon-sekwencj omawianego stanowiska musi by równie teza, e w a ciwo Trybuna uKonstytucyjnego nie obejmuje mo liwo ci badania sporów konstytucyjnych pomi -dzy organami konstytucyjnymi a organami nie wymienionymi w tek cie ustawy za-sadniczej, które wykonuj kompetencje pozakonstytucyjne. Kognicja Trybuna u w za-kresie sporów kompetencyjnych ogranicza si — zgodnie z brzmieniem art. 189 Kon-stytucji — wy cznie do rozstrzygania sporów pomi dzy centralnymi konstytucyj-nymi organami pa stwa.

Jedn z cech regulacji konstytucyjnej jest ogólny charakter wielu jej postanowie .Wy szy stopie abstrakcyjno ci norm konstytucyjnych odró nia je od norm ustawo-dawstwa zwyk ego. Naturaln konwencj stanowiska zak adaj cego istnienie funkcji pa stwa nie obj tych zakresem regulacji konstytucyjnej jest tendencja do redukowa-nia sensu prawnego norm konstytucyjnych. Ich wy szy stopie abstrakcyjno ci wi esi niekiedy z przekonaniem, e ich tre jest nie w pe ni okre lona. W my l omawia-nej koncepcji, skoro ustawa zasadnicza nie wyodr bnia takich zada pa stwa, jak: zwalczanie korupcji, nadzór nad przestrzeganiem ochrony danych osobowych, kon-trola przestrzegania prawa pracy czy archiwizacja i udost pnianie dokumentów orga-nów bezpiecze stwa pa stwa, to nie ma konstytucyjnych przeszkód, by ustawodawca powo a pozakonstytucyjne organy, którym powierzone zostan — w zakresie tych funkcji — w adcze kompetencje. Kwestia ich usytuowania w strukturze organów w a-dzy pozostaje poza zakresem regulacji konstytucyjnej. W konsekwencji znaczenie prawne norm konstytucyjnych okre laj cych np. zadania Rady Ministrów (art. 146) ulega zasadniczej redukcji. Postanowienia o wysokim stopniu abstrakcji s najbardziej syntetycznym wyra eniem norm bardziej szczegó owych37. Abstrakcyjno norm kon-stytucyjnych nie os abia ich mocy regulatywnej.

4. Stanowisko, zgodnie z którym ustawa zasadnicza nie reguluje ca okszta tu w adzy pa stwa, a jedynie jej g ówne przejawy, jest w zasadniczej sprzeczno ci z ide

36 Tam e, s. 50.37 S. Rozmaryn, op. cit., s. 111.



nadrz dno ci konstytucji. Poj cie „konstytucji” niemal od zarania odnosi o si do ak-tów okre laj cych podstawy organizacji pa stwa38. Nowo ytne rozumienie tego poj -cia kszta towane by o, z jednej strony, przez d enia do ograniczenia w adzy monar-chy przez prawa fundamentalne, z drugiej za , przez doktryny umowy spo ecznej. Na prze omie XVIII i XIX w. poj cie konstytucji zaczyna by rozumiane jako akt usta-nowienia ca o ciowej organizacji pa stwa, nadrz dny w stosunku do innych aktów prawnych39. Jednym z podstawowych za o e tych koncepcji jest idea suwerenno ciludu (narodu), która zak ada, e w adza publiczna nie jest czym zastanym przez spo-ecze stwo, lecz stanowi emanacj woli ludu. Legitymizacj porz dku spo eczno-po-

litycznego stanowi porozumienie jednostek, którego wyrazem jest tekst ustawy zasad-niczej. Konstytucja par excellence powo uje do istnienia w adze pa stwa. „Akt konstytucyjny jest fundamentem ca ego porz dku pa stwowego, nie za tylko czyn-nikiem organizuj cym i ograniczaj cym sprawowanie w adzy. Nie istnieje nic, co mia oby moc prawn «przed» lub «poza» konstytucj , nic co mog oby niezale nie od niej uprawni organa w adzy pa stwowej do dzia ania. [...] Wszelkie dzia ania w a-dzy pa stwowej wymagaj podstawy prawnej w konstytucji, poniewa to ona jest baz i ród em legitymizacji w adzy pa stwa”40. Taki sposób rozumienia ustawy za-sadniczej wi si z ide pa stwa konstytucyjnego w sensie materialnym. Zak adaona, e wszystkie organy pa stwa i ich kompetencje podlegaj konstytucji w tym sen-sie, e dopiero konstytucja tworzy pa stwo i w adz pa stwow . Sens normatywny poj cia konstytucji nie polega zatem na tym, e ustawa zasadnicza nadaje jedynie for-m istniej cemu niezale nie pa stwu oraz wyznacza granice kompetencji istniej cychniezale nie organów w adzy. Jej „nadrz dno ” wyra a si w tym, e „wszystkie or-gany pa stwowe i ich kompetencje, w czaj c w to w adz prawodawcz s wtórne wobec konstytucji”41. Tak rozumiana zasada nadrz dno ci konstytucji nie stoi w sprzeczno ci z suwerenno ci ludu. Suwerenno s u y bowiem legitymizacji kon-stytucji, jednak w akcie konstytucyjnym podmiot (w adza) konstytuuj cy przeistacza si w podmiot konstytuowany, a jego kompetencje zaczynaj by wyznaczane prze-pisami konstytucji. Zasada konstytucyjna, w my l której w adza zwierzchnia nale ydo narodu (art. 4 ust. 1), oznacza wszak, e w adza ta mo e by realizowana jedynie w formach i granicach wyznaczanych przez ustaw zasadnicz . W tym kontek cie po-strzega nale y znaczenie zasady, e naród sprawuje w adz przez swoich przedsta-wicieli lub bezpo rednio (art. 4 ust. 2).

W konsekwencji pytanie, czy mog istnie funkcje publiczne, które nie zosta yobj te regulacj konstytucyjn , wydaje si bezprzedmiotowe. Pytanie takie dotyczy bowiem tego, czy istniej pozakonstytucyjne ród a w adzy pa stwa. Za o enie takie stoi jednak w sprzeczno ci z ide nadrz dno ci konstytucji. Ca o w adztwa pa -

38 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne..., s. 29; P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w wietlezasady jej nadrz dno ci (wybrane problemy), Kraków 2003, s. 13.

39 E.-W. Böckenförde, op. cit., s. 15–24.40 Tam e, s. 25–26. 41 Tam e, s. 27.

25

stwowego, a zatem wszystkie wykonywane przez pa stwo funkcje publiczne „wyni-kaj ” z ustawy zasadniczej.

5. Dystrybucja ca okszta tu w adzy pa stwowej mi dzy poszczególne organy do-konuje si na poziomie konstytucji. Rozdzia ten wynika z zasady podzia u w adzy i b d cych jej konsekwencj domniema kompetencyjnych organów w adzy ustawo-dawczej, wykonawczej i s downiczej oraz z tych przepisów konstytucji, które okre-laj sposób wykonywania funkcji publicznych (w adzy publicznej) pozostaj cych

poza trójpodzia em w adzy. Prze amanie domniema kompetencyjnych, b d cych konsekwencj art. 10 Konstytucji — z uwagi na nadrz dny charakter regulacji kon-stytucyjnej — mo e wynika wy cznie z innych przepisów tego aktu42. Podobnie in-gerencja w zakres zada organów konstytucyjnych nie mieszcz cych si w trójpodzia-le w adzy jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy zezwalaj na to przepisy ustawy zasadniczej. Wyodr bnienie przez ustrojodawc w adztwa pozostaj cego poza trójpo-dzia em wskazuje, e zasada ta nie ma absolutnego charakteru i nie wyczerpuje ca ejsfery w adzy publicznej. Nie oznacza to jednak, e ustawodawca mo e kreowa po-zakonstytucyjne funkcje publiczne. Zasady i poj cia wyznaczaj ce zakres regulacji konstytucyjnej powinny by rozumiane w sposób, który zak ada, e ich sens norma-tywny obejmuje wszelkie przejawy w adczego dzia ania pa stwa.

Ustawa zasadnicza nie ustanawia pe nej struktury organów w adzy publicznej. Okre la jednak podstawowe kierunki rozwi za ustrojowych. Ustawodawca, powie-rzaj c wykonywanie w adztwa publicznego organom pozakonstytucyjnym, musi re-spektowa zasady konstytucyjne. Usytuowanie tych organów w strukturze aparatu pa stwa powinno odpowiada za o eniom zawartym w ustawie zasadniczej. Wyklu-cza ona mo liwo powierzania w adzy ustawodawczej organom pozakonstycyjnym. Wykonywanie w adzy s downiczej ustrojodawca powierzy s dom i trybuna om. Po-j cie „s du” okre lone zosta o w art. 45 Konstytucji, a ogólny schemat organizacyjny wymiaru sprawiedliwo ci reguluje art. 175. Brzmienie przepisów zawartych w roz-dziale VIII Konstytucji „S dy i Trybuna y” wyklucza mo liwo powierzenia kom-petencji organów s dowych organom nie pozostaj cym w strukturze w adzy s dow-niczej43. Nie wydaje si równie , by ustawa mog a powierzy wykonywanie kompetencji KRRiT, KRS, NIK, NBP i RPO pozakonstytucyjnym organom w adzypublicznej44. Najszersze mo liwo ci w zakresie kreowania organów pozakonstytucyj-nych przys uguj ustawodawcy w odniesieniu do w adzy wykonawczej. Szczególne znaczenie w tym zakresie odgrywa art. 146 Konstytucji. Przepis art. 146 ust. 1 okre-la zakres zada Rady Ministrów, powierzaj c jej prowadzenie polityki wewn trznej

i zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej.


42 P. Sarnecki, Ogólna charakterystyka..., s. 43; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne..., s. 70; od-miennie K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji..., s. 51.

43 L. Garlicki, uwaga 7 do art. 175, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005.

44 W. Sokolewicz dopuszcza jednak mo liwo tworzenia innych ni RPO rzeczników.


Poj cie „polityki pa stwa” wywo ywa o w trakcie prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w tpliwo ci niektórych ekspertów. Wskazywano, e po-j cie polityki jest „terminem wieloznacznym”, za sformu owanie „«prowadzi polity-k » jest okre leniem m tnym”45. Uznano jednak, e zastosowana w art. 146 formu anajpe niej oddaje g ówne kierunki dzia a pa stwa b d ce tradycyjnie domen egze-kutywy, za wszystkich mo liwych kompetencji Rady Ministrów nie da si enumera-tywnie wymieni 46.

Rozwi zanie prawne przyj te w art. 146 ust. 2 ustanawia domniemanie w a ciwo-ci Rady Ministrów w sprawach polityki pa stwa. Do Rady Ministrów nale sprawy

polityki pa stwa nie zastrze one dla innych organów pa stwowych i samorz du teryto-rialnego. Analizowane sformu owania ustanawiaj domniemanie, które zapobiec ma „po-wstaniu pró ni w sferze «rz dzenia»”47. Zadania sk adaj ce si na prowadzenie polity-ki pa stwa zosta y okre lone w ust. 3 oraz 4 omawianego artyku u. Rada Ministrów kieruje administracj rz dow oraz realizuje zadania sformu owane w katalogu zawar-tym w art. 146 ust. 4. Nale y podkre li , e katalog ten nie ma charakteru zupe nego.Wskazuje na to zwrot „w szczególno ci”, który poprzedza wyliczenie poszczególnych zada . Kompetencje Rady Ministrów obejmuj zatem, obok zagadnie wymienionych przez ustrojodawc expressis verbis, równie wszelkie inne — rodzajowo podobne do nich — sprawy. Konstrukcja art. 146 ma charakter klauzuli, która dope nia zawarty w in-nych przepisach konstytucji rozdzia w adztwa pa stwowego mi dzy poszczególne or-gany (lub ich grupy). Domniemanie kompetencyjne w sprawach polityki pa stwa na rzecz Rady Ministrów nie przes dza schematu organizacyjnego administracji rz dowej,która powinna wykonywa zadania powierzone przez ustrojodawc . Ogólne zasady or-ganizacji tego aparatu s wprawdzie wyznaczane innymi przepisami konstytucji (roz-dzia VI „Rada Ministrów i administracja rz dowa”), jednak ustawodawca zachowuje daleko id c swobod , tworz c pozakonstytucyjne organy administracji rz dowej.

Zastrze enie okre lonych spraw polityki pa stwa na rzecz kompetencji organów in-nych ni Rada Ministrów mo e mie miejsce wy cznie w innych przepisach konstytu-cji48. Przepis art. 146 ust. 2 — w odró nieniu od art. 163 ustanawiaj cego domniemanie kompetencyjne samorz du terytorialnego — nie przewiduje mo liwo ci powierzenia przez ustawodawc okre lonych w nim zada organom nienale cym do struktury or-ganizacyjnej Rady Ministrów. Gdyby bowiem uzna , e równie ustawa mo e okre lo-n spraw polityki pa stwa „zastrzec” — w rozumieniu art. 146 ust. 2 — do kompeten-

45 Por. „Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego” 1995, nr XXI, wypowiedP. Winczorka na posiedzeniu w dniu 14 czerwca 1995 r., s. 100.

46 Tam e, wypowied pos a J. Szyma skiego.47 M. Wyrzykowski, Osiem tez w sprawie systemu rz dów premierowskich, [w:] Administracja pu-

bliczna w pa stwie prawa. Ksi ga jubileuszowa dla Profesora Jana J dro ki, „Acta Universitatis Wrati-slaviensis”, „Prawo” CCXVI, Wroc aw 1999, s. 438.

48 P. Sarnecki, uwaga 7 do art. 146, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2001; L. Garlicki, Konstytucja a „sprawy zewn trzne”, „Przegl d Sejmowy” 2007, nr 4, s. 196; odmiennie K. Wojtyczek, W adza wykonawcza w Polsce: dualistyczna czy wielocz onowa?,„Pa stwo i Prawo” 2001, z. 12, s. 61.

27

cji organu innego ni Rada Ministrów, wówczas przepis zwyk ej ustawy przes dza byo znaczeniu (zakresie) normy konstytucyjnej. Nadrz dno hierarchiczna konstytucji na-kazuje przyj , e sprawy polityki pa stwa jedynie wówczas nie nale do Rady Mini-strów, gdy konkretny przepis konstytucji przewiduje w danym przypadku kompetencjinnego organu. Powierzenie Radzie Ministrów w adzy wykonawczej, w zakresie nieza-strze onym przez przepisy konstytucji dla innych organów pa stwa, wyklucza dopusz-czalno ustanawiania w drodze ustawy podmiotów w adzy publicznej, których ustawo-we uprawnienia obejmowa yby zastrze one dla rz du „sprawy polityki pa stwa”,a które pozostawa yby poza systemem organizacyjnym Rady Ministrów.

6. Swoisty wyj tek w tym zakresie wi za si mo e z konstytucyjn zasad de-centralizacji w adzy publicznej. Podstaw prawn obowi zywania tej zasady tworzy grupa przepisów dotycz cych samorz du terytorialnego: art. 15–16 oraz art. 163–172 (tzw. decentralizacja terytorialna), art. 17 reguluj cy status ustrojowy samorz dów za-wodowych (tzw. decentralizacja rzeczowa) oraz wyra ona we wst pie do Konstytucji RP zasada pomocniczo ci49. Tre art. 146 ust. 2 wskazuje, e konstytucyjne domnie-manie kompetencji Rady Ministrów w zakresie „spraw polityki pa stwa” obejmuje te „sprawy”, których ustawa zasadnicza nie zastrzega dla innych organów pa stwowychi samorz du terytorialnego. Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, e or-gany samorz du terytorialnego uczestnicz — obok innych organów pa stwa — w prowadzeniu „spraw polityki pa stwa”50. Wydaje si równie , e przewidziana w art. 17 „mo liwo ” powo ania przez ustawodawc samorz dów zawodowych po-winna by rozumiana jako podstawa do powo ania zdecentralizowanych podmiotów uczestnicz cych w sprawowaniu w adzy publicznej51, a tym samym realizuj cych w pewnym zakresie „sprawy polityki pa stwa”. Swoistym prze amaniem uniwersal-nej kompetencji Rady Ministrów b d zatem nie tylko te przepisy, które expressis ver-bis przewiduj realizacj okre lonych zada publicznych, przez wyodr bnione w kon-stytucji organy (lub ich grupy), ale tak e te normy konstytucyjne, które upowa niajustawodawc do podejmowania dzia a decentralizuj cych w adztwo pa stwowe.

W orzecznictwie Trybuna u Konstytucyjnego wskazuje si , e zasada decentralizacji w adzy publicznej, unormowana w art. 15 ust. 1 Konstytucji, zak ada daleko id c swobodustawodawcy w zakresie oceny celowo ci wykonywania poszczególnych przejawów tego w adztwa w formach zdecentralizowanych. „Wyra ona w art. 15 ust. 1 Konstytucji zasa-da decentralizacji nie oznacza konstytucyjnego wymogu decentralizacji wszystkich pa -


49 Zdaniem Trybuna u Konstytucyjnego „zasada decentralizacji poprzez samorz d terytorialny sta-nowi ustrojow konkretyzacj ogólniejszej zasady pomocniczo ci wyra onej w preambule Konstytucji. Stanowi ona podstaw do okre lenia istoty zada publicznych, do dokonania podzia u tych zada mi dzysamorz d terytorialny i pa stwo” (wyrok z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt Kp 3/05).

50 W wietle uchwa y TK z 27 wrze nia 1994 r. „zadania samorz du terytorialnego maj charakter zada publicznych w tym znaczeniu, e s u zaspokojeniu potrzeb zbiorowych spo eczno ci czy to lokal-nych, w wypadku zada w asnych, czy zorganizowanego w pa stwo ca ego spo ecze stwa, jak w wypadku zada zleconych” (sygn. akt W 10/93).

51 P. Sarnecki, uwagi 2–4 do art. 17, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005.


stwowych jednostek organizacyjnych. Do ustawodawcy nale y ocena, czy i w jakim za-kresie jednostki te powinny podlega decentralizacji oraz na jakim szczeblu — województwa, powiatu czy gminy — maj zosta usytuowane. Zastane poj cie de-centralizacji dopuszcza równie ingerencj w zakres samodzielno ci jednostek teryto-rialnych, lecz jedynie w granicach okre lonych ustaw . Oznacza to dopuszczenie swo-body regulacyjnej ustawodawcy w granicach norm, zasad i warto ci konstytucyjnych. Oznacza to równie mo liwo odebrania jednostkom samorz du przyznanych im wcze-niej zada i kompetencji i przekazanie ich ponownie centralnej administracji rz dowej

w ramach korekty wcze niej dokonanego rozstrzygni cia”. Zdaniem Trybuna u Konsty-tucyjnego „teza o jednokierunkowym procesie decentralizacji [...] nie znajduje uzasad-nienia na gruncie systemu róde prawa”52. „Decentralizacja nie wyklucza [...] mo liwo-ci przyj cia takich rozwi za ustrojowych w dziedzinie samorz du terytorialnego,

które polegaj na wy czeniu pewnych spraw z kompetencji organów lokalnych i prze-kazaniu ich innym organom w adzy. Wy czenie to powinno by dokonane «w zakresie okre lonym prawem», a zatem w zgodzie z Konstytucj , w drodze ustawy, przy posza-nowaniu wymogu racjonalno ci. Granice decentralizacji wynika mog tak e ze zmian polityki pa stwa, stanu gospodarki lokalnej, mo liwo ci dostosowania administracji do wykonywania s u by publicznej zgodnie z zasad pomocniczo ci. Podstawowym za o-eniem spo ecznym i konstytucyjnym w tym zakresie jest lokowanie aparatu wykonu-

j cego zadania jak najbli ej obywateli, co jednak musi by dokonywane po uwzgl dnie-niu wszelkich okoliczno ci spo eczno-gospodarczych warunkuj cych przeprowadzone zmiany”53. Stanowisko Trybuna u zak ada równie , e samodzielno samorz du tery-torialnego jest warto ci chronion , lecz nie absolutn . Ochrona tej warto ci nie mo ewyklucza lub znosi ca kowicie, albo w istotnej cz ci, prawa ustawodawcy do kszta -towania stosunków w pa stwie54.

IV. KONCEPCJA FUNKCJI KONTROLNEJA STRUKTURA ORGANÓW W ADZY PUBLICZNEJ

1. Kontrola egzekutywy jest jednym z klasycznych zada ustrojowych parlamen-tu. Chocia o pozycji parlamentu w strukturze organów w adzy publicznej rozstrzy-gaj przede wszystkim jego kompetencje w sferze stanowienia prawa, to jednak nie-mal we wszystkich znanych systemach demokracji przedstawicielskiej dzia alno ci ustawodawczej towarzysz uprawnienia kontrolne, które determinuj kszta t prawny stosunków mi dzy parlamentem a innymi podmiotami w adzy w pa stwie. Kontrola parlamentarna si ga swoj genez sporów mi dzy parlamentem a monarch o prawo stanowienia danin publicznych i kontrol wydatków fi nansowych pa stwa. Nowo ytna forma parlamentaryzmu ufundowana zosta a na idei podzia u w adz i zasadzie suwe-renno ci narodu. Kszta tuj ce j doktryny polityczne uznawa y, e w adza prawodaw-cza „powinna mie zdolno badania, w jaki sposób ustanowione przez ni prawa s

52 Wyrok z dnia 25 listopada 2002 r., sygn. akt K 34/01, OTK ZU 2002, seria A, nr 6, poz. 84.53 Wyrok z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt U 5/04, OTK ZU 2006, seria A, nr 7, poz. 80.54 Wyrok z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt K 38/97, OTK ZU 1998, nr 3, poz. 31.

29

wykonywane”55. Równie wspó cze nie, w polskich warunkach ustrojowych, akcen-towany jest pogl d, zgodnie którym „dzia alno egzekutywy, polegaj ca na realiza-cji ustaw, czy te na samodzielnym ustalaniu polityki, czyli na w adczym zawiadywa-niu sprawami publicznymi, musi by w pa stwie demokratycznym poddana kontroli politycznej, aby nie realizowa a w asnych celów, lecz dzia a a wy cznie w interesie narodu”56. Racjonalne stanowienie prawa powinno by poprzedzone zebraniem infor-macji dotycz cych przedmiotu regulacji, w szczególno ci analiz sposobu wykony-wania prawa ju obowi zuj cego. W konsekwencji poj cie w adzy ustawodawczej po-winno by rozumiane w sposób, który nie redukuje zwi zanych z tym poj ciem kom-petencji parlamentu jedynie do stanowienia ustaw. Jego zakres znaczeniowy obejmuje bowiem równie mo liwo podejmowania przez parlament dzia a s u cych pozy-skaniu informacji obrazuj cych stan wykonywania ustaw przez organy wykonawcze. W takim uj ciu poj cie „w adzy ustawodawczej” pozwala oby na wyodr bnienie dwóch „podfunkcji”: stanowienia prawa i sprawowania kontroli nad sposobem wyko-nywania ustaw57. W konsekwencji organ pa stwa wykonuj cy w adz ustawodawczuczestniczy by w wykonywaniu obu tych „podfunkcji”, w takim zakresie, w jakim po-zwalaj na to przepisy ustawy zasadniczej okre laj ce jego szczegó owe kompetencje.

2. W tym miejscu nale y postawi pytanie o znaczenie art. 95 dla koncepcji teo-retycznej funkcji kontrolnej. Ust p pierwszy tego artyku u powierza bowiem wyko-nywanie w adzy ustawodawczej Sejmowi i Senatowi (nawi zuj c tym samym do art. 10 ust. 258), za ust. 2 zak ada, e kontrol nad dzia alno ci Rady Ministrów, w zakresie okre lonym przepisami konstytucji i ustaw, sprawuje Sejm. Pomini cie Se-natu w ust. 2 oznacza ma, e nie uczestniczy on w sprawowaniu kontroli, o której mowa w tym przepisie59. Ustaleniom takim towarzyszy zarazem przekonanie, eart. 95 ust. 2 „nale y przypisa znaczenie raczej rejestruj ce istnienie ni ustanawia-j ce funkcj kontroln Sejmu”, bowiem konstytucyjnych podstaw funkcji kontrolnej poszukiwa nale y równie w innych przepisach ustawy zasadniczej60. „Kontrola sej-mowa” rozumiana jako prawo tego organu w adzy ustawodawczej do uzyskiwania in-formacji o dzia alno ci okre lonych organów i instytucji publicznych powinna byrozpatrywana zarówno w kontek cie egzekwowania odpowiedzialno ci politycznej rz du, jak równie w p aszczy nie realizacji funkcji ustawodawczej61. Dla pe nego ob-


55 Monteskiusz, O duchu praw, K ty 1997, s. 142. 56 P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu wed ug nowej Konstytucji, „Pa stwo i Prawo” 1997,

z. 11–12, s. 47.57 Por. P. Sarnecki, uwaga 8 do art. 10, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V,

red. L. Garlicki, Warszawa 2007.58 L. Garlicki wskazuje jednak, e okre lenie Sejmu i Senatu jako „podmiotu” w adzy ustawodaw-

czej wy cza powierzenie kompetencji ustawodawczych jakimkolwiek innym organom pa stwa; zob. L. Garlicki, uwaga 3 do art. 95, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. L. Gar-licki, Warszawa 1999.

59 Tam e, uwaga 6.60 Tam e, uwaga 5.61 Sygn. akt K 8/99.


razu koncepcja kontroli sejmowej powinna uwzgl dnia obok czynno ci zwi zanychz realizacj stanowienia prawa oraz egzekwowania odpowiedzialno ci politycznej Rady Ministrów, równie inne kompetencje Sejmu (w szczególno ci zwi zane z od-powiedzialno ci konstytucyjn 62 czy realizacj kompetencji kreacyjnych).

W omawianym uj ciu poj cie „funkcji kontrolnej” obejmowa oby, obok uprawniezwi zanych z egzekwowaniem odpowiedzialno ci podmiotów kontrolowanych (kontro-la sensu stricto), uprawnienia zwi zane z pozyskiwaniem informacji obrazuj cych spo-sób wykonywania ustaw przez aparat pa stwowy (kontrola sensu largo). Koncepcja sze-rokiego zakresu kontroli nie oznacza, e przewidziane w konstytucji instrumenty kontroli mog by jednolicie stosowane wobec wszystkich organów konstytucyjnych, na których ci obowi zki informacyjne. O dopuszczalno ci zastosowania poszczególnych rodków kontroli rozstrzyga relacja mi dzy Sejmem a kontrolowanym organem63. Zakres

podmiotowy zastosowania niektórych uprawnie kontrolnych w niektórych przypadkach wynika expressis verbis z tekstu ustawy zasadniczej (np. art. 115), w innych o dopuszczal-no ci podj cia przez Sejm okre lonych dzia a wzgl dem poszczególnych konstytucyj-nych organów pa stwa rozstrzyga ich status ustrojowy.

Zakres tak rozumianej funkcji kontrolnej Sejmu obejmuje pozakonstytucyjne or-gany administracji rz dowej, którym powierzone zosta o wykonywanie zada ,o których mowa w art. 146 ust. 2 i 4. Wydaje si równie , e przedmiotem kontroli mog aby by dzia alno samorz du terytorialnego, samorz dów zawodowych oraz innych rodzajów samorz du. Samorz dy te uczestnicz bowiem w wykonywaniu w adzy wykonawczej. Dzia ania ustawodawcze Sejmu zwi zane z decentralizacjw adzy publicznej wi si z potrzeb korzystania z niew adczych form pozyskiwa-nia informacji o dzia alno ci samorz du terytorialnego (jak równie innych rodzajów samorz du), które pozwala yby na ocen celowo ci dokonywanych w tym zakresie rozstrzygni . Tak rozumiana funkcja kontrolna pozostaje spójna zarówno ze stano-wiskiem akcentuj cym nadrz dno i zupe no regulacji konstytucyjnej w odniesie-niu do form w adztwa pa stwowego i odpowiadaj cej im struktury organów pa stwa,jak równie z tez zak adaj c , e ustawa zasadnicza nie normuje wszystkich przeja-wów w adztwa pa stwowego, a ustawodawca zachowuje swobod w zakresie ustana-wiania pozakonstytcyjnych organów pa stwa w celu powierzenia im pozakonstytu-cyjnych funkcji publicznych. Wprawdzie przekonanie o istnieniu takich funkcji znacz co deprecjonuje nadrz dno ustawy zasadniczej, to jednak stanowisko takie mo e respektowa swoist preponderancj w adzy ustawodawczej wzgl dem innych

62 W wyroku w sprawie o sygn. akt K 8/99 Trybuna stwierdzi , e pozyskane przez Sejm informa-cje w wyniku dzia a komisji ledczej umo liwi maj „podj cie niezb dnych kroków politycznych w celu przeciwdzia ania nieprawid owo ciom i usprawnienia dzia ania aparatu pa stwowego. Mog one polega ,na przyk ad, na zmianie obowi zuj cego ustawodawstwa lub na poci gni ciu do odpowiedzialno ci poli-tycznej okre lonych osób. Mog one polega równie na poci gni ciu danej osoby do odpowiedzialno cikonstytucyjnej”.

63 Zob. M. Zubik, Problemy ustrojowe dotycz ce komisji ledczych, „Pa stwo i Prawo” 2005, z. 9, s. 58; zbie nie M. Zubik, O zakresie i formach dzia ania sejmowych komisji ledczych, „Studia Iuridica” XLIV/2005, s. 446.

31

w adz (przy za o eniu separacji organów w adzy s downiczej)64. Je eli bowiem byt pozakonstytucyjnych funkcji publicznych zale y od decyzji ustawodawcy, to rozstrzy-gni cia takie powinny zak ada mo liwo pozyskiwania informacji o dzia alno ci or-ganów powo anych do wykonywania tych funkcji. W tpliwa wydaje si mo liwonadania takim podmiotom na tyle szerokiej autonomii organizacyjnej, by wy cza aona dopuszczalno podejmowania przez Sejm dzia a kontrolnych sensu largo. Kon-stytucja z natury rzeczy nie mo e gwarantowa organom pozakonstytucyjnym nieza-le no ci czy niezawis o ci. Dzia ania ustawodawcy przekre laj ce mo liwo podej-mowania przez niego dzia a kontrolnych wzgl dem organów pozakonstytucyjnych prowadzi yby do ograniczenia przys uguj cych mu z mocy konstytucji kompetencji, a tym samym by yby sprzeczne z ustaw zasadnicz 65. Ustrojodawca wykluczy — jak si wydaje — mo liwo powo ania pozakonstytucyjnego organu wykonuj cegopozakonstytucyjne funkcje, którego dzia ania pozostawa yby poza zakresem kompe-tencji kontrolnych Sejmu (np. w formie komisji ledczej). „Szeroka” funkcja kontro-lna Sejmu pozostaje równie spójna z praktyk ustrojow , w której ustawodawca two-rzy organy pozakonstytucyjne bez zwracania uwagi na bariery wynikaj ce z ustawy zasadniczej66.

3. Odmienna koncepcja kontroli sejmowej nadaje art. 95 ust. 2 o wiele bardziej donios e znaczenie. W my l tego stanowiska, zawarta w tym przepisie norma wyzna-cza generalnie zakres funkcji kontrolnej Sejmu67. Wprawdzie konstytucyjne podsta-wy tej funkcji sformu owane s tak e w innych przepisach ustawy zasadniczej, to jed-nak art. 95 ust. 2 pe ni rol szczególn . Przepis ten wyznacza zakres podmiotowy i przedmiotowy korzystania przez Sejm z konstytucyjnych i ustawowych kompeten-cji kontrolnych.

Takie podej cie do zagadnienia kompetencji kontrolnych Sejmu wy ania si z ana-lizy wyroku Trybuna u Konstytucyjnego dotycz cego tzw. bankowej komisji ledczej(wyrok z dnia 22 wrze nia 2006 r., sygn. akt U 4/06)68. Trybuna , badaj c konstytu-cyjno obj cia zakresem prac komisji ledczej Komisji Nadzoru Bankowego, uzna ,e dzia ania tego organu nie mog by przedmiotem ledztwa sejmowego, poniewa


64 P. Sarnecki, Idee przewodnie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., „Przegl dSejmowy” 1997, nr 5, s. 24; R. Mojak, Parlament a rz d w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lu-blin 2007, s. 107.

65 Wyj tkiem jest przewidziana w art. 90 Konstytucji mo liwo przekazania przez pa stwo organi-zacji mi dzynarodowej lub organowi mi dzynarodowemu — na podstawie umowy mi dzynarodowej — kompetencji organów w adzy pa stwowej w niektórych sprawach. Ustawodawca, wyra aj c zgod na przekazanie kompetencji zwi zanych z wykonywaniem w adzy ustawodawczej, de facto dokonuje w pew-nej mierze samoograniczenia.

66 Odr bnym zagadnieniem — wykraczaj cym poza zakres tego opracowania — jest pytanie o to, w jakim stopniu dzia ania takie realizuj okre lon koncepcj ustrojow , w jakim za s wyrazem braku refl eksji nad zakresem regulacji konstytucyjnej.

67 L. Garlicki, Rada Ministrów: powo ywanie — kontrola — odpowiedzialno , [w:] A. Ba aban i inni, Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, Kraków 2002, s. 146.

68 P. Czarny, Glosa do wyroku TK z dnia 22 wrze nia 2006 r. (sygn. akt U 4/06), „Przegl d Sejmo-wy” 2006, nr 1, s. 141–142; W. Odrow -Sypniewski, Komisja ledcza jako forma kontroli sejmowej w wietle ustale Trybuna u Konstytucyjnego, „Przegl d Sejmowy” 2006, nr 3, s. 110–112.


nie nale a on do systemu organizacyjnego Rady Ministrów. Komisja Nadzoru Ban-kowego jako centralny, kolegialny organ pa stwa, nie maj cy statusu konstytucyjne-go, wykonywa a — zdaniem Trybuna u — zadania z zakresu „administracji pozarz -dowej”. W jego ocenie „Komisja Nadzoru Bankowego, jako organ administracji pozarz dowej, nie podlega kontroli sejmowej, o której mowa w art. 95 ust. 2 Konsty-tucji, w tym kontroli realizowanej za po rednictwem komisji ledczej”. Wychodz cz tych samych przes anek Trybuna uzna za niezgodne z konstytucj w czenie przed-stawiciela Prezydenta w KNB do grona osób podlegaj cych kontroli komisji ledczej.Dzia anie takie prowadzi oby do wykroczenia poza „wyznaczony Konstytucj i usta-wami zakres podmiotowy kontroli sejmowej”. Stanowisko Trybuna u do jedno-znacznie wskazuje, e art. 95 ust. 2 wyznacza samoistnie zakres kontroli parlamentar-nej wykonywanej za po rednictwem komisji ledczej, a tym samym granice kontroli Sejmu nad innymi organami pa stwa (pomijaj c przypadki, w których kompetencje kontrolne wynikaj z ustrojowej „podleg o ci”).

Wydaje si , e konsekwencj tak rozumianej funkcji kontrolnej musi by wy -czenie dopuszczalno ci powierzania przez ustawodawc konstytucyjnych zada ad-ministracji rz dowej organom pozakonstytucyjnym. Przedmiotowy wymiar kontroli, o której mowa w art. 95 ust. 2, obejmuje „dzia alno Rady Ministrów”. Zakres tej dzia alno ci okre lony zosta w art. 146 ust. 2 i 4. Przedmiotem kontroli Sejmu mogby — w wietle tego przepisu — wszelkie dzia ania Rady Ministrów s u ce reali-zacji zada obj tych domniemaniem kompetencji. Domniemanie to, mimo i w pierw-szej kolejno ci okre la zbiór zada Rady Ministrów, to jednak po rednio wyznacza zakres kompetencji kontrolnych Sejmu.

Powierzenie przez ustawodawc — bez wyra nego upowa nienia konstytucyjnego — zada administracji rz dowej podmiotom pozakonstytucyjnym prowadzi oby do za-w enia zakresu kontroli Sejmu. Ustawodawca decydowa by w takiej sytuacji o zakre-sie konstytucyjnych kompetencji tego organu. Wprawdzie art. 95 ust. 2 zak ada expres-sis verbis, e zakres kontroli Sejmu nad dzia alno ci Rady Ministrów okre lajprzepisy „Konstytucji i ustaw”, to jednak tre ci tego przepisu nie mo na rozumie w spo-sób, który pozwala by na modyfi kowanie przez ustawodawc norm konstytucyjnych wy-znaczaj cych granice kontroli. Zawarta w art. 95 ust. 2 koniunkcja nie oznacza, e ob-j te ni akty prawne s równorz dne hierarchicznie i „tak samo” mog normowa zakres kompetencji kontrolnych Sejmu wobec Rady Ministrów. Tre tego przepisu wskazuje raczej, e granice kontroli unormowane s w ustawie zasadniczej w sposób ogólny, zado ustawodawcy nale y ich konkretyzacja i uzupe nienie.

Stanowisko redukuj ce zakres kontroli Sejmu do dzia alno ci Rady Ministrów wyklucza równie — jak si wydaje — aprobat stanowiska, zgodnie z którym istnie-j funkcje pa stwa nieuregulowane w konstytucji, a zatem dopuszczalne jest powie-rzenie ich organom pozakonstytucyjnym. Logika argumentacji Trybuna u Konstytu-cyjnego zdaje si zak ada , e Sejm nie mo e w swoich dzia aniach kontrolnych wyjpoza granice art. 95 ust. 2. Przes ank niekonstytucyjno ci kontroli KNB by a oko-liczno , i jest to organ administracji pozarz dowej. O ile zatem za racjonalne mo -

33

na by uzna za o enie, e ustawa zasadnicza ograniczy a kontrol Sejmu do dzia aRady Ministrów i administracji rz dowej, a poza zakresem tej kontroli pozostawi awszystkie inne organy pa stwa, to jednak odrzuci nale y pogl d, zgodnie z którym ustrojodawca poza tekstem ustawy zasadniczej pozostawi niektóre przejawy w adzypa stwowej, a zarazem wy czy mo liwo badania przez Sejm sposobu, w jaki sone wykonywane. Stanowisko odmienne nie tylko deprecjonowa oby nadrz dnokonstytucji, ale równie zmusza oby do redefi nicji zasady suwerenno ci Narodu. Je-eli bowiem dzia ania kontrolne organu przedstawicielskiego, jakim jest Sejm, stano-

wi form wykonywania przez Naród w adzy zwierzchniej, to nie sposób zaaprobo-wa tezy, e poza zakresem tej w adzy pozostaj „nieznane” ustawie zasadniczej funkcje pa stwa i wykonuj ce je organy.

V. PODSUMOWANIE

1. Dotychczasowe rozwa ania prowadz do wniosku, e koncepcja „szerokiej” funkcji kontrolnej Sejmu rozumianej jako prawo tego organu w adzy ustawodawczej do uzyskiwania informacji o dzia alno ci organów i instytucji publicznych pozostaje spójna zarówno ze stanowiskiem akcentuj cym uniwersalny (ca o ciowy) charakter regulacji konstytucyjnej w zakresie przejawów w adzy pa stwa, jak i z pogl dem uznaj cym, e ustawa zasadnicza reguluje jedynie podstawowe instytucje ustrojowe, pozostawiaj c ustawodawcy zwyk emu swobod w zakresie kszta towania pozakon-stytucyjnych funkcji pa stwa i powierzania ich pozakonstytucyjnym organom.

Druga koncepcja funkcji kontrolnej Sejmu zak ada, e art. 95 ust. 2 delimituje za-kres przedmiotowy i podmiotowy podejmowanych przez ten organ dzia a kontrol-nych. W konsekwencji zakres kontroli Sejmu odpowiada zakresowi dzia alno ci Rady Ministrów, który obejmuje sprawy polityki pa stwa nie zastrze one dla innych orga-nów pa stwowych i samorz du terytorialnego (art. 146 ust. 2 Konstytucji). Przepis ten pe ni funkcj domniemania kompetencyjnego, które dope nia regulacj konstytu-cyjn w zakresie podejmowanych przez pa stwo dzia a w adczych. Ustawodawca bez wyra nego upowa nienia konstytucyjnego nie mo e uszczupla kompetencji Rady Ministrów, bowiem przeczy oby to nadrz dno ci ustawy zasadniczej. Dzia aniatakie prowadzi yby równie do ograniczenia kompetencji kontrolnych Sejmu. W skakoncepcja funkcji kontrolnej musi zatem zak ada , e zakres regulacji konstytucyjnej ma charakter zupe ny i obejmuje wszelkie przejawy w adztwa pa stwowego oraz wy-znacza struktur organizacyjn ca ego aparatu w adzy. Tak rozumiana funkcja kontro-lna Sejmu wydaje si nie do pogodzenia z praktyk tworzenia pozakonstytucyjnych organów pa stwa realizuj cych pozakonstytucyjne funkcje. Organy takie, pozostaj cpoza systemem organizacyjnym Rady Ministrów, nie podlega yby bowiem kontroli Sejmu.

2. Zakres kontroli parlamentarnej okre lony jest przepisami ustawy zasadniczej, a regulacja konstytucyjna ma charakter uniwersalny. Ustawodawca, kreuj c pozakon-stytucyjne organy, musi respektowa rozstrzygni cia ustrojodawcy w zakresie struk-



tury organizacyjnej. Wszelkie dzia ania wykonawcze, które nie zosta y powierzone umocowanym konstytucyjnie organom w adzy, mog by wykonywane jedynie przez podmioty nale ce do systemu organizacyjnego Rady Ministrów. Ustawa zasadnicza dokonuje dystrybucji ca okszta tu w adzy pa stwowej mi dzy poszczególne organy konstytucyjne (lub ich grupy), a tym samym wyznacza granice procesu decentraliza-cji. Zadania takie, jak: ciganie korupcji, administracja regulacyjna, udost pnianie obywatelom archiwalnych dokumentów organów bezpiecze stwa PRL, kontrola prze-strzegania przez pracodawców przepisów prawa pracy czy kontrola przestrzegania przepisów gwarantuj cych ochron danych osobowych, poniewa nie zosta y powie-rzone przez ustrojodawc innym organom konstytucyjnym nale w wietle brzmie-nia art. 146 ust. 2–4 do zakresu zada Rady Ministrów (podobnie jak ciganie prze-st pstw innych ni korupcja, udost pnienie innych ni dokumenty IPN zasobów archiwalnych w ramach systemu archiwów pa stwowych czy kontrola przestrzegania przepisów sanitarnych b d prawa budowlanego)69. Podobnie oceni nale y zagadnie-nie usytuowania ustrojowego prokuratora generalnego. Brak konstytucyjnych gwa-rancji autonomii organizacyjnej prokuratury „zrównuje j z innymi, konstytucyjnie anonimowymi, agendami administracji rz dowej, m.in. w poddaniu — jak i tych agend — kierownictwu Rady Ministrów (z art. 146 ust. 3) oraz ogranicza — jak siwydaje — skal mo liwych reform strukturalnych w przysz o ci”70. Jakkolwiek usta-wodawca zachowuje daleko id c swobod w odniesieniu do kszta tu organizacyjne-go aparatu wykonawczego, to jednak jego dzia ania legislacyjne powinny respekto-wa dyrektywy wynikaj ce z art. 146.

3. Rozstrzygni cia ustrojodawcy, które spoza kontroli Sejmu wy czaj okre loneorgany, maj — z racji nadrz dno ci regulacji konstytucyjnej — charakter ekskluzyw-ny. Ustawodawca nie mo e uzna — poza granicami wyznaczonymi w ustawie zasad-niczej — i okre lone sfery w adztwa publicznego wymagaj autonomizacji w celu bar-dziej efektywnej realizacji okre lonych warto ci konstytucyjnych. Nie sposób zaapro-bowa tezy, w my l której „istniej dziedziny, w których mechanizm sprawowania w a-dzy przez naród za po rednictwem parlamentu i rz du daje rezultaty ca kowicie niezadowalaj ce. W szczególno ci podejmowane decyzje mog narusza podstawowe wymogi racjonalno ci prakseologicznej lub podstawowe warto ci, na których zasadza si demokratyczne spo ecze stwo i które wyra one zosta y w Konstytucji”. Mia oby to uzasadnia „powo anie organów niezale nych od rz du i parlamentu”, a w konsekwen-cji doprowadzenie do sytuacji, w której „pewne obszary polityki pa stwa zostaj wy -czone z tej podstawowej procedury podejmowania decyzji politycznych i przekazane wyspecjalizowanym, niezale nym organom, których decyzje powinny — w za o eniu

69 Polska konstytucja nie zawiera upowa nienia analogicznego do art. 87 ust. 3 Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec z 23 maja 1949 r., który umo liwia tworzenie na mocy ustawy federalnej samodzielnych wy szych w adz federalnych oraz nowych federalnych korporacji i zak adów prawa pu-blicznego, w sytuacji gdy wy oni si nowe zadania w dziedzinach, w których Federacji przys uguje usta-wodawstwo.

70 W. Sokolewicz, Konstytucyjna regulacja..., s. 159.

35

— lepiej odpowiada wymogom racjonalno ci prakseologicznej lub podstawowym war-to ciom uznanym przez spo ecze stwo i wyra onym w Konstytucji” 71.

Koncepcja taka niebezpiecznie zbli a si do granicy, po przekroczeniu której dok-tryna demokratycznego pa stwa prawnego zostaje zredukowana do „zbioru warto cipodzielanych przez spo ecze stwo”, na stra y których mia yby sta — pozostaj ce poza zakresem demokratycznej kontroli — mityczne „niezale ne organy”. Parlamen-tarna kontrola w adzy wykonawczej jest wprawdzie u omn , ale jednak trudn do za-st pienia gwarancj przestrzegania praw obywatelskich i realizacji interesu Narodu. W przywo ywanym ju wyroku w sprawie o sygn. akt K 11/93 Trybuna Konstytu-cyjny wskaza , e zasada podzia u w adz ma znaczenie nie tylko organizacyjne. Celem zasady podzia u w adz jest bowiem ochrona praw cz owieka przez uniemo liwienienadu ywania w adzy przez którykolwiek ze sprawuj cych j organów72. Wydaje si ,e bez ryzyka b du, my l Trybuna u odnie mo na do ca ej regulacji konstytucyjnej

wyznaczaj cej model dystrybucji w adzy mi dzy konstytucyjne organy pa stwa. De-mokracja przedstawicielska oparta na zasadzie podzia u w adz i mechanizmie kontroli parlamentarnej niezmiennie pozostaje jedyn odpowiedzi na klasyczne pytanie: Quiscustodiet ipsos custodes?

SUMMARY

of the article:The Oversight Function of the Sejm in the Context of the Division

of Public Authority and the Principle of Superiority of the Constitution

This article discusses the relation between a theoretical concept of oversight powers of the Sejm and constitutional limitations imposed on the legislature in relation to shaping the structure of public authorities. The subject of this analysis includes answers to the following questions:

— Whether the scope of parliamentary oversight is entirely determined by the provisions of the basic law, or does the constitution specify only major functions of public authority which are subject to parliamentary oversight while the legislature has the discretion to extend the scope of such oversight to include extra-constitutional aspects of such control?

— Whether the legislature, upon creating extra-constitutional organs of the State, may place them outside the area of the oversight exercised by the Sejm?

— Whether parliamentary oversight cover the entirety of the State apparatus, except for those organs whose independence is guaranteed, or whether the scope of oversight exercised by the Sejm is limited only to the activities of the Council of Ministers?

The concept of “broad” oversight function of the Sejm, understood as the right of this leg-islative body to be informed about the activity of public authorities and institutions, is coherent with both the standpoint in favour of the overall nature of the constitutional regulation of the sphere of State authority and the opinion that the basic law regulates only fundamental institu-tion of the system of government, and leave discretion to the ordinary legislator to define extra-constitutional functions of the State and to delegate them to extra-constitutional organs.

71 K. Wojtyczek, W adza wykonawcza..., s. 65. 72 Zob. orzeczenie z dnia 9 listopada 1993 r., sygn. akt K 11/93.



Another concept of oversight function of the Sejm assumes that Article 95(2) of the Con-stitution delimits the scope and nature of oversight exercised by it.. As a result, the scope of oversight by the Sejm corresponds to the scope of activity of the Council of Ministers, which covers the affairs of State not reserved to other State organs or local government (Article 146 paragraph 2 of the Constitution). This provision functions as a presumption of competence, which complements the constitutional regulation in relation to actions undertaken by State within its ruling capacity. Without explicit constitutional authorization, the legislature may not reduce the competence of the Council of ministers, since this would contradict the principle of superi-ority of the basic law. Such a conduct would also lead do diminishing oversight functions of the Sejm. Therefore, a “narrow” concept of oversight function must assume that the scope of con-stitutional regulation has an overall nature and includes all aspects of State control and that it determines an organizational structure of the entire apparatus of power. The oversight function of the Sejm, within the above-mentioned meaning, seems not to be reconciled to the practice of creation of extra-constitutional organs of the State which perform extra-constitutional functions. Such organs, existing outside the organizational system of the Council of Ministers, would not be subject to oversight by the Sejm.

37MARCIN ST BELSKI

POJ CIE KONTROLI PARLAMENTARNEJ NA TLE USTROJOWYM

I. Rozpoczynaj c rozwa ania na temat kontroli parlamentarnej, trzeba miewiadomo , e zagadnienie to, jako przedmiot bada nauki prawa konsty-

tucyjnego, nie stanowi w obecnych warunkach materii zupe nie nierozpoznanej. Ana-liza tej problematyki prowadzona by a zarówno na gruncie regulacji konstytucyjnych obowi zuj cych od pocz tku lat 90., jak i w okresie znacznie wcze niejszym. Jest ona tak e do cz sto podejmowana w nowszych opracowaniach, odwo uj cych siju do Konstytucji RP z 1997 r. Zainteresowanie doktryny tematyk kontroli parla-mentarnej by o zawsze powi zane z pog bionymi rozwa aniami dotycz cymi funk-cji kontrolnej, traktowanej jako jedno z podstawowych zada ka dego parlamentu. Propozycje okre lenia specyfi ki tej funkcji, jej celu, zakresu oraz form, w jakich ma by realizowana, wywo ywa y spore w tpliwo ci jeszcze w dawniejszej literaturze1.Obecnie tak e trudno przyj , aby kategoria funkcji kontrolnej sprawowanej przez parlament by a jednolicie rozumiana w doktrynie prawa konstytucyjnego2. Wynika to z pewno ci w znacznym stopniu z faktu wzajemnego powi zania podstawowej funkcji Sejmu przejawiaj cej si w stanowieniu prawa z licznymi dzia aniami kontro-lnymi podejmowanymi jednocze nie przez ca Izb , jej organy czy przez poszcze-gólnych pos ów lub ich zrzeszenia3. W tym do specyfi cznym uk adzie nie zawsze da si jednoznacznie oddzieli materi typowo ustawodawcz od typowo kontrolnej, bowiem bardzo cz sto mo liwo realizacji jednej z nich uzale niona jest ci le od uprzedniego pos u enia si instrumentami charakterystycznymi dla drugiej4.

1 Warto w tym miejscu przywo a polemik prowadzon w 1971 r. na amach „Pa stwa i Prawa” przez W. Zakrzewskiego i J. Stembrowicza. Zaproponowana przez pierwszego z autorów klasyfi kacja wyró nia-j ca cztery podstawowe funkcje Sejmu, wynikaj ce z jego zwierzchniej roli w systemie organów pa stwa,zosta a poddana krytyce J. Stembrowicza g ównie z uwagi na zastosowane materialne kryteria wyodr bnie-nia poszczególnych zada tego organu. Ró nica zda dotyczy a tak e sposobu rozumienia funkcji kontrol-nej Sejmu (u W. Zakrzewskiego — funkcji kontroli realizacji zada pa stwowych). Obaj autorzy zgadzali si , e poj cie kontroli w prawie parlamentarnym i konstytucyjnym nale y postrzega szerzej, a przez to ina-czej ni np. w prawie administracyjnym. Stembrowicz sceptycznie ocenia jednak proponowane przez Za-krzewskiego wy czenie czynno ci inspiracyjnych i kierowniczych z funkcji kontrolnej, wskazuj c, e tego rodzaju zabieg „rozbija pewne jednolite i wewn trznie logiczne kompetencje Sejmu na poszczególne czyn-no ci, które przydziela do ró nych funkcji”. Zob. W. Zakrzewski, O klasyfi kacji funkcji Sejmu PRL, „Pa -stwo i Prawo” 1971, z. 3–4, s. 464–475; J. Stembrowicz, Kilka uwag o klasyfi kacji funkcji Sejmu PRL, „Pa -stwo i Prawo” 1971, z. 10, s. 629–633; W. Zakrzewski, Jeszcze o funkcjach Sejmu PRL, tam e, s. 634–640.

2 Warto w tym kontek cie przywo a polemik odnosz c si do pojmowania kontroli parlamentar-nej: P. Sarnecki, Kompetencje kontrolne Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, „Przegl d Sejmowy” 2000, nr 6, s. 9–27; L. Garlicki, Kompetencje kontrolne Senatu Rzeczypospolitej Polskiej? Uwagi na marginesie ar-tyku u prof. Paw a Sarneckiego, tam e, s. 28–37. Zob. tak e: A. Ba aban, Sze funkcji Sejmu Rzeczypo-spolitej Polskiej, „Przegl d Sejmowy” 2007, nr 4, s. 148.

3 Zob. A. Ba aban, Pozycja ustrojowa i funkcje Sejmu RP, Warszawa 2000, s. 89.4 Kontrola stanowi niezb dny element wi kszo ci prac parlamentarnych, w szczególno ci zwi za-

nych z rozpatrywaniem projektów ustaw, pracami bud etowymi, procedurami parlamentarnymi dotycz -cymi powo ywania okre lonych osób na stanowiska pa stwowe. Zob. R. Mojak, Parlament a rz d w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007, s. 277.


Trudno ci zwi zane z charakterystyk funkcji kontrolnej wynikaj tak e z braku jednolitego stanowiska dotycz cego samego poj cia kontroli jako specyfi cznej formy dzia ania. Podejmowane dotychczas próby defi niowania tego terminu nie daj jedno-znacznej odpowiedzi na pytanie o to, jakie czynno ci powinny by uto samiane wy-

cznie z kontrol , a jakie wykraczaj ju poza zakres tego poj cia, staj c si katego-ri blisk nadzorowi czy wspó decydowaniu. Je li wi c uznamy, e kontrola parlamentarna to taki typ kontroli, który od strony podmiotowej powi zany jest z dzia-alno ci organu przedstawicielskiego, to w dalszym ci gu brakuje nieco g bszej ana-

lizy przedmiotowej strony tego zagadnienia, polegaj cego na ustaleniu, czym tak na-prawd ma by to kontrolowanie. W doktrynie zwrócono ju uwag , e poj cie kontroli wykszta cone na gruncie nauki prawa administracyjnego nie mo e by uto -samiane ze specyfi cznym terminem kontroli parlamentarnej5. Pogl d ten nale y po-dzieli , bior c pod uwag podstawowe ró nice wynikaj ce ze szczególnych form dzia ania parlamentu oraz zakresu sprawowanej przez ten organ kontroli. Ta konsta-tacja nie wydaje si jednak w pe ni wyczerpuj ca, poniewa prowadzi ponownie do stwierdzenia, e na gruncie konstytucyjnym poj cie kontroli pokrywa si w swej isto-cie z realizowaniem przez parlament funkcji kontrolnej wzgl dem rz du oraz powi -zanych z nim organów administracji rz dowej6. Wydaje si zatem, e udzielaj c pe -nej odpowiedzi na pytanie, czym jest kontrola parlamentarna, nie mo na ca kowiciepomin zarówno poj cia kontroli funkcjonuj cego w j zyku potocznym, jak szcze-gó owo rozwini tej terminologii stosowanej na gruncie prawa administracyjnego. Do-piero uzupe nienie tych ustale przez wskazanie szczególnych cech kontroli sprawo-wanej przez organ przedstawicielski, ustrojowych uwarunkowa , celów, skutków i form tej kontroli, pozwoli w odpowiednio szerokiej perspektywie postrzega anali-zowan tu instytucj .

II.1. Odnosz c si w pierwszej kolejno ci do j zykowego znaczenia terminu „kontrola” warto zwróci uwag , e poj cie to mo e by postrzegane zarówno w aspekcie funkcjonalnym (okre lony typ dzia ania), jak równie w uj ciu organiza-cyjnym (system organów pa stwa sprawuj cych kontrol ). Kontrola, jako rodzaj dzia-ania obejmuje z jednej strony sprawdzenie i ocenienie czego , formu owanie wnio-

sków, ustalenie faktów, wgl d w dzia alno , zestawienie stanu faktycznego ze stanem wymaganym oraz ustalenie ewentualnych odst pstw7. Jakkolwiek w znaczeniu po-tocznym mówienie o kontroli b d kontrolowaniu mo e tak e oznacza oddzia ywa-nie, wp ywanie lub sprawowanie w adztwa na czym (nad kim )8. Wskazuje si , e ta wieloznaczno wynika z po czenia w naszym j zyku dwóch odmiennych sposobów rozumienia s owa „kontrola”, jakie wywodz si z j zyka francuskiego i angielskie-

5 Zob. M. Zubik, Problemy ustrojowe dotycz ce sejmowych komisji ledczych, „Pa stwo i Prawo” 2005, z. 9, s. 56.

6 Zob. R. Mojak, Parlament a rz d…, s. 273.7 Zob. Uniwersalny s ownik j zyka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2003, tom 2, s. 431.8 W tym znaczeniu pos ugujemy si np. sformu owaniem „wszystko jest pod kontrol ” czy „sprawy

wymkn y si spod kontroli”.

39

go. W tradycji francuskiej kontrola odnosi si do weryfi kowania i oceny prawid owo-ci dzia ania (znaczenie w sze), podczas gdy anglosaskie znaczenie tego okre lenia

jest równoznaczne ze sprawowaniem w adzy zwierzchniej, a wi c tak e z oddzia y-waniem o charakterze w adczym (znaczenie szersze)9.

W prawie administracyjnym uto samia si kontrol z w szym zakresem znacze-niowym, przypisuj c dzia aniom w adczym inne okre lenia, np. nadzoru czy kierow-nictwa. W rezultacie liczne defi nicje kontroli akcentuj przede wszystkim jej cis yzwi zek z ustalaniem okoliczno ci faktycznych, porównaniem stanu istniej cego ze stanem postulowanym, wskazywaniem zasi gu i przyczyn ewentualnych rozbie no-ci oraz sformu owaniem zalece maj cych zapobiega zjawiskom niepo danym,

stwierdzonym w toku czynno ci kontrolnych10. Istot dzia a kontrolnych jest zatem stworzenie odpowiedniego mechanizmu informacyjnego, pozwalaj cego okre lonymorganom na uzyskiwanie dostatecznej wiedzy o dzia alno ci kontrolowanych podmio-tów. Co równie wa ne, kontrola nie mo e ogranicza si wy cznie do wykrywania nieprawid owo ci, ale s u y ma stworzeniu warunków do ich skutecznego elimino-wania w przysz o ci. St d te bezpo rednim przejawem dzia a kontrolnych s prze-ró ne postulaty, uwagi, wnioski i inne formy zalece , które — co warto podkre li — maj charakter niew adczy. W klasycznym, w skim uj ciu oddzia ywanie w ramach kontroli nie mo e bowiem polega na ingerowaniu w sposób wi cy w dzia ania kon-trolowanego podmiotu, a cecha ta odró nia jednocze nie poj cie kontroli od wyodr b-nionych i wspomnianych ju kategorii nadzoru czy kierownictwa11.

W nauce prawa administracyjnego dostrzega si bardzo wyra nie, e podzia na w skie (sprawdzanie i ocenianie) i szerokie (w adcze oddzia ywanie) rozumienie po-j cia kontroli nie jest wyczerpuj cy. Istniej bowiem takie podmioty, których dzia al-no kontrolna, z samej istoty przys uguj cych im kompetencji, zawsze obejmowab dzie w adcze weryfi kowanie konkretnych rozstrzygni . Chodzi tu g ównie o or-gany uprawnione do prowadzenia s dowej kontroli administracji publicznej, ale tak eo Trybuna Konstytucyjny dokonuj cy hierarchicznej kontroli norm. Warto doda , ewymienione tu podmioty, podobnie jak pozosta e usytuowane poza aparatem admini-stracyjnym, tworz odr bn kategori tzw. kontroli zewn trznej. Do tej w a nie kate-gorii administratywi ci zaliczaj tak e kontrol parlamentarn , uznaj c j za jeden z niezb dnych elementów szeroko rozumianego systemu kontroli administracji12. Nie

9 Zwrócono na to uwag zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i konstytucyjnego. Zob. J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2007, s. 12; R. Mojak, Parlament a rz d…, s. 271.

10 Zob. J. Jagielski, Kontrola administracji…, s. 14–15 wraz z powo ywan tam literatur .11 Tam e, s. 17.12 System ten defi niowany jest najcz ciej jako zbiór podmiotów — o ró nym charakterze i statusie

prawnym — wykonuj cych materialnie funkcj kontroli, której przedmiotem jest administracja publiczna. Do systemu tego zalicza si zarówno podmioty powo ane do wykonywania kontroli, a wi c realizuj ce w tym zakresie przyznane im zadania, jak i podmioty wykonuj ce funkcje kontrolne, które takich szczegól-nych zada nie realizuj (w tym aspekcie wskazuje si na instytucj kontroli spo ecznej, zwanej te obywa-telsk ). W literaturze przedmiotu istnieje powszechna zgoda co do wyodr bnienia kontroli parlamentarnej (ewentualnie sejmowej), podobnie jak np. kontroli pa stwowej (TS i TK, RPO, NIK) czy kontroli obywa-telskiej (spo ecznej), jako zewn trznych elementów systemu kontroli administracji publicznej. Zob. J. Ja-gielski, Kontrola administracji…, s. 84–85, wraz z cytowan tam literatur , oraz s. 87–88.

Marcin St belski: Poj cie kontroli parlamentarnej na tle ustrojowym


rozwijaj c szczegó owo tego zagadnienia, mo na przyj , e osobny rodzaj kontroli sprawowanej przez parlament w stosunku do innych podmiotów w adzy publicznej, zw aszcza w adzy wykonawczej, tak e na gruncie prawa administracyjnego, wymyka si prostym podzia om czy klasyfi kacjom. Nie przystaje bowiem w pe ni zarówno do modelu kontroli jako procesu sprawdzania prawid owo ci dzia a konkretnych orga-nów pa stwa, jak równie do tego jej rozumienia, które akcentuje element wi cegooddzia ywania. Je li bowiem w tym drugim aspekcie w adczy charakter wp ywaniana dzia alno kontrolowanych podmiotów polega ma na mo liwo ci jej decyduj -cego ukierunkowania zgodnie z przyj tymi za o eniami, to nie zawsze tak daleko id ce uprawnienia przys ugiwa b d parlamentowi. Z drugiej strony kontrola parlamentar-na, postrzegana tutaj wy cznie w aspekcie przedmiotowym, nie b dzie si ograniczajedynie do zbierania informacji, ich oceny oraz formu owania na tej podstawie ró -nych sugestii czy postulatów. Nieod cznym elementem dzia a kontrolnych parla-mentu b dzie zawsze pewien rodzaj oddzia ywania, cho nie musi si ono w ka dymprzypadku odnosi tylko do podmiotów poddanych kontroli. Próba wskazania dopusz-czalnych granic tego szeroko rozumianego oddzia ywania, a czasami te wi cej in-gerencji w dzia alno konkretnych organów pa stwa, stanowi materi wci nie do ko ca zbadan w doktrynie prawa konstytucyjnego. Przywo ane wcze niej koncepcje administracyjno-prawne nie mog stanowi podstawy do charakteryzowania szcze-gólnego rodzaju kontroli parlamentarnej z punktu widzenia podmiotu tej kontroli, jak-kolwiek rzucaj pewne wiat o na sam tre poj cia kontroli oraz sposób jej rozumie-nia w aspekcie przedmiotowym.

2. W prawie konstytucyjnym nie podejmowano zbyt wielu prób defi niowana ter-minu „kontrola”, pos uguj c si w zasadzie semantycznym znaczeniem tego poj cia.Nie skupiano zatem uwagi na wyja nieniu i dok adniejszym rozgraniczeniu obu wspo-minanych wcze niej sposobów rozumienia tego s owa funkcjonuj cych w j zyku po-tocznym. Wskazuje si natomiast, e dzia alno kontrolna obejmuje zestawienie sta-nu faktycznego ze stanem prawnie nakazanym oraz sformu owanie na tej podstawie oceny o charakterze niew adczym13. Kontrola defi niowana jest tak e jako zbieranie informacji, formu owanie ocen oraz kierowanie sugestii i wniosków pod adresem rz -du i innych organów pa stwa14. Poj cie to nale y te postrzega — w kontek cie prawnym i politycznym — jako istniej cy rodzaj relacji parlamentu z innymi organa-mi pa stwa, w szczególno ci z rz dem15. St d te kontrola sprawowana przez organ przedstawicielski nie ogranicza si , jak wskazuje L. Garlicki, tylko do dzia a maj -cych na celu ustalenie faktów i formu owanie ocen, ale ewoluuje w stron podejmo-

13 Zob. A. Ba aban, Pozycja ustrojowa…, s. 88–89. Autor jednocze nie zauwa a, e pojawienie sielementów sankcji oznacza zawsze przekszta cenie dzia a kontrolnych w nadzorcze. Jakkolwiek skut-kiem kontroli podejmowanej przez parlament ma by nie stosowanie sankcji (tutaj trzeba te spyta o spo-sób rozumienia tego terminu), ale pozyskiwanie przez ten organ informacji niezb dnych do wykonywa-nia swoich funkcji jako organu przedstawicielskiego.

14 Zob. R. Mojak, Parlament a rz d…, s. 277.15 Zob. L. Garlicki, Rada Ministrów: powo ywanie — kontrola — odpowiedzialno , [w:] Rada Mi-

nistrów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Ba aban, Kraków 2002, s. 144.

41

wania przez parlament ró nych rodków wp ywania na podejmowanie decyzji przez organy rz dowe lub nawet wspó uczestniczenia w podejmowaniu tych decyzji16. Ta stosunkowo „aktywna” rola parlamentu znalaz a swój wyraz w postrzeganiu kontroli jako parlamentarnego procesu nadzoru b d decydowania (wzgl dnie wp ywania) o sposobie zachowania innych organów, w szczególno ci rz du i administracji rz do-wej, zwi zanego z mo liwo ci bezpo redniego (wi kszo parlamentarna) lub po-redniego (opozycja) stosowania okre lonych rodków lub sankcji. Proces ten obej-

mowa ma cztery fazy, a mianowicie: pozyskiwania informacji, przetwarzania informacji, ocen informacji (jej aprobaty b d krytyki) oraz wyra ania politycznego stanowiska b d prawnie wi cej decyzji na podstawie posiadanej wiedzy17.

3. Ju na tle prezentowanych wypowiedzi wida wyra nie, e w doktrynie funk-cjonuje co najmniej kilka ró nych defi nicji kontroli parlamentarnej. Co wi cej, poj -cie to pokrywa si wed ug niektórych koncepcji z kategoriami nadzoru (parlamentar-nego), wi cego wp ywania czy wspó decydowania o sposobach dzia ania podmiotów obj tych kontrol . Trudno jest na tej podstawie dokona jasnej klasyfi ka-cji i stwierdzi , czy samo kontrolowanie ogranicza si wy cznie do zebrania przez parlament potrzebnych informacji oraz dokonania ich oceny w formie wyra onej opi-nii b d innego niewi cego stanowiska. W takim uj ciu wszelkie pó niejsze dzia-ania organu przedstawicielskiego (np. egzekwowanie odpowiedzialno ci politycznej)

powinny by traktowane jedynie jako skutek kontroli i oznacza realizowanie odr b-nych funkcji parlamentu18. Kontrol mo na jednak równie dobrze uto samia z kate-gori zbli on do nadzoru parlamentarnego i wskazywa , e dotyczy ona tylko takich dzia a parlamentu, w których organ ten posiada uprawnienia do w adczego ingero-wania w dzia alno kontrolowanych organów pa stwa19.

Z pewno ci sygnalizowane tutaj w tpliwo ci wymagaj nieco bardziej pog bio-nej analizy teoretycznej. Warto jednak zauwa y , e podstaw dokonywania ka dejkontroli jest pozyskiwanie informacji, s u cych nast pnie do sprawdzania czy teoceny dzia alno ci konkretnych podmiotów. Tre kontroli sprawowanej przez parla-ment b dzie zatem zawsze zdeterminowana przez przys uguj ce temu organowi mo -liwo ci uzyskiwania informacji o dzia alno ci ró nych organów w adzy publicznej.

16 L. Garlicki, uwagi do art. 95, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 3.

17 Tak Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997, s. 168. Autor przy-tacza tak e defi nicj kontroli parlamentarnej sformu owan w doktrynie niemieckiej (W. Stefani). Ozna-cza ona „parlamentarny nadzór nad rz dem oraz administracj przy bezpo redniej lub po redniej zdolno-ci do stosowania okre lonych rodków i akceptowanie ich dzia alno ci”.

18 Kategori poj ciow funkcji Sejmu oraz ich proponowan klasyfi kacj przedstawia A. Ba aban,Sze funkcji…, s. 130–132.

19 Dylemat ten koresponduje do pewnego stopnia z formu owan w doktrynie koncepcj w skiegoi szerokiego rozumienia kontroli parlamentarnej. W w skim uj ciu kontrola oznacza jedynie mo liwoprzeprowadzenia analizy stanu faktycznego i sformu owania na tej podstawie oceny dzia alno ci organu kontrolowanego. Znaczenie szersze przewiduje, oprócz tych dwóch elementów, dopuszczalno formu o-wania wniosków i postulatów bezpo rednio ingeruj cych w dzia alno organu poddanego kontroli. Zob. m.in. Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne…, s. 168–169.



Z jednej strony mo liwo ci te s do szerokie, o czym wiadcz chocia by liczne obowi zki o charakterze informacyjnym ci ce na niektórych organach pa stwa20.Z drugiej natomiast s stosunkowo w skie, bowiem ograniczaj si do przewidzia-nych prawem form dzia ania parlamentu i jego organów21. Je li zatem przyjmiemy, epoj cie kontroli parlamentarnej odnosi si tylko do uzyskiwania informacji o dzia al-no ci okre lonych podmiotów oraz przekazywaniu tym podmiotom pogl dów, opinii i sugestii parlamentu, to wydaje si , e tak rozumiana kontrola nie ma charakteru jed-nolitego. Mo na j bowiem postrzega w sensie cis ym, jako pewien zasób instru-mentów i form dzia ania przyznanych parlamentowi i jego organom do samodzielne-go ustalania stanu faktycznego zwi zanego z funkcjonowaniem rz du i administracji rz dowej. Mo e ona jednak, w nieco szerszym uj ciu, obejmowa równie wszystkie inne przypadki, w których pozyskiwanie informacji o dzia alno ci organów wynika ju nie tyle z aktywno ci samego parlamentu i wykorzystania przys uguj cych mu in-strumentów kontrolnych, ale z okre lonej pozycji ustrojowej tego organu, jego funk-cji ustawodawczej oraz istniej cych relacji z innymi organami w adzy publicznej22.W tym kontek cie warto nawi za tak e do zg aszanego w doktrynie postulatu zró -nicowanej „g boko ci” kontroli parlamentarnej w zale no ci od relacji cz cej par-lament z innym organem pa stwa, co do którego izba gromadzi informacje b d for-mu uje ogólne oceny dotycz ce jego dzia alno ci23. Stosunkowo szerokie mo liwo cipozyskiwania oraz analizowania ró nych informacji przez parlament nie oznaczajjednak, e tak rozumiane uprawnienia kontrolne mog za ka dym razem charaktery-zowa si jednakow intensywno ci . B d one podlega y w pierwszej kolejno ci ograniczeniom zwi zanym z funkcjonowaniem parlamentu w okre lonych warunkach ustrojowych oraz konieczno ci przestrzegania zasad kszta tuj cych konstytucyjnto samo pa stwa. Oprócz tego sprawowanie kontroli parlamentarnej, zarówno w jej szerszym, jak i w cis ym uj ciu, determinowa b dzie w pewnym stopniu przedsta-wicielski charakter parlamentu i jego funkcje, jak równie niektóre bardziej szczegó-owe prawa i wolno ci okre laj ce status jednostki w pa stwie.

20 Zob. m.in. art. 204, 212, 226 oraz 227 ust. 6 Konstytucji RP.21 Mam na my li z jednej strony instrumenty prawne s u ce realizacji ogólnie wyra onego prawa

do dania informacji i prawa dania obecno ci, jak równie pozosta e procedury kontrolne o charakte-rze szczególnym (komisje ledcze, procedury interpelacyjne, kontrola wykonania bud etu pa stwa). Zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wyk adu, Warszawa 2007, s. 243–244.

22 W doktrynie podkre lano ju przys uguj cy Sejmowi dost p do informacji na temat funkcjonowa-nia aparatu pa stwa. To prawo do informacji uto samiane jest z zakresem szeroko rozumianej funkcji kon-trolnej. Obejmuje ona zarówno kontrol sensu stricto (uprawnienia zwi zane z egzekwowaniem odpowie-dzialno ci podmiotów kontrolowanych), jak i kontrol sensu largo (uprawnienia zwi zane z pozyskiwa-niem informacji obrazuj cych sposób wykonywania ustaw przez aparat pa stwowy). Zob. W. Odrow --Sypniewski, Komisja ledcza jako forma kontroli sejmowej w wietle ustale TK, „Przegl d Sejmowy” 2007, nr 3, s. 117–118 i 121.

23 Zob. M. Zubik, Problemy ustrojowe…, s. 58–59. Zdaniem autora, polityczna podleg o organu kontrolowanego Izbie uzasadnia wi ksz „g boko ” realizacji kontroli parlamentarnej ni w przypadku organu, który ma by w systemie organów pa stwa niezale nym od Sejmu. Co jednak warte podkre le-nia, brak podleg o ci politycznej konkretnego organu Sejmowi nie oznacza, e Izba nie mo e gromadziinformacji b d formu owa ogólnych ocen dzia alno ci tego organu.

43

III.1. Prezentacja szerokiego kontekstu poszczególnych zasad ustrojowych wy-znaczaj cych z jednej strony nieprzekraczalne ramy sprawowania kontroli parlamen-tarnej, z drugiej natomiast determinuj cych konkretne cele, jakie ma ona realizowa ,wymaga aby z pewno ci bardziej rozbudowanej analizy, wykraczaj cej poza ramy tego opracowania. Wydaje si jednak, e spojrzenie na ten rodzaj kontroli w a nie przez pryzmat niektórych przepisów rozdzia u I Konstytucji RP oraz powi zanych z nimi wybranych regulacji, okre laj cych prawa i wolno ci obywatelskie, mo e siokaza nie tylko interesuj ce od strony teoretycznej, ale tak e przydatne do nieco pe -niejszego wyja nienia charakteru tej instytucji. Taki sposób analizowania kontroli par-lamentarnej opiera si na za o eniu, e katalog zasad ustrojowych pomieszczonych w pierwszej cz ci konstytucji nie stanowi jedynie ich hierarchicznego zestawienia, ale tworzy pewn ca o tak e od strony znaczeniowej. Interpretacja poszczególnych przepisów tworz cych ten katalog powinna si zatem odbywa do pewnego stopnia w sposób ca o ciowy24. W rezultacie chodzi o udzielenie odpowiedzi na dwa g ównepytania; po pierwsze, jakie zasady sk adaj ce si na obowi zuj cy ad ustrojowy na-le y uzna za podstawowe determinanty kontroli parlamentarnej, a po drugie, na czym ten wp yw ma polega .

Realizacja kontroli parlamentarnej, ujmowanej ogólnie jako przys uguj ce orga-nom w adzy ustawodawczej prawo do pozyskiwania oraz dokonywania oceny infor-macji o dzia alno ci innych organów w adzy publicznej, musi uwzgl dnia podstawo-we za o enia okre laj ce ustrojowy charakter pa stwa. Pos uguj c si w tym miejscu ustaleniami doktryny dotycz cymi katalogu podstawowych zasad konstytucyjnych, warto zwróci uwag na niektóre z nich, maj ce szczególne znaczenie w kontek cieanalizowanego zagadnienia25. Trzeba jednocze nie zastrzec, e prezentowane wyli-czenie ustrojowych uwarunkowa kontroli parlamentarnej ma by jedynie pewn pro-pozycj , a — co za tym idzie — nie pretenduje do miana modelu wyczerpuj cego.

2. Próba stworzenia takiego modelu powinna rozpoczyna si od przywo ania za-sady legalizmu, a wi c podstawowej zasady okre laj cej granice i sposób wykonywa-nia funkcji powierzonych wszystkim organom w adzy publicznej, w tym tak e parla-mentowi sprawuj cemu kontrol 26. Wyodr bnienie wskazanej zasady w osobnym art. 7 Konstytucji nie zmienia jednocze nie jej cis ego powi zania z ogólniejsz i znacznie bardziej tre ciowo rozbudowan zasad demokratycznego pa stwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Legalizm trzeba bowiem postrzega nie tylko jako istotny element, ale tak-

24 Proponowane za o enie metodologiczne znajduje cz sto swój wyraz w sposobie wyk adni przepi-sów konstytucyjnych dokonywanej przez Trybuna Konstytucyjny. Tre ciowe powi zanie zasad ustrojo-wych zawartych w rozdziale I Konstytucji RP zosta o te dostrze one i uznane w doktrynie. Zob. W. Brzo-zowski, Konstytucyjna zasada dobra wspólnego, „Pa stwo i Prawo” 2006, z. 11, s. 19 oraz K. Dzia ocha,uwagi do art. 4, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 7.

25 Zob. m.in. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, s. 52 i n.26 Podobny punkt wyj cia przy omawianiu funkcji Sejmu wskazuje A. Ba aban, Sze funkcji…,

s. 127.



e konsekwencj oparcia ustroju pa stwowego na koncepcji rz dów prawa27. Analiza instytucji kontroli parlamentarnej z punktu widzenia podstawowych zasad konstytucyj-nych powinna si zatem odwo ywa zarówno do szeroko interpretowanej klauzuli de-mokratycznego pa stwa prawnego, jak i jej poszczególnych elementów28.

3. W tym kontek cie nie sposób pomin tak e zasady podzia u w adz. Jej oczy-wisty zwi zek z zasad demokratycznego pa stwa prawnego jednoznacznie potwier-dzi Trybuna Konstytucyjny, który jeszcze w okresie kszta towania si podstaw ustro-jowych po przeprowadzonej transformacji wskazywa , e podzia w adz w oczywisty sposób przynale y do koncepcji pa stwa prawa29. Na to cis e powi zanie obu wspo-mnianych zasad zwracano te wielokrotnie uwag w doktrynie, traktuj c obowi zy-wanie podzia u w adz jako istotn gwarancj ochrony praw podstawowych przys u-guj cych ka dej jednostce30. Przywo anie zasady podzia u w adz w ramach pewnego modelu relacji zasad ustrojowych oraz instytucji kontroli parlamentarnej ma te swoje istotne uzasadnienie wyra one w orzecznictwie Trybuna u Konstytucyjnego. Poprze-staj c w tym miejscu jedynie na pewnej ogólniejszej charakterystyce, mo na powie-dzie , e fakt sprawowania kontroli pozwala urzeczywistnia równowag mi dzy po-szczególnymi w adzami. Jednocze nie sama zasada podzia u w adz w oczywisty spo-sób determinuje granice dopuszczalnej kontroli sprawowanej przez parlament31.

4. Kolejnym elementem prezentowanego wyliczenia uczyni nale y te uwarun-kowania kontroli parlamentarnej, które w oczywisty sposób wynikaj z pozycji ustro-jowej parlamentu oraz jego podstawowych kompetencji. Niezwykle istotny w tym kontek cie jest tak e przedstawicielski charakter tego organu, a co za tym idzie — jego szczególnie silny zwi zek ze spo ecze stwem32. Na poziomie bardziej szczegó-owym trzeba zwróci uwag na dwie kwestie. Z jednej strony kontrola parlamentar-

na sprawowana jest przez Sejm, a wi c organ w adzy ustawodawczej, którego podstawowym zadaniem jest stanowienie prawa. Nie ulega zatem w tpliwo ci, e po-s ugiwanie si instrumentami kontrolnymi nale y traktowa jako istotny mechanizm s u cy pozyskiwaniu informacji niezb dnych do realizacji ustawodawczej funkcji

27 W. Sokolewicz, uwagi do art. 7, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 3–4.

28 O roli, jak zasada demokratycznego pa stwa prawnego odgrywa w obecnych warunkach, wypo-wiada si wielokrotnie Trybuna Konstytucyjny. W ocenie Trybuna u jest ona z jednej strony wy cznpodstaw obowi zywania innych zasad, po drugie, stanowi „t o” interpretacyjne bardziej szczegó owychprzepisów Konstytucji RP oraz, po trzecie, s u y harmonizowaniu i uzgadnianiu warto ci konstytucyjnych w przypadku ewentualnego konfl iktu. Zob. M. Kordela, Formalna interpretacja klauzuli demokratycznego pa stwa prawnego w orzecznictwie TK, [w:] Zasada demokratycznego pa stwa prawnego w Konstytu-cji RP, red. S. Wronkowska, Warszawa 2006, s. 157.

29 Zob. orzeczenie TK z 19 czerwca 1992 r., sygn. akt U 6/92, OTK 1992, nr 1, poz. 13.30 Z nowszej literatury: P. Tuleja, Zastane poj cie pa stwa prawnego, [w:] Zasada demokratycznego

pa stwa...31 „Zasada podzia u w adz z jednej strony stanowi przes ank powierzania parlamentowi funkcji kon-

trolnej, a z drugiej strony okre la granice tej funkcji”; tak w uzasadnieniu wyroku TK z 9 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 8/99, OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41.

32 Zob. A. Ba aban, Pozycja ustrojowa..., s. 7.

45

Sejmu33. Po drugie, zarówno charakterystyka pozycji ustrojowej Sejmu, jak i sposobu wykonywania jego kompetencji, w tym tak e kompetencji kontrolnych, musi dostrze-ga relacj , w jakiej organ ten pozostaje wzgl dem spo ecze stwa oraz jego ró nychform organizacyjnych. Przedstawicielski charakter parlamentu, wywodz cego legity-macj do sprawowania w adzy z nadania jej przez suwerena — Naród, determinuje dzia alno Sejmu powo anego do ochrony praw obywateli oraz wyra ania formu o-wanych przez nich interesów34. Patrz c w tym kontek cie na szeroko rozumiane spra-wowanie kontroli parlamentarnej, trzeba mie wiadomo , e o ile wykorzystanie jej instrumentów musi si zawsze mie ci w ramach wyznaczonych odpowiednimi prze-pisami prawa, to cz sto przyczyny pos ugiwania si konkretnymi formami kontroli, jej prawdziwe motywy i cele wynikaj w du ym stopniu z politycznej natury organu przedstawicielskiego, jakim jest Sejm. Ten istotny aspekt odnosi si tak e do samego sposobu realizacji kontroli parlamentarnej. Jej kszta t oraz ostateczny rezultat stanowibowiem wypadkow dzia a podejmowanych przez poszczególnych pos ów i s cz -sto silnie zdeterminowane ich osobistymi predyspozycjami. Nie jest to mo e g ównyczynnik wiadcz cy o znacznej specyfi ce kontroli parlamentarnej, ale z pewno ci od-ró nia j w swej istocie m.in. od kontroli pa stwowej, realizowanej przez wyspecjali-zowany aparat urz dniczy o charakterze eksperckim.

5. Akcentowanie zasady suwerenno ci Narodu oraz zwi zanej z ni bezpo redniozasady przedstawicielstwa zwraca uwag na istotn cech Sejmu, jako organu pe ni ce-go funkcj reprezentanta okre lonej zbiorowo ci. Trzeba w tym kontek cie podkre li ,e ta polityczna reprezentacja stanowi ma jeden z podstawowych rodków s u cych

realizacji zwierzchnictwa Narodu. Wi e si to z konieczno ci postrzegania wzajem-nej relacji reprezentanta (w omawianym przypadku Sejmu) i reprezentowanego (Naród) z uwzgl dnieniem co najmniej trzech g ównych elementów. Przede wszystkim organ przedstawicielski w ramach swojej dzia alno ci powinien d y do realizowania woli suwerena. Po drugie, Naród powinien mie mo liwo wyra ania oczekiwa i formu o-wania postulatów wzgl dem reprezentuj cych go organów w adzy pa stwowej oraz, po trzecie, powinien móc dokonywa oceny dzia alno ci takich organów35.

W ród przywo anych aspektów najwi kszy problem interpretacyjny mo e wynikaz pierwszego postulatu, czyli nakazu realizowania woli Narodu przez organ przedstawi-cielski. Warto od razu zastrzec, e nie chodzi tutaj o dzia anie, które mia oby prowadzido uto samiania opinii reprezentantów oraz zbiorowo ci udzielaj cej im inwestytury do rz dzenia. Wykonywanie w adzy przez powo ane w tym celu organy s u y ma, w sze-rokim rozumieniu, dobru ogó u obywateli uwa anych za rzeczywistych w a cicieli pa -stwa w systemie demokratycznym36. O ile jednak trudno podwa y s uszno takiego

33 Por. W. Odrow -Sypniewski, Komisja ledcza jako…, s. 117.34 Por. A. Ba aban, Pozycja ustrojowa…, s. 7.35 Por. M. Granat, Konstrukcja zasady reprezentacji politycznej w Konstytucji RP z 1997 roku,

[w:] Podstawowe poj cia pierwszego rozdzia u Konstytucji RP, red. E. Zwierzchowski, Katowice 2000, s. 81 i 83.

36 Por. R. Mojak, Parlament a rz d…, s. 94.



stwierdzenia, to wydaje si , e w niektórych sytuacjach nie wyja nia ono precyzyjnie, na czym polega ma wykonywanie w adzy pa stwowej prowadz ce do realizacji wspo-minanej ju woli Narodu. Poszukuj c odpowiedzi na to pytanie, nale y zwróci uwag ,e na poziomie normatywnym konkretnym wyrazem tej ogólnie pojmowanej „woli” jest

brzmienie obowi zuj cej Konstytucji RP37. Uchwalaj c i przyjmuj c swoje „prawa pod-stawowe”, Naród okre li nie tylko zasady sprawowania w adzy oraz wzajemne relacje mi dzy poszczególnymi organami, ale wskaza tak e katalog praw i wolno ci, wyzna-czaj cy pozycj jednostki w pa stwie. Urzeczywistnianie „woli Narodu” przez organ przedstawicielski sprawuj cy w adz w imieniu suwerena mo na zatem traktowa jako nakaz realizacji konkretnych praw i wolno ci wyra onych w konstytucji. Wskazany aspekt do atwo dostrzec w przypadku funkcji ustawodawczej, a wi c wówczas kiedy Sejm, jako organ przedstawicielski, wprowadza do porz dku prawnego rozstrzygni cias u ce wykonaniu delegacji konstytucyjnej lub realizacji jakich konkretnych praw czy wolno ci. Wydaje si jednak, e w tym samym kontek cie postrzega nale y równiefunkcjonowanie Sejmu korzystaj cego z uprawnie o charakterze kontrolnym. Oznacza to, e realizowanie woli Narodu powinno stanowi istotn dyrektyw dzia ania parla-mentu w procesie sprawowanej kontroli i polega na urzeczywistnianiu konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolno ci tak e w tym aspekcie funkcjonowania organu przed-stawicielskiego.

6. Prawa i wolno ci maj ce wyznacza horyzont kontroli parlamentarnej to przede wszystkim te uprawnienia jednostek, które s wyrazem zasady przejrzysto cisystemu sprawowania w adzy, okre lanej te mianem jawno ci dzia ania organów w adzy publicznej38. Chodzi tu g ównie o prawo wynikaj ce z art. 61 ust. 1 i 2 Kon-stytucji39. Dzia ania podejmowane przez organ przedstawicielski sprawuj cy kontro-l , a wi c pozyskuj cy informacje dotycz ce funkcjonowania organów pa stwa i do-konuj cy ich oceny, stanowi niezwykle wa ny mechanizm gwarantuj cy obywatelom dost p do informacji publicznej. S zatem jednym z elementów zapewniaj cych mo -liwo poddania w adz publicznych rzeczywistej kontroli obywatelskiej, stanowi cej

37 Zgodnie z preambu do Konstytucji RP to „Naród Polski — wszyscy obywatele Rzeczypospoli-tej” ustanawia „Konstytucj , jako prawa podstawowe dla pa stwa”.

38 W doktrynie wskazuje si na „po rednio konstytucyjny” charakter tej zasady, nie wyra onej co prawda wprost w przepisach konstytucji, lecz z nich wywiedzionej. Zob. W. Sokolewicz, uwagi do art. 61, [w:] Kon-stytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 4.

39 Art. 61 ust. 1 Konstytucji: „Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o dzia alno ci orga-nów w adzy publicznej oraz osób pe ni cych funkcje publiczne. Prawo to obejmuje równie uzyskiwa-nie informacji o dzia alno ci organów samorz du gospodarczego i zawodowego, a tak e innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonuj one zadania w adzy publicznej i gospodarujmieniem komunalnym lub maj tkiem Skarbu Pa stwa”; ust. 2: „Prawo do uzyskiwania informacji obej-muje dost p do dokumentów oraz wst p na posiedzenia kolegialnych organów w adzy publicznej pocho-dz cych z powszechnych wyborów, z mo liwo ci rejestracji d wi ku lub obrazu”. Warto doda , e w dok-trynie wskazywano ju na nieco szerszy zakres konstytucyjnych uprawnie jednostki w sferze informa-cyjnej. Zob. M. Jab o ski, K. Wygoda, Konstytucyjne uprawnienia jednostki w sferze informacyjnej,[w:] Sze lat Konstytucji RP. Do wiadczenia i inspiracje, red. L. Garlicki i A. Szmyt, Warszawa 2003, s. 124.

47

form uczestnictwa obywateli w yciu publicznym40. Analizowane tutaj prawo do in-formacji umo liwia sprawowanie w adzy zwierzchniej w pa stwie przez jej suwere-na — Naród, a w nieco szerszej perspektywie sprzyja tak e realizacji zasady demo-kratycznego pa stwa prawnego, opieraj cego si m.in. na koncepcji spo ecze stwa obywatelskiego. Funkcjonowanie takiego spo ecze stwa jest bowiem w oczywisty sposób uzale nione od stworzenia warunków do wyra ania postulatów skierowanych wzgl dem organów w adzy publicznej oraz dokonywania oceny ich dzia alno ci. Sze-roki dost p do informacji publicznej ma zatem umo liwia dostatecznie wiadomy udzia obywateli w podejmowaniu istotnych rozstrzygni o charakterze publicznym, a jednocze nie pozwala na sprawowanie niezale nej, spo ecznej kontroli dzia a pro-wadzonych przez organy pa stwa. Odebranie obywatelom prawa do informacji pu-blicznej oznacza oby nie tylko podwa enie efektywno ci takiej kontroli, ale w rezul-tacie prowadzi oby do nadania jej zupe nie fi kcyjnego charakteru. To za stawia obypod znakiem zapytania zarówno sam ide spo ecze stwa obywatelskiego, jak i rze-czywiste obowi zywanie zasady demokratycznego pa stwa prawnego41.

7. Podj ta dotychczas próba wskazania niektórych zasad ustrojowych stanowi -cych istotny kontekst sprawowania kontroli parlamentarnej wymaga z pewno ci dal-szych, znacznie bardziej pog bionych studiów. Niezale nie bowiem od sygnalizowa-nych problemów dotycz cych samego poj cia kontroli, jej wykonywanie przez organ przedstawicielski powinno by , jak si wydaje, postrzegane w nieco szerszej perspek-tywie. Chodzi tu w pierwszej kolejno ci o dostrze enie tych uwarunkowa , które okre laj dopuszczalne ramy funkcjonowania wszystkich organów pa stwa (zasada legalizmu) oraz tych, które stanowi podstaw konstytucyjnego systemu rz dów (za-sada podzia u w adz, suwerenno ci Narodu, zasada przedstawicielstwa)42. Oprócz tego koniecznym elementem proponowanego wyliczenia s tak e te uwarunkowania kon-troli parlamentarnej, które wynikaj bezpo rednio z pozycji ustrojowej Sejmu. W tym kontek cie szczególnie wa ne wydaje si podkre lenie przedstawicielskiego charak-teru tego organu, a co za tym idzie — powi zanie sposobu jego dzia ania z postula-tem realizacji woli Narodu, b d cego ród em w adzy zwierzchniej w pa stwie. Po-stulat ten, wynikaj cy wprost z zasady suwerenno ci Narodu, powinien polega na realizacji konstytucyjnych praw i wolno ci i odnosi si zarówno do dzia alno ci Sej-mu wykonuj cego funkcj ustawodawcz , jak i korzystaj cego z uprawnie kontrol-nych. W tej drugiej sferze aktywno ci organu przedstawicielskiego oznacza to m.in. konieczno uwzgl dniania zasady jawno ci ycia publicznego oraz zwi zanego z ni

40 Zob. W. Sokolewicz, uwagi do art. 61, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,t. IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 11.

41 Por. tam e, s. 7–8.42 Por. R. Mojak, Parlament a rz d…, s. 92. W ród zasad ustrojowych stanowi cych „fundament

konstytucyjnego systemu rz dów” autor wymienia tak e zasad pluralizmu politycznego (art. 11 ust. 1 Konstytucji). Nie przytaczam tej zasady w przedstawionym wyliczeniu wy cznie z uwagi na fakt, i nie zosta a ona wcze niej wyodr bniona i omówiona jako jeden z elementów wyznaczaj cych konstytucyjny kontekst sprawowania kontroli parlamentarnej.



konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskiwania informacji o dzia alno ci organów w adzy publicznej.

Ramy tego opracowania nie pozwalaj na dokonywanie szczegó owej analizy ka -dego z wymienionych elementów tworz cych proponowany model ustrojowych uwa-runkowa kontroli parlamentarnej. Ograniczaj c si zatem wy cznie do jednego ele-mentu tego modelu, warto zwróci uwag na to, w jaki sposób determinuje on zakres tego rodzaju kontroli. Tak wyznaczony przedmiot dalszych rozwa a b dzie obejmo-wa wskazanie uwarunkowa kontroli parlamentarnej wynikaj cych z konstytucyjnej zasady podzia u w adz.

IV.1. Warto w tym miejscu zwróci uwag , e przywo ywane dotychczas zasa-dy, maj ce stanowi istotne t o dzia alno ci kontrolnej parlamentu, s jednocze nie gwarantami demokratycznego charakteru pa stwa, wyra onego w art. 2 Konstytucji43.Równie istotnym gwarantem pa stwa prawnego, a jednocze nie podstawowym ele-mentem funkcjonowania w adzy publicznej jest tak e szeroko rozumiany system kon-troli, do którego zaliczy mo na, oprócz kontroli parlamentarnej, tak e kontrol sprawowan przez wyspecjalizowane instytucje kontrolne (np. NIK), kontrol wyko-nywan przez inne organy pa stwa (np. Rzecznika Praw Obywatelskich), kontrol s -dow czy wreszcie kontrol spo eczn (obywatelsk ). Takie nieco ogólniejsze spoj-rzenie pozwala stwierdzi , e w demokratycznym pa stwie prawnym nie mo efunkcjonowa aden organ w adzy publicznej pozostawiony ca kowicie poza zakre-sem kontroli, i to niezale nie od tego, o którym rodzaju dzia a kontrolnych mówimy. Jednocze nie model pa stwa demokratycznego realizuj cego zasad dobra wspólne-go (art. 1 Konstytucji), w którym aparat pa stwowy pe ni rol s u ebn wobec jed-nostki, wyra nie determinuje sposób wykonywania kontroli przez powo ane w tym celu organy. Ich dzia ania powinny zawsze prowadzi do realizacji konstytucyjnych zasad, stanowi cych podstaw przyj tego modelu ustrojowego. Istotne znaczenie sze-roko rozumianego systemu kontroli obejmuj cego ró ne jej formy mo na z atwo cizaobserwowa chocia by na tle obowi zywania zasady legalizmu, stanowi cej jedno z ogólnych i podstawowych za o e pa stwa prawnego44. Stworzenie odpowiedniego mechanizmu kontrolnego jest konieczne do tego, aby legalizm, rozumiany jako dzia-anie organów pa stwa na podstawie prawa, w przepisanej formie oraz w zgodno ci

z wi cymi dany organ przepisami materialnymi45, nie stanowi wy cznie ogólnej deklaracji konstytucyjnej, ale jednoznacznie determinowa sposób dzia ania konkret-nych organów pa stwa46. Podobnie te konieczno istnienia kontrolnych uprawnie

43 Por. P. Tuleja, Zastane poj cie pa stwa…, s. 57.44 Por. wyrok TK z 23 marca 2006 r., sygn. akt K 4/06, OTK ZU 2006, seria A, nr 3, poz. 32.45 Zob. W. Sokolewicz, uwagi do art. 7, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V,

red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 5.46 W doktrynie zwracano ju uwag , e sam fakt okre lenia sposobu funkcjonowania organów pa -

stwa w formie zasad konstytucyjnych nie jest wystarczaj cym rodkiem ich przestrzegania. Autorytet kon-stytucji wynikaj cy chocia by z jej hierarchicznej nadrz dno ci w systemie róde prawa nie wystarczy bowiem do realizacji zawartych w niej norm. Zob. E. Zwierzchowski, Z zagadnie legitymizacji s dow-

49

parlamentu nale y odczytywa w kontek cie sygnalizowanej wcze niej zasady dobra wspólnego. Skoro bowiem, zgodnie z brzmieniem art. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska stanowi ma dobro wspólne wszystkich obywateli, to jednocze nie powinien funkcjonowa mechanizm, który umo liwi weryfi kacj tak wyra onych celów sprawo-wania w adzy publicznej47. Oczywi cie nie chodzi tutaj o dokonywanie wyczerpuj -cych klasyfi kacji czy prezentowanie kompleksowej analizy funkcjonowania poszcze-gólnych instytucji kontrolnych. Wydaje si jednak, e to ogólniejsze spojrzenie na zagadnienie kontroli pozwala jednocze nie dostrzec istotny walor kontroli parlamen-tarnej, jako wa nego elementu kszta tuj cego konstytucyjny model demokratycznego pa stwa prawnego. W tym kontek cie warto te zwróci uwag na te uwarunkowania kontroli sprawowanej przez parlament, jakie wynikaj z zasady podzia u w adz, stano-wi cej zarazem jedn z g ównych cz ci sk adowych pa stwa prawnego48.

2. Konstytucyjna zasada podzia u w adz stanowi a dotychczas przedmiot licznych rozwa a naukowych prezentowanych zarówno w doktrynie prawa, jak równie b -d cych wyrazem refl eksji orzeczniczej49. Nie podejmuj c si kompleksowej analizy tego zagadnienia, warto zwróci uwag na podstawowe tre ciowe elementy tej zasady ukszta towane w orzecznictwie Trybuna u Konstytucyjnego. Chodzi tu o trzy g ówneelementy oznaczaj ce: rozdzielenie poszczególnych w adz, wymóg ich wzajemnej wspó pracy oraz konieczny do zachowania stan równowagi50. Na podstawie wskaza-nych kryteriów Trybuna Konstytucyjny wyja nia nast pnie, e aspekt rozdzielenia oznacza taki podzia kompetencji, który zapewnia jednocze nie utrzymanie niezb d-nego minimum wiadcz cego o zachowaniu istoty ka dej z w adz51. Na tym tle sygna-lizowano te niejednolity charakter relacji mi dzy w adz ustawodawcz i wykonaw-cz , których wzajemne oddzia ywanie opiera si na licznych mechanizmach okre la-nych mianem „hamulców i równowagi”, a w adz s downicz , której wy czna kom-petencja do sprawowania wymiaru sprawiedliwo ci (s dowego stosowania prawa) zapewnia jej pozycj wyodr bnion i niezale n (art. 173 Konstytucji). Ta separacja

nictwa konstytucyjnego, [w:] Studia nad prawem konstytucyjnym, red. J. Trzci ski i B. Banaszak, „Acta Universitatis Wratislaviensis” 1997, „Prawo”, nr 257, s. 299. Podobnie konstatuje E.-W. Böcken förde, stwierdzaj c, i konstytucja nie realizuje si sama tylko dlatego, e jest podstawowym porz dkiem praw-nym ycia pa stwowego. Zob. E.-W. Böckenförde, S downictwo konstytucyjne: zagadnienia strukturalne — organizacja — legitymizacja, „Biuletyn Trybuna u Konstytucyjnego” 1998, nr 2, s. 91.

47 Bardziej szczegó ow dyskusj na temat konstytucyjnej zasady dobra wspólnego tocz c si od pewnego czasu w doktrynie prawa konstytucyjnego podsumowa szeroko W. Sokolewicz, przywo uj cwybrane pozycje z literatury. Zob. W. Sokolewicz, uwagi do art. 1, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Pol-skiej, Komentarz, t. V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 1–37.

48 Warto zauwa y , e kwestia sprawowania funkcji kontrolnej parlamentu w wietle zasady podzia uw adz by a ju sygnalizowana w doktrynie. Por. L. Garlicki, uwagi do art. 95, [w:] Konstytucja Rzeczypo-spolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 4.

49 Z niedawnych opracowa dotycz cych zasady podzia u w adz warto wskaza : R. Piotrowski, Za-sada podzia u w adz w Konstytucji RP, „Przegl d Sejmowy” 2007, nr 4, s. 113–126.

50 Por. orzeczenie TK z 9 listopada 1993 r., sygn. akt K 11/93, OTK 1993, nr 2, poz. 37.51 W ocenie TK minimum kompetencyjne stanowi ce o „istocie” w adzy ustawodawczej polega na

wy cznym prawie do stanowienia ustaw o nieograniczonym, w zasadzie, zakresie przedmiotowym. Zob. orzeczenie TK z 21 listopada 1994 r., sygn. akt K 6/94, OTK 1994, nr 2, poz. 39.



zwi zana jest tak e z pozbawieniem w adzy s downiczej funkcji tworzenia i realizo-wania polityki pa stwa, a wi c sfery dzia ania przekazanej zarówno w adzy ustawo-dawczej, jak i wykonawczej52. Trzeba w tym miejscu doda , e wywodzony przez Try-buna Konstytucyjny z art. 10 Konstytucji wymóg wspó pracy poszczególnych w adzoraz równowagi mi dzy nimi nie oznacza, aby stanowi ca ich ród o zasada podzia uw adz mia a wiadczy o ca kowitym zrównaniu ka dej z nich. Nie podejmuj c situtaj g bszej analizy tego zagadnienia oraz pogl dów doktryny wskazuj cych na pre-ponderancj organów przedstawicielskich (szczególnie Sejmu) w systemie naczelnych organów pa stwa53, trudno ca kowicie nie dostrzega pewnych elementów przema-wiaj cych w jakim stopniu na rzecz tej tezy, a wynikaj cych chocia by z faktu po-wierzenia Sejmowi uprawnie kontrolnych oraz celów, jakie w ramach tego rodzaju kontroli maj by realizowane.

Przechodz c na poziom relacji w adzy ustawodawczej i s downiczej trzeba oczy-wi cie pami ta , e to parlament ustanawia prawne kryteria funkcjonowania zarówno poszczególnych organów s dowych, jak i s dziów, którzy w sprawowaniu swojego urz du podlegaj Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji)54. Granictego oddzia ywania, wynikaj c wprost z zasady podzia u w adz, jest pozostawienie organom w adzy s downiczej wy cznej kompetencji do stosowania prawa, wyra a-j cej si w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwo ci55. Ustawodawca mo e zatem kszta towa tre obowi zuj cego prawa, ale nie ma wp ywu na kierunki jego orzecz-niczej interpretacji dokonywanej w praktyce s dowej. Istota niezale no ci w adzy s -downiczej polega wi c na takim jej oddzieleniu, dzi ki któremu pozosta e w adze nie mog uczestniczy b d nawet ingerowa w dzia ania okre lane mianem sprawowa-nia wymiaru sprawiedliwo ci. W tym kontek cie postrzega nale y równie poj cieniezawis o ci s dziowskiej, która ma gwarantowa mo liwo bezstronnego podej-mowania rozstrzygni m.in. dzi ki zapewnieniu niezale nej pozycji s dziego za-równo wzgl dem stron konkretnego sporu, jak i organów pa stwa.

Zakaz ingerencji pozosta ych w adz w sfer materialnej „istoty” w adzy s dow-niczej determinuje nie tylko zakres wykonywania funkcji ustawodawczej, ale tak ew istotny sposób wp ywa na pos ugiwanie si przez parlament uprawnieniami kontro-lnymi. Warto raz jeszcze zwróci uwag , e samo poj cie kontroli parlamentarnej nie ma charakteru jednolitego, a w szerszym uj ciu odnosi si do uzyskiwania informa-cji o dzia alno ci okre lonych organów w adzy publicznej, w tym tak e informacji wskazuj cych na sposób wykonania ustaw. Na tym tle wydaje si , e parlament nie

52 Por. wyrok TK z 21 pa dziernika 1998 r., sygn. akt K 24/98, OTK ZU 1998, nr 6, poz. 97.53 Zob. M. Kudej, Problematyka konstytucyjnej zasady suwerenno ci narodu, [w:] Podstawowe poj -

cia pierwszego rozdzia u Konstytucji RP, pod. red. E. Zwierzchowskiego, Katowice 2000, s. 65; podobny po-gl d wyrazili wcze niej: M. Masternak-Kubiak, J. Trzci ski, [w:] System rz dów w Konstytucji Rzeczypo-spolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. — analiza kompetencji Sejmu, „Przegl d Sejmowy” 1997, nr 5, s. 45.

54 Z wy czeniem s dziów Trybuna u Konstytucyjnego (art. 195 ust. 1 Konstytucji).55 W doktrynie defi niuje si poj cie „sprawowania wymiaru sprawiedliwo ci” jako wi ce rozstrzy-

ganie sporów o prawo, w których przynajmniej jedn ze stron jest jednostka lub inny podmiot podobny. Zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, s. 332.

51

powinien by ca kowicie pozbawiony mo liwo ci dokonywania tak rozumianej kon-troli tak e wzgl dem organów w adzy s downiczej. Dzia alno parlamentarna, nie-zale nie od jej formy, nie mo e oczywi cie polega na weryfi kowaniu czy podwa a-niu rozstrzygni s dowych b d te ingerowa w sfer niezale nego podejmowania decyzji orzeczniczych przez odpowiednie organy56. Wydaje si jednak, e tak okre-lona sfera jurysdykcyjnej dzia alno ci s dów nie wy cza w sposób absolutny innych

uprawnie informacyjnych parlamentu odnosz cych si do funkcjonowania organów s dowych. Wyrazem takich uprawnie jest chocia by informacja o istotnych proble-mach wynikaj cych z dzia alno ci i orzecznictwa, sk adana corocznie w Sejmie przez Trybuna Konstytucyjny57. Sam Trybuna zwraca zreszt uwag na istotne znaczenie kompetencji Sejmu do zbierania informacji tak e wówczas, kiedy sprawa pozostaj -ca w orbicie zainteresowa komisji sejmowej stanowi lub stanowi a ju przedmiot po-st powania s dowego. Nie prowadzi to do naruszenia konstytucyjnych zasad nieza-le no ci s dów oraz niezawis o ci s dziów z uwagi na odmienny cel post powania tocz cego si przed s dem oraz dzia alno ci kontrolnej organów Sejmu58. Na tym tle mo na skonstatowa , e skoro uzyskiwanie informacji przez podmioty parlamentar-ne niejako równolegle do tocz cego si post powania s dowego nie stanowi ingeren-cji w sfer niezale no ci w adzy s downiczej, to podobnej ingerencji trudno dopatrzysi równie w przypadku pozyskiwania danych, które w ogóle nie dotycz sfery dzia-alno ci jurysdykcyjnej s dów. Jednocze nie warto podkre li , e oprócz istotne-

go znaczenia kontroli parlamentarnej s u cej badaniu dzia alno ci innych organów w adzy publicznej, a w szczególno ci ustalaniu zakresu i przyczyn stwierdzonych nie-prawid owo ci, Sejm powinien mie mo liwo zdobywania wiedzy o sposobie funk-cjonowania organów pa stwa w celu zastosowania niezb dnych rodków ustawodaw-czych. W przeciwnym razie wszelkie proponowane zmiany prawa, w mniejszym lub wi kszym stopniu, b d odbiega y od po danego modelu dzia ania tzw. „racjonalne-go ustawodawcy”.

3. Istotny rys kontroli parlamentarnej wynikaj cy z wymogu poszanowania nie-zale no ci i niezawis o ci organów w adzy s downiczej nie wydaje si ju tak atwydo scharakteryzowania wówczas, kiedy ograniczeniem dzia a kontrolnych ma byniezale no innych organów pa stwa, zw aszcza tych, które nie zosta y jednoznacz-nie uwzgl dnione w ramach podzia u w adz wynikaj cego z art. 10 Konstytucji. Zda-niem Trybuna u Konstytucyjnego poza zakresem kontroli parlamentarnej znajduj si

56 Zdaniem Trybuna u Konstytucyjnego „Konstytucyjne zasady niezale no ci s dów i niezawis o cis dziów wykluczaj […] jakiekolwiek formy kontroli Sejmu nad orzecznictwem s dów”. Zob. wyrok TK z 9 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 8/99, OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41.

57 Zgodnie z art. 4 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643, z pó n. zm.) Trybuna informuje Sejm i Senat o istotnych problemach, wynikaj cych z dzia alno ci i orzecz-nictwa Trybuna u (ust. 1) oraz przedstawia w a ciwym organom stanowi cym prawo uwagi o stwierdzo-nych uchybieniach i lukach w prawie, których usuni cie jest niezb dne dla zapewnienia spójno ci systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2).

58 Zob. wyrok TK z 9 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 8/99, OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41; wyrok TK z 22 wrze nia 2006 r., sygn. akt U 4/06, OTK ZU 2006, seria A, nr 8, poz. 109.



zarówno organy konstytucyjne wyposa one w przymiot niezawis o ci i niezale no ci(s dy i trybuna y), jak i te, które s niezale ne od innych organów w adzy w pe nymlub cz ciowym zakresie (np. Narodowy Bank Polski)59. Niezale no ta oceniana jest przez Trybuna g ównie w aspekcie formalnym i wywodzona z faktu usytuowania konkretnego organu pa stwa poza systemem organizacyjnym Rady Ministrów. O do-puszczalno ci obj cia konkretnego podmiotu zakresem kontroli parlamentarnej nie rozstrzyga przez to charakter jego dzia a , lecz okoliczno uwzgl dnienia tego pod-miotu w strukturze administracji rz dowej60. Taki sposób interpretowania niezale no-ci organów pa stwa zdaje si natomiast nie dostrzega z o onego charakteru kontro-

li sprawowanej przez Sejm oraz nie uwzgl dnia licznych form tej kontroli, nie ograniczaj cych si wy cznie do dzia ania za po rednictwem sejmowej komisji led-czej. W rezultacie okre lenie konkretnego organu pa stwa mianem niezale nego i jego formalne wy czenie ze struktury administracji rz dowej zamiast wp ywa na odpowiednie dostosowanie uprawnie parlamentu zwi zanych z pozyskiwaniem in-formacji o dzia alno ci takiego organu, ca kowicie te uprawnienia wy cza. Nie wy-daje si przy tym, aby takie ograniczenie kontroli parlamentarnej mog o by postrze-gane w kontek cie konstytucyjnej zasady podzia u w adz. W wietle tej zasady niezale no organów pa stwa przejawia si bowiem w mo liwo ci swobodnego wy-konywania powierzonych im funkcji. Wydaje si zatem, e tak d ugo, jak dzia ania innego podmiotu nie naruszaj wskazanej tu sfery niezale no ci, a wi c nie polegajna ingerowaniu w sfer wy cznych kompetencji danego organu pa stwa, uniemo li-wiaj c jego funkcjonowanie, nie mo emy jednoznacznie mówi o dzia aniach niedo-puszczalnych61. Trudno bowiem za przekonuj ce uznawa stanowisko, zgodnie z któ-rym polityczny charakter kontroli parlamentarnej oraz jej sugerowany „efekt mro cy”, powinny stanowi kryterium, wed ug którego ocenia si dopuszczalnozastosowania przez Sejm uprawnie do pozyskiwania informacji o dzia alno ci nie-których organów pa stwa62.

Warto zauwa y , e koncepcja niezale no ci rozumianej w sposób formalny mo ew praktyce prowadzi co najmniej do dwóch istotnych problemów. Po pierwsze, jak

59 Zob. wyrok TK z 22 wrze nia 2006 r., sygn. akt U 4/06, OTK ZU 2006, seria A, nr 8, poz. 109. Odnosz c si do tego pogl du, warto zauwa y , e jedynym konstytucyjnym organem pa stwa, którego przymiot niezale no ci zosta jednoznacznie wyra ony w konstytucji jest Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 210 Konstytucji). Warto jednak podkre li , e niezale no , o której mowa w tym przepisie, wyra -nie dotyka sfery dzia alno ci RPO, nie za instytucjonalnej samodzielno ci czy odr bno ci tego organu.

60 Zob. W. Odrow -Sypniewski, Komisja ledcza jako…, s. 111.61 Nawi zuj c w tym kontek cie do dzia alno ci Narodowego Banku Polskiego, nale y stwierdzi ,

e niedopuszczalne by yby takie regulacje, które prowadzi yby do podleg o ci organów centralnego banku pa stwa w adczym decyzjom podejmowanym przez Sejm, Prezydenta RP b d Rad Ministrów. Jedno-cze nie, jak zauwa ono w doktrynie, nie ma przeszkód, aby w drodze ustawowej ustanawiane by y inne obowi zki ci ce na organach NBP, pod warunkiem, e nie b d one przekre la y konstytucyjnie ustano-wionej wy czno ci kompetencyjnej centralnego banku pa stwa oraz jego obowi zku dbania o wartopolskiego pieni dza. Zob. M. Zubik, Narodowy Bank Polski (analiza konstytucyjno-ustrojowa), „Pa stwoi Prawo” 2001, z. 6, s. 40–41.

62 Zob. wyrok TK z 22 wrze nia 2006 r., sygn. akt U 4/06, OTK ZU 2006, seria A, nr 8, poz. 109.

53

ju wskazywano w doktrynie, ka dorazowe przyznanie przymiotu niezale no ci, po-legaj ce na wy czeniu konkretnego organu pa stwa ze struktury administracji rz do-wej b dzie automatycznie rzutowa na kszta t uprawnie kontrolnych Sejmu, praw-dopodobnie ca kowicie wy czaj c mo liwo zastosowania niektórych form kontroli63. Po drugie, sam przymiot niezale no ci organu mo e by wykorzystywany w zale no ci od potrzeb jako argument uniemo liwiaj cy podejmowanie niektórych dzia a kontrolnych przez Sejm. W rezultacie do naruszenia niezale no ci mo e do-chodzi w przypadku pos ugiwania si w tym zakresie sejmow komisj ledcz , pod-czas gdy takiego niebezpiecze stwa nie wywo a zastosowanie innych form kontroli parlamentarnej, a wi c uprawnie przys uguj cych sta ej komisji sejmowej (np. Komi-sji Odpowiedzialno ci Konstytucyjnej) b d innym podmiotom dzia aj cym na zlece-nie Sejmu (np. NIK)64. Skoro te niejednolite kryteria zosta y ju raz u yte w odniesie-niu do Narodowego Banku Polskiego, z uwagi na sygnalizowan niezale nocentralnego banku pa stwa, to wydaje si , e w przysz o ci b dzie je mo na zastoso-wa chocia by wzgl dem osoby Rzecznika Praw Obywatelskich, je eli tylko Sejm ze-chce skorzysta z przys uguj cych mu uprawnie do pozyskiwania informacji o dzia-alno ci tego organu w adzy publicznej. Nie jest zatem wykluczone ewentualne

powo ywanie si przez RPO na niezale no pe nionego urz du oraz wynikaj cy z tego faktu brak mo liwo ci poddania go kontroli w formie sejmowej komisji ledczej.

4. Stosunkowo najmniej w tpliwo ci, tak e z punktu widzenia zasady podzia uw adz, wywo uje kwestia sprawowania kontroli parlamentarnej wzgl dem Rady Mi-nistrów oraz aparatu administracji rz dowej. Mog oby si w ogóle wydawa , e sko-ro kontrola ta w tak zasadniczy sposób uwarunkowana jest faktem ponoszenia przez rz d odpowiedzialno ci politycznej przed Sejmem, to nie ma dodatkowo potrzeby jej analizowania tak e na tle przywo anej tu zasady ustrojowej. O ile jednak podziaw adz nie stanowi mo e jakiej zdecydowanej dyrektywy okre laj cej sam sposób sprawowania kontroli parlamentarnej wzgl dem podmiotów wchodz cych w sk ad systemu organizacyjnego Rady Ministrów, to z pewno ci zasada ta wyznacza grani-ce wykorzystywania informacji uzyskanych przez Sejm. Oddzia uje zatem na sferskutków kontroli i okre la horyzont dzia a , które Izba mo e podejmowa na podsta-wie rezultatów przeprowadzonych czynno ci kontrolnych. Jest to o tyle istotne, ez jednej strony aspekt formu owania ocen, opinii czy sugestii parlamentu oraz ich przekazywania pod rozwag adresatom rz dowym uwa any jest za immanentn ce-ch kontroli parlamentarnej, z drugiej jednak te ró ne formy wyra ania stanowiska mog niekiedy przybiera posta dzia a wiadcz cych o intencji wi cego wp ywa-

63 Por. W. Odrow -Sypniewski, Komisja ledcza jako…, s. 111–112. Autor s usznie zauwa a, eobecny sposób akcentowania niezale no ci organów pa stwa oraz wskazany w orzecznictwie TK dopusz-czalny zakres kontroli parlamentarnej mog w przysz o ci wy czy mo liwo zastosowania rodków kontrolnych wobec tych organów pa stwa, które obecnie podlegaj takiej kontroli. Chodzi tutaj np. o or-gany prokuratury, której uniezale nienie od Rady Ministrów jest obecnie coraz cz ciej postulowane.

64 Por. M. St belski, Opinia w sprawie mo liwo ci przes uchania przez komisj ledcz obecnego oraz by ego Prezesa Narodowego Banku Polskiego, „Przegl d Sejmowy” 2008, nr 1, s. 135.



nia przez parlament na decyzje organów rz dowych b d nawet oznacza ch wspó -uczestniczenia w podejmowaniu takich decyzji65.

Dopuszczalno i zakres pos ugiwania si przez parlament prawem do formu o-wania ocen i wyra ania stanowiska powinny by postrzegane przez pryzmat zasady podzia u w adz zarówno w odniesieniu do dzia a , które rodz okre lone obowi zkipo stronie szeroko rozumianych adresatów rz dowych, jak i czynno ci stanowi cychform wyra enia przez parlament niewi cych prawnie pogl dów w okre lonych sprawach. Przywo ane wcze niej wyja nienia Trybuna u Konstytucyjnego nakazujinterpretowa zasad podzia u w adz, bior c pod uwag zarówno fakt rozdzielenia po-szczególnych segmentów w adzy, w tym przypadku w adzy ustawodawczej i wyko-nawczej, jak i element ich wspó dzia ania i wzajemnej równowagi. Jakkolwiek nawet na poziomie tego wspó dzia ania, wynikaj cego g ównie z istniej cych powi za mi -dzy wi kszo ci parlamentarn oraz Rad Ministrów, konieczne jest zachowanie wspominanego ju „istotnego zakresu” ka dej w adzy, czyli niezb dnego minimum kompetencyjnego przys uguj cego jej na wy czno 66. Oznacza to, e nawet tam gdzie intensywno kontroli parlamentarnej zdaje si by stosunkowo du a z uwagi na mo liwo egzekwowania odpowiedzialno ci politycznej danego organu, istniejkonkretne i do wyra ne granice ingerencji wynikaj ce w a nie z konstytucyjnej za-sady podzia u w adz. Co prawda, mo na jednocze nie poda przyk ady takich kom-petencji Sejmu, które w swej istocie zbli one s do uprawnie w adzy wykonawczej, bowiem obejmuj m.in. podejmowanie decyzji o stanie wojny i o zawarciu pokoju (art. 116 Konstytucji) oraz rozstrzygni dotycz cych przed u enia niektórych stanów nadzwyczajnych (art. 230 ust. 2 oraz art. 232 zdanie 2 Konstytucji)67. Tego rodzaju odst pstwa od zasady podzia u w adz maj swoj wyra n podstaw konstytucyjni trzeba je interpretowa zaw aj co.

Postrzeganie kontroli parlamentarnej realizowanej wzgl dem Rady Ministrów i administracji rz dowej w a nie na tle zasady podzia u w adz wydaje si stanowi ko-nieczn alternatyw dla takiego sposobu interpretacji zakresu tej kontroli, który opie-ra si g ównie na analizie jej skutków. Prowadzi to do sytuacji, w której rezultaty dzia-a kontrolnych zaczynaj by traktowane jako kryterium przes dzaj ce zarówno

o sposobie sprawowania kontroli, jak i o kr gu podmiotów mog cych jej podlega .Tymczasem wydaje si , e z uwagi na z o ony charakter tego rodzaju kontroli, spra-wowanej przecie przez organ polityczny, jej rezultaty trudno jest ograniczy wy cz-nie do tych nast pstw, które polegaj na egzekwowaniu politycznej odpowiedzialno-ci okre lonych osób b d inicjowaniu koniecznych zmian w systemie prawa. Ju

65 Zob. L. Garlicki, Rada Ministrów: powo ywanie…, s. 147. 66 Tak w uzasadnieniu orzeczenia w sprawie o sygn. akt K 6/94.67 W doktrynie zalicza si takie uprawnienia do funkcji najwy szego kierownictwa pa stwowego,

wskazuj c dodatkowo na przys uguj c Sejmowi mo liwo uchylenia rozporz dzenia prezydenta o wpro-wadzeniu stanu wojennego lub wyj tkowego (art. 231 Konstytucji) oraz wspó udziale w wyra aniu zgody na ratyfi kacj b d wypowiedzenie niektórych umów mi dzynarodowych (art. 89 i 90 Konstytucji). Zob. L. Garlicki, uwagi do art. 95, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. L. Gar-licki, Warszawa 1999, s. 10.

55

wcze niej wskazywa em, e sprawowanie kontroli nie s u y wy cznie realizacji tych dwóch celów i pe ni tak e istotne funkcje z punktu widzenia ca ego systemu rz dów. Próba wskazywania takich kategorii spraw nale cych materialnie do zakresu w adzywykonawczej, które nie powinny podlega kontroli parlamentarnej z uwagi na jej ewentualne polityczne implikacje, mo e zatem prowadzi do nieuzasadnionego ogra-niczania przys uguj cych Sejmowi uprawnie do pozyskiwania informacji o dzia al-no ci innych organów w adzy publicznej.

Sformu owana obawa ma tak e swoje uzasadnienie wynikaj ce z roli, jak w pa -stwie opieraj cym si na podziale w adz powinien spe nia parlament wyposa ony w okre lone instrumenty o charakterze kontrolnym. Jest bowiem oczywiste, e w a-nie taki rozdzielony model sprawowania w adzy stanowi podstawow przes ank po-

wierzenia parlamentowi tego typu uprawnie 68. Podzia w adz zak ada ich wzajemne kontrolowanie si , maj ce ogranicza i eliminowa przypadki nadu ywania w adzypa stwowej, a przez to gwarantowa jej sprawowanie zgodnie z wol Narodu i przy poszanowaniu wolno ci i praw jednostki69. Rol Sejmu sprawuj cego kontrol nale yzatem odczytywa z jednej strony przez pryzmat tradycyjnych funkcji tego organu — ustawodawczej i kreacyjnej, w tym tak e w kontek cie uprawnie odnosz cych si do kszta towania sk adu Rady Ministrów, ale tak e w nieco szerszym polu widzenia, uwzgl dniaj cym cele tej kontroli zwi zane z informowaniem spo ecze stwa o dzia-alno ci organów pa stwowych oraz poddaniem aparatu pa stwowego kontroli opinii

publicznej. W demokratycznym pa stwie prawnym opieraj cym si na zasadzie po-dzia u w adz równie istotne jest zatem stworzenie okre lonych mechanizmów s u -cych ochronie niezale no ci poszczególnych organów w adzy publicznej, jak i zagwa-rantowanie odpowiednich uprawnie pozwalaj cych na sprawowanie powierzonych im funkcji. W przypadku Sejmu wykonuj cego funkcj kontroln konkluzja ta po-winna, jak si wydaje, pos u y za przedmiot kolejnych, bardziej rozbudowanych analiz.

V. Na zako czenie niniejszych rozwa a warto jeszcze raz podkre li , e prezen-towany w doktrynie prawa konstytucyjnego sposób rozumienia kontroli parlamentar-nej nie ma obecnie charakteru jednolitego i bardzo cz sto akcentuje tak e elementy zbli one do nadzoru b d wspó decydowania. Wydaje si przy tym, e to w a nie te aspekty powinny do pewnego stopnia kszta towa sposób postrzegania omawianego typu kontroli, a wi c jej przedmiotu, zakresu oraz skutków. Bior c to pod uwag , trze-ba zauwa y zarówno brak mo liwo ci pe nego zastosowania ustale dotycz cych kontroli prezentowanych na gruncie prawa administracyjnego, jak równie potrzebprzeprowadzenia pog bionych bada , maj cych na celu wyja nienie tre ci kontroli parlamentarnej, traktowanej jako autonomiczne poj cie konstytucyjne.

68 Aspekt ten podkre la tak e Trybuna Konstytucyjny, wskazuj c, e „zasada podzia u i równowagi w adz oznacza tak e wzajemn kontrol dzia a organów pa stwa w granicach ich kompetencji oraz re-aln zdolno wzajemnego hamowania i pow ci gania si ”. Tak w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2001 r., sygn. akt P 12/00, OTK ZU 2001, nr 3, poz. 47.

69 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt K 8/99.



Analiza tego poj cia, prowadzona na tle ustrojowym, powinna uwzgl dnia nieco szerszy konstytucyjny kontekst parlamentarnych dzia a kontrolnych. Konieczne wyda-je si postrzeganie tego typu kontroli przez pryzmat ogólnej koncepcji demokratyczne-go pa stwa prawnego realizuj cego zasad dobra wspólnego oraz powi zanych z nimi ustrojowych zasad legalizmu i podzia u w adz. Warto przy tym doda , e o ile sam po-dzia w adz w konkretny sposób determinuje mo liwo ci sprawowania kontroli parla-mentarnej, to nie mo e stanowi argumentu przemawiaj cego za jej ca kowitym wy -czeniem wzgl dem niektórych organów pa stwa. Równie istotne jest tak e dostrzeganie istotnych cech samego Sejmu oraz jego przedstawicielskiego charakteru. Sprawowanie kontroli ma by zatem nie wy cznie instrumentem s u cym do w a ciwego wykony-wania funkcji ustawodawczej, ale powinno tak e stanowi wa ny element urzeczywist-niania zasady jawno ci ycia publicznego. Liczne w tki przywo ane w ramach prowa-dzonych rozwa a mog sugerowa , e mimo dotychczasowego dorobku doktryny, wiele interesuj cych i wa nych kwestii nie znalaz o na razie dostatecznego rozwini cia.Nie jest przy tym wykluczone, e niektóre wyra one i akceptowane pogl dy zwi zanez problematyk kontroli parlamentarnej warto raz jeszcze przemy le , poddaj c je kom-pleksowemu omówieniu na gruncie prawa konstytucyjnego.

SUMMARY

of the article:The Concept of Parliamentary Oversight from the Point of View of the System of Government

The issue of parliamentary oversight has been the point of interest of the doctrine of con-stitutional law, particularly in the context of deliberations about the oversight function of the Sejm. However, one may still raise doubts about both the nature of this function and the very concept of oversight as a particular form of activity, although it is admitted that it should consist in comparison of actual state of affairs and that required by law, and formulation of assessment conclusions. Clearly evident influence of the Sejm (which exercises the oversight) on other or-gans of the State (particularly the Council of Ministers and government administration) some-times makes the concept of parliamentary oversight take the nature of supervision or even co-decision.

The exercise of parliamentary oversight should be seen from a wider perspective of the system of government, including inter alia the principles of legality, separation of powers, sov-ereignty of the Nation as well as representative nature of the Sejm which represents a particular community. Another aspect to be taken into account in this respect is the principle of transpar-ency of public life and, consequently, the right of citizens to be informed about the activities of public authorities. The requirements imposed on parliamentary oversight by the constitutional principles of separation of powers cannot mean exclusion of several organs of the State from the oversight. It is indeed the separation of powers which requires some mechanisms to secure the independence of public authorities, and to provide those organs with appropriate powers ena-bling them to perform their functions.

57ZBIGNIEW GROMEK

ODPOWIEDZIALNO KONSTYTUCYJNA A KONTROLA SEJMOWA. WYBRANE ZAGADNIENIA

Spo ród uprawnie przys uguj cych Sejmowi, istotne znaczenie nale y przy-pisa kompetencji wyra aj cej si w poci ganiu przez Sejm do odpowie-

dzialno ci przed Trybuna em Stanu osób piastuj cych najwy sze funkcje pa stwowez tytu u pope nienia deliktów konstytucyjnych. Mimo e kompetencja ta w praktyce jest rzadko wykorzystywana, nale y jej jednak przypisa istotne znaczenie ustrojowe. Mo liwo poci gni cia do odpowiedzialno ci prawnej najwy szych funkcjonariu-szy pa stwowych, dopuszczaj cych si amania przepisów konstytucji b d ustaw, stanowi bowiem jeden z instrumentów gwarantuj cych realizacj zasady legalizmu przez organy w adzy pa stwowej.

W p aszczy nie materialnej realizacja przez Sejm uprawnienia do inicjowania po-st powania przed Trybuna em Stanu mo e zosta uznana za przejaw sprawowania przez Sejm kontroli w przedmiocie przestrzegania prawa przez osoby piastuj ce naj-wy sze funkcje pa stwowe. Niniejsze opracowanie zosta o po wi cone analizie nie-których zagadnie , które wy aniaj si na tym tle.

I. KOMPETENCJA SEJMU DO INICJOWANIA POST POWANIA PRZED TRYBUNA EM STANU A KONTROLA SEJMOWA

Kwestia okre lenia charakteru kompetencji Sejmu do inicjowania post powaniaprzed Trybuna em Stanu na tle funkcji Sejmu nie zosta a jednoznacznie sprecyzowa-na w doktrynie prawa konstytucyjnego. Wyró niaj c poszczególne funkcje przys u-guj ce Sejmowi, wi kszo autorów pomija w tych klasyfi kacjach kompetencj Sej-mu do poci gania do odpowiedzialno ci konstytucyjnej. Rzadziej — i bez bardziej pog bionej refl eksji — kompetencja ta klasyfi kowana jest jako wyraz realizacji przez Sejm funkcji kontrolnej1.

Nale y przypomnie , e najbardziej podstawowa klasyfi kacja zak ada wyró nie-nie trzech odmiennych funkcji, realizowanych przez Sejm, tj. ustawodawczej, kontro-lnej i kreacyjnej, a w ramach ustawodawczej wymienia si ponadto funkcj ustrojo-dawcz . Podzia ten oparty jest na wyró nieniu trzech rodzajowo odmiennych grup kompetencji przys uguj cych Sejmowi: stanowienia prawa, kontrolowania dzia alno-ci administracji rz dowej oraz powo ywania na najwa niejsze stanowiska w pa stwie

(i odpowiednio odwo ywania z tych stanowisk). Klasyfi kacja ta przyjmuje, i wymie-nione funkcje pozostaj wzgl dem siebie, co do zasady, roz czne. Skutkowa ma to tym, e ka da z kompetencji Sejmu mo e by zaliczona tylko do jednej z wyró nio-nych funkcji. Podzia ten ma w za o eniu charakter wyczerpuj cy, tak wi c ka da spo-

1 Por. m.in. M. Granat, Normatywny model odpowiedzialno ci konstytucyjnej w praktyce, [w:] S dyi trybuna y w konstytucji i w praktyce, red. W. Skrzyd o, Warszawa 2005, s. 125; M. Chmaj, Sejm Rzeczy-pospolitej Polskiej w latach 1991–1997 (I i II kadencja). Studium prawnoustrojowe, Warszawa 1999, s. 258–259; Z Witkowski, Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toru 2006, s. 317.


ród kompetencji Sejmu powinna da si przypisa do jednej z tych funkcji. Ta kla-syfi kacja, polegaj ca na wyró nieniu trzech (czterech) funkcji Sejmu, zdaje si prze-wa a w doktrynie.

Trzeba jednak zwróci uwag , e w ród kompetencji przys uguj cych Sejmowi mo na równie wskaza takie uprawnienia, które trudno jest w jednoznaczny sposób za-klasyfi kowa do jednej z wyró nionych funkcji. Kompetencja do wyra ania wotum nie-ufno ci (w postaci kolegialnej, jak i indywidualnej) stanowi przejaw realizacji zarówno funkcji kontrolnej (Sejm, w nast pstwie przeprowadzonej kontroli, wyra a negatywne stanowisko co do dzia alno ci rz du, prezesa Rady Ministrów czy te ministra), jak i kre-acyjnej (odwo anie danej osoby z okre lonej funkcji pa stwowej i powo anie w jej miej-sce innej osoby). Innym przyk adem jest kompetencja parlamentu wyra aj ca si we wspó dzia aniu z Rad Ministrów w sprawach zwi zanych z cz onkostwem w Unii Eu-ropejskiej. Wprawdzie Trybuna Konstytucyjny jednoznacznie uzna , e wspó praca ta stanowi wyraz realizacji przez parlament funkcji ustawodawczej2, nale y jednak przy-j , e w p aszczy nie materialnej funkcja ta, w równym stopniu, wyra a si w sprawo-waniu kontroli sensu stricto. Podobnie szczególny charakter mo na przypisa dzia a-niom komisji ledczej. Niew tpliwie uprawnienia tej komisji, okre lone w ustawie z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji ledczej, istotnie wykraczaj poza tradycyjnie rozumian kompetencj kontroln 3.

Specyfi czny charakter niektórych kompetencji Sejmu, niepozwalaj cy na ich jed-noznaczne zaliczenie do jednej z wyró nionych powy ej funkcji, prowadzi cz au-torów do rozszerzenia katalogu funkcji parlamentarnej. I tak, w stosunku do tradycyj-nej triady (funkcja ustawodawcza, kontrolna i kreacyjna), proponuje si wyró nieniem.in. funkcji wspó udzia u w sprawach zwi zanych z cz onkostwem w Unii Europej-skiej czy te funkcj ledcz 4. Proponowane s równie szersze klasyfi kacje, obejmu-j ce funkcje nie wyró nione wcze niej5. Zarysowane tutaj w tpliwo ci, zwi zane z klasyfi kacj niektórych kompetencji Sejmu, wy aniaj si równie na tle kompeten-cji Sejmu do poci gania do odpowiedzialno ci przed Trybuna em Stanu.

2 Tak w uzasadnieniu do wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., dotycz cym ustawy o wspó pracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach zwi zanych z cz onkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (sygn. akt K 24/04, OTK ZU 2005, seria A, nr 1, poz. 3).

3 Przyk adów w tym zakresie mo na wskaza wi cej. Trudno ci przy klasyfi kacji kompetencji Sejmu wyst puj tak e przy klasyfi kacji kompetencji okre lonych w art. 116, 231 czy 234 Konstytucji.

4 Funkcj ledcz , jako odr bn funkcj Sejmu realizowan przez dzia alno sejmowej komisji led-czej oraz sejmowej komisji odpowiedzialno ci konstytucyjnej, wyró nia R. Piotrowski. Zdaniem tego au-tora, podstaw wyró nienia funkcji ledczej jest m.in. charakter czynno ci podejmowanych przez te ko-misje (czynno ci dochodzeniowe), stosowanie w post powaniu przed tymi komisjami kodeksu post po-wania karnego, nadzwyczajny charakter prac tych komisji. Piotrowski przeciwstawia przy tym uto samia-nie funkcji kontrolnej z funkcj dochodzeniow (zob. R. Piotrowski, W sprawie mo liwo ci wezwania Prezydenta RP przez sejmow komisj ledcz , „Studia Iuridica” 2004, t. 43, s. 191–193). Zasadno wy-ró nienia funkcji ledczej Sejmu jest jednak podwa ana w doktrynie (por. M. Zubik, Problemy ustrojowe dotycz ce sejmowych komisji ledczych, „Pa stwo i Prawo” 2005, z. 9, s. 58).

5 Por. A. Ba aban, Pozycja ustrojowa i funkcje Sejmu RP, Warszawa 2000, s. 32–33; autor ten wy-ró nia 6 funkcji Sejmu, jak równie „autonomiczne kompetencje Sejmu”, niemieszcz ce si w ramach po-szczególnych funkcji.

59

Klasyfi kuj c kompetencj Sejmu do inicjowania post powania przed Trybuna emStanu, wydaje si zasadne zaliczenie tego uprawnienia jako przejawu realizacji przez Sejm funkcji kontrolnej. Uzasadnieniem do dokonania takiej klasyfi kacji jest wyst -puj ce w p aszczy nie materialnej pokrewie stwo mi dzy uprawnieniem do inicjo-wania post powania przed Trybuna em Stanu a innymi kompetencjami przys uguj -cymi Sejmowi, które zaliczane s do grupy instrumentów kontroli parlamentarnej. Zarówno w toku realizacji kompetencji zaliczanych do funkcji kontrolnej, jak i w toku realizacji kompetencji do inicjowania post powania przed Trybuna em Stanu nast -puje ustalenie, czy dzia alno osoby podlegaj cej kontroli jest zgodna ze stanem oczekiwanym. W przypadku odpowiedzialno ci konstytucyjnej specyfi czny pozosta-je jednak wzorzec kontroli, nie s nim bowiem postulaty wyra ane przez okre lone gremia polityczne, ale fakt, czy okre lone zachowania — podlegaj ce kontroli — do-prowadzi y do naruszenia okre lonej normy prawnej. Mimo tej odmienno ci kompe-tencja Sejmu do inicjowania post powania przed TS pozostaje zasadniczo zbie na z innymi instrumentami kontrolnymi, a dzia ania podejmowane w tym zakresie przez Sejm i jego organy mieszcz si w poj ciu kontroli.

Nale y jednak podkre li , e kontrola — podejmowana w ramach wewn trzsej-mowego post powania zmierzaj cego do poci gni cia do odpowiedzialno ci przed Trybuna em Stanu — odznacza si co najmniej trzema specyfi cznymi cechami w po-równaniu z innymi instrumentami kontrolnymi. Po pierwsze, charakterystyczny po-zostaje kr g podmiotów, wobec których Sejm mo e realizowa omawian kompeten-cj . Zakres podmiotowy kontroli podejmowanej w ramach post powania zwi zanegoz odpowiedzialno ci konstytucyjn nie pokrywa si z kr giem podmiotów, które pod-legaj kontroli parlamentarnej zgodnie z art. 95 Konstytucji6. W przypadku odpowie-dzialno ci konstytucyjnej kontroli podlegaj z jednej strony organy pa stwa, które nie mieszcz si w zakresie wyznaczonym przez art. 95 Konstytucji (kontroli zwi zanejz odpowiedzialno ci konstytucyjn podlega m.in. Prezydent RP, który nie zosta wy-mieniony w art. 95), jak równie parlamentarzy ci. Z drugiej strony nie wszystkie or-gany, które zgodnie z art. 95 Konstytucji zosta y poddane kontroli sejmowej, podle-gaj odpowiedzialno ci konstytucyjnej. Artyku 95 Konstytucji okre la, e kontroli Sejmu podlegaj wszelkie organy i podmioty wchodz ce w sk ad szeroko rozumianej administracji rz dowej, w przypadku za odpowiedzialno ci konstytucyjnej kontroli podlegaj tylko cz onkowie Rady Ministrów oraz tzw. kierownicy ministerstw.

Po drugie, w przypadku kompetencji do inicjowania post powania przed Trybu-na em Stanu, cel, który przy wieca Sejmowi przy realizacji tej kompetencji, wydaje si znacz co odmienny w porównaniu z pozosta ymi kompetencjami kontrolnymi przys uguj cymi Sejmowi. W przypadku kompetencji kontrolnych, cel ich u ycia wy-ra a si zasadniczo w skonfrontowaniu wyników dzia alno ci organu kontrolowane-

6 Nale y jednak wyrazi w tpliwo , czy art. 95 Konstytucji w sposób wyczerpuj cy okre li zakres podmiotowy funkcji kontrolnej Sejmu. Wydaje si , i z uwagi na brzmienie art. 203 ust. 1 Konstytucji z kr gu podmiotów podlegaj cych kontroli sejmowej trudno jest wy czy (m.in.) organy Narodowego Banku Polskiego.

Zbigniew Gromek: Odpowiedzialno konstytucyjna a kontrola sejmowa. Wybrane zagadnienia


go (b d szerzej — polityki realizowanej przez ten organ w okre lonej dziedzinie) ze stanem oczekiwanym przez podmiot kontroluj cy. Je li ustalona, w wyniku przepro-wadzonej kontroli, dzia alno nie w pe ni odpowiada oczekiwanemu stanowi, wów-czas organ kontrolowany przekazuje organowi kontrolowanemu swoje uwagi b d za-lecenia dotycz ce dalszego dzia ania. Inna sytuacja wyst puje natomiast w przypadku kompetencji Sejmu do inicjowania odpowiedzialno ci konstytucyjnej — kontrola dzia alno ci organu kontrolowanego (w tym przypadku jest to organ obj ty wnioskiem wst pnym) nie stanowi samoistnego celu kontroli. Przeprowadzana w ramach tej kompetencji kontrola ma jedynie stanowi podstaw przy podejmowaniu przez Sejm rozstrzygni cia, czy w stosunku do osoby piastuj cej okre lon funkcj pa stwowpowinna by egzekwowana odpowiedzialno konstytucyjna.

Szczególny charakter kompetencji Sejmu do inicjowania post powania przed TS wyra a si równie w tym, e nie mo e by ona traktowana jako uniwersalna dla wspó czesnego parlamentaryzmu, a wi c taka, która musi by realizowana przez par-lament w pa stwie demokratycznym. Bezspornie, do podstawowych kompetencji wspó czesnego parlamentu nale y zaliczy ustawodawstwo, kontrol nad administra-cj czy powo ywanie na najwa niejsze stanowiska w pa stwie. Oczywi cie, stosow-nie do systemu politycznego przyj tego w danym pa stwie, jego tradycji i praktyki konstytucyjnej, ka da z tych kompetencji jest realizowana przez poszczególne parla-menty narodowe w ró nym zakresie. Odmiennie przedstawia si natomiast sytuacja z kompetencj do poci gania do odpowiedzialno ci konstytucyjnej. Si rzeczy przy-s uguje ona tylko parlamentom tych pa stw, w których wprowadzona zosta a instytu-cja odpowiedzialno ci konstytucyjnej, a i w takim przypadku ma szczególny charak-ter, bowiem jest wykorzystywana wyj tkowo.

Nie pomijaj c wyró nionych cech szczególnych, dominuj ce znaczenie nale y przy-pisa aspektowi materialnemu kompetencji do stawienia w stan oskar enia przed TS, która pozostaje co do swej tre ci to sama z innymi kompetencjami realizowanymi w ra-mach funkcji kontrolnej, to za przemawia za jej klasyfi kacj jako jednego z instru-mentów kontroli sejmowej. Zb dne wydaje si tym samym klasyfi kowanie omawianej kompetencji jako funkcji Sejmu sui generis niemieszcz cej si w ramach klasycznie wy-ró nianej triady.

II. CHARAKTER POST POWANIA PRZED SEJMOW KOMISJ ODPOWIEDZIALNO CI KONSTYTUCYJNEJ

Na tle przyj tego w Polsce trybu post powania w sprawach deliktów konstytucyj-nych nale y wyró ni dwa zasadnicze stadia tego post powania: post powanie wst pne oraz egzekwowanie odpowiedzialno ci konstytucyjnej. Z uwagi na przedmiot niniejszego opracowania konieczne staje si po wi cenie kilku uwag pierwszemu ze wskazanych stadiów post powania.

Post powanie wst pne stanowi ten etap post powania w sprawie odpowiedzial-no ci konstytucyjnej, który toczy si w obr bie Sejmu. W ramach tego post powania

61

dokonywana jest ocena zasadno ci zarzutów sformu owanych we wniosku wst pnymo poci gni cie do odpowiedzialno ci konstytucyjnej, nast pnie podejmowane jest roz-strzygni cie w przedmiocie poci gni cia osoby wskazanej we wniosku do odpowie-dzialno ci konstytucyjnej. Ocena zasadno ci zarzutów dokonywana jest w g ównej mierze w ramach post powania prowadzonego przez sejmow Komisj Odpowie-dzialno ci Konstytucyjnej [dalej: KOK], która w tym celu zbiera materia dowodowy dotycz cy zarzutów sformu owanych we wniosku wst pnym, nast pnie dokonuje oce-ny zgromadzonego materia u7. Po przeprowadzeniu wskazanych czynno ci KOK spo-rz dza sprawozdanie zawieraj ce opis poczynionych przez komisj ustale oraz pro-pozycj w przedmiocie wniosku wst pnego. Sprawozdanie to jest rozpatrywane przez Sejm in pleno; po rozpatrzeniu sprawozdania Sejm rozstrzyga o poci gni ciu obj tejwnioskiem osoby do odpowiedzialno ci przed Trybuna em Stanu.

Ze wzgl du na znaczenie ustale dokonywanych w trakcie post powania przed KOK, tej fazie post powania wst pnego nale a oby przypisa szczególne znaczenie. W przyj tym w Polsce modelu post powanie tocz ce si przed KOK wykazuje istot-ne podobie stwa do post powania wst pnego wyst puj cego w procedurze karnej. Ta okoliczno w istotnym stopniu determinuje przebieg post powania wst pnego przed KOK. Z jednej strony wywiera to wp yw na szczegó owo (g boko ) kontroli, któ-rej ze strony KOK poddawane s dzia ania osób obj tych wnioskiem wst pnym, z drugiej za — szczegó owo przeprowadzanej kontroli bezpo rednio oddzia uje na szybko procesu kontroli. To z kolei nie pozostaje bez wp ywu na efektywno kon-troli, jak w tym zakresie sprawuje Sejm.

Praktyka ustrojowa posz a w kierunku nadania post powaniu przed KOK niezwy-kle szczegó owego charakteru, ma ono bowiem prowadzi do ustalenia i rozstrzygni -cia przez KOK wszelkich okoliczno ci maj cych znaczenie dla stwierdzenia zasad-no ci zarzutów sformu owanych we wniosku wst pnym. St d post powanie przed KOK traktowane jest jako wierne odzwierciedlenie post powania przygotowawcze-go w post powaniu karnym. To za skutkuje z jednej strony nadmiern przewlek o-ci tego post powania (i dokonywanej w jej ramach kontroli), z drugiej za strony

rodzi okre lone problemy procesowe zwi zane z zasad odpowiedniego stosowania przepisów k.p.k. w post powaniu przed KOK.

Wydaje si , i jako niepo dane nale y traktowa pe ne uto samianie post powa-nia przed KOK z post powaniem przygotowawczym w procedurze karnej. Jak juwskazywano, g ównym celem dzia alno ci KOK powinna by ocena, czy zarzuty sfor-mu owane we wniosku wst pnym mog by uznane za zasadne. Ocena ta ma stano-wi rekomendacj dla Sejmu, czy izba powinna uzna zasadno wniosku i poci gndan osob do odpowiedzialno ci konstytucyjnej, czy te podj uchwa o umorze-niu post powania. W przeciwie stwie do post powania prowadzonego przez proku-ratora, podstawowym celem komisji jest nie zebranie materia u dowodowego w spra-

7 W kwestii trybu post powania przed sejmow Komisj Odpowiedzialno ci Konstytucyjnej i wyni-kaj cych na tym tle problemów por. M. Zubik, Organizacja wewn trzna Sejmu RP, Warszawa 2003, s. 274 i n., s. 324 i n. oraz s. 331 i n.



wie, bowiem to zadanie powinno spoczywa w g ównej mierze na podmiotach, które s uprawnione do wyst powania z wnioskami wst pnymi o poci gni cie do odpowie-dzialno ci konstytucyjnej. Komisja powinna zasadniczo ogranicza si — w ramach podejmowanych dzia a — do uprawdopodobnienia, czy zarzuty podniesione we wniosku wst pnym s uzasadnione. W tym zakresie, w przewa aj cym stopniu, po-winna si oprze na dowodach przedstawionych przez wnioskodawców. Oczywi cie,w ramach rozpatrywania zasadno ci zarzutów konieczne staje si przeprowadzenie najwa niejszych dowodów, w ród których nale y wymieni wyja nienia sk adane przez osob (osoby) obj te wnioskiem wst pnym, przes uchanie najwa niejszych wiadków, których zeznania dotycz kluczowych okoliczno ci przedstawionych we

wniosku wst pnym, jak równie zapoznanie si z najbardziej istotnymi dokumentami w tych sprawach. Wydaje si natomiast, e b dne jest wymaganie od komisji, aby przeprowadza a w pe nym zakresie, a wi c w takim, jaki wymagany jest od organów prokuratury, post powanie dowodowe. Dotychczasowa praktyka ustrojowa wydaje sijednak postrzega taki w a nie model post powania przed KOK jako po dany. Re-alizacja tego modelu sprawia, i w post powaniu przed KOK w aden sposób nie mo e zosta zrealizowana ogólna dyrektywa wyra ona w art. 2 § 1 pkt 4 k.p.k., zgod-nie z którym post powanie powinno by kszta towane w sposób umo liwiaj cy roz-strzygni cie sprawy w rozs dnym terminie. Jednak prowadzi to do sytuacji, w której KOK w zbyt du ym stopniu stara si przejmowa funkcje realizowane przez organy prokuratury — d c w pe nym zakresie do zebrania materia u dowodowego w spra-wie (te funkcje powinien realizowa przede wszystkim podmiot, który wyst piz wnioskiem wst pnym) — jak i funkcje organu s dowego, staraj c si w mo liwiepe nym zakresie podda ocenie zebrany materia dowodowy (ta funkcja powinna byrealizowana w przewa aj cym stopniu przez Trybuna Stanu).

Nale y pami ta , e ustawodawca zdaje si dostrzega trudno ci, które powstajw zwi zku z d eniem KOK do przeprowadzenia w pe nym zakresie post powania dowodowego. W art. 9 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu [dalej: uTS] przyznano KOK uprawnienie zlecania prokuratorowi generalnemu lub Najwy -szej Izbie Kontroli przeprowadzenia post powania wyja niaj cego co do okre lonychokoliczno ci sprawy. W kontek cie tego uprawnienia nale y wyrazi stanowisko, iw przypadku spraw o wi kszej komplikacji wr cz po dane jest, aby KOK zwraca asi do tych organów, b d cych organami o zawodowym i wyspecjalizowanym cha-rakterze, o przeprowadzenie okre lonych czynno ci post powania. Brak jest równieprzeciwwskaza , aby KOK zleca a prokuraturze przeprowadzenie okre lonych prze-s ucha . Dlatego te w przypadku spraw o wi kszej zawi o ci (odno nie do stanu prawnego, jak i faktycznego) dzia ania KOK powinny w g ównej mierze koncentro-wa si na zapoznaniu si przez pos ów z materia ami przed o onymi przez prokura-tur generaln czy NIK oraz na ocenie tych materia ów. KOK nie powinna natomiast samodzielnie prowadzi w tym zakresie post powania dowodowego. W tym kontek-cie zdziwienie musi budzi fakt, i mimo olbrzymiej z o ono ci niektórych spraw,

KOK w ogóle nie korzysta z uprawnie wynikaj cych z art. 9 ust. 2 uTS.

63

Trzeba te zwróci uwag , i sama natura organu, jakim jest komisja sejmowa, zdaje si wyklucza mo liwo przeprowadzenia przez KOK w pe nym zakresie po-st powania dowodowego. Posiedzenia KOK, wed ug dotychczasowej praktyki, zwo-ywane by y z cz stotliwo ci jednego b d dwóch posiedze miesi cznie. Taka cz -

stotliwo powoduje, e w przypadku gdy komisja ma przes ucha co najmniej kilkunastu wiadków, post powanie wst pne przed komisj toczy si nie krócej niprzez okres dwóch–trzech lat b d te d u ej. Z drugiej strony komisja jest organem o charakterze nieprofesjonalnym, bowiem w jej sk ad mog wchodzi pos owie, od których nie wymaga si odpowiedniego kierunku wykszta cenia, praktyki zawodowej czy te umiej tno ci prowadzenia przes ucha . Trzeba w tym kontek cie zwróciuwag , e post powania tocz ce si w zwi zku z wnioskiem o poci gni cie do odpo-wiedzialno ci konstytucyjnej cechuj si zazwyczaj wysokim stopniem skompliko-wania zarówno pod wzgl dem faktycznym, jak i prawnym. W przypadku post powa-nia tocz cego si w toku IV kadencji Sejmu w sprawie by ego ministra skarbu pa stwa wyst powa y trzy niezale ne w tki (prywatyzacja TP SA, prywatyzacja PZU SA oraz prywatyzacja Domów Towarowych „Centrum” SA), ka dy z nich bardzo za-wi y, wymagaj cy mudnych dochodze i analiz. Z kolei, w tocz cym si post powa-niu w Sejmie IV i V kadencji w sprawie by ej przewodnicz cej KRRiT zagadnienie stanowi ce przedmiot sporu (kwestia uprawnienia KRRiT do podj cia uchwa yw przedmiocie stwierdzenia wyga ni cia mandatu jednego z cz onków Rady Nadzor-czej TVP i powo anie na jego miejsce innego cz onka) by o w rozbie ny sposób in-terpretowane przez wybitnych ekspertów z zakresu prawa handlowego. Skoro brak jest jednoznacznej opinii w ród specjalistów, to trudno wymaga , aby takiego roz-strzygni cia dokona o cia o o charakterze nieprawniczym. Wskazana specyfi ka KOK, jak i specyfi ka rozpatrywanych przez ni spraw, prowadzi do tego, e post powanietocz ce si przed t komisj odznacza si niezmiern przewlek o ci . To za skutku-je tym, e komisja ta, jak i sama instytucja odpowiedzialno ci konstytucyjnej, stajsi w znacz cym stopniu dysfunkcjonalne.

Wyra aj c postulat ograniczenia zakresu, w jakim KOK przeprowadza post po-wanie dowodowe, nale y pami ta , i ani Sejm, podejmuj c rozstrzygni cie w przed-miocie odpowiedzialno ci konstytucyjnej, ani tym bardziej KOK, przedk adaj c spra-wozdanie w sprawie wniosku wst pnego, nie rozstrzygaj , czy dana osoba dopu ci asi czynu zarzucanego we wniosku wst pnym. Skutkiem rozstrzygni cia podj tego przez Sejm jest jedynie wyst pienie do w a ciwego organu s dowego z daniem roz-strzygni cia, w post powaniu s dowym, czy dana osoba faktycznie dopu ci a si za-rzucanego jej czynu i czy w tym zakresie powinna ponie kar . Post powanie w ob-r bie Sejmu ma na celu wy cznie uprawdopodobnienie zasadno ci zarzutów sformu owanych we wniosku wst pnym. Jest to kolejny argument przemawiaj cy przeciwko praktyce wyra aj cej si w prowadzeniu przez KOK w pe nym zakresie post powania dowodowego.

Oczywi cie, nale y by dalekim od formu owania postulatów nazbyt radykalne-go skrócenia post powania przed KOK. Trzeba pami ta , e w toku tego post powa-



nia musz zosta zrealizowane cele istotne z procesowego punktu widzenia. Przebieg procesu przed Trybuna em Stanu i ewentualne dowiedzenie osobom oskar onym winy w zakresie zarzucanych im czynów jest bowiem w zasadniczym stopniu zale ne od materia u dowodowego, zgromadzonego i przedstawionego przez oskar ycieli. A ma-teria ten i oparty na nim akt oskar enia formu owane s w trakcie dochodzenia tocz -cego si w ramach KOK. Wydaje si jednak, e zbieraj c ten materia KOK powinna w szerokim zakresie korzysta z uprawnie wynikaj cych z art. 9 ust. 2 uTS. W spo-sób samodzielny KOK powinna natomiast dokonywa oceny zabranego materia u do-wodowego.

III. KOMPETENCJA SEJMU DO INICJOWANIA POST POWANIA PRZED TRYBUNA EM STANU A LEGALIZM PROCESOWY

W ród instrumentów kontrolnych przys uguj cych Sejmowi mo na wyró ni ta-kie, w przypadku których Sejm jest prawnie zobligowany do ich realizacji (np. co-roczne podejmowanie uchwa y w sprawie udzielenia absolutorium Radzie Ministrów, rozpatrywanie informacji przedk adanej przez poszczególne organy pa stwa na temat swojej dzia alno ci), jak równie instrumenty, których zastosowanie zale ne jest od uznania Sejmu (np. powo anie sejmowej komisji ledczej, poci gni cie ministra do odpowiedzialno ci politycznej, uchwalenie dezyderatu przez komisj sejmow ). Ta druga grupa wydaje si przewa a liczebnie.

W wietle dokonanego rozró nienia warto zastanowi si , czy w przypadku in-stytucji odpowiedzialno ci konstytucyjnej Sejm ma prawny obowi zek realizacji przys uguj cych mu w tym zakresie uprawnie , czy te skorzystanie z tego uprawnie-nia pozostaje w sferze uznania Sejmu. W zwi zku z tak uj tym pytaniem trzeba zwró-ci uwag , e nale y w tym zakresie wyró ni dwa odr bne dzia ania: po pierwsze, wszczynanie post powania w zakresie odpowiedzialno ci konstytucyjnej, co nast pu-je wskutek wyst pienia z wnioskiem przez uprawniony organ, po drugie, podejmowa-nie przez Sejm uchwa y w przedmiocie poci gni cia do odpowiedzialno ci konstytu-cyjnej w zwi zku z przed o onym wnioskiem wst pnym. W odniesieniu do ka degoz tych dzia a zasadne staje si rozwa enie, czy istnieje prawny obowi zek ich pod-j cia, czy te w tym zakresie przys uguje podmiotowi uprawnionemu swoboda w kwe-stii podj cia stosownego dzia ania.

Maj c na wzgl dzie mo liwe rozwi zania prawne, wszcz cie post powania prowa-dz cego do egzekwowania odpowiedzialno ci konstytucyjnej mo e by oparte na jed-nej z dwóch przeciwstawnych zasad procesowych: zasadzie legalizmu oraz zasadzie oportunizmu. Zasada legalizmu, obowi zuj ca w post powaniu karnym, wprowadza obowi zek wszcz cia post powania w ka dym przypadku, kiedy zachodzi podejrzenie pope nienia czynu zabronionego (art. 10 § 1 k.p.k.)8. Przyj cie w systemie odpowiedzial-no ci konstytucyjnej zasady legalizmu oznacza oby, i w sytuacji gdy podmioty maj ce

8 Szerzej na temat zasad legalizmu i oportunizmu w post powaniu karnym zob. np. S. Walto , Pro-ces karny. Zarys systemu, Warszawa 2005, s. 286–292.

65

uprawnienie do inicjowania post powania wst pnego stwierdz , e osoba podlegaj caodpowiedzialno ci konstytucyjnej w sposób zawiniony naruszy a konstytucj lub usta-w , wówczas owe podmioty zobligowane s ex lege wyst pi z wnioskiem o poci gni -cie do odpowiedzialno ci konstytucyjnej. Zasad odwrotn jest zasada oportunizmu pro-cesowego, zgodnie z któr wszcz cie post powania zale ne jest od uznania podmiotu, który dysponuje uprawnieniem do inicjowania tego post powania. Przyj cie obowi zy-wania tej zasady na p aszczy nie odpowiedzialno ci konstytucyjnej oznacza oby, e pod-mioty wyposa one w prawo do inicjowania post powania nie s zobligowane do wyst -powania z wnioskami wst pnymi w sytuacji, gdy istnieje podejrzenie pope nieniadeliktu konstytucyjnego. Tym samym podmiotom tym przys ugiwa aby pe na uznanio-wo w zakresie inicjowania omawianego post powania.

Odnosz c si do post powania zmierzaj cego do poci gni cia do odpowiedzialno-ci konstytucyjnej nale y przyj , e post powanie to oparte jest na zasadzie oportuni-

zmu procesowego. Przyj cie takiego stanowiska jest uzasadnione w pierwszym rz dzietym, e w przepisach nie zosta sformu owany obowi zek prawny wszcz cia post po-wania w zakresie odpowiedzialno ci konstytucyjnej. Jako ród o takiego obowi zku nie mo e by w szczególno ci wskazywany art. 10 § 1 k.p.k., statuuj cy karnoprocesowzasad legalizmu. W tym zakresie nale y zauwa y , i zgodnie z uTS przepisy k.p.k. znajduj zastosowanie wy cznie do okre lenia trybu post powania przez KOK (art. 18 ust. 2 uTS). Tym samym w adnym przypadku nie mo na przyj , e art. 10 §1 k.p.k. znajduje zastosowanie wobec podmiotów uprawnionych do wyst powania z wnioskiem wst pnym. Podobnie przepisy k.p.k. nie znajduj zastosowania wobec czynno ci Sejmu wyra aj cej si w podj ciu uchwa y w sprawie poci gni cia okre lonej osoby do odpo-wiedzialno ci konstytucyjnej. róde obowi zywania zasady legalizmu w post powa-niu w zakresie odpowiedzialno ci konstytucyjnej nie mo na równie doszukiwa siw konstytucyjnej zasadzie legalizmu (art. 7) czy te zasadzie nadrz dno ci konstytucji (art. 8). Niew tpliwie, podstawow funkcj odpowiedzialno ci konstytucyjnej jest stwo-rzenie materialnych gwarancji dla realizacji wskazanych zasad. Stwierdzenie to nie jest jednak równoznaczne z uznaniem, e tre ci wyró nionych zasad jest ustanowienie bez-wzgl dnego obowi zku cigania i egzekwowania odpowiedzialno ci przed TS w ka -dym przypadku, w którym zasady te zostan w jakikolwiek sposób naruszone.

Za przyj ciem obowi zywania na p aszczy nie odpowiedzialno ci konstytucyjnej za-sady oportunizmu procesowego wydaje si przemawia równie ta okoliczno , i insty-tucja odpowiedzialno ci konstytucyjnej jest szczególnym rodzajem odpowiedzialno ci, maj cym mieszany, prawno-polityczny charakter. Z jednej strony re im odpowiedzialno-ci konstytucyjnej odznacza si cechami charakterystycznymi dla odpowiedzialno ci praw-

nej — odpowiedzialno konstytucyjna jest odpowiedzialno ci za naruszenie prawa, ma-j c charakter osobisty i realizowana w szczególnym trybie okre lonym przepisami prawa. Podobnie prawo okre la system sankcji wymierzanych przeciwko osobie, której przepisa-ne zosta o pope nienie danego czynu. Z drugiej strony t odpowiedzialno cechuje dale-ko id ce spolityzowanie, bowiem uprawnienie do wszcz cia post powania w ramach Sej-mu, jak równie uprawnienie do wszcz cia w a ciwego post powania przed TS, przyzna-



ne zosta o podmiotom o stricte politycznym charakterze (Prezydent RP, grupa pos ów, Sejm). Niew tpliwie polityczne uwarunkowania wpisane s z natury w zdecydowan wi k-szo dzia a , które podejmowa b d te podmioty. Trudno w tym zakresie doszukiwa siistnienia obowi zku po stronie tych podmiotów. St d nale y przyj , e skorzystanie z tego uprawnienia jest warunkowane politycznym uznaniem w a ciwych podmiotów, nie stano-wi za ich obowi zku prawnego. Podobnie zreszt w zakresie uznania tych pomiotów po-zostaje, co do zasady, okre lenie tre ci wniosku wst pnego.

Podkre lenia wymaga równie fakt, e na p aszczy nie odpowiedzialno ci kon-stytucyjnej brak jest praktycznej mo liwo ci realizacji zasady legalizmu. Uprawnie-nie do inicjowania post powania wst pnego w sprawie odpowiedzialno ci konsty-tucyjnej przyznane zosta o m.in. grupie pos ów. Na podstawie obowi zuj cych przepisów nie mo na jednak stwierdzi , którzy pos owie zobowi zani s do wyst pie-nia z takim wnioskiem. Prawodawca nie okre la te , kiedy obowi zek ten si aktuali-zuje, a wi c w jakim przypadku niezidentyfi kowana w jakikolwiek bli szy sposób grupa, dzia aj c w pe ni indywidualnie, powinna doj do prze wiadczenia, e zaist-nia o prawdopodobie stwo wyst pienia deliktu konstytucyjnego. Brak jest ponadto jakichkolwiek przepisów, które sankcjonowa y zaniechanie wyst pienia przez gruppos ów z wnioskiem o poci gni cie do odpowiedzialno ci konstytucyjnej. Przyj cietezy o obowi zku grupy pos ów wyst powania z wnioskami wst pnymi prowokowa-oby nast pne pytania, na które pró no szuka odpowiedzi, np. czy realizacja przez

okre lon grup pos ów obowi zku wyst pienia z wnioskiem zwalnia z tego obowi z-ku wszystkich pozosta ych pos ów? A je li ten wniosek zosta by sformu owany w spo-sób niew a ciwy (np. nie wszystkie podmioty winne zarzucanego dzia ania zosta yobj te wnioskiem), to czy pozosta a grupa pos ów zobowi zana jest wyst pi z alter-natywnym, poprawnym wnioskiem? Z kolei przyj cie konstrukcji, zgodnie z któr na prezydencie ci y obowi zek wyst pienia z wnioskiem wst pnym w ka dym przy-padku podejrzenia pope nienia deliktu konstytucyjnego przez inne podmioty podle-gaj ce kognicji TS, skutkowa b dzie tym, i zaniechanie wyst pienia przez prezy-denta ze stosownym wnioskiem stanowi oby samo w sobie delikt konstytucyjny. Tezt , jako nieznajduj c uzasadnienia, nale y zdecydowanie odrzuci .

Podobne uwagi i argumentacj nale y odnie do realizacji przez Sejm kompeten-cji wyra aj cej si w podj ciu uchwa y w przedmiocie odpowiedzialno ci konstytucyj-nej. Równie w tym zakresie powinno zosta przyj te stanowisko, i realizacja tej kom-petencji powinna by ujmowana nie w postaci obowi zku, ale uprawnienia, z którego skorzystanie zale ne jest od woli Sejmu. W zwi zku z tym Sejm nie jest prawnie zobo-wi zany do podj cia uchwa y o poci gni ciu danej osoby do odpowiedzialno ci konsty-tucyjnej nawet w sytuacji, gdy zarzuty sformu owane we wniosku wst pnym, w wietleprzeprowadzonego post powania wst pnego, nale a oby uzna jako zasadne. Podobnie Sejm nie ma obowi zku umorzy post powania w przypadku, gdy bior c pod uwag ze-brany materia dowodowy zarzuty sformu owane we wniosku nie znajduj zbyt silnego uzasadnienia. Oprócz przytaczanych ju argumentów (brak sformu owania w przepisach prawnych obowi zku podj cia uchwa y o poci gni ciu do odpowiedzialno ci konstytu-

67

cyjnej, prawno-polityczny charakter instytucji odpowiedzialno ci konstytucyjnej) nale-y wskaza na jeszcze jeden argument, uzasadniaj cy przyj cie tezy opieraj cej post -

powanie w zakresie odpowiedzialno ci konstytucyjnej na zasadzie oportunizmu procesowego. Otó , za tak konstrukcj przemawia sformu owanie stosownych przepi-sów, w których mowa jest o mo liwo ci wszcz cia post powania przed Trybuna em Sta-nu, a nie o obowi zku (por. art. 145 ust. 1–2 konstytucji, art. 6 ust. 1–3 uTS).

Maj c na wzgl dzie powy sz argumentacj , nale y przyj , e na p aszczy nieodpowiedzialno ci konstytucyjnej, w stosunku do post powania poprzedzaj cego w a-ciwe rozpoznanie sprawy przez Trybuna Stanu, obowi zuje zasada oportunizmu pro-

cesowego. Pogl d taki wydaje si równie przewa a w literaturze9, cho wymaga wskazania, e wyra ane jest równie stanowisko o obowi zywaniu na p aszczy nieodpowiedzialno ci konstytucyjnej zasady legalizmu procesowego10.

IV. DOPUSZCZALNO POCI GNI CIA DO ODPOWIEDZIALNO CIKONSTYTUCYJNEJ CZ ONKÓW ORGANÓW KOLEGIALNYCH ZA DZIA ANIA

PODEJMOWANE PRZEZ ORGAN KOLEGIALNY IN GREMIO

W aspekcie podmiotowym, post powanie wst pne w zakresie odpowiedzialno cikonstytucyjnej obejmuje osoby, które piastuj (b d te piastowa y w przesz o ci) jed-n z funkcji pa stwowych wymienionych w art. 198 ust. 1 Konstytucji. Nale y jed-nak zwróci uwag , e niektóre z osób wskazanych w art. 198 ust. 1 s jednocze niecz onkami okre lonych w konstytucji organów kolegialnych (dotyczy to Rady Mini-strów oraz Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji). Ponadto w odniesieniu do cz cipodmiotów wymienionych w art. 198 ust. 1 Konstytucji przepisy ustaw stanowi , eosoby te wchodz w sk ad okre lonych organów kolegialnych11. Maj c na wzgl dziewspomnian okoliczno , wy ania si pytanie, czy podmioty poddane kognicji Try-buna u Stanu mog zosta poci gni te do odpowiedzialno ci konstytucyjnej za dzia-ania podejmowane przez organ, w sk ad którego wchodz . Odpowied na to pytanie

staje si istotna, je li wzi pod uwag zakres dzia a podlegaj cych kontroli sprawo-wanej przez Sejm w post powaniu w sprawie poci gni cia do odpowiedzialno ci kon-

9 Por. np. J. Grajewski, Warunki ustawowe i wymogi formalne wst pnego wniosku o poci gni ciedo odpowiedzialno ci konstytucyjnej przed Trybuna em Stanu, „Przegl d Sejmowy” 2003, nr 1, s. 17, oraz P. Wili ski, Wszcz cie post powania w przedmiocie odpowiedzialno ci konstytucyjnej cz onka organu ko-legialnego, [w:] Post powanie przed Komisj Odpowiedzialno ci Konstytucyjnej. Zagadnienia modelo-we, „Studia Biura Analiz Sejmowych”, Warszawa 2007, s. 88–90.

10 Stanowisko uznaj ce obowi zywanie w re imie odpowiedzialno ci konstytucyjnej zasady legali-zmu wyra a W. Odrow -Sypniewski. Zdaniem tego autora, za przyj ciem tezy o istnieniu obowi zku ini-cjowania post powania w zakresie odpowiedzialno ci konstytucyjnej przez uprawnione podmioty prze-mawiaj przede wszystkim: konstytucyjna zasada pa stwa prawnego, zasada legalizmu oraz zasada nad-rz dno ci konstytucji. Por. W. Odrow -Sypniewski, Odpowiedzialno konstytucyjna cz onków organu kolegialnego, „Przegl d Sejmowy” 2006, nr 6, s. 97–109.

11 Np. zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2, z pó n. zm.) w sk ad Rady Polityki Pieni nej wchodzi prezes NBP, natomiast zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwy szej Izbie Kontroli (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 85, poz. 937, z pó n. zm.) prezes NIK wchodzi w sk ad Kolegium NIK.



stytucyjnej. Dopuszczenie odpowiedzialno ci za dzia ania organów kolegialnych oznacza oby, e odpowiedzialno ci konstytucyjn obj te s nie tylko dzia ania indy-widualne, ale do pewnego stopnia równie dzia ania podejmowane przez niektóre or-gany kolegialne.

W praktyce post powania w zakresie odpowiedzialno ci konstytucyjnej przyj toszerok koncepcj czynu rozumianego jako zindywidualizowane dzia anie podmiotu podlegaj cego odpowiedzialno ci. Zgodnie z t koncepcj uznaje si , i podstaw od-powiedzialno ci konstytucyjnej mog stanowi dzia ania przypisywane organom ko-legialnym, w których podj ciu bra udzia podmiot poddany kognicji TS12. Ka dora-zowo jednak odpowiedzialno ta powstaje jedynie w sytuacji, gdy istnieje mo liwoprzypisania danemu cz onkowi organu kolegialnego winy. W tym kontek cie nale ystwierdzi , i konstrukcja dopuszczaj ca odpowiedzialno osób wymienionych w art. 198 ust. 1 Konstytucji za dzia ania organów kolegialnych zas uguje na aproba-t . Stanowi bowiem realizacj ogólnej dyrektywy, zgodnie z któr re imem odpowie-dzialno ci konstytucyjnej powinien by obj ty mo liwie szeroki katalog potencjal-nych narusze prawa przez najwy szych piastunów w adzy pa stwowej, nawet je lidane dzia anie w sensie prawnym trzeba przypisa organowi kolegialnemu.

Za dopuszczeniem mo liwo ci ponoszenia przez cz onków organów kolegial-nych odpowiedzialno ci za dzia ania podejmowane przez ten organ przemawia jeszcze jedna okoliczno . Zakres kompetencji niektórych osób, poddanych kogni-cji Trybuna u Stanu, wyczerpuje si w pe nieniu funkcji cz onka okre lonego orga-nu kolegialnego i w podejmowaniu dzia a w ramach tego organu. Taka sytuacja ma miejsce w szczególno ci w przypadku cz onków KRRiT. Z wyj tkiem przewod-nicz cego Rady pozostali cz onkowie nie maj adnych kompetencji, które wyko-nywaliby dzia aj c indywidualnie — wszystkie ich uprawnienia wyczerpuj siw podejmowaniu dzia a w ramach organu kolegialnego, jakim jest KRRiT. Tym samym ograniczony pozostaje zakres dzia a cz onków KRRiT, które mog yby bykwalifi kowane jako delikt konstytucyjny13. Podobna sytuacja mia a miejsce w mo-mencie przywracania instytucji odpowiedzialno ci konstytucyjnej w 1982 r., kiedy to odpowiedzialno ci konstytucyjn zostali obj ci cz onkowie ówczesnej Rady Pa stwa. Trudno zatem przyj , e ustrojodawca dopu ci odpowiedzialno tych osób przed Trybuna em Stanu, je eli nie mogliby oni ponosi odpowiedzialno ci za dzia ania organu, w którego sk ad wchodz .

Dopuszczenie odpowiedzialno ci za dzia ania organów kolegialnych rodzi jednak pytanie, czy w przypadku, kiedy przedmiotem zarzutu jest dzia anie organu kolegial-

12 Spo ród 15 spraw, które dotychczas rozpatrywa a KOK, a w 5 sprawach zarzuty zwi zane by yz dzia aniami podj tymi przez organ kolegialny.

13 Niew tpliwie cz onek KRRiT nie mo e pope ni deliktu konstytucyjnego w zwi zku z realiza-cj swoich kompetencji (tzn. dzia a podejmowanych w ramach urz dowania), skoro nie posiada on adnych kompetencji realizowanych indywidualnie. Zawsze jednak cz onek Rady mo e dopu ci si

deliktu konstytucyjnego. W zwi zku z zajmowanym stanowiskiem b dzie to mia o miejsce w przypad-ku, gdy cz onek Rady b dzie sobie uzurpowa kompetencje, których nie przyznaj mu obowi zuj ceprzepisy.

69

nego, post powanie musi si toczy przeciwko wszystkim osobom (i stosownie do tego istnieje obowi zek skierowania wniosku wst pnego przeciwko wszystkim cz on-kom organu kolegialnego, które bra y udzia w skar onym dzia aniu organu kolegial-nego), czy te dopuszczalne jest obj cie wnioskiem tylko niektórych osób wchodz -cych w sk ad danego organu kolegialnego (np. przewodnicz cego danego organu). Dotychczasowa praktyka w tym zakresie by a niejednolita14. Sprawa ta sta a si spor-na równie w tocz cym si obecnie post powaniu przeciwko by ej przewodnicz cejKRRiT15. Tak e doktryna nie wypracowa a w tym wzgl dzie jednolitego stanowiska. Wyra any jest zarówno pogl d, i konieczne jest obj cie wnioskiem wst pnym wszystkich cz onków organu kolegialnego, którzy wywierali wp yw na skar one dzia-ania16, jak i stanowisko dopuszczaj ce obj cie wnioskiem pojedynczych cz onków

organu kolegialnego17.Odnosz c si do powy szej kwestii, zasadny wydaje si pogl d, i w przypadku

gdy podstaw poci gni cia do odpowiedzialno ci konstytucyjnej jest dzia anie orga-nu kolegialnego, to wówczas ewentualna odpowiedzialno konstytucyjna winna byegzekwowana w stosunku do wszystkich osób, które swoim dzia aniem przyczyni ysi do podj cia przez dany organ kolegialny dzia ania naruszaj cego przepisy konsty-tucji b d ustaw. Nale y jednak przyj , i na tle konkretnego stanu faktycznego mog wyst pi okoliczno ci sk aniaj ce do dopuszczenia prowadzenia post powaniatylko w stosunku do niektórych osób wchodz cych w sk ad organów kolegialnych. Chodzi tutaj o okoliczno ci maj ce charakter prawny b d faktyczny, które sprawia-j , i stopie przyczynienia si danej osoby do podj cia przez organ kolegialny dzia-ania stanowi cego naruszenie konstytucji b d ustaw jest wi kszy ni innych osób18.

W ród tych okoliczno ci mo na wymieni np. szczególn pozycj jednego z cz on-ków organu kolegialnego wyra aj c si w pe nieniu funkcji przewodnicz cego orga-nu kolegialnego (dzi ki pe nionej funkcji przewodnicz cy móg by np. forsowa pod-

14 Np. w sprawie przeciwko cz onkom Rady Pa stwa, w zwi zku z wprowadzeniem stanu wojenne-go, wnioskiem wst pnym obj ci zostali wszyscy cz onkowie Rady Pa stwa. Podobnie konieczno poci -gni cia do odpowiedzialno ci wszystkich cz onków organu kolegialnego podnoszona by a w post powa-niu w sprawie B. Sulika. Natomiast w pozosta ych sprawach dopuszczono, aby post powanie toczy o siprzeciwko pojedynczym osobom wchodz cym w sk ad organów kolegialnych.

15 W post powaniu tym b. przewodnicz ca KRRiT zaj a stanowisko, i niedopuszczalne jest obj -cie wnioskiem wst pnym wy cznie pojedynczych osób wchodz cych w sk ad organu kolegialnego.

16 Tak P. Sarnecki, Opinia prawna o mo liwo ci wszcz cia post powania w zakresie odpowiedzial-no ci konstytucyjnej wobec cz onka organu kolegialnego, [w:] Post powanie przed Komisj Odpowiedzial-no ci Konstytucyjnej. Zagadnienia modelowe, „Studia Biura Analiz Sejmowych” Kancelarii Sejmu, War-szawa 2007, s. 101; K. Zgryzek, Opinia prawna o mo liwo ci wszcz cia post powania w zakresie odpo-wiedzialno ci konstytucyjnego wobec cz onka organu kolegialnego, [w:] Post powanie przed Komisj Od-powiedzialno ci Konstytucyjnej..., s. 94; W. Odrow -Sypniewski, op. cit., s. 109–118.

17 Tak R. Kmiecik, Opinia prawna o mo liwo ci wszcz cia post powania w zakresie odpowiedzial-no ci konstytucyjnej wobec cz onka organu kolegialnego, [w:] Post powanie przed Komisj Odpowiedzial-no ci Konstytucyjnej..., s. 97 oraz, jak si wydaje, P. Wili ski, op. cit., s. 91–93.

18 Taka argumentacja przywo ywana by a równie przez podmioty wyst puj ce z wnioskami wst p-nymi w sprawie poci gni cia do odpowiedzialno ci konstytucyjnej. (Por. np. wypowied przedstawiciela wnioskodawców w sprawie b. przewodnicz cej KRRiT na posiedzeniu KOK w dniu 9 marca 2006 r.



j cie przez organ kolegialny uchwa y niezgodnej z prawem). Podobnie jako okoliczno tak mo na by zakwalifi kowa inicjowanie przez dan osob dzia ania organu kolegialnego niezgodnego z prawem (np. wniesienie przez dan osob wnio-sku o podj cie przez organ kolegialny czynno ci niezgodnej z prawem, je li osoba ta mia a wiadomo bezprawno ci dzia ania).

Drugim argumentem, który zdaje si dopuszcza prowadzenie post powania prze-ciwko wybranym cz onkom organu kolegialnego, jest brak wyra onego w przepisach prawnych obowi zku obj cia wnioskiem wst pnym wszystkich cz onków organu ko-legialnego. W przypadku odpowiedzialno ci karnej nakaz obj cia post powaniem wszystkich osób podejrzewanych o pope nienie czynu wype niaj cego znamiona prze-st pstwa wynika w pierwszym rz dzie z oparcia post powania karnego na zasadzie legalizmu (art. 10 § 1 k.p.k.). Zasada legalizmu nie znajduje jednak zastosowania w post powaniu w sprawie poci gni cia do odpowiedzialno ci konstytucyjnej. Trzeba te zauwa y , e w przypadku przest pstw ciganych na wniosek, których tryb ciga-nia jest zbli ony do trybu cigania deliktów konstytucyjnych, to podmiot uprawniony do wyst powania z wnioskiem o ciganie wyznacza kr g osób, które maj by ciga-ne. Je li dzia ania naruszaj ce prawo zosta yby podj te przez organ kolegialny (np. organ kolegialny wyda o wiadczenie, w którym wiadomie dopuszczono si pomó-wienia), to wówczas brak jest przeszkód, aby post powanie zosta o wszcz te prze-ciwko jednej osobie (np. przewodnicz cemu danego organu). Podobn interpretacjnale y odnie do re imu odpowiedzialno ci konstytucyjnej.

Maj c na wzgl dzie wcze niejsze uwagi nale y dopu ci sytuacj , w której post -powanie w sprawie odpowiedzialno ci konstytucyjnej w zwi zku z dzia aniami organu kolegialnego toczy si tylko wobec pojedynczych cz onków danego organu. Mo liwotaka winna by jednak ograniczona wy cznie do tych sytuacji, w których osoba obj tawnioskiem przyczyni a si swoim dzia aniem w sposób szczególny do podj cia skar o-nego dzia ania. Nie mo na tutaj nie dostrzec istotnego zagro enia zwi zanego z docho-dzeniem odpowiedzialno ci wy cznie wobec niektórych cz onków organów kolegial-nych. Dopuszczenie prowadzenia post powania przeciwko pojedynczym cz onkomorganu kolegialnego pozwala wnioskodawcom swobodnie decydowa , który z cz on-ków danego organu kolegialnego ma zosta poci gni ty do odpowiedzialno ci konsty-tucyjnej. To za mo e rodzi pytanie o motywy polityczne takiego dzia ania. Wskazane niebezpiecze stwo wzmacnia z kolei argument przemawiaj cy za przyj ciem zasady, iwszyscy cz onkowie organu kolegialnego powinni by obj ci wnioskiem wst pnym,a ograniczenie wniosków do niektórych tylko cz onków ma wyj tkowy charakter. Nie mo na jednak pomija , e w przypadku organu, w sk ad którego wchodzi co najmniej kilkana cie osób (Rada Ministrów), przyj cie bezwzgl dnego obowi zywania tej zasa-dy powodowa oby, e ewentualne post powania wst pne tocz ce si przed KOK by y-by wielokrotnie d u sze ni obecnie. To za mog oby skutecznie parali owa mo liwoegzekwowania odpowiedzialno ci konstytucyjnej.

W praktyce post powania przed KOK wy oni a si równie w tpliwo , czy je-eli wniosek o poci gni cie do odpowiedzialno ci konstytucyjnej — w zwi zku z dzia-

71

aniami organu kolegialnego — zosta skierowany wy cznie wobec pojedynczych cz onków organu kolegialnego, to wówczas wniosek ten spe nia warunki, o których mowa w art. 6 ust. 6 uTS. Przyj cie koncepcji, i do warunków okre lonych w usta-wie, o których mowa w art. 6 ust. 6, zalicza si tak e wymóg obj cia wnioskiem wszystkich cz onków organu kolegialnego, powodowa oby, i marsza ek Sejmu zobo-wi zany by by zwróci taki wniosek wnioskodawcom, wzywaj c ich do obj cia wnio-skiem wszystkich cz onków organu kolegialnego. Odnosz c si do tej kwestii bardziej zasadne wydaje si stanowisko, i wymóg obj cia wnioskiem wszystkich cz onkóworganu kolegialnego nie stanowi warunku okre lonego w ustawie, o którym mowa w art. 6 ust. 6 uTS. Warunki, którym musi odpowiada wniosek wst pny, wynikajprzede wszystkim z k.p.k. (tak zgodnie z odes aniem zawartym w art. 6 ust. 5 uTS). Uwzgl dniaj c specyfi k re imu odpowiedzialno ci konstytucyjnej trudno jest wska-za na p aszczy nie k.p.k. przepis, który obligowa by obj ciem przez akt oskar eniawszystkich cz onków organu kolegialnego, którzy brali udzia w podj ciu przez ten organ skar onej decyzji. W szczególno ci wydaje si , e ród em takiego obowi zkunie jest zasada legalizmu procesowego, gdy nie znajduje ona zastosowania na grun-cie odpowiedzialno ci konstytucyjnej. W zwi zku z powy szym, brak obj cia wnio-skiem wst pnym wszystkich cz onków organu kolegialnego nie mo e by kwalifi ko-wane jako niespe nienie warunku okre lonego w ustawie, o którym mowa w art. 6 ust. 6 uTS.

V. EFEKTYWNO REALIZACJI PRZEZ SEJM KOMPETENCJI DO INICJOWANIA POST POWANIA PRZED TRYBUNA EM STANU

Z perspektywy ponad dwudziestupi ciu lat, które up yn y od przywrócenia w Polsce instytucji odpowiedzialno ci konstytucyjnej, praktyka realizacji tej instytu-cji nie jawi si jako szczególnie bogata. Chodzi tutaj w szczególno ci o okoliczno ,e dotychczas parlament (Sejm, Zgromadzenie Narodowe) niemal nie korzysta

z mo liwo ci poci gni cia do odpowiedzialno ci konstytucyjnej.Niew tpliwie, w przypadku odpowiedzialno ci konstytucyjnej ocena efektywno-

ci realizacji tej kompetencji jest problematyczna. W uj ciu statystycznym o takiej efektywno ci mo na by mówi wy cznie wówczas, gdyby sumarycznie da o si okre-li liczb przypadków narusze konstytucji i ustaw, których dopu ci y si osoby pod-

legaj ce odpowiedzialno ci konstytucyjnej. Nast pnie za takie dane musia yby zo-sta odniesione do liczby spraw, które w ramach post powania wst pnego zosta yzainicjowane przed Sejmem i rozstrzygni te przez Trybuna Stanu. Oczywi cie zgro-madzenie danych o liczbie deliktów konstytucyjnych jest niemo liwe, co wyklucza rozwa ania na temat rozumianej w powy szy sposób efektywno ci.

Niezale nie od tej okoliczno ci wydaje si jednak, i istniej przes anki, na podstawie których mo na stwierdzi , e ogólnie rozumiana efektywno post po-wania w zakresie odpowiedzialno ci konstytucyjnej jest stosunkowo niska. Wystar-czy odwo a si do nast puj cych danych. Do 2007 r. Komisja Odpowiedzialno ciKonstytucyjnej rozpatrzy a cznie 14 wniosków o poci gni cie do odpowiedzial-



no ci konstytucyjnej. Spo ród tych spraw, w 4 przypadkach zosta a podj ta przez Sejm uchwa a o poci gni ciu do odpowiedzialno ci konstytucyjnej. Tylko jedna spo ród tych spraw zako czy a si merytorycznym rozstrzygni ciem przez Trybu-na Stanu. Nale y te zestawi liczb przypadków naruszenia prawa przez osoby podlegaj ce odpowiedzialno ci konstytucyjnej. Mimo braku w tym zakresie jakich-kolwiek danych nale y przyj , e liczba takich przypadków z pewno ci wielo-krotnie przekracza liczb spraw, które sta y si przedmiotem post powania przed Trybuna em Stanu (czy te przed KOK). Zapewne znaczna cz tych naruszemo e zosta uznana za niekwalifi kuj c si do egzekwowania w trybie odpowie-dzialno ci konstytucyjnej19. Jednak e co jaki czas, zale nie od aktualnego stanu stosunków pomi dzy g ównymi si ami politycznymi, formu owane s zarzuty na-ruszenia przepisów konstytucji przez piastunów najwy szych organów pa stwa. I niezmiernie rzadko zdarza si , aby w zwi zku z podnoszonymi uchybieniami któ-rykolwiek z uprawnionych podmiotów wyst pi z wnioskiem wst pnym w sprawie poci gni cia do odpowiedzialno ci konstytucyjnej. Z tego punktu widzenia insty-tucja odpowiedzialno ci konstytucyjnej (i odpowiednio kompetencja Sejmu do po-ci gania do odpowiedzialno ci konstytucyjnej) musz si jawi jako instytucje sto-sunkowo ma o efektywne.

Jakie s g ówne przyczyny, e efektywno ta kszta tuje si na tak niskim pozio-mie? Wydaje si , e nale y uwzgl dni w tym zakresie nast puj ce okoliczno ci:

— postrzeganie przez podmioty, którym przys uguje uprawnienie do wyst pie-nia z wnioskiem wst pnym, odpowiedzialno ci konstytucyjnej jako instytucji wyso-ce skomplikowanej i niezmiernie czasoch onnej w realizacji;

— przewlek o post powania sejmowego w zakresie wniosku wst pnego; doty-czy to zarówno d ugo ci okresu, w jakim poszczególne sprawy s rozpatrywane w ob-r bie sejmowej komisji odpowiedzialno ci konstytucyjnej, jak i d ugo ci rozpatrywa-nia tych wniosków na forum Sejmu (przewlek o ta sta a si m.in. przyczynprzedawnienia zarzutów w tzw. sprawie przeciwko autorom stanu wojennego);

— zbyt wysoki próg wi kszo ci konieczny do postawienia Prezydenta RP w stan oskar enia przez Zgromadzenie Narodowe oraz do poci gni cia do odpowiedzialno-ci konstytucyjnej cz onków Rady Ministrów przez Sejm, co czyni stosunkowo ma o

prawdopodobnym podj cie odpowiednich uchwa w sytuacji sprzeciwu ze strony któ-rego z ugrupowa reprezentowanych w Sejmie;

19 W tym kontek cie mo na przyk adowo wskaza , e z formalnego punktu widzenia ka dy przypa-dek niedope nienia przez ministra terminu udzielenia odpowiedzi na interpelacj b d zapytanie poselskie (termin ten wynika z art. 115 ust. 1 Konstytucji) kwalifi kowa nale y jako delikt konstytucyjny. O liczbie opó nie w tych przypadkach wiadcz za czniki do sprawozda stenografi cznych z posiedze Sejmu, w których publikowane s interpelacje i zapytania oraz tre udzielonej odpowiedzi wraz z terminem jej udzielenia. Podobnie wydanie przez w a ciwego ministra rozporz dzenia przekraczaj cego zakres upo-wa nienia ustawowego b d niezgodnego z wytycznymi równie b dzie stanowi delikt konstytucyjny. Dotychczas sprawy te nie by y jednak traktowane jako uzasadniaj ce wszcz cie procedury odpowiedzial-no ci konstytucyjnej.

73

— spolityzowanie rozstrzygni cia w przedmiocie uchwa y w sprawie poci -gni cia do odpowiedzialno ci konstytucyjnej, co mo e powodowa , e w przypad-ku poci gania do odpowiedzialno ci konstytucyjnej argumenty prawne mog nie mie pierwszoplanowanego znaczenia w zderzeniu z potrzebami politycznymi.

W ramach tego wyliczenia nale y zwróci szczególn uwag na wzmiankowa-n nadmiern przewlek o wewn trzsejmowego post powania w zakresie poci -gni cia do odpowiedzialno ci konstytucyjnej. W praktyce realizacji instytucji od-powiedzialno ci konstytucyjnej regu sta o si , i d ugo post powania wewn trzsejmowego wynosi co najmniej dwa–trzy lata, przy tym wyj tkowo tylko zako czenie post powania nast puje w tej samej kadencji Sejmu, w której wniesio-ny zosta wniosek wst pny. Taka przewlek o post powania wywo uje bardzo nie-korzystne skutki, je li uwzgl dni si funkcje, które powinna realizowa instytucja odpowiedzialno ci konstytucyjnej. Jak ju wskazywa em, we wspó czesnym kon-stytucjonalizmie instytucja odpowiedzialno ci konstytucyjnej klasyfi kowana jest jako jeden z istotnych instrumentów gwarantuj cych realizacj zasady legalizmu w dzia alno ci najwy szych piastunów w adzy. Z tego punktu widzenia nale yprzypisa omawianemu re imowi odpowiedzialno ci trzy istotne funkcje: prewen-cyjn , represyjn i kompensacyjn . Pierwsza z wymienionych funkcji wyra a siw przeciwdzia aniu dopuszczania si narusze konstytucji b d ustaw przez piastu-nów najwy szych organów w adzy. rodkiem s u cym realizacji funkcji prewen-cyjnej jest zagro enie zastosowania okre lonych dolegliwo ci wobec podmiotów ami cych prawo. Funkcja represyjna powinna by postrzegana w swej typowo kar-

nistycznej postaci jako odp ata sprawcy za czyn. Natomiast funkcja kompensacyj-na ma wymiar ogólnospo eczny i jej realizacja przejawia si w przekazaniu opinii publicznej, i piastuni najwy szych organów w adzy nie pozostan bezkarni, je liw swojej dzia alno ci dopuszcz si naruszenia prawa. Wymienione tutaj funkcje, które mo na przypisa odpowiedzialno ci konstytucyjnej, nie b d realizowane, je-li egzekwowanie odpowiedzialno ci konstytucyjnej stanowi b dzie proces nad-

miernie d ugotrwa y. Ma to szczególne znaczenie w odniesieniu do funkcji kom-pensacyjnej. Bez w tpienia, jest ona realizowana jedynie w minimalnym stopniu w sytuacji, gdy ukaranie okre lonej osoby w trybie odpowiedzialno ci konstytucyj-nej nast puje po siedmiu czy o miu latach od momentu, w którym osoba ta dopu-ci a si — dzia aj c jako organ pa stwa — naruszenia konstytucji b d ustawy.

Wówczas bowiem zdecydowana cz opinii publicznej nie pami ta ju okoliczno-ci sprawy i zainteresowanie spo eczne dan spraw b dzie znikome.

Szybko post powania w sprawach zwi zanych z odpowiedzialno ci konsty-tucyjn jest istotna równie z punktu widzenia osoby obj tej wnioskiem wst pnym.Nale y pami ta , e osobami, przeciwko którym formu owane s wnioski dotycz -ce odpowiedzialno ci konstytucyjnej, s cz sto osoby, które dotychczas wi za yswoj aktywno zawodow z dzia alno ci publiczn , piastuj c najwy sze stano-wiska pa stwowe. Przeci gaj ce si post powanie oznacza w tym przypadku, eosoby te trwaj w swoistym zawieszeniu, bowiem publicznie sformu owane w sto-



sunku do nich zarzuty nie doczeka y si rozstrzygni cia. W wi kszo ci zatem przy-padków dalsze zajmowanie wysokich stanowisk w aparacie pa stwowym b dzie dla tych osób niemo liwe, a do czasu zako czenia post powania w przedmiocie odpowiedzialno ci konstytucyjnej. Nie jest to jednak sytuacja korzystna dla osób, przeciwko którym sformu owane zosta y zarzuty, i z ich punktu widzenia po da-ne jest, aby post powanie to zako czy o si mo liwie jak najszybciej.

Wskazana niska efektywno w realizacji przez Sejm uprawnienia do inicjowa-nia post powania przed Trybuna em Stanu nie musi prowadzi w sposób bezpo-redni do konstatacji, e równie nisko nale y oceni efektywno sprawowanej

w tym zakresie kontroli sejmowej. Niew tpliwie, w toku kontroli sprawowanej przez KOK wielokrotnie mia o miejsce stwierdzenie nieprawid owo ci i uchybiew dzia alno ci osób, które zosta y obj te wnioskiem wst pnym o poci gni cie do odpowiedzialno ci konstytucyjnej. Stwierdzenie tych uchybie dokonywane by oprzy tym niezale nie od tego, czy Sejm podj nast pnie uchwa o poci gni ciu danej osoby do odpowiedzialno ci konstytucyjnej, czy te umorzy post powaniew sprawie. Nawet je li informacje o wynikach prowadzonego przez KOK post po-wania nie s z uwag ledzone przez osoby pe ni ce najwy sze funkcje w pa stwie,to niew tpliwie informacje te, w szerszym b d w szym zakresie, docieraj do tych osób. To za pe ni bardzo istotn rol ogólnoprewencyjn , prowadz c do wy-robienia w ród najwy szych piastunów w adzy przekonania, i ra ce przypadki naruszenia prawa mog si spotka z konkretnymi dolegliwo ciami. Podobn rolnale y zreszt przypisa dzia aniom podejmowanym przez sejmow komisj led-cz . Równie dzia ania tej komisji nie wyczerpuj si w stwierdzeniu negatywnych praktyk w dzia alno ci organów pa stwa, ale maj ponadto ukazywa na forum pu-blicznym te praktyki, spe niaj c w tym zakresie szeroko rozumian funkcj ogól-noprewencyjn .

VI. UWAGI KO COWE

Na zako czenie warto postawi fundamentalne pytanie: czy wobec znikomej aktywno ci orzeczniczzej TS uzasadnione jest dalsze istnienie instytucji odpowie-dzialno ci konstytucyjnej w Polsce. W tpliwo ci w tym wzgl dzie formu owane by y wielokrotnie przy kolejnych przypadkach umorzenia przez Sejm post powa-nia wst pnego w sprawie odpowiedzialno ci konstytucyjnej.

Wydaje si , i postulat zniesienia odpowiedzialno ci konstytucyjnej nale yuzna za nieuzasadniony. W szczególno ci, znikoma aktywno orzecznicza Try-buna u Stanu nie stanowi wystarczaj cego argumentu przes dzaj cego o potrzebie zniesienia tej instytucji. Trzeba pami ta , e instytucja ta ma spe nia funkcj swo-istego wentylu bezpiecze stwa, który winien znajdowa zastosowanie w wyj tko-wych sytuacjach.

Potrzeba istnienia instytucji odpowiedzialno ci konstytucyjnej staje si tym bardziej uzasadniona, je li wzi pod uwag , e w praktyce ustrojowej ostatnich lat

75

mia o miejsce co najmniej kilka przypadków, kiedy to organy powo ane do ciga-nia przest pstw okaza y si nieskuteczne w ciganiu narusze prawa, których do-pu cili si najwy si funkcjonariusze pa stwa. Fakt ten dobitnie ukaza a afera zwi -zana z wprowadzeniem zmian do ustawy o radiofonii i telewizji, kiedy to komisja ledcza, dzia aj ca przy bardzo znacz cym zainteresowaniu opinii publicznej, by a

bardziej efektywna ni prokuratura. Na tle wskazanego przyk adu wy ania si za-tem konstatacja, i politycy mog by bardziej dociekliwi i efektywni w d eniu do ustalenia prawdy ni powo ane do tego organy pa stwa. To za przemawia prze-ciwko zniesieniu instytucji odpowiedzialno ci konstytucyjnej.

Obok ewentualnego postulatu zniesienia instytucji odpowiedzialno ci konsty-tucyjnej cz sto wyra any jest równie , mniej radykalny w swoich skutkach, postu-lat likwidacji Trybuna u Stanu i przekazania orzekania w zakresie odpowiedzialno-ci konstytucyjnej Trybuna owi Konstytucyjnemu. W odniesieniu do tej ostatniej

propozycji nale y jednak zwróci uwag , e g ówn przyczyn s abo ci polskiego modelu odpowiedzialno ci konstytucyjnej stanowi praktyka realizacji tej odpowie-dzialno ci na p aszczy nie post powania parlamentarnego. Dotychczas, zdecydo-wana wi kszo wniosków wst pnych dotycz cych poci gni cia do odpowiedzial-no ci najwy szych funkcjonariuszy pa stwa nie doczeka a si rozstrzygni cia przez Trybuna Stanu, brak by o bowiem woli politycznej ze strony Sejmu do skie-rowania sprawy do Trybuna u. I ten fakt wydaje si w zasadniczym stopniu ci yna negatywnym postrzeganiu instytucji odpowiedzialno ci konstytucyjnej w Pol-sce. Natomiast to, czy sprawy z zakresu odpowiedzialno ci konstytucyjnej naledo kognicji Trybuna u Stanu, czy te zosta yby powierzone Trybuna owi Konstytu-cyjnemu, wydaje si odgrywa w rzeczywisto ci drugorz dne znaczenie.

SUMMARY

of the article:The Constitutional Accountability and Sejm Oversight: Selected Issues

This article discusses selected issues concerning the exercise by the Sejm of its powers to hold persons performing top State positions (from the point of view of Sejm oversight) account-able before the Tribunal of State.

Authors of analysis of the Sejm authority to deal with preliminary motions to hold persons constitutionally accountable pointed out that in such power the oversight function of the Sejm is realized. However, they also noted that such power has at the same time some specific features as compared with other instruments of oversight exercised by Sejm. Then, the proceedings be-fore the Constitutional Accountability Committee of the Sejm were described. In this respect, the standpoint which considers such proceedings as completely consistent with pre-trial proceed-ings in the penal procedure should be criticized. They also opted for reduction of the scope of the proceedings in the Committee in relation to evidence. Similar criticism was caused by the lack of application by the Committee of instruments regulated in Article 9(2) of the Act on the Tribunal of State. Addressing a controversial issue whether the proceedings to hold persons con-



stitutionally accountable is based on the principle of procedural legality, it was ascertained that in such proceedings the principle of opportunism exists. Therefore, the Sejm is not under legal obligation to initiate, in any case, proceedings in relation to constitutional accountability. An-other issue, raised in the article, is admissibility of holding members of collegial bodies consti-tutionally accountable for actions taken by such body in gremio. As concerns this question, it was stated that individual accountability of members of such bodies for such actions is excep-tionally admissible. Finally, the issue of effectiveness of performance by the Sejm of its power to initiate proceedings before the Tribunal of State was discussed. The reasons for low effective-ness in this sphere were indicated.

77KRZYSZTOF WÓJTOWICZ

FUNKCJA KONTROLNA SEJMU W ZAKRESIE INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ

1. Organ pa stwowy wykonuje swoje funkcje opieraj c si na posiadanych kompetencjach. To oczywiste stwierdzenie wymaga uzupe nienia o uwag ,

i urzeczywistniana koncepcja integracji w ramach Unii Europejskiej zak ada powie-rzenie Unii/Wspólnotom kompetencji nale cych pierwotnie do pa stw cz onkow-skich. Z tre ci traktatów za o ycielskich wynika, i kompetencje wykonywane przez Uni /Wspólnoty obejmuj uprawnienia charakterystyczne dla suwerennej w adzypa stwowej: stanowienie prawa, jego wykonywanie, sprawowanie w adzy s downi-czej, decydowanie o fi nansach publicznych itp. Przekazanie tego rodzaju kompeten-cji musi nieuchronnie prowadzi do zmian w sposobie funkcjonowania organów pa -stwa cz onkowskiego1.

W demokratycznym pa stwie o sposobie sprawowania w adzy przez suwerena przes dza przyj ta przeze bezpo rednio lub po rednio konstytucja. Z tego wzgl duw konstytucjach wielu pa stw cz onkowskich znalaz y si odpowiednie klauzule upo-wa niaj ce do przekazania kompetencji podmiotowi zewn trznemu, cz sto z zastrze-eniem uzale nienia owego przekazania od spe nienia szczególnych wymogów pro-

ceduralnych2. Umocowanie przekazania kompetencji w normie o najwy szej mocy prawnej pozwala uzna ten akt za przejaw wolnej woli suwerennego narodu.

Odpowiednie upowa nienie zawarte jest tak e w Konstytucji RP, gdzie w art. 90 ust. 1 przewidziano, i : „Rzeczpospolita Polska mo e na podstawie umowy mi dzy-narodowej przekaza organizacji mi dzynarodowej lub organowi mi dzynarodowe-mu kompetencje organów w adzy pa stwowej w niektórych sprawach”.

Tre upowa nienia z art. 90 ust. 1 ma charakter generalny i ju w chwili wej ciaw ycie Konstytucji z 1997 r. oczekiwano, e Trybuna Konstytucyjny dokona wy-k adni tej klauzuli i oceni prawno-ustrojowe skutki skorzystania z niej. Uczyni to do-piero przy okazji rozstrzygania o konstytucyjno ci Traktatu akcesyjnego. Stwierdziwówczas, e „przekazanie kompetencji «w niektórych sprawach» rozumiane by musi zarówno jako zakaz przekazania ogó u kompetencji danego organu, przekazania kom-petencji w ca o ci spraw w danej dziedzinie, jak i jako zakaz przekazania kompeten-cji co do istoty spraw okre laj cych gesti danego organu w adzy pa stwowej”3.

1 Por. podobnie M. Grzybowski, W adza wykonawcza w Rzeczypospolitej Polskiej w warunkach cz onkostwa w Unii Europejskiej (wybrane zagadnienia), [w:] Polska w Unii Europejskiej. XLVI Zjazd ka-tedr i zak adów prawa konstytucyjnego, Wierzba, 3–5 czerwca 2004 r., red. M. Kruk, J. Wawrzyniak, Kra-ków 2005, s. 17.

2 Por. omówienie klauzul konstytucyjnych M. Claes, Constitutionalizing Europe at its Source: The „European Clauses” in the National Constitutions: Evolution and Typology, „Yearbook of European Law 24”, Oxford 2006; A. Albi, EU Enlargement and the Constitutions of Central and Eastern Europe, Cam-bridge 2005.

3 Sygn. akt K 18/04. Na temat wyroku por. glosy J. Barcza, S. Biernata, W. Czapli skiego, A. Wyro-zumskiej, [w:] „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2005, nr 4; R. Kwietnia, [w:] „Europejski Przegl d S -dowy” 2005, nr 1; K. Wójtowicza, [w:] „Przegl d Sejmowy” 2005, nr 6.


W doktrynalnym komentarzu do art. 90 wskazuje si , e mamy do czynienia z przed-miotowym ograniczeniem wykonywania kompetencji w zakresie okre lonym trakta-tami za o ycielskimi organizacji i traktatami akcesyjnymi4.

Nie budzi zatem w tpliwo ci, e kompetencje organów pa stwa cz onkowskiego Unii Europejskiej okre lane s zarówno przepisami prawa wewn trznego, jak i prawem samej Unii. Konsekwencj , jak o tym by a mowa, mo e by zaw enie kompetencji organu w ja-kiej dziedzinie. Nale y jednak uwzgl dni tak e i to, e pa stwo cz onkowskie staje sipodmiotem nowych praw (i obowi zków)5. Dzieje si tak dlatego, e nie tylko instytucje Unii wykonuj powierzone im przez pa stwa kompetencje6, ale tak e organy pa stwa cz onkowskiego mog uzyskiwa nowe kompetencje na podstawie traktatów.

Nale y ponadto zauwa y , e przekazanie kompetencji nie nast puje symetrycz-nie. Kompetencja — przys uguj ca okre lonemu w konstytucji organowi pa stwowe-mu — nie trafi a do instytucji Unii o identycznych z tym organem cechach ustrojo-wych. Gdyby Unia Europejska by a pa stwem federalnym, zbudowanym na zasadach parlamentarnego systemu rz dów, mo na by oby oczekiwa , e funkcj ustawodaw-cz , kontroln i kreacyjn na poziomie federacji b dzie sprawowa wy aniany w po-wszechnych wyborach parlament federalny, a funkcje w adzy wykonawczej b d na-le a y do federalnego rz du, odpowiedzialnego przed federaln legislatyw .

Tak jednak nie jest, gdy Unia Europejska nie sta a si pa stwem federalnym, a jej ustrój nie jest oparty na zasadzie podzia u w adz. W art. 1 Traktatu o Unii Europejskiej [da-lej: TUE] ostro nie wskazano, e traktat powo uj cy Uni Europejsk „wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ci lejszego zwi zku mi dzy narodami Europy […]”.

Relacje mi dzy poszczególnymi instytucjami Europejski Trybuna Sprawiedliwo-ci [dalej: ETS] okre li jako równowag instytucjonaln 7. W reprezentatywnym dla

wczesnego uj cia tej koncepcji wyroku, w tzw. sprawie „Chernobyl” ETS wyja ni ,e: „Ustanawiaj c system podzia u kompetencji mi dzy ró ne instytucje Wspólnot,

przypisuj c instytucji jej w asn rol w strukturze instytucjonalnej i wykonywaniu za-da powierzonych Wspólnotom, Traktaty stworzy y równowag instytucjonaln . Prze-strzeganie tej równowagi oznacza, e ka da z instytucji musi wykonywa swoje pra-wa z nale ytym uwzgl dnieniem praw pozosta ych instytucji”8. Doktryna, obserwuj c

4 Por. K. Dzia ocha, komentarz do art. 90, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999.

5 Trafnie dostrze ono to we Francji, gdzie wprowadzono nowel konstytucyjn z 1992 r. nowy art. 88-1, zgodnie z którym: „Republika uczestniczy we Wspólnotach Europejskich i w Unii Europejskiej z o onychz pa stw, które swobodnie postanowi y, na mocy traktatów ustanawiaj cych te organizacje, wspólne wy-konywanie niektórych ich kompetencji”, [w:] Konstytucja Republiki Francuskiej z 4 pa dziernika 1958,wst p i t umaczenie W. Skrzyd o, Warszawa 2000.

6 Ka da z g ównych instytucji, zgodnie z art. 7 TWE, „dzia a w granicach uprawnie powierzo-nych”.

7 Por. szerzej: Podstawy prawa Unii Europejskiej, red. J. Galster, Toru 2006, s. 283–289.8 Wyrok w sprawie C-70/88 Parlament Europejski przeciwko Rada Wspólnot Europejskich („Cher-

nobyl”), Zb. Orz. 1990, s. 2042, [za:] Prawo Wspólnot Europejskich. Orzecznictwo. Wydanie nowe z su-plementem, wybór i redakcja W. Czapli ski, R. Ostrihansky, P. Saganek, A. Wyrozumska, Warszawa 2005, s. 123.

79

ewolucj Wspólnot, a obecnie Unii, trafnie opowiada si za szerszym uj ciem zasady równowagi instytucjonalnej, która wspó cze nie polega nie tylko na rozgraniczeniu funkcji wype nianych autonomicznie przez instytucje Wspólnot, ale tak e na wypra-cowanym systemie ich wzajemnej wspó pracy i kontroli na poziomie Unii Europej-skiej i jej pa stw cz onkowskich9.

W kategoriach prawno-ustrojowych organem podejmuj cym zasadnicze decyzje jest Rada (Unii Europejskiej), w której sk ad wchodz ministrowie z pa stw cz on-kowskich. Rada pozostaje te kluczow instytucj w procesie stanowienia prawa wspólnotowego, pomimo sta ego rozszerzania udzia u Parlamentu Europejskiego w tym procesie oraz dysponowania przez Komisj inicjatyw prawodawcz . Nato-miast w uj ciu politycznym poszczególne instytucje wyra aj ró ne interesy, które szarazem fundamentem i si nap dow integracji. Rada reprezentuje interesy pa stwcz onkowskich, Komisja interes wspólny, Parlament Europejski interesy narodów pa stw nale cych do Unii, a ETS dba o przestrzeganie prawa10.

Je eli z kolei chodzi o przystawalno zasad ustrojowych UE i Rzeczypospolitej, to z pewno ci uprawniona jest teza, i integracja europejska opiera si na jednorod-nych podstawach aksjologicznych i zak ada osi gni cie wspólnych celów. To przeciew art. 6 ust. 1 TUE wskazano, e Unia zbudowana jest na zasadach wolno ci, demo-kracji, poszanowania praw cz owieka oraz pa stwa prawnego, które s „wspólne dla pa stw cz onkowskich”11. T wspólnot zasad potwierdza lektura Konstytucji RP, któ-rej art. 2 stanowi, e „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym pa stwem praw-nym […]”.

Gdy jednak spojrzymy na to, w jaki sposób zasada demokracji jest realizowana w Unii Europejskiej, pojawiaj si w tpliwo ci. W pa stwie demokratycznym decy-zje w adzy publicznej s legitymowane wol suwerennego narodu/ludu, który t w a-dz jest w stanie kontrolowa i przed którym w adza ponosi odpowiedzialno . W ta-kim systemie kluczowym organem jest parlament, gdy reprezentuj c suwerena stanowi prawo i kontroluje rz d, który prawo wykonuje.

Tego rodzaju kontrola jest trwa ym elementem przyj tego w Polsce parlamentar-nego systemu rz dów, przy czym podmiotowo uprawnienia kontrolne przys ugujprzede wszystkim Sejmowi. Funkcja kontrolna, zdaniem TK, pozostaje w cis ym zwi zku z zasad podzia u w adz, a uprawnienia kontrolne stanowi istotny element w systemie powi za i „hamulców” mi dzy w adzami, zapewniaj cy równowagw adz. Kontrola parlamentarna s u y nie tylko zebraniu informacji niezb dnych do realizacji funkcji ustawodawczej, ale umo liwia tak e egzekwowanie odpowiedzial-no ci politycznej rz du i jego cz onków12.

Krzysztof Wójtowicz: Funkcja kontrolna Sejmu w zakresie integracji europejskiej

9 Por. Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, red. M. Kenig-Witkowska, Warszawa 2004, s. 131.

10 Por. G. Isaac, M. Blanquet, Droit general de l’Union européenne, Paris 2006, s. 74.11 Ponadto w art. 49 TUE zastrze ono, e cz onkiem Unii mo e zosta wy cznie takie pa stwo eu-

ropejskie, które szanuje zasady wskazane w art. 6 ust. 1.12 Wyrok, sygn. akt K 8/99.


Precyzuj c, TK stwierdza, e kontrola nad dzia alno ci organów pa stwa obejmu-je wszelkie dzia ania zwi zane z badaniem oraz analiz stanów faktycznych i ich przy-równywaniem do stanu idealnego, po danego czy te zgodnego z prawem. Sejmowa kontrola dzia alno ci Rady Ministrów przejawia si w mo liwo ci pozyskiwania wie-dzy o stanie faktycznym oraz dokonania oceny podj tych dzia a , prowadz cej przede wszystkim do wyegzekwowania odpowiedzialno ci politycznej (rzadziej prawnej)13.

W doktrynie podkre la si , e warunkiem wype niania przez Sejm funkcji kontro-lnej wobec Rady Ministrów oraz skuteczno ci sprawowania tej kontroli jest obj cieni wszystkich podstawowych faz dzia ania rz du oraz wyposa enie w prawne mo -liwo ci ( rodki i procedury) podejmowania dzia a kontrolnych14.

Konstytucja RP w art. 95 ust. 2 odnosi si tylko do jednego aspektu funkcji kon-trolnej Sejmu. Zgodnie bowiem z tym przepisem „Sejm sprawuje kontrol nad dzia-alno ci Rady Ministrów w zakresie okre lonym przepisami Konstytucji i ustaw”.

Przypisuj c funkcj kontrolowania rz du Sejmowi, nie sprecyzowano wszak e, na czym owa funkcja ma polega .

W komentarzach do tego przepisu podkre la si , i u yte tu poj cie „kontroli” od-nosi si nie tylko do prawnego kszta tu stosunków mi dzy parlamentem a innymi or-ganami, ale tak e do politycznego kontekstu tych stosunków. Kontrola parlamentar-na nie ogranicza si tylko do dzia a maj cych na celu ustalanie faktów i formu owanie ocen, ale ewoluuje w stron podejmowania decyzji przez organy rz -dowe lub nawet wspó uczestniczenia w podejmowaniu tych decyzji15. Wykonywanie funkcji kontrolnej nie mo e jednak polega na ingerencji w kompetencje w adzy wy-konawczej w stopniu naruszaj cym zasad podzia u i równowa enia si w adz, wyra-on w art. 10 Konstytucji16.

Zgodnie z art. 95 ust. 2 zakres przedmiotowy funkcji kontrolnej Sejmu okre lonyjest „przepisami Konstytucji i ustaw”, ale nie mo na wykluczy , i podstaw sprawo-wania kontroli wobec innych — ni rz d RP — podmiotów i w innym zakresie spraw, mo e by tak e ratyfi kowana umowa mi dzynarodowa, skoro zgodnie z art. 87 ust. 1 jest ona ród em powszechnie obowi zuj cego prawa RP. Nie mo e zatem budziw tpliwo ci, e Sejm (parlament) mo e uzyska uprawnienia kontrolne na podstawie prawa pierwotnego UE.

Uczestnictwo w procesie integracji oznacza, i pa stwo wyst puje w wielu ro-lach. Tworz c traktatowe podstawy UE, nadaje jej swoist konstytucj . Na co dzieza , za po rednictwem takich instytucji jak Rada Europejska czy Rada Unii Europej-skiej, uczestniczy w kszta towaniu i podejmowaniu najistotniejszych decyzji politycz-nych oraz wspó tworzy prawo Unii. Jednocze nie pa stwo cz onkowskie wype nia zobowi zania wynikaj ce z cz onkostwa, ustanawiaj c w ramach w asnych struktur

13 Wyrok, sygn. akt K 24/04.14 Por. R. Mojak, Funkcja parlamentarnej kontroli dzia alno ci rz du, [w:] Parlament. Model kon-

stytucyjny i praktyka ustrojowa, red. Z. Jarosz, Warszawa 2006, s. 123. 15 Por. L. Garlicki, komentarz do art. 95, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej...16 Por. orzeczenie TK z 22 listopada 1995 r. (sygn. akt K 19/95).

81

konstytucyjnych niezb dne przepisy prawa wewn trznego, podejmuj c kroki admini-stracyjne oraz zapewniaj c s dow ochron uprawnie p yn cych z prawa Unii.

Opisanie tych nowych zjawisk ustrojowych za pomoc aparatury poj ciowej w a ciwej prawu konstytucyjnemu nie jest w pe ni mo liwe. Trafnie dostrzeg te ograniczenia poznawcze Trybuna Konstytucyjny zauwa aj c, i w nowej sytuacji prawnej, wynikaj cej z integracji europejskiej, mo e dochodzi do konfl iktu pomi -dzy utartym rozumieniem niektórych przepisów konstytucyjnych a nowo powsta y-mi potrzebami skutecznego, jednocze nie zgodnego z konstytucyjnymi pryncypiami oddzia ywania na forum UE. Mo e wr cz pojawi si konieczno „redefi niowania pewnych poj ”17.

Analiza rozwi za ustrojowych przyj tych w pa stwach cz onkowskich Unii oraz praktyki konstytucyjnej sk ania do postawienia tezy, i funkcje kontrolne parlamentu pa stwa cz onkowskiego w sprawach wspólnotowych wykraczaj poza tradycyjne ramy kontroli wewn trzpa stwowej18. Wyra any jest równie pogl d, e uzyskanie przez parlamenty narodowe nowych uprawnie w odniesieniu do procesu decyzyjne-go w Unii Europejskiej jest swoist rekompensat za ograniczenie wykonywania kom-petencji parlamentarnych w dotychczasowym, przedintegracyjnym wymiarze19.

W wietle wcze niej poczynionych uwag nale y z aprobat oceni podejmowane próby nowego spojrzenia na funkcj kontroln Sejmu w kontek cie cz onkostwa Pol-ski w UE20. Wyrok TK21, w którym Trybuna orzek , e „wspó decydowanie polskie-go parlamentu o kwestiach zwi zanych z kszta towaniem polskiego stanowiska nego-cjacyjnego nale y do wykonywania funkcji ustawodawczej” mo na, jak si wydaje, odnie do skutków art. 95 ust. 2 Konstytucji dla „instrumentarium kontrolnego”, któ-rym dysponuje Sejm w relacjach z Rad Ministrów22.

W dalej prowadzonych rozwa aniach skoncentruj si na: wykonywaniu przez Sejm szeroko poj tej funkcji kontrolnej w odniesieniu do ustrojowych podstaw uczestnictwa Polski w procesie integracji, kontroli sprawowanej nad Rad Ministrów w zwi zku z jej dzia alno ci na forum Unii oraz formach kontroli wyst puj cych w bezpo rednich relacjach z instytucjami Unii Europejskiej.

Nie b d natomiast przedmiotem analizy kontrolne aspekty udzia u Sejmu w proce-sie implementacji prawa UE. Jest to niejako klasyczny i dobrze znany obszar dzia alno-


17 Wyrok, sygn. akt K 24/04.18 Por. R. Grzeszczak, Wp yw cz onkostwa Polski w Unii Europejskiej na Sejm i Senat RP,

[w:] Przyst pienie Polski do Unii Europejskiej. Traktat akcesyjny i jego skutki, red. S. Biernat, S. Dudzik, M. Nied wied , Kraków 2003, s. 216. Podobnie W. Sokolewicz, Formy oddzia ywania polskiego par-lamentu na prawodawstwo Unii Europejskiej. Wybrane problemy prawne, [w:] Polska w Unii Europej-skiej…, s. 71.

19 Por. C. Grabenwater, National Constitutional Law Relating to the European Union, [w:] Princi-ples of European Constitutional Law, red. A. von Bogdandy, J. Bast, Oxford 2006, s. 123.

20 Por. J. Szymanek, „Funkcja europejska” Sejmu i Senatu jako ustrojowy efekt cz onkostwa w Unii Europejskiej, [w:] Polska w Unii Europejskiej..., s. 350 i n.

21 Wyrok, sygn. akt K 24/04.22 W zdaniu odr bnym s dzia E. towska stwierdzi a, e kompetencja, o któr chodzi, nie jest czy-

st kompetencj ustawodawcz i w najlepszym razie ma charakter mieszany.


ci Sejmu, cho oczywi cie nale y pami ta o pewnych odr bno ciach przewidzianych w tym wzgl dzie w przepisach ustawowych i w regulaminie Sejmu [dalej: rS]23.

2. Sejm RP, jako cz europejskiej pouvoir constituant, uczestniczy w procedurze tworzenia traktatowych podstaw Unii Europejskiej, a tym samym kontroluje intensyw-no i tempo integracji, a tak e jej zasi g terytorialny. Umocowanie do takiej kontroli zawarte jest bezpo rednio w postanowieniach Konstytucji RP, które funkcjonalnie czsi z odpowiednimi klauzulami traktatowymi. Zgodnie z art. 48 TUE zmiany Traktatów stanowi cych podstaw Unii „wchodz w ycie po ich ratyfi kowaniu przez wszystkie pa stwa cz onkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi”.

Przepisy Konstytucji RP przewiduj udzia Sejmu w szczególnym trybie wyra a-nia zgody na ratyfi kacj traktatów, na podstawie których nast puje przekazanie Unii kompetencji organów w adzy pa stwowej. Przede wszystkim Sejm, zgodnie z art. 90 ust. 4, bezwzgl dn wi kszo ci g osów w obecno ci co najmniej po owy ustawowej liczby pos ów, decyduje o tym, czy ewentualna zgoda zostanie wyra ona w referen-dum ogólnokrajowym, czy te w ustawie.

Wybór drogi referendalnej mo e, ale nie musi oznacza zako czenia udzia u Sej-mu w procedurze, gdy w art. 125 Konstytucji zastrze ono, e wynik referendum jest wi cy tylko wtedy, gdy we mie w nim udzia wi cej ni po owa uprawnionych do g osowania. Je eli wymóg ten nie zostanie spe niony, Sejm mo e — na podstawie art. 75 ustawy o referendum ogólnokrajowym24 — ponownie podj uchwa w spra-wie wyboru trybu wyra enia zgody na ratyfi kacj . Jednak w przypadku gdy wi cereferendum przyniesie negatywny dla ratyfi kacji rezultat, nie jest dopuszczalne sko-rzystanie z drogi parlamentarnej25.

Je eli Sejm ju na wst pie wybierze drog ustawow , wzmacnia istotnie swojpozycj , gdy art. 90 ust. 2 Konstytucji wymaga, by ustawa wyra aj ca zgod na ra-tyfi kacj zosta a uchwalona przez Sejm wi kszo ci 2/3 g osów oraz przez Senat wi kszo ci 2/3 g osów, w obecno ci co najmniej po owy ustawowej liczby odpo-wiednio pos ów i senatorów. W przypadku jednak nieuchwalenia ustawy upowa nia-j cej Prezydenta RP do ratyfi kacji z powodu nieuzyskania kwalifi kowanej wi kszo cig osów mo liwe jest, zdaniem TK, podj cie przez Sejm kolejnej uchwa y o wyborze trybu referendalnego i przekazanie rozstrzygni cia („zgody”) zagadnienia upowa nie-nia do ratyfi kacji suwerenowi dzia aj cemu bezpo rednio26.

Zmiany w prawie pierwotnym Unii nie musz w ka dym przypadku poci ga za sob przekazania kompetencji i wówczas w a ciwe b dzie ratyfi kowanie odpowied-niego traktatu w trybie art. 89 ust. 1 Konstytucji, tj. po uzyskaniu zgody wyra onej

23 Por. przepisy rozdzia u 3 ustawy kooperacyjnej „Wspó praca w zakresie tworzenia prawa polskiego wykonuj cego prawo Unii Europejskiej” oraz rozdzia u 5a rS „Post powanie z projektami ustaw wykonuj -cych prawo Unii Europejskiej”; por. te P. Sarnecki, Wspó praca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem przy wy-konywaniu przez Polsk praw cz onkowskich w Unii Europejskiej, „Przegl d Sejmowy” 2004, nr 5, s. 23–25.

24 Ustawa z 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym, Dz.U. Nr 7, poz. 507. 25 Por. wyrok TK, sygn. akt K 11/03.26 Tam e.

83

w ustawie zwyk ej. Tak e w tym przypadku niezb dny jest udzia Sejmu na zasadach przyj tych w odniesieniu do post powania ustawodawczego.

Rozwa aj c udzia Sejmu w podejmowaniu zasadniczych dla Polski decyzji w za-kresie naszego cz onkostwa w UE nie mo na pomin ewentualno ci wyst pienia RP z Unii. Wprawdzie Konstytucja w art. 90 takiej mo liwo ci nie wymienia, ale zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o umowach mi dzynarodowych27, przed o enie Prezydentowi RP do wypowiedzenia umowy mi dzynarodowej za zgod , o której mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 Konstytucji, jest dokonywane po uzyskaniu zgody wyra onej w ustawie.

3. Wspomniana wcze niej specyfi ka systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej powoduje, e wp yw parlamentów krajowych na podejmowane w Unii decyzje zale-y w du ej mierze od stopnia, w jakim parlamenty s w stanie kontrolowa dzia ania

rz dów w ramach odpowiednich instytucji. Zgodnie z postanowieniami protoko u — do czonego do Traktatu amsterdamskie-

go w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej28 — kontrola sprawo-wana przez poszczególne parlamenty narodowe nad ich rz dami w zakresie dzia a Unii nale y do organizacji i praktyki konstytucyjnej ka dego pa stwa cz onkowskiego.W pa stwach cz onkowskich istniej ró norodne systemy kontroli parlamentarnej i w trzecim raporcie pó rocznym Sekretariatu Konferencji COSAC [Konferencja Orga-nów Wyspecjalizowanych w sprawach Wspólnotowych] skonstatowano, e „w istocie nie ma wspólnej defi nicji koncepcji kontroli”. Dla potrzeb raportu przyj to, e terminem „kontrola” nale y obj szeroko rozumiane mechanizmy, których celem jest „prowadze-nie dyskusji, wywieranie wp ywu, sprawowanie kontroli lub rozliczanie swoich rz dówza dzia ania legislacyjne podejmowane przez nie w Radzie Ministrów”29.

Podstawowymi organami zajmuj cymi si procedurami kontrolnymi w wi kszo ciparlamentów narodowych s komisje do spraw europejskich30. Zdaniem Cezarego Mika, wiadczy to o rosn cej wiadomo ci parlamentów narodowych co do potrzeby wzmoc-

nienia ich roli w procesie integracyjnym31. Komisje bran owe uczestnicz w procesie kontroli zwykle w formie specjalistycznego doradztwa wiadczonego na rzecz komisji do spraw europejskich, na stosunkowo wczesnym etapie procesu decyzyjnego32.


27 Ustawa z 14 kwietnia 2000 r. o umowach mi dzynarodowych, Dz.U. Nr 39, poz. 443. 28 Unia Europejska. Wspólnota Europejska. Zbiór dokumentów, opr. E. Wojtaszek-Mik, C. Mik, Kra-

ków 2005, s. 310.29 Raporty COSAC 2005, „Zeszyty OIDE” 2006, nr 7, s. 7.30 Wed ug trzeciego raportu COSAC w parlamentach narodowych 25 pa stw cz onkowskich dzia-

aj cznie 34 komisje spraw europejskich. Parlamenty dwunastu pa stw s dwuizbowe, w Belgii, Irlan-dii i Hiszpanii utworzono komisje wspólne, w których sk ad wchodz cz onkowie obu izb. Rol parlamen-tów narodowych i ich komisji m.in. w zakresie sprawowania funkcji kontrolnej omawia obszernie R. Grzesz-czak, Parlamenty pa stw cz onkowskich w Unii Europejskiej, Wroc aw 2004, s. 122–149.

31 Por. C. Mik, Cz onkostwo Polski w Unii Europejskiej a nowa regulacja dzia ania Sejmu i Senatu,„Polski Przegl d Dyplomatyczny” 2004, nr 3, s. 15.

32 Np. we Francji delegacje europejskie do Zgromadzenia Narodowego i Senatu mog kierowa wnio-ski dotycz ce uchwa w sprawie projektów aktów prawnych UE do sze ciu sta ych komisji bran owychobu izb. Komisje bran owe odgrywaj istotn rol w kontroli dotycz cej spraw UE w parlamencie w o-skim. Z kolei w brytyjskiej Izbie Lordów nie ma komisji bran owych, natomiast w ramach samej Komi-


W wyniku dokonanej 20 lutego 2004 r. zmiany regulaminu Sejmu33 powo ano Komi-sj do spraw Unii Europejskiej. W punkcie 3a za cznika do rS sprecyzowano, e „do spraw Unii Europejskiej nale sprawy zwi zane z cz onkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, w szczególno ci zajmowanie stanowisk i wyra anie opinii na temat projektów aktów prawnych Unii Europejskiej, projektów umów mi dzynarodowych, któ-rych stron maj by Unia Europejska, Wspólnoty Europejskie lub ich pa stwa cz onkow-skie, oraz planów pracy Rady Unii Europejskiej, rocznych planów legislacyjnych Komisji Europejskiej, formu owanie zalece dla Rady Ministrów dotycz cych stanowiska, jakie Rada Ministrów ma zaj podczas rozpatrywania projektu w Radzie Unii Europejskiej, roz-patrywanie informacji i innych dokumentów przedk adanych przez Rad Ministrów, a tak-e opiniowanie kandydatów na stanowiska w organach Unii Europejskiej”.

Szczegó owo kwestie wspó pracy Rady Ministrów z Sejmem (i Senatem) w spra-wach zwi zanych z cz onkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w UE reguluje ustawa z dnia 11 marca 2004 r.34, zwana ustaw kooperacyjn . Nak ada ona na Rad Mini-strów obowi zek wspó pracy z Sejmem i Senatem w sprawach zwi zanych z cz on-kostwem Rzeczypospolitej w UE. Nie ma potrzeby dokonywania w tym miejscu ana-lizy przepisów ustawy kooperacyjnej oraz postanowie regulaminowych, gdy zosta yone wnikliwie i kompetentnie skomentowane w literaturze przedmiotu35. Mo na na-tomiast zastanowi si , czy wspomniane przepisy zwi kszaj mo liwo ci efektywnego uczestnictwa Sejmu w szeroko poj tej kontroli procesów integracyjnych.

Tre postanowie ustawy kooperacyjnej sk ania Mari Kruk do postawienia tezy o powi zaniu uprawnie kontrolnych Sejmu (czy szerzej parlamentu) z trzema fazami wykonywania przez rz d swych zada w ramach UE. W pierwszym etapie rz d od-biera informacje p yn ce ze szczebla europejskiego, w drugim — podejmuje dzia a-nia przygotowawcze maj ce na celu ustosunkowanie si do projektów unijnych, a w trzecim — zajmuje stanowisko, które nast pnie jest reprezentowane w odpowied-nich gremiach Unii, przede wszystkim w Radzie Unii Europejskiej.

W pierwszych zatem dwóch etapach Sejm (w a ciwa Komisja) otrzymuje infor-macje i wyra a stosown opini , a w trzecim dokonuje swoistej kontroli wst pnej juwypracowanego stanowiska36.

Rozwi zania przyj te w ustawie kooperacyjnej odpowiadaj modelowi kontroli rozpowszechnionemu w pa stwach cz onkowskich. Model ten oparty jest na za o e-

sji ds. UE dzia a siedem podkomisji, które zajmuj si ró nymi bran owymi obszarami polityki i prowa-dz szczegó ow kontrol dokumentów unijnych.

33 Uchwa a Sejmu RP z dnia 20 lutego 2004 r. o zmianie Regulaminu Sejmu RP, M.P. Nr 12, poz. 182.

34 Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o wspó pracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach zwi zanych z cz onkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Dz.U. Nr 52, poz. 515, z pó n. zm. W nast pstwie wyroku TK, sygn. akt K/24/04 znowelizowano art. 9 tej ustawy, 28 lipca 2005 r., Dz.U. Nr 160, poz. 1342.

35 Por. P. Sarnecki, Wspó praca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem..., s. 10 i n.; C. Mik, Cz onko-stwo Polski…; J. Szymanek, „Funkcja europejska” Sejmu i Senatu...

36 Por. M. Kruk, Tryb przyst powania Polski do Unii Europejskiej i konsekwencje cz onkostwa dla funkcjonowania organów pa stwa, [w:] Otwarcie Konstytucji RP na prawo mi dzynarodowe i procesy in-tegracyjne, red. K. Wojtowicz, Warszawa 2006, s. 155.

85

niu, e parlament ma prawo do uzyskiwania informacji w sprawach europejskich oraz e dysponuje rodkami, przynajmniej o charakterze opiniodawczym, za pomoc któ-

rych uczestniczy w europejskich procesach decyzyjnych. Je eli chodzi o prawo do otrzymywania informacji, to — zgodnie z art. 3 ust. 1

ustawy kooperacyjnej — Rada Ministrów przedstawia Sejmowi (i Senatowi), nie rza-dziej ni raz na 6 miesi cy, informacj o udziale RP w pracach UE. Informacja ma za-tem charakter ogólny, a inicjatywa jej z o enia nale y do Rady Ministrów. Komisja do Spraw Unii Europejskiej po rozpatrzeniu informacji proponuje Sejmowi projekt uchwa y o przyj ciu lub odrzuceniu informacji rz du. Uchwa a mo e, stosownie do art.125a rS, zawiera ocen informacji37.

Rada Ministrów zobowi zana jest tak e, na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy, do przedstawienia przez RM informacji na danie Sejmu, Senatu lub organu w a ciwe-go na podstawie regulaminów izb. W tym przypadku chodzi o informacj szczegó o-w „o sprawie” zwi zanej z cz onkostwem RP w UE.

Marsza ek Sejmu kieruje, zgodnie z art. 148b rS, do Komisji do Spraw UE nie-zw ocznie po otrzymaniu: informacj Rady Ministrów o udziale RP w pracach UE, dokumenty UE podlegaj ce konsultacjom z pa stwami cz onkowskimi oraz ich oce-ny sformu owane przez w a ciwe instytucje lub inne organy UE, plany pracy Rady Unii Europejskiej, roczne plany legislacyjne Komisji Europejskiej oraz oceny rocz-nych planów legislacyjnych sporz dzone przez Parlament Europejski oraz Rad UE.

Niezale nie od dost pu do informacji ustawa kooperacyjna umo liwia Sejmowi sprawowanie kontroli nad Rad Ministrów w zakresie stanowienia prawa Unii Euro-pejskiej. Otó , zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy kooperacyjnej, Komisja do Spraw UE mo e wyrazi opini o projekcie aktu prawnego38 UE w terminie 21 dni od dnia prze-kazania projektu stanowiska Rady Ministrów.

Do projektu swego stanowiska Rada Ministrów zobowi zana jest do czy : 1) uza-sadnienie obejmuj ce ocen przewidywanych skutków prawnych aktu prawnego UE dla polskiego systemu prawa oraz skutków spo ecznych, gospodarczych i fi nansowych dla Rzeczypospolitej Polskiej; 2) informacj o rodzaju procedury legislacyjnej dotycz cejprzyjmowania aktu prawnego UE, a tak e o trybie g osowania w Radzie UE.

W okresie dwóch lat V kadencji Sejmu Komisja do Spraw Unii Europejskiej od-by a 67 posiedze i rozpatrzy a 1021 projektów aktów prawnych, z czego ponad 650 bez dyskusji, a tak e wyda a 64 opinie. W 54 przypadkach dotyczy y one projektów aktów prawnych39.


37 Por. Informacja prawna dotycz ca kontroli wykonywanej przez Sejm w stosunku do Rady Mini-strów w sprawach zwi zanych z cz onkostwem Polski w Unii Europejskiej, BAS-WAEiM-713/08, War-szawa 7 kwietnia 2008 r., s. 2.

38 Zdaniem P. Sarneckiego powinno si u ywa raczej terminu „akt prawodawczy”, skoro chodzi o stanowienie prawa, por. P. Sarnecki, Wspó praca…, s. 19.

39 Por. K. Krawczyk, Wspó praca mi dzynarodowa Sejmu w sprawach zwi zanych z cz onkostwemPolski w Unii Europejskiej, [w:] Rola Sejmu w Unii Europejskiej. Seminarium dla nowo wybranych po-s ów VI kadencji, red. B. Paw owski, Warszawa 2007, s. 47 i n.; Informacja prawna dotycz ca kont-roli..., s. 3.


Kolejn mo liwo sprawowania przez Sejm kontroli nad rz dem stwarza na o onyw art. 8 ust. 1 ustawy kooperacyjnej na Rad Ministrów obowi zek przekazywania Sejmo-wi (i Senatowi) na pi mie informacji o przebiegu procedur stanowienia prawa UE oraz o stanowiskach Rady Ministrów zajmowanych w trakcie tych procedur. Komisja do Spraw UE (oraz odpowiednia komisja Senatu) mo e wyrazi opini o tych stanowiskach.

Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy kooperacyjnej, Rada Ministrów zobowi zana jest zwróci si — przed rozpatrzeniem projektu aktu prawnego w Radzie UE — o opini do Komisji do Spraw UE, przedstawiaj c informacj o stanowisku, jakie Rada Ministrów ma zamiar zaj podczas rozpatrywania projektu w Radzie UE. Rada Ministrów mo e zaj stanowisko bez zasi gania opinii z uwagi na organizacj pra-cy organów UE, ale w takim przypadku cz onek Rady Ministrów ma obowi zek nie-zw ocznie przedstawi Komisji do Spraw UE zaj te stanowisko oraz wyja ni przy-czyny, dla których nie zasi gni to opinii. Wyj tek ten nie dotyczy spraw, w których Rada UE stanowi jednomy lnie, oraz w sprawach, które poci gaj za sob znaczne obci enie dla bud etu pa stwa.

Zgodnie z art. 9a ustawy, przed posiedzeniem Rady UE Rada Ministrów przeka-zuje organowi w a ciwemu na podstawie rS (podobnie w przypadku Senatu) porz -dek obrad danego posiedzenia. Po posiedzeniu wspomniane organy otrzymuj od Rady Ministrów sprawozdanie z posiedzenia Rady UE.

W art. 10 ustawy ustanowiono szczególny rodek kontroli. Je eli bowiem organ w a-ciwy na podstawie rS wyda opini w sprawie, o której mowa w art. 6 ust. 3, art. 8 ust. 2

lub art. 9 ust. 1, powinna ona stanowi podstaw stanowiska Rady Ministrów. W przy-padku gdy to stanowisko nie uwzgl dnia opinii, cz onek RM ma obowi zek niezw ocz-nie wyja ni przyczyny rozbie no ci organowi w a ciwemu na podstawie rS.

Szczegó owe dane o wykonaniu przepisów ustawy kooperacyjnej zawarte s w sk a-danych przez rz d sprawozdaniach pod nazw „Informacja dla Sejmu i Senatu o udzia-le Rzeczypospolitej Polskiej w pracach Unii Europejskiej”. Obejmuj one pó roczne okresy kolejnych prezydencji i zawieraj informacje o liczbie i rodzajach dokumentów przekazywanych parlamentowi oraz o przebiegu procedur zasi gania opinii.

Z informacji tych wynika, e przedstawiciele rz du — uczestnicz cy w posiedze-niach COREPER [Komitet Sta ych Przedstawicieli] oraz Rady UE — zg aszali tzw. za-strze enia parlamentarne w stosunku do projektów aktów prawnych, wzgl dem których sejmowa Komisja ds. UE nie wyrazi a opinii w trybie art. 6 ust. 3, a tak e wtedy, gdy opinia Sejmu wyra ona w trybie art. 9 ust. 1 by a odmienna od stanowiska, które rz dprezentowa w Sejmie, a Komitet Europejski Rady Ministrów (b d Rada Ministrów) nie podj decyzji utrzymuj cej lub modyfi kuj cej dotychczasowe stanowisko rz du40.

40 Np. w czasie prezydencji luksemburskiej w okresie stycze –czerwiec 2005 r. rz d z o y zastrze-enia parlamentarne w odniesieniu do 34 projektów aktów prawnych. W tym samym okresie w dwóch

przypadkach Sejm wyrazi odmienn opini w stosunku do projektu stanowiska przedstawionego przez rz d, a rz d mimo tej opinii stanowisko podtrzyma , wyja niaj c przyczyny rozbie no ci, por. Konstytu-cyjno-ustrojowe i prawne aspekty przyst pienia Polski do Unii Europejskiej. Dokumenty i materia y (2003––2005), wybór i wst p R. Chru ciak, Warszawa 2005, s. 291–302.

87

Na marginesie mo na doda , e z zasady g osowanie w Radzie UE jest tajne, ale w przypadku aktów prawodawczych Rada zgodzi a si ujawnia rezultaty g osowa-nia. Nawet gdy w Radzie obowi zywa o g osowanie wi kszo ci g osów, parlament krajowy mo e uzyska informacj , w jaki sposób g osowa „jego” rz d41. XXXIV Konferencja COSAC wezwa a Rad do zmiany swego regulaminu w taki sposób, aby jej posiedzenia by y jawne zawsze wtedy, gdy rozpatruje projekty legislacyjne i pod-daje je pod g osowanie. Ma to zmniejszy luk pomi dzy obywatelami a Uni oraz umo liwi skuteczniejsz kontrol decyzji ministrów przez parlamenty narodowe. Zmieni oby to, niedopuszczaln w opinii COSAC, sytuacj , w której projekty legisla-cyjne s omawiane i uzgadniane przy drzwiach zamkni tych”42.

Opinie komentatorów sugeruj jednak pewn wstrzemi liwo w dopuszczaniu parlamentów narodowych do niejawnego stadium negocjacyjnego. Zdarza si bowiem, e ministrowie, reprezentuj cy odmienne interesy swoich pa stw, musz zawiera trud-

ne, czasem niepopularne w ród elektoratu kompromisy. Poddanie tego etapu otwartej debacie parlamentarnej spowolni oby proces decyzyjny i kto wie, czy pojawiaj cy siprzy tej okazji chaos nie zaszkodzi by w ostateczno ci wiarygodno ci instytucji Unii43.

W praktyce mo liwo wywierania wp ywu przez parlamenty krajowe za pomo-c kontrolowania stanowiska rz du w Radzie ogranicza si do aktywno ci prawodaw-czej Unii. Trzeba jednak pami ta , e stale zmniejsza si liczba spraw, w których przyj cie przez Rad aktu prawodawczego wymaga jednomy lno ci. Je eli akt przyj-mowany jest w systemie g osowania (kwalifi kowan ) wi kszo ci , nawet zwi zanieministra „instrukcj ” nie zapewnia parlamentowi sukcesu. Ponadto parlamenty nie sw stanie bezpo rednio kontrolowa przebiegu posiedze COREPER i grup roboczych przygotowuj cych posiedzenia Rady44.

Nie jest mo liwe, by krajowe parlamenty ledzi y liczne akty, za pomoc których Komisja lub Rada wykonuj prawodawstwo wspólnotowe. W pewnym zakresie jednak taka kontrola wykonywana jest przez urz dników z rozmaitych ministerstw, którzy mo-nitoruj dzia ania wykonawcze Komisji w ramach systemu zwanego „komitologi ”45.

4. Przejawem funkcji kontrolnej Sejmu w zakresie integracji europejskiej jest opiniowanie kandydatów na stanowiska w Unii Europejskiej. W art. 12 ustawy ko-operacyjnej wymieniono stanowiska podlegaj ce opiniowaniu. Zgodnie z tym prze-pisem, na podstawie art. 148b rS, marsza ek Sejmu kieruje do Komisji do Spraw Unii Europejskiej propozycje kandydatur na stanowiska cz onka Komisji Europejskiej, cz onka Trybuna u Obrachunkowego, s dziów Trybuna u Sprawiedliwo ci i S du Pierwszej Instancji, cz onków Komitetu Ekonomiczno-Spo ecznego, cz onków Ko-


41 Por. K. Lenaerts, P. van Nuffel, Constitutional Law of the European Union, red. R. Bray, London 2005, s. 529.

42 Cyt. za: Raporty COSAC 2006, „Zeszyty OIDE” 2007, nr 8, s. 39. 43 Por. H. Vos, National/Regional Parliaments and EU Decision-Making under the New Constitutio-

nal Treaty, European Institute of Public Administration, Working Paper 2005/W/02, s. 12.44 Tam e.45 Por. K. Lenaerts, P. van Nuffel, Constitutional Law…, s. 530.


mitetu Regionów, dyrektora w Europejskim Banku Inwestycyjnym, dyrektorów i za-st pców dyrektorów generalnych w Komisji Europejskiej oraz przedstawiciela RP w Komitecie Sta ych Przedstawicieli przy UE.

Komisja do Spraw UE mo e wyrazi opini w terminie 21 dni od dnia przed o e-nia przez Rad Ministrów propozycji kandydatur, z tym e Rada Ministrów nie mo edesygnowa kandydatów na powy sze stanowiska przed up ywem tego terminu, chy-ba e opinia zosta a wyra ona wcze niej.

5. Niezale nie od odpowiednich uregulowa krajowych, w czenie parlamentów pa stw cz onkowskich w procesy decyzyjne na poziomie Unii Europejskiej mo e wy-nika bezpo rednio z prawa UE. Sens tego rodzaju „europejskiego” wzmocnienia roli przedstawicielstw narodowych by dyskutowany zw aszcza przy okazji rewidowania prawa pierwotnego Unii. Na przyk ad, podczas obrad Konferencji Mi dzyrz dowejw 1997 r. pojawi y si propozycje, by przyzna parlamentom narodowym bezpo rednieuprawnienia partycypacyjne i kontrolne w strukturach UE, a nawet zasugerowano zin-stytucjonalizowanie roli parlamentów w kszta towaniu polityki europejskiej. Parlamen-ty narodowe pe ni yby wówczas rol izby ni szej, a PE izby wy szej, b d te przedsta-wiciele parlamentów narodowych zasiadaliby w utworzonej drugiej izbie PE. Przewa yjednak pogl d, e wprowadzenie oprócz instytucji unijnych nowego podmiotu reprezen-tuj cego te same lub bardzo podobne interesy co Rada, zagrozi oby nie tylko pozycji PE, ale tak e naruszy oby równowag instytucjonaln w ca ym systemie UE46.

W rezultacie, w do czonym do Traktatu z Amsterdamu protokole, w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej47 przyj to ostro ne rozwi zanie polega-j ce na zobowi zaniu niektórych instytucji Unii do przekazywania parlamentom okre-lonych dokumentów. W szczególno ci wszystkie dokumenty konsultacyjne Komisji

(zielone ksi gi, bia e ksi gi i komunikaty) s bezzw ocznie przekazywane parlamentom pa stw cz onkowskich. Pomini to jak wida inne dokumenty, m.in. dokumenty doty-cz ce polityki zagranicznej i obronnej, nawi zania ci lejszej wspó pracy czy te doku-menty przygotowane przez pa stwo na posiedzenie Rady Europejskiej48.

Je eli za chodzi o projekty aktów prawnych wnoszone przez Komisj , to w przy-padkach okre lonych przez Rad , zgodnie z artyku em 207 ust. 3 TWE, projekty te sprzedk adane na tyle wcze nie, by rz d ka dego pa stwa móg zapewni , aby parla-ment tego pa stwa otrzyma je w sposób nale yty.

Protokó nie przyniós wi c prze omu w relacjach parlamentów narodowych z UE. Parlamenty nie zosta y w czone do procesu decyzyjnego Unii49, a ponadto z proto-ko u nie wynika, by przys ugiwa o im autonomiczne prawo do informacji, nawet w tak ograniczonym zakresie50.

46 Por. R. Grzeszczak, Parlamenty pa stw cz onkowskich…, s. 152–153.47 Unia Europejska…48 Por. E. Pop awska, Formy wspó pracy parlamentów w Unii Europejskiej, [w:] Parlamenty a inte-

gracja europejska, red. M. Kruk, E. Pop awska, Warszawa 2002, s. 210.49 Zwraca na to uwag E. Pop awska, tam e.50 Por. K. Lenaerts, P. van Nuffel, Constitutional…, s. 525.

89

Wej cie w ycie Traktatu z Lizbony51 wraz z Protoko em w sprawie roli parlamentów narodowych w UE [dalej: P.p.n.] oraz Protoko em w sprawie stosowania zasad pomocniczo-ci i proporcjonalno ci [dalej: P.p.p.] zasadniczo rozszerzy mo liwo ci wykonywania funk-

cji kontrolnej parlamentów narodowych, w tym tak e polskiego Sejmu, na poziomie Unii.Najogólniej zakres wykonywania tej funkcji zosta okre lony w nowym art. 12 TUE,

po wi conym w ca o ci parlamentom narodowym, którym przydzielono zadanie aktyw-nego przyczyniania si do prawid owego funkcjonowania Unii. W tym celu parlamenty narodowe otrzymuj od instytucji Unii informacje oraz projekty aktów prawodawczych zgodnie z P.p.n. oraz czuwaj nad poszanowaniem zasady pomocniczo ci zgodnie z pro-cedurami przewidzianymi w P.p.p. Uczestnicz tak e w mechanizmach oceniaj cychwykonanie polityk Unii w dziedzinie wolno ci, bezpiecze stwa i sprawiedliwo ci oraz w czaj si w polityczn kontrol Europolu i ocen dzia alno ci Eurojustu. Przewidzia-no uczestnictwo parlamentów narodowych w procedurach zmiany traktatów za o yciel-skich oraz zagwarantowano im prawo do otrzymywania informacji na temat wniosków o przyst pienie do Unii. Uczestnicz tak e we wspó pracy mi dzyparlamentarnej mi -dzy parlamentami narodowymi i z Parlamentem Europejskim.

Instrumentarium tak szeroko zakre lonych zada kontrolnych zosta o sprecyzo-wane przepisami P.p.n. i P.p.p. Szczegó owa ich analiza powinna sta si przedmio-tem odr bnego opracowania, zw aszcza z punktu widzenia zakresu koniecznych zmian dostosowawczych w prawie polskim52. W tym miejscu zasygnalizowane zosta-n najistotniejsze kwestie zwi zane z tematyk opracowania.

Przede wszystkim zmieniono i rozszerzono mechanizm informowania parlamen-tów narodowych53. O ile — w obowi zuj cym obecnie stanie prawnym — dokumen-ty konsultacyjne Komisji przekazywane s parlamentom narodowym bezpo rednio,a projekty aktów prawnych za po rednictwem rz dów, to na mocy P.p.n. projekty ak-tów prawodawczych kierowane do PE i do Rady b d przekazywane parlamentom narodowym. Ponadto obowi zkiem przekazywania parlamentom dokumentów kon-sultacyjnych Komisji zosta obj ty roczny program prac legislacyjnych oraz wszelkie inne dokumenty dotycz ce planowania legislacyjnego lub strategii politycznej (jed-nocze nie z ich przekazaniem PE i Radzie). Parlamenty narodowe b d otrzymywa-y, bezpo rednio i równocze nie z rz dami, porz dki obrad i wyniki posiedze Rady,

w tym protoko y posiedze Rady rozpatruj cej projekty aktów prawodawczych.W obszarach regulowanych traktatowo parlamenty narodowe b d musia y by

informowane o inicjatywie wszcz cia zwyk ej procedury zmiany traktatów stanowi -cych Uni , a przedstawiciele parlamentów narodowych b d wchodzili w sk ad kon-


51 Tekst Traktatu o Unii Europejskiej, Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz protoko óww brzmieniu nadanym przez Traktat z Lizbony, [w:] J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Trak-taty stanowi ce Uni Europejsk . Stan obecny oraz teksty skonsolidowane w brzmieniu Traktatu z Lizbo-ny, Warszawa 2008.

52 We Francji ju zwrócono uwag na to, e parlament francuski uzyska na podstawie Traktatu z Liz-bony uprawnienia wi ksze od tych, które mu przyznaje Konstytucja z 1958 r.

53 Por. J. Barcz, Przewodnik…, s. 53–59.


wentu, który z kolei b dzie rozpatrywa propozycje zmian i przyjmie zalecenia dla Konferencji Mi dzyrz dowej (art. 48 ust. 2 i 3 TUE).

Parlamenty narodowe uzyskaj kontrol nad tzw. procedur k adki, stosowanwtedy gdy, zgodnie z art. 48 ust. 7 TUE, Rada Europejska podejmie inicjatyww sprawie odej cia od trybu podejmowania decyzji jednomy lnie na rzecz wi kszo-ci kwalifi kowanej oraz w sprawie zmiany podejmowania decyzji ze specjalnej na

zwyk . W przypadku gdy parlament narodowy notyfi kuje swój sprzeciw w terminie sze ciu miesi cy od przekazania takiej inicjatywy, decyzja nie zostaje przyj ta. W przypadku braku sprzeciwu Rada Europejska mo e przyj tak decyzj .

Traktat z Lizbony nie przewiduje natomiast w czenia parlamentów narodowych w obszar wspólnej polityki zagranicznej i bezpiecze stwa.

W istotny sposób wzmocniona zosta a kontrola parlamentów narodowych nad prze-strzeganiem zasady pomocniczo ci. Na szczególn uwag zas uguje tzw. „mechanizm wczesnego ostrzegania”, przewidziany w art. 6 i 7 P.p.p. Otó , ka dy parlament narodo-wy lub ka da izba parlamentu narodowego mo e — w terminie o miu tygodni od daty przekazania projektu aktu prawodawczego w j zyku urz dowym Unii — przes a prze-wodnicz cym PE, Rady i Komisji uzasadnion opini zawieraj c powody, dla których uznaje, e dany projekt nie jest zgodny z zasad pomocniczo ci. W a ciwy w danym przypadku „prawodawca” Unii uwzgl dnia uzasadnione opinie wydane przez parlamen-ty narodowe lub izb parlamentu narodowego. Ka dy parlament narodowy dysponuje dwoma g osami rozdzielonymi w zale no ci od krajowego systemu parlamentarnego. W dwuizbowym systemie parlamentarnym ka da z izb dysponuje jednym g osem.W przypadku gdy uzasadnione opinie o niezgodno ci projektu aktu prawodawczego z zasad pomocniczo ci stanowi co najmniej 1/3 g osów przyznanych parlamentom na-rodowym, projekt zostaje poddany ponownej analizie. Próg ten wynosi 1/4 w przypad-ku projektu aktu prawodawczego dotycz cego przestrzeni wolno ci, bezpiecze stwai sprawiedliwo ci, przed o onego na podstawie art. 76 Traktatu o funkcjonowaniu UE.

Protokó przewiduje ró ne warianty dalszego post powania, ale najistotniejsze jest to, e Komisja lub w stosownym przypadku inny podmiot, od którego pochodzi akt prawodawczy, mog postanowi o podtrzymaniu, zmianie lub wycofaniu projek-tu. Uzasadniona opinia Komisji wraz z uzasadnionymi opiniami parlamentów s prze-kazywane PE i Radzie, które je uwzgl dniaj w toku zwyk ej procedury prawodaw-czej. Gdyby wszak e przed zako czeniem pierwszego czytania w ramach zwyk ej procedury prawodawczej, wi kszo ci g osów wynosz c 55% cz onków Rady lub wi kszo ci g osów oddanych w PE stwierdzono, e projekt aktu prawodawczego nie jest zgodny z zasad pomocniczo ci, projekt taki nie by by dalej rozpatrywany.

Parlamenty narodowe b d mia y tak e mo liwo zainicjowania procedury ba-dania zgodno ci aktów prawodawczych z zasad pomocniczo ci w post powaniu s -dowym przed ETS. Otó , zgodnie z art. 8 P.p.p., pa stwo cz onkowskie b dzie mog oprzekaza skarg o stwierdzenie niewa no ci aktu (na zasadach okre lonych w art. 230 TWE, po zmianie — art. 263 TFUE) w imieniu swojego parlamentu narodowego lub izby tego parlamentu.

91

Tak powa ne wzmocnienie roli parlamentów narodowych w kontrolowaniu prze-strzegania przez instytucje Unii zasady pomocniczo ci wyra nie wskazuje, i ani ETS, ani pozosta e instytucje Unii nie wype nia y satysfakcjonuj co tego zadania. Niemniej jednak i to rozwi zanie jest krytykowane.

Wskazuje si bowiem, e w wi kszo ci przypadków naruszanie zasady pomocni-czo ci nie jest wynikiem przyjmowania przez instytucje Unii aktów prawodawczych, które mo na by oby w drodze opisanej wcze niej procedury korygowa . Znacznie cz ciej zarzut sprzeczno ci z zasad pomocniczo ci stawiany jest aktom o charakte-rze wykonawczym, przyjmowanym b d to w systemie „komitologii”, b d w rezul-tacie korzystania przez Komisj z uprawnie wykonawczych (np. w dziedzinie poli-tyki konkurencji) albo aktom quasi-prawodawczym przyjmowanym przez Rad .

Statystyka pokazuje, e rokrocznie uchwalanych jest od sze dziesi ciu do sie-demdziesi ciu aktów prawodawczych oraz dwa do trzech tysi cy decyzji „komitolo-gicznych”. W czanie parlamentów narodowych w procedur kontroli takich decyzji by oby zupe nie nieracjonalne, cho oczywi cie nic nie stoi na przeszkodzie, by w parlamentach stawiano rz dom pytania, jakie stanowisko zajmowali eksperci rz -dowi przy podejmowaniu decyzji54.

Funkcja kontrolna Sejmu w zakresie integracji europejskiej powinna by pojmo-wana szeroko, gdy obejmuje zarówno stadium powierzania Unii Europejskiej kom-petencji charakterystycznych dla suwerennej w adzy pa stwowej, jak i wykonywanie tych kompetencji w ramach wyodr bnionej, szczególnej struktury instytucjonalnej.

Je eli chodzi o pierwszy aspekt, to Sejm (niekiedy wraz z Senatem) uczestniczy w procedurze wyra ania zgody na ratyfi kacj samego traktatu akcesyjnego oraz na ra-tyfi kacj ewentualnych zmian wprowadzanych do traktatów konstytuuj cych Uni .Tym samym Sejm, jako cz polskiego parlamentu, wspó kontroluje intensywnoi tempo integracji, a tak e jej zasi g terytorialny. Z kolei sprawowanie kontroli nad sposobem korzystania przez Uni z powierzonych jej kompetencji musi uwzgl dniaspecyfi k tej organizacji, wyra aj c si w wykonywaniu funkcji prawodawczej za-sadniczo przez organ mi dzyrz dowy — Rad Unii Europejskiej. Z tego wzgl du wp yw parlamentów krajowych na podejmowane w Unii decyzje zale y w du ej mie-rze od stopnia, w jakim parlamenty s w stanie kontrolowa dzia ania rz dów w ra-mach odpowiednich instytucji. Sejm sprawuje nad rz dem kontrol , której forma skonkretyzowana jest w ustawie kooperacyjnej. W szczególno ci Sejm (Komisja ds. UE) ma mo liwo uzyskiwania informacji i dokumentów, w tym tak e projektów ak-tów prawotwórczych UE oraz wyra ania stosownych opinii, które nie zobowi zujrz du do zaj cia okre lonego stanowiska w organie Unii. Ponadto Sejm (Komisja ds. UE) opiniuje przedk adane przez rz d propozycje kandydatur na niektóre stanowiska w UE. W przypadku wej cia w ycie Traktatu z Lizbony zakres funkcji kontrolnej Sej-


54 National Parliaments and the Subsidiarity Principle, [w:] The Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional Innovations. Joint Study CEPS, „EGMONT and EPC” November 2007, s. 84.


mu (parlamentu) ulegnie istotnemu rozszerzeniu, zw aszcza w odniesieniu do prze-strzegania przez Uni zasady pomocniczo ci.

Sprawowanie przez Sejm (parlament) tak rozumianej funkcji kontrolnej przyczy-nia si do wzmocnienia demokratycznych podstaw integracji oraz legitymizuje pro-ces decyzyjny w Unii Europejskiej.

SUMMARY

of the article:The Oversight Function of the Sejm in Relation to European Integration

The oversight function of the Sejm in matters of European integration should be understood widely as it covers both the stage of delegation to the European Union the powers typical of the sovereign authority of the State, as well as the exercise of those powers within a particular sep-arate institutional structure.

As concerns the first aspect, the Sejm (sometimes jointly with the Senate) takes part in the procedure of granting consent for ratification of the accession treaty itself, or ratification of pos-sible modifications introduced to treaties establishing the European Union. Thereby, the Sejm, as part of Polish parliament participates in the oversight of the intensity and pace of integration, as well as its territorial extent. Moreover, the exercise of oversight on the way in which the Union uses the powers conferred on her, should take into account the specific nature of that or-ganization, manifested in the exercise of the lawmaking function (ion general) by an interna-tional organ— the Council of the European Union. For that reason, the influence of national parliaments on decisions taken within the Union is mainly determined by the degree to parlia-ments are able to oversee the activities of government within the framework of appropriate in-stitutions. The Sejm exercise oversight over the government in a form specified in the Coopera-tion Act. The Sejm (its European Affairs Committee) may, in particular, be provided with infor-mation and documents, including legislative proposals of the EU and to express adequate opin-ions which, however, do not obligate the government to take any position within the EU organ. Additionally, the Sejm (its European Affairs Committee) gives its opinion about the candidates nominated by the government for certain posts in the EU. In the event that the Lisbon Treaty enters into force, the scope of oversight function of the Sejm (parliament) will be considerably extended, particularly in relation to the observance of the subsidiarity by the Union.

The exercise by the Sejm (parliament) of the oversight function, within the above-said meaning, contributes to strengthening of the democratic basis of integration and legitimizes the process of making decisions in the European Union.

93PIOTR CZARNY

SEJMOWA KOMISJA DO SPRAW S U B SPECJALNYCH NA TLE OGÓLNYCH DYLEMATÓW

PARLAMENTARNEJ KONTROLI TYCH S U B

I. KONTROLA PARLAMENTARNA JAKO PROBLEM KONSTYTUCYJNOPRAWNY I POLITYCZNY

Istnieje zgodno co do ogólnych za o e kontroli parlamentarnej, natomiast du e rozbie no ci wyst puj w ocenie sposobów jej realizacji. Mo na powie-

dzie , e co do zakresu i form, w jakich podlega jej maj s u by specjalne, te ró nicezda s chyba najdalej id ce. Celem poni szych uwag jest nie tyle omówienie ca o citej bardzo z o onej problematyki, ile przypomnienie niektórych zagadnie ogólnych, które szczególnie j komplikuj , a omawiane s szerzej w opracowaniach z dziedziny funkcjonowania s u b specjalnych. Na tym tle spróbowa mo na spojrze na status prawny, uprawnienia i sposób dzia ania sejmowej Komisji do Spraw S u b Specjal-nych nieco inaczej, ni mia o to miejsce w dotychczasowych po wi conych jej mo-nografi cznych opracowaniach1 oraz ogólnych rozwa aniach dotycz cych organizacji Sejmu i kontroli sejmowej2. Koncentrowa y si one raczej na analizie stanu norma-tywnego, z odniesieniami do do konkretnych problemów praktycznych. Szersze spojrzenie pozwala pomin niektóre wyja nione ju w tki, sformu owa krytyczne uwagi pod adresem obowi zuj cej regulacji prawnej oraz wyrazi kilka refl eksji po-lemicznych wobec wyra anych wcze niej pogl dów. Doda trzeba, e problematyka s u b specjalnych, dzia a operacyjno-rozpoznawczych jest teraz przedmiotem bar-dzo o ywionej debaty politycznej i publicystycznej, co powa nie utrudnia rozwa a-nia naukowe.

Punktem wyj cia do dalszych rozwa a mog by — uwa ane ju w dwudziestoleciu mi dzywojennym za „klasyczne” — pogl dy A. Esmeina, pisz cego, e „istnienie do sil-nej, sta ej i niezawis ej, chocia dzia aj cej pod kontrol wolnych zgromadze , w adzy wy-konawczej jest jednym z najistotniejszych warunków dobrego rz du”, ale zastrzegaj cegojednocze nie, e prawo parlamentu do „bezpo redniego i nieustannego dozorowania wszystkich wykonawców swej woli” prowadzi „do niesta o ci i os abienia w adzy wyko-nawczej”3. Jedn z wielu przyczyn kontrowersji odno nie do w a ciwego zakresu i form

1 Zob. S. Sagan, Sejmowa Komisja do Spraw S u b Specjalnych, [w:] Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. dr hab. J. Szreniawskiemu z okazji jubileuszu 45-lecia pracy nauko-wej, red. Z. Niewiadomski, Przemy l 2000; A. Mróz, H. Pajda a, Komisja do Spraw S u b Specjalnych — uwagi na tle dotychczasowego funkcjonowania, „Przegl d Sejmowy” 2004, nr 5; P. Radziewicz, Upraw-nienia, rodki dzia ania oraz prawne podstawy funkcjonowania sejmowej Komisji do Spraw S u b Spe-cjalnych, „Przegl d Legislacyjny” 2006, nr 2.

2 Zob. m.in. M. Kowalska, Z. Szeliga, Sejmowa kontrola dzia alno ci rz du, [w:] Polityczno-prawne aspekty transformacji systemowej w Polsce, red. M. migrodzki, Lublin 2000; H. Pajda a, Instrumenty kon-troli parlamentarnej nad w adz wykonawcz , [w:] Zagadnienia konstytucjonalizmu krajów Europy rod-kowo-Wschodniej, red. T. Mo dawa, Warszawa 2003; M. Zubik, Organizacja wewn trzna Sejmu RP, War-szawa 2003; R. Mojak, Parlament a rz d w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007.

3 A. Esmein, Prawo konstytucyjne, t um. W. Konopczy ski i K. Lutosta ski, Warszawa 1921, s. 385.


uprawnie parlamentu jest to, e granica mi dzy wnikliw kontrol , która jest jednym z naj-wa niejszych elementów przeciwdzia ania nadu ywaniu w adzy, a ci g ym nadzorem de-putowanych nad egzekutyw jest trudna do przeprowadzenia. Analogicznie jest zresztw przypadku delimitacji efektywnych rodków uzyskania przez parlament informacji i — z drugiej strony — metod nieskutecznych czy te atwych do marginalizacji.

Koniecznie przypomnie nale y, e parlament to organ, którego cz onkowie s jak naj-ci lej powi zani z partiami politycznymi. Upraszczaj c ca e zagadnienie, powiedzie rów-

nie mo na, e mamy do czynienia z polityczn jednolito ci rz du i wi kszo ci parlamen-tarnej4. Z tego powodu sprawowanie funkcji kontrolnej faktycznie przypada opozycji, któ-ra z natury rzeczy nastawiona jest na krytyk rz du5. Partie rz dz ce dla wp ywu na dzia ania rz du wykorzystuj raczej „wewn trzpartyjne” lub „wewn trzkoalicyjne” rod-ki polityczne. Myli by si zatem ten, kto szeroko zakrojon kontrol parlamentarn widzia -by — jak dawniej — tylko przez pryzmat potencjalnej preponderancji w adzy ustawodaw-czej nad wykonawcz , a przez to gro by naruszenia w praktyce równowagi w adz. Musi ona wspó cze nie by widziana w kontek cie uprawnie opozycji parlamentarnej, a przede wszystkim mo liwo ci zdobycia przez ni i przedstawienia opinii publicznej informacji o pracy rz du i podleg ych mu organów wraz ze swoj ocen . W ten sposób kontrolne uprawnienia parlamentarzystów staj si równie istotnym elementem kontroli spo ecznej,po rednio s u realizacji obywatelskiego prawa do informacji, które z kolei funkcjonalnie powi zane jest z za o eniem racjonalnego i przemy lanego korzystania z prawa udzia uw kierowaniu sprawami publicznymi6.

Najwa niejsze za o enia co do zakresu i form kontroli parlamentarnej wynikajoczywi cie z tekstu ustawy zasadniczej. Pami ta jednak nale y, e bardzo wa n rolodgrywa równie praktyka ustrojowa, w tym przedkonstytucyjna. W Polsce prymat or-ganu przedstawicielskiego traktowany jest jako trwa e, ugruntowane mocniej ni inne zasady ustrojowe, za o enie, którego pocz tki si gaj XVII wieku7. Patrz c jednak z punktu widzenia norm obowi zuj cej ustawy zasadniczej, najwa niejszym nakazem konstytucyjnym dotycz cym relacji mi dzy organami pa stwa wydaje si d enie do zapewnienia sprawno ci i rzetelno ci dzia ania instytucji publicznych. Mowa o nim we wst pie do Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. jako o jednym z najwa niejszych celów uchwalenia ustawy zasadniczej. Trybuna Konstytucyjny stan na stanowisku, e jest on uprawniony do oceny, czy przepisy normuj ce dzia alno instytucji publicznych zo-sta y ukszta towane w sposób umo liwiaj cy ich rzetelne i sprawne dzia anie8.

4 L. Garlicki, Parlament a rz d. Powo ywanie — kontrola — odpowiedzialno , [w:] Za o enia ustro-jowe, struktura i funkcjonowanie parlamentu, red. A. Gwi d , Warszawa 1997, s. 239–241; sytuacja tego rodzaju jest typowa dla stabilnego uk adu politycznego.

5 Por. m.in. K. Stern, Staatsrecht der Bundesrepublik Deustchland, t. I, München 1984, s. 1035 i 1044.

6 Wyrok TK z 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 8/99, OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41.7 J. Trzci ski, Wp yw Konstytucji 3 Maja na pó niejsze konstytucje polskie, [w:] Konstytucja i w a-

dza we wspó czesnym wiecie. Doktryna — prawo — polityka. Prace dedykowane Profesorowi Wojcie-chowi Sokolewiczowi na siedemdziesi ciolecie urodzin, Warszawa 2002, s. 206.

8 Wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, OTK ZU 2004, seria A, nr 1, poz. 1.

95

Powy sze za o enie odnosi si równie do organów kontroli, a wi c i do kontro-li parlamentarnej. Ma ono jednak w tym przypadku szczególne, mo na powiedzie — „podwójne” znaczenie. Otó efektywna kontrola nie powinna by z za o enia celem samym w sobie, ale s u y ma przede wszystkim nale ytemu dzia aniu instytucji pod-legaj cej kontroli. Chodzi tu zarówno o tzw. funkcj profi laktyczn kontroli, tj. zapo-bieganie nieprawid owo ciom, które mog yby powsta , jak i funkcj naprawczo--usprawniaj c , a wi c ujawnianie b dów i niedoci gni oraz wp ywanie na ich eliminacj 9. Kontrola jest wi c konieczn i nieod czn cz ci d enia do zapewnie-nia sprawno ci i rzetelno ci dzia ania instytucji publicznych. Mo na mówi równieo swego rodzaju legitymizacyjnej oraz kompensacyjnej funkcji kontroli. Nie zawsze wykazuje ona b dy i niedoci gni cia, jej wyniki mog równie stanowi podstawstwierdzenia, e organ podlegaj cy kontroli dzia a prawid owo. Oprócz tego kontro-la nabiera szczególnego znaczenia w pa stwie przyjmuj cym zasad demokratyczne-go pa stwa prawnego, cznie ze zwi zaniem administracji ustawami. Wówczas im bardziej ustawowa podstawa kompetencyjna jest ogólna, im wi cej pozostawia uzna-nia, tym dalej (a nie tym mniej) id ca powinna by kontrola korzystania z upraw-nie 10. Po prostu, im wi cej ustawowych kompetencji i wi ksza swoboda w korzysta-niu z nich, tym wi ksza konieczno bardziej wnikliwej kontroli, zw aszcza kontroli ze strony parlamentu. Jest ona warunkiem do utrzymania tezy, e administracja jest rzeczywi cie, a nie tylko pozornie, zwi zana ustaw . Patrz c wi c na art. 95 ust. 2 Konstytucji RP z punktu widzenia powy szych uwag — z za o enia uj tych bardzo skrótowo — stwierdzi nale y, e kontrol parlamentarn widzie nale y w znacznie szerszej perspektywie ni tylko z punktu widzenia zasady podzia u i równowagi w a-dzy (art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) lub te wskazanych w polskiej ustawie zasad-niczej mechanizmów systemu parlamentarno-gabinetowego.

II. SZCZEGÓLNE PROBLEMY PARLAMENTARNEJ KONTROLI S U B SPECJALNYCH

Zagadnienie parlamentarnej kontroli dzia alno ci s u b specjalnych ma szczegól-ny wymiar z uwagi na specyfi k statusu i sposobów dzia alno ci tych s u b. Mamy tu do czynienia z kilkoma czynnikami, które tworz problem jako ciowo odmienny niw przypadku innych fragmentów egzekutywy. Wskaza tu mo na na kilka najwa -niejszych okoliczno ci. Po pierwsze, nie ulega adnej w tpliwo ci, e dzia alnos u b specjalnych ma charakter tajny („Istot metodyki zdobywania i ochrony infor-macji jest tajemnica”11). Swoista „kultura tajemnicy”, której gwarancj stanowi prze-pisy o tajemnicy pa stwowej, zwi zana jest z silnym przekonaniem, e niejawny cha-

9 Por. H. Zi ba-Za ucka, Organy kontroli pa stwowej i ochrony prawa w Konstytucji RP, Rzeszów 2000, s. 19–20 i cyt. tam literatura.

10 Ch. Gusy, Parlamentarische Kontrolle der Geheimdienste im demokratischen Rechtsstaat. Die Auf-gabenverschiebung der Nachrichtendienste <http://www.jura.unibielefeld.de/Lehrstuehle/Gusy/ Veroef-fentlichungen_Vortraege/NDKontrolle-15-10-07%20_2_.pdf>, s. 9–10.

11 S. Zalewski, S u by specjalne w pa stwie demokratycznym, Warszawa 2005, s. 21 i 58.

Piotr Czarny: Sejmowa Komisja do Spraw S u b Specjalnych na tle ogólnych dylematów...


rakter jest w tym przypadku czynnikiem przes dzaj cym o skuteczno ci i nale y go zaakceptowa z uwagi na ywotne interesy pa stwa12. Utrudnia to niew tpliwie pro-ces kontroli. Ca y wspomniany wcze niej spo eczny aspekt kontroli w a ciwie nie mo e by realizowany. Pami ta nale y o jeszcze jednym istotnym za o eniu. Cho-dzi o to, e manipulacja informacjami oraz dezinformacja nale do rzemios a s u bspecjalnych13. Niestety, nie mo na wykluczy , e dzia ania tego rodzaju podejmowa-ne b d równie w celu unikni cia, os abienia czy te zmiany wyniku kontroli.

Po drugie, s u by specjalne pozostaj w bardzo cis ym zwi zku z centralnym o rodkiem w adzy politycznej. Uzyskanie jakiegokolwiek (nawet po redniego) wp y-wu na ich dzia alno uwa a mo na wi c za udzia w rz dzeniu. Jednocze nie sto-sowane przez s u by metody (tzw. czynno ci operacyjno-rozpoznawcze) uwa ane sza instrument bardzo skuteczny z punktu widzenia realizacji ró nych celów pa stwa.Z tego wzgl du pojawia si silna tendencja, aby wy czy parlament i opozycj par-lamentarn od wszelkiego (równie potencjalnego) wp ywu na s u by specjalne. Ich dzia alno nale e powinna do „istoty” uprawnie w adzy wykonawczej, a wi c — odwo uj c si do pogl dów TK14 — wszelkie uprawnienia Sejmu, które nawet poten-cjalnie wkracza yby w wykonywanie przez s u by ich ustawowych obowi zków, po-winny by wykluczone. W ko cu XX i na pocz tku XXI w. mieli my do czynienia z powa nym zwi kszeniem zakresu przedmiotowego dzia alno ci ró nego rodzaju s u b specjalnych. Zgodnie z tradycyjnym uj ciem, zajmowa y si one bowiem spra-wami najwa niejszymi dla istnienia pa stwa: obronno ci i si ami zbrojnymi oraz za-gro eniami wewn trznymi dla ustroju. W tej chwili s u by specjalne maj za zadanie równie zwalczanie terroryzmu, handlu narkotykami, zorganizowanej przest pczo ci,korupcji, a tak e „dzia alno ci na szkod interesów ekonomicznych pa stwa”15. Po-woduje to wzrost ich liczby i znaczenia zarówno jako instrumentu wykonywania w coraz wi kszym zakresie polityki pa stwa, jak i jako ród a bardzo istotnych infor-macji. Zwróci mo na uwag , e zgodnie z zasad proporcjonalno ci stopie i rygo-ryzm ochrony tajemnicy pa stwowej i s u bowej powinien by dostosowany do ce-lów i zada okre lonej s u by specjalnej. Nie musi przecie (i nie powinien) by taki sam w przypadku wywiadu, jak walki z korupcj czy „szar stref w gospodarce”, niezale nie od szkodliwo ci tych zjawisk.

Po trzecie, s u by specjalne pe ni równie w pa stwie funkcje kontrolne16. Insty-tucje o uprawnieniach kontrolnych, zw aszcza bardzo szerokich pod wzgl dem pod-miotowym i „g bokich” pod wzgl dem mo liwej ingerencji w ycie jednostki, trud-niej ni inne podda kontroli. Jest tak zw aszcza wówczas, gdy kontroluj cy ma byz kolei — cho by w innym zakresie dzia alno ci — kontrolowany przez instytucjpodlegaj c jego kontroli.

12 S. Michalak, O s u bach specjalnych w brytyjskim parlamencie, Warszawa 2006, s. 45.13 Tam e, s. 48.14 Orzeczenie TK z 22 listopada 1995 r., sygn. akt K 19/95, OTK ZU 1995, s. 143 i n.15 S. Zalewski, op. cit., s. 31–33, Ch. Gusy, op. cit., s. 5.16 S. Zalewski, op. cit., s. 85.

97

Po czwarte, kontrol parlamentarn utrudnia zjawisko, które okre li mo na jako „au-tonomizacj ” lub „usamodzielnienie si ” s u b specjalnych17. Nie wnikaj c w szczegó y, zauwa y mo na, e polega ono na tym, i s u by, a w a ciwie ich kierownictwa, uzy-skuj poprzez dotycz ce ich ustawy oraz w drodze praktyki znaczny stopie samodziel-no ci i na tej podstawie d do wy amania si spod kierownictwa rz du i jego cz onków, jak równie nadzoru i kontroli zewn trznej18. W opracowaniach dotycz cych s u b spe-cjalnych do cz sto pisze si o demokratycznej i cywilnej kontroli nad s u bami specjal-nymi, nie dodaj c przy tym, e nale a oby mówi o tym jako o elemencie cywilnego i de-mokratycznego kierowania tymi s u bami. Bez tego dodatku jest to potwierdzenie za o enia, jakoby s u by dzia a y wzgl dnie samodzielne, a podlegaj „tylko” kontroli z zewn trz. Ta wzgl dna niezale no s u b od rz du jest praktycznym wynikiem reali-zacji — w za o eniu s usznego — postulatu apolityczno ci s u b i ich funkcjonariuszy, która — jak stwierdzi Trybuna Konstytucyjny — ogranicza ma instrumentalne ich wy-korzystywanie do celów politycznych aktualnej wi kszo ci parlamentarnej19. Usamodziel-nienie si s u b oznacza jednak z kolei wi ksze trudno ci w wykonywaniu kontroli par-lamentarnej z tego wzgl du, e tylko wobec cz onków rz du parlament mo e stosowasankcje w postaci wotum nieufno ci lub wniosku o jego udzielenie.

Teoretycznie rzecz ujmuj c, wyró nia si cztery modele kontroli i nadzoru wobec s u b specjalnych: wewn trzny, polityczny (rz dowy), parlamentarny i spo eczny20.W polskich warunkach doda do tego nale a oby jeszcze model s dowy i kontrolkonstytucyjnych organów kontroli pa stwowej i ochrony prawa (NIK i RPO). Pod-stawowa z punktu widzenia prawa cz owieka i obywatela kontrola s dowa nie spe -nia w pe ni swojej funkcji, poniewa zainteresowany najcz ciej po prostu nie wie o ingerencji s u b w jego ycie. Poza tym przy zastosowaniu klauzul generalnych i szeroko okre lonych kompetencjach s u b, nie mówi c o u yciu dezinformacji, bar-dzo trudno jest w post powaniu s dowym wykaza niezgodno ich dzia a z ustaw .Kontrola polityczna oceniana jest w Polsce jako wysoce niewystarczaj ca21. Parla-mentarna i spo eczna ma przy tym szczególny cel, który w ma ym stopniu spe niajinne modele. Chodzi o eliminacj wp ywu tzw. metodami operacyjnymi na proces ry-walizacji politycznej oraz na kszta towanie si pogl dów opinii publicznej. Jest to kwestia kluczowa dla opozycji i warunkuje w pewien sposób jej uznanie dla wyników formalnych procedur demokratycznych.

17 Tam e, s. 108.18 Charakterystyczna dla tego zjawiska mo e by wypowied prezesa Rady Ministrów D. Tuska:

„Odnosz przygn biaj ce wra enie, e bardzo wielu ofi cerów s u b specjalnych to s prywatne armie by-ego szefa, aktualnego szefa czy przysz ego szefa”, [w:] Rewolucja ma ych kroków, „Polityka” z 9 lutego

2008 r., s. 16. 19 Wyrok TK z 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, OTK ZU 2004, seria A, nr 4, poz. 30.20 S. Michalak, op. cit., s. 42–43.21 W okresie od czerwca 2002 r. do czerwca 2004 r. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie prowa-

dzi a adnej kontroli ABW i AW, za kontrola Ministerstwa Obrony Narodowej nad WSI realizowana by azbyt szczup ymi si ami i nie obejmowa a najwa niejszych obszarów ich dzia alno ci; zob. Informacja o wy-nikach kontroli organizacji s u b specjalnych oraz nadzoru nad nimi, Najwy sza Izba Kontroli, Departa-ment Obrony Narodowej i Bezpiecze stwa Wewn trznego, Warszawa 2005, s. 24–25.



Na zako czenie tych rozwa a — bardziej o charakterze sygnalizacji — przypo-mnie nale y, e parlamentarna kontrola dzia alno ci s u b specjalnych dokonywana w specjalnych formach jest z punktu widzenia rozwoju parlamentaryzmu instytucjstosunkowo m od . Analizy prawnoporównawcze pokazuj , e jej pocz tki mia ymiejsce dopiero w II po owie XX w., dok adniej w latach siedemdziesi tych ubieg e-go stulecia22. Zwróci tu nale y uwag , e ju wcze niej parlament mia w swojej ge-stii rodki oddzia ywania, które potencjalnie w bardzo powa nym stopniu wp ywamog yby na dzia alno s u b specjalnych, ale okaza y si — m.in. w zwi zku z omó-wionymi wcze niej okoliczno ciami — generalnie ma o skuteczne.

III. GENEZA SEJMOWEJ KOMISJI DO SPRAW S U B SPECJALNYCH I ZMIANY W JEJ STATUSIE PRAWNYM

Parlamentarna kontrola dzia alno ci s u b specjalnych nie ma w Polsce bogatych tradycji. Przed II wojn wiatow kontrola zewn trzna nad s u bami by a — co praw-da — efektywna, cho nie pozbawiona sporów kompetencyjnych i trudno ci organi-zacyjnych23, jednak generalna tendencja do ograniczenia w Polsce roli parlamentu po-zwala stwierdzi , e nie chodzi o tu o szczególn kontrol ze strony Sejmu. W okresie PRL kontrola parlamentarna — cho nie by a formalnie wykluczona — mia a fasado-wy charakter24.

Po prze omie lat 1989/1990 sta o si jasne, e s u by specjalne musz zosta grun-townie przebudowane, równie w zakresie kontroli. Etap przej ciowy czy siz dzia alno ci Politycznego Komitetu Doradczego przy Ministrze Spraw Wewn trz-nych oraz powsta ej w 1991 r. Podkomisji do Spraw Kontroli nad S u bami Specjal-nymi. Sama Sejmowa Komisja do Spraw S u b Specjalnych [dalej: KSS] powsta aw kwietniu 1995 r. na mocy uchwa y Sejmu, któr dokonano nowelizacji regulaminu Sejmu. Nie ma potrzeby omawiania przebiegu prac legislacyjnych, poniewa zosta oto ju dok adnie przedstawione w literaturze25. Utworzenie KSS stanowi o pocz tekprocesu formowania pewnego nowego modelu kontroli i nadzoru nad s u bami spe-cjalnymi oraz koordynacji ich dzia a . Nast pnie dosz o bowiem do powstania Kole-gium do Spraw S u b Specjalnych przy Radzie Ministrów oraz utworzenia stanowi-ska ministra-koordynatora s u b specjalnych26. Ca okszta t tych rozwi za nie okazasi jednak zadowalaj cy.

22 Z. Galicki, Kontrola parlamentarna nad dzia alno ci s u b specjalnych (na przyk adzie wybra-nych pa stw obcych), „Biuletyn Ekspertyzy i Opinie Prawne” 1991, nr 1, s. 20; por. równie P. Czarny, Parlamentarna kontrola dzia alno ci s u b specjalnych w Niemczech, „Przegl d Sejmowy” 2001, nr 6, s. 28.

23 S. Zalewski, op. cit., s. 169–171 i cyt. tam literatura.24 W. Kozie , Ewolucja systemu kontroli i nadzoru nad s u bami specjalnymi w Polsce, [w:] Bez-

pieczny obywatel — bezpieczne pa stwo, red. J. Widacki i J. Czapska, Lublin 1998, s. 122. 25 A. Mróz, H. Pajda a, op. cit., s. 74–77.26 W. Kozie , op. cit., s. 124.

99

IV. PRAWNE PODSTAWY DZIA ALNO CI KOMISJI DO SPRAW S U B SPECJALNYCH

Najwa niejsz podstaw prawn dzia alno ci KSS jest regulamin Sejmu, w szcze-gólno ci jego rozdzia 12 w dziale II po wi cony jest wy cznie tej komisji. Jednak nie jest to podstawa wy czna. Ju po powstaniu KSS jej istnienie zosta o bowiem utrwalone w ustawach zwyk ych27. Ta ustawowa regulacja powoduje, e status praw-ny Komisji do Spraw S u b Specjalnych jest o wiele bardziej z o ony ni innych ko-misji, przynajmniej tych, które nie maj tego rodzaju rozbudowanego ustawowego za-kotwiczenia28. Przyj nale y, e powo anie Komisji do Spraw S u b Specjalnych jest w tej chwili prawnym (ustawowym) obowi zkiem Sejmu. Jej brak spowodowa by nie-mo no zgodnego z prawem wykonywania swoich kompetencji przez inne organy pa stwa29. Powstaje jednak problem, czy nie lepiej by oby pos u y si znan w usta-wodawstwie formu komisji sejmowej w a ciwej w okre lonych sprawach, zawartej zreszt w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, gdzie w art. 6 ust. 1 mowa o „sejmowej komisji w a ciwej do spraw s u b specjalnych”30. Dawa oby to Sejmo-wi prawo do samodzielnego ju uregulowania sposobu wykonania obowi zków wy-nikaj cych z tych ustaw oraz mo liwo dopasowania w a ciwo ci okre lonej komi-sji do ca ego systemu komisji.

Zgodnie z regulaminem KSS zosta a upowa niona do szczegó owego ustalenia trybu swojej pracy i podejmowania rozstrzygni (art. 138 ust. 3 regulaminu Sejmu). Upowa nienie to Komisja wykorzysta a, przyjmuj c stosown uchwa w dniu 28 stycznia 1998 r. W tpliwo ci budzi to, e dokument ten ma w praktyce status do-kumentu niejawnego31. Trudno jednak ustali , dlaczego uchwa a o charakterze proce-duralnym, dotycz ca organu Sejmu, mia aby zawiera sama w sobie informacje sta-nowi ce tajemnic pa stwow lub s u bow , a wobec tego nie podlega a ujawnieniu zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji. Chodzi tu przecie o dokument dotycz cy nie tylko pracy komisji, ale zawieraj cy tre ci, które w zasadzie powinny by w regula-minie Sejmu, a ten w ca o ci jest jawny.

Obowi zuj ce przepisy dotycz ce funkcjonowania Komisji do Spraw S u b Spe-cjalnych nasuwaj zasadnicze zastrze enia z punktu widzenia techniki legislacyjnej.

27 Konkretnie chodzi o ustawy: z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpiecze stwa Wewn trznego i Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676, z pó n. zm.), z dnia 9 czerwca 2006 r. o S u bie Kontrwy-wiadu Wojskowego oraz S u bie Wywiadu Wojskowego (Dz.U. Nr 104, poz. 709), z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. Nr 104, poz. 708) oraz z dnia 18 grudnia 1998 r. o Insty-tucie Pami ci Narodowej — Komisji cigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. Nr 155, poz. 1016, z pó n. zm.).

28 Pewne analogie wykazuje Komisja Finansów Publicznych, której opinii zasi gn nale y w przy-padku niektórych decyzji organów w adzy wykonawczej przy wykonywaniu ustawy bud etowej, por. bli-ej M. Zubik, op. cit., s. 319–323.

29 Inn spraw jest stwierdzenie, czy nieukonstytuowanie si KSS w nowej kadencji Sejmu zwalnia z obowi zku uzyskania wymaganej prawem opinii, a dok adniej mówi c, czy i jak d ugo prezes Rady Mi-nistrów powinien na stosown opini „czeka ”, por. P. Radziewicz, op. cit., s. 23.

30 Z niejasnych przyczyn w art. 7 ust. 3 pojawia si jednak nazwa w asna KSS.31 P. Radziewicz, op. cit., s. 28.



Regulacja zawarta w regulaminie Sejmu jest zdezaktualizowana, nie odpowiada tre-ci obowi zuj cych ustaw. Rozwi zania prawne s nielogicznie zró nicowane, np.

trudno wyja ni , dlaczego komisja w niektórych przypadkach opiniuje powo anie i odwo anie zast pców szefów s u b (art. 13 ust. 3 ustawy o S u bie Kontrwywiadu Wojskowego oraz S u bie Wywiadu Wojskowego), a w niektórych (CBA) — nie. Na-le y podkre li , e regulacje ustawowe powoduj , e Komisja dzia a czasem w spo-sób ewidentnie niezgodny z regulaminem Sejmu. Tytu em przyk adu wskaza mo -na, i opiniowa a ona kandydatur na Szefa CBA, przy wyra nej regulacji, która stwierdza, e s u bami specjalnymi w rozumieniu regulaminu Sejmu s tylko (nieist-niej ce ju zreszt ) UOP i WSI (art. 142 zdanie 2)32.

V. SK AD KOMISJI DO SPRAW S U B SPECJALNYCH

Problematyka sk adu KSS ma zupe nie inne znaczenie ni w przypadku innych komisji sejmowych. Wynika to z kilku przes anek, przede wszystkim KSS realizuje zadania, których ca a izba albo z przyczyn formalnych nie mo e wykonywa , albo by-oby to nieracjonalne z uwagi na brak stosownej wiedzy i niemo no jej uzyskania

przez ogó pos ów. Ujawnienie wiedzy obj tej tajemnic pa stwow tak du emu gre-mium oznacza oby w praktyce jej wcze niejsze lub pó niejsze upublicznienie. W tym znaczeniu mówi wi c mo na, i sk ad komisji decyduje o tym, e dzia a ona w sen-sie politycznym jako organ reprezentuj cy Sejm, zast puj cy w istocie Izb , która nie mo e zmieni lub skorygowa jego stanowiska, co w przypadku innych komisji jest regu . Rysuj si tu trzy wa ne zagadnienia. Po pierwsze, chodzi o liczebno Ko-misji, która radykalnie ró ni si od wielko ci innych komisji sta ych. Po drugie, rzecz dotyczy reprezentatywno ci, co czy si z problemem ustalenia tzw. parytetu klubo-wego oraz zg aszania i sposobu wyboru kandydatów. Po trzecie, chodzi o zagadnie-nie osobistych predyspozycji konkretnych pos ów do zasiadania w Komisji.

Je li idzie o problem pierwszy, to art. 137 ust. 1 regulaminu Sejmu ustanawia gór-n granic liczebno ci Komisji do Spraw S u b Specjalnych na 9 cz onków33. Izba po-selska ustala na wniosek Prezydium Sejmu „wielko ” tego gremium. Praktyka par-lamentarna pokazuje, i Sejm podejmuje tak uchwa na pierwszym posiedzeniu i generalnie liczebno komisji w kolejnych kadencjach ulega a ci g ym zmianom. W drugiej kadencji Sejmu, w trakcie której komisja powsta a, liczy a ona 7 cz onków. W latach 1997–2001 liczba ta spad a do 5, co wyj tkowo utrzyma o si w pocz tkachIV kadencji (2001–2005). Jednak ju w styczniu 2002 r. liczb t do radykalnie pod-niesiono do 9. Tak by o równie w latach 2005–2007. W VI kadencji liczebno ko-misji z kolei drastycznie zmniejszono znów do 5 osób34. Uzasadnienie tej „elastycz-no ci regulaminowej” jest proste. Chodzi o mo liwo odpowiedniego „dostosowania”

32 Por. opinia nr 34 KSS z 1 sierpnia 2006 r. <http://orka.sejm.gov.pl/opinie.nsf/nazwa/kss_o34/$fi le/kss_o34.pdf>.

33 Pierwotnie by o to 7 cz onków.34 Co ciekawe z techniczno-legislacyjnego punktu widzenia, w kolejnych uchwa ach nigdy nie uchyla

si uchwa wcze niejszych ani nie dokonuje si w nich zmian.

101

sk adu KSS do partyjno-frakcyjnej struktury izby, bez konieczno ci dokonania zmian w regulaminie35.

Problematyka liczby cz onków KSS jest zagadnieniem przede wszystkim natury prakseologicznej i politycznej a nie konstytucyjnoprawnej. atwo jednak zauwa y ,e im mniejsza liczebno komisji, tym wi ksze jest prawdopodobie stwo, e ma e

frakcje zostan pozbawione mo liwo ci udzia u w jej pracach swoich przedstawicie-li. Ponadto im mniejsza liczebno , tym wi ksze b d ró nice w traktowaniu poszcze-gólnych klubów, a przecie i tutaj powinna obowi zywa konstytucyjna zasada równo ci. Niew tpliwie sk ad komisji powinien „odzwierciedla ” wielko poszcze-gólnych klubów poselskich. Ogóln zasad , która nie zosta a skodyfi kowana w regu-laminie, jest system tzw. parytetów, polegaj cy na tym, i ustala si w pierwszej ko-lejno ci liczebno poszczególnych komisji sta ych (dziel c je na trzy grupy), a nast pnie ustala liczb przedstawicieli poszczególnych klubów w ró nych typach komisji proporcjonalnie do ich wielko ci, cho nie wed ug jednej okre lonej formu ymatematycznej36. Podobnie jest w przypadku KSS, cho liczba miejsc do obsadzenia jest o wiele mniejsza. System ten nie gwarantuje, i uprawnienia opozycji parlamen-tarnej nie b d amane. Problem jednak w tym, e przyj cie systemu ci le propor-cjonalnego eliminowa oby z prac komisji przedstawicieli mniejszych klubów37. Teoretycznie mo liwy jest system „wide kowy”, wskazuj cy graniczne wielko ci li-czebno ci klubów i odpowiedni „reprezentacj ” w komisji. Nie zapewnia to jednak z kolei sta ej liczby cz onków komisji, musia aby si ona waha nie tylko w zale no-ci od liczby klubów, ale tak e ich wielko ci. Inaczej mówi c, ogólne regulaminowe

uregulowanie tego zagadnienia, co by oby po dane z punktu widzenia praw opozy-cji, by oby bardzo trudne, je eli nie chcia oby si pozbawi mniejszych klubów repre-zentacji w komisji. Regulacja musia aby by bardzo kazuistyczna, odr bna w a ciwiedla ka dej mo liwej liczby cz onków KSS.

Prawo zg oszenia kandydatów do komisji przys uguje przewodnicz cym klubów poselskich oraz grupom co najmniej 35 pos ów. System ten faworyzuje wyra nie ma e, tj. licz ce do 35 pos ów, kluby parlamentarne. Regulamin stwierdza ponadto, iSejm dokonuje wyboru sk adu osobowego komisji na wniosek Prezydium Sejmu w g osowaniu cznym. Uprawnia to w praktyce Prezydium Sejmu do dokonania pew-nej „wst pnej selekcji” kandydatów.

Trudnym z ustrojowego punktu widzenia jest zagadnienie osobistych predyspo-zycji pos ów do zasiadania w Komisji. Idea em by oby, gdyby byli to do wiadczeniparlamentarzy ci, którzy swoj wcze niejsz dzia alno ci publiczn i postaw wyka-zali, e potrafi dochowa tajemnicy oraz nie b d ulegali pokusie wykorzystania uzy-skanych informacji poufnych. Poza tym bardzo wa na by aby g boka wiedza o funk-

35 Ten sposób regulacji wzorowany jest na metodzie okre lania liczby wicemarsza ków Sejmu. 36 M. Zubik, op cit., s. 280 oraz dok adniej w odniesieniu do jednej z kadencji M. M. Wiszowaty,

Zwyczaj parlamentarny w Sejmie IV kadencji, „Gda skie Studia Prawnicze” 2004, t. XII, s. 334–335.37 Przy komisji 5-osobowej jeden jej cz onek przypada na 92 pos ów, przy 9 cz onkach jest to 51 po-

s ów.



cjonowaniu s u b, bowiem z regu y „parlamentarne gremia kontroluj ce s u by specjalne s lepymi stra nikami” (w dodatku bez or a)38. Niestety, regulacje, które przewidywa yby wymóg znajomo ci rzeczy, do wiadczenia itp. musia yby by w pol-skich warunkach ocenione, podobnie jak wymóg „nieposzlakowanej opinii i wysokie-go autorytetu moralnego” w przypadku Komisji Etyki Poselskiej, jako „pustos owieprawodawcze”39.

W praktyce bardzo wa ny jest problem uprawnie do uzyskania dost pu do infor-macji niejawnych. Regulamin przewiduje, e marsza ek Sejmu wyst puje o upowa -nienie cz onków komisji do uzyskania stosownego dost pu do informacji stanowi -cych tajemnic pa stwow i s u bow 40. Co prawda, sk ad Komisji wybiera Sejm, ale w praktyce mamy tutaj do czynienia z sytuacj niemo no ci wykonywania funkcji kontrolnej przez pos ów, którzy nie posiadaj c tzw. po wiadczenia bezpiecze stwa,nie daj r kojmii zachowania tajemnicy, a zatem w ogóle nie mo na udost pni im ja-kichkolwiek informacji niejawnych41. Post powanie sprawdzaj ce wobec pos ów pro-wadzi Agencja Bezpiecze stwa Wewn trznego, wi c mamy tutaj do czynienia ze szczególn sytuacj , gdy pos owie kontrolowani s przez instytucj , któr nast pniemaj ocenia i kontrolowa . Agencja mo e poprzez odmow wydania po wiadczeniabezpiecze stwa uniemo liwi w praktyce pos owi wykonywanie zada zleconych mu przez Sejm, a Izba musi to przyj do wiadomo ci. Co wi cej, w toku post powaniasprawdzaj cego bada si powinno równie dzia alno polityczn pos a, co prawda tylko pod k tem wspó pracy z partiami lub innymi organizacjami, o których mowa w art. 13 Konstytucji RP (art. 35 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych)42. Nie jest to sytuacja optymalna, ale trudno by o-by przyj , e pos owie — cz onkowie Komisji — nie podlegaj w ogóle (tak jak np. marsza ek Sejmu) post powaniu sprawdzaj cemu. Z powy szych wzgl dów optymal-ny z punktu widzenia szybkiego podj cia pracy przez Komisj jest wybór do niej po-s ów, którzy pe nili wcze niej inne funkcje publiczne, zwi zane z uzyskaniem po-wiadczenia bezpiecze stwa. Ma ono charakter czasowy, ale nie jest zwi zane ze ci le okre lonym stanowiskiem.

VI. PRZEDMIOTOWY ZAKRES DZIA ANIA KOMISJI I NIEKTÓRE JEJ KOMPETENCJE

Zgodnie z przyj t wcze niej w regulaminie Sejmu konwencj zakres przedmio-towy dzia ania Komisji do Spraw S u b Specjalnych okre lony zosta w za cznikudo regulaminu. Jednak niezale nie od norm regulaminowych okre laj go (w cz cipokrywaj c si z uregulowaniami regulaminu, a w cz ci rozszerzaj c zakres dzia a-

38 Ch. Gusy, op. cit., s. 12; w innym miejscu autor ten bardzo trafnie napisa : „kto nic nie wie, nie mo e równie o nic pyta i ocenia informacji” (s. 13).

39 M. Zubik, op. cit., s. 283.40 Regulamin nie jest dostosowany w tym zakresie do ustawy o ochronie informacji niejawnych. 41 P. Radziewicz, op. cit., s. 29. 42 Tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631.

103

nia Komisji) wspomniane wcze niej ustawy zwyk e. Nale y zauwa y , e generalnie pkt 2 za cznika do regulaminu Sejmu sformu owany jest w sposób niew a ciwy. Za-

cznik zgodnie z tytu em powinien bowiem okre la zakres przedmiotowy, tj. raczej poszczególne dziedziny dzia alno ci Sejmu, ca ego pa stwa lub ycia spo ecznego, którymi zajmuje si komisja, a nie tylko kompetencje (uprawnienia) czy te konkret-ne dzia ania komisji sejmowych.

W zakresie dzia ania KSS wyró nia si trzy „obszary”: legislacyjny, kontrolny oraz opiniodawczy43. Jak atwo zauwa y , nie jest to próba pewnej typologii, bowiem „ob-szar” opiniodawczy mo na przecie uwa a równie za cz kontroli, w szczególno ciza kontrol prewencyjn . Nie ma konieczno ci bli szego omawiania wszystkich licz-nych elementów sk adaj cych si na zakres przedmiotowy dzia alno ci KSS, ale warto zwróci uwag na niektóre z nich. Do zada komisji nale y m.in. opiniowanie projek-tów ustaw, zw aszcza odpowiedniej cz ci projektu bud etu pa stwa oraz rozporz dzedotycz cych s u b specjalnych. Nie oznacza to automatycznie obowi zku podmiotów „pozasejmowych” do przed o enia projektu takich aktów do zaopiniowania. Nie ozna-cza równie jakiego monopolu komisji na rozpatrywanie pewnych projektów ustaw. Dowodem mo e by to, e projekt ustawy o czynno ciach operacyjno-rozpoznawczych z 2007 r. trafi do Komisji Administracji i Spraw Wewn trznych, cho z zaleceniem za-si gni cia opinii KSS44. Problem, jaki pojawi si w praktyce, to rozpatrywanie (opinio-wanie) przez Komisj projektów ustaw dotycz cych instytucji, które w znaczeniu ma-terialnym s s u bami specjalnymi, ale nie zosta y tak formalnie w regulaminie (art. 142) okre lone. Dotyczy o to konkretnie organów kontroli skarbowej uprawnionych do sto-sowania metod operacyjno-rozpoznawczych (tzw. wywiadu skarbowego), a konkluzja by a dla KSS negatywna45. Niezale nie od tego w praktyce Komisja zajmuje si jednak — realizuj c inne swoje dzia ania — równie sprawami innych s u b, poza wskazany-mi w regulaminie i ustawach.

Poza tym do regulaminowych zada Komisji do Spraw S u b Specjalnych nale-y „ocena aktów normatywnych o charakterze ogólnym w sprawach dzia alno ci

s u b, opiniowanie kierunków ich pracy w oparciu o informacje przedstawiane przez szefów tych s u b, rozpatrywanie corocznych sprawozda szefów tych s u b, opinio-wanie wniosków w sprawie powo ania poszczególnych osób na stanowiska szefów i zast pców szefów s u b specjalnych, opiniowanie projektu bud etu w zakresie do-tycz cym s u b specjalnych oraz sprawozdania z jego wykonania, ocena wspó dzia-ania s u b specjalnych podleg ych Ministrowi Spraw Wewn trznych i Administracji

oraz Ministrowi Obrony Narodowej oraz wspó dzia ania tych s u b z innymi s u ba-mi i jednostkami wojskowymi nadzorowanymi przez Ministra Spraw Wewn trznychi Administracji, ocena wspó dzia ania s u b specjalnych z organami administracji pa -

43 P. Radziewicz, op. cit., s. 21; A. Mróz i H. Pajda a cz te dwa pierwsze „obszary” w jeden, op. cit., s. 80.

44 Zob. <http://orka.sejm.gov.pl/proc5.nsf/opisy/1570.htm>.45 B. Szepietowska, O zakresie dzia ania Komisji do Spraw S u b Specjalnych, „Biuletyn Ekspertyzy

i Opinie Prawne” 2003, nr 2, s. 126–127.



stwowej i organami cigania oraz badanie skarg dotycz cych dzia alno ci s u b spe-cjalnych”.

Wspomniane wcze niej przepisy ustaw, jak równie przepisy regulaminu Sejmu, po-zwalaj odró ni sfer zakresu dzia ania komisji od sfery jej uprawnie . Wed ug kryte-rium podstawy prawnej wyró ni mo na kompetencje ustawowe i regulaminowe.

Kluczowe znaczenie dla roli komisji ma niew tpliwie nie tyle powy ej wskazany zakres przedmiotowy jej dzia alno ci, ile uprawnienia do domagania si udzielenia in-formacji, czyli — inaczej mówi c — zakres „obowi zków informacyjnych” cz on-ków rz du, szefów s u b i innych organów w adzy publicznej. Jak s usznie zwraca siuwag , wynikaj cy z art. 16 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu pos a i senatora obowi zek przekazania informacji i wyja nie na danie sta ych komisji sejmowych (w tym równie KSS) nie dotyczy akt i dokumentów46. Ogranicza to powa nie mo -liwo ci Komisji. Poza tym to organ, do którego si zwrócono o informacje i wyja nie-nia samodzielnie ocenia, czy nie ma przeszkód prawnych do ich udzielenia oraz jaki ma by ich zakres i szczegó owo . Poza tym zgodnie z ogólnymi rozwi zaniami re-gulaminu Sejmu, odnosz cymi si równie do KSS, szefowie poszczególnych s u bspecjalnych jako kierownicy instytucji pa stwowych s zobowi zani do przedstawia-nia na danie prezydium komisji sprawozda i udzielania informacji (art. 153 ust. 1 regulaminu Sejmu). Nale y podkre li , e równie ten przepis nie stanowi podstawy do rozszerzenia ustawowego obowi zku udzielania wyja nie i informacji na udost p-nianie wszystkich posiadanych materia ów, w tym akt spraw i dokumentów.

G ówny problem stanowi jednak relacja „obowi zków informacyjnych” do usta-wowych przepisów dotycz cych udzielania informacji niejawnych oraz zakazów udzielania informacji wynikaj cych z ustaw szczególnych. Zasadnicze znaczenie ma w tym zakresie art. 39 ustawy o Agencji Bezpiecze stwa Wewn trznego oraz Agen-cji Wywiadu47. Nie wnikaj c w szczegó y, stwierdzi nale y, e dopuszcza on udzie-lenie przez szefa ABW lub — za jego zgod — przez jej funkcjonariusza lub „wspó -pracownika” okre lonej instytucji informacji niejawnej. Komisja do Spraw S u bSpecjalnych mo e by traktowana jako instytucja w rozumieniu tego przepisu. Usta-wa zakazuje jednak udzielania zgody na przekazanie pewnych rodzajów informacji, np. wiadomo ci o okre lonych osobach zebranych w toku czynno ci operacyjno-roz-poznawczych, i ten zakaz ma wobec ewentualnych da Komisji charakter bez-wzgl dny. Rzecz jednak przede wszystkim w tym, e decyzja szefa ABW czy AW o zgodzie na ujawnienie informacji jest rozstrzygni ciem ca kowicie uznaniowym. Odmowa wyra enia zgody nie mo e by skutecznie kwestionowana, poniewa usta-wa przewiduje wyra nie mo liwo kontroli nad decyzjami szefów Agencji tylko w razie dania s du lub prokuratora, i to tylko w przypadku post powania dotycz -

46 W. Odrow -Sypniewski, Zakres kompetencji Komisji do Spraw S u b Specjalnych. Problem do-st pu do akt prokuratorskich, „Zeszyty Prawnicze Biura Studiów i Ekspertyz” 2006, nr 2, s. 12–13.

47 Interpretacja tego przepisu sta a si przedmiotem sporu mi dzy ABW a NIK, której odmówiono na jego podstawie wgl du do danych przez kontrolerów dokumentów, zob. bli ej Informacja..., op. cit.,s. 21–22.

105

cego niektórych przest pstw48. Komisji pozostaje tylko mo liwo uchwalenia dezy-deratu do prezesa Rady Ministrów lub cz onka rz du w a ciwego w sprawach s u bspecjalnych. Z regulacji tej wida , i znaczna cz istotnych informacji o dzia alno-ci s u b nie mo e w ogóle by udzielana KSS, a w pozosta ym zakresie zale y to „od

dobrej woli” szefa w a ciwej agencji. Nie oceniaj c zasadno ci tej regulacji, podkre-li nale y, e w praktyce prowadzi ona do braku efektywnej kontroli nie tylko ze

strony Komisji do Spraw S u b Specjalnych, ale równie innych organów kontrol-nych, na przyk ad NIK.

Je eli chodzi o powsta y w praktyce problem dost pu do akt post powania przy-gotowawczego (akt prokuratorskich), to zagadnienie nie jest tak jednoznaczne, jak sije przedstawia. Interpretowany literalnie art. 156 § 5 k.p.k. wyklucza udost pnienieakt komisji sejmowej jako takiej, mówi bowiem o tym, e mo na to uczyni w odnie-sieniu do osób a nie organów pa stwowych lub instytucji49. Niemniej nie wyklucza on udost pnienia ich wszystkim lub niektórym wskazanym imiennie cz onkom komisji, o ile oczywi cie zachodzi wyj tkowy wypadek i wyrazi na to zgod prokurator. Po-dzieli nale y natomiast pogl d, e nie mo na zwolni prokuratora z zachowania ta-jemnicy s u bowej w celu z o enia przez niego wyja nie przed KSS50.

Wydaje si , e w ramach omawiania kompetencji KSS wymieni nale y prawo jej przewodnicz cego do uczestniczenia w posiedzeniach Kolegium do Spraw S u b Spe-cjalnych przy Radzie Ministrów. Podkre li nale y, e nie jest on cz onkiem tego orga-nu, a tylko uczestnikiem jego posiedze . S usznie zwraca si uwag , e rozwi zanie to powinno by analizowane nie tylko pod k tem celowo ciowym, ale równie z punktu widzenia zgodno ci z zasad podzia u w adz, w szczególno ci w jej aspekcie personal-nym. Wydaje si , e trafne jest stanowisko zak adaj ce, i mimo pewnych w tpliwo ci,nie mamy tutaj do czynienia z naruszeniem art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji51. G ównym ar-gumentem jest charakter Kolegium, które — cho jest organem administracji — to jest cia em doradczo-opiniodawczym; nie ma zatem formalnie adnych w adczych kompe-tencji. Ponadto zwróci nale y uwag , e omawiane rozwi zanie traktowane by mo ejako realizacja nakazu wspó dzia ania w adz; w tym przypadku chodzi o wspó praci koordynacj dzia a organów nale cych do ró nych ga zi w adzy, ale o zbli onychfunkcjach. Udzia przewodnicz cego Komisji zapewnia dodatkow kontrol Sejmu nad dzia alno ci samego Kolegium i mo liwo uzyskania przez cz onków Komisji dost -pu do informacji prezentowanych na jego posiedzeniach.

O komplikacjach zwi zanych z kompetencjami KSS wiadczy mo e to, e w li-teraturze wskazano, i zasadniczo nie mo e by ona komisj , która rozpatruje skiero-wane do niej w normalnym trybie projekty ustaw i uchwa Sejmu. Chodzi w a ciwie

48 Analogiczn z punktu widzenia KSS regulacj zawiera art. 43 ustawy o S u bie Kontrwywiadu Wojskowego i S u bie Wywiadu Wojskowego.

49 W. Odrow -Sypniewski, W sprawie dost pu Komisji do Spraw S u b Specjalnych do tajemnicy prokuratorskiej, „Zeszyty Prawnicze Biura Studiów i Ekspertyz” 2006, nr 2, s. 27.

50 Tam e, s. 25.51 M. Zubik, op. cit., s. 323.



o to, e — jak b dzie jeszcze mowa — sprawozdania uchwalone przez t komisj sta-nowi tajemnic pa stwow , tak wi c nie mog yby by dor czone (ujawnione) ogó-owi pos ów52. Sprawa nie jest jednak jednoznaczna, poniewa oparta jest na przyj -

tym w regulaminie Sejmu ci le formalnym — oderwanym od kryterium materialnego — pojmowaniu tajemnicy pa stwowej. Poza tym jej podstaw jest bu-dz ce zastrze enia (zob. dalej) stanowisko, e art. 141 ust. 1 regulaminu Sejmu wpro-wadza wyj tki od unormowa ustawy o ochronie informacji niejawnych, która naka-zuje ka dorazowo bada , czy informacja spe nia warunki faktyczne i prawne do nadania jej statusu niejawnej53. Niezale nie od odpowiedzi, sam problem ilustruje, jak trudno w dzia aj cym zgodnie z zasadami transparentno ci Sejmie utrzyma „enkla-w ” tajno ci.

VII. ORGANIZACJA I TRYB PRACY KOMISJI DO SPRAW S U B SPECJALNYCH

Ze wzgl du na specyfi czny zakres przedmiotowy swojej dzia alno ci oraz stosun-kowo niewielki sk ad osobowy Komisja do S u b Specjalnych powa nie odró nia siod innych sta ych komisji sejmowych, je li chodzi o organizacj i tryb pracy. Jej pra-cami — podobnie jak w przypadku innych komisji — kieruje prezydium, które two-rz przewodnicz cy Komisji i co najwy ej dwóch jego zast pców. W innych komi-sjach sta ych liczba zast pców przewodnicz cego waha si zasadniczo od trzech do czterech. Ograniczenie liczby zast pców zwi zane jest oczywi cie z zaledwie kilku-osobowym sk adem Komisji. W przypadku ustalenia liczby cz onków Komisji na pi -ciu pos ów (tak jak do pocz tku VI kadencji Sejmu) racjonalny jest wybór jedynie jed-nego zast pcy przewodnicz cego, inaczej bowiem wi kszo cz onków Komisji nale a aby do jej prezydium. Wydaje si , e przyj ta regulacja regulaminowa nie jest do ko ca przemy lana. Prezydium dwuosobowe ma bowiem tylko pozornie kolegial-ny charakter z uwagi na to, e przewodnicz cy komisji ma g os rozstrzygaj cy w ra-zie równo ci g osów (art. 150 ust. 5 regulaminu Sejmu)54. Zast pca przewodnicz ce-go ma wi c w istocie tylko g os doradczy. Jednocze nie w razie choroby lub innej przeszkody w wykonywaniu funkcji przez przewodnicz cego lub jego zast pc pre-zydium w ogóle nie mo e si zebra . Nale y w pe ni zgodzi si z wyra onym co prawda w sprawie Komisji Etyki Poselskiej stanowiskiem, e przypadku tak nielicz-nego sk adu osobowego komisji nieracjonalne jest powielanie rozbudowanego syste-mu organizacji wewn trznej komisji sejmowych licz cych przecie z regu y po kilku-dziesi ciu deputowanych55.

52 P. Radziewicz, W sprawie mo liwo ci skierowania projektu ustawy do Komisji do Spraw S u b Spe-cjalnych w celu przeprowadzenia przez ni pierwszego czytania lub szczegó owego rozpatrzenia projek-tu, „Zeszyty Prawnicze Biura Studiów i Ekspertyz” 2006, nr 2, s. 33.

53 Tam e, s. 31.54 Por. B. Szepietowska, W sprawie trybu dzia ania Komisji do Spraw S u b Specjalnych, „Biuletyn

Ekspertyzy i Opinie Prawne” 2002, nr 2, s. 61–62.55 M. Zubik, op. cit., s. 293.

107

Jednak je li chodzi o sk ad prezydium KSS, to zasadnicz odr bno ci w porów-naniu z innymi komisjami jest rotacja na stanowisku przewodnicz cego komisji. Oso-by sprawuj ce t funkcj zmieniaj si bowiem co pó roku. Cel tej praktyki jest ja-sny; zapewnia ona, e komisj mog kierowa równie przedstawiciele opozycji parlamentarnej. Bierze ona swój pocz tek z ustalenia Konwentu Seniorów z pa dzier-nika 1995 r.56 Wydaje si , e praktyce tej trudno przyzna ju moc ukszta towanegoprawa zwyczajowego57. Chodzi raczej o zwyczaj parlamentarny. Co wi cej, od IV ka-dencji Sejmu kszta tuje si dodatkowy zwyczaj, zgodnie z którym przewodnicz cymKomisji jest zawsze pose nale cy do którego z klubów opozycyjnych. Jest to wy-raz szczególnej roli opozycji w wykonywaniu kontroli parlamentarnej, cho ma ra-czej wymiar symboliczny, poniewa nie zmienia zasady podejmowania uchwa wi k-szo ci g osów, a ta nale y z regu y do przedstawicieli partii popieraj cych rz d58.Komisja podejmuje wszelkie uchwa y bezwzgl dn , a nie — jak inne komisje — zwy-k wi kszo ci g osów (art. 138 ust. 2 regulaminu Sejmu). Przy takiej regulacji nie ma problemu w sytuacji równo ci g osów „za” i „przeciw”, co przy ma ej liczebno-ci atwo mog oby si zdarzy .

W poprzedniej kadencji Sejmu zg aszane by y projekty regulaminowej kodyfi -kacji obu wspomnianych wcze niej zwyczajów59. Okaza o si przy tym, e nale y-te prze o enie ich na j zyk norm prawnych, zw aszcza je li ma ono by precyzyj-ne, wywo uje du e trudno ci. Dok adno i jednoznaczno regulacji powinna byw tym przypadku znaczna, inaczej bowiem doj mo e do sytuacji absurdalnych lub nierozwi zywalnych racjonalnie sprzeczno ci. Przy tej okazji uwag zwrócinale y na to, e nie ma w polskim prawie konstytucyjnym i parlamentarnym dobre-go prawnego okre lenia opozycji czy te dok adniej partii (klubów) opozycyjnych. Analiza zg oszonych zmian regulaminu wyra nie pokazuje nieporozumienia, jakie na tym tle powstaj . W projekcie mowa by a bowiem o cz onku komisji „reprezen-tuj cym klub”. Patrz c z punktu widzenia praktyki politycznej, mo na to uwa aza okre lenie adekwatne, ale z punktu widzenia art. 104 ust. 1 Konstytucji RP junie. Po drugie, okre lenie „klub, którego cz onkowie lub przedstawiciele nie wcho-dz w sk ad Rady Ministrów” nie odpowiada poj ciu opozycji parlamentarnej, któ-re odwo uje si do elementów programowych i taktyczno-proceduralnych a nie tyl-ko personalnych60.

56 R. Mojak, op. cit., s. 475–476.57 Odmiennie R. Mojak, op. cit., s. 476.58 Sytuacja zmienia si naturalnie w przypadku rz du mniejszo ciowego.59 Poselski projekt uchwa y o zmianie regulaminu Sejmu z 10 maja 2006 r. (druk nr 601); zob. rów-

nie P. Radziewicz, Z prac nad projektem uchwa y w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu, „Zeszyty Praw-nicze Biura Analiz Sejmowych” nr 4, 2006/1, 2007, s. 96–98.

60 Por. m.in. S. Bo yk, Opozycja parlamentarna jako forma opozycji politycznej, „Przegl d Sej-mowy” 2004, nr 5, s. 36; o trudno ciach w prawnym stwierdzaniu opozycyjnego charakteru danej par-tii zwi zanych z niejednoznaczn czasem postaw jej frakcji wobec rz du zob. Niemcy. Saksonia-An-halt: Poj cie opozycji parlamentarnej (przek ad i opracowanie P. Czarny), „Przegl d Sejmowy” 2000, nr 2, s. 184 i n.



Do zwo ywania posiedze KSS stosuje si ogólne przepisy regulaminu. W prak-tyce pojawi si tu problem odmowy wyra enia zgody przez marsza ka Sejmu na po-siedzenie komisji (art. 152 ust. 4 regulaminu Sejmu). Problem jest w tym, e przepis regulaminu Sejmu nie wskazuje przes anek, jakie powinien uwzgl dni marsza ek, decyduj c si na odmow . Przy odmowie nieuzasadnionej merytorycznie pojawia simo e gro ba nadu ycia w adzy, co oczywi cie nie powinno mie miejsca61. Wydaje si jednak, e komisja nie ma mo liwo ci podwa ania rozstrzygni cia marsza ka na drodze prawnej. Pewnym wyj ciem z sytuacji i swego rodzaju rodkiem odwo aw-czym mo e by zwrócenie si do Prezydium Sejmu o zwo anie posiedzenia komisji. By yby przy tym podstawy do przyj cia, e do takiego posiedzenia nie stosuje siart. 152 ust. 4 in fi ne regulaminu Sejmu. Marsza ek jest bowiem z urz du cz onkiemPrezydium Sejmu, a zatem on i tak wie o posiedzeniu komisji i sprawie, któr ma omawia . Prezydium Sejmu jest poza tym równie organem kierowniczym Sejmu i marsza ek nie powinien mie wobec niego kompetencji kontrolnych.

Najwa niejsz ró nic w porównaniu z innymi komisjami jest to, e posiedzenia KSS maj z mocy samego regulaminu charakter zamkni ty (art. 139 ust. 1 regulaminu Sejmu). Inne osoby ni cz onkowie Komisji mog bra udzia w posiedzeniu tylko na zaproszenie przewodnicz cego lub — je li chodzi o ministrów i kierowników zaintere-sowanych s u b i instytucji pa stwowych — na danie prezydium (art. 153 ust. 1 re-gulaminu Sejmu). Drug istotn okoliczno ci , która w bardzo powa nym stopniu od-dzia uje na tryb pracy KSS, jest to, e jej zakres dzia ania dotyczy spraw stanowi cychw znacznej cz ci informacje niejawne. Konsekwencj jest wspomniany ju szczegól-ny wymóg posiadania przez cz onków komisji certyfi katu bezpiecze stwa. Poza tym chodzi o rodki techniczne dotycz ce miejsca obrad komisji, sposobu przygotowywania materia ów itd. Sam regulamin Sejmu odnosi si natomiast wprost do problemów, któ-re musz by odmiennie uregulowane ni w innych komisjach. Zgodnie z nim protoko-y posiedze KSS oraz sprawozdania w sprawach przekazanych Komisji przez Sejm,

Marsza ka Sejmu oraz sporz dzone na zako czenie kadencji Sejmu stanowi tajemnicpa stwow 62. Regulacja ta nasuwa zasadnicze w tpliwo ci z punktu widzenia dopaso-wania do przepisów o ochronie informacji niejawnych, jak równie z punktu widzenia zasady proporcjonalno ci ogranicze zasady jawno ci prac Sejmu i dost pu do informa-cji publicznej. Autorzy regulaminu oczywi cie nie mogli zna regulacji ustawy o ochro-nie informacji niejawnych, która zosta a uchwalona ju po powstaniu KSS, ale koniecz-nie nale a oby dostosowa oba te akty prawne. Rozbie no dotyczy ju kwestii terminologicznych. Otó zgodnie z ustaw , tajemnic pa stwow stanowi mo e okre-lona informacja (art. 2 pkt 1 ustawy). W tym sensie protokó czy te sprawozdanie nie

mo e by tajemnic pa stwow , ale ewentualnie dokumentem czyli utrwalon informa-

61 Zob. P. Radziewicz, W sprawie zasad zwo ywania posiedze Komisji do Spraw S u b Specjalnych,„Zeszyty Prawnicze Biura Studiów i Ekspertyz” 2006, nr 2, s. 17.

62 Zwróci nale y tylko uwag , e sprawozdania z dzia alno ci KSS w poszczególnych kadencjach s powo ywane jako materia y ród owe w ogólnie dost pnych publikacjach, por. A. Mróz, H. Pajda a, op. cit., s. 81, 83 i 85.

109

cj (art. 2 pkt 5 ustawy). Poza tym, nie wnikaj c w szczegó y, zgodnie z ustaw warun-kiem ochrony informacji jako niejawnych jest nadanie im klauzuli (zaklasyfi kowanie), a informacji utrwalonych w dokumentach oznaczenie ich odpowiedni klauzul tajno ci,któr nadaje osoba sporz dzaj ca dokument (art. 19–21 ustawy). Oznacza to, e sam prze-pis regulaminu — pomijaj c, e nie jest to akt powszechnie obowi zuj cy — nie mo eautomatycznie nada dokumentowi charakteru informacji niejawnej. Wymagane jest za-chowanie procedury ustawowej. Nawi zuj c równie do wcze niejszych uwag, postawinale a oby pytanie, czy istotnie regulamin Sejmu mo e wprowadza regulacje, które pod-dawa yby pod ustawow ochron w a ciw dla informacji niejawnych tego rodzaju do-kumenty, które w istocie informacji tego rodzaju nie zawieraj .

VIII. CHARAKTER PRAWNY KOMISJI DO SPRAW S U B SPECJALNYCH

Formalnie rzecz ujmuj c, Komisja do Spraw S u b Specjalnych jest jednym ze sta ych kolegialnych organów Sejmu. W literaturze dodaje si do tego pewn doktry-naln kwalifi kacj , okre laj c to gremium — podobnie jak inne komisje sejmowe — jako organ wewn trzny i pomocniczy Izby63. Pogl d taki — cho w cz ci uzasadnio-ny — budzi pewne zastrze enia i wymaga uzupe nienia. O pomocniczym charakterze komisji sejmowych przes dza generalnie tre art. 17 regulaminu Sejmu i zawarta tam ogólna charakterystyka ich zada . Tak widziane s komisje sejmowe w orzecznictwie s dowym zwi zanym z problemem jawno ci i dost pu do posiedze kolegialnych or-ganów pomocniczych „organów w adzy publicznej pochodz cych z powszechnych wyborów” (art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o dost pie do informacji publicznej)64. Komisja do Spraw S u b Specjalnych — w odró nieniu od wi kszo ci komisji sejmowych — ma jednak swoje w asne ustawowe umocowanie, ustawowe uprawnienia i obowi z-ki, które wykonuje samodzielnie i nie jest to dzia alno wykonywana tylko w celu pomocy Sejmowi w wykonywaniu jego kompetencji. Z istoty rzeczy wykonywanie tych uprawnie i obowi zków czy si z prawnymi powinno ciami innych organów pa stwa wobec samej Komisji, a nie wobec Sejmu jako takiego. Szef CBA ma usta-wowy obowi zek z o enia w a nie Komisji sprawozdania z dzia alno ci Biura za rok poprzedni, niezale ny od obowi zku z o enia Sejmowi informacji o wynikach dzia-alno ci CBA. Przekazanie takiego sprawozdania tylko Sejmowi stanowi oby wi c na-

ruszenie prawa. Powiedzie mo na, e wewn trzny charakter KSS nasuwa powa nezastrze enia. Poza tym Sejm w drodze zmiany regulaminu lub swojej odr bnej uchwa-y nie mo e przenie ustawowych kompetencji KSS na adn inn komisj czy te

ewentualnie podkomisj 65.

63 H. Pajda a, A. Mróz, op. cit., s. 78; P. Radziewicz, Uprawnienia..., s. 20. 64 Wyrok NSA z 30 pa dziernika 2002 r., sygn. akt II SAB 154/02, baza aktów prawnych LEX

nr 137847.65 Teoretycznie jest to mo liwe w sytuacji, gdy ustawa mówi ogólnie o w a ciwej w pewnych sprawach

komisji, a nie u ywa jej nazwy w asnej, w a ciw komisj mo e by równie komisja nadzwyczajna.



Nale y te zwróci uwag na problem pomocniczego charakteru KSS. Jako orga-ny pomocnicze okre la si te, których podstawowym zadaniem jest merytoryczne przygotowanie sprawy nale cej do kompetencji Sejmu, tak aby Izba mog a podjostateczne rozstrzygni cie danej kwestii66. Podj te przez KSS — zgodnie z ustawami — uchwa y w sprawie wyra enia opinii co do kandydatów na szefów s u b i ich za-st pców maj ostateczny charakter. Sejm nie ma mo liwo ci ich zmiany lub uchyle-nia, nie mo e te uchwali w asnego stanowiska w miejsce opinii komisji. Tak wi cKomisja nie mo e by uznana tylko za organ pomocniczy Sejmu w podanym wy ejcis ym znaczeniu. Dochodzi tu jeszcze inna okoliczno koryguj ca pogl d o pomoc-

niczym i wewn trznym charakterze KSS. Chodzi o problem zwi zany z dost pem do informacji niejawnych. Jak ju wspomniano, trudno sobie wyobrazi , aby informacje te poznali wszyscy pos owie, wi c nie mo na przyj , e Sejm móg by kontrolowamerytoryczn stron dzia alno ci KSS. Komisja nie tyle „pomaga” wi c samemu Sej-mowi w sprawowaniu kontroli nad s u bami specjalnymi, ile czyni to w jego imieniu i — co bardzo wa ne — w praktyce na zasadzie wy czno ci. Z za o enia, a nie tyl-ko incydentalnie, wyst puje na zewn trz Izby i ma w asne zewn trzne kompetencje. Z tego wzgl du Komisj do Spraw S u b Specjalnych nale a oby widzie jako szcze-gólny organ Sejmu, którego status organizacyjno-prawny wykracza poza cechy zwy-czajnego organu wewn trznego i pomocniczego Izby.

IX. PODSUMOWANIE — POSTULATY DE LEGE FERENDA

Sprawna i wnikliwa kontrola nad s u bami specjalnymi jest koniecznym warun-kiem nale ytego funkcjonowania pa stwa, nale y równie do standardów demo-kratycznego pa stwa prawnego. Niezale nie od przyj tych metod i teoretycznych modeli, „idealnej” sytuacji w tej dziedzinie nie da si osi gn bez nale ycie zorga-nizowanej kontroli parlamentarnej. Realizacja tego za o enia jest jednak w praktyce bardzo trudna, a by mo e wr cz niemo liwa. Tak e do wiadczenia innych pa stw wykazuj na ci g e niedostatki i w tpliwo ci. Parlamentarna kontrola s u b specjal-nych równie w Polsce — cho bezwzgl dnie potrzebna — okaza a si ma o efektyw-na, a w publicystyce oceniana jest wr cz niekiedy jako fi kcja67.

Zastanowi si wi c nale y, jakie instrumenty prawne mog yby j polepszy . Po pierwsze, potrzebna jest postulowana ju wcze niej w literaturze „ma a nowelizacja” regulaminu Sejmu, aby dostosowa jego postanowienia do przepisów ustawowych od-wo uj cych si wprost do zada i kompetencji Komisji (m.in. ustawy o ochronie in-formacji niejawnych i ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym)68. Po drugie, opowiedzie si nale y za rozszerzeniem jej przedmiotowo-instytucjonalnego zakre-su dzia ania. Chodzi oby o wprowadzenie zasady, e kontroli specjalnej komisji sej-

66 M. Zubik, op. cit., s. 29; zob. równie R. Mojak, op. cit., s. 416.67 Zob. m.in. J. Paradowska, S u by na s u bie, „Polityka” 2008, nr 7, s. 17.68 A. Mróz, H. Pajda a, op. cit., s. 90; odmiennie z uwagi na w a ciwo innych sta ych komisji sej-

mowych P. Radziewicz, Uprawnienia..., s. 25.

111

mowej podlega mog (lub wr cz podlegaj ) wszystkie s u by specjalne w material-nym tego s owa znaczeniu, które uprawnione s do stosowania w sposób niejawny rodków operacyjno-rozpoznawczych69. Kryterium czysto formalne: okre lenie nazw

s u b podlegaj cych kontroli trzeba by oby uzupe ni o kryterium materialne, to jest rodzaj i metody dzia alno ci. Pod wzgl dem techniczno-legislacyjnym wydzieli na-le y szczególne uprawnienia (kompetencje) Komisji, które powinny wynika z ustaw, natomiast regulamin ma tylko precyzowa sposób ich wykonania, a nie powtarza lub uzupe nia ustawy. Jednocze nie uprawnienia nale y wykre li z za cznika do regu-laminu Sejmu, który powinien by bardziej syntetyczny, za opis konkretnych dzia-a zleconych komisji przez regulamin przenie nale a oby do cz ci artyku owej re-

gulaminu, tak jak obecnie w ramach odr bnego rozdzia u.W drugiej kolejno ci nale y ujednolici przepisy ustaw reguluj cych dzia alno

s u b specjalnych, wprowadzaj c we wszystkich zasad ogóln , w my l której odpo-wiednie s u by podlegaj kontroli parlamentarnej na zasadach i w trybie okre lonymw danej ustawie. W nawi zaniu do dotychczasowych rozwi za postulowa nale ywprowadzenie — jako zasady — ustawowego obowi zku szefa w a ciwej s u by udzielania komisji informacji i wyja nie , oczywi cie uwzgl dniaj c — zgodnie z do-tychczasowymi regulacjami — katalog sytuacji, w których powinna nast pi odmo-wa. Rozwa y nale y wprowadzenie drogi prawnej w przypadku odmowy udzielenia okre lonych informacji, a tak e przywrócenie stanowiska ministra „odpowiedzialne-go” za prac s u b, które nadzoruje prezes Rady Ministrów i wobec którego mog abyw pe ni by realizowana zasada parlamentarnej odpowiedzialno ci indywidualnej za dzia alno tych struktur pa stwa. Zastanowi nale y si równie nad wprowadzeniem mo liwo ci powo ania pe nomocnika Komisji, który — nie b d c pos em i dysponu-j c po wiadczeniem bezpiecze stwa — powinien mie zapewniony pe ny i bezpo-redni dost p do wszelkich akt i materia ów b d cych w posiadaniu s u b i organów

administracji, które maj je nadzorowa . Os abi nale y równie w istocie „wtórn ”tajno dzia a komisji. Chodzi tu co najmniej o powinno og aszania ofi cjalnych ogólnych komunikatów z posiedze komisji, w których nie mog oby by naturalnie informacji stanowi cych tajemnic pa stwow lub s u bow . Poza tym zmiany wy-maga automatyzm traktowania protoko ów i sprawozda Komisji jako tajemnicy pa -stwowej i bezwzgl dno tej regulacji. Zasada proporcjonalno ci wymaga tutaj indy-widualizacji, bo inaczej mamy do czynienia — tak jak w przypadku samych s u b— z powa nym ryzykiem nadmiernej tajno ci.

69 Por. R. Mojak, op. cit., s. 478.



SUMMARY

of the article:The Special Service Committee of the Sejm and the General Dilemmas of Parliamentary Oversight of these Services

The article deals with legal regulation of parliamentary oversight of special services in Po-land in the context of general constitutional regulations concerning the functioning of parliament. The forms and scope of potential oversight to be exercised over the services are subject of di-verse opinions and considerable controversies, resulting from the collision of different constitu-tional principles and values. These includes above all the division and balance of powers as well as Government’s accountability to parliament, and also the principles of efficiency and openness of the operation of Government. Particular problems are caused by the fact that, the functioning of the special services is secret in nature and is closely linked to the centre of political authority. Therefore, there is a trend to exclude parliament and parliamentary opposition from dealing with this issue. Parliamentary oversight is also hindered by attempts by the special services to become independent. The following four models of oversight and supervision of the special services are distinguished: internal, political (governmental), parliamentary and social. In the Polish circum-stances, we should add a judicial model and oversight performed by the constitutional organs of state audit and legal protection. In Poland, parliamentary oversight has no well-established tradi-tion. In 1995, following previous attempts, a Special Services Committee was established as a permanent auxiliary organ of the Sejm. The establishing of the Committee initiated the process of development of a new model of supervision of the special services and coordination of their activities.

The article also presents in detail the following issues: membership of the Special Services Committee (no more than 9 members), access of their members to information containing legally protected secrets and the scope of its tasks and responsibilities (three “areas” are distinguished in this context: legislative, oversight and opinion-making).

In the summary, the author opts for changes to be introduced in the legal system, particu-larly to implement a statutory principle which extend the scope of oversight exercised by the Committee to all elements of special services (today only some of them are subject to such over-sight and refusal to submit information is subject to external oversight.

113BOGUS AW BANASZAK

SEJMOWA KOMISJA LEDCZA JAKO FORMA SPRAWOWANIA KONTROLI PRZEZ SEJM

I. WPROWADZENIE

Bezpo rednio z za o eniami monteskiuszowkiej koncepcji podzia u w adzczy si wype nianie przez parlament funkcji kontrolnej. W nauce prawa

konstytucyjnego spotka mo na rozró nienie mi dzy w szym i szerszym poj ciemkontroli parlamentarnej1. W pierwszym z uj kontrola ta polega na przeprowadzeniu analizy faktycznych dzia a w adzy wykonawczej oraz dokonaniu oceny ich efek-tywno ci i legalno ci. W drugim uj ciu chodzi o wysuwanie pod adresem jednostek kontrolowanych postulatów mog cych korygowa ich dzia ania w przysz o ci. Roz-ró nienie to nie jest oparte na unormowaniach prawnych, ma jednak warto dla te-matyki niniejszej pracy.

W odró nieniu od pozosta ych funkcji parlament mo e wype nia funkcj kon-troln nie tylko in pleno, ale te dzia aj c poprzez swoje komisje oraz poszczególnych deputowanych. Dzia ania wykonywane w ramach tej funkcji s w przewa aj cej opi-nii przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego zgodne z zadaniami parlamentu jako organu przedstawicielskiego i umo liwiaj mu odgrywanie w praktyce demokratycz-nej przeciwwagi w adzy wykonawczej. Ponadto stanowi one konsekwencj i uzupe -nienie funkcji ustawodawczej oraz podnosz znaczenie opozycji w pa stwie demo-kratycznym (dzi ki dzia aniom kontrolnym nale cy do niej deputowani uzyskujwgl d w funkcjonowanie rz du wy onionego przez wi kszo parlamentarn ).

Nale y te zwróci uwag na to, e sama zasada podzia u w adz wprowadzona zosta a do konstytucji pa stw demokratycznych pod koniec XVIII w. i w pierwszej po owie XIX w., kiedy jeszcze nie istnia y partie polityczne. Obecnie modyfi kuj one powa nie zarówno kszta t tej zasady, ograniczaj c j de facto tylko do p aszczyzny prawnej, jak i zwi zan z ni funkcj kontroln parlamentu. Z pewn przesad mo -na stwierdzi , e rola odgrywana przez partie polityczne czyni iluzorycznym podziaw adzy na legislatyw i egzekutyw , gdy w rzeczywisto ci w adz sprawuje partia (b d koalicja) maj ca wi kszo w parlamencie i formuj ca rz d. W tym kontek ciewarto przytoczy odwo uj cy si do do wiadcze polskich pogl d L. Garlickiego: „O podziale w adzy w sensie politycznym trudno jest mówi , gdy Rz d jest politycz-nie identyczny z wi kszo ci parlamentarn . Pami ta trzeba równie o ca ym szere-gu zaz bie pomi dzy w adz ustawodawcz a w adz wykonawcz , które powodu-j , e ponad 3/4 uchwalanych przez Sejm ustaw inicjowana jest przez Rz d; w praktyce Rz d w du ej mierze partycypuje w wykonywaniu w adzy ustawodaw-czej”2. W tej sytuacji nie dziwi koncepcja zak adaj ca przyznanie mniejszo ci parla-mentarnej — w podtek cie rozumiej ca t mniejszo jako opozycj lub jej znacz ccz — prawa do zainicjowania korzystania z uprawnie ledczych, a zw aszcza po-

1 Por. Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997, s. 168–169.2 L. Garlicki, K. Go y ski, Polskie prawo konstytucyjne. Wyk ady, Warszawa 1996, s. 65.


wo ywania komisji ledczej. Koncepcja ta powsta a na pocz tku XX w. w Niemczech. Obecnie ma ona swoich zwolenników tak e w innych pa stwach3. Zwracaj oni uwa-g , e instytucje parlamentarnej kontroli rz du s u raczej kontroli wi kszo ci przez mniejszo . Przy za o eniu, e rz d ma poparcie wi kszo ci, to mniejszo naciska na korzystanie z nich, eby ustali stan rzeczywisty lub prawny w danej dziedzinie. Wi kszo mo e korzysta z instrumentów b d cych w dyspozycji rz du, aby poczy-ni ustalenia w sprawach j interesuj cych. Mniejszo musi za zadowala si tylko tymi instrumentami, które pozostaj w jej dyspozycji. Dodanie do nich komisji led-czej istotnie je wzmacnia. Nie mo na tak e zapomina , e powo anie komisji na wnio-sek mniejszo ci ma na celu mobilizowanie przez ni opinii publicznej wokó okre lo-nej sprawy i umo liwia jej oddzia ywanie na wyborców i uzyskania w efekcie wi kszo ci albo w wyniku nast pnych wyborów, albo na skutek zmian rozk adu siw parlamencie.

II. KONTROWERSJE WOKÓ CZENIA DZIA ALNO CIKOMISJI LEDCZEJ TYLKO Z FUNKCJ KONTROLN SEJMU

W nauce prawa konstytucyjnego podkre la si znaczenie uprawnie ledczych parlamentu w sprawowaniu przeze funkcji kontrolnej. Jest ono niekiedy czone z ograniczeniem wykorzystania tych uprawnie tylko w ramach funkcji kontrolnej. W tym uj ciu s u y maj one wy cznie kontroli organów podleg ych parlamentowi, g ównie egzekutywy, i w efekcie podj ciu przez parlament konkretnych uchwa . Sta-nowisko to popularne by o we wczesnym okresie parlamentaryzmu. Egzemplifi kacjtego mog by pogl dy M. Webera z pocz tku XX w. Wed ug niego, dzi ki upraw-nieniom ledczym parlament wkracza w sfer dzia ania egzekutywy i pozyskuje od niej informacje, których inaczej egzekutywa mu by nie przekaza a. Te informacje z kolei mo e wykorzystywa wy cznie do kontroli rz du i podleg ego mu aparatu ad-ministracyjnego w zakresie okre lonym konstytucyjnie4. Przy pomocy uprawnieledczych parlament mo e wi c bada jedynie naruszenia konstytucji lub ustaw przez

piastunów organów wykonawczych.Omawiany pogl d zachowuje nadal aktualno i obecnie znale mo na w dok-

trynie prawa parlamentarnego autorów reprezentuj cych pogl d o cis ych zwi zkachuprawnie ledczych parlamentu jedynie z funkcj kontroln 5. Na podobnym stano-wisku stoj niektóre s dy konstytucyjne, w tym równie polski Trybuna Konstytu-cyjny, który stwierdzi : „Dzia alno komisji ledczej musi bowiem by zgodna z za-sadami konstytucyjnymi wyznaczaj cymi granice kontroli parlamentarnej. Sprawa

3 Por. np. F. Navas Castillo, La Function Legislativa y de Contro lec Comision Parlamentaria. Comi-siones de Investigacion y Comisiones Legislativas Permanentes con Competencia Legislativa Plena, Ma-drid 2000, s. 17–18.

4 Szerzej na temat koncepcji M. Webera zob. U. Di Fabio, Rechtsschutz im parlamentarischen Un-tersuchungsverfahren, Berlin 1999, s. 32–33.

5 Por. np. M. Lewandowski, T. Osi ski, Sejmowa komisja ledcza. Ustawa z 1999 r. z komentarzem,Warszawa 1999, s. 7–9.

115

stanowi ca przedmiot badania komisji musi mie ci si w zakresie przedmiotowym i podmiotowym kontroli sejmowej okre lonym w konstytucji oraz w ustawach. Ko-misje ledcze mog zatem bada wy cznie dzia alno organów i instytucji publicz-nych wyra nie obj tych kontrol Sejmu przez konstytucj oraz ustawy. Poza zakre-sem dzia ania komisji ledczej pozostaje natomiast dzia alno wszelkich podmiotów nie obj tych zakresem kontroli sejmowej…”6

Na marginesie warto doda , e polski TK przyznaj c, i „Komisja ledcza jest jednym z instrumentów kontroli sejmowej przewidzianych w Konstytucji” stoi rów-nocze nie na stanowisku, e „kontrola sejmowa oznacza prawo tego organu w adzyustawodawczej do uzyskiwania informacji o dzia alno ci innych organów i instytucji publicznych oraz prawo do wyra ania oceny tej dzia alno ci”. W tym uj ciu — zda-niem TK — „kontrola ta s u y nie tylko zebraniu informacji niezb dnych dla realiza-cji funkcji ustawodawczej, ale tak e umo liwia egzekwowanie odpowiedzialno ci po-litycznej rz du i jego cz onków”7. Z twierdzenia tego nie wyci gn jednak dalej adnych wniosków.

Trybuna Konstytucyjny stan na stanowisku zak adaj cym, e powi zanie mi -dzy uprawnieniami ledczymi s u cymi g ównie wykonywaniu czynno ci kontrol-nych a kompetencjami parlamentu musi by przy tym wyra ne i nie mo na skorzy-sta z tych uprawnie do badania stosunków spo ecznych lub dziedzin ycia, które nie s obj te konstytucyjnie okre lonymi kompetencjami parlamentu. Zdaniem polskich zwolenników tego stanowiska, „restryktywne podej cie do kontroli parlamentarnej, charakteryzuj ce Konstytucj RP z 1997 r., znajduje g bsze ustrojowe uzasadnienie, po pierwsze, w zasadzie podzia u w adz (zob. art. 10 konstytucji), nakazuj cej rozgra-niczenie realizacji poszczególnych funkcji pa stwa przez dzia aj ce samodzielnie i na w asn odpowiedzialno naczelne organy w adzy publicznej, a po drugie — w trwa-ej linii orzeczniczej TK, zgodnie z któr zasada demokratycznego pa stwa prawne-

go oraz zasada legalizmu dzia ania w adzy publicznej wymagaj , by kompetencji re-alizuj cych t w adz nie domniemywa , lecz zawsze opiera na wyra nej podstawie konstytucyjnej b d ustawowej”8.

Krytycy tych pogl dów wskazuj , e ograniczaj one pozycj parlamentu jako or-ganu przedstawicielskiego poprzez wy czenie ró nych sfer ycia publicznego jako przedmiotu jego zainteresowania. Nale y doda , e wspó cze nie upowszechnia sipogl d g osz cy, e uprawnienia ledcze s u realizacji interesu publicznego. Wska-zuj na to nawet niektóre konstytucje wprost (np. art. 82 zdanie 1 Konstytucji W ochz 1947 r.) lub w sposób dorozumiany (np. Konstytucja Hiszpanii w art. 76 ust. 1 sta-nowi, e komisj ledcz tworzy si w celu zbadania sprawy „o charakterze publicz-nym”). Nawet brak takich sformu owa w ustawach zasadniczych lub regulaminach

Bogus aw Banaszak: Sejmowa komisja ledcza jako forma sprawowania kontroli przez Sejm

6 Wyrok TK w sprawie o sygn. akt K 8/99, OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41, s. 256; por. tak e wyrok TK, sygn. akt U 4/06, OTK ZU 2006, seria A, nr 8, poz. 109.

7 OTK ZU 2006, seria A, nr 8, poz. 109.8 W. Sokolewicz, W sprawie mo liwo ci przes uchania Prezydenta RP przez sejmow komisj led-

cz , „Przegl d Sejmowy” 2004, nr 1, s. 71.


parlamentarnych nie mo e, zdaniem zwolenników tej koncepcji, pozbawi uprawnieledczych zwi zków z interesem publicznym. Zawsze one istniej i maj charakter

obiektywny, wyp ywaj cy z istoty pa stwa demokratycznego. Na tej podstawie mo na stwierdzi , e uprawnienia ledcze umo liwiaj parla-

mentowi badanie ka dej sprawy, o ile le y ona w interesie publicznym. Mo na tu w -czy do zakresu bada praktycznie ka d spraw interesuj c opini publiczn , na przyk ad kwestie natury obyczajowej zwi zane z zachowaniem w sferze prywatnej piastunów najwy szych organów pa stwowych b d parlamentarzystów. Dzi ki wie-dzy uzyskanej przy pomocy uprawnie ledczych parlament mo e w tym wypadku podejmowa nie tylko decyzje o wi cych skutkach prawnych, ale te decyzje o cha-rakterze politycznym (np. odwo a kogo z piastowanego przeze stanowiska w ra-mach odpowiedzialno ci politycznej), formu owa apele i oceny.

Krytycy tego stanowiska wskazuj , e jest ono zbyt daleko id ce i nadmiernie roz-szerza kompetencje parlamentu, umo liwiaj c mu w rzeczywisto ci wkraczanie w za-kres w a ciwo ci innych organów, co z kolei zniekszta ca mo e funkcjonowanie zasa-dy podzia u w adz. Dlatego te niektórzy, akceptuj c znaczenie interesu publicznego jako determinanty dzia alno ci parlamentu, staraj si jednak je z agodzi i uznaj , einteres publiczny czy te — inaczej mówi c — sprawy o znaczeniu publicznym „odczy-tuje si jednak zawsze przez pryzmat konstytucyjnych zasad trójpodzia u w adzy oraz kontrolnych funkcji parlamentu”9. Koresponduje z tym pogl d g osz cy, e „je li parla-ment nie jest w a ciwy w danej dziedzinie ycia, nie mo na w oparciu o nawet du y [...] «interes publiczny» uzasadni kompetencji ledczej. Interes publiczny mo e [...] byw a ciwym kryterium dla ograniczenia dopuszczalno ci powo ania komisji ledczej. To ograniczenie mo e by jednak skuteczne tylko wtedy, je eli przedmiot bada w ogóle zawiera si w zakresie kompetencji parlamentu”10.

W tym kontek cie warto zauwa y , e wspó cze nie funkcji parlamentu nie mo -na traktowa ka dej oddzielnie, w oderwaniu od pozosta ych. Wida to wyra nie zw aszcza na przyk adzie funkcji kontrolnej i ustawodawczej. Zgadzam si z konsta-tacj K.C. Wheare’a: „Dla wielu legislatur najbardziej skuteczne narz dzia kontroli i wp ywu na rz d wynikaj z ich funkcji prawodawczych. Otrzymuj projekty ustaw, a w trakcie ich rozpatrywania dokonuj wgl du w dzia ania administracji. Szczegól-nie gdy chodzi o ustawy w dziedzinie fi nansów, legislatury korzystaj z okazji, by sprawdzi , jaki u ytek robi rz d z pieni dzy poprzednio uchwalonych albo co ma za-miar zrobi z pieni dzmi, które dopiero maj by uchwalone. Wi kszo kontynen-talnych europejskich legislatur, jak równie legislatury Stanów Zjednoczonych kon-troluj rz d w a nie przez swoje funkcje ustawodawcze”11.

Spojrzenie przez ten pryzmat na dzia alno komisji ledczej na pewno s u y roz-szerzeniu zakresu jej dzia ania. W ramach wype niania przez parlament funkcji ustawo-

9 M. Lewandowski, T. Osi ski, Sejmowa…, s. 11.10 G. Memminger, Parlamentarische Kontrolle der Regierung durch Untersuchungsausschüsse, „Die

Öffentliche Verwaltung” 1986, nr 1, s. 15–16.11 K.C. Wheare, Cia a ustawodawcze, t um. J. J druch, New York 1990, s. 119.

117

dawczej wykorzystuje on cz sto uprawnienia ledcze. Dzi ki nim nie tylko dobrze wykonywa mo e funkcj kontroln , ale te dysponuje wystarczaj c wiedz meryto-ryczn dla uchwalania ustaw z danej dziedziny. Wspó cze nie wi kszo parlamentarzy-stów, a tak e autorów prac z zakresu prawa parlamentarnego odesz a od czenia wyko-rzystywania uprawnie ledczych wy cznie z realizacj funkcji kontrolnej i przyznaje, e mog one s u y równie funkcji ustawodawczej. Nawet gdy zosta y powo ane w celu

kontroli i ledztwa, mog przecie dostarczy informacji istotnych dla procesu legisla-cyjnego12. S d Najwy szy USA w jednym z orzecze stwierdzi : „kompetencja ledcza— wraz z procedur jej wdro enia — jest istotnym i w a ciwym rodkiem pomocniczym dla [wype niania — przyp. B.B.] funkcji ustawodawczej”13.

Stanowisko to nie jest powszechnie aprobowane i w literaturze przedmiotu spo-tyka si tak e inny pogl d na ten temat. Niektórzy autorzy, przyznaj c, e powo ywa-nie komisji ledczych w celu dostarczenia parlamentowi informacji do wykorzystania w procesie legislacyjnym jest wprawdzie dozwolone prawnie, ale jest niepotrzebne i przeczy logice prac parlamentu. Wed ug nich, cele te realizowa mo na przede wszystkim przez dzia alno komisji sta ych lub — co najwy ej pomocniczo — przez komisje nadzwyczajne nie maj ce charakteru ledczego14.

Korzystanie przez parlament z uprawnie ledczych do realizacji funkcji kontro-lnej podlega ograniczeniom wyp ywaj cym z istoty tych uprawnie . „W ramach kon-troli nad rz dem parlament nie mo e wykonywa ka dego ze swoich zada kontrol-nych przy pomocy ka dego ze rodków b d cych w jego dyspozycji. Dla ogólnej kontroli polityki rz du komisja ledcza nie jest rodkiem adekwatnym. Przy jej po-mocy bada si tylko naruszenia prawa i obowi zków”15. Nie mo na przy tym zapo-mina , e komisje ledcze s jedynie organami pomocniczymi parlamentu i same nie mog podejmowa adnych decyzji. Ich ustalenia zawarte w wydanych przez nie spra-wozdaniach odgrywaj jednak du rol w podejmowaniu decyzji nie tylko przez parlament (cho by w ramach odpowiedzialno ci politycznej), ale tak e przez organy upowa nione do poci gania piastunów najwy szych stanowisk w pa stwie do odpo-wiedzialno ci karnej.

Ró nie okre lane s cele, którym s u uprawnienia ledcze parlamentu, w cza-j c w to oczywi cie uprawnienia komisji ledczych. Najcz ciej si z nich korzysta dla badania dzia alno ci egzekutywy. Oprócz tego, w gr mog wchodzi te inne sprawy. Wskaza tu mo na na nast puj ce cele16:

— zapewnienie zgodno ci dzia ania w adzy wykonawczej z prawem i zasadami polityki okre lonymi przez parlament;

— zapewnienie efektywno ci i gospodarno ci w dzia alno ci rz du;


12 Por. np. F. Navas Castillo, op. cit., s. 20–21.13 W orzeczeniu w sprawie McGrain przeciwko Daugherty, 273, U.S. 181-182.14 Por. np. F. Navas Castillo, op. cit., s. 20–21.15 G. Memminger, op. cit., s. 15.16 Por. L. Fisher, F. M. Kaiser, W. J. Oleszek, M. Rosenberg, Congressional Oversight Manual, „CRS

Report for Congress” 2004, s. 2–3.


— dokonanie oceny stopnia wykonania programu przedstawionego parlamento-wi przez rz d;

— zapobieganie przekraczaniu kompetencji w adzy wykonawczej, zw aszcza w jej stosunkach z w adz ustawodawcz i w prawotwórstwie;

— badanie zarzutów arbitralno ci w dzia aniu administracji rz dowej, niegospo-darno ci, nadu ycia stanowiska, marnotrawstwa, defraudacji itp.;

— ustalenie odpowiedzialno ci piastunów poszczególnych organów oraz urz d-ników pa stwowych za stwierdzone nieprawid owo ci;

— okre lenie zdolno ci urz dników pa stwowych do realizacji zada stoj cychprzed kierowanymi przez nich organami i instytucjami publicznymi;

— kontrola dzia alno ci fi nansowej i realizacji priorytetów ustalonych przez par-lament;

— zapewnienie, by dzia alno organów administracji rz dowej odzwierciedla ainteres publiczny;

— ochrona praw i wolno ci jednostki;— zapoznanie spo ecze stwa ze stanem spraw b d cych przedmiotem szczegól-

nego zainteresowania opinii publicznej.Niektóre z form przejawiania si uprawnie ledczych parlamentu mo na nawet

uzna za konkurencyjne wobec komisji ledczych w tym sensie, e umo liwiaj bez konieczno ci ich powo ywania uzyskanie tych samych efektów. Tytu em przyk adu wymieni rezolucje ledcze (resolutions of inquiry) Izby Reprezentantów USA, któ-re adresowane s albo do prezydenta, albo do szefów departamentów lub agencji w celu dostarczenia Izbie szczegó owych informacji faktycznych. Drugim przyk a-dem mo e by istniej ce w holenderskiej izbie ni szej parlamentu (Tweede Kamer)od 2002 r. Biuro Bada i Kontroli, którego zadaniem jest m.in. poszukiwanie odpo-wiedzi na zagadnienia i pytania nurtuj ce deputowanych lub sta e komisje izby oraz weryfi kacja informacji otrzymywanych przez izb i jej organy od rz du.

III. RELACJE MI DZY KOMISJAMI LEDCZYMIA KOMISJAMI STA YMI SEJMU W REALIZACJI FUNKCJI KONTROLNEJ

W przypadku rozwini tego systemu komisji sta ych w Sejmie mo na sformu owastanowisko dopuszczaj ce tworzenie komisji ledczych jedynie w sytuacji, gdy jakspraw nie mog zaj si komisje sta e. Wyrazi je TK stwierdzaj c: „zast powaniefunkcji komisji parlamentarnych — maj cych wystarczaj ce rodki dokonywania stu-diów i analiz okre lonego zjawiska, którego zbadanie jest mo liwe przy zastosowaniu zwyk ych metod w a ciwych analizie prawa i zjawisk ekonomicznych — przez komi-sj ledcz za pomoc rodków ledczych by oby ekscesem konstytucyjnym, poniewanie zosta a zachowana proporcjonalno rodka realizacji celu do celu”17.

Stanowisko to wydaje si nie mie szerszego poparcia w literaturze i praktyce par-lamentarnej pa stw demokratycznych. Wr cz przeciwnie, mo na zaobserwowa ten-

17 OTK ZU 2006, seria A, nr 8, poz. 109.

119

dencje przeciwne wyra aj ce si w tym, e nawet wyposa enie komisji sta ych w kompetencje ledcze nie powoduje zaniku komisji ledczych. Przekonuje o tym do-bitnie przyk ad Stanów Zjednoczonych, który wart jest szerszego omówienia, gdywskazuje na tendencj wyst puj ca i w innych parlamentach.

Uchwalona w 1946 r. ustawa o reorganizacji legislatywy (Legislative Reorgani-zation Act) przyzna a uprawnienia ledcze („nieustanne czuwanie”) wszystkim sta ymkomisjom senackim i komisjom Izby Reprezentantów. Ustawa ta zosta a zast pionaw 1970 r. now ustaw o reorganizacji legislatywy. Stanowi ona: „ka da komisja sta-a mo e kontrolowa i bada , w sposób nieustanny, stosowanie […] i wykonywanie

tych ustaw lub ich cz ci, które s przedmiotem prac danej komisji”. Bardziej szcze-gó owo ni jej poprzedniczka normuje dzia alno ledcz komisji Kongresu i rozsze-rza ich uprawnienia, które w odró nieniu od komisji ledczych powo ywanych ad hoc przys uguj im trwale (w przypadku komisji ad hoc ich uprawnienia okre la a ka do-razowo izba je powo uj ca). Zobowi zuje ponadto wi kszo komisji obu izb do wy-dawania co dwa lata sprawozda z dzia alno ci ledczej i formu owania programów rocznych. Ustawa ta podkre la a tak e rol Kongresowego Biura Badawczego w prze-prowadzaniu analiz na potrzeby komisji oraz podwoi a liczb urz dników stale za-trudnionych do pomocy przy realizacji funkcji ledczych i upowa nia a komisje do powo ywania ekspertów (konsultantów) podczas przes ucha . Warto doda , e prawo do pomocy ze strony urz dników zatrudnionych przez Kongres maj równie komi-sje ad hoc. Spotka o si to z krytyk niektórych autorów dostrzegaj cych „podatnona wp yw w asnego wykwalifi kowanego personelu zawodowego”18 tych komisji. W praktyce jednak sporadycznie mo na znale przypadki potwierdzaj ce te obawy.

Kompetencje ledcze komisji sta ych Kongresu reguluj te fragmentarycznie inne ustawy, jak np. w zakresie kontroli wykorzystania subwencji — ustawa o wspó -pracy wewn trzrz dowej z 1968 r., a w zakresie kontroli nad wykonaniem bud etu — ustawa o bud ecie i kontroli Kongresu nad nale no ciami z 1974 r.19

Rozwijaj c postanowienia ustaw i ujmuj c w ramy przepisów prawnych dotychcza-sowe zwyczaje, regulaminy obu izb normuj zakres kompetencji ledczych poszczegól-nych komisji oraz zasady ich funkcjonowania w realizacji tych kompetencji, a tak e ich wspó pracy ze sob oraz wspó pracy z organami federalnymi20. Nale y doda , e komi-sje w celu wype nienia zadania zbadania okre lonej sprawy mog powo ywa dora nepodkomisje ledcze lub powierzy niektóre czynno ci o charakterze ledczym istniej -cym ju podkomisjom zajmuj cym si innymi zagadnieniami (np. legislacyjnymi).

Zakres dzia alno ci ledczej w ramach aktywno ci poszczególnych komisji jest ró ny, co zwi zane jest w oczywisty sposób z przedmiotem ich prac. Stosunkowo naj-szerszy jest on w przypadku senackiej komisji spraw rz dowych (Senate Committee


18 W. Sokolewicz, Komisje ledcze w parlamentach wspó czesnych pa stw demokratycznych, „Biu-letyn Ekspertyzy i Opinie Prawne” 1993, nr 4, s. 7.

19 Szerzej na temat regulacji zawartej w tych i innych ustawach dotycz cych tej problematyki zob. L. Fisher, F. M. Kaiser, W. J. Oleszek, M. Rosenberg, op. cit., s. 8–11.

20 Szerzej na ten temat zob. L. Fisher i in., tam e, s. 11–14.


of Governmental Affairs) i Komisji Reformy Rz dzenia (Committee of Government Reform) Izby Reprezentantów, co zwi zane jest ze sprawowan przez nie kontrol ca-ej administracji federalnej, a tak e w wyst puj cej w obu izbach pod t sam nazw

komisji fi nansowych (Committee of Appropriations) kontroluj cych aktywno pa -stwa w tej dziedzinie.

Przyznanie uprawnie ledczych komisjom sta ym rodzi powa ne problemy zwi -zane z koordynacj ich prac i prowadzonych przez nie bada . Dotyczy to koordyna-cji na dwóch poziomach — w ramach ka dej z izb i pomi dzy komisjami ka dej z izb. Zw aszcza ta druga p aszczyzna jest zaniedbana. Cz ste s przypadki dublowania prac zarówno w ramach komisji jednej izby, jak i mi dzy z jednej strony komisjami Izby Reprezentantów, a z drugiej strony — komisjami Senatu. Z kolei podmioty poddane kontroli ze strony ró nych komisji mog udziela im nie zawsze spójnych informacji, co mo e wywrze wp yw na ró nice w rezultatach ich bada . Gdy zjawisko takie jest przez kontrolowanego zamierzone, mamy do czynienia ze wiadom manipulacj .Oceniaj c krytycznie obecny stan, jedna z komisji sta ych Izby Reprezentantów Kon-gresu 93. kadencji stwierdzi a: „ustalenia prowadzonych przez jedn komisj badai udzielone przez ni rekomendacje rzadko pokrywaj si pod wzgl dem czasowym z dokonanymi przez inn komisj , a nawet je li tak si dzieje, to ustalenia przekazy-wane s w formie trudnej do wykorzystania przez cz onków [innej komisji — przyp. B.B.]”21. Ustanowione w ustawie o reorganizacji legislatywy z 1970 r. rodki polega-j ce na zobowi zaniu wi kszo ci komisji obu izb do wydawania sprawozda z dzia-alno ci ledczej i formu owania programów rocznych nie okaza y si wystarczaj ce.

Uzupe niaj je ró ne dzia ania nieformalne (np. porozumienia mi dzy dwoma komi-sjami lub ich przewodnicz cymi dotycz ce obj cia kontrol okre lonych podmiotów), odbywanie przez dwie lub wi cej komisji wspólnych przes ucha itp.

Zarysowane wy ej regulacje prawne pozwalaj na stwierdzenie, e intencj Kon-gresu jest powierzenie funkcji ledczych komisjom sta ym, a tym samym nie tyle wy-eliminowanie, co ograniczenie potrzeby powo ywania komisji ledczych ad hoc dlaich wype niania. Mimo intensyfi kacji dzia alno ci ledczej komisji sta ych Kongres nadal powo uje komisje nadzwyczajne wyposa one w uprawnienia ledcze. Czyni tak zw aszcza wtedy, gdy zakres ich prac ma przekracza zakres prac komisji sta ych. W latach 1973–1998 by o 19 komisji ledczych powo ywanych ad hoc.

IV. PODMIOTOWY ZAKRES KONTROLI KOMISJI LEDCZEJ

Konstytucja RP w art. 111 ust. 2, odsy aj c szczegó ow regulacj dotycz c ko-misji ledczej do ustawy, stanowi „wyra n wskazówk , e komisji mo e zosta przy-znana mo liwo w adczego dzia ania wobec podmiotów spoza systemu w adzy wy-konawczej, a zw aszcza wobec obywateli”22. Konstytucja RP nie okre la expressis

21 Cyt. za L. Fischer i in., tam e, s. 20.22 L. Garlicki, uwagi do art. 111, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, red.

L. Garlicki, Warszawa 2001, s. 7.

121

verbis zakresu podmiotów, które mog by obj te zakresem kontroli ze strony komi-sji ledczej, ani nie okre la kr gu osób, które mog by przes uchiwane przez komi-sj ledcz w charakterze wiadka. Ustawa z dnia 21 stycznia1999 r. o sejmowej ko-misji ledczej w art. 11 stanowi: „Ka da osoba wezwana przed komisj ma obowi zek stawi si w wyznaczonym terminie i z o y zeznania”. Z kolei art. 14 ust. 1 tej usta-wy stanowi: „Organy w adzy publicznej oraz organy innych osób prawnych i jedno-stek organizacyjnych nie maj cych osobowo ci prawnej, na danie komisji, sk ada-j pisemne wyja nienia lub przedstawiaj dokumenty b d ce w ich dyspozycji albo akta ka dej sprawy przez nie prowadzonej”. Regulacj t nale y ujmowa w zwi z-ku z art. 7 ust. 2 ustawy o komisji ledczej nakazuj cym komisji korzystanie z tych uprawnie w zakresie niezb dnym do wyja nienia sprawy b d cej przedmiotem jej dzia ania.

Z zasady podzia u w adzy TK wyprowadza zakaz obj cia zakresem bada komi-sji ledczych dzia alno ci organów wyposa onych w przymiot niezawis o ci i nieza-le no ci „albo tylko w przymiot niezale no ci od innych organów w adzy w pe nymlub cz ciowym zakresie”23. Przyk adem takiego organu jest Narodowy Bank Polski — w my l wyroku TK w sprawie tzw. komisji bankowej. Wynika z tego, e — zgod-nie z orzeczeniem TK — aktualny prezes NBP móg by tylko zosta wezwany do z o-enia zezna nie zwi zanych w aden sposób z jego dzia alno ci jako piastuna sta-

nowiska prezesa NBP. Chodzi tu o zapewnienie NBP „niezale no ci od innych orga-nów w adzy w pe nym lub cz ciowym zakresie”. Mo na jednak wyobrazi sobie taksytuacj , w której prezes NBP zostanie wezwany nie przez wzgl d na piastowane sta-nowisko, ale z powodów posiadania informacji niezale nych od wykonywanej obec-nie funkcji i pozyskanych np. przed powo aniem na stanowisko prezesa NBP. Wów-czas nie chodzi o kontrol jego dzia alno ci jako prezesa, ani w ogóle o dzia alnoNBP. W tej sytuacji mo na przyj , e nale y zaliczy go do osób wzywanych i prze-s uchiwanych przez komisj ledcz ze wzgl du na zakwalifi kowanie do istotnych oso-bowych róde dowodowych. W my l art. 11 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sej-mowej komisji ledczej powinien stawi si przed komisj ledcz .

Trybuna Konstytucyjny, rozpatruj c konkretn spraw , nie by zobowi zany sze-rzej rozwin tej my li i nie poda organów, których dzia alno jest obj ta zakazem badania przez komisje ledcze. To samo mo na powiedzie o piastunach organów pa stwowych. TK w uzasadnieniu dotycz cym wyroku w sprawie tzw. komisji ban-kowej odniós si do mo liwo ci wezwania przez komisj osoby piastuj cej urz d Pre-zydenta RP, mimo e sprawa w ogóle nie dotyczy a tej mo liwo ci. Stwierdzi , e„w czenie do kategorii osób kontrolowanych — chocia by potencjalnie — przez ko-misj ledcz osób pe ni cych urz d Prezydenta Rzeczypospolitej […] wykracza poza upowa nienia komisji ledczej okre lone w Konstytucji i ustawach”24. Nie wiadomo jednak, czy oznacza to zakaz wezwania Prezydenta RP w celu przes uchania. TK nie zaj precyzyjnego stanowiska. Do czasu a to uczyni, ewentualnie przy okazji roz-


23 OTK ZU 2006, seria A, nr 8, poz. 109.24 OTK ZU 2006, seria A, nr 8, poz. 109.


patrywania nast pnego wniosku o zbadanie konstytucyjno ci uchwa y powo uj cej komisj ledcz , dla wyja nienia tej kwestii nadal mo na powo a co najwy ej pogl -dy wyst puj ce w polskiej nauce prawa, a nie s one jednolite.

Najogólniej rzecz ujmuj c, wykszta ci y si w niej dwa stanowiska25. Pierwsze g osi, e prezydentowi przys uguje szczególny immunitet i nie podlega on odpowie-dzialno ci politycznej przed parlamentem. Nie jest on w adnym przypadku obj ty kontrol parlamentu. adna z norm konstytucyjnych nie upowa nia wi c Sejmu (ani tym bardziej jego organów) do rozci gni cia na prezydenta zada kontrolnych. W efekcie „prezydent — je li wyrazi tak wol — mo e z w asnej inicjatywy lub z ini-cjatywy sejmowej komisji ledczej z o y wyja nienia; […] do z o enia tych wyja-nie Prezydent RP nie jest zobowi zany, nie mo e by te w jakiejkolwiek formie

przymuszony, a tym bardziej — z uwagi na posiadany immunitet — nie mo e by uka-rany za odmow ich z o enia”26. Drugie stanowisko g osi mo liwo obj cia czynno-ciami komisji ledczej prezydenta. „Niezale nie [..] od wymogu kontrasygnaty ist-

nieje konstytucyjna odpowiedzialno prezydenta za legalno wszelkich jego dzia-a . Skoro odpowiedzialno ta jest realizowana z udzia em Sejmu, to nie ma powo-

dów, by w tym zakresie wyklucza mo liwo tworzenia komisji ledczych”27. Dla wzmocnienia tej linii rozumowania mo na, moim zdaniem, tak e powo a si na samustaw z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji ledczej, która w art. 11 stano-wi: „ka da osoba wezwana przed komisj ma obowi zek stawi si w wyznaczonym terminie i z o y zeznania”. Bez w tpienia piastun ka dego organu pa stwowego, a wi c równie Prezydent RP, jest osob i wobec tego obejmuje go zakres podmio-towy prac komisji. Konsekwencj przyj cia tego stanowiska jest mo liwo stosowa-nia wobec Prezydenta RP kar porz dkowych za niestawiennictwo przed komisj led-cz . „Otwarty pozostaje jednak problem dopuszczalno ci stosowania wobec osoby sprawuj cej urz d Prezydenta RP, o okre lonych funkcjach konstytucyjnych, kar po-rz dkowych ograniczaj cych wolno osobist ”28.

Odr bne zagadnienie stanowi wzywanie osób b d cych piastunami organów wy-posa onych w przymiot niezale no ci od innych w adz, w tym w adzy ustawodaw-czej. Najogólniej rzecz ujmuj c, uznaje si w praktyce ustrojowej wielu pa stw de-mokratycznych, e ich sytuacja jest podobna do s dziów — tzn. mog zostawezwani przez komisj ledcz , ale nie mo e zosta naruszona przez to niezale noorganu. Mo e chodzi przecie o posiadane przez nich informacje nie zwi zane bez-po rednio z dzia alno ci organu, którego s piastunami albo o ich dzia alno nie zwi zan z realizacj zada tego organu.

W tym kontek cie interesuj co przedstawia si stanowisko zajmowane przez pol-ski TK, wed ug którego „kr g osób wzywanych i przes uchiwanych przez komisj

25 Szerzej na temat ró nych stanowisk w doktrynie zob. W sprawie mo liwo ci przes uchania Prezy-denta Rzeczypospolitej Polskiej przez sejmow komisj ledcz , „Przegl d Sejmowy” 2004, nr 1, s. 65–90.

26 W. Sokolewicz, W sprawie..., s. 73. 27 L. Garlicki, uwagi do art. 111, [w:] Konstytucja..., s. 5.28 M. Lewandowski, A. Kowalski, T. Osi ski, Sejmowa komisja ledcza. Ustawa z 1999 r. z komen-

tarzem, Warszawa 2006, s. 179.

123

ledcz ci le determinowany jest zakwalifi kowaniem ich do istotnych osobowych róde dowodowych, a zatem po rednio równie zakresem przedmiotowym (kontro-

li) prac komisji ledczej”. W rezultacie „ka dy wezwany zobowi zany jest do stawie-nia si , ale z tego nie wynika, e mo na wezwa ka dego”29. My li tej TK nie rozwi-n i nie wiadomo, kogo komisje ledcze nie mog wzywa . Rozstrzygni cie tego za-gadnienia mia oby du e znaczenie i zapobieg oby w tpliwo ciom stymuluj cym sk a-danie wniosków o niekonstytucyjno uchwa Sejmu powo uj cych komisje ledcze.

Bez w tpienia na podstawie konstytucyjnej zasady podzia u w adzy — powo a-nej przez TK jako wzorzec kontroli — mo na stwierdzi , e ograniczenia w mo li-wo ci wezwania okre lonych osób jako wiadków dotycz tylko aktualnych piastu-nów organów pa stwowych. W przypadku za by ych piastunów brak jest konstytucyjnych podstaw do uznania, e nie istnieje mo liwo ich przes uchania przez komisj ledcz w charakterze wiadka. Byli piastuni dysponuj informacjami mog cymi s u y realizacji celów, dla których powo ana zosta a komisja ledcza, a równocze nie ujawnienie niektórych z nich mo e nie narusza adnego dobra chro-nionego konstytucyjnie.

Obowi zek stawiennictwa nie jest równoznaczny z obowi zkiem z o enia przez wezwanego wyja nie , zezna . Najogólniej rzecz ujmuj c, chodzi tu o stosowanie za-sad okre lonych w post powaniu karnym. Do zasad tych nale y np. prawo odmowy zezna , gdyby mia y one spowodowa negatywne skutki prawne dla zeznaj cego lub osób mu najbli szych, powo anie si na prawo do prywatno ci b d na tajemnic pa -stwow , adwokack , bankow , lekarsk , tajemnic spowiedzi itp.

W doktrynie prawa konstytucyjnego podkre la si przy tym, e „w realizacji swych funkcji komisji ledczej musi przys ugiwa odpowiednio szeroki dost p do materia ówi dokumentów. Nie mo e przy tym stanowi przeszkody wzgl d na ochron informacji niejawnych [...] Zwi zek z informacjami niejawnymi mo e w szczególno ci rzutowana ograniczenie jawno ci pracy komisji czy szczególny sposób doboru jej sk adu”30.W przypadku informacji niejawnych maj zastosowanie — w my l art. 16 ustawy o sej-mowej komisji ledczej — przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej.

V. PRZEDMIOTOWY ZAKRES PRAC KOMISJI LEDCZYCH

Ustawa z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji ledczej nie okre la w sposób kompleksowy zakresu przedmiotowego prac komisji. Zastrzega ona jedynie w art. 8 ust. 2, e przedmiotem dzia ania komisji nie mo e by ocena zgodno ci z prawem orze-cze s dowych. Z uwagi na brak precyzyjnej regulacji prawnej zasad s u cych okre-leniu zakresu dzia ania sejmowych komisji ledczych nale y odwo a si do zasad wy-

ra onych w konstytucji oraz do orzecznictwa TK. Trybuna uzna , e komisja w wype nianiu swoich zada nie mo e mie przyznanych wi cej praw ni sam Sejm31.


29 OTK ZU 2006, seria A, nr 8, poz. 109.30 L. Garlicki, uwagi do art. 111, [w:] Konstytucja..., s. 7.31 Por. OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41, s. 256.


Podobne stanowisko akceptowane jest powszechnie w orzecznictwie s dowym innych pa stw demokratycznych i w nauce prawa32, co wyznacza regu ogóln .

Przedmiot prac komisji ledczej wyra nie wskazuje uchwa a powo uj ca komisjledcz jako nadzwyczajn komisj parlamentu (izby) w nazwie komisji lub w tej

uchwale. W literaturze prawniczej podkre la si , e okre lenie zakresu przedmiotowe-go prac komisji musi by dokonane w sposób przejrzysty i zupe ny. Nakaz ten czynale y z zasadami podzia u w adzy i pa stwa prawnego i wywodzon z zasady pa stwaprawnego zasad pewno ci prawa. Ta ostatnia odnosi si nie tylko do norm stanowio-nych przez w adz ustawodawcz , ale ma znaczenie szersze i rozci ga si na wszelkie dzia ania tej w adzy. Ma to znaczenie nie tylko w relacji mi dzy legislatyw i egzekuty-w , ale szczególnie w tych sytuacjach, gdy komisja ledcza wzywa wiadków i eksper-tów nie piastuj cych stanowisk pa stwowych. wiadkowie ci, zeznaj c pod przysi g ,powinni mie pewno co do tego, czego ich zeznania maj dotyczy . Przedmiotowa nieokre lono lub niedostateczna okre lono zada komisji podwa a t pewno . To samo mo na powiedzie o obowi zku przed o enia komisji dokumentów i akt.

Ku stanowisku temu przychyla si TK. Stwierdza on: „niezb dna jest […] identyfi -kacja i indywidualizacja problemu prawnego, który zrodzi potrzeb przeprowadzenia tzw. ledztwa sejmowego. […] «Okre lona sprawa» w rozumieniu art. 111 Konstytucji to zbiór okoliczno ci, które stanowi przedmiot zainteresowania Sejmu. Zbiór ten musi by oznaczony w uchwale Sejmu o powo aniu komisji ledczej. Przedmiot dzia ania ko-misji musi by wyodr bniony, a tak e sprecyzowany i zrozumia y dla wszystkich poten-cjalnych podmiotów zobowi zanych do stawienia si przed komisj lub przedstawienia odpowiednich, danych materia ów i informacji”33. Ponadto warto — zdaniem TK — podnie jeszcze jeden argument: „Post powanie przed komisj ledcz nie jest obwa-rowane gwarancjami instytucjonalnymi i proceduralnymi, które wyst puj w post po-waniu s dowym. Dlatego formu owanie zakresu dzia a komisji przy u yciu pojnieostrych jest niedopuszczalne w demokratycznym pa stwie prawnym”34.

Zwolennicy stanowiska g osz cego, e przedmiot prac komisji ledczej musi byprecyzyjnie okre lony w uchwale powo uj cej komisj , uwa aj pozostawienie cz on-kom komisji ledczej interpretacji okre lonego uchwa parlamentu (izby) przedmio-tu jej prac za naruszenie konstytucji. TK stwierdzi , e „oznacza oby to […] e Sejm nie zrealizowa swego zadania w sposób konstytucyjnie poprawny. Poprzez stworze-nie cz onkom komisji tak rozleg ych mo liwo ci okre lania rzeczywistego zakresu jej dzia ania Sejm rezygnowa by ze swych kompetencji, subdelegowa by je na rzecz ko-misji ledczej w stopniu niedopuszczonym przez Konstytucj ”35.

Z powy szych uwag nie mo na jednak wyprowadzi wniosku o powszechnej ak-ceptacji pogl du, e uchwa a o powo aniu komisji ledczej musi zawsze w sposób pe -

32 Por. np. Ch. Seiler, Der Untersuchungsausschuss an der Schnittstelle von Staatsinternum und ex-ternum, „Archiv des öffentlichen Rechts” 2004 , s. 387.

33 Tam e.34 Tam e.35 Tam e.

125

ny okre li zakres przedmiotowy jej prac. W wielu przypadkach nie jest to w ogóle mo liwe. Racj nale y przyzna W. Richterowi, wed ug którego „w chwili powo aniakomisji ledczej sprawy, które ma ona wyja ni , mog by opisane jedynie w sposób zawieraj cy luki. Cz sto ju po rozpocz ciu bada wy aniaj si punkty, które mogprace [komisji — przyp. B.B.] ukierunkowa . […] Uchwa a o komisji ledczej musi przeto pozostawi jej pewien zakres swobody w okre laniu jej bada ”36. Dlatego tekomisje ledcze z regu y musz okre lony w uchwale o ich powo aniu zakres swojej dzia alno ci u ci li ju w toku prowadzonych prac. Chodzi tak e o wskazanie kon-kretnych zagadnie , które maj podj . Mog bowiem pojawi si ró ne w tpliwo cico do zgodno ci podejmowanych przez nie kroków z uchwa je powo uj c .

Okre lony w uchwale powo uj cej komisj przedmiot jej prac nie mo e podlegapó niej istotnym zmianom, gdy wówczas konieczna by aby zmiana samej uchwa y, na podstawie której utworzono dan komisj . Konstatacja ta jest niezwykle wa na i nie pozwala ona wi kszo ci ju po powo aniu komisji ledczej na jakiekolwiek istot-ne zmiany jej zakresu przedmiotowego, gdy mog oby to s u y celom sprzecznym z tymi, które w za o eniu mia a wype ni komisja. Poza tym zmiany takie dokonywa-ne ju po rozpocz ciu jej prac i zebraniu przez ni okre lonych materia ów mog ybymie na celu spowolnienie bada , tak aby wykorzysta zasad dyskontynuacji prac parlamentu i by jej dzia alno nie przynios a adnych rezultatów. Taktyce tej s u y-oby np. ci g e rozszerzanie zakresu przedmiotowego prac komisji, wprowadzanie no-

wych w tków o niewielkim znaczeniu dla zasadniczego celu bada itp.Sama komisja równie nie mo e dokonywa zmian zakresu przedmiotowego swo-

ich prac. Powszechnie akceptowane jest stanowisko — wyst puj ce równie w pol-skiej nauce prawa — g osz ce, e „podmioty obj te zakresem post powania winny mie przeto zagwarantowan stabilno zakresu przedmiotowego post powania. Nie mog […] by zaskakiwane zmian przedmiotu post powania dokonywan tak przez Sejm (jako organ w adny powo a komisj ledcz ), jak i autonomicznie (samoczyn-nie) prze sam komisj ledcz ”37.

Dla okre lenia zakresu przedmiotowego prac komisji wa ne jest tak e nast puj -ce stwierdzenie TK: „celem komisji ledczej jest zbadanie dzia alno ci danego orga-nu w adzy publicznej, a w szczególno ci ustalenie zakresu i przyczyn nieprawid owo-ci w jego funkcjonowaniu. Zebranie informacji umo liwia Sejmowi podj cie

niezb dnych kroków politycznych w celu przeciwdzia ania nieprawid owo ciom i usprawnienia dzia ania aparatu pa stwowego. Mog one polega , na przyk ad, na zmianie obowi zuj cego ustawodawstwa lub na poci gni ciu do odpowiedzialno cipolitycznej okre lonych osób. Mog one polega równie na poci gni ciu danej oso-by do odpowiedzialno ci konstytucyjnej”38.

Dla okre lenia zakresu przedmiotowego prac komisji ledczej mo na wykorzystarównie zasady konstytucyjne okre laj ce prawa parlamentu. Obejmuj one przede


36 W. Richter, Privatperson im parlamentarischen Untersuchungsausschuß, München 1999, s. 48.37 M. Grzybowski, Sejmowa komisja ledcza, „Przegl d Sejmowy” 2000, nr 3, s. 48.38 OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41, s. 257.


wszystkim zasad podzia u w adzy i zasad ochrony podstawowych praw i wolno cijednostki. Z zasady podzia u w adzy wyprowadzi mo na dwa wnioski ogólne:

— dopuszczaj cy obj cie zakresem bada komisji ledczych dzia a Rady Mini-strów i innych organów, które podlegaj kontroli ze strony Sejmu;

— nie dopuszczaj cy obj cia zakresem bada komisji ledczych dzia a orga-nów, które podlegaj kontroli ze strony Sejmu.

W tym drugim przypadku niektóre dzia ania organów mo na jednak podda kon-troli Sejmu, a tym samym i komisji ledczych. Przekonuje o tym przyk ad s dów, wo-bec których „nie s wykluczone […] pewne formy kontroli nad dzia alno ci admini-stracyjn s dów, ale musz one mie odpowiednie uzasadnienie merytoryczne i mogby dopuszczalne tylko wyj tkowo”39. Nie mog narusza zasad niezale no ci s dówi niezawis o ci s dziowskiej.

Z zasad ochrony podstawowych praw i wolno ci jednostki wi e si problemem dopuszczalno ci obj cia badaniami komisji ledczej sfery dzia alno ci podmiotów prywatnych. Z jednej strony spotka mo na pogl d, e nie wchodzi ona w zakres przedmiotowy jej prac. Dzieje si tak, gdy w pa stwie demokratycznym kontrola dzia alno ci podmiotów prywatnych pod k tem jej zgodno ci z prawem nale y do or-ganów egzekutywy i s dów. Wyrazi to TK stwierdzaj c, e „poza zakresem dzia a-nia komisji ledczej pozostaje […] w szczególno ci dzia alno podmiotów prywat-nych, które nie wykonuj adnych zada z zakresu administracji publicznej ani nie korzystaj z pomocy pa stwa”40.

Z drugiej wszak strony uzna mo na, moim zdaniem, wy czenie oparte tylko na tych formalnych przes ankach za zbyt daleko id ce i w a ciwe by oby wprowadzenie dodatkowego kryterium — interesu publicznego. Odgrywa ono istotn rol w dzia al-no ci ledczej parlamentu, bez wzgl du na to, czy jest wyra one w konstytucji, czy nie. Tu nale y jednak drugi raz, w nieco innym kontek cie, przywo a interes publicz-ny. Pozwala on rozszerzy zakres przedmiotowy prac komisji ledczej poza ramy wy-znaczone ci le przez normy prawne gwarantuj ce jednostce ochron pewnej sfery prywatnej przed jakimikolwiek ingerencjami pa stwa. Rozumie go powinno si sze-rzej, uto samiaj c z zainteresowaniem publicznym jak spraw . Dla tego toku rozu-mowania charakterystyczna jest nast puj ca opinia, któr sformu owa E. W. Böcken-förde: „Interes publiczny wyst puje nie tylko wtedy, gdy dane post powanie dotyczy okre lonych i uznanych spraw publicznych, ale tak e wtedy, gdy jakie post powaniele y w faktycznym interesie ogó u lub tylko jego cz ci i przykuwa uwag ogó u lub tylko jego cz ci. To, co dotyczy i interesuje wszystkich (nawet w ramach pewnej ograniczonej wspólnoty), uzyskuje charakter publiczny w a nie przez to, e dotyczy i interesuje wszystkich, i wykracza w ten sposób poza sfer tylko osobist b d pry-watn ”41. Ma to du e znaczenie dla w a ciwego funkcjonowania instytucji demokra-

39 M. Lewandowski, T. Osi ski, Sejmowa…, s. 41.40 OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41, s. 256.41 E. W. Böckenförde, Untersuchungsausschüsse und kommunale Selbstverwaltung, „Archiv des

öffentlichen Rechts” 1978, z. 103, s. 15.

127

tycznych i realizowanego w ich ramach procesu decyzyjnego. Wzmacniaj c ten argu-ment, mo na odwo a si do U. di Fabio: „Gdyby uzna interes publiczny za istniej cy tylko wtedy, gdy dana sprawa normatywnie uznana zosta a za wchodz cw zakres publiczny, to wówczas polityczny proces decyzyjny nie móg by obejmowaw sposób nieskr powany nowych materii publicznych. Tytu em przyk adu: emisja za-nieczyszcze przez przedsi biorstwo przemys owe na pocz tku [XX — przyp. B.B.] stulecia mog aby zosta uregulowana tylko w oparciu o dotycz ce spraw s siedzkichnormy kodeksu cywilnego”42. Dlatego te niejednokrotnie pewne aspekty dzia alno-ci podmiotów prywatnych by y przedmiotem zainteresowania komisji ledczych.

Dzia o si to jednak w sposób po redni i wi za o z okre lonym w uchwale o powo a-niu komisji interesem publicznym. Tytu em przyk adu mo na wskaza polsk tzw. ko-misj orlenowsk , powo an m.in. do zbadania zarzutu nieprawid owo ci w nadzorze Ministerstwa Skarbu Pa stwa nad przedstawicielami Skarbu Pa stwa w spó ce PKN Orlen SA.

Kolejnym problemem, który nale y zasygnalizowa , jest odpowied na pytanie, czy sprawy, które rozpatruje b d rozpatrywa ju inny organ pa stwowy, mog byobj te zakresem przedmiotowym prac komisji ledczej. Generalnie uznaje si takmo liwo . To, e inny organ pa stwowy obj jakie zagadnienie swoj dzia alno-ci , nie stanowi przeszkody w powierzeniu jego zbadania tak e komisji ledczej. Po-

wszechnie przyjmuje si , e dotyczy to zw aszcza organów w adzy wykonawczej. Sta-nowisko to ilustruje dobrze nast puj cy fragment uzasadnienia jednego z orzeczeTK: „Komisja ledcza mo e bada m.in. sprawy stanowi ce przedmiot post powatocz cych si przed organami administracji rz dowej, a tak e sprawy zako czone ostatecznym rozstrzygni ciem wydanym przez organ administracji rz dowej. Mo erównie bada i ocenia , je eli zachodzi taka potrzeba, zgodno z prawem rozstrzy-gni wydanych przez organy administracji rz dowej”43.

Z regu y nie budzi równie sprzeciwu obj cie zakresem przedmiotowym badakomisji ledczej spraw rozpatrywanych w przesz o ci lub równolegle z dzia alno cikomisji przez organy wewn trzne parlamentu. Zasad t formu uj zreszt akty praw-ne dotycz ce komisji ledczych w niektórych pa stwach. Egzemplifi kacj mo e byart. 9 polskiej ustawy o sejmowej komisji ledczej stanowi cy: „Komisja badaj ca spraw nie jest zwi zana wynikami post powania, opiniami lub wnioskami innych komisji sejmowych”.

Komisje ledcze mog ponadto bada sprawy b d ce w przesz o ci lub równole-gle z ich dzia alno ci przedmiotem zainteresowania i podporz dkowanych parlamen-towi lub w adzy wykonawczej odr bnych organów kontroli. To samo odnosi si tedo organów samorz du terytorialnego, o ile badania komisji ledczej nie naruszaj ich samodzielno ci. Wszystkie te organy w adzy publicznej korzystaj z ró nych instru-mentów kontrolnych. Nie tylko nie przeszkadza to wyja nieniu sprawy, któr intere-


42 U. Di Fabio, Rechtsschutz…, s. 43.43 OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41, s. 256.


suje si komisja ledcza, ale wr cz przeciwnie — sprzyja jej wszechstronnemu zba-daniu. Komisja, gdy podejmie wiadomo o prowadzeniu przez inny organ post powania w tej samej co ona sprawie, ma mo liwo zawieszenia w asnych prac. Czyni to za zgod marsza ka Sejmu. Komisja, korzystaj c z dorobku innych organów rozpatruj cych dan spraw przed ni lub równolegle z ni , nie jest przy tym zwi za-na poczynionymi przez nie ustaleniami.

W wietle powy szych uwag wida wyra nie, e wezwani przez komisj ledczzobowi zani s dostarczy komisji interesuj ce j informacje, ale równocze nie nie maj obowi zku udost pniania dokumentów i informacji nie maj cych bezpo rednioznaczenia dla dzia alno ci komisji. Post powanie takie jest zgodne z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP i z art. 14 ust. 1 w zwi zku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji ledczej.

Rozstrzygni ciu s du powszechnego mo na natomiast pozostawi ewentualn od-mow udost pnienia dokumentów, odmow stawiennictwa lub z o enia zezna przed komisj . Jak s usznie zauwa a L. Garlicki, „problem legalno ci utworzenia i dzia a-nia [komisji ledczej — przyp. B.B.] mo e pojawi si na tle odpowiedzialno ci po-szczególnych osób za odmow stawiennictwa czy odmow z o enia zezna . S dy po-wszechne orzekaj ce o takiej odpowiedzialno ci [...] mog ocenia , czy zakres dzia-ania komisji ledczej zosta ustalony zgodnie z konstytucj , czy zakres ten nie zosta

przekroczony przez sam komisj i czy komisja w a ciwie zastosowa a ustawowe przepisy proceduralne. S dy s bowiem zwi zane jedynie ustawami (art. 178 ust. 1), a tym samym zachowuj kompetencj zarówno do incydentalnego badania legalno ciuchwa Sejmu, jak i — tym bardziej — legalno ci dzia ania komisji sejmowych”44.

Uchwa a powo uj ca komisj ledcz i okre laj ca przedmiot jej bada mo e ro-dzi w tpliwo ci co do jej zgodno ci z konstytucj . Problemy te ilustruj do wiadcze-nia polskie zwi zane z tzw. komisj orlenowsk i tzw. komisj bankow . Warto je omówi w ko cowej cz ci niniejszych rozwa a .

W dniu 28 maja 2004 r. Sejm RP podj uchwa w sprawie powo ania Komisji led-czej do zbadania zarzutu nieprawid owo ci w nadzorze Ministerstwa Skarbu Pa stwanad przedstawicielami Skarbu Pa stwa w spó ce PKN Orlen SA oraz zarzutu wykorzy-stania s u b specjalnych do nielegalnych nacisków na organa wymiaru sprawiedliwo ciw celu uzyskania postanowie s u cych do wywierania presji na cz onków Zarz duPKN Orlen SA. Do d uga nazwa komisji nie wystarczy a do precyzyjnego okre leniazakresu przedmiotowego jej prac. W tym celu w uchwale zawarto przepisy u ci laj ce.Art. 2 pkt 2 uchwa y stanowi , e do zakresu dzia ania komisji nale y „ocena zawiera-nych przez spó k kontraktów z punktu widzenia bezpiecze stwa energetycznego pa -stwa”, za jej art. 2 pkt 3 do zakresu dzia ania Komisji w cza „zbadanie sprawy, czy zawieranym przez spó k kontraktom towarzyszy a prowizja”.

Po podj ciu przez Sejm uchwa y niektórzy pos owie zacz li zg asza w tpliwo-ci, czy zakres dzia ania komisji okre lony w cytowanym art. 2 pkt. 2 i 3 jest zgodny

44 L. Garlicki, uwagi do art. 111, [w:] Konstytucja…, s. 9.

129

z Konstytucj RP i ustaw z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji ledczej. Ani Konstytucja RP, ani ustawa o sejmowej komisji ledczej nie ustala zasad okre laniaprzedmiotowego zakresu dzia ania sejmowych komisji ledczych. W kontek cie po-wo anych na pocz tku tego punktu ustale TK mo na dopiero udzieli odpowiedzi co do zgodno ci z Konstytucj RP i ustaw o sejmowej komisji ledczej uchwa y Sejmu RP powo uj cej konkretn komisj ledcz i okre laj cej zakres przedmiotowy jej dzia alno ci. Aby to uczyni , nale y jednak przedtem zwróci uwag na art. 7 ust. 1 ustawy, który stanowi: „komisja jest zwi zana zakresem przedmiotowym okre lonymw uchwale o jej powo aniu”. W interesuj cym nas konkretnym przypadku oznacza to, e przedmiotem jej dzia ania — zgodnie z jej nazw — jest zbadanie zarzutu niepra-

wid owo ci w nadzorze Ministerstwa Skarbu Pa stwa nad przedstawicielami Skarbu Pa stwa w spó ce PKN Orlen SA oraz zarzutu wykorzystania s u b specjalnych do nielegalnych nacisków na organa wymiaru sprawiedliwo ci w celu uzyskania posta-nowie s u cych do wywierania presji na cz onków Zarz du PKN Orlen SA. Dopiero przez ten pryzmat nale y ocenia szczegó owe regulacje zawarte w uchwale Sejmu o powo aniu tej komisji. Odnosi si to do art. 2 precyzuj cego zakres dzia ania komi-sji, a w szczególno ci jego pkt 2 i 3.

W pa stwach UE opowiedziano si za czynn postaw pa stwa w zakresie bez-piecze stwa energetycznego i odpowiednie stosunki ekonomiczne poddano regulacji prawnej. Konstytucja RP w ród norm dotycz cych ustroju gospodarczego czy te sze-rzej rzecz ujmuj c — gospodarki, nie zawiera adnego postanowienia odnosz cegosi bezpo rednio do zaopatrzenia gospodarki narodowej w jakikolwiek rodzaj produk-tów energetycznych. Równocze nie jednak powszechnie wiadomo, e w dzisiejszym wiecie surowce energetyczne maj olbrzymie znaczenie strategiczne i stanowi bro

ekonomiczn w r kach pa stw nimi dysponuj cych. Dotyczy to zw aszcza ropy naf-towej i produktów z niej osi ganych. Linie transportu tych surowców, o rodki wydo-bycia i prze adunku mog by te przedmiotem ataków terrorystycznych podejmowa-nych w celu destabilizacji sytuacji politycznej i gospodarczej w jakim pa stwie lub regionie. St d te bez przesady mo na powiedzie , e jednym z konstytucyjnych zadapa stwa wynikaj cych z obowi zku zapewnienia bezpiecze stwa obywateli (art. 5 Konstytucji RP) jest zapewnienie bezpiecze stwa energetycznego RP. Organem kon-stytucyjnie odpowiedzialnym za zapewnienie bezpiecze stwa pa stwa jest Rada Mi-nistrów (art. 143 Konstytucji RP) i to jej ustawy przyznaj zwi zane z tym kompeten-cje nadzorcze i kontrolne. Kompetencje te w przypadku PKN Orlen SA dotycz np. stworzenia obowi zkowych zapasów produktów naftowych, a w kwestii zawieranych przez PKN Orlen SA kontraktów zwi zane mog by z nadzorem w a cicielskim nad spó k ze strony ministra w a ciwego do spraw Skarbu Pa stwa. Dla podejmowania ze strony Rady Ministrów lub ministra w a ciwego do spraw Skarbu Pa stwa jakich-kolwiek dzia a musi by wyra na podstawa ustawowa, gdy kompetencji organów pa stwowych nie mo na domniemywa .

Przedmiotem kontroli Sejmu mo e by wi c wype nianie przez rz d lub ministra tych kompetencji. Nie chodzi tu wi c o ocen wszystkich kontraktów zawartych przez PKN Orlen SA, a tylko tych, w przypadku których rz d lub minister w a ciwy do



spraw Skarbu Pa stwa mogli podj okre lone dzia ania maj ce na celu zapewnienie bezpiecze stwa energetycznego. Ocena mo e by przy tym dokonywana na podsta-wie kryteriów wyra nie wskazanych w ustawach. Przedmiotem oceny nie jest zaw adnym przypadku dzia alno PKN Orlen SA. Nale y przy tym pami ta , e — jak stanowi art. 7 ust. 2 ustawy o komisji ledczej — „z uprawnie wynikaj cych z przepisów ustawy komisja korzysta […] w taki sposób, aby nie naruszy dóbr oso-bistych osób trzecich”. Dobra takie wchodz za w rachub w przypadku badania kon-traktów. Nale y w ich ocenie zapewni przestrzeganie tych dóbr (np. nie dopu ci do naruszenia tajemnicy przedsi biorstwa). W oczywisty sposób zakres badania kontrak-tów musi by przy tym ograniczony do zagadnie niezb dnych do wyja nienia sprawy b d cej przedmiotem dzia ania komisji, np. badania róde zaopatrzenia w surowce energetyczne, zachowania cz onków Zarz du PKN Orlen SA reprezentuj cych Skarb Pa stwa w zwi zku z zawieraniem okre lonych kontraktów.

Maj c na wzgl dzie powy sze uwagi, mo na przyj , e art. 2 pkt 2 uchwa y Sej-mu RP z dnia 28 maja 2004 r. by zgodny z konstytucj i ustaw o komisji ledczej,ale jego stosowanie podlega o ograniczeniom wynikaj cym z obu tych aktów praw-nych, maj cym te istotne znaczenie dla jego wyk adni.

Co si za tyczy art. 2 pkt 3 powo ywanej uchwa y, to nale y wyj od stwierdzenia, e prowizja, stanowi c ustawowe okre lenie wynagrodzenia w umowach po rednictwa,

jest zjawiskiem legalnym. Komisja ledcza nie mo e by upowa niona do dokonania przegl du wszystkich kontraktów zawieranych przez Orlen SA np. w celu wykrycia, czy prowizja nie towarzyszy a umowom, w których jej stosowanie nie jest prawem dozwo-lone. Zadaniem komisji nie jest przecie kontrola ca okszta tu dzia alno ci PKN Orlen SA. Komisja ogranicza si powinna jedynie do badania zgodno ci z prawem niektórych prowizji, o czym szerzej b dzie w dalszym ci gu wywodów. Mo e w odniesieniu do nich wykroczy poza te ramy i zwraca uwag na inne szczegó y (np. etyczne) maj ce zna-czenie dla ewentualnej odpowiedzialno ci politycznej cz onków rz du.

Redakcja tego przepisu nie jest, by mo e, szcz liwa i nale y na ten punkt pa-trze nie w sposób wyizolowany i nie traktowa go autonomicznie, ograniczaj c sijedynie do wyk adni j zykowej, gdy wówczas w oczywisty sposób jest on sprzecz-ny z Konstytucj RP z racji swej ogólnikowo ci i dopuszczenia do sprawdzenia ka -dego kontraktu tylko pod k tem tego, czy towarzyszy a mu prowizja. Nale y w tym przypadku przyj inn metod wyk adni i traktowa w sposób ca o ciowy uchwaSejmu z dnia 28 maja 2004 r. Pozwoli to na spojrzenie na powo any przepis jedynie w kontek cie zbadania zarzutu nieprawid owo ci w nadzorze Ministerstwa Skarbu Pa stwa nad przedstawicielami Skarbu Pa stwa w spó ce PKN Orlen SA. Oznacza to, e komisja mo e da informacji dotycz cych prowizji zwi zanych bezpo rednioz przedmiotem swojej dzia alno ci (np. wyp acanych z naruszeniem prawa cz onkomrz du, urz dnikom pa stwowym itp.), a nie bada w ogóle prawid owo wyp acaniaprowizji, gdy do tego powo ane s inne organy pa stwowe. Dlatego te komisja, re-alizuj c ten punkt uchwa y Sejmu, mog a zwróci si do Zarz du PKN Orlen SA o do-starczenie informacji na temat prowizji wyp acanej okre lonym rodzajowo grupom

131

podmiotów (np. cz onkom rz du, urz dnikom pa stwowym) lub osobom okre lonymindywidualnie, ale piastuj cym stanowiska pa stwowe zwi zane z nadzorem Skarbu Pa stwa nad przedstawicielami Skarbu Pa stwa w PKN Orlen SA.

Na marginesie warto doda , e — jak wykazuj do wiadczenia Niemiec (tzw. afe-ra Kohla) — prowizje mog by wyp acane osobom podstawionym tylko po to, aby przekaza pieni dze na inne cele, np. na tajne konta partii politycznych. Zagadnienie to jest na pewno ciekawe i z punktu widzenia w a ciwego, zgodnego z prawem funkcjo-nowania mechanizmów ich fi nansowania mo na by uzna za wskazane zbadanie tej spra-wy przez kompetentne organy pa stwa czy nawet sejmow komisj ledcz . Nie mo eto jednak by komisja powo ana na podstawie uchwa y Sejmu z 18 maja 2004 r., gdyprzedmiotem jej prac nie jest ogólne badanie wszelkich nieprawid owo ci w funkcjono-waniu PKN Orlen SA. Jedynie w tym w skim znaczeniu — tzn. kontroli nad ewentual-nymi prowizjami wyp acanymi cz onkom Rady Ministrów i podleg ym jej urz dnikomoraz ustaleniu zwi zanych z prowizjami ewentualnych nieprawid owo ci w nadzorze Ministerstwa Skarbu Pa stwa nad przedstawicielami Skarbu Pa stwa w spó ce PKN Or-len SA — art. 2 pkt 3 uchwa y Sejmu RP z dnia 28 maja 2004 r. by — moim zdaniem — zgodny z Konstytucj RP i ustaw o sejmowej komisji ledczej. Granice te mo nawywie bez trudu z art. 95 ust. 2 Konstytucji RP oraz powo ywanego wy ej art. 7 usta-wy o sejmowej komisji ledczej. Szersza wyk adnia art. 2 pkt 3 uchwa y Sejmu z dnia 28 maja 2004 r. nie by aby dopuszczalna, gdy oznacza aby wykroczenie przez komisjpoza zakres spraw okre lonych w tytule uchwa y Sejmu j powo uj cej, a tym samym przyznanie komisji nowych kompetencji.

W przypadku tzw. komisji bankowej w tpliwo ci budzi o szerokie okre lenie jej za-kresu przedmiotowego, którym obj to zbadanie prawid owo ci i celowo ci dzia a Na-rodowego Banku Polskiego i Komisji Nadzoru Bankowego jako organów nadzoru ban-kowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r. w takich sprawach, jak: udzielanie zezwole na utworzenie banku oraz rozpocz cie jego dzia alno ci; udziela-nie zezwole na wykonywanie prawa g osu z akcji banków; rzetelno ci, w tym komplet-no ci, materia ów przygotowanych przez Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego na posiedzenia Komisji Nadzoru Bankowego; dokumentowanie dzia a organów nad-zoru bankowego.

Tak szeroki zakres — zdaniem TK — pozostawa w sprzeczno ci z norm konsty-tucyjn stanowi c , e komisj ledcz powo uje si do zbadania okre lonej sprawy. „Bior c pod uwag nieprecyzyjno j zyka, w jakim sformu owana jest uchwa a, w tym niedookre lono poj w niej u ytych, otwarto katalogu zdarze i podmiotów, a tak-e rozleg o «odkodowywanego» obszaru dzia a komisji ledczej oraz niejasno co

do zwi zków pomi dzy poszczególnymi fragmentami przepisów wyst puj c w stop-niu uniemo liwiaj cym jednoznaczne ustalenie celu, dla osi gni cia którego komisja zo-sta a powo ana” TK stwierdzi , e uchwa a powo uj ca tzw. komisj bankow „nie okre-la sprawy zgodnie z wymogami art. 111 ust. 1 Konstytucji”45.


45 OTK ZU 2006, seria A, nr 8 poz. 109.


SUMMARY

of the article:A Sejm Investigative Committee as a Form of the Exercise of Oversight by the Sejm

The significance of investigative powers of parliament for the exercise of its oversight func-tion is emphasized by the study of constitutional law. Such view is shared by several constitu-tional courts, including the Polish Constitutional Tribunal. In our times, however, the opinion has been established that investigative powers serve the public interest. In this context, its should be noticed that no function may be considered separately. This point of view obviously extends the scope of activity of the investigative committee. In case that the system of standing commit-tees of the Sejm is well developed, a solution may be proposed that creation of investigative committees is admissible only in the event that a particular matter cannot be dealt with by standing committees. This opinion was shared by the Polish Constitutional Tribunal. This atti-tude seems to have no wider support in the literature of subject and parliamentary practice demo-cratic states. By contrast, there are opposite trends. They show that even granting of investigative powers to standing committees do not lead to liquidation of investigative committees.

Poland’s Constitution dos not specify the entities that may be subjected to review by inves-tigative committee. From the principle of the division of powers, the Constitutional Tribunal derives the view that independent organs are excluded from investigation exercised by investiga-tive committees.

The resolution on the appointment of the investigative committee as a special (ad hoc) com-mittee of parliament (chamber) indicates the scope of work of an investigative committee in the name of the committee or in the above-mentioned resolution. It is stressed by the literature of the subject that the scope of committee work must be specified clearly and completely. The sub-ject matter of committee work specified in the resolution establishing that committee may not be further modified in a considerable degree, since this should require modification of the reso-lution which provided the basis for establishing of that committee. The committee itself is not entitled to change the subject matter of its work.

Another issue which deserves mention is the question whether the matters that are (or have already been) examined by another State organ may be covered by the subject matters covered by the subject matter of the investigative committee. Such a possibility is generally admitted.

133AGNIESZKA BIE -KACA A

CHARAKTER PRAWNY UCHWA Y SEJMU O POWO ANIUKOMISJI LEDCZEJ W WIETLE KONSTYTUCJI RP

Celem niniejszego artyku u jest rozwa enie charakteru prawnego uchwa ySejmu o powo aniu komisji ledczej. Problem ten zrodzi si jako konse-

kwencja przypisania przez Trybuna Konstytucyjny w wyroku z 22 wrze nia2006 r.1 znaczenia normatywnego (prawotwórczego) uchwale Sejmu o powo aniusejmowej komisji ledczej w zakresie, w którym wskazuje ona przedmiot dzia aniatego organu. Kwestia ta ma bezpo redni zwi zek z usytuowaniem omawianego aktu w systemie róde prawa. Dlatego te istotna jest analiza nast puj cych zagad-nie : sejmowa komisja ledcza w kontek cie funkcji kontrolnej Sejmu i Senatu, po-j cie uchwa y, normatywny charakter uchwa y powo uj cej sejmow komisj led-cz oraz rodzaj norm zawartych w tej uchwale i p yn ce z tego konsekwencje dla systemu róde prawa.

I. SEJMOWA KOMISJA LEDCZA W KONTEK CIE FUNKCJI KONTROLNEJ SEJMU

Konstytucja z 1997 r. powierza wykonywanie funkcji kontrolnej Sejmowi. Funkcja ta jest bezpo rednio zwi zana z zasad podzia u w adz, a zw aszcza z ideich wzajemnego równowa enia. Pojmowana jest szeroko i nie ogranicza si tylko do ustalania faktów i formu owania ocen2. Bezpo rednio jej wykonaniu s u y pra-wo dania informacji oraz prawo dania obecno ci. Polega równie na podejmo-waniu rodków maj cych wp yw na decyzje organu kontrolowanego. Nale y je ko-jarzy z prawem dania wys uchania. Niekiedy prawo to przekszta ca si w prawo

dania wykonania. Jest to najbardziej intensywny instrument kontroli. Omawiana funkcja s u y nie tylko zebraniu informacji niezb dnych do wykonania kompeten-cji ustawodawczej, ale tak e umo liwia egzekwowanie odpowiedzialno ci poli-tycznej rz du i jego cz onków. Ponadto kontrola sejmowa umo liwia informowa-nie spo ecze stwa o funkcjonowaniu organów pa stwowych i zapewnia poddanie aparatu pa stwowego kontroli opinii publicznej3. W zwi zku z tym formu uje sitez , e uprawnienia kontrolne, w szczególno ci ledcze, Sejmu wykraczaj poza funkcj kontroln 4. cz si równie z wype nianiem funkcji ustawodawczej oraz kreacyjnej.

1 Zob. sygn. akt U 4/06, OTK ZU 2006, seria A, nr 8, poz. 109, sentencja zosta a og oszona dnia 28 wrze nia 2006 r. w M.P. Nr 66, poz. 680.

2 Por. L. Garlicki, komentarz do art. 95, uwaga 4, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Ko-mentarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 3; tego , Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wyk adu,Warszawa 2002, s. 240; tego , Rada Ministrów: powo ywanie — kontrola — odpowiedzialno , [w:] RadaMinistrów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Ba aban, Kraków 2002, s. 146–147.

3 Zob. Wyrok TK z 22 wrze nia 2006 r. (sygn. akt U 4/06) oraz wyrok TK z 14 kwietnia 1999 r. (sygn. akt K 8/99).

4 Por. B. Banaszak, Komisje ledcze we wspó czesnym parlamentaryzmie pa stw demokratycznych,Warszawa 2007, s. 11–24.


Podmiotem funkcji kontrolnej jest w zasadzie wy cznie Sejm5. W jej wykonywa-niu nie uczestniczy natomiast Senat6, który w praktyce ma jedynie pewne kompetencje kontrolne7, czy wr cz tylko okre lone w ustawach dzia ania a nie kompetencje, z ca ko-wit eliminacj funkcji kontrolnej8. Oczywi cie w stosunku do Senatu wy czone s te uprawnienia, które w sposób wyra ny zosta y w konstytucji powierzone Sejmowi9. Ar-tyku 95 ust. 2 Konstytucji jest przy tym przepisem generalnie rejestruj cym istnienie tej funkcji oraz zawieraj cym wiele istotnych wskazówek co do zakresu i sposobu ukszta towania kontroli parlamentarnej w Polsce10. Szczegó owe instytucje kontrolne sregulowane w dalszych postanowieniach Konstytucji RP dotycz cych: zasad odpowie-dzialno ci rz du i poszczególnych ministrów przed Sejmem (art. 156–160), kontroli wy-konywania bud etu pa stwa oraz instytucji absolutorium (art. 226), interpelacji i zapy-ta poselskich (art. 115), a tak e komisji ledczej (art. 111).

Komisja ledcza jest zatem jednym z instrumentów kontroli sejmowej przewidzia-nych w Konstytucji RP. Nie jest przy tym oboj tne, z jakich rodków kontroli korzy-sta Sejm11. Powo anie komisji ledczej jest wyj tkiem w stosunku do zwyk ych form kontroli sejmowej. Mo e ona bowiem ingerowa w sfer praw i wolno ci jednostki. Tam, gdzie wystarczaj ce jest u ycie zwyk ych form kontroli, za niedopuszczalne na-le y uzna powo anie sejmowej komisji ledczej. Niezale nie od ogólnych koncepcji komisji ledczych12 oraz potencjalnego zakresu sprawowanej przez nie kontroli13, na-le y stwierdzi , e w Polsce komisja ledcza jest cia em, które mo e zosta powo a-ne jedynie przez Sejm RP. Artyku 111 ust. 1 oraz art. 124 Konstytucji s w tej mie-rze jednoznaczne. Senat nie posiada przywileju kreacji tego typu organu w ramach swojej struktury wewn trznej14. Wydaje si równie , e nie jest konstytucyjnie do-puszczalne ustanowienie wspólnej („sejmowo-senackiej”) komisji ledczej.

5 Por. L. Garlicki, komentarz do art. 95, uwaga 6, [w:] Konstytucja..., s. 5 oraz tego , Rada Mini-strów..., s. 145.

6 Por. Z. Witkowski, [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toru 2006, s. 358; autor jest przeciwny, aby Senat sprawowa funkcj w zakresie kontroli Rady Ministrów.

7 Por. P. Sarnecki, Senat RP a Sejm i Zgromadzenie Narodowe, Warszawa 1999, s. 82. 8 Por. L. Garlicki, Kompetencje kontrolne Senatu Rzeczypospolitej? Uwagi na marginesie artyku u

prof. Paw a Sarneckiego, „Przegl d Sejmowy” 2000, nr 6, s. 37. 9 Por. P. Sarnecki, Kompetencje kontrolne Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, „Przegl d Sejmowy”

2000, nr 6, s. 20.10 Por. L. Garlicki, komentarz do art. 95, uwaga 5, [w:] Konstytucja..., s. 4–5.11 Por. W. Odrow -Sypniewski, Opinia w sprawie projektu uchwa y o zmianie uchwa y w sprawie

powo ania Komisji ledczej do zbadania rozstrzygni dotycz cych przekszta ce kapita owych i w asno-ciowych w sektorze bankowym oraz dzia a organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r.

do 19 marca 2006 r., „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu” 2006, nr 4/ 2007, nr 1, s. 83.

12 Por. szerzej na ten temat B. Banaszak, Koncepcje komisji ledczych, „Przegl d Sejmowy” 2006, nr 5, s. 9–24.

13 Por. szerzej na ten temat W. Odrow -Sypniewski, Zakres dzia ania sejmowej komisji ledczej w Polsce, „Przegl d Sejmowy” 2007, nr 3, s. 95–124. Zob. równie wyroki TK w sprawach o sygn. akt K 8/99 oraz U 4/06.

14 Por. L. Garlicki, komentarz do art. 111, uwaga 5, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Ko-mentarz, t. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2001, s. 3–4.

135

Sejmowa komisja ledcza jest szczególnym rodzajem komisji sejmowych15, zalicza-nych do wewn trznych organów Sejmu. Nie mo e by raczej postrzegana jako odr bnyorgan pa stwa czy organ w adzy publicznej16. Ustalenie organizacji wewn trznej izby, w tym jej organów, jest podstawowym przejawem autonomii regulaminowej17. Zasada ta jest jedn z podstawowych norm okre laj cych pozycj Sejmu w systemie organów pa stwowych18. Ogólnie rzecz bior c, poj cie „autonomii parlamentu” w sensie mate-rialnym oznacza wy czne prawo ka dej z izb ustawodawczych do decydowania o spra-wach zwi zanych ze swoj organizacj i funkcjonowaniem. Rozwini ciem tego zakre-su jest wy czno decyzji w sprawach sk adu personalnego organów izb (autonomia personalna), bud etu izb i jego wykonania (autonomia bud etowo-fi nansowa), immuni-tetu parlamentarzystów (autonomia jurysdykcyjna) oraz wy czno zarz dzania tere-nem parlamentu (autonomia terytorialna). Funkcj autonomii jest zapewnienie swobod-nego wykonywania konstytucyjnych zada izby oraz swobodnego wykonywania mandatu parlamentarnego. Aspekt formalny autonomii oznacza prawo do samodzielne-go uchwalenia regulaminu okre laj cego wewn trzn organizacj i tryb funkcjonowa-nia poszczególnych izb19. Regulamin przyjmuje form uchwa y wykluczaj cej wp ywczynników zewn trznych (w szczególno ci egzekutywy) na jej tre . Generalnie t w a-nie form wypada uzna za w a ciw do normowania ka dego zakresu autonomii izby.

Konstytucja RP przekazuje jednak cz materii regulaminowej do regulacji ustawowej. Senat uczestniczy wi c, na mocy art. 111 ust. 2 Konstytucji, w okre leniu trybu dzia a-nia sejmowej komisji ledczej. Przy tym „tryb dzia ania” nale y odnosi do procedural-nego aspektu funkcjonowania komisji, czyli tak e do kwestii regulacji sk adu i wyboru cz onków komisji20. Znaczenie tego przepisu polega przede wszystkim na tym, e sta-nowi podstaw konstytucyjn do wyposa enia ka dej sejmowej komisji ledczejw uprawnienia wobec jednostek i innych podmiotów prywatnych, umo liwiaj ce uzy-skiwanie informacji potrzebnych do wyja nienia okre lonej sprawy. Powo anie nato-miast konkretnej komisji ledczej do zbadania okre lonej sprawy jest kompetencj je-dynie Sejmu RP. Kompetencja ta wykonywana jest zgodnie z regu ami ustalonymi przez Sejm i Senat w ustawie o sejmowej komisji ledczej. W a ciw form powo ania komi-sji ledczej jest uchwa a. Obligatoryjnym elementem tego aktu jest okre lenie zakresu dzia ania komisji. Uchwa a ta mo e równie okre la szczegó owe zasady jej dzia aniaoraz termin z o enia sprawozdania.

Agnieszka Bie -Kaca a: Charakter prawny uchwa y Sejmu o powo aniu komisji ledczej...

15 Por. M. Zubik, Organizacja wewn trzna Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 266–267.

16 Por. M. Zubik, Problemy ustrojowe dotycz ce sejmowych komisji ledczych, „Pa stwo i Prawo” 2005, z. 9, s. 52 oraz odmiennie P. Czarny, Opinia dotycz ca zgodno ci z Konstytucj RP uchwa y Sejmu z dnia 24 marca 2006 r., „Przegl d Sejmowy” 2006, nr 5, s. 118.

17 Por. M. Zubik, Organizacja wewn trzna..., s. 275.18 Por. Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997, s. 28, L. Garlicki,

Polskie prawo..., s. 199 oraz zob. wyrok TK w sprawie o sygn. akt K 8/99.19 Zob. orzeczenie TK z 26 stycznia 1993 r. (sygn. akt U 10/92).20 Por. D. Lis-Staranowicz, Odpowiedzi na pytania w dyskusji, [w:] Zagadnienia prawa parlamen-

tarnego, red. M. Granat, Warszawa 2007, s. 284–285.


Zdaniem Trybuna u Konstytucyjnego komisja ledcza jest organem konstytucyj-nym21. Jednak jako organ wewn trzny Sejmu nie mo e by sytuowana w pozycji ja-kiego „superorganu”, nadrz dnego nad organami w adzy publicznej. Konstytucja w art. 111 wyró nia j spo ród innych komisji sta ych i nadzwyczajnych, o których mowa w art. 110 ust. 3, opieraj c jej byt na przepisie samej ustawy zasadniczej. Jako organ konstytucyjny komisja ledcza ma w asny status, okre lony nie tylko przez przepis Konstytucji RP przewiduj cy mo liwo jej powo ania (art. 111), ale tak eprzez inne normy konstytucyjne oraz ustawowe, w szczególno ci — przez ustawz 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji ledczej22. Sejmowa komisja ledcza — poza statusem organu wewn trznego izby — jest cia em niesta ym, wyposa onym w upraw-nienia ledcze23. Celem jej dzia alno ci jest zbadanie okre lonego stanu faktycznego lub prawnego, ewentualnie kwestii odpowiedzialno ci politycznej lub prawnej oraz formu owanie swojego stanowiska. Z regu y ta dzia alno ma charakter nast pczy i wi e si ze spraw o wymiarach „skandalu publicznego”. Cel komisji osi gany jest poprzez przypisanie jej uprawnie w adczych wobec podmiotów spoza kontrolowa-nego systemu w adzy wykonawczej, a zw aszcza osób fi zycznych, do których zwra-ca si po informacje. Uprawnienia te s podobne do tych, które przys uguj w adzys downiczej lub wykonawczej. Rezultat prac komisji s u y do podejmowania przez Sejm rozstrzygni w ramach jego funkcji, w szczególno ci funkcji ustawodawczej, kreacyjnej oraz kontrolnej. Nie mniejsze znaczenie nale y przypisa walorowi infor-mowania spo ecze stwa o sprawie b d cej przedmiotem bada komisji.

Konkluduj c t cz rozwa a nale y przyj , e Senat nie posiada uprawniew zakresie powo ywania konkretnych sejmowych komisji ledczych i — tym samym — do okre lania zakresu ich dzia ania nie mo na powo a senackiej (ani „sejmowo--senackiej”) komisji ledczej. Kompetencje Senatu w odniesieniu do sejmowej komi-sji ledczej ograniczaj si jedynie do uczestnictwa w procedurze uchwalenia ustawy okre laj cej tryb dzia ania tego organu. Wydaje si tak e, e Konstytucja RP zawiera w tym zakresie pe n regulacj i nie jest dopuszczalne ustawowe przyznawanie dal-szych kompetencji Senatowi wzgl dem sejmowej komisji ledczej.

II. POJ CIE UCHWA Y I CECHA JEJ NORMATYWNO CI

Wskazano wcze niej, e w a ciw form powo ania sejmowej komisji ledczej jest uchwa a. Uchwa y s natomiast identyfi kowane jako sposób wyra ania woli przez organ kolegialny24. W kontek cie techniki podejmowania decyzji nale y je pojmowa

21 Zob. Wyrok TK w sprawie o sygn. akt U 4/06.22 Zob. ustawa z 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji ledczej (Dz.U. Nr 35, poz. 321,

z pó n. zm.).23 Por. B. Banaszak, Komisje ledcze..., s. 59–62.24 Por. has o: uchwa a — to, co zosta o uchwalone, wyraz woli organu kolegialnego, [w:] Ma y s ow-

nik j zyka polskiego, Warszawa 1994, s. 968 oraz por. W. Gromski, has o: uchwa a — forma aktu praw-nego zawieraj ca decyzj organu kolegialnego, [w:] Encyklopedia prawa, red. U. Kalina-Prasznic, War-szawa 2007, s. 882.

137

jako jeden z aspektów kolegialno ci25. Dzia anie organu kolegialnego bowiem w za-sadniczej mierze opiera si na podejmowaniu uchwa 26. Wi kszo przejawów woli, rozstrzygni okre lonych kwestii w sposób w adczy b d niew adczy jest wyra anew drodze uchwa y.

Z uchwa mamy do czynienia wówczas, gdy cz onkowie organu kolegialnego majmo liwo stanowczego (ostatecznego) wypowiedzenia si w danej kwestii w drodze g osowania. Nie jest przy tym istotne, czy wyra aj oni swoj wol równocze nie pod-czas jednego posiedzenia lub zebrania, czy te w trybie korespondencyjnego uzgodnie-nia stanowisk. Nie ma równie znaczenia, czy dla podj cia rozstrzygni cia wymagana jest jednomy lno , czy wystarczy wi kszo g osów, a nawet ich równo z przyzna-niem decyduj cego znaczenia g osowi przewodnicz cego posiedzenia lub organu (np. § 27 ust. 3 uchwa y nr 49 Rady Ministrów z 19 marca 2002 r. regulamin pracy Rady Mi-nistrów27). Jako form równorz dn mo na uzna „uzgodnienie” zamiast uchwalenia. Istotna jest bowiem mo liwo wypowiedzenia si w danej kwestii przez cz onka orga-nu podejmuj cego rozstrzygni cie. Decyduj ce znaczenie nale y przede wszystkim przypisa temu, e ka dy z cz onków organu kolegialnego traktowany jest równo w za-kresie mo liwo ci wypowiedzenia si oraz wagi jego g osu.

Mo na zastanawia si nad trzema znaczeniami poj cia „uchwa a”28. Po pierwsze, jest to sposób wyra ania stanowiska przez organ kolegialny, niezale nie od jego tre ci(uchwa a w znaczeniu p r o c e d u r a l n y m). Po drugie, jest to forma prawna stano-wiska bez wzgl du na to, czy ma ono charakter normatywny (mie ci si w sferze stano-wienia prawa), czy te charakteru takiego nie posiada (zamyka si w sferze stosowania prawa); jest to akt uchwalony, czyli uchwa a w znaczeniu f o r m a l n y m. I po trzecie, uchwa a w znaczeniu m a t e r i a l n y m zawieraj ca normy prawne. Dalsz kwestijest rozpoznanie charakteru tych norm jako obowi zuj cych wewn trznie albo o po-wszechnej mocy wi cej. Do rozwa enia jest nast pnie dopuszczalno (konstytu-cyjno ) zawarcia w uchwale norm o tym drugim walorze. Przy czym nie nale y trak-towa aktów normatywnych powszechnie obowi zuj cych stanowionych przez organy kolegialne, dla których konstytucja wymaga odr bnej formy prawnej jako uchwa w zna-czeniu materialnym. Przede wszystkim chodzi tu o rozporz dzenia Rady Ministrów czy KRRiT. B d to uchwa y w sensie proceduralnym i formalnym, natomiast w sensie ma-terialnym — rozporz dzenia. Problem ten nie powstanie w odniesieniu do ustaw, ze wzgl du na konstytucyjnie ustalon z o on procedur

Powy sza klasyfi kacja nie przybiera, rzecz jasna, charakteru roz cznego. Uchwa-y w znaczeniu materialnym b d jednocze nie przybiera y form prawn uchwa oraz


25 Por. R. Mojak, Sk ad, organizacja wewn trzna oraz zasady i tryb funkcjonowania Rady Ministrów,[w:] Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Ba aban, Kraków 2002, s. 369–370.

26 Por. E. Zwierzchowski, Znaczenie prawne uchwa Sejmu, „Pa stwo i Prawo” 1961, z. 2, s. 254.27 Zob. M.P. z 2002 r. Nr 13, poz. 221, z pó n. zm.28 Por. Z. Czeszejko-Sochacki, op.cit., s. 18–19. Autor wyró nia jedynie uchwa y w sensie material-

nym — z punktu widzenia ich tre ci (wszystkie inne uchwa y nieb d ce ustawami) oraz w aspekcie pro-ceduralnym — jako tryb wyra ania woli przez organ kolegialny.


b d podejmowane w trybie przewidzianym dla uchwa . Natomiast akty prawne po-dejmowane w drodze uchwalenia, posiadaj ce form prawn uchwa , nie zawsze b duchwa ami pod wzgl dem materialnym, np. uchwa a Sejmu o zarz dzeniu referendum jest aktem stosowania prawa, a zatem uchwa w znaczeniu proceduralnym i formal-nym. Z uchwa ami w jedynie proceduralnym wymiarze b dziemy mieli do czynienia wsz dzie tam, gdzie wymagane jest g osowanie lub uzgodnienie. Efekt tego g osowa-nia nie przybiera jednak formy uchwa y i tym bardziej nie nale y do dzia alno ci pra-wotwórczej. Przyk adem tego b dzie wybór informacji bie cej, która ma byuwzgl dniona i rozpatrzona na najbli szym posiedzeniu Sejmu29. Informacj ustala Prezydium Sejmu, po zasi gni ciu opinii Konwentu Seniorów. W przypadku braku jednolitej opinii Konwentu Seniorów w tej sprawie o wyborze informacji rozstrzyga Sejm, po przedstawieniu sprawy przez marsza ka Sejmu.

Uchwa y Sejmu RP nie mog by postrzegane jako kategoria jednolita. Wi kszoz nich przybiera posta aktów stosowania prawa (Konstytucja RP)30. Du a cz z nich nie b dzie mia a charakteru wi cego31. Nieliczne natomiast b d nale a y do sfery stanowienia prawa obowi zuj cego powszechnie lub wewn trznie. Ustalenie charak-teru postanowie uchwa y otwiera drog do rozwa enia poprawno ci zastosowanej formy regulacji. Jest to szczególnie istotne przy ustaleniu powszechnie obowi zuj -cego waloru norm. Jako element sta y nale y traktowa niejednolito aktów (oraz aktu) pod wzgl dem rodzajów norm w nim wyst puj cych. Dotyczy to nie tylko uchwa , ale równie ustaw32. W ród tych ostatnich mo emy wyró ni „ustawy progra-mowe”, wydawane na podstawie art. 80 nieobowi zuj cej ju ustawy z 1998 r. o fi -nansach publicznych33, czy „ustawy — akty administracyjne” (jednostkowe) o utwo-rzeniu publicznej uczelni akademickiej, jej likwidacji, zmianie nazwy oraz po cze-niu z inn uczelni publiczn 34. Zjawisko to identyfi kuje si równie w odniesieniu do rozporz dze 35. Oprócz „klasycznych” aktów tego rodzaju wskazuje si tak e rozpo-rz dzenia, przez które dokonywane s pewne akty konwencjonalne (w tym odr bnierozporz dzenia o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego) oraz akty „wspó prawotwór-cze”, bez których norma ustawowa by aby jedynie blankietowa, zawiera aby nazwpewnego tworu konwencjonalnego (np. wzór, formularz, legitymacja).

29 Zob. art. 194 ust. 3 i 4 uchwa y Sejmu RP z 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2002 r. Nr 23, poz. 398, z pó n. zm.).

30 Zob. np. uchwa y podejmowane na podstawie art. 90 ust. 4, art. 113, art. 121 ust. 3, art. 156 ust. 2 oraz art. 159 ust. 1 Konstytucji.

31 Zob. art. 69 uchwa y Sejmu RP z 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, przepis ten przewiduje nast puj ce akty: rezolucje, deklaracje, apele i o wiadczenia.

32 Por. P. Sarnecki, Funkcjonowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., „Prze-gl d Sejmowy” 2007, nr 4, s. 40.

33 Zob. ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o fi nansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148, z pó n. zm.), uchylona przez ustaw z dnia 30 czerwca 2005 r. o fi nansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104, z pó n. zm.).

34 Zob. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. — Prawo o szkolnictwie wy szym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365, z pó n. zm.).

35 Por. S. Wronkowska, Model rozporz dzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w wietle Konstytucji i praktyki, [w:] Konstytucyjny system róde prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 86–89.

139

Z istoty uchwa Sejmu nie wynika w ka dym przypadku ich normatywny charak-ter. Tylko niektóre z uchwa i niekiedy jedynie w pewnym zakresie maj charakter ak-tów normatywnych. Normatywno takich uchwa jak regulamin Sejmu nie budzi w tpliwo ci. Nie ma te w istocie w tpliwo ci, e s to akty indywidualne, a wi c nie-b d ce aktami normatywnymi, gdy idzie o uchwa y Sejmu w sprawach powo ywaniana stanowiska w organach pa stwa. W postanowieniu z 6 grudnia 1994 r.36 TrybunaKonstytucyjny stwierdzi , i kontroli konstytucyjno ci podlegaj jedynie akty norma-tywne. Nie podlegaj jej zatem wyroki s dowe, decyzje administracyjne, a tak e inne akty organów pa stwa, np. niektóre uchwa y Sejmu, które co do swej tre ci s akta-mi indywidualnymi lub politycznymi.

Do okre lenia normatywnego charakteru niezb dna jest wi c analiza poszczegól-nych postanowie konkretnej uchwa y sejmowej. Cecha normatywno ci cz sto by aprzedmiotem rozwa a TK w a nie ze wzgl du na obj cie kontrol tego organu jedy-nie aktów normatywnych. W wyroku z 19 czerwca 1992 r.37 Trybuna powo a si na utrwalon ju lini orzecznicz 38 w zakresie interpretacji poj cia „aktu normatywne-go”. Nale y przez to rozumie ka dy akt ustanawiaj cy normy prawne, a wi c normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie ma przy tym znaczenia forma aktu oraz podstawa prawna czy legalno jego ustanowienia. Sposób formu owania norm post powania o charakterze normy generalnej i abstrakcyjnej jest równie kwestidrugorz dn , je li mo na niew tpliwie ustali , e chodzi o skierowany do okre lonych rodzajów adresatów nakaz w okre lonych okoliczno ciach, okre lonego typu post -powania.

Trybuna Konstytucyjny sprecyzowa poj cia generalno ci i abstrakcyjno ci nor-my w powo anym ju postanowieniu z 6 grudnia 1994 r. (sygn. akt U 5/94). Cechgeneralno ci odniós do tej cz ci normy prawnej, któr okre la si jako hipotez . Za-równo adresat, jak równie okoliczno ci zastosowania normy powinny by okre lonerodzajowo a nie indywidualnie. Adresat powinien zosta opisany jako element klasy podmiotów wyodr bnionych ze wzgl du na okre lon cech lub cechy. Nale y przy tym odró nia poj cie normy generalnej i ogólnej — gdy jej adresatów (aktualnie lub potencjalnie) jest wi cej ni jeden — od normy generalnej i jednostkowej, która od-nosi si do jednego (aktualnie lub potencjalnie) adresata39. Abstrakcyjno za doty-czy przedmiotu normy okre laj cego nale ne zachowanie si adresata. Przedmiotem normy prawnej powinna by klasa zachowa , nie za konkretne zachowanie. Konse-kwencj abstrakcyjno ci normy jest jej powtarzalno — to, e nie ulega umorzeniu czy „skonsumowaniu” poprzez jednorazowe zastosowanie. Ogólno normy wyst -puje równie w szerokim znaczeniu jako przeciwie stwo normy indywidualnej i kon-


36 Zob. postanowienie TK z 6 grudnia 1994 r. (sygn. akt U 5/94).37 Zob. wyrok z 19 czerwca 1992 r. (sygn. akt U 06/92).38 Zob. orzeczenia TK w sprawach o sygn. akt: U 15/88, U 2/90, U 4/90. Interpretacja ta podtrzy-

mana zosta a przez Trybuna w orzeczeniach wydanych na gruncie Konstytucji RP (orzeczenia w spra-wach o sygn. akt: U 7/99, U 3/00, SK 1/01, U 4/06).

39 Por. H. Rot, Akty prawotwórcze w PRL. Koncepcja i typy, Wroc aw 1980, s. 19.


kretnej40. Poj cie to sk ada si z „ogólno ci” co do adresata i zakresu stosowania (ge-neralno ) oraz z „ogólno ci” co do przedmiotu (abstrakcyjno ). Przy czym nie jest wystarczaj ce dla przypisania cechy ogólno ci wyst pienie tylko jednego elementu szeroko pojmowanej ogólno ci normy. Niezb dna jest jednoczesno wyst pienia tych dwóch elementów. Przy stwierdzaniu prawotwórczego charakteru aktu pomocniczym kryterium jest tzw. „nowo normatywna”. Polega ono na ustaleniu zaistnienia faktu ustanowienia, zmiany czy uchylenia normy prawnej41. Nie ka dy bowiem akt ogólny (generalny i abstrakcyjny) jest aktem normatywnym (prawotwórczym).

Trybuna Konstytucyjny w wyroku z 12 lipca 2001 r.42 usystematyzowa istotne sta e elementy aktu normatywnego. Po pierwsze, rozstrzygaj ce znaczenie ma tre ,a nie forma aktu jako kryterium oceny jego normatywno ci (defi nicja materialna). Po drugie, konkretny charakter tego rodzaju oceny, bior cej pod uwag tak e systemowe powi zania danego aktu z innymi aktami systemu prawnego uznawanymi niew tpli-wie za normatywne. Po trzecie, w tpliwo ci co do normatywnego charakteru niektó-rych aktów prawnych wydaj si by nieod czn cech systemu prawnego. Zw asz-cza wspó czesny system prawny odznacza si wielk ró norodno ci donios ych spo-ecznie aktów prawnych o znaczeniu trudnym do zdefi niowania lub wymykaj cym si

spod jednoznacznej kwalifi kacji.

III. NORMATYWNO UCHWA YPOWO UJ CEJ SEJMOW KOMISJ LEDCZ

Nale y pami ta , e uchwa a o powo aniu sejmowej komisji ledczej nie jest to -sama z uchwa o wyborze jej cz onków. Ta druga posiada niew tpliwie charakter aktu indywidualnego i konkretnego. Bez znaczenia jest przy tym, czy wybór jest dokony-wany w formie odr bnej uchwa y, czy te stanowi cz sk adow uchwa y o powo-aniu komisji ledczej. Ta ostatnia uchwa a nie jest równie kategori jednolit .

W niniejszych badaniach zasadnicze znaczenie posiada wyrok TK z 22 wrze nia2006 r. (sygn. akt U 4/06) dotycz cy uchwa y Sejmu RP z dnia 24 marca 2006 r. w sprawie powo ania Komisji ledczej do zbadania rozstrzygni dotycz cych prze-kszta ce kapita owych i w asno ciowych w sektorze bankowym oraz dzia a orga-nów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r. (M.P. Nr 24, poz. 265; dalej: uchwa a z 24 marca 2006 r.). W orzeczeniu tym Trybunastwierdzi , e fundamentem demokratycznego pa stwa prawnego jest zasada nadrz d-no ci konstytucji. Zwierzchnictwem tym obj ta jest ka da dzia alno Sejmu, a nie wy cznie ta, która polega na stanowieniu ustaw jako aktów normatywnych powszech-nie obowi zuj cych. Nie jest s uszna teza, jakoby Sejm, pos uguj c si form uchwa-y, dysponowa nieograniczon i niepodlegaj c kontroli kompetencj .

40 Por. B. Skwara, Problem normatywno ci rozporz dze w wietle orzecznictwa Trybuna u Konsty-tucyjnego, „Przegl d Legislacyjny” 2007, nr 1, s. 66.

41 Por. S. W odyka, Wi ca wyk adnia s dowa, Warszawa 1971, s. 60; K. Dzia ocha, Poj cie aktunormatywnego w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym, „Studia Prawnicze” 1989, nr 2–3, s. 53; W. P o-wiec, Koncepcja aktu prawa wewn trznego w Konstytucji RP, Pozna 2006, s. 42.

42 Zob. wyrok TK z 12 lipca 2001 r. (sygn. akt SK 1/01).

141

Niew tpliwie uchwa a z 24 marca 2006 r., odpowiada formalnym cechom aktu normatywnego, co s usznie stwierdzi Trybuna . Opatrzona jest tytu em i rozpoczyna si wst pem wskazuj cym podstaw prawn jej wydania, sk ada si z czterech prze-pisów, rozumianych jako wyodr bnione grafi cznie i oznaczone kolejnymi artyku amijednostki redakcyjne tekstu prawnego. Jednak wypowiedzi sformu owane w niej nie s jednorodne z punktu widzenia zawarto ci normatywnej.

Artyku 1 uchwa y z 24 marca 2006 r. powo a do ycia „Komisj ledcz do zba-dania rozstrzygni dotycz cych przekszta ce kapita owych i w asno ciowych w sek-torze bankowym oraz dzia a organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r.” Trybuna przyj , e przepis ten kreuje ad hoc w posta-ci komisji ledczej organ Sejmu, co czy si immanentnie z jednoczesnym nadaniem takiemu organowi jego nazwy w asnej. Akt powo ania komisji traktowany jest przez Trybuna jako akt kreacyjny o charakterze jednostkowym. Jest aktem stosowania pra-wa (art. 111 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 i 2 ustawy z 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji ledczej), nie za jego stanowienia. Pod wzgl dem materialnym powinien byodró niany od uchwa y wyznaczaj cej zakres dzia ania sejmowej komisji ledczej. Na charakter aktu kreacyjnego nie wp ywa mo liwo jednoczesnego ustalenia w nim zakresu dzia ania komisji43. Z jednego przepisu b d wówczas wyp ywa y dwojakie-go rodzaju konsekwencje: kreuj ce organ jednostkow norm (akt stosowania prawa) oraz wspó tworz ce norm ogóln i abstrakcyjn (akt stanowienia prawa, zawiera „nowo normatywn ”). Taka konstrukcja legislacyjna mo e jednak budzi s uszne kontrowersje i raczej nale y j uzna za nieprawid ow .

Nie jest przy tym oczywiste traktowanie przepisów tworz cych organy pa stwowe(przepisów organizacyjnych) jako przepisów nienormatywnych44. W po czeniu z przy-pisaniem kompetencji, okre leniem struktury tego organu oraz ze wskazaniem jego miej-sca w ramach aparatu pa stwowego, mo na identyfi kowa pewne tre ci normatywne. Nie jest przy tym raczej uzasadnione traktowanie komisji sejmowej jako organu pa -stwowego. Jest to, co prawda, organ konstytucyjny, ale jednak wewn trzny Sejmu RP (czyli organu w adzy publicznej). Mamy zatem do czynienia z istotn ró nic — je lichodzi o kreowane podmioty — która mo e wywiera wp yw na postrzeganie charak-teru aktów kreuj cych. Nie jest to jednak kwestia wolna od kontrowersji45.


43 Por. W. Odrow -Sypniewski, Opinia prawna na temat projektu uchwa y o zmianie uchwa y w spra-wie powo ania Komisji ledczej do zbadania rozstrzygni dotycz cych przekszta ce kapita owych i w a-sno ciowych w sektorze bankowym oraz dzia a organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 maja 2006 r., Nowelizacja uchwa y w sprawie komisji ledczej tzw. bankowej, „Przed Pierw-szym Czytaniem”, Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, 2006, nr 6, s. 16–17.

44 Por. Z. Ziembi ski, Przepis prawny a norma prawna, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjolo-giczny” 1960, z. 1, s. 114–115.

45 Zob. zdania odr bne s dziów TK: T. Dybowskiego oraz F. Rymarza do postanowienia TK z 6 grud-nia 1994 r. (sygn. akt U 5/94). Autorzy zda odr bnych traktuj komisj sejmow jako organ okre lonyw sposób ogólny, co przemawia za normatywnym charakterem uchwa y powo uj cej komisj . Nie rozwa-aj przy tym jednostkowego charakteru aktu powo ania. Por. równie M. Granat, Opinia dotycz ca zgod-

no ci z Konstytucj RP uchwa y Sejmu z dnia 24 marca 2006 r., „Przegl d Sejmowy” 2006, nr 5, s. 141. Autor odwo uj c si do pogl dów TK, wyra onych w sprawie U 5/94, stwierdzi , e uchwa a dotycz ca


Drugi z zakwestionowanych przepisów uchwa y z 24 marca 2006 r. (art. 2) wy-mienia zadania, których suma wyznacza zakres dzia alno ci komisji ledczej. Zada-nia te nie powinny by mylone ze s u cymi ich realizacji kompetencjami decyzyjny-mi tego organu (normowanymi w ustawie z 21 stycznia 1999 r.). Maj one przy tym istotne znaczenie dla pe nego zrekonstruowania kompetencji komisji. Artyku 2 uchwa y jest przepisem, który wyznacza zakres przedmiotowy (spraw ), w obr bie którego komisja ledcza b dzie korzysta a — w niewadliwy sposób — ze swych kom-petencji, okre lonych w konstytucji i ustawie z 21 stycznia 1999 r. Obecno jakiej-kolwiek tre ci normatywnej uzasadnia natomiast obj cie aktu kontrol konstytucyj-no ci czy legalno ci, zw aszcza gdy w gr wchodzi ochrona praw i wolno ci cz owieka i obywatela. Trybuna Konstytucyjny stosuje w takich sytuacjach swoiste domniemanie normatywno ci aktów prawnych. Niezwykle trudne przy tym wydaje si w a ciwe rozpoznanie waloru normatywnego postanowie danego aktu. Zarówno bowiem stanowienie prawa (ustalanie norm generalnych i abstrakcyjnych) oraz sto-sowanie prawa (ustalanie norm indywidualnych i konkretnych) nie jest atwe do roz-graniczenia ze wzgl du na stopniowalno cech norm prawnych46. Tak e poj cie stosowania konstytucji mo e wprowadza interpretatora w zak opotanie, gdy w sze-rokim znaczeniu obejmuje ono równie stanowienie norm ogólnych i abstrakcyj-nych47. Zatem stosowanie konstytucji czy te jej wspó stosowanie z ustawami nie musi przybiera formy jedynie aktów indywidualnych i konkretnych.

Przy okre laniu przymiotu normatywno ci nale y bra pod uwag to, e normy wy-znaczaj ce obowi zki organów pa stwowych s rekonstruowane na podstawie przepi-sów prawa materialnego, a tak e przepisów proceduralnych oraz przepisów dotycz cych ustroju odpowiednich organów pa stwa48. Wyró nia si przy tym podstawowe typy prze-pisów prawnych, które tworz zasadniczy zr b norm bezpo rednio jakie czyny naka-zuj cych albo udzielaj cych upowa nie do dokonania czynno ci ustanawiaj cych czy aktualizuj cych uprzednio ustanowione dla kogo obowi zki. Poza tym spotyka si tak-e liczne przepisy, które nie maj samodzielnego znaczenia. W ró ny sposób uzupe nia-

j , modyfi kuj czy ograniczaj tre norm formu owanych w ogólnym zarysie w prze-pisach podstawowych o charakterze zr bowym. Maj one znaczenie normatywne w tym sensie, e stanowi element normy, której zr b zawarty jest w innym akcie prawnym. Nie tworz samodzielnie kompletnej normy prawnej.

W przypadku uchwa y wyznaczaj cej przedmiot dzia ania sejmowej komisji led-czej mo emy stwierdzi , e zawiera ona przepisy szczególnego rodzaju. Klasyfi ko-wane s one jako uzupe niaj ce. Przepisem uzupe nianym jest art. 7 ust. 1 ustawy

tzw. komisji bankowej równie nie posiada w a ciwo ci aktu o charakterze generalnym. Jest to akt jed-nostkowy, a jego adresat zosta zindywidualizowany.

46 Por. J. Wróblewski, Norma generalna i norma indywidualna, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu ódzkiego”, Nauki Humanistyczno-Spo eczne, seria I, z. 23, ód 1962, s. 16–17.

47 Por. K. Dzia ocha, Bezpo rednie stosowanie Konstytucji RP (stan doktryny prawa), [w:] Bezpo-rednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. K. Dzia ocha, Warszawa 2005, s. 16–17.

48 Por. M. Zieli ski, Wyk adnia prawa. Zasady, regu y, wskazówki, Warszawa 2006, s. 110–111.

143

o sejmowej komisji ledczej — kompetencyjny przepis zr bowy niezupe ny. Przy czym bez znaczenia jest to, e s one usytuowane w akcie innego rodzaju, a miano-wicie w uchwale sejmowej. Uznanie tej uchwa y za nieodzowny element s u cy od-tworzeniu normatywnej podstawy dzia ania komisji ledczej opiera si na tym, e do-piero ustalenie zakresu powierzonych do zbadania spraw pozwala na wskazanie granic, w jakich komisja mo e korzysta z uprawnie wynikaj cych z przepisów usta-wy z 21 stycznia 1999 r. Bez tego uzupe nienia, przy samodzielnie stosowanym art. 7 ustawy, nie by aby mo liwa ocena ani legalno ci dzia ania komisji ledczej, ani — w zwi zku z tym — zasadno ci zastosowania kary porz dkowej wobec osoby wezwa-nej przez komisj .

Uchwa wyznaczaj c zakres dzia ania komisji ledczej mo na zalicza do aktów ze sfery stanowienia prawa. Ma ona charakter normatywny. Zawiera normy prawne ge-neralne i abstrakcyjne, a przynajmniej ich elementy. Wskazuje cechy rodzajowe adresa-ta (pierwotnego) — organ kolegialny okre lony rodzajowo nazw w asn , w sk ad któ-rego wchodzi zespó osób wyró nionych nie pod wzgl dem to samo ci, lecz przez pe nion funkcj cz onka komisji (adresatem nie s wi c indywidualnie wskazani pos o-wie). Zgodnie z tzw. teori normy kompetencyjnej49 adresatem normy, udzielaj cej upo-wa nienia do dokonywania pewnych czynno ci konwencjonalnych, jest tak e ka dypodmiot, wobec którego mog by skierowane w adcze akty komisji. B d to jednostki usytuowane poza struktur komisji, a tak e Sejmu RP. Cecha abstrakcyjno ci zwi zanajest natomiast z tym, e art. 7 ust. 2 ustawy z 21 stycznia 1999 r., uzupe niony postano-wieniami uchwa y wyznaczaj cej zakres dzia ania sejmowej komisji ledczej, stanowi kompetencyjn podstaw poszczególnych, zindywidualizowanych dzia a (aktów sto-sowania prawa) podejmowanych w ca ym okresie jej funkcjonowania. Nie wyczerpujsi one zatem po ich jednorazowym zastosowaniu. Okre lono (konkretno ) sprawy nie powinna by uto samiana z konkretno ci norm uchwa y. Wskazanie granicy tem-poralnej dzia ania komisji tak e nie mo e mie takiego prze o enia. Cech prawa jest bowiem powtarzalno norm a nie ich wieczno .

Zastanawia si wi c mo na nad aktualno ci stanowiska generalnie odmawiaj -cego charakteru normatywnego uchwa om Sejmu o powo aniu komisji ledczej50.Czynno kreacyjna raczej powinna by zaliczana do aktów stosowania prawa. Wy-znaczenie natomiast przedmiotu dzia ania komisji wyczerpuje znamiona aktywno ciprawotwórczej. Mamy tu do czynienia z pewn „nowo ci normatywn ”. Przedmiot unormowania uchwa y niew tpliwie wkracza w zakres znaczeniowy „autonomii par-lamentarnej”, co niekiedy staje si argumentem przeciwko mo liwo ci zaskar enia jej do Trybuna u Konstytucyjnego51. Wydaje si jednak, e decyduj cy powinien by ro-dzaj postanowie tego aktu. Umieszczenie tre ci normatywnych i nienormatywnych


49 Por. Ziembi ski, Kompetencja i norma kompetencyjna, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjo-logiczny” 1969, z. 4, s. 33.

50 Por. L. Garlicki, komentarz do art. 111, uwaga 9, [w:] Konstytucja..., s. 9.51 Por. B. Banaszak, Glosa do wyroku TK z dnia 22 wrze nia 2006 r. (sygn. akt U 4/06), „Przegl d

Sejmowy” 2007, nr 1, s. 122–125.


w jednej uchwale (akt formalny i proceduralny) przes dza o mo liwo ci przypisania jej normatywnego, a nie mieszanego czy hybrydalnego charakteru. Niejednolitowarto ci normatywnej przepisów tekstu prawnego, jak si wydaje, jest zjawiskiem do cz stym, je li nie jest regu 52. Normatywno za poszczególnych postanowieuchwa y, w kontek cie w a ciwo ci TK, wymaga rozdzielnego traktowania53. Do roz-wa enia pozostaje jeszcze materialny walor aktu.

IV. RODZAJ NORM ZAWARTYCH W TYTU OWEJ UCHWALEI P YN CE Z TEGO KONSEKWENCJE DLA SYSTEMU RÓDE PRAWA

Przes dzenie normatywnego charakteru danej regulacji jest elementem wst pnymdo dalszych rozwa a w kontek cie konstytucyjnego systemu róde prawa. TrybunaKonstytucyjny w wielokrotnie powo ywanym ju wyroku z 22 wrze nia 2006 r. stwier-dzi , e uchwa a wyznaczaj ca zakres dzia ania sejmowej komisji ledczej dotyczy kwestii sfery praw i obowi zków osób wzywanych przez komisj . Nie przes dzi jed-nak, czy jest to odpowiedni rodzaj aktu prawnego do regulowania kwestii wspó kszta -tuj cych status prawny jednostki. Podstawowym rodzajem aktu w tym zakresie jest oczywi cie ustawa, czyli akt zaliczany do róde prawa powszechnie obowi zuj ce-go54. W zakresie statusu prawnego jednostki, a zw aszcza w odniesieniu do ogranicze-nia w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolno ci (art. 31 ust. 3 Konstytucji) po-winna by to wr cz tzw. ustawa zupe na, która w minimalnym stopniu mo e przewi-dywa delegacj wykonawcz rozporz dzenia55. Rodzaj aktu nie jest oboj tny tak ew zwi zku z poprawno ci normy kompetencyjnej56. Elementem podlegaj cym oce-nie jest równie „odpowiednie ustanowienie tej normy” co do formy i procedury.

Podstawowymi za o eniami konstytucyjnego systemu róde prawa s : podzia sys-temu na podsystem róde prawa obowi zuj cych powszechnie oraz podsystem aktów wewn trznie obowi zuj cych; preferencja ustawodawcy konstytucyjnego dla podsyste-mu prawa powszechnie obowi zuj cego oraz zamkni ty charakter tego podsystemu57.

52 Por. J. Galster, [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toru 2006, s. 41–42 w odniesieniu do preambu y konstytucji oraz s. 44–45 w odniesieniu do konstytucji. Por. tak e P. Grabowski, M. Her-mann, O normatywnym charakterze przepisów o wej ciu w ycie, „Pa stwo i Prawo” 2006, z. 9, s. 69. Au-torzy popieraj c stanowisko co do normatywnego charakteru przepisów o wej ciu w ycie, wskazuj na istnienie w tpliwo ci w tym zakresie.

53 Por. P. Czarny, Glosa do wyroku TK z dnia 22 wrze nia 2006 r. (sygn. akt U 4/06), „Przegl d Sej-mowy” 2007, nr 1, s. 136–137.

54 Por. L. Garlicki, Konstytucyjny system róde prawa (na tle orzecznictwa Trybuna u Konstytucyj-nego), [w:] System róde prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Materia y XLII Ogólnopolskiej Konferencji Katedr i Zak adów Prawa Konstytucyjnego, red. M. Granat, Lublin 2000, s. 43.

55 Por. L. Garlicki, M. Zubik, Ustawa w systemie róde prawa, [w:] Konstytucyjny system ródeprawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 59–60.

56 Por. Ziembi ski, Kompetencja..., s. 35.57 Por. K. Dzia ocha, Zamkni ty system róde prawa powszechnie obowi zuj cego w Konstytucji

i w praktyce, [w:] Konstytucyjny system róde prawa..., s. 9. Ostatnie za o enie dotycz ce charakteru za-mkni tego podsystemu róde prawa powszechnie obowi zuj cego poddawane jest niekiedy krytyce, por. M. D browski, ród a prawa powszechnie obowi zuj cego w Konstytucji z 1997 r. — katalog zamkni tyczy otwarty, „Studia Prawnoustrojowe” Olsztyn 2004, nr 3, s. 91–107.

145

Koncepcja ta zak ada ograniczony katalog form ustanowienia tych norm. W wyro-ku z 28 czerwca 2000 r.58 Trybuna Konstytucyjny stwierdzi , e ustrojodawca w sposób w pe ni zamierzony i jednoznacznie wyra ony, przyj w konstytucji przedmiotowo i podmiotowo zamkni ty system róde prawa powszechnie obowi -zuj cego. Zamkni cie to wyra a si w tym, e konstytucja wyczerpuj co wylicza formy aktów normatywnych (przedmiotowy aspekt zamkni tej koncepcji ródeprawa) oraz podmioty upowa nione do ich wydawania (aspekt podmiotowy za-mkni cia systemu). Kwestii tej dotycz wprost art. 87 (konstytucja, ustawy, ratyfi -kowane umowy mi dzynarodowe, rozporz dzenia, akty prawa miejscowego) i art. 234 (rozporz dzenia z moc ustawy) ustawy zasadniczej. Jako ród a prawa powszechnie obowi zuj cego traktuje si tak e prawo organizacji mi dzynarodo-wej (art. 90 i 91 ust. 3 Konstytucji) oraz, nie bez w tpliwo ci, uk ady zbiorowe pra-cy i inne porozumienia (art. 59 ust. 5 Konstytucji), a tak e regulaminy izb (art. 112 i art. 124 Konstytucji)59. Przymiot powszechnego obowi zywania znajduje tu po-rednie oparcie w regulacjach konstytucyjnych. Takie akty musz jednak in con-

creto zawiera pewne tre ci normatywne o walorze powszechnego obowi zywania.W tym przypadku nie mamy do czynienia z domniemaniem tego waloru. Charak-ter ten rozpatrywany jest w ka dej sytuacji oddzielnie. Z przepisów zamieszczo-nych we wskazanych aktach powszechnie obowi zuj cych powinny wynikawszystkie elementy syntaktyczne i tre ciowe normy powszechnie obowi zuj cej60.Powstaje pytanie, czy w podobny sposób nie mo na traktowa uchwa y wskazuj -cej przedmiot dzia ania komisji ledczej? Zarówno forma aktu oraz jej wy czny „autor” s wskazane w Konstytucji RP. Nie jest przy tym mo liwe zastosowanie formy ustawy, gdy powo anie konkretnej komisji ledczej nale y wy cznie do Sejmu. W tej kwestii, jak ju powiedziano wcze niej, Senat nie posiada umocowa-nia konstytucyjnego. Na omawian uchwa nie powinny mie wp ywu równie or-gany w adzy wykonawczej. Mo liwe wydaje si zatem w tym przypadku traktowa-nie „uchwa y Sejmu o powo aniu komisji ledczej” jako formy wy cznej.

Przyj cie dychotomicznego charakteru podzia u róde prawa na podsystem pra-wa powszechnie obowi zuj cego i podsystem prawa wewn trznego oznacza ponad-to, e dany akt mo e by zaliczony wy cznie do jednego z przedstawionych podsys-temów61. Nie dopuszcza si aktów o charakterze mieszanym, jako odr bnego rodzaju róde prawa62, ani aktów o innym jeszcze charakterze, np. przepisów administracyj-


58 Zob. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r. (sygn. akt K 25/99).59 Por. K. Dzia ocha, ród a prawa powszechnie obowi zuj cego wobec praktyki konstytucyjnej,

[w:] System róde prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie., Materia y XLII Ogólnopolskiej Konfe-rencji Katedr i Zak adów Prawa Konstytucyjnego, red. M. Granat, Lublin 2000, s. 28 oraz tego , Zamkni ty system róde prawa..., s. 12–13.

60 Por. W. P owiec, Koncepcja aktu prawa..., s. 17.61 Por. K. Dzia ocha, Zamkni ty system róde prawa..., s. 21.62 Por. w odniesieniu do uprawnie prawotwórczych Pa stwowej Komisji Wyborczej: J. Mordwi -

ko, Opinia w sprawie charakteru aktów prawnych wydawanych przez Pa stwow Komisj Wyborcz ,„Przegl d Sejmowy” 1998, nr 6, s. 61–65.


nych63, czy tzw. „ogólnych aktów stosowania prawa”64. Dany akt, uznany za norma-tywny, mo e by zaliczony do jednej z tych dwóch kategorii, pod warunkiem e po-zwalaj na tak kwalifi kacj normy Konstytucji RP.

Mo na wskaza dwa podstawowe kryteria przyporz dkowania danego aktu do podsystemów. Pierwszym jest adresat normy (kryterium p o d m i o t o w e). W przy-padku prawa powszechnie obowi zuj cego mo e nim by ka dy podmiot, czyli oso-ba fi zyczna, osoba prawna, organ w adzy publicznej, organizacja publiczna i prywat-na. Prawo wewn trzne mo e by natomiast adresowane jedynie do podmiotów podleg ych organowi wydaj cemu dany akt. Nie mo e mie ono nawet „refl eksu” (czyli cho by po redniego oddzia ywania) w stosunku do obywateli, osób prawnych i innych podmiotów65. Ten argument by podstaw do zakwestionowania przez s dkonstytucyjny mo liwo ci ustalenia w drodze zarz dzenia wzoru formularza o wiad-czenia maj tkowego podatnika, mimo e ustawa wskazywa a informacje podlegaj ceujawnieniu oraz rygor odpowiedzialno ci karnej ich z o enia66. W odniesieniu do „podleg o ci organizacyjnej”, o której mowa w art. 93 ust. 1 Konstytucji, Trybunauzna , e nale y rozumie j szerzej ni „hierarchiczne podporz dkowanie” w znacze-niu przyj tym w prawie administracyjnym67. Poj cie to wyra a jednostronn zale -no organu ni szego stopnia od organu stopnia wy szego lub podmiotu podleg egood podmiotu zwierzchniego. Odmian omawianej zale no ci jest równie , w zakresie polityki pieni nej, funkcjonalna podleg o banków komercyjnych Narodowemu Bankowi Polskiemu. Istotne przy tym jest to, e bank centralny jest instytucj konsty-tucyjn , a omawiana relacja dotyczy konstytucyjnie okre lonych zada publicznych. Podleg o organizacyjna, to równie — zdaniem TK — wi ustrojowo-prawna w re-lacji mi dzy NIK a Sejmem68. Zosta a ona wprost ustalona w Konstytucji RP.

Drugie kryterium okre lane jest jako p r z e d m i o t o w e. Do materii regula-cji prawa wewn trznego b dzie nale a ogó stosunków wewn trz aparatu pa stwo-wego69. Zakres ten mo na potraktowa jeszcze szerzej i odnie go do ogó u stosun-ków wewn trz innych struktur dzia aj cych w ramach wype niania okre lonych zada

63 Por. odmiennie M. Kulesza, „ ród a prawa” i przepisy administracyjne w wietle Konstytucji,„Pa stwo i Prawo” 1998, z. 2, s. 12–19.

64 Zob. dwie koncepcje „ogólnych aktów stosowania prawa” S. Wronkowskiej i P. Winczorka oraz M. Kuleszy przedstawione jako opinie prawne w sprawie rozstrzygni tej wyrokiem TK z 28 czerwca 2000 r. (sygn. akt K 25/99). Por. tak e E. Frankiewicz, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, „Pa stwo i Prawo” 2003, z. 12, s. 42–54. Autorzy traktuj ten akt jako hybryd posiadaj c cechy aktu administracyj-nego i aktu normatywnego, przy czym wyra nie wskazuj , e jest to akt stosowania prawa (s. 52).

65 Por. jednak L. Kaczy ski, Glosa do wyroku Trybuna u Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 1998 r.,„Kontrola Pa stwowa” 1999, nr 5, s. 57; autor dopuszcza tzw. refl eksowe oddzia ywania prawa o charak-terze wewn trznym w odniesieniu do statutu NIK.

66 Por. A. Gorgol, Glosa do wyroku TK z 9 listopada 1999 r. (sygn. akt K 28/98), „Przegl d Sejmo-wy” 2000, nr 5, s. 79–80; autor wskazuje jeszcze szerszy zakres oddzia ywania wzoru formularza o wiad-czenia.

67 Zob. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r. (sygn. akt K 25/99).68 Zob. wyrok TK z 1 grudnia 1998 r. (sygn. akt K 21/98).69 Por. J. wi tkiewicz, Glosa do wyroku Trybuna u Konstytucyjnego z 1 grudnia 1998 r. (sygn. akt

K 21/98), „Przegl d Sejmowy” 1999, nr 2, s. 213–214.

147

publicznych, na czele których stoi organ pa stwowy (system bankowy). Oczywi ciepomi dzy ogniwami aparatu musi istnie pewna wi (podleg o ) uzasadniaj ca in-gerencj organu nadrz dnego w drodze regulacji aktem prawa wewn trznego. Wszel-kie natomiast relacje pomi dzy organami aparatu pa stwowego, które wychodz na zewn trz samego aparatu (np. w stosunku do obywateli) lub poza wi (podleg o )

cz c jego ogniwa, powinny by regulowane w drodze aktów powszechnie obowi -zuj cych.

Mo na wi c mie w tpliwo w zakresie traktowania uchwa y o powo aniu sej-mowej komisji ledczej jako aktu prawa wewn trznego. Niew tpliwie komisja jest or-ganem wewn trznym Sejmu. Wyst puje tu niezb dna podleg o organowi wydaj -cemu akt. Nie ma jednak drugiej przes anki wymaganej dla przypisania aktowi charakteru wewn trznego. Materia regulacji uchwa y wyznaczaj cej zakres dzia aniasejmowej komisji ledczej nie mo e by uznana jedynie za res internae jednego z or-ganów w adzy ustawodawczej. Mo na wskaza przynajmniej dwie przyczyny. Po pierwsze, dzia alno sejmowej komisji ledczej jest przejawem funkcji kontrolnej nad organem odr bnej w adzy wykonawczej. Nie mo na identyfi kowa w tym przy-padku odr bnego rodzaju „podleg o ci kontrolnej”. Zasada podzia u w adz ma bo-wiem decyduj ce znaczenie. Druga przyczyna zwi zana jest z bezpo rednim oddzia-ywaniem przedmiotowej uchwa y na sytuacj prawn jednostek. Akty prawa

wewn trznego nie mog natomiast mie nawet „refl eksu” w stosunku do obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Nie mówi c ju o tym, e nie mog stanowipodstawy decyzji (ka dego jednostkowego aktu stosowania prawa) wobec tych pod-miotów. Komisja ledcza, natomiast na podstawie uchwa y wyznaczaj cej zakres jej dzia ania, uzyskuje, w tak okre lonych granicach, kompetencj do wzywania przed swoje oblicze osób fi zycznych w charakterze wiadków. Ta sfera chroniona jest przy-musem pa stwowym.

Kwestia regulacji statusu prawnego jednostki nie jest równie prosta do rozwik a-nia w kontek cie analizowanego rodzaju uchwa Sejmu. Regulacja praw i wolno ci jednostki oraz ustanowienie ogranicze tych kategorii mo e mie miejsce jedynie w tzw. ustawie zupe nej. Niedopuszcza si w tym przypadku innych aktów, nawet je-li posiadaj one powszechnie obowi zuj cy charakter. Wydaje si jednak, e na t

spraw mo na równie spojrze w sposób nast puj cy. W istocie bowiem, co stwier-dza sam Trybuna w wyroku z 22 wrze nia 2006 r., wobec osób wezwanych przez ko-misj ledcz obowi zuj regu y ochronne procedury karnej. Tak e ustawa o sejmo-wej komisji ledczej w art. 11c zawiera stosowne postanowienia gwarancyjne. Mo emy stwierdzi przy tym, e status prawny jednostki, w kontek cie dzia alno cikomisji ledczej, uregulowany zosta w ustawie. Jej postanowienia maj charakter po-tencjalny. Dotycz bowiem post powania przed ka d komisj ledcz . Elementem aktualizuj cym te regu y jest uchwa a o powo aniu komisji ledczej, w której okre lo-no przedmiot jej dzia ania. Uchwa a ta posiada zatem istotne znaczenie gwarancyjne w stosunku do praw i wolno ci jednostki. Co prawda, jak s usznie stwierdzi Trybu-na , ka dy wezwany przed komisj zobowi zany jest do stawienia si , ale z tego nie



wynika, e mo na wezwa ka dego. Poprzez okre lenie przedmiotowego zakresu ak-tywno ci komisji ledczej zostaje ograniczony kr g osób, które mog zosta wezwa-ne przez komisj . Ta konkretyzacja przedmiotu dzia ania nie niweczy przy tym cha-rakteru abstrakcyjnego postanowie uchwa y. Niew tpliwie wskazuje istotny fragment okoliczno ci zastosowania dekodowanej normy prawnej, czyli element hipotezy w tzw. trójcz onowej koncepcji normy. Sama uchwa a nie ustanawia zatem ograniczew zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolno ci, ale wskazuje okoliczno ciich aktualizacji.

Przy za o eniu powszechnie obowi zuj cego charakteru uchwa y o powo aniu sejmowej komisji ledczej (co do wyznaczenia zakresu jej dzia ania) nale a oby zmo-dyfi kowa postanowienia o jej wej ciu w ycie. Formu a „uchwa a wchodzi w yciez dniem podj cia” wydaje si nieprawid owa. O ile nie do ko ca oczywiste mo e byzastosowanie regu y z art. 88 ust. 1 Konstytucji do omawianego aktu, to wywodzi jmo na z art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy o og aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych70. Zatem, warunkiem wej cia w ycie uchwa y jest jej og o-szenie, gdy jest to czynno obowi zkowa w stosunku do aktów normatywnych. Za-sad natomiast jest, e akty normatywne, zawieraj ce przepisy powszechnie obowi -zuj ce i og aszane w dziennikach urz dowych, wchodz w ycie po up ywie czternastu dni od dnia ich og oszenia, chyba e dany akt normatywny okre li termin d u szy. Og oszenie jest wi c warunkiem niezb dnym wej cia w ycie uchwa y o po-wo aniu sejmowej komisji ledczej. Miejscem publikacji uchwa y powinien by ra-czej „Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej”. W tym celu nale a oby dokonastosownej nowelizacji ustawy o og aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Nie mo na tu chyba zastosowa formu y z art. 9 ust. 3 ustawy, gdyakt normatywny raczej nie mo e by uto samiany z „innym aktem prawnym”.

Kwesti niewyja nion i mog c budzi istotne w tpliwo ci jest ulokowanie w hierarchii aktów normatywnych omawianej uchwa y Sejmu71. W orzeczeniu z 19 czerwca 1992 r. (sygn. akt U 6/92) Trybuna Konstytucyjny przyj , e uchwa ySejmu maj ni sz rang od ustaw i powinny by z nimi zgodne. Poza tym stwierdzi ,e uchwa y nie mog regulowa , mi dzy innymi, spraw dotycz cych praw i wolno ci

jednostki. Teza ta wydaje si s uszna równie pod rz dami Konstytucji RP w odnie-sieniu do uchwa obowi zuj cych wewn trznie. W odniesieniu za do uchwa y powo-uj cej komisj ledcz mo na jednak zastanawia si nad jej równ z ustawami ran-

g normatywn ze wzgl du na odniesienia normatywne do statusu prawnego jednostki. Ewentualnie rang t mo na okre la jako podustawow przy za o eniu analogii do rangi regulaminu Sejmu. Uchwa a ta dotyczy bowiem materii obj tej sfe-r autonomii Sejmu. Relacja omawianej uchwa y z ustaw powinna by traktowana jako równoleg a a nie pionowa.

70 Zob. ustawa z 20 lipca 2000 r. o og aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów praw-nych (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449).

71 Por. H. Groszyk, J. Sobczak, Kontrola konstytucyjno ci uchwa Sejmu, [w:] Konstytucja i gwaran-cje jej przestrzegania, red. J. Trzci ski, A. Jankiewicz, Warszawa 1996, s. 63–65.

149

Prezentowane rozumowanie oparte jest na uznaniu spójno ci rozwi za przyj -tych przez ustrojodawc w zakresie funkcji kontrolnej, statusu prawnego jednostki oraz systemu róde prawa. Wskazana interpretacja charakteru prawnego norm uchwa-y o powo aniu sejmowej komisji ledczej nie powoduje, moim zdaniem, rozchwia-

nia konstytucyjnie ustalonych regu systemu róde prawa. Poprzez przyj cie po-wszechnie obowi zuj cego statusu omawianego aktu nie dochodzi przecie do „otwarcia” systemu. W dalszym ci gu Konstytucja RP jest wy czn podstaw inter-pretacyjn . Nie mo na przy tym mówi o niedopuszczalnym domniemaniu kompe-tencji prawodawczej. Regu y s bowiem oczywiste zarówno co do formy aktu, jak i organu stanowi cego. Sejm posiada wy czn kompetencj w zakresie powo ywa-nia komisji ledczej. Je li chodzi o status jednostki, to raczej omawiana uchwa a po-siada znaczenie gwarancyjne ni naruszaj ce ten status. Nale y pami ta , e mo e ona podlega kontroli s dowej oraz kontroli konstytucyjno ci (abstrakcyjnej oraz konkret-nej w zwi zku z pytaniem prawnym). Regu a z art. 77 ust. 1 Konstytucji znajdzie tu równie niezb dne zastosowanie.

V. PODSUMOWANIE

Powo anie komisji ledczej jest wy czn kompetencj Sejmu RP. Senat nie po-siada w tym wzgl dzie uprawnie , a jego kompetencje ograniczaj si jedynie do uczestnictwa w procedurze uchwalenia ustawy okre laj cej tryb dzia ania tego orga-nu. Sejm powo uje komisj w drodze uchwa y. Akty te nie mog by postrzegane jako kategoria jednolita. Wi kszo z nich przybiera posta aktów stosowania prawa (Kon-stytucji RP). Du a cz z nich nie b dzie mia a charakteru wi cego. Nieliczne na-tomiast b d nale a y do sfery stanowienia prawa obowi zuj cego powszechnie lub wewn trznie. Uchwa a o powo aniu sejmowej komisji ledczej nie jest to sama z uchwa o wyborze jej cz onków. Równie sama uchwa a o powo aniu komisji nie jest aktem jednolitym. Po pierwsze, tworzy ona komisj . W tej cz ci jest aktem jed-nostkowym. Po drugie, okre la zakres jej dzia ania, co kwalifi kowa nale y jako dzia-alno prawotwórcz o charakterze powszechnie obowi zuj cym. Uchwa a ta mo e

równie okre la szczegó owe zasady dzia ania komisji oraz termin z o enia przez nisprawozdania. Ta cz uchwa y posiada walor raczej wewn trznie obowi zuj cy. Mimo tej ró norodno ci tre ciowej tytu owa uchwa a powinna by kwalifi kowana jako akt normatywny powszechnie obowi zuj cy. Walor poszczególnych postanowieb dzie mia natomiast znaczenie przy badaniu ich konstytucyjno ci.

W tym kontek cie dodatkowego znaczenia nabiera poj cie „okre lonej sprawy” z art. 111 Konstytucji. Nie jest to tylko przes anka konstytucyjno ci dzia ania komi-sji jako komisji ledczej oraz identyfi kacja i indywidualizacja problemu prawnego ro-dz cego potrzeb prowadzenia tzw. „ ledztwa sejmowego”. Poj cie to powinno byrównie brane pod uwag przy ocenie konstytucyjno ci dzia alno ci prawotwórczej Sejmu. „Okre lono sprawy” przek ada si zatem na „okre lono normy prawnej” zawartej w uchwale o powo aniu komisji ledczej. Powinna to by jednak e norma



(jej element) generalna i abstrakcyjna, wysoce precyzyjna, co nie wyklucza przypisa-nia pewnej swobody komisji w jej dzia alno ci ledczej. Wydaje si poza tym, e ob-j cie uchwa y o powo aniu sejmowej komisji ledczej standardami stosowanymi do oceny konstytucyjno ci i legalno ci dzia alno ci prawotwórczej o charakterze po-wszechnie obowi zuj cym b dzie zwi ksza o bezpiecze stwo prawne jednostek po-tencjalnie podporz dkowanych Sejmowi w zwi zku z prowadzonym przez jego ko-misj ledztwem.

SUMMARY

of the article:The Legal Nature of the Sejm Resolution to Appoint a Sejm Investigative Committee under Poland’s Constitution

The article discusses the legal nature of a Sejm resolution to appoint an investigative com-mittee. This problem appeared in the context of the judgment of the Constitutional Tribunal of 22 September 2006 (Act Call No. 4/06). In that judgment the Tribunal ascribed a normative meaning to a Sejm resolution on the appointment of an investigative committee to the extent in which it indicates the subject matter of the activity of that organ. Such committee is an instru-ment of oversight. In the light of Constitution of 1997, it is justified to claim that the exercise of such function is conferred, in principle, exclusively on the Sejm, whereas the oversight com-petence of the Senate in relation to a Sejm investigative committee is limited to participation in the proceedings aimed at adoption of a statute (act of parliament) specifying the rules of proce-dure for that body.

The Sejm appoints an investigative committee by means of a resolution. However, resolu-tions of the Sejmu does not form a uniform category. Most of them take the form of acts of ap-plication of law (Poland’s Constitution), but a large part of them have no binding nature. Some of them will belong to the sphere of making universally binding law or internally binding law. Ascertaining the nature of the provisions of the resolution opens the way to the examination of rightness of the used form of regulation.. Not always the normative character of resolutions im-plies from their nature. Only certain resolutions, and sometimes – to a limited extent, have the nature of normative acts. So, an analysis of particular provisions of a Sejm resolution is vital for declaring its normative character. The presence of any normative content justifies the subjecting of the act to the review of constitutionality or legality, particularly when the protection of the rights and freedoms of the person and citizen is at stake. In such situations, the Constitutional Tribunal applies a peculiar presumption of normative nature of legal acts.

A resolution establishing an investigative committee of the Sejm is not tantamount to a resolution on appointment of its members. Moreover, the resolution establishing a committee is not a uniform act. Firstly, it creates the committee. In this part, it is an individual act. Second ly, it specifies the subject matter of the committee work, which should be recognised as lawmaking activity of universally binding nature. This resolution may also specify detailed principles of operation of the committee and the time limit for submission of a report by it. In that part, the resolution has rather an internally binding nature and, therefore, it should be counted among acts of lawmaking. Due to the binding nature of some provisions in relation to extra-parliamentary bodies, it may be recognized as a normative act of universally binding force.

151RYSZARD MOJAK

PARLAMENTARNA KONTROLA RADY MINISTRÓW I MINISTRÓW W WIETLE KONSTYTUCJI RP

I. GENEZA USTROJOWA I PODSTAWY DOKTRYNALNE PARLAMENTARNEJ KONTROLI EGZEKUTYWY

Wpa stwie demokratycznym kontrola egzekutywy przez parlament nale ydo zasadniczych elementów systemu ustrojowego. Kontrola jest jednym

z wa niejszych zada ustrojowych parlamentu, poza naturalnie funkcj ustawodaw-cz . Obie funkcje ustrojowe parlamentu i odpowiadaj cy im zakres kompetencji wspó cze nie wyznaczaj jego pozycj i rol w systemie ustrojowym pa stwa jako organu reprezentacji politycznej Narodu. Konstrukcja demokratycznego systemu rz -dów oraz ukszta towanie relacji ustrojowych mi dzy parlamentem a rz dem, w tym obj cie kontrol parlamentarn dzia alno ci rz du, stanowi zasadnicz cz mecha-nizmów ustrojowych s u cych realizacji suwerennej w adzy Narodu.

Parlamentarna kontrola egzekutywy ma d ug tradycj ustrojow . Geneza insty-tucji kontroli parlamentu wobec egzekutywy si ga pocz tków parlamentaryzmu. Na-le y czy j z walk polityczn tocz c si przez wiele lat mi dzy angielskim parla-mentem stanowym a monarch o prawo kontroli nad dochodami i wydatkami monar-chy. Pocz tki tej walki si gaj 1215 r., kiedy to parlament narzuci Janowi bez Ziemi Wielk Kart Wolno ci (Magna Charta Libertatum), a w zasadniczym stopniu przy-bra a ona na sile w XVII w. Uwie czeniem wielowiekowych zmaga parlamentu z królem o poszerzenie zakresu w adzy parlamentu by a zwyci ska rewolucja w 1688 r. Wówczas to w uchwalonej przez parlament ustawie Bill of Rights zosta a sformu o-wana prawna zasada periodycznego uzyskiwania zgody parlamentu na pobór podat-ków i dokonywanie wydatków przez monarch 1.

W zasadniczym stopniu rozwój w adzy kontrolnej parlamentu nast pi w pierw-szej po owie XIX w., po Wielkiej Rewolucji Francuskiej, w okresie kszta towania sipodstaw ustrojowych monarchii konstytucyjnej. Znacz ce wzmocnienie funkcji kon-trolnej parlamentu w tym okresie nale y wi za z nowymi doktrynami polityczno--ustrojowymi oraz koncepcjami demokracji parlamentarnej. To w a nie pod wp ywemidei suwerenno ci Narodu i Monteskiuszowskiej doktryny podzia u w adz w konsty-tucjach pa stw o ustroju liberalno-demokratycznym wpisywano rozwi zania ustro-jowe okre laj ce p aszczyzn relacji mi dzy legislatyw a egzekutyw oraz wskazy-wano ród a w adzy kontrolnej parlamentu. Kontrola parlamentu zosta a powi zanabezpo rednio z systemem gwarancji poszanowania zasad pa stwa demokratycznego. Kontrola parlamentarna dzia alno ci egzekutywy by a bowiem postrzegana jako czszeroko ukszta towanego mechanizmu ustrojowego hamowania si w adz2.

Istotny wp yw na rozwój polityczny koncepcji „w adzy kontroli” parlamentu w dziewi tnastowiecznych pa stwach demokracji parlamentarnej mia a równie dok-

1 Zob. szerzej Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997, s. 167–168.2 Por. R. Mojak, Parlament a rz d w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007,

s. 269.


tryna liberalizmu. Wybitny przedstawiciel tego kierunku J.S. Mill ród a uprawniekontrolnych parlamentu w systemie ustrojowym pa stwa liberalno-demokratycznego wi za z ide suwerenno ci Narodu. W jednym ze swoich dzie pisa : „Bez trudu da si wskaza , e teoretycznie najlepsza forma rz du to taka, w której suwerenno , czy-li najwy sza w adza kontroli przys uguje ca ej zbiorowo ci spo ecze stwa”3.

Ukszta towana pod wp ywem doktryny liberalizmu idea „w adzy kontroli” wzmacnia a pozycj ustrojow parlamentu, któremu powierzono w systemie podzia-u w adzy wykonywanie kontroli egzekutywy sprawowanej przez parlament i powi -

zano j z suwerenno ci Narodu, urzeczywistnion w praktyce ustrojowej w ramach mechanizmów demokracji parlamentarnej4. Mo na wi c przyj , e ju wówczas ukszta towa a si koncepcja kontroli parlamentarnej w jej wspó czesnym kszta cie oraz charakterze polityczno-ustrojowym. Nieco pó niej, na pocz tku XX w., H. Kel-sen instytucje kontroli publicznej (pa stwowej), w tym równie kontrol parlamen-tarn , podniós do rangi podstawowej zasady ustrojowej zabezpieczaj cej demokra-cj parlamentarn . W systematycznej rozbudowie wszystkich instytucji kontroli widzia ich rol tak e jako fundamentalnych gwarancji suwerenno ci Narodu5.

Wspó czesna doktryna prawa konstytucyjnego równie wskazuje na cis y zwi -zek kontrolnych atrybutów parlamentu wobec egzekutywy z zasad suwerenno ci Na-rodu. Wymowny w tym wzgl dzie jest pogl d P. Sarneckiego, który pisze: „Dzia al-no egzekutywy, polegaj ca na realizacji ustaw, czy te na samodzielnym ustalaniu polityki, czyli w adczym zawiadywaniu sprawami publicznymi, musi by w pa stwiedemokratycznym poddana kontroli politycznej, aby nie realizowa a w asnych celów, lecz dzia a a wy cznie w interesie Narodu”6.

Wspó cze nie, w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, kontrola parlamentu wobec egzekutywy wyznacza jedn z zasadniczych p aszczyzn stosunków ustrojo-wych mi dzy legislatyw a rz dem w parlamentarnym systemie rz dów. Konstrukcja relacji mi dzy parlamentem a rz dem w tym systemie rz dów polega na tym, e to w adza ustawodawcza kontroluje w adz wykonawcz , a nie na odwrót. Pozycja par-lamentu wobec rz du, wskazuj ca tak e na jego kompetencje w zakresie kontroli, jest naturalnie powi zana w du ym stopniu z rol ustrojow Sejmu i Senatu jako przed-stawicielskich organów Narodu. Ich mandat, a w szczególno ci Sejmu, obejmuje za-równo w adz ustawodawcz , czyli stanowienie prawa, jak i prawo kontroli dzia al-no ci Rady Ministrów i ministrów.

3 J. S. Mill, On Liberty and Considerations on Representative Govermment, Oxford 1948, s. 344 (cyt. za: A. Sylwestrzak, Kontrola pa stwowa w europejskich krajach socjalistycznych, Warszawa 1986, s. 10).

4 Sprawowanie kontroli przez parlament — maj cej ród o i oparcie w idei suwerenno ci Narodu — jest elementem relacji ustrojowych w systemie podzia u w adzy mi dzy legislatyw a egzekutyw . Na tego rodzaju atrybuty w adzy prawodawczej wskazywa Monteskiusz. Pisa on „W adza prawodawcza w wol-nym pa stwie ma prawo i powinna mie zdolno badania, w jaki sposób ustanowione przez ni prawa swykonywane”. Zob. Monteskiusz, O duchu praw (prze o y T. Boy- ele ski), K ty 1997, s. 142.

5 Zob. H. Kelsen, O istocie i warto ciach demokracji, Warszawa 1936, s. 97–99.6 P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu wed ug nowej Konstytucji, „Pa stwo i Prawo” 1997,

z. 11–12, s. 47.

153

II. ZNACZENIE USTROJOWE, CHARAKTER PRAWNOUSTROJOWY I ZAKRES PRZEDMIOTOWY PARLAMENTARNEJ KONTROLI RZ DU

W WIETLE REGULACJI KONSTYTUCJI RP

Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. w art. 10 ust. 2 oraz w art. 95 okre li a ogól-nie charakter ustrojowy dwuizbowego parlamentu w systemie ustrojowym pa stwa.Szczególne znaczenie ma tu zw aszcza art. 95, który okre la status ustrojowy dwu-izbowego parlamentu (Sejmu i Senatu) w systemie ustrojowym jako organu przedsta-wicielskiego Narodu. Nie zawiera on wprawdzie pe nej charakterystyki pozycji par-lamentu, niemniej wskazuje na dwie fundamentalne funkcje ustrojowe Sejmu i Senatu: ustawodawcz , której wykonywanie nale y do Sejmu i Senatu oraz kontro-ln — powi zan z atrybutami w adzy Sejmu.

Konstytucja w art. 95 ust. 2 wykonywanie kontroli powierza Sejmowi. Przepis ten stanowi, e „Sejm sprawuje kontrol nad dzia alno ci Rady Ministrów w zakresie okre lonymi przepisami Konstytucji i ustaw”. Konstytucja w tre ci art. 95 ust. 2 na-wi za a tym samym do ukszta towanej (od Konstytucji marcowej z 1921 r.) w pol-skiej tradycji ustrojowej formu y wyra nego ustanowienia w ustawie zasadniczej ogólnej ustrojowej funkcji kontrolnej Sejmu7. Tre art. 95 ust. 2 mo e sugerowa , eatrybuty „w adzy kontrolnej” parlamentu, a zw aszcza Sejmu, obejmuj tylko kontro-l nad dzia alno ci Rady Ministrów. W rzeczywisto ci kontrola dzia alno ci rz du jest naturalnie jednym z wa niejszych przejawów realizacji w praktyce ustrojowej kontroli przez polski parlament. Kontrola parlamentu w wietle przepisów Konstytu-cji z 1997 r. posiada znacznie szerszy wymiar. Ustrojow funkcj kontroli parlamen-tu nale y bowiem rozszerzy tak e na inne konstytucyjne organy pa stwa, w stosun-ku do których ustrojodawca przewidzia kontrol parlamentu. Przyk adowo mo na tu wskaza takie organy, jak: Najwy sza Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji.

Z uwagi na ramy obj to ciowe oraz przyj ty zakres tematyczny niniejszego opra-cowania analiza dzia a kontrolnych parlamentu b dzie oczywi cie ograniczona jedy-nie do wykonywania kontroli parlamentarnej w stosunku do Rady Ministrów i jej cz onków. Za takim uj ciem tej problematyki przemawia jeszcze to, e w ca okszta -cie dzia a kontrolnych parlamentu to w a nie realizacja kontroli parlamentarnej w stosunku do rz du wyznacza w zasadniczy sposób miejsce i rol ustrojow parla-mentu w konstytucyjnym systemie organów pa stwa.

Ustrojodawca, kszta tuj c charakter ustrojowy parlamentu i jego rol w systemie ustrojowym pa stwa, w szczególny sposób zaznaczy funkcj ustrojow parlamentar-nej kontroli nad dzia alno ci Rady Ministrów. Instytucjonalnoprawne wyodr bnie-nie w art. 95 ust. 2 Konstytucji RP kontroli parlamentarnej rz du wyra nie bowiem

7 Ma a konstytucja z 17 pa dziernika 1992 r. stanowi a odst pstwa od d ugiej tradycji ustrojowej wpi-sywania do ustawy zasadniczej ogólnej formu y sprawowania przez parlament (Sejm) kontroli w stosunku do rz du. Ma a konstytucja nie zawiera a ogólnej funkcji kontrolnej Sejmu. Natomiast w szczegó owychprzepisach okre la a ona podstawowe instytucje kontroli parlamentarnej (art. 11, art. 22 ust. 2, art. 25, art. 57, art. 59, art. 62 oraz art. 66–67).

Ryszard Mojak: Parlamentarna kontrola Rady Ministrów i ministrów w wietle Konstytucji RP


podkre la jej rang ustrojow . Istot prawnoustrojow i charakter polityczno-ustrojo-wy kontroli parlamentu w stosunku do rz du nale y rozpatrywa w wietle konstytu-cyjnych rozwi za w zakresie ustroju systemu parlamentarnego. Nale y przy tym za-znaczy , e instytucj parlamentarnej kontroli nad dzia alno ci rz du nie mo na postrzega tylko jako szczególny przypadek kontroli sprawowanej przez parlament.

Funkcja kontroli Sejmu nad dzia alno ci Rady Ministrów i ministrów stanowi zasadniczy element konstrukcji parlamentarnego systemu rz dów w Konstytucji z 1997 r. W systemie ustrojowym rz dów parlamentarnych istot i cel kontroli parla-mentarnej rz du nale y rozpatrywa w powi zaniu z zasad parlamentarnej odpowie-dzialno ci rz du, stanowi cej kolejn fundamentaln p aszczyzn stosunków mi dzyparlamentem a rz dem. Polityczna odpowiedzialno rz du i ministrów w systemie parlamentarnym jest dope nieniem kontroli sprawowanej przez parlament w stosun-ku do rz du. Na ten cis y zwi zek kontroli i odpowiedzialno ci w mechanizmie funk-cjonowania rz dów parlamentarnych wskazuje wielu przedstawicieli wspó czesnej polskiej nauki prawa konstytucyjnego8.

Trzeba tak e wyra nie podkre li , e w parlamentarnym systemie rz dów kontro-la parlamentu nad dzia alno ci rz du jest traktowana jako wa na z polityczno-ustro-jowego punktu widzenia p aszczyzna oddzia ywania parlamentu na rz d. W tym kon-tek cie cel kontroli parlamentarnej nale y rozpatrywa równie na tle politycznej konstrukcji rz du parlamentarnego. Istot tego systemu rz du jest to, e rz d pocho-dzi z parlamentu oraz stanowi emanacj polityczn parlamentarnej wi kszo ci rz dz -cej. Cech demokratycznego systemu rz dów parlamentarnych jest istnienie równieopozycji parlamentarnej wobec rz du. Opozycja powinna mie mo liwo wgl du w dzia ania rz du i administracji rz dowej i ocenia ró ne aspekty jego funkcjonowa-nia, które dla wi kszo ci parlamentarnej mog okaza si niejednokrotnie niewygod-ne. Parlamentarna wi kszo rz dz ca, wspieraj ca politycznie rz d, z oczywistych wzgl dów nie jest zainteresowana tym, aby kontrola parlamentu wykazywa a b dyi ró nego rodzaju potkni cia w rz dzeniu.

Zasadnicz tre ci ustrojowej funkcji kontroli parlamentarnej jest dokonywanie kontroli dzia alno ci rz du i podporz dkowanego mu systemu administracji rz dowej.Szczególnie istotnym zagadnieniem, przes dzaj cym o charakterze ustrojowym rela-cji mi dzy parlamentem a rz dem w systemie rz dów, jest ustalenie znaczenia same-go poj cia „kontrola parlamentarna”.

W literaturze semantyczne znaczenie terminu „kontrola” opisuje si jako z o onyci g dzia a obejmuj cych porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym, sprawdzenie, przegl danie czego , wgl d, a tak e nadzór nad czym lub nad kim 9.W prawoznawstwie, w opisie poj cia „kontrola” wskazuje si na rodzaje i metody

8 Zob. L. Garlicki, uwagi do art. 95, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red.L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 3, uwaga 4; ten e, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wyk adu, Warszawa 2006, s. 232 oraz J. Stembrowicz, Rz d w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982, s. 207.

9 Zob. wyja nienie terminu „kontrola” wed ug S ownika wyrazów obcych PWN, red. J. Tokarski, War-szawa 1980, s. 387.

155

dzia a kontrolnych, a tak e na merytoryczny charakter dzia alno ci kontrolnej. Przy-k adowo w uj ciu prawa administracyjnego kontrol opisuje si w nast puj cy spo-sób: kontrola polega na badaniu i ocenianiu dzia alno ci kontrolowanego podmiotu, a jej zakres dotyczy zbierania informacji o stanie faktycznym (rzeczywistym stanie dzia alno ci) i porównywaniu stanu istniej cego ze stanem postulowanym (stan ide-alny, stan normatywnie okre lony) oraz ustalaniu uchybie i przyczyn ewentualnie stwierdzonych uchybie . Ponadto kontrola obejmuje tak e sformu owanie i wydanie zalece w celu wskazania sposobu usuni cia ujawnianych w wyniku kontroli niepra-wid owo ci, bez mo liwo ci podejmowania w adczych aktów koryguj cych kierunek dzia ania podmiotu kontrolowanego10.

W nauce prawa konstytucyjnego rozumienie poj cia „kontrola” wi e si z wyod-r bnieniem funkcji kontrolnej parlamentu. Przedmiotowo tre poj cia „kontrola parla-mentarna” jest zwykle odnoszona do dzia a parlamentu11. Poj cie „kontroli parlamen-tarnej” jest w doktrynie zatem specyfi cznie rozumiane, odmiennie ni w innych dziedzinach prawa publicznego. Znaczenie tego poj cia uwarunkowane jest przede wszystkim specyfi cznym charakterem kontroli jako formy prawnoustrojowej dzia aniaparlamentu, jak te szczególnym przedmiotowym zakresem sprawowanej kontroli.

Kontrola na gruncie prawa konstytucyjnego, rozumiana jako kontrola sprawowa-na przez parlament (kontrola parlamentarna) w stosunku do rz du i innych organów pa stwa, obejmuje szeroko ujmowany zakres dzia a kontrolnych parlamentu, a za-razem czy w sobie elementy oceny prawnej, politycznej i spo ecznej. Szczególna specyfi ka kontroli parlamentarnej powoduje, e na gruncie nauki prawa konstytucyj-nego nie jest ona jednolicie rozumiana. P aszczyzn sporów doktrynalnych stanowimi dzy innymi: kszta t prawny form sprawowania kontroli, jej zakres przedmiotowy oraz charakter prawny.

Poszukiwanie cech wyznaczaj cych znaczenie poj cia „kontrola parlamentarna rz du” nale y rozpocz od ustalenia podstawowego jej zakresu, posi kuj c si se-mantycznym rozumieniem terminu „kontrola”. Do zakresu kontroli parlamentarnej rz du mo na zaliczy te dzia ania parlamentu, a zw aszcza Sejmu, których celem jest dokonanie samodzielnych ustale stanu faktycznego i zebranie informacji dotycz -cych funkcjonowania rz du (Rady Ministrów), ministrów i podleg ych im organów administracji rz dowej. Efektem tych dzia a jest nast pnie sformu owanie oceny dzia alno ci kontrolowanych podmiotów.

W literaturze dzia aniom kontrolnym parlamentu, rozumianym jako realizacja funkcji kontroli parlamentarnej rz du, nadaje si w skie i szerokie znaczenia12.W pierwszym znaczeniu dzia ania kontrolne w stosunku do rz du ko cz si sformu-owaniem — na podstawie analizy materia ów pokontrolnych — oceny dzia alno ci

10 Por. Z. Leo ski, Nauka administracji, Warszawa 2002, s. 133–134.11 Zob. A. Ba aban, Pozycja ustrojowa i funkcje Sejmu RP, Warszawa 2000, s. 88 oraz L. Garlicki,

Rada Ministrów: powo ywanie — kontrola — odpowiedzialno , [w:] Rada Ministrów. Organizacja i funk-cjonowanie, red. A. Ba aban, Kraków 2002, s. 146–147.

12 Por. L. Garlicki, Polskie prawo…, s. 248.



kontrolowanego podmiotu (Rady Ministrów, ministra)13. Dzia ania podejmowane przez parlament wobec rz du i sformu owane na ich podstawie w uchwa ach oceny mog by podejmowane zarówno z intencj krytyki, jak te aprobaty generalnych kie-runków polityki oraz dzia alno ci rz du.

Wydaje si , e istot polityczno-ustrojow kontroli parlamentarnej rz du jest nie tyl-ko podejmowanie okre lonych prawem dzia a kontrolnych, lecz tak e swoim zakresem obejmuje ona uprawnienie ca ego parlamentu i jego organów wewn trznych do doko-nywania oceny dzia alno ci rz du wyra aj cej krytyk jego zamierze , kierunków pro-wadzonej polityki lub te okre lonych dzia a . W tych dzia aniach parlamentu zawiera si równie formu owanie ró nego rodzaju opinii i wniosków. W poj ciu kontroli par-lamentarnej rz du mieszcz si zatem uprawnienia parlamentu do przekazywania opinii i wniosków pod rozwag rz du lub poszczególnych ministrów. Tak rozumiana kontrola parlamentarna obejmuje ró nego rodzaju formy oddzia ywania na funkcjonowanie rz -du. Oczywist spraw jest to, e podmiotom podejmuj cym kontrol chodzi o wywar-cie wp ywu na polityk rz du i kierunek prowadzonych dzia a czy te usprawnienie dzia a rz du. W kra cowych przypadkach intencje kontrolne parlamentu mog i jesz-cze dalej, a mianowicie mog zmierza do zmiany samego rz du.

W mojej ocenie przedstawione wy ej elementy miesz si w zakresie kontroli par-lamentarnej rz du, a zarazem wskazuj na szczególny charakter ustrojowy kontroli parlamentarnej, jako element mechanizmów funkcjonowania systemu rz dów parla-mentarnych. Upowa nienia kontrolne parlamentu s tymi instrumentami, za pomocktórych mo e on wywiera wp yw na polityk i dzia alno rz du w ramach ustrojo-wej konstrukcji rz dów parlamentarnych. Kontrola parlamentarna — stanowi ca istot-ny element politycznego i prawnoustrojowego oddzia ywania parlamentu na rz dw systemie rz dzenia parlamentarnego — w swojej istocie cznie obejmuje ocen(tak e negatywn ) rzeczywistych dzia a rz du i jego cz onków oraz instrumenty od-dzia ywania na polityk rz du i jego dzia alno .

Konstrukcja prawnoustrojowa rz dów parlamentarnych jest oparta na zasadzie po-dzia u w adzy. To ta zasada wyznacza sfer relacji mi dzy legislatyw a egzekutywi stanowi podstaw do okre lenia kompetencji poszczególnych organów realizuj cychw adz ustawodawcz i wykonawcz . Wyznacza ona tak e ogólne ramy realizacji przez parlament funkcji kontroli. Zgodnie z zasad podzia u w adzy parlament nie mo e wchodzi w gestie sprawowania w adzy wykonawczej. W relacjach z rz demnie mo e on w sposób w adczy wp ywa na jego decyzje, a tym samym przekraczagranic kompetencji w asnych i narusza okre lonego minimum wy czno ci kompe-tencyjnej rz du, stanowi cej o zachowaniu istoty w adzy egzekutywy14.

13 Zob. E. Gdulewicz, W. Or owski, Sejm i Senat, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, red. W. Skrzy-d o, Lublin 2003, s. 282; Z. Szeliga, Rada Ministrów a Sejm (1989–1997), Lublin 1998, s. 189 oraz L. Gar-licki, tam e, s. 249.

14 Zob. uzasadnienie orzeczenia Trybuna u Konstytucyjnego z 21 grudnia 1994 r. (sygn. akt K 6/94), OTK ZU 1994, cz. II, poz. 39, s. 91. Tezy zawarte w uzasadnieniu tego orzeczenia Trybuna Konstytu-cyjny przywo a ponownie w uzasadnieniu orzeczenia z 22 listopada 1995 r. (sygn. akt K 19/95), OTK ZU 1995, nr 3, poz. 16, s. 153.

157

Parlamentarna kontrola rz du — w wietle regu ustrojowych konstrukcji i funk-cjonowania rz dów parlamentarnych — posiada te okre lone granice. W literaturze prawa konstytucyjnego zgodnie si podkre la, e cech dzia a kontrolnych parlamen-tu w stosunku do rz du oraz podejmowanych w zwi zku z kontrol rodków oddzia-ywania na polityk rz du jest niew adczy ich charakter. Dzia ania kontrolne parla-

mentu nie mog bowiem prowadzi do powstania aktów erga omnis potentiae w sferze uprawnie i obowi zków w stosunkach mi dzy parlamentem a rz dem15.

Istot polityczno-ustrojow i charakter prawny kontroli parlamentarnej rz du trze-ba postrzega zarówno w aspekcie prawnego kszta tu stosunków mi dzy parlamen-tem a rz dem, jak te nale y odnosi j do politycznego kontekstu konstrukcji syste-mu rz dów parlamentarnych. Praktyka ustrojowa pa stw wspó czesnych, równiepraktyka funkcjonowania rz dów w polskim systemie ustrojowym, wskazuje, e kon-trola parlamentarna niejednokrotnie wychodzi poza podstawowy, klasyczny jej zakres: ustalania stanu faktycznego oraz formowania ocen dotycz cych dzia alno ci rz du. Wspó cze nie parlamentarna kontrola rz du wyra nie ewoluuje w kierunku inspira-cyjnego wp ywu parlamentu na rz d, a nawet przybiera niekiedy posta wspó uczest-nictwa w podejmowaniu decyzji rz dowych16.

Naturalnie, ewentualnie podejmowane przez parlament akty „wspó rz dzenia” nie s , jak te nie mog by w rzeczywisto ci uj te w wi ce dla rz du akty prawne. Faktycznie mo liwe s ró nego rodzaju formy oddzia ywania „inspiracyjnego” par-lamentu i jego organów wewn trznych na bie ce funkcjonowanie rz du. Akty tego rodzaju w naturalny sposób inspiruj relacje mi dzy parlamentem a rz dem budowa-ne na p aszczy nie politycznego powi zania parlamentarnej (sejmowej) wi kszo ci rz dz cej ze „swoim” rz dem. Podzielam w pe ni pogl d L. Garlickiego, e „upraw-nienia kontrolne parlamentu o charakterze inspiracyjnym obliczone s przede wszyst-kim na wywo anie skutku politycznego i nie ma podstaw prawnych do zakazywania Sejmowi wyra ania jednoznacznych pogl dów w sprawach dotycz cych funkcjono-wania rz du”17.

Opisane zjawisko dotycz ce ewolucji w praktyce ustrojowej dzia a kontrolnych parlamentu zainspirowa o niektórych przedstawicieli polskiej doktryny prawa konsty-tucyjnego do nadania parlamentarnej kontroli rz du szerszego znaczenia, wykracza-j cego poza ramy powszechnie akceptowanej koncepcji doktrynalnej kontroli parla-mentarnej. Reprezentatywna dla tych pogl dów jest defi nicja kontroli parlamentarnej sformu owana przez Z. Czeszejko-Sochackiego. Pisa on, e poj cie kontroli parla-mentarnej rz du obejmuje „… proces nadzoru i decydowania o sposobie zachowania

15 W literaturze pogl d na ten temat jednoznacznie wypowiedzia L. Garlicki. Pisa on: „Nawet je-eli w praktyce dokonywane oceny i formu owane ró nego rodzaju sugestie mog wywo ywa wp yw na

kierunek prac rz dowych […], to nie maj one prawnie wi cego charakteru i trudno by oby je uwa aza zjawisko dysfunkcjonalne wobec rz dów parlamentarnych”, L. Garlicki, Polskie prawo…, s. 232.

16 Por. A. Ba aban, Pozycja ustrojowa…, s. 94–95; L. Garlicki, uwagi do art. 95, [w:] KonstytucjaRzeczypospolitej…, s. 3, uwaga 4; R. Mojak, Parlament a rz d…, s. 275–276.

17 L. Garlicki, Rada Ministrów…, s. 148.



si innych organów pa stwa, a w szczególno ci rz du i administracji rz dowej, przy mo liwo ci bezpo redniego (wi kszo parlamentarna) lub po redniego (opozycja) stosowania okre lonych rodków i sankcji w stosunku do tego zachowania si w toku czterech faz post powania parlamentu: pozyskiwania informacji, przetwarzania infor-macji, oceny informacji (aprobaty lub krytyki) i na zako czenie wyra enie politycz-nego stanowiska wzgl dnie podj cia prawnie wi cej decyzji”18.

Kontrola parlamentarna rz du unormowana na gruncie Konstytucji RP z 1997 r. w mojej ocenie pozbawiona jest elementów sankcji prawnych czy te prawnych rod-ków w a ciwych dla nadzoru. By oby to sprzeczne z zasad podzia u w adzy, na co zwróci uwag równie Trybuna Konstytucyjny, interpretuj c w wietle tej zasady re-lacje mi dzy parlamentem a Rad Ministrów19.

Wydaje si , e trzeba wyra nie rozdzieli dzia ania kontrolne parlamentu wobec rz du i ich nast pstwa, czyli ewentualne skutki podejmowanej kontroli. Oczywi ciemo e si tak zdarzy , e kontrola ca ego parlamentu lub jego organów mo e prowa-dzi do podj cia dalszych dzia a o okre lonych skutkach prawnych czy polityczno--ustrojowych. Nie mo na te zupe nie wykluczy niektórych sytuacji ustrojowych, kiedy to dzia ania parlamentu mog przybiera posta zbli on do nadzoru parlamen-tarnego. Wymaga to jednak wyra nego wskazania umocowania prawnego do podj -cia przez parlament dzia a czy dysponowania rodkami o charakterze nadzoru par-lamentarnego. Formalnie nale a oby tego rodzaju uprawnienie parlamentu zaliczydo innych funkcji ustrojowych parlamentu, tzw. funkcji w adczych, oddzielaj c je od funkcji kontroli parlamentarnej.

Zasadniczym zagadnieniem ustrojowym, maj cym tak e wa ny wymiar praktycz-ny, jest problem materialnego wyodr bnienia dzia alno ci kontrolnej z ca okszta tu prac parlamentarnych. Wyznaczenie granicy mi dzy kontrol parlamentarn a pozo-sta ymi funkcjami parlamentu bywa cz sto trudne. Kontrola parlamentu — rozumia-na jako zbieranie informacji, formowanie ocen oraz kierowania sugestii i wniosków pod adresem kontrolowanych podmiotów — jest tre ci wi kszo ci prac parlamentar-nych prowadzonych przez Sejm i Senat i ich organy. Dzia ania kontrolne stanowi bo-wiem element procedur parlamentarnych w zakresie realizacji funkcji ustawodawczej i kreacyjnej. W literaturze trafnie zauwa y to P. Sarnecki, pisz c, e w licznych przy-padkach dotycz cych praktyki mo emy mówi o pewnej wzgl dno ci w zakresie od-ró nienia funkcji ustawodawczej i funkcji kontrolnej parlamentu20.

Faktycznie mo na wskaza wiele przypadków zaz biania si tego rodzaju dzia-alno ci parlamentu. Wymieni przyk adowo: post powanie parlamentarne dotycz ce

rozpatrywania projektów ustaw wniesionych przez Rad Ministrów, w tym szczegól-ne projekty ustaw bud etowych i zmieniaj cych ustawy bud etowe czy te przed o-

18 Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne…, s. 168, a tak e por. stanowisko A. Ba abana, Po-zycja ustrojowa…, s. 88.

19 Zob. szerzej na ten temat R. Mojak, Parlament a rz d…, s. 107–113.20 Por. P. Sarnecki, Kompetencje kontrolne Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, „Przegl d Sejmowy”

2000, nr 6, s. 10.

159

enia rz dowe dotycz ce polityki zagranicznej. W literaturze tego rodzaju szczegól-ne przypadki okre la si mianem wykonywania sui generis kontroli21. Mo na temówi o szczególnej postaci kontroli parlamentarnej, podejmowanej w zwi zku z re-alizacj przez parlament innych funkcji ustrojowych. W przyj tej przez doktryn kon-wencji terminologicznej wszelkie tego rodzaju przejawy dzia alno ci kontrolnej okre-la si jako parlamentarn kontrol sensu largo22. Oczywi cie dzia ania kontrolne

podejmowane przez parlament nie stanowi podstawowego zakresu dzia alno ci par-lamentu wykonywanej w ramach tej funkcji. Nie s te dzia aniami w a ciwymi dla samoistnej kontroli parlamentu nad dzia alno ci rz du.

Szerokie uj cie zakresu kontroli parlamentu zaciera jednak e granice mi dzy kon-trol rozumian sensu largo a kontrol parlamentarn w cis ym znaczeniu, czyli kon-trol sensu stricto. W literaturze wskazuje si na potrzeb ustalenia pewnych kryte-riów pozwalaj cych wyodr bni z ca okszta tu dzia alno ci parlamentu dzia ania kontrolne w a ciwe dla realizacji ustrojowej funkcji kontroli parlamentarnej. Zasad-niczo tylko uprawnienia kontrolne parlamentu wykonywane w ramach tej funkcji ustrojowej traktowane s jako dzia ania kontrolne parlamentu par excellence.

Mo na wymieni zw aszcza dwa podstawowe kryteria wyodr bnienia parlamen-tarnej kontroli sensu stricto. Po pierwsze, poj ciem funkcji kontroli parlamentarnej nale y obj dzia ania kontrolne parlamentu o charakterze samoistnym, okre lone w a ciwymi kompetencjami. Ta sfera prawnych kompetencji kontrolnych wyznacza odr bny kierunek aktywno ci ustrojowej parlamentu, zgodnie z jego pozycj ustrojo-w w konstytucyjnym systemie organów pa stwa. Po drugie, instytucjonalno-ustro-jowe wyodr bnienie kontroli parlamentarnej powi zane jest z za o onymi celami po-lityczno-ustrojowymi powierzenia parlamentowi kontroli. Parlament, realizuj cswoj drug podstawow funkcj ustrojow , zosta prawnie wyposa ony w stosowne rodki kontrolne s u ce do badania oraz oceny polityki rz du i kierunków dzia alno-ci rz du. Wa nym wyró nieniem kontroli parlamentarnej jest w a nie jej charakter

ustrojowy. Ma ona bowiem charakter „kontroli politycznej” dzia alno ci rz du. W tym zakresie kontrola parlamentarna rz du jest powi zana z odpowiedzialno ci politycz-n , czyli odpowiedzialno ci parlamentarn Rady Ministrów i ministrów.

Poj cie kontroli parlamentarnej rozumianej w sko obejmuje nie tylko prawo par-lamentu, jego cz onków i organów wewn trznych do podejmowania dzia a kontrol-nych. Oznacza ono równie funkcjonowanie wyspecjalizowanych rodków i proce-dur kontrolnych unormowanych w prawie konstytucyjnym. W praktyce parlamen tarnej nie mo na pomniejsza roli kontroli parlamentarnej rozumianej w szerszym znacze-niu. Stosowane w doktrynie prawa poj cia: kontrola „w sza” i kontrola „szersza” opisuj rzeczywisty zakres wykonywanej w praktyce ustrojowej parlamentarnej kon-troli nad dzia alno ci rz du i administracji rz dowej.

21 Por. A. Ba aban, Pozycja ustrojowa…, s. 89 oraz J. Szymanek, Rola Senatu RP w wykonywaniu kontroli parlamentarnej (Uwagi de lege lata i de lege ferenda), „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjo-logiczny” 2004, z. 1, s. 19.

22 Zob. J. Szymanek, tam e, s. 21.



III. PODSTAWY NORMATYWNE KONTROLI PARLAMENTARNEJ RADY MINISTRÓW I MINISTRÓW

Funkcja ustrojowa kontroli parlamentarnej zosta a w szerokim zakresie uregulo-wana normatywnie. Podstawy prawne wykonywania parlamentarnej kontroli Rady Ministrów i administracji rz dowej okre laj przepisy Konstytucji RP oraz wydane na jej podstawie inne regulacje normatywne zawarte w ustawach oraz w regulaminach Sejmu i Senatu.

Podstawowe znaczenie maj naturalnie przepisy konstytucyjne. Zasada ustrojo-wa parlamentarnej kontroli rz du zosta a okre lona w art. 95 ust. 2 Konstytucji z 1997 r. Konstytucja w tym artykule stanowi, e „Sejm sprawuje kontrol nad dzia-alno ci Rady Ministrów w zakresie okre lonym przepisami Konstytucji i ustaw”23.

Konstytucyjne podstawy kontroli parlamentarnej rz du stanowi nie tylko art. 95 ust. 2, lecz tak e s one zawarte w innych przepisach reguluj cych uprawnienia kontrolne parlamentu oraz procedury kontrolne. W szczególno ci nale y tu wymieni : instytu-cj kontroli wykonywania bud etu oraz absolutorium dla Rady Ministrów (art. 226), komisje ledcze (art. 111), interpelacje i zapytania poselskie (art. 115). Odpowiednie uprawnienia do podejmowania dzia a kontrolnych mo na równie wyprowadzaz zasady odpowiedzialno ci parlamentarnej Rady Ministrów i jej cz onków, realizo-wanej w ramach procedur uchwalania wotum zaufania i wyra ania wotum nieufno ci(art. 156–160).

Przedstawione powy ej zestawienie przepisów konstytucyjnych nie wyczerpuje w pe ni podstaw normatywnych kontroli parlamentarnej, wykonywanej g ównie przez Sejm. Parlament sprawuje kontrol nad dzia alno ci rz du i ministrów na podstawie kompetencji oraz w formach prawnych uregulowanych przez ustawy, jak te przepi-sami regulaminów obu izb parlamentu.

Podstawy wykonywania kontroli parlamentarnej rz du s zawarte mi dzy innymi w nast puj cych ustawach: 1) ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu pos a i senatora (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2199, z pó n. zm.); 2) usta-wa z dnia 8 lipca 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie dzia ania ministrów (obecnie tytu ustawy brzmi: ustawa o Radzie Ministrów; tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199, z pó n. zm.); 3) ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o fi nansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148, z pó n.zm.); 4) ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o wspó pracy Rady Ministrów z Sejmem i Se-natem w sprawach zwi zanych z cz onkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Eu-ropejskiej (Dz.U. Nr 52, poz. 515, z pó n. zm.).

23 Obecno w Konstytucji RP zasady ustrojowej sprawowania przez Sejm kontroli parlamentarnej dzia alno ci rz du uznaje si w doktrynie prawa za wymowny akt nawi zania do tradycji polskiego par-lamentaryzmu. Jej pocz tki si gaj Konstytucji marcowej, aczkolwiek istota kontrolnych uprawnie Sejmu i Senatu podlega a ewolucji w okresie II Rzeczypospolitej, a po II wojnie wiatowej (do 1992 r.) upraw-nienia kontrolne przys ugiwa y tylko Sejmowi. Zob. L. Garlicki, uwagi do art. 95, [w:] Konstytucja Rze-czypospolitej…, s. 4, uwaga 5.

161

W zakresie regulacji normatywnych podstaw parlamentarnej kontroli rz du szcze-góln rol i znaczenie prawne nale y przypisa art. 95 ust. 2 Konstytucji RP. Treprzepisu zawartego w art. 95 ust. 2 wyra nie wskazuje, e stanowi on unormowanie funkcji ustrojowej parlamentu dotycz cej kontroli parlamentarnej rz du, której wyko-nywanie ustrojodawca powierzy Sejmowi. Za przedstawion interpretacj art. 95 ust. 2 Konstytucji RP przemawiaj regu y wyk adni doktrynalnej24, a tak e wyk adniahistoryczna wynikaj ca z genezy jego ukszta towania w procesie stanowienia Konsty-tucji RP z 1997 r.25

W nauce polskiego prawa konstytucyjnego równie generalnie — poza nielicz-nymi wyj tkami — art. 95 ust. 2 Konstytucji nadaje si rang konstytucyjnej regula-cji funkcji parlamentarnej kontroli rz du, jako odr bnej funkcji ustrojowej26.W zwi zku z tym artyku ten spe nia szczególn rol w zakresie unormowania kon-troli parlamentarnej27. Jego znaczenie wykracza poza formu ogólnej podstawy kon-stytucyjnej powierzenia Sejmowi kontroli nad dzia alno ci Rady Ministrów. Pe ni on przede wszystkim — jako unormowanie konstytucyjnej zasady ustrojowej — rol„podstawowej zasady prawnej” denotuj cej ci le okre lony kierunek czynienia przez prawodawc u ytku z w asnej kompetencji ustawodawczej w zakresie szczegó owegoukszta towania normatywnego tre ci parlamentarnej kontroli rz du. W systemie norm konstytucyjnych art. 95 ust. 2 nale y przypisa charakter przepisu ustanawiaj cego „konstytucyjn zasad prawa”28. Tym samym Konstytucja RP w art. 95 ust. 2 ustano-wi a zasad — wzorzec rzeczywistego ukszta towania prawnoustrojowej instytucji kontroli parlamentarnej rz du w przepisach ustrojowych i regulaminów organów par-lamentu. Art. 95 ust. 2 nale y przypisa równie rol dyrektywy interpretacyjnej w konstytucyjnym systemie aksjologicznym. Przepis art. 95 ust. 2 wyznacza czytelny kierunek dzia alno ci kontrolnej Sejmu oraz czynienia u ytku z przyznanych mu kon-stytucyjnie i ustawowo kompetencji.

Konstytucja RP w art. 95 ust. 2 unormowa a zasadnicze elementy ustrojowej kon-strukcji kontroli parlamentarnej rz du. Na tej podstawie zosta a szczegó owo ukszta -towana w pozosta ych przepisach konstytucyjnych, ustawowych i regulaminach sfera relacji mi dzy Sejmem a Rad Ministrów w konstytucyjnym systemie rz dów parla-mentarnych.

24 Por. K. Dzia ocha, Wewn trzna hierarchia norm Konstytucji w orzecznictwie Trybuna u Konstytu-cyjnego, [w:] Pa stwo, ustrój, konstytucja. Studia (Ksi ga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Wies a-wowi Skrzydle), red. Z. Ma kowski, Lublin 1991, s. 45 i n.; S. Wronkowska, M. Zieli ski, Z. Ziembi ski,Zasady prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1974, s. 40 i n. oraz Z. Ziembi ski, Problemy pod-stawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 160 i n.

25 Zob. R. Mojak, Parlament a rz d…, s. 282–285.26 Por. tam e, s. 287.27 Naturalnie, pomini cie w przepisach konstytucyjnych unormowania kszta tuj cego ogóln praw-

noustrojow podstaw sprawowania przez parlament kontroli nad rz dem nie stanowi oby formalnej prze-szkody do powierzenia parlamentowi takiego zadania. Parlament mo e bowiem wówczas wykonywa kon-trol dzia alno ci rz du na podstawie szczegó owych przepisów konstytucyjnych, stanowi cych prawne umocowanie do wykonywania kontroli parlamentarnej.

28 Por. S. Wronkowska, M. Zieli ski, Z. Ziembi ski, op. cit., s. 41 oraz T. Zalesi ski, W sprawie po-j cia konstytucyjnej zasady prawa, „Pa stwo i Prawo” 2004, z. 8, s. 20 i n.



IV. POZYCJA PRAWNA ORAZ ROLA PRAWNOUSTROJOWA SEJMU I SENATU W ZAKRESIE WYKONYWANIA PARLAMENTARNEJ KONTROLI RZ DU

Konstytucja RP w art. 95 ust. 2 przes dzi a o statusie ustrojowym parlamentu oraz poszczególnych jego izb — Sejmu i Senatu — w zakresie sprawowania parlamentar-nej kontroli nad dzia alno ci rz du. Tre tego artyku u okre la zakres podmiotowy i przedmiotowy kontroli parlamentarnej. Dotyczy zarówno podmiotu kontroluj cego,jak te podmiotu kontrolowanego. Charakter prawny tej regulacji, ustanawiaj cej za-sad prawnoustrojow , przes dza równie o sposobie prawnego ukszta towania i in-terpretacji w praktyce ustrojowej materialnego kszta tu rodków kontrolnych przys u-guj cych poszczególnym izbom parlamentu29.

Szczególnie wa ne znaczenie nale y przypisa unormowaniom zawartym w art. 95 ust. 2 Konstytucji RP w dziedzinie ukszta towania relacji mi dzy Sejmem a Rad Mini-strów w systemie rz dów. W art. 95 ust. 2 zosta y bowiem uregulowane trzy podstawo-we kwestie dotycz ce kontroli rz du przez parlament, które wyznaczaj istotne elemen-ty ustrojowej konstrukcji rz dów parlamentarnych na gruncie konstytucji.

Po pierwsze, na podstawie art. 95 ust. 2 sprawowanie kontroli parlamentarnej rz -du rozumianej sensu stricto ustrojodawca powierzy zasadniczo tylko Sejmowi. Opar-cie dzia alno ci kontrolnej Sejmu na wyra nej podstawie konstytucyjnej o randze za-sady prawnej, a jednocze nie wy czenie Senatu z wykonywania kontroli nad rz demnale y bowiem traktowa jako jednoznaczn decyzj ustrojodawcy w sprawie powie-rzenia Sejmowi zada dotycz cych sprawowania kontroli parlamentarnej nad rz dem.Ustrojodawca tym samym rozstrzygn te kwesti pierwszoplanowej roli ustrojowej Sejmu w strukturze dwuizbowego parlamentu w zakresie realizacji kontroli parlamen-tarnej rz du, drugiej podstawowej funkcji ustrojowej parlamentu. Zadania i szczegó-ow rol Sejmu i Senatu w zakresie sprawowania funkcji ustawodawczej Konstytu-

cja RP uregulowa a w art. 120 i art. 121, a w art. 95 ust. 1 ogóln zasad sprawowania w adzy ustawodawczej przez Sejm i Senat. Warto zwróci uwag na jeszcze inne wa -ne elementy woli ustrojodawcy wyra onej w unormowaniach ustrojowych Konstytu-cji RP z 1997 r. Podstawy parlamentarnej kontroli rz du, w tym powierzenie tylko Sejmowi sprawowania tego rodzaju kontroli, ustrojodawca powi za z decyzjami w sprawie podzia u ról ustrojowych mi dzy Sejmem i Senatem w dwuizbowym par-lamencie. Powierzenie Sejmowi funkcji kontroli parlamentarnej rz du ma prawno-ustrojowe uzasadnienie w konstytucyjnej konstrukcji rz dów parlamentarnych. Istot-n p aszczyzn stosunków mi dzy Sejmem i Rad Ministrów jest sfera odpowiedzialno ci parlamentarnej rz du i ministrów przed Sejmem. To w a nie z tego wzgl du Konstytucja RP w art. 95 ust. 2 wskazuje na Sejm jako podmiot sprawuj cykontrol nad dzia alno ci rz du.

Po drugie, w przepisie art. 95 ust. 2 Konstytucja ogólnie okre li a zakres kontro-li parlamentarnej nad rz dem. Stanowi ona, e Sejm sprawuje kontrol „nad dzia al-

29 Ten aspekt roli art. 95 ust. 2 Konstytucji podkre la wyra nie w literaturze prawa konstytucyjnego P. Sarnecki. Por. P. Sarnecki, Funkcje i struktura…, s. 53.

163

no ci Rady Ministrów”, co oznacza, e kontrolowanym podmiotem jest Rada Mini-strów. W literaturze zgodnie twierdzi si , e w aspekcie podmiotowym kontrola parlamentarna wykonywana przez Sejm obejmuje Rad Ministrów, rozumian w sze-rokim znaczeniu. Jej zakres rozci ga si na Rad Ministrów jako naczelny kolegial-ny organ w adzy wykonawczej oraz odr bnie na poszczególnych jej cz onków zgod-nie z art. 147 Konstytucji reguluj cym konstytucyjny sk ad Rady Ministrów30.

Za szerokim rozumieniem zakresu podmiotowego kontroli parlamentarnej prze-mawia równie wyk adania historyczna. W debacie konstytucyjnej w Zgromadzeniu Narodowym tre art. 95 ust. 2 interpretowano w ten sposób, e w aspekcie funkcjo-nalnym poj cie „Rada Ministrów” odnosi si do wszelkich dzia a podejmowanych przez Rad Ministrów dzia aj c jako kolegialny organ egzekutywy, czyli rz du b dprzez organy wchodz ce w sk ad administracji rz dowej31. Szerokie rozumienie poj -cia „Rada Ministrów” w nawi zaniu do analizowanej kwestii funkcji kontroli parla-mentarnej rz du pozwoli o na sformu owanie w doktrynie prawa konstytucyjnego po-gl du, e oznaczenie w art. 95 ust. 2 „Rady Ministrów” jako adresata sejmowej kontroli nale y rozumie jako zbiorcze okre lenie wszystkich organów administracji rz dowej sk adaj cych si na system organizacyjny podporz dkowany Radzie Mini-strów i przez ni kierowany32.

W literaturze zwraca si równie uwag na aspekt funkcjonalny poj cia „Rady Mi-nistrów” uto samianej z rz dem. Przedmiotowo dzia alno Rady Ministrów oraz mi-nistrów jako organów administracji rz dowej w okre lonych ustawowo obszarach ich funkcjonowania mo e by uto samiana z dzia alno ci rz dow 33. Ponadto charakte-rystycznym zjawiskiem w praktyce funkcjonowania Rady Ministrów jest wielop asz-czyznowo dzia ania centralnego, naczelnego organu rz dowego, charakteryzuj casi zró nicowanymi formami stadialnymi prowadzonej dzia alno ci34.

Zakres przedmiotowy kontroli parlamentarnej rz du obejmuje ca okszta t dzia al-no ci Rady Ministrów. Zdaniem L. Garlickiego ma ona nieograniczony zakres, gdydotyczy ca okszta tu spraw obj tych w a ciwo ci rzeczow , czyli obszaru wyznaczo-nego sfer okre lonych prawnie kompetencji35. Podobnie okre la si tak e zakres dzia-alno ci rz du w ramach prawnych unormowa odpowiedzialno ci parlamentarnej36.

Zakres przedmiotowy kontroli parlamentarnej w oczywisty sposób musi by po czo-ny ze sfer odpowiedzialno ci parlamentarnej rz du. Wszelkiego rodzaju prawne wy-

30 Zob. szerzej na ten temat L. Garlicki, uwagi do art. 95, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej…, s. 5, uwaga 6; R. Mojak, Parlament a rz d…, s. 293.

31 Por. debat konstytucyjn na posiedzeniu Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego 12 kwietnia 1995 r., a w szczególno ci wypowiedzi: A. Kwa niewskiego, P. Winczorka, J. Szyma skiegooraz K. Dzia ochy, „Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego”, Warszawa 1995, nr XVIII, s. 55–56.

32 Zob. L. Garlicki, uwagi do art. 95, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej…, s. 5, uwaga 7.33 Zob. L. Garlicki, Rada Ministrów…, s. 146 oraz Z. Szeliga, Rada Ministrów a Sejm…, s. 180.34 Por. P. Sarnecki, Zakres dzia ania i funkcje Rady Ministrów, [w:] Rada Ministrów. Organizacja...,

s. 216.35 Por. L. Garlicki, uwagi do art. 95, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej…, s. 6, uwaga 8.36 Zob. R. Mojak, Parlament a rz d…, s. 554–556.



czenia z zakresu kontroli parlamentarnej prowadzi yby w rezultacie do ogranicze-nia nie tylko zakresu przedmiotowego kontroli dzia alno ci Rady Ministrów przez Sejm, ale równie materialnych podstaw odpowiedzialno ci parlamentarnej rz du. W konsekwencji praktyka taka prowadzi aby do zakwestionowania regu ustrojowych demokratycznego pa stwa prawnego oraz mechanizmów ustrojowych parlamentarne-go systemu rz dów.

Po trzecie, art. 95 ust. 2 Konstytucji RP okre la prawne podstawy stosowania rodków i instrumentów kontrolnych oraz procedur s u cych realizacji kontroli par-

lamentarnej. Zgodnie bowiem z tre ci przepisu tego artyku u Sejm sprawuje kontro-l nad dzia alno ci Rady Ministrów „w zakresie okre lonym przepisami Konstytucji i ustaw”. W doktrynie prawa klauzul t odnosi si nie tyle do zakresu przedmioto-wego kontroli parlamentarnej rz du, ale do aspektu prawnego okre lenia sfery i cha-rakteru rodków prawnych przys uguj cych Sejmowi w zakresie realizacji kontroli rz du37. Konstytucja na o y a na Sejm swoisty „gorset konstytucyjny”, ograniczaj cyp aszczyzn dyskrecjonalnego ukszta towania prawnych rodków kontrolnych. Klau-zul konstytucyjn mo na zatem traktowa jako prawn reglamentacj stanowienia przez Sejm samoistnych kompetencji i procedur kontrolnych w regulaminie b dw odr bnych uchwa ach.

Tre art. 95 ust. 2 Konstytucji RP w zasadniczy sposób kszta tuje sfer stosun-ków mi dzy Sejmem a Rad Ministrów wynikaj c z konstytucyjnej konstrukcji kon-troli parlamentarnej. Stanowi te zasadnicz podstaw realizacji przez parlament, a w istocie przez Sejm, misji ustrojowej. Nale y jednak pami ta o tym, e realizacja funkcji kontroli parlamentarnej jest wpisana w konstytucyjnie unormowany system ustrojowy pa stwa. Zatem tak e inne zasady ustrojowe, a w szczególno ci zasada po-dzia u w adzy oraz wydane na ich podstawie szczegó owe regulacje normatywne rów-nie stanowi prawnoustrojowe uwarunkowania realizacji w praktyce parlamentarnej kontroli rz du.

Na gruncie art. 95 ust. 2 i innych przepisów Konstytucji RP Senat nie zosta praw-nie legitymowany do wykonywania kontroli parlamentarnej rz du. W literaturze pra-wa konstytucyjnego przewa a pogl d, e na poziomie unormowa konstytucyjnych nie mo na wskaza podstaw prawnych przyznaj cych Senatowi jakichkolwiek upraw-nie kontrolnych wobec rz du38. W doktrynie tylko nieliczni konstytucjonali ci wy-ra aj akceptacj dla pewnych ograniczonych dzia a Senatu w sferze kontroli rz du.Jednocze nie czyni oni zastrze enie, e podstaw prawnych dla dzia alno ci kontrol-nej Senatu nie mo na wyprowadza z przepisów ustawy zasadniczej39.

37 Zob. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 456 oraz P. Sarnecki, Funkcje i struk-tura…, s. 48.

38 Zob. m.in. L. Garlicki, uwagi do art. 95, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej…, s. 5, uwaga 6; J. Szy-manek, Rola Senatu…, s. 26, W. Skrzyd o, Ustrój polityczny RP w wietle Konstytucji z 1997 roku, Kra-ków 2002, s. 157 oraz Z. Witkowski, Senat Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toru 2002, s. 276.

39 Zob. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne…, s. 456 oraz P. Sarnecki, Kompetencje kontrolne…, s. 14.

165

W polskiej rzeczywisto ci ustrojowej kwestia roli Senatu w zakresie wykonywania kontroli parlamentarnej rz du jest do z o on materi prawnoustrojow . Mianowicie, mimo braku w Konstytucji RP jednoznacznych podstaw wskazuj cych na udzia Sena-tu w wykonywaniu funkcji kontroli parlamentarnej rz du, Senat faktycznie, w praktyce ustrojowej, podejmuje dzia ania kontrolne wobec rz du. W wietle art. 95 ust. 2, a tak-e innych przepisów Konstytucji RP spraw oczywist jest, e Senatowi nie zosta o przy-

znane expressis verbis prawo wykonywania kontroli rz du, w rozumieniu cis ym, czy-li kontroli samoistnie realizowanej w ramach wyodr bnionej funkcji ustrojowej kontroli parlamentarnej. Jak ju wcze niej wywodzi em, Konstytucja RP wskaza a wy-ra nie tylko Sejm jako organ w adzy ustawodawczej, legitymowany do sprawowania kontroli rz du. W tpliwym, moim zdaniem, uzasadnieniem dzia alno ci kontrolnej Se-natu w stosunku do rz du mo e by powo anie si na przedstawicielski charakter Sena-tu jako drugiej izby parlamentu40. W istocie tego rodzaju argumentacja prowadzi do umo-cowania prawnego przejawów dzia alno ci kontrolnej Senatu wy cznie na ogólnej konstytucyjnej regulacji charakteru ustrojowego Senatu jako organu reprezentacji poli-tycznej suwerena. Jest to bardzo dyskusyjna podstawa prawna podejmowania przez Se-nat samoistnych dzia a kontrolnych wobec rz du. Nie znajduje ona — jak wiemy — rozwini cia w szczegó owych przepisach Konstytucji RP.

Przeciwko koncepcji samoistnych uprawnie Senatu dotycz cych jego udzia uw wykonywaniu kontroli nad dzia alno ci Rady Ministrów przemawiaj tak e inne przes anki natury ustrojowej. W demokratycznym pa stwie prawa, zgodnie z zasad le-galizmu, ka dy organ w adzy publicznej musi swoje kompetencje wywodzi z wyra -nej normy prawnej. Tym samym, gdy chodzi o ustrojow funkcj kontroli parlamentar-nej rz du, to kompetencji kontrolnych Senatu nie mo na domniemywa na podstawie przedstawicielskiego stosunku Senatu jako drugiej izby parlamentu. Podobnie, jak w przypadku Sejmu, wykonywanie przez Senat ustrojowej funkcji kontroli parlamen-tarnej powinno mie umocowanie bezpo rednio w przepisach konstytucyjnych.

Na gruncie Konstytucji RP zosta przyj ty model ustrojowy dwuizbowo ci niesy-metrycznej. Senat nie posiada pozycji ustrojowej równoprawnej z Sejmem. Ustrojo-wa nierównorz dno izb parlamentu — Sejmu i Senatu — wyra a si w zró nico-waniu roli obu izb w wykonywaniu zada ustrojowych w adzy ustawodawczej oraz wynikaj cych z funkcji ustrojowych kompetencji. W tym przypadku ustrojodawca konstytucyjny suwerennie rozstrzygn o roli ustrojowej i funkcjach ustrojowych po-szczególnych izb w dwuizbowym parlamencie. Wyrazem jego woli by o wi c prze-kazanie tylko Sejmowi wykonywania funkcji kontroli parlamentarnej rz du. Ustrojo-dawca nie znalaz dostatecznie umotywowanych przes anek ustrojowych do zrównowa enia pozycji prawnoustrojowej Sejmu i Senatu w zakresie wykonywania kontroli parlamentarnej rz du. Wyra nie nale y zaznaczy , e w wietle konstytucyj-

40 W literaturze stanowisko takie zajmuje P. Sarnecki. Stawia on tez , e „istnieje konstytucyjny obo-wi zek Rady Ministrów poddania si dzia aniom sprawdzaj cym Senatu, wynikaj cy z okre lenia go w przepisach Konstytucji RP jako organu przedstawicielskiego”, P. Sarnecki, Kompetencje kontrolne…,s. 15 i 18.



nej regulacji dwuizbowo ci parlamentu charakter Senatu jako organu reprezentuj ce-go Naród nie mia zasadniczego znaczenia dla rozstrzygni ustrojodawcy w kwestii modelu ustrojowego dwuizbowego parlamentu. Z charakteru Senatu jako drugiej izby parlamentu nie mo na zatem automatycznie wyprowadza takich samych kompeten-cji dla Sejmu i Senatu.

Na podstawie przeprowadzonych wywodów nasuwa si oczywisty wniosek, eSenat jako organ w adzy ustawodawczej nie zosta konstytucyjnie upowa niony do dzia ania w charakterze organu wykonuj cego funkcj kontroli parlamentarnej nad dzia alno ci rz du. Faktyczna rola Senatu w dziedzinie kontroli rz du kszta tuje siw praktyce ustrojowej w nieco inny sposób, odmiennie w stosunku do konstytucyj-nych unormowa funkcji parlamentarnej kontroli rz du.

Praktyka ustrojowa wskazuje bowiem na liczne przejawy dzia alno ci kontrolnej, obejmuj ce zarówno obszar kontroli rozumianej szeroko, jak te mieszcz ce si w za-kresie obj tym w skim poj ciem kontroli. Je eli chodzi o udzia Senatu w kontroli rz du, mo na prawnie dopu ci podejmowanie przez Senat pewnych dzia a kontro-lnych, wype niaj cych znamiona kontroli rozumianej sensu largo. Oczywi cie jest to kontrola wykonywana w ograniczonym zakresie, w powi zaniu z udzia em Senatu w wykonywaniu zw aszcza funkcji ustawodawczej.

Zupe nie inny wymiar prawny maj przejawy dzia alno ci kontrolnej Senatu zwi zane ze stosowaniem rodków kontrolnych i odpowiednich procedur kontrolnych w a ciwych dla kontroli realizowanej w ramach konstrukcji prawnej kontroli parla-mentarnej. Podejmowana w tym zakresie dzia alno kontrolna Senatu nie jest opar-ta tylko i wy cznie na samoistnej praktyce konstytucyjnej. Wykonywanie przez Se-nat kontroli wobec rz du ma tak e umocowanie prawne. Odpowiednie uprawnienia Senatu w zakresie wykonywania kontroli rz du zosta y bowiem uregulowane formal-noprawnie. Dzia alno kontrolna Senatu, a w szczególno ci podejmowane przez senatorów i w a ciwe komisje senackie w praktyce konstytucyjnej pewne dzia ania kontrolne zosta y unormowane nast puj cymi aktami prawnymi: 1) ustaw o wyko-nywaniu mandatu pos a i senatora41; 2) ustaw o wspó pracy Rady Ministrów z Sej-mem i Senatem w sprawach zwi zanych z cz onkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej42; 3) regulaminem Senatu RP43; 4) uchwa nr 49 Rady Ministrów z 19 marca 2002 r. — „Regulamin pracy Rady Ministrów”44. W wietle powy szychregulacji prawnych mo na przyj , e Senat zosta wyposa ony w okre lone upraw-nienia o charakterze kontrolnym, wzgl dnie quasi-kontrolnym. Oczywi cie mo e on

41 Zob. art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu pos a i senatora (Dz.U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2199, z pó n. zm.).

42 Zob. art. 1–9 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o wspó pracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach zwi zanych z cz onkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 52, poz. 515; zm. Dz.U. z 2005 r. Nr 160, poz. 1342).

43 Zob. art. 12 i 13, art. 33, art. 49 i art. 60 uchwa y Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listo-pada 1990 r. — Regulamin Senatu RP (M.P. z 2000 r. Nr 5, poz. 170, z pó n. zm.).

44 Zob. § 43 uchwa y Rady Ministrów nr 49 z dnia 19 marca 2002 r. — Regulamin pracy Rady Mi-nistrów (M.P. Nr 13, poz. 221, z pó n. zm.).

167

wykonywa kontrol rz du w zakresie znacznie mniejszym ni Sejm. Senat nie mo ekontrolowa rz du w obszarze zastrze onym dla Sejmu, wynikaj cym z prawnych unormowa funkcji kontroli parlamentarnej rz du45. Dzia alno kontrolna Senatu, w zakresie, w jakim unormowania prawne formalnie dopuszczaj go do „dzia a kon-trolnych rz du”, zasadniczo polega na:

— informowaniu go o funkcjonowaniu podmiotów administracji rz dowej;— wyra aniu ocen w sprawach przed o onych pod obrady izby; — wykonywaniu przez podmioty rz dowe w niezb dnym zakresie pomocy or-

ganom wewn trznym Senatu i senatorom w wype nianiu ich zada i obowi zków;— udzielania odpowiedzi na o wiadczenia senatorskie46.Senat w swojej dzia alno ci kontrolnej korzysta z nast puj cych rodków praw-

nych: postulatów, opinii, interpelacji, wniosków, innych form prawnych. Zasadniczo nale y je zaliczy do form prawnych w a ciwych dla dzia alno ci kontrolnej sensu stricto. S to jednak e formy kontroli rz du o charakterze niew adczym. Senat, korzy-staj c z tego rodzaju uprawnie , mo e jedynie w ograniczonym stopniu oddzia ywana prac Rady Ministrów lub poszczególnych ministrów.

Prawna, pozakonstytucyjna legitymacja Senatu, legalizuj ca w praktyce ustrojo-wej jego dzia alno kontroln w stosunku do rz du, budzi uzasadnione w tpliwo cinatury konstytucyjnej. W doktrynie prawa konstytucyjnego stawiane s pytania: czy i w jakim zakresie regulacje prawne rangi podustawowej (uchwa y Senatu i Rady Mi-nistrów), a tak e unormowania zawarte w ustawach mog samoistnie kszta towakompetencje kontrolne Senatu47. Powstaje te pytanie innej natury, czy regulacje prawne dotycz ce uprawnie kontrolnych Senatu, podejmowane bez wyra nej pod-stawy konstytucyjnej, stanowi dostateczn podstaw prawn w czenia Senatu do re-alizacji konstytucyjnej funkcji kontroli parlamentarnej rz du.

W wietle konstytucyjnych unormowa funkcji kontroli parlamentarnej rz du mo na stwierdzi , e Senat nie posiada dostatecznej prawnej legitymacji do wykony-wania, wzgl dnie wspó uczestniczenia z Sejmem w wykonywaniu kontroli parlamen-tarnej rz du.

W praktyce konstytucyjnej rola ustrojowa Senatu, obejmuj ca zw aszcza jego dzia alno kontroln w stosunku do rz du jest powa nym problemem konstytucyj-nym. Wiele w tpliwo ci i zastrze e w tym zakresie wywo uj zw aszcza szczególne zadania i uprawnienia kontrolne Senatu w sprawach Unii Europejskiej.

Integracja Polski z Uni Europejsk spowodowa a istotne zmiany w zakresie dzia-ania Rady Ministrów zwi zane zw aszcza z poszerzeniem sfery dzia ania rz du

w sprawach polityki integracji europejskiej. Innym aspektem nowej sytuacji prawno-ustrojowej Polski jest potrzeba przystosowania dzia ania polskiego parlamentu do za-da wynikaj cych z cz onkostwa Polski w Unii Europejskiej.

45 Por. R. Mojak, Parlament a rz d…, s. 301.46 Zob. szerzej na ten temat: P. Sarnecki, Senat RP a Sejm i Zgromadzenie Narodowe, Warszawa

1999, s. 82–93.47 Por. J. Szymanek, Rola Senatu…, s. 27.



Proces zmian ustrojowych zwi zanych z integracj europejsk prowadzi do po-szerzenia roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej. Oznacza to koniecznow czenia obu izb parlamentu w proces integracji. Niezale nie wi c od przyj tych w Konstytucji RP systemowych rozwi za dotycz cych ustroju Rzeczypospolitej Pol-skiej, akcentuj cych szczególn rol Sejmu, rola ustrojowa Senatu b dzie musia a ulec znacznemu wzmocnieniu w stosunku do obecnego stanu prawnego48.

Prawne wzmocnienie roli oraz poszerzenie zakresu dzia ania polskiego parlamentu w sprawach europejskich nabiera istotnej wagi ustrojowej. Parlamenty narodowe, obok klasycznych funkcji wewn trznych — ustawodawczej, kontrolnej i kreacyjnej — przej-muj na siebie realizacj kolejnej funkcji ustrojowej — funkcji europejskiej49. Zasadni-czy zakres spraw obj tych umownie nazwan „funkcj europejsk ” parlamentów naro-dowych dotyczy procesu implementacji norm prawa europejskiego do prawa krajowego oraz dzia a okre lanych mianem kooperacji parlamentu z rz dem w sprawach prowa-dzenia polityki integracji europejskiej oraz funkcjonowania Unii Europejskiej.

Przystosowanie dzia alno ci polskiego parlamentu dwuizbowego, funkcjonuj ce-go w modelu dwuizbowo ci niesymetrycznej, do zada wynikaj cych z cz onkostwaPolski w Unii Europejskiej, w tym obejmuj cych sprawy wyznaczone now funkcjustrojow , funkcj europejsk , napotyka okre lone problemy prawnokonstytucyjne. Wi e si to w szczególno ci z dostosowaniem regulacji ustawowych, obejmuj cychp aszczyzn nowych regulacji kooperacyjnych parlamentu z rz dem, do konstytucyj-nych unormowa pozycji ustrojowej obu izb polskiego parlamentu.

Sejm posiada potencja ustrojowy pozwalaj cy na podj cie nowych zada w dzie-dzinie kooperacji z rz dem w sprawach dotycz cych Unii Europejskiej oraz polityki integracji europejskiej. Obecny status ustrojowy Sejmu pozwala, bez wi kszych pro-blemów prawnych, na podj cie równie dzia a kontrolnych w nowym obszarze ak-tywno ci ustrojowej Rady Ministrów. Pojawi y si natomiast pewne istotne problemy konstytucyjnoustrojowe zwi zane z w czeniem Senatu do realizacji nowej funkcji ustrojowej parlamentu, obejmuj cej tak e kwesti w czenia Senatu do wykonywa-nia kontroli dzia alno ci rz du w zakresie polityki integracji europejskiej50. ród emtych komplikacji jest to, e w obecnej rzeczywisto ci ustrojowej w czenie Senatu w proces kooperacji z rz dem by o mo liwe jedynie na drodze ustawodawczej. Usta-wa z dnia 11 marca 2004 r. o wspó pracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach zwi zanych z cz onkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europej-skiej okre li a pewne ramy udzia u parlamentu i rz du w sprawach integracji europej-skiej. W tej ustawie, okre lonej mianem „ustawy kooperacyjnej”, zosta y uregulowa-

48 Zob. szerzej na ten temat: J. Jaskiernia, Parlament polski a Parlament Europejski u progu integra-cji z Uni Europejsk , [w:] Parlamenty a integracja europejska, red. M. Kruk i E. Pop awska, Warszawa 2003, s. 232 oraz M. Borowski, Rola parlamentów narodowych w projekcie Traktatu ustanawiaj cego Konstytucj dla Europy, „Przegl d S dowy” 2003, nr 5, s. 9 i n.

49 Por. M. Kruk, Tryb przyst pienia Polski do Unii Europejskiej i konsekwencje cz onkostwa dla funk-cjonowania organów pa stwa, [w:] Otwarcie Konstytucji RP na prawo mi dzynarodowe i procesy inte-gracyjne, red. K. Wojtowicz, Warszawa 2006, s. 153 i n.

50 Zob. szerzej na ten temat R. Mojak, Parlament a rz d…, s. 304 i n.

169

ne równie pewne procedury prawne kszta tuj ce sfer relacji kooperacyjnych mi dzyRad Ministrów a Sejmem i Senatem51.

Przyj ta w ustawie kooperacyjnej prawna konstrukcja procesów decyzyjnych za-k ada, e Sejm i Senat maj status podmiotów samodzielnie uczestnicz cych w decy-zjach w sprawach unijnych. Nie zdecydowano si natomiast na utworzenie jednej par-lamentarnej komisji do spraw Unii Europejskiej, reprezentuj cej obie izby w dzia aniach kooperacyjnych z Rad Ministrów. Przeszkod by a bowiem ustrojowa asymetria zada i kompetencji Sejmu i Senatu. Jednym z wa nych zada takiej komi-sji jest bowiem realizacja funkcji kontrolnej wobec Rady Ministrów, dotycz cej jej dzia alno ci w sprawach unijnych. Jest to wi c realny i zasadniczy problem prawno-ustrojowy zwi zany z w czeniem Senatu do realizacji funkcji europejskiej przez pol-ski parlament. Polega on na tym, e podstawowy przedmiot wspó dzia ania Rady Mi-nistrów z Sejmem i Senatem w sprawach unijnych obejmuje sta y obowi zek rz duprzekazywania obu izbom informacji na temat dokumentów Unii Europejskiej oraz ocen na temat tych dokumentów sformu owanych przez instytucje i organy Unii Eu-ropejskiej52. Wa nym elementem kooperacji parlamentu z rz dem s uprawnienia obu izb parlamentu do wyra ania opinii w odniesieniu do projektowanych aktów praw-nych Unii Europejskiej. Obszar tych dzia a materialnie wyczerpuje znamiona kla-sycznych dzia a kontrolnych, podejmowanych w ramach funkcji kontroli parlamen-tarnej rz du.

Ustawodawca zró nicowa w pewnym zakresie rol Sejmu i Senatu w dzia aniachpodejmowanych przez parlament. Natomiast w niektórych sprawach Unii Europej-skiej oraz polityki integracji europejskiej udzia Senatu zosta zrównany z Sejmem. Regu y dotycz ce wspó pracy Rady Ministrów z parlamentem s podobnie ukszta to-wane zw aszcza w dziedzinie tworzenia prawa europejskiego. Dotyczy to ustawowe-go obowi zku Rady Ministrów zasi gania opinii Sejmu i Senatu w wielu sprawach dotycz cych dzia alno ci rz du na forum Unii Europejskiej.

Stanowi o tym art. 9 w brzmieniu okre lonym ustaw z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy z 11 marca 2004 r. o wspó pracy Rady Ministrów z Sejmem i Se-natem w sprawach zwi zanych z cz onkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Eu-ropejskiej53. Zgodnie z tre ci art. 9: „Przed rozpatrzeniem projektu aktu prawnego w Radzie Unii Europejskiej Rada Ministrów zasi ga opinii organu w a ciwego na podstawie regulaminu Sejmu i opinii organu w a ciwego na podstawie regulaminu Se-natu, przedstawiaj c na pi mie informacje o stanowisku, jakie Rada Ministrów ma za-

51 Zob. szerzej na ten temat: P. Sarnecki, Wspó praca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem przy wyko-nywaniu przez Polsk praw cz onkowskich w Unii Europejskiej, „Przegl d Sejmowy” 2004, nr 5, s. 12 i n.

52 Zob. art. 4 i art. 7 tzw. ustawy kooperacyjnej.53 Zmiana „ustawy kooperacyjnej” zosta a spowodowana orzeczeniem Trybuna u Konstytucyjnego

z 12 stycznia 2005 r. (syg. akt K 24/04), kwestionuj cym konstytucyjno przepisu art. 9 ustawy z 11 marca 2004 r. Przedmiotowe orzeczenie wywo a o w doktrynie prawa konstytucyjnego w tpliwo ci dotycz cezgodno ci interpretacji uprawnie Sejmu i Senatu w sprawach europejskich z rzeczywistym stanem praw-nokonstytucyjnym roli Sejmu i Senatu w konstytucyjnym modelu dwuizbowo ci. Zob. szerzej na ten temat: R. Mojak, Parlament a rz d…, s. 308–309.



miar zaj podczas rozpatrywania projektu w Radzie Unii Europejskiej”. Przedmio-towo opinie dotycz dziedziny tworzenia prawa europejskiego. Materialnie jednak sfera uprawnie obu izb parlamentu mie ci si w dzia aniach kontrolnych parlamen-tu, rozumianych jako wykonywanie kontroli parlamentarnej nad dzia alno ci Rady Ministrów. Wa ne znaczenie dla dzia a kontrolnych Sejmu i Senatu ma tak e art. 9a, wprowadzony do ustawy kooperacyjnej przez art. 1 ustawy nowelizacyjnej z 28 lip-ca 2005 r. Stanowi on, e: „1. Przed posiedzeniem Rady Unii Europejskiej Rada Mi-nistrów przekazuje organowi w a ciwemu na podstawie regulaminu Sejmu i organo-wi w a ciwemu na podstawie regulaminu Senatu porz dek obrad danego posiedzenia. 2. Po posiedzeniu Rady Unii Europejskiej Rada Ministrów niezw ocznie przekazuje organowi w a ciwemu na podstawie regulaminu Sejmu i organowi w a ciwemu na podstawie regulaminu Senatu sprawozdanie z posiedzenia Rady”. Na tej podstawie w a ciwe komisje europejskie Sejmu i Senatu maj prawo sprawowa bie c kon-trol dzia alno ci przedstawicieli rz du polskiego w organach Unii Europejskiej.

W wietle przedstawionej analizy dotycz cej przedmiotowego udzia u Sejmu i Se-natu w dzia aniach kooperacyjnych z Rad Ministrów nasuwa si pewna konkluzja. W czenie Senatu, jako drugiej izby polskiego parlamentu, do realizacji nowych za-da parlamentu w sprawach integracji europejskiej oznacza rzeczywiste poszerzenie dotychczasowej jego roli i zada ustrojowych, okre lonych na gruncie Konstytucji RP. Problemem konstytucyjnym jest jednak e sposób, w jaki zosta przeprowadzony sam prawny proces poszerzenia uprawnie Senatu. Znacz ce wzmocnienie roli Senatu w omawianym tu zakresie wykonywania funkcji europejskiej nast pi o wy cznie w drodze ustawodawczej, bez stworzenia odpowiednich podstaw konstytucyjnych. Otwartym pytaniem pozostaje kwestia konstytucyjnej legalno ci obowi zuj cych unormowa ustawy z dnia 11 marca 2004 r. w sprawach dotycz cych wspó dzia aniaSejmu i Senatu (w szczególno ci dotyczy to Senatu), z Rad Ministrów w sprawach integracji europejskiej.

V. ORGANIZACJA ORAZ FORMY PRAWNEWYKONYWANIA PARLAMENTARNEJ KONTROLI DZIA ALNO CI RZ DU

Kontrola parlamentarna rz du jest cz ci szerszej struktury organizacyjnej praw-nego systemu kontroli w Polsce. W doktrynie najcz ciej wyodr bnia si trzy podsta-wowe rodzaje kontroli: kontrol pa stwow , kontrol wewn trzadministracyjn i w a-nie kontrol parlamentarn . Kontrola parlamentarna jest szczególnym rodzajem

kontroli, funkcjonalnie i organizacyjnie wyodr bnionej w systemie kontroli wykony-wanej w pa stwie.

Zasadnicze przes anki wyodr bnienia w systemie prawnym kontroli parlamentar-nej kontroli egzekutywy stanowi : zakres przedmiotowy dzia a kontrolnych parla-mentu oraz stosowane kryteria oceny dzia alno ci rz du. Kontrola Sejmu, a w ogra-niczonym zakresie tak e kontrola Senatu, nad dzia alno ci Rady Ministrów polega na podejmowaniu dzia a maj cych na celu pozyskanie informacji o funkcjonowaniu

171

rz du i organów administracji rz dowej oraz na badaniu i ocenianiu ogólnych kierun-ków jego dzia alno ci. Jej integraln cz stanowi równie mechanizmy oddzia y-wania parlamentu na rz d za pomoc prawnych rodków decyzyjno-korekcyjnych. W za o eniu maj one prowadzi do modyfi kowania sposobu prowadzenia przez rz dpolityki zgodnie z kierunkiem oczekiwanym i po danym przez parlament. Kontrola parlamentarna rz du sprawowana przez Sejm jest funkcjonalnie ukierunkowana na kontrol wykonywania ustaw przez egzekutyw oraz kontrol g ównych kierunków prowadzonej przez rz d polityki pa stwa. Chodzi tu o badanie zgodno ci dzia a rz -du z podstawowymi za o eniami politycznymi parlamentu.

Maj c na wzgl dzie tak zakre lone g ówne cele i kierunki prowadzonej przez parla-ment kontroli rz du nale y stwierdzi , e wyst puje ona w ka dej fazie zorganizowanej dzia alno ci rz dowej. Szeroki jej zakres, jak te z o ono zada , powoduje koniecznozró nicowania dzia a kontrolnych parlamentu oraz dostosowania do odpowiednich ob-szarów dzia alno ci rz du i administracji rz dowej. Inaczej nale y bowiem kontrolowazamierzenia czy formu owane cele w okre lonych obszarach polityki rz dowej, a inaczej trzeba kontrolowa dzia alno rz du w fazie realizacji polityki, czyli wykonywania ustaw. Z tych okoliczno ci wynika konieczno zró nicowania rodków i instrumentów kontrol-nych oraz prawnych form realizacji uprawnie kontrolnych54.

Konstytucja RP oraz inne regulacje prawne normuj ce szczegó owo wykonywa-nie przez Sejm ustrojowej funkcji parlamentarnej kontroli egzekutywy dokona y zró -nicowania kontroli parlamentarnej. Obecnie kontrola parlamentarna rz du wykony-wana przez Sejm jest zró nicowana pod wzgl dem metod kontroli i form prawnych jej wykonywania, jak i sposobu zorganizowania55.

Charakter kontroli parlamentarnej rz du stosunkowo dobrze wyra a rodzajowe uporz dkowanie rodków kontroli, powi zanych z materialn tre ci uprawnie kon-trolnych Sejmu. Najbli sza rozumieniu kontroli parlamentarnej jest grupa rodków kontroli s u cych ustalaniu stanu faktycznego, pozyskiwaniu informacji o dzia alno-ci rz du i ministrów oraz rodków — przyjmuj cych okre lon form prawn — wy-

ra aj cych ocen dzia alno ci kontrolowanych podmiotów rz dowych. Komplemen-tarny charakter wobec oceny dotycz cej funkcjonowania organów rz dowych, opartej na materia ach przeprowadzanej kontroli, maj rodki o charakterze kontrolno-inspi-racyjnym. Inspiracyjny charakter dzia a kontrolnych jest ci le powi zany ze sku-teczno ci kontroli parlamentarnej.

Szczegó owa charakterystyka rodków kontroli pozostaj cych do dyspozycji par-lamentu stanowi odr bne zagadnienie kontroli parlamentarnej. Obecnie ogranicz sido wskazania dzia a kontrolnych w poszczególnych kategoriach rodzajowych rod-ków kontroli.

Pierwsza grupa rodków kontrolnych stosowanych w kontroli parlamentarnej obejmuje:

54 Por. szczegó owe wyja nienia poj : „instrumenty kontroli”, „ rodki kontroli”, „procedury kon-trolne” oraz „formy kontroli” zawarte w: R. Mojak, Parlament a rz d…, s. 341–346.

55 Zob. szerzej na ten temat: R. Mojak, tam e, s. 338–340.



— rozpatrywanie sprawozdania Rady Ministrów z wykonania ustawy bud eto-wej wraz z informacj o stanie fi nansów publicznych (art. 226 ust. 2 Konstytucji);

— interpelacje, zapytania poselskie i pytania w sprawach bie cych (art. 115 Konstytucji);

— prawo pos ów i senatorów do uzyskiwania od cz onków Rady Ministrów oraz kierowników w a ciwych organów pa stwowych informacji i wyja nie w sprawach dotycz cych wykazywania obowi zków parlamentarnych (art. 16 ustawy o wykony-waniu mandatu pos a i senatora);

— powo ywanie sejmowych komisji ledczych do zbadania okre lonej sprawy (art. 111 ust. 1 Konstytucji);

— analiz dzia alno ci ministrów kieruj cych dzia ami administracji rz dowej oraz sektorami gospodarki pa stwowej dokonywanej przez komisje sejmowe (art. 151 ust 1 regulaminu Sejmu);

— przeprowadzanie kontroli w sprawach zwi zanych z wprowadzaniem w yciei wykonywaniem ustaw i uchwa Sejmu (art. 161 ust. 1 regulaminu Sejmu);

— danie sta ych i nadzwyczajnych komisji sejmowych i senackich do przedsta-wienia im informacji i wyja nie przez cz onków Rady Ministrów oraz kierowników w a ciwych centralnych organów administracji pa stwowej (art. 16 ust. 2 ustawy o wy-konywaniu mandatu pos a i senatora oraz art. 153 ust. 1 regulaminu Sejmu).

Druga grupa rodków kontrolnych obejmuje rodki kontrolno-inspiracyjne. Obec-nie s to rodki kontrolne przys uguj ce zw aszcza Sejmowi, a w ograniczonym stop-niu tak e Senatowi. Sejm i Senat mog na posiedzeniach podejmowa w trybie uchwa rezolucje, deklaracje i apele (art. 69 regulaminu Sejmu oraz art. 55 regulami-nu Senatu). Ponadto Sejm mo e podejmowa o wiadczenia (art. 69 ust. 2 regulaminu Sejmu). Odr bn kategori stanowi rodki inspiracyjno-kontrolne pozostaj ce do dyspozycji komisji sejmowych jako organów kontroli sejmowej. Komisje sejmowe, w zakresie prowadzonej dzia alno ci kontrolnej, mog uchwala dezyderaty i opinie (art. 158 ust. 1 regulaminu Sejmu).

W omawianym zakresie na szczególn uwag zas uguj te rozwi zania prawno-organizacyjne, które stanowi o charakterze uprawnie kontrolnych parlamentu. Sto-suj c klasyczn ju w polskiej doktrynie klasyfi kacj uprawnie kontrolnych parla-mentu mo na wyodr bni trzy podstawowe kategorie tego rodzaju uprawnie 56. S to: po pierwsze — prawo dania informacji, obejmuj ce danie od organów rz dowych informacji, sprawozda , wyja nie , wgl du do dokumentów; po drugie — prawo -dania obecno ci, czyli danie od premiera, ministrów, kierowników urz dów central-nych osobistego stawiennictwa na posiedzeniach izb parlamentu oraz komisji parla-mentarnych; po trzecie — prawo dania wys uchania, z którego wynikaj obowi zkiRady Ministrów, premiera lub poszczególnych ministrów ustosunkowania si i zaj -cia formalnego stanowiska do wyst pie Sejmu i Senatu, komisji parlamentarnych

56 Por. A. Gwi d , Organizacja i zasady funkcjonowania, [w:] Sejm Polskiej Rzeczypospolitej Ludo-wej. Studium prawno-polityczne, red. A. Burda, Wroc aw–Warszawa–Kraków–Gda sk 1975, s. 307 oraz L. Garlicki, Rada Ministrów…, s. 147.

173

oraz pos ów i senatorów w postaci: rezolucji, opinii, dezyderatów, interpelacji czy za-pyta poselskich.

Funkcja kontroli parlamentarnej obejmuje wi c ró nego rodzaju uprawnienia parla-mentu, organów parlamentu oraz parlamentarzystów, które s u wykonywaniu kontroli parlamentarnej sensu stricto. Ponadto jest ona realizowana we w a ciwych formach dzia-ania, funkcjonalnie powi zanych ze sob , stanowi cych zarazem o odr bnym charakterze

tej dzia alno ci ustrojowej parlamentu w stosunku do innych jego funkcji ustrojowych. Charakterystyczn cech kontroli parlamentarnej jest to, e instrumenty prawne

oraz procedury kontrolne mo na rozpatrywa w ró nych podzia ach lub te w ró nych uj ciach organizacyjno-prawnych.

Na gruncie Konstytucji RP kontrola parlamentarna rz du przybiera okre lony kszta torganizacyjny, który wpisuje si w p aszczyzn stosunków ustrojowych mi dzy parla-mentem a rz dem w systemie parlamentarnym. Z tego punktu widzenia mo na wyod-r bni trzy podstawowe p aszczyzny organizacyjne (obszary) realizacji kontroli parla-mentarnej w stosunku do rz du. S to: kontrola sejmowa wykonywana in pleno (przezca a izb ), kontrola wykonywana przez komisje parlamentarne (sejmowe i senackie) oraz kontrola sprawowana przez parlamentarzystów (pos ów i senatorów).

W mojej ocenie powy sza struktura organizacyjna wskazuje, e jest to organiza-cja kontroli parlamentarnej spe niaj ca przede wszystkim podstawowe kryteria jej konstrukcji konstytucyjnej — uporz dkowania dzia a kontrolnych parlamentu zgod-nie z podmiotowym wyodr bnieniem parlamentarnej kontroli w stosunku do Rady Ministrów oraz administracji rz dowej.

Szersze spojrzenie na przedstawion wy ej organizacj kontroli nad rz dem spra-wowanej przez parlament pozwala zauwa y inne jeszcze jej walory. Podzia p asz-czyznowy kontroli parlamentarnej uwzgl dnia bowiem ca okszta t konstytucyjnych, ustawowych i regulaminowych rodków prawnych i procedur kontrolnych formalnie przypisanych odpowiednio: Sejmowi, komisjom sejmowym, pos om oraz cz ciowoSenatowi i senatorom. Podzia ten uwzgl dnia wyodr bnienie podmiotowe i przed-miotowe kontroli parlamentarnej. Przyporz dkowanie kompetencji kontrolnych ró -nym parlamentarnym podmiotom sprawuj cym kontrol nad rz dem pozwala równiewydzieli je z szerokiego prawnego instrumentarium rodków kontroli, form kontro-li i procedur kontrolnych oraz odpowiednio te rodki kontrolne powi za z wewn trz-nym podzia em uprawnie kontrolnych parlamentu. Podzia kompetencji pomi dzy Sejm, komisje sejmowe oraz pos ów uwzgl dnia swego rodzaju specjalizacj kontro-li. Nie ulega bowiem w tpliwo ci, e niektóre wyodr bnione organizacyjnie p aszczy-zny kontroli s u do kontroli ca okszta tu dzia alno ci Rady Ministrów i ministrów, za inne s wykorzystywane tylko w celu kontroli poszczególnych podmiotów rz do-wych oraz poszczególnych aspektów dzia alno ci rz du.

Zarysowane wy ej wyodr bnienie rodzajowe rodków kontroli pozostaj cych do dyspozycji Sejmu, Senatu i ich organów wewn trznych oraz pos ów i senatorów, a tak e organizacyjnych p aszczyzn sprawowania kontroli parlamentarnej nad rz demwskazuje, e jest to kontrola bardzo rozbudowana pod wzgl dem organizacyjnym oraz



form prawnych jej realizacji w praktyce ustrojowej. Szczegó owa analiza zada kon-trolnych parlamentu oraz prawnych unormowa kompetencji poszczególnych pod-miotów parlamentarnych sprawuj cych kontrol jest zadaniem wykraczaj cym poza ramy tego opracowania. Rzeczowe i merytorycznie poprawne omówienie tych zagad-nie mo e by bowiem wykonane zasadniczo tylko w ramach odr bnych studiów po-wi conych analizie dzia alno ci kontrolnej Sejmu in corpore, komisji sejmowych

oraz poselskiej kontroli dzia alno ci Rady Ministrów i ministrów.

SUMMARY

of the article:Parliamentary Oversight over the Council of Ministers and Ministers under Poland’s Constitution

Parliamentary oversight of the executive has a well established tradition in the system of government. Its origins date back to the beginning of parliamentary history. In a democratic state, it is directly related to the legal and systemic guarantees of protection of the principles of a democratic state ruled by law. In our times, parliamentary oversight of the executive is con-sidered as basic element of parliamentary system of exercise of ruling powers, and constitutes part of systemic mechanisms by which the sovereign power of the Nation is accomplished.

In the political system of the Third Republic of Poland, 2 April 1997, parliamentary over-sight of the activities of the Council of Ministers provides one of the most important platforms of relations between parliament and the government. Article 95(2) of the Constitution confers the exercise of parliamentary oversight on the Sejm. By this oversight some attributes of “over-sight powers” of parliament are realised. It is indeed, the constitution which conferred on parlia-ment (most often on its both chambers — the Sejm and the Senate — the exercise of oversight of the activity of many other organs of the State; e.g. the Supreme Chamber of Control, the Na-tional Broadcasting Council, the Commissioner of Citizens Rights.

The oversight of the activities of the Council of Ministers exercised by the Sejm includes all areas of systemic activity of the government. It extends to actions undertaken by the Council of Ministers, ministers and the entire organisational system of government administration. The systemic nature and purpose of parliamentary oversight in relation to the government should be considered in close relation with elements of political construction of parliamentary government, particularly with the principle of political accountability of the Council of Ministers and its mem-bers to the Sejm.

Parliamentary oversight of the government exercised by the Sejm and, in a limited degree, by the Senate, is functionally aimed at political scrutiny of main directions of government policy. Its scope covers all areas of activity of the government and government administration. Under the parliamentary system of government, such oversight is treated as particularly important plat-form of exerting influence by parliament on the government.

A. OPINIE

I. W SPRAWIE PROJEKTU UCHWAŁY O POWOŁANIU KOMISJI ŚLEDCZEJ DO ZBADANIA ZARZUTU NIELEGALNEGO WYWIERANIA WPŁYWU

NA FUNKCJONARIUSZY PAŃSTWOWYCH

UCHWAŁA*SEJMU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

z dnia 11 stycznia 2008 r.o powołaniu Komisji Śledczej do zbadania sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Cen-tralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bez-pieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wy-miaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnie-nia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom, w okresie od

31 października 2005 roku do 16 listopada 2007 rokuW związku z pozostającymi w sferze zainteresowania Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i w zakresie wyznaczonym przez art. 95 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej:1) ujawnionymi przez środki masowego przekazu, w ramach realizowanej przez nie funkcji informacyjnej w społeczeństwie demokratycznym, wymagającymi wyjaśnie-

OPINIE, GLOSY, RECENZJE, NOTY, VARIA

* M.P. Nr 5, poz. 51.

Przegląd Sejmowy 3(86)/2008 Opinie176

nia przypadkami działalności Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Agencji Bezpie-czeństwa Wewnętrznego oraz Policji w zakresie czynności operacyjno-rozpoznaw-czych, poprzedzających wszczęcie postępowań karnych lub podejmowanych w ramach tych postępowań wobec posła na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej Beaty Sa-wickiej, członków Rady Ministrów: Andrzeja Leppera, Janusza Kaczmarka, Tomasza

Lipca i Komendanta Głównego Policji Konrada Kornatowskiego,

2) ujawnionymi przez środki masowego przekazu, w ramach realizowanej przez nie funkcji informacyjnej w społeczeństwie demokratycznym, przypadkami wskazujący-mi na możliwość nadużywania stosowania kontroli operacyjnej wobec Prezesa Rady Ministrów Kazimierza Marcinkiewicza oraz dziennikarzy: Wojciecha Czuchnowskie-go („Gazeta Wyborcza”) i Roberta Zielińskiego („Dziennik”), przez służby wymie-

nione w pkt 1,

3) ujawnionymi przez środki masowego przekazu, w ramach realizowanej przez nie funkcji informacyjnej w społeczeństwie demokratycznym, przypadkami działania podległych Ministrowi Sprawiedliwości — Prokuratorowi Generalnemu organów Pro-kuratury i poszczególnych prokuratorów, w sposób wskazujący na możliwość podpo-rządkowania celów postępowania karnego bieżącym interesom politycznym oraz oso-bistym członków Rady Ministrów, to jest sprawą kontrolowanego wręczenia korzyści majątkowej posłance Beacie Sawickiej, sprawą zatrzymania Ministra Sportu Toma-sza Lipca i członków władz Centralnego Ośrodka Sportu, sprawą domniemanego nie-legalnego wywierania wpływu na prokuratorów prowadzących postępowanie w spra-wie rzekomej odpowiedzialności lekarzy za śmierć ojca Ministra Sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry, sprawą rzekomego przecieku w sprawie tzw. afery gruntowej i roli w tej sprawie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Janusza Kaczmarka oraz

Komendanta Głównego Policji Konrada Kornatowskiego,

4) ujawnionymi przez środki masowego przekazu, w ramach realizowanej przez nie funkcji informacyjnej w społeczeństwie demokratycznym, faktami wskazującymi na możliwość niszczenia dowodów świadczących o nadużywaniu przez służby wymie-nione w pkt 1 stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych, w tym o stosowa-niu przez te służby tzw. zakupu kontrolowanego, prowokacji, wytwarzania i posługi-wania się dokumentami legalizacyjnymi oraz kontroli operacyjnej stosowanej w przypadkach niecierpiących zwłoki przed uzyskaniem zarządzenia kontroli przez sąd, w tym stosowaniu kontroli operacyjnej wobec osób niebędących osobami podej-

rzewanymi o popełnienie czynów zabronionych,

które to zdarzenia, wedle relacji środków masowego przekazu oraz materiałów Ko-misji do Spraw Służb Specjalnych ujawnionych podczas tajnego posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej V Kadencji, miały mieć miejsce w okresie sprawowania funkcji Prezesa Rady Ministrów przez Kazimierza Marcinkiewicza oraz Jarosława Kaczyńskiego, to jest w okresie od dnia 31 października 2005 roku do dnia 16 listo-

pada 2007 roku,

177

w związku z dostrzeżoną przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej możliwością przekro-czenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków ustawowych przy podejmowaniu działań wobec lub z udziałem wymienionych powyżej osób, w sposób zagrażający za-sadzie działania organów Państwa w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz zasadzie zaufania do organów Państwa, które to zasady są fi larami demokratycznego

państwa prawnego,

w granicach, w jakich Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawa z dnia 21 stycznia 1999 roku o sejmowej komisji śledczej (Dz.U. Nr 35, poz. 321 oraz z 2005 r. Nr 122, poz. 1023) pozwalają na sprawowanie przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej

kontroli parlamentarnej, Sejm Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, co następuje:

Art. 1.Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 111 Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-skiej oraz art. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 roku o sejmowej komisji śledczej, po-wołuje Komisję Śledczą, zwaną dalej „Komisją”, do zbadania sprawy zarzutu nielegal-nego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w or-ganach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub nie-dopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami ope-racyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom, w okresie od

31 października 2005 roku do 16 listopada 2007 roku.

Art. 2.Celem działania Komisji jest:

1) ustalenie, czy postępowania karne, których stroną lub innym uczestnikiem byli członkowie Rady Ministrów, posłowie na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dzienni-karze, w okresie od 31 października 2005 roku do 16 listopada 2007 roku, zostały wszczęte lub były prowadzone wskutek nielegalnego wpływu członków Rady Mini-strów, w szczególności Prezesa Rady Ministrów, Ministra Sprawiedliwości – Proku-ratora Generalnego, Ministra Koordynatora Służb Specjalnych, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a także Komendanta Głównego Policji, Szefa Central-nego Biura Antykorupcyjnego lub Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na czynności funkcjonariuszy Policji lub Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Cen-tralnego Biura Antykorupcyjnego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach

wymiaru sprawiedliwości,

2) ustalenie, czy w toku postępowań karnych prowadzonych z udziałem lub przeciw-ko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dzienni-karzom, w okresie od 31 października 2005 roku do 16 listopada 2007 roku, były po-

W sprawie projektu uchwały o powołaniu komisji śledczej do zbadania zarzutu nielegalnego wywierania...


dejmowane decyzje lub czynności procesowe wskutek nielegalnego wpływu członków Rady Ministrów, w szczególności Prezesa Rady Ministrów, Ministra Sprawiedliwo-ści – Prokuratora Generalnego, Ministra Koordynatora Służb Specjalnych, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjne-go i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na czynności funkcjonariuszy Po-licji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego,

prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości,

3) ustalenie, czy, w okresie od 31 października 2005 roku do 16 listopada 2007 roku, przy podejmowaniu decyzji lub dokonywaniu czynności procesowych, o których mowa w pkt 2, a także w sprawach, w których nie wszczęto postępowania karnego, miały miejsce przypadki naruszenia lub nadużycia podstaw stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych, w tym kontroli operacyjnej, również wobec osób niebę-dących osobami podejrzanymi o popełnienie czynów zabronionych, a także ustalenie czy miały miejsce przypadki niszczenia dowodów naruszenia lub nadużycia podstaw stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz przypadki ujawniania tajem-nicy państwowej lub służbowej przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendan-

ta Głównego Policji lub na ich polecenie,

4) ustalenie tożsamości osób, które bezpośrednio lub pośrednio uczestniczyły w wy-wieraniu ewentualnych nielegalnych wpływów na decyzje lub czynności w sprawach, o których mowa w pkt 1–3 oraz wyjaśnienie okoliczności, które sprzyjały wywiera-niu takich wpływów, a także ustalenie ewentualnych korzyści, które te osoby osiągnę-

ły lub zamierzały osiągnąć.

Art. 3.Do zakresu działania Komisji należy:

1) zbadanie okoliczności faktycznych podjęcia lub prowadzenia przez Centralne Biu-ro Antykorupcyjne, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Policję i Prokuraturę czynności operacyjno-rozpoznawczych i czynności procesowych w ramach postępo-

wań karnych w sprawach, o których mowa w art. 2 pkt 1–3, to jest:a) okoliczności wszczęcia tych postępowań karnych,

b) okoliczności stosowania w tych postępowaniach czynności operacyjno-rozpo-znawczych, w tym kontroli operacyjnej, prowokacji, tzw. zakupu kontrolowanego

oraz wytwarzania i posługiwania się dokumentami legalizacyjnymi,c) ewentualnego bezpośredniego lub pośredniego wywierania nielegalnego wpływu przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji w tych po-

stępowaniach karnych,d) wpływu działań, o których mowa w lit. c), na prowadzenie tych postępowań kar-

nych oraz stosowanie w tych postępowaniach środków przymusu,

179

e) okoliczności ewentualnego ujawnienia tajemnicy państwowej lub służbowej przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agen-cji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji lub na ich polece-

nie w tych postępowaniach karnych;

2) zbadanie okoliczności faktycznych stosowania czynności operacyjno-rozpoznaw-czych wobec osób niebędących osobami podejrzanymi, to jest:

a) stosowania kontroli operacyjnej, w tym stosowanej w przypadkach niecierpiących zwłoki, przed uzyskaniem zarządzenia kontroli przez sąd, a także stosowania prowo-kacji, tzw. zakupu kontrolowanego oraz wytwarzania i posługiwania się dokumenta-

mi legalizacyjnymi,b) ewentualnego bezpośredniego lub pośredniego wywierania nielegalnego wpływu przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji w celu zasto-

sowania czynności operacyjno-rozpoznawczych;

3) zbadanie okoliczności faktycznych ewentualnego niszczenia dowodów świadczą-cych o nadużywaniu stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych przez Agen-

cję Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Centralne Biuro Antykorupcyjne.

Art. 4.W skład Komisji wchodzi 7 członków.

Art. 5.Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Marszałek Sejmu: B. Komorowski

1*

W dniu 28 listopada 2007 r. przekazany został do Biura Analiz Sejmowych — z prośbą o przedstawienie opinii — projekt uchwały Sejmu (określony jako projekt wstępny) „o powołaniu Komisji Śledczej do zbadania zarzutu nielegalnego wywiera-nia nacisków przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Sze-fa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa We-wnętrznego, w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w or-ganach wymiaru sprawiedliwości”. Należy jednak podkreślić, że z uwagi na nadzwy-

* Opinia została napisana 30 listopada 2007 r. (przyp. red.).

Andrzej Szmyt, W sprawie projektu uchwały o powołaniu komisji śledczej do zbadania zarzutu...


czaj krótki termin wykonania zlecenia, uwagi poniższe pretendować mogą jedynie do miana wstępnych, o charakterze tylko sygnalizacyjnym.

Przedłożony projekt jest tekstem obszernym, zawierającym — poza długim i mało czytelnym tytułem — preambułę (około 2 stron), część artykułowaną (art. 1–6, oko-ło 3,5 strony) oraz uzasadnienie (około 5 stron). W razie uchwalenia tego projektu, podjęta uchwała byłaby opublikowana w Dzienniku Urzędowym „Monitor Polski” zgodnie z przyjętymi zasadami, a więc bez tekstu uzasadnienia. Zwracam na tę oczy-wistą okoliczność uwagę, bowiem być może właśnie ona skłoniła autorów projektu uchwały do opatrzenia jej wspomnianą preambułą, która — jako integralna część aktu, znajdująca się po nazwie i tytule aktu — byłaby również opublikowana, tak jak część „artykułowana” uchwały. Budzi to jednak zastrzeżenia zarówno natury ogólnej, jak i w odniesieniu do tej konkretnej uchwały.

Po pierwsze, preambuły w praktyce stosowane są nadzwyczaj rzadko, w niektó-rych tylko konstytucjach, a jeszcze rzadziej w ustawodawstwie zwykłym, nie funk-cjonują zaś w aktach o jeszcze niższej mocy. Mają styl dość ceremonialny, najczęściej wskazują motywy i funkcje wydawanego aktu, objaśniają aksjologię. Obowiązujące w Polsce Zasady techniki prawodawczej (załącznik do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. — Dz.U. Nr 199, poz. 908) nawet w odniesie-niu do ustaw (§ 11) stwierdzają, że nie zamieszcza się w nich wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upo-mnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Reguła ta stosowana jest także odpo-wiednio do innych aktów normatywnych, w tym też uchwalanych przez inne podmio-ty. Z takim charakterem preambuły związane są zasadnicze wątpliwości, tak w nauce prawa, jak i w orzecznictwie, co do jej normatywności (charakteru wiążącego czy też tylko charakteru pomocniczego przy wykładni i stosowaniu aktu).

Można wprawdzie dyskutować, czy uchwała Sejmu w sprawie powołania (jakiej-kolwiek) komisji śledczej jest aktem normatywnym i czy w związku z tym odnoszą się do niej powyższe uwagi o preambule aktu, ale nie można nie dostrzegać w tej mie-rze pozytywnego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, jakie zajął on przy okazji uchwały Sejmu z dnia 24 marca 2006 r. w sprawie powołania komisji śledczej do zba-dania — skrótowo ujmując — tzw. sektora bankowego, wydając wyrok w dniu 22 września 2006 r. (sprawa o sygn. akt U 4/06). Wątpliwości w sprawie preambuły przy uchwale sejmowej o powołaniu komisji śledczej mogłyby takiej uchwale — wbrew intencjom jej projektodawców — „zaszkodzić” przy ustalaniu zakresu jej wią-żących postanowień. Zamieszczenie preambuły w projekcie uchwały Sejmu o powo-łaniu komisji śledczej może tłumaczyć się też nie dość precyzyjnym odróżnieniem w praktyce faktu, że w trybie przewidzianym dla uchwał Sejm może podejmować tak-że rezolucje, deklaracje, apele i oświadczenia (art. 69 regulaminu Sejmu z 1992 r. — M.P. z 2002 r. Nr 23, poz. 398, z późn. zm.), które to rodzaje uchwał mają generalnie odmienny charakter niż uchwała o powołaniu komisji śledczej, ale w pewnych aspek-tach przypominają preambułę.

181

Po drugie, osobna wątpliwość musi być zgłoszona na tle konkretnego, analizowa-nego projektu uchwały o powołaniu proponowanej komisji śledczej. W preambule tej uchwały — poza warstwą słowną, dotyczącą różnych aspektów treści przekazywa-nych czytelnikowi — znajdujemy „skonkretyzowane” wskazanie niektórych przypad-ków działalności określonych organów, gdzie „przedmiotem lub celem” stali się — poprzez wymienienie z imienia i nazwiska — Barbara Blida, Beata Sawicka, Andrzeja Lepper, Janusz Kaczmarek, Tomasz Lipiec, Kazimierz Marcinkiewicz, Kon-rad Kornatowski, ale także poprzez określenie kategorialne — dziennikarze i polity-cy partii opozycyjnych, członkowie władz Centralnego Ośrodka Sportu, lekarze rze-komo odpowiedzialni za śmierć ojca ministra sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry. Na ten sposób indywidualizowania sprawy — poprzez formuły zawarte w preambule uchwały — zwracam uwagę dlatego, że takiego skonkretyzowania nie znajdujemy na-stępnie w części artykułowanej uchwały, gdzie wskazując cel (art. 2) i zakres działa-nia (art. 3) komisji śledczej nie określa się owych — wymienionych w preambule — przypadków. Ta zupełnie inna metoda ujęcia sprawy w preambule niż w części artykułowanej sprawia, że zwłaszcza przy zakwestionowaniu wiążącego charakteru preambuły nie będzie z części artykułowanej aktu wynikało jakiekolwiek wskazanie wyraźnego przypadku.

Różnica, o której piszę w relacjach preambuły i części artykułowanej uchwały, jest równie widoczna przy porównaniu wspomnianej części artykułowej aktu i uza-sadnienia. W uzasadnieniu uchwały znajdujemy ponownie — jak w preambule — wskazanie (określenie) konkretnych przypadków, ale w odniesieniu do uzasadnienia przynajmniej z założenia wiemy, że nie stanie się ono częścią uchwalonej i opubliko-wanej uchwały. Poza przypadkami skonkretyzowanymi poprzez podanie imion i na-zwisk osób, w porównaniu z preambułą znajdujemy w uzasadnieniu uchwały dopo-wiedzenie, że wspomniani wcześniej kategorialnie dziennikarze są z „Gazety Wyborczej” i dziennika „Dziennik. Polska. Europa. Świat”, a w przypadku dotyczą-cym śmierci ojca ministra sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry chodzi także — poza lekarzami — o prokuratorów prowadzących postępowanie, na których decyzje usiło-wano wpływać. W takim charakterze znajdujemy w uzasadnieniu projektu także wzmiankę o „zbuntowanych” dziesięciu prokuratorach Prokuratury Okręgowej w Warszawie oraz zleceniu zebrania wszystkich przypadków przestępstw związanych z mafi ą węglową i przeanalizowania ich pod kątem ewentualnych związków Barbary Blidy z grupami przestępczymi. Jeśli więc pominąć preambułę i uzasadnienie, to ża-den z przywołanych przypadków nie zostaje konkretnie wskazany w części artykuło-wanej uchwały. W tej sytuacji wydaje się, że uzasadniony mógłby być zarzut co do „nieokreśloności sprawy”, jaką miałaby się zajmować komisja śledcza. Do tego wąt-ku w innym kontekście powrócę poniżej.

Część artykułowana projektu uchwały odbiega swą koncepcją i formą od przyj-mowanych dotychczas uchwał Sejmu w tego rodzaju sprawach. Zawiera 6 artykułów, gdzie art. 1 ustanawia (powołuje) komisję śledczą, art. 2 określa cele działania komi-sji śledczej, art. 3 określa zakres jej działania, art. 4 wyznacza liczebność komisji



(7 członków), art. 5 zawiera w kilku ustępach reguły, które w intencjach autorów pro-jektu być może miałyby stanowić określenie szczegółowych zasad działania komisji, a art. 6 stanowi o wejściu w życie uchwały.

Na marginesie uwag techniczno-legislacyjnych należałoby zauważyć, że nie jest poprawne przywoływanie podstaw prawnych (przepisów Konstytucji RP i ustawy o sejmowej komisji śledczej z 1999 r.) wewnątrz poszczególnych artykułów uchwały Sejmu, a tak jest w jej art. 1 i art. 3. Ponadto nazwa powoływanej komisji śledczej, wskazana w tytule uchwały, różni się od nazwy — jeszcze bardziej rozbudowanej — tej komisji, ustanowionej w art. 1 uchwały (od wyrazów „do zbadania sprawy...” do wyrazów „zwaną dalej Komisją Śledczą”).

W rozumieniu art. 2 projektu uchwały celem działania komisji śledczej jest doko-nanie ustaleń zgrupowanych w 5 punktach. Dla zobrazowania przytoczę dosłownie brzmienie przepisu z pkt 1: „ustalenie, czy postępowania karne prowadzone z udzia-łem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Pol-skiej, dziennikarzom i działaczom opozycyjnym, w okresie od 31 października 2005 roku do 16 listopada 2007 roku, zostały wszczęte lub były prowadzone wskutek nie-legalnego nacisku członków Rady Ministrów, w szczególności Prezesa Rady Mini-strów, Ministra Sprawiedliwości — Prokuratora Generalnego, Ministra Koordynato-ra Służb Specjalnych, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a także Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego lub Sze-fa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji lub Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości”. W art. 2 pkt 2 cho-dzi o ustalenie, czy w toku postępowań karnych (jak w pkt 1) były podejmowane de-cyzje lub czynności procesowe wskutek nielegalnego nacisku wskazanych organów (jak w pkt 1) na funkcjonariuszy wymienionych organów (jak w pkt 1 in fi ne). W art. 2 pkt 3 celem jest ustalenie, czy przy podejmowaniu decyzji lub dokonywaniu czynno-ści procesowych, o których mowa w art. 2 pkt 2 uchwały, miały miejsce przypadki naruszenia lub nadużycia prawnych podstaw i zasad stosowania czynności operacyj-no-rozpoznawczych, w tym kontroli operacyjnej w ramach tzw. „podsłuchu pięcio-dniowego”, również wobec osób niebędących osobami podejrzanymi o popełnienie czynów zabronionych, a także ustalenie, czy były przypadki niszczenia dowodów nad-użycia stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych. W art. 2 pkt 4–5 założo-nym celem jest ustalenie — w sprawach, o których mowa w art. 2 pkt 1 i 2 uchwały — tożsamości osób, które bezpośrednio lub pośrednio uczestniczyły w wywieraniu nielegalnych nacisków; okoliczności, które sprzyjały tym naciskom; korzyści mająt-kowych lub osobistych, które te osoby osiągnęły lub zamierzały osiągnąć; tożsamo-ści osób, które bezpośrednio lub pośrednio podlegały nielegalnym naciskom; korzy-ści majątkowych lub osobistych, jakie także i te osoby osiągnęły lub zamierzały osiągnąć. W szczególności więc widać, że w powyższych przepisach (art. 2 pkt 1–5) jako cele wskazano poczynienie pewnych ustaleń w sprawach postępowań karnych,

183

prowadzonych czynności operacyjno-rozpoznawczych, które to jednak sprawy nie zo-stały wskazane w sposób zindywidualizowany (skonkretyzowany).

W analogiczny sposób projekt uchwały określa w art. 3 zakres działania komisji śledczej, ujmując go w dwa rozbudowane punkty w sprawie „zbadania okoliczności faktycznych”:

1) podjęcia i prowadzenia przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, Agencję Bezpie-czeństwa Wewnętrznego, Policję i prokuraturę czynności operacyjno-rozpoznawczych i czynności procesowych w ramach postępowań karnych „w sprawach, o których mowa w art. 2 pkt 1 i 2 niniejszej uchwały” (tu następuje wyliczenie „podlegających zbadaniu” tychże „okoliczności faktycznych”);

2) stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych wobec dziennikarzy i dzia-łaczy opozycyjnych (tu także następuje wyliczenie dotyczące podsłuchów, dokumen-tów legalizacyjnych, zakupu kontrolowanego i prowokacji, niszczenia dowodów nad-używania technik operacyjnych, interwencji wymienionych organów państwowych w celu zastosowania tych technik).

Tak skonstruowany zakres działania komisji śledczej również nie daje odpowie-dzi na pytanie o sprawy (wskazane, jednostkowo skonkretyzowane przypadki). Na marginesie dodajmy, że w świetle uzasadnienia projektu do organów „podejrzanych” zaliczyć należałoby także prokuratorów krajowych.

W zasadzie w tym miejscu byłoby właściwe przypomnieć tak ustalenia nauki, jak i Trybunału Konstytucyjnego na temat sposobu rozumienia pojęcia „określoności” sprawy podlegającej badaniu, ale z uwagi na sygnalizacyjny charakter niniejszych uwag ważniejsze wydaje się jedynie wyrażenie poglądu, iż przepisy art. 2 i 3 projek-tu uchwały wymogów tych nie spełniają. Bardzo swoistym dookreśleniem — być może — miałaby być preambuła uchwały i uzasadnienie, ale o zastrzeżeniach i wąt-pliwościach wobec tych części projektu już wspominałem. Nawet jednak i na ich gruncie trudno byłoby za sprawę uznać de facto cały ich katalog, a i to niezamknięty, prowadzący do konkluzji raczej o nieokreśloności sprawy. Można dodać, że w uza-sadnieniu projektu wręcz podkreśla się niespotykaną w polskiej demokracji liczbę po-stępowań, w które zaangażowani byli wysocy rangą funkcjonariusze państwowi i sze-fowie służb.

Zupełnym ewenementem na tle dotychczasowej praktyki podejmowania uchwał o powołaniu komisji śledczych jest art. 5 projektowanej uchwały. Po pierwsze, prze-pis stanowi, że komisja śledcza jest związana celami wskazanymi w art. 2 uchwały i nie jest uprawniona samodzielnie rozszerzać ani ograniczać swego zakresu działa-nia, a także nie może dokonywać ocen zgodności z prawem orzeczeń sądowych (ust. 1). Po drugie, w razie wątpliwości co do kompetencji (zapewne miało być „wła-ściwości”) komisji śledczej do prowadzenia postępowania co do określonych zdarzeń i okoliczności, kompetencji („właściwości”? — A.S.) komisji śledczej nie domniemy-wa się (ust. 2). Po trzecie, komisja śledcza nie prowadzi samodzielnie analiz ani prac studyjnych; nie bada spraw, o jakich mowa w art. 1 uchwały, w zakresie, w jakim mogą one być przedmiotem badania przez stałe komisje Sejmu, w szczególności Ko-



misję do Spraw Służb Specjalnych oraz Komisję Sprawiedliwości i Praw Człowieka, co nie ma wykluczać możliwości odbywania wspólnych posiedzeń komisji śledczej oraz wymienionych komisji (ust. 3).

Przytoczone treści art. 5 projektu uchwały stanowią reguły będące powtórzeniem przepisu ustawy lub oczywistymi (podstawowymi) konsekwencjami obowiązujących przepisów ustawowych i ustaleń powszechnie obowiązujących wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a w konkretnej sytuacji o tyle na ogół pustymi, że ich stosowanie po-zostanie w rękach samej komisji. Zwłaszcza też nie wydaje się, by przepis art. 5 ust. 3 nadawał się do racjonalnego wykonania, skoro przepisy art. 2 i 3 projektu uchwały ja-sno nie wyznaczają ani sprawy podlegającej zbadaniu, ani jej dostatecznej określoności. Nie dość więc podkreślania, że określoność sprawy, rozumiana jako identyfi kacja i in-dywidualizacja problemu prawnego jest przesłanką konstytucyjności działania komisji śledczej. Przedmiot działania komisji musi być wyodrębniony i sprecyzowany, sformu-łowania uchwały sejmowej nie mogą — zamiast wprost wskazać określoną sprawę — odsyłać do sytuacji, których treścią jest wielość zdarzeń, procesów, decyzji, czynności; w innym przypadku działania komisji śledczej przeistaczałyby się w swoisty monitoring związany z badaniem zdarzeń, których indywidualizacja nie uzewnętrzniła się na etapie poprzedzającym przyjęcie stosownej uchwały sejmowej o powołaniu komisji śledczej.

Wydaje się w konsekwencji powyższych uwag, że treść i forma proponowanego projektu nie odpowiadają wymogom uchwały Sejmu o powołaniu komisji śledczej.

Andrzej Szmyt

2*

1. Przedmiot opiniiPrzedmiotem opinii jest ocena prawna wniesionego przez grupę posłów Platfor-

my Obywatelskiej w dniu 12 grudnia 2007 r. projektu uchwały o powołaniu Komisji Śledczej do zbadania sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez człon-ków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa CBA oraz Szefa ABW na funkcjonariuszy Policji, CBA oraz ABW, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w or-ganach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków. Opiniowany projekt uchwały stanowi trzecią wersję pro-jektu przedstawianego przez wnioskodawców. Opinię na temat pierwszego projektu sporządził Andrzej Szmyt w dniu 30 listopada 2007 r. (BAS-WAUiP-321/07), opinia na temat drugiego wariantu (projekt z dnia 30 listopada br.) przedstawiona została przez autora niniejszej opinii w dniu 5 grudnia 2007 r. (BAS-WAUIP-246/07). Róż-nice między projektem uchwały przedłożonym w dniu 12 grudnia 2007 r. a projektem z dnia 30 listopada 2007 r. nie unieważniają głównych tez opinii z dnia 5 grudnia br.

* Opinia został napisana 14 grudnia 2007 r. (przyp. red.).

185

Prezentowana niżej ocena prawna projektu odwołuje się tym samym do przedstawio-nej wówczas analizy.

2. Struktura legislacyjna projektuAnalizę projektu poprzedzać musi ocena jego struktury formalnej. Proponowana

przez wnioskodawców konstrukcja obejmuje preambułę oraz pięć artykułów. Rozbu-dowana preambuła wskazuje na zdarzenia, które stały się inspiracją do powołania ko-misji śledczej. Przepis art. 2 określa cele działania komisji śledczej, zaś art. 3 identy-fi kuje jej zakres działania. Pozostałe przepisy kreują komisję śledczą o określonej nazwie (art. 1), określają jej liczbę członków (art. 4) oraz wskazują dzień wejścia w życie uchwały (art. 5).

Lektura preambuły oraz przepisów określających cele i zakres działania komisji śledczej rodzi wątpliwości co do poprawności przyjętej przez wnioskodawców for-muły. Teoretyczny aspekt tych kontrowersji wiąże się z treścią art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej (Dz.U. Nr 35, poz. 321, z późn. zm.), który wskazuje, jakie elementy tworzą uchwałę o powołaniu komisji śledczej. Zgodnie z jego brzmieniem „uchwała o powołaniu komisji określa zakres jej działa-nia; może ona również określać szczegółowe zasady działania komisji oraz termin zło-żenia przez nią sprawozdania”. Zakres badanej sprawy wyznaczany jest więc przez tę część uchwały Sejmu, która określa zakres działania komisji. Funkcję taką pełnić za-tem będą te przepisy uchwały, które określają zakres działania powołanej komisji. Cy-towany przepis nie wspomina o możliwości formułowania w uchwale preambuły bądź też przepisów identyfi kujących cele działania komisji niezależnie od jej zakresu dzia-łania. Zakres działania komisji, o którym mowa w art. 2 ust. 3, wyznaczać ma spra-wę objętą śledztwem sejmowym. Powyższy pogląd uzasadnia również brzmienie art. 7 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym komisja związana jest „zakresem przedmioto-wym określonym w uchwale o jej powołaniu”. Mimo braku precyzji pojęciowej, któ-rej wyrazem jest brak konsekwencji terminologicznej, uznać należy, że „zakres dzia-łania komisji” (art. 2 ust. 3) jest tożsamy z „zakresem przedmiotowym określonym w uchwale o jej powołaniu” (art. 7 ust. 1), a oba te pojęcia mają charakter synonimicz-ny i wyznaczają zakres badanej „sprawy”.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt U 4/06, stwierdził, że „konieczne jest wyraźne określenie nie tylko zakresu (przedmiotu) dzia-łania komisji śledczej, ale również jednoznacznie wyraźne określenie sprawy, która ma być przedmiotem śledczych działań komisji. Podjęcie jakichkolwiek działań śled-czych poprzedzone musi być ustaleniem celu, którego realizacji działania te mają słu-żyć. Identyfi kacja podmiotów oraz przedmiotu, którymi ma się zajmować komisja śledcza, jest warunkiem sine qua non precyzyjnego ustalenia problemów, które komi-sja ma rozwiązać, bądź podjąć dla stwierdzenia potrzeby ich rozwiązania”.

Stwierdzenie Trybunału rozumieć należy jednak w kontekście terminologii usta-wowej. Chodzi zatem nie tyle o wyodrębnianie w uchwale oddzielnych jednostek re-dakcyjnych wskazujących na cele i zakres działania, co raczej taki sposób sformuło-

Wojciech Odrowąż-Sypniewski, W sprawie projektu uchwały o powołaniu komisji śledczej do zbadania...


wania zakresu przedmiotowego, który precyzyjnie wyznacza granice sprawy powierzonej komisji. Stanowisko takie potwierdza inny fragment cytowanego wyro-ku, w którym Trybunał zauważa, że „zakres działania komisji śledczej” stanowi „pod-stawę do zrekonstruowania powierzonej jej «sprawy»”.

Postulat konstruowania projektu w sposób, który nawiązywałby do terminologii ustawowej, ma w analizowanym przypadku nie tylko wymiar teoretyczny. Rekon-strukcja sprawy (zakresu działania) objętej w projekcie śledztwem sejmowym wyma-ga dekodowania obszaru badań komisji z preambuły oraz przepisów określających „cele” i „zakres działania” komisji. W praktyce wyznaczenie zakresu przedmiotowe-go prac komisji prowadzi do niejednoznacznych wniosków (omówionych niżej).

3. Przedmiot działania komisji śledczej w ujęciu wnioskodawcówWnioskodawcy stwierdzają w uzasadnieniu projektu, że „przekazy medialne”

oraz ustalenia Komisji do Spraw Służb Specjalnych Sejmu V kadencji nasuwają „uza-sadnione wątpliwości, czy w okresie od dnia zaprzysiężenia Gabinetu Premiera Ka-zimierza Marcinkiewicza do dnia zaprzysiężenia Rządu Premiera Donalda Tuska, służby specjalne oraz prokuratura nie były instrumentalnie wykorzystywane przez funkcjonariuszy publicznych, w tym członków Rady Ministrów do realizacji celów osobistych i politycznych” (uzasadnienie, s. 6 projektu). Ich zdaniem, „istnieje szereg przesłanek, które uzasadniają prawdopodobieństwo zarzutów dotyczących nadużywa-nia przez Szefów ABW i CBA — również za wiedzą Prokuratura Generalnego — uprawnień w zakresie stosowania kontroli operacyjnej oraz w zakresie prowadzenia działań w trybie art. 19 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Szereg za-strzeżeń dotyczy również bezprawnego ujawniania przez służby i prokuraturę wybra-nych materiałów niejawnych w celu ich wykorzystywania do bezpośredniego wpły-wania na opinię publiczną. [...]

Sposób zainicjowania, prowadzenia, a następnie medialnego wykorzystywania fragmentarycznych ustaleń z postępowań karnych, uzasadnia podejrzenie usiłowania bezprawnego wpływania na demokratyczne i niezależne instytucje państwa prawne-go, w celu osiągnięcia korzyści osobistych, w tym także politycznych. Powstały tak-że wątpliwości, w płaszczyźnie legalności stosowania przez służby specjalne różnych technik operacyjnych. […] Wątpliwości te dotyczą zarzutów legalności stosowania kontroli operacyjnej (podsłuch), przekraczania ustawowo dozwolonych granic prowo-kacji w ramach czynności kontrolowanego wręczania korzyści majątkowych, przekra-czania ustawowo dozwolonych granic w zakresie stosowania dokumentów legaliza-cyjnych, ujawniania informacji stanowiących tajemnicę państwową, oraz prowadzenia czynności procesowych wobec osób, co do których służby i prokuratura nie posiada-ły wystarczających informacji uzasadniających podejmowanie czynności i technik operacyjno-rozpoznawczych. Równocześnie wątpliwości dotyczą zasadności i legal-ności podejmowania czynności procesowych, w kontekście bezprawnego wpływania na decyzje procesowe podejmowanie przez prokuratorów, w sprawach bezpośrednio dotyczących członków Rady Ministrów”.

187

Wymienione wyżej podejrzenia wiążą się z „wątpliwymi prawnie działaniami” w sprawach dotyczących:

„1. czynności podejmowanych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne i Prokura-turę w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie podejrzenia korupcji w Ministerstwie Rolnictwa i rzekomego przecieku, z udziałem Wicepremiera, Mini-stra Rolnictwa Andrzeja Leppera, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Ja-nusza Kaczmarka, Komendanta Głównego Policji Konrada Kornatowskiego;

2. czynności podejmowanych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne i Prokura-turę w sprawie podejrzenia korupcji przy nabywaniu nieruchomości na Helu z udzia-łem posłanki na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej Beaty Sawickiej;

3. czynności podejmowanych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne i Prokura-turę w sprawie podejrzenia korupcji w Ministerstwie Sportu oraz Centralnym Ośrod-ku Sportu z udziałem Ministra Sportu Tomasza Lipca;

4. czynności podejmowanych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Prokuraturę w zakresie stosowania kontroli operacyjnej wobec Premiera Kazimie-rza Marcinkiewicza;

5. czynności podejmowanych przez Policję, w tym Centralne Biuro Śledcze w za-kresie stosowania kontroli operacyjnej wobec dziennikarzy «Gazety Wyborczej» i «Dziennik Polska Europa Świat»;

6. czynności podejmowanych przez Prokuraturę w zakresie ujawnionego rzeko-mego usiłowania wpływania na decyzje prokuratorów prowadzących postępowanie w sprawie ustalenia odpowiedzialności karnej lekarzy za śmierć ojca Ministra Spra-wiedliwości — Prokuratora Generalnego Zbigniewa Zbiory” (uzasadnienie, s. 7).

Zgodnie z intencją wnioskodawców wyrażoną w uzasadnieniu projektu, przed-miotem sprawy objętej śledztwem sejmowym miałyby być różnego rodzaju nieprawi-dłowości w ramach wielu różnych postępowań karnych toczących się w sprawach wy-mienionych w preambule, które to nieprawidłowości były skutkiem nielegalnego wpływu członków Rady Ministrów, komendanta głównego Policji, szefa CBA oraz szefa ABW na funkcjonariuszy tych służb, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości. Oznacza to, że sprawą powierzoną komisji śledczej miałaby być prawidłowość działania organów prowadzących wskazane w uchwale postępowania karne w zakresie, w jakim ewentualne uchybienia i niepra-widłowości były skutkiem nielegalnego wpływu wymienionych wyżej funkcjonariu-szy państwa.

4. Zakres działania komisji a konstytucyjny wymóg określoności sprawy Uchwała Sejmu powołująca komisję śledczą jest aktem prawnym, który podlega

zasadom wykładni powszechnie stosowanym przy interpretacji aktów prawnych. Re-konstrukcja zakresu działania komisji śledczej powoływanej w omawianym projek-cie uchwały prowadzi do wniosku, że zakres ten obejmuje:

1) zbadanie okoliczności faktycznych podjęcia lub prowadzenia przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Policję i prokuratu-



rę czynności operacyjno-rozpoznawczych i czynności procesowych w ramach postę-powań karnych w sprawach, o których mowa w art. 2 pkt 1–3 projektu uchwały (w art. 2 pkt 1–3 mowa jest o „postępowaniach karnych, których organem, stroną lub innym uczestnikiem byli członkowie Rady Ministrów, posłowie na Sejm Rzeczypo-spolitej Polskiej i dziennikarze, w okresie od 31 października 2005 roku do 16 listo-pada 2007 roku”);

2) zbadanie okoliczności faktycznych stosowania czynności operacyjno-rozpo-znawczych wobec osób niebędących osobami podejrzanymi;

3) zbadanie okoliczności faktycznych ewentualnego niszczenia dowodów świad-czących o nadużywaniu stosowania technik operacyjnych przez Agencję Bezpieczeń-stwa Wewnętrznego i Centrale Biuro Antykorupcyjne.

Porównanie treści preambuły oraz brzmienia art. 2 i 3 projektu rodzi wątpliwość, czy zakres działania komisji miałby obejmować wszystkie postępowania karne, „któ-rych organem, stroną lub innym uczestnikiem byli członkowie Rady Ministrów, po-słowie na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarze, w okresie od 31 październi-ka 2005 roku do 16 listopada 2007 roku”, czy też wyłącznie te postępowania, które wymienione zostały w preambule. Treść art. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 2 wskazuje, że przedmiot prac komisji miałby obejmować zbadanie wszystkich postępowań karnych toczących się z udziałem członków Rady Ministrów, posłów na Sejm V kadencji lub dziennikarzy. Zważywszy, że Komisja Regulaminowa i Spraw Poselskich V kadencji Sejmu rozpatrywała kilkanaście wniosków prokuratury o uchylenie immunitetu po-selskiego, zaś liczba postępowań karnych toczących się w Polsce w okresie od 31 paź-dziernika 2005 r. do 16 listopada 2007 r. z udziałem osób wykonujących zawód dzien-nikarza jest zapewne dość duża, oznaczałoby to powierzenie komisji zbadania dużej liczby, niezwiązanych ze sobą w żaden sposób, postępowań karnych.

Treść uzasadnienia mogłaby jednak wskazywać, że chodzi o zbadanie tych postę-powań, które wymienione zostały w preambule. Interpretacja taka w kontekście pro-ponowanej przez wnioskodawców konstrukcji legislacyjnej projektu rodzi wątpli-wość, czy chodzi wyłącznie o te postępowania, które zostały wskazane w preambule, czy też w szczególności o tam wymienione, gdyby zaś w trakcie prac komisji okaza-ło się, że również w innych postępowaniach karnych toczących się z udziałem człon-ków Rady Ministrów, posłów i dziennikarzy wywierane były „nielegalne naciski”, to także one mogłyby być objęte zakresem działań śledczych. Treść preambuły może być wszak odczytywana w sposób zakładający, że wymienione w niej zdarzenia stanowią jedynie inspirację do powołania przez Sejm komisji śledczej badającej sprawę „nie-legalnych nacisków” w ramach postępowań karnych prowadzonych w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r. Nieprzypadkowo być może art. 2 i 3 nie nawiązują do treści preambuły i nie wskazują expressis verbis żadnych konkret-nych postępowań, a ograniczają się jedynie do ogólnej formuły.

Należy w tym kontekście przypomnieć, że w świetle ustaleń Trybunału Konstytu-cyjnego „sprawa powierzona komisji śledczej musi, według obiektywnie przyjętych kry-teriów, nadawać się do zbadania, przez co należy rozumieć istnienie możliwości (w prak-

189

tyce — czego nie da się uniknąć — nie zawsze wykorzystanej) zrealizowania przez komisję śledczą postawionego jej celu. W przeciwnym razie konstytucyjne zastrzeżenia nasuwać będzie nie tylko zakres działania komisji śledczej (stanowiący podstawę do zre-konstruowania powierzonej jej «sprawy»), ale wręcz samo jej powołanie”.

Oceniając krytycznie uchwałę powołująca tzw. bankową komisję śledczą, w wy-roku U 4/06 Trybunał uznał, że nie wskazuje ona „określonej sprawy, lecz odsyła do sytuacji, których treścią są setki, jeżeli nie tysiące, zdarzeń […], składające się na wie-lość długotrwałych procesów o charakterze ekonomicznym, prawnym, gospodarczym i politycznym. […] Przy niejasnym wyznaczeniu przez Sejm zakresu sprawy nie jest możliwe adekwatne stosowanie ustawowych środków działania komisji. Nieokreślo-ność zakresu działań komisji uniemożliwia osiągnięcie celu jej powołania”.

Konstatując „otwartość katalogu zdarzeń i podmiotów, a także rozległość «odko-dowywanego» obszaru działań komisji śledczej oraz niejasność co do związków po-między poszczególnymi fragmentami przepisów występującą w stopniu uniemożli-wiającym jednoznaczne ustalenie celu, dla osiągnięcia którego komisja została powołana”, Trybunał uznał, że „uchwała z 24 marca 2006 r. nie określa sprawy zgod-nie z wymogami art. 111 ust. 1 Konstytucji”.

Niezależnie od obiekcji natury legislacyjnej związanych z rekonstrukcją zakresu działania komisji, stwierdzić należy, że zgodnie z art. 111 ust. 1 Konstytucji RP Sejm może powołać komisję śledczą w celu zbadania „sprawy”, nie zaś „spraw”. Sprawa będąca przedmiotem badania komisji musi mieć przy tym „określony” charakter. W wyroku U 4/06 Trybunał stwierdził, że „określoność sprawy” jest „przesłanką kon-stytucyjności działania komisji jako komisji śledczej”. Zdaniem Trybunału dla prawi-dłowości powołania komisji śledczej zasadnicze znaczenie ma określenie pojęcia „sprawa”. „Określona sprawa” w rozumieniu art. 111 Konstytucji to zbiór okoliczno-ści, które stanowią przedmiot zainteresowania Sejmu. Zbiór ten musi zostać oznaczo-ny w uchwale Sejmu o powołaniu komisji śledczej. Przedmiot działania komisji musi być wyodrębniony, a także sprecyzowany i zrozumiały dla wszystkich potencjalnych podmiotów zobowiązanych do stawienia się przed komisją lub przedstawienia odpo-wiednich, żądanych materiałów i informacji. Tylko wówczas można ustalić w sposób należyty stan faktyczny w danej sprawie, a to z kolei stanowi warunek poprawności zrealizowania przez komisję postawionego przed nią zadania. Sprawa w postaci pew-nych faktów lub twierdzeń dotyczących danych okoliczności musi uzewnętrznić się już na etapie poprzedzającym przyjęcie stosownej uchwały sejmowej. Zdaniem Try-bunału, istnienie sprawy wymagającej zbadania jako przesłanka utworzenia komisji musi być zobiektywizowane. „Sejm nie może, opierając się jedynie na bliżej nieskon-kretyzowanych podstawach (np. na przekonaniu społecznym), uruchamiać tak szcze-gólnego trybu kontrolno-śledczego”. Odnosząc powyższe sformułowania do zagad-nień będących przedmiotem opiniowanego projektu, można — jak się wydaje — wyrazić wątpliwość, czy „ujawnienie przez środki masowego przekazu” określo-nych „faktów” w wystarczającym stopniu — w świetle ustaleń Trybunału — obiek-tywizuje istnienie „sprawy” powierzanej komisji śledczej.



Podjęcie sprawy przez komisję śledczą, zdaniem Trybunału, musi być uwarunko-wane istnieniem przekonania o konieczności (uzasadnianej interesem państwa) prze-prowadzenia dowodów dostarczających informacji o zdarzeniach faktycznych, oso-bach i rzeczach oraz zachodzących między nimi związkach, w tym np. istnieniem przypuszczenia, że miało miejsce naruszenie prawa uzasadniające skorzystanie ze źró-deł i środków dowodowych właściwych procesowi karnemu. „Niezbędna jest więc — stwierdza Trybunał Konstytucyjny — identyfi kacja i indywidualizacja problemu prawnego, który zrodził potrzebę przeprowadzenia tzw. śledztwa sejmowego. Jeżeli taka okoliczność nie ma miejsca, to — przy obecnym modelu komisji śledczej ukształ-towanym w ustawie z 21 stycznia 1999 r. — nie istnieje zarazem sprawa w rozumie-niu art. 111 Konstytucji”.

Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego — w moim przekonaniu — wskazuje, że przedmiotem działania komisji śledczej może być wyłącznie indywidualne zagadnie-nie prawne. Pojęcie sprawy nie może być zatem rozumiane w sposób, który zakładał-by, że w ramach jednego śledztwa sejmowego zbadane zostaną różne problemy praw-ne związane z działalnością różnych organów podlegających kontroli Sejmu. Ustalenia Trybunału wykluczają dopuszczalność powołania komisji śledczej o cha-rakterze uniwersalnym, której zadaniem byłoby wyjaśnienie okoliczności różnych, niewiążących się ze sobą, zdarzeń prawnych. Trybunał Konstytucyjny expressis ver-bis zakwestionował konstytucyjność uchwały powołującej komisję śledczą, której za-kres obejmował zbadanie wielu odrębnych problemów prawnych (zezwoleń wydawa-nych przez Komisję Nadzoru Bankowego), uznając, że nie spełnia ona wymogu określoności.

Analiza uwzględniająca ustalenia Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku U 4/06 prowadzi do wniosku, że proponowany w projekcie zakres przedmiotowy śledztwa sejmowego nie spełnia konstytucyjnego wymogu określoności sprawy. Za-kres ten obejmuje bowiem szereg odrębnych zagadnień prawnych. Trudno jest — jak się wydaje — wykazać jakikolwiek związek między postępowaniem karnym związa-nym ze śmiercią ojca ministra sprawiedliwości i postępowaniem karnym dotyczącym sprawy tzw. afery gruntowej czy sprawy nadużywania kontroli operacyjnej wobec dziennikarzy i byłego prezesa Rady Ministrów. Nie sposób również uznać, by tożsa-mość podmiotowa organów podejrzanych o nieprawidłowe działania w ramach róż-nych postępowań karnych była wystarczającą przesłanką do połączenia takich spraw poprzez powierzenie ich zbadania jednej komisji śledczej. Warto przypomnieć, że Try-bunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej wyroku jednoznacznie odrzucił koncepcję komisji śledczej, która zakładała zbadanie prawidłowości działania organów nadzoru bankowego w różnych (odrębnych) procesach prywatyzacyjnych. W jego ocenie ba-dana uchwała nie wskazywała określonej sprawy, lecz odsyłała do „sytuacji, których treścią są setki, jeżeli nie tysiące zdarzeń”.

191

5. Podsumowanie Konkluzją opinii jest pogląd, że projekt uchwały nie spełnia konstytucyjnego wy-

mogu określoności sprawy (art. 111 Konstytucji). Zakres działania komisji ukształto-wany został w sposób, który zakłada powierzenie jej kilku różnych zagadnień praw-nych („spraw”). Indywidualizacja problemu prawnego, który ma zostać zbadany w ramach śledztwa sejmowego, jest — zdaniem Trybunału Konstytucyjnego — wa-runkiem dopuszczalności powołania komisji śledczej. Niespełnienie tego warunku w opiniowanym projekcie rodzi ryzyko uznania przez Trybunał w przyszłości tak określonego zakresu działania komisji śledczej za niezgodny z art. 111 Konstytucji.

Wojciech Odrowąż-Sypniewski

3*

Opiniowany projekt uchwały został mi przekazany drogą elektroniczną i nie do-łączono przy tym żadnych bardziej szczegółowych o nim informacji. Jednocześnie nie odnalazłem go na stronie internetowej Sejmu wśród projektowanych uchwał będących przedmiotem prac Izby, więc rozumiem, że jest to jedynie wersja wstępna projektu tej uchwały i że nie wystąpiono jeszcze z formalną inicjatywą w tym zakresie.

Jak wiadomo, w przypadku większości podejmowanych dotychczas kolejnych uchwał w sprawie tworzenia komisji śledczych powstawało wiele kontrowersji praw-nych (polityczne, z oczywistych względów, pomijam). Po raz pierwszy było to wy-raźnie widoczne w przypadku uchwały Sejmu z dnia 28 maja 2004 r. o powołaniu sej-mowej Komisji Śledczej do zbadania zarzutu nieprawidłowości w nadzorze Ministerstwa Skarbu Państwa nad przedstawicielami Skarbu Państwa w spółce PKN Orlen S.A. oraz zarzutu wykorzystania służb specjalnych (d. UOP) do nielegalnych nacisków na organa wymiaru sprawiedliwości w celu uzyskania postanowień służą-cych do wywierania presji na członków Zarządu PKN Orlen SA, której celem było zbadanie okoliczności odwołania w lutym 2002 r. ówczesnego prezesa PKN Orlen. Niewątpliwie najostrzejsze kontrowersje wystąpiły w związku z powołaniem przez Sejm w dniu 24 marca 2006 r. Komisji Śledczej do zbadania rozstrzygnięć dotyczą-cych przekształceń kapitałowych i własnościowych w sektorze bankowym oraz dzia-łań organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r., której celem było m.in. zbadanie prawidłowości i celowości działań Narodowego Banku Polskiego i Komisji Nadzoru Bankowego jako organów nadzoru bankowego w latach 1989–2006. Przypominam to, gdyż w konsekwencji problematyka tworze-nia komisji śledczych znalazła wyraz z dosyć licznych już wypowiedziach przedsta-wicieli doktryny prawa konstytucyjnego, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytu-


* Opinia została napisana 19 grudnia 2007 r. (przyp. red.).


cyjnego. Jest to istotne, gdyż wydaje się, że można dlatego mówić o pewnym ugruntowanym już poglądzie na ten temat. W świetle tego przedłożony projekt uchwa-ły, w mojej opinii, w konsekwencji nie odpowiada wynikającym z art. 111 Konstytu-cji RP z 1997 r. oraz z ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej wymogom stawianym uchwale o powołaniu sejmowej komisji śledczej. Uważam po-nadto, że w przypadku uchwalenia przez Sejm tej uchwały — w brzmieniu propono-wanym w opiniowanym projekcie — będą istnieć prawne przesłanki do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie jej zgodności z Konstytucją RP i ustawą.

Uwagi szczegółowe należy rozpocząć od kwestii formalnej. Projekt uchwały prze-widuje zawarcie w niej bardzo obszernej preambuły, która nie jest wiele krótsza od części ujętej w artykuły (w znakach ze spacjami jest to odpowiednio 4086 i 5768, a więc ponad 40% tekstu). Jak wiemy, zamieszczanie w aktach prawnych preambuł należy do rzadkości. W praktyce odnajdujemy je w konstytucjach (i to nie zawsze), sporadycznie w ustawach, zaś w aktach niższej rangi nie występują. Propozycja za-mieszczenia tak obszernej preambuły w uchwale Sejmu jest zatem rozwiązaniem nie-typowym. Należy również pamiętać o sporach, jakie mają miejsce w nauce i w orzecz-nictwie, na temat charakteru normatywnego preambuł. W związku z tym można zastanawiać się, czy proponowana preambuła ma być jedynie uzasadnieniem podję-cia tej uchwały, czy też z założenia jej wnioskodawców — istotnym instrumentem służącym jej wykładni. Pytanie to jest ważne przede wszystkim z tego względu, że zarówno z tytułu projektu uchwały, jak i z zakresu działania tworzonej komisji śled-czej określonego w zawartych w nim przepisach, wynika, iż ma ona zająć się każdym przypadkiem nacisków ze strony członków Rady Ministrów, komendanta głównego Policji, szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz szefa Agencji Bezpieczeń-stwa Wewnętrznego, na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjne-go oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osób pełniących funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień. Projekt ujęty w artykuły nie zawiera (nie wymienia) żadnego konkretne-go przypadku. Gdyby natomiast przyjąć, że preambuła oddziałuje na zakres działań komisji, powinna ona ograniczyć swoje prace jedynie do działań wymienionych or-ganów w stosunku do Beaty Sawickiej, Andrzeja Leppera, Janusza Kaczmarka, To-masza Lipca, Konrada Kornatowskiego, Kazimierza Marcinkiewicza, Wojciecha Czuchnowskiego, Roberta Zielińskiego, członków władz Centralnego Ośrodka Spor-tu oraz lekarzy rzekomo odpowiadających za śmierć ojca ministra sprawiedliwości Zbigniewa Zbiory.

Dostrzegając nieuniknioność kontrowersji wokół proponowanej preambuły, uwa-żam, że zgodnie z istniejącą w Polsce zasadą techniki legislacyjnej, należy z niej w tym akcie normatywnym zrezygnować. Gdyby jednak nawet ona pozostała, sądzę, że należałoby ją interpretować bardziej jako uzasadnienie i na jej podstawie absolut-nie nie powinno następować ograniczenie zakresu działań komisji śledczej wyłącznie do postępowań związanych ze wskazanymi w niej osobami.

193

Podstawowe zastrzeżenie do przedłożonego mi do zaopiniowania projektu uchwa-ły Sejmu w sprawie utworzenia komisji śledczej budzi jednak nieokreśloność sprawy, która ma być przedmiotem jej pracy. Jak wiadomo, problem ten był już wielokrotnie rozważany w literaturze przedmiotu, a przede wszystkim — co dla opiniowanego pro-jektu uchwały ma najważniejsze znaczenie — zapadł wyrok Trybunału Konstytucyj-nego z dnia 22 kwietnia 2006 r. (w sprawie o sygnaturze akt U 4/06), dotyczący uchwały Sejmu z dnia 24 marca 2006 r. w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadania rozstrzygnięć dotyczących przekształceń kapitałowych i własnościowych w sektorze bankowym oraz działań organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 111 Konstytucji RP „Sejm może powołać komisję śledczą do zbadania określonej sprawy”. Nie budzi przy tym wątpliwości, że sprawa będąca przedmiotem prac komisji musi mieścić się w zakresie przedmioto-wym i podmiotowym kontroli Sejmu (wyrok TK z 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 8/99, OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41; P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rze-czypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 143). Z tego punk-tu widzenia wszystkie podmioty, których działalność proponuje się zbadać przez sej-mową komisję śledczą w projekcie opiniowanej uchwały, są objęte kontrolą całego Sejmu. Nie można również zgłaszać zastrzeżeń do tematyki, którą miałaby się zajmo-wać ta komisja, chociaż, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w przywołanym już wyroku w sprawie U 4/06, nie można określać go na podstawie tytułu uchwały. Pro-blem polega jednak na tym, że ustrojodawca świadomie ograniczył możliwość zajmo-wania się przez komisję śledczą wszystkim, co mieści się w realizacji funkcji kontro-lnej Sejmu. Nieprzypadkowo w art. 111 Konstytucji ustanowiony jest wymóg, aby tworząc komisję śledczą Sejm wyraźnie wskazał „określoną sprawę”, która ma być przedmiotem jej badania. Dla dalszego wywodu zasadne byłoby zacytowanie w zasa-dzie całości pkt 4 z III części uzasadnienia do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 4/06. Ograniczę się jednak jedynie do przywołania najważniejszych po-czynionych tam ustaleń.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w świetle art. 111 Konstytucji, przesłanką konstytucyjności działania komisji jako komisji śledczej jest „określoność sprawy”. Oznacza to „wyraźne określenie nie tylko zakresu (przedmiotu) działania komisji śledczej, ale również jednoznacznie wyraźne określenie sprawy, która ma być przed-miotem śledczych działań komisji. Podjęcie jakichkolwiek działań śledczych poprze-dzone musi być ustaleniem celu, którego realizacji działania te mają służyć. Identyfi -kacja podmiotów oraz przedmiotu, którymi ma się zajmować komisja śledcza, jest warunkiem sine qua non precyzyjnego ustalenia problemów, które komisja ma roz-wiązać, bądź podjąć dla stwierdzenia potrzeby ich rozwiązania”. I dalej: „Dla prawi-dłowości powołania komisji śledczej zasadnicze znaczenie ma określenie pojęcia «sprawa». «Sprawa» w postaci pewnych faktów lub twierdzeń dotyczących danych okoliczności musi uzewnętrznić się już na etapie poprzedzającym przyjęcie stosow-nej uchwały sejmowej. Istnienie sprawy wymagającej zbadania jako przesłanka utwo-

Krzysztof Skotnicki, W sprawie projektu uchwały o powołaniu komisji śledczej do zbadania zarzutu...


rzenia komisji musi być zobiektywizowane. Sejm nie może, opierając się jedynie na bliżej nieskonkretyzowanych podstawach (np. na «przekonaniu społecznym»), uru-chamiać tak szczególnego trybu kontrolno-śledczego”.

Z uwagi na uprawnienia komisji śledczej niezbędne jest, aby przed jej powoła-niem nastąpiła „identyfi kacja i indywidualizacja problemu prawnego, który zrodził potrzebę przeprowadzenia tzw. śledztwa sejmowego”. Trybunał Konstytucyjny wska-zał wreszcie, że „«Określona sprawa» w rozumieniu art. 111 Konstytucji to zbiór oko-liczności, które stanowią przedmiot zainteresowania Sejmu. Zbiór ten musi zostać oznaczony w uchwale Sejmu o powołaniu komisji śledczej. Przedmiot działania ko-misji musi być wyodrębniony, a także sprecyzowany i zrozumiały dla wszystkich po-tencjalnych podmiotów zobowiązanych do stawienia się przed komisją lub przedsta-wienia odpowiednich, żądanych materiałów i informacji. Tylko wówczas można ustalić w sposób należyty stan faktyczny w danej sprawie, a to z kolei stanowi waru-nek poprawności zrealizowania przez komisję postawionego przed nią zadania”.

W świetle powyższych ustaleń uważam, że przedłożony mi do zaopiniowania pro-jekt uchwały o powołaniu komisji śledczej zdecydowanie nie odpowiada konstytucyj-nemu wymogowi „określoności sprawy”. Wprawdzie w jej tytule, jak i w treści art. 1, mowa jest o „sprawie” w liczbie pojedynczej, ale trudno to uznać za „identyfi kację i in-dywidualizację problemu prawnego”. Przedmiotem prac komisji ma być bowiem zba-danie nieograniczonej liczby postępowań karnych ogólnie zakreślonych w art. 2 ust. 1 i 2 projektu uchwały, jak i decyzji lub dokonanych czynności procesowych, w sprawach, w których nawet nie wszczęto postępowania karnego, o czym stanowi art. 2 ust. 3 pro-jektu uchwały. Równie szeroko, jak cele, w projekcie uchwały określone zostały w art. 3 zadania tworzonej sejmowej komisji śledczej, które mają obejmować czynności opera-cyjno-rozpoznawcze i czynności procesowe w ramach postępowań karnych, jak i czyn-ności operacyjno-rozpoznawcze wobec osób nie będących podejrzanymi. Kręgu tego, jak już podkreślałem wcześniej, nie można jednocześnie ograniczyć do osób i spraw wy-mienionych w preambule opiniowanego projektu uchwały.

Inaczej mówiąc, zgodnie z projektem uchwały, komisja śledcza powinna zająć się wszystkimi postępowaniami karnymi w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listo-pada 2007 r., jak i sprawami, w których nie wszczęto postępowań karnych, których or-ganem, stroną lub innym uczestnikiem byli członkowie Rady Ministrów, posłowie na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej oraz dziennikarze, i ustaleniem, czy w przypadku któ-regoś z nich nie było nielegalnych wpływów członków Rady Ministrów, w szczególno-ści prezesa Rady Ministrów, ministra sprawiedliwości – prokuratora generalnego, mini-stra koordynatora służb specjalnych, ministra spraw wewnętrznych i administracji, a także komendanta głównego Policji, szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego czy szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Przypomina to trochę sytuację: szukaj-my, a może gdzieś się coś nielegalnego znajdzie.

Wszystko to skłania mnie do zasygnalizowanej już wcześniej konkluzji, że projekt opiniowanej uchwały nie odpowiada konstytucyjnemu wymogowi „określoności spra-wy”, nie ma w nim bowiem „identyfi kacji i indywidualizacji problemu prawnego, któ-

195

ry zrodził potrzebę przeprowadzenia tzw. śledztwa sejmowego”. Dlatego jestem zdania, że w przypadku uchwalenia tej uchwały Sejmu w brzmieniu, które zostało przedłożone mi do zaopiniowania, będą istnieć przesłanki do wystąpienia do Trybunału Konstytucyj-nego o zbadanie jej zgodności z Konstytucją RP i ustawą o sejmowej komisji śledczej. Jednocześnie, biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 4/06 i zakreśloną (wytyczoną) w nim linię orzeczniczą, jestem przekonany, iż stwierdzi on niezgodność art. 2 i 3 projektowanej uchwały z art. 111 Konstytucji RP.

Krzysztof Skotnicki

Krzysztof Skotnicki, W sprawie projektu uchwały o powołaniu komisji śledczej do zbadania zarzutu...


II. DOTYCZĄCA PROJEKTU UCHWAŁY W SPRAWIE POWOŁANIA KOMISJI ŚLEDCZEJ DO ZBADANIA OKOLICZNOŚCI TRAGICZNEJ ŚMIERCI BYŁEJ POSŁANKI BARBARY BLIDY*

UCHWAŁA**SEJMU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

z dnia 19 grudnia 2007 r.w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadania okoliczności tragicznej śmierci

byłej posłanki Barbary Blidy

Na podstawie art. 111 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej (Dz.U. Nr 35, poz. 321 oraz

z 2005 r. Nr 122, poz. 1023) Sejm Rzeczypospolitej Polskiej uchwala, co następuje:

Art. 1.Sejm Rzeczypospolitej Polskiej powołuje Komisję Śledczą do zbadania okoliczności tra-

gicznej śmierci byłej posłanki Barbary Blidy, zwaną dalej „Komisją”.

Art. 2.Do zakresu działania Komisji należy:

1) zbadanie legalności i zgodności z obowiązującymi procedurami czynności przeprowa-dzanych w domu byłej posłanki Barbary Blidy przez funkcjonariuszy Agencji Bezpie-

czeństwa Wewnętrznego w dniu 25 kwietnia 2007 r.;2) ocena prawidłowości działań funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrzne-go, których zadaniem było przygotowanie i zapewnienie właściwego przebiegu w dniu 25 kwietnia 2007 r. czynności Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego związanych z oso-

bą byłej posłanki Barbary Blidy;3) zbadanie legalności działań prokuratury w postępowaniu zmierzającym do przedsta-

wienia zarzutów byłej posłance Barbarze Blidzie.

Art. 3.W skład Komisji wchodzi 7 członków.

Art. 4.Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Marszałek Sejmu: B. Komorowski

* Opinia została napisana 8 listopada 2007 r. (przyp. red.). ** M.P. Nr 100, poz. 1080.

197

1. Uwagi ogólnePoselski projekt uchwały Sejmu w sprawie powołania komisji śledczej, mającej

na celu zbadanie okoliczności śmierci byłej posłanki B. Blidy został już skierowany do Marszałka Sejmu V kadencji w dniu 26 kwietnia 2007 r. Projekt ten, mimo że nie został wówczas ogłoszony drukiem i nie stał się przedmiotem prac sejmowych, pod-legał merytorycznej ocenie prawnej w opinii sporządzonej 11 lipca 2007 r. (BAS-WAUiP 1156/07). Zgłoszony 5 listopada 2007 r. projekt uchwały Sejmu określa do-kładnie ten sam zakres działania mającej powstać komisji śledczej, jaki został zawarty w poprzedniej inicjatywie. Dokonując zatem w tym miejscu analizy bieżącego przed-łożenia, należy odwołać się do już poczynionych ustaleń, przytaczając je ponownie w ramach niniejszej opinii. Merytoryczną ocenę aktualnego projektu trzeba też po-przedzić uwagą o charakterze formalnym, stwierdzając, że spełnia on przesłankę okre-śloną w art. 33 regulaminu Sejmu, bowiem poparło go swoimi podpisami 53 posłów.

2. Merytoryczna ocena projektuZgodnie z art. 2 analizowanego projektu uchwały Sejmu, zakres działania komi-

sji śledczej ma obejmować:a) wyjaśnienie i zbadanie okoliczności, w jakich doszło do tragicznej śmierci

byłej posłanki Barbary Blidy;b) zbadanie legalności i zgodności z obowiązującymi procedurami czynności

przeprowadzanych w domu byłej posłanki Barbary Blidy przez funkcjonariuszy ABW w dniu 25 kwietnia 2007 r.;

c) ustalenie zakresu odpowiedzialności osób, których zadaniem było właściwe przygotowanie i zapewnienie właściwego przebiegu w dniu 25 kwietnia 2007 r. czyn-ności ABW związanych z osobą byłej posłanki Barbary Blidy;

d) zbadanie legalności działań prokuratury w postępowaniu zmierzającym do przedstawienia zarzutów byłej posłance Barbarze Blidzie.

Zgodnie z art. 3 projektu uchwały w skład Komisji wchodzić ma 9 członków.Ocena dopuszczalności powołania konkretnej komisji śledczej uzależniona jest

w każdym przypadku od przeprowadzenia dokładnej analizy celu, dla którego ma być ona ustanowiona. Ten podstawowy kierunek rozważań pozostaje w ścisłym związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji, który stwarza Sejmowi możliwość powołania komisji śledczej, ale przedmiotem jej zainteresowania czyni „zbadanie określonej sprawy”. Biorąc pod uwagę brzmienie tego przepisu, konieczne wydaje się ustalenie trzech pod-stawowych kwestii. Po pierwsze tego, czy w danym przypadku mamy do czynienia ze „sprawą”; po drugie, czy tego rodzaju sprawa spełnia wymóg „określoności” wynika-jący — zdaniem Trybunału — z art. 111 Konstytucji; po trzecie, czy tak wyznaczony zakres mającego się odbyć śledztwa sejmowego mieści się w przedmiotowym i pod-miotowym zakresie kontroli sejmowej określonej w Konstytucji RP i ustawach. Warto dodać, że w kontekście prowadzonych rozważań kluczowe wydaje się także stanowi-sko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 22 września 2006 r. w sprawie U 4/06 (OTK ZU 2006, seria A, nr 8, poz. 109), w którym Trybunał w sposób szcze-gółowy odnosił się do każdej z trzech zarysowanych tutaj kwestii.

Marcin Stębelski, Dotycząca projektu uchwały w sprawie powołania komisji śledczej do zbadania...


Podejmując się analizy przedstawionego projektu uchwały Sejmu o powołaniu komisji śledczej, trzeba bez wątpienia ustalić, czy w tym konkretnym przypadku mo-żemy mówić o istnieniu „sprawy” wymagającej uruchomienia procedury śledczej. Wypowiadając się na temat przywołanego tutaj pojęcia, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że odnosi się ono do pewnych faktów lub twierdzeń, które dotyczyły okre-ślonych czynności i uzewnętrzniały się już na etapie poprzedzającym przyjęcie uchwały sejmowej o powołaniu komisji śledczej. Chodzi przy tym wyłącznie o takie czynności, które związane były z wykonywaniem określonego władztwa przez orga-ny władzy publicznej. Zdaniem Trybunału, komisja śledcza może bowiem badać dzia-łalność organów i instytucji publicznych, a osób prywatnych tylko w takim zakresie, w jakim osoby te wykonują zadania z zakresu administracji publicznej lub korzysta-ją z pomocy państwa (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 8/99, OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41). Tak rozumiany status komisji śled-czej koresponduje jednocześnie z poglądem Trybunału, zgodnie z którym kontrola sprawowana przez Sejm, za pośrednictwem komisji śledczej, ma na celu uzyskiwanie informacji o działalności określonych organów i instytucji publicznych oraz prawo wyrażania oceny tej działalności (zob. cytowany wcześniej wyrok w sprawie U 4/06). Komisja śledcza nie ma natomiast, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, służyć po-zyskiwaniu przez Sejm informacji o szeroko rozumianych sprawach państwowych, jeśli tego rodzaju działanie nie prowadzi do oceny działalności organów władzy pu-blicznej podlegających kontroli sejmowej. Warto też dodać, że tak rozumiana „spra-wa” musi mieć charakter zobiektywizowany. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie podkreślił, że uruchomienie szczególnego trybu kontrolno-śledczego nie może opie-rać się na nieskonkretyzowanych podstawach, np. na przekonaniu społecznym. Co więcej, komisja śledcza może być powołana wyłącznie do zbadania kwestii, które mają szczególne znaczenie dla państwa. Niezależnie zatem od możliwości zakwalifi -kowania przedmiotu działania komisji jako „sprawy” w podanym wcześniej rozumie-niu, musi ona dodatkowo spełniać swoisty warunek „istotności” z punktu widzenia szeroko rozumianego interesu państwa.

Traktowanie przez Trybunał Konstytucyjny sprawy jako pewnego zbioru faktów związanych z działalnością organu państwa i służących jednocześnie do oceny tej działalności połączone zostało dodatkowo z wymogiem określoności tak rozumiane-go przedmiotu śledztwa sejmowego. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w powo-ływanym wyroku U 4/06, określoność sprawy jest przesłanką konstytucyjności dzia-łania komisji jako komisji śledczej. Spełnienie tej przesłanki uzależnione jest natomiast od tego, w jaki sposób wskazany został przedmiot działania komisji w uchwale o jej powołaniu. Zdaniem Trybunału, powinien on być nie tylko należycie wyodrębniony, ale także sprecyzowany i zrozumiały dla wszystkich potencjalnych podmiotów zobowiązanych do stawienia się przed komisją lub przedstawienia żąda-nych materiałów i informacji. Innymi słowy, uchwała Sejmu o powołaniu komisji śledczej musi precyzyjnie wskazywać, jakie konkretne zdarzenia mają stać się przed-miotem pracy tej komisji. Niedopuszczalne jest zatem przekazywanie komisji takich

199

spraw, które — z uwagi na swój niedookreślony charakter — poważnie ograniczają bądź całkowicie uniemożliwiają ich zbadanie. Jak podkreślał Trybunał w cytowanym wyroku, sprawa powierzona komisji śledczej musi według obiektywnie przyjętych kry-teriów nadawać się do zbadania, bowiem „tylko wówczas można ustalić w sposób na-leżyty stan faktyczny w danej sprawie, a to z kolei stanowi warunek poprawności zre-alizowania przez komisję postawionego przed nią zadania”.

Przedmiotem badań komisji śledczej może być wyłącznie taka sprawa spełniająca wskazany wcześniej warunek określoności, która mieści się przedmiotowo i podmioto-wo w zakresie kontroli sejmowej określonej w Konstytucji RP i ustawach. Wymóg ten bardzo wyraźnie sformułował Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wcześniej wyro-ku w sprawie U 4/06. Zdaniem Trybunału, Sejm nie posiada generalnej kompetencji do sprawowania funkcji kontrolnej w odniesieniu do każdego, dowolnie wybranego orga-nu państwa oraz na podstawie swobodnego uznania bądź przekonania o potrzebie prze-prowadzenia kontroli w danym przypadku. Działalność komisji śledczej musi być zgod-na z normami i zasadami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice kontroli sejmowej. Zadania tej komisji jako organu wewnętrznego Sejmu, tradycyjnie określanego mianem pomocniczego, powinny być zatem związane z konstytucyjnymi celami i funkcjami re-alizowanymi przez Sejm. Powstaje w tym miejscu pytanie o to, w jaki sposób należy wyznaczyć owe granice kontroli sejmowej, w ramach których może funkcjonować ko-misja śledcza. Opierając się na treści art. 95 ust. 2 Konstytucji możemy stwierdzić, że Sejm realizuje funkcję kontrolną względem Rady Ministrów oraz organów administra-cji rządowej. Celem tej kontroli jest przede wszystkim egzekwowanie odpowiedzialno-ści politycznej rządu i jego członków poprzez dokonywanie oceny działalności tych pod-miotów na podstawie uzyskiwanych informacji. Ma ona służyć także informowaniu społeczeństwa o sposobie funkcjonowania organów państwowych oraz poddaniu apara-tu państwowego kontroli opinii publicznej.

Badanie przedmiotu działania komisji śledczej zgodnie z opisanymi wcześniej kryteriami powinno rozpocząć się od ustalenia, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia ze sprawą w takim rozumieniu, jakie ustalił w swoim orzecznictwie Try-bunał Konstytucyjny. Dokonując pod tym kątem szczegółowej analizy art. 2 przed-stawionego projektu uchwały, można mieć uzasadnione wątpliwości, czy wszystkie elementy tego przepisu w dopuszczalny sposób kształtują przedmiot mającego się to-czyć śledztwa sejmowego. Jak już wskazywałem, sprawa, która może zostać zbada-na przez powołaną do tego komisję śledczą, prowadzić ma do ustalenia sposobu dzia-łania organów państwa podlegających kontroli sejmowej. Chodzi tu zatem o dokonanie oceny aktywności organów wykonujących swoje uprawnienia o charak-terze władczym. Przedmiotem działania komisji śledczej nie może być natomiast usta-lanie określonych faktów i rekonstruowanie przebiegu zdarzeń, jeśli nie służy to jed-nocześnie gromadzeniu informacji o działaniach organów władzy publicznej wykonujących w danym przypadku przysługujące im kompetencje.

Sam fakt śmierci byłej posłanki B. Blidy stanowi konkretny oraz możliwy do zi-dentyfi kowania powód przeprowadzenia śledztwa sejmowego. Liczne komentarze



oraz sprzeczne informacje związane z tym zdarzeniem mogą stać się podstawą do zin-dywidualizowanego przypuszczenia lub prawdopodobieństwa, że miało miejsce na-ruszenie prawa uzasadniające dokonanie określonych czynności śledczych, jakkol-wiek same „okoliczności, w jakich doszło do tragicznej śmierci byłej posłanki Barbary Blidy” nie mogą być przedmiotem śledztwa sejmowego. Dokładne ustalenie przebiegu zdarzeń, jakie miały miejsce w domu byłej posłanki w dniu 25 kwietnia 2007 r., służyć ma bowiem dokonaniu oceny prawidłowości działania organów pań-stwa wykonujących w tamtym czasie swoje zdania służbowe. Raz jeszcze wypada przywołać pogląd Trybunału Konstytucyjnego, który postrzega instytucję komisji śledczej wyłącznie jako instrument służący Sejmowi do kontrolowania określonych podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej.

Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia oraz dotychczasowe stanowisko Trybu-nału Konstytucyjnego, wyrażam pogląd, że sprawa sformułowana w art. 2 pkt 1 ana-lizowanego projektu uchwały Sejmu nie mieści się w zakresie funkcji kontrolnej Sej-mu, a zatem nie może stać się przedmiotem śledztwa sejmowego. Działania komisji mogą natomiast dotyczyć tych kwestii, które zostały zawarte w art. 2 pkt 2 i 4 wska-zanego projektu. W obu przypadkach mamy bowiem do czynienia z przekazaniem ko-misji śledczej zadania polegającego na zbadaniu prawidłowości działań podjętych przez konkretne organy państwa (ABW, prokuratura).

Drugim kryterium, jakie należy wziąć pod uwagę — oceniając dopuszczalność ukształtowania przedmiotu działania komisji śledczej — jest sformułowany przez Try-bunał Konstytucyjny wymóg określoności sprawy przekazanej do zbadania przez ko-misję. Zakres działania komisji wynikający z art. 2 pkt 2 i 4 omawianego projektu uchwały Sejmu można, w mojej ocenie, uznać za określony w takim rozumieniu tego pojęcia, jakie nadał mu Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie. Wydaje się, że zarówno zbadanie legalności działań podjętych przez funkcjonariuszy ABW w domu byłej posłanki 25 kwietnia 2007 r., jak i ocena legalności działań prokuratu-ry w postępowaniu zmierzającym do przedstawienia zarzutów B. Blidzie, są sprawa-mi dostatecznie wyodrębnionymi i sprecyzowanymi. W obu przypadkach wskazano konkretne zdarzenia, które mają stać się przedmiotem śledztwa sejmowego, co w znacznym stopniu eliminuje obawę, że sprawy powierzone komisji nie zostaną zba-dane z uwagi na swój niedookreślony charakter. Jednocześnie wydaje się, że zakres działania komisji, mającej ustalić fakty dotyczące działania wymienionych organów państwa we wskazanych okolicznościach, można w omawianym przypadku uznać za zrozumiały dla innych podmiotów potencjalnie zobowiązanych do stawienia się przed komisją lub przedstawienia żądanych materiałów i informacji.

Odnosząc się do zakresu proponowanego śledztwa sejmowego (art. 2 pkt 2 i 4 projektu) należy stwierdzić, że zarówno ABW, jak również prokuratura, są organami, które od strony podmiotowej mieszczą się w zakresie kontroli sprawowanej przez Sejm. Nie ma zatem przeszkód, aby zadaniem komisji uczynić zbadanie działalności wymienionych organów władzy publicznej. W kontekście funkcjonariuszy ABW moż-na dodać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeń-

201

stwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676, z późn. zm.) szef ABW jest centralnym organem administracji rządowej i podlega bezpośrednio preze-sowi Rady Ministrów. Jednocześnie art. 3 ust. 3 tej ustawy stanowi, że działalność szefa ABW podlega kontroli Sejmu.

Osobną kwestią jest oczywiście ocena tego, czy taka sprawa, a więc ustalenie oko-liczności śmierci byłej posłanki, spełnia warunek szczególnego znaczenia dla pań-stwa. Niestety, odnosząc się do tego pytania, trudno posiłkować się wypowiedzią Try-bunału Konstytucyjnego, który posłużył się akurat w tym przypadku formułą bardzo ogólną i niedookreśloną. Wydaje się jednak, że intencją Trybunału było nie tyle stwo-rzenie swego rodzaju specjalnej kategorii spraw ważnych, które jako jedyne mogą podlegać badaniu przez komisję śledczą. Chodziło raczej o zwrócenie uwagi, że po-sługiwanie się przez Sejm szczególnym trybem śledczym powinno zachować swój wyjątkowy charakter. Nie powinno być zatem wykorzystywane do badania każdego, dowolnie wybranego przypadku. Jeśli zastosujemy tego rodzaju kryteria w omawia-nym przypadku, to możemy argumentować, że ustalenie sposobu postępowania funk-cjonariuszy ABW podczas wykonywania swoich obowiązków służbowych ma okre-ślone znaczenie z punktu widzenia szeroko pojętych interesów państwa. Pozwala bowiem uzyskać informacje o faktycznym sposobie funkcjonowania jednego z orga-nów władzy publicznej. Nie jest to zatem przypadek, który można zakwalifi kować jako „nadużywający” szczególnego środka kontrolnego, jakim jest z pewnością po-wołanie sejmowej komisji śledczej.

Osobny komentarz dotyczyć powinien przedmiotu działania komisji śledczej uję-tego w art. 2 pkt 3 analizowanego projektu uchwały Sejmu. Przekazane komisji zada-nie, polegające na „ustaleniu zakresu odpowiedzialności osób, których zadaniem było właściwe przygotowanie i zapewnienie właściwego przebiegu w dniu 25 kwietnia 2007 r. czynności ABW związanych z osobą byłej posłanki Barbary Blidy” budzi określone wątpliwości odnoszące się do sposobu sformułowania cytowanego przepi-su. W mojej ocenie, zakres działania komisji śledczej na gruncie art. 2 pkt 3 omawia-nego projektu uchwały nie został ukształtowany w sposób dostatecznie precyzyjny i przez to powoduje określone trudności interpretacyjne. Wydaje się, że kwestia „za-kresu odpowiedzialności osób” obowiązanych do przygotowania i przeprowadzenia czynności względem B. Blidy może być postrzegana co najmniej w dwojaki sposób.

Po pierwsze, może tu chodzić o zbadanie od strony formalnej, jaką odpowiedzial-ność w świetle obowiązujących przepisów prawa ponoszą funkcjonariusze ABW podej-mujący czynności wykraczające poza zakres przyznanych im kompetencji. Taki zakres działania komisji może wynikać z literalnego odczytania pierwszej części art. 2 pkt 3 projektu. W świetle dotychczasowych ustaleń trzeba jednak zastrzec, że zadaniem ko-misji śledczej może być wyłącznie ustalenie faktów i pozyskanie informacji służących do oceny działalności określonych organów władzy publicznej, objętych zakresem kon-troli sejmowej. Komisja nie jest natomiast uprawniona do wypowiadania się na temat szeroko rozumianej odpowiedzialności poszczególnych organów poddanych śledztwu sejmowemu. Nie może bowiem wkraczać w zakres tych kompetencji, które przysługu-



ją odpowiednim podmiotom orzekającym zarówno o dyscyplinarnej, jak i prawno-kar-nej odpowiedzialności funkcjonariuszy ABW. Oznacza to zatem, że komisja śledcza nie może oceniać tego rodzaju odpowiedzialności konkretnych organów władzy publicznej, a przekazane jej zadanie w tym zakresie należy uznać za wykraczające poza dopuszczal-ne granice ewentualnego śledztwa sejmowego.

Sformułowanie zastosowane w art. 2 pkt 3 projektu może też sugerować, że zada-niem komisji śledczej ma być ustalenie, czy funkcjonariusze ABW, wyznaczeni do przygotowania i zabezpieczenia przebiegu czynności związanych z osobą B. Blidy, dochowali w tym zakresie należytej staranności i czy mogą w związku z tym ponosić odpowiedzialność za zaistniałą sytuację i śmierć byłej posłanki. Taki sposób interpre-tacji zwrotu „ustalenie zakresu odpowiedzialności osób” może wynikać z treści uza-sadnienia zgłoszonego projektu. Wydaje się, że intencją wnioskodawców było powo-łanie komisji śledczej, która zbada sposób wykonywania czynności służbowych przez funkcjonariuszy ABW w domu B. Blidy 25 kwietnia 2007 r. i dokona oceny zebra-nych informacji oraz przedstawi na tym tle określone wnioski. Jeśli w istocie twórcom omawianego projektu przyświecał taki zamiar, to sposób sformułowania art. 2 pkt 3 projektu uchwały jednoznacznie go nie odzwierciedla. Oczywiście powstaje pytanie, czy nie należy dokonać odpowiedniej modyfi kacji legislacyjnej wskazanego przepi-su. W mojej ocenie zmiana art. 2 pkt 3 projektu w taki sposób, aby wskazany w nim zakres działania komisji śledczej obejmował kompleksową analizę działań podjętych przez funkcjonariuszy ABW podczas zatrzymania byłej posłanki B. Blidy nie jest ko-nieczna z uwagi na brzmienie art. 2 pkt 2 projektu. Innymi słowy, sformułowanie za-kresu działania komisji w powołanym tu art. 2 pkt 2 projektu jest na tyle szerokie, że przedmiotem śledztwa sejmowego czyni ustalenie faktów i pozyskanie wszelkich in-formacji służących do oceny prawidłowości działań funkcjonariuszy ABW podczas zatrzymania byłej posłanki w dniu 25 kwietnia 2007 r. Modyfi kacja, jakiej można ewentualnie poddać art. 2 pkt 3 projektu, powinna zmierzać w kierunku dokładnego wskazania, że zakres działania komisji śledczej ma obejmować także ocenę prawidło-wości działań tych funkcjonariuszy ABW, którzy przygotowywali całą akcję w dniu 25 kwietnia 2007 r. i mieli zapewnić jej prawidłowy przebieg. Trzeba przy tym raz jeszcze podkreślić, że przedmiotem śledztwa sejmowego nie może być ustalanie stop-nia i rodzaju odpowiedzialności konkretnych funkcjonariuszy ABW, ale jedynie ocena tego, czy w świetle informacji pozyskanych przez komisję śledczą ich działania były prawidłowe.

3. KonkluzjeKonkluzją niniejszej opinii jest stwierdzenie, że zakres działania komisji śledczej

wynikający z art. 2 analizowanego projektu uchwały Sejmu nie odpowiada w pełni wymogom konstytucyjnym, określonym przede wszystkim w orzecznictwie Trybuna-łu Konstytucyjnego. Przedmiotem śledztwa sejmowego nie może stać się samo wyja-śnienie i zbadanie okoliczności śmierci byłej posłanki B. Blidy, a więc sprawa ujęta w art. 2 pkt 1 projektu. Podobnie też zakres działania komisji wynikający z art. 2 pkt 3

203

projektu, z uwagi na swoją niejednoznaczność, budzi uzasadnione wątpliwości. Od-czytanie tego przepisu — jako podstawy do badania odpowiedzialności (dyscyplinar-nej lub prawnokarnej) określonych podmiotów — prowadzi do wniosku, że tak ukształtowane zadanie komisji wykracza poza dopuszczalne granice śledztwa sejmo-wego. Przedmiot działania komisji śledczej wskazany w art. 2 pkt 3 projektu powi-nien zatem ulec odpowiedniej modyfi kacji legislacyjnej, pod warunkiem jednak, że intencją wnioskodawców było zbadanie prawidłowości działań podejmowanych przez funkcjonariuszy ABW, którzy przygotowywali akcję w dniu 25 kwietnia 2007 r. i mie-li zapewnić jej prawidłowy przebieg.

Pozostałe dwa przepisy, a więc art. 2 pkt 2 i 4 projektu, określają zadania komi-sji w sposób zgodny z wymogami konstytucyjnymi, a co za tym idzie — nie wyma-gają dalszych modyfi kacji legislacyjnych.

Marcin Stębelski

III. W SPRAWIE NIEKTÓRYCH PROBLEMÓW ZWIĄZANYCH Z RELACJAMI PREZYDENTA RP Z RZĄDEM, ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ MINISTRÓW

I ZMIANĄ KADENCJI PARLAMENTU

Poniższe dwie opinie stanowią odpowiedzi na następujące pytania:1. Czy praktyka, polegająca na odwoływaniu przez Prezydenta RP — na wniosek

premiera — ministrów (ministra) jedynie dla dezaktualizacji wniosków o wyrażenie im wotum nieufności (tj. przy założeniu jednoczesnego powołania tych samych osób na te same stano wiska w Radzie Ministrów) stanowi naruszenie wynikającej wprost z Konstytucji (art. 95 ust.2) funkcji kontrolnej Sejmu wobec Rady Ministrów oraz in-dywidualnej odpowiedzialności ministrów przed parlamentem?

2. Czy odwołanie i jednoczesne powołanie tych samych osób na te same stanowiska ministerialne stanowi „dokonanie zmiany w składzie Rady Ministrów” w rozumieniu art. 161 Konstytucji — jeśli takiej de facto nie dokonano?

3. Czy Prezydent RP, kierując się swoimi ogólnymi zadaniami sformułowanymi w art. 126 ust. 2 Konstytucji, może lub powinien odmówić „pozornego” odwołania ministrów?

4. Czy w stosunku do opisywanego sposobu odwołania i powołania ministrów mogą mieć zastosowanie przepisy prawa cywilnego materialnego, odnoszące się do po-zorności czynności prawnych i ich bezwzględnej nieważności?

5. Czy osoba powołana na stanowisko ministra staje się ministrem pełnomocnym za-raz po akcie jej powołania, czy też dopiero po złożeniu przysięgi przed Prezydentem RP?

W sprawie niektórych problemów związanych z relacjami Prezydenta RP z rządem, odpowiedzialnością...


1*

Ad 1. Praktyka polegająca na odwoływaniu przez Prezydenta RP, na wniosek Pre-zesa Rady Ministrów, ministra (ministrów) jedynie w celu zdezaktualizowania zgłoszo-nego wnios ku o wyrażenie wotum nieufności, bo z realizowanym następnie zamiarem szybkiego ponownego powołania na to samo stanowisko w rządzie prowadzi do unie-możliwienia kontynuowania wszczętej złożonym wnioskiem procedury pociągnięcia ministra do indywidualnej odpowie dzialności politycznej, tj. wyrażenia przez Sejm mi-nistrowi wotum nieufności na zasadach art. 159 Konstytucji RP.

Konstytucja RP z 1997 r., kierując się wzorem Konstytucji marcowej z 1921 r., ale także kwietniowej z 1935 r., obok solidarnej odpowiedzialności członków Rady Mini-strów za działalność rządu in corpore (art. 157 ust. 1) przewiduje indywidualną odpo-wiedzialność za sprawy należące do ich kompetencji lub im poruczone przez premiera (art. 157 ust. 3). Gwarancją, a zarazem sankcją, indywidualnej odpowiedzialności poli-tycznej (parlamentarnej) członka Rady Ministrów jest właśnie wotum nieufności uchwalone w określonej procedurze przez Sejm (art. 159).

Odpowiedzialność parlamentarna tak całego rządu, jak poszczególnych ministrów, wiąże się z istotą systemu rządów parlamentarnych (demokracji parlamentarnej), któ-ry zakłada, że rząd sprawuje swoje funkcje za aprobatą, a co najmniej przyzwoleniem parlamentu oraz pod jego kontrolą; jak ujęto w Konstytucji RP — pod kontrolą Sejmu — jednej z izb parlamentu (art. 95 ust. 2). W tej sytuacji faktyczne niedopuszczenie do kontynuowania, wszczętej złożeniem stosownego wniosku, procedury pociągnięcia do odpowiedzialności politycznej (parlamentar nej) ministra (ministrów) poprzez chwilo-we i symboliczne (by nie rzec pozorne) odwołanie ze stanowiska w trybie art. 161 Kon-stytucji stanowi niewątpliwie o b e j ś c ie p r a w a, tym bardziej drastyczne że — jak starałem się ukazać wyżej — godzące w zasady kontroli parlamentu nad rządem przynależne do samej istoty rządów parlamentarnych. Przy zachowaniu formalnej nie-sprzeczności z brzmieniem poszczególnych przepisów, stosując je bez uwzględnienia celów i funkcji, jakie przypisywał im ustrojodawca, podważono konstytucyjną kon-strukcję rządów parlamentarnych.

Dlatego — moim zdaniem — praktyka polegająca na takim obejściu prawa w de-mokratycznym państwie prawnym (art. 2) nakazującym wszystkim swoim organom działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), zachowująca tylko po-zory legalności konstytucyjnej, może i powinna być kwalifi kowana jako n a r u s z e-n i e p r a w a (k o n s t y t u c j i).

Ad 2. W pytaniu znalazła się drobna, ale istotna dla jego treści nieścisłość. Jeżeli ma dotyczyć niedawnej praktyki, to przed wyrazem „jednoczesne” zabrakło wyrazu „pra wie”. Konstytucja w art. 161 nie określa bowiem, jak wiadomo, czasu trwania wy-mienionej w nim zmiany w składzie Rady Ministrów.

* Opinia została napisana 3 października 2007 r. (przyp. red.).

205

Pojęcie „zmiany” uzyskało przy tym w obowiązującej konstytucji odniesienie szer-sze niż miało w analogicznym przepisie (art. 68 ust. 2) Małej konstytucji z 1992 r. O ile wówczas była mowa o zmianach na stanowiskach poszczególnych ministrów, co stwa-rzało podstawę dla rozmaitych interpretacji zawężających sens przepisu, o tyle w Kon-stytucji RP z 1997 r. powiada się o zmianach w składzie Rady Ministrów, nie wiążąc ich z „poszczególnymi stanowiskami”.

W tych okolicznościach każde działanie polegające na odwołaniu lub powołaniu członka Rady Ministrów w trybie art. 161 Konstytucji, bez względu na czas trwania jego skutków, m o ż e b y ć u z n a n e z a z m i a n ę w składzie Rady Ministrów w rozumieniu tego artykułu. Także i takie działanie, o jakim mowa w pytaniu.

Ad 3. Kwestia prawidłowego rozumienia kompetencji Prezydenta RP wymienio-nych w art. 161 Konstytucji jest nader skomplikowana. W pewnym uproszczeniu daje się jednak zredukować do pytania, czy Prezydent RP jest władny nie dokonywać zmia-ny w składzie Rady Ministrów, o jaką wnosi Prezes Rady Ministrów.

Moim zdaniem, Prezydent RP w pewnych okolicznościach nie tylko m o ż e, a l e n a w e t p o w i n i e n odmówić postąpienia zgodnie z wnioskiem premiera1.

Uzasadniam to stanowisko, po pierwsze, ogólnymi funkcjami (zadaniami, misjami) Prezydenta RP zdefi niowanymi w art. 126 ust. 2 Konstytucji. Powinien przeto odrzu-cić wniosek Prezesa Rady Ministrów, gdyby zamierzona zmiana w składzie rządu pro-wadziła do kolizji z obowiązkiem przestrzegania konstytucji, a także z obowiązkami strzeżenia suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodziel-ności jego terytorium. Do prezydenta należy ocena, czy przesłanki te zachodzą w da-nej konkretnej sytuacji. Szczegółowe kompetencje prezydenta powinny być zawsze ujmowane w kontekście i z uwzględnieniem powyższych ogólnych funkcji piastuna urzędu prezydenta. Przez przestrzeganie konstytucji należy w tym odniesieniu rozumieć nie tylko prosty brak sprzeczności podejmowanych działań z jej literą, lecz także po-szanowanie i realizowanie chronionych konstytucyjnie wartości wyrażonych w naczel-nych zasadach m.in. ustroju politycznego państwa.

Po drugie, za wykładnią rozszerzającą kompetencje Prezydenta RP przemawia również okolicz ność, iż w wyniku wyborów powszechnych uzyskuje on mocną legity-mację demokratyczną. Okolicz ność ta nie pozwala redukować kompetencji prezyden-ta do formalnych czynności swego rodzaju notariusza notyfi kującego tylko swoim podpisem akty woli innych podmiotów2.

1 Zob. W. Sokolewicz, uwagi do art.161, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2001, uwaga 6; podobnie P. Sarnecki, Prezydent RP. Komentarz do przepisów, Kraków 2000, s. 92; wstrzemięźliwie wypowiadał się w tej kwestii W. Brudziński, Rada Ministrów, [w:] Pol-skie prawo konstytucyjne w zarysie, red. D. Górecki, Kraków 2006, s. 177.

2 Nieporozumieniem zatem byłoby powoływanie się na stanowisko czeskiej doktryny prawa, która na gruncie tamtejszego systemu prawnego wypowiada się na rzecz bezwzględnego obowiązku prezydenta za-stosowania się do wniosku premiera w sprawie zmian w składzie rządu; zob. np. K. Klima i in., Komentár k Ústave a Listine, Plzeń 2005, s. 351. Konstytucja czeska bowiem nie defi niuje ogólnych funkcji (zasad, misji) prezydenta i przewiduje wybór na to stanowisko w trybie parlamentarnym.

Wojciech Sokolewicz, W sprawie niektórych problemów związanych z relacjami Prezydenta RP z rządem...


Trzeba jednak pamiętać, że powyższego poglądu nie podziela większość znawców prawa konstytucyjnego, i mają oni też bardzo istotne argumenty3.

Po pierwsze, o bezwzględnym obowiązku Prezydenta RP zastosowania się do wnio-sku premiera ma przesądzać, ich zdaniem, wykładnia gramatyczna (językowo-logicz-na) art. 161 Konstytucji, który stanowi, że na wniosek Prezesa Rady Ministrów Prezy-dent dokonuje (a nie — może dokonywać) zmiany w składzie rządu. Po wtóre, powyższy argument zostaje poważnie wzmocniony przez wykładnię historyczną; w analogicznym przepisie Małej konstytucji z 1992 r. (art. 68 ust. 2) była mowa o tym, że Prezydent RP może, a nie, że dokonuje zmian. Stylizacja przyjęta w obecnie obowiązującej konstytu-cji ma świadczyć o świadomym zamiarze jej twórców dokonania zmiany, która zresztą wpisywałaby się dobrze w ogólniejszą tendencję wzmacniania pozycji Prezesa Rady Mi-nistrów jako szefa rządu, zaś ograniczania, po doświadczeniach kadencji Lecha Wałę-sy, władzy prezydenta. Taka tendencja przyświecała zaś twórcom Konstytucji z 1997 r. Po trzecie, wydaje się wielce znamienne, że autorzy konstytucji nie włączyli kompeten-cji Prezydenta RP z art. 161 do katalogu jego uprawnień osobistych (prerogatyw) wy-konywanych bez kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów (zob. art. 144 ust. 3), a tym sa-mym wyrażających nieograniczoną samodzielność prezydenta przy rozstrzyganiu objętych nimi spraw. Pomimo sugestii doktryny, by za ekwiwalent kontrasygnaty pre-miera uznać jego wniosek w sprawie odwołania (powołania) członka Rady Ministrów, w praktyce ukształtował się zwyczaj — odpowiadający zresztą literze konstytucji — kontrasygnowania przez Prezesa Rady Ministrów postanowień Prezydenta RP wydawa-nych w trybie art. 1614. Można zatem skonstatować, że również wykład nia systematycz-na (oparta na systematyce wewnętrznej konstytucji) dostarcza argumentów na rzecz poglądu, iż prezydent obowiązany jest do zrealizowania w każdych warunkach wnio-sku premiera o dokonanie zmiany w składzie Rady Ministrów.

3 Akceptują je m.in. L. Garlicki, Rada Ministrów: powoływanie — kontrola — odpowiedzialność, [w:] Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Bałaban, Kraków 2002, s. 142–143; mniej stanowczo tenże, Prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2006, s. 291, gdzie wskazuje przy tym na przeciwny precedens z 2003 r., kiedy to prezydent odmówił powołania ministra zdrowia wnioskowa-nego przez premiera; W. Skrzydło, Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji 1997 r., Kraków 2004, s. 209; tenże, Rada Ministrów i administracja rządowa, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, red. W. Skrzydło, Lublin 2006, s. 325 oraz mniej stanowczo — tenże, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Praktyczne komentarze, Kraków 2007, s. 170; B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 512; A. Kulig [w:] Prawo konstytucyjne, red. P. Sarnecki, Warszawa 1999, s. 239; S. Patyra, Prawnoustrojowy status Prezesa Rady Ministrów w świetle Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2002, s. 80; S. Sagan, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001, s. 165; Z. Witkowski [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 2002, s. 350; P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 212; R. Mojak, Władza wykonawcza w Konstytucji RP, [w:] Ustrój konstytucyjny RP, red. R. Mojak, Lublin 2000, s. 213; tenże, Prezydent RP, [w:] Polskie prawo kon-stytucyjne, op. cit., s. 325; mniej stanowczo tenże, Prawnoustrojowe i polityczne mechanizmy kształtowa-nia składu Rady Ministrów w świetle przepisów Konstytucji RP i praktyki ustrojowej, [w:] System rządów Rzeczypospolitej Polskiej. Założenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa, red. M. Grzybowski, Warszawa 2006, s. 169; z punktu widzenia politologii także R. Glajcar, Relacje prezydenta z Radą Ministrów, [w:] Prezydent w Polsce po 1989. Studium politologiczne, red. R. Glajcar i M. Migalski, Warszawa 2006, s. 133.

4 Zob. A. Kulig, op. cit.

207

Pomimo tej rozwiniętej i poważnej argumentacji podtrzymuję dotychczasowy swój pogląd, opierając go na wynikach wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie ma żad-nego powodu, by w interpretacji konstytucji, której przepisy odznaczają się szczegól-nie wysokim poziomem ogólności i abstrakcji, dawać pierwszeństwo wykładni języ-kowo-logicznej nad systemową, historycznej nad celowościową i systematycznej nad funkcjonalną. Prezydent musi mieć możliwość wykonywania przypisanych mu zadań — w tym czuwania nad przestrzeganiem konstytucji — i nie po to został wybrany w wyborach powszechnych przez Naród (art. 127 ust. 1 Konstytucji), aby mechanicz-nie sygnować swoim podpisem decyzje podjęte przez inne podmioty.

Ad 4. Stosowanie zasad oraz instytucji prawa cywilnego (prywatnego) w sferze sto-sunków prawnych opartych na prawie konstytucyjnym (publicznym) jest, wedle zgod-nej opinii doktryny, dopuszczalne tylko w zupełnie wyjątkowych przypadkach. Co do zasady nie jest dopuszczalne. Wynika to z głębokiej różnicy między prawem prywat-nym, opartym na zasadzie równoprawności stron stosunku prawnego i ekwiwalentno-ści ich wzajemnych świadczeń, a prawem publicznym, zakładającym przewagę pań-stwa — działającego w imię wspólnoty narodowej — w jego relacjach z obywatelami i swoistą jednostronność opartych na nim stosunków prawnych. Dlatego np. ważność aktu administracji (decyzji) ocenia się w Polsce na podstawie przepisów kodeksu po-stępowania administracyjnego a nie kodeksu cywilnego. Do znanych mi wyjątków na-leży obliczanie przewidzianych prawem terminów, gdzie przyjęta w prawie cywilnym zasada przesuwania na następny dzień terminu, który upływa w dniu świątecznym, rozciąga się na cały system obowiązującego prawa, z odgałęzieniami należącymi do prawa publicznego włącznie.

Na postawione pytanie należy więc odpowiedzieć przecząco — do procedury prze-widzianej w art. 161 Konstytucji raczej n i e m a j ą z a s t o s o w a n i a p r z e p i s y p r a w a c y w i l n e g o odnoszące się do ważności względnie nieważności czynności prawnych.

Ad 5. Jest ogólną zasadę, że osoby powołane do piastowania urzędu, z którym wią-że się obowiązek złożenia przysięgi (ślubowania) obejmują urząd i zaczynają wyko-nywać zwią zane z nim kompetencje dopiero po złożeniu przysięgi (ślubowania). Kon-stytucja RP nie pozostawia co do tego wątpliwości. Zgodnie z art. 130, Prezydent RP obejmuje urząd po złożeniu przysięgi. Wyraźnie formułują tę zasadę przepisy konsty-tucji dotyczące ślubowania parlamentarzystów (posłów i senatorów). W art. 104 za-mieszczono postanowienie, że składają ślubowanie przed rozpoczęciem sprawowania mandatu (ust. 2), dodając, iż odmowa złożenia ślubowania jest równoznaczna ze zrze-czeniem się mandatu (ust. 3).

Instytucja obowiązkowej przysięgi (ślubowania) ma ten sam istotny charakter we wszystkich wariantach, tzn. we wszystkich zastosowaniach do poszczególnych funk-cji publicznych. Dlatego z obowiązku złożenia przysięgi przez członków Rady Mini-strów wynikają konsekwencje analogiczne do przewidzianych expressis verbis dla Pre-zydenta RP czy parlamentarzystów, mimo że w ich przypadku nie są wyraźnie



sformułowane w konstytucji. Ustawodawca konstytucyjny wymienia ich stanowiska (Prezesa Rady Ministrów, wiceprezesów Rady Ministrów, ministrów), podobnie zresz-tą jak we wcześniej przytaczanych przepisach stanowiska Prezydenta RP oraz posłów — jako osób zobowiązanych do złożenia przysięgi, dlatego że zostali na nie już powo-łani (przez prezydenta), podobnie jak w innych przypadkach — zostali wybrani w od-powiednich procedurach Prezydent RP oraz parlamentarzyści.

Status członka Rady Ministrów powołanego na stanowisko, ale przed złożeniem przysięgi jest zatem następujący: mimo powołania na swoje stanowisko nie może jesz-cze wykonywać kompetencji przypisanych osobie je zajmującej — jest ministrem, ale nie może — do momentu złożenia przysięgi wykonywać żadnych kompetencji zwią-zanych z tym stanowiskiem5.

Wojciech Sokolewicz

2

Ad 1. W myśl art. 95 ust. 2 Konstytucji RP Sejm sprawuje kontrolę nad działal-nością Rady Ministrów. Narzędziem mającym służyć egzekwowaniu wyników tej kontroli jest ustanowienie odpowiedzialności parlamentarnej poszczególnych człon-ków rządu w art. 159 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że Sejm może wyrazić mi-nistrowi wotum nieufności.

Należy podkreślić, że odpowiedzialność członków Rady Ministrów jest odpowie-dzialnością polityczną, ponoszoną przed Sejmem za prowadzoną politykę. Rząd podle-ga ocenie dokonywanej przez Sejm według kryteriów zgodności działań gabinetu i po-szczególnych jego członków z politycznymi standardami większości, co oznacza, że pociągnięcie do odpowiedzialności politycznej jest wyrazem subiektywnego stanowi-ska Izby i może być dokonane z każdego powodu, w dowolnym czasie1. Możliwe jest postawienie zarzutów członkowi rządu niezależnie od tego, czy zaistniałe nieprawidło-wości wynikały z jego decyzji2. Za swoje działania związane uchwalaniem wotum nie-ufności wobec ministra posłowie ponoszą odpowiedzialność przed wyborcami.

Pojęcie kontroli odnosi się do wszelkich działań Sejmu i jego organów pozwala-jących na ustalenie stanu faktycznego i zdobycie informacji o funkcjonowaniu rządu. Pojęcie to obejmuje prawo żądania informacji i odpowiadające mu prawo żądania obecności, a także prawo Sejmu do formułowania ocen i sugestii oraz obowiązek po stronie rządu ustosunkowania się do stanowiska posłów, określany w doktrynie jako

5 Zob. W. Sokolewicz, uwagi do art. 151, [w:], Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej..., uwaga 4 i 5; podobnie P. Sarnecki, Prezydent RP..., op. cit.; P. Winczorek, Komentarz..., s. 199; A. Błaś, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz Komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., red. D. Boć, Wrocław 1998, s. 243.

1 Tak L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2006, s. 290.2 Tak L. Garlicki, Rada Ministrów: powoływanie — kontrola — odpowiedzialność, [w:] Rada Mini-

strów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Bałaban, Kraków 2002, s. 170.

209

prawo żądania wysłuchania, wydobywane z ogólnej zasady odpowiedzialności parla-mentarnej rządu. Instrumenty kontroli parlamentarnej powiązane są „z polityczną od-powiedzialnością rządu i ministrów, którą można traktować jako ostateczną sankcję poszanowania woli Sejmu i jego organów”3. Pojęcie kontroli sejmowej nad działalno-ścią rządu odnosi się zatem w szczególności do debaty nad wnioskami o wotum nie-ufności służącej urzeczywistnieniu politycznej odpowiedzialności członków rządu przed Sejmem.

Przyjęte w Konstytucji RP rozwiązanie dotyczące systemu rządów oznacza, że rząd pochodzi z parlamentu i ponosi przed nim odpowiedzialność polityczną4. Istnie-nie rządu, jak i trwanie poszczególnych jego członków na zajmowanych stanowiskach, jest uwarunkowane poparciem Sejmu. Brak tego poparcia — mierzonego wedle kry-teriów i procedur ustalonych w Konstytucji RP — oznacza utratę legitymacji do spra-wowania władzy wykonawczej.

Konstytucja nie formułuje żadnych wyraźnych ograniczeń dotyczących możliwo-ści usunięcia w trybie indywidualnego wotum nieufności większości czy nawet wszystkich ministrów5. Stanowisko doktryny w tej kwestii jest zróżnicowane. Jedni autorzy twierdzą, że w trybie wotum nieufności określonego w art. 159 ust. 1 Konsty-tucji RP „Sejm mógłby kolejno usunąć z Rady Ministrów wszystkich jej członków, z wyłączeniem premiera, lecz nie oznacza to upadku całego rządu i konieczności zło-żenia jego dymisji”6, a więc mogłyby nastąpić uzupełniające zmiany w składzie rządu dokonywane przez prezydenta na wniosek premiera. Zdaniem innych „Sejm nie może posługiwać się instytucją wotum nieufności wobec ministra aż do całkowitej zmiany składu Rządu. Takie posługiwanie się tą instytucją byłoby niezgodne z jej celem”7. Wyrażono także pogląd, zgodnie z którym „w imię logiki ustrojowej oraz obawy przed nadużywaniem [...] procedury w celach z tą logiką niezgodnych można z zasad i prze-pisów Konstytucji wyprowadzić ogólną dyrektywę umiaru i powściągliwości”8. Oma-wiana instytucja spotkała się z krytyką, wskazującą, że umożliwiając dokonanie za-sadniczej rekonstrukcji rządu bez konstruktywnego wotum nieufności podważa się sens tego rozwiązania i nadmiernie zwiększa władzę parlamentu wobec rządu, a po-nadto może ona służyć politycznym manifestacjom opozycji parlamentarnej9.

Należy podkreślić, że twórcy konstytucji nie byli jednomyślni w sprawie utrzy-mania „indywidualnego” wotum nieufności; wniosek o rezygnację z tej instytucji Ko-misja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego odrzuciła większością 29 głosów,

3 Tamże, s. 149.4 Tak L. Garlicki, Polskie prawo..., s. 281.5 Tak W. Sokolewicz, uwagi do art. 159, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, t. I,

red. L. Garlicki, Warszawa 1999, uwaga 3.6 Tak P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,

Warszawa 2000, s. 210.7 Tak A. Błaś, komentarz do art. 159, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konsty-

tucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 251.8 Por. W. Sokolewicz, op. cit. 9 Por. P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej Konstytucji, „Państwo i Prawo”

1997, z. 11–12.

Ryszard Piotrowski, W sprawie niektórych problemów związanych z relacjami Prezydenta RP z rządem...


przeciwko 8, przy 2 wstrzymujących się. Eksperci wskazywali, że „indywidualne” wotum nieufności jest wątpliwe z punktu widzenia zasady podziału władz10 i stwarza możliwość obchodzenia zasady konstruktywnego wotum nieufności11.

Wydaje się zatem, że zgłoszenie wniosków o uchwalenie wotum nieufności wo-bec licznych członków rządu stanowi przykład postępowania postrzeganego w dok-trynie jako obejście postanowień dotyczących konstruktywnego wotum nieufności. Zgłoszenie tego rodzaju wniosków stanowi przejaw postępowania zgodnego wpraw-dzie z literą Konstytucji RP, jednakże sprzeciwiającego się jej intencjom. Jednakże ustawa zasadnicza nie uzależnia skuteczności wotum nieufności od udziału zaintere-sowanego ministra, premiera czy prezydenta w tej procedurze, w szczególności po-między nadaniem biegu wnioskowi przez marszałka Sejmu, a debatą nad wnioskiem i jego uchwaleniem lub odrzuceniem w głosowaniu. Konstytucja nie daje premierowi i prezydentowi prawa sprzeciwu wobec zamiaru debatowania i głosowania nad tego rodzaju wnioskami. Jedynie marszałek Sejmu mógłby, jako strażnik praw Sejmu, kwestionować dopuszczalność procedowania nad wnioskami odnoszącymi się do zbyt wielu — jego zdaniem — członków rządu, jednakże regulamin Sejmu ogranicza sku-teczność ewentualnego wystąpienia marszałka, stanowiąc, że rozpatrzenie wniosku o wyrażenie wotum nieufności i poddanie tego wniosku pod głosowanie następuje na najbliższym posiedzeniu Sejmu przypadającym po upływie 7 dni od dnia jego zgło-szenia i nie później niż na następnym posiedzeniu; po złożeniu wniosku podpisy po-słów popierających wniosek nie mogą być wycofane12. Skoro wnioski znajdą się w porządku dziennym posiedzenia, to powinny być rozpatrzone. Żadne przepisy prawne nie uzależniają rozpatrzenia tych wniosków od stanowiska premiera i prezy-denta w tej sprawie i nie przewidują możliwości wywierania przez szefa rządu i gło-wę państwa wpływu na porządek prac Sejmu w tym przedmiocie.

Po rozpatrzeniu wniosku w toku debaty następuje głosowanie. Prawo do debaty i głosowania jest podstawowym prawem posłów odpowiadającym istocie władzy usta-wodawczej, a więc jego naruszenie pozostaje w sprzeczności z zasadą podziału władz, tak jak jest ona rozumiana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, według któ-rego „wymóg rozdzielenia władz oznacza m.in., że każdej z trzech władz powinny przypadać kompetencje odpowiadające ich istocie, a co więcej — każda z trzech władz powinna zachowywać pewne minimum kompetencyjne stanowiące o zachowa-niu tej istoty13”.

Zasada podziału władz (art. 10 Konstytucji) wyklucza przyznanie władzy wyko-nawczej uprawnień do decydowania o możliwości urzeczywistnienia politycznej od-powiedzialności ministrów przed Sejmem, a tym samym do pozbawienia posłów moż-liwości egzekwowania funkcji kontrolnej. Prawo do występowania z wnioskiem

10 Tak W. Osiatyński, „Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego” 1998, nr XLVI, s. 34 i n.

11 Tak S. Gebethner, tamże.12 Tak w art. 115 i 116 regulaminu Sejmu.13 Tak w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 6/94.

211

o uchwalenie wotum nieufności wobec członków rządu, udziału w debacie nad tym wnioskiem i udziału w głosowaniu jest podstawowym prawem opozycji reprezento-wanej w Sejmie i stanowiącej powołane w wyborach przedstawicielstwo suwerena. Pozbawienie opozycji parlamentarnej przysługujących jej praw jest równoznaczne z naruszeniem wyrażonej w art. 4 Konstytucji zasady, w myśl której Naród sprawuje władzę przez swych przedstawicieli. Należy zatem uznać, że działania podjęte przez władzę wykonawczą w celu uniemożliwienia rozpatrzenia przez Sejm spełniających wymogi formalne wniosków o wyrażenie członkom rządu wotum nieufności, nieza-leżnie od motywów uzasadniających te działania, nie mają oparcia w obowiązującym prawie, a zatem naruszają art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy pu-blicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie ma przepisu prawnego, któ-ry stwarzałby premierowi i prezydentowi podstawę do uniemożliwiania Sejmowi eg-zekwowania funkcji kontrolnej w drodze uchwalania wotum nieufności wobec ministrów, jeżeli w ocenie władzy wykonawczej zgłoszone wnioski o wotum nieuf-ności mają na celu obchodzenie za pomocą tej procedury instytucji konstruktywnego wotum nieufności. Udział władzy wykonawczej w rozpatrywaniu wniosków o wotum nieufności wobec ministrów nie jest przewidziany. Brak więc konstytucyjnego locus standi dla tego rodzaju działań.

W myśl art. 159 ust. 2 „Prezydent odwołuje ministra, któremu Sejm wyraził wo-tum nieufności”. Warto rozważyć, czy po uchwaleniu przez Sejm wotum nieufności wobec znacznej liczby ministrów, prezydent mógłby odmówić odwołania ministrów, powołując się na to, że w myśl art. 126 ust. 1 Konstytucji jest gwarantem ciągłości władzy państwowej, a w myśl art. 126 ust. 2 Konstytucji czuwa nad przestrzeganiem konstytucji i stoi na straży bezpieczeństwa państwa? Zaletą tego rodzaju rozwiązania byłoby uniknięcie naruszenia prawa posłów do debaty i głosowania, wadą przyznanie prezydentowi prawa ingerowania w sferę uprawnień Sejmu bez wyraźnej podstawy konstytucyjnej i w sytuacji, w której udział podmiotów pozasejmowych w procedu-rze nie jest przewidziany. Niezastosowanie się do konstytucyjnego obowiązku usta-nowionego w art. 159 ust. 2, „dla którego bez żadnej wątpliwości nie ma żadnej al-ternatywy, byłoby naruszeniem konstytucji uzasadniającym pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej”14.

Jednakże rozwiązanie, polegające na tym, że w toku procedury pociągnięcia mi-nistrów do odpowiedzialności politycznej dla zablokowania rozpoczętej procedury, prezydent — na wniosek premiera — odwołuje tych ministrów, by następnie powo-łać te same osoby na te same stanowiska, narusza art. 95 ust. 2 Konstytucji (Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów) i art. 159 ust. 1 Konstytucji (Sejm może wyrazić ministrowi wotum nieufności). Owszem, premier może wystą-pić do prezydenta z wnioskiem o dokonanie zmian w składzie Rady Ministrów, a pre-zydent na skutek tego dokonuje zmian. Jednakże w pewnych okolicznościach, a mia-nowicie po rozpoczęciu procedury pociągnięcia ministra do odpowiedzialności

14 Tak W. Sokolewicz, op. cit., uwaga 17.



politycznej, wykonanie tych uprawnień — zgodnie z literą konstytucji — oznacza na-ruszenie intencji ustawy zasadniczej, a także złamanie w szczególności art. 95 ust. 2 i art. 159 ust. 1. Gdyby uznać tego rodzaju praktykę za prawidłową, to istotne prawa opozycji parlamentarnej byłyby całkowicie uzależnione od współdziałania prezyden-ta i premiera w zakresie oceny zgodności postępowania opozycji z konstytucją. Ozna-czałoby to przyznanie prezydentowi i premierowi pozakonstytucyjnej kompetencji do ingerowania w prawa Sejmu dotyczące egzekwowania odpowiedzialności politycznej rządu, a tym samym istotną zmianę relacji między parlamentem, prezydentem i rzą-dem ustaloną w ustawie zasadniczej. Uprawnienia opozycji w parlamencie, nawet wówczas, jeśli podejmuje ona próbę obejścia konstruktywnego wotum nieufności, nie mogą być uzależnione od stanowiska premiera, którego ministrowie mają podlegać ocenie. Racjonalizacja parlamentaryzmu w państwie demokratycznym wyklucza sta-bilizację rządu w drodze ograniczania praw parlamentu w zakresie jego podstawo-wych funkcji, w tym kontrolnej15.

Ad 2. Odwołanie i powołanie tych samych osób na te same stanowiska ministerialne nie stanowi zmiany w składzie Rady Ministrów w rozumieniu art. 161 Konstytucji RP, je-żeli wynika to z kontekstu funkcjonalnego dokonywanych zmian. W języku polskim sło-wo „zmiana” oznacza „fakt, że ktoś staje się innym, coś staje się inne niż dotychczas” oraz „zastąpienie czegoś czymś; zamienianie, wymiana czegoś na coś”16. Zmiana bez zmiany nie jest zatem zmianą z językowego punktu widzenia albo też jest zmianą pozorną.

Zastosowane w art. 161 Konstytucji RP pojęcie „zmiany w składzie Rady Mini-strów” ma charakter ogólny, wykluczający „próby zacieśniającej wykładni”17. Może się zdarzyć, że prezydent odwołuje ministra lub ministrów ze składu rządu na wnio-sek premiera, na skutek rozpadu koalicji, a następnie — po pewnym czasie, w którym obowiązki ministrów sprawuje premier — powołuje te same osoby na te same stano-wiska. Tego rodzaju praktyka wydaje się zgodna z literą i duchem konstytucji, choć niezgodna ze słownikowym znaczeniem pojęcia „zmiana”. Przekonanie o zgodności takiej praktyki z konstytucją wynika z kontekstu związanego z dynamiką stosunków międzypartyjnych. Sprowadzeniem interpretacji konstytucji do absurdu byłoby uzna-nie, że ustawa zasadnicza wyklucza odtworzenie koalicji, np. po dwóch tygodniach, w tym samym składzie politycznym i personalnym, ponieważ nie pozwala na to słow-nik języka polskiego i ustalone w nim znaczenie słowa „zmiana”.

Z punktu widzenia art. 161 Konstytucji zmianą jest odwołanie ministra powodu-jące stan braku ministra w rządzie, a następnie zapełnienie wakatu nawet tą samą oso-bą, jeżeli ten proces odzwierciedla zmianę politycznych lub personalnych warunków funkcjonowania rządu. Tak więc odwołanie ministra wskutek rozpadu koalicji albo konfl iktu personalnego czy z innych powodów osobistych i powołanie tej samej oso-

15 Tak M. Kruk, Idea stabilności i efektywności rządów w Konstytucji RP z 1997 r., [w:] Prawo w XXI wieku, red. W. Czapliński, Warszawa 2006, s. 411.

16 Por. Słownik języka polskiego, red. T. Szymczak, Warszawa, t. 3, s. 973.17 Tak W. Sokolewicz, uwagi do art. 161, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,

t. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2001, uwaga 3.

213

by na to samo stanowisko po pewnym czasie wskutek zawiązania koalicji na nowo albo wygaśnięcia konfl iktu jest zmianą. Jednakże nie jest zmianą (jest zmianą pozor-ną) — w rozumieniu art. 161 Konstytucji — odwołanie i powołanie tych samych mi-nistrów w celu dezaktualizacji dotyczących ich wniosków o wotum nieufności.

Ad 3. Prezydent RP, kierując się zadaniami sformułowanymi w art. 126 ust. 2 Konstytucji, powinien odmówić „pozornego” odwołania ministrów. Prezydent RP nie powinien uczestniczyć w przedsięwzięciach mających na celu pozbawienie opozycji przysługujących jej praw, nawet jeśli w jego mniemaniu opozycja korzysta z nich nie-właściwie, ponieważ nie ma on żadnych uprawnień do ingerowania w toczące się po-stępowanie mające na celu pociągnięcie ministrów do odpowiedzialności politycznej. Zasada demokratycznego państwa prawnego potwierdzona w art. 2 Konstytucji nie dopuszcza możliwości traktowania ustawy zasadniczej jako narzędzia do osiągania doraźnych korzyści politycznych i wyklucza prowadzenie swego rodzaju gier konsty-tucyjnych, w scenariuszu których premier i prezydent wspólnie pozbawiają opozycję jej praw, uznając, że zostały one nadużyte. Jeśli partia polityczna podejmuje działa-nia niezgodne z konstytucją, to może to stwierdzić Trybunał Konstytucyjny we wła-ściwym postępowaniu. Dopóki jednak partia działa legalnie, władza wykonawcza nie może pozbawiać reprezentacji parlamentarnej tej partii możliwości wykonywania przysługujących jej uprawnień.

W myśl art. 161 Konstytucji Prezydent RP dokonuje zmian w składzie Rady Mi-nistrów na wniosek premiera. Prezydent działa — stosownie do art. 7 Konstytucji — na podstawie i w granicach prawa. Nie może więc w szczególności dokonać zmiany naruszającej art. 95 ust. 2 i art. 159 ust. 1 Konstytucji.

W doktrynie prawa konstytucyjnego ugruntowany jest jednak pogląd odmienny, w myśl którego prezydent, zgodnie z językową wykładnią art. 161, ma obowiązek za-stosować się do wniosku premiera18. Zwraca uwagę teza, że kierując się zadaniami sformułowanymi w art. 126 ust. 2 Konstytucji „prezydent może dając szczegółowe uzasadnienie odmówić wnioskowi prezesa Rady Ministrów”19. Na podkreślenie za-sługuje także stanowisko stwierdzające, że „prezydent może badać konstytucyjną do-puszczalność złożenia wniosku i ustalać stan faktyczny”, ale nie może odmówić uwzględnienia wniosku, gdyż premierowi nie można „prawnie narzucać współpracy z osobami, których nie chce on mieć w składzie swego gabinetu”20. Wydaje się, że obecne stanowisko doktryny odzwierciedla opinia „mniej jasne jest natomiast, czy prezydent może odmówić wnioskowi premiera [...]”21. W praktyce miała miejsce od-mowa powołania nowego ministra zaproponowanego przez premiera22.

18 Tak w szczególności B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 512; por. także P. Win-czorek, op. cit., s. 212.

19 Tak W. Sokolewicz, uwagi do art. 161, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2001, uwaga 6.

20 Por. L. Garlicki, Rada Ministrów..., s. 174.21 Tak L. Garlicki, Polskie prawo..., s. 291.22 Dotyczyło to odmowy powołania ministra zdrowia w 2003 r. Por. L. Garlicki, tamże.



Wydaje się, że językowa wykładnia art. 161 Konstytucji powinna ustąpić przed wykładnią systemową, skoro przemawiają za tym wartości konstytucyjne wskazane w art. 7 i 126 ust. 2 Konstytucji (przestrzeganie prawa, czuwanie nad przestrzeganiem konstytucji). Nawet przy założeniu, że prezydent może badać jedynie stan faktyczny i konstytucyjną dopuszczalność złożenia wniosku, wypada uznać konieczność odmo-wy dokonania pozornego odwołania ministrów.

Ad 4. Uznanie, że odwołanie ministra i powołanie go z powrotem, to czynność pozorna, prowadzi do tezy o nieważności odwołania z mocy prawa. To jednak ozna-cza, że minister pozostaje na swoim stanowisku, chociaż zgłoszono wniosek o wotum nieufności, do którego rozpatrzenia nie doszło właśnie wskutek odwołania ministra i powołania go na nowo na to samo stanowisko.

Niezależnie od tego, czy uznamy zasadność przenoszenia reguł prawa cywilnego na dziedzinę regulowaną prawem konstytucyjnym i na czynności organów państwa, czy też nie, w praktyce mamy do czynienia z zablokowaniem możliwości pociągnię-cia członków rządu do odpowiedzialności politycznej. Jeżeli odwołanie było czynno-ścią pozorną, to ministrowie nie zostali skutecznie odwołani i dotyczące ich wnioski pozostają aktualne. Jeżeli odwołanie nie było czynnością pozorną, to wnioski również pozostają aktualne, gdyż te same osoby zajmują nadal te same stanowiska. Upływ ka-dencji Sejmu spowoduje, że wnioski o wotum nieufności dla ministrów, które nie zo-stały rozpatrzone przez Sejm, staną się bezprzedmiotowe.

Ad 5. Osoba powołana na stanowisko ministra staje się ministrem po złożeniu przysięgi stosownie do art. 151 Konstytucji. Przed złożeniem przysięgi osoba ta jest ministrem, który nie objął jeszcze urzędu. Objęcie urzędu następuje w momencie zło-żenia przysięgi. Konstytucja używa wobec takiej osoby określenia „minister”, ale z art. 151 wynika, że jest to minister, który jeszcze urzędu nie objął, gdyż wypowia-da on słowa „obejmując urząd”. Urząd będzie objęty, gdy słowa zostaną wypowie-dziane. Minister, który urzędu nie objął, nie może urzędować, chociaż jest ministrem przed objęciem urzędu.

Doktryna prawa konstytucyjnego uznaje, że przysięga ministra „ma istotne zna-czenie moralne i prawne”23, jest obowiązkiem publicznoprawnym członka rządu, oznacza zobowiązanie przestrzegania określonych reguł i hierarchii wartości24, a nie-złożenie przysięgi uniemożliwia objęcie urzędu25.

Ryszard Piotrowski

23 Tak P. Winczorek, op. cit., s. 199 i W. Sokolewicz, uwagi do art. 151, [w:] Konstytucja Rzeczypo-spolitej Polskiej, Komentarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, uwaga 4.

24 Tak W. Sokolewicz, tamże.25 Tamże. Por. także J. Boć, op. cit., s. 243.

215

3*

I. Desygnowanie prezesa Rady Ministrów1. Zgodnie z Konstytucją (art. 154 ust. 1) Prezydent RP inicjuje utworzenie Rady

Ministrów (dalej — RM), desygnując Prezesa RM. Prezydent desygnuje Prezesa RM aktem urzędowym mającym prawną formę postanowienia (co wynika z przepisu art. 142 ust. 2). Desygnowanie Prezesa RM należy do osobistych uprawnień (prepro-gatyw) Prezydenta RP, dlatego odpowiednie postanowienie nie wymaga współdziała-nia żadnego innego podmiotu, a w szczególności kontrasygnaty urzędującego premie-ra (art. 144 ust. 3 pkt 11). Po przyjęciu dymisji rządu, desygnowanie nowego Prezesa RM staje się obowiązkiem prezydenta. Zaniechanie wykonania tego obowiązku może narazić go na odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu1. Zdaniem części doktryny, powstrzymanie się prezydenta od desygnowania Prezesa RM w ciągu 14 dni od przy-jęcia dymisji poprzedniej Rady Ministrów skutkuje przemieszczeniem inicjatywy tworzenia rządu — bezzwłocznie — do Sejmu w trybie art. 153 ust. 3 Konstytucji2.

O pierwotnej inicjatywie prezydenta w przedmiocie desygnowania Prezesa RM przypominam dlatego, że właściwie od początku obowiązywania Konstytucji z 1997 r. stosowana była — ze zmienną konsekwencją — niedobra praktyka otwartych i sze-roko relacjonowanych przez media debat w sprawie utworzenia rządu, wszczynanych zaraz po ogłoszeniu wyników wyborów i prowadzonych bez jakiegokolwiek udziału prezydenta, bezpośredniego a nawet pośredniego. Praktyka ta jest niedobra ze wzglę-du na to, że — po pierwsze — deprecjonuje udział Prezydenta RP w kreowaniu rzą-du, którego wymiary określa konstytucja, a po wtóre, sugeruje czysto formalny i me-chaniczny charakter jego decyzji o desygnowaniu Prezesa RM, a następnie o ewentualnym powołaniu na stanowisko wraz z pozostałymi członkami RM, gdy tymczasem to od postanowienia prezydenta w sprawie desygnacji rozpoczyna się cała konstytucyjna procedura powoływania — w szerokim znaczeniu — nowego rządu3. W doktrynie podkreśla się przy tym, że dopiero desygnacja „stwarza Prezesowi RM podstawę do podjęcia rozmów politycznych zmierzających do utworzenia koalicji”4. Tym samym wspomniana wyżej praktyka utrwala za pośrednictwem mediów w świa-domości społecznej niepełny, a zatem wadliwy obraz procedury tworzenia rządu.

2. Konstytucja polska nie ogranicza w żaden sposób Prezydenta RP (zob. art. 154 ust. 1) przy podejmowaniu decyzji o desygnowaniu Prezesa RM, w przeciwieństwie do tych państw, w których albo wyraźny przepis konstytucji (np. Bułgaria) albo utrwa-

* Opinia została napisana 1 listopada 2007 r. (przyp. red.).1 S. Patyra, Prawnoustrojowy status Prezesa Rady Ministrów w świetle Konstytucji z 2 kwietnia 1997,

Warszawa 2002, s. 32; inaczej jednak R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej, Lu-blin 2007, s. 203 i n.

2 R. Mojak, Parlament..., s. 205.3 S. Patyra, op. cit, s. 32; Z. Witkowski [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 2002,

s. 383. 4 W. Skrzydło [w:] Polskie prawo konstytucyjne, red. W. Skrzydło, Lublin 2006, s. 340.



lony konwenans konstytucyjny (np. Wielka Brytania) nakazuje głowie państwa po-wierzyć po wyborach parlamentarnych formowanie rządu przywódcy tego ugrupowa-nia, które uzyskało najwięcej miejsc w parlamencie. W Polsce prezydent nie musi nawet konsultować kandydata z przywódcami większych partii politycznych mają-cych swoich reprezentantów w Sejmie5. Prezydent powinien, rzecz jasna, brać pod uwagę — ale tylko w aspekcie politycznym — zdolność osoby desygnowanej, wpierw do skompletowania składu gabinetu, a następnie do uzyskania dla tego gabinetu in-westytury parlamentarnej, uchwalanej w postaci sejmowego wotum zaufania6. Jeżeli w Sejmie ukształtowała się stabilna większość, to Prezydent RP — co do zasady — nie powinien ignorować jej kandydata na premiera, nawet wówczs, gdy nie podziela programu politycznego składających się na nią partii7.

Z drugiej strony, należy pamiętać, że wprawdzie wotum zaufania umożliwiają-ce kontynuowanie misji przez rząd wyraża Sejm — w pierwszej, głównej procedu-rze — co prawda bezwzględną większością głosów, ale przy kworum wynoszącym połowę ustawowej liczby posłów, a w trzeciej, już awaryjnej — nawet „zwykłą” większością przy tym samym kworum. Okoliczność powyższa stwarza Prezydento-wi RP pewien obszar dla politycznych działań, która przy określonym układzie sił politycznych w Sejmie może podejmować w ramach procedur konstytucyjnych i nie naruszając prawa. W każdym razie także w przypadku desygnowania Prezesa RM roli Prezydenta RP nie wolno redukować do czynności natury „notarialnej” — for-malnego poświadczenia stanu rzeczy powstałego skutkiem aktywności innych pod-miotów. Pozostawałoby to w jawnej sprzeczności z konstytucyjną pozycją prezyden-ta w państwie (o niej zob. niżej). Stąd także pogląd, że desygnowanie premiera wbrew woli większości parlamentarnej „pozostawałoby w jawnej opozycji do reguł politycznoustrojowych systemu parlamentarnego” — gdybyśmy chcieli przydać ju-rydyczny charakter owym regułom, uznać by trzeba za zbyt skrajny8. Szczęśliwie, jest on raczej odosobniony.

3. Kompetencja Prezydenta RP do desygnowania Prezesa RM aktualizuje się, co do zasady, z chwilą przyjęcia dymisji dotychczasowej Rady Ministrów (art. 162 ust. 1 i 2). Wówczas bowiem prezydent powierza dotychczasowej RM dalsze sprawowanie obowiązków (aż do powołania nowego rządu) oraz desygnuje nowego Prezesa RM9. Dymisja dotychczasowej RM stanowi przeto przesłankę desygnowania nowego pre-

5 L. Garlicki, Rada Ministrów: powoływanie — kontrola — odpowiedzialność, [w:] Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Bałaban, Kraków 2002, s. 125; S. Patyra, op. cit. 32–33.

6 R. Mojak, Parlament..., s. 208–209; S. Patyra, op. cit., s. 33; W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypo-spolitej Polskiej. Praktyczne komentarze, Kraków 2007, s. 162; P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997, Warszawa 2000, s. 201.

7 L. Garlicki, Rada Ministrów..., s. 125.8 R. Mojak, Prawnoustrojowe i polityczne mechanizmy kształtowania składu Rady Ministrów w świe-

tle przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i praktyki ustrojowej, [w:] System rządów Rzeczypo-spolitej Polskiej. Założenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa, red. M. Grzybowski, Warszawa 2006, s. 140–141.

9 L. Garlicki, Rada Ministrów...., s. 121; R. Mojak, Parlament..., s. 176.

217

miera10 lub — w innych słowach — desygnowanie nowego premiera jest, zdaniem niektórych autorów, wynikiem przyjęcia dymisji poprzedniego rządu11. Prezydent de-sygnuje Prezesa RM bezzwłocznie po przyjęciu dymisji poprzedniego rządu, ponie-waż jest gwarantem ciągłości władzy państwowej (art. 126 ust. 1), zaś z logiki rzą-dów parlamentarnych (także w tym wariancie, w jakim system takich rządów określa Konstytucja RP) wyprowadzić trzeba wniosek, że nie wolno ponad konieczność prze-dłużać bytu rządu, który utracił zaufanie izby lub go nie uzyskał. Za tym, że ma być to decyzja bezzwłoczna, przemawiają terminy konstytucyjne kolejnych czynności — to od dnia pierwszego posiedzenia Sejmu (a tym samym obowiązkowego zdymisjo-nowania poprzedniego rządu) biegnie termin 14 dni, w jakim Prezydent RP ma powo-łać nową Radę Ministrów z Prezesem RM na czele. Jakakolwiek zwłoka w desygno-waniu Prezesa RM skraca czas dany mu na uformowanie gabinetu, a więc utrudnia wykonanie powierzonej przez prezydenta misji.

Z tych wszystkich względów niewykonania przez prezydenta zaktualizowanego obowiązku desygnowania Prezesa RM, wynikającego z odpowiedniej kompetencji konstytucyjnej, mogłoby być zakwalifi kowane jako delikt konstytucyjny i stanowić przesłankę pociągnięcia Prezydenta RP do odpowiedzialności przed Trybunałem Sta-nu, a w każdym razie wszczęcia w tej sprawie postępowania.

Powstaje natomiast pytanie, czy dotychczasowa RM może złożyć dymisję przed pierwszym posiedzeniem nowowybranego Sejmu, z własnej niejako inicjatywy. Mo-głaby, choć nie jest do tego zobligowana, bez uprzednich działań Sejmu (wotum nie-ufności, odmowa wotum zaufania) tylko w przypadku rezygnacji Prezesa RM (art. 162 ust. 2 pkt 3); jednak prezydent mógłby w takim wypadku odmówić przyjęcia dymisji RM, nie uzasadniając nawet niczym tego kroku (art. 162 ust. 4). Dzisiaj jest to już kwestia pozbawiona praktycznego znaczenia.

Inne pytanie brzmi, czy prezydent może desygnować Prezesa RM przed zdymi-sjonowaniem poprzedniej RM. Co do zasady byłoby to nielogiczne, niezgodne z kon-stytucyjną konstrukcją zmiany rządu i sprzeczne z kurtuazją wobec ciągle urzędują-cej na ogólnych zasadach dotychczasowej RM. Dlatego, jak wspominałem wyżej, w doktrynie prawa przeważa pogląd, że desygnowanie Prezesa RM następuje po zdy-misjonowaniu dotychczasowej Rady Ministrów12. Wyjątkiem jest sytuacja powstała po wyborach parlamentarnych, kiedy dymisja poprzedniej RM jest bliska i nieuchron-na, a w dodatku znana jest jej data, bo pierwsze posiedzenie Sejmu zwołane zostało na określony dzień. Wówczas wcześniejsze desygnowanie Prezesa RM wydłuża czas dany mu na skompletowanie gabinetu i wypracowanie programu jego działania. Pre-cedens taki powstał w okresie prezydentury A. Kwaśniewskiego i, o ile mi wiadomo, jego konstytucyjność nie była nigdy kwestionowana13.

10 R. Mojak, Prawnoustrojowe..., s. 138.11 A. Kulig, Rada Ministrów, [w:] Prawo konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa 1999, s. 229–

–231.12 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2007, s. 275.13 R. Mojak, Prawnoustrojowe..., s. 145–146; tenże, Parlament..., s. 196–197.



Przyjąć należy — moim zdaniem — że jest niezwykle mało prawdopodobne, aby wcześniejsze desygnowanie Prezesa RM zostało przez autorytatywne władze uznane za pogwałcenie konstytucji i mogło narazić prezydenta na pociągnięcie do odpowie-dzialności konstytucyjnej14.

II. Powołanie Rady Ministrów1. Prezydent powołuje na stanowiska członków RM, z Prezesem RM włącznie,

najpóźniej w ciągu 14 dni od daty pierwszego posiedzenia Sejmu (lub przyjęcia dy-misji poprzedniej RM), a nie — licząc ten okres od dnia desygnowania Prezesa RM (art. 154 ust. 1). Konstytucyjne sformułowanie „od dnia pierwszego posiedzenia” na-leży rozumieć — od dnia zakończenia tego posiedzenia15. Ponieważ w tym samym terminie rząd jest obowiązany ubiegać się o inwestyturę w Sejmie, powołanie nie po-winno następować ostatniego, czternastego dnia, lecz odpowiednio wcześniej.

Prezydent powołuje członków Rady Ministrów tylko i zawsze na wniosek pre-miera; nie może tego czynić z własnej inicjatywy, „narzucając” niejako Prezesowi RM wskazywanych przez siebie kandydatów. Pozostawałoby to bowiem w sprzecz-ności z wyeksponowaną w obowiązującej konstytucji rolą premiera jako rzeczywi-stego szefa rządu, o zadaniach i uprawnieniach zbliżonych do kanclerza w syste-mie politycznym RFN. Ewolucja systemu rządów w Polsce w kierunku modelu kanclerskiego jest konstatowana przez doktrynę od momentu wejścia w życie Kon-stytucji RP z 1997 r. Konstytucja ta, w przeciwieństwie do Małej konstytucji z 1992 r., nie zna „resortów prezydenckich” (obrona narodowa, sprawy zagranicz-ne, sprawy wewnętrzne), które były obsadzane wprawdzie na wniosek premiera, ale po zasięgnięciu opinii prezydenta. W praktyce nadano tej opinii wiążący cha-rakter i o doborze szefów tych resortów (ministrów) rozstrzygał „w ostatniej in-stancji” prezydent16. Przyjąć zatem należy, że w obecnym stanie prawnym obsadę wszystkich stanowisk w RM traktuje się jednakowo. Desygnowany Prezes RM nie jest obowiązany konsultować wstępnie z Prezydentem żadnych kandydatur17. Na-tomiast jest w pełni dopuszczalne, by to prezydent osobiście lub za pośrednictwem swoich przedstawicieli inicjował „w ramach elit politycznych” rozmowy na temat partyjnej kompozycji i składu rządu18.

2. Prezydent nie jest pozbawiony możliwości wywierania wpływu na skład rządu, który ma powołać. Po pierwsze, może przekazywać desygnowanemu Prezesowi RM swoją opinię o proponowanych członkach rządu i, co za tym idzie, oddziaływać środka-mi nieformalnej perswazji na jego wybory i decyzje. Skuteczność tych środków może być różna, zależnie od osobistego autorytetu prezydenta, a także innych okoliczności po-

14 L. Garlicki, Rada Ministrów..., s. 124.15 Tamże, s. 123.16 W. Sokolewicz, uwagi do art. 61 Małej konstytucji, [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospo-

litej Polskiej, t. 2, red. L. Garlicki, Warszawa 1997. 17 W. Skrzydło, Ustrój polityczny Rzeczypospolitej Polskiej w świetle Konstytucji z 1997 r., Kraków

2004, s. 205; Z. Witkowski, op. cit., s. 383.18 A. Kulig, op. cit., s. 233.

219

zaprawnych (dużą uzyskał Ch. de Gaulle w początkach V Republiki)19. Między innymi dlatego prezydent powinien być bieżąco informowany o stanie negocjacji w sprawie utworzenia rządu, choć na gruncie obecnej konstytucji jest to kwestia nie tyle obowiąz-ku prawnego (negocjujących polityków), ile „kurtuazji politycznej”20. Zdaniem niektó-rych autorów wręcz „powinnością polityczną” prezydenta jest uczestnictwo w politycz-nych debatach — także publicznych — wokół składu formowanego gabinetu21. Po wtóre, prezydent może zagrozić odmową powołania rządu w proponowanym przez de-sygnowanego Prezesa RM składzie, do czego wedle opinio communis jest w pełni uprawniony, z tym tylko zastrzeżeniem, że odmowa będzie dotyczyła całego rządu, któ-rego skład traktuje się an bloc22. Ja jednak to zastrzeżenie odrzucam.

Według mojej — prawda, że odosobnionej — interpretacji Konstytucji RP, pre-zydent, po trzecie, może odmówić powołania kandydata do stanowiska w Radzie Mi-nistrów oraz powołać rząd w składzie pozostałych osób proponowanych przez desy-gnowanego Prezesa RM. Byłaby to jednak sytuacja zupełnie wyjątkowa, wymagająca szczególnego uzasadnienia merytorycznego. Za dopuszczalnością takiego — powta-rzam — zupełnie wyjątkowego, rozstrzygnięcia przemawia okoliczność, że prezydent jest niezwykle mocno legitymizowany demokratycznie wyborem w powszechnym głosowaniu dokonanym przez Naród, jak to zapisano w art. 127 ust. 1 Konstytucji. Nie skutkuje to przyznaniem mu żadnych dodatkowych, nieprzewidzianych w prawie, kompetencji, ale nakazuje w sposób dla niego korzystny interpretować zakres władzy prezydenckiej wynikający z obowiązującego prawa, zadań i kompetencji prezydenta zapisanych w konstytucji i ustawach oraz ewentualnie jeszcze innych aktach prawo-twórczych. Uzasadnienie odmowy musi zawsze odwoływać się do ogólnych funkcji prezydenta określonych w art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji. Innymi słowy, odmowę po-wołania proponowanej przez desygnowanego Prezesa RM osoby na stanowisko w Ra-dzie Ministrów prezydent musiałby uzasadnić konkretnymi zagrożeniami takiej decy-zji dla suwerenności i bezpieczeństwa państwa lub nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium albo dla ciągłości władzy państwowej względnie przestrzegania kon-stytucji.

3. Procedura uzyskiwania przez nowopowołany rząd inwestytury w Sejmie nie uwzględnia udziału Prezydenta RP. Wspominamy jednak o niej w tym miejscu dlate-go, że jej przebieg — w pewnych okolicznościach — może stwarzać pole dla aktyw-ności prezydenta.

Jak wspomniano wyżej, prezydent, desygnując Prezesa RM, a następnie powołu-jąc przezeń kierowany rząd, powinien liczyć się z reakcją Sejmu, a dokładniej — z prawdopodobieństwem ukształtowania się w Izbie bezwzględnej większości skłon-

19 Co do doświadczeń A. Kwaśniewskiego zob. A. Wołek, Trwałość instytucji nieformalnych jako element oceny stosowania Konstytucji RP, „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 4, s. 280–282.

20 L. Garlicki, Rada Ministrów..., s. 126 i 133.21 R. Mojak, Parlament..., s. 210–211 i 220–221.22 W. Brodziński, Rada Ministrów, [w:] Polskie prawo konstytucyjne w zarysie, red. D. Górecki, Kra-

ków 2006, s. 174; L. Garlicki, Rada Ministrów..., s. 128; L. Garlicki, Polskie prawo..., s. 276; S. Patyra, op. cit., s. 36; P. Winczorek, op. cit., s. 202.



nej do poparcia tego rządu. Sejm uchwala wotum zaufania dla nowopowołanej RM wprawdzie, jak się rzekło, bezwzględną większością głosów, ale nie ustawowej licz-by posłów, lecz przy kworum stanowiącym połowę tej liczby. Już to samo może stwo-rzyć pewien margines dla politycznego manewru.

Jeżeli Rada Ministrów w owej podstawowej procedurze uzyskiwania inwestytu-ry nie uzyska wotum zaufania, wówczas prezydent traci inicjatywę, która przechodzi do Sejmu i to Sejm dokonuje wyboru premiera, a na jego wniosek pozostałych człon-ków RM, też zresztą bezwzględną większością głosów i przy takim samym kworum (art. 154 ust. 3). Dopiero kiedy inicjatywa Sejmu podjęta w powyższym trybie się nie powiedzie, prezydent staje się uprawniony ponownie (i zobowiązany) do ponowienia własnej inicjatywy, zaś rząd przez niego powołany uzyskuje wotum zaufania już tyl-ko „zwykłą” większością głosów (art. 155 ust. 1). Warunki są już bardzo złagodzone — wystarcza „zwykła” większość, zaś posłowie stają wobec perspektywy utraty man-datów. Bowiem gdy i ta próba uzyskania przez rząd inwestytury zawiedzie, prezydent jest obowiązany skrócić kadencję izb parlamentarnych (art. 155 ust. 2).

Przypominam powszechnie znane zasady konstytucyjne odnoszące się do tworze-nia rządu, by podkreślić konieczność liczenia się prezydenta z układem sił politycz-nych w Sejmie. Ignorując ten układ, prezydent może doprowadzić do utracenia nie tylko inicjatywy w tym zakresie, ale wręcz wszelkiego wpływu na skład gabinetu. Działania obliczone na skrócenie (kolejne) kadencji izb parlamentarnych, gdyby mia-ło być podjęte poprzez ewentualne lansowanie rządu o sympatycznym dla prezyden-ta profi lu, lecz nie mającego szans na uchwalenie wotum zaufania odpowiednią więk-szością głosów — aczkolwiek prawnie całkowicie dozwolone23 — będzie skuteczne tylko w wypadku niezdolności Sejmu do przejęcia inicjatywy (zob. wyżej) i dokona-nia wyboru Rady Ministrów wedle własnego uznania.

III. Zwołanie pierwszego posiedzenia Sejmu i Senatu1. Wprawdzie ta kwestia została już w praktyce rozwiązana przed napisaniem ni-

niejszej opinii, ale podejmuję ją z uwagi na precedensowe znaczenie oraz kontekst międzynarodowy.

Konstytucja zalicza do prerogatyw Prezydenta RP także zwołanie pierwszego po-siedzenia nowowybranych izb parlamentarnych (art. 144 ust. 3 pkt 2). Chociaż termi-ny są ściśle określone w samej konstytucji (w ciągu 30 dni — zgodnie z art. 109 — od dnia wyborów, chyba że wybory były przyśpieszone — wtedy według art. 98 ust. 5 w ciągu 15 dni powinien być zebrany Sejm na pierwszym posiedzeniu, co pozostawia prezydentowi nader wąski margines swobodnej decyzji, ale decyzję o dacie pierwsze-go posiedzenia podejmuje pod względem prawnym zupełnie samodzielnie, bez udzia-łu innych podmiotów, co oczywiście nie wyklucza prowadzenia określonych konsul-tacji na płaszczyźnie politycznej. Przypomnijmy, że katalog prerogatyw prezydenta ma charakter enumeratywny i zamknięty, w związku z czym każda nie objęta nim kompetencja Prezydenta RP wymaga kontrasygnaty Prezesa RM.

23 L. Garlicki, Rada Ministrów..., s. 137.

221

Jednocześnie ze zwołaniem pierwszego posiedzenia izb Prezydent RP powołuje marszałków-seniorów Sejmu i odpowiednio — Senatu, w celu umożliwienia izbom rozpoczęcia obradowania i ukonstytuowania się. Kompetencja prezydenta do powo-łania marszałków-seniorów nie ma umocowania ani konstytucyjnego, ani ustawowe-go, lecz tylko regulaminowe, tzn. w uchwałach izb ustalających ich regulaminy (zob. art. 1 ust. 2 regulaminu Sejmu oraz art. 30 ust. 1 regulaminu Senatu). Kompetencja ta nie jest objęta konstytucyjnym katalogiem prerogatyw (art. 144 ust. 3).

2. Już w niedawnej przeszłości pojawiło się zatem pytanie, czy powołanie mar-szałków-seniorów może być w tej sytuacji zaliczone do kompetencji prezydenta wy-konywanych bez kontrasygnaty, której wymóg na aktach urzędowych Prezydenta RP stanowi w polskim prawie konstytucyjnym zasadę, od której odstąpienie traktuje się jako wyjątek24. Wówczas, po pewnych wahaniach, przyjęto, że powołanie marszał-ków-seniorów nie jest samoistną kompetencją prezydenta, lecz „mieści się” niejako w kompetencji do zwołania pierwszego posiedzenia izb parlamentarnych; jak określi-łaby to amerykańska doktryna konstytucyjna, stanowi implied power (niepisaną kom-petencję) wynikającą logicznie z kompetencji zapisanej w konstytucji. Ale powyższe rozstrzygnięcie nie jest na gruncie prawa polskiego bezdyskusyjne, co warto mieć na uwadze co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, powołanie marszałków-senio-rów nie jest czynnością pozbawioną konsekwencji politycznych, ma bowiem swój wymiar symboliczny. Utarł się mianowicie zwyczaj parlamentarny, że marszałek-se-nior na otwarcie posiedzenia wygłasza przemówienie, w którym przedstawia swoje poglądy na pracę izby w rozpoczynającej się kadencji, a niekiedy także na problemy polityki państwa w ogólności. Dla prezydenta nie jest więc obojętne, czy marszałek--senior wyznaje bliski mu czy obcy system wartości. Po drugie, kwestia powołania marszałków-seniorów może nabrać ostrości w warunkach tzw. kohabitacji, a więc współistnienia prezydenta z politycznie mu obcym rządem.

3. Wyżej przytoczone przepisy regulaminowe izby niejednakowo określają kom-petencję prezydenta w przedmiocie powoływania marszałków-seniorów. Znamienne, że w przypadku Sejmu regulamin posłużył się elastyczną formułą o powołaniu „spo-śród najstarszych wiekiem posłów”. Można zapewne deliberować, jak wyznaczyć gra-nicę tej klasy posłów, a tym samym jak duża jest swoboda wyboru prezydenta. Oso-biście uważam, że w każdym razie klasa posłów najstarszych wiekiem obejmuje znajdujących się wieku emerytalnym; tylko w wypadku, w którym w składzie Sejmu nie byłoby posłów w wieku emerytalnym, możliwe byłoby powołanie marszałka-se-niora spośród posłów, którzy jeszcze tego wieku nie osiągnęli.

Regulamin Senatu jest bardziej rygorystyczny, nakazując powołanie na funkcję marszałka-seniora „najstarszego”. Prezydent w tym wypadku nie ma żadnego wybo-ru, o powołaniu określonej osoby rozstrzyga data jej urodzenia.

Wojciech Sokolewicz

24 P. Winczorek, op. cit., s. 189.


Przegląd Sejmowy 3(86)/2008 Glosy222

B. GLOSY

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

I. GLOSA DO WYROKU TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO z dnia 22 maja 2007 r. (sygn. akt K 42/05)*

1. W glosowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: a) art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o doradztwie po-

datkowym oraz ustawy o rachunkowości (Dz.U. z 2005 r. Nr 10, poz. 66 — dalej cyto-wana także jako „ustawa nowelizująca”) w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz.U. z 2002 r. Nr 9, poz. 86 ze zm. — dalej cytowana także jako „ustawa nowelizowana”),

b) art. 1 pkt 9 lit. a ustawy o zmianie ustawy o doradztwie podatkowym oraz usta-wy o rachunkowości w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o doradztwie podatkowym — są niezgodne z art. 7, art. 118 ust. 1 oraz art. 121 ust. 2 Konstytucji.

Orzeczenie Trybunału zostało opublikowane 4 czerwca 2007 r. (Dz.U. Nr 98, poz. 656).

Na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny przesunął ter-min utraty mocy obowiązującej przepisów ustawy o zmianie ustawy o doradztwie po-datkowym oraz ustawy o rachunkowości o sześć miesięcy, licząc od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.

2. Zaskarżone przepisy przyznawały podmiotom uprawnionym do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych możliwość wykonywania niektórych czynności do-radztwa podatkowego, które dotąd były ustawowo przypisane samorządowi zawodo-wemu doradców podatkowych. Znowelizowany art. 3a ustawy o doradztwie podatko-wym przewidywał, że osoby prowadzące usługowo księgi rachunkowe mają prawo sporządzania zeznań i deklaracji na rzecz wszystkich podatników, płatników i inka-sentów, a nie tylko tych, którym prowadzą księgi rachunkowe lub inne księgi podat-kowe, a także prawo udzielania podatnikom, płatnikom i inkasentom pomocy w opi-sanym zakresie.

Drugi problem poddany analizie przez Trybunał Konstytucyjny dotyczył zarzutu naruszenia procedury legislacyjnej w trakcie uchwalania przepisów ustawy nowelizu-jącej (ustawy o zmianie ustawy o doradztwie podatkowym oraz ustawy o rachunko-wości). Zarzut ten nie opierał się na argumentacji co do meritum, na podważeniu tre-ści unormowań, ale odwoływał się do uchybień formalnych, które zostały popełnione podczas prac legislacyjnych w Senacie. Po przeprowadzeniu rozprawy i wysłuchaniu stanowisk stron, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zaskarżone przepisy ustawy no-

* Pełny tekst wyroku wraz z uzasadnieniem opublikowano w „Orzecznictwie Trybunału Konstytu-cyjnego. Zbiór Urzędowy” 2007, seria A, nr 6, poz. 49.

223

welizującej są niezgodne z art. 7, art. 118 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji, ponie-waż zostały wprowadzone w drodze poprawek Senatu wykraczających poza materię ustawy uchwalonej przez Sejm.

Na tle glosowanego orzeczenia rysuje się problem badawczy, który można okre-ślić jako zagadnienie skutków prawnych zakresowego stwierdzenia niekonstytucyjno-ści przepisu nowelizującego przez Trybunał Konstytucyjny. Zbieg okoliczności spo-wodował bowiem, że następstwa wyroku z 22 maja 2007 r. należy rozpatrywać bio-rąc pod uwagę zakresową formułę uchylenia niekonstytucyjnych regulacji oraz przed-miot derogacji, którym były przepisy ustawy nowelizującej a nie nowelizowanej.

3. Trybunał Konstytucyjny poddał kontroli, a następnie uchylił przepisy ustawy nowelizującej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyraził pogląd, że istnieje bezpo-średni związek prawny (iunctim) między derogacją ustawy nowelizującej a obowią-zywaniem ustawy nowelizowanej, której ustawa nowelizująca nadała brzmienie1.

W ujęciu teoretycznym przepisy nowelizujące (zmieniające) są szczególną kate-gorią regulacji drugiego stopnia2. Nie tworzą one powinności określonego zachowa-nia dla podmiotów prawnych (nakazów lub zakazów postępowania), ale zawierają treść dotyczącą brzmienia innych przepisów aktu normatywnego (np. ustawy). W tym sensie mają przede wszystkim znaczenie wewnątrzsystemowe — wprowadzają zmia-ny do systemu prawa. Ich cechą charakterystyczną jest wywołanie jednorazowego skutku prawnego, który ze swej istoty nie jest powtarzalny. W momencie gdy ustawa nowelizująca zacznie obowiązywać, jej przepisy — choć formalnie nadal będą pozo-stawały w systemie prawa jako jednostki redakcyjne tekstu aktu normatywnego — wyczerpią swój zakres zastosowania i nie będą mogły być dalej stosowane.

1 Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego: „Utrata, z chwilą ogłoszenia niniejszego wyroku w Dzien-niku Ustaw, przez niekonstytucyjne przepisy ich mocy obowiązującej spowodowałaby skutki prawne nie-korzystne zarówno dla osób wykonujących zawód doradcy podatkowego, jak i osób korzystających z usług członków tej korporacji. Derogacja art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej oznaczałaby bowiem jednoczesną derogację art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o doradztwie podatkowym [ustawy nowelizowanej], któremu ten pierw-szy przepis nadał nowe brzmienie.” (Wyrok z 22 maja 2007 r., sygn. akt K 42/05)

Istnienie iunctim między przepisem nowelizującym i nowelizowanym Trybunał stwierdzał także w sprawach, z którymi wiązało się „przywrócenie mocy obowiązującej przepisu” (tzw. odżycie przepisu). Por. na ten temat, np.: wyrok z 20 grudnia 1999 r. (sygn. akt K 4/99); postanowienie z 21 marca 2000 r. (sygn. akt K 4/99); a także orzeczenie z dnia 28 maja 1997 r. (sygn. akt K 26/96). Zob. też np.: A. Mączyń-ski, Kontrola konstytucyjności przepisów uchylających i zmieniających, [w:] Trybunał Konstytucyjny. Księga XV-lecia, Warszawa 2001, s. 162–167; A. Grabowski, B. Naleziński, Kłopoty z obowiązywaniem. Uwagi na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Studia z fi lozofi i prawa, red. J. Stelmach, Kra-ków 2001, s. 251–257; S. Wronkowska-Jaśkiewicz, M. Seweryński, Opinia w sprawie prawnych konse-kwencji utraty mocy obowiązującej przez przepisy zmieniające (nowelizujące) inne przepisy prawne, „Prze-gląd Legislacyjny” 2000, nr 1, s. 145–148; A. Józefowicz, Glosa do postanowienia Trybunału Konstytu-cyjnego z dnia 21 marca 2000 r. (sygn. akt K.4/99), „Przegląd Sejmowy” 2000, nr 6, s. 80–86; Z. Cze-szejko-Sochacki, O problemie „odżycia” norm, [w:] Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 443–447; M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 142–147; P. Radziewicz, Przywrócenie mocy obowiązującej przepisu jako skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, „Przegląd Sejmowy” 2005, nr 3, s. 21–45.

2 Por. np. uwagi na ten temat w: P. Radziewicz, Przywrócenie mocy obowiązującej…, s. 33–37 oraz cytowaną tam literaturę.

Piotr Radziewicz, glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2007 r. (sygn. akt K 42/05)


Przedstawiona interpretacja struktury i funkcji przepisów nowelizujących jest przedmiotem polemik. Dla przykładu, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowany został pogląd, wychodzący z założenia, że przepisy nowelizujące sta-nowią zbiór dwóch elementów — normy uchylającej i normy ustanawiającej. Zda-niem Trybunału: „Rozumienie formuły «utrata mocy obowiązującej» nabiera szcze-gólnego znaczenia dla […] przepisu, który zmienia (nowelizuje) inny przepis. Taki przepis zawiera w swej treści dwa elementy (dwie normy). Pierwszy to uchylenie (usunięcie z porządku prawnego) dotychczasowej regulacji (dotychczasowego brzmie-nia, dotychczasowej treści), a drugi to wprowadzenie nowej regulacji (nowego brzmienia, nowej treści). Kontrola konstytucyjności dotyczyć może obu tych elemen-tów (obu norm). Konstytucja nie przewiduje w żadnym z przepisów wyłączenia z za-kresu kompetencji kontrolnych Trybunału Konstytucyjnego przepisów uchylających, a więc także «kasacyjnego» elementu przepisów zmieniających. [...] Przepisy te [uchylające i zmieniające] obowiązują do czasu ich formalnego uchylenia (co z regu-ły następuje przez uchylenie całego zawierającego je aktu normatywnego) i wywie-rają skutki prawne w postaci nakazu przyjęcia określonej «nowej» treści przepisu i jej stosowania. Wprawdzie uchylenie określonego przepisu stanowi zdarzenie jednora-zowe, a sam przepis uchylający nie jest w zasadzie w dalszym ciągu stosowany, ale jego zgodność z konstytucją jest przesłanką obowiązywania «nowej» regulacji.”3

Ważnym spostrzeżeniem jest stwierdzenie jednorazowego i niepowtarzalnego za-stosowania przepisu nowelizującego4. Po wejściu w życie przepis nowelizujący nadal jest częścią systemu prawa i jako odrębna jednostka redakcyjna tekstu pozostaje w strukturze aktu normatywnego. Przepis ten nie może być już jednak dalej stosowa-ny ani poddawany legislacyjnym modyfi kacjom. Można powiedzieć, że wyczerpał on zakres swojego zastosowania, wypełnił cel, dla którego został niegdyś uchwalony, nie jest „aktywnym” elementem systemu prawa.

Uwzględniając powyższe uwagi należy rozważyć, jakie skutki prawne spowodu-je uchylenie przepisu nowelizującego przez Trybunał Konstytucyjny w sytuacji, kie-dy przepis ten wszedł już w życie i — zgodnie ze swoją charakterystyką prawną — zmienił ustawę, która była przedmiotem jego regulacji (ustawa nowelizowana). Nie chodzi przy tym o kontrolę prewencyjną, gdzie Trybunał Konstytucyjny ma do czy-nienia z przepisami oczekującymi na podpis Prezydenta RP i ogłoszenie w dzienniku urzędowym, ewentualnie o kontrolę ustawy w „okresie spoczywania” (vacatio legis),

3 Postanowienie TK z dnia 21 marca 2000 r. (sygn. akt K 4/99). Pogląd zbieżny ze stanowiskiem Try-bunału prezentuje A. Mączyński (A. Mączyński, Kontrola…, s. 158–159, 162–165). Zob. też A. Grabow-ski, B. Naleziński, Kłopoty z obowiązywaniem…, s. 231–233.

4 Według S. Wronkowskiej-Jaśkiewicz i M. Seweryńskiego: „Przepis zmieniający (nowelizujący), podobnie jak przepis uchylający, po dokonaniu się aktu uchylenia czy nowelizacji jakichś norm pozostaje wprawdzie w tekście prawnym, ale jest już «bezużyteczny», «bezprzedmiotowy», ponieważ spełnił swoją rolę. [...] Natomiast wytwór aktu nowelizującego, a więc przepis o określonej treści staje się fragmentem innego tekstu prawnego, mianowicie tekstu ustawy, w którym były zamieszczane przepisy zastępowane.” S. Wronkowska-Jaśkiewicz, M. Seweryński, Opinia…, s. 147.

225

ale o ustawę nowelizującą, która została opublikowana i nabyła moc obowiązującą (weszła w życie).

4. Utrwalona w polskiej teorii i praktyce tworzenia prawa technika inkorporowa-nia przepisów polega na włączaniu do tekstu ustawy nowelizowanej zmian normatyw-nych dokonanych przez ustawę nowelizującą.

W tym ujęciu istotą wejścia w życie przepisu nowelizującego jest zamiana dwóch przepisów. „Stary przepis” (nowelizowany) jest uchylany przez przepis nowelizują-cy, a następnie w jego miejsce ustanawiany jest „nowy przepis”, zgodnie z dyspozy-cją normy zapisanej w przepisie nowelizującym. Zamiana przepisów ma charakter bezwzględny i ostateczny, co oznacza, że „stary przepis” zostaje pozbawiony mocy prawnej i nie obowiązuje pro futuro, chyba że na mocy przepisów przejściowych jako podstawa prawna oceny zdarzeń z przeszłości. Skutki wejścia w życie przepisu nowe-lizującego wykluczają możliwość równoległego obowiązywania „przepisu nowego” (przepisu ustanowionego przez przepis nowelizujący) i „przepisu starego” (przepisu uchylonego przez przepis nowelizujący).

Osobne znaczenie prawne ma sam przepis nowelizujący, który po dokonaniu za-miany przepisów pozostaje w systemie prawa jako element nie podlegający dalszemu stosowaniu [por. wcześniej pkt 3 glosy].

Technika inkorporowania koresponduje z idealizacyjnym założeniem, że system pra-wa stanowi uporządkowany i aktualny zbiór przepisów (norm). Zmiany w tym zbiorze dokonywane są w różny sposób, przede wszystkim za pomocą przepisów nowelizują-cych, przy czym: po pierwsze — przedmiotem zmian jest bezpośrednio sam zbiór lub jego konkretne elementy (pojedyncze przepisy lub grupy przepisów), po drugie — me-toda dokonywania zmian powoduje, że za każdym razem zachodzi automatyczna aktu-alizacja zbioru (inkorporowanie zmian do aktu „źródłowego” — nowelizowanego)5.

Jeżeli Trybunał Konstytucyjny decyduje się na uchylenie przepisu nowelizującego, uchyla tym samym jednostkę redakcyjną tekstu prawnego pozostałą po akcie zmiany normatywnej, którą przepis ten już tylko symbolizuje. Między uchyleniem przepisu no-welizującego a obowiązywaniem przepisu nowelizowanego (przez przepis nowelizują-cy) nie występuje iunctim. Uchylenie mocy obowiązującej przepisu nowelizującego nie wpływa na moc obowiązującą przepisu, któremu przepis nowelizujący nadał nowe brzmienie (przepisu nowelizowanego). Również powszechnie akceptowana praktyka le-gislacyjna nie zna przypadków nowelizowania przepisów nowelizujących (chyba że w okresie vacatio legis), co do zasady modyfi kacjom poddawany jest tylko „pierwotny tekst ustawy, a jeżeli wprowadzono do niego zmiany — tekst zmieniony”6.

5 Szerzej, zob. P. Radziewicz, Przywrócenie mocy obowiązującej…, s. 37–40.6 Zob. § 90 i § 91 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki

prawodawczej” (Dz.U. z 2002 r. Nr 199, poz. 908). Zob. również: J. Stelina, [w:] Zasady techniki prawo-dawczej, red. J. Warylewski, Warszawa 2003, s. 356; S. Wronkowska, uwagi do art. 90, [w:] S. Wronkow-ska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r., Warszawa 2004, s. 189–192.



Akceptując zaprezentowane powyżej tezy trudno doszukać się argumentów na obronę celowości kontrolowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisów nowelizu-jących (które weszły w życie). Podejmowanie takiej kontroli w szczególności nie po-zwalałoby na wyeliminowanie nielegalnych przepisów prawa przedmiotowego, któ-re uzyskały wadliwe brzmienie za sprawą przepisu zmieniającego (brak iunctim), a co za tym idzie, funkcja ochrony konstytucyjności prawa nie mogłaby być przez Trybu-nał skutecznie wykonywana.

Można postawić pytanie, dlaczego w takich warunkach Trybunał Konstytucyjny nie bada bezpośrednio przepisów zmienionych, co wydawałoby się racjonalne i ekonomicz-ne procesowo, skoro uznaje, że operacja derogowania przepisu zmieniającego zawsze oznacza równoczesne derogowanie odpowiedniego przepisu prawa przedmiotowego (tyle że w sposób domyślny)? Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego i akceptujących stanowisko Trybunału przedstawicieli nauki prawa, stoją temu na przeszkodzie dwa ograniczenia. Po pierwsze —Trybunał Konstytucyjny jest z mocy prawa związany za-kresem zaskarżenia sformułowanym przez podmiot inicjujący postępowanie7, po dru-gie — „treść przepisu zmieniającego [nowelizującego] nie pokrywa się z treścią prze-pisu zmienianego [nowelizowanego] [...] przepis zmieniający jest bogatszy od przepisu zmienionego, gdyż oprócz elementu merytorycznego (zbieżnego z treścią przepisu zmienionego) zawiera nadto element o takiej treści, jaką mają przepisy uchylające”8.

Ograniczenie odwołujące się do związania granicami wniosku, skargi lub pytania prawnego — w moim przekonaniu — ma charakter pozorny. Trybunał Konstytucyj-ny może precyzować przedmiot kontroli (i w niektórych sprawach tak postępował, na-wet bez podawania szczegółowego uzasadnienia9), jeżeli oceniłby, że nastąpił błąd wnioskodawcy (skarżącego), a okoliczności sprawy dowodzą, że chodzi o zmianę nor-matywną dokonaną przez przepis nowelizujący, który zmaterializował się w przepi-sie prawa przedmiotowego, a nie o przepis nowelizujący per se. Bariera granic zaskar-żenia nie wydaje się więc argumentem kluczowym.

Bardziej złożony jest natomiast problem różnic w treści przepisu nowelizującego i przepisu nowelizowanego. Trybunał Konstytucyjny zakłada, że oceniając konstytucyj-ność (legalność) przepisu nowelizującego kontroluje „coś więcej”, niż mógłby zbadać po-przez analizę przepisu nowelizowanego. Warto bliżej przyjrzeć się temu stanowisku.

Zgodnie z art. 42 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, kontrola prawa doko-nywana przez Trybunał opiera się na trzech kryteriach (materialnym, kompetencyj-nym, proceduralnym), które Trybunał uwzględnia z urzędu, niezależnie od tego czy wnioskodawca powołał się na nie wszystkie we wniosku, skardze lub pytaniu

7 Por. art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym: „Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi”.

8 A. Mączyński, Kontrola…, s. 165; zob. też A. Grabowski, B. Naleziński, Kłopoty z obowiązywa-niem…, s. 254.

9 Zob. np.: wyrok TK z dnia 3 grudnia 1997 r. (sygn. akt K 1/97); wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 28/97) oraz wyrok z 11 lipca 2000 r. (sygn. akt K 30/99). Por. również uzasadnienie zamiany przedmiotu zaskarżenia w: wyroku z 31 stycznia 2005 r. (sygn. akt P 9/04); wyroku z 12 grudnia 2005 r. (sygn. akt SK 20/04) oraz wyroku z 13 marca 2007 r. (sygn. akt K 8/07).

227

prawnym10. A zatem, zarówno przepis zmieniający, jak też przepis zmieniany może być lege artis wszechstronnie analizowany (według różnych kryteriów) i nie jest to traktowane jako wyjście poza granice zaskarżenia.

Kontrolowanie przez Trybunał Konstytucyjny normy uchylającej przepisu nowe-lizującego (przyjmując za Trybunałem, że na przepis nowelizujący składa się norma uchylająca i norma ustanawiająca — por.wcześniej pkt 3 glosy), można traktować jako przeciwieństwo badania konstytucyjności ustanowienia „nowego przepisu” prawa przedmiotowego przez przepis nowelizujący. Skutki kontroli będą w tym przypadku zbieżne, w istocie ocenia się bowiem to samo zjawisko, tyle że z odwrotnej pozycji. Badając przepis nowelizowany Trybunał Konstytucyjny jest w stanie w pełni wypo-wiedzieć się nie tylko na temat dochowania procedury prawodawczej, ale również sprawdzić legalność decyzji o modyfi kacji treści systemu prawa. Rozstrzygając sprawę w oparciu o przepis nowelizowany Trybunał może też oczywiście wyciągnąć wnioski z różnic między tym przepisem a dotychczasową (uchyloną) regulacją prawną. Kon-trola przepisu nowelizowanego de facto wyczerpuje problematykę kontroli przepisu nowelizującego11.

5. Skutki glosowanego wyroku w sferze stanowienia prawa można rozpatrywać w dwóch wykluczających się wariantach.

Po pierwsze — przy założeniu, że derogacja przepisów nowelizujących automa-tycznie pociągnęła za sobą utratę mocy obowiązującej odpowiednich przepisów no-welizowanych, bezpośrednią konsekwencją wyroku byłoby wyeliminowanie z syste-mu prawa zaskarżonych przepisów ustawy o doradztwie podatkowym (art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 1 pkt 1). Pogląd ten jest zbieżny ze stanowiskiem Trybunału Kon-stytucyjnego.

10 Art. 42. „Orzekając o zgodności aktu normatywnego lub ratyfi kowanej umowy międzynarodowej z Konstytucją, Trybunał bada zarówno treść takiego aktu lub umowy, jak też kompetencję oraz dochowa-nie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu lub do zawarcia i ratyfi kacji umowy.” Przyj-muje się, że przepis ten wyraża zasadę tzw. „trójaspektowości kontroli konstytucyjności norm”. Zob.: Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, War-szawa 1999, s. 138–144; A. Kabat, S. Pawela, Przebieg postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, „Państwo i Prawo” 1986, z. 10, s. 32; K. Wojtyczek, Zasada skargowości w procedurze kontroli norm przed polskim Trybunałem Konstytucyjnym, „Przegląd Sejmowy” 2003, nr 1, s. 29–36; Z. Czeszejko-Sochacki, Trójaspektowa kontrola konstytucyjności w ujęciu art. 42 ustawy o TK z 1997 r., [w:] Konstytucja, ustrój, system fi nansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl, Warszawa 1999, s. 253 i n.; L. Garlicki, komentarz do art. 122, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001, s. 20; P. Radziewicz, Glosa do wyroku TK z dnia 24 marca 2004 r. (sygn. akt K 37/03), „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 5, s. 170–172. Por. też orzecznictwo TK na ten temat, np.: wyrok z dnia 27 kwietnia 1999 r. (sygn. akt P 7/98); wyrok z dnia 24 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 3/98); orzeczenie z dnia 12 stycz-nia 1995 r., sygn. akt K 12/94; orzeczenie TK z 9 stycznia 1996 r. (sygn. akt K 18/95); wyrok z 28 listo-pada 2007 r. (sygn. akt K 39/07).

11 Żeby dokonać kontroli przepisu nowelizowanego, Trybunał Konstytucyjny powinien ocenić: a) pra-widłowość procedury uchwalenia przepisu nowelizowanego, co zakłada zbadanie trybu uchwalenia i wej-ścia w życie przepisu nowelizującego, który nadał mu brzmienie; b) legalność (konstytucyjność) treści przepisu nowelizowanego, która pokrywa się z dyspozycją przepisu nowelizującego (kontrola obejmuje w tym przypadku również porównanie treści przepisu nowelizowanego z przepisem go poprzedzającym); c) dochowanie przepisów o kompetencji prawodawczej (uprawnienia do zmiany prawa).



Druga z możliwości oceny skutków prawnych wyroku stanowi konsekwencję odrzu-cenia poglądu, w myśl którego istnieje zależność prawna (iunctim) między obowiązywa-niem przepisu nowelizowanego a uchyleniem przepisu nowelizującego. Oznacza to, że Trybunał Konstytucyjny nie rozstrzygnął o niekonstytucyjności przepisów ustawy o do-radztwie podatkowym, ale skupił się na wykreśleniu części zakresu zastosowania przepi-sów ustawy o zmianie ustawy o doradztwie podatkowym oraz ustawy o rachunkowości.

Jak już wspomniałem, w mojej ocenie uchylenie przepisów nowelizujących nie pro-wadzi do automatycznego uchylenia przepisów ustawy nowelizowanej, a więc nie po-zbawia ich mocy obowiązującej i nie wyłącza ich stosowania. Między obowiązującym przepisem merytorycznym (zamieszczonym w ustawie „głównej”, nowelizowanej) i przepisem ustawy nowelizującej, który zmaterializował się w przeszłości przez swoje zastosowanie (nadanie nowego brzmienia ustawie „głównej”), nie występuje iunctim, na zasadzie, że moc obowiązująca przepisu merytorycznego jest uwarunkowana nieprze-rwanym obowiązywaniem przepisu nowelizującego (w niezmienionym kształcie).

Koncepcja związku walidacyjnego między uchyleniem „skonsumowanego” prze-pisu nowelizującego i dalszym obowiązywaniem przepisów merytorycznych ustawy nowelizowanej abstrahuje od reguł konstrukcji systemu prawa oraz zasad rządzących jego przekształceniami, nie jest zatem trafna i — mimo wywodu na ten temat za-mieszczonego w uzasadnieniu glosowanego wyroku (koncepcja iunctim) — nie pro-wadzi do zakładanych przez Trybunał Konstytucyjny skutków prawnych.

Podsumowując, uchyleniu przez Trybunał Konstytucyjny art. 1 pkt 1 i art. 1 pkt 9 lit. a ustawy o zmianie ustawy o doradztwie podatkowym oraz ustawy o rachunkowo-ści należy przypisać znaczenie wyłącznie techniczne. W ten sposób Trybunał wyeli-minował przepisy ustawy nowelizującej, jednak z uwagi na ich — między innymi — „skonsumowany” charakter (wyczerpanie możliwości stosowania pro futuro), nie spowodował utraty mocy obowiązującej art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o doradztwie podatkowym (ustawy nowelizowanej). W kategoriach prawnych brak jest bowiem zależności walidacyjnej między obowiązującymi przepisami nowelizowa-nymi i przepisami nowelizującymi, które niegdyś nadały im brzmienie.

6. Z aprobatą należy natomiast przyjąć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wy-kluczające możliwość „odżycia” przepisu ze względu na wejście w życie jego wyroku12. Ta wyraźna zmiana praktyki — mimo że dokonana bez zachowania ustawowej proce-dury „odstąpienia od poglądu prawnego13 — zasługuje na poparcie zarówno ze wzglę-dów pragmatycznych (otwarcie pola konfl iktu z organami władzy wykonawczej i usta-wodawczej — Trybunał nie jest powołany do prowadzenia polityki państwa poprzez uzupełnianie systemu prawa), jak również z uwagi na kontrowersje teoretyczne, jakie

12 „Trybunał nie ma kompetencji do przywrócenia wcześniejszego, przednowelizacyjnego brzmie-nia [przepisów] […] ustawy o doradztwie podatkowym.” (wyrok z 22 maja 2007 r., sygn. akt K 42/05).

13 M. Wiącek, Odstąpienie przez Trybunał Konstytucyjny od swojego wcześniejszego poglądu praw-nego, „Przegląd Legislacyjny” 2007, nr 2, s. 58–72; P. Radziewicz, Glosa do wyroku Trybunału Konsty-tucyjnego z 26 lipca 2006 r. (sygn. akt SK 21/04) [odstąpienie przez Trybunał Konstytucyjny od poglądu prawnego], „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 3, s. 191–199.

229

od początku towarzyszyły przywracaniu mocy obowiązującej przepisów przez sąd kon-stytucyjny (zarzuty m.in.: braku podstaw prawnych dla skutku „odżycia” w polskim sys-temie konstytucyjnym oraz naruszenie zasady podziału władz)14.

Z zagadnieniem „odżywania” przepisów pośrednio związana jest również proble-matyka nieważności regulacji prawnej.

De lege lata Trybunał Konstytucyjny nie dysponuje kompetencją, aby odwrócić akt wejścia w życie ustawy oraz znieść wywołane przez to zdarzenie i fakt później-szego obowiązywania ustawy skutki prawne. Trybunał może stwierdzić niezgodność przepisów ustawy z konstytucją, a także uchylić je z systemu prawa z dniem publika-cji wyroku w dzienniku urzędowym lub wraz z upływem okresu tzw. odroczenia utra-ty mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji). Uchylenie przepisu nie powodu-je jednak — samo przez się — skutku jego nieważności ex tunc z mocą wsteczną. W polskim modelu konstytucyjności prawa derogowanych przez Trybunał przepisów nie traktuje się jako „niebyłych” albo „nieważnych”. Wręcz przeciwnie, konstytucja zakłada „wzruszalność” rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, a więc — co do zasady — honoruje rozstrzygnięcia ukształtowane pod rządami niekonstytucyjnej ustawy. Także w sferze stanowienia prawa skutki orzeczenia Trybunału mają konse-kwencje wyraźnie prospektywne. Uchylony przepis traci moc obowiązującą na przy-szłość, co oznacza, że przez pewien czas był on legalnym elementem systemu prawa i — mimo stwierdzonych później wad prawnych — powodował następstwa prawne (w okresie między dniem wejścia w życie a dniem uchylenia przez Trybunał).

Glosowany wyrok sfalsyfi kował zatem tezę, iż: „To, czy przepisy zmieniające czy zmieniane stanowią przedmiot kontroli, ma istotne znaczenie z punktu widzenia skut-ków ewentualnego stwierdzenia ich niezgodności z Konstytucją. […] Niekonstytucyj-ność w zakresie trybu uchwalenia aktu (jego wejścia w życie) powodowałaby, iż cza-sowe skutki orzeczenia Trybunału stwierdzającego tę niekonstytucyjność należałoby wiązać z inną datą niż ogłoszenie wyroku Trybunału w odpowiednim organie promul-gacyjnym. W takim bowiem wypadku należałoby odnosić je do momentu uchwalenia przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Natomiast — co do zasady — gdy niekon-stytucyjność dotyczy treści aktu, wówczas wyrok Trybunału Konstytucyjnego pozba-wia uznaną za niekonstytucyjną normę mocy obowiązującej, począwszy od daty pu-blikacji orzeczenia Trybunału w organie promulgacyjnym.”15

W aktualnym stanie prawnym nie ma podstaw, aby różnicować charakter skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego w zależności od przesłanek derogacji (naruszenie przepisów materialnych, proceduralnych lub kom-petencyjnych). Ustawa zasadnicza konsekwentnie zakłada wzruszalność niekonstytu-cyjnego przepisu i nie czyni w tej materii wyjątków, jakimi mogłyby być np.: nieważ-ność decyzji sądu konstytucyjnego z uwagi na wyjątkowe okoliczności sprawy albo jako

14 Szerzej zob.: P. Radziewicz, Przywrócenie mocy obowiązującej…, s. 33–43.15 Wyrok z 13 marca 2007 r. (sygn. akt K 8/07). Por. także: A. Mączyński, Kontrola…, s. 157–159;

P. Radziewicz, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2 października 2006 r. (sygn. akt SK 34/06) [skutki prawne wyroku dla aktów stosowania prawa], „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2006, nr 4, s. 248.



konsekwencja zasad rządzących systemem prawa (skutek ex lege). Pogląd o szczegól-nym statusie wad proceduralnych może być rozważany wyłącznie teoretycznie, w kate-goriach opisu rozwiązania modelowego albo postulatu de lege ferenda.

7. Na zakończenie warto zastanowić się nad konsekwencjami zakresowej formu-ły uchylenia przepisów ustawy o zmianie ustawy o doradztwie podatkowym i ustawy o rachunkowości.

W glosowanej sprawie Trybunał zastosował technikę orzeczniczą zwaną w pi-śmiennictwie „wyrokiem zakresowym”16. W typowych przypadkach wyrok Trybunału odnosi się do jednostki redakcyjnej tekstu prawnego (przepisu). Wejście w życie ta-kiego orzeczenia powoduje uchylenie przepisu z systemu prawa lub ofi cjalnie potwier-dza jego zgodność. W praktyce formy wyrokowania Trybunału przybierają także inne postacie. Niekiedy Trybunał decyduje się na sformułowanie sentencji w sposób odbie-gający od „prostego” schematu: przepis zgodny lub niezgodny z przepisem o wyższej mocy prawnej. Powołując się na obowiązek przestrzegania w trakcie kontroli konsty-tucyjności prawa zasady wstrzemięźliwości sędziowskiej i nakazu wykładni aktów normatywnych w zgodzie z Konstytucją RP, Trybunał stwierdza zgodność lub nie-zgodność przepisu w określonym zakresie (tzw. wyrok zakresowy). Oznacza to wów-czas, że rozstrzygnięcie Trybunału skierowane jest do normy prawnej wywiedzionej z przepisów stanowiących przedmiot kontroli.

Posłużenie się przez Trybunał techniką „wyroku zakresowego” powoduje, że na-wet przy stwierdzeniu niekonstytucyjności lub nielegalności przepisu, formalnie po-zostaje on w systemie prawa (jednostka redakcyjna tekstu aktu normatywnego nie zo-staje derogowana), uchylana jest natomiast zawarta w nim norma prawna (jedna z norm prawnych mających — potencjalnie — źródło w brzmieniu przepisu).

Postać rozstrzygnięcia co do meritum (formuła orzecznicza) zastosowana przez Trybunał Konstytucyjny w glosowanym wyroku budzi wątpliwości. Należy postawić pytanie: co było przedmiotem zakresowej derogacji w ustawie nowelizującej?

Wyodrębnienie z zaskarżonego przepisu normy prawnej, która na mocy wyroku zakresowego ulegnie uchyleniu, dokonywane jest na podstawie różnych kryteriów. Najczęściej chodzi o niekonstytucyjność określonego zakresu przedmiotowego lub podmiotowego przepisu, ewentualnie o tzw. czasowy zakres obowiązywania przepi-su. W omawianym przypadku Trybunał Konstytucyjny posłużył się jednak inną kon-strukcją. Wskazał, że niekonstytucyjne są te elementy przepisu nowelizującego, któ-re nadały nowe brzmienie ustawie nowelizowanej. Oznacza to, że uchylony został

16 Zob. na ten temat np.: Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Try-bunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 209–224; Z. Czeszejko-Sochacki, Orzeczenia „interpretacyj-ne”, [w:] Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 409–424; A. Jó-zefowicz, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 1999, z. 11; J. Trzciń-ski, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 2002, z. 1; K. Pietrzykow-ski, O tak zwanych „interpretacyjnych” wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, „Przegląd Sądowy” 2004, nr 3; M. Grzybowski, P. Tuleja, Skarga konstytucyjna jako środek ochrony praw jednostki w polskim sys-temie prawa, [w:] Sądy i trybunały w Konstytucji i w praktyce, Warszawa 2005, s. 117–118; M. Florczak--Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego…, s. 89–112.

231

cały przepis ustawy nowelizowanej, w postaci ukształtowanej przez ustawę noweli-zującą, bądź też — przyjmując terminologię Trybunału Konstytucyjnego — wyelimi-nowana została „norma ustanawiająca” przepisu nowelizującego (por. wcześniej, roz-ważania Trybunału o normie „uchylającej” i „ustanawiającej” przepisu zmieniającego, pkt 3 glosy).

W rezultacie Trybunał Konstytucyjny osiągnął ten sam skutek prawny, do jakie-go doszedłby, gdyby skierował swój wyrok bezpośrednio przeciwko przepisowi usta-wy nowelizowanej. Wyrok zakresowy stwierdzający niekonstytucyjność stał się sub-stytutem prostego orzeczenia niekonstytucyjności. Z tego punktu widzenia Trybunał powinien był skorzystać z podstawowego „wzoru” rozstrzygnięcia, przewidzianego explicite przez art. 188 Konstytucji, tzn. zwykłego orzeczenia o niezgodności przepi-su17. Trudno bowiem zracjonalizować decyzję o pozostawieniu w systemie prawa fragmentu przepisu nowelizującego18.

Należy przy tym zastrzec, że celowość derogacji ustawy nowelizującej przez Try-bunał Konstytucyjny daje się utrzymać wyłącznie przy założeniu istnienia iunctim między uchyleniem przepisu nowelizującego a mocą obowiązującą przepisu noweli-zowanego, któremu przepis nowelizujący nadał nowe brzmienie. Brak owego iunctim podważa trafność rozstrzygnięcia Trybunału na poziomie wyboru przedmiotu kontro-li konstytucyjności prawa19.

Piotr Radziewicz

17 O prostej derogacji — jako podstawowej formie rozstrzygania konstytucyjności aktów normatyw-nych przez Trybunał Konstytucyjny — napisali m.in.: P. Czarny, Trybunał Konstytucyjny a wykładnia ustaw w zgodzie z Konstytucją, [w:] Polska kultura prawna a proces integracji europejskiej, red. S. Wron-kowska, Kraków 2005, s. 90; P. Radziewicz, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 paździer-nika 2006 r. (sygn. akt P 3/06) [skutki posłużenia się przez Trybunał Konstytucyjny formułą „orzeczenia zakresowego”], „Przegląd Sądowy 2008, nr 1, s. 163–165.

18 Pamiętając deklarację Trybunału (wyrażoną w glosowanym wyroku), iż sąd konstytucyjny nie dys-ponuje kompetencją do przywracania mocy obowiązującej przepisów (brak skutków w przypadku dero-gacji „normy uchylającej” przepisu nowelizującego), dalsze obowiązywanie części zakresu normowania przepisu nowelizującego nie znajduje żadnego uzasadnienia. Przyszłe wykonanie wyroku Trybunału przez organy państwa nie będzie polegało na modyfi kacji przepisu nowelizującego, ale na zaprojektowaniu ca-łościowej regulacji zmieniającej ustawę nowelizowaną. Uchwalone zostaną więc nowe przepisy noweli-zujące.

19 Argumenty użyte przeciwko prostemu uchyleniu przepisu ustawy nowelizującej (uchylenie jed-nostki redakcyjnej tekstu) tym bardziej można odnieść do uchylenia zakresowego ustawy nowelizującej, które —zgodnie z wnioskowaniem a maiori ad minus — jest techniką orzeczniczą o tej samej funkcji prawnej, tyle że o mniejszym oddziaływaniu derogacyjnym (różne zakresy derogacji przepisu). Zob. także wcześniej, uwagi w pkt 5 glosy.



II. GLOSA DO POSTANOWIENIA TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGOz dnia 17 grudnia 2007 r. (sygn. akt Pp 1/07)*

S e n t e n c j a p o s t a n o w i e n i a:

Trybunał Konstytucyjny […] po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2007 r., wniosku Mar-

szałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności: działalności partii Samo-obrona Rzeczpospolitej Polskiej z art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 104 ust. 1 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

I. 1. Dnia 17 grudnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie wydał postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie badania zgodności działalności partii politycznej Samoobrona Rzeczypospolitej Polskiej z art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 104 Konstytucji. Postanowienie to zasługuje na uwagę co najmniej z dwóch po-wodów. Po pierwsze, kończy pierwsze w ponad dwudziestoletniej historii Trybunału postępowanie prowadzone w trybie następczego badania zgodności działalności par-tii politycznej z Konstytucją RP1. Po drugie, w ciekawy sposób odnosi się do skutków zakończenia kadencji Sejmu dla wniosków złożonych przez jego marszałka.

2. Zarzut niekonstytucyjności działalności partii został wniesiony przez marszał-ka Sejmu w związku z pojawieniem się w mediach informacji, jakoby Samoobrona przed wyborami parlamentarnymi w 2005 r. wymagała od kandydatów na posłów i se-natorów podpisania weksli in blanco, które miały być wypełnione w przypadku, gdy-by osoby wybrane do parlamentu podczas trwania kadencji opuściły partię i jej klub parlamentarny2. Marszałek uważał, iż takie działanie może naruszać zasady dobro-

* Pełny tekst postanowienia wraz z uzasadnieniem opublikowano w „Orzecznictwie Trybunału Kon-stytucyjnego. Zbiór Urzędowy” 2007, seria A, nr 11, poz. 165.

1 Oba dotychczasowe postępowania dotyczące partii politycznych (w sprawie o sygnaturze akt Pp 1/99 zakończonej wyrokiem Trybunału z dnia 8 marca 2000 r., OTK ZU 2000, nr 2, poz. 58 oraz w spra-wie Pp 1/02 zakończonej postanowieniem z dnia 16 lipca 2003 r., OTK ZU 2003, seria A, nr 6, poz. 71) toczyły się w procedurze prewencyjnego badania zgodności z Konstytucją RP celów lub zasad działania partii politycznych, inicjowanej na podstawie art. 14 lub 21 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857, z późn. zm.) przez Sąd Okręgowy w Warszawie i miały za swój przedmiot badanie treści statutu lub zmiany statutu partii przed ich wpisaniem do ewidencji. Przed-miotem badania nie były natomiast działania partii.

2 Weksle te były wystawiane nie na samą partię, ale na związek zawodowy Samoobrona i towarzy-szyły zawarciu przez kandydata ze związkiem umowy o korzystanie w trakcie kampanii ze znaczka związku (identycznego z logo partii). W przypadku uzyskania mandatu, należność miała być spłacana w miesięcz-nych ratach przez okres trwania kadencji Sejmu, przy czym 80% kwoty wynagrodzenia za korzystanie z logo miało zostać umorzone, jeżeli poseł pozostał do końca kadencji członkiem klubu parlamentarnego

233

wolności zrzeszania się w partie polityczne, jawności fi nansowania partii oraz man-datu wolnego. Trybunał na wniosek marszałka zlecił prokuratorowi generalnemu prze-prowadzenie dochodzenia3, zwrócił się również do władz partii o udzielenie wyjaśnień. Na podstawie materiałów przedstawionych przez prokuratora Trybunał po-czynił ustalenia faktyczne, dość szeroko opisane w glosowanym postanowieniu. Usta-lił między innymi, iż władze partii podjęły decyzje o uzależnieniu umieszczenia kan-dydatów na swoich listach wyborczych od podpisania przez nich umowy oraz weksla i że umowy te miały na celu zapobieżenie odchodzeniu już wybranych parlamenta-rzystów z klubu partii. Dokładnie opisał również treść umów i stwierdził, że część kandydatów, którzy nie uzyskali mandatów, odebrała weksle.

W trakcie postępowania przed Trybunałem, 4 listopada 2007 r., zakończyła się V kadencja Sejmu. Trybunał uznał, iż fakt ten powoduje konieczność umorzenia po-stępowania. Stwierdził bowiem, iż obowiązująca w polskim systemie prawnym zasa-da dyskontynuacji prac parlamentarnych rozciąga się również na wnioski wniesione do Trybunału przez grupy posłów lub senatorów oraz marszałków izb. Podkreślił, iż marszałek Sejmu, mimo że jest konstytucyjnym organem Sejmu oraz posiada pewne kompetencje wobec innych podmiotów, sam w sobie nie jest organem państwa. Jego działania są więc, zdaniem Trybunału, ściśle związane z trwaniem danej kadencji par-lamentu. Marszałek Sejmu, który wystąpił z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności działań Samoobrony, utracił legitymację do występowania przez Trybunałem, wobec czego dalsze prowadzenie postępowania byłoby niedopuszczalne.

II.1. Kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do badania zgodności celów lub działalności partii politycznych z konstytucją została wprowadzona do polskiego prawa nowelą z dnia 29 grudnia 1989 r.4 (art. 4 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy). Przyznaniu Trybunałowi nowej kompetencji nie towarzyszy-ło jednak uregulowanie procedury jej wykonywania na poziomie ustawowym. W uchwale z dnia 6 października 1993 r.5 Trybunał stwierdził, iż o ile byłby w stanie — stosując odpowiednio przepisy proceduralne dotyczące dokonywania abstrakcyj-nej kontroli norm — zająć się badaniem zgodności celów partii politycznej z przepi-sami konstytucji, o tyle wobec braku odpowiedniego trybu postępowania nie mógłby ocenić działalności partii. Przepisy wypełniające tę lukę pojawiły się dopiero w no-

i partii Samoobrona. Szczegółowo na temat treści umów oraz ich skuteczności na gruncie prawa cywil-nego por. J. Jastrzębski, M. Zubik, Mandat wolny versus weksel, „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 2, s. 76––84 oraz liczne opinie „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 2.

3 Prokurator miał ustalić m.in.: czy władze partii podjęły decyzje uzależniające poparcie kandyda-tów na posłów i senatorów od złożenia przez nich weksli, jaki organ podejmował takie decyzje i jaka była ku temu podstawa statutowa, jaka była treść deklaracji wekslowej oraz umów zawieranych z kandydata-mi, kto je podpisywał ze strony partii oraz jakie były zamiary władz partii związane z wekslami, oraz jakie działania zostały podjęte (postanowienie TK z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt Pp 1/07, OTK ZU 2007, seria A, nr 4, poz. 47).

4 Ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 75, poz. 444, z późn. zm.).

5 Uchwała z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt W 15/92, OTK 1993, cz. II, poz. 49.

Ada Paprocka, glosa do postanowienia TK z dnia 17 grudnia 2007 r. (sygn. akt Pp 1/07)


wej ustawie o Trybunale Konstytucyjnym6, uchwalonej w związku z planowanym wejściem w życie Konstytucji z 1997 r.

Obecnie podstawą kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do oceny konstytu-cyjności celów i działań partii politycznych jest art. 188 pkt 4 Konstytucji7, natomiast ustawa o TK określa, w jakim trybie ma się to odbywać. Orzekanie o celach partii określonych w jej statucie następuje na zasadach i w trybie przewidzianym dla doko-nywania abstrakcyjnej kontroli norm (art. 56 ustawy). Badanie działalności partii jest natomiast dokonywane przy odpowiednim zastosowaniu kodeksu postępowania kar-nego8. Ustawa precyzuje przy tym, iż ciężar udowodnienia niezgodności z konstytu-cją spoczywa na wnioskodawcy i to on ma obowiązek przedstawienia lub zgłoszenia dowodów wskazujących na tę niezgodność oraz daje Trybunałowi możliwość zlece-nia prowadzenia dochodzenia w określonym zakresie prokuratorowi generalnemu. Ma to służyć zebraniu i utrwaleniu dowodów (art. 57). Zastosowanie znajdują rów-nież przepisy ogólne dotyczące postępowania przed Trybunałem. Wydaje się nato-miast, że odesłanie w art. 57 ust. 1 ustawy do odpowiedniego stosowania przepisów procedury karnej jest przepisem szczególnym wobec ogólnego odesłania do stosowa-nia w postępowaniu przed Trybunałem przepisów kodeksu postępowania cywilnego (art. 21) i wyłącza zastosowanie tego ostatniego9.

Wobec braku odmiennego sformułowania zasad badania działalności partii poli-tycznej oraz odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.k., należy uznać, iż Trybunał działa w tym postępowaniu na takich zasadach, jak sąd karny. Jego zada-niem jest ustalenie stanu faktycznego oraz ocena z punktu widzenia norm konstytu-cyjnych. Jako „oskarżony” występuje w tym postępowaniu partia polityczna zagrożo-na delegalizacją10, ciężar udowodnienia jej działalności niezgodnej z ustawą

6 Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.) — dalej: ustawa o TK.

7 Przepis ten mówi o orzekaniu w sprawach zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych, podczas gdy art. 4 przepisów utrzymanych w mocy wskazywał na orzekanie o sprzeczno-ści ich celów lub działalności z konstytucją. Sformułowaniem tym nadal posługuje się art. 42 ustawy o par-tiach politycznych. Ta niespójność przepisów nie rodzi jednak większych problemów praktycznych (por. np. M. Granat, A. Gorgol, J. Sobczak, Ustawa o partiach politycznych. Komentarz, red. M. Granat, War-szawa 2003, s. 185–186).

8 Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. — Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555, z późn. zm.).

9 Sytuacja ta jednak skomplikowałaby się, gdyby — co nietrudno sobie wyobrazić — wniosek przed-stawiony Trybunałowi formułował zarzuty zarówno wobec celów, jak i działalności partii. Wówczas ist-niałaby konieczność połączenia stosowania dwóch różnych procedur.

10 W doktrynie pojawiła się teza, jakoby w postępowaniu przed TK nie było oskarżonego, wobec tego nie znajdowały zastosowania odnoszące się do niego przepisy k.p.k. (M. Bartoszewicz, Nadzór nad par-tiami politycznymi w polskim porządku konstytucyjnym, Warszawa 2006, s. 194). Trudno się z nią jednak zgodzić. Rzeczywiście, to postępowanie ma na celu udowodnienie konkretnych działań partii politycznej a nie jednostki. Partia ta powinna jednak być traktowana, zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy o TK, jako oskar-żony. Jej działania są bowiem poddane ocenie Trybunału w postępowaniu, w wyniku którego może ona zostać zdelegalizowana. Art. 57 ust. 2 wskazuje na stosowania zasady domniemania zgodności działalno-ści partii z ustawą zasadniczą — analogicznie do podstawowej dla procedury karnej zasady domniemania niewinności.

235

zasadniczą, zgodnie z wyraźną dyspozycją art. 57 ust. 2 ustawy o TK, spoczywa na-tomiast na wnioskodawcy, który tym samym wchodzi w rolę oskarżyciela. Stosowa-nie zasad procedury karnej ma istotne funkcje gwarancyjne. Skutkiem orzeczenia nie-konstytucyjności partii jest jej wykreślenie z ewidencji i likwidacja. Jest to bardzo daleko idąca ingerencja w konstytucyjną zasadę wolności tworzenia i działalności par-tii oraz — szczególnie w przypadku partii aktywnie działającej na scenie politycznej — w funkcjonowanie mechanizmów demokratycznych (chociażby wyborczych). Pro-cedura prowadząca do ewentualnej delegalizacji musi więc spełniać wysokie wymo-gi sprawiedliwego procesu11, najszerzej rozumiane właśnie w procedurze karnej12.

Jest to procedura bardzo nietypowa dla codziennej działalności Trybunału, który jest raczej sądem prawa niż faktów13, i — jak pokazało glosowane orzeczenie — spra-wia duże trudności.

2. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia, już sam wniosek marszałka nie spełniał wymogów proceduralnych, nie zawierał bowiem dowodów na poparcie przedstawionych twierdzeń. Co więcej, marszałek, wezwany do uzupełnienia tego braku, stwierdził, iż nie ma takich możliwości i wniósł o skorzystanie przez Trybunał z możliwości zlecenia prokuratorowi generalnemu przeprowadzenia dochodzenia w określonym zakresie. Trybunał wydał odpowiednie postanowienie 25 kwietnia 2007 r.14 W toku postępowania prowadzonego przez prokuratora zgromadzono obszer-ny materiał dowodowy przekazany Trybunałowi, który jednocześnie zwrócił się do władz partii o udzielenie wyjaśnień. Przedstawiony w uzasadnieniu materiał dowodo-wy został więc faktycznie w całości przedstawiony przez prokuraturę lub, w mniej-szym stopniu, władze partii, co zdaje się stać w sprzeczności z zasadą kontradykto-ryjności przewidzianą przez ustawodawcę dla tego typu postępowania przed

11 Duży nacisk kładzie się na to w standardach międzynarodowych. Por. np. wytyczne — dotyczące delegalizacji partii politycznych — działającej przy Radzie Europy Komisji Weneckiej (Guidelines on pro-hibition and dissolution of political parties and analogous measures), przyjęte przez Komisję Wenecką na jej 41. sesji plenarnej, Wenecja 10–11 grudnia 1999 r., zalecenie 7.

12 Dlatego nie podzielam poglądu M. Bartoszewicza, jakoby procedura karna była nieprzydatna do tego typu postępowania (M. Bartoszewicz, Nadzór nad partiami..., s. 193).

13 Ten charakter TK był zresztą wykorzystywany jako argument przeciwko przyznaniu mu tej kom-petencji. Jak się wydaje, sam Trybunał był zwolennikiem przekazania jej sądom (lub Sądowi Najwyższe-mu); por. postanowienie TK z dnia 15 grudnia 1993 r. (sygn. akt S 2/93), OTK 1993, cz. II, poz. 52, s. 513. Ocena zasadności obecnych rozwiązań ustrojowych pozostaje poza zakresem niniejszego tekstu. Można jednak wskazać, iż kompetencja sądu konstytucyjnego do badania działalności partii politycznych jest w Europie często spotykana; por np. Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 292–296. Występuje również w wielu ustawach zasadniczych państw Europy Środkowo-Wschodniej uchwalonych po roku 1989; por. np. M. Granat, Sądowa kontrola konsty-tucyjności prawa w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, Warszawa 2003, s. 59–63 i 198–200; tegoż, Problem badania konstytucyjności partii politycznych w Europie Środkowej i Wschodniej, [w:] Prawne aspekty funkcjonowania partii politycznych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, red. A. Domań-ska i K. Skotnicki, Łodź 2003; oraz G. Brunner, The treatment of anticonstitutional parties in Eastern Eu-rope, [w:] Human rights in Russia and Eastern Europe: essays in honor of Ger P. van den Berg, red. F. Feld-brugge, W.B. Simons, Haga 2002.

14 Postanowienie z dnia 25 kwietnia 2007 r. (sygn. akt Pp 1/07), OTK ZU 2007, seria A, nr 4, poz. 47.



Trybunałem15. O ile bowiem w przypadku dokonywania abstrakcyjnej kontroli norm zasada ta nie jest tak oczywista16, o tyle w przypadku badania działalności partii wy-raźnie wynika z art. 57 ust. 2 ustawy. Oczywiście, najszerzej urzeczywistnia się ona podczas rozprawy, do której w sprawie nie doszło. Jednak sam fakt, iż marszałek Sej-mu wykazał niewielką aktywność dowodową w sprawie, a Trybunał w dużym stop-niu go w realizacji tego obowiązku wyręczył, jest — z punktu widzenia brzmienia art. 57 ust. 2 ustawy o TK — sygnałem niepokojącym.

3. Wobec umorzenia postępowania Trybunał nie odniósł się merytorycznie do za-rzutów marszałka. Mógł więc w ogóle pominąć ustalenia faktyczne, które dla senten-cji postanowienia nie mają znaczenia. Zrobił jednak inaczej. W punkcie IV i V uza-sadnienia uznał wiele faktów związanych z działalnością Samoobrony za udowodnio-ne. Wskazują na to sformułowania, takie jak: „Na podstawie akt Prokuratora Apela-cyjnego w Poznaniu (sygn. akt Ap II Ko 43/07), Trybunał Konstytucyjny poczynił ustalenia […]”, „Powyższy stan faktyczny ustalono na podstawie zeznań świadków prze-słuchanych w toku postępowania o sygn. Ap II Ko 43/07”, czy „Podjęte ustalenia fak-tyczne pozwalają przyjąć, że […] partia Samoobrona RP […], w zasadzie uzależniły możliwość kandydowania z ramienia Samoobrony RP od uprzedniego podpisania sto-sownej umowy […]”.

Takie wypowiedzi Trybunału mogą dziwić. W sprawie nie odbyła się bowiem żadna rozprawa. Ustalenia faktyczne oparte są właściwie wyłącznie na materiale przedstawionym przez prokuraturę. Stoi to w sprzeczności z jedną z podstawowych zasad polskiego procesu karnego, jaką jest zasada bezpośredniości17. Formułuje ona kilka dyrektyw prowadzenia postępowania. Jednak dla oceny glosowanego postano-wienia najistotniejszy jest chyba wymóg, aby sąd, dokonując ustaleń faktycznych, opierał się wyłącznie na dowodach przeprowadzonych na rozprawie18. Pozwala to bo-wiem na rzetelną weryfi kację dowodów z udziałem wszystkich uczestników postępo-wania, co ma ogromne znaczenie dla rzetelności postępowania i prawa oskarżonego do obrony19. Kodeks postępowania karnego przewiduje od tej zasady pewne odstęp-stwa, np. możliwość odczytania na rozprawie zeznań świadka (art. 391 k.p.k.), czy też

15 M. Krzemiński, Kontrola konstytucyjności celów i działalności partii politycznych w Polsce, [w:] Konstytucja i sądowe gwarancje jej ochrony. Księga jubileuszowa Profesora Pawła Sarneckiego, Kraków 2004, s. 111. Autor wskazuje, iż zgłaszanie dowodów na poparcie swoich tez przez wnioskodawcę po-winno być traktowane jako zasada procesowa, podczas gdy możliwość zlecenia prokuratorowi general-nemu przeprowadzenie dochodzenia ma charakter techniczny i znajduje zastosowanie, kiedy wniosko-dawca zgłosił dowody, ale ich nie przedstawił.

16 Por. M. Laskowska, Zasada kontradyktoryjności a postępowanie przed Trybunałem Konstytucyj-nym, [w:] Konstytucja i władza we współczesnym świecie. Doktryna — prawo — praktyka, red. J. Trzciń-ski i J. Wawrzyniak, Warszawa 2002, s. 509–518.

17 Wymaga ona, aby organ prowadzący postępowanie osobiście zetknął się ze źródłami i środkami dowodowymi (bezpośredniość w znaczeniu formalnym) oraz aby ustalając stan faktyczny opierał się przede wszystkim na dowodach bezpośrednich (bezpośredniość w znaczeniu materialnym). Zasada bezpośred-niości w znaczeniu formalnym ściśle wiąże się również z zasadą ustności procesu. S. Waltoś, Naczelne za-sady procesu karnego, Warszawa 1999, s. 74.

18 T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie postępowanie karne, Warszawa 2005, s. 97.19 P. Wiliński, Zasada prawa do obrony w polskim procesie karnym, Kraków 2006, s. 235–236.

237

uznania ich za ujawnione bez odczytywania (394 § 2 k.p.k.). Mają one jednak charak-ter wyjątkowy i trudno sobie wyobrazić, aby sąd karny oparł ostateczne ustalenia fak-tyczne na zeznaniach świadków, którzy nie zostali przesłuchani na rozprawie, albo których zeznań na niej nie odczytano oraz dokumentach, które nie zostały na rozpra-wie przedstawione20. Wobec tego można byłoby spodziewać się, że Trybunał — zo-bowiązany do rozpoznania wniosku o zbadanie zgodności działalności partii politycz-nej z Konstytucją RP — na rozprawie21, przy odpowiednim zastosowaniu zasad kodeksu postępowania karnego, przeprowadzi na niej całość postępowania dowodo-wego22. Nie zmienia tego art. 57 ustawy o TK, który pozwala zlecić prokuratorowi ge-neralnemu przeprowadzenie dochodzenia jedynie w celu zebrania i utrwalenia dowo-dów. Jest to uprawnienie analogiczne do tego, jakie mają sądy powszechne w stosunku do prokuratury (art. 345 k.p.k.) i nie zwalnia Trybunału z obowiązku sa-modzielnego zapoznania się z dowodami na rozprawie. Wcześniejsza praca prokura-tora ma mu to umożliwić, nie zaś zastąpić. Uznanie przez Trybunał pewnych faktów za udowodnione przed przeprowadzeniem rozprawy, jedynie na podstawie przedsta-wionych mu akt i dokumentów, wydaje się więc przedwczesne.

III.1. Zasadą postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jest skargowość, a więc brak możliwości podjęcia sprawy z urzędu, ale również obowiązek rozpozna-nia przez Trybunał każdej sprawy przedstawionej mu przez uprawniony podmiot23. Umorzenie postępowania może nastąpić tylko w przypadku zajścia jednej z przesła-nek enumeratywnie wymienionych w art. 39 ustawy o TK24. Obejmuje to sytuacje, gdy wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne, gdy wnioskodawca wycofał

20 Stałoby to w wyraźnej sprzeczności z art. 410 k.p.k.21 Art. 59 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o TK.22 Prowadzenie takiego postępowania przed TK może wydawać się zaskakujące. Nie byłoby jednak

ewenementem. Tego typu postępowania toczyły się przed innymi sądami konstytucyjnymi w Europie, np. postępowanie przeciwko niemieckiej partii neonazistowskiej (NPD) prowadzone przez Federalny Trybu-nał Konstytucyjny z wniosku Rządu Federalnego oraz obu izb parlamentu zakończone orzeczeniem z dnia 18 marca 2003 r. (sygn. akt BVB 1/01, 2/01, 3/01). Trybunał planował przeprowadzenie na rozprawie do-wodów dotyczących działalności partii, zapowiedział między innymi kilkudniowe przesłuchania świad-ków. Nie doszło do tego, ponieważ wobec wyjścia na jaw istotnej roli rządowych informatorów w partii, Trybunał uznał niedopuszczalność dalszego prowadzenia postępowania. Co charakterystyczne, uzasadnił to tym, że postępowanie takie naruszałoby zasady sprawiedliwego procesu, które w procedurze prowadzą-cej do delegalizacji partii politycznej powinny być ukształtowane analogicznie do postępowania karnego (T. Rensmann, Procedural Fairness in a Militant Democracy: The „Uprising of the Decent” Fails Before the Federal Constitutional Court, „German Law Journal” 2003, nr 11, s. 1125 — tam również szerokie omówienie orzeczenia FTK). Na temat przeprowadzonych i planowanych przesłuchań przed FTK: A. Hane-beck, FCC suspends hearing in NPD Party Ban Case, „German Law Journal” 2002, nr 2; F. Hanschmann, Another Test in Proceduralizing Democracy: The Oral Proceedings in the NPD Party Ban Case before the Federal Constitutional Court, „German Law Journal” 2002, nr 11 – teksty dostępne na stronie internetowej <http://www.germanlawjournal.com>.

23 Trybunał nie ma więc swobody w doborze spraw, którymi się zajmuje, choć — de lege ferenda — niektórzy autorzy postulują dokonanie zmiany stanu prawnego w tym zakresie; por. M. Zubik, Trybunały po dziesięciu latach obowiązywania Konstytucji III RP, „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 4, s. 161.

24 Ponadto istnieje możliwość odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK, dotycząca jednak wyłącznie wniosków pochodzących od podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3–5 Konstytucji, oraz skargi konstytucyjnej (art. 49 ustawy).



wniosek, skargę konstytucyjną lub pytanie prawne lub gdy zakwestionowany akt nor-matywny utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, a jego wydanie nie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności lub praw. W omawianej spra-wie Trybunał stwierdził zaistnienie najszerzej chyba stosowanej przesłanki niedopusz-czalności orzekania. Oparł to na przekonaniu, iż wniosek marszałka Sejmu, obojętnie czy dotyczący zbadania działalności partii politycznej, czy realizacji jakiejkolwiek innej kompetencji Trybunału, nie może być rozpatrzony po upływie kadencji Sejmu, podczas której został wniesiony. Warto bliżej przyjrzeć się argumentom Trybunału na jej poparcie. Koncentrują się one de facto wokół dwóch twierdzeń. Po pierwsze, Try-bunał powtórzył już wcześniej prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż marsza-łek Sejmu nie może być uznawany za samodzielny organ państwa, a jedynie za organ wewnętrzny Sejmu. Po drugie, uznał, iż do wniosku marszałka znajduje zastosowanie zasada dyskontynuacji prac parlamentu, która nakazuje umorzyć postępowanie toczące się z inicjatywy marszałka, podobnie jak grup posłów lub senatorów, wobec utraty przez niego legitymacji do występowania w postępowaniu przed Trybunałem Konsty-tucyjnym.

Oba te twierdzenia łączą się ze sobą o tyle, że w przypadku samodzielnych orga-nów państwa, np. Prezydenta RP lub Rzecznika Praw Obywatelskich, Trybunał stoi na stanowisku ciągłości urzędu i kontynuacji działań podjętych przez poprzedników przez osobę obejmująca urząd w następnej kadencji. Kontynuował więc postępowa-nia wszczęte z wniosku takiego organu, chyba że następca na stanowisku Prezydenta RP lub RPO wycofał wniosek złożony w czasie trwania poprzedniej kadencji. Nato-miast wyłącznie w przypadku parlamentu i jego organów wewnętrznych znajduje za-stosowanie zasada dyskontynuacji, która, zdaniem Trybunału, rzutuje także na postę-powanie przed sądem konstytucyjnym.

2. Kwestia traktowania marszałka wyłącznie jako organu izby, nie zaś samodziel-nego organu państwa pojawiła się w orzecznictwie Trybunału już w sprawie K 21/9825. Podobnie jak obecnie w glosowanym postanowieniu, Trybunał stwierdził wówczas, że ani sam fakt wymienienia marszałka oraz określenia jego kompetencji przez konstytu-cję, ani przyznanie mu wielu kompetencji pozaparlamentarnych — nie związanych z kie-rowaniem lub reprezentacją Sejmu — nie czyni go organem państwa. Trybunał nie wska-zał jednak, jakiej cechy brakuje marszałkowi, aby mógł być za taki organ uznany.

Zwykle defi niując organ państwa zwraca się uwagę na dwie cechy: istnienie konkret-nej osoby lub grupy osób powoływanych na podstawie prawa, mających prawem okre-ślony tryb pracy i stanowiących część aparatu państwowego (aspekt organizacyjno-per-sonalny) oraz własne prawnie określone kompetencje, a więc wyodrębnienie pewnej sfery imperium państwa, którym dysponuje dany podmiot (aspekt kompetencyjny)26.

25 Wyrok TK z dnia 1 grudnia 1998 r. (sygn. akt K 21/98), OTK ZU 1998, nr 7, poz. 116.26 Trybunał w wyroku z dnia 1 grudnia 1998 r. określił to następująco: „jedną z cech odróżniających

organ państwa od organu wewnętrznego jest możliwość stanowienia decyzji o charakterze władczym w sze-rokim znaczeniu tego słowa, a więc posiadanie określonego imperium.” (OTK ZU 1998, nr 7, poz. 116, s. 642); por. P. Czarny, B. Naleziński, Organy Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 12–13.

239

Marszałek oczywiście jest przede wszystkim organem kierowniczym Sejmu i jego reprezentantem, z czym wiąże się większość jego działalności. Posiada jednak rów-nież wiele kompetencji wykraczających poza tę funkcję właściwych tylko marszałko-wi jako drugiej osobie w państwie i niezwiązanych z bieżącą działalnością Sejmu. Tyl-ko spośród wymienionych w samej ustawie zasadniczej można wskazać na przykład sprawowanie zastępstwa Prezydenta RP w wymienionych w Konstytucji RP przypad-kach, zarządzanie wyborów Prezydenta RP oraz referendum zatwierdzającego zmia-nę konstytucji, czy właśnie występowanie z wnioskami do Trybunału Konstytucyjne-go, które przynajmniej w przypadku wniosków o dokonanie kontroli zgodności ustaw z konstytucją lub ratyfi kowaną umową międzynarodową, nie tylko nie są działaniem w imieniu Sejmu, ale wręcz skierowanym przeciwko Izbie, która przecież ustawę uchwaliła i może zmienić bez ingerencji sądu konstytucyjnego27. Pozwala to bronić, przeciwnego do prezentowanego przez Trybunał, stanowiska, iż marszałek Sejmu po-winien być — w zakresie postępowania wszczętego z jego inicjatywy przed Trybuna-łem — traktowany jako samodzielny organ państwa28. Wówczas wnioski przedkłada-ne przez niego powinny być po zakończeniu kadencji Sejmu (jak również w przypadku zmiany osoby marszałka w trakcie jej trwania) traktowane tak, jak wnio-ski pochodzące od innych organów państwa.

3. Nawet gdyby przyjąć tezę, że marszałek wnioskując do Trybunału działa jako or-gan Sejmu, nie jest oczywiste, że rozpatrywany wniosek podlega zasadzie dyskontynu-acji. Rzeczywiście w orzecznictwie Trybunału ukształtowała się dość konsekwentna li-nia orzecznicza wiążąca utratę legitymacji do występowania przed Trybunałem w charakterze wnioskodawców grup posłów i senatorów z końcem kadencji parlamen-tu. W konsekwencji po zakończeniu kadencji Sejmu umarza wszystkie postępowania to-czące się z inicjatywy tych podmiotów29. Trybunał zdaje się przy tym utożsamiać dwa

27 Listę tę znacznie rozszerzają ustawy zwykłe. Szeroki katalog kompetencji przysługujących sa-memu marszałkowi wraz z ich szczegółowym omówieniem por. M. Zubik, Organizacja wewnętrzna Sejmu, Warszawa 2003, s. 94–132.

28 Za takim statusem marszałka Sejmu opowiada się jednoznacznie M. Zubik (Organizacja…, s. 95) oraz M. Wiącek (Problemy związane ze stwierdzeniem niekonstytucyjności niektórych przepisów ustawy w trybie kontroli prewencyjnej (uwagi na tle art. 122 ust. 4 in fi ne Konstytucji RP), „Przegląd Sejmowy” 2006, nr 4, s. 66). Nieco ostrożniej, ale również za traktowaniem marszałka w pewnym zakresie jako od-rębnego organu państwa, opowiadają się P. Czarny i B. Naleziński, (op. cit., s. 49). Można również zauwa-żyć, że Trybunał uznawał za konstytucyjne organy państwa podmioty, których kompetencje są w konsty-tucji określone w sposób bardzo ogólny np. Rzecznika Praw Dziecka (wyrok z dnia 19 lipca 2005 r., sygn. akt K 28/04, OTK ZU 2005, seria A, nr 7, poz. 81). Nie byłby to jedyny w polskim prawie przypadek, kiedy osoba pełniąca funkcję samodzielnego organu konstytucyjnego wchodzi w skład, czy kieruje innym organem. Sytuacja taka dotyczy np. ministrów i prezesa Rady Ministrów, czy pierwszego prezesa Sądu Najwyższego, będącego również sędzią tego Sądu, przewodniczącym Trybunału Stanu oraz członkiem Krajowej Rady Sądownictwa.

29 W uzasadnieniach postanowień Trybunał wiąże to z zakończeniem kadencji Sejmu i wygaśnięciem mandatów wnioskodawców (np. postanowienia: z dnia 22 października 1997 r., sygn. akt K 7/97, OTK ZU 1997, nr 3–4, poz. 49, s. 396; z dnia 12 listopada 1997 r., sygn. akt K 21/97, OTK ZU 1997, nr 3–4, poz. 58, s. 415; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt K 10/01, OTK ZU 2001, nr 8, poz. 262, s. 1380; z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt K 29/04, OTK ZU 2005, seria A, nr 9, poz. 107, s. 1253), utratą przez nich statusu posłów na Sejm danej kadencji (np. postanowienie z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt



problemy: zastosowanie do postępowania przed sądem konstytucyjnym zasady dyskon-tynuacji oraz zaistnienie przesłanki niedopuszczalności orzekania z powodu braku pod-miotu uprawnionego do wniesienia i popierania wniosku przed Trybunałem skutkującą koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

Również w glosowanym postanowieniu Trybunał wychodzi z założenia, iż „zakoń-czenie kadencji skutkuje dyskontynuacją działań podejmowanych zarówno przez Sejm in pleno, grupy posłów, jak i przez jego organy” oraz że „zasada dyskontynuacji rzutu-je na postępowanie toczące się z inicjatywy Sejmu lub Senatu przed Trybunałem Kon-stytucyjnym”30.

Ze stanowiskiem tym można jednak polemizować. Jak słusznie stwierdzono w glo-sowanym postanowieniu, zasada dyskontynuacji ma w polskim systemie konstytucyjnym charakter powszechny, a jej przełamanie wymaga szczególnych uregulowań ustawo-wych31. Jednakże odnosi się ona do prac parlamentarnych. Jej istotą jest to, że „wraz z końcem kadencji wszystkie sprawy, wnioski i przedłożenia, w których nie doszło do za-mknięcia prac parlamentarnych, uznaje się za ostatecznie załatwione w sensie niedojścia do skutku”32. Dotyczy to działań podejmowanych wewnątrz parlamentu i przez niego za-łatwianych w zakresie swoich kompetencji. Tymczasem postępowanie toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym nie mieści się w ramach pojęcia „prace parlamentar-ne”. Jest bowiem przedmiotem prac Trybunału, a nie parlamentu, przez którego marszał-ka lub członków jest jedynie inicjowane33. Pracami parlamentarnymi nie jest także wy-stępowanie do Trybunału z wnioskami czy to o abstrakcyjna kontrolę norm, czy badanie celów lub działań partii politycznych. Nie jest to kompetencja którejkolwiek z izb, lecz ich marszałków lub ich członków w odpowiedniej liczbie (50 posłów lub 30 senatorów) i nie wiąże się z realizacją konstytucyjnych kompetencji parlamentu jako takiego34.

K 20/06, OTK ZU 2007, seria A, nr 10, poz. 138) lub też wprost powołuje się na zastosowanie zasady dys-kontynuacji (np. postanowienia: z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. akt K 4/97, OTK ZU 1997, nr 3–4, poz. 53, s. 405; z dnia 12 listopada 2001 r., sygn. akt K 29/01, OTK ZU 2001, nr 8, poz. 261, s. 1379; z dnia 27 li-stopada 2007 r., sygn. akt K 14/06, OTK ZU 2007, seria A, nr 10, poz. 150). W odniesieniu do wniosków senatorów np. postanowienie z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt K 6/00, OTK ZU 2001, nr 7, poz. 224; z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt K 37/05, OTK ZU 2007, seria A, nr 9, poz. 106.

30 Stanowisko to Trybunał podpiera również poglądami wyrażanymi w doktrynie, np. L. Garlicki, uwagi do art. 98, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 35.

31 Sam charakter prawny tej zasady jest kontrowersyjny: bywa traktowana jako zwyczaj parlamen-tarny lub prawo zwyczajowe, por. L. Garlicki, Zasada dyskontynuacji prac parlamentarnych, „Studia Iu-ridica” 1995, t. 28, s. 49–50.

32 L. Garlicki, Zasada…, s. 45; por. również A. Ławniczak, M. Masternak-Kubiak, Zasada kadencyj-ności Sejmu — wybrane problemy, „Przegląd Sejmowy” 2002, nr 3, s. 21 i n.

33 Podobnie nie podlegają dyskontynuacji działania innych organów państwa inspirowane przez Sejm lub jego organy, na przykład czynności kontrolne podjęte przez Najwyższą Izbę Kontroli na żądanie orga-nów Sejmu.

34 W tym kontekście ciekawym zagadnieniem mogłoby się okazać to, czy Trybunał — tak szeroko interpretując zasadę dyskontynuacji — uznałby również, że znajduje ona zastosowanie w przypadku tym-czasowego wykonywania obowiązków Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu (na podstawie art. 131 ust. 1 Konstytucji) i czy w konsekwencji uważałby, iż gdyby podczas trwania takiego zastępstwa uległa zakoń-czeniu kadencja Izby, istniałaby konieczność ponownego wydania postanowienia o powierzeniu nowemu marszałkowi wykonywania obowiązków głowy państwa.

241

Ponadto trudno znaleźć przesłanki celowościowe, dla których należałoby odnieść zasadę dyskontynuacji do postępowania przed Trybunałem wszczętego z wniosku marszałka lub grupy posłów. W odniesieniu do prac ustawodawczych uzasadnia się jej stosowanie odciążeniem prac nowego parlamentu oraz przekonaniem, iż po wybo-rach powstaje nowa większość, która może realizować politykę odmienną od poprzed-ników i w tym celu będzie wnosić nowe projekty35. W przypadku postępowania przed Trybunałem czynnik „polityczny” nie powinien natomiast mieć tak dużego zna-czenia. Kwestie rozstrzygane przez Trybunał dotyczą bowiem kontroli zgodności norm lub, jak w tej sprawie, zachowań z konstytucją, nie zaś polityki państwa. Licz-ba wniosków pochodzących od parlamentarzystów lub marszałków izb jest zaś w ogólnej liczbie spraw zawisłych przed TK na tyle niewielka, że trudno oczekiwać odciążenia jego prac w wyniku zastosowania tej zasady.

Trybunał jednak uznaje, iż działania podejmowane przez marszałka Sejmu w po-stępowaniu przed sądem konstytucyjnym ulegają dyskontynuacji, chociaż warto za-uważyć, że nie jest w tym w pełni konsekwentny. Marszałek bierze bowiem udział nie tylko w postępowaniach wszczętych przed Trybunałem ze swojej inicjatywy, ale jako reprezentant Sejmu uczestniczy w każdym postępowaniu, w którym kwestionuje się zgodność z konstytucją przepisów ustanowionych przez Sejm — głównie ustaw36. W każdej takiej sprawie (wniosku o abstrakcyjną kontrolę norm, pytania prawnego, czy skargi konstytucyjnej) marszałek przedstawia pisemnie stanowisko. W rozprawie uczestniczy natomiast wyznaczony przez niego poseł. Zwykle między otrzymaniem przez Trybunał stanowiska marszałka a rozprawą i tym samym datą zapadnięcia orze-czenia mija kilka miesięcy. Naturalnie, w przypadku niektórych spraw, w tym okre-sie przypada koniec kadencji Sejmu. Trybunał jednak rozpatruje sprawy dalej, nie żą-dając ponownego przedstawienia stanowiska Sejmu. Tak też stało się po wyborach z października 2007 r., gdy Trybunał orzekając już po rozpoczęciu VI kadencji Sej-mu, nadal traktował stanowiska przedstawione przez marszałka w trakcie trwania V kadencji jako pogląd Izby w toczących się przed nim sprawach37. Trybunał uzna-wał więc ciągłość reprezentacji Sejmu, jako organu, który wydał kwestionowany akt prawny, mimo upływu kadencji. Jest to rozwiązanie słuszne, jeżeli przyjąć założenie, że postępowanie przed Trybunałem nie mieści się w pojęciu prac parlamentu i tym sa-mym nie jest objęte zasadą dyskontynuacji. Przy tak szerokim rozumieniu tej zasady, jakie sformułował Trybunał w glosowanym orzeczeniu, wydaje się jednak niekonse-kwencją. Prezentowanie stanowiska Izby przed Trybunałem jest bowiem dużo bar-dziej związane z działalnością marszałka w ramach Sejmu niż samodzielne wniosko-wanie o dokonanie oceny działalności partii politycznej.

35 L. Garlicki, Zasada…, s. 46–47.36 Wynika to z art. 27 pkt 2 ustawy o TK. 37 Np. wydane wkrótce po rozpoczęciu nowej kadencji: wyrok z dnia 13 listopada 2007 r. (sygn. akt

P 42/06), OTK ZU 2007, seria A, nr 10, poz. 123; wyrok z dnia 14 listopada 2007 r. (sygn. akt SK 16/05), OTK ZU 2007, seria A, nr 10, poz. 124; wyrok z dnia 20 listopada 2007 r. (sygn. akt SK 57/05), OTK ZU 2007, seria A, nr 10, poz. 125.



4. Innym problemem — niż zakres zastosowania zasady dyskontynuacji — jest konieczność umorzenia postępowania przed Trybunałem na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w przypadku, gdy przestanie istnieć podmiot uprawniony do wy-stępowania w tym postępowaniu jako wnioskodawca. Zachodzi wówczas wtórna nie-dopuszczalność orzekania.

Jasno pokazał to Trybunał w postanowieniu z dnia 12 listopada 1997 r.38 Zwrócił wówczas uwagę na to, że legitymacja grupy 50 posłów do inicjowania postępowania przed Trybunałem oznacza, iż wniosek od momentu jego wniesienia do wydania przez Trybunał orzeczenia musi być popierany przez taką właśnie liczbę posłów. Jej zmniej-szenie się, z jakiejkolwiek przyczyny, powoduje niemożność dalszego prowadzenia sprawy. Najczęściej ma to oczywiście miejsce z końcem kadencji Sejmu, gdy posło-wie podpisani pod wnioskiem nie uzyskają mandatów na kolejną kadencję, ale może zdarzyć się również w przypadku wygaśnięcia mandatu konkretnego posła w trakcie jej trwania. Jeżeli wówczas liczba posłów popierających wniosek spadnie poniżej 50, Trybunał umarza postępowanie. To samo dotyczyłoby grupy 30 senatorów. Orzekają-cy w tej sprawie skład nie wiązał więc możliwości prowadzenia postępowania z tą czy kolejną kadencją Sejmu, a jedynie z posiadaniem przez odpowiednią liczbę wniosko-dawców statutu posłów lub senatorów. Podkreślił, iż wobec braku przerwy między-kadencyjnej na gruncie obecnie obowiązującej Konstytucji RP, osoba wybrana na ko-lejną kadencję de facto na żaden, nawet przejściowy okres nie traci statusu członka parlamentu. Nie ma więc przesłanek do uznania,iż traci legitymację procesową przed Trybunałem. W konsekwencji w postanowieniu tym wyraźnie zasugerowano, iż gdy-by 50 — spośród podpisanych pod wnioskiem — posłów zostało wybranych na ko-lejną kadencje izby, nie zachodziłaby przesłanka niedopuszczalności orzekania i po-stępowanie byłoby kontynuowane.

W moim przekonaniu, jest to podejście bardziej zasadne niż obecnie reprezento-wane w orzecznictwie. Artykuł 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji wiąże bowiem legityma-cje do występowania z wnioskami do Trybunału z samym statusem parlamentarzysty nie zaś ze statusem posła lub senatora określonej kadencji, jak obecnie próbuje to uj-mować Trybunał39.

W przypadku wniosku marszałka nie ma natomiast znaczenia konkretna osoba pełniąca ten urząd, lecz sam fakt ciągłego istnienia tego organu. Nie następuje umo-rzenie postępowania wszczętego z inicjatywy marszałka w przypadku zmiany na tym stanowisku w trakcie trwania kadencji Sejmu40. Legitymację do występowania przed Trybunałem ma każdorazowy marszałek Sejmu jako podmiot na stałe obecny na sce-nie politycznej i ustrojowej państwa. Dlatego, w moim przekonaniu, nie było zasad-ne związanie przez Trybunał w glosowanym postanowieniu uprawnienia do udziału

38 Sprawa K 20/97, OTK ZU 1997, nr 3–4, poz. 57.39 Np. w postanowieniu z dnia 14 listopada 2007 r. (sygn. akt K 20/06), OTK ZU 2007, seria A, nr 10,

poz. 138. 40 Co miało miejsce podczas postępowania w omawianej sprawie, kiedy to marszałka Marka Jurka

(który podpisał wniosek do Trybunału) zastąpił na stanowisku Ludwik Dorn.

243

w postępowaniu przed Trybunałem z marszałkiem określonej kadencji Sejmu i w kon-sekwencji umorzenie postępowania wobec utraty przez niego legitymacji procesowej. Dopóki bowiem istnieje Sejm i jego marszałek, obojętnie której kadencji, nie ma pod-staw do umarzania postępowań wszczętych z jego inicjatywy na podstawie przesłan-ki niedopuszczalności orzekania spowodowanej brakiem wnioskodawcy w sprawie.

IV. Jak starałam się wykazać, postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie Pp 1/07 budzi pewne wątpliwości, zarówno na gruncie samej procedury postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach dotyczących konstytucyjności partii po-litycznych, jak i co do merytorycznych podstaw rozstrzygnięcia. Może być dobrym punktem wyjścia do dyskusji nad przełożeniem zasady dyskontynuacji prac parlamen-tu na postępowania toczące się przed Trybunałem, jak również praktycznych problemów wynikających ze stosowania przez polski sąd konstytucyjny zasad procedury karnej.

Ada Paprocka

Orzecznictwo innych sądów

GLOSA DO UCHWAŁY SĄDU NAJWYŻSZEGOz dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt I KZP 37/07)

1. WprowadzenieProkurator Instytutu Pamięci Narodowej — Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrod-

ni przeciwko Narodowi Polskiemu w Katowicach skierował do Sądu Najwyższego, działającego jako Sąd Dyscyplinarny, wniosek o zezwolenie na pociągnięcie do od-powiedzialności karnej dwóch sędziów Sądu Najwyższego w stanie spoczynku, „wo-bec istnienia uzasadnionego podejrzenia” popełnienia zbrodni komunistycznej pole-gającej na niedopełnieniu obowiązku i bezprawnym pozbawieniu wolności wskazanych we wniosku osób. Miało to nastąpić w związku z nieuwzględnieniem w lutym 1982 roku zażalenia obrońców tych osób na postanowienia sądów niższych instancji o zastosowaniu tymczasowego aresztowania w związku z czynem z art. 46 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym (Dz.U. Nr 29, poz. 154, z późn. zm.), który — ze względu na antydatowanie Dziennika Ustaw, gdzie nastąpi-ła promulgacja dekretu — w chwili popełnienia nie był bezprawny. Zdaniem wnio-skodawcy, zachowanie sędziów wypełniało znamiona przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. i art. 189 § 2 k.k., w związku z art. 11 § 2 k.k. i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej — Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Na-rodowi Polskiemu (Dz.U. Nr 155, poz. 1016, z późn. zm.).

Prezes SN zarządził na podstawie art. 80 ust. 2b zdanie 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. — Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.), w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym

Michał Królikowski, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt I KZP 37/07)


(Dz.U. Nr 240, poz. 2052, z późn. zm.), odmowę przyjęcia wniosku jako oczywiście bezzasadnego.

Zarządzenie to zaskarżył zażaleniem prokurator IPN, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Rzecznikowi Dyscyplinarnemu w celu skierowania sprawy do rozpoznania. W związku z tym Sąd Najwyższy — Sąd Dyscyplinarny przekazał po-większonemu składowi Sądu Najwyższego, wnosząc jednocześnie o dokonanie za-sadniczej wykładni ustawy, pytanie prawne (postanowienie z 28 września 2007 r., sygn. akt SND 1/07) o następującej treści:

„Czy oczywistym jest, że na gruncie postanowień Konstytucji Polskiej Rzeczy-pospolitej Ludowej (Dz.U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.), zawartych w szczególno-ści w art. 8 ust. 2 i 3, art. 30 ust. 1 pkt 3 i 8 oraz art. 62, przy jednoczesnym braku re-gulacji niektórych podstawowych zasad prawnych, sąd rozpoznający sprawę o przestępstwo określone w dekrecie z dnia 12 grudnia 1981 roku o stanie wojennym (Dz.U. Nr 29, poz. 154 ze zm.) był zwolniony z obowiązku respektowania: 1. daty wskazanej w organie promulgacyjnym (14 grudnia 1981 roku) jako dnia

«prawnego ogłoszenia» tego dekretu w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 roku o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczpospolitej Pol-skiej «Monitor Polski» (Dz.U. Nr 58, poz. 524 ze zm.);

2. normy art. 61 wymienionego dekretu w części nadającej mu moc wsteczną «od dnia uchwalenia»,

a jeśli tak, to na jakiej podstawie prawnej i w jakich okolicznościach?”

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu przekazanego pytania prawnego, postanowił pod-jąć uchwałę następującej treści i wpisać ją do księgi zasad prawnych:

„Ze względu na niezamieszczenie w Konstytucji PRL z 1952 roku zakazu two-rzenia przepisów karnych z mocą wsteczną (zasady lex retro non agit) oraz brak me-chanizmu prawnego umożliwiającego uruchomienie kontroli zgodności przepisów rangi ustawowej z Konstytucją lub z prawem międzynarodowym, a także ze względu na brak regulacji określającej miejsce umów międzynarodowych w krajowym porząd-ku prawnym, sądy orzekające w sprawach karnych o przestępstwa z dekretu Rady Państwa z 12 grudnia 1981 roku o stanie wojennym (Dz.U. Nr 29, poz. 154) nie były zwolnione z obowiązku stosowania retroaktywnych przepisów rangi ustawowej”.

2. Identyfi kacja problemu prawnego przez Sąd NajwyższyNa podstawie przekazanego pytania prawnego, Sąd Najwyższy sprecyzował spo-

sób rozumienia problemu prawnego, który rodził potrzebę wydania rozstrzygnięcia. Można przedstawić go w postaci następującego zestawienia zagadnień:

a) Czy sąd orzekający w sprawie o czyny z dekretu o stanie wojennym był z w o l n i o n y z u s t a w o w e g o (wynikającego z ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczpospolitej Polskiej „Monitor Polski”) o b o w i ą z k u respektowania jako dnia promulgacji daty formalnie wskazanej jako dzień publikacji, jeżeli w rzeczywistości organ promulgacyjny został antydatowany?

245

b) Czy sąd orzekający był zwolniony z obowiązku respektowania normy art. 61 dekretu o stanie wojennym? Przepis wprowadzał szczególną klauzulę intertemporal-ną, zgodnie z którą dekret wchodził w życie „z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia uchwalenia”. Pytanie — jak należy mniemać — dotyczy drugiej części tej klauzuli.

W związku z dokonaną interpretacją tej części pytania, w której mowa jest o „oczywistości zwolnienia z obowiązku”, jako pytania o „«oczywistość» istnienia lub nieistnienia obowiązku po stronie sądu orzekającego w sprawach karnych z de-kretu o stanie wojennym”, uznano, że wyrażone jest w tym pewne superfl uum. Istotą sprawy — zdaniem Sądu — jest to, jaki był ówczesny stan prawny, niezależnie od tego, czy interpretujący ówczesne przepisy rangi ustawowej i konstytucyjnej uważa konkluzję w tej kwestii za oczywistą, czy też dochodzi do niej w drodze złożonej ana-lizy tekstu prawnego. Wobec tego, trzecie zagadnienie do rozstrzygnięcia otrzymało następujące brzmienie:

c) Czy obowiązujące w momencie orzekania uregulowanie ustawowe, nakazują-ce traktowanie daty umieszczonej na określonym numerze Dziennika Ustaw, jako daty rzeczywistej publikacji było zgodne z obowiązującą w tym czasie konstytucją i z wią-żącymi PRL umowami międzynarodowymi? W odniesieniu do pytania oznaczonego literą b, jest to kwestia zgodności art. 61 dekretu o stanie wojennym w części nadają-cej mu moc wsteczną „od dnia uchwalenia” z obowiązującą wówczas Konstytucją PRL i umowami międzynarodowymi.

Sąd Najwyższy dość arbitralnie ograniczył możliwy sposób rozumienia skierowa-nego pytania prawnego. Pytanie o „oczywistość zwolnienia z obowiązku” może być również dobrze zrozumiane jako przedstawienie do oceny kwestii, czy w razie ogra-niczenia zakresu tego obowiązku, czy też możliwości zwolnienia z niego w pewnych sytuacjach, było to na tyle oczywiste, że zasadny jest zarzut postawiony sędziemu, który tego nie uczynił. Sąd dokonał tego zresztą całkowicie świadomie, jak należy mniemać po innej wypowiedzi, stanowiącej niejako polemikę z odmiennym stanowi-skiem: „należy podkreślić, że ewentualne określenie ówczesnych regulacji ustawo-wych jako niezgodnych z przepisami konstytucyjnymi lub z innymi przepisami praw-nomiędzynarodowymi, co w konsekwencji prowadziłoby do oceny jako obiektywnie bezprawnego stosowania takich przepisów przez sąd, nie przesądziłoby jeszcze o od-powiedzialności konkretnego sędziego, a w dalszej konsekwencji zasadności ewentu-alnego wniosku o zezwolenie na pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej”, mia-nowicie dlatego, że pozostałaby jeszcze do rozstrzygnięcia wina jako subiektywna relacja sprawstwa konieczna dla odpowiedzialności karnej1.

1 Rozumowanie to w istotny sposób zawęziło grupę problemów analizowanych przez Sąd Najwyż-szy przy podjęciu omawianej uchwały. Mianowicie, w postępowaniu przed Sądem Najwyższym — Sądem Dyscyplinarnym zagadnieniem budzącym wiele emocji — odzwierciedlonych w treści uzasadnienia po-stanowienia SND z 5 października 2007 r. (sygn. akt SND 2/07) — była ewentualna dostępność sędziów do wiedzy o samym fakcie antydatowania Dziennika Ustaw, w którym nastąpiła promulgacja dekretu o sta-nie wojennym (dla porównania zob. J.A. Kulesza, Niektóre zagadnienia strony podmiotowej zbrodni ko-munistycznych, „Palestra” 2005, nr 5–6; G. Rejman, Zbrodnie komunistyczne w koncepcji polskiego prawa karnego, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 2006, z. 1). Podobnie, poza zakresem rozważań pozostawiono



3. Podstawy rozstrzygnięciaGlosowane rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie następującej argumentacji. Po pierwsze, Sąd Najwyższy uznał, że zasada lex retro non agit nie należała do „za-

sad zakotwiczonych w Konstytucji PRL, ponieważ Polska Rzeczpospolita Ludowa de-mokratycznym państwem prawnym, w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP z 1997 r., nie była”2. Towarzyszy temu dokonane przez sąd podkreślenie, że zgodnie z art. 62 Konsty-tucji PRL sędziowie byli niezawiśli i podlegali tylko ustawom. Zasada ta była wzmoc-niona przez — deklarowany jako podstawowy — obowiązek ścisłego przestrzegania praw PRL przez każdy organ państwa i każdego obywatela oraz zasadę legalizmu dzia-łania organów władzy i administracji państwowej (zob. art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL). W konsekwencji ani art. 3 ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw, zobowiązujący do przestrzegania formalnie oznaczonej daty organu promulgacyjnego jako daty publika-cji3, ani art. 61 dekretu o stanie wojennym w części, w której rozciągał zakres czasowy swego obowiązywania począwszy od dnia ogłoszenia, nie były — zdaniem Sądu Naj-wyższego — niezgodne z Konstytucją PRL. W konsekwencji nie mogła ona stanowić podstawy prawnej do zwolnienia sądów z obowiązku stosowania przepisów rangi usta-wowej, nawet jeśli naruszało to zasadę nieretroaktywności prawa karnego.

Po drugie, ogólna zasada lex severior retro non agit, która została wyrażona w art. 15 i 4 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966 r., ratyfi kowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz.U. Nr 38, zał.), nie została jednoznacznie wprowadzona do wewnętrznego porządku prawnego4, zwłaszcza wobec sporu w dok-trynie co do miejsca tych umów w hierarchii aktów prawnych i podstaw ich obowią-zywania w wewnętrznym porządku prawnym5. W tym zakresie działalność prawo-dawcza Rady Państwa, która zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Konstytucji PRL była zobowiązana do czuwania nad zgodnością prawa z konstytucją6, wprowadzająca de-

— przynajmniej bezpośrednio — zagadnienie granic „oczywistej bezzasadności” wniosku o zezwolenie na po-ciągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej w odniesieniu do jego podstaw faktycznych i prawnych.

2 Zob. również uchwała SN w składzie 7 sędziów z 11 października 2002 r., sygn. akt SNO 29/02, OSN-SD, z. I–II, poz. 36; glosy A. Wąska i A. Gubińskiego do wyroku SN z 20 września 1991 r., sygn. akt III KRN 154/91, „Państwo i Prawo” 1993, z. 10 (wyrok opublikowany w OSNKW 1992, z. 1–2, poz. 3); H. Kmieciak, W kwestii odpowiedzialności karnej za respektowanie klauzuli o retroakcji dekretu z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym (art. 61) przy stosowaniu jego przepisów, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 2006, nr 1.

3 Podobnie S. Rozmaryn potwierdzał brak możliwości skutecznego podważenia nadrukowanej daty promulgacji w toku postępowania w konkretnej sprawie (zob. tenże, Podpisanie i ogłoszenie ustawy w Pol-skiej Rzeczpospolitej Ludowej, „Państwo i Prawo” 1959, z. 1).

4 W uzasadnieniu czytamy: „Nie ulega wątpliwości, że owo prawnomiędzynarodowe zobowiązanie państwa do przestrzegania zasady lex retro non agit nie zostało wypełnione przez PRL przez zamieszcze-nie w Konstytucji przepisu stanowiącego, że ratyfi kowane przez Polskę umowy międzynarodowe mają bezpośrednie zastosowanie w wewnętrznym porządku prawnym i mają pierwszeństwo przed ustawami, jak to obecnie uregulowano w art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 roku”.

5 Zob. przede wszystkim K. Skubiszewski, Prawa jednostki, umowy międzynarodowe i porządek prawny PRL, „Państwo i Prawo” 1981, z 7.

6 Ten formalny autorytet Rady Państwa jako strażnika zgodności porządku prawnego z wzorcami konstytucyjnymi Sąd Najwyższy podkreśla w tym miejscu bardzo wyraźnie, wiążąc z tym istotne konse-kwencje.

247

kret o stanie wojennym, musiała oznaczać uznanie prawodawcy, że retroaktywne przepisy karne nie naruszały porządku prawnego obowiązującego w PRL, jak rów-nież opowiedzenie się przeciwko tym głosom doktryny, podnoszonym współcześnie, które wskazywały na bezpośrednie stosowanie norm prawa międzynarodowego.

Po trzecie, zdaniem Sądu Najwyższego „w art. 121 k.k. z 1969 roku nie wyłączono możliwości uregulowania zasad odpowiedzialności w innych aktach prawnych odmiennie od unormowanych w części ogólnej tego kodeksu, a więc także w art. 1 k.k. 1969 roku [wprowadzającym zasadę nullum crimen sine lege — dop. M.K.]”. Zwrócić tu należy uwa-gę na odwróconą konstrukcję tego argumentu — naturalną konsekwencją kodyfi kacji jest bowiem wprowadzenie powiązań pozakodeksowych przepisów karnych z regułami odpo-wiedzialności karnej sformułowanymi w części ogólnej k.k. Wprowadzając unormowanie art. 121 k.k., ustawodawca wskazał, że w polskim systemie prawa karnego uregulowania odmienne od przyjętych w części ogólnej k.k. powinny stanowić wyjątek. Dla jego usta-nowienia ustawa pozakodeksowa musiała wprowadzać odmienne uregulowanie konkret-nej instytucji (zgodnie z ograniczeniem zastosowania zasad kodeksu karnego do takich sy-tuacji, „jeżeli ustawy te nie zawierają przepisów odmiennych”)7. W literaturze zwracano jednak uwagę, że „z art. 121 k.k. musi być wyprowadzana zasada przyjmująca, że w razie wątpliwości, czy ustawa szczególna wyłączyła stosowanie przepisu części ogólnej k.k., na-leży wyciągnąć wniosek, iż stosowanie przepisu części ogólnej k.k. nie zostało wyłączo-ne. Część ogólna k.k. odgrywa szczególną rolę w systemie obowiązującego prawa karne-go i tylko jednoznaczna wypowiedź ustawodawcy w ustawie szczególnej może wyłączyć stosowanie przepisów tej części k.k.”8

Po czwarte, i to jest argument decydujący, z uwagi na brak mechanizmu prawne-go umożliwiającego uruchomienie kontroli zgodności przepisów rangi ustawowej z Konstytucją PRL lub z prawem międzynarodowym, sądy orzekające w sprawach o przestępstwa z dekretu o stanie wojennym nie były zwolnione z obowiązku stoso-wania przepisów (w tym przepisów retroaktywnych) rangi ustawowej.

W komentarzu do tych tez SN warto zwrócić uwagę, że stanowią one istotne prze-wartościowanie podstaw rozstrzygnięć tzw. wyroków rehabilitacyjnych, wydawanych przez sąd na początku lat 90. XX wieku. Zauważano wówczas, że polskie władze ofi -cjalnie nie kwestionowały wiążącego charakteru art. 15 ust. 1 MPPOiP, a w 1982 r. zawiadamiały Sekretarza Generalnego ONZ, że ograniczenia praw obywatelskich spo-wodowane wprowadzeniem stanu wojennego nie naruszają art. 4 Paktu, który to prze-pis ograniczał możliwość naruszenia zasady nieretroaktywności prawa karnego nawet w sytuacji wyjątkowego interesu publicznego9. Wskazywano na bezpośrednie obo-

7 W. Wolter w komentarzu do art. 121 k.k. z 1969 r. stwierdził, że przepis ten ustala priorytet dla roz-wiązań przyjętych w ustawie szczególnej, co odpowiada ogólnej zasadzie lex specialis derogat legi gene-rali (I. Andrejew, W. Świda, W. Wolter, Kodeks karny z komentarzem, Warszawa 1973, s. 388).

8 A. Zoll, Glosa do uchwały siedmiu sędziów z dnia 27 września 1985 r., VI KZP 27/85, „Państwo i Prawo” 1987, z. 2, s. 144.

9 Wyrok SN z 24 czerwca 1994 r., sygn. akt XO 68/94, OSNKW 1994, z. 11–12, poz. 73; por. rów-nież L. Gardocki, L. Garlicki, Glosa do wyroku SN z 27 września 1990 roku, sygn. akt V KRN 109/90, „Państwo i Prawo” 1991, z. 3, s. 113 i n.



wiązywanie MPPOiP w polskim porządku prawnym jako zbioru norm o charakterze self-executing10. W końcu uznawano naruszenie zakazu retroaktywności podstaw od-powiedzialności karnej w przypadku dekretu o stanie wojennym za naruszenie obo-wiązującej konstytucji11.

4. Istota zagadnieniaJak to się często zdarza przy wypowiedziach rozstrzygających tak bardzo skom-

plikowane zagadnienia prawne, w wypowiedzi Sądu Najwyższego może odnaleźć kil-ka rozstrzygnięć dokonanych poza wyraźną linią argumentacji, a w niej zawartych je-dynie pośrednio. Jednocześnie oddziaływanie tego rodzaju decyzji może być zdecydowanie szersze niż tylko bezpośrednio związane ze sprawą. Wskazuje na to Rzecznik Praw Obywatelskich, który 6 maja 2008 r. podjął działania na rzecz wzru-szenia podstawy uchwały SN wpisanej do księgi zasad prawnych, a mianowicie art. 80 ust. 2b zdanie 1 ustawy — Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) — w tym zakresie, w jakim została dokonana przez SN wykładnia przesłanki „oczywistej bezzasadności” wniosku prokuratora. Jak słusznie podnosi, przywołując pogląd W. Kuleszy12, jedną z możliwych konsekwencji odczy-tania treści glosowanej uchwały może być odniesienie tego samego rozumowania również wobec tych sędziów, którzy w latach 40. i 50. XX wieku wydawali wyroki skazujące na podstawie przepisów prawa karnego stanowionych z mocą ich wstecz-nego działania13.

Spróbujmy wskazać jedną z aksjologicznych podstaw rozumienia istoty obowią-zywania porządku prawnego i jego celu, która — w mojej ocenie — dotyka sedna ar-gumentacji prowadzącej do podjęcia uchwały w komentowanym kształcie14.

Wypowiedź Sądu Najwyższego akcentuje pewną szczególną postać roli sądu w od-niesieniu do porządku prawnego, w tym w szczególności w zakresie prawa stanowiące-go podstawy odpowiedzialności karnej. Znamienne jest to, że referując treść art. 62 Kon-stytucji PRL, który mówi o zasadzie niezawisłości sędziów i ich podleganiu tylko ustawie, sąd podkreślił dwa ostatnie słowa. Istotę tego sposobu postrzegania odpowie-dzialności za prawo, które sędzia ma stosować, wyraża fi nalny argument skłaniający Sąd Najwyższy do podjęcia glosowanej uchwały, który — gdyby odczytać go pozytywnie

10 Wyrok SN (7) z 17 października 1991 r., sygn. akt II KRN 274/91, OSNKW 1992, z. 3–4, poz. 19.

11 Wyrok SN (7) z 20 września 1991 r., sygn. akt II KRN 154/91, OSN 1992, nr 1–2, poz. 3. Prze-ciwnie A. Wąsek, Glosa…, op. cit.; L. Garlicki, L. Gardocki, Glosa…, op. cit. Szeroko na ten temat B. Ku-nicka-Michalska, Zasady odpowiedzialności karnej. Komentarz, Warszawa 2006, s. 117 i n.

12 W. Kulesza, Opinia o tezie odpowiedzi SN udzielonej w uchwale z 20 grudnia 2007 roku, wpisa-nej do księgi zasad prawnych (I KZP 37/07) dotyczącej kwestii odpowiedzialności karnej sędziów stanu wojennego w Polsce, wprowadzonej dekretem z 12 grudnia 1981 roku, stanowiąca załącznik do wniosku RPO (dostępne na stronie internetowej <www.rpo.gov.pl>).

13 Na szerszy efekt oddziaływania glosowanej uchwały wskazuje również J. Zajadło, Pięć minut an-tyfi lozofi i antyprawa, tamże.

14 Zob. W. Wróbel, Zmiana normatywna…, op. cit., s. 412 i n. Zob. także A. Zoll, Idea „państwa prawnego” a prawo karne, „Przegląd Sądowy” 1992, nr 4.

249

— oznacza w sytuacjach podejrzenia o brak zgodności rozwiązania ustawowego z za-sadą prawa (wzorcem konstytucyjnym) obowiązek sądu do uruchomienia procedury zba-dania zgodności z konstytucją przepisu ustawy, ale nie możliwość korygowania jej brzmienia w wykładni lub odmowy jej zastosowania w tym kształcie w związku z bez-pośrednim stosowaniem konstytucji. To rozwiązanie jest dziś akceptowane w związku z pozycją ustrojową Trybunału Konstytucyjnego15, ale w referowanym w uchwale SN stanie prawnym, w którym nie przewidywano wprost podległości sędziów konstytucji i przekazano Radzie Państwa kompetencję czuwania nad zgodnością porządku prawne-go z konstytucją, oznaczałoby zgodę na zasadniczą bezsilność w poradzeniu sobie z tego rodzaju problemami prawnymi, jak omawiany. A granice zdolności rozwiązania proble-mu w tym konkretnym przypadku, który stał się w późniejszym czasie podstawą do sfor-mułowania pytania prawnego, wyznaczały przynajmniej ramy warsztatu dogmatyczne-go odniesionego do zasad odpowiedzialności karnej.

Stanowiąca o legitymizacji zasad odpowiedzialności karnej zasada legalizmu pra-wa karnego, znana również pod nazwą zasady nullum crimen sine lege, jest tradycyj-nie uznawana za podstawowy element systemu ochrony praw człowieka, wpływają-cy na prawomocność każdego systemu prawa karnego. Walor jej ważności wynika z kilku uprzednich założeń, a mianowicie: istnienia reżimu prawa pisanego stanowią-cego podstawę dekodowania norm prawa karnego, znaczenia bezpieczeństwa praw-nego wynikającego z literalnego i ścisłego sposobu interpretacji regulacji prawnokar-nej, zakazu analogii w zakresie podstaw odpowiedzialności karnej jednostki, zakazu retroaktywnego stosowania prawa wprowadzającego lub podstawy odpowiedzialno-ści karnej jednostki16. W omawianej sprawie ta ostatnia reguła miała wprost status ko-deksowy, ale równocześnie była wyrażona w zobowiązującym Polskę MPPOiP. Do-stępność zasady retroaktywności jako jednej z zasad indywidualnej odpowiedzialno-ści karnej w ówczesnym czasie nie budziła — moim zdaniem — wątpliwości17; inną

15 W obecnym stanie prawnym sądom powszechnym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania konstytucji w formie innej niż tylko zadawanie pytania Trybunałowi (tak wyraźnie TK w wy-roku z 4 grudnia 2001, sygn. akt TK 18/00, OTK ZU 2001, nr 8, poz. 256) i stosowanie interpretacji zgod-nej z konstytucją (zob. L. Gardocki, Problem tzw. wyroków interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego oraz A. Mączyński, O tzw. wyrokach interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Teoria i praktyka wykładni prawa, red. P. Winczorek, Warszawa 2005, s. 153–175). Zob. również wyrok SN z 26 września 2007 roku, sygn. akt III KK 206/07, gdzie stwierdzono, że w zakresie badania konstytucyjności aktów niż-szego rzędu niż ustawa sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i nie muszą występować do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie wątpliwości w tym zakresie.

16 Por. T. Zalasiński, Granice obowiązywania konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, „Acta Universitatis Wratislaviensis. Przegląd Prawa i Administracji” 2004, nr LXIII, red. B. Banaszak.

17 Nie jest przy tym prawdą, jak pisze SN w uzasadnieniu, że do początku lat 90. ubiegłego stulecia nie istniały wypowiedzi doktryny, które kwestionowałyby prawidłowość działania sądów działających na podstawie wadliwie promulgowanego aktu prawnego. Zob. przecież J. Kochanowski, T. de Virion, Glosa do wyroku SN z 1.III.1982 r. V KRN 50/82, „Państwo i Prawo” 1982, z. 9, s. 148–151. Cytowane przez SN opracowanie J. Kochanowskiego, Z zagadnień ogłoszenia ustawy karnej (Schuldtheorie a zasada lex retro non agit), „Studia Iuridica” 1991, t. 19, s. 133–147, powstało — według mojej wiedzy — w czasie bli-skim dacie publikacji przywołanej glosy, ale z obiektywnych powodów zostało opublikowane w czasopi-śmie niemieckojęzycznym i było dostępne w ograniczonym kręgu akademickim.



sprawą jest zakres przypadków, które mogły bez kontrowersji prawnych zostać nią objęte, jak też możność powołania się na nią w przypadkach szczególnie kontrower-syjnych i naznaczonych wolą polityczną tworzących prawo18.

Spór o charakter zasady legalizmu w prawie karnym dotyczy w szczególności tego, na ile stanowi ona wyraz f o r m a l n i e lub m a t e r i a l n i e u j m o w a n e g o p a ń s t w a p r a w a , jak również, na ile preferowana postać zasady legalizmu służy ideałowi sprawiedliwości karnej realizowanej w reżimie prawa karnego międzynaro-dowego. Pierwsze ujęcie zasady legalizmu oznacza akcentowanie proceduralnych aspektów wymiaru sprawiedliwości, zarówno w kontekście podstaw odpowiedzialno-ści, jak i modelu rzetelnego procesu karnego. Oznacza to samoograniczenie zasada-mi wywodzonymi z formalnie pojmowanego państwa prawnego (np. podporządko-wanie sędziów t y l k o u s t a w o m lub brak jednoznaczności co do sposobu wprowadzenia norm prawnomiędzynarodowych do porządku prawnego) i roli prawa jako podstawowego wyznacznika decyzji jednostki. Jej autonomia oparta o wyrażo-ne w normie prawnej przesłanki do działania jest przedmiotem ochrony państwa praw-nego, nawet wówczas, gdy podejmowane przez nią działania mogą być z przeważa-jącej perspektywy aksjologicznej naganne. Drugie ujęcie zasady legalizmu, nawiązujące w istocie do koncepcji sprawiedliwości materialnej, oznacza s t w i e r-d z e n i e i s t n i e n i a o b o w i ą z k u o c h r o n y w s p ó l n o t y n o r m a t y w n e j p r z e d d z i a ł a n i a m i , k t ó r e n a r u s z a j ą f u n d a m e n t a l n e d l a n i e j w a r t o ś c i, r ó w n i e ż w ó w c z a s, g d y f o r m a l n e r e g u ł y p r a w n e n i e b y ł y w s t a n i e w s p o s ó b d o s t a t e c z n y o d d a ć i s t o t y z a k a z u. Wyraża ono przekonanie, że d o i s t o t y i d e a ł u r z ą d ó w p r a w a n a l e ż y p o t e n c j a l n o ś ć s y s t e m u p r a w n e g o d o r a d z e n i a s o b i e m. i n. z s y t u a c j a m i p o w a ż n y c h n a r u s z e ń p r a w c z ł o w i e k a. W tym wy-padku istotne z punktu widzenia zasady legalizmu wartości, a mianowicie możliwość przewidzenia karalności danego zachowania oraz dostępność norm prawa karnego, nie zostają naruszone, jeżeli sprawca odpowiednio może ocenić przestępność swoje-go zachowania w nawiązaniu do ogólnego znaczenia bezprawia, ogólnych powinno-ści istniejących ze względu na podstawowe odniesienia aksjologiczne systemu praw-nego19.

Dodać przy tym należy, czego nie zauważył dostatecznie Sąd Najwyższy, że dla pełnej oceny zgodności dekretu o stanie wojennym z normami konstrukcyjnymi po-rządku prawnego, w tym kodeksu karnego, oprócz samej zasady lex retro non agit, należy wskazać na jeszcze jedną ogólną zasadę odpowiedzialności karnej, która do-znała uszczerbku w związku z zawarciem w dekrecie tej szczególnej klauzuli inter-

18 Zob. uwagę A. Gubińskiego, który wprost wskazuje na to, że możliwość powołania się na zasadę nieretroaktywności na przełomie lat 70. i 80. ubiegłego stulecia w Polsce była istotnie utrudniona — tenże, glosa…, op. cit.

19 Zob. m.in. L. Morawski, Główne problemy współczesnej fi lozofi i prawa. Prawo w toku przemian, Warszawa 2005, rozdz. 1; zob. również J. Kochanowski, Rozliczenie z przeszłością w Polsce, „Ius et Lex” II, 2003, s. 227–240.

251

temporalnej, w myśl której dekret wchodził w życie z dniem ogłoszenia, a obowiązy-wał od dnia uchwalenia. A mianowicie, wprowadzenie między początkiem dnia uchwalenia a dniem opublikowania (a nawet dniem, w którym powstała możliwość zapoznania się z ofi cjalnym tekstem zakazów wprowadzanych dekretem) preceden-sowej zapowiedzi nadania czynom cechy bezprawności odniesionej do czasów sprzed formalnego opublikowania tekstu dekretu, co do którego treści nie można było po-wziąć stosownej wiedzy zgodnie z zasadami wprowadzania norm do porządku praw-nego (ze względu na brak urzędowo opublikowanego tekstu), wypełniło przewidzia-ną w kodeksie karnym konstrukcję błędu co do prawa (i pogwałciło stanowiącą jego podstawę zasadę winy — Schuldtheorie). Zgodnie z nią błąd co do treści zakazu pro-wadził do wyłączenia winy sprawcy, jeżeli ten w sposób usprawiedliwiony nie mógł zapoznać się z treścią zakazu20. Odstąpienie od tej zasady odpowiedzialności karnej mogło nastąpić zgodnie z art. 121 k.k. wówczas, gdyby ustawa dodatkowa (względem kodeksu karnego, w tym wypadku dekret o stanie wojennym) wprowadzała odmien-ną regulację. O ile dekret przełamywał bezpośrednio zakaz retroaktywności prawa karnego, o tyle nie czynił tego w odniesieniu do zasady winy. Istniała, jak sądzę, moż-liwość dostrzeżenia braku prawidłowości wprowadzenia przepisów karnych w dekre-cie o stanie wojennym do porządku prawnego w takim zakresie, w jakim rodziły one podstawę odpowiedzialności z tytułu czynów popełnionych pomiędzy dniem uchwa-lenia a dniem ogłoszenia, jeśli nie dniem realnego opublikowania w perspektywie za-sad subiektywnego przypisania sprawstwa i okoliczności wyłączających winę.

Warto przy tym zwrócić uwagę na fakt, że w orzecznictwie Europejskiego Trybu-nału Sprawiedliwości — choć niekiedy w kontrowersyjny sposób — przyjmuje się dostępność argumentacji z powołaniem się na prawa człowieka w krajach bloku ko-munistycznego w okresie, w którym miał miejsce czyn sędziów, będący podstawą wniosku skierowanego przez prokuratora IPN21. Jest to o tyle ważne, że prezentowa-ne były przecież w doktrynie krajowej głosy o możliwości obowiązywania tych do-kumentów z własnej mocy, a fakt ratyfi kowania przez Polskę MPPOiP był powszech-nie znany i urzędowo potwierdzony aktem promulgacji. W swoich rozważaniach SN większe znacenie przypisał braku konkluzywności poglądów doktryny, dwukrotnie wskazując na brak w literaturze jednoznaczności co do sposobu wprowadzenia norm prawnomiędzynarodowych z wiążących Polskę dokumentów. W końcu dodatkowe za-strzeżenia konstytucyjne co do dekretu o stanie wojennym mógł przecież wzbudzić

20 Szerzej J. Kochanowski, T. de Virion, Glosa…, op. cit.; J. Kochanowski, Z zagadnień…, op. cit.21 Zob. np. orzeczenia w sprawach K-H.W versus Germany, nr sprawy 37201/07, oraz Streletz, Kess ler,

Krenz versus Germany, nr spraw 34044/96, 35532/97, 44801/98 (wszystkie wyroki z 22 marca 2001 r.), gdzie podstawą rozstrzygnięcia była próba interpretacji literalnej lub interpretacji w duchu uniwersalnie pojętego państwa prawa, w którym w zakresie ingerencji w dobra jednostek przez państwo obowiązuje za-sada proporcjonalności. W tym przypadku mamy do czynienia z pewną projekcją „rzeczywistości” i sto-sowaniem paradygmatu państwa prawa do realiów faktycznie nigdy nieistniejących. Zachodzi tu wykład-nia retroaktywna związana z weryfi kacją kontekstu aksjologicznego (zob. W. Wróbel, Zmiana normatywna i zasady intertemporalne w prawie karnym, Kraków 2003, s. 452 i n.; M. Królikowski, O dopuszczalno-ści retroaktywnego stosowania wykładni w prawie karnym, [w:] Teoria i wykładnia…).



— zwłaszcza u sędziego (!) — fakt wydania go przez Radę Państwa w trakcie trwa-nia sesji Sejmu, co przecież naruszało kompetencyjne i prawodawcze reguły ustrojo-we przewidziane w obowiązującej wówczas konstytucji.

N i e z a c h o d z i — m o i m z d a n i e m — s p r z e c z n o ś ć m i ę d z y b r a k i e m f o r m a l n e j d e k l a r a c j i d e m o k r a t y c z n e g o p a ń s t w a p r a w n e g o w K o n s t y t u c j i PRL a m o ż l i w o ś c i ą r a d z e n i a s o b i e z p r z yp a d k a m i n a r u s z e ń p r a w c z ł o w i e k a p r z e z a k t y w n ą i t w ó r c z ą p o s t a w ę s ę d z i e g o , k t ó r y p r z y j m u j e o d p o w i e d z i a l-n o ś ć z a p r a w o, j a k i e s t o s u j e . I choć z perspektywy f o r m a l n i e uję-tych podstaw działania sądów stosujących przepisy dekretu o stanie wojennym w po-czątkowym okresie jego obowiązywania stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego jest częściowo prawidłowe, w związku z czym można by w jakimś za-kresie mniemać, że istotnie, i zarazem zasadnie, sądy nie były zwolnione z obowiąz-ku stosowania przepisów (w tym przepisów retroaktywnych) rangi ustawowej, to mój brak zgody na taki wniosek rodzi dokonywane tym samym zasadnicze przewartościo-wanie udokumentowanej decyzji jednego sędziego22, który — bezpośrednio powołu-jąc się na art. 15 i 4 MPPOiP — stwierdził brak podstaw do skazania sprawcy prze-stępstwa z dekretu o stanie wojennym, popełnionego przed realnym opublikowaniem tekstu.

Michał Królikowski22 Zob. J. Kochanowski, Z zagadnień ogłoszenia ustawy…

253

C. RECENZJE

Systemy rządów. Dylematy konstytucyjnej regulacji i praktycznej funkcjonalności

RED. TADEUSZ MOŁDAWA I JAROSŁAW SZYMANEK

Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2007, s. 214

Jakkolwiek problematyka systemów rządów należy do obszarów często eksploro-wanych przez przedstawicieli prawa konstytucyjnego i nauk politycznych, to istotnym mankamentem większości opracowań z tej dziedziny jest znaczące zawężenie płaszczy-zny badawczej. Przejawia się to zwykle w ograniczeniu wywodu bądź opisu schematu poszczególnych modeli rządów na przykładzie ustroju konkretnego państwa, bądź też wtłoczenia analizy w sztywne ramy płaszczyzny instytucjonalnej z pominięciem lub wy-datnym uszczupleniem analizy płaszczyzny funkcjonalnej (sfery praktyki konstytucyj-nej). Tymczasem, jak trafnie wskazują redaktorzy recenzowanego zbioru, „pełna ocena systemu rządów musi uwzględniać dwa, najważniejsze poziomy każdego systemu rzą-dów, czyli swoisty poziom formalnego systemu rządów oraz poziom faktycznego (real-nego) systemu rządów” (s. 7). Nic dziwnego, że diagnoza ta stała się główną wskazów-ką metodologiczną determinującą koncepcję książki. Druga ze wskazówek wiąże się z wyraźnym wyodrębnieniem dwu warstw analizy w obrębie obu płaszczyzn badaw-czych (instytucjonalnej i funkcjonalnej), tj. warstwy ogólnej i szczegółowej. Pierwsza z nich obejmuje analizę generalnych założeń poszczególnych modeli ustrojowych w wy-miarze formalnym i realnym. Z kolei druga odnosi się do analizy szczegółowych ele-mentów decydujących o kształcie danego systemu rządów, tj. układu formalnych i fak-tycznych zależności zachodzących między parlamentem, rządem i głową państwa. Uwzględnienie obu powyższych wskazówek znalazło swoje odzwierciedlenie w dobo-rze wątków tematycznych poszczególnych tekstów składających się na całość książki. Znaleźć tu bowiem można opracowania przedstawiające rozwiązania konstytucyjne wy-znaczające kształt systemu rządów w konkretnym państwie, traktujące o uwarunkowa-niach systemów rządów w ujęciu komparatystycznym, prezentujące złożony proces ewo-lucji systemu rządów na przykładzie jednego z modeli, a także artykuły koncentrujące się na analizie wybranych elementów określonych systemów.

Pierwszym z zamieszczonych w pracy tekstów jest opracowanie autorstwa Ry-szarda Balickiego zatytułowane „Głowa państwa w rozwiązaniach konstytucyjnych różnych systemów rządów”. W tekście tym autor przypomina konstytucyjnie ukształ-towany wzorzec stanowiska głowy państwa charakterystyczny dla tradycyjnie wyod-rębnianych w literaturze przedmiotu modeli rządów. W konsekwencji czytelnik otrzy-muje informacje na temat pozycji głowy państwa w systemie prezydenckim, parlamentarnym, mieszanym i systemie rządów zgromadzenia. Dla autora punktem

Systemy rządów. Dylematy konstytucyjnej regulacji..., red. Tadeusz Mołdawa i Jarosław Szymanek

Przegląd Sejmowy 3(86)/2008 Recenzje254

odniesienia są stosowne regulacje konstytucyjne występujące w tych państwach, w których kształt stanowiska głowy państwa ma charakter modelowy w ramach po-szczególnych systemów rządów. W rezultacie status głowy państwa w systemie pre-zydenckim omówiony został na przykładzie klasycznej wersji tej konstrukcji ustrojo-wej powołanej do życia mocą postanowień konstytucji Stanów Zjednoczonych. Co się tyczy systemu parlamentarnego, to autor wyszedł ze słusznego założenia, że jest to model rządów złożony i zarazem zróżnicowany, mogący przybierać rozmaite obli-cza wskutek zjawiska racjonalizacji jego głównych założeń. W związku z tym pozy-cja ustrojowa głowy państwa w ramach tej konstrukcji rządów nie jest jednolita. Wprawdzie cechą znamionującą jest daleko idąca neutralizacja polityczna głowy pań-stwa, niemniej zakres i charakter tej neutralizacji bywa różny. Podążając tym tropem rozumowania, za egzemplifi kację tytułowej kwestii służą autorowi dwa państwa — Wielka Brytania i Republika Federalna Niemiec. Z jednej strony pozycję głowy pań-stwa w ramach systemu parlamentarnego ukazuje więc na przykładzie monarchicznej postaci tego stanowiska, z drugiej zaś — opiera się na jego republikańskim odpowied-niku. Za tło ilustrujące istotę pozycji głowy państwa w systemie mieszanym obiera natomiast model ustrojowy V Republiki Francuskiej, który powszechnie bywa uzna-wany za najbardziej reprezentatywny przykład tej formy rządów. Opracowanie wień-czą zaś uwagi poświęcone specyfi cznej postaci stanowiska głowy państwa wpisanej w schemat ustrojowy Konfederacji Szwajcarskiej, traktowany z reguły jako jedyna współczesna emanacja systemu rządów zgromadzenia.

Wątek głowy państwa powraca w opracowaniu Anny Chorążewskiej zatytułowa-nym „Funkcje ustrojowe prezydenta w zracjonalizowanym systemie parlamentarnym (na przykładzie rozwiązań francuskich i włoskich)”. Rozpoczynając od krótkiego szkicu genezy i ewolucji zjawiska racjonalizacji systemu parlamentarnego, autorka zwraca uwagę na fakt, że w efekcie procesów racjonalizujących podstawowe reguły tego systemu wyraźnemu zróżnicowaniu uległ kształt stanowiska ustrojowego głowy państwa. Problem dotyczy w istocie jedynie państw o republikańskiej formie rządów, jako że rysem charakterystycznym wszystkich monarchii jest całkowita wręcz neutra-lizacja głowy państwa i sprowadzenie jej urzędowej aktywności do działalności czy-sto reprezentacyjnej. Inaczej natomiast rzecz się ma z prezydentem. Charakter jego pozycji ustrojowej w ramach systemu parlamentarnego oscyluje zazwyczaj wokół jed-nego z dwu modeli, a mianowicie prezydenta o władzy neutralnej lub prezydenta o władzy regulującej, przy czym nie brak rozwiązań pośrednich. W interesującym wy-wodzie autorka wskazuje na odmienności obu modeli i wynikające z tego konsekwen-cje dla całego systemu rządów, podkreślając jednocześnie, że mimo wszelkich różnic istota działalności prezydenta w systemie parlamentarnym sprowadza się niezmien-nie do wypełniania przezeń dwu funkcji. Chodzi tu o reprezentacje państwa w stosun-kach zewnętrznych i arbitraż polityczny. Z rozważań A. Chorążewskiej przebija wy-raźnie przeświadczenie, że właśnie funkcja szeroko pojętego arbitrażu stanowi najlepszy punkt odniesienia do poczynienia ogólnych refl eksji dotyczących pozycji ustrojowej prezydenta w systemie parlamentarnym i zarazem klucz do uchwycenia

255

najistotniejszych różnic zachodzących między modelem prezydenta o władzy neutral-nej a modelem prezydenta o władzy regulującej. Różnice te obrazuje poprzez porów-nanie odnośnych kompetencji prezydenta V Republiki Francuskiej — jako przykładu modelu prezydenta o władzy regulującej — z odpowiednimi kompetencjami prezy-denta Włoch jako przykładu modelu prezydenta o władzy neutralnej.

Zagadnienie głowy państwa pojawia się także w tekście Radosława Grabowskie-go „Bilateralne stosunki uczestników systemu rządów (na przykładzie relacji prezy-denta i parlamentu Republiki Litwy)”. Wbrew sugestii płynącej z tytułu opracowania, autor ukazuje pozycję ustrojową prezydenta Litwy w sposób kompleksowy, nie tylko przez pryzmat jego stosunków z tamtejszym parlamentem, ale również na tle relacji z rządem i organami władzy sądowniczej.

Kolejną grupę tematyczną stanowią artykuły poświęcone systemom rządów wy-branych państw. Problematyka ta jest przedmiotem czterech opracowań. Janusz Karp i Piotr Mikuli w tekście zatytułowanym „Postjugosłowiańskie systemy rządów: casus Chorwacji i Słowenii” w ciekawy sposób zaznajamiają czytelnika z systemami rzą-dów oraz skomplikowanym procesem przemian ustrojowych dwu republik położo-nych w tradycyjnie newralgicznym rejonie Europy, których secesja zapoczątkowała rozpad byłej Jugosławii. Z kolei Anna Pulit na przykładzie greckim prezentuje sys-tem rządów państwa kształtującego podstawy porządku ustrojowego na zgliszczach kilkuletniego okresu dyktatury wojskowej („Postautorytarne systemy rządów: casus Grecji”). W tematykę obu powyższych tekstów doskonale wpisuje się interesujący szkic pióra Jacka Zaleśnego pod tytułem „Postkomunistyczne państwa Europy Środ-kowo-Wschodniej wobec wyboru formy rządów (dylematy i płaszczyzny odniesie-nia)”. Poszukując optymalnej formuły rządów, dostrzega element złożonego procesu transformacji ustrojowej, obejmujący sferę stosunków społecznych, ekonomicznych i politycznych, formułuje wiele uwag uogólniających, wskazujących na występujące w tym procesie prawidłowości odnoszące się do wszystkich państw omawianego re-gionu, akcentując jednocześnie wyraźnie zachodzące między nimi różnice. Przykła-dem takiej optyki postrzegania problemu jest generalna ocena przebiegu procesu prze-mian ustrojowych w państwach Europy Środkowo-Wschodniej. Zdaniem autora, mimo że nie można jeszcze powiedzieć o zakończeniu w tych państwach procesu po-szukiwania odpowiedniej formuły rządów, to z całą pewnością można przyjąć, iż po-myślnie przebrnęły one przez kolejne etapy transformacji ustrojowej i z powodzeniem weszły w fazę konsolidacji demokratycznych instytucji. Tę część książki uzupełniają inspirujące uwagi Macieja Kijowskiego poświęcone osobliwościom ustrojowym czte-rech państw charakteryzujących się niewielką powierzchnią i równie niewielką licz-bą ludności. W opracowaniu noszącym tytuł „Uniwersalizm i specyfi ka ustrojów naj-mniejszych państw Europy (zagadnienia podstawowe na przykładach wybranych systemów rządów)” przybliża nam systemy rządów Andory, Liechtensteinu, Monako i San Marino.

Na szczególną uwagę zasługuje kolejne z zamieszczonych w pracy opracowań, a mianowicie tekst autorstwa Jarosława Szymanka zatytułowany „System rządów par-

Systemy rządów. Dylematy konstytucyjnej regulacji..., red. Tadeusz Mołdawa i Jarosław Szymanek


lamentarnych (ewolucja polityczno-prawnych mechanizmów współpracy i równowa-żenia legislatywy i egzekutywy)”. Autor z dużą erudycją przedstawia system parla-mentarny, począwszy od jego narodzin nad Tamizą u schyłku XVIII w., przez jego ewolucje na przestrzeni XIX i w pierwszej połowie XX w., aż po pokazanie jego współczesnych tendencji rozwojowych. Osią swych rozważań uczynił proces racjo-nalizacji systemu parlamentarnego, trafnie konstatując, że proces ów od samego po-czątku nastawiony był przede wszystkim na „przywracanie zachwianych proporcji po-między elementami systemu rządów, a w dalszej kolejności na jurydyzację reguł funkcjonowania tego systemu” (s. 139). Prowadząc wywód z wykorzystaniem płasz-czyzny historycznej, autor nie stroni przy tym od uwzględnienia warstwy politologicz-nej, co niewątpliwie podnosi wartość tekstu i istotnie urozmaica jego treść. Godny podkreślenia jest imponujący przegląd literatury przedmiotu dokonany przez autora, który poza przywołaniem wcale niemałej liczby rodzimych prac poświęconych zagad-nieniom parlamentarnej formuły rządów, korzysta z bogatego dorobku wypracowane-go w tym względzie przez piśmiennictwo francuskie i brytyjskie.

Ostatnim tekstem zawartym w recenzowanej książce jest szkic Piotra Uziębły pod tytułem „Wybrane zagadnienia prawa wyborczego Ameryki Południowej (po przemia-nach demokratycznych końca XX i początku XXI wieku i ich wpływ na systemy rzą-dów)”. Opracowanie to warte jest polecenia nie tylko z uwagi na ciekawą analizę kwe-stii relacji zachodzącej między prawem wyborczym a kształtem systemu rządów i wpływu tego pierwszego na ten drugi, ale także (a może przede wszystkim) ze względu na stosunkowo mało znany w naszym kraju i nader rzadko omawiany w lite-raturze polskiej problem konstytucjonalizmu południowoamerykańskiego. Wprawdzie autor refl eksje swoje koncentruje głównie wokół kwestii przekształceń dokonanych w ostatnich latach w prawie wyborczym tamtejszych państw, ale refl eksje te mocno osadza w szerszym kontekście analizy zmian zachodzących w obrębie całego systemu rządów. Tekst doskonale koresponduje z ogólnym charakterem i treścią pozostałych opracowań. Na dodatek zawiera cenne informacje, które mogą okazać się pożyteczne w toczącej się w naszym kraju od wielu lat na różnych forach dyskusji nad problemem optymalizacji prawa wyborczego w kontekście jego reformy i jej ewentualnego od-działywania na kierunek zmian pewnych elementów w ramach obowiązującego w Pol-sce od ponad dekady systemu rządów.

Na zakończenie niniejszych refl eksji, zdominowanych — za sprawą wielowątko-wego charakteru recenzowanego dzieła — przez uwagi natury sprawozdawczej, na-leży podkreślić, że literatura przedmiotu poświęcona zagadnieniu systemów rządów uległa wzbogaceniu o wartościową pozycję. Interdyscyplinarność gwarantująca sze-rokie spektrum tytułowej kwestii, wysoki poziom merytoryczny większości opraco-wań, a także klarowność argumentacji stosowanej przez poszczególnych autorów na poparcie swych tez, to zdecydowanie największe zalety tej książki. Połączenie zaś dwu płaszczyzn rozważań, tj. prawnej i politologicznej, znacząco rozszerza krąg jej poten-cjalnych adresatów.

Michał Bożek

257

KAMIL KACPERSKI

System wyborczy do Sejmu i Senatu u progu Drugiej Rzeczypospolitej

Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007, s. 296

Z zadowoleniem należy odnotować ukazanie się obszernej publikacji dotyczącej prawa wyborczego w pierwszym etapie tworzenia się niepodległego państwa polskie-go (1916–1922). Jak podkreślił autor we wstępie do recenzowanej pracy, brak jest, zwłaszcza w najnowszej nauce, szerszego omówienia tych kwestii. Podjęty w recen-zowanej monografi i temat jest niezwykle ważny, gdyż konstrukcja ordynacji wybor-czej do organu przedstawicielskiego stanowi jeden z najistotniejszych fi larów ustro-jowych państwa. Ponadto problematyka prawa wyborczego, zwłaszcza w okresie II Rzeczypospolitej, cieszy się niesłabnącym zainteresowaniem pracowników nauko-wych oraz studentów1. Praca K. Kacperskiego stanowi więc cenną pomoc dla wszyst-kich zainteresowanych zagadnieniami sposobu wyłaniania parlamentu.

Ramy chronologiczne publikacji obejmują czteroletni okres, od listopada 1916 r. do listopada 1922 r. Całość prezentowanej materii została podzielona na trzy rozdzia-ły. W pierwszym z nich autor wskazał na początkowe próby unormowania systemu wyborczego do parlamentu w okresie dwóch lat przed odzyskaniem niepodległości (listopad 1916 — listopad 1918). Szczegółowo omówił kolejne etapy prac nad two-rzeniem przepisów prawa wyborczego oraz projekty ordynacji przygotowane przez Komisję Sejmowo-Konstytucyjną Tymczasowej Rady Stanu, rząd J. K. Steczkowskie-go, Komisję Sejmową Rady Stanu, Komisję Administracyjną Biura Pracy Społecznej i J. Siemieńskiego2.

1 Na takie zainteresowanie wskazali m.in. pracownicy UMK w Toruniu, którzy z myślą o studentach, a szczególnie uczestnikach seminariów dyplomowych z zakresu prawa wyborczego, przygotowali wybór źródeł w tej materii. Zob. M. Sobczyk, A. Sokala, Prawo wyborcze II Rzeczypospolitej. Wybór tekstów źró-dłowych, Toruń 2004.

2 Z rozdziału pierwszego recenzowanej publikacji dowiadujemy się między innymi, jakimi moty-wami kierowali się członkowie Komisji Sejmowo-Konstytucyjnej, nie przyznając w projekcie z 1917 r. praw wyborczych kobietom. Otóż uważali oni, że przyznanie czynnego prawa wyborczego kobietom ozna-czałoby obniżenie i tak niskiego „poziomu intelektualnego mas wyborczych”. Na potwierdzenie tej tezy wskazywano, iż 3/5 kobiet w wieku powyżej 25. roku życia nie umie czytać ani pisać. Jednocześnie jed-nak projekt Komisji Sejmowo-Konstytucyjnej nadawał wyraźnie prawa wyborcze analfabetom płci mę-skiej. Biernego prawa wyborczego odmówiono z kolei kobietom, z uwagi na przekonanie, iż „żaden męż-czyzna nie zagłosuje na kobietę”. Ostatecznie jednak zwyciężyła koncepcja przyznania kobietom pełni praw wyborczych, gdyż — zdaniem przedstawicieli Biura Pracy Społecznej — „ograniczenie praw kobiet byłoby niesprawiedliwością, a nawet poniekąd brakiem przezorności”. Dalsza argumentacja wskazywała, że „wiele kobiet musiało wskutek wojny podjąć zwykle mężczyznom przynależne obowiązki. Skoro tak jest, obowiązkiem naszym dać i kobiecie to wychowanie polityczne, które mężczyźnie ułatwia pracę go-spodarczą lub publiczną, które kobiecie pracującej wyjaśni stanowisko dorobku jej osobistego w cało-kształcie narodowym. Skoro bowiem kobieta ma samodzielny, równy męskiemu, warsztat, niechaj do za-interesowań jej należy również tworzenie ram prawnych, państwowych dla swej pracy”.

Kamil Kacperski, System wyborczy do Sejmu i Senatu u progu Drugiej Rzeczypospolitej


Rozważania objęte pierwszym rozdziałem odnoszą się jedynie do ziem Królestwa Polskiego. Wymagający czytelnik może jedynie żałować, że autor nie przedstawił ini-cjatyw podejmowanych na innych ziemiach polskich. Być może, myśl polityczna pre-zentowana na pozostałych terenach rzutowała w pewnym stopniu na treść przyjętej później ordynacji wyborczej.

W rozdziale drugim K. Kacperski przedstawił trzy zasadnicze kwestie. Po pierwsze, prześledził kształtowanie się centralnego ośrodka władzy w Polsce oraz wskazał na jego rolę w przygotowaniu projektu ordynacji. Następnie poddał szczegółowej analizie i oce-nie przepisy ordynacji wyborczej z 28 listopada 1918 r. W ostatniej części rozdziału dru-giego zaprezentował wyniki wyborów do Sejmu Ustawodawczego oraz podał przyczy-ny osiągnięcia przez poszczególne stronnictwa wskazanych rezultatów.

W ostatnim rozdziale autor przedstawił przepisy prawa wyborczego do Sejmu i Senatu w ujęciu Konstytucji marcowej z 1921 r. Następnie szczegółowo zaprezen-tował przebieg prac nad nową ordynacją w łonie Rady Ministrów i Sejmu Ustawo-dawczego, z dokładnym prześledzeniem prac zarówno w Komisji Konstytucyjnej, jak i na forum Sejmu. W dalszej kolejności dogłębnej krytycznej analizie poddał najważ-niejsze zagadnienia dwóch nowo uchwalonych ordynacji wyborczych do obu izb par-lamentu z 28 lipca 1922 r., a w końcowej części rozdziału przedstawił wyniki wybo-rów do Sejmu i Senatu I kadencji.

Przyjęty w publikacji podział omawianej materii jest konsekwentny i przejrzysty. Autor w całej pracy oparł się na kryterium chronologiczno-problemowym, zaś dodatko-wo w rozdziale drugim i trzecim analiza następuje według schematu: geneza regulacji prawnej — treść przepisów — realizacja norm w praktyce. Taki układ i zakres treści wiąże się z przyjętą przez K. Kacperskiego trafną koncepcją, że o wartości rozwiązań prawnych decyduje nie tylko ich formalny wymiar, ale także funkcjonalny (s. 5).

Należy zwrócić uwagę na to, w jakim stopniu postawione przez autora we wstępie hipotezy badawcze znalazły odzwierciedlenie w treści pracy. Autor postawił 5 szczegó-łowych hipotez. Po pierwsze, wartości, reguły i defi nicje prawa wyborczego, które zo-stały wypracowane w okresie od zimy 1917 do jesieni 1918 r., w znaczącej mierze sta-ły się — w następnych dekadach — kanonem rozstrzygnięć w tej dziedzinie. Znalazły one bowiem, w ocenie autora, swoje odzwierciedlenie nie tylko w treści Konstytucji marcowej czy ówcześnie obowiązujących ordynacji wyborczych, ale także w normach prawnych, którymi ustawodawca posługuje się i dzisiaj. Autor wykazuje, że rozwiąza-nia przyjęte w Konstytucji z 17 marca 1921 r. czy też w ordynacjach z 1922 r. powiela-ły pierwowzór zawarty w ordynacji z 1918 r. Jednakże w pracy brakuje porównania do regulacji „następnych dekad”, nie mówiąc już o aktualnie obowiązujących normach prawnych z zakresu prawa wyborczego. Prawdopodobnie postawiona hipoteza zostanie zweryfi kowana w kolejnych pracach badawczych autora. W recenzowanej publikacji jednak pierwsza z hipotez nie znalazła pełnego odzwierciedlenia ze względu na wąski zakres chronologiczny monografi i.

Druga hipoteza badawcza postawiona przez autora opiera się na założeniu, że pro-blematyka systemu wyborczego do Sejmu i Senatu była w latach 1918–1922 jednym

259

z najbardziej ważkich, kontrowersyjnych i najczęściej poruszanych tematów w deba-cie publicznej w Polsce. Autor przedstawił tok prac legislacyjnych, w tym szczegóło-wo omówił przebieg debat na kolejnych posiedzeniach Sejmu Ustawodawczego. W tym zakresie K. Kacperski podjął trud przytoczenia wypowiedzi niemal każdego z posłów występujących z mównicy sejmowej. Uczynił to w sposób skrótowy, przy-taczając ogólny sens wypowiedzi bądź najważniejsze słowa poszczególnych mów-ców, dzięki czemu ta część stanowi — w mojej ocenie — jeden z najciekawszych fragmentów pracy. W monografi i brak jednak odniesienia do innych zagadnień poru-szanych w debacie publicznej w latach 1918–1922. Oczywiście ukazanie całej pro-blematyki stanowiącej przedmiot debaty publicznej, a nawet przedstawienie jej ogól-nego zarysu, przekracza ramy merytoryczne recenzowanej monografi i. Autor powinien jednak unikać stawiania hipotez badawczych, które nie mogą zostać w pełni zweryfi -kowane w treści pracy.

Zgodnie z trzecią hipotezą, przepisy prawa wyborczego, będące fundamentem systemu wyborczego w analizowanym okresie, tworzone były przede wszystkim przez jednostki, nierzadko autorytety w dziedzinie prawa, które — pracując nawet w ramach zespołów, takich jak np. Komisja Konstytucyjna — potrafi ły odcisnąć na nich piętno indywidualnych zapatrywań. Taki stan był, w ocenie autora, konsekwencją tego, iż w latach 1918–1922 główne partie polityczne nie wykreowały jednej — akceptowal-nej w zasadniczych elementach przez wszystkie z nich — koncepcji systemu wybor-czego do parlamentu, który zapewniając w wyborach odwzorowanie opinii społecz-nej, umożliwiałby jednocześnie wyłonienie stabilnego rządu. Powyższą tezę autor starał się odzwierciedlić w treści pracy, wskazując na konkretne osoby, jak J. Buzek, W. Grzędzielski czy M. Niedziałkowski, które brały czynny udział w pracach legisla-cyjnych. Publikacja nie dostarcza jednak informacji, jakie było stanowisko poszcze-gólnych partii i ugrupowań w przedmiocie ordynacji wyborczych. Brak więc podstaw do całkowitej weryfi kacji tej hipotezy. Tak na prawdę nie wiemy bowiem, w jakim stopniu przedstawiane przez poszczególne osoby postulaty i projekty były wyrazem ich własnych poglądów, w jakim natomiast zostały wypracowane i wykształcone w ra-mach stronnictwa politycznego, do którego osoba ta należała3.

Autor postawił również hipotezę, iż zmiany zachodzące w odniesieniu do poszcze-gólnych elementów konstytuujących system wyborczy do parlamentu II Rzeczypospo-litej w latach 1918–1922 miały na celu jedynie ich modyfi kację, a nie całkowite prze-obrażenie. Działania te, zwłaszcza w przypadku ordynacji wyborczej z 28 lipca 1922 r., podyktowane były często bieżącymi, partykularnymi kalkulacjami partyjnymi. Również ta teza znalazła swoje potwierdzenie w kolejnych rozdziałach pracy. Zagadnienie to łą-czy się również z pierwszą z postawionych hipotez — rozwiązania przyjęte w 1918 r. zostały następnie w znacznej mierze powielone w ordynacjach z 1922 r. Sejm Ustawo-dawczy wprowadził oczywiście również wiele zmian, i to nie tylko o „kosmetycznym”

3 Tytułem przykładu można wskazać M. Grzędzielskiego, który był wieloletnim działaczem PPS. Trudno więc z góry założyć, iż przedstawiał wyłącznie indywidualne poglądy, a nie postulaty partii, którą reprezentował.



charakterze. Z pewnością jednak nie dokonał gruntownej przebudowy systemu wybor-czego.

Ostatnia hipoteza sformułowana przez autora dotyczy stwierdzenia, iż prawodaw-cy w latach 1918–1922 stali na stanowisku, że przepisy prawa wyborczego powinny dokładnie normować każdy, nawet najmniejszy aspekt wyborów. Pogląd ten był spo-wodowany chęcią wyeliminowania stronniczego interpretowania postanowień ordy-nacji wyborczej przez przedstawicieli administracji państwowej i tym samym nieuza-sadnionego ich wpływu na przebieg procesu wyborczego, co jeszcze na początku XX w. na ziemiach polskich było niechlubną praktyką. Postawiona hipoteza znalazła pełne odzwierciedlenie w recenzowanej monografi i. Na jej potwierdzenie autor wska-zał m.in., że pod względem objętości projekt Komisji Sejmowo-Konstytucyjnej Tym-czasowej Rady Stanu z 1918 r. należał do najobszerniejszych w Europie (obie części zawierające ordynację wyborczą do Izby Poselskiej i do Senatu liczyły łącznie 235 ar-tykułów). Ordynacja wyborcza do Sejmu Ustawodawczego z 1918 r. obejmowała 101 artykułów oraz 5 dodatków, które określały m.in. liczbę mandatów przypadających na poszczególne okręgi, wzory spisów wyborców oraz protokołów głosowania. Równie szczegółowo kwestie związane z przeprowadzeniem wyborów regulowały obie ordy-nacje z 1922 r. Jak trafnie wskazał autor, wybór takiego sposobu regulacji był jednak słuszny „w obliczu dezintegracji państwa oraz niskiego stopnia wyedukowania spo-łeczeństwa” (s. 28).

Na uznanie zasługuje warsztat naukowy K. Kacperskiego i język publikacji. W swych badaniach oparł się on na szerokiej bazie źródłowej (biorąc pod uwagę nie-kompletność zachowanych do dziś materiałów) i bogatej literaturze przedmiotu (wskazanie bibliografi i, na podstawie której przygotowano pracę, zajęło aż 16 stron). Wyniki wyborów, frekwencję wyborczą, podział mandatów obrazowo zilustrował przejrzystymi tabelami. Zaletą pracy jest również indeks nazwisk, pomocny zwłasz-cza w wyszukiwaniu szczegółowych informacji.

Drobną niedoskonałością jest brak odzwierciedlenia w spisie treści części po-szczególnych podrozdziałów, wyodrębnionych w tekście osobnymi tytułami. Dotyczy to przede wszystkim poszczególnych zagadnień omawianych w ramach analizy ordy-nacji wyborczych (prawo wybierania, wybieralność, okręgi wyborcze i obwody głosowania itd.). Ponadto w części zatytułowanej „Wygaśnięcie mandatu posła” (s. 103–107) K. Kacperski przedstawił również dekret o wyborach do Sejmu Ustawo-dawczego oraz wspomniał o dekrecie o postanowieniach karnych za przeciwdziałanie wyborom do Sejmu Ustawodawczego i wykonywaniu obowiązków poselskich. Warto byłoby te kwestie wydzielić w odrębnie zatytułowaną część lub chociażby oddzielić przerwą grafi czną. Jak jednak wspomniałam, są to jedynie nieznaczne techniczne nie-doskonałości pozostające bez wpływu na bardzo wysoki walor merytoryczny pracy.

Recenzowana publikacja stanowi cenny i interesujący wkład w literaturę przed-miotu. Autor bowiem nie tylko zaprezentował obowiązujące ówcześnie regulacje prawne, ale poddał je dogłębnej analizie, a nierzadko także konstruktywnej krytyce. Na uznanie zasługuje zwłaszcza wskazanie wpływu przyjętych rozwiązań na stopień

261

realizacji poszczególnych zasad prawa wyborczego. Autor wskazał m.in., że ustawo-dawca w żadnej z omawianych ordynacji nie zagwarantował warunków zapewniają-cych przestrzeganie zasady tajności głosowania. Z analizy przepisów ordynacji z 1918 r. wynikało, iż najważniejszego aktu wyborczego — oddania głosu — wybor-ca dokonywał publicznie. Przyjęta regulacja nie przewidywała bowiem zapewnienia osłoniętego miejsca, gdzie wyborca mógłby oddać swój głos (odpowiedni przepis zo-stał skreślony w trakcie prac w Radzie Ministrów). To wadliwe unormowanie nie zo-stało poprawione w dwóch kolejnych ordynacjach wyborczych z 1922 r.

Zagadnienie systemu wyborczego zostało omówione w szerokim aspekcie. Jak wcześniej wspomniałam, K. Kacperski nie ograniczył się do teorii prawa i analizy norm prawnych. Ukazał również działanie przepisów w praktyce; przedstawił prze-bieg wyborów oraz dane dotyczące wyników i frekwencji wyborczej. Niewątpliwą zaletą pracy jest też podjęta przez autora próba wyjaśnienia wyników osiągniętych przez poszczególne stronnictwa i ugrupowania polityczne m.in. poprzez odwołanie się do sposobu prowadzenia kampanii wyborczej.

Pewien niedosyt powoduje brak w monografi i szerszej analizy prawnoporównaw-czej. Polska nie była bowiem jedynym krajem, który odrodził się po I wojnie świato-wej. Takie państwa, jak Czechosłowacja, Węgry czy Królestwo Serbów, Chorwatów i Słoweńców również musiały borykać się z problemem stworzenia ordynacji wybor-czej do organu przedstawicielskiego. Warto byłoby prześledzić ich zmagania legisla-cyjne, jak również wskazać, w jakim stopniu polski ustawodawca skorzystał z dorob-ku innych państw (np. Francji czy Niemiec). Podobnie jak w zakresie innych zamierzeń kodyfi kacyjnych, prace nad projektami ordynacji oparto zapewne na sze-rokiej bazie źródłowej.

Dla szerszego grona czytelników książka K. Kacperskiego stanowi ponadto przy-pomnienie okresu w historii Polski, gdy frekwencja wyborcza w niektórych okręgach sięgała nawet niemal 90%. W wyborach do Sejmu I kadencji w okręgu nr 36 (Szamo-tuły) frekwencja wyniosła równe 90%, natomiast w 23 innych okręgach wyborczych frekwencja kształtowała się na poziomie 80–89%. Przypomnienie to jest szczególnie cenne w okresie dzisiejszego marazmu wyborczego wielu obywateli.

Można jedynie żałować, że zakres chronologiczny monografi i kończy się na wybo-rach do Sejmu i Senatu I kadencji. Poza obszarem analizy pozostaje dalsze funkcjono-wanie przepisów ordynacji, co może okazać się niezwykle interesujące zwłaszcza w zmienionych po przewrocie majowym warunkach politycznych. Autor zadeklarował jednak przygotowanie oddzielnej monografi i poświęconej tym zagadnieniom. Należy w związku z powyższym życzyć K. Kacperskiemu rychłego ukończenia prowadzonych badań, a czytelnikom dalszych publikacji w tej zajmującej problematyce.

Anna Maria Falkowska


Przegląd Sejmowy 3(86)/2008 Noty262

D. NOTY

Defi ning the Field of Comparative Constitutional LawRED. VICKI C. JACKSON, MARK TUSHNET

Praeger, London 2002, s. 288

Prac poświęconych zagadnieniom prawa konstytucyjnego porównawczego, traktu-jących zarówno o pewnych wybranych problemach czy instytucjach w ujęciu jak naj-bardziej ogólnym, jak też i wyselekcjonowanych, poszczególnych krajowych porząd-kach prawnych i ich często partykularnym problemom, odmiennościom czy wręcz osobliwościom, nigdy nie jest za wiele. Jest tak, gdyż refl eksja komparatystyczna jest koniecznym składnikiem każdej rzeczowej analizy naukowej, poświeconej problematy-ce prawa konstytucyjnego czy — szerzej — ustrojoznawstwa. Nawet koncentrując się jedynie na krajowych instytucjach — z szeroko pojmowanego ustroju politycznego pań-stwa — nie da się w zasadzie nie zrobić odniesień do pewnych idei, rozwiązań czy choć-by wątków posiadających status uniwersalności. Prawo konstytucyjne, jak chyba żadna inna dziedzina prawa, od zawsze bowiem odznacza się swoistą standaryzacją czy nawet uniformizacją, oznaczającą powtarzanie się pewnych wspólnych toposów czy wręcz wzorców, co najwyżej różnie doprecyzowanych i konkretyzowanych. I jest to oczywi-ste, gdyż zasadnicze rozwiązania z zakresu prawa konstytucyjnego są — mówiąc naj-bardziej ogólnie — wytworem europejskiego, a później euro-atlantyckiego kręgu cywi-lizacyjnego, w którym powstały, ukształtowały się i w końcu okrzepły. Najważniejsze instytucje ustrojowe mają zatem swój wspólny rdzeń, natomiast odmienności i ende-miczne osobliwości są — przynajmniej w podstawowej swojej części — funkcją ich każdorazowej aplikacji, weryfi kacji i akomodacji do konkretnego kontekstu lokalnego. Stąd właśnie bierze się konieczność podejmowania badań komparatystycznych, szcze-gólnie w obszarze prawa konstytucyjnego. Dzisiaj jednak wszelkie analizy z zakresu szeroko pojmowanych ustrojów politycznych państw powinny uwzględniać element po-równawczy nie tylko i nie przede wszystkim ze względu na historyczne odniesienia i re-sentymenty, ale również ze względu na wzmożone procesy globalizacji i standaryzacji, która powoduje, że i tak genetycznie podobne rozwiązania stają się w jeszcze większym stopniu wspólne czy wręcz takie same. Katalog praw i wolności człowieka, coraz bar-dziej wspólny i jednolity, jest chyba tego najlepszym potwierdzeniem.

O tych wszystkich argumentach, przemawiających za potrzebą badań komparaty-stycznych, wspomina w przedmowie książki William Rehnquist, przewodniczący amerykańskiego Sądu Najwyższego. Słusznie wskazuje, że w czasach współczesnych porównawcze prawo konstytucyjne — mające czasami odrębny status niż krajowe prawo konstytucyjne — nie jest już w żadnym razie komplementarną częścią prawa konstytucyjnego, ale jego podstawowym trzonem, a i samo rozróżnienie na prawo po-

263

równawcze i krajowe jest na swój sposób sztuczne, bezużyteczne. Nie da się bowiem podjąć rzeczowej analizy z obszaru problematyki ustrojowej bez odniesień porów-nawczych, bez uchwycenia tego, co wspólne czy tylko podobne, i tego, co odmienne, zróżnicowane, posiadające własną, niepowtarzalną specyfi kę. Badania porównawcze, co wyraźnie podkreśla W. Rehnquist, koncentrować się więc powinny nie tylko na analogiach i punktach wspólnych, ale również — a kto wie, czy nawet nie przede wszystkim — na wszelkiego rodzaju odmiennościach i osobliwościach, które w mia-rę jednolitym rozwiązaniom nadają często oryginalną postać. O tych wszystkich za-letach, ale zarazem ogromie trudności i komplikacji, jakie stwarzają badania kompa-ratystyczne, wspominają również we wprowadzeniu redaktorzy tomu.

Zebrane w tomie opracowania zostały uszeregowane w trzy grupy tematyczne. Pierwsza z nich, pt. „Constitutional Conceptions” zawiera pięć tekstów, z czego trzy pierwsze są typowymi tekstami porównawczymi, podejmującymi istotne problemy teoretyczno-badawcze, natomiast dwa ostatnie są analizą pewnych kwestii szczegó-łowych, opartych na konkretnych przypadkach, stanowiąc w ten sposób pewną eg-zemplifi kację badań z obszaru prawa konstytucyjnego porównawczego. Tekstami stricte porównawczymi są rozdziały: „Constitutional Conceptions and Constitutional Comparativism” (autor Lorraine E. Weinrib), „Why Do We Study Constitutional Laws of Foreign Countries and How?” (Kazuyuki Takahashi) i „Comparative Constitutio-nal Law: Its Increasing Relevance” (Donald P. Kommers). Powyższe teksty stanowią znakomite wręcz wprowadzenie do badań z obszaru porównawczego prawa konsty-tucyjnego, podejmując istotne kwestie teoretyczne i metodologiczne, przedstawiając zarazem specyfi kę narzędzi badawczych komparatystyki prawniczej, zaznaczając jed-nocześnie odmienności prawa konstytucyjnego na tle badań porównawczych podej-mowanych w innych obszarach prawa. Kolejne dwa teksty, tj. „Modern Constitutio-nal Developments in the Arab World: The Case of Judicial Review in Egypt and Its Impact in Other Arab Countries” (Adel Omar Sherif) oraz „Refl ections on Continen-tal European Public Law in the Tradition od Hobbes and Napoleon” (Thomas Fleiner) są znakomitymi przykładami pokazującymi przydatność ujęcia porównawczego do analizy bądź to rozwiązań konstytucyjnych w krajowych porządkach prawnych, bądź też pewnych tematów bardziej ogólnych, ujmowanych jednak, o czym często się za-pomina w badaniach porównawczych, od strony historycznej. Notabene, oba ostatnie teksty wskazują, że komparatystyka z zakresu prawa konstytucyjnego, poza samymi walorami poznawczymi, ma bardzo istotne dwa aspekty pragmatyczne: progresywny, projektujący pewne kierunki rozwoju określonych instytucji ustrojowych in spe, oraz retrospekcyjny, ukazujący ewolucję konkretnych rozwiązań, wskazujący drogę, jaką przeszły one w swoim cyklu rozwoju, i wpływ na dzisiejsze rozstrzygnięcia ustrojo-we. W efekcie komparatystyka jako narzędzie badawcze może służyć nie tylko do de-skrypcji stanu de lega lata, w czym celuje znakomita większość opracowań porów-nawczych, ale również jako przykład analizy historycznej oraz swoistej futurologii, określającej prawidłowości oraz prognozowane kierunki zmian w dziedzinie instytu-cji ustrojowych.

Defi ning the Field of Comparative Constitutional Law, red. Vicki C. Jackson i Mark Tushnet


W części drugiej książki, zatytułowanej „Constitutions, Courts and Legitimacy” zamieszczono cztery opracowania: „European Integration and the Ideal of the Com-mon Good” (Winfried Brugger); „The United Kingdom Human Rights Act 1998” (Geoffrey Marshall); „Judicial Systems: Challenges for the Twenty-First Century” (Roberto G. MacLean) oraz „Constitutinal Development: The African Expirience” (Dullah Omar). Z grupy tych tekstów wyróżnia się opracowanie poświęcone najnow-szej brytyjskiej regulacji z dziedziny praw człowieka, przede wszystkim dlatego że nie jest tekstem porównawczym, lecz raczej case study, ukazującym nowe trendy w obszarze prawa konstytucyjnego i zmian, jakie dokonują się nawet w super stałych i konserwatywnych systemach politycznych. W tym miejscu nasuwa się jedna refl ek-sja metodologiczna, mająca charakter dużo bardziej generalny: otóż nie należy zapo-minać, że opracowania typu case study poświęcone wybranym państwom i ich roz-wiązaniom ustrojowych, choć są niewątpliwie interesujące i poznawczo cenne, nie mogą być traktowane jako teksty porównawcze pisane z zastosowaniem metody kom-paratystyki prawniczej. Prezentują bowiem partykularne porządki konstytucyjne wy-branych państw, co oczywiście poszerza perspektywę oglądu instytucji konstytucyj-nych „w ogóle”, lecz per se nie jest metodą stricte porównawczą. W efekcie należy wyraźnie zaznaczyć różnicę pomiędzy porównawczym prawem konstytucyjnym a prawem konstytucyjnym państw obcych, czego niestety omawiana książka nie czy-ni, podobnie zresztą jak wiele innych publikacji o podobnym charakterze. Pierwsze bowiem stosuje na szeroką skalę metodę komparatystyczną, podczas gdy drugie me-tody takiej nie stosuje i nie potrzebuje, zatrzymując się na tradycyjnych metodach, głównie analizie historycznej i instytucjonalnej.

W trzeciej części książki, pt. „Constitutions, Rights and Reframing” znalazły się cztery kolejne opracowania: „The Right to Freedom of Religion and Secularism in the Indian Constitution” (Ratna Kapur); „The Shaping of a New Democracy Within the Context of Tradition: Equality and the Respect for Diversity” (Dennis M. Davies); „A European Perspective: Economic and Social Rights in the French Constitution” (Jean-Pierre Théron) i „Comparative Constitutional Law in Age of Economic Globa-lization” (David Schneiderman). Wszystkie zebrane w tym miejscu teksty prezentują paletę praw i idei współczesnego, demokratycznego konstytucjonalizmu, w którym tkwią takie prawa i zasady jak: pluralizm polityczny i ideologiczny; wolność sumie-nia i wyznania, i wszystkie od niej pochodne lub w jakiś sposób z nią związane pra-wa i wolności (prawo do prywatności, zakaz dyskryminacji, wolność słowa, wolność zrzeszania się, prawo do decydowania o swoim życiu osobistym); czy w końcu pra-wa ekonomiczne, socjalne i kulturalne, które przeżywają obecnie swój swoisty rene-sans. Prawa te podlegają jednak — co doskonale pokazuje ujęcie porównawcze — pewnym zmianom, przewartościowaniom i fl uktuacjom, co podyktowane jest z jednej strony rozszerzaniem się i pogłębianiem standardów demokratycznych, z drugiej zaś przebiegającymi coraz bardziej intensywnie procesami integracji i globalizacji.

Konkludując, Defi ning the Field of Comparative Constitutional Law jest bardzo dobrym opracowaniem poświęconym komparatystyce ustrojów konstytucyjnych,

265

a w ich ramach poszczególnym instytucjom i problemom. Wskazuje przede wszyst-kim na rosnącą rolę metody komparatystycznej, przedstawiając istotne problemy teo-rii i metodologii badań porównawczych, a zarazem wskazuje przykłady jej zastawa-nia, które poza walorami warsztatowymi, co ma przecież duże znaczenie poznawcze, pokazuje też ważkie przekształcenia i przewartościowania w obszarze prawa konsty-tucyjnego, do których należy zaliczyć przede wszystkim rosnącą rolę trzeciej władzy, sukcesywne rozprzestrzenianie się standardów demokratycznych, a jednocześnie po-szerzanie katalogu cech demokracji jako takiej i wreszcie stale wzrastającą rangę praw i wolności człowieka i obywatela coraz lepiej instytucjonalizowanych i gwarantowa-nych. Choćby tylko z tych powodów praca zasługuje na szczególne zainteresowanie. Dodatkowym atutem książki jest międzynarodowy kolektyw autorski, a co za tym idzie, egzotyczność dużej części zamieszczonych w książce tekstów, które niewątpli-wie poszerzają perspektywę oglądu prawa konstytucyjnego, wychodząc w wielu miej-scach poza krąg Europy i USA.

Jarosław Szymanek

EUGENIUSZ ZIELIŃSKI

System konstytucyjny UkrainyWydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007, s. 116

Wydawnictwo Sejmowe od wielu lat wydaje interesującą serię „Systemy Konsty-tucyjne Państw Świata”. Została ona ostatnio wzbogacona o nową pozycję dotyczącą systemu konstytucyjnego Ukrainy. Jej autor, Eugeniusz Zieliński, koncentruje się w swojej pracy naukowej na badaniu rozwiązań ustrojowych poszczególnych państw europejskich. Należy docenić dorobek naukowy autora dotyczący rozwiązań ustrojo-wych krajów Europy Środkowej i Wschodniej, w tym krajów byłego Związku Ra-dzieckiego. Nakładem Wydawnictwa Sejmowego ukazały się dotychczas prace E. Zie-lińskiego: Parlament Federacji Rosyjskiej, Warszawa 2002, Rada Najwyższa — parlament Ukrainy, Warszawa 2003, System konstytucyjny Federacji Rosyjskiej, Warszawa 2005. Nowa publikacja System konstytucyjny Ukrainy jest kontynuacją po-wyższych badań. Warto zaznaczyć jej aktualność — po nowelizacji konstytucji Ukra-iny z dnia 8 grudnia 2004 r. ustrój tego państwa przekształcony został z republiki pre-zydencko-parlamentarnej w republikę parlamentarno-prezydencką. W konsekwencji znacznemu rozszerzeniu uległy kompetencje Rady Najwyższej Ukrainy.

Książka składa się z 14 rozdziałów, wstępu i zakończenia. Zawiera też aneksy i wykaz literatury podstawowej. Kolejne rozdziały poświęcone są: historii ukraińskie-go konstytucjonalizmu, charakterystyce konstytucji Ukrainy, konstytucyjnym podsta-wom ustroju państwa, systematyce praw i wolności obywatelskich, systemowi wybor-

Eugeniusz Zieliński, System konstytucyjny Ukrainy


czemu, systemowi partyjnemu, ogólnej strukturze naczelnych władz państwa, Radzie Najwyższej Ukrainy, Prezydentowi Ukrainy, Gabinetowi Ministrów Ukrainy, proce-durze uchwalenia budżetu, systemie rządów na Ukrainie, organom ochrony praw oby-watelskich, ustrojowi terytorialnemu państwa, problemom samorządu lokalnego i Au-tonomicznej Republiki Krym, stanom nadzwyczajnym. Wskazany układ pracy ułatwia polskiemu czytelnikowi zapoznanie się z zagadnieniami dotyczącymi systemu kon-stytucyjnego Ukrainy.

Po lekturze monografi i nasuwa się jednak kilka zastrzeżeń. W rozdziale I autor twierdzi (s. 13), że Prezydium Rady Najwyższej Ukraińskiej RSR było organem kie-rowniczym Republiki, pełniącym jednocześnie funkcje głowy państwa. Należy za-uważyć, że funkcje najwyższego organu w czasach radzieckich — we współczesnym pojmowaniu kompetencji ustrojowych — sprawował de facto pierwszy sekretarz Ko-mitetu Centralnego Komunistycznej Partii Ukrainy, choć de iure pełnia władzy w Re-publice należała do Rad deputowanych ludowych. Jeśli chodzi o kompetencje Prezy-dium Rady Najwyższej Ukrainy, art. 118 Konstytucji Ukraińskiej SRR z 1978 r. zaliczał do nich także kontrolę przestrzegania konstytucji i dokonywanie interpretacji ustaw, które obecnie zostały przekazane kognicji Sądu Konstytucyjnego Ukrainy.

Autor powinien podać imiona i nazwiska działaczy politycznych Ukrainy i byłe-go ZSRR w ich oryginalnym brzmieniu, np. pisząc o byłym pierwszym sekretarzu Ko-mitetu Centralnego KPZR (s. 13) wspomina o Michaile Gorbaczowie, w innym zaś miejscu (s. 15) o Michale Gorbaczowie. Tam, gdzie mowa jest o Leonidzie Krawczu-ku autor wymienia (s. 43) Aleksandra Krawczuka. Także na s. 49 zamiast Waleriana Pustowojtenko autor powinien wskazać Wałerija Pustowojtenko, zamiast Michaiła Hładija — Myhajła Hładija, zamiast Michaiła Habera — Myhajła Habera, a zamiast Olega Sirhijenko — Oleha Serhijenko. Powyższe uwagi odnoszą się także do tłuma-czenia na język polski nazw niektórych ukraińskich partii politycznych. Na stronach 43–44 wymienia Wiejską Partię Ukrainy, podczas gdy prawidłowym odpowiednikiem w języku polskim nazwy Selanśka Partija Ukrainy jest Chłopska Partia Ukrainy.

W rozdziale II, charakteryzującym konstytucję Ukrainy, przedstawia pozycję ustrojową Rady Najwyższej Ukrainy jako parlamentu jednoizbowego, wybieranego na pięcioletnią kadencję według systemu proporcjonalnego. Można było w tym miej-scu dodać, że ukraiński parlament obecnej kadencji jest pierwszym wybranym według nowego systemu wyborczego, podczas gdy deputowanych poprzednich kadencji wy-bierano raz na 4 lata według systemu większościowo-proporcjonalnego.

W rozdziale IX monografi i — omawiając bardzo szczegółowo zagadnienia kom-petencji oraz sposób powoływania Gabinetu Ministrów Ukrainy, w szczególności try-bu powoływania premiera i innych członków Gabinetu — autor pomija regulację usta-wy z dnia 21 grudnia 2006 r. o Gabinecie Ministrów Ukrainy, zgodnie z którą — w sytuacji gdy Prezydent Ukrainy nie przedstawia kandydata na stanowisko pre-miera w ciągu 15 dni od uzyskania propozycji koalicji frakcji Rady Najwyższej Ukra-iny — wniosek składa w parlamencie koalicja frakcji parlamentarnych. Decyzja w tej kwestii wymaga większości parlamentarnej.

267

Omawiając w rozdziale XII zagadnienia organów ochrony praw obywatelskich, Zieliński nie wymienia Przedstawiciela (Upełnomocnionego) Rady Najwyższej Ukra-iny ds. praw człowieka, powoływanego i odwoływanego przez parlament. Ukraiński ombudsman wykonuje kontrolę parlamentarną nad przestrzeganiem konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela, kierując się w swojej działalności postano-wieniami konstytucji, ustaw i umów międzynarodowych. Działalność Przedstawicie-la Rady Najwyższej ds. praw człowieka uzupełnia istniejące środki ochrony konsty-tucyjnych praw i wolności, czuwając nad przestrzeganiem prawa przez organy państwa i zabezpiecza rozwój społeczeństwa obywatelskiego na Ukrainie. Z kolei w aneksie C monografi i „Tryb ustawodawczy w Radzie Najwyższej Ukrainy” (s. 112) autor omyłkowo wymienia Narodowy Bank Ukrainy wśród podmiotów, którym przy-sługuje inicjatywa ustawodawcza. Obecnie Narodowy Bank Ukrainy takiej kompe-tencji już nie ma.

Pomimo tych uwag czytelnik otrzymuje wartościową pozycję, będącą cennym źró-dłem wiedzy o systemie konstytucyjnym Ukrainy. Ze względu na ostatnie zmiany i prze-prowadzenie z dniem 1 stycznia 2006 r. reformy konstytucyjnej na Ukrainie, znaczenie recenzowanej publikacji istotnie wzrasta. Jest to bowiem pierwsza monografi a w języ-ku polskim na temat zreformowanego systemu konstytucyjnego Ukrainy.

Ivan Pankevych

MARC VERDUSSEN

Les douze juges. La légitimité de la Cour constitutionnelle

Edition Labor, Bruxelles 2004, s. 96

Powszechnie wydaje się, iż sądownictwo konstytucyjne zajmuje w pełni ugrun-towaną doktrynalnie i niepodważalną politycznie pozycję we współczesnym paradyg-macie demokracji konstytucyjnej. Choć powoli w doktrynie pojawia się coraz więcej pozycji poświęconych przeobrażeniom w zakresie roli i funkcji sądów konstytucyj-nych w świetle nowych ujęć koncepcji systemu prawa, to w cieniu tych rozważań po-zostaje problem zasadniczy, mianowicie — kwestia poszukiwania odpowiedniej for-muły legitymizacji tego typu sądownictwa we współczesnych demokracjach.

Debata, która na kontynencie amerykańskim wzbudziła ogromne zainteresowanie wśród tamtejszych konstytucjonalistów oraz fi lozofów prawa, w Europie prawdopo-dobnie najszerszym echem odbiła się na łamach literatury frankofońskiej. Zjawisko to można uznać za naturalne, bowiem to właśnie w kręgu tej kultury prawnej dogma-ty o prymacie ustawy i nieomylności ustawodawcy stanowiły najbardziej nośną for-mę wyrazu dla idei supremacji volonté generale w przestrzeni publicznej. Tam też osiągnęły one pełnię swojego doktrynalnego uzasadnienia.

Marc Verdussen, Les douze juges. La légitimité de la Cour constitutionnelle


Poszukiwaniom właściwej formuły legitymizacji władzy sędziów konstytucyjnych poświęcona jest książka Les douze juges. La légitimité de la Cour constitutionnelle Mar-ca Verdussena, belgijskiego adwokata oraz profesora Katolickiego Uniwersytetu w Lo-uvain, który znaczną część swych badań naukowych realizował w ośrodkach amerykań-skich (m.in. na Uniwersytecie Kalifornijskim w Berkley). Wspomniane doświadczenie amerykańskie odcisnęło istotne piętno na jego rozważaniach. Les douze juges jest bo-wiem de facto przykładem ekstrapolacji pewnych tez wypracowanych na gruncie litera-tury amerykańskiej na płaszczyznę europejskich doświadczeń. Przewodnim elementem tychże rozważań jest praktyka belgijskiego Sądu Arbitrażowego. Autor często ilustruje prezentowane wywody orzecznictwem Sądu Najwyższego USA, Sądu Arbitrażowego w Brukseli, a niekiedy i innych europejskich sądów konstytucyjnych.

Recenzowana pozycja jest bardziej próbą przeglądu wielości współczesnych ujęć zagadnienia legitymizacji władzy sędziów konstytucyjnych niż oryginalną i doktry-nalnie rozbudowaną autorską koncepcją rozwiązania tego skomplikowanego zagad-nienia. Książka składa się z 11 krótkich rozdziałów, w rzeczywistości mogących sta-nowić odrębne eseje poświęcone różnym aspektach aksjologicznego uzasadnienia miejsca i roli sądów konstytucyjnych we współczesnych demokracjach.

Fundamentalne pytanie, jakie przewija się na kartach książki M. Verdussena, brzmi: na jakiej podstawie kilkoro sędziów, niepochodzących z bezpośrednich wyborów i za-sadniczo nieodwoływalnych, może występować przeciwko woli setek reprezentantów suwerena? Jakie są zatem źródła legitymizacji sądownictwa konstytucyjnego w syste-mie politycznym, który uważa się powszechnie za demokratyczny? Nie chodzi tu — rzecz jasna — o kwestie legalności działalności tego typu sądów, która jest problemem czysto formalnym, lecz przeniesienie właściwych rozważań z poziomu istniejącego po-rządku normatywnego w sferę aksjologii prawa. Autor stara się ukazać konsekwentną ewolucję w tym względzie w historii myśli polityczno-prawnej: od monolitycznego uję-cia suwerenności ludu leżącego u podstaw rewolucji francuskiej do współczesnych kon-cepcji suwerenności podzielonej; od demokracji reprezentacyjnej legitymizowanej ideą wyłączności ustawy do bardziej interaktywnych formuł wyrażania woli współczesnego demos, opartych na dialogu wielu podmiotów systemu politycznego.

Marc Verdussen zwraca uwagę, iż mit nieomylności legislatora i wywodzone z nie-go przekonanie, iż wartość prawa jest konsekwencją jego pochodzenia, nie zaś treści me-rytorycznych przez niego dekodowanych, został współcześnie w sposób jednoznaczny zakwestionowany. Zdaniem autora, pierwszym, który wskazał na ograniczenia prawo-dawczej autonomii ludu ze względu na indywidualną wolność tworzących go jednostek, był B. Constant. Jak wskazuje M. Verdussen, uznanie supremacji konstytucji nad bieżą-cą działalnością ustawodawczą i będąca jej konsekwencją słynna teza francuskiej Rady Konstytucyjnej, iż „la loi votée n’exprime la volonté generale que dans le respecte de la Constitution” [ustawa wyraża wolę powszechną tylko pod warunkiem jej zgodności z konstytucją], stanowi przełomowy moment w dziejach kultury prawnej Zachodu.

Zdaniem autora, największą cnotą współczesnego konstytucjonalizmu było wła-śnie harmonijne połączenie wartości powierzchownie antynomicznych, mianowicie:

269

autonomii ludu oraz wolności indywidualnej poszczególnych jednostek. To przekona-nie o zasadniczej roli sądownictwa konstytucyjnego w procesie o ochronę praw pod-stawowych obywateli stanowiło pierwotne źródło legitymizacji wszelkich organów kontroli konstytucyjności prawa. Jak jednak uzasadnić przyznany sądom konstytucyj-nym przywilej autorytatywnej interpretacji konstytucji w sytuacji, w której spory co do odczytania treści fundamentalnych praw jednostki wydają się już jedynie elemen-tem historii zachodniego konstytucjonalizmu?

Autor dokonuje pobieżnego przeglądu współczesnych formuł legitymizacji są-downictwa konstytucyjnego wypracowanych głównie na gruncie doktryny amerykań-skiej. W większości są to formuły opierające się na proceduralnym i funkcjonalnym spojrzeniu na rolę Sądu Najwyższego w kształtowaniu porządku prawnego Stanów Zjednoczonych. Z jednej strony przywołuje zatem słynne stanowisko B. Ackermana1, który wyróżnia w konstytucyjnej historii określonej wspólnoty okresy charaktery-styczne dla dominacji „zwyczajnej polityki” (times of everyday politics), kiedy to w warunkach milczenia bezpośredniego suwerena na Sądzie Najwyższym ciąży obo-wiązek działania na rzecz umocnienia wyrażonych w konstytucji zasad oraz tzw. „przełomowych momentów politycznych” (times of high politics), tj. czasu przebu-dowy fundamentów politycznych wspólnoty, kiedy to sąd konstytucyjny winien pod-porządkować się woli suwerena i w procesie interpretacji dostosować nowe treści do przeszłych struktur i instytucji konstytucyjnych. Z drugiej strony możemy odnaleźć stanowisko znacznie bardziej restryktywne oparte na minimalistycznym modelu kon-troli konstytucyjności, sformułowanym w tezie C. Sunsteina2, iż sędzia konstytucyjny powinien ograniczać się do rozstrzygnięcia indywidualnego przypadku (one case at time), unikając nazbyt ambitnego uzasadnienia teoretycznego przerastającego jego pierwotne powołanie ograniczone do rozstrzygnięcia co do hierarchicznej relacji ba-danych aktów (shallow rather than deep). Między tymi skrajnymi stanowiskami od-najdziemy wiele innych równie ciekawych propozycji odczytania roli sędziów kon-stytucyjnych w kształtowaniu porządku prawnego.

Marc Verdussen wskazuje, iż problemu legitymizacji nie da się współcześnie roz-wiązać koncentrując się na kwestii klasycznie rozumianej formuły reprezentacji. Ze względu na dynamiczne przemiany w obrębie współczesnych systemów politycznych i porządków prawnych przyjęcie takiej perspektywy badawczej skazane jest z góry na niepowodzenie. W zamian autor proponuje analizę funkcjonalną zagadnienia, tzn. opartą nie na badaniu pochodzenia lecz działania i wywoływanych w porządku praw-nym skutków tego działania sądów konstytucyjnych.

Zagadnienie legitymizacji nie jest kwestią reprezentacji, ponieważ w pierwotnym sensie tego słowa sędziowie konstytucyjni nie reprezentują nikogo, ani aktualnego su-werena ani historycznej konstytuanty. Wola ustrojodawcy podlega stałej kontekstuali-zacji. Zdaniem autora, wynika to z faktu, iż stopień ogólności norm konstytucyjnych sprawia, że bez pośrednictwa sędziów i uwzględnienia faktycznego kontekstu ich treść

1 B. Akerman, We the People, t. I. Foundation, t. II. Transformations, Cambridge 1991. 2 C. Sunstein, One Case at a Time: Judical Minimalism on the Supreme Court, Cambridge 1999.

Marc Verdussen, Les douze juges. La légitimité de la Cour constitutionnelle


sama w sobie staje się nieoperatywna. Wspomniana kontekstualizacja wymaga jednak spójności, którą Verdussen proponuje mierzyć zdolnością uwzględniania i balansowa-nia wszelkich relewantnych zasad i wartości konstytucyjnych.

Za J. Habermasem wskazuje, iż w sytuacji pluralizmu kulturowego współczesnych społeczeństw, warunkiem integralności wspólnoty staje się socjalizacja obywateli w ra-mach wspólnej kultury politycznej. Właśnie wokół praw podstawowych i stanowiących ich podstawę wartości konstytucyjnych — zdaniem autora — może być utrzymywana trwałość tejże wspólnoty. Przyjęcie takiej perspektywy — do roli wiodącego podmiotu — w naturalny sposób predestynuje sądownictwo konstytucyjne, któremu przydaje się kompetencję ostatecznej interpretacji w sferze znaczenia wspomnianych praw i warto-ści. W tym kontekście niezwykle ważna staje się odpowiedź na pytanie: jak uniknąć sy-tuacji, w której kult ustawy zostanie zastąpiony kultem konstytucji? Innymi słowy, jak uniknąć zastąpienia arbitralności ustawodawcy arbitralnością sędziów?

Teokratyczna wizja sądu konstytucyjnego, jako depozytariusza prawdy konstytu-cyjnej, jest daleka od współczesnej wizji demokracji. Dlatego też centralną tezą książki M. Verdussena jest umiejscowienie problemu legitymizacji w kontekście dialogu kon-stytucyjnego. To przez dialog wewnątrz samego sądu oraz na jego zewnątrz, przez od-powiednie relacje z innymi aktorami systemu politycznego, sądy budują swoją legity-mizację i utrwalają autorytet konstytucji. W ten sposób — jak twierdzi przywoływany w książce B. Friedman — konstytucja staje się przedmiotem powszechnego dialogu, w którym sąd konstytucyjny pełni jedynie rolę inspiratora. Rolę czasami jedynie re-aktywną, a czasami jednak wizjonerską. Istotą tego dialogu jest jawny proces między dwoma stronami sporu o konstytucyjność prawa. Przez zaś swoje odpowiednio uar-gumentowane wyroki sędziowie powinni nawiązywać twórczy dialog z innymi insty-tucjami politycznymi. Co więcej, współcześnie, jak moglibyśmy powiedzieć w wa-runkach multicentryzmu porządku prawnego, sąd konstytucyjny powinien być otwarty na propozycje interpretacyjne przychodzące ze strony innych sądów, z innych elemen-tów tego łańcucha interpretacyjnego ( tj. Europejskiego Trybunału Praw Człowieka czy też Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości).

W konkluzji swojej pracy Verdussen zaznacza, iż legitymizację sądu konstytucyj-nego powinno mierzyć się jego zdolnością do arbitrażu, inspirowania i podtrzymywa-nia dialogu konstytucyjnego. W ocenie autora, sędziów, którzy spełniają wspomniane wymogi, śmiało można nazwać sojusznikami demokracji.

Książka Les douze juges, choć nie ma charakteru kompleksowego opracowania naukowego, stanowi interesujący i przystępnie napisany — w formie szkicu — ko-mentarz do współczesnych problemów z legitymizacją sędziów, czyli — jak powie-działby R. Dworkin — rzeczywistych książąt współczesnych imperiów prawa. Sta-nowi syntetyczny komentarz, który z powodzeniem może stać się przyczynkiem do analizy rodzimej praktyki politycznej. Dlatego jest godna polecenia zarówno prawni-kom, politologom, jak i samym politykom.

Krzysztof J. Kaleta

271

JANUSZ KARP, MARIAN GRZYBOWSKI

System konstytucyjny Chorwacji Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007, s. 70

Państwa Europy Środkowowschodniej i Południowej przechodziły od początku lat 90. XX w. głębokie i radykalne przeobrażenia ustrojowe, które obejmowały zmia-ny polityczne, prawnoustrojowe i społeczno-gospodarcze. W państwach powstałych w wyniku rozpadu federacji jugosłowiańskiej doszedł jeszcze element kształtowania nowych organizmów państwowych. Ustrojodawcy państw postjugosłowiańskich — decydując o wyborze systemu rządów — wybierali zmodyfi kowane warianty syste-mu parlamentarno-gabinetowego (np. Słowenia oraz Macedonia). Z kolei w Chorwa-cji na początku lat 90. system organów państwowych zbudowano według modelu parlamentarno-gabinetowego, z silną jednak komponentą prezydencką. Ewolucję sys-temu politycznego charakteryzował rosnący autorytet prezydenta, co pozostawało w ścisłym związku z działaniami wojennymi. Prezydentowi przysługiwała (do zmia-ny ustawy zasadniczej w listopadzie 2000 r.) silna pozycja konstytucyjna, a praktyka polityczna przyniosła dalsze jej wzmocnienie.

Chorwacja jest przykładem państwa postkomunistycznego, tzw. opóźnionej trans-formacji. Fala przemian demokratycznych na przełomie lat 90. XX w. spowodowała przekształcenia systemu politycznego ówczesnej socjalistycznej republiki. Jednakże de-mokratyzacja systemowa została zahamowana w następnych latach w efekcie autorytar-nych tendencji w kierownictwie państwa (prezydentura Franjo Tudjmana). Przełom de-mokratyczny nastąpił w 2000 r., po śmierci długoletniego szefa państwa, a także w rezultacie alternacji władzy. Nowy rząd utworzyły siły opozycji antytudzmanowskiej, krytykujące antydemokratyczne tendencje występujące w polityce Chorwacji. Jednocze-śnie w Republice Chorwacji mamy do czynienia z dwoma systemami rządów, które wy-znaczyła konstytucja z 22 grudnia 1990 r. (system parlamentarno-prezydencki) oraz nowelizacje ustawy zasadniczej w 2000 i 2001 r. (zmiany w kierunku parlamentarno--gabinetowym).

Konstytucja Republiki Chorwacji z 22 grudnia 1990 r. deklarowała, iż władza państwowa jest zorganizowana na zasadzie podziału władz na ustawodawczą, wyko-nawczą i sądowniczą. W nowelizacji konstytucji w 2000 r. ustrojodawca uzupełnił po-wyższą deklarację, iż zasada podziału władz obejmuje formy wzajemnej współpracy oraz hamulców i równowagi określone w konstytucji i ustawach. W przepisie tym na-leży doszukiwać się nawiązania do autorytarnych tendencji prezydentury Tudjmana, gdy instytucja głowy państwa wkraczała w kompetencje władzy ustawodawczej i są-downiczej. Ustrojodawca sprecyzował, iż rząd sprawował władzę wykonawczą zgod-nie z konstytucją i ustawami. Przedstawicielskim organem obywateli, sprawującym władzę ustawodawczą jest Sabor. Zgodnie z ustawą zasadniczą z grudnia 1990 r. par-lament Republiki składał się z dwu izb: Izby Przedstawicielskiej oraz Izby Żupanii.

Janusz Karp, Marian Grzybowski, System konstytucyjny Chorwacji


Nowelizacja konstytucji w 2001 r. zniosła Izbę Żupanii, a jednoizbowy parlament nosi nazwę Sabor. Szczególnego podkreślenia wymaga instytucja podwójnej odpowie-dzialności rządu zarówno przed parlamentem, jak i prezydentem. Powyższa regulacja obowiązywała w pierwotnym brzmieniu ustawy zasadniczej Republiki. Nowelizacja z 2000 r. przekształciła system rządów w kierunku parlamentarno-gabinetowym, cze-go najdobitniejszym wyrazem jest ponoszenie odpowiedzialności przez rząd jedynie przed Saborem.

W ostatnim okresie ukazały się trzy publikacje omawiające system konstytucyj-ny (czy nawet szerzej: system polityczny Republiki Chorwacji). W serii: „Systemy Konstytucyjne Państw Świata” w Wydawnictwie Sejmowym wydana została publika-cja Janusza Karpa i Mariana Grzybowskiego System konstytucyjny Chorwacji. Z ko-lei Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu wydało monografi ę Krzysz-tofa Krysieniela, System polityczny Republiki Chorwacji (Poznań–Chorzów 2007). Niejako uzupełnieniem wspomnianej problematyki jest drugie i rozszerzone wydanie Konstytucji Republiki Chorwacji ze wstępem Anny i Leszka Garlickich (Wydawnic-two Sejmowe, Warszawa 2007), w którym uwzględniono nowelizacje ustawy zasad-niczej dokonane po alternacji władzy w 2000 r. przez ugrupowania antytudzmanow-skiej opozycji.

Układ tematyczny pracy jest zgodny z przyjętą w serii wydawniczej sekwencją tematyczną. Po ukazaniu zarysu konstytucjonalizmu chorwackiego (należy zwrócić uwagę na chochlik drukarski, który przeniósł początek niepodległego bytu Republiki do 2001 r.) autorzy prezentują ogólną charakterystykę konstytucji Republiki Chorwa-cji z grudnia 1990 r., uwzględniając jej gruntowne nowelizacje dokonane w 2000 i 2001 r. Następnie znajdujemy w opracowaniu bardziej pogłębioną analizę praw i wolności obywatelskich. Przywołując art. 14 konstytucji, wyrażający zasadę równo-ści w posiadaniu praw jednostki, oraz art. 15, mówiący o prawach mniejszości naro-dowych, autorzy słusznie odwołują się do dwóch szczególnych aktów prawnych ran-gi ustawowej — ustawy o równości płci z 2003 r. oraz ustawy konstytucyjnej o prawach mniejszości narodowych z 2002 r. Prezentując system partyjny ukazali ramy prawno-instytucjonalne funkcjonowania ugrupowań politycznych, by następnie skupić się na omówieniu najgłówniejszych partii politycznych. Można w tym miejscu jednakże zarzucić autorom zbyt pobieżne zaprezentowanie niektórych istotnych ugru-powań politycznych Republiki Chorwacji, np. Chorwackiej Partii Socjal-Liberalnej (HSLS), będącej głównym ugrupowaniem opozycyjnym w czasach rządów Tudjma-na. Prezentacja ugrupowań politycznych jest wstępem do omówienia systemu wybor-czego obowiązującego w Republice. Autorzy omawiają dość skrupulatnie prawo wy-borcze do parlamentu, na urząd Prezydenta Republiki oraz do władz samorządowych. W kolejnym fragmencie pracy zostało omówione funkcjonowanie najważniejszych organów władzy państwowej: parlamentu, Prezydenta Republiki oraz rządu. Należy podkreślić, iż rozdział poświęcony Saborowi został usystematyzowany tematycznie: kadencja parlamentarna, status prawny deputowanych, tryb funkcjonowania izby oraz struktura wewnętrzna parlamentu. Uzupełnieniem informacji o funkcjonowaniu

273

Saboru jest zaprezentowanie procedury ustawodawczej oraz przyjmowania budżetu państwa. Podobna systematyzacja występuje w rozdziale poświęconym głowie państwa oraz rządowi. Autorzy słusznie zauważyli, iż praktyka konstytucyjna pozycji Prezyden-ta Republiki w latach 90. XX w. wzmacniała znacznie uprawnienia głowy państwa w stosunku do regulacji konstytucyjnych: znaczącym faktem było piastowanie przez F. Tudjmana funkcji szefa rządzącej partii oraz Prezydenta Republiki, co powielało w pewien sposób model prezydentury titowskiej. Autorzy zaliczyli system rządów pa-nujący w Republice Chorwacji do parlamentarnych. Ich zdaniem przesądzają o tym trzy fakty: funkcjonowanie dualistycznej egzekutywy zbudowanej z rządu i prezydenta; pra-wo egzekutywy do rozwiązania parlamentu oraz sprawowanie kontroli politycznej nad rządem wyłącznie przez parlament. W sferze polityki wewnętrznej pozycja gabinetu jest uprzywilejowana, z kolei głowa państwa pełni funkcje arbitra. Do instrumentów arbi-trażu należy prawo składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie kon-stytucyjności ustaw i innych aktów prawnych. Należy jednakże podkreślić, iż bezpo-średni wybór prezydenta nie występował w klasycznym modelu parlamentarnym, choć został rozpowszechniony w XX w. na kontynencie europejskim.

Pracę uzupełniają rozbudowane aneksy, zawierające mapę administracyjną Repu-bliki, szczegółowe wyniki wyborów parlamentarnych począwszy od 1990 r., wyniki wy-borów prezydenckich oraz struktura naczelnych organów władzy w Republice. Pomimo drobnych usterek (wskazanych wcześniej) opracowanie stanowi wartościową i potrzeb-ną pozycję popularyzującą wiedzę o bliskim kulturowo i geografi cznie państwie sło-wiańskim o bardzo dramatycznej historii i ciekawych rozwiązaniach ustrojowych.

Jacek Wojnicki

Janusz Karp, Marian Grzybowski, System konstytucyjny Chorwacji

Przegląd Sejmowy 3(86)/2008 Varia274

E. VARIA

DRUGIE CZYTANIE PROJEKTU USTAWY W REGULAMINIE SEJMU I PRAKTYCE PARLAMENTARNEJ (II–V KADENCJA)

Proces legislacyjny został już wielokrotnie wyczerpująco opisany. Dostępne są pu-blikacje poświęcone wyłącznie postępowaniu ustawodawczemu. Powstały również ko-mentarze zarówno do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i do regulaminu Sejmu [dalej: rS]. Jednak w literaturze fachowej niewiele jest opracowań dotyczących stricte praktyki parlamentarnej i jej znaczenia w procesie tworzenia prawa. W niniejszym arty-kule skupię się na zagadnieniach związanych ze stosowaniem wewnętrznego prawa par-lamentu, jakim jest regulamin. Tematem głównym jest opis praktyki, jaka wykształciła się w trakcie stosowania przepisów rS normujących postępowanie legislacyjne.

Regulamin, jak każdy akt prawny, po wejściu w życie w niemałym stopniu „od-rywa” się od twórców, powstają zatem problemy związane z jego interpretacją. W praktyce pojawiają się interesujące kwestie, wiążące się ze rozumieniem i wykład-nią jego przepisów1. Celem artykułu jest wskazanie — na podstawie analizy prac le-gislacyjnych Sejmu — że stosowanie prawa jest równie trudne, jak jego tworzenie, a dobra praktyka, tj. dobre stosowanie przepisów regulaminu, ma niewątpliwy wpływ na poprawność tworzenia prawa. Zadaniem niniejszej analizy nie są rozważania na te-mat prawa zwyczajowego czy też wpływu zwyczaju na system źródeł prawa.

Pomimo sprecyzowanego obszaru badawczego, wymaga on dodatkowych uwag metodologicznych. Po pierwsze — przedmiot analizy został zawężony tylko do jed-nego etapu procesu ustawodawczego, jakim jest drugie czytanie projektu ustawy. Ar-gumentem przemawiającym za takim określeniem tematu jest dokładne wyodrębnie-nie drugiego czytania i określenie czynności wchodzących w jego skład. Wybór tej części postępowania legislacyjnego podyktowany jest również tym, że Sejm odbywa go in pleno. Opis drugiego czytania projektu uchwały został pominięty, gdyż — zda-niem autora — powinien stanowić przedmiot odrębnej analizy, podobnie jak kwestia drugiego czytania projektu ustawy o zmianie konstytucji. Dotychczas tylko Sejm V kadencji przeprowadził drugie czytania tych projektów2. Z braku przepisów szcze-gółowych odbywały się one w trybie przewidzianym dla projektów zwykłych. Zro-dziło to wiele wątpliwości. Powstała też potrzeba uregulowania tej kwestii3. Być

1 Pogląd ten przedstawił J. Mordwiłko, pisząc o konstytucji w artykule: O dwóch przypadkach inter-pretacji konstytucji w świetle praktyki parlamentarnej, [w:] Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-skiej. Doświadczenia i inspiracje, red. L. Garlicki, A. Szmyt, Warszawa 2003, s. 211.

2 Pierwszy raz na 23. posiedzeniu w dniu 23 sierpnia 2006 r. (druki nr 580 i 876), drugi raz na 38. po-siedzeniu w dniu 28 marca 2007 r. (druki nr 993 i 1472).

3 Świadczyć o tym może zmiana rS z dnia 29 marca 2007 r., wprowadzająca art. 49a stanowiący, że przyjęcie poprawki albo wniosku mniejszości do projektu ustawy o zmianie Konstytucji następuje więk-szością co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (M.P. Nr 23, poz. 253).

275Wiesław Czapla, Drugie czytanie projektu ustawy w regulaminie Sejmu i praktyce parlamentarnej (II–V kad.)

może, dokona tego Sejm VI kadencji. Jednak nie wykształciła się w tym zakresie żad-na praktyka. Poza obszarem badawczym znalazły się również kwestie terminu odby-cia drugiego czytania. Po drugie — ograniczony został okres analizy do czterech ka-dencji Sejmu: II, III, IV i V. Nowelizacja rS, dostosowująca przepisy regulaminu do Małej konstytucji4, została uchwalona na 39. posiedzeniu Sejmu I kadencji, w dniu 6 marca 1993 r. Do końca I kadencji Sejm odbył jeszcze tylko 6 posiedzeń. Wydaje się, że był to zbyt krótki okres, aby można było mówić o powstaniu praktyki związa-nej ze stosowaniem znowelizowanych przepisów. Dlatego też jako cezurę przyjęto po-czątek II kadencji i zakończenie V kadencji Sejmu — z podobnych powodów. Po trze-cie — przepisy rS, stanowiące podstawę niniejszego opracowania, przedstawiono w sposób skrótowy, gdyż są tłem dalszych rozważań. Po czwarte — uznano za zbęd-ne przytaczanie powtarzających się rozwiązań. Dlatego zostaną podane i opisane tyl-ko przykłady ilustrujące problemy proceduralne lub rozwiązania precedensowe ma-jące wpływ na tworzenie praktyki postępowania.

I. PRZEPISY REGULAMINOWE

Regulamin Sejmu został uchwalony przez Sejm I kadencji 30 lipca 1992 r. Zgod-nie z jego przepisami drugie czytanie obejmowało przedstawienie Sejmowi sprawoz-dania komisji o projekcie ustawy i przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków. Obowiązek przedstawienia sprawozdania spoczywał na sprawozdawcy komisji. W sprawozdaniu komisje mogły przedstawić następujące wnioski: o przyję-cie projektu bez poprawek, przyjęcie projektu ustawy z określonymi poprawkami w formie tekstu jednolitego projektu oraz o odrzucenie projektu (art. 40 ust. 2), a w przypadku projektu ustawy budżetowej — w sprawie przyjęcia bez poprawek lub przyjęcia z poprawkami (art. 59 ust. 1)5. Poprawki po ustnym zgłoszeniu powinny być przedstawione marszałkowi Sejmu na piśmie w odpowiedniej formie. Drugie czyta-nie mogło odbyć się nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom sprawoz-dania komisji, chyba że Sejm postanowił inaczej (art. 41 ust. 1–3). Regulamin dawał prawo zgłaszania poprawek, jak wynikało z dyspozycji art. 42, do wniesionego przez siebie projektu wnioskodawcy i to najpóźniej do czasu zakończenia drugiego czyta-nia. W razie zgłoszenia w drugim czytaniu nowych poprawek i wniosków, projekt kie-ruje się ponownie do komisji, które go rozpatrywały, chyba że Sejm postanowił ina-czej (art. 43 ust. 1)6.

Regulamin w I kadencji zmieniany był dwukrotnie, w tym uchwałą z dnia 6 mar-ca 1993 r., dostosowującą postępowanie w Sejmie do przepisów ustawy konstytucyj-nej z dnia 17 października 1992 r. Zmianie uległ przepis art. 42. Zgodnie z jego no-

4 Ustawa z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wy-konawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, z późn. zm.).

5 Przepisy te obowiązują nieprzerwanie. Wprowadzone zmiany miały charakter redakcyjny. Zmie-niła się również ich numeracja, są to odpowiednio art. 43 i 108 rS.

6 Przepis ten został zmieniony uchwałą w sprawie zmiany rS z dnia 19 marca 1999 r. (M.P. Nr 11, poz. 150).


wym brzmieniem prawo wnoszenia poprawek do projektów ustaw — w trakcie ich rozpatrywania przez Sejm — przysługuje wnioskodawcy, posłom i Radzie Ministrów najpóźniej do czasu zakończenia drugiego czytania. Określono również tryb postępo-wania z projektami pilnymi. Dodano w regulaminie rozdział 1a „Postępowanie z pil-nymi projektami ustaw”, zawierający artykuły od 56a do 56k. Art. 56c stanowił, że rozpatrywanie pilnych projektów ustaw odbywa się w dwóch czytaniach. Drugie czy-tanie obejmuje: przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji o projekcie ustawy, przeprowadzenie debaty i zgłaszanie poprawek oraz głosowanie (art. 56g ust. 1). Do poprawek zgłaszanych w dyskusji miał zastosowanie art. 41 ust. 2 (art. 56g ust. 3). Drugie czytanie tego projektu mogło się odbyć nie wcześniej niż trzeciego dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji.

Sejm II kadencji podjął jedenaście uchwał zmieniających rS, w tym trzy dotyczą-ce bezpośrednio postępowania legislacyjnego.

Nowelizacja z dnia 25 sierpnia 1995 r. wprowadziła nowe przepisy dotyczące try-bu rozpatrywania projektu ustawy budżetowej i sprawozdania z wykonania budżetu7. Uchwałą z dnia 22 grudnia 1995 r.8 dodano przepisy dotyczące postępowania z pro-jektami kodeksów, wprowadzając do rS kolejny, odrębny tryb ustawodawczy.

Do rS wprowadzono rozdział 1b „Postępowanie z projektami kodeksów”, który zawierał art. od 56l do 56t. Drugie czytanie projektu kodeksu regulował art. 56s, któ-ry stanowił, że:

1) drugie czytanie obejmuje przedstawienie Sejmowi sprawozdania Komisji Nad-zwyczajnej9 o projekcie, przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wnio-sków (ust. 1),

2) prawo wnoszenia poprawek w drugim czytaniu przysługuje wnioskodawcy, grupie co najmniej piętnastu posłów oraz Radzie Ministrów (ust. 2),

3) poprawki po ustnym zgłoszeniu przedstawia się marszałkowi Sejmu na piśmie w odpowiedniej formie (ust. 3).

Drugie czytanie projektu kodeksu mogło odbyć się nie wcześniej niż czternaste-go dnia od doręczenia posłom sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej10.

Kolejną regulacją, wyróżniającą szczególny tryb pracy nad projektem kodeksu, jest przepis art. 56t. Stanowi on, że w razie zgłoszenia w drugim czytaniu popraw-ki lub wniosku projekt ten, obligatoryjnie, kieruje się ponownie do Komisji Nad-zwyczajnej.

7 M.P. Nr 46, poz. 514; nowelizacja ta nie wprowadziła zmian do przepisów dotyczących drugiego czytania.

8 M.P. z 1996 r., Nr 1, poz. 3. 9 Powołaną specjalnie do rozpatrywania projektów kodeksów (art. 56n ust. 1), nosi ona nazwę Ko-

misji Nadzwyczajnej do spraw zmian w kodyfi kacjach.10 W dniu 23 lipca 1998 r. Sejm podjął uchwałę w sprawie zawieszenia stosowania art. 56s ust. 4 rS w od-

niesieniu do niektórych projektów ustaw. Były to projekty ustaw: o zmianie ustaw: Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Kodeks postępowania cywilnego, Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawy o stosunkach Pań-stwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw; o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz ustawy Prawo przewozowe; o zmianie ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks karny.


Na ostatnim, 115. posiedzeniu w dniu 4 września 1997 r.11, Sejm dokonał w re-gulaminie zmian, mających na celu częściowe dostosowanie przepisów do konsty-tucji. Wprowadzenie zasady rozpatrywania ustaw w trzech czytaniach wiązało się ze zmianą przepisów dotyczących trybu pilnego. Zgodnie ze znowelizowanymi przepisami rozdziału 1a drugie czytanie projektu pilnego obejmowało: przedsta-wienie Sejmowi sprawozdania komisji o projekcie ustawy, przeprowadzenie deba-ty i zgłaszanie poprawek. W konsekwencji przepisy dotyczące trybu pilnego, poza określeniem terminów, niewiele różniły się od trybu podstawowego (zwykłego).

Początek działalności Sejmu III kadencji wiązał się z dalszymi zmianami regula-minu, w dużej mierze podyktowanymi nowymi rozwiązaniami konstytucyjnymi. Zniesiono Komisję Ustawodawczą, dostosowano do nowej konstytucji przepis art. 33 ust. 1 stanowiący, że wnioskodawca, do czasu zakończenia drugiego czytania — a nie jak dotychczas pierwszego czytania — może wycofać wniesiony przez siebie projekt oraz brzmienie art. 42, usuwając ograniczenie czasowe zgłaszania poprawek „najpóź-niej do czasu zakończenia drugiego czytania”12.

Nowelizacja z dnia 19 marca 1999 r.13 wprowadziła obowiązek opiniowania zgod-ności projektów ustaw z prawem Unii Europejskiej. Dodano wówczas w art. 39 ust. 3a stanowiący, że w sprawach dotyczących zgodności przepisów rozpatrywanych pro-jektów ustaw z prawem Unii Europejskiej zasięganie opinii Komitetu Integracji Eu-ropejskiej [dalej: KIE] jest obowiązkowe. Pojawienie się tego przepisu miało duży wpływ na przebieg procesu ustawodawczego, bowiem w konsekwencji znowelizowa-no inne przepisy, wprowadzając wymóg dołączania do sprawozdania opinii, o której mowa w art. 39 ust. 3a (art. 40 ust. 1), oraz stosowania tego przepisu odpowiednio do wniosków mniejszości (art. 40 ust. 3), a także do poprawek i wniosków zgłoszonych w drugim czytaniu (art. 43 ust. 1).

Postęp prac legislacyjnych, związanych z dostosowaniem polskiego prawodawstwa do prawa UE oraz potrzebą ich zintensyfi kowania, stanowił podstawową przyczynę jed-nej z kolejnych nowelizacji rS — zmianę z dnia 13 lipca 2000 r., polegającą na dodaniu nowego rozdziału 1c „Postępowanie z projektami ustaw dosto sowujących polskie usta-wodawstwo do prawa Unii Europejskiej”14. Zgodnie z jego przepisami do rozpatrywa-nia projektów ustaw dostosowawczych utworzono nową, stałą komisję nadzwyczajną — Komisję Prawa Europejskiego15. Drugie czytanie normowały przepisy art. 56ze. Zgodnie z nimi, drugie czytanie projektu ustawy dostosowawczej odbywa się na posie-dzeniu Sejmu najbliższym po doręczeniu posłom sprawozdania Komisji, chyba że mar-

11 M.P. Nr 58, poz. 558.12 Uchwała z dnia 28 października 1997 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej

Polskiej (M.P. z 1997 r. Nr 80, poz. 779). 13 M.P. Nr 11, poz. 150.14 M.P. Nr 21, poz. 804; przepisy rozdziału 1c nie miały zastosowania do ustaw, których pierwsze

czytanie odbyło się przed 13 lipca 2000 r.15 Termin ten wprowadzał art. 56u; zgodnie z nim, wyłączne prawo do uznania projektu ustawy za

projekt ustawy mającej na celu dostosowanie polskiego ustawodawstwa do prawa UE miała Rada Mini-strów.


szałek Sejmu, po zasięgnięciu opinii Prezydium Komisji, postanowi inaczej (ust. 1). Po-prawki do projektu ustawy w czasie drugiego czytania może złożyć, na piśmie wraz z wynikającymi z tej poprawki konsekwencjami dla tekstu projektu, grupa co najmniej pięciu posłów (ust. 2).

Ważne z punktu widzenia procesu ustawodawczego zmiany w rS wprowadzono w IV kadencji. Ponadto, na wniosek marszałka Sejmu Marka Borowskiego, został ogłoszony jednolity tekst rS16 oraz uległa całkowitej zmianie numeracja poszczegól-nych artykułów17.

Uchwałą z dnia 14 lutego 2002 r. w sprawie zmiany rS dodano rozdział 1aa (art. 56ka–56kf) dotyczący udziału powołanej, czy też przywróconej Komisji Usta-wodawczej w postępowaniu z projektami ustaw i uchwał oraz zmieniono całkowicie dotychczasowe przepisy regulujące drugie i trzecie czytanie18.

Po pierwsze — w art. 40 dodano ust. 3a (obecnie art. 43 ust. 4) stanowiący, że je-żeli komisje przedstawiają w sprawozdaniu wniosek o odrzucenie projektu, to w spra-wozdaniu nie zamieszcza się wniosków mniejszości i wniosków Komisji Ustawodaw-czej, o których mowa w art. 56kc ust. 2 (obecnie art. 83 ust. 2). W konsekwencji dodano art. 42a (obecnie art. 46) regulujący postępowanie z takim sprawozdaniem w trakcie drugiego czytania. W takim przypadku na posiedzeniu Sejmu przedstawia-ne jest sprawozdanie komisji o projekcie ustawy, a następnie przeprowadza się deba-tę bez prawa zgłaszania poprawek i wniosków (ust. 1). Jeżeli Sejm odrzuci przedsta-wiony w sprawozdaniu komisji wniosek o odrzucenie projektu, projekt kieruje się do komisji, które go rozpatrywały, w celu ponownego rozpatrzenia (ust. 2). Wprowadze-nie tych przepisów związane było niewątpliwe z powtarzającymi się przypadkami za-mieszczania w sprawozdaniach takich wniosków i problemami wynikającymi z ich rozpatrywania, a tym samym chęcią racjonalizacji postępowania.

Po drugie — zmieniono przepisy dotyczące drugiego czytania i wprowadzono in-stytucję „poprawionego sprawozdania”. Drugie czytanie obejmuje: 1) przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji o projekcie ustawy oraz w przypadku, o którym mowa w art. 43 ust. 2 pkt 2 (obecnie art. 47 ust. 2 pkt 2), sprawozdania poprawionego; 2) prze-prowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków, z zastrzeżeniem art. 42a. Po-

16 Obwieszczenie Marszałka Sejmu z dnia 29 maja 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej — Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2002 r. Nr 23, poz. 398).

17 Artykuły od 39 do 43 zostały oznaczone odpowiednio jako 42, 43, 44, 45 i 47; art. 46 dotyczy postę-powania z wnioskiem komisji o odrzucenie projektu ustawy. Przepisy regulujące tryb pilny, zawarte w roz-dziale 2, oznaczono jako artykuły od 71 do 80 (art. 56g to obecnie art. 76). Artykuły od 81 do 86 dotyczą trybu prac Komisji Ustawodawczej (rozdział 31). Postępowanie z projektami kodeksów normują artykuły w rozdziale 4, od 87 do 95 (art. 56s to obecnie art. 94). Rozdział 5 zawierał artykuły od 96 do 104 (art. 56ze otrzymał oznaczenie art. 103) — został uchylony przez nowelizację regulaminu z dnia 20 lutego 2004 r.

18 M.P. Nr 9, poz. 162. Przepisy te weszły w życie 13 marca 2002 r. i mają zastosowanie do projek-tów ustaw, co do których pierwsze czytanie odbyło się począwszy od tego dnia. Natomiast do projektów ustaw, co do których pierwsze czytanie odbyło się przed tym dniem, mają zastosowanie dotychczasowe przepisy. Znalazło to odzwierciedlenie w szczególnym oznaczeniu poszczególnych przepisów, np. art. 44 ust. 12 i art. 44 ust. 13.


prawki, po ustnym zgłoszeniu, przedstawia się na piśmie marszałkowi Sejmu. Popraw-ki powinny zawierać wynikające z nich konsekwencje dla tekstu projektu ustawy (art. 41 ust. 1 i 2, które obecnie mają oznaczenie art. 44 ust. 1 i 2). Zgodnie z nowym brzmie-niem art. 43 ust. 1 (obecnie art. 47 ust. 1), po zakończeniu dyskusji projekt kieruje się ponownie do komisji, które go rozpatrywały, w razie zgłoszenia w drugim czytaniu no-wych poprawek i wniosków, jeśli Sejm nie postanowi inaczej, lub w celu sporządzenia poprawionego sprawozdania, o którym mowa w ust. 2 pkt 2. Do poprawek i wniosków stosuje się odpowiednio art. 39 ust. 3a (obecnie art. 42 ust. 4). Komisje — kierując się przeprowadzoną dotychczas debatą, zgłoszonymi poprawkami i wnioskami, wnioskami Komisji Ustawodawczej, wnioskami mniejszości — mogą przedłożyć Sejmowi popra-wione sprawozdanie w formie tekstu jednolitego projektu. Do poprawionego sprawoz-dania przepisy art. 40 ust. 1, 3 i 4–6 (obecnie art. 43 ust.1, 3 i 5–7) stosuje się odpowied-nio art. 43 ust. 2 pkt 2 (obecnie art. 47 ust. 2 pkt 2).

W dniu 20 lutego 2004 r.19 znowelizowano art. 45 rS, który obecnie stanowi, że prawo wnoszenia poprawek do projektu ustawy w czasie drugiego czytania oraz wnio-sku o odrzucenie projektu przysługuje wnioskodawcy, grupie co najmniej 15 posłów, przewodniczącemu klubu lub upoważnionemu przez niego wiceprzewodniczącemu — w imieniu klubu, przedstawicielowi porozumienia, o którym mowa w art. 8 ust. 5, jeżeli reprezentuje ono co najmniej 15 posłów oraz Radzie Ministrów. Wymóg ten do-tyczy obecnie wszystkich projektów ustaw, tj. projektów zwykłych, pilnych, kodek-sów i wykonujących prawo UE. Ujednolicono w ten sposób wymogi dotyczące zgła-szania poprawek w drugim czytaniu.

Istotną zmianą, której dokonano, było również dodanie rozdziału 5a, regulujące-go postępowanie z projektami ustaw wykonujących prawo UE. Zgodnie z art. 95e, drugie czytanie projektu ustawy wykonującej prawo UE odbywa się na posiedzeniu Sejmu najbliższym po doręczeniu posłom sprawozdania komisji, chyba że marszałek Sejmu, po zasięgnięciu opinii Prezydium Komisji do Spraw Unii Europejskiej20, usta-li późniejszy termin drugiego czytania.

W V kadencji Sejm nie zmienił przepisów rS regulujących drugie czytanie pro-jektu ustawy21.

II. ROZPOCZĘCIE DRUGIEGO CZYTANIA — DEBATA

1. Przedstawienie sprawozdaniaFormalnym rozpoczęciem drugiego czytania projektu ustawy na posiedzeniu Sej-

mu, zgodnie z rS, jest przedstawienie przez posła sprawozdawcę sprawozdania komisji. Posła sprawozdawcę komisja wybiera ze swojego składu, przy czym ma pełną swobo-

19 M.P. Nr 12, poz. 182.20 Komisję tą powołano niniejszą uchwała, w miejsce dotychczasowej Komisji Europejskiej.21 Na 25. posiedzeniu Sejmu w dniu 20 września 2006 r., odbyło się drugie czytanie komisyjnego

projektu uchwały w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. W projekcie tym (druk nr 503) wnioskodawcy proponowali m.in., aby przepisy art. 43 ust. 3, art. 44 ust. 1 pkt 1 oraz art. 46 ust. 1 dotyczyły również projektów uchwał. Trzecie czytanie tego projektu nie odbyło się.


dę wyboru. Praktyka wskazuje, że komisje wybierają sprawozdawcę po ostatecznym przyjęciu sprawozdania o projekcie ustawy. W dniu 6 grudnia 2003 r. marszałek Sejmu Marek Borowski wystosował list do przewodniczących komisji sejmowych dotyczący działań zmierzających do poprawy jakości stanowienia prawa. W liście tym zawarł m.in. zalecenia dotyczące zasad rozpatrywania projektów ustaw. Jednym z zaleceń było, aby wyłonienie sprawozdawcy następowało „już we wstępnej fazie prac nad projektem usta-wy”. Podobne stanowisko zostało wyrażone przez Marka Zubika, który uważa, że mo-delowym ujęciem instytucji posła sprawozdawcy byłoby, gdyby konkretnie wskazany poseł od początku aż do zakończenia parlamentarnych prac legislacyjnych czuwał nad dochodzeniem do skutku danego projektu ustawy lub uchwały. Mógłby wówczas, ma-jąc wgląd w całość ustaleń i mechanizm podejmowania decyzji prawodawczych, z jed-nej strony przyjmować na siebie ciężar działań lobbystycznych, z drugiej natomiast, przy współpracy z przedstawicielami wnioskodawców, zachować sens przedłożenia ustawo-dawczego22. Pomysł ten wydaje się godny rozważenia. Częściowo jest on realizowany, gdyż posłowie przedstawiający sprawozdanie w drugim czytaniu, czynią to też w trze-cim czytaniu, a także przedstawiają sprawozdanie o stanowisku Senatu. Zmiana spra-wozdawcy następuje rzadko i jest najczęściej związana z przypadkami losowymi. Ge-neralnie trudno orzec, na ile proponowane rozwiązanie usprawniłoby proces legislacyjny. Poza tym nie zostały określone kryteria wyboru. Być może, w trakcie trwa-nia kadencji Sejmu wybór ten mógł być łatwiejszy, na początku bowiem na pewno sta-nowiłby problem. Z drugiej strony przyjęcie takiej zasady wpłynęłoby niewątpliwie na wzrost znaczenia instytucji „posła sprawozdawcy”.

Zgodnie z rS, obowiązkiem posła sprawozdawcy jest przedstawienie informacji o proponowanych przez komisję i przez poszczególnych posłów zmianach w przed-łożonym projekcie oraz o nieprzyjętych przez komisję opiniach innych komisji i po-słów oraz motywach ich odrzucenia. Sprawozdawca informuje także o wnioskach mniejszości (art. 40 ust. 5, obecnie art. 43 ust. 6). Poseł sprawozdawca nie może w swoim sprawozdaniu przedstawiać innych wniosków niż zamieszczone w sprawoz-daniu komisji (art. 40 ust. 6, obecnie art. 43 ust. 7). Przyjęcie takich uregulowań świadczy o tym, że poseł sprawozdawca jest jedynym, ofi cjalnym pośrednikiem mię-dzy komisją a Izbą. Dlatego też jego obowiązki muszą być ściśle określone, a rzetel-ność i bezstronność nie mogą być podważane. Nie może więc wykorzystywać spra-wowanej funkcji do prezentowania własnych uwag, wniosków czy poprawek.

Praktyka wskazuje na trzy podstawowe problemy. Po pierwsze — poseł sprawoz-dawca przedstawia na forum Sejmu własne stanowisko czy poglądy w danej sprawie, popierając określone rozwiązania. Niejednokrotnie staje się to powodem zarzutów ze strony posłów biorących udział w dyskusji, że sprawozdawca wykracza poza swoje obowiązki23. Niestety marszałek prowadzący obrady (marszałek lub wicemarszałek

22 Marek Zubik, Organizacja wewnętrzna Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 300. 23 Przykładem może być sytuacja, która wydarzyła się w V kadencji Sejmu w trakcie 9. posiedzenia

Sejmu podczas wyboru Rzecznika Praw Obywatelskich, kiedy to przewodniczący Komisji Sprawiedliwo-ści i Praw Człowieka zarzucił sprawozdawcy tej Komisji, że „Wysokiej Izbie zostało przedstawione spra-


Sejmu)24 nie ma ani możliwości ich weryfi kacji, ani zastosowania sankcji wobec po-sła sprawozdawcy. Po drugie — często zdarza się, że poseł sprawozdawca występuje w dyskusji jako przedstawiciel danego klubu poselskiego (parlamentarnego) lub koła. Jest to najbardziej widoczne, gdy jest on przedstawicielem największego klubu i za-biera głos w dyskusji jako pierwszy, bezpośrednio po sprawozdawcy komisji. Po trze-cie — spotykaną praktyką jest zgłaszanie poprawek przez posła sprawozdawcę na za-kończenie wystąpienia, co jest niezgodne z przepisami rS. Od czasu nowelizacji art. 45 rS przypadki te są sporadyczne.

Po zakończeniu wystąpienia posła sprawozdawcy marszałek prowadzący obrady przypomina o decyzji Sejmu w sprawie formy prowadzenia debaty, czasie debaty i otwiera dyskusję.

Zgodnie z rS poseł sprawozdawca może zabrać głos również na zakończenie deba-ty, po wyczerpaniu listy mówców. Zgodnie z pierwotnym przepisem art. 112 (później otrzymał oznaczenie art. 1872) mógł on przemawiać przed wnioskodawcą. Natomiast przepis art. 1873 stanowił, że sprawozdawca komisji zabiera głos po przedstawicielu rzą-du, wnioskodawcy i przedstawicielu Komisji Ustawodawczej (obecnie art. 187)25. Jest to prawo, z którego sprawozdawcy komisji zazwyczaj korzystają.

Należy podkreślić, że rS nie daje szczególnego prawa sprawozdawcy do zabierania głosu w trakcie dyskusji. Marszałkowie prowadzący obrady konsekwentnie odmawiali takim prośbom, choć zdarzały się incydentalne przypadki udzielenia głosu posłowi spra-wozdawcy w trakcie dyskusji. Na przykład w IV kadencji w trakcie 37. posiedzenia Sej-mu prowadzący obrady wicemarszałek Janusz Wojciechowski udzielił głosu posłowi sprawozdawcy Alfredowi Owocowi w trakcie dyskusji26, a w trakcie 99. posiedzenia Sejmu wicemarszałek Józef Zych dopuścił do głosu sprawozdawcę Komisji poseł Ewę Marię Janik, choć po jej wystąpieniu wyraźnie zaznaczył, że „żaden z punktów regula-minu nie mówi o tym, że sprawozdawca komisji może przemawiać poza kolejnością”27. Przypadki takie zdarzają się jednak niewątpliwie rzadko.

Należy zwrócić uwagę, że w zależności od rodzaju projektu ustawy, który był przed-miotem drugiego czytania, marszałek prowadzący obrady przypominał po otwarciu dys-kusji o wymogach regulaminowych dotyczących składania po prawek.

Warto również zauważyć, że bezpośrednio po wprowadzeniu uchwałą z dnia 14 lutego 2002 r. przepisów dotyczących udziału Komisji Ustawodawczej w postę-

wozdanie komisji w sposób nieodpowiadający przebiegowi posiedzenia. [...] została przedstawiona opi-nia zaopatrzona w komentarz, którego ja jako przewodniczący prowadzący to posiedzenie komisji nie przypominam sobie. Nie przypominam sobie, aby zostało to wyrażone w jakiejkolwiek formie przez ko-misję” (sprawozdanie stenografi czne z dnia 26 stycznia 2006 r., s. 357).

24 W praktyce członkowie Prezydium Sejmu dokonują między sobą podziału obowiązku prowadze-nia obrad w trakcie posiedzenia Sejmu.

25 Przepis art. 1872 miał zastosowanie do projektów, których pierwsze czytanie odbyło się przed dniem 13 marca 2002 r., natomiast przepis art. 1873 — do projektów, których pierwsze czytanie odbyło się po-cząwszy od dnia 13 marca 2002 r.

26 Sprawozdanie stenografi czne z dnia 3 grudnia 2002 r., s. 27.27 Sprawozdanie stenografi czne z dnia 11 marca 2005 r., s. 257.


powaniu z projektami ustaw, marszałek prowadzący obrady informował przed roz-poczęciem dyskusji, że przedstawiciele Komisji Ustawodawczej nie przedłożyli Prezydium Komisji Ustawodawczej nieuwzględnionych przez daną Komisję pro-pozycji poprawek.

2. DyskusjaA. L i m i t y c z a s o w e W II kadencji ustalono, że w Sejmie będą się odbywać trzy rodzaje debat: krótka

— w której posłowie mieli do wykorzystania dwie godziny, średnia — trwająca czte-ry godziny, oraz długa — trwająca sześć godzin. W ramach tych debat czas został pro-porcjonalnie podzielony pomiędzy kluby i koła, w zależności od ich wielkości. Ozna-czało to, że wraz ze zmianami w ich składach, czas im przyznany zmieniał się. Utrwaliła się praktyka, że posłowie zabierają głos w dyskusji w kolejności ustalonej na podstawie wielkości (liczebności) klubu, od największego do najmniejszego. Ko-lejność ta obowiązywała w wystąpieniach w imieniu klubów i kół oraz indywidual-nych. Poza tym przyjęto zasadę, że w sprawach niewymagających debaty, głosy w dyskusji zostaną ograniczone do wystąpień w imieniu klubów i kół28. Ostatecznie, na początku każdego posiedzenia, w trakcie ustalania porządku dziennego, Sejm po-dejmował decyzje w sprawie propozycji Prezydium Sejmu, przyjmując je wobec bra-ku sprzeciwu lub decydując o czasie debaty w głosowaniu.

W II kadencji ustalono również, że posłom niezrzeszonym przysługuje na każde posiedzenie limit sześciu minut na wystąpienie w dowolnej debacie29. Ugruntowała się praktyka, że w debatach zabierają oni głos po pierwszej turze wystąpień indywi-dualnych.

W III kadencji postanowiono kontynuować przyjętą w poprzedniej kadencji prak-tykę podziału debat na trzy rodzaje: krótką, średnią i długą. Postanowiono również zachować ustalenie dotyczące czasu i kolejności wystąpień posłów niezrzeszonych. Prezydium Sejmu, a następnie Konwent Seniorów na posiedzeniu w dniu 20 marca 1998 r. opowiedziały się za stosowaniem istniejącego zwyczaju.

W IV kadencji Sejm początkowo nie zmieniał obowiązujących zasad dotyczących rodzajów i trybu prowadzenia debat. W 2003 r. wprowadzony został kolejny, nowy rodzaj debaty — krótka przedłużona, trwająca trzy godziny. Pierwszy raz odbyła się ona na 43. posiedzeniu Sejmu w dniu 14 marca 2003 r. nad informacją rządu o sytu-acji społeczno-ekonomicznej bezrobotnej ludności w Rzeczypospolitej Polskiej. Po-

28 Najczęściej były to 10-minutowe oświadczenia klubów i 5-minutowe oświadczenia kół lub 5-mi-nutowe oświadczenia w imieniu klubów i kół. W V kadencji wprowadzono zwyczaj, że dyskusja nad spra-wozdaniem Komisji o projekcie ustawy o ratyfi kacji umowy międzynarodowej ogranicza się do 3-minu-towych oświadczeń.

29 Na 7. posiedzeniu Sejmu w dniu 15 grudnia 1993 r. marszałek Sejmu Józef Oleksy zaproponował, „aby poseł niezrzeszony otrzymał na każde posiedzenie Sejmu 6 minut czasu do wykorzystania w całości lub w części w wybranych przez siebie debatach prowadzonych przy zastosowaniu art. 108 ust. 1 regula-minu Sejmu” (Sprawozdanie stenografi czne z dnia 15 grudnia 1993 r., s. 5). Za rozwiązaniem tym opo-wiedział się Konwent Seniorów na 16. posiedzeniu w dniu 8 grudnia 1993 r.


nadto postanowiono usankcjonować istniejący zwyczaj, ograniczający prawo zabie-rania głosu w dyskusji przez posłów niezrzeszonych. Nowelizacją regulaminu z dnia 23 kwietnia 2003 r.30 dodano w art. 181 ust. 4 stanowiący, że czas przeznaczony na przemówienie posła niezrzeszonego nie może trwać łącznie dłużej niż sześć minut podczas jednego posiedzenia Sejmu.

Podział na cztery rodzaje debat obowiązywał również w V kadencji Sejmu.

B. W y s t ą p i e n i a p o s e l s k i e i p y t a n i aPosłowie chcący zabrać głos w dyskusji zapisują się na listę mówców. Mogą to

uczynić osobiście lub za pośrednictwem klubu (koła). Zapisy przyjmowane są od po-czątku posiedzenia, do wszystkich punktów porządku dziennego, niezależnie od dnia w którym są rozpatrywane. W praktyce kluby przygotowują listy upoważnionych przedstawicieli do zabrania głosu w danym punkcie porządku dziennego. W przypad-ku debaty kluby przygotowują listy lub wyznaczają tzw. koordynatora, który decydu-je o kolejności zabierania głosu przez pozostałych, zgłoszonych przez klub posłów. Jeżeli Sejm ustalił w danym punkcie debatę na podstawie art. 108 ust. 1 (obecnie art. 181 ust. 1), poseł, który nie wziął w niej udziału, ma prawo złożyć — w trakcie trwania dyskusji, sekretarzowi Sejmu prowadzącemu listę mówców31 — podpisany przez siebie tekst wystąpienia dotyczący danego punktu porządku dziennego; wnio-ski i poprawki zawarte w tym wystąpieniu traktuje się jak wypowiedziane w dysku-sji (art. 108 ust. 2 pkt 1, obecnie art. 181 ust. 2 pkt 1), a tekst publikuje się jako nie-wygłoszony w dyskusji w sprawozdaniu stenografi cznym32.

Natężenie prac legislacyjnych w III kadencji spowodowało, że dyskusje nad spra-wozdaniami komisji zaczęto ograniczać do oświadczeń w imieniu klubów i kół. Przy-jęcie takiej zasady prowadzenia debaty spowodowało, że nie wszyscy posłowie pra-gnący zabrać głos mieli taką możliwość, zwłaszcza z dużych klubów. Dlatego też coraz częściej zwracano się do marszałka z prośbą o podział „czasu klubowego” mię-dzy kilku posłów, najczęściej dwóch. Marszałkowie prowadzący obrady odmawiali lub też bardzo niechętnie zgadzali się na udzielenie głosu w ramach przyznanego klu-bowi (kołu) limitu czasowego więcej niż jednemu posłowi33. Najczęściej zdarzało się to, gdy przedmiotem obrad było kilka projektów ustaw. Wniosek taki nie miał żad-nych podstaw regulaminowych. Z czasem przypadki takie zdarzały się coraz częściej.

30 M.P. Nr 23, poz. 337.31 W praktyce czynności związane z prowadzeniem listy mówców wykonuje pracownik Kancelarii

Sejmu.32 Początkowo stosowano ten przepis literalnie. Z czasem zaczęto przyjmować i publikować teksty

wystąpień niewygłoszonych również w trakcie dyskusji, które zostały ograniczone do wystąpień w imie-niu klubów i kół, nawet gdy czas przeznaczony dla posłów danego klubu nie został wykorzystany. Publi-kacja takiego wystąpienia następuje wyłącznie po wyrażeniu zgody przez marszałka prowadzącego obra-dy. Stanowi ono załącznik do sprawozdania stenografi cznego z danego dnia obrad.

33 W III kadencji pierwszy raz udzielił głosu w imieniu klubu dwóm posłom wicemarszałek Franci-szek J. Stefaniuk w pierwszym czytaniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (sprawozdanie stenografi czne z dnia 8 maja 1998 r., s. 17).


Z drugiej strony posłowie wnosili również o umożliwienie wystąpienia jednemu po-słowi w imieniu kilku kół34.

W IV kadencji postanowiono kwestię tę uregulować. Nowelizując regulamin na 47. posiedzeniu Sejmu, w dniu 23 kwietnia 2003 r., w art. 181 dodano ust. 3, który normował sposób postępowania w takich przypadkach, zgodnie z obowiązującą prak-tyką. Stanowił on, że w przypadku prowadzenia debaty w ramach limitów czasowych klub lub koło decyduje, czy w jego imieniu w ramach przysługującego mu limitu cza-sowego wystąpi jeden czy też więcej posłów. W V kadencji pojawiły się wątpliwości interpretacyjne. Czy przepis ten daje możliwość wykorzystania przysługującego cza-su tylko posłom zgłoszonym przez klub/koło na początku debaty i występującym po sobie, czy też limit ten może być wykorzystywany w zależności od pozostałego cza-su i w dowolnej kolejności?35 Praktyka jeszcze tego ostatecznie nie rozstrzygnęła.

Ograniczanie czasu debat przyczyniło się również do tego, że posłowie coraz czę-ściej zgłaszali chęć zadawania pytań w drugim czytaniu, pomimo braku jakichkolwiek uregulowań w tym zakresie. Czas pytań zaczął przekraczać czas przyznany wszyst-kim klubom (i kołom) w debacie. Problem ten narastał. W II kadencji nie była to czę-sta praktyka. W III kadencji stała się rzeczywistym problemem. W IV kadencji posta-nowiono rozwiązać go na gruncie regulaminowym. Kierując się dotychczasową praktyką, Sejm nowelizując regulamin 14 lutego 2002 r. dodał dwa nowe artykuł 108a i 108b (obecnie art. 182 i 183) regulujące możliwość zadawania przez posłów pytań w poszczególnych punktach porządku dziennego. W myśl powyższych przepisów marszałek Sejmu może dopuścić w trakcie rozpatrywania punktu porządku dzienne-go do zadawania pytań; przepis ten nie ma zastosowania do innych pytań przewidzia-nych przepisami rS. Marszałek Sejmu może określić jednakowy dla wszystkich po-słów limit czasowy przysługujący posłowi na zadanie pytań. Nie rozwiązało to jednak całkowicie problemu36.

Pomimo wprowadzenia fakultatywności zadawania pytań, są one stałą prakty-ką. Pytania zwyczajowo zadawane są po wyczerpaniu listy mówców. Czy stanowią

34 Pierwszy raz sytuacja ta miała miejsce w III kadencji Sejmu na 28. posiedzeniu., kiedy to wice-marszałek Jan Król udzielił głosu posłowi Dariuszowi Grabowskiemu „w imieniu koła ROP, a także koła KPN-Obóz Patriotyczny oraz „Naszego Koła” (sprawozdanie stenografi czne z dnia 16 września 1998 r., s. 18).

35 W V kadencji stanowisko w tej sprawie zaprezentował na 22. posiedzeniu wicemarszałek Broni-sław Komorowski, odpowiadając na prośby posłów w tej sprawie stwierdził: „W momencie kiedy klub zgłosił już jednego przedstawiciela, a on nie wykorzystał całego limitu czasu przypadającego klubowi, nie ma już możliwości przyznania komuś innemu tego czasu, bo to zmieniłoby szanse, stwarzałoby inną moż-liwość odpowiedzi na cudze argumenty i tak dalej. Z przykrością nie mogę się przychylić do prośby klubu [...]” (sprawozdanie stenografi czne z dnia 20 lipca 2006 r., s. 368).

36 W V kadencji Sejmu — po raz pierwszy — zaczęto ustalać kolejność zadawania pytań, choć nie w drugim czytaniu projektu ustawy. Zdarzało się to w „debatach politycznych”. Konwent Seniorów kil-kakrotnie, nie zawsze, ustalał zasadę zadawania pytań opierając się na parytecie przyjętym dla komisji małej, to jest: PiS — 6 pytań, PO — 5, SLD i Samoobrona RP — 2, LPR i PSL — 1, koła — 1 (sprawoz-danie stenografi czne z dnia 27 października 2006 r., s. 234–235; sprawozdanie stenografi czne z dnia 10 stycznia 2007 r., s. 107–108).


w związku z tym element debaty, czy też nie? Czy debata obejmuje pytania, czy też ogranicza się do dyskusji? Odpowiedź na te wątpliwości jest istotna, gdyż determi-nuje legalność zgłaszanych w trakcie pytań poprawek. Udzieliła jej praktyka. Mar-szałek prowadzący obrady zamyka dyskusję po pytaniach i ewentualnych wystąpie-niach przedstawiciela rządu i posła sprawozdawcy. Poza tym nie określono zakresu przedmiotowego pytań ani podmiotów, do których mogą być kierowane, oraz try-bu odpowiedzi. Można domniemywać, że powinny one dotyczyć projektu ustawy będącego przedmiotem drugiego czytania, a odpowiedzi powinni udzielić poseł sprawozdawca lub/i przedstawiciel rządu. W praktyce okazało się, że posłowie za-dają często pytania daleko odbiegające od zakresu przedmiotowego projektu usta-wy, traktując go jako przyczynek do debaty „na temat”, nie zawsze konkretyzują ich adresata. Najczęściej pytania kierowane są do przedstawiciela rządu. Należy za-uważyć, że rS nie nakłada na rząd obowiązku uczestniczenia w każdej debacie do-tyczącej sprawozdania komisji, tym bardziej wyrażania stanowiska na jego temat. Nie ma też żadnych norm dotyczących obowiązku odpowiedzi na pytania posel-skie, tym bardziej formy i terminu. Wszystkie poruszane kwestie „reguluje” tylko praktyka.

C. W y s t ą p i e n i a p r z e d s t a w i c i e l i r z ą d u Rząd w pracach parlamentarnych reprezentują członkowie Rady Ministrów.

W praktyce jednak rząd jest reprezentowany najczęściej przez wiceministrów: sekre-tarzy lub podsekretarzy stanu, rzadziej przez kierowników urzędów centralnych. Spra-wa ta została uregulowana ustawą z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pra-cy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów. Zgodnie z art. 9 ust. 1 niniejszej ustawy: „[...] członek Rady Ministrów, upoważniony przez Radę Ministrów, reprezentuje Rząd przed Sejmem Rzeczypospolitej Polskiej w sprawach rozpatrywa-nych z inicjatywy Rady Ministrów”. Na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1 prezes Rady Mi-nistrów mógł, na wniosek ministra, udzielić upoważnienia do reprezentowania rządu przed Sejmem sekretarzowi stanu lub podsekretarzowi stanu w danym ministerstwie, pełnomocnikowi rządu lub kierownikowi urzędu centralnego37.

Praktycznym wymiarem przyjętych rozwiązań prawnych stało się traktowanie upoważnionych przedstawicieli rządu na posiedzeniu Sejmu na zasadach przewidzia-nych dla członków Rady Ministrów. Miało to poważne konsekwencje dla sposobu prowadzenia dyskusji.

Zgodnie z art. 111 ust. 2 rS (obecnie art. 186 ust. 2) marszałek Sejmu udziela głosu członkom Rady Ministrów poza kolejnością mówców zapisanych do głosu, ilekroć tego zażądają. Powołując się na to prawo, przedstawiciel rządu mógł zabrać głos de facto nawet po każdym wystąpieniu poselskim. Już w II kadencji stosowa-nie tego przepisu stwarzało problemy. Na 42. posiedzeniu w dniu 2 lutego 1995 r. wicemarszałek J. Zych, zwracając się do premiera, powiedział: „Chciałbym doko-

37 Z dniem 1 stycznia 2002 r. tytuł ustawy otrzymał brzmienie: ustawa o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1800).


nać wykładni regulaminu Sejmu. Oczywiście, to iż członkowie rządu mają prawo poza listą mówców zabrać głos, nie oznacza, że mają takie prawo po każdym wy-stąpieniu posła, bo wtedy zatracamy ideę całej debaty”38. Nie była to jednak wy-kładnia dokonana przez Prezydium Sejmu. Należy zauważyć, że marszałek prowa-dzący obrady zazwyczaj starał się skłonić osobę reprezentującą rząd do łącznego ustosunkowania się do głosów w dyskusji i pytań w końcowej części dyskusji. W większości przypadków dawało to zamierzony skutek, choć z drugiej strony marszałek nie odmawiał kategorycznym prośbom przedstawiciela rządu. Budziło to protesty posłów, zarzucających przedstawicielowi rządu złą wolę. Przypadki ta-kie były sporadyczne w II kadencji. W kolejnych kadencjach stawały się niedobrą praktyką, zwłaszcza w IV kadencji. Ogólnie jednak przedstawiciel rządu zabiera głos po wyczerpaniu listy mówców zapisanych do głosu oraz do zadania pytań. Często, zwłaszcza jeżeli zakres pytań wykracza poza materię projektu ustawy lub jeżeli jest ich bardzo dużo, lub jeśli nie jest on przygotowany do odpowiedzi, zo-bowiązuje się do odpowiedzi na piśmie. Z czasem stało się to obowiązującą „nor-mą”. Nie ma ona jednak żadnego umocowania regulaminowego, a co za tym idzie, nie przewiduje żadnej sankcji za niedotrzymanie danego słowa39.

Mówiąc o problemach związanych z wystąpieniami przedstawicieli rządu nale-ży również zwrócić uwagę na trzy kwestie. Pierwszą jest sprawa upoważnień, dru-gą — możliwość reprezentowania rządu przez kierowników urzędów centralnych, trzecią — brak stanowiska rządu. W danej sprawie rząd reprezentuje zazwyczaj jedna osoba, rzadziej kilka. W praktyce przed posiedzeniem Sejmu Kancelaria Pre-zesa Rady Ministrów przesyła listę przedstawicieli rządu upoważnionych do repre-zentowania stanowiska rządu w poszczególnych punktach porządku dziennego. Gdy rząd reprezentuje minister, przyjęto, że w celu odpowiedzi na konkretne pyta-nia czy zastrzeżenia może on dokonać delegacji upoważnienia na jednego lub kil-ku z towarzyszących mu wiceministrów. W przypadku gdy upoważnionym jest wi-ceminister, subdelegacja jest już niemożliwa. Należy zauważyć, że upoważnienie to jest domniemane. Przypadki, gdy upoważniona do reprezentowania rządu w dru-gim czytaniu osoba posiada je na piśmie, należą do wyjątków. Poza tym stanowi-sko rządu w danej debacie przedstawiane jest także przez prezesów agencji rządo-wych. W praktyce są oni dopuszczani do głosu i reprezentują rząd, jednak status

38 Sprawozdanie stenografi czne z dnia 2 lutego 1995 r., s. 17.39 Dotyczy to wszystkich debat, nie tylko nad projektami ustaw. Ciekawym przykładem takiego zo-

bowiązania — z V kadencji Sejmu — jest wypowiedź Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Mariu-sza Błaszczaka, który na zakończenie dyskusji nad informacją o działalności rządu w okresie 100 dni jego funkcjonowania powiedział: „Chciałbym serdecznie w imieniu pana premiera podziękować za wszystkie pytania, które państwo zgłosiliście, i zapewnić, że na wszystkie te pytania odpowiedzi zostaną w trybie regulaminowym udzielone na piśmie. Dziękuję bardzo”. Prowadzący obrady wicemarszałek Bronisław Komorowski, po wystąpieniu ministra stwierdził: „To była dość krótka odpowiedź, panie ministrze, nie ukrywam [...]. Chciałbym przypomnieć, że kwesta ta nie jest regulowana regulaminem Sejmu, a jest to kwestia dobrego obyczaju, aby takie odpowiedzi pisemne trafi ły do posłów zadających te pytania i by były odpowiednio wyczerpujące” (sprawozdanie stenografi czne z dnia 17 lutego 2006 r., s. 300).


prawny ich udziału w debacie nie jest do końca uregulowany. Wątpliwości wyni-kają z niejasności defi nicji urzędu centralnego. Na przykład, czy Narodowy Fun-dusz Zdrowia [dalej: NFZ] zalicza się do nich? Czy w związku z tym prezes NFZ może zabierać głos w trakcie dyskusji? To samo pytanie dotyczy prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdania na ten temat są podzielone. Wydaje się, że spra-wa ta dla przejrzystości postępowania powinna być jak najszybciej uregulowana. Zdarza się również, że rząd nie przyjął stanowiska w sprawie danego projektu usta-wy. W związku z tym obecny na posiedzeniu Sejmu wiceminister nie może zapre-zentować opinii rządu. Jest w takim przypadku tylko przedstawicielem konstytu-cyjnego ministra. Czy może więc zabrać głos? Jeżeli tak, to w jakim trybie? Najczęściej w takich przypadkach marszałek prowadzący obrady udziela mu gło-su, zaznaczając, że reprezentuje on tylko ministerstwo. Praktyka w tym zakresie nie ukształtowała się jeszcze ostatecznie.

Podsumowując rozważania na temat dyskusji, należy podkreślić, że praktyka była podstawą przyjęcia wielu norm regulaminowych oraz że wiele spraw nie zo-stało jeszcze w regulaminie uregulowanych. Kwestią taką jest chociażby zdefi nio-wanie pojęć „debata” i „dyskusja”. Ma ona bardzo duże znaczenie, zwłaszcza w kontekście zgłaszania poprawek. Uwagę na to zwrócił m.in. M. Zubik. W opinii na temat rozumienia regulaminowych pojęć: poprawka, debata i dyskusja napisał: „Przez debatę należy rozumieć obrady Sejmu nad jednym z punktów porządku dziennego, natomiast przez dyskusję — wymianę poglądów między posłami co do przedmiotu sprawy, która jest rozpatrywana. Regulamin określa, że dyskusja prze-biegać ma «według listy mówców». Przy tym podejściu pojęcie debaty jest zasad-niczo szersze od terminu dyskusji. Dyskusja może być jedynie elementem debaty. Debata natomiast nie musi obejmować dyskusji. [...]. Pewnym wyłomem w takim podejściu twórców Regulaminu Sejmu są przepisy dotyczące czytań, gdzie mówi się m.in. o debacie oraz zgłaszaniu poprawek i wniosków [...]. Przepisy te mogą su-gerować węższe rozumienie pojęcia «debaty», niż to, z jakim mamy do czynienia w pozostałych przepisach Regulaminu. Ale nawet w takim przypadku słowo «de-bata», nie byłoby synonimem «dyskusji» [...]”. Dalej odnosząc się do art. 112 rS (obecnie art. 187) stwierdził, że „Pewną niekonsekwencję stanowi ostatnia część tego przepisu, w myśl której Marszałek Sejmu zamyka dyskusję dopiero po wystą-pieniu sprawozdawcy i wnioskodawcy. Pamiętać należy, że dyskusja jest zamknię-ta, de iure, już z chwilą wyczerpania listy mówców zapisanych do głosu [...]. Po wyczerpaniu listy mówców może bowiem przemawiać w myśl art. 112 reg. Sejmu jedynie sprawozdawca i wnioskodawca, a zatem nie może się już otworzyć nowa dyskusja”. W konkluzji opinii stwierdził: „Wydaje się, że na gruncie obecnego Re-gulaminu Sejmu trudno jest precyzyjnie wskazać różnice znaczeniowe między po-jęciami «debata»” i «dyskusja». Trudności te wynikają z niedoskonałości Regula-minu.” 40

40 M. Zubik, Opinia na temat rozumienia regulaminowych pojęć: poprawka, debata i dyskusja; War-szawa 2001, s. 3–4.


III. ZGŁASZANIE POPRAWEK I WNIOSKÓW

Rozważania na temat poprawki należy rozpocząć od zdefi niowania pojęcia. Do-kładne określenie terminu ma bowiem fundamentalne znaczenie dla procesu legisla-cyjnego i badania jego legalności.

Problem ten dostrzegli konstytucjonaliści. Wielu z nich wypowiadało swoje opi-nie na ten temat. Stał się on przedmiotem wielu ekspertyz, artykułów i prac, np. Ja-nusz Mordwiłko stwierdził, że „[...] należy rozważyć de lege ferenda: 1) określenie pojęcia poprawki — wyodrębnienie wśród różnych wniosków sejmowych «popraw-ki» i określenie jej istoty. Należy chyba uwypuklić, że poprawki to są wnioski, które prowadzą do zmian merytorycznych w projektowanych rozstrzygnięciach sejmowych, 2) formę i tryb składania poprawek — poprawki wymagają formy pisemnej i mogą być zgłoszone w trzech postaciach, mianowicie jako: a) wykreślenie, b) dopisanie, c) zastąpienie określonych wyrazów [...]. Uwaga uzupełniająca: można rozważyć, czy liczba podpisów pod poprawką zgłoszoną do wniosku komisji o zmiany w konstytu-cji na plenum Sejmu nie powinna być większa”41.

Andrzej Szmyt, analizując przepisy konstytucyjne i regulaminowe, stwierdził, że „nie wynika z nich materialne pojęcie poprawki, jednak w praktyce nie budzi zastrze-żeń defi nicja doktrynalna, określająca poprawkę jako taki wniosek legislacyjny, który ma prowadzić do zmian merytorycznej treści projektu poprzez wykreślenie, dopisa-nie lub zastąpienie w nim określonych wyrazów”42, przy czym powołał się na wspo-mnianego wcześniej J. Mordwiłkę.

Podobny pogląd prezentował Marcin Kudej: „Poprawka może być zdefi niowana jako taka propozycja poselska, która ma prowadzić do zmian merytorycznych w pro-jektowanym rozwiązaniu prawnym poprzez wykreślenie, dopisanie lub zastąpienie określonych wyrazów innymi. [...] Przepisy pozwalają na wyodrębnienie dwóch ro-dzajów poprawek do projektów ustaw: pierwszy rodzaj stanowią poprawki wniesione do projektu w trakcie prac komisyjnych, a drugi rodzaj — poprawki zgłoszone w cza-sie drugiego czytania” 43. A. Szmyt wypowiadał się podobnie: „Regulaminowe unor-mowanie stwarza jednak podstawę dla dokonania podziału poprawek na dwa ich ro-dzaje. Pierwszy rodzaj — to poprawki wniesione do projektu w trakcie prac komisyj-nych i będące — formalnie biorąc — poprawkami «komisji» (art. 40 ust. 2 pkt 2), drugi rodzaj — to poprawki zgłoszone w trakcie drugiego czytania (art. 41 ust. 1 pkt 2), będące poprawkami «indywidualnymi».”44

W opracowaniu Biura Trybunału Konstytucyjnego pt. „Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konsty-

41 J. Mordwiłko, W sprawie głosowania nad poprawkami do projektów ustaw, [w:] Poseł jako usta-wodawca, red. B. Szepietowska, J. M. Karolczak, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 1993, s. 75.

42 A. Szmyt, Tryb uchwalania ustaw przez Sejm w świetle nowej Konstytucji i Regulaminu Sejmu, Warszawa 1997, s. 5.

43 M. Kudej, Postępowanie ustawodawcze w Sejmie RP, Warszawa 2002, s. 53. 44 A. Szmyt, Tryb uchwalania ustaw przez Sejm..., s. 6; ekspertyza ta została napisana w 1997 r.

i w obowiązującym wówczas stanie prawnym poprawkę mógł zgłosić każdy poseł.


tucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym” możemy prze-czytać: „Interpretację pojęcia «poprawka» należy rozpocząć od ustalenia językowego znaczenia tego terminu. Odwołać się tu można do dwóch znaczeń tego słowa, które określane jest jako «doprowadzenie do poprawności, usunięcie usterki, błędu, korekta» oraz w innym znaczeniu jako «uzupełnienie, wprowadzenie uzasadnionej zmiany, mo-dyfi kacja». Oba te znaczenia zakładają związek poprawki z pewnym «elementem ba-zowym», z tym do czego się ona odnosi, a więc z projektem ustawy. [...] Oznacza to, że poprawki, które polegają na uzupełnieniu tekstu ustawy o nowe elementy, z samej swej istoty powinny pozostawać w związku ze złożonym w Sejmie przez wnioskodawcę projektem. Należy tu podkreślić, że poprawkę można zgłosić tylko określając dokład-nie, do którego projektu ustawy ma się ona odnosić. Nie wyczerpuje to jednak związku między poprawką a projektem. Związek ten ma wymiar nie tylko formalny, ale i mery-toryczny, polegający na tym, że konkretne poprawki odnoszące się do projektu muszą pozostawać w odpowiednim powiązaniu z jego treścią, muszą zmierzać do modyfi ka-cji treści projektu, a nie do stworzenia nowego projektu.”45 „Poprawka w sensie tech-nicznym, ma postać propozycji skreślenia pewnej części w tekście projektu ustawy, uzu-pełnienia go przez dopisanie pewnych elementów lub zastąpienia niektórych części tek-stu projektu, zwłaszcza określonych wyrazów, innymi. [...] w sensie technicznym poprawki nie mają samodzielnego charakteru, ale z założenia mają charakter fragmen-taryczny. Stąd też za naruszenie art. 119 ust. 2 w zw. z art. 118 ust. 1 i 2 uznać należa-łoby zgłoszenie poprawki, która przewidywałaby wykreślenie treści wszystkich dotych-czasowych przepisów i wprowadzenie na to miejsce zupełnie nowych przepisów tak, że w istocie byłby to nowy, odmienny treściowo projekt ustawy.”46

Marek Zubik wyraził pogląd, że „w doktrynie ukształtowały się poglądy na temat rozumienia poprawki. W myśl tych poglądów, przez poprawkę rozumie się zgłoszo-ną przez uprawniony podmiot propozycję dodania, zmiany istniejącej bądź wykreśle-nie poszczególnej jednostki redakcyjnej projektu ustawy. Podobne rozumienie po-prawki zostało także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego”47.

Opinie ekspertów wydają się zgodne. Takie rozumienie pojęcia „poprawka” zda-je się potwierdzać praktyka. Niestety w rS nie ma defi nicji „poprawki”. Utrudnia to w sposób znaczący poprawne przeprowadzenie drugiego czytania. Powoduje też spo-ry i trudności w podejmowaniu decyzji w sprawie spełnienia przez poprawki wymo-gów formalnych, które określa rS.

1. Wymogi formalne dotyczące poprawek Wymogi formalne, które musi spełniać dana propozycja, by mogła być uznana

za poprawkę, dotyczą zakresu przedmiotowego, formy oraz czasu jej zgłaszania. 45 Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału

Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym, wybór i opracowanie I. Choj-nacka, Warszawa 2007, s. 93.

46 Tamże, s. 93 i 94.47 M. Zubik, Opinia na temat..., s. 1–2.


Konstytucja oraz rS określają również podmioty, którym przysługuje prawo ich zgłaszania.

Kwestią najważniejszą, a zarazem najbardziej zawiłą i kontrowersyjną jest z a k r e s p r z e d m i o t o w y p o p r a w k i, a ściślej — jego określenie. Ma on kluczowe znaczenie dla przeprowadzenia drugiego czytania. Niestety rS nie określa konkretnych wymogów co do zakresu przedmiotowego poprawki. Musi oczywiście być zgłoszona do projektu ustawy, którego drugie czytanie odbywa się na posiedze-niu Sejmu. Wydaje się jednak, że jest to jedyny formalny warunek. Dlatego też pro-blem ten stał się tematem rozważań teoretycznych oraz przedmiotem bogatego orzecz-nictwa Trybunału Konstytucyjnego.

Andrzej Szmyt zauważa, że przepisy „nie ustalają granic treściowych poprawek, choć — jak się wydaje — kwestia ta ma istotne znaczenie ustrojowe, co wielokroć już uwidaczniało się w praktyce i byłoby pożądane, aby kwestia ta została unormo-wana. W obecnym stanie można jedynie podkreślić, że należy wyraźnie rozgraniczyć prawo wnoszenia poprawek i prawo inicjatywy ustawodawczej, co może skłaniać do wniosku, iż w drodze poprawek nie należy wprowadzać treści niemieszczących się w zakresie wniesionego projektu. Wskazówką jest też dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie którego można stwierdzić, że poprawki winny dotyczyć wprost tej materii, jaka jest przedmiotem regulacji we wniesionym projekcie ustawy”48. Leszek Garlicki uważa, że poprawki wnoszone w drugim czyta-niu nie powinny wprowadzać treści całkowicie pozostających poza pierwotnym pro-jektem, bo mogło by to stanowić formę obejścia przepisów o inicjatywie ustawodaw-czej49.

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę w orzecznictwie na konieczność wyodręb-nienia i zróżnicowania „poprawki” i „inicjatywy ustawodawczej”. Istotą „inicjatywy ustawodawczej” jest to, że jej wniesienie uruchamia postępowanie w celu rozpatrzenia projektu, a więc treści proponowane w inicjatywie muszą być poddane pełnej procedu-rze parlamentarnej zanim dojdzie do ich uchwalenia. Istotą „poprawki” jest to, że wno-szona jest w trakcie prac nad projektem ustawy bądź nad uchwaloną już ustawą. Nakaz dostrzegania i akcentowania odrębności pomiędzy „poprawką” a „inicjatywą ustawo-dawczą” wynika z konstytucji. Odrębność ta wiąże się przede wszystkim z aspektem tre-ściowym. Inicjatywa ustawodawcza jest samodzielną propozycją legislacyjną, dotyczą-cą unormowania zagadnień objętych jej przedmiotem, a przedmiotowe ramy inicjatywy zależą w zasadzie od uznania jej autorów50. Trybunał podkreślił, że „[...] z podstawowej dla procedury ustawodawczej zasady trzech czytań wynika także dopuszczalny zakres (głębokość) poprawek. Poprawki mogą nawet całkowicie zmieniać kierunki rozwiązań przyjęte przez podmiot realizujący inicjatywę ustawodawczą. Muszą one jednak mie-ścić się w zakresie projektu wniesionego przez uprawniony podmiot i poddanego pierw-

48 A. Szmyt, Tryb uchwalania ustaw przez Sejm..., s. 6.49 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s. 247.50 I. Chojnacka, Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, „Przegląd

Legislacyjny” 2003, nr 2, s. 157.


szemu czytaniu. Wszelkie treści normatywne wykraczające poza tak określone ramy po-prawki powinny przebyć wszystkie etapy procesu legislacyjnego [...]. Odmienne stanowisko oznaczałoby obejście konstytucyjnych wymagań dotyczących inicjatywy ustawodawczej i trzech czytań projektu”51.

W odniesieniu do poprawek zgłaszanych do pilnego projektu ustawy wymogi są bardziej restrykcyjne. Mając na uwadze bogate orzecznictwo TK w tej sprawie, nale-ży stwierdzić, że poprawki do pilnego projektu ustawy nie mogą wykraczać poza przedmiotowy zakres inicjatywy ustawodawczej. „Dzieje się tak nie tylko — jak pod-kreślił TK — ze względu na możliwość przekształcenia się prawa do wniesienia po-prawki w prawo inicjatywy ustawodawczej [...], ale przede wszystkim ze względu na ograniczenie w pilnym procesie legislacyjnym formalnych gwarancji poprawności i rzetelności przeprowadzenia postępowania”52. Marek Zubik w „Opinii na temat do-puszczalności zgłaszania poprawek do projektu ustawy wniesionego do Sejmu przez Radę Ministrów w trybie art. 123 Konstytucji” przywołuje orzeczenie TK z 9 stycz-nia 1996 r., sygn. akt K 18/95, w którym Trybunał uznał, iż „w pilnym trybie ustawo-dawczym posłowie nie mogą wprowadzać poprawek dowolnie rozszerzających zakres regulacji ustawowej poza materie zawarte w projekcie ustawy przedłożonym przez Radę Ministrów, jako projekt pilny. Takie rozszerzenie regulacji byłoby sprzeczne z wyłącznością inicjatywy ustawodawczej rządu w pilnym trybie ustawodawczym. Byłoby także równoznaczne z podjęciem inicjatywy ustawodawczej w tym trybie przez posłów, a którego to prawa Konstytucja nie przewiduje dla parlamentarzystów. Równocześnie TK zaznaczył, że z powyższego rozumowania nie wynika, iż w toku procedury ustawodawczej nie mogą być wprowadzane przez posłów żadne nowości do rządowego pilnego projektu.”53

Ponadto, inaczej niż w trybie zwykłym, w przypadku projektów pilnych marsza-łek Sejmu — obligatoryjnie — odmawia poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedstawiona komisji w formie pisemnej. Obecnie przepis ten nie ma praktycznego znaczenia.

Przyjęło się, że zgłaszane do projektu ustawy budżetowej poprawki muszą być zgodne z art. 220 Konstytucji, który stanowi, że zwiększenie wydatków lub ograni-czenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może powodować ustale-nia przez Sejm większego defi cytu budżetowego niż przewidziany w projekcie usta-wy budżetowej, tzn. powinny wskazywać źródła pokrycia. Jednak gdy wnioskodawca nie wskaże takiego źródła, nie można zabronić mu złożenia takiej poprawki.

51 Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego....., s. 95. 52 M. Granat, Opinia prawna w sprawie zasadności wniosku Federacji Związków Zawodowych Pra-

cowników Telekomunikacji o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o zmianie ustawy o łączności (Dz.U. Nr 150, poz. 984), (sygn. akt K 31/990), sporządzona 1999 r., s. 5 (niepublikowana).

53 M. Zubik, Opinia na temat dopuszczalności zgłaszania poprawek do projektu ustawy wniesionego do Sejmu przez Radę Ministrów w trybie art. 123 Konstytucji, [w:] Regulamin Sejmu w ekspertyzach i opi-niach Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 2001, s. 95.


Można przypuszczać, że tak dokładnie opisana materia znajdzie swoje odzwier-ciedlenie w stosownej praktyce postępowania legislacyjnego w Sejmie. Niestety prak-tyka nie okazała się idealnym obrazem teorii.

Zakres przedmiotowy zgłaszanych poprawek jest bardzo szeroki, od polegających na skreśleniu kropki w tytule ustawy do zawierających nowe brzmienie całego pro-jektu.

Jeden z pierwszych przypadków, jeżeli nie pierwszym, kiedy zgłoszono popraw-kę w formie alternatywnego brzmienia projektu ustawy, miał miejsce w II kadencji Sejmu, w trakcie drugiego czytania poselskiego projektu ustawy o ściganiu zbrodni stalinowskich, a także innych przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu i wolności czło-wieka oraz wymiarowi sprawiedliwości nie ściganych z przyczyn politycznych w la-tach 1944–198954. Przypadek ten jest tym ciekawszy, że Komisja Sprawiedliwości i Komisja Ustawodawcza w sprawozdaniu wnosiły o jego odrzucenie. Przemawiają-cy w imieniu Klubu Parlamentarnego Unii Wolności poseł Krzysztof Budnik złożył poprawkę, sprowadzającą się do przyjęcia przez Sejm projektu ustawy o wyłączeniu niektórych ustaw o amnestii i abolicji wobec sprawców niektórych przestępstw, nie ściganych z przyczyn politycznych w latach 1944–1989. W głosowaniu Sejm posta-nowił o ponownym skierowaniu projektu do Komisji, które w dodatkowym sprawoz-daniu rekomendowały przyjęcie poprawki. Praktyka ta była również stosowana w ko-lejnych kadencjach Sejmu. W IV kadencji przykładami ustaw uchwalonych w ten sposób są: ustawa o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opie-ki zdrowotnej55 oraz ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. W V kadencji taki przypadek zdarzył raz i dotyczył postępowania z rządowym projektem ustawy o zmia-nie ustawy o związkach zawodowych rolników indywidualnych oraz ustawy o spo-łeczno-zawodowych organizacjach rolników56.

Należy zauważyć, że problem ten nie sprowadza się tylko do zgłaszania popra-wek, które polegają na uchwaleniu nowego projektu ustawy. Cel ten można osiągnąć również zgłaszając kilka lub kilkanaście poprawek do poszczególnych artykułów pro-jektu ustawy, zmieniając całkowicie jego brzmienie — od tytułu do przepisów koń-cowych. W związku z tym, że poprawki te łączą się merytorycznie, muszą być rozpa-trywane razem ze względu na spójność tekstu projektu ustawy. Poszczególne poprawki nie wykraczają poza zakres przedmiotowy projektu ustawy, jednak podda-ne pod głosowanie w trzecim czytaniu łącznie, tworzą nowy projekt, a w konsekwen-cji przyjęcia — nową ustawę. Przykładem może być postępowanie legislacyjne doty-czące wspomnianego już poselskiego projektu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych57. W trzecim czytaniu Sejm przyjął poprawkę polegającą na uchwaleniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. W przypadku jej odrzucenia Sejm mógł — przyjmując inne poprawki — uchwalić ustawę o ogrodach działkowych lub uchwa-

54 Druki nr 828-A, 1474 i 1474-A. 55 Druki nr 3756, 3758, 3759, 3803 i 3803-A. 56 Druki 888, 933 i 933-A. 57 Druki nr 3905, 4252 i 4252-A.


lić ustawę o przekształceniu prawa użytkowania działek w pracowniczych ogrodach działkowych w prawo własności przyjmując wnioski mniejszości. W V kadencji je-dynym przykładem powyższego postępowania są prace nad rządowym projektem ustawy zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej oraz ustawy o zawodach lekarza i położnej58.

Na drugim biegunie są poprawki redakcyjne. W III kadencji Sejmu, w trakcie dru-giego czytania projektu ustawy o ratyfi kacji Protokołu dodatkowego do Konwencji o przekazywaniu osób skazanych59 poseł Jerzy Jaskiernia zwrócił uwagę, że „jest błąd w tytule, jest nieprawidłowo zakończony tytuł. Nie powinno być kropki po słowie «ska-zanych». Jest to drugie czytanie, w związku z tym jest potrzebne zgłoszenie poprawki, chyba że pan marszałek uzna, że jest jakiś inny tryb wyeliminowania tego błędu legisla-cyjnego”. Wicemarszałek Franciszek Jerzy Stefaniuk kończąc ten punkt poinformował, że: „Biuro Legislacyjne wyjaśnia, iż kropka znalazła się przypadkowo i zostanie usunię-ta w tekście, który będzie przedłożony do podpisania panu marszałkowi”. Po tym wyja-śnieniu poseł wycofał poprawkę60. Był to przypadek odosobniony.

W y m o g i d o t y c z ą c e f o r m y i c z a s u zgłaszania poprawek są ure-gulowane odpowiednimi przepisami rS. Wydawać by się mogło, że w sposób wystar-czający. Praktyka wykazała, że są lapidarne i budzą wątpliwości interpretacyjne.

W stanie prawnym obowiązującym do dnia 13 marca 2002 r., tj. do dnia wejścia w życie uchwały z dnia 14 lutego 2002 r. w sprawie zmiany regulaminu Sejmu wy-mogi dotyczące formy były następujące:

1) w przypadku projektów ustaw zwykłych i pilnych — powinny być zgłaszane na piśmie w odpowiedniej formie,

2) w przypadku projektów kodeksów — powinny być zgłaszane na piśmie w od-powiedniej formie,

3) w przypadku projektów ustaw dostosowujący polskie ustawodawstwo do pra-wa UE — powinny być zgłaszane na piśmie wraz z wynikającymi z tej poprawki kon-sekwencjami dla tekstu projektu.

Od dnia 13 marca 2002 r. wszystkie poprawki — niezależnie od rodzaju projek-tu, do którego są zgłaszane — powinny być zgłoszone na piśmie i zawierać wynika-jące z nich konsekwencje dla tekstu projektu. W praktyce spełniają zawsze ten pierw-szy wymóg. Poprawki zgłaszane przez posłów w trakcie drugiego czytania mają — co prawda — różną formę, jednak przestrzega się, aby dotyczyły one konkretnych prze-pisów projektu ustawy. Przypadki, w których posłowie zgłaszali poprawki w formie postulatów czy też opisu intencji, były sporadyczne. Zdarza się również, że popraw-

58 Druki nr 61, 153 i 153-A. W sprawozdaniu Komisja Zdrowia przedstawiła projekt ustawy o zmia-nie ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, składający się z dwóch artykułów. W drugim czytaniu zgło-szono trzy poprawki: pierwsza do tytułu projektu, druga do art. 1 oraz trzecia do art. 2. Komisja w dodat-kowym sprawozdaniu wniosła o ich przyjęcie oraz zamieściła uwagę, że należy nad nimi głosować łącz-nie. W trzecim czytaniu poprawki te zostały przyjęte.

59 Druki nr 1030 i 1069. 60 Sprawozdanie stenografi czne z dnia 6 maja 1999 r., s. 53–55.


ki zgłaszane są do projektu przedłożenia, a nie do projektu zawartego w sprawozda-niu, albo do projektu, który nie został przyjęty ostatecznie przez komisję, tylko przez podkomisję. W przypadku rażących braków formalnych poprawki są zwracane po-słom. Analiza dopuszczalności danej poprawki w trakcie trwania dyskusji jest trudna, tym bardziej wydanie orzeczenia, czy dana poprawka zawiera wynikające z niej kon-sekwencje dla tekstu projektu. Dlatego też, pomimo różnic w wymogach regulamino-wych w stosunku do poszczególnych projektów, w praktyce nie miały one istotnego wpływu na formę i treść zgłaszanych poprawek. Ważnym, choć niezapisanym wymo-giem, jest obowiązek podpisania poprawki przez jej autora (autorów).

Regulamin Sejmu stanowi, że poprawki powinny być zgłaszane marszałkowi Sej-mu, jednak nie precyzuje do kiedy. Wydawałoby się to oczywiste, ale praktyka poka-zała, że zdania na ten temat były podzielone. W II kadencji, w trakcie 77. posiedze-nia Sejmu, odbywało się drugie czytanie projektu rezolucji w sprawie polityki państwa na rzecz rodziny. Przed głosowaniem, po stwierdzeniu marszałka, że nie zgłoszono poprawek, o głos poprosił poseł Andrzej Wielowieyski. Powiedział, że zgłosił po-prawkę. „Potem natychmiast to przepisałem — dlatego, że ona nie była gotowa na pi-śmie — i złożyłem panu marszałkowi wczoraj w czasie trwania posiedzenia”. Mar-szałek w odpowiedzi zauważył, że poseł złożył poprawkę już po zakończeniu debaty i dlatego nie można było jej uwzględnić. Poseł Wielowieyski na to: „Panie marszał-ku! W którym artykule jest powiedziane, że po debacie nie można? W art. 41 jest po prostu powiedziane, że składa się po ustnym zgłoszeniu, w odpowiedniej formie”. Po przerwie, marszałek oświadczył, że Prezydium Sejmu dokonało wykładni art. 41 ust. 2: „poprawka powinna być zgłoszona na piśmie do zakończenia debaty, a więc niezwłocznie po jej zgłoszeniu”61. „Zakończenie debaty” interpretowano i interpretu-je się jako moment, w którym marszałek prowadzący obrady stwierdza, że „zamyka dyskusję”. Oznaczało to, że wnioski i poprawki zgłaszane przez posłów podczas za-dawania pytań są proceduralnie dopuszczalne, a — co za tym idzie — poprawne. Była to bardzo ważna dla procesu legislacyjnego wykładnia, choć nie miała i nie ma for-my pisemnej uchwały Prezydium Sejmu. Pomimo nowelizacji w III kadencji art. 42 (obecnie 45), polegającej na wykreśleniu ograniczenia czasowego zgłaszania popra-wek „najpóźniej do czasu zakończenia drugiego czytania”, powoływano się na nią, gdyż określała w sposób racjonalny i niebudzący zastrzeżeń nieprzekraczalny termin zgłaszania poprawek62. Obowiązywała w IV i V kadencji, obowiązuje nadal i nie bu-dzi żadnych wątpliwości. Świadczy to o jej trwałości, a tym samym o znaczeniu dla poprawności przebiegu postępowania ustawodawczego.

61 Sprawozdanie stenografi czne z dnia 12 kwietnia 1996 r., s. 87.62 W III kadencji marszałkowie prowadzący obrady przypominali jeszcze posłom o tej wykładni, np.

wicemarszałek Jan Król na 33. posiedzeniu w drugim czytaniu projektów ustaw o: 1) odpowiedzialności dys-cyplinarnej sędziów, którzy w latach 1944– 1989 sprzeniewierzyli się niezawisłości sędziowskiej, 2) szcze-gólnych zasadach postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów, którzy w latach 1944– 1989 sprzeniewie-rzyli się obowiązkom płynącym z niezawisłości sędziowskiej — po wystąpieniu posła Pawła Jankiewicza — przypomniał, że „Jeżeli pan poseł ma zamiar zgłosić poprawki, to do chwili zakończenia tego punktu po-winny one być złożone na moje ręce” (sprawozdanie stenografi czne z dnia 5 listopada 1998 r., s. 140).


Mówiąc o p o d m i o t a c h, k t ó r y m p r z y s ł u g u j e p r a w o w n o s z e n i a p o p r a w e k, trzeba stwierdzić, że z prawa tego korzystają naj-częściej posłowie. Poprawki mógł złożyć każdy poseł, niezależnie czy brał udział w dyskusji, czy nie. W doktrynie obowiązywał pogląd reprezentowany np. przez A. Szmyta, który stwierdził, że choć użyta w konstytucyjnym przepisie liczba mnoga w odniesieniu do posłów może sugerować jedynie „współudział” posła w „grupo-wym” zgłoszeniu poprawki, to zgodnie z przepisami regulaminowymi i długotrwałą praktyką, wyrażającą określone rozumienie „prawa do poprawek”, uprawnieniem tym może dysponować indywidualnie każdy poseł63. Co jakiś czas zgłaszane były postu-laty ograniczenia tego prawa. Znalazły one odzwierciedlenie w rS, w przepisach nor-mujących postępowanie ustawodawcze z projektami kodeksów oraz projektami ustaw dostosowujących polskie ustawodawstwo do prawa UE.

W stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 marca 2004 r., tj. do dnia wejścia w życie uchwały z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie zmiany regulaminu Sejmu, po-prawki mogli zgłaszać:

1) w przypadku projektów ustaw zwykłych i pilnych — każdy poseł,2) w przypadku projektów kodeksów — grupa co najmniej 15 posłów,3) w przypadku projektów ustaw dostosowujących polskie ustawodawstwo do

prawa UE — grupa co najmniej 5 posłów.Należy zauważyć, że wprowadzanie kolejnych trybów rozpatrywania poszcze-

gólnych rodzajów projektów ustaw wiązało się z ograniczeniem prawa posłów do zgłaszania poprawek. Można zaryzykować twierdzenie, że było to spowodowane przede wszystkim chęcią uniemożliwienia dowolnej zmiany treści projektu ustawy, a na pewno z jej utrudnieniem. Z tego punktu widzenia dziwne wydaje się, że nie uczyniono tak w przypadku pilnych projektów ustaw. Być może, to hipoteza, ale w II kadencji Sejmu indywidualne zgłaszania poprawek wydawało się niewzruszal-nym, konstytucyjnym prawem każdego posła. Należy zauważyć, że ograniczenia tego prawa wywołały protesty posłów.

W trakcie prac nad nowelizacją rS, zmieniającą m.in. brzmienie przepisu art. 45, sprawa ta stała się przedmiotem opinii prawnej na temat tego projektu, autorstwa Woj-ciecha Odrowąża-Sypniewskiego, który zauważa m.in., że „[...] proponowane rozwią-zania ograniczające prawo indywidualnych posłów do zgłaszania poprawek w drugim czytaniu stanowi swoiste novum w polskim prawie parlamentarnym [...]. Nie obowią-zywała dotychczas zasada, w myśl której prawo posłów do zgłaszania poprawek w drugim czytaniu w postępowaniu ustawodawczym dotyczącym «zwykłego» pro-jektu podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom [...]. W doktrynie wskazuje się, że samo użycie liczby mnogiej w art. 118 ust. 1 i w art. 119 ust. 2 nie stanowi argumen-tu wystarczającego, by przyjąć, że z konstytucji wynika nakaz nadawania zbiorowe-go charakteru — inicjatywom poselskim, a indywidualnego charakteru — popraw-kom [...]. Z drugiej strony — jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny — «choć nigdy

63 A. Szmyt, Tryb uchwalania ustaw przez Sejm..., s. 6.


nie zostało to przesądzone jednoznacznie w tekstach konstytucyjnych — to polskie prawo parlamentarne zawsze uznawało charakter kolektywny prawa inicjatywy usta-wodawczej, a charakter indywidualny — prawu zgłaszania poprawek» (wyrok z 24 czerwca 1998 r., K 3/98) [...]. Wydaje się, że skoro konstytucja odróżnia prawo inicjatywy ustawodawczej i prawo wnoszenia poprawek, to regulamin Sejmu nie po-winien zapoznawać tej dystynkcji ustanawiając taki sam «próg» poparcia posłów dla wniesienia projektu ustawy, jak dla zgłoszenia poprawki. Jeżeli konstytucja odróżnia poselskie inicjatywy ustawodawcze i poselskie poprawki, to wydaje się, że prawo zgłoszenia poprawki nie powinno być obwarowane równie rygorystycznymi wymo-gami, jak prawo wniesienia inicjatywy ustawodawczej [...]. Przepis ten ustanawia swoistą fi kcję prawną, że działanie przewodniczącego klubu zgłaszającego poprawkę jest działaniem grupy posłów zrzeszonych w tym klubie”64.

Dotychczasowa praktyka stosowania przepisu art. 45 rS nie potwierdza jedno-znacznie powyższej tezy, ale też jej nie zaprzecza. Zdarza się, że poseł, który wystę-puje w imieniu klubu, zgłasza w jego imieniu poprawki. Jeżeli nie są one podpisane przez przewodniczącego lub upoważnionego wiceprzewodniczącego, zwracane są po-słowi. Ten z kolei przed zakończeniem dyskusji przynosi poprawki podpisane przez upoważnioną osobę. Formalnie należy przyjąć, że są one zgłoszone przez klub. Na tle stosowania tego przepisu pojawiły się dwa istotne problemy. Pierwszy — wiązał się z określeniem „upoważnionego przez przewodniczącego wiceprzewodniczącego”. W IV kadencji rozwiązano go praktycznie w ten sposób, że kluby (Prawo i Sprawie-dliwość, Platforma Obywatelska, Sojusz Lewicy Demokratycznej, Socjaldemokracja Polska) przesłały na ręce marszałka Sejmu listy informujące o osobach upoważnio-nych do zgłaszania poprawek. Praktyka ta jednak nie ugruntowała się na stałe. W V ka-dencji pojawiały się czasem wątpliwości, co do spełnienia tego wymogu formalnego. Drugi — dotyczył interpretacji i stosowania tego przepisu w zakresie „przedstawiciela porozumienia, o którym mowa w art. 8 ust. 5, jeżeli reprezentuje ono co najmniej 15 posłów”. W IV kadencji istniało porozumienie kół prawicowych spełniające ten warunek (Koła Poselskie: „Dom Ojczysty”, Ruchu Katolicko-Narodowego, Ruchu Odbudowy Polski oraz Porozumienia Polskiego). W Konwencie Seniorów było ono reprezentowane rotacyjnie przez przewodniczących kół. Przyjęto więc w praktyce, że osoba reprezentująca to porozumienie w Konwencie Seniorów ma prawo zgłaszać w jego imieniu poprawki. Była to interpretacja rozszerzająca, gdyż obejmowała rów-nież osoby zastępujące przewodniczącego. Kilkakrotnie zgłosił je — w imieniu poro-zumienia tych kół — poseł Antoni Stanisław Stryjewski65.

Faktem jest, że liczba zgłaszanych poprawek zmniejszyła się. Corocznie wyjątek stanowi projekt ustawy budżetowej.

64 W. Odrowąż-Sypniewski, Opinia prawna na temat propozycji zmiany regulaminu Sejmu dotyczą-cej zasad zgłaszania poprawek do projektu ustawy w trakcie II czytania oraz trybu podejmowania przez Sejm uchwały o tajności obrad, napisana w 2004, s. 2–4 (niepublikowana).

65 Przykładem mogą być drugie czytania: poselskiego projektu ustawy o Funduszu im. Komisji Edu-kacji Narodowej (druki nr 3487, 4128 i 4128-A) oraz rządowego projektu ustawy o wspieraniu działalno-ści innowacyjnej (druki nr 340, 4023 i 4023-A).


Przyjęło się, że właścicielem poprawki jest poseł (do nowelizacji art. 45 rS). Nio-sło to za sobą daleko idące konsekwencje. Po pierwsze — autor mógł ją modyfi ko-wać od momentu zgłoszenia. Zdarzały się przypadki, kiedy posłowie jeszcze w trak-cie drugiego czytania nanosili zmiany do zgłoszonych przez siebie poprawek. Również w pracach komisji po drugim czytaniu posłowie zmieniali treść zapisów, czy to w wyniku sugestii Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu, czy też dyskusji. Zakres „autopoprawki” był różny, gdyż nie jest on określony. Należy jednak zauważyć, że przedmiotem trzeciego czytania powinny być poprawki w brzmieniu zawartym w do-datkowym sprawozdaniu komisji. Niemożliwa jest ich kolejna modyfi kacja na tym etapie postępowania. Po drugie — poseł mógł ją również wycofać. Praktyka wskazu-je, że poprawka mogła być wycofana przez posła, nawet w trzecim czytaniu, tuż przed głosowaniem. Po nowelizacji rS, w sytuacji kiedy poprawkę zgłasza grupa posłów, należałoby przyjąć, że to ona jest jej dysponentem, ewentualnie upoważniona przez nią osoba, a nie indywidualny poseł.

Przypadki, w których poprawki składa Rada Ministrów, są sporadyczne66. Wynika to zapewne z kilku przesłanek. Porządek dzienny ustalany jest ostatecznie dopiero na początku każdego posiedzenia. Często uzupełniany jest również w trakcie posiedzenia. Poza tym są okresy, w których natężenie prac legislacyjnych Sejmu jest bardzo duże. Trudno więc Radzie Ministrów przedstawić stanowisko wobec każdego projektu usta-wy, którego drugie czytanie się odbywa. Ponadto wykształciła się, jak wspomniano, praktyka polegająca na reprezentowaniu rządu w pracach ustawodawczych Sejmu przez przedstawicieli poszczególnych resortów. Uczestniczą oni nie tylko w posiedze-niach komisji sejmowych, ale także reprezentują rząd w trakcie drugiego czytania. Nie mają zazwyczaj pełnomocnictwa do zgłaszania poprawek. Ponadto zdarza się, że „rzą-dowe” poprawki zgłaszają posłowie.

Prawo zgłaszania poprawek przysługuje też wnioskodawcy. Nie zdarzyło się, aby Prezydent RP skorzystał z tego prawa. Podobnie jak przedstawiciel Komitetu Inicja-tywy Ustawodawczej.

2. Łączne rozpatrywanie projektów ustaw wniesionych w różnych trybach

Kolejną kwestią, na którą należy zwrócić uwagę, jest przeprowadzanie drugiego czytania projektów ustaw wniesionych w różnych trybach, a rozpatrywanych wspól-nie przez komisje. Praktyką bowiem było i jest wnoszenie przez uprawnione podmio-ty projektów regulujących tę samą materię, a często konkurencyjnych. Wiązało się to z potrzebą racjonalizacji postępowania ustawodawczego. Dlatego też powstał pro-blem, w jakim trybie sprawozdanie to ma być rozpatrzone, zwłaszcza że komisje przedstawiają w sprawozdaniu jeden projekt.

66 W V kadencji np. zdarzyło się to tylko raz. Na 47. posiedzeniu Sejmu w trakcie drugiego czytania rządowego projektu ustawy Karta Polaka (druki 1957 i 2097) minister Mariusz Błaszczak zgłosił poprawkę w imieniu rządu (sprawozdanie stenografi czne z dnia 5 września 2007 r., s. 89–90). W IV kadencji udo-kumentowane są cztery takie przypadki (druki nr: 2960-A, 3301-A, 3991-A i 4029-A).


Jako pierwszy zmierzył się z nim Sejm II kadencji i to już na początku działalności. Postanowiono, że w przypadku zbiegu tych projektów: zwykłego i pilnego w procesie le-gislacyjnym stosuje się tryb przewidziany dla pilnych projektów ustaw. Decyzja ta miała wpływ na przebieg drugiego czytania. Przystępując do niego marszałek prowadzący obra-dy przypominał, że „zgodnie z przyjętą przez Prezydium Sejmu wykładnią, przy zbiegu pilnego projektu ustawy z projektem zwykłym w procesie legislacyjnym stosuje się tryb przewidziany dla pilnych projektów ustaw”67. Łącznie w Sejmie II kadencji odbyto w tym trybie siedem drugich czytań: cztery razy w 1994 r., a w latach 1995, 1996 i 1997 po jed-nym razie.

W III kadencji w trybie pilnym wniesiono mniej projektów, dlatego tylko w jed-nym przypadku łącznie rozpatrywano projekty pilny i zwykły68.

Natomiast problemem, który się pojawił, było łączne rozpatrywanie projektów kodeksów i projektów zwykłych, a właściwie projektów, które nowelizowały kodek-sy. Pierwszy taki przypadek miał miejsce w III kadencji na 65. posiedzeniu. Wice-marszałek Jan Król — po wystąpieniu posła sprawozdawcy w drugim czytaniu ko-misyjnego i rządowego projektów ustaw: o ochronie konsumentów; o umowach zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa lub na odległość oraz o zmianie ustaw: kodeks cywilny, kodeks postępowania cywilnego i kodeks wykroczeń przypomniał, że „zgodnie z art. 56 regulaminu Sejmu prawo wnoszenia poprawek w drugim czyta-niu do części projektu ustawy dotyczącej nowelizacji Kodeksu cywilnego, Kodeksu postępowania cywilnego oraz Kodeksu wykroczeń przysługuje m.in. grupie co naj-mniej 15 posłów, proszę więc pojedynczo nie zgłaszać poprawek dotyczących części kodeksowej tej nowelizacji, muszą one być podpisane przez 15 posłów”69. Podobnym przykładem jest również drugie czytanie komisyjnego projektu ustawy o zmianie usta-wy — Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie, w trakcie którego poseł Irena Lipowicz indywidualnie zgłosiła po-prawkę zmieniającą termin wejścia w życie ustawy. Prowadzący obrady wicemarsza-łek Marek Borowski stwierdził: „[...] mamy propozycję. Ponieważ taki wniosek wy-

67 Dwa przykłady z początku i końca II kadencji: 1) wicemarszałek Olga Krzyżanowska wygłosiła tę formułę, w trakcie 23. posiedzenia Sejmu w dniu 25 czerwca 1994 r. przed otwarciem dyskusji w dru-gim czytaniu projektów ustaw: pilnego rządowego o zaopatrzeniu emerytalnym górników i ich rodzin oraz o zmianie niektórych ustaw; poselskiego o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym górników i ich ro-dzin oraz ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie nie-których ustaw (sprawozdanie stenografi czne z dnia 25 czerwca 1994 r., s. 231); 2) wicemarszałek Marek Borowski na 97. posiedzeniu w dniu 9 stycznia 1997 r. rozpoczynając dyskusję nad sprawozdaniem Ko-misji o pilnym rządowym i poselskim projektach ustaw o zmianie ustawy — Prawo łowieckie stwierdził: „Zgodnie z wykładnią Prezydium Sejmu i praktyką stosowaną przy łącznym rozpatrywaniu pilnego pro-jektu ustawy z innym projektem ustawy stosuje się procedurę przewidzianą dla pilnych projektów ustaw” (sprawozdanie stenografi czne z dnia 9 stycznia 19997 r., s. 150).

68 Sprawozdanie Komisji Skarbu Państwa, Uwłaszczenia i Prywatyzacji oraz Komisji Transportu i Łączności o poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym „Polskie Koleje Państwowe” oraz o pilnym rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie pań-stwowym „Polskie Koleje Państwowe” (druki nr 713, 749 i 795).

69 Druki nr 942, 945 i 1486. Sprawozdanie stenografi czne z dnia 1 grudnia 1999 r., s. 31.


maga 15 podpisów, a jak obliczyłem, na sali jest 15 osób, to zanim pan poseł sprawozdawca odpowie na te dwa pytania, pani poseł zbierze 15 podpisów i będzie można sprawę załatwić”70.

W IV i V kadencji przypadki łącznego rozpatrywania projektu kodeksu i projek-tu zwykłego czy też projektu pilnego i projektu zwykłego nie zdarzyły się. W V ka-dencji Sejmu rozważano natomiast problem łącznego rozpatrywania rządowego i oby-watelskiego projektu ustawy. W konkluzji opinii w tej sprawie A. Szmyt napisał, że „ocena, czy projekty należące do odrębnych kategorii mogą być rozpatrywane łącz-nie (wspólnie), z zastosowaniem jednolitych reguł, wymagałaby każdorazowo ustale-nia, czy w takim trybie możliwe byłoby respektowanie wszystkich normatywnych od-rębności wchodzących w rachubę poszczególnych procedur. Ogólna reguła rządząca praktyką sejmową, dopuszczająca generalnie wspólne rozpatrywanie projektów, opa-trzona musi być zastrzeżeniem, że nie może to prowadzić do zignorowania wyraźnie nakazanej odrębności w jakimś zakresie. Jeśli nie miałoby dojść do takiej kolizji i zła-mania wyraźnej reguły, wynikającej z obowiązującego unormowania, to wszelkie możliwości «wspólnego» rozpatrywania projektów należałoby uznać za dopuszczal-ne. Przyjęta w praktyce in concreto «zasada» wspólnego rozpatrywania określonych projektów sugerowałaby też przyjęcie podejścia funkcjonalnego wobec założonego sposobu prac, o określonej elastyczności, zwłaszcza gdy wyraźnie miałoby to służyć realizacji reguł konstytucyjnych i ogólnych reguł regulaminowych. Jak wcześniej stwierdziliśmy, nieprzekraczalną granicą winny być tylko wyraźne przepisy, których treść nie dałaby się pogodzić z próbami interpretacji mającymi za cel wspólne rozpa-trywanie projektów”71.

Generalnie należy zaznaczyć, że przypadki takie nie zdarzały się i nie zdarzają często. W związku z tym nie wykształciła się długotrwała praktyka.

3. WnioskiKontynuując rozważania na temat drugiego czytania, należy zwrócić uwagę, iż rS

stanowi, że podczas drugiego czytania oprócz poprawek mogą być zgłaszane wnio-ski. Przepis art. 44 ust. 1 pkt 2 jest bardzo enigmatyczny. Nie precyzuje ani podmio-tów, które mogą je zgłaszać, ani ich zakresu przedmiotowego. Nie budzi wątpliwości, że wnioski mogą zgłaszać posłowie, ale czy tylko? Na pytanie to nie odpowiedziała — jak dotychczas — ani teoria, ani praktyka. Ta ostatnia wskazała jedynie, że wnio-ski zgłaszają posłowie, a dotyczyć mogą:

— odrzucenia projektu ustawy,— niezwłocznego przystąpienia do trzeciego czytania,— ponownego skierowania projektu ustawy do komisji,70 66. posiedzenie w dniu 14 grudnia 1999 r. (sprawozdanie stenografi czne z dnia 14 grudnia 1999 r.,

s. 38 i 41).71 A. Szmyt, Opinia w sprawie łącznego rozpatrywania rządowego i obywatelskiego projektu usta-

wy, napisana w 2007 r., s. 8 (niepublikowna).


— przystąpienia do trzeciego czytania i niekierowania projektu ustawy ponow-nie do komisji, pomimo zgłoszenia poprawek,

— skierowania projektu ustawy do komisji w celu przedstawienia poprawionego sprawozdania (art. 47 po nowelizacji).

Wniosek o odrzucenie projektu ustawy mógł zgłosić każdy poseł, zabierając głos w dyskusji lub składając go na piśmie na ręce marszałka prowadzącego obra-dy. Wydawało się, że jest to bezsporne. Sytuacja zmieniła się, kiedy do rS zaczęto wprowadzać przepisy dotyczące trybu postępowania z projektami kodeksów i pro-jektami ustaw dostosowujących polskie prawo do prawa Unii Europejskiej. Ogra-niczały one indywidualne prawo posła do zgłaszania poprawek. Nie ograniczały jednak w żaden sposób prawa do zgłaszania wniosków. W III kadencji Sejmu przy-padek taki zdarzył się pierwszy raz na 87. posiedzeniu Sejmu. W trakcie rozpatry-wania sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej Prawa Europejskiego o rządowym projekcie ustawy o organizacji niektórych rynków rolnych poseł Piotr Krutul zgło-sił wniosek o odrzucenie projektu ustawy. Prowadzący obrady wicemarszałek Sej-mu Stanisław Zając stwierdził, że „pojawiła się wątpliwość, zgodnie z treścią art. 56ze w ust. 2 regulaminu Sejmu, że poprawki do ustaw dostosowawczych może zgłosić co najmniej 5 posłów, niemniej jednak mówi się o poprawkach, nato-miast nie mówi się o wnioskach. Należy się zastanowić, czy to jest luka, czy przy-jęte przez Wysoką Izbę rozstrzygnięcie. W tej sytuacji wniosek posła Krutula nale-ży uznać za zgłoszony regulaminowo”72. Obecnie sprawa ta została unormowana w rS.

Wnioski o niezwłoczne przystąpienie do trzeciego czytania lub o przystąpienie do trzeciego czytania i nieodsyłanie projektu ustawy ponownie do komisji, pomimo zgło-szenia poprawek w drugim czytaniu, były przez Sejm konsumowane po zakończeniu dyskusji.

Jeżeli w dyskusji nie zgłoszono poprawek, wnioski o ponowne skierowania pro-jektu ustawy do komisji nie były rozpatrywane jako bezprzedmiotowe. Taka ugrunto-wała się praktyka. Obowiązywała do czasu nowelizacji rS, wprowadzającej instytucję „poprawionego sprawozdania”. Po wejściu tej zmiany w życie należało uznać, że wnioski takie są dopuszczalne. Okazało się, że przepisy regulaminu dotyczące popra-wionego sprawozdania nie precyzują przesłanek jego sporządzenia, a co za tym idzie, trybu postępowania z poselskim wnioskiem o jego sporządzenie. W praktyce nie wy-pracowano żadnego modelu postępowania, pozostawiając decyzje w tej sprawie ko-misji i Prezydium Sejmu.

Konkludując rozważania na temat zgłaszanych w drugim czytaniu wniosków i poprawek, należy stwierdzić, że przepisy rS są lapidarne i nie normują w sposób wy-starczający powyższej materii. Można postawić hipotezę, że pozwala to na traktowa-nie prawa do wnoszenia poprawek jako sposobu na opóźnianie bądź przerywanie po-stępowania ustawodawczego.

72 Sprawozdanie stenografi czne z dnia 20 września 2000 r., s. 36.


IV. ZAKOŃCZENIE DRUGIEGO CZYTANIA — DECYZJE W SPRAWIE PROJEKTU USTAWY

Po zamknięciu dyskusji nad sprawozdaniem komisji Sejm podejmuje decyzję w sprawie projektu ustawy. Jeżeli nie zgłoszono poprawek ani wniosków marszałek prowadzący obrady stwierdza, że Sejm przystąpi do trzeciego czytania, podając jego termin73.

Jeżeli w dyskusji zgłoszono tylko wniosek o odrzucenie, to zazwyczaj w takim przypadku marszałek prowadzący obrady proponuje Izbie przystąpienie do trzeciego czytania bez ponownego odsyłania projektu ustawy do komisji. Nie zdarzyło się, aby Sejm takiej propozycji nie przyjął74.

W przypadku zgłoszenia poprawek sytuacja jest bardziej złożona. Generalnie, je-żeli w drugim czytaniu zgłoszono poprawki, marszałek proponuje, aby Sejm skiero-wał projekt ustawy ponownie do komisji, które przedstawiły sprawozdanie będące przedmiotem drugiego czytania, w celu przedstawienia sprawozdania. Wobec braku sprzeciwu uważa się, że Sejm propozycję przyjął. Tak najczęściej bywa. Posłowie jed-nak w niektórych przypadkach zgłaszają sprzeciw. Jak wskazuje praktyka, dotyczy dwóch kwestii: pierwszą jest ponowne skierowanie projektu do komisji, drugą — okre-ślenie właściwych komisje. Obie mają podstawę w regulaminowym stwierdzeniu „chyba, że Sejm postanowi inaczej”.

W przypadku zgłoszenia jednej poprawki lub kilku poprawek, posłowie zgłasza-li najczęściej wniosek o przystąpienie do trzeciego czytania bez odsyłania projektu do komisji, motywując go zazwyczaj pilnością uchwalenia danego projektu ustawy, po-woływali się też na racjonalność postępowania. Wnioski te były akceptowane75. Trze-cie czytanie odbywało się zawsze po doręczeniu posłom zestawienia (tekstu) zgłoszo-nych poprawek. Dotyczyły one oczywiście projektów zwykłych, natomiast projekty kodeksów z mocy regulaminu kierowane były obligatoryjnie do komisji nadzwyczaj-

73 Zwyczajowo w trakcie każdego posiedzenia Sejmu zaplanowane są tzw. „bloki głosowań”. Mar-szałek informuje, że trzecie czytanie odbędzie się np. jutro rano czy też w bloku głosowań. Jeżeli drugie czytanie odbywa się w ostatnim dniu posiedzenia, informuje, że trzecie czytanie odbędzie się na następ-nym posiedzeniu Sejmu.

74 W IV i V kadencji takie sytuacje miały miejsce kilkakrotnie, np. na 8. posiedzeniu Sejmu, w dys-kusji nad projektami ustaw dotyczącymi nowelizacji ustawy — Karta Nauczyciela, wicemarszałek Donald Tusk po zamknięciu dyskusji poinformował, że „w dyskusji zgłoszono wnioski o odrzucenie projektu ustawy zawartego w druku nr 72. Do głosowania nad tym wnioskiem przystąpimy w bloku głosowań” (sprawozdanie stenografi czne z dnia 13 grudnia 2001 r., s. 85). W V kadencji Sejmu za każdym razem wi-cemarszałek prowadzący obrady proponował Sejmowi takie rozwiązanie, np. na 23. posiedzeniu, po za-mknięciu dyskusji w drugim czytaniu poselskiego projekcie ustawy o zmianie ustawy — Prawo teleko-munikacyjne (druki nr 681 i 824), wicemarszałek Genowefa Wiśniowska stwierdziła: „W dyskusji zgło-szono tylko wniosek o odrzucenie projektu ustawy. W związku z tym proponuję, aby Sejm przystąpił do trzeciego czytania bez odsyłania projektu ustawy ponownie do komisji. Jeżeli nie usłyszę sprzeciwu, będę uważać, że Sejm propozycję przyjął. Sprzeciwu nie słyszę. Do trzeciego czytania projektu ustawy przy-stąpimy w piątek w bloku głosowań” (sprawozdanie stenografi czne z dnia 23 sierpnia 2006 r., s. 270).

75 Dotyczyło to postępowania z projektami zwykłymi. W przypadku pilnych projektów ustaw oraz projektów kodeksu było to niemożliwe ze względów regulaminowych.


nej. Praktyka ta była stosowana do czasu wprowadzenia do rS ust. 3a w art. 39 — do-tyczącego obowiązkowego zasięgania opinii Komitetu Integracji Europejskiej [dalej: KIE] i odpowiedniej zmiany art. 43. W związku z brakiem określonego zakresu przed-miotowego, przepisy te interpretowano w ten sposób, że opinia KIE w każdym przy-padku jest obowiązkowa. Spowodowało to, że każdy sprzeciw wobec skierowania projektu ponownie do komisji nie był rozstrzygany na zasadzie konsensu, tylko w gło-sowaniu. Skutek więc był przeciwny od zamierzonego przez wnioskodawców, postę-powanie bowiem wydłużało się. I nawet jeśli wniosek ten przyjęto, trzecie czytanie przeprowadzano dopiero po otrzymaniu opinii Komitetu o zgłoszonych poprawkach76. Dlatego też przypadki sprzeciwu były i są nadal odosobnione.

Po wprowadzeniu instytucji „poprawionego sprawozdania” kwestia ponownego skierowania projektu ustawy również się skomplikowała. Powstała wątpliwość, jak należy kończyć drugie czytanie. Ostatecznie postanowiono zachować i kontynuować praktykowany sposób. Protestów w tej sprawie jak dotąd nie było, choć problemy in-terpretacyjne nadal pozostały.

Kolejnym problemem, zasygnalizowanym już wcześniej, jest określenie komisji, do których projekt ustawy ma być ponownie skierowany. Wydawałoby się, że norma regulaminowa jest jednoznaczna — okazało się, że nie. Podczas 114. posiedzenia Sej-mu II kadencji — po zakończeniu dyskusji nad sprawozdaniem Komisji Sprawiedli-wości i Praw Człowieka oraz Komisji Ustawodawczej o poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych oraz ustawy o prokuraturze — poseł Mieczysław Piecka zgłosił wniosek: „[...] biorąc po uwagę przebieg dzisiej-szej dyskusji, zakres treści ustawy, która obejmuje sprawy związane z emeryturami, ze sposobami i terminami waloryzacji [...] prosiłbym o skierowanie tego projektu nie tylko do Komisji Ustawodawczej i Komisji Sprawiedliwości, ale również do Komisji Polityki Społecznej”. Wywołało to dyskusję na temat rS, a prowadzący obrady wice-

76 W III kadencji, np. na 114. posiedzeniu Sejmu wicemarszałek S. Zając kończąc dyskusję nad spra-wozdaniem Komisji Edukacji, Nauki i Młodzieży oraz Komisji Skarbu Państwa, Uwłaszczenia i Prywa-tyzacji o poselskim projekcie ustawy o fundacji Zakłady Kórnickie — w związku ze sprzeciwem wobec propozycji odesłania projektu do komisji — stwierdził: „o poprawkach, panie pośle, konieczna jest opi-nia Komitetu Integracji Europejskiej. O każdej poprawce. Taki jest wymóg. W związku z tym kompliko-wałoby to i przedłużało postępowanie w tej sprawie.” Sprzeciw wycofano (sprawozdanie stenografi czne z dnia 26 lipca 2001 r., s. 342). W podobnej sytuacji na 66. posiedzeniu marszałek Maciej Płażyński pod-dając pod głosowanie wniosek o przystąpienie do trzeciego czytania bez skierowania projektu do komisji uprzedził, że w przypadku przyjęcia wniosku „głosowanie odbędzie się na następnym posiedzeniu z racji konieczności uzyskania opinii Komitetu Integracji Europejskiej” (sprawozdanie stenografi czne z dnia 15 grudnia 1999 r., s. 117). Ostatni taki przypadek i jedyny w V kadencji Sejmu miał miejsce na 9. posie-dzeniu Sejmu, w trakcie drugiego czytania poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku ak-cyzowym (druk nr 214). W związku ze zgłoszonymi poprawkami marszałek Marek Jurek zaproponował, żeby skierować projekt ustawy do Komisji Finansów Publicznych w celu rozpatrzenia poprawki i jedno-cześnie poinformował, że „jeżeli ta propozycja nie zostanie przyjęta, bo teoretycznie istnieje taka możli-wość, to i tak spowoduje to konieczność nie tyle równoległego, co po prostu skierowania tego projektu do Komitetu Integracji Europejskiej w celu zaopiniowania przez KIE.” Po głosowaniu stwierdził: „Wysoka Izbo! W tej sytuacji, po uzyskaniu opinii Komitetu Integracji Europejskiej, przystąpimy do głosowania nad projektem ustawy” (sprawozdanie stenografi czne z dnia 26 stycznia 2006 r., s. 371 i 372).

303

marszałek Aleksander Małachowski stwierdzając, że „Regulamin Sejmu nie przewi-duje takiego trybu” i kończąc dyskusję poinformował, że sprawą tą zajmie się Prezy-dium Sejmu. Ostatecznie marszałek Sejmu J. Zych wyjaśnił, że „wniosek ten jest wyraźnie sprzeczny z przepisem art. 43 ust. 1 regulaminu Sejmu, który stanowi, że projekt kieruje się do tych samych komisji, które przedstawiły o nim sprawozdanie. Zawarte w tym przepisie sformułowanie, na które się powoływano — «chyba, że Sejm postanowi inaczej», odnosi się wyłącznie do możliwości przystąpienia do trze-ciego czytania bez ponownego skierowania projektu do komisji, oczywiście jeżeli taka była wola Sejmu. W związku z tym wniosek o rozszerzenie skierowania do ko-misji na etapie drugiego czytania projektu ustawy, jako sprzeczny z regulaminem Sej-mu, nie może być poddany pod rozstrzygnięcie Sejmu”77. Podobne przypadki spora-dyczne zdarzały się w następnych kadencjach. Prezydium Sejmu, powołując się na powyższą decyzję, zawsze taki wniosek uznawało za bezprzedmiotowy78.

Podsumowując, należy zauważyć, że w praktyce podjęcie decyzji w sprawie projek-tu ustawy kończy etap jego drugiego czytania. Wydaje się, że można przyjąć, analogicz-nie do pierwszego oczytania, że drugie czytanie kończy się „odesłaniem” projektu do trzeciego czytania lub skierowaniem go ponownie do komisji. Wskazywałaby na to, nie tylko praktyka, ale i logika postępowania. Powyższy tok myślenia potwierdza też spo-rządzona w tej sprawie opinia prawna. Jej autorem jest Beata Szepietowska, która ana-lizując przepisy regulaminowe stwierdziła m.in., że „[...] można przyjąć, że ponowne skierowanie projektu do komisji (w razie zgłoszenia w drugim czytaniu nowych popra-wek i wniosków) otwiera kolejną fazę postępowania, która nie mieści się w regulami-nowo określonym zakresie przedmiotowym drugiego czytania. [...] Tezę, iż drugie czy-tanie kończy się po przeprowadzeniu debaty przystąpieniem do trzeciego czytania, a w razie zgłoszenia nowych poprawek i wniosków — przystąpieniem do trzeciego czy-tania albo ponownym skierowaniem projektu do komisji, potwierdza również treść art. 45 pkt 1 regulaminu Sejmu”79.

V. SPRAWOZDANIE KOMISJI ROZPATRYWANE NA PODSTAWIE ART. 43 UST. 2 PKT 3 (WNIOSEK O ODRZUCENIE)

Wniosek o odrzucenie projektu ustawy, zgodnie z rS, komisje mogły przedłożyć w sprawozdaniu. Nie przewidziano jednak trybu postępowania w tej sprawie. Budził on wiele kontrowersji. Z jednej strony kwestionowano możliwość zgłaszania popra-

77 Sprawozdanie stenografi czne z dnia 27 sierpnia 1997 r., s. 44–48 i 105.78 W III kadencji, np. w trakcie 27. posiedzenia w dniu 11 września 1998 r., w czasie drugiego czy-

tania projektu ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji poseł Ludwik Dorn zaproponował, aby pro-jekt ten został skierowany po drugim czytaniu także do Komisji Ochrony Konkurencji i Konsumentów i zaznaczył, że jego propozycja jest zgodna z regulaminem Sejmu. W odpowiedzi wicemarszałek S. Zając stwierdził; „Sytuacja jest taka, że w świetle regulaminu przy drugim czytaniu sprawa wraca do tej komi-sji, która ją rozpatrywała. nie ma możliwości skierowania tego do innej komisji. Dalszej polemiki z panem posłem nie będę prowadzić” (sprawozdanie stenografi czne z dnia 11 września 1998 r., s. 259).

79 B. Szepietowska, W sprawie zakończenia drugiego czytania, „ Przegląd Sejmowy” 1999, nr 2, s. 89 i 90.

Wiesław Czapla, Drugie czytanie projektu ustawy w regulaminie Sejmu i praktyce parlamentarnej (II–V kad.)


wek, z drugiej — apelowano o ich zgłaszanie w celu zmiany treści projektu ustawy80. Postulowano również przeprowadzenie głosowania w sprawie wniosku, a dopiero po jego odrzuceniu dalsze rozpatrywanie, powołując się na racjonalność takiego postę-powania. W związku z tym, że nie istniały konkretne normy regulaminowe, przyjęto następujący model postępowania: jeżeli zgłaszano poprawki, odsyłano projekt usta-wy ponownie do komisji, jeżeli poprawek nie zgłoszono, przystępowano do trzecie-go czytania. Postępowanie to wydawało się logiczne. Niestety jego największą słabo-ścią była często niepoprawność legislacyjna danego projektu. Komisje, wnosząc o odrzucenie, nie zajmowały się zagadnieniami stricte legislacyjnymi. W praktyce przyjęto, że w takim przypadku po odrzuceniu wniosku komisji o odrzucenie, projekt ten ponownie będzie kierowany do komisji w celu usunięcia wad legislacyjnych. Przykładem może być decyzja podjęta przez marszałka Sejmu Macieja Płażyńskiego, który w trakcie 30. posiedzenia Sejmu III kadencji, po odrzuceniu wniosku Komisji Finansów Publicznych o odrzucenie poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent, zaproponował w związ-ku z tym, że „projekt ma wady legislacyjne”, „jego zwrot do komisji w celu popra-wienia”. Propozycja ta została przez Sejm przyjęta81.

Powtarzające się przypadki zamieszczania w sprawozdaniach wniosku o odrzucenie i problemy z jego rozpatrywaniem przyczyniły się do podjęcia prac zmierzających do regulacji tej kwestii w rS. W ich trakcie powstawały opinie praw-ne. W jednej z nich M. Zubik stwierdził, że Sejm powinien rozważyć konieczność no-welizacji swojego regulaminu w takim kierunku, aby umożliwić wyrażenie woli izby odnośnie do projektu, który komisja uznała w pierwszym czytaniu za nadający się je-dynie do odrzucenia82. W IV kadencji prace kontynuowano. Janusz Szymański w opi-nii w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu RP (druk nr 134), odnosząc się do zmiany dotyczącej trybu rozpatrzenia sprawozdania komisji w sprawie projektu ustawy, w którym zawarto wniosek o odrzucenie projektu ustawy, stwierdził, że budzi on kil-ka zastrzeżeń. „I tak w projektowanym art. 42a ust. 1 przewiduje się, iż w trakcie de-baty poświęconej rozpatrzeniu wspomnianego sprawozdania nie można zgłaszać po-prawek i wniosków. Logika takiej regulacji jest wątpliwa w odniesieniu do braku możliwości zgłaszania np. wniosków o nieodrzucanie projektu ustawy w tej fazie

80 Przykładem, opisanym wcześniej, może być drugie czytanie poselskiego projektu ustawy o ściganiu zbrodni stalinowskich, a także innych przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu i wolności człowieka oraz wy-miarowi sprawiedliwości, nie ściganych z przyczyn politycznych w latach 1944–1989 (s. 21), lub drugie czy-tanie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy — Prawo o notariacie, kiedy to prowadzący obrady wi-cemarszałek Włodzimierz Cimoszewicz, podzielając wątpliwości posłów, zaproponował zgłaszanie popra-wek, co umożliwiłoby odesłanie projektu ustawy do komisji i nie ogłosił formalnie zakończenia rozpatrywa-nia tego punktu (sprawozdanie stenografi czne z 60. posiedzenia Sejmu w dniu 20 września 1995 r., s. 75).

81 Sprawozdanie stenografi czne z dnia 30 września 1998 r., s. 78.82 M. Zubik, Opinia na temat interpretacji postanowień Regulaminu Sejmu w świetle art. 119 ust. 3

Konstytucji oraz sposobu obradowania Sejmu z wnioskiem komisji o odrzucenie w całości projektu ustawy w II czytaniu i związanych z tym postulatach de lege ferenda, napisana w 1999 r., s. 3 (niepublikowana).

305

prac, a co chociażby z wnioskiem w zakresie kierunku i sposobu przepracowania pro-jektu. Również rozwiązanie dotyczące ponownego skierowania nieodrzuconego pro-jektu ustawy do tych samych komisji — nie wydaje się właściwe”83.

Z wprowadzeniem do rS powyższych regulacji wiązały się nadzieje na uspraw-nienie prac legislacyjnych oraz rozwiązanie problemów występujących na tym eta-pie procesu prawotwórczego. Trudno ocenić, na ile przepisy obecnego art. 46 rS spełniają te oczekiwania i wpływają na jakość postępowania ustawodawczego. Ich stosowanie zrodziło natomiast jedną poważną wątpliwość. Nie przewidziano sto-sownego rozwiązania w sytuacji, kiedy Sejm kilkakrotnie odrzuca wniosek komisji o odrzucenie projektu ustawy i kieruje go do komisji w celu ponownego rozpatrze-nia. Nie jest to sytuacja hipotetyczna. Zdarzyła się ona, co prawda, dopiero raz, ale nie można wykluczyć, że po raz ostatni. Na 72. posiedzeniu Sejm IV kadencji roz-patrywał wniosek Komisji Polityki Społecznej i Rodziny o odrzucenie poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po odrzuceniu tego wniosku skierowano projekt ustawy do Komisji w celu ponownego rozpatrzenia. Na 73. posiedzeniu Sejm rozpatrywał ponownie wniosek Komisji o odrzucenie projek-tu ustawy. Po odrzuceniu wniosku o odrzucenie, projekt skierowano ponownie do Komisji w celu ponownego rozpatrzenia. Na 79. posiedzeniu Sejm rozpatrywał sprawozdanie Komisji o projekcie ustawy, którą uchwalono na tym samym posie-dzeniu84.

W V kadencji nie odnotowano żadnych precedensów związanych ze stosowaniem powyższych przepisów.

VI. POPRAWIONE SPRAWOZDANIE

Wprowadzenie do rS instytucji „poprawionego sprawozdania” nie przyczyniło się w sposób zauważalny do usprawnienia postępowania ustawodawczego. Dotychczas tylko Sejm IV kadencji rozpatrywał poprawione sprawozdania komisji, dokładnie osiem razy, w tym raz o projekcie uchwały85. Liczba ta wskazuje, że praktyka ta nie jest często przez Sejm stosowana. Pierwszy raz poprawione sprawozdanie przedsta-wiła Komisja Infrastruktury o rządowym projekcie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, który po drugim czytaniu skierowano ponownie do Komisji. Do projektu tego zgłoszono wniosek o od-rzucenie oraz kilkanaście poprawek. Komisja zdecydowała się „kierując się przesłan-kami, o których mowa w art. 47 ust. 2 pkt 2 regulaminu Sejmu”, na przedstawienie poprawionego sprawozdania o tym projekcie ustawy, a nie na poprawione sprawoz-danie o rządowym projekcie ustawy o budowie i eksploatacji dróg krajowych, do któ-rego zgłoszono w trakcie drugiego czytania wniosek o odrzucenie oraz 273 popraw-

83 Janusz Szymański, Opinia w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu RP (druk nr 134), napisana w 2002 r., s. 6 (niepublikowana).

84 Druki nr 2658, 2731, 2857, 3008 i 3008-A.85 Wyjątkiem tym było poprawione sprawozdanie Komisji Spraw Zagranicznych o poselskim pro-

jekcie uchwały w sprawie reparacji Niemiec na rzecz Polski (druk nr 2140 i 2674).

Wiesław Czapla, Drugie czytanie projektu ustawy w regulaminie Sejmu i praktyce parlamentarnej (II–V kad.)


ki86. Nie wiemy, jakimi przesłankami kierowała się Komisja podejmując powyższe decyzje. Było to możliwe, ponieważ nie określono precyzyjnie kryteriów przygoto-wania poprawionego sprawozdania.

W V kadencji, na tle stosowania przepisów dotyczących poprawionego sprawoz-dania, wydarzył się bardzo ciekawy przypadek. Na 34. posiedzeniu Sejmu odbyło się drugie czytanie poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych87, w trakcie którego zgłoszono poprawki. Komisje przedstawi-ły dodatkowe sprawozdanie. Na 37. posiedzeniu, w trakcie ustalania porządku obrad, marszałek M. Jurek poinformował, że po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów podjął decyzję o skreśleniu z porządku dziennego punktu obejmującego trzecie czy-tanie tego projektu oraz że „Prezydium Sejmu podjęło decyzję o ponownym skiero-waniu tego projektu do Komisji Kultury i Środków Przekazu oraz Komisji Rozwoju Przedsiębiorczości w celu przedstawienia poprawionego sprawozdania”88. Komisje przygotowały poprawione sprawozdanie, jednak nie zostało ono rozpatrzone przez Sejm. Sprawa nie miała więc dalszego biegu.

Powyższe wskazuje, że brak określonych zasad postępowania nie służy stosowa-niu tych przepisów ani wykształceniu się dobrej praktyki. Poza tym, podobnie jak w przypadku przepisów dotyczących sprawozdania o wniosku komisji o odrzucenie projektu ustawy, rS daje możliwość wielokrotnego przygotowywania poprawionego sprawozdania, tj. wielokrotnego rozpatrywania poprawionego sprawozdania o danym projekcie ustawy. Być może, doświadczenia Sejmu VI kadencji wskażą nowe rozwią-zania w tym zakresie.

VII. ZAKOŃCZENIE

Przedstawione w niniejszym artykule rozważania na temat przepisów regulami-nowych normujących drugie czytanie projektu ustawy oraz wykształconej w trakcie ich stosowania praktyki parlamentarnej dowodzą, że zwyczaj jest istotnym elemen-tem kształtującym prace legislacyjne Sejmu. Stworzenie idealnego prawa, w sposób doskonały normującego daną dziedzinę, wydaje się niemożliwe. Niemożliwe, na pew-no, tylko w oparciu o założenia teoretyczne. Praktyka daje bowiem niezbędne dla two-rzenia prawa wyobrażenie o jego działaniu i skutkach. Stosowanie prawa, co pokaza-ły powyższe rozważania, ma wpływ na jego tworzenie. Dlatego też wykształcenie dobrej praktyki ma ogromne znaczenie.

Z powyższych rozważań wynika wniosek, że prawa nie wystarczy tworzyć, ale trzeba umieć i chcieć je stosować.

Wiesław Czapla

86 Druki nr 858, 1227 i 1329 (projekt ustawy o szczególnych zasadach...) oraz 857, 857-A, 1226 i 1226-A (projekt ustawy o budowie...).

87 Druki nr 889, 1349, 1349-A i 1562.88 Sprawozdanie Stenografi czne z dnia 14 marca 2007 r., s. 1.

ZAGADNIENIA PARLAMENTARNE W ORZECZNICTWIE KONSTYTUCYJNYM INNYCH PAŃSTW

Węgry: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 2003 r.w sprawie utworzenia parlamentarnej komisji śledczej i zaniechań legislacyjnych

węgierskiego parlamentu (sygn. 50/2003)1

Fakty: Instytucja kontroli parlamentarnej, jaką jest komisja śledcza, znalazła swo-je uregulowanie w węgierskim porządku prawnym. Konstytucja Węgier z 18 sierpnia 1949 r. poprzestaje na ogólnym stwierdzeniu, że Zgromadzenie Krajowe2 powołuje spośród swoich członków komisje stałe oraz że może także wyłonić komisję do zbada-nia każdej sprawy. Konstytucyjną zasadą jest obowiązkowe stawiennictwo przed każ-dą komisją w celu złożenia wyjaśnień oraz udostępnianie wymaganych przez nią da-nych (zob. § 21 Konstytucji). Szczegółowe postanowienia na temat komisji parlamentarnych znajdują się w regulaminie Izby3.

Problem, przed którym stanął Trybunał Konstytucyjny, wiązał się z powołaniem przez węgierskie Zgromadzenie Krajowe komisji śledczej do zbadania faktów i oko-liczności uczestnictwa w państwowych służbach bezpieczeństwa osób pełniących funk-

1 Wyrok został opublikowany z Zbiorze Urzędowym (Magyar Közlöny) nr 126/2003. Tłumaczenie wyroku jest oparte na wersji angielskiej opublikowanej na stronie internetowej węgierskiego Trybunału Konstytucyjnego <http//:www.mkab.hu>. Wszelkie cytaty z Konstytucji Republiki Węgierskiej pochodzą z: Konstytucja Republiki Węgierskiej, wstęp W. Brodziński, tłumaczenie H. Donath, Warszawa 2002.

2 Na temat parlamentu Republiki Węgierskiej, zob. H. Donath, Parlament Republiki Węgierskiej, Warszawa 1993.

3 Uchwała Zgromadzenia Krajowego 46/1994 z 30 września 1994 r. w sprawie regulaminu Zgroma-dzenia Krajowego.

DOKUMENTYMATERIAŁY ŹRÓDŁOWE

DO STUDIÓW NAD PARLAMENTARYZMEM

Przegląd Sejmowy 3(86)/2008 Dokumenty308

cje publiczne po pierwszych wolnych wyborach do parlamentu węgierskiego. Komi-sja ta powstała na gruncie uchwały 41/2002 z 9 lipca 2002 r. (opublikowanej w Zbiorze Urzędowym 12 lipca 2002 r.). Jednocześnie parlament uchwałą 42/2002 ustalił skład osobowy tej komisji.

W związku z tym do węgierskiego Trybunału Konstytucyjnego wypłynęło kilka skarg konstytucyjnych4. Skarżący zarzucali, że uchwały parlamentarne są sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa5, ponieważ komisja nie może podejmować decyzji w stosunku do tak szerokiego kręgu osób. Naruszono również, zdaniem skarżących, za-sadę ochrony godności człowieka6, nie zapewniono prawa do sądowej rewizji postano-wień wydawanych przez komisje parlamentarne ani prawa do odwołania się od takie-go postanowienia7. Skarżący podnosili, że istnieje ryzyko naruszenia zasady ochrony danych osobowych8, ponieważ nie przewidziano trybu gromadzenia i posługiwania się danymi personalnymi osób przesłuchiwanych przez komisję. Zgodnie ze stanowiskiem skarżących, uchwała parlamentu nie mogła swoim zakresem obejmować tak szerokiej kategorii osób. Wskazywano, że zgodnie z ustawą nr XI o legislacji podjęte uchwały na-leżą do kategorii „innych środków prawnych kierownictwa państwowego” 9, dotyczą one jednak w tym przypadku podmiotów innych niż podległe Zgromadzeniu Krajowemu.

W jednej ze skarg domagano się stwierdzenia niekonstytucyjności uchwały z po-wodu zaniechania legislacyjnego10. Zdaniem skarżącego, organizacja i działanie ko-misji powinny być uregulowane w akcie rangi ustawowej11, a nie w uchwałach parla-mentu, ponieważ komisje podejmują decyzje w stosunku do osób niepodlegających

4 Na temat konstrukcji skargi konstytucyjnej w węgierskim porządku prawnym zob. K. Budziło, Sądy konstytucyjne w Europie, t. 2, red. J. Trzciński, Warszawa 1997, s. 308 i n.

5 § 2 (1) Konstytucji: „Republika Węgierska jest niezawisłym, demokratycznym państwem prawnym”.

6 § 54 (1) Konstytucji: „W Republice Węgierskiej każdy człowiek ma przyrodzone prawo do życia i godności ludzkiej, którego to prawa nikogo samowolnie pozbawić nie wolno”.

7 § 57 (1) Konstytucji: „W Republice Węgierskiej każdy człowiek jest równy wobec sądu i każdemu przysługuje prawo, by wszelkie wniesione przeciw niemu oskarżenie oraz, w toku jakiegokolwiek proce-su, jego prawa i obowiązki rozpatrzył w sprawiedliwej i jawnej rozprawie niezawisły i bezstronny sąd, utworzony zgodnie z ustawą”; oraz (5) „W Republice Węgierskiej każdy może wystąpić, przy użyciu okre-ślonych ustawą środków prawnych, przeciw wszelkim rozstrzygnięciom wydanym przez sądy, administra-cję publiczną lub inne władze, które naruszają jego prawa lub prawem uznane interesy [...]”.

8 § 59 (1) Konstytucji: „W Republice Węgierskiej każdy ma prawo do dobrego imienia, nienaruszal-ności mieszkania prywatnego oraz do ochrony tajemnicy prywatnej i danych osobowych”.

9 O instrumentach tych mówi art. 46 ustawy o legislacji, według którego „(1) Parlament, Rząd, ko-misje rządowe, samorządy lokalne i organy samorządu lokalnego podejmują uchwały, w których regulują zadania organów im podległych, jak również własną działalność [...]”. Por. § 1 b) węgierskiej ustawy o Try-bunale Konstytucyjnym.

10 Węgierska ustawa XXXII z 19 października 1989 r. o Trybunale Konstytucyjnym dopuszcza orze-kanie, na wniosek lub z urzędu, o zaniechaniu legislacyjnym „jeżeli organ stanowiący prawo zaniedbał wypełnienia swojego prawotwórczego zadania wynikającego z upoważnienia przepisu prawnego i przez to spowodował stan sprzeczności z Konstytucją.” Trybunał wzywa organ, który dopuścił się zaniedbania, i wskazuje mu odpowiedni termin do usunięcia zaniechania legislacyjnego (zob. § 49).

11 § 8 (2) Konstytucji: „W Republice Węgierskiej przepisy dotyczące praw podstawowych i obowiąz-ków ustanawia ustawa, nie może ona jednak ograniczać istotnej treści praw podstawowych”.

309

bezpośrednio władztwu Zgromadzenia Krajowego. Ta sama osoba domagała się stwierdzenia niekonstytucyjności postanowień regulaminu parlamentarnego dotyczą-cego zakresu sprawozdania przygotowywanego przez komisję śledczą12. Jej zdaniem, uchwała Zgromadzenia Krajowego, jaką jest regulamin parlamentarny, nie może upo-ważniać do tak szerokiego zakresu zadań.

Węgierski Trybunał Konstytucyjny połączył wniesione skargi konstytucyjne. Zgadza-jąc się z większą częścią zarzutów skarżących, stwierdził, że doszło do niekonstytucyjnego zaniechania legislacyjnego ze strony parlamentu. Wyznaczył datę 31 marca 2004 r. do wy-pełnienia konstytucyjnego zadania, polegającego na uchwaleniu odpowiedniej ustawy. Po-nadto za niekonstytucyjną uznał uchwałę 41/2002, co spowodowało jej uchylenie ze skut-kiem retroaktywnym, tj. od momentu jej podjęcia 9 lipca 2002 r. Wobec tego, za niekonsty-tucyjne Trybunał uznał również działania podjęte przez komisję śledczą do zbadania faktów i okoliczności uczestnictwa w państwowych służbach bezpieczeństwa osób pełniących funk-cje publiczne po pierwszych wolnych wyborach do parlamentu węgierskiego. Warto pod-kreślić, że Trybunał nie zanegował instytucji komisji śledczej jako takiej. Uznał funkcjono-wanie tych organów kontroli parlamentarnej za pożądane w demokratycznym państwie prawnym, ale przy jednoczesnym respektowaniu pewnych konstytucyjnych zasad. Co wię-cej, Trybunał dopuścił działanie takich komisji do czasu usunięcia zaniechania legislacyj-nego, z zachowaniem jednak odpowiednich gwarancji dla konstytucyjnych praw podsta-wowych, w szczególności gwarancji procesowych.

„W imieniu Republiki WęgierskiejI. Na podstawie skarg konstytucyjnych w sprawie następczej kontroli instrumen-

tów administracji państwowej oraz stwierdzenia zaniechania legislacyjnego Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak następuje.

[...]U z a s a d n i e n i e

II. 1. Po pierwsze, Trybunał zbadał, czy zaistniało niekonstytucyjne zaniechanie legislacyjne, jeżeli chodzi o uregulowanie funkcjonowania tymczasowych komisji parlamentarnych.

Zdaniem skarżącego, jest niekonstytucyjnym zaniechaniem legislacyjnym sytu-acja, w której działalność i kompetencje tymczasowych komisji parlamentarnych zo-stały uregulowane zamiast w ustawie, jedynie w parlamentarnych uchwałach i decy-zjach. Stoi to w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ograniczania praw podstawowych [§ 8 (2) Konstytucji], prawem do sądu [§ 57 (1) Konstytucji], prawem do sądowej kontroli wyroków, decyzji i postanowień [§ 57 (5) Konstytucji], prawem do ochrony danych osobowych [§ 59 Konstytucji]. [...]

Węgry: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 2003 r. (sygn. 50/2003)

12 § 36 (5) regulaminu: „Komisja śledcza przygotowuje sprawozdanie ze swojej działalności, które powinno zawierać: a) zadania komisji, b) zasady postępowania i metody śledcze zastosowane przez ko-misję, c) stwierdzenie na temat faktów i okoliczności prawnych odkrytych przez komisję, d) przedstawie-nie dowodów, e) stanowisko organu lub osoby przesłuchanej na temat metod i rezultatów śledztwa, f) pro-pozycję podjęcia środków, jeżeli stanowiło to jedno z zadań komisji”.


Zgodnie z § 49 (1) ustawy XXXII z 1989 r. o Trybunale Konstytucyjnym, o niekon-stytucyjnym zaniechaniu legislacyjnym można mówić, gdy ustawodawca nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, nałożonego normą prawną i spowodowało to stan niekon-stytucyjności. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zaniechanie legislacyjne, jeżeli braku-je prawnych gwarancji koniecznych ze względu na ochronę praw podstawowych.

W przedmiotowej sprawie [...] Trybunał Konstytucyjny zbadać musiał, czy regu-lacje dotyczące komisji parlamentarnych są na tyle niekompletne, że powoduje to sy-tuację zaniechania legislacyjnego. Po stwierdzeniu zaniechania należy jeszcze zbadać, czy spowodowało to stan niekonstytucyjności.

Z powyższym jest ściśle związana inna sprawa, a mianowicie — jaki poziom norm jest wymagany, innymi słowy, czy do uregulowania tych kwestii konieczna jest ustawa, czy wystarczy uchwała parlamentu. Żeby odpowiedzieć na powyższe pytania, należy przeanalizować całość postanowień dotyczących komisji parlamentarnych. [...]

2.1. Komisja stała jest organem Zgromadzenia Krajowego, który „uczestniczy w kontrolowaniu pracy rządu i wykonuje ponadto kompetencje przewidziane w Konsty-tucji, ustawach, Regulaminie Zgromadzenia oraz jego uchwałach” [§ 29 (1) regulaminu Zgromadzenia]. Liczba i zadania komisji powinny co do zasady odpowiadać strukturze rządu, jednak Zgromadzenie Krajowe może w każdym czasie utworzyć, zmienić albo zlikwidować komisję — z wyjątkiem tych, których utworzenie jest obowiązkowe [§ 28 (2) i (3) regulaminu Zgromadzenia]. Zgromadzenie może wnosić o przygotowanie przez komisję raportu informacyjnego na temat działalności konkretnego organu. [...]

Zgromadzenie Krajowe może utworzyć komisje tymczasowe w formie komisji ad hoc albo komisji śledczej.

Komisja ad hoc jest powoływana na określony czas w celu przewidzianym w uchwale parlamentu. Zadania i kompetencje komisji są ustalane przez Zgromadze-nie podczas jej powoływania. Członkami komisji ad hoc mogą być osoby spoza gro-na parlamentarzystów, nie dysponują oni jednak prawem głosu. W razie braku regu-lacji, odpowiednie zastosowanie do komisji ad hoc znajdują postanowienia dotyczące komisji stałych [§ 34 (1) i § 35 regulaminu Zgromadzenia].

Zgromadzenie Krajowe może powołać komisję śledczą „w celu zbadania jakiejkol-wiek sprawy”. Uchwała w sprawie utworzenia komisji musi zostać poparta przez co naj-mniej jedną piątą członków Zgromadzenia Krajowego. Tylko członkowie parlamentu mogą brać udział w pracach komisji śledczej. Komisja sporządza sprawozdanie ze swo-jej działalności, którego zakres określa § 36 (5) regulaminu Zgromadzenia. [...]

2.3. Bazując na wyżej dokonanej analizie [...] Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zadania kontrolne i śledcze komisji parlamentarnych wynikają bezpośrednio z § 21 (2) i (3) Konstytucji. [...] Podstawową różnicą rysującą się między wszystkimi typa-mi komisji jest to, że prowadzenie dochodzenia w konkretnej sprawie nie jest zasad-niczym zadaniem komisji stałych i komisji ad hoc, podczas gdy komisja śledcza jest powoływana w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności danej sprawy i przygotowa-nia późniejszego raportu na ten temat. [...] Ponadto, Trybunał stwierdza, że ani regu-lamin Zgromadzenia, ani żaden inny akt prawny nie zawiera koherentnych i szczegó-

311

łowych zasad dotyczących czynności śledczych podejmowanych przez komisję, procedury, narzędzi i metod, które mogą zostać użyte. Ogólnie rzecz biorąc, pozosta-wia się to do wewnętrznej regulacji samych komisji.

3. Trybunał Konstytucyjny musi zbadać, jakie konstytucyjne wymagania musi spełnić legislator, jeżeli chodzi o uregulowanie działalności kontrolnej i śledczej ko-misji parlamentarnej.

3.1. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, działalność kontrolna i śledcza komi-sji parlamentarnych, wynikająca bezpośrednio z § 21 (2) i (3) Konstytucji, oparta jest na dwóch konstytucyjnych zasadach.

3.1.1. Pierwsza z nich to zasada państwa prawa wynikająca z § 2 Konstytucji, która zawiera w sobie [...] zasadę podziału władzy. Wynika z niej, że żadna dziedzi-na władzy nie jest zupełnie podporządkowana parlamentowi oraz że żadna z władz nie może pozbawić kompetencji innej władzy. Wynika również z zasady podziału wła-dzy, że w demokracji konstytucyjnej nie ma nieograniczonej władzy, poszczególne władze balansują się wzajemnie. [...] Komisje parlamentu [...] są częścią systemu gwarancji, który poprzez przesłuchiwanie osób pełniących ważne funkcje publiczne, [...] zapewnia kontrolę prac rządu.[...]

3.1.2. Działalność kontrolna i śledcza komisji parlamentarnych wynika [...] rów-nież z § 61 (1) Konstytucji13, który zapewnia dostęp do informacji publicznych oraz swobodę wyrażania swoich poglądów. Te dwa prawa [...] ustanawiają wolność deba-ty publicznej. [...] Prawo do swobody wyrażania swoich poglądów jest jedną z funda-mentalnych wartości pluralistycznego społeczeństwa demokratycznego. W praktyce Trybunału Konstytucyjnego, prawo to ma uprzywilejowaną pozycję [...]. Intelektual-ne wzbogacanie się społeczeństwa zależy od swobody wypowiedzi: fałszywe twier-dzenia mogą upaść tylko wówczas, gdy skonfrontuje się je w publicznej swobodnej debacie. [...] Zgromadzenie Krajowe odgrywa bardzo ważną rolę nie tylko podczas stanowienia norm, ale również w czasie debaty nad sprawami publicznymi. Komisje parlamentarne prowadzące śledztwa w sprawach publicznych i przesłuchujące osoby pełniące funkcje publiczne są bardzo ważnym forum debaty parlamentarnej. [...] Swo-bodna debata parlamentarna umożliwia wyborcom wyrobienie odpowiedniej opinii na temat aktywności członków Zgromadzenia.

3.1.3. Trybunał Konstytucyjny [...] pragnie zwrócić uwagę na zasadnicze różni-ce występujące między procedurą śledczą stosowaną przez komisje parlamentarne a procedurą sądową.

Na gruncie § 45 (1) Konstytucji14, w Republice Węgierskiej wymiar sprawiedli-wości sprawują sądy. Zgodnie z § 50 (1) Konstytucji15 sądy mogą zastosować karę

13 § 61 (1) Konstytucji: „W Republice Węgierskiej każdy ma prawo do swobodnego głoszenia swo-ich poglądów oraz do poznania i rozpowszechniania informacji interesujących ogół”.

14 § 45 (1) Konstytucji: „W Republice Węgierskiej wymiar sprawiedliwości sprawują: Sąd Najwyż-szy Republiki Węgierskiej, sądy apelacyjne, Sąd Stołeczny i sądy wojewódzkie oraz sądy miejscowe oraz sądy pracy”.

15 § 50 (1) Konstytucji: „Sądy Republiki Węgierskiej chronią i zabezpieczają ustrój konstytucyjny oraz prawa i interesy prawne obywateli; karzą sprawców przestępstw”.



wobec osoby, która popełnia przestępstwo. § 50 (3) Konstytucji16 zapewnia niezależ-ność sędziowską i zabrania uczestnictwa w partiach politycznych. [...] Jest to kompe-tencja państwa do wiążącego decydowania, za pomocą struktury organizacyjnej w tym celu utworzonej, o pogwałceniu lub naruszeniu praw, w toku uregulowanej procedu-ry. [...] Władza sądownicza, w przeciwieństwie do dwóch pozostałych, charakteryzu-je się ciągłością i neutralnością.

W świetle powyższego, komisje parlamentarne prowadzące śledztwa nie są czę-ścią wymiaru sprawiedliwości, lecz podlegają parlamentowi jako instrumenty kontro-li i ustalania politycznej odpowiedzialności rządu oraz są forami debaty publicznej i forami rozwiązywania publicznych problemów. Członkowie komisji parlamentar-nych nie są niezależni, ponieważ większość z nich to członkowie partii politycznych wchodzących w skład Zgromadzenia Krajowego. [...]

3.1.4. Konkluzją Trybunału Konstytucyjnego jest stwierdzenie, że koniecznie trze-ba zapewnić odpowiednie środki prawne gwarantujące efektywność działania parlamen-tarnych komisji śledczych. Jedną z takich gwarancji jest § 21 (3) Konstytucji, który prze-widuje, że każdy jest obowiązany do udostępnienia komisji wymaganych przez nie danych oraz do składania przed nimi wyjaśnień. Jednakże zasada ta, zdaniem Trybuna-łu Konstytucyjnego, nie jest wystarczająca. Dalsze gwarancje prawne, przewidujące sankcję za naruszenie tej normy oraz wzmacniające jej działanie, są wymagane. Bez tej szczegółowej regulacji § 21 (3) Konstytucji jest lex imperfecta. W konsekwencji dalsze postanowienia powinny określać relację pomiędzy procedurami śledczymi komisji par-lamentarnych oraz procedurami sądowymi, w szczególności procedurą karną. [...]

3.2.1. [...] Ponieważ żadna z instytucji publicznych nie posiada nieograniczonej władzy wobec obywateli, prawo komisji parlamentarnej do prowadzenia śledztwa również nie może być nieograniczone. W konsekwencji, postanowienia § 21 (3) Kon-stytucji [...] mogą być odczytywane tylko w harmonii z innymi postanowieniami kon-stytucyjnymi. Żadna z komisji nie jest uprawniona do dostępu do wszelkich danych osobowych w każdej ze spraw, na zasadzie swobodnego uznania.

3.2.2. Kwestią bardzo ważną [...] jest odpowiedź na pytanie, w jaki sposób kon-stytucyjne gwarancje występujące w innych procedurach sądowych są respektowane przez parlamentarne komisje śledcze. [...] Komisje również podlegają konstytucyjnej zasadzie, że stwierdzenie winy (skazanie) może nastąpić jedynie w sądzie w drodze wydania wyroku. Wynika to z § 57 (2) Konstytucji17 ustanawiającego zasadę domnie-mania niewinności. [...] W węgierskim porządku prawnym status osób, w stosunku do których prowadzone jest śledztwo parlamentarne i które obowiązane są do składania zeznań przed komisją parlamentarną, nie jest jasny. Z jednej strony są one zobowią-zane do składania wyjaśnień i udostępniania danych [...], a z drugiej strony konstytu-

16 § 50 (3) Konstytucji: „Sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko ustawom. Sędziowie nie mogą być członkami partii i nie mogą prowadzić działalności politycznej”.

17 § 57 (2) Konstytucji: „W Republice Węgierskiej nikogo nie można uważać za winnego dopóty, do-póki prawomocne orzeczenie sądu nie stwierdzi jego odpowiedzialności karnej.”

313

cyjne prawa, w tym domniemanie niewinności, obowiązuje również w innych proce-durach, nie tylko karnej. [...]

3.2.3. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, działalność komisji parlamentarnej prowadzącej dochodzenie jest działalnością polegającą na stosowaniu prawa. Ko-nieczność zapewnienia środka prawnego przeciwko decyzjom naruszającym prawa i prawne interesy obywateli, podejmowanym w toku takiej procedury, wynika bezpo-średnio z § 57 (5) Konstytucji. [...]

4.1. Bazując na powyższych faktach, Trybunał Konstytucyjny dochodzi do wnio-sku, że regulacje prawne dotyczące działalności śledczej i kontrolnej komisji parla-mentarnych są w dużym stopniu niekompletne. Z jednej strony, brak jest zapewnienia efektywnych środków działania dla komisji [...] (ich relacji z procedurami sądowymi, administracją publiczną i procedurami karnymi), z drugiej strony nie ustanawia się gwarancji podstawowych praw obywateli (prawo do prywatności, prawa procedural-ne, prawo do środków odwoławczych) [...].

4.2. Zaniechanie to spowodowało stan niekonstytucyjności, ponieważ — z jed-nej strony — niekompletna regulacja nie zapewnia zasady efektywności działania ko-misji parlamentarnej, wynikającej z § 21 (2) i (3) Konstytucji. W konsekwencji funk-cja kontrolna Zgromadzenia Krajowego i zasada wolności i jawności publicznej debaty [...] zostały naruszone. Z drugiej strony, można stwierdzić niekonstytucyjne zaniechanie legislacyjne, ponieważ niekompletność regulacji zagraża zasadzie ochro-ny prywatności wynikającej z § 54 (1) i 59 (1) Konstytucji, wyłącza prawo do środka prawnego, wynikającego z § 57 (5) Konstytucji i grozi wzmocnionej ochronie podsta-wowych praw proceduralnych, wynikających z zasady państwa prawa [...].

III. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniesione skargi konstytucyjne [...].1.2. Zgodnie z § 48 (2) ustawy o Trybunale Konstytucyjnym „skargę konstytu-

cyjnoprawną można wnieść — w formie pisemnej — w ciągu 60 dni od doręczenia prawomocnej decyzji”. [...] W sytuacji będącej przedmiotem niniejszej skargi, parla-mentarna komisja śledcza nie wydała żadnej formalnej decyzji. [...] Przedmiotowa ko-misja parlamentarna przestała istnieć 30 września 2002 r. i nie miała możliwości po-zywać ani być pozywaną nawet w trakcie prowadzenia swych prac. W konsekwencji brak dostępności środka prawnego przeciwko działaniom komisji, a co za tym idzie — brak drogi prawnej18 nie może stać na przeszkodzie wniesieniu skargi konstytucyj-nej. [...] Trybunał Konstytucyjny potraktował zatem datę 30 września 2002 r., czyli dzień zakończenia prac komisji śledczej, jako moment, od którego liczy się 60 dnio-wy termin na wniesienie skargi [...].

IV. [...] 3. Badana uchwała 41/2002 [...] zawiera postanowienia normatywne, które wiążą podmioty spoza struktury organizacyjnej Zgromadzenia Krajowego. Po-nadto, uchwała upoważnia komisję do określenia zasad i środków stosowanych pod-

18 Wyczerpanie drogi prawnej jest jedną z formalnych przesłanek wniesienia skargi konstytucyjnej do węgierskiego Trybunału. Por. § 48 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.



czas prowadzenia dochodzenia, nie zawierając gwarancji ochrony podstawowych praw obywateli. [...]

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że Zgromadzenie Krajowe dysponuje szero-kim zakresem dowolności w określaniu materii, które mają zostać zbadane przez ko-misję śledczą. [...] Jednocześnie jednak § 2 (1) i § 8 (2) Konstytucji wymagają, by za-sady prowadzenia działań przez komisję w stosunku do podmiotów znajdujących się poza strukturą Zgromadzenia Krajowego i jego organów zostały określone w ustawie. [...] Gwarancje przewidziane wprost w ustawie są konieczne do podjęcia uchwały w celu powołania komisji mającej prowadzić dochodzenie w stosunku do osób spoza parlamentarnej struktury organizacyjnej.

Trybunał Konstytucyjny zauważa, że do momentu wejścia w życie ustawy likwi-dującej niekonstytucyjne zaniechanie legislacyjne, wydanie tego wyroku nie powin-no powstrzymywać Zgromadzenia Krajowego od powoływania komisji śledczych ani nie powinno hamować działań komisji już istniejących. Niemniej, jak wynika to z ni-niejszego wyroku, wspomniane tutaj standardy konstytucyjne powinny być respekto-wane, na przykład — do momentu wejścia w życie ustawowych gwarancji, śledztwo prowadzone przez komisję (przesłuchania, zbieranie danych itd.) powinno opierać się na zasadzie dobrowolnej współpracy zainteresowanych osób. [...]

V. [...] 3. [...] Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że uchylenie uchwały 41/2002, jako środka prawnego stojącego w sprzeczności z fundamentalnymi zasadami hierar-chii legislacji, który formalnie nie utracił swojej mocy, choć w praktyce nie ma już zastosowania, koresponduje z zasadą pewności prawa wynikającą z § 2 (1) Konstytu-cji. [...] W konsekwencji [...], ze względu na bezpieczeństwo prawne, uchyla się uchwałę 41/2002 z efektem ex tunc”.

Przekład i opracowanie Adam Krzywoń

315

SPOTKANIE DYSKUSYJNE W REDAKCJI „PRZEGLĄDU SEJMOWEGO” NA TEMAT FUNKCJI KONTROLNEJ SEJMU

Warszawa, 20 marca 2008 r.

Obecni członkowie Komitetu Redakcyjnego GościeJerzy Góral Agnieszka Bień-KacałaMirosław Granat Ryszard Chruściak Wojciech Kulisiewicz Piotr CzarnyMichał Królikowski Tomasz Glanz Paweł Sarnecki Zbigniew Gromek Andrzej Szmyt Ryszard Mojak Piotr Tuleja Wojciech Odrowąż-Sypniewski Krzysztof Wójtowicz Krzysztof Skotnicki Marek Zubik Marcin Stębelski

Prof. dr hab. Mirosław Granat (redaktor naczelny „Przeglądu Sejmowego”): Pragnę powitać wszystkich Państwa na kolejnej dyskusji redakcyjnej „Przeglądu Sej-mowego”.

W ubiegłym roku przeprowadziliśmy debatę na temat 10-lecia uchwalenia i obo-wiązywania Konstytucji RP, obecnie zaś tematem naszego spotkania jest funkcja kon-trolna Sejmu RP. O ile funkcja ustawodawcza parlamentu jest stale przedmiotem na-szej uwagi, o tyle problematyka funkcji kontrolnej pozostaje trochę na uboczu zainteresowania. Czy aktualne jest wąskie i szerokie pojmowanie funkcji kontrolnej Sejmu? Jak wygląda relacja między płaszczyzną prawną a płaszczyzną polityczną w sprawowaniu kontroli? Jakie jest znaczenie opozycji w realizowaniu funkcji kon-trolnej Sejmu? To są, jak można sądzić, pytania stale aktualne. Dochodzi nowa kwe-stia, jaką jest znaczenie komisji śledczych Sejmu. Istotne jest rozważanie ujęcia miej-sca takich komisji w kontekście zasady podziału władzy. Nowym aspektem w sprawowaniu funkcji kontrolnej jest także rola parlamentu w kontroli nad polityką Rady Ministrów związaną z integracją europejską.

Mamy też plany urządzania dyskusji w kolejnych latach. Chodzi nam o to, aby „Przegląd Sejmowy” był zarzewiem prowadzenia debat prawnoustrojowych. Jest na-szą ambicją to, aby stawiać pewne ważne problemy dla nauki i praktyki prawa kon-stytucyjnego.

[Teksty referatów osób zagajających zawarte są w artykułach Funkcja kontrolna Sejmu na tle zagadnienia rozdziału władzy publicznej i zasady nadrzędności konsty-tucji oraz Pojęcie kontroli parlamentarnej na tle ustrojowym, opublikowanych na stro-nach niniejszego „Przeglądu Sejmowego”].

Spotkanie dyskusyjne w redakcji „Przeglądu Sejmowego” na temat funkcji kontrolnej Sejmu


Redaktor naczelny: Dziękuję za inspirujące wystąpienia.Myślę, że wspólnym mianownikiem, który łączy referentów, jest pewien niepo-

kój, który panowie zasialiście co do rozumienia zasady podziału władzy na gruncie konstytucji. Czy chodzi o takie rozumienie tej zasady, do jakiego może jesteśmy przy-zwyczajeni w związku z art. 10 ust. 1 i 2, które zakładają podział i równowagę wła-dzy. Czytałem wypowiedź znanego teoretyka prawa konstytucyjnego Mauro Cappel-lettiego. Jak ktoś mówi o podziale władzy, to widzę — powiedział Cappelletti — tylko wzajemne oddziaływanie, przenikanie się różnych władz, a nie ich rozgrani-czenie. Może ta optyka podziału władzy jest elementem łączącym panów wystąpie-nia. Referenci mówili o podziale władzy, ale także o prawach człowieka i dobru wspólnym, a także o kwestii determinant ustrojowych kontroli parlamentarnej. Bra-kuje mi — bo panowie pominęliście przy takim szerokim ujęciu podziału władzy — wątku dotyczącego zasady pomocniczości. Istotna sprawa, o której powiedział jeden z referentów, to delikatna kwestia dotycząca podziału władzy i relacji między władzą wykonawczą a niezależnością i niezawisłością sędziowską.

Dziękuję jeszcze raz za wnikliwe i pobudzające wystąpienia. Przystępujemy do dyskusji.

Prof. dr hab. Marek Zubik: Bardzo dziękuję za umożliwienie mi zabrania gło-su. Odnosząc się do tych wielowątkowych referatów, chciałem podzielić się dwoja-kiego rodzaju refl eksjami. Pierwszy nawiązuje do referatu Wojciech Odrowąża-Syp-niewskiego. Cały czas chyba krążymy wokół problemu powiązania systemu organów państwa z koncepcją źródeł prawa. Chodzi głównie o to, czy aktualna jest teza S. Roz-maryna, iż ustawa ma, co do zasady, nieograniczony zakres przedmiotowy normowa-nia. Jeśli tak, to poza punktową regulacją konstytucyjną, pozostaje możliwość two-rzenia w drodze ustawy organów państwa nienazwanych w konstytucji. Oczywiście, konstytucja wyznacza wówczas granice swobody dla ustawodawcy. Nie może on bo-wiem np. „wydrążyć” istoty kompetencji organów określonych w konstytucji.

Druga uwaga. Stawiałbym tezę odwrotną niż — jak odniosłem wrażenie — wy-nikającą z referatów albo z bieżącej lektury nauki prawa konstytucyjnego. Mianowi-cie, wprowadzenie do ustawy zasadniczej zasady podziału władz wzmacnia funkcję kontrolną, a nie ją osłabia. Kluczem do tego jest równoczesne rozwiązanie czterech kwestii, które składają się na problem rozpoznania funkcji kontrolnej: samej jej isto-ty (rozumienia), jej zakresu podmiotowego i przedmiotowego oraz form jej realizacji. Dopiero odniesienie się do tych czterech spraw pozwala uzyskać satysfakcjonującą odpowiedź. Wydzielanie poszczególnych elementów tylko zaciemnia obraz proble-mu. Uznałbym za przewodnią również tezę, że w demokratycznym państwie prawa nie ma organu państwa, którego „niezawisłość” oznacza niezależność od wszystkie-go, a już na pewno nie od prawa. W demokratycznym państwie prawa nie ma takie-go stopnia niezależności.

Jeśli demokratyczne państwo prawa realizuje pewne wartości, jaką jest m.in. wy-rażone w art. 1 dobro wspólne, to również jest to kryterium oceny funkcjonowania czy legitymacji wykonywania kompetencji przez organy państwa. Kontrola parlamen-

317

tarna jest jakimś odzwierciedleniem kontroli społecznej w szerszym kontekście; wy-maga prawa do jawności życia publicznego, co jest warunkiem formowania jakich-kolwiek ocen. Czymś innym jest kwestia możliwości ingerencji czy wymuszenia realizacji sformułowanej oceny. To jest już bowiem kwestia przyznanych przez pra-wo instrumentów kontroli. Pamiętać też warto, że gdy w praktyce brak jest jawności życia publicznego, to ciało przedstawicielskie również nie będzie mogło właściwie realizować swoich funkcji ustrojowych. W tym świetle nie rażą mnie ustawowe obo-wiązki ciążące na Pierwszym Prezesie Sądu Najwyższego, Prezesie Trybunału Kon-stytucyjnego czy Prezesie Naczelnego Sądu Administracyjnego do corocznego przed-stawiania Sejmowi informacji z działalności tych organów. Nawet wobec tak bardzo niezależnego organu, jakim miałby być w rozumieniu Trybunału Konstytucyjnego i wyroku, o którym wspominał W. Odrowąż-Sypniewski, Narodowy Bank Polski, ak-tualny pozostanie postulat jawności działania tego organu, realizujący się poprzez składanie sprawozdań.

Konstytucja zróżnicowała stopień niezależności organów względem siebie. Jeśli mówimy o niezależności NBP od Rady Ministrów, to chodzi o wydzielenie spod władztwa rządowego tej sfery władztwa wykonawczego, jaką realizują organy Naro-dowego Banku Polskiego. Twórcom konstytucji chodziło głównie o zapobieżenie pro-wadzenia „swobodnej” polityki fi nansowej poprzez drukowanie pustego pieniądza. Zasadniczym celem ustrojowym było zabranie rządowi wpływu na te sprawy. Nato-miast kompetencje te nie przestały mieć charakteru funkcji wykonawczych. Niezależ-ność NBP polega na mniejszym stopniu ingerencji, głębokości kontroli, jaka może być realizowana wobec banku centralnego. Jednak jakiś rozsądny zakres kontroli musi pozostać.

Na tle bardzo szczegółowych tez przedstawionych w referatach chciałbym posta-wić dwa pytania. Czy spór kompetencyjny, który miałby rozpatrywać Trybunał Kon-stytucyjny, może odnosić się tylko do konstytucyjnych kompetencji organów, czy też może to być spór kompetencyjny między konstytucyjnymi organami, ale zakres roz-strzyganych kompetencji może być szerszy? Po drugie, czy słuszna jest teza, iż tylko i wyłącznie organy z art. 176 Konstytucji sprawują wymiar sprawiedliwości i nie można wyjść poza ten artykuł? Jak wówczas uzasadnić kognicję w Polsce Europej-skiego Trybunału Praw Człowieka, Międzynarodowego Trybunału Karnego czy Try-bunału Sprawiedliwości UE? Albo jest prawdziwa teza, że tylko organy konstytucyj-ne sprawują wymiar sprawiedliwości, a wobec tego z wymienionymi przeze mnie jest problem, albo znowu powiemy, że jest to kwestia odczytywania znaczenia systemu źródeł prawa i tego, którymi aktami jakie sprawy możemy regulować.

Prof. dr hab. Krzysztof Wójtowicz: Chciałem zacząć od tego, na czym prof. Zu-bik zakończył swoją wypowiedź. Odniosłem wrażenie, że pierwszy z referentów dość wąsko traktuje podstawy określenia kompetencji organów państwa, gdyż wśród tych podstaw wymienił tylko konstytucję i ustawy. Należy w związku z tym zauważyć, że np. Traktat z Lizbony i dołączone doń protokoły jednoznacznie przyznają nowe kom-petencje parlamentom narodowym, i to w tak istotnej sferze, jak stanowienie prawa



Unii. Wydaje mi się więc — podobnie jak przedmówcy — że należałoby szerzej spoj-rzeć na to zagadnienie.

Druga kwestia, to zaprezentowany w jednym z referatów sposób podejścia do podstaw wykonywania uprawnień władczych, w tym także władzy sądowniczej. Otóż padło stwierdzenie, że „musi tu istnieć wyraźna podstawa konstytucyjna”. Zgoda, że „konstytucyjna”, ale czy zawsze wyraźna? Jeżeli np. Europejski Trybunał Sprawiedli-wości dokonuje wiążącej wykładni prawa Unii Europejskiej, obowiązującego w na-szym porządku prawnym, także w odniesieniu do praw i obowiązków jednostek, to wykonuje uprawnienia władcze w zakresie władzy sądowniczej. Czy wobec tego art. 90 ust. Konstytucji, w którym nie wymieniono nawet nazwy organu, któremu przekazuje się kompetencje, nie mówiąc już o treści przekazanych kompetencji, moż-na uznać za wyraźną podstawę konstytucyjną?

Jeżeli chodzi zaś o samą koncepcję kontroli, to odpowiada mi jej szerokie ujęcie, gdyż przy rygorystycznie pojmowanym podziale funkcji parlamentu na ustawodaw-czą, kontrolną i kreacyjną, zupełnie ginie funkcja parlamentu w kwestiach integracji europejskiej. Już Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował, że skutkiem akcesji do Unii jest zacieranie się granic między funkcjami parlamentu. Wydaje mi się, że pełna ocena kontroli parlamentarnej powinna brać pod uwagę to, czy i jakie informacje par-lament uzyskuje oraz co z tymi informacjami robi. Prosiłbym więc o wyjaśnienie, czy samo uzyskiwanie informacji jest już kontrolą, czy też ważny jest użytek, jaki z tych informacji robi parlament.

Prof. dr hab. Piotr Tuleja: Mam pytania i uwagi do pierwszego referenta. Podoba mi się bardzo sposób ujęcia tematu z taką teoretyczną perspektywą, pokazuje ona pro-blemy, które nam często uciekają, w szczególności wówczas, gdy zastanawiamy się nad podziałem władzy. W związku z tą perspektywą mam pytanie. Od strony metodologicz-nej — jeżeli odwołujemy się do płaszczyzny dogmatycznej i teoretycznej, są możliwe dwa sposoby postępowania, albo odwołujemy się do jakichś koncepcji teoretycznych i traktujemy je jako punkt weryfi kujący rozwiązania dogmatyczne czy to konstytucyj-ne, czy ustawowe, albo robimy tak, że interpretujemy jakąś koncepcję dogmatyczną, np. konstytucyjną, i jako argumenty przy tej interpretacji powołujemy pewne rozwiązania czy koncepcje teoretyczne. Być może, jest jeszcze jakiś inny model, ale nie bardzo wiem, jak pan te dwie płaszczyzny traktuje, skoro tak dosyć swobodnie przechodzi z jednej płaszczyzny na drugą i nie bardzo widzę tutaj określoną metodę.

Druga kwestia z tym związana to zderzenie poglądów Rozmaryna i tych XVIII––XIX-wiecznych koncepcji. Wydaje mi się to zabiegiem nie do końca trafi onym, je-żeli to on ma uzasadniać oceny aktualnych rozwiązań ustawowych i konstytucyjnych. Bardziej odwoływałbym się do Kelsena. Mówiąc o materii konstytucyjnej, wydaje mi się, że to nie prace Rozmaryna, a raczej Kelsena są jakimś punktem odniesienia, a w szczególności kelsenowskie założenie, że nie da się wszystkiego uregulować w akcie wyższej rangi w sytuacji, kiedy mamy hierarchicznie uporządkowany system prawa i z założenia problem bardziej tkwi w kompetencjach a nie w normach mate-rialnych. Jeżeli patrzymy na konstytucję, to większym problemem jest odpowiednie

319

ukształtowanie kompetencji. Kontrola konstytucyjności musi się na tym koncentro-wać, a nie na wywodzeniu z konstytucji materialnoprawnych norm, do czego za chwi-lę nawiążę. I w tym kontekście pojawia się zasada podziału władzy. Cały czas tutaj pada pytanie, jaką rolę odgrywa parlament, jaką rolę odgrywa Sejm.

Drugi z referentów mówił, że nie ma chyba zrównania władz. Trybunał z kolei w wielu orzeczeniach twierdzi, że należy odejść od zasady jednolitości władzy, że nie ma władzy nadrzędnej nad innymi. Z zasadą podziału władzy mamy nadal generalny kłopot. Jeżeli już się odwołamy do niemieckich rozwiązań, to tam przy teoretycznie czy fi lozofi cznie ujmowanej zasadzie podziału władzy przyjmuje się założenie, w myśl którego ustrojodawca — wprowadzając zasadę podziału władzy — mówi, do czego jaka władza jest uprawniona. Najważniejszym przy tym jest pytanie o legity-mizację. Nie można powiedzieć, że dlatego że Sejm jest przedstawicielem narodu to może sprawować szerszą bądź węższą funkcję kontrolną, bo to jest pojęcie w ogóle nieweryfi kowalne. Pytanie podstawowe brzmi, do czego — na gruncie zasady podzia-łu władzy — konstytucja legitymizuje poszczególne władze. Jeżeli sobie takiego py-tania nie zadamy, to rozważanie, czy funkcja ma być szersza czy węższa, dotyczy tez trochę nieweryfi kowalnych.

Jeżeli chodzi o zasadę podziału władzy w związku z funkcją kontrolną czy funk-cją ustawodawczą, to największa słabość tkwi w legitymizacji. Nie potrafi my precy-zyjnie odpowiedzieć na pytanie, do czego suweren, który ustanawia konstytucję, le-gitymizuje poszczególne władze. Jeżeli byśmy w ten sposób zaczęli odpowiadać, to możemy potem weryfi kować np. to, co robi ustawodawca. Trochę na ten temat mówił prof. Zubik, gdy zwrócił uwagę na źródła prawa. Na przykład, jakiego rodzaju orga-ny ustawodawca może ustanawiać, jakie kompetencje im powierzać i jak wyglądają wzajemne relacje. Pytanie o legitymizację jest u nas pytaniem całkowicie otwartym na gruncie art. 10 i jego konkretyzacji w Konstytucji RP. To jest pytanie o ten nie-miecki tzw. łańcuch legitymizacyjny. Takie pojęcie w naszej doktrynie w ogóle nie funkcjonuje.

Jeżeli chodzi o samą funkcję kontrolną, to się zgadzam, że pogląd Trybunału wy-rażony w wyroku w sprawie tzw. komisji bankowej jest uproszczeniem i należałoby po prostu bardzo intensywnie nad tym się zastanawiać, czy wszystko można sprowa-dzać do art. 95 ust. 2 Konstytucji.

Wydaje mi się, że na czysto dogmatycznym pułapie są dwie kwestie. Po pierw-sze, trzeba by określić, jaka jest relacja między art. 95 ust. 2 a art. 111, bo wcale nie zakładam, że to jest lex specialis, to znaczy że art. 95 ust. 2 określa pewną zasadę, a art. 111 jest tylko lex specialis. W związku z tym wszystko, co może robić komisja śledcza, to poruszać się w ramach art. 95 ust. 2, i w tym kontekście należy też odczy-tywać zasadę podziału władzy. Punktem wyjścia powinna być taka konstatacja, że ta orzecznicza teza jest po prostu uproszczeniem interpretacji konstytucji. Należałoby tę tezę zakwestionować i zastanawiać się nad funkcją kontrolną, i to przyjąć jako punkt wyjścia. Nie będę tego rozwijał, bo wiem, że czasu jest niewiele, więc tylko to sygna-lizuję.



I wreszcie ostatnia kwestia, która związana jest z pierwszym referatem. Chodzi o rozdział kompetencji między organy władzy publicznej. Mnie się wydaje, że trud-no te wszystkie organy władzy publicznej, które nie są umocowane konstytucyjnie, sprowadzać do wspólnego mianownika. Tego zagadnienia też nie będę rozwijał, ale w związku z tym mam jedno pytanie, które dotyczy prokuratury, bo myślę, że to jest bardzo ciekawy przykład. Otóż wydaje się, że w dyskusjach o prokuraturze interpre-tacja art. 146 Konstytucji abstrahuje od innych jej przepisów. W szczególności cho-dzi mi o to, że jak mówimy o kompetencjach Rady Ministrów, to musimy jednak mieć na uwadze perspektywę, czego te kompetencje dotyczą. Na przykład z faktu, że Rada Ministrów odpowiada za bezpieczeństwo wewnętrzne państwa, wywodzenie jakichś dalej idących konsekwencji dotyczących prokuratury musi brać pod uwagę cały zło-żony kontekst praw człowieka. W tym kontekście mam pytanie do referenta. Jeżeli założymy, że funkcją prokuratury jest przede wszystkim prowadzenie postępowań karnych, a obowiązuje zasada legalizmu i mamy dosyć precyzyjnie opisane w konsty-tucji zasady odpowiedzialności karnej, mamy wreszcie kodeks postępowania karne-go, który określa zasady tego postępowania, to na czym miałoby polegać prowadze-nie polityki państwa za pomocą prokuratury przez rząd? Proszę bardziej skonkretyzować tę kwestię.

Mgr Wojciech Odrowąż-Sypniewski: Chciałbym krótko odnieść się do posta-wionych pytań i szerzej przedstawić uzasadnienie swoich poglądów.

Pan profesor Zubik poruszył kwestię nieograniczonego zakresu ustawy i w tym kontekście podniósł przypadek rzecznika praw dziecka, którego kompetencje określić ma ustawa. Czy jednak również usytuowanie ustrojowe? Art. 103, który wymienia rzecznika praw obywatelskich i rzecznika praw dziecka oraz jego zastępców sugero-wałby co najmniej, że są to dwa odrębne organy państwa. Jest tu pewien związek z pytaniem o prokuraturę, ale poświęcę tej kwestii więcej czasu, odpowiadając na py-tanie pana profesora Tuleji.

Konstytucjonalizacja pojęcia „rzecznika praw dziecka” — mimo braku wyraźne-go określenia jego kompetencji — oznacza, że ustrojodawca określił pewne funkcje czy też zadania, które wykonywać powinien ten organ. Użycie w tekście ustawy za-sadniczej pojęcia nawiązującego do tradycji ombudsmanów, które w swoim kształcie zbliżone jest do pojęcia „rzecznika praw obywatelskich” stojącego na straży praw obywatelskich, oznacza, że ustawodawca zwykły nie zachowuje pełnej swobody w za-kresie określania kompetencji rzecznika praw dziecka. Brzmienie art. 103 Konstytu-cji wskazuje natomiast, że jest to samodzielny organ państwa.

Odnosząc się do problemu obowiązków informacyjnych różnych organów państwa względem Sejmu chciałbym stwierdzić, że w dużym stopniu podzielam stanowisko pana profesora w odniesieniu do kwestii możliwości formułowania na poziomie ustaw takich obowiązków w stosunku do tych organów, w przypadku których konstytucja expressis verbis obowiązku takiego nie przewiduje. Jak wiemy, stanowisko Trybunału Konstytu-cyjnego jest bardzo wstrzemięźliwe w odniesieniu do przykładu, który tutaj podano. Chodzi mianowicie o obowiązki informacyjne Narodowego Banku Polskiego względem

321

Sejmu. Zgodnie z ustawą o Narodowym Banku Polskim, prezes NBP oraz inni przed-stawiciele organów NBP mają obowiązek przedstawienia informacji i udzielania wyja-śnień dotyczących polityki pieniężnej i działalności NBP przed Sejmem i Senatem oraz ich komisjami. Uzasadnienie wyroku 4/06 wskazuje, że obowiązki te zostały ocenione co najmniej z dużym dystansem. Trybunał odnotował istnienie takiego obowiązku usta-wowego, ale stwierdził, że nie jest on przedmiotem analizy w badanej sprawie. Wydaje się jednak, że wyraźnie odczytać można dystans w stosunku do możliwości formułowa-nia takich obowiązków w ustawie.

Jeśli chodzi o spór kompetencyjny, to stwierdziłem prosty fakt, że chodzi o spo-ry kompetencyjne między centralnymi, konstytucyjnymi organami państwa. Jeżeli po-wołamy centralny organ państwa, nieprzewidziany w konstytucji, to nie będzie on or-ganem konstytucyjnym.

Przejdę do odpowiedzi na pytania pana profesora Wójtowicza dotyczące kwestii kompetencji organów sądowych, takich jak ETS. Ich źródłem jest „przekazanie kom-petencji” przez państwo polskie na podstawie art. 90 Konstytucji. Zawarta w tym przepisie regulacja stanowi podstawę dla przekazania organizacji międzynarodowej przez suwerena kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Trudno — w moim przekonaniu — zakładać, iż na podstawie art. 90 państwo przeka-zuje jakieś inne kompetencje niż te, o których mówią przepisy ustawy zasadniczej. Źródłem właściwości ETS do interpretacji prawa wspólnotowego z wiążącym skut-kiem dla Polski jest akt przekazania tych kompetencji przez Rzeczpospolitą. W moim przekonaniu art. 90 stanowi zatem wyraźną podstawę konstytucyjną.

Nawiązując do uwag przedstawionych przez pana profesora Tuleję przyjmuję kry-tyczne opinie związane ze strukturą mojego tekstu i brakiem wyraźnego rozgranicze-nia płaszczyzny dogmatycznej od płaszczyzny analizy ustrojowej.

Idea materialnego prawa konstytucyjnego zakłada tezę, że całość władztwa pań-stwa znajduje swoje uzasadnienie, swoją podstawę, w tekście konstytucji. Nie można zatem mówić o pozakonstytucyjnych funkcjach państwa. Wszystkie funkcje państwa musimy „odnaleźć” w tekście konstytucji. Zgadzam się oczywiście, że mogą być do-puszczalne dwie perspektywy. Spokojnie możemy przejść na ciąg legitymizacyjny, to znaczy musi istnieć w tekście konstytucji podstawa do przyznania legitymacji do wy-konywania określonych zadań. Podstawa taka powinna wynikać z tekstu konstytucji w sposób wyraźny.

Odnosząc się do zagadnienia usytuowania ustrojowego prokuratury, pragnę stwierdzić, że nie można zakładać, że prokuratura pozostawała poza zakresem po-strzegania ustawodawcy konstytucyjnego. Przeczą temu incydentalne wzmianki do-tyczące prokuratora generalnego, które zawarte są w tekście ustawy zasadniczej. Wprawdzie ustrojodawca nie zdecydował się na wyraźne związanie funkcji prokura-tora generalnego ze stanowiskiem ministrem sprawiedliwości, jednak czytelnie wpi-sał go w strukturę organizacyjną Rady Ministrów. Argumenty za tym są dwojakie.

Po pierwsze, można się zastanawiać, czy nie mamy do czynienia z przypadkiem konstytucjonalizacji zastanego przez ustrojodawcę pojęcia. Być może, w przypadku po-



jęcia „prokurator generalny” zachodzi sytuacja zbliżona do przypadku „sekretarzy sta-nu w administracji rządowej” wymienionych w art. 103 Konstytucji. Jakkolwiek poję-cie „sekretarza stanu” nie zostało zdefi niowane w konstytucji, to jednak — jak wskazał w jednym ze swoich orzeczeń Trybunał Konstytucyjny — zakłada ono pewną treść wy-nikającą z ustaleń doktrynalnych, które opisywały usytuowania tego stanowiska w struk-turze administracji rządowej w czasach, gdy powstawał tekst ustawy zasadniczej. W przypadku prokuratora generalnego chodziłoby zarówno o funkcje tego organu, jak również o jego ustrojowe usytuowanie. Tak właśnie — jak sądzę — uważał prof. Soko-lewicz, stwierdzając, iż przyjęte w konstytucji rozwiązanie jest „konsekwentne w sto-sunku do założenia — podporządkowania prokuratury rządowi”.

Drugi argument wiąże się brakiem potrzeby rekonstruowania związku między za-daniami prokuratury a zadaniem Rady Ministrów dotyczącym bezpieczeństwa we-wnętrznego. Nawet gdy uznamy, iż zadania prokuratury nie mieszczą się w formule dbałości o „bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny”, to jednak powinniśmy dostrzec, że art. 146 ust. 4 posługuje się zwrotem „w szczególności”. Sformułowanie to świadczy o tym, że obowiązki Rady Ministrów obejmują również inne zadania. Zwrot „w szczególności” nie oznacza, że te inne zadania są w jakikol-wiek sposób mniej ważne czy też że można je przekazywać innym organom. Trudno byłoby — w moim przekonaniu — aprobować wykładnię, która zakładałaby, że za-dania Rady Ministrów niewymienione w sposób wyraźny w art. 146 ust. 4 można wy-łączyć spod zakresu zbioru wyznaczanego zawartą w tym przepisie formułą. Sposób zdefi niowania zadań Rady Ministrów w art. 146 ust. 4 ma charakter defi nicji przez po-stulaty. Zadania, które zostały przykładowo wymienione, są postulatami znaczenio-wymi całego zakresu. Rekonstrukcja zadań niewymienionych powinna zakładać, że są one rodzajowo podobne do zadań wyliczonych. Status ustrojowy zadań Rady Mi-nistrów w obu wypadkach jest jednak taki sam.

Kolejnym zagadnieniem, które zostało poruszone w dyskusji, jest problem wy-kładni pojęcia „sprawy polityki państwa”, o którym mowa w art. 146 ust. 2. Prześle-dziłem, jak w trakcie prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego po-strzegano to zagadnienie. Otóż pojęcie to wywoływało bardzo duży opór. Profesor Piotr Winczorek zwracał wówczas uwagę, że jest ono „mętne i nieokreślone”. Człon-kowie i eksperci Komisji doszli jednak po długiej dyskusji do wniosku, że najpełniej opisuje ono zadania wykonawcze państwa. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego. Oznacza to, że niektóre ze „spraw polityki państwa” konstytucja zastrzega nawet dla samorządu terytorialnego. Spostrzeżenie to wskazuje, jak szeroki jest zakres znaczeniowy tego pojęcia. Pojęcie „sprawy polityki państwa” należy rozumieć w kontekście 146 ust. 4. W zakresie i na zasadach określo-nych w konstytucji i ustawach Rady Ministrów w szczególności zapewnia wykonanie ustaw, wydaje rozporządzenia, koordynuje i kontroluje prace organów administracji rządowej, chroni interesy Skarbu Państwa, uchwala projekt budżetu, kieruje jego wy-konaniem, zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa, sprawuje ogólne kierow-

323

nictwo w dziedzinie stosunków międzynarodowych itd. W takim samym stopniu zadania prokuratury jako zadania wykonawcze państwa należą do zakresu znaczenio-wego formuły „sprawy polityki państwa”.

Pan profesor Granat na samym początku odniósł się do zasady pomocniczości. Zagadnienie to wydaje mi się bardzo ważne i w swoim tekście starałem się je przed-stawić w sposób nieco szerszy niż w dzisiejszej wypowiedzi. Chodzi o zagadnienie decentralizacji w odniesieniu do zakresu kompetencji Rady Ministrów. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zakłada, że proces decentralizacji nie ma charakteru jed-nokierunkowego. Ustawodawca może zarówno ze szczebla centralnego przenosić za-dania do samorządu, jak i z powrotem je zwracać do „centrum” — w zależności od wyboru celów politycznych. Zakładając, że jest to pewien proces dynamiczny, po-wstaje pytanie, jak pogodzić zasadę decentralizacji z konstytucyjnie wyznaczonym zakresem działania Rady Ministrów, którego — jak stwierdziłem — decyzje ustawo-dawcy nie mogą naruszać. Należy — moim zdaniem — przyjąć, iż podstawą konsty-tucyjną dla takich działań ustawodawcy są art. 15 i art. 17 Konstytucji, czyli przepi-sy, które przewidują decentralizację terytorialną oraz — w odniesieniu do samorządu zawodowego — decentralizację rzeczową.

Mgr Marcin Stębelski: Chciałbym krótko odnieść się do pytania pana profesora Wójtowicza. Jak rozumiem, wątpliwość pana profesora budziła kwestia rozróżnienia pojęciowego i pytania o to, czy pojęcie kontroli powinno być rozumiane wyłącznie jako uzyskiwanie informacji przez parlament, czy też jego immanentnym elementem jest także, jak pan to sformułował, „robienie jeszcze jakiegoś użytku” z tymi informa-cjami. Jak rozumiem, chodzi tutaj o działania mające charakter wiążącego wpływania Sejmu na organ kontrolowany. Wątpliwość, o której pan wspomniał, była również i pozostaje w dalszym ciągu przedmiotem mojego zainteresowania. Skłoniła mnie jed-nocześnie do spojrzenia na kontrolę parlamentarną, z rozróżnieniem na szersze i węż-sze ujęcie tego zagadnienia. W ujęciu węższym kontrolę można utożsamiać z pozy-skiwaniem informacji wynikającym z jakiejś formy aktywności parlamentu, przy użyciu przysługujących temu organowi instrumentów prawnych. Nie jest wykluczo-ne, że właśnie w tym znaczeniu trudno będzie oddzielić sam etap uzyskiwania infor-macji przez Sejm od wyrażania opinii czy przedstawiania stanowisk, nie przesądza-jąc tutaj jednoznacznie o ich wiążącym charakterze.

Wydaje się natomiast, że można też mówić o szeroko rozumianej sferze kontroli parlamentarnej, która nie będzie uwzględniała możliwości formułowania opinii czy stanowisk, a więc bezpośredniego odniesienia się przez Sejm do uzyskiwanych infor-macji. Chodzi tu np. o coroczne informacje składane np. przez prezesa Trybunału Konstytucyjnego czy Rzecznika Praw Obywatelskich. W takich przypadkach może się okazać, że owo wiążące wykorzystanie informacji w formach przypisanych Sej-mowi będzie sprowadzało się w istocie do stanowienia prawa. Można się zatem za-stanawiać, czy przypadkiem pojęcie kontroli parlamentarnej nie jest w swej istocie zbliżone do nadzoru parlamentarnego, ale rozumianego w tej sferze nadzoru, która wyraża się w stanowieniu prawa. Oprócz tego trzeba, jak sądzę, przyjąć, że również



inne możliwości wydawania różnych opinii czy zajmowania stanowiska przez parla-ment będą wchodziły w zakres kontroli sprawowanej przez ten organ.

(Głos z sali: Krótkie pytanie. Piąta Republika Francuska. Prezydent może wygło-sić orędzie i nad orędziem nie przeprowadza się debaty. Czy można powiedzieć, że Zgromadzenie Narodowe sprawuje kontrolę w tym przypadku, jeżeli go wysłuchają i uzyskają informację?)

Wydaje mi się, że w szerokim ujęciu — a zatem traktując pojęcie kontroli przede wszystkim jako pozyskiwanie informacji — można będzie powiedzieć, że parlament będzie wówczas sprawował kontrolę. Oczywiście, w takim przypadku nie będzie to wynikało z „aktywnej” roli samego parlamentu, jakkolwiek trudno jednoznacznie za-kładać, że ta kontrola ograniczy się tylko do wysłuchania prezydenta i nie będzie mia-ła żadnego przejawu w dalszych działaniach, chociażby właśnie legislacyjnych. War-to podkreślić, czego może w dostatecznym stopniu nie uczyniłem podczas mojego wystąpienia, że niezwykle istotnym elementem kontroli, uzasadniającym jednocze-śnie celowość jej postrzegania w nieco szerszym aspekcie, jest swego rodzaju służeb-ny charakter kontroli parlamentarnej względem ustawodawczej roli parlamentu. In-nymi słowy, parlament musi w odpowiednio szerokim zakresie mieć dostęp do różnych informacji właśnie po to, aby jeszcze lepiej móc realizować w praktyce po-stulat tzw. racjonalnego ustawodawcy. W tym sensie nie wydaje mi się, aby postrze-ganie funkcji kontrolnej wyłącznie jako instrumentu pozwalającego parlamentowi na realizowanie odpowiedzialności politycznej względem rządu wyczerpywało w pełni zagadnienie kontroli parlamentarnej.

Prof. dr hab. Paweł Sarnecki: Słuchając referatu Wojciecha Odrowąża-Syp-niewskiego zastanawiałem się, czy między tymi dwoma podejściami, które nam za-prezentował, istnieje jakaś zasadnicza różnica. Nie mam też pewności, czy referent opowiada się za którymkolwiek z nich, bo to jasno z referatu nie wynikało. Pierwsze podejście polega na tym, że przyjmuje się, iż konstytucja zawiera tylko podstawowe instytucje ustrojowe. Drugie podejście polega na tym, że konstytucja zawiera wszyst-kie instytucje ustrojowe, ale ujęte z różnym stopniem konkretyzacji. Czy — powta-rzam — między tymi podejściami jest specjalnie istotna różnica? Chodzi o granicę między instytucją ustrojową, która nie ma podstawowego charakteru, wobec tego nie byłaby konstytucyjną w myśl tego pierwszego podejścia, a instytucją, która niby jest w konstytucji, ale z takim nikłym stopniem konkretyzacji, że na dobrą sprawę nie bar-dzo wiadomo, czy jest w konstytucji, czy jej nie ma.

Przechodząc zaś do zasadniczego zagadnienia naszej konferencji, to — moim zda-niem — funkcja „politycznej kontroli parlamentu” wynika z samego pojęcia parla-mentu, wynika z jego historii, bo parlamenty w historii kształtowały się — po pierw-sze — najpierw jako organy władzy sądowniczej (używając naszej terminologii), a — po drugie — jako organy władzy kontrolującej. Chodziło o kontrolę racjonalno-ści wydatkowania pieniędzy, na które parlament się godził. Później oczywiście były różne etapy rozwoju parlamentaryzmu w konkretnych państwach, a te rozmaite dzia-łania wzajemnie na siebie wpływały. Parlament był też traktowany jako forum przed-

325

stawiania „do stóp tronu” petycji ludności. Właściwie z tego rozwinęła się później funkcja ustawodawcza sensu stricto. Zastanówmy się nad sytuacją, gdyby konstytu-cja nie zawierała art. 95 ust. 2, co zresztą było przedmiotem postulatów w toku prac Komisji Konstytucyjnej. Czy moglibyśmy wówczas powiedzieć, że Sejm nie ma pra-wa do sprawowania kontroli nad Radą Ministrów? Oczywiście — nie. Taka kontrola byłaby uprawniona. Po drugie, sądzę, że nie byłoby wątpliwości co do możliwości rozwijania działań kontrolnych przez Senat (które przecież z jakiś względów są uza-sadnione), wychodząc z ogólnego pojęcia kontroli parlamentarnej, jako działalności mieszczącej się w samej istocie (Kernbereich) władzy ustawodawczej, w jej aspekcie funkcjonalnym.

W sprawach szczegółowych chcę powiedzieć, że według mnie rozmaite obowiąz-ki ustawowe, polegające na składaniu informacji wobec Sejmu, są wyraźnie przeja-wem jego funkcji kontrolnej i ustawodawca zdaje sobie z tego sprawę, bo proszę za-uważyć, że np. obowiązki czy to Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, czy prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą nie tyle działalności danego sądu, co stanu przestrzegania prawa Rzeczypospolitej. Najwięcej kontrowersji może wzbudzić obowiązek przedstawiania informacji przez władzę sądowniczą. Władza ta cieszy się konstytucyjnymi określeniami „niezależności” i „niezawisłości”. Myślę, że może nie do końca uświadomionym zabiegiem twórcy konstytucji, i to jeszcze noweli kwiet-niowej, było powołanie Krajowej Rady Sądownictwa. Uważam, że informacje co do kondycji władzy sądowniczej przedstawiać powinny nie tyle sądy, ale właśnie to cia-ło, które w założeniu konstytucyjnym władzę sądowniczą w jakiś sposób ma repre-zentować.

Dr Piotr Czarny: Myślę, że dzisiejszy temat został bardzo dobrze dobrany i —pomijając dyskusję o katalogu funkcji parlamentu — jest to chyba drugi najbardziej sporny temat prawa parlamentarnego, co wynika z dotychczasowych wypowiedzi. W pierwszej kolejności chciałbym uzupełnić katalog zasad konstytucyjnych, które de-terminują kształt kontroli. W mojej ocenie kluczowe znaczenie trzeba przypisać dwóm zasadom z preambuły, a mianowicie rzetelności i sprawności działania organów pań-stwa. Wydaje mi się, że kontrola ma również, a nawet przede wszystkim taki aspekt, który w prawie administracyjnym określa się jako funkcję ulepszającą; państwo, or-gany państwowe mają po prostu działać sprawniej i rzetelniej. To łączy się na grun-cie prawa ustrojowego z zasadą rządów odpowiedzialnych. Wydaje mi się, że mini-mum pewnej kontroli jest zdawanie sprawy ze swojej działalności. Każdy organ państwa powinien kogoś informować o tym, co robi. W ten sposób zapewniona jest co najmniej kontrola społeczna.

Chciałem zwrócić uwagę na problem dotyczący kontroli władzy sądowniczej, któ-ry — moim zdaniem, a także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego — jest nie-co (powiedziałbym z pewną przesadą) archaicznie ujęty. Chodzi o to, że władza sądow-nicza nie podlega kontroli ze względu na niezawisłość sędziowską. To, moim zdaniem, jest pewnego rodzaju uproszczenie, a jest ono związane z kwestiami historycznymi. Ograniczenie kontroli władzy sądowniczej jest racjonalne wtedy, kiedy sędziowie są



„ustami ustawy”. Natomiast jeżeli mamy do czynienia ze znacznym stopniem swobody, tak znacznym, jak to jest w przypadku Trybunału Konstytucyjnego, to można dyskuto-wać o pewnych formach kontroli. Oczywiście zasada niezawisłości sędziowskiej pozo-staje granicą, ale to jest dla mnie pewne wytłumaczenie czy uzasadnienie obowiązków informacyjnych organów władzy sądowniczej wobec parlamentu.

Jest kwestia pewnej pośredniej kontroli polegającej na zjawisku, którego nie chciałbym szczegółowo omawiać, a mianowicie tzw. korekt ustawodawczych. W uproszczeniu rzecz polega na tym, że ustawodawca ma pewną intencję, ale wyra-ża ją w sposób niezborny czy nieprecyzyjny, mówiąc bardziej fachowo. Sądy inter-pretują to wbrew woli ustawodawcy, więc następnie ustawodawca na podstawie tych informacji, które uzyskał, dokonuje korekty i — można powiedzieć — często, najczę-ściej to się już udaje jednoznacznie uregulować.

Jeżeli chodzi o zasadę podziału władzy, to chciałem zwrócić uwagę, że trudne są dyskusje o pozytywnej stronie tej zasady. Natomiast znacznie łatwiej intuicyjnie wiemy, co wykluczamy, co uważamy za sprzeczne z tą zasadą. Jeżeli mówimy o tym, czego nie wolno, to na ogół, tak zauważyłem, możemy stwierdzić, że jakieś rozwiązanie zmierza w kierunku czy staje się elementem zasady jednolitości władzy państwowej. Tu jest naj-większy dylemat kontroli parlamentarnej, bo ona ociera się bardzo często o nadrzędność parlamentu, jest już bardzo blisko zasady jednolitości. Profesor Garlicki tłumaczył to tradycją, zwłaszcza tradycją konstytucyjnoprawną ostatniego 50-lecia.

Profesor Zubik mówił o elementach kontroli. Mnie się wydaje, że ten katalog trze-ba byłoby uzupełnić jeszcze o pojęcie „celu kontroli”. I tu nawiązuję do wątku, który na razie został pominięty, a mianowicie pewnego substratu politycznego kontroli par-lamentarnej. Patrzymy na to od strony instytucjonalnej, cały czas rząd — parlament, rząd — Sejm, rząd —Senat. Nie chcę nadmiernie rozwijać tych wątków, ale musimy pamiętać, że także z tą płaszczyzną instytucjonalną związany jest określony sposób myślenia. Powiedzmy, że kontrola ma służyć obaleniu rządu, który źle wykonuje usta-wy albo „pochwaleniu” rządu, który czyni to dobrze. To łączy się ściśle z pojęciem opozycji. Jako bardzo trafny odebrałem pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażo-ny w pierwszym orzeczeniu o komisjach śledczych z 1999 r. Trybunał bardzo mocno podkreślił, że kontrolę parlamentarną trzeba traktować jako element kontroli opinii publicznej, że w rzeczywistości chodzi albo o mobilizację opinii publicznej przeciw-ko jakimś rozwiązaniom, przeciwko jakimś reformom (byłaby to pewna kontrola pre-wencyjna), albo o mobilizację wyborczą. Wraca tu problem rządu, który źle wykonu-je ustawy i powinien zostać w wyniku wyborów odsunięty od władzy

Na zakończenie mam szczegółową uwagę w formie pytania. Z referatu pana W. Odrowąża-Sypniewskiego wynotowałem sobie zdanie, że ustawodawca nie może się sam ograniczyć. Wzbudziło ono już w toku dyskusji moją uwagę, bo wydaje mi się, że w kontekście różnych innych rozwiązań, a w szczególności integracji europej-skiej i miejsca prawa międzynarodowego, jest zdaniem wywołującym wątpliwości. Dzisiaj dużo w kuluarach dyskutowaliśmy o ustawie ratyfi kacyjnej. Moim zdaniem ustawa ratyfi kacyjna jest po prostu takim samoograniczeniem się ustawodawcy (co

327

prawda, ostateczna decyzja zależy od prezydenta), bo jeżeli dojdzie do ratyfi kacji umowy międzynarodowej, to ustawodawca w pewnym sensie się samoogranicza.

Chciałem swoją wypowiedź zakończyć ogólną refl eksją, zaczerpniętą z literatury niemieckiej. Głosi się tam taki pogląd, że zakres kontroli powinien zależeć od zakre-su kompetencji, a w szczególności od swobody w wykonywaniu kompetencji. Im większą organ ma swobodę, tym większa powinna być kontrola również parlamentar-na. Jeżeli traktujemy sąd jako usta ustawy, to wtedy nie potrzeba tak wnikliwej kon-troli. Natomiast jeśli byśmy mieli do czynienia z sytuacją, kiedy normy w szerokim zakresie dają sądowi swobodę decyzji, to można byłoby dyskutować, czy nie trzeba dalej idącej kontroli parlamentarnej. Absolutnie nie jestem zwolennikiem rozszerze-nia kontroli, ale przy równoczesnym zastrzeżeniu, że ustawa musi być precyzyjna. Je-żeli byśmy tworzyli w szerokim zakresie coś takiego, jak uznanie sędziowskie, to mo-glibyśmy zapytać, dlaczego sąd, decydując w ramach uznania, nie podlega takiej kontroli jak administracja.

Prof. dr hab. Ryszard Mojak: W swojej wypowiedzi ograniczę się do pewnych wybranych zagadnień. Referaty wprowadzające do dyskusji dobitnie wykazały, że pro-blematyka kontroli, jako szeroko rozumiane zagadnienie ustrojowe, a nie tylko jako pro-blem regulacji konstytucyjnej, jest tak złożona, wielowątkowa, że naprawdę trudno by-łoby w jednym wystąpieniu odnieść się do tych wszystkich zagadnień. Nawiązując do referatów wprowadzających, zwłaszcza do referatu pana W. Odrowąża-Sypniewskiego, odniosę się do kilku kwestii zawartych w konkluzji, bo one pozwolą mi wyjść do pew-nych szczegółowych ustaleń czy prezentacji ewentualnie moich poglądów.

Zacznę od pierwszej konkluzji, którą sformułował referent. Mianowicie wskazał on, że podejmując się zadania rekonstrukcji kontroli parlamentarnej należy postrze-gać ją sensu largo i sensu stricto. Zgadzam się co do tej generalnej konkluzji, ale trze-ba byłoby jeszcze dopowiedzieć: czy chodzi tu o pojmowanie kontroli sensu largo przedmiotowo czy też podmiotowo, a jeżeli przedmiotowo — to w jakim zakresie, w odniesieniu do jakich czynności, o jakim charakterze parlament mógłby podejmo-wać działania kontrolne. Natomiast zakres podmiotowy kontroli sprawowanej przez parlament można rzeczywiście rozumieć bardzo szeroko, nie ograniczając jej tylko i wyłącznie do kontroli, którą sprawuje Sejm na podstawie wyraźnej kompetencji, właściwie to nie kompetencji konstytucyjnej, tylko ogólnego upoważnienia konstytu-cyjnego zawartego w art. 95 ust. 2 Konstytucji z 1997 r.

Pojmując kontrolę parlamentarną w szerokim znaczeniu, zgadzam się, że nie można zawężać jej podmiotowo (w rozumieniu podmiotów kontrolowanych) tylko do Rady Ministrów, ale również szerzej, a więc i organów funkcjonujących w strukturze administracji rządowej. Wyodrębnienie w ramach tej szeroko rozumianej kontroli par-lamentarnej, a może jeszcze na tym etapie mojej wypowiedzi bezpieczniej będzie mówić o kontroli sprawowanej przez Sejm, kontroli Sejmu nad działalnością Rady Ministrów, oznaczałoby, że trzeba by było tę kontrolę też postrzegać w odniesieniu do konkretnego podmiotu czy nawet pewnego zbioru podmiotów, które podmiotowo pod-legają tej kontroli. Nawet jeżeli zawęzimy dalsze rozważania do kontroli sprawowa-



nej przez Sejm nad działalnością Rady Ministrów, to również trzeba wyróżnić dwa za-kresy kontroli, ale rozumianej już przedmiotowo, nie podmiotowo. Zagadnienie to w literaturze było już wielokrotnie podnoszone. Między innymi obecny tutaj pan prof. P. Sarnecki wielokrotnie na to zwracał uwagę, jak również pan prof. L. Garlicki. Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów nie tylko realizując tzw. funkcję kontroli w stosunku do Rady Ministrów (niektórzy nazywają ją funkcją kontroli par-lamentarnej w stosunku do Rady Ministrów), lecz również w zakresie wykonywania innych swoich funkcji ustrojowych — funkcji w zakresie ustawodawstwa i funkcji kreacyjnej. W zakresie tej działalności są też pewne elementy kontroli. Natomiast istota kontroli parlamentarnej, o której stanowi zwłaszcza art. 95 ust. 2, sprowadza się do rozumienia kontroli parlamentarnej sensu stricto. Chodzi tutaj o wyodrębnienie kontroli rozumianej par excellence jako kontrola, która będzie dookreślona kolejnymi elementami charakteryzującymi pojęcie kontroli parlamentarnej.

Kontrolę, którą sprawuje Sejm nad działalnością Rady Ministrów, należy rozu-mieć w ścisłym kontekście ustrojowym, a więc również w aspekcie wyodrębnienia funkcji ustrojowej Sejmu, o której mówi art. 95 ust. 2 Konstytucji RP. Stanowi on, że w ramach szeroko rozumianej kontroli, jaką Sejm może sprawować, szczególne kom-petencje w tym zakresie posiada on w stosunku do Rady Ministrów. Niektórzy sta-wiają tezę i dowodzą, a ja zgadzałbym się z zasadnością tych wywodów, że te szcze-gólne uprawnienia ustrojowe Sejmu w stosunku do Rady Ministrów stanowią o isto-cie pozycji ustrojowej Sejmu w ustroju parlamentarnym. Stanowią one również o po-zycji ustrojowej Sejmu wyznaczonej zasadą podziału władzy. To jest również bardzo istotna kwestia, na którą trzeba byłoby zapewne zwrócić uwagę w dalszej dyskusji na temat kontroli sprawowanej przez parlament.

Sądzę, że w dalszych rozważaniach trzeba wyraźnie doprecyzować zakres rozu-mienia art. 95 ust. 2 i w kontekście tej regulacji konstytucyjnej również postrzegania dwuizbowego parlamentu jako władzy ustawodawczej i roli organów sprawujących władzę ustawodawczą, czyli Sejmu i Senatu, w zakresie sprawowania kontroli nad Radą Ministrów. Chyba, jeśli dobrze pamiętam, pan Marcin Stębelski w swoim refe-racie postawił pewną tezę, która — moim zdaniem — jest bardzo inspirująca do dys-kusji, ale w mojej ocenie też jest dyskusyjna. Jeśli dobrze odczytałem, to referent stwierdził, że właściwie art. 95 ust. 2 należałoby postrzegać jako konstytucyjną regu-lację ograniczającą się do wyłączenia Senatu z kontroli parlamentarnej. To jest bardzo dyskusyjna koncepcja rozumienia art. 95 ust. 2. Oczywiście, jeśli chodzi o wyznacze-nie roli Sejmu i Senatu w zakresie sprawowania kontroli nad Radą Ministrów, to art. 95 ust. 2 ma istotne znaczenie. Przypomnę, że to unormowanie powszechnie jest uważane za konstytucyjną zasadę prawną, wyznaczającą wiele rozwiązań ustawowych, również konstytucyjnych w kwestii szczegółowego zakresu kompetencji, jak również ich interpretacji w praktyce. Jednocześnie art. 95 spełnia bardzo istotną rolę w przed-miocie określenia zakresu podmiotowego organu kontrolowanego i przedmiotu kon-troli. Art. 95 należy zatem rozumieć jako konstytucyjną legitymację udzieloną Sej-mowi do sprawowania kontroli nad działalnością Rady Ministrów, kontroli rozumia-nej w tym dosłownym znaczeniu jako kontrola parlamentarna.

329

Nie można rozpatrywać znaczenia istoty ustrojowej tej kontroli, jaką sprawuje Sejm nad działalnością Rady Ministrów, bez konkretnego kontekstu ustrojowego, a mianowicie konstrukcji rządów parlamentarnych. Kontrola jest bowiem ściśle po-wiązana z odpowiedzialnością polityczną rządu przed parlamentem. Ten kontekst ustrojowy nie występuje przy kontroli sprawowanej w stosunku do innych organów. Pozostałe organy nie ponoszą bowiem odpowiedzialności politycznej przed Sejmem. A zatem, należy inaczej postrzegać kontrolę sprawowaną w stosunku do pozostałych organów niż w stosunku do Rady Ministrów. Oczywiście kontrola nie może być my-lona z odpowiedzialnością, a czasami niektórzy konstytucjonaliści stawiają niemal znak równości miedzy kontrolą parlamentarną nad rządem i odpowiedzialnością par-lamentarną. Kontrola i odpowiedzialność są ze sobą powiązane, bo kontrola jest istot-nym instrumentem egzekwowania odpowiedzialności, ale nie może zastępować od-powiedzialności politycznej rządu przed parlamentem. Zatem również w tym kontekście na art. 95 trzeba spojrzeć właśnie w ten szczególny sposób.

W moim opracowaniu, które złożyłem do planowanego numeru monografi czne-go „Przeglądu Sejmowego”, szczegółowo opisałem różne aspekty wykonywania przez Sejm kontroli parlamentarnej nad rządem. Stąd teraz ograniczyłem się tylko do zaak-centowania tych najistotniejszych kwestii, które — jak myślę — pozwolą na może trochę precyzyjniejsze rozumienie działalności kontrolnej Sejmu.

Jest jeszcze jedna kwestia, na którą chcę zwrócić uwagę, korzystając również z pewnej konkluzji, którą sformułował pan W. Odrowąż-Sypniewski. Referent zauwa-żył bowiem, że Sejm, jako organ realizujący władzę Narodu, może właściwie bez ograniczeń realizować funkcję kontrolną. Moja pierwsza wątpliwość, jaka się poja-wia, jest taka, że status Sejmu jako organu reprezentacji politycznej Narodu nie może stanowić samoistnej podstawy wszelakiej władzy Sejmu, również jeżeli rozumiemy tę władzę jako władzę kontrolną, bez potrzeby prawnego umocowania jej w konsty-tucji. Wydaje mi się, że nie można chyba tak postrzegać statusu ustrojowego Sejmu, bo jak zatem uzasadnić wyłączenie Senatu z zakresu uprawnień kontroli nad rządem. Senat jest w takim samym stopniu organem przedstawicielskim Narodu, jak i Sejm. Jednak to ustrojodawca zdecydował — konstruując model dwuizbowości niesyme-trycznej — że jeden tylko z organów władzy ustawodawczej będzie pełnił konstytu-cyjną funkcję kontroli parlamentarnej nad działalnością Rady Ministrów, natomiast drugi organ nie został umocowany do sprawowania tej kontroli. Do postrzegania le-gitymacji prawnoustrojowej władzy ustawodawczej do sprawowania kontroli nad działalnością Rady Ministrów należy brać pod uwagę również kontekst konkretnej le-gitymacji konstytucyjnej. Wzmocnieniem mojego wywodu jest treść art. 7 Konstytu-cji RP, bo chyba nie byłaby do pogodzenia z regulacjami Konstytucji RP teza sformu-łowana w referacie pana W. Odrowąża-Sypniewskiego.

Polemizując z poglądem referenta, chciałbym również zwrócić uwagę na rozu-mienie statusu ustrojowego wszystkich władz, funkcjonujących w systemie podziału władzy państwowej na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Choć w naszej konstytucji, w przepisie regulującym zasadę podziału władzy, nie jest tak expressis



verbis stwierdzone, jak w art. 2 Konstytucji marcowej, że wszystkie organy trzech kla-sycznych władz są organami Narodu, to Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznic-twie wyraźnie wskazuje, że również na gruncie obecnie obowiązującej ustawy zasad-niczej, współczesnego uregulowania zasady podziału władzy, w istocie wszystkie organy należy postrzegać jako organy Narodu, realizujące władzę, ale z takim różni-cowaniem, że niektóre mają bezpośrednią legitymację, bezpośredni mandat, inne na-tomiast wywodzą ten mandat z innej legitymacji, ale wszystkie posiadają demokra-tyczną legitymację suwerena. Jak zatem w kontekście tego należy rozumieć status pozostałych organów?

Pomijając szczegółowe kwestie, które dotyczą usytuowania organów sprawują-cych pozostałe władze, przejdę do krótkiej analizy jednej z ważnych zasad konstytu-cyjnych, która wyznacza właśnie konstytucyjnoustrojową determinantę sprawowania kontroli. Myślę, że nie tylko w odniesieniu do kontroli Sejmu nad działalnością Rady Ministrów, ale również w stosunku do pozostałych organów. Jest nią niewątpliwie za-sada podziału władzy. Jeżeli nie uwzględnimy w konstrukcji ustrojowej kontroli za-sady podziału władzy, to trzeba byłoby uznać, że rewidujemy nieco rolę Sejmu i Se-natu jako organów władzy ustawodawczej w systemie ustrojowym państwa.

Jeśli chodzi o zakres kontroli przedmiotowej, jaką sprawuje Sejm nad Radą Mi-nistrów, to obecne rozwiązania konstytucyjne rzeczywiście stanowią pewien problem praktyczny i ustrojowy, związany z usytuowaniem Senatu jako organu kontroli w związku z nowymi zadaniami, jakie mają do wykonania parlamenty narodowe w kontekście integracji europejskiej. Dotyczy to nowych zadań wyznaczonych Radzie Ministrów i parlamentom narodowym. Myślę, że nie da się w pełni pogodzić obecne-go rozwiązania, wyznaczającego rolę Sejmu i Senatu w zakresie kontroli nad Radą Ministrów, z nowymi zadaniami, które w literaturze określa się ogólnie mianem no-wej funkcji ustrojowej, funkcji europejskiej parlamentów narodowych.

Sądzę, że już taka delikatna rewizja woli ustrojodawcy nastąpiła w tzw. ustawie kooperacyjnej z 2004 r. W jakimś stopniu uzasadnieniem potrzeby dokonania zmiany roli ustrojowej Senatu w zakresie kontroli jest już chociażby znane orzeczenie Trybu-nału Konstytucyjnego ze stycznia 2005 r. Na pewno należałoby w najbliższej przy-szłości dokonać rewizji unormowań Konstytucji RP i dostosować pozycję ustrojową obu izb jako organów władzy ustawodawczej do przyszłych potrzeb w zakresie kon-troli nad działalnością Rady Ministrów. To byłby jeden z elementów nowych rozwią-zań konstytucyjnych, bo bez mocnego umocowania konstytucyjnego dalsze rozsze-rzanie na drodze ustawowej kompetencji dla Senatu — moim zdaniem — może rzeczywiście rodzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Status Senatu jako organu przedstawicielskiego może legitymować przyszłego ustrojodawcę do wzmocnienia jego pozycji ustrojowej, ale wzmocnienia poprzez legitymację wyraźnie konstytucyj-ną. Ten status byłby argumentem do wzmocnienia pozycji Senatu. Posługiwanie się argumentem, że Senat ma status organu przedstawicielskiego i może na równi z Sej-mem realizować zadania, które mieszczą się w zakresie kontroli parlamentarnej — moim zdaniem — na gruncie legalizmu konstytucyjnego, jest wątpliwy prawnie.

331

Dziękuję za uwagę. Jeżeli będzie okazja, to może jeszcze w jakiejś innej kwestii po-zwolę sobie później zabrać głos.

Prof. dr hab. Krzysztof Skotnicki: Chciałbym podziękować panu prof. Pawło-wi Sarneckiemu za przypomnienie, iż funkcja kontrolna wpisana jest w parlamenta-ryzm i wykształciła się wcześniej niż funkcja ustawodawcza. Pisał o tym m.in. prof. Zdzisław Czeszejko-Sochacki w monografi i Prawo parlamentarne w Polsce, akcen-tując, iż zrodził ją spór między stanami a monarchą o wydatki publiczne. Jest ona za-tem głęboko zakorzeniona. Współcześnie powstaje jednak pytanie, czy kontroli ma podlegać jedynie Rada Ministrów, czy też kontrola parlamentu może obejmować tak-że funkcjonowanie innych organów konstytucyjnych, jak i pozakonstytucyjnych.

Na gruncie obowiązującej Konstytucji RP w przypadku funkcji kontrolnej Sejmu — po pierwsze — rodzi się pytanie, czy zasadne jest zamieszczenie w niej art. 95 ust. 2. Ponownie powracam do wypowiedzi pana prof. Pawła Sarneckiego, który pod-kreślał, iż w ustawie zasadniczej uregulowanych jest wiele instrumentów kontroli Rady Ministrów. Podzielam dlatego pogląd, iż gdyby nie było art. 95 ust. 2, nie ozna-czałoby to, że funkcji tej w konstytucji nie ma. Moją wątpliwość budzi ponadto ko-niec tego przepisu, zgodnie z którym kontrola Sejmu sprawowana jest „w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw”. Obawiam się, że może pojawić się pró-ba interpretacji tego przepisu, iż Rada Ministrów nie może podlegać kontroli w zakre-sie określonym innymi przepisami niż konstytucja i ustawy, albo że nie mogą podle-gać kontroli działania Rady Ministrów podejmowane w następstwie nałożenia na nią określonych obowiązków umowami międzynarodowymi ratyfi kowanymi za uprzed-nią zgodą wyrażoną w ustawie bądź prawem europejskim. Uważam dlatego, że nic by się nie stało, gdyby w treści Konstytucji nie było art. 95 ust. 2, albo gdyby kończył się on po wyrazach „Rada Ministrów”, ponieważ w świetle art. 7 Konstytucji, o czym mówił przed chwilą pan prof. Ryszard Mojak, zgodnie z zasadą legalizmu wszystkie organy władzy publicznej mają działać w granicach i w zakresie prawa.

Wątkiem, który został już na początku podniesiony w dyskusji, jest pytanie o możliwość tworzenia nowych organów pozakonstytucyjnych i obejmowanie ich kontrolą ze strony Sejmu. Uważam, że taka możliwość istnieje. Możemy zresztą po-dać liczne przykłady organów, które tworzone są właśnie w ten sposób. Również obecnie toczy się dyskusja nad utworzeniem takiego organu, a mianowicie rzecznika praw pacjentów. Toczy się przy tym spór, czy wyłącznym organem ochrony praw oby-wateli jest Rzecznik Praw Obywatelskich, czy też można tworzyć jeszcze jakieś inne organy. Warto dlatego na to zwrócić uwagę, bo konstytucja przewiduje istnienie Rzecznika Praw Dziecka, nadto funkcjonuje rzecznik ubezpieczonych, a na szczeblu powiatu rzecznicy konsumentów. Jest dla mnie oczywiste, że nie mogą być kontrolo-wane jedynie organy, którym konstytucja przypisuje przymiot niezależności czy nie-zawisłości; w takim przypadku zakres kontroli Sejmu jest mocno ograniczony albo wręcz go zupełnie nie ma. Natomiast w przypadku tworzenia innych organów, które nie są wyposażone w przymiot niezależności czy niezawisłości, uważam, że powinny one podlegać kontroli, gdyż wynika to z faktu nadrzędności parlamentu jako repre-



zentacji suwerena. Zakres tej kontroli powinien być przy tym wyraźnie unormowany w aktach prawnych tworzących te organy.

Przysłuchując się dzisiejszej dyskusji odniosłem wrażenie, że zatarła się różnica między pewnymi pojęciami związanymi z funkcją kontrolną, a mianowicie: „infor-macja” i „sprawozdanie”, które czasami używane są wręcz zamiennie. Uważam, że nie można tak czynić. Nieprzypadkowo, moim zdaniem, Konstytucja w art. 212 sta-nowi, że Rzecznik Praw Obywatelskich przedkłada Sejmowi jedynie informację. Z kolei w przypadku Głównego Inspektora Pracy ciąży na nim ustawowy obowiązek składania Sejmowi sprawozdania. Rozróżnienie obowiązku przedkładania „informa-cji” bądź „sprawozdania” powinno być wskazówką co do zakresu kontroli. W przy-padku informacji, jest ona jedynie przyjmowana do wiadomości, natomiast ze spra-wozdaniem związane jest coś więcej, skłania ono do zajęcia stanowiska czy reakcji ze strony Sejmu.

Na koniec chciałbym odnieść się do wątku, który na początku debaty podniósł w zagajeniu pan prof. Mirosław Granat. Jego wypowiedź odczytałem jako zachętę do odniesienia się do praktyki i ocenę wykorzystywania instrumentów kontroli przez rzą-dzącą większość i opozycję. Chciałbym dlatego wskazać na bardziej konkretne zagad-nienia, które na razie nie były podniesione, gdyż dyskusja poszła w nieco innym kie-runku.

Po pierwsze, chciałbym przypomnieć, że od pewnego czasu w Sejmie działa Ko-misja do Spraw Kontroli Państwowej. Powstaje pytanie, na ile skutecznie wypełnia ona swoje zadania, zwłaszcza w sytuacji, gdy na jej czele stoi przedstawiciel opozy-cji; obecnie przewodniczy jej przedstawiciel Prawa i Sprawiedliwości. Uważam, że jej działalność jest niemrawa i nie przynosi pożądanych efektów. Z istoty swojej po-winna być ona wiodącym instrumentem kontroli parlamentarnej. Dlatego należy uważnie zastanowić się nad jej funkcjonowaniem.

Po drugie, pragnę podkreślić swój niepokój, żeby nie powiedzieć sprzeciw, doty-czący znanego nam wszystkim instrumentu, jakim jest interpelacja. Jest ona wpraw-dzie przewidziana w konstytucji, ale zmiany w regulaminie Sejmu sprawiły, że uległa ona zdecydowanemu osłabieniu i stała się instytucją wręcz podrzędną. W przeszłości był to bardzo silny instrument w rękach opozycji, gdyż na ich temat przeprowadzana była debata, a regulamin określał nawet czas wystąpień. Obecnie Marszałek Sejmu je-dynie informuje o tym posłów, zaś zarówno tekst interpelacji, jak i tekst udzielonej odpowiedzi ogłaszane są jedynie w załączniku do sprawozdania stenografi cznego z posiedzenia Sejmu. Można jedynie postawić pytanie, ile osób wie o tym i to czyta. W moim przekonaniu Sejm sam znacznie ograniczył jeden ze swoich najsilniejszych instrumentów kontroli. Uważam, że w naszej debacie powinno zostać to wyraźnie za-akcentowane. Samoosłabienie się Sejmu w tym zakresie jest dla mnie zadziwiające.

Prof. dr hab. Paweł Sarnecki: Czy zdaniem referentów art. 95 ust. 2 nie można by odczytywać w ten sposób, że Sejm posiada prawo kontroli nad administracją rządową, natomiast wobec innych organów uprawnienia kontrolne posiada Senat, bo te inne or-gany też muszą być, co panowie referenci udowodnili, poddawane jakiejś kontroli?

333

Dr Ryszard Chruściak: À propos kwestii konstytucyjnych dotyczących art. 95 ust. 2, to mam dwie uwagi „historyczne” wynikające z faktu uczestniczenia w pracach konstytucyjnych. Pierwsza z nich, to przypomnienie, że przepisu tego mogłoby w ogóle nie być. Nie było go bowiem w żadnym projekcie konstytucji, lecz został przyjęty w wyniku debaty zainicjowanej przez ekspertów Komisji Konstytucyjnej. Uwaga druga nawiązuje do wypowiedzi pana prof. Skotnickiego dotyczącej końco-wej części art. 95 ust. 2. Dopisanie sformułowania mówiącego o „zakresie określo-nym przepisami Konstytucji i ustaw” nastąpiło w końcowej części prac konstytucyj-nych w ramach debaty nawiązującej do kwestii rozumienia zasady trójpodziału władz. Chodziło o to, aby Sejm nie mógł ingerować w sposób nadmiernie dowolny i niemal w każdej sytuacji w prace rządu. Można uznać, że większość członków Komisji Kon-stytucyjnej uznała, iż rozszerzone brzmienie art. 95 ust. 2 będzie swego rodzaju ochroną samodzielności rządu.

Jeżeli chodzi o problemy konstytucyjne dotyczące funkcji kontrolnej, to warto też przypomnieć o tzw. ustawie kooperacyjnej z marca 2004 r. dotyczącej współpracy rzą-du z Sejmem i Senatem w związku z członkostwem w Unii Europejskiej. Na tle tej usta-wy bardzo widoczny był bowiem spór o rozumienie dwóch oczywistych, klasycznych i — jak się wydawało — nie budzących wątpliwości funkcji parlamentu: ustawodaw-czej i kontrolnej. Prace parlamentarne prowadzone także z udziałem konstytucjonali-stów, wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nowelizacja ustawy dokonana w 2005 r. nie usunęły jednak znaczących rozbieżności co do rozumienia tych dwóch funkcji.

Przy okazji debaty nad funkcją kontrolną chciałbym też zwrócić uwagę na szcze-gólną instytucję, która powinna być analizowana w kontekście funkcji kontrolnej. Chodzi o coroczne sprawozdanie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji składane Sej-mowi, Senatowi i Prezydentowi RP. Jeżeli te trzy organy zgodnie negatywnie ocenią sprawozdanie, to kończy się kadencja Krajowej Rady, co można uznać za szczególną formę odpowiedzialności politycznej. Sejm i Senat, rozpatrując sprawozdanie, doko-nują kontroli działalności Krajowej Rady w danym roku.

Z punktu widzenia funkcji kontrolnej chciałbym także powiedzieć o problemach, którymi się zajmuję, pracując także w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w Depar-tamencie Spraw Parlamentarnych. Jedno z zadań tego departamentu dotyczy różnego rodzaju sprawozdań, raportów i informacji, jakie Rada Ministrów, prezes Rady Mini-strów oraz inne organy administracji rządowej są obowiązane corocznie przekazywać Sejmowi, a niekiedy także i Senatowi. Tego typu dokumentów jest kilkadziesiąt rocz-nie. Obowiązek ich przygotowania wynika z ustaw. Zadaniem departamentu jest nad-zorowanie terminowego przygotowywania i przekazywania tych dokumentów do par-lamentu. Zadanie to zostało w znacznym stopniu „narzucone” przez Najwyższą Izbę Kontroli w wyniku stwierdzenia niedotrzymywania terminów przez organy zobowią-zane do przygotowywania poszczególnych dokumentów. Należy jednak dodać, że bliższa analiza podstaw prawnych dotyczących tych dokumentów wykazuje dużą nie-jednorodność i często nieuzasadnione różnice. Dotyczy to zwłaszcza trybu oraz ter-



minów ich przekazywania. Niekiedy terminy są określone nierealnie. Wydaję się, że kwestie te powinny zostać uregulowane na nowo i bardziej jednorodnie.

Jeżeli chodzi o rządowe sprawozdania, raporty i informacje, to można mówić o kilku grupach tego rodzaju dokumentów. Pierwsza grupa to sprawozdania z wyko-nywania określonych ustaw. Przykładem może być informacja o realizacji ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Jeszcze przed kilku laty rozpatry-wanie tego typu informacji wzbudzało spore emocje w Sejmie. Konieczne jest także składanie corocznej informacji o realizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i prze-ciwdziałaniu alkoholizmowi. Taki obowiązek odnosi się również do ustawy o plano-waniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży. Obowiązek przedkładania Sejmowi sprawozdań z realizacji niektórych ustaw może nasuwać wątpliwości, czy waga i znaczenie kwestii w nich regulowanych do-statecznie to uzasadnia. Przykładem może być m.in. ustawa o grach losowych i zakła-dach wzajemnych, ustawa o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacal-ności pracodawcy, ustawa o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

Druga grupa dokumentów to informacje o działalności określonych organów czy instytucji. Jak wiadomo, tego rodzaju obowiązek ma większość konstytucyjnych or-ganów państwa z Trybunałem Konstytucyjnym i Sądem Najwyższym włącznie. Z punktu widzenia funkcji kontrolnej Sejmu chodzi jednak o organy administracji rzą-dowej, a także inne organy. Obowiązek przedkładania Sejmowi sprawozdań ze swo-jej działalności mają m.in.: Centralne Biuro Antykorupcyjne, Prokuratoria Generalna, Agencja Nieruchomości Rolnych, Agencja Mienia Wojskowego, Narodowe Centrum Badań i Rozwoju oraz Narodowy Fundusz Zdrowia. Ciekawe rozwiązanie dotyczy Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, którego sprawozdanie jest rozpatrywane przez Sejm, a w przypadku negatywnej oceny członkowie wszystkich organów tego Fundu-szu przestają pełnić funkcje. Można więc w tym przypadku mówić o pewnej ograni-czonej analogii do rozwiązania dotyczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, je-żeli chodzi o swego rodzaju sankcję w postaci wygaśnięcia kadencji.

Trzecia grupa dokumentów kierowanych do Sejmu to sprawozdania z realizacji programów ustanowionych w poszczególnych ustawach. Są to m.in.: program ochro-ny brzegów morskich, wieloletni program dla Odry, program ograniczenia zdrowot-nych następstw palenia tytoniu i walki z chorobami nowotworowymi, realizacja Kar-ty Praw Osób Niepełnosprawnych. W tym przypadku także można rozważać, czy znaczenie niektórych programów uzasadnia rozpatrywanie przez Sejm sprawozdań z ich realizacji.

Można również mówić o czwartej grupie dokumentów kierowanych do Sejmu. Są to sprawozdania i informacje dotyczące innych kwestii.

Podsumowując, stwierdzić można, iż z przepisów wielu ustaw wynika obowiązek przedkładania Sejmowi różnego rodzaju sprawozdań, raportów i informacji. Przepisy te pochodzą jednak z różnych okresów i są niejednorodne, a niekiedy także niedosta-tecznie precyzyjne. Wymagałyby przejrzenia i znowelizowania, a niektóre powinny

335

zostać uchylone. Ponadto powinna ulec zmianie praktyka polegająca na tym, że nie-które tego rodzaju dokumenty są rozpatrywane przez Sejm z opóźnieniem lub też nie są w ogóle rozpatrywane.

Dr Agnieszka Bień-Kacała: W wykonaniu funkcji kontrolnej w Sejmie RP po-dejmowane są przez posłów, ich grupy, komisje sejmowe albo przez całą izbę in ple-no różnego rodzaju akty. Zakres tej funkcji określony jest generalnie przepisami kon-stytucji oraz ustaw. Nie zawsze jednak wykonanie jej musi przybierać postać aktów stosowania czy stanowienia prawa. Sejm może podejmować bowiem także akty o cha-rakterze politycznym. Stanowią one wyraz politycznego charakteru tego organu oraz możliwości wyrażania woli w postaci uchwał (art. 120 Konstytucji). Przykładem ta-kiego aktu może być uchwała Sejmu RP z 1 sierpnia 1997 r. — Karta Praw Osób Nie-pełnosprawnych. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym „Monitor Pol-ski” z 1997 r. Nr 50, pod pozycją 475. Dziennik ten opatrzony jest datą 13 sierpnia 1997 r. Jest to data ogłoszenia uchwały oraz, zgodnie z § 4, data jej wejścia w życie. W uchwale tej Sejm wzywa rząd do corocznego, w terminie do 30 czerwca, składa-nia informacji o podjętych działaniach w celu urzeczywistnienia praw osób niepełno-sprawnych. Strona formalna aktu utrudnia właściwe określenie jej statusu. Bardzo my-lące są sformułowania użyte przez Sejm pod adresem władz samorządowych i rządu. Mogą one sugerować nie tylko normatywny charakter uchwały, ale również jej po-wszechnie obowiązującą moc prawną.

Omawiany akt wskazuje prawa osób niepełnosprawnych, choć nie jest to wylicze-nie prawotwórcze. Sejm bowiem stwierdza (§ 2 uchwały), iż prawa te wynikają z kon-stytucji, Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Konwencji Praw Dziecka, Standar-dowych Zasad Wyrównywania Szans Osób Niepełnosprawnych, aktów prawa międzynarodowego i wewnętrznego. Karta nie przewiduje zatem w tym zakresie tzw. „nowości normatywnej”. Jest to kryterium polegające na ustaleniu zaistnienia faktu ustanowienia, zmiany czy uchylenia normy prawnej, stosowane jako pomocnicze do stwierdzenia prawotwórczego charakteru aktu. Nie każdy bowiem akt ogólny (gene-ralny i abstrakcyjny) jest aktem normatywnym (prawotwórczym).

Treścią § 2 i 3 Karty jest wezwanie rządu i władz samorządowych do podjęcia pewnych działań. Mają to być działania stałe lub podejmowane cyklicznie. Słusznie można zatem popierać tezę o abstrakcyjnym ukształtowaniu zachowania adresatów. Ten tok rozumowania osłabia znacznie użycie pojęcia „wezwania”. Jest to sformuło-wanie charakterystyczne dla rezolucji czy apelu Sejmu. Nie można w tym przypadku zapominać również o sposobie ukształtowania w regulaminie Sejmu tych aktów. Wąt-pliwy jest raczej ich wiążący charakter.

Wydaje się zatem, że Karta nie posiada charakteru normatywnego. Nie można w jej treści odnaleźć norm abstrakcyjnych i generalnych zabezpieczonych przymusem państwowym. Jest to uchwała zawierająca normy polityczne. Nie są one opatrzone sankcją prawną a jedynie polityczną. Postępowanie Rady Ministrów wbrew Karcie kwalifi kowane może być w kategoriach odpowiedzialności politycznej, a nie odpo-wiedzialności konstytucyjnej. Adresaci uchwał zawierających normy polityczne nie



mają bowiem obowiązku prawnego ich wykonywania. Niemniej jednak narażają się na odpowiedzialność polityczną. Odpowiedzialność konstytucyjna natomiast jest wy-kluczona, gdyż jej egzekwowanie może nastąpić w przypadku naruszenia konstytucji lub ustaw, a nie uchwał.

Karta odgrywa natomiast duże znaczenie w zakresie identyfi kacji problemów osób niepełnosprawnych. Określana jest mianem jednego z podstawowych dokumen-tów dotyczących osób niepełnosprawnych w Polsce. Uchwała ta, co stwierdza sam rząd w przedkładanych informacjach, nie gwarantuje jednak konkretnych uprawnień. Można natomiast ofi cjalnie powoływać się na nią jako na akt uchwalony przez Sejm i wyrażający jego wolę. Choć Karta posiada raczej wydźwięk etyczny i polityczny, to rząd traktuje wezwanie Sejmu z najwyższą powagą. Najbardziej doniosłym efektem istnienia Karty jest stałe monitorowanie problemów osób niepełnosprawnych. Infor-macje przedstawiane przez Radę Ministrów tworzone są bowiem na podstawie danych statystycznych oraz ankiety kierowanej do starostw powiatowych i urzędów miast na prawach powiatu, a także do ministerstw i wybranych urzędów centralnych.

Warto zastanowić się nad pytaniem o zasadność umieszczenia stosownej normy prawnej w przepisach powszechnie obowiązujących, przewidującej obowiązek corocz-nego składania informacji rządowych. Przemawia za tym duże znaczenie problemu funk-cjonowania społecznego osób niepełnosprawnych. Z drugiej jednak strony osiąganie pewnych celów nie musi odbywać się przy zastosowaniu instrumentów prawnych. Jeśli akty o charakterze politycznym są wystarczające, spełniają swoją rolę, to stan ten nale-ży uznać za zadowalający. W przypadku zaś, gdy ich efektywność maleje, trzeba zasta-nowić się nad prawną regulacją zagadnienia. Oczywiście poczynione tu uwagi są aktu-alne w odniesieniu do materii, które nie wymagają regulacji ustawowej.

Dr Zbigniew Gromek: Zabrakło mi w trakcie tej dyskusji bardziej generalnej konkluzji co do sposobu odczytywania art. 95 ust. 2 Konstytucji, a mianowicie czy przepis ten wyczerpująco określa zakres podmiotowy kontroli parlamentarnej, czy też nie? Tak więc na przykład czy art. 203 ust. 1 Konstytucji, regulujący zakres kontroli sprawowanej przez Najwyższą Izbę Kontroli, art. 198 ust. 1 Konstytucji, dotyczący odpowiedzialności konstytucyjnej czy wreszcie art. 111 Konstytucji, dotyczący komi-sji śledczej nie mogłyby być traktowane jako lex specialis wobec art. 95 ust. 2 Kon-stytucji, to jest jako przepisy rozszerzające krąg podmiotów, które ewentualnie mogą być kontrolowane przez Sejm. Tytułem przykładu należy wskazać, iż sejmowa Komi-sja Odpowiedzialności Konstytucyjnej w obecnym stanie prawnym dokonuje wstęp-nej oceny zasadności wniosków o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej, przy czym wnioskami tymi może by objęty m.in. Prezydent RP oraz prezes Narodo-wego Banku Polskiego. Moim zdaniem jest to niewątpliwie przejaw wykonywania funkcji kontrolnej, mimo że w tym przypadku kontroli tej podlegają podmioty nie wy-mienione w art. 95 ust. 2 Konstytucji.

Jeśli przyjąć założenie, że art. 95 ust. 2 wyłącza możliwość dokonywania przez Sejm kontroli działalności np. prezesa NBP, to wówczas okazuje się, że przepisy usta-wy o Trybunale Stanu, na podstawie których Komisja Odpowiedzialności Konstytu-

337

cyjnej sprawuje de facto kontrolę parlamentarną poprzez ocenę wstępną wniosków kierowanych wobec tych podmiotów, są niezgodne z art. 95 ust. 2 Konstytucji. Oso-biście wyraziłbym w tym zakresie stanowisko przeciwne. Wskazywana tutaj wąska wykładnia art. 95 ust. 2 Konstytucji znalazła jednak wyraz w wyroku Trybunału Kon-stytucyjnego dotyczącego tzw. komisji śledczej ds. banków, w którym to za niedo-puszczalne uznano kontrolowanie przez Sejm i jego organy działalności organów NBP. Takie rozstrzygnięcie zdaje się pomijać treść takich postanowień Konstytucji, jak np. wspomniany już art. 203 ust. 1, który poddaje działalność NBP w pełnym za-kresie kontroli ze strony NIK. Skoro Sejm za pomocą podporządkowanego sobie or-ganu, jakim jest NIK, może inicjować kontrolę wobec NBP, to dlaczego działalność NBP nie może podlegać bezpośrednio kontroli ze strony Sejmu?

Redaktor naczelny: Doszliśmy do takiego momentu w dyskusji, iż mogę prze-kazać głos referentom, aby odnieśli się do poruszonych problemów.

Mgr Wojciech Odrowąż-Sypniewski: Na wątpliwość prof. Sarneckiego chciał-bym odpowiedzieć na końcu swojej wypowiedzi. Rozumiem to pytanie w ten sposób, czy między tymi dwoma podejściami jest w ogóle jakakolwiek różnica.

Pan profesor Mojak słusznie domaga się pewnego uporządkowania teoretyczne-go tych zagadnień, którego w moim wystąpieniu po części zabrakło. Mam nadzieję, że tekst artykułu w jakimś stopniu uchybienie to zniweluje. W tym momencie pozwo-lę sobie tylko stwierdzić, że spór ma wymiar nie tylko konwencjonalny. Możemy po-wiedzieć tak, że funkcję kontrolną po prostu rekonstruujemy z art. 95 ust. 2. Należy ona do Sejmu, a pozostałe uprawnienia związane są z wykonywaniem innych kompe-tencji, z wykonywaniem władzy ustawodawczej przez Sejm i Senat, z uprawnieniami kreacyjnymi.

Nie powtarzając argumentów z dyskusji sprzed lat na temat różnicy między poję-ciem funkcji a kompetencji, chciałbym jedynie stwierdzić, że nie można przystępować do interpretacji art. 95 z pewnym założeniem apriorycznym, iż wyznacza on zakres funk-cji kontrolnej. Pojęcie funkcji jest pojęciem doktrynalnym, musimy je zatem rekonstru-ować na podstawie przepisów ustawy zasadniczej i dopiero po przeprowadzeniu anali-zy tych przepisów możemy stwierdzić, czym jest funkcja kontrolna Sejmu.

Rozwiązania konstytucyjne nie mogą być samoistną podstawą dla podejmowania przez Senat czy przez Sejm władczych działań kontrolnych w zakresie niezwiązanym z Radą Ministrów. Czy jednak np. art. 19 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i se-natora, który w odniesieniu do posłów i senatorów gwarantuje im nadzwyczaj szero-ki dostęp do informacji z zakresu całego aparatu wykonawczego państwa, jest nie-zgodny z konstytucją? Konfrontacja zawartej w tym przepisie normy z wielokrotnie przywoływanym tu stanowiskiem Trybunału — wyznaczającym granice funkcji kon-trolnej — nakazywałaby uznać ten przepis za niekonstytucyjny. Jest on jednak roz-wiązaniem odpowiadającym takiemu sposobowi odczytania przepisów konstytucji, które pojęcia władzy ustawodawczej nie redukuje li tylko do stanowienia prawa. W ta-kim ujęciu funkcja kontrolna rekonstruowana jest nie tylko na podstawie art. 95 ust. 2, ale również tych przepisów konstytucji, które mówią o obowiązkach informacyjnych



organów państwa względem Sejmu czy tych, które formułują zasady odpowiedzial-ności konstytucyjnej. Wprawdzie Trybunał wyraźnie oddzielił mechanizm kontroli parlamentarnej od systemu odpowiedzialności konstytucyjnej, jednak jeśli prześle-dzić stanowisko doktryny poprzedzające tę wypowiedź Trybunału, to dostrzec moż-na, iż poglądy w tej sprawie nie były dotychczas tak jednoznaczne. Bardzo często me-chanizm odpowiedzialności konstytucyjnej wiązany był z funkcją kontrolną. Warto przypomnieć, że komisja śledcza uruchamia mechanizm odpowiedzialności konsty-tucyjnej, ma prawo do wystąpienia ze wstępnym wnioskiem o pociągnięcie do odpo-wiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu.

Odpowiadając na wątpliwość sformułowaną w wystąpieniu pana profesora Skot-nickiego, można stwierdzić, iż stanowisko takie jest pozornie zdroworozsądkowe. Sprowadza się ono do stwierdzenia, że „trudno się obrażać na rzeczywistość” w sytu-acji, gdy pozakonstytucyjne organy państwa istnieją w systemie organów władzy pań-stwowej. Na taki argument odpowiedzieć można w ten sposób: jako wieloletni pra-cownik służb parlamentarnych Sejmu mam poważne wątpliwości, na ile tworzeniu takich organów towarzyszyła pogłębiona refl eksja konstytucyjna i na ile są one wyra-zem świadomej wizji ustrojowej państwa, a na ile są po prostu wyrazem przekonania, że jest pewna potrzeba, pewien cel społeczny, polityczny, który uzasadnia ich utwo-rzenie bez względu na potencjalne bariery ustrojowe. Wydaje mi się, że dyskusja na temat usytuowania Centralnego Biura Antykorupcyjnego w oczywisty sposób poka-zuje, jak duży zamęt panuje w tej kwestii.

Uzupełniając wątek dotyczący problemu prokuratury i wychodząc naprzeciw wąt-pliwościom, które podniósł prof. Tuleja, można by powiedzieć, że art. 146 ust 2, któ-ry ustanawia domniemanie kompetencyjne w odniesieniu do tych spraw polityki pań-stwa, które nie są zastrzeżone dla innych organów państwa lub samorządu terytorialnego de facto odnosi się do prokuratora generalnego wymienionego wszak w przepisach ustawy zasadniczej. Argument uzasadniający odrębność organizacyjną prokuratury od systemu organizacyjnego Rady Ministrów wyglądałby zatem następu-jąco: konstytucja, posługując się pojęciem „Prokuratora Generalnego”, zakłada istnie-nie pewnych szczególnych zadań, które powinien wykonywać ten organ. Zatem do-mniemanie kompetencji Rady Ministrów nie obejmuje tych zadań, bowiem konstytucja powierza ich wykonywanie prokuratorowi generalnemu. Granice domnie-mania kompetencji Rady Ministrów obejmują wszak jedynie to, co nie zostało powie-rzone innym konstytucyjnym organom. Czy jednak rozumowanie takie w sposób wy-starczający uzasadnia tezę o swobodzie ustawodawcy w zakresie usytuowania ustrojowego prokuratury? Nie upieram się przy przykładzie dotyczącym prokuratury, bo wydaje mi się, że innych przykładów jest wystarczająco dużo, żeby zilustrować postawiony przeze mnie problem.

Odpowiadając na wątpliwość pana profesora Sarneckiego, uważam, że między tymi dwoma podejściami, które starałem się zarysować, jest jednak istotna różnica. Jeżeli powiemy, a takie głosy w doktrynie są przedstawiane, że istnieją funkcje pań-stwa nie objęte zakresem konstytucji, i te funkcje mogą być realizowane przez poza-

339

konstytucyjne organy powoływane przez ustawodawcę, to w istotny sposób będzie to ograniczało zakres ogólnych i abstrakcyjnych pojęć wyznaczających kompetencje Rady Ministrów i innych organów państwa. Można tu podać przykład działań prowa-dzących do ograniczenia kompetencji Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, które wychodzą dokładnie z tych samych przesłanek, że zadania tego organu nie są do koń-ca określone w konstytucji. Warto pamiętać, że te przesunięcia ustrojowe nie dotyczą tylko kompetencji Rady Ministrów.

W moim przekonaniu owe dwa podejścia, które starałem się zarysować, w istot-ny sposób się różnią i dla praktyki ustrojowej mają poważne znaczenie.

Prof. dr hab. Piotr Tuleja: Gdzie pan widzi konstytucyjne podstawy, choćby naj-bardziej enigmatyczne, dla funkcjonowania Instytutu Pamięci Narodowej?

Mgr Wojciech Odrowąż-Sypniewski: Bez wątpienia stopień konkretności po-szczególnych przepisów konstytucji jest różny. Instytut Pamięci Narodowej zajmuje się udostępnianiem obywatelom w drodze aktów administracyjnych zasobów archi-walnych, a zatem wykonuje zadania, które nie różnią się od zadań innych archiwów państwowych. Te „inne” archiwa pozostają w strukturze Rady Ministrów, bowiem udostępnianie materiałów archiwalnych obywatelom ma charakter wykonawczej dzia-łalności państwa. Działania takie przynależą zatem materialnie do tego, co Konstytu-cja w art. 146 ust. 2 i 4 obejmuje domniemaniem kompetencji Rady Ministrów. Klau-zula zawarta w art. 146 ust. 2 jest nie tylko domniemaniem kompetencyjnym, ale ma również charakter „dopełniający”.

Prof. dr hab. Piotr Tuleja: Wydaje mi się, że trochę zbaczamy z zasadniczego wątku, ale ważne jest, jak patrzymy na zasadę nadrzędności konstytucji i na to, co z konstytucji normatywnie wynika. Moim zdaniem jest tak, że konstytucja formuje bardzo ogólnie swoje przepisy. W pewnych sytuacjach musimy z tych przepisów, mimo że są one bardzo ogólnie sformułowane, wyinterpretować jednoznaczne naka-zy i zakazy postępowania. Jak np. mówimy, że konstytucja gwarantuje prawną ochro-nę życia, to niezależnie od ogólności sformułowań i sporów aksjologicznych musimy zdefi niować życie ludzkie, bo inaczej nie możemy w ogóle konstytucji stosować. W szczególności jest to widoczne przy prawach i wolnościach. Natomiast w aspekcie ustrojowym, tam gdzie konstytucja też posługuje się ogólnymi określeniami, nie ma takiego nakazu, wręcz nie ma takiej podstawy, żeby z tak ogólnych przepisów kon-stytucji materialnoprawnie wyprowadzać tak daleko idące konsekwencje. Innymi sło-wy, moim zdaniem jest tak, że to konstytucja powierza ustawodawcy konkretyzację, i on ma bardzo duży margines swobody, może konkretyzować i uzupełniać regulacje. Czy ustawodawca powie, że generalny inspektor ochrony danych osobowych mieści się w strukturze administracji rządowej, czy się nie mieści, to pozostaje w zakresie jego konkretyzacji. Gdybyśmy spojrzeli np. na orzecznictwo Trybunału Konstytucyj-nego, to wydaje się, że ono też w taki sposób na konstytucję patrzy. Moim zdaniem, nie można przyjąć takich założeń interpretacyjnych, że wszystkie postanowienia kon-stytucji nakładają na nas obowiązek interpretowania ich w konkretnych, szczegóło-



wych kwestiach i rozstrzygania bardzo kazuistycznego, że np. ze sformułowania „w szczególności” wynika status IPN.

Mgr Wojciech Odrowąż-Sypniewski: Idea aktu konstytucyjnego wiąże się z przekonaniem, iż konstytucja obejmuje całość władzy państwowej. Oznacza to, że musimy w ramach tego aktu „odnaleźć” każdy przejaw władzy państwowej. W pol-skiej konstytucji istotną rolę spełnia w tym zakresie dopełnienie zakresu zadań pu-blicznych sformułowane w art. 146. Ustawodawca musi poruszać się w ramach kon-stytucji. To jest owa wątpliwość, która przed chwilą pojawiła się w dopowiedzeniu pana profesora. Jest różnica, czy mówimy o konkretyzacji przepisów konstytucji, czy o ich uzupełnieniu. Będę bronił poglądu, że tak długo, jak będziemy konkretyzować te przepisy, tak długo pozostajemy na gruncie konstytucji.

Mgr Marcin Stębelski: Postaram się krótko, bo — jak rozumiem — większość podnoszonych wątków dotyczyła kwestii wspomnianych przez pierwszego referenta. W wypowiedzi prof. Mojaka pojawiła się wątpliwość dotycząca sposobu odczytywa-nia art. 95 ust. 2 Konstytucji w kontekście funkcji kontrolnej. Nawiązywał do tego wątku także prof. Skotnicki, zastanawiając się, na ile można kontrolować różne orga-ny. Wydaje mi się, że odnosząc się do tych kwestii trzeba raz jeszcze powrócić do roz-ważań związanych z pytaniem, czym tak naprawdę jest kontrolowanie, a więc jak po-winniśmy interpretować to pojęcie głównie w aspekcie przedmiotowym. Jeżeli chodzi natomiast o sposób odczytywania art. 95 ust. 2 Konstytucji, to traktowałbym ten prze-pis jako deklarację kontrolnych uprawnień Sejmu. Jakkolwiek stawiałbym tezę, że nie wyczerpuje on całkowicie pojęcia kontroli parlamentarnej rozumianej szeroko, jako pozyskiwanie przez Sejm informacji służących także realizacji pozostałych, tradycyj-nie wyodrębnianych funkcji tego organu.

Redaktor naczelny: W ten sposób wyczerpaliśmy program dzisiejszego spotka-nia, natomiast nie wyczerpaliśmy przedmiotu dyskusji, i chyba zostaniemy przy swo-ich zdaniach. Nie brakowało sporów i polemik. Jestem wdzięczny za ten dar polemi-ki. Zachęcam do złożenia do druku głosów oddających tę żywą dyskusję. Jeszcze raz dziękuję referentom. Już teraz zapraszam na kolejne spotkanie dyskusyjne, które za-mierzamy poświęcić relacjom między parlamentem a sądową kontrolą konstytucyj-ności prawa. Taka będzie tematyka naszej kolejnej debaty.

PRZEGLĄD SEJMOWY

Documents

Transcript of PRZEGLĄD SEJMOWY